广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第152号
上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良德民路区行政服务中心西座。
法定代表人林胜初，局长。
委托代理人张银安，该局工作人员。
委托代理人郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）佛山市顺德区润景房产有限公司，住所地佛山市顺德区。
法定代表人胡国英，总经理。
委托代理人刘春明，广东广开律师事务所律师。
上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）因佛山市顺德区润景房产有限公司（以下简称润景公司）诉该局土地行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2014）佛顺法行初字第158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2003年3月24日，原佛山市顺德区规划国土局与原顺德市桂洲建设综合开发公司签订顺国出让字（2003）第0573号《顺德市顺德区国有土地使用权补办出让合同书》，约定原佛山市顺德区规划国土局将位于顺德区容桂海尾居委会105国道两侧地段面积185289.7平方米的国有土地使用权出让给原顺德市桂洲建设综合开发公司，地块限于住宅用途，开发利用时应符合顺德区建设规划设计条件，地块使用权出让期内，原顺德市桂洲建设综合开发公司不得自行改变用途和已批准的建设规划设计条件，如需改变，应当取得原佛山市顺德区规划国土局同意并依照规定重新签订出让合同，调整土地使用权出让金和有关费用，并办理登记手续。
后顺德市润景房产有限公司于2003年3月27日取得上述土地使用权，领取顺府国用（2003）第1001974号《国有土地使用权证》，证载使用权面积为185289.7平方米，�地块履行顺国出让字（2003）第0573号合同的权利和义务，建设项目为顺德新世纪花园。2003年8月28日，原佛山市顺德区规划国土局作出顺规（2003）259号文，同意顺德新世纪花园规划调整，主要规划指标为容积率1.53、建筑密度34.3%、总建筑面积28.35万平方米。2005年3月，上述土地分为四宗，土地使用权证号及面积分别为顺府国用（2005）第1001974号（面积119454.25平方米）、顺府国用（2005）第1002374号（面积24652.57平方米）、顺府国用（2005）第1002375号（面积24691.43平方米）和顺府国用（2005）第1002376号（面积16491.45平方米），土地使用权人更名为佛山市顺德区润景房产有限公司。2006年7月7日，佛山市规划局顺德分局作出佛规顺复（2006）191号文，同意润景公司所报关于顺德新世纪花园规划调整界线范围内的用地布局调整，其余仍按《关于顺德新世纪花园规划调整的批复》（佛规顺复（2005）287号）执行，申请地块主要规划技术指标调整为：容积率1.78、建筑密度34.3%，总建筑面积32.95万平方米。2008年5月，润景公司以105国道立交桥建设导致涉案地块未能动工建设为由，向原佛山市国土资源局顺德分局申请延长顺府国用（2005）第1002374号、顺府国用（2005）第1002375号和顺府国用（2005）第1002376号三宗地块的建设期限。原佛山市国土资源局顺德分局于2008年5月15日收文，并同意该公司的申请。双方于2008年6月18日分别签订了顺国出让字（2003）第0573号-补01号、补02号、补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》，明确顺府国用（2005）第1002374号、顺府国用（2005）第1002375号和顺府国用（2005）第1002376号地块应于2009年6月26日前动工建设，于2010年6月25日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，宗地范围内新建建筑物执行佛规顺复（2006）191号文中批复的相关技术指标。对因该次规划指标调整需补缴的土地出让金事宜，双方在协议中未作约定。2008年8月11日，润景公司取得佛规顺复（2008）157号文，将顺德新世纪花园分为一期和二期，并将二期规划技术经济指标调整为：容积率3.82，建筑密度47.9%，总建筑面积33.05万平方米。2009年由于道路建设需要，润景公司二期16696.7平方米土地被收回。土地收回后二期三个土地使用权证面积相应核减，新领取的土地使用权证为佛府（顺）国用（2009）第1002374号（面积20872.91平方米）、佛府（顺）国用（2009）第1002375号（面积18875.86平方米）和佛府（顺）国用（2009）第1002376号（面积9389.98平方米）。顺德国土局委托广东德正房地产土地评估有限公司评估上述三地块2006年及2008年两个不同规划技术指标下的地面价格（单价）的差异。2010年2月4日，广东德正房地产土地评估有限公司出具《土地估价报告》，核定两个不同规划指标下上述地块的地面价格差异为2693127元。2010年2月10日，润景公司与佛山市国土资源局签订了顺国出让字（2003）第0573号-补04号《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定润景公司同意就规划调整一次性向佛山市国土资源局缴纳建设用地使用权出让金2693127元，润景公司应于2011年2月1日前开工，在2013年7月31日前竣工并申请竣工验收，润景公司在《出让合同》项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应按照佛规顺复（2008）157号文中的相关技术指标执行。