青海省黄南藏族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）黄民二初字第9号
原告（反诉被告）王喜庆，男，汉族，青海省同仁县人，住青海省西宁市城中区。
委托代理人王栋，男，汉族，青海省同仁县人，住青海省尖扎县坎布拉镇。
被告（反诉原告）尖扎县文体广电旅游局，住所地青海省黄南藏族自治州尖扎县马克唐镇。
法定代表人杨向峰，该局局长。
委托代理人张广寿，青海竞帆律师事务所律师。
被告黄南藏族自治州坎布拉景区保护利用管理局，住所地青海省黄南藏族自治州尖扎县坎布拉镇。
法定代表人李国林，该局局长。
委托代理人盛增凯，该局干部。
原告（反诉被告）王喜庆与被告（反诉原告）尖扎县文体广电旅游局（以下简称尖扎广电旅游局）、黄南藏族自治州坎布拉景区保护利用管理局（以下简称景区管理局）土地租赁合同纠纷一案，本院于2013年11月12日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月8日、2014年11月3日公开开庭审理了本案。原告王喜庆及其委托代理人王栋，被告尖扎广电旅游局的委托代理人张广寿，被告景区管理局的委托代理人盛增凯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告（反诉被告）王喜庆本诉诉称，2002年1月1日，原李家峡行委旅行社将坎布拉帐房宾馆承包租赁给海寿山，双方签订合同，并进行公证。2002年3月2日，海寿山将坎布拉帐房宾馆转包给原告，更名为“坎布拉丹霞帐房宾馆”双方约定租赁期限为12年（即2002年3月2日至2014年1月1日），年承包费为1万元，原告于当年和次年分两次付清12万元承包费。2003年黄南州州委撤销李家峡行委，并将其行政事务交由坎布拉镇人民政府承继，同年2月22日原告与坎布拉镇人民政府签订关于原李家峡帐房宾馆租赁的补充协议，对原告的承包经营权予以确认。原告承接宾馆后投入金额（含承包费）达50余万元，年均利润达20余万元。期间，因政府部门职能的调整，由被告尖扎广电旅游局承担对坎布拉景区内因旅游管理所涉及的土地及资产的管理职能。2005年11月8日，被告尖扎广电旅游局向原告发出尖文广旅（2005）100号关于坎布拉景区相关经营性设施限期关、停、迁、转的通知，要求原告关、停经营活动，并拆迁至景区界限以外。2006年原告停止经营并搬迁出景区，同年8月16日，被告尖扎广电旅游局将坎布拉景区的整体经营权承包给了李家峡黄河第一风情园有限公司（以下简称黄河风情园公司），双方签订坎布拉景区东入口处游客管理服务中心和景区内环保车辆经营承包合同书。2010年4月13日，原告与被告尖扎广电旅游局签订解除合同协议书，原告的经济损失由双方共同委托青海大正资产评估事务所（以下简称大正事务所）进行评估后予以补偿，评估结论为原告的固定资产价值97800元，2007年-2014年经营损失价值为656400元。但至今被告尖扎广电旅游局未予支付，故请求法院判令：1、被告尖扎广电旅游局赔偿因违约对原告造成的经济损失754200元；2、被告尖扎广电旅游局向原告支付从2007年1月1日至起诉之日的逾期给付赔偿款的同期银行贷款利息250373及实际支付之日的利息，两项共计1004573元；3、诉讼费由被告尖扎广电旅游局承担。
被告（反诉原告）尖扎广电旅游局本诉辩称，一、原、被告之间无合同关系，不存在赔偿因违约造成经济损失的前提条件。从合同签订的过程来看，李家峡旅行社与海寿山签订租赁合同约定租赁期限为12年，海寿山和王喜庆的转包协议约定的租赁期限为12年，实际应为11年，转租期限不能超过原租赁期限。因李家峡工行委撤销，合同的主体最终确定为坎布拉镇人民政府和原告，被告并不是租赁合同的一方主体。2005年被告发出关于坎布拉景区相关经营性设施限期关、停、迁、转的通知，系被告依据上级部门的要求，行使管理职能，与原告履行租赁合同的民事法律关系并不相交。二、被告行政管理职能已经移交，相应的责任承担已经转移，被告不应承担赔偿责任。2006年8月16日被告与黄河风情园公司签订的合同系承包合同，与本案之间的租赁合同不是同一法律关系，无直接关联，原告认为该合同的签订与本案有因果关系，应追加被告或重新确定案由。关于2010年被告委托大正事务所对帐房宾馆资产进行评估事宜，系被告按照黄南州人民政府（2010）11号文件和尖政（2010）18号文件对于坎布拉景区各单位的资产进行清理、移交所作准备而进行的评估，而非针对原告经营损失的确认，原告以此来主张赔偿数额并无事实依据。