湖南省衡阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）衡中法民一终字第59号
上诉人（原审被告）衡阳市大禹水利房地产开发有限公司。住所地衡阳市华新开发区长湖路**号*楼。
法定代表人文柏山，该公司董事长。
委托代理人刘辉，男。
委托代理人李彧婧，湖南湘华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周燕波，女。
委托代理人蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。
委托代理人尹志刚，湖南天戈律师事务所律师。
上诉人衡阳市大禹水利房地产开发有限公司（以下简称大禹公司）与被上诉人周燕波房屋买卖合同纠纷一案，不服湖南省衡阳市珠晖区人民法院（2012）珠民一初字第515号民事判决，向本院提起上诉。本院2014年12月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人大禹公司的委托代理人刘辉、李彧婧、被上诉人周燕波的委托代理人蔡熙中、尹志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2000年9月29日，衡阳市第19次市长办公会同意衡阳市水利局衡阳市防汛指挥中心和职工住宅楼用地立项，2001年2月，衡阳市计委以（2001）03号文件正式批准立项。2003年11月30日，衡阳市水利局集资建房户代表贺慧君、伍卫平二人（乙方）与衡阳市高新技术产业开发区管理委员会（甲方，以下简称高新区管委会）签订《招商引资协议书》，该协议约定：乙方同意使用甲方规划区内位置为第26号街区03号地块内土地9953.38平方米（折14.93亩），该宗土地作为综合用地使用；乙方使用该宗土地的价格为每平方米300元（200000元／亩），总额为2986000元；乙方于2004年1月15日前向甲方支付土地款2900000元，余款86000元在2004年2月19日前付清。同年11月31日，高新区管委会发文同意贺慧君、伍卫平等人“合伙住宅楼”项目立项。同年2月21日，高新区管委会函告衡阳市国土资源管理局：贺慧君、伍卫平等人已全部支付土地出让金，并办好立项等有关手续，请办理审批手续，颁发用地批准书。
因2004年3月1日后实行新的规费收取标准，衡阳市水利局先后于2004年4月5日、12日，就该地块的土地出让金及职工住宅楼用地等问题向衡阳市人民政府递交请示，衡阳市有关领导先后指示：同意按2004年3月1日以前标准办；同意该宗土地作为遗留问题处理。同年4月15日，衡阳市国土资源局发布《国有土地使用权出让公告》，该局委托衡阳市土地矿产交易中心于同年5月8日8时至19日18时在该局交易大厅挂牌出让高新开发区26号街区03号地块，面积14.93亩。同年5月10日，高新区管委会（甲方）与贺慧君、伍卫平等人（乙方）签订《退地协议》，该协议约定：甲方同意乙方退回已购买的14.93亩土地，甲方一次性退还乙方已交土地款2986000元。同日，伍卫平作为衡阳市水利局集资建房户代表向衡阳市国土资源局递交《竞买申请书》，并在该申请书中注明“因大禹水利房地产开发公司的手续尚在办理中，本次暂由个人竞买，待公司手续办妥后，再行办理国土手续，且全部移交给大禹水利房地产开发公司”。衡阳市水利局集资建房户于同日以伍卫平的名义向衡阳市国有土地收入财政专户支付1000000元履约保证金。银行进帐单“用途”栏注明“贺慧君等人购地款”。在该次国有土地使用权挂牌出让过程中，伍卫平作为衡阳市水利局集资建房户代表以“伍卫平等人”的名义报价6270600元竞得该宗土地，并于同年5月20日与衡阳市土地矿产交易中心签订《成交确认书》。同年8月10日，衡阳市水利局向衡阳市国土资源局发函申请变更衡阳市高新技术开发区第26号街区03号地块的国土竞得人为大禹公司。同年9月2日，大禹公司股东伍卫平、罗辉建、董建平、肖国平、何喜祜向衡阳市国土地资源局递交《关于移交国土竞买手续的申请》，提出：该公司股东伍卫平等人竞买了高新开发区26号街区03号地块14.39亩土地，由于竞买时公司的有关手续没有办妥，所以只能以个人名义摘牌；现伍卫平等人合资组建的大禹公司已正式登记注册，请求将原伍卫平等人挂牌竞得国土的一切手续全部移交给大禹公司，并将国土使用证办理给大禹公司。同年9月23日，衡阳市国土资源局与大禹公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同约定：衡阳市国土资源局出让给大禹公司的宗地位于高新开发区26号街区03号地块，宗地总面积为9954.5平方米，土地用途为住宅，成交价总额（含土地成本）为6270600元（根据此前衡阳市政府有关领导的批示，实际支付的价款仍然为2986000元）。同年9月29日，大禹公司取得该宗土地的《国有土地使用证》。
