广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东一法行初字第401号
原告东莞市观音山森林公园开发有限公司，住所地：广东省东莞市。
法定代表人黄淦波，该公司董事长。
委托代理人王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被告东莞市发展和改革局，住所地：广东省东莞市南城区。
法定代表人朱斌华，该局局长。
委托代理人吴建武、陈浩鹏，广东闻彰律师事务所律师。
被告广东省发展和改革委员会，住所地：广东省广州市越秀区。
法定代表人何宁卡，该委员会主任。
委托代理人颜乐中，该委员会科长。
委托代理人石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。
原告东莞市观音山森林公园开发有限公司不服被告东莞市发展和改革局（以下简称“东莞市发改局”）作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》及被告广东省发展和改革委员会（以下简称“广东省发改委”）作出的粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》，于2015年8月24日向本院提起诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告东莞市观音山森林公园开发有限公司的委托代理人王伟国及被告东莞市发改局的负责人陈慕齐及委托代理人吴建武、陈浩鹏，被告广东省发改委的委托代理人颜乐中、石庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市发改局于2014年11月4日作出东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》，根据《中华人民共和国旅游法》、《游览参观点门票价格管理办法》、《国家级森林公园管理办法》等有关规定，决定不同意放开观音山森林公园门票价格，继续执行政府指导价管理。原告东莞市观音山森林公园开发有限公司不服，于2015年3月30日向被告广东省发改委申请行政复议，被告广东省发改委于2015年6月19日作出粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》。
原告东莞市观音山森林公园开发有限公司诉称，原告于2002年5月22日成立后，依据原告的法定代表人黄淦波与东莞市樟木头镇石新村委会签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》等协议，依法取得了对东莞市观音山森林公园范围内的全部土地的权利（除土地的所有权），并在上述土地上以自有资金创办和建设了首家民营4A级东莞市观音山国家级森林公园（以下称“森林公园”），并一直经营管理至今。森林公园门票经政府相关部门批准，于2006年4月29日调整为45元／人（含公园入园门票和景区票价）。近年来，由于物价上涨，公园投资成本、运营成本、维护费用、员工工资等不断增加，森林公园出现严重的资金缺口，后继发展动力不足，经营难以为继局面。2006年调整的45元门票票价，已无法适应当前的经济发展的客观需求。为此，原告于2014年4月6日向被告东莞市发改局提出《关于提请取消东莞市观音山森林公园开发有限公司门票政府指导价的申请》。被告东莞市发改局不顾原告实际经营困境，也不进行客观的调查研究及进行科学的分析和判断，草率、笼统的以《中华人民共和国旅游法》、《游览参观点门票价格管理办法》和《国家级森林公园管理办法》等有关规定，作出不同意放开门票指导价格的决定。被告东莞市发改局的上述决定侵害了原告作为民营企业自主决定森林公园制定门票价格的权利。首先，根据《广东省定价目录》（2002版）的规定，旅游景点门票价的政府指导价或政府定价是指除商业性投资所建设景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点，按属地管理原则授权市、县人民政府制定门票价格或收费标准。而本案所涉及的森林公园就是商业性投资所建设的景观，该森林公园是由民营企业（即原告）以自有和自筹资金创办和经营的，政府及相关部门没有出资或投入过一分钱，其经营和发展完全受到价值规律、市场供求关系的变化和影响，因此，被告东莞市发改局及广东省发改委将原告纳入到政府定价或政府指导价及否定原告商业性建设景观是错误的，是不符合上述规定的。因此，门票价格应当由企业依据市场变化进行自动调节，不应当纳入政府定价或政府指导价的范围。被告东莞市发改局在收到原告申请后，没有到原告处进行实地调查，也没有对原告的实际经营状况进行认真、细致地分析，仅以公园属于利用集体林地资源建设的国家级森林公园为由拒绝，明显过于草率，且缺乏事实依据。其次，被告东莞市发改局、广东省发改委以《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格（2008）905号）文件将森林公园纳入依托国家资源建设的景区及实施政府定价或政府指导价是错误的。因为国家自然资源或文化资源主要是指那些世界自然遗产、风景名胜区、自然保护区，如泰山、黄山、庐山等，还有就是世界文化遗产、重点文物保护单位如长城、故宫、少林寺等。森林公园是民营企业家黄淦波先生通过自己的辛苦努力和艰难打拼在昔日名不见经传的一座山包上发展起来的。因此，被告东莞市发改局、广东省发改委将森林公园归类到政府定价或政府指导价范畴内是错误的。