河南省三门峡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫12行初40号
原告苏哲勋，男，汉族，1963年4月12日生，住灵宝市。
被告灵宝市人民政府。住所地灵宝市金城大道**号。
法定代表人何军，该市市长。
委托代理人宋卫革，河南函谷律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人薛建强，河南函谷律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告三门峡市人民政府。住所地三门峡市崤山路中段。
法定代表人安伟，该市市长。
委托代理人巨敬涓，三门峡市政府法制办工作人员。代理权限为特别授权。
第三人灵宝市涧西区解放村四组。住所地灵宝市涧西区解放村。
负责人王占刚，该组组长
第三人李宝森，男，1950年4月3日出生，汉族，住灵宝市。
第三人共同委托代理人刘建周，灵宝市涧西区推荐之人。代理权限为特别授权。
原告苏哲勋不服被告灵宝市人民政府（以下简称“灵宝市政府”）作出的土地确权决定及三门峡市人民政府（以下简称“三门峡市政府”）作出的复议决定，于2017年2月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭审理了本案。原告苏哲勋，被告灵宝市政府委托代理人宋卫革、薛建强，被告三门峡市政府委托代理人巨敬涓，第三人灵宝市涧西区解放村四组组长王占刚、第三人李宝森及共同委托代理人刘建周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灵宝市政府于2016年11月2日作出灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书，决定苏哲勋和李宝森申请确权地块土地属于国家所有。被告三门峡市政府于2017年2月13日作出三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书，维持灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书。
原告苏哲勋诉称：1.灵宝市政府作出的灵政行理（2016）1号处理决定没有深入细致的调查，违背历史法理，不尊重历史事实，极不公正，极不合理，严重侵害其合法权益；2、苏哲勋要求确认其对49.7平方米拥有使用权合法有据。综上，请求法院撤销灵宝市人民政府灵政行理（2016）1号行政处理决定书，依法将争议土地重新认定归其使用。
原告苏哲勋除确权时提交的证据外，新提供证据：1、原私改房屋产权退给原主通知复印件；2、证明政府接管后其宅院出租情况；3、推翻杨银哲的证言；4、拆迁占用其宅院20米的事实；5、示意图。证明李宝森的争议土地的图和我的图相符；6、证明收地的时候有房有地给的时候有地没有房；7、改造房产使用情况调查统计表。证明现争议土地是在其土地上改建的厕所；8、争议的土地权属于其。9、灵宝市房管局复印的图。证明跟苏家1953年土地证和退回通知基本吻合。
被告灵宝市政府辩称：1、其作出的灵政行理（2016）1号处理决定公正合理，并无不当；2、苏哲勋要求确认其对49.7平方米争议土地拥有使用权缺乏事实和法律依据；3、李宝森和解放村四组认为争议土地属于集体土地同样没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告灵宝市政府在法定期限内提交的证据为：
第一组证据：苏哲勋提供的证据资料。1、苏文弟53年土地复印件；2、林光普53年土地复印件；3、侯七娃53年土地复印件；4、王永智53年土地复印件；5、李新春53年土地复印件；6、吕锁53年土地复印件；7、改造房屋使用情况调查统计表复印件；8、关于苏理弟要求补留自住房的报告复印件；9、灵宝县处理私房改造遗留问题审批表复印件；10、灵宝县处理和改遗留问题结算通知单复印件；11、原私改房屋产权退给原主通知复印件；12、（结通知收款）收据复印件；13、灵宝县房屋所有权、国有土地使用权登记收据复印件；14、苏理弟登记费收据复印件；15、聂焕平身份证复印件及证明复印件；16、杨凯身份证复印件及证明复印件；17、荆小龙身份证复印件及证明复印件；18、张勤凡身份证复印件及证明复印件；19、郑进功身份证复印件及证明复印件；20、卢氏人民法院判决书；21、三门峡市中级人民判决书；
