江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第52号
上诉人（原审第三人）胡小兵，安福县林业造纸厂下岗工人。
被上诉人（原审原告）唐建芳，农民。
委托代理人陈外生，安福县法律援助中心律师。
被上诉人（原审原告）唐建明，农民。
原审被告安福县人民政府。住所地：安福县平都镇城北行政区。
法定代表人李发芽，县长。
委托代理人陈亲亮，江西安平律师事务所律师。
上诉人胡小兵因农村土地承包经营权变更登记一案，不服安福县人民法院（2015）安行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院经审理查明，唐建芳、其弟唐建明均系安福县洲湖镇槎源村第四组（以下简称槎源村第四组）农户。2005年9月28日，胡小兵的妻子唐爱莲由井冈山纺织厂工人非转农迁至槎源村第四组。2011年4月25日，胡小兵由林业造纸厂工人非转农也迁至槎源村第四组。农村首轮发包时，唐建芳兄弟家以父亲唐福开（现已去世）的名义对全家的责任田进行承包经营。唐建芳兄弟均成家后进行了分家析产，唐建芳分得包括“梧前”三宗耕地（计2.45亩）、“七斗”三宗耕地（计2.39亩）在内的责任田并由其继续经营。1998年5月，安福县确认农村土地承包经营权时，因唐建芳外出经商，上述耕地登记在唐建明及其父亲唐福开的名下，安福县人民政府为其作出了《农业土地承包到户登记表》及第192104139号《土地承包经营权证》，载明承包经营权为30年。唐建芳一直耕种上述耕地至2002年。同年因唐建芳外出经商，遂口头约定将上述耕地交由胡小兵代耕，但未签订书面合同。2006年2月6日，经安福县人民政府同意，其办公室颁布安府办字（2006）9号《转发县农业局关于换发农村土地承包经营权证工作方案的通知》。该通知载明，根据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，按照省、市统一部署，结合安福县实际，就换发由农业部制式的《农村土地承包经营权证》提出工作方案。该通知转发的工作方案第一条第二款第二项明确规定，本次换发《农村土地承包经营权证》，是对二轮承包的完善和规范，不是重新调整农民的承包地，不得推倒重来，不得重新发包。因此，要在二轮承包关系的基础上，将《农村土地承包经营权证》全面落实到户。除《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条、第二十八条规定的情形外，不得借机搞所谓的“大稳定、小调整”，坚决维护二轮承包关系稳定不变。第五项规定，坚持“先确权、后发证”的原则。要坚持先确定承包地块权属然后发证的原则，保证换发《农村土地承包经营权证》工作依法、有序、平稳进行。1998年签订的承包合同和发放的由省农业厅监制的《农会土地承包经营权证》是证明农户承包权属的原始凭据，在给农户换发新的《农村土地承包经营权证》时，凡农户能够出示二轮承包合同或《农村土地承包经营权证》的，应作为换发新《农村土地承包经营权证》的依据。不能出示二轮承包合同的，要坚持在搞清二轮承包真实情况、充分尊重事实的基础上，重新补签承包合同，对个别二轮承包事实一时难以搞清的，在充分尊重农户意愿、确保平稳解决的原则下，可结合农村税费改革和粮食直补核定的面积加以确定。同年11月7日，洲湖镇人民政府印发了洲府发（2006）23号《洲湖镇关于换发农村土地承包经营权证工作方案》，重申了安府办字（2006）9号通知的上述规定，其第一条第二款第三项规定，坚持公开、公平、公正的原则。要阳光操作，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权。要对本次换发证的目的、意义、要求等进行广泛宣传，让广大农民群众充分知晓。对外出务工的农户，也要逐一联系，做到家喻户晓，人人明白。此后换发《农村土地承包经营权证》过程中，洲湖镇政府及槎源村委会、槎源村第四组未按洲府发（2006）23号工作方案第一条第二款的规定通知在外经商的唐建芳换发《农村土地承包经营权证》。导致安福县人民政府将唐建芳承包的“梧前”三宗耕地、“七斗”三宗耕地，登记在了胡小兵的《农村土地承包经营权证》上。2014年再次启动换发《农村土地承包经营权证》时，唐建芳得知了上述耕地变更登记给胡小兵的情形，遂要求洲湖镇政府撤销胡小兵上述耕地的承包经营权登记，经该府多次组织调解未果。唐建芳向安福县人民政府申请撤销胡小兵上述耕地的承包经营权登记，安福县人民政府未予答复。唐建芳遂向江西省人民政府申请行政复议，2015年2月3日，省政府以超出法定期限为由作出不予受理行政复议决定。唐建芳二兄弟遂向本院提起行政诉讼，要求判令：1、撤销安福县人民政府将“梧前”三宗耕地（计2.45亩）、“七斗”三宗耕地（计2.39亩）登记在胡小兵《农村土地承包经营权证》的行政行为；2、责令胡小兵将上述耕地立即返还原告唐建芳。
