湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂行终730号上诉人（原审原告）赖先华，男，汉族，1969年6月22日出生，住湖北省宜昌市西陵区。被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区人民政府，住所地湖北省宜昌市西陵区珍珠路36号。法定代表人任蔚，区长。委托诉讼代理人钟璇，该政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人李爱武，湖北百思特律师事务所律师。上诉人赖先华因诉宜昌市西陵区人民政府（以下简称西陵区政府）行政复议一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2017）鄂05行�20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭对本案进行了审理，赖先华、西陵区政府的委托诉讼代理人钟璇和李爱武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赖先华向原审法院起诉称，⒈西陵区政府作出的宜西府复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》认定赖先华提出行政复议超过法定期限错误。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生不利影响的，应当告知其申请复议的权利、机关和期限。西陵区征收办在与赖先华签订房屋征收补偿协议时，并未告知赖先华申请复议的权利、机关和期限，致使赖先华到处上访。直至2016年10月19日，西陵区房屋征收与补偿办公室（以下简称西陵区征收办）才在给赖先华的《信访事项处理意见书》中告知赖先华“可自收到本处理意见书之日起30日内向西陵区政府提出行政复议或向法院提起行政诉讼”。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，赖先华的复议申请应当从2016年10月19日起算，至2016年11月4日提出复议申请并未超过六十日也未超过三十日。⒉西陵区政府复议程序违法。根据西陵区编制委员会文件，西陵区征收办属于西陵区政府下设的职能工作部门，其本身并不具备行政法意义上的独立行政主体资格。西陵区政府将其作为行政复议被申请人明显违法。综上，请求判令撤销西陵区政府宜西府复决字〔2016〕2号行政复议决定，确认2016年6月5日赖先华与西陵区征收办签订的编号第HB257号《宜昌献福路46号棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（以下简称《房屋征收补偿协议》）无效。原审法院审理查明，西陵区政府于2014年9月10日作出西房征决字〔2014〕1号《房屋征收决定书》，决定征收位于宜昌市西陵区献福路46号（献福路、新街、欧阳修公园、青亲江岸小区）合围地块的房屋。赖先华位于献福路91号（原献福路50号）的房屋在该征收范围内。2016年6月5日，赖先华与西陵区征收办签订《房屋征收补偿协议》，约定以货币补偿的方式由西陵区征收办支付其房屋征收补偿款906679.43元。该协议第六条约定“一方不履行本协议约定义务的，另一方可向人民法院提起诉讼”。2016年11月4日，西陵区政府收到赖先华的行政复议申请，赖先华以其在签订《房屋征收补偿协议》过程中受到胁迫，该协议违法为由请求予以撤销，并依法追究拆迁部门相关人员违法渎职行为的责任。西陵区政府于同年11月7日作出《行政复议案件受理通知书》、《行政复议答复通知书》分别向赖先华和西陵区征收办送达。2016年11月16日，西陵区征收办向�陵区政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料。西陵区政府根据双方陈述、答辩和举证，于2017年1月5日作出被诉行政复议决定（宜西府复决字〔2016〕2号行政复议决定），该行政复议决定认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所规定的行政诉讼受案范围，行政机关与行政相对人签订房屋征收补偿协议的行为可视为行政机关作出的具体行政行为，赖先华以其与西陵区征收办签订的《房屋征收补偿协议》违背真实意思为由，向西陵区政府提起行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，属于行政复议受案范围。经审查，赖先华与西陵区征收办签订《房屋征收补偿协议》的时间为2016年6月5日，其提出行政复议申请的时间为2016年11月4日，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条所规定的六十日申请复议期限。据此，依�《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回赖先华的行政复议申请。次日，西陵区政府将宜西府复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》向双方当事人送达。