湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）鄂行终字第00008号上诉人（原审原告）：杨某某。被上诉人（原审被告）：某某市人民政府。原审第三人：某某村民小组。上诉人杨某某因强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服XX市中级人民法院（2013）鄂XX中行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，1992年3月，某某村民小组申请兴建汽车修配厂，经有关部门审核批准某某村民小组为建设单位，批准用地1.8亩，负责人为严XX。1998年2月28日，严XX与杨某某签订《合同书》，约定：严XX将汽车修配厂的房屋以88000元价格转让于杨某某，房屋状况及面积为：楼房240㎡，披屋177㎡，简易车库120㎡。1999年4月，杨某某与某某村民小组签订《关于联营办厂协议》，约定以某某村民小组提供土地、杨某某向某某村民小组交纳一定款项的方式兴办XX市高山兴和饮料食品有限责任公司。2006年7月22日及同年8月7日，因XX大道扩宽改造，XX市房屋拆迁事务所与杨某某签订二份《房屋拆迁安置（补偿）协议书》，约定对杨某某的砖混房屋326.71㎡和98.88㎡、砖混厂房231.87㎡、砖木厂房143.52㎡及其他附属物进行拆迁补偿。2007年1月28日，杨某某与某某村民小组签订《土地租用协议书》，约定：被拆迁的土地剩余0.8亩，某某村民小组将该部分土地出租给杨某某使用。2009年9月7日，该《土地租用协议书》经（2009）XX法民初字第1251号《民事判决书》判决予以解除。2009年11月30日，XX经济开发区建设管理局向某某村民小组组委会出具《关于授权某某村民小组拆除你辖区杨某某违章建筑的委托书》，主要内容是：“杨某某擅自占用土地建设违章建筑，XX市国土资源局已作出行政处罚告知书，告知杨某某本人限期自行拆除，但拆除未果。故委托某某村民小组组委会在2009年12月15日前组织人员进行拆除。”2009年12月13日，某某村民小组组委会组织人员对杨某某的上述建筑物进行拆除。2011年12月12日，杨某某以XX经济开发区建设管理局为被告提起行政诉讼。2013年8月20日，该案经法院终审以杨某某错列被告且拒绝变更为由驳回其起诉。杨某某不服，又以某某市人民政府为被告于2013年10月30日提起行政诉讼。原审法院同时查明，2010年10月8日，湖北省机构编制委员会办公室作出《关于设立湖北XX经济开发区（筹）管理委员会的批复》，同意设立XX经济开发区（筹）管理委员会，为某某市人民政府派出的行政机构。2011年2月26日，XX市机构编制委员会作出《XX经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，主要内容是：某某市人民政府组建设立XX经济开发区管理委员会，XX经济开发区管理委员会为某某市人民政府的派出机构，XX经济开发区建设管理局为XX经济开发区管理委员会的内设机构。XX市XX街道办事处整体纳入XX经济开发区管理，但保留XX市XX街道办事处的牌子，与XX经济开发区社会事务局合署办公。原审法院审理认为，1、XX经济开发区管理委员会经批准设立后，原XX市XX街道办事处纳入其管理，无证据表明XX经济开发区建设管理局为XX市XX街道办事处的内设机构。湖北省机构编制委员会虽于2010年10月批准同意设立XX经济开发区，但某某市人民政府在该批准文件下发之前筹建了XX经济开发区管理委员会，XX经济开发区建设管理局已实际以自己的名义对外进行行政活动。XX经济开发区建设管理局系XX经济开发区管理委员会的内设机构，而XX经济开发区管理委员会系某某市人民政府的派出机构。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款、第二款规定：“行政机关组建赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”且原XX市XX街道办事处系某某市人民政府的派出机构，其作出的具体行政行为亦应由某某市人民政府承担责任。故某某市人民政府作为本案被告适格，其辩称XX市XX街道办事处应为本案被告的理由不能成立。2、本案中，当事人对杨某某的建筑物系由某某村民小组拆除的事实无异议，而某某村民小组实施的拆除行为系基于其取得的《关于授权某某村民小组拆除你辖区杨某某违章建筑的委托书》，该委托行为实为XX经济开发区建设管理局为实现行政管理目的而实施的行政行为，故被诉行政行为是客观存在的。