山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行终字第120号
上诉人（一审原告）：青岛北方盐化国际贸易有限公司。住所地：青岛保税区汉城路3号美晶大厦三区***室。
法定代表人：徐伟军，总经理。
委托代理人：邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：临沂市盐务局。住所地：临沂市金雀山路***号。
法定代表人：邵士勇，局长。
委托代理人：赵希玉。
委托代理人：李辉。
青岛北方盐化国际贸易有限公司因诉临沂市盐务局盐业行政处罚一案，不服临沂市兰山区人民法院于2014年5月13日作出的（2014）临兰行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人青岛北方盐化国际贸易有限公司的委托代理人邹佳莱，被上诉人临沂市盐务局的委托代理人赵希玉、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年8月20日，被上诉人临沂市盐务局作出（临沂）盐政处罚字（2013）字第0003号行政处罚决定书。主要内容是：2013年4月至今，青岛北方盐化国际贸易有限公司在不符合工业盐法定经营主体资格的情况下，批发销售工业盐75.77吨。依据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，作出以下行政处罚决定：没收工业盐73.57吨、罚款151155元。上诉人不服申请行政复议，临沂市人民政府于2013年12月8日作出临政复字（2013）163号行政复议决定书，维持了被上诉人作出的具体行政行为。
一审法院审理查明以下事实：原告青岛北方盐化国际贸易有限公司系2012年7月6日在青岛市工商行政管理局登记注册的民营企业，经营范围包括国内工业盐及盐化工产品（不含食盐）的销售。2013年6月3日，蒙阴县盐务局在蒙阴县境内查获张某某兔皮加工厂购销盐2.2吨，调查后发现该批盐产品系原告于2013年5月以820元／吨、850元／吨的价格分两次向张某某销售。2013年7月26日，蒙阴县盐务局在调查询问了原告的业务经理黄某某后，在黄某某租赁处查获了原告存放的涉案产品73.57吨。2013年8月3日蒙阴县盐务局报请被告处理，8月13日被告立案受理，8月20日作出了（临沂）盐政处罚字（2013）第0003号行政处罚决定，没收工业盐73.57吨及罚款151155元。原告不服申请复议，临沂市人民政府于2013年12月8日作出临政复字（2013）163号行政复议决定书，维持了被告作出的具体行政行为。原告仍不服，遂提起本案行政诉讼。
一审法院认为：
（一）被告执法主体、职权依据是否合法。
《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发（1999）70号）规定：“根据国家《盐业管理条例》和《食盐专营办法》的规定，目前省盐业总公司及各市地、县（市、区）盐业公司均加挂盐务局的牌子，授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”山东省盐务局和临沂市人民政府办公室分别下发了《关于临沂市盐业站更名为临沂市盐业公司并加挂临沂市盐务局牌子的通知》，规定“将临沂市盐业站更名为临沂市盐业公司，并加挂临沂市盐务局牌子，为临沂市政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责全市盐业行政管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”根据上述规定，被告是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。据此，原告以被告不是经山东省编制委员会审核后设立的行政机关，法律、法规没有授权被告管理盐业的行政职能，不是财政拨款的单位，被告的工作人员不是公务员等，提出被告主体资格不合法的理由不能成立；原告以被告管理工业盐没有法律上的职权依据等提出被告职权依据不合法的理由不能成立。
（二）被告行政处罚程序是否合法。
《盐业行政执法办法》第十五条第三款“上级盐业行政主管部门有权查处下级盐业行政主管部门管辖的案件，也可以把自己管辖的案件移交下级盐业行政主管部门查处。”《山东省行政执法证件管理办法》第二条规定：“本省行政区域内行政执法机关中的行政执法人员，执行公务时应持有省人民政府统一印刷的行政执法证。”被告的工作人员在行政执法过程中，佩戴省盐务局统一的带有编号的执法标志符合《盐业行政执法办法》有关“须佩戴执法标志，持有中国盐政检查证方可执法”的规定。蒙阴县盐务局将原告经营工业盐的行为报请被告进行立案调查后，被告根据上述规定作出行政处罚决定，程序合法。据此，原告以被告提交的证据没有《行政处罚法》，被告不是行政机关、其工作人员不是公务员，被告没有轻工部制作的执法证件、也未在举证期限内提供盐业行政执法标志及中国盐政执法证等理由，提出被告执法程序违法的理由不能成立。