另外，森林公园所占有的土地是属于樟木头镇石新村所有的集体土地，并非被告东莞市发改局所述的利用公共资源建设的景区。同时该集体土地也是原告通过合同关系及支付租金而有偿取得，不是划拨或无偿使用，因此，被告东莞市发改局将上述原告使用的土地称作为利用公共资源建设的景区纯属歪曲事实和无中生有。以此将森林公园门票纳入政府定价或政府指导价的范围更是无事实和法律依据。还有就是森林公园目前是由原告单一股份在经营和管理，并非属于多种经济成份共同投资建设的游览参观点。目前森林公园根据《东莞观音山森林公园联合开发合同书》等协议的约定，是由原告独自经营和管理，樟木头镇石新村只是按照合同的约定收取租金或承包费用，同时森林公园对樟木头镇石新村所有村民实行免费进入森林公园游览、观光、游玩等，不收取任何费用。再次，被告东莞市发改局作出的复函中，笼统的以《中华人民共和国旅游法》、《游览参观点门票价格管理办法》和《国家级森林公园管理办法》等有关规定为法律依据，没有说明具体条款，不符合法律规范的要求。再其次，被告东莞市发改局在行政复议中陈述中称：“申请人（原告）在2014年4月前一直对实行政府指导价没有异议，表明其认可之前以观音山森林公园的门票价格管理”。被告东莞市发改局的这一陈述纯属于强盗逻辑。本来森林公园的门票定价权就是法律赋予原告依法享有的企业权利，属于民营企业自主决定价格的范围。原告在当时接受这一政府指导价是迫不得已和万般无奈，因为原告不想、也不敢得罪作为政府部门的被告东莞市发改局。不能因为原告当时委屈接受政府指导价，被告就可以得意忘形、理所当然地指责原告，并让原告逆来顺受和永远都不能提出合理、合情、合法的声音。现在原告提起行政诉讼是依法维护自身的合法权益，是行使法律赋予的权利，是恢复行使企业经营自主权，且无可厚非。正所谓是“不起诉是死，起诉也许可以获得重生”。最后，该复函也没有告知原告有提起行政复议和行政诉讼的权利，这限制了原告行使提起行政复议和行政诉讼的权利。原告不服该决定，于2015年3月30日，向被告广东省发改委提出复议申请，要求撤销该复函，并责令被告东莞市发改局取消对原告门票政府指导价格限制，允许原告实行市场调节价。被告广东省发改委依据《中华人民共和国价格法》第三条、第八条、第十九条、第二十条，《广东省定价目录》以及《广东省森林公园管理条例》第二条的规定，认为森林公园实行政府指导价符合上述规定，属于适用法律错误，且与事实严重不符。《广东省定价目录》规定实行政府定价或政府指导价管理的范围是：除商业性投资所建景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观景点。森林公园是由民营企业以自有和自筹资金创办和经营的，不应当受政府指导价格的调整。被告广东省发改委，不顾原告由民营资本创办经营的实际性质，以及原告的实际经营状况，认定门票价格应当受到政府指导价格的调整，缺乏事实依据，且适用法律错误。综上所述，原告为维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第（七）项、第十八条等规定向人民法院提起行政诉讼。原告请求：1、判令撤销东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》及广东省发改委作出的粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》；2、责令被告东莞市发改局取消对原告门票政府指导价格的限制，允许原告实行市场调节价；3、本案诉讼费由被告承担。原告东莞市观音山森林公园开发有限公司向本院提交了以下证据、依据：1、《关于提请取消东莞市观音山森林公园开发有限公司门票政府指导价的申请》，证明原告向被告东莞市发改局提交申请及要求取消门票政府指导价的事实；2、东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》，证明被告东莞市发改局答复函内容既缺乏事实依据，又缺乏公函的规范性要求，更缺乏适用具体法律条款、条文的详细规定；该答复拒绝告诉原告不服该答复函的情况下，可以通过行政复议和提起行政诉讼救济的告知义务；3、《关于东莞市观音山森林公园开发有限公司门票实行市场调节价的情况反映》，证明原告向广东省人民政府提交申请及要求公园门票实行市调节价的事实；4、《关于观音山森林公园反映门票价格管理问题信访作的回复》，证明被告东莞市发改局在收到广东省人民政府转来的信访函后答复原告及告知原告可以通过行政复议和提起行政诉讼的方式救济自己合法权益的事实；5、粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》，证明被告广东省发改委作出的决定书违反事实和法律及损害了原告的企业经营自主权的事实；6、EMS快递信封，证明原告收到粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》的时间及没有超过起诉时效的事实。
