山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第100号
上诉人（一审原告）：潍坊市寒亭区固堤街道办事处流河四村村民委员会。
法定代表：朱绪垒，村主任。
委托代理人：马庆东，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
委托代理人：李伟国，山东求是和信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：潍坊市寒亭区人民政府。
法定代表人李兰祥，区长。
委托代理人：孙学周。
委托代理人：李斐。
被上诉人（一审第三人）：潍坊市寒亭区固堤街道办事处东辛庄子村民委员会。
法定代表人：刘汉林，村主任。
委托代理人：屠建东，男，1986年12月22日出生，满族。
潍坊市寒亭区固堤街道办事处流河四村村民委员会（以下简称流河四村）诉潍坊市寒亭区人民政府（以下简称寒亭区政府）、第三人潍坊市寒亭区固堤街道办事处东辛庄子村民委员会（以下简称东辛庄子村）土地权属纠纷行政裁决一案，潍坊市中级人民法院于2014年3月24日作出（2014）潍行初字第3号行政判决，一审原告流河四村不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人流河四村的法定代表人朱绪垒及委托代理人马庆东、李伟国，被上诉人寒亭区政府的委托代理人孙学周、李斐，被上诉人东辛庄子村的法定代表人刘汉林及委托代理人屠建东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年7月11日，寒亭区政府作出寒政土争决字（2013）1号《关于固堤街道东辛庄子村与流河四村土地权属争议案件决定》（以下简称1号决定），认定：原告与第三人因78亩土地权属发生争议。该争议地块位于寒亭区固堤街道利民河东侧，煤灰场西南角，图幅号J-50-119-（20），图斑号11号。通过调查和查阅山东省1977年7月航拍、1989年调绘的土地详查地籍图及1989年地籍台账等档案资料，均表明涉案地块归东辛庄子村所有，并且地籍图及台账上的面积和图斑号都能一一对应。同时，从1989年土地详查时东辛庄子村与其他邻村签订的边界协议书和地籍图也能证明该地块归东辛庄子村所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第二十七条“单位与单位之间的土地权属争议，协商调解不成的由县级以上人民政府作出处理决定”的规定，由于争议双方不能达成一致，且均不同意调解，决定：争议的土地78亩土地所有权归东辛庄子村。
一审法院查明：2012年，因第三人东辛庄子村发包涉案地块进行养殖建设与原告流河四村发生土地权属争议，为此，双方分别于4月24日、4月30日向被告潍坊市国土资源局寒亭分局提交《土地权属争议案件申请书》，申请对涉案土地权属进行调查处理。潍坊市国土资源局寒亭分局经审查，认为符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，决定立案受理，于2012年5月7日分别向原告、第三人下达寒国土通字（2012）1号、2号《土地权属争议案件受理通知书》，予以立案调查。
潍坊市国土资源局寒亭分局受理原告、第三人申请后，围绕涉案土地的占有、使用、管理经营的情况，进行了调查取证。潍坊市国土资源局寒亭分局调取了土地管理档案原始资料，收集了原告提交的《土地房产所有证》、《固堤公社干十系统稻田面积统计图》、《土地承包合同》、固堤镇政府支付灰厂污染费收据、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单、证人证言等证据材料，收集了第三人提交的《土地房产所有证》、环境污染损害赔偿纠纷案件诉讼、鉴定材料、证人证言等证据材料，同时，分别对原告的村民（朱绪垒、朱延勋、朱忠伏、朱延明、朱会来、朱单伟、朱校久）、第三人的村民（刘汉林、刘效仁、王信英、刘新同）、流河一村村民朱奉全、流河三村村民朱法波等进行了调查，制作了询问笔录。
在调查的过程中，潍坊市国土资源局寒亭分局依照《土地权属争议调查处理办法》的规定，分别于2012年6月6日、9月4日会同固堤党委政府、固堤镇国土资源所对东辛庄子村与流河四村的土地权属争议纠纷进行了两次调解，未能达成一致意见。
