黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑行终426号
上诉人（一审原告）刘学田。
委托代理人王兴旺，北京杰睿律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）萝北县人民政府，住所地萝北县凤翔镇。
法定代表人李思勇，该县县长。
委托代理人于季秋，该政府办公室主任科员。
委托代理人赵利平，该县房屋征收办负责人。
上诉人刘学田因诉被上诉人萝北县人民政府（下称萝北县政府）房屋动迁行为及行政赔偿一案，不服鹤岗市中级人民法院（2016）黑04行初第37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年7月24日组织当事人对案件有关事实进行了询问。上诉人刘学田及其委托代理人王兴旺，被上诉人萝北县政府的委托代理人于季秋、赵利平到庭接受询问。本案现已审理终结。
一审法院查明，1997年，萝北县农村信用合作社联合社为建设综合办公楼，向动迁管理部门和土地部门申请取得了拆迁许可证和用地批准手续，对刘学田位于小黑龙市场地域内的房屋实施拆迁，因双方就拆迁补偿事宜经协商未能达成协议，经萝北县农村信用合作社联合社申请，萝北县政府动迁办公室于1997年5月19日作出（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》，裁决书送达后，刘学田未在法定期限内提起诉讼，也没有自动履行。1997年6月20日，经萝北县政府动迁办公室申请，萝北县人民法院审查，对刘学田位于小黑龙市场的房屋进行了强拆。1998年12月24日，萝北县农村信用合作社联合社因机构撤并，致使一楼部分办公室闲置，于是就将这部分闲置的办公用房以商服用房向社会出售。1999年8月2日，萝北县政府动迁办公室作出（1999）萝动裁字第1号行政裁决书，确认刘学田对萝北县农村信用合作社联合社出售的商服房有优先购买权。刘学田以萝北县农村信用合作社联合社擅自改变征用土地用途为由，不服（1999）萝动裁字第1号行政裁决书，向鹤岗市动迁安置办公室提出复议申请，鹤岗市动迁安置办公室原则上同意了（1999）萝动裁字第1号行政裁决书，刘学田不服，向萝北县人民法院提起行政诉讼。萝北县人民法院认为（1999）萝动裁字第1号行政裁决书的制作不符合法律规定，内容也与1997年5月19日作出（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》相违背，因此，撤销了（1999）萝动裁字第1号行政裁决书。同时，对刘学田提出撤销（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》的请求，萝北县人民法院认为已经超过法定诉讼时效。
另查明，2003年7月30日，刘学田与萝北县新世纪拆迁事务所有限责任公司签订了房屋拆迁补偿协议，2003年7月31日刘芳拿着房屋产权证、土地使用权证书等相关证件将萝北县农村信用合作社联合社交到萝北县政府动迁办公室的拆迁补偿款32150.40元领走。刘芳是刘学田的前妻，两人于1991年办理了离婚手续。在刘芳领走补偿款的收据上，签的是刘学田的名字。
一审法院认为，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”自1997年5月19日萝北县政府动迁办公室作出（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》并向刘学田送达后，刘学田未在法定期限内提起诉讼，也没有自动履行。且在刘学田因（1999）萝动裁字第1号行政裁决书向萝北县法院提起行政诉讼后，萝北县人民法院还对刘学田提出撤销（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》的请求，作出了已经超过法定诉讼时效的认定。因此，刘学田对行政机关作出具体行政行为的内容是明知的，刘学田的诉讼请求已经超过法定诉讼时效的规定。现有的证据又无法证明刘学田存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(二)项的规定，裁定驳回刘学田的起诉。
刘学田上诉称，萝北县政府作出（1997）萝动裁字第5号裁定书并未向其送达，故对其不产生法律效力。其起诉期限没有起算点，应适用20年起诉期限的规定，起诉没有超过法定期限。原审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。
萝北县政府辩称，上诉人已收到（1997）萝动裁字第5号行政裁决书，知道该裁决内容，并已向萝北县人民法院提起行政诉讼，被萝北县人民法院（1999）萝行初第13号行政判决驳回。一审裁定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉、维持原裁定。
本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，萝北县政府未向原审法院提供证据证实，已向刘学田送达（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》。2003年7月30日，刘芳代刘学田与萝北县新世纪拆迁事务所有限责任公司签订房屋拆迁补偿协议后，将拆迁补偿款32150.40元领走。1999年12月2日萝北县人民法院作出（1999）萝行初字第13号行政判决，该判决本院认为部分表述“原告刘学田提出的撤销（1997）萝动裁字第5号行政裁决书的请求已超过了法定诉讼时效。”
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。本案中，刘学田以萝北县政府为被告提起行政诉讼，请求判决“被告未依法办理土地使用权变更及拆迁许可证即启动小黑龙市场区域房屋拆迁程序的行政行为违法并撤销；判决被告赔偿因违法拆迁原告房屋造成各项经济损失3634000.00元。”依据1991年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋拆迁程序中包括房屋拆迁许可证的发放、房屋拆迁公告、房屋补偿安置协议、房屋拆迁裁决及实施房屋拆除行为等一系列行政行为，从刘学田诉讼请求的表述来看，难以确定其所诉的具体行政行为。经本院释明，刘学田仍然坚持起诉萝北县政府的整体房屋拆迁行为，其诉讼请求指向的被诉行政行为显然不明确，不符合法定起诉条件。
根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用行政行为作出时的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限是否届满进行审查。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第35条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。根据上述规定，当事人的起诉期限的起算点从知道或者应当知道行政行为之日起计算。本案中，刘学田于1997年6月20日就已经知道其房屋被拆除的行为，即使萝北县政府未向刘学田送达（1997）萝动裁字第5号行政裁决，刘学田不知道行政裁决的内容，但刘学田在1999年萝北县人民法院作出（1999）萝行初字第13号行政判决时，就已经知道（1997）萝动裁字第5号行政裁决的具体内容，而刘学田于2016年6月12日向原审法院提起本案诉讼，无论其起诉（1997）萝动裁字第5号行政裁决和1997年房屋被拆除的行为，或者按其起诉时的请求“判决被告未依法办理土地使用权变更及拆迁许可证即启动小黑龙市场区域房屋拆迁程序的行政行为违法并撤销”，均远远超过一年零三个月的法定起诉期限。
2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。司法解释和法律对于涉及不动产的行政行为，都规定了最长20年起诉期限。结合法律、司法解释的上下文，20年最长起诉期限的法定适用条件是：当事人既不知道诉权和起诉期限，又不知道行政行为的主要内容。如果在20年内，当事人已经知道行政行为的内容，其起诉期限应当适用其他相关条款的规定，不适用20年最长起诉期限条款。本案中，刘学田在1997年、1999年就已知道上述被诉行政行为的主要内容，不符合适用20年起诉期限的法定条件。因此，刘学田主张其起诉期限应当适用20年的期限，是对法律、司法解释的错误理解，该项上诉理由不能成立。原审法院以刘学田的起诉超过法定期限而驳回其起诉，适用法律正确。但原审法院未依照《诉讼费用交纳办法》第二十七条第（二）款规定，退还刘学田预交的诉讼费用不当，本院予以纠正。
综上，刘学田的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费100元，退还给上诉人刘学田。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王鹏跃
审 判 员 王宝奎
审 判 员 张俊伟
二〇一七年八月十七日
法官助理 任夫亮
书 记 员 吴 迪