广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤04民终2473号
上诉人（原审原告）：张振武，男，汉族，1959年4月18日出生，住广东省珠海市香洲区。
委托代理人：刘桂萍，广东正澳律师事务所律师。
委托代理人：刘俊，广东正澳律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市三灶管理区，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：蒋模平。
委托代理人：盛尊洪，男，汉族，1969年7月1日出生，住广东省珠海市金湾区。系珠海市三灶管理区的工作人员。
委托代理人：罗登峰，男，汉族，1976年9月12日出生，住广东省珠海市金湾区。系珠海市三灶管理区的工作人员。
被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区人民政府，住所地：广东省珠海市金湾区行政办公中心。
法定代表人：阳化冰，区长。
委托代理人：黄英，珠海市金湾区公职律师事务所律师。
委托代理人：张彦斌，珠海市金湾区公职律师事务所实习律师。
上诉人张振武因与被上诉人珠海市三灶管理区（以下简称三灶管理区）、被上诉人珠海市金湾区人民政府（以下简称金湾区政府）合同纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院（2015）珠金法三民初字第557号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明，1988年12月2日，珠海市委、珠海市政府作出珠字（1988）21号《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》，决定成立“珠海市三灶管理区”，管理区为珠海市政府的派出机构，管理三灶、南水、小林镇等。1989年5月，中共珠海市三灶管理区委成立珠海市西部城市开发指挥部。
1990年12月30日，案外人汪进（乙方）与珠海西部城市开发指挥部（甲方）签订两份《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》（以下简称《集资协议书》），编号分别为3001016、3001018，珠海市三灶管理区为监证单位和担保单位；内容为：乙方出资人民币15000元购买一股；签约后甲方：1.在两年半时间内在围垦区的东咀城区内给乙方安排100平方米土地作居民住宅用地，用于抵偿入股款；2.在两年半时间内给乙方每股一人迁入城区户口（自理口粮）；3.乙方在城区入户的人员若符合招工条件者，可优先安排招工。乙方：1.未满两年半时间的不准中途退股；2.在使用甲方所安排的土地时，必须按照城建规划的要求进行建设；乙方在两年半时间期满后，若不要宅基地和每股一�迁入城区入户的，甲方可按照乙方退股时的银行定期存款利息计款，并连本带息一次还给乙方。同日汪进缴纳该两股地股的地股款各15000元，共计30000元。1992年8月10日，经三灶管理区同意并出具《转让证明书》，案外人汪进将涉案二份《集资协议书》转让给张振武，转让日期从1992年8月10日开始。1992年8月10日，张振武向三灶管理区缴纳3001016、3001018号《集资协议书》两股地股的“报建配套费”各70000元，共140000元。1994年9月13日，张振武向三灶管理区缴纳3001016、3001018号《集资协议书》两股地股的“划地配套费”各20000元，共40000元。1994年9月13日，珠海市三灶管理区土地规划管理办公室向张振武出具“红线图”，为张振武安排湖滨第十小区1400、1401号土地。三灶管理区分别于、2009年11月26日、2010年3月25日向原告返还人民币70000元、70000元、70000元，共计210000元。
�灶管理区至今未向张振武交付湖滨第十小区1400、1401号土地。
2001年4月，经国务院国函（2001）35号《国务院关于同意广东省撤销斗门县设立斗门区和金湾区的批复》，金湾区政府设立，金湾区下辖原属珠海市香洲区的三灶、南水、小林三个镇和原斗门县的红旗、平沙二个镇，区人民政府驻三灶镇。
广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号《民事判决书》认定，三灶管理区与金湾区人民政府是两个独立的法律主体，金湾区人民政府不承担三灶管理区的债务。
原审法院认为，案外人汪进经三灶管理区同意，将其在两份《集资协议书》中的权利义务一并转让给张振武，该转让行为有效，张振武成为该两份《集资协议书》中的权利义务主体。双方当事人争议的焦点如下：
