广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中一法行初字第142号
原告：陈锦元，男，1949年12月2日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：冯涛，广东兆丰律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：余强，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
原告陈锦元不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）土地行政处理，于2015年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月13日公开开庭审理了本案。原告陈锦元及其委托代理人冯涛，被告市国土资源局的委托代理人陈润、余强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈锦元于2014年6月25日向被告市国土资源局递交申请书，要求被告市国土资源局查处有关单位违法征用、占用土地的行为。市国土资源局于2014年12月15日出具中土房信（2014）182号信访复函，告知陈锦元，市国土资源局不予立案。
被告市国土资源局向本院提�以下证据：1.航拍图片；2.粤国土资（建）字（2008）206、300、306号批复；3.照片；4.《国土资源行政处罚办法》节选。
原告陈锦元诉称：2009年2月18日，中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬管委会）和中山火炬开发区灰炉股份合作经济联合社（以下简称火炬灰炉经联社）签订《土地征用协议》，约定火炬管委会征用我所在集体经济组织的土名“上陵围”、“白沙环”、“大捻围”等土地681.9812亩。随后，我方村民申请市国土资源局公开征用“上陵围”、“白沙环”、“大捻围”等土地的政府批准文件，市国土资源局于同年12月2日出具中土公告（2013）124、125、126号《关于政府信息公开申请的答复》，告知无法检索到与我们申请公开信息内容相匹配的征地批文。2014年6月，我向市国土资源局申请查处火炬管委会征用火炬灰炉经联社即我所在的集体经济组�共681.9812亩土地的违法行为，并查处中山市健康科技产业基地发展有限公司（以下简称健康产业基地公司）和火炬工业联合有限公司违法占用土地的行为，并追究有关责任人的责任。市国土资源局向我出具了中土房信（2014）182号复函，称我的举报不属实，故不予立案。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，火炬管委会没有有关部门的征地批复，没有征地公告等，所签订的《土地征用协议》即使有村民同意，也是违法的。而且，中土房信（2014）182号复函的内容与实际不符，市国土资源局出具的《关于政府信息公开申请的答复》已证明涉案土地没有相关征地批文。目前，涉案土地大部分已被山泥覆盖，甚至已建楼房，田地被毁，不能耕作，故火炬管委会违法征用土地是客观存在的。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，市国土资源局具有查处土地违法行为的法定职责，我提交的材料符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的条件，故市国土资源局不予查处是行政不作为。因此，我诉至法院，请求判令被告市国土资源局对我要求查处违法征用、占用土地的申请不予立案的行政行为违法，责令被告市国土资源局按照《国土资源行政处罚办法》的规定履行法定职责。
原告陈锦元向本院提供以下证据：1.身份证；2.土地承包经营权证；3.现场照片；4.火炬工业联合有限公司出具的公告；5.健康产业基地公司出具的公告、通知；6.中土公告（2013）124、125、126号《关于政府信息公开申请的答复》；7.《土地征用协议》；8.群众来访登记表、查处违法征用（占用）土地申请书；9.中土房信（2014）182号信访复函；10.信息查询结果。
被告市国土资源局辩称：1.2009年2月，火炬管委会与火炬灰炉经联社签订相关协议，达成征收灰炉村位于土名“上陵围”、“白沙环”、“大捻围”等地段约681.98亩集体土地拟作建设用地的意向。该协议仅仅是征地意向，并非正式征收土地合同。实际上，后来是以中山市人民政府作为征地主体陆续分批办理了相关用地报批手续，即粤国土资（建）字（2008）206号、（2012）300号、（2012）306号等批文。截止我局答辩之日，已有约321.0282亩土地已办理了国有建设用地审批手续，余下土地性质及土地用途均未发生改变，故不存在原告陈锦元举报的非法征用、占用土地的行为。2.根据《中华人民共和国土地管理法》、《查处土地违法行为立案标准》的规定，属于我局立案查处的范围包括非法占地类、非法转让类、破坏耕地类及非法批准征地类。陈锦元要求我局查处土地的非法征用行为，不属于我局立案查处的范围。3.因“上陵围”、“白沙环”、“大捻�”系土名，非涉案土地的正式名称，故在政府信息公开申请中，我局无法检索到相应的政府批文，而陈锦元亦未举证证明其在信息公开申请中所指地块与要求查处的土地为同一地块，因此，不能说明涉案土地无批准文件。综上所述，陈锦元的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回陈锦元的诉讼请求。
