广西壮族自治区藤县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）桂0422民初182号
原告李北新，男，1965年3月5日出生，汉族，广西藤县人，个体户，住藤县。
委托代理人梁敏铭，广西文威律师事务所律师。
被告藤县人民政府，住所地广西藤县藤州镇登俊路57号。
法定代表人黄东明，县长。
被告藤县龙源国有资产营运有限公司，住所地广西藤县藤州镇西江路城基巷36号。
法定代表人张波，董事长。
上述两被告共同委托代理人梁德，广西益远律师事务所律师。（特别授权）
原告李北新诉被告藤县人民政府（下称县政府）、藤县龙源国有资产营运有限公司（下称龙源公司）合同纠纷一案，本院于2015年6月15日作出（2015）藤民初字第1722号民事判决。宣判后，原告李北新不服，向广西壮族自治区梧州市中级人民法院（下称梧州中院）提出上诉。2015年11月30日，梧州中院作出（2015）梧民三终字第127号民事裁定书，裁定撤销一审判决，将本案发回本院重审。本院于2016年1月12日受理重审案件后，依法另行由审判员李环梅担任审判长，与审判员江河法、代理审判员王强组成合议庭，并公开开庭进行了审理。书记员黄诗媚担任记录。原告李北新的委托代理人梁敏铭，被告县政府与龙源公司的共同委托代理人梁德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1996年至1997年期间，由被告县政府委托原告带资承建藤州大道附属设施工程。工程完工验收后，由于两被告资金紧缺，无财力支付原告的工程款。经被告县政府授权，由被告龙源公司与原告签订了四份《安排土地出让协议书》（下称协议书）。协议签订后，原告均通过被告龙源公司出具《土地出让通知书》到藤县国土局办理土地证，接受被告县政府以土地抵偿原告工程款的承诺。2003年起，被告县政府决定将潭东至太平的二级公路修改为一级公路，为了防止出现新的征地拆迁，发出暂时停止办理该被告安排出让给原告土地的相关手续的通知。2006年5月20日，藤县建设局经请示被告县政府，正式下文对原告取得被告土地的地段停止办理相关产权手续，使原告应该取得尚未办理产权手续的出让土地一直拖至今未得解决。原告为了维权，一直向两被告反映该情况，希望问题能得到完善解决，并且多次向上级部门反映。2010年4月13日，藤县国土资源局（下称国土局）与被告龙源公司做出了《关于李北新藤州大道土地的核查报告》（下称核查报告），该核查报告证明了以下事实：一.被告龙源公司与原告签订四份协议书；二.被告县政府以无偿划拨国有土地共8825.96平方米抵偿原告的工程款；三.被告县政府安排给原告的土地，经原告同意才能办证；四.自2008年起，对该路段（包括原告的土地）停止办证；五.在被告县政府划拨给原告的土地中，原告有异议的土地为1953.73平方米（有异议的原因是该面积的土地办证过程中，原告没有委托签字认可）；六.有异议的土地，建议被告县政府与原告协商解决。对上述核查报告所查明的事实以及解决问题的建议，原告表示接受。之后，原告多次找相关部门要求解决这一问题，但至今毫无结果。且被告认为划拨给原告的土地已经全部履行完毕与事实不符，被告出让给时宁、黄素平等的土地与原告的土地是不重叠的；如果被告认为原告同意将土地已经出让给了第三人，应该由被告举证；原告的维权行为一直在进行，时效发生了中断，《梧州市人民政府行政复议决定书》都没有提到时效中断的问题，本案并未过诉讼时效。综上所述，两被告以无偿出让土地的形式抵偿原告的工程款，并签订了四份协议书，原告对此无异议，双方并履行了其中的大部分。两被告在履行承诺中，因出现规划变更暂时停止办证的行为，原告可以理解。现在，被告停止办证的原因已消除，两被告应该全面履行义务。原告为此诉至法院，要求：1.请求法院判令或调解两被告按协议约定无偿出让国有土地1953.73平方米使用权给原告（协议约定的土地桩号内尚有未出让土地，若不足部分，现桩号相邻有已征收的土地。土地地价现值3213885元）；2.两被告负担诉讼费用。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：
1.藤县人民政府文件复印件，证明县政府对购买藤州大道两旁土地的优惠政策；
2.安排土地出让协议书复印件，证明原、被告双方签订了五份协议书，承诺无偿出让藤县大道河东开发区的土地给原告及尚有1953.73平方米的土地尚未办理出让手续给原告；
3.政府文件处理卡复印件，证明原告多次向被告反映情况，政府各领导的签字批示；
