山东省博兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）博行初字第2号
原告孙明山，男，汉族，住山东省博兴县。
委托代理人刘金霞，滨州滨城渤海法律服务所法律工作者。
被告博兴县国土资源局，住所地：山东省博兴县。
法定代表人张景文，局长。
委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。
委托代理人刘锡林，博兴县国土资源局监察大队科员。
第三人博兴县陈户镇王孙村村民委员会。
法定代表人孙延鹏，主任。
原告孙明山诉被告博兴县国土资源局（以下简称博兴国土局）土地行政处罚一案，原告于2013年5月20日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年6月25日公开开庭审理了本案。原告孙明山及委托代理人刘金霞，被告博兴国土局的委托代理人黎金娥、刘锡林到庭参加诉讼。第三人博兴县陈户镇王孙村村民委员会经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告博兴国土局于2013年5月6日作出博国土资执罚字（2013）第14号土地行政处罚决定，认定原告孙明山未经批准占用基本农田2626.66平方米搭建养殖设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》三十六条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，依据《基本农田保护条例》第三十三条之规定，对孙明山作出如下处罚：责令十五日内改正违法行为，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍罚款，共计5.91万元。
被告博兴国土局于2013年5月27日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、立案呈批表，证明涉案土地行政处罚的立案情况；
2、对孙延鹏询问笔录一份，证明原告未办理用地手续，擅自占用集体土地养牛的事实；
3、对孙万杰询问笔录一份，证明原告未经审批，未办理任何手续，擅自养牛的事实；
4、对孙明山询问笔录一份，证明原告未经审批，未办理任何合法手续，占用涉案土地，搭建设施，从事养殖；
5、现场勘测笔录，证明2012年3月25日，被告调查人员对原告涉案土地面积现场勘测的情况；
6、原告养牛用地草图，证明经现场勘测，制作的原告涉案占地平面图，原告对该图确认无异议；
7、陈户镇土地利用现貌图、土地利用现状图，证明原告搭建养牛设施，占用基本农田面积3.94亩；
8、2008、2011、2012年卫星拍摄遥感影像图，证明原告涉案占用土地自2008-2012年卫星拍摄遥感影像图实际情况；
9、责令停止违法行为通知书、责令改正行为通知书及送达回证，证明2012年3月25日就原告占用基本农田养牛的行为，被告已对其作出责令停止和改正行为通知书，并于当日向原告送达；
10、土地行政处罚告知书及送达回证各一份，证明2012年4月6日，被告对原告作出土地行政处罚告知书并送达原告；
11、土地行政处罚听证告知书及送达回证，证明2012年4月10日，被告向原告送达土地行政处罚听证告知书；
12，听证通知书、送达回证及听证笔录，证明涉案土地的听证情况；
13、涉案土地行政处罚决定书及送达回证，证明本案的被告在事实清楚且充分听取原告申辩的基础上，依法制作涉案行政处罚决定书并向原告送达。
14、博兴县陈户镇人民政府陈政发（2010）23号、滨州市人民政府（2010）滨政字167号文件各一份，证明陈户镇政府土地利用总体规划的利用及实施情况。
被告博兴国土局以上述证据、依据，证明其对原告作出的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
原告孙明山诉称，（一）被告所作的行政处罚决定事实不清，证据不足。1、原告所建牛棚土地原为本村赵相忠、孙德堂、孙存杰三户村民的场院，中间多处荒草、深坑、垃圾还包括场院屋子，村委会收回后，发包给了原告使用，并于2012年收取了土地承包费。所以原告与本案第三人存在土地承包的事实。2、无证据证明原告占用基本农田的行为。被告在对村委会主任孙延鹏询问笔录中，孙延鹏已经明确表示该地原为场院和荒草地，村委会收回承包给了原告使用。没有任何机关宣示和标志该地段为基本农田，乡镇级政府也没有按《基本农田保护条例》的规定对该地进行管理。3、陈户镇2012年度卫片监测反馈图斑39号土地利用规划图不能客观、全面地反映出该地段的原貌和实际情况以及王孙村闲置土地的特殊性。4、原告与第三人是土地承包关系，不存在有违法侵占行为，原告与第三人商定每亩每年交承包费300元，其行为得到村、镇两级的支持。（二）被告所作的行政处罚决定适用法律法规错误。1、涉诉行政处罚决定书适用了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条，并未指出具体款项，违反了《行政诉讼法》的规定。2、原告未违反《基本农田保护条例》第十七条的规定；原告对涉案土地进行填土、整平花费近三十万元；涉案土地本不具备种植条件，所以不存在对该地实施了破坏。（三）被告对原告所作行政处罚显失公平。1、原告依法劳动致富进行规模化养殖，应受到法律的保护。2、原告所在的王孙村从事养殖业的有数十户，均使用本村集体的土地，被告仅认定原告使用基本农田是没有任何根据的。3、被告未查清事实滥用职权，在没有本案第三人参加行政处罚程序的情况下，被告对原告所作的行政处罚是不公正的。4、被告对原告处罚基本农田开垦费无法律依据，因涉案土地原本就不具备种植条件，被告对原告处开垦费5.91万元的罚款也无法律依据。
综上，被告所作的具体行政行为缺乏事实根据，适用法律、法规错误，并显失公平。据此，请求贵院依法撤销被告的具体行政行为。
原告向法庭提供以下证据：
1、收据一张，证明2012年12月26日，王孙村会计收取原告孙明山养牛棚款4000元，证实原告与第三人建立起承包合同关系，同时也进一步证实村委会同意孙明山在涉案土地上从事养殖业；
2、证明一份，证实村委会为了支持原告发展养殖业开具证明为原告办理贷款。
3、赵相忠、孙存杰、孙德堂书面证言各一份，证实涉案土地在孙明山建养牛棚以前是晒粮场、水沟、垃圾场。
4、证人孙德堂当庭证言，证实涉案土地在孙明山建养牛棚以前是晒粮场、水沟、垃圾场。
