广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终71号
上诉人（原审原告）：吴炳枝，男，1974年8月1日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴伟枝，男，1977年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。
以上两上诉人的共同委托代理人：陈延军，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，该局局长。
委托代理人：刘柱，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
原审第三人：中山市菊城房产开发有限公司，住所地广东省中山市小榄镇升平中路10号9楼，统一社会信用代码91442000779204444N。
法定代理人：罗宝良，该公司经理。
委托代理人：李永发，广东允中律师事务所律师。
委托代理人：陈文龙，广东衡德律师事务所律师。
上诉人吴炳枝、吴伟枝不服被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市规划局）、原审第三人中山市菊城房产开发有限公司（以下简称菊城公司）行政许可一案，均不服广东省中山市第二人民法院（2017）粤2072行初1-2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审查终结。
原审法院查明，2006年1月6日，菊城公司及案外人罗某、彭某、陈某向市规划局提出申请，要求开发建设其位于中山市**镇**路面积70386平方米地块[土地证号：中府国用（2003）第052***号、中府国用（2003）第052***号、中府国用（2003）第052***号]。2006年6月20日，市规划局依菊城公司及罗某、彭某、陈某申请，核发了涉案地块的《村镇建设项目规划设计要点》（编号：C-<06>0223）。2007年5月23日，市规划局依菊城公司、罗某、彭某、陈某申请，核发涉案地块建字第0100420070*****号建设工程规划许可证（以下简称59号规划证）。
因涉案地块产权人由菊城公司、罗某、彭某、陈某变更为菊城公司，土地证号由中府国用（2003）第052***号、中府国用（2003）第052***号、中府国用（2003）第052***号变更为中府国用（2009）第052***号、中府国用（2007）第050***号、中府国用（2007）第050***号。2009年12月28日，菊城公司向市规划局重新办理涉案地块的建设项目规划设计要点及三线图。2010年2月2日，市规划局批准了涉案地块的建设用地规划条件。2010年3月15日，菊城公司重新向市规划局提出涉案地块建筑工程施工图审查与报建申请，项目名称为菊城御景花园商住小区，并向市规划局提交了土地使用证、用地图、身份证明等材料。市规划局受理后依法注销59号规划证，并于2010年3月21日向菊城公司核发建字第0100420100*****号建设工程规划许可证（以下简称14号规划证），将59号规划证的建设单位从菊城公司、罗某、彭某、陈某变更为菊城公司，建设项目规划设计要点没有发生变化。
吴炳枝、吴伟枝不服市规划局作出的14号规划证，于2014年2月14日向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议，并于同年3月2日向广东省住房和城乡建设厅提交补正材料。2014年5月26日，吴炳枝、吴伟枝以复议机关在法定期限内不答复为由对原行政行为提起行政诉讼，请求判令：确认市规划局作出的14号规划证违法。
2014年7月25日，广东省住房和城乡建设厅作出粤建复决[2014]27号行政复议决定，维持市规划局作出的14号规划证。
原审法院另查明：14号规划证所涉及的土地证在以后多次发生变更，最后一次变更时间为2014年5月，证号为中府国用（2014）第0500***号国有土地使用证、中府国用（2014）第0500***号国有土地使用证。其中中府国用（2003）第052***号、中府国用（2003）第052***号国有土地使用证被原审法院于2016年11月18日作出的（2015）中二法行初字第40号、（2015）中二法行初字第41号行政判决确认违法。上述土地证最后一次变更前，14号规划证涉及的土地与吴炳枝、吴伟枝所使用的土地存在重叠，变更后，两者的土地不存在重叠。
原审法院认为：市规划局作为我市行政区域内的城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，具有本行政区域内受理规划申请并作出规划许可的法定职责。本案中，14号规划证系菊城公司因59号规划证所涉及的土地使用权人的变化而向市规划局申请，其申请的内容及最终的审批结果均未改变59号规划证批准的建设项目规划设计要点，该变更行为可不受《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”及其他法律法规中关于建设项目规划设计要点变更的严格限制。而《中华人民共和国城乡规划法》对仅就建设单位的变更没有作出规定，市规划局以重新办理的程序受理菊城公司的申请，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定严格审查菊城公司提交的土地使用证等材料后作出14号规划证，并无不妥。市规划局在审查59号规划证、14号规划证相对应的土地权属时，仅具有形式审查的职责，即对菊城公司提供的土地使用证是否系土地职能部门核发，是否在有效期内进行审查，而对该证的合法性不具有审查的法定职责，故14号规划证许可后，相对应的土地使用证即使被法院确认违法，也不影响市规划局基于该土地使用证有效时作出的14号规划证的合法性。吴炳枝、吴伟枝以此主张14号规划证违法，明显理据不足，原审法院不予支持。
