湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行赔终11号
上诉人（一审原告）谭国明，男，1957年11月14日出生，汉族，住湖北省秭归县。
委托诉讼代理人ＸＸ，湖北至成律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜昌市国土资源局，住所地宜昌市西陵区沿江大道49号。统一社会信用代码1142050073271456XX。
法定代表人王华品，局长。
委托诉讼代理人崔文生，宜昌市国土资源局矿产开发管理科科长。
委托诉讼代理人邱萍萍，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）秭归县人民政府，住所地秭归县茅坪镇长宁大道18号。
法定代表人ＸＸ，县长。
委托诉讼代理人黎建国，秭归县人民政府法制办公室主任。
委托诉讼代理人石磊，秭归县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）秭归县国土资源局，住所地秭归县茅坪镇长宁大道8号。统一社会信用代码11420527011136210N。
法定代表人王雄，局长。
委托诉讼代理人余祖湛，秭归县国土资源局总工程师。特别授权代理。
委托诉讼代理人梅兴安，湖北林华安律师事务所律师。
上诉人谭国明因行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初72号行政赔偿判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。
一审判决认定，2000年9月30日湖北省国土资源厅向谭国明颁发秭归县屈原镇团丘村二煤矿《采矿许可证》，该证载明生产规模0.3万吨/年，有效期限叁年，自2000年9月至2003年9月。2000年10月12日湖北省国土资源厅向谭国明颁发秭归县屈原镇团丘村煤矿《采矿许可证》，该证载明生产规模0.5万吨/年，有效期限叁年，自2000年10月至2003年10月。
2001年6月13日国务院办公厅下发《国务院办公厅关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》[国办发明电（2001）25号]（以下简称《紧急通知》），《紧急通知》称为遏制煤矿事故多发势头，扭转煤矿安全生产工作面临的严峻形势，切实维护人民群众生命财产安全，国务院决定，立即关闭国有煤矿矿办小井，所有乡镇煤矿（含国有煤矿以外的各类小煤矿）一律停产整顿。同时决定：自通知下发之日起，全国所有乡镇煤矿，一律停产整顿。由地方人民政府组织煤炭、国土资源、安全监管、工商等有关部门和煤矿安全监察机构一起组成检查组进行检查和认定，根据检查认定情况，分别采取以下措施：一、凡国有煤矿矿区范围内的各类小煤矿，一律予以关闭。二、凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照、矿长资格证四种证件不全的，以及生产高硫高灰煤炭的，一律予以关闭。三、凡不具备基本安全条件，有下列情况之一的，一律予以关闭：1、独眼井；2、矿井没有采用机械通风的；3、没有合理排水系统的；4、没有使用专用防爆电气设备；5、没有使用矿井人员升降专用容器的；6、高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井没有完善的监测手段和措施的；7、不符合地方人民政府规定的其他条件的。四、经整顿达到安全生产条件的合法乡镇煤矿，经检查组检查验收，并由检查验收人员、当地县级人民政府负责人、煤矿安全监察人员签字后，才能恢复生产。2001年6月20日国土资源部办公厅下发《关于落实国务院办公厅关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿工作的通知》[国土资电发（2001）35号]，明确要求，一、各省（自治区、直辖市）国土资源主管部门必须按照《紧急通知》的要求，立即组织力量，注销所有《紧急通知》中决定关闭煤矿企业的采矿许可证，并将采矿许可证正、副本收回，暂存当地市、县地质矿产主管部门；二、未经批准至今尚未换证的采矿许可证一律废止并予注销；四、……凡经整顿检查决定关闭的矿山企业，采矿许可证予以注销。湖北省人民政府及相关部门分别转发了上述文件，并对加强煤矿停产整顿的相关工作进行部署。
