湖南省株洲市芦淞区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）芦法行初字第4号
原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司，住所地醴陵市左权路。
法定代表人王日新，董事长。
委托代理人黄冰波，湖南弘扬律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告醴陵市人民政府，住所地湖南省株洲市醴陵市市府路。
法定代表人蔡周良，市长。
委托代理人吴波，男，汉族，湖南省醴陵市人，住湖南省醴陵市沙塘路。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，提起上诉等。
委托代理人欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告醴陵市国土资源局，住所地醴陵市阳三石街道办事处阳东村。
法定代表人周旺炎，局长。
委托代理人欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，提起上诉等。
委托代理人吴波，男，汉族，湖南省醴陵市人，住湖南省醴陵市沙塘路。代理权限为一般代理。
原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司（以下简称新兴房产公司）诉被告醴陵市人民政府（以下简称醴陵市政府）、醴陵市国土资源局（以下简称醴陵市国土局）不履行土地使用权登记法定职责一案，于2014年2月12日向株洲市中级人民法院提起诉讼。株洲市中级人民法院于同年3月3日裁定由我院审理。同月24日，本院立案受理，并于同月27日将起诉状副本和应诉通知书送达被告醴陵市政府、醴陵市国土局。本院依法组成合议庭，于2014年5月7日、6月5日公开开庭审理了本案。原告新兴房产公司的法定代表人王日新、委托代理人黄冰波，被告醴陵市政府、醴陵市国土局的委托代理人吴波、欧阳修文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告新兴房产公司诉称：原告于2001年12月28日与被告醴陵市政府签订《醴泉小区整体开发协议书》，取得五里牌机械厂范围土地在内的0.57平方公里土地开发权，该协议约定被告醴陵市政府必须分期分块为原告办理国有土地使用权证。原告已按协议约定全额缴纳了土地出让金。2003年，醴陵市人民政府批准原告以出让方式取得醴泉小区中的3、4、5、9区共175606平方米国有土地（含五里牌机械厂范围土地），并签订了2003-57号国有土地使用权出让合同。现原告对五里牌机械厂范围土地已完成拆迁补偿工作，且五里牌村委会和黄泥坳办事处均签署书面意见对拆迁情况予以确认。原告为办理国有土地使用权变更登记手续，于2010年8月23日将3、4、5、9区国有土地使用权证交被告醴陵市国土局，后原告于2012年10月和2014年1月、2月多次向被告醴陵市国土局申请换证（变更）登记并提交相关资料，但被告醴陵市国土局拒不为原告办理五里牌机械厂范围13978平方米的国有土地使用权证，且不向原告说明理由。因此原告请求确认被告醴陵市政府和醴陵市国土局拒不履行其法定职责的行为违法，并判决二被告依法履行为原告办理涉案范围土地使用权证的法定职责。
被告醴陵市政府和醴陵市国土局辩称：原告申请对五里牌机械厂范围内土地发证的请求不符合法律规定，该涉案土地由于征地拆迁工作没有完成，被告醴陵市国土局一直未对该13978平方米土地进行登记，故原告申请对该土地进行的登记应属于初始登记。被告醴陵市国土局接到原告提出的申请后，按《土地登记办法》的规定进行了地籍调查，并要求原告提供完税或减免税凭证、缴纳土地有偿使用费的凭证、征地拆迁协议及付款凭证，而原告一直未能提供上述资料，且该范围土地上的五里牌机械厂至今仍没有拆迁，且仍在生产。原告认为该土地是换证（变更）登记并不成立，原告交回被告醴陵市国土局的四本证并不包括五里牌机械厂范围内的土地，故不存在换证一说。被告醴陵市国土局收到原告的申请后，依法履行了法定职责。2014年，原告两次提出登记申请，被告均及时进行了书面回复，告知其需要提供的申请资料。被告不能为其发证是因为原告未提交法定登记资料，不符合登记条件。故被告认为，原告对被告提起的诉讼请求毫无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告新兴房产公司向本院提交了下列证据：
证据1、醴泉小区整体开发协议书，证明原告要求被告为其办理国有土地使用权证的五里牌机械厂范围13978平方米土地在协议约定的开发范围内；
证据2、收条，证明被告醴陵市国土资源局收回原告提交的四本国有土地证的事实，本案诉争土地包含在上述四证范围之内；
证据3、关于申请办理国有土地使用权证的报告及快递单，证明2013年3月7日，原告向被告醴陵市国土资源局提出办证申请及二被告收到申请的事实。申请资料中醴陵市黄泥坳办事处五里牌村委会以及醴陵市黄泥坳办事处签署“情况属实”并加盖公章证明拆迁完成的事实；
证据4、再次请求办理国有土地使用证的报告及快递单，证明2014年1月28日，原告再次向被告醴陵市人民政府和被告醴陵市国土资源局提出申请及二被告收到申请的事实；
