广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）防市行终字第40号
上诉人（一审原告）广西旺业房地产开发有限责任公司。
诉讼代表人梁新业，董事长。
委托代理人毛廷麒，广西桂三力律师事务所律师。
委托代理人周家学，广西桂三力律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）防城港市国土资源局。
法定代表人苏维成，局长。
委托代理人赵荣蓉，广西欣和律师事务所律师。
一审第三人广西铁投冠信贸易有限公司。
诉讼代表人陆廷宝，董事长。
委托代理人黄进延，广西信德律师事务所律师。
上诉人广西旺业房地产开发有限责任公司因土地行政管理纠纷一案，不服防城港市港口区人民法院（2015）港行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人广西旺业房地产开发有限责任公司（以下简称旺业公司）的委托代理人毛廷麒，被上诉人防城港市国土资源局副局长曹红梅、委托代理人赵荣蓉，一审第三人广西铁投冠信贸易有限公司（以下简称铁投公司）的委托代理人黄进延到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
防城港市港口区人民法院一审判决认定：2013年3月28日，铁投公司与防城港市信润石化有限公司签订了《铁投冠信公司与信润石化公司钢材、铁矿石、煤炭、橡胶购销框架协议》，其中在第四项，即“抵押、质押和担保”处，双方约定甲方（第三人铁投公司）委托有资质的资产评估公司对乙方（防城港市信润石化有限公司）提供的旺业公司名下土地进行价值评估后，由乙方以旺业公司拥有的防城港市六宗地块（防港国用（2007）第0143、0144、0146、0148号土地使用证）的土地或其他公司提供的等值土地按照评估价值的70%抵押给甲方并办理抵押登记。其后，旺业公司、铁投公司就讼争土地的抵押问题向防城港市国土资源局共同递交了抵押登记申请书、审批表，该申请书上抵押权一栏有旺业公司的盖章及法定代表人签字。另，该次土地他项权利申请附录如下：除了附录有铁投公司与案外人防城港市信润石化有限公司的上述《购销框架合同》外，还附录了2013年4月19日铁投公司、防城港市信润石化有限公司与旺业公司就讼争地块签订的抵押担保合同，其上亦有三方公司的公章及法定代表人签字；旺业公司及铁投公司的营业执照、组织机构代码、法人代表身份证明书及法定代表人身份证、土地委托书、委托代理人身份证等；需设定抵押的土地（即讼争的四块土地）使用权证。2013年4月23日，经防城港市国土资源局审批，防城港市国土资源局为铁投公司颁发了防港他项（2013）第084号、085号、086号、087号四份土地他项权利证明书，并在旺业公司的四本土地使用权证书（防港国用（2007）第0143号、0144号、0146号、0148号）中的记事栏处填写：2013年4月23日设定抵押登记，抵押权人为铁投公司，抵押期限至2016年4月20日止。
另查明，2015年3月12日，防城港市国土资源局复函旺业公司查询事宜，对其告知了讼争的四宗地块的上述抵押登记情况。
防城港市港口区人民法院一审判决认为，关于旺业公司起诉是否超过诉讼时效问题。首先，根据查明的事实，2013年4月23日，防城港市国土资源局为讼争的四块土地定了抵押，由于其在作出该具体行政行为时，并未告知旺业公司其诉权以及起诉期限等相关救济权利，故根据《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，应适用2年的诉讼时效。而旺业公司于2015年3月23日向一审法院提起诉讼请求，并未超过该时效。关于防城港市国土资源局的审查权限和审查义务的问题。虽然旺业公司诉称，抵押申请的相关材料上的公章及签字均系伪造。首先，根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”的规定，防城港市国土资源局对相关材料的真实性仅需尽审慎的审查义务；其次，根据实际情况和现场比对双方证据原件，从外观上来看，原告诉状上之公章与申请材料中的相应公章在字符间距、大小、公章样式及编号等内容上均吻合，故即便伪造公章的万一可能，也无法从外观上辨别，故防城港市国土资源局已尽了审慎审查义务；再次，根据《土地登记办法》第三十六条第一款“依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。”