根据（2010）11号文件规定，坎布拉景区相应的管理职责全部移交给被告景区管理局，被告管理职能已经转移，不应承担相应的责任。三、原告主张的经济损失、利息及后续利息无依据。资产评估报告中的97800元在租赁合同中应当按照年限进行分摊，并且应当将租赁物的价值予以扣除，如果无法区分，该损失就无法确定。原告转租的仅为房屋，对于如何开展经营以经营盈利模式在合同签订时合同相对方是无法遇见的，因此并不属于直接经济损失。另外，李家峡行委在初次签订合同时仅收取了25000元的租赁费，因此评估的经营损失不应当是履行租赁合同的直接损失，不应由合同另一方承担。综上，请求法院在查明事实基础上公正判决。
被告景区管理局本诉辩称，景区管理局成立于2010年1月，早在单位成立前，原告的经营场所就停止经营，与被告之间未产生任何经营合同关系。根据黄政（2010）11号文件规定，被告在景区相关资产移交时，无权限接受原景区管理主体与经营者之间的相关债务，被告与本案牵扯的债务没有关系，且青海省人民政府批准的景区总体规划中，原告原经营地点为坎布拉景区核心风景区，不允许从事任何二、三产业项目的经营，故请法院查明事实，给予公正判决。
被告（反诉原告）尖扎广电旅游局反诉诉称，2005年至2010年期间，反诉原告按照州、县两级人民政府的要求对坎布拉景区行使管理职能，反诉被告王喜庆按要求在2006年停止经营帐房宾馆并搬离景区，说明其在按照政府行政管理的要求实施相应行为，反诉原、被告之间没有履行民事合同的前提。如反诉原、被告于2010年4月13日签订协议书有效，则属于双方以协议形式对行政管理职权进行协商，该协议书应当为无效协议，故请求法院依法确认该协议书无效，并由反诉被告承担反诉案件受理费。
原告（反诉被告）王喜庆反诉辩称，2005年至2010年反诉原告尖扎广电旅游局对坎布拉景区行使行政管理职能期间具有双重的主体身份，一个是行使行政管理职能在行政法律关系中的行政主体资格的身份，一个是依据原行政管理主体履行国有资产处置的义务期间对外签订承包、租赁、经营等民事行为合同，具有在民事活动当中民事主体的身份。2005年10月，反诉原告向反诉被告下发关于坎布拉景区相关经营性设施限期关、停、迁、转的通知，导致反诉被告的租赁合同实际无法履行，在此期间，反诉被告将工作人员迁出了景区，资产和租赁的土地还留在景区，并向政府部门反映该情况，希望就产生的损失得以合理解决。2010年4月13日，反诉原告根据黄政（2010）11号文件的要求与反诉被告解除了对坎布拉帐房宾馆租赁合同协议书，协议书中反诉原告是与反诉被告履行民事合同的主体，反诉原告下发黄政（2010）11号文件是违约行为。双方合意解除之前的合同，并共同委托评估机构进行评估，之后按照评估数额给予相应的赔付，但是在评估报告作出以后，反诉原告以种种理由未予赔付。综上，反诉被告认为反诉原告主张协议书无效，没有事实依据和法律依据，请求法院依法驳回反诉原告的反诉请求。
庭审中，针对本诉部分，原告（反诉被告）王喜庆为证明其诉讼请求向法庭提交下列证据：
1、青海省李家峡旅游局李旅字（1996）02号关于征用土地的报告、征地协议、青海省尖扎县土地管理局尖土征字（1996）第7号关于给李家峡旅游局出让土地的报告、尖扎县人民政府尖政（1996）50号关于给李家峡旅游局出让土地的批复、李家峡公证处受理通知单、（2001）李公征经字第012号公证书及租赁合同、票据、坎布拉帐房宾馆移交清单各一份，拟证明李家峡旅游局通过审批程序取得坎布拉帐房宾馆使用的9.4亩土地使用权，并投资兴建帐房宾馆，海寿山与李家峡旅行社签订租赁合同，约定由海寿山承包经营坎布拉帐房宾馆，租赁费为25000元，合同期限为2002年1月1日至2014年1月1日，共12年，海寿山于2001年12月5日一次性付清25000元租赁费，该租赁合同经尖扎县公证处公证，2002年1月1日海寿山与李家峡旅行社办理了帐房宾馆财产移交手续；
2、转包协议及收条、关于原李家峡帐房宾馆的补充协议各一份，拟证明2002年3月2日海寿山将坎布拉帐房宾馆承包经营权转让给原告，双方签订转包协议，原告分两次支付海寿山承包费及转包费共计120000元，后尖扎县坎布拉镇人民政府与原告签订补充协议，确认原告的承包经营权；
3、尖文广旅（2005）100号关于坎布拉景区相关经营性设施限期关、停、迁、转的通知、青海省高级人民法院（2011）青民二初字第2号民事判决书、最高人民法院（2012）民一终字第6号民事判决书各一份，拟证明尖扎广电旅游局以原告等经营户不符合景区环境功能为由，要求原告关、停经营活动，搬迁至景区外，其实质是将坎布拉景区的经营权整体承包给黄河风情园公司，尖扎广电旅游局的行为属于单方终止合同的违约行为，原告主张的直接经济损失及预期利益的损失，应得到支持；
