河南省洛阳市洛龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）洛龙行初字第16号
原告：张梅灵，女，汉族，1965年5月24日出生。
原告：王巧珍，女，汉族，1971年5月26日出生。
原告：冯永洛，男，汉族，1991年9月7日出生。
共同委托代理人：高军宪，河南亚昌律师事务所律师，特别授权。
共同委托代理人：魏龙波，河南亚昌律师事务所律师，一般代理。
被告：洛阳市城乡规划局
法定代表人：马朝信，局长。
委托代理人：杨刚，河南中冶律师事务所律师，特别授权。
委托代理人：张彦立，河南中冶律师事务所律师，一般代理。
第三人：洛阳银润置业有限公司
法定代表人：李永平，负责人。
委托代理人：周卫东，河南永晖律师事务所律师，特别授权。
委托代理人：王志光，河南永晖律师事务所律师，特别授权。
原告张梅灵、王巧珍、冯永洛诉洛阳市城乡规划局（下称市规划局）请求撤销第三人洛阳银润置业有限公司（下称银润公司）建设工程规划许可证一案，2014年2月27日本院审查立案后，依法组成合议庭，于2014年4月25日上午公开开庭审理本案。庭审中原告委托代理人高军宪、魏龙波，被告市规划局委托代理人杨刚，第三人银润公司委托代理人周卫东到庭参加诉讼。本案经河南省高级人民法院批准延长审理期限90天。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2011年10月22日被告为第三人洛阳银润置业有限公司颁发了第410300201100825号、第410300201100826号、第410300201100827号、第410300201100828号、第410300201100829号、第410300201100830号、第410300201100831号建设工程规划许可证。
原告诉称：原告为银润中央广场小区一期业主，原告购房时，第三人承诺小区二期工程只盖两栋楼，与一期小区相互独立，并保证二期建设不影响一期采光、绿化、容积率等条件。现因被告违法许可第三人更改二期规划，同意第三人在二期小区修建五栋楼，该行为侵犯了业主的合法权益。原告等业主187人向洛阳市人民政府提起行政复议，但市政府维持了建设工程规划许可证。庭审中原告代理人提出，第一，银润中央广场二期项目第三人将原设计的两栋办公楼变更为四栋住宅楼，被告在颁发《建筑规划许可证》时，未按法律程序告知业主听证，侵犯了利害关系人即原告等该小区业主的合法权益，违反了《行政许可法》第四十六条、第四十七条之规定。《城乡规划法》第五十条规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。被告违反上述规定，程序违法。第二，被告同意第三人更改二期规划违反法律强制性规定，被告所提供的2005年由洛阳市国土资源局与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条约定，银润中央广场小区建筑容积率不低于2.5，建筑密度不高于18%，绿地比例不低于40%，被告同意第三人实施的二期总平面图中显示：容积率提高为2.95，绿地率降低为39%，建筑密度提高为25.32%，明显违反《国有土地使用权出让合同》关于规划的相关约定，违反了《河南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第四十条第三款中城市城乡规划主管部门不得在《建设用地规划许可证》中擅自改变作为《国有土地使用权出让合同》组成部分的规划条件的规定。综上，请求法院依法撤销被告为第三人颁发的建设工程规划许可证。
原告没有向法庭提交证据。
被告洛阳市城乡规划局辩称：审批程序完全符合《中华人民共和国城乡规划法》、《行政许可法》等法律、法规的要求。2005年11月9日第三人通过公开摘牌方式取得TDJYX-2005-5地块国有土地使用权，地块出让用地性质为城镇混合住宅用地，出让容积率为不低于2.5，建筑密度不高于18%，绿地率不低于40%。2007年第三人将该地块南部（临政和路一侧）设计为商务办公建筑和商业会所建筑，按照相关法律规定，在城市规划区内改变土地用途的，需经土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，但第三人在报审总平面图后并未能完善相关土地用地性质的变更手续，按照国家相关法律、法规要求，项目也未实施，答辩人也未颁发相关的建设工程规划许可证。2009年5月，住房和城乡建设部、监察部共同组织，统一开展对房地产开发中违规变更的专项治理工作（建规（2009）53号）。按照国家、省、市的统一部署，答辩人对全市相关情况进行检查纠正治理。对于银润中央广场二期项目，因其一直未能就其用地性质进行变更，答辩人对该项目下达了整改更正通知。2010年3月初，第三人将整改更正后方案提交答辩人，按控规和土地出让要求，将二期商务办公建筑恢复为居住建筑。2010年3月20日市规划专家委员会对该项目进行了认真审议，并同意了该设计方案。
