贵州省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）黔高行终字第48号
上诉人（原审原告）遵义金城房地产开发有限责任公司。
负责人李炎霞，女，汉族。
被上诉人（原审被告）贵州省遵义市工商行政管理局，住所地遵义市红花岗区碧云路1号。
法定代表人彭登高，局长。
上诉人遵义金城房地产开发有限责任公司与被上诉人贵州省遵义市工商行政管理局因企业法人变更登记违法行政赔偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2014）遵市法行初字第138号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
一审原告遵义金城房地产开发有限责任公司（以下简称金城公司）诉称，1998年7月贵州省遵义市工商行政管理局将金城公司法定代表人陈维垣变更为何超，此变更登记已被法院生效判决确认违法并撤销。违法变更登记致使原告丧失了公园路一宗国有土地的使用权，造成土地权益损失699.81万元。同时造成原告经常性费用损失，即发放员工工资124.79万元。此外原告为维权损失律师费、差旅费共计105.23万元。以上三项赔偿请求共计929.83万元。
一审被告贵州省遵义市工商行政管理局辩称，原告对公园路土地无实际投入，该土地受让款项68万余元系案外人何超支付，原告主张的土地权益损失无事实依据。再者，原告丧失土地支配权，主要是因为案外人何超行为所致，被告企业变更登记并不直接导致原告土地使用权的丧失。本案企业变更登记后，金城公司由新登记的法定代表人何超掌控，原法定代表人陈维垣作为自然人已无用人资格，陈维垣给相关人员发放工资的事实难以确认。原告方所谓经常性费用损失的请求不成立。原告主张的维权性费用律师费和差旅费不属于行政赔偿范围，该项赔偿请求不成立。
一审审理查明：金城公司原系遵义地区老龄问题委员会所承办的企业。1995年金城公司获得“湘江大厦”建设批复和用地规划许可。1997年3月20日金城公司脱离老龄委，注册成有限责任公司，注册资金50万元（其中股东陈维垣出资38万元、股东陈静出资12万元），法定代表人为陈维垣，经营范围为四级房地产开发、经销。1997年12月26日，金城公司和红花岗区土地管理局签订国有土地使用权出让合同，约定金城公司受让红花岗区公园路97066号土地开发湘江大厦，出让金为688536元。同日，红花岗区人民政府作出区府（1997）征土复115号《关于遵义金城房地产开发公司修建湘江大厦申请用地的批复》。为筹措资金，金城公司与何超于1998年1月24日签订联营合同书，约定双方共同开发湘江大厦。联营条款主要是何超分期出资300至500万元作为投入，何超担任金城公司总经理和法定代表人，分得85%开发红利；陈维垣以“湘江大厦”开发项目和土地使用权作为投入，陈维垣担任金城公司副总经理，分得10%开发红利；何超在合同生效时支付陈维垣20万元，拆迁完毕后付给陈维垣30万元，作为项目补偿转让费。1998年3月26日，何超支付陈维垣项目转让费20万元。1998年3月11日至5月6日，何超支付给金城公司738475元用于公司支付土地出让金和相关规费。1998年5月10日，陈维垣出具委托书，委托何超为金城公司法定代表人，行使公司的法人权力。嗣后，双方就能否依合同约定变更金城公司法定代表人发生争议。
1998年3月30日，陈维垣申请公司年检，因超期被罚款。同日，陈维垣签署公司变更申请书，变更经营期限。其后，何超对申请书的法定代表人和股东进行涂改。1998年7月，贵州省遵义市工商行政管理局根据涂改后的申请书和联营合同等材料进行变更登记，将金城公司法定代表人由陈维垣变更为何超，股东由陈维垣、陈静变更为何超、佘英，并将变更后的营业执照及法定代表人证明书发给何超。同年11月，陈维垣向贵州省遵义市工商行政管理局申请注销变更登记，恢复其法定代表人地位，未得到答复。
陈维垣不服，就变更登记提起行政诉讼。2000年7月5日，贵州省遵义市中级人民法院作出（2000）遵行初字第02号行政判决，认定何超擅自改动陈维垣提供的登记申请材料，变更登记依据不充分，判令撤销贵州省遵义市工商行政管理局变更金城公司法定代表人的具体行政行为；由贵州省遵义市工商行政管理局发还金城公司企业法人营业执照正、副本及企业法定代表人证明书。2000年11月7日，贵州省高级人民法院作出（2000）黔行终字第129号行政判决，认为何超改动申请材料系瑕疵，不影响变更登记的合法性，判决撤销原判，确认变更登记合法。2001年10月26日，贵州省高级人民法院作出（2001）黔高行再终字第1号行政判决，维持（2000）黔行终字第129号行政判决。2009年7月，最高人民法院就金城公司诉贵州省遵义市工商行政管理局变更企业登记一案作出（2008）行提字第1号行政判决，该判决认为变更登记以何超篡改申请资料为基础，不符合陈维垣本意，不符合变更登记要件，遂撤销贵州省高级人民法院（2001）黔行再终字第1号行政判决和（2000）黔行终字第129号行政判决，维持贵州省遵义市中级人民法院（2000）遵行初字第02号行政判决。