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”因此，对土地违法行为进行查处的法定职权应由土地行政主管部门依法行使，XX经济开发区建设管理局对此并无执法权，其以土地违法为由并认定杨某某建设违章建筑，委托某某村民小组强制拆除，属于超越行政职权范围，应当确认该委托行为违法。3、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，受害人的合法权益受损的，方能取得国家赔偿。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”故国家赔偿的举证责任系原告方承担。针对杨某某的赔偿请求，对其各项损失分析如下：关于建筑物、构筑物等共计2209812元损失。本案中，涉案土地属集体所有，严XX及杨某某均系在某某村民小组租得的集体土地上兴建有关建筑物，用于兴办企业。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”据此，以租用集体土地使用权用于非农业建设的行为不具有合法性。涉案原兴建汽车修配厂批准文件的批准对象系某某村民小组，杨某某不能以此作为其建筑物合法的依据，故其主张的被毁损建筑物、构筑物无合法凭证，不符合国家赔偿条件。但考虑到杨某某对被强制拆除建筑物的建筑材料享有权利，本案的强制拆除行为可能对建筑材料在合理损耗外造成一定程度毁损，故对此酌情认定为20000元。关于机械设备、电脑等共计907400元损失。杨某某未能提供证据证实存放于强制拆除现场的机械设备、电脑数量及状况，亦未提供购买时的有关票据，无法证明被毁损物品的价值。但鉴于本案系由某某市人民政府的违法行为造成被毁物品实际价值无法准确估算的现状，该部分损失亦只能酌情认定。综合考虑机械设备、电脑折旧等方面因素，酌情认定为100000元。关于生活用品等共计183871元损失。此项损失杨某某亦未提供有效证据予以证明。考虑到有部分生活物品可能被建筑物掩埋，杨某某客观上难以证明被毁损物品的准确价值，该部分亦酌情认定为5000元。综上，某某市人民政府委托某某村民小组强制拆除杨某某建筑物的具体行政行为超越职权，应当确认违法。杨某某的损失应当酌情认定为125000元，该损失与违法行为之间具有因果关系，应由某某市人民政府承担国家赔偿责任。杨某某提出的其他赔偿请求无事实根据和法律依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：1、确认某某市人民政府委托某某村民小组强制拆除杨某某建筑物的具体行政行为违法；2、某某市人民政府于本判决生效后五日内赔偿杨某某各项损失125000元；3、驳回杨某某提出的其他赔偿请求。本案案件受理费50元，由某某市人民政府负担。杨某某向本院提起上诉称，原审判决认定事实基本清楚，但证据采信和适用法律有所不当：1、原审法院对证据采信不当。⑴原判认定杨某某改扩建的房屋为非法建筑，与1998年2月28日的《合同书》和2007年1月28日的《土地租用协议书》所证明的情况不符，应当依照《土地租用协议书》中约定的“如甲方要收回所剩土地，必须赔偿乙方产生的所有损失”，判令某某市人民政府对杨某某投入巨额资金建房办厂的损失进行赔偿。⑵某某村民小组提交的《房屋拆迁安置（补偿）协议书》和拆迁补偿款《领条》，与调取的“XX大道扩建时的道路平面设计图”、杨某某的女儿于2007年出嫁时所拍摄的房屋场景照片、2007年1月28日的《土地租用协议书》不符，并不能证明杨某某购买的房屋等建筑物已全部被征收、拆除及已取得了补偿。⑶某某村民小组提交的《国家建设征（拨）用地呈报表》、原审调取的“XX大道扩建时的道路平面设计图”、杨某某于1999年建造房屋及构筑物的施工设计图、徐XX办理的《个体工商户营业执照》和《烟草专卖零售许可证》，所印证的杨某某被拆除房屋、构筑物的实际面积及机械设备、电脑、副食商品和全部生活用品等被毁情况，与原审判决对拆除前留存状况的认定不一致。因杨某某无法及时保全证据，故应将该部分举证责任分配给某某市人民政府。2、原审判决适用法律不当。在使用权人为某某村民小组尚未改变的前提下，杨某某与某某村民小组签订土地合营、土地租赁协议的行为是法律限度内的民事行为，应受法律保护，本案不应适用《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款之规定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决内容中的第二项，对杨某某的实际财产损失重新作出认定后给予改判，并由某某市人民政府承担本案一、二审诉讼费。