南京市秦淮区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）秦行初字第4号
原告张和义，男，1950年2月9日生，汉族。
原告张和星，男，1963年1月22日生，汉族。
原告张文霞，女，1954年9月17日生，汉族。
原告张文义，女，1947年5月12日生。
以上四原告共同委托代理人秦祖龙，江苏宁法律师事务所律师。
被告南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，男，南京市国土资源局局长。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
委托代理人范民，男。
第三人张云，女，1935年5月22日生，汉族。
委托代理人张捷（系张云女儿），女，1959年12月16日生，汉族。
委托代理人钱晓剑（系张云儿子），男，1964年10月24日生，汉族。
原告张和义等诉被告南京市国土资源局（下称市国土局）、第三人张云土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月2日受理后，向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日、3月31日公开开庭审理了本案，原告张和义及张和义、张和星、张文霞、张文义的委托代理人秦祖龙，被告市国土局的委托代理人范民、冯现芹，第三人张云的委托代理人张捷、钱晓剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局依据相关规定于1997年1月8日对第三人张云等作出宁秦199700**号土地行政登记行为，将本市秦淮区中华门街道西街124－1号土地确定为张云等为使用权人，面积为103.4平方米。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：土地登记审批卷宗一组（包括土地登记审批表及土地登记申请书、土地登记户主身份证明书、土地登记收件单、南京市房产局登记收据、产权更正声明、公证书、地籍调查表），以证明被告依据第三人的申请依法作出了土地登记，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依据1、《土地登记规则》。依据2、《江苏省土地登记办法》。
原告张和义、张和星、张文霞、张文义诉称，南京市人民政府于1953年颁发房屋土地所有权证确定四原告母亲张翠英的母亲张陈氏与第三人张云的父亲张忠财对位于南京市中华门西街124号（丘号为39247XXXXX5、占地面积为2.36平方市丈）的房屋及使用权面积为7.32平方市丈的土地共同所有并各享有二分之一的权利。后权利人在7.32平方市丈的土地上另新建有南北两间房屋。后张陈氏过世该房屋及土地使用权由其独生女儿张翠英继承享有。张翠英于1984年11月12日与张忠财的女儿即本案第三人张云就7.32平方市丈土地上后另新建的两间房屋产权归属问题达成一致协议确定该南边一间房屋产权属于张翠英所有，北边一间房屋产权属于张云所有（但张翠英与张云并没有对共同所有属于遗产占地面积为2.36平方市丈的原有房屋进行分割处理）。张翠英及其丈夫张家其带着子女即四原告居住在该南边一间房屋内，并一直缴纳相应的土地费用。1993年被告也接受了张翠英土地登记申请并出具收件单一份，可被告在没有调查清楚事实的情形下主观任意的将该地块的使用权人仅登记为本案的第三人张云一人并添加一个指代对象模糊不清的“等”字，完全损害了四原告母亲张翠英的合法权益。被告一直没有将该登记结果告知张翠英或其子女即本案四原告，直到最近该地块由政府征收拆迁，四原告方才查询得知该登记结果，四原告多次与被告交涉要求将张翠英登记为该土地的权利人之一，被告总是希望与第三人张云沟通能够得到其同意的情形下予以变更添加张翠英为权利人。如此，因该土地上房屋已进入拆迁程序，张翠英的合法权利不能无限期的拖延得不到保障。请求法院判决撤销被告所作的宁秦199700**号土地登记行为。
