甘肃省兰州市城关区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）甘0102民初5039号
原告：中海建国际招标有限责任公司，住所地甘肃省兰州市城关区。
法定代表人：马延圣，该公司总经理。
委托诉讼代理人：徐玉环，女，1975年11月20日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区，系中海建国际招标有限责任公司员工。
委托诉讼代理人：王玉珏，女，1970年5月30日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区，系中海建国际招标有限责任公司员工。
被告：甘肃省公共资源交易局，住所地甘肃省兰州市城关区。
法定代表人：高建国，该局局长。
委托诉讼代理人：迟方旭，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。
原告中海建国际招标有限责任公司（以下简称：“中海建招标公司”）与被告甘肃省公共资源交易管理局(以下简称：“省交易局”)不当得利纠纷一案，本院2016年8月3日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人徐玉环、王玉珏和被告委托诉讼代理人迟方旭到庭参加诉讼。2016年12月15日，原告将其原授权委托并参加诉讼的诉讼代理人潘洲变更为徐玉环。本案现已审理终结。
中海建招标公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告返还招标文件费813350元；2、承担占用资金的利息48801元；3、被告承担诉讼费。事实和理由：2013年7月17日甘肃省人民政府出台了甘政发[2013]65号文《甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法》,规定对公共资源交易实行目录管理,对列入目录的公共资源交易项目必须进场交易,省公共资源交易局负责建设管理省级公共资源交易平台,必须为进场交易活动提供场所设施和服务,为开展相关监管活动提供必要的条件。公共资源项目进场交易，交易主体向省交易局缴纳服务费用应当按照省价格主管部门制定的收费标准执行。也就是说由原告公司代理的列入目录内的交易项目必须在省政府批准成立并指定的省交易局交易,原来由原告公司直接发售给投标人的招标文件必须通过省交易局发售，原来由原告公司直接收取的招标文件费用必须通过省交易局退还。原告公司和全省的其他招标代理机构按照国家规定进场交易，但是在办理本应归属原告公司知识产权、智力成果和印刷成本的招标文件费用退还手续时，省交易局却以该局２０１３年１２月１６日印发的一份内部通知---《甘肃省公共资源交易局关于省级公共资源交易平台实行网上发售标书的通知》和一份甘肃成兴信息科技有限公司（以下简称：“成兴公司”）的所谓《代收款协议书》，强行规定招标文件费用的５％作为成兴公司的所谓“手续费”，剩余的９５％由成兴公司返还招标人（代理机构）。如果不签《代收款协议书》，将不办理返还标书费用的手续。原告认为这份通知和协议书严重违反《合同法》，是一份不平等的协议书，就没有签订。但这并不影响交易局拒不返还原告公司5%招标文件费用。从２０１４年１月１日进场交易到２０１６年６月３０日，交易局累计非法占用原告公司招标文件费用８１３３５０元。为此，向法院提起诉讼，要求被告予以返还并承担资金占用费和诉讼费。
省交易局辩称，（一）、省级公共资源交易市场实行网上发售标书于法有据。答辩人系经甘肃省委省政府批准成立的省政府直属正厅级事业机构，主要职责是为进入省级公共资源交易市场的各类公共资源交易活动提供场所、设施和服务。2013年12月2日，省公共资源交易管理委员会办公室（以下简称“省公管办”）根据《电子招投标办法》和《甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法》下发了《关于省级公共资源交易市场实行网上发售标书的通知》（以下简称“省共管办《通知》”），省公管办《通知》要求自2014年1月1日起，省级公共资源交易市场全面实行网上发售标书，凡进入甘肃省省级公共资源交易市场进行交易的项目，都必须统一实行网上发售标书，任何单位或个人不准办理网下投标报名、招标文件出售、投标保证金收取等业务。