江苏省涟水县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）涟行初字第00045号
原告尹桂香，女，1948年10月1日出生。
被告涟水县高沟镇人民政府，住所地在涟水县高沟镇高云路。
法定代表人周亚东，该镇党委书记。
委托代理人张景龙，该镇纪委书记。
委托代理人孙智华，该镇法律顾问。
被告涟水县住房和城乡建设局，住所地在涟水县涟城镇淮浦路北首。
法定代表人周宏昌，局长。
委托代理人严雪，该局纪委书记。
委托代理人张全，江苏鸿国律师事务所律师。
第三人涟水县高缘投资管理有限公司，住所地在涟水县高沟镇高云路北侧。
法定代表人黄勇，经理。
原告尹桂香诉被告涟水县高沟镇人民政府、涟水县住房和城乡建设局行政合同纠纷一案，本院于2015年6月10日立案受理后，通过邮寄方式向被告涟水县高沟镇人民政府、涟水县住房和城乡建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。因涟水县高缘投资管理有限公司与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2015年8月11日公开开庭审理了本案。原告尹桂香、被告涟水县高沟镇人民政府委托代理人张景龙、孙智华、被告涟水县住房和城乡建设局委托代理人严雪、张全到庭参加诉讼，第三人涟水县高缘投资管理有限公司经本院传票传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告尹桂香诉称，原高沟镇东马路103号一幢三层楼房为原告与爱人金绍华（已故）于1983年建设，1985年在一楼门面开始经营“高沟书画社”，有合法手续。2011年该房屋在拆迁范围，原告作为拆迁对象，家人时常遭遇地方政府恐吓，由于原告患病住院，被告高沟镇镇政府逼着原告长女金蝉签订了房屋拆迁协议。原告认为，该协议不合理，没有安置原告商业用房，且该协议签字人金蝉未经原告授权委托，故该协议没有法律效力。据上，请求人民法院确认2011年10月30日原、被告所签订的《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书（产权调换）》中就一楼门面安置为住宅部分无效；判令被告提供与原营业用房地址相似、面积相同或相近的营业用房，并补偿停业损失。
原告向法庭提供下列证据：1、2011年10月28日《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书（产权调换）》；2、1994年3月20日《税务登记证》；3、1996年8月20日《税务登记证》；4、1999年7月20日《税务登记证》；5、2000年4月29日涟水县工商局发的《个体工商户营业执照》；6、高沟书画社照片一张；7、高沟镇旧城平面图一张；8、2014年9月16日高沟镇政府的信访答复意见；9、1997年12月3日县政府颁发的《房产证》；10、2011年10月10日涟水县人民政府《房屋征收调查公告》。
被告涟水县高沟镇人民政府辩称，一、高沟镇政府不是本案适格被告。依照法律规定，涉案房屋征收的主体是县级人民政府，根据涟水县政府的房屋征收调查公告，房屋征收部门是涟水县住房和城乡建设局，征收实施单位是高沟镇房屋征收服务中心，法律上与高沟镇政府没有任何关系。即使从高沟镇房屋征收服务中心隶属于高沟镇政府的角度讲，房屋征收实施单位是由房屋征收部门委托的，其行为后果依法应由房屋征收部门承担。二、原告主张的内容，不符合行政诉讼的法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议的，属于人民法院行政审判的受案范围；而本案房屋征收补偿协议签订后，没有发生行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议的情形，原告所主张的事实，亦不是行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议。因此，原告提起行政诉讼不符合法定起诉条件。另外，原告尹桂香主张其没有委托其女儿代签协议不是事实。据上，请求驳回原告的起诉。
被告高沟镇人民政府在法定期限内提供下列证据证明其不是本案适格被告：1、2011年9月8日涟水县人民政府《“高沟第一街”房屋征收补偿安置方案》；2、2011年10月10日涟水县人民政府《房屋征收调查公告》；3、2011年10月10日涟水县人民政府《房屋征收估价机构选择公告》。
被告涟水县住房和城乡建设局辩称，涟水县住房和城乡建设局并没有与原告建立房屋征收合同关系，也没有实际征收原告房屋之事实，故涟水县住房和城乡建设局不是本案适格被告。原告诉状中陈述其房屋是2011年10月30日被征收，现于2015年6月10日提起诉讼，已超过了法定的诉讼时效。