某某市人民政府答辩称，1、本案的原审被告应为XX市XX街道办事处，某某市人民政府不是原审适格的被告，亦不是二审适格的被上诉人。2、杨某某被拆除的房屋系违法建筑，依法应当予以拆除。杨某某于1998年12月从严XX手中购得的汽车修配厂（占地1.8亩、厂房及其附属物共计320㎡），2006年因XX大道改扩建时被征用了1亩，其地上建筑物（包括后来私搭乱建部分）共计425.59㎡已被拆迁并予补偿，剩余的建筑物已经XX市XX区人民法院判决认定为违章建筑，应由职能部门拆除。并且，XX市国土资源局因认定杨某某实施该占地建房行为违法已于2009年9月3日向其下达了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》。因此，应当认定杨某某的建筑物为违章建筑，其所建地上附着物可以强制拆除。3、杨某某上诉所述与事实不符，要求某某市人民政府赔偿其地上附着物及机械设备等应不予支持。杨某某上诉中提及的用地审批手续的对象系某某村民小组，《土地租用协议书》已经法院判决解除，杨某某不能提供法定的建设地上附着物的批准文件故其建筑属违章建筑。并且，即使XX经济开发区建设管理局的行为存在程序上的不规范，也不应赔偿杨某某因自身违法行为造成的损失。杨某某不能提供其上诉中提及损失的机械设备等物品存放于强制拆除现场的证据，也不能提供购买该物品的相关票据。因此，请求二审法院依法驳回杨某某的上诉，裁定原审法院将某某市人民政府列为被告错误。某某村民小组述称，杨某某并没有提交能够证明其诉讼请求中要求予以赔偿的合法有效书证，所提交的建筑工地发生打架的照片与某某村民小组拆除其违章建筑物无关。并且，某某村民小组村民在拆除杨某某私搭乱建的搭棚时没有发生任何冲突。杨某某在XX村全体村干部、XX市XX区人民政府多位领导、XX市公安局XX派出所若干民警等的见证下，接收了村民从其搭棚内搬出的一台旧机械、一台小旧电视机、一个自制食品柜、一套老式小桌椅和一套旧床铺，杨某某已当场交由其内弟徐X驾车拖走。所拆废弃砖瓦等杂物已于第二天和第三天被拖离清除。杨某某所提供的光碟内容不实，是其伪造的假证据。因此，依法不应给予杨某某行政赔偿，其上诉请求应当被驳回。被上诉人某某市人民政府向原审法院提交的证据、依据有：第一组用以证明被上诉人不应为本案适格被告的证据：1、《XX市机构编制委员会关于印发﹤XX经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》；2、《湖北省机构编制委员会办公室关于设立湖北XX经济开发区（筹）管理委员会的批复》；3、XX市XX街道办事处《组织机构代码证》。第二组用以证明某某村民小组所拆杨某某的建筑物系依法应当拆除的违法建设的证据：1、（2009）XX法民初字第1251号《民事判决书》；2、《关于请求依法拆除私人非法违规建筑物归还侵占集体所有土地使用权的请求书》；3、（2009）37号《责令停止违法行为通知书》；4、XX土资私监（直2009）第001号《国土资源行政处罚听证告知书》（存根）及送达回证；5、XX土资私监（直2009）第001号《国土资源行政处罚告知书》（存根）及送达回证；6、《关于杨某某私搭建房的证明材料》。第三组是法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》、《中华人民共和国城乡规划法》、《XX市控制和查处违法建设办法（试行）》。上诉人杨某某为支持其诉讼主张，向原审法院提交了以下证据：第一组用以证明上诉人的诉讼主体适格的证据：《居民身份证》。第二组用以证明上诉人的财产因XX经济开发区建设管理局违法授权某某村民小组强制拆除遭到毁损的证据：1、《关于授权某某村民小组拆除你辖区杨某某违章建筑的委托书》；2、《行政答辩状》二份；3、视听资料一组（照片31张、录像光盘1张）。第三组用以证明XX经济开发区建设管理局违法干预上诉人与某某村民小组间民事纠纷的证据：1、《关于建汽车修配厂的申请报告》；2、XX计基字（1992）16号《关于XX村兴建汽车修配厂的批复》；3、《国家建设征（拨）用土地呈报表》；4、土征批字（1992）39号《建设用地批准通知书》；5、杨某某与严XX于1998年2月28日签订的《合同书》；6、杨某某与某某村民小组于1999年4月11日签订的《关于联营办厂协议》；7、杨某某与某某村民小组于2007年1月28日签订的《土地租用协议》。