浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙湖行终字第36号
上诉人（原审原告）：姚建荣。
委托代理人：王浩然。
被上诉人（原审被告）：湖州市国土资源局南浔区分局。
法定代表人：茹伟。
委托代理人：王书国。
委托代理人：郑虹。
上诉人姚建荣诉被上诉人湖州市国土资源局南浔区分局政府信息公开一案，长兴县人民法院于2014年7月7日作出（2014）湖长行初字第28号行政判决，姚建荣不服，向本院提出上诉。本院于2014年9月10日受理后，依法组成合议庭，并于2014年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人姚建荣的委托代理人王浩然，被上诉人湖州市国土资源局南浔区分局的委托代理人王书国、郑虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年3月11日，原告向被告邮寄《湖州市国土资源局南浔区分局政府信息公开申请表》，要求被告以“纸面”形式、“邮寄”方式向原告提供“全兴桥村所建4幢商住楼所在土地的农用地转用审批手续信息及申请主体信息”。2014年3月12日，被告签收邮件后，经调查核实，于2014年3月21日作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》。2014年3月24日、25日，被告单位工作人员沈国华两次电话联系原告要求进行当场答复，但原告均以不在双林镇为由拒绝。2014年3月27日，经再次电话联系，双方约定当天下午在双林镇国土所办公室见面。2014年3月27日下午，被告工作人员当场答复后，原告以不识字为由拒绝签收《关于政府信息公开申请交办件的回复》。另查明，2005年12月8日，涉案土地已由浙江省人民政府批准征收。2006年1月5日，湖州市国土资源局在双林镇跳家扇村村务公开栏将征地补偿安置方案公告与征收土地方案公告进行了张贴公告。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，被告湖州市国土资源局南浔区分局具有受理公民、法人或其他组织向其提出的政府信息公开申请，并作出相应处理答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复印件或者其他适当形式提供。根据上述规定，对于依申请公开的政府信息，行政机关应当按照申请人的形式提供，无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过其他适当形式予以提供。本案中，原告邮寄的《湖州市国土资源局南浔区分局政府信息公开申请表》明确要求信息的指定提供方式为“纸面”，获取信息的方式为“邮寄”。按照原告的要求，被告公开政府信息应当采用“纸面”形式，并应当向其邮寄“纸面”信息，但本案被告作出书面答复后并未按照原告要求的“邮寄”方式予以送达。而从被告的答辩看，也无证据证明其无法按照原告指定的方式予以送达，不具有合理的阻却事由。此外，原告在双林镇国土所办公室拒绝签收《关于政府信息公开申请交办件的回复》后，被告采用由双林镇国土所工作人员见证的方式予以送达，无法律依据，程序违法。
综上，被告作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》的具体行政行为，程序违法，应当予以撤销，但考虑到原告申请政府信息公开的内容已在诉讼程序中获得，判决被告重新作出答复已无实际意义。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》的具体行政行为违法。案件受理费人民币50元，由被告湖州市国土资源局南浔区分局负担。
上诉人姚建荣不服，上诉称：一、本案行政诉讼的概况。上诉人在一审中是于2014年3月11日向被上诉人邮寄《湖州市国土资源局南浔区分局政府信息公开申请表》，要求被上诉人以纸面形式向上诉人邮寄“申请公开全兴桥村所建的4大幢商住楼的住宅用地已向贵局办理农用地转用审批手续及申请4大幢商住楼住宅用地的申请主体”的信息。被上诉人于2014年3月12日收到上诉人挂号信邮寄的《湖州市国土资源局南浔区分局政府信息公开申请表》，到4月3日已超过15日，上诉人未收到被上诉人的政府信息公开工作机构对上诉人申请公开政府信息的答复，也未收到延长答复期限的告知。到4月25日法律规定的延长答复期限最长不得超过15日的期限也到期，仍未见被上诉人的政府信息公开工作机构对上诉人申请公开政府信息的答复。被上诉人的上述行政不作为侵犯了上诉人的合法权益。二、被上诉人与上诉人之间不存在作为的具体行政行为，只存在不作为的具体行政行为。上诉人起诉被上诉人的具体行政行为是被上诉人在法定期限内没有对上诉人的政府信息公开申请作出答复的不作为。本案的行政诉讼都是围绕这一不作为是否成立是否合法展开的。针对上述不作为，根据上诉人向法庭举证的证据1-3，到起诉时上诉人没有收到被上诉人邮寄的任何信息。上诉人起诉被上诉人的不作为成立，上诉人的举证责任已经完成。