根据最高人民法院（2008）行提字第1号行政判决，陈维垣以贵州省遵义市工商行政管理局企业法人变更登记违法给其造成巨大损失为由向贵州省遵义市工商行政管理局请求行政赔偿，2010年3月22日，贵州省遵义市工商行政管理局作出关于对陈维垣申请国家赔偿的答复。该答复认为赔偿事项无法确定，并告知陈维垣向人民法院起诉。随后，陈维垣向贵州省遵义市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，2010年9月30日，贵州省遵义市中级人民法院以义务机关未作出实体处理为由作出（2010）遵市法立行不字第1号行政裁定，对陈维垣的起诉不予受理。陈维垣不服上诉，贵州省高级人民法院二审期间，陈维垣于2012年2月1日去世，贵州省高级人民法院依法将上诉人变更为李炎霞、陈静。嗣后，贵州省高级人民法院于2013年8月5日作出（2010）黔高立行终字第20-2号行政裁定，指令贵州省遵义市中级人民法院受理。贵州省遵义市中级人民法院受理后查明，金城公司未被注销，且李炎霞、陈静赔偿请求属于公司财产损失，向当事人释明其应当以金城公司名义向法院起诉。贵州省遵义市中级人民法院于2014年3月18日作出（2014）遵市法行初字第12号行政裁定，准许李炎霞、陈静撤回起诉。2014年7月8日，贵州省遵义市中级人民法院受理金城公司诉贵州省遵义市工商行政管理局行政赔偿一案。
另查明：本案所涉“湘江大厦”项目用地位置处于红花岗区公园路4-10号，土地编号为97066号，面积2358平方米。该地块自上世纪七十年代开始即为遵义市人民银行、金龙饮食服务公司使用，红花岗区人民政府将土地使用权出让给金城公司，引发人民银行异议。该用地行政争议一直持续，2012年，贵州省遵义市中级人民法院作出（2008）遵市法行初字第5、6号行政判决，以超越职权为由撤销了红花岗区人民政府作出区府（1997）征土复115号《关于遵义金城房地产开发公司修建湘江大厦申请用地的批复》。何超以金城公司法定代表人身份掌控该地后未能顺利开发“湘江大厦”。2007年，金城公司因未履行判决被贵阳市花溪区人民法院强制执行，该地被拍卖给案外人戴泽伦，成交价为568万元。遵义市人民政府于2008年3月3日为戴泽伦颁发了遵市国用（2008）第13号国有土地使用证。由于该地难获开发，戴泽伦约定的合资、合作开发人起诉戴泽伦承担违约责任，戴泽伦败诉后该地再次被查封。2011年，经申请执行人同意，该地被戴泽伦以1100万元价格变卖给贵州万丰房地产开发公司。
另，1998年7月金城公司法定代表人变更登记之前，金城公司由陈维垣经营期间，未进行过项目开发，只是零星做过装修、维修。陈维垣未通过民事救济渠道解决其与何超之间的民事纠纷。
一审认为，金城公司法定代表人陈维垣已去世，由于公司未按法定程序明确新的法定代表人，金城公司需在诉讼中明确负责人。去世前陈维垣自书遗嘱明确金城公司后续事务由与其共同生活多年的李炎霞负责，同时明确金城公司权益由李炎霞和陈静按份享有（李炎霞占76%，陈静占24%）。该遗嘱和金城公司股东出资情况相符（陈维垣出资38万元，陈静出资12万元），且该遗嘱已经红花岗区人民法院（2012）红民一初字第602号判决确认有效。根据遗嘱情况，李炎霞主张自己为公司负责人，陈静对李炎霞主张无异议，但声明保留其24%的公司权益。故参照《公司法》公司法定代表人选任相关规定，应允许李炎霞以公司负责人名义参加诉讼。
1998年7月，贵州省遵义市工商行政管理局所做企业变更登记包含两项内容，一是法人变更，二是股东变更。最高人民法院（2008）行提字第1号行政判决只撤销法人变更登记，判决主文未涉及股东变更问题。故此，本案引起行政赔偿的违法行政行为应界定为企业法人变更登记，不包含股东变更登记。
《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围包括侵犯人身权的赔偿和侵犯财产权的赔偿，两类赔偿范围对能够引发行政赔偿的行政侵权行为作出了明确的列举式规定。本案被告违法实施企业法人变更登记，不涉及侵犯人身权的赔偿。判断被告是否承担侵犯财产权的赔偿责任，应看其违法变更登记是否满足行政赔偿的构成要件。侵权行政行为造成直接、明确的财产损失是行政赔偿的构成要件之一。本案被告贵州省遵义市工商行政管理局实施的企业法人变更登记损害了陈维垣对金城公司的经营权，但难以确认变更登记给原告造成直接、明确的财产损失。本案原告要求被告赔偿土地权益损失699.81万元，原告主张的699.81万元损失额是公园路4
--10号土地在2007年的评估价，不是直接损失，不能作为赔偿依据。土地出让合同载明，1997年12月年金城公司受让公园路4--
10号土地的价款为688536元，虽然该款项为金城公司在公司变更登记前对土地的直接投入，但金城公司在1998年支付该款项的资金来源为何超根据联营合同投入，以陈维垣为法定代表人的金城公司未实际支出土地出让款。故此，对于原告主张的土地权益损失不予确认。关于原告主张的经常性费用损失，即发放员工工资124.79万元的请求，原告未提供充分证据予以证实。再者，1998年7月金城公司法定代表人变更登记之后，金城公司职工可延续其与公司的劳动关系，陈维垣作为自然人已没有继续为职工发放工资的责任。故此对于原告此项请求不予以支持。关于原告赔偿多年维权律师费、差旅费105.23万元的请求，该请求不属国家赔偿范围，不予支持。综上所述，原告金城公司的行政赔偿请求缺少事实依据和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告遵义金城房地产开发有限责任公司的赔偿请求。
