浙江省永嘉县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）温永行初字第30号
原告大亚电器集团有限公司，住所地永嘉县乌牛工业区。
法定代表人林海鹏。
委托代理人林锦池。
被告永嘉县国土资源局，住所地永嘉县南城街道县前路117号。
法定代表人董群策。
委托代理人董金榜。
委托代理人杨跃枢。
原告大亚电器集团有限公司诉被告永嘉县国土资源局土地行政征收一案，于2015年3月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，于3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月15日进行公开开庭审理，原告大亚电器集团有限公司的委托代理人林锦池、被告的委托代理人董金榜、杨跃枢到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原、被告曾于2002年12月16日签订一份《国有土地使用权出让合同》[永土让协字(2002)106号]。2010年3月22日，被告因原告在建设厂房时擅自进行违法建设，主体建筑违法增加建筑容积率的建筑面积258.7平方米，与原告签订一份《永嘉县国有土地使用权出让合同补充协议》[永土让补充字(2010)008号]，该补充协议载明：乙方(即本案原告)需补交调整土地使用权出让金45967元，必须于2010年4月1日前向甲方(即本案被告)付清。同日，原告向被告缴纳了该笔土地出让金46967元。
被告永嘉县国土资源局为证明被诉行政行为合法，于2015年3月30日向本院提交以下证据：
1、《永嘉县人民政府常务会议纪要》（2007）5号，其中第四条对容积率进行了规定，以证明永嘉县人民政府对增加容积率收取土地出让金事项的会议决议。2、永嘉县计划委员会永计投[2001]310号文件《关于下达自筹基建农村集体项目投资计划的通知》。3、《建设工程规划许可证》，证据2-3，以证明原告原审批的建设工程建筑面积等事实。4、《违法建设联系单》及《竣工测绘报告》，以证明原告违法建设被规划行政部门罚款处理的事实，说明当时原告建设已经超过了原审批面积的情况。5、《国有土地使用权出让合同》，以证明原、被告签订的原国有土地使用权出让合同及相关约定的事实，其中第六条已经规定，改变土地用途或者增加容积率的，应当告知甲方，重新签订合同等，这是平等主体之间对合同内容进行的约定。6、《国有土地使用权出让补充协议》。7、土地出让金票据，证据6-7，以证明：（1）因原告增加容积率与被告签订了补充协议的事实。是合同双方就调整容积率达成协议，签订补充协议的事实；（2）原告于2010年3月22日缴纳土地出让金的事实，说明原告当时已经知道被诉行政行为。
被告适用的法律依据是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款；《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条；《永嘉县人民政府办公室关于工业用地擅自增加容积率补收土地出让金有关问题的通知》永政办发（2010）18号。
原告诉称：原告于2010年扩建厂房，在扩建中通过内部整理提高土地利用率。后被被告征收土地出让金45967元。2014年11月，原告发现温州市人民政府(2008)48号文件第六条明确规定，工业生产企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率，不再增收土地价款，并免收城市建设配套设施费。故原告为维护自己的合法权益，请求法院依法判决：1、确认被告永嘉县国土资源局向原告增收土地出让金的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明自己的诉求，在举证期限内提供了以下证据：
1、营业执照、机构代码证，以证明原告的主体资格。2、身份证，以证明原告公司法定代表人的身份情况。3、《规划建设用地许可证》，以证明永嘉县规划局已审批的事实。4、温州市人民政府（2008）48号文件，以证明企业通过厂房加层、老厂房改造、内部整理途径等提供土地利用率，不再增收土地出让金的事实。5、银行汇款凭证、土地出让金发票，以证明被告乱收土地出让金的事实。6、银行退款凭证，以证明永嘉县规划局向被告2009年6月25日开具违法建设联系单是错误行为，原告增加258平方米建筑面积是施工和永嘉县规划局测量的误差面积，属于合理误差范围内，永嘉县规划建设局向原告退还罚款34532元的事实。
被告辩称：1、本案不属于行政诉讼范围。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》已经明确定性了《国有土地使用权出让合同》属于民事合同，不属于行政诉讼的管辖范围，被告收取原告的土地出让金是履行《国有土地使用权出让合同》义务的行为。2、被告收取土地出让金的行为事实清楚，适用法律正确。根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。本案中原告在建设厂房时，擅自进行违法建设，主体建筑违法增加建筑容积率的建筑面积为258.7平方米。2009年6月原永嘉县规划建设局对原告的行为进行了罚款补办处理，并开具了联系单给被告。为此，被告根据相关法律法规的规定，于2010年3月22日与原告签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》，该协议约定：乙方需补交调整土地使用权出让金45967元。原告于当日缴纳了上述出让金45967元。因此，被告收取土地出让金的行为事实清楚，适用法律正确。3、原告的起诉已经超过法定起诉期限。被告于2010年3月22日就已经知道被告收取土地出让金的行为，至2015年才提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，原告的起诉已经明显超过了起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原、被告提供的证据均已经庭审质证，据双方的质证意见，本院对上述证据作如下认证：