的规定，防城港市国土资源局已对上述相关材料审查、留档，其审核程序也符合法律规定，故其已完成了审查义务。综上，防城港市国土资源局对讼争土地的他项权利登记，已尽到审慎的审查义务，审核程序符合法律规定，应予维持。如旺业公司确能证明有人伪造相关公章以骗取土地登记，则其可通过其他合法途径向“侵权人”追究损失。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回旺业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由旺业公司承担。
上诉人旺业公司上诉称，一、原审判决违反法定程序。1、原审法院对上诉人申请公章鉴定未作任何处分，违反法定程序。在原审诉讼过程中，上诉人于2015年5月7日以邮寄方式向原审法院寄送了《请求鉴定公章申请书》。在原审庭审过程中，原审法院也确认收到上诉人鉴定申请的事实，并告知上诉人法院会另行确定鉴定时间。但原审法院在未就上诉人申请鉴定事项作出任何处分和告知上诉人的情况下作出了本案判决，明显违反法律程序。2、原审法院未安排上诉人对一审第三人庭审时当庭提交的证据进行质证，违反法定程序。二、原审判决认定事实错误。1、原审判决认定《铁投冠信公司与信润石化公司钢材、铁矿石、煤炭、橡胶购销框架协议》之“抵押、质押和担保”处，涉及本案讼争的上诉人的四宗土地的约定有效是错误的。因为上诉人不是合同当事人，因此，该合同涉及上诉人的任何约定都是无效的。2、原审判决认定上诉人向被上诉人递交了抵押登记申请书是错误的。因为上诉人明确了从未办理该事项，不认可该申请书上的公章，且向法院递交了《公章鉴定申请书》。3、原审判决认定上诉人提交了《土地委托书》是错误的。根据被上诉人提交的证据看，所谓的上诉人提交的《土地委托书》不是上诉人的委托书；仅仅形式上是梁新业的个人委托书，委托人是梁新业，但委托书上没有委托人梁新业的签名盖章，因此，该委托书不符合委托书格式上的基本要件，是无效的委托书，不能作为认定本案事实的证据。4、原审判决认定第三人提交了《土地委托书》是错误的。三、原审判决认定事实不清、证据不足。1、原审判决没有查明被上诉人受理本案涉及的土地抵押登记的具体时间。根据被上诉人提供的证据看，其受理抵押登记的具体时间应当是2013年4月20日。2、原审判决未查明被上诉人未依法核对上诉人营业执照、组织机构代码证等材料原件的原因。四、原审判决认定被上诉人在办理本案讼争的土地抵押登记过程中，尽到了审慎的审查义务，审核程序合法是错误的。1、被上诉人办理土地抵押登记时，未发现《土地登记委托书》不是上诉人和第三人的委托书，但却以该委托书为上诉人和第三人办理土地抵押登记手续。显然违反了土地抵押登记的法律规定。2、被上诉人办理涉及本案土地抵押登记时缺少上诉人的《土地登记委托书》根据被上诉人提交的证据，申请本案抵押登记的时间应当是2013年4月20日，但是被上诉人提交的所谓上诉人的《土地登记委托书》是2013年4月23日出具的。因此，申请抵押登记时肯定材料不全。3、被上诉人办理土地抵押登记时，违反法律规定，未核对上诉人的营业执照、组织机构代码证等材料原件，造成上诉人不知情的情形下，其土地被他人办理了抵押登记。五、原审判决适用法律错误。1、由于被上诉人在办理本案涉及的土地抵押登记过程中，未尽到审慎的审核义务，明显违反法定程序，因此，原审法院应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，支持上诉人的诉讼请求。但原审法院却适用行政诉讼法第六十九条的规定作出本案判决，适用法律错误。2、如果上诉人申请鉴定的公章不是上诉人的公章，那么证明被上诉人办理本案的土地抵押登记，不是上诉人的真实意思表示，被上诉人应当依法撤销。综上所述，请求判决撤销一审行政判决；撤销被上诉人对上诉人所有的防港国用（2007）第0143、0144、0146、0148号土地的抵押登记；并判令被上诉人注销防港他项（2013）第084号、第085号、第086号、第087号四份土地他项权利证明书；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人防城港市国土资源局答辩称，一、上诉人上诉称一审判决违反法定程序的理由不成立。首先，一审法院未对上诉人的公章进行鉴定，并未违反任何法律规定。