江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初89号
原告南通乐和石化有限公司，住所地南通市工农北路鸿运装饰城A1幢0533室。
法定代表人张小云，职务董事长。
委托代理人褚建鑫，江苏江海律师事务所律师。
委托代理人张小兵，南通乐和石化有限公司工作人员。
被告南通市国土资源局，住所地南通市跃龙路32号。
法定代表人张跃进，职务局长。
委托代理人季云忠，南通市国土资源局通州分局纪检组长。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
第三人中海油销售南通有限公司，住所地南通市经济技术开发区中央路8号。
法定代表人朱世和，职务总经理。
委托代理人田继明，中海油销售江苏有限公司工作人员。
委托代理人刘友军，中海油销售南通有限公司工作人员。
原告南通乐和石化有限公司（以下简称乐和公司）不服被告南通市国土资源�土地行政确认，于2016年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年4月5日向被告南通市国土资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因中海油销售南通有限公司（以下简称中海油公司）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知中海油公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月3日公开开庭进行了审理。原告乐和公司的委托代理人褚建鑫、张小兵，被告南通国土资源局的委托代理人季云忠、葛志军，第三人中海油公司的委托代理人田继明、刘友军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告乐和公司诉称：2015年10月28日，被告南通市国土资源局决定以挂牌出让方式出让C2015-017号地块国有建设用地使用权，并委托南通市国土资源局通州分局（以下简称南通国土局通州分局）具体组织实施。在竞价过程中，第三人中海�公司违反竞拍规则与被告南通市国土资源局签署了《国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》，被告南通市国土资源局确认第三人中海油公司竞得案涉土地使用权的行为违法，应予撤销。原告在竞价过程中依照竞拍规则作出了有效报价，应成为上述地块的竞得人。诉讼请求：一、撤销被告南通市国土资源局与第三人中海油公司签署的《国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》；二、判决被告南通市国土资源局重新确认原告乐和公司竞得C2015-017号地块国有建设用地使用权并与原告乐和公司签订成交确认书。本案诉讼费由被告南通市国土资源局承担。
原告乐和公司为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.原告乐和公司的营业执照副本、组织机构代码证、被告南通市国土资源局组织机构代码证、第三人中海油公司工商登记资料，证明原告乐和公司、被告南通市国土资源局、第三人中海油公司的单位信息。
2.函，证明原告乐和公司对案涉地块竞拍结果向南通国土局通州分局提出书面异议。
3.《关于通州区C2015-017地块挂牌出让事宜的复函》，证明南通国土局通州分局就原告所提异议作出回复。
被告南通市国土资源局辩称：1.南通国土局通州分局根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》制定了案涉地块的土地出让方案并依法报批，经公告后制定了《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，依法组织案涉地块挂牌出让的行为合法合规。2.南通国土局通州分局组织5家符合条件的竞买人进行电脑挂牌报价，并给符合条件的竞买者发放电脑挂牌报价上机证号。竞买者在对应的电脑上报价并对其竞买报价的结果负责。原告乐和公司认为第三人中海油公司在竞买报价时有“马姓人员”操作电脑报价，但原告当时及其后数十分钟的竞买报价中均未提出异议，第三人中海油公司对其报价行为实时给予认可。电脑挂牌竞买报价结束后，原告认可该结果并接受了被告退还的竞买保证金。南通国土局通州分局在案涉地块挂牌出让过程中事实清楚、程序合法。原告乐和公司请求撤销被告与第三人中海油公司签订的《国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》并确认原告竞得C2015-017地块国有土地使用权于法无据。请求驳回原告乐和公司的诉讼请求。
2016年4月18日，被告南通市国土资源局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据及法律法规依据：
一、证据
1.案涉宗地出让方案及审批材料，证明案涉宗地出让前制订了出让方案并依法获批。
2.案涉宗地挂牌出让公告及媒体公示材料，证明案涉宗地出让前制定并在媒体公示了出让信息。
3.《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，证明被告已制作并公开发布了案涉地块挂牌出让相关信息。
4.原告乐和公司及第三人中海油公司的挂牌申请书、电脑报价确认书、电脑报价委托书、法定代表人证明、承诺书、资信证明书、及竞买保证金等，证明原告及第三人报名参与案涉宗地竞买，经审查合格并交纳了案涉宗地国有土地使用权竞买保证金。
5.案涉宗地挂牌出让时录像资料和报价情况一览表，证明竞价程序合法。
6.《国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》，证明被告南通市国土资源局与第三人中海油公司签订了成交确认书。
7.原告的竞买保证金退款票据，证明原告认可了案涉宗地国有土地使用权挂牌出让结果。
