江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行赔终6号上诉人（原审原告）蔺素平，女，1981年10月14日出生，汉族，住湖南省浏阳市。上诉人（原审原告）黄汉云，男，1960年2月6日出生，汉族，住万载县。委托代理人曾永刚，江西华兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万载县人民政府，住所地：万载县沿河西路263号。法定代表人邓湧川，该县县长。委托代理人邬立深，该县法制办副主任。委托代理人刘剑伟，江西康乐律师事务所律师。上诉人蔺素平、黄汉云因其诉万载县人民政府责令停产停业行为违法及行政赔偿一案，不服宜春市中级人民法院作出的（2016）赣09行赔初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本院审理查明，蔺素平、黄汉云于2011年3月19日成立万载县尚鑫造纸厂，该厂为普通合伙企业。2015年9月15日，万载县人民政府作出万府字[2015]91号《万载县人民政府关于全面淘汰我县造纸行业落后产能的通知》，该通知载明：根据国家《产业结构调整指导目录（2011年本）》及有关产业政策要求，经县政府研究，决定在全县开展全面淘汰造纸行业落后产能专项行动，要求2015年10月31日前淘汰全县所有以废纸为原料、单条年产1万吨以下的造纸生产线；淘汰幅宽在2米及以下并且车速为80米/分以下的白纸板、箱纸板及瓦楞纸生产线。对在2015年10月31日之前淘汰设备拆除到位、生产原料清除到位的企业，每家企业分别奖励20万元。该通知附件1为《万载县2015年淘汰造纸行业落后产能责任分解表》中载明万载县黄茅凤型造纸厂设备型号为1092，数量1条。2015年10月19日，万载县环境保护局、万载县工业和信息化委员会作出万环字[2015]34号《关于进一步明确我县淘汰造纸行业落后产能有关问题的补充通知》，对万载县人民政府的万府字[2015]91号通知进行了补充。后蔺素平、黄汉云自行拆除生产线并注销该企业，并于2015年12月22日领取了20万元的奖金。蔺素平、黄汉云对万载县人民政府作出的万府字[2015]91号通知及其职能部门作出的万环字[2015]34号通知不服，向原审法院提起诉讼，要求确认上述两个通知违法和无效，并赔偿经济损失454万元人民币。原审法院审理认为，万载县人民政府于2015年9月15日作出的万府字[2015]91号《万载县人民政府关于全面淘汰我县造纸行业落后产能的通知》及万载县环境保护局和万载县工业和信息化委员会作出的万环字[2015]34号《关于进一步明确我县淘汰造纸行业落后产能有关问题的补充通知》，是万载县人民政府根据国家产业结构调整政策的有关要求，结合本地实际情况，作出的旨在淘汰其辖区内不符合国家产业要求的高耗能、高污染、低效益造纸企业的产业调整方案。其淘汰的方式是实行主动退出补偿奖励机制，即各相关企业是通过改造，提高产能，取得相关排放质证，继续经营，还是主动退出领取政府的奖励，可由企业自身选择。上述两个《通知》并不特指某个企业，而是向辖区内所有造纸企业下发的普遍性产能调整政策通知。其次，蔺素平、黄汉云自行拆除生产线后，已于2015年12月22日自行领取了20万元的奖金，应当视为其对该《通知》中退出奖励政策的接受和认可，万载县人民政府也就该《通知》兑现了承若。双方就万载县产能结构调整达成了退出补偿奖励协议，且双方都已履行完毕。因此，万载县人民政府及其职能部门作出的上述两个《通知》并未对蔺素平、黄汉云的合法权益产生实际影响。其就上述两个《通知》提起行政诉讼，被诉的行政行为不属于行政诉讼受案范围。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，原告应当在知道或者应当知道该行政行为之日起6个月内提起诉讼。蔺素平、黄汉云于2015年12月22日已经领取了奖金20万元，即2015年12月22日前蔺素平、黄汉云应当已经知晓该《通知》的全部内容。其提起行政诉讼的时间为2016年7月26日，已经超过法定时效6个月且无正当理由予以说明，属于逾期提起行政诉讼。综上，万载县人民政府及其职能部门作出的两个《通知》并未对蔺素平、黄汉云的合法权益造成实际影响，且本案的起诉时间已超过法定起诉期限，蔺素平、黄汉云也未提出无正当理由予以说明。