广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）肇中法行初字第31号
原告怀集县怀城镇兴贤村官塘三经济合作社。
法定代表人郭确，社长。
委托代理人邓少艺，广东怀城律师事务所律师。
委托代理人徐维汉，广东怀城律师事务所律师助理。
被告怀集县人民政府。
法定代表人江启宁，县长。
委托代理人成前卿，欧启信，均为怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。
被告怀集县国土资源局。
法定代表人黎建华，局长。
委托代理人黄成生，广东洊江律师事务所律师。
第三人怀集县怀城镇育秀村第五经济合作社。
法定代表人罗照，社长。
委托代理人汤满意，怀集县公职律师事务所律师。
原告怀集县怀城镇兴贤村官塘三经济合作社（以下简称官塘三经济社）因与被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、怀集县国土资源局（以下简称怀集国土局）、第三人怀集县怀城镇育秀村第五经济合作社（以下简称育秀第五经济社）行政答复纠纷一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告官塘三经济社的法定代表人郭确、委托代理人邓少艺、徐维汉、被告怀集县府的委托代理人成前卿、怀集国土局的委托代理人黄成生、第三人育秀第五经济社的法定代表人罗照、委托代理人汤满意到庭参加诉讼。案经协调，未能达成和解。本案现已审理终结。
1999年12月13日，怀集国土局、怀集县人民政府调处山林纠纷办公室（以下简称山纠办）联合向官塘三经济社、育秀第五经济社作出了《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》（以下简称《答复》），答复内容为：怀集县国土局依法征用怀城镇育秀村第五经济合作社土名松岭林地时，该镇官塘村第三经济合作社以0076号“怀集县生产队山林土地所有证”填写的地名：桂岭，四至：东至山顶；南至旱田；西至山顶；北至苟失冲。裹括了土名：松岭，四至：东至山脚界；南至沙田塘西边塘角对上山顶高压电杆；西至山顶岭脊；北至岭尾第一软坳。属其证的范围内，提出权属主张，要求调查核实。县国土局、山纠办组成联合工作组，召集双方当事代表现场踏勘及协商，并经调查核实。①官塘村第三经济合作社提供的0076号怀集县生产队山林土地所有证记载的地名：桂岭，四至：东至山塘；南至早田；西至顶；北至苟失冲。无法裹括松岭山场。且查核该社在落实三山时，填报的山权林权证申报山场共9块，无桂岭山场的记载。②官塘方桂岭山场又称叫大岭山场，是同一山场，经核实官塘村第二经济合作社在落实三山时填报了山权林权证，土名：大岭、桐油岭，四至：东至厥菜冲边；南至落马塘边；西至育秀山顶；北至苟失冲边。按其证的四至记载是独立完整的山场与松岭山场相邻。③山场土名：松岭，怀集县人民政府在1982年6月28日已确权给怀集县怀城镇育秀村第五经济合作社，该社持有山权林权证怀证字第0002号，座落：育秀大队，种类：松，土名：松岭，山权单位：育秀五队，林权单位：育秀五队，面积：40亩，四至：东至育秀五队田边、官塘田边；南至育秀四、六队田边；西至育秀五队田边、官塘田边；北至七队水利塘边、官塘田边。（争议山场属该证范围内）。育秀村第五经济合作社填写的山权林权证，座落分明，界线清楚，权属明确，不容争议。根据森林法第三条第三款规定：森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
原告官塘三经济社诉称：一、座落于怀城镇官塘村的地名桂岭的山林所有权属原告集体所有。早在1963年3月28日体制下放“四固定”时，怀集县府已将地名桂岭山场确权固定给了我社（原称怀城公社怀城大队官塘第三生产队）。我社依法领有怀集县府颁发的《怀集县生产队山林土地所有证》一份。证号为0076号，其中一栏“座落官塘，地名桂岭，类别松林，东至山塘，南至旱田，西至山顶，北至狗失埇”。之后，一直持证管业，从无变更。该县级以上人民政府确权颁发的山林权属证书，是确定山林权属的合法依据。