二、法律法规依据
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资�部令第39号）
第三人中海油公司述称：1.案涉地块挂牌出让、竞买程序符合法律规定。被告南通市国土资源局与第三人签订的成交确认书合法有效。2.原告乐和公司主张第三人违反竞买规则没有依据，是对竞买规则的错误理解。现场参与报价的是第三人单位副总经理马德义，第三人对马德义的行为始终承认其效力。请求驳回原告乐和公司的诉讼请求。
第三人中海油公司当庭提供以下证据：
1.《关于公司领导班子成员及总经理助理工作分工的通知》，证明马德义系第三人中海油公司副总经理。
2.公司组织机构图、《关于同意南通公司参加五接站建设用地竞拍的通知》，证明第三人中海油公司的报价在总公司授权范围内。
经庭审质证，原告乐和公司对被告南通市国土资源局所举证据的关联性、合法性、真实性均不持异议，但认为证据5反映了被告南通市国土资源局组织竞价程序违法，第三人中海油公司在2015年11月27日11时57分44秒报价无效，被告确认第三人为竞得人违法。原告乐和公司对第三人所举证据的真实性、合法性不予认可，并认为该证据不能证明案涉报价行为有效。各方对其余证据均不持异议。
本院对上述证据认证如下：对各方所举证据的关联性、形式、来源的合法性、真实性均予以认定。原告乐和公司未提供反驳证据否定第三人所举证据1的真实性，对证据1的证明效力予以认定，第三人中海油公司所举证据2与本案无关，不予采纳。
经审理查明：2015年10月28日，南通国土局通州分局经南通市人民政府批准作出《南通市通州区国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对位于南通市通州区五接镇天后宫村1组的五接201××××0519宗地国有建设用地使用权进行公开挂牌出让，挂牌时间为2015年11月18日至2015年11月27日10时整。南通国土局通州分局制定了案涉土地的《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，包括《国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》（以下简称《竞买须知》）、《通州区国有建设用地使用权挂牌出让局域网报价规则》（以下简称《报价规则》）、《竞买申请书》、《电脑报价确认书》、《电脑报价委托书》等。《竞买须知》第九条规定：挂牌采用电脑报价，详细规定见《报价规则》。第十三条规定，报价最高者确定为竞得人。竞得人必须保证成交当场签订成交确认书。《报价规则》第四条规定，竞买人一律凭发放的《电脑报价上机证》进入局域网挂牌报价场所。进入挂牌场所的竞买人，必须是单位的法定代表人以及个人本人，委托他人的必须事先递交书面《电脑报价委托书》。第八条规定，竞买人在进入《报价�统》时，应选定所申请竞买的出让宗地编号，并按照报名登记时设定的代号和密码登陆系统。第九条、第十一条规定，竞买人在挂牌期限内应通过电脑输入自己的报价。竞买人在挂牌期间可以再报价，也可以不再报价。第十七条规定，进入土地交易大厅后，各竞买人之间不得相互商量、相互交流，一经发现，挂牌人有权终止其继续竞价。
原告乐和公司及第三人中海油公司等5家单位取得竞买人资格。原告乐和公司的报名代号为1704，第三人中海油公司的报名代号为1701。第三人中海油公司向南通国土局通州分局出具了《电脑报价委托书》，委托刘友军参加案涉土地电脑挂牌报价，负责电脑报价录入，并签订了《电脑报价确认书》，确认刘友军已完全掌握报价方法。原告乐和公司也向南通国土局通州分局出具了《电脑报价委托书》和《电脑报价确认书》，委托顾军负责电脑报价录入。2015年11月27日五名竞买人各自使用一台电脑，通过输入代号及登录密码进入竞价系统。8时42分31秒竞价开始，报价过程中，大约在11时56分10秒原告乐和公司报价后，第三人中海油公司法定代表人朱世和及受托人刘友军离席，并与原告乐和公司人员握手。11时57分44秒，第三人中海油公司人员马德义通过竞价系统继续加价10元，随后原告乐和公司在11时57分55秒再次加价10元。第三人中海油公司委托人刘友军及法定代表人朱世和后相继返回竞价席位。竞价过程持续至12时21分52秒结束，报价最高者为第三人中海油公司，报价为12340元/平方米。
当天，被告南通市国土资源局与第三人中海油公司签订了《通州区国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》。
本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定，土地使用�出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。据此，被告南通市国土资源局具有组织案涉土地出让，确定土地使用者并与之签订土地出让合同的法定职责。被告南通市国土资源局下属的南通国土局通州分局具体办理该事务，应当视为被告南通市国土资源局履行职责的行为。
本案各方当事人对被告南通市国土资源局具有组织实施案涉土地挂牌出让职责、公告、制定并公布挂牌出让文件及审查确定竞买人等事实及程序均不持异议。本案的争议焦点在于被告南通市国土资源局与第三人中海油公司签订成交确认书的行为是否违法。具体包括被告南通市国土资源局在组织案涉土地挂牌出让的竞价过程中是否违反法定程序，第三人中海油公司的相关报价是否有效，原告乐和公司是否是竞得人等问题。
