平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行终字第20号
上诉人（原审被告）汝州市种子管理站。
法定代表人尹向阳，站长。
委托代理人杨宏斌，汝州市种子管理站工作人员。
委托代理人王炳育，河南神鹰律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）靳全要，男，汉族，1962年12月27日生。
委托代理人任雨现，男，汉族，1964年6月19日生。
上诉人（原审第三人）孙占军，男，汉族，1956年7月28日出生，农民。
委托代理人靳全要，基本情况同上。
被上诉人（原审原告）邓玉杰，男，汉族，1964年3月3日生，农民。
被上诉人（原审原告）李建庭，男，汉族，1968年12月16日出生，农民。
邓玉杰、李建庭共同委托代理人胡朝军，河南科序律师事务所律师。
上诉人汝州市种子管理站、靳全要、孙占军因种子质量纠纷判定意见一案，不服汝州市人民法院（2014）汝行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人汝州市种子管理站的委托代理人杨宏斌、王炳育，上诉人靳全要（兼上诉人孙占军的委托代理人）及其委托代理人任雨现，被上诉人邓玉杰、李建庭及共同委托代理人胡朝军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2013年10月25日汝州市种子管理站作出《河南省汝州市农作物种子质量纠纷“郑研越夏红”番茄种子判定意见》（以下简称《判定意见》）。主要内容为：一、申请人基本情况。鉴定申请人靳全要、孙占军，组织鉴定机构河南省汝州市农业局种子管理站，受理日期2013年9月20日，鉴定日期2013年9月30日。种植地点河南省汝州市米庙镇潘庄村10组农民靳全要地块、米庙村5组农民孙占军地块种植“郑研越夏红”番茄的生产田。鉴定申请人所反映的种子经营者邓玉杰、李建廷（庭）、种子生产者郑州郑研种苗科技有限公司均未申请鉴定，也未到达鉴定现场。二、申请鉴定目的要求。“郑研越夏红”番茄种子，因种子适应性问题及种子质量问题，成商品，导致严重减产，造成几乎绝收的农业生产事故。申请田间现场鉴定确定农业生产事故的原因和损失程度。三、有关调查材料。1、鉴定申请人提交的《农业生产事故现场鉴定申请书》；2、种子使用者靳全要、孙占军购买“郑研越夏红”番茄种子包装袋2份；3、询问笔录及相关材料。四、鉴定方法。河南省汝州市农业局种子管理站组织专家鉴定组成员，对鉴定申请人提供的各种鉴定材料进行认真分析研判；组织相关专家鉴定组成员共同对鉴定现场靳全要、孙占军全部田块实地观察测量；专家鉴定组根据现场情况确定取样方法，科学选点取样，测产定损，事故原因研判等，按预定鉴定步骤独立进行了现场鉴定。五、种子判定。（一）、判定依据。1、《中华人民共和国种子法》（2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议修正）；2、《中华人民共和国国家标准GBl6715.3
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2010》（中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准管理委员会于2011年1月14日联合发布，2012年1月1日实施）；3、《农作物种子标签管理办法》（中华人民共和国农业部令第49号2001年2月26日发布实施）；4、《农作物种子标签通则》（中华人民共和国国家标准）；5、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》（农业部令第28号发布，自2003年8月1日起施行）；（二）、对“郑研越夏红”番茄种子问题研判。（1）、关于被鉴定“郑研越夏红”番茄品种真实性问题。本次田间检验在“郑研越夏红”番茄品种特性表现最明显的成熟期进行。以被鉴定番茄的生育期、株型、单株结果、株高、果枝始节位、番茄产量等典型性状为检查依据。用田间现场鉴定的典型性状与“郑研越夏红”番茄标签标称性状进行比较，确认该被鉴定地块所种植的番茄属于“郑研越夏红”番茄。（2）、关于被鉴定“郑研越夏红”番茄种子纯度问题。根据申请鉴定方提供的“郑研越夏红”番茄种子包装袋标签显示：该批种子生产日期为2013年2月，执行标准是GBl6715.3—1999，种子纯度为≥95.0％。该种子质量指标明显低于现行有效《中华人民共和国国家标准GBl6715.3—2010》要求纯度≥96％的质量指标。《中华人民共和国国家标准GBl6715.3
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2010》由中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准管理委员会于2011年1月14日联合发布，自2012年01月01日开始实施，该标准的全部技术内容为强制性，该标准代替GBl6715.3
