四川省射洪县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）射洪民初字第174号
原告刘兆松，男，生于1954年1月23日，汉族，射洪县金华镇居民。
特别授权委托代理人罗毅光，系遂宁市射洪县金华法律服务所法律工作者。
被告射洪永顺机械有限公司。住所地，射洪县金华镇花园街**号。
法定代表人魏华，系该公司经理。
特别授权委托代理人杨志勇，系四川君易律师事务所律师。
原告刘兆松与被告射洪永顺机械有限公司确认合同无效纠纷一案，本院2013年12月19日受理后，依法由审判员陆雨红独任审判，于2014年1月7日、2月18日、3月3日公开开庭进行了审理。原告刘兆松及其特别授权委托代理人罗毅光到庭参加了诉讼，被告射洪永顺机械有限公司的法定代表人魏华经本院传票传唤未到庭参加诉讼，其特别授权委托代理人杨志勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘兆松诉称，我与射洪永顺机械有限公司于2010年11月7日签订了《联合改建房屋协议》。但协议签订后，射洪永顺机械有限公司至今未对房屋实施改建。由于我的房屋座落在射洪县金华镇金华村1社，其宅基地系集体土地，按国家法律规定，集体所有的宅基地只能在集体组织成员间才能转让，而射洪永顺机械有限公司系企业法人，与我所签订的协议违反了法律规定，签订协议的行为是无效的。特诉至法院，请求判决确认《联合改建房屋协议》无效。
为了证明自己的主张，原告刘兆松向法庭提供了下列证据：
1.刘兆松身份证复印件1份，以证实其身份信息；
2.射洪永顺机械有限公司营业执照、组织机构代码复印件各1份，以证实被告的身份信息；
3.联合改建房屋协议复印件1份，以证实原、被告签订改建房屋协议的事实；
4.原告刘兆松的集体土地使用权证和房屋所有权证复印件各1份，以证实原告的宅基地系集体土地的事实；
5.说明1份，以证实虽然协议是魏仕财所签订，但系代表公司的行为的事实；
6.射府发（2013）23、24号文件及射洪县房地产管理局会议纪要各1份，以证实城中村改造必须成立专门组织才能实施。
被告射洪永顺机械有限公司辩称，刘兆松与我公司所签订的合同是双方真实意思表示，合同所涉及的土地是国有土地，改房是合法的，且我公司按协议积极履行了义务，只是原按镇规划是仿古建筑，后又进行了改变，是政府的原因导致不具备开工条件。现在因刘兆松另行找了其他人进行开发，想单方面中止协议，而我公司进行了前期工作，并没有得到补偿，故原告刘兆松的诉讼请求是不成立的，请求驳回原告刘兆松的诉讼请求。
为了证明自己的主张，被告射洪永顺机械有限公司提供了下列证据：
1.法定代表人身份证明及营业执照复印件各1份，以证实被告的身份信息；
2.居桂英建房规划条件、占地平面图、设计效果图、岩地工程勘察报告复印件各1份，以证实被告积极履行合同义务，如果规划不合格，就不可取得规划红线图，办理手续花费了大量的财力和人力的事实以及刘兆松的相关手续正在审批当中；
3.工资表复印件3份金额1280元、领款单2份金额11700元、费用报销单2份支出金额652元、测绘费票据1份金额3000元，计8份证据，以证实实际支付费用的事实；
4.川府函（1996）751号文件复印件1份，以证实本案涉及土地已经被统征，只待手续完善就可以开工建设。
审理中，本院依职权收集了下列证据：
1.证人王某某的证言1份，证人证实1996年将金华村1社的土地纳入统征范围是事实，但由于金华镇属乡镇，规模较小，不可能全部统征完，剩余未实际征用的部分按照国务院政策，两年内未完成统征的，原来的批复自动失效，需要再行报批统征手续，而从目前来看，刘兆松的宅基地是属于村集体所有土地。