（三）被告认定事实是否正确、适用法律是否正确、执法目的是否合法。
国务院《盐业管理条例》第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐务公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府统一授权的单位统一经营。”《山东省盐业管理条例》第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号公布）第558项设置了“盐产品批发经营企业审批”项目，规定：设立盐产品批发经营企业需经省盐务局审批。原告营业执照上的经营范围一项专门以括号注明“以上范围需经许可经营的，须凭许可证经营”。故被告经查认为原告经营工业盐未经省盐业行政主管部门批准的事实正确。据此，原告以盐产品的名称错误和垄断等提出被告认定事实错误的理由不能成立；原告以被告在答辩时未陈述执法时采用的程序法等，提出被告适用法律错误的理由不能成立；原告以垄断为理由，提出被告执法目的不合法的理由不能成立。
综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告临沂市盐务局作出的（临沂）盐政处罚字（2013）第0003号行政处罚决定的具体行政行为。案件受理费50元，由原告青岛北方盐化国际贸易有限公司负担。
上诉人青岛北方盐化国际贸易有限公司不服一审判决，上诉称，一、一审判决故意曲解法律。被上诉人不具备主体资格，不是法律法规授权的组织，其没有职权依据；二、一审判决故意回避被上诉人执法程序。被上诉人没有提供听证告知书的证据，没有组织听证；三、一审法院适用法律错误，本案应当按照最高人民法院（2010）行他字第82号答复的规定适用上位法，不适用下位法。综上，一审判决违法，应予以改判。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人临沂市盐务局答辩称，一、被上诉人是法律法规授权的行政执法主体，职权合法。被上诉人是山东省人民政府依据国务院《盐业管理条例》授权确定的行政执法主体，依法享有行政职权。二、被上诉人在行政处罚程序中依法告知了上诉人要求听证的权利，在法定期限内，上诉人没有提出听证的要求。三、一审判决适用法律正确。上诉人认为本案应适用最高人民法院（2010）行他字第82号答复，被上诉人认为该答复核心内容是关于经营工业用盐是否需要办理准运证，与本案无关联，不适用本案。一审法院适用法律正确。综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求依法判决驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，合议庭确定以下审理重点：一、被上诉人是否具有的诉讼主体资格和职权依据；二、被上诉人执法目的是否正确；三、被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，行政程序是否合法，适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人认为，被上诉人与盐业公司是一套班子，两块牌子，是企业单位，不是行政机关，也不是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，没有编制委员会设编依据（三定方案），因此，被上诉人不具备行政主体资格，同时由于工业盐的放开，被上诉人也不具有管理工业盐的行政职权。被上诉人认为，被上诉人是国务院颁发的行政法规授权的组织，依法具有行政主体资格。根据国务院《盐业管理条例》和《山东省盐业管理条例》的规定，被上诉人具有行政管理职权。
针对第二个审理重点，上诉人认为，因为被上诉人与盐业公司是一套班子，两块牌子，本案的执法目的是以行政执法保护盐业垄断，是违法的。被上诉人认为，其作为盐业行政主管机构对违法行为依法行使行政职权，是其职责所在，并没有违反法律规定，其执法目的正确。
针对第三个审理重点，上诉人认为，被上诉人没有告知上诉人有听证的权利，程序违法。被上诉人适用法律法规错误，作为上位法的《盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营盐的批发业务，没有设定行政处罚，作为下位法的地方性法规不得设定行政处罚。由于被上诉人认定违法事实证据及程序证据均是在其没有职权依据的情况下形成的，其全部是无效证据，对其不予质证。被上诉人认为，被上诉人在作出行政处罚决定前已明确告知了上诉人要求听证的权利，但上诉人拒绝听证。关于在上位法没有设定行政处罚时，下位法不能设定行政处罚的问题，最高人民法院（2010）行他字第82号答复只是对规章作了规定，没有对地方性法规作出规定。该答复不适用于本案，被上诉人适用法律法规正确。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。
