河南省洛阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）洛行终字第120号 上诉人（原审原告）陆永民，男，汉族，1947年9月15日出生，住河南省洛阳市涧西区。 上诉人（原审原告）黄全振，男，汉族，1948年11月6日出生，住洛阳市涧西区。 上诉人（原审原告）张正玲，女，汉族，1950年10月15日出生，住洛阳市涧西区。 上诉人（原审原告）洪录增，男，回族，1948年9月4日出生，住址洛阳市涧西区。 张正玲、洪录增共同委托代理人高留宝，男，汉族，1947年3月5日出生，住洛阳市涧西区，特别授权。 被上诉人（原审被告）洛阳市城乡规划局。住所地：洛阳市洛南新区市政府办公大楼9楼。组织机构代码：76782873-5。 法定代表人马朝信，局长。 委托代理人朱健，洛阳市城乡规划局干部。一般代理。 委托代理人杨刚，河南中冶律师事务所律师。特别授权。 被上诉人（原审第三人）洛阳市涧西区人民政府。住所地：洛阳市涧西区西苑路12号。组织机构代码：00537374-6。 法定代表人郭建平，区长。 委托代理人王扬，河南明昕律师事务所律师。特别授权。 被上诉人（原审第三人）河南科技大学。住所地：洛阳市洛龙区开元大道263号。组织机构代码：41652650-8。 法定代表人孙金锋，校长。 委托代理人张清波，河科大后勤管理处副处长。特别授权。 上诉人陆永民、黄全振、张正玲、洪录增不服洛龙区人民法院（2015）洛龙行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陆永民、黄全振，上诉人张正玲、洪录增的委托代理人高留宝，被上诉人洛阳市城乡规划局的委托代理人朱健、杨刚，被上诉人洛阳市涧西区人民政府的委托代理人王扬，被上诉人河南科技大学的委托代理人张清波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：河科大21街坊4号住宅楼位于景华路与郑州路交叉口东北角，是1981年由河科大附属工厂建造的职工住宅楼，共有5层6单元67套房屋（其中居民60户，河科大公房7套），建筑面积4346.98平方米，占地面积约3.06亩。该楼东至河科大21街坊5号楼，山墙之间距离约为8.9米；南至原河科大校办工厂临时围墙，之间距离约5米；北至景华路，主楼距景华路道路红线之间距离约1.8米；东至郑州路，主楼已占压郑州路道路红线约2.42米。 河科大21-4#住宅楼因汶川地震影响，于2008年6月26日被洛阳市房屋安全鉴定处鉴定为B级危楼。2010年7月20日，洛阳市房屋安全鉴定处再次鉴定，出具鉴定结果为C级危楼，建议拆除重建。河科大启动该楼改造工作，于2010年12月7日成立河科大21-4#危楼拆建安置工作领导小组。2011年组织21-4#全体居民通过四次投票，确定河南元驰置业有限公司作为该项目的开发单位。因21-4#楼原地块面积小，河科大将锅炉房地块一并交予该项目进行开发，以弥补地块和开发资金的不足。2011年6月23日拟订了《河南科技大学21-4#住宅楼拆建多层安置补偿方案》，同年6月25日，河科大与河南元驰置业有限公司签订《土地出让意向书》，河南元驰置业有限公司向河科大交纳伍拾万元规划报批保证金，办理21-4#楼拆建安置工作。河科大对搬出住户发放了搬家费、安置过渡费、燃气费、取暖费等。后河科大、开发商、21-4#居民因种种原因，危楼改造未能操作实施。2011年10月18日河科大以书面形式向涧西区政府提交《河南科技大学关于将21－4#住宅楼采取政府征收方式进行危旧房立项的申请》，涧西区政府又向洛阳市旧改办递交了《关于将涧西区郑州路21-4#住宅楼申请列入危旧小区改造的请示》，同年11月2日，洛阳市旧改办批复同意将该危楼改造项目立项，纳入洛阳市旧城（危旧小区）改造项目进行管理（洛旧改立字【2011】10号文）。该项目正式进入政府征收程序。 2011年12月2日涧西区政府会议纪要明确：21-4#危旧小区改造作为郑州路办事处辖区的项目，由郑州路办事处成立项目改造指挥部，具体负责该项目的征收工作;区旧改办、区房屋征收补偿与土地储备中心做好指导和督查工作。郑州路办事处根据涧西区政府会议纪要精神，于2011年12月成立项目改造指挥部。2012年3月指挥部组织21-4#危楼全体住户征求意见，就是否同意危楼拆迁改造进行意向调查，同意率达95%以上。