浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍诸行初字第378号
原告章中平。
委托代理人孟柳斐，浙江信顺律师事务所律师。
委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所实习律师。
被告诸暨市环境保护局，住所地诸暨市环城东路968号。
法定代表人周炜平，局长。
委托代理人杨烈，该局工作人员。
委托代理人李卫民，浙江博凡律师事务所律师。
被告诸暨市人民政府，住所地诸暨市暨阳街道东一路19号。
法定代表人徐良平，市长。
委托代理人陈红军，诸暨市人民政府法制办公室工作人员。
原告章中平不服被告诸暨市环境保护局环保行政处罚及被告诸暨市人民政府行政复议一案，原告于2015年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月10日立案后，分别于12月14日、12月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理了本案。原告章中平的委托代理人孟柳斐、杨汤英，被告诸暨市环境保护局的法定代表人周炜平及委托代理人杨烈、李卫民，被告诸暨市人民政府的委托代理人陈红军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告诸暨市环境保护局于2015年6月16日作出诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定书。该处罚决定书载明：2015年4月13日，经我局现场查实，你（单位）在浣东街道上章村从事石材加工过程中，规避环保监管，生产废水经沉淀回用池外排至厂区北侧河渠，导致污染环境。2015年4月14日我局对上述违法行为予以立案查处，经审查你（单位）的违法行为属实。我局认为，你（单位）的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条的规定，已构成违法，依法应当追究法律责任。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定，责令你（单位）立即改正违法行为，消除污染，并作出如下行政处罚：罚款50000元。原告章中平不服该处罚决定，向诸暨市人民政府申请行政复议。诸暨市人民政府经复议后，于2015年11月15日作出诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定书，决定维持诸暨市环境保护局作出的诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定。
原告章中平诉称，原告系诸暨市安创石材厂的合法经营者，厂内设有废水沉淀池，并依法取得排污许可证。2015年4月13日，被告诸暨市环境保护局对原告的石材加工厂进行检查，发现沉淀池中的水体有外流现象，即认定原告存在私设排污口、私设暗管的行为，并作出罚款50000元的行政处罚决定。实际上，由于2014年底开始诸暨市建材加工行业整顿，原告的石材加工厂已久未经营。原告也从未有私设排污口、私设暗管的行为。沉淀池中水体外流的主要原因是2015年4月上旬降雨量较大，导致沉淀池水位急剧上升，部分水体溢出。
原告认为，被告诸暨市环境保护局在未查明事情原委、未对溢出水体进行检测的情况下，即依据水污染防治法第二十二条、第七十五条规定作出行政处罚决定，属事实不清、证据不足，适用法律依据错误且处罚主体错误，原告遂向诸暨市人民政府申请行政复议，但诸暨市人民政府作出的复议决定维持了诸暨市环境保护局的行政处罚决定。现原告起诉请求：一、撤销被告诸暨市环境保护局作出的诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定；二、撤销被告诸暨市人民政府作出的诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定。
原告章中平向本院提交了以下证据：
1、诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定书一份，证明被告诸暨市环境保护局对原告作出行政处罚决定的事实；
2、诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定书一份，证明被告诸暨市人民政府作出行政复议决定的事实；
3、字号名称为“诸暨市安创石材厂”的个体工商户营业执照一份，证明原告系该厂合法经营者的事实；
4、诸暨市污染物排放许可证一份，证明原告开办的诸暨市安创石材厂已取得相应排污许可证的事实。
被告诸暨市环境保护局辩称：一、原告违法事实清楚，证据确凿。2015年4月13日，我局执法人员会同市政府督查室对原告经营的诸暨市安创石材厂进行检查时，现场发现该厂正在生产，一台锯石机正在加工石材，废水经沉淀回用池后外排至厂区北侧河渠里，导致污染环境。上述事实，有现场检查笔录、现场照片及调查询问笔录等证据证实。原告在无法定排放口不允许排放的情况下，其排放行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条的规定，已构成违法。二、被告处罚程序合法。我局于2015年4月13日检查时发现原告存在违法事实，遂依法立案，对该违法事实进行调查取证，并根据查明的事实作出拟处罚告知，于2015年6月3日依法向原告留置送达行政处罚事先（听证）告知书，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其有权进行陈述、申辩和要求听证。原告在规定期限内未进行陈述申辩，未申请听证。2015年6月16日，我局经集体审议后作出行政处罚决定并依法向原告作了留置送达。三、处罚主体适格。依照《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，我局作为诸暨市环境保护行政主管部门，依法享有行政处罚权。诸暨市安创石材厂系个体工商户，原告为其经营者，故原告作为被处罚主体适格。
综上，原告私设排污口、规避环保监管，生产废水外排至厂区北侧河渠污染环境，已违反水污染防治法的相关规定。我局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告诸暨市环境保护局向本院提交了以下证据、依据：