经庭审举证、质证，本院认为，被告高沟镇政府提供的三份证据，均属涟水县人民政府为作出房屋征收决定或补偿决定或签订补偿协议过程中的先期性材料，能够证明为了“高沟第一街”建设项目需要对规划红线范围内的房屋及附属物进行征收等事实，但因庭审中高沟镇人民政府、涟水县住房和城乡建设局均没有提供涟水县人民政府已作出了房屋征收决定和高沟镇房屋征收服务中心已接受涟水县住房和城乡建设局委托等方面的证据，同时基于庭审中涟水县住房和城乡建设局亦否认其委托高沟镇房屋征收服务中心作为房屋征收实施单位以及对其签订的合同不予以追认等事实，故不能实现高沟镇人民政府不是本案适格被告的证明目的。
原告所提供的证据，证据1是本案审查的对象，不作证据使用。证据7与本案审查对象无关联性。证据10与被告所举相同，其证明效力前已确认。其余证据能够证明原告在高沟镇原东马路拥有合法房屋，其面临东马路的三层楼房的一楼用于商业经营，及房屋征收后因涉及营业用房问题原告曾经进行信访等事实。
经审理查明，原告尹桂香在高沟镇原东马路103号处拥有一幢三层楼房，1997年12月以其丈夫金绍华（已故）名义办理了房屋产权登记，其面临东马路的一楼一直用于商业经营。2011年10月10日，涟水县人民政府为了“高沟第一街”建设项目需要作出涟政征调字（2011）第003号《房屋征收调查公告》，对规划红线范围内的房屋及附属物实施征收。该公告载明，房屋征收部门为涟水县住房和城乡建设局、征收实施单位为高沟镇房屋征收服务中心。2011年10月28日，原告尹桂香的长女金蝉选择以高层2幢3单元405室、906室二套住宅产权调换的方式签订了《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书（产权调换）》。该协议首部的合同主体为：“房屋征收部门（甲方）”涟水县住房和城乡建设局，“被征收人（乙方）”尹桂香，征收实施单位（丙方）是空白；该协议的尾部，仅有被征收人（乙方）金蝉及征收实施单位（丙方）高沟镇房屋征收服务中心的签字和盖章，而没有房屋征收部门（甲方）即涟水县住房和城乡建设局的盖章，但在“房屋征收部门”处却加盖了涟水县高缘投资管理有限公司的印章。2011年11月，原告以产权调换房屋中没有商业用房为由进行了信访；2014年9月16日，被告高沟镇人民政府作出的信访答复中没有支持原告的请求。为此，原告向本院提起行政诉讼，并以没有授权其长女金蝉签订协议为由，请求确认上述协议中有关面临东马路一楼以住宅用房进行产权调换的部分无效。
另查明，协议签订后，原告在高沟镇原东马路103号处的房屋已拆除，其选择产权调换的二套住宅高沟镇人民政府已经向其提供，但原告没有接收。庭审中，涟水县住房和城乡建设局否认委托高沟镇房屋征收服务中心作为房屋征收实施单位，对高沟镇房屋征收服务中心2011年10月28日签订的补偿协议亦不予追认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款以及涟水县人民政府涟政发（2011）81号《涟水县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条第二款的规定，签订房屋征收补偿协议的行政合同主体应该是涟水县住房和城乡建设局。鉴于其没有在补偿协议中盖章、且不予追认，同时原告及高沟镇人民政府亦不能举证证明高沟镇房屋征收服务中心或涟水县高缘投资管理有限公司签订补偿协议行为是受其委托，故该协议相对涟水县住房和城乡建设局而言，并没有成立，其并非是本案的适格被告。既然高沟镇人民政府不能举证证明高沟镇房屋征收服务中心签订补偿协议行为是受涟水县住房和城乡建设局的委托，其设立的高沟镇房屋征收服务中心因不具有独立法人资格，根据法律规定，高沟镇房屋征收服务中心的行为后果应由高沟镇人民政府承担，因此，高沟镇人民政府应当是本案的适格被告。
本案原告提起的是请求确认补偿协议部分无效之诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，人民法院只受理对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议所提起的行政诉讼，而本案被告高沟镇人民政府并不存在上列之情形，相反其按照双方已签订的协议积极向原告提供房屋履行自己的义务，只是原告没有接受而已。同时，鉴于签订补偿协议的法定行政合同主体是涟水县住房和城乡建设局，在没有证据证明高沟镇房屋征收服务中心与涟水县住房和城乡建设局存在委托关系的情况下，被告高沟镇人民政府设立的高沟镇房屋征收服务中心与原告女儿所签订的补偿协议，只能认定属于其自身行为，双方已签订的协议只能属于民事法律关系的范畴。
综上，涟水县住房和城乡建设局不是本案适格被告，原告提起的请求确认合同部分无效之诉，不属于人民法院行政案件的受案范围。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回原告尹桂香的起诉。
案件受理费50元，退还原告尹桂香。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 周建权
审 判 员 吴秀荣
人民陪审员 范清扬
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 李泽宏