广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1372号
上诉人（原审原告）：广州怡全皮制品有限公司。
法定代表人：卢燕钦，职务：董事长。
委托代理人：周磊、郭旭航，均系广东恒益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。
法定代表人：夏卫兵，职务：主任。
委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：肖李玲，广东广信君达律师事务所实习人员。
原审第三人：王文明，男，1975年11月19日出生，汉族，户籍所在地：湖南省祁阳县。
上诉人广州怡全皮制品有限公司因责令限期办理决定一案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第356号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：第三人王文明系原告广州怡全皮制品有限公司职工，自2006年8月至2012年9月在原告处工作，与其存在劳动关系。2012年10月8日第三人向被告投诉，反映原告欠缴其2006年9月至2012年9月期间的住房公积金。被告收到上述投诉后，于2012年10月11日作出穗公积金中心萝岗核通字［2012］26号《核查通知书》，通知原告其职工王文明反映其少缴／未缴2006年9月至2012年9月期间住房公积金6928元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存住房公积金及公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实。同时告知原告如对第三人所反映的事实、补交数额有异议，可在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。被告于2012年12月10日作出穗公积金中心萝岗责字［2012］08号责令限期办理决定，责令原告为第三人缴存2006年9月至2012年9月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币6928元。2013年5月29日，被告作出穗公积金中心萝岗核责字［2012］08-1号《关于撤回﹤责令限期办理决定﹥的决定》，以前述责令限期办理决定书内容有误为理由撤销该责令限期办理决定。2013年6月8日，被告作出穗公积金中心萝岗核通字［2012］26-1号《核查通知书》，重新对原告欠缴第三人住房公积金一事向原告核查，后于2013年6月25日作出穗公积金中心萝岗责字［2012］8-2号责令限期办理决定，责令原告为第三人缴存2006年9月至2012年9月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币6493元。2013年10月15日，被告作出穗公积金中心萝岗责字［2012］08-3号《关于撤销﹤责令限期办理决定﹥的决定》，以追缴基数有误为理由，再次撤销作出的责令限期办理决定。2013年11月20日，被告作出穗公积金中心萝岗核通字［2013］357号《核查通知书》，就原告欠缴第三人住房公积金一事再次向原告核查。被告于2013年12月6日作出穗公积金中心萝岗责字［2012］8-3号责令限期办理决定，责令原告为第三人补缴2008年7月至2012年9月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币5136元。被告于2013年12月12日作出穗公积金中心萝岗责字［2013］86号责令限期办理决定，责令原告为第三人补缴2006年9月至2008年6月期间单位应缴存部分的住房公积金人民币1272元。
原告对被告穗公积金中心萝岗责字［2013］86号责令限期办理决定决定不服，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2014年3月31日作出穗府行复［2014］123号行政复议决定，维持被告作出的责令限期办理决定。原告仍不服遂提起本案诉讼。
原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续”。第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴”。第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”。第三人系原告单位职工，与其存在劳动关系，有原告出具的《证明》予以证实。依据上述法律规定，原告应当按照《住房公积金管理条例》的规定，为其缴存住房公积金。因其未为第三人王文明缴存劳动关系存续期间的公积金，被告依法责令原告限期缴存是其履行法定职责的表现。
对于被告责令原告补缴的住房公积金数额，有第三人王文明银行流水账单予以证明，庭审过程中，原告亦表示不持异议。原审法院依据《住房公积金管理条例》第十六条第二款、第十七条、第十八条的规定，同时参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条、第六条的规定，对被告责令限期办理决定认定的数额予以确认。
