广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第12号
上诉人（原审原告）：梁国贤，男，1970年9月1日出生，汉族，住郁南县。
被上诉人（原审被告）：郁南县畜牧兽医渔业局。住所地：郁南县都城镇大堤路**号。
法定代表人：覃醒华，局长。
被上诉人（原审被告）：郁南县通门镇人民政府。
法定代表人：黄平，镇长。
上述两被上诉人的共同委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
上诉人梁国贤因与被上诉人郁南县畜牧兽医渔业局（以下简称郁南渔业局）、郁南县通门镇人民政府（以下简称通门镇政府）渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁国贤、被上诉人郁南渔业局及被上诉人通门镇政府的共同委托代理人梁耀南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：向阳水库是郁南县行政区域内的全民所有水域。2010年间，梁国贤未取得养殖证在向阳水库库区内建造网箱，从事渔类养殖生产，至2013年时，梁国贤在向阳水库库区内投入建造养殖网箱41个，网箱面积1320平方米。
2013年1月16日，郁南县人民政府发出郁府（2013）3号《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》。2013年1月29日，郁南县人民政府发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，认为近年来，郁南县水库网箱养殖无序过度发展，网箱面积已达11万多平方米，由于养殖过程中大量投放饲料、药物等导致水库污染严重，水质不断恶化，向阳水库水质已由Ⅰ类水质降为Ⅲ类水质，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护郁南县水库水源，从源头控制人为因素对水库水资源造成污染，依据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规规定，对郁南县中型水库网箱养殖进行全面整治，通告要求：为防止水库水质进一步恶化，保护水库水资源的自净能力。1、云霄水库、大河水库从2013年4月1日起禁止网箱养殖。2、向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖。3、各网箱养殖户自公布之日起至2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，郁南县有关部门将依法依规处理。
2013年6月5日，郁南渔业局向梁国贤发出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促梁国贤于2013年6月19日前自行拆除网箱养殖设施。梁国贤自行拆除部分网箱养殖设施。
2013年8月12日，郁南渔业局向梁国贤发出粤郁牧渔告（2013）17号《行政处罚事先告知书》，梁国贤在法定的期限内没有向郁南渔业局提出申辩。2013年8月19日，郁南渔业局作出粤郁牧渔罚（2013）17号《行政处罚决定书》，认定梁国贤未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定，郁南渔业局遂作出如下处罚决定：梁国贤自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除网箱养殖设施：网箱41个面积共1320平方米。
2013年10月8日，郁南渔业局组织执法人员拆除梁国贤在向阳水库网箱18个，面积540平方米。梁国贤尚有部分网箱未拆除，其仍使用未拆除网箱养殖设施进行养殖。2014年6月12日，梁国贤向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：根据2009年修正《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条第三款规定，作为郁南县人民政府渔业行政主管部门的郁南渔业局对在全民所有水域向阳水库库区内建造网箱设施，从事渔类养殖生产的行为进行处理属其职权范围。梁国贤未经任何批准手续，未取得养殖证情况下，从2010年起在全民所有水域向阳水库库区内建造网箱养殖设施进行渔类养殖生产，属于未依法取得养殖证在全民所有水域违法从事养殖生产的行为，郁南渔业局对其作出行政处罚决定，限其自行拆除网箱养殖设施合法。对梁国贤认为郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月8日拆除其养殖网箱行政行为违法的主张，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述的规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件，本案中，梁国贤未经任何批准手续，未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产的行为，属于违法养殖，其网箱设施依法必须予以拆除。梁国贤在全民所有水域建造网箱设施从事渔类养殖生产不属于其合法权益，依法不属申请国家赔偿范围，且梁国贤认为郁南渔业局、通门镇政府强制拆除其网箱造成其损失423000元，未能提供证据证实。因此，对梁国贤要求赔偿其损失423000元的诉讼主张，原审法院不予支持。