被告博兴国土局于2013年5月27日向本院提交答辩状，辩称，1、2012年2月，原告未经审批，擅自占用基本农田2626.66平方米搭建养殖设施。该事实有对原告询问笔录、孙延鹏证言、孙万杰证言、原告确认的现场勘测笔录及占地平面图、卫生航拍照片、土地利用规划图等证据予以证实。2、就涉案行政处罚具体行政行为，被告依法向原告履行了告知义务，告知拟对其作出的行政处罚及所依据的事实和法律规定，告知原告就此享有的陈述、申辩和听证权利，且根据原告的申请进行听证，充分听取了原告的辩解。3、原告未经批准，占用基本农田建牛棚，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第36条，《基本农田保护条例条例》第17条、第33条之规定予以处罚，适用法律正确。
综上，博国土资执罚字（2013）第14号土地行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法予以维持。
审理过程中，本院依法对被告作出的具体行政行为的合法性进行了审查，确定了本案土地行政处罚证据是否充分、处罚程序是否合法、适用法律是否正确为审理重点，并围绕审理重点进行了审理，对被告、原告提交的证据分别进行了质证。
对被告所举证据，原告提出如下质证意见：对被告提交的证据1-5、9-14原告无异议，但认为被告作出的处罚决定书与事实不符；对被告提交的证据6提出异议，认为该证据不能客观反映王孙村土地的情况；对被告提交的证据7提出异议，认为该证据不能证明涉案土地为基本农田；对被告提交的证据8提出异议，认为该证据与本案不具有关联性。
对原告所举证据，被告提出如下质证意见：对原告提交的证据1的真实性、关联性提出异议，认为不能证明原告与第三人就涉案土地形成承包关系；对原告提交的证据2的真实性提出异议，认为村委不具有就某一事实来作出证明的资格；对原告提交的证据3、4的真实性提出异议，认为不能证实证明人的身份和证明人与原告之间的关系，也不能证实涉案土地性质和规划用途；
经庭审举证、质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提交的证据1-5、9-13，原告无异议，以上证据来源合法，客观真实，与本案具有关联性，应予采信，对该九份证据予以确认；被告提交的证据6，该证据与证据5相互印证，对该份证据予以确认；被告提交的证据7、8，该图片客观反映了涉案土地上的真实情况，应予确认；被告提交的证据14，该证据与本案没有关联性，不作为有效证据使用；原告提交的证据1、2，经调查核实，能够证明原告在涉案土地上从事养殖业并向村委交纳养牛棚款4000元的事实，但不能证实其改变土地使用性质行为合法；原告提交的证据3、4，经调查核实，与王孙村村委的证词相矛盾，本院不予采信。
经审理查明：2012年2月，原告孙明山在陈户镇王孙村基本农田上搭建养殖设施，涉案面积2626.66平方米。2013年3月23日，被告博兴国土局以原告孙明山擅自在村集体基本农田上搭建养殖设施为由，对其非法占用基本农田事实进行立案查处。2013年3月25日对其非法占地建设事实进行了调查，并进行了现场勘测，于当日向原告下达责令停止违法行为通知书，责令原告立即停止占用基本农田养牛。被告在履行听证告知、处罚告知并进行了听证程序后，于2013年5月6日作出博国土资执罚字（2013）第14号行政处罚决定，认定原告孙明山未经批准占用基本农田2626.66平方米搭建养殖设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，依据《基本农田保护条例》第三十三条之规定，对原告孙明山作出如下处罚决定：责令十五日内改正违法行为，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍罚款，共计5.91万元。2013年5月20日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告2013年5月6日作出的博国土资执罚字（2013）第14号行政处罚决定。
关于对本案的被告行政主体资格、行政职权、执法目的的审查，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告博兴国土局是主管本行政区域内的土地管理工作的行政机关，具有对本行政区域内的违法用地行为进行管理的行政职权。
关于对被告作出具体行政行为的行政证据的审查，本院认为，被告博兴国土局查证认定原告孙明山未经批准占用基本农田2626.66平方米违法搭建养殖设施，有现场勘测笔录、原告养牛用地草图、卫星拍摄遥感影像图、陈户镇土地利用现貌图、土地利用现状图及对孙延鹏、孙万杰、孙明山询问笔录予以证实，被告作出具体行政行为的行政证据充分。
关于对被告行政程序的审查，本院认为，被告博兴国土局在作出行政处罚决定前依法送达责令停止违法行为通知书、责令改正行为通知书、土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书、听证通知书，履行了法定的执法程序，被告执法程序合法。
关于对被告适用法律的审查，本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条规定禁止任何单位和个人在耕地建窑、建房、建坟、挖砂、取土等破坏基本农田的活动。在本案中，原告孙明山未经批准在基本农田上擅自进行建设，明显违反了上述法律规定。被告博兴国土局依据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，对原告进行处罚适用法律正确。
关于对原告处耕地开垦费5.91万元罚款问题，本院认为，依据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，…，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款，”及山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第十六条第一项“耕地开垦费按下列标准缴纳：（一）经批准占用基本农田的，按被占用耕地前三年平均年产值的十至十二倍缴纳；”另参照我县耕地年产值最低标准，被告对其占用基本农田面积3.94亩处5.91万元罚款，符合法律规定。
综上，被告所作博国土资执罚字（2013）第14号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告博兴县国土资源局2013年5月6日作出的博国土资执罚字（2013）第14号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告孙明山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审 判 长 王晓晖
审 判 员 倪瑞林
人民陪审员 张连军
二〇一三年八月十九日
书 记 员 孙华帅