福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽02行终69号
上诉人（原审原告）林月美，女，1948年6月17日出生，汉族，住厦门市集美区。
委托代理人陈丽玉，女，1970年1月9日出生，汉族，住厦门市湖里区。
上诉人（原审被告）厦门市公安局，住所地厦门市思明区新华路45号。
法定代表人林锐，局长。
委托代理人张遂涛，厦门市公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）厦门市公安局集美分局，住所地厦门市集美区文华路33号。
诉讼代表人王嘉兴，局长。
委托代理人高超，厦门市公安局集美分局工作人员。
委托代理人蔡新梅，福建方与圆律师事务所律师。
上诉人林月美、上诉人厦门市公安局因林月美诉被上诉人集美公安分局（下称集美公安分局）不履行法定职责、厦门市公安局（下称市公安局）行政复议一案，不服厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初121号之一行政裁定、（2016）闽0203行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人林月美的委托代理人陈丽玉，上诉人市公安局的委托代理人张遂涛，被上诉人集美公安分局的委托代理人高超、蔡新梅，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2016年4月1日7时48分左右，林月美拨打110报警电话，声称自己位于集美区灌口镇井城村房屋围墙被旁边工地施工时弄倒、损坏。市公安局指挥中心收到警情后，指令灌口派出所出警处理。上午8时前后，灌口派出所派警到场处置，出警民警经了解认为属于土地拆迁纠纷且双方已自行协商处理，遂向指挥中心反馈现场处置已经结束。
2016年4月1日8时10分，林月美再次拨打110电话报警，声称未达成征地赔偿协议却要强拆，现场有纠纷，要求民警调解。随后，指挥中心再次指令灌口派出所出警。灌口派出所出警到场核实，认定属于土地拆迁事项，且已经支付相关赔偿款项，遂反馈指挥中心现场已处置完毕。
2016年4月6日，林月美以集美公安分局作为被申请人向市公安局申请行政复议，请求确认集美公安分局不履行法定职责，并责令集美公安分局立即履行法定职责，对违法行为予以查处。市公安局受理上述复议申请后，于2016年4月12日通知集美公安分局对案涉复议申请进行答复。2016年4月17日，集美公安分局向市公安局提交书面答复意见，述称其接到案涉报警警情后依法出警处理，因未发现违法犯罪事项，对当事人予以劝解，不存在不履行法定职责的情形。2016年5月20日，市公安局作出厦公复驳字〔2016〕002号驳回行政复议申请决定，认定集美公安分局在处置林月美报警事项过程中已经履行职责，不存在不履行法定职责的情形，故驳回林月美的行政复议申请。林月美不服，遂向法院起诉请求：确认集美公安分局不履行法定职责违法，责令集美公安分局履职，对违法行为予以查处；撤销市公安局作出的驳回行政复议申请决定书。
原审认为，《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，公安机关对于报警事项应当及时查处。公安部制定《110接处警工作规则》还对接警单位以及处警单位的职责有明确规定。从市公安局提供的市公安局指挥中心警情办理单显示，市公安局指挥中心接到林月美报警事项后，指令灌口派出所出警处理，灌口派出所民警处警完毕后，将处置结果直接反馈市公安局指挥中心。在案证据未显示过程中集美公安分局有接警或指派出警。集美公安分局亦确认指挥中心并未通过集美公安分局，而是直接指令灌口派出所出警。灌口派出所虽系公安机关派出机构，但在法律、法规及规章授权的情况下，对外具有独立的行政主体资格，亦可独自作为诉讼主体。从《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定可以看出，派出所按照警情指令出警后有权在法定权限范围内对违法行为采取相应调查、处置措施。从本案现场处警的情况看，处警人员经过调查，认为不存在警情所称的违法情形，并对有关人员给予建议后反馈指挥中心。上述处置措施并未超过派出所的职权范围。综合上述情况，林月美以处警人员对现场违法行为未采取查处措施为由，将集美公安分局列为不履行法定职责的责任主体，并不适当。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。经依法释明，林月美仍坚持以集美公安分局为本案被告，拒绝变更，故应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回林月美关于集美公安分局不履行法定职责的起诉。