山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初40号
原告高春洋，男，1945年1月25日出生，汉族，居民，住济南市。
委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。
委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人林晓芝，济南市住房保障和房产管理局工作人员。
委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
委托代理人翟政，北京市（隆安）律师事务所律师。
原告高春洋不服被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的济政征补字[2014]23号房屋征收补偿决定（以下简称23号补偿决定）及被告山东省人民政府（以下简称山东省政府）作出的鲁政复决字（2015）101-2号行政复议决定（以下简称101-2号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月18日立案后，依法向被告济南市政府、山东省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告高春洋及其委托代理人聂荣、王家才，被告济南市政府的委托代理人林晓芝、吴国燕，被告山东省政府的委托代理人董君、翟政到庭参加了诉讼。因案情复杂，经山东省高级人民法院（2016）鲁法行复字第345号批复同意，本案延长审限六个月。本案现已审理终结。
被告济南市政府于2014年5月23日作出23号补偿决定，主要内容如下：为保证和平路水利厅宿舍项目A地块改造的顺利进行，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十七条、第二十一条、第二十六条等相关规定，按照《和平路水利厅项目A地块房屋征收补偿方案》（简称《补偿方案》）作出房屋征收补偿决定如下：一、被征收人可以选择货币补偿或房屋产权调换（一）货币补偿。被征收房屋坐落于济南市历下区和平路80号4号楼2单元301室（房屋所有权证号济房权证省直字第0637**号），房屋所有权证证载建筑面积85.29㎡(实测建筑面积89.98㎡),其中分摊建筑面积9.14㎡（实测分摊建筑面积8.70㎡），评估单价10681.00元/㎡，被征收房屋货币补偿金额961079.38元，房屋货币补偿奖励金额48053.82元，以上费用合计人民币1009130.20元。（二）房屋产权调换。根据该被征收房屋对应选房档次，房屋征收部门为被征收人提供的安置房户型为K户型，建筑面积116.09㎡（建筑面积以实际测量为准），套内建筑面积87.68㎡。产权调换房屋由征收实施单位在剩余相应档次房屋中随机选定，其差价待安置房确定后，结合楼层、面积及评估价格确定（差价款待房屋交付时，据实结算）。被征收人需自本决定书送达之日起7日内到和平路水利厅宿舍项目A地块征收现场办公室选择补偿方式。逾期未选择的，由房屋征收部门提存货币补偿款并预留随机选定的产权调换房屋。二、搬迁费、临时安置费、室内安置费及附属物补偿费（一）搬迁费、临时安置费：1、选择货币补偿的，由房屋征收部门支付搬迁费1979.56元，一次性发放6个月临时安置费118777.36元，合计人民币13856.92元。2、选择房屋产权调换的，该项目提供产权调换房屋为待建房屋，由被征收人自行寻找过渡用房（过渡期限至2016年3月）。房屋征收部门支付搬迁费3959.12元（含一、二次搬迁费），先行发放18个月临时安置费35632.08元，合计人民币39591.20元。（二）室内装修费及附属物补偿费：被征收房屋室内装修费及附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿。三、搬迁期限，搬迁费、临时安置费等费用支付时间。本决定书送达之日起20日内，被征收人应当将被征收房屋腾空并交给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空之日起10日内到和平路水利厅宿舍项目A地块征收现场办公室领取搬迁费等相关费用，逾期不领的由房屋征收部门提存。房屋征收部门补偿资金存储专户开户行：招商银行济南槐荫支行，账号：531902241010602。原告对该补偿决定不服，向被告山东省政府申请行政复议，被告山东省政府于2016年1月7日作出101-2号复议决定，认为:根据《条例》第四条、第二十六条的规定，被申请人济南市政府具有作出房屋征收补偿决定的职权。被申请人于2013年9月23日作出并公告济征字[2013]2号房屋征收决定，符合法律法规规定。该征收决定确定了征收补偿签约期限为2013年10月10日至2014年1月10日，后公告调整为2013年10月21日至2014年1月21日。申请人在签约期限内未能与房屋征收部门达成补偿协议，房屋征收部门依照《条例》第二十六条的规定申请被申请人济南市人民政府作出补偿决定。被申请人于2014年5月作出征收补偿决定并在房屋征收范围内对征收补偿决定予以公告，符合法律规定。对申请人作出23号补偿决定并采取公告及直接送达等方式送达申请人，告知补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的情况、搬迁费、临时安置费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限、复议及诉讼权利及期限等事项，符合《条例》及相关法律法规规定。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持23号补偿决定。
