浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行终字第62号
上诉人（原审原告）舒国琴。
上诉人（原审原告）王志根。
上诉人（原审原告）周建明。
上诉人（原审原告）周建钢。
上诉人（原审原告）陈华仙。
五原告共同委托代理人杨在明。
五原告共同委托代理人冯振兴。
被上诉人（原审被告）金华市规划局，住所地金华市婺城区双龙南街801号西辅楼3号楼2楼。
负责人陆峰。
委托代理人许芸。
委托代理人何焕洲。
原审第三人浙江新华基置业有限公司，注册住所地金华市婺城区婺江西路28号时代商务中心1幢1005-1006号，现住所地金华市婺城区迎宾大道与二环北路交叉口御园会所3楼。
法定代表人陆基灯。
委托代理人陆金才。
委托代理人姜丽珍。
舒国琴等5人因与金华市规划局、浙江新华基置业有限公司规划行政许可一案，不服婺城区人民法院（2014）金婺行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告舒国琴、王志根、周建明、周建钢、陈华仙系金华市婺城区城北街道五星村荷花塘角自然村的村民。2010年1月23日，金华市国土资源局发布金市土让（2010）第01号国有建设用地使用权拍卖出让公告，公开出让位于金华市区2宗地块的国有建设用地使用权。同年2月12日，第三人浙江新华基置业有限公司竞拍得位于金华市区二环北路南侧、玉泉西路北侧、迎宾大道西侧地块的国有建设用地使用权，并与金华市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同。该宗地用地面积136539平方米，用地性质为商业、住宅、办公，1.0≤容积率≤1.2，建筑密度≤28%，绿地率≥30%。同年10月29日，该公司与金华市国土资源局签订补充协议。2011年5月9日，该公司持国有建设用地使用权出让合同、补充协议、金华市婺城区企业投资项目（基本建设）备案通知书等材料，向被告金华市规划局申请该地块（暂定名金华御园）二期建设用地规划许可证。被告经审核，认为第三人申请许可事项所提供的材料符合城乡规划要求，遂于同日决定准予行政许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条等规定，向第三人颁发地字第330700201100017号建设用地规划许可证（用地面积68269.5平方米，用地性质为商业、办公、住宅，建筑密度≤28%，1.0≤容积率≤1.2）。此后，被告在其网站进行批后公示。
原审法院认为，被告作为金华市城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。第三人根据国有建设用地使用权出让合同等相关凭据，已经取得相关国有土地的使用权。第三人作为建设单位，持出让合同及建设项目备案文件等相关材料，有权向被告申请建设用地规划许可。被告对第三人提交的材料审核后，依据项目所在控制性详细规划的要求，核定用地位置、面积、允许建设的范围及内容，向第三人颁发建设用地规划许可证，许可后在被告网站进行批后公示。行政许可事项是否属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定的“直接关系或涉及他人重大利益”的情形，应当根据对该行政许可事项所涉具体法律法规和实际情况予以认定。对于建设用地规划许可是否属于上述情形，《中华人民共和国城乡规划法》未作统一规定，可由许可机关根据实际情况作出裁量。许可机关认为不属于上述情形的，无需按《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定的程序（告知陈述申辩权、听证权等）作出许可。综上所述，被告的本案具体行政行为，基本事实清楚，基本证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。原告诉讼请求依据不充分，原审法院难以支持。对被告抗辩及第三人陈述中合法有据部分，原审法院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告舒国琴、王志根、周建明、周建钢、陈华仙的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由五原告共同负担。
