河北省石家庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）冀01行终73号
上诉人（原审被告）石家庄市新华区园林局，住所地石家庄市新华区西二环与北二环交界处路东。
法定代表人郭庆华，该局局长。
委托代理人王阅春，河北侯凤梅律师事务所律师。
委托代理人梁蕾，河北侯凤梅律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）曹郁。
委托代理人常宏钊，河北和融兴律师事务所律师。
上诉人石家庄市新华区园林局因行政强制措施一案，不服石家庄市新华区人民法院（2015）新行初字第27号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，2013年1月5日，原告曹郁与被告石家庄市新华区园林局签订房屋租赁合同，被告将坐落于石家庄市新华区北二环西路777号浩林园中间独栋楼房462平方米及整个院落出租给原告用作艺术馆及经营场地。后被告分别于2014年4月10日、2015年4月2日以快递方式向原告寄送了《合同解除通知书》、《解除房屋租赁合同通知书》。2015年2月，被告对原告承租的房屋采取在门上贴封条，用两辆汽车封堵大门等强制措施。2015年5月15日被告以“因政府加强公园建设管理和清理整顿公园经营项目的需要，园林规划调整，公园内不得有私人会所等经营项目”为由向石家庄市新华区法院提起民事诉讼，要求解除与原告签订的《房屋租赁合同》，原告曹郁提出反诉，同时向石家庄市新华区法院提起行政诉讼，请求法院确认被告的查封行为违法并撤销该行政行为。
原审认为，根据《中华人民共和国城市绿化条例》、《河北省城市绿化管理条例》、《石家庄市城市园林绿化管理条例》、《河北省城市园林绿化管理办法》、《石家庄市公园管理办法》的授权，被告石家庄市新华区园林局作为园林绿化的主管部门，取得了行政管理权力，具备行政执法主体资格，是本案适格被告。行政强制措施是指行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事实与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行约束与处置的强制性行为。本案被告石家庄市新华区园林局要求解除房屋租赁合同的动机是出于行政管理的目的，这从其发出的解约通知以及民事起诉状中的理由可以反映出来；被告对涉案房屋以加盖公章的封条进行查封，并以公务车辆堵门的方式禁止原告使用该出租房屋，这足以认定其行为具备行政强制措施的属性。本案的起因虽然是由房屋租赁合同纠纷的民事权利义务关系导致，但石家庄市新华区园林局作为政府园林绿化主管部门动用了行政权力来强制原告接受自己的解约行为，解约行为中使用加盖公章的封条；动用公务车辆，具备了公务行为的法定形式，具有单方强制性，属于以行政管理主体身份作出的行政行为，而不是以房屋权利人的身份作出的民事行为。被告与原告就房屋租赁合同发生纠纷，本应以平等主体的身份通过约定或法定途径及方式加以化解，在相关争议没有依法解决、权利没有依法明确之前不能采取简单粗暴的方式自行处理。普通公民若采取如此方式尚属不当，何况具有行政管理职权的政府部门。就本案而言，并无证据证明原告有违反行政法律法规的行为，因此，被告石家庄市新华区园林局对原告曹郁租赁的房屋采取“查封”这种强制措施，属于滥用职权。法院应对被告的违法行为予以纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项的规定，判决撤销被告石家庄市新华区园林局的查封行为。案件受理费50元，由被告石家庄市新华区园林局负担。