原告高春洋诉称，因旧城改建项目，原告位于济南市历下区和平路80号4号楼2单元301室的房屋被列入征收范围之内。2014年5月23日，被告济南市政府作出23号补偿决定。原告认为，被告济南市政府作出的该行为主要证据不足，程序违法，评估机构的选择不符合相关规定，评估结果背离市场价值，显失公平，严重侵害了被告的合法权益。原告就此依法向被告山东省政府申请行政复议，但复议机关于2016年1月7日作出行政复议决定，维持了该房屋征收补偿决定书。原告不服，提起行政诉讼，请求：撤销被告济南市政府作出的23号补偿决定；撤销被告山东省政府作出的101-2号复议决定；案件受理费由被告负担。
原告向本院提交了以下证据：1、身份证复印件；2、房屋所有权证、国有土地使用权证复印件；3、23号补偿决定；4、101-2号复议决定。
被告济南市政府辩称，一、济南市政府作出的房屋征收补偿决定程序合法，符合法律规定。1、依照《条例》第二十六条规定，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，本案被告有权作出房屋征收补偿决定；2、济南市政府于2013年9月17日作出济征字（2013）2号房屋征收决定，规定的该项目签约期限为2013年10月10日至2014年1月10日，后又公告调整签约期限为2013年10月21日至2014年1月21日。在该期限内，征收部门与原告未达成征收补偿协议。根据《条例》第二十六条规定，济南市城乡建设委员会提请济南市城市建设项目审批小组，于2014年5月16日召开专题会议，提请对原告等被征收人作出征收补偿决定；3、房屋征收补偿决定作出后，在征收范围内进行了公告，并依法对原告进行了送达。二、济南市政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚，证据充分。1、依照《条例》第二十六条第二款规定，补偿决定包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。济南市政府作出的房屋征收补偿决定包括了补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限、室内装修补偿、附属物补偿费等事项；2、作出征收补偿决定所依据的评估报告合法。（1）评估机构的选择符合法定的程序。依照《条例》第十九条规定，征收房屋的价值，由具有相应自治的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《征收评估办法》）第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”该项目由被征收居民协商选定了山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司、山东众和房地产评估有限公司、山东广和房地产评估有限公司3家评估机构；（2）评估机构严格按照法定程序进行评估并出具报告，房屋征收部门依法向原告转交了分户评估报告。根据《征收评估办法》第六条、第八条、第九条、第十条、十二条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十条的相关规定，房屋征收部门与评估机构签订了房屋征收评估委托合同，向评估机构提供了征收范围内房屋的情况（调查结果），调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公告。评估时点为房屋征收决定公告之日。2013年9月23日对相关评估事项进行了公告，同时房屋征收部门将评估机构提供的分户初步评估结果在征收范围内向被征收人进行了公示，公示期间，评估机构安排注册房地产评估师在房屋征收现场办公室负责向被征收人进行解释和说明。公示期满，评估机构向征收部门提供了房屋整体评估报告和分户评估报告，房屋征收部门向原告转交了分户评估报告；3、依照《条例》、《征收评估办法》的有关规定，评估机构按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住宅价格，对被征收房屋进行了评估。按照《征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条之规定，原告在规定时间内未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，评估报告合法有效。三、被告作出涉案征收补偿决定适用法律正确。法律依据：《条例》、《征收评估办法》。四、针对原告的其它诉求答辩如下：1、关于评估机构进行现场勘察的问题。评估机构严格依据《征收评估办法》之规定进行了评估；2、关于原告主张的70%的住户反对征收补偿方案、被告是否履行法定听证程序、征收补偿费用是否足额到位、专户存储、征收补偿方案是就地还是异地安置等问题，均是界定征收决定是否合法的因素，与界定征收补偿决定行为是否合法无关；3、关于原告提到的房屋估价明显低于征收时点所处区位新建普通商品住宅市场价格、用于产权调换房屋的评估价格也明显低于市场价格等问题，实际是原告对评估报告有异议，原告应当按《征收评估办法》的规定，依法提出复估、鉴定的问题。价格的高低问题不是本案行政诉讼直接审理的范围；4、关于原告主张的征收方案征求意见是否少于30日的问题、提供产权调换房屋的建设手续问题均与界定征收补偿决定是否合法无关。综上所述，济南市政府作出的房屋征收补偿决定程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告济南市政府向本院提交了如下证明原行政行为合法的证据、依据：
