江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐行终字第0073号
上诉人（原审原告）杨维兵，男，1992年2月11日出生，汉族，昭通市盐津县人，农民。
委托代理人陈芳，江苏非圆律师事务所律师。
委托代理人王根吉，江苏非圆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人力资源和社会保障局。
法定代表人王兴果，局长。
委托代理人张言清，该局副局长。
委托代理人任婉梅，该局医疗保险科干部。
被上诉人（原审第三人）铜山县高峰建筑工程公司。
法定代表人许德玖，该公司经理。
委托代理人许治洋，该公司员工。
上诉人杨维兵因诉被上诉人徐州市铜山区人力资源和社会保障局（以下简称铜山人保局）及被上诉人铜山县高峰建筑工程公司（以下简称高峰公司）工伤行政确认一案，不服徐州市铜山区人民法院（2014）铜行初字第0008号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人杨维兵及委托代理人王根吉，被上诉人铜山人力资源和社会保障局的委托代理人张言清、任婉梅，被上诉人铜山县高峰建筑工程公司的委托代理人许治洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年6月21日，原告杨维兵在220KV三堡至吴桥线路工程中从事高空作业铁塔工作过程中受伤。2010年3月8日，原告向被告申请工伤认定，同年4月29日，因原告杨维兵需要到相关单位调取工伤认定的材料及确认劳动关系的证据材料，提出延长工伤认定申请，被告决定对原告工伤认定申请暂时中止审理。
2010年7月16日，原告杨维兵向徐州市泉山区人民法院提起民事诉讼，要求确认与铜山县高峰建筑工程公司存在劳动关系。2010年8月19日，该院审理认为，原告杨维兵系由杨东生雇佣的人员，并由杨东生向其支付劳动报酬，原告并非高峰公司雇佣，且杨东生也非高峰公司工作人员，因此原告杨维兵与高峰公司不存在劳动关系，并依法驳回原告杨维兵的诉讼请求。
2010年9月21日，原告再次向徐州市泉山区人民法院提起民事诉讼，要求高峰公司和杨东生按照《工伤保险条例》赔偿项目赔偿医药费、工资、一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、一次性就业补助金等。2010年9月26日，原告杨维兵以起诉到法院为由撤回工伤认定申请，同日被告根据原告的申请，决定终止对杨维兵的工伤认定程序。原告在诉讼中，于2012年2月15日提出撤诉申请。
2012年3月7日，原告再次向被告提出工伤认定申请，被告于同年10月29日作出铜劳社工不受字（2012）第5号工伤认定申请不予受理通知书。原告不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，被告铜山人社局具有辖区内工伤认定的法定职权。被告作出的不予受理通知书，履行了告知举证、审核等法定程序，符合不予受理的程序性规定。本案争议的问题在于杨维兵超出1年时间申请工伤认定，被告是否应予受理。根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定的“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”，《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第十二条规定：“申请人不具备申请资格的或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理”。本案中原告杨维兵受伤时间是2009年6月21日，原告第二次对其受伤一事提出工伤认定申请日期是2012年3月7日，期间已经超出1年期限，且原告在第一次申请工伤认定中止期间，于2010年9月26日主动撤回工伤认定申请。因此原告以“在事故发生后一直在主张自己的权利且从未间断”为由，认为工伤认定申请并未超过时效，无法律依据。
综上，被告铜山人社局所作出的不予受理通知书事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告杨维兵请求撤销被告铜山人社局作出的不予受理通知书，缺乏事实和法律依据，不予支持。遂依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回原告杨维兵要求撤销被告徐州市铜山区人力资源和社会保障局于2012年10月29日作出的铜人社工不受字（2012）第5号不予受理通知书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨维兵负担。