另查明，2000年9月7日秭归县煤炭行业关井压产领导小组向屈原镇团丘村二煤矿（谭国明）下达限期整改煤矿矿井决定书，要求谭国明的屈原镇团丘村二煤矿进行停产整顿。2001年9月28日秭归县矿产煤炭局、秭归县劳动局、秭归县乡镇企业局共同向秭归县人民政府报告，建议关闭屈原镇团丘村二煤矿等22对矿井。次日，秭归县人民政府下发《县人民政府关于对部分乡镇煤矿实施关闭的通知》[秭政发（2001）45号]，决定对全县不符合办矿条件的22对矿井立即关闭，屈原镇团丘村二煤矿属于立即关闭的矿井之一。
2002年2月20日，秭归县国土资源局向谭国明经营的秭归县屈原镇团丘村煤矿下达《限期整改通知书》，要求其对煤矿存在的问题进行整改，并将资料报秭归县国土资源局审批或验收，逾期不整改、不申请验收或整改后验收不合格的，国土资源管理部门将依法注销其《采矿许可证》。2002年5月12日秭归县安全生产监督管理局通报了关于乡镇煤矿验收情况，该通报中载明“团丘村煤矿未按规定时间完成整改，取消验收资格”，并于同日向秭归县人民政府请示，以屈原镇团丘村煤矿未按时间要求整改完毕，未达到验收标准和条件为由，提请关闭屈原镇团丘村煤矿。2002年5月21日秭归县人民政府下发《县人民政府关于对两河口镇岩屋沟等四家煤矿实施关闭的通知》，决定对屈原镇团丘村煤矿等四家煤矿依法实施关闭。
2003年2月19日秭归县国土资源局向宜昌市国土资源局请示注销谭国明经营的屈原镇团丘村二煤矿和屈原镇团丘村煤矿的《采矿许可证》。随后，宜昌市国土资源局向湖北省国土资源厅申请注销上述两煤矿的《采矿许可证》。同年4月1日，湖北省国土资源厅作出批复，委托宜昌市国土资源局对秭归县杨林桥镇余家河二煤矿等27家矿山企业的《采矿许可证》在当地报纸上进行公告注销（包括谭国明经营的屈原镇团丘村二煤矿和屈原镇团丘村煤矿）。宜昌市国土资源局根据该批复于2003年5月16日在《宜昌日报》上刊登了“关于注销秭归县杨林桥镇余家河二煤矿等27家矿山企业《采矿许可证》”的公告。由于宜昌市国土资源局在刊登公告时未说明是授委托的行为，故宜昌市国土资源局的该公告行为经宜昌市中级人民法院于2004年2月13日作出的（2004）宜行终字第3号行政判决确认为“宜昌市国土资源局以自己名义注销谭国明《采矿许可证》的具体行政行为无效”。之后，谭国明因要求恢复屈原镇团丘村煤矿、重新开办煤矿等问题多次进行信访。2016年6月24日，谭国明向宜昌市国土资源局提出赔偿申请，要求宜昌市国土资源局赔偿其生产设备损失、生产通道损失、生产损失、交通费、精神抚慰金等共计8688200元。宜昌市国土资源局未给予书面答复，谭国明遂提起诉讼。
一审判决认为，一、《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。2001年6月13日国务院办公厅下发《紧急通知》，要求自通知下发之日起，全国所有乡镇煤矿，一律停产整顿，对证照不全、不具备安全生产条件等情形的煤矿一律关闭。秭归县人民政府根据整改及检查情况，决定对谭国明经营的屈原镇团丘村煤矿、屈原镇团丘村二煤矿进行关闭，是依据《中华人民共和国矿山安全法》、《紧急通知》等相关规定，依法行使职权。且秭归县人民政府依法作出关闭决定后，谭国明并未对秭归县人民政府作出的行政行为提出异议。而主张国家赔偿应当以行政机关作出的行政行为被确认违法为前提条件。故谭国明向秭归县人民政府主张行政赔偿没有事实和法律依据，不予支持。
二、根据国土资源部《关于落实国务院办公厅关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿工作的通知》[国土资电发（2001）35号]精神，凡经整顿检查决定关闭的矿山企业，采矿许可证予以注销。屈原镇团丘村煤矿、屈原镇团丘村二煤矿被秭归县人民政府依法予以关闭，其采矿许可证应当予以注销。且根据查明的事实，屈原镇团丘村煤矿和屈原镇团丘村二煤矿的《采矿许可证》是由湖北省国土资源厅颁发，也是由湖北省国土资源厅作出注销决定。谭国明没有提供证据证明其将屈原镇团丘村煤矿和屈原镇团丘村二煤矿两煤矿的《采矿许可证》（正、副本）交给了宜昌市国土资源局。因此，谭国明要求宜昌市国土资源局归还其《采矿许可证》的请求，不予支持。
三、谭国明经营的屈原镇团丘村煤矿、屈原镇团丘村二煤矿的《采矿许可证》是由湖北省国土资源厅颁发，从湖北省国土资源厅给宜昌市国土资源局的批复可以认定作出注销屈原镇团丘村煤矿和屈原镇团丘村二煤矿的《采矿许可证》的机关不是宜昌市国土资源局，宜昌市国土资源局在《宜昌日报》上刊登注销公告的行为被确认无效，并不影响上述两煤矿的《采矿许可证》被实际注销的结果，且屈原镇团丘村煤矿和屈原镇团丘村二煤矿的《采矿许可证》有效期限分别于2003年10月、2003年9月到期。根据相关规定，《采矿许可证》有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在《采矿许可证》有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，《采矿许可证》自行废止。另谭国明亦未提供因宜昌市国土资源局的公告行为给其造成损失的充足的证据。因此谭国明要求宜昌市国土资源局承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，不予支持。
