四川省仪陇县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）仪行初字第19号
原告四川仪陇县哈哥兔业有限公司。住所地：仪陇县新政镇滨江大道。组织机构代码：77580768-6。
法定代表人李勇，副经理。
委托代理人李华学，男，生于1955年9月18日，汉族，住井研县研城镇胜利街26号3幢4楼1号，系公司职工。
委托代理人刘暾，四川兴恒平律师事务所律师。
被告仪陇县国土资源局。
法定代表人曾长卫，局长。
委托代理人刘宇星，男，生于1977年10月20日，汉族，住仪陇县新政镇人民东路163号，系仪陇县国土资源局法规股长。
委托代理人林桥森，男，生于1966年3月3日，汉族，住仪陇县金城镇南街**号*楼*号。
原告四川仪陇县哈哥兔业有限公司（以下简称哈哥兔业）不服被告仪陇县国土资源局作出的仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》，于2015年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月15日受理后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月4日、2015年8月3日再次公开开庭进行了审理。原告哈哥兔业的法定代表人李勇、委托代理人李华学、刘暾，被告仪陇县国土资源局的委托代理人刘宇星、林桥森，证人ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告仪陇县国土资源局于2015年4月28日对原告作出仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定认定，经《仪陇县人民政府关于对县哈哥兔业有限公司补用地的批复》（仪府国土[2008]113号）文件批准，将统征新政国有土地9941.5平方米（其中道路公益用地面积1233.2平方米）协议出让给原告方使用，于当年完成土地交付并确权。被告认为上述宗地为闲置土地，已向原告送达了《闲置土地认定书》（仪土监[2015]1号）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请人民政府批准，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。
原告哈哥兔业诉称，2008年6月，经《仪陇县人民政府关于对县哈哥兔业有限公司补用地的批复》（仪府国土[2008]113号）文件批准，原告受让仪陇县新政镇国有土地9941.5平方米，并依法办理了土地使用权证书。但被告至今未按文件要求对该宗地块进行“三通一平”，被告交付的土地不具备动工开发条件。我方已依法、依规多次向相关部门报批和请示，并积极准备项目开发建设，但县政府相关部门及领导一直以规划将调整、宜不建设、暂缓以及需县上通过论证后决定为由，至今未批准建设，致使原告至今未能开工建设。2014年12月24日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，原告立即向被告作出了书面汇报，并提供了相关证据以证明该宗土地至今未开工建设的责任在政府相关部门。2015年3月19日，被告作出仪土监（2015）1号《闲置土地认定书》，认定上诉土地为闲置土地。原告于2015年4月9日向被告申请听证，被告组织了听证。听证过程中，被告办案人员表示，将查实原告提供的证据和事实后，再行决定处理办法。2015年4月28日，被告作出仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定该宗地为闲置土地，无偿收回上述土地使用权。综上，该宗土地闲置属于《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，责任不在原告。被告作出的《闲置土地认定书》认定原告在无任何理由的情况下，至今未动工开发，明显违背客观事实，属事实认定错误。本案应按《闲置土地管理办法》第十二条的规定处理。故被告依据《闲置土地管理办法》第十四条的规定，作出《收回国有建设用地使用权决定书》系事实认定错误，据此作出的无偿收回原告土地的决定违法，依法应当予以撤销。故原告诉至法院，请求判令被告作出的仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》违法，并撤销该决定书。
原告向法庭提供了以下证据：
1，哈哥兔业关于仪国土监[2014]第2号通知书、仪国土监[2015]第1号闲置土地认定书、仪国土监[2015]第3号闲置土地听证权利告知书、仪土监[2015]第6号收回国有土地使用权决定书，欲证明原告在收到《闲置土地调查通知书》后，向被告提供了土地闲置原因说明材料；
2，哈哥兔业关于仪国土监[2014]第2号通知书有关问题的汇报、哈哥兔业关于利用综合用地实施发展项目的请示；
3，哈哥兔业万吨级冻库建设项目投资合同初稿；
4，哈哥兔业关于调整部分综合用地为生产用地的请示；
