海南省第二中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2013）海南二中行初字第158号
原告符美梅，女，1952年10月5日出生，汉族，住海南省东方市八所镇东风路***号。系陈来发之妻。
原告陈海丰，男，1974年1月6日出生，汉族，住海南省东方市八所镇东风路***号。系陈来发之子。
原告陈海波，男，1975年12月9日出生，汉族，住海南省东方市八所镇东风路***号。系陈来发之子。
原告陈海珍，女，1978年7月14日出生，汉族，住海南省东方市八所镇东风路***号。系陈来发之女。
委托代理人彭文清，海南惠海律师事务所律师。
委托代理人吉治群，男，1974年6月5日出生，汉族，住海南省东方市八所镇解放路26号市代销社*栋*号。系陈来发的外孙。
被告东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人吉明江，该市市长。
委托代理人许康君，东方市国土环境资源局监察大队长。
委托代理人吉祥寿，东方市国土环境资源局科员。
原告符美梅、陈海丰、陈海波、陈海珍于2013年6月17日向被告东方市人民政府提出行政赔偿申请，被告东方市人民政府未给予答复，原告于2013年8月28日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于当日受理后，同年9月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年9月26日公开开庭审理了本案。原告符美梅、陈海丰、陈海波、陈海珍的委托代理人彭文清、吉治群，被告东方市人民政府的委托代理人许康君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告符美梅、陈海丰、陈海波、陈海珍诉称，原告符美梅的丈夫陈来发于1980年11月12日与人共同出资480元向八所镇大占坡村购买了地名为杨贡坡（现民中斜对面）一块面积240平方米的宅基地。该地块的四至范围为：东至文马生，西至空地，南至二米小路，北至四米公路。1994年11月陈来发向东方市国土环境资源局申请颁发土地使用权证。东方市国土环境资源局于当年11月18日给陈来发颁发了东方国用（八所）字第1990号《国有土地使用证》（简称第1990号《土地证》）。原告符美梅的丈夫陈来发因病过世后，原告想在该地块上建房，发现该地块已有案外人汤天作、羊文翠夫妻在上面盖房。原告与案外人多次交涉不下，后案外人汤天作、羊文翠夫妻向海南省第二中级人民法院提起了撤销土地证之诉。海南省第二中级人民法院受理了该案，海南省第二中级人民法院认为：根据被告提交的证据，即颁发土地证权属来源的《购买地基证书》的内容，陈来发购买的宅基地位于“杨贡坡”第七行第七幢，面积240平方米，但该证书对用地的四至没有记载，也没有其它证据佐证该证书记载的土地即为本案的争议地。东方市国土环境资源局在颁证时没有通知相邻人指界，没有依法进行公告，先发证后审批，违反1989年的《土地登记规则》第十八条、二十一条第一款规定，认定东方市国土环境资源局给陈来发颁发的第1990号《土地证》认定的事实不清、程序违法，于2012年12月10日作出（2012）海南二中行初字第107号《行政判决书》，撤销了该证。原告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院于2013年4月1日作出（2013）琼行终字第46号《行政判决书》，维持了海南省第二中级人民法院的判决，东方市国土环境资源局随后注销了该证。原告于2013年6月17日向东方市人民政府提交了《行政赔偿申请书》，要求被告给原告赔偿，但被告对原告提出的赔偿要求至今不作任何答复。原告认为，1980年《土地管理法》尚未颁发实施，并没有法律法规规定不准与农村集体经济组织购买土地，且当时整个东方乃至整个海南省的宅基地来源均是与农村集体经济组织购买取得，因此原告的土地来源是合法的。并且东方市国土环境资源局也给原告颁发了土地使用证，原告取得该地块的合法使用权。依据《行政许可法》第二条：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”以及该法第十二条：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利事项”之规定，被告给原告颁发土地证的行为属于行政许可。但由于东方市国土环境资源局在给原告颁发土地证时没有尽到审核审查的义务，没有按照法律规定的程序办理，致使原告第1990号《土地证》被法院撤销，导致原告丧失了该地块的使用权益，显然东方市国土环境资源局存在重大的过错。正是由于东方市国土环境资源局的重大过错，致使原告基于东方市国土环境资源局颁发的土地使用权证这一行政许可所期待的权益丧失。又依据《行政许可法》第六十九条：“行政机关违反法定程序作出准予行政许可决定被撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”之规定，被告在给原告颁发第1990号《土地证》时，没有尽到审查审核的职责，致使原告第1990号《土地证》被法院撤销，给原告的合法权益造成了损失。因此，依据《国家赔偿法》的相关规定，也应给原告赔偿。综上所述，原告认为：被告给原告颁发土地证的行为属于行政许可，但由于被告没有尽到审查审核的职责，致使原告的第1990号《土地证》证被法院撤销，原告基于被告行政许可的可期待利益受损，被告依法应给予原告赔偿。被告的行为也属于《国家赔偿法》规定赔偿的范围，依据《国家赔偿法》的规定，被告也应给原告赔偿。鉴于现在的土地市场价格每平方米2100元计算，应给原告赔偿约500000元（实际赔偿的数额以评估机构评估的数额为准）。但原告向被告提出赔偿要求后至今已有两个月之久，被告没有给原告任何的答复，依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，特向贵院提起行政赔偿之诉，望贵院本着“公平、公正”的原则作出判决，支付原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益及法律的尊严。