被告东莞市发改局辩称，一、被告东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》事实清楚，证据充分。（一）原告向国家林业局申请观音山国家级森林公园的行政许可行为，依托的就是观音山独特的自然景观和深厚的人文内涵，即属于利用公共资源建设的森林公园，原告所述的观音山森林公园为商业性投资所建设的景观不是事实。1、经被告东莞市发改局实地调查，观音山森林公园有：门楼、古树博物馆、慈云阁、百鸟园、仙宫岭、八仙过海、观瀑亭、观音圣像、观音寺、藏经阁、三圣堂、祈福苑、送子观音、感恩湖等多个主要景点。其中多数景点均依托观音山自身丰富的自然和人文资源所建，例如园内有东莞地区最大、最集中的自然瀑布群，落差三百八十米的仙泉瀑布飞珠溅玉，也有美丽的传说（观音山和感恩湖）。鉴于观音山历史文化悠久，自然环境清幽，风景秀丽如画，空气清新宜人。在18平方公里的景区内，生长和繁衍着近千种野生植物和300余种野生动物。这些历史遗迹及绚丽的自然风光，构成了观音山天然的优势自然资源。国家林业局于2005年12月23日作出《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准（2005）954号），准予原告设立观音山国家级森林公园，并要求森林公园建设和森林风景资源的保护利用，严格依照森林公园总体规划和相关法规进行。2、观音山森林公园作为旅游景区，因其存在的一切原始次生林、山泉、山岩、水库、各类树木、鸟类、历史遗迹等作为生产投入的未经人类劳动加工而自然存在的物质及其可利用的条件，人人都可以自由获得、享用。即一种处于原始状态的旅游资源，虽具有旅游吸引力，但由于未经过人类的开发，尚不能成为多数旅游者的旅游对象。从产权的角度，原始状态的旅游资源的产权为原始产权，资源也具有共用性。自然资源、文化资源和社会习俗等资源本属于公共资源的范畴，但因其具有旅游价值或潜在的旅游价值，便以旅游资源的形式进入了人们的视野，政府投资或者企业投资将其开发为旅游景区，为人类所用。但必须认可的一个基本事实是：公共资源是先于旅游资源而存在的，而旅游资源又是先于旅游景区存在的。因此，以自然景观和人文景观等公共资源为依托的自然景观类旅游景区和人文景观类旅游景区以其自身具有的天然资源优势，应属于利用公共资源为依托所建设的景区。上述资源所构成的景观是自然和历史形成的，原告及黄淦波不可能投资建设形成。综上所述，观音山森林公园被林业部批准为国家级森林公园进行保护已经证明观音山森林公园并非为商业性投资所建的景观，而是依托公共资源（自然资源及人文资源）所建设的森林公园。（二）观音山森林公园由石新社区居民委员会与黄淦波联合开发，属多种经济成分共同开发建设。原告所述以自有资金创办和建设不是事实。观音山森林公园地处樟木头镇石新社区居民委员会（以下简称石新社区）辖区内，权属属于石新村村民委员会（即石新社区居民委员会），是专门为群众提供生态观光、休闲娱乐的综合性公园。1995年由石新社区首先投资开发利用，投入资金8000多万元，建有公园门楼主体、仙泉游乐场、环山道路、飞云阁和观音大像等一系列设施和景点。基于观音山森林公园独特的自然、人文资源及石新社区的前期开发投入，黄淦波于1999年11月30日与石新村民委员会签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》。因此，观音山森林公园并非由黄淦波自有资金创办和建设。（三）东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》是被告东莞市发改局建立在调查研究的基础上依法依规作出的决定：1、对相关部门调查和征询意见；2、原告经营期间处于盈利状态，并不存在经营难以为继的局面。根据原告2013年度审计报告显示，原告一直处于盈利状态，盈利额为3011698.89元。原告所述出现严重的资金缺口，后续发展动力不足，经营难以为继的情况不是事实。（四）原告分别于2004年及2006年主动向被告东莞市发改局上报了《关于办理收费许可证的申请的补充说明》及《广东观音山森林公园关于调整门票价格的请示》，要求被告东莞市发改局核定公园门票价格，被告东莞市发改局依据《广东省游览参观点收费管理办法》的授权，经报市人民政府同意，制定了《关于游览参观点门票价格管理的通知》（东价（2002）72号），明确东莞市实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点的范围。也函复原告同意将其纳入到政府指导价的调整范围，原告对此并无异议。原告主动请示要求纳入政府指导价的行为，表明原告认为观音山森林公园属于政府指导价的调整对象，应纳入到管理范围，否则原告不可能主动请示、主动要求纳入到政府指导价的范围之内，该行为并非政府强制行为，而是原告的自主行为。二、被告东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》职权明确，适用法律法规正确；亦有充分的部门规章及规范性文件作依据。（一）《中华人民共和国价格法》第三条、第十八条、第十九条、第二十条规定，国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制，对与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价；政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据，地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门和审定后公布；市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。《广东省定价目录》（2002版）规定，旅游景点门票价的政府定价或政府指导价定价范围除商业性投资所建景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点，按属地管理原则授权市、县人民政府制定门票价格或收费标准。而本案中所涉及的森林公园并非为商业性投资所建，定价目录之所以将景观和公园的概念区分，就是因为单纯的景观并不能包含公园的范畴，在《公园设计规范》中对公园的定义为：“公园是供公众游览、观赏、休憩、开展科学文化及锻炼身体等活动，有较完善的设施和良好的绿化环境的公共绿地。”