浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第323号
上诉人（原审原告）谢丽丽。
被上诉人（原审被告）温州市公安局鹿城区分局。
法定代表人金国平。
委托代理人邾恒治、胡然。
上诉人谢丽丽因诉温州市公安局鹿城区分局治安行政处罚一案，不服温州市鹿城区人民法院（2014）温鹿行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月29日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人谢丽丽、被上诉人温州市公安局鹿城区分局的委托代理人邾恒治、胡然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：2013年10月29日、30日、31日，原告谢丽丽以房屋拆迁纠纷为由，先后三次在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫三次。2014年3月5日，被告鹿城公安分局对原告的上述行为进行立案调查，经传唤、调查、告知、审批等程序，作出对原告拘留七日的行政处罚决定并送达原告。原告不服，提起诉讼。
原判认为：根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告鹿城公安分局作为原告谢丽丽居住地的公安机关，对原告在本案中的违法行为具有管辖权。国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，原告分别于2013年10月29日、30日、31日三次在北京中南海周边非正常上访，并三次被北京市公安局西城分局训诫，已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序。根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，原告多次扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。被告据此决定给予原告行政拘留七日的处罚，并无不当。被告经立案、调查、告知、审批后作出被诉处罚决定并送达原告，程序合法。原告提出其并无扰乱公共场所秩序及被告执法程序违法的主张，与事实不符，不予支持。综上，原告起诉请求撤销被诉处罚决定，理由不足。据此判决：驳回原告谢丽丽的诉讼请求。
上诉人谢丽丽诉称：1.公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定的“可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的前提是“移交”。本案中，《政府信息不存在告知书》已明确不存在上诉人扰乱公共场所秩序移交鹿城分局的手续的信息，因此被上诉人无权管辖。2.上诉人在马家楼收到的三份训诫书没有头尾，没有公章，没有指明特定对象，属于普通公示。被上诉人提供的三份训诫书无训诫人姓名，无被训诫人签名，无训诫时间，系事后制作，不具有真实性、合法性。《政府信息不存在告知书》明确针对上诉人在中南海周边上访违法行为被查获等信息不存在的答复，与本案具有关联性，应予采信。证人林某甲、蒋某甲、李某的证言不能证明被上诉人主张的待证事实。因此，被上诉人认定上诉人三次被北京公安局西城分局训诫系歪曲事实，被诉治安行政处罚没有事实根据。3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，而中南海是最高党政机关，并非码头、车站等公共场所。本案不符合扰乱公共场所秩序的构成要件。4.被上诉人没有使用传唤证传唤上诉人到案接受调查，上诉人在北京返回温州的客车里被警车接进南门派出所，不属于现场发现的违法行为人，被上诉人的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定。根据被上诉人提供的受案登记表反映，接报时间是2013年11月9日，而受案审批时间却是2013年11月2日，立案程序违法。被上诉人没有向上诉人书面告知陈述和申辩权，并在口头告知的同时连夜执行处罚决定，剥夺了上诉人的陈述和申辩权，该行政处罚不能成立。被上诉人于2013年11月2日受理案件，直至2014年3月5日才作出被诉处罚决定，超过法律规定的办案期限。综上，请求改判撤销被诉行政行为。
被上诉人温州市公安局鹿城区分局辩称：1.根据《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。被上诉人系上诉人的居住地公安机关，依法具有案件管辖权。2.谢丽丽陈述和申辩、证人林某甲、蒋某甲、李某的证言、三份训诫书足以证实被诉处罚决定认定的事实。根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。根据国务院《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定，以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，其行为已构成扰乱公共场所秩序。《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》规定，多次扰乱公共场所秩序以及扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻的，属情节较重。谢丽丽的行为符合以上规定，属情节较重。3.受案登记表显示接报时间晚于受案审批时间系办案民警电脑操作失误所致。本案案件来源系工作中发现，不需要填写接报时间，在打印时应当删除该栏系统自动生成的时间，因办案民警疏忽未予删除导致出错。因此，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。被诉行政处罚决定作出前，被上诉人已按照法律规定告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其依法享有的权利，上诉人无正当理由拒绝在行政处罚告知笔录签字，也未提出陈述和申辩，上述情况有见证人林某乙听在场见证。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。二审庭审中，当事人围绕被上诉人对上诉人涉案行为有无管辖权，被诉处罚决定认定事实是否清楚、定性是否准确、程序是否合法等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院认为：1.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”
《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。本案中，被上诉人作为上诉人的居住地公安机关，根据以上规定对上诉人的涉案行为具有管辖权。上诉人主张以上规定的“可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的前提系案件移交，缺乏法律依据。2.被上诉人提供的上诉人谢丽丽、证人林某甲、蒋某乙、李某的询问笔录、训诫书、等证据材料相互印证，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实，原审判决予以确认并无不当，本院予以认定。被上诉人提供的三份训诫书盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，并记载了被训诫人的身份信息，上诉人虽对其真实性、合法性提出异议，但未能提供足以推翻其效力的相反证据，该三份训诫书能够证实上诉人三次在中南海周边非正常上访被训诫的事实。上诉人提交的政府信息不存在告知书、登记回执仅答复“北京市公安局西城分局制作的2013年10月29日至2013年10月31日谢丽丽在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交温州市公安局鹿城区分局的手续的信息”是否存在，并不直接针对被上诉人提供的三份训诫书，不能得出该三份训诫书不存在的结论，故原审法院不予采信，并无不当。原判认定的事实清楚，有相应证据印证，本院予以确认。3.国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该条款对情节较重的具体情形未作规定，是否情节较重属于公安机关自由裁量范畴。《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》系浙江省公安厅制定的规范自由裁量行为的内部指导意见，不违反法律规定。上诉人陈述的房屋拆迁纠纷可以通过诉讼或信访等合法途径寻求救济，北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人三次在中南海周边非正常上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次，被上诉人认定其构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，定性准确，适用法律正确。4.《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。”该条款并没有要求对所有的违法嫌疑人都要进行传唤，是否使用传唤以及传唤形式由办案民警根据案件具体情形来决定，因此上诉人主张被上诉人没有使用传唤证传唤其到案接受调查属于程序违法，本院不予支持。公安行政处罚告知笔录记载两名民警在作出处罚决定之前已告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及陈述和申辩权，但上诉人拒绝签字，处罚决定作出后，公安机关已当场向上诉人宣告处罚内容，上诉人诉称被诉行政处罚程序违法，缺乏事实根据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”本案于2013年11月2日受理，至2014年3月5日作出处罚，超过法律规定的期限，属于程序瑕疵。被上诉人提供的受案登记表显示接报时间是2013年11月9日，受案审批时间是2013年11月2日，被上诉人已提供合理解释，属于办案民警电脑系统操作失误所致。鉴于以上程序瑕疵未实际影响当事人合法权益，尚不足以导致被诉处罚行为被撤销。上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，原判驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人谢丽丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年九月二十四日
代书 记员 沈奇峰