广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第45号
上诉人（原审原告）蒋云华，女，汉族。
委托代理人傅义明，男，汉族。
被上诉人（原审被告）深圳市社会保险基金管理局，住所地深圳市彩田南路海天大厦，组织机构代码455766715。
法定代表人曾思克，该局局长。
委托代理人叶振宏，广东中全律师事务所律师。
委托代理人陈扬，男，汉族。
上诉人蒋云华因诉深圳市社会保险基金管理局行政确认一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第799号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告（即蒋云华）的身份证及户口本均记载原告系1959年12月20日出生。2009年12月8日，原告向被告（即深圳市社会保险基金管理局）申请办理按月享受养老保险待遇，原告向被告提交了《深圳市企业参保员工养老保险待遇审核表》、身份证、户口本等材料，其中原告本人在《深圳市企业参保员工养老保险待遇审核表》中“年龄”�栏中填写为“50周岁（1959年12月20日生）”。被告于同日受理后向原告出具了受理通知书。被告于2009年12月29日作出深社保月养决字（2009）第11034号《深圳市企业参保员工养老保险待遇决定书》，载明：“原告从2010年1月起按月享受养老保险（包括基础养老金、个人帐户养老金、过渡性调节金、生活补助）合计1276元。”原告于2010年1月5日签收上述待遇决定书。2012年5月15日，原告向被告申请将其在异地的养老保险关系转入深圳重新核算养老保险待遇。被告于2012年5月25日向湖南省安化县社会劳动保险所寄送了《基本养老保险关系转移接续联系函》并于2012年7月20日收到湖南省安化县社会劳动保险所寄回的《基本养老保险关系转移接续信息表》，被告经审核认定原告不符合转移接续办法的规定，遂将转入的养老保险金只计入原告个人账户，不计算内地的缴费年限（包括视同缴费年限），作出为原告继续发放养老保险待遇的决定。原告对此不服，多次向被告反映。被告于2013年1月派人前往湖南省安化县社会劳动保险所调查情况，被告经调查查明湖南省益阳市安化县社保个人账户的建立时间是1996年1月，1996年1月之前的为统筹部分。原告的实际缴费年限为1996年1月至1997年3月。原告于1997年5月12日申请补缴1987年12月至1997年3月的养老保险。由于原告原所在单位为国有大集体企业，企业经营因难未按时为职工缴纳养老保险费，原告因工作调动，按《湖南省劳动厅关于劳动合同制工人退休养老保险基金收缴、管理若干具体问题的处理意见》（湘劳社险（1989）71号）中关于“因生产工作需要，经劳动部门批准，个别从集体所有制单位顶指标调入全民所有制单位的人员，调入单位和调入者本人要按调入时当地的缴费标准，连本带息补缴在集体单位工作期间的全部退休养老金”的规定，原告一次性补缴了1987年12月至1997年3月的养老保险费，其中1987年12月至1995年12月为统筹养老保险费。被告调取了原告的实际缴费清单、原告补缴财务凭证、《全民所有制单位劳动合同制工人转移工作单位介绍信》、《全民所有制单位劳动合同制工人转移工作单位介绍信荐根》以及两份《基本养老保险关系转移接续信息表》。其中一份《基本养老保险关系转移接续信息表》显示原告的养老保险缴费时间从1987年1月至1997年3月，在该表上安华县社会劳动保险所盖章确认：“应本人要求，结合其实际缴费情况，对以上1987年1月-1997年3月作修改。安化县建立个人账户时间为1996年1月，之前为视同缴费年限。”另一份显示原告的养老保险缴费时间仅从1996年1月至1997年3月。基于以上调查情况，被告于2013年4月8日作出《关于蒋云华养老保险关系转入�处理决定》决定将原告在湖南省益阳市安化县已转入的养老保险缴费年限不作为在被告处计发养老保险待遇的缴费年限；并将已转入的养老保险按原渠道退还。原告不服上述决定，向深圳市人民政府申请行政复议，深圳市人民政府于2013年6月24日作出深府复决（2013）184号行政复议决定书，决定维持被告作出的具体行政行为。原告仍不服，故诉至法院。
原审法院认为，本案原告主张被告应当按照国家政策为其接续养老保险关系。但《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见》（人社部发（2010）70号）第十二项关于遗留问题规定的是：“参保人员在《暂行办法》实施前跨省流动就业未按国家规定办理基本养老保险关系转移接续手续，已达到待遇领取条件且没有领取基本养老保险待遇的，应比照《暂行办法》的规定确定待遇领取地，并补办基本养�保险关系转续手续。待遇领取地应按规定将本地和异地的缴费年限（含视同缴费年限）合并计算，并核发基本养老保险待遇。参保人员在《暂行办法》实施前已办理了基本养老保险关系转移接续手续，且已达到待遇领取条件，由当前基本养老保险关系所在地负责按规定将本地和异地缴费年限（含视同缴费年限）合并计算，并办理基本养老保险待遇核发手续。”