主审人 核签部门领导签字
甘肃省白银市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘04行初2号
原告平凉市兴盛房地产开发有限责任公司。
法定代表人易春学，该公司董事长。
委托代理人于五世，甘肃胜友律师事务所律师。
委托代理人屈志成，该公司职工。
被告静宁县人民政府。
法定代理人张兴荣，该县县长。
委托代理人田正军，该县法制办主任。
委托代理人陈国忠，甘肃阿阳律师事务所律师。
被告静宁县国土资源局。
法定代表人程军伟，该局局长。
委托代理人李世明，该局副局长。
委托代理人张鼎荣，甘肃阿阳律师事务所律师。
原告平凉市兴盛房地产开发有限责任公司(以下简称兴盛公司)因认为被告静宁县人民政府、静宁县国土资源局不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告兴盛公司委托代理人于五世、屈志成，被告静宁县人民政府委托代理人田正军、陈国忠，被告静宁县国土资源局委托代理人李世明、张鼎荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告兴盛公司诉称，2009年6月11日，原告通过合法竞拍取得静宁县土地储备中心宗地编号为G0806号的土地；当日，原告与被告签订了《静宁县国有土地使用权拍卖(挂牌)出让成交确认书》，确认该宗地土地面积为1327.50㎡（合1.99亩）的土地使用权，成交价格为1074600元；2009年6月26日，原告通过信用联社向静宁县非税局、财政局缴纳了1074600元出让金，县财政局出具缴款书。并于第二被告签订了编号为甘让L（静【2009】1号）《国有建设用地使用权出让合同》，明确约定G0806号土地的使用权归原告所有。2012年8月8日，经原告申请，静宁县发展和改革局作出静发改（2012）185号《关于静宁县新盛花园33号商住楼建设项目备案的通知》。2012年6月14日，第二被告作出静国土预审（2012）86号《关于静宁新盛花园33号商住楼建设项目用地的审查意见》及静宁县规划局作出静规建条（2012）025号《用地规划条件通知书》，后第二被告交付约定土地。原告按照静宁县城乡规划局颁发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和静宁县住房和城乡建设局颁发的《建设工程施工许可证》，进行了新盛花园33号商住楼的施工建设，建成竣工后交付使用。期间，原告多次找第二被告，2013年2月18日以平兴房字（2013）11号《关于申请办理新盛花园33号商住楼土地使用权证的报告》、2014年8月12日以《公函》形式，要求办理土地使用权出让登记和土地使用权证书，但第二被告以各种理由推诿不办。2015年11月1日，第二被告口头通知原告，静宁县政府静政纪（2012）4号会议纪要要求原告补交1540575元，才给办证，形成争议和纠纷。综上，原告与被告依据国家规定，采取招拍挂方式签订土地出让合同，在出让合同已履行的情况下，被告又委托评估，让原告承担合同约定外的1540575元才准予颁证的行为，严重违法；原告已举多份证据，证实原告不存在改变用途、增加容积率的情况，且规划条件系规划部门的职权，并非被告国土资源局的职责，被告以不合规划为由不予办证，属滥用职权；被告以政府的会议纪要作为依据，不能作为要求原告补交出让金的合法依据；原告在2013-2014年两年书面申请后，被告拒不办理，不给予合法答复，且在举证期限内，未举出证据证明其履行了给原告办理了国有土地使用权证收的行为，足以证实被告行政不作为的事实持续存在。根据《合同法》、《土地管理法》、《行政诉讼法》第49条之规定，请求法院依法确认二被告不给原告颁发土地证不作为的行为违法；判令二被告限期履行法定职责，给原告颁发土地使用权证书；本案诉讼费由二被告承担。
原告向法庭提交了如下证据：1、静宁县发展和改革局静发改（2012）185号《关于静宁新盛花园33#商住楼建设项目备案的通知》（复印件），证明新盛花园33号商住楼建设项目立项备案合法；2、静宁县国有土地使用权拍卖（挂牌）出让成交确认书（复印件），证明诉争土地公开挂牌出让，面积1327.50㎡，成交价款1074600元；3、国有建设用地使用权出让合同（原件），证明了用地面积、成交价款、用途，双方签字盖章；4、一般缴款书（收据）（原件），证明兴盛公司已缴款1074600元，完全履行合同约定义务；5、静宁县国土局《关于新盛花园33#商住楼建设项目用地的审查意见》（复印件），证明静宁县国土局书面确认该建设项目符合国家供地政策、用地标准，总规模符合规定；6、静宁县规划局静规建条[2012]025号规划条件通知书（复印件），证明静宁县规划局通知的规划条件为用地面积1327.5㎡、建筑规模2740.43㎡、容积率≤2.06、建筑层数为6层；7、静宁县规划局静选字第622727201206049号《建设项目选址意见书》（复印件），证明位置、用地性质、用地面积、建筑规模；8、静地字第622727201206049号《建设用地规划许可证》