湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终608号
上诉人（原审原告）：芷江清水江船舶客运有限责任公司。住所地：芷江侗族自治县大垅乡场上。
法定代表人：邹昌友，该公司经理。
委托代理人：杨学东，怀化市鹤城区怀兴法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：芷江侗族自治县人民政府。住所地：芷江侗族自治县芷江镇北正街。
法定代表人：王海涛，该县县长。
委托代理人：付文琦，该政府法制办副主任。
委托代理人：杨凯云，芷江侗族自治县地方海事处处长。
被上诉人（原审第三人）：湖南省怀化市地方海事局。住所地：怀化市迎丰中路太平巷*号。
法定代表人：唐松，该局局长。
委托代理人：聂汶东，该局分管行政执法工作的负责人。
被上诉人（原审第三人）怀化沅江电力开发有限责任公司。住所地：洪江市托口镇王家坳村。
法定代表人：赵迪华，该公司董事长。
委托代理人：梁翊芳，湖南云天律师事务所律师。
委托代理人：严静。
上诉人芷江清水江船舶客运有限责任公司（以下简称清水江船舶公司）因与被上诉人芷江侗族自治县人民政府（以下简称芷江县政府）、湖南省怀化市地方海事局（以下简称怀化海事局）、怀化沅江电力开发有限责任公司（以下简称沅江电力公司）不履行法定职责一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第103号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：沅江电力公司于2009年开工建设洪江市托口水电站，因洪江市托口水电站三期施工截流的需要，沅江电力公司拟于2011年10月15日起进行围堰断航施工。沅江电力公司于2011年9月23日向怀化海事局提出要求发布航行通告的申请，经怀化海事局审核，并对托口水电站围堰断航施工水域进行了现场勘验，怀化海事局于2011年9月26日发布怀海事航（2011）3号《航行通告》：一、禁航时间：从2011年10月15日至2013年4月30日，恢复通航时间另行发布航行通告。二、禁航水域：沅水洪江市托口镇清水青电站大坝施工管制区域。三、注意事项：……4、航运企业、个体船户和货主根据实际情况调整运输路线和运输时间，确保电站大坝施工水域断航后不从该河段通过。……在托口水电站三期施工之前，根据怀化海事局的委托，洪江市地方海事处自2010年9月30日至2013年9月30日期间在托口水电站清水青大坝上、下游施工水域设置了两个交通管制点，配备海事现场执法人员对该施工管制区水域的过往船舶进行登记，并对该施工管制水域的日常通航进行安全管理。根据通航记录统计，过往大坝上、下游船舶共205艘，其中客船97艘、货船108艘，清水江船舶公司的船舶未在过往大坝船舶登记之列。
2012年1月12日，沅江电力公司与案外人洪江市人民政府签订了《托口电站断航、碍航补偿资金包干协议》，沅江电力公司将托口水电站施工期、电站蓄水与运行期、升船机运行维护期间对上、下游船运所造成的所有影响与损失以555万元一次性包干补偿名义包干给洪江市人民政府使用。2012年3月，洪江市人民政府对于2010年9月30日起过往大坝且有通航记录的船舶进行了断航、碍航补偿。
清水江船舶公司为碍航补偿问题，曾多次向芷江县政府反映，芷江县政府与沅江电力公司于2011年就碍航补偿问题进行过协商，但无结果。
另查明，2010年8月25日，怀化市人民政府召开专题会议，专题研究解决沅水流域水电站碍航问题，并形成了（2010）第104次专题会议纪要，会议议定：……二、明确基本原则。（一）坚持“谁主管、谁负责”和“谁受益、谁碍航、谁补偿”的原则，认真解决好沅水流域电站碍航补偿问题。（二）根据“省直管县”财政体制政策的要求，以县（市、区）为主体来解决碍航补偿问题。……（四）碍航补偿资金筹措问题，可以由各相关县（市、区）与辖区水电站协商解决，也可以从当地水电站发电产生的税收地方所得部分中解决。……具体数额和补偿期限由各相关县（市、区）政府研究解决。芷江县政府没有参加此次专题会议。
2015年7月13日，清水江船舶公司提起本案诉讼，请求：1.判令芷江县政府严格贯彻落实怀化市人民政府（2010）第104次关于碍航补偿的专题会议纪要，补偿清水江船舶公司碍航补偿费1598688元；2.由芷江县政府承担本案全部诉讼费用。
