四川省遂宁市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）川09行赔终2号
上诉人（原审原告）杨大尚，男，生于1948年8月19日，汉族。
被上诉人（原审被告）四川省蓬溪县群利镇人民政府。
法定代表人敬世刚，该镇镇长。
委托代理人唐春光，蓬溪县蓬南法律服务所法律工作者。
原审原告杨大尚诉原审被告四川省蓬溪县群利镇人民政府（以下简称：镇人民政府）侵犯农村土地承包经营权赔偿纠纷一案，已由蓬溪县人民法院作出（2016）川0921行赔初2号行政赔偿判决，宣判后，原审原告杨大尚不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨大尚，被上诉人镇人民政府法定代表人敬世刚及委托代理人唐春光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，在1982年全国第一轮土地承包时，原告杨大尚一家四口人，均为四川省蓬溪县群利镇印心村6组农业户口村民，承包了印心村6组四个人的集体土地4.5亩耕地，履行当地当时税费政策。1994年3月31日，原告将自己方三人户籍迁移到合川区二郎镇购房从事个体缝纫行业成为城市居民，当时，二郎派出所收取每一人每月5元的暂住户口费，1995年11月13日，将三人补办上户为四川省合川县二郎镇自理口粮户，2001年12月29日由自理口粮户自动转为非农业户口。2005年5月8日，户籍仍在四川省蓬溪县群利镇印心村但在外务工的杨成英，因丈夫死亡，以父母与子女相互投靠为由，将户籍申报上户到二郎镇杨大尚户口本上成为非农业户口。
2012年8月，重庆市合川区民政局批准杨大尚、王章兰二人享受城市居民最低生活保障费。
2015年7月13日，杨大尚提起民事诉讼，要求被起诉人杨大中、文阳福、王方学退还1999年第二轮土地承包过程中被调整的属于他的承包地1.24亩，并归还土地直补款和赔偿损失共计8,100元。本院作出（2015）蓬溪县民初字第1453号民事裁定：对杨大尚的起诉，本院不予受理。杨大尚不服，提起上诉，遂宁市中级人民法院作出（2015）遂中民终字第395号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
另查明，1997年6月18日，重庆直辖市正式挂牌，重庆市合川区是2006年10月22日，国务院批准撤销合川市设立重庆市合川区，以原合川市行政区域为合川区的行政区域。
一审法院认为，本案讼争的1.24亩土地承包经营权问题，首先应明确土地承包发包方是四川省蓬溪县群利镇印心村6组，而不是本案被告；其次本案被告并未对争议的土地承包经营权作出干预性决定；再次本案被告履行了法定调解职责。在第二轮土地延期承包时，按照中、省、市、县文件“大稳定、小调整”规定精神，杨大尚、王章兰、杨成志是不享有在四川省蓬溪县群利镇印心村6组第二轮土地承包经营权。2005年5月8日，户籍仍在群利镇印心村但在外务工的杨成英，因丈夫死亡，以父母与子女相互投靠为由，将户籍申报上户到二郎镇杨大尚户口本上成为非农业户口，具有1999年第二轮土地承包经营权；2013年4月，原告代表杨成英向印心村6组主张收回他人耕种的土地由杨成英自己耕种，在印心村6组确无调控耕地的情况下，通过印心村委会协调并代表6组，将因承包地撂荒多年已交他人（刘井国）耕种的连二田口小田等土地3.26亩收回，交给了二轮土地延包期间虽属但时下不属印心村6组集体组织村民的杨成英，已是最佳结果。综上，原告杨大尚与他人因土地承包经营发生纠纷，被告履行了调解职责，但杨大尚与他人未能就土地承包经营协商、调解成功。杨大尚认为被告利用蓬溪县政府文件和村领导强行将原告承包地1.24亩暗中转包给第三人，缺乏事实依据。其认为被告不作为，要求被告赔偿损失于法无据，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告杨大尚的赔偿诉讼请求。原告杨大尚不服，提起上诉。
上诉人杨大尚的上诉请求：撤销一审法院（2016）川0921行赔初2号判决书的判决并依法改判。