（复印件），证明位置、用地性质、商住用地、用地面积、建筑规模；9、静地建字第622727201206049号《建设工程规划许可证》（复印件），证明项目名称、位置、建筑规模；10、静宁县建设局编号622727201211293801建设工程施工许可证（复印件），证明工程名称、建筑规模、总投资、开工和竣工日期；11、静宁县建设工程定位放线记录（原件），证明规划、建设主管局定位放线，确认建筑面积2740.43㎡；12、静宁县新盛花园33#商住楼工程竣工验收会议纪要（原件），证明新盛花园已验收交付使用，规划部门未指出违反规划；13、建设工程规划竣工验收合格书（原件），证明符合规划审批，施工图纸备案，同意验收；14、甘肃省建设工程竣工验收备案表（原件），证明相关7个部门审核符合备案条件，同意备案；15、兴盛公司平兴房字[2013]11号《关于申请办理新盛花园33号商住楼土地使用证的报告》及公函（原件），证明原告书面申请办理土地使用权证，没有任何答复；16、静宁县人民政府静政纪（2012）4号《关于司法局业务楼等项目建设有关问题的县长办公会议纪要》（复印件），不能作为补交出让金的合法依据。
经被告静宁县人民政府当庭质证认为，对于未提交原件的复印件，不予认可。提交原件的证据真实性无异议，但证明目的和有关内容有异议。其中证据11定位放线记录，国土资源局未加盖公章和签字，定位放线的主要定位者和执行者是国土局，国土资源局是不同意放线的，静宁县政府也不认可；证据12竣工验收会议纪要，未有国土资源局的签名和盖章，不能证明被告对原告的竣工验收同意，二被告不同意竣工验收。
被告静宁县国土资源局当庭质证认为，同意静宁县政府对证据的质证意见，并补充票据、合同系2009年签订，且都是复印件，规避了当时的规划条件，合同未约定容积率，2012年住建局明确合同中必须明确容积率，上线必须清楚；国土资源局对放线是有职责的，原告未通知国土资源局。
被告静宁县人民政府辩称，原告诉述2009年6月通过竞拍取得静宁县土地储备中心宗地编号为G0806号土地，并签订国有土地使用权拍卖（挂牌）出让成交确认书，土地面积为1327.50㎡，成交价格为1074600元，缴纳出让金后与国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》等事项属实。但原告在2012年2月实际开发建设该宗土地时，在设计上未按照2009年竞拍土地时的《规划条件通知书》和《国有建设用地使用权出让合同》所确定的建筑规模、容积率及建筑层数进行建设。原告设计开发建设的新盛花园33#商住楼总建筑面积达2740.43平方米，比原审定设计的原建筑规模增加1398.43平方米；建筑层数达六层，比原审定的原建筑层数增加两层；建筑容积率≤2.06，比2009年国有建设用地使用权出让合同确定的建筑容积率增加1.05。经县规划局和第二被告汇报，静宁县政府在2012年2月24日的县长办公会决定：（二）新盛花园33#商住楼建设问题：新盛花园33号商住楼占地面积1.99亩，设计为地上六层，总建筑面积2777.72平方米”。后原告实际施工建设的新盛花园33号商住楼总建筑面积、层数及容积率都是和该会议决定一致。针对原告在出让宗地扩大建筑规模、增加建筑层数、改变建筑容积率的情形，国土资源局委托甘肃正宇资产评估事务有限公司对涉案宗地的资产价值进行评估。经评估，涉案宗地的出让金应为2615175元，原告实际缴纳1074600元，故原告应补缴出让金应为1540575元。对于扩大建筑面积和提高层数涉及的土地出让金问题，2014年7月10日的静政纪（2014）15号《静宁县人民政府第38次常务会议纪要》中决定，原则同意国土局提出的新盛花园33号商住楼补交土地出让金的意见，由国土局负责，督促原告补交出让金1540575元。但经国土局通知原告补交出让金时，原告借故推诿，至今未交。因原告未补缴出让金，故未给其颁发土地使用权证书。根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”。所以，只有重新签订土地使用权出让合同，调整土地出让金，并在原告全部交清调整的土地出让金后，才能依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”之规定,给其办理土地登记，颁发土地使用证。综上，原告不依法补缴变更调整后的土地出让金，故其要求确认被告行为违法且给其颁发土地使用权证书的诉讼请求和理由不能成立，应驳回原告的诉讼请求。
被告静宁县人民政府向本院提交以下证据：1、静宁县人民政府静政纪（2012）4号《关于司法局业务楼等项目建设有关问题的县长办公会议纪要》，证明建筑面积发生了变化；2、静宁县人民政府静政纪[2014]第38次常务会议纪要，证明政府决定原告补交土地出让金的合法有力依据。
经原告兴盛公司当庭质证认为，证据1，未加盖公章，参会人员未签字，形式要件不合法，且证据中的建筑面积数字来源不明，不能作为补交出让金的合法依据；证据2，真实性无异议，不能作为让原告缴纳出让金的合法依据。
