镇江市丹徒区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徒行初字第00020号
原告朱焕娣，女，1945年8月17日生，汉族。
委托代理人周成林，江苏中坚汇律师事务所律师。
委托代理人朱才喜，男，1944年1月11日生，汉族。
被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局。住所地镇江市丹徒新区广场西路159号。
法定代表人缪其国，该局局长。
委托代理人包长松，该局干部。
第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府。住所地镇江市丹徒区辛丰镇于南路。
法定代表人陈束伟，该镇镇长。
委托代理人许治国，江苏恒强律师事务所律师。
原告朱焕娣诉被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局要求确认人力资源和社会保障行政给付行为违法一案，原告于2015年6月1日以镇江市丹徒区社会劳动保险基金管理中心为被告向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理；原告于2015年6月9日向本院提出更换镇江市丹徒区人力资源和社会保障局为被告的申请，本院依法予以准许，依法向被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局送达了原告的起诉状及证据副本和本院的应诉通知书。依法组成合议庭，于2015年7月15日、8月27日公开开庭审理了本案。2015年7月27日，镇江市丹徒区辛丰镇人民政府向本院提出《行政诉讼追加第三人申请书》称：镇江市丹徒区辛丰镇人民政府作为被诉行政行为的申请方，与本案有利害关系，依我国《行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，申请作为本案的第三人参加诉讼，经本院审查认为从查清案件事实和充分保护诉权的角度，决定准予镇江市丹徒区辛丰镇人民政府作为本案诉讼的第三人参加诉讼。原告朱焕娣的委托代理人周成林、朱才喜，被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局行政负责人王成福、委托代理人包长松，第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府的委托代理人许志国到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年6月被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局依第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府的申请，经调查作出取消被告给付原告被征地农民基本生活保障金事实行政行为。
被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局在举证期限内向本院举出作出事实行政行为的证据如下：
1、《区政府关于印发〈丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见〉的通知》〖镇徒政发（2007）106号〗，用以证明实施取消事实行政行为的依据；
2、《关于辛丰镇338省道、谷阳大道东延、南纬十路、经十四路被征地农民基保工作的协调会议纪要》（2014年6月24日，会议纪要第一号），用以证明被告作出取消行政给付事实行政行为依据；
3、《关于于南六组进基保人员的意见稿》（2012年11月26日，辛丰镇于南第六村民小组），用以证明案件事实；
4、《辛丰镇于南村S338省道符合转保条件人员名单》，用以证明案件事实。
原告朱焕娣诉称，2010年338省道拓宽征用辛丰于南二组11.9亩集体土地，根据《镇江市被征地农民基本生活保障实施细则》、《丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见》，朱春生、朱罗根、朱焕娣、於阿英等11人进入基保数据库。2011年被二次分配大家分得原告基保金，没有异议，确认合法；2012年得知本自然村性质一样的的第5、6村组，执行了苏人社发（2010）413号，原告向村、镇提出执行文件，上访无果，无奈，挂失后领取了2013年1-5月基保金。2013年6月，重定7人进基保（其中队长朱建财、及其妻李秀珍2人，同进基保），原告被取消基保。请求法院依法确认被告作出的取消事实行政行为违法。第三人在本案中与原被告之间的诉讼没有法律上的利害关系，第三人的诉讼地位不具备，不能作为第三人参加诉讼；第三人申请参加诉讼的动机和具体的诉讼内容来看，他是充当被告的角色，目的是为了证明原告不符合进基保的条件。
原告为支持其诉称事实及诉请在起诉时向本院举出下列证据：