对于原告对被告作出的责令办理决定提出的异议，原审法院认为：一、被告就原告欠缴第三人住房公积金一事先后两次撤销其已作出的责令限期办理决定，行政过程虽然欠缺应有的严肃性和严谨性，确有不当，但尚未达到专横、恣意之程度，应仅属于程序瑕疵，原告就此主张其构成滥用职权之行为，应不予支持。二、《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例”。第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”。国家设立住房公积金的目的在于促进城镇住房的建设，提高城镇居民的居住水平。第三人虽然户籍所在地不在本市，但已在本市生活工作多年，具有长期在本市居住的住房需求，其居住权应当受到法律保障，其应属于住房公积金制度保障和扶助的对象。《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》第一条实际并未赋予用人单位和属于进城务工人员的职工可自主选择是否缴存住房公积金的权利，而是允许各地住房公积金管理机构可根据本地实情决定住房公积金缴存的范围。住房公积金具有保障性、互助性和义务性，在有条件的地方，具有城镇住房需求的职工均应缴存住房公积金，也均享有提取和使用住房公积金的各项权利，用人单位应当保障职工的上述权利，按时足额为其缴存住房公积金。故原告以第三人是不具有本市户籍的外来务工人员为由主张可不为其缴存住房公积金，其理由亦不能成立。三、根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款、第二十条第一款的规定，用人单位负有按时、足额为其在职职工缴存住房公积金的法律义务，上述法律义务系法律规定的强制性义务，不因单位与职工之间约定而免除，原告以双方劳动争议已经劳动争议仲裁委员会调解为由主张可不为第三人缴存住房公积金，其理由不能成立。四、原告第三人要求补缴住房公积金应受相应时效限制等主张，因缺乏法律依据，亦应不予支持。
综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决：驳回原告广州怡全皮制品有限公司的诉讼请求。本案受理费50元由原告广州怡全皮制品有限公司负担。
上诉人广州怡全皮制品有限公司不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人作出具体行政行为缺乏事实依据。上诉人于2012年10月12日收到被上诉人作出的穗公积金中心萝岗核通字［2012］26号《核查通知书》，于2012年12月11日收到被上诉人作出的穗公积金中心萝岗责字［2012］08号《责令限期办理决定书》，其内容是要求上诉人在收到该决定书之日起10个工作日内为我单位原职工王文明补缴2006年9月至2012年9月期间的单位应缴存部分住房公积金合计6928元汇缴到职工住房公积金账户。但于2013年5月30日，上诉人收到被上诉人作出的穗公积金中心萝岗责字［2012］8-1号《关于撤回﹤责令限期办理决定书﹥的决定》，其内容是“撤销向广州怡全皮制品有限公司发出的穗公积金中心萝岗责字［2012］08号《责令限期办理决定书》。”2013年6月9日，上诉人第二次收到被上诉人作出的穗公积金中心萝岗核通字［2012］26-1号《核查通知书》，于2013年6月26日收到被上诉人作出的穗公积金中心萝岗责字［2012］08-2号《责令限期办理决定书》，其内容要求上诉人在收到该决定书之日起10个工作日内为我单位原职工王文明补缴2006年9月至2012年9月期间的单位应缴存部分住房公积金合计6493元汇缴到职工住房公积金账户。2013年9月23日，上诉人不服被上诉人作出的《责令限期办理决定书》（穗公积金中心萝岗责字［2012］08-2号）向广州市天河区人民法院提起诉讼。在该案的审理过程中，被上诉人于2013年10月15日再次作出《关于撤销﹤责令限期办理决定书﹥的决定》（穗公积金中心萝岗责字［2012］8-3号），撤销理由是“因追缴基数有误，现决定予以撤销。”2013年11月20日，上诉人第四次收到被上诉人作出的《核查通知书》（穗公积金中心萝岗核通字［2013］357号），其内容是“现有职工王文明反映你单位少缴／未缴2006年9月至2008年6月期间住房公积金1272元。”2013年12月13日，上诉人收到被上诉人作出的《责令限期办理决定书》（穗公积金中心萝岗责字［2013］86号），要求上诉人在收到该决定书之日起10个工作日内为我单位原职工王文明补缴2006年9月至2008年6月期间的单位应缴存部分住房公积金合计1272元到职工住房公积金账户。上诉人认为，首先，根据被上诉人向上诉人发出的前后四次的《核查通知书》所列的《住房公积金应缴数额统计表》中记录数据仅有投诉人的签名，且没有养老保险缴存基数来源单位的盖章确认。其次，银行流水单据与地税清单所显示的“工资薪金所得”不符，单据和清单与劳动合同所承诺的劳动报酬又不符，被上诉人并无进一步核查，在无补证或其它助证的前提下，不排除上述合理疑点，且未向上诉人进行合理说明和解释，即作出处理决定。故被上诉人所认定事实不清，证据不确凿、充分，且就同一事实，先后作出四次决定和二次撤销决定，于法不合，存在滥用处理决定权利，基于被上诉人作出处理决定，缺乏事实依据，故其决定应当予以撤销。二、被上诉人作出的具体行政行为缺乏法律依据。（一）根据《住房公积金管理条例》第一条的规定，国家设立住房公积金的目的在于促进城镇住房的建设，提高城镇居民的居住水平。本案中原审第三人王文明，不属于本市城镇居民，其是否属于本市的住房公积金制度保障和扶助的对象，应由相关法律、法规、规章规定。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第一条规定，“…有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金…”。