甘肃省酒泉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）酒行初字第6-3号
原告李建芳，女，汉族。
委托代理人李建梅，女，汉族。
委托代理人杨忠山，甘肃河西律师事务所律师。
被告嘉峪关市国土资源局，地址，嘉峪关市和诚东路1511号。
法定代表人马先锋，该局局长。
委托代理人安正明，嘉峪关市国土资源局党组成员，执法支队队长。
委托代理人朱金兆，甘肃明昊律师事务所律师。
原告李建芳诉被告嘉峪关市国土资源局土地行政处罚一案，由原告李建芳于2015年2月10日向本院提交诉状，本院于2015年2月12日立案受理，于2015年2月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。期间为协调处理于2015年4月20日中止审理，于2015年8月20日恢复审理，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告李建芳及其委托代理人李建梅、杨忠山，被告嘉峪关市国土资源局的委托代理人安正明、朱金兆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月30日，被告嘉峪关市国土资源局以原告李建芳无用地批准手续，占用基本农田保护区内耕地，新建保护榆树建筑设施违法为由，作出嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》责令原告限期拆除设施，罚款14112元的行政处罚。
被告于法定举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据、依据有：
1、省国土资源厅违法违规线索核查函，证实该线索函下发前，我局已介入调查该案件，后省厅要求核实线索；
2、责令改正违法行为通知书，证实要求当事人改正违法行为；
3、法律文书送达回证，证明送达文书；
4、责令停止违法行为通知书，证实要求当事人停止违法行为；
5、法律文书送达回证，证明送达文书；
6、国土资源违法后果预先告知书，告知当事人不停止违法行为将依法处罚；
7、法律文书送达回证，证明送达文书；
8、立案呈批表，依法立案查处；
9、现场勘测笔录，证实现场勘查情况；
10、协查复函，证实确定该地块是否在嘉峪关市基本农田保护区范围内及是否符合嘉峪关市土地利用总体规划；
11、协查函及复函及现场测量图，证实查询该地块在《全国第二次土地调查》数据库中地类属性；
12、接收调查通知书，要求李建芳接收调查；
13、法律文书送达回证，证明送达文书；
14、李建芳询问笔录，证实李建芳自己承认是她建了围墙保护榆树，她弟弟李建新是她委托协调相关事宜，古树是她家的；
15、接收调查通知书，证实要求李建芳的弟弟李建新接收调查；
16、法律文书送达回证，证实送达文书；
17、李建新询问笔录，证实李建新认可李建芳修建了保护设施，他是其委托代理人；
18、金丰财询问笔录，证实李建芳老宅基地已拆除，并在新居民点分配了宅基地；
19、20、刘军、袁春燕的询问笔录，证实李建新参与修建保护设施；
21、李福春询问笔录，证实未经生产队开会通过，李家修建保护设施，及刘桂兰及子女李建芳等人均无本地农业户口；
22、张世荣（佛教协会会长）询问笔录，证实介绍当时想保护树木的想法和办法；
23、陈彦兵询问笔录，证实李建芳、李建新修建保护设施时并未经村委会同意，李建芳兄妹6人户口均不在本村集体；
24、25、方玉明、田生贵询问笔录，证实李建芳家老宅基地，及新宅基地情况；
26、嘉峪关市村民委员会便函，证实榆树围墙内占用的宽2米、长25米的耕地为李建芳承包地，其余为集体荒地，荒地无承包合同；
27、关于嘉峪关村三组榆树保护设施修建问题的申诉，证实李建芳的陈述；
28、29、土地违法案件调查报告和嘉峪关市国土资源局局务会纪要，证实上报局务会讨论研究给予处罚；
30、31、行政处罚告知书，法律文书送达回证，证实处罚告知和送达文书；
32、33、行政处罚听证告知书，法律文书送达回证，送达文书证明；
34、35、行政处罚决定书和送达回证，证实作出行政处罚并于2014年6月17日送达；
36、37、关于撤销行政处罚的通知和法律文书送达回证，证实由于6月17日作出的《行政处罚决定书》将八十三条错误打成八十一条，因此撤销了6月17日作出的决定书；
38、39、行政处罚决定书和法律文书送达回证，证实2014年6月30日重新作出改正后的处罚决定书；
40、光盘视频资料，证实调查情况，送达文书情况；
41、行政复议答复通知书，证实复议答复情况；
42、复议申请书，证实提出行政复议；
43、行政复议答辩状，证实对复议的答辩情况；
44、驳回行政复议申请决定书，证实驳回对6月17日处罚决定书的复议；
45、履行行政处罚决定催告书，证实对李建芳发出执行催告；
46、行政处罚强制执行申请书，证实向嘉峪关市城区法院提出强制执行申请；
47、嘉峪关市城区法院的裁定书，证实嘉峪关市城区法院准予执行；
被告在应诉举证期间，未提交作出具体行政行为的法律依据。仅在答辩状中引用了相关的法律条目。
