广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第23号
原告高要市蚬岗镇八联村山居经济合作社，又称高要市蚬岗镇八联村民委员会山居村民小组。
负责人梁吉荣，该村小组组长。
委托代理人梁根大，男，汉族，1962年7月14日出生，住广东省高要市。
委托代理人梁国民，男，汉族，1981年9月21日出生，住广东省高要市。
被告肇庆市人民政府。住所地：肇庆市城中路**号。
法定代表人赖泽华，该市市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局公务员。
委托代理人江敏，肇庆市法制局公务员。
被告高要市人民政府。住所地：高要市南岸府前大街**号。
法定代表人江启宁，该市市长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人伍伟明，该区林业局公务员。
第三人高要市蚬岗镇富佛村民委员会富二村民小组。
负责人梁景文，该村小组组长。
委托代理人陈永森，广东端庆律师事务所律师。
第三人高要市蚬岗镇富佛村民委员会南向村民小组。
负责人李柱林，该村小组组长。
第三人高要市蚬岗镇富佛村民委员会富四村民小组。
负责人李泰福，该村小组组长。
上述两第三人的共同委托代理人王少兵、汪助干，均为广东格林律师事务所律师。
第三人高要市蚬岗镇富佛村民委员会西面村民小组。
负责人杜顺华，该村小组组长。
委托代理人杜广洪，男，汉族，1963年6月28日出生，住广东省高要市。
第三人高要市蚬岗镇八联村民委员会富村村民小组。
负责人何逢长，该村小组组长。
第三人高要市蚬岗镇富佛经济联合社。
负责人李勇明，该社社长。
原告高要市蚬岗镇八联村山居经济合作社（以下简称山居社）与第三人高要市蚬岗镇富佛村民委员会富二村民小组（以下简称富二村）、高要市蚬岗镇富佛村民委员会南向村民小组（以下简称南向村）、高要市蚬岗镇富佛村民委员会富四村民小组（以下简称富四村）、高要市蚬岗镇富佛村民委员会西面村民小组（以下简称西面村）、高要市蚬岗镇八联村民委员会富村村民小组（以下简称富村村）、高要市蚬岗镇富佛经济联合社（以下简称富佛联社）因土地权属纠纷，不服被告高要市人民政府（以下简称高要市府）作出的土地权属处理决定及被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）作出的行政复议决定。原告山居社与第三人南向村、富四村、西面村及富村村分别提起行政诉讼，形成四宗案件。本院受理后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，决定对该四宗案件合并审理，分别裁判。并依法组成合议庭于2015年11月24日组织各方进行了庭前证据交换及于同年12月8日对四案进行了公开开庭审理。原告山居社的委托代理人梁国文、梁根大，被告高要市府的委托代理人伍伟明、张少英，被告肇庆市府的委托代理人欧志兵，第三人富二村的委托代理人陈永森，第三人南向村、富二村的共同委托代理人王少兵，第三人西面村的委托代理人杜广洪，第三人富佛联社的法定代表人李勇明等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告山居社诉称：被告高要市府作出的高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》，将5号争议地判给西面村是不当。理由如下：1、高要市府所作的处理决定依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，将5号争议地判给西面村是错误的。该《规定》并不适合用来作为决定本案5号争议地权属的依据，因为《规定》所指的土地是本来已有其他农民集体所有的土地，即有主地。但实际上本案5号争议地在山居村村民开发使用之前，并没有明确准确的所有者，故不适用该《规定》。2、造林时在5号争议地上种桉树，只是个表象，它实际包含着是否经过多方协商，是否强行种植，该地原承包者经营方法，对种树的想法失误、受骗、受压力等诸多问题。凭最后种上桉树这一点，是不能证明5号争议地归还给了谁的。至于《核定书》说明部分提及在1987年间富佛已经提出收回这一点，还需认真考究其具体意义，出在“说明”部分，说明了这个地还核定不下，因为办事人员明知是山居村民集体从某年起一直使用的。3、1987年《土地权属界线核定书》说明部分提到的“但八联在岗顶开荒面积约十亩”、“是七十年代开垦的”，其中的面积、年代不准确，数据来由不明。其实我们村开荒当然是一寸一寸来，开始约10亩，紧接着是20亩、30亩……从紧凑到分散扩大。是60年代后期开始的。模糊的数据也能造成误判。综上，我村认为高府决字（2015）第1号处理决定对5号争议地权属的处理是错误的，被告肇庆市府所做的肇府行复（2015）第27号行政复议决定书予以维持同样是错误的。请求人民法院撤销高要市府所作的处理决定及肇庆市府所作的复议决定，并责令其对5号争议地权属重新裁决。