1、环境违法行为立案审批表一份，证明被告根据现场检查情况，对章中平规避环保监管的行为进行立案调查的事实；
2、现场检查（勘察）笔录一份；
3、现场照片五份；
4、调查询问笔录一份；
上述证据2—4，被告用以证明原告规避环保监管，生产废水经沉淀回用池外排至厂区北侧河渠，导致污染环境的事实。
5、诸暨市人民政府办公室督查室督查情况一份（包括照片七张），证明原告的违法事实；
6、建设项目环境影响登记表、报告及建设项目竣工环境保护验收登记卡各一份，证明原告的环评情况及污水必须回用严禁外排的事实；
7、环境违法行为改正通知书一份，证明被告责令原告改正违法行为的事实；
8、案件调查报告、案件审查表各一份，证明案件调查审查情况；
9、行政处罚事先（听证）告知书、送达回证及照片各一份，证明被告作出事先（听证）告知书并向原告送达的事实；
10、案件集体讨论笔录一份；
11、诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定书及送达回证各一份；
以上证据8—11，被告用以证明作出行政处罚的程序合法。
12、章中平身份证及字号名称为“诸暨市安创石材厂”的个体工商户营业执照复印件各一份，证明原告的主体资格；
13、行政复议答复书、送达回证及诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定书各一份，证明原告申请行政复议后，诸暨市人民政府经复议维持行政处罚决定的事实；
14、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条、第七十五条、《关于〈水污染防治法〉第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函》（2008年11月20日环函〔2008〕308号）及《诸暨市环保局行政处罚自由裁量权规定》，证明被告作出行政处罚决定的法律依据正确。
被告诸暨市人民政府辩称,行政复议决定程序合法。2015年8月17日，市政府收到章中平的行政复议申请，经审查后，于8月18日依法受理，并于8月20日将行政复议申请书、答复通知书送达诸暨市环境保护局。诸暨市环境保护局于同年8月26日提交书面答复书及证据、依据。因情况复杂，我单位于2015年10月15日作出行政复议决定延期通知书，将复议期限延期至2015年11月16日，并通知申请人和被申请人。2015年11月15日，我单位作出维持决定并将行政复议决定书送达章中平和诸暨市环境保护局。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告诸暨市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1、行政复议申请书等复议申请材料一组，证明原告申请行政复议并提交相关材料的事实；
2、行政复议答复通知书及送达回证各一份；
3、诸环市复答[2015]1号行政复议答复书一份；
4、诸暨市环保局行政复议证据清单及相关材料一组；
5、诸政复延字[2015]17号行政复议决定延期通知书一份，送达回证两份；
6、诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定书及邮政快递单、送达回证各一份；
以上证据1—6，被告用以证明行政复议程序合法。
7、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，证明复议适用的法律依据正确。
经庭审质证，被告诸暨市环境保护局提交的证据：证据1，原告对真实性无异议，但对立案审批表中记载的“在无法定排放口不允许排放的情况下，废水经沉淀回用池后外排至厂区北侧河渠里，导致污染环境”内容有异议。证据2―4，原告对真实性均无异议，但认为该组证据不能达到被告的举证目的。且现场检查笔录清楚地记录了现场情况，其中记载的“沉淀回用池中的废水受雨水影响，池中废水外流至北侧河渠”内容，能印证原告诉称废水外流的原因是受到雨水的影响，并非被告主张的故意规避环保监管。原告对被告执法人员的执法资格也有异议。证据5，原告认为督查情况中未加盖相应公章，对其真实性有异议。证据6，原告对真实性无异议，并认为该证据恰好证明原告经营的诸暨市安创石材厂建设项目已通过环评审批和环保验收。证据7，原告对真实性无异议，但其中表述的原告的环境违法行为不是事实。证据8，原告的质证意见与证据7相同。证据9、10，原告对真实性均无异议。证据11，原告对收到行政处罚决定书的事实无异议，但对处罚决定的内容不予认可。证据12，原告无异议。证据13，原告对真实性无异议。证据14，原告对《复函》的真实性、合法性和关联性均无异议，但认为复函内容可证明被告作出的行政处罚决定适用法律错误，从复函内容看，即便如被告辩称的原告存在其他规避监管的方式排放水污染物，适用的罚则也应当是提请县级以上地方人民政府责令停产整顿，不适用罚款。原告对《诸暨市环保局行政处罚自由裁量权规定》的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性，该规定中涉及的处二万元以上十万元以下罚款的行为，针对的是私设排污口的行为，本案原告并不存在私设排污口或排污管道的行为。被告诸暨市人民政府对被告诸暨市环境保护局提交的证据1―14均无异议。被告诸暨市人民政府提交的证据1―6，原告及被告诸暨市环境保护局均无异议。原告提交的证据1―3，两被告均无异议。原告提交的证据4，被告诸暨市环境保护局对真实性无异议，但认为有排污许可证并不表明允许污水外流，被告诸暨市人民政府与诸暨市环境保护局的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：被告诸暨市环境保护局提交的证据1，证明该局对原告涉环境违法行为一案进行立案调查的事实，本院对其真实性予以确认。证据2—4系被告执法人员依法制作、拍摄的笔录及现场照片，本院对其真实性予以确认。证据5，真实性无法确认，本院不作有效证据确认。证据6，能证明原告的石材厂通过建设项目环保验收的事实，本院对其真实性予以确认。证据7，证明被告向原告发出环境违法行为改正通知书的事实，本院对其真实性予以确认。证据8、10，证明被告处理案件的内部流程，本院对其真实性予以确认。证据9，证明被告在处罚前依法告知原告享有陈述申辩等权利的事实，符合真实性、合法性，本院作有效证据确认。证据11，证明被告作出处罚决定并送达给原告的事实，本院对其真实性予以确认。证据12，证明原告的身份情况，本院对其真实性予以确认。证据13，证明原告申请行政复议及诸暨市人民政府作出行政复议决定的事实，本院对其真实性予以确认。证据14系现行有效的法律及规范性文件，可以适用本案。被告诸暨市人民政府提交的证据1—6，原告及被告诸暨市环境保护局均无异议，本院对其真实性均予以确认。被告诸暨市人民政府提交的证据7系现行生效的法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。原告提交的证据1—4，本院对其真实性予以确认。