第四组用以证明上诉人的房屋等构造物的留存情况的证据：《XX大道道路红线图》。第五组用以证明上诉人系依法经营，拥有合法财产的证据：1、1999年3月1日的《卫生许可证》；2、1999年8月10日的《税务登记证》；3、1999年6月16日的《组织机构代码证》；4、2008年4月16日的《个体工商户执照》；5、《烟草专卖零售许可证》；6、关于购置机械设备的《证明》六份。第六组用以证明上诉人的房屋等财产被毁损的证据：1、部分财产记账凭证一组；2、物品清单一组；3、关于修建建筑物的《证明》二份；4、视听资料一组（照片10张）。第七组用以证明被上诉人的诉讼主体适格的证据：（2013）鄂XX中行终字第00003号《行政裁定书》。第八组用以证明上诉人多次通过信访主张权利的证据：湖北省信访局《信访事项转送单》二份。原审第三人某某村民小组为支持其述称意见，向原审法院提交了以下证据：第一组用以证明上诉人购买的原汽修厂经批准建设面积为320㎡，该部分经XX市房屋拆迁事务所依法拆除，该案中杨某某并未提供证据证明其另行兴建建筑物的证据：（2009）XX法民初字第1251号《民事判决书》。第二组用以证明原汽修厂经批准建设面积为厂房320㎡，厨房、厕所100㎡等事实的证据：1、XX区计划委员会鄂城计基字（1992）16号《关于XX村兴建汽车修配厂的批复》；2、《国家建设征（拨）用土地呈报表》。第三组用以证明上诉人购买的建筑物等全部被依法拆除并已取得补偿的证据：1、《房屋拆迁安置（补偿）协议书》二份；2、拆迁补偿款领条三张。第四组用以证明上诉人拒绝自行拆除而由某某村民小组拆除违章建筑的证据：1、XX市国土资源局城区直属分局《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》（回执）；2、XX土资私监（直2009）第001号《国土资源行政处罚听证告知书》（存根）及其送达回证；3、《XX土资私监（直2009）第001号《国土资源行政处罚告知书》（存根）及其送达回证；4、XX市国土资源局《自行拆除违章建筑告知书》。经上诉人申请原审法院依职权调取用以印证其第四组证据的证据：XX市城市规划勘测设计研究院出具的“XX大道扩建时的道路平面设计图”。上述证据材料均已随案移送至本院。本院二审经审查，上诉人杨某某对被上诉人某某市人民政府的第一组证据的真实性不持异议，但认为作为本案被告其主体适格；对被上诉人的第二组中1、2号证据的证明目的持有异议，认为《民事判决书》不能作为其执法依据；对被上诉人的第二组中3～6号证据的真实性、关联性、合法性均持有异议，认为未生效的行政处罚不能作为执法依据。原审第三人某某村民小组对被上诉人某某市人民政府所举证据均不持异议。被上诉人某某市人民政府对上诉人杨某某的第一组证据和第二组中1号证据均不持异议，但认为第二组中2、3号证据不能证明原审第三人拆除其房屋；对上诉人杨某某的第三组证据的真实性不持异议，但认为其3、4号证据不能证明用地手续合法；对上诉人杨某某的第四组证据的真实性及证明目的持有异议；对上诉人杨某某的第五组证据的真实性不持异议，但认为不能证明系其合法财产；对上诉人杨某某的第六组证据的真实性、合法性持有异议；对上诉人杨某某的第七、八组证据及原审法院根据其申请依职权调取的证据的真实性均不持异议，但认为不能达到其证明目的。原审第三人某某村民小组对上诉人杨某某第二组中2、3号证据的真实性不持异议，但认为所批准建设的面积属其合法面积；认为上诉人第三组中5、6号证据与本案无关联，其中7号证据证明所租用的土地属集体所有；对上诉人的其他证据的质证意见与被上诉人相同。上诉人杨某某对原审第三人某某村民小组的第一组证据的合法性、关联性及证明目的均持异议；对原审第三人的第二组和第三组证据的真实性不持异议，但认为不能达到其证明目的；对原审第三人的第四组证据的质证意见与被上诉人相同。本院认为被上诉人某某市人民政府的第一组证据系公文，内容与本案当事人主体资格存在关联，应予采信，但不能达到其证明目的；被上诉人的第二组中的1号证据系法院生效的判决书，应作为认定案件事实的证据，其中的2～6号证据系行政处罚程序中阶段性文书等，不为行政处罚决定材料，不能作为其执法依据，不应采信。