湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）潭中行终字第77号
上诉人（原审原告）冯贵丰，男，1958年1月17日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
上诉人（原审原告）冯裕丰，男，1961年5月24日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系冯贵丰之弟。
被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府，住所地湘乡市务门前街67号。
法定代表人彭瑞林，市长。
委托代理人彭岳平，湘乡市房产管理局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人陈谷丰，湖南玉宇律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人冯贵丰、冯裕丰因与被上诉人湘乡市人民政府房屋征收一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2013）湘法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员刘定钧、谢颖参加评议的合议庭，于2013年12月12日公开开庭审理本案。上诉人冯贵丰、冯裕丰，被上诉人湘乡市人民政府的委托代理人彭岳平、陈谷丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，湘乡市南正街棚户区改造项目（一期）属于保障性安居工程建设范畴，符合湘乡市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入了湘乡市2012年国民经济和社会发展年度计划。二原告按份共有（各占50%）的位于湘乡市昆仑桥办事处南正街原124-2号（现南正街97号附1号）房屋（建筑面积88.68平方米，砖木结构，用途住宅）属于征收范围。2013年4月湘乡市国有土地上房屋征收部门湘乡市房产管理局拟定了南正街棚户区改造项目房屋征收补偿方案报被告，被告组织湘乡市房产管理局、规划局、国土资源局、发展和改革局等各部门进行了论证并于2013年4月10日向社会进行了公布，征求公众意见，在征求意见不少于30日期限内，被告收到被征收人书面意见两条，对是否属于棚户区改造提出异议，被告对公开征求意见不予采纳等情况进行了说明。2013年4月12日，被告组织湘乡市昆仑桥街道办事处对南正街棚户区改造项目的实施进行了社会稳定风险评估，认定实施南正街棚户区改造的社会风险可控。该项目房屋征收补偿费用承诺足额到位。被告于2013年5月16日作出了《房屋征收决定》并发布了湘乡政通（2013）6号房屋征收公告。房屋征收公告载明了房屋征收决定、征收目的、征收范围、征收部门、征收实施单位、征收签约期限、征收补偿方案等，并告知了申请行政复议权和起诉权。
原审判决另查明，被告于2013年9月25日已将原告的房屋征收补偿费专户存储。
原审判决认为，湘乡市南正街棚户区改造项目（一期）属于保障性安居工程建设范畴，进行房屋征收符合公共利益的需要。被告湘乡市人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证、公布，征求了公众意见，并对少数异议意见及时进行了解释和说明，符合法定程序。在作出房屋征收决定前，被告对征收范围内的房屋进行了调查、登记和处理，组织有关部门进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用虽未专户存储但承诺足额到位，并且在审理过程中被告已将原告的房屋征收补偿费用专户存储。被告作出《房屋征收决定》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，虽然实施征收过程中程序存在一些瑕疵，但对该具体行政行为的合法性无重大影响，依法应予维持。原告要求确认被告作出的房屋征收决定违法，并予以撤销的理由不成立，依法不予支持。原告提出的评估问题系被告在作出征收决定后实施补偿过程中所履行的法律程序，与房屋征收决定无关，不属于本案的审查范围。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告湘乡市人民政府于2013年5月16日作出的《房屋征收决定》。本案受理费50元，免交。
一审宣判后，冯贵丰、冯裕丰在法定期限内向本院提出上诉称：一审判决认定事实不清，程序违法，适用法律不当。一、一审判决程序违法，遗漏了必须参与诉讼的第三人，遗漏了上诉人的诉讼请求。被上诉人所作房屋征收决定范围内，除上诉人和陈泽辉参与诉讼外，还有三家被征收人，一审法院未通知其他三户参加诉讼。另外，被上诉人作出的《房屋征收决定》和《房屋征收公告》属于独立的两个具体行政行为，上诉人在诉状中要求确认“湘乡市人民政府2013年5月16日颁发的《房屋征收公告》（含房屋征收决定）湘乡政通（2013）6号违法，并予以撤销。”但一审法院仅对《房屋征收决定》作出裁判，对《房屋征收公告》未予裁判，属于漏判，二审法院应当撤销原审判决，发回重审。二、一审法院认定事实不清。1、包括上诉人在内的六户在2007年已被划入南正街商业城拆迁红线范围，上诉人已与开发商就拆迁达成口头协议，但因开发商出事，被上诉人以公共利益需要为由强行将六户房屋列入棚户区改造，再次进行征收，属于一地两卖。