河北省乐亭县人民法院
行 政 判 决 书
（2012）乐行初字第8号
原告：张仲学，男，1950年7月25日出生，汉族，农民，现住乐亭县。
委托代理人：刘卫国，河北北辰律师事务所律师。
委托代理人：颜昭君，河北北辰律师事务所律师。
被告：乐亭县人民政府。住所地：乐亭县乐亭镇东大街*号。
法定代表人：张福林，县长。
出庭负责人：王学龙，常务副县长。
委托代理人：袁景玉，河北陈建仲律师事务所律师。
委托代理人：林青枚，河北建宏昌律师事务所律师。
被告：唐山市人民政府。住所地：唐山市西山道*号。
法定代表人：丁绣峰，市长。
委托代理人：王泽朋，女，唐山市人民政府法制办公室主任科员。
原告张仲学不服被告乐亭县人民政府土地行政管理及被告唐山市人民政府复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2008年7月2日立案后，于2008年7月7日向被告乐亭县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2008年9月28日，经河北省高级人民法院批准，本案延长了审理期限。2008年12月13日本院作出（2008）乐行初字第2号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。2011年5月6日，本院作出（2008）乐行初字第10号行政裁定书，认为本案被告为县级人民政府，本院没有管辖权，裁定驳回原告起诉。2011年9月23日唐山市中级人民法院作出（2011）唐行终字第164号行政裁定书，撤销本院（2008）乐行初字10号行政裁定，由本院继续审理。本院2011年12月1日立案受理，2011年12月4日向被告乐亭县人民政府送达了应诉通知书。2012年2月28日，经河北省高级人民法院批准，本案延长了审理期限。2012年5月6日，本院裁定中止诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。原告张仲学及委托代理人刘卫国、颜昭君，被告乐亭县人民政府常务副县长王学龙、委托代理人袁景玉、林青枚，被告唐山市人民政府委托代理人王泽朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乐亭县人民政府于2008年1月29日作出乐亭县人民政府关于依法收回张仲学国有土地使用权的决定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定，决定依法注销张仲学持有的乐国用（1997）字第0006号、乐国用养字第3028号国有土地使用权证书，收回其依据该证取得的国有土地使用权。当事人自本决定之日起15日内到乐亭县国土资源局办理补偿手续。”原告不服，向唐山市人民政府申请复议，唐山市人民政府于2008年6月11日作出复议决定，维持原行政行为。
原告诉称：1995年9月、2000年6月原告分别依法取得乐亭县湖林河两岸一带国有土地使用权用于建养殖池搞海水养殖，国有土地使用证号：乐国用[1997]字第0006号，使用年限至2016年12月30日；乐国用养字第3028号，使用年限至2030年5月31日。2008年1月29日，被告乐亭县人民政府做出了乐政函[2008]35号决定，非法注销了原告的国有土地使用权证书，收回了原告国有土地使用权。该决定的法律依据是土地管理法第五十八条第一款第一项。但被告的行政行为并不符合该法律依据的要求，因为被告非因社会公共利益需要而收回国有土地使用权，其收回的真正原因是将国有农用地擅自改为建设用地进行商业开发项目。该项目在没有任何审批手续的情况下，正在大张旗鼓的进行。该争议已经过唐山市人民政府复议，复议结果是维持原行政行为。唐山市人民政府没有据实援引被告向其提交的《行政复议答复书》，没有严格审查被告向其提供的证据并试图为被告的国有土地收回决定寻找和增加法律依据，在被告向其提供的证据外寻找证据，并试图造成已给已给合理补偿的假象。实际上，迄今为止，原被告之间未达成补偿协议，原告没有得到过被告一分钱的补偿款，因此，唐山市人民政府作出的复议决定系错误决定。综上所述，被告非法收回原告的国有土地使用权，剥夺了原告的经营管理及投资收益的权利，被告虽承诺给予原告财产损失的补偿，但其非但不履行合理补偿的义务且知法犯法，强行抢占养殖池，强占原告财产，给原告造成了巨大损失，严重影响了原告的合法经营，侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求，一、确认乐亭县人民政府的具体行政行为违法；二、依法撤销乐亭县人民政府行政决定书和被告唐山市人民政府的复议决定书；三、请求判令被告乐亭县人民政府赔偿原告合理经济损失，具体数额以司法鉴定为准。