2013年1月1日起施行的《深圳经济特区社会养老保险条例》第五十三条规定的是：“2010年1月1日至本条例实施前，在本市办理申请并按月领取养老金但未按国家转移接续办法计发相应待遇的参保人，按本条例规定重新计算养老保险待遇，并自领取养老金的当月起补发差额”。本案原告在《暂行办法》实施前已申请办理领取基本养老保险待遇手续，但未办理基本养老保险关系转移接续手续，故，原告的情形并不符合前述规定。此外，2010年1月1日施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国务院办公厅国办发（2009）66号）第二条规定，本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。本案原告于2009年12月达到退休年龄，并申请按月领取养老保险待遇，被告于2009年12月29日作出深社保月养决字（2009）第11034号《深圳市企业参保员工养老保险待遇决定书》，于2010年1月5日送达给原告。被告作出的《关于蒋云华养老保险关系转入的处理决定》符合上述规定，并无不当，该院予以支持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告蒋云华�诉讼请求。
上诉人蒋云华不服原审判决，向本院提出上诉，上诉请求撤销原审判决及被上诉人作出的《关于蒋云华养老保险关系转入的处理决定》，责令被上诉人重新计算养老保险待遇，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。上诉理由：一、2010年1月1日施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第二条规定，已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。上诉人在2010年1月1日以前没有“已经按国家规定领取基本养老保险待遇”，符合该办法中关于转移基本养老保险关系的规定；上诉人2010年1月1日前没有领取基本养老保险待遇，2010年1月7日才领取2010年1月份的养老金，2009年12月份上诉人缴纳了养老保险，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》是指领取养老金，而不是指申请办理养老手续，因为养老手续申请不存在“领取”之说。并且《深圳市企业参保员工养老保险待遇决定书》于2010年1月5日送达，根据具体行政行为生效是以送达行政相对人为要件，因此该决定在2010年1月5日生效，即，上诉人在1月5日办理完成该申请。二、上诉人符合2013年1月1日起施行的《深圳特区社会养老保险条例》第五十三条所规定的“2010年1月1日至本条例实施前，在本市办理申请并按月领取养老金但未按国家转移接续办法计发相应待遇的参保人，按本条例规定重新计算养老保险待遇，并自领取养老金的当月起补发差额。”该条例第五十三条在国务院制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第二条规定基础上擅自增加“办理申请”要件，违反该办法第十一条关于“各地已制定的跨省基本养老保险关系转移接续相关政策与本办法规定不符的，以本办法规定为准”的规定。根�上位法优于下位法的原则，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》应当作为本案的适用法律。
被上诉人深圳市社会保险基金管理局答辩称，原审查明事实清楚，依据充分，适用法律正确，上诉人的主张不成立。一、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第二条规定，按照国家规定领取基本养老待遇的人员不再转移基本养老关系。也就是说，在该办法于2010年1月1日起实施后，还没有申请领取养老保险待遇的在职参保人员，可以办理接续转移。上诉人于2009年12月达到退休年龄，并申请按月领取养老保险待遇，被上诉人于2009年12月29日作出养老保险待遇决定，上诉人系于2010年1月起领取养老保险待遇，故其不符合《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的规定。二、首先，《深圳经济特区社会养老保险条例》第五十三条与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第二条的规定并不冲突，第五十三条的规定恰恰体现了与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》逻辑的一贯性，反映了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施前已申请领取养老保险待遇的不能再办理转移接续。其次，《深圳经济特区社会养老保险条例》是经济特区法规，而《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》属于国务院的规范性文件，其法律效力应低于前者。最后，被上诉人也无权审查经济特区法规的合法性。综上，请求二审法院依法维持原审判决。
