四川省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）川民提字第141号
申请再审人（一审被告）：南充市国土资源局。住所地：四川省南充市政府新区*号楼（万年西路）。
法定代表人：刘纯杰，该局局长。
委托代理人：李天瑜，四川公生明律师事务所律师。
委托代理人：杨延风，四川公生明律师事务所律师。
被申请人（一审原告）：四川省南充市鑫达房地产开发有限公司。住所地：四川省南充市顺庆区白土坝路**号*幢。
法定代表人：殷邦权，该公司董事长。
委托代理人：郑其银，四川惠博律师事务所律师。
委托代理人：陈霞，四川惠博律师事务所律师。
申请再审人南充市国土资源局（简称市国土局）因与被申请人四川省南充市鑫达房地产开发有限公司（简称鑫达房产公司）建设用地使用权纠纷一案，不服四川省南充市中级人民法院（2010）南中法民初字第56号民事判决，向本院申请再审。本院于2012年11月1日作出（2012）川民申字第1233号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人市国土局的委托代理人李天瑜、杨延风，被申请人鑫达房产公司的法定代表人殷邦权及委托代理人郑其银、陈霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年8月26日，一审原告鑫达房产公司起诉至四川省南充市中级人民法院称，该公司积极响应南充市人民政府（简称市政府）南府发（1998）229号《关于建设西河综合整治开发工程有关政策的通知》（简称229号通知）精神，与南充市西河开发有限责任公司（简称西河公司）签订建设工程施工合同（简称施工合同），承建西河区域部分防洪堤。自1999年2月开始，该公司多次要求西河公司落实229号通知的优惠政策，即以土地评估价值冲抵工程建设资金。229号通知是市政府发出的要约，该公司以实际行为作出承诺，其已与西河公司形成建设用地使用权出让合同关系，市国土局应履行向其出让西河区域的土地使用权的义务。请求判令：市国土局按鑫达房产公司的西河整治工程投资额度3205万元，以40.5万元／亩的价格出让约80亩容积率为2.5的国有建设用地使用权，如容积率有变化，则土地面积相应调整；由市国土局负担本案诉讼费用。一审被告市国土局辩称，1.双方未形成建设用地使用权出让合同关系，其不负有向鑫达房产公司出让建设用地的义务。229号通知是针对不特定对象的政府规范性文件，西河公司未与该公司协商确定按评估地价冲抵工程建设资金，该通知有关土地出让政策的规定不能直接转化为行政机关的民事合同义务。2.229号通知规定的是按评估地价冲抵工程建设资金欠款，而鑫达房产公司有关欠款已被执行完毕，该公司不符合优惠政策兑现条件。3.即使该公司存在工程建设资金欠款，也只限于欠款本金，利息不应认定为工程建设资金。4.鑫达房产公司在四川省高级人民法院作出（2005）川民终字第532号民事判决（简称532号判决）时已明知其合法权益受到侵害，该公司在起诉本案时已超过二年诉讼时效。请求：驳回鑫达房产公司的诉讼请求。
四川省南充市中级人民法院一审认为，市国土局提交综合陈述意见，提出愿意按229号通知规定解决本案的方案与鑫达房产公司的主张基本一致，且不违反法律、行政法规的强制性规定。鑫达房产公司应当具有与其它参与投资西河整治工程的企业享受同样优惠政策的权利，作为已承接西河公司民事权利义务的市国土局应当承担在西河区域或相邻区域范围内以商住用地及容积率≤2.5的标准向鑫达房产公司出让建设用地的义务。根据532号判决认定共计26937486.6元的工程投资额作为计算其受让土地使用权面积的金额，结合本案实际情况，确定土地出让价格为47万元／亩，并按90%的比例计收土地出让金。依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百一十一条、第一百一十二条、《中华人民共和国合同法》第六十条、2007年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条的规定，四川省南充市中级人民法院于2010年11月17日作出（2010）南中法民初字第56号民事判决：南充市国土资源局按投资总金额26937486.6元，以47万元／亩的价格，在西河区域或相邻区域向四川省南充市鑫达房地产开发有限公司履行出让国有建设用地57.31亩（土地用途为商住；容积率为≤2.5），土地出让金按90%的比例计收。案件受理费176450元，申请保全措施费5000元，共计181450元，由四川省南充市鑫达房地产开发有限公司负担54435元，南充市国土资源局负担127015元。