被告东方市人民政府辩称，一、法院依法撤销第1990号《土地证》的理由是因为颁证行为证据不足和程序违法。证据不足的原因有原告的因素，其提供的证据材料不真实，比如原告提交的《土地使用权登记发证申请书》中土地权属性质填写为：国有，实际为集体土地，位于东方市八所镇琼西路47巷11号。另外原告在1994年10月9日申请土地登记时，该宗土地上已有他人（汤天作）建房居住。原告也没有指出确切的宗地位置。以上可以说明是因为原告申请土地登记的时候提供的材料不真实、不齐全，国土部门在颁证前也未组织双方当事人及相邻人现场指界，致使颁证事实不清、证据不足、程序违法，导致了本不该颁发的第1990号《土地证》却颁发给了原告。二、第1990号《土地证》被撤销，原告实际利益没有受到损害。原告1994年10月9日申请土地登记时宗地的现状，与颁证后以及被撤销后的土地现状没有改变，宗地使用事实也没有改变，原告自取得第1990号《土地证》后未真正使用该宗地，更谈不上投入开发建设，所以原告的实际利益没有受到损害。三、第1990号《土地证》被撤销，只是被告的土地确权登记行为被撤销，争议地还没有确权给任何单位和个人，原告的利益没有受到损害，原告应根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》的有关规定依法申请土地权属争议处理，而不是申请行政赔偿。综上所述，第1990号《土地证》被撤销原告负有主要责任，加上原告自身没有受到实际的利益损害，原告所主张的可期待利益不属于行政赔偿范围。因此，原告的诉讼请求不成立，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
原告就赔偿请求提交了以下证据：证据1、购买基地证书和收据各一张，证明原告于1980年向大占坡村委会购买了第1990号《土地证》项下的宅基地。因1980年土地管理法尚未颁布，原告向大占坡村委会购买该地属于善意取得；证据2、土地使用权登记发证申请书，证明原告按照法定程序向被告职能部门申请颁发土地证；证据3、土地登记审批表；证据4、地籍调查表；证据5、土地登记卡，证据3、证据4、证据5证明被告职能部门依职权对原告的宅基地使用权登记申请进行了调查，但被告职能部门没有尽到核实的职责，致宗地四至不清，没有依照法定程序通知相邻人指界及依法进行公告，程序违法，被告有重大的过错；证据6、第1990号《土地证》，证明被告给原告颁发了《国有土地使用证》，原告依法取得该地的合法使用权益；证据7、（2012）海南二中行初字第107号《行政判决书》、证据8、（2013）琼行终字第46号《行政判决书》，证据7、证据8证明被告给原告颁发的《国有土地使用证》合法，因事实不清、程序违法被海南省第二中级人民法院撤销，原告基于被告颁证行政许可这一行为所期待的权益受损，被告依法应给予原告赔偿；证据9、行政赔偿申请书，证明原告已向被告申请赔偿，但被告至今未给予答复，原告向法院提起诉讼符合法律的规定。经质证，被告认为，对证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议，该证据只能作为原告购买宅基地的依据但不能作为土地登记的根据；对证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9的真实性、合法性、关联性无异议。原告则认为，被告只对证据1的合法性有异议，原告购买宅基地是在1980年，此时土地管理法还没颁布，没有法律约束不能向集体购买土地，这是当时的历史原因造成的，说该购买行为不合法，是没有根据的。
被告就答辩内容提交了以下证据：证据1、土地使用权登记发证申请书；证据2、（2013）琼行终字第46号《行政判决书》。证据1、证据2均证明原告给被告提供的证据材料不真实。经质证，原告认为，对证据1、证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明对象有异议，被告想证明原告提交的材料不真实是错误的，当时原告办证时提交了收据，被告知道是向大占坡村委会购买的。地籍调查表和审批表也写明该地是向大占坡村委会购买的，不存在提交虚假的材料。被告则认为，根据法律规定土地在不存在争议和纠纷的情况下，才可以办理国有土地使用证，当时原告申请时，原告应当是知道该地上是有建筑物的，知道该地是存在争议的，已经得到其他案件证实。
经庭审质证，本院对相关证据作如下确认：
（一）关于原告提交的证据。本院认为，原告所举证据真实、合法，对原告所提交的证据的真实性和关联性无异议，但对原告所提交的证据的证明内容有异议，原告提交的证据无法证明被告及其工作人员违法侵犯原告的合法权益并造成损害，无法证明损害是被告及其工作人员行使职权时造成的，无法证明损害是现实已发生或必然发生或是直接的，故本院对原告提交的证据所要证明的内容不予采信。
（二）关于被告东方市人民政府提交的证据。本院认为，被告所举证据客观真实、来源合法，且与本案争议事实有关联，但对被告提交的证据的证明内容存在异议，对被告提交的证据的证明内容不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