2012年11月13日，潍坊市国土资源局寒亭分局向被告寒亭区政府提交“关于对东辛庄子村与流河四村权属纠纷的处理建议”，建议：根据调查情况及分局现存的地籍图和地籍台账，该争议地块应划归东辛庄子村所有，建议由寒亭区政府作出处理决定。2013年7月11日，寒亭区政府作出被诉1号决定，决定：争议的78亩土地所有权归东辛庄子村所有。2013年7月16日，被告将1号决定分别送达原告、第三人。
原告流河四村不服寒亭区政府作出的1号决定，向潍坊市人民政府申请行政复议。2013年11月25日，潍坊市人民政府以潍政复决字（2013）194号行政复议决定书，复议维持被告作出的1号决定。原告不服上述行政复议决定，就1号决定向法院提起本案行政诉讼，要求撤销1号决定。
另查明：原告流河四村与第三人东辛庄子村争议的土地地块位于寒亭区固堤街道利民河东侧，煤灰场（潍坊发电厂用地）西南角，占地约78亩。争议的78亩土地系一完整地块，以北以西紧邻第三人主要村落，以东邻潍坊发电厂（1992年征收玷后村、郑仲村、贺家村集体土地为国有土地），以南与原告、流河三村土地相邻，与原告主要村落相距较远。争议地块从1977年7月航拍图、2009年4月土地利用现状图看，大多属于荒草地，有一部分属于水浇地，主要集中在涉案土地的西侧与南部。
被告调取的土地管理档案资料证明：1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图上，明确标明涉案土地的位置属于东辛庄子村；1989年土地详查地籍台账与地籍图，图斑号的地块编号、位置、面积数与台账相吻合，属于东辛庄子村；1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图上，标示涉案土地归东辛庄子村所有；1989年6月原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书附图上，标示涉案土地归东辛庄子村所有。2009年寒亭区土地利用现状图，标示了流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，现状图上标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内。
在庭审过程中，三方当事人对以下事实无异议：1964年稻改时涉案土地由原告耕种；1977年《固堤公社干十系统稻田面积统计图》反映了1977年原告在涉案土地上种植水稻的情况；土地承包经营后第三人村民王新英在涉案土地上耕种，与原告村民朱绪敏签订过承包合同。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案被诉的具体行政行为是被告作出的1号决定，该决定已经潍坊市人民政府复议并予以维持。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，据此，被告依法负有对原告及第三人两村之间的土地所有权争议进行处理的法定职责。本案争议焦点涉及被告作出1号决定的认定事实、适用法律、行政程序及原告的主张是否成立四个方面的问题。
关于被告作出的1号决定事实是否清楚，主要证据是否充分的问题。被告提交的证据有：1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图；1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图；1989年6月原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书及附图；2009年寒亭区土地利用现状图。从上述证据看：一、证据本身数据详实，内容系统，标注明确。被告提供的上述证据，图籍材料的形成并非只针对原告和第三人，而是反映了固堤镇范围内全部村庄的土地详查情况。被告称，1989年全国第一次土地详查时，国土资源部门会同各村集体、水利等部门成立工作组，专门派出工作人员进行权属调查，调查时由相关村集体代表现场指界，工作人员按照双方认可的接线埋设标志物，并把双方村界及测量出的沟路渠长宽、地块面积等相关信息标绘到航拍图上和登记到台账，形成能确定权属关系的地籍图及土地台账。同时，双方签订边界协议书，做到图、台账和边界协议书相互对应。虽然当时的工作场景不能再现，但是，在被告提供的证据中，1989年的土地详查地籍图是调绘在1977年的航拍图上，上面详细有序地标注了每一宗地的图斑号和界址，各图斑号在地籍台账中都对应着明确的地籍号、位置、面积数，地籍图与地籍台账记载信息完全吻合。1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图，原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书及附图，这些附图都是地籍图的组成部分，与地籍图对应一致。