2012年5月25日21-4#居民代表就危楼改造的历史原因和迟迟得不到改造的困境以书面形式上报市委毛万春书记，期间杨晓阳副秘书长到现场调研，组织美好家园公司和元驰公司召开协调会，但因故协调失败。2013年3月5日下午，市政府常安仁秘书长受委托在市旧改办会议室召开会议，会议要求：市、区相关部门必须切实履职尽责，明确责任主体和责任人，限期排除隐患，确保群众生命财产安全。会议同意河科大21-4#危楼改造地块和锅炉房地块一并规划设计，由市规划局负责尽快实施。涧西区负责按照危旧小区改造的相关政策规定，组织实施。市住房保障局会后立即安排对21-4#进行再次安全检测，需封停应立即封停，需拆除应迅速拆除。 根据市旧改会议纪要要求，郑州路办事处责成项目改造指挥部对21-4#危楼进行围挡，两次向居民发出《限期搬迁告知书》。融资单位根据21-4#危楼情况，委托三家设计单位，设计出四套方案，以备居民挑选。期间，指挥部组织相关人员两次入户进行摸底调查，指挥部还参考2011年6月23日河南科技大学与河南元驰置业有限公司签订的《河南科技大学21－4#住宅楼拆建安置补偿方案》的部分内容，结合市规划局批准的规划设计方案拟定新的《河南科技大学21-4#危旧小区改造安置补偿协议书》，59户居民认可协议补偿方式及内容。 2013年7月29日，涧西区政府召开第13次常务会议确定原则同意征迁补偿方案。 2013年9月4日，涧西区政府研究同意由河南筑瑞置业有限公司做为该项目的融资单位。指挥部和河南筑瑞置业有限公司在涧西区政府的授权下签订框架协议。协议约定由新成立的河南筑瑞置业有限公司接替河南元驰置业有限公司做为融资单位，继续承担河科大21-4#危楼的改造工作。指挥部于2013年9月8日向21-4#危楼全体居民发放《告住户书》，告知居民《河科大21-4#危楼拆迁补偿协议》内容及签订《安置补偿协议》的时间、地点、签约流程及房源分配方案等。同年9月15日由郑州路办事处牵头组织，在河科大幼儿园举行21-4#危楼改造项目《安置补偿协议》签订仪式，37户居民同指挥部签订了安置补偿协议，其他22户未签。 2014年1月20日，市规划局通过《河南科技大学21-4#住宅楼及锅炉房地块的规划技术要点》。2014年2月19日洛阳市房屋安全管理处重新对河南科技大学21-4#住宅楼进行鉴定，并出具《房屋安全鉴定书》，建议对存在较大安全隐患的21-4#楼内的居民，尽快撤出拆除重建。现已有38户居民与指挥部签订了安置补偿协议，河科大6套公房全部搬迁清理完毕。22户未签安置补偿协议中的17户居民已搬离危楼，还有4户居民没有搬出，其中2户在此居住。 2014年3月4日，涧西区政府向市规划局提交该项目规划设计方案，通过市规划局主持召开的《关于21-4#危楼改造项目规划方案》的专家评审会，市规划局将评审通过的规划设计方案进行公示。公示期结束后，按市重要建筑规划审批项目上报洛阳市政府，经主管市领导审批同意后，市规划局于2014年4月21日批准了该项目总平图及单体设计方案。 原审法院审理后认为：河科大21-4号楼属C级危楼，该楼的部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情。虽曾进行过加固处理，但房屋承建构建自然老化、墙体不同程度开裂造成房屋承载力下降，强度降低，存在较大安全隐患。为了公共安全和楼内居住居民的生命和财产安全，是需要强制性拆除的危楼。市规划局鉴于21-4号楼所占地块的局限性及危楼改造的急迫性，虽然退让红线、绿化率及日照无法满足技术规范的一般性规定，但该楼系独栋单体楼房，其楼房占地面积及院内实际状况，并无多余其他土地可以利用。根据《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十六条：历史街区和传统道路两侧的建筑在满足消防、交通、管线敷设前提下，依据批准的控制性详细规定，后退道路规划红线距离可适当减少。《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第五十一条：在特定地区或特殊情况下，新建、改建各类建筑物时，规划行政主管部门在办理规划审批时，可从综合因素考虑提出建筑间距、退让、高度的意见，报市政府批准后执行。