赖先华对该复议决定不服，在法定期限内提起本案诉讼。原审法院另查明，2016年6月6日，赖先华向西陵区征收办出具《委托打款协议》，载明其房屋征收补偿款需要转入的账户及开户人身份信息。2016年6月7日，西陵区征收办将赖先华房屋征收补偿款全额转入指定账户。2016年8月，赖先华因房屋征收相关事宜向西陵区征收办信访，西陵区征收办于2016年10月19日作出宜西征办〔2016〕3号《信访事项处理意见书》，该处理意见书告知赖先华“如不服本处理意见，可自收到本处理意见之日起30日内向西陵区政府提出行政复议或向法院提起行政诉讼。”原审法院认为�人民法院审理行政案件应围绕原告提出的诉讼请求进行。2017年2月7日，赖先华的委托代理人提交了一份署名为赖先华本人的书面申请，要求撤回原诉状中的第二项诉讼请求。庭审中赖先华本人又要求增加一项请求，即请求撤销西陵区征收办作出的宜西征办〔2016〕3号《信访事项处理意见书》。对于撤回原第二项诉讼请求的申请已在庭审中核实系赖先华真实意思表示，并当庭对赖先华撤回原第二项诉讼请求的申请予以准许。对于赖先华当庭增加的诉讼请求已当庭释明，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。且赖先华所诉宜西征办〔2016〕3号《信访事项处理意见书》系西陵区征收办作出，与本案西陵区政府并非同一主体。�此，本案被诉的行政行为是西陵区政府2017年1月5日作出宜西府复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》。当事人双方争议的焦点问题是西陵区政府认定赖先华提起行政复议超期的理由是否成立，以及西陵区政府据此决定驳回赖先华行政复议申请适用法律是否正确、程序是否合法。本案西陵区政府2016年11月4日收到赖先华行政复议申请，同年11月7日作出《行政复议案件受理通知书》、《行政复议答复通知书》分别向赖先华和西陵区征收办送达。2016年11月16日，西陵区征收办向西陵区政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料。西陵区政府根据双方陈述、答辩和举证，于2017年1月5日作出被诉行政复议决定，1月6日向双方当事人送达。西陵区政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款明确规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。据此，西陵区征收办具有实施本行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职责，其本身具备行政法意义上的独立行政主体资格，西陵区政府将其作为行政复议被申请人符合法律规定。赖先华以西陵区征收办不具备独立行政主体资格为由，主张西陵区政府将西陵区征收办作为行政复议被申请人属程序违法，其理由不能成立。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。本案赖先华申请复议的行为是其与西陵区征收办签�的《房屋征收补偿协议》，该协议第六条明确约定“一方不履行本协议约定义务的，另一方可向人民法院提起诉讼”。赖先华作为协议的一方当事人，在协议签订之日即应知晓协议的具体内容，包括知晓诉权。若赖先华认为西陵区征收办在签订房屋征收补偿协议的过程中存在胁迫行为，应及时在法律规定期限内行使诉权或申请行政复议。但根据赖先华和西陵区征收办在行政复议程序中提交的证据材料可知，赖先华不但未在签订协议后依法主张自己的权利，相反还在协议签订次日即提供了房屋征收补偿款付款账号，并在付款通知单上签字，西陵区征收办已将房屋征收补偿款项全额支付到赖先华指定账户，履行了合同约定的付款义务。赖先华随后对征收相关事宜也只是提出信访，并未提起诉讼或复议。据此，赖先华直至2016年11月才就《房屋征收补偿协议》向西陵区政�申请行政复议，其申请已超过法定六十日的复议期限。赖先华称其2016年10月19日才知道诉权和复议权的理由与事实不符。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”。本案被诉的《房屋征收补偿协议》属行政协议的性质，并非行政机关单方作出的具有一定强制性的行政行为，相关法律并未规定行政协议应告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，故本案的情形并不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定。赖先华以该规定为依据认为其未能及时申请行政复议的原因是由于西陵区政府应告知复议权而未告知，其理由不能成立。综上，西陵区政府以赖先华�请复议超期为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回赖先华的行政复议申请，其驳回理由成立，适用法律并无不当。