一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款的规定，农村土地承包采取农村集体组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。因此，涉案耕地虽登记在唐建芳父亲唐福开及唐建明名下，但唐建芳二兄弟分家后，实际由作为家庭成员的唐建芳依法享有承包经营权。第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。而2002年时，胡小兵及妻子系非农业户口，也不是槎源村第四组成员，且户籍不在第四组，无权承包涉案耕地。第四条第一款规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第二十条规定，耕地的承包期为三十年。第二十六条第一款规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第二十九条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。1993年11月1日起施行至2007年9月30日止的《江西省农业承包合同管理条例》第二十二条第一款规定，当事人一方需要变更或者解除承包合同的，应以书面形式通知对方，对方应在接到通知书后的15日内或者约定的期限内予以答复。经双方协商达成书面协议并签字盖章后，方可变更或解除合同。本案中，安福县人民政府在答辩状中称2002年唐建明将涉案耕地交回了洲湖镇槎源村第四组，却并未提供唐建明自愿交回承包地的书面通知，也未提供双方变更或解除承包合同的书面协议，因此本院对其主张不予采纳。第三十七条第一款规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。而唐建芳只是口头将涉案耕地交由胡小兵代耕，双方未签订书面合同，土地承包经营权仍为唐建芳所有并未转让给胡小兵。第三十九条第二款规定，承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。唐建芳口头将上述耕地交由胡小兵代耕未约定期限，但因未依法签订书面合同，所以唐建芳可以随时收回耕地。参照2004年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条的规定，农村土地承包经营权证应包括以下内容：（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。第九条规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。而安福县人民政府为胡小兵颁发的安农地承包权（2006）第52132号《农村土地承包经营权证》，与其农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项不一致，未填写承包土地的地块名称、面积、等级、地类、基本农田、四至，不符合法定形式。第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（三）农村土地承包经营权证原件。而本案中，胡小兵未提供变更的书面请求、农村土地承包经营权证原件，安福县人民政府就为其办理了涉案耕地变更登记，程序和实体均不合法。第二十七条规定，本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》的有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。个别条款如承包期限、承包方承担义务等违反《农村土地承包法》规定的，该条款无效，是否换发新证，由承包方决定。未加盖县级以上地方人民政府印章的，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的有关规定，不得借机调整土地。1998年安福县人民政府颁发给唐建明的第192104139号土地承包经营权证，加盖了安福县人民政府的印章具有法律效力，因此唐建芳依法享有涉案耕地的承包经营权。参照安府办字（2006）9号《转发县农业局关于换发农村土地承包经营权证工作方案的通知》、洲府发（2006）23号《洲湖镇关于换发农村土地承包经营权证工作方案》的规定，坚持稳定承包关系不变的原则。本次换发《农村土地承包经营权证》，是对二轮承包的完善和规范，不是重新调整农民的承包地，不得推倒重来，不得重新发包。第一条第二款第三项的规定，对外出务工的农户，也要逐一联系。第一条第二款第五项的规定，1998年签订的承包合同和发放的由省农业厅监制的《农村土地承包经营权证》是证明农户承包权属的原始凭证。因此，安福县人民政府、洲湖镇人民政府在2006年11月换发《农村土地承包经营权证》时，违反了法律及上述工作方案，为胡小兵的《农村土地承包经营权证》登记了涉案耕地，侵犯了唐建芳的合法权益。