2013年12月16日，为贯彻落实省公管办《通知》的要求，答辩人向各招标人（代理机构）和各投标人发出了《关于省级公共资源交易平台实行网上发售标书的通知》，重申自2014年1月1日起，凡进入省级公共资源交易平台进行交易的项目都必须统一实行网上发售标书。(二)答辩人并非涉争电子标书费用的收取主体。由于省级公共资源交易平台交易的项目必须实行网上发售标书，投标人不再直接向招标人（代理机构）购买招标文件并支付招标文件费用，而是改由通过省公共资源电子招投标系统获取标书并由答辩人收取投标保证金并按规定退还，同时由省公共资源电子招投标系统运营商（以下简称“系统运营商”）代招标人（代理机构）收取电子标书费用。系统运营商代收费用后，将代收电子标书费用的95%转付给招标人（代理机构），剩余5%为手续费（主要指银行手续费、税金等），由系统运营商向招标人（代理人）开具手续费发票。因此，答辩人并非涉争电子标书费用的收取主体，其收取主体为系统运营商，被答辩人应依法向系统运营商主张权利。(三)答辩人并非委托合同的当事人，被答辩人以履行合同的实际行为与系统运营商建立了委托合同关系。系统运营商与各招标人（代理机构）相同，均属省级公共资源交易市场的市场主体，其代收电子标书费用的行为属市场之中的民事行为，其与被答辩人之间的法律关系应为委托合同关系。被答辩人在明知系统运营商将代收电子标书费用且将收取5%手续费的情形下，仍然进入该电子招投标系统进行招标代理活动，系以自己的行为与系统运营商订立并履行委托合同的意思表示。因此，本案委托合同的当事人应为被答辩人与系统运营商，被答辩人应向系统运营商主张其权利。综上，答辩人认为答辩人作为本案被告主体并不适格，要求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对原告所举，被告有争议的证据和事实，本院认定如下：1、甘肃省人民政府甘政发[2013]65号《甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法》。该办法适用的对象是在省级公共资源交易市场进行交易的建设工程项目招标、政府采购等应当统一进场交易的不特定主体，具有明显的普遍性。其次，该办法并非以适用主体“合意”为前提，其内容规范性、普遍约束性和强制性的特征，显与合同之债的特征相悖，却与广义的法的特征相一致，依据立法法的规定属规范性法律文件。因此，原告据此证明其与被告形成委托法律关系的证明目的不能成立，本院不予采信。2、国家计委关于印发《招标代理服务收费管理暂行办法》的通知、《招标代理服务收费管理暂行办法》。原告所举此据系中华人民共和国国家发展计划委员会为规范招标代理服务收费行为，维护招标人、投标人和招标代理机构的合法权益，促进招标代理行业的健康发展而制定的现行有效的法律文件，原、被告双方均不得违反。标书成本费是招标人或其代理机构收取的制作标书发生的费用，现行网上统一发售标书并收款的行为并不能改变标书成本费所有权归属的客观事实。故原告依招标代理服务收费管理暂行办法为据能证其证明目的，本院予以采信。3、招标委托代理协议书。该证系原告与其投标的委托人意思表示一致的协议，依据合同相对性，仅对原告及其委托人具有约束力，即使此证约定了标书费的所有权归属，亦系双方对标书费最终所有权归属的内部约定，对外并不能改变原告作为招标代理人依法有权收取标书费的事实状态。况且原告所举证据第二条乙方责任第三款也明确约定原告发售招标文件的事实，故原告所举证据能证明其司就本标书有权收取标书费的目的，本院予以采信。4、甘肃省新闻出版广电局招标公告。招标公告第四条明确规定了招标文件的售价为200元/份，但未注明标书的购买份数，况且标书费结算是以实际购买份数为据。故原告以此证证明标书费单价的目的，本院予以采信，但对其能证标书总金额的目的，本院不予采信。5、甘肃省发展和改革委员会甘发改服务[2014]1719号批复。甘肃省发展和改革委员会作为甘肃省人民政府的职能机构，依法有权在其区域内监测预测价格总水平变动，提出价格总水平调控目标、政策和价格改革的建议；组织起草有关价格、收费方面的政策和法规草案；提出政府价格管理的范围、原则、办法和修订政府定价目录的建议；组织拟订重要商品价格、收费政策和调整中央政府管理的商品价格及收费标准；组织重要农产品、重要商品和服务的成本调查。