该条应属于任意性规定，并非强制性规定。法无禁止，则自由，在本市公积金管理规定中，并无明确规定用人单位必需为进城务工人员缴存本市的住房公积金，上诉人享有为原审第三人缴存本市住房公积的选择权。故一审法院，认定原审第三人享有本市的住房公积金制度保障和扶助，显属错误。（二）根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定，中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。单位职工的住房公积金缴存，属于本条第（四）项规定的范围，用人单位与劳动者发生争议时，应适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》相关规定。上诉人与原审第三人于2012年9月14日经广州经济技术开发区、萝岗区劳动争议仲裁委员会调解：“确认与被告（王文明）劳动关系存续期间的全部劳动权利义务关系就此终结，即使一方仍对另一方享有权利，也视为全部放弃。”上述约定，属于用人单位与劳动者根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》有关规定，在萝岗区劳动争议仲裁委员会调解下，就劳动合同存继期间的包括公积金的福利和赔偿，达成意思一致后签定的调解协议书，该调解书自双方当事人签名或者盖章后，具有法律有效力。在《住房公积金管理条例》相关规定中，并无就劳动争议调解、仲裁时，劳动者不享有公积金处分权的规定，原审第三人清楚了解其自身权益的情况下，同意调解约定的条款，放弃处分其对上诉人的缴存公积金的权利，并不违反我国法律法规。故一审判决认为，原审第三人和上诉人签订的调解协议书，就公积金的处分行为，不具有法律效力，是错的，该约定应为有效，上诉人无需另行为原审第三人缴存公积金。（三）原审第三人向被上诉人要求上诉人为其缴存2006年9月至2008年6月期间的公积金，属于已超过2年的诉讼时效。就被上诉人该具体行政行为应当适用2年查处时效的规定。因此，上诉人认为被上诉人依上诉人要求，作出要求上诉人为原审第三人补缴2006年9月至2008年6月期间的住房公积金，早已超过2年的诉讼时效，被上诉人作出的处理决定，没有法律依据。故请求二审法院：1、撤销广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第356号行政判决；2、撤销被上诉人作出的穗公积金中心萝岗责字［2013］86号《责令限期办理决定书》；3、本案的诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州住房公积金管理中心答辩称，一、被诉的责令限期办理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。被上诉人在作出被诉的责令限期办理决定前，首先审查了原审第三人王文明提交的劳动合同、社保缴费历史明细表、终止劳动关系通知、银行对账单、纳税清单等证据资料，上述材料确定了原审第三人与上诉人的劳动合同关系、劳动期间、工资等相关事实。原审第三人于2006年8月入职，而上诉人一直未为原审第三人缴存住房公积金，因此上诉人应为原审第三人补缴2006年9月至2012年9月期间欠缴的住房公积金。其次，被上诉人2012年10月11日依法向上诉人发出了穗公积金中心萝岗核通字［2012］26号《核查通知书》，并于2012年12月10日依法向上诉人发出了穗公积金中心萝岗责字（2012）08号《责令限期办理决定书》；2013年5月29日，被上诉人发现作出的穗公积金中心萝岗责字（2012）08号《责令限期办理决定书》内容有误，于是依法作出了撤销决定并送达上诉人。2013年6月8日，被上诉人依法重新向上诉人发出了穗公积金中心萝岗核通字［2012］26-1号《核查通知书》，并于2013年6月25日依法向上诉人发出了穗公积金中心萝岗责字（2012）8-2号《责令限期办理决定书》；2013年10月15日，被上诉人发现作出的穗公积金中心萝岗责字（2012）8-2号《责令限期办理决定书》追缴基数有误，于是依法作出了撤销决定并送达上诉人。后被上诉人在重新调查核实后，分别于2013年11月20日、2013年11月19日依法向上诉人发出了穗公积金中心萝岗核通字（2013）357号（追缴期间为2006年9月至2008年6月）、穗公积金中心萝岗核通字（2012）26-3号（追缴期间为2008年7月至2012年9月）《核查通知书》，就上诉人与原审第三人的劳动期间、公积金缴存基数、比例等相关事项向上诉人予以核实，上诉人未对此提出异议。被上诉人于是分别于2013年12月12日、2013年12月6日依法向上诉人发出穗公积金中心萝岗责字（2013）86号（追缴期间为2006年9月至2008年6月）、穗公积金中心萝岗责字（2012）8-3号（追缴期间为2008年7月至2012年9月）《责令限期办理决定书》。二、上诉人上诉所称理由不能成立。首先，被上诉人分别于2012年12月10日、2013年6月25日作出的穗公积金中心萝岗责字（2012）08号、穗公积金中心萝岗责字（2012）8-2号《责令限期办理决定书》已分别于2013年5月29日、2013年10月15日撤销并说明了撤销的理由。撤销的具体行政行为自始无效，因此被上诉人重新作出的被诉责令限期办理决定符合法律规定。被上诉人发现据以作出具体行政行为的事实依据有误后予以撤销并根据新的事实重新作出正确的具体行政行为，是被上诉人依法履行尽职调查核实的职责，上诉人认为被上诉人滥用处理决定权无事实依据。