同年10月15日，高新区管委会发文同意大禹公司“水利新村”项目立项。同年10月20日，大禹公司取得“水利新村”项目《建设用地规划许可证》。2005年3月28日，高新区管委会向大禹公司下达“水利新村”项目基建计划表。同年4月20日，大禹公司取得《建设工程规划许可证》，该规划许可证载明：“水利新村”临白云路A栋为7层，底层高3.9米；B、C、D、E栋不临街，底层1.9米。同年4月21日，大禹公司取得该“水利新村”项目《建筑工程施工许可证》。同年12月8日，大禹公司负责人等对拟承接“水利新村”项目施工工程的衡阳市蒸湘工程建筑总公司进行了考察。
另查明，2004年1月10日，衡阳市水利局成立“衡阳市水利局全额商品房建设领导小组”，全面负责该局集资建房，并于同年1月12日开始接受职工报名。同年1月13日，衡阳市水利局通知该局机关各科室、局属相关单位，确定120套商品房在各单位的分配数额以及交款时间。其后，该局公示了包括周燕波在内的已按要求预交了建房款50000元的120户集资建房人名单。同年7月26日，衡阳市水利局下文撤销“衡阳市水利局全额商品房建设领导小组”，由户主自行推选代表、按衡阳市场要求操作。随后，“水利新村”集资户成立了以高云峰、高银生、陈有铭、罗共产、肖志华等为代表的五人小组负责建房购房事宜。
2005年1月5日，衡阳市水利局召集该局有关领导、集资户代表，包括既是该局职工，同时担任大禹公司法定代表人的伍卫平参加局务扩大会议，专题研究“水利新村”住宅楼建设问题。会议确定“同意由伍卫平代表住房户以大禹公司的名义，继续合伙建房工作，全力建好“水利新村”住宅楼。”会议确定的建设方案为：一、实行总承包建设：住房综合单价760元／平方米（不含杂房），按实际建筑面积计算总金额。（包括：1、按照约定工程建设内容的直接费、间接费、其他措施费、税费等全部费用和要求获得的利润以及应承担的义务、责任、风险所发生的一切费用，合同实施期间所发生的价格变化不再进行调整。2、土地费用；3、报建费用；4、监理、设计、勘测、招标、质监费用；5、房产交易税费及办理房产证、土地证相关费用。）二、杂房只能在本栋内部配套销售，单价380元／平方米（包括铁门）。三、门面由代表小组对外销售，门面不能用作办饭店等对居住环境有重大影响的商业用途。四、按规划、设计要求和国家标准应达到的要求完成工程建设。会议还确定：临街第一栋一楼建好的门面由代表小组拍卖，拍卖所得的资金用于弥补建房资金；建房资金使用由该局掌管，按进度拨款。会后，该局就该次会议确定的建设方案下发了（2005）第1次《衡阳市水利局局务会议纪要》。同年1月7日，“水利新村”集资户召开会议，通过了按综合单价760元／平方米由大禹公司总体包干承建的方案。同年1月23日，大禹公司向“水利新村”集资户购房代表小组发函称：“贵组提出的“水利新村”建设、装饰、设备标准，经公司《水利新村》项目部计算后，给予了明确的答复（附后），请贵组提出意见。我公司郑重承诺：大禹水利房地产全力支持《水利新村》住宅楼建设，并承诺在零利润的基础上，不收取管理费。”同年2月1日，大禹公司“水利新村”项目部向“水利新村”集资户发出《关于对“水利新村”住宅楼建设内容、装饰标准的承诺函》，承诺“全面接受2005年1月5日衡阳市水利局下发的（2005）第1号《局务会议纪要》规定的住宅楼建设内容、装饰标准和价格要求”。并在附件“《水利新村》住宅楼建设内容、装饰标准备忘录”第8条承诺：“杂房通水通电，杂房净高保证2.1m以上，住房层高保证3m。”在第12条中，大禹公司提出“门面、杂房由开发商对外销售，但门面不用作办饭店等对居住环境有重大影响的商业用途，销售收入归开发商用以弥补《水利新村》住宅楼建设资金的缺口和A栋杂房的补贴。”同年2月3日，大禹公司经董事会全体股东研究决定，免去伍卫平作为“水利新村”项目部负责人职务，同时聘任刘辉为“水利新村”项目负责人。同年4月8日，大禹公司法定代表人伍卫平（甲方）与“水利新村”项目部负责人刘辉（乙方），在水利局集资户代表的见证下签订了“《水利新村》房地产项目内部管理协议”，该协议约定：乙方必须向公司缴纳项目信誉保证金500000元，该款由甲方、乙方和衡阳市水利局120户购房代表共同控制，主体完工时一次性返回信誉保证金；如乙方不能按时保质、保量完成“水利新村”房地产项目，造成甲方和衡阳市水利局120户购房者发生合同纠纷，甲方将全部保证金作为赔偿金赔偿给购房户；乙方对衡阳市水利局120户购房者的承诺，也是对甲方的承诺；衡阳市水利局购房户代表有权监督该协议的执行。同日，施工单位衡阳市蒸湘建筑工程总公司代表刘辉、大禹公司代表伍卫平及水利局120户购房户代表高银生、肖志华共同签订了一份《关于衡阳市蒸湘建筑总公司承建“水利新村”履约保证金相关问题备忘录》，三方约定：衡阳市蒸湘建筑总公司承诺在2005年10月1日前全部完成“水利新村”建设任务，并交付给衡阳市水利局120户使用，遇特殊原因，最迟不超过2005年12月31日。为保证按质按量完成上述承诺，刘辉承诺向衡阳市水利局交纳履约保证金500000元，该履约保证金由衡阳市水利局120户代表收取、并予以管理，该协议由三方代表签字后生效。2005年4月4日，大禹公司“水利新村”项目部承诺：原水利局与衡阳市电力局雁西供电局签订的临时供电合同的电费由“水利新村”项目部承担。