上诉人舒国琴等5人上诉称：上诉人系金华市婺城区五星荷花塘角村村民，在该地址拥有合法的土地使用权和房屋所有权。因绿城集团对上诉人所在地块进行商业开发，需要对上诉人的房屋进行拆迁。2013年09月02日，上诉人收到《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》，获知地字第330700201100017号建设用地规划许可证的内容。上诉人认为被上诉人核发该建设用地规划许可证侵害了上诉人的合法权益，故向浙江省住房和城乡建设厅提出行政复议申请，复议机关作出浙建复决（2014）14号行政复议决定书，决定维持原具体行政行为。后上诉人向婺城区人民法院提起诉讼，婺城区人民法院作出的一审判决驳回上诉人的诉讼请求。原审判决认定事实不清且违反法定程序：一、上诉人系被上诉人作出地字第330700201100017号建设用地规划许可证具体行政行为的重大利害关系人。1、上诉人王志根、周建明、周建钢、陈华仙虽已签署补偿安置协议，但根据金市规告（2014）20号《依申请公开政府信息告知书》可知，上诉人所在地块在2002年集体土地征收时不存在建设用地规划许可证，且所谓金华市体育中心早已在金华市婺城区二环南路北侧、双龙南街西侧建成多年。四上诉人补偿安置协议系在被欺诈的情况下签署的，应属无效。2、上诉人舒国琴至今未签署补偿安置协议，虽其房屋于2013年10月被非法强拆，但未经法定程序予以补偿安置，土地使用权仍为其所有。二、原审判决对法律的认识和适用错误。上诉人特别是舒国琴仍拥有合法的土地使用权，对上诉人的土地作出行政许可，向他人颁发建设用地规划许可证，与上诉人当然具有直接关系并且属涉及上诉人重大利益关系。必须履行《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定的告知陈述申辩权、听证权等程序。三、原审应当中止诉讼。1、上诉人取得被上诉人答辩状及证据材料后，已对金政发（2007）103号《金华市人民政府关于城中片城东片城北片控制性详细规划的批复》和金政字（2002）第107号《金华市人民政府征用土地通告》向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府己于2014年04月11日收到上诉人的两行政复议申请，至今未作出《不予受理决定》。根据《行政复议法》第十七条第二款的规定应视为己受理。2、金政发（2007）103号《金华市人民政府关于城中片城东片城北片控制性详细规划的批复》是被上诉人作出地字第330700201100017号建设用地规划许可证的前置程序。根据《行政诉讼法解释》第五十一条第一款第（六）项的规定，原审应中止诉讼。综上，原审判决认定事实不清且违反法定程序，为维护上诉人的合法权益，请求依法判令撤销原审判决，发回原审法院重审。
被上诉人金华市规划局答辩称：原审判决正确，具体行政行为合法、正当。上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人不是本案的利害关系人。上诉人之所以认为与本案有利害关系的理由是：王志根、周建明、周建钢、陈华仙四人补偿安置协议系在被欺诈的情况下签署的，以及舒国琴至今未签署补偿安置协议，那么依据上诉人的这两点理由，我们认为与上诉人直接发生利害关系的是征地行为，而不是土地出让后的用地许可行为。根据中华人民共和国国家标准《城市规划基本术语标准》第5.0.5：建设用地规划许可证是指经城市规划行政主管部门依法确认其建设项目位置和用地范围的法律凭证，故建设用地规划许可证的着眼点是规划用地许可，是在规划用地许可阶段的一项具体行政行为，而不是发生在征地阶段的一项具体行政行为。因此案涉规划许可不是行政许可法所称的直接关系到上诉人利害关系的行政许可事项。2、根据法律规定，建设用地规划许可证是依据国有土地出让合同等相关材料领取的，在土地出让前已经进行了公告，公告的相关内容与案涉规划许可是一致的，如果相应地块的利害关系人认为直接关系其利害关系的，就可以在这个阶段提出异议，所以我们认为领取建设用地规划许可证阶段不是必须举证听证的。3、上诉人认为舒国琴等人拥有合法的土地使用权，但却未能向法庭提供证明其拥有合法土地使用权的相关证明材料，所以上诉理由不成立。4、本案在一审诉讼过程中不存在中止审理的情形和必要。上诉人对建设用地规划行政许可的具体行政行为提起行政诉讼，先于对金政发（2007）103号《金华市人民政府关于城中片城东片城北片控制性详细规划的批复》和金政字（2002）第107号《金华市人民政府征用土地通告》提起的行政复议，那么我们就认为上诉人一选择了对建设用地规划许可的具体行政行为进行诉讼，故上诉人申请中止诉讼的理由不符合法定中止诉讼的情形。综上，一审判决事实正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。