原告为证明已方的主张向法院提交了下列证据：证据1、国土资源信息查询结果，证明被告将位于南京市秦淮区中华门街道西街124-1号地号为040XXXXXX的土地使用权人登记为“张云等”，遗漏了四原告的母亲张翠英，系登记错误。证据2、房地产所有权证，证明丘号为3XXXXX位于南京市秦淮区中华门街道西街124号的房屋所有权人及土地使用权人是张忠财（第三人张云的父亲）和张陈氏（张翠英的母亲），两人各享有二分之一的权利。证据3、南京市秦淮区西街居民委员会证明，证明张翠英系张陈氏和张忠林夫妻的唯一独生女儿，且继承了秦淮区中华门外西街124号房屋及土地的所有权并一直居住在该房屋内。证据4、协议书，张翠英与第三人张云对7.32平方丈的土地上后期另新建的南北两间房屋的所有权归属达成了一致协议，约定该南北两间房屋其中南边一间产权属于张翠英所有，北边一间属于张云所有。证据5、土地登记收件单，证明张翠英曾经于1993年6月17日向被告申请登记秦淮区中华门西街124号土地权利，被告已受理。证据6、土地使用费收据，证明张翠英、张家其及其家人一直缴纳西街124号的土地使用费。证据7、户籍登记表，证明四原告系张翠英的子女。
被告市国土局辩称，1993年7月8日，第三人向被告提交土地登记申请书，申请对其位于秦淮区中华门街道西街124-1号的国有土地使用权进行登记。被告对申请材料进行了审核，经土地地籍调查后，发现涉诉土地界址清楚，四邻无争议，确认张云等拥有103.4平方米的土地使用权，遂依法予以注册登记，并颁发土地使用权证，证号为宁秦199700**号。
根据《土地登记规则》第三条、第六条、第十条以及《江苏省土地登记办法》第十条、第十一条、第十二条的规定，被告作出的登记行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人张云述称，同被告的答辩意见。第三人提供了以下证据：证据1、建筑执照，证据2、建设工程规划许可证，证据3、施工通知单，上述三项证据用于证明第三人对土地的使用具有合法手续，无人提出异议；证据4、土地费收据，用于证明第三人对于涉案土地具有使用权。
经质证，对于被告提交的证据，原告发表如下质证意见：1、对于土地登记审批表的真实性、关联性无异议，但该表记载土地的使用者为张云等，没有明确清楚，属于错误登记行为。2、对于土地登记申请书无异议。3、对于地籍调查表的真实性、关联性、合法性予以认可，证明目的不予认可。4、对于地籍调查户主身份，户主写的也是张云等，户籍只写了张云没有写其他人，这是事实调查错误，应当是张云和四原告的母亲张翠英，故对其证明目的不予认可。5、对于产权更正声明，虽然是经过南京市秦淮区公证处认证，但这个声明仅仅是张孝德等人个人的意思表示，其个人意思表示不能与法律赋予权利人的权利和国家行政机关已登记到个人名下的权利相对抗，故对其证明目的不予认可。
第三人对被告提交的证据均无异议。
被告对于原告提交的证据发表如下质证意见：对于证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予以认可。对于证据2的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可。对于证据3真实性无异议，合法性、关联性及证明目的不予认可。对于证据4、证据5的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的不予认可。对于证据6真实性、合法性无异议，关联性不予认可。关于证据7真实性、合法性无异议，关联性不予认可。
第三人对于原告提交证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的不予认可。对于证据2无异议。对于证据3、4关联性不认可。对于证据5、6的意见同被告的质证意见。对于证据7无异议。
原告对第三人提交的证据1－3的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据4无异议。
被告对第三人提交的证据1－4均无异议。
为查明案情，本院依法前往案发地对案外人张孝德及其妻进行了调查，并作了相应的调查笔录，张孝德陈述，1957年曾将张忠财、张陈氏共有的土地出售贾家建房，所以将两披间房屋所占土地通过公证声明形式调换给张忠财的继承人即本案第三人张云和其姐张素珍，当初系因张翠英已去世且张云未与张翠英分家，故未将张翠英的名字写上。上述笔录在庭审质证时，已向原、被告及第三人出示。原、被告无异议，第三人认为陈述不实。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原、被告及第三人所提交的证据均与本案事实具有关联性、符合法定形式，能够说明合法来源，故本院对上述证据依法予以确认。