2010年9月初第三人将完善后的方案报至答辩人，答辩人按照《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省规划公示制度》等法律、法规的要求，于2010年9月14日至21日，通过报纸公示及项目现场公示等方式对该项目进行了批前公示。公示期满无异议。2010年9月30日答辩人批准了该项目总平面规划及建筑设计方案。2011年3月中旬，第三人将设计图纸及相关资料报至答辩人，申请办理该项目二期工程的建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省城市规划公示制度》等法律、法规的要求，2011年3月23日至4月22日答辩人采用发放告知书、在项目现场设立公示牌、在洛阳日报报纸公示、在洛阳市城乡规划局网站网上公示等多种形式对该项目进行了批后、实施前规划公示，公示时间达一个月。2011年4月下旬，接到银润中央广场小区部分业主至答辩人和市信访局的情况反映后，答辩人立即暂停了该项目建设工程规划许可证的审批，同时积极向业主做了耐心的解释工作，并积极配合洛龙区政府和信访局向业主做好耐心仔细的解释工作。答辩人通过与业主及第三人一段时间的沟通、解释后，按照市优化办的督办要求，按照相关公示制度的要求，2011年8月22日，答辩人再次对该项目进行了规划公示。公示期满无任何异议后，答辩人于2011年10月22日向第三人核发了该项目二期工程的建设工程规划许可证。答辩人做出的建字第410300201100825、826、827、828、829、830、831号建设工程规划许可证的审批程序完全符合《中华人民共和国城乡规划法》《行政许可法》等法律、法规的要求。
被告颁发该7个建设工程规划许可证不存在变更的情形。总平面图是建设工程规划审批众多前期文件的审查文件之一，对总平面图的批准不等同于对建设工程规划许可证的批准，申办建设工程规划许可证还需要提交使用土地的有关证明文件、设计方案、建设项目修建性详细规划，对符合控制性详细规划和规划条件的才会核发。另根据《洛阳市城乡规划局关于城市规划审批管理问题的通知》，原2007年行政许可审批前审查的第三人商务办公建筑和商业会所建筑的设计平面图，因未予具体实施且过一年的有效期，已经不具有法律效力。该07年平面图不是本次行政许可的审查内容和组成资料。
我局审批的银润中央广场小区二期工程项目规划设计方案完全符合规定，未对原告权益造成影响。首先，原告购房之初，我局未对二期项目建设工程进行建设工程规划许可，即未批准规划建设两栋高楼，更不存在我局违法变更原建设工程规划许可内容进而侵犯到原告合法权益的情形。其次，市规划局所审批的银润中央广场小区二期项目建设工程规划，建筑物的容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、与一期建筑的间距，均符合《城市居住区规划设计规范》以及《国有土地使用权出让合同》中所规定的控制性要求，并未对原告的权益产生影响。建设工程规划许可审查和批准的依据是符合规划条件的详细工程设计方案即具体施工图和有关施工文件，而非总平面图方案。土地出让合同中的规划条件是对整个地块指标的约定，TDJYX-2005-5地块全区建设工程的主要经济指标应当综合一期、二期的指标确定，而非仅包含二期用地。TDJYX-2005-5地块全区建设工程主要经济指标为：建设用地面积66452㎡；建筑占地面积11987.39㎡；地上建筑面积187383.75㎡；绿地面积29949.9㎡。根据主要建筑技术指标计算公式：建筑容积率=地上建筑面积187383.75㎡÷建设用地面积66452㎡=2.8198；建筑密度=建筑占地面积11987.39㎡÷建设用地面积66452㎡=18%；绿地率=绿地面积29949.9㎡÷建设用地面积66452㎡=45.07%。上述主要建筑技术指标均符合TDJYX-2005-5地块土地出让合同所约定的土地出让条件。
另外，若原告认为第三人在其购房之初承诺该小区二期工程只盖两栋楼，而今盖五栋楼，违反了相关承诺，构成违约行为，建议原告通过民事诉讼的方式解决，这不是本案行政诉讼所能解决的问题。综上所述，请法院依法维持被告作出的建设工程规划许可证。
被告向法庭提交了以下证据：第一组证据（共二份）：1、TDJYX-2005-5号宗地《国有土地使用权出让合同》一份。2、洛市国用（2008）第05002729号国有土地使用权证一份。证明：洛阳银润置业有限公司通过洛阳市国土资源局出让取得TDJYX-2005-5号宗地地块国有土地使用权，并办理国有土地使用证［洛市国用（2008）第05002729号］，地类（用途）为城镇混合住宅用地。第二组证据（共九份）：1、洛阳银润置业有限公司洛阳新区TDJYX-2005-5地块工程总平面图一份、洛阳新区管理委员会发展改革规划局告知单一份。2、（2010）25号洛阳市城市规划专项论证会会议纪要一份。