广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2328号
原告：曹连凤，女，1983年3月21日出生，汉族，住广东省广州市花都区。
委托代理人：殷凯影，男，1982年1月8日出生，汉族，住址同上。
原告：殷某。
法定代理人：曹连凤，女，1983年3月21日出生，汉族，住址同上。
法定代理人：殷凯影，男，1982年1月8日出生，汉族，住址同上。
被告：广州市花都区花东镇人民政府，住所地广东省广州市花都区。
法定代表人：刘锦东，职务镇长。
委托代理人：曾昭财，系该府工作人员。
委托代理人：梁演枨，系广东誉理律师事务所律师。
被告：广州市花都区人民政府，住所地广东省广州市花都区。
法定代表人：叶志良，职务代区长。
委托代理人：湛晓莹，系该府工作人员。
委托代理人：刘成坚，系广东誉理律师事务所律师。
第三人：广州市花都区花东镇九一村民委员会，住所地广东省广州市花都区。
负责人：陈宝珠，职务主任。
委托代理人：王广灿，系该机关工作人员。
原告曹连凤、殷某不服被告广州市花都区花东镇人民政府（以下简称花东镇政府）、广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府），第三人广州市花都区花东镇九一村民委员会（以下简称九一村委会）行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，于2016年9月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告殷某法定代理人曹连凤、殷凯影，原告曹连凤及其委托代理人殷凯影，被告花东镇政府委托代理人曾昭财、梁演枨，被告花都区政府委托代理人湛晓莹、刘成坚以及第三人委托代理人王广灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告曹连凤、殷某诉称：两原告与第三人产生纠纷是因原告曹连凤违反了九一村规《九一村计划生育管理办法》第四条。因为《九一村计划生育管理办法》违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定以及《广东省人口与计划生育条例》第十五条规定，没有经被告花东镇政府备案。两原告在被告花东镇政府的干预中也多次主张《九一村计划生育管理办法》没有依法办案。两原告提交的行政复议申请书中也有具体陈述并附视频录音、照片，证实一直主张《九一村计划生育管理办法》未备案的违法事实。而被告花都区政府作出的复议决定维持了被告花东镇政府作出的行政处理决定，也认可了《九一村计划生育管理办法》第四条可以约束原告。两原告认为，根据《中华人民共和国宪法》第五条第二款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得通宪法相抵触。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约、报乡镇人民政府备案，不得与宪法、法律政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利，民主权利和合法财产权利的内容。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十二条规定：“任何组织个人不得以结婚、离婚、丧偶为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍。”为此，诉至法院。请求：一、撤销被告花东镇政府作出的东府行处字[2016]002号《行政处理决定书》，并依法判令其重新作出处理；二、撤销被告花都区政府作出的花都府行复字[2016]028号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由被告承担。
被告花东镇政府辩称：（一）被告作出的行政处理决定认定事实清楚。原告曹连凤为农业户口，出生后即入户广州市花都区花东镇九一村二队。2012年7月15日生下一子即原告殷某，于当年10月随母亲入户广州市花都区花东镇九一村二队。第三人从未向原告殷某发过集体分红，并自2013年起停止向原告曹连凤发放年终分红。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”及第八条第三款规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”可知，村民委员会作为基层群众性的自治组织，区别于集体经济组织，集体经济组织享有依法独立进行经济活动的自主权。就集体经济组织而言，《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条对其有明确的定义，即本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。按照上述规定，广州市花都区花东镇九一村第二经济合作社属于农村集体经济组织，享有依法独立进行经济活动的自主权。在实践操作中，广州市花都区花东镇九一村各经济社账户均实行独立核算，不与村账户挂钩。九一村二队每年集体分红由该经济社以成员大会的形式决定后，对该组织每年收益及受控自留地经济补偿款按大会决议通过的分配方案，直接从经济社账户分配给各社员，形式自主权。