第二组证据：李宝森提供的证据资料。1、给省高院递交的“申诉人主要申诉意见”；2、给省高院递交的听证意见书；3、李宝森本人绘制1:200南北两院平面图；4、李宝森本人绘制1:100院落房底平面图；5、解放村委证明复印件；6、关来超补充证明及身份证复印件；7、王丙芳证明及身份证复印件；8、张智勇证明及身份证复印件；9、李玉良证明及身份证复印件。
第三组证据：灵宝市国土资源局收集的证据资料。1、聂焕平的询问笔录；2、张勤凡的询问笔录；3、杨凯的询问笔录；4、郑进功的询问笔录；5、荆小龙的询问笔录；6、王占刚的询问笔录；7、王朝刚的询问笔录；8、李宝森原询问笔录；9、苏哲勋原询问笔录。
以上证据拟证明土地所有权为国家所有，理由：1、豫建乡字[1984]第16号文件明确规定，1953年土改后，县级人民政府颁发的土地证，是在土地私有的情况下，由国家发给公民的合法凭证。土地私有制转变为公有制之后，土改时颁发的土地证已失去了原有的法律效力。苏哲勋依据1953年颁发给苏文弟弟兄五人的土地证要求该争议地归其使用，显然缺乏法律依据。更重要的是苏文弟弟兄五人1953年土地房产所有证上登记的院宅在1958年已由国家接管，为国家所有；2、1984年，按当时政策规定退给苏家最多只应有28平方米，但灵宝县落实处理私改遗留问题领导小组实际已退给苏理弟东房三间，面积为36平方米，院内其余房屋及土地并未退给苏理弟，仍属国家所有。而根据苏哲坤（苏理弟二子）与房管所联建协议，苏哲坤已将78平方米的土地使用权和房管所联建，面积远大于退给苏理弟合法使用的36平方米。因此，现争议的49.7平方米土地使用权更不应属于苏哲勋；3、对聂焕平、杨凯、荆小龙、张勤凡、郑进功等人的调查询问表明苏哲勋居住的院子东北角有一个简易厕所，该厕所比相邻的北院高两米左右，是房产管理所建，不是公厕；在李宝森申请对现争议土地确权案中，对解放村时任现任村组干部的走访调查情况以及郭社军、焦润生等十四位村民的证言表明，上世纪50年代集体化之后解放村四组曾在该争议土地上建有公共厕所。双方意见不一，但双方均不能提供确凿证据证明争议土地应归其所有；4、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。结合实际情况，其认为现争议土地应属于国家所有。
被告三门峡市政府辩称：被告所做的行政复议程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告三门峡市政府在法定期限内提交的证据为：
第一组证据：1、原告提交的行政复议申请书；2、《行政复议受理通知书》（三复受通字〔2016〕14号）。拟证明：市政府行政复议受理程序合法。
第二组证据：1、《行政复议答复通知书》（三复通字〔2016〕14号）；2、行政复议被申请人提交的行政复议答辩书；3、《行政复议决定书》（三政复决字〔2017〕2-4号）。拟证明：市政府行政复议审理程序合法。
第三组证据：1、《行政复议受理通知书》（三复受通字〔2016〕14号）送达材料；2、《行政复议答复通知书》（三复通字〔2016〕14号）送达材料；3、《行政复议决定书》（三政复决字〔2017〕2-4号）送达材料。拟证明：市政府行政复议送达程序合法。
第三人灵宝市涧西区解放村四组和李宝森述称：灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书和三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书认定事实严重错误，将解放村四组所有的土地确权为国有土地证据不足，且适用法律严重错误。故请求法院撤销灵宝市政府作出的灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书及三门峡市政府作出的三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书；判令涉案土地归解放村四组所有；本案诉讼费用由被告承担。
第三人李宝森除在确权时已提交给被告灵宝市政府的证据外，无新证据提交。
第三人灵宝市涧西区解放村四组未向本院提交证据。
经庭审质证：原告苏哲勋对被告灵宝市政府提交的证据的质证意见为：1、对第一组证据无异议；2、对第二组全部证据有异议，对第三组证据无异议。适用法律错误，《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第十八条错误，应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条。原告苏哲勋对被告三门峡市政府提交的证据无异议。
