中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7157号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）付玉荣，女，1939年6月18日出生，汉族。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省锦州市太和区人民政府。住所地：辽宁省锦州市解放西路***号。
法定代表人魏国，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省锦州市古塔区人民政府。住所地：辽宁省锦州市古塔区人民街三段*号。
法定代表人刘占禄，区长。
委托代理人靖瑛琳，辽宁华英律师事务所律师。
委托代理人杨旭宏，区移民局局长。
再审申请人付玉荣因诉被申请人辽宁省锦州市太和区人民政府（以下简称太和区政府）、辽宁省锦州市古塔区人民政府（以下简称古塔区政府）土地征收补偿安置行政争议一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终162号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
锦州市中级人民法院一审查明，锦凌水库工程是辽宁省人民政府“十二五”规划的重大水利基础设施建设项目，共征地8.9万亩，安置移民6759户21593人。2007年12月20日，国家发改委作出《国家发改委关于辽宁省锦州市锦凌水库工程项目建议书的批复》。2008年12月12日，辽宁省人民政府作出《辽宁省人民政府关于锦凌水库移民安置规划大纲的批复》。2009年5月18日，国家发改委作出《国家发改委关于辽宁省锦凌水库工程可行性研究报告的批复》。2009年6月19日，辽宁省发改委作出《关于锦凌水库工程初步设计报告的批复》，批准了《锦凌水库工程淹没处理及移民安置规划报告》。2009年8月18日，锦州市人民政府作出《锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准》。2009年12月1日，锦州市国土资源局太和分局发布《征收土地告知书》，对锦凌水库工程项目征地范围、补偿方案等作出公告。2009年12月30日，锦州市国土资源局太和分局与太和区钟屯乡沙河堡村委会签订《征（收）土地协议书》，确定征收土地范围及补偿标准等。2011年4月13日，国土资源部作出《关于锦凌水库工程建设用地的批复》（国土资函[2011]182号）。2011年5月10日，辽宁省国土资源厅作出《转发国土资源部关于锦凌水库工程建设用地批复的函》，批准了锦凌水库工程建设用地。2011年6月8日，太和区政府发布《锦州市太和区人民政府征收土地补偿安置方案公告》（2011第1号），并在征收区域内张贴公示。随后，太和区政府组织相关部门的工作人员与被征收的移民进行协商，签订安置补偿协议书。至2012年4月，沙河堡村签订补偿协议的工作基本完成，付玉荣拒绝签订协议。2014年9月，付玉荣向该院邮寄起诉状，请求撤销太和区政府征收土地补偿安置方案，判令太和区政府、古塔区政府依照法律政策重新作出征地补偿安置方案，提高锦凌水库征地及移民安置补偿标准。
另查明，2011年9月30日，由于锦州市行政区域变化，锦州市太和区钟屯乡划至古塔区政府管辖。
该院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该案中，太和区政府于2011年6月8日发布公告，公示了征收土地补偿安置方案。之后，太和区政府工作人员就补偿问题多次与付玉荣进行协商，但其拒绝签订协议。签订协议工作于2012年4月份已经基本完成，可以认定，付玉荣在2012年4月以前已经知道了该案诉讼的方案内容。付玉荣于2014年9月向该院邮寄起诉状时，已经超过了法律规定的起诉期限。关于付玉荣提出的其在2013年3月29日申请信息公开后才知道该方案内容的主张，该院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二项之规定，裁定驳回付玉荣的起诉。
付玉荣不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。
辽宁省高级人民法院二审裁定认为，关于适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。该案中，由于锦州市行政区域变化，2011年9月30日，锦州市太和区钟屯乡划至古塔区政府管辖。故该案的适格被告应为古塔区政府。
该案中，付玉荣在原审起诉状中所列诉讼请求为：1、撤销太和区政府批准的征地补偿安置方案；2、判令依照法律政策重新作出征地补偿安置方案，提高锦凌水库征地及移民安置补偿标准。据此可以认定，付玉荣实质上是对征地的补偿标准存在异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据此，付玉荣对补偿标准有异议，应当先由县级人民政府组织协调，协调不成再向批准征收土地的人民政府申请裁决，对裁决不服再向人民法院提起行政诉讼。针对付玉荣的诉求，该院已向其进行了法律释明，故一审法院裁定驳回起诉结论正确。
关于起诉期限问题。各级政府关于锦凌水库工程移民安置及补偿标准问题曾多次下发文件，至2011年4月，国土资源部作出《关于锦凌水库工程建设用地的批复》（国土资函[2011]182号），太和区政府于2011年6月8日作出了《锦州市太和区人民政府征收土地补偿安置方案公告》（2011第1号）并进行了公告，并于2012年4月已经基本完成签订协议工作，付玉荣拒绝签订协议。故付玉荣以通过信息公开才知道存在该方案的理由没有事实依据。
关于付玉荣上诉提出的对批准行为不服提起诉讼的主张，该批准行为属内部审批过程，不是独立的可诉的行政行为，付玉荣的此项理由无法律依据。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回付玉荣上诉，维持一审裁定。
付玉荣申请再审称：申请人对征地补偿安置方案不服，有权依法向人民法院直接提起诉讼，人民法院应当受理并作出判决，一、二审裁定驳回起诉错误。申请人于2013年4月2日得知被诉行政行为，一、二审裁定认定申请人于2012年4月以前知道被诉行政行为是错误的，起诉没有超过法定期限。请求撤销一、二审裁定，依法审理本案。
古塔区政府答辩称：付玉荣提起诉讼已经超过起诉期限，付玉荣要求缴纳失地保险和大棚青苗补偿没有依据。一、二审裁定认定事实正确，适用法律正确，请求驳回付玉荣的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据此，对土地征收补偿标准有争议，应当由行政机关先行处理。本案中，付玉荣一审起诉请求撤销太和区政府批准的征地补偿安置方案，并要求太和区政府、古塔区政府依照法律政策重新作出征地补偿安置方案，提高锦凌水库征地及移民安置补偿标准，实质均是对土地征收补偿标准有争议。二审法院依据前述规定，裁定驳回起诉并无不当。
综上，付玉荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回付玉荣的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 李桂顺
审 判 员 武建华
二〇一七年十月二十六日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成
附：相关法律、司法解释条文
一、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
二、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
三、中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
四、最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。