鉴于21-4号楼存在位置的的局限性，市规划局对21-4号楼的规划总图的批准并不存在违反技术性规范规定的特殊需要，其批准21-4楼的规划总图时，也已向洛阳市人民政府上报，经市政府研究同意，之后所做的21-4号楼平面总图的行政批复行为并无不当。21-4号危楼内的绝大多数居民已经搬至其他地方居住多年，危楼存在造成的损失已牵扯到公共安全和居民的人身及财产安全。危楼需要拆除重建的特殊背景与其它征收土地性质并不一样，加之楼房所占地块的局限性限制，四原告要求退让红线、绿化率及日照完全符合一般性规定无法实现，故其讼诉请求不予支持。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回四原告的诉讼请求。四原告不服，提起上诉。 上诉人陆永民、黄全振、张正玲、洪录增上诉称：上诉人系河科大21-4#楼的业主，2014年3月26日，被上诉人对21-4#楼改造规划进行批前公示，公示内容包含总平面图、平面户型图等图纸。公示表明，重建楼房为24米楼高。户型设计三个门为一梯三户，一个门为一梯两户。绿地面积无。上诉人发现该公示设计未能依法保护业主的合法权益。一、根据《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》（以后称城市建筑技术规定）第二十三条明确建筑房退边路规划红线最小距离控制24米高度为退让6米，但该公示退让距离仅有5米，明显违反政府规定第二十三条。占压红线１米。二、根据城市建筑技术规定市第四十五条规定，居住区内绿地率新区建设不应低于30%，旧区改建不宜低于25%。城市建筑技术规定第四十六条：位于旧区改建基地确实难以达到本章规定要求的，经市城市规划行政主管部门和市园林绿化行政主管部门同意，可将屋面地栽绿地面积（每块不得小于100平方米)折算成地栽绿地面积，而公示的规划根本未显示有绿化率。三、该批前公示的平面户型图显示为一梯三户，其中东二单元北户型七套窗户全部朝北，东一单元北户型2-3层三套房，由于南边高楼遮挡共十套房没有日照，违反国家“城市居住区规划设计规范”GB50180-93表5.0.2.1住宅建筑日照标准，大寒日不低于二小时日照。《民用建筑设计通则》GB50352-2005表5.1.3第二条。宿舍半数以上的居室，应能获得同住宅居住空间相等的日照标准。公寓也不另外。被上诉人对21-4#楼项目违规设计的总图，未尽审查义务，仍然冠冕堂皇的予以批前公示。上诉人于2014年3月28日后曾多次找被上诉人反映，但被上诉人认为公示无异议，于2014年4月19号批准该公示项目的设计。上诉人认为被上诉人所作的规划审批公示行为，未能依法尽责履行审查责任，其所批准的规划设计不仅违反政府机关规定，而且也违反了国家相关住宅建筑关于居住建筑日照的要求，侵犯了住户的合法权益。危楼改造没错，但改造是有原则的、有规矩的。必须遵守国家相关法律法规。全体业主全都支持改造，有危情的1、2门居民早已搬迁，上诉人也已搬出，租住它处多年。影响改造的主因是被上诉人批准规划总图多处违法，且补偿标准也未到位。一审判决依据了《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十六条：历史街区和传统街道两侧的建筑，在满足消防交通管线敷设前提下，依据批准的控制性详细规定后退道路红线距离可适当减少。《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第五条：在特定地区或特殊情况下，新建、改建各类建筑时，规划行政主管部门在办理规划审批时、可以综合因素考虑提出建筑距离，退让高度的意见，报市政府批准后执行。但是被上诉人没有出示21-4#楼所处地块是历史街区，传统街道的证据，历史街区、传统街道起码应有历史文献史料记载或者政府文化、文物部门的确认。21-4#楼规划总图东一单元2-3层北户型三套房窗户朝北，由于南边高楼遮挡没有日照，东二单元北户型七套房窗户全部朝北共计10套房没有日照，被上诉人以其中六套房作教师公寓为借口规避法律的理由不能成立。没有日照的房型违反了国家《城市住宅区规划设计规范》GB50180-93.表5.0.2-1住宅建筑日照标准，大寒日日照不能低于2小时。公寓也是住人的地方，公寓也得有日照。21-4#楼60户业主，由于规划违规，补偿不到位，22户未签补偿协议，土地证、产权证还在22户业主手里，第三人未取得土地使用权，根本不具备报批条件，被上诉人批准21-4#楼规划没有法律依据。被上诉人处处以地块小为借口来为自己辩护的理由不能成立。