经审理查明，坐落本市秦淮区中华门街道西街124－1号（原124号）房地产（丘号3XXXX）原为张忠财（第三人父亲）、张陈氏（原告外祖母）所有，南京市人民政府1953年颁发了房地产所有权买契确认其所有权，上述二人各占一半份额，总面积为7.31平方市丈，其中两间房屋占地面积为2.36平方市丈（约为26.2平方米），该房后经翻建。该房屋与南部两披间房屋连为一体，该两披间房屋所占地块原为张孝德所有，但一直由张忠财占用。其中靠南一间房屋（面积约为25平方米）后由原告母亲居住，另一间由张忠财使用；在上述二人去世后，分别由其后人居住使用至今。1957年，案外人张孝德将该地块北部一空余地块出售贾姓人家建房。1969年包括涉案地块在内的私人土地被收归国有。1984年，张云与张翠英对南部两披间房屋达成使用协议，但未至相关行政部门进行登记和确权。1988年，张孝德等四兄妹经公证声明放弃两披间房屋所在土地使用权。1993年南京市开展城镇土地初始登记工作时，张云、张翠英（此时已去世，由其子以其名义提出申请）均提出西街124号用地的土地使用权登记申请。1997年被告向张云等颁发了土地使用权证，面积为103.4平方米，范围包括经翻建的房屋及南部两间房屋。但原告及家人一直在缴纳该地块土地使用费至停止收取。2013年，案涉地块所在区域进行行政征收。原告得知被告所颁发土地使用权证未将其权利予以明确，请求变更未果，向本院提起行政诉讼。
另查明，张忠财夫妇均已去世，生前有两女，为张云（本案第三人）和张素珍；张陈氏夫妇也已去世，生前有一女，为张翠英；张翠英丈夫张家其于1980年去世，张翠英本人于1987年去世，生前生有四个子女，即本案四原告。张忠财与张陈氏系叔嫂关系，一直共同生活至过世；直至本案诉讼时止，上述两人的后人未对原家庭共有房屋及土地进行分家析产。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《江苏省土地登记办法》第六条第二款之规定，被告市国土局是辖区内的土地行政主管部门，具有依照法律规定对于辖区内的土地资源进行登记管理的法定职责。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条规定：“城市市区范围的土地属于国家所有”。第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位和个人”。第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”第二十八条规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可以确定现使用者国有土地使用权”。根据上述规定，国家在确认土地使用权时主要依据实际使用原则，各项证据包括各方当事人陈述已经表明，本案所争议的土地在1993年进行初始登记前，实际使用人为张云和张翠英两家。但自1953年确定张忠财、张陈氏两人共有房屋及土地后，两家一直共同生活，对相关财产未进行法律上的析产分割处理。1984年，张云与张翠英曾经就房屋问题进行过协商，但未向土地和房产部门进行登记。因此，按照上述法律规定，土地使用权应确定张忠财、张陈氏的继承人为权利人；被告市国土局根据第三人张云的申请，将争议土地的国有土地使用权登记为张云等，存在瑕疵。但考虑到初始登记时，无法准确确认争议土地的所有相关成员的特定历史条件，结合初始登记时张翠英已去世但张和义仍以其名义申请发证、张云和原告未进行分家析产的情况，以及不及时作出确认将不利于保护当事人的合法权利等因素，被告将争议土地确认为张云等的登记行为并不违反法律规定，且被告在接受申请后履行的土地调查、权属审核、对权利人作出确认进行公示等程序亦无不当。另，《土地登记规则》第十二条规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”本案第三人张云在申请时提供了上述相关材料。故被告最终作出的宁秦199700**号国有土地使用权登记行为，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，虽存在瑕疵，但尚不足以否定该登记行为的合法性。此外，被告所颁发的国有土地使用权证将权利主体确定为张云等实系一种代表登记，原告对于争议土地及房屋的合法权利并未被排除，其可以通过民事诉讼加以明确，原告要求撤销被告所作的土地登记行为的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告张和义、张和星、张文霞、张文义要求撤销被告南京市国土资源局所作的宁秦199700**号土地登记行为的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告张和义、张和星、张文霞、张文义负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 陈玉峰
人民陪审员 陈浦昌
人民陪审员 李秀英
二〇一四年四月一日
见习书记员 马伊萌