原审法院认为：《中华人民共和国航道管理条例实施细则》第十九条规定：在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位必须按设计和施工方案同时建设过船、过木、过鱼建筑物，并妥善解决施工期间的船舶、排筏安全通航问题，所需建设费用由建设单位承担。工程施工确需断航的，应修建临时过船设施或驳运设施。断航前必须征得交通、林业主管部门同意，并赔偿断航期间对水路运输所造成的经济损失。《湖南省水路交通管理条例》第十一条第二款规定：在通航河流上进行建设施工或者检修过船设施，中断通航或者恶化通航条件的，建设单位或者业主应当按省有关规定对受影响的水路运输经营者给予适当补偿，并在规定期限内负责恢复通航。根据上述法律法规规定，本案碍航的补偿主体应当是洪江市托口水电站的建设单位沅江电力公司。怀化市人民政府（2010）第104次专题会议纪要系怀化市人民政府为妥善解决沅水流域水电站碍航问题而经研究作出的内部意见，非法定补偿依据。《中华人民共和国水法》第七十六条规定：引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。根据上述法律规定，本案不属于行政诉讼受案范围，故芷江县政府提出的关于本案属于民事范畴的辩驳理由成立，予以支持。清水江船舶公司如确有碍航损失，可依法另行寻求救济途径。
综上，本案不属于行政诉讼受案范围，对清水江船舶公司的起诉，依法应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回清水江船舶公司的起诉。本案一审预收的案件受理费50元，依法退还清水江船舶公司。
清水江船舶公司不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.清水江船舶公司所受的碍航损失，系怀化海事局发布的涉案禁航令所致，属于典型的行政诉讼案件，原审法院认定为民事争议，明显错误。2.原审法院认定清水江船舶公司的船舶不在洪江市地方海事处登记的过往大坝船舶之列，不符合客观事实。清水江船舶公司经批准的客运航线经过托口水电站大坝，其船舶不可能三年不营业，洪江市地方海事处只负责登记洪江市的船舶，清水江船舶公司的属于芷江县，应当由芷江县地方海事处负责登记。原审法院未准许清水江船舶公司提出的向怀化海事局调取其保存的船舶过往监控资料申请，仅凭沅江电力公司陈述意见，就认定清水江船舶公司的船舶未在过往托口水电站大坝船舶登记之列，与事实不符。3.涉案会议纪要是怀化市人民政府对其下级人民政府下达的有关碍航补偿的行政指令，原审法院将其认定为“内部意见”，明显错误。4.与清水江船舶公司同属于芷江侗族自治县大垅乡辖区内的水上渔船已由芷江侗族自治县移民局给予了补偿，而唯独对清水江船舶公司的水上客运、货运不予补偿，明显不公。5.涉案河流流经洪江市和芷江县境内，怀化海事局发布禁航令后，洪江市人民政府与沅江电力公司就碍航补偿签订了包干协议，芷江县政府是否与沅江电力公司签订过包干协议，事实不清。6.碍航补偿属于安置工作范畴，原审法院适用二十年前的《中华人民共和国航道管理条例实施细则》、《湖南省水路交通管理条例》、《中华人民共和国水法》违反新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，应当适用国务院于2006年7月7日发布的第471号令《大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定，由芷江县政府负责碍航补偿安置工作。请求：1.撤销原审裁定；2.判令芷江县政府严格贯彻落实怀化市人民政府（2010）第104号关于碍航补偿的专题会议纪要，补偿清水江船舶公司碍航补偿费1598688元，并由怀化海事局和沅江电力公司承担连带责任；3.由芷江县政府承担本案全部诉讼费用。
芷江县政府辩称：1.涉案会议纪要虽然涉及碍航补偿问题，但内容非常明确，实行谁碍航、谁补偿原则，其只对行政机关内部具有约束力，对行政相对人的权利义务没有任何实质影响，不属于对外行政行为。2.芷江县政府不负有给付碍航补偿费的法定义务。本案争议的碍航补偿问题不属于移民安置工作范畴，芷江县政府没有法定的给付职责。芷江侗族自治县大垅乡辖区渔船获得的补偿，实为沅江电力公司支付，不是芷江县政府另行作出的补偿。清水江船舶公司上诉称沅江电力公司已与洪江市人民政府签订了碍航补偿协议，这更加证明碍航补偿的主体应为建设单位，而非芷江县政府。3.原审裁定适用法律正确。国务院第471号令是对征地补偿和移民安置工作的规定，与碍航补偿不是同一个概念和事实，原审法院裁定该国务院令不适用于本案，认为本案争议为民事损害赔偿纠纷，适用法律正确。故请求依法驳回清水江船舶公司的诉讼请求。