上诉人石家庄市新华区园林局上诉称，一、一审判决认定上诉人具备行政执法主体资格错误。上诉人系全额拨款事业单位，不是行政机关，也未经法律法规授权行使任何行政职权。一审法院依据《中华人民共和国城市绿化条例》、《河北省城市绿化条例》、《石家庄市城市园林绿化管理条例》、《石家庄市公园管理办法》、《河北省城市公园绿化管理办法》认定上诉人系“园林绿化的主管部门、取得了行政管理权力”错误。国务院制定的《中华人民共和国城市绿化条例》和河北省人大制定的《河北省城市绿化条例》均规定：城市绿化工作的主管部门为“城市人民政府城市绿化行政主管部门”。《石家庄市城市园林绿化管理条例》和《石家庄市公园管理办法》也均规定，“城市园林绿化行政主管部门负责全市行政区域内的城市园林绿化工作”。上诉人名称虽为“石家庄市新华区园林局”，但系全额拨款事业单位，并非城市园林绿化行政主管部门，无行政管理权力，也无任何法律、法规授权上诉人行使行政管理权力。《河北省城市公园绿化管理办法》系省政府制定，在法律位阶上不属于法律、法规；根据法律规定，只有法律、法规才能授权，且该办法并非授权上诉人具有行政管理权力。二、一审判决认定上诉人的行为属于行政强制措施错误。上诉人与被上诉人之间系租赁合同关系，在合同关系中，双方是平等的民事主体，由于在履行合同过程中出现了合同解除的情形，无法通过协商解决，上诉人只得在出租房屋贴上封条，并将报废车辆（并非一审认定的公务车辆）停放在出租房屋门前，以行使合同解除权。双方之间因解除租赁合同发生的争议已经通过民事诉讼进行处理。上诉人要求解除租赁合同是由于出现了合同约定的解除情形，且合同目的不能实现，并非出于行政管理目的。上诉人不具有行政职权，也未行使行政权力，该行为也没有产生任何行政法律效果，不属于行政行为。一审判决认为“上诉人解约行为中使用了加盖公章的封条，动用了公务车辆，具备了公务行为的法定形式，具有单方强制性，属于以行政管理主体身份作出的行政行为”，混淆了民事行为与行政行为的区别。综上，一审判决认定上诉人具备行政执法主体资格，属于行政强制措施错误，请求二审法院：1.依法撤销石家庄市新华区人民法院（2015）新行初字第27号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人曹郁辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。一、上诉人石家庄市新华区园林局系新华区政府的职能部门，《中华人民共和国城市绿化条例》和《河北省城市绿化条例》及《河北省城市园林绿化管理办法》均赋予了上诉人的行政主体资格，即新华区的园林绿化主管部门，享有行政执法权。二、上诉人与被上诉人在《房屋租赁合同》第十条明确约定了争议解决办法，即协商不成时提交当地人民法院管辖。而上诉人没有按照约定，于2015年2月11日，在未与被上诉人协商的情况下，利用自己手中的行政管理权，公然采取了“查封”的行政强制措施，并用两辆公务用车将大门口堵住，导致被上诉人无法使用该房屋，河北省工艺美术研究院和河北省书画艺术研究会均无法办公。上诉人的行为特征构成了滥用职权，侵犯了被上诉人的合法权益。三、上诉人称被上诉人使用该租赁房屋开设私人会所系为其滥用职权找借口。被上诉人将租赁的房屋用作公益用途，河北省工艺美术研究院和河北省书画艺术研究会均是公益性的社会法人。退一步讲，假设被上诉人在此地开办了会所，根据规定，国家是停业整顿或转型，而不是单方面解除合同，更不是违法解除合同。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持，并驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院认为，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。上诉人石家庄市新华区园林局与被上诉人曹郁因房屋租赁合同发生纠纷，上诉人采取贴封条、用车辆堵门行为，并非行政强制措施，不是行政行为，而是平等主体之间的民事纠纷。石家庄市新华区园林局并未行使行政权力进行行政管理，也未产生行政法律效果，本案不属于行政审判权限调整范围。原审法院将其定性为行政强制措施，并判决予以撤销，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
撤销石家庄市新华区人民法院（2015）新行初字第27号行政判决；
裁定驳回曹郁的起诉。
本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人
曹郁负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 任高彬
审 判 员 张 力
代理审判员 邢秀杰
二〇一六年四月七日
书 记 员 石一垚