综上，案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决：一、驳回梁国贤要求确认郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月8日强制拆除梁国贤养殖网箱行政行为违法的诉讼请求。二、驳回梁国贤要求郁南渔业局、通门镇政府赔偿损失423000元的诉讼请求。案件受理费50元，由梁国贤负担。
上诉人梁国贤不服原审法院上述判决，向本院上诉称：原审判决与案由及梁国贤原审诉求不符，歪曲事实，适用法律错误，具体表现在：一、原审判决已叙述本案案由为“行政强制拆除及行政赔偿纠纷”，但原审法院所审理的却是行政处罚事由，而不审理郁南渔业局与通门镇政府的行政强制行为是否合法。二、本案是行政强制纠纷，但原审法院却适用与行政强制完全无关的《中华人民共和国行政处罚法》，而未适用《中华人民共和国行政强制法》。三、原审法院为了所谓的维护当地稳定而置国家法律于不顾，没有依法独立行使审判权，没有依法维护国家的稳定和法律的尊严，因此原审判决错误。在本案二审庭审过程中，梁国贤向本院提交了书面上诉意见。梁国贤在书面上诉意见中认为：一、政府的行为是造成水库网箱养殖无序发展的重要原因。2011年鸡林网箱养殖发生死鱼事件后，政府为平息事态，支付补偿款给养殖户。其中补偿给与政府官员相熟的养殖户的补偿款要高于养殖户的实际损失，这就造成了损失大的其他养殖户有意见，从而产生了大量上访；而某些人觉得有利可图，就大量建造网箱。二、网箱养鱼本身是一个高投入、高技术、高风险的产业，因为网箱养鱼是同箱鱼养到同样规格再一起上市，且鱼的生长期较慢，没有一定时间是难以处理网箱鱼的。郁南渔业局和通门镇政府以梁国贤无有效养殖证为由，不按相关法律规定的程序进行处理就强拆网箱，这是违法的，也是不合理的。三、梁国贤无证养殖的责任完全应由主管部门承担。梁国贤在郁南县连续从事渔业养殖达25年之久，但一直办不到养殖证。反而有些从未养鱼或养殖时间极短的人一去办证就有了，这明显是主管部门不作为、徇私舞弊。因为主管部门的上述行为，导致向阳水库在2011、2012年连续发生死鱼事件，使养殖户损失近千万元。四、郁南渔业局和通门镇政府强拆梁国贤网箱是严重违法的。郁南渔业局在2013年5月5日将第一张《限期拆除网箱养殖设施通知书》送达到梁国贤处，到2013年8月12日再次将《行政处罚事先告知书》送达给梁国贤，限期15天自行拆除网箱设施面积130平方米。2013年8月14日，梁国贤到郁南渔业局，口头陈述申辩在短时间内无法打捞拆除网箱，且在2012年10月31日死鱼事件发生后，郁南渔业局还鼓励养殖户度过难关，如何复产，过了不久又要拆除网箱是不合理的。梁国贤当时提出会在2014年5月底全部拆除网箱，郁南渔业局不同意。后来梁国贤回去后自行拆除了130平方米的网箱，已履行了告知书的要求。2013年9月25日，郁南渔业局口头要求梁国贤再拆除100平方米网箱，当时梁国贤表示同意，并提出一个月后才可以拆10%，但2013年9月28日郁南渔业局和通门镇政府在梁国贤不知情的情况下企图强制拆除梁国贤的网箱，后被梁国贤发现。梁国贤要求郁南渔业局和通门镇政府出示合法手续，郁南渔业局和通门镇政府即离开了现场。2013年10月8日，郁南渔业局和通门镇政府组织人员强拆梁国贤的网箱，当时梁国贤要求出示郁南渔业局和通门镇政府出示法律依据，但郁南渔业局和通门镇政府却要将梁国贤捉走。因想到会损失惨重，梁国贤回鱼棚拿汽油浇到自己身上，想一死了之，后来在医院治疗了一天。结果相关人员却说梁国贤有火药枪，将梁国贤和妻子拘留，但经搜查，并未找到火药枪。等梁国贤拘留完毕回到鱼棚，才发现许多网箱被拆除。郁南渔业局和通门镇政府将鱼搞乱装在剩余的网箱里，导致鱼苗大量走失，肉食性鱼类吃其他鱼，还因养殖密度过大导致鱼无法生长或死亡，造成了梁国贤的惨重损失。五、郁南渔业局和通门镇政府并没有强制执行权就强拆梁国贤网箱，违反了法律规定。对梁国贤进行拘留四天也是没有拘留决定书的违法拘留，严重违法。六、郁南渔业局和通门镇政府在复议期限和起诉期限内就强制拆除梁国贤的网箱，剥夺了梁国贤的复议申请权和起诉权，在强拆前没有进行听证，也拒绝听取梁国贤的陈述、申辩，严重违反法定程序，侵犯了梁国贤的财产权利。