但在1999年，原告与第三人育秀第五经济社对地名桂岭山场均提出山林权属主张而请求山纠办调处时，被告怀集县府的内设机构山纠办及怀集国土局却以一份《答复》将原告的地名桂岭山场划给了第三人育秀第五经济社，该《答复》至今还没送达给原告。这是违反法律规定的。二、怀集国土局及山纠办的《答复》行为程序违法。第一，本案原属山林权属争议案，双方已经向山纠办申请处理。但山纠办只是召集双方代表踏勘现场及召开协商调解会，在双方未达成协议的情况下，不但没有依照《林木林地权属争议处理办法》第十九条及《森林法》第十七条规定，制作处理意见书，报同级人民政府作出决定，反而超越职权，以一份《答复》擅自将地名桂岭山场实体处理给了第三人，该答复行为是违法的。第二，被告怀集国土局在答复上加盖公章属超越职权和滥用职权行为。因为，本案是山林权属纠纷，应由林权争议机构调解，并由人民政府作出处理决定。第三，两被告于1999年12月13日已经作出答复，但一直至今没有向原告送达。直至2012年11月8日原告得知情况后才到山纠办复印了一份复印件。该《答复》且没有告知原告应有的诉权，这就已经剥夺了原告应有的基本权利，属于违法的行政行为。三、被告的《答复》实体处理违法。其一、原告手持的《山林土地所有证》是体制下放“四固定”时，怀集县府确权颁发给原告集体的。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”而两被告的《答复》却离开了该依据，违反了法律规定。其二、第三人所谓地名松岭的《山权林权证》离开了体制下放的基础，离开了填证时的法定程序，将原告自体制下放“四固定”时起一直持证管业的山场填为已有。该栏山权林权证，属于林权证确定的权属有错误，原发证机关应当注销所发的林权证。其三、两被告的《答复》认定缺乏相关的事实根据和法律依据证明，是错误的行政行为，理应依法撤销。四、肇府行复（2012）40号《行政复议决定书》认定事实错误。主要有：第一、认为“县国土资源局、山纠办于同年（即1999年）12月13日向本案申请人及第三人发出《答复》，双方当事人收到后并未提出异议”是缺乏事实根据的。事实上，怀集国土局、山纠办至今尚未将该《答复》送达给原告方，直至2012年11月8日原告到山纠办查阅案卷并复印了该《答复》，知道了原告的桂岭山场被一份《答复》作了实体处理后，立即向职能机关复议及起诉，怎样认为“未提出异议”呢？第二、因为本案的山林纠纷自1999年立案后，一直没有得到处理结果。故于2011年10月，原告选出郭格、郭确、陈应妹代表经济社追问本案情况，同年10月底郭格去世时，其亲属在清理其遗物时发现了该《答复》的复印件。因此，原告立即派员山纠办查阅案卷，方知道原告的山林已被擅自违法处理。并不是“现任社长及村民代表对该答复有不同意见”而“到山纠办核对”。第三、认为该《答复》“作出后，已经被双方当事人所接受。土地的性质和权利经征用后也已经发生了改变”，这是事实错误。对此，原告方全体村民得知该《答复》后，均认为属暗箱操作，纷纷要求社委会通过合法途径维护经济社集体权益。况且，该山场至今还未与原告方办理合法的征地手续，土地性质、权利及山场面貌还未改变。其认定也是错误的。五、两被告在作出本案《答复》的具体行政行为时，没有将法律文书送达给原告，是违反法律规定的。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条“行政机关作出具体行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”。第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年……提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，特请求人民法院予以立案。综上，请求：1、依法撤销被告怀集县府的内设机构山纠办及被告怀集国土局于1999年12月13日作出的《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》的行政行为，及依法撤销肇庆市人民政府肇府行复（2012）40号《行政复议决定书》。2、本案诉讼费由被告承担。
原告官塘三经济社在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、《怀集县生产队山林土地所有证》，拟证明坐落官塘地名桂岭的山林权属于原告集体所有。