原告符美梅系陈来发妻子，原告陈海丰、陈海波、陈海珍系其二人子女。陈来发于1980年11月12日与人共同出资480元向八所镇大占坡村购买了地名为杨贡坡（现民中斜对面）的一块面积240平方米的宅基地。1994年11月，陈来发向东方市国土环境资源局申请颁发土地使用权证。东方市国土环境资源局于当年11月18日给陈来发颁发了第1990号《土地证》。原告符美梅的丈夫过世后，原告准备在该地块上建房，发现该地块已有案外人汤天作、羊文翠夫妻在上面盖房。原告与案外人汤天作、羊文翠夫妻多次交涉不下，后案外人汤天作、羊文翠夫妻向海南省第二中级人民法院提起了撤销土地证之诉。海南省第二中级人民法院认为，根据东方市人民政府提交的证据，即颁发土地证权属来源的《购买地基证书》的内容，陈来发购买的宅基地位于“杨贡坡”第七行第七幢，面积240平方米，但该证书对土地的四至没有记载，也没有其它证据佐证该证书记载的土地即为本案的争议地。东方市国土环境资源局在颁证时没有通知相邻人指界，没有依法进行公告，先发证后审批，违反1989年的《土地登记规则》第十八条、二十一条第一款规定，认定东方市国土环境资源局给陈来发颁发的第1990《土地证》认定的事实不清、程序违法，故海南省第二中级人民法院于2012年12月10日作出（2012）海南二中行初字第107号《行政判决书》，撤销了该证。原告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院于2013年4月1日作出（2013）琼行终字第46号《行政判决书》，维持了一审的判决，东方市国土环境资源局随后注销了该证。原告于2013年6月17日向东方市人民政府提交了《行政赔偿申请书》，要求被告给原告赔偿，但被告对原告提出的赔偿要求至今不作任何答复。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被告及其工作人员是否违法侵犯原告的合法权益并造成损害；2、被告是否应赔偿原告约500000元（实际赔偿的数额以评估机构评估的数额为准）。
关于被告及其工作人员是否违法行使职权并损害了原告的合法权益。被告及其工作人员依据原告符美梅的丈夫陈来发的申请而给其颁发了第1990号《土地证》的具体行政行为，属于行政确认。行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认是对既有的身份、能力、权利、事实的确认和认可，其法律效果具有前溯性，但行政确认不创设权利，不增加义务，对相对方不直接产生约束力和强制执行力。本案中，被告及其工作人员对原告符美梅的丈夫陈来发的颁证申请、提供的申请颁证材料审查后，依据法定职权给其颁发第1990号《土地证》，但因原告向被告提交的《购买地基证书》没有记载土地的四至、无法确定《购买地基证书》记载的土地为本案争议地及被告颁证程序存在问题，导致被告给原告颁发的土地证被撤销。被告的颁证行为是依原告的申请而作出的具体行政行为，该具体行政行为虽在程序上存在瑕疵，但并未损害原告的合法权益，未对原告创设权利或课以义务。原告诉称被告给其颁发土地证的行为属于行政许可，因被告未尽到审查、审核的职责，致使原告的土地证被撤销并造成原告合法权益的损失，该诉称没有事实根据与法律依据，本院不予支持。
关于被告是否应赔偿原告约500000元（实际赔偿的数额以评估机构评估的数额为准）。虽然被告给原告颁发的土地证已被人民法院生效的判决所撤销，但原告能否由此获得国家赔偿，则应依据《国家赔偿法》的规定来确定。《国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《国家赔偿法》第三条和第四条对侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形进行了列举，也即是只有行政机关及其工作人员在行使职权时实施了上述列举的行为，受害人才有取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》第三十六条还对国家赔偿的方式和范围作出了明确的规定，其中规定了对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，即行政机关及其工作人员在行使职权时，实施了《国家赔偿法》第四条所列举的侵犯财产权的情形，国家只对受害人财产的直接损失给予赔偿。本案中，原告自购买土地后一直未开发、利用，故原告被撤销土地证后不存在财产的直接损失；被告及其工作人员在行使职权时，依据原告的申请而向其颁发土地证，并未侵犯原告的合法权益；原告提供给被告的作为颁证土地权属来源的《购买地基证书》并无对购买土地的四至记载，故原告提供的申请颁证的材料存在瑕疵也是其土地证被撤销的原因之一。另外，原告未提供确凿、充分的证据证明被告的颁证行为对其造成了直接损失以及直接损失的数额。因此，原告请求被告赔偿约500000元（实际赔偿的数额以评估机构评估的数额为准），缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。
综上，被告的颁证行为是依申请的具体行政行为，未损害原告的合法权益。原告也未举证证明其被撤销土地证后存在直接的财产损失，故原告请求国家赔偿，缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告符美梅、陈海丰、陈海波、陈海珍关于要求被告东方市人民政府赔偿约500000元（实际赔偿的数额以评估机构评估的数额为准）的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 周文娟
审 判 员 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
二〇一三年十一月十四日
书 记 员 管 娜
附录相关法律法规条文：
《中华人民共和国国家赔偿法》
人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。