江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终145号
上诉人（原审第三人）苏州市吴中区郭巷街道香滨水岸（第二届）业主委员会，住所地苏州市通达路2088号香滨水岸小区内。
诉讼代表人汤红兵，主任。
委托代理人卢心悦，江苏简恒律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨兆正。
原审被告苏州市吴中区住房和城乡建设局，住所地苏州市吴中东路169号。
法定代表人吕崇才，局长。
委托代理人钟晶晶，江苏名仁律师事务所律师。
委托代理人程琳，江苏名仁律师事务所实习律师。
杨兆正诉苏州市吴中区住房和城乡建设局（以下简称吴中区住建局）对苏州市吴中区郭巷街道香滨水岸（第二届）业主委员会（以下简称香滨水岸业委会）的行政备案行为一案，原审第三人香滨水岸业委会不服(2015)姑苏行初字第00264号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，杨兆正为香滨水岸小区业主。该小区共有总户数为703户。业委会换届选举过程中，苏州市吴中区郭巷街道香滨水岸业主大会筹备组于2015年7月14日发布公告要求业主继续投票，至同月19日下午投票数仍不足总小区人数的半数。2015年8月5日经通知，业主于同年8月6日、8月7日继续投票。2015年8月10日，香滨水岸小区业主大会选举产生了该小区第二届业委会，共有389户业主参与投票。同年8月11日该小区第二届业委会向吴中区住建局提出备案申请，并提交了业主委员会备案申请表及业主委员会委员情况表、业主大会议事规则、管理规约、香滨水岸业主委员会候选人员名单公示、2015年6月23日业主委员会候选人及业主委员会选举方式补充公告、2015年7月14日公告、同年8月12日第二届业主委员会组成人员选举结果事项告知、2015年7月28日候选人会议记录、香滨水岸业委会选举结果统计等材料。吴中区住建局于2015年8月13日予以备案，其中业委会副主任许宏伟得票数仅为156票。杨兆正不服该备案，向原审法院提起行政诉讼。另查明，香滨水岸小区业主大会筹备组2015年6月23日发布的《业委会候选人及业委会委员选举方式补充公告》（以下简称《补充公告》）中第5点载明：候选人得票率过半数且票数位列前七名者当选业委会委员。
原审法院认为，《物业管理条例》第十六条第一款规定，业委会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。吴中区住建局系辖区内进行业委会备案的行政主管部门，系本案适格被告。关于本案争议焦点一：吴中区住建局对业委会的备案行为是否具有行政可诉性。业委会是物业管理区域内全体业主通过召开业主大会选举产生的自治管理组织。行政机关的权限虽不涉及业委会的选举，但根据《苏州市住宅区物业管理条例》第二十一条第四款规定，业委会凭备案证明申请刻制印章并且保管、使用。由此可见，业委会只有依法办理了备案登记，方能凭备案文件到公安部门刻制印章，才能开展对外活动。因此，备案行为实际是物业管理行政主管部门对业委会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，这种备案行为对相对人或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，故业委会备案行为具有行政可诉性。杨兆正作为小区业主，与本案所涉业委会备案行为存在行政法律上的利害关系，故其作为原告的主体适格。关于本案争议焦点二：吴中区住建局是否已履行备案审查法定职责即备案的合法性问题。《江苏省物业管理条例》第二十二条规定，业委会备案应当提供的材料为：（1）业委会备案申请书；（2）业委会委员名单；（3）业主大会议事规则和管理规约；（4）业主大会会议记录；（5）其他应当提供的材料。办理备案的行政主管部门应根据申请人提交的相关材料，对照法律规定及申请人提交的已经确定的相关规则进行审查备案。本案中，香滨水岸业委会向吴中区住建局提交了包括“香滨水岸业委会选举结果统计”在内的相关申请材料。吴中区住建局认为该证据不属于本案必需的材料，而该统计系选举过程中的重要环节，候选人得票率是否过半数系其当选业委会委员的重要因素，应属业委会备案应当提供的材料。吴中区住建局将该选举结果统计排除在本案必需的材料之外，以致未审查出第7名已备案的业委会委员许宏伟的得票数（156票），不及参与投票业主总数（389票）的半数，与香滨水岸业委会提交的《补充公告》第5点的规定即“候选人得票率过半数且票数位列前七名者当选业委会委员”不相符。虽然在申请人提供的候选人会议记录载明“当业委会成员不足7位时，替补委员按得票的名字由监督小组成员产生”，但吴中区住建局未作为必需的申请材料进行审查，且现有证据也无法反映已征得其他业主的同意。吴中区住建局在办理香滨水岸业委会备案时，未尽到审慎审查义务，应予纠正。至于选举投票是否真实，应属反映材料真实性的范畴，根据《苏州市住宅区物业管理条例》第二十一条第二款之规定，业委会应当对报送材料的真实性负责。本案中，《补充公告》规定了固定地点投票和由筹备组安排专人携投票箱上门投票两种方式，在业主未积极参与，原定日期无法完成选举工作的情况下，筹备组采用延长投票期限、积极上门收取选票的方式作为方便业主行使选举权、应对业主投票率低的措施，有利于业主委会员的选举工作和保障业主行使物业管理权，并不构成程序违法。综上，经对被诉行政行为全面审查，吴中区住建局对香滨水岸业委员予以备案的行为，依据不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销吴中区住建局于2015年8月13日对香滨水岸业委会备案的行政行为，一审案件受理费人民币50元由吴中区住建局负担。