本案是一个行政管理纠纷案件，按照我国行政法律、法规以及相关规章的规定，法院在审理行政管理纠纷案件当中，只对行政机关作出的具体行政行为的程序是否合法、事实是否清楚，适用法律是否正确进行审查。在本案当中，被上诉人在办理涉案土地抵押登记时，已经按照国土资源部于2007年11月28日公布并自2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条第3款关于：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”的规定以及第十二条关于：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”的规定和第十四条关于：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；”的规定进行审查登记，上诉人和铁投公司于2013年4月申请办理四宗土地使用权的抵押登记时，双方已经向被上诉人提供上述四宗土地证书的原件、主合同即铁投公司与信润石化公司钢材、铁矿石、煤炭、橡胶购销框架协议原件、抵押担保合同原件以及土地抵押登记申请书原件（双方盖有公章）、铁投公司的营业执照、组织机构代码证复印件、法人代表身份证明书及身份证复印件、抵押登记委托书原件和委托代理人的身份证复印件（已经提供原件核对），旺业公司的营业执照、组织机构代码证复印件、法人代表身份证明书及身份证复印件、抵押登记委托书原件和委托代理人的身份证复印件（已经提供原件核对）。因此，铁投公司和旺业公司申请办理四宗土地抵押登记的材料是齐全的，其材料也是符合法定形式要求的。因此，被上诉人给予办理土地抵押登记手续是合法的。一审法院审查的只是被上诉人在办理该土地抵押登记时的材料是否齐全，材料是否符合法定形式，而申请抵押登记时上诉人一方的材料是齐全的，被上诉人已经尽了审慎的审查义务，因此没有必要对上诉人提出的关于公章鉴定的申请作出处理或者答复。其次，物权法第十二条规定：登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。根据上述规定，申请人应对申请材料实质内容的真实性负责，登记机构则应依法行政、依照法定程序审慎查验申请人提交的材料。被上诉人在受理旺业公司和铁投公司的土地抵押登记申请时，全面而仔细地核对了主要材料的原件，检查了材料是否齐全、材料是否符合法定形式（如文件上是否加盖了申请人公章、是否由适格的人员签字等），已经依法尽到了审慎义务，依照法律规定履行了自己的行政职责。一审法院在被上诉人提交完整的证据材料证明在办理该土地抵押登记时，所有的材料都是符合法定形式要求的情况下，不对上诉人的公章进行鉴定，是合法的。第四，上诉人上诉称：原审法院未安排上诉人对第三人庭审时当庭提交的证据进行质证，违反法定程序。这一主张没有事实根据。在开庭时，一审法院已经就各方提交的证据材料交给对方质证，不存在上诉人所称的事实，其上诉理由也不成立。二、上诉人上诉称一审判决认定事实错误的理由也不成立。1、上诉人和铁投公司来申请办理土地抵押登记手续时，已经向答辩人提交了铁投公司与信润石化公司钢材、铁矿石、煤炭、橡胶购销框架协议原件、上诉人与铁投公司签订的抵押担保合同原件，在购销框架协议原件、抵押担保合同原件上均盖有上诉人的公章，因此在抵押的主合同和抵押合同中，上诉人均是当事人，而且该两份合同的形式符合法定形式要件。一审法院认定涉及本案四宗土地抵押的合同有效，是合法的，并没有任何问题。2、上诉人和铁投公司申请办理土地抵押登记手续时，已经向被上诉人提交了土地抵押登记申请书的原件（双方盖有公章）以及双方各自的抵押登记委托书原件和委托代理人的身份证复印件（已经提供原件核对），上诉人以不认可上述文书上的公章为由，企图否定一审法院认定的事实，是徒劳的。3、一审法院认定上诉人已经出具了《土地登记委托书》，没有任何问题。《土地登记委托书》上的委托人一栏虽然填写梁新业的名字，但因梁新业是上诉人的法定代表人，而且在委托人一栏上已经加盖了上诉人的公章，因此该委托书应认定为上诉人的委托，这是正确的，没有任何错误。4、在本案中还需特别注意的是，上诉人的委托代理人前来办理土地抵押登记手续时，除了持有上诉人的委托书之外，还持有上诉人的四本土地证书原件，如果不是上诉人委托，该四本土地证书原件怎么会交到委托人手上，而且至今为止，也没有发现上诉人挂失该四本土地证书，也没有向公安机关报案。