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（八）项之规定，裁定驳回蔺素平、黄汉云的起诉。上诉人蔺素平、黄汉云不服原审裁定，向本院提起上诉称，1、原审法院认为万载县人民政府作出的万府字（2015）91号及万载县环境保护局、万载县工信委作出的万环字（2015）34号两个《通知》不属于行政诉讼受案范围错误。上述通知已列明单条年产1万吨及以下的造纸生产线，需在2015年10月31日前停止生产，消除生产原料，拆除生产设备等。由此说明，被上诉人的该行政行为所针对的是特定万载境内纸业生产对象，其中就包含上诉人的造纸厂，该行政行为直接侵害到其经营权和财产权利。2、原审法院认定起诉超过六个月的起诉期限错误。根据《最高院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，本案应当适用两年的起诉期限。3.原审法院在同一裁定书中一边认定上诉人的诉请不属法院受案范围，另一方面又认为上诉人的诉请具有可诉性，只是超过了法定期限，两种认定自相矛盾。请求二审法院支持蔺素平、黄汉云上诉请求，撤销原审裁定，确认万载县人民政府行政行为违法并赔偿经济损失454万元。被上诉人万载县人民政府答辩称，万府字[2015]91号文件不是具体的行政行为，该《通知》为行政命令。两份《通知》也给予了企业两种选择，一是通过改造，提高产能，取得相关排放质证，继续经营，二是主动退出领取政府奖励。这也表明《通知》不属于行政处罚法规定的行政处罚种类，因此具有不可诉性。蔺素平、黄汉云的起诉已经超过起诉期限，原审法院认定事实正确，法律适用正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院认为，国务院国发[2010]7号《国务院关于进一步淘汰落后产能工作的通知》要求2011年底前淘汰以废纸为原料、年产1万吨以下的造纸生产线。同时规定政府要切实担负起本行政区域内淘汰落后产能工作职责，组织督促各企业按要求淘汰落后产能、拆除落后设施装置，防止落后产能转移。企业要切实承担起淘汰落后产能的主体责任，积极履行社会责任，主动淘汰落后产能。国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》明确，单条1万吨每年及以下、以废纸为原料的制浆生产线，宽幅在2米及以下并且车速为80米/分以下的白纸板、箱纸板及瓦楞纸生产线均为淘汰范围。本案中，蔺素平、黄汉云经营的万载县尚鑫造纸厂属于淘汰范围，万载县人民政府依据国务院的上述规定，作出的《万载县人民政府关于全面淘汰我县造纸行业落后产能的通知》，及万载县环保局、工信委作出的《关于进一步明确我县淘汰造纸行业落后产能有关问题的补充通知》，实际上是根据国务院淘汰落后产能通知的要求，督促蔺素平、黄汉云依法履行该通知中的规定的行政义务，并未对其设立新的义务，亦未对其的合法权益造成实际影响。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”原审法院据此驳回蔺素平、黄汉云的起诉符合上述规定。因蔺素平、黄汉云要求确认被诉《通知》违法不符合受理条件，其提出的赔偿请求亦应予以驳回，原审法院一并驳回其赔偿请求亦无不当。蔺素平、黄汉云如认为其自觉履行国务院淘汰落后产能中的行政义务，造成了损失，可以要求万载县人民政府依据国务院淘汰落后产能通知等相关规范性文件的规定，对其给予相关政策优惠。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，行政处罚是行政机关对公民、法人或者其他违反行政管理秩序的行为实施的一种行政行为。被诉《通知》并未认定蔺素平、黄汉云存在违反行政管理秩序的行为，也并未对其实施行政处罚。蔺素平、黄汉云关于被诉《通知》属于行政处罚的主张，缺乏事实与法律依据，不应支持。因蔺素平、黄汉云的诉请不符合行政案件起诉条件，原审裁定对起诉期限进行审查不当，本院予以纠正。综上，蔺素平、黄汉云的上诉理由不能成立，原裁定认定事实清楚，适用法律存在部分错误，但处理结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一七年六月二十一日书记员 柳雨青