山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终173号上诉人（原审原告）高玉枢，男，1933年7月14日出生，汉族，农民，现住济宁市高新区。上诉人（原审原告）褚庆英，女，1936年2月20日出生，汉族，农民，住址同上。共同委托代理人高晋强，男，1968年9月27日出生，汉族，住济宁市。被上诉人（原审被告）济宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地济宁市吴泰闸路116号。法定代表人尤卫平，主任。上诉人高玉枢、褚庆英因与被上诉人济宁高新技术产业开发区管理委员会行政确认一案，不服济宁市中级人民法院于2016年12月14日作出的（2016）鲁08行初185号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达了告知书和诉讼要素表，对本案进行了书面审理。现已审理终结。原审原告高玉枢、褚庆英诉称，二原告系夫妻关系，育有四子。二原告在济宁高新区洸河街道办事处苏东村(原济宁市郊区李营镇苏东村)拥有房屋一处。该房屋系二原告于1987年5月将原土坯结构平房翻建的四间砖瓦房，并于1991年8月6日办理了证号为:济郊集建(1991)第081103620007号《集体土地建设用地使用权证》。2003年5月，经二原告与四子高晋强协商并由双方共同出资，将四间平房翻建为二层楼房。2010年8月拆迁之前，虽有改造翻建情形，但始终没改变房屋所有权为二原告的事实。二原告三子高晋勇1999年12月转业后，其妻张萍及儿子高尚均随迁入户在原市中区马驿桥小区为“非农业”户口。四子2006年5月搬离与二原告共同居住的上述房屋后，2006年8月28日三子妻儿迁移变更入户在二原告的家庭户中，户主为原告高玉枢，张萍母子二人未实际和二原告居住生活。2008年2月28日张萍母子二人户口与二原告分开，成为两个家庭户，二原告的户主是高玉枢，张萍母子二人的户主是张萍。二原告的三子、四子均不是涉案房屋的所有权人，其协议私分二原告的房产无效。2010年8月委托拆迁人与房地产评估公司联合制作的《房屋丈量分项勘估表》中确认涉案房屋的产权人为原告。8月26日原告向拆迁公司交出房屋后，在《拆迁房屋交接单》中再次确认被拆迁人是高玉枢，但未经原告同意私自在被拆迁人一栏增加了高尚的名字。2010年12月1日，洸河办事处拆迁指挥部组织公安、土管、工商、综合执法、纪委监督等几个行政职能部门组成证件验审小组，联合审验被拆迁村民的宅基地使用权证、户口本、身份证等有效证件时，联合签署认定意见制作的《洸河新苑拆迁补偿结算部门会审传递单》中土地管理部门对“集体土地证号为(0811036200**)产权属于高玉书（枢)”的意见再次确认。公安部门认定高尚是户主“属实”的张芬警官的签字是伪造的。在此“会审传递单”中存在着严重未按规定审查认定被拆迁人主体资格的违法行为。拆迁指挥部验审小组未经原告同意授权，变更高尚为被拆迁人的行为违法。拆迁指挥部验审小组己明确认定高玉枢的《集体土地建设用地使用权证》合法有效，应按“有证”房屋予以补偿，但拆迁指挥部和拆迁人却按“无证”房屋，只与高尚签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。高尚不是房屋所有权人，也从未建过任何房屋。洸河办事处拆迁指挥部和拆迁人把高尚作为被拆迁人和被拆迁户的户主，明显错误。2013年9月，二原告回迁时，才发现自己居住和使用多年的老宅基地房屋，被补偿安置的两套新房均办理在高尚一人名下，补偿款也被高尚全部领取和占有，二原告没有获得任何权益。综上，拆迁指挥部的审查人员没有认真履行职责，没有严格审查拆迁补偿安置材料，《洸河新苑拆迁补偿结算部门会审传递单》中公安机关认定高尚是户主“属实”的意见未作审查，致使被拆迁人的主体资格认定错误，与高尚错签了《房屋拆迁补偿安置协议书》。二原告认为高新区土地储备管理中心是被告特别授权的拆迁人，洸河办事处拆迁指挥部也是被告发文授权组织成立的负责拆迁补偿安置的临时管理机构组织。济宁市人民政府“济政土字(2011)65号”关于济宁高新区洸河新苑安置用地的批复文件中，明确规定该项目房屋建成后完全由高新区管委会回购，用于杨楼、江庄、苏东、苏西四村的安置房屋，不得对外销售的特别规定。