4.核查报告及办证清单复印件，证明经县国土局及被告龙源公司核查后，尚有1953.73平方米的土地尚未办理出让手续给原告使用；
5.藤县建设局关于暂缓办理藤州大道4＋940至5＋160潭太公路两侧小区建设用地规划许可的函复印件，证明当时暂缓办证的原因；
6.2014年6月20日梧州日报土地估计表复印件，证明讼争土地价值；
7.梧州市人民政府复议决定书复印件，证明：1.本案诉争的土地与被告抵债的土地没有重叠；2.本案诉讼时效中断，本案没有超过诉讼时效；
8.国土局关于藤州大道K0＋873～K0＋816东侧第一排土地办证所遇问题的处理意见复印件，证明：原告在1996年11月开始通过县政府确认原告对于藤州大道承包涵洞工程的事实存在，经双方结算签订了5份协议。
被告县政府、龙源公司共同辩称，一.原告诉称的《安排土地出让协议书》至今已经全部履行完毕。原告以其中的1953.73平方米土地在办证过程中，没有其委托签字认可为由提出异议，该异议是不成立的，上述土地早已于2000年、2001年、2002年登记发证给黄素平、藤州城市信用社及藤县太平镇农村信用合作社，若原告对此不服，依法应当通过行政诉讼来解决。二.国土局与被告龙源公司在2012年2月4日第二次核查时，已经明确将其有异议的三宗土地办证情况告诉了原告，当时原告李北新表示由其自己决定是否通过法律途径解决，即原告如认为其权利受到侵害的话，其应当在两年内提出诉讼，但是原告直至2014年7月30日才提出诉讼，已经超过了两年的诉讼时效。三.为了查明案件的事实，建议法院追加时宁、黄素平、粟有松、黄自创、张兆林、李军华（已故）的继承人、藤县农村信用合作联社为本案的诉讼当事人。综上所述，希望法院依法查明事实，依法驳回原告的起诉。
被告县政府、龙源公司对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：
1.藤国用（2001）字第010963号、010966号、011171号、011448号以及藤国用（2002）第020012号《国有土地使用权》卷宗材料复印件，证明藤县人民政府发证给藤州城市信用社、太平信用社、黄素平等符合法律规定的程序，事实清楚、证据确凿充分；被告给原告的土地已经全部履行完毕，原告不服应通过行政诉讼解决；
2.李北新以地抵债涉及的土地情况再次核查汇报及相关核查报告及原、被告所签订五份协议书复印件，证明藤县国土局及龙源公司于2012年2月4日已经将核查情况告知原告，原告现起诉已超过诉讼时效；
3.施工合同、藤州大道建设工程承包合同复印件，上述证据是从梧州市法制办调取的，证明：1.原告修建排水量工程的总价款是31万元，但是安排出让的土地远远超过了31万元；2.涵洞工程合同双方都没有经手人签字，合同是虚假的，涵洞工程量也是虚假的。
本案在审理过程中，出示了对原告李北新的《询问笔录》。
经过开庭质证，对原告提供的证据，两被告的质证意见均为：对证据1有原件的文件没有异议，对没有原件的文件真实性有异议；对证据2五份安排土地出让协议书的真实性均无异议，因为已经发证，但对证明的内容有异议，被告重复安排出让土地及重复计算利息。原告起诉1593平方米的土地已经在2001年登记发证；对证据3、4、5没有异议，且证据3、4证明被告已经明确告知了原告核查情况，原告起诉已经超过了诉讼时效；证据6与本案无关，不予认可；对证据7没有异议，该复议决定书将藤县农村信用合作社等列为第三人参加行政复议；对证据8的真实性没有异议，该证据亦证明被告重复安排了出让土地，工程结算有3、4份是重复的。
对被告县政府、龙源公司提供的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但该证据只证明黄素平等三份土地证是合法的，与本案争议的土地没有关联，该证据是被告部门内部的问题，且证据亦没有反映有原告的签字，与原告无关，故该证据与本案没有关联性；对证据2，原告没有收到这份证据，原告对这份证据不认可；对证据3的真实性无异议，这两份合同的工程款都是原告垫支的，因为当时被告没有资金，就都是用土地抵工程款，最后产生5份都已经确认的土地转让协议，这是客观事实。
对本院制作的笔录，原告无异议。两被告的质证意见为：对证据的真实性没有异议，但对原告讲的内容有异议，原告认为讼争协议涉及3份工程合同没有事实依据，目前能找到了2份，且有1份是虚假的，原告所讲的不是事实。
