海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第16号
上诉人（原审原告）：王淑花，女，1967年2月11日出生，汉族。
委托代理人：余明财，海口市琼山区红旗法律事务所主任。
委托代理人：王淑转，女，1971年1月20日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：郭军辉，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人：王世春，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
原审第三人：陈吉雄，男，1930年11月23日出生，汉族。
委托代理人：朱斌，海南威盾律师事务所律师。
上诉人王淑花因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人陈吉雄颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院2012年11月9日作出的（2012）海中法行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院于同年12月26日受理后，12月27日依法组成合议庭，并于2013年1月17日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王淑花及其委托代理人余明财、王淑转，被上诉人海口市政府的委托代理人郭军辉、王世春，原审第三人陈吉雄的委托代理人朱斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
海口市政府于1999年11月11日给陈吉雄颁发海口市国用（1999）第44908号《国有土地使用证》（以下简称第44908号《国有土地使用证》），该证载明：土地位于海口市新埠岛中坡；用途为住宅用地；四至为东至李宝珍，南至空地，西至空地，北至空地；用地面积103.71平方米。
原审查明：李宝珍于1980年向农坡经济社购买360.78㎡土地，属整块地，后李宝珍将该地分成三块，由邢瑞金、陈吉雄购买。1997年，陈吉雄向原海口市国土海洋资源局（以下简称原海口市国土局）申请土地登记，填写《海口市土地使用权申报、审批、登记、发证表》，土地座落新埠岛中坡，用地面积103.71平米，权属性质为国有，四至为东至李宝珍，南至空地，西至空地，北至空地。土地管理部门在1997年8月对申报土地进行地籍调查，陈吉雄与相邻人李宝珍均在土地权属调查指界人签章处签名；土地管理部门对土地座落及现状进行测量，制作了土地案件现场勘测笔录，确认该土地基本情况与申报表一致，该宗地四至清楚，张榜公布无异议。陈吉雄的上述用地因是私自买地，1999年6月3日，原海口市国土局对陈吉雄买地情况进行了调查，制作了调查笔录。1999年7月7日，原海口市国土局作出市土海监字[1999]087号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定陈吉雄于1980年4月私自向海口市新埠镇农坡经济社购买土地，面积120平米，未经报批，于1982年擅自在所购买的土地上建成地基，建筑占地面积103.71平米，经勘测，不影响城市建设规划，据此认为陈吉雄私自买地的行为违法，按照《海口市土地违法行为处罚规定》第八条第一款规定，决定对陈吉雄罚款5185.50元，补办103.71平米土地的用地手续。1999年11月10日，原海口市国土局与农坡经济社中坡村、陈吉雄签订《补办征地协议书》，以妥善解决历史遗留问题，完善陈吉雄在1980年期间向农坡村买地建房的用地手续，中坡村同意原海口市国土局征用位于农坡村的103.71平米土地，征地管理费为414.80元。陈吉雄在交纳了上述款项后，海口市政府于1999年11月11日向陈吉雄颁发了第44908号《国有土地使用证》。王淑花于上世纪九十年代在涉案土地上盖了约40平米的地基，2009年，王淑花在该地基上盖建了40平米房子，该房子位于陈吉雄、邢瑞金、陈吉雄三人的土地中间。
另，1992年10月1日，农坡经济社出具证明证实陈吉雄于1980年4月2日向其队申请购买涉案土地，原中坡生产队同意让给陈吉雄。又于1992年10月1日出具证明证实陈吉雄于1990年５月1日向其队申请买地，经中队干部会议决定同意其购地。2010年2月1日，农坡经济社出具证明证实王禄仁（王淑花父亲）的父母、祖父母一直世居地以中坡村（现门牌号273号）东邻陈家，西边郑家、黄家，北边东边属王禄仁祖地，共八个子女从小生活在该地上。2012年7月17日，农坡经济社又出具证明证实该社2010年2月10日所出具的证明中所述王禄仁世居地与李宝珍、邢瑞金、陈吉雄三人分别持有的第44906号、44907号、44908号《国有土地使用证》项下土地位置不是同一宗地，也没有面积重叠，分属不同的宗地。2009年7月8日，海口市地名委员会办公室下发《关于门牌变更通知书》，通知王淑花原在振东区中坡村门牌变更为美兰区中坡村270号门牌。
