宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬鄞行初字第74号
原告徐兰女。
委托代理人金岳。
被告宁波市公安局鄞州分局。
法定代表人林东。
委托代理人朱云峰。
委托代理人任海民。
原告徐兰女不服被告宁波市公安局鄞州分局于2013年10月1日作出甬公鄞行罚字（2013）第2909号行政处罚决定的具体行政行为，于2013年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年12月2日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月17日公开开庭审理了本案，原告徐兰女及其委托代理人金岳，被告宁波市公安局鄞州分局的委托代理人朱云峰、任海民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市公安局鄞州分局于2013年10月1日作出甬公鄞行罚字（2013）第2909号行政处罚决定，该决定认定，原告于2013年9月27日15时许因不满房屋拆迁安置及土地赔偿问题，在北京市西城区中南海附近非法上访，扰乱了当地公共场所秩序，被当地公安机关民警查获并带离现场，后被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）训诫，于2013年9月29日被带至宁波市公安局鄞州分局中河派出所（以下简称中河派出所）接受处理。且原告之前曾多次到北京非法上访，曾于2011年8月18日因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予原告徐兰女行政拘留十日的处罚。
被告宁波市公安局鄞州分局于2013年12月12日向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：
1.被告于2013年9月29日和2013年9月30日对徐兰女所作的询问笔录各1份，被告对王岳甫、张剑列、顾鹿华所作的询问笔录各1份以及人口信息情况4份，用以证明原告在中南海地区非法上访扰乱当地秩序的事实；
2.府右街派出所于2013年9月30日出具的《工作说明》及训诫书各1份，用以证明原告非法信访被北京警方查获并予以训诫的事实；
3.宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组（以下简称宁波驻京办）于2013年9月28日出具的《证明》、《群众进京上访案件交办单》、《对非正常上访人员行政处罚建议书》、《非正常上访人员移交手续清单》各1份，《非访人员移交清单》2份，《劝返接回通知单》1份，宁波市鄞州区中河街道办事处信访办出具的《关于徐兰女非正常上访情况报告》1份，用以证明原告属于违法越级重复信访的事实。
4.被告于2011年8月18日作出的《行政处罚决定书》、宁波市鄞州区人民法院行政裁定书、宁波市中级人民法院行政裁定书各1份，用以证明原告曾因非法上访而被行政拘留的事实。
5.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（二）项，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，用以证明被告作出被诉具体行政行为所适用的法律正确。
6.中河派出所于2013年9月30日作出的甬公鄞受案字（2013）第14007号《受案登记表》、甬公鄞（河）行传字（2013）第45号传唤证各1份，2013年10月1日《行政处罚告知笔录》、《执行回执》、《行政拘留通知亲属情况说明》各1份，用以证明被告作出被诉具体行政行为的程序合法。
原告徐兰女起诉称：被告于2013年10月1日作出甬公鄞行罚决字（2013）第2909号《行政处罚决定书》的具体行政行为是违法的，该决定所认定的事实主要证据不足，且违反了法定程序。理由包括：一、原告没有扰乱公共场所秩序；二、原告一行六人是在2013年9月27日中午途径西城区，离中南海较远，且原告是为了拆迁安置纠纷逐级上访到北京，并不是非法上访；三、被告在9月28日晚上8时联合北京黑车强行将原告拉上车，在车上原告遭受殴打；四、原告在9月30日夜里被被告一行10人左右，由中河派出所所长以谈话为由将原告分别在中河派出所和看守所关押了10天，期间不给原告吃喝，也不提审，致使原告身心受到巨大损害。后来，原告才知道一起在北京的6人，被告只关押了原告1人。现请求依法撤销被告作出的甬公鄞行罚决字（2013）第2909号行政处罚决定。
原告在法定举证期限内向本院提供了被告作出的甬公鄞行罚决字（2013）第2909号《行政处罚决定书》和宁波市鄞州区拘留所出具的《解除拘留证明书》各一份，但未在庭审中出示。
被告宁波市公安局鄞州分局答辩称，原告因不满其房屋被拆迁以及土地承包补偿问题，曾于2010年、2011年多次越级赴省进京非法信访，并于2011年6月23日联合他人到北京市联合国开发署驻京办事处非访后被处以行政拘留七日的处罚。2013年5月、6月等，原告又因该房屋拆迁和土地承包补偿问题多次到中南海地区等非信访接待场所信访。2013年9月27日下午，原告再次到北京中南海地区非法信访，扰乱了该地区公共场所秩序，被北京执勤民警依法查获经训诫后，移交被告依法处理。被告经调查后，于2013年10月1日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告的违法行为依法作出行政拘留十日的处罚。被告对原告作出上述行政处罚决定所认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。综上，请求维持被告作出的甬公鄞行罚决字（2013）第2909号行政处罚决定。
对被告提供的上述证据材料，原告的质证意见及本院的认证意见如下：