因此，该批复是甘肃省发展和改革委员会关于省级公共资源交易服务收费标准具有法律约束力的规范性法律文件，区域内的任何部门和单位作出的决定或发布的通知、命令均不得与其相抵触。现以上批复及其他规定已对电子招投标系统服务收费项目作出明确规定，并明令禁止不得收取批复和规定之外的费用。依据事实主张者尽举证责任之原则，被告至今也未提供证据证明其委托的成兴公司收取5%的标书款属该批复及其他规定准许收费的范畴，依法应承担举证不利的法律后果。依据甘肃省发展和改革委员会甘发改服务[2013]1922号批复、甘发改服务[2014]1719号批复，案外人成兴公司是被告委托的交易平台维护机构，其收取的电子印章费、数字证书费、存储介质费的行为，系代被告履行代理事务的行为，其履行委托事务产生的法律责任依法应由其委托人（本案被告）承担。因此，对该证据的证明目的，本院予以采信。6、代收款协议书。此证形式上不具备合同意思表示的一致，不具有合同法律效力，案外人成兴公司加盖公章的行为，仅能证明成兴公司应对其代理协议书内容的认可和权利义务的承担，原告所举代收款协议不能充分证明成兴公司强迫其司签订的事实。7、招投标法实施条例。招标代理机构是依法设立，受招标人委托代为组织招标活动并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构与委托人之间系委托代理法律关系。招标代理机构作为委托代理人，其履行委托代理事务收取的制作标书、代理招投标的费用并未违反法律规定。故原告关于其标书款由制作方收取的证明目的依法成立，本院予以采信。8、电子招投标法、网站代理机构名单截图。电子招投标交易平台系为招投标双方提供服务的交易平台，为招投标交易的双方起到中间桥梁的作用，其本质是招投标人双方均利用招投标交易平台的资源共享，继而达到资源的合理配置和交易，原告进入被告的电子招投标平台，只能证明其与被告形成合同关系但具体的何种合同关系并不明确。故原告关于其与被告形成单一委托合同关系的证明目的不能成立，本院不予采信。9、甘肃省发展和改革委员会（2013）1922、（2013）1960、（2014）682、（2014）831号批复及甘肃省公共资源交易局CA证书办理指南。上述批复系甘肃省发展和改革委员会为规范招投标交易而发布的规范性法律文件，对招投标交易主体及交易平台的提供者均具有约束力，充分证明被告应收费的项目和价格，禁止在应收项目外另行收费，涉案的标书款由被告委托的成兴公司收取并扣除手续费并未获得上述规范性法律文件的授权。故原告关于上述证据的证明目的依法成立，本院予以采信。10、甘肃省公共资源交易管理局关于省级公共资源交易平台实行网上发售标书的通知及其关于网上购买标书有关问题的通知。上述两项证据相结合充分证明：被告或其授权的成兴公司收取所有权属招标人或其招标代理机构自主定价收取的标书费；被告授权的成兴公司代收电子标书费在结算时，扣除标书费的5%作为手续费；上述扣除标书费的5%作为手续费的收费行为已超出了甘肃省发展和改革委员会授权被告收费的范围。此外，被告作为依法成立的具有独立承担民事责任的事业单位，其设立仅具有监督和管理的职责，并不具备行政主体的职权，无权发布与法律或其他规范性法律文件相抵触的通知或命令。因此，原告关于此证的证明目的依法成立，本院予以采信。11、招投标法、被告信息化系统运营维护项目单一来源采购公示、被告网站中成兴公司位置截图。因上述证据与涉案标书款无关，本院不作认定。12、行政起诉状、行政答辩状、行政上诉状、行政裁判文书。上述证据表明中海建招标公司将省交易局作为被告（行政主体）提起行政诉讼，继而被驳回、维持的过程，生效裁判文书也未从实体上认定被告存在隐瞒或谎报行为的事实，对其证明目的无法认定。13、增值税发票、转账支票进账单。原告所举此证能证明成兴公司向其出具收取系统维护费和退还标书费用的事实，被告否认成兴公司收款系其局委托的客观事实，与甘肃省发展和改革委员会规范性法律文件及事实行为相悖，依法不能成立。故原告关于此证的证明目的依法成立，本院予以采信。14、甘肃省增值税发票185张。被告认可上述185张发票的真实性。上述票据证明，自2014年1月16日至2016年6月22日，成兴公司以银行转账支票、电汇的方式向原告付款、以信息系统维护费名义向原告收费的事实。原告关于此证的证明目的与被告所举收费回单、增值税发票、甘肃省农村信用社40206232∕01984385号转账支票存根证明的成兴公司以信息系统维护费的名义扣除原告标书费5%的事实相印证，依法予以采信。15、利息计算表。原告所举利息计算表系其单方依据民间借贷占用资金的利息，以一年为期计算。然诉争的扣除5%标书费发生在2014年4月21日至2016年5月26日期间，且每次扣除的期限和金额均不同，显然该利息亦应分段分时计息，故原告关于此证的证明目的不能成立，本院不予采信。