本院认为上诉人杨某某的第一组和第二组中1、2号证据与本案事实相关，应予采信；上诉人的第二组中的3号证据因制作时间不明，难以真实地显示是否为被强制拆除后的实际现状，不符合证据法定形式，不应采信；上诉人的第三组证据不能达到其证明目的，但与本案事实相关，可作为认定本案的事实依据；上诉人的第四组证据来源不明，不应采信；对上诉人的第五组中1～5号证据的真实性予以采信，其中的6号证据不为购买有关机械设备的原始票据，不能达到上诉人的证明目的；上诉人的第六组中1、2号证据系其单方制作的被毁损物品清单，不符合证据的法定形式，且不能客观地证明所诉被毁损物品的价值，应不予采信，其中的3号证据不具合法性、4号证据不具证明力故不予采信；上诉人的第七组证据合法应予采信，其第八组证据与本案不具关联性亦应不予采信。原审法院根据上诉人的申请依职权调取的证据不能达到上诉人的证明目的。本院对原审第三人某某村民小组的第一组和第二组证据与前述相同证据的认证理由一致；原审第三人的第三组证据显示上诉人的房屋于2006年被拆迁并予补偿的事实，予以采信；原审第三人的第四组证据系行政处罚程序中阶段性文书，不能证明其拆除上诉人房屋的行为合法，故应不予采信。本院依据上述有效证据认定的事实与原审无异。本院认为，1、关于原审认定事实所采信的证据是否恰当的问题。（2009）XX法民初字第1251号民事判决书确认了上诉人杨某某与原审第三人某某村民小组于1999年4月11日签订的《关于联营办厂协议》不成立，并判决解除了双方于2007年1月28日签订的《土地租用协议书》，原审法院采信该生效的判决书，否定上诉人提交的《土地租用协议书》和《关于联营办厂协议》的证明效力，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定。杨某某与严XX于1998年2月28日签订的《合同书》只能证明2006年下半年被拆迁房屋的来源，不能证明原审第三人某某村民小组于2009年12月13日强制拆除的建筑物合法。原审法院根据杨某某的申请依职权调取的“XX大道扩建时的道路平面设计图”虽然显示了拆迁时的房屋状况，但是该图纸系道路扩建的设计图纸，不是批准建房的法定文件，且图纸上未标明房型及面积等，不能证明被某某村民小组强制拆除的建筑物等的实际留存情况。杨某某提交的其女儿出嫁时所拍摄的房屋场景照片因制作时间难以确定，且被上诉人某某市人民政府和原审第三人某某村民小组均提出异议，故不能客观地显示为被强制拆除建筑物后的实际状况，不具备证据的法定形式。某某村民小组提交的《国家建设征（拨）用地呈报表》载明批准建设汽车修配厂厂房等已于2006年下半年被拆除，不能证明某某村民小组于2009年12月13日强制拆除的建筑物等的实际面积。杨某某在原审及二审中均未提交“1999年建造房屋及构筑物的施工设计图”，且其单方提供自行制作的施工设计图缺乏证明力，无法印证其上诉内容。徐XX办理的《个体工商户营业执照》和《烟草专卖零售许可证》只能证明杨某某的家人曾经经营烟草等小商品，并不能证明杨某某被强制拆除建筑物的实际面积及机械设备、电脑、副食商品和全部生活用品等被毁情况。原审对当事人提交证据的采信认定，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条、第五十五条、第五十六条的规定；认定杨某某诉讼主张的证据不足，亦符合《最高人民法院关于执行﹤http：／／www.so.com／sq=中华人民共和国行政诉讼法&ie=utf-8&src=wenda_link中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条。原审在认定某某市人民政府委托强制拆除的行政行为违法的前提下，酌情判决由某某市人民政府给予杨某某一定的财物损失赔偿并无不当。因此，上诉人杨某某关于原审采信证据错误的上诉理由不能成立。2、关于原判适用法律是否错误的问题。原审法院根据上诉人杨某某等人在原审第三人某某村民小组集体所有的土地上建筑房屋等兴办企业的实际情况，认定其以租用集体土地使用权用于非农业建设的行为不具有合法性，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第一款的规定。而杨某某与某某村民小组所签订的《关于联营办厂协议》和《土地租用协议书》均已被生效的（2009）XX法民初字第1251号民事判决书所否定，并不能证明原判适用法律错误。综上，杨某某的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，证据采信并无不当，适用法律并无错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人杨某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 韩 黎代理审判员 王 争代理审判员 赵晓云二〇一四年五月二十日书 记 员 李 伟