甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武中行初字第10号
原告兰州新区中川镇宗家梁村一社。
负责人常怀虎，该社社长。
委托代理人张荣，甘肃众炀律师事务所律师。
委托代理人贾海宁，甘肃众炀律师事务所律师。
被告永登县人民政府。
法定代表人杨平，该县县长。
委托代理人袁金道，甘肃金毓康律师事务所律师。
第三人兰州中川林场。
法定代表人王灵芬，该林场负责人。
委托代理人迟方旭，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。
委托代理人强生良，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。
原告兰州新区中川镇宗家梁村一社（以下简称“宗家梁一社”）不服被告永登县人民政府（以下简称“永登县政府”）向第三人兰州中川林场（以下简称“中川林场”）颁发的永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。原告宗家梁一社的委托代理人张荣、贾海宁，被告永登县政府的委托代理人袁金道，第三人中川林场的委托代理人迟方旭、强生良均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告永登县政府于1997年11月20日作出永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》。将位于原永登县西槽乡马家山（现兰州新区中川镇宗家梁村一社），东临兰州军区司训队，南接荒山坡，西接荒山，北接民航中川机场垃圾沟，面积789950.02㎡（约1184.93亩）国有土地使用权颁发给第三人中川林场。
原告宗家梁一社诉称，2014年6月，他人在其拥有的集体土地上修建固定建筑，经了解情况得知，被告永登县政府将本属原告集体所有的土地，在1997年11月给第三人中川林场颁发了永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》。该证所确定的面积约2000多亩的土地，自1965年人民公社成立时将该土地确定为原告集体所有，由其村民世代耕种。近年来，原告为解决其村民居住问题，部分村民的宅基地也划分到该块土地上，并修建了房屋。另第三人中川林场系集体企业，1998年11月3日成立，2010年8月9日被吊销。1997年11月被告给第三人颁发永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》时，第三人尚未成立。原告认为，被告在没有办理农用地转用审批手续，没有经过征收、征用程序，也没有对原告进行任何补偿的情况下，将原告所有的集体土地划拨给第三人，并颁发《国有土地使用证》的行为，侵害了原告集体土地的所有权和使用权，且被告将《国有土地使用证》颁发给尚未成立的企业，属程序违法，故诉请法院撤销该《国有土地使用证》，以维护原告的合法权益。
原告为支持其诉讼请求，向本院递交了下列证据：
第一组证据：1、2014年11月26日兰州市人民政府兰府复决字（2014）17号行政复议决定书1份；2、兰州市人民政府行政复议办公室行政复议送达回证1份。该组证据证明本案经过行政复议程序的事实。
第二组证据：1、2014年8月15日永登县中川镇宗家梁村民委员会证明1份；2、永登县中川镇宗家梁村民委员会耕地登记统计表8份及宅基地统计表1份；3、李万祥集体土地社员建设用地申请书1份；4、1982年11月23日永登县西槽乡人民公社管理委员会永西管发（1982）42号文件1份。该组证据证明涉案土地属原告所有的事实。
第三组证据：1、内资企业基本信息2份；2、涉案永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》1份。该组证据证明被告将涉案土地颁发给尚未成立的企业属程序严重违法的事实。
第四组证据：照片16张。证明涉案土地现状和原告土地使用权被侵害的事实。
