浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）甬慈行初字第44号
原告成杏利，女，1961年7月9日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
委托代理人章国平（特别授权代理），浙江民理律师事务所律师。
被告余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市兰江街道北兰江路1号。
法定代表人奚明，男，市长。
委托代理人谢建文（特别授权代理），男，余姚市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孟建冲（特别授权代理），男，余姚市人民政府房屋动迁管理办公室工作人员。
原告成杏利因要求被告余姚市人民政府履行拆迁行政裁决的法定职责，于2012年8月20日向浙江省宁波市中级人民法院提起行政诉讼。浙江省宁波市中级人民法院于2012年8月20日作出（2012）浙甬行辖字第48号行政裁定，本案移交本院审理。本院于2012年9月11日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年10月10日公开开庭审理了本案。原告成杏利及其委托代理人章国平，被告余姚市人民政府的委托代理人谢建文、孟建冲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月，原告成杏利以余姚市人民政府阳明街道办事处为被申请人，向被告余姚市人民政府提出房屋拆迁裁决申请，认为原告户是余姚市阳明街道丰南村毛家2队农业家庭常住户，并且与父母兄弟共同拥有集体土地使用权和房屋所有权，2007年因余马公路城区段道路改造，原告户所在地被征用拆迁，但被申请人余姚市人民政府阳明街道办事处以原告系婚嫁女为由，不同意对原告户进行安置。为此，请求被告责令被申请人对原告户依法作出安置补偿。被告已收到原告的房屋拆迁裁决申请书。2011年8月1日，余姚市人民政府房屋动迁管理办公室书面答复原告，对位于阳明街道丰南村毛家的被拆迁房屋，已于2007年7月31日与拆迁人签订了房屋拆迁安置补偿协议。如原告对该拆迁安置补偿协议有异议，建议通过司法途径予以解决。至原告起诉时，被告尚未作出不予受理原告申请的行政决定，也未作出书面裁决。
原告成杏利起诉称：原告系余姚市阳明街道丰南村毛家2队村民，于1991年与父亲成瑞庆共同审批建造了楼房三间。后由于结婚于2000年与父母分开单独进行了立户。常住人口为原告一人。2007年因余马公路城区段道路改造，被告经浙江省人民政府批准征用原告户所在地的集体土地，并由被告所属的阳明街道办事处实施拆迁安置。在安置过程中，阳明街道办事处以原告系婚嫁女为由，未将原告户列为安置对象，不同意对原告户进行安置。为此，原告于2011年7月向被告依法申请裁决，2011年8月1日，余姚市人民政府房屋动迁管理办公室答复：已与原告签订了房屋拆迁安置补偿协议。但事实上阳明街道办事处从未与原告签订过任何安置协议，也未对原告家庭户进行过任何形式的安置补偿。诉请法院责令被告对原告家庭户的拆迁安置补偿事项作出裁决。
原告成杏利在庭审之前向本院提供了以下证据：1.居民户口薄复印件一份，用以证明原告家庭成员情况；2.余姚市私人建房用非耕地呈报表复印件一份，用以证明1992年原告与其父亲成瑞庆共同申请建房用非耕地的事实；3.集体土地使用证复印件一份，用以证明原告父亲领取了涉案房屋的集体土地使用证的事实；4.浙江省建设用地审批意见书及余姚市2006年度复耕指标第二批次建设用地情况汇总表复印件各一份，用以证明浙江省人民政府于2006年12月31日作出建设用地审批意见书，同意余姚市人民政府2006年度复耕第二批次建设用地20.9224公顷（农用地转用6.7553公顷；征收集体土地20.9224公顷），拟开发区块包括了余马公路城区段改造工程的事实；5.余马公路集体土地房屋拆迁补偿和安置政策实施细则复印件一份，用以证明余姚市人民政府阳明街道办事处制定了余马公路城区段道路改造工程集体土地房屋拆迁补偿安置政策实施细则的事实；6.房屋拆迁裁决申请书及余姚市人民政府房屋动迁管理办公室答复复印件一份，用以证明原告申请裁决及余姚市人民政府房屋动迁管理办公室作出书面答复的事实；7.亲属关系证明一份，用以证明原告父母已于2007年双亡的事实。
被告余姚市人民政府答辩称：2011年7月，被告收到原告以余姚市阳明街道办事处为被申请人的房屋拆迁裁决申请书，因其申请书的内容与其所列的被申请人及请求事项不相符，故被告将此申请交由对集体土地房屋和国有土地房屋拆迁工作实施监督、管理、协调和指导工作的下属主管工作机构