原告向本院提交了如下证据：1、土地使用权证书；2、中共乐亭县委、乐亭县人民政府关于改革虾池占地使用权制度的试行意见{乐发[2000]1号}；3、河北省发展和改革委员会关于冀发改函[2006]133号的说明{冀发改函[2007]273号}；4、河北省发展和改革委员会关于停止建设唐山首钢宝业钢铁有限公司钢铁项目的通知{冀发改函[2008]331号}；5、河北省土地管理条例；6、山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法；7、河北省国土资源厅政府信息公开告知书；8、国家海洋局印发《关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》的通知；9、照片。
被告乐亭县人民政府辩称：一、乐亭县人民政府收回原告土地使用权是为了公共利益的需要，符合河北省产业政策调整以及生产力布局转移的需要；二、乐亭县人民政府具体行政行为程序合法，符合《土地管理法》第五十八条的要求；三、乐亭县人民政府具体行政行为适用法律正确。
被告唐山市人民政府辩称：答辩人做出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，复议程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。
被告乐亭县人民政府及被告唐山市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1、土地管理法第五十八条；2、中共乐亭县委、乐亭县人民政府关于改革虾池占地使用权制度的试行意见{乐发[2000]1号}；3、河北省发展和改革委员会关于唐山宝业实业集团有限公司实施企业整合及改造淘汰落后生产装备的意见{冀发改函[2006]133号}；4、中共乐亭县委、乐亭县人民政府关于印发临港工业园区招商引资优惠政策的通知；5、乐亭县人民政府县长办公会纪要；6、中共乐亭县委、乐亭县人民政府关于加快临港工业园建设的若干意见{乐发[2007]11号}；7、乐亭县人民政府关于收回部分虾池占地及滩涂养殖地使用权的公告；8、乐亭县国土资源局关于收回张仲学国有土地使用权的请示；9、乐亭县人民政府关于同意收回张仲学国有土地使用权的批复；10、乐亭县国土资源局关于办理注销土地使用权手续的通知及送达回执；11、乐亭县人民政府关于收回张仲学国有土地使用权的决定及送达回执；12、唐山市人民政府征用土地地上附着物补偿标准暂行规定；13、唐山华信房地产估价有限公司的乐亭县27户虾池、蛤滩使用权收回补偿价值的估价报告；14、沧州科技事务司法鉴定中心的司法鉴定意见书；15、唐山市人民政府行政复议决定书。
被告唐山市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、立案审批表；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、行政复议答复书；4、延期复议通知书及送达回证；5、结案审批表；6、行政复议决定书及送达回证。
经庭审质证，原告对被告证明原行政行为合法的证据的质证意见：证据1，真实性没异议，但是对其证明目的有异议：土地管理法在对第五十八条做出规定的同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条明确规定：国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。所以，不能单单依据某一个法律条文即认定做出的行政行为合法，而应当依据法律法规的整体意志，对具体行政行为进行审查。因此，该五十八条不能证实被告收回原告土地使用权合法。