原告山居社向法庭提交了以下证据：1、《见证书》、《承包山居旧村土地推塘合同》及山居村村民会议记录；2、竹园、鱼塘交款情况表；3、投标“尤鱼尾”方案及附图；4、承包荒山方案；5、现金（存款）收支日记账；6、土地权属界线核定书；7、山居社对5号争议地权属的综合陈述意见及附件资料；8、蚬岗镇1992年度造林项目验收图；9、土地承包合同；10、肇府行复（2013）5号《行政复议决定书》、高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》及肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》。
被告高要市府答辩称：一、答辩人作出《土地权属处理决定书》是履行法定职责的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款和《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，答辩人是调处单位之间土地（山林）权属争议的主体。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条第一款、《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条规定，以及肇府行复（2013）5号《行政复议决定书》的要求，在调解无效，当事人不能达成协议的情况下，答辩人应当根据查明的事实和法律、法规的规定，作出高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》（以下简称《决定书》）。二、答辩人作出的《决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，所作出的处理适当。答辩人在长达28页的《决定书》中已经将答辩人在调处该土地权属争议过程中收集的证据、对证据材料是否采信及理由、作出处理决定的法律依据作了详细说理（在此不再赘述），所作出的处理是合法公平，有理有据的（详见《决定书》）。三、被答辩人的起诉请求没有事实和法律依据。被答辩人认为第5号争议地归其所有，理由是第5号争议土地又称山居园、大岗顶、山荒、火烧岗，是其开荒并一直使用；还认为1987年《土地权属界线核定书》出了错。对于被答辩人历史上曾在该争议地开荒使用的事实，《决定书》作了认定，但由于未有连续使用超过20年的依据，所以决定书根据实际情况作出处理符合《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》二十一条。
综上所述，答辩人作出的《决定书》主体适当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，作出具体处理适当。被答辩人的行政诉讼请求缺乏事实和法律依据，请人民法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。
被告高要市府向法庭提交了以下12组共90份证据：1、富二村的《山地仲裁申请书》；2、高府决字（2013）第1号《土地权属处理决定书》；3、肇府行复（2013）5号《行政复议决定书》；4、1965年富佛大队山界林权合约；5、1965年富山大队山界林权合约；6、1984年富佛片山界林权补充合约一份及其山界图一张；7、1984年富四片山界林权补充合约一份及其山界图一张；8、1984年富贰片山界林权补充合约一份及其山界图一张；9、1986年自留山证（共14页）；10、1984年富二村与蚬岗水利会石场合同一份；11、1986年2月4日富二村与梁汉华、梁卫保、梁白仔签的合同一份；12、1986年11月10日与梁白仔等签的延期合同一份；13、1986年2月4日与梁荣基签承包旱地咀合同一份（该合同注明：超期交款，已作无效互不追究作废）；14、1986年2月4日与梁荣基签承包茂园合同一份；15、1987年2月16日富二与梁全基签大风塘西面柑地合同一份；16、1987年9月26日与梁全基签大风塘水塘合同一份；17、1999年4月20日富二村代富佛收高速公路征地费一份；18、1999年6月8日高速公路占用山地美叶青苗费一份；19、1999年6月10日肇广高速路占用补偿款收据一份；20、2000年8月22日金江围耕地补偿款一份；21、2000年1月7日梁荣基承包反坳田标投款一份；22、2002年7月2日富二村与杜伟欢签订承包荒地合同一份；23、2002年7月富二与梁文庆签订的荒地承包合同一份；24、2002年11月29日富二签订的出租土地办厂合同一份；25、2004年4月12日有山居村长梁顺及梁大根证实富二村给予山居山地证明一份；26、2004年4月12日严杰玲、严伯然口述记录一份；27、2004年6月1日富二村美叶桉款收据一份；28、2005年8月1日富二村与杜良佳签订的花圆尾承包合