福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行终65号
上诉人（原审原告）福安市中阳天润房地产开发有限公司，住所地福建省福安市。
法定代表人陈明芳，经理。
委托代理人林劲，男，汉族，住武�市汉江区，系福安市中阳天润房地产开发有限公司工作人员。
委托代理人林淞，男，汉族，住福建省东山县，系福安市中阳天润房地产开发有限公司工作人员。
被上诉人（原审被告）福安市财政局，住所地福建省福安市。
法定代表人郭跃光，局长。
委托代理人刘春光，福建人文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福安市人民政府，住所地福建省福安市。
法定代表人林小楠，市长。
委托代理人陈柳玉，女，汉族，住福建省福安市，系福安市人民政府办公室工作人员。
委托代理人李小鹏，男，汉族，住福建省柘荣县，系福安市人民政府办公室工作人员。
上诉人福安市中阳天润房地产开发有限公司（以下简称福安中阳天润公司）因不服被上诉人福安市财政局行政处罚决定、被上诉人福安市人民政府（以下简称福安市政府）行政复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2015）蕉行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人福安市中阳天润公司的委托代理人林劲、林淞，被上诉人福安市财政局的出庭负责人陈艳萍及其委托代理人刘春光，被上诉人福安市政府的出庭负责人刘忠富副市长及其委托代理人陈柳玉、李小鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年1月21日福安市天润房地产开发有限公司向福安市委、市政府提交安天（2013）函字001号《关于请求予以天润国际项目酒店建设支持的请示》，请求福安市政府支持天润国际项目酒店建设专项经费8000万元。2013年3月22日，（2013）22号《福安市人民政府市长办公会议纪要》议定：“为支持酒店服务业发展，同意天润公司与福晟公司项目资产重组交易转让过程中应缴纳的相关费用（不包括税收）予以免缴；所产生税费构成地方级收入部分全额用于补助天润五星级酒店基础设施建设。……”2013年4月1日，原告福安中阳天润公司向福安市财政局提交安天（2013）12号《关于申请相关费用返还的请示》，载明：“依据《福安市人民政府市长办公会议纪要》（（2013）22号）会议精神……请贵局按市府（2013）22号市长办公会会议精神，予以返还我司重组交易转让过程�所产生税费构成地方级收入部分￥56432076.69元。”2013年4月8日，原告收到被告拨付的财政补助资金共计5643万元。次日，原告将上述款项中的3900万元用于偿还福建福晟房地产开发有限公司的借款，1743万元用于支付福安市天润房地产开发有限公司的并购款。2014年10月30日，福安市财政局向原告发出安财监（通）（2014）8号《财政检查通知书》，决定对原告2013年度财政专项补助资金申报管理和使用情况进行检查。2014年11月7日，福安市财政局对原告涉嫌违规使用财政资金进行立案调查。2014年11月10日，原告将部分财政补助资金共计414.2万元退还福安市财政局。福安市财政局分别于2014年12月23日、2014年12月31日就原告未按规定使用财政补助款一案举行听证会，原告进行了陈述和申辩。经集体讨论，福安市财政局于2015年2月2日作出安财监告（2015）1号《福安市财政局�政处罚决定书》，认定原告没有按福安市政府规定的要求将5643万的财政补助金用于天润五星级酒店基础设施建设，而是用于偿还借款及支付并购款，属违反规定使用财政资金的行为，根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（四）项的规定，对福安中阳天润公司处罚：一、责令福安中阳天润公司退还违反规定使用的财政资金人民币5228.80万元；二、对福安中阳天润公司处以罚款人民币522.88万元。福安市政府于2015年11月3日作出安政复决（2015）11号《行政复议决定书》，以被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法为由，维持了安财监告（2015）1号《福安市财政局行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。
原审法院认为，原告提起诉讼应当有事实和法律依据。《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”因此被告福安市财政局有权对原告涉嫌财政违法行为作出行政处罚。根据（2013）22号《福安市人民政府市长办公会议纪要》的规定，原告福安中阳天润公司应当将涉案的5643万元财政资金全额用于天润五星级酒店基础设施建设。原告向福安市财政局提交的安天（2013）12号《关于申请相关费用返还的请示》，能够证明原告明确知悉《福安市人民政府市长办公会议纪要》对涉案款项用途的规定且予以认可。因此，《福安市人民政府市长办公会议纪要》对原告具有约束力，原告应当按照该会议纪要规定的用途使用涉案的5643万元财政资金。但原告未将上述财政资金用于天润五星级酒店基础设施建设，而是于收到款项的次日�额转出，用于偿还公司债务及支付并购款。原告的行为，属于《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（四）项规定的“其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。”被告福安市财政局作出的行政处罚决定，证据充分、程序合法、适用法律正确。原告关于福安市财政局作出行政处罚没有事实和法律依据的主张，不予支持。原告主张福安市财政局为作出行政处罚故意制造虚假证据，但没有提供证据证明其观点，不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告福安市中阳天润公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