综上，吴炳枝、吴伟枝请求确认14号规划证违法的理据不充分，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回吴炳枝、吴伟枝的诉讼请求。案件受理费各50元，由吴炳枝、吴伟枝负担。
上诉人吴炳枝、吴伟枝不服原审判决，向本院上诉称：1.市规划局违反《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条第二款第（一）项的规定，在第三人未提交建设项目有有效批准文件的情况下，违法受理作出了本案的规划许可；2.市规划局违反《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条第二款第（二）项的规定，在无建设工程规划要求的情况下，违法受理并作出本案的规划许可；3.市规划局违反《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条第二款第（三）项的规定，在无建设工程初步设计方案的情况下，受理并作出本案的规划许可；4.市规划局违反《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条第二款第（四）项的规定，在无建设工程施工设计图的情况下，违法受理并作出了本案的规划许可；5.第三人未提交法定代表人身份证明书及授权委托书；6.第三人提交的申请表不符合法定形式；7.市规划局违反《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十二条的规定，在受理和作出涉案的规划许可后，未依法公示；8.市规划局违反《行政许可法》第四十七条的规定，在涉案的规划许可行为应当依法举行听证的情况下违法不予听证，市规划局以第三人重新申请办理的程序受理第三人的申请缺乏法律依据；9.本案的规划设计方案与之前的建设工程规划许可证不同，本案是重新办理建设规划设计要点及三线图，并非变更的行为，一审认定本案事实错误；10.变更后的土地证与吴炳枝、吴伟枝的土地重叠，一审判决认定事实错误。故请求：1.撤销（2017）粤2072行初1-2号行政判决；2.改判撤销市规划局作出的建字第0100420100*****号建设工程规划许可证；3.诉讼费用由市规划局承担。
被上诉人市规划局答辩称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条的规定，我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的法定职权；2.我局依法核发的14号规划证事实清楚、程序合法，适用法律法规正确，是合法有效的行政许可行为。2009年12月28日，菊城公司向我局申请重新办理位于中山市**镇**路中府国用（2009）第052***号、中府国用（2007）第05***号、中府国用（2007）第050***号的建设项目规划要点及三线图。2010年2月2日，我局批准涉案地块建设用地规划条件。2010年3月15日，菊城公司向我局重新提出涉案地块建筑施工图审理与报建申请，项目为菊城御景花园商住小区，并向我局提交了土地使用证、用地图、建设用地规划条件及附件、身份证等材料，我局出具了《规划业务受理书》；经依法审核，菊城公司重新提出的地块建筑工程施工图审查与报建申请符合《城乡规划法》第四十条的相关规定，我局依法注销涉案地块旧《建设工程规划许可证》（59号规划证），于2010年3月21日向菊城公司核发14号规划证；3.注销59号规划证，14号规划证仅就建设单位进行变更，并没有改变原批准的建设项目规划设计要点，未违反法律强制性规定；4.《城乡规划法》已于2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止，吴炳枝、吴伟枝上诉理由援用的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》是根据《中华人民共和国城市规划法》所制定，涉案的行政行为不适用；我局没有审查涉案地块土地是否侵犯土地使用权的职能，无法判断吴炳枝、吴伟枝与涉案行政行为是否存在利害关系；生效的（2015）中中法行初字第1号、2号行政判决以及（2016）粤行终448、449号行政判决已查明，菊城公司放弃了吴炳枝占用的宅基地地内的190.05平方米土地使用权以及吴伟枝宅基地在内的1122.7平方米的土地使用权，向中山市人民政府申请办理变更土地登记，变更后的地块已不再包括吴炳枝、吴伟枝的宅基地，用地范围不存在重叠；我局作出14号规划证时，原土地权证仍然有效，即使核发的14号规划证相对应的土地使用证被确认违法，也不影响我局基于该土地使用权证有效时作出14号规划证的合法性。一审庭审中，吴炳枝、吴伟枝明确该案的上诉请求是确认许可证违法，而不是撤销14号规划证，一审中，上诉人要求确认违法而非撤销，是因为涉案的14号规划证在当年办理分割业务的时候已经注销了，我方一审中也提交了相应的证据。上诉人是根据实际情况改变诉讼请求。现在二审上诉人再变更了一审的诉讼请求，也是超出了一审的审理范围，其主张应直接予以驳回，而无需进行实体审理。
原审第三人菊城公司发表诉讼意见称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，吴炳枝、吴伟枝提出本案的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予以驳回。此外，同意市规划局的补充意见。
原审法院查明事实属实，本院予以确认。