同一份；29、2007年11月30日与梁永洪、陈爱兰签订的荒地承包合同一份；30、2008年5月12日富二与梁演基签订的山地山松承包合同一份；31、2012年2月3日富二与杜伟其签订的承包山地合同一份；32、2012年3月1日富二与梁培初签订的承包山地合同一份；33、《高要市农村合作经济组织内部往来结算票据》，2011年3月8日富二村收到天然气管道征地款27200元（补充提供）；34、1987年5月蚬岗镇人民政府的仲裁书及附图一份；35、2004年4月1日富佛村委会与富二村、富四村、南向村共同订立的有关仙泉洗衣厂的文件；36、2004年3月21日南向村狐狗律山地款收据及现金收入日记账一份；37、富二村于2002年11月29日与仙泉洗衣厂签订的《出租土地办厂合同》；38、1995年12月1日《富佛南向村标投旱作地方案》；39、1998年《关于富佛村委会高速公路各村小组征地、取款协议》；40、2003年6月1日南向村、富四村与杜伟欢签订的《承包金鸡山山地合同》一份；41、2012年3月6日南向村、富四村与杜伟其签订的出租土地合同一份；42、2001年4月15日南向村父老会议记录一份，2014年2月20日南向村代表会议记录一份，2010年9月20日富四村关于东门牛山社权属座谈会记录一份，2012年5月5日关于东门牛山社的会议记录一份；43、2010年9月21日向蚬岗镇政府递交：《坚决反对富二村小组强占我权属南向村、富四村小组东门牛山社山地承包给罗定人杜伟欢的违法；44、《国土资源局责令停止土地违法行为通知书》；45、“李界”界碑照片一组；46、2008年5月25日西面村与富二、南向、八联村山界备忘录一份；西面村代表划定属于西面村所有的山地图；47、权属界线核定书；48、认同南向、富四村提供的《仲裁书》；49、指出富二提交的《自留山证》不在争议范围内，在富二村三棵松（牛山社）以上山地；50、2011年3月9日西气东输管道征地补偿收据；51、2003年11月17日蚬岗镇富佛村收款收据2张；52、2004年12月8日签订的承包山居旧村土地推搪合同及其见证一份；53、山居村提供的公粮缴交表一份；54、山居村旧村、火烧江、尤鱼尾土地的田亩图数表一份；55、2008年1月1日签订标投尤鱼尾方案及其收支证明一份；56、1985年1月1日山居村与梁顺签订的承包山荒方案一份；57、2004年4月12日山居村长梁顺及梁大根证言一份；58、现金日记账表一份；59、宗地号：441283116207JA00001土地登记申请书、审批表及其公示无异议证明（补充提交）；60、八联村委会提供的证明一份；61、2000年9月31日广肇高速公路征地款收据一份；62、天然气管道用地补偿款结算收据一份；63、关于胡村火烧岗、胡村庙岗的意见（2014年12月16日）；64、火烧山庙岗历史证据：石碑及碑文图片；65、富佛村委会现金（收支日记账）6页；66、各村自认的山界地界图；67、根据各村自认的山界地界图，将有两条村几多村共同指认的地块确定为争议范围图；68、《广东省农村集体经济组织证明书》、《组织机构代码证》；69、富佛村行政称谓与组成；70、高要林场与高要县蚬岗人民公社管理委员会、蚬岗人民公社富佛生产大队管理委员会与1965年7月21日签订的《山界林权合约》；71、高要林场与高要县蚬岗人民公社管理委员会、蚬岗人民公社富山生产大队管理委员会与1965年7月22日签订的《山界林权合约》；72、1977年调绘的地图；73、各方当事人重新指认的争议土地范围的卫星影像图；74、1987年10月10日富佛村委会与八联村委会签署的《土地权属界线核定书》；75、广肇高速公路（G80）在争议土地范围标段及征用土地面积（20、21页）；76、《胡村塘水库基本情况说明》及高要市2012小（一）型水库度汛计划表；77、高要县人民法院（1988）要法民字第15号《民事裁定书》及案卷材料；78、《高要县世界银行贷款国家造林项目桉树速生丰产林基地章程》、蚬岗镇1992年度和1994年度造林项目验收图、《高要市世行林处理意见》、《尾叶桉基地承包合同》、支付桉树土地股权金的凭证；79、《提出质证意见及举证通知书》及送达回证；80、土地权属争议调解会；81、土地权属调查记录（南向村）；82、土地权属调查记录（西面村）；83、高要市山纠办、国土资源局《关于高要市蚬岗镇富佛村委会胡村塘水库以北一带土地权属争议案件的报告》；84、《土地权属处理决定书》和争议地处理决定分布图；85、《中华人民共和国土地管理法》；86、《中华人民共和国森林法》；87、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》；88、《土地权属争议调查处理办法》；89、《广东省土地权属纠纷处理条列》；90、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
