广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行终134号
上诉人（原审被告）雷州市国土资源局，住所地雷州市雷城街道雷南大道。
法定代表人林豪，局长。
委托代理人韩琦震，该局宣教法规股股长。
委托代理人刘卫强，该局宣教法规股副股长。
被上诉人（原审原告）雷州建材有限公司,住所地雷州市高家坡（207国道旁）。
法定代表人许立华，董事长。
委托代理人许建，该公司经理。
委托代理人：蔡锋，雷州市雷高镇法律服务所律师。
原审被告雷州市财政局，住所地雷州市西湖街道工业大道。
法定代表人吴玉，局长。
委托代理人陈师，广东雷三元律师事务所律师。
上诉人雷州市国土资源局因与被上诉人雷州建材有限公司、原审被告雷州市财政局土地行政管理纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：涉案的B地块11.1000公顷，坐落于雷州市××国道新水泥厂，包括涉案B地块在内的改造地块(A、B、C)被纳入了湛江市“三旧”改造规划。2012年6月3日，被告雷州市国土资源局在未与雷州建材有限公司签订国有土地出让合同，也未经评估程序的情况下，确定涉案的水泥厂B地块土地出让金总额为31746800元，并于当日向雷州建材有限公司开具《雷州市行政事业性收费缴费通知书》，要求其先行缴纳涉案B地块的土地出让金19268000元。因A、C地块在办理审批的过程中，原告为了尽快办理A、C地块的审批手续，2012年12月31日，原告向被告雷州市财政局预付土地出让金19268000元，雷州市财政局向原告开具了《广东省政府性基金（资金）通用票据》。原告后支付了涉案的B地块土地出契税800000元后，因认为被告雷州市国土资源局未与其签订土地出让合同，而未缴纳剩余出让金。
至2017年1月3日，因被告雷州市国土资源局未与原告签订土地出让合同，原告向雷州市国土资源局发出《关于要求退还土地出让金及契约的函》，2017年3月17日，雷州市人民政府政府办公室通过《公文处理表》（办文编号：170074）回复原告同意雷州市国土资源局意见，原告应与雷州市国土资源局签订涉案的B地块土地出让合同，并补缴剩余的12478800元土地出让金，并尽快按照“三旧”改造方案进行改造。2017年3月20日，雷州建材有限公司向被告雷州市国土资源局发出《关于要求雷州市国土资源局提供要求我公司水泥厂B地块必须立即补缴土地出让金的依据的函》，雷州市国土资源局未作答复。雷州建材有限公司认为被告雷州市国土资源局开具的涉案通知没有事实依据及法律依据，侵犯了其合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查明,被告雷州市国土资源局向原审法院提交的三份对涉案土地的土地估价报告中，湛江市百润土地咨询评估有限公司提交的估价报告日期为2012年11月27日，湛江市方正土地房地产评估有限公司提交的评估报告日期为2012年11月30日，广东卓信房地产土地评估有限公司提交的评估报告日期为2013年7月30日，三份评估报告日期均晚于涉案的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》作出日期。
原审法院认为：本案是土地行政管理纠纷。本案的争议焦点：一、原告雷州建材有限公司的起诉是否超过了法定的起诉期限；二、被告雷州市财政局主体资格是否适格；三、原告诉求返还土地出让金，是否有法律依据和事实依据。
一、关于原告雷州建材有限公司的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。被告雷州市国土资源局于2012年6月3日向原告发出《雷州市行政事业性收费缴款通知书》，在未签订出让合同的情况下，要求原告先行缴纳涉案B地块土地出让金19268000元，因原告另有A、C地块项目进行改造，且两地块在审批过程中，原告在预付B地块土地出让金，并且缴纳了土地出契税后，多次要求雷州市国土资源局与其签订土地出让合同，在此期间，基于原告对被告雷州市国土资源局与其签订涉案B地块的土地出让合同具有期待可能性，直至2017年3月21日，在原告向被告雷州市国土资源局发出《关于要求雷州市国土资源局提供要求我公司水泥厂B地块必须立即补交土地出让金的依据的函》，雷州市国土资源局未作答复后，原告明确期待的可能性消失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，原告于2017年7月4日提起诉讼，未超过法定的起诉期限。
