江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行终424号
上诉人（一审原告）卞恒亮，渔民。
被上诉人（一审被告）淮安市淮安区人民政府，住所地淮安市淮安区西长街141号。
法定代表人施恩佩，该区区长。
被上诉人（一审被告）淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。
法定代表人惠建林，该市市长。
委托代理人马文晶、王捷，该市政府法制办工作人员。
上诉人（一审原告）卞恒亮与淮安市淮安区人民政府（以下简称淮安区政府）、淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）不履行行政给付义务及行政复议决定一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2015）淮中行初字第00131号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。
上诉人卞恒亮一审诉称：卞恒亮系淮安市淮安区南闸镇渔业村白马湖水域专业渔民。2011年3月10日，淮安市淮安区南闸镇人民政府（以下简称南闸镇政府）第一次通知卞恒亮退养还湖，次日卞恒亮抓取养殖区域为21号计20亩的水面。2012年4月20日，淮安区政府发布《区政府关于印发淮安市淮安区南闸镇白马湖专业渔民二次退养还湖工作实施方案的通知》（淮政发64号文）要求卞恒亮撤网退养，除支付占补费和渔具补偿费，无土地补偿费和安置补助费。卞恒亮两次积极配合政府实施退养还湖工程，依规定应当享有相应补偿，请求：判令淮安区政府支付土地补偿费380000元，安置补助费108000元，共计488000元。
被上诉人淮安区政府一审答辩称：1、淮安区政府不是补偿款支付义务机关，淮安区政府的职责系组织实施退围还湖工作，南闸镇政府负责退围还湖补偿安置。2012年，南闸镇政府与卞恒亮签订了《南闸镇白马湖退养还湖协议》，约定卞恒亮于2012年12月31日前退出位于白马湖的养殖水域，南闸镇政府为卞恒亮支付了退养还湖补偿款。故淮安区政府不是补偿款支付机关，卞恒亮不应向淮安区政府提出申请要求支付补偿款；2、卞恒亮诉讼请求无法律依据，卞恒亮向淮安区政府邮寄了《支付补偿款申请书》，淮安区政府收到卞恒亮申请后经调查于2015年6月4日作出了《关于南闸镇卞恒亮支付补偿款申请的回复》，告知其淮安区政府不是补偿款支付义务机关，该答复行为对卞恒亮的权利义务未产生影响，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。请求法院判决驳回卞恒亮的诉讼请求。
被上诉人淮安市政府一审辩称，淮安市政府依法履行职责，所作出的驳回行政复议申请决定事实认定清楚，证据充分，法律适用准确，程序合法。南闸镇政府与卞恒亮签订了退养还湖协议并向申请人支付了补偿款。淮安区政府不具有向申请人支付补偿款的职责，卞恒亮请求淮安区政府向其支付土地补偿费及安置补助费无法律依据，淮安区政府根据卞恒亮的申请向其作出告知回复未侵犯申请人的合法权益。淮安市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出驳回行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。请求驳回卞恒亮的诉讼请求。
一审法院认定，为改善和保护白马湖的水生态环境，保障淮安市中心城市第二水源地的水质安全，根据相关法律法规和规范性文件规定，淮安市人民政府于2010年7月1日作出了淮政发〔2010〕134号《关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》文件。卞恒亮系南闸镇渔业村白马湖水域专业渔民，2012年，南闸镇政府与卞恒亮签订了《南闸镇白马湖退养还湖协议》，约定卞恒亮于2012年12月31日前，退出（拆除）位于白马湖的养殖水域，南闸镇政府支付协议补偿金，包括养殖面积一次性补偿和附属设施补偿。卞恒亮认为，淮安区政府发布淮政发〔2012〕64号《区政府关于印发淮安市淮安区南闸镇白马湖专业渔民二次退养还湖工作实施方案的通知》，要求卞恒亮撤网退养，但除支付占补费和渔具补偿费，无土地补偿费和安置补助费。遂于2015年5月4日向淮安区政府邮寄了《支付补偿申请书》，淮安区政府收到申请后于2015年6月4日作出了《关于南闸镇卞恒亮支付补偿款申请的回复》。卞恒亮向淮安市政府申请行政复议被驳回。
一审法院认为，根据淮安市政府《市政府关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》（淮政发〔2010〕134号）的规定，退围（圩）还湖工作由沿湖乡（镇）政府和相关农场组织实施。南闸镇政府依据淮安市政府、淮安区政府的文件规定，在2012年与卞恒亮签订了《南闸镇白马湖退养还湖协议》，卞恒亮也领取了安置补偿款，现卞恒亮要求淮安区政府支付土地补偿费和安置补助费无事实和法律依据，其诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定。
一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回卞恒亮的起诉。