从航拍、地籍调查、签订协议、绘制入图到台账登记，这些证据都是历史形成的原始资料，真实有效。二、证据之间连贯衔接、明确一致、相互佐证。1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图上，明确标注涉案土地位于11号图斑，土地详查地籍台账记载11号图斑的土地属于东辛庄子村；1989年第三人与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图上，涉案土地标注为“东辛庄子村”。同一时期，原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书附图上，涉案土地同样标注为“东辛庄子村”。2009年寒亭区土地利用现状图，标注了流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，现状图上标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内。三、在被告提供的边界协议书及附图中，原告、第三人及相邻两村庄均认可涉案土地属于第三人所有。被告提供的边界协议书都带有附图，在边界协议书的主文部分均写明“（如图所示）为界”，而且每份协议书都由协议双方盖章确认。原告在与流河三村的边界协议书上盖章确认，应视为对涉案土地属于“东辛庄子村”的认可。流河三村和郑仲村的盖章确认亦应视为对涉案土地权属的认可。特别是郑仲村，就是针对涉案土地与第三人签订的边界协议书并附图标示。因此，虽然因被告关于“装订有原告和第三人之间边界协议书的卷宗已经遗失”的主张无证据证明，不予采信，但是，被告提交的三份相关边界协议书及附图相互印证，能够证明1989年土地详查时原告、第三人以及相邻的流河三村、郑仲村，都认可涉案土地属第三人所有。
除上述证据外，被告围绕涉案土地的占有、使用、经营管理情况，还调查收集了原告、第三人分别提交的多份证据材料，对原告、第三人的多位村民分别进行了调查。但被告认为，这些证据既不能有效证明涉案土地的权属，也不能证明原告或第三人任何一方连续使用涉案土地满20年，故未作为裁决的依据。
基于上述理由，被告提供的各项证据，都是历史上形成的原始资料，既有单份证据的证明效力，又能相互印证，形成了完整的证据体系。涉案土地历史上大多属荒草地，因第三人对外发包引发涉案争议。被告作出1号决定依据的地籍图、地籍台账、边界协议书等均形成于1989年，距争议发生时的2012年已有23年。在这期间，原告未对这些材料向有关部门主张权利，也未就涉案土地权属申请行政裁决。因此，被告根据上述证据作出1号决定，符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，认定事实清楚，主要证据充分。
关于被告作出1号决定适用法律是否正确的问题。原告主张被告未适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》属适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。该条规定应当适用于“农民集体使用了其他农民集体所有的土地”应如何处理的情形；“应视为现使用者所有”中的“现使用者”，应当是指截止争议发生时已连续使用满20年的土地使用者。本案中，原告主张涉案土地历史上就属原告而非第三人，当然表示不承认使用了第三人的土地。同时，原告未能提供有效证据证明，截止2012年争议发生时，原告已经连续使用涉案土地满20年。因此，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定不适用于本案，原告关于被告作出1号决定适用法律错误的主张不能成立。
关于被告作出1号决定行政程序是否合法的问题。一审法院认为，潍坊市国土资源局寒亭分局在收到原告、第三人土地权属争议处理申请后，予以立案受理并通知申请人受理该案的情况，随后进行了调查、取证，对双方提交的证据材料进行了审查，组织双方进行了调解，经调解不成，依据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”、第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，对本案提出调查处理意见并报送被告，被告收到处理意见后，作出1号决定并送达双方当事人。潍坊市国土资源局寒亭分局及被告的上述行为，符合《土地权属争议调查处理办法》的程序规定，程序合法。