被告静宁县国土资源局对静宁县政府提出的证据无异议。
被告静宁县国土资源局辩称，原告诉述的2009年6月通过竞拍取得静宁县土地储备中心宗地编号为G0806号土地，并签订国有土地使用权拍卖（挂牌）出让成交确认书，面积为1327.50㎡，成交价格为1074600元，缴纳出让金，与国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》等事项属实。但原告在开发建设该宗地时，未按照《静宁县国有土地使用权拍卖（挂牌）出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《规划条件通知书》所确定的建筑规模、容积率及建筑层数进行建设。原告设计开发建设的新盛花园33号商住楼总建筑面积达2740.43平方米（原审定设计小于或等于1342㎡），比审定设计的原建筑规模增加1398.43平方米；建筑层数达六层，比审定的原建筑层数增加两层；建筑容积率≤2.06，比2009年国有建设用地使用权出让合同确定的建筑容积率增加1.05。根据《城市房地产管理法》第十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条之规定，原告和被告应重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并依据《城镇国有土地使用权出让和暂行条例》第十六条之规定，原告应支付全部土地出让金后，办理土地登记、领取土地使用证。针对原告在出让宗地扩大建筑规模、增加建筑层数、改变建筑容积率的情形，被告静宁县国土资源局委托甘肃正宇资产评估事务有限公司对涉案宗地的资产价值进行评估。经评估，涉案宗地的出让金应为2615175元，原告实际缴纳1074600元，故原告应补缴土地出让金1540575元。静宁县人民政府静政纪（2015）15号常务会议纪要审定由静宁县国土资源局督促原告补缴出让金，被告静宁县国土资源局通知原告后，原告借故推诿，至今未交。根据法律规定，国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不能擅自更改确定的容积率。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。故原告要求被告行为违法且给其颁发土地使用权证书的诉讼请求和理由不能成立，应驳回原告的诉讼请求。
被告静宁县国土资源局向本院提交以下证据：1、《国有建设用地使用权出让合同》，证明原、被告签订合同及合同的详细内容；2、2009年6月26日，静宁县城乡规划管理局静规建条[2009]31号《规划条件通知书》，证明规划设计要求的建筑规划为2号楼(即新盛花园33号商住楼)，建筑面积≤1342㎡，建筑层数为4层；3、静宁县城乡规划管理局静规建条（2012）025号《规划条件通知书》，证明原告实际建筑规模及建筑层数详细情况。4、甘肃正宇资产评估事务有限公司甘正宇评报字（2014）第158号《静宁县国土资源局单项资产或资产组合评估报告》，证明国土局委托评估公司对原告开发的新盛花园商住楼改变规划条件后的土地出让资产价值评估为2615175元；5、静宁县人民政府静政纪【2014】15号静宁县人民政府第38次常务会议纪要，证明经静宁县人民政府审定，由静宁县国土资源局负责，督促原告补交出让金1540575元。并提供《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规。
经原告兴盛公司当庭质证认为，证据1，真实性无异议，不能证明其证明目的，且合同中并没有约定容积率，只有最低限度；证据2，不予认可，我方未接到2009年规划条件通知书，只收到2012年的规划通知书，不能证明被告的证明目的；证据3，真实性无异议；证据4，合法性真实性均有异议，不能作为证据使用。违反国家土地出让制度，违反国家招牌挂制度，不应评估；证据5，形式要件无异议，不能证明被告目的，纪要作为补交出让金的决定违法，违反土地使用权出让和转让暂行条例第十八条规定，未改变土地用途，不应补交出让金。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告所举证据与二被告所举证据，经过综合审查，证据之间具有关联性，证据内容前后能够相互印证，能够证明诉争土地拍卖、签订合同、规划、建设、验收、原告申请登记办证、被告通知补缴出让金等过程，法庭予以认定。
