北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京01行初774号原告阳槟灿，男，1991年11月30日出生，户籍所在地广西壮族自治区南宁市。被告国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区玄武门西大街26号院2号楼。法定代表人毕井泉，局长。委托代理人何春霭，国家食品药品监督管理总局工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。原告阳槟灿不服被告国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药总局）作出的食药监复不受字〔2017〕21号行政复议不予受理决定（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告国家食药总局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月31日公开开庭审理了本案。原告阳槟灿，被告国家食药总局的委托代理人何春霭、孟庆亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年3月23日，被告作出被诉复议决定。该决定认定，原告针对广东省食品药品监督管理局（以下简称广东食药局）对其2015WZ00346号投诉举报（以下简称346号举报）中提出吊销广州市有喜化妆品有限公司（以下简称有喜公司）化妆品生产许可资质证件的请求未予处理，申请行政复议。经审查，原告在346号举报中提出吊销有喜公司化妆品生产许可资质证件的请求，属于对食品药品监管部门处理被举报企业涉嫌违法行为的工作建议。食品药品监管部门对投诉举报事项依法进行处理，并不负有根据原告的请求吊销被举报企业有关生产资质的职责。并且，被告已经就其提出的同一行政复议申请于2016年6月8日作出食药监复决字〔2016〕22号行政复议决定（以下简称22号复议决定）。原告不服该决定，以广东食药局以及国家食药总局为被告提起诉讼。北京市西城区人民法院（以下简称西城法院）于2016年11月29日作出(2016)京0102行初889号行政裁定（以下简称889号行政裁定），认为广东食药局的行为及22号复议决定未对原告设定新的权利义务，对原告合法权益不产生实际影响，驳回了原告的起诉。原告不服上述裁定提起上诉，北京市第二中级人民法院（以下简称二中院）2017年2月27日作出(2017)京02行终47号行政裁定（以下简称47号行政裁定），驳回上诉，维持一审裁定。此外，原告在本次行政复议申请中的第二项复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围。综上，原告的行政复议申请不符合行政复议法第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（七）项规定。根据行政复议法第十七条的规定，对原告的行政复议申请决定不予受理。原告阳槟灿诉称：首先，被告篡改了原告申请行政复议的被申请标的，原行政行为不是广东食药局未对原告的履责申请作出处理，而是广东食药局未对原告的履责申请作出成熟的行政行为之行为。根据47号行政裁定的裁判要旨，起诉行政机关“不作为”的，其中“不作为”的“为”必须是独立、完整、成熟的行政行为，而不能仅仅只是局限于“答复（反馈）”环节。二中院以此为由裁定驳回了原告针对广东食药局未予以答复（反馈）的起诉。原告按照二中院的裁判指引，更换了标的后重新另案向被告申请行政复议，符合人民法院生效裁定的精神。而被告作出的被诉复议决定适用“一事不再理”决定对原告的行政复议申请不予受理，与客观事实存在重大出入。本案要求复议的行为与二中院(2017)京02行终47号案件的诉讼标的明显不同。其次，47号行政裁定已经认定了该案的诉讼审理标的仅仅局限于“答复（反馈）”环节，不应对该案的原行政行为进入实体的审查，故实质上已经推翻了22号复议决定。但被告在被诉复议决定中仍然将“成熟的的行政行为”与“反馈”环节混为一谈，实系在对抗人民法院的生效裁定。三、广东食药局是否具有相应的法定职责，属于实体审查的范畴，不是对原告行政复议申请权的认定依据。综上所述，被诉复议决定的合法性实质上已经受到了人民法院生效裁定的羁束，请求法院依法判决撤销被诉复议决定，责令被告在法定期限内重新作出行政复议决定。