贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔方行初字第4号
原告何倩（又名何英），女，1963年5月3日出生，汉族，住贵州省大方县。
被告大方县理化苗族彝族乡人民政府。住所地：贵州省大方县。
法定代表人李春阳，系该乡乡长。
第三人理化乡理化村下街村�组。
诉讼代表人蒙友华，男，1953年9月7日出生，汉族，住贵州省大方县。
诉讼代表人杨明龙，男，1955年2月3日出生，汉族，住贵州省大方县。
第三人理化乡理化村村委会。
负责人龚诗伍，系该村村主任。
原告何倩不服被告大方县理化苗族彝族乡人民政府土地行政管理一案，本院受理后，于2014年7月15日作出（2014）黔方行初字第16号行政判决书判决：驳回原告何倩撤销被告大方县理化苗族彝族乡人民政府2013年8月12日作出的《关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》具体行政行为的诉讼请求。宣判后，原告何倩不服，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院以（2014）黔毕中行终字第111号行政裁定认为原判认定事实不清，证据不足，遗漏的必须参加诉讼的当事人为由撤销原判，将本案发回重审。本院另行组成合议庭公开开庭进行了审理。本院重审期间，依法追加了理化乡理化村村委会作为本案第三人参加了本案诉讼。原告何倩及其委托代理人陈荣清，被告大方县理化苗族彝族乡人民政府委托代理人汪诗鹏、周雯，第三人理化乡理化村下街组诉讼代表人蒙友华、杨明龙到庭参加了诉讼。第三人理化乡理化村委会经传票传唤后，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年7月6日，原告与第三人理化乡理化村下街村民组因“何家大坡”土地纠纷，第三人理化乡理化村下街村民组向被告申请处理。2013年8月12日，被告作出处理决定，将争议土地确权给理化村民委员会所有，第三人对该地享有管理使用权。原告因此不服，向大方县人民政府申请复议，大方县人民政府维持了被告的处理决定。原告认为：一、争议土地“何家大坡”应当属于集体所有，争议土地权属申请主体应当为理化村民委员会而非第三人，理化村民委员会没有就该争议土地申请确权，而是第三人申请对争议土地进行确权，故第三人申请对争议土地进行确权主体不适格，被告将争议土地的所有权确权给没有提出确权申请的理化村民委员会，被告作出的该具体行政行为违法。二、原告对争议土地“何家大坡”之中的10亩土地享有管理权和使用权，于法有据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》二十条“村农民集体所有的土地，按目前村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权”。原告对争议宗地耕种管理了30年，应享有使用权和管理权。而被告将争议土地确权给理化村下街村民组管理使用显属错误。请求人民法院撤销被告作出的《关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》。
被告辩称：原告的诉讼请求不能成立。一、原告关于“申请确权的主体应当理化村民委员会或者大塘村民委员会，而非理化村下街村民组”的主张不能成立，理化村下街村民组提交的申请书中载明，申请人系理化村下街组村民，被申请人为何倩等16个自然人，而非单位，根据法律规定，乡级人民政府有权对本案进行处理。本案中，理化村民委员会未提出确权申请，原告不能代表理化村民委员会。被告依据理化村下街村民组的申请处理土地权属争议，是严格按照法律规定作出的。二、被告在受理第三人理化乡理化村下街村民组的申请后，依法向大方县国土资源局调取了相关的证据材料，收集本案有关的土地承包经营情况资料，对相关人员进行调查，并结合组织双方调解时调查的材料，对本案进行审查，不存在原告所说的事实认定错误和证据不足的问题。三、原告关于适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二�条第一款，上述法律解决的是农民集体之间土地所有权的问题，本案是原告和第三人理化乡理化村下街村民组之间的争议，原告是自然人，不是生产队，也不是农民集体，因此不适用该规定。
综上，土地使用权必须依法取得，虽然原告在争议之地上开荒耕种多年，但并不因此而取得争议之地的使用权。因此，原告的诉讼请求不能成立，被告作出的《关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，符合法定程序，应当依法予以维持。