对被告提供的证据材料1，原告质证后对2013年9月29日原告的询问笔录没有异议，对2013年9月30日原告的询问笔录的真实性有异议，认为该笔录所记录的内容超越了原告的表达能力，且并非原告的真实意思表示；对王岳甫、张剑列、顾鹿华的询问笔录的真实性和合法性有异议，其中张剑列和顾鹿华的笔录内容几乎完全一样，且与事实不符。上述笔录均不能证明原告于2013年9月27日在北京中南海地区非法信访的事实。本院认为，因原告对其于2013年9月29日所作的询问笔录无异议，本院予以认定；对于原告于2013年9月30日的询问笔录，因该笔录所记载的内容与原告当庭所作的陈述内容相一致，且原告认可当日也做过笔录的事实，故本院对该份询问笔录予以认定；对于王岳甫、张剑列、顾鹿华三人的询问笔录，该三份笔录中被调查人关于原告在北京上访被劝返的事实与原告本人的陈述相一致，故本院对该事实予以认定。对被告提供的证据材料2，原告质证后对《工作说明》的关联性有异议，认为《工作说明》中仅记载了原告被执勤民警盘问后带走，并不能证明原告在中南海非法上访的事实，且该《工作说明》与被告提供的《证明》表述相矛盾，一是《工作说明》记载原告于2013年5月21日非正常上访，而《证明》记载的时间为2013年5月17日；二是《工作说明》中记载为“中南海地区”，而《证明》中为“中南海”。另外，《工作说明》的出具日期为2013年9月30日，被告当天就拿到该份材料不合理。对于《训诫书》，原告质证后认为其本人并没有收到过该份材料，要求被告出示原件，且认为训诫是对轻微违法行为的处罚，说明原告的行为是轻微的，现被告又对原告实施拘留，系对同一违法行为进行了两次处罚。对此，在庭审结束后，被告向本院补充提供了由府右街派出所在《训诫书》复印件上加盖印章的补强证据，并陈述《工作说明》的取得过程为被告在北京的民警拿到原件后传真回宁波，在归档时再将原件放入档案。原告对该份补强证据质证后认为府右街派出所只是在复印件上盖章，该份材料不是原件，同时认为被告陈述的《工作说明》的取得过程是编造的。本院认为，由于《工作说明》的原件被告已经当庭出示，被告提供的补强证据可说明《训诫书》复印件经府右街派出所核对一致，故本院对该两份证据的真实性予以认定，且被告对于《工作说明》取得过程的陈述具有合理性，原告的异议不能成立，本院不予采信。对于原告提出的其他质证意见本院将在下组证据及本院认为部分分别论述。对被告提供的证据材料3，原告质证后对《证明》的形式真实性无异议，但认为该份证据不应当由驻京办出具，而应当由北京警方出具，且原告2013年9月27日系去邮局寄信的途中被带走，并不存在非法信访的行为；对于《群众进京上访案件交办单》、《对非正常上访人员行政处罚建议书》、《非正常上访人员移交手续清单》的真实性均无异议，但对其关联性有异议，认为驻京办无权作出原告系非法上访的认定；对于《劝返接回通知单》的真实性有异议，认为该份证据有明显的粘贴痕迹，且所记载的原告年龄有误，要求被告出示原件；对于《关于徐兰女非正常上访情况报告》所载的内容有异议，认为与客观事实不符，原告上访反映的是75.20平方米房屋的安置问题，而非房屋质量问题，故不属于重复和越级信访。对此，被告在庭审结束后向法院提供了《劝返接回通知单》以及两份《非访人员移交清单》的补强证据。原告质证后认为该三份材料只是相关单位在复印件上加盖印章，并非原件，且《劝返接回通知单》上仅有北京市公安机关负责人签名，没有公安机关的公章；两份《非访人员移交清单》是其内部的工作流程，且仅有接收单位，而没有移交单位。本院认为，宁波驻京办出具的《群众进京上访案件交办单》、《对非正常上访人员行政处罚建议书》、《非正常上访人员移交手续清单》可证明本案的来源，而不是被告作出处罚的依据，对于该单位是否具有认定原告上访性质的职权不属于本案的审查范围。同时，被告补强后的三份证据材料虽非原件，但因出具单位已在复印件上盖章确认与原件一致，故本院对该组材料的真实性予以认定。至于原告提出的《证明》与《工作说明》中所记载内容在时间与地点上存在矛盾的质证意见，本院认为，因原告在庭审中自认其于2013年5月、6月、8月和9月去北京上访过，故本院对该事实予以认定；在称谓上，中南海是指国务院等重要机关办公所在地，而“中南海周边”、“中南海地区”等系指办公地附近地段，《证明》中记载的“原告四次到北京中南海非法上访”与客观事实不符，但该组证据可综合证明原告曾于2013年5月及9月27日到北京中南海地区非正常上访，且9月27日上访时被劝返接回的事实，本院对此予以认定。对被告提供的证据材料4，原告质证后认为因两级法院均以超过法定期限为由驳回了原告的起诉，并没有就原告的行为是否违法作出裁定。本院认为，因被告制作的行政处罚决定书依法具有法律效力，该2011年8月18日《行政处罚决定书》未被有权机关撤销或者确认违法，故对原告具有拘束力，原告的质证意见不符合法理，本院不予采信。对被告提供的法律依据5，原告质证后认为根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，本案系违法行为地公安机关移送的案件，但是被告没有提供北京警方出具的移交单，故被告对本案没有管辖权；对于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定本身没有异议，但认为原告并没有扰乱公共秩序，被告对原告进行处罚缺乏依据。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被告作为违法行为人居住地公安机关对本案具有直接管辖权，该条第二款系对移交类型案件中两地公安机关的职责分工作出的规定，不适用于本案。此外，原告的违法行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的情形，故本院认定被告适用法律正确。