在法定举证期限内，原告未向本院提交证据。被告国家食药总局辩称：其作出被诉复议决定，符合法定职权和程序、证据确凿、适用法律依据正确，原告诉讼请求应予驳回。广东食药局不具有原告请求被告责令其履行的相应法定职责，原告行政复议申请不属于行政复议范围。根据行政复议法第六条第（九）项的规定，申请人提出行政复议申请，应当符合属于行政复议范围的法定条件。申请人以行政机关没有依法履行职责提出行政复议申请，应当以该行政机关具有相应法定职责为事实根据，否则即不属于申请履行法定职责范畴，不属于行政复议范围，行政复议机关应当不予受理。广州市食品药品监督管理局（以下简称广州食药局）向广东食药局提请吊销涉案企业许可证属于行政机关内部工作建议，广东食药局是否吊销被举报人生产许可证，属于行政机关依职权行为。广东食药局不负有依据举报人请求予以吊销企业行政许可的职责。原告的两项复议请求均不属于申请履行法定职责范畴，不属于行政复议范围。且原告第一项复议请求已经被告行政复议和法院行政诉讼处理。原告本次复议申请，实质构成重复申请。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1.2017年3月15日行政复议申请书及附件材料，证明原告行政复议申请不属于行政复议范围；2.被告接收情况材料（原告挂号信及邮寄查询结果），证明被告2017年3月16日收到原告邮寄提交的行政复议申请；3.被告投诉举报案件转办单及投诉举报材料、广东食药局转办单、广州食药局交办告知书、广州市食品药品监督管理局药品监管执法分局（以下简称广州食药监执法分局）答复处理材料，证明广州食药监执法分局根据广东食药局、广州食药局指派，对原告投诉事项履行办理和答复职责，并已书面通知原告；4.行政复议申请及22号复议决定、行政起诉状及889号行政裁定、47号行政裁定，证明原告第一项复议请求已经被告行政复议和法院行政诉讼处理；5.被诉复议决定送达材料（邮单及查询结果），证明被告2017年3月24日将被诉复议决定邮寄给原告，原告3月27日签收。经庭审质证，原告对被告提交的证据2、5无异议；对证据1、证据3中被告投诉举报案件转办单及投诉举报材料的真实性无异议，对证据4关联性、合法性和真实性无异议，但不认可被告主张的上述证据的证明目的；认为证据3中广东食药局转办单、广州食药局交办告知书、广州食药监执法分局答复处理材料与本案不具有关联性。本院对证据认证如下，被告提交的证据与被诉复议决定的合法性审查有关，且符合证据合法性、真实性要求，能够证明本案的相关事实，本院予以采信。经审理查明：2015年4月29日，原告向被告提交了《关于对广州市有喜化妆品有限公司挑战中国化妆品法律法规有关严重问题的特重大举报》（即346号举报）。同年5月5日，被告将该举报中涉及到广东省的事项转交广东食药局处理。广东食药局又将其中涉及到广州市的事项转交广州食药局处理。广州食药局于2015年5月18日向原告出具《广州市食品药品监督管理局投诉举报交办告知书》，告知原告，其举报已交由广州食药监执法分局办理及回复。广州食药监执法分局先后五次书面答复原告，告知其举报事项的处理情况以及决定给予其举报奖励。2016年4月，阳槟灿针对广东食药局未将346号举报事项的最终处理决定（对有喜公司作出的是否吊销该公司《化妆品生产企业卫生许可证》的决定）反馈给原告的行为，向国家食药总局申请了行政复议，请求责令广东食药局在法定期限内将346号举报事项的最终处理决定（对有喜公司作出的是否吊销该公司《化妆品生产企业卫生许可证》的决定）书面反馈原告。2016年6月8日，国家食药总局作出22号复议决定，认为，广东食药局将举报事项批转广州食药局办理，广州食药局书面告知阳槟灿由其执法分局办理及回复相关投诉举报事项；在举报办理过程中，广州食药局提请广东食药局吊销有喜公司化妆品生产企业卫生许可证，系基于行政处罚的事权划分作出，不影响广州食药局作为投诉举报承办单位向举报人反馈举报投诉办理结果的义务；原告主张广东食药局未向其反馈投诉举报事项的最终处理决定构成不作为，没有法律依据和事实根据，故决定驳回原告提出的行政复议申请。阳槟灿不服，以国家食药总局和广东食药局为被告，诉至西城法院，请求撤销国家食药总局作出的22号复议决定并确认广东食药局原行政行为违法，责令广东食药局限期将346号举报事项的最终处理决定（对有喜公司作出的是否吊销该公司《化妆品生产企业卫生许可证》的决定）反馈给原告。2016年11月29日，西城法院作出889号行政裁定，驳回了阳槟灿的起诉。