安徽省铜陵市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）铜中行终字第00021号上诉人（原审原告）：李树国。被上诉人（原审被告）：铜陵市铜官山区城市管理行政执法局。法定代表人：夏为胜，该局局长。被上诉人（原审被告）：铜陵市铜官山区人民政府。法定代表人：汪发进，该区区长。负责人：黄捍东，该区副区长。委托代理人：孙照圣，安徽景旺律师事务所律师。上诉人李树国因行政强制一案，不服安徽省铜陵市铜官山区人民法院（2015）铜官行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李树国，被上诉人铜陵市铜官山区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）法定代表人夏为胜、铜陵市铜官山区人民政府（以下简称区政府）副区长黄捍东及委托代理人孙照圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：铜陵市官塘新村62栋104室房地产权利人李树国，系该户户主。区执法局接举报称，李树国在官塘新村62栋104室院内违法搭建披屋。2015年1月16日铜陵市城乡规划局就披屋的性质认定作出铜规函（2015）18号《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》，认定官塘新村62栋披屋系违法建设。区执法局于2015年2月2日对李树国在官塘新村62栋104室院内的违法建设立案处理，2015年2月4日区执法局对官塘新村62栋104室院内建筑物进行现场勘察并调查询问，拍摄了现场照片，确认李树国在官塘新村62栋104室院内搭建约37平方米的违法建设。2015年2月4日区执法局对李树国作出了铜区限拆字（2015）第008号《限期拆除决定书》。该决定书认定，李树国在铜陵市官塘新村62栋104室院内约37平方米的建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令原告于2015年2月7日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由李树国承担。李树国不服，于2015年3月19日向区政府申请行政复议，区政府对区执法局作出的行政行为进行审查，于2015年5月23日作出区行复决（2015）5号行政复议决定书，维持区执法局于2015年2月4日作出铜区限拆字（2015）第008号限期拆除决定书的行政行为。并于2015年5月24日送达李树国。原判认为：根据《安徽省人民政府法制办公室关于同意铜陵市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法（2004）27号）、《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条规定“城市管理领域实行相对集中行政处罚权范围包括市容和环境卫生管理、市政公用事业管理、城市规划管理、城市绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚权”，第三条规定“铜陵市城市管理行政执法局是本市行使相对集中行政处罚权的行政机关，具体负责本办法的组织实施。铜官山区、狮子山区和郊区城市管理行政执法局在法律、法规和规章规定的职权范围内，行使行政处罚权”，区执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。关于李树国主张依据《中华人民共和国行政处罚法》规定应有听证程序，根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函（2000）13号）可知，该责令限期拆除决定不应当理解为行政处罚行为，李树国主张听证没有法律依据。关于李树国提出的房屋专有部分改造、违法建设属性认定不一、不清楚建设时间推定存在违法建设问题，区执法局以划钩的形式对李树国院内37平方米的建筑物作出处理，李树国庭审陈述其院内37平方米的建筑物仅此一处，区执法局依据铜陵市城乡规划局铜规函（2015）18号《关于官塘新村62栋披屋有关事宜的函》对李树国该建筑物作出的违法建设处理决定并无不当，李树国主张的系房屋专有部分改造没有法律依据，区执法局的决定也不存在违法建设属性认定不一的问题。关于李树国提出的法不溯及既往、集体土地上房屋不认定为违法建设、适用法律错误、超过处罚时效的主张，李树国虽主张其院内披屋系1985年建成、1989年修建改善，但其提供的证据不足以证明，又有铜陵市城乡规划局出具的函对其属违法建设的认定，且李树国的违法建设行为至区执法局于2015年立案查处时，对城乡规划的影响持续存在，对其进行行政处罚不存在超过两年的处罚时效问题，实施与行政处罚权有关的行政强制措施亦同样如此。另，区执法局责令限期拆除决定书上引用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条与《中华人民共和国城市规划法》第三十二条关于“建筑物建设需申请建设工程规划许可证”内容一致，区执法局认定李树国违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出该决定适用法律并无不当。李树国未依法取得建设工程规划许可证，在铜陵市官塘新村62栋104室院内建设披屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。关于区政府主张李树国超过起诉期限，李树国于2015年5月24日收到行政复议决定书，于2015年6月8日向铜官山区人民法院提起诉讼，因起诉材料不全于2015年6月15日补齐材料，起诉时间符合法律规定，对区政府该主张不予支持。本案中，区执法局履行了立案、勘察、调查、决定等程序，因此，区执法局作出的限期拆除决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。