海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终330号
上诉人（原审原告）海口市美兰区灵山镇新琼村委会榕树村民小组。
负责人吴雄，组长。
委托代理人吴华，海南省海地律师事务所律师。
委托代理人林代，海南省海地律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
原审第三人海南倚能房地产开发有限公司，住所地海口市白驹大道北侧倚能美林湾小区十五号楼二楼。
法定代表人余向东，经理。
委托代理人隋颖毅，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
上诉人海口市美兰区灵山镇新琼村委会榕树村民小组（以下简称榕树村民小组）因其诉上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人海南倚能房地产开发有限公司（以下简称倚能房地产公司）土地行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人榕树村民小组的负责人吴雄及其委托代理人吴华、林代，上诉人市政府的委托代理人杨敏杰、张礼，原审第三人倚能房地产公司的委托代理人隋颖毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：市政府于2010年11月26日向倚能房地产公司颁发海口市国用（2010）第014682号《国有土地使用权证》（以下简称014682号证），该证项下土地位于海口市白驹大道北侧，地号01－09－03－20，地类（用途）城镇住宅用地，使用权面积25957.07平方米。
原审查明，为开发建设江东新市区，1997年，经江东新市区向原琼山市人民政府请示，原琼山市人民政府批文同意海南志升环保有限公司等12家马来西亚外资企业共十二宗地计180.305亩用于发展商贸事业，并分别颁发土地证，其中包括海南志升环保有限公司于1997年取得的琼山市国用（灵山）字第02187号《国有土地使用证》，批准用途为商住。后因琼山市并入海口市，2007年，马来西亚佳时控股有限公司请求对上述的11宗地申请重新换发土地证。经海南志升环保有限公司等十一家公司申请，海口市国土资源局向十一家公司分别换发了土地证，地类用途为城镇混合住宅用地。后，倚能房地产公司取得该上述土地，市政府为倚能房地产公司共颁发了八个土地证，土地证号分别为海口市国用（2007）第006742号、006739号、006735号、006736号、006732号、006733号、006738号、0067**号《国有土地使用证》。2009年12月2日，市政府又将倚能房地产公司上述八个证换发成四个证，其中，将海口市国用（2007）第006742号、006739号整合换发为海口市国用（2009）第012135号土地证（以下简称012135号证），土地面积为17023.07平方米；将海口市国用（2007）第006735号、006736号整合换发为海口市国用（2009）第012136号土地证（以下简称012136号证），土地面积为23962.50平方米；将海口市国用（2007）第006732号、006733号整合换发为海口市国用（2009）字第012134号土地证（以下简称012134号证），土地面积为18524.65平方米；将海口市国用（2007）第006738号、006744号整合换发为海口市国用（2009）字第012132号土地证（以下简称012132号证），土地面积为13921.07平方米。以上土地面积共计73431.29平方米。
倚能房地产公司于2010年1月5日向海口市国土资源局提交《关于要求整合、置换土地的申请报告》，以该公司“倚能.美林湾”项目四宗地块即012132号、012134号、012135号、012136号证地块，属《海口市江东组团片区控制性详细规划》Ｅ1903、Ｅ2303地块范围内，因周边路网已调整，致使项目用地零散，不利于项目开发建设，特提出整合、置换Ｅ1903、Ｅ2303地块内剩余用地申请。2010年9月6日，海口市国土资源局向市政府作出市土资储字（2010）396号《关于海南倚能房地产开发公司用地界线调整有关问题的请示》。经市政府批准后，海口市国土资源局作出《关于海南倚能房地产开发有限公司用地调整问题的复函》（市土资储字（2010）444号），同意将倚能房地产公司位于海口市白驹大道北侧的73431.29平方米四宗建设用地，依照《海口市江东组团片区控制性详细规划》成果，整合为两宗用地。倚能房地产公司经向海口市国土资源局申请登记发证，海口市国土资源局进行了地籍调查，制作了《国有土地使用权登记卡》及《土地使用权座落及现状》，确定了土地的四至界线和用地坐标，即土地使用权座落于海口市灵山镇新琼村委会，土地四至为东至空地，南至规划路，西至空地，北至规划路。