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，有明确的申请人和符合规定的被申请人系行政复议申请的基本受理条件之一。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，由于本案现场处警并未出具任何法律文书或者制作笔录，林月美作为公民，或无法准确知晓具体处警单位，故以集美公安分局申请复议。但市公安局在受理、审查复议申请过程中，尤其是已经调取警情处置单的情况下，理应知晓该案系市公安局指挥中心接警并直接指令灌口派出所出警处置，却未向林月美进行适当释明，仍然通知集美公安分局作为复议被申请人答复，并最终以集美公安分局作为被申请人作出实体审查决定，明显不当，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销市公安局于2016年5月20日作出的厦公复驳字〔2016〕002号驳回行政复议申请决定。
上诉人林月美不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定，由中院提审或指令其他基层法院重新审理本案。理由：一、灌口派出所不具有独立行政主体资格，是集美公安分局的派出机构，其查处不作为所引发的法律后果应由集美公安分局承担，原审法院认为集美公安分局并非本案适格被告错误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条之规定，行政机关在没有法律、法规或者规章授权情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此灌口派出所接受110指令出警行为应视为集美公安分局的内部委托行为，这种委托是一种长期固定存在的关系，无需每次单独进行，其出警后不作为所产生的法律责任仍应由集美公安分局承担，林月美以集美公安分局作为本案被告并无不妥。二、林月美当日从未向灌口派出所报警或者提出请求，灌口派出所不是行政诉讼法所规定的适格主体，并非行政诉讼法第四十七条中所指向的“行政机关”,本案以灌口派出所作为被告不符合行政诉讼法的规定。三、110报警服务台直接指令灌口派出所出警，是基于当时的不法侵害正在进行的紧急情况，而不是将灌口派出所视为对此有权处置的主体。根据《110接处警工作规则》第十五条之规定，110报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。对危及公共安全、人身或者财产安全的紧急案（事）件，应当在派警处置的同时，立即向分管负责人报告，并向业务主管部门通报。根据上述规定，110报警服务台在接警后立即将警情向分管负责人及业务主管部门通报，也就是本案中在指令灌口派出所警力达到现场的同时，还应将所发生的警情向集美公安分局通报。因此，110报警服务台直接指令灌口派出所出警处置并不意味着此时就与集美公安分局无关，也不代表灌口派出所就是法律上对此处置的行政主体，其仍然只是集美公安分局的派出机构。四、本案系公安机关未依法履行法定职责的不作为案件，这与原审裁定引用的治安管理处罚法第九十一条规定所涉的派出所行政处罚权限无关，且案涉故意毁损公私财物的不法行为的行政处罚权限只能是由集美公安分局享有。此外，本案所涉的是非法毁损林月美合法财产的违法行为，根据治安管理处罚法第二十六条、第四十九条的规定，案涉不法行为的法定处罚种类已经超出派出所的法定授权范围，而无论处罚与否，对此有权处置的也只有集美公安分局。
上诉人市公安局不服原审裁判，向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定及原审判决，指令原审法院重新审理。理由：一、林月美系针对集美公安分局不依法履职为由提出行政复议申请，市公安局予以受理依法有据。本案中，从林月美提交的行政复议申请书可以看出，林月美主要是针对集美公安分局未对其报警依法处理，也就是说林月美是针对处理结果而非处理过程，因此不能简单推定林月美是对灌口派出所民警的处警行为不服。特别是考虑到林月美明确以集美公安分局作为被申请人，为充分保护林月美权益，市公安局对其申请予以受理审查符合法律规定。二、灌口派出所是集美公安分局的派出机构，灌口派出所只有在法律法规授权的范围内才具有独立的主体资格。治安管理处罚法第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出机关决定。”林月美向市公安局指挥中心报警称其住家围墙被施工方故意毁损，但根据治安管理处罚法第四十九条规定，对故意毁损财物违法行为的处罚只能由县级以上公安机关作出，公安派出所无权作出。