广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）珠中法行终字第25号
上诉人（原审被告）珠海市城市管理行政执法局金湾分局。
被上诉人（原审原告）练乃飞。
原审被告珠海市城市管理行政执法局。
原审被告珠海市城市管理行政执法局高栏港分局。
上诉人珠海市城市管理行政执法局金湾分局因与被上诉人练乃飞行政撤销一案，不服珠海市金湾区人民法院作出的（2012）珠金法行初字第29号行政判决，于2013年4月11日向原审法院递交上诉状。本院于2013年5月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人珠海市城市管理行政执法局金湾分局（以下简称金湾分局）的委托代理人杨喆、王俊，被上诉人练乃飞的委托代理人宋广智，原审被告珠海市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）的委托代理人王玲，原审被告珠海市城市管理行政执法局高栏港分局（以下简称高栏港分局）的委托代理人陈育娟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明：2008年4月8日，金湾分局对叶炳昌作出珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定，认定叶炳昌未经规划部门批准，于2007年5月擅自在珠海市金湾区平沙镇涌浪村涌浪巷17号建设永久性建筑物一栋四层，总建筑面积318平方米，严重影响了城市规划。该行为违反了《珠海市城市规划条例》第六十二条之规定，依据《珠海市城市规划条例》第九十四条第一项之规定，责令叶炳昌立即停止违法行为，并于收到该处罚决定书之日起二十日内自行撤除其违法建设的一栋四层318平方米的建筑物。
叶炳昌不服该处罚，向珠海市金湾区人民政府提出行政复议申请。2008年8月1日，珠海市金湾区人民政府作出珠金行复（2008）2号《行政复议决定书》，维持了珠金城行罚字（2008）020001号《行政处罚决定书》。叶炳昌未再起诉，珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定即发生法律效力。
因金湾分局一直没有强制执行珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定，练乃飞于2011年3月以金湾分局为被告，向法院起诉，要求金湾分局立即强制执行珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定。金湾分局认为2009年10月开始平沙镇已划入高栏港经济区管辖，案涉违法建筑不属于其管理范围。同时，市执法局已接受练乃飞投诉，交由其下属高栏港分局进行处理。因此金湾分局认为练乃飞所诉应由市执法局或高栏港分局处理。基于该事实，练乃飞于2011年4月28日撤回了对金湾分局的起诉。
2011年5月21日，练乃飞以市执法局和高栏港分局为被告向法院起诉，要求两被告履行法定职责，立即执行珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定。原审法院作出（2011）珠金法行初字第7号行政判决书，判决高栏港分局于判决生效之日起三十日内强制执行。高栏港分局不服，上诉于珠海市中级人民法院。经珠海市中级人民法院协调，针对执法管辖权问题，同意由市执法局指定管辖。珠海市中级人民法院作出（2012）珠中法行终字第8号行政裁定书，裁定准许高栏港分局撤回上诉，原审判决不再执行。
市执法局于2012年7月9日作出珠执函（2012）89号《关于对叶炳昌一案行政处罚指定管辖权的复函》，建议金湾分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定撤销珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定，由高栏港分局对叶炳昌案件重新作出处理。
2012年8月15日，金湾分局作出珠金城撤罚字（2012）1号《撤销行政处罚决定书》，撤销了珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定，并于2012年10月15日送达给练乃飞。但高栏港分局截止法庭辩论终结前未对叶炳昌作出处理。
