广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终243号
上诉人（原审原告）：冯伟洪，男，汉族，1954年7月15日出生，住广州市番禺区。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地：广州市天河区体育东路160号。
法定代表人：涂高坤，职务：厅长。
委托代理人：周琳静，该厅工作人员。
委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。
原审第三人：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
上诉人冯伟洪诉被上诉人广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）、原审第三人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2497号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。
原审法院查明：2015年1月18日，冯伟洪以原广州市国土资源和房屋管理局为被申请人，通过邮政快递方式向省国土厅提起行政复议申请，请求确认“穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》的审批、发证程序违法、用地单位名称错误”。省国土厅于2015年1月20日收到冯伟洪的行政复议申请材料。2015年1月29日，省国土厅以冯伟洪未能举证证明其与原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》这一具体行政行为存在法律上的利害关系，不能证明其合法权益受到该具体行政行为侵害，其提出的行政复议申请依法不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议申请的受理条件为由，作出粤国土行复[2015]4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》，决定不予受理冯伟洪提出的行政复议申请。2015年2月16日，冯伟洪不服上述不予受理决定，起诉至广州市中级人民法院，广州市中级人民法院作出（2015)穗中法行初字第89号行政判决，判决驳回冯伟洪的诉讼请求，冯伟洪不服，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2016年7月13作出(2016)粤行终590号行政判决，判决：“一、撤销广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第89号行政判决；二、撤销广东省国土资源厅2015年1月20日粤国土行复[2015]4号《广东省国土资源厅不予受理决定书》；三、限广东省国土资源厅自收到本判决之日起在法定期限内对冯伟洪的行政复议申请予以受理并依法作出答复；四、驳回冯伟洪的其他诉讼请求”。省国土厅于2016年7月28日收到(2016)粤行终590号行政判决书，为履行该行政判决，省国土厅于2016年7月29日作出粤国土行复[2016]112号《行政复议受理通知书》，受理冯伟洪于2015年1月18日提出的行政复议申请并将受理情况告知冯伟洪。同日，省国土厅向市国规委作出粤国土行复[2016]112号《提出答复通知书》，市国规委于2016年8月5日作出《行政复议答复书》并提供相关证据。市国规委提交了陈金全、梁巨平、陈文英、彭伟、周鉴泉、冯伟洪等人向广东省人民政府提交的请求撤销穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》的《行政复议申请书》、广东省人民政府向广州市人民政府发出的粤府行复[2016]119号《提出行政复议答复通知书》、粤府行复[2016]119号《中止行政复议审查通知书》及《复议代表推选书》、《签名表》等证据。省国土厅认为，在省国土厅于2016年7月29日为履行判决受理冯伟洪提出的复议申请之前，广东省人民政府已经受理冯伟洪等人不服穗国土建用字[2011]103号《建设用地批准书》提出的行政复议申请，其无权再对冯伟洪就同一事项提出的复议申请进行审查，同时认为，冯伟洪不服的案涉《建设用地批准书》是经广州市人民政府批准后由原广州市国土资源和房屋管理局填发的，冯伟洪在复议申请中提出的被申请人不适格，应当以广州市人民政府为被申请人向广东省人民政府提出行政复议申请。2016年9月14日，省国土厅作出粤国土行复[2016]112号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回冯伟洪的行政复议申请。
另查明：穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》于2011年6月14日由原广州市国土资源和房屋管理局填发，批准机关为广州市人民政府。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，省国土厅具有行政复议的职能。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》的批准机关为广州市人民政府，冯伟洪以原广州市国土资源和房屋管理局为被申请人，向省国土厅提起行政复议申请，请求确认“穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》的审批、发证程序违法、用地单位名称错误。”其提出行政复议申请的被申请人不适格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”省国土厅作出粤国土行复[2016]112号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，驳回冯伟洪提出的行政复议申请并无不当。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冯伟洪的诉讼请求。
