浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙01行终168号上诉人（原审原告）朱良永，男，1977年11月14日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市，现住地浙江省绍兴市柯桥区，被上诉人（原审被告）杭州市公安局交通警察支队，住所地浙江省杭州市下城区文晖路336号。法定代表人金洪亮，支队长。委托代理人李明、徐武，该支队民警。上诉人朱良永因设置交通标志一案，不服杭州市下城区人民法院（2017）浙0103行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2017年6月26日，朱良永提起诉讼，请求：1.判令杭州市公安局交通警察支队（以下简称“交警支队”）设置的机场高架道路上杭州方向江南大道复兴大桥出口1处设置的“非浙A号牌”限行标志违法；2.对杭政函[2014]54号、通告［2016］77号文件的合法性进行审查。原审法院经审理查明，2014年3月25日，杭州市人民政府发布杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》，决定自2014年5月5日上午7：00起，调整机动车工作日（星期一至星期五）高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施；“错峰限行”时段为工作日7：00－9：00，16：30－18：30两个高峰时段；“错峰限行”范围规定非浙A号牌机动车的限行范围是浙A号牌的限行区域以及绕城高速合围区域内的其他高架道路。“错峰限行”规则规定非浙A号牌机动车工作日高峰时段实行机动车全号段禁行。2016年4月29日，杭州市公安局交通警察局发布通告［2016］77号《关于机场公路、通城高架路、东湖高架路开通的通告》，根据《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》（杭政函［2014］54号）之规定，在工作日的7：00－9：00、16：30－18：30时间段内，开通后的机场公路、通城高架路（机场公路－九堡大桥段）、东湖高架路（德胜高架路－外翁线段），非浙A号牌的机动车禁止通行。此后，交警支队在机场公路往江南大道复兴大桥方向即出口1处设置机动车禁止通行的禁令标志，标志下方文字标明“工作日7：00－9：0016：30－18：30非浙A车辆限行”。2017年4月20日07时50分左右，朱良永驾驶号牌浙Ｄ×××××C小型客车行驶至前述路段时被交警拦停，以违反禁令标志指示为由对朱良永处以罚款100元的行政处罚。原审法院认为，朱良永以杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》、通告［2016］77号《关于机场公路、通城高架路、东湖高架路开通的通告》两份文件自行设定行政许可，违反《中华人民共和国行政许可法》第十七条、《中华人民共和国立法法》第八十二条之规定为由，提出对两份文件的合法性进行审查。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。《杭州市道路交通安全管理条例》第九条第二款规定，公安机关交通管理部门可以根据道路交通状况和机动车排气污染防治需要，对机动车采取限制区域、限制时间行驶的交通管理措施。具体办法由公安机关交通管理部门会同环境保护主管部门制定，报同级人民政府批准后实施。《杭州市机动车排气污染防治条例》第八条规定，市、县（市）人民政府可以根据本市大气环境质量状况和不同类别机动车的排气污染程序，对机动车采取限制通行区域、通行时间等交通管制措施。《浙江省大气污染防治条例》第三十九规定，市、县人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要，可以规定限制、禁止机动车和非道路移动机械通行的类型、区域和时间，并向社会公告。《浙江省机动车排气污染防治条例》第十一条规定，设区的市人民政府可以根据城市发展规模和大气环境质量状况，采取相应措施合理控制机动车保有量。市、县人民政府可以根据大气环境质量状况和机动车排气污染程度，采取划定限制或者禁止通行区域、限制停车等措施减少机动车出行量。在大气污染严重的情况下，市、县人民政府应当按照相关应急预案，及时采取限制、禁止机动车通行等临时措施。《杭州市大气污染防治规定》第二十二条规定，市和县（市）人民政府根据本行政区域大气环境质量状况和机动车排气污染程度，可以采取限制、禁止机动车和非道路移动机械通行的类型、区域和时间、暂停核发渣土运输许可证等措施，并向社会公告。市人民政府应当制定具体办法，加强对绕城高速、风景名胜区等重点区域的机动车排气污染防治。