原告李建芳诉称，一、嘉国土执（2014）101号行政处罚决定书认定主体错误，原告李建芳不是101号行政处罚决定书认定的用地人，该块地属于案外人原告李建芳的母亲刘桂兰的宅基地，已在该块地上居住了五代人，在居住期间，没有政府相关部门要求办理过用地批准手续，拥有合法的土地使用权的是案外人，而不是原告，国土局处罚原告属于认定主体错误。二、嘉国土执（2014）101号行政处罚决定书认定事实错误，该块地一直为宅基地，从没有成为过耕地。该块地属于案外人刘桂兰的宅基地，被告做出的101号行政处罚决定要求限期拆除地上建筑物、处以14112元罚款的决定没有法律依据，该行政行为违法。三、古榆树围栏（墙）符合古树保护的相关法规，甘肃省绿化委员会办公室（甘绿办（2014）3号文件）《甘肃省绿化委员会办公室关于嘉峪关市嘉峪关村老榆树保护有关事宜的答复》明确两棵老榆树为二级古树名木，应加强保护。为了保护古榆树，2013年11月市佛教协会发起了“给雄关添彩、为人生增福
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古榆树保护公益活动”，先后有几十位社会爱心人士参与公益活动，共募集到价值十余万元的保护物资（砖头、栏杆、沙子水泥等），对这两棵古榆树依法进行了保护，修建了古榆树围栏（墙）（南面、西面是砖墙，东面、北面是栏杆，是根据大家捐助的材料决定）。古榆树围栏（墙）没有损害任何人的任何利益，修围栏（墙）保护古树的行为应受到法律保护，而不应当受到被告的处罚。四、嘉国土执（2014）101号行政处罚决定程序违法，嘉峪关市国土资源局（以下简称国土局）接到一位讹钱未果而到处闹访的农民的诬告后，开始调查“古榆树保护公益活动”在宅基地上为保护古树修建围墙（栏）之事。之后国土局分管执法的书记程仁，不但多次与原告及家人发生激烈争吵和身体接触，而且拒绝答复原告提出的口头及书面申诉，断然做出了嘉国土执（2014）101号行政处罚决定书，要求原告拆除古树保护设施并承担罚款。2014年12月下旬，嘉峪关市城区法院一丁姓法官找到原告李建芳与代理人李建梅，说嘉峪关市国土资源局申请法院强制执行，原告才得知嘉峪关市国土局曾经做出过两份相同文号的行政处罚决定书，原告向法院工作人员索要了复印件，得知嘉峪关市国土资源局做出的两份行政处罚决定书文号相同，都是嘉国土执（2014）101号《行政处罚决定书》，并且内容一致。其中第一份向原告送达，第二份没有送达。综上，嘉峪关市国土资源局认定主体错误、认定事实、法律适用错误、程序违法，原告现依法提起诉讼，请求人民法院依法撤销处罚决定。
被告嘉峪关市国土资源局辩称，一、原告李建芳诉被告嘉峪关市国土资源局土地行政处罚纠纷一案因原告超过法定起诉期限应依法予以驳回起诉。2014年7月1日我局依法向李建芳留置送达了我局于2014年6月30日作出的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定，李建芳迄今为止也没有向嘉峪关市政府法制办提起行政复议，也没有提起行政诉讼，原告李建芳在知道被告于2014年7月1日告知了原告于2014年6月30日作出的行政处罚的具体行政行为之日起三个月内未向人民法院提起诉讼，在2015年1月13日起诉超过了3个月的起诉期限，依法应予以驳回起诉。二、我局于2014年6月16日对李建芳作出的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》因存在法条引用错误已经被我局予以撤销，2014年7月1日我局依法向李建芳留置送达了《关于撤销行政处罚的通知》，并且于2014年7月1日我局依法向李建芳送达了我局于2014年6月30日作出的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》。三、2014年7月1日我局依法向李建芳送达了我局于2014年6月30日作出的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，符合法律规定。李建芳确有应受行政处罚的违法行为，嘉峪关市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门有权对李建芳的违法行为予以行政处罚，处罚程序合法，在作出行政处罚决定之前，已经告知了李建芳作出行政处罚决定的事实、理由及依据以及李建芳依法享有的听证、申辩等权利。被告处罚和送达的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《土地违法案件查处办法》的规定及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定。被告嘉峪关市国土资源局有权对李建芳的违法行为予以行政处罚。四、本案中涉及的土地不属于案外人刘桂兰的宅基地。现有证据证实涉案土地用途不属于宅基地，属于应当受保护的耕地；案外人刘桂兰属于李建芳的母亲，刘桂兰及其子女李建芳一家除了李建芳外全部迁移成城镇户口，嘉峪关村村委会在三组新居民建设中分配给了李建芳新宅基地，依据“农村宅基地一户一宅”和“老宅基地应在新批宅基地后复垦”的原则，涉案土地已经不是李建芳或者其母亲刘桂兰的宅基地，并且宣称“该地块几百年来一直为宅基地”的说法缺乏事实和法律依据。2014年6月4日嘉峪关市村民委员会的便函证实：榆树围墙内占用的宽2米、长25米的耕地为李建芳承包地，其余为集体荒地，荒地无承包合同。综上所述，被告于2014年6月16日对李建芳作出的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》已经被我局予以撤销，答辩人于2014年6月30日作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持，本案因原告超过法定起诉期限应依法予以驳回起诉，请求依法驳回原告的起诉。
