江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第0018号
原告湛宣菊，女，汉族。
委托代理人杨美娟，女，汉族。
委托代理人瞿银华，男，汉族。
被告南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人江航，职务局长。
委托代理人翟敬东。
委托代理人陆敏剑。
第三人南通时锐服饰有限公司，住所地南通农场江海镇黄河路。
法定代表人陶宏才，职务董事长。
委托代理人杜跃平。
原告湛宣菊不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）劳动和社会保障行政监督，于2013年12月6日向本院提起行政诉讼。经补正材料后，本院于2014年1月7日立案受理，并于1月8日向被告南通人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通时锐服饰有限公司（以下简称时锐公司）与本案被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院适用简易程序，于2014年2月13日、2月19日公开开庭审理了本案，原告湛宣菊及其委托代理人杨美娟、瞿银华，被告南通人社局的委托代理人翟敬东、陆敏剑，第三人南通时锐服饰有限公司的委托代理人杜跃平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年11月25日，原告湛宣菊向被告南通人社局投诉第三人时锐公司未与其签订劳动合同，请求被告南通人社局责令第三人时锐公司支付其2011年11月至2013年11月期间的二倍工资5万元。2013年11月29日，被告南通人社局作出通人社察开不受字（2013）第26号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，认定原告湛宣菊投诉的违法行为已超过两年，根据《关于实施﹤劳动保障条例﹥若干规定》第十八条的规定，决定不予受理。
2014年1月16日，被告南通人社局向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.原告湛宣菊于2013年11月15日递交的《劳动保障监察投诉书》，证明原告湛宣菊的入职时间。
2.通人社察开诉字（2013）第378号《劳动保障监察投诉登记表》、通人社察开不受字（2013）第12号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》及邮寄存根，证明被告南通人社局受理了原告湛宣菊的投诉，并作出决定，不存在不作为。
3.原告湛宣菊于2013年11月25日递交的《劳动保障监察投诉书》，证明原告湛宣菊的投诉时间和请求事项。
4.通人社察开诉字（2013）第380号《劳动保障监察投诉登记表》、通人社察开不受字（2013）第26号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》及邮寄存根，证明被告南通人社局对原告湛宣菊的第二次投诉同样受理并作出决定，不存在不作为。
5.第三人时锐公司2013年12月4日出具的情况说明、南通市2013年度社会保险缴费基数申报表及花名册、时锐公司部分人员参保情况，证明被告南通人社局已对第三人时锐服饰在职职工的社会保险参保情况进行了调查。
6.第三人时锐公司2013年12月13日出具情况说明、被通知对象为成雨兰、葛明霞的补签劳动合同通知书，证明被告南通人社局履行了劳动保障监察职责。
法律法规依据：《中华人民共和国劳动合同法》第十条、第十四条、第七十七条、第八十二条、第九十七条、第九十八条；《劳动保障监察条例》第九条、第二十条；《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条；《江苏省劳动保障监察程序规则》第五条；江苏省高级人民法院《关于审理劳动人事争议案件的指导意见（二）》第三条。
原告湛宣菊诉称，原告湛宣菊在2004年2月至2013年10月6日期间在南通时锐（锐杰）服饰有限公司上班，从事整烫工种。在此期间，单位未与原告湛宣菊签订劳动合同。原告湛宣菊曾分别于2013年11月15日和11月25日向被告南通人社局书面投诉，但被告南通人社局均以投诉的违法行为已超过两年为由不予受理，完全不顾原告湛宣菊第二次投诉将期限变更为要求对第三人时锐公司2年内违法行为进行查处的诉求。现请求确认被告南通人社局劳动保障监察不作为违法，并撤销被告南通人社局于2013年11月29日作出的通人社察开不受字（2013）第26号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，依法重新作出决定。
原告湛宣菊为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.通人社察开不受字（2013）第12号、第26号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，证明被告南通人社局行政不作为。
2.南通时锐服饰有限公司工商注册信息、南通锐杰服饰有限公司工商注册信息，证明被告南通人社局不作为的时间长达多年。
3.2012年8月南通时锐服饰有限公司工资清单、企业基本养老保险险种缴费基数明细表，证明第三人时锐公司不与原告湛宣菊依法订立劳动合同的事实。
4.南通市市长信箱举报信、投诉信，证明原告湛宣菊举报投诉的事实。