1、原告基保金存折，用以证明原告已经领取了基保金，但在2013年6月被取消后未再领取基保金的事实；
2、2013年7月4日，东彪六组朱金玉书写的《情况说明》复印件一份，证明同属一个集体经济组织，他们执行的是江苏省的规定，东彪六组类似原告的情况与本案原告执行的标准不同；
3、由镇江市丹徒区人民政府于2015年3月18日作出的关于原告信访事项复查意见书，用以证明原告为了被告的取消行为进行过上访后，得到的回复，但该回复并未从法律上和事实依据上解决原告的根本利益问题。
当庭又向本院举出下列证据：
4、2013年6月18日，丹徒区辛丰镇于南村东彪二组村民小组张贴的公告，用以证明报名人员的事实；
5、由被告作出的《关于辛丰镇于南村朱焕娣等人的信访答复》〖镇徒信（2013）交字128号〗，用以证明案件相关事实；
6、被征地土地照片18张，用以证明被征用的土地是东彪二组的集体土地，不是个人承包地。
被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局辩称，从原告被安置的基本情况，原告曾经有转为企业职工养老保险的机会，从辛丰镇解决于南村东彪二组征地安置问题经过情况的来看，原告要求被告给原告恢复发放生活费，被告认为不妥；从现有的《丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见》第四条、第五条、第十一条、第三十二条的规定，原告起诉的对象错误、是以11名老人的名义，套取保障资金在全体村民中进行二次分配，属于弄虚作假，套取被征地农民保障资金行为。被告作出取消和对新产生的人员名单做出审定，做法是符合相关文件精神的，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府述称，2010年，338省道拓宽改造征用了辛丰镇于南村东彪村二组土地11．9亩，需安置失地农民11人进入被征地农民基本生活保障数据库。但在安置人员名单确定过程中，于南村委会没有按照省、市政策规定，仅在征得部分村民代表口头同意的情况下，选取年龄大的养老年龄段人员身份证办理基保，以便从人社部门领取基保金在全体村民中进行二次分配，从而违规确定了朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣等11人为名义上的基保成员。此后因朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣于2013年上半年到银行将由村委会保管的基保金存折挂失，随后个人取走了部分基保金，对此，引起所在村组其他村民不满，并向第三人以及区其他政府部门反映诉求，经区职能部门调查认定，2010年338省道拓宽征地项目征地安置人员名单产生不符合省市政策规定，应予以撤销纠正。为此，2013年5月20日第三人向镇江市丹徒区基保中心申请，要求从2013年6月起停发于南村东彪二组被安置人员基保生活费，丹徒区基保中心因此取消了原先确定的朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣等人的基保名额。2014年4月11日，第三人按照省、政策规定，重新产生确定了征地安置人员名单。朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣对此不服，多次向第三人信访反映诉求，要求恢复2010年338省道拓宽征地时享受被征地农民基本生活保障待遇，经第三人调查核实并答复，其诉求没有事实和法律依据，据此，对其诉求不予支持，且经丹徒区人民政府复查和镇江市人民政府复核，均维持了第三人不予支持朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣信访诉求的答复意见。现第三人获知，朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣向本院提起行政诉讼，要求确认镇江市丹徒区人力资源和社会保障局作出的取消基保的行政行为违法。第三人认为朱春生、朱罗根、朱焕娣、何九娣的诉讼请求以及本案的处理结果均与第三人具有法律上的利害关系。根据我国《行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，特向贵院申请，依法追加第三人为本案第三人，参加本案诉讼，要求驳回原告的诉讼请求。
第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府在申请参加诉讼时和经允许庭前向本院举出下列证据：
1、农村集体经济组织成员数据库基础情况表11份；2、11名人员的户口簿、身份证复印件。
以上第一组证据，用以证明：在2011年338省道拓宽改造征用于南村东彪二组11.9亩土地，按照规定可安置11名农民进入基保数据库，因而于南村委会选定了11人年龄较大的全部在65周岁以上的老年人员名单提交给了丹徒区基保中心，区基保中心形式审查后将该11人名单输入了数据库，11人中包括本案的原告在内，但事实上11人名单的产生没有按照省市相关规定履行相关程序，成为基保人员不符合规定。