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余姚市人民政府房屋动迁管理办公室予以调查处理。2011年8月1日，房屋动迁管理办公室代表被告对原告作出答复意见，认为对原告的房屋拆迁裁决申请书所涉位于阳明街道丰南村毛家的被拆迁房屋，已于2007年7月31日与拆迁人签订了房屋拆迁安置补偿协议，并建议原告如对拆迁安置补偿协议有异议可通过司法途径予以解决。鉴于上述事实，并结合其他相关事实，被告认为：一、原告无权提起要求被告履行法定职责的诉讼。根据被告查清的事实，显示本案所涉房屋的拆迁人为“余姚市市政工程前期管理办公室”，并非原告提交的裁决申请书中所列的“余姚市阳明街道办事处”，而根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条规定，只有当“拆迁人”和“被拆迁人”经协商达不成拆迁安置补充协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。既然原告所列被申请人并非“拆迁人”，而且被告也指令房屋动迁管理办公室进行处理并对其作出了相应的答复，则显然不能认定原告已经就本案涉及的房屋而提出过裁决的申请，也就是说，只有原告根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》规定严格意义上的提出了申请而被告未予答复，被告才有可能构成未履行法定职责，原告才可以依法提起行政诉讼。二、原告已无权就本案房屋拆迁事宜提出行政诉讼。对原告诉称的被拆迁房屋，已于2007年7月31日由成吉夫作为户主与拆迁人的代理人余姚市旧城房屋拆迁有限公司签订了拆迁安置补偿协议，且协议基本已履行完毕，即行政法律关系已经转化为民事法律关系，当事人已经丧失了提起行政诉讼的权利，如原告认为存在利害关系，应当对拆迁安置补偿协议提起民事诉讼。三、即使原告仍有权提起行政诉讼，其也超过了法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。本案中，被告的工作机构即余姚市人民政府房屋动迁管理办公室已于2011年8月1日对原告的裁决申请作出答复，且原告也于同年8月6日收到了答复，则其如认为被告履行裁决职责不合法，应当在此后的三个月内提出行政诉讼（或在60日内申请行政复议），但原告直至现在才提起诉讼，显然已经超过了法定起诉期限。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告余姚市人民政府于2012年9月21日向本院提供了下列证据：1.征收土地房屋拆迁实施方案审批表一份，用以证明涉案的拆迁人是余姚市市政工程前期管理办公室，并非余姚市人民政府阳明街道办事处；2.征收集体所有土地房屋拆迁公告一份及照片一组，用以证明该拆迁公告已在拆迁范围内张贴，公告载明涉案的房屋拆迁人是余姚市市政工程前期管理办公室；3.余姚市机构编制委员会余编发[2007]17号《余姚市机构编制委员会关于设立市房屋动迁管理机构的通知》一份，用以证明余姚市人民政府房屋动迁管理办公室是被告对集体土地房屋和国有土地房屋拆迁工作实施监督、管理、协调和指导的下属主管工作机构；4.余姚市人民政府房屋动迁管理办公室答复一份，用以证明被告下属机构代表被告已于2011年8月1日对原告的裁决申请作出了答复意见的事实；5.房屋拆迁安置补偿协议（集体土地）一份，用以证明拆迁人与被拆迁人已于2007年7月31日签订了涉案房屋的拆迁安置补偿协议的事实。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告余姚市人民政府提供的证据1、2、3、4，原告不持异议，对其证明效力予以认定。对被告证据5，原告持有异议，认为被拆迁房屋系原告与其父亲和案外人成吉夫等共同所有，拆迁人与案外人成吉夫签订了房屋拆迁协议，与原告无关。因原告对该份证据的真实性未提出异议，故本院对其真实性予以确认。对原告成杏利提供的证据1、2、3、4、6、7，被告对证据的真实性不持异议，本院对上述证据的真实性予以确认。对原告证据5，被告认为与本案没有关联性。本院认为，该份证据能证明本案所涉及的拆迁人余姚市市政工程前期管理办公室与余姚市人民政府阳明街道办事处共同制定了余马公路城区段道路拓宽工程集体土地房屋拆迁补偿和安置政策实施细则的事实。
经审理查明，2011年7月，原告成杏利以余姚市人民政府阳明街道办事处为被申请人，向被告余姚市人民政府提出房屋拆迁裁决申请，认为原告户是余姚市阳明街道丰南村毛家2队农业家庭常住户，并且与父母兄弟共同拥有集体土地使用权和房屋所有权，2007年因余马公路城区段道路改造，原告户所在地被征用拆迁，在安置过程中，被申请人余姚市人民政府阳明街道办事处以原告系婚嫁女为由，不同意对原告进行安置。故请求被告责令被申请人对原告户依法作出安置补偿。被告在收到原告的房屋拆迁裁决申请书后，将该申请书转交给余姚市人民政府房屋动迁管理办公室。2011年8月1日，余姚市人民政府房屋动迁管理办公室书面答复原告，对原告提起的房屋拆迁裁决申请书所涉及的位于阳明街道丰南村毛家的被拆迁房屋，已于2007年7月31日与拆迁人签订了房屋拆迁安置补偿协议。如原告对该拆迁安置补偿协议有异议，建议通过司法途径予以解决。至原告起诉时，被告尚未作出不予受理原告申请的行政决定，也未作出书面裁决。