--1999。依据中华人民共和国国标GB20464--
2006《农作物种子标签通则》质量判定规则7.3.1.C：“质量标注值任一项达不到技术规范强制性要求所明确的相应规定值的，判为劣种子”。“郑研越夏红”的标签显示，种子质量纯度指标低于国家标准要求，应判定为劣种子。（3）、关于“郑研越夏红”种子标签未标注检疫证明编号。“郑研越夏红”种子标签根本无标注检疫证明编号，而是标有“植物检疫备案证：豫（郑）检备字（2009）第（058）号。“郑研越夏红”违反《中华人民共和国种子法》第三十五条：“标签应当标注种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产及经营许可证编号或者进口审批文号等事项”和《农作物种子标签管理办法》第四条：“农作物种子标签应当标注作物种类、种子类别、品种名称、产地、种子经营许可证编号、质量指标、检疫证明编号、净含量、生产年月、生产商名称、生产商地址以及联系方式”以及第九条：“检疫证明编号标注产地检疫合格证编号或者植物检疫证书编号”。（4）、关于“郑研越夏红”种子适播区域问题。“郑研越夏红”种子标签表明，其适播区域为春夏秋露地、高山冷凉地区越夏种植。根据公开的地理气象信息资料，汝州市米庙镇潘庄村一带，……不属于高山冷凉地区，因而该“郑研越夏红”番茄种子不适宜在本地区推广播种。五、事故原因认定。郑州郑研种苗科技有限公司生产的“郑研越夏红”种子未执行国家强制性标准，种子纯度质量指标明显低于国家现行强制性标准的规定。“郑研越夏红”种子标签不符合国家相关规定，未标明检疫证明编号。综上材料分析，可以判定申请人所使用的“郑研越夏红”番茄种子是劣种子。而且，“郑研越夏红”种子推广经营者，在未经大田试验的情况下，在不属于高山冷凉地区的汝州市米庙镇农村推广种植，明显存在品种不适应的种子质量问题。因而“郑研越夏红”系劣种子和“郑研越夏红”品种在鉴定申请人种植区域不适应是造成此“郑研越夏红”番茄减产事故的主要原因。
原审经审理查明，2013年春第三人靳全要、孙占军从二原告邓玉杰、李建庭处购买种子种植了“郑研越夏红”番茄，二原告是该种子的汝州经销商。种植过程中第三人发现该番茄田间表现坐果率低、抗病能力差、裂果严重，不能形成商品，卖不出去。2013年9月20日第三人向被告汝州市种子管理站提出进行农业生产事故鉴定申请，被告依据《种子法》和《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》组织专家进行了鉴定，并于2013年10月25日向第三人出具了《河南省汝州市农作物种子质量纠纷现场鉴定书》。同日被告又依据第三人提供的“郑研越夏红”番茄种子包装袋标签、调查询问笔录、《现场鉴定书》等证据和国家强制标准及《农作物种子标签通则》的规定，作出该《判定意见》认定“‘郑研越夏红’系劣种子和‘郑研越夏红’品种在鉴定申请人种植区域不适应是造成此‘郑研越夏红’番茄减产事故的主要原因”，加盖有“汝州市种子管理站”印章，并送达给了本案第三人。2014年6月11日在汝州市人民法院公开审理靳全要诉邓玉杰产品销售责任纠纷一案的庭审中，第三人将该《判定意见》作为证据提交民事法庭，二原告才得知被告作出的该《判定意见》，2014年6月24日二原告向汝州市人民政府申请行政复议，请求撤销该《判定意见》。2014年8月12日汝州市人民政府作出汝政复决（2014）15号行政复议决定书维持了该《判定意见》，但认为“被申请人所作的《判定意见》是针对特定人和特定事，作出的直接影响当事人权益的行为，符合具体行政行为的特征”。二原告不服，遂诉至法院。庭审中，被告除举证《河南省实施﹤中华人民共和国种子法﹥办法》第三条规定的法律法规授权外，未能举证出被告作出该类《判定意见》法律法规及规章的明确授权和程序规定。
原审认为，行政诉讼的宗旨是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，促进依法行政。本案中被告汝州市种子管理站所作出的《判定意见》是针对特定人和特定事所作的判定，已经被当事人提交民事法庭作为民事诉讼的证据使用，直接影响到当事人双方的权利义务，且加盖有被告单位的行政印章，符合具体行政行为的特征，是可诉的具体行政行为。被告作出该类具体行政行为首先应有法律、法规或规章的明确授权，还应做到程序合法，事实清楚，证据充分。而在本案审理过程中被告未能举证作出该类《判定意见》法律、法规或规章的明确授权，也未能举证作出该《判定意见》法律、法规或规章的程序规定，所以被告没有作出该类《判定意见》的行政职权。被告所作出的该《判定意见》依法不成立，自始无效。本案第三人遭受的种植损失，应当及时取得合法证据，尽快挽回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决：确认被告汝州市种子管理站2013年10月25日所作的《河南省汝州市农作物种子质量纠纷“郑研越夏红”番茄种子判定意见》无效。案件受理费50元，由被告汝州市种子管理站负担。