证据5、宗地图，证明原告要求被告醴陵市人民政府和被告醴陵市国土资源局办理醴泉小区原五里牌机械厂范围13978平方国有土地使用权证的具体位置及基本情况；
证据6、《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》的函复、土地登记申请书、企业法人营业执照、醴泉小区整体开发协议书、湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单、醴陵市人民政府申请农用地转用、土地征用报批单、五里牌机械厂宗地图，证明原告于2014年2月20日针对被告的告知书进行了函复并附具了相应的材料；
证据7、本院依原告申请调取的被告醴陵市国土局收回四本证并为原告颁发醴国用（2010）第0183号土地使用权证的档案中的图纸，证明五里牌机械厂土地在原收回的四证范围内。
被告醴陵市政府、醴陵市国土局对原告新兴房产公司提交的证据质证认为：对证据1的真实性没有异议，但是对该证据的关联性有异议，该协议也证明了被告为原告办证的前提是原告必须履行交纳5600万元土地出让金的义务；对证据2的真实性没有异议，但对关联性有异议，被告收回四本证是为原告进行变更登记且重新发了一本证给原告；对证据3的真实性有异议，村委会与办事处的证明不属实，五里牌机械厂并没有完成征地拆迁的工作；对证据4真实性没有异议，但被告收到原告申请报告后及时进行了回复；对证据5因原告没有提供原件，我们不予质证；对证据6的真实性没有异议，对该证据的关联性有异议，被告收到申请后及时回复原告告知其需要补充的材料。对证据7的真实性没有异议，但对其关联性有异议，该证据不能证明本案诉争土地在图纸范围内。
被告醴陵市政府和醴陵市国土局在举证期限内向本院提交了下列证据：
证据1、醴泉小区整体开发协议，证明原告应承担醴泉小区内的征地、拆迁和基础设施的建设费用，即醴陵市五里牌机械厂的征地拆迁工作由原告完成。同时，在开发醴泉小区过程中，原告应向醴陵市人民政府支付土地出让金5600万元，并承担其他一些义务；
证据2、“醴政土合同编号：2003-57号”国有土地使用权出让合同，证明原告于2003年4月5日和被告醴陵市国土局签订了该合同，该合同约定被告醴陵市国土局向原告出让渌江乡五里牌村175606平方米的土地，原告应向被告醴陵市国土局缴纳1722.6万元土地出让金；
证据3、醴泉小区3、4、5、9区用地红线图，证明被告醴陵市政府向原告核发的醴国用（2003）字第B380209227号国有土地使用证所载131858平方米的国有土地不包含醴陵市五里牌机械厂范围内的土地。原告申请办理醴陵市五里牌机械厂范围内土地的国有土地使用权属于初始发证，不属于变更登记；
证据4、报告，证明原告于2010年8月23日向被告醴陵市国土局出具报告，要求将四本证交回被告醴陵市国土局，并由被告醴陵市国土局换发一本约70亩的国有土地使用证；
证据5、醴国用（2010）第183号国有土地使用证，证明根据原告出具的报告，被告在收回原告四本国土证后，向其发放了一本使用权面积为47446平方米地国有土地使用证；
证据6、行政起诉状及（2013）株县法行初字第39号行政裁定书，证明原告于2013年11月向株洲县人民法院提起行政诉讼，要求被告为其发证，通过两次庭审，最终原告撤诉；
证据7、《再次请求办理国有土地使用权证的报告》及《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》，证明被告醴陵市国土局收到原告的报告后，及时回复了原告，并要求其按《土地登记办法》的规定向被告提供土地登记的申请资料；
证据8、《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》及《关于请求办理国有土地使用权证一事的函》，证明被告醴陵市国土局告知原告申请土地登记需提供的资料后，原告未按规定向其补充资料，并且再次要求发证，被告又再次向其说明需补充的资料，尽到了告知义务；
证据9、醴陵市五里牌机械厂现状图6张，证明该厂仍在进行生产经营活动，原告并未完成对该厂的征地拆迁工作。
原告新兴房产公司对二被告提交证据质证认为：对证据1的真实性、合法性没有异议，但对该证据的证明目的有异议，该协议刚好能证实醴陵市人民政府约定了分期分块为原告办理国有土地使用权证的义务，该协议约定的醴泉小区的出让金是以包干形式交纳5600万元，且原告已经交纳；对证据2的真实性没有异议，但是对该证据的关联性和需要证明的目的有异议，该合同仅仅是根据醴泉小区开发协议因办证程序的需要而签订的出让合同，原告无需另外按出让合同的约定交纳出让金，所涉土地的出让金已经包含在整体开发协议约定的包干出让金内；对证据3的真实性没有异议，但是对该证据需要证明的目的有异议，从该证据上可以明显的看出五里牌机械厂的土地属于划定的红线范围内，都包含在整体开发协议0.57平方公里的土地范围之内，是属于原四本国有土地证所载的131858平方米土地之内；对证据4、5的真实性没有异议，但是对该证据的关联性有异议，该证据与诉争的土地没有关联性。证据5刚好可以证实被告按照整体开发协议的约定，为原告颁发了一本面积为47446平方米地国有土地使用证，颁发条件与本案是一样的。对证据6的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据7、8的真实性没有异议，但是对该证据需要证明的目的有异议，原告出具的请求办证的报告之后，虽然被告进行了书面告知，但是原告又书面进行了回复并进行了具体详细的说明，还附具了相应的办证材料，原告申请办证所提供的资料符合土地登记办法以及整体开发协议的规定；对证据9的真实性、关联性有异议，该证据无法证实所拍摄的照片就是属于所诉土地上的建筑物，原告提交的办证报告里五里牌村委会和黄泥坳办事处已出具证明拆迁的真实情况。