后顺德国土局认为润景公司在办理涉案土地规划指标由顺规（2003）259号文调整为佛规顺复（2006）191号文时没有补缴土地出让金，遂委托佛山市正通房地产土地评估有限公司评估顺府国用（2005）第1001974号、顺府国用（2005）第1002374号、顺府国用（2005）第1002375号和顺府国用（2005）第1002376号四地块规划条件变更（即由顺规（2003）259号文变更为佛规顺复（2006）191号文）前后价值，评估基准日为2008年5月15日。佛山市正通房地产土地评估有限公司于2014年10月21日出具《土地估价报告》，核定规划变更前后差额为2798万元。2014年11月17日，顺德国土局作出顺建函（2014）1540号《关于新世纪花园地块调整规划补缴地价款有关事宜的函》（以下简称1540号函），要求润景公司补缴土地出让金2798万元，该函于次日送达该公司。
另查，2004年，根据《印发〈佛山市顺德区人民政府机构改革方案〉的通知》，原佛山市顺德区规划国土局不再保留，组建顺德区国土资源局，原佛山市顺德区规划国土局承担的国土资源行政管理职能划入区国土资源局。2005年，根据《佛山市机构编制委员会关于印发市国土资源局顺德分局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（�机编（2005）58号），顺德区国土资源局改为佛山市国土资源局顺德分局，为佛山市国土资源局的派出机构，负责顺德区范围内土地资源、矿产资源（地质环境保护）、测绘事业的管理工作。2009年，根据广东省机构编制委员会下发《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》（粤机编（2009）21号），不再保留佛山市国土资源局顺德分局，组建佛山市顺德区国土城建和水利局，由顺德区人民政府管理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十条的规定，顺德国土局作为县级以上人民政府土地管理部门，有实施土地使用权出让方案及向土地使用者收取土地出让金的职权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”根据上述规定，土地使用者改变土地使用权出让合同规定的土地用途应与国土资源管理部门重新签订土地使用权出让合同，同时调整土地使用权出让金。润景公司申请变更顺德新世纪花园顺规（2003）259号文许可的规划条件，经规划部门同意取得佛规顺复（2006）191号文，于2008年6月18日与佛山市国土资源局就规划调整涉及的顺府国用（2005）第1002374号、顺府国用（2005）第1002375号和顺府国用（2005）第1002376号三宗土地重新签订顺国出让字（2003）第0573号-补01号、补02号、补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》，但上述协议未约定调整后的土地使用权出让金金额及缴交方式。根据国土资发（2006）114号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8点的规定，土地使用权出让金一般以签订协议、合同的方式进行约定。顺德国土局认为润景公司需补缴上述规划变更后的土地使用权出让金，应先与该公司进行协商，但顺德国土局在没有提前告知润景公司需补缴土地使用权出让金及未与该公司协商补缴方式的情况下，仅向润景公司发出1540号函，告知该公司应自收到缴款通知书之日起30日内一次性缴清上述规划调整应补缴的地价款2798万元，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及国土资发（2006）114号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的相关规定，明显剥夺了润景公司申请协商处理的权利，程序不当，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决：撤销顺德国土局于2014年11月17日作出的1540号函。案件受理费50元，由顺德国土局负担。
上诉人顺德国土局上诉称：一、原审判决认定上诉人没有提前告知被上诉人润景公司须补缴土地使用权出让金，该认定属于事实不清。就房地产开发商来说，调整容积率须补缴土地出让金，这是行业常识，也是被上诉人的法定义务。被上诉人明知应补缴土地差价款，经多次磋商仍执意不肯补缴，上诉人只能启动追缴程序，发出补缴通知，催促被上诉人履行法定义务。原审法院对双方协商补缴涉案土地差价款的事实并没有进行法庭调查予以查明。二、原审判决认定上诉人未与被上诉人协商补缴方式，明显剥夺了被上诉人申请协商处理的权利，程序不当，该认定属于适用法律不当。鉴于上诉人已和被上诉人约定涉案地块按佛规顺复（2006）191号文确定的规划条件执行，且被上诉人已按照该规划条件进行了部分开发建设。根据《中华人民共和�城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二点的有关规定，调整涉案土地使用权出让金是上诉人的法定职权和职责，补缴涉案土地出让差价是被上诉人的法定义务，该职权和义务不容协商。而且，涉案土地须补缴的土地差价款的数额是按照国土资厅发（2013）20号《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》规定的程序核定的，也不能协商减免。故原审判决认定上诉人剥夺了被上诉人的协商处理权，属于法律适用不当。综上，请求二审法院撤销原审判决，并驳回被上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人润景公司辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人顺德国土局的上诉。