经市政府批准，同意调整用地界线，将该公司原四宗用地整合为两宗用地，即注销倚能房地产公司的012135号、012136号证，按面积47474.26平方米重新核发海口市国用（2010）第014678号《国有土地使用权证》（以下简称014678号证）；注销相应的012132号、012134号证，按面积25957.07平方米重新核发014682号证（即涉案土地证），以上土地面积共计73431.33平方米。核发后的两证面积与核发前四证的土地面积不变。经比对涉案土地界址坐标，涉案土地证的界址点与倚能房地产公司核发前的土地界址点有变更，市政府在地籍调查时未组织倚能房地产公司及相邻宗地使用者到场进行认定。市政府遂于2010年11月26日向倚能房地产公司颁发了上述014678号证和014682号证，批准用途城镇住宅用地。涉案两块用地，倚能房地产公司用于“倚能.美林湾”开发建设，现已基本建设完毕。榕树村民小组认为1997年3月27日，原琼山市江东新市区开发建设管理委员会与琼山市灵山镇新琼村委会榕树经济社即榕树村民小组订立了《预征目标用地协议书》，征用榕树村民小组用地31.224亩，而榕树村民小组自行申请海口市土地测绘院对014678号证和涉案014682号证现状用地进行绘制并制作出示意图，计算出两证占用榕树村民小组集体土地36.024亩，比用地协议书多征收榕树村民小组土地4.796亩，遂提起本案之诉，请求：一、依法撤销市政府颁发给倚能房地产公司的014682号证；二、判决市政府承担本案诉讼费用。
原审另查明，014678号证和涉案014682号证项下土地均是征收集体土地取得。涉案部分土地上有榕树村民小组三块集体土地，地号分别为：01－09－00215、01－09－00216C1和01－09－00170。市政府于2004年10月13日向榕树村民小组颁发了上述三块土地中地号为01－09－00170的海口市集有（2004）第014867号《集体土地所有权证》，对其他两块土地的土地证，榕树村民小组未予提供。榕树村民小组持有的土地证目前未被注销。
原审认为，一、本案争议焦点是榕树村民小组诉讼主体资格是否适格。根据法院查明的事实，榕树村民小组所有的集体用地在涉案两个土地证项下部分范围内，市政府为倚能房地产公司颁发014682号证，对榕树村民小组的权利义务产生实际影响。故榕树村民小组起诉市政府要求撤销其为倚能房地产公司颁发的014682号证，其主体资格适格。二、关于市政府向倚能房地产公司颁发014682号证是否合法问题。涉案014682号证经倚能房地产公司向海口市国土资源局提交整合、置换土地申请，市政府下属国土部门对倚能房地产公司的申请，进行了地籍调查，制作了土地座落及现状界址坐标，最终由市政府批准同意注销倚能房地产公司的012135号、012136号证换发而来。经查，换发涉案证时该证项下土地界址点发生变更，依据《城镇地籍调查规程》4.4.2条规定，界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章。相邻宗地使用者届时不到场，申请者或相邻宗地使用者不签名或不盖章时，分别按3．2．6．7和3．2．6．8条款处理。因涉案土地上有榕树村民小组部分土地，榕树村民小组并持有集体土地所有权证，是涉案土地的相邻人。因此，市政府在地籍调查时未组织倚能房地产公司及相邻宗地使用者到场认定，违反法定程序。榕树村民小组主张撤销市政府向倚能房地产公司颁发的014682号证，理由充分，应予支持。因倚能房地产公司的“倚能.美林湾”项目已基本建设完毕，不宜撤销涉案颁证行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认市政府向倚能房地产公司颁发014682号证的行为违法。案件受理费50元，由市政府负担。
上诉人榕树村民小组上诉称，一、原审判决认定“014678号证和涉案014682号证项下土地均是征收集体土地取得”，属认定事实严重错误。市政府向倚能房地产公司颁发的014678号、014682号证项下土地中的三块涉案集体土地未经过任何征用手续，且一直登记在榕树村民小组名下，归榕树村民小组合法所有，倚能房地产公司不可能通过征用集体土地而取得。二、原审判决确认市政府向倚能房地产公司颁证的行政行为违法，却不依法撤销，属于适用法律错误。（一）涉案集体土地颁证行为的撤销根本不会造成对国家利益、社会公共利益的损害，“倚能.美林湾”项目是倚能房地产公司的房地产项目，只涉及企业的营利问题。反之，该违法颁证行为如若不撤销，会造成国家农田的流失，农民失去赖以生存的土地。（二）市政府违反法定程序擅自将涉案集体土地进行非法流转，在流转过程中不断侵占榕树村民小组更多土地，倚能房地产公司现占用土地已经超出市政府向其违法颁证所记载的面积。唯有撤销该涉案颁证行为，协商处理好该土地纠纷，据实按法律规定办理征收手续，方可彻底地解决该土地纠纷。综上，请求：1.依法撤销原审判决；2.依法撤销市政府颁发给倚能房地产公司的014682号证。