原审第三人浙江新华基置业有限公司述称：一、涉案土地是基于金华市体育中心项目征收的，上诉人至2009年已相继签订了拆迁补偿协议，涉案土地的使用权已收归国家所有。2002年7月18日，金华市人民政府发布金政字（2002）第107号征用土地通告，因建设金华市体育中心项目需要征收涉案土地，而非由于绿城集团商业开发所需。上诉人在2009年相继签订了拆迁补偿协议，涉案土地的使用权已经归国家所有，至此，涉案土地已与上诉人无关。二、涉案土地系原审第三人通过合法拍卖拍得，原审第三人是本案唯一的利害关系人，涉案规划许可不涉及上诉人的重大利益，上诉人的主体不适格。金华市国土资源局于2010年1月29日在金华日报社发金市土社（2010）第01号国有建设用地使用权拍卖出让公告，原审第三人于2010年先后与金华市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同和补充协议，涉案土地归原审第三人所有。原审第三人于2011年5月9日，持国有建设用地使用权出让合同、补充协议以及金华市婺城区企业投资项目备案通知书等申请材料向被上诉人提出申请，要求领取建设用地规划许可证，被上诉人于当日向原审第三人核发了涉案地字第330700201100017号建设用地规划许可证，并将许可内容进行了批后公示。该规划许可证是在涉案土地使用权归原审第三人之后核发的，上诉人在此时对涉案土地已没有任何权利，原审第三人是涉案土地的唯一合法权利人，上诉人与涉案土地没有重大利益关系，不享有陈述、申辩及要求听证的权利，即上诉人不具有诉讼主体资格，被上诉人核发涉案规划许可合法有效。其次，金华市国土资源局在2010年1月29日发涉案土地拍卖出让公告，那时上诉人就己知道涉案土地不再用于金华体育中心项目，但上诉人没有作出任何反应，这也说明上诉人其实也认可了涉案土地与其无关，政府进行拍卖其无权干涉。综上，涉案行政规划许可中的土地归原审第三人所有，原审第三人是唯一的合法权利人，与上诉人没有利害关系，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十三条规定，诉人的诉讼主体不适格，应驳回上诉人的上诉请求。三、上诉人认为原审应该中止诉讼，没有事实和法律依据。上诉人在2014年才对金政发（2007）103号《金华市人民政府关于城中片城东片城北片控制性详细规划的批复》，和金政字（2002）第107号《金华市人民政府征用土地通告》，申请行政复议，但两份文件在2002年和2007年发布，而且上诉人都已知晓，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，2014年才申请行政复议，已经超过了申请期限，浙江省人民政府根本无需受理，而且上诉人与该土地没有利害关系，无权提起行政复议申请，省政府不予理会不能视为已经受理；即使要中止诉讼程序，也应以省政府的《受理通知书》作为证据，不然会无期限的延长本案诉讼，损害原审第三人的合法权益。综上，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十三条的规定，与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的才能提起关于撤销或变更具体行政行为的行政诉讼。本案中，上诉人在2009年已签订拆迁补偿协议，丧失了对涉案土地的使用权，涉案土地收归国家所有。2010年原审第三人通过拍卖合法取得涉案土地的使用权，在2010年5月19日，向被上诉人申请建设用地规划许可证，被上诉人经审查依法核发了许可证，与上诉人没有重大利害关系，上诉人的诉讼主体不适格，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院对原审判决所认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，原审第三人浙江新华基置业有限公司向被上诉人金华市规划局申请办理规划许可，已经依法提交了相应的材料，被上诉人审核后，向原审第三人颁发建设用地规划许可证，并进行了批后公示，该具体行政行为并无不当。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，听取当事人或利害关系人陈述、申辩意见或组织听证并非行政机关实施行政许可的必经程序，只有当行政许可事项直接关系他人重大利益时，行政机关才应有履行上述程序之必要。本案具体行政行为是在国家将土地征为国有，再通过公开拍卖给原审第三人之后作出的，上诉人所称涉及土地征收实施行为与本案没有直接关联性。本案被上诉人认为涉案行政许可没有直接影响对上诉人的房屋或土地使用权拥有的实体权利，未告知上诉人陈诉、申辩及听证的权利，不属于违反法定程序的情形。上诉人还主张本案应当中止诉讼，但其提出的理由并非法定应当中止诉讼的事项。综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审认定并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人舒国琴等5人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 亮
代理审判员 钟雪丹
代理审判员 徐菁婧
二〇一四年八月十四日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行终字第62号行政判决书
适用法律条文具体内容
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。