二审期间，上诉人顺�国土局向本院提交了以下证据材料：1.顺国出让字（2003）第0573号《办理土地使用权出让呈批表》、《土地使用权变更（更正）登记呈批表》（2份）、顺德市太保投资管理有限公司的《企业法人营业执照》、顺府国用（2003）第1001974号《国有土地使用权证》、被上诉人润景公司规划方案的《申请报告》、顺规（2003）103号《关于新世纪花园规划方案的批复》，拟证明被上诉人取得土地使用权的具体情况和取得土地时的规划条件；2.顺规（2004）243号《关于容桂新世纪花园总平面规划调整的批复》、被上诉人提交的《更改新世纪花园总体规划申请书》、佛规顺复（2005）287号《关于顺德新世纪花园规划调整的批复》，拟证明被上诉人涉案土地的容积率是根据佛规顺复（2005）287号批复进行调整，而不是根据佛规顺复（2006）191号批复进行的调整，且被上诉人应及时将变更后的�划条件报土地主管部门备案，但被上诉人未履行上述义务；3.顺规函（2015）9号《顺德区发展规划和统计局关于容桂新世纪花园有关规划指标调整情况的复函》，拟证明涉案土地规划技术指标从顺规（2003）259号调整为佛规顺复（2006）191号的变动情况及新世纪花园已经按照佛规顺复（2006）191号的规划资料进行了部分开发建设；4.被上诉人提交的《关于办理容桂街道海尾居委会105国道西侧之五、之七、之九土地抵押登记及变更的申请》、顺建函（2014）1433号《关于办理抵押登记有关事宜的告知函》、被上诉人及平安银行股份有限公司佛山分行出具的《关于办理抵押登记有关事宜的意见》，拟证明被上诉人在办理抵押登记时曾承诺会及时补缴地价，上诉人与被上诉人曾就补缴地价事宜进行磋商；5.顺建告（2013）223号《关于征选2014年土地评估中介机构结果的通告》、《国�资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发（2013）20号），拟证明评估公司是经公开征选程序确定的，涉案规划调整所须补缴地价款的核定程序符合国土资厅发（2013）20号文的规定，评估程序合法；6.建规（2008）227号《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》，拟证明国有土地出让之后任何单位和个人都无权擅自更改规划涉及条件确定的容积率，如果需要变更的话应该按照程序审批，建设单位和个人应根据变更后的容积率向土地主管部门办理相关的土地出让收入补交等手续；7.《关于我局与润景公司就新世纪花园规划调整补缴地价款问题沟通协调情况的说明》，拟证明上诉人与被上诉人就涉案土地规划指标多次调整应补缴土地差价款事宜进行了多次磋商，在磋商无果的情况下，上诉人才启动追缴程�。被上诉人质证认为：证据1、2与本案不具有关联性；证据3的第一部分无异议，第二部分与本案不具有关联性；证据4反映的不是从顺规（2003）259号调整为佛规顺复（2006）191号的过程，而是从佛规顺复（2008）157号调整为顺规审字第2013160号的过程；证据5，因本案涉及的规划条件是从顺规（2003）259号调整为佛规顺复（2006）191号，发生在2006年，当时顺建告（2013）223号通告以及国土资厅发（2013）20号通知均未生效，不适用于本案；证据6在双方签订合同的时候尚未生效，故不适用于本案，且被上诉人已经向上诉人提供了佛规顺复（2005）287号批复；证据7只是上诉人的单方意见陈述，无相应证据予以印证。经审查，本院对上述证据作如下确认：证据1、2可以反映被上诉人涉案土地历次规划条件的变动情况，本院予以采信；证据3为上诉人在第一审诉讼期间向佛山市顺德区发�规划和统计局调查的关于新世纪花园有关规划指标调整情况的核实说明，该份证据形成于被诉1540号函之后，不能证明被诉行政行为合法，本院不予采信；证据4并不能直接反映上诉人与被上诉人曾就规划条件由顺规（2003）259号调整为佛规顺复（2006）191号对补缴地价事宜进行磋商，本院不予采信；证据5中的顺建告（2013）223号通告属于上诉人针对被上诉人提出的评估机构的质疑而补充提供的证据，符合证据的三性，本院予以采信，但证据5中的国土资厅发（2013）20号通知以及证据6均是规范性文件，属于法律依据；证据7仅是上诉人的单方面陈述，缺乏相应证据印证，本院不予采信。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
另查明，2003年4月28日，原佛山市顺德区规划国土局作出顺规（2003）103号《关于新世纪花园规划方案的批复》，核定涉案土地的主要技术经济指标为总建筑面积28.35万平方米，其中别墅6.36万平方米，公共建筑0.5万平方米，商业13.98万平方米，住宅7.57万平方米，容积率为1.53。2004年7月30日，原佛山市规划局顺德分局作出顺规（2004）243号《关于容桂新世纪花园总平面规划调整的批复》，申请地块主要技术经济指标调整为总建筑面积27.85万平方米，其中别墅6.3462万平方米，商业13.98万平方米，住宅7.57万平方米，容积率1.50。2005年9月6日，原佛山市规划局顺德分局作出佛规顺复（2005）287号《关于顺德新世纪花园规划调整的批复》，同意规划调整接线范围内住宅用地的局部调整方案，其他仍按原规划批复的要求执行，申请地块主要技术经济指标调整为总建筑面积32.95万平方米，其中别墅6.3462万平方米，商业13.098万平方米，住宅12.62万平方米，容积率1.78。