其次，上诉人对住房公积金缴存范围的理解有误。对于住房公积金的缴存范围，根据《住房公积金管理条例》第二条的规定，其并没有限定在职职工的户籍及身份，即单位必须为其在职职工依法缴存住房公积金，无论职工的户籍是哪里，是否属于农业户口人员。2006年3月13日由建设部、财政部及中国人民银行发布的《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》中对《住房公积金管理条例》中“在职职工”的范围作了明确规定，即指在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）中工作，并由单位支付工资的各类人员（不包括外方及港、澳、台人员），以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假（六个月以内）等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。”原审第三人是上诉人聘用并支付工资的人员，属于《住房公积金管理条例》规定的缴存范围。故上诉人以原审第三人是进城务工人员为由不为其缴存住房公积金的行为没有法律依据。再次，住房公积金的法律渊源是《住房公积金管理条例》，具有强制性，不是单位和职工可以擅自处分的一般权利义务，职工与单位关于住房公积金的争议是行政纠纷，不属于劳动争议，不是劳动争议仲裁委员会及人民法院劳动争议的受案范围。最后，住房公积金的追缴无诉讼时效的限制。上诉人认为原审第三人提出要求为其缴存公积金，已超过了两年的诉讼时效，没有法律依据。追诉时效必须有法律的明确规定，而《住房公积金管理条例》对住房公积金补缴追缴的时效没有限制规定，因此原审第三人向上诉人追缴公积金并不存在已过时效之说。故请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人王文明未到庭发表答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《住房公积金管理条例》第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”本案中，根据上诉人出具的终止劳动关系通知及上诉人与原审第三人之间签订的劳动合同，可证实上诉人与原审第三人之间存在劳动关系。因上诉人未履行按时为原审第三人缴存劳动关系存续期间住房公积金的义务，被上诉人经核查后，作出涉案责令限期办理决定责令上诉人为原审第三人缴存应缴存的住房公积金，符合上述行政法规的规定，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。至于被上诉人就上诉人欠缴原审第三人住房公积金一事先后多次撤销其已作出的责令限期办理决定，行政过程欠缺应有的严肃性和严谨性，确有不当，本院予以指出。但此仅属于程序瑕疵，并不能据此否定涉案责令限期办理决定的合法性。
关于涉案责令限期办理决定要求上诉人补缴的住房公积金数额是否准确的问题。经审查，对补缴的住房公积金数额不仅有原审第三人王文明银行流水账单予以证明，而且在一审庭审过程中，上诉人亦表示不持异议。故原审法院依据《住房公积金管理条例》第十六条第二款、第十七条、第十八条的规定，同时参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条、第六条的规定，对涉案责令限期办理决定认定的数额予以确认并无不当，本院予以支持。
关于上诉人认为原审第三人不属于本市城镇居民，因此无需再为原审第三人缴存公积金的主张能否成立的问题。本案中，根据《住房公积金管理条例》第二条第二款：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”的规定，上诉人作为住所地在广州的企业法人，应当为其在职职工缴存住房公积金。原审第三人作为非本市户籍人员，其与上诉人建立了劳动关系，根据《住房公积金管理条例》第七条：“国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。”及粤建房字（2004）31号《关于加强我省住房公积金管理有关问题的通知》第一条：“根据国务院《条例》和省政府有关规定，单位和职工都有缴存住房公积金的义务。它与职工户口是否在本城市无关，与单位所有制性质无关。只要是在职合同制职工（含外来务工人员。停薪留职、临时工除外），单位都应按规定为职工按时、足额缴存住房公积金，不得逾期不缴或少缴……”的规定，上诉人亦应为非本市户籍的原审第三人缴存涉案的住房公积金。故上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。同时，根据《住房公积金管理条例》第十五条第一款、第二十条第一款的规定，用人单位负有按时、足额为其在职职工缴存住房公积金的法律义务，上述法律义务系法律规定的强制性义务，不因单位与职工之间约定而免除，上诉人以双方劳动争议已经劳动争议仲裁委员会调解为由主张可不为原审第三人缴存住房公积金，于法无据，本院不予支持。至于上诉人认为原审第三人要求补缴住房公积金应受相应时效限制等主张，因缺乏法律依据，本院亦不予支持。
综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州怡全皮制品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一四年十一月六日
书 记 员 周文静
胡海清