本院认为，对原、被告无异议的证据，本院予以确认，作为本案定案的依据。原告提供的证据1、2，被告虽对其中的部分证据有异议，但该异议的证据却与被告自己提供的证据2相印证，故被告的异议不成立，对上述证据，本院予以确认；原告提供的证据6，与本案不存在关联，本院不予确认；被告提供的证据2，原告代理人在（2014）藤民初字第1722号案件第二次庭审中予以认可，且原告李北新已予以认可，故对该证据，本院予以确认；原、被告对证据的真实性无异议，但对关联性存在异议的证据，本院将结合本案的其他证据，在事实方面予以综合认定。
综合全案证据，本院确认以下法律事实：
被告龙源公司为被告县政府的下属机构，其前身为藤州大道建设指挥部（下称指挥部），藤县交通开发建设有限公司（下称交通公司）为龙源公司的下属机构。1996年11月8日，原告李北新（乙方）与指挥部（甲方）签订《施工合同》（下称施工合同），合同约定由乙方根据甲方提供的施工图纸，采用包工包料的方式承建甲方位于藤州大道2－380、2－600、3－140桩号处的一条排水管道；预算工程造价约31万元，以工程竣工验收后结算为准；工期预定75天；工程由乙方自带资金进行施工建设，甲方不支付现款，以划拨藤州大道旁边土地给乙方作为工程款，位置在藤州大道0－700至0－800桩号东侧，由乙方选定，深度20米，每平方米按400元计，在乙方进场15天内，甲方先划拨700平方米土地给原告，并允许乙方出让土地，凡划拨给乙方的土地，甲方负责办理一切划拨、转让手续，所有费用（除办证工本费外）由甲方负责，剩余部分土地到工程竣工验收后十五天内全部划拨完给乙方。合同由原告李北新与指挥部代表黎毅签名并加盖指挥部公章。1997年12月，原告李北新以其挂靠企业藤县建筑装修工程公司（下称建筑公司，乙方）的名义与指挥部（甲方）签订《藤州大道建设工程承包合同》（下称承包合同），合同约定：乙方以包工包料方式承建甲方位于藤州大道连子冲至黄冲河的涵洞和部分土方工程；工程造价约70万元；工期1年，即1997年12月20日至1998年12月20日；工程由乙方全部带资承包，甲方以面临藤州大道两旁第一排土地给乙方抵工程款，位置在藤州大道K2＋000桩号（石逢背）起至K5＋160桩号（河东开发区）两旁，具体位置由乙方自行选定，但每块土地面积不得少于500平方米，深度24米；抵款地价按每平方米400元计，土地出让金及办理乙方第一次转让手续等全部费用由甲方负责；在乙方进场施工半个月后，乙方可自行选定抵款土地位置和面积，报甲方办理划拨土地手续；出让时，由甲方按照工程造价的60%给乙方办理土地出让手续，余下部分在竣工验收后再划拨土地给乙方；如乙方递交土地出让手续申请表给甲方后15天内，甲方没有帮助乙方办理手续，甲方按乙方出让土地价款的月息15‰计付利息给乙方。合同还就违约责任、纠纷解决办法等进行了约定。合同由指挥部与建筑公司盖章，没有双方经办人签名。1997年12月25日，原告李北新（乙方）与指挥部（甲方）依据施工合同签订《安排出让土地协议书》（下称协议一），协议约定：一.乙方所承包工程结算总造价为402344.88元，按月利率15‰计，8个月补加利息为48281.38元，两项合计450626.26元，甲方划拨土地给乙方抵全部工程款；二.甲方在藤州大道K0＋837桩号至K0＋816桩号东侧第一排，安排一幅土地给乙方出让，面积为1365.53平方米，深度按24米计，正面红线长度为56.90米；三.甲方安排给乙方出让的土地按每平方米330元计，土地出让金、税金以及办理乙方第一次转让手续等全部费用由甲方负责；四.甲方在协议生效之日即帮助乙方免费办理有关用地手续及乙方第一次出让手续；。协议由原告李北新与指挥部代表黎毅签名并加盖指挥部公章。
1998年5月25日，原告李北新（乙方）与指挥部（甲方）又依据施工合同签订《安排出让土地协议书》（下称协议二），协议约定：一.乙方所承包工程结算总造价为402344.88元，甲方划拨藤州大道两侧土地给乙方出让抵全部工程款；二.甲方安排给乙方抵工程款土地按每平方米310元计，面积为1297.88平方米，深度为25.8米，门前宽度为50.3米，位置在藤州大道（潭东垌）K0＋837桩号至K0＋802桩号东侧；三.因甲方责任，直到1998年5月20日，甲方没有按合同约定给乙方办理好先划拨的700平方米土地的有关用地手续，甲方同意按工程总造价的月利率15‰计，补加8个月工程款利息48281.39元给乙方，甲方同样划拨藤州大道两侧土地给乙方出让抵工程款；四.甲方安排给乙方抵工程款利息部分的土地按每平方米200元计，面积为241.41平方米，深度最深不得超过20米，位置在藤州大道与河东区50米街接口地段，桩号为K5＋160至K5＋000桩号南侧；协议对乙方出让抵款土地的相关税费负担的约定与协议一相同。协议由原告李北新与指挥部代表黎毅签名并加盖指挥部公章。