关于区政府作出复议决定的程序，根据《中华人民共和国行政复议法》规定，区政府根据李树国提出的行政复议申请，受理之后将行政复议申请书发送区执法局，区执法局提出书面答复并提交证据、依据和其他相关材料，区政府通过对区执法局作出的行政行为审查，作出维持的复议决定，故区政府的复议决定程序合法。案经审判委员会讨论并决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决驳回李树国的诉讼请求。上诉人李树国不服一审判决，向本院提出上诉称：1、两被上诉人作出的具体行政行为所依据的事实不清，适用法律错误。首先，两被上诉人在作出具体行政行为时，对具体拆除对象有明显区别，对要求上诉人拆除院内的违法建筑物的属性认定不一。其次，根据《物权法》的规定，铜陵市官塘新村62栋104室房屋权属系上诉人享有，该房屋建筑物的范围包含了院子，上诉人对其所有房屋的专有部分进行改造，符合法律规定。2、两被上诉人对上诉人院内的设施具体建设时间不清楚，对上诉人提供的材料未调查核实，仅依据铜陵市城乡规划局的函认为上诉人未提供建设年代和合法性确凿材料，是在推定上诉人存在违法建设行为。3、两被上诉人所认为的违法建设，实际系于1985年既已建成，是由历史原因建成的建筑物。两被上诉人依据2008年才实施的《中华人民共和国城乡规划法》来追溯1985年的建设行为，违背了法不溯及既往的原则。上诉人所属房屋的土地性质为集体所有，根据《铜陵市违法建设认定处理办法》第六条的规定，在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前，集体土地上自建住宅，可不认定为违法建设。因此，两被上诉人以上诉人的违法建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出要求上诉人限期拆除违法建设设施的具体行政行为，系适用法律错误。且两被上诉人所认定的违法建设的建设时间也早已超过了两年的处罚时效。综上，请求：1、确认区执法局作出的铜区限拆字（2015）第008号《限期拆除决定书》具体行政行为违法，并依法撤销；2、撤销区政府作出的区行复决（2015）5号行政复议决定书；3、本案诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人区执法局答辩称：一、《限期拆除决定书》的事实依据和法律依据。1、关于对李树国披屋属于违法建设的事实认定。2014年底，我局将上诉人所提交的相关书面材料转交给铜陵市城乡规划局，就披屋的性质进行认定，2015年1月16日，铜陵市城乡规划局铜规函（2015）18号函告知区政府，认为属于违法建设建议予以拆除。据此，我局于2015年2月4日向李树国户下达了《限期拆除决定书》。2、关于李树国披屋属于违法建设的法律依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条。二、对上诉人相关质疑的答辩。1、没有告知上诉人有权要求听证。我国法律并未就“责令限期拆除违法建筑物”这一具体行政行为的相对人是否享有听证权作出明文规定。另外，拆除违法建筑物是行政强制措施，不是行政处罚，不属于《行政处罚法》第42条列举的应举行听证的处罚种类。2、两被上诉人对具体拆除对象有区别。我局所作的《限期拆除决定书》中以划钩的方式确认该院内建设有37平方米的“建筑物”，要求予以限期拆除。后续下达的《限期拆除催告书》及《强制拆除通知书》也同样表述该违法建设为“建筑物”，不存在两上诉人对拆除对象有区别，认定不一。3、上诉人认为其有权对房屋的专有部分进行改造。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，即使上诉人有其院内土地的合法使用权，进行建设或改造也应该向规划部门申办相关规划审批手续。4、凭个人证明能否认定上诉人披屋在1985年即已建成。个人证明不是法定证据形式，在该案无其他法律证据材料情况下，单独的个人证明材料不能成为一份认定事实的证据。5、超过了两年的处罚时效。根据《行政处罚法》第二十九条规定，上诉人违法建设行为发生后，其违法行为一直处于持续状态，不受二年时效限制，仍在追诉时效内。6、适用法律不正确。该房屋违法建设行为发生后，一直处于持续状态，违反了现行的《中华人民共和国城乡规划法》，且违法行为至今仍未改正，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对上诉人进行追究，并不违反法不溯及既往的原则。综上，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定及市城乡规划局铜规函（2015）18号文的认定，作出《限期拆除决定书》，其事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求予以维持。被上诉人区政府答辩认为，其作出的区行复决（2015）5号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。二审审理中，各方当事人未提供新的证据，发表的质证意见与原审时相同。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：依据《安徽省人民政府法制办公室关于同意铜陵市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，区执法局是本行政区域内行使相对行政处罚权的行政机关，依法具有对违法建设作出限期拆除决定的法定职权。本案中，被上诉人区执法局在经过立案、勘察、调查、认定后，对铜陵市官塘新村62栋104室院内搭建披屋作出限期拆除决定，其事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人区政府受理上诉人复议申请后，经审查作出维持原行政行为的复议决定符合法定程序，应予维持。上诉人李树国提出的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李树国负担。本判决为终审判决。审判长  程国际审判员  姚爱玉审判员  王继东二〇一五年十二月九日书记员  洪 意附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；