故依据法律规定，二原告依法提起本案诉讼，请求法院确认被告授权成立的高新区洸河办事处洸河新苑城中村改造项目指挥部和拆迁人济宁高新区土地储备管理中心，于2010年12月1日在拆迁补偿时对苏东村顺序为第49号被拆迁宅基房屋未按规定审查认定被拆迁人的主体资格，认定和补偿给高尚的行为不合法，依法改判被拆迁人为原告高玉枢。原审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是被诉行政行为对其权利义务产生了实际影响。本案中，被诉行为的表现形式是《洸河新苑拆迁补偿结算部门会审传递单》，该会审传递单只是拆迁补偿工作中的一个环节，属于内部审核材料，并不直接产生使原告高玉枢、褚庆英房屋权利及宅基地使用权发生变动的法律后果，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。涉案拆迁发生于2010年12月1日，根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”该条例第十六条亦规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”因此，在涉案房屋拆迁过程中对被拆迁人产生实际影响是房屋补偿安置协议或拆迁裁决。对于涉案房屋拆迁补偿安置协议，原告亦已提起民事诉讼。综上，原告提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合法定起诉受理条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告高玉枢、褚庆英的起诉。上诉人高玉枢、褚庆英不服提起上诉，请求二审法院查清事实，依法撤销原审行政裁定书，重新审理，改判被拆迁人为高玉枢，诉讼费用由被上诉人负担。理由如下：1、原审法院认定事实不清，审判程序不合法。原审法院对拆迁指挥部验审小组是否按规定审查认定被拆迁人主体资格的基本事实没有核实清楚，只是对具体行政行为是否对当事人权利产生影响方面进行形式上的审查，作表面文章，未从根本上调查清楚指挥部验审小组审查职能的决定作用，认定事实不清。2、原审裁定故意曲解法律，在适用法律上存在明显错误，程序违法。原审法院既然认定《房屋拆迁补偿安置协议》对被拆迁人产生实际影响，那么签订本协议的合同主体双方，就必须符合《城市房屋拆迁管理条例》和《中华人民共和国合同法》的规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，济宁高新区土地储备管理中心依法申请《房屋拆迁许可证》，由济宁市建设行政主管部门行政审批许可确定为拆迁人。苏东村第49号宅基地房屋所有人高玉枢是真实的被拆迁人。按照《洸河新苑住宅小区房屋拆迁补偿安置实施方案》第三条和第四条的规定，持有《集体土地建设用地使用权证》的房屋所有权人高玉枢，才是合法的被拆迁人。此“拆迁实施方案”中明确规定了被拆迁人由“洸河新苑拆迁指挥部验审小组”进行审查认定的行政职能，确切界定了拆迁指挥部验审小组的行政责任。审查认定被拆迁人是决定“被拆迁村民”按照拆迁补偿工作程序能否有效签订《房屋拆迁补偿安置协议》最为关键重要的环节。2010年拆迁补偿时高尚既没有房屋所有权，也没有任何出资行为和建过该处房屋，拆迁指挥部验审小组认定更改高尚为被拆迁人显然是错误的，更是违法的。原审法院把无效的房屋拆迁补偿安置协议作为裁定认定本案的依据显然错误。原审法院把“会审传递单”认为是被诉行为的表现形式更是错误的。其实“会审传递单”是拆迁补偿过程中体现拆迁指挥部具体行政行为的最为关键的一份证据。原审法院不进行违法行政行为的实体审查，把本案事实调查清楚，只是从审查具体行政行为的表面形式上走过场，故意回避了实体审查和行政行为形式审查的因果关系，致使认定事实不清，适用法律明显错误。原审法院对能否有效签订《房屋拆迁补偿安置协议》的前因后果和拆迁补偿的地方政策性法规未作审查核实。被上诉人授权的拆迁指挥部和拆迁人高新区土地储备管理中心，两单位拆迁补偿安置的行为“合二为一”，未按规定审查被拆迁人主体资格的行为，显然属于人民法院行政诉讼的受案范围。