陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00190号
上诉人（原审原告）张玉莲
被上诉人（原审被告）西安市公安局新城分局
法定代表人鲁鸣，局长。
委托代理人郭萍
委托代理人穆金库
上诉人张玉莲因与被上诉人公安新城分局撤销行政处罚决定一案，不服西安市新城区人民法院（2014）新行初字第00029号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，张玉莲、公安新城分局委托代理人郭萍、穆金库到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张玉莲于2014年1月至2月期间因房屋拆迁问题多次在北京中南海周边非信访地区上访，被北京市公安局西城分局训诫多次，亦被公安新城分局处以治安警告处罚。2014年3月1日，张玉莲再次赴北京就房屋拆迁问题进行上访，3月9日，张玉莲到北京中南海周边地区府右街附近非正常上访，北京市公安局西城分局对其进行训诫，送达（2014）201403090253号《训诫书》。随后，张玉莲被送至马家楼救济中心，后被西安市信访局驻京办、西安市教育局、西安职业技术学院等单位工作人员劝返接回。3月10日公安新城分局受理此案，分别对接访人员制作了询问笔录，确认张玉莲被送回西安的过程。同日，张玉莲被长乐西路派出所依法传唤并予以调查询问，公安新城分局向张玉莲送达了《公安行政案件权利义务告知书》，并作了谈话笔录及《行政处罚告知笔录》，告知张玉莲对其进行行政处罚的事实、理由及依据，并告知其具有提出书面陈述和申辩的权利。但张玉莲拒绝签字。2014年3月10日公安新城分局作出新公（长西）行罚决字（2014）352号行政处罚决定书，决定对张玉莲行政拘留五日。当日张玉莲即被送往西安市拘留所予以执行。张玉莲对该行政处罚不服，向原审法院提起行政诉讼。
上述事实，有受案登记表、传唤证、行政案件权利义务
告知、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留执行
回执、张玉莲询问笔录、许来喜和李国松询问笔录及证言等
证据在卷佐证。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，
行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住
地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安
机关管辖。故公安新城分局作为张玉莲户籍所在地公安机关，具有对张玉莲违反治安管理行为进行处罚的行政职权。我国《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条第一款规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全。上访是法律赋予公民的权利，但该权利的行使必须遵守法定的形式和程序。张玉莲明知北京中南海是中央委员会、国务院的办公地点，其周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，仍多次在中南海周边进行非正常上访，其行为已构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，且情节较重，依法应予处罚。公安新城分局在作出处罚决定前依法进行了调查取证，履行了处罚前告知义务，遂作出（2014）352号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。虽然张玉莲拒绝签字，但并不影响行政处罚文书的效力。据此，张玉莲要求撤销被诉行政处罚决定之请求依法应予驳回。对于张玉莲所诉要求追究相关责任人法律责任一节，不属行政诉讼审查范围。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告张玉莲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，上诉人张玉莲不服，向本院提起上诉称，上诉人于2014年3月9日，因自家房屋被违法强拆已经五年，得不到解决去北京上访，被府右街派出所送到马家楼，当晚被驻京办截访人员和黑保安强行押上车送回西安，被上诉人对张玉莲行政拘留五日，上诉人认为上访本身就是法律赋予公民的权利，被上诉人作出的行政处罚决定是违法的。现请求依法确认公安新城分局2014年3月10日依照新公（长西）行罚决字（2014）352号行政处罚决定对张玉莲作出的行政拘留五日违法，依法撤销公安新城分局新公（长西）行罚决字（2014）352号行政处罚决定书。相关责任人承担法律责任，并在西安日报公开道歉。
被上诉人公安新城分局辩称，一、上诉人张玉莲扰乱公共场所秩序的违法事实清楚，证据确实充分。上诉人多次在北京中南海周边等非信访地区上访，被北京市公安局西城分局训诫13次，被上诉人曾给予上诉人治安警告处罚。上诉人在全国“两会”召开期间，2014年3月9日在北京市中南海周边非信访接待场所进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查扣移交给西安市新城区信访工作人员。后由新城区信访局将此案移交至被上诉人长乐路派出所调查处理。对此上诉人有相关证据予以佐证，据此被上诉人对张玉莲予以治安拘留五日处罚。二、对上诉人作出的行政处罚决定程序合法。被上诉人在受理案件后，依法履行了传唤、权利义务告知、询问、调取证据、处罚前告知等程序，并充分保障了上诉人的陈述和申辩的权利。对于上诉人提出“联席办无权对其进行移交”的问题，根据《治安管理处罚法》第七十七条之规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违法治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”据此，被上诉人受理新城区信访局对张玉莲扰乱公共秩序一案符合法律规定。对于管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人作为上诉人的户籍所在地和实际居住地公安机关，受理案件并管辖符合法律的规定。三、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确。上诉人行为构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为且情节严重，故被上诉人对上诉人作出行政处罚适用法律正确。对上诉人提出被上诉人作出的行政处罚是重复处罚一事，被上诉人认为北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人作出的训诫是依据国家《信访条例》对其违反信访条例相关规定的行为所作出的处罚，而上诉人依据《治安管理处罚法》作出治安拘留的决定不属于重复处罚。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”，被上诉人依法有权在本辖区内实施治安管理工作。上诉人张玉莲提出管辖问题，经查其居住地为被上诉人辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故公安新城分局有权对张玉莲违法行为予以处理。关于本案被诉的公安新城分局作出的新公（长西）行罚决字（2014）352号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。本院认为，张玉莲于2014年1月至2月期间多次到北京中南海周边等非信访地区上访，虽经公安部门行政处罚仍拒不改正，又于2014年3月9日又到非信访地区进行非正常上访。且以上事实公安新城分局提供了北京市公安局西城分局训诫书、新公（长西）行罚决字（2014）A号行政处罚决定书予以佐证，因此，公安新城分局作出行政处罚决定所依据的事实清楚。关于本案行政处罚的程序，根据公安新城分局提供的谈话笔录、被询问人权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书来看，告知书、笔录、决定书已注明张玉莲拒绝签字且有两位民警及两位见证人的签字为证，证明公安新城分局在作出处罚决定前依法进行了调查取证，履行了处罚前告知义务。所以，张玉莲认为行政处罚程序不合法的理由不能成立，该局作出处罚决定的程序符合法律规定。鉴于张玉莲在非信访接待场所进行非正常上访的事实，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，公安新城分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条作出新公（长西）行罚决字（2014）352号行政处罚决定，未明确具体到款项，行政处罚决定法律适用存在瑕疵，但不影响本案实体处理结果。对于张玉莲主张相关责任人员承担法律责任，不属于行政诉讼受案范围。对于张玉莲主张相关责任人员在西安日报公开道歉，属于二审新提出诉讼请求，不属于本案处理范畴。
综上，张玉莲认为自己没有非正常上访以及其行为不构成违法，要求撤销该处罚决定的理由不能成立，原审判决驳回张玉莲的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张玉莲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 峰
代理审判员 张 静
代理审判员 范水艳
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 罗 康