4、2010年4月13日协议书、资产评估业务委托书、大正评字（2010）056号坎布拉账房宾馆资产评估报告书、丹霞账房宾馆资产清单各一份，拟证明尖扎广电旅游局的行为属单方终止合同的违约行为，双方同意解除原租赁合同，共同委托大正事务所，对原告的经济损失进行评估，并进行赔偿，经评估原告的固定资产评估价值为97800元，2007-2014年经营损失评估价值为656400元，以及相应评估资产已于2010年4月14日移交尖扎广电旅游局；
5、2012年9月9日尖扎广电旅游局对王喜庆的答复一份，拟证明尖扎广电旅游局确认了大正评字（2010）056号坎布拉账房宾馆资产评估报告书的评估结果，但以与相关部门沟通协商为由，未赔付原告经济损失；
6、中国人民银行发布的历年商业贷款利率表、逾期付款利息计算明细表，拟证明原告主张的逾期利息给付赔偿金额是以同期人民银行贷款利率为计算依据。
被告（反诉原告）尖扎广电旅游局质证称，原告出示证据1中的李旅字（1996）02号报告、征地协议、尖土征字（1996）第7号报告、尖政（1996）50号批复均为复印件，客观真实性无法确定，有异议，且从内容上看，土地的出让人是李家峡旅行社，与本案无关，根据法律规定，相应的土地应当办理登记才能生效，目前原告没有登记的手续，无法确认案涉土地的所有权人及使用权人；对李家峡公证处受理通知单、（2001）李公征经字第012号公证书及租赁合同、票据的真实性及海寿山曾经向李家峡旅行社支付相应的租赁费的事实不持异议，但是这一事实与尖扎广电旅游局没有关系；对坎布拉账房宾馆移交清单的真实性不持异议，但与尖扎广电旅游局没有关系，缺乏关联性。证据2中的转包协议及收条是海寿山与原告之间形成的，尖扎广电旅游局不是协议的签订人，对其真实性无法判定；关于原李家峡帐房宾馆的补充协议是原告与坎布拉镇人民政府之间签订的，与尖扎广电旅游局无关。对证据3的真实性不持异议，但不认可原告所要证明尖扎广电旅游局单方违约这一内容，尖扎广电旅游局下发该文件只是履行行政管理职责的行政行为，不是民事行为；两份判决书中涉及的是另一起合同纠纷，未涉及本案的土地租赁合同，与本案无关。对证据4中的2010年4月13日协议书的真实性不持异议，但该协议为无效协议，不应作为认定本案原、被告双方权利、义务的依据，也不认可其证明方向；对资产评估业务委托书、大正评字（2010）056号资产评估报告书的真实性不持异议，但是不能作为本案的证据使用；对丹霞账房宾馆资产清单的内容无法进一步确认。对证据5的真实性不持异议，但对证明方向有异议，在尖文广旅（2005）100号文件中没有提到单方违约或终止合同，另外，根据黄政（2010）11号文件、尖政（2010）18号文件能反映出尖扎广电旅游局并非是合同的主体。对证据6中的中国人民银行发布的历年商业贷款利率表的真实性不持异议，但不认可原告的证明方向，尖扎广电旅游局只是在行使行政职能，后来接手案涉土地的是黄南州旅游开发总公司，到2010年又由成立的景区管理局接手，且整个过程中尖扎广电旅游局都不是合同的主体，未得到案涉土地的使用权。对逾期付款利息计算明细表未发表质证意见。
被告景区管理局质证称，对原告出示的证据1中的李旅字（1996）02号报告、征地协议、尖土征字（1996）第7号报告、尖政（1996）50号批复、李家峡公证处受理通知单、（2001）李公征经字第012号公证书及租赁合同、票据的真实性没有异议；对坎布拉账房宾馆移交清单的真实性提出异议，认为该组证据系复印件，且景区管理局是2010年成立，之前产生的债权债务与景区管理局没有关系。对证据2的真实性持怀疑态度，且补充协议与景区管理局没有关系。对证据3的真实性没有异议。对证据4中的2010年4月13日协议书与景区管理局没有关系；对资产评估业务委托书、大正评字（2010）056号资产评估报告书、丹霞账房宾馆资产清单的真实性没有异议。对证据5的真实性没有异议，尖扎广电旅游局提到的有关文件并未给景区管理局下发，和景区管理局没有关系。对证据6的真实性没有异议。
被告（反诉原告）尖扎广电旅游局为支持其主张向法庭提交了下列证据：
1、尖文广旅（2005）100号关于坎布拉景区相关经营性设施限期关、停、迁、转的通知一份，拟证明尖扎广电旅游局等六部门根据尖扎县人民政府文件对于坎布拉景区无序经营的商户发布通知，限期关、停、迁、转，王喜庆与尖扎广电旅游局之间为行政管理的法律关系，不存在租赁合同关系，以及王喜庆依照本文件的要求退出经营，实际上按照政府文件自行终止合同，退出经营，王喜庆与坎布拉镇人民政府签订的租赁合同此时就已经终止；
