江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终47号
上诉人（原审被告）徐州市规划局，住所地徐州市新城区。
法定代表人李靖华，该局局长。
出庭应诉负责人马纯溪，该局副局长。
委托代理人熊绍琦，徐州市规划技术服务中心工作人员。
被上诉人（原审原告）孟宪彪。
委托代理人孟浩然。
委托代理人孟浩生。
原审第三人徐州市泉山区永安街道办事处关庄社区居民委员会，地址在徐州市刘场小区公建楼。
上诉人徐州市规划局�与被上诉人孟宪彪及原审第三人泉山区永安街道办事处关庄社区居民委员会（以下简称“关庄社区居委会”）规划行政管理一案，不服铜山区人民法院（2015）铜行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人徐州规划局的出庭应诉负责人马纯溪及委托代理人熊绍绮，被上诉人孟宪彪的委托代理人孟浩然、孟浩生到庭参加诉讼。原审第三人关庄社区居委会经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1999年6月18日，孟宪彪与徐州市恒信房地产开发有限公司（以下简称恒信房产公司）签订拆迁和产权交换协议，将孟宪彪安置在世纪花园12号楼2单元（后更改为1单元）101、102、201、202室，该房屋原规划建筑用途为居委会和服务配套用房。2013年10月30日，徐州市规划局向徐州市房管局作出《关于刘场世纪花园12号楼建筑用途变更的函》，内容为：“刘场世纪花园项目（关庄村刘场旧村改造）由徐州市恒信房地产开发公司建设，其中12号楼建筑面积为840平方米，规划为居委会和服务配套用房，考虑到信访稳定的需要，经局研究，拟同意12号楼1单元101、102、201、202由服务配套调整为住宅，建筑面积约491平方米（全阳台），剩余作为居委会和服务配套用房。”2013年12月16日，孟宪彪取得上述四套房屋所有权证，2014年3月11日，取得了国有土地使用权证。2014年7月10日，徐州市规划局向徐州市住房保障和房产管理局作出《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》，其内容为：“根据江苏省徐州市中级人民法院民事判决书（2011）徐民初字第17号的判决结果和江苏省徐州市中级人民法院执行裁定书（2014）徐执异字第0013号的裁定结论，经局研究，恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途，由住宅调整为居委会和服务配套用房。”孟宪彪对此不服，提起行政诉讼。另查明，2008年，关庄居委会与恒信房产公司产生合作开发房产纠纷，关庄居委会向徐州市中级人民法院提起民事诉讼，2011年10月20日，徐州市中级人民法院作出（2011）徐民初字第17号民事判决，判决第二项内容为：“本判决生效后十日内被告徐州市恒信房地产开发有限公司按照1999年第三次定点图将其开发的刘场世纪花园小区内居委会办公楼一座交付原告徐州市泉山区永安街道关庄社区居民委员会。”2012年9月3日，江苏省高级人民法院作出（2012）苏民终字第035号民事判决，维持原判决。因恒信房产公司未履行判决，关庄居委会申请执行，徐州市中级人民法院于2013年5月发出公告，责令恒信房产公司限期交付房屋。原告据此向徐州市中级人民法院提出执行异议。2014年3月17日，徐州市中级人民法院作出（2014）徐执异字第0013号执行裁定，认为根据诉讼案件笔录中当事人的陈述及案件听证中当事人的陈述，可以确定刘场世纪花园12号楼应为（2011）徐民初字第17号判决书中第二项判决所确认的应交付的房屋。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院法律文书等导致物权设立、变更或者消灭的，自法律文书生效时发生效力。因此，刘场世纪花园12号楼应归申请执行人所有。异议人虽然于2013年12月16日取得了刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202四套房屋的产权证，后也办理了国有土地使用证，但该四套房产权属已为生效判决所确定，且办理相关权属证书时间在案件执行依据生效后，裁定驳回异议人孟宪彪的异议请求。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉�法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，徐州市规划局于2013年10月30日作出《关于刘场世纪花园12号楼建筑用途变更的函》后，孟宪彪据此办理的房屋所有权证和国有土地使用权证，现徐州市规划局于2014年7月10日又向徐州市住房保障和房产管理局作出《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》，必然对孟宪彪取得的房屋所有权证合法性产生影响。因此，孟宪彪与徐州市规划局作出的《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》的行政行为存在法律上的利害关系，孟宪彪具备行政诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行�行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，徐州市规划局作出的《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》，所依据的是徐州市中级人民法院法律文书的裁判结论，但没有提供作出《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》所依据的法律、法规等规范性文件。被告在作出涉及孟宪彪权利的行政行为时，没有告知孟宪彪，亦未听取其的陈述和申辩，程序违法。综上，徐州市规划局于2014年7月10日作出的《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》的行政行为证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销徐州市规划局于2014年7月10日作出的《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》。受理费50元，�徐州市规划局负担。