关于原告的主张是否成立的问题。首先，原告提交的23位村民所持有的《土地房产所有证》，以及固堤镇政府支付灰厂污染费收据、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单、潍坊发电厂与寒亭区固堤镇人民政府签订的“关于粉煤灰污染问题的处理协议”，与第三人提交的《土地房产所有权证》以及第三人诉潍坊发电厂环境污染损害赔偿纠纷案件的诉讼、鉴定材料，这些证据均无与涉案土地相一致的方位、面积的明确表述，且不被对方认可，不能成为证明涉案土地权属的有效证据；第二，1964年稻改用地情况和1977年《固堤公社干十系统稻田面积统计图》，只能证明涉案土地在1964年和1977年由原告使用，不能证明涉案土地归原告所有，也不能证明截止2012年争议发生时，原告连续使用涉案土地满20年。关于“第三人村民王新英与原告村民朱绪敏签订过承包合同在涉案土地上耕种”一事，同样不能证明上述主张；第三，原告提供的证人证言，与第三人提供的证人证言，互相不被对方认可，均不能作为证明各自主张的有效证据。总之，原告提供的各项证据，分别存在内容不明确、缺乏关联性、证明效力低等情形，不能对抗被告1号决定所依据的证据；第四，原告根据国家土地管理局1987年颁发的《城镇村庄地籍调查规程》，主张被告未按该规程进行地籍调查，没有地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等材料，故被告提供的地籍图、地籍台账的形成不具有合法性，不能作为裁决证据；原告还根据国家土地管理局1989年颁发的《土地登记规则》，主张被告未履行“地籍调查、权属审核”等程序，未对争议土地进行初始登记。经过法庭调查，被告确实未能提交地籍调查表、界址调查记录、宗地草图，也未对争议土地进行初始登记。但是，被告提交的地籍图、地籍台账、边界协议书及附图，内容包含对涉案土地的图幅号、地籍号、位置、界址、面积、权属及相邻方的调查确定，并由原告、第三人、流河三村、郑仲村在内的相关、相邻各方盖章确认，具备“地籍调查、权属审核”的基本要件。1989年的土地详查，整个固堤镇乃至全部寒亭区都是采用这种工作模式。这些历史证据的真实性、合法性不能因为证据的形式瑕疵而被否认，而未对争议土地进行初始登记，也不影响被告作出1号决定。原告的上述主张和理由均不成立。
综上，被告作出1号决定，决定争议的78亩土地归第三人所有，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求及理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政土争决字（2013）1号《关于固堤街道东辛庄子村与流河四村土地权属争议案件决定》。案件受理费50元，由原告负担。
流河四村不服一审判决，上诉称：1、一审判决认定事实不清。（1）被上诉人在作出1号决定时，未审查涉案土地的历史渊源问题，也未到相关部门调阅历史档案。在行政复议阶段，上诉人到寒亭区档案局调阅了1951年土地改革时流河村的《土地房产所有证存根》并向潍坊市人民政府提交了该材料，证明争议土地系野围子地块范围并在土地改革时归流河村所有的事实，黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单也是上诉人在行政复议阶段提交的，故一审判决认定被上诉人在行政争议处理阶段已收集了上述材料并进行了审查是错误的。（2）、争议土地一直由上诉人耕种，第三人从未耕种，一审判决未查清此事实，同样系认定事实不清。一审判决认定各方当事人对以下事实无异议：1964后稻改时争议土地由上诉人耕种；1977年《固堤公社干十系统稻田面积统计图》反映了1977年上诉人在涉案土地上耕种，与上诉人村民朱绪敏签订过承包合同，上述事实反映出不同历史阶段即人民公社时期、文革后期、土地承包经营时期争议土地均由上诉人耕种的事实，这个过程是持续的，不间断的，符合土地连续耕种的习惯和做法。一审庭审时，上诉人和第三人均提交了由潍坊发电厂与寒亭区固堤镇人民政府签订的《关于粉煤灰污染问题的处理协议》和《关于潍坊市寒蝉亭区固提镇东辛庄子等村粉煤灰污染情况的调查及处理方案》及其附件《各村补助一览表》，双方均认可上述文件是真实的。从上述文件中看出，涉案土地及其周围土地并未如被上诉人及第三人所述因高度盐碱化而无法耕种，相反，涉案土地及其周围土地一直处于耕种状态；上述文件也反映出第三人仅在潍坊发电厂粉煤灰3号池周围有386亩土地，争议土地所在的粉煤灰1号池周围并未有第三人的土地；另外，该附表反映出潍坊发电厂给予上诉人80亩每亩10元共计800元的空气污染农作物补偿款，证明了争议土地归上诉人所有的事实。