被告肇庆市府答辩称：一、答辩人作出肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”答辩人作为高要市人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、答辩人作出肇府行复（2015）27号行政复议决定程序合法。2015年3月11日，答辩人收到西面村小组不服高要市府作出的高府决字（2015）第1号处理决定而提出的行政复议申请，同日答辩人决定受理，并向高要市府发出《行政复议答复通知书》，委托该府向本案有关当事人送达《第三人参加行政复议通知书》。受理后的当日，南向、富四村小组不服高府决字（2015）第1号处理决定也向答辩人提出行政复议申请。2015年3月25日，富村社不服高府决字（2015）第1号处理决定亦向答辩人提出行政复议申请。2015年3月26日，山居社就高府决字C2015）第1号处理决定向答辩人提交书面意见。答辩人在2015年3月27日收到高要市府提交的答复书及当初作出高府决字（2015）第1号处理决定的证据材料后，将上述材料分别于2015年4月13日和4月14日分别送给有关当事人。2015年4月17日，山居社向答辩人递交补充证据。2015年4月23日上午答辩人的工作人员在高要市蚬岗镇政府会议室，组织该案的申请人、被申请人及第三人召开调查会，听取各方当事人对涉案处理决定的意见。调查会上，富佛村委会提交了书面意见。2015年4月27日，西面村小组向答辩人递交补充说明。综合行政复议各方当事人在行政复议过程中提供的材料，答辩人于2015年5月9日作出肇府行复（2015）27号行政复议决定，符合行政复议法的有关规定。三、答辩人作出肇府行复（2015）27号行政复议决定认定的主要事实清楚，证据充分，适用依据正确。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被申请人高要市府对本案林地（土地）权属争议在调解无果后作出处理决定，是履行职责的行为，主体适格。1963至1982年上半年期间，富佛大队由西面村、南向村组成，富山大队由富二村、富四村、范山村组成。广东省高要林场、高要县蚬岗公社富佛大队在1965年7月21日签订的《山界林权合约》约定：“东起牛枯特之崩坎往西通朴池、石灰窑、苏坑口之石坟划一水平线，线下之山地，全部划归大队所有，其中包括粪箕卜、出水坑口、牧牛地等山地”。广东省高要林场与高要县蚬岗公社富山大队在1965年7月22日签订《山界林权合约》约定：“划归富二村的有老鼠岗至杉塘水平线下山地”。根据上述两份《山界林权合约》的约定，对照争议地的自然地形，高要市府“结合1986年秋收时富二村开垦‘大岗顶’时西面村提出异议，但对‘大丰塘’土地不争议”的历史事实，在“‘大丰塘’，第6号争议土地的西北角，作为划分原富佛大队与富山大队山地界线的另一个点，两点连成一线作为划分两大队山地界线”的这一做法，符合历史和现实。基于上述界线的划分，高要市府本着“尊重历史、照顾现实”的原则，将涉案争议地中宗地号为2-2、6、7、8、13号宗地的地块确权给富二村，宗地号为1、2-1、5、9、10号的地块确权给西面村，宗地号为11、12号的地块确权给南向村的处理决定并无不妥。山居村是八联村委会下属的村小组，且标投尤鱼尾方案及其收支证明、宗地号为441283116207JA00001土地登记申请、审批和公示等材料也证实山居村对3、4号争议地一直有占有、使用、收益。高要市府将宗地号3、4号争议地确权给山居村并无不当。在本案现有证据都无法准确界定14、15号宗地权属人的前提下，高要市府根据“尊重历史、照顾现实”的土地调处原则，结合争议地所处的地理位置和本争议纠纷的实际情况，将14、15号宗地确权给富四村，亦无不当。
综上，答辩人认为高要市府作出的高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》的具体行政行为合法、适当。答辩人基此作出维持的行政复议决定主体适格，认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。请人民法院依法维持答辩人的行政复议决定，驳回原告诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提交了以下12份证据：1、《收到行政复议申请书回执存根》；2、西面村小组申请行政复议材料及补充说明；3、南向和富四村小组申请行政复议的材料；4、富村社申请行政复议的材料及补充证据；5、山居社书面意见及所附材料；6、富佛村委会书面意见及附图；7、《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、《委托送到书》、《送到回证》；8、《收到答复材料存根》、高要市府《行政复议答复书》及证据目录；9、送到高要市府行政复议答复书的《送达回证》；10、《关于召开行政复议调查会通知书》、《委托送到书》及《送达回证》、签到表、调查笔录；11、肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》；12、行政复议法及其实施条例。