经庭审举证质证，本院对原、被告的证据作如下认证：原告提交的证据1、2、4、6、7具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳，证明事项综合判定；证据3中的村委会和街道办盖章证明五里牌机械厂拆迁完成的证明，与被告提交的现场照片相矛盾，不具有真实性，不予采信；证据5未提供原件，不予采纳。被告提交的证据1、2、4-9具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳，证明事项综合判定；证据3与原告证据7（本院在被告登记档案中所调取）不符，且证据3的图纸是2010年8月制作，而该地块初始登记为2003年，不能证明初始登记时是否登记了本案诉争地块，故不予采信。
综合庭审调查和认定的证据，本院查明：
2001年12月，被告醴陵市政府与原告新兴房产公司签订《醴泉小区整体开发协议书》，就醴陵市城区车顿桥附近及五里牌村范围内的0.57平方公里的醴泉小区达成整体开发协议。2003年4月5日，被告醴陵市国土局与原告签订《国有土地使用权出让合同》（醴政土合同编号：（2003-57］），约定将位于渌江乡五里牌村总面积为175606平方米的宗地以1722.6万元的出让价出让给原告。2003年6月，被告醴陵市国土局为原告办理了醴国用（2003）字第B380209227号（面积为131858平方米）、醴国用（2003）字第B380209228号（面积为23256平方米）、醴国用（2003）字第B380209229号（面积为11136平方米）、醴国用（2003）字第B380209230号（面积为43260平方米）四本土地使用权证书。其中醴国用（2003）字第B380209227号土地使用权证是总证，其范围包括但不仅限于另外三本分证的土地范围之和。该四本土地使用权证都未附图纸、未标明土地四至。2010年8月23日，经原告申请，被告醴陵市国土局收回上述四本证后为原告换发了一本醴国用（2010）第0183号国有土地使用权证，使用权面积为47446平方米。该换证登记档案中的图纸所划定的土地面积为175606平方米，范围包括本案诉争五里牌机械厂在内。
2013年8月，原告向株洲市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法判决被告醴陵市政府、醴陵市国土局立即为原告办理换发醴泉小区原五里牌机械厂范围13978平方米、醴泉小区白鹤泉范围4011平方米和醴泉小区附一区范围14982平方米的国有土地使用权证。株洲市中级人民法院受理后指定株洲县人民法院审理。2014年1月26日，原告撤回诉讼，株洲县人民法院予以准许。
2014年1月28日，原告向二被告邮寄了《再次请求办理国有土地使用权证的报告》，被告醴陵市国土局当日收到该报告后于2014年2月17日向原告送达了《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》，告知原告需到被告窗口当面申请并按《土地登记办法》第九条的规定提交相关资料；2014年2月20日，原告向被告醴陵市国土局再次提出申请并提交了土地登记申请书等资料，2014年3月17日，被告醴陵市国土局向原告送达《关于请求办理国有土地使用权证一事的函》，告知其应依据《土地登记办法》第二十七条的规定，提交土地出让价款缴纳凭证等证明材料申请出让国有建设用地使用权初始登记。
综合全案证据，现原被告双方提供的证据均无法证明本案诉争五里牌机械厂范围的土地是否包含在被告醴陵市国土局已收回的前述四本土地使用权证中，即无法确定本案诉争土地是应该进行初始登记还是变更登记。
本院认为本案争议焦点为：被告醴陵市政府和醴陵市国土局拒绝为原告办理使用权证的具体行政行为是否合法。现评议如下：
原告新兴房产公司就五里牌机械厂范围内13978平方米土地向二被告提出办理土地使用权证的申请，被告醴陵市国土局书面告知原告应按照《土地登记办法》规定的初始登记程序提交相关资料申请登记。本院认为，被告“明示拒绝”原告登记申请的行为，是行政主体对相对人的申请进行审查并行使行政权后在实体上作出的否定性行政行为，在实体上虽未满足相对人的要求，却也已经对相对人的权利义务产生了消极的、实质性的影响。“明示拒绝”的行为所产生的纠纷，行政主体和相对人争议的实质是“拒绝”这一具体行政行为是否合法的问题。本案原告不服被告明确拒绝进行变更登记的表示而提起行政诉讼，本院依法对被告拒绝原告变更登记申请这一具体行政行为的合法性要件，即职权、事实、法律、程序等方面进行审查。
一、被告是否依法享有相应的职权
国家实行土地使用权登记发证制度。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。被告醴陵市人民政府对国有土地的使用权具有法定的登记和确认的职责。中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”被告醴陵市国土资源局有受理国有土地的使用权的登记申请的法定职责。