1、2013年5月20日，辛丰镇政府提请丹徒区基保中心关于停发于南村东彪二组被征地安置人员基保生活费的报告；2、2013年5月22日，丹徒区人力资源和社会保障局对东彪二组成员所做的调查询问笔录；3、2011年4月10日辛丰镇于南村村委会会议纪要；4、于南村东彪二组村民领取基保金二次分配款的明细清单。
以上第二组证据，用以证明：于南村委会在2010年征地安置基保人员名单选定上，仅仅征得部分村民的口头同意，通过村支委会形式确定安置人员方案，违规选定11人作为名义上的基保人员，目的是为了领取基保金，在全体组员中进行二次分配，但在分配过程中，引起村民的不满，经区职能部门的调查，11名基保人员名单的产生是违法的，不符合省、市相关规定，选定的人员并不完全都符合省、市政策确定的基保人员的资格，侵害了他人的合法权益，因此第三人书面申请了区基保中心从2013年6月停发基保费用，待按照省、市规定的要求和法定程序重新确定安置人员名单后再启动，区基保中心对于于南村委会的违规行为依法进行了纠正，并取消了原先确定的人员名单。
1、2014年4月8日于南村委会会议纪要；2、于南村东彪二组三分之二村民签订的基保人员安置方案；3、人员名单公示照片；4、农村集体经济组织成员数据库基础情况表5份以及该5名人员的户口簿、身份证复印件；5、土地承包合同。
以上第三组证据，用以证明：经调查发现第一次11人员名单的选定违反法定程序，在进行纠正后，严格按照省、市政策的规定履行法定程序，并经区人社部门审核备案，市人社局同意后重新确定的基保人员名单。
1、2015年1月27日，丹徒区辛丰镇人民政府关于于南村东彪二组基保问题信访事项的答复意见；2、2015年3月18日，丹徒区人民政府信访事项复查意见书；3、2015年5月13日，镇江市人民政府信访事项复核意见书。
以上第四组证据，用以证明：原告在被取消基保人员资格后，向镇政府提出诉求，要求恢复享受被征地农民基本生活保障待遇，经辛丰镇人民政府调查核实，并答复，其诉求没有事实和法律依据，据此对其诉求不予支持；且经过丹徒区人民政府的复查以及镇江市人民政府的复核，均维持了辛丰政府不予支持原告信访的答复意见，由此充分证明原告成为基保人员不符合法律规定。
1、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》省政府第26号、省政府93号令（庭前举证）；2、《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》镇政规发（2009）8号，镇政规发（2011）7号，（2014）3号文（庭前举证）；3、《丹徒区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施意见》镇徒政发（2007）106号；4、《丹徒区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》镇徒政规发（2011）1号。
以上第五组证据，用以证明：关于征地保障和被征地农民基本生活保障相关法律依据。证明相关的基本生活保障的对象是针对被征地农民和农村集体组织成员，明确了劳动和社会保障部门负责被征地农民生活保障资金的发放和管理，明确了被征地农民应当在征地前，在该农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的人员中产生，原土地承包的享有优先权，被征地农民每个年龄段的比例应当与征地前被征地单位各年龄段比例要基本相同，以及规定被征地安置农民产生的法定程序，以及对采用虚假手段冒领基保费用的由职能部门依法纠正。
经庭审质证，原告对被告所举的证据发表如下质证意见：取消低保的时间是2013年6月。证据1针对被征地农民安置的规定与江苏省规定的不完全一致，应当适用苏人社发（2013）413号文件，在法律适用的依据上不够严谨，对确定是当初原告进低保是否符合程序未能取到很好的监督作用；证据2是2014年的会议纪要，不能作为证据依据，取消低保后的任何文件不能作为当时行为事实的依据；证据3的真实性不予认可，原告从不知道有意见稿的存在；证据4存在没有异议，内容有异议，名单的5人已经转入城保。
第三人对被告所举的证据发表如下质证意见：证据真实性没有异议，4份证据能充分证明原告进入低保的11人，不符合法律规定，因此对不符合法律规定产生的人员应当进行撤销纠正。
被告对原告所举的证据发表如下质证意见：证据1没有异议，但辛丰政府负责审核，被告只是备案，生活费存折一直保存在村委会，原告为什么没有异议；证据2与本案没有关联；证据3真实性没有异议，不是被告下发的；证据4这是被告依据的材料之一；证据5真实性没有异议，与被告无关；证据6不属于被告方的证据，被告无法界定是否是集体土地。
