江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赣行终字第2号
上诉人（原审原告）张辉祥。
委托代理人张龙伟。
被上诉人（原审被告）永丰县人民政府。
法定代表人朱新堂，该县县长。
委托代理人陈英生，江西阳丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永丰县国土资源局。
法定代表人吴宗钱，该局局长。
委托代理人孙民，永丰县国土资源局干部。
委托代理人胡怀贵，永丰县国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）永丰县瑶田镇人民政府。
法定代表人刘义文，该镇镇长。
委托代理人陈英生，江西阳丰律师事务所律师。
上诉人张辉祥因其诉永丰县人民政府（以下简称永丰县政府）、永丰县国土资源局（以下简称永丰县国土局）、永丰县瑶田镇人民政府（以下简称瑶田镇政府）不履行土地行政登记法定职责及行政赔偿一案，不服吉安市中级人民法院于2013年10月10日作出的（2013）吉中行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定，2005年3月16日，张辉祥与瑶田镇政府签订《拍卖土地协议书》，取得永龙公路旁原张本兴房屋左侧、张小毛房屋右侧国有土地一块的土地使用权，瑶田镇政府收取张辉祥国有土地使用权证工本费、公告费90元，登记费550元，代收契税1012元及土地费25308元。张辉祥当年建成房屋入住。2013年1月21日，永丰县国土局在张辉祥的《居民建房用地呈报表》签署意见：经局务会研究，属圩镇改建，同意补办国有划拨土地146平方米建房。同日，永丰县政府签署意见：同意国土资源局意见。张辉祥认为其取得的土地应该为国有出让土地，遂提起行政诉讼。另查明，与张辉祥同样情况取得的土地都是办理国有土地划拨使用权证。
原审认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”张辉祥虽然与瑶田镇政府签订《拍卖土地协议书》，也向瑶田镇政府缴纳了相关费用，但该宗土地的拍卖未经永丰县国土局组织实施，张辉祥也未与永丰县国土局签订土地使用权出让合同。因此，瑶田镇政府与张辉祥签订的《拍卖土地协议书》违反上述法律规定，张辉祥的该宗土地不符合办理国有土地出让使用权条件。张辉祥诉请为其办理国有土地出让使用权证及赔偿其经济损失，于法无据。据此，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张辉祥的诉讼请求。
上诉人张辉祥不服一审判决，向本院提出上诉。其上诉主要理由是：1、原审法院认定事实错误。首先，瑶田镇政府张贴公告以及在《拍卖土地协议书》上公称“土地拍卖经过县人民政府批准”，这个事实有《拍卖土地协议书》和《瑶田镇政府招标须知》足以证明。永丰县政府、永丰县国土局以及瑶田镇政府对瑶田镇政府拍卖土地使用权“经过县政府批准”无异议。如永丰县政府不认可诉争土地的拍卖是经过其批准，则瑶田镇政府捏造事实，骗取张辉祥权证费、登记费、契税以及出让金。上述事实一审法院应当认定却不予认定，致使适用法律错误。其次，一审法院认定“土地费25308元”错误，掩盖了土地使用权出让的事实。事实是在代收契税1012元基础上，25308元是土地出让金。一审法院认定“与原告张辉祥同样情况取得的土地都是办理国有土地划拨使用权证”，该事实与张辉祥诉争权利无关，不应在案件的审理范畴，该查明的事实只能证实永丰县政府、永丰县国土局以及瑶田镇政府以拍卖为名却办理划拨，国库少收入不少。再次，张辉祥对永丰县政府、永丰县国土局的第三组证据的质证意见是：地价是市场决定，经过激烈竞标得出。一审法院所称“地价是双方协商”违反庭审事实真相。最后，一审中永丰县政府未到庭，未按法律程序就座在被告席上参与诉讼，一审判决称永丰县政府到庭并进行了答辩，违背事实。2、一审法院超审限，且在立案开庭后多次要求张辉祥进行协调，一审程序违法。3、一审法院在认定事实错误的前提下，适用任何法条都会产生错误的判决结果。4、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第五十一条规定：“各省、自治区、直辖市人民政府应当根据本条例的规定和当地的实际情况选择部分条件比较成熟的城镇先行试点。”永丰县政府、永丰县国土局以及瑶田镇政府对这一必经程序举证不能。当时瑶田镇政府由于辖管“瑶田镇人民政府土管所”，具有国有土地行政管理职能，它也是土地管理部门，其公告宣称“经过县人民政府批准”拍卖国有土地使用权，县政府也指示其“认真组织实施，抄送国土局”，在此前提下，张辉祥经过竞标，支付了合同款，与具有土地行政管理职能的土地管理部门瑶田镇政府在平等、自愿、有偿的条件下签订了《拍卖土地协议书》，取得了争议地块的使用权，这些事实经过一审法院认定，该协议书完全符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条规定，该拍卖土地协议合法有效。一审法院未能查明瑶田镇政府捏造“经过县政府批准”，使用假冒的“江西省行政事业性收费票据（通用甲票）”，合同款被人贪污的前提下，张辉祥缴纳的权证工本费、公告费、登记费、契税、出让金进入了县财政，永丰县政府、永丰县国土局和瑶田镇政府应主动履行行政义务，而不是在张辉祥历年催促信访下还要百般推诿。请求依法撤销一审判决，并由二审法院改判全部支持张辉祥的原审诉求，并由永丰县政府、永丰县国土局和瑶田镇政府承担本案诉讼费用以及因上诉新产生的车船费、误工费。
