广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终613号
上诉人（原审原告）：苏进兴，男，汉族，住龙门县龙城街道东郊场居委会西林路60之*号406，公民身份号码：xxx。
上诉人（原审原告）：苏镜光，男，汉族，住龙门县龙城街道青溪曲利，公民身份号码：xxx。
上诉人（原审原告）：苏海华，男，汉族，住龙门县龙城街道青溪曲利，公民身份号码：xxx。
上述三上诉人共同委托代理人：廖家梁，广东一粤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙门县人民政府（以下称龙门县政府）。住所地：广东省龙门县龙城镇东门路*号。
法定代表人：范志益，县长。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
委托代理人：叶嘉怡，龙门县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：龙门县国土资源局（以下称龙门县国土局），住所地：龙门县西林路94号。
法定代表人：游国森，局长。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
委托代理人：叶嘉怡，龙门县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：龙门县人民政府龙城街道办事处（以下称龙城街道办）。住所地：龙门县城内路*号。
法定代表：黄俊达，主任。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
委托代理人：陈卫，龙城街道办工作人员。
上诉人苏进兴、苏镜光、苏海华因诉龙门县人民政府、龙门县国土局、龙城街道办强制迁坟及迁坟补偿行为，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年5月8日，龙门县政府发出《关于县城东出口建设用地征地预公告》（龙府（2009）41号），公告说明了征地范围、补偿标准和补偿登记等情况。涉案坟地位于此次征地范围内。2009年10月15日，龙门县国土局发布《听证会公告》，并于当日将《听证告知书》送达龙城街道办青溪村。2009年10月31日，青溪村经村民代表大会讨论决定，同意此次征地的安置补偿标准和社保安置方案，决定放弃听证并出示《放弃听证的证明》。2009年11月19日，龙门县国土局将龙门县2009年度第八批次城镇建设用地呈报广东省国土资源厅审批。2010年3月18日，省国土资源厅作出《关于龙门县2009年度第八批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2010）125号），同意龙门县征用龙城街道办事处青溪村委位于金龙大道和旧增龙路地段的集体土地。2011年6月1日，龙门县国土局与青溪村委曲利村小组签订《征地补偿协议书》，征收曲利村小组149．82亩土地，曲利村小组领取土地补偿款2790555．02元。原告苏进兴、苏海华、苏镜光分别领取了其名下的征地补偿款并在《青溪曲利村龙眼窝征地款发放表》上签名捺印。另外，苏进兴、苏海华还分别领取了地上附着物的补偿款2000元、2500元，并在《曲利村未种植青苗补偿款方案》上签名捺印。
2010年8月6日，龙门县征地服务中心发出《迁坟通告》，要求各坟主于通告公布之日起15日内到龙城街道办办理迁坟补偿登记手续，逾期未办理的作无主坟处理。2012年2月22日，龙门县政府又发出《迁坟通告》，要求各坟主于通告公布之日起15日内到龙城街道办办理迁坟补偿登记手续，逾期未办理的作无主坟处理。2012年6月6日，龙门县政府发出《关于限期清除青苗及地上附着物的通告》（龙府（2014）44号），要求权利人在通告发布之日起15日内自行清除征地范围内的青苗及已补偿的地上附着物，逾期不清除的，责任自负。2014年4月1日，龙城街道办发出《公告》，要求征地范围内未办理领取迁坟补偿费用的坟墓、金埕的坟主请于公告公布之日起15日内到龙城街道办领取迁坟补偿费用，逾期未办理的作无主坟处理。2014年8月4日，龙门县国土局对苏金河（苏进兴的父亲）、苏镜光等送达了《责令交还土地通知书》，要求其在接到通知书之日起3日内自行搬迁坟（金埕），交还土地，并依法领取迁坟补助款。逾期不搬迁的，将依法收回土地。2014年8月12日，龙门县国土局作出《告知书》，主要内容是涉案坟墓被搬迁至龙城街道青溪村委金龙大道勒坑隆（土名）临时寄放。
