湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘10行终40号
上诉人（原审原告）郭郴生，男，1955年8月2日出生。
委托代理人郭昌明，男，1974年11月24日出生。
被上诉人（原审被告）郴州市就业服务局。
法定代表人史廷旭，该局局长。
委托代理人刘华，男，1964年10月12日出生。
委托代理人张铁良，男，1970年3月11日出生。
上诉人郭郴生因社会保障行政给及行政赔偿一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2017）湘1021行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人郭郴生及其委托代理人郭昌明，被上诉人郴州市就业服务局的法定代表人史廷旭及其委托代理人刘华、张铁良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，郴州市就业服务局是劳动保障行政部门按照国务院和湖南省人民政府规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构，具体承办本辖区失业保险工作。本案争议焦点是：一、郴州市就业服务局作出的《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》是否为行政诉讼受案范围，是否符合法律规定；二、郭郴生请求赔偿是否有事实依据和法律依据；三、湘劳社发[2002]141号《湖南省失业保险金申领发放办法》是否合法，是否适用于本案。
针对争议焦点一。郴州市就业服务局作出的《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》，实质是针对郭郴生的失业保险金申领请求作出的答复。行政机关以书面形式针对当事人的请求或申诉作出的解释、说明，如不创设新的权利义务，属于重复行为，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第五项的规定，不属行政诉讼受案范围。但本案中，郴州市就业服务局作出的说明认为其不符合享受失业保险待遇，决定不予办理其失业保险金待遇申领手续。首次以“说明”的外在形式将决定内容告知郭郴生，在该说明被告知之前未以任何正规形式告知郭郴生，创设了新的权利义务。为此，郴州市就业服务局作出的《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》实质内容不是重复行为的表现，是可诉的行政行为。
《规范市属国有企业改制中职工分流安置补偿标准的实施办法》（郴市企改字[2003]46号）关于职工安置补偿的对象及计算办法规定：“职工终止劳动关系时发给其一次性经济补偿金。经济补偿金由基本补偿金和工龄补偿金两部分组成……对按上述标准进行一次性补偿的，不再享受失业保险待遇，其家庭纯收入低于城市居民最低生活保障标准的可申请享受城市低保。”参照湖南省劳动和社会保障厅作出的《对<关于我市破产企业原鲤鱼江煤矿职工上访所提有关问题如何答复的请示>的复函》（湘劳社函[2007]83号）第三条关于已享受一次性安置费的职工要求同时享受失业保险金的问题：“根据劳动和社会保障部办公厅《关于破产企业职工自谋职业领取一次性安置费后能否享受失业保险待遇问题的复函》（劳社厅函[2001]133号）的规定，凡领取了一次性安置费的职工不再享受失业保险待遇。”本案郭郴生所在单位因依法破产改制，依据企业破产改制相关政策性文件向郭郴生支付经济补偿金41,800元，保障了其的合法权益，按上述规定郭郴生不再享受失业保险待遇。
《湖南省失业保险金申领发放办法》（湘劳社发[2002]141号）第十七条规定：“在职人员本人申请自谋职业，与用人单位终止或者解除劳动（工作）关系后，按照国家或者省、市（州）人民政府的规定领取了一次性安置费的，自谋职业期间不享受失业保险待遇。”该条规定的解除劳动关系的前提条件是本人申请自谋职业。本案郭郴生系因企业破产而解除劳动关系，并非其本人申请自谋职业的情形，且郭郴生并未按郴市企改字[2003]46号《规范市属国有企业改制中职工分流安置补偿标准的实施办法》进行分流安置。该办法第十五条规定：“失业人员失业前，所在单位和本人中断缴纳失业保险费的，原则上不得享受失业保险待遇。”该条规定系指中断缴纳失业保险费的情形规定，郭郴生失业前并未中断缴纳失业保险费。为此，郴州市就业服务局在作出《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》时依据湘劳社发[2002]141号文件第十五条、第十七条规定认为其不得享受失业保险待遇，属适用法律、法规错误。
针对争议焦点二。国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。提出赔偿请求应当有事实根据和法律根据。本案郭郴生按规定属于不再享受失业保险待遇人员，为此，郭郴生请求因郴州市就业服务局未给其办理失业保险待遇导致无法领取失业保险金、无法补缴养老保险、不能按时退休，导致其损失124,000元，无事实和法律依据。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，应当判决驳回郭郴生的赔偿请求。
针对争议焦点三。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。本案中，郴州市就业服务局依据湘劳社发[2002]141号文件第十五条、第十七条的规定作出《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》属适用法律法规错误，已不作为认定行政行为合法的依据，因此，郭郴生的诉请对湘劳社发[2002]141号《湖南省失业保险金申领发放办法》进行合法性审查已无必要。