2.国发（2004）28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》其中第十九条，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。
质证中，被告射洪永顺机械有限公司的特别授权委托代理人杨志勇对刘兆松身份证复印件1份、射洪永顺机械有限公司营业执照及组织机构代码复印件各1份；刘兆松房屋所有权证复印件1份、联合改建房屋协议复印件1份；说明1份计6份证据无异议。对原告刘兆松的集体土地使用权证的真实性无异议，但提出不能证明原告刘兆松的改建不合法的证明观点，提出1996年政府已经将该地统征属金华镇城区。对射府发（2013）23、24号文件及射洪县房地产管理局会议纪要各1份计3份证据的真实性无异议，但提出原告刘兆松曲解了文件的意思，文件规定是有选择开发商的权利，但已经签订的协议是双方真实意思表示，射洪县房地产管理局的会议纪要不涉及国有土地用地，故不能证明原告刘兆松的证明观点。
原告刘兆松的特别授权委托代理人罗毅光对被告射洪永顺机械有限公司提供的法定代表人身份证明及营业执照复印件各1份；领款单2份计4份证据无异议；对居桂英建房规划条件、占地平面图、设计效果图、岩地工程勘察报告复印件各1份计4份证据有异议，提出规划红线图没有编号，仅仅是规划的手续，但没有审批手续及结果，对勘查报告的真实性无异议，但对其内容有异议，认为勘查的是刘金松的房屋，刘金松不是本案的当事人，也不是房屋所有权人，且与本案无关；对工资表复印件3份、费用报销单2份、测绘费票据1份计6份证据的真实性有异议，提出魏仕财是拆迁人，为何要付款与其他人员，应提供向别人付款的依据，费用报销表是否用于本案开支应提供相关的证据，对测绘费不是测绘公司所收，没有提供原件，对其真实性有异议。
本院收集的证人王某某的证言1份及国发（2004）28号文件复印件1份计2份证据，原告刘兆松的特别授权委托代理人罗毅光和被告射洪永顺机械有限公司的特别授权委托代理人杨志勇均无异议。
根据原、被告举证、本院收集的证据和原、被告质证，本院认证如下：刘兆松身份证复印件1份、射洪永顺机械有限公司营业执照及组织机构代码复印件各1份、联合改建房屋协议复印件1份、说明1份、刘兆松的集体土地使用证复印件1份及房屋所有权证复印件1份、射洪永顺机械有限公司法定代表人身份证明及营业执照复印件各1份、领款单2份计11份证据，具有合法性、客观性和关联性，能够证实原、被告的主体资格和本案的基本事实，本院予以采信，作为本案认定事实的依据。居桂英建房规划条件、占地平面图、设计效果图复印件各1份计3份证据，只能证实被告射洪永顺机械有限公司在与居桂英签订协议后做了部分工作，但与本案无关，故本院不予采信。工资表复印件3份、费用报销单2份、岩地工程勘察报告复印件1份、测绘费票据1份计7份证据，被告射洪永顺机械有限公司没有提供原件且无其他证据佐证，不具有合法性、客观性和关联性，故本院不予采信。射府发（2013）23、24号文件及射洪县房地产管理局会议纪要各1份、川府函（1996）751号文件复印件1份、证人王某某的证言1份及国发（2004）28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》1份计6份具有合法性、客观性和关联性，本院予以采信。
综上所述，本案事实查明如下，原告刘兆松系射洪县金华镇XX村X社居民，原告刘兆松在该社有宅基地一处。1996年12月19日四川省人民政府以川府函（1996）751号文件《四川省人民政府关于射洪县金华镇小城镇建设征用土地的批复》，其内容如下：一、同意征用射洪县金华镇金华村一、二、八、九、十、十一、十二社土地20公顷（300）亩，其中耕地18.85公顷（282.67亩）、非耕地1.15公顷（17.33）亩，作为省小城镇建设试点镇射洪县金华镇小城镇建设用地……。