因此，景观为点，公园为面，点包含于面之中，不能以点代替面。（二）《中华人民共和国旅游法》第四十三条规定“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”观音山森林公园属于利用公共资源建设的景区，其依托的资源具有较强的观光、游览价值，其核心吸引力来自公共资源，应体现价格的公益性。（三）《广东省森林公园管理条例》第二条“本条例所称森林公园，是指以森林资源为依托，具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，按照法定程序批准设立，可供人们游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动的地域”、第三条“森林公园建设是国家生态建设和自然保护事业的重要组成部分，属社会公益事业”、第三十七条第二款“森林公园的门票和园内交通运输服务价格由县级以上人民政府价格行政主管部门制定，并按照价格管理有关规定报上一级价格行政主管部门备案”。观音山森林公园是经国家林业局许可建设的国家级森林公园，门票价格应由价格行政主管部门制定。（四）《国家级森林公园管理办法》（国家林业局第27号）第八条“国家级森林公园总体规划，应当突出森林风景资源的自然特性、文化内涵和地方特色，并符合下列要求：（一）充分保护森林风景资源、生物多样性和现有森林植被；（四）以自然景观为主，严格控制人造景点的设置。”观音山森林公园在18平方公里的景区内，生长和繁衍着近千种野生植物，森林覆盖率达90%以上，原始次生林苍茫连绵，独具自然生态特色，曲径通幽，一步一景。园内有东莞地区最大、最集中的自然瀑布群，落差三百八十米的仙泉瀑布飞珠溅玉。第二十条“经有关部门批准，国家级森林公园可以出售门票和收取相关费用。国家级森林公园的门票和其他经营收入应当按照国家有关规定使用，并主要用于森林风景资源的培育、保护及森林公园的建设、维护和管理。国家级森林公园可以根据实际情况采取减免门票或者设立免费开放日等方式，为老年人、儿童、学生、现役军人、残疾人等特殊群体游览提供便利。国家另有规定的，从其规定。”国家级森林公园属于依托一定规模和质量的森林风景资源、环境条件及自然资源建设的景区，其门票应当实行政府定价或者政府指导价进行管理，门票的确定原则是按补偿原则确定，因此实行政府指导价符合上述法律规定。原告主动向国家林业局申请国家级森林公园，也证明观音山森林公园并非纯粹商业性投资所建设的景区。（五）原国家计委《游览参观点门票价格管理办法》（计价格（1999）48号）第二条规定适用于除商业性投资所建景观外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点门票价格及第五条规定游览参观点门票价格依其关系社会文化生活和国际国内旅游的重要程度，分别实行政府定价、政府指导价。在国内外享有较高声誉的全国重点文物保护单位、国家级风景名胜区和自然保护区等重要游览参观点门票价格的调整，应实行价格听证会制度和第十八条规定省、自治区、直辖市政府价格主管部门可以依据本办法制定实施细则。（六）《广东省游览参观点门票价格管理办法》粤价（2001）250号）第六条规定游览参观点门票价格依其关系社会文化生活和国际国内旅游的重要程度，分别实行政府定价、政府指导价和市场调节价。（1）全国和省级重点文物保护单位、国家级和省级风景名胜区和自然保护区、省和地级市博物馆、与居民日常生活密切相关的城市公园、纪念馆（堂）、展览馆实行政府定价或政府指导价。具体适用范围和定价权限由地级以上市人民政府价格主管部门确定，并报省价格主管部门备案。（2）纯商业性投资所建景观与游乐场所门票价格实行市场调节价，由经营者自主制定价格，并报当地价格主管部门备案。观音山森林公园并非为纯商业性投资所建的景观，不能掩盖其所依托的自然资源和人文资源。（七）东莞市物价局关于游览参观点门票价格管理的通知（东价（2002）72号）第二条第二款规定对保护性开放的自然保护区、旅游风景名胜区及内设的人造景点、游览（乐）场（所），以及实行多种经济成分共同投资建设的游览参观点，实行政府指导价。由市价格主管部门按照有利于景点保护、适度开放的原则确定基准价及浮动幅度，由管理（经营）单位在规定基准价及活动幅度范围具体制定价格及第二条第四款规定对村一级集体投资建设的游览参观点，其门票价格由当地镇人民政府（区办事处）确定，报市物价局备案。观音山国家森林公园位于樟木头镇石新社区辖区内，其林权均属于石新社区集体或村民所有，1999年以前由石新社区独立投资开发，累计投资8678万元（详见石新社区观音山开发投入情况报告），修建了门楼四层仿清建筑（框架）、飞云阁（框架）、观音像主体等设施。1999年11月30日，石新社区与黄淦波签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，至2013年底资产总额为2687万元（观音山公园2013年度财务审计报告）。从投资的过程和成分来看，观音山国家级森林公园属于多种经济成分共同投资建设，并非由原告单一投资所建。（八）《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格（2008）905号）第一条“一、规范门票价格管理。（1）对于依托国家自然资源或文化资源投资兴建的游览参观点门票价格，实行政府定价或政府指导价；对于非依托国家自然资源和文化资源、由商业性投资兴建的人造景观门票价格实行市场调节价。”