广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终195号
上诉人（原审第三人）：高中珠（又名高忠珠），男，汉族，住广东省中山市，公民身份号码×××4230。
委托代理人：薛加冰、张秋丽，广东凯行律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审原告）：中山市东凤镇穗成村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
负责人：何发顺。
委托代理人：游珍玲，广东威格信律师事务所律师。
原审被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：焦兰生，该市市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
上诉人高中珠因不服被上诉人中山市东凤镇穗成村股份合作经济联合社（下称穗成经联社）不服原审被告中山市人民政府（下称市政府）土地行政登记一案，不服广东省中山市第二人民法院（2015）中二法行初字第148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，位于中山市东凤镇穗成2队面积为109平方米的土地属穗成经联社集体所有。1996年1月23日，市政府根据高中珠的申请作出中府集建字第xx号集体土地使用证，将上述土地使用权登记在高中珠名下。2015年7月28日，穗成经联社以市政府作出上述土地使用证前未进行地籍调查，剥夺其提出异议的权利为由，向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销市政府颁发的中府集建字第xx号集体土地使用证；2.本案诉讼费由市政府承担。
原审法院另查明：市政府在庭审过程中主张高中珠办理涉案土地使用证的申请是由穗成经联社转交给其职能部门中山市国土资源局，认为穗成经联社对高中珠的申请知情，但其没有提供证据予以证明。对此，穗成经联社不予确认。
原审法院认为：行政机关应该依据法定的程序履行职责，根据《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：“……（二）地籍调查；……”第十三条规定“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”及《城镇地籍调查规程》中有关权属的认定必须通知土地使用者到场指界，核实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等，将调查结果在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。市政府在为高中珠作出土地使用证前应严格按照上述规定履行地籍调查职责，并将调查结果有效保存，但市�府提供的证据中没有地籍调查表，且没有提供其他证据予以佐证，应视为其没有尽到地籍调查的职责。法律法规设定地籍调查的目的在于要求土地主管部门对土地权属变更真实情况进行核实，以达到确保土地的界址清晰，权属变更真实。但市政府在没有履行地籍调查的前提下为高中珠作出了中府集建字第xx号集体土地使用证，既剥夺土地所有权人穗成经联社对此提出异议的权利，亦不能确保该土地权属变更的真实，属于程序违法，依法应予撤销。穗成经联社的诉讼请求，理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销中山市人民政府向第三人高中珠作出的中府集建字第xx号集体土地使用证。案件受理费50元，由中山市人民政府负担。
上诉人高中珠不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院�定市政府没有尽到地籍调查的职责的观点是错误的。根据《城镇地籍调查规程》的规定，有关权属的认定必须通知土地使用者按时到场指界，核实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等。而在本案中，从被上诉人穗成经联社提交的《土地登记申请书》可以看出涉案土地的四至情况，实际使用人是被上诉人穗成经联社。而土地登记申请的审批、加具意见、绘制、地籍调查均为穗成村土地管理员高某某，另生产队意见、村委会意见均由高某某审批。从村委会的盖章行为来看，高某某证实代表穗成村行使集体土地管理的职权。