二、关于被告雷州市财政局主体资格是否适格的问题。本案中，在被告雷州市国土资源局向原告出具涉案通知书，要求原告预付涉案土地出让金后，原告应雷州市国土资源局的要求，向雷州市财政局缴纳了土地出让金的预付金，且雷州市财政局向原告出具了《广东省政府性基金（资金）通用票据》，至此，原告才完成缴纳预付金行为，雷州市财政局为其开具票据的行为，属于涉案行政行为的一部分，即雷州市国土资源局与雷州市财政局共同完成了涉案行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，雷州市财政局与雷州市国土资源局作为本案的共同被告，是本案适格被告。
三、关于原告雷州建材有限公司诉求中返还土地出让金，是否有法律依据和事实依据的问题。本案中，被告雷州市国土资源局在未签订土地使用权出让合同，而单方确认涉案B地块的土地出让金总额。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金……”的规定，雷州市国土资源局未与原告签订土地使用权转让合同的情况下，发出《雷州市行政事业性收费缴款通知书》，要求原告单方面预先支付土地出让金，严重违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”因此，雷州市国土资源局出具涉案的通知书，要求原告预付涉案地块土地出让金的行为缺乏事实依据，并且明显违反法律规定，应予确认其无效。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”的规定，本案中，被告雷州市国土资源局向原告作出涉案《雷州市行政事业性收费交款通知书》的行为属于无效的行政行为，雷州市财政局应返还原告雷州建材有限公司土地出让金，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……”因此，被告雷州市国土资源局与雷州市财政局应返还原告先行缴纳的B地块的土地出让金19268000元及利息（利息以银行同期贷款利率计算，自2013年1月1日起算至两被告付清之日止）。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第四十六条第一款、第七十五条、第七十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，判决：一、确认被告雷州市国土资源局于2012年6月3日出具的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》无效；二、限被告雷州市国土资源局和雷州市财政局自本判决生效之日起60日内连带返还原告雷州建材有限公司预付的本金19268000元及支付自2013年1月1日起至两被告付清本金之日止以人民银行同期贷款利率计算的利息；三、驳回原告雷州建材有限公司其它的诉讼请求。案件受理费50元，由被告雷州市国土资源局、被告雷州市财政局共同负担。
上诉人雷州市国土资源局不服原审裁定，向本院上诉称：
一、一审判决明显遗漏诉讼主体，应依法追加雷州市人民政府作为共同被告。按照三旧改造政策规定，三旧改造项目主体系当地人民政府，因为按照三旧改造程序和要求，从项目审批、标图建库、编制和审批地块单元规划、土地出让方案、三旧改造方案及出让方案都要经雷州市人民政府审查批准，才能作为三旧项目进行改造，可见该项目改造主体应为雷州市人民政府，并非雷州市国土资源局。另外，一审判决限雷州市国土资源局和雷州市财政局共同承担连带赔偿责任，也是错误认定及判决。因为被告雷州市财政局系雷州市人民政府的财政行政管理机关，负责对雷州市人民政府的非税收入管理，被上诉人缴纳的土地出让金属于政府非税收入，已收归国库，处分支配权属于市政府，不是市财政局，一审法院判决返还土地出让金及计付利息，责任主体应为雷州市政府，可见雷州市人民政府才是本案适格的共同被告，一审法院未将其列入，错误作出判决，显然遗漏诉讼主体。
