乌兰察布市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌行终字第13号
上诉人（原审原告）贾云，男，汉族，农民。
委托代理人陈青峰，信泽法园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乌兰察布市集宁区城市管理综合行政执法局。
法定代表人贾智闻，局长。
委托代理人许建明，党委书记。
委托代理人王旭东，执法局副大队长。
委托代理人续集芳，执法局法律顾问。
上诉人贾云诉被上诉人乌兰察布市集宁区城市管理综合执法局（以下简称执法局）城乡建设行政管理行政强制一案，不服集宁区人民法院2013年7月12日作出的（2013）集行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月26日依法公开开庭与张素平、李志成等20人诉被上诉人行政强制案进行了合并审理。上诉人贾云、委托代理人陈青峰，被上诉人的委托代理人许建明、王旭东、续集芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年1月30日，集宁区人民政府作出“关于对违法建筑进行集中整治的通告”，同日，集宁区违法建筑防控领导小组办公室作出“致市（村）民的一封信，上述文件对在集宁辖区范围内未经批准擅自进行违法建筑的处理作出了明确的规定。2012年2月10日，乌兰察布市市长会议决定将原告所居住的区域察哈尔右翼前旗黄旗海镇圣家营村划归集宁区白海子镇行政区域管辖。2012年5月至7月期间原告未经批准擅自进行房屋建设。被告对原告未经批准违法建设的房屋状况进行摄像、拍照取证后，于2012年7月10日对原告作出集城管（2012）第3990号《责令改正通知书》并经白海子镇干部池存智、圣家营村委会主任殷某某见证送达。《责令改正通知书》送达后，原告未履行《责令改正通知书》确定的义务，2012年9月5日，被告对原告违法建筑予以强制拆除。
原审法院审理认为：《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项、第三十七条、《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十九条第一款第二项、第二十六条对农村村民在村庄进行住宅建设和使用原有宅基地等地进行建设应当提出申请进行审批及未按规划审批程序或者违反规划的规定进行建设予以处罚予以了明确规定，原告未经批准擅自进行建设违反上述法规之规定。原告诉称的2011年4月，原告在自有宅基地翻建住房，2012年9月5日，被告未经事先通知将原告住房拆除违反法定程序的理由。被告提供的《责令改正通知书》、照片、集宁区白海子镇人民政府证明证实，2012年原告所居住行政区域划归集宁区行政区域管辖后，被告对原告未经批准擅自进行房屋建设进行调查取证后，依法作出《责令改正通知书》并经相关基层组织工作人员见证予以送达。据此，原告的诉称理由没有事实根据、法律依据，不予支持。原告庭审中诉称的2012年2月21日开始，原告所居住的圣家营村划归集宁区管辖，而原告新建、翻建房屋是在归属察哈尔右翼前旗管辖时的行为，集宁区政府及其职能部门无权对原行政区域管辖的行政事务实施管辖，被告超越本机关履行职责权限的时间界限，构成违法。被诉具体行政行为违反《城乡规划法》、《行政强制法》程序，构成无效行政行为，1、集宁区城乡规划部门没有对原告的新建、翻建行为作出违法性认定；2、被告没有向原告充分、有效地履行事先催告义务。经庭审调查及被告提供的相关证据能够证实，原告的新建、翻建行为是在其居住区域划归集宁区行政区域管辖后实施的，2012年1月30日，集宁区政府作出“关于对违法建筑进行集中整治的通告”及集宁区违法建筑防控领导小组办公室作出“致市（村）民的一封信，对在集宁区行政管辖区域内违法建设认定、处理均作出规定。被告依据内蒙古自治区人民政府内政字（2011）12号批复、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》及相关法律、法规的规定对原告违法建设行为进行管理，符合法律、法规及规范性文件规定。原告未依法提出建设申请未得到批准擅自建设的行为属违法行为，该行为不受法律保护。综上，对原告庭审中诉称的理由，不予采纳。被告辩称的所拆除的原告房屋属于违法建筑，被告的具体行政行为合法，原告的诉讼请求不应得到支持的理由。原告所居住行政区域划归集宁区行政区域管辖后，被告对原告未经审批擅自建设的行为依职权进行调查取证，依据《中华人民共和国规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定作出《责令改正通知书》并经见证张贴送达，其后强制拆除的具体行政行为，并无不当。其辩称的理由，予以采纳。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决一、驳回原告贾云要求确认乌兰察布市集宁区城市管理综合行政执法局2012年9月5日对原告128平米农村住房实施强制拆除行为违法的诉讼请求；二、驳回原告贾云要求被告赔偿人民币一十一万五千二佰元的赔偿请求，案件受理费50元，由原告负担。