根据被上诉人向法庭举证的证据1、2，被上诉人没有能够提供邮寄凭据，也没有能够提供上诉人收到邮件的记录，即没有被上诉人对上诉人作出具体行政行为的证据。三、被上诉人提供的《关于政府信息公开申请交办件的回复》不是具体行政行为，不符合具体行政行为的构成要件。一审判决的错误在于对本案具体行政行为的认定错误。从内容上看，一审判决认定被诉人提供的该回复是具体行政行为，与法律规定相悖。具体行政行为是由行政主体依法针对特定的相对人所作的具体的、单方的、能对相对人实体权利、义务产生直接影响的具体行政行为。根据该定义，被上诉人是行政主体，上诉人是特定的相对人，应是被上诉人对上诉人所作的具体行政行为。该回复从标题就可知道是针对《政府信息公开申请交办件》的回复，不是针对上诉人《政府信息公开申请》的回复。该回复没有一点内容是写给上诉人的意思表示，一是抬头没有上诉人的名字，开头内容讲的也是“关于政府信息公开申请交办件反映”，针对的是《政府信息公开申请交办件》，不是针对上诉人的《政府信息公开申请》。二是该回复没有邮寄给上诉人，所以该回复不是针对上诉人的回复。该回复中没有特定的相对人，所以该回复不是具体行政行为。结合被上诉人提供的《交办件处理单》的证据，证明该回复是针对《交办件处理单》的回复。该《交办件处理单》中有本案被上诉人的代理人王书国签有“请速转交双林所抓紧调查!12／3”的意见予以证明。从作出的主体上看，该回复上盖的是“湖州市国土资源局南浔区分局信访专用章”，不是“湖州市国土资源局南浔区分局”的公章。湖州市国土资源局南浔区分局信访机构不构成行政机关，只有湖州市国土资源局南浔区分局才构成行政机关，所以从作出的主体上看，该回复不是具体行政行为。四、一审判决将本案被上诉人的不作为认定为作为的具体行政行为，适用法律错误，依法应予以撤销。本案不存在作为的具体行政行为，只存在不作为。但一审判决将不存在的不作为认定为具体行政行为，显属对本案行政法律关系的认定错误。本案是政府信息公开案件，国家法律对政府信息公开的机构、公开的方式、公开的内容都作了严格的规定，作为国家机关只有严格按照法律规定的程序进行，才符合法律规定的具体行政行为。除了法律规定的政府信息公开的机构外，其他机构都不能代替政府信息公开的机构。被上诉人在庭审中所提供的通话单、说明、证明等都是围绕信访活动所展开的，不是按照上诉人的政府信息公开申请所要求的公开方式所展开的，被上诉人所作的信访行为不能代替被上诉人政府信息公开的具体行政行为。五、被上诉人在诉讼中所提供的材料没有全部提供上诉人在政府信息公开申请中所要求的内容，一审不判决被上诉人重新作出答复，剥夺了上诉人在政府信息公开中侵犯上诉人合法权益的诉权。因此上诉人请求：1、撤销认定事实错误、适用法律错误的长兴县人民法院（2014）湖长行初字第28号行政判决；2、判令被上诉人的政府信息公开工作机构对上诉人依申请公开政府信息的申请逾期不予答复的行政行为违法；3、判令被上诉人的政府信息公开工作机构向上诉人公开上诉人依申请公开政府信息申请表中的申请内容；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人湖州市国土资源局南浔区分局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，上诉人所称的被上诉人未在收到其信息公开申请后的十五日内予以答复明显与事实不符。2014年3月12日，被上诉人收到上诉人通过挂号信邮寄的《湖州市国土资源局南浔区分局政府信息公开申请表》后，立刻将该申请交由其内部信访部门办理，其内部信访部门进行了相关的调查后，于2014年3月21日作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》。后为了使上诉人能够更加清楚理解其内容，被上诉人的工作人员沈国华分别于2014年3月24日和25日两次电话联系上诉人要求进行当场答复，但上诉人均以未在双林镇为由拒绝。2014年3月27日，经再次电话联系，在约见被上诉人当场答复的现场，上诉人以不识字为由拒绝签收《关于政府信息公开申请交办件的回复》。以上事实在原审过程中亦经过上诉人的认可，原审法院已予以查明。故被上诉人在收到上诉人申请后，确系经过认真调查并在规定的期限内作出了相应的答复，上诉人所称的未在期限内予以答复明显与事实不符。二、上诉人所称的被上诉人提供的《关于政府信息公开申请交办件的回复》不是具体行政行为，被上诉人的行为系行政不作为，存在认识错误且与事实不符。不作为的具体行政行为系指行政机关对于自己应当履行的职权不履行，例如未予理睬、不作决定等，这才是不作为。而通过一审法院查明和认定的事实来看，被上诉人在收到申请后的十五日内，已通过相关的调查并作出了相应的书面回复，并多次通过电话联系、欲通过当面交付书面答复并对答复进行说明的方式，来对上诉人的信息公开申请予以答复，不存在不作为的情形。上诉人认为《关于政府信息公开申请交办件的回复》仅仅是针对《政府信息公开申请交办件》的回复，并不是针对上诉人的申请回复，系对该文件性质存在认识错误。