1、23号征收补偿决定；2、原告身份证复印件、房产证复印件、分户测绘面积报告；3、房屋征收委托合同；4、协商选定评估机构调查统计表、选定评估机构名单公告及该公告在征收范围内公示的相片、房屋征收评估委托合同、初评结果及初评结果公示的相片，分户评估报告及该报告送达的证据；5、被征收房屋调查表及在征收范围内公布的证据(相片)；6、征收决定、征收决定公告、房屋征收补偿方案及公示的证据（相片）、2013年10月14日调整签约期限的公告及证明该公告已经公示的相片；7、房屋征收部门向审批小组报请的文件；8、关于作出征收补偿决定的公告、该公告在征收范围内公示、在大众日报公告及征收决定向被征收人送达的证据；9、《条例》、《征收评估办法》；10、101-2号复议决定。
被告山东省政府辩称,被告山东省政府作出101-2号复议决定程序合法。2015年11月16日，济南市中级人民法院作出的[2015]济行初字第360号行政判决，撤销了被告山东省政府作出的鲁政复驳字[2015]101号《驳回行政复议决定申请书》（以下简称101号复议决定），并判决重新作出行政复议决定。2016年1月7日，被告山东省政府作出101-2号复议决定，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告山东省政府向本院提交了以下证明复议程序合法性的证据、依据：1、（2015）济行初字第360号行政判决；2、101-2号复议决定、快递单。
本院对各方当事人提交的证据分析认定如下：被告济南市政府提交的1-8号、10号证据具有合法性、真实性，且与本案具有关联性，本院予以采信。被告省政府提交的证据具有合法性、真实性，且与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据具有合法性、真实性，且与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：原告在济南市历下区和平路80号拥有房产一处，房产证号为济房权证省直字第0637**号，土地证号为历下国用（2002）字第01242**号。2013年9月17日，被告作出济征字[2013]2号房屋征收决定，为实施旧城改建的需要，决定征收和平路水利厅宿舍项目A地块范围内国有土地上房屋，并确定房屋征收部门为济南市城乡建设委员会。该征收决定于2013年9月23日进行了公告，同时公告的有《补偿方案》。补偿方案规定：该片区居民选择产权调换的实行回迁安置，被征收人自行寻找过渡用房，房屋征收部门发放临时安置费，过渡期限为30个月，搬迁费住宅房屋每平方米22元，需要二次搬迁的，由房屋征收部门按上述标准支付二次搬迁费。过渡期内每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米22元计算。被征收人或者公有房屋承租人房屋装修部分的补偿金额由评估机构根据装修档次和成新评估确定，按评估价格进行补偿。被征收人或者公有房屋承租人在征收决定公告发布后，可向评估机构申请装修部分的评估。因对济征字[2013]2号房屋征收决定不服，被征收人向人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述征收决定。2015年7月29日，山东省高级人民法院作出（2015）鲁行终字第84号行政判决，对济征字[2013]2号房屋征收决定以及《补偿方案》的合法性作出确认。该行政判决现已发生法律效力。
原告的房屋位于济征字[2013]2号房屋征收决定确定的征收范围内，房屋用途为住宅，证载建筑面积85.29平方米，分摊面积9.14平方米；实测建筑面积89.98平方米，实测分摊面积8.70平方米。原告在协商选定房屋评估机构确认单中签名，同意选定的三家评估机构负责项目的征收评估工作。2013年，房屋征收部门与评估机构签订委托协议，委托该机构对涉案房屋及安置房屋价格进行评估。同年10月2日，评估机构对原告的房屋作出分户评估结果，确定涉案房屋单价为10681元／平方米，共计961076元，被告向原告留置送达该评估结果。在济征字[2013]2号房屋征收决定补偿方案限定的补偿签约期限之内，原告就涉案房屋未与房屋征收部门达成补偿协议。2014年5月23日，济南市政府作出23号房屋征收补偿决定，2015年1月22日送达原告。原告对23号补偿决定不服，向山东省政府申请行政复议，山东省政府2015年6月4日作出101号复议决定后，原告向本院提起行政诉讼，本院2015年11月11日作出（2015）济行初字第360号行政判决，撤销了上述复议决定并责令山东省政府重新作出复议决定。2016年1月7日，山东省政府作出101-2号复议决定，维持了23号补偿决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告济南市政府作出的23号补偿决定；撤销被告山东省政府作出的101-2号复议决定；案件受理费由被告负担。
本院认为：关于济南市政府作出23号补偿决定的程序是否合法问题。济南市政府作出济征字[2013]2号征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，被告根据《条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。被告作出被诉补偿决定后，在征收范围内进行了公告，并直接送达给原告，补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。
关于被告济南市政府作出23号补偿决定认定事实的证据方面。《条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。23号补偿决定包括货币补偿和房屋产权调换两种方式，足以保障原告的选择权。