上诉人贾云上诉称：一、被诉具体行政行为违反职权法定原则。根据乌兰察布市人民政府市长办公会议（2012）第2号会议纪要等规定，2012年2月21日圣家营村开始划归集宁区白海子镇管辖，上诉人在圣家营村归属察哈尔右翼前旗黄旗海镇管辖时实施的翻建住宅行为，应当归由察哈尔右翼前旗行政管辖，集宁区人民政府及其职能部门无权对该行为的性质作出认定，无权对上诉人的房屋实施强制拆除行为。其实施的强制行为构成违法。二、被诉行政行为违反《城乡规划法》程序，构成无效行政行为。按照《城乡规划法》的规定，城乡规划主管部门做出责令停止建设或者逾期不拆除决定后，应当由政府城乡规划主管部门作出认定，然后才能依法实施行政行为，包括行政强制措施。既然政府城乡规划部门没有认定上诉人翻建住宅行为系非法行为，那么就应当推定上诉人的行为是合法行为。乌兰察布市人民政府和内蒙古自治区人民政府有关被上诉人职责权限范围的请示、批复，无权推翻、改变《城乡规划法》规定的基本规则、权限结构。故上诉人翻建住宅行为合法与否没有被县级人民政府城乡规划主管部门作出认定之前，被上诉人擅自实施行政强制拆除行为，缺乏事实根据，违反法定程序。其次，被上诉人在庭审过程中，没有向法庭和上诉人出示集宁区人民政府事前“责成”被上诉人强制拆除之文书，所以，被上诉人实施涉案行政行为，违反了《城乡规划法》第六十八条强制性义务，应当被确认为违法。三、原审判决认定案件事实不清，证据不足。原审判决认定上诉人于2012年5至7日间翻建村民住宅，以及2012年7月10日被上诉人对上诉人留置送达集城管（2012）第3990号《责令改正通知书》，上诉人对此持有异议。理由是被上诉人向法庭展示的视听资料系孤证，不足以直接证明上述认定事实。视听资料上记录的时间，在现有通信技术条件下，完全可以按照持有人意愿进行更改或者重设。留置送达集城管（2012）第3990号《责令改正通知书》的见证人身份，不符合《民事诉讼法》第七十九条的规定。综上，请求二审人民法院撤销原判决，确认被上诉人2012年9月5日对上诉人住房实施行政强制拆除行为违法，判令被上诉人赔偿上诉人人民币115200元。
被上诉人综合执法局庭审中辩称：一、被上诉人所拆除的上诉人的房屋属于违法建筑。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》的相关规定，农村牧区居民即使使用原有宅基地进行住宅建设，也必须提出申请，经过审批领取《准建证》后方可施工。上诉人诉称其在2010年-2011年期间在自有宅基地上翻建住房不符合事实，并且其建房行为是未经审批私自建设的违法行为，其建筑物属于违法建筑，被上诉人有权进行管理，采取责令停止建设、限期拆除等相应的措施。由于上诉人的建设行为不具有合法性，因而其所谓的权益不应当受到法律的保护。二、被上诉人实施的强制拆除违法建筑行为合法。上诉人未经审批进行施工建设，严重违反法律、法规的规定，无视被上诉人张贴的《通告》和工作人员的制止，置国家规定于不顾，在被上诉人依照法定程序责令自行拆除而不拆除后，被上诉人根据政府的授权采取了强制拆除措施，被上诉人的该行为程序正当、依据充分，完全合法。三、法律保护的是当事人合法权益。上诉人私搭乱建的行为违反国家强制性规定，不具有合法性，而被上诉人为了制止、纠正上诉人的违法行为，强制拆除上诉人违法建筑的行为不具有违法性。请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求，由上诉人承担自己违法行为所产生的法律后果。
被上诉人执法局在审理中向法院复述了在原审中提交的证据、依据有：1、乌兰察布市人民政府市长办公会议纪要（2012）2号“研究原察哈尔经济技术开发区整建划归集宁区管理等有关事宜”，证明原告所居住行政区域于2012年2月划归集宁区政府管辖；2、集宁区人民政府关于对违法建筑进行集中整治的通告、致市（村）民的一封信，证明集宁区人民政府对行政管辖区域内的违法建筑依法作出治理通告；3、乌兰察布市集宁区城市管理综合行政执法局责令改正通知书、照片、集宁区白海子镇人民政府证明，证明原告未经审批进行房屋建设，被告调查取证并依法作出责令改正通知书并经见证人见证张贴送达；4、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》、《内蒙古自治区人民政府关于集宁区开展城市管理综合行政执法工作方案的批复》、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》，证明作出的具体行政行为有法律、法规及规范性文件依据。
上诉人贾云在审理中向法院复述了在原审中提交的证据有：1.身份证复印件；2.房屋被拆除后现场照片；3.VSD光盘。
