江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏06行终514号
上诉人（原审原告）南通市世新房地产开发有限公司，住所地南通市。
法定代表人陆纯奎，董事长。
委托代理人陆正平，江苏万丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如东县住房和城乡建设局，住所地如东县。
法定代表人沈宝泉，局长。
委托代理人高松柏，江苏正东律师事务所律师。
上诉人南通市世新房地产开发有限公司（以下简称世新公司）因要求确认答复违法一案，不服海门市人民法院（2017）苏0684行初1号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，原如东县城镇房地产产权监理所系隶属于如东县住房和城乡建设局（以下简称如东住建局）的事业法人单位，已于2017年1月4日依法注销。原如东县城镇房地产产权监理所于2014年4月8日向原告世新公司出具《通知》，主要内容为：“本所于2013年1月18日向贵公司出具的关于盛世华城项目房产测绘成果审核意见，经本所认真复核，其7号楼101铺所确认的产权面积106.57平方米，不符合《房屋登记办法》第十条的规定，该套房产测绘报告不可用于房产登记。现决定撤销对该套房产测绘报告可用于房产登记的审核意见，且本所核发的该套房产的产权证明单同时作废。”2016年5月12日，世新公司向如东住建局提出书面申请，要求如东住建局责令原如东县城镇房地产产权监理所重新办理101号商铺产权初始登记证明单。2016年5月24日，如东住建局向世新公司出具书面《函》，主要内容为：“2014年4月8日我局城镇房地产产权监理所曾书面通知贵公司，明确告知根据《房屋登记办法》第十条之规定，贵公司出具的“盛世华城”7号楼101号商铺测绘报告不可用于房产登记，决定撤销对该套房产测绘报告用于房产登记的审核意见，且产权监理所核发的该套房产的产权证明单同时作废。如贵公司对上述决定有异议，可在收到本函后六个月内向海门市人民法院提起行政诉讼”。世新公司曾于2016年7月7日向法院提起行政诉讼，请求：一、确认如东住建局下属如东县城镇房地产产权监理所作出的撤销对“盛世华城”项目7号楼101铺房产测绘报告可用于房产登记的审核意见及作废该房产产权证明单的行为违法；二、责令如东住建局重新核发该房产的产权证明单。庭审过程中，世新公司申请撤回第二项诉讼请求，表示就该项诉讼请求另案提出主张。2016年11月8日，一审法院作出（2016）苏0684行初146号行政裁定书，以世新公司的起诉超过法定期限为由，驳回了世新公司的起诉。
2016年11月21日，世新公司以如东住建局、如东县城镇房地产产权监理所为被告向一审法院提起行政诉讼。因世新公司提交的起诉材料存在问题，法院依法进行了释明。2016年12月28日，世新公司提交了修改后的诉状，被告为如东住建局、如东县城镇房地产产权监理所、如东县不动产登记中心，诉讼请求为：一、确认如东住建局于2016年5月24日给世新公司《函》的行政答复行为违法；二、判令如东县城镇房地产产权监理所、如东县不动产登记中心履行对案涉“盛世华城”7号楼101商铺的产权登记的法定职责；三、判令如东住建局监督、指导被告如东县城镇房地产产权监理所、如东县不动产登记中心正确履行对案涉“盛世华城”7号楼101商铺的产权登记工作的法定职责。审理中，世新公司撤回了对如东县城镇房地产产权监理所、如东县不动产登记中心的起诉，并撤回了第二、三项诉讼请求。
一审法院认为，世新公司书面申请如东住建局责令原如东县城镇房地产产权监理所重新办理盛世华城7号楼101号商铺产权初始登记证明单，如东住建局2016年5月24日作出的回复《函》，重复了原如东县城镇房地产产权监理所于2014年4月18日出具给原告的《通知》的内容，并未给世新公司设置新的权利义务。而就世新公司诉讼请求分析，其讼请指向是要求确认如东住建局于2016年5月24日作出的《函》违法，而非请求行政机关履行法定职责。鉴于如东住建局于2016年5月24日作出的《函》对世新公司的权利义务不产生实际影响，不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项、第十项、第二款之规定，裁定驳回世新公司的起诉。
世新公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，申请人申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝或者不予答复的，属于行政诉讼受案范围，被上诉人如东住建局的答复明显具有拒绝履行法定职责的内涵，人民法院应当进行审理，且答复是否对上诉人世新公司的权利义务产生影响，应当经过举证质证才能得出，上诉人曾起诉产权监理所，被一审法院以超过起诉期限为由驳回，随着《不动产登记暂行条例》的实施，对商品房销售的监督管理职责已转移给它局，但本案发生在职能调整之前，不受此限。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人如东住建局辩称，被上诉人如东住建局于2016年5月24日对上诉人世新公司的答复，是对人民来信来访的答复，不可诉，上诉人世新公司对被上诉人如东住建局2014年4月8日的行政行为曾经起诉且超过起诉期限，其又于本案中以同一被告、同一诉讼请求重复起诉，一审法院裁定驳回上诉人世新公司的起诉正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，这是《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》赋予的权利。法律还规定，对复议机关不作为的，当事人还可以再向人民法院提起诉讼。除此之外，公民、法人或者其他组织也可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。
本案中，上诉人世新公司向被上诉人如东住建局提出书面申请，要求被上诉人如东住建局责令原如东县城镇房地产产权监理所重新办理101号商铺产权初始登记证明单，在性质上就属于向行政机关所隶属的上级机关申诉、控告，被上诉人如东住建局作出的答复未撤销或者改变原行政行为，仅仅是将原如东县城镇房地产产权监理所对上诉人世新公司的通知内容予以复述，故上诉人世新公司所申请事项属于行政机关上下级之间的内部管理关系，不直接对其人身权、财产权等权益产生法律影响，不属于行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回上诉人世新公司的起诉并无不当。且上诉人世新公司曾起诉过对其产生实际影响的通知行为，只是因超过起诉期限而被法院驳回。
综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人世新公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 仇秀珍
审 判 员 鲍 蕊
二〇一七年八月二十九日
法官助理 张祺炜
书 记 员 吴 迪
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；