观音山森林公园显然依托了观音山独具自然生态特色的资源，原始次生林等自然公共资源，并非如原告所述的在名不见经传的一座山包上所发展起来及第二条“二、全面清理整顿门票价格。自本通知发布之日起，用1年时间，对全国范围内实行政府定价或政府指导价的门票价格进行清理整顿。（1）重新核定门票价格。风景名胜区、自然保护区、森林公园以及世界自然和文化遗产的门票价格，按补偿游览参观点资源保护和管理费用以及补偿游览区内财产的所有权人、使用权人损失的原则确定。门票价格过高的，要适当降低。”森林公园属于政府定价或政府指导价的范畴，不能由市场价格进行调整。三、原告请求法院“责令被告东莞市发展和改革局取消对原告门票政府指导价格的限制，允许原告实行市场调节价”，超越了法院的审理范围。本案是请求撤销之诉。根据《行政诉讼法》第六十九条及第七十条之规定，本案审理结果要么判决驳回原告诉讼请求，要么判决撤销或部分撤销并可判决被告重新作出行政行为。原告的该项诉讼请求属于行政机关的行使行政权的具体内容，已经超越了法院的审理范围，因而无须实体审理可直接驳回该项诉讼请求。综上所述，被告东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，依法应予维持。请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告广东省发改委辩称，一、广东省发改委办理本案所涉复议案件程序合法。原告对东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》不服，于2015年3月30日向广东省发改委提出行政复议申请。经审查，原告的行政复议申请符合《行政复议法》第六条、第九条的规定，广东省发改委予以受理，登记案号为“粤发改行复（2015）23号”。2015年4月3日，广东省发改委作出《行政复议提出答复通知书》，并于2015年4月6日直接送达东莞市发改局，要求东莞市发改局在10日内提出书面答复和当初作出东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》的证据、依据和其他有关材料。同时，为保障原告对案件审查的知情权，广东省发改委并于2015年4月10日通过EMS邮政特快专递向原告寄送了《行政复议受理通知书》，书面告知原告案件受理情况。2015年4月16日，东莞市发改局向广东省发改委直接送达了《行政复议答复书》（东发改函（2015）234号）及证据、依据材料。因复议案件情况复杂，不能在受理之日起60日内作出复议决定，需要延长审查期限，广东省发改委根据《行政复议法》第三十一条的规定，经机关负责人批准，对复议案件予以延期审理，并于2015年5月28日通过EMS邮政特快专递向原告和东莞市发改局送达了《延长行政复议审查期限通知书》，书面进行告知。经对复议案件全面审查，广东省发改委认为东莞市发改局作出东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》认定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当，依法应予维持，即于2015年6月19日作出决定，维持东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》。2015年6月29日，广东省发改委通过EMS邮政特快专递向东莞市发改局、原告和原告的委托代理人分别送达了《行政复议决定书》。二、广东省发改委对本案所涉复议案件作出维持决定合法适当。原告和东莞市发改局提交的证据材料证明：原告是经过国家林业局许可设立的国家级森林公园，主要依托于森林自然资源。按照《广东省定价目录》（2002版）关于“除商业性投资所建景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点，实行政府定价或政府指导价管理，按属地管理原则授权市、县人民政府制定门票价格或收费标准，具体工作由同级价格主管部门承担”的规定，原告门票价格属于政府定价管理范围，东莞市发改局对其具有法定的管理权限。同时，对原告门票价格实行政府定价管理，也符合《旅游法》第四十三条、《国家级森林公园管理办法》第二十条、《广东省森林公园管理条例》第三十七条等相关规定。东莞市发改局作出东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》事实清楚、依据充分，广东省发改委依法维持东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》合法适当。综上所述，望法院驳回原告的诉讼请求。
被告东莞市发改局向本院提交了以下证据、依据：1、《樟木头镇石新社区森林资源概况及观音山森林公园情况》，证明了以下事实：（1）石新社区投入资金用于开发观音山森林公园；（2）观音山森林公园依托公共资源（自然资源和人文资源）所建；（3）原告并非为土地及林权的所有权人，大部分土地及林权是石新社区，还包括周边一些社区和村民的；2、《观音山开发投入情况报告》，证明了以下事实：（1）石新社区投入资金8600万元开发建设观音山森林公园，并非由黄淦波个人投资建设；（2）观音山森林公园依托公共资源（自然资源和人文资源）所建的事实；3、《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，证明了以下事实：黄淦波与石新社区联合开发观音山森林公园的合同关系，石新社区以前期投入所形成的资产，而黄淦波以后期投入进行联合开发，定期向