经审理查明：陈锦元于2014年6月25日前往市国土资源局填写群众来访登记表并递交申请书，申请市国土资源局：1.查处火炬管委会违法征地的行为，追究有关责任人的责任；2.查处健康产业基地公司违法占地的行为，追究有关责任人的责任；3.查处火炬工业联合有限公司违法占地的行为，追究有关责任人的责任。同时，陈锦元递交了土地承包经营权证、照片、火炬工业联合有限公司出具的公告、健康产业基地公司出具的公告和通知、中土公告（2013）124、125、126号《关�政府信息公开申请的答复》、火炬管委会与火炬灰炉经联社签订的《土地征用协议》。2014年12月15日，市国土资源局出具中土房信（2014）182号信访复函，载明：“你来访和省国土资源厅转来（粤国土资信函（2014）69号）关于火炬开发区灰炉村土地问题信访事项，经调查，现答复如下：2009年，火炬灰炉经联社经2／3以上村民户代表同意就位于灰炉村土名‘上陵围’、‘白沙环’、‘大捻围’等地段约681.98亩土地征收问题达成意向，并签订相关征地协议。目前上述用地已有372.97亩完善用地手续，余下用地经实地核查，原土地性质及用途未发生改变。综上，火炬管委会违法征用土地举报不属实，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，本机关不予立案。根据《信访条例》第三十四条规定，如对本信访复函有异议，可申请复查。”同时，市国土资源局加盖了“中山�国土资源局信访专用章”。陈锦元不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：粤国土资（建）字（2008）206号《关于中山市2007年度第四批次城镇建设用地的复函》载明广东省国土资源局厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府就火炬开发区灰炉村、东利村、黎村、二洲村、海傍村、小引村属下的集体农用地13.528公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地18.9339公顷、未利用地0.035公顷，合计32.4969公顷一并办理征收为国有土地手续。粤国土资（建）字（2012）300号《关于中山市2010年度第九批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2012）306号《关于中山市2010年度第十一批次城镇建设用地的批复》载明广东省国土资源局厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府就火炬灰炉经联社属下的集体农用地5.6442公顷、3.0225公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。照片反映部分土地有耕种、部分土地有建筑物等。
再查明：陈锦元与梁光焕一并提起本案诉讼，对于梁光焕，因无证据证明其与讼争的行为具有利害关系，故本院已作出（2015）中一法行初字第142号民事裁定书，驳回梁光焕的起诉。
本院认为：本院应根据全面审查的原则对市国土资源局的处理行为作合法性审查。
首先，关于陈锦元的申请是属于请求履行法定职责申请还是一般的信访诉求的问题。根据《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖”的规定，市国土资源局对辖区内的土地违法案件有管辖权。《土地违法案件查处办法》第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。”显然，陈锦元实际上是申请国土资源局履行立案查处的法定职责，该举报符合上述法律规定，故不应认定陈锦元的诉求是一般信访诉求。市国土资源局将陈锦元的申请作为信访诉求并按照信访程序处理，无事实和法律依据。同时指出，即使市国土资源局需要办理广东省国土资源厅转来的信访事项，也不能将性质和处理程序均不相同的申请纳入信访救济途径一并处理，两者应分别处之。
其次，市国土资源局据以作出答复的证据是否充分的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第一，市国土资源局向本院提交了《关于中山市2007年度第四批次城镇建设用�的复函》、《关于中山市2010年度第九批次城镇建设用地的批复》、《关于中山市2010年度第十一批次城镇建设用地的批复》以及拍摄的土地现状照片，但本院认为这些证据不足以证明市国土资源局认定的事实。理由如下：1.上述批复（复函）所涉土地与陈锦元举报所指向的土地是否同一，无法确定，而且陈锦元提交的《土地征用协议》签订的时间是2009年，而批复作出的时间却迟于《土地征用协议》签订的时间，不符合常理；2.退一步而言，即使陈锦元举报所指向的土地就是上述批复（复函）所涉的土地，但仅凭上述批复（复函）的内容也无法证明已有面积为372.97亩完善了用地手续；3.至于照片，因缺乏拍摄时间、地点、拍摄人员等说明，无法确定该照片指向的就是涉案土地，而且照片反映地上有建筑物等，故也无法确认余下用地的原土地性质和用途未发生改变。因此，市国土资源局认定“火炬管委会违法征用土地举报不属实”，属主要证据不足。第二，陈锦元一共递交了三份查处申请，但市国土资源局仅认定“火炬管委会违法征用土地举报不属实”，其并未陈述另外二个举报事项的查处情况，继而直接作出不予立案的结论，无事实依据。对市国土资源局主张，根据《查处土地违法行为立案标准》，其立案查处的范围是非法占地类、非法转让类、破坏耕地类及非法批准征地类的意见，因《查处土地违法行为立案标准》第六条规定，立案查处范围也包括依法应当予以立案的其他土地违法行为，故对市国土资源局的上述主张，本院不予采信。
综上所述，市国土资源局对陈锦元的查处申请定性、处理程序错误，而且作出不予立案的处理属主要证据不足。因市国土资源局作出的信访复函同时也针对广东省国土资源厅转办的信访事项�出，因该部分信访事项不属于法院审理范围，故本院仅对市国土资源局处理陈锦元于2014年6月25日提出的涉案举报事项行为作出审理。因此，对陈锦元要求确认市国土资源局对要求查处违法征用、占用土地的申请不予立案的行政行为违法，本院予以支持。同时，责令市国土资源局于本判决生效之日起30日内作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告中山市国土资源局对陈锦元要求查处违法征用、占用土地的申请不予立案的行政行为违法；
二、责令被告中山市国土资源局于本判决生效之日起30日内作出行政行为。
案件受理费50元，由被告中山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 徐 淑 榆
人民陪审员 欧阳镇业
二〇一五年六月十五日
书 记 员 孙 倩 衡
黄丽梅