土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，我国国有土地出让采用招标、拍卖、挂牌等方式。该规定第二条第四款规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。第十七条规定，挂牌依照以下程序进行：（一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；（二）符合条件的竞买人填写报价单报价；（三）挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格；（四）挂牌主持人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。第十九条规定，挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继�竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。第二十条规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。
纵观本案，被告南通市国土资源局进行挂牌公告、审核竞买人、组织竞买人报价、确定出价最高者为竞得人等程序均符合上述规章关于挂牌出让土地使用权的具体操作流程规定。本案具体实施过程中与上述规定不一致之处在于，上述第十七条第（二）（三）项规定的是竞买人填写报价单报价后由挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格，而本案中采用的是电脑报价，通过电脑程序提交和确认报价。随着近年来电脑网络技术的发展和普遍运用，被告南通市国土资源局采用电脑报价的方式并无不当。从竞价过程看，被告南通市国土资源局在竞价前为原告及第三人等五名竞买人指定了操作电脑，各竞买人自行登录电脑系统并报价，原告对当天参与竞价的五家单位具有竞买资格并不持异议，故应认定被告南通市国土资源局现场已经履行了对竞买人身份的审核。原告乐和公司关于被告南通市国�资源局在竞价开始前未履行审核程序的主张不能成立。至于原告乐和公司主张的被告南通市国土资源局在竞价现场允许竞价单位法定代表人及受托人之外人员进入的行为违法，本院认为，我国法律并未禁止参与竞买的单位不得带领单位工作人员进入竞买现场，土地管理部门对竞买人身份的审核与竞买人所带工作人员身份的审核并非同一概念。核实竞买人身份、维护竞价现场秩序是土地管理部门的职责所在，而土地管理部门允许竞买人适量的工作人员在场，且该行为未导致竞价现场混乱，未侵害其他竞买人公平参与竞价的权利，则不能以此认定土地管理部门组织的土地竞买程序违法。从本案的竞价现场看，并未出现影响竞价的混乱状态，原告乐和公司参与公平竞价的权利也未受到限制，故原告乐和公司的该主张不能成立。
根据录像资料显示，本案竞价过程中确有第三人中海油公司法定代表人、受托人中途离席，由其他工作人员马某报价的行为存在，但该行为并不导致案涉竞价程序违法，故报价合法有效。理由主要有：
第一，《报价规则》第十五条规定，电脑竞价开始后3分钟内或每次新的报价后3分钟内，没有竞买人提交新的有效报价，则电脑竞价结束。第三人中海油公司法定代表人和受托人中途离席的行为不是规则确定的报价结束行为。在规定时间内，第三人中海油公司仍然有权继续报价。
第二，《报价规则》第四条规定进入挂牌场所的竞买人，必须是单位的法定代表人本人或事先提交了书面委托书的受托人。该规定要求竞买人的法定代表人或者受托人到场，旨在确定竞买行为的责任人，避免竞买人之外的单位或者个人到现场参与报价，扰乱竞价秩序或者侵害竞买人利益等。这是被告作为案涉�地出让的组织实施者履行行政管理职责、维护国家利益、公共利益的体现。由于竞买过程对于竞买人来讲，是其单位的一项重大经营活动，被告作出上述规定并不意味着禁止竞买人在参与竞买这一经营行为时带领法定代表人、受托人之外的其他工作人员到场参与报价决策。原告乐和公司主张法定代表人及受托人之外的人员报价无效，竞价程序违法，是对上述规定的片面理解。马某是在被告南通市国土资源局指定给其单位使用的电脑上进行报价，应当视为是第三人中海油公司的报价行为。尽管第三人中海油公司法定代表人在电脑竞价未结束时离席与原告乐和公司工作人员握手的行为有所不当，但并无证据证明该行为影响了原告乐和公司公平竞价权利或者属于串通侵害国家利益的行为，该报价行为是在前次报价后3分钟内提交，也并未违反《报价规则》的规定。故被告�通市国土资源局认可第三人中海油公司的报价行为并无不当。
第三，国有土地挂牌出让的程序应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则，在保护竞买人公平竞争权利的同时，最大限度的实现国有土地使用权的价值。案涉竞价过程随后又持续二十多分钟，各竞买人充分参与了竞价。最终第三人中海油公司报价12340元/平方米后无人继续报价。被告南通市国土资源局以出价最高的第三人中海油公司为竞得者并与之签订确认书，符合法律规定，也实现了国有土地出让利益的最大化。原告乐和公司认为在11时56分10秒其报价11830元/平方米后所有报价行为无效，应当认定其为出价最高的竞得者，该主张显然于法相悖，也违背了国有土地使用权挂牌出让通过公平、公开竞价实现土地利用价值的根本宗旨。
综上，被告南通市国土资源局组织案涉土地挂牌出让，并最终与第三人中海油公司签订成交确认书的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告乐和公司的主张不能成立。需要指出的是，土地挂牌出让虽然采用电脑报价的方式，通过电脑程序的设置减少了土地管理部门执法人员现场主持的工作，但被告单位工作人员在今后组织土地出让过程中，仍应对竞价现场动态给予足够的关注，以避免发生纷争。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告南通乐和石化有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由南通乐和石化有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 陆海宁
人民陪审员 郁金金
二〇一六年六月八日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。