上诉人杨维兵上诉称，一、一审法院认定事实不清适用法律错误。上诉人认为工伤认定申请的期间是时效，《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，报经劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长”。第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”《工伤保险条例》对用人单位申请工伤认定适用的是“时限”概念，对职工及其亲属等申请工伤认定的1年申请期间的性质如何，是属于不变期间还是属于可以中止、中断的时效期间，均未作出规定。但从《工伤保险条例》的立法原意看，第十七条第二款规定工伤认定申请期间应当属于时效范畴。通过分析不难看出，《工伤保险条例》第十七条第一款对用人单位规定的30日申请时限，对用人单位来说是一种义务，目的是为了督促用人单位及时救治受伤职工，及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。如果未在规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生的有关工伤待遇等费用由该用人单位负担。而第二款的规定与第一款的规定相比性质发生了变化。第二款是对用人单位不依法履行申请义务时如何保障受伤职工的合法权益的规定。该条款对于受伤职工个人及其直系亲属等来说，不是义务而是一种权利。既然是权利，就应该最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多的设置障碍，且工伤认定申请只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或其直系亲属等直接申请工伤的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。对于怠于行使权利的权利人，则由其承担丧失胜诉权的不利后果。基于上诉理由，《工伤保险条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有利。工伤认定申请的期间可以中断、中止，设立工伤认定申请期间的目的，一是督促劳动者尽快行使权力；二是便于工伤认定，避免因时间流逝造成证据灭失，防止工伤认定争议。因此，工伤认定申请应当属于请求权范畴，即请求他认为一定行为或者不为一定行为的权利，工伤认定申请期间有别于只适用于形成权的除斥期间，而类似于诉讼时效。工伤认定申请期间应当与诉讼时效一样可以中止中断。尽管条例第十七条第二款未明确申请期间的中止和中断，但国务院法制办在《关于对＜工伤保险条例＞第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示复函》（国法密函（2005）39号）中指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是说明了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是，从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时间可以适用时效的中止、中断等规定。综上，从《工伤保险条例》的立法原意和立法精神出发，劳动保障行政部门应当依法审查工伤认定申请是否在1年申请时效内提出，应当查明是否具有导致申请时效中止、中断的事由和情形。最大限度地保障权利人的合法权益。就本案上诉人来说，其受伤时间是2009年6月21日，提出工伤认定申请的时间为2009年9月，但由于没有与用人单位的劳动合同或劳动合同相关证明材料，申请人不得不申请劳动关系的确认。这里应该说明的是，申请人由于不可抗力阻碍了工伤认定申请，障碍消除后理应恢复工伤认定申请时间，具体本案，障碍消除的时间是泉山区人民法院准予撤回起诉的时间2012年3月7日，只要原告在2012年3月7日至2014年3月6日向劳动保障部门提出工伤认定申请，就没有超过工伤认定申请的1年时效。因此，一审法院认为“上诉人以在事故发生后一直在主张自己的权利且从未间断”为由，认为工伤认定申请并未超过时效，无法律依据。显然是错误的，故请求二审法院依法改判。