上诉人市政府上诉称，一、原审判决认定榕树村民小组具有诉讼主体资格存在事实错误和法律错误。根据原审法院查明的事实，014678号证和涉案的014682号证项下土地早在1997年即被原琼山市人民政府批准征用，且也已经为土地使用权人颁发了国有土地使用证。因此，榕树村民小组所主张的土地权益早已被征收为国有，榕树村民小组与涉案国有土地不存在法律上利害关系，无权再以集体土地所有权人的名义提起撤销014682号土地证的行政诉讼。如榕树村民小组认为原琼山市人民政府或者市政府未依照法定程序进行土地征收，可另行向法院确认市政府的土地征收行为违法或无效，但不能直接起诉要求法院撤销国有土地使用权。二、原审判决认定市政府为倚能房地产公司颁发涉案土地使用权证违法，属认定事实不清，适用法律错误。（一）市政府基于倚能房地产公司已经取得的国有土地使用权，并根据城市规划调整后的规划现状对其土地进行整合，符合法律法规的规定。市政府整合倚能房地产公司的土地并没有侵犯榕树村民小组的集体土地权益，原审判决认定侵占榕树村民小组的集体土地没有事实依据。（二）原审判决认定市政府违反《城镇地籍调查规程》关于相邻权人指界的规定，没有事实依据和法律依据。涉案宗地不存在相邻权人，无须通知相邻权人进行现场指界，原审根据榕树村民小组持有集体土地证属于相邻权人的认定，没有事实依据，并据以认定市政府为倚能房地产公司颁发的014682号证违法，没有法律依据。综上，请求：1.撤销原判，改判维持市政府为倚能房地产公司颁发014682号证的具体行政行为合法；2.一、二审诉讼费用由榕树村民小组承担。
原审第三人倚能房地产公司述称，一、倚能房地产公司取得涉案土地合法、有效。涉案土地早在1997年被原琼山市人民政府征收并颁发土地证，倚能房地产公司经市政府批准整合后颁发土地证。二、原审判决不撤销颁证行为是合法的。涉案土地上的商品楼已开发且基本销售完毕，无论市政府颁证行为是否合法、有效，都不应撤销，否则，将给国家造成重大利益损失。综上，请求驳回榕树村民小组的上诉请求。
二审期间，当事人没有新证据提交本院。
本院经审理查明，1997年原琼山市人民政府批准同意海南志升环保有限公司等12家马来西亚外资企业共十二宗地计180.305亩用于发展商贸事业，并分别颁发国有土地使用证，其中包括海南志升环保有限公司1997年琼山市国用（灵山）字第02187号《国有土地使用证》、海南吉天木业有限公司1997年琼山市国用（灵山）字第02183号《国有土地使用证》，批准用途为商住用地；原琼山市规划土地管理局与土地使用权人签订了《国有土地使用权出让合同》。后因行政区划调整，原琼山市并入海口市设立成为海口市琼山区，2007年海南志升环保有限公司等十一家原土地使用权人申请换发土地证，经海口市国土资源局审查同意，市政府分别换发了土地证，其中包括海南志升环保有限公司、海南吉天木业有限公司等原八家公司八个宗地，土地证号分别为海口市国用（2007）006732号、006733号、006735号、006736号、006738号、006739号、第006742号、0067**号《国有土地使用证》，地类用途为城镇混合住宅用地。后，倚能房地产公司从该八家公司收购取得上述八宗国有土地使用权。2009年12月2日，经倚能房地产公司申请，市政府批准将上述八宗国有土地使用证变更登记、整合换发为四宗国有土地使用证，国有土地使用权人为倚能房地产公司，其中包括：将海口市国用（2007）第006742号、006739号整合换发为012135号证，土地面积为17023.07平方米；将海口市国用（2007）第006735号、006736号整合换发为012136号证，土地面积为23962.50平方米；将海口市国用（2007）第006732号、006733号整合换发为012134号证，土地面积为18524.65平方米；将海口市国用（2007）第006738号、006744号整合换发为012132号证，土地面积为13921.07平方米。以上土地面积共计73431.29平方米。
本院审理查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是市政府2010年11月26日向倚能房地产公司颁发海口市国用（2010）第014682号《国有土地使用权证》的行为，本院就该014682号证的合法性进行审查。