苏进兴、苏镜光、苏海华向原审法院提起本案诉讼，以被告虽然是实施征地工作的部门，但其在迁坟问题未与原告协商一致、补偿未到位的前提下，强行把原告祖先坟墓搬走，已严重违反《行政强制法》第十三条、第六十一条等法律规定为由，请求：一、判决确认被告强行搬迁原告祖先坟墓的行为违法。二、判决被告就征地迁坟一事向原告道歉，并重新与原告协商作出补偿。三、判决被告赔偿就强行迁坟给原告造成的精神损失20000元、重新安葬费用20000元。四、判决被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为，本案争议焦点是被告征收土地的行为是否合法，被告迁坟的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定》（有效期至2014年12月31日）第十三条规定“征地具体程序为：（一）发布征地预公告……；（二）现状拍录……；（三）勘测定界……；（四）征地补偿登记……；（五）拟定征地补偿安置方案……；（六）征地补偿安置方案公示……；（七）征地补偿安置方案听证……；（八）征地补偿安置方案审批……；（九）签订征地补偿协议书……；（十）征地方案报批……；（十一）征地公告和征地补偿安置公告……；（十二）兑付征地补偿款，完成土地征收。……”本案中，龙门县政府作为县级人民政府，有权发布《关于县城东出口建设用地征地预公告》（龙府（2009）41号），公告说明征地范围、补偿标准、补偿登记。龙门县国土局作为征收土地的具体部门，有权发布听证公告，公告具体时间和地点及土地补偿的标准。至于青溪村委会经村民代表大会讨论，决定放弃听证，系青溪村委会的自由处分行为，且本案三原告也无一提出听证申请。故，龙门县政府与龙门县国土局的上述行为符合上述规定。龙门县国土局依程序将龙门县2009年度第八批次城镇建设用地呈报广东省国土资源厅审批，广东省国土资源厅于2010年3月18日下发批文同意征地。之后，龙门县国土局与曲利村民小组于2011年6月1日签订《征地补偿协议书》，款项拔付给了曲利村民小组。苏进兴、苏海华、苏镜光分别领取了其名下的征地款并签名捺印。至此，涉案土地征收完毕，事实清楚，程序正当。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”本案中，龙门县国土局与曲利村民小组于2011年6月1日签订了征用土地协议，并支付了相关费用，土地性质已变为国有。被告方多次向原告方发出《迁坟通告》并告知领取迁坟补偿款，但原告方拒绝迁坟。在龙门县国土局对原告方送达《责令交还土地通知书》之后，原告方仍然拒绝迁坟。在此情况下，龙门县政府才组织人员于2014年8月12日将涉案坟墓搬迁至龙城街道青溪村委金龙大道勒坑隆（土名）临时寄放并发出《告知书》。故，龙门县政府组织人员对涉案坟墓进行强制搬迁，理由亦属正当。综上，龙门县政府组织实施的征地行为以及迁坟行为事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苏进兴、苏镜光、苏海华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告苏进兴、苏镜光、苏海华负担。
上诉人苏进兴、苏镜光、苏海华不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决没有依法查清事实，适用法律错误，判决被上诉人组织实施的征地行为及迁坟行为合法缺乏依据，所作判决错误，依法应予撤销。理由分述如下：一、一审判决错误认定了以下足以影响判决的重要事实，违反了行政诉讼证据规定。（一）“2009年10月31日，青溪村经村民代表大会讨论决定，同意此次征地的安置补偿标准和社保安置方案，决定放弃听证并出示《放弃听证的证明》”，此认定不符合事实。首先，一审判决认定以上事实，仅凭被上诉人提供的《放弃听证的证明》，而该证据并无原件予以质证。其次，从该证明形式上看，只有村长“苏根录”签名和盖章，没有附上村民签名表或会议纪录，不能代表村民的意思。（二）“苏进兴、苏海华还分别领取了地上附着物的补偿款2000元、2500元，并在《曲利村未种植青苗补偿款方案》上签名捺印”，此认定属审查证据错误。《曲利村未种植青苗补偿款方案》只涉及青苗补偿，与附着物补偿无关。（三）“2014年8月4日，龙门县国土局对苏金河（苏进兴的父亲）、苏镜光等送达了《责令交还土地通知书》”，此认定与事实不符。实际上，上诉人在发现坟墓失踪后，于2014年8月14日向当地派出所报案，8月18日派出所告知上诉人是政府搬迁的，被上诉人才补发《责令交还土地通知书》。即使补发，被上诉人也没有补发给苏海华。（四）“2014年8月12日，龙门县国土局作出《告知书》”，此认定不符合事实。与《责令交还土地通知书》一样，该告知书也是2014年8月18日之后被上诉人才补发的，同样没有补发给苏海华。二、根据被上诉人提供证据所能证明的事实，被上诉人组织实施的征地行为存在重大违法之处，一审判决适用法律错误，认为征地行为合法的理由不能成立。（一）被上诉人制定征地补偿标准和安置方案时，未依法组织听证，违反《中华人民共和国土地管理法》《国土资源听证规定》的规定。