第三人对原告所举的证据发表如下质证意见：证据1真实性没有异议，但根据于南村委会当时选定原告等人员作为低保人员的目的是借用他们的身份办理基保，领取基保金后进行二次分配；存折上为原告，仅是形式上登记在原告名下的存单，当时该存单是由村委会保管并领取相应的费用，之后由原告领取相关费用的情形，是原告私自到银行进行挂失领取的，不能证明原告是经过法定程序选定的基保人员；证据2从形式上看是证人证言，按照法律规定证人证言需要出庭作证，否则不能作为定案证据，另朱金玉没有作出说明的资格，因此没有效力。证据3没有异议，答复意见很明确的表明镇政府经过调查确认原告不具备基保人员的资格；证据4没有异议，这是政府在调查确认产生本案原告等人的基保人员是违反法定程序的，因此在按照法律规定重新选定人员时所作的公告；证据5同证据3意见。证据6并不能看出土地是集体土地，没有农户在承包。
原告对第三人所举证据当庭发表如下质证意见：第一组证据真实性没有异议，11人进基保是在没有人愿意进基保的情况下，被征用的是没有承包经营权的东彪二组集体土地，这11人基本都是丧失劳动能力的老年人，符合进基保的条件，所取得的生活补偿费被二次分配，是剥夺了他们的合法权益，后得知不可以进行二次分配，提出该诉求于法有据；第二组证据中辛丰镇政府关于停发原告基保金的通知后，这不能作为一个停发的依据，合法与不合法并不是辛丰政府随意所为，作为集体组织具有决定其进入基保人员名单的权利，而实际进入11人也是符合法律规定的，不能随意想取消就取消，这份报告是第三人建议取消的，那么被告在未进行核实事实的情况下，断然作出了取消决定是没有事实上依据；第三组证据中安置方案是虚假的，不予认可；人员名单公示的照片，根本没有公示过；报请材料应该有7份，事实只有5份，且这些所有材料都是事后补的，从形成日期上是2014年4月7日形成；土地承包合同，也是虚假的，不能作为证据使用；第四组证据所有信访的意见答复不能作为被告实施具体行政行为的依据；对第五组证据认为第三人证明的内容断章取义，忽视了年老丧失劳动能力者，应优先安置的规定，原告作为丧失劳动能力的老年人，在本集体经济组织内被优先安置进入基保数据库，是他们应有的合法权利。
被告对第三人所举证据当庭发表如下质证意见：没有异议，予以认可。
经审理查明，2010年，因338省道拓宽项目建设需要，征收了镇江市丹徒区辛丰镇于南村二组所有的11.9亩集体土地所有权。依据当时被征地农民基本生活保障的政策规定，结合被征土地面积量和被征地的集体组织成员状况，被征地的集体经济组织镇江市丹徒区辛丰镇于南村东彪二组可以有11名集体组织成员进入被征地农民基本生活保障数据库，按月领取被征地农民基本生活保障金，即享受基保金待遇。因被征用的集体土地属该集体经济组织的公用机动地，该集体组织成员人数多，该集体组织内部成员均有机会，但对于确定11名具体人员问题，在集体组织内不能形成一致意见。
2011年4月，该集体组织内决定：以朱春生、朱罗根、朱焕娣、於阿英等11名老龄段集体组织成员的名义办理进入基保数据库手续，并逐级上报有关部门核办。核办后11名人员的“基保金”存折、身份证等手续一同交由村民委员会保管，并由村民委员会专人将给付到原告等11名人员基保金存折账户上的基保金定期领取，在全集体组织成员内（含上述11人），进行二次分配。决定形成后，该村民委员会遂按上述决定内容，按有关规定将上述11名集体组织成员的身份信息填报给有关部门，经有关部门核办后，该11名老年龄段成员全部进入了基保金数据库，办理了11本存折，由村民委员会集体统一保管，由专人统一定期领取11本存折上的基保金，再由村按该集体组织成员的具体人数进行统一再分配，这样领取和实施“二次分配”的方法一直持续到2012年12月。期间，其中2人因年老病亡，2人因相关政策要求于2012年办理了相关手续，已转入了城市职工基本养老保险数据库，剩余7人（含原告）的基保金，由被告（下属经办机构）一直支付至2013年5月。
2012年下半年起，原告及其他三人认为以他们名义所受领的基保金，应该是其个人依政策享有的权利，不应再进行“二次分配”，经与所在的村集体经济组织交涉无果后，又向有关行政机关及部门采用信访的方式反映情况，要求解决亦无果。期间，第三人及被告均以信访答复的方式，告知原告采用“二次分配”违反有关政策规定行为事实，并要纠正上述违规行为，重新依照政策规定确定进基保人员。原告及其他三人通过到银行对保管在村民委会的存折进行挂失，再新办存折取款的方法，直接领取了2013年1-5月各自名下的基保金，至使原定的“二次分配”方法无法再继续进行。在此期间，引发未继续得到“二次分配”利益的其他集体组织成员的不满，引发多次集体到镇、区、市等有关机关和部门进行上访。为了解决信访问题，所在的镇，即第三人做了许多协调化解工作，但未能满足信访人的诉求，息访未果。2013年5月20日，第三人书面向被告下属基保中心提出书面申请：因征地安置的于南村11人进入基保数据库，具体实施过程中违规操作，没有征求大部分村民意见，没有做到被征地人员优先安置，而是以11名老人的名义套取被征地农民生活费，领取的资金在全体村民中进行二次分配。现少数人多次上访，要求将生活费直接归其所有，从而引起大部分村民强烈不满。……请基保中心从2013年6月起停发于南村东彪二组被安置人员基本生活费，待第三人指导该村按文件规定要求和程序重新确定安置人员名单后，再启动相关工作。被告收到第三人的报告后，即进行调查核实，于2013年6月即作出停止给付7人基保金的事实行政行为。停止发放后，原告等四人又多次向所在地的镇、区、市等有关行政机关和部门进行信访，第三人及镇江市丹徒区人民政府及镇江市人民政府等，也就原告等四人的信访事项专门作出了书面信访答复，均指出原确定的人员及二次分配基保金的行为是违反有关政策规定的，取消发放行为是符合规定的。