经审理查明：2009年6月11日，原告平凉兴盛房地产开发有限责任公司通过竞拍取得静宁县土地储备中心宗地编号为G0806号地块的土地使用权，并与静宁县国土资源局签订《静宁县国有土地使用权拍卖(挂牌)出让成交确认书》，确认土地面积为1327.50平方米（合1.99亩），成交价格为1074600元；同年6月26日，兴盛公司缴纳1074600元出让金后，与静宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。其中合同第十一条约定：“受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记”；第十三条约定建筑容积率不低于0.76，建筑密度不低于50%。2012年2月14日静宁县人民政府县长办公会议决定原则同意兴盛花园33号商住楼占地面积1.99亩，设计为地上六层，总建筑面积为2777.72平方米。2012年8月8日静宁县发展和改革局作出静发改（2012）185号《关于静宁县新盛花园33号商住楼建设项目备案的通知》，予以登记备案。同期，兴盛公司办理了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及附件《规划条件通知书》，《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》后，建设了新盛花园33#商住楼，用地面积1327.5平方米，建筑总面积为2740.43平方米，层数为六层。2013年12月24日，静宁县城乡规划管理局对兴盛花园33#商住楼进行了规划竣工验收。2014年12月29日，由静宁县发展和改革局、静宁县城乡规划管理局、静宁县住房和城乡建设局等单位，对兴盛花园33#商住楼进行工程竣工验收。2015年1月19日，静宁县住房和城乡规划建设局认为33#商住楼符合竣工验收备案条件，同意备案。在建设期间，兴盛公司向静宁县国土资源局申请办理土地使用权登记时，静宁县国土资源局称，2014年7月10日经静宁县人民政府第38次常务会议决定，同意国土局提出兴盛公司应补交土地出让金，由国土局负责并督促平凉兴盛房地产开发公司补交土地出让金1540575元的意见，静宁县国土资源局通知兴盛公司应按规定补交出让金，才予办理登记、颁证。兴盛公司认为其已完全履行了合同约定，静宁县国土资源局、静宁县人民政府不予登记、颁证的行为违法，向本院提起诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，静宁县国土资源局、静宁县人民政府分别具有主管本区域内土地登记申请、颁发《国有土地使用证》的法定职责。原告兴盛公司通过竞拍取得国有土地使用权，并与被告静宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告与被告之间存在着法律上的利害关系，原告起诉符合诉讼主体资格条件。本案原告的诉请属于要求被告履行办理土地使用权的法定职权之诉。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”原告与被告静宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》第十一条也约定：“受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记”。本案中，现有证据能够证明原告兴盛公司已按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴纳了全部土地出让金，被告应当依照合同规定及原告的申请等相关证明材料及时办理土地登记和颁发土地使用权证书。但原告在申请办理土地使用权证时，被告未经查实，以原告在建设过程中擅自改变土地用途、增加容积率为由拒绝办理土地使用权手续，故二被告不履行法定职责不予办理土地登记、颁证的行为违法。关于原告在建设中是否改变土地用途、增加容积率问题的认定，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。”按照法律规定，城乡规划部门是依法负责本行政区域内的城乡规划管理工作，并对建设单位是否按照规划条件进行建设具有法定的监督和管理职权。对建设工程规划条件的确定、调整及处罚职权由城乡规划主管部门实施，并非土地管理部门行使职权的范围，被告静宁县国土局认为原告的建设工程不符合规划条件，不予办理土地使用证行为违反相关法律规定。且在本案中原告是否违反规划条件，经庭审查明，2012年2月14日静宁县人民政府县长办公会议已原则同意原告兴盛公司在建的兴盛花园33#商住楼设计为地上六层，总建筑面积为2777.72平方米。2015年1月19日静宁县住房和城乡规划建设局对原告承建的商住楼进行验收，认为符合竣工验收备案条件，同意备案。由此认定，原告的建设工程并不违反规划要求。综上，二被告不予向原告兴盛公司进行土地登记并颁发土地使用证的行为违法，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告静宁县国土资源管理局、静宁县人民政府不予向原告平凉市兴盛房地产开发有限责任公司进行土地登记并颁发土地使用证的行为违法；
二、责令被告静宁县国土资源局、静宁县人民政府在二十日内向原告平凉市兴盛房地产开发有限责任公司履行办理土地登记并颁发土地使用权证的法定职责。
案件受理费50元，由被告静宁县人民政府、静宁县国土资源管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长赵峰
代理审判员金思刚
代理审判员李志梁
二Ｏ一六年七月十八日
书记员李彩佩