第三人理化乡理化村下街村民组述称：本案争议土地经几届乡人民政府领导调解处理，争议土地原来是公社分配的，政府也进行调查过，争议土地的边界是作过划分的，都是以路为界。曾友先的承包合同请求法庭进行审查，其四至是明确的。争议土地使用权是属于下街村民组的，这些地一�都没有进行分配，是下街组的放牛坡。请求法院根据历史及事实进行调查，原告歪曲事实，砂厂是何时破产的请进行调查，本案应重视历史，大塘村主张土地使用权无依据，争议的何家大坡是属于理化乡的，理化下街村民组享有使用权和管理权。
第三人理化乡理化村未作述称。
为支持自己的诉讼主张，原、被告及第三人分别向本院递交了以下诉讼证据。
被告的证据有：
1、第三人理化村下街组因处理土地纠纷代表人《推荐书》、村民签名、《土地确权申请书》。用以证明下街村民组推选10人为代表，代表下街村民组处理与原告之间的土地权属纠纷，并依法向乡人民政府申请对何家大坡的土地权属进行确权。经庭审质证，原告对该组证据的真实性无异议，但认为下街村民组申请土地确权，主体不适格。第三人理化乡理化村下街组对该证据无异议。本院对其真实性�证明效力予以确认。
2、《受理案件登记表》、《受理案件通知书》及其《送达回证》。用以证明受理被告对下街村民组与何倩、刘运国等人的土地争议确权，是符合《土地管理法》第十六条的规定的。经庭审质证，原告对该证据的对真实性无异议，但认为争议地何家大坡应属单位与单位之间的争议，该争议地的确权主体应属于大方县人民政府，理化乡政府无确权资格，土地属于村民委员会所有，而非下街组所有。第三人理化乡理化村下街组对该组证据无异议。本院对其真实性和证明效力予以确认。
3、第三人理化乡理化村下街组《举证通知书》及其《送达回证》，向原告送达土地确权申请书、答辩告知书、举证告知书及其《送达回证》。用以证明被告依法受理第三人理化乡理化村下街组的申请并向其送达了受理通知书，告知了举证通知的时限以及逾期不举证的�果，同时向原告等人送达了土地确权申请书的副本，并告知原告答辩和举证时限以及逾期不答辩、不举证的后果；被告的行为符合土地权属争议调查处理办法的规定。经庭审质证，原告对该组证据真实性无异议，但是否原告收到该份告知书，无证据证明，对合法性及关联性有异议。第三人理化乡理化村下街组对该组证据无异议。本院对其真实性和证明效力予以确认。
4、对高大旭、张世德、徐银华、杨顺先（二次）、周元敏、刘运祥、杨文才、刘运国、王廷凯、何英（何倩）、夏学刚、何世祥所作的《调查笔录》，证人李光忠书面《证实》（共计27页）。用以证明（1）、2012年、2013年初被告在调处双方争议的过程中，曾经对本案进行调查。（2）、被告调查的证据证明何家大坡属于理化村委会所有，管理权和使用权属于下街村民组。（3）、争议之地是荒坡，并未承�给任何农户。（4）、原告等人在该荒坡上开荒耕种，原告何倩已经认可争议的土地是明确给下街组的，在对其进行的调查笔录中有体现。经庭审质证，原告对调查的真实性无异议，被告对理化村及大塘村均进行了调查，大塘的村民认为争议土地是属于大塘村，理化村的村民认为土地是属于理化村的，达不到被告证明争议土地属于理化村的证明目的。第三人理化乡下街组对该证据无异议。因何英（何倩）是本案原告，高大旭、刘运祥、刘运国属于同一诉讼理由另一案件的原告，张世德、杨顺先是本案第三人下街组村民，争议土地与其有利害关系，被告在调查处理时对其进行调查时，其陈述内容的真实性无法确认，本院依法不予采纳。被告对徐银华、刘运习、周元敏、杨文才、王廷凯、夏学刚、何世祥所作的《调查笔录》，能够与李光忠书面《证实》以及《大方县国�资源局关于理化乡联营砂厂矿区何家大坡涉及土地确权的情况说明》、《理化乡联营砂厂何家大坡地块勘测定界图》、理化苗族乡辖区图、《理化乡联营砂厂何家大坡现状图（局部标）》等证据相互印证，形成证据链，本院依法予以采信，其证明效力予以确认。
5、理化乡理化村下街村民组村民曾家齐、颜家芬、翟中秀、蒙友群、蒙友洪、何世祥、陈联菊、杨欢先、何世兴、万连举、杨欢镇、蒙友军、蒙友勋、曾荣华、曾居荣、陈德顺、刘杨庆、刘杨会、何世文《土地承包登记表》，曾友先《农村土地承包经营权证》（共计21页）。用以证明曾友先的承包地何家大坡，并不包含在争议土地的范围内，本案中争议土地并未发包给任何农户耕种。另说明，争议土地下面有一条小路，小路下面才是农户的承包地。经庭审质证，原告对该证据的真实性及合法性无异议，对其关联性有异议，认为曾友先《农村土地承包经营权证》证实原告曾友先在何家大坡（大荒土）有土地的事实；理化村下街村民组承包登记表与何家大坡无关联性。第三人理化村下街村民组对该证据无异议，认为争议土地是以贵毕便道路为界，曾友先的土地与本案无关联。该组证据的证明效力本院予以确认。