上诉人冯伟洪不服原审判决，上诉称：一、原审遗漏了上诉人一审诉讼请求，未将市国规委列为共同被告，程序违法。原审法院遗漏了上诉人在一审中“要求确认《建设用地批准书》的审批行为违法，处理不动产物权错误”的诉讼请求，程序违法；本案是不服行政复议决定提起的诉讼，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条的规定，省国土厅和市国规委应是共同被告，原审只将省国土厅列为被告于法无据。二、原审认定事实、适用法律错误。陈金全、梁巨平、陈文英、彭伟、周鉴泉提出的行政复议申请是在上诉人提起行政诉讼后受理的；《土地管理法实施条例》第二十二条规定“用地由土地行政主管部门审查”，本案的建设用地并非依法办理，而是滥用职权违规办理的，故负责审查的土地行政主管部门应承担责任，本案应适用《行政复议法实施条例》第十一条的规定，市国规委是适格的被申请人，原审根据《行政复议法实施条例》第十三条认定被申请人不适格显然错误。综上，故上诉请求：1.撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2497号行政判决;2.撤销粤国土行复[2016]112号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，确认穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》审批违法、处理不动产物权错误；3.诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人省国土资源厅辩称：一、本案不存在遗漏诉讼请求的情形。原审已依法对上诉人的诉讼请求作出判决，不存在遗漏处理诉讼请求的问题，上诉人该项上诉主张无事实依据。二、市国规委以本案第三人的身份参与诉讼并无不妥。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条的规定，被上诉人以上诉人的复议申请不符合受理条件为由驳回行政复议申请，不属于复议机关维持原行政行为的情形，原审将市国规委列为本案第三人符合法律规定。三、市国规委并非本案行政复议适格的被申请人。穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》的批准机关为广州市人民政府，市国规委仅为填发机关，根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，上诉人对涉案《建设用地批准书》不服，应当将广州市人民政府列为被上诉人。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人市国规委述称：一、原审判决未遗漏诉讼请求。上诉人在一审过程中并未要求对涉案《建设用地批准书》进行审查，也未将原审第三人或者广州市人民政府列为被告，且根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条、第七条的规定，本案不应追加作出原行政行为的行政机关作为共同被告。二、原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，涉案《建设用地批准书》经广州市人民政府批准，由原审第三人填发，行政复议的被申请人应为广州市人民政府，上诉人将原审第三人列为被申请人不适格；在省国土厅于2016年7月29日前受理上诉人的行政复议申请之前，广东省人民政府已于2016年4月先行受理上诉人及陈金全、梁巨平等576人针对涉案《建设用地批准书》申请的行政复议，根据《行政复议法实施条例》第二十八条、第三十条的规定，应由广东省人民政府受理上诉人的行政复议申请，省国土厅根据上述条例第四十八条的规定，决定驳回上诉人的行政复议申请并无不妥。三、涉案《建设用地批准书》核发依据充分、程序合法。综上，请求法院依法驳回上诉。
经审理，原审认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点主要有三：一、原审是否遗漏上诉人一审诉讼请求；二、市国规委是否应作为本案共同被告；三、上诉人的复议申请是否符合受理条件。具体分析认定如下：
一、原审是否遗漏上诉人一审诉讼请求。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，上诉人在一审庭审中当庭要求将诉讼请求变更为“1.撤销粤国土行复[2016]112号《广东省国土资源厅行政复议决定书》；2.确认穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》审批违法、处理不动产物权错误；3.诉讼费用由被告负担”。上述第2项属于新提出的诉讼请求，经当庭释明，上诉人仍坚持变更诉讼请求，且无正当理由，原审法院围绕上诉人一审诉状诉请审理本案并无不当，上诉人认为原审遗漏诉讼请求的意见不能成立。
二、市国规委是否应作为本案共同被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，省国土厅以上诉人申请复议的被申请人不适格，不符合复议申请的受理条件为由，决定驳回上诉人的复议申请，故此，市国规委不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的原行政行为和复议机关作共同被告的情形，原审未将市国规委列为本案共同被告并无不当。
三、上诉人的复议申请是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”本案中，穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》的批准机关为广州市人民政府，并非市国规委，上诉人以市国规委作为被申请人，向省国土厅请求复议确认该《建设用地批准书》违法，属于被申请人选择错误。同时，针对穗国土建用字﹝2011﹞103号《建设用地批准书》，上诉人又与陈金全、梁巨平、陈文英等人以广州市人民政府为被申请人，共同向广东省人民政府提交了请求撤销《建设用地批准书》的行政复议申请书，广东省人民政府已受理。故上诉人的行政复议申请不符合受理条件，省国土厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回上诉人的行政复议申请依据充分，程序合法。
综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求的处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯伟洪负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 彭铁文
代理审判员 林 彦
二〇一七年五月四日
书 记 员 朱金珍
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