一、关于货币补偿问题。《条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”（一）关于被征收房屋价值的补偿问题。原告对补偿决定确认的补偿数额有异议，主要理由为：评估机构的选定程序违法；评估价值过低。关于评估机构选定程序是否合法问题。本院认为，《条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》（济建发[2011]25号）第六条第二款规定：“征收评估机构可以由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”文东办事处作为被征收房屋所在地街道办事处，有权组织被征收人协商评估机构。该办事处通过被征收人签名确认的方式，组织被征收人选定评估机构符合法律规定,且原告也在协商评估机构调查表上签字确认。目前大部分被征收人已经签订了征收补偿协议，确认了评估机构的选定及评估结果的合法性,统计表中存在部分代签字的问题应当视为统计工作中的瑕疵，并不影响经过多数人协商同意选定评估机构的合法性认定。关于评估结果是否过低问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，被告采用的分户评估结果中，有估价师签章和签字及注册号，提交的房屋价值评估说明中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线以及委托机构提交的相关材料，符合上述法律规定；《条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担举证不能的法律后果。本案中，被告提交留置送达回证可以证明原告于2013年10月11日收到正式评估结果，原告未能在法定期限内申请复核评估和鉴定，应当承担举证不能的不利后果，人民法院对原告就评估程序和结论提出的异议不予支持。另外，虽然被征收房屋价值报告作出时间为2013年9月，补偿决定作出的时间是2014年5月，被征收房屋同类房地产在此后价格出现上涨现象，但本案中对原告的补偿方式系产权调换方式与货币补偿方式选择其一，被告已经提供了用于产权调换的同类新建房屋，且调换房屋面积已经超过被征收房屋，位于项目改建地段。根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在同比上涨。因此，在被告以产权调换的方式对原告予以补偿的情况下，同类房屋不同时段涨价的因素对原告的实际补偿利益并未造成损害，故原告关于征收和补偿时间房屋价值不一致，受涨价因素的影响，导致原告补偿不公平的主张，理由不能成立，本院不予支持。
综上，被告济南市政府依据协商选定的评估机构出具的评估结果确定对原告的货币补偿的价值，并无不当。
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿与奖励问题。《条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，充分保障了原告在过渡期限内获得安置补偿的合法权益。因原告未在签约期内签订补偿安置协议并履行交验空房的义务，因此原告无权享受《补偿方案》中确定的奖励。
二、关于房屋产权调换问题。《条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”济南市政府用于产权调换的房屋位于旧城改建就近地段，调换房屋的建筑面积116.09㎡（建筑面积以实际测量为准），套内建筑面积87.68㎡，明显超过被征收房屋的建筑面积，充分体现了对原告同类地段同等面积的对等安置方式。同时，被告在保证原告得到同等产权调换面积的情况下，对产权调换房屋的差价依据确定的房屋，结合楼层、面积及评估价格确定，体现了对等公平原则，未损害原告的实质利益。
三、关于室内装修价值补偿问题。本院认为，《办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”征收补偿决定还单独列明：室内装修及附属物待入户评估后另行补偿。本案中，原告未与被告协商确定室内装修及附属物的价值，被告亦无法通过强制入户调查、评估的方式确定室内装修费和附属物的价值，因此，补偿决定告知原告对室内装修费和附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不违反《条例》和本案《补偿方案》的规定，未侵害原告的合法权益。
关于被告山东省政府作出复议决定的程序是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”被告山东省政府作出的101号复议决定被人民法院2015年11月11日作出的行政判决撤销后，被告2016年1月7日作出101-2号复议决定并送达原告，程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”原告称其向被告山东省政府口头提出查阅案卷材料的要求，被告山东省政府未予准许，程序违法。庭审中，被告山东省政府称原告没有材料证明其提出过查阅案卷的申请，并且称如果原告提出该项申请，被告山东省政府是允许查询的。本院认为，即便原告未在复议程序中查阅过卷宗材料，被告济南市政府在诉讼程序中已向本院提交了作出补偿决定的证据、依据，原告已经充分发表了质证意见，原告的知情权通过行政诉讼已经得到了救济。
综上，被告济南市政府作出的23号征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告山东省政府作出的101-2号复议决定，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高春洋的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告高春洋负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
代理审判员 明 霞
人民陪审员 杜宪芳
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 李志晓