上诉人汝州市种子管理站上诉称，一、对种子质量进行监管并作出相应的处理，是汝州市种子管理站应当履行的法定职责。《河南省实施﹤中华人民共和国种子法﹥办法》第3条规定：县级以上农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。其所属的种子管理机构具体负责种子管理工作。汝州市种子管理站对农作物种子进行监督检查是法定职责。二、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第3条规定：现场鉴定由田间现场所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门所属的种子管理机构组织实施。汝州市种子管理站组织有关专家根据靳全要等人的申请，根据鉴定办法的授权，按照法定程序，组织专家进行鉴定并制作现场鉴定书送达申请人也是履行职责的行为。三、我站根据法律、法规、规章和农作物种子标签通则的强行规定，结合现场鉴定书及其他大量证据材料，作出的《判定意见》，事实清楚、证据确凿、程序合法。该《判定意见》是对有关信访意见的一种答复，不是行政行为，不具有可诉性。请求二审法院撤销一审判决并判决驳回邓玉杰、李建庭的诉讼请求。
上诉人靳全要、孙占军上诉称，邓玉杰、李建庭所出售的“郑研越夏红”番茄种子标签显示，其执行标准是GBl6715.3--
1999.种子纯度为≥95.0％。该种子质量指标明显低于现行有效《中华人民共和国国家标准GBl6715.3—2010》要求纯度≥96％的质量指标。“郑研越夏红”未执行国家强制性标准，种子质量纯度指标低于国家标准要求，应判定为劣种子。汝州市种子管理站是地方性法规授权行使行政职权的组织机构。汝州市种子管理站依法出具《判定意见》的法律属性为证据，属于公文书证，不具有可诉性。请求依法撤销一审判决并判决驳回邓玉杰、李建庭的诉讼请求。
被上诉人邓玉杰、李建庭辩称，《河南省实施﹤中华人民共和国种子法﹥办法》第3条规定“县级以上农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子。其所属的种子管理机构具体负责种子管理工作”，但没有授权农业、林业行政主管部门或者其所属的种子管理机构可以对种子质量纠纷作出《判定意见》的明确授权。《种子法》对种子质量的检验赋予了种子质量检验机构，对农作物种子在大田种植以后的种子质量或者栽培、气候等原因造成的双方当事人之间纠纷，按照《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定的办法》的规定，通过专家现场鉴定的办法解决。《种子法》和《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》均没有授权种子站作出《判定意见》。汝州市种子管理站没有举证证明其作出该《判定意见》应当遵循何种法定程序，汝州市种子管理站作出《判定意见》过程中没有通知被上诉人、不允许被上诉人陈述和辩解、不将《判定意见》结果告诉被上诉人，汝州市种子管理站作出《判定意见》的行为程序违法。《种子法》第46条规定了五种种子系劣种子，分别指质量低于国家规定的种用标准的、质量低于标签标注的指标的、因变质不能做种子使用的、杂草种子的比率超过规定的、带有国家规定检疫对象的有害生物的。这五种劣种子有一个共同特点，即种子本身的质量属于《种子法》46条规定的情形，我们出售的种子不存在上述五种情况，汝州市种子管理站作出《判定意见》的行为没有依据。《判定意见》已经被靳全要提交民事法庭作为民事诉讼的证据使用，该行政行为对行政相对人的权利义务产生了直接影响。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实相一致。
本院认为，本案汝州市种子管理站作出的《判定意见》符合行政行为的特征，是可诉的行政行为。汝州市种子管理站在法定举证期限内未能举证证明其具有作出该《判定意见》职权的明确法律、法规、规章依据。一审判决确认其作出的该《判定意见》无效正确，应予维持。本案“郑研越夏红”番茄种植户的种植损失，可依法通过其他途径解决。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，上诉人汝州市种子管理站负担25元，上诉人靳全要、孙占军共同负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 赵新生
审判员 李 刚
审判员 赵海军
二〇一五年六月三日
书记员 王亚倩