5，仪陇县国土资源局关于哈哥兔业办理综合用地的会议纪要；
6，仪陇县人民政府关于对哈哥兔业补用地的批复；
7，杨柳的书面证明材料一份；
8，ＸＸ的调查笔录一份；
以上证据欲证明原告对土地积极行使了权利，并报送了要求和请示，土地闲置的原因不在原告方；
9，涉案土地使用证；
10，仪陇县国土资源局关于哈哥兔业办理综合用地的会议纪要；
11，仪陇县人民政府关于对哈哥兔业补用地的批复；
以上证据欲证明原告合法取得土地使用权，但因未签订土地出让合同，导致原告不知如何使用土地，造成土地闲置。
被告仪陇县国土资源局辩称，一、我局作出的仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》事实认定清楚，证据充分。2014年12月，我局启动了闲置土地调查程序，通过调查取证，确定原告自2008年取得仪国用（2008）第01109号土地使用权以来，该宗土地一直未开发建设，故我局认定该宗土地构成闲置。原告对闲置无异议，其将闲置的原因归于政府的观点是不成立的。该宗地系2006年供地后的补用地，以仪府国土补（2008）113号文件作供地批复，并以仪国用（2008）第01109号《国有土地使用证》确权，应当视为土地供给和交付已实际完成。该宗土地在交付时较为平整，已实现通路、通电、通水，原告在完成土地交付过程中并未对此提出任何异议。该宗地现由农民耕种系农民对原告土地使用权的侵权，原告将此作为政府交付的土地不具备开发条件的理由不成立。原告在起诉中称仪陇县人民政府指示其暂缓建设无充分证据支持。原告引进新项目未得到仪陇县人民政府的批准不能作为土地闲置的原因。原告2008年取得了该宗土地的使用权，至2012年计划引进新项目时，该宗土地一直处于闲置状态。且原告计划引进的新项目与该宗土地原批准用途不符，原告欲改变土地批准用途应当依法报请仪陇县人民政府批准，是否批准由仪陇县人民政府决定。
二、我局作出的仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法，适用法律正确，处罚适当。自2014年我局启动闲置土地调查程序以来，一直按照法定程序严格履行调查程序，并听取了原告的陈述和申辩，行政处罚作出前，历经了集体会审、听证、提请县政府批准等法定程序。综上，我局作出的仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告于2015年5月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1，《闲置土地调查通知书》、送达回证、对哈哥兔业总经理李华学的调查笔录、现场照片、国土资源违法案件集体汇审记录、《闲置土地认定书》及送达回证，欲证明被告作出闲置土地认定前依法进行了相关调查；
2，《闲置土地情况告知书》，欲证明被告向仪陇县人民政府告知了案涉土地为闲置土地；
3，《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证、《听证通知书》及送达回证，欲证明被告依法向原告告知了相关权利；
4，《仪陇县国土资源局关于四川仪陇县哈哥兔业有限公司土地闲置处理的请示》，欲证明被告向仪陇县人民政府报请批准；
5，《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证，欲证明被告作出了《收回国有建设用地使用权决定书》并向原告进行了送达。
经庭审质证，原告认为，被告所举证据只能证明土地闲置现状，不能证明闲置原因。对行政程序证据的真实性无异议，但部分程序不符合法律规定，被告时隔七年才做出处罚，没有程序保证。被告向仪陇县人民政府报批的证据没有仪陇县人民政府的印章，主管领导的签字不能等同县政府的批复，被告不能证明仪陇县人民政府同意收回诉争土地，被告收回土地程序违法。被告对原告提供的证据质证认为，对具有我局和县政府签章的文书和会议纪要无异议，对于其他证据不能足以证明土地闲置的原因是县政府方面的原因造成；原告方与被告提供的相同证据，不能足以证实土地闲置的原因，其真实性和关联性被告不予认可，不排除原告补作文件的可能；证人ＸＸ、杨柳的证言，因其系原告单位职工，具有利害关系，其所证明石县长在茶坊的表态不能证明政府的观点；土地闲置办法专门规定被告有权在向县政府报批后作出处理。
本院对上述证据分析认证如下：对于原、被告提交一致且与本案具有关联性的证据和土地使用证，本院对其证明的案件事实，予以采信；对于原告提交的“2、3”证据，因系原告自行作出，且未经相关单位和人员签字认可，故对其证明的案件事实本院不予采信；原告提供的“7、8”系证人证言，该证据仅能反映出原告通过关系人协调利用土地，不能证明土地闲置原因，故本院对其证明的案件事实不予认定。对于被告提交的证据“4”，该请示仅能证明被告按照法规的规定向仪陇县人民政府报请批准收回本案闲置土地，该文件上虽有分管领导签批同意收回，但其领导在报批文件上的签批，不能替代由仪陇县人民政府书面批准收回本案闲置国有土地使用权的正式批准文件，因此对于被告就本证据欲证明的案件事实，本院不予采信。
