湖北省十堰中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）鄂十堰中行终字第00008号
上诉人（原审原告）张波，男，1973年2月16日出生，汉族，住十堰市茅箭区中岳路*号*栋*单元***室。
上诉人（原审被告）十堰市规划局，住所地：十堰市茅箭区人民北路11号。
法定代表人高玉成，男，该局局长。
委托代理人王春芳，系该局干部。代理权限：代为承认、放弃诉讼请求，参加诉讼和解，变更诉讼请求，代为出庭，提起上诉，代收法律文书等特别授权。
委托代理人谢太斌，系该局法律顾问。代理权限：代为承认、放弃诉讼请求，参加诉讼和解，变更诉讼请求，代为出庭，提起上诉，代收法律文书等特别授权。
上诉人（原审第三人）十堰市章翔房地产开发有限公司，住所地：十堰市茅箭区中岳路8号。
法定代表人李章银，男，该公司总经理。
委托代理人钱良友，湖北汉江源律师事务所律师。代理权限为代为承认、放弃和变更诉讼请求，参加调解，签收法律文书等特别授权。
上诉人张波、上诉人十堰市规划局和十堰市章翔房地产开发有限公司（以下简称章翔公司）因规划行政处罚一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2013）鄂茅箭行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉，本院于2014年1月21日立案受理后，依法组成由审判员宋志彪担任审判长并主审，审判员郭霞、审判员井家坤参加的合议庭，张波于2014年2月26日向本院提交书面申请，申请延长本案审理期限，2014年3月14日，湖北省高级人民法院批准本案延长审理期限2个月。本院于2014年4月23日公开开庭审理了本案，上诉人张波，上诉人十堰市规划局的委托代理人王春芳、谢太斌，上诉人章翔公司的委托代理人钱良友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
张波起诉称，原告是十堰市中岳路8号锦康花园的业主，章翔公司在锦康花园二期工程建设时，采取行贿手段，贿赂相关负责人后，在未取得规划许可的情况下，超建969平方米，对原告的住宅的通风采光造成了严重影响。该违法行为经十堰市规划局核实，但十堰市规划局作出的十规决（2010）第6号《十堰市规划行政处罚决定书》仅对章翔公司的违法建设行为处以87122.7元罚款，既未对违法建筑予以拆除，也未没收其违法所得，是错误适用法律，必须纠正。请求判决撤销十规决（2010）第6号《十堰市规划行政处罚决定书》。
一审法院查明，章翔公司于2003年在十堰市中岳路建设锦康花园，张波于2004年购买了该花园一期2栋1单元101室，2005年入住。2007年章翔公司在同一地点开发锦康花园二期，十堰市规划局根据章翔公司的申请于2007年3月1日对该项目作出2007-40号《建设工程规划许可证》及2007-11号红线图。因该工程与十堰市金土地房地产开发有限公司的用地紧邻，引发相邻权纠纷，金土地公司于2007年12月7日向十堰市规划局递交《紧急报告》，指出：1、章翔公司的建筑物间距过近，违法；2、章翔公司建筑许可与红线图与该公司获批的规划方案严重不符；3、章翔公司建筑物超越规划红线；4、十堰市规划局发放的章翔公司规划红线图的设计、制图人与章翔公司有直接关系，值得深思。同月，十堰市惠安达建筑设计有限公司出具《工程设计变更通知单》，十堰市规划局变更2007-11号规划红线图，规划二期工程为6F＋1层，建筑面积7676.0平方米，其中地下室有二层，建筑面积1463平方米。后章翔公司在实际建设时建筑面积为8644.03平方米，超建968.03平方米。
张波认为章翔公司二期工程违法超建建筑物影响其住房的通风采光，多次向十堰市规划局反映，要求查处。十堰市规划局在查明章翔公司的违法建设行为后，于2010年1月14日向章翔公司送达行政处罚听证权利告知书，该公司放弃听证，十堰市规划局于2010年3月2日作出十规决（2010）第6号《十堰市规划行政处罚决定书》，认为：章翔公司超建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定给予章翔公司罚款87122.7元的行政处罚。章翔公司于2010年3月3日足额缴纳了罚款。十堰市规划局遂于2010年4月7日向该公司作出了建字第2010-48号《建设工程规划许可证》。