（二）被上诉人在青苗及附着物补偿方案未与村民协商一致的情况下，只就土地补偿、安置补助费用办理审批和签订征地补偿协议，以“村民已收土地补偿款”为由，迫使村民服从其青苗、附着物补偿方案，程序严重违法。（三）一审判决以《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定作为被上诉人程序合法的理由，属适用法律错误。三、上诉人一审提出的诉讼请求是合法有据的，一审判决不予支持违背事实与法律。上诉人提出要求法院确认被上诉人迁坟违法和进行补偿等诉讼请求，理由有：（一）被上诉人从没有就坟墓的搬迁、补偿安置与上诉人协商，组织听证，上诉人也没有领取过被上诉人关于迁坟的补偿款，上诉人有权不搬迁坟墓。（二）被上诉人在没有告知上诉人的情况下，深夜里强行把上诉人祖先坟墓搬走，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”等法律规定。（三）被上诉人在强行搬走上诉人祖先坟墓之后，才补发相关通知给上诉人苏进兴、苏镜光，而苏海华则至今没有收到过任何通知。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，所作判决违反行政诉讼审判原则，实体判决错误，依法应予撤销。请二审法院重新查明事实，撤销原判，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。
被上诉人龙门县政府辩称：一、涉案土地已依法征收，被答辩人要求赔偿无事实和法律依据。2009年5月8日，答辩人发出《关于县城东出口建设用地征地预公告》（龙府（2009）41号），将拟征收土地的范围、面积、补偿标准、补偿登记期限等信息向社会公告。2009年10月15日，龙门县国土局依职权对该次征地的补偿标准及安置方案组织听证，并发布了《听证会公告》，并将《听证告知书》（国土资听证字（2009）第15号）送达龙城街道办事处青溪村委。青溪村民经讨论决定同意此次征地的补偿标准和安置方案，主动放弃听证并出示了证明。2009年11月19日，龙门县国土局依法将龙门县2009年度第八批次城镇建设用地呈报省国土资源厅审批，2010年3月18日省国土资源厅作出《关于龙门县2009年度第八批次城镇建设用地的批复》［粤国土资（建）字（2010）125号），同意我县征用龙城街道青溪村位于金龙大道和旧增龙路地段的集体土地。2010年4月12日，答辩人向征地范围内的村集体发出《关于龙门县2009年度第八批次城镇建设用地征地通告》（龙府（2010）32号），并于2015年5月27日对土地征收补偿安置方案进行公示。2011年龙门县国土局与被征地村民小组签订了征用土地协议书，并支付了相关的征地经费，土地依法征收完毕。二、答辩人的迁坟行为合理合法，应予维持。（一）答辩人曾多次发出迁坟公告，告知坟主自行迁坟。2010年8月6日，龙门县征地服务中心发出《迁坟通告》，要求位于金龙大道和旧增龙公路之间征地范围内的坟土15日内到龙城街道办办理迁坟登记，逾期作无主坟。2012年2月22日，答辩人作出《迁坟通告》，通告内容同上。2012年6月6日，答辩人再次发出《关于限期清除青苗及地上附着物的通告》（龙府（2014）44号），要求征地范围的青苗及附着物的权利人在通告公布之日起15日内清除青苗及地上附着物（包含坟墓、金埕等）。2014年4月1日龙城街道办发出公告，告知领取了青苗、坟墓、金埕补偿费的坟主，于公告公布之日起15日内自行迁坟、清除青苗。未领取青苗、坟墓、金埕补偿费的坟土，自公告公布之日起15内到龙城街道办领取迁坟补偿费用。为让征地范围内的村民都能知悉上述迁坟信息，答辩人和龙城街道办每发一次迁坟公告，都会在被征地的村小组所在村委处粘贴公告，绝大部分村民看到信息后主动领取了补偿款和自行迁坟，只有被答辩人一直不理会，拒绝迁坟。（二）龙城街道办与曲利村民小组就迁坟问题曾签协议，龙城街道办有权处理该村坟墓安置问题。2011年5月31日，龙城街道办与曲利村民小组签订《东出口项目征地补充协议》，约定土地征收后由龙城街道办负责协调解决该村小组的坟墓安置地问题。因此，针对迁坟一事双方是有约定的，不存在侵犯答辩人合法权益的情况。（三）龙城街道办就迁坟一事曾多次和被答辩人协商，也向被答辩人下发过领取迁坟补偿款的书面通知。虽然龙门县征地中心、龙城街道办、答辩人多次发出公告要求征地范围内的坟主自行迁坟，但是被答辩人一直置之不理，龙城街道办工作人员只好主动上门和被答辩人协商，告知被答辩人迁坟补助按《关于修改〈惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定〉的决定》（惠州市人民政府令第67号）执行，土坟补助770元／座，每座灰沙坟1350元／座，金埕85元／个，睡坟（2年以上）2350元／座，阴城370元／㎡。被答辩人因不满迁坟补助，不愿意领取迁坟补助，拒绝迁坟。