2004年10月21日国务院以国发（2004）28号文件《国务院关于深化改革，严格土地管理的决定》，内容为：“……第十九条严禁闲置土地农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种”。2010年11月7日，刘兆松与射洪永顺机械有限公司代理人魏某某签订了一份《联合改建房屋协议》，改建方（甲方）为刘兆松，承建方（乙方）为射洪永顺机械有限公司，协议约定：甲方决定改建位于金华镇花园街的房屋，同意由具有房屋建筑资质的乙方修建，并就有关事项达成一致意见，具体内容如下：一、1.房地产权属现状建筑占地112.8㎡。2.建筑面积106.26㎡。二、规划及建设行政许可由甲方向政府的国土、规划部门提出申请并取得许可证，规范施工。乙方办理完善地勘、设计、施工许可等有关方面的手续，做到依法建设。房屋设计方案由乙方提出主导意见，同甲方协商达成一致。三、还房标准及条件1甲方要求乙方建好后还房两套，一楼两用房两套，总面积约300㎡，经验收测绘后超出此面积15%以下或少于此面积15%以内均互不找补。2房屋清水房，四壁做粉水，屋顶和地坪保持现浇原状，不找坪不抹望楼，外墙做装饰漆；四周窗户安塑钢窗，进户安防护门，客厅门窗不安装，室内门窗不安装，厨卫内的给排水和室内电线由甲方自做。四、甲方责任1.提供房产、土地有效证件，向国土、规划部门申请改建；2.负责搬迁修建过程中自身的居住及生活设施过渡；3.承担还房总面积应分摊土地面积的划拨土地费用（指由集体土地变更为国有土地）；4对现有水、电、气、电视户头自行保留。5.修建过程中不干预乙方施工，并处理好相邻关系，无执能部门（质检、监理）的通知任何人不得干预强制停返工。6.现有房屋周边空地的竹木甲方自行处理，不得妨碍改建施工。7.甲方及代理人应处理好直系亲属与本次改建房的利益关系，保证其他亲属不再向乙方提出还房要求，如有要求，应由甲方及代理人在（三）项内的还房标准内自行解决。8.协助配合乙方办好房产、土地分户手续。五.乙方责任1.配合办好房屋改建的所有行政许可手续；2.承担房屋修造的所有费用，保证质量，竣工验收合格；3.负责旧房的拆迁及材料处置；4.竣工验收后，按（三）条向甲方交验还房，负责办证费用；5独立自主处置除给甲方还房外的其余房产。六.如一方违约，向对方支付房屋工程总造价（指违约时房屋的市场价格）10%的违约金。七、有效期从甲方递交规划部门的申请批准之日起，共计24个月。本协议双方签字生效，各执一份。魏某某代表射洪永顺机械有限公司、刘某乙代表刘兆松在该协议上签字并盖了指纹。协议签订后被告射洪永顺机械有限公司将原告刘兆松的房屋进行了拆除，此后，被告射洪永顺机械有限公司未实施建房，原告刘兆松亦未到相关部门办理建房手续。后双方为此发生纠纷，经协商未果，原告刘兆松遂于2013年12月19日诉至本院，请求确认《联合改建房屋协议》无效。
本院认为，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。虽然原告刘兆松所有的宅基地于1996年12月被批准列入非建设用地范围，但距离2010年11月6日原告刘兆松与被告射洪永顺机械有限公司签订《联合改建房屋协议》时已经满二年仍未实施具体征地或用地行为，原批准文件已自动失效，因此原告刘兆松所有的集体建设用地使用证现仍属集体所有的事实清楚，证据充分，故对原告刘兆松要求确认《联合改建房屋协议》无效的诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十三条的规定，判决如下：
原告刘兆松与被告射洪永顺机械有限公司签订的《联合改建房屋协议》无效。
本案收案件受理费100元，由被告射洪永顺机械有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。
审判员 陆雨红
二〇一四年三月三日
书记员 张晓娟