2、尖文广旅（2007）26号关于坎布拉核心景区相关单位基础设施和经营行为限期关、停、拆、迁的通知一份，拟证明2007年尖扎广电旅游局再次发出通知，行使行政管理职能，对坎布拉景区相关单位不符合要求的基础设施和经营行为限期关、停、拆、迁，下发该文系履行行政管理职权，而非履行民事行为；
3、黄政办（2006）14号关于划拨资产的通知一份，拟证明2006年坎布拉景区经营权及相应资产全部由政府划拨给黄南州旅游发展有限公司，无法承继租赁合同；
4、黄政（2010）11号关于整体推进坎布拉景区经营管理体制转变有关问题的通知一份，拟证明根据文件内容能反映出尖扎广电旅游局承担景区的管理职能，对于原来有关单位签订的合同协议，由原管理主体进行清理、分清产权，妥善处理后移交景区管理局，以及相应协议的清理等依然属于行政管理的事项；
5、尖政（2010）18号关于整体推进坎布拉景区经营管理体制转变有关问题的通知一份，拟证明文件内容确定由尖扎广电旅游局承担景区管理职能，并移交涉及职能调整方面的各类审核审批文件、合同、协议、规划文本及申报审批文件等文档资料；
6、黄政（2005）87号关于开发整合黄南州旅游资源的意见一份，拟证明2006年黄南州人民政府将坎布拉景区所有的资产、经营权全部开发整合到黄南州旅游开发总公司。
原告（反诉被告）王喜庆质证称，对被告尖扎广电旅游局出示的证据1的真实性没有异议，但对证明方向有异议，原告是合法的个体户，不是无序经营的商户，对原告与尖扎广电旅游局之间为行政管理的法律关系这一内容没有异议，但是对双方之间不存在租赁合同关系不认可，且原告不是依据该文件自行退出经营。对证据2的真实性没有异议，但对证明方向不予认可，该证据与原告没有直接的联系，且无法证实尖扎广电旅游局系履行行政管理职权，而非民事行为；证据3因未见到原件，对其真实性无法发表质证意见，对证明方向有异议，首先证明内容与本案没有关系，其次2006年8月，尖扎广电旅游局将账房宾馆承包给黄河风情园公司，该文件是2006年3月下发，故经营权是尖扎广电旅游局承继的，再者该文件内容与黄政（2010）11号文件内容相冲突；对证据4的真实性没有异议，对证明方向有异议，其中对尖扎广电旅游局承担景区的管理职能的证明内容不持异议，但按照文件第三条的内容，原告与尖扎广电旅游局签订解除合同的协议并共同委托评估机构对原告的损失进行评估，最后未妥善解决，是尖扎广电旅游局与景区管理局在理解执行的过程中产生了争议，无法证实相应协议的清理等依然属于行政管理的事项这一证明方向。对证据5的真实性没有异议，但对证明方向有异议，黄政（2010）11号文件、尖政（2010）18号文件能够证明尖扎广电旅游局具有双重身份，且对原告与尖扎广电旅游局之间的民事合同关系进一步做了明确。对证据6的真实性提出异议，系复印件。
被告景区管理局质证称，对尖扎广电旅游局出示的以上6组证据的真实性均没有异议。
被告景区管理局为支持其主张向法庭提交了下列证据：
1、青编委发（2009）26号关于成立黄南藏族自治州坎布拉景区保护利用管理局的批复、黄编委发（2010）02号关于成立黄南藏族自治州坎布拉景区保护利用管理局的通知各一份，拟证明2010年1月成立景区管理局，成立之前的经营关系与景区管理局没有任何的债务关系；
2、黄政（2010）11号关于整体推进坎布拉景区经营管理体制转变有关问题的通知一份，拟证明对于原来有关单位签订的合同协议，管理主体清理移交时未移交给景区管理局。
原告（反诉被告）王喜庆质证称，被告景区管理局出示的证据1中的两份文件系复印件，故对真实性提出质疑，无法确定；对证据2的真实性没有异议，但证明方向仅是对行政职能的移交。
被告（反诉原告）尖扎广电旅游局质证称，对被告景区管理局出示的以上2组证据的真实性均没有异议，但是不能证明其所要证明的内容，相反，能证实景区管理局是案涉租赁土地及相应经营权的受益人，也是管理人。
本院依职权调取两份证据：
1、被调查人闵通宫（系黄南州人民政府办公室主任）调查笔录一份，拟证明黄南州人民政府是要求尖扎广电旅游局将与景区经营者之间的债务处理后移交给景区管理局，但在移交的过程中后续工作还没有处理完，主要是针对经营者的赔偿问题，后黄南州人民政府为了让尖扎县人民政府加快处理进度，还专门下发过文件，有会议纪要。
2、青海大正资产评估事务所回复一份，拟证明该所具备对资产发生的间接损失进行评估的资质，评估报告向委托双方送达时间未能查明，评估报告送达后，委托评估双方均未提出异议。