第三人富二村没有提交书面答辩意见和证据，其在庭审时口头答辩认为，高要市府作出的高府决字（2015）1号《土地权属处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》事实认定清楚，证据确实充分，处理程序合法，处理结果正确。南向村和富四村的起诉请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。
第三人南向村、富四村、西面村和富村村在本案中没有提交书面答辩意见和证据。其四村在庭审时均表示答辩意见和证据材料与其在另三案中分别起诉的意见及证据材料一致。
第三人富佛联社答辩称，答辩人认为高要市府作出的高府决字（2015）第1号处理决定，将6、7、8号争议地判给富二村小组不当，将会使各村小组矛盾更大，不利各村团结，造成不好的效果，具体理由如下：一、富佛村委会由西面村、南向村、富四村、富二村四个自然村组成，全村共有人口5352人。该案件早已在1987年5月12日，由高要区蚬岗镇人民政府仲裁处理过，当时将6、7、8号地判给了富佛村委会。当时西面村、南向村、富四村三个村小组，为了稳定团结，顾全大局，没有意见，只有富二村小组不同意，该案已为当时的高要县人民政府维持。直至近年广肇高速公路经过6、7、8号争议地，土地补偿费全部归富佛村委。因此富二村小组从2012年起再次提出起诉。二、高要市府作出的（2015）第1号处理决定认为蚬岗镇府在1987年5月1日作出仲裁书未发生法律效力。但事实是当时富二村不服蚬岗镇府的裁决向高要县府提出起诉。当时的高要县府于1987年9月24日下午开庭，驳回了富二村的起诉，维持原判，县级政府的决定是绝对有效的。三、高要市府作出的第一次处理决定（（2013）第1号）将6、7、8号争议地判给富佛村委会。当时我村委杜柱恒书记认为难以分配地段，提出村委会不要。富二、西面、南向、富四4个村小组都不同意的该决定，向肇庆市府提出行政复议，肇庆市府复议否决了高要市府该决定并责令其重作，高要市府经重作将6、7、8号判给富二村小组，我村认为不当。即时我村委不要，从尊重历史，照顾现实出发，应将6、7、8按四个村小组人口平均分配。四、现富村山塘周边由水利会设计标高为山塘基高水平线，包周边山地山脚为标准，各村不得争议。至于3、4号地在西面村和南向村的交界处，不是山居村的，山居村只是在70年代开垦过10亩，已耕2年，由富佛大队收回八联村山居村开荒地，所以不能将3、4号地判给山居村。其他各宗地段，由法庭公正判决。
第三人富佛联社没有向法庭提交证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：一、本案各方争议的土地（含林地和非林地）坐落于肇庆市高要区蚬岗镇富佛村委会胡村水库以北的“牛枯特、大风塘、大岗顶、锅笃、火烧岗、胡狗劣、金鸡山”等一带。其中林地范围：牛枯特、杉塘以下一带，面积约148亩，四至：东到入胡坑路经公坟边至胡坑口；南至锅督以南林地与非林地界线；西至胡坑；北至胡坑口。非林地范围：富佛村委会胡坑塘水库以北到上述林地一带，面积约528亩，四至：东至，从胡坑水库桥头起往西入沿路到学木碑涵洞上山路（富二现水塔东侧上山路）经蟹眼至胡坑山路；南至胡坑水库边（等高线15.2米以上）；西至胡坑；北至锅督以南林地与非林地界线。另外，“大风塘”又叫“大峰塘或大丰塘”；“锅笃”又叫“获督”；“胡狗劣”又叫“狐狗律”。为方便处理，被告高要市府职能部门将争议地划分为15块（宗地号1至15号）。其中富二村认为争议地范围内1至15号所核定的土地均属其所有；南向村及富四村主张争议地内6至8号及12至15号所核定的土地属其所有；西面村主张争议地内1至7号及9至11号所核定的土地属其所有；山居村主张争议地内3至6号所核定的土地属于其所有；富村村则认为争议地内9号所核定的土地属其所有。各方对其主张均未能提供直接的、合法有效的权属证明文件。
二、富佛村行政称谓与组成。1949年解放后至1953年，成立富佛乡人民政府。辖下自然村：西向村（由深巷、三祝里、出头巷组成）、面前村（由南面江、四房组成）、江纪村（即现在的富二村）、东北方村（现在的富四村，由白门墩、东门组成）、南门村（即现在的南向村，由东门部分和南门组成）、范山村。1953年至1963年，初级社和高级社。分为：西向合作社（简称：一社）、江纪（富二）合作社（简称：二社）、南向合作社（简称：三社）、东北方（富四）合作社（简称四社）、范山合作社（简称：五社）。1963年至1982年上半年，建立大队。富佛大队由西面村、南向村组成；富山大队由富二村、富四村、范山村组成。1982年下半年至1983年3月富山大队解散，分开成立范山大队、富二大队、富四大队。1983年4月至1985年上半年，成立富佛乡人民政府；1985下半年至1988年撤乡建村成立富佛村民委员会，由西面村、南向村、富四村、富二村、范山村组成。1989年至1997年，撤村建区，其中，1990年范山村分出来，独立为范山管理区；西面村、南向村、富二村、富四村组成富佛管理区。1998年至今撤区建村，分为范山村民委员会及富佛村民委员会（包括西面村、南向村、富二村、富四村）。
