广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤06行终181号
上诉人（原审原告）佛山市顺德区杏坛镇昌教村魁基村民小组，住所地佛山市顺德区。
负责人林伟广，该村民小组组长。
委托代理人李军泽，广东诚公律师事务所律师。
委托代理人梁丽红。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区杏坛镇土地发展公司，住所地佛山市顺德区。
法定代表人何少芬，总经理。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区。
负责人李广庆，局长。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区。
法定代表人霍兆华，局长。
以上三名被上诉人的共同委托代理人周建强，佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局的工作人员。
以上三名被上诉人的共同委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。
上诉人佛山市顺德区杏坛镇昌教村魁基村民小组（以下简称魁基村民小组）因诉佛山市顺德区杏坛镇土地发展公司（以下简称杏坛土发公司）、佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局（以下简称杏坛国土局）、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）土地征收补偿协议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1405号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年12月9日，杏坛土发公司与佛山市顺德区杏坛镇昌教村民委员会（以下简称昌教村委会）、佛山市顺德区杏坛镇昌教村股份合作社（以下简称昌教股份社）签订《征地协议书》，约定杏坛土发公司征收土地为附图红线范围内的其中227.6209亩（其中魁基队占166.8783亩，新街队占52.3391亩，昌教村委会占8.4035亩），昌教村委会、昌教股份社同意杏坛土发公司按50000元/亩的标准支付征地款，应付金额11381045元（其中魁基队占8343915元、新街队占2616955元、昌教村委会占420175元）。以上青苗补偿费和征地补偿款合计12404640元，该协议书签订后20天内，杏坛土发公司将上述款项全额支付昌教村委会、昌教股份社。该协议均有魁基村民小组组长及其他村民小组组长签名确认。
2011年9月20日，杏坛土发公司与昌教村委会、昌教股份社签订《征地补充协议书》，协议约定杏坛土发公司按4000元/亩的标准计付上述已征地土地的差额补偿给昌教村委会、昌教股份社，应付金额为910483.6元。
另查，顺德国土局追认授权由杏坛土发公司签订涉案两份协议。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第六十条规定，昌教村委会代表农民集体与杏坛土发公司签订《征地协议书》以及《征地补充协议书》，于法有据，法院予以确认。魁基村民小组属于昌教村委会下属一个村小组，昌教村委会签订案涉的《征地协议书》以及《征地补充协议书》的行为系代表了该村民小组，魁基村民小组理应在签订上述协议时就知晓案涉征地情况。此外根据《征地协议书》内容来看，魁基村民小组当时的小组长及部分村民代表亦在《征地协议书》中签名确认。再者原审法院在立案时对魁基村民小组委托代理人所作的询问笔录时，魁基村民小组也表示7、8年前就知道案涉的征地情况，再次可以印证魁基村民小组分别于2009年12月9日及2011年9月20日就已知道案涉的《征地协议书》以及《征地补充协议书》。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，魁基村民小组如果认为其权益受到侵害，应当自知道或者应当知道之日起即2009年12月9日起两年内以及2011年9月20日起两年内分别对《征地协议书》及《征地补充协议书》提起诉讼，但其于2017年12月1日才向法院起诉，已超过法定的起诉期限，应当驳回其起诉。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定，裁定驳回魁基村民小组的起诉。案件受理费50元不予收取。
上诉人魁基村民小组提起上诉称：一、原审裁定认定昌教村委会代表农民集体与杏坛土发公司签订的《征地协议书》以及《征地补充协议书》合法有效，属认定事实不清、适用法律错误。1.原审法院仅引用《土地管理法》第十条前半部分的规定，即由此得出涉案的两份征地协议有效的结论，显然是适用法律错误。2.根据《土地管理法》第十一条规定，涉案土地并未依法用于非农业建设，亦未依法履行相应的法定程序。3.根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，涉案土地不属于该法第四十三条中所说明的例外情况，本案的情形是必须依法申请使用国有土地，而且是建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续，但涉案土地并未履行相关法定程序，涉案的签约另一方主体即杏坛土发公司显然不适格。至于被上诉人声称的征地是为了加快杏坛镇经济教育发展的目的，已被粤国土资公开告知[2017]390号和粤国土资公开告知[2018]61号两份文件均表明相关教育工程建设并未获得相应的政府批文。4.根据《物权法》第六十条规定，原审法院也仅引用前半部分，导致裁定错误。涉案土地属于上诉人所有，理应由上诉人行使所有权，而不是由昌教村委会行使。5.根据《村民委员会组织法》第十条、第二十四条、第二十一条、第二十二条规定，涉案土地的征收没有经过合法开会并进行决议，且代表上诉人签署涉案的两份征地协议的村民委员也未经过合法选举并授权。因此，该两份征地协议不应该生效。