2、《怀集县生产队山林土地所有证存根》，拟证明坐落官塘地名桂岭的山林权属于原告集体所有。
3、《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》，拟证明该《答复》是在2012年11月8日才复印得到的，两被告的《答复》从程序上、实体上均违反有关的法律规定。
4、《证明》，拟证明原告自土改至今各个时期的体制变迁情况。
5、照片，拟证明地名桂岭山场的四至范围及现状。
被告怀集县府答辩称：原告与育秀第五经济社共同争议松岭（桂岭）山场权属一案，始发于1999年11月间，案经山纠办和县国土局联合调处，于1999年12月13日联合作出了《答复》，发出《答复》后，至2012年下半年止，从无发生过任何异议。2010年间，县国土局对第三人所有的松岭山场林地全部办理了征地手续，并将征地款支付给第三人所有。事至2012年3月，原告以没有收到《答复》的原件为由，向肇庆市人民政府提出行政复议申请，经肇庆市人民政府审理，于2013年1月22日，依法作出肇府行复（2012）40号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议请求。原告不服，以没有收到山纠办和县国土局联合作出的《答复》为由，向人民法院提出行政诉讼，其理据不足，恳请人民法院予以驳回其诉讼请求。一、1999年间，县国土局与第三人协商征用“松岭（桂岭）”林地时，原告对山场提出权属主张，要求调查核实。经我府相关工作部门组织双方当事人代表现场踏勘和调查核实，在同年12月13日，由山纠办和县国土局局联合作出了《答复》。二、原告自称已领有《答复》，直至2012年初才认为没有收到原件提出异议。三、山纠办和县国土局联合作出的《答复》，从1999年发给原告和第三人后，一直没有收到任何异议。在2010年因城镇规划建设需要，县国土局与第三人达成征地协议，对“松岭（桂岭）”山场林地完善有关土地征收手续，支付了征地补偿费。期间，原告未见提出任何异议。综上，原告与第三人共同争议的“松岭（桂岭）”山场权属一案，在1999年间引发，经我府相关工作部门调查核实，于同年12月13日，由山纠办和县国土局联合作出了《答复》，自发出《答复》后，未见原告与第三人提出任何异议。2010年因城镇规划建设需要，县国土局与第三人达成征地协议，完善了征地手续，支付了相应的征地补偿款。而原告却以收到的《答复》是复印件为由，向人民法院提起行政诉讼，其诉讼理据是不足的。故此，恳请肇庆市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县府在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、2013年1月14日国土局《复函》1份。
2、1999年12月13日《答复》1份。
3、1999年12月10日《征用地协议》1份。
4、1999年11月1日《征用土地说明》1份。
5、1999年《各类补偿费清单》1份。
6、2010年征用山场土地红线图2份。
7、2010年《征收土地协议书》2份。
8、山纠办提供的卷宗材料1本共58页。
被告怀集国土局答辩称：一、原我局于1999年12月与山纠办联合作出《答复》，该《答复》不是对山林土地权属争议的处理决定，而是由于当时县人民政府拟对“松岭”（原告称桂岭）的山地予以征用，在与育秀第五经济社协商征地事宜期间，原告官塘三经济社对拟征用的山场提出了权属主张。为查明拟征土地的权属，避免错征土地，根据县政府的要求，我局与山纠办联合组成了调查工作组，经审核、调查、勘察，在查明事实后，据实将调查结果向原告所作出的答复。我局作为土地行政主管部门，为政府实施征地，有责任对拟征土地的权属异议予以查明事实并予以答复。二、《答复》作出后，双方当事人对此均予以接受认可，无任何异议。然而，在事经十多年后政府再行实施征地并支付征地补偿费后，原告的新任社长及代表因有不同意见才于2012年12月提出行政复议申请。据此，复议机关经审核调查，认为原告的行政复议申请不符合《行政复议法》第九条第一款的规定并作出驳回原告的行政复议申请的复议决定显然是正确合法的。