上诉人香滨水岸业委会上诉称，吴中区住建局对上诉人的备案行为不具有可诉性，该备案行为作为一种行政确认行为，其可诉性取决于是否引起法律关系的变动，本案的备案行为只是对业委会依法成立这一事实的确认，并非业委会成立的条件，因此不具有可诉性。上诉人在履行备案义务时，已依法在规定时间内履行了提供备案材料的义务，并且在被上诉人吴中区住建局认可下予以备案，不存在违法行为。即使该备案行为存在瑕疵，上诉人对已经生效的行政备案有持续的可信赖利益，并且已履行了相关义务和职责，该行政备案的瑕疵不能对抗该信赖利益，不能轻易被撤销。请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人杨兆正的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人杨兆正辩称，吴中区住建局的备案行为对香滨水岸所有业主的权利、义务产生实质影响，本案属于行政诉讼的受案范围。吴中区住建局作为房产行政主管部门，在行政备案过程中，未对香滨水岸业委会的选举成立过程中的合法性问题进行审查，未尽法定义务，导致存在合法性瑕疵的香滨水岸业委会通过备案，侵犯了包括被上诉人在内的香滨水岸全体业主的合法权益，该备案应予以撤销。原审判决认定事实清楚，证据充分，判决公正。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告吴中区住建局诉称，香滨水岸业委会提交备案资料齐全，吴中区住建局进行备案，符合法律规定。原审法院以吴中区住建局未审查出第7名已备案的业委会委员得票数不及参与投票业主总数的半数，而认定吴中区住建局未尽到审慎审查义务，系认定事实不清，适用法律错误。吴中区住建局并无法定义务对备案材料进行实质性审查，只要材料符合备案规定，即可进行备案。第7名已备案业委会委员许宏伟的得票数虽然不及参与投票业主总署的半数，但根据《业主大会议事规则》第九条第二款规定，许宏伟的得票数还应将未参与投票业主人数的票数考虑进去，二者相加才是许宏伟的多数票数。因此，即使按原审法院认定的应就候选人得票数进行实质审查，许宏伟的票数也已符合相关规定。原审法院未考虑《业主大会议事规则》的有关规定，未正确认定许宏伟得票数这一基本事实。综上，吴中区住建局所作备案行为合法有效，请求依法改判。
原审被告吴中区住建局向原审法院提交的证据材料（均为复印件）有：1、业委会备案申请表及业委会委员情况表；2、业主大会议事规则；3、管理规约；4、香滨水岸业委会候选人员名单公示、2015年6月23日业委会候选人及业委会委员选举方式补充公告、2015年7月14日公告、第二届业委会组成人员选举结果事项公告。法律法规依据有：《物业管理条例》第十六条；《江苏省物业管理条例》二十二条、二十三条；《苏州市住宅区物业管理条例》二十一条。
原审原告杨兆正向原审法院提交的证据材料（均系复印件）有：1、房产证；2、香滨水岸小区业主大会议事规则；3、业主委员会备案表、备案信息表；4、2015年7月14日公告；5、投票情况记录；6、2015年7月28日候选人会议记录；7、香滨水岸业委会候选人名单公示、走楼收集选票排班表；8、香滨水岸业委会选举结果统计。
原审第三人香滨水岸业委会向原审法院提交的证据材料有：关于香滨水岸选举委员会的投票通知。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点仍然是一、吴中区住建局对业委会的备案行为是否具有行政可诉性。二、吴中区住建局的备案行为是否合法。
关于争议焦点一，本院认为，根据住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款、《苏州市住宅区物业管理条例》第二十一条第四款的规定，业委会办理备案手续后才能对外开展活动，原审被告吴中区住建局的备案行为是吴中区住建局作为物业管理行政主管部门，对香滨水岸业委会依法成立、具备主体资格等事实的确认，该备案行为对作为小区业主的被上诉人杨兆正的权利义务产生实际影响，故该备案行为具有行政可诉性。上诉人认为该备案行为不具有可诉性的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于争议焦点二，本院认为，业委会委员候选人得票率是否过半数系其当选业委会委员的重要因素，属于业委会备案应当提供的材料。现上诉人提交的备案材料中包括“香滨水岸业委会选举结果统计”材料，该材料反映第7名已备案的业委会委员许宏伟的得票数（156票），不及参与投票业主总数（389票）的半数，不符合《补充公告》中候选人得票率过半数且票数位列前七名者当选业委会委员的规定。原审被告对此事实未予审查即作出备案行为，属于事实不清。原审被告认为根据《业主大会议事规则》第九条第二款之规定，许宏伟的得票数应将未参与投票业主人数的票数考虑进去，二者相加才是许宏伟的最终票数，已超过过半数业主的同意。本院认为，《业主大会议事规则》第九条第二款规定：已送达的征求表决意见书，业主在规定的时间内不反馈意见或者不提出同意、反对、弃权意见的，计入已表决的多数票数。“计入已表决的多数票数”并不等同于视为同意，吴中区住建局对文件理解错误，该诉讼理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原审被告吴中区住建局作出的备案行为事实不清，证据不足，原审法院予以撤销并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苏州市吴中区郭巷街道香滨水岸（第二届）业主委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理审判员 姜雨昊
二〇一六年五月十一日
书 记 员 朱 玲