湖北省武汉市东西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂东西湖行初字第00026号
原告张保营。
委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。
被告武汉市东西湖区国土资源和规划局。
法定代表人肖昌东，局长。
委托代理人汪婷。
委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。
原告张保营诉被告武汉市东西湖区国土资源和规划局（以下简称区国土局）不履行土地征收前的告知、确认、听证程序法定职责一案，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼，本院经审查，认为诉状所列主体和诉讼请求事项不符合要求，通知其修改。本院于2014年5月5日受理后，于2014年5月7日向被告区国土局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案。原告张保营及其委托代理人董再国，被告区国土局的委托代理人李宏等到庭参加了诉讼。原告张保营和被告区国土局均向本院递交协调和解申请，本案审限暂停计算。本案现已审理终结。
原告张保营诉称，原告张保营是武汉市东西湖区长青街三大队园林村农民，现其承包土地范围的地块被收回作为建设用地。为核实该次使用土地的合法性，原告张保营于2013年11月22日向被告区国土局申请公开相关政府信息。被告区国土局于2013年12月4日公开了相关政府信息，原告张保营才得知武汉市东西湖区人民政府于2009年1月5日以（2009）第24号《武汉市东西湖区人民政府使用国有土地公告》形式作出了使用原告张保营承包地所在区域土地的行为，被告区国土局具体负责使用土地的具体实施工作。2013年12月23日，原告张保营以被告区国土局未履行征地报批前告知、确认、听证行为违法，向武汉市国土资源和规划局提出复议申请。2014年3月29日，原告张保营收到武汉市国土资源和规划局作出的武土资规（2014）4号《行政复议决定书》，该决定书维持了被告区国土局在武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目工作过程中开展的征地报批前告知、确认、听证行为。原告张保营认为，被告区国土局在征收土地过程中，未依照相关规定认真履行征地报批前的“告知、确认、听证”程序，行为显属违法，严重侵害了原告张保营的合法权益。请求确认被告区国土局在征收土地前未履行前置的告知、确认、听证程序违法。
被告区国土局辩称，1、原告张保营不是集体经济组织的村民或承包人，也不是国有土地使用权人。因此，不具备原告的主体资格。2、被告区国土局根据有关法律规定所作的建设用地报批前的告知确认行为是上报审批的阶段性过程行为，不对原告张保营直接产生影响，上级有关机关的批准行为才是最终产生影响的行为。原告张保营对过程行为起诉显属错误，应驳回起诉。3、被告区国土局依据《中华人民共和国土地管理法》及参照有关政策规定，报批前就在当地将告知、确认、听证事项进行了公告，原告张保营在当时就应当知道上述情形，现在提出诉讼已超过起诉期限。4、本案为国有农用地转为建设用地的行为，并非集体土地征收。被告区国土局参照集体土地征地前的有关做法，实施告知、确认等行为是合法有效的。综上，原告张保营的起诉不符合起诉条件，被告区国土局的行政行为合法有效。请求依法驳回原告张保营的起诉或诉讼请求。
原告张保营在起诉时提供了以下证据证明其与农用地转用行为之间有法律上的利害关系及被告区国土局未履行法定职责的证据、依据：1、原告张保营身份证复印件一份，证明原告诉讼主体资格；2-1、个人建房申请审批表，2-2、建私房用地许可证，2-3、农业承包合同（2005年度），证明原告张保营与本案存在利害关系；3、（2009）第24号使用国有土地公告，证明农用地转为建设用地，原告张保营合法权益受到侵害的事实；4、行政复议决定书，证明原告张保营起诉未超过起诉期限；5、国土资发（2004）238号《关于完善征地补偿安置的指导意见》第三条，国土资电发（2006）22号《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》第三条，《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条，国土资发（2008）202号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条，国土部《征地报批前须告知确认听证存在重大信访问题暂缓审批》（2014年4月21日），国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条，证明被告区国土局未依法履行征地报批前法定职责的法律依据。