二第三人对被告灵宝市政府提交的证据的质证意见为：1、第一组和第二组无异议，对第三组前五个证据有异议。对厕所属于房管所所建有异议；2、适用法律错误，对《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的适用有异议。二第三人对被告三门峡市政府提交的证据无异议。
二第三人对原告证据的质证意见为：原告的证据未提供原件；二被告对原告证据的质证意见为：苏哲勋的证据不能证明苏哲勋享有土地的使用权。
对于上述证据，本院将结合案件情况与全案证据综合予以认定。
经庭审查明：2014年10月17日，原告苏哲勋因涉案争议土地向灵宝市政府提出《宅基地使用权确权申请》。争议土地位于灵宝市新华街中段房管所楼北，呈长方形，长8.75米，宽5.68米，面积49.7平方米。2016年11月2日，被告灵宝市政府作出行政处理决定书（灵政行理〔2016〕1号），决定苏哲勋和李宝森申请确权地块土地应属于国家所有。原告苏哲勋及二第三人灵宝市涧西区解放村四组和李宝森均不服，向被告三门峡市政府提起行政复议。被告三门峡市政府于2017年2月13日作出三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书，维持灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书。原告不服，遂诉至本院。
另查明：2011年8月11日，第三人李宝森曾对涉案争议地块向被告灵宝市政府提出确权申请。灵宝市政府作出灵政行理[2013]3号处理决定，决定争议土地应属解放村四组所有的集体土地，争议双方均不拥有合法的土地使用权。李宝森不服诉至卢氏县人民法院，一审判决（2014卢行初字第54号）撤销灵宝市政府作出的该行政处理决定，李宝森不服上诉至三门峡中院，终审（2014三行终字第88号）维持一审判决，第三人李宝森不服向河南省高级人民法院提出再审申请，河南省高院裁定三门峡中院再审本案，后三门峡中院将本案发回卢氏县人民法院重审，卢氏县人民法院于2016年4月27日作出（2015）卢行初字第78号行政判决书，撤销灵政行理[2013]3号处理决定，要求灵宝市政府重新作出行政行为。
本院认为：第一、原告要求撤销灵宝市政府作出的灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书及三门峡市政府作出的三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书的主张，本院予以支持。理由如下：
首先，被诉灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书适用法律错误。灵宝市政府将涉案争议土地确权给国家所有，主要依据的是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。然而，在本案中，不论是苏哲勋亦或是李宝森，争议的是土地使用权，而非所有权。故适用该条明显错误。
其次，被诉灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书程序严重违法。灵宝市政府将涉案争议土地确权给国家所有，是建立在排除解放村四组集体所有的基础上。也就是说，该处理决定书的结果与解放村四组有着直接的利害关系，但解放村四组并不是该处理决定的当事人。故该处理决定程序违法。
第二、原告要求将涉案土地的国有土地使用权判归自己的主张，本院不予支持。因人民法院对行政行为是否合法进行审查，而不能直接替代行政机关作出决定。
综上，被告灵宝市政府作出的灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书适用法律错误、违反法定程序，应于撤销。被告三门峡市政府作出维持灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书的三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销灵宝市政府作出的灵政行理〔2016〕1号行政处理决定书及三门峡市政府作出的三政复决字〔2017〕2-4号行政复议决定书；
二、责令被告灵宝市人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。
三、驳回原告要求将涉案土地的使用权判归苏哲勋的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告灵宝市市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。
审判长 沈惠玲
审判员 李红英
审判员 申宇航
二〇一七年八月三日
书记员 李 洪