2009年8月7日十堰市规划局原副局长王某因涉嫌滥用职权罪、受贿罪被检察机关决定刑事拘留。（2010）丹刑处字第38号《刑事判决书》认定，章翔公司先后于2008年10月、2008年11月行贿王某共3万元，以解决“中岳路综合楼”项目因违建引发的邻里纠纷及验收手续。张波认为章翔公司的超建违法建筑物应当拆除，正是因为存在这些行贿受贿问题，十堰市规划局才对章翔公司仅处以罚款的行政处罚，遂于2011年、2012年数次诉至本院，均因诉讼请求错误而败诉，现又提起本案诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点是：十堰市规划局是否正确履行了查处章翔公司违反规划许可建设行为的法定职责。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，十堰市规划局负责十堰市行政区域内的城乡规划管理工作。张波住宅与章翔公司的违法建筑物相邻，当事人未提供证据证实章翔公司实施违法建设行为后原告的合法权益没有受到侵害。张波认为章翔公司的违法建筑物影响其相邻权利，并提起民事诉讼以求解决。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取补救措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取补救措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。章翔公司的违法建设行为属实，十堰市规划局应当依法要求施工方采取补救措施，如其能够采取补救措施消除对规划实施的影响的，应当限期改正后，方可处以罚款的行政处罚。现该部分建筑物系整体建筑的构成部分，部分已经进行出售，形成历史事实，章翔公司一直未对违法建筑的行为采取补救措施。为严格规范城乡规划的实施，依据上述法律的规定，十堰市规划局对章翔公司的违法行为作出的罚款的行政处罚不符合法律规定。十堰市规划局做出的被诉具体行政行为适用法律错误。经院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决撤销十堰市规划局于2010年3月3日作出的十规决（2010）第6号《十堰市规划行政处罚决定书》，案件受理费50元由被告十堰市规划局负担。
张波不服一审判决，上诉称，一审判决对提提供的证据没有采信，规划局认定的违建面积明显有错误，十堰市委、市政府正在热火朝天宣传动员全体市民积极行动举报和监督拆除违法建筑，以免坑害业主，影响社会稳定，各部门必须严厉打击，若相关单位或者个人不查处，将依法查处渎职或玩忽职守罪，怎能说我与本案被诉具体行政行为没有直接的关联性呢？请求二审法院撤销十堰市规划局的规划处罚行为，要求市规划局重新作出对违法建筑予以拆除或没收的行政处罚。
章翔公司答辩称，1.一审判决认定事实错误。一审法院没有进行程序审查，没有查明张波是否具有原告的诉讼主体资格，十堰市规划局对章翔公司的行政处罚，张波不是行政处罚的相对人，该行政处罚对张波的权利义务不产生实际影响，与张波不具有法律上的利害关系。因此，张波不具有原告诉讼主体资格。2.一审法院适用法律错误。一审法院违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权利的公民、法人或者其他社会组织”的规定，对无原告诉讼主体资格的应当裁定驳回起诉，而不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定进行判决。
十堰市规划局答辩称，1.张波不具有原告诉讼主体资格，章翔公司开发的该栋建筑物的间距、日照、采光符合相关技术规范，没有侵犯张波的相邻权。根据自然规律和日常经验法则，张波的房屋位于章翔公司超规划建筑物的东南面，该建筑物对张波住宅的日照、采光及通风不产生影响，且该事实已被十堰市中级人民法院（2012）鄂十堰中行终字第00108号行政判决所认定。张波不是规划处罚的行政行为的相对人，也不是规划处罚行为的利害关系人，不具有行政诉讼原告的主体资格，对张波的起诉，法院依法驳回。2.我局作出的规划处罚合法，该处罚决定是依据法律授权和违法行为的事实、情节以及社会危害程度，行使自由裁量权的权力，该处罚决定适用法律正确，遵循了公平公正原则，原审法院判决撤销我局的规划行政处罚，实属错误，应当依法改判。