福安中阳天润公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，撤销福�市财政局作出的《行政处罚决定书》（安财监告（2015）1号）具体行政行为，撤销福安市政府作出的《行政复议决定书》（安政复决（2015）11号）。主要理由：1、原审法院适用法律错误。现有法律并没有规定该如何使用涉案的资金，也没有相关法律对《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（四）项规定的“其他违反规定的行为”进行明确界定或解释，按照法无明文规定不处罚的原则，福安市财政局适用该条对上诉人进行处罚，于法无据。原审对此未作释明，即予以适用，属适用法律错误。2、一审法院认定事实有误。首先，上诉人于2013年4月1日向福安市财政局发出的《关于申请相关费用返还的请示》及福安市财政局的指示，可证实涉案资金系税费补偿给上诉人，上诉人有权自主使用该笔资金。且福安市政府的《会议纪要》也没有�文规定要求设立专户、专款专用，也没有规定如何使用和使用年限。上诉人何时进行基础设施建设属公司自身事务，有自身的计划安排，且福安市政府对酒店的完工日期也没有作出行政命令，故不存在违反规定使用资金问题。其次，福安市财政局认定上诉人退回了5643万元财政补助资金中的414.2万元，与事实不符。实际上，该笔资金系2014年11月7日上诉人收到国家金库福安市支库付出的总金额为414.2万元，付款人户名是“待报解预算收入”，上诉人当天即接到财政局电话，要求全额还款，且还款名义须按冲抵税款。该金额显然与5643万元财政补贴款无关。故上诉人实际收到福安市财政局6057.2万元，但福安市财政局认定上诉人归还414.2万元系5643万元的组成部分，构成上诉人违法使用财政资金的自认，与事实不符。因此，即使按一审认定上诉人存在违法使用财政资金，但一审认定上诉人违法使用财政资金的数额与事实不符，存在认定事实不清。
被上诉人福安市财政局辩称，1、原审法院认定事实清楚。原审法院认定上诉人应当将涉案的5643万元财政资金全额用于天润五星级酒店基础设施建设是正确的；原审法院认定上诉人未按规定用途使用5643万元财政补助资金的事实正确。2、原审法院适用法律正确。因上诉人未按规定的用途使用财政专项资金，福安市财政局认定该行为属于国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（四）项规定的违法行为，原审予以支持是正确的。
被上诉人福安市政府辩称，福安市财政局作出的《行政处罚决定书》和福安市政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。
经审理查明，各方当事人向一审法院所提供证据均已随案移送本院，二审期间均未提供新证据。对原审判决认定的事实，除上诉人未将涉案财政补助资金投入基础设施建设、有退还福安市财政局414.2万元财政补助资金有异议外，其余事实没有异议。同时，各方当事人还确认：1、涉案的5643万元款项系福安市财政局按照福安市政府《会议纪要》拨付给上诉人用于天润五星级酒店基础设施建设的专项资金；2、对福安市财政局行政处罚程序和福安市政府行政复议程序没有异议。经审查，本院对有关证据的质证意见与一审相同，并对各方当事人没有争议的事实依法予以确认。
本案的争议焦点是：（一）上诉人是否存在违反规定使用财政资金的行为；（二）违法使用�政资金的数额。围绕焦点问题，本院予以查明并分析认定如下。
（一）上诉人是否存在违反规定使用涉案财政资金的行为。
上诉人认为，其并未违反规定使用涉案的财政资金。虽然涉案的资金系用于天润五星级酒店的基础设施建设，但政府并未明确该项资金需专款专用、使用的期限，故上诉人将涉案资金转出，并不代表没有加强基础设施建设，上诉人可以根据酒店建设情况进行资金统筹。因此，被上诉人福安市财政局认定上诉人违反规定使用财政资金没有事实和法律依据。
被上诉人福安市财政局认为，2013年4月8日福安市财政局将涉案的财政补助资金转入上诉人帐户，上诉人于次日即将涉案款项用于偿还借款和并购款，未用于基础设施建设，属违反规定使用财政资金的情形。
被上诉人福安市政府同意福安市财政局的意见。
本院认为，本案涉案资金系福安市财政局根据福安市政府《会议纪要》拨付给上诉人用于基础设施建设的专项资金。对如何使用基础设施建设的财政专项资金，财政部《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》规定“所有基础设施项目建设单位，都要采取成立项目法人和注册企业等方式，落实建设项目的财务与资金管理责任。所有的建设项目都要配备专人管理基本建设财务与会计核算，并按规定建立健全会计帐簿和报送有关报表。对拨入的国债专项资金和其它财政基本建设资金，要按规定设立专项帐户，专款专用，确保资金及时、足额用于工程建设。”因此，对于财政部门拨入的财政基础建设专项资金，上诉人作为资金使用主体，应当要按规定设立专项帐户，专款专用，确保财政资金及时、足额用于基础设施工程建设。然而，本案上诉人在收讫福安市财政局拨付的基础建设财政补助资金后，不仅未设立专项帐户，而且于次日即将资金用于偿还借款和并购款。故福安市财政局认定上诉人存在违反规定使用财政资金，认定事实清楚。
