江苏省丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）丰行初字第0020号
原告沛县苏北兽医学校。
被告沛县人民政府。
原告沛县苏北兽医学校（以下简称兽医学校）不服被告沛县人民政府于2012年8月28日作出《关于吊销沛县苏北兽医学校国有土地使用权证的处理决定》的具体行政行为，经行政复议后于2012年12月25日向徐州中院提起行政诉讼，徐州中院立案受理后2013年8月16日裁定指定丰县人民法院管辖本案。本院于2013年9月18日立案受理，于2013年9月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2013年11月1日公开开庭审理了本案，原告法定代表人刘夫利及其委托代理人郁永勋、被告委托代理人陈奕捷、陈少民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沛县人民政府认定2006年兽医学校申请办理国有土地使用证过程中，其法定代表人刘夫利提交的沛县沛城镇畜牧兽医站（以下简称兽医站）把土地使用权转让给兽医学校的“协议书”中所盖“沛县沛城镇人民政府”的公章是刘夫利伪造，该协议无效，兽医学校法定代表人刘夫利隐瞒事实采取欺骗手段申请土地登记，获取土地证书，根据《江苏省土地管理条例》第五十条规定，作出《关于吊销沛县苏北兽医学校国有土地使用权证的处理决定》，注销为兽医学校所作土地登记，吊销其持有的国有土地使用证。被告向本院提供了作出具体行政行为的以下证据、依据：
1、徐行复（2012）第85号行政复议决定书，证明原处理决定表述原告为“被处罚单位”不当，徐州市政府在行政复议程序中已经纠正，被诉行政行为不是行政处罚，不适用行政处罚时效规定。
2、沛监建字（2011）1号监察建议书及所附谈话笔录，证明刘夫利在办理土地登记及国有土地使用证过程中，把“协议书”作为土地使用权来源的证据，其承认系骗取土地登记；
3、沛县国土资源局原来对兽医学校进行土地登记的档案资料：初始土地登记申请书、变更土地登记申请书、兽医站的土�使用权登记证明、刘夫利提交的“协议书”、国有土地使用权出让合同、土地籍调查表，证明刘夫利在申请土地登记时把“协议书”作为权属来源的基本依据，沛县国土资源局亦把“协议书”作为颁证的重要证据，当时认定原告方的土地权属来源合法，而实质上事后经调查“协议书”系刘夫利私刻镇政府印章伪造，从而做出被诉具体行政行为，证明被诉行政行为合法；
4、沛县国土资源局听证笔录，证明刘夫利承认“协议书”内容和镇政府公章是伪造，在作出处理决定之前听取了原告方的陈述和申辩意见。
原告兽医学校诉称，被告针对原告作出的行政处罚没有事实根据和法律依据，被告认定原告提交“协议书”虚假，不能成为撤销土地登记的事实证据，原告是通过与沛县国土资源局签订国有土地使用权出让合同缴纳土地出让金程序原始取得土地使用权，被告把初�登记和转让登记混淆，认定事实错误。“协议书”无论是否虚假，不应当成为撤销土地登记的理由，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，有权作出土地使用权出让的行政机关是县级以上人民政府土地行政管理部门，并非“协议书”上的甲方兽医站，沛县国土资源局明知“协议书”无效还出让土地办理土地登记，说明“协议书”不是办理土地登记的客观要件，被告是依据国有土地使用权出让合同和土地出让金缴纳凭证办理土地出让登记。被告给原告办理出让登记也是为支持民办教育事业。被告作出具体行政行为超过了《行政处罚法》规定的两年追溯时效，原告2006年获得土地登记，距处罚时间有6年之久。被告在行政处罚程序中从没有以自己名义进行过调查，行政程序违法。综合以上，请求撤销被告作出的《关于吊销沛县苏北兽医学校国有土地使用权证的处理决定》，并判令被告负担诉讼费用。
原告兽医学校提以下证据：
1、国有土地使用权出让合同一份，证明2006年11月16日原告与沛县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，就出让宗地位置、面积、用途、出让年限、土地出让金等达成一致，并约定持本合同和土地出让金支付凭证，向出让人申请土地登记，领取国有土地使用证；
2、沛县非税收入缴款通知书一份，证明2006年11月17日沛县国土资源局开具缴款通知书，列明土地登记费及土地出让金项目和缴费金额，要求原告缴纳；
3、江苏省非税收入收款收据一份，证明2006年11月17日原告按照上述缴款通知书的要求，依法缴纳了土地登记费和土地出让金；
4、国有土地使用证一份，证明经原告申请被告2006年11月17日准予土地登记，核发了土地使用者为兽医学校、地号为B-4-6、用途为教育用地、使用权类型为出让、终止日�为2056年11月16日、使用权面积为1309.2平方米的国有土地使用证，登记内容与国有土地使用权出让合同约定内容一致；
