江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇行终字第0088号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人严孝忠，男，汉族，1941年9月生。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人殷和庆，男，汉族，1944年2月生。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人席跃生，男，汉族，1939年11月生。
席跃生的委托代理人席建军，男，汉族，1966年2月生。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王阿招，男，汉族，1947年2月生。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人席虎生，男，汉族，1950年10月生。
上诉人（原审原告）龚秀林。
上诉人（原审原告）张美红。
上诉人（原审原告）戴兰哎。
上诉人（原审原告）席雪生。
上诉人（原审原告）席先明。
上诉人（原审原告）周彩英。
上诉人（原审原告）席海明。
上诉人（原审原告）徐桂芳。
上诉人（原审原告）席和生。
上诉人（原审原告）席福喜。
上诉人（原审原告）席福林。
上诉人（原审原告）田金龙。
上诉人（原审原告）席福华。
上诉人（原审原告）席国梅。
上诉人（原审原告）席国祥。
上诉人（原审原告）席银生。
上诉人（原审原告）席履行。
上诉人（原审原告）席海银。
上诉人（原审原告）席履忠。
上诉人（原审原告）席福和。
上诉人（原审原告）席卫东。
上诉人（原审原告）席虎平。
上诉人（原审原告）席先进。
上诉人（原审原告）席先龙。
上诉人（原审原告）葛兰英。
上诉人（原审原告）席国仁。
上诉人（原审原告）殷春红。
上诉人（原审原告）陈亮珍。
上诉人（原审原告）席春生。
上诉人（原审原告）席先锋。
上诉人（原审原告）席虎斌室。
被上诉人（原审被告）镇江市国土资源局。住所地：镇江市南徐大道60号。
法定代表人戴非平，该局局长。
被上诉人（原审被告）镇江市国土资源局新区分局。住所地：镇江新区金港大道**号。
法定代表人胡佩成，该分局局长。
两被上诉人共同委托代理人毛建军。
两被上诉人共同委托代理人高卫，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。
原审原告席金生。
上诉人严孝忠等36人因与被上诉人镇江市国土资源局（以下简称市国土局）、镇江市国土资源局新区分局（以下简称新区国土分局）政府信息公开答复行为一案，不服镇江经济开发区人民法院（2014）镇经行初字第0015号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月10日公开开庭审理，上诉人严孝忠等35人，上诉人席跃生（未到庭）的委托代理人席建军，被上诉人市国土局、新区国土分局的共同委托代理人毛建军、高卫到庭参加诉讼，原审原告席金生（未上诉）经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：严孝忠等37名原告均为原大港镇宏成村席三村民小组居民。1997年4月，大港开发区征地事务所与37名原告所在村民小组签订载有“宅基地不作补偿”等内容的征用土地协议。原告严孝忠、席和生、席海银、席虎生、田金龙、席国祥、殷和庆、王阿招与案外人殷俊、席和平、席虎保于2013年4月9日向新区国土分局申请信息公开，要求新区国土分局提供“对我村民小组实施征地时在协议上规定对宅基地不作补偿的法律依据”复印件。新区国土分局收到申请后，于2013年4月19日作出了答复，答复中载明“当时征地拆迁户的安置办法主要有两种方式：一是划地各户重建；二是集中新建居民区统一安置。我区从长远角度出发，方便居民生活，在集镇附近新建居民安置小区，对拆迁户的房屋评价补偿，给与低价安置房，根据《江苏省实施﹤土地管理法﹥办法》（1994年2月22日江苏省第八届人大常委会第六次会议第二次修正，以下简称《办法》）对拆迁户予以安置的原有宅基地就不再给予补偿”等内容。答复中未明确告知申请人所申请信息是否属于政府信息。2013年6月，新区国土分局向殷和庆、严孝忠提供了《办法》复印件。37名原告获悉相关信息后发现《办法》中的“征用宅基地按邻近耕地的补偿标准计算，房屋由建设单位另行征地迁移重建的原宅基地不再给予补偿”与答复表述不同。37名原告认为答复中“予以安置”的房屋均为购买所得，不符合《办法》中的“迁移”或“重建”的情形，新区国土分局对被征收的宅基地至今没有补偿并答复决定不再给予补偿的行为侵害了37名原告的合法权益，诉至原审法院，要求确认新区国土分局依信息公开申请作出的答复中篡改法规规定“对原告宅基地不再给予补偿”的答复决定行为违法。另查明，2013年10月19日，殷和庆、严孝忠等34人向原审法院提起行政诉讼，要求确认新区国土分局在土地征用协议中作出“宅基地不作补偿”的行政决定违法，镇江市中级人民法院（2014）镇行终字第0020号行政裁定书中认定与本案有关的土地征用协议中的“宅基地不作补偿”内容为合意的民事行为，并非行政决定。现该裁定已生效。