王喜庆质证称，对以上两组证据没有异议。
尖扎广电旅游局质证称，对两组证据的真实性没有异议，但调查笔录中提到有会议纪要，那么应当以会议纪要的内容为准，大正事务所的回复中写道对送达日期未能查明，那么无法证明是否已向我局进行了送达。
景区管理局质证称，对以上两组证据没有异议。
综上述证据，本院认为，对王喜庆提交的李家峡公证处受理通知单、（2001）李公征经字第012号公证书及租赁合同、票据、尖文广旅（2005）100号文件、青海省高级人民法院（2011）青民二初字第2号民事判决书、最高人民法院（2012）民一终字第6号民事判决书、2010年4月13日协议书、资产评估业务委托书、大正评字（2010）056号资产评估报告书、丹霞账房宾馆资产清单、2012年9月9日尖扎广电旅游局对王喜庆的答复、中国人民银行发布的历年商业贷款利率表，证据来源合法，尖扎广电旅游局与景区管理局对真实性不持异议，且与本案具有关联性，予以确认。对李旅字（1996）02号报告、征地协议、尖土征字（1996）第7号报告、尖政（1996）50号批复尖扎广电旅游局虽提出异议称均为复印件，客观真实性无法确定，但上述证据均系政府下发文件，且与本案具有关联性，对其证明方向予以确认。对坎布拉账房宾馆移交清单的真实性景区管理局虽提出异议称系复印件，但尖扎广电旅游局认可其真实性，且与本案具有关联性，应予确认。对转包协议及收条、关于原李家峡帐房宾馆的补充协议的真实性，虽然尖扎广电旅游局与景区管理局均认为无法判定，但该组证据与2010年4月13日协议书内容能够相互印证，应予确认。对逾期付款利息计算明细表的真实性尖扎广电旅游局与景区管理局虽未提出异议，但是具体金额以本院核实结果为准。
对尖扎广电旅游局提交的尖文广旅（2005）100号文件、尖文广旅（2007）26号文件、黄政（2010）11号文件、尖政（2010）18号文件的真实性，王喜庆与景区管理局均未提出异议，予以确认，但对证明内容除文件中明确规定的内容以外均不予确认。对黄政办（2006）14号文件、黄政（2005）87号文件的真实性王喜庆虽然提出异议称系复印件，但均系政府下发文件，且与本案具有关联性，对真实性予以确认，关于2006年黄南州人民政府将坎布拉景区所有资产、经营权整合划拨给黄南州旅游开发有限公司，经营权不是由尖扎广电旅游局承继的证明方向因与2006年8月16日尖扎广电旅游局同黄河风情园公司签订经营承包合同的事实不符，不予确认。
对被告景区管理局提交的黄政（2010）11号文件的真实性，王喜庆与尖扎广电旅游局均未提出异议，予以确认，但对原来有关单位签订的合同协议，管理主体清理移交时未移交给景区管理局这一证明方向因从证据中无法反映，不予确认。对黄编委发（2010）02号文件、青编委发（2009）26号文件的真实性虽然王喜庆提出异议称系复印件，但均系政府下发文件，内容与尖扎广电旅游局之间有关联，且尖扎广电旅游局认可其真实性，予以确认。
对本院依职权调取的两组证据，各方当事人对真实性均未提出异议，证明方向与本案具有关联性，予以确认。
针对反诉部分，被告（反诉原告）尖扎广电旅游局为证明其诉讼请求向法庭提交了以下证据：
2010年4月13日协议书，拟证明反诉被告与尖扎广电旅游局就反诉被告签订租赁合同的情况进行梳理，该协议书将尖扎广电旅游局行政管理的职权更替为单方终止履行合同的民事违约行为，无依据，应确定为无效协议。
原告（反诉被告）王喜庆质证称，结合反诉原告在本诉中出示的6组证据无法确认该协议书为无效协议，该协议书是平等民事主体在自愿的基础上签订，应为合法有效。
本院认为，对尖扎广电旅游局出示的2010年4月13日协议书的真实性王喜庆未提出异议，予以确认，但对其证明方向，不予确认。
经审理查明，2002年1月1日，原李家峡旅行社将坎布拉国家森林公园内所属的经营场所及有关能够使用的设备（即坎布拉帐房宾馆）整体租赁给海寿山，双方签订了租赁合同。合同约定：租赁期限从2002年1月1日起至2014年1月1日止，共12年，租赁费用从2002年1月1日起计算，年承包费用为2500元人民币，合同总租赁费为25000元，海寿山于2001年12月5日支付租赁费25000元。同日，李家峡旅行社负责人沈德祥与海寿山签订坎布拉帐房宾馆财产移交清单。2001年12月13日该合同经李家峡公证处公证，2002年1月8日海寿山支付公证费200元。2002年3月2日，海寿山将坎布拉帐房宾馆转包给王喜庆，双方签订转包协议，自原告开始经营改名为丹霞帐房宾馆。