对被告所举，原告有争议的证据和事实，本院认定如下：1、甘公管办发[2013]6号关于省级公共资源交易市场实行网上发售标书的通知。网上发售标书是电子招投标法和甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法等规范性法律文件确定并实施的一种交易行为。故被告的证明目的依法成立，本院予以采信。2、开户许可证和开户审批表。此证是被告作为省公共资源交易的管理者和监督者，为保证交易主体的合法权益，依甘肃省公共资源交易市场监督管理办法第二十四条之规定设立专户统一管理保证金的必经程序，与涉案的标书成本费无涉，本院不作认定。3、收费回单、增值税发票、甘肃省农村信用社40206232∕01984385号转账支票存根、代收款协议书。依据甘肃省发展和改革委员会[2013]1922、1960号、[2014]682号、831号、1719号等批复，被告或其授权委托的成兴公司就电子招投标的收费项目仅限于电子印章、数字证书开户费、数字证书更新服务费、存储介质费、电子招投标交易平台软件系统使用和服务费，所收上述费用用于弥补公共资源交易平台软硬件建设维护及日常运营费用的经费不足。除此外，被告及其委托的单位不得收取规定之外的其他费用。被告所举招商银行收费回单（网上银行服务费）、发票中的系统维护费用显系被告委托的成兴公司履行公共资源交易平台软硬件建设维护及交易平台日常运营的受托事务时发生的费用，依法应由其委托人支付，与原告无涉。甘肃省农村信用社40206232∕01984385号转账支票存根明确备注有“标书费”，显非甘肃省发展和改革委员会规范性法律文件关于电子招投标事项规定的收费项目和事由，被告委托的成兴公司扣除原告标书费的5%作为手续费显然无事实及法律依据。代收款协议系未签字的格式条款，依据甘肃省发展和改革委员会[2014]1719号批复，成兴公司代收款项的权利来源于被告的授权委托，原告与成兴公司并不存在委托代理法律关系。据此，被告以上述证据证明实行网上发售标书的收费主体为系统运营商，原告与成兴公司间存在委托代理关系的证明目的依法不能成立，本院不予采信。4、被告所举代收款协议书、内资公司变更通知、说明、甘肃省公共资源交易局电子招投标系统运行维护政府采购项目合同。首先，成兴公司与原告不存在委托代理关系的合意，此为不争的事实；其次，依据甘肃省发展和改革委员会的规范性法律文件，成兴公司依被告委托为公共资源网上招投标交易系统提供维护服务。由此，基于成兴公司因履行被告委托的维护交易平台系统事务发生的费用，其承担者应为被告。而原告作为招投标交易的主体，其已缴纳的电子印章费、数字证书开户费、数字证书更新服务费、存储介质费、电子招投标交易平台软件系统使用和服务费中，已包含了公共资源交易软硬件建设维护及日常运营费用，除此外，被告不得再以任何名义收取费用。故被告所举证据不能证明其待证目的，本院不予采信。
根据当事人当庭陈述和经审查确认的上述证据，本院认定的事实如下：2013年7月17日，甘肃省人民政府公开发布《甘肃省人民政府关于印发<甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法>的通知》（甘政发[2013]65号），甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法主要规定：经省政府批准，建立统一规范的省级公共资源交易市场，设立省公共资源交易管理委员会及其办公室，对本省公共资源交易实施统一管理和综合监督;成立省公共资源交易局，为省级公共资源交易活动提供场所，为市场主体提供服务，为政府监管提供平台；省级公共资源交易的信息发布、报名受理、资格审查、招标文件发售、投标文件递交、专家抽取、开标评标、结果公示等活动，应当在省级公共资源交易平台