十堰市规划局上诉称，1.一审判决认定事实错误。一审判决认定“张波住宅与第三人违法建筑相邻，当事人未提供证据证实第三人实施违法建设行为后张波的合法权益没有受到侵害”，该认定与十堰市中级人民法院（2012）鄂十堰中行终字第00108号行政判决认定章翔公司的违法建筑对张波住宅的通风、采光、日照不产生影响的事实不符。2.一审判决撤销被诉具体行政行为错误。上诉人核发的2007-40号《建设工程规划许可证》及2007-JG-102号红线图，审批章翔公司开发的锦康花园二期住宅楼建设工程面积为7676平方米，但其实际建筑面积为8644.03平方米，超建968.03平方米，该事实一审审理已查明，违法事实形成后，我局依法立案查处，基于日照、间距等均符合国家规范标准，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，该项目局部未按规划许可进行建设，但属可消除对规划实施影响范畴，据此，我局根据章翔公司超建部分均未影响不动产相邻人的日照、通风、采光，也未构成对规划实施的影响的违法行为的事实情节以及社会的危害程度，依法对章翔公司处以建设工程造价百分之十的最上限罚款的行政处罚。我局作出的行政处罚符合法律的规定。3.张波既不是本案具体行政行为的相对人，也不是具体行政行为的利害关系人，无原告的诉讼主体资格，一审法院判定张波为本案的诉讼主体错误，判决撤销我局的行政处罚实属错误。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，驳回张波的无理请求。
章翔公司上诉称，1.张波不具备原告诉讼主体资格。本案的行政处罚的相对人是章翔公司，张波作为第三人起诉，应当证明该具体行政行为与其有利害关系，行政主体举证倒置仅限于行政法律关系相对人提起诉讼的情形。与具体行政行为具有利害关系的证明责任在于原告，张波在未提供证据证明其与具体行政行为具有利害关系的情况下，人民法院受理张波的起诉是错误的，应当裁定不予受理。2.一审法院的错误之处还在于张波究竟与具体行政行为有利害关系，还是与章翔公司承建的住宅楼有利害关系呢？二者绝不可以混为一谈的，一审法院错误的总结了争议焦点，本案是依职权行政行为，不是依申请的行政行为，张波与本案所涉的具体行政行为没有利害关系。综上所述，恳请二审法院撤销一审判决，直接裁定驳回起诉。
张波答辩称，1.根据物权法第八十九条的规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设规划标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。但章翔公司开发的4号住宅楼与我购房住处纵墙间距不足6米，没有达到国家规定的最小间距9米，间距过小影响本人的通风、采光、日照和健康权。故我有权提起行政诉讼来维护我的合法权益。2.依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的相关规定，十堰市规划局只对章翔公司处发建设工程造价百分之十的罚款，而且计算超建面积有误，没有依法对违法建筑进行拆除或者没收超建的违法所得，十堰市规划局作出的处罚决定不符合法律规定。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销十堰市规划局作出的规划行政处罚决定，重新作出给予拆除或没收违法建筑的处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，起诉人提起行政诉讼应当符合法定条件才具备原告的主体资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”十堰市规划局依职权对章翔公司超出规划面积建设行为处以罚款，该处罚决定只对章翔公司的权利义务产生实质性影响，张波既不是处罚相对人，张波也没有证据证实十堰市规划局所作出的行政处罚决定侵犯了其相邻权，属于法律上利害关系人，且本院生效的（2012）鄂十堰中行终字第00108号行政判决认定章翔公司超出规划面积建设的建筑物对张波住宅的通风、采光、日照不产生影响。故十堰市规划局作出的行政处罚行为不涉及到张波的相邻权，与张波并没有法律上的利害关系。张波如果认为该处罚决定错误，可以向上级机关或者纪检机关反映，行使宪法赋予公民的检举、监督权，并没有对此提起行政诉讼的权利。因此，张波并不具备本案的原告诉讼主体资格。人民法院经审查认为已经受理的行政案件不符合法定起诉条件的，可以迳行驳回起诉，一审判决作出实体判决不当，依法应予撤销。本案经合议庭评议和本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项和第（十一）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销十堰市茅箭区人民法院（2013）鄂茅箭行初字第00031号行政判决；
二、驳回上诉人张波的起诉。
一、二审案件受理费用各50元均予免交。
本裁定为终审裁定。
审判长 宋志彪
审判员 郭 霞
审判员 井家坤
二〇一四年五月二十六日
书记员 罗 琴
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；