协议约定：海寿山将帐房宾馆的使用权、经营权及所有设施整体转包给王喜庆，王喜庆投资建设该场所，并享有该场所独立的经营权，经营收益归王喜庆所有，海寿山与李家峡旅行社无权干涉王喜庆的自主经营权，转包费用为120000元，自协议签订之日，向海寿山支付60000元，剩余60000元于2003年10月1日前付清。王喜庆于2002年3月6日、2003年8月20日分两次向海寿山支付转包费共计120000元。后根据黄南州委撤销李家峡工委、办事处的文件精神，原李家峡工委所有财产移交坎布拉镇人民政府。2003年10月22日，坎布拉镇人民政府与王喜庆签订关于原李家峡帐房宾馆（即坎布拉帐房宾馆）的补充协议。协议约定：帐房宾馆所有财产及所有权自协议前之日起归属坎布拉人民政府，王喜庆应对原有财产妥善保管，不得丢失和人为损坏，否则按原价赔偿；王喜庆与原李家峡工委旅行社签订的协议，坎布拉镇人民政府予以认可；坎布拉旅游区整体开发过程中，双方需服从地方发展的大局，若出现与本协议内容有所冲突的情况时，由双方与开发商协商解决。
后因政府部门职能调整，尖扎广电旅游局承担对坎布拉景区内因旅游管理所涉及的土地及资产的管理职能。2005年11月8日，尖扎广电旅游局联合尖扎其他5部门向坎布拉景区各经营户下发尖文广旅（2005）100号关于坎布拉景区相关经营性设施限期关、停、迁、转的通知，并附有部分坎布拉旅游景区环境功能经营户名单，其中包括坎布拉丹霞帐房宾馆的负责人王喜庆，通知要求于2005年12月5日前自觉关、停经营活动，并拆迁至景区界限以外。2005年12月13日，黄南州人民政府下发黄政（2005）87号关于开发整合黄南州旅游资源的意见，黄南州人民政府将全州旅游区和景区（点）的开发权及经营权赋予黄南州旅游开发总公司，其中包括坎布拉旅游区。2006年3月20日，黄南州人民政府将坎布拉景区等景区（点）开发经营权等资产划拨给黄南州旅游发展有限公司。2007年3月22日尖扎广电旅游局联合尖扎其他7部门向坎布拉景区各相关单位和经营户下发尖文广旅（2007）26号关于坎布拉核心景区相关单位基础设施和经营行为限期关、停、拆、迁的通知，要求于2007年4月5日前自觉拆、迁或申请由旅游部门实施拆除。2010年2月3日，黄南州人民政府下发黄政（2010）11号关于整体推进坎布拉景区经营管理体制转变有关问题的通知，其中要求“2010年4月20日前完成职能调整和相关移交工作；鉴于管理和经营主体发生变化，对此前由尖扎县人民政府及相关部门、州直有关单位在管理过程中，原管理主体同参与景区旅游经营活动的公司和个人所签订的所有经营许可、抵押、合作、承包、租赁、施工等合同、协议，以及目前形成的旅游开发经营性建筑，依据总体规划，由原管理主体进行清理、登记，理清产权，依法妥善处理后，移交景区管理局”。2010年尖扎县人民政府下发尖政（2010）18号关于整体推进坎布拉景区经营管理体制转变有关问题的通知，其中要求尖扎广电旅游局向景区管理局移交的内容有“对景区内现有旅游经营管理中涉及的各类经营权许可、出让、租赁等管理职责清理完毕后统一移交”。
2006年王喜庆按文件要求停止经营并搬出景区后，王喜庆多次向尖扎广电旅游局要求赔偿其损失，2010年4月3日尖扎广电旅游局与王喜庆签订解除坎布拉帐房宾馆租赁合同协议书，协议内容写明：“由于工作职能的调整，尖扎广电旅游局承担对坎布拉景区管理局内因旅游管理所涉及的土地及资产的管理职能。至此，坎布拉帐房宾馆的出租方在事实及法律上已变更为尖扎广电旅游局，2005年11月8日，由于对坎布拉自然景观统一的开发利用的需要，尖扎广电旅游局向王喜庆下发的尖文广旅（2005）100号文，属于单方终止合同的民事违约行为”。2010年4月13日，尖扎广电旅游局与王喜庆共同委托大正资产评估对王喜庆经营的坎布拉帐房宾馆2007年的实物资产及2007年-2014年承包经营损失进行评估。2010年4月14日，王喜庆与旅游资源开发办对丹霞帐房宾馆资产清单进行确认签字后移交。2010年4月19日大正事务所出具了大正评字（2010）056号坎布拉帐房宾馆资产评估报告，结论为：固定资产评估价值为97800元，2007年-2014年经营损失评估价值为656400元。2012年9月9日尖扎广电旅游局针对王喜庆申请给予相应经济补偿的报告作出回复，内容为下发的尖文广旅（2005）100号文，终止了王喜庆的承包租赁合同，对于搬迁后的补偿，因资金问题未给予解决。尖扎广电旅游局至今未支付王喜庆任何经济损失，故王喜庆诉至本院。
另查明，根据青编委发（2009）26号文件及黄编委发（2010）02号文件的要求，2010年1月成立了景区管理局。