结合该文件涉及的内容来看，该文件就是被上诉人在经过调查之后，对上诉人信息公开申请的回复。被上诉人的信息公开行为，仅在公开方式上存在瑕疵，即未按照申请人所要求的书面邮寄的方式进行送达，但不能因为公开方式的瑕疵，而认定被上诉人不作为。上诉人所称的该文件落款所盖的章系“湖州市国土资源局南浔区分局信访专用章”，而不是“湖州市国土资源局南浔区分局”的公章，从而认为其不具有行政主体资格，这样的理由明显缺乏依据。答复上之所以加盖的是信访章而不是被上诉人的公章，是因为信访部门系被上诉人内部受命负责处理该事务的部门，作为内设部门其盖章出具的答复对外即属被上诉人出具。另，该事项上诉人并未信访过，根本就无信访记录，上诉人说该行为系围绕信访所作，属无据之谈。三、上诉人申请公开的政府信息属于应当主动公开的信息，已公开，且根据被上诉人在一审诉讼过程中所提供的材料显示，上诉人所申请的公开信息确在诉讼中已获得。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的规定“征收或征用土地，房屋拆迁及其补偿，补助费用的发放、使用情况”属于政府主动公开，并重点公开的信息。本案中，涉案土地农转于2005年12月8日经省人民政府批准后，湖州市国土资源局征收地补偿安置方案公告与征收土地方案公告已于2006年1月6日在双林镇跳家扇村村务公开栏张贴公告。因此有理由相信作为双林镇跳家扇村村民的上诉人，应已知晓上述已主动公开的信息。另，上诉人所称的被上诉人所提供的材料仍未全部包括其所申请的信息公开内容，但通过被上诉人提供的相关材料与上诉人的信息公开申请书来看，被上诉人确已提供了所有申请公开的信息，上诉人的主张无事实依据。
庭审过程中，双方当事人围绕本案被上诉人是否已经作出政府信息公开答复的具体行政行为以及一审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确等争议焦点进行了充分质证辩论。
上诉人向本院提交了证据湖州市南浔区企业投资项目备案通知书一份，证明上诉人在政府信息公开中要求被上诉人公开的新增土地8530平方米按照国家法律规定出让或者农用地转让的文件。经庭审质证，被上诉人对该证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为发改委讲的新增土地与国土上讲的是两个概念，该文件上的8530平方米在信息公开申请中没有提到，被上诉人已将四幢商住楼办理农用地转批手续的信息给上诉人了。经本院审查认为，上诉人提交的证据与本案缺乏关联性，故不予认定为有效证据。
双方当事人一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查，可作为定案的依据。本案经审理确认的事实与一审一致。
本院认为，行政机关对于当事人提出政府信息公开的申请，应当根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条的规定，按照申请人要求的形式予以提供相应信息。本案中，上诉人在提出政府信息公开申请时，明确要求获取信息的方式为“邮寄”。被上诉人在作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》后，没有正当理由，未按照上诉人的要求向其邮寄政府信息，显属程序违法，但上诉人申请政府信息公开的内容已在一审诉讼过程中获得，原审法院视此案情，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，作出确认上诉人作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》的具体行政行为违法的判决并无不当。
关于上诉人提出的被上诉人作出《关于政府信息公开申请交办件的回复》的行为属于信访回复行为，不属于针对上诉人政府信息公开申请的答复行为的上诉意见。本院认为，被上诉人在收到信息公开申请后，制作《交办件处理单》，由其法定代表人批示、分管领导提出处理意见，并两次电话联系上诉人，当面送达上诉人时上诉人拒绝签收，这一系列行为均针对上诉人提出的政府信息公开申请作出，并不属信访回复行为，上诉人也未能举证证明其在同时间段曾向被上诉人信访。因此被上诉人在《关于政府信息公开申请交办件的回复》上使用信访专用章，并不能否定被上诉人作出该回复是针对上诉人政府信息公开申请的答复具体行政行为。至于该回复的标题文字的表达不当、内容抬头的缺失等问题，不影响其用于回复上诉人政府信息公开申请的实际用途。故上诉人的该项上诉意见缺乏事实依据，本院不予支持。
上诉人提出的被上诉人未全部提供上诉人在政府信息公开申请中所要求的内容的上诉意见亦缺乏事实依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚建荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 管福生
二〇一四年十月十七日
书 记 员 凌烈妮