吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）四行终字第9号
上诉人（原审原告）吕三姣，女，汉族，无职业，现住公主岭市。
委托代理人孙立峰，北京大成（长春）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）公主岭市人民政府（下简称市政府）。
法定代表人杨洪波，职务：市长。
委托代理人王振东，吉林天岭律师事务所律师。
第三人公主岭市环卫再生资源有限公司（下简称环卫公司）。
委托代理人冯向工，北京圣大律师事务所律师。
第三人公主岭市城市管理执法局（下简称执法局）。
法定代表人王洪光，局长。
委托代理人齐晓冲，委托单位科长。
上诉人（原审原告）吕三姣诉上诉人（原审被告）公主岭市人民政府、第三人公主岭市环卫再生资源有限公司、第三人公主岭市城市管理执法局土地其他行政行为一案，双方均不服梨树县人民法院于2013年12月24日作出（2013）梨行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人吕三姣的委托代理人孙立峰，上诉人公主岭市人民政府的委托代理人王振东，第三人公主岭市再生资源有限公司的委托代理人冯向工、第三人公主岭市城市管理执法局的委托代理人齐晓冲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2003年10月10日原告同公主岭市园林绿化工程处（下简称工程处）签订土地使用协议书，工程处将其使用的土地5万平方米交由原告试种杂交牡丹花，期限为7年。2004年5月10日工程处的主管单位原公主岭市公用事业管理局与第三人环卫公司又签订了土地使用权转让合同书，将包括原告试种花卉的土地一并转让给第三人环卫公司。2008年原告试种的花卉被毁。2006年4月10日被告市政府作出会议纪要第一条中：“该宗地的经营承包权归市环卫再生资源有限公司，今后该宗地因城市建设等原因被占用所产生的土地补偿费归市环卫再生资源有限公司”。原告认为，其花卉被毁是因被告市政府上述会议纪要内容违法所造成，理由是会议纪要处理了其享有的土地使用权，原告在花卉被毁后，曾先后向市公安局报案，向法院提起民事诉讼，在寻求保护未果的情况下，又向吉林省四平市人民政府提出行政复议申请，四平市人民政府作出复议决定维持被告市政府会议纪要后，再次提起行政诉讼，请求确认被告市政府会议纪要部分内容违法，并赔偿其花卉被毁的经济损失。
原审法院认为，1、原告具备行政诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款第（八）项的规定，原告在实际使用的土地上试种花卉被毁后，认为被告市政府作出会议纪要的部分内容涉及其土地，即该行政行为与其存在法律上的利害关系，且经过了行政复议程序，因此原告具备行政诉讼主体资格。2、县级以上人民政府依法具有对辖区内国有土地使用权的确认、流转等行为进行管理的行政职权，但对国有土地使用权人与承包经营人自己订立的承包经营合同的民事行为无权干预。本案被告市政府会议纪要中，虽然纠正了不当的土地登记行为，但在未对土地使用权转让合同作出处理的情况下，却对平等主体承包经营权行使了行政管理权，显然于法无据。同时该行政行为违反了国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条依法行政的基本要求中合法行政、程序正当的规定。被告市政府辩称该内容为行政指导行为的意见缺乏事实根据，本院不予支持。3、原告的赔偿请求缺乏法律依据和事实根据。《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿构成要件不仅要求行政机关的行政行为具有违法性，同时还要求违法的行政行为与损害事实之间存在因果关系。本案原告在工程处的土地上试种的花卉被毁的时间是2008年，其试种花卉开始的时间是2003年，2004年该宗土地的使用权人原公主岭市公用事业管理局与第三人环卫公司已经签订了土地使用权转让合同（此合同现仍存在），被告市政府会议纪要作出的时间为2006年，该会议纪要的被诉内容直接将土地使用权变更为经营承包权虽然存在过错，但并未改变土地使用现状，由此可见，原告花卉苗木被毁与被告市政府的行政行为之间并不存在因果关系。此外，亦无证据证明是被告市政府及其工作人员直接指使他人毁坏原告的花卉苗木。因此，原告的赔偿请求证据不足，本院不予支持，其财产遭受的损失仍应通过正确的途径寻求救济。综上所述，本院认定，被告市政府作出会议纪要中被诉的内容违法，原告依次请求行政赔偿缺乏事实根据和法律依据，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条第一、三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：1、确认被告吉林省公主岭市人民政府2006年4月10日做出的会议纪要的被诉内容违法。2、驳回原告吕三姣的赔偿请求。
