广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第6号
上诉人（一审原告）灵山县那隆镇枫木村委会第九村民小组。
诉讼代表人徐胜忠，村民小组长。
委托代理人徐为强，浦北县安石镇法律服务所法律工作者。
委托代理人钟德锋，广西浦北县大成镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地灵山县灵城镇广场路37号。
法定代表人苏英权，县长。
委托代理人钟昌岩，灵山县调处办公室干部。
委托代理人龚维，灵山县调处办公室干部。
一审第三人灵山县那隆镇人民政府，住所地那隆镇和平西街20号。
法定代表人林添成，镇长。
委托代理人庄开永，那隆镇政府党委副书记、人大主席。
上诉人灵山县那隆镇枫木村委会第九村民小组（以下简称第九村民小组）对被上诉人灵山县人民政府（以下简称县政府）不履行林地行政确权法定职责，不服灵山县人民法院（2014）灵行初字第21号行政判决，于2014年11月19日通过一审法院向本院提起上诉一案。本院于2015年1月7日立案受理后，于2015年1月28日公开开庭审理了本案。经本院合法传唤，上诉人第九村民小组的诉讼代表人徐胜忠及其委托代理人徐为强、钟德锋，被上诉人县政府的委托代理人钟昌岩、龚维，一审第三人灵山县那隆镇人民政府（以下简称镇政府）的委托代理人庄开永到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，第九村民小组主张林地权属的桂岭面积约80亩，三岭面积约80亩，白坟岭面积约50亩，合计土地面积约210亩，于2013年11月15日向钦州市人民政府（以下简称市政府）信访局递交书面《土地确权申请书》一份，以镇政府为被申请人，请求县人民政府将原那隆镇果场范围内的桂岭、三岭、白坟岭林地面积约210亩确认给其村民小组集体所有，市政府信访局按《信访条例》的有关规定，将第九村民小组反映的诉求转送县政府信访局予以处理。县政府已按信访条例要求答复第九村民小组。未对第九村民小组主张的土地权属确权申请予以立案处理。
一审法院审理认为，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条规定，第九村民小组对下列事项承担举证责任，其中第（二）项规定：“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”。本案中，第九村民小组只向钦州市人民政府信访局书面提出土地权属确权申请，未有向县政府提出土地权属确权申请，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应该提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”。第九村民小组没有证据证明其曾经向县政府提出土地权属确权申请，应承担不利后果。因此，第九村民小组的诉讼请求没有事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（二）项、第五十六条第（一）项的规定，判决驳回第九村民小组的诉讼请求。
上诉人第九村民小组诉称，1、争议的桂岭、三岭、白坟岭解放前是第九村民小组村民徐浩光等人的，土改时也是分配给其所有，合作化时也是由其带入枫木高级社。1962年“四固定”时是确权给第九村民小组集体所有，到1986年核发山权证时也是登记给第九村民小组所有。2、第九村民小组因与镇政府发生林地争议，已向县政府邮寄了《土地确权申请书》，也向市政府递交过该申请书，完全符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十五条、第十六条的规定，而县政府不予受理也没有答复是行政不作为。一审法院不支持第九村民小组的诉求是错误的。请求二法院支持第九村民小组的上诉。
被上诉人县政府辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中已明确规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。第九村民小组的确权申请是邮寄给市信访局转县政府信访局处理的，没有正式向县政府提出确权申请，只能按群众信访案件来答复处理，不能按《调处条例》的规定来立案受理。2、第九村民小组主张林地权属无事实和法律依据。争议的林地已由镇政府领取了国有土地使用证，权属已明确，不再列入林地权属争议纠纷来处理。2009年经县政府批准，那隆水果场全部土地已由灵山县土地储备中心收购，并划拨给灵山县粮油储备中心建设项目使用。因此，第九村民小组的申请，不符合《调处条例》第十九、第二十条规定的立案受理条件，依法不予立案受理。
一审第三人镇政府没有提交书面的陈述意见，在庭审时口头述称，同意县政府的答辩意见。
归纳争议各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点：一、应以什么样的形式才能算“正式”向县政府提出书面确权申请？；二、本案争议的林地已进行登记发证后是否已不属于林地权属争议。