3、洛阳新区TDJYX-2005-5地块（二期）建筑设计方案一份、洛阳银润置业有限公司报批总平面图一份、宗地图一份、定位坐标图一份、建筑工程施工图设计文件审查合格书七份。4、建设项目日照分析报告一份。5、公示照片10张。6、建设工程抗震审查备案书七份。7、文物保护范围基建用地审查批准书一份。8、收费基金票据十张。9、申请报告一份。证明：洛阳银润置业有限公司向洛阳市城乡规划局提出建设工程规划许可申请，并依法提交了相关所需的申请文件，洛阳市城乡规划局就申请人所申请的项目依法进行了公开公示，审批程序符合法律规定，合法有效。第三组证据（共七份）：1、建字第410300201100825号建设工程规划许可证。2、建字第410300201100826号建设工程规划许可证。3、建字第410300201100827号建设工程规划许可证。4、建字第410300201100828号建设工程规划许可证。5、建字第410300201100829号建设工程规划许可证。6、建字第410300201100830号建设工程规划许可证。7、建字第410300201100831号建设工程规划许可证。证明：被告洛阳市规划局作出的具体行政行为内容。
第三人银润公司述称：一、被告颁发的建字410300201100825、826、827、828、829、830、831号建设工程规划许可证适用法律正确，程序合法，应当维持；二、第三人向被告提交的建设工程规划许可证的材料符合相关规定，被告向第三人颁发的二期规划许可证并无不当。
第三人没有向法庭提交证据。
经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：2005年11月9日，第三人银润公司和洛阳市国土资源局签订了05-111号《国有土地使用权出让合同》，第三人以出让方式取得太康路以南、金城寨街以东、政和路以北、永泰街以西地块的土地使用权，该合同约定该宗地用途为住宅用地。银润公司开发该地块时先后分为两期建设。2007年4月13日，市规划局业务例会研究通过银润中央广场小区总平面图，但因该总平面图中银润中央广场小区二期规划为商务办公建筑，与05-111号《国有土地使用权出让合同》约定的土地用途不一致，规划局要求第三人向土地管理部门申请变更土地性质，办理相应手续，但其一直未能补办。2008年8月18日，第三人取得洛市国用（2008）第05002729号《国有土地使用证》，土地用途为城镇混合住宅用地。2009年6月2日，洛阳新区管理委员会发展改革规划局向银润公司下发了《告知单》，要求其按住房和城乡建设部、监察部《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规（2009）53号）的要求，进行整改并完善相关手续。银润公司在申请办理银润中央广场二期建设用地规划许可证时，向市规划局提交了整改后符合国有土地出让合同及国有土地使用权证中规定的土地用途的报批材料。2010年3月20日，市规划局邀请有关专家召开了洛阳新区TDJYX-2005-5地块规划设计方案评审会，与会专家一致认为该地块规划方案由办公、商住混合功能调整为商住功能有利于地块规划的完整性，原则同意该方案调整，并提出了修改完善的要求。2010年5月20日，上海筑合建筑设计事务所作出了银润小区（二期）的日照分析报告书，结论为2号、3号、4号住宅楼所有住户均能满足住宅日照标准。2010年9月11日，《洛阳市建设工程规划公示牌》批前公示了银润中央广场6#～9#住宅楼，4#～6#商业的效果图、总平面图和项目的平、立、剖面图，公示日期为2010年9月11日至2010年9月21日。2010年9月14日，市规划局在《洛阳日报》发布《洛阳市城乡规划局重要建设项目公示》，该《公示》公布了监督电话，并注明是对第三人建设“银润·中央广场（即洛阳新区TDJYX-2005-5地块）”项目申请规划总平面规划及建筑设计方案变更进行公示，该《公示》第三项为变更情况，具体内容为：该小区一期已建成，二期（地块南部）原规划为商务办公建筑，经专家委员会充分论证，在用地性质不变的情况下，该项目单位拟将原建筑变更为商住建筑，并调整总平面规划及建筑设计方案，详见地块现场公示；公示时间为自本公示登报之日起七天。2010年9月30日，市规划局例会研究通过了银润置业总平面图的调整方案，将该小区二期原规划的商务办公建筑变更为商住建筑。2011年3月22日，市规划局向银润中央广场小区各位业主发出书面告知，对项目情况和第三人拟申请办理二期建设工程规划许可证的情况进行了告知。2011年3月26日，《洛阳市建设工程规划公示牌》公示了银润中央广场6#～9#住宅楼，4#～6#商业的效果图、总平面图和项目的平、立、剖面图以及定位坐标图，公示日期为2011年3月26日至2011年4月6日。2011年3月28日，市规划局在《洛阳日报》上发布《洛阳市城乡规划局重要建设项目公示》，该《公示》公布了监督电话，公示了银润中央广场项目情况：该小区一期已建成，二期（地块南部）原规划为商务办公建筑，经专家委员会充分论证，在批准用地性质不变的情况下，于2010年9月14日至21日经报纸及项目现场公示无异议后，按照法定程序变更总平面规划及建筑设计方案，该项目单位将原规划商务办公建筑变更为商住建筑，现进行建设工程规划许可阶段公示，详见地块现场公示；公示时间为自本公示登报之日起七天。2011年4月14日，市规划局在其官方网站又进行了洛阳银润置业建设项目公示。2011年8月22日，市规划局对该项目再次进行现场公示，公示时间为2011年8月22日至8月30日。市规划局在对第三人提交的所有申请资料进行审查后，2011年10月22日，为第三人颁发了建字第410300201100825-410300201100831号《建设工程规划许可证》。