石新社区缴纳费用，同时证明观音山森林公园是利用园区内的原始次生林的自然生态特色，笔架山、仙宫岭、飞云山、仙泉水库等景区及美丽的传说，这些属于公共资源的范畴，基于观音山森林公园众多的自然资源及人文资源等公共资源，黄淦波才愿意利用这些原有的公共资源进行开发建设，并非如其所述是在一个山包上投资所建成的事实，原始次生林还有山岭、水流、山崖以及人文资源，并不能由黄淦波个人投资建成，同时也证明开发合同书黄淦波本人是没有对土地所有权、使用权支付对价，而是通过联营合同里的双方协议基于共同投资而利用这些林地和林权，可以认定为多种经济成分联合开发；4、《报告书》，证明原告在经营观音山森林公园2013年期间营业收入为46464799.62元，净利润为3011698.89元，原告所述出现严重的资金缺口，后续发展动力不足，经营难以为继的情况不是事实；5、《广东观音山国家森林公园关于调整门票价格的请示》、《广东观音山国家森林公园调整门票价格的补充说明》、《演出协议书》、《协议书》、《表演合同》、《合作协议》、《东莞市观音山森林公园入园情况统计表》，证明原告在经营观音山森林公园2013年期间营业收入为46464799.62元，净利润为3011698.89元，原告所述出现严重的资金缺口，后续发展动力不足，经营难以为继的情况不是事实；6、《﹤关于办理收费许可证的申请﹥的补充说明》，证明原告主动请示纳入政府指导价的行为，原告认为观音山森林公园属于政府指导价的调整对象，应纳入到政府指导价的调整范围；7、林场许准（2005）954号《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》，证明国家林业局准予设立观音山国家级森林公园正是依托了观音山森林公园所具有的公共资源，这些独具自然生态特色的资源所建设，并非为原告商业性投资所建，国家级森林公园性质是属于公益事业；8、《中华人民共和国价格法》，证明被告东莞市发改局有职权作出《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》，主要涉及的条款是第三、十八、十九、二十条，证明市县人民政府可以根据省、直辖市的授权，按照定价目录规定的定价权限，制定在本地区执行的政府指导价和政府定价；9、《广东省定价目录》（2002版），主要涉及的条款是第十四项公用事业价格的旅游景点内，证明只有商业性投资所建的景观不纳入到政府定价或政府指导价的调整范围，但观音山森林公园依托了自然及人文资源所建，并非为纯粹的商业性投资所建的景观；10、《中华人民共和国旅游法》，主要涉及的条款是第四十三条，上述证据证明了以下事实：（1）利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨；（2）拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性；11、《广东省森林公园管理条例》，主要涉及的条款是第二、三条、第三十七条第二款，证明观音山森林公园是经国家林业局许可建设的国家级森林公园，门票价格应由价格行政主管部门制定；12、国家林业局令第27号《国家级森林公园管理办法》，主要涉及的条款是第八、二十条，证明国家级森林公园属于依托一定规模和质量的森林风景资源、环境条件及自然资源建设的景区，其门票应当实行政府定价或者政府指导价进行管理，门票的确定原则是按补偿原则确定。原告主动向国家林业局申请国家级森林公园，也证明观音山森林公园并非纯粹商业性投资所建设的景区；13、（计价格（2000）2303号）原国家计委《游览参观点门票价格管理办法》，主要涉及的条款是第二、三、五、六、十七条，证明观音山森林公园并非商业性投资所建的游览参观点，应适用政府指导价；14、粤价（2001）250号《广东省游览参观点门票价格管理办法》，主要涉及的条款是第二、三、六、七条，证明观音山森林公园并非为纯商业性投资所建的景观，不能掩盖其所依托的自然资源和人文资源；15、发改价格（2008）905号《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，主要涉及的条款是第一条第一款、第二条第一款，证明了以下事实：（1）观音山森林公园依托观音山独具自然生态特色的资源，原始次生林等自然公共资源所建，应实行政府定价或政府指导价；（2）森林公园需按补偿游览参观点资源保护和管理费用以及补偿游览区内财产的所有权人、使用权人损失的原则确定，门票价格过高的，要适当降低；16、东价（2002）72号《关于游览参观点门票的价格管理的通知》，主要涉及的条款是第二条，证明观音山森林公园并非为黄淦波个人投资，属于多种经济成分共同投资所建；17、粤发改行复（2015）23号《行政复议提出答复通知书》、送达回证，证明被告东莞市发改局在法定期间内作出行政复议答复书，符合法定程序。
被告广东省发改委向本院提交了以下证据、依据：1、《复议申请书》、证据目录，证明被告广东省发改委收到原告复议申请；2、粤发改行复（2015）23号《行政复议提出答复通知书》及送达回证，证明被告广东省发改委已受理原告复议申请，并通知东莞市发改局提出答复；3、粤发改行复（2015）23号《行政复议受理通知书》及快递单，证明被告广东省发改委告知原告案件受理情况；4、东发改函（2015）234号《行政复议答复书》及证据依据、签收回执，证明东莞市发改局在法定期限内提交答复；5、粤发改行复（2015）23号《延长行政复议审查期限通知书》、《广东省发展和改革委员会行政复议发文稿》、快递单，证明被告广东省发改委依法延长复议案件审理期限；6、粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》、《广东省发展和改革委员会行政复议发文稿》、快递单，证明被告广东省发改委作出复议决定程序、期限合法；7、《中华人民共和国价格法》、《广东省定价目录》（2002版）、《广东省森林公园管理条例》，证明作出复议决定的依据。