6、《大方县国土资源局关于理化乡联营砂厂矿区何家大坡涉及土地确权的情况说明》、《理化乡联营砂厂何家大坡地块勘测定界图》、理化苗族乡辖区图、《理化乡联营砂厂何家大坡现状图（局部标）》、《采矿权出让成交确认书》、竞买报价单、何家大坡现场照片。证明（1）、争议土地面积共计28381.02平方米，约42.5715亩；（2）、争议土地位于理化村范围之内，属于理化村村民委员会所有；（3）、争议土地处于下街村民组的管辖范围内，其管理和使用权属于下�村民组享有；（4）、争议的土地下方有一条小路，争议的土地位于路的上方；（5）、大方县国土资源局在与万荣签订采矿权出让合同书时，已经明确采矿权位于理化乡理化村。因此，争议土地不属于大塘村委会所有，属于理化村委会所有。经庭审质证，原告方对大方县国土资源局情况说明真实性无异议，对其合法性和关联性有异议，认为（1）、该证据不能证实争议土地属于理化村，且该情况说明注明勘测定界仅供参考，争议土地处于大塘村与理化村边界上，对其界限的明确应由民政部门进行认定，与曾友先何家大坡的权属相互矛盾。（2）、该证据无法证实以路为界来认定何家大坡。（3）、采矿权确认书中的采矿权位置并非是争议地何家大坡，争议的何家大坡不属于该采矿范围内。故该组证据无法证实争议地何家大坡权属归理化村民委员会所有，达不到被告证明目的。（4）、现场照片仅仅证明争议土地的现状，达不到证明目的。经过二位原告的确认，他们的土地在路的上面，并非是以路下面为界。因此该照片达不到被告证明目的。第三人理化村下街组认为争议土地与砂厂有关就是砂厂引起的土地使用权争议，砂厂就在何家大坡。该组证据系相关部门依职权出具，其证明效力予以确认。
7、调解记录、会议签到册、用以证明被告2013年1月组织双方进行调解，但调解不成功。经庭审质证，原告对真实性无异议，但认为被告对争议土地不具备调解与处理的资格。第三人理化村下街组对该证据无异议。该组证据证明效力本院予以确认。
8、《土地权属争议调解通知书》及其送达回证、何家大坡土地权属纠纷《调解议程》、被告作出的《关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》及其送达回证、大方县人民政府《行政复议�定书》。证明被告在作出处理决定之前，通知当事人双方进行调解，因当事人不同意调解，被告不再组织调解。被告根据相关法律规定对争议土地进行处理，并将处理决定书送达给当事人双方。原告不服被告处理决定，向县人民政府申请复议，县人民政府依法维持了被告的处理决定。经庭审质证，原告对该组证据的真实性无异议，对处理决定书及复议决定书不予认可，认为处理决定书及复议决定书所认定的事实错误。第三人理化村下街组对该证据无异议。本院对该组证据的证明效力予以确认。
原告的证据有：
1、《身份证》。用以证明本案诉讼主体适格。经庭审质证，被告及第三人对该证据无异议。
2、《送达回证》。用以证明原告收到行政复议决定书。经庭审质证，被告及第三人对该证据无异议。
3、《土地权属处理决定书》及《行政复议决定书》。用以证明�1）、原告按照法律程序维护自己的合法权益，土地权属处理决定书载明第三人下街村民组就何家大坡申请确权，主体不适格，该争议地的权属应当属于村民委员会所有。（2）、理化村民委员会没有就该争议地的权属申请确权。（3）、处理决定书对客观事实认定不清，证据不足，被告不具备对争议土地进行确权的资格。经庭审质证，被告对该组证据的真实性无异议，对第2、3个证明目的有异议，认为达不到原告的证明目的，土地争议包含所有权争议和使用权争议，下街村民组虽然不是土地所有人，但是管理和使用权人，村民组申请土地确权是适格的主体；本案争议主体是原告等十三个自然人，不是单位，根据法律规定，被告作为乡级人民政府，是可以处理自然人与村民组之间的争议的。第三人理化村下街组对该证据的对真实性无异议，对原告证明目的有异议。本院对该组证据的真实性予以确认。
4、理化乡人民政府《关于石牛村新民族村民何倩反映在开垦荒地上种植果树被理化沙厂开山采石损坏情况的处理意见》。用以证明何倩在争议土地“何家大坡”耕种的土地约10亩，自1982年至今栽种有三十多年的事实，该土地由原告耕种管理，在耕种期间没有与其他人就该土地产生争议。经庭审质证，被告认为原告提交的处理意见无原件核对，无法确认其真实性，即使是真实的，也达不到原告证明目的，被告并未明确争议土地使用权属，不能证明争议土地属于何倩使用。第三人理化村下街组对该证据有异议，认为何倩无证据证明土地是她的。该组证据，因无原件核对，本院依法不予采信。
5、何英《农村土地承包经营权证》。用以证明何倩是下街村民组的承包人。经庭审质证，被告及第三人理化村下街组对该证据无异议，但认�该证据与争议的何家大坡无关。该分证据的真实性和证明效力，本院予以确认。
第三人理化乡理化村下街村民组未向本院提供证据。
本院依职权调取的证据有：大塘村塘坎组土地承包底册复印件。各方当事人均无异议，本院予以确认。
根据确认的有效证据，本院确认如下事实：