法庭审理对上述证据进行了质证。经对证据审查后，认为原审法院对上诉人和被上诉人提交的证据分析、认定正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的基本事实一致。
上述事实，有上诉人贾云提交的上诉状、被上诉人的答辩状、双方当事人庭审中的陈述及上述证据均在案为凭。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》明确规定了建设单位或个人进行城乡建设应申请并取得建设规划许可，未取得建设规划许可或未经批准进行建设的，责令停止建设或限期拆除，拒不执行的，强制拆除；《村庄和集镇规划建设管理条例》和《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》，对农村村民在村庄进行住宅建设和使用原有宅基地等进行建设应当提出申请进行审批及未按规划审批程序或者违反规划的规定进行建设予以处罚作出明确规定。上诉人贾云在没有取得相关部门批准手续的情况下，擅自建设房屋的行为，属于法律禁止的违法建设行为，依照法律规定，经限期拆除不履行的，予以强制拆除。因此，上诉人关于“合法建房行为”的上诉理由不能成立，其要求判令被上诉人赔偿人民币115200元的诉讼请求，本院不予支持。被上诉人关于拆除上诉人的违建房屋，是无任何审批手续的违法建筑的答辩理由成立，本院予以支持。按照《城乡规划法》的规定，对于没有取得建设规划许可，或未经相关部门批准进行建设的，由所在地人民政府或相关职能部门责令停止建设或限期拆除，拒不履行的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。根据2012年2月10日印发的《乌兰察布市人民政府市长办公会议纪要》（2012）2号文件，上诉人违法建筑所在地已划归集宁区管理并纳入中心城区进行统一规划，被上诉人城管局所提供的证据能够证明上诉人的建设行为是在2012年将圣家营村划归集宁区管理之后进行的，故集宁区政府及其有关部门对上诉人的违法建设行为行使管辖有其相关根据。上诉人诉称其建设行为是在圣家营村归属察哈尔右翼前旗管辖时实施，应当归由察哈尔右翼前旗行政管辖的上诉理由，因上诉人未能提供充分的证据印证其主张权益的事实而不能成立。《城乡规划法》对于未取得建设规划许可进行建设，或者未经批准进行临时建设，明确规定由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设或限期拆除，拒不履行的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除，而被上诉人作为根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神成立，并经内蒙古自治区人民政府批准的集中行使行政处罚权机关，其依据内蒙古自治区人民政府内政字（2011）12号批复、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》及相关法律、法规的规定，行使相对集中行政处罚权中对城市规划管理领域违法行为的处罚权，对上诉人的违法建设责令限期拆除，并在上诉人拒不执行的情况下，经政府授权后强制拆除的行为，系属依法行政行为。上诉人关于被诉行政行为实施前上诉人建设行为的合法性未经政府城市规划部门认定，故而违反《城乡规划法》程序，构成无效行政行为的上诉理由，因被上诉人拥有并行使了集中行使行政处罚权的职能而不能成立。上诉人对于内蒙古自治区人民政府内政字（2011）12号批复、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》合法性的质疑，因规范性文件的合法性不属于法院司法审查范畴，故本院不予审查。对于上诉人主张的被上诉人的强制拆除行为缺少集宁区人民政府的事前“责成”文书的上诉理由，因目前“责成”方式规范欠缺，以没有“责成”文书认定被诉行政行为系上诉人主张的擅为行为、越权行为，于法无据。上诉人关于被上诉人向法庭展示的视听资料系孤证的上诉理由，因该证据与被上诉人陈述互相印证而不能成立；上诉人关于留置送达见证人身份不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定的上诉理由，因见证人殷素平为圣家营村村委会干部，符合《民事诉讼法》规定的“有关基层组织的代表”之要求，故该上诉理由亦不能成立；上诉人对被上诉人提供的视听资料真实性的质疑，因没有证据予以佐证，不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贾云负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵晓潇
审判员 刘晓秀
审判员 刘瑞胜
二〇一四年三月十二日
书记员 乔永亮
附有关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；