浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行初字第16号
原告尤根岳。
原告暨原告尤根岳的委托代理人尤思英（系原告尤根岳妻子，特别授权代理）。
原告尤思英的委托代理人傅德法（特别授权代理）。
被告宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市江东区宁穿路2001号。
法定代表人卢子跃。
委托代理人毛莹（特别授权代理）。
委托代理人应满昌（特别授权代理）。
原告尤根岳、尤思英不服被告宁波市人民政府于2014年11月12日作出的甬政复决字（2014）144号行政复议决定一案，于2015年1月16日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。原告暨原告尤根岳的委托代理人尤思英、原告尤思英的委托代理人傅德法，被告的委托代理人毛莹、应满昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月12日，被告对原告因不服宁海县人民政府向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的具体行政行为提出的行政复议申请，作出甬政复决字（2014）144号行政复议决定。该决定认定，讼争土地位于宁海县强蛟镇峡山码头，面积为27平方米，土地性质为农村集体所有土地。原告在1952年土改时取得包括讼争土地在内的土地房产所有权证，后经农业生产合作社和人民公社化运动等变迁，讼争土地归峡山经济合作社集体所有。宁海县人民政府于2013年12月13日批准同意尤思会等四户的建房申请，并于同月25日向陈静伟核发了宁国用（2013）第07084号国有土地使用权证。2014年1月20日，宁海县人民政府同意陈静伟提出的土地变更登记申请，并向其核发了宁国用（2014）第00216号土地使用权证。原告认为尤思会等四户建房侵占了其27平方米的讼争土地。2014年10月23日，宁海县强蛟镇人民政府作出宁强权调（2014）第001号《土地权属争议处理决定书》，驳回了原告要求确认讼争土地使用权的申请。被告认为，原告虽持有1952年的土地房产所有权证，但我国土地制度几经演变，1956年《高级农业生产合作社示范章程》、1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条“生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地包括自留地、自留山、宅基地等”，规定了原农民私有的土地等生产资料均转化为合作社集体所有。据此，宁海县强蛟镇峡山村经济合作社依法享有讼争土地的所有权。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。讼争土地的所有权人宁海县强蛟镇峡山村经济合作社未将零星土地明确作为自留地分配给本村社员耕种管理，原告也未能提供由其实际耕种的证据和依据。因此，原告仅凭已作废的1952年的土地房产所有权证不能证明其对讼争土地享有使用权，原告与宁海县人民政府向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的具体行政行为之间不存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。
被告在举证期限内向本院提交，并于庭审中出示了以下证据和依据：
1.原告向被告提交的行政复议申请书及相关证据材料一组，用以证明原告提出行政复议申请的事实；
2.甬政复决字（2014）144号《行政复议决定书》及EMS邮寄凭证各1份，用以证明被告作出被诉行政复议决定并送达原告的事实；
3.宁海县人民政府向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的相关材料一组，用以证明宁海县人民政府该登记发证行为合法的事实；
4.宁海县强蛟镇人民政府和宁海县强蛟镇峡山村民委员会共同出具的《证明》、宁海县强蛟镇人民政府作出的宁强权调（2014）第001号《土地权属争议处理决定书》、宁海县人民政府作出的宁政复决字（2010）2号和宁政复决字（2014）18号《行政复议决定书》、本院作出的（2010）浙甬行初字第5号《行政判决书》、浙江省高级人民法院作出的（2010）浙行终字第75号《行政判决书》、宁海县人民法院作出的（2014）甬宁行初字第20号《行政判决书》各1份，用以证明原告对讼争土地无合法使用权的事实；
5.1956年《高级农业生产合作社示范章程》第二条和第十三条、1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条，用以证明被告作出被诉复议决定适用法律正确。
原告起诉称，其在宁海县强蛟镇峡山村峡山码头（井彭头）有自留地27平方米，原告一直在此耕作。2008年10月18日，尤思会在此建房，侵占了原告的自留地，原告出面阻止，并通过行政复议、行政诉讼等途径维权。在此过程中，原告得知宁海县人民政府已于2013年12月批准尤思会、尤娇萍、尤娇燕、陈静伟四户的建房申请，并于2014年1月向陈静伟核发了宁国用（2014）第00216号土地使用权证。宁海县人民政府该颁证行为侵犯了原告对讼争自留地享有的合法权益。退一步说，在讼争自留地的权属纠纷未得到解决之前，宁海县人民政府作出该颁证行为也是违法的。被告认为原告与宁海县人民政府向陈静伟作出的颁证行为之间不存在法律上的利害关系，系适用法律错误。请求撤销被告作出的甬政复决字（2014）144号行政复议决定。
原告在庭审中出示了以下证据：
1.原告尤思英要求查处尤思会违法建房的反映材料3份，宁海县国土资源局、宁海县规划局、宁海县强蛟镇人民政府分别对原告尤思英作出的信访答复，原告向宁海县国土资源局提出的《关于不得批准尤思会等四户建房的报告》及宁海县国土资源局对原告作出的信访答复、宁海县国土资源局作出的宁土资发（2013）68号《关于公布2013年第十七批个人建房用地批准名单的通知》各1份，用以证明尤思会等四户建房侵占原告讼争自留地，原告进行维权，宁海县国土资源局不顾原告反对仍同意尤思会等四户建房违法的事实；
2.宁海县强蛟镇人民政府作出的宁强权调（2013）第001号《土地权属争议处理决定书》、宁海县人民政府作出的宁政复决字（2014）5号《行政复议决定书》、宁海县人民法院作出的（2014）甬宁行初字第20号《行政判决书》、被告作出的甬政复决字（2014）121号《行政复议决定书》各1份，用以证明宁海县人民法院的生效行政判决已认定“峡山合作社当庭自认讼争土地在争议之前一直由原告户耕种、管理”，以及原告不服宁海县人民政府批准尤思会等四户建房的行为已经被告行政复议的事实；