被告永登县政府辩称，1996年兰州市中川上水绿化管理处向被告上报了兰州市林业局兰林字（95）021号《关于成立兰州中川林场的批复》文件和兰绿处（96）02号《关于申请改拨国有土地的报告》，申请将已划拨给舟曲林业局中川总公司的国有土地855亩改拨给兰州市中川上水绿化管理处作为绿化造林综合开发的改革试点用地，并对范围附有图纸。1996年4月23日，被告以永政土发（1996）15号《关于给兰州市中川上水绿化管理处划拨绿化造林综合开发用地的批复》同意将该855亩土地改拨给兰州市中川上水绿化管理处使用。1997年经兰州市中川上水绿化管理处申请，由中川林场与相关相邻单位进行了权属界线认定并签发权属界线议定书，最终按实际面积以国有土地使用权发证，准予登记面积789950.02平方米。其中在西槽乡境内中川公路145至146公里西侧，有宗家梁村多年弃耕地155.2亩土地，经协商由中川林场进行补偿和交纳土地管理费后，由中川林场使用。被告在涉案国有土地使用证颁发过程中，严格依照相关法律法规办理，登记发证行为符合相应的程序性、实质性要求，原告申请撤销涉案《国有土地使用证》无事实和法律依据。被告同时认为，根据内资企业基本信息和《公司法》所要求的公司成立的程序及实质要件来看，原告认为被告将《国有土地使用证》颁发给尚未成立的企业属程序违法的理由不能成立。综上事实和理由，被告永登县政府请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告永登县政府接到起诉状副本和应诉通知书后，以在法定的举证期限内提供证据存在困难为由，向本院申请延期举证，本院于2015年2月5日作出准许延期举证通知书，被告在指定的举证期限内提供了作出被诉行政行为的证据：
第一组证据：1、1997年5月10日中川林场《土地登记申请书》1份；2、1997年11月14日永登县政府《土地登记审批表》1份；3、永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用权登记卡》1份。该组证据证明被告依第三人中川林场的申请，经过批准程序后依法给第三人颁发国有土地使用证的事实。
第二组证据：1、1995年12月25日兰州市林业局兰林字（95）021号《关于成立兰州中川林场的批复》文件1份；2、1997年8月20日兰州市中川上水绿化管理处兰绿处97字第065号便函1份；3、1997年8月20日兰州市中川上水绿化管理处申请书1份；4、1997年10月6日《中川林场用地确权发证议定书》1份；5、1996年4月20日永登县人民政府永政土发（1996）15号《关于给兰州市中川上水绿化管理处划拨绿化造林综合开发用地的批复》1份；6、1996年12月19日《补偿协议书》1份。该组证据证明被告在颁发国有土地使用证时依申请严格按照程序进行批准的事实。
第三组证据：1、1993年3月20永登县人民政府永政土发（1993）8号《关于划拨白龙江林业管理局舟曲林业局开发用地的批复》1份；2、1993年3月4日《划拨国有土地协议书》1份。该组证据证明涉案土地属国有土地的事实。
第四组证据：永登县土地管理局于1997年7月测绘的中川林场地籍图1份。证明涉案土地的坐落位置及四至范围。
第三人中川林场述称，首先，涉案土地所有权性质为国有。依据当时施行的《土地管理法实施条例》第三条第（三）项的规定，涉案土地属于“国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩以及其他土地”。其次，原告认为永登县政府将《国有土地使用权证》颁发给尚未成立的企业属程序违法的主张不成立。中川林场作为被批准设立的从事林业的企业，取得土地使用权是其登记成立的条件。再次，被告在核发涉案土地证时适用法律法规正确。被告依据当时施行的《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》的相关规定登记造册，核发证书，确认使用权。最后，被告核发涉案土地使用证的程序符合法定程序。被告严格按照用地者申报、备案登记、审核批复、颁发证书的程序核发涉案证书，未违反法定程序的情形。基于上述事实和理由，第三人中川林场认为涉案土地权属清楚，被告永登县政府颁证行为程序合法，适用法规正确，请求法院依法予以维持。
第三人中川林场未提供证据。
经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：
对于原告提供的第一组证据，被告对该组证据无异议，第三人对其真实性和合法性无异议，对其关联性有异议，认为该组证据与原告的诉讼请求无关。对于原告提供的第二组证据，被告对该组证据的真实性和证明目的均有异议。第三人对该组证据的证据1、2、3的真实性、合法性和关联性均有异议，对该组证据的证据4的真实性和合法性无异议，但对其证明目的有异议。对于原告提供的第三组证据，被告和第三人对其真实性和合法性均无异议，但对其证明目的有异议。对于原告提供的第四组证据，被告和第三人对其关联性均有异议。