被上诉人铜山人保局答辩称，上诉人杨维兵曾经两次向我局申请工伤认定。第一次是2010年3月8日，杨维兵委托代理人孔凡健到我局为其申请工伤认定，经审查符合受理条件，当日我局予以了受理，并向铜山县高峰建筑工程公司出具了工伤认定申请举证通知书（铜人社伤案字（2010）第11号），后邮寄送达。该公司提供材料称杨维兵不是其员工并和其无劳动关系。2010年4月29日上诉人委托代理人孔凡健到我局书面提出因需要到相关单位调取上诉人工伤认定的相关材料及确认劳动关系，申请延长工伤认定时间，当日我局作出了工伤认定中止通知书，并送达上诉人。2010年9月26日，杨维兵到我局提出撤回工伤认定申请，同日我局作出了工伤认定终止通知书，终止了对杨维兵的工伤认定程序。2012年3月7日，杨维兵委托代理人孔凡健再次到我局对其在2009年6月21日受伤一事提出工伤认定申请，当日我局出具了工伤认定申请补正材料通知书，原告提供了补正材料后，经审查，杨维兵提出的工伤认定申请已超过规定时效，2012年10月29日我局作出了不予受理决定，并于当日直接送达上诉人。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。杨维兵在2012年3月7日到我局再次对其在2009年6月21日受伤一事提出工伤认定申请显然超出一年的申请时效。《江苏省关于实施＜工伤保险条例＞办法》第十二条规定：“申请人不具备申请资格的或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理”。根据以上规定应当对上诉人的第二次工伤认定申请作出不予受理决定。上诉人以“在事故发生后一直在主张自己的权利且从未间断”为由认为工伤认定申请并未超过时效，这一观点并无法律依据。职工申请工伤认定的期限是1年，法律并未规定任何中止、中断或延长的情形。上诉人超过工伤认定申请的1年时效是由于上诉人于2010年9月26日撤回工伤认定申请造成的，并非因“不可抗力”造成。民法第一百五十三条规定：本法所称“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。一般是指自然灾害及社会事件，而上诉人是因其主观原因造成超过工伤认定申请时效，并非客观原因造成。另外，上诉人曾向徐州市泉山区人民法院起诉铜山县高峰建筑工程公司及杨东生支付工伤待遇，泉山区法院于2011年3月28日立案，但上诉人又于2012年2月15日自愿撤回该起诉。因此可见，上诉人主张自己的权利也并非“从未间断”。综上所述，我局作出的对杨维兵的工伤认定不予受理事实清楚、程序规范合法、适用法律正确，一审法院事实认定清楚、适用法律正确，请求徐州市中级人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人（原审第三人）高峰公司同意铜山人保局答辩意见。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送本院，本判决书不再累述。
庭审查证中，上诉人杨维兵对原审查明的事实部分提出异议认为，对一审判决书第8页第一段“同年4月29日……中止审理”有异议，这一部分不是事实，并不是上诉人要求延长工伤认定申请的，是被上诉人自行进行中止审理的，后来才出现上诉人到泉山区法院起诉要求确认上诉人与第三人之间的劳动关系，但是根据我们提供当时申请工伤认定的材料，我们已经向劳动部门提供了二份证人证言及录音材料、第三人与徐送变电有限公司的施工合同，根据工伤认定需要提供的材料，当时我们提供的材料是确实充分的，根本无需确认劳动关系，应当根据上诉人提供的相关材料对工伤直接予以确认，而当时被上诉人让我们先确认劳动关系。除上述异议外，各方当事人对原审判决查明的其他事实均无异议。
本院根据双方当事人的诉辩观点意见及对证据的查证，结合案情，二审查明事实与一审查明的事实一致。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议焦点即：被上诉人作出的铜劳社工不受字（2012）第5号不予受理通知书是否符合事实和法律依据进行了法庭辩论。
上诉人杨维兵坚持上诉状意见并认为我们从未中断主张自己的权利，上诉人在2009年6月21日发生事故，在2010年3月8日被上诉人作出了受理了通知书，2010年4月27日作出了中止通知书，2010年9月26日作出了终止通知书，以上事实可以证明上诉人一直在以工伤的标准进行主张自己的权利，其主张行为一直没有中断，因此诉讼时效应从泉山区人民法院准予撤回起诉的时间算起。