本院另查明：2010年3月15日，菊城公司向市规划局提交的建设工程报建申请表显示：本案诉争的14号规划证所依据的建筑用地规划许可证为B-(98)26***、B-(98)26***，本案诉争的14号规划证所依据的土地使用证为中府国用（2009）第052***号、中府国用（2007）第050***号、中府国用（2007）第050***号。建筑用地规划许可证B-(98)26***、B-(98)26***在原审法院审理过程中，市规划局、菊城公司均未提交。
本院（2015）中中法行初字第1号行政判决查明以下事实：2003年10月11日，依中山市菊城房地产有限公司申请，经中山市人民政府同意，中山市国土资源局作出中国土征复[2003]3828号《关于中山市菊城房地产有限公司受让土地作商业住宅用地的批复》，征用小榄镇北区村的土地26729.68平方米，并以协议形式出让给中山市菊城房地产有限公司。该地块拐点坐标属中山市统一坐标，具体编号为：D05RD20032***C。该批复地块包括了吴伟枝使用的宅基地，吴伟枝在该宅基地建有住宅。2007年，菊城公司取得该地块国有土地使用权证，证号：中府国用（2007）第050***号，土地面积约26729.7平方米，该地块为出让用地。因菊城公司放弃了吴伟枝占用的宅基地在内的1122.7平方米土地使用权，向中山市人民政府申请变更土地登记，2014年5月7日，中山市人民政府向菊城公司颁发了中国用（2014）第0500***号国有土地使用权证，将原地块面积变更为25607平方米，变更后的地块不再包括吴伟枝使用的宅基地。
本院（2015）中中法行初字第2号行政判决查明以下事实：2003年10月11日，依中山市菊城房地产有限公司申请，经中山市人民政府同意，中山市国土资源局作出中国土征复[2003]4338号《关于中山市菊城房地产有限公司受让土地作商业住宅用地的批复》（以下简称4338号《批复》），征用小榄镇北区村的土地22214.35平方米，并以协议形式出让给中山市菊城房地产有限公司。该地块拐点坐标属中山市统一坐标，具体编号为：D05RD20032***C。该批复地块包括了吴炳枝房屋占用的宅基地。2007年，菊城公司取得该地块国有土地使用权证，证号：中府国用（2007）第050***号，土地面积约22214.35平方米。因菊城公司放弃了吴炳枝占用的宅基地在内的190.05平方米土地使用权，向中山市人民政府申请变更土地登记，2014年5月7日，中山市人民政府向菊城公司颁发了中国用（2014）第050***号国有土地使用权证，将原地块面积变更为22024.3平方米，变更后的地块不再包括吴炳枝使用的宅基地。（2015）中中法行初字第1号行政判决、（2015）中中法行初字第2号行政判决均为已生效行政判决书。
2013年8月14日，本案诉争的14号规划证被注销，相关建设工程规划许可变更为三个建设工程规划许可证，三个建筑规划许可证业务编号分别为：010042013080068、010042013080069、010042013080070。2014年7月21日，市规划局小榄分局向菊城公司发出《关于菊城御景花园国土证界址调整情况的函》，告知菊城公司鉴于土地证边界及面积均发生变更，需撤回该项目已办理的建设工程规划许可证（业务编号分别为：010042013080068、010042013080069、010042013080070），并要求菊城公司持土地证及相关资料前往市规划局小榄分局重新办理项目规划手续。
本院庭审中，吴炳枝、吴伟枝经法庭释明14号规划证已被注销后，明确其上诉请求为：确认14号规划证违法。
本院认为，本案是规划行政许可纠纷。建筑物的修建是一系列行政许可实施的结果。从2010年3月15日菊城公司向市规划局提交的申请本案14号建设规划许可的申请表可见，中府国用（2007）第050***号土地使用权证、中府国用（2007）第050***号土地使用权证、B-(98)26***、B-(98)26***建设用地规划许可证均系本案诉争的14号规划证的前置许可。市规划局在审查14号建设规划许可时，有必要审查上述两个建设用地规划许可与三个土地使用许可之间的一致性。从本案事实看，上述三个土地使用权证实际包含了吴炳枝、吴伟枝的用地，如B-(98)26***、B-(98)26***建设用地规划许可证宗地界址内未包括吴炳枝、吴伟枝房屋，则14号规划证相关前置许可不一致，市规划局在前置许可存在明显冲突的情况下核发诉争的14号规划证违法。若B-(98)26***、B-(98)26***建设用地规划许可证包括吴炳枝、吴伟枝房屋，依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：…（四）其他重大明显违法情形”之规定，市规划局发放14号规划证亦属违法。依法14号规划证应予撤销。鉴于14号规划证已经因许可变更而被注销，已不具备撤销的实质条件，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决”之规定，本院依法确认市规划局核发14号规划证的行为违法。
综上所述，原审判决查明事实不清，适用法律不当，本院依法予以改判，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第二人民法院（2017）粤2072行初1-2号行政判决；
二、确认中山市城乡规划局核发的建字第010042010030***号建设工程规划许可证违法。
本案一审案件诉讼费50元（吴炳枝、吴伟枝已分别预交50元），二审案件诉讼费50元（吴炳枝、吴伟枝已分别预交50元），均由中山市城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 薇
审判员 何海鹏
审判员 王 昕
二〇一八年五月二日
书记员 陈 怡