七、郁南渔业局在诉讼期间提交的证据造假：1、给梁国贤的《限期拆除网箱养殖设施通知书》与提交给法院的内容相同而日期不同；2、给梁国贤的《行政处罚事先告知书》与提交给法院的内容不同而日期相同；3、被上诉人公示的照片说工作人员协助养殖户拆除网箱，但实际上是将梁国贤逼上绝路甚至差点自焚，还将梁国贤和妻子抓去派出所拘留，也没有出具拘留决定书。八、水库网箱养鱼的起因是政府大量宣传和鼓励，并多次在郁南县电视台、云浮日报、南方农村报、南方日报进行宣传和鼓励。造成水库无证养殖和过度养殖的原因完全是因为郁南渔业局和通门镇政府不监管，一味鼓励养殖户网箱养殖，却从不要求养殖户领证养殖，也没有对养殖进行监管。综上所述，请求二审法院：1、撤销原审判决。2、确认郁南渔业局与通门镇政府行政强制拆除违法。3、判令郁南渔业局与通门镇政府赔偿梁国贤的经济损失423000元。4、本案一、二审诉讼费用由郁南渔业局与通门镇政府负担。
被上诉人郁南渔业局辩称：一、根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第四十八条的规定，郁南渔业局有权对梁国贤在向阳水库违反渔业法的行为进行调查及做出行政处罚。二、郁南渔业局对梁国贤违法行为的认定事实清楚，证据确实充分。梁国贤自2010年开始，在没有向郁南渔业局提出申请，取得郁南县人民政府核发养殖证的情况下，擅自在向阳水库建设网箱从事养殖生产，违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款的规定。三、郁南渔业局对梁国贤作出的处理合理，符合法律规定。近年来，由于郁南县水库网箱养殖无序过度发展，导致水库污染严重、水质不断恶化，其中向阳水库水质已由Ⅰ类将为Ⅲ类，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护郁南县水库水资源，郁南县人民政府分别于2013年1月16日、29日发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》及《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，明确提出向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖，各网箱养殖户在2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法处理。基于向阳水库水质受污染严重的事实及郁南县人民政府整治网箱养殖的要求，对于梁国贤未取得养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的行为，已不存在责令补正、补办养殖证的条件，只能依法限期拆除养殖措施。郁南渔业局对梁国贤作出的行政处罚符合向阳水库水污染治理的现实需要，维护了广大人民群众的利益，是合理合法的。四、郁南渔业局拆除梁国贤网箱养殖设施符合法律规定，且程序合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，郁南县渔业局有权强制拆除梁国贤的网箱养殖设施。郁南渔业局在认定梁国贤无养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的违法事实后，于2013年6月5日向梁国贤送达《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促梁国贤于2013年6月19日前自行拆除网箱养殖设施。期限届满后，梁国贤未自行拆除，郁南渔业局在进行现场检查、明确梁国贤违法事实的情况下，于2013年8月12日向梁国贤送达《行政处罚事先告知书》，告知梁国贤郁南渔业局拟对其作出行政处罚的决定，并明确告知其有陈述申辩的权利。2013年8月19日，郁南渔业局正式对梁国贤作出行政处罚，并于当天向梁国贤送达《行政处罚决定书》。梁国贤在收到该处罚决定后，没有按法定期限履行拆除网箱养殖设施的义务。在郁南渔业局一再催告及敦促梁国贤拆除网箱设施的情况下，梁国贤才于2013年10月前自行拆除了少部分网箱，尚有大部分网箱未拆除。2013年10月8日，郁南渔业局再次派工作人员到梁国贤养殖场，要求梁国贤拆除网箱，遭到了梁国贤的拒绝。为维护法律的严肃性，郁南渔业局在妥善处理梁国贤放养在网箱中各种鱼类的情况下，依法强制拆除了梁国贤的18只养殖网箱。五、郁南渔业局强制拆除梁国贤的养殖网箱，是依法履行职务的合法行为，且在拆除梁国贤养殖网箱之前，已对梁国贤网箱中的鱼进行了妥善处理，郁南渔业局的行为并没有对梁国贤的合法权益造成任何损害。因此，梁国贤要求郁南渔业局赔偿其损失423000元根本没有事实依据，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。综上所述，原审判决正确，请求二审法院驳回梁国贤的上诉请求。