另查明，1992年3月，原告之父成瑞庆（已于2002年死亡）作为户主提出私人建房用非耕地申请，要求将位于原丰南乡毛家村（现为阳明街道丰南村）的原三间平房翻建成三间二层楼房。申请宅基地时，该户家庭成员包括了原告成杏利。上述申请获得批准后，该户建成了本案所涉的房屋，并由原告之父领取了涉案房屋的土地证书。2007年4月，因余姚市余马公路城区段（食禄江桥至梁周线）拓宽工程项目建设需要，余姚市国土资源局发布了余征拆〔2007〕第1号征收集体所有土地房屋拆迁公告，公告载明了拆迁人系余姚市市政工程前期办公室（现已被撤销）。为做好拆迁安置工作，余姚市人民政府阳明街道办事处与拆迁人共同制定了该工程项目范围内的集体土地房屋拆迁补偿和安置政策实施细则，并参与了拆迁工作。涉案房屋已被列入该工程项目拆迁范围。2007年7月31日，原告之弟成吉夫与拆迁人签订了房屋拆迁安置补偿协议（集体土地）。
本院认为，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条第一款规定：“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决。”此外，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十二条、第十三条之规定，县（市）、区人民政府应当自收到裁决申请书之日起5个工作日内对申请书和有关证据、资料进行审查，作出是否受理的决定。对申请不予受理的，裁决机关应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。据此，被告余姚市人民政府具有对裁决申请作出是否受理的决定，以及对已受理的裁决申请作出书面裁决的法定职责。本案中，原告成杏利以其是2007年余马公路城区段道路拓宽工程项目范围内的被拆迁房屋及其集体土地的共有权人为由，向被告提出了房屋拆迁裁决申请的事实清楚。被告在收到原告的裁决申请书后，至今尚未作出是否受理原告申请的行政决定，也未作出书面裁决。显然，被告没有依法履行其法定职责。被告在庭审中辩称，原告申请裁决时错列拆迁人，不能认定原告提出过裁决申请，而且被告下属的余姚市人民政府动迁管理办公室已作出答复意见，故被告不构成未履行法定职责。对此，本院认为，根据庭审查明的事实，涉案的拆迁人是余姚市市政工程前期管理办公室，而原告申请裁决时主张余姚市人民政府阳明街道办事处为拆迁人并将该单位列为被申请人，确系错误。但余姚市人民政府阳明街道办事处与拆迁人共同制定了该工程集体土地房屋拆迁补偿和安置政策实施细则，还参与了本案所涉的拆迁工作，况且，至原告申请时，余姚市市政工程前期管理办公室已被撤销。在此情况下，被告若认为原告错列被申请人，应当在审查阶段进行释明，告知原告予以更正。即使被告认为原告申请裁决时错列被申请人而不符合受理条件，也应当依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十二条等规定作出不予受理的行政决定，而不能以原告错列被申请人为由认定其未提出过裁决申请。至于被告认为其下属机构已对原告作出了答复意见，因该答复意见由被告下属机构以自己的名义作出，其主要内容是建议原告如对拆迁安置补偿协议有异议可通过司法途径予以解决，而未依据有关法律规定作出不予受理该申请的决定并通知原告，故不能将该答复意见认定为被告作出的不予受理原告裁决申请的行政决定。对被告关于其不构成未履行法定职责的辩称意见，本院不予采信。被告另辩称，原告已无权对本案房屋拆迁事宜提起行政诉讼；即使原告仍有权提起行政诉讼，其也已超过法定起诉期限。本院认为，原告在起诉前已向被告提出了裁决申请，而被告在收到该申请后，至今尚未作出不予受理原告申请的行政决定或书面裁决，也未告知原告诉权或者起诉期限，故原告可以依法提起行政诉讼，并且根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，原告起诉尚未超过法定期限。被告的以上辩称意见，理由均不能成立，本院亦不予采信。综上，对原告要求被告履行其法定职责的诉请，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
责令被告余姚市人民政府在本判决生效之日起60日内对原告成杏利提出的裁决申请作出处理。
本案案件受理费50元，由被告余姚市人民政府负担，于本判决生效之日起7日内交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号81×××011，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈 银 建
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 童 松 迪
二〇一二年十一月十二日
书 记 员 岑瑜（代）