因此，两原告认为其属于该经济合作社的成员，由此产生的经济合作社未向其发放集体分红的纠纷，双方当事人应为两原告与九一村第二经济合作社，而非原告与九一村委会或陈宝珠个人，两原告以九一村委会及陈宝珠为被申请人请求被告作出行政处理，属于被申请人不适格，被告在《行政处理决定书》中以被申请人九一村委会及陈宝珠不适格为由，驳回原告曹连凤、殷某的全部请求，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。（二）被告作出的行政行为程序合法。原告曹连凤、殷某于2016年3月29日向被告递交行政处理决定申请书，被告依法受理后，针对案件情况向九一村委会作了回应，九一村委会亦提交了该村的村规民约。后被告于2016年5月10日作出东府行处字[2016]002号《行政处理决定书》，并于6月2日送达原告。程序不存在违法情形。（三）被告作出的行政处理决定适用法律正确。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”及第八条第三款规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”第二十八条规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事业的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。”，可知，村民委员会作为基层群众性的自治组织，区别于集体经济组织，集体经济组织享有依法独立进行经济活动的自主权。本案中，九一村各经济社分红是由农村集体经济组织自主管理，属于村民的自治事项，乡镇人民政府不应干涉。因此，两原告请求责令九一村委会改正《九一村计划生育管理办法》的职责没有法律依据。
被告花都区政府辩称：（一）被告对复议的事实认定清楚。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”及第八条第三款“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”的规定，可知，村民委员会作为基层群众性的自治组织，区别于集体经济组织，集体经济组织享有依法独立进行经济活动的自主权。就集体经济组织《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条对其有明确的定义，即本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。按照上述规定，广州市花都区花东镇九一村第二经济合作社属于农村集体经济组织，享有依法独立进行经济活动的自主权。在实践操作中，广州市花都区花东镇九一村第二经济合作社亦以成员大会的形式对该组织每年收益及受控自留地经济补偿款进行提取分配，行使自主权。因此，两原告认为其属于该经济合作社的成员，由此产生的经济合作社未向其发放集体分红的纠纷，双方当事人应为两原告与九一村第二经济合作社，而非两原告与九一村委会或陈宝珠个人，两原告以九一村委会及陈宝珠为被申请人请求花东镇政府作出行政处理，属于被申请人不适格，花东镇政府在《行政处理决定书》中以被申请人九一村委会及陈宝珠不适格为由，驳回原告曹连凤、殷某全部的申请请求，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。（二）被告的复议程序合法。两原告不服该行政处理决定，于2016年7月6日申请行政复议。被告依法受理后，于2016年8月8日向花东镇政府发出《提出答复通知书》及行政复议申请书及证据清单（副本），要求其在收到行政复议申请书副本10日内提出书面答复，并提交作出具体行政行为时的证据、依据或其他材料。花东镇政府于2016年8月15日提交《行政复议答复书》及有关证据材料，随后被告将该答复书及证据材料于2016年8月24日向两原告送达。被告对双方递交的材料进行书面审理后，于2016年9月5日依法作出花都府行复[2016]028号《行政复议决定书》，并于2016年9月8日依法向两原告送达。复议程序不存在程序违法的情形。（三）被告的复议决定适用法律正确。
第三人九一村委会述称：(一)原告曹连凤出生后入户广州市花都区花东镇九一村二队。2012年7月15日曹连凤与村外人殷凯影结为夫妻，户口仍保留在原址。2012年7月15日曹连凤生下一子，即殷某，于当年10月随母亲入户广州市花都区花东镇九一村二队。九一村村民的集体分红均由各经济社召开会议讨论决定并独立核算，并非由村委会或村委会主任决定，也不是从村委会账户拨付，不与村账户挂钩。九一村二队每年的集体分红由该经济社决定后按分配方案从经济社账户直接划拨给各相关成员。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“属于村民小组的集体所有土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事业的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所做决定及实施情况应当及时向村民小组的村民公布。”2012年至2015年，九一村二队均依法召开村民小组会议讨论集体分红，并将分配方案进行公示。鉴于曹连凤及殷某的户籍地址均为九一村二队，而分红及农村合作医疗等属于由二队依法独立决定事项，并且实际从该队的集体收入中支出，与村委会账户无关。不给予殷某分红以及从2013年停发曹连凤分红的决定，是由九一村二队做出的，并不是村委做出的。(二)《九一村计划生育管理办法》是本村的村规民约，依法根据村民自治原则制定，对本村村民有约束力。该办法自2014年1月1日起执行，2011年5月15日正式成文，自执行之日起即得到全体村民的拥护和遵守，多年来从未有外嫁女或村民对此提出异议。(三)1998年形成的九一村征地款、青苗款（利息）分配方案是经过全体村民讨论决定并实施至今。根据该方案第二条规定：“出嫁女的户口应在登记结婚后六个月内迁出，逾期不迁者，不参加分配，至于生下的子女在本村入户的也不参加分配，并收缴（每个户口）贰仟元的管理费。”因此，曹连凤与殷某不能参与集体分配。