二、被告作出答复在程序上是否合法
被告醴陵市国土局在2014年1月28日收到原告的申请报告后，于同年2月12日作出答复，并于同月17日将该答复送达原告；原告于2014年2月20日再次提出申请，被告于同年3月16日再次作出答复，并于同月17日送达原告。中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第十二条第（三）项规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”，被告醴陵市国土局对原告申请所作出的答复超过了法定期限。但本院认为，答复超过法定期限属程序违法轻微，并不足以影响行政相对人实体权利，并不能单独据此认定被告不履行法定职责。
三、被告作出的答复是否有事实和法律依据
本案中原告认为该范围内土地于2003年6月已进行了初始登记，包含在已由被告收回的四本土地使用权证书（醴国用（2003）字第B380209227号、醴国用（2003）字第B380209228号、醴国用（2003）字第B380209229号、醴国用（2003）字第B380209230号）的登记范围内，故现在申请的应是变更登记，被告以应申请初始登记为由拒绝履行法定职责，其理由不成立。被告对变更登记的说法予以否认，但其在对原告申请进行答复时并未对本案诉争土地的登记状况进行查证核实即告知原告应当按照初始登记程序提交申请材料。庭审中，被告虽强调诉争土地不在上述四本证的登记范围内，但未提供有效证据加以证明。虽然本院经原告申请在被告醴陵市国土局处调取了该四本证所存档案中的图纸，该图纸显示的范围为包括本案诉争五里牌机械厂在内的175606平方米，但由于该面积大于上述四本证所登记的面积与本案诉争五里牌机械厂范围土地面积之和，故无法证明五里牌机械厂范围的土地与上述四本证登记范围之间的关系。因此，在诉争土地是否办理过初始登记这一事实不清的情况下，被告答复原告要求原告应该按照初始登记的程序提交申请资料的答复这一具体行政行为事实不清、证据不足。
另从举证责任的角度看，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条的规定，“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任”，本案中，虽原告不能提供充分的证据证明诉争土地已办理过初始登记而现在应当是办理变更登记的事实，但二被告作为法定土地登记机关，应当明确知道其所颁发的土地使用权证所记载的土地使用权范围，其有能力也有责任对此提出证据予以证明，但其并未提出有效证据证明诉争土地不在原告所述的四本证登记的范围内，也就是诉争土地应进行初始登记的主张。因此，本院认为，被告对原告所进行的答复，即被告明确表示拒绝为原告办理使用权证变更登记的具体行政行为缺乏事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条之规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的规定，在原、被告争议的事实真伪不明的情况下，应当由对该事实负举证责任的一方——即被告承担事实真伪不明的不利后果。
综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认被告醴陵市国土资源局2014年2月12日对原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司作出的《关于请求办理国有土地使用权证的告知书》和2014年3月16日对原告湖南东富集团醴陵新兴房地产开发有限公司作出的《关于请求办理国有土地使用权证一事的函》违法。
本案案件受理费50元，由被告醴陵市人民政府和醴陵市国土资源局各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。现金交纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：中国农业银行株洲市红广支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 任 君
代理审判员 钟 秋
人民陪审员 沈顺珍
二〇一四年六月十六日
书 记 员 冯 维
附判决引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起1０日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第六条原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条……
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……
中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
……
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；