福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行初字第65号
原告徐彬，男，汉族，1981年4月12日出生，住福建省福州市晋安区。
委托代理人宋金玉，北京圣运律师事务所律师。
被告福州市人民政府，住所地福建省福州市。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人王素芬、林筠。
原告徐彬因诉福州市人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭审理了本案。原告徐彬及其委托代理人宋金玉，被告福州市人民政府的委托代理人王素芬到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准，审理期限延长一个月。2013年8月7日，本案中止诉讼。中止事由消除后，本案恢复审理，现已审理终结。
被诉具体行政行为：2014年1月20日，福州市人民政府作出榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》认为，根据申请人徐彬提交的福州市晋安区城市综合执法局《公告》（榕晋执强（2013）41号），福州市晋安区城市综合执法局于2013年12月2日作出公告，责令申请人自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将依法组织拆除。由此可以认定对申请人的房屋实施强制拆除行为的主体是福州市晋安区城市综合执法局，而不是晋安区人民政府。晋安区人民政府不是适格被申请人。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项“行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人”和《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
被告福州市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：（一）事实依据：1、市信访局《关于转送徐彬信访事项的函》，证明原告的行政复议申请材料经信访局转送给被告；2、《行政复议申请书》，证明原告向被告提起行政复议申请；3、福州市晋安区城市综合执法局《公告》（榕晋执强（2013）41号），证明福州市晋安区城市综合执法局是拆除房屋的主体，晋安区人民政府不是适格的被申请人；4、榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告依法作出行政复议决定；5、送达回证（榕政行复送（2014）10、11号）和EMS邮件查询记录，证明被告向原告和晋安区人民政府送达《不予受理行政复议申请决定书》。以上证据综合证明了被诉具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。（二）法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条第一款。
原告徐彬诉称：2013年12月12日，晋安区人民政府组织城管、警察、镇政府人员等对原告位于洋里村洋里152－1号的房屋进行了强制拆除。晋安区人民政府在原告正常居住，没有任何准备的情况下，毁坏原告房屋及屋内财产。原告于2013年12月24日向被告提出复议申请，中间经过补正，于2014年4月1日收到被告做出的《不予受理行政复议申请决定书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，晋安区人民政府是法定的土地征收实施过程中的责任主体，对于土地征收实施过程中的违法行为应承担相应的法律责任，复议被申请人适格。原告请求：1、依法确认被告作出的榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》的具体行政行为违法，并责令其依法受理行政复议申请；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告徐彬在举证期限内向本院提交以下证据：1、《证明》；2、原告房屋被强拆照片两张；3、《行政复议申请书》及回执；4、补正材料；5、榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》及邮件封面。原告提交证据证明原告向被告提起行政复议申请，晋安区人民政府参与强拆，被告作出具体行政行为违法。
被告福州市人民政府辩称：1、被告作出榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确。被告于2014年1月3日收到市信访局转送的原告的行政复议申请书，请求确认晋安区人民政府于2013年12月12日强制拆除其房屋的行政行为违法并责令晋安区人民政府作出赔偿或将房屋恢复原状。因材料不齐，被告要求原告补正，原告于2014年1月13日将材料补齐。经审查，根据原告提交的福州市晋安区城市综合执法局《公告》（榕晋执强（2013）41号），可以认定对原告的房屋实施强制拆除行为的主体是福州市晋安区城市综合执法局，而不是晋安区人民政府，晋安区人民政府不是适格被申请人。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。2、被告作出榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。2013年1月3日，被告收到市信访局转送的原告的行政复议申请书。因原告提起复议的材料不齐，答辩人通知原告补正，原先于2014年1月13日将材料补齐。被告经审查后，于2014年1月20日作出被诉行为，并于2014年1月26日送达晋安区人民政府。在无法直接送达原告后，被告于2014年3月31日将决定书邮寄送达原告。3、原告提起诉讼的事实和理由不能成立。根据福州市晋安区城市综合执法局《公告》（榕晋执强（2013）41号），原告的房屋系因属于违法建设被强制拆除，并非土地征收。因此，本案不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，被告请求依法予以维持。