上诉人徐州市规划局上诉称：原审认定上诉人作出关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函，其所依据的是徐州市中级人民法院法律文书的裁判结论。但同时又认为上诉人作出该函的证据不足。上诉人所依据的徐州市中级人民法院（2011）徐民初字第17号《民事判决书》和（2014）徐执异字第0013号执行裁定书都载明了涉案房屋用途与上诉人作出的《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》是一致的。如果说依据司法裁判文书载明的事实所实施的行政活动也属于证据不足，则可以反证司法裁判文书所认定事实有误；二、原审认为上诉人所作行政行为适用法律错误。庭审中，上诉人向法庭陈述过依据城乡规划法规的规定，建筑物用途由规划部门确定。从本案发生过程看，被上诉人依据上诉人在�知晓司法裁判的情况下，为解决信访于2013年10月30日向徐州市房管局作出《关于刘场世纪花园12号楼建筑用途变更的函》将居委会和服务配套用房变更为住宅，正好证实了规划部门有该职权。《行政诉讼法》第三十四条规定没有说不提供法律依据的就视为适用法律错误。另需说明的是，原审判决中引用了《行政诉讼法》第三十四条，但内容不完整，按其判决逻辑，也可以认为其判决适用法律错误。原审判决另一处适用法律错误是按照《行政诉讼法》第七十条的规定作出判决，第七十条共有六项内容，从其判决理由“行政行为证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销”这三项是第七十条中的三项内容，其他三项内容在判决书事实和理由部分并未涉及。如果直接引用第七十条作出裁判，显属适用法律错误；三、原审判决认定上诉人行政程序违法，其理由是上�人在作出《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》时“没有告知原告、未听取原告的陈述和申辩，程序违法”。上诉人认为该判决理由没有依据。上诉人作出该函的原因及目的是为了保障司法裁判的执行，避免因行政活动而影响司法权的运行。该函的收文单位是平行的住房保障管理局。现行法律中似乎没有规定行政机关为了保障司法裁判的执行向平行机关发文需要遵循何种程序的规定，根据文件名称中“恢复……建筑用途”的表述，说明涉案建筑最初用途与上诉人2014年7月10日函所决定恢复的用途是一致的，不知对被上诉人的何种权益产生了影响。综上，原审判决逻辑矛盾，适用法律错误。请求依法撤销原判，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人孟宪彪辩称：判决文书不等同于法律法规，主文之外的内容不具有执行力，更不能作为案外第三人即本案上诉人的行政行为的依据。上诉人未能提供被诉行政行为所依据的法律、法规等规范性文件，也未提供充分证据。因此，上诉人的第一、二条上诉理由都不能成立；二、上诉人存在程序违法。（2015）徐行终字第00086号行政裁定指出，本人于被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，该裁定已经生效。上诉人在作出被诉具体行政行为前应依法通知被上诉人，听取被上诉人的陈述和申辩。现上诉人也认可，其作出被诉具体行政行为前没有经过以上程序，应当认定程序违法。同时，如果上诉人意识到法律没有规定，按照法无授权不可为的行政原则，即使其动机没有问题，上诉人也应当审慎考虑行为的合法性和负面后果，避免违法行政行为。因此，上诉人的第三条上诉理由不能成立。三、上诉人对法律和判决文书的理解存在错误。依据《行政诉讼法》�七十条，人民法院应当判决撤销的情形共有六项，第四项是超越职权的，依据另外五项同样可以撤销。上诉人在上诉状中的表述实际上是主张在职权范围内可以任意作为，是对法律的误解。上诉人拒不提供法律依据不影响人民法院进行认定，上诉人把非规范性文件当做法律依据加以适用，应当认定为错误适用法律。四、关庄社区居委会因商业开发需要与本人签订拆迁协议，交换房屋产权，本人于2013年12月16日完成房屋产权登记，与2014年3月11日取得国有土地使用证，权利来源正当，手续真实有效，程序合法。依据《合同法》，关庄社区居委会应当承担变更建筑规划用途的附随义务。但因其拖延履行合同义务，为减少损失，本人代为履行，但并不改变合同义务的归属，也不影响本人主张违约赔偿。在完成房屋产权登记后，拆迁协议的主要内容已经履行完毕，此后变更�筑规划用途的行为不属于违约，而是侵权行为。十多年前已经签订拆迁协议安置给他人的房屋，关庄社区居委会如果以安置合同纠纷起诉要求返还，法院根本不会支持，关庄社区居委会隐瞒真相，虚构事实以开发合作纠纷向法院提起诉讼，要求开发合作方再次交付房屋，骗取法院判决，其主管人员和实施人员已经构成诈骗罪。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决理由充分。请求驳回上诉。
原审第三人关庄社区居委会未到庭提供辩称意见。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，各方当事人均未提交新证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定是正确的，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点：1、原审被告作出涉案《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》的行政行为是否有事实和法律依据，是否合法。2、原审判决是否正确。3、上诉人的上诉请求是否予以支持等问题进行了辩论。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任们应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，上诉人主张其依据徐州市中级人民法院（2011）徐民初字第17号民事判决书和（2014）徐执异字第0013号执行裁定书作出涉案《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》。虽然上诉人作出该函的指向为徐州市住房保障和房产管理�，但被上诉人孟宪彪已基于上诉人此前作出的《关于刘场世纪花园12号楼建筑用途变更的函》而取得了房屋所有权证和国有土地使用证，因此上诉人作出的涉案被诉《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》必然涉及了被上诉人孟宪彪的权利。从行政行为程序的正当性角度而言，上诉人在作出涉及被上诉人孟宪彪本案重大权利的具体行政行为前，其应向被上诉人孟宪彪履行告知其享有陈述和申辩的权利，但上诉人并未履行该告知程序，故应认定上诉人所作涉案行政行为程序违法。故原审判决撤销上诉人所作涉案《关于恢复刘场世纪花园12号楼1单元101、102、201、202建筑用途的函》的行政行为，并无不妥。上诉人请求依法撤销铜山区人民法院（2015）铜行初字第84号行政判决书的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原�判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐州市规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任礼光
代理审判员 房 涛
代理审判员 袁照亮
二〇一六年四月十二日
书 记 员 汤 喆