3、拆迁指挥部、拆迁人经高新区管委会特别授权委托和建设行政主管部门审批许可制定了《洸河新苑住宅小区房屋拆迁补偿安置实施方案》，却未能依法按照其规定履行拆迁补偿之责,对苏东村第49号的老房屋更改被拆迁人姓名明显的错误事实，不予审查核实和纠正，反而又让第三人张萍代签协议,违法办理确认高尚主体资格的行为,都可证明原审法院裁定错误。涉案房屋属“有证”的情况，而拆迁指挥部和拆迁人却按“无证”房屋，未按规定办理授权委托手续，只与高尚一人签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，存在明显合同违法行为,协议显然无效。原审法院没有依法查明张萍代签协议的违法事实，盲目裁定驳回起诉完全错误。被上诉人发文授权成立的拆迁指挥部和拆迁人把高尚作为被拆迁人的行为,违反了拆迁实施方案的规定，确认高尚作为被拆迁人的主体资格违法。原审法院没有调查清楚造成房屋侵权的事实，驳回起诉显然错误。4、原审未审查“会审传递单”公安机关认定高尚是户主属实的意见。被上诉人济宁高新技术产业开发区管理委员会提供书面答辩意见称，对原审法院作出的裁定无异议，请求法院依法驳回上诉人上诉。二审过程中，上诉人提交证据复印件一宗，称其中有原审法院已接纳的部分证据，另外的部分证据原审法院称案件只作形式审查，不作实体审查，不让其提交。对于上诉人的主张，因庭审笔录没有体现上述情形，且上诉人未提交相关证据予以证明，本院不予采信。上诉人在原审提交的证据已随案移送本院。上诉人提交的另外部分证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，对此本院不予接纳。本院经审理查明，原审庭审过程中高玉枢、褚庆英明确其诉讼请求为确认济宁高新技术产业开发区管理委员会授权成立的高新区洸河办事处洸河新苑城中村改造项目指挥部和拆迁人济宁高新区土地储备管理中心，于2010年12月1日在拆迁补偿时对苏东村顺序为第49号被拆迁宅基房屋未按规定审查认定被拆迁人的主体资格，认定和补偿给高尚的行为不合法，依法改判被拆迁人为高玉枢。高玉枢、褚庆英明确表示在本案中不要求撤销案外人高尚所签订的拆迁补偿协议，所诉行政行为是通过会审传递单的形式表现出来的。本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是被诉行政行为对其权利义务产生了实际影响。本案被诉行为的表现形式是洸河新苑拆迁补偿结算部门会审传递单，该传递单会审过程中确定被征收人的环节所产生的影响可以被房屋补偿安置协议所吸收。本案所诉传递单的会审行为，属于拆迁补偿工作中的内部审核环节，并不直接产生使高玉枢、褚庆英房屋权利及宅基地使用权发生变动的法律后果，只是过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。在涉案房屋拆迁过程中对被拆迁人产生实际影响是房屋补偿安置协议或拆迁裁决，而非本案被诉行政行为。原审依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定，认定所诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，并无不当。因本案不属于行政诉讼的受案范围，关于拆迁指挥部验审小组是否按照规定审查认定被拆迁人主体资格、能否有效签订房屋拆迁补偿安置协议的前因后果、会签传递单中公安机关认定高尚是户主是否正确等，原审法院未予审查，并无不当。关于房屋拆迁补偿安置协议效力、是否存在房屋侵权等，亦不属于本案审查范围。原审法院依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回高玉枢、褚庆英的起诉，并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，应予维持。本院对于上诉人的上诉请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  山 莹代理审判员  宋海东代理审判员  赵轶宁二〇一七年四月二十七日书 记 员  孟 真