上完成；公共资源项目进场交易，交易主体应当按照省价格主管部门制定的收费标准向省公共资源交易局缴纳服务费用；投标(竞买)保证金由省公共资源交易局设立专户统一管理，交易活动结束后，按相关规定退还保证金本息；省公共资源交易局应当会同各行业主管部门，建设公共资源电子交易系统，推行网上审批备案、电子招标投标、计算机辅助评标、异地远程评标和网上竞价；省公共资源交易管理委员会统一领导本省公共资源交易市场管理工作，负责研究制定公共资源交易相关政策措施，决定公共资源交易重大事项，协调解决公共资源交易工作中的重大问题；省公共资源交易管理委员会办公室负责综合监督和指导公共资源交易活动，组织推进公共资源交易市场信用体系建设：(一)研究制定公共资源交易监督管理方面的综合制度，监督检查制度执行情况;(二)协调督促行政主管部门依法履行公共资源交易行业监管职责，检查考核行政主管部门进场开展监管工作情况，纠正查处不正确履行职责的行为;(三)监督指导省公共资源交易局组织交易活动，对重大公共资源项目交易及交易活动主要环节开展现场监督;(四)协调处理交易活动中重大分歧;(五)受理投诉举报，直接负责或协调相关部门进行调查，督促职能部门依法进行处理;(六)会同相关行政主管部门加强对中介机构、评标专家库的监管;(七)工作需要的其他监督方式。省发展改革委、省建设厅、省水利厅、省交通运输厅、省工信委、省财政厅、省国土资源厅、省卫生厅、省政府国资等有关部门，依法履行公共资源交易行业监管职责，对相关交易项目实施有效管理。省公共资源交易局负责建设管理省级公共资源交易平台，为进场交易活动提供场所、设施和服务，为开展相关监管活动提供必要条件：(一)收集、储存、发布各类交易信息，见证交易过程，维护现场秩序;(二)对交易活动全程实施电子监控和录音录像，向相关监督部门提供实时现场监控音视频;(三)协助有关部门对市场主体、中介机构资格及进场交易项目资料的完整性进行核验，对发现的违法违规问题应当及时向行政主管部门和省公共资源交易管理委员会办公室报告;(四)记录、制止和纠正违反现场管理制度的行为;(五)受理投诉举报并按照职责分工移送相关部门进行处理;(六)协助配合有关部门调查处理违法违规行为。本办法自发布之日起施行。2013年12月2日，甘肃省公共资源交易管理委员会办公室发布关于省级公共资源交易市场实行网上发售标书的通知（甘公管办发[2013]6号），要求自2014年1月1日起，省级公共资源交易市场全面实行网上发售标书。凡进入甘肃省省级公共资源交易市场进行交易的项目，都必须统一实行网上发售标书；任何单位和个人不得办理网下投标报名、招投标文件出售等业务。同年12月16日，被告发布甘肃省公共资源交易局关于省级公共资源交易平台实行网上发售标书的通知，就网上发售标书的网站、基本要求、招投标办理流程等事宜予以明确。同时规定，对不按规定实行网上发售标书的项目，省公共资源交易局对该项目不予办理相关进场交易手续;网上售标标书费的结算由招标人（代理机构）按照投标人购买电子标书的实际价格向其开具标书购买发票，招标人（代理机构）在开标结束后将标书购买发票交省公共资源交易局二楼服务大厅缴费区窗口；投标人在开标结束后到省公共资源交易局二楼服务大厅缴费区窗口凭项目联系人身份证领取标书购买发票；电子招投标系统运营商将代收电子标书费用的95%转付给招标人（代理机构），剩余5%为手续费(主要指银行转账手续费、税金等)，由电子招投标系统运营商向招标人（代理机构）开具手续费发票；招标人（代理机构）与电子招投标系统运营商每月进行一次标书费用的对账结算。2014年11月16日，被告再次发出关于网上购买标书有关问题的通知，通知投标人从网上购买资格预审文件和招标文件支付的标书费，由招标人或代理机构自主定价并收取，且所有费用均开具正规发票。