2005年4月，大禹公司将由其法定代表人伍卫平及项目负责人刘辉签字、并加盖大禹公司公章的拟与“水利新村”120户集资购房户签订的120份《商品房买卖意向协议书》交付给“水利新村”集资购房五人代表小组，由该代表小组分发给每一个集资购房户，由代表小组、购房户填好、确认房号、面积、并在买受人处签好字后返还给大禹公司。该《商品房买卖意向协议书》全部系统一的格式条款，该协议书约定：住宅综合单价按760元／平方米（不含杂房），按确定的住宅建筑面积计算总金额（层次差价、东西差价在本栋内调整计算）；一层杂房的单价为380元／平方米，按杂房的占地面积计算；A栋门面由出卖人自行销售，在同等价格条件下，优先满足本栋住宅户；首付购房款40%，第三层主体工程完工时付购房款的15%，第五层主体工程完工时再付购房款的7%，主体工程全部完工时付购房款的17%，装修工程完成一半时再付5%，竣工验收交钥匙再付购房款的5%，出卖人为买受人办理房屋产权证和土地证时再付购房款9%，剩下的2%一年后支付；出卖人应当在2005年10月31日前将验收合格的商品房交付买受人；出卖人应当在商品房交付使用后60日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案；如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产权属证书的，双方同意按下列1、2、3项处理：1、买受人退房，出卖人在买受人提出退房要求之日起30日内将买受人已付房价款退还给买受人，并按已付房价款的10%赔偿买受人损失；2、买受人不退房，出卖人按已付房价款的1%向买受人支付违约金，并在30日内向买受人提供资料；3、出卖人为买受人办理房产证、土地使用证（费用、税金含在房屋的综合单价760元／平方米内）。
2005年5月31日，“水利新村”项目购房户代表将“水利新村”项目前期（2004年1月至2005年5月31日）已支付5362249.09元的票据移交给大禹公司，上述票据中包括：购房户支付购地费用4217500元，报建费920854.19元，规划设计评审费6000元，定额编制费9354.9元，保险费50420元，契税119440元，工程监理费10000元，勘察费28680元。同年9月12日，衡阳市水利局致函大禹公司，提出双方务必继续维护并执行2005年元月5日该局的局务会议决定；大禹公司不得以任何原因调整或改变与“水利新村”120户集资购房户的事实合同关系和法律关系；“水利新村”的建设是借用大禹公司的名义，建设资金使用由局里掌握，按进度拨款至大禹公司“水利新村”项目部，不直接涉及大禹公司，保修期内的质量责任由该局120户以大禹公司名义向有关单位和个人追究。同年10月17日，“水利新村”集资购房五人代表小组就“水利新村”住宅楼层差调整系数征求120户集资户意见后，通知各集资户确定的方案为：一楼为基准价的100%，二楼为基准价的104%，三、四楼为基准价的107%，五楼为基准价的105%，六楼为基准价的98%，而以上净增加价则为七楼总价的净减少价；因考虑六、七楼为复式房，经计算六、七楼的总净减少价约为27723元。
2006年9月30日，衡阳市水利局就“水利新村”房屋分配问题召集各集资购房户开会研究，并确定“水利新村”住宅楼120套住房的分配方案，其中对建房有贡献的优先选择住房和车库，其他购房户通过抓阄的方式选择住房和车库，而符合购买车库条件的住户没有摸到车库的，每户补助15000元，资金由摸到车库的住户按车库面积分摊。大禹公司股东及负责人伍卫平、胡宏祥，同时也作为“水利新村”的集资户参加了会议，并以抓阄方式确定了各自的房号及车库（伍卫平未得到车库，予以补助15000元）。周燕波选择的住宅房、车库号经衡阳市房地产产权监理处房屋测绘中心确定的编号为坐落于衡阳市蒸湘区祝融路21号“水利新村”D栋303号、D109号。
2006年10月8日，大禹公司针对“水利新村”120户集资购房户聘用的律师向大禹公司及其项目部发出要求该公司承担违约责任，并在2006年9月30日前交付房屋的《律师函》复函衡阳市水利局称：“水利新村”住宅楼项目是以大禹公司名义开发兴建的，该项目与其公司没有任何关联，应由衡阳市水利局完全直接负责。并且声明：一、“水利新村”项目，从土地征购、组织开发，以及招标、工程建设、售房价格、项目负责人的选定、资金拨付，直至后续一切事宜等等，根据衡阳市水利局与大禹公司的约定，均是由衡阳市水利局全权负责，大禹公司仅是应衡阳市水利局请求，实行零利润并不收管理费，给予衡阳市水利局能顺利建设住宅楼名义上的支持，不承担任何责任。二、在项目具体实施过程中，衡阳市水利局不仅多次在局务会议上确认，而且数次行文、发函直接明确上述第一条的观点。并作出该项目建设的一切相关事物的处理决议，大禹公司未做任何介入。因此，衡阳市水利局在该项目建设过程中，行使一切权利所产生的结果均应由该局承担，并负责妥善处理和解决。三、要求衡阳市水利局妥善处理好该局120户集资户关注的问题，并函复大禹公司，否则大禹公司将停止对该局在该项目上的一切支持，必要时依法维权。