5、原告法定代表人刘夫利所获得的《荣誉证书》若干，证明原告法定代表人刘夫利创办兽医学校，自1999年至2006年期间多次荣获省、市、县表彰，可见被告扶持民办教育发展，原告才获得教育用地；
6、还款计划、缴款通知书和收款收据，证明沛县国土资源局自2004年初催告原告缴纳国有土地有偿使用费34500元，且明确该34500元系原告在该年度预办理土地使用权登记的费用，原告法定代表人刘夫利于2004年4月5日向沛县国土资源局缴纳了4500元国有土地有偿使用费，因2006年国有土地使用权费用上涨，遂将原34500元调整为后来的出让价格，说明原告与沛县国土资源局商定土地使用权出让一事从2004年即开始；
7、《关于吊销沛县苏北兽医学校国有土地使用权证的处理决定》一份，证明2012年8月28日，被告以原告法定代表人刘夫利隐瞒事实，采取骗取手段进行了土地登记，获取土地证书为由，注销土地登记，吊销土地使用权证。
被告沛县人民政府辩称，被告作出处理决定不是行政处罚，不适用《行政处罚法》有关两年追溯时效的规定。被告作为县级政府完全可以要求具体职能部门办理程序性工作，也可用其他机关调取的证据作为依据，原告认为县政府没有直接调取证据就程序违法的观点不成立。因沛县监察局发现原告法定代表人刘夫利在2006年申请办理土地登记中提交“协议书”中所盖镇政府公章是伪造，而向沛县国土资源局提出监察建议，沛县国土资源局听取刘夫利的陈述申辩意见后，被告依法作出处理决定，事实清楚证据充分，行政程序合法，法律依据明确，请求维持该具体行政行为。
对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1行政复议决定书真实性无异议，合法性与关联性不认可，该行政复议决定书不是终局性生效法律文书，仅代表复议机关的观点，不能证明被告主张的被诉行政行为不是行政处罚；对证据2监察建议书及所附谈话笔录真实性、合法性、关联性均不认可，监察建议书不是被告亲自调取证据，也无被告委托授权，被告轻信下属机关文件作为行政处罚的证据明显不合适，对刘夫利的谈话笔录是违法方式取得；对证据3中初始土地登记申请书、变更土地登记申请书、国有土地使用权出让合同、地籍调查表四份证据的真实性、关联性、合法性均无异议，可以说明原告是通过合法途径出让方式取得国有土地使用权，对证据3中的土地使用权登记证明和“协议书”这两份证据的真实性、关联性、合法性均不认可，该两份证据是沛县国土资源局工作人员建议刘夫利填写，属于在办理土地登记过程中设置的不合法条件；对证据4听证笔录真实性认可，但被告并没有在法定举证期限内提交，不认可证据的关联性、合法性。
对原告提交的证据，被告质证认为：对证据1国有土地使用权出让合同、证据2沛县非税收入缴款通知书、证据3江苏省非税收入收款收据、证据4国有土地使用证的真实性无异议，但不认可原告证明目的；对证据5刘夫利的荣誉证书真实性无异议，但与本案争议事实没有关联；对证据6中还款计划真实性不认可、证据6中的缴款通知书和收款收据真实性认可，但缴款人是刘夫利不是本案原告，更不能证明原告与沛县国土资源局自2004年就开始商定土地出让事宜；对证据7处理决定真实性无异议，是被诉具体行政行为，不应作为针对争议事实的举证。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：当事人对行政复议决定书、初始土地登记申请�、变更土地登记申请书、国有土地使用权出让合同、地籍调查表的真实性均认可，行政复议决定书可证明土地行政管理争议经过了复议程序，初始土地登记申请书、变更土地登记申请书、国有土地使用权出让合同、地籍调查表可以证明沛县国土资源局给原告办理土地登记的程序性事实，与争议的案件事实有关联，应认定前述证据为有效证据。被告提交的“协议书”、土地使用权登记证明的内容与监察建议书及所附谈话笔录、听证笔录相印证，刘夫利在接受沛县纪检监察工作人员谈话时承认自己伪造“协议书”内容和私刻沛城镇人民政府印章，原告委托代理人在听证时也承认这一事实，现刘夫利当庭否认谈话笔录的真实性而未提供相反证据，对其这一辩解不予支持，应认定“协议书”、土地使用权登记证明、监察建议书及所附谈话笔录、听证笔录是有效证据。原告所举缴款通知书、缴费收据、国有土地使用证真实性予以认定，可以证明被告曾为原告办理了土地登记的事实。刘夫利相关荣誉证书、还款计划、缴款通知书和收款收据与争议的具体行政行为没有关联性，还款计划正常情况下应当由债权人持有、刘夫利作为还款义务人保持该还款计划不合常理，缴款通知书和收款收据是针对刘夫利并不是针对原告，并且收费项目是国有土地有偿使用费，不同于土地出让金，两者收费对象明显不同，不能证明原告的证明目的，不认定为有效证据。