又查，2013年11月11日，甘肃省发展和改革委员会向被告作出关于电子招投标交易系统收费项目和标准的批复（甘发改服务[2013]1922号），批复甘肃成兴信息科技有限公司作为省电子招投标交易平台运营机构，可收取电子印章费、数字证书费、存储介质费。同年11月15日，甘肃省发展和改革委员会向被告及各市州发展改革委（物价局）作出关于公共资源交易收取相关交易服务费的批复（甘发改服务[2013]1960号），批复在公共资源交易机构的各类交易活动中需要制作标书的，可收取标书成本费。2014年4月30日、6月4日，甘肃省发展和改革委员会又以甘发改服务[2014]682、831号批复，要求被告继续执行原收费范围，其中甘发改服务[2014]831号批复明确系统服务收费是一项新的收费政策，政策性强，涉及面广，制定或调整其收费项目需要一定时间进行调研和论证。同年12月26日，甘肃省发展和改革委员会向被告及各市州发展改革委再次作出关于省级公共资源交易服务收费标准的批复（甘发改服务[2014]1719号），再次批复电子招投标交易系统服务收费由省公共资源交易局委托符合国家电子招投标系统检测认证管理办法及规范的交易平台运营商收取，收费标准为：电子印章费100元/个；数字证书开户费100元/户；数字证书更新服务费200元/户；存储介质收费150元/个（无期限使用）；电子招投标交易平台软件系统使用和服务费200元/标段，由招标人（或代理机构）、投标人分别支付。省公共资源交易局要按规定提供进场交易的各类服务，制定相应的服务项目、服务内容及服务规程，提供质价相称的服务。按照明码标价有关规定，在收费场所醒目位置公示服务内容和收费标准，自觉接受价格主管部门的检查和服务对象的监督。不得收取除本通知规定之外的费用。省公共资源交易局收取的各项服务收费用于弥补公共资源交易平台软硬件建设维护及日常运营费用的经费不足。被告在其网页上亦公示甘肃省公共资源交易局CA证书办理指南，办理费用明细；电子印章费100元/个；数字证书费100元/户；证书服务费200元/户；存储介质收费150元/个；CA证书有效期：办理或更新之日起一年。
另查，2015年9月，中海建招标公司向甘肃省兰州市中级人民法院提起行政诉讼，提出要求省交易局停止收取招标文件费用、停止扣取5﹪的招标文件费用等诉讼请求。甘肃省兰州市中级人民法院，于2015年12月1日作出（2015）兰行初字第80号行政裁定书。该裁定书以省交易局并非行政机关，不具备行政管理职能，作为行政诉讼被告主体不适格为由，裁定驳回中海建招标公司的起诉。后中海建招标公司不服该裁定书，向甘肃省高级人民法院提起上诉。2016年3月4日，甘肃省高级人民法院以(2016)甘行终53号行政裁定书，裁定：“驳回上诉，维持原裁定”。
再查，原告系2003年9月2日在兰州市工商行政管理局依法登记成立的有限责任公司，经营范围：经营国际金融组织和外国政府贷款及赠款项下国际招标采购业务；利用国外贷款和国内资金采购机电产品的国际招标业务和其它国际招标采购业务，具有与国外中标厂商签订招标项下合同的进出口经营权；从事中央投资项目的招标业务；政府采购业务咨询、代理；招、投标咨询；建设项目、工程项目所需货物招标；设备工程监理；工程概算、预算、结算、竣工结（决）算、工程招标标底、提供工程造价信息咨询服务；工程技术咨询。（依法须经审批的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），其已被列入省内招标代理机构名录。
本案在审理中，经核对自2014年4月21日至2016年5月26日期间，被告委托的成兴公司向原告收取信息系统维护费合计809745元。
本院认为,不当得利是没有法定或约定依据，一方受有利益，他方遭受损失的行为。其基本特征为：双方当事人必须一方为受益人，他方为受害人；受益人取得利益与受害人遭受损害之间必须有因果关系；受益人取得利益没有合法根据，即既没有法律上、也没有合同上的根据，或曾有合法根据，但后来丧失了这一合法根据。依据《中华人民共和国民法通则》及《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》规定，没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。返还的不当利益，应当包括原物和原物所生的孳息。利用不当得利所取得的其他利益，扣除劳务管理费用后，应当予以收缴。本案中，甘肃省公共资源交易服务收费定价的行政主管部门为甘肃省发展和改革委员会。依据原、被告所举证据，甘肃省发展和改革委员会多次以批复的形式禁止在公共资源列明的收费服务项目外，向公共资源交易主体收取其他费用，而合法的收费项目用途中已包含公共资源交易平台软硬件建设维护及日常运营费用。成兴公司受被告委托，为被告公共资源交易平台系统提供维护服务，自2014年4月21日至2016年5月26日期间合计向原告扣除信息系统维护费809745元，显系重复征收行为，其行为既与甘肃省发展和改革委员会的规范性法律文件相悖，也无其与原告的合同约定，应认定为不当得利，依法应予返还。再者，被告作为依法成立的事业单位，其性质并非行政管理部门，其局作出的决定和命令，亦当然不具有规范性法律文件的效力，且不得超出法律、行政法规和其他规范性法律文件的范围，对外并不具有法律的强制性。