上诉人吕三姣上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。一、梨树县人民法院（2013）梨行初字第36号《行政判决书》认定事实不清。1、原审判决回避本案的关键事实。上诉人与工程处在2003年10月10日签订土地使用协议，2004年，工程处的主管部门原公主岭市公共事业管理局与第三人环卫公司签订了《土地使用权转让合同书》，将上诉人试种花卉的土地一并转让给第三人环卫公司，依据该合同书，被告曾经在2004年8月13日向第三人颁发公国用（2004）第0070号国有土地使用证，以划拨的方式将包含上诉人使用土地面积的410702.95平方米土地使用权登记至第三人环卫公司名下。2006年4月10日，被告作出被诉会议纪要，一方面以宗地权属来源合法性不充分，不符合登记条件为由，将向第三人环卫公司颁发的公国用（2004）第0070号国有土地使用证予以注销，另一方面以决定该宗地的经营承包权归第三人环卫公司。而（2013）梨行初字第36号《行政判决书》却将上述行为发生时间顺序颠倒，并回避被告曾经向第三人颁发土地使用权证，在注销土地使用权证书后才形成本案被诉会议纪要的重要事实。2、原审判决回避本案的关键证据。上诉人花卉被毁后，上诉人曾经向公安机关报案，但公安机关调查后不予立案。二、被诉具体行政行为与上诉人损失之间存在密切的因果关系。1、第三人环卫公司系基于被诉会议纪要占有了上诉人使用的土地。2、公安机关的调查结论也证明，上诉人花卉被毁与被诉具体行政行为之间存在密切的因果关系。三、原审法院不同意上诉人对花卉价值进行鉴定申请，导致无法认定上诉人被毁花卉的准确价值。四、原审判决适用法律错误。1、本案被诉具体行政行为严重违反国家关于土地管理方面的法律、法规，造成41万平方米土地在没有任何法律依据的情况下流转至第三人环卫公司名下，应依法确定被诉具体行政行为违法。2、原审判决驳回上诉人的赔偿请求法律适用错误。
上诉人公主岭市人民政府上诉称：1、被上诉人吕三姣不具备诉讼主体资格。2.被上诉人与园林绿化处签订的土地使用合同是显失公平的，可变更和撤销的合同，从损害国家、集体利益角度看，合同也应归于无效。此外，政府《会议纪要》中谈及的是承包经营权，是一种行政指导行为，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
被上诉人（原审原告）吕三姣辩称，1、答辩人具备提起诉讼的主体资格。2、答辩人通过合法途径对诉争土地利用，该行为合法。3、被答辩人（政府）的行为是可诉的具体行政行为。4、被答辩人称将涉案土地的经营权划归第三人是公平合法的没有任何依据。综上应当驳回被答辩人（政府）的上诉请求。
被上诉人（公主岭市人民政府）答辩：1、2006年4月10日做出的会议纪要合法有效，该会议纪要是行政指导行为，不具有强制力。2、吕三姣的花卉被毁和政府不存在直接的因果关系，政府没有指使指使任何单位和个人摧毁吕三姣的苗木，其提出的赔偿公主岭政府不承担。另外上诉人是否作为适格的行政诉讼主体请进一步审理。
第三人环卫公司述称，1、吕三姣所谓的事实不清与本案吕三姣的诉讼请求没有关联性。2、吕三姣对公主岭政府所涉地快不享有合法权益，吕三姣并没有对该地通过土地有偿或者政府无偿划拨取得，吕三姣与园林管理处的土地使用协议应属无效协议。3、政府会议纪要内容符合法律规定，法院应维护。
第三人公主岭市执法管理局述称，1、该案的起因原于园林绿化处签订的协议而起，吕三姣签订的租赁合同用于种植牡丹花，认为合法权益受到侵害应对侵权人提起诉讼，园林绿化处是独立法人单位应承担独立的民事责任，该案与我单位无关。2、吕三姣与园林绿化处签订的5万平方米为期7年的合同，因为没有到相关部门备案是无效的。
二审认定的事实与一审相一致。
二审审理认为本案二审争议的焦点问题：1、上诉人吕三姣是否具备主体资格2、会议纪要所诉内容是否违法3、上诉人赔偿请求是否应得到支持。根据开庭审理双方的举证、质证结合一二审认定的事实，依据相关法律，本院综合评判如下：