根据前述法律规定，杭州市人民政府为交通治堵保畅和大气污染防治等需要，制定的杭政函［2014］54号文，以及杭州市公安局交通警察局依据《中华人民共和国道路交通安全法》的授权及杭政函［2014］54号文件内容制定的通告［2016］77号文，符合法律规定，不存在朱良永请求所述违反《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国立法法》规定的情形，属合法有效的规范性文件。交通标志，是指用图形符号和文字，配之以特定的颜色，向车辆驾驶人及行人传递特定信息，用以管制、警告及引导交通的安全设施，是管理道路交通的重要设施之一，它在现代交通管理中发挥着重要作用。合理设置道路交通标志，可以有效地组织交通流量，减少交通事故，预防交通拥堵，提高道路的通行能力。交通标志分为主标志和辅助标志。主标志包括：警告标志、禁令标志、指示标志、指路标志、旅游区标志、道路施工安全标志等；辅助标志，是一种与主标志配合使用的特殊标志，附设在主标志的下方，对主标志起辅助说明作用，不能单独使用，可分为表示区域、距离、时间、车辆种类、警告禁令理由等。交警支队在机场公路、通城高架路、东湖高架路开通前，发布通告，对道路开通的时间及范围，道路开通后的交通组织措施予以告知。朱良永被拦停路段属于非浙A号牌机动车在限定时段禁止驶入的路段。交警支队在此处设置机动车禁止驶入的禁令标志，同时在标志下方简要对禁止通行的时间、车辆种类作出说明，符合设置规范。综上，交警支队在机场公路往江南大道复兴大桥方向即出口1处设置机动车禁止驶入的禁令标志依据充分，程序合法。朱良永要求确认该标志设置行为违法等诉讼请求的理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱良永的诉讼请求。案件受理费50元，由朱良永负担。宣判后，朱良永不服，向本院上诉称：1.道路交通安全法第25条第2款规定，交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。一审法院承认被上诉人辩称对所设立的标志在标志下方对禁行时间、车辆种类作出的说明，请法院确认“非浙A号牌车辆”之分类属于国家标准GA802—2014规定的哪一类分类，否则就是否定道路交通安全法的规定，是非法的标志。2.一审对杭政函[2014]54号和杭州市公安局交通警察局通告[2016]77号的合法性审查不全面。通观全文，条款规定是限制或者禁止通行，应该是限制或者禁止某类机动车通行，而到了具体的分类，又是偷换概念，所有的车辆分类类型必须符合法律规定，而不是一切捏造的分类标准。同时，《中华人民共和国行政许可法》第17条明文规定，规范性文件不得设置行政许可，没有例外。一审法院认定文件的合法性属于违反法律规定。综上，请求：1.撤销（2017）浙0103行初53号行政判决，并重新审理；2.由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人交警支队未向本院提供书面答辩意见。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案被诉行为系交警部门在机场公路往江南大道复兴大桥方向即出口1处设置机动车禁止通行标志（工作日7：00－9：00，16：30－18：30非浙A车辆限行）的行为，该行为系交警部门按照杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》和杭州市公安局交通警察局通告［2016］77号《关于机场公路、通城高架路、东湖高架路开通的通告》的相关内容，在限行道路的入口将限行车辆范围、时段以交通标志的方式予以提示，标志中的内容均是上述文件中的明确规定，是文件相关内容的延伸和重复，故被诉设置交通标志的行为应定性为对上述规范性文件相关内容在道路上的醒目告知和警示，并没有直接针对特定人设定新的权利义务，不产生新的法律效果，不能构成一个独立的行政法上的行政行为。据此，该设置交通标志的行为不属于行政诉讼的受案范围，朱良永针对该行为提起的诉讼，依法应不予立案或驳回起诉。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。鉴于朱良永系在一审法院的释明后改变诉讼请求提起本案诉讼，故其仍可直接针对行政处罚决定提起诉讼，也可以一并提出对相关规范性文件进行合法性审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销杭州市下城区人民法院（2017）浙0103行初53号行政判决；二、驳回原审原告朱良永的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  吴宇龙审判员  廖珍珠审判员  刘 斌二〇一八年四月九日书记员  汪金枝附：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。