2013年4月起，于南村民委员会就重新确定7人安置名单问题，在第三人和所在镇、区有关职能部门的指导下，采用由村民委员会召集本集体组织成员开会，公示名单，逐级报批的方法，重新确定了7人作为新的基保人员（不含原告）。2013年7月9日，被告（加盖信访专用章）作出《关于辛丰于南村朱焕娣等人的信访答复》载明：“4月16日，我局接到区委办公室转发的辛丰于南村朱焕娣等人……鉴于当时征用的村集体公共用地，数量少，人员安置难，经过村集体经济组织商量并征求全体村民的意见，结果以11人的名义领取基保金，再由村集体经济组织在全体村民中进行二次分配。当时这种做法在丹徒确实存在，但并不符合相关文件精神。为了彻底解决上述问题，该镇确定了两套处理方案：一是11名当事人拿一部分钱出来，给没有得到安置的人员进行分配，安置指标从此就确定给当事人，二次分配到此结束。二是重新在该集体内讨论确定名单，新产生的被安置人员必须符合文件规定的相关条件，同时要走相关程序。现经我局基保业务经办部门跟踪了解，该镇目前实施的是上述第二套处理方案。由于原指定的11人中，有2人已于2012年转城保，另有2人已经死亡，剩余的7人安置指标于今年6月已经按照规定程序重新落实人员。因此，从今年6月份起，新确定的7人已经办理进基保手续，原指定的7人由于未走程序，同时在6月份停止基保待遇。”原告不服，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”现原告举出证据（信访答复）证明被告作为区级政府的工作部门，是行使劳动和社会保障行政管理工作的行政机关，作出了原告认为对其原告权利产生影响的“取消基保金”行政行为，原告则有诉讼主体资格。
镇江市丹徒区辛丰镇人民政府作为原告所在集体经济组织的一级基层人民政府，是本案被诉行政行为的申请人，被告及其下属经办机构是依其申请作出的被诉行政行为；依有关规定第三人对管辖的集体经济组织内基保人员的产生工作具有指导和基保人员进入基保数据的行政审核职责，一直是本案讼争争议的主要协调机关；在本院审理原告就被诉行政行为案件过程中，在作出判决前，镇江市丹徒区辛丰镇人民政府书面向本院提出申请，认为本案的审理与其有一定的利害关系，申请要求作为第三人参加诉讼，为了便于查清本案案件事实，镇江市丹徒区辛丰镇人民政府可以作为本案第三人参加诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告在答辩期限内向本院提交了、并在庭审中向法庭举出《区政府关于印发〈丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见〉的通知》〖镇徒政发（2007）106号〗、《关于辛丰镇338省道……被征地农民基保工作的协调会议纪要》、《关于于南六组进基保人员的意见稿》、《辛丰镇于南村S338省道符合转保条件人员名单》，作为证明被告作出停止向原告给付基保金事实行政行为是合法的依据，因镇徒政发（2007）106号文中并无被告认为可以停止给付原告基保金规则规定的情形；《会议纪要》并不是在被告作出被诉行政行为前已收集或形成的，违反了先调查后作出行政行为的基本行政规则，依法不能作为被告作出的被诉行政行为的依据。从被告在答辩期内所举的证据进行综合分析来看，能证明被诉行政行为在规范依据和程序等方面合法的理由，明显不足。
第三人依法向本院举出了被诉行政行为所依据的相关事实依据和规范文件依据，《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的通知〖镇政规发（2009）8号〗第二条规定：“本办法所称征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有土地征收为国有后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。本办法所称被征地农民，是指农民集体所有土地被征收为国有后，从拥有该土地农村集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。”第四条规定：“……劳动和社会保障部门负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理，具体工作由各级农保经办机构负责……第三十七条以伪造有关证件或者其他手段冒领、虚领有关费用的，由经办机构负责追回，构成犯罪的依法追究刑事责任。”