浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终412号
上诉人（原审原告）周桂娥，女，1969年7月7日出生，汉族，住长兴县。
委托代理人张心升，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。
法定代表人陈伟俊，市长。
委托代理人肖体红、杜艺，湖州市人民政府法制办公室工作人员。
周桂娥诉湖州市人民政府不履行查处房屋征收补偿等违法行为法定职责一案，湖州市中级人民法院于2016年4月7日作出（2015）浙湖行初字第81号行政裁定。周桂娥不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月6日公开开庭审理了本案。上诉人周桂娥及其委托代理人张心升，被上诉人湖州市人民政府的委托代理人肖体红、杜艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告周桂娥于2015年6月6日向被告湖州市人民政府邮寄《查处申请书》，内容为请求被告对长兴县人民政府通过威胁等手段强迫被征收人签订空白房屋征收货币补偿协议的违法形式非法组织实施房屋征收的不法行为进行查处，请求对长兴县人民政府违反补偿决定应当公平的原则违法作出征收补偿决定的行为进行查处，请求对长兴县人民政府强拆原告经营的房屋并毁坏申请人货物和其他物品的不法行为进行查处，请求对长兴县人民政府负责房屋征收的责任人员的不作为或滥用职权的不法行为进行查处。被告于同年6月9日收到该《查处申请书》，后转湖州市信访局，湖州市信访局于同年6月18日收信，于同年7月17日作出《信访事项不予受理告知单》并邮寄送达给原告的委托代理人张心升，原告的委托代理人于同年7月20日签收。
原审法院认为，本案系原告认为被告湖州市人民政府不履行查处房屋征收违法行为法定职责而提起的行政诉讼。根据《信访条例》第二条第一款之规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。本案中，原告采取信件的形式向被告反映长兴县人民政府的相关问题，被告湖州市人民政府对于来信根据《信访条例》转至湖州市信访局处理。因此，本案中原告邮寄给被告湖州市人民政府的《查处申请书》属于信访事项，应受《信访条例》调整，而不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告周桂娥的起诉。
周桂娥上诉称：一、上诉人提起的查处申请并非信访，一审裁定驳回上诉人的诉讼请求，适用法律明显不当，依法应予撤销。本案中，上诉人向被上诉人提交的《查处申请书》并不是信访投诉案件，而是根据《中华人民共和国宪法》第一百零八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条第一款的规定提出行政查处请求，系《信访条例》第十四条第二款规定的非信访投诉案件，故一审裁定适用《信访条例》第二条第一款的规定驳回上诉人的起诉，适用法律明显不当，依法应予撤销。二、被上诉人用信访的处置方式不受理上诉人查处申请的行为不合法，明显系行政不作为，一审裁定认定事实不清。上诉人向被上诉人提交《查处申请书》请求其对长兴县人民政府通过威胁等手段强迫被征收人签订空白房屋征收货币补偿协议，非法组织实施房屋征收的不法行为、违反补偿决定应当公平的原则违法作出征收补偿决定的行为、强拆上诉人经营的房屋并毁坏上诉人货物和其他物品的不法行为及其相关责任人员的不作为或滥用职权的不法行为进行查处，被上诉人应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条、第三十一条的规定，分别予以处理，但被上诉人不但非法以信访的方式处理上诉人的查处申请，并且至今未对查处事项作出任何处理。综上，一审行政裁定事实不清、适用法律错误，严重侵害上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审裁定，并责令一审法院继续审理。
