北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第105号
上诉人（一审原告）张树宏，男，1963年7月3日出生。
委托代理人段明霞，北京荣罡律师事务所律师。
委托代理人段旭辉，北京荣罡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人陈静，女，北京市国土资源局通州分局干部。
委托代理人安超，男，北京市国土资源局通州分局干部。
上诉人张树宏因诉北京市国土资源局（以下简称市国土局）国土资源行政处罚一案，不服北京市通州区人民法院（2014）通行初字第161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭审理了本案，上诉人张树宏及其委托代理人段明霞，被上诉人北京市国土资源局委托代理人陈静、安超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月16日，市国土局作出京国土（通州）分局罚字（2014）第68号国土资源行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：张树宏在北京市通州区永乐店镇德仁务中街村占地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依照该法第七十六条第一款的规定，责令张树宏退还在该村非法占用的3554.73平方米（5.33亩）土地，限期拆除其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。
张树宏不服被诉处罚决定，诉至一审法院，请求确认被诉处罚决定违法。一审法院经审理认为，《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。据此，市国土局对本市范围内的土地违法行为有进行查处的法定职权。《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，张树宏在涉案土地上进行建设的行为，并未取得相关主管部门的用地审批手续，违反法律规定，构成非法占用土地的违法事实。市国土局在发现上述事实后，依法履行了立案、调查询问、现场勘测、送达等程序，并依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的相关规定向张树宏进行了告知，故其作出的被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。关于张树宏提出其所建设施系开发锦鲤养殖及休闲垂钓项目所必需，且该项目已经过北京市通州区永乐店镇德仁务中街村村民委员会（以下简称中街村委会）、北京市通州区永乐店镇农业服务中心（以下简称永乐店镇农业服务中心）及北京市通州区农村工作委员会（以下简称通州区农委）批复，故不属于违法占地的主张，一审法院认为张树宏所述内容并不能对抗其在涉案土地上进行建设应取得用地批准文件的法定要求，故该主张缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持；关于张树宏提出北京市通州区永乐店镇人民政府（以下简称永乐店镇政府）已对其作出《限期拆除通知书》，故市国土局再对其作出被诉处罚决定的行为违反了“一事不再罚”原则的诉讼主张，一审法院认为，永乐店镇政府依据城乡规划法律所赋予的职权，针对违法建设行为作出《限期拆除通知书》，与市国土局依据《土地管理法》针对违法用地行为作出被诉处罚决定，针对的是不同违法行为且属不同行政管理领域，故并不违反“一事不再罚”的行政原则，对于张树宏的诉讼主张，一审法院不予支持。综上，一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张树宏的诉讼请求。
张树宏不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、一审认定事实有误。（一）一审判决认定上诉人非法占用土地事实错误。上诉人是通过与中街村委会签订废旧沙坑承包经营管理协议书（以下简称承包协议书），合法取得德仁务中街村西南废旧沙坑和周边土地共计169亩土地的承包使用权，并非一审判决中所认定的非法占用土地。（二）一审法院既认定涉案土地为一般农地区，又认定该土地为建设用地，自相矛盾。一审中查明依据永乐店镇土地利用总体规划，涉案土地利用总体规划为一般农地区，上诉人经过中街村委会、永乐店镇农业服务中心及通州区农委批复，建设锦鲤养殖及休闲垂钓项目，并未违法改变土地用途，擅自将农用地转为建设用地。上诉人在涉案土地上进行建设属于《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）中规定的生产设施用地及附属设施用地，属于设施农用地范围，应按农业建设用地管理，上诉人严格按照该通知规定，选择使用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，发展以农业为依托的观光休闲型农业园区。二、被上诉人无权对上诉人进行处罚。上诉人所承包使用的土地系北京市通州区永乐店镇辖区内的土地，即使存在违法情形，也应由通州区土地主管部门作出相应管理及处罚，且永乐店镇政府已作出《限期拆除通知书》。被上诉人超越职权范围。三、不同的行政机关就同一事实作出相同的行政处罚，违反“一事不再罚”的行政原则。无论上诉人的行为涉及到什么法律，但仍是一个行为，一审判决将两个不同行政机关针对上诉人的同一行为适用不同法律规范所作的行政行为认定为针对的是上诉人的不同行为，该认定严重错误。四、根据行政信赖保护原则，上诉人的合法权益应当得到保护。上诉人的行为得到永乐店镇政府主管部门的批准，上诉人投入巨资对废弃田地进行利用，正是基于对政府的信任，但在建设刚完成时被要求拆除，不符合行政信赖保护原则。在上诉人没有过错的情况下，行政机关随意否定上诉人的合法行为，由此给上诉人造成的损失应当赔偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审时的诉讼请求。
市国土局同意一审判决，请求二审法院予以维持。
市国土局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：