关于《集资协议书》中涉及土地内容的性质。珠海市�部城市开发指挥部是被告三灶管理区的临时内设机构，不具有独立的主体资格，其签订《集资协议书》的行为经三灶管理区监证，法律后果应由三灶管理区承担。按照《集资协议书》约定，张振武以支付出资款为对价取得三灶东咀区域100平方米的土地作居民住宅用地，涉案土地为国有土地，属于国有土地使用权的出让，故《集资协议书》中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议。
关于《集资协议书》中涉及土地内容的效力。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行；施行后受理的第一审案件适用本解释。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”本案系该司法解释施行后受理的，应适用该司法解释。依据该司法解释第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”又依据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。在本案中，三灶管理区非市、县人民政府土地管理部门，其与张振武签订的《集资协议书》涉及土地出让的部分，系无权处分行为，且该土地出让在起诉前未经相关有权市、县人民政府土地管理部门授权或追认，应当认定为无效。
关于三灶管理区的责任。首先，张振武以三灶管理区未能实际交付两份《集资协议书》中所涉土地为由要求赔偿损失人民�1680000元，对此，原审法院认为，《集资协议书》中涉及土地出让的内容无效，其自始没有法律约束力，故张振武的该项请求无事实及法律依据，原审法院不予支持。其次，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。《集资协议书》中涉及土地使用权出让的内容无效，三灶管理区须承担以下法律责任：第一、张振武为履行《集资协议书》向三灶管理区缴纳的出资款30000元、报建配套费140000元、划地配套费40000元，共计210000元，三灶管理区应当予以返还；第二、三灶管理区无合法依据收取并占用张振武的出资款、配套费等款项，给张振武造成了相应的利息损�，三灶管理区应予以赔偿，利息计算方法见附表《利息计算表》。因三灶管理区已向原告返还出资款30000元、报建配套费140000元、划地配套费40000元，共计210000元，张振武的出资已返还完毕，张振武无权要求三灶管理区再行返还。
关于金湾区政府的责任。首先，三灶管理区是依法成立的机关法人，依法有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任。其次，广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号《民事判决书》认定，虽然金湾区政府成立后，原三灶管理区管辖的部分行政区域划归金湾区政府管辖、原三灶管理区的行政职能由金湾区政府行使，但三灶管理区并未被撤销，且无证据证明原三灶管理区的债权债务由金湾区政府承接，三灶管理区作为独立的民事责任主体依然存在，应独立承担民事责任。故张振武要求金湾区政府就三灶�理区的上述债务承担连带清偿责任理据不足，原审法院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国民法通则》第三十六条、第五十八条、第六十一条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五款、第五十八条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决如下：一、三灶管理区于判决发生法律效力之日起七日内向张振武支付占用出资款、配套费等款项的利息（利息计算方法见附表《利息计算表》）；二、驳回张振武的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币19920元，由三灶管理区负担9960元，由张振武负担9960元。
附：利息计算表
本金金额（人民币／元）30，00070，00070，00040，000缴纳时间1990年12月30日1992年8月10日1992年8月10日1994年9月13日返还时间2009年3月20日2009年11月26日2010年3月25日2009年3月20日利息起算日1990年12月30日1992年8月10日1992年8月10日1994年9月13日截止日2009年3月20日2009年11月26日2010年3月25日2009年3月20日利率中国人民银行同期贷款利率张振武不服上述判决，上诉请求：一、判令三灶管理区、金湾区政府继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给张振武安排两块100平方米的居民住宅用地，或如不能判决给地则赔偿经济损失人民币1680000元；二、由三灶管理区、金湾区政府承担本案诉讼费用。