籍此须指出的是，原告对《答复》提起行政诉讼也不符合《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》有关诉讼时效的规定。原告称没有收到或没有送达该《答复》与客观事实不符。原告引用的最高人民法院解释第四十二条关于20年的诉讼时效的规定，其前提条件是“公民，法人或者其他组织‘不知道’行政机关作出的具体行政行为内容的。”本案行政复议机关已查明，原告的法定代表人于1999年12月已收到《答复》。故不适用该《解释》第四十二条20年诉讼时效的规定。况且《答复》是根据原告对拟征地块提出的权属异议，经查明事实后对原告作出告知性的回复，该《答复》既不影响原告的权利和义务，也不是《行政复议法》和《行政诉讼法》界定可申请行政复议，或提起行政诉讼的行政行为。综上，我局认为肇庆市人民政府作出的肇府行复（2012）40号《行政复议决书》认定事实清楚，证据确实，驳回行政复议申请正确合法。恳请人民法院维持该《复议决定》和我局与山纠办共同作出的《答复》，驳回原告的诉讼请求。
被告怀集国土局的举证与怀集县府的一致。
第三人育秀第五经济社答辩称：一、涉案争议土名“松岭”山地，位于怀集县怀城镇育秀村范围内，该山地自土改时期至公社化成立育秀大队第五生产队时，我社对“松岭”山地一直经营管理使用，开垦梯田，砍松树枝烧砖瓦，勾松香等经营活动，况且在这一期间，从来未见谁提出半点异议。怀集县府于1982年6月28日已确权给我社，并颁发《山权林权证》给我社。该证号为怀林证字第0002号，座落：育秀大队，种类松，土名：松岭，山权单位：育秀五队，林权单位：育秀五队，面积：40亩，四至：东至育秀五队田边：官塘田边；南至育秀四、六队田边；西至水进七队田边；北至七队水利塘边、官塘田边。涉案争议山场属该证范围内。由此可见，涉案争议松岭的山地权属毫无疑问地理应属于我社所有，不容他人非法侵占这一山地。二、于1999年7月，因建设需要，我社拥有“松岭”权属的山地被政府依法征用，就在协商证地期间，原告对拟征山地提出权利主张，请求调查核实答复。而政府相关职能部门依法依规对这一主张作出《答复》。原告方的代表收到该《答复》后并未提出任何意见。对这一事实从原告的行政起诉状诉称，“同年10月底郭格去世时，其亲属在清理其遗物时发现了该《答复》的复印件。”加以证实。在双方当事人的代表收到该《答复》后并未提出任何意见，于2010年县国土资源局与我社签订征地协议，我社领取了相应的补偿款，我社的村民也相应分享征用土地补偿的权利，至于原告提出一直未收到《答复》主张是不成立。原告以此为借口，简直歪曲事实之举。三、原告眼见心谋，用桂岭山权证蒙骗政府，不惜张冠李戴。把桂岭山场套取我社松岭山场，以达到其侵占本社山场征地及青苗补偿款，其实被征我社松岭山场，同官塘三经济社的桂岭山场相距甚远，并无半点相连，时至2012年政府又再征桂岭周边土地又有征地和青苗款补偿，于是官塘三经济社又重操旧业成立一班有预谋、有策划的团伙成员，恶意侵占官塘第一经济社、第二经济社、第四经济社、第五经济社、第十八经济社、育秀第五经济社的土地，形成官塘三经济社到处争占土地的局面。四、至于原告提出怀集国土局及山纠办的《答复》行为程序违法及实体处理违法，这是原告对作出《答复》行为错误理解，也是对法律误解。五、我社认为肇府行复（2012）40号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，该决定书理应维持。综上，我社恳请人民法院依法作出驳回原告诉讼请求、维持《行政复议决定书》的判决。
第三人育秀第五经济社在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、怀林证字第0002号《山权林权证》。
2、松岭山场示意图。
3、2013年1月15日《证明》。
4、1993年7月10收据。
5、1999年11月22日《证明》。
6、征地协议。
7、2010年附加协议。
8、2011年1月21日结算票据。
9、1999年12月13日《答复》。
10、2013年1月7日《调查笔录》。