被上诉人通门镇政府辩称：一、同意郁南渔业局的答辩意见。二、通门镇政府是协助郁南渔业局对梁国贤的违法养殖行为进行处理，直接作出处罚决定和进行强制拆除的机关是渔业局，通门镇政府与强制拆除行为没有关联。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：梁国贤在本案一审中的诉讼请求是请求判决：1、确认郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月8日强制拆除梁国贤养殖网箱的行政行为违法；2、郁南渔业局、通门镇政府赔偿梁国贤损失423000元；3、本案诉讼费由郁南渔业局、通门镇政府承担。
在本案二审庭审过程中，梁国贤认为在其网箱被强制拆除时，梁国贤已被郁南县公安局拘留，并不在强拆现场。此外，梁国贤提交了《向阳水库存鱼数量核查登记表》及《向阳水库清拆网箱登记确认书》，梁国贤认为该两份证据可以证明其因郁南渔业局及通门镇政府的强制拆除行为造成了423000元的损失；郁南渔业局认为上述两份证据虽然是真实的，但只能证明郁南渔业局拆除了梁国贤网箱后鱼的存量，但不能证明造成了梁国贤的损失。
本院认为：本案是渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案二审的争议焦点是：1、通门镇政府作为本案一审被告的诉讼主体是否适格。2、郁南渔业局组织人员强制拆除梁国贤网箱的行为是否符合法定程序。3、梁国贤请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据。
关于通门镇政府作为一审被告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定：“……县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”第七条第三款规定：“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；……”第四十八条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”根据上述规定，郁南渔业局有权对郁南县辖区内的渔业养殖行为进行监督管理，以及对于违反法律规定进行养殖的行为进行处罚。在本案中，郁南渔业局是以自己的名义对梁国贤作出行政处罚决定并对其网箱进行强制拆除的，通门镇政府仅是对郁南渔业局进行协助。虽然梁国贤认为在强制拆除其网箱时有通门镇政府的工作人员表示是代表通门镇政府实施强拆行为的，但梁国贤并未提交证据予以证明。因此，通门镇政府没有以自己的名义实施强制拆除梁国贤网箱的行为，故通门镇政府不是本案一审适格的被告。
关于郁南渔业局组织人员强制拆除梁国贤网箱的行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”在本案中，郁南渔业局虽在答辩时认为其在强制拆除前曾对梁国贤进行过催告，但并未提供证据证明其在行政处罚决定作出后曾依照上述法律规定对梁国贤进行书面催告。因此，郁南渔业局的上述行为不符合上述法律规定，原审判决驳回梁国贤要求确认郁南渔业局强制拆除梁国贤养殖网箱行政行为违法的诉讼请求不当，本院予以纠正。梁国贤请求确认郁南渔业局行政强制拆除其养殖网箱行政行为违法的理由成立，本院予以支持。
关于梁国贤请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件。在本案中，梁国贤未办理任何手续，在未取得养殖证的情况下在向阳水库库区建造网箱进行渔业养殖，属于非法养殖。因此，梁国贤被拆除的网箱养殖设施（包括其中的养殖鱼类）不属于其合法权益，依法不属于可以申请国家赔偿的范围，梁国贤主张赔偿其损失的请求，由于缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持并无不当，依法应予维持。
综上所述，梁国贤上诉请求确认郁南渔业局强制拆除其网箱养殖设施的行为违法的请求、理由成立，本院予以支持；其上诉请求郁南渔业局、通门镇政府赔偿其损失的请求、理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第11号行政判决第一项。
二、维持郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第11号行政判决第二项。
三、确认被上诉人郁南渔业局于2013年10月8日强制拆除上诉人梁国贤养殖网箱的行为违法。
四、驳回上诉人梁国贤的其他上诉请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人梁国贤和被上诉人郁南渔业局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 陈辉财