重庆市涪陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0102行初24号
原告郝禄容，女，1950年12月26日出生，住重庆市南川区。
委托委托代理人陶朝春，重庆中钦律师事务所律师。
被告重庆市南川区南平镇人民政府，统一社会信用代码11500384008685884P，住所地重庆市南川区南平镇正街101号。
法定代表人李晓峰，镇长。
委托代理人赵大坤，重庆百哲千行律师事务所律师。
原告郝禄容因与被告重庆市南川区南平镇人民政府（以下简称南平镇政府）乡（镇）政府其他行政行为一案，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年2月22日向被告重庆市南川区南平镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日在南川区人民法院公开开庭进行了审理。原告郝禄容的委托代理人陶朝春，被告南平镇政府的副镇长周毅及委托代理人赵大坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郝禄容诉称，原告系重庆市南川市南平镇玉龙村四社永久居民。因居住房屋受到重庆市南川区高寿桥煤炭有限责任公司和重庆市南川区龙洞扁煤炭开采有限公司（以下简称高寿桥公司和龙洞扁公司）地下采煤而沉陷。根据2011年7月30日后勤工程技术司法鉴定中心《司法鉴定书》结论为C级危房，已无法正常居住。2014年3月19日，被告签发《南平镇玉龙村四社采煤沉陷区农房集中安置方案》（以下简称《安置方案》)，根据安置方案第一条和第二条规定，原告应被纳入安置补偿范围予以补偿。同时，原告与被告沟通，被告均以各种理由拒绝将其纳入安置方案予以补偿。另外，2016年11月10日，原告就本案向重庆市南川区人民政府申请行政复议，要求将原告纳入安置方案予以补偿，2017年2月6日，该府以安置方案仅为指导性文件，不属于具体行政行为，原告申请不符合行政复议受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出：驳回原告的行政复议申请的决定。综上，原告认为被告应将其纳入安置方案予以补偿，为维护原告的合法权利，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，请求人民法院判令被告将原告纳入《南平镇玉龙村四社采煤沉陷区农房集中安置方案》予以补偿。
原告郝禄容举示了以下证据：1、房产证复印件，拟证明原告是玉龙四社村民；2新房子地陷警示牌照片，拟证明被告制定安置方案后在危险区域，贴出了相应的警示牌，并且禁止在危险区域范围内进行居住、建房等一系列生产、生活；3、拆迁安置补偿申请书及其邮寄信息，及签收单，拟证明在2016年，原告就所涉事宜，向被告提出纳入安置补偿申请，被告未在规定期限内，予以答复；4、司法鉴定书，拟证明原告房屋综合评定等级为C级。
被告南平镇政府辩称，一、答辩人作出的《安置方案》符合法律规定：南平镇玉龙村四社因龙洞扁煤矿、高寿桥煤矿开采有限公司顺利煤矿地下采掘活动，形成采煤沉陷而导致部分农房受损的地质灾害，该灾害威胁到当地居民的生命和财产安全，我镇在接到相关的灾情后，根据实际情况对仍然存在安全隐患的受损居民或者农户动员转移到安全地带的避险措施。基于此，我镇特制定了《安置方案》，该方案符合《地质灾害防治条例》第二十九条之规定。二、原告郝禄容是否纳入《安置方案》予以安置，不是由答辩人确定，其理由是：根据重庆市南川区国土资源和房屋管理局（以下简称南川区国土房管局）2011年2月23日作出的《关于玉龙4社采动影响初步责任认定意见的函》（南川国土房管〔2011〕22号），原告的房屋受损属龙洞扁公司和高寿桥公司顺利煤矿共同采动影响所致。但原告已于2011年3月24日将龙洞扁公司和高寿桥公司诉至重庆市南川区人民法院（以下简称南川区法院）；2012年3月31日在南川区法院的主持下达成调解，属于通过司法途径得以赔付。