再查明，除严孝忠、席和生、席海银、席虎生、田金龙、席国祥、殷和庆、王阿招外的其他原告均未向被告新区国土分局申请信息公开。所有原告均未向被告市国土局申请信息公开，被告市国土局未作出答复。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。37名原告未提供证据证明市国土局实施了侵犯其合法权益的具体行政行为，市国土局并非本案适格被告。新区国土分局按信息公开申请作出答复后，信息公开申请人之外的其他公民如认为答复行为侵犯了其合法权益，亦可与信息公开申请人一并向法院提起诉讼，本案所有原告均具备诉讼主体资格。根据《政府信息公开条例》及相关司法解释的规定，原告殷和庆、严孝忠等人申请公开“征地协议中规定对宅基地不作补偿的依据”的信息，已经镇江市中级人民法院已生效的法律文书确认为民事协议的合意内容，非行政决定，不属于政府信息。新区国土分局收到信息公开申请后，虽未告知申请人相关信息不属于政府信息，但在十五个工作日内，告知申请人当时征地的政策依据，并向申请人就相关规定进行分析解读，可视为新区国土分局已经履行了说明理由的义务，答复行为符合相关法律规定。新区国土分局结合1997年37名原告所在村组的征地拆迁情况，将《办法》相关条款在答复中进行引用与分析，并未篡改法律法规的规定，也未给信息公开申请人或其他原告的合法权益产生影响，答复行为亦未违反相关法律规定。37名原告认为被告的答复篡改了《办法》中的相关规定，是原告对《办法》的理解出现了偏差，37名原告要求确认新区国土分局的答复决定行为违法的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回严孝忠等37人的诉讼请求。
上诉人严孝忠等36人（不包括席金生）提起上诉称：1、上诉人是应原审法院的要求才增加市国土局作为被告；2、上诉人起诉时并没有提及信息公开申请及相关证据，原审法院对起诉状的事实进行捏造篡改；3、新区国土分局的答复行为是就特定事项作出行政决定，该决定篡改法规规定，没有事实和法律依据。请求本院撤销原审判决，依法改判确认新区国土分局在信息公开答复中篡改法规规定对宅基地不再给予补偿的答复决定行为违法。
两被上诉人共同答辩称：1、新区国土分局答复行为符合法律规定，未在答复中作出决定，答复中引用的相关条文是结合镇江新区征地情况对相关规定进行的解读，并没有对上诉人的合法权益造成影响；2、征用土地协议书中约定的宅基地不做补偿的内容，是双方合议行为，并非行政决定，该事实已经由镇江市中级人民法院（2014）镇行终字第0020号行政裁定书予以确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。
原审原告席金生未提起上诉，亦未作陈述。
上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。
本院经庭审质证，上诉人和两被上诉人对原审证据均无新的质证意见，对原审查明的事实均无异议。但对于上诉人提出其没有提供“政府信息公开申请”这份证据而原审法院予以篡改认定的问题，经查确属原审法院表述错误，本院予以纠正。但上述错误不影响本案事实的认定。本院对原审查明的事实予以确认。
另查明：针对严孝忠等人的信息公开申请，新区国土分局作出的《关于严孝忠等人对金东135项目用地宅基地未予补偿的依据要求公开的答复》载明“1997年因金东135项目用地征收宏成村、韩桥村等5个村近40个村民小组，涉及土地面积约8000亩，根据镇江市（1992）125号文件的补偿标准对下补偿。此文件在土地补偿费标准的表一中对各类土地作了标准规定，宅基地不予补偿。当时征地拆迁户的安置办法主要是两种方式：一是划地各户重建；二是集中新建居民区统一安置。我区从长远角度出发，方便居民生活，在集镇附近新建居民安置小区，对拆迁户的房屋评价补偿，给予低价安置房，根据江苏省实施土地管理办法（1994年2月22日江苏省第八届人大常委会第六次会议第二次修正）对拆迁户予以安置的原有宅基地就不再给予补偿。镇江市政府于2004年2月21日下发了《关于调整征地补偿标准的通知》，文中明确规定了宅基地的补偿标准。此后，征地时宅基地均按标准给予补偿。由于时间的差异及政策的调整，开发区初期征地补偿标准与现行征地补偿标准存在一定差距，我局严格按照文件规定标准对下进行补偿，但是政策不溯及既往，敬请理解。”
本案的争议焦点是：新区国土分局的答复行为是否合法。围绕该争议焦点，双方当事人展开辩论，均坚持各自的诉、辩意见。
本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，1997年4月大港开发区征地事务所与严孝忠等人所在村民小组签订征用土地协议，载有“宅基地不作补偿”等内容，该协议并非行政决定，现有证据也不能证明市国土局、新区国土分局作出过严孝忠等人的“宅基地不作补偿”的行政决定。严孝忠等人向新区国土分局提交政府信息公开申请，要求获取上述征用土地协议约定“宅基地不作补偿”的法律依据。新区国土分局在办理依申请公开政府信息工作时，因没有行政决定，且不必对上述协议内容进行审查，为此新区国土分局根据严孝忠等人的申请，对当时的政策和法律依据进行了解释、说明，该解释、说明反映了当时的政策情况，并提供了有关法规，新区国土分局已经履行了法定的说明理由义务。因为当时政策的合法性问题不属于新区国土分局政府信息公开工作中审查的事项，而且新区国土分局的答复没有为上诉人设定新的权利义务，故上诉人关于新区国土分局的答复是就特定事项作出行政决定的上诉理由，不能成立，本院不予采纳。至于相关征用土地协议中约定“宅基地不作补偿”的合法性，也不属于本案审查范围，本院不予理涉。关于上诉人应原审法院的要求才增加市国土局作为被告的上诉理由，因该理由不影响案件的依法处理，且原审法院的判决不损害上诉人的程序权益，故对原审判决不再予以变更。此外，上诉人关于原审法院错误认定上诉人提供证据的问题，本院对原审法院表述错误予以纠正，但该错误不影响事实认定，故本院也不因此改变原审判决。
综上所述，原审法院判决驳回原告请求确认该答复行为违法的诉讼请求，不违反法律规定，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖 雄
审 判 员 曹 英
代理审判员 陈小娟
二〇一四年十月十日
书 记 员 刘佳惠