同时，被上诉人实施的项目不符合公共利益的需要，而是借南正街开发项目向上级套取棚户区改造资金，其不能提供证据证实该项目符合棚户区改造的条件，也未按相关法律法规的要求履行相关程序；2、按照国务院590号令第9条之规定，被上诉人应当提供南正街改造已列入湘乡市第十二个五年规划的材料，但被上诉人仅提供三份伪造的批复，不能取代土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；3、被上诉人未按规定征求群众意见，也拒绝被征收户所提出的不属于棚户区的意见，含上诉人在内的六户并不在湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅（湘建保2011）131号文件附表之列，被上诉人将六户列为棚户区改造纯属张冠礼戴；4、被上诉人在作出房屋征收决定前，未组织有关部门对上诉人搭建的建筑进行调查认定和处理丈量；5、被上诉人未按规定进行社会稳定风险评估，昆仑桥办事处出具的风险评估报告不符合法律规定；6、《征收补偿方案》未经发展改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境资源保护部门、文物保护部门、财政部门、建设部门进行科学论证，明显与国务院590号令不符；7、被上诉人作出征收决定之前，征收补偿费用没有足额到位、专户存储、专款专用，只提供了由怀其皮革集团公司出具的资金承诺书，与法律相背；8、被上诉人声称实施的项目属于旧城区改造，但未按规定召开听证会，与法律法规相冲突；9、上诉人在诉讼中才见到的《房屋征收决定》没有发文字号，不具有行政公文的基本形式要件，也没有依法送达给含上诉人在内的拆迁当事人，没有生效，不能发生法律效力。三、一审判决适用法律不当。综合以上事实可以证明，被上诉人所作《房屋征收公告》在实体和程序上均严重违反国务院590号令和法律的规定，一审判决却只认定为“程序上有些瑕疵，但对具体行政行为的合法性无重大影响”，适用《行政诉讼法》第54条第1项规定作出判决显属不当。请求二审法院撤销一审判决，发回重审。
被上诉人湘乡市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确、程序合法。实施南正街棚户区改造是湘乡市组织实施的保障性安居工程建设的需要，符合社会公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求，房屋补偿资金足额到位，对项目建设进行了社会稳定风险评估后，可以实施国有土地上房屋征收。2013年5月16日，湘乡市人民政府作出《房屋征收决定》并以湘乡政通（2013）6号《房屋征收公告》在房屋征收范围内进行了公告。该房屋征收决定完全符合《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的条件和程序，一审判决予以维持是正确的。二、针对上诉人所提出的问题，被上诉人认为：（一）、本案其他被征收人不是利害关系人，而是具有独立请求权的当事人，均可自行决定是否申请复议或提起行政诉讼，不存在遗漏第三人的问题；《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规定对房屋征收决定不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。（二）、1、答辩人征收的目的是基于公共利益的需要，并已按规定向法院提供相关证据；2、答辩人已提供湘乡市人民政府2012年工作报告，该工作报告将南正街棚户区改造列入了规划，并通过了湘乡市人大批准；3、征收方案公告已征求公众意见，且期限不少于30天；4、有关部门已对上诉人所有建筑进行调查认定，只是双方观点不一致而已；5、社会风险评估主体就是人民政府相关职能部门和相关镇办事处组成，湘潭市、湘乡市两级政府已明文告知；6、《房屋征收补偿方案》是由房屋征收部门拟定后报市人民政府，由市人民政府组织有关部门论证，而非上诉人所讲的七部门论证；7、征收补偿费用已足额到位，专户存储，专款专用；8、棚户区安居工程与旧城区改造是不同概念，上诉人理解有误；9、公文是否书写格式一致，不影响公文的效力，《房屋征收决定》已通过公告形式送达给上诉人。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
经审理查明，2011年6月16日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅湘建保（2011）131号文件《关于2011年城市棚户区改造项目审核结果的通知》，将湘乡市南正街棚户区列入2011年专项补助城市棚户区改造项目计划，实施主体为湘乡市棚户区改造投资开发有限公司，计划总投资8500万，棚户拆迁安置户数为178户，实物安置户数为100户，货币安置户数为78户，棚户区安置住房建设项目名称为南正街商业城，安置户数100户。2013年4月2日，湖南省怀其皮革集团建设开发有限公司向湘乡市房产局出具《房屋征收补偿费用承诺书》，载明“经市人民政府研究决定，我公司关于南正街棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿费用已足额到位，专款用于南正街罗力、陈泽辉、谷沛丰、肖新其、冯裕丰和冯贵丰等六户的房屋征收补偿工作。特此承诺。”同日，湘乡市国土资源局向南正街棚户区改造项目（一期）建设项目指挥部出具材料载明“南正街棚户区改造项目（一期）项目用地符合我市《土地利用总体规划》要求”。同日湘乡市城乡规划局向南正街棚户区改造项目（一期）建设项目指挥部出具材料载明“南正街棚户区改造项目（一期）建设项目符合我市城乡规划要求”。2013年4月房屋征收部门湘乡市房产管理局拟定了南正街棚户区改造项目房屋征收补偿方案报被上诉人湘乡市人民政府，湘乡市人民政府组织湘乡市房产管理局、规划局、国土资源局、发展和改革局等各部门进行了论证，于2013年4月10日向社会公布征求公众意见。