一审判决未对证据材料正确认定，也未派员到争议土地进行现场勘验，未查清争议土地的位置、争议土地与潍坊发电厂粉煤灰池的关系以及能否进行耕种等事实。2、被上诉人作出的决定书依据的主要证据不足，一审判决违反法律规定，支持了1号决定，该判决及决定书应予撤销。被上诉人调查的土地档案资料仅有地籍图、地籍台帐，没有地籍调查表、界址调查记录、宗地草图，档案资料不完整。不能确定被上诉人的地籍图、地籍台帐是如何形成的，单凭地籍图和地籍台帐不能确定土地权属。上诉人未与东辛庄子村签订边界协议书，东辛庄子村与其他邻村签订的边界协议书不能确定涉案土地的权属。3、一审法院审判程序违法。1999年农村土地延包时，朱绪敏一家承包了争议土地的西半部分计39亩，取得了该土地的承包经营权，这是上诉人发包给朱绪敏一家的唯一土地。本案一审法院已查明土地承包经营后第三人村民王新英在涉案土地上耕种，与上诉人村民朱绪敏签订过承包合同这一事实，朱绪敏与本案有利害关系，应通知朱绪敏一家作为第三人参加诉讼，但一审法院未通知，系程序违法。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判撤销被上诉人作出的被诉1号决定。
被上诉人寒亭区政府答辩称：1、在一审中，被上诉人寒亭区政府提交了充分的证据，证明其作出的1号决定所依据的事实清楚，主要证据充分确凿，适用法律正确，程序合法。一审法院认定的事实是经过多方主体反复审查后一致认定的，就本案事实部分被上诉人经过寒亭区国土部门调查，事实清晰，且一审法院通过庭审调查作出一审判决，对原、被告双方提供的证据一一质证，依法排除了无效证据后，根据有效证据认定本案事实。2、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被上诉人是本案涉及土地的纠纷部门，其主体适格。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，一审判决在历史遗留问题上的法律适用是完全正确的。3、一审法院审判程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人东辛庄子村答辩称：1、被上诉人作为二十世纪八十年代成立的部门，无法得知其作为二十世纪五十年代所存在的事实，且上诉人所主张野围子的名称位置与面积均无从查证，上诉人也没有有效证据证明野围子即为涉案土地，因此，在存在上述事实及与上诉人要求的调查与本案不具有关联性的前提下，不能据此认定被上诉人的行为是故意不履行法定职责。2、涉案土地一直由东辛庄子村耕种，上诉人仅分别在1964年和1977年进行过耕种，并未连续进行耕种，因此，上诉人认为涉案土地一直由上诉人耕种，东辛庄子村从未耕种，原审法院未查清此事实，系认定事实不清，是错误的。（1）上诉人在原审中并未提供自1964年至1977年连续种植的证据，其提供的1964年稻改用地情况和1977年《固堤公社干十系统稻田面积统计图》仅能证明上诉人分别在1964年和1977年种植的事实，并不能证明连续种植的事实。（2）上诉人与东辛庄子村所提交的《关于粉煤灰污染问题的处理协议》和《关于潍坊市寒亭区固堤镇东辛庄子等村粉煤灰污染情况的调查及处理方案》及其附件《各村补助一览表》、附着物补偿清单等证据，因该证据无法准确的反映出涉案土地的具体四至及面积，并且该证据并非能独立及完整的证明涉案土地的权属，因此，该证据无法证明上诉人所主张连续耕种的事实。（3）原审法院通过依据被上诉人提交地籍图和地籍台账以及相邻各村的边界协议书，已查明涉案土地的位置，在上诉人未提交连续种植的证据的情况下查清涉案土地能否耕种，并不能影响涉案土地的归属。（4）、自土地改革前至1992年，大部分时间由东辛庄子村进行耕种，因为该涉案土地在土地改革前系东辛庄子村村民刘兴学耕种，地名为“七十二个窝蜗”（即刘兴学《土地房产所有证》中标识的东地），人民公社成立后，由东辛庄子村的二小队耕种，1964年当时固堤公社提倡试种水稻，由固堤公社水利站与东辛庄子村协商由上诉人在该地块试种了一年水稻，因失败而终止，此后仍然由东辛庄子村的二小队耕种，土地承包后由二小队村民王晓明耕种，其因落实政策于1984年就工，该地委托东辛庄子村的村民刘新同耕种，1992年潍坊发电厂在该涉案地块以东建粉煤灰池，因粉煤灰池蓄水位太高，导致粉煤灰池附近的土地高度碱化，无法耕种，同时潍坊发电厂未经东辛庄子村的同意在涉案土地上架设十四根电杆的行为构成侵权，为此，东辛庄子村及96户本村村民于2005年4月将潍坊发电厂起诉至寒亭区人民法院，该院受理后，经法庭调查，依法确认涉案土地系东辛庄子村所有，寒亭区人民法院于2006年4月委托寒亭区农业局对涉案土地进行土地化验，化验结论为重度盐碱化，农作物不能生长。