又查明，2006年9月30日，衡阳市党政机关商品房专项监督检查联席会议办公室向衡阳市房产局、产权处下发通知，主要内容为：该办公室正对衡阳市直党政机关事业单位组织职工新建商品房（含团购）开展专项监督检查，包括衡阳市水利局等27家单位属这次专项检查范围，根据有关文件精神，上述单位应在衡阳市专项监督检查办公室下达商品房专项监督检查结论书后，方可办理产权等有关手续。检查结论下达前，暂缓停办产权及相关手续。2007年1月16日，衡阳市党政机关商品房专项监督检查联席会议办公室向衡阳市水利局下发《商品房专项监督检查结论书》，主要内容为：对衡阳市水利局组织干部职工在华新开发区26号街区新建的商品房进行了专项监督检查，衡阳市水利局共建商品房25036平方米。建房中存在的问题，按联席会议办公室要求基本整改到位，现已检查完毕，请依法到有关部门办理产权手续。同年5月15日，衡阳市水利局组织集资购房户领取“水利新村”新房钥匙。当时既是衡阳市水利局职工，同时也系大禹公司股东的伍卫平、胡宏祥也分别领取了房屋钥匙。同年7月始，“水利新村”集资购房户开始陆续搬入新房。因大禹公司未对“水利新村”项目予以竣工验收，衡阳市水利局于2009年4月13日委托衡阳市恒信司法鉴定所对“水利新村”结构安全性进行鉴定，该司法鉴定所于同年4月28日出具鉴定结论，认为“水利新村”施工质量满足设计及规范要求。同年9月28日，衡阳市建设工程质量监督站就“水利新村”A、B、C、D、E栋出具《建设工程质量监督报告》，验收结论为合格。2010年12月21日，“水利新村”120户购房户到衡阳市物业专项维修资金管理中心办理了物业专项维修资金交存登记备案手续，该中心向衡阳市政务中心窗口出具工作联系单：请予办理该项目的商品房预售审批手续。同日，衡阳市房产信息中心也向衡阳市政务中心出具证明：大禹公司开发建设的“水利新村”项目数据已申请纳入商品房网络备案系统。2011年1月27日，高新区管委会向衡阳市城区房屋产权办证遗留问题处理工作小组出具“关于衡阳市‘水利新村’及‘中南衡阳市政经济适用房’项目规划建设报建税费予以认定和清缴的函”，确认“水利新村”项目符合办理产权手续。同年3月30日，衡阳市城区房屋产权办证遗留问题处理工作小组在《衡阳日报》发布公告：根据衡政办发（2010）10号《衡阳市解决城区房屋产权办证遗留问题试行办法》有关规定，同意将“水利新村”项目列入房屋产权办证遗留问题处理。公告期间，因大禹公司提出异议，“水利新村”房屋至今未予办理房屋产权登记。
再查明，2005年6月16日，大禹公司“水利新村”项目部向“水利新村”集资购房代表小组提出“关于拨付首期购房款余款的申请”，主要内容为：合同首付款40%，总面积21940平方米，金额为6700000元，已拨土地款报建费及一切费用共计5512249.09元，现余1187750.91元，请拨付余款1187750.91元整。同年9月9日，大禹公司“水利新村”项目部向“水利新村”集资购房代表小组分别提出拨付A、B栋进度款的申请，主要内容为：请拨付关于A栋第三层进度款，总面积为4800平方米×760元／平方米×15%，金额为547000元整；B栋第三层进度款，总面积为4400平方米×760元／平方米×15%，金额为500000元。2005年10月31日，大禹公司“水利新村”项目部向“水利新村”集资购房代表小组提出拨付E栋进度款的申请，主要内容为：“水利新村”E栋土建施工项目按合同要求规定完成第五层主体任务，请按合同拨付该栋工程进度款，4400平方米×760元／平方米×7%，金额为234080元。“水利新村”集资购房代表小组（包括前期组建的衡阳市水利局全额商品房建设领导小组）向“水利新村”120户集资购房户收取购房款后，共向大禹公司及代大禹公司向相关单位支付房屋开发建设费用18371773.84元。其中包括大禹公司应缴纳的相关税费2609324.49元。衡阳市水利局还为“水利新村”住宅房建设另行支付围墙水电道路工程款1600000元、绿化费用300000元。
2010年9月，衡阳市房地产产权监理处房屋测绘中心对“水利新村”项目的全部124套房屋进行测绘后出具了《房屋测绘报告》，该报告确认周燕波分配的坐落于蒸湘区祝融路21号“水利新村”住宅房屋建筑面积为161.41平方米，车库建筑面积为26.8平方米。根据《商品房买卖意向协议书》确定的住宅房、车库价格，以及集资购房户确定的住宅房层差调整系数，周燕波应承担的住宅房及车库的购买款额为137762.46元。因大禹公司与“水利新村”集资购房户就房屋价格问题发生纠纷，“水利新村”项目处于停滞状态时，集资购房户为尽快促使该项目达到办证条件，通过代表小组向各集资户在协议约定的价款之外，另行多收取了部分款项，以支付大禹公司拖欠的相关税费。其中周燕波在其应承担的房款之外，超额支付的款项为9237.54元。周燕波遂提起诉讼。请求判决：一、依法确认D303号房屋、D109号车库归周燕波所有；二、判令大禹公司提供办理房屋、车库所有权证及土地使用证的资料，向房屋产权登记部门和国土登记部门申办周燕波房屋权属登记和土地使用权登记，并承担相关税费；三、判令大禹公司向周燕波返还垫付的税费共计9237.54元。