原审认为，珠金城行罚字（2008）020001号《行政处罚决定书》经法定程序作出并经珠海市金湾区人民政府复议维持后生效。金湾分局凭市执法局作出的珠执函（2012）89号《关于对叶炳昌一案行政处罚指定管辖权的复函》，未征求复议机关的意见便撤销了珠金城行罚字（2008）020001号《行政处罚决定书》，程序不当。《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，公民、法人或者其它组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。而被告未能提交珠金城行罚字（2008）020001号《行政处罚决定书》确有错误的证据。因此，金湾分局作出的撤销行为不当。
至于练乃飞的第二、三项诉讼请求，均是针对市执法局作出的珠执函（2012）89号《关于对叶炳昌一案行政处罚指定管辖权的复函》，但是该复函只是行政机关的内部文件，并不对外产生效力，非具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，练乃飞的起诉应驳回。
至于练乃飞的第四项诉讼请求，因金湾分局作出撤销珠金城行罚字（2008）020001号《行政处罚决定书》决定，执行依据被撤销，现对于被告的撤销行为的效力仍未被生效判决确认，该诉讼请求的执行依据尚处于不确定状态，练乃飞的起诉尚不具备条件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，应驳回起诉。
综上，金湾分局作出的珠金城撤罚字（2012）1号《撤销行政处罚决定书》证据不足、程序不当。练乃飞要求撤销该撤销决定的诉求合理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决撤销珠金城撤罚字（2012）1号《撤销行政处罚决定书》。金湾分局不服，提起上诉，请求撤销原判，发回重审或判决驳回练乃飞的诉讼请求。
金湾分局称：一、珠金城撤罚字（2012）1号《撤销行政处罚决定书》合理、合法、合情，原审判决认定事实不清。针对行政区划调整导致的行政处罚执行的管辖问题，国家、广东省和珠海市没有明确的法律依据。在珠海市中级人民法院、市执法局依法协调下，本案各方在2012年5月达成了一致意见，并由珠海市中级人民法院裁定由市执法局依法进行指定管辖。我局依据上述裁定内容和各方协调精神，于2012年5月28日向市执法局提出了《关于确定高栏港分局为平沙镇叶柄昌违法建筑案件执法主体的请示》，请求市执法局指定管辖。市执法局于2012年7月9日作出《关于对叶柄昌一案行政处罚指定管辖权的复函》［珠执函（2012）89号］，明确指定“金湾执法分局撤销作出的原处罚决定……，由高栏港执法分局重新查处。”据此，珠金城撤罚字（2012）1号决定书是合理合法的。需要特别指出的是，珠金城撤罚字（2012）1号决定书是市执法局和我局依法共同作出的。自市执法局依法指定管辖并要求撤销原处罚决定，至珠金城撤罚字（2012）1号决定书作出，这是一个整体行为，没有前者绝没有后者。原审判决认定事实不清，没有正确确定全部行政主体情况即撤销该撤销决定，有失偏颇，与我国行政体制的实际情况不符，也不能起到有效监督行政行为的作用。此外，从法理上讲，自2009年11月珠海市行政区划体制调整后，平沙镇划为高栏港经济管理区，平沙镇所有的城市监督管理权都由高栏港分局继续行使，我局对叶柄昌案不再具有执行权。据此，我局作出的原行政处罚决定失去了实际意义，不具有可执行性，撤销该处罚决定符合现实情况。二、原审判决不利于解决练乃飞的实际问题。2012年5月，由珠海市中级人民法院、市执法局等几方面协调，在当前对行政区划调整后管辖无明确法律法规依据的情况下，本着依法行政的基本原则，市执法局作出了上述珠执函（2012）89号复函，要求金湾分局撤销原处罚决定，指定由高栏港分局受理叶柄昌案，这样既可以彻底解决练乃飞的实际问题，又可以兼顾解决行政区划体制调整后管辖权的矛盾。现我局已经按照珠海市中级人民法院的协调精神和市执法局的要求撤销了原处罚决定，为彻底解决练乃飞的实际问题迈出了坚实的第一步。但原审判决将我局《撤销行政处罚决定书》撤销，则使叶柄昌案的管辖权处于不明状态，不利于解决练乃飞的实际问题。三、原审判决损害了市执法局的管辖权指定制度，也违背（2012）珠中法行终字第8号行政裁定书和珠海市中级人民法院主持协调的基本精神。如前所述，我局按照市执法局的管辖指定作出了撤销决定，原判决撤销了我局的撤销决定，即否定了市执法局对叶柄昌案的管辖指定，否定了法规规定的市执法局的管辖指定权，使叶柄昌案的行政处理陷于停步。同时，市执法局作出管辖指定是在珠海市中级人民法院主持协调下作出的，原审判决撤销我局的撤销决定书，违背了协调的基本精神，与（2012）珠中法行终字第8号行政裁定书不相符。