2006年4月法院委托潍坊市寒亭价格认证中心对涉案土地进行鉴定，认定涉案土地的损失为11250000元。因此，东辛庄子村才未在涉案土地再进行耕种。可以看出东辛庄子村在大部分期间对涉案土地进行过耕种。3、被上诉人寒亭区政府作出的1号决定认定事实清楚，证据确凿。1号决定的依据主要证据为1977年7月航拍图、1989年调绘的土地调查地籍图和1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图以及1989年6月上诉人与邻村流河三村所签订的边界协议书及附图，该上述证据本身数据详细，标识准确，且上述材料的形成过程是1989年土地详查时，被上诉人寒亭区政府会同各村、水利部门成立工作组，派出人员进行权属调查，并在调查现场由各村代表现场指界，工作人员按照双方认可的边界标绘到航拍图和登记到地籍台账上，并且地籍图已经国土资源部进行备案，同时三份与涉案土地相邻边界协议书及附图中的标识也能客观的反映出涉案土地归寒亭区政府所有的事实，因此，被上诉人寒亭区政府作出的决定依据的主要证据确实充分。边界协议书是被上诉人作出1号决定的依据，并非是上诉人所称是在原审中提交的。虽然上诉人未在该边界协议书上签字或盖章，也不能否定其客观性。虽然被上诉人寒亭区政府未严格按照《城镇村庄地籍调查规程》进行调查，但并不能否认被上诉人寒亭区政府作出决定所依据的上述证据的合法性。4、本案为土地权属纠纷，根据法律规定，村土地归村集体所有，而非归村民个人所有，因此，朱绪敏作为上诉人的村民，与本案不具有利害关系，原审法院未通知其参加诉讼，程序不违反法律规定。综上，请求维持原审判决。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：被上诉人寒亭区政府作出的寒政土争决字（2013）1号《关于固堤街道东辛庄子村与流河四村土地权属争议案件决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一审法院判决维持该决定是否正确。
针对审理重点，上诉人认为，一、被诉1号决定依据的证据只有国土局出具的89年的地籍档案。包括：地籍图、东辛庄子与临村的土地协议书和附图，这些证据的形成均未进行实际调查。被上诉人寒亭区政府作出被诉1号决定程序违法，未充分听取上诉人的意见。二、一审判决采纳的证据中有一份航拍图，在1号决定作出程序、复议程序的卷宗中均没有该图。一审中采纳的流三村、流四村签订的边界协议书和附图、东辛庄子村和郑仲村签订的边界协议书和附图，1999年寒亭区土地利用现状图，在1号决定中并没有提及这些证据。被上诉人寒亭区政府在作出1号决定过程中及一审判决中上诉人没有看到真实反映89年进行地籍调查的原始资料。被上诉人区政府认为，1、国土局保存的档案资料是最直接有效的，被上诉人提交的证据航拍图、89年土地调查地籍图、东辛庄子与流三村签订的边界协议和附图、2009年寒亭区土地利用现状图，这些证据本身数据详实，内容标注明确。上述证据形成并非只针对上诉人和被上诉人东辛庄子村，而是反映了本镇全部村庄的土地详查情况。1989年第一次土地详查时，成立了调查组，专门派人进行了权属调查。调查时有相关村集体代表现场指界。工作人员按双方认可的埋设标注路，并按沟路渠登记拍照，形成能确定权属关系的拍照。做到图、拍照、边界协议书相互对应。证据之间连贯、互相佐证。航拍图中土地地籍图上，明确记载11号图斑属于东辛庄子。1989年上诉人和流三、郑仲村签订了边界协议书，涉案地明确标注为东辛庄子村。上诉人和流三村签订的边界协议书和附图涉案地明确标注为东辛庄子村所有。上诉人与流三村签订的边界协议书盖章确认，应视为涉案土地属于东辛庄子村的认可。流三村和郑仲村的盖章应视为对涉案土地属于东辛庄子村的认可。上诉人说没有看到航拍图，被上诉人不认可，作出决定时被上诉人寒亭区政府给上诉人看过。在复议、一审法院开庭时上诉人也现场看到过。2、本案是权属纠纷，不是土地确权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》连续使用土地20年的，应视为现使用者所有。上诉人主张涉案地历史上就属于上诉人，不承认历史上属于东辛庄子村，上诉人未提交证据证明其已连续使用土地20年。