原判认为：关于周燕波与大禹公司之间合同关系的性质及效力问题。衡阳市华新开发区26号街区03号“水利新村”项目14.93亩建设用地在国土部门挂牌出让时，参与竞买的“伍卫平等人”系指伍卫平代表的包括周燕波在内的衡阳市水利局120户集资户等人，伍卫平参与竞买的履约保证金、国土出让金、以及其他相关费用均系集资户支付，伍卫平享受的优惠也是政府部门给予衡阳市水利局集资户的优惠。贺慧君、伍卫平在尚未竞得土地的情况下与市高新技术产业开发区管理委员会签订的《退地协议》并不具有法律效力，且高新区管委会事实上也并未向集资户退还任何土地款。伍卫平作为120户集资户的代表竞得涉案土地后，为使房屋的开发建设符合湖南省委文件的规定，集资户通过衡阳市水利局，以及伍卫平本人提出申请，将涉案土地竞得人变更为大禹公司，由大禹公司与衡阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，其行为符合国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》10.2条第（6）项“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”的规定，但这一变更并不改变涉案土地使用权实际竞得人为120户集资户的事实。涉案土地登记到大禹公司名下后，由大禹公司以自己的名义办理各项开发建设手续，集资户向大禹公司交付购房款以取得房屋所有权，没有违反法律法规的禁止性规定，且衡阳市党政机关商品房专项监督检查联席会议办公室在对“水利新村”项目进行专项监督检查中，核实建房中存在的问题已基本整改到位后，也通知市水利局可依法到有关部门办理产权手续。衡阳市水利局、集资购房户与大禹公司通过会议协商方式达成的《会议纪要》、大禹公司作出的《承诺函》、以及双方签订《商品房买卖意向协议书》既有合作开发房地产的内容，也有建筑工程承包合同的条款，但双方当事人最终目的是集资户向大禹公司支付购房款，大禹公司向集资户交付预定的房屋的交易行为。该交易行为中，双方当事人权利义务关系的实质符合房屋买卖合同的本质特征，故对周燕波提出双方当事人构成房屋买卖合同的主张予以支持。同时，涉案房屋的出售对象是特定集资户，其性质与面向社会不特定公众公开出售的商品房买卖合同不同。
关于《商品房买卖意向协议书》是否系确定双方当事人房屋买卖合同关系的唯一依据的问题。2005年1月5日，衡阳市水利局召集大禹公司负责人、集资户召开局务会议，通过商谈，以“会议纪要”的形式确定了双方之间房屋买卖关系的主要内容，该“会议纪要”是120户集资户发出的购房要约，事后大禹公司以承诺函回复称全面接受这一“会议纪要”确定的住宅楼建设内容、装饰标准和价格要求，该承诺函系大禹公司对120户集资户前述要约发出的承诺。依照《中华人民共和国合同法》第二十五条“承诺生效时合同成立”以及第二十六条“承诺通知到达要约人时生效”的规定，大禹公司对“水利新村”集资户就“会议纪要”的内容发出承诺后，双方之间的房屋买卖合同关系即成立并生效。“会议纪要”系衡阳市水利局代理120户集资户所制作，大禹公司就“会议纪要”向“衡阳市水利新村住宅楼户主代表小组并各住房”回函，证明大禹公司清楚衡阳市水利局与集资户之间的代理关系、实际购房人为120户集资户的事实。依据《中华人民共和国合同法》第四百零二条“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人”的规定，该会议纪要、承诺函相一致的内容直接约束大禹公司与包括周燕波在内的120户集资户。2005年4月份，大禹公司将签好字的《商品房买卖意向协议书》交给集资户自行签字，这是双方以协议书的形式将权利、义务进一步明确、细化。因此，《商品房买卖意向协议书》并非双方房屋买卖合同关系的唯一认定依据，无论该协议书是原件、还是复印件，均不影响双方之间房屋买卖合同关系的成立。在实际履行方面，自2004年9月始，120户集资户将集资竞得的涉案土地使用权登记到大禹公司名下，由大禹公司以自己的名义办理各项开发建设手续，衡阳市水利局、五人代表小组收取120户集资户的全部购房款支付给大禹公司，大禹公司予以接受，并将“水利新村”房屋建设落成，双方已履行了自己的主要义务，依照《中华人民共和国合同法》第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”的规定，双方即使没有签订书面的《商品房买卖意向协议书》，房屋买卖合同关系也依法成立。因此，大禹公司提出没有《商品房买卖意向协议书》原件，双方之间没有直接的合同关系，周燕波不是本案适格主体的意见不予采纳。
