山东省淄博市博山区人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁0304行初1号原告王汝镇，男，1963年1月1日出生，汉族，住博山区。委托代理人吕学兵，山东精正律师事务所律师。被告淄博市国土资源局，统一社会信用代码1137030000422460XJ。住所地：张店区人民西路**号。负责人孙中华，局长。委托代理人蒋永涛，山东秀坤律师事务所律师。委托代理人宋国锋，淄博市国土资源局博山分局执法监察大队执法三科科长。第三人燕淑秀，女，1968年7月16日出生，汉族，住博山区。原告王汝镇诉被告淄博市国土资源局、第三人燕淑秀不履行法定职责一案，2017年12月11日淄博市张店区人民法院作出（2017）鲁0303行初160号行政裁定书，裁定本案移送本院管辖。本院于2018年1月2日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因燕淑秀与本案被诉行政行为存在利害关系，本院于2018年1月3日通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月19日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院于2018年5月9日公开开庭审理了本案，原告王汝镇及委托代理人吕学兵，被告淄博市国土资源局的委托代理人蒋永涛、宋国锋到庭参加了诉讼。第三人燕淑秀经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原告王汝镇诉称，2010年春，第三人在未取得任何规划和许可手续的情况下，私自将原来托儿所的三间北屋拆掉，盖起一个大厂房，更可恨的是在2014年9月28日，第三人违法占用农用地建设厂房，将原来存在的石堰强行拆除，不仅占用了部分耕地，也对原告的家族墓地造成了直接破坏，原告为此多次向被告举报，并向源泉土管所、崮山派出所举报第三人的违法行为，崮山派出所为此于2014年10月3日向第三人下发了责令停工通知书，源泉土管所也向第三人下发了责令停工通知书，但第三人对此置之不理，强行侵占耕地建设厂房，其行为严重违反土地管理法的强制性规定，原告为此要求被告对第三人的违法行为作出处罚，淄博市国土资源局于2016年3月25日下发淄国土罚字[2016]第6602号国土资源违法案件行政处罚决定书。但被告对该决定书中第一条责令履行退还741平方米土地及第二条没收741平方米土地上的建筑及设施未履行，仅仅做了罚款处理，且弄虚作假，欺骗原告。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，被告应当对第三人的行为进行处罚。为此原告特向人民法院起诉，请求判令被告依法履行淄国土罚字[2016]第6602号国土资源违法案件行政处罚决定书。被告淄博市国土资源局当庭辩称，一、原告主体资格不适格，应依法驳回其诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这种利害关系必须是直接的而不是间接的。所谓直接联系，就是不需要其他中介环节而发生的法律联系，行政行为直接涉及了公民、法人或者其他组织的权益。如果不是这样，而是因与其他法律关系相联系而最终导致不利后果，受到这些不利后果影响的人则不具备适格的原告资格。在本案中被告作出的行政处罚决定中，涉及的741平方米土地属博山区源泉镇岳西村村民集体所有，地上建筑物系本案第三人所建。所涉土地及地上建筑物，原告均无所有权及使用权。且退还土地及没收地上建筑物的行为亦不会对原告产生任何的影响，故其既不是行政行为的相对人，也不是其他与行政行为有利害关系的公民。原告主体资格不适格，应依法驳回其提起的诉讼。二、本案不属于行政诉讼受案范围，如通过行政诉讼程序解决将违背行政处罚法及行政强制法的相关规定。（一）行政机关对行政处罚的执行是由法律赋予的行政执法权，不正当、全面的依法行使执法权，将要承担相应的行政责任或刑事责任。对此，《中华人民共和国行政处罚法》第六十二条有明确规定“执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”故行政机关未依法执行行政处罚决定书的法律后果不是通过行政诉讼解决的。