由此可以充分证明市政府已通知土地使用者穗成村到场指界，落实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等。因此，市政府对涉案土地作出的集体土地使用权登记行为事实清楚，程序合法，一审法院认定市政府没有尽到地籍调查的职责的观点�误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人穗成经联社答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人主张市政府已尽到地籍调查的职责，但未提供证据证明，应承担举证不能之后果。市政府没有向法院提供地籍调查表，也未提供其它证据佐证，应视为其没有尽到地籍调查的职责。与2008年2月1日施行的《土地登记办法》第九条规定相悖。《土地登记办法》第六条规定，土地登记应当依照申请进行。该办法第十一条规定，委托代理人申请土地登记的，除提交该办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。涉案土地登记申请书明显不是高中珠本人签名，该土地登记申请书未有委托书，没有受托人的身份证明，即土地登记事实不清程序违法。市政府主张《土地登记申请书》原件上申请人由高中�指印确认，证明上诉人加盖指模视为对他人代签名字的确认，证明市政府对申请人的签名盖印未尽严格审核职责，程序违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市政府发表诉讼意见称，市政府同意上诉人的意见，涉案土地办证程序合法，资料齐全，被上诉人作为土地所有权人盖章同意，土地证合法有效。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，涉案高中珠为使用权人的中府集建字第xx号集体土地使用证的土地用途为住宅用地，发证日期为xx年xx月xx日。在高中珠为该土地使用权登记于1995年11月20日递交的《土地登记申请书》中，高中珠确认申请书中的签名非其本人签署，而是当时负责办理土地使用权登记的穗成村土地管理员高某某代签，高中珠确认该土地登记申请为其真实意思。高某某在该申请表的“生产队意见”栏作为审核人签名并加注“同意划地建设”，同时在“村委会意见”栏高某某亦作为审核人签名，并加盖了穗成村委会的章，注明“同意用地申请领取土地使用证”。申请表中注明土地批准用途为住宅用地，土地的四至为“东至生产地、南至行人路、西至行人路、北至鱼塘”；调查人员初审意见中各栏分别注明：土地权属性质为集体土地建设用地，土地界限清楚、无纠纷，面积准确，地上附属物属申请人所有，是否准予登记为“准予登记”，调查负责人为高某某。申请书并附土地四至图以及高中珠的身份证复印件。高中珠从村集体获得涉案土地的土地使用权，是基于1993年2月18日高中珠向穗成村递交的《群众住宅用地申请报告》，高中珠所在家庭当时已有xx平方米的宅基地住房一间，因家庭成员中男儿（高中珠）分居需要解决住房用地，申请宅基用地100平�米新建住房。在该申请报告上，用地所在单位意见，由“伟行”签字注明申请情况属实，“生产队同意批准”，穗成管理区在审批党委意见上盖章同意。穗成经联社于2014年5月7日出具证明，上述签字的“xx”，穗成村村民谭某某，于1991年2月至1998年2月任穗成经联社第二小区（原中山市东凤镇人民政府穗成管理区2队）队长。2014年5月4日，广东威格信律师事务所律师张珍秀、游珍玲对谭某某做了调查笔录，谭某某否认上述用地申请报告上的“xx”签名为其所签。根据土地档案信息，除涉案土地外，高中珠名下另有两处土地使用权，一为发证日期为xx年xx月xx日、土地使用面积为xx平方米的土地，一为发证日期为xx年xx月xx日、土地使用面积为xx平方米的土地，两块土地均位于穗成村，均建有住宅用房。
本院再查明，高中珠所在的中山市东凤镇穗成村第二经济合作�（下称穗成第二经合社）因高中珠使用涉案土地产生纠纷，穗成第二经合社以物权保护为由，于2012年6月5日向中山市第二人民法院提起要求高中珠返还土地、拆除地上建筑物、恢复土地原状的民事诉讼，中山市第二人民法院作出支持穗成第二经合社诉讼请求的（2012）中二法东民二初字第458号民事判决后，高中珠不服，向本院提起上诉，本院于2013年10月11日作出（2013）中中法民一终字第127号民事判决，以高中珠对涉案土地拥有土地使用权为由，判决撤销中山市第二人民法院的上述民事判决，驳回穗成第二经合社的诉讼请求。穗成第二经合社不服本院上述判决，向广东省高级人民法院申诉，广东省高级人民法院以（2014）粤高法民申字第1262号民事裁定指令本院再审该案，该案正在本院再审审理中。