关于集资购房户房屋分配方案是否有效的问题。2005年4月，大禹公司交给集资购房代表小组统一格式的《商品房买卖意向协议书》，房号是空白的，只约定住宅价格为760元／平方米、车库价格为380元／平方米，并无楼层价格差异，可证明住宅、车库分配以及住宅楼层差价格调整由集资户自行确定，大禹公司对此并不干预，大禹公司只是按照整个“水利新村”项目的建筑面积，统一的住宅、车库价格，开发建设进度向代表小组收取购房款项，且大禹公司向代表小组递交要求按协议约定的工程进度支付购房款的申请也印证这一事实。同时，2006年9月30日，衡阳市水利局就“水利新村”房屋分配问题召集集资户开会研究，并确定“水利新村”住宅楼及车库的分配方案，大禹公司的股东、负责人伍卫平、胡宏祥作为集资户参加了会议，并按会议确定的分配方案抓阄选择房号，其行为事实进一步证明了上述事实。因此，120户集资户制定的房屋、车库分配方案，车库补偿方案、住宅楼层差调整系数，以及分房到户确认表也是房屋买卖合同的组成部分，具有法律约束力，大禹公司应当予以遵守。大禹公司提出集资户私自分配房屋，没有得到大禹公司同意的理由与事实不符，不予采纳。
关于大禹公司是否有权将“水利新村”车库（杂房）对外销售的问题。2005年2月1日，大禹公司“水利新村”项目部向衡阳市水利局出具的《承诺函》附件《﹤水利新村﹥住宅楼建设内容、装饰标准备忘录》中提出了“门面、杂房由开发商对外销售”的意见，但并未得到120户集资购房户的同意。上述意见对集资户并不具有约束力。同年4月，大禹公司提供的统一格式的《商品房买卖意向协议书》中，除“A栋门面由出卖人自行销售，在同等条件下，优先满足本栋住户”的条款内容外，大禹公司未再提出杂房对外销售的要求，且《商品房买卖意向协议书》再次明确约定了杂房的价格为380元／平方米，故大禹公司已经接受衡阳市水利局“会议纪要”中关于杂房对内销售，单价380元／平方米的意见。即使大禹公司在该《协议书》中又再次附上有“杂房由开发商对外销售”这一内容的“《水利新村》住宅楼建设内容、装饰标准备忘录”，该“备忘录”中的这一内容也因其与《商品房买卖意向协议书》中的内容不一致，依照《中华人民共和国合同法》第四十一条“对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释”的规定，提供格式合同的大禹公司在合同附件中关于“杂房由开发商对外销售”的条款仍然不具有法律效力。同时，2006年9月，120户集资户对“水利新村”住宅与车库进行抓阄分配时，大禹公司股东及负责人伍卫平、胡宏祥作为集资户也参与了抓阄分房，并没有提出异议。在合同的履行过程中，集资户与大禹公司均按照住宅楼与杂房相加的价款支付与收取购房款。因此，根据合同条款及合同履行情况，“水利新村”车库均已确定给了各集资户，大禹公司提出车库可由其对外出售的意见没有事实和法律依据，不予采纳。
关于大禹公司是否应当退还周燕波增付的税费问题。根据“会议纪要”及《商品房买卖意向协议书》，集资户除按住宅760元／平方米、车库380元／平方米向大禹公司支付购房款外，无需支付其他费用。因大禹公司消极履行义务，不及时向有关部门缴纳税费，周燕波为尽快取得房产证而在购房款之外缴纳了税费9237.54，大禹公司由此构成不当得利，周燕波诉请大禹公司返还超额支付9237.54，予以支持。
综上，周燕波与大禹公司在平等自愿基础上订立房屋买卖合同，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，合法有效，双方应当按照诚实信用的原则，全面履行义务。大禹公司未在约定的期限内竣工验收、交付房屋、办理房屋所有权及国有土地使用证，其行为已违反了合同的约定，对酿成纠纷应承担主要责任。现“水利新村”项目经司法鉴定属质量合格房屋，且已具备法律规定的交付及办证条件。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第七十一条、第七十二条、第八十八条第一款，第九十二条之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、坐落于衡阳市蒸湘区祝融路21号“水利新村”D栋303号房屋、D栋109号车库归原告周燕波所有；二、被告衡阳市大禹水利房地产开发有限公司于本判决生效后10日内为原告周燕波办理好上述房屋、车库的房屋所有权、国有土地使用权登记；三、被告衡阳市大禹水利房地产开发有限公司于本判决生效后10日内返还原告周燕波9237.54元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一审受理费3240元，由被告衡阳市大禹水利房地产开发有限公司负担。