原审认为：第一，关于王淑花的主体资格是否适格问题。从查明的事实看，王淑花现在李宝珍、邢瑞金、陈吉雄三人持有的第44906号、44907号、44908号《国有土地使用证》项下土地的中间盖建了40平米房子并居住，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地实际使用权人对行政机关作出涉及其实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，王淑花可以作为本案原告提起诉讼，其主体资格适格。
第二，本案审查的是海口市政府向陈吉雄颁发第44908号《国有土地使用证》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。在1980年期间，陈吉雄经农坡经济社同意向其申请购买120平米土地，并在其上盖建了103.42平米的地基。原海口市国土局确认陈吉雄私自买地行为违法，为妥善解决历史遗留问题，按照《海口市土地违法行为处罚规定》第八条第一款“（一）1983年5月9日前非法占用、买卖、转让土地的，责令退回非法占用、买卖、转让的土地，拆除或没收地上建筑物。但对符合本市土地利用总体规划且地上建筑物经市规划部门审核，不严重影响城市规划的，可以直接对非法占地或买地的当事人处以每平方米土地50元以上100元以下的罚款（对农村集体经济组织内部成员非法占用本村集体所有土地的，处以每平方米土地10元以上20元以下的罚款），再依照本规定第九条、第十条办理用地手续”，以及第十条“对土地违法行为按本规定第八条第一款（一）至（三）项给予处罚后，可以依照有关法律、法规办理土地征用、出让手续，发放《国有土地使用证》”的规定，在对陈吉雄非法买地行为作出罚款处罚后，同意为其补办用地手续。陈吉雄据此向原海口市国土局申请土地登记发证，并提供了农坡经济社出具的权源证明。原海口市国土局经过地籍调查、相邻人指界、测量后，制作了土地登记卡，经公告无异议后，认定涉案土地四至清楚，在陈吉雄交纳了罚款及相关费用后，海口市政府向其颁发了第44908号《国有土地使用证》。海口市政府的上述颁证行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
王淑花主张涉案土地系其家人世居地，其在1995年前在该地上建房，并提供了海口市地名办公室作出的门牌变更通知以及农坡经济社出具的证明予以证实。该通知内容是变更王淑花家门牌号为美兰区中坡村270号，农坡经济社2010年2月出具的证明只是证实王淑花的父亲王禄仁的世居地位置在中坡村273号，四至与陈吉雄土地证上载明的四至不一致，因此，无法证实王淑花的门牌号及王禄仁的门牌号与第44908号《国有土地使用证》项下土地的关系；农坡经济社在2012年7月17日出具的证明证实王禄仁的世居地与涉案土地分属不同的宗地。此外，王淑花主张其于1995年在涉案土地上盖建40平米房屋地基，但陈吉雄在1982年即在涉案土地上盖建103.42平米地基。王淑花以此来请求撤销第44908号《国有土地使用证》的理由不成立，不予支持。关于陈吉雄购买涉案土地的时间，王淑花认为应为1996年，但农坡经济社在1992年10月出具的两份证明分别证实陈吉雄购地时间为1980年和1990年，因该两份证明相互矛盾，故对农坡经济社出具的该两份证明，均不予确认。而原海口市国土局经过查证作出《土地违法案件行政处罚决定书》以及《补办征地协议书》中所认定的购地时间均为1980年，因此，陈吉雄的购地时间应以该时间为准。综上，王淑花的诉请，无事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王淑花的诉讼请求。案件受理费50元由王淑花负担。
上诉人王淑花上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销第44908号《国有土地使用证》。主要事实和理由：一、原审认定事实不清。原审认定陈吉雄于1980年购买涉案土地并于1982年未经报批建成地基的事实没有相关证据证明。王淑花在原审中提供的1996年7月24日购地款收据可以证明，陈吉雄买地时间最早是1996年7月24日，而非农坡经济社《证明书》中所称的1980年。王淑花一直居住在涉案土地上的房屋生活，门牌号现已变更为270号。二、海口市政府确权程序违法。农坡经济社1992年10月1日出具的《证明书》与客观事实不符，海口市政府制作的地籍调查表上没有相邻人签字，没有公告，故其给陈吉雄登记颁证程序违法。三、原审适用法律错误。陈吉雄于1996年7月24日购买涉案土地，而原审适用《海口市土地违法行为处罚规定》错误。综上，请求撤销原判，撤销第44908号《国有土地使用证》。
被上诉人海口市政府辩称：陈吉雄于1980年4月2日向农坡经济社购买涉案土地。1999年陈吉雄申请登记颁证，海口市国土海洋资源局审核了其提交的材料，依据农坡经济社出具的《证明书》，经过地籍调查、现场勘测、实地测量、核定界址坐标及相邻人指界等程序，根据《海口市土地违法行为处罚规定》第八条第一款第（一）项和第十条之规定，对陈吉雄私自购买土地行为处以罚款，补办土地征用手续，给陈吉雄完善用地手续。据此，海口市政府依据土地管理法等相关法律规定，给陈吉雄颁发第44908号《国有土地使用证》。综上，海口市政府颁证行为事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈吉雄述称：同意海口市政府的意见。