本院认为，原李家峡工行委被撤销，其行政事务由坎布拉镇人民政府承继，坎布拉镇人民政府与王喜庆签订了关于原李家峡账房宾馆租赁的补充协议，对王喜庆与原李家峡工委旅行社签订的协议，坎布拉镇人民政府予以认可，至此，该租赁合同的出租方已实际变更为坎布拉镇人民政府，对以上事实王喜庆、尖扎广电旅游局与景区管理局均无异议，该补充协议系双方协商一致的真实意思表示，不违反法律、法规及强制性规定，王喜庆与坎布拉镇人民政府之间的关于坎布拉账房宾馆租赁合同为有效合同。后又因政府部门职能调整，尖扎广电旅游局承担对坎布拉景区内因旅游管理所涉及的土地及资产的管理职能，从事实及法律上承继了坎布拉镇人民政府同王喜庆之间租赁合同产生的权利义务，至此，租赁合同的出租方已实际变更为尖扎广电旅游局，王喜庆与尖扎广电旅游局虽没有直接签订租赁合同，但2010年4月13日王喜庆与尖扎广电旅游局签订的协议书对双方之间的租赁合同关系予以确认，故，王喜庆与尖扎广电旅游局存在事实上土地租赁合同关系。
2010年4月13日王喜庆与尖扎广电旅游局签订的协议书不仅对双方之间的租赁合同关系进行确认，而且还依照尖政（2010）18号文件的要求，与王喜庆解除关于坎布拉帐房宾馆租赁合同，由此可证实截止到2010年4月13日，案涉合同的最终主体为王喜庆与尖扎广电旅游局。
根据各方当事人诉辩主张，本案争议焦点如下：
一、2010年4月13日协议书是否无效的问题
王喜庆认为，从2005年至2010年尖扎广电旅游局对坎布拉景区行使行政管理职能期间具有双重的主体身份，基于该双重身份，2005年之后，尖扎广电旅游局是与我本人之间产生履行坎布拉账房宾馆承包、经营、租赁民事法律关系的民事主体。2010年4月13日尖扎广电旅游局与我签订解除坎布拉账房宾馆的租赁承包经营合同协议书，该协议中确定了尖扎广电旅游局是与我履行民事合同的主体，下发尖文广旅（2005）100号文件是尖扎广电旅游局单方终止履行合同的民事违约行为，后双方同意共同委托评估机构对我的损失进行评估后进行赔偿，评估以后，并未实际支付我损失费。据此，尖扎广电旅游局认为双方协商后签订的协议书无效，是没有事实和法律依据的。
尖扎广电旅游局认为，在2005年至2010年期间我局按照州、县两级人民政府的要求对坎布拉景区行使行政管理职能，王喜庆按照文件要求搬离景区，说明其在按照政府性质管理的要求实施相应行为，双方之间没有履行民事合同的前提。2010年4月13日协议书属于双方以协议形式对行政管理职权进行协商，而非对王喜庆的损失进行民事协商，故该协议应为无效协议。
本院认为，政府机关作为平等的主体与他人签订合同，属一般合同关系，适用合同法。本案中，尖扎广电旅游局因政府职能调整承继了与王喜庆之间的租赁合同，作为事实及法律上的出租人将坎布拉帐房宾馆出租给王喜庆使用，王喜庆支付相应的租赁费，在此合同中，王喜庆与尖扎广电旅游局属于平等的民事主体，且在解除租赁合同的协议关系中尖扎广电旅游局与王喜庆亦是平等的民事主体，属民事合同法律关系调整范畴。且本案中，王喜庆与尖扎广电旅游局签订的关于解除租赁合同的协议不存在法定合同无效的情形。故，尖扎广电旅游局关于双方之间没有履行民事合同的前提，该协议无效的主张于法无据，不予支持。
二、如何确定责任承担主体的问题
尖扎广电旅游局认为，我局按照文件要求已将资产移交给2010年成立的景区管理局，与王喜庆之间的债务也一并移交，故对王喜庆的赔偿应由景区管理局承担。
景区管理局认为，我局是按照文件要求取得对该宗土地的管理职能，但无权限接收尖扎广电旅游局与王喜庆之间的债务，对王喜庆的赔偿应由尖扎广电旅游局承担。
本院认为，景区管理局是依照青编委发（2009）26号文件及黄编委发（2010）02号文件的要求依法成立，并且按照黄政（2010）11号文件的要求只是合法取得坎布拉景区内所有资产的管理权，资产所有权归国家所有。在景区管理局成立时，尖扎广电旅游局与王喜庆已经实际解除土地租赁合同，景区管理局与王喜庆之间无任何经济往来，故景区管理局不是赔偿责任主体。而尖扎广电旅游局在管理坎布拉账房宾馆期间与王喜庆签订解除土地租赁合同协议，并且与王喜庆共同委托大正事务所对王喜庆的经济损失进行评估，尖扎广电旅游局系解除土地租赁合同协议的签订者、与王喜庆共同委托评估的委托者，由此应认定尖扎广电旅游局为王喜庆经济损失的赔偿责任主体。
三、租赁合同不能继续履行，如何确定王喜庆的经济损失、逾期给付赔偿款利息损失具体金额的问题