宣判后，原审被告大禹公司不服，向本院提起上诉称：原审对于周燕波与大禹公司以及周燕波与衡阳市水利局之间的法律关系认定不清，周燕波不具有原告的诉讼主体资格，衡阳市水利局应当是本案适格主体，应为本案当事人；大禹公司没有收到周燕波的购房款，衡阳市水利局局务会议纪要以及《商品房买卖意向协议书》均是无效的，周燕波没有提供有效的房屋买卖合同及交纳购房款的依据以证明双方成立房屋买卖合同关系；衡阳市水利局与周燕波制定的房屋、车库分配方案，大禹公司不知情也未同意，该方案无效；涉案车库是大禹公司的财产，大禹公司有权对外销售，周燕波在未出钱购买车库的情况下，强行占有房屋和车库，是侵权行为、无效行为；原审认定大禹公司应“退还原告在约定的房价之外增付的由被告承担的相关费用”无事实依据；原审判决适用法律错误，本案应按商品房买卖关系适用房地产法律法规进行处理，由于大禹公司没有取得商品房预售许可证，双方签订的《商品房买卖意向协议书》是无效的；“水利新村”项目建设所需的资金应由周燕波或衡阳市水利局负担，而住宅按760元／平方米计算尚不够成本价，已经显失公平，而“五人小组”和衡阳市水利局已经确认了住房价格为810元／平方米，车库价格为2980元／平方米；本案是集资建房引起的分房、占房纠纷，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定，人民法院应不予受理或驳回起诉。综上，请求撤销原判，改判驳回周燕波的诉讼请求或驳回起诉或发回重审。本案受理后，大禹公司向本院提交变更诉讼请求申请书，以衡阳市水利局及项目实际投资人刘辉与本案有利害关系，只有衡阳市水利局和刘辉参加诉讼才能查清案件事实为由，请求撤销原判，发回重审。
被上诉人周燕波答辩称：一、原审程序合法，本案无需追加衡阳市水利局和刘辉作为当事人参加诉讼。衡阳市水利局不是涉案项目的投资、建设主体，也不是房屋的买受人出卖人，衡阳市水利局只是团购主体的人事归属单位，是团购过程中的协调者，不具有当事人资格；本案是房屋买卖合同关系，大禹公司与刘辉之间的关系与本案无关，刘辉不能作为本案当事人参加诉讼，且刘辉已经作为大禹公司的委托代理人发表了意见。二、车库的价格在房屋买卖合同中已经有明确约定，虽有6位集资购房户与大禹公司签订了补充协议，但对其他集资购房户没有约束力。请求驳回上诉，维持原判。
在本院指定的举证期限内，大禹公司提交了以下证据：证据1、《致水利新村业主的一封信》4份，拟证明刘辉是本案的利害关系人，“水利新村”项目因工程设计发生变化，导致建设成本增加5880000元；双方当事人于2005年签订《商品房买卖意向协议书》所确定的房屋价格增加，以弥补建设资金的不足；明确了第一栋的门面和第五栋四套房子由大禹公司销售，以弥补建设资金的不足。证据2、《关于报送水利新村购房户名单的报告》，拟证明大禹公司与周燕波在2012年2月17日之前就住房价格810元／平方米达成一致，系双方的真实意思表示，原审判决确认双方的购房价格为760元／平方米是错误的。证据3、4、5分别是《关于水利新村有关情况的函》及其附件二，“五人小组”通知和《关于“水利新村”项目遗留问题处理意见的函》，拟共同证明衡阳市水利局是本案利害关系人，在衡阳市公安局蒸湘分局华新派出所的调解下，大禹公司与周燕波就住房价格为810元／平方米和车库为2980元／平方米达成了一致意见。
周燕波提交了以下证据：证据1、详细规划，拟证明室内车库96个，车库跟杂房是同一标的物，规划调整高度的时间在签订买卖合同之前；证据2、施工图审查合格证书，拟证明在2004年12月施工图已经审查完毕，大禹公司的承诺是在经过仔细核算的基础上作出的。证据3、4分别是项目承包合同、工程结算单，拟共同证明大禹公司将E栋承包给秦柞伟包干价为390元／平方米；周燕波当庭提交的证据5《报送水利新村购房户名单的说明》，拟证明双方当事人并未就变更房屋价格达成一致意见，业主委员会和“五人小组”的相应报告不是集资户的意见。
经庭审质证，周燕波对大禹公司的提交的证据发表了以下质证意见：证据1中4份信件的接受对象均不是本案当事人，与本案无关，而且没有寄送人的签名，未经集资户认可，不能反映集资户的真实意思表示，也没有“五人小组”和业主委员会的签名和签章，对内容和寄送人的真实性有异议，且大禹公司的证明内容与事实不符，工程建设成本增加没有相关事实证明，“五人小组”对此也没有进行核查，不能代表集资户的主张和认可。对证据2的内容真实性有异议，周燕波没有授权业主管理委员会和“五人小组”同意810元／平方米的房价，大禹公司自己也不认可810元／平方米的房价，从未提出按此房价结算。对证据3的证明目的有异议，衡阳市水利局不是本案当事人，不具备邀约承诺的资格，函及附件里也未体现双方就810元／平方米的房价达成了共识。证据4未加盖公章，仅是对住户的通知，并不代表集资户同意810元／平方米的房价。对证据5的内容真实性有异议，2012年1月18日给住户下达了通知，而证据5中的函落款时间是2012年1月16日，也达不到大禹公司的证明目的。
大禹公司对周燕波提交的证据发表了以下质证意见：证据1、2无原件核对，对真实性合法性关联性有异议；对证据3形式上的真实性无异议，但内容真实性有异议，房屋的成本价每平方390元不是事实，房屋还有部分水电、基础、附属设施等其它工程造价，且与本案无关联性；对证据4的真实性无异议，质证意见同证据3；对证据5的真实性和证明目的均有异议，业主委员会和“五人小组”的公章是周燕波掌握的，该文件可以随时出具。