5.被告南通人社局于2012年10月8日作出的通人社察开告字（2012）第02号《劳动保障监察告知书》、举报信草稿、谈话笔录、浦东发展银行客户卡对账单、补发加班工资清单，证明被告南通人社局具有对两年以内违法行为进行依法处理的法定职责。
被告南通人社局辩称，2013年11月25日，原告湛宣菊投诉第三人时锐公司未与其订立劳动合同，要求责令第三人时锐公司支付2011年11月至2013年11月期间的二倍工资五万元。原告湛宣菊2004年2月到第三人时锐公司工作，双方未签订书面劳动合同。根据《中华人民共和国劳动合同法》的相关规定，第三人时锐公司应支付原告湛宣菊2008年2月1日至2008年12月31日期间的双倍工资，双方自2009年1月1日起应视为订立了无固定期限劳动合同。按照《劳动保障监察条例》第九条、第二十条的规定，原告湛宣菊投诉的违法行为已超过2年，被告南通人社局依法不应再给予查处。请求驳回原告湛宣菊的诉讼请求。
第三人时锐公司述称，同意被告南通人社局的答辩意见，被告南通人社局作出的被诉具体行政行为合法。
第三人时锐公司向本院提供了南通锐杰服饰有限公司工商注册信息表，证明该公司被吊销和注销情况。
经庭审举证、质证，原告湛宣菊对被告南通人社局提供的证据1、3无异议；对证据2、4中的《劳动保障监察不予受理投诉决定书》合法性有异议，其他证据无异议；对证据5中的南通市2013年度社会保险缴费基数申报表及花名册无异议，其他证据材料真实性有异议；对证据6中的补签劳动合同通知书无异议，其他证据材料真实性有异议。第三人时锐公司对被告南通人社局提供的证据无异议。
被告南通人社局和第三人时锐公司对原告湛宣菊提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但认为不能达到原告湛宣菊的证明目的；对证据3、5认为与本案无关联性；对证据4的真实性不予认可。
原告湛宣菊认为第三人时锐公司提供的证据与本案无关联性；被告南通人社局对第三人时锐公司提供的证据真实性无异议。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人双方提供的证据作如下认定：对各方当事人均无异议的证据依法确认其证据效力。被告南通人社局提供的证据2、4中《劳动保障监察不予受理投诉决定书》的合法性问题在本院认为部分予以阐述；证据5、6形成于被告南通人社局作出本案被诉具体行政行为之后，不予认定。原告湛宣菊提供的证据2、3不能达到原告湛宣菊的证明目的；证据4虽然表明存在投诉的事实，但投诉不是向本案被告南通人社局提出，与本案没有关联，不予认定；证据5与本案无关联性，不予认定。第三人时锐公司提供的证据与原告湛宣菊诉称的工作单位有关联，予以认定。
根据双方当事人的陈述及对证据的质证与认证，本院确认如下事实：
2004年2月，原告湛宣菊进入南通锐杰服饰有限公司工作。2008年4月30日，原告湛宣菊进入第三人时锐公司工作，从事整烫工种，双方未订立书面劳动合同。2013年10月6日，原告湛宣菊离开第三人时锐公司。
2013年11月15日，原告湛宣菊向被告南通人社局递交《劳动保障监察投诉书》，投诉第三人时锐公司未与其订立劳动合同，要求被告南通人社局责令第三人时锐公司支付其2008年11月至2013年9月期间的二倍工资10万元。2013年11月19日，被告南通人社局受理了原告湛宣菊的投诉。2013年11月20日，被告南通人社局作出通人社察开不受字（2013）第12号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，认定原告湛宣菊投诉的违法行为已超过2年，决定不予受理，并向原告湛宣菊邮寄送达了该决定书。2013年11月25日，原告湛宣菊再次向被告南通人社局递交《劳动保障监察投诉书》，投诉第三人时锐公司未与其订立劳动合同，要求被告南通人社局责令第三人时锐公司支付原告湛宣菊2011年11月至2013年11月期间的双倍工资5万元。2013年11月26日，被告南通人社局受理了原告湛宣菊的投诉。2013年11月29日，被告南通人社局作出通人社察开不受字（2013）第26号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》，认定原告湛宣菊投诉的违法行为已超过2年，决定不予受理，并向原告湛宣菊邮寄送达了该决定书。
另查明，南通锐杰服饰有限公司设立于2004年2月24日，后被工商部门吊销营业执照，并注销。南通时锐服饰有限公司设立于2008年4月30日。
本院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十三条第一款规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。据此，被告南通人社局负有主管辖区内劳动保障监察工作的法定职权。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点主要是：1.被告南通人社局是否存在行政不作为。2.原告湛宣菊的投诉是否超过法律法规规定的时限。