二、一审判决系重复判决，有悖法律规定，应予撤销。在一审判决之前，被上诉人雷州建材有限公司2017年4月就向该院就上诉人出具的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》提起诉讼，请求：1、判决撤销被告雷州市国土资源局作出的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》；2、判令雷州市国土资源局退还原告土地出让金19268000元（以月利率2/100息，自2013年1月1日起算至被告一付清上述款项之日止，暂计至2017年4月1日为19653360元）；3、判令被告雷州市财政局对上述应支付款项承担连带责任；4、本案受理费由两被告承担。对此，一审法院在2017年6月26日就其诉讼请求作出了（2017)粤0891行初128号《行政裁定书》，以“被上诉人的起诉显然超过法定起诉期限为由”，裁定驳回原告雷州建材有限公司（现被上诉人）的起诉。该裁定发生法律效力后，被上诉人又以同一事实理由再次向原审法院提起诉讼，只不过是将其诉求的第一项由请求撤销《雷州市行政事业性收费缴费通知书》改变为确认为《雷州市行政事业性收费缴费通知书》无效，其他的诉求并未改变。纵观被上诉人的诉求及主张事实理由来看，从其最初提起“撤销”之诉和随后提起的“确认无效”之诉，事实上都系被上诉人请求法院认定归于无效的裁判，并非两样。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决书确认的事实，可以作为定案依据。……。”及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（六）、（九）项的规定，同一审法院就同一诉求及同一事实理由在同一期间内作出前后不一致的判决，确属错误判决，依法应予撤销。
三、一审判决认为土地未经评估，系上诉人单方确认土地出让金行为，确认雷州市国土资源局出具的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》无效，是错误的。涉诉土地系被上诉人申请三旧改造开发项目（标图建库号为44088200501)，该项目是雷州市建材有限公司宗地整体改造，依土地用途和规划分为A、B和C三个地块，由被上诉人申请，经雷州市三旧改造办公室对项目进行审核，标图建库后，报省国土资源厅审核批准，再经上诉人拟出改造方案，由雷州市住建局编制单元规划，报经雷州市人民政府审查批准列为整体性项目进行三旧改造的。一审法院认为上诉人未对涉案土地依法评估确认地价款，从而未能得出出让金的收取价款，就确认了该地块的出让金作法是错误的，上诉人认为一审法院认定有误。事实上，该B地块及A地块是整体进行三旧改造的。当时上诉人及被上诉人已同意通过摇珠方式选定三家评估公司（本项目分别选定卓信、百润和方正三家公司）依法对改造地块进行地价评估，当时虽各评估公司未形成评估报告，但已做出评估结果，并计算出应缴纳的土地出让金。要不然，怎么可能得出B地块的出让金总额为31746800元具体数额呢？从上诉人提供证据看，被上诉人为急于实施“三旧”改造项目，2012年12月31日，已将21200000元汇入我市财政帐户，作为预算外存款。由于被上诉人先要求对A地块三旧改造，2013年3月13日被上诉人从上述21200000元中转出1932000元缴纳了A地块的出让金，同日，将余下的1926.8万元也转帐缴纳了B地块的部分土地出让金。按照行政管理内部规定，交缴所有行政事业性收费，必须有《雷州市行政事业性收费缴费通知书》，财政部门方可开票收款。为此，上诉人应被上诉人“先付足A地块出让金，余下的再付B地块的”的要求，分别给被上诉人开具了A地块和B地块土地出让金交款通知书。2013年3月13日，市财政局分别给被上诉人开出A和B地出让金票据。被上诉人缴交了A地块其他税费，2013年5月13日与上诉人补签了土地出让变更协议，办理了《国有土地使用证》，实施了A地块改造项目。之后由于被上诉人原因，一直没有补足尚欠B地块土地出让金和有关税费，未能补签出让协议，办理《国有土地使用证》。显然，被上诉人从申请到确定土地出让金、汇款、交款、办证等整个过程都自愿主动参与，何来土地未经评估，系上诉人单方确认土地出让金行为不当之说。虽然上诉人给被上诉人出具土地出让金交款通知书时间有误，但改变不了上述事实。被上诉人交缴A和B地块部分土地出让金并非是上诉人开具交款通知书的结果。