一、原告具备行政诉讼主体资格。2003年原告吕三姣就同绿化工程处签订了土地使用协议，并种植了花卉，在2005年高铁占地通过公主岭法院裁决，吕三姣获得了被占土地地上物的补偿，所以吕三姣是所诉政府会议纪要涉及土地中部分土地的实际使用人，该会议纪要对转让土地承包经营权的内容直接涉及到所诉土地使用权利害关系人吕三姣的利益，且通过了行政复议，符合行政诉讼法第二条、第十一条第一款第（八）项的规定，具备主体资格。
二、被告公主岭市人民政府以会议纪要的形式，来变更平等民事主体之间的关于土地承包经营合同，于法无据。县级以上人民政府的土地管理部门对本辖区内的国有土地使权属的确认、流转等行为具有进行管理的行政权。但本案中原告于2003年同绿化工程处签订的土地使用协议，2004年绿化工程处的主管部门又与第三人环卫公司签订土地使用权转让合同，其签订合同的行为，是平等民事主体之间的民事行为。通过两份合同的签约方，在诉讼中均没有涉及土地权属证明，市政府的会议纪要对已颁发给环卫再生资源公司的土地使用证（包含所诉争议土地）予以撤销，证明了原权属不清的问题。对合同效力的确认，需要法定程序予以确认，承包经营权的确立和解除应遵照当事人自治原则，需要当事人协商解决，如协商不成可通过法律途径予以确认。被告市政府在未对上述两份土地使用权转让合同作出处理的情况下（两份合同现均客观存在），却对该土地的承包经营权行驶了行政管理职权，显然超越了其行政管理职权范围，属于行政越权行为。此外，本案中涉及的土地为国有土地，土地管理法规定，土地使用权的转让要经过法定程序进行，市政府作为行政管理部门，在没有经过上述法定程序的前提下，仅以会议纪要的形式来处理国有土地的使用权，显然也有悖法律规定。
三、原告的赔偿诉请与所诉会议纪要不存在行政赔偿法律上的因果关系，且原告未尽举证义务，应承担举证不能的法律后果责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定一款规定“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”。行政赔偿构成的要件一是行政机关具体的行政行为具有违法性。二是违法的行政行为与损害事实之间存在因果关系。本案中原告签订协议履行协议时间是在2003年，2004年该宗土地的使用权人原公主岭市公用事业管理局同第三人环卫公司签订土地使用权转让合同将包括原告使用的土地一并转让给第三人，而被告市政府作出会议纪要是在2006年，其内容虽直接将土地使用权变更为经营承包权，但并没有直接涉及改变土地的现状的具体意见，客观上现上诉人所诉经济损失后果，应为在处理变更情形时利害关系人间的权利义务关系，在调整过程中需妥善处理的问题。但上诉人对此亦没有陈述此事实经过，只有对此提出了造成损失的诉请，没有举证造成客观损害事实上的证据材料。上诉人吕三姣称公主岭市公安局发出的吉公刑不立字（2009）02号不予立案通知书上记载是市政府将上诉人的土地划给第三人环卫公司，并同意三年后该宗土地上的地上物归第三人所有，但经审查上诉人的陈述缺少事实依据，其中所述内容为公安机关内部《呈请不予立案报告书》的部分内容，与对外不予立案通知书的内容为“现有证据不能证明犯罪事实”的理由不一致，原告所举的证据不能相互印证。此外，市政府的会议纪要中并没有上诉人所称的“三年后该宗土地上的地上物归第三人所有”的内容，该内容是原公主岭市公共事业管理局同第三人环卫公司签订的土地使用权转让合同中的内容，是合同双方当事人的约定，与本案行政行为无关联性。此外，本案一、二审中各方当事人均没有提交任何证据证明政府或相关人员参与了毁坏原告花卉的行为。所以，原告受到的侵害同市政府作出会议纪要的行为之间没有直接的因果关系，而该项请求依据行政诉讼举证规则要求，举证责任应由权利人承担。因而亦应承担举证不能的法律责任。所以原告要求政府予以赔偿的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予支持。二上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人吕三姣、公主岭市人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉川
代理审判员 刘淑娟
代理审判员 李本直
二〇一四年五月二十六日
书 记 员 陈 坤