本院认为�《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”根据上述规定，上诉人顺德国土局作为县级以上人民政府土地管理部门，有实施土地使用权出让方案及向土地使用者收取土地出让金的职权。
关于上诉人顺德国土局向被上诉人润景公司发出1540号函是否属于程序违法的问题。原审判决认为根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条以及国土资发（2006）114号《协议出让国有土地使用权规�（试行）》第8点的规定，土地使用权出让金一般以签订协议、合同的方式进行约定，但上诉人在发函之前未与被上诉人进行协商，剥夺了被上诉人申请协商处理的权利，属于程序不当。经查，上诉人向被上诉人发出1540号函的原因是：该局在2008年6月18日就规划调整涉及的顺府国用（2005）第1002374号、顺府国用（2005）第1002375号和顺府国用（2005）第1002376号三宗土地与被上诉人重新签订顺国出让字（2003）第0573号-补01号、补02号、补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》时，未就调整后的土地使用权出让金额及缴交方式进行约定。上诉人发现该问题后以发函的形式核定顺德新世纪花园地块规划条件由顺规（2003）259号文调整为佛规顺复（2006）191号文应补缴的土地出让金。原审判决依据的规范性文件均是规范在重新签订《国有土地使用权出让合同变更协议》时已经对土�使用权出让金进行约定的情况，而本案并非该正常情形，直接适用上述规范性文件确有不妥。且《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8点的规定：“出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补�的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-
批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格”。即对于土地使用权人来说，是否缴纳土地使用权出让金以及补缴土地使用权出让金额的确定均有明确的规定，上述事项不属于当事人协商的范畴。同时，被上诉人在诉讼过程中也一直认为国土部门在2008年6月18日与其签订《国有土地使用权出让合同补充协议》时已经约定免缴土地使用权出让金，其不愿再另行缴纳，故上诉人与被上诉人之间不是缺乏协商，而是缺乏协商的前提基础。基于以上情况，原审判决以上诉人剥夺了被上诉人申请协商处理的权利属程序不当为由，撤销1540号函确有不当，应予撤销。
关于上诉人顺德国土局向被上诉人润景公司出具1540号函是否合法的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条�》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”同时，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8点规定：“……调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-
批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。”由此可知，当出让土地经出让方和规划管理部门同意，改变用途等土地使用条件时，原土地使用权人应当及时补缴土地使用权出让金额。本案中，上诉人与被上诉人在2008年6月18日签订顺国出让字（2003）第0573号-补01号、�02号、补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定宗地范围内新建建筑物执行佛规顺（2006）191号文的相关技术指标，但对因该次规划指标调整须补缴的土地出让金事宜未作约定。后上诉人发现这一情况，遂委托佛山市正通房地产土地评估有限公司评估涉案地块因规划变更而导致土地使用权市场价格变化的差额。顺德区地价核估组根据该《土地估价报告》出具了顺地价字2013（0168）号《地价评估确认书》，上诉人据此作出1540号函核定被上诉人该次规划调整应补缴的土地出让金为2798万元。虽然上诉人本应当在签订《国有土地使用权出让合同补充协议》时就被上诉人缴纳土地使用权出让金的问题进行约定而未约定，确有不当，但其在发现该问题后以发函的形式要求被上诉人予以补缴，属于补正合同应约定而未约定的条款，符合上述规定的精神。同时，国务院办�厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）中规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”参照上述规范性文件的规定，1540号函规定，如被上诉人不能按时缴纳土地出让收入的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰缴纳违约金，并无不当。被上诉人主张2008年签订的顺国出让字（2003）第0573号-补01号、补02号、补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》未就缴纳土地使用权出让金的问题在合同中列明是因为其与上诉人在当时已经约定就规划条件由顺规（2003）259号文调整为佛规顺复（2006）191号文免缴土地使用权出让金。