另外，上诉人给被上诉人对C地块的三旧改造是在B地块的三旧改造项目之后，C地块经省国土厅批复后，地块也已实施改造，且对A、C地块改造也是按照上述程序和方法，被上诉人都认可和接受。现上诉人按照A、C地块程序和做法对B地块实施三旧改造，被上诉人却对此提起异议，显然没有理据。上诉人给被上诉人B地块的缴交出让金通知书再次明确土地出让金总额和缴交情况，多年来一直没有提出异议，也没提出退出B地块三旧改造的申请，随后，上诉人多次催告，被上诉人仍拒予缴付。可见，不缴足该地块出让金问题，系上诉人自身原因所致，不存在着上诉人违法收取出让金问题。虽然上诉人未与被上诉人签订该地块土地出让变更协议，但作为A、B、C三地块的整体性三旧改造项目，按照上诉人以往对出让土地收取出让金的习惯作法，特别是对同一批同一类的整体性项目土地出让问题，既然被上诉人已接受了A、C地块的改造方案，上诉人按照改造A、C地块的作法办理B地块出让及相关手续，证据充分。退一步来说，若B地块的交款通知书无效，那么，A和C地块的也应无效。显然这一事实一审法院未予以采纳和认定，致判决有误，判决确认上诉人2012年6月3日作出《雷州市行政事业性收费缴费通知书》无效，是错误的，应予撤销。
四、一审法院认定上诉人未与被上诉人签订涉诉土地使用权出让合同，出具《雷州市行政事业性收费缴费通知书》是无效的，而收取土地出让金是违法的，应当返还已交的土地出让金和负担相应的贷款利息，这是错误的。首先，雷州市人民政府对该项目的土地出让方案，是一种要约，并已送达给被上诉人，且被上诉人已履行。后来被上诉人反悔，不同意签订土地出让变更协议，这不是上诉人过错。根据上述事实，三旧改造是广东省土地利用改革一项政策，湛江市也出台了相关规定，上诉人也清楚有关政策和程序，其认可执行雷州市人民政府对该项目（包括A、C地块）的土地出让方案，行为是自愿的主动的。后来由于被上诉人原因不同意补足地块土地出让金，这不存在造成被上诉人损害的事实，上诉人不存在过错责任，不应承担赔偿责任。其二，根据被上诉人在诉状中主张事实，要求雷州市财政局与我局作为履职土地行政主管机关，应对上述款项的返还及赔偿利息问题承担连带赔偿责任，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。……。”之规定，但被上诉人未能提供上诉人应承担赔偿责任的法定依据。虽被上诉人提供了与他人的借款凭证相关证据，但未能说明该证据与其主张事实存在着因果关系及关联性，且没有任何证据证实造成事实上的损失数额，故被上诉人的赔偿请求显然缺乏事实及法律依据。其三，上诉人给被上诉人出具《雷州市行政行政事业性收费缴费通知书》是应被上诉人要求，是行政管理部门内部一种管理行为，非行政行为，对对方没有行政约束力，即使有效，被上诉人无同意补足尚欠的土地出让金，也是其权利。因此，不能以此通知有效性来作为行政过错赔偿依据，一审法院却作出支付银行同期贷款利息的错误判决，应予撤销。
综上所述，一审判决遗漏诉讼主体，认定事实不清，缺乏事实依据，适用法律错误，为维护上诉人合法权益，请求二审法院：1、依法撤销（2017）粤0891行初187号行政判决，驳回被上诉人一审诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人雷州市国土资源局在二审期间提交了以下四组证据：证据1、A、B、C地块三旧改造证据材料；证据2、C地块三旧改造材料；证据1、2主张证明被上诉人一直接受上诉人对A、B、C三地块一样程序办法进行整体性三旧改造项目。证据3、雷州市行政事业收费缴费通知书，主张证明编号为0435551-0435600的票据（开票时间2012年5月21日-2012年6月6日）中，没有2012年6月3日给被上诉人开的票据。4、证据、雷州市行政事业收费缴费通知书，主张证明编号为0435701-0435750的票据（开票时间2012年12月18日-2015年6月25日）中，给被上诉人开具的3张票据之前票据的开票时间均为2013年5月14日之前，该3张票据之后票据的开票时间均为2013年9月6日之后，因此，该本票据中给被上诉人开具的3张显示开票时间为2012年6月3日的票据，明显系笔误。