关于被告委托的成兴公司向原告出具的用途为信息系统维护费发票的认定。依据被告提供的开票日期为2016年3月24日，票号为05639944，名称为信息系统维护费、金额为61700元的甘肃省增值税普通发票及粘贴在退中海建标书费1个项目（应退1234000；实退1172300；手续费61700）上的甘肃省农村信用社40206232∕01984385号、用途为标书费的转账支票。充分证明，成兴公司在退还原告标书费时，将扣除标书费5%的手续费，以信息系统维护费的方式向原告开具甘肃省增值税普通发票。被告以上述证据证明实行网上发售标书系统维护方成兴公司系涉诉标书费用的收取主体，然成兴公司依甘肃省发展和改革委员会批复并由被告委托为其提供交易平台系统维护服务，其收取相关费用的权利均来源于被告的授权，与原告并无直接的法律关系。依据合同法关于委托代理的法律规定，现原告已举证证明被告授权的成兴公司以信息系统维护费的名义扣除其司5%的标书的行为并无法律的明确授权或约定，成兴公司作为依被告授权履行职务行为的一方，其因代理被告扣除标书费5%手续费的职务行为产生的责任应由被告承担。被告辩称原告以履行合同的实际行为与成兴公司建立了委托合同关系，然委托法律关系属合同之债，其是指受托人为委托人办理委托事务，委托人支付约定报酬或不支付报酬的双务合同，其以当事人之间形成委托和受托的合意为前提。本案被告扣除原告标书费的5%，系成兴公司以被告发布的关于省级公共资源交易市场实行网上发售标书的通知，要求省级公共资源交易市场全面实行网上发售标书，凡进入甘肃省省级公共资源交易市场进行交易的项目，都必须统一实行网上发售标书通知为权利依据，对不按规定实行网上发售标书的项目，省公共资源交易局对该项目不予办理相关进场交易手续。加之被告与成兴公司通过招投标方式，确定成兴公司为被告公共资源交易平台系统的服务方的客观事实，足证被告与成兴公司委托法律关系的事实存在。现被告并未举证证明原告与成兴公司存在委托合同的事实，依据事实主张者尽举证责任的原则，应承担举证不能的法律后果。故被告关于原告与成兴公司存在委托法律关系的辩称主张依法不能成立，本院不予支持。被告应依法承担返还不当占有应属原告的标书费合计809745元。
关于原告主张资金占用利息的诉讼请求。原告所举证据证明被告不当占用其每笔资金的时间是不等的，且连续的。基于不当得利孳息的计算应以被告不当占用原告资金时为起算点的事实，涉案的资金占用费应采用分段分时的方式为计算标准。对此，原告并未举证证明，依据谁主张谁举证的原则，原告应承担举证不能的法律后果。故原告关于被告支付资金占用费的诉讼主张，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第九十二条，《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百三十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，判决如下：
一、被告甘肃省公共资源交易局返还原告中海建国际招标有限责任公司标书款809745元；
二、驳回原告中海建国际招标有限责任公司的其他诉讼请求。
如未按判决书指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费12422元，原告负担755元，被告负担11667元。
以上由被告甘肃省公共资源交易局负担的款项合计821412元，由其于本判决书生效后十日内给原告中海建国际招标有限责任公司一次性付清。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预缴上诉案件受理费，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。
审判长 李春林
审判员 王雅茹
审判员 包小红
二〇一七年一月十六日
书记员 刘玉琦