赖先华认为其申请复议未超期的理由不能成立，其要求撤销西陵区政府作出的复议决定的请求应不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，判决驳回赖先华的诉讼请求，一审案件诉讼费50元由赖先华负担。赖先华上诉称，⒈原判认定赖先华提出行政复议超过法定的期限错误。赖先华的复议申请依法应当从2016年10月19日西陵区征收办作出宜西征办〔2016〕3号《信访事项处理意见书》起算，至2016年11月4日提出复议申请既未超过六十日，也未超过三十日。�原判认定《房屋征收补偿协议》第六条约定赖先华在该协议签订之日即知晓诉权错误。该协议第六条约定的是“一方不履行本协议约定义务的，另一方可向人民法院提起诉讼”，指的是在履行协议中的解决纠纷的诉讼，而并非行政法意义上的诉权。综上，原审法院认定事实错误导致作出（2017）鄂05行初20号行政判决错误，请求二审法院予以撤销，改判支持赖先华提出的撤销西陵区政府的宜西府复决字〔2016〕2号行政复议决定的请求。西陵区政府答辩称，行政协议属于双务自治行为，不同于行政机关单方作出的具体行政行为，不适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条之规定，无需告知行政复议和行政诉讼等救济途径。《房屋征收补偿协议》属于行政协议，应当以签约之日认定赖先华知晓行政诉权。从2016年6月5日签订《房屋征收补偿协议》之时起算，行政复议期限截止于2016年8月5日。西陵区政府受理赖先华行政复议申请时，其行政复议期限早已届满。综上，西陵区政府办理宜西府复决字〔2016〕2号行政复议案件的程序合法，处理正当。原审认定事实清楚，适用法律正确。赖先华的上诉理由不能成立，恳请二审驳回赖先华的全部上诉请求，维持原审法院的（2017）鄂05行初20号行政判决。上诉人赖先华及被上诉人西陵区政府向原审法院提交的证据材料，已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。本院认为，⒈由《房屋征收补偿协议》、赖先华向西陵区征收办出具的《委托打款协议》、献福路46号棚户区改造项目《付款通知单》、赖香邑2016年6月7日湖北省农村信用社（商业银行、合作社）的《进账单（回单）》、马蔓玲的《关于赖先华签约的经过》可知，赖先华及其妻向彩虹于2016年6月5日与西陵区征收办签订协议系真实意思表示，所签协议已经履行完毕。并且，赖先华提交的证据不能证明签订《房屋征收补偿协议》违背其意愿及违反国家法律规定。赖先华提出撤销《房屋征收补偿协议》的复议申请，缺乏具体的行政复议理由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项的规定，西陵区政府应当不予受理。因赖先华的该行政复议申请不符合法律规定的受理条件，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，西陵区政府也应当决定驳回赖先华的行政复议申请。⒉由宜西征办〔2016〕3号《信访事项处理意见书》可知，西陵区征收办针对赖先华2016年8月8日信访反映房屋征收问题于2016年10月19日作出了处理意见，该处理意见书载明的“可自收到本处理意见之日起30日�向西陵区政府提出行政复议或向法院提起行政诉讼”针对的是同样载明的“如不服本处理意见”，与《房屋征收补偿协议》是否交待救济内容无关。⒊签订《房屋征收补偿协议》系赖先华及其妻向彩虹与西陵区征收办双方合意行为，目前尚无法律规定《房屋征收补偿协议》必须载明救济方式和救济期限，且该协议内容赖先华和西陵区征收办自签订之日起即已知道。如果一方认为协议侵犯其合法权益，那么完全可以依照法律规定的途径和期限进行救济。并且，自2016年6月5日《房屋征收补偿协议》签订至2016年8月8日赖先华信访反映房屋征收问题其间两月余，赖先华及向彩虹想申请复议或提起诉讼，均可自由进行。⒋西陵区政府以赖先华于2016年11月4日提出撤销《房屋征收补偿协议》复议申请超过了申请复议期限为由，决定驳回赖先华的该复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定。⒌原审法院认定西陵区政府作出宜西府复决字〔2016〕2号行政复议决定合法（证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序），其事实根据和法律依据充分，判决驳回赖先华的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并无不当。⒍西陵区政府的答辩意见具备相应的事实根据和法律依据，依法应予采信并予支持。综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。赖先华的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人赖先华负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 争审 判 员  张思化审 判 员  谢 明二〇一七年九月二十八日法官助理  雷 禹书 记 员  杜思远