事实与理由：一审人民法院案件事实认定不清。适用法律不正确，定案简单，草率，听信被上诉人委托律师唐春光一边之言，混淆是非，共同庇护被上诉人行政不作为，乱作为，用人不管人，支使身边工作人员群利镇农业服务中心会计刘厚兴和印心村委变通政策，对抗中共中央法规，支持印心村6组1小组刘井国、文阳福、王方学3人于1995年秋后抢占上诉人杨大尚及哥杨大千6个人承包地6.5亩、自留地0.5亩。99年期间被上诉人未经上诉人知道，非法转包第三人，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条之规定，应赔偿损失。在2014年已返还3.26亩耕地，应赔偿原告承包地果树经济损失和国家给原告的土地直补款共计16008元人民币。详细案情以2016年9月23日诉状为准。为了维护国定法律尊严和上诉人合法权益。一审法院（2016）川0921行赔初2号判决书判决严重偏离事实，对上诉人极其不公正，现依法提起上诉，请求如前，返还上诉人的承包地并赔偿损失。望中院明查依法改判，给此案一个公正公平结案。
被上诉人镇人民政府的主要答辩意见：（1）蓬溪县群利镇人民政府在蓬溪县委县政府的正确领导下，牢记全心全意为人民服务的宗旨，秉承党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的社会主义法治理念，严格依法行政，自觉遵守《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年）、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日施行）《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（2010年1月1日施行）等法律法规，切实履行法定职责，在收到上级信访部门转来上诉人的《申请》后就立即安排副镇长柏兵带领群利镇大调解协调中心副主任何小海及群利镇农业服务中心主任张洪民等人组织调解上诉人与群利镇印心村委会（群利镇印心村6社）之间的农村土地承包经营纠纷，经多次调解双方未达成调解协议，2012年5月25日蓬溪县群利镇矛盾纠纷大调解协调中心出具了《杨大尚承包合同纠纷调解情况》，在《杨大尚承包合同纠纷调解情况》中，蓬溪县群利镇矛盾纠纷大调解协调中心建议杨大尚依法通过仲裁或者诉讼程序解决他与群利镇印心村6社之间的农村土地承包经营纠纷。由此可见，上诉人诉称在他与群利镇印心村6社之间发生农村土地承包经营纠纷后，群利镇人民政府不履行法定调解职责之说完全不是事实，其上诉请求完全不能成立。（2）上诉人诉称我单位在1999年期间利用蓬溪县政府文件强行把上诉人家承包的4.5亩耕地和自留地转包给第三人的说法既无事实依据，也无法律依据。上诉人第一轮承包的土地系蓬溪县群利镇印心村6社集体土地，归蓬溪县群利镇印心村6社村民集体所有，是农村土地的发包方。1999年7月28日中共蓬溪县委、蓬溪县人民政府以蓬委发（1999）20号文件下发了《关于认真做好延长土地承包期间工作的通知》，该通知是依据中办发（1997）16号、川委办发（1997）56号和遂委发（1999）13号文件精神结合蓬溪实际制定的，《通知》中明确了延长土地承包期的基本政策、基本原则以及妥善处理延长土地承包期工作中的具体问题等事项，群利镇政府在土地延保工作中严格落实县委文件，抽调工作干部与镇农业服务中心（事业法人）工作人员一起组成工作组具体负责指导各村开展延长土地承包期工作。从上诉人在诉状中的陈述以及上诉人在我单位组织调解时提供的户籍证明资料，我们清楚地看到上诉人杨大尚家的人口变动情况：在第一轮土地承包时，上诉人一家有4口人（上诉入及妻子王章兰、子杨成志、女杨成英），1995年11月上诉人自愿将自己和妻子王章兰、子杨成志户籍迁移至合川区二郎镇，2005年5月8日杨成英因父母子女投靠缘由将其户籍迁移至合川区二郎镇，且常年在外务工，承包地撂荒多年。根据有关规定，上诉人及妻子王章兰、子杨成志自户口迁出群利镇印心村6社后就失去了群利镇印心村6社村民资格，群利镇印心村6社在土地延包工作开展时将上诉人及妻子王章兰、子杨成志承包的土地及时调整出来从新发包给本社其他村民承包，同时因杨成英常年在外务工，承包地撂荒多年和不履行承包合同义务等原因，群利镇印心村6社根据相关规定和多数村民意见将其承包地交由其他村民耕种都是在履行发包人职责，行使发包人的权利，非我单位所为。