第三人理化乡大塘村与第三人理化乡理化村相毗邻，原告何倩属第三人理化村下街村民组成员，第三人理化乡大塘村与第三人理化乡理化村交界处，有一名为“何家大坡”的荒山，该荒山并未分包给农户。在农村土地实行联产承包责任后，原告在“何家大坡”荒山上垦有荒地种植经果林，理化村下街组以及相邻的大塘村塘坎组部分村民也先后至此开垦土地进行耕种管理。2005年11月21日，大方县国土资源局与万荣签订《采矿权出让成交确认书》，万荣以0.57万元的价格竞得理化村“何家大坡”石灰石矿山的采矿权。2012年，理化乡大塘村塘坎村民组刘运国及原告何倩等16户在“何家大坡”垦有荒地的村民，与理化乡理化村下街村民组因何家大坡联营砂厂土地使用权发生纠纷，纠纷产生后，双方到大方县有关部门进行反映。2013年6月25日，大方县国土资源局接受县委领导的安排，采用GPS卫星定位，对理化乡联营砂厂矿区何家大坡涉及权属不清的土地进行现场勘测，勘测定界显示，该争议土地位于理化乡理化村与大塘村的边界位置，占地28381.02平方米，合42.5715亩，土地权属属于理化乡理化村委会。2013年7月6日，第三人理化村下街村民组向被告大方县理化苗族彝族乡人民政府申请对争议的“何家大坡”进行权属确认。被告通过进行调查后，在组织调解未果的情况下，于2013年8月12日作出《理化乡人民政府关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》决定：争议的何家大坡面积约28381.02平方米的土地属于理化村民委员会所有，申请人理化村下街村民组对该地享有管理使用权。该决定送达后，原告不服，向大方县人民政府申请复议。2014年3月20日，大方县人民政府作出方府行复决字（2014）8号《行政复议决定书》，维持了被告作出《关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》的具体行政行为。原告不服，遂向本院提起此诉讼，请求人民法院撤销被告2013年8月12日作出的《关于“何家大坡”土地权属争议处理决定书》。
综合各方当事人的诉辩，本案争议的焦点是1、被告是否有权对本案的土地权属争议作出处理以及被告的行政行为是否合法有效。2、原告对争议土地使用超过二十年，是否可以享有该土地的权属。
本院认为，原告与第三人理化乡理化村下街组因何家大坡土地使用权发生争议，第三人理化乡理化村下街组向被告申请处理。而作为当事人之间一方是原告等自然人，一方是第三人理化村下街村民组，均不能代表村民委员会行使权利。本案原告及第三人所属的理化村村民委员会在未向被告主张权利的情况下，第三人理化乡理化村下街组作为土地使用权争议的一方，是可以向被告申请处理的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告作为乡级人民政府，有权对个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议作出处理。因此，对原告所诉的本案对何家大坡的争议应属单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理，被告不具备处理该争议的权力，被告受理第三人的确权申请并作出处理决定，将争议土地确权给没有提出申请的理化村民委员会，显属违反法定程序，超越和滥用职权的诉讼主张，其理由不能成立，本院不予支持。原告何倩根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权”的规定主张对争议土地的使用权，因该条规定规范的是村农民集体之间土地所有权的问题。从《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根�具体情况确定土地所有权。”规定的精神看，该条规定规范的仍是农民集体连续使用其他农民集体所有的土地的情形，行为主体是农民集体，而非个人，原告是以个人名义适用该规定主张权利，无法律依据，其诉讼主张本院不予支持。因此，对原告在争议土地何家大坡开垦的土地已耕种了30余年，享有管理权和使用权的诉讼请求，本院不予支持。第三人理化村委会经传票传唤后，无正当理由未到庭参加诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，本案作缺席判决处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告何倩的诉讼请求。
案件诉讼费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起，十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 ：宋先祥
审 判 员 ：李琴益
人民陪审员 ：肖凤媛
二〇一五年四月八日
书 记 员 ： 彭 咏