四、秭归县国土资源局根据国务院的相关文件精神，依职权对全县煤矿进行清理，对依法关闭的秭归县杨林桥镇余家河二煤矿等27对矿井（包括谭国明经营的屈原镇团丘村二煤矿和屈原镇团丘村煤矿）提请宜昌市国土资源局注销其采矿许可证，只是依法履行职责，且该行为并非作出行政行为。故谭国明要求秭归县国土资源局承担行政赔偿责任的理由不能成立，不予支持。
五、关于本案诉讼时效问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《国家赔偿法》第三十九条规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（７）符合法律规定的起诉期限。”根据已查明的事实，宜昌市国土资源局在《宜昌日报》上以自己的名义注销屈原镇团丘村二煤矿和屈原镇团丘村煤矿的《采矿许可证》的具体行政行为被宜昌市中级人民法院于2004年2月13日作出的（2004）宜行终字第3号行政判决依法确认无效。谭国明于2016年9月1日向本院提起行政赔偿诉讼，且未提供证据证明其存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故本案明显超过了法律规定的起诉期限。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第二十二条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、第三十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条、第十五条、第三十九条之规定，判决驳回谭国明关于要求宜昌市国土资源局归还其采矿许可证，以及要求宜昌市国土资源局、秭归县人民政府、秭归县国土资源局共同赔偿损失共计8688200元的赔偿请求。
谭国明上诉称，一审判决违反法定程序，适用法律错误。请求撤销一审判决，发送改判由三被上诉人共同承担赔偿上诉人的经济损失8688200元。
宜昌市国土资源局、秭归县人民政府、秭归县国土资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，关闭煤矿的行政行为合法、上诉人未举证证明经济手段、起诉超过法定期限。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。2001年6月13日国务院办公厅下发《紧急通知》，要求自通知下发之日起，全国所有乡镇煤矿，一律停产整顿，对证照不全、不具备安全生产条件等情形的煤矿一律关闭。秭归县人民政府依据《中华人民共和国矿山安全法》、《紧急通知》等相关规定，根据整改及检查情况，决定对谭国明经营的屈原镇团丘村煤矿、屈原镇团丘村二煤矿予以关闭，该行政行为已经发生法律效力。
屈原镇团丘村煤矿和屈原镇团丘村二煤矿的《采矿许可证》是由湖北省国土资源厅颁发，也是由湖北省国土资源厅决定注销。谭国明没有提供证据证明其将屈原镇团丘村煤矿和屈原镇团丘村二煤矿两煤矿的《采矿许可证》交给了宜昌市国土资源局，亦无证据表明宜昌市国土资源局没收或收回了《采矿许可证》。因此，对谭国明要求宜昌市国土资源局归还其《采矿许可证》的诉讼请求，一审判决予以驳回，并无不当。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼应当满足下列条件：加害行政行为被确认为违法、受损害的事实根据、违法行政行为与损害事实之间具有因果关系。本案中，谭国明经营的两个煤矿被秭归县人民政府关闭，该行政行为并未被确认为违法，宜昌市国土资源局对《采矿许可证》的注销公告虽然被确认无效，但不影响《采矿许可证》因两个煤矿被关闭而被湖北省国土资源厅决定注销的法律效力和法律后果，宜昌市国土资源局的注销公告与谭国明的经济损失之间不具有因果关系，谭国明虽然提出了赔偿请求，但未提供受损害的事实根据。因此，一审判决对其行政赔偿请求予以驳回，并无不当。谭国明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由谭国明负担。
本判决为终审判决。
审判长 张辅伦
审判员 徐 飞
审判员 谢 明
二〇一七年六月六日
书记员 李 伟