证据2，真实性没有异议，但对其证明目的有异议：首先，该文件虽然规定了国家建设确需占用已开发的滩涂时，要服从国家建设的需要，但前提必须是合法的国家建设，违法违规的建设，当然不属于原告服从的范围。其次，该文件恰恰证实：原告取得的虾池占地使用权，是按照乐亭县委和县政府联合发文，共同制定的规范性文件，通过合法的竞标程序，有偿取得，该使用权属于原告拥有的合法物权，任何个人和单位不得侵犯。证据3，真实性没有意见，但对其证明目的有异议：首先，针对该份文件，河北省发改委在2007年7月3日下发了冀发改函[2007]273号文件，题目为“河北省发展和改革委员会关于冀发改函[2006]133号的说明”，该说明明确了[2006]133号文件不是对“首钢宝业精品钢铁项目”的批准文件，而是针对“新宝业集团”。所以，被告主张该文件是对“首钢宝业精品钢铁项目”做出的批示明显错误。其次，河北省发改委在2008年8月15日下发了冀发改函[2008]331号文件，题目为“河北省发展和改革委员会关于停止建设唐山首钢宝业钢铁有限公司钢铁项目的通知”，该涉案项目因违法被责令停建。说明该项目未进行审批手续，被有关部门处罚，不能证实被告行政行为的合法性。证据4、证据5、证据6真实性没有异议，但对其证明目的有异议：对乐亭县政府招商引资、发展临港工业园区并无任何意见，但引进项目必须依法、依规进行。这些文件并不能否定涉案“首钢宝业精品钢铁项目”因违规被省发改委责令停建的事实。证据7，对公告的真实性、合法性和均有异议。公告没有具体范围、地址、涉及的人员、发文的机关等具体内容，起不到公示的作用。政府在未经批准，为了违法项目收回国有土地使用权，公告证实了被告行为违法。原告对该份公告并不知情，并没有通知到原告；其次，该公告中对涉及的土地使用权的收回，并没有合法的法律依据。证据8、证据9、证据10、证据11真实性、合法性均有异议，证实了乐亭县人民政府为了引进未经批准、违反环境保护法、土地管理法以及国家产业政策、并被叫停的项目来收回原告土地，该行为本身是对原告合法权益的侵害。证据12，真实性没有异议，关联性有异议，首先，按被告自己的说法，本案不属于土地征用而是收回，因此不应适用《唐山市人民政府征用土地地上附着物补偿标准暂行规定》；《河北省土地管理管理条例》第四十八条对涉及本案土地使用权收回进行的合理补偿做出明确规定，该文件效力高于唐山市人民政府条例，应当按照该条例的规定进行补偿。证据13、证据14真实性、合法性均有意见：首先，上述两个单位进行评估，并未征求原告的意见，原告并不知情更不同意；其次，该鉴定中涉及相关物品的登记，并没有原告的签字，该报告的鉴定基础资料不具真实性；再次，该评估、鉴定所依据的设施设备、面积与现场实际情况不一致。第四、该鉴定结论并没有通知到原告本人，所谓鉴定的补偿款更未向原告进行发放。第五、并未对土地剩余年限的价值进行评估，不能作为补偿依据。证据15，真实性无异议。但该复议决定认定的事实、依据的法律、法规均是错误的。[2006]133号文件不是就本案项目的批复，本案项目也未经批准。认定被告乐亭县人民政府履行了相关审批手续是错误的，被告乐亭县人民政府并未提供任何关于审批手续的证据。认定被告乐亭县人民政府已经对相关设施进行了评估和补偿，被告未对土地进行评估、未对土地剩余年限价值进行评估，也未依据评估对原告进行补偿。复议决定认定本案项目符合公共利益的需要是错误的。从2006年7月开始，项目开始后被告乐亭县人民政府收回了原告等人的国有土地使用权，而该项目在被进行处罚的情况下，是不符合社会公共利益的。
原告对复议机关证明复议程序合法证据的质证意见：对被告唐山市人民政府所提供的证据真实性我方认可，程序是根据《行政复议法》的相关规定，没有意见。其他同以上质证中发表的意见。