三、1965年7月21日，高要林场与当时高要县蚬岗人民公社管理委员会、富佛大队签订一份《山界林权合约》，约定：“富佛大队把山地划为高要林场所有的四至是东起出水坑，西到苏坑，南接牛枯特红路山一带山脚，北到大坳老君顶。其中包括牛枯特、鸡公关、泥秋尾、大坳、大平岭、维劳坑、红路山、付狗坑、苏坑山口地。”还约定：“东起牛枯特之崩坎往西通朴池、石灰窑、苏坑口之石坟划一水平线，线下之山地，全部划归大队所有，其中包括粪箕卜、出水坑口、牧牛地等山地”。1965年7月22日，高要林场与当时高要县蚬岗人民公社管理委员会、富山大队亦签订一份《山界林权合约》，约定：“富山大队把山地划为高要林场所有，四至是东起牛巷、深坑尾、龙梓塘，西到鸡公关、杉塘等，南接山脚，北到崩鼻杉坑、老君顶。其中包括大平、仙人卧睡、滑石根行坑、鱼骨岭、上天虎、三棵松、石宽坳、胡萝卜、坳企、头拱、土地坑、青草坳尾、猫儿头、付坑、苏坑、正面大山等山地”；还约定：“下述山地归大队所有，划归范山自然村的有细平山、猪粪坳、下天虎。划归富四的有润天螺座山；划归富二村的有老鼠岗至杉塘水平线下山地”。根据上述两份《山界林权合约》的文字表述在《争议权属调查图》对比标注，富二村提出争议及南向村、富四村、西面村指界确定的争议林地和非林地均在该两份《山界林权合约》约定的划归原富佛大队和富二村的土地范围内。
四、根据1977年调绘的地图显示，争议土地在1977年前绝大部分属于荒草地，仅在“大岗顶”附近有少量旱地。根据比对该旱地位于5号争议地内。
五、1986年秋收前，富二村在争议地范围内的“大岗顶”、“大丰塘”开荒种果，西面村对“大岗顶”（25亩）提出权属争议；富佛联社对“大丰塘”（26.5亩）提出争议。蚬岗镇政府为解决争议，于1987年5月1日作出《仲裁书》，将“大丰塘”地段已打穴的面积判归富佛联社；将“大岗顶”地段近西方向划面积四分之一归西面村。富二村不服蚬岗镇政府的上述仲裁，向高要市人民法院起诉，经调解无效，高要市人民法院作出（1988）要法民字第15号《民事裁定书》，以审判程序不当，应向县人民政府申请解决为由驳回富二村的起诉。“大丰塘”地块经各方村代表勘踏认为在6号争议地范围内。
六、1987年土地详查期间，高要县国土局组织富佛村民委员会、八联村民委员会及相关工作人员进行界线详查，1987年10月10日，上述单位及参加人员签名、盖章确认了《土地权属界线核定书》，该书“文字说明”一栏记载“由苏坑口牛山社榕树沿杭基约130M界线以北属富佛，线以南属八联（原山居旧水塘有争议），另大岗顶原属富佛村委会，但八联在岗顶开荒，面积约十亩，现山居村耕作开荒地，是七十年代开垦的，富佛提出要回收，但八联未承认交还，有争议”。根据该核定书附图所核定的界线，在《争议权属调查图》进行标注，其中3、4号争议地属于八联村委会，不属于富佛村委会。
七、1991年12月1日，当时的高要县人民政府与其辖下的回龙、白土、蚬岗等8个镇签订《高要县世界银行贷款国家造林项目桉树速生丰产林基地章程》（以下简称造林基地），将争议地范围全部划入造林基地范围，并在1992年和1994年分别经造林基地验收。2003年11月17日造林基地分配林地股权金，富佛村委会收到91495.60元。2004年7月26日上述单位又签订《高要市世行林处理意见》，约定终止造林基地项目，将林地交回各镇、村自行处理。后来，蚬岗镇政府与各村达成共识，将原造林基地林地林木发包给他人经营，到2011年12月30日止，县、镇两级经营造林基地项目结束，造林基地土地及地上林木回归土地权利人。现争议土地上的林木，大部份属于基地造林项目的第三代萌芽。
八、高要市水务局于2013年1月28日出具一份《胡村塘水库基本情况说明》称，按照《广东省水利工程管理条例》第十五条和第十八条的规定，胡村塘水库坝顶高程15.2米以下属于水库管理范围。而胡村塘水库位于11、12、13号争议地南面。
另查明，1998年间，因建设广肇高速公路（G80）需要，国家征用“大丰塘”一带土地。1998年12月22日，西面村、富二村、南向村和富四村在富佛村委会的组织下签订《关于富佛村委广肇高速公路各村小组征地、取款协议》，约定：“根据富佛村委会高速公路征地款现因本村各村小组，山界线未能划清，征地款由富佛村委会暂时统一代收，此款要在四个村小组界线分清后或四个村小组长签名后才能取款，任何单位或个人不得提取。”2012年4月5日，富二村向高要市府申请调处，要求确认“东至：头岗、大风塘，南至狐狗劣，西至火烧岗，北至牛比坑、获督范围内的山地林木权属归其所有”。高要市府受理后，作了相关调查，于2013年2月4日作出高府决字（2013）第1号土地权属处理决定。西面村、南向村、富四村及富二村均不服该决定向肇庆市府申请行政复议。