综上所述，郴州市就业服务局作出的《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》适用法律、法规错误，依法应予撤销。依据企业破产改制相关政策性文件，郭郴生的合法权益得到保障，按企业改制政策规定不再享受失业保险待遇。郭郴生请求判令郴州市就业服务局赔偿损失无事实和法律依据，应予驳回其请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：“一、撤销被告郴州市就业服务局于2017年7月7日作出的《关于郭郴生不符合失业保险金领取条件的说明》。二、驳回原告郭郴生的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告郴州市就业服务局负担”。
上诉人郭郴生不服上述行政判决，上诉称：依据《中华人民共和国社会保险法》第四十五条、第五十一条，《失业保险条例》第十四条、第十五条的规定，郭郴生依法应当领取失业保险金。一审判决以规范性文件为依据，认定郭郴生不享有失业保险待遇，不符合法律规定。请求：一、撤销一审判决第二项；二、改判郴州市就业服务局赔偿郭郴生失业险待遇损失166,000元；三、对《规范市属国有企业改制中职工分流安置补偿标准的实施办法》(郴市企改字〔2013〕46号)、劳动和社会保障部办公厅《关于破产企业职工自谋职业领取一次性安置费后能否享受失业保险待遇问题的复函》（劳社厅函〔2001〕133号）的合法性进行审查；四、一、二审诉讼费用由郴州市就业服务局负担。
被上诉人郴州市就业服务局辩称：一、根据郴州市以及湖南省相关文件的规定，郭郴生解除劳动合同后一次性领取了经济补偿，不再享受其他失业保险金待遇。二、根据相关法律规定，郭郴生应当在失业后30天之内，持失业证明到相关部门办理备案登记，之后才可以申请失业保险金。郭郴生已经丧失申请失业保险金待遇的机会。三、郭郴生已经达到退休年龄，不应再补办相关失业手续。四、郴州市就业服务局没有违法事实。郭郴生也没有证据证明郴州市就业服务局的违法行为造成其124,000元损失。请求驳回郭郴生的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、郭郴生能否享受申领失业保险金待遇；二、郭郴生请求郴州市就业服务局赔偿是否应予以支持。
关于争议焦点一。对于历史遗留的劳动问题，应按照当时的法律法规及国家的方针政策处理。原劳动部办公厅《关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳办函（1997）159号）第二条规定：“破产企业职工在领取了一次性安置费后自谋职工，即为在业人员，不再享受失业救济”。原劳动和社会保障部办公厅《关于破产企业职工自谋职业领取一次性安置费后能否享受失业保险待遇问题的复函》（劳社厅函（2001）133号）规定，按照《失业保险条例》的规定，在业人员不享受失业保险待遇。《规范市属国有企业改制中职工分流安置补偿标准的实施办法》（郴市企改字[2003]46号）关于职工安置补偿的对象及计算办法规定：“职工终止劳动关系时发给其一次性经济补偿金。经济补偿金由基本补偿金和工龄补偿金两部分组成……对按上述标准进行一次性补偿的，不再享受失业保险待遇，其家庭纯收入低于城市居民最低生活保障标准的可申请享受城市低保。”根据《失业保险条例》第一条的规定，失业保险的立法宗旨是为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。上述相关部门规定通过发放一次性安置费的形式鼓励破产企业职工自谋职业，符合失业保险的立法宗旨。本案中，郭郴生在原工作单位实施改制破产时，双方于2007年9月10日签订了安置协议，郭郴生选择了一次性领取安置费自谋职业的安置方式并领取了一次性安置费。因此，按上述规定郭郴生不再享有享受失业保险金待遇。
此外，《失业保险条例》第十六条第二款规定，城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。失业保险金自办理失业登记之日起计算。《失业保险金申领发放办法》第六条规定，失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60日内到受理其单位失业保险业务的经办机构申领失业保险金。《湖南省失业保险金申领发放办法》第六条规定，失业人员应在终止或者解除劳动（工作）关系之日起60日内，到受理其失业保险业务的经办机构申领失业保险金。本案中，郭郴生在2007年9月10日与原单位签订安置协议后，属自谋职业，即为在业人员。即使按郭郴生主张的其从原单位解除劳动关系后并未上岗就业，在此期间郭郴生未再缴纳失业保险金，也未在法定期间内向郴州市就业服务局申请办理失业登记相关手续。至2017年7月7日郭郴生向郴州市就业服务局申请要求支付失业保险金时，其申请已超过申领期限，故郭郴生不再享有申领失业保险金的权利。郭郴生认为其应当领取失业保险金的主张，理由不成立，本院不予支持。
关于争议焦点二。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。当事人请求行政赔偿，必须是其合法权益受到损害，提出赔偿请求应当有事实根据和法律根据。本案中，郭郴生已经依据企业破产改制政策领取了相应的经济补偿金，不再享有申领失业保险金的权利，郭郴生的合法权益未受到损害。因此，郭郴生请求郴州市就业服务局赔偿损失，无事实依据和法律依据。一审判决驳回郭郴生的赔偿请求，并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。郭郴生的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭郴生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡桐辉
审 判 员 邓 群
审 判 员 陈英辉
二〇一八年六月四日
法官助理 侯 睿
书 记 员 易唐靓
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。