三、上诉人上诉称一审判决认定事实不清，证据不足的理由不成立。1、土地抵押登记是一个过程，在2013年4月中旬左右，上诉人的委托代理人与铁投公司的委托代理人持相关材料来申请办理土地抵押登记，被上诉人受理之后，经过审查于2013年4月23日在该四本土地证原件上注明该抵押登记内容，上诉人指责一审法院没有查明土地抵押登记的具体办理时间，是没有任何意义的。2、被上诉人在办理土地抵押登记时，已经审查上诉人的营业执照和机构代码，因在该营业执照和机构代码的复印件上已经加盖有上诉人的公章，故不需要再核对该两份文件的原件，因此，上诉人称一审判决没有查明被上诉人不对上诉人的营业执照和机构代码进行核对的原因，是不成立的。四、上诉人上诉称，一审判决认定被上诉人在本案中尽到审慎的审查义务、审核程序合法是错误的，该理由不成立。如上所述，被上诉人在办理上诉人与铁投公司的土地抵押登记时，已经收齐了相关材料，并且对材料的形式进行了严格的审查，因此已经尽了审慎的审查义务。五、上诉人上诉称一审判决适用法律错误的理由不成立。被上诉人在办理本案讼争的土地抵押登记过程中，已经严格遵守《物权法》以及国土部《土地登记办法》的相关规定，尽了审慎的审查义务，在申请登记的材料完全符合法定形式要件的情况下，才给予办理土地抵押登记手续。在此情况下，一审法院依照《行政诉讼法》第六十九条的规定作出判决，是正确的。综上，被上诉人办理涉案四宗土地使用权的抵押登记时，符合法定形式要求，一审判决正确，上诉人上诉无理，请二审驳回其上诉请求，维持一审判决。
一审第三人铁投公司述称，一、一审判决认定事实清楚。铁投公司与上诉人签订的《抵押担保合同》真实、合法、有效。2013年3月28日，铁投公司与防城港市信润石化有限公司签订《购销框架合同》，约定由上诉人提供土地抵押担保；同年4月15日，上诉人《临时股东会决议》一致同意为履行购销合同提供土地抵押担保；4月19日，铁投公司与上诉人、防城港市信润石化有限公司签订《抵押贷款合同》，约定上诉人以诉争四块土地提供抵押担保并于三日内办理登记手续，其上有三方公司的印章及法定代表人签字。《购销框架合同》、《临时股东会决议》、《抵押贷款合同》是各方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的强制性规定，约定内容合法有效。且综合三份文件的内容可以确定，铁投公司与上诉人之间已经形成了就诉争四块土地进行抵押担保的合意并共同办理登记手续的事实真实、清楚。2、被上诉人依法审慎审查了诉争土地他项权利登记申请材料。铁投公司与上诉人按照规定提供了相关材料，被上诉人依法对申请材料的形式及合法性进行了审慎的审查，认定符合抵押登记条件给予办理登记手续，审核程序符合法律规定。法定代表人依法能够对外代表法人从事管理经营行为，《土地登记法人代表身份证明书》表明了铁投公司及上诉人的法定代表人身份，在《土地委托书》中的委托人栏加盖了铁投公司及上诉人的公司印章并列明公司的法定代表人，委托手续合法完备。3、依据《土地登记办法》第九条的规定，铁投公司及上诉人对土地抵押申请材料实质内容的真实性负责，即被上诉人不必对申请材料实质内容真实性负责。申请材料中上诉人的印章从大小、样式、编号等内容及来看与真实印章一致，无法从外观上辨别，被上诉人己尽到了审慎的审查义务。即使可能存在伪造印章，也无法抹杀被上诉人己尽审慎审查义务的事实。上诉人提出鉴定印章的申请与本案事实无关。4、从铁投公司的土地他项权证书列明的设定日期及上诉人土地使用权证书记事栏列明的抵押设定日期来看，出具抵押登记文件的时间均为2013年4月23日。上诉人以受理抵押登记时间应为2013年4月20日而认为申请材料不全，没有事实根据。二、一审判决适用法律正确。1、一审判决依据《土地登记办法》第九条的规定，认定铁投公司及上诉人对土地抵押申请材料实质内容的真实性负责，被上诉人只需尽到审慎的审查义务，并通过实际情况和现场比对双方证据原件，认定上诉人上诉状中的印章及审查材料的印章外观、内容均吻合，被上诉人己尽了审慎审查义务，适用法律正确。2、一审判决依据《土地登记办法》第三十六条的规定，认定被上诉人对申请材料进行了审慎审查，且申请登记材料留档、审核程序均符合法律规定，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请维持一审法院判决并驳回上诉人的上诉请求。