（二）行政机关依法执行行政处罚决定书是有法定期限的，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中被告申请法院强制执行的期限已经届满，如果人民法院判决被告继续执行本案中的行政处罚决定书，因违背上述规定而没有实际意义。三、被告已将淄国土罚字[2016]第6602号行政处罚决定书中处罚事项在其职权范围内依法执行完毕，不存在需继续执行的内容。（一）行政处罚中的罚款已执行完毕。行政处罚决定作出后，第三人没有在规定期限内缴纳罚款。据此，被告在法定期限内申请法院予以强制执行。在执行过程中，被告与第三人在2016年12月7日达成执行和解协议，第三人在达成和解协议当日一次性缴纳罚款11115.00元，故该行政处罚中的罚款已执行完毕。（二）被告已将没收的违法用地范围内的地上建筑物和其他设施依法移交。《国土资源违法行为查处工作规程》14.5（3）项规定“给予没收新建建筑物和其他设施、矿产品或者其他实物处罚的，作出行政处罚决定的国土资源主管部门填写《非法财物移交书》，连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门。对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除或保留。”被告作出淄国土罚字[2016]第6602号行政处罚决定书后，于2016年10月17日授权博山分局作出淄国土博交字[2016]24号《没收在非法占用土地上的建筑物移交书》，将处罚涉及违法用地范围内741平方米土地上新建的建筑物没收，移交给淄博市博山区国有资产管理办公室。至此，被告已经依法履行了法定职责。对于没收后的地上建筑物和其他设施如何处置，不是被告的职权范围，应由不动产所在地县级以上人民政府决定拆除或保留。（三）被告作出的“责令退还非法占用的土地”的行政处罚决定为宣告性处罚，自作出之日即可视为被非法占用的土地已“自然回归”土地所有权人手中。1、关于责令退还非法占用的土地的具体执行问题，首先要明确“退还”的是什么，退还的不是土地所有权，因为违法占用土地者既没有合法用地手续，又未对不动产进行登记，因此土地所有权自始未转移。所谓责令违法者“退还”，应当指制止违法者非法建设行为，消除非法占用的状态，恢复所有者使用土地的条件。“责令退还非法占用的土地”的行政处罚决定为宣告性处罚，自作出之日即可视为被非法占用的土地已“自然回归”土地所有权人手中。2、对于没收后的地上建筑物和其他设施如何处置，不是被告的职权范围，应由不动产所在地县级以上人民政府决定拆除或保留。而在县级以上人民政府对地上建筑物作出明确的拆除决定之前或作出保留决定时，地上建筑物维持原状，涉及的土地无法从形式上退还土地所有权人，只有对地上建筑物进行处分后才能将土地从形式上退还土地所有权人。综上所述，本案原告诉讼主体资格不适格，其诉求不具有可诉性，且其所诉事项被告已在其职权范围内依法履行完毕，故请求依法驳回原告的起诉。关于原告王汝镇是否具备本案原告资格问题，原告王汝镇认为其具备本案原告资格，理由为：第一，根据博山区人民法院（2016）鲁0304民初1034号民事判决书以及申请本院调取第三人车间使用情况的八张照片，证明本案第三人的违法行为侵占了原告的宗族墓地，破坏了宗族墓地的风水，侵犯了原告的伦理感情及造成精神痛苦，即本案第三人的违法行为侵犯了原告的合法权益，作为该违法行为的直接受害人，原告与本案第三人的违法行为之间有直接利害关系。第二，根据博山区人民法院（2016）鲁0304民初1034号民事判决书和违法建筑后墙向西超2.8米的一张照片，证明在涉案的741平方米土地中，有60平方米是源泉镇南庄村村民委员会的集体土地，原告的宗族墓地共200多平方米，其中就包含该60平方米。综上，其具备本案的原告主体资格。