湖州市人民政府答辩称：一、上诉人所提查处申请属信访事项，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人既没有按照法律规定向答辩人申请行政复议，也没有向法院提起行政诉讼，而是以邮寄《查处申请书》的形式向答辩人反映长兴县人民政府在房屋征收过程中的相关问题，该查处申请符合《信访条例》第二条的规定，属信访事项。二、有关房屋征收过程中权益救济的途径，法律已有明确规定，上诉人没有依法定形式寻求救济，其所提查处申请不符合法律规定。上诉人向答辩人提出的《查处申请书》中，请求答辩人查处长兴县人民政府在房屋征收过程中的相关违法行为。房屋征收过程中作出房屋征收决定、补偿决定等行为，上诉人可根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项，《行政诉讼法》第十二条第一款的规定，提起行政复议或行政诉讼。查处申请所指向的房屋征收补偿协议由房屋征收部门长兴县住房和城乡建设局与被征收人周小龙签订，长兴县人民政府不是一方当事人，上诉人所称之威胁无从谈起。三、上诉人不具有行政诉讼主体资格，无权就有关争议提起行政诉讼。上诉人不是房屋征收一方当事人，也没有材料表明接受了被征收人的委托。即使按上诉人的说法，补偿协议也是在被征收人病故前签订，是被征收人当初的真实意思表示。四、上诉人就概括性的监督权提起行政诉讼不符合行政诉讼案件的受理条件。上诉人所依据的《宪法》第一百零八条、《地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条等规定，均是关于监督权的概括性条款，不属于具体、明确的法定职责，上诉人不能就此要求答辩人履行职责，更不能就此提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条、第三十一条也是概括性条款，且针对的是个人而非单位。如果上诉人的起诉成立，那么任何行政诉讼都可以转化为要求上级机关履行法定职责的诉讼，也可以随时要求上级机关履行职责，有关行政诉讼的受理范围、诉讼时效等规定将不复存在。五、答辩人已履行了相应法律职责，上诉人怠于行使法律赋予的法定救济权利，其所提诉讼没有法律依据。答辩人收到上诉人提出的查处申请书后，交由湖州市信访局阅处。答辩人调查核实后予以告知。湖州市信访局根据《信访条例》第二十一条第一款第一项的规定作出信访事项不予告知受理单。上诉人在查处申请书中表明长兴县人民政府的强拆行为发生在2015年1月23日，而其提出查处申请的时间是同年6月9日，已超过《行政复议法》第九条第一款规定的六十日的行政复议申请期限。湖州市信访局根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，告知上诉人可向原审法院提起行政诉讼。但上诉人在收到信访事项不予受理告知单后，并未在法定期限内提出行政诉讼。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕上诉人周桂娥的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系诉行政机关不履行法定职责的案件，行政机关是否具有申请人所称的相关法定职责是法院首先应审查的问题。上诉人周桂娥以长兴县人民政府为被申请人，于2015年6月6日向被上诉人湖州市人民政府邮寄《查处申请书》，申请事项为：1、请求对被申请人通过威胁等手段强迫被征收人签订空白房屋征收货币补偿协议的违法形式非法组织实施房屋征收的不法行为进行查处；2、请求对被申请人违反补偿决定应当公平的原则违法作出征收补偿决定的行为进行查处；3、请求对被申请人强拆申请人经营的房屋并毁坏申请人货物和其他物品的不法行为进行查处；4、请求对被申请人负责房屋征收的责任人员的不作为或滥用职权的不法行为进行查处。上述请求实质上是要求被上诉人履行查处长兴县人民政府在房屋征收补偿过程中的相关违法行为的法定职责。其中前三项请求所涉及的补偿协议、补偿决定、强拆行为等，系行政机关作出的三个不同的行政行为，对上述行为上诉人应通过行政复议、行政诉讼的途径而非通过要求政府履行法定职责的方式行使救济，第四项请求所涉及的相关工作人员不作为或滥用职权的行为属于上下级行政机关通过内部监督机制行使监督的范畴，均非湖州市人民政府应履行的行政法意义上的法定职责，故本案的起诉不具备法定起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人请求撤销一审裁定，责令原审法院继续审理，缺乏依据，本院不予支持。但原审法院对被上诉人是否具有上诉人所称的法定职责未进行审查，驳回起诉的理由是上诉人的申请事项属于信访事项，存在不当。鉴于原审法院处理结论正确，本院予以维持，对存在问题，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年七月十一日
书 记 员 韦若莎