双方当事人在一审提交的证据均已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人是否具备行政执法主体资格，是否具有盐业行政管理职权的问题。一审法院对此已进行了详细的论证和分析，本院同意一审法院判决的论证分析意见，不再赘述。据此，临沂市盐务局是临沂市人民政府的盐业行政主管机构，根据国务院《盐业管理条例》和《山东省盐业管理条例》的相关规定，有权对临沂市范围内的盐业经营活动进行行政管理，具有合法执法主体资格。上诉人认为被上诉人不具有行政执法主体资格，没有职权依据的理由不能成立，本院不予采信。
二、关于被上诉人执法目的是否合法的问题。被上诉人作为本辖区内的盐业行政主管机构，根据国务院《盐业管理条例》和《山东省盐业管理条例》的规定，对违反上述盐业法规规定的行为依法进行查处，是履行其法定职责的行为，其执法目的正当合法。上诉人认为被上诉人作出的行政处罚是出于维护其非法垄断经营的目的，其执法目的违法的诉讼主张不能成立，本院不予采纳。
三、关于被上诉人作出行政处罚决定是否违反法定程序的问题。经查，被上诉人在一审提供的程序证据能够证明其在作出行政处罚决定前，于2013年8月7日由临沂市沂蒙公证处公证送达了《临沂市盐务局行政处罚事先告知书》，该告知书明确载明了上诉人有要求听证的权利及申请听证的方式和时间。上诉人在法定期限内，没有提出听证的要求，被上诉人的处罚程序符合法律规定。上诉人认为被上诉人作出行政处罚决定前没有告知有其听证权利与事实不符，其据此认为被上诉人违反法定程序的理由不能成立。
四、关于被上诉人作出的行政处罚决定适用法律是否正确的问题。上诉人认为，根据最高人民法院（2010）行他字第82号答复，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。本案应适用该答复，《山东省盐业管理条例》是地方性法规，是下位法，在上位法国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚时，《山东省盐业管理条例》亦不能设定行政处罚。根据《立法法》的规定，下位法与上位法相抵触，应适用上位法，被上诉人适用《山东省盐业管理条例》的规定，对上诉人作出的行政处罚属于适用法律错误。本院认为，首先，《山东省盐业管理条例》山东省人大常委会制定的地方性法规，而非地方政府规章。《行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”据此可以看出，地方政府规章设定行政处罚是受到严格控制的，只有在尚未制定法律、法规的情况下，才能设定相应的行政处罚。而对于地方性法规，《行政处罚法》并没有对此作出相同的限制性规定。其次，最高人民法院（2010）行他字第82号答复明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。该答复只是认为在上述情形下，地方政府规章不能设定行政处罚，而不包括地方性法规。而本案被上诉人适用的《山东省盐业管理条例》是地方性法规，而非地方政府规章。因此，该答复也不适用本案。根据《行政诉讼法》第五十二条的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《山东省盐业管理条例》是地方性法规，可以作为本案的依据。被上诉人依据《山东省盐业管理条例》相关规定对上诉人作出行政处罚决定并无不当，上诉人认为被上诉人适用法律法规错误的主张不能成立，本院不予采纳。
五、关于被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。被上诉人在一审提供了作出具体行政行为的事实证据并经庭审质证，上述证据合法有效且相互印证，能够证明上诉人实施了违反有关盐业管理法规的行为。
综上，被上诉人临沂市盐务局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，行政程序合法，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决正确合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛北方盐化国际贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 石晓辉
审判员 刘永彬
审判员 杨建义
二〇一四年八月十三日
书记员 吴召艳