1998年5月25日，原告李北新以其挂靠的建筑公司（乙方）名义与指挥部（甲方）依据承包合同另行签订一份《安排出让土地协议书》（下称协议三），协议约定：一.乙方所承包的连子冲口至黄冲河涵洞已完成225米，结算的工程造价为465420.35元，甲方划拨土地给乙方出让抵工程款；二.甲方安排给乙方抵工程款土地按每平方米230元计，面积为2023.57平方米，深度不得大于20米，位置在藤州大道K5＋160至K4＋800桩号（即藤州大道与河东区50米街接口）东侧；五.如果乙方在出让土地时，甲方在半个月内没能给乙方办理好有关手续，甲方按乙方出让土地金额月利率15‰补偿乙方利息。对抵款的出让土地的相关税费负担及用地手续办理时间的约定与前述两份协议一致。协议由原告李北新与指挥部代表黎毅签名并加盖指挥部公章。
1998年12月18日，原告李北新以其挂靠的建筑公司（乙方）名义与指挥部（甲方）依据承包合同又签订一份《安排出让土地协议书》（下称协议四），协议约定：一.乙方所承包的连子冲口至黄冲河涵洞工程，因甲方原因，乙方在施工中只好按两个阶段进行施工，第一阶段完成的工程量结算价为465420.35元，第二阶段完成的工程量结算价为343074.62元，该工程总造价为808494.97元，甲方划拨土地给乙方出让抵工程款；二.甲方安排给乙方抵工程款土地按每平方米230元计，面积为3515.2平方米，深度不得超过20米，位置在藤州大道K5＋160至K4＋800桩号（即藤州大道与河东区50米街接口）南侧；五.如果乙方在出让土地时，甲方在半个月内没能给乙方办理好有关手续，甲方按乙方出让土地金额月息15‰补偿乙方利息。对抵款的出让土地的相关税费负担及用地手续办理时间的约定与前述协议一致。协议由原告李北新与指挥部代表黎毅签名并加盖指挥部与建筑公司公章。
1999年9月30日，原告李北新（乙方）与交通公司（甲方）签订《安排出让土地协议书》（下称协议五），协议约定：甲方同意按原合同有关条款规定，一次性付给乙方在办理土地抵顶工程款约5056.5平方米的土地出让金、税金及土地、城建部门收取的税费273051元及利息128974.96元，共计402025.96元，所欠款以藤州大道河东开发区入城交接点北侧K5＋100至K4＋940桩号1747.9平方米土地抵偿（每平方米地价按230元计算）。协议由原告李北新与交通公司代表李永光签名并加盖交通公司及被告县政府办公室的公章。
上述五份土地出让协议签订后，被告陆续划拨土地给原告出让。因原告认为被告没有按协议约定足额无偿划拨土地给其出让，多次向区、市、县相关部门信访，要求核实并办理其藤州大道两侧土地的出让手续。被告县政府为此要求国土局与被告龙源公司对划拨给原告出让的土地进行核查。2010年4月13日，国土局与被告龙源公司共同作出《关于李北新藤州大道土地的核查报告》（下称核查报告），该报告确认原、被告所签订的以地抵工程款协议书为四份，抵原告工程款土地面积为8825.96平方米，已抵给原告土地面积为7943.602平方米，未抵土地面积为882.358平方米；原告对已抵工程款土地7943.602平方米中的1953.73平方米土地存在异议，认为该土地是交通公司自行处置的，经核查无法查明上述土地是何人出让的。上述核查报告附件《藤州大道两旁国有土地暂住证用地面积情况表》列明，原告有异议的1953.73㎡土地办证情况为：1.2002年1月4日，国土局已受理并发证给黄素平的土地有444.88平方米，土地证号为藤国用（2002）第0200**号；2.2001年9月27日，国土局已受理并发证给藤州城市信用社的土地有691.01平方米，土地证号分别为藤国用（2001）字第010963号、第010966号、第0111**号，土地面积分别为238.58平方米、298.22平方米、154.29平方米；3.2000年8月10日，国土局已受理并发证给李军华的土地有817.81平方米，土地证号为藤国用（2001）字第0114**号，2001年12月24日，李军华将该土地使用权转让给藤县太平镇农村信用合作社。