其二，按照《地质灾害防治条例》第五条三款之规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。引发原告房屋损害的责任人和治理人应为龙洞扁煤矿和顺利煤矿。因《安置方案》的实施人为致害责任人，是否安置，是由致害责任单位进行确定，而不是由答辩人来确定。其三、按照《安置方案》的规定，安置责任主体为龙洞扁公司和高寿桥公司顺利煤矿，所有同意安置的农户应当与两家煤矿签订《理赔协议书》和《集中安置协议书》，其提出已对原告进行了赔偿，不应当再次享受灾害安置。是否进行安置，应由致害责任主体确定，而不是由答辩人来确定和承担。三、答辩人于2014年3月19日作出的《南平镇玉龙村四社采煤沉陷区农房集中安置方案》中明确责任主体为龙洞扁公司和高寿桥公司顺利煤矿，并由两家单位承担共同的责任。本安置方案是答辩人为了有序推进南平镇玉龙四社因采煤沉降区理赔安置工作作出的一个指导性文件，对致害责任单位和原告均不具有强制力，对原告的权利不产生实际的影响和约束，不属于具体的行政行为。因此，该行为不具有行政可诉性。综上所述，答辩人认为答辩人于2014年3月19日作出的《南平镇玉龙村四社采煤沉陷区农房集中安置方案》不是原告具有强制力的行政行为，只是一个指导性文件，不属于行政诉讼范围。为此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告南平镇政府在法定期限内向本院和在庭审中提供了下列证据、依据：
1、签到册、会议纪要，拟证明南平镇人民政府推进玉龙四社农房理赔工作，司法赔付的维护其原裁定意见；2、关于推进玉龙四社农房理赔工作会议方案，拟证明推进玉龙四社的理赔的工作；3、《安置方案》，拟证明：①、安置范围为龙洞扁煤矿、高寿桥采煤开采有限公司顺利煤矿地下采掘活动形式采煤沉陷区内受损农房所涉及的群众安置；②、安置原则为政府统筹、群众自愿、责任主体建设；③、安置方式自愿到安置点安置的实行拆除集中安置，受损农户与龙洞扁煤矿、顺利煤矿签订《理赔协议书》、《集中安置协议书》；④、资金来源，受损农户应得房屋受损理赔和安置补助金首先用于支付集中安置建房费用，不足部分农户自筹，多余部分归受损农户；4、《玉龙村四社安置房预定统计表》，拟证明南平镇玉龙村村名委员会统计的自愿集中安置及选房地面积、房屋受损等级；5、《危房拆迁补偿协议》及欠条，拟证明受损农户与致害单位签订拆迁补偿协议和补偿款；6、《景秀安置点购房预定暨承诺书》，拟证明①、鲜为勇等人与致害企业达成房屋安置的协议，②、赔偿责任主体为造成房屋的致害企业；7、南川区法院（2011）南川法民初字第00776号《民事调解书》，拟证明原告的受损房屋致害企业已赔偿的事实；8、龙洞扁公司《关于玉龙村4社7户经司法调解农户不纳入集中安置的报告》，拟证明致害企业不同意将已赔偿的受损农户纳入景秀集中安置点安置的事实。
被告南平镇政府适用的法律依据和政策依据是：1、《中华人民共和国地质灾害防治条例》，2、南川区国土房管局南川国土房管函〔2011〕22号《关于玉龙村四社采动影响初步责任认定意见的函》，3、重庆市南川区人民政府办公室南川府办发〔2013〕119号《关于印发南平镇红岩采煤沉陷区受损农房理赔办法的通知》。
经庭审质证，原告郝禄容对被告南平镇政府示的证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，会议纪要记载相应的内容，能够显示被告就安置方案下发后，对农户如何进行安置，理赔工作如何进行推进，进行了相应工作的统筹和安排；对签到册的真实性无法确认，会议纪要形成的时间是2015年9月28日，而签到册是2016年5月26日。对证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，通过会议方案及会议讨论的相应内容，被告就玉龙四社拆迁农户的理赔工作进行全面统筹和安排，并非被告所诉仅仅是指导方案。