安福县人民政府将涉案耕地登记在胡小兵的《农村土地承包经营权证》上的行政行为主要依据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。唐建芳要求胡小兵将上述耕地立即返还的诉请，为不宜一并审理的民事争议，应另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款、第六十三条第一、三款、第七十条第（一）、（二）、（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条第二款第（四）项的规定，判决：一、撤销安福县人民政府2006年12月10日作出的将“梧前”三宗耕地（计2.45亩）、“七斗”三宗耕地（计2.39亩）登记在胡小兵的安农地承包权（2006）第52132号《农村土地承包经营权证》的行政行为。二、驳回唐建芳、唐建明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由胡小兵负担。
胡小兵不服上述判决，向本院提起上诉。其上诉的理由是：1、上诉人对涉案耕地具有合法的承包经营权。上诉人2002年8月31日与安福县洲湖镇槎源村第四组签订的《耕地承包合书》是双方自愿签订，该合同书真实合法有效。唐建芳长期在外经商，将其承包的耕地抛荒，是槎源村第四组主动将该涉案耕地调整给上诉人耕种的，且上诉人据此承包合同书取得了安福县人民政府颁发的涉案耕地的承包经营权证，被上诉人唐建芳已不再拥有该涉案耕地的承包经营权。2、被上诉人安福县人民政府为上诉人颁发涉案耕地的安农地承包权（2006）第52132号《农村土地承包经营权证》程序合法，依法有据。该证的颁发是经槎源村第四组先确定土地承包方案、农户地块和田亩数，再由村里和乡政府核实并上报县农业局审核，最终由安福县人民政府审查颁证。上诉人取得的承包经营权是经过合法程序取得的。
唐建芳答辩称：1、2002年将地交给胡小兵耕种时是口头约定交由其代耕，被上诉人回村时可以随时收回，不存在将土地转让给胡小兵；2、2002年将地交给胡小兵耕种时，胡小兵及其妻子都是非农户口，也不是槎源村第四组的村民，其不能享有本村集体的土地；3、2006年换发土地承包经营权证，安福县人民政府未按操作规程执行，未通知被上诉人唐建芳回村换发证，导致将土地登记在胡小兵名下，是错误的。
安福县人民政府答辩称：安福县人民政府是按规定程序在2006年为胡小兵颁发农村土地承包经营权，程序合法。被上诉人唐建芳2002年将涉案土地交回村组，再由村组调整给胡小兵耕种的，之后胡小兵与村组订立承包合同书，政府根据层级上报的材料为胡小兵颁发土地承包经营权证，合法有效。请求二审维持政府颁发的安农地承包权（2006）第52132号《农村土地承包经营权证》。
二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，农村土地归农民集体所有，实行农户家庭承包经营。唐建明持有的1998年第192104139号土地承包经营权证系包括唐建芳等家庭成员在内的家庭承包土地，证中所载明的“梧前”“七斗”涉案耕地实际耕种人为唐建芳，唐建芳具有本案主体资格。原审认定涉案耕地唐建芳耕种至2002年，因外出经商无力耕种与胡小兵口头约定将“梧前”“七斗”六宗地交由胡小兵代耕，唐建芳回乡时胡小兵应无条件返还上述耕地。对此，胡小兵及安福县人民政府在二审主张涉案耕地是唐建芳2002年交回槎源村第四组后，再由村组调整给胡小兵耕种。但未提供相应的证据证实，依法不能成立。依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村集体土地是本集体经济组织全体成员赖以生存的基本生活保障。只有本集体经济组织的农户才有权承包集体所属土地。胡小兵及其妻在2002年耕种涉案耕地，属非农业户口，不是槎源村第四组的集体经济组织成员，无权承包槎源村第四组所属的涉案耕地。第三十七条第一款规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。而本案双方未签订书面合同，胡小兵称所述的涉案耕地系唐建芳转让的无事实依据。安福县人民政府在2006年换发《农村土地承包经营权证》时未按规定通知在外经商的唐建芳回乡换发新证，审核不严，导致其承包耕地登记在胡小兵名下。依据有错必纠的原则，原审法院撤销安福县人民政府颁发给胡小兵的安农地承包权（2006）第52132号《农村土地承包经营权证》并无不妥。上诉人胡小兵的上诉理由依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡小兵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 莉
审 判 员 廖 勇
代理审判员 李国红
二〇一五年八月三十一日
书 记 员 钟君林