原告向法庭提供的证据：甘肃省绿化委员会办公室的两份文件，甘绿办函《2014》3号、甘绿办《2014》5号。一份是国土资源部关加强农村宅基地管理的意见。证实涉案土地上的两棵榆树已经被认定为古树，依法需要保护。
经质证被告对原告提交的证据提出：绿化委会的答复针对的是佛教协会，没有对原告的授权，原告要保护古树，应当办理相关的手续。嘉峪关政府并未认定榆树为古树，且该文件并非正式的法律规范，法律没有规定绿化委员会为古树认定的主体。
经质证，原告对被告提交的证据提出了以下质证意见：
原告对证据1提出：本案案件真实来源是同村村民举报，并非省国土资源厅批办。无法确认该函能否反映案件的真实来源。原告对证据2-7提出：对被告出示的证人证言及笔录的真实性合法性无异议，同时证实所涉及的土地为原告李建芳母亲的土地，后废弃为集体的荒地。原告对证据10、11提出：复函没有明确说明涉案土地在基本农田保护区，属荒地，被诉行政行为定义为基本农田，属认定事实错误。原告对证据8、9、12、13、27、28、29没有意见。原告对证据14-26不持异议，提出便函作为书证证实涉案土地的性质为宅基地，原告占用的耕地为自己的承包地。原告对证据30-35没有意见，但提出没有正常送达，送达采取的是留置送达，该留置送达不符合法律规定。原告对证据36-39和41-47提出：没有收到，是在嘉峪关城区法院强制执行时收到的见到的。原告对证据40提出：影像显示送达的文书都是是放在了原告工作的清扫路段的路边等处，本人并未签收，实际上未收到。
经对以上证据进行审查，认定以下事实：
2013年10月，原告李建芳为了保护其老宅基地上的两棵榆树，通过自行筹集和接受他人资助，在其位于嘉峪关市峪泉镇嘉峪关村三组未取得土地使用权的老宅基地和未批准变更农业承包土地使用性质的50平方米（长25米，宽2米）耕地上，未经规划审批，修建了东、北两侧为铁制栅栏，西、南两侧为2.5米砖墙，占地1411.2平方米的围栏（墙）。被群众反映到了甘肃省国土资源执法监察局。2014年2月21日被告国土局向原告李建芳发出了《责令改正通知书》，责令其自行拆除，原告在收到《责令改正通知书》后没有拆除违法设施。2014年3月10日被告正式立案查处，同月12日向原告李建芳发出《接受调查通知书》和《国土资源违法后果预先告知书》，期间被告对修建围栏的行为进行了调查。同月21日发出《责令停止违法行为通知书》，2014年6月10日被告向原李建芳留置送达了嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，2014年6月17日被告向原告李建芳留置送达了嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》，2014年7月1日被告向原告李建芳同时留置送达了《关于撤销行政处罚的通知》和重新作出的字号相同、落款时间为2014年6月30日的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》。另查明，被告向原告送达法律文书时均在原告担当街道环卫工作的路段，原告拒绝接收时，文书均被留置在了街道路段的路面或道路里程碑上。
本院认为，行政处罚是行政主体为了达到对违法者予以管理惩戒，使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为，给予人身、财产名誉及其他形式的法律制裁的行政行为。国土资源局作为土地管理的执法主体，对辖区内依法使用土地具有行政执法权。行政机关作出的行政处罚应当符合法律规定。行政机关在作出行政处罚这前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。本案中2014年6月17日被告向原告李建芳留置送达了嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》，2014年7月1日被告向原告李建芳同时留置送达了《关于撤销行政处罚的通知》和重新作出的字号相同，落款时间为2014年6月30日的嘉国土执字第（2014）101号《行政处罚决定书》。被告以法律文书出现笔误为由，撤销了第一次的处罚决定，在作出第二次处罚时，未按照法律规定的处罚程序作出处罚决定，未保障行政相对人的诉权，程序违法，应予撤销。行政机关向行政相对人送达法律文书，应当适用民事诉讼法关于送达的规定，留置送达的应当参照民事诉讼法的规定进行送达，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被告向原告送达法律文书时均在原告担当街道环卫工作的路段，原告拒绝接收时，文书均被留置在了街道路段的路面或道路里程碑上，未将文书留置在被送达人的住所，其送达未实际留置到被送达人的住所。因此，当事人并不知道其诉权，直至被嘉峪关城区法院通知执行时，才知道被告又作出了第二份处罚决定，故而其诉权应从实际上知道行政行为之日起计算。在诉讼中，被告未在法定期限内提交作出行政处罚的法律依据，其作出行政决定视为无法律依据的情形，其处罚决定，应当撤销。综上，被告在作出行政处罚决定时程序违法，原告所提程序违法的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：
撤销嘉峪关市国土资源局2014年6月30日作出的嘉国土执字第（2014）101号行政处罚决定。
案件受理费50元，由嘉峪关市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 吕万平
审 判 员 张晓霞
人民陪审员 陈治林
二〇一五年九月六日
书 记 员 翟 勇