经质证，被告区国土局认为，原告张保营提交的证据2-1和2-2是个人建房申请审批表和建私房用地许可证，因无图示坐标，无法确定房屋是否在土地征用范围内，与本案无关；证据2-3是原告张保营2005年度的承包合同，承包期限为一年，不能证明原告与本案有利害关系；证据5是法律依据，我局是2007年实施的征地报批前的程序，在2007年之后颁布实施的法律规定不能成为本案的依据，2007年之前的法律规定仅适用于集体土地的征收，而本案中是国有土地转用；其他证据无异议。
被告区国土局于2014年5月16日向本院提供了以下证据及依据：1、建设用地项目告知确认书及听证告知文书，证明被告区国土局履行了告知、听证义务的事实；2、送达手续，证明告知确认书及听证告知书已送达；3、回复，证明土地使用人不要求听证的意见；4、登记确认表，证明核实土地状况的资料；5、土地调查勘界状况资料，证明上报前勘界确定的土地状况；6、规划手续，证明上报地块规划手续；7、转用方案等其他相关材料，证明报批的其他相关资料；8、建设用地批准手续，证明省政府批准转用国有建设用地；9、经省政府批准后区政府实施使用国有土地的有关手续，证明经批准后区政府已经公告开始进行使用补偿安置工作；10、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条，《建设用地审查报批管理办法》第七条、第八条和第十七条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发（2004）28号第十四项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》第九条和第二十四条，证明我局适用法律依据。经质证，原告张保营认为，被告区国土局提交的证据1、2不真实、也不合法，告知书和听证书应当送达给农户，而被告区国土局没有完全履行告知义务，与国务院的相关规定不符；证据3不真实、不合法，我们没有见过这个回复，听证应该通知农户，由农户决定是否同意听证，这才是合法的，幸福大队单方代表农户的签字和回复无效；证据4不真实、与本案无关联，我们没有见过这份登记表，该登记确认表未交农户签字确认，不是法定的确认表；证据5不真实、与本案无关联，我们没有见过这些材料，无农户签字确认；证据6不真实、与本案无关联，我们没有见过该证明，只是规划图而已；证据7、8、9与本案均无关联，本案所诉是报批前的确认、听证程序；证据10中《建设用地审查报批管理办法》不适用本案，本案审查的是报批程序，而不是“一书几方案”的问题，其他法律规定适用本案。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告张保营提交的证据1、3、4，被告区国土局无异议，本院予以采信；证据2-1、2-2分别是个人建房申请审批表、建私房用地许可证，庭审中原告张保营承认该房屋不在武汉市东西湖区2007年第97批次用地范围内，其关联性本院不予采信；证据2-3是原告张保营与长青街道办事处幸福大队于2005年3月16日签订的一年期限的承包合同，原告张保营以此证明自己与具体行政行为有法律上的利害关系，因承包合同期限届满，其关联性本院不予采信；证据5是相关规范性文件，对被告区国土局申报之前发布的规范性文件本院结合相关法律、法规采信，对被告区国土局申报之后发布的规范性文件，其关联性本院不予采信；被告区国土局提交的证据1、2分别是建设用地项目告知确认书、听证告知书和送达回证，已经形成证据链，本院予以采信；证据3是幸福大队的回复，本院予以采信；证据4是经济组织补偿安置登记确认表，幸福大队法定代表人已签字确认，本院予以采信；证据5是土地勘界资料，本院予以采信；证据6是东西湖区长青街道总体规划（2010-2020年）--土地利用总体规划图（局部），本院予以采信；证据7、8、9分别是被告的报批方案，湖北省国土资源厅的批复和东西湖区政府的征地公告，虽与原告张保营所诉的批前程序无关联，但征地行为是一个完整的具体行政行为，本院予以采信；证据10是被告区国土局适用的法律依据，本院均予采信。