上诉人雷州建材有限公司答辩称：一、一审判决诉讼主体适格，没有遗漏诉讼主体。在本案中，被上诉人是对上诉人雷州市国土资源局发出的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》（下称“涉案通知书”）这一具体行政行为不服提起诉讼，而非对雷州市人民政府的审批不服起诉。两者是不同的行政行为，也是完全不同之诉！退一步讲，就算“涉案通知书”须由雷州市人民政府批准，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，“涉案通知书”是上诉人向被上诉人发出，署名亦是雷州市国土资源局。因此，雷州市人民政府并非本案诉讼主体。另外，一审另一被告雷州市财政局是雷州市人民政府下辖的具有法人资格的独立行政机关，其有权对雷州市人民政府的非税收入进行管理。这一点在上诉人的上诉状中也得到承认。因此，雷州市财政局及雷州市国土资源局都应对其错误的行政行为承当法律后果，而不应以该行政行为所得的收益不属于自己所有、收归国库为由，将责任推卸给雷州市人民政府。
据此，一审判决认定：“雷州市财政局为雷州建材有限公司开具票据的行为，属于涉案行政行为的一部分，即雷州市国土资源局与雷州市财政局共同完成了涉案行政行为”，该认定无疑是正确的。因此，一审判决诉讼主体适格，并没有遗漏诉讼主体。
二、一审判决认定上诉人未与被上诉人签订土地使用权出让合同，便发出责令上诉人缴交土地出让金的“涉案通知书”属严重违法，这一认定是正确的。首先，雷州市人民政府对涉案土地“三旧”改造及其出让的审批，属于上级行政机关的行政行为，并非上诉人的要约。《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条规定：“具体地块的土地使用权出让，应先拟定出让方案。出让方案由市、县国土部门会同城市规划和建设管理部门、房地产管理部门根据供地年度计划、城镇总体规划和基本建设投资计划拟定，并按《广东省土地管理实施办法》规定的建设用地审批权限报经人民政府批准后，由国土部门负责实施”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。因此，涉案土地“三旧”改造乃至出让，依法应先由上诉人拟定方案，报雷州市人民政府审批；然后才由其与被上诉人在平等、自愿、有偿的基础上签订土地出让合同。故雷州市人民政府对涉案土地“三旧”改造的批复，并非上诉人的要约。其次，上诉人向被上诉人发出“涉案通知书”属于外部行政行为，非内部行政行为。内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为；其通常只涉及行政机关的内部行政事务，作用主要与行政机关的正常运转有关，不影响外部行政相对人的权利和义务。而外部行政行为是行政机关对外行使公共权利的行为，因而直接影响着外部行政相对人的利益。“涉案通知书”的发出，涉及土地出让金的缴纳以及不缴纳被上诉人将承担相应的法律后果，因此，其对被上诉人有行政约朿力，属于外部行政行为。再次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金”。第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”。可见，“涉案通知书”依法应当在签订土地使用权出让合同之后，才能向被上诉人发出；被上诉人缴纳土地使用权出让金后，上诉人才配合被上诉人办理土地登记手续。可是，上诉人在未与被上诉人签订涉案土地使用权出让合同的情况下，却向被上诉人发出“涉案通知书”，责令被上诉人缴纳巨额的土地出让金，甚至直到现在都不能与被上诉人在平等、自愿、有偿的原则基础上签订土地出让合同，导致多年来一直无法使用该地，给被上诉人造成重大的经济损失。
三、一审判决认定上诉人未经评估，自行确认土地出让金，这一认定同样正确。2012年6月3日，上诉人向被上诉人发出“涉案通知书”，自行确定被上诉人B地块的土地使用权出让金总额为31746800元，并要求被上诉人先行缴纳土地使用权出让金19268000元。而其在一审中提交的三份评估报告，所委托和作出的时间分别是2012年11月7日、11月30日和2013年7月30日，均在发出“涉案通知书”之后，甚至相隔5个月之久。可见，上诉人对涉案的B地块未依法作出评估之前，就已径未评先知。因此，一审判决认定上诉人未经评估程序，便自行确认土地使用权出让金符合客观事实，毋庸置疑是正确的。