被告对原告证据的质证意见：证据1，对于国有土地使用权证书2份，其中一份证书显示批准使用期限至2016年11月30日，该证书已经达到使用年限，应予以注销。另一份证书显示为养殖用地，根据法律规定，养殖用地年限不应超过15年，该证书已经失效。原告拥有该土地证并不意味原告的土地使用权利永远存在，其权利已经因为国家收回或到期失去。具体到本案，原告应当将该证书交回登记机关办理注销手续。证据2，认可其真实性，不认可原告主张的证明目的。该文件恰恰证明了被告收回土地具有合法性，理由是：该文件明确说明，“国家建设确需占用已开发的滩涂时，使用者要服从国家建设需要”。据该条规定，乐亭县政府在确定给原告土地使用权时就明确规定，国家建设需要占地，原告作为使用者要予以服从。乐亭县人民政府根据有资质的评估机构出具的评估或鉴定意见对原告进行补偿，属于该文件所说的合理补偿。证据3，不认可其真实性和原告的证明目的。该文件只是一个说明，并无否定和叫停新宝业项目或者首钢宝业项目的意思。无法达到原告证明被告乐亭县人民政府收回原告国有土地使用权违法的目的。证据4，不认可其真实性和原告的证明目的。行政行为合法与否应该以行政行为做出时的依据为准。法律的一个原则是法不溯及既往。该文件在县政府做出收回原告国有土地使用权决定以后八个月才做出的，不能作为否定县政府八个月之前行政行为合法性的依据。新宝业项目也好，首钢宝业项目也好，都只是乐亭临港工业园区工业项目的载体。不上这两项目，还可以上别的项目，只要是工业项目，就符合临港工业园区的总体规划，就符合乐亭县人民的整体利益。被告乐亭县人民政府收回原告土地使用权后，具体什么工业项目通过招牌挂等合法手续取得该宗土地的使用权，进而开展项目建设，那是收回土地使用权以后的事。不能把后续项目手续是否完备，项目是否合规作为否定乐亭县政府收回原告国有土地使用权行政行为合法性的依据。该文件只是以违反固定资产投资有关规定为由叫停该项目，并不能否定其建设公共利益性质。该项目落户乐亭临港工业园区有利于减轻唐山和首都北京的环境保护压力，有利于乐亭县经济实力增强，符合国家生产力布局向沿海转移的战略等公共利益的肯定性评价。证据5，《河北省土地管理条例》不是证据，属于规范性文件，认可真实性，不认可证明目的。原告称需办理农用地转为建设用地审批手续后才能收回土地使用权系对法律关系理解错误。收回不同于利用，农用地转建设用地审批手续是收回土地使用权后对土地利用过程中需要办理的手续，用后置程序是否办理来判断前置程序是否合法，属于本末倒置。原告称依据该文件应对土地剩余年限价值进行补偿，被告提供的唐山华信房地产估价有限公司说明中已明确表示，原评估报告中考虑了这一问题，无需再重复考虑。证据6，该文件是规范性法律文件，不是证据。认可其真实性，不认可原告证明目的。该文件只适用于山东省，不适用于河北省，不适用于本案。证据7，不认可其真实性和原告的证明目的。本案所涉被告乐亭县政府的行为是国有土地使用权收回，而不是集体土地使用权征收，不需省国土资源厅批准，当然不会存在征地批准文件。因此该证据与本案无关。证据8，该文件不属于证据范畴，为规范性文件。该文件下发于2017年5月18日，不溯及既往。证据9，不认可真实性及证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证明原行政行为和发的证据1，为法律依据予以确认；证据2、3、4、5、6、7、8、9、10、12、13、14、以及证据11中的送达回执具有真实性、合法性、关联性予以确认；证据11、15均为本案被诉行政行为，不能作为本案证据。对被告唐山市人民政府提交的证明复议程序合法的证据予以确认。对原告提交的证据1、2具有真实性、合法性、关联性予以确认；证据3、4原告未提交原件，被告不认可真实性不予确认；证据6为山东省政府规范性文件；证据7河北省国土资源厅对原告的答复为“征地”批准文件的政府信息不存在，而本案的行政行为为“收回”国有土地使用权；证据9，照片内容不能反映出与原告土地使用权的关系；以上三个证据不具关联性，不予确认。证据8为规范性文件，作出于2017年，其无溯及力不予确认。
经审理查明：1995年9月、2000年6月被告分别为原告颁发了国有土地使用权证书，国有土地使用证号：乐国用（1997）字第0006号，使用年限至2016年12月30日，乐国用养字第3028号，使用年限至2030年5月31日。原告获得国有土地使用权后用于海水养殖。2006年6月5日，河北省发展和改革委员会作出《关于唐山宝业实业集团有限公司实施企业整合及改造淘汰落后生产装备的意见》{冀发改函[2006]133号},内容为：“以唐山宝业实业集团有限公司为核心，以资本为纽带整合唐山市半壁店钢铁有限公司、唐山市恒安实业有限公司和河北德龙现代特种管件制造有限公司，组建新的唐山宝业实业集团有限公司，符合国家钢铁产业发展政策和我省钢铁工业结构调整总体实施方案精神，我委原则同意。