经审理查明，原告张保营是武汉市东西湖区长青街道办事处园林村村民。2007年12月，武汉市东西湖区人民政府拟将武汉市国营吴家山农场幸福公司的部分农用地转为建设用地，被告区国土局作为土地主管部门进行征用土地报批前的各项工作。2007年12月7日，被告区国土局组织相关公司的勘验人员对拟农业用地转建设用地地块进行勘测定界后，制作土地利用现状情况统计表，具体内容为：土地坐落武汉市国营吴家山农场幸福公司；土地利用现状为菜地43940.71平方米，农村道路4545.97平方米，农田水利用地1808.69平方米，田坎851.04平方米，果园8103.93平方米。农村居民点4368.12平方米，合计63618.46平方米。2007年12月10日，被告区国土局制作了东土告字（2007）058号《建设用地项目告知确认书》，告知武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目拟使用武汉市国营吴家山农场幸福公司国有土地6.3618公顷。而后将告知书送达给武汉市国营吴家山农场幸福公司。2007年12月12日，被告又制作了东土资听字（2007）第058号《听证告知书》送达给武汉市国营吴家山农场幸福公司。2007年12月17日，武汉市国营吴家山农场幸福公司向被告区国土局递交不申请听证回告，明确表示不要求听证。随后，被告区国土局制作“一书四方案”报上级审批。之后，湖北省国土资源厅作出鄂土资批（2008）601号《关于武汉市东西湖区2007年度第97批次建设用地的批复》，批准了武汉市东西湖区人民政府上报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《使用国有土地方案》和《供地方案》。2009年1月5日，武汉市东西湖区人民政府发布（2009）第24号《武汉市东西湖区人民政府使用国有土地公告》，公告了湖北省国土资源厅的批复文号及批准使用武汉市国营吴家山农场幸福公司6.3618公顷国有土地、被征收土地四至红线图、补偿的标准等信息。并要求自公告发布之日起15日内，请用地范围内的相关土地权利人持土地权属证书、房屋产权证书或其他相关证明材料到被告区国土局所属汇通国土规划所办理补偿登记手续，登记截止日期为2009年1月20日。原告张保营一直未进行登记。2013年12月23日，原告张保营对被告区国土局在东西湖区2007年第97批次征地报批前组织的告知、确认、听证行为不服，向武汉市国土资源和规划局递交复议申请，请求确认被告区国土局在东西湖区2007年第97批次征地报批前组织的告知、确认、听证行为违法。2014年3月26日，武汉市国土资源和规划局作出武土资规复决（2014）4号行政复议决定，维持了被告区国土局在武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目征地过程中开展的征地报批前告知、确认、听证行为。对此，原告张保营仍不服，向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，依据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发（2004）238号）中关于征地工作程序规定，对于告知征地情况、确认征地调查结果、组织听证均由当地国土资源部门实施，被告区国土局作为武汉市东西湖区的国土资源部门，具有履行征地前的告知、确认和组织听证的职责。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农民确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目征地工作中，被告区国土局参照集体土地征收的相关规定，制作了拟征用土地集体经济组织补偿安置登记确认表，将拟征地的用途、具体数量、地类、权属、面积、补偿标准、安置途径等列表载明，并向土地使用权人幸福大队送达了《建设用地项目告知确认书》、《听证告知书》，幸福大队对权属情况未提异议并明确回告不申请听证。之后，被告区国土局根据调查的土地现状，拟定了“一书四方案”逐级上报，并获得湖北省国土资源厅批准。被告区国土局对拟征土地现状的调查行为，是整个征地行为中的过程行为，其行为被批准行为所吸收。被告区国土局在对拟征土地的调查过程中，已经履行了相关的法定职责。原告张保营起诉被告区国土局不履行征收土地报批前的告知、确认、听证法定职责的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告张保营要求确认被告武汉市东西湖区国土资源和规划局在征收土地前未履行前置的告知、确认、听证程序违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张保营负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 黄汉桥
审 判 员 张 鸣
人民陪审员 肖焕彬
二〇一四年十二月十日
书 记 员 张 邹