黑龙江省大庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）庆行终字第3号
上诉人（原审原告）董启旺，男，1964年12月30日出生，汉族。
委托代理人孙成山，黑龙江金诺律师事务所大庆分所律师。
委托代理人王淑萍，女，1966年3月8日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）杜尔伯特蒙古族自治县国土资源局，住所地杜尔伯特蒙古族自治县阿拉腾街乌尔善路兴建巷1号。
法定代表人刘长江，该局局长。
委托代理人陈福双，男，1964年5月3日出生，汉族。
委托代理人湛大伟，男，1973年9月8日出生，汉族。
原审第三人杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇人民政府，住所地杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇二道街。
法定代表人李雅娟，该镇镇长。
委托代理人张立新，男，1967年1月3日出生，蒙古族。
上诉人董启旺因诉被上诉人杜尔伯特蒙古族自治县国土资源局（以下简称杜蒙县国土局）行政处罚一案，不服大庆市让胡路区人民法院（2014）让行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董启旺及其委托代理人孙成山、王淑萍，被上诉人杜尔伯特蒙古族自治县国土资源局的委托代理人陈福双、湛大伟，原审第三人杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇人民政府的委托代理人张立新均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2012年5月，原告爱人王淑萍向第三人泰康镇政府申请，要求在烟筒屯镇新发村林肇路北侧土地上建设住宅。后泰康镇奶牛场场长周国奎、泰康镇政府城建助理彭世刚到该申请地块进行了勘查，并当场填写选址意见书。几日后，杜蒙县国土局工作人员用GPS对现场进行定位，经确认，该申请地块在规划区外，所占地类为有林地，不能建房。因此被告未给原告出具批准建房所需的相关手续。2012年5月下旬，原告在该申请地块上建设了面积为239.6平方米的砖房住宅。2014年5月5日，被告对原告的非法占地行为进行立案调查，并于2014年5月14日下达责令停止违法行为通知书，被告为其送达时，原告拒绝签字。2014年5月23日，被告下达行政处罚听证告知书，并向原告送达，原告亦未签字。同日原告向被告提出听证申请，要求被告组织听证，以维护其合法权益。2014年6月13日，被告组织了听证会。2014年6月18日，被告下达杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定书，并向原告进行了送达。该处罚决定书要求原告退还非法占用的239.6平方米土地，限期拆除在非法占用的239.6平方米土地上新建的房屋。原告对该处罚决定不服，向大庆市人民政府申请复议。2014年10月12日，大庆市人民政府作出庆政复决（2014）54号行政复议决定书，维持了被告作出的杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定书。现原告诉至法院，要求撤销被告作出的杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定书，并要求第三人赔偿损失（因房屋未拆除，故具体损失无法计算）。另查，2014年6月24日，中共杜尔伯特蒙古族自治县直属机关工作委员会，因被告单位的执法监察局土地监察股负责人高冰对原告夫妇未批先建住宅行为监管不到位，工作存在失职，给予高冰党内警告处分。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。原告在建房前，虽然向第三人提出了申请，第三人的工作人员也到现场进行勘查，并在选址意见书上签字，但由于该申请地块经被告认定土地性质为有林地，在规划区外，不能建房，故杜蒙县政府未批准原告在该申请地块上建房。因此，原告关于其房屋是合法建筑的诉请，不予支持。对于原告的非法占地行为，被告依据法律规定，理应处罚。被告在作出行政处罚决定前，按照法律规定进行了调查取证，举行了听证会，被告作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法。虽然原告的房屋已经建成两年，但根据最高人民法院行政审判庭对国土资源部的批复规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。被告的行政处罚行为并未超过法定的追诉时效。综上，被告作出的杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持；对原告要求第三人赔偿损失的问题，因无事实及法律依据，不予支持。原审判决：一、维持杜尔伯特蒙古族自治县国土资源局于2014年6月18日作出的杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定书；二、驳回原告董启旺其他诉讼请求。案件受理费50元及邮寄费84元，由原告董启旺承担。
上诉人董启旺上诉称，一、原审法院认定事实不清。被上诉人仅举出了用地规划图来证明上诉人所建房屋在规划区外，同时举出了两个坐标系的证明来证实规划图的真实性。因规划图只能依据一个坐标系来完成，因此被上诉人的说法是违背科学依据的，不应被采信。二、原审法院在适用法律上违背公平原则，其他与上诉人相邻村民的房屋建在了耕地内，却没有受到相应的处罚，明显违背了公平原则。上诉人建成房屋两年后才给予行政处罚，程序违法。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销2014年6月18日杜尔伯特蒙古族自治县国土资源局作出的杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定书。
被上诉人杜蒙县国土局答辩称，被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、内容适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇人民政府述称，上诉人所建房屋占用的土地不在规划用地范围内，不符合土地整体规划，泰康镇政府工作人员彭世刚上报县土地局的下属泰康土地所，土地所工作人员梁孝峰、陈冉、彭世刚到现场勘查，用GPS进行测量后，回所里与数据库进行比对，上诉人所建房屋占用的土地不在规划范围内，已由彭世刚电话告知上诉人。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中上诉人董启旺在被上诉人作出行政处罚决定期间和其向大庆人民政府申请行政复议期间，以及其提起行政诉讼期间，均不能提供杜蒙县人民政府批准其建设房屋的合法审批手续，故上诉人董启旺未经杜蒙县人民政府批准非法占用土地建设房屋的事实存在。上诉人董启旺虽主张其已向原审第三人泰康镇人民政府提出了建房申请，原审第三人的工作人员也到现场进行勘查，并在选址意见书上签字，但由于原审第三人泰康镇人民政府对农村村民住宅用地的申请进行审核是其法定职责，该申请地块是否能够建设房屋，必须得到杜蒙县人民政府的批准，未经杜蒙县人民政府批准，上诉人董启旺不能建设房屋。被上诉人杜尔伯特蒙古族自治县国土资源局依职权并根据询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、违法用地现场照片等证据，对上诉人董启旺的违法行为作出杜蒙国土局执罚（2014）005号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。
关于上诉人主张被上诉人用两个坐标系来证明上诉人所建房屋在土地利用总体规划区外的问题，根据原审中被上诉人提供的证据及庭审调查，被上诉人在原审中提交的两个坐标系分别是由被上诉人杜蒙县国土局规划股出具的土地利用总体规划图和被上诉人杜蒙县国土局勘测大队勘测人员对上诉人所占土地进行现场勘测时，用GPS定位后由地籍管理股出具的烟筒屯镇新发村局部现状图中标记出来的，两个坐标系并不冲突，且被上诉人在原审中提交了违法案件现场勘测笔录、现场勘测图、规划股刘冬梅出具的说明以及大庆市人民政府作出的关于杜尔伯特蒙古族自治县他拉哈镇等10个乡镇土地利用总体规划（2006－2020年）的批复，上诉人虽有异议，但没有提供证据予以反驳，且上述证据能够形成完整的证据链条，故被上诉人根据以上证据认定上诉人所建房屋在土地利用总体规划区外，所占土地有林地的事实，符合法律规定。上诉人虽主张其他村民的房屋建在了耕地内而没有受到相应处罚违背公平原则，但因上诉人没有提交充分的证据予以证实，故对于上诉人的上诉请求，本院不予支持。
根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997）法行字第26号，“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”本案被上诉人作出行政处罚的追诉时效应从违法行为终了之日起计算，故被上诉人的行政处罚行为并未超过法定的追诉时效。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董启旺负担。
本判决为终审判决。
审判长 程雪飞
审判员 许维生
审判员 刘宏博
二〇一五年三月二日
书记员 王 刚
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。