对被告提供的证据材料6，原告质证后对《受案登记表》的真实性有异议，认为该份表格上既没有移送单位，也没有报案人，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定；对《传唤证》有异议，认为当天中河派出所到原告家时并没有出示该文件，经原告当场提出后约1个半小时，被告才出示传唤证，将原告传唤到派出所；对《行政处罚告知笔录》的真实性有异议，认为原告并没有拒绝回答；根据法律规定，公安机关在作出处罚前应当听取违法行为人的意见，而被告没有听取原告的意见，且被告在一天内即作出处罚决定，没有给予原告申辩的权利，程序违法；对于《执行回执》，认为原告在看守所期间曾以患有高血压为由口头提出暂缓执行的申请，但看守所工作人员并未就此进行处理，因此，被告作出行政处罚决定的程序违法。本院认为，《受案登记表》中的报案人、移送单位等内容虽为空白，但在简要案情部分已详细记录了案件的由来，原告的异议不能成立；对于《传唤证》，结合原告的当庭陈述，可证明原告是经合法传唤到中河派出所接受询问，故对该事实予以认定；对于《行政处罚告知笔录》，结合被告庭后向本院提交的录像光盘可知，被告已经履行了处罚前的告知程序并听取了原告的意见；至于原告提出的被告在同一天作出处罚决定的程序违法的意见，本院认为，被告于2013年9月30日立案调查，于次日对原告作出行政拘留十日的处罚决定，在程序上并不违法。
经审理查明，2013年，原告徐兰女因房屋拆迁安置问题曾分别于同年5月、6月、8月到北京上访，其中2013年5月在北京中南海地区非正常上访。2013年9月27日，原告再次因房屋拆迁安置问题到中南海周边地区上访，被府右街派出所查获，府右街派出所对原告进行训诫后将原告送至马家楼救济中心，后被宁波驻京办劝返接回。2013年9月28日，宁波驻京办向被告发出《对非正常上访人员行政处罚建议书》，建议对原告进行处理。被告于2013年9月30日对该案进行受案登记后，经过合法传唤和调查，于2013年10月1日作出甬公鄞行罚决字（2013）第2909号行政处罚决定，决定给予原告行政拘留十日的处罚。当日，被告向原告宣布了处罚决定，并开始对原告行政拘留的处罚予以执行。原告不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，被告曾于2011年8月18日以原告分别在浙江省人民政府大门口、北京中南海、北京联合国开发署非法上访为由，对原告作出了行政拘留七日的处罚决定。该决定执行完毕后，原告对此不服向本院提起行政诉讼，本院及宁波市中级人民法院均以原告的起诉已超过起诉期限为由裁定驳回了原告的起诉。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故被告具有作出被诉治安行政处罚的法定职权。
依照《信访条例》的相关规定，信访人行使信访权利须遵循法定的形式和程序。被告提供的甬公鄞行决字（2011）第2372号行政处罚决定书、府右街派出所出具的《训诫书》及《工作说明》足以证明原告在明知中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，仍多次到该区域非正常上访，其行为已经扰乱了北京相关地区的公共场所正常秩序，且属情节较重。被告对此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告处以行政拘留十日的处罚，并无不当。原告认为自己的行为没有扰乱公共场所秩序，不应给予行政处罚的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。且根据《信访条列》第四十七条的规定，训诫系公安机关依法规范信访秩序、处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，并非《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条确定的法定处罚种类之一，故本案不存在对同一行为重复作出治安行政处罚的情形。
在程序上，被告在行政处罚作出前对原告进行了调查询问并向原告事先告知了拟处罚的内容，听取了原告的陈述意见。需要指出的是，根据被告提供的录像光盘，原告在听取拟处罚告知内容后，仍坚持认为自己没有扰乱公共秩序，而非《行政处罚告知书》中所记载的“拒绝回答”。《行政处罚告知书》所记载的内容与客观事实不符，本院在此予以指正。但该记录错误并未对原告的实体权利义务产生实际影响，不足以构成撤销被诉具体行政行为的理由。综上，被告作出被诉治安行政处罚决定所认定的事实清楚，适用法律正确，程序并未违法。原告要求撤销该具体行政行为的理由不足，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告徐兰女要求撤销被告宁波市公安局鄞州分局于2013年10月1日作出甬公鄞行罚字（2013）第2909号行政处罚决定的具体行政行为的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐兰女负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为376658348992，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 李建宏
审 判 员 徐小娟
人民陪审员 吴云飞
二〇一四年一月六日
书 记 员 寿 涛
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
……
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
……
二、《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
……
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
……
三、《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。