经审理查明，2016年3月25日，被告对第三人作出淄国土罚字[2016]第6602号国土资源违法案件行政处罚决定书，以第三人未经依法批准，擅自于2010年10月份以来占用博山区源泉镇岳庄西村村民委员会集体土地741平方米（居民点用地）建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出如下处罚：1、责令退还非法占用的东至源泉镇岳庄西村村民委员会居民点用地，西至源泉镇岳庄西村村民委员会居民点用地，南至源泉镇岳庄西村村民委员会耕地，北至源泉镇岳庄西村村民委员会居民点用地、耕地范围内的741平方米土地；2、没收在上述范围内的741平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、并对非法占用的741平方米土地按每平方米30元的标准处以罚款，计人民币22230.00元。被告主张该行政处罚决定书的处罚内容均已履行完毕，原告有异议，认为上述处罚决定书的第一条和第二条被告未履行，第三条中的罚款第三人也仅缴纳了11115.00元。原告认为第三人的行为侵犯了其合法权益，被告虽对第三人进行了处罚，但对处罚内容未履行完毕，故起诉要求被告继续履行完毕该决定书。另查明，2016年10月13日，本院作出（2016）鲁0304民初1034号民事判决书（已发生法律效力），对原告起诉第三人恢复原状纠纷一案认定了如下事实：原告王汝镇宗族墓地现位于博山区源泉镇岳西村集体土地内，所占土地用途现为农村居民点用地。宗族墓地建于1943年，共葬有原告祖父母、大伯大娘、父亲、三叔三婶及妻子等众多亲属。各坟墓均在石堰下方，按照尊卑长幼顺序沿石堰自然走向即由南向东北方向依次排列。自2010年起，第三人在未取得建设用地手续的情况下，在石堰上方占地建设厂房，厂房西北角地基毗邻原告祖父母坟头。后来第三人占用石堰自石堰下端修建石墙，同时以石墙与厂房交接处为起点，将石墙走向调整为南北向，造成整个石墙逐渐向西外扩，尤以北段为甚。为避免石墙北段地基建在原告的三叔三婶坟墓之上，第三人将石墙北段地基向东缩进，但石墙上部仍按南北向悬空建造。同时作出如下判决结果：因第三人施工行为导致原告宗族墓地周围地貌发生了改变，其行为侵犯了原告的伦理感情，给原告造成精神痛苦，第三人应承担相应责任，酌定赔偿原告精神损害抚慰金3000.00元。对原告要求第三人停止侵害、恢复原状、赔礼道歉的诉讼请求均未支持。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条明确规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，而《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是享有行政诉讼原告资格的必备条件，否则即不具有原告资格，若已经立案，亦应裁定驳回起诉。关于王汝镇是否具备本案的诉讼主体资格，首先，根据原告提供的（2016）鲁0304民初1034号民事判决书及违法建筑后墙向西超2.8米的一张照片，不足以证明涉案741平方米土地中包含60平方米的源泉镇南庄村村民委员会的集体土地，亦不能证明原告宗族墓地的一部分座落于该60平方米土地上，且原告并未提供其他证据证明其对该60平方米的土地享有使用权。其次，原告本人亦主张第三人的违法占地行为破坏的是其宗族墓地的风水，侵犯了其伦理感情及造成精神痛苦。况且，已生效的（2016）鲁0304民初1034号民事判决书也仅是认为第三人的施工行为导致原告宗族墓地周围地貌发生了改变，其行为侵犯了原告的伦理感情，给原告造成精神痛苦，第三人应承担相应责任，酌定赔偿原告精神损害抚慰金3000.00元。综上所述，原告提供的证据既不能证明其对所主张的60平方米土地享有使用权，也不能证明其所主张的60平方米土地包含在涉案的741平方米土地范围内，且因第三人的违法占地行为给原告造成的精神痛苦也已经得到民事赔偿。原告在得到民事赔偿后，其权益已获得法律救济，故被告对第三人作出的淄国土罚字[2016]第6602号国土资源违法案件行政处罚决定书是否履行完毕与原告已不再具有法律上的利害关系。因此，本案原告并不具备本案的诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告王汝镇的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  于莎莎审 判 员  张 磊人民陪审员  胡云耕二〇一八年六月四日法官 助理  赵昕渝书 记 员  任晓红