四、本案并非重复起诉，一审判决也并非重复判决。在本案一审判决之前，虽然被上诉人于2017年4月曾向一审法院提起过一次诉讼，“请求判决撤销被告雷州市国土资源局作出的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》”；但是，本案的诉讼“请求确认被告雷州市国土资源局作出的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》无效”，与前诉完全是两种不同之诉。前者是撤销之诉，后者是确认无效之诉。所谓撤销之诉，是法院通过对案件审查，认为被诉行政行为一般性违法，从而部分或者全部撤销被诉行政行为，并可以责令被告重新作出具体行政行为之诉。我国《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二)适用法律、法规错误的；(三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六)明显不当的”。而确认无效之诉是行政行为存在重大且明显违法情形，依法应确认无效的诉讼。我国《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。显然，撒销之诉与确认无效之诉，完全是两种不能性质的诉讼；加上原审法院在被上诉人第一次起诉的审理过程中，未履行释明义务。因此，本案根本不属重复起诉，一审判决根本不属重复判决。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉缺乏事实与法律依据，依法应驳回上诉，维持原判。
原审被告雷州市财政局答辩称：一、雷州建材有限公司缴交土地出让金（政府性基金）19268000元是事实。雷州建材有限公司根据《雷州市行政事业性收费缴款通知书》，通过银行缴交三旧改造土地出让金（政府性基金）19268000元。这一事实是客观存在的。
二、雷州市财政局依据《政府性基金管理暂行办法》向雷州建材有限公司出具《广东省政府性基金（资金）通用票据》是合法行政行为。雷州市财政局是政府组成部门，负责雷州市人民政府的非税收入缴交工作。雷州建材有限公司持雷州市国土局开具的《雷州市行政事业性收费缴款通知书》向银行缴款后，雷州建材有限公司持《雷州市行政事业性收费缴款通知书》及银行出具的收款票据，雷州市财政局依据《政府性基金管理暂行办法》第五条规定必须给雷州建材有限公司出具《广东省政府性基金（资金）通用票据》。该票据是作为雷州建材有限公司缴款凭证，也作为政府的非税收入（政府性基金）的记账凭证。所以，雷州市财政局出具《广东省政府性基金（资金）通用票据》的行为是合法的行政行为。
三、非税收入款的退还只能由雷州市人民政府退还，（2017)粤0891行初187号行政判决书判决雷州市财政局退还该款缺乏法律依据。雷州建材有限公司缴交的19268000元是政府土地出让金(政府性基金）收入款。该款属于雷州市人民政府的非税收入，依据《政府性基金管理暂行办法》第四条规定，该款属于雷州市人民政府所有，不属于雷州市财政局所有。该款若需退还，也只能由雷州市人民政府退还。（2017)粤0891行初187号行政判决书判决雷州市财政局应退还该款缺乏事实和法律依据。
经庭审质证，被上诉人雷州建材有限公司认为上诉人雷州市国土资源局二审期间提供的4组证据已超过举证期限，不同意质证。原审第三人雷州市财政局对上诉人雷州市国土资源局二审期间提供的4组证据无异议。
本院对上诉人雷州市国土资源局二审期间提供的4组证据认证如下：上诉人雷州市国土资源局在二审期间提供的上述证据不属最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二规定的第二审程序中的“新的证据”,本院对上诉人在二审期间提供的上述证据不予采纳。
案经本院二审审理查明：原审判决认定事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为，本案属土地行政管理纠纷。本案争议的焦点是：1、被上诉人雷州建材有限公司提起本案诉讼是否属于重复起诉；2、原审判决是否遗漏诉讼主体，本案应否将雷州市人民政府列为被告；3、上诉人雷州市国土资源局向被上诉人雷州建材有限公司发出《雷州市行政事业性收费缴费通知书》的行政行为是否有法律依据，雷州市国土资源局和雷州市财政局应否连带偿还土地出让金给雷州建材有限公司。