6.根据《合同法》第五十二条的相关规定，涉案的两份征地协议违反了法律、行政法规的强制性规定。7.涉案的两份征地协议本身违反法律的强制性规定，且签约的当事人不具备相应的签约资格，不是适格当事人。因此，该两份协议均为无效合同，原审法院的裁定显然错误。二、原审裁定认定昌教村委会签订涉案的两份征地协议，系代表了作为其下属村民小组的上诉人，上诉人理应知晓涉案地块征地的情况。上述推理毫无法律和事实依据，不能成立。上诉人作为昌教村委会的下属村小组，在没有明确授权的情况下，原审法院认定昌教村委会有权代表上诉人签署涉案的两份征地协议是缺乏法律依据的，尤其涉及土地所有权的问题。根据《土地管理法》第十条、《物权法》第六十条以及其他法律法规的规定，只有上诉人自身才有权行使涉及土地所有权的权利。三、原审裁定根据上诉人当时小组长及部分村民代表在《征地协议书》中签名确认，结合法院所做的询问笔录认定，上诉人于2009、2011年就已知道涉案的两份征地协议，裁定上诉人于2017年起诉超过法定起诉期限错误。1.根据《村民委员会组织法》第十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条，村民小组长、村民不具有就土地征收问题进行处分的合法授权；同时根据《合同法》第四十八条，无权代理的合同签订自始不发生效力。2.原审裁定认定的“7、8年前就知道案涉的征地情况”，与法律上的“知道具体行政行为”不同。（1）本案中没有证据证明签署涉案的两份征地协议的另一方即被上诉人就是依法具有职权的行政主体。（2）上诉人的委托代理人陈述的了解涉案的土地征收情况，只是泛泛了解，并不清楚具体的征地情况，显然不能等同于法律意义上的“具体行政行为”，更不能据此计算诉讼时效。（3）根据2017年11月3日的会议记录显示，上诉人的村民直至会议当天才知道涉案的两份征地协议的存在，才获知自己的合法权益受到侵害。（4）原审法院认定涉案的两协议有效，及上诉人的起诉超过诉讼时效，显然于法无据。综上，请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.确认上诉人与杏坛土发公司签订的《征地协议书》以及《征地补充协议书》中涉及上诉人所属的190.887亩土地无效；3.返还涉案属于上诉人所有的190.887亩土地。
被上诉人杏坛土发公司、杏坛国土局、顺德国土局答辩称：一、根据现有证据材料及原审法院查明的案件情况，足以认定上诉人提起诉讼已超过法定的起诉时效，依法应当驳回起诉。《行政诉讼法》第四十六条规定，涉案的两份征地协议分别签订于2009年及2011年，该两份协议有昌教股份社及昌教村委会的盖章确认，以及上诉人当时的小组长、村民代表及相关村小组组长等人签名确认。同时，原审裁定也记载于本案立案时对上诉人委托代理人所做的询问笔录显示，上诉人在7、8年前就已经知道涉案土地的征地情况。因此，上述情况足以认定上诉人在2009年及2011年已获知涉案的两份征地协议的情况，但上诉人直至2017年才提起诉讼，明显超过法定的诉讼时效。原审裁定驳回起诉认定事实清楚、证据充分，依法应予以维持。二、上诉人所称的“不知道具体行政行为”明显与事实不符，也没有法律依据。涉案的两份协议既有昌教股份社及昌教村委会的盖章确认，也有上诉人当时的小组长、村民代表及相关村小组组长等人的签名确认，且协议约定的各项补偿项目均已足额，及时兑现予股份社并进行了分配。涉案的两份征地协议内容明确且上诉人知情，该行为对村民带来的利益及影响十分清晰。法律所规定的“知道具体行政行为”，应当理解为当事人知道该行为的发生及存在，而无需在相应协议里注明什么行为属于具体行政行为，法律对此也无明确规定及要求。因此，上诉人主张其不知道“何谓具体行政行为”明显与事实不符，欠缺法律依据。三、本案上诉人主体不适格，依法应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第三条规定，现有证据无法证明上诉人提起本案诉讼获得超过半数的该村村民同意，故上诉人的主体不适格，依法应予驳回。四、涉案的两份征地协议符合相关法律及政策规定，属合法有效。1.两份征地协议属于征地报批前双方就涉案集体土地的征地补偿事宜经协商一致达成的书面协议，补偿项目和标准符合协议签订时的法律和文件规定，未损害村集体的利益。2.在依法获得征地批文之前，涉案征收的土地权属、用途均未发生改变，不存在政府圈地、未批先征等行为。3.征地报批前已通过协商达成征地补偿事宜的协议，不违反法律的强制性规定。根据合同法、物权法的有关规定，是否取得征地批文不影响协议的合法有效。综上，涉案的两份征地协议合法有效，上诉人的诉讼请求超过法定期限，且上诉人无权提起本案诉求。原审裁定认定事实清楚、法律法律正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案审查的焦点是上诉人魁基村民小组的起诉是否符合法定的起诉条件。本案中，上诉人的诉请是要求确认涉案的《征地协议书》及《征地补充协议书》中涉及上诉人属地部分的协议无效，并撤销该部分土地的征收行为和返还土地。可见，上诉人的诉讼请求实质上是对土地征收行为不服，要求法院确认征收行为无效。经查，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”涉案的《征地协议书》及《征地补充协议书》签订时间分别在2009年、2011年，均发生在上述司法解释规定的2015年5月1日之前。上诉人就不服该两份征地协议部分内容，提起实则为要求确认该征地行为无效的诉讼，法院对此应不予立案受理。同时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。……”鉴于本案已经立案，法院依此应当作出驳回起诉的裁定。综上，原审法院作出裁定驳回起诉的结论正确但理由不当，本院对此予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
审 判 员 王 慧
二〇一八年三月二十七日
法官助理 王璐璐
书 记 员 暨晓莹