（二）上诉人违法使用财政资金的数额。
上诉人认为，即使上诉人存在违法使用财政资金，福安市财政局认定其违法使用财政资金的数额为5643万元，并将上诉人于2014年11月10日转入福安市财政局的414.2万元，作为返还基础设施专项资金，予以扣除，也属认定事实不清。上诉人认为，该414.2万元系由福安市财政局当天汇入上诉人帐户，并于同日转回福安市财政局帐户，与5643万元财政专项资金没有关�。故福安市财政局在未查清该414.2万元性质的情况下，将该414.2万元扣除违法使用财政资金数额，属认定事实不清。
被上诉人福安市财政局认为，上诉人违法使用财政资金的数额为5643万元，在福安市财政局作出行政处罚前，上诉人于2014年11月10日将414.2万元的退税款返还福安市财政局，故福安市财政局将该414.2万元款项从5643万元中予以扣除，认定事实清楚。
被上诉人福安市政府同意福安市财政局的意见。
本院认为，各方当事人确认，福安市财政局拨付给上诉人的基础设施建设专项资金为5643万元。且福安市财政局提交的上诉人福安中阳天润公司《情况说明》载述“经全体股东一致同意，我司收到福安市政府退还'天润国际项目'资产转�所产生的相应税费5643万。该笔资金优先偿还于福建福晟房地产开发有限公司3900万……”且福安中阳天润公司帐号为1471的《客户存款对账单》也确证福安市财政局转入5643万元后，福安中阳天润公司即将该笔款项转出。因此，上述证据材料可以证实，福安中阳天润公司将涉案的财政资金转出，并非用于原定的基础设施建设用途。
需要进一步查明的是2014年11月10日上诉人转帐到福安市财政局户头的414.2万元款项是否属于返还财政补助款，是否可以扣减违法使用财政资金的数额。经审查，本院认为，现有证据可以认定该414.2万元系上诉人用于返还涉案财政补助款的款项，可以作为扣减违法使用财政资金的数额。理由如下：1、该414.2万元款项系由上诉人户头转入福安市财政局户头，且数额巨大，故按常理判断，上诉人与福安市财政局作为款项来往的双方当事人，对于款项来往的原因应当是明知的，双方应均有相应的转存或收入的原始凭证。对此，作为收讫款项一方福安市财政局提交了《一般缴款书》、《行政事业单位（社团）资金往来结算票据》、《记账凭证》。其中《一般缴款书》经由银行转讫盖章，并备注“福安市中阳天润返还财政款”；《行政事业单位（社团）资金往来结算票据》记帐联载述“福安市中阳天润房地产开发有限公司交来收回补助款……4142000元”；福安市财政局《记账凭证》也载述“收回福安市中阳天润房地产开发有限公司补助款”。因此，福安市财政局以上述证据主张414.2万元系上诉人返还的财政补助款，具有较强的证明力。且该认定属�轻上诉人违法行为的事实，对上诉人更为有利。故在没有相反证据推翻的情况下，依法可按福安市财政局的举证目的认定。而福安市中阳天润公司作为款项转出一方主张“我们收到414.2万后财政局当天有要求我们转到财政局的指定帐户上”、“财政局叫我们转，我们就转”，未陈述具体转存款项的原因，也没有相应证据推翻福安市财政局对该414.2万元系返还款的认定。故对上诉人的主张不予认定。2、对于414.2万元为何在同一天由福安财政帐户转入上诉人帐户，再由上诉人帐户转到福安财政帐户。福安市财政局解释称，该414.2万元系上诉人税务的退税款，因税收款项由税务部门缴入国库，退税款也由国库转出，本案上诉人办理退税后，将退税款用于返还财政补助款，故出现上述来回转存款项的情况。经审查，福安市财政局的解释有事实和法律依据。事实根据方面，福安市财政局一审中提交了福安市地方税务局的退税票据，该票据上载明“退款国库：国家金库福安市支库”，且退税的数额合计也为414.2万元；法律规定方面，《中华人民共和国税收征收管理法》第五十三条第一款规定“国家税务局和地方税务局应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次，将征收的税款缴入国库。”同时，该法第五十一条规定“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。”�此，对福安市财政局的该点解释予以确认。
综上，本院认为，被上诉人福安市财政局所作行政处罚决定认定上诉人违法使用财政资金，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。福安市政府行政复议予以维持并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不正。上诉人所提上诉无理，依法应予驳回。被上诉人福安市政府、福安市财政局答辩有理，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福安市中阳天润房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 缪义文
审 判 员 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 吴 平
附相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
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