本院再审过程中，申请再审人市国土局称，1.229号通知系政府针对不特定对象发布的行政规范性文件，其中规定的招商引资优惠政策不符合要约的法律特征，双方当事人不属于平等主体之间的民事法律关系。2.双方未签订建设用地使用权出让合同，该合同的成立、生效时间及主要条款均不明确，未形成建设用地使用权出让合同关系。3.市国土局未经市政府批准而出具综合陈述意见，属违反法律规定和超越职权的行为，不具有法律效力。4.西河防洪堤工程施工单位是四川省南充市鑫达建筑工程有限公司（简称鑫达建筑公司），而非鑫达房产公司，鑫达房产公司非本案适格原告。5.鑫达房产公司在一审法院（2004）南中法民初字第36号民事案件（简称36号案件）中提出判令西河公司按照229号通知落实土地出让优惠政策的诉讼请求，已经532号判决处理，该公司就本案起诉违反一事不再理原则。6.鑫达房产公司已依据532号判决取得全部工程款，表明其已放弃以土地冲抵工程投资款的权利，亦不存在以当时土地价值冲抵工程欠款的基础，不能再适用229号通知的优惠政策。7.2002年该公司已与市国土局补签土地使用权出让合同，以评估地价受让南充市西门坝村二社土地，享受了229号通知的优惠政策，2006年12月17日双方签订协议约定该公司按229号通知享受优惠土地总价款的5%，故鑫达房产公司已享受229号通知的优惠政策。8.即使鑫达房产公司享有以地抵款的权利，也应以2693万余元扣减保证金及利息后的金额作为计算出让土地使用权面积的额度。9.当地土地价格已大幅上涨，一审判决以2004年土地使用权出让评估价格47万元／亩冲抵鑫达房产公司工程款额度，违反国家关于土地出让必须招拍挂的规定，损害国家利益。10.一审判决确定出让土地的容积率标准为≤2.5，属于以司法权代替行政权，没有法律依据。11.一审法院根据综合陈述意见作出一审判决，违反最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十八条的规定。12.鑫达房产公司于2006年11月3日收回全部工程建设资金及利息后，于2010年6月7日提出以土地冲抵工程建设资金的请求，已过诉讼时效。请求：撤销一审判决，驳回鑫达房产公司的诉讼请求。被申请人鑫达房产公司辩称，1.229号通知的优惠政策是政府吸引投资的对价，应当视为要约，该通知委托西河公司按有关规定统一办理国有土地出让和开发手续，西河公司为合同关系相对方，市国土局系承接西河公司民事权利义务而作为本案当事人，双方为平等主体。2.以土地评估价获得建设用地使用权是该公司与西河公司签订施工合同的主要目的，其按施工合同履行义务的行为应视为承诺，且综合陈述意见认可229号通知为要约和双方已形成特定法律关系，故双方之间已成立建设用地使用权合同关系。3.市国土局在市政府收到市国土局南土资（2010）85号《关于西河整治遗留问题的鑫达房产公司用地有关问题的请示》（简称85号请示）后逾四个月作出综合陈述意见，表明市政府已认可85号请示，市国土局作为法人而出具该意见属自认行为，该意见具有法律效力。4.该公司与鑫达建筑公司系同一公司，为本案适格原告。5.36号案件民事判决中未载明该公司诉讼请求包括落实土地出让优惠政策，532号判决仅驳回了36号案件民事判决中鑫达建筑公司诉讼请求中未被支持的部分，该公司提出的落实土地出让优惠政策的主张未经判决处理，其起诉本案未违反一事不再理原则。6.工程款的支付是该公司的投资依约应当收回，土地使用权的给付是西河公司应当履行的合同义务，收取工程款不等于其同意放弃主张建设用地使用权的权利，市国土局在一审中认可该公司未享有也未放弃按229号通知优惠政策取得土地的权利。7.南充市西门坝村二社土地的出让主体为市国土局，非西河公司统征取得的土地，市国土局因拆迁问题迟延交地，以优惠5%（约60余万元）的土地出让金和给付已付款利息的方式进行补偿，该宗地与本案无关，其未享受229号通知的优惠政策。8.本案应以532号判决认定的西河防洪堤工程结算金额3200余万元作为计算出让土地使用权面积的额度。9.西河公司以出让方式取得西河区域整治土地并办理国有土地使用权证，市国土局综合陈述意见承诺让该公司优惠购地的实质为土地使用权转让，并非土地使用权出让，2004年土地评估价与大幅上涨后现在土地价格的巨大价差因市国土局迟延履行转让土地造成，一审判决市国土局以2004年土地评估价履行给付土地义务未违反土地出让必须招拍挂的规定，未损害国家利益。10.确定容积率是确定土地价格的前提，市国土局已认可容积率标准，一审判决容积率并非以司法权代替行政权。11.该公司多年来一直在主张本案诉讼请求，市国土局在综合陈述意见中对此予以认可，其起诉本案时未过诉讼时效。请求：维持一审判决。
本院再审认为，一审判决认定基本事实不清。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销四川省南充市中级人民法院（2010）南中法民初字第56号民事判决；
二、本案发回四川省南充市中级人民法院重审。
审 判 长 陈伯军
代理审判员 冯一平
代理审判员 王小娟
二〇一四年二月十九日
书 记 员 韩玉龙
附有关法律规定：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……
第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
……