对证据3的真实性、合法性无异议，该安置方案体现的是具体行政行为：1、通过安置方案第一条安置范围，安置的对象具体、特定，2、也是被告根据相应的法律规定，依职权作出的相应的行为，3、根据安置方案内容，该安置方案体现的安置对象的权利和义务能够造成实际性影响，根据安置的原则，安置方案是在政府的统筹情况下进行的，符合具体行政行为的要件，不属于行政指导行为，不存在指导行为的劝导、建议、非强制性的外在表现。对证据4的真实性无法确认。证据5与本案无关。证据6与本案无关，并且承诺书是向被告作出的承诺，被告所诉安置方案是指导行政行为不符合。证据7的真实性、合法性无异议，关联性有异议：1、民事调解书仅仅是财产损害的补偿，不是安置方案所说的拆迁补偿，二者的补偿标准完全不同，2处理措施是先地基沉降，再进行墙体加固，但是达成的协议仅仅是对房屋加固进行了赔偿，没有对地基沉降进行赔偿，3、调解书与补偿安置方案是两个概念。对证据8形式上的真实性可以确认，实质上的真实性不能确认，民事调解赔偿并不等同安置方案的补偿，报告所说的单位已经关停，所涉的该公司相应的公章及等材料保存在被告处，无法证明它的实质上的真实性。证据9只能说明被告作出的安置方案的主体，有主体资格和合法性，致害单位是致害主体，但是安置方案是在政府统筹下进行的，应该是具体行政行为。《地质灾害防治条例》只能说明被告有作出《安置方案》的主体资格和合法性，致害单位是致害主体，但是《安置方案》是在政府统筹下进行的，是具体行政行为。对于被告南平镇政府适用南川府办发〔2013〕119号文，虽然致害主体为两煤矿，但并不能否认安置方案是具体行政行为的事实。对于南川府办发〔2013〕119号所说的范围是红岩采煤沉陷区，与本案无关。被告南平镇政府认为签到册从时间上来看是记录人员的笔误问题，明确记载的是关于龙洞扁农赔工作协调会。安置方案就是一个指导意见，不是具体行政行为，安置的责任主体是致害单位，安置方式是与单位签订理赔协议和集中安置协议书，安置方案不是行政行为。统计表玉龙四社村委会的统计，应该是与本案有关的证据。证据5、6是受损农户与致害单位签订的协议书，并且是根据安置方案的行为，与本案有关联性，证明是否按安置方案进行安置，是受损农户与致害单位之间的协议，不受安置方案的约束。调解书证明了原告房屋受损后，已经向致害单位进行了赔偿，是概括性的赔偿，不是单项性的赔偿。被告应当按照《地质灾害条例》，开展地质灾害的相关工作。南川国土房管函〔2011〕22号文是红岩采煤沉陷区的赔付标准，采煤的交叉性，玉龙的采煤标准都划入了红岩采煤沉陷区，赔付的标准都是按照南川府办发〔2013〕119号进行赔付。
被告南平镇政府对原告郝禄容出示的证据2的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，按照《地质灾害防治条例》的规定，都要对警示牌进行张贴，以起到警示作用，与本案没有关联性。对证据4的三性予以确认，是基于整个房屋结构危险等级进行评定，与被告方出示的调解书能够对应，证明调解书的赔款是对整栋房屋致害的赔偿。
本院对上述证据认证如下：原告郝禄容和被告南平镇政府出示的证据具有真实性、客观性，可作为证据使用。
经审理查明，原告郝禄容系重庆市南川区南平镇玉龙村4组农民。2011年2月23日，南川区国土房管局以南川国土房管函〔2011〕22号《关于玉龙村四社采动影响初步责任认定意见的函》，明确南平镇玉龙村因地下采煤形成的沉陷区造成农房受损的责任单位为龙洞扁公司（主要责任）、高寿桥公司顺利煤矿（次要责任）。
原告郝禄容因为其房屋受到损害，于2011年3月24日向南川区法院提起财产损害赔偿诉讼，经该院于2011年7月20日委托后勤工程技术司法鉴定中心对原告郝禄容房屋进行了鉴定，该中心作出〔2011〕字第003号《司法鉴定书》，结论为C级危房。
2012年3月31日，南川区法院于作出（2011）南川法民初字第00776号《民事调解书》，由龙洞扁公司赔偿原告郝禄容受损房屋维修加固费用48000元（包括鉴定费），高寿桥公司赔偿原告郝禄容受损房屋维修加固费用32000元。