上诉人卞恒亮上诉称：1、一审裁定认定事实错误。上诉人有权获得土地补偿款和安置补偿费。2012年12月31日前，卞恒亮作为专业渔民，按淮安市、淮安区两级政府要求退出（拆除）了位于白马湖的20亩合法承包养殖水域。除养殖补偿和附属设施补偿外，上诉人还应当获得土地补偿款和安置补偿费。2、一审裁定适用法律错误。一审法院依照《淮安市政府关于推进实施白马湖退圩还湖工作的意见》（淮政发[2010]134号）第六条第二款“退圩还湖工作由沿湖乡（镇）政府和相关农场组织实施”的规定，认为上诉人领取安置补偿款后再要求淮安区政府支付土地补偿费和安置补助费没有法律依据。但淮安市政府134号文第六条第二款明确规定，退圩还湖工作由沿湖县（区）政府具体负责，乡（镇）政府和相关农场组织实施。该意见第五条第五款也明文规定，退出养殖、捕捞的专业渔民，由户籍所在地政府和农场按土地征收的有关规定予以安置。土地征收当然包括土地补偿款和安置补助费。《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》（苏政发[2009]174号）第五条也明确规定，因国有渔业水域占用后退出养殖、捕捞的专业渔业生产者，由其户籍所在地的地方人民政府按照土地征收的有关规定予以安置。在退圩还湖补偿问题上，淮安区政府和具体实施该项工作的乡镇政府之间是委托与被委托关系。退圩还湖所涉及的渔民对补偿不服，应当以委托人即淮安区政府为被告提起诉讼。
被上诉人淮安区政府答辩称：根据淮安市政府《市政府关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》（淮政发〔2010〕134号）以及淮安区政府《区政府关于印发淮安市淮安区南闸镇白马湖专业渔民二次退养工作实施方案的通知》（淮政发[2012]64号）的规定，退围（圩）还湖工作由沿湖乡（镇）政府和相关农场组织实施。淮安区政府不是补偿款支付机关，卞恒亮向淮安区政府申请支付补偿款缺乏法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人淮安市政府答辩称：淮安区政府不具有向申请人支付补偿款的职责。淮安市政府驳回行政复议申请正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院庭审中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。
本案的争议焦点为：淮安区政府是否具有向退养还湖专业渔民支付土地补偿费和安置补助费的法定职责。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条之规定，依法取得的使用水域从事养殖的权利受法律保护。上诉人卞恒亮依法取得了白马湖国有渔业水域使用权，该项权利受法律保护。淮安市政府为了改善和保护白马湖的水生态环境，保障淮安市中心城市第二水源地的水质安全，可以依法收回国有渔业水域使用权，但应当给予使用权人公平补偿。根据《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》第五条、第九条之规定，收回国有渔业水域使用权应当支付占用补偿费、种苗和相关养殖设施补助费；因国有渔业水域占用后退出养殖、捕捞的当地专业渔业生产者，应当获得安置。上诉人卞恒亮对补偿费、补助费以及安置情况不服，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼。但依照《中华人民共和国渔业法》第十一条之规定，白马湖国有渔业水域养殖证的核发机关是淮安市政府。淮安市政府下发的《市政府关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》（淮政发〔2010〕134号）表明，提前收回案涉国有渔业水域使用权的是淮安市政府。根据《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》第十条第一款以及第五条之规定，上述补偿费、补助费补偿主体应当是提前收回国有渔业水域使用权的地方人民政府；专业渔业生产者安置主体是其户籍所在地的地方人民政府。提前收回卞恒亮国有渔业水域使用权的是淮安市政府；卞恒亮的户籍所在地是淮安市淮安区南闸镇，其户籍所在地的地方人民政府应当是南闸镇政府。上诉人卞恒亮对补偿费、补助费以及安置情况不服，应当以上述补偿主体和安置主体为被申请人或者被告申请行政复议、提起行政诉讼。虽然淮安区政府、淮安市政府认定补偿主体系南闸镇政府缺乏法律依据，但淮安区政府以其既不是补偿义务机关也不是安置义务机关为由驳回卞恒亮的补偿申请，该行政行为符合法律规定。淮安市政府以淮安区政府不具有向卞恒亮支付补偿款的法定职责为由驳回卞恒亮复议申请，该复议决定结果正确。原审法院裁定驳回卞恒亮起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 臧 静
审 判 员 陈 迎
代理审判员 张 伟
二〇一六年七月四日
书 记 员 钱培培
附：本裁定适用的相关法律
《中华人民共和国渔业法》
第十一条国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。
《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》
第五条因国有渔业水域占用后退出养殖、捕捞的当地专业渔业生产者，由其户籍所在地的地方人民政府按照土地征收的有关规定予以安置。
第六条县级以上地方人民政府负责管辖范围内国有渔业水域占用补偿的监督管理工作。
乡(镇)人民政府和村民委员会应当协助做好国有渔业水域的占用补偿工作。
第十条第一款养殖规划、海洋功能区划调整和公益性建设占用国有渔业水域以及因流域治理需要开展的养殖业整治提前收回养殖使用权或者海域使用权的，补偿费由收回养殖使用权、海域使用权的人民政府与原养殖使用权人、海域使用权人按照不低于本办法第十一条、十二条规定的标准确定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；