如果经审查不存在违法事实或依法不予处罚的，根据治安管理处罚法第九十五条第（二）项以及《最高人民法院关于公安派出所就其没有处罚权的治安案件在调查后认为违法事实不成立的能否直接以公安派出所的名义作出不予受理决定问题的答复》（[2012]行立他字第7号）之规定，也应由县级以上公安机关作出。因此在本案中，灌口派出所不具有独立主体资格。三、不能因市公安局指挥中心接警后将指令直接下达灌口派出所，即认为该处警与集美公安分局无关。根据《福建省公安机关接处警工作规范》第四条规定：“接处警工作实行‘一级接警’原则。”此原则是为了保证接警的快捷、高效、便民，避免中间环节转达耗时及贻误警情。且根据该工作规范第二十条规定：“对紧急警情，由指挥中心应迅速按照处置预案，第一时间就近警力赶赴现场，并视情调警力、装备和联动单位力量增援。”据此可知，接处警工作具有特殊性，不同于一般的行政行为，不能因市公安局指挥中心根据接处警工作规范将指令直接下达公安派出所即认为与所属公安分局无关。且公安派出所是公安分局的派出机构，即使是将指令下达公安派出所，实际上即意味着指令下达到了相应公安分局。四、原审法院以市公安局指挥中心出具的“警情办理单”为市公安局在行政复议程序中采集为由，认为不能作为证明集美公安分局依法履职职责的理由不能成立。行政不作为案件不同于作出行政决定的案件，作出行政决定必须依据作出决定前所获取的证据，但不作为的案件，却可以以事后获取的证据来印证之前的行为是否存在不作为。因此，市公安局在行政复议期间向第三方调取警情处理单不仅没有违法，客观上也起到了查明案情的作用。
被上诉人集美公安分局答辩称，一、灌口派出所作为公安机关派出机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，不具备独立主体资格。林月美报称其围墙被毁，根据治安管理处罚法第四十九条之规定，故意损毁公私财物的，处拘留、可以并处罚款。也即，本案违法事实无论成立与否，灌口派出所均无权作出处罚或不予处罚的决定，应当由集美公安分局作出，最高人民法院答复（[2012]行他字第7号）对此也予以明确。故在本案中，灌口派出所不具有独立主体资格。二、灌口派出所作为基层单位就近接处警，符合有关规定，不宜据此认为处警工作与集美公安分局无关。根据治安管理处罚法第七条规定，集美公安分局负责本区域内的治安管理工作，根据《公安机关组织管理条例》第三条第二款规定，集美公安分局是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。接到林月美的报警后，为有效履行治安管理职责必然需要先处警处置警情，而接处警工作只是公安工作的一部分，包括灌口派出所在内的集美区公安工作，是在集美公安分局领导下进行。接到林月美报警后，市公安局指挥中心指令灌口派出所处警，符合公安部《110处警工作规则》第十条、第二十二条关于“必须服从指令”、“一级处警”和“就近处警”的规定，快速处警有利于查明事实，更好地履行治安管理职责，保护人民群众合法权益。三、本案中，民警处警后未发现有违法犯罪行为发生，且对当事人予以劝解，处警情况也依规向市公安局指挥中心反馈，集美公安分局已经履行了法定职责。
本院认为，根据治安管理处罚法第七条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。公安派出所是县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，其关于110接处警的行为应视为公安派出所所属公安机关的行为。据此，灌口派出所根据市公安局指挥中心指令的处警行为应视为集美公安分局的行为。本案上诉人林月美对公安机关对其报警事项的处置不服，以集美公安分局未依法履行法定职责为由，起诉要求集美公安分局履行法定职责，对违法行为予以查处，以集美公安分局作为本案被告并无不当。原审裁定认定本案的适格被告为灌口派出所，而非集美公安分局，适用法律有误，应予纠正。原审判决以市公安局将集美公安分局作为被申请人作出行政复议决定，不符合复议受理条件为由，撤销案涉复议决定，亦属不当，本院一并予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初121号之一行政裁定；
二、撤销厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初121号行政判决；
三、本案指令厦门市思明区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年六月五日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。