2014年2月27日，龙洞扁公司以原告郝禄容等7户已经经过司法调解，不同意将原告郝禄容纳入南平镇景秀村安置点安置。
2014年3月19日，被告南平镇政府根据南川府办发〔2013〕119号《关于南平镇红岩采煤沉陷区受损农房理赔办法》作出《安置方案》，该方案明确的安置范围为南平镇玉龙村四社龙洞龙洞扁公司、高寿桥公司顺利煤矿地下采煤沉陷区内受损农房；安置原则为政府统筹安排、群众自愿、责任主体建设，统一规划、集中节约用地，先拆除C、D级危房再补偿；安置方式为拆除集中安置，对C、D危房的农户，凡自愿到集中安置点的实行拆除集中安置，受损农户与龙洞扁煤矿、顺利煤矿签订《理赔协议书》和《集中安置协议书》后，受损农房由受损户自行拆除……在南平镇景秀七社建集中安置点，土地的取得被告南平镇政府负责，当地村社参加协调集中安置用地，以责任主体对集中安置点的集体土地景秀调整置换，取得土地使用权……资金管理由玉龙村成立集中安置房建设领导小组专人、专户、专帐进行管理……
2016年3月，经南平镇玉龙村统计，该社共计需要集中安置的农户有26户，不包括原告郝禄容。
原告郝禄容不服，于2016年7月22日，向被告南平镇政府申请要求纳入《安置方案》予以安置并给予拆迁安置补偿同等待遇。被告南平镇政府于同年8月12日作出南平府函〔2016〕188号《关于郝绿容、张成明、郝禄容拆迁安置补偿申请的复函》，不予安置和补偿。原告郝禄容不服，于2016年11月10日向重庆市南川区人民政府申请行政复议，重庆市南川区人民政府以《安置方案》是被告南平镇政府为有序推进南平镇玉龙村四社采煤沉陷区理赔安置工作出台的指导性文件，对原告郝禄容不产生实际影响，不属于具体行政行为，于2017年2月6日，作出南川区府复〔2016〕19号《驳回行政复议决定书》，驳回了原告郝禄容的行政复议。原告郝禄容仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡镇人民政府的主要职能有：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(四)保护各种经济组织的合法权益；(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(七)办理上级人民政府交办的其他事项。被告南平镇政府在因为龙洞扁公司和高寿桥公司顺利煤矿地下采煤导致沉陷区域设置地陷警示牌，是履行保护公民财产和保障公民的人身权利的职责的具体表现。
根据《地质灾害防治条例》第五条第三款规定：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”经南川区国土房管局认定，造成原告郝禄容所有的农房受到地下采煤形成的沉陷区而造成农房受损的责任单位为龙洞扁公司和高寿桥公司。《安置方案》是被告南平镇政府为了有序推进南平镇玉龙村采煤沉陷区理赔安置工作而出台的文件，该方案第三条明确规定了受损农户与龙洞扁煤矿、顺利煤矿签订《理赔协议书》和《集中安置协议书》之后，再拆除、安置。而龙洞扁公司已经明确告知被告南平镇政府，不将原告郝禄容等7户经司法调解的农户纳入集中安置，不符合《安置方案》的条件，且该安置不属于征地拆迁安置，故原告郝禄容于法无据。依照根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告郝禄容的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告郝禄容负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。
审 判 长 陈 彬
人民陪审员 胡社英
人民陪审员 何希芬
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 刘寿杰