被上诉人永丰县政府答辩称：1、张辉祥要求为本案所涉土地办理国有土地出让使用权证无法律依据。张辉祥2005年3月16日和瑶田镇政府就本案所涉土地签订《拍卖土地协议书》，后向瑶田镇政府缴纳购地款25308元。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和第十一条规定，本案所涉土地未经永丰县国土局组织出让拍卖，土地使用合同不是永丰县国土局与张辉祥签订，购地款并未入财政专户，所有程序不符合国有土地使用权挂牌出让程序，无法办理国有土地出让使用权证。2、一审中永丰县政府派员参加了庭审。永丰县政府的委托代理人胡怀贵一审出庭应诉，并向一审法院提交了授权委托书，而非张辉祥所称永丰县政府未参与诉讼。综上，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和第十一条规定，张辉祥不符合办理国有土地出让使用权证条件。
被上诉人永丰县国土局答辩称：张辉祥要求为本案所涉土地办理国有土地出让使用权证无法律依据。张辉祥2005年3月16日和瑶田镇政府签订土地使用协议，并向瑶田镇政府缴纳购地款后，取得该宗土地使用权。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和第十一条规定，本案所涉土地未经永丰县国土局组织出让拍卖，土地使用合同不是由永丰县国土局与张辉祥签订，购地款并未入财政专户，所有程序不符合国有土地使用权拍卖出让程序，无法办理国有土地出让使用权证。综上，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和第十一条规定，张辉祥不符合办理国有土地出让使用权证条件。
被上诉人瑶田镇政府答辩称：1、张辉祥取得的土地应该认定为划拨土地性质。根据张辉祥所在地区土地定级估价，2000年诉争土地基准地价结合张辉祥根据协议所缴纳的款项金额，该地应为划拨性质土地。张辉祥所缴纳的款项实际为城镇五统一配套设施费，不是土地出让金。如为土地出让，该地价则远高于张辉祥所缴纳的金额，且根据相关法律及政策规定，瑶田镇政府就会先就该土地公开拍卖出让向上一级政府及主管部门书面报告，并在取得批复同意后由上一级政府主管部门永丰县国土局主持拍卖，才能产生土地为出让性质的法律效力。本案诉争土地原为瑶田镇饭店集体所有，属集体划拨土地性质，为国有划拨存量土地，自始没有变更为国有出让性质。瑶田镇政府在处理前述国有划拨存量土地时，通过土地协议同意由张辉祥建房，但土地性质自始明确告知为划拨土地性质，双方协议也未明确为国有出让土地性质。2、张辉祥所在地区的土地在办证时均为国有划拨土地性质。同张辉祥同一时期、同地段相邻人家同样性质取得的土地建房，在办理土地使用权证时也是按先前约定的办理了国有划拨土地性质，也没有任何异议。瑶田镇农贸市场土地也是同张辉祥一样，通过所谓公开拍卖（实际为协议转让），同样缴纳相关款项，其全部上百户人家在最终办理土地证时均是办理国有划拨土地性质，均无异议。3、瑶田镇政府自始没有推托不给张辉祥办理土地使用权证，只是由于张辉祥要求办理国有出让土地使用权证，而瑶田镇政府依法无法办理，该责任不在瑶田镇政府，而在张辉祥本人。请求二审法院依法驳回张辉祥的诉讼请求。
一审期间当事人向法院提供的主要证据有：1、2005年3月16日瑶田镇政府与张辉祥签订的《拍卖土地协议书》；2、编号07667015的《江西省行政事业性收费票据（通用甲票）》；3、编号07667014的《江西省行政事业性收费票据（通用甲票）》；4、张辉祥的《居民建房用地呈报表》；5、张长和的《居民建房用地呈报表》；6、张辉灿的《土地登记审批表》；7、张宝春的《土地登记审批表》；8、曹时平的《土地登记审批表》；9、吴华悦的《土地登记审批表》。一审庭审笔录、询问笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。
本院查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。
本院另查明，2005年3月8日，张辉祥向瑶田镇政府交纳城建款10000元。2005年3月16日张辉祥与瑶田镇政府签订《拍卖土地协议书》，同日，张辉祥向瑶田镇政府交纳城建房款15308元、契税1012元、国有土地使用证费及公告费90元、规费550元。以上各项费用共计26960元。瑶田镇政府收到上述费用后，并未上交永丰县财政专户。上述事实有编号07667015的《江西省行政事业性收费票据（通用甲票）》、编号07667014的《江西省行政事业性收费票据（通用甲票）》、编号07667013的《江西省行政事业性收费票据（通用甲票）》、编号07667008的《江西省行政事业性收费票据（通用甲票）》以及一审庭审笔录予以证实。
本院认为，1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十四条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十八条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据上述法律规定，国有土地使用权出让应由市、县人民政府土地管理部门实施，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，且土地使用者按照合同约定支付的土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算。本案中，上诉人张辉祥未与永丰县国土局签订国有土地使用权出让合同，虽然其与瑶田镇政府签订了《拍卖土地协议书》，但并不能证明该宗土地使用权的取得符合出让土地性质，且张辉祥交纳给瑶田镇政府的钱款也没有作为土地使用权出让金上交永丰县财政专户。因此，张辉祥认为其具备办理出让性质的国有土地使用权登记条件并应取得出让性质的国有土地使用证，证据不足，其诉请赔偿经济损失于法无据。上诉人张辉祥上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张辉祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
代理审判员 陈雯雯
代理审判员 万进福
二〇一四年四月二十八日
书 记 员 张建平