我们四位老人代表22户业主利益，强烈要求二审法院支持上诉人的请求。撤消被上诉人对河科大21-4住宅楼改造的规划设计审批总图。由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人洛阳市城乡规划局答辩称：一、河科大21—4#楼改造项目属洛阳市涧西区政府负责实施的危房改造项目，该项目经区、市级政府立项审批通过，答辩人所审批的规划设计方案并不违反有关建筑规划管理的技术规定，一审判决认定事实清楚，判决正确。河科大21—4#楼位于涧西区景华路与郑州路交叉口东南角，南侧相邻建筑为洛阳市美好家园置业有限公司建设的美景新城项目，2011年11月份，市旧改办将21—4#住宅楼项目纳入危旧小区改造，市房屋鉴定处多次将其鉴定为C级危楼。2012年，河科大21—4#楼住户以及河科大多次向市委、市政府反映和请示危楼改造问题，市委、市政府领导数次批示责成相关部门予以处理，答辩人依据现场勘察情况，结合对前期河南科技大学及郑州路办事处工作的了解，2012年8月份，从规划角度提出两个方案上报市政府。方案一：结合地块自身情况，由河南科技大学采取危旧楼改造的方式进行改造。方案二：结合美景新城未开发地块统一改造，并把地块南侧原河南科技大学锅炉房用地也一并纳入统一改造范围，改造中也可以把21—5#、21—6#住宅楼也统一纳入。 2013年3月5日，市旧改办2013年第2次工作例会明确：原则同意河科大21—4#危楼改造地块和锅炉房地块一并规划设计，由市规划局负责尽快实施。涧西区政府、答辩人随后多次协调河科大、美好家园置业有限公司就改造方案进行商讨，却未达成一致。鉴于实际情况，2014年1月答辩人提出了21—4#危楼改造地块和锅炉房地块的规划技术要点，21—4#住宅楼地块容积率≤3.9，限高30米，锅炉房地块容积率≤2.1，限高30米。2014年3月份，答辩人就该项目组织了专家论证，建设单位按照论证会意见对规划方案进行了完善，容积率指标满足规划技术要点要求，但限于地块的局促性，规划方案存在行政诉状中反映的退让道路红线、绿地率指标不满足规范要求问题；按照建设单位与河科大约定，该项目建成后，东二单元北户型移交给河科大作公寓使用。 经答辩人2014年3月20日局务会研究，考虑到该项目为危旧房改造，公示无异议后，按照重要建筑上报市政府呈请市领导审阅。公示期间，21—4#危旧小区66户居民中有17户向答辩人提出异议。4月16日，涧西区政府函告答辩人，“经收集整理居民意见均与规划设计方案的审批不冲突，”并承诺“居民意见及信访问题由区政府协调解决。”市领导在此函中批示：“该项目为涧西区政府负责实施的危房改造项目，若总图不违犯相关强制性内容规定，应不受少数人影响，抓紧批复，尽快拆除危房，确保人民群众生命财产安全。涧西区政府负责信访稳定工作。” 考虑到危房改造的紧迫性，按照《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第五十一条规定：“在特定地区或特殊情况下，新建、改建、扩建各类建筑物时，规划行政主管部门在办理规划审批时，可从综合因素考虑提出建筑间距、退让、高度的意见，报市政府批准后执行。”据此，答辩人于4月17日将该项目规划方案按程序上报市政府，市领导4月19日签批了该项目。答辩人按照《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》及市政府的批准意见，所审批的河科大21—4#楼改造项目规划设计方案，并不违反有关建筑规划管理的技术规定。一审判决认定事实清楚，判决正确。 二、上诉人上诉没有事实和法律依据，上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回其上诉请求。l、21—4#楼改造项目规划设计方案后退道路规划红线符合《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》的规定。21—4#楼改造项目规划设计方案后退道路规划红线最小距离为5米，小于《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》最小6米的规定。但原21—4#楼退让距离只有约2.5米，占地面积只有约3.06亩，如机械的按照上述规定，根本不能满足60户居民以及7套学校公房的需求。