关于被上诉人雷州建材有限公司提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具备下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”虽然被上诉人雷州建材有限公司在本案之前曾以雷州市国土资源局、雷州市财政局为被告向原审法院提起诉讼，请求撤销涉案的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》，原审法院亦已驳回被上诉人的起诉。但本案被上诉人在原审法院提起诉讼的请求为“确认被告雷州市国土资源局开具《雷州市行政事业性收费缴费通知书》的行为无效”。被上诉人雷州建材有限公司就《雷州市行政事业性收费缴费通知书》提起的前诉和后诉虽当事人和诉讼标的相同，但诉讼请求不同，被上诉人提起的后诉中关于确认被诉行政行为无效的诉讼请求并没有被前诉裁判所包含。因此，根据上述法条规定，被上诉人雷州建材有限公司提起本案诉讼不属重复起诉。
关于原审判决是否遗漏诉讼主体，本案应否将雷州市人民政府列为被告的问题。经查，向被上诉人雷州建材有限公司发出涉案的《雷州市行政事业性收费缴费通知书》的行政机关是雷州市国土资源局，收取被上诉人雷州建材有限公司土地出让金的行政机关是雷州市财政局，本案现有证据亦无法证明雷州市人民政府委托雷州市国土资源局、雷州市财政局作出上述行政行为，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，雷州市人民政府不是本案的适格被告，原审判决未将雷州市人民政府列为被告不属遗漏诉讼主体。上诉人雷州市国土资源局关于本案应追加雷州市人民政府作为共同被告的上诉主张不成立，本院不予支持。
关于上诉人雷州市国土资源局向被上诉人雷州建材有限公司发出《雷州市行政事业性收费缴费通知书》的行政行为是否有法律依据的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。……。”上诉人雷州市国土资源局在未与被上诉人雷州建材有限公司签订土地使用权出让合同的情况下，向被上诉人发出《雷州市行政事业性收费缴费通知书》，显然没有法律依据。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，判决确认涉案的行政行为无效并无不当，本院予以支持。
关于雷州市国土资源局和雷州市财政局应否连带偿还土地出让金给雷州建材有限公司的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人雷州市国土资源局向被上诉人雷州建材有限公司发出《雷州市行政事业性收费缴费通知书》后，被上诉人根据该通知书的要求，向雷州市财政局缴付了土地出让金，雷州市财政局向被上诉人出具了《广东省政府性基金（资金）通用票据》。据此，应认定涉案的行政行为是雷州市国土资源局和雷州市财政局共同完成的。因涉案的行政行为被确认无效，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，雷州市国土资源局和雷州市财政局理应连带偿还已收取的19268000元及支付相应利息给被上诉人雷州建材有限公司。至于雷州市财政局二审提出的雷州建材有限公司缴交的土地出让金属于雷州市人民政府的非税收入，该款不属雷州市财政局所有，该款若需退还也应由雷州市人民政府退还的问题。因本案中雷州建材有限公司缴交的土地出让金系由雷州市财政局收取，该款收取后如何管理使用是政府内部对财政资金的管理问题，本案对此不予审查调整。雷州市财政局以此为由主张免除其返还款项的责任依据不足，本院不予支持。
综上所述，上诉人雷州市国土资源局的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人雷州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈梦敦
审判员 李若珠
审判员 梁康宁
二〇一八年三月五日
书记员 蔡芷茵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。