江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）通中行终字第00032号 上诉人（原审原告）许甫林。 委托代理人周永红。 被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。 法定代表人顾峰，局长。 委托代理人支建明，南通市公安局港闸分局政委。 委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局法制大队民警。 上诉人许甫林因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第169号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月23日立案受理后依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人许甫林及其委托代理人周永红，被上诉人南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）的委托代理人支建明、韩其山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，许甫林于2014年4月18日向港闸公安分局递交政府信息公开申请表。在申请表中，许甫林称2014年4月16日下午15时10分左右，警号063169的警察带两名不明身份的人闯入永兴街道节制闸村六组87-1号院内，要求港闸公安分局调查：1、警号063169的警察和随同的两人来该院因由何事；2、请将这两人的身份以书面形式告知我。港闸公安分局于2014年5月8日作出[2014年]港公信复第9号政府信息公开答复书，称永兴派出所警号为063169的民警与另两位民警到许甫林户拟向其了解寻求合法财产保护相关事宜，因许甫林家中无人，三民警离开。许甫林不服，向南通市人民政府申请行政复议。2014年6月18日，南通市人民政府作出通政复决[2014]109号行政复议决定书，决定维持港闸公安分局于2014年5月8日作出的[2014年]港公信复第9号政府信息公开答复书。许甫林仍不服提起行政诉讼，请求法院撤销港闸公安分局作出的[2014年]港公信复第9号政府信息公开答复书，责令港闸公安分局依法履行政府信息公开义务。 原审另查明，许甫林曾于2014年3月25日向港闸公安分局递交寻求合法财产保护申请书，申请港闸公安分局对其家庭合法财产和生命安全进行合法保护。同年3月31日，港闸公安分局下属永兴派出所就其寻求财产保护一事询问许甫林并制作询问笔录。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。港闸公安分局作为一级政府的职能部门，具有依法受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出答复的行政职权。 本案的争议焦点：1、许甫林申请公开的内容是否属《政府信息公开条例》规定的政府信息；2、港闸公安分局对许甫林提出的申请依法是否负有应答义务。 关于许甫林申请公开的内容是否属《政府信息公开条例》规定的政府信息的问题。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。条例第二条规定了“政府信息”的定义，定义包括两个方面：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，也就是说政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。反之，如果某些信息虽然与行政机关活动有关，但在正常情况下，行政机关履行职责时并不需要制作、获取和保存这些信息，这些信息就不是政府信息。第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中会产生大量信息，但并非所有信息都需要以一定的形式记录和保存。只有以一定形式或载体被保存、记录下来的信息才属于政府信息，也才可能需要公开。没有以有形载体记录、保存的信息，政府也没有公开的义务。就本案而言，港闸公安分局下属派出所民警到许甫林家中就其寻求合法财产保护事宜向许甫林了解相关情况，但因许甫林家中无人，民警未与许甫林及其家人发生接触，也未就此制作、获取或保存过与此相关的信息，故许甫林要求公开的关于2014年4月16日下午有民警及两名不明身份的人进入其院内的相关内容，不属于条例所规定的政府信息。 关于港闸公安分局对许甫林提出的申请依法是否负有应答义务的问题。《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……即无论申请公开的信息是否存在，是否属于公开范围、是否应由被申请的行政机关公开，收到申请的行政机关均有根据不同情况作出不同答复的职责。条例第二十四条第一款、第二款还规定，行政机关收到政府信息公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。但上述条款所规定行政机关的应答义务，其前提应是：一被申请的机关是条例指向的负有公开政府信息职责的行政机关；二申请人所申请的信息系条例规定的政府信息，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。具体到本案，许甫林申请要求公开的内容不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息，因此，港闸公安分局对许甫林要求公开涉诉内容的申请，无需依照条例的规定作出相应的应答。此外，虽然，港闸公安分局对此类申请无应答义务，但本着对申请人负责的态度，本案港闸公安分局在收到申请后，已经对许甫林的申请事项作出回复，告知系港闸公安分局下属派出所民警为许甫林申请财产保护事宜，前往许甫林家中欲向其了解相关情况，同时告知另外身着便装的两人均系民警，已经保障了许甫林的知情权。 综上，因许甫林所申请要求公开的内容依法不属《政府信息公开条例》规定的政府信息，港闸公安分局对此没有答复的义务。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决驳回了许甫林的诉讼请求。 许甫林不服提起上诉称，被上诉人是政府的重要组成部门，其履行对上诉人所处地段社会管理的职能和法律赋予的其他司法职能。本案的信息公开涉及上诉人与被上诉人管理和被管理的关系，被上诉人是履行信息公开的责任主体，有公开上诉人申请信息的义务。被上诉人虽然作出了答复，但内容不完整，对于另外两名民警的身份没有提供证据证实。请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人港闸公安分局辩称，收到上诉人的信息公开申请后，被上诉人根据规定作出了答复，保证了上诉人的知情权。因民警未与上诉人接触，尚未出现需要主动亮明身份的情形，被上诉人答复另外两人的身份系民警并无不当。被上诉人所作答复程序合法，内容恰当，适用法律准确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 许甫林提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。 本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点为上诉人申请公开的信息是否属于政府信息，被上诉人所作答复是否符合规定。 根据《政府信息公开条例》第二条之规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。可见，政府信息应当是客观存在的、现有的信息。本案中，上诉人向被上诉人申请公开的信息为请被上诉人调查：1、警号063169的警察和随同的两人来该院因由何事；2、请将这两人的身份以书面形式告知我。上诉人提出申请的目的是要了解警号063169的警察和随同的两人为何事来上诉人家及随同两人的身份。根据《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。从上述规定可以看出，上诉人申请信息公开时应当尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，从而便于行政机关依据其申请进行检索。上诉人要求公开的内容实质上是一种询问，需要被上诉人重新调查，而非被上诉人已经制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，上诉人申请公开的信息不属于政府信息。为了让上诉人了解其所申请的内容，被上诉人在收到上诉人的申请后作出了答复，告知了上诉人其所要了解的内容及随同两人的身份系民警，该答复没有侵犯上诉人的合法权益。 至于上诉人在二审中提到原审法院剥夺其委托权的问题。上诉人在一审中除委托其妻子作为代理人之外，还委托了另外两名人员作为公民代理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，当事人可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。原审法院经审查上诉人提交的委托手续，除上诉人之妻符合条件外，另外两名人员因不符合公民代理的条件，且超过了法律规定的代理人的人数，原审法院未予准许未违反法律规定。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许甫林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘羽梅 代理审判员  仇秀珍 代理审判员  张祺炜 二〇一五年二月十二日 书 记 员  金保阳 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； ……