根据各方当事人的举证质证情况，本院对第九村民小组在法定举证期限内提交的《土地确权申请书》的国内标准快递回执单、市政府信访局来访事项转送单、《土地确权申请书》，已足以证明第九村民小组已书面向有关部门递交了申请对争议土地进行调处的事实，本院确认其合法有效，可作为本案的定案依据。县政府提供《调处条例》第十九、第二十条予以证明第九村民小组的申请不符合立案受理条件，因与本案的事实不符合，本院不予采信，不能作为本案的定案依据。
经二审审理查明，第九村民小组与镇政府因对桂岭、三岭、白坟岭林地发生争议，两次向市政府递交《土地确权申请书》，市政府信访局分别于2013年11月14日与2014年2月25日，按照《信访条例》的有关规定，将第九村民小组反映的诉求转送县政府信访局予以处理。第九村民小组也于2014年用邮寄快递的形式向县政府提交过相关的材料，至今，县政府未对第九村民小组的书面申请作出任何的行政行为。
本院根据本案所查明的事实认为，依照《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，县政府作为调处林地争议的县级行政机关，对本案争议林地的权属进行调处具有法定的职权和职责。
各级人民政府的信访工作机构，是该级人民政府从事接待信访的下属职能主管部门，从事与其职能有关的一切行政行为，均代表着该级人民政府对这块行政事务的管理。第九村民小组向市政府的信访局递交《土地确权申请书》，市政府的信访局按照《信访条例》第二十一条第（三）项的规定，将第九村民小组提交的材料转送其下级县政府信访局，县政府信访局在收到上级市政府信访局转送的材料，就是代表县政府收到了第九村民小组提交的《土地确权申请书》，不能以第九村民小组未直接向县政府提出确权申请，而否认未收到第九村民小组的确权申请书。至于县政府信访局收到市政府信访局转送的材料后怎样处理，那是县政府内部各职能部门之间分工协调的工作关系，对外不能作为推诿、敷衍、拖延等不予立案受理的理由。无论《中华人民共和国森林法》或《调处条例》均没有规定上级信访主管部门转送的材料不算数，必须由信访人直接向下级的县政府亲自提交材料才有效。因此，县政府以第九村民小组未向其“正式”提出书面确权申请的理由，而拒绝立案受理本案的林地权属争议，是缺乏法律、法规依据的。事实上，按照《调处条例》第十五条第二款的规定，第九村民小组与镇政府之间发生的林地权属争议，县级以上的人民政府均有权处理，第九村民小组已完成了提交书面申请的法定义务。至于，第九村民小组提交书面申请的内容是否符合规定，以及应当由《调处条例》提交那方面的证据材料，这都是县政府立案受理后应履行的告知义务。
行政机关对林地权属进行行政登记时，为了提高行政效率，对申请人提交的证据材料所进行的审查只是形式上的审查，不属于严格意义上的准司法审查。而县级以上人民政府对单位与单位之间的林地权属争议立案受理并进行调处，属于准司法程序上的实质性审查，所有的证据都在该程序中得到较为客观、公正的甄别。也只有对本案争议的林地立案受理后，通过调查取证（包括争议的各方当事人提供的证据材料）才能弄清楚镇政府申请登记的林地来源是否合法，最后才能作出公正的裁决。在林地尚存在争议的情况下，仅凭该林地登记发证后就视为确权并不属于林地权属争议的理由，不符合《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《调处条例》的立法宗旨和立法精神。因为，《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《调处条例》法律、法规的颁布实施是以规范林地的享有和使用并最终解决争议为立法目的，这些法律、法规里均没有明确规定林地登记发证后发生争议不属于权属争议，更没有明确规定此类案件不能立案受理，而是规定县级以上人民政府核发的土地、山林权属证书只作为确权处理的证据材料。从法律效力来说，《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《调处条例》等法律、法规属于上位法，其法律效力要高于国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》。
综上所述，县政府不立案受理第九村民小组因林地权属与镇政府发生争议而提交书面确权申请的行政不作为已构成违法，一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决驳回第九村民小组的诉讼请求错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销灵山县人民法院（2014）灵行初字第21号行政判决；
二、责令被上诉人灵山县人民政府对本案争议的林地依法立案受理。
一、二审案件受理费人民币100元，由灵山县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄应锐
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一五年二月三日
书记员 龙杰能