3.宁海县人民政府分别向尤思会、尤娇萍、尤娇燕、陈静伟核发的宁国用（2014）第00217号土地使用权证、宁国用（2014）第00220号土地使用权证、宁国用（2014）第00218号土地使用权证和宁国用（2014）第00216号土地使用权证各1份，用以证明宁海县人民政府上述颁证行为侵犯了原告对讼争土地拥有的合法使用权的事实。
4.被告作出的甬政复决字（2014）144号《行政复议决定书》1份，用以证明被告作出被诉复议决定违法的事实；
被告答辩称，其作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告认为其符合复议受理条件的理由不能成立。请求法院驳回原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求。
经举证、质证，本院对证据确认如下：原告对被诉复议决定及宁海县人民政府向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的具体行政行为的合法性有异议，对被告举证证据1、证据2、证据3的真实性无异议，本院予以认定。原告对被告举证证据4的真实性无异议，但对证据4中宁海县强蛟镇人民政府和宁海县强蛟镇峡山村民委员会共同出具的《证明》的内容表述认为与事实不符，本院对该组证据的真实性予以认定。被告对原告举证证据1，认为与本案无关联性，对原告举证证据2、证据3、证据4不持异议。本院认为，原告举证证据1与本案无关，不予认定，对原告举证证据2、证据3、证据4，予以认定。
经审理查明，2008年10月，尤思会未经批准在宁海县强蛟码头地块拆翻建房屋。原告认为该行为侵占了其27平方米自留地，向有关部门投诉。2009年10月30日，原告向宁海县人民政府申请行政复议，请求责令宁海县国土资源局对尤思会的土地违法行为进行查处。宁海县人民政府作出宁政复决字（2010）2号行政复议决定，以原告没有证据证明其与被申请复议的行政行为存在法律上的利害关系为由，驳回原告的复议申请。原告不服，诉至本院。本院于2010年5月18日作出（2010）浙甬行初字第5号行政判决，驳回原告要求撤销宁政复决字（2010）2号行政复议决定的诉讼请求，并经浙江省高级人民法院于2010年8月10日作出（2010）浙行终字第75号行政判决予以维持。2013年11月13日，宁海县强蛟镇人民政府对原告提出的讼争土地权属争议调处申请作出宁强权调（2013）第001号《土地权属争议处理决定书》，确认宁海县强蛟镇峡山经济合作社对讼争土地享有所有权和使用权，并经宁海县人民政府作出宁政复决字（2014）5号行政复议决定予以维持。原告不服，诉至宁海县人民法院。宁海县人民法院于2014年8月18日作出（2014）甬宁行初字第20号《行政判决书》，撤销了宁海县强蛟镇人民政府作出的宁强权调（2013）第001号《土地权属争议处理决定书》，并责令重新作出具体行政行为。宁海县强蛟镇人民政府于2014年10月23日重新作出宁强权调（2014）第001号《土地权属争议处理决定书》，驳回原告提出的讼争土地使用权争议调处申请，并经宁海县人民政府作出宁政复决字（2014）18号行政复议决定予以维持。原告不服，已向宁海县人民法院提起行政诉讼。
另查明，宁海县人民政府于2013年12月批准同意尤思会、尤娇萍、尤娇燕、陈静伟四户的建房申请，并向陈静伟核发了宁国用（2013）第07084号国有土地使用权证。2014年1月20日，宁海县人民政府同意陈静伟提出的土地变更登记申请，并向其核发了宁国用（2014）第00216号土地使用权证。原告认为宁海县人民政府批准尤思会等四户建房的行为，以及向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的具体行政行为，侵犯了其对讼争自留地享有的合法权益，分别向被告申请行政复议。被告分别作出甬政复决字（2014）121号和甬政复决字（2014）144号行政复议决定，均驳回了原告的复议申请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与申请复议的具体行政行为有利害关系是其提起行政复议应当具备的条件之一。原告以宁海县人民政府向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的具体行政行为侵犯其对讼争自留地享有的合法权益为由向被告申请行政复议，那么，原告应当提供其与宁海县人民政府对陈静伟作出的颁证行为存在法律上利害关系的证据，即原告对讼争土地拥有合法使用权的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。讼争土地的原所有人宁海县强蛟镇峡山村村民委员会，以及宁海县强蛟镇人民政府均证明讼争土地使用权并未分配给包括原告在内的村民管业耕种。原告为主张其对讼争土地享有使用权，已依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，于2013年4月13日向宁海县强蛟镇人民政府申请调处讼争土地使用权争议。宁海县强蛟镇人民政府于2014年10月23日作出宁强权调（2014）第001号《土地权属争议处理决定书》，驳回原告提出的讼争土地使用权争议调处申请。现原告已对该土地权属争议处理决定向宁海县人民法院提起行政诉讼。因此，原告在未能确定其对讼争土地拥有使用权之前，与宁海县人民政府向陈静伟核发宁国用（2014）第00216号土地使用权证的具体行政行为之间，不存在法律上的利害关系。被告以此为由驳回原告的复议申请，并无不当。被告作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被诉复议决定，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告尤根岳、尤思英请求撤销被告宁波市人民政府于2014年11月12日作出的甬政复决字（2014）144号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告尤根岳、尤思英负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陆玉珍
审 判 员 孙 雪
人民陪审员 周自立
二〇一五年四月十日
代书 记员 俞 佳