2012年1月4日，国土局与被告龙源公司又共同作出《关于李北新在藤州大道两旁以地抵债涉及的土地情况再次核查报告》（下称再次核查报告），该报告除确认上述核查报告中已确认的四份协议书处，对原告新提交的原告与指挥部1997年12月25日所签订的《安排出让土地协议书》予以确认，并确认上述核查报告中未抵款的土地883.358平方米已由被告按3500元／平方米收回，同时确认原告有异议的1953.73平方米土地已办证给他人，原告不服可通过诉讼途径解决。庭审中，原告对上述核查报告查明的事实及提出解决问题的建议表示接受，并承认在再次核查报告后，被告已将1997年12月25日所签订的《安排出让土地协议书》约定的抵工程款土地1365.53平方米交付给原告出让。本案无证据证实上述原告有异议且被告已办证给他人的土地是由原告出让的。2013年12月27日，原告因不服被告县政府对其有异议的土地1953.73平方米核发的国有土地使用证，向梧州市人民政府（下称市政府）提出行政复议。2014年3月26日，市政府作出梧政复议决字（2014）4号行政复议决定书，认为本案讼争协议书虽约定了抵债土地的具体位置，但原告没有取得相关的土地的使用权，与黄素平等所取得的土地使用权没有发生交叉与重叠，原告申请撤销黄素平等的土地使用证无事实与法律依据，市政府不予支持；至于原告是否少得抵债土地，不属于行政复议范围，市政府不予审理。故决定维持被告县政府核发上述土地的国有土地使用证的具体行政行为。
本院认为，指挥部、交通公司均为被告县政府的下属机构，故指挥部、交通公司与原告签订合同、协议的后果，均应由被告县政府承受。原告与被告所签订的施工合同及工程承包合同，是双方真实意思表示，合同内容没有违反法律禁止性规定，应是合法有效的。原告依据合同进行了施工，被告县政府应依合同约定以划拨土地给原告抵原告的工程款。合同约定两项工程预算造价为1，010，000元，而讼争五份协议中，施工合同结算工程款为402，344.88元，承包合同结算工程款为808，494.97元，两项工程结算的工程款共为1，210，839.85元。协议一至四约定被告用土地抵原告工程款，抵工程款的土地在原告转让时，土地出让金、税金以及办理原告第一次转让手续等全部费用由被告负责（其中协议一、二约定被告用土地抵原告工程款利息96，562.77元），后原告李北新与交通公司又再次就讼争的工程款利息及相关税费签订了协议五。至此，被告用划拨土地抵原告的各种款项分别为：工程款2，078，605.08元、工程款利息225，537.73元、税费273，051元，共计2，577，193.81元，用于抵款的土地共计10191.49平方米。被告用土地抵原告工程款的数额2，078，605.08元，比实际结算的工程款1，210，839.85元多867，765.23元。且抵偿土地的单价（最高才330元）与诉争工程合同约定的土地出让单价（400元）有出入，被告为国家机关，其用于抵原告工程款的土地均为国有土地，但原、被告签订的五份《安排出让土地协议书》，所约定的抵偿土地总款远大于原告应取得的工程款，超出工程款部分的约定已损害了国家利益，是无效的。原告依据协议已取得的国有土地面积大于其实际应得的土地面积，故原告要求两被告按协议约定无偿出让国有土地1953.73平方米使用权给其的诉讼请求，与本案查明事实不符，没有事实与法律依据，本院依法予以驳回。讼争五份协议从签订至今已十七、八年了，多年来原告因协议履行问题一直向相关部门信访，并对国土局与被告龙源公司两次核查报告申请了行政复议，市政府于2014年3月26日作出行政复议，原告于2014年10月11日向本院提起民事诉讼，没有超过法定的诉讼时效期间，故被告认为原告起诉已超过诉讼时效的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。原、被告其他与本案查明的事实不符的主张，本院均不予采纳。为此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告李北新要求被告藤县人民政府、藤县龙源国有资产营运有限公司按约定无偿出让国有土地1953.73平方米使用权的诉讼请求。
案件受理费32511元，由原告李北新负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于梧州市中级人民法院。
审 判 长 李环梅
审 判 员 江河法
代理审判员 王 强
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 黄诗媚
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。