因此上述规定不适用本案。上诉人认为被上诉人寒亭区政府1号决定适用法律错误的主张不能成立。3、关于程序是否合法的问题。被上诉人在收到东辛庄子村和上诉人土地权属争议后，受理并通知两方，对双方证据进行审查和调解。经调解不成后，国土局根据《土地权属争议调查处理办法》的规定对争议提出处理意见并报区政府审查。1号决定符合上述处理办法的程序规定，程序合法。东辛庄子村认为，被上诉人寒亭区政府1号决定主要证据有航拍图、89年地籍台帐、89年地籍图、东辛庄子分别和流三村及郑仲村分别签订并盖章予以认可的边界协议书及附图、89年6月上诉人与流三村签订并盖章予以认可的边界协议书和附图。证据足以证明涉案土地归东辛庄子村所有的事实。寒亭区政府依据上述事实作出的决定认定事实清楚。上诉人未连续使用土地20年，因此不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条。区政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》对本案权属争议作出决定，合法正确。关于程序问题，同区政府意见。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：根据被上诉人寒亭区政府提供的证据，1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图，明确标明涉案土地的位置属于东辛庄子村；1989年土地详查地籍台帐与地籍图，图斑号的地块编号、位置、面积数与台帐相吻合，属于东辛庄子村；1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图上，标示涉案土地归东辛庄子村所有；1989年6月上诉人流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书附图上，标示涉案土地归东辛庄子村所有。2009年寒亭区土地利用现状图，标示了流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，现状图上标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内。被上诉人提供的上述证据反映了固堤镇范围内全部村庄的土地详查情况，并非是针对某一村庄，其是1989年全国第一次土地详查时，国土资源部门会同各村集体、水利等部门成立工作组，专门派出工作人员进行权属调查，调查时由相关村集体代表现场指界，工作人员按照双方认可的接线埋设标志物，并把双方村界及测量出的沟路渠长宽、地块面积等相关信息标绘到航拍图上和登记到台帐，形成能确定权属关系的地籍图及土地台帐。同时，双方签订边界协议书，做到图、台帐和边界协议书相互对应。被上诉人提供的以上证据，均是历史上形成的原始资料，能够证实当时的土地情况，虽然上诉人质疑该次土地详查的相关资料及土地详查的程序，但未能提供充分证明予以证实。被上诉人根据上述证据，按照相关法律法规规定对争议土地作出被诉1号决定并无不当。一审法院判决予以维持正确。
上诉人在一审中提交的证据23份1951年11月原潍北县人民政府为流河村23位村民颁发的《土地房产所有证》，上诉人认为证上标注的野围子即是争议土地，但其不能提供有效证据证明该野围子即是争议土地。另外，上诉人虽然提供了流河四村村民朱绪敏与东辛庄子村民签订的承包合同，但该合同并不足以证明上诉人截止2012年发生争议时，连续使用涉案土地满二十年。关于固堤镇人民政府支付灰厂污染费、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单、潍坊发电厂与寒亭区固堤镇人民政府签订的“关于粉煤灰污染问题的处理协议”，均无与涉案土地相一致的方位、面积及四至等表述，且对方不予认可，不能作为证明涉案土地权属的有效证据。上诉人关于原审法院未列朱绪敏为第三人构成程序违法的主张，经审查，朱绪敏既没有有效权属证明，现在也不是涉案土地的实际使用人，与涉案土地不具有法律上的利害关系，原审法院未将其列为第三人参加诉讼，不违反法律规定。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人流河四村负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 赵 军
代理审判员 于 晶
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 杜钰越