经审理查明：原告曹连凤出生后即入户广州市花都区花东镇九一村二队。原告曹连凤于2012年1月11日结婚，婚后户口未迁出。2012年7月15日生育儿子殷某，殷某随母亲入户广州市花都区花东镇九一村二队。九一村二队从未向殷某发放过集体分红，且自2013年起停止向曹连凤发放年终分红。2016年3月29日，原告曹连凤、殷某以第三人九一村委会以及该村委会负责人陈宝珠为被申请人向被告花东镇政府提交行政处理申请，具体请求：“一、九一村民委员会陈宝珠书记执行无法律依据的《九一村计划生育管理办法》第四条‘凡出嫁女户口在结婚登记日起三个月内迁出，如户口确实不能迁出只能挂靠，不能参加集体分配，出嫁女子女不能迁入我村’侵犯了申请人的合法权益。特申请花东镇人民政府作出行政处理决定，责令九一村民委员会改正。二、依法责令九一村民委员会返还违法扣发两申请人的合法集体分配19600元（壹万玖仟陆佰元整）自费农合834元（捌佰叁拾肆元整）合计20434元（贰万零肆佰叁拾肆元整）。”2016年5月10日，被告花东镇政府作出东府行处字[2016]002号《行政处理决定书》，以曹连凤及殷某的户籍地址为九一村二队，分红及农村合作医疗等属于由二队依法独立决定的事项，并且实际从该队的集体收入中支出，与村委会账户无关。不给予殷某分红以及从2013年停发曹连凤分红的决定，是由九一村二队作出的，并不是村委会作出的，也不是村委会主任陈宝珠执行《九一村计划生育管理办法》的结果。九一村委会及陈宝珠并不是本案适格的被申请人为由，不予支持原告曹连凤、殷某的全部请求，并于6月2日送达给原告。两原告不服，于2016年7月13日向被告花都区政府申请行政复议。被告花都区政府受理后，于2016年8月8日向被告花东镇政府作出《提出答复通知书》。被告花东镇政府于2016年8月15日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2016年9月5日，被告花都区政府作出花都府行复[2016]028号《行政复议决定书》，维持了被告花东镇政府作出的涉案行政处理决定，并于9月8日送达给原告及被告花东镇政府。两原告不服，诉至本院。
另查明，九一村各经济社账户实行独立核算，不与村委会账户挂钩。九一村二队未给两原告分配福利待遇所执行的依据为第三人制定的《九一村计划生育管理办法》。另，九一村二队每年的集体分红由该队决定后按分配方案从集体账户直接划拨给各集体经济组织成员。
以上事实有被告花东镇政府提供的申请书、办法、银行账户明细、会议记录、分配方案、账户流水、记账凭证、行政处理决定书、送达回证，被告花都区政府提供的申请书、收件回执、通知书、答复书、送达回证、复议决定书以及原告提供的决定书以及庭审笔录等证据证实。
本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。被告花东镇政府作为镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，有权对原告的申请作出处理决定。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第八条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”因此，村民委员会和农村集体经济组织的性质、职能等不尽相同。本案中，被告花东镇政府在确认第三人与九一村二队是二级核算，仍仅以第三人作为本案被申请人，并以第三人非适格主体为由作出行政处理决定驳回两原告全部申请，属于遗漏主体，程序不合法，依法应予撤销。
《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”两原告不服被告花东镇政府作出的行政处理决定申请行政复议，被告花都区政府有权受理两原告的行政复议申请。被告花东镇政府程序不合法，被告花都区政府仍适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持原行政行为的复议决定，适用法律错误，本院依法予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项，第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市花都区花东镇人民政府于2016年5月10日作出的东府行处字（2016）002号《行政处理决定书》。被告广州市花都区花东镇人民政府应在本判决生效之日起60日内对原告曹连凤、殷某的行政处理申请重新作出处理；
二、撤销被告广州市花都区人民政府于2016年9月5日作出的花都府行复（2016）028号《行政复议决定书》。
本案诉讼费50元，由被告广州市花都区花东镇人民政府、广州市花都区花东镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 何欣颖
人民陪审员 蔡伟新
人民陪审员 冯金爱
二０一六年十二月三十日
书 记 员 吴佩文
陈晓燕