一审宣判后，上诉人遵义金城房地产开发有限责任公司不服，向本院提出上诉。其上诉请求为依法撤销原审判决，依法改判。其上诉的主要理由为：1、被上诉人行为已经被确认违法，其违法行为导致企业的土地使用权等财产被侵害，二者具有直接因果关系；2、依据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条“登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；”被上诉人应当承担赔偿责任。原审驳回诉请属于适用法律错误。3、原审认定事实错误。无论土地出让金是谁交的，其土地使用权属于上诉人。
遵义市工商行政管理局辩称：1、上诉人无证据证明对土地有实际投入。2、上诉人主张的经常性费用无事实依据。3、答辩人的变更登记行为未造成直接的财产损失，对方主张的土地损失不是直接损失。4、维权律师费、差旅费不属国家赔偿范围。
本院二审审理，对一审查明的前述事实予以确认。
本院认为，根据一审判决以及二审当事人的诉辩情况，本案的争议焦点为：1、遵义市工商行政管理局应否承担企业法人变更登记违法的行政赔偿责任；2、行政赔偿责任如何确定。
关于遵义市工商行政管理局应否承担行政赔偿责任。本院认为，因遵义市工商行政管理局企业变更登记该具体行政行为已经2009年7月最高人民法院（2008）行提字第1号行政判决确认违法，该变更登记损害了陈维垣对金城公司的经营权，最终导致本案所涉“湘江大厦”面积2358平方米项目用地于2007年因金城公司未履行生效判决被贵阳市花溪区人民法院强制执行，该地被拍卖给案外人戴泽伦，故可以确认变更登记给上诉人造成了直接、明确的财产损失。本案中导致金城公司财产损害的原因包括何超的侵权行为以及违法变更登记行为，违法变更登记行为为何超实施侵权提供便利和机会，被上诉人的违法行为与上诉人的合法权益损害之间具有因果关系。故依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵权，给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，遵义市工商行政管理局应当承担企业法人变更登记违法的行政赔偿责任。
关于行政赔偿责任如何具体确定。第一，关于赔偿方式；依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”、第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，结合本案实际情况，应当对上诉人的直接损失采取支付赔偿金方式承担赔偿责任。第二，关于损失赔偿范围。本案变更登记给上诉人造成直接、明确的财产损失主要是其土地权益损失。其主张的经常性费用损失，即发放员工工资124.79万元的请求，因未提供充分证据予以证实。再者，1998年7月金城公司法定代表人变更登记之后，金城公司职工可延续其与公司的劳动关系，陈维垣作为自然人已没有继续为职工发放工资的责任。故此项请求不予支持。关于赔偿多年维权律师费、差旅费105.23万元的请求，该请求不属国家赔偿范围，不予支持。第三，关于损失赔偿标准。上诉人要求赔偿土地权益损失699.81万元，该699.81万元系依据公园路4
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10号土地2007年评估价，而2007年拍卖给案外人戴泽伦的成交价为568万元。本院认为，参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金”之规定，以2007年拍卖成交价568万元作为损失计算标准较为合理。第四，关于责任承担比例。本院认为，登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。本案中，因何超的侵权行为对损害发生起主要作用，而登记机关的行为仅起次要作用，故本院确定遵义市工商行政管理局承担10%的责任比例。综上，遵义市工商行政管理局应向金城公司承担支付赔偿金为56．8万元（56．8万元=568万元×10%）。
综上所述，上诉人遵义金城房地产开发有限责任公司所提上诉请求部分有理，本院予以部分支持。本案一审判决认定事实清楚，但适用法律不正确，本院依法予以纠正。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2014）遵市法行初字第138号行政赔偿判决；
二、贵州省遵义市工商行政管理局于本判决生效之日起30日内向遵义金城房地产开发有限责任公司支付赔偿金56．8万元；
三、驳回上诉人遵义金城房地产开发有限责任公司其余上诉请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
审 判 员 朱忠明
代理审判员 邱兴琼
二〇一五年三月十三日
书 记 员 姚祎然