经过庭审质证，本院查明以下案件事实：刘夫利是兽医站职工，刘夫利及其家人利用兽医站土地增建房屋，先创办沛县苏北畜牧技术培训基地，2010年将培训基地改成兽医学校，并办理民办学校办学许可证。2006年兽医学校法定代表人刘夫利为把已经实际占用的兽医站土地登记到兽医学校名下，虚构内容并私刻沛县沛城镇人民政府印章，伪造落款时间是1999年8月17日的“协议书”，制造在1999年8月17日兽医站就将1417平方米全部土地使用权及地上附着物转让给苏北畜牧技术培训基地的假象，申请办理土地使用权登记。沛县国土资源局与原告签订国有土地使用权出让合同，原告缴纳土地出让金，补办初始登记手续、办理变更登记和审批程序，2006年11月17日原告取得国有土地使用证。在2011年城市建设拆迁审查证件期间，沛县纪检监察机关对刘夫利谈话，刘夫利承认虚构协议内容私刻公章伪造“协议书”等违法申请办理土地登记的事实，2011年5月25日沛县监察局向沛县国土资源局提出监察建议书。沛县国土资源局工作人员2012年4月25日根据原告申请举行听证，原告委托代理人郁永勋、司俊参加听证进行了陈述申辩。2012年8月28日被告作出《关于吊销沛县苏北兽医学校国有�地使用权证的处理决定》，原告不服经复议后提起行政诉讼。
本院认为，国家实行土地登记发证制度，根据《土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。沛县人民政府是沛县行政辖区范围对单位和个人依法使用国有土地的确权发证责任主体，其职能部门沛县国土资源局具体办理，所以被告2006年颁给原告国有土地使用证及2012年注销土地登记吊销土地使用证均是履行职责的具体行政行为。
关于被诉具体行政行为的性质是否属于行政处罚，应否适用《行政处罚法》第二十九条有关两年追溯期间的规定。颁发土地使用证进行土地登记是行政确认，国土管理行政机关针对相对人申请事项所体现的既存事实或法律关系的确定和认可。2006年11月17日被告给原告颁发国有土地使用证，是根据原告申请和提交的证据材料，对原告与兽医站协议转让并已实际占用国有土地补办土地出让手续取得国有土地使用权事实的确认。由于后来发现原告申请办理土地登记的基础性法律关系协议转让土地使用权的事实不存在，被告撤销先前的行政确认行为，并不是对原告已有合法权利的限制或制裁。从《行政处罚法》规定的7种行政处罚类型判断，被诉具体行政行为不属任何一种行政处罚，不具有行政处罚的制裁性和惩罚性，属于行政机关在行政管理中自我纠错性质的具体行政行为，不应适用《行政处罚法》关于两年追溯期间的规定。
关于原告提交虚假“协议书”是否足以导致撤销土地登记。《江苏省土地管理条例》第四十条规定，以划拨方式取得的国有土地使用权需要转让的，应当报有批准权的人民政府批准，准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳出让金。经批准可以�办理出让手续的，转让方应当按照有关规定上缴土地收益。原告2006年申请土地登记之前已实际占用兽医站土地经营兽医学校，实际未与兽医站签订土地转让协议，也未报经沛城镇政府批准，为办理土地登记而制造早就存在协议转让土地使用权的假象而伪造“协议书”，虚构事实隐瞒真相采取欺骗手段骗取土地登记的主观意图明显，客观行为确实存在。原告是先实际占用兽医站使用的国有土地，后申请将国有土地登记到自己名下，原告这种行为和以净地出让方式缴纳出让金直接从政府受让获得土地使用权再依法建设使用的情形不同，前者属于国有土地使用权受让取得，需要办理办更登记，后者属于国有土地使用权的原始取得，不需要办理变更登记。原告辩解办理土地登记是通过从县政府直接受让原始取得土地使用权，理由不成立，与兽医学校先实际占用兽医站土地开展经营后虚构土地转让协议再申办土地登记的事实不符。原告申办土地转让登记的基本事实是虚假的，足以撤销在此基础法律关系之上的土地确权行为，被告依据《江苏省土地管理条例》第五十条规定撤销土地登记吊销土地使用证事实根据和法律依据充分。
关于被告行政程序是否合法问题。沛县监察局的监察建议书送给沛县国土资源局，沛县国土资源局通过听证形式听取了原告陈述申辩意见后，被告作出被诉具体行政行为。沛县国土资源局是沛县人民政府履行土地管理职责的政府部门，其接受监察建议书并组织听证，也是代表地方政府履行土地管理职责，行政程序并无违法之处。原告认为以沛县人民政府名义作出具体行政行为，必须有以沛县人民政府的名义调查的证据材料的观点不成立。
综上，被告认定原告法定代表人刘夫利隐瞒事实采取欺骗手段进行土地登记的事实客观存在，依法注销原告土地登记吊销国有土地使用证的行政程序合法，法律依据充分。被告作出的具体行政行为不存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权这些应当撤销的法定情形，原告请求撤销《关于吊销沛县苏北兽医学校国有土地使用权证的处理决定》的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告沛县苏北兽医学校的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告沛县苏北兽医学校负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审判长 李念鑫
审判员 刘敬永
�民陪审员李正远
二〇一三年十一月二十八日
书记员 张 琬