从本案已查明事实来看，倚能房地产公司名下014678号证和014682号证项下两宗用地，经批准用于“倚能.美林湾”建设项目，因《海口市江东组团片区控制性详细规划》规划调整，经土地使用权人倚能房地产公司申请、市政府批准，将该公司原有的四宗地块即012132号、012134号、012135号、012136号证项下地块整合、置换而来，原012135号、012136号证项下两宗用地整合为一宗用地，重新登记核发为014678号证；原012132号、012134号证项下两宗用地整合为另一宗用地，重新登记核发为014682号证。换证前四证面积共计73431.29平方米，换证后的两证面积共计73431.33平方米，用地面积基本不变。但由于规划调整，两证的宗地之间新规划建设了一条道路，导致宗地位置发生了变化，用地界线有所调整，土地界址点发生了变更，新设道路占用的土地面积影响相邻宗地使用者的权益，依据有关土地登记规则和《城镇地籍调查规程》第4.4.2条的规定，这种情形下须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者共同认定，在变更地籍调查表上签名或盖章确认。因涉案土地上有榕树村民小组经登记的部分土地，榕树村民小组是涉案土地的相邻人。因此，市政府在地籍调查和调整土地界址点时未组织倚能房地产公司及榕树村民小组或其他宗地使用者到场确认，违反法定程序。原审判决据此认定市政府颁发014682号证的行政行为违法正确，本院予以维持。同时，原审判决结合涉案土地上倚能房地产公司投资开发建设的“倚能.美林湾”项目已基本建设完毕的事实，认定不宜撤销涉案014682号证，判决确认市政府向倚能房地产公司颁发014682号证的行为违法，处理结果并无不当，本院予以维持。
关于榕树村民小组提出的涉案土地未经依法征用、仍属于其集体所有的问题。从土地来源的事实来看，涉案土地使用权即倚能房地产公司名下014678号证和014682号证项下两宗用地，来源于该公司原有的四宗地块即012132号、012134号、012135号、012136号证项下地块；而该四宗地块，则来源于海南志升环保有限公司等八家公司所有的八宗国有土地使用权，土地证号分别为海口市国用（2007）006732号、006733号、006735号、006736号、006738号、006739号、第006742号、0067**号《国有土地使用证》。土地流转的性质属于倚能房地产公司自海南志升环保有限公司等八家公司国有土地使用权转让，土地登记的性质则属于国有土地使用权转移登记。海南志升环保有限公司等八家公司上述八宗国有土地使用权，则来源于市政府向该八家公司的国有土地使用权出让，系因包括该八家公司在内的十一家外商投资企业投资建设原琼山市江东新区基础设施建设，原琼山市人民政府用国有土地使用权折价补偿而取得的国有土地使用权。土地性质属于国有土地使用权，土地权属来源清楚。上述土地，原琼山市人民政府已于1997年通过行政征收，从包括榕树村民小组在内的多家集体经济组织征收转为国有土地，并于1997年办理土地登记，向海南志升环保有限公司等八家公司颁发了国有土地使用权证，征地行为已经实施。原征地行为与本案被诉的倚能房地产公司的国有土地使用权登记行为属于两个不同性质的行政行为，榕树村民小组如对原征地行为不服，可循其它合法途径另行主张，依法不属于本案审查范围。可见，争议地已于1997年办理国有土地使用权登记并颁发了国有土地使用权证，在未经法定程序依法撤销或者确认无效之前，具有法定公示公信效力；榕树村民小组提出的海口市集有（2004）第014867号《集体土地所有权证》，集体土地行政登记行为在后，如两个登记行为内容存在冲突，权利人可依法向登记机关申请更正登记。因此，榕树村民小组于本案提出的该地未经依法征用、仍属于其集体所有的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。
关于榕树村民小组诉讼主体资格是否适格的问题。根据现查明的事实，榕树村民小组主张其所有的集体土地，2004年经登记机关进行了集体土地登记，登记范围内部分土地与倚能房地产公司登记的两个国有土地使用证项下部分土地相重合，市政府有关的土地登记颁证行为，对榕树村民小组的权利产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，榕树村民小组有权提起行政诉讼。原审判决认定榕树村民小组主体资格适格正确，本院予以维持。市政府以榕树村民小组与涉案土地不存在利害关系为由主张榕树村民小组不具备本案诉讼主体资格，不符合法律规定，本院不予采纳。
综上，原审判决除个别事实认定有误本院予以纠正之外，认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。榕树村民小组和市政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 吴天月
审 判 员 朱望锋
审 判 员 麻红丽
二〇一六年九月三十日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第三条国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。
土地登记资料可以公开查询。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。