对于被告提供的第一组证据，原告对该组证据的证据1、2的真实性无异议，对其合法性有异议，对证据3的真实性和合法性均有异议。第三人对该组证据无异议。对于被告提供的第二组证据，原告认为该组证据均系复印件，对其真实性和合法性均有异议。第三人对该组证据均无异议。对于被告提供的第三组证据，原告对其真实性和合法性有异议，第三人对该组证据均无异议。对于被告当庭出示的地籍图，原告有异议，认为该证据超过法定或法院指定的举证期限，不能作为证据使用。第三人对该证据无异议。
本院对当事人提交的证据认证如下：
原告提供的第一组证据证明本案经过行政复议的事实，因被告和第三人对该事实无异议，故对其证明效力予以确认。原告提供的第二组证据的证明目的与本案已查明的事实不符，对其证明目的不予认定。原告提供的第三组证据，原告和第三人对该组证据的真实性和合法性无异议，故对其真实性和合法性予以确认，对其证明目的不予确认。原告提供的第四组证据，该组照片的真实性和合法性予以确认，因其证明的内容与涉案土地的权属没有关系，故其证明目的不予确认。
被告提供的第一、二组证据，内容相互印证，形成完整的证据链条，客观真实的反映了被告依申请，审核审批、注册登记、颁发土地证的过程，对其证明效力予以确认。被告提供的第三组证据与其他证据相互印证，证明了涉案土地的权属性质及来源，对其证明效力予以确认。被告提供的第四组证据属于被告提供的《土地登记审批表》、《国有土地使用权登记卡》和《中川林场用地确权发证议定书》所附内容，且相互印证，故对被告依据该地籍图确定的四至范围给第三人颁发土地证书的事实予以认定。
经审理查明，涉案争议土地位于原永登县西槽乡马家山（现兰州新区中川镇宗家梁村一社），东临兰州军区司训队，南接荒山坡，西接荒山，北接民航中川机场垃圾沟，面积789950.02㎡（约1184.93亩）。1995年兰州市中川上水绿化管理处以兰绿处（1995）20号报告向兰州市林业局报请成立兰州中川林场。1995年12月25日兰州市林业局以兰林字（95）021号文件同意成立兰州中川林场，该林场造林绿化所需荒山3000亩，由永登县土地规划局在中川公路西侧划拨。1996年，兰州市中川上水绿化管理处向被告永登县政府上报了兰州市林业局兰林字（95）021号《关于成立兰州中川林场的批复》文件和兰绿处（96）02号《关于申请改拨国有土地的报告》，申请将1993年3月20日划拨给舟曲林业局中川总公司的国有荒山855亩改拨给兰州市中川上水绿化管理处作为绿化造林综合开发的改革试点用地。1996年4月23日，被告作出永政土发（1996）15号《关于给兰州市中川上水绿化管理处划拨绿化造林综合开发用地的批复》，同意将原西槽乡境内，中川公路145至146公里西侧，原以永政土发（1993）8号文划拨给舟曲林业局中川总公司的855亩国有土地改拨给兰州市中川上水绿化管理处使用。1996年12月9日永登县土地管理局与西槽乡人民政府、宗家梁村委会、一社、二社和兰州中川林场就宗家梁村多年弃耕地155.7亩达成协议，协议的主要内容为：1、宗家梁村多年弃耕地155.2亩，其中一社145.2亩、二社7亩；2、根据《土地管理法》补偿标准，每亩补偿1000元，计155200元；3、根据《甘肃省实施土地管理法办法》有关规定收取土地管理费4%，计6208元；4、补偿费和土地管理费合计161408元，由中川林场汇至永登县土地管理局；5、该地交由兰州中川林场使用，任何人不得以任何理由干扰。1997年5月10日，兰州中川林场以其为主体申请土地登记，据土地登记申请书记载：土地总面积1100亩；永登县西槽乡宗家梁村民委员会确认的四至为东至中川公路145—146＋502km西侧，南至马家山小黑川荒山便道，西至马家山卡家沟荒山，北至马家山荒山。1997年8月20日，兰州市中川上水绿化管理处两次向永登县土地管理局申请颁发土地使用权证，同时申请将划拨土地使用权主体变更为兰州中川林场。1997年10月6日，永登县土地管理局、西槽乡政府，宗家梁村委会、马家山社和小黑川社代表、兰州中川林场以及相邻单位兰州军区政治部劳改看守大队共同签署了中川林场用地确权发证议定书，该议定书主要确定了三个问题：1、用地单位由兰州市中川上水绿化管理处变更为兰州中川林场；2、四至界线及面积以县土地局于1997年7月的地籍调查成果为准；3、协议经参与单位签章并加盖县政府土地确权专用章后生效。1997年11月14日经永登县土地管理局审核后被告永登县政府批准了第三人的土地登记申请，并于1997年11月20日给第三人中川林场颁发了永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》。原告宗家梁一社于2014年8月20日向兰州市人民政府申请复议，兰州市人民政府于2014年11月26日作出兰府复决字（2014）17号行政复议决定书，维持了被告永登县政府向第三人中川林场颁发的永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销该《国有土地使用证》。