原告提供的证据1、2，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认；证据3，被告认为反映的是占地面积的用地情况，与本案不具有关联性，对此本院认为原告厂房的建设用地审批与本案无关，故对其关联不予确认。证据4，被告对其真实性、合法性均无异议，但是该文件第六条中明确“经批准”加层改造、提高建筑容积率的，不增收土地价款，而原告显然遗漏了“经批准”这一前提条件。对此本院对该证据的真实性、合法性、关联性均予确认，同时本院认为按该文件第六条内容，被告的意见成立。证据5，被告无异议，但认为被告是根据《国有土地使用权出让合同补充协议》的约定收取土地出让金的，且被告收取土地出让金也是符合法律规定的。本院认为该证据即为被诉行政行为，据被告质证意见确认其真实性和关联性。证据6，被告对其真实性无异议，但认为与本案不具有关联性。本院认为该证据可证明永嘉县规划建设局于2010年4月7日向原告支付“设施费罚没退款”34532元的事实。
被告提供的证据1，原告无异议，但对事实有异议，认为原告并没有改变土地用途，更没有违法增加建筑容积率的建筑面积。原告在施工中有永嘉县规划局放样及监察部门监督，施工全部是依据审批图纸进行的，即使增加面积也是施工过程中的误差和县规划建设局测量上的误差，且该会议纪要第四条已经明确规定，在不改变土地用途的前提下增加容积率，原则上不再收取土地出让金。对该证据，本院予以确认。证据2、3，原告均无异议，本院予以确认。证据4，原告有异议，因永嘉县规划建设局是把施工中的误差建筑面积及其测量的误差建筑面积作为违法建筑面积出具该违法建设联系单的，属违法行政行为，后永嘉县规划建设局已确认属误差的事实，故其在2010年4月7日向原告退还了罚款，故该证据不能作为本案的事实依据。本院认为该证据可证明永嘉县规划建设局于2009年6月25日向被告开具违法建设联系单的事实。证据5，原告无异议，本院予以确认。证据6，原告对其真实性未提出异议，但认为被告在没有法律依据并违反会议纪要第四条及温州市人民政府（2008）48号文件第六条规定，和原告没有违法增加建筑面积的情况下，胁迫原告签订了该份土地出让合同补充协议，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，该补充协议属无效合同，故该补充协议不能作为本案的有效事实依据。对此，本院确认该证据的真实性，关于原告主张系在被告的胁迫下签订该份补充协议的事实，因被告未予承认，原告亦未提供相关证据予以证实，本院不予采信。证据7，原告对其真实性无异议，但认为被告增收土地出让金的行政行为有异议，该行政行为违反前述会议纪要、国务院（2008）3号、浙江省人民政府（2008）3号及温州市人民政府（2008）48号文件的明确规定，故该证据不能作为本案的合法依据。对此，本院确认该证据的真实性。
根据以上认定的证据并结合当事人的陈述，本院确认以下事实：
2002年12月16日，原、被告签订一份关于出让位于永嘉县乌牛镇码道村5663.33平方米地块的《国有土地使用权出让合同》[永土让协字(2002)106号]。2009年6月25日，永嘉县规划建设局向被告开具一份《违法建设联系单》，该联系单载明：“大亚电器集团有限公司建设的厂房座落在乌牛镇东蒙工业园区，在施工过程中，擅自进行违法建设，主体违法增加建筑容积率的建筑面积258.7平方米。我局拟对其违法行为作罚款补办处理。已收取基础设施费贰万柒仟叁佰零伍元正。”2010年3月22日，原、被告签订一份《永嘉县国有土地使用权出让合同补充协议》[永土让补充字(2010)008号]，该补充协议载明：乙方(即本案原告)需补交调整土地使用权出让金45967元，必须于2010年4月1日前向甲方(即本案被告)付清。同日，原告缴纳了该笔土地出让金46967元。2010年4月7日，永嘉县规划建设局向原告支付“设施费罚没退款”34532元。原告因不服被告向其增收土地出让金的行政行为，于2015年3月19日向本院提起行政诉讼，要求确认被告永嘉县国土资源局增收土地出让金的行政行为违法。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，被告作为土地行政管理部门，在其法定职责范围内与相对人即原告签订的《国有土地使用权出让合同》和《永嘉县国有土地使用权出让合同补充协议》显然属于行政协议，被告基于此向原告增收土地出让金的行为显然也属于行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”故现原告以被告增收土地出让金的行为侵犯其合法权益为由提起诉讼，应属于行政诉讼的受案范围。被告认为本案不属行政诉讼范围的主张，理由不足，本院不予采纳。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告未提供证据证明在向原告增收土地出让金46967元时已告知原告诉权或者起诉期限，而原告于2010年3月22日与被告签订《永嘉县国有土地使用权出让合同补充协议》后即缴纳了该补充协议所涉的土地出让金46967元，可见原告在当时即已知道被告该行政行为内容。故本案的起诉期限不适用上述第四十二条规定，而应适用第四十一条第一款规定，原告的起诉期限为“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，即从2010年3月22日起算不超过2年，现原告于2015年3月19日才向本院提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限。关于原告主张“原告于2014年11月间知道温州市人民政府(2008)48号文件后，才发现被告向原告增收土地出让金系违法的行政行为”的事由，不符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条规定的：由于不属于起诉人自身原因而被耽误，或因人身自由受到限制而不能提起诉讼的两种情形，故原告的起诉超过起诉期限且无法定的正当理由。据此，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，裁定如下：
驳回原告大亚电器集团有限公司的起诉。
本案受理费依法免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 徐 力
人民陪审员 李东倍
人民陪审员 李云娟
二〇一五年六月八日
代书 记员 郑璐郴