经审理，肇庆市府于2013年6月13日作出肇府行复（2013）5号行政复议决定，以“查明的事实证据不足”为由撤销了高府决字（2013）第1号土地权属处理决定，并责成高要市府重新作出处理决定。高要市府经补充调查，于2015年1月19日作出高府决字（2015）第1号土地权属处理决定：“一、1号争议地的所有权、使用权及土地上林权归西面村农民集体所有。二、2号争议土地中2-1土地所有权、使用权归西面村农民集体所有，地上桉树萌芽林木所有权归西面村农民集体所有；新种的桉树与富二村协商解决，若1年未能协商解决，则西面村有权收回土地，富二村必须腾退土地。2-2土地所有权、使用权、林木所有权归富二村农民集体所有（2号争议土地按牛枯特东侧与6号争议土地西侧划一分界线，分界线以西属于2-1地块，分界线以东属于2-2地块）。三、3、4号争议土地的所有权、使用权及土地上林木所有权归山居村农民集体所有。四、5号争议土地的所有权、使用权及地上林木所有权归西面村农民集体所有。五、6、7、8号争议土地的所有权、使用权及地上林木所有权归富二村农民集体所有。六、9、10号争议土地的所有权、使用权及地上林木所有权归西面村农民集体所有。七、11、12号争议土地的所有权、使用权及地上林木所有权归南向村农民集体所有。八、13号争议土地的所有权、使用权及地上林木所有权归富二村农民集体所有。九、14、15号争议土地的所有权、使用权归富四村农民集体所有。上述地块划分详见《蚬岗镇富佛村委会胡村塘水库以北一带土地权属处理分布图》。”上述决定送达后，西面村、南向村和富四村不服于2015年3月11日分别向肇庆市府申请行政复议，肇庆市府于同日决定受理，并向高要市府发出《行政复议答复通知书》，委托该府向有关当事人送达《第三人参加行政复议通知书》。同年3月25日，富村村不服高府决字（2015）第1号处理决定亦向肇庆市府提出行政复议申请，肇庆市府予以受理。2015年4月23日，肇庆市府组织该案的申请人、被申请人及第三人召开调查会，听取各方当事人对涉案处理决定的意见。综合行政复议各方当事人在行政复议过程中提供的材料，肇庆市府于2015年5月9日作出肇府行复（2015）27号行政复议决定，维持高要市府作出的高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》的具体行政行为，并将《行政复议决定书》送达各方当事人。山居不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，本案系土地、林木权属行政确认纠纷。争议的土地含林地和非林地，均位于肇庆市高要区行政区域内，争议各方均为单位。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，被告高要市府有调处辖区范围内单位之间土地（林地及非林地）、林木权属争议的职能，其是本案的适格主体。被告肇庆市府作为高要市府的上一级政府，其受理当事人不服高要市府所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，肇庆市府为本案被告主体适格。
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，本案主要对被告高要市府于2015年1月19日作出高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》的具体行政行为的合法性及被告肇庆市府于2015年5月9日作出肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》的复议程序的合法性进行审查。
一、关于被告高要市府作出的高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》的合法性问题。首先，高要市府在收到肇庆市府责令其重新作出处理决定的肇府行复（2013）5号《行政复议决定书》后，向案涉各方当事人发出了《提出质证意见及举证通知书》并组织各方当事人进行了现场勘查、指认及相关调查取证工作，在调解无效后综合各方提交的证据和调查取证的材料于法定期限内作出书面处理决定并将处理决定书送达各方当事人，整个处理程序符合法律规定。其次，关于处理决定所依据的事实和证据是否确实充分及适用法律是否准确的问题。从审理查明的事实分析，高要市府将各方争议的土地划分为15块并制作了《土地权属处理分布图》，各方对此无异议。这表明各方对争议的土地、林木所处位置、四至及面积无异议，本院予以确认。虽然各方对15块争议地分别提出各自的权属要求，但均无提交林权证或土地证等直接的权属证据。从各方提交的证据材料看，1965年7月21日和22日高要林场分别与当时高要县蚬岗公社富佛大队和富山大队签订的两份《山界林权合约》属于当时富佛大队和富山大队下辖的富二村、富四村和范山村的山林权属和经营范围的材料。