关于被告南通人社局是否存在行政不作为的问题。本院认为，行政不作为一般是指根据法律法规的规定，负有实施某方面法定义务的行政机关，在无法定事由的情况下，能够履行却拒绝履行或拖延履行的一种行为形式。《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：（二）用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况。《劳动保障监察条例》第十一条规定，劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（二）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况。《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条第一款规定，对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。第十八条第二款规定，对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障监察机构应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。根据上述规定，被告南通人社局负有监察用人单位与劳动者订立劳动合同情况的职责，且应当在接受投诉人投诉之日起5个工作日作出是否受理的决定。本案中，原告湛宣菊于2013年11月15日正式向被告南通人社局投诉，被告南通人社局于2013年11月19日受理，并于11月20日作出不予受理投诉决定且向原告湛宣菊送达了决定书。原告湛宣菊后又于2013年11月25日向被告南通人社局再次投诉，变更了第一次投诉的期限。被告南通人社局于2013年11月26日受理，并于11月29日作出不予受理决定且向原告湛宣菊送达了决定书。由此可以看出，被告南通人社局在接到原告湛宣菊的投诉后，予以受理，并在规定期限内作出了具体行政行为，原告湛宣菊提出的被告南通人社局行政不作为的主张缺乏事实根据。
至于原告湛宣菊提出根据《江苏省劳动监察规定》第十条规定，被告南通人社局应当每年进行一次劳动用工年检的主张。《中华人民共和国劳动合同法》第七十七条规定，劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼。第七十九条规定，任何组织或个人对违反本法的行为都有权举报，县级以上地方人民政府劳动行政部门应当及时核实、处理，并对举报有功人员给予奖励。《劳动保障监察条例》第九条规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。第十四条第一款规定，劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。根据上述规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规的行为都可以举报、投诉。劳动保障监察部门实施劳动保障监察的形式有日常巡视检查、书面审查、接受举报投诉等。《江苏省劳动监察规定》第十条规定，劳动行政部门每年应当进行一次劳动用工年检。年检的具体办法，由省劳动、工商、物价、财政部门另行制定。而江苏省劳动和社会保障厅制发的《江苏省劳动保障书面审查实施办法》将劳动用工年检的具体办法规定为书面审查。该实施办法第二条规定，劳动保障书面审查是指劳动保障行政部门行政执法工作需要，依法要求用人单位定期或不定期地报送其劳动用工和社会保险方面的相关书面材料，并进行审查的一项监督检查制度。因此，被告南通人社局采用书面审查方式开展劳动用工年检并无不当。毕竟随着社会经济迅猛发展，各类社会经济组织数以万计，如果一律要求劳动保障行政部门每年必须到辖区所有用人单位进行一次现场检查，对劳动保障行政部门而言过于严苛，既不现实，也难以实现。再者，劳动者在自己合法权益遭受侵害时，应当及时进行举报、投诉，而不应仅寄希望于劳动保障行政部门在监督检查过程中发现用人单位违法行为并予以纠正。当然，实施书面审查难免存在个别或少数用人单位不主动报送材料甚至逃避年检的情况。对于不主动报送相关材料甚至蓄意逃避用工年检的用人单位，劳动保障行政部门应当加强巡视检查的力度和广度，尽可能避免漏检，切实保障劳动者合法权益。原告湛宣菊认为劳动用工年检必须到用人单位现场检查当属对劳动规章的片面理解。至于原告湛宣菊认为应当追加南通锐杰服饰有限公司为当事人的问题。因原告湛宣菊在2013年11月25日投诉对象及被告作出的本案被诉具体行政行为均未涉及南通锐杰服饰有限公司，南通锐杰服饰有限公司是否存在违法行为未经行政程序处理，本案不予理涉。
关于原告湛宣菊的投诉是否超过法律法规规定的时限的问题。要确定原告湛宣菊的投诉是否超过规定时限问题，首先需要厘清用人单位未与劳动者签订书面劳动合同需要承担支付二倍工资责任的期间。《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。第十四条第三款规定，用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。本案中，原告湛宣菊自2008年4月30日进入第三人时锐公司工作，双方未订立过书面劳动合同。原告湛宣菊和第三人时锐公司均认可该事实。根据前述规定，第三人时锐公司应当于2008年5月30日与原告湛宣菊订立书面劳动合同，至2009年4月30日双方仍未订立书面劳动合同的，应当视为第三人时锐公司与原告湛宣菊已订立无固定期限劳动合同。