二审审理过程中，各方当事人均无新的证据向本院提供。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，审查被上诉人防城港市国土资源局对涉案宗地的他项权利登记是否合法、有效，关键是审查防城港市国土资源局对涉案宗地的他项权利进行登记时是否尽到审慎、合理的审查义务，按照法定的职责、法定的程序依法进行审核、登记。其一，参照《土地登记办法》第十一条“土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书”的规定，被上诉人防城港市国土资源局对涉案宗地的他项权利有职权进行审核、登记、颁证。其二，对于不动产抵押权的登记和办证，根据物权法第十一条“当事人申请登记，应当根据不同的登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”的规定，以及第十二条第一款“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。”的规定，参照《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”的规定，以及《土地登记办法》第三十六条第一款“依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地抵押权登记”的规定和第三款“符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。”的规定，结合司法实践，如实向国土资源行政主管部门提交土地权属证书和不动产界址、面积、主债权债务合同、抵押合同等必要材料，并对申请材料实质内容的真实性负责是申请人的法定职责，而查验申请人提供的土地权属证明和其他必要材料、询问申请人，如实、及时将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书，是登记机构的法定职责，其中，对土地权属证书，由于登记机构是制作颁发机关，有能力也有义务辨识其真伪，故对土地权属证书的真实性负有实质的审查责任，而对申请人的身份证明，登记机构应对其真实性负有必要的注意义务，但这一审慎的审查义务不等同于负有实质的审查责任。本案中，申请人即一审第三人铁投公司和上诉人旺业公司向登记机构即被上诉人防城港市国土资源局递交了涉案抵押四块宗地的使用权证原件、《铁投冠信公司与信润石化公司钢材、铁矿石、煤炭、橡胶购销框架协议》、2013年4月19日铁投公司、防城港市信润石化有限公司与旺业公司就讼争地块签订的抵押担保合同等主债权债务合同、抵押合同，该抵押合同有三方公司的公章及法定代表人签字；并共同递交了抵押登记申请书、审批表，该申请书上抵押权一栏有旺业公司的盖章及法定代表人签字，双方的营业执照、组织机构代码、法人代表身份证明书及法定代表人身份证、土地委托书、委托代理人身份证等必要材料。被上诉人防城港市国土资源局对涉案抵押四块宗地的使用权证原件履行了实质的审查责任，而对申请人的身份证明，根据实际情况和比对双方递交的材料，在辨识能力所及的范围履行对比、识别的职责，即从外观上来看，原告申请材料中的相应公章在字符间距、大小、公章样式及编号等内容上均吻合，没有明显的伪造痕迹，且有双方的营业执照、组织机构代码、法人代表身份证明书及法定代表人身份证、土地委托书、委托代理人身份证等相关材料印证，已尽了审慎、合理的注意义务，并依照法定程序和要求给予登记、颁证，故不存在违法行为。其三，关于上诉人提出，一审判决对上诉人申请公章鉴定未作任何处分，未安排上诉人对一审第三人庭审时当庭提交的证据进行质证，违反法定程序的问题。经查，一审收到上诉人对涉案的其公章真伪提出鉴定的申请后，已作出不予允许的通知并阐明理由，而对包括一审第三人在内的当事人提交的证据已经组织质证，但上诉人基于其他原因没有发表质证意见，而这些均不构成一审违反法定程序的事由，故本院不予采纳。
综上所述，被上诉人防城港市国土资源局对涉案宗地的他项权利登记已尽到审慎、合理的审查义务，按照法定的职责、法定的程序依法进行审核、登记、颁证，其行为并无违法。一审第三人铁投公司的合法权益应当受到法律保护。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西旺业房地产开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 黄素芝
审判员 黄玉霞
二〇一五年十二月二十五日
书记员 黄积定