被上诉人练乃飞当庭辩称，第一，金湾分局提出的上诉请求无法律依据，原审法院作出的撤销判决符合事实。第二，原审判决没有完全支持我方的请求是不当的，我方未上诉是为了尽快解决问题。我方请求撤销市执法局的复函，原审法院对此没有处理是错误的。金湾分局称是依据市执法局的管辖决定作出撤销决定，高栏港分局根据市执法局的指定管辖作出了立案，可见，市执法局作出的复函属于可诉的范围。
原审被告市执法局当庭称，我局作出指定管辖的合理性在一审已经详细阐述，我局是合理合法作出指定管辖。金湾分局及高栏港分局是依法作出行政行为。
原审被告高栏港分局当庭称，首先，原处罚决定及撤销决定的主体均是金湾分局，我方不应作为本案的被告。其次，我方从未收到涉及本案指定管辖的文件，市执法局的复函只是行政机关之间的内部建议性与指导性文件。第三，行政处罚的执行主体是作出指定管辖的机关或人民法院。本案涉案的处罚决定是金湾分局作出，不论是原行政处罚决定还是复议决定，在2009年已经生效，依据《行政处罚法》第五十一条的规定，当事人逾期不履行的，由作出处罚的机关依法强制执行或人民法院强制执行，执行主体是确定的，并不存在指定管辖的问题。
庭审中，上诉人金湾分局提交了高栏港分局编号为（2013）13030001号《立案审批表》，证明在市执法局的安排下，本案的管辖问题已经理顺，一审判决的认定与事实不符。被上诉人练乃飞认可该证据属于新证据，但认为该审批表不具有合法性，此与高栏港分局答辩认为市执法局复函并不是指定管辖的观点是不一致的。叶柄昌案件已有合法有效的行政处罚决定，高栏港分局再次立案，属于重复立案。市执法局对该证据的真实性没有异议，高栏港分局确认该证据的真实性，但认为该审批表属于内部文件。
经查，原审查明认定的事实属实，本院予以确认。
另查明，2013年1月10日，高栏港分局作出一份编号为（2013）13030001号的《立案审批表》，系对案外人叶柄昌于2007年5月因未取得建设工程规划许可证进行建设的涉嫌违法行为立案审批。
本院认为，上诉人金湾分局作出珠金城撤罚字（2012）1号《撤销行政处罚决定书》没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，行政处罚决定有错误，是行政机关对行政处罚主动予以改正的前提。本案中，金湾分局是以行政区划调整导致行政处罚案件的执法主体无法实际执行，根据市执法局《关于对叶柄昌一案行政处罚指定管辖权的复函》中的批复为理由，决定撤销珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定，并非基于该处罚决定违法或有错误。金湾分局上诉认为其作出撤销的决定合理合法，理由不能成立，本院不予采纳。
上诉人金湾分局作出珠金城撤字（2012）1号《撤销行政处罚决定书》程序不合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款规定：行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。第三十二条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。从上述规定可见，行政复议决定一经作出，即具有公定力、确定力、拘束力及执行力。本案中，金湾分局作出的珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定已经珠海市金湾区人民政府复议决定维持，金湾分局未经原复议机关同意，自行撤销经过复议维持的珠金城行罚字（2008）020001号行政处罚决定，程序违法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人金湾分局上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人珠海市城市管理行政执法局金湾分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张一平
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一三年七月四日
书 记 员 林静丽