河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）保行终字第76号
上诉人（原审原告）于进学。
上诉人（原审原告）杨占中。
上诉人杨永坡。
上诉人（原审原告）杨铁栓。
上诉人（原审原告）郑艮良。
上诉人（原审原告）李乱群。
上诉人（原审原告）李乱恩。
上诉人（原审原告）杨建龙。
上诉人（原审原告）张凤匣。
上诉人（原审原告）李乱江。
上诉人（原审原告）于少坤。
上述上诉人委托代理人郭瑞琴。
上述上诉人委托代理人栾金光。
被上诉人（原审被告）曲阳县人民政府。
法定代表人石志新，该县县长。
委托代理人葛永杰。
委托代理人王颖。
上诉人于进学等11人因曲阳县人民政府土地征收一案，不服河北省唐县人民法院（2014）唐行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人杨铁栓、张凤匣、郑艮良、杨建龙、李乱江、杨占中及上诉人于进学、杨占中、杨永坡、杨铁栓、郑艮良、李乱群、李乱恩、杨建龙、张凤匣、李乱江、于少坤的委托代理人郭瑞琴、栾金光，被上诉人曲阳县人民政府委托代理人葛永杰、王颖到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，曲阳县“三馆三中心”项目是指博物馆、文化馆、规划馆、行政服务中心、公共资源交易中心、会展中心，位于曲阳县南环路与东环路交叉口西北侧。该项目由被告曲阳县人民政府启动，规划占地37.2亩，其中拟占用大赵邱村集体土地3.2亩（全部为耕地）。2014年6月5日该项目开工建设，现已主体完工。项目工程主体占用了原告于进学、郑艮良、张凤匣在该区域内的部分承包土地。同时项目开工建设时，施工场地围墙将其余八名原告部分承包地圈进施工现场内。河北省国土资源厅及保定市国土资源局政府信息告知书载明，于进学等11人申请的曲阳县三馆三中心建设项目征用恒州镇大赵邱村集体土地的批准文件及其附件，没有查询到和无该项目上述信息。本案审理期间，被告未提供对争议地块经依法批准的征收土地方案和相关职能部门拟订的征地补偿、安置方案。
原审法院经审理认为，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十六条规定，农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼。原告于进学、郑艮良、张凤匣的部分承包土地被被告启动的项目建设占用，认为该行政行为违法，有权提起行政诉讼。其余八原告的承包土地虽未被项目建设主体工程占用，但被告在开工建设时，将上述八原告部分承包土地圈进了施工现场，八原告认为被告侵犯了其合法权益，提起诉讼亦符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第四十六规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告曲阳县人民政府启动建设的“三馆三中心”项目，规划占用11原告承包土地，应按照相关法律、法规规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府，并将经依法批准的征收土地方案公告、组织实施。相关证据表明，被告占用11原告承包土地进行建设，未按照上述规定进行审批和实施，违法了法定程序。被告的行政行为应认定违法。同时，被告启动建设的“三馆三中心”是公共管理服务及公益事业项目，目的是为了完善城市功能，提升城市形象。目前，该项目主体已完工。被诉行政行为虽违法，但撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失，故被诉行政行为不宜撤销。被告应当按照相关法律、法规规定采取相应的补救措施。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条之规定，判决：一、被告曲阳县人民政府在“三馆三中心”项目建设中占用原告于进学、杨占中、杨生进、杨铁栓、郑艮良、李乱群、李乱恩、杨建龙、张凤匣、李乱江、于少坤部分承包土地的行政行为违法。二、被告曲阳县人民政府在本判决生效后六个月内依照相关法律、法规规定补办相应土地的报批征收手续。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人于进学等11人不服上诉称，一审判决认定事实清楚，但对“三馆三中心”为公共管理服务及公益事业项目定性错误，认为撤销具体行政行为会给公共利益造成巨大损失而不予撤销错误。“三馆三中心”是典型的市政面子工程、政绩工程，是严重的违法占地、违法建设项目，而非一审法院认定的公益项目。据上诉人的了解，名为“三馆三中心”项目的占地实际还包括了部分商品房建设土地，上诉人享有合法的土地承包经营权，应受法律保护。一审判决片面地保护了曲阳县人民政府的违法行为，而没有保护上诉人的合法土地承包经营权，应予撤销。一审判决第二项“在判决生效后六个月内补办土地报批征收手续”，上诉人认为此判决违反了国家土地征收制度的基本程序和权限规定，事实上也无法实现，应予撤销。土地管理法规定的征收土地批准单位是省政府或国务院，本案土地征收是否能够批准并不以曲阳县人民政府意志为转移，也不因一审判决曲阳县人民政府补办手续就能补办，而是需要曲阳县人民政府逐级上报后，最终由河北省人民政府或国务院根据规定依法进行审查批准。因此，一审判决补办征收手续毫无意义，应当撤销。请求二审法院依法撤销一审判决第二项补办报批手续部分，撤销被上诉人强占上诉人土地的具体行政行为，并责令被上诉人返还土地、恢复原状。
被上诉人曲阳县人民政府辩称，答辩人启动建设的“三馆三中心”是公共管理服务及公益事业项目，符合《中华人民共和国土地管理法》、《特权法》等关于征收集体土地的相关规定，一审判决定性准确。答辩人对“三馆三中心”项目涉及的土地转用征收在上诉人的配合下能够依法实现。根据《河北省土地转用征收报批办法》（冀国土资发（2014）20号）规定，答辩人前期已对上诉人履行了征地告知义务。根据报批程序，上诉人应当配合答辩人填写《土地调查结果确认表》，该确认表是答辩人组卷分批次报批的实质要件之一。由于上诉人至今不予配合，导致报批程序无法进行，上诉人就答辩人违法行为存在过错。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审查一审法院随案移送的证据，查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第四十六第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，被上诉人曲阳县人民政府在未办理农用地转用审批手续、未对原土地承包人安置补偿的情况下，启动“三馆三中心”的建设项目，违反了上述法律规定。一审法院确认被上诉人曲阳县人民政府征地行为违法正确，但其判决第二项被上诉人曲阳县人民政府补办相应土地的报批征收手续，没有法律依据，亦超出上诉人的诉讼请求，应予撤销。上诉人于进学等11人提出“依法撤销一审判决第二项补办报批手续部分”的上诉理由应予支持，但其要求“责令被上诉人返还土地、恢复原状”的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持河北省唐县人民法院（2014）唐行初字第61号行政判决第一项，即被告曲阳县人民政府在“三馆三中心”项目建设中占用原告于进学、杨占中、杨生进、杨铁栓、郑艮良、李乱群、李乱恩、杨建龙、张凤匣、李乱江、于少坤部分承包土地的行政行为违法；
二、撤销河北省唐县人民法院（2014）唐行初字第61号行政判决第二项，即被告曲阳县人民政府在本判决生效后六个月内依照相关法律、法规规定补办相应土地的报批征收手续。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人曲阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 霍彦平
代理审判员 李文玉
代理审判员 解建国
二〇一五年六月五日
书 记 员 宋晓红