经庭审质证，对被告东莞市发改局提交的《樟木头镇石新社区森林资源概况》及《观音山开发投入情况报告》，原告对其真实性有异议，本院认为《观音山开发投入情况报告》有东莞市樟木头镇石新社区居民委员会盖章予以确认，结合被告广东省发改委提供的东发改函（2015）234号《行政复议答复书》和《广东省发改委行政复议发文稿》，被告东莞市发改局将《樟木头镇石新社区森林资源概况》及《观音山开发投入情况报告》于2015年4月15日作为行政复议程序中的证据向被告广东省发改委提交，广东省发改委亦于2015年4月17日组织东莞市市、镇、村（社区）三级有关部门经办通知召开座谈会全面了解案件事实，并在2015年6月19日作出的《行政复议决定书》中对该证据予以认定，故对被告东莞市发改局提交的《樟木头镇石新社区森林资源概况》及《观音山开发投入情况报告》的真实性，本院予以确认。对被告东莞市发改局提供其他证据及原告和被告广东省发改委提供证据的真实性，各方均无异议，本院予以确认。
经审理查明，1999年11月30日，原告东莞市观音山森林公园开发有限公司的法定代表人黄淦波与樟木头镇石新村民委员会签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，约定联合开发东莞观音山森林公园，“利用观音山森林公园原始次生林的自然生态特色，笔架山、仙宫岭、飞云山、仙泉水库等景区的绚丽风光与美丽传说……营造一个健康、欢乐、进步、繁荣、山清水秀的石新观音山森林公园旅游区……将东莞观音山森林公园建设成为东莞市一级一流的具有丰富特色的自然生态公园”，联合开发项目包括：“1、观音山森林公园门楼，已建有四层仿清古建筑；2、门楼以内包括飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次生林；3、跑马场及用地约4万平方米；4、飞云阁已有一幢11层建筑（包括樟木头抗日战争纪念馆），占地约6000平方米；5、青龙阁；6、仙泉水库及仙泉游乐场；7、由山脚至观音大佛像到山顶的所有道路及两旁绿化、树木、凉亭等；8、老仙岩遗迹及门楼、凉亭等；9、山顶水库及拟建观音寺；10、观音大佛像及观音广场”。联合开发合同签订后，黄淦波对观音山森林公园进行了投资开发。2002年5月22日，黄淦波注册成立东莞市观音山森林公园开发有限公司，并担任法定代表人。2004年2月，原告向被告东莞市发改局提交《关于办理收费许可证的申请》及《关于办理收费许可证的申请的补充说明》，要求被告东莞市发改局核定观音山森林公园门票价格并颁发收费许可证，被告东莞市发改局于当年3月作出《关于观音山森林公园有关收费问题的复函》（东价函（2004）24号），核定门票价格为20元每人次（统票）。2005年12月23日，国家林业局就观音山森林公园开发有限公司提出设立观音山国家级森林公园的申请作出批复，准予设立观音山国家级森林公园，定名为“广东观音山国家森林公园”。2006年3月，原告向被告东莞市发改局提交《广东观音山国家森林公园关于调整门票价格的请示》及《关于广东观音山国家森林公园调整门票价格的补充说明》，要求被告东莞市发改局重新核定观音山森林公园门票价格，被告东莞市发改局于2006年4月5日作出《关于调整观音山森林公园门票收费标准问题的复函》（东价函（2006）42号），调整门票价格为45元每人次（统票）。2014年4月6日，原告向被告东莞市发改局提交《关于提请取消东莞市观音山森林公园开发有限公司门票政府指导价的申请》，请求“不再将东莞市观音山森林公园开发有限公司门票列入政府指导价范围”。2014年11月4日，被告东莞市发改局作出东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》，书面答复原告“决定不同意放开观音山森林公园门票价格，继续执行政府指导价管理”。原告对被告东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》不服，于2015年3月30日向广东省发改委提出行政复议申请。广东省发改委经审查，认为原告的行政复议申请符合《行政复议法》第六条、第九条的规定，对原告的复议申请予以受理，登记案号为“粤发改行复（2015）23号”。2015年4月3日，广东省发改委作出《行政复议提出答复通知书》，并于2015年4月6日直接送达东莞市发改局，要求东莞市发改局在10日内提出书面答复和提交作出东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》的证据、依据和其他有关材料。2015年4月10日，广东省发改委通过EMS邮政特快专递向原告寄送了《行政复议受理通知书》，书面告知原告案件受理情况。2015年4月16日，东莞市发改局向广东省发改委直接送达了《行政复议答复书》（东发改函（2015）234号）及证据、依据材料。因复议案件情况复杂，不能在受理之日起60日内作出复议决定，需要延长审查期限，广东省发改委根据《行政复议法》第三十一条的规定，经机关负责人批准，对复议案件予以延期审理，并于2015年5月28日通过EMS邮政特快专递向原告和东莞市发改局送达了《延长行政复议审查期限通知书》，进行书面告知。