由于多次协商不成，2014年7月29日，龙城街道办事处向被答辩人下发了领取迁坟补助款的通知，并要求被答辩人8月1日前将坟墓（金埕）迁出征地范围，被答辩人收到通知后仍拒绝领款迁坟。因此，被答辩人在起诉状中提到答辩人没有进行通知就强行迁坟与事实不符。（四）龙门县国土局迁坟前曾发通知要求被答辩人领取补偿款和自行迁坟。由于涉案土地已依法征收，土地性质变为国有，被答辩人拒绝迁坟交还土地已经触犯了《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，根据该规定龙门县国土局于2014年8月4日作出《责令交还土地通知书》送达被答辩人，要求被答辩人在收到通知3日内依法领取迁坟补助款并自行迁坟，交还国有土地，以上事实有送达回证和照片为证。被答辩人在规定的期限内拒绝迁坟，答辩人才强行迁坟。综上四点可知，答辩人在迁坟前曾多次履行告知义务，并就迁坟问题多次与被答辩人协商，只是被答辩人不满迁坟补偿金额，拒绝迁坟，答辩人为依法收回国有土地才强行迁坟并无不妥，完全符合法律规定。三、被答辩人的起诉应驳回。（一）被答辩人不是本案适格的原告。2011年涉案土地就已依法征收，被答辩人已丧失与该土地相对应的权利，而且被答辩人从未出具证据证明本案涉及的坟墓金埕归其所有，与本案没有利害关系，非本案适格原告主体。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2015）9号）第三条第八项的规定，被答辩人的诉讼请求应驳回。（二）被答辩人提起行政诉讼已过法定起诉期限。2014年8月被答辩人就已知悉迁坟一事，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”的规定，被答辩人现在才提起诉讼，早已超过法定的起诉期限，其诉讼请求应予以驳回。（三）被答辩人未能提供证据证明答辩人的迁坟行为给其造成直接的经济损失，故其赔偿请求应驳回。综上所述，被答辩人请求判决答辩人强行迁坟行为违法，要求答辩人道歉赔偿理由不足，请求贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被上诉人龙门县国土局、龙城街道办的答辩意见与被上诉人龙门县政府一致。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案龙门县2009年度第八批次城镇建设用地征地项目，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅于2010年3月18日批复同意，由龙门县政府具体实施，符合法律规定。龙门县政府先后发布征地预公告、听证公告、征地通告后，青溪村民委员会对公告的各项土地补偿标准没有提出申请听证。三上诉人亦未就各项土地补偿标准提出申请听证。2011年6月1日，龙门县国土资源局与曲利村民小组签订《征地补偿协议书》，曲利村民小组已领取了征地补偿和安置补助费。本案三上诉人也已签名领取分配到各自名下的征地补偿款。在本案起诉状中，三上诉人仅对迁坟补偿及其祖先坟墓被强制搬迁表示不服，请求判决确认被上诉人强行搬迁其祖先坟墓的行为违法，判决被上诉人道歉，并与之重新协商作出补偿及给予赔偿。
《征用土地公告办法》第十五条第一款规定：因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决；第二款规定：征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。龙门县政府发布征地预公告、听证公告、征地通告后，三上诉人未对地上附着物的补偿标准申请听证，也未就其祖先坟（金埕）办理地上附着物补偿登记。在龙门县政府多次发出迁坟通告、公告，要求办理迁坟补偿登记，告知逾期将按无主坟处理的后果之后，三上诉人仍然未办理迁坟补偿手续，也未自行迁坟。在此情况下，龙门县政府将坟（金埕）迁至临时寄放点，并发出书面告知书，该行为符合《征用土地公告办法》第十五条第二款的规定。三上诉人请求确认龙门县政府迁坟（金埕）的行为违法及判决龙门县政府予以赔偿，没有依据，原审判决驳回该诉讼请求，并无不当。
三上诉人对迁坟（金埕）补偿有异议，应当根据《征用土地公告办法》第十五条第一款的规定，向市、县人民政府申请协调，如协调不成，向上一级地方人民政府申请裁决。在其未经向政府申请协调和裁决的情况下，向人民法院提起诉讼，请求判决政府协商补偿，没有法律依据，原审判决驳回其诉讼请求，亦无不当。
综上所述，三上诉人的上诉理由均不成立，原审判决认定事实基本清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苏进兴、苏镜光、苏海华共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二○一六年七月十二日涛