二审中，王淑花对原审认定陈吉雄1980购买土地提出异议，主张其是1996年购买。经查，原海口市国土局于1997年7月7日作出市土海监字[1999]087号《土地违法案件行政处罚决定书》，已认定了陈吉雄系于1980年4月私自向海口市新埠镇农坡经济社购买土地的事实，而1999年11月10日，原海口市国土局与农坡经济社中坡村、陈吉雄分别签订的《补办征地协议书》中，亦明确系为妥善解决历史遗留问题，完善陈吉雄在1980年期间向农坡村买地建房的用地手续，农坡经济社同意原海口市国土局征用土地。故原审认定陈吉雄于1980年购买土地并无不当。
王淑花对原审认定的“该宗地四至清楚，张榜公布无异议”提出异议，其主张一是颁证宗地四至不清，因王淑花和其他人没有去指界，村长也没到现场；二是海口市政府未提供张榜公布的照片予以证明。经查，原海口市国土局于1999年5月20日制作了土地案件现场勘测笔录并附图，已确认了四至范围，对此，原海口市国土局与农坡经济社中坡村、陈吉雄于1999年11月10日签订的《补办征地协议书》中除了明确土地面积外，还明确了“详见宗地图”，应当认定陈吉雄用地的四至和面积已得到农坡经济社的确认。故王淑花关于颁证宗地四至不清的主张不成立。至于是否已张榜公布无异议的问题。海口市政府提供的《权属调查记录表》于1999年11月9日已载明张榜公布情况无异议，故原审认定土地管理部门确认张榜公布无异议，并无不当。
王淑花主张其于1995年即已在涉案土地上建房，而非原审认定的2009年建房。经查，王淑花无充分证据证明其于1995年建房；陈吉雄于2010年向海口市美兰区城市管理执法局提出《关于依法拆除王淑花私侵土地违法建房的申请》，反映王淑花于2009年强行在其土地上施工违法建房问题，请求对其违法建筑进行拆除。海口市美兰区新埠街道办事处在该申请上出具了“三位权益人反映的情况属实，街道办事处接到权益人投诉后，多次做双方的调解工作，但未有成效，建议执法局依法处理，予以拆除，以维护权益人的合法权益不受侵犯害”的意见，并加盖了办事处的公章。综上，原审认定王淑花于2009年建房并无不当。
二审期间，2013年1月22日，本院组织各方当事人进行现场勘查。查明：王淑花已在涉案土地上建房，王淑花原祖屋用地在涉案土地的西北侧，该祖屋地现由王淑花的哥哥王海春建房使用。2013年4月16日，为确定王淑花所主张土地权属范围及其所建房屋占用土地与颁证土地的位置关系，本院组织各方当事人到现场指界定点，进行GPS测量，并由海口市土地测绘院根据采集的坐标点与涉案土地证项下土地的坐标点制作套绘图。2013年7月16日，海口市土地测绘院向本院提供《王淑花与李宝珍、邢瑞金、陈吉雄用地位置示意图》。2013年7月19日，本院组织各方当事人对该图进行质证。海口市政府及陈吉雄对该示意图均无异议。王淑花对其所指的点无异议，对该证据的来源亦无异议，但其提出该示意图上标注的陈吉雄土地的坐标点与土地证上标注的坐标点不相同。为此，本院要求海口市土地测绘院就此作出说明。海口市土地测绘院于2013年8月13日向本院提交了附有有关坐标转换备注说明的《王淑花与李宝珍、邢瑞金、陈吉雄用地位置示意图》，根据该图备注说明，陈吉雄土地证上所用坐标系为海口独立坐标系，当前使用坐标系为海南海口坐标系，将原发证坐标（海口独立坐标系）转换为海南海口坐标系只是变化坐标系统，界线位置并未改变。至此，王淑花表示对该示意图没有意见。由于各方当事人对《王淑花与李宝珍、邢瑞金、陈吉雄用地位置示意图》均无异议，本院对其证明效力予以确认，该示意图可以作为认定本案事实的根据。根据该示意图，可以确认如下事实：王淑花主张的土地权属范围与陈吉雄颁证土地范围存在部分重叠。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：原海口市国土局经过调查，对陈吉雄作出《土地违法案件行政处罚决定书》，确认陈吉雄私自买地行为违法，并按照《海口市土地违法行为处罚规定》第八条第一款规定，决定对其非法买地行为处以罚款，在其缴纳罚款后给其补办用地手续。陈吉雄据此缴纳罚款后，原海口市国土局对其申报的103.71平米用地进行地籍调查、相邻人指界、勘查测量，并制作了土地登记卡，经公告无异议后，给其颁发了第44908号《国有土地使用证》。该颁证行为认定事实清楚，程序并无不当。王淑花以涉案土地系其原祖屋用地为由主张对涉案土地的权属，没有事实根据和法律依据；其提供的《海口市地名委员会办公室关于门牌变更通知书》依法不能作为证明土地权属的依据，故对其主张，本院不予支持。
综上，王淑花的上诉请求和理由不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人王淑花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
代理审判员 赵道远
代理审判员 李 贝
二〇一三年八月二十七日
书 记 员 单 宇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
……