《中华人民共和国劳动合同法》第八十二条规定，用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。分析该条第二款规定可知，该款有“违反本法规定”、“不与”、“自应当订立无固定期限劳动合同之日起”等描述，从语义连贯性及上下文关涉角度出发，“违反本法规定”之“规定”应为“应当订立无固定期限劳动合同”之情形，即《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第二款所列的三种情形，并不涵盖该法第十四条第三款规定的视为已订立无固定期限劳动合同的情形。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第七条规定，用人单位自用工之日起满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，自用工之日起满一个月的次日至满一年的前一日应当依照劳动合同法第八十二条的规定向劳动者每月支付两倍的工资，并视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补订书面劳动合同。该条规定在文义上表明超过一年没有订立书面劳动合同的，应当支付11个月的两倍工资；满一年的当日起，视为已经订立无固定期限劳动合同。这两种法律后果同时适用，但支付两倍工资的时间不是一直支付至实际订立合同时止，而是到法律拟定的事实即“视为已经订立无固定期限劳动合同”之日止，换句话说即最多支付11个月的二倍工资。况且该规定“视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同”就是对用人单位违反规定的一种惩戒，当无再适用第八十二条第二款之可能。虽然保护劳动者合法权益是《中华人民共和国劳动合同法》的立法宗旨，但要从宏观的角度去审视劳动者和用人单位的关系，既要坚持倾斜保护劳动者的原则，也要适当注意用人单位利益衡平，促进劳动关系和社会经济得到和谐均衡发展。在立法原意上，二倍工资的立法目的之一在于提高书面劳动合同签订率，而非劳动者可以从中谋取超出劳动报酬的额外利益。如果劳动者主张二倍工资的上限不受限制，不仅会使用人单位用工成本大幅增加，而且可能滋生劳动者的道德风险。再者，二倍工资是对用人单位不积极签订书面劳动合同的惩罚性赔偿，并不是劳动者提供劳动的价值体现。如果劳动者没有提供劳动创造价值，凭空可以获得二倍工资且不受限制，不仅违反劳动法律规定的同工同酬的原则，对其他已经签订劳动合同的劳动者而言也极不公平，对用人单位而言则是难以承受的负担。本案中，原告湛宣菊2008年4月30日入职第三人时锐公司，根据《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款的规定，自2009年4月30日起，原告湛宣菊与第三人时锐公司间即视为订立了无固定期限劳动合同。此意味着法律强制性确立了湛宣菊与第三人时锐公司建立了无固定期限劳动合同关系，双方的劳动关系应当按照《中华人民共和国劳动合同法》有关无固定期限劳动合同的相关规定处理，原告湛宣菊不能再要求第三人时锐公司支付自该日起的二倍工资。
在厘清用人单位支付二倍工资期间的前提下，需进一步明确原告湛宣菊投诉的用人单位的违法行为是否超过2年的监察时效。《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。根据该规定，劳动保障行政部门对超过2年的违法行为不再查处，违法行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。本案中，至2009年4月30日，原告湛宣菊与第三人时锐公司间即视为已订立了无固定期限劳动合同，双方应当按照无固定期限劳动合同的相关规定行使权利和履行义务，同时意味着用人单位不与劳动者签订劳动合同的违法行为已经终了。因此，原告湛宣菊的投诉明显超过了《劳动保障监察条例》规定的2年查处时效。
《劳动保障监察条例》第二十四条规定，用人单位与劳动者建立劳动关系不依法订立劳动合同的，由劳动保障行政部门责令改正。根据该规定，劳动保障行政部门发现用人单位不与劳动者订立劳动合同的，有权责令改正。《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款规定的“视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同”，从语言学上考察，该条款中规定的“视为”，是指基于一定的事实、情形等所导致的一种法律设定的结果或后果，亦可解释为“视同”，此种情况下补订书面无固定期限劳动合同仅仅是一种形式而已，是否补订书面无固定期限劳动合同不影响用人单位由此承担无固定期限劳动合同所产生的法律后果和责任。
综上，被告南通人社局作出的被诉具体行政行为主要事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告湛宣菊的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告湛宣菊要求确认被告南通市人力资源和社会保障局劳动保障监察不作为违法的诉讼请求。
二、驳回原告湛宣菊要求撤销被告南通市人力资源和社会保障局作出的通人社察开不受字（2013）第26号《劳动保障监察不予受理投诉决定书》的诉讼请求。
三、驳回原告湛宣菊要求被告被告南通市人力资源和社会保障局重新作出处理决定的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告湛宣菊负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：471558227682）。
代理审判员 齐海生
二〇一四年二月十九日
书 记 员 许美燕
附：《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。