唐山宝业实业集团有限公司和唐山市半壁店钢铁有限公司位于唐山市中心××煤矿采煤××区，存在严重的安全隐患。同意新宝业集团在乐亭县临港工业园区现唐山宝业实业集团有限公司已征2927亩沿海滩涂进行异地改造，按照国家产业政策和循环经济理念，建设年产能力为250万吨的铁钢材配套生产设施，以彻底消除安全隐患，减轻唐山市环保压力、减少企业排污总量，实现钢铁产业向沿海转移的布局调整。”2006年9月20日，中共乐亭县委、乐亭县人民政府印发了《乐亭县临港工业园区招商引资优惠政策》。2007年6月19日乐亭县人民政府县长办公会安排了《关于加强临港工业园基础设施建设，加大招商引资工作力度的意见》起草工作。2007年8月21日，中共乐亭县委、乐亭县人民政府做出了《关于加快临港工业园建设的若干意见》。2007年10月26日，乐亭县人民政府发布《关于收回部分虾池占地及滩涂养殖地使用权的公告》，内容为：“按照我县经济发展总体规划和我县临港工业重点项目发展需要，依照相关法律、法规的规定，决定收回海垱以南，疏港公路以东，海田闸以西的虾池占地及滩涂使用权。该区域内涉及的养殖场、养殖户要按照当年养殖期将养殖物自行处理，最大限度减少损失。自公告发布之日起，任何单位或个人，不得进行跨年度经营和投放养殖。公告发布之日起七日内各虾池、贝类养殖户带有关证件到国土资源局进行登记申报。”2008年1月8日，乐亭县国土资源局向被告乐亭县人民政府递交了《关于收回张仲学国有土地使用权的请示》，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，拟收回原告的国有土地使用权，注销土地登记。2008年1月14日，乐亭县人民政府作出《关于同意收回张仲学国有土地使用权的批复》，同意收回张仲学坐落于湖林闸垱南的国有土地使用权，注销其持有的乐国用养字第3028号、乐国用[1997]字第0006号国有土地使用权证书。2008年1月17日，乐亭县国土资源局制作了《关于办理注销土地使用权手续的通知》并送达给原告。2008年1月29日，乐亭县人民政府做出了《关于收回张仲学国有土地使用权的决定》。原告不服，于2008年3月11日向被告唐山市人民政府提出行政复议申请，2008年6月11日，唐山市人民政府作出唐政复决字[2008]46号行政复议决定，维持原行政行为。庭审中，原告申请法院调取2008年8月13日河北省环保厅关于责令唐山宝业钢铁公司立即停止建设的通知，调取2008年8月8日省国土资源管理厅向唐山宝业钢铁公司下达的责令停止违法行为的通知书，同时申请对原告因被告收回土地造成的经济损失的具体数额进行评估。
本院认为：乐亭县委、乐亭县人民政府根据国家产业政策的调整和生产力布局的转移，着眼乐亭的未来发展，充分利用沿海滩涂和国有未利用地资源，广泛招商引资，加快项目建设，壮大临港经济，先后制定了《临港工业园区招商引资优惠政策》和《关于加快临港工业园建设的若干意见》等文件。被告收回相关国有土地使用权，用于临港工业园区招商引资，有利于壮大乐亭经济实力，发展县域经济，增加财政收入，增加就业机会，符合人民群众的利益，符合公共利益的需要。“首钢宝业”项目，只是临港工业园招商引资项目之一，其项目手续合法与否，是该项目能否成就的条件，不能作为判定被告为临港工业园区建设收回国有土地是否符合公共利益的标准。被告依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定做出的收回张仲学国有土地使用权的决定，证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。被告唐山市人民政府作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。被告行政行为合法，原告请求赔偿的诉讼请求本院不予支持。原告申请调取证据、申请鉴定，未在法定期限内提出，本院不予支持。本案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:
驳回原告张仲学的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审判长 王 奇 彬
审判员 李 宝 奎
审判员 朱 倩
二〇一七年八月十日
书记员 吴静瑶（兼）