依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款第（三）项和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，该两份合约是处理本案争议土地、林权权属的重要依据。而从两份合约的内容可见，原富佛大队（包含现南向村、西面村）与原富山大队（包含现富二村、富四村、范山村委会）两大队的山地以牛枯特、杉塘的交界处（沿山势走向）为界，西边属于原富佛大队；东边属于富山大队。根据高要市国土资源局在2012年间开展农村集体所有的土地登记核查资料显示，原富佛大队山地：“东起牛枯特之崩坎往西通朴池、石灰窑、苏坑口之石坟划一水平线，线下之山地”已经分归南向村和西面村所有，其中与原富山大队（富二村）“老鼠岗至杉塘之水平线下山地”相邻的山地归西面村。现争议山地正处在“东起牛枯特之崩坎往西通朴池、石灰窑、苏坑口之石坟划一水平线，线下之山地”和“老鼠岗至杉塘之水平线下山地”的范围。通过对照争议地图可知，“牛枯特之崩坎”与“杉塘”交界处即是两大队山地界线。结合1986年秋收时富二村开垦“大岗顶”时西面村提出异议，但对“大丰塘”土地不争议的历史事实，在“大丰塘”第6号争议土地的西北角，作为划分该两大队山地界线的另一个点，两点连成一线作为划分原富佛大队与富山大队山地界线比较合理，这亦符合历史和现实。基于上述界线的划分，结合相关事实，本着尊重历史、照顾现实的原则，涉案争议地中的2-2地块（2号争议地按牛枯特东侧与6号争议地西侧划一分界线，分界线以东）、6、7、8、13号地块（水库坝顶高程15.2米以上）归富二村所有；1号地、2-1地块（2号争议地按牛枯特东侧与6号争议地西侧划一分界线，分界线以西）、5、9、10归西面村所有；11、12号地归南向村所有；根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条第（四）项的规定，土地资源详查工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图可以作为证据材料。从1987年八联村委会、富佛村委会、高要县国土局及相关工作人员签名盖章确认的《土地权属界线核定书》的说明及附图可见，根据双方确认的边界线划分，涉案3、4号争议地不在富佛村委会的边界范围内而在八联村委会的边界范围内，富二村和西面村均属于富佛村委会，其边界范围应在富佛村委会边界内，因此，不在富佛村委会行政边界范围内的3、4号争议地不属于富二村和西面村所有。而山居村是属于八联村委会下属的村小组，且标投尤鱼尾方案及其收支证明、宗地号为441283116207JA00001的土地登记申请、审批和公示等材料也证明山居村对3、4号争议地一直有占有、使用和收益。因此，涉案争议地中的3、4号地应归山居村所有。至于14、15号争议地，鉴于各方当事人均未能提供相关的依据，现有证据无法准确界定权属人。综合考虑该两处争议地所处的位置和本争议纠纷的实际情况，依据《广东省处理条例》第四条之规定，将14、15号宗地确权给富四村，并无不当。此外，根据《高要县世界银行贷款国家造林项目桉树速生丰产林基地章程》、《高要市世行林处理意见》及2007年间蚬岗镇政府代表各享有造林基地山地权属的种植将本镇范围内的林地发包给他人等材料，到2011年，争议地上存在的桉树第三代萌芽林的权利，应归属于所在土地的权属人。
二、关于肇庆市府作出肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》的复议程序是否合法问题。通观整案查明的事实，肇庆市府在受理南向村、富四村、西面村和富村村提出的复议申请后，向被申请人高要市府和其他相关第三人发出了《行政答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，并进行调查取证，听取各方意见后在法定期限内作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人，整个复议程序符合法律规定。
综上所述，被告高要市府于2015年1月19日作出的高府决字（2015）第1号《土地权属处理决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理程序合法，处理结果恰当。被告肇庆市府于2015年5月9日作出肇府行复（2015）27号《行政复议决定书》的复议程序合法。原告山居社请求撤销两被告所作的处理决定和复议决定并判令高要市府重新作出行政行为的诉求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高要市蚬岗镇八联村山居经济合作社的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告高要市蚬岗镇八联村山居经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一六年二月二十四日
书 记 员 何剑锋
第1页共25页