阳槟灿不服，上诉至二中院。后二中院作出47号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。2017年3月15日，阳槟灿向被告提出行政复议申请，请求：1.责令广东食药局在一定期限内对其履责申请作出成熟的行政行为，2.一并责令广东食药局全体公务员回家后利用下班时间观看纪录片《永远在路上》。在复议申请中载明“履责申请”的具体含义：“指申请人在2015WZ00346号投诉举报中提出的核心诉求，即请求食品药品监管部门吊销广州市有喜化妆品有限公司的化妆品生产许可资质证件”。2017年3月16日，被告收到上述申请，同年3月23日，被告作出被诉复议决定，不予受理原告的复议申请。并于同年3月24日将被诉复议决定邮寄给原告。原告于同年3月27日收到上述复议决定，于同年7月10日向本院提起行政诉讼。在本院庭审中，原告明确表示其对被告就其第二项复议申请的处理不持异议。本院认为：鉴于原告对被告就其第二项复议申请的处理不持异议，本院经审查，对被诉复议决定的上述处理结论予以确认。当事人针对不予受理行政复议申请的决定提起诉讼，其诉讼目的实质上是要求复议机关受理其复议申请并对其申请进行审查后作出实体决定。因此，虽然原告的诉讼请求可能仅表述为撤销被诉不予受理决定，但此类案件从诉讼类型上仍然应当属于履责之诉的范畴。本案中，从原告的诉讼请求看，其要求撤销被诉复议决定并重新作出复议决定的目的，就是要求被告履行受理其行政复议申请并予以实体审查的法定职责。因此，本案实质上应认定为履责诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。该法第六十九条又规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定，法院对于履责之诉的审查范围除对行政机关作出的拒绝性答复的合法性进行审查外，还应当就原告申请被告履行法定职责的理由是否成立进行全面审查后，根据查明的事实作出裁判。因此，本案审查范围包括被诉复议决定的合法性，以及原告提出的行政复议申请是否符合行政复议法和复议法实施条例规定的受理条件。复议法实施条例第二十八条第（七）项规定，其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼的，行政复议机关对行政复议申请应当予以受理。本案中，原告于2016年4月提出的复议申请所针对的事项是广东食药局未将最终处理决定向其反馈的行为。本次提出的复议申请所针对的事项是要求广东食药局针对其举报事项作出最终处理决定。行政机关将举报事项的办理结果向举报人反馈的行为，仅是行政机关对举报事项进行调查处理行为的一个阶段性行为，因此，原告的两次复议申请针对的事项并不相同。被诉复议决定关于其已经就原告提出的同一行政复议申请作出行政复议决定的相关认定确有不当。复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，原告认为广东食药局未履行职责，未对其举报事项作出最终处理决定，向被告申请行政复议。而食品药品监管部门对违反化妆品卫生质量和使用安全等规定的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成影响。原告与食品药品监管部门是否吊销被举报企业化妆品生产许可资质证件不存在法律上的利害关系，因此，原告明显不具有复议申请人资格。其向被告申请行政复议不符合复议法实施条例第二十八条第（二）项规定的受理条件。综上所述，尽管被诉复议决定的理由有所不当，但本院已经查明原告的行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，被诉复议决定不予受理原告复议申请的结论并无不当，被告并无未履行法定职责的情形。故对原告要求撤销被诉复议决定，责令被告重新作出复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告阳槟灿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告阳槟灿负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  何君慧代理审判员  范术伟代理审判员  王 阳二〇一七年九月二十七日法官 助理  赵胜利书 记 员  苏 蒙书 记 员  易 梦