第三十九条规定：“各辖市、丹徒区人民政府和镇江新区管委会可根据本办法调整修订本行政区域内的征地补偿和被征地农民基本生活保障标准，并报镇江市人民政府备案。”《丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见》〖镇徒政发（2007）106号〗第四条规定：“……区劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理……”。本案中，被告作为被征地农民基本生活保障经办机构的主管行政机关，且依上述镇徒政发（2007）106号第四条和镇政规发（2009）8号第三十七条的规定，具有“对以伪造有关证件或者其他手段冒领、虚领有关费用的，由经办机构负责追回”、对“负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理”的行政职权。第三人向本院举出被诉行政行为相关事实证据及原、被告均认可的事实：原告所在的集体经济组织在确定11名被征地农民进入基本生活保障数据库后，同时做出以原告等11人为名领取基保金后，再采取二次分配的方法，将所领取的基保金分给集体经济组织内全体成员，该行为违背了“农民集体所有土地被征收为国有后，从拥有该土地农村集体经济组织成员中产生的需要安置的人员”给予基本生活保障的精神和上述有关文件对被征地农民安置的规定，此行为可以认为属利用11人的名义套取应属失地农民个人享有的基保金的违规行为，且该11人均为老年龄段成员，与被征地前的集体组织成员结构比例不相符。第三人依法行使本案原告所在集体组织的基层人民政府对征地安置补偿行政监督指导职责，向被告提出书面申请，被告作出事实停止给付原告基保金行政行为，认定原告因违规进入被征地农民基本生活保障数据事实清楚、作出被诉事实行政行为符合上述相关规范文件的规定，但还在程序和作出事实行政行为形式要件上与一般行政规则不尽相符，存在与原告的实体权利并不产生实际影响的缺项，应由被告在今后的行政管理中加以完善和克服，以更好地履行行政职责。
综上，被告未能依法履行举证证明被告作出的被诉行政行为合法的事实依据、规范文件依据、程序事实义务，但第三人向本院举出了相关事实依据和规范依据，虽无直接证据证明被告在作出被诉行政行为之前，已履行了向原告作出书面告知陈述申辩权义务等方面存有缺项，但被告及第三人和有关部门已经以信访答复的形式，向原告方履行了告知义务，且原告在信访程序中已充分地表达了自己的意见，事实上已行使了陈述和申辩的权利。考虑到本案被告作出的被诉行政行为的职权依据来源于区、设区的市级政府规范性文件，位价低，而这些规范性文件并无具体规定作出被诉行政行为程序方面的要求；被诉行政行为又涉及到其他众多同一集体经济组织成员的切身利益；另因此征地行为而引发本案讼争相关的基保金问题，已经市、区、镇人民政府都作出了相应的信访答复。同一征地行为在职能机关和部门的指导下、村民委员又重新产生7人已进入了基保金数据库，并已依规履行了给付相应基保金职责。故原告的诉请，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告朱焕娣要求确认被告镇江市丹徒区人力资源和社会保障局作出的取消事实行政行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱焕娣负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五内日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 郭德文
审 判 员 邓雪梅
人民陪审员 施效民
二〇一五年九月二十四日
附上诉须知壹份书记员谢琦
附本判决适用的相关法律依据：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”
2、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二十六条第一款：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二十九条：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第三十四条：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第六十七条：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
7、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
8、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十三条：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。