被告怀集县府、怀集国土局对原告官塘三经济社提交的证据5的关联性有异议，对证据1、2、4、5的关联性和证明对象有异议，对证据3认为没有盖红印与事实不符。第三人育秀第五经济社对原告官塘三经济社提交的证据1、2、3的真实性无异议、关联性有异议，证据4、5的合法性、关联性有异议。
原告官塘三经济社对被告怀集县府、怀集国土局提交的证据1、2、的合法性有异议，对证据3-7的合法性、真实性有异议，对证据8的1、2、3、8认为不属证据，对属于其提供的申请、权属证据无意见，对属于被告方的调查材料、第三人提供的有关证明、《复函》、《答复》、征地手续等均不予认可。对第三人育秀第五经济社提交的证据全部不认可。
第三人育秀第五经济社对被告怀集县府、怀集国土局提交的证据1-7没有异议，对证据8第3页的申请理由有异议、体制下放证真实性无异议，关联性有异议，争议山场不是该位置，存根的真实性无异议，地名不是该位置，调查原告的三份笔录真实性、关联性有异议，山权林权证的关联性有异议，第三人反映的情况没有异议，第三人的山权林权证没有异议，征地补偿没有异议，证明书没有异议。
被告怀集县府、怀集国土局对第三人育秀第五经济社提交的证据没有异议。
对于各方当事人提交的证据，没有异议部分，本院予以确认，对虽有异议但缺乏理据的证据本院也予以确认。
经审理查明，1999年7月，因建设需要，怀集县府、怀集国土局拟征用育秀第五经济社“松岭”山场土地，期间，官塘三经济社向山纠办提出桂岭山场权属主张，经怀集国土局、山纠办联合调查、勘验，于1999年12月13日向官塘三经济社、育秀第五经济社作出了《关于怀城镇官塘村第三经济合作社提出桂岭山场权属主张的答复》。2010年间，县国土局对第三人育秀第五经济社所有的松岭山场林地全部办理了征地手续，并将征地款支付给第三人育秀第五经济社所有。期间，原告未提出任何异议。2012年11月，怀集县府、怀集国土局再次征地时，原告官塘三经济社以没有收到《答复》的原件为由，向肇庆市人民政府提出行政复议申请。
又查明，1999年间，官塘三经济社的社长由郭格担任。官塘三经济社郭确在肇庆市人民政府对其进行调查询问时问到《答复》是如何得来的时候，郭确回答：“在郭格过身后的遗物清理出来，复印后拿过山纠办核对确认。”经肇庆市人民政府审理，于2013年1月22日，依法作出肇府行复（2012）40号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议请求。原告不服，以没有收到山纠办和县国土局联合作出的《答复》为由，向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，本案被诉的《答复》，是对官塘三经济社提出“桂岭”山场权属的一个答复，不是行政处理决定，也不是对山林土地的确权行为。《答复》行为是在充分调查的基础上作出，官塘三经济社诉称当时没有收到，但从其社长郭确在肇庆市人民政府对其进行调查询问时问到《答复》是如何得来的时候，郭确回答：“在郭格过身后的遗物清理出来，复印后拿过山纠办核对确认。”郭格为官塘三经济社1999年间的社长，不论郭格生前保存的《答复》是原件还是复印件，均可认定该《答复》当时作出后官塘三经济社在郭格任社长期间早已收到，也就是说1999年间官塘三经济社早已知道《答复》的内容，且没有提出异议，也没有申请行政复议或起诉。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，由于《答复》没有告知当事人诉权或者起诉期限，其起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。官塘三经济社于2012年11月才向肇庆市人民政府申请复议，被肇庆市人民政府以其申请超过了法定申请复议期限为由驳回，现在官塘三经济社向人民法院起诉请求撤销该《答复》同样超过了法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”规定，本案虽然已经受理，但对其起诉仍应予驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告怀集县怀城镇兴贤村官塘三经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 张国良
二０一四年三月十七日
书 记 员 何剑锋