本院认为，本案土地登记行政行为于1996年1月23日作出，审查市政府作出该行为的合法性，应当适用行为当时的《土地登记规则》。涉案土地登记属于村集体土地使用权初始登记，根据1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第十条第三款、第十二条、第十三条的规定，首先，在申请人条件上看，涉案土地使用权的《土地登记申请书》有土地所有权人穗成村集体的盖章同意并附有申请人高中珠的身份证复印件，故虽然申请书上申请土地使用权人高中珠的签名并非为其本人所签，但是从1993年2月18日高中珠向穗成管理区递交的《群众住宅用地申请报告》看，高中珠申请该土地使用权登记的意思表示是真实的，且穗成管理区在该申请报告上盖章同意及穗成村委会在《土地登记申请书》上盖章确认，均证实了市政府的土地登记管理部门在审核该项土地使用权人的申请资格时认为其资格已符合《土地登记规则》第十条第三款�规定充分有据。被上诉人穗成经联社以2014年5月4日张珍秀、游珍玲律师对谭某某做调查笔录否认上述用地申请报告上的“xx”签名的真实性，不足以否定十八年前市政府基于上述土地所有权人的意思表示认定涉案土地登记申请申请人资格的充分性。其次，从土地使用权申请的内容上看，涉案《土地登记申请书》有土地所有权人的土地管理员、村集体管理组织在“生产队意见、“村委会意见”上签字、盖章同意用地申请，证明土地权属来源合法；土地四至状况记载清楚，土地四至界限、权属、是否有纠纷、土地面积测量等土地调查情况均由土地所有权的土地管理员出具调查意见并签字确认，证明土地所有权人的土地管理员在土地登记申请时进行了地籍调查，地籍调查情况记载符合《土地登记规则》第十二条、第十三条的规定。同时，根据《土地登记规则》第十六条“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定”的规定，地籍调查是由土地管理部门负责组织实施，并非必须由土地管理部门亲自实施，故当时中山市村集体土地使用权登记由集体土地所有权人的土地管理员实施地籍调查，并不违反《土地登记规则》的规定。原审法院认定市政府没有尽到地籍调查职责不当，本院予以纠正。被上诉人穗成经联社以《城镇地籍调查规程》为据，认为涉案土地登记地籍调查不合法，因涉案土地并非城镇建设用地，《城镇地籍调查规程》主要适用于全国城镇和独立工矿区，原则上适用于集镇和村庄，而本案的地籍调查由土地所有人实施，且已符合当时的《土地登记规则》和《地籍调查规程》的规定，合法有据，故对于穗成经联社的意见，本院不予支持。第三，涉案集体土地使用权登记是基于穗成村集�分配土地使用权给高中珠做住宅建设用地使用而产生，高中珠的土地使用权权属来源基于土地所有权人村集体的分配，土地权属来源合法。根据穗成村集体和高中珠之间已经产生的土地使用权民事纠纷，穗成经联社提起本案土地使用权登记诉讼，是因双方之间的民事争议所致，本院认为，在集体土地使用权人使用土地的过程中，集体土地所有权人村集体与使用权人发生土地使用权争议的，应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，通过村民会议解决涉及农村土地使用方案的问题，或者通过民事诉讼解决土地所有权人和土地使用权人之间的土地权属争议。故穗成经联社以对市政府提起本案土地登记行政诉讼的形式，否定其自己十八年前作为村集体土地所有权人分配集体土地使用权给高中珠使用的真实意思表示，以实现其在与高中珠的民事争议中排�高中珠的土地使用权的目的，其对土地使用权分配的意思表示前后不一致且无合法依据，本院不予支持。故对于本案穗成经联社要求撤销市政府作出的府集建字第xx号集体土地使用证的请求应予驳回。
综上所述，上诉人高中珠的上诉理据充分，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律不充分，判决不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，本院判决如下：
一、撤销广东省中山市第二人民法院（2015）中二法行初字第148号行政判决。
二、驳回中山市东凤镇穗成村股份合作经济联合社的诉讼请求。
二审案件受理费各50元，均由穗成经联社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一六年八月三十日
书 记 员 陈苑琳