首先，顺规（2003）259号文规定容积率为1.53，佛规顺复（2006）191号文规定的容积率为1.78，容积率的增加可直接导致土地使用权市场价格的增值，而土地使用权出让金正是土地使用权市场价格的重要体现，被上诉人作为直接受益的土地使用者有义务补缴土地使用权出让金。其次，顺国出让字（2003）第0573号-补01号、补02号、补03号《国有土地使用权出让合同补充协议》中没有任何条款显示上诉人与被上诉人就被上诉人免缴土地使用权出让金进行了约定，且被上诉人也没有提交任何其符合免缴土地使用权出让金情形的材料或批文。最后，被上诉人在起诉时提出的不予缴纳土地使用权出让金的抗辩理由为其在2010年已经一次性向上诉人缴纳，上诉人作出的1540号函属于重复收费；在第二审程序时又提出不同的抗辩理由，即在2008年时已经约定免缴土地使用权出让金，其陈述明显前后不一致。综上，本院对上诉人的该项抗辩理由不予采信。被上诉人还主张佛山市正通房地产土地评估有限公司出具的［佛］正通�（2014）［估］字第dt111834号《土地估价报告》不能作为确定应当补缴的土地出让金额的依据。经查，佛山市正通房地产土地评估有限公司的经营范围包括土地价格评估服务，该公司接受上诉人的委托，对顺德区容桂海尾社区居委会105国道西侧之一、之二、之三、之四地块共185289.7平方米商住用地之规划条件变更前后的价值进行评估，土地估价师均具有相应资质，故上诉人以该《土地估价报告》为参考依据，核定应当补缴的土地使用权出让金额并无不当。关于被上诉人提及的佛山市正通房地产土地评估有限公司的《企业法人营业执照》2012年之后未加盖年度检验章的问题。由于年度检验是公司登记机关对公司登记事项有关的情况进行的审查，公司未进行年度检验并不必然影响该公司开展业务的合法性。故即使佛山市正通房地产土地评估有限公司在2013年、2014年未进行年度检验，也不影响该公司出具《土地估价报告》的有效性。关于被上诉人提及的估价基准日应是规划部门作出佛规顺复（2006）191号文的2006年7月7日，而不是上诉人认为的2008年5月15日的问题。《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8点规定：“……调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-
批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。”即评估时点应为批准改变用途等土地使用条件的时间点。本案中，规划部门作出佛规顺复（2006）191号文的时间是2006年7月7日，而被上诉人向上诉人提交申请的时间为2008年8月。结合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条关于“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”的规定，土地管理部门和城市规划部门对改变土地用途的均有权予以批准。本案中，上诉人在核定土地使用权出让金时规划条件改变已经过若干年，若再以城市规划部门批准日期作为估价基准日则难以客观反映土地使用权的市场价格波动情况。故上诉人以被上诉人向其提出申请的时间为估价基准日，既不违反法律规定，亦符合客观现实情况。当然，上诉人在第二审庭审过程中也承认被上诉人涉案土地规划条件发生实质变化是由（2003）103号文变更为（2005）287号文，但由于作出1540号函时该局尚未掌握（2003）103号、（2005）287号文的具体内容，故1540号函是以规划条件由顺规�2003）259号文调整为佛规顺复（2006）191号文为事实依据。对于该事实认定的偏差，本院予以指正。但无论是由（2003）103号文调整为（2005）287号文，还是由顺规（2003）259号文调整为佛规顺复（2006）191号文，其容积率均是从1.53调整为1.78，总建筑面积均从28.35万㎡调整为32.95万㎡，估价基准日也不受影响，即核定被上诉人应当补缴土地使用权出让金的数额不变，上诉人的该认定偏差对被上诉人的权利义务不产生实质性影响。故从行政效率的角度出发，本院不再以此为由撤销1540号函并责令上诉人重新作出行政行为。综上，原审判决以程序不当为由撤销1540号函错误，本院予以撤销。被上诉人要求撤销1540号函的诉讼请求，本院依法不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉诉法〉若干�题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销佛山市顺德区人民法院（2014）佛顺法行初字第158号行政判决；
二、驳回被上诉人佛山市顺德区润景房产有限公司的诉讼请求。
一、二审诉讼费共100元，由被上诉人佛山市顺德区润景房产有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 王 慧
代理审判员 何丽容
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 陈惠玲
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
二、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一�人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。