而且，《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第二十六条规定：历史街区和传统道路两侧的建筑在满足消防、交通、管线敷设前提下，依据批准的控制性详细规划，后退道路规划红线距离可适当减少。答辩人根据河科大21—4#楼的实际情况以及居民居住条件的需求，为尽量满足户型使用要求，适当减少退让道路距离，并不违反有关规定。2、关于21—4#楼改造项目未显示绿化率的问题。《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第四十五条规定：“建筑基地内的公共绿地面积在居住区内组团不少于…，旧区改建可酌情降低…。”而21—4#楼系独栋居民楼，不是配套小区，不适用上述规定的情况，而且该楼两面临街，其他两边是固有建筑物，该楼占地面积只有3.06亩，原本就没有、也不可能有任何绿化面积，故在原址拆建的情况下，根据现实状况和居民的居住需求，无法规划绿化面积。3、关于北向户型日照的问题。答辩人审批的21—4#危楼项目，改造后的户型两侧为一梯三户，中间两个单元均为一梯两户，东二单元共七套为纯北向户型，但该设计并不侵害居民的利益，因为根据建设单位承诺，该七套朝北户型其中的六套提供给河科大用作公寓，一套由建设单位自行处理，不作为居民的安置房源。剩余房源还有63套，满足居民安置及日照的需求。 综上，答辩人作出的河科大21—4#楼改造项目规划设计方案的审批，符合《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》的要求，合法有效，一审判决认定事实清楚，判决正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人洛阳市涧西区人民政府当庭口头答辩称：上诉人上诉请求理由与一审无本质区别，一审查明、认定事实清楚，应予维持。一、关于历史街区和传统街道的问题，郑州路是涧西区设区伊始就存在的道路，而同一时期规划兴建的中州西路两侧的部分街坊在前几年已经被国家批准为“涧西工业遗产街区”，自然我们不会否认其历史性和传统型，那么同时期的郑州路即使不是历史街区也应当是传统街道，这种根据日常生活经验法则推定的事实依法无需举证证明。二、关于公寓无日照的问题。公寓与住宅的基本区别就是对于日照没有强制性要求。上诉人提到的《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）5.1.3条不是强制性条款，设计时可以变通执行，因此该设计不违反法律强制性规定，上诉人的观点不能成立。三、21-4#是单体独栋的项目，不符合《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第45条，没有绿化率确属不得已而为之，但不违反强制性规定。 被上诉人河南科技大学当庭口头答辩称，同意以上二被上诉人的答辩意见。这个项目经过四次鉴定属于危房，受到地块限制，没有办法满足退让红线6米。因原来就没有绿化用地，现在也无法满足绿化率的要求。改造项目也是经过洛阳市审批的，我们目前就是按照被上诉人的要求做好21-4#危楼的改造项目。 本院查明的事实与原审审理查明的事实一致。 本院认为,河科大21-4号住宅楼位于景华路与郑州路交叉口东北角，是1981年由河科大附属工厂建造的职工住宅楼，该楼于2008年汶川地震之后就被洛阳市房屋安全鉴定处多次鉴定为危楼，并被建议拆除重建。被上诉人洛阳市城乡规划局鉴于21-4号楼所占地块的局限性及危楼改造的急迫性，虽然退让红线、绿化率及日照无法满足技术规范的一般性规定，但根据《洛阳市城市建筑规划管理技术规定》第五十一条规定：“在特定地区或特殊情况下，新建、改建扩建各类建筑时，规划行政主管部门在办理规划审批时，可从综合因素考虑提出建筑间距、退让、高度的意见，报市政府批准后执行。”之规定，该审批项目已上报洛阳市人民政府批准，故被上诉人洛阳市城乡规划所局所作的河科大21-4号住宅楼改造规划设计审批行为并无不当。原审判决正确，依法应予维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人陆永民、黄全振、张正玲、洪录增承担。 本判决为终审判决。 审判长 王 艺 审判员 叶乃君 审判员 杜 燕 二〇一五年十一月二十四日 书记员 冀雅娇