怀化海事局辩称：沅江电力公司依照国家发改委发改能源（2008）1023号《关于湖南沅水托口水电站项目核准的批复》于2009年开工建设洪江市托口水电站，并于2011年9月23日向怀化海事局申请发布航行通告。怀化海事局对沅江电力公司的该申请及所提交的相关资料依法进行审核，并对托口水电站围堰断航施工水域进行现场勘验后，于2011年9月26日发布怀海事航字（2011）3号《航行通告》，符合相关法律法规的规定，系依法履行法定职责行为。原审法院认为本案不符合行政诉讼的起诉条件，裁定驳回清水江船舶公司的起诉，公平公正。请依法维持原审裁定。
沅江电力公司辩称：1.清水江船舶公司要求按照怀化市人民政府（2010）第104号会议纪要径行确定其碍航、断航补偿费的诉请不应得到支持。沅江电力公司并未参加或同意该会议纪要。相关人员已指出该会议纪要并非针对涉案托口水电站，即使按照该会议纪要意见，也可由地方政府从当地水电站发电产生的税收中地方所得部分解决碍航、断航补偿问题。2.沅江电力公司对托口水电站施工期间受到影响的水路运输经营者已经给予了碍航、断航补偿。受怀化海事局的委托，洪江市地方海事处在托口水电站大坝上下游施工管制水域设置了两个交通管制点，对所有过往船舶进行了登记，2010年9月30日至2011年9月30日，登记过往大坝的船舶共205艘，其中客船97艘，货船108艘，均为洪江市范围内船舶。托口水电站于2011年10月三期截留，针对截留后造成的河道碍航、断航补偿问题，电力与洪江市人民政府以上述登记情况为基础，签订了包干协议，确定补偿费和预留准备经费总计555万元，沅江电力公司已经付款完毕。3.清水江船舶公司未举证证明其所属船只受到影响，其不是受影响的水路运输经营者，不属于补偿对象。清水江船舶公司是否属于补偿对象，应以洪江市地方海事处对大坝施工管制区域上下游的过往船舶进行的登记为准，没有证明属于合法的运营、或没有证明通过大坝施工管制区域上下游、或没有证明受到影响的船舶，都不应补偿。4.本案已超过起诉期限。清水江船舶公司于2011年已知托口水电站建设导致的碍航补偿问题，但至今才起诉，明显超过起诉期限。
各方当事人在本案一审中提交的证据，均已随本案一审卷宗一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
清水江船舶公司在本院调查和询问各方当事人时，口头申请本院向怀化海事局调取托口水电站大坝修建期间过往船舶情况登记记录，拟证明其船舶有通行记录。对此申请，本院认为，因清水江船舶公司的船舶是否有通航记录与原审法院驳回其本案起诉应否得到本院支持之间，没有关联性，故依法不予准许。
本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为：因清水江船舶公司在提起本案诉讼时，并未将怀化海事局作出的《航行通告》作为诉讼标的，故其以因该通告而发生的争议系行政诉讼的受案范围为由，上诉称本案争议属于典型的行政诉讼案件的理由，不能成立。
根据《湖南省水路交通管理条例》（2010年修改的省级地方性法规）第十一条第二款的规定，因在通航河流上进行建设施工中断通航或者恶化通航条件给水路运输经营者造成影响的，对受影响者给予适当补偿的主体为建设单位或者业主，而非受影响者所属的县级人民政府。由于清水江船舶公司请求给付的船舶碍航补偿费，不属于涉案水电工程建设征地补偿和移民安置的范围，故国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》不适用于本案。虽然怀化市人民政府作出的涉案会议纪要已载明相关县、市、区人民政府经研究决定，可以从当地水电站发电产生的税收地方所得部分中解决碍航补偿资金筹措问题，但该内容属于选择性条款，并非强制性条款，且也只涉及碍航补偿资金的筹措问题，并不涉及相关人民政府必须直接向相关当事人支付碍航补偿费的问题。此外，该会议纪要对碍航补偿问题明确要求，按“谁受益、谁碍航、谁补偿”的原则处理，故该会议纪要不能成为受涉案水电工程建设影响的当事人请求相关人民政府向其支付碍航补偿费的依据。据此，原审法院认定本案不属于行政案件的受案范围，并无不当。
综上所述，清水江船舶公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 付海燕
代理审判员 张少波
代理审判员 傅美容
二〇一六年九月九日
代理书记员 刘海涛