被上诉人铜山人保局坚持答辩意见并向上诉人释明二点：1、关于中止，提出工伤认定中止程序的是上诉人代理人孔凡健，另外人力资源和社会保障部关于《执行《工伤保险条例》若干问题的意见》第五条规定，社保行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，在此期间作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。本案中上诉人提供的证据无法确认劳动关系，因为上诉人是跟小包工头杨东生干活，上诉人申请的是铜山高峰建筑工程公司，杨东生是否具有用人单位资格影响劳动关系的确定，如果杨东生具有用人单位资格，承担工伤责任的主体就是杨东生这个用人单位，如果杨东生没有用人单位资格，那就是发包给杨东生的具有用人单位资格的发包方来承担上诉人的工伤保险责任，而由于上诉人提供的证据无法确认劳动关系的主体，所以本案应当中止，不管是否是上诉人提出的还是依据规定，都应当中止。2、上诉人撤回工伤认定去泉山法院直接起诉工伤待遇，上诉人是依据2011江苏省高院关于在当前宏观经济形势下妥善处理劳动争议案件若干问题的指导意见，这里面有一条是这样说的，因用人单位原因导致职工申请工伤认定超过时限，职工或者其近亲属可以直接向人民法院起诉工伤待遇，人民法院应当受理，并且按照工伤保险条例的规定作出裁决，上诉人想依据该条规定向泉山法院起诉铜山高峰公司、杨东生要求他们支付工伤待遇，但是上诉人并不能适用该条规定，因为上诉人超过工伤认定时效是上诉人自己的原因造成的，并非用人单位原因导致，上诉人曾在一年之内申请过工伤认定，但是又主动撤回，超过工伤认定申请时效，与用人单位无关，因此该条规定不能适用，后来据上诉人说该条规定不再执行，与案件无关，因为上诉人自始至终并不适用该条规定。
被上诉人（原审第三人）高峰公司认为，已经有生效的民事判决证明上诉人不是我们公司的员工，与我们不存在劳动关系。
本院认为，关于被上诉人铜山人保局作出的铜劳社工不受字（2012）第5号工伤认定申请不予受理通知书是否有事实、法律依据问题。铜山人保局具有受理本辖区内工伤申请，并依法作出工伤认定结论的职权。被上诉人作出的不予受理通知书，履行了告知举证、审核等法定程序，符合工伤认定的程序性规定。根据本案事实，2009年6月21日，上诉人杨维兵在220KV三堡至吴桥线路工程中从事高空作业铁塔工作过程中受伤，2010年3月8日，杨维兵申请工伤认定，同日被上诉人铜山人保局受理了其工伤申请，同年4月29日，因上诉人杨维兵需要到相关单位调取工伤认定的材料及确认劳动关系的证据材料，提出延长工伤认定申请，被上诉人铜山人保局决定对上诉人的工伤认定申请暂时中止审理。2010年7月16日，杨维兵向徐州市泉山区人民法院提起民事诉讼，要求确认与铜山县高峰建筑工程公司存在劳动关系。2010年8月19日，该院审理认为，杨维兵系由杨东生雇佣的人员，并由杨东生向其支付劳动报酬，杨维兵并非高峰公司雇佣，且杨东生也非高峰公司工作人员，因此杨维兵与高峰公司不存在劳动关系，并依法驳回杨维兵的诉讼请求。2010年9月21日，杨维兵再次向徐州市泉山区人民法院提起民事诉讼，要求高峰公司和杨东生按照《工伤保险条例》赔偿项目赔偿医药费、工资、一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、一次性就业补助金等。2010年9月26日，杨维兵以起诉到法院为由撤回工伤认定申请，同日被上诉人铜山人保局根据杨维兵的申请，决定终止对杨维兵的工伤认定程序。杨维兵在诉讼中，于2012年2月15日向泉山区人民法院提出撤诉申请。本院认为，即使扣除上诉人杨维兵在2010年4月19日至2010年8月19日，向徐州市泉山区人民法院提起民事诉讼，要求确认与铜山县高峰建筑工程公司存在劳动关系的诉讼期间，也已超过了1年的时限。上诉人2010年9月21日，再次向徐州市泉山区人民法院提起民事诉讼，要求高峰公司和杨东生按照《工伤保险条例》赔偿项目赔偿医药费、工资、一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、一次性就业补助金的诉讼后，于2010年9月26日撤回了工伤认定申请，该诉讼行为并不是工伤申请时效中止或延长的法定事由。被上诉人认定上诉人2012年3月7日对其在2009年6月21日受伤一事提出工伤认定申请已超过规定时效，不无不当。上诉人认为其一直在以工伤的标准主张自己的权利且一直没有中断，时效应从泉山区人民法院准予撤回起诉的时间算起的观点，无法律依据。
综上，被上诉人铜山人保局作出的铜劳社工不受字（2012）第5号工伤认定申请不予受理通知书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人杨维兵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一四年六月十六日
书 记 员 赵 静