（3）上诉人杨大尚要求我单位返还1.24亩承包地和赔偿损失（土地直补款16008元），没有事实依据和法律依据。首先杨大尚一家（4口人）在第一轮土地承包中承包的4.5亩土地系群利镇印心村6社集体土地，1999年第二轮土地延包时群利镇印心村6社根据蓬委发（1999）20号文件规定履行发包人职责，因上诉人及妻子王章兰、子杨成志不符合延包资格，不享有村民权利，故依法将其承包的4个人土地调出3个人的承包地从新发包给了本社其他村民，因上诉人的女子杨成英在群利镇印心村6社第二轮农村土地延包时具有延包资格，享有村民权利，因此群利镇印心村6社在第二轮农村土地延包时保留了杨成英1个人的承包地，但后因杨成英常年外出务工，承包地撂荒多年和不履行承包合同义务等原因，群利镇印心村6社根据相关规定和多数村民意见将其承包地交由其他村民耕种都是在履行发包人职责。2013年4月20日因上诉人代表其女杨成英向群利镇印心村6社主张收回他人耕种的土地由杨成英自己耕种，群利镇印心村委会根据实际情况经多次协调后代表6社已将他人耕种的连二田口小田等土地3.26亩交给了杨成英。由此可见，群利镇人民政府自始至终没有占用或调整过杨成英的任何承包地，上诉人要求我单位返还1.24亩承包地纯属无稽之谈，其上诉请求依法不能成立。其次是上诉人要求我单位赔偿损失（直补款等损失16008元）的上诉请求更是不能成立。因为上诉人所说的直补款，按政策准确的称谓应为耕地地力保护补贴，是农业“三项补贴”之一，每年都有具体的文件规定，包括补贴对象、补贴面积、补贴标准等。从蓬农函（2015）20号文件来看，耕地地力保护补贴的对象是1999年9月1日农户家庭承包的集体耕地面积，不予补贴耕地面积包括1、设施农业用地；2、非农业征（占）用耕地等己改变用途的耕地；3、常年抛荒地；4、占补平衡中“补”的面积；5、质量达不到耕种调解的耕地。本案上诉人及妻子王章兰、子杨成志因不具备村民资格从l999年9月1日起未在群利镇印心村6社延包到集体耕地，而杨成英虽在二轮土地延包中延包了一个人的土地，但因长期外出务工，承包地撂荒多年，根据蓬农函（2015）20号文件等相关文件规定，上诉人不具备获得粮食直补（耕地地力保护补贴）的条件，同时上诉人提出的其他损失也因无事实依据，故其上诉请求依法不能成立。综上所述，上诉人诉称我单位在他与群利镇印心村6社农村土地承包经营纠纷发生后申请我单位调解时，我单位不履行法定调解职责完全不属实；诉称我单位在1999年期间利用蓬溪县政府文件强行把上诉人承包的4.5亩耕地和自留地转包给第三人的说法和要求我单位返还1.24亩承包地和赔偿损失，没有事实依据和法律依据。一审法院事实认定清楚，程序合法，恳请二审法院依法维持原判，驳回上诉。
二审审理中，双方均未提供新证据。经举证、质证二审认定事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，农村土地承包经营，承包经营方应是集体经济组织成员，发包方是集体经济组织，双方之间是承包人与集体经济组织的承包合同关系，发生纠纷属民事诉讼范畴。本案被上诉人镇人民政府具有依法和政策监督、指导农村集体经济组织对农村土地进行承包经营的职责。本案被上诉人镇人民政府已对上诉人杨大尚的诉求进行了协调处理，现上诉人杨大尚家已实际享有3.26亩耕地经营权，至于上诉人杨大尚现主张的1.24亩耕地经营权，尚需与集体经济组织协调，并且也要根据有限的耕地资源情况和政策、法律进行协调调剂。被上诉人镇人民政府已尽到了职责，且未侵犯上诉人杨大尚的土地经营权，更未占有1.24亩耕地。上诉人杨大尚请求赔偿没有事实依据，上诉理由不成立，其请求本院不予支持。因此，一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应当维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋立文
审 判 员 刘尧志
代理审判员 封传焱
二〇一七年三月十日
书 记 员 刘秀蓉