原告对被告提交的证据材料发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2的证明目的予以认可，但是缺少附件，原告在提起行政复议申请时提交了所有的附件（即现场照片），照片上有晋安区政府副区长金昌钦及鼓山镇政府镇长毛向标；对证据3的真实性予以认可，但不能根据该公告即认定执法局是强拆的主体，晋安区人民政府参与了此次强拆，是本案适格的被申请人；对证据4的真实性认可，合法性不予认可。对证据5的真实性予以认可，但不能证明被诉行为合法的证明目的。
被告对原告提交的证据材料的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、证明对象均有异议，村委会的证明不能证明房屋权属，只能依法由房屋登记机构出具的登记证书证明；对证据2的真实性、合法性有异议，拍摄的照片没有注明拍摄人、拍摄时间、拍摄方式，不能作为证据使用，不能证明是晋安区人民政府拆除的；对证据3、4无异议。
根据庭审举证、质证，本院认证意见如下：被告提交的证据4、原告提交的证据5系本案被诉具体行政行为，合法性待证。各方当事人提交的其他证据均具真实性、关联性，可以作为本案认定事实的依据。
经审理查明：被告福州市人民政府于2014年1月3日收到市信访局转送的原告的行政复议申请书。原告复议申请认为晋安区人民政府于2013年12月12日组织城管、警察、镇政府人员对其位于晋安区鼓山镇洋里村洋里152－1号房屋进行了强制拆除，复议请求确认晋安区人民政府的强制拆除行为违法，晋安区人民政府向申请人赔偿500万元或者将房屋恢复原状。经被告要求，原告于2014年1月13日将申请材料补齐。福州市人民政府于2014年1月20日作出榕政行复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告提起的行政复议申请决定不予受理，并于2014年1月26日送达晋安区人民政府，于2014年3月31日邮寄送达原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请”、第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告福州市人民政府具有对原告的复议申请作出决定的权力来源。原告是本案被诉具体行政行为的行政相对人，在法定期限内具有提起本案诉讼的主体资格。
本案争议焦点为强制拆除原告房屋的主体问题。根据被告提交的福州市晋安区城市综合执法局作出的榕晋执强（2013）41号《公告》，原告被拆除的房屋被福州市晋安区城市综合执法局认定为未经规划审批的违法建筑，福州市晋安区城市综合执法局作出责令原告限期自行拆除的行政决定，并告知原告逾期不拆除，将依法组织强制拆除。因此，原告房屋系由城乡规划部门按照查处违法建筑并强制执行的程序予以拆除，原告关于根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条确定责任主体的诉讼理由不成立，本院不予支持。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”上述规定设定了行政机关对违法建筑进行强制拆除的强制执行权。根据《中共福州市委、福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委（2002）30号）关于“（二）根据国务院、省政府有关文件批复，结合我市城市管理实际，城市管理执法机关在我市五个城区的行政区域范围内（晋安区宦溪镇、日溪乡、寿山乡、岭头乡、鼓岭乡除外）行使原由各相关行政部门承担的，属城市管理中显见性、多发性、多重性、动态性违法行为的行政处罚权：……2、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，行使法律、法规、规章规定的对严重影响城市规划的违法建设的强制拆除权”的规定，福州市人民政府以规范性文件概括性地对强制执行的实施主体进行分工，被指定的行政机关作为强制拆除权实施主体，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。晋安区人民政府的工作人员出现在强制拆除现场，系作为一级政府机关行使协调、维稳等职责，并不因此成为强制拆除的行为主体和责任主体。晋安区人民政府不是适格的被申请人，被告作出不予受理的复议决定并依法送达，适用法律正确，程序合法。
综上，被告作出被诉具体行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的起诉理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告徐彬的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告徐彬负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 曾 莹
二〇一四年十月三十一日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。