经审理查明：2008年6月30日，仪陇县人民政府作出了仪府国土补（2008）113号《仪陇县人民政府关于对县哈哥兔业有限公司补用地的批复》文件，同意以协议出让方式补办用地手续，将统征新政镇国有土地8189.26平方米协议出让给原告公司修建办公、产品展厅、职工宿舍房用地，土地性质仍为工业用地，出让年期为肆拾年，出让时间从2006年5月22日起计算；房屋竣工三十日内向县国土资源局申报验收，颁发《国有土地使用证》。2008年6月30日，仪陇县人民政府向原告颁发了仪国用（2008）第01109号《国有土地使用证》。2014年12月24日，被告作出了《闲置土地调查通知书》，并于2014年12月25日向原告送达。2015年1月14日，被告单位的执法人员依法就原告公司闲置土地的情况向总经理李华学进行了调查。2015年3月19日，被告作出了仪土监（2015）1号《闲置土地认定书》、仪土监（2015）3号《闲置土地处置听证权利告知书》，于2015年3月23日一并向原告进行了送达。2015年3月30日，被告作出了仪国土资听字[2015]第1号《听证通知书》，于2015年3月31日向原告送达。原告申请听证，被告于2015年4月9日组织了听证，原告在听证过程中陈诉了土地闲置原因为县人民政府对整个城南工业园区的规划用途不确定，以及政府未能及时为原告完成相关建设审批工作所致，土地闲置原因原告没有过错。2015年4月14日，被告以《仪陇县国土资源局关于四川仪陇哈哥兔业有限公司土地闲置处理的请示》文件，报经仪陇县人民政府，拟对本案讼争土地无偿收回土地使用权，随后县委相关领导在该请示文件上签署了“同意按规定按程序无偿收回土地使用权”的意见。仪陇县人民政府对被告就本案讼争土地处理的请示意见未作出书面批准。2015年4月28日，被告作出仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》，于2015年4月29日向原告送达。同时审理查明，原告于2013年7月8日向仪陇县工业集中区管理委员会请示对仪国用（2008）第01109号地块中部分土地调整为综合用地。2014年7月23日，原告将本案土地抵押贷款，并进行了抵押登记，因原告在借款合同期内按约偿还了借款，2015年7月24日依法解除了抵押登记。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”仪陇县国土资源局系本县范围内享有土地监督检查职责的行政机关，对原告作出无偿收回闲置土地使用权处理决定主体适格。根据《闲置土地管理办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”之规定，认定建设土地闲置的起算时间点为国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，而本案被告在认定本案所涉建设土地为闲置土地时，其提供的仪陇县人民政府仪府国土补（2008）113号批复文件不能证明合同约定或规定的动工开发日期。因此被告认定本案建设土地为闲置土地的事实不清，被告提供的证据不能证明原告的具体开工建设时间，故本院对被告主张补用地批复及办理国有土地使用权证时间应为动工开发时间的辩称意见不予采纳；同时根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《闲置土地管理办法》第十四条第二款之规定，经依法认定的闲置土地的收回，均应报经原土地批准机关批准后，方可无偿收回国有建设用地使用权。而本案被告在作出仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》时，仅报经了有关领导个人批准，其批准行为不能替代法律明确规定的批准机关的批准行为，因此本案被告作出上述决定书时，应依法认定为未经批准，其作出的仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序。综上，被告作出该行政行为的事实不清。
根据《闲置土地管理办法》第十四条第二项“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”的规定，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期仪国用（2008）第01109号地块闲置状态一直持续，故原告认为被告的处罚缺乏诉讼时效的理由不成立。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告仪陇县国土资源局2015年4月28日对原告作出仪土监（2015）6号《收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告仪陇县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南充市中级人民法院。
审 判 长 李映泉
审 判 员 易 艳
人民陪审员 唐 晶
二〇一五年七月十六日
书 记 员 何秋霞