（一）履行程序的证据：1.国土资源违法案件立案呈批表，证明该局对张树宏非法占地行为进行立案调查；2.国土资源询问笔录，证明该局根据《行政处罚法》第三十七条有关规定，对张树宏进行询问和调查；3.国土资源违法案件现场勘测笔录及土地面积报告书，证明该局根据《土地管理法》第六十七条有关规定，对张树宏占地范围进行勘测；4.京国土（通州）分局告字（2014）第75号《国土资源行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》），证明该局依据《行政处罚法》第三十一、三十二条，进行行政处罚告知；5.《处罚告知书》送达回证，证明该局向张树宏送达《处罚告知书》；6.被诉处罚决定书，证明该局根据《行政处罚法》第三十八、三十九、四十条和《土地管理法》第七十六条，对张树宏进行行政处罚；7.被诉处罚决定书送达回证，证明该局向张树宏送达被诉处罚决定书；
（二）认定事实的证据：1.承包协议书、德中街村会议记录及收据，证明张树宏违法占地的事实；2.现场照片，证明张树宏违法占地建设的事实；3.2012年土地利用现状，证明涉案土地2012年土地利用现状为农用地；4.2013年土地利用现状，证明涉案土地2013年土地利用现状为建设用地；5.永乐店镇土地利用总体规划图，证明涉案土地利用总体规划为一般农用地。
市国土局向一审法院提交了《土地管理法》、《行政处罚法》及《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，证明市国土局作出被诉处罚决定的职权及依据。
张树宏向一审法院提交了如下证据：
1.《限期拆除通知书》；2.通政复字（2014）第25号行政复议决定书；证据1、2证明市国土局的行政处罚决定程序违法，认定事实错误；3.锦鲤养殖及休闲垂钓基地建设项目可行性研究报告；4.中街村委会的锦鲤养殖及休闲垂钓基地建设项目申请；5.永乐店镇农业服务中心的锦鲤养殖及休闲垂钓基地建设项目申请；6.德中街村会议记录；7.承包协议书；8.证明；证据3至8证明张树宏所建项目手续合法，并不存在违法行为。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。结合当事人在一审期间发表的质证意见，本院对上述证据作如下确认：
市国土局提交的被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；市国土局提交的其他证据与本案具有关联性，收集程序合法，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，本院予以采纳。张树宏提交的证据1至5与本案被诉行政行为无关，本院不予采纳；证据6、7与市国土局提交的相关证据一致，认证意见同上；证据8不能实现其证明目的，本院不予采纳。
根据上述合法有效的证据，以及各方当事人的陈述，本院认定一审法院查明的如下事实成立：
2012年12月10日，张树宏与中街村委会签订承包协议书，约定将德仁务中街村西南废旧沙坑和周边土地共计169亩承包给张树宏管理，期限为30年，从2013年1月1日起至2042年12月30日止。后张树宏在该土地上建设了钢架结构房屋。通过卫片清查，市国土局发现张树宏在未办理用地手续的情况下进行施工建设，涉嫌违法占地，于2014年3月10日进行立案调查，后履行调查询问、现场勘测等程序。同年9月10日，市国土局作出《处罚告知书》并向张树宏送达，告知其拟作出行政处罚的事实、理由及依据，交代了陈述和申辩的权利。2014年9月16日，市国土局作出被诉处罚决定并向张树宏送达。张树宏不服被诉处罚决定，诉至一审法院。
另查明，依据永乐店镇土地利用总体规划图，涉案土地利用总体规划为一般农地区。
本院认为，根据《土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，市国土局对辖区内未经批准非法占用土地的行为具有查处的职权。
我国土地资源匮乏，为保护有限的土地资源，实现可持续发展，我国实行建设用地审批制度。《土地管理法》第四十三条第一款规定了除进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地；第四十四条第一款规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第七十六条第一款明确规定了违反上述规定的法律责任。本案中，根据永乐店镇土地利用总体规划图显示，涉案土地规划用途为一般农地区，张树宏未经有权机关批准，亦未办理农用地转用审批手续，在涉案土地上建设涉案建筑，违反了土地利用总体规划。市国土局在进行行政处罚前履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序，并在查明上述事实后，作出被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。
关于张树宏认为其与中街村委会签订承包协议书，合法取得涉案土地使用权，且其所建建筑用于经永乐店镇农业服务中心、通州区农委批准的锦鲤养殖及休闲垂钓基地建设项目，属农业生产设施，无需办理建设用地审批手续的主张，本院认为，中街村委会并无建设用地审批职权，其与张树宏签订的承包协议书不能取代建设用地审批手续；张树宏提交的中街村委会及永乐店镇农业服务中心出具的锦鲤养殖及休闲垂钓基地建设项目申请中，项目实施单位均为中街村委会，而非张树宏，且张树宏在上诉理由中所引用的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中明确规定农业设施的建设与用地亦需按程序申请审核。故张树宏上述主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于张树宏认为市国土局在永乐店镇政府已针对涉案建筑作出《限期拆除通知书》的情况下仍作出被诉处罚决定，违反了“一事不再罚”原则的主张，本院认为，市国土局依据《土地管理法》所赋予的职权，适用该法作出被诉处罚决定，与永乐店镇政府因张树宏违反规划管理作出《限期拆除通知书》并非同一行政管理领域，并不违反“一事不再罚”的原则，张树宏该主张不成立，本院不予支持。
综上，一审法院驳回张树宏要求确认被诉处罚决定违法的诉讼请求正确，本院应予维持，张树宏的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张树宏负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 兰 芳
代理审判员 董 巍
代理审判员 王 琪 璟
二〇一五年二月五日
书 记 员 伍爱军书记员郝丹