王喜庆认为，我与尖扎广电旅游局签订解除坎布拉账房宾馆租赁合同协议书后，就我的损失双方共同委托大正事务所进行评估后予以赔偿。经评估我的固定资产及2007年—2014年经营损失评估价值合计754200元，尖扎广电旅游局应当予以支付，并且还应支付至起诉之日逾期给付赔偿款的利息250373元及至实际支付之日的利息。
尖扎广电旅游局认为，首先，2010年4月13日签订的协议书是无效协议，不应作为认定王喜庆与我局权利义务的依据。我局委托大正事务所对于账房宾馆资产进行评估事宜，系我局按文件要求对坎布拉景区各单位的资产进行清理、移交所作准备而进行评估，而非是对王喜庆经济损失的确认，王喜庆以此来主张赔偿数额并无事实依据，更无从谈起逾期给付的利息。
景区管理局认为，解除合同协议书与我局没有关系，也不知道委托评估事宜。
本院认为，一是大正评字（2010）056号坎布拉帐房宾馆资产评估报告能否作为王喜庆主张损失的依据。尖扎广电旅游局下发尖文广旅（2005）100号文件致使与王喜庆之间的土地租赁合同实际不能继续履行，在民事法律关系中已构成单方终止合同，属违约行为，必然导致王喜庆的利益受到损失，王喜庆要求尖扎广电旅游局赔偿经济损失符合法律规定，本院应予支持。2010年4月13日，王喜庆与尖扎广电旅游局签订关于解除租赁合同的协议，该协议系双方的真实意思表示，内容不违背法律法规的规定，应属有效，双方均应恪守，全面履行。次日对王喜庆经营的帐房宾馆资产进行清点并将资产移交给尖扎广电旅游局，后双方在协商一致的基础上共同委托具有评估资质的大正事务所进行评估，是双方的真实意思表示。2010年4月19日大正事务所出具了大正评字（2010）056号坎布拉帐房宾馆资产评估报告，对此报告的评估方式与评估结论，尖扎广电旅游局未提出任何异议，应视为其认可。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，在尖扎广电旅游局对评估结论未提出异议的情况下，王喜庆以该份评估报告作为依据向尖扎广电旅游局主张赔偿经营损失符合法律规定，应予支持。尖扎广电旅游局抗辩其委托大正事务所进行评估事宜，系按文件要求对坎布拉景区各单位的资产进行清理、移交所作准备而进行评估，而非是对王喜庆经济损失的确认的理由因与事实不符，不能成立，不予采纳。二、经济损失的确定。王喜庆的租赁合同租赁期限截止到2014年1月1日，其承包经营损失实际应计算到2013年底，而评估报告将2014年的经营损失57398元也计算在内是不合理的，故王喜庆的经营损失实际应为：656408元-57398元=599010元，王喜庆的固定资产价值及经营损失应为：97800元＋599010元=696810元。三、利息损失如何确定。王喜庆与尖扎广电旅游局签订解除租赁合同协议后，双方共同委托大正事务所对王喜庆的经济损失进行评估，大正事务所于2010年4月19日出具评估报告后，尖扎广电旅游局在未提出异议的情形下应于次日支付王喜庆经济损失而未予支付，属违约。因王喜庆与尖扎广电旅游局未约定逾期支付经济损失违约金标准，根据《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》及《最高人民法院关于修改﹤最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复﹥的批复》的规定，可以参照人民银行同期贷款利率的标准进行计算，应从2010年4月20日起计算至起诉之日。
综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第九十七条、第一百零七条、第一百一十三条第一款之规定，判决如下：
一、尖扎县文体广电旅游局于判决生效后十日内给付王喜庆经济损失696810元及利息（从2010年4月20日起至起诉之日的人民银行同期贷款利息）；
二、驳回王喜庆的其他诉讼请求；
三、驳回尖扎县文体广电旅游局的反诉请求。
如未按该判决指定的期间履行给付金钱义务，则应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费13841元，由原告王喜庆负担4142元，由被告尖扎县文体广电旅游局负担9699元；反诉案件受理费50元，由被告尖扎县文体广电旅游局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，通过本院或者直接上诉于青海省高级人民法院，书面上诉的，递交上诉状正本一份，并按对方当事人人数提出副本。
审 判 长 靳小宇
代理审判员 完德加
代理审判员 李 艳
二〇一四年十一月十一日
书 记 员 羊巴加