在征求意见不少于30日期限内，湘乡市人民政府收到被征收人书面意见两条，对是否属于棚户区改造提出异议，湘乡市人民政府对公开征求意见不予采纳等情况进行了说明。2013年4月12日，湘乡市昆仑桥街道办事处作出《南正街棚户区改造房屋征收工作的社会稳定风险评估》，认为实施南正街棚户区改造的社会风险可控。该项目房屋征收补偿费用承诺足额到位。2013年5月6日，湘乡市发展和改革局出具材料载明“南正街棚户区改造项目（一期）符合我市国民经济和社会发展规划，已纳入湘乡市国民经济和社会发展2012年年度计划”的材料。同日，湘乡市发展和改革局作出湘发改投（2013）18号《关于南正街棚户区改造项目备案的通知》，向湖南省怀其皮革集团建设开发有限公司发文准予备案。备案项目名称为南正街棚户区改造，建设地点为湘乡市昆仑桥办事处南正街（地号01-99-990036、01-99-99-0029），项目用地面积3546.22平方米，新建商住楼1栋，门面及住房39套，总建筑面积3337.89平方米，项目总投资800万元，资金来源为自筹。2013年5月16日被告湘乡市人民政府作出了《房屋征收决定》，并发布了湘乡政通（2013）6号《房屋征收公告》，载明征收范围是南正街38#-108#项目建设规划范围内应拆而尚未拆除的房屋，包括位于昆仑桥办事处南正街原124-3号罗力、南正街94号陈泽辉、南正街原124-2号冯裕丰与冯贵丰共有、南正街98号谷沛丰、南正街91号（原121号）肖新其共5户被征收人的房屋土地及其附属物，同时告知了被征收人对湘乡市人民政府房屋征收决定不服的，可在2013年7月15日前依法向湘潭市人民政府申请行政复议，也可在2013年8月15日前依法向人民法院提起行政诉讼。冯裕丰、冯贵丰对该决定不服，向法院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的主要焦点问题有两个：一是本案中被上诉人湘乡市人民政府所作出房屋征收决定是否符合公共利益需要；二是被上诉人湘乡市人民政府实施征收程序是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。关于第一个问题，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅湘建保（2011）131号文件《关于2011年城市棚户区改造项目审核结果的通知》，已经将湘乡市南正街棚户区列入2011年专项补助城市棚户区改造项目计划，湘乡市发展和改革局湘发改投（2013）18号《关于南正街棚户区改造项目备案的通知》确认了备案项目是南正街棚户区改造，结合湘乡市南正街的实地建设情况，可以认定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的有关情形，因此，可以认为湘乡市人民政府所作出房屋征收决定符合公共利益需要。关于第二个问题，湘乡市发展和改革局出具材料证明南正街棚户区改造项目（一期）符合国民经济和社会发展规划，已纳入湘乡市国民经济和社会发展2012年年度计划，湘乡市国土资源局出具材料证明南正街棚户区改造项目（一期）项目用地符合《土地利用总体规划》要求，湘乡市城乡规划局出具材料证明南正街棚户区改造项目（一期）建设项目符合城乡规划要求；房屋征收部门湘乡市房产管理局拟定了南正街棚户区改造项目房屋征收补偿方案报被上诉人湘乡市人民政府，湘乡市人民政府组织湘乡市房产管理局、规划局、国土资源局、发展和改革局等各部门进行了论证，向社会公布征求公众意见，征求意见的期限没有少于30日，湘乡市人民政府收到被征收人两条书面意见，对是否属于棚户区改造提出异议，湘乡市人民政府对公开征求意见不予采纳等情况进行了说明；湘乡市人民政府作出房屋征收决定后进行了及时公告，在公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述情况，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条的有关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，社会稳定风险评估系由湘乡市昆仑桥街道办事处作出，征收补偿费用系由湖南省怀其皮革集团建设开发有限公司承诺足额到位，专款专用，被上诉人湘乡市人民政府在社会稳定风险评估和征收补偿费用保障方面没有严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定执行，社会稳定风险评估方面，考虑到本次房屋征收只涉及5户，昆仑桥街道办事处作出的社会稳定风险评估结论真实可信，再由湘乡市人民政府重作社会稳定风险评估没有实际意义；征收补偿费用保障方面，湘乡市人民政府在诉讼期间已经采取了补救措施，符合“足额到位、专户存储、专款专用”的要求。上诉人冯贵丰、冯裕丰上诉所称“不是公共利益需要”、“不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定”等上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人冯贵丰、冯裕丰还提出一审判决遗漏诉讼请求的问题，因为《房屋征收公告》是将《房屋征收决定》以公告的方式向社会进行公示，所以《房屋征收公告》与《房屋征收决定书》是形式和内容的关系，一审法院只需对房屋征收决定的合法性作出判断。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 刘定钧
审 判 员 谢 颖
二〇一三年十二月二十五日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。