本院经审查认为：大禹公司提交的证据中，证据1中的收件人与本案无关，也未加盖印章，与本案的关联性及真实性均难以认定，应不予采纳；证据2客观真实，当事人对证据证明内容的不同认识不影响证据与案件的关联性，应当予以采纳；证据3、4、5与待证事实之间没有关联性，应不予采纳。
周燕波提交的证据中，证据1、5客观真实，与本案存在关联，应予采纳；证据2无原件核对，证据3、4虽具有真实性，但与本案没有关联性，应不予采纳。
经审理查明，原审查明事实清楚，证据充分，本院予以确认。
另查明，2012年2月17日，“水利新村”项目业主委员会及“五人小组”向衡阳市人民政府城市综合开发管理办公室出具《关于报送水利新村购房户名单的报告》，该报告载明：“……大禹公司应该用严肃认真的态度主动和水利新村住户协商解决经济纠纷的事宜。承诺按810元／平方米结算住房价格，双方已基本一致；存在争议的是车库的价格……”，2013年7月29日，“水利新村”项目业主委员会和“五人小组”出具了说明，称前述报告未经全体集资户讨论，后被衡阳市水利局出具文件否定。
又查明，衡阳市规划设计院制作的“水利新村”项目规划设计图载明，该项目总户数为120户，室内停车位96个，并于2005年1月交由主管部门审批。
本院认为：衡阳市水利局作出的会议纪要、大禹公司作出的《承诺函》以及双方当事人签订《商品房买卖意向协议书》等均是双方当事人的真实意思表示，可以证实双方当事人对其权利义务进行了明确约定，原审法院确认其证明力并据此认定案件事实并无不当。根据以上证据证明的事实，在本案项目开发过程中，大禹公司的主要义务是交付符合合同约定的房屋并转移房屋所有权，周燕波的主要义务是支付购房款，双方当事人之间关于房屋买卖的相关约定是双方当事人的真实意思表示，具有房屋买卖合同关系的法律特征。由于涉案项目并非向社会公众出售，而是为特定的购房户开发出售，与通常意义上的商品房买卖合同关系不同，故原审法院认定双方当事人之间构成房屋买卖合同关系是正确的。对“水利新村”项目，衡阳市党政机关商品房专项监督检查联席会议办公室进行了专项监督检查，确认建房过程中存在的问题已基本整改到位后，也已通知衡阳市水利局可依法到有关部门办理产权手续。因此，该房屋买卖合同未违反法律的禁止性规定，合法有效。在原审诉讼过程中，周燕波提交的建房支出统计表、账目说明以及付款票据等证据可以证实其付款情况，故原审法院依法确认周燕波已支付购房款的事实亦无不当。大禹公司关于其未收到购房款，原审认定房屋买卖合同关系证据不足的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
在合同履行过程中，衡阳市水利局虽对本案双方当事人缔结合同关系起到了一定作用并参与其中，但依约承担支付购房款的义务并享有房屋所有权是周燕波而非衡阳市水利局，衡阳市水利局仅仅代表周燕波一方在双方当事人之间起协调作用，并不是本案合同的当事人。同时，在本案房屋买卖合同关系中，刘辉也不是合同当事人，其与双方当事人之间的法律关系应另行处理。因此，大禹公司关于本案应当追加衡阳市水利局及刘辉参加诉讼的上诉主张不能成立，本院不予采纳。
从“水利新村”项目的规划情况来看，设计图上并没有关于杂房的内容，但记载有室内停车位96个，而在之前的衡阳市水利局局务会会议纪要和之后签订的《商品房买卖意向协议书》中，双方当事人却有关于一楼杂房而没有车库的约定。由于上述不同证据记载的杂房和车库位置相同，又均为住宅之外作其他用途的房屋，故可以确认杂房与车库实为同一标的物。周燕波在付清购房款后，可以根据其内部对房屋和车库的分配方案，按照约定取得房屋和车库的所有权。大禹公司关于周燕波违法强占房屋和车库，涉案车库是大禹公司的财产，大禹公司有权对外销售的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。
虽然“五人小组”和“水利新村”项目业主委员会在相关材料中称双方对住宅价格变更为810元／平方米已基本形成一致意见，但该材料是向相关职能部门出具的报告，而非向大禹公司发出的要约或承诺，双方当事人也没有对上述变更的事项签订协议，且“五人小组”和“水利新村”项目业主委员会事后又出具了说明，称上述意见未经集资户讨论，否认了其效力。因此，不能认定上述关于房屋价格进行变更约定的行为对周燕波具有约束力。而对车库价格的变更，大禹公司并未提交足够有效的证据予以证明。因此，原审法院按照双方当事人之前的约定确定房屋和车库价格亦无不当，大禹公司关于原审判决对住房价格和车库价格认定错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费3240元，由上诉人衡阳市大禹水利房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 龙 巍
审判员 周隽斓
审判员 邓 琳
二〇一五年三月二十四日
书记员 匡光美
校对责任人：龙巍打印责任人：匡光美
附：相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
……