经审理查明：原告章中平系个体工商户，开办有诸暨市安创石材厂，从事建筑用石材的加工、销售业务。2015年4月13日上午，被告诸暨市环境保护局执法人员在对原告的石材厂进行检查时，发现该厂的一台锯石机正在加工石材，厂内设有废水沉淀池，但沉淀池中有废水外流至厂区北侧河渠里。被告诸暨市环境保护局于检查当日即向原告发出环境违法行为改正通知书，要求原告立即停止石材加工作业，清除污染物，消除环境污染。2015年4月14日，被告诸暨市环境保护局对该案进行立案调查。后经调查核实，被告诸暨市环境保护局认为原告章中平在从事石材加工过程中，规避环保监管私设排放口，生产废水经沉淀回用池外排至厂区北侧河渠，导致污染环境的行为，应当依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定追究法律责任，并于2015年6月16日作出诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定，决定对原告章中平罚款50000元。原告章中平不服该处罚决定，于2015年8月17日向诸暨市人民政府申请行政复议，诸暨市人民政府经复议后于2015年11月15日作出诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定，决定维持诸暨市环境保护局作出的诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定。原告章中平仍不服，遂提起行政诉讼。
另查明，原告于2008年12月9日以诸暨市高湖石工艺品有限公司的名义申请建设项目环境影响登记，后于2010年9月14日以诸暨市安创石材厂的名义通过建设项目竣工环境保护验收登记，验收登记卡中载明的污染物防治措施为“设沉淀池三台，废水循环利用”。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，被告诸暨市环境保护局具有对辖区内的水污染违法行为进行查处的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，诸暨市人民政府经复议后维持了诸暨市环境保护局作出的行政处罚决定，故诸暨市人民政府、诸暨市环境保护局是本案的共同被告。
本案的争议焦点是，原告的行为是否属于私设排污口的行为。《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第一款规定，在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。第二款规定，除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。本案中，被告诸暨市环境保护局以原告私设排污口、规避环保监管为由对原告以《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定作出处罚，但其并未提供原告私自设置排污口（包括新建、改建和扩大排污口）的相关证据。被告诸暨市环境保护局提出原告在无法定排放口的情况下，将沉淀池中的废水外排应认定为私设排污口的行为的意见，本院不予采纳。故被告诸暨市环境保护局作出的诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告诸暨市人民政府作出的诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定，虽复议程序合法，但行政复议决定合法性审查不足，应予指正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告诸暨市环境保护局于2015年6月16日作出的诸环罚字〔2015〕89号行政处罚决定；
二、撤销被告诸暨市人民政府于2015年11月15日作出的诸政复决字〔2015〕30号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告诸暨市环境保护局、被告诸暨市人民政府各半负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户行：绍兴银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13—9008。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周国勇
代理审判员 赵晓妤
人民陪审员 张碧云
二〇一六年四月十一日
书 记 员 马 琼
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。……
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
2、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
5.具体行政行为明显不当的。
……
3、《中华人民共和国水污染防治法》
第七十五条在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。
除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。……