另查明，第三人中川林场于1995年12月25日被兰州市林业局批准设立。据工商档案记载，其登记成立日期为1998年11月3日，企业类型为集体所有制企业。2003年9月27日变更成立为个人独资企业，原集体所有制企业于2010年8月19日被吊销。
本院认为，涉案永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用证》登记时间是1997年11月20日，该登记行为是否合法，应当依照当时施行的法律法规的相关规定来进行审查。根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款、《甘肃省实施土地管理法办法》第十条的规定，被告永登县政府具有对本案争议土地进行登记造册，核发证书，确认使用权的行政职权。本案争议焦点主要是本案所涉土地权属是否清楚，来源是否合法。经审查，涉案争议土地中的855亩土地于1993年3月20日由被告永登县政府以国有荒山的性质划拨给白龙江林业管理局舟曲林业局作为育苗和营造防护林用地，并签订了《划拨国有土地协议书》。1995年12月25日兰州市中川上水绿化管理处经批准成立了第三人中川林场，需划拨荒山用于造林绿化。被告永登县政府将原划拨给白龙江林业管理局舟曲林业局的855亩土地改拨给第三人中川林场，同时将宗家梁村多年弃耕地155.2亩划拨给中川林场使用，中川林场与原告在内的相关单位签订了《补偿协议书》。中川林场提出土地登记申请后，永登县土地管理局作为具体实施登记的主管机关，在进行地籍调查时，由于地形问题和测量误差，涉案土地实际面积与批准文件不符，出于管理方面的考虑，由原告宗家梁一社在内的相邻单位或代表进行了权属界线认定，并签订了《中川林场用地确权发证议定书》，确定涉案土地面积以永登县土地管理局地籍调查成果为准，被告依据该调查成果给第三人中川林场颁发了《国有土地使用证》。据此，涉案土地来源合法，权属清楚。原告宗家梁一社认为涉案土地属其集体所有但未提供有效证据来证明，故其诉讼理由不能成立。关于原告宗家梁一社认为被告永登县政府将土地使用权颁发给尚未成立的企业属程序严重违法的理由。本院认为，第三人中川林场系经批准设立的集体企业，依法取得土地使用权是其成立的必备条件之一，其获取土地使用权与是否已被核准成立无必然关系，故该诉讼理由亦不能成立。另永登县土地管理局通过地籍调查，权属审核后报请被告永登县政府注册登记，颁发土地证书的程序符合原国家土地管理局《土地登记规则》第六条的相关规定，故该颁证程序合法。
综上，被告永登县政府依照法定职权和当时施行的法律法规的规定向第三人中川林场颁发《国有土地使用证》的行政行为，认定事实清楚，符合法定程序，适用法律、法规正确。因此，原告宗家梁一社请求撤销永国用（1997）字第＊＊＊4号《国有土地使用权证》的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告兰州新区中川镇宗家梁一社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宗家梁一社负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一五年七月六日
书记员 张玉霞
附：本判决所适用和参考的法律规范：
1、《中华人民共和国土地管理法（1987年1月1日施行）》
第二款全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
2、《甘肃省实施土地管理法办法》
集体土地所有者、国有土地使用者和集体土地建设用地使用者，必须依法向所在县（市、区）人民政府土地管理部门申请土地登记。跨县使用土地的，应分别向土地所在（市、区）县人民政府土地管理部门申请土地登记。
县级人民政府土地管理部门组织调查，核准权属、界址和面积后，统一登记造册，报县级以上人民政府核准，颁发国有土地使用证、集体土地建设用地使用证或集体土地所有证，确认所有权或使用权。
3、《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。