原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，各方当事人陈述了质证意见，二审各方没有新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，双方当事人对于上诉人申请办理领取养老保险待遇的经过及上诉人申请办理养老保险关系转移接续手续的时间没有异议，本案核心争议焦点在于上诉人是否符合办理养老保险待遇转移接续条件，即被上诉人在被诉《关于蒋云华养老保险关系转入的处理决定》中以上诉人已于2009年12月申请领取养老保险待遇为由认定关系转移无效是否合法正确。
根据《深圳经济特区社会养老保险条例》（2013年1月1日起实施）第五十三条的规定，2010年1月1日至该条例实施前，在本市办理申请并按月领取养老金但未按国家转移接续办法计发相应待遇的参保人，按条例规定重新计算养老保险待遇，并自领取养老金的当月起补发差额。该条文系在国家国办发（2009）66号《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及人社部发（2010）70号《关于城�企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》（以下简称《具体意见》）后制定，亦系对国家上述文件的明确和执行。因此，对该条文规定的理解亦需结合国家上述文件政策进行。
《暂行办法》及《具体意见》制定的目的在于促进实现参保人员跨省流动就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，保障参保人员的合法权益。当然，基于工作平稳可操作的考虑，对于转移接续划定了时间点。2010年1月1日实施的《暂行办法》第二条规定，已经按照国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。此处强调的是已享受养老保险待遇不再转移。2010年9月26日《具体意见》第十二条“关于遗留问题”第一款则进一步明确了，参保人员在《暂行办法》实施前跨省流动就业未按国家规定办理基本养老保险关系转移接续手续，已达到待遇领取条件且没有领取基本养老保险待遇的，补办基本养老保险关系转移手续。相比《暂行办法》第二条，《具体意见》第十二条进一步明确了，只要没有领取基本养老保险待遇，即使达到了待遇领取条件的，也依然可以转移接续。换言之，仍然是只有已经在2010年1月1日以前实际领取基本养老保险待遇的，才不能办理转移接续。上诉人显然在2010年1月1日以前，并未实际领取基本养老保险待遇。
结合到《深圳经济特区社会养老保险条例》第五十三条，第五十三条虽然相比《暂行办法》及《具体意见》增加了“办理申请”的限制，但案中，上诉人虽于2009年12月8日提出领取养老保险待遇申请，被上诉人于2009年12月29日作出养老保险待遇决定，然而该待遇决定于2010年1月5日才送达上诉人，即该待遇决定于当日才发生效力。因此，在2010年1月5日前，上诉人的申请并未办结，仍处于办理状态�上诉人符合上述条例第五十三条关于2010年1月1日起办理申请的条件。对此条如此理解，才与国家文件政策规定精神更加一致，才与国家出台养老保险关系转移接续政策促进转移的宗旨更为吻合。因此，被上诉人以上诉人于2009年12月提出申请为由认定上诉人不符合转入养老保险关系条件，法律依据不足，本院不予支持。
此外，被上诉人在被诉处理决定中亦提及上诉人提交的《基本养老保险关系转移接续信息表》不属实。就此问题，上诉人主张其没有隐瞒真实情况，系按照工作人员要求提交的《基本养老保险关系转移接续信息表》。从上诉人提交的四份《基本养老保险关系转移接续信息表》上的内容看，上诉人该主张有一定合理性。被上诉人提交的安化县社会劳动所《复函》等证据则显示上诉人实际缴费时间为1996年1月至1997年3月，之前为补缴。关于上诉人在湖南省益阳市安化县的养老保险缴费年限应如何认定，及是否可予接续转移，被上诉人可根据查明的事实予以处理，本院对此不作认定。
综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人作出的《关于蒋云华养老保险关系转入的处理决定》适用法律错误，依法应予撤销。原审判决适用法律错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目及第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销深圳市福田区人民法院作出的（2013）深福法行初字第799号行政判决；
二、撤销被上诉人深圳市社会保险基金管理局于2013年4月8日作出的《关于蒋云华养老保险关系转入的处理决定》；
三、被上诉人深圳市社会保险基金管理局对上诉人蒋云华关于转入养老保险关系的申请重新作出处理。
本案一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王惠奕
审 判 员 陈 亮
代理审判员 杨宝强
二〇一四年十月二十七日
书 记 员 袁 焘