另查明，2010年9月30日市规划局批准的总平面图中二期总建筑面积为82482.74㎡。建字第410300201100825-410300201100831号《建设工程规划许可证》上建设规模分别为：24156.35㎡、20770.37㎡、13741.02㎡、7931.2㎡、2075.38㎡、1428.31㎡、10421、06㎡，总计为80523.69㎡，许可证上载明：文物、抗震批件，定位、定线、方案及施工图是建设工程规划许可证的附件和附图。整个地块全区主要经济指标容积率为2.8198，建筑密度是18%，绿地面积2994.9㎡，绿地率是45.07%。
本院认为：2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”2007年4月13日市规划局业务例会研究通过了银润中央广场小区总平面图，其中二期规划为商务办公建筑。因该总平面图二期规划的商务办公建筑与该宗地的住宅用地性质不符，第三人于2009年6月2日被要求进行整改。经专家委员会论证、报纸及现场公示后，2010年9月30日，市规划局研究通过了银润置业总平面图的调整方案，将该小区二期原规划的商务办公建筑变更为商住建筑，对建设工程设计方案的总平面图进行了修改。市规划局未采取法律明示的召开听证会的方式听取利害关系人意见，存在形式上的瑕疵。但市规划局在批准银润小区总平面图修改前，采取了报纸公示、现场公示、公布监督电话等方式公示告知变更情况，随后向业主发放告知书，亦多次进行批前、批后公示，期间与部分业主进行过沟通解释工作，因此可以认定市规划局采取了听证会以外的其他方式来听取利害关系人的意见。
申请建设工程规划许可证需要经过三个流程：总平面设计图申报、建设工程设计方案申报、建设工程规划许可证申报。总平面图的审核是其中一个流程，总平面图主要反映的是建筑的平面布置，初步的经济指标。设计方案审定后，建设单位会根据设计方案作出具体的施工图，定位图、施工图中显示的技术指标是最终建设工程规划许可证审批的依据包括数据依据。建设工程规划许可证的附件及附图包括定位、定线、方案及施工图及文物抗震等文件。总平面图中二期总建筑面积为82482.74㎡，批准的规划许可的面积总和是80523.69平方米，因此总平面图中的经济指标与最终批准的规划许可中的指标会存在不一致的情况，银润中央广场一期二期项目全区的各项经济指标应当以最终的数据为准。银润中央广场整个TDJYX-2005-5地块全区建设工程主要经济指标为：建设用地面积66452㎡；建筑占地面积11987.39㎡；地上建筑面积187383.75㎡；绿地面积29949.9㎡。根据主要建筑技术指标计算公式：建筑容积率=地上建筑面积187383.75㎡÷建设用地面积66452㎡=2.8198；建筑密度=建筑占地面积11987.39㎡÷建设用地面积66452㎡=18%；绿地率=绿地面积29949.9㎡÷建设用地面积66452㎡=45.07%。上述主要建筑技术指标均符合TDJYX-2005-5地块土地出让合同所约定的土地出让条件。因此原告认为不符合《国有土地使用权出让合同》第十一条银润中央广场小区建筑容积率不低于2.5，建筑密度不高于18%，绿地比例不低于40%的理由不能成立。综上所述，原告的诉讼请求与诉讼理由本院不予支持。本案经审判委员会研究决定，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持洛阳市城乡规划局为第三人洛阳银润置业有限公司颁发的第410300201100825号、第410300201100826号、第410300201100827号、第410300201100828号、第410300201100829号、第410300201100830号、第410300201100831号《建设工程规划许可证》。
诉讼费50元由原告承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日次日起15日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。
审 判 长 ：杨洪璞
审 判 员 ： 刘 琳
人民陪审员 ： 杨 柳
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 ：冯卫娜