经对复议案件全面审查，广东省发改委认为东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》认定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当，即于2015年6月19日作出粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》，维持东莞市发改局作出的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》。2015年6月29日，广东省发改委通过EMS邮政特快专递向原告及被告东莞市发改局送达了《行政复议决定书》。原告仍不服，向本院提起本次行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国价格法》第三条规定“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人。政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”、第十八条规定“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”、第十九条规定“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录”、第二十条规定“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价”。另外，《广东省定价目录》（2002版）经广东省第九届省人民政府86次常务会议审核同意，并经原国家计委审定，于2002年12月24日以粤府办（2002）100号文发布，是广东省各级政府及其价格主管部门进行价格管理的基本依据。再按照《广东省定价目录》（2002版），除商业性投资所建景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点，实行政府定价或政府指导价管理，按属地管理原则授权市、县人民政府制定门票价格或收费标准，具体工作由同级价格主管部门承担。本案所涉广东观音山国家森林公园位于东莞市行政辖区内，是经国家林业局许可建设的国家级森林公园，被告东莞市发改局针对原告提出的放开其门票价格的申请作出涉案复函，主体适格，符合上述规定。
另外，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告广东省发改委具有对于被告东莞市发改局作出的涉案复函进行复议的法定职权。2015年3月30日，原告向广东省发改委提出行政复议申请。广东省发改委依法受理后，因复议案件情况复杂，不能在受理之日起60日内作出复议决定，根据《行政复议法》第三十一条的规定，经机关负责人批准，对复议案件予以延期审理，并于2015年5月28日原告和被告东莞市发改局送达了《延长行政复议审查期限通知书》进行书面告知。后经审查，广东省发改委于2015年6月19日作出粤发改行复（2015）23号《行政复议决定书》并送达给原告和被告东莞市发改局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，本院依法予以确认。
本案的争议焦点为针对原告提出的对东莞市观音山森林公园门票取消政府指导价、实行市场调节价的申请，被告东莞市发改局作出不同意放开其门票价格、继续执行政府指导价管理的东发改函（2014）410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》是否合法。国家林业局于2005年12月23日作出《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准（2005）954号），准予原告设立观音山国家级森林公园，并要求森林公园建设和森林风景资源的保护利用，严格依照森林公园总体规划和相关法规进行。根据《广东省森林公园管理条例》第二条“本条例所称森林公园，是指以森林资源为依托，具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，按照法定程序批准设立，可供人们游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动的地域”、第三条“森林公园建设是国家生态建设和自然保护事业的重要组成部分，属于社会公益事业”、第三十七条第二款“森林公园的门票和园内交通运输服务价格由县级以上人民政府价格行政主管部门制定，并按照价格管理有关规定报上一级价格行政主管部门备案”等规定，本案所涉广东观音山国家森林公园是经国家林业局许可建设的国家级森林公园，被告东莞市发改局作出涉案复函，认为应当对其门票价格执行政府指导价管理，决定不同意放开由市场调节，符合上述规定。被告广东省发改委经过复议，作出涉案的行政复议决定，维持了东莞市发改局的复函决定，事实清楚，适用法律正确、程序合法。原告的诉求事实及法律的依据不足，本院依法予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东莞市观音山森林公园开发有限公司的诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞市观音山森林公园开发有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 余燕飞
代理审判员 李洪朝
人民陪审员 伍年华
二〇一六年一月十一日
书 记 员 肖 萧