事实和理由如下：一、原审判决关于诉讼请求的陈述有误，张振武的实际陈述为，�果不能判决给地，要求三灶管理区、金湾区政府赔偿损失人民币1680000元。
二、原审判决认定集资协议中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议，故集资协议无效是违背客观事实及法律规定的。（一）三灶管理区用来向社会公开集资兴建居民新村的地块已经得到珠海市政府及珠海市国土局的行政审批同意。（如1991年4月5日珠海市国土局作出的（1991）21号文件、1992年9月1日珠海市国土局和三灶管理区签订的《用地协议书》、1996年6月10日珠海市政府珠府办（1996）018号文件及珠国土函（1990）49号、（19941）5号文），故三灶管理区与各入股人签订的兴建居民新村集资协议书合法有效。上述文件均可证实三灶管理区的集资开发活动是有政府和国土部门的支持，不存在三灶管理区擅自作主，所签集资协议依法应认定无效的事实。结合居民新村已经实际兴建起来的事实，如果没有市政府和国土规划部门的支持，红线图不可能出具，不可能实际交付宅基地给集资人真正建起房。（二）原审判决认定协议无效依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条错误，本案所涉及的集资协议没有年限限制，甚至有些地方还不是土地，并且三灶管理区并没有作为出让方与各集资人订立土地使用权出让合同，而是订立集资协议，所涉及的不只是土地，还有入户、招工等，也不需要土地管理部门追认。上述解释是针对与开发商的土地出让合同，而本案是自己建房自用，已明确是居民住宅用地，不是开发商。（三）如果确认集资协议无效，则属于选择性确认无效，违反公平原则。三灶管理区当年订立的集资协议书绝大部分履行完毕，只有极少数人没有拿到宅基地，协议没有履行完毕，如果说此�协议无效，就全部无效，不能主张现在没有履行完毕的无效，以前已经履行完毕的有效。（四）原审判决认定协议无效无法履行不是事实，三灶管理区至今仍在履行此类协议并一直在管理此类协议，至今仍有人拿到宅基地建房。（五）即使集资协议无效，责任在于三灶管理区，也应参照类似情况，给一个地股100平方米的宅其地或等值的市场价补偿才符合公平合理原则。
三、原审判决适用无权处分的法律规定错误，三灶管理区如果没有市政府和国土部门的文件支持，是不可能开展那么大的一个全国性活动的，并且原来规划的居民新村已经形成，拿到土地的集资人已经办到房产证，绝大部分的集资协议已履行完毕。
四、原审判决适用无效互相返还的法律规定也错误，没有区分无效的责任在哪方。即使集资协议无效责任也在于三灶管理区，其仍有责�参照相关约定赔偿买受人的经济损失。
五、原审判决罔顾双方订立集资协议的合同目的，作出错误判决，当时集资人的目的是宅基地、户口、招工，绝不是银行同期贷款利息，即使协议无效也应考虑到合同目的给予经济损失补偿。
六、原审判决回避了至今仍有人拿到宅基地建房的客观事实，证明此类协议仍然在履行过程中，仍然具备履行的客观条件。
七、原审判决认定三灶管理区和金湾区政府是两个独立的法律主体，继而认定金湾区政府不应承担本案责任是错误的。
八、原审判决未查明已出具红线图给张振武的地为何在已具备交付条件的情况下未交付给张振武。
九、原审判决将张振武已经支付的21万元认定是返还出资没有事实依据，应当认定为对张振武的适当补偿。
针对张振武的上诉，三灶管理区答辩称：一、集资协议因违反现行法律法规、土地政策和司法解释的禁止性规定而无效，继续划地存在法律障碍，张振武的请求不应得到支持，原审判决认定集资协议因违反国家强制性的规定而无效是正确的。二、张振武的地股尚未办妥用地手续，没有划地，不能以土地价格来计算损失，原审判决返还集资款是正确的。三、张振武所交的款项已于2012年全部清退完毕，原件已交回注销作废，双方债权债务已全部结清，债务已经消灭，不存在计算利息问题，原审判决三灶管理区向张振武支付利息没有事实和法律依据，应予纠正。四、张振武的款项已于2012年全部清退，之后张振武没有任何异议，也没有再提出权利主张，到其起诉时已经超过了二年的法定诉讼时效，其利息请求不应得到支持。五、金湾区政府与本案无关，张振武要求金湾区政府承担清偿义务是不成立的，原审�决金湾区政府不承担责任是正确的。综上请求驳回张振武的上诉请求。
针对张振武的上诉，金湾区政府答辩称：原审法院对于三灶管理区与金湾区政府之间的主体关系认定是依法有据的。三灶管理区成立于1988年12月3日，具有独立的财政和独立的经费，属于可以依法独立承担民事责任的机关法人，金湾区政府成立于2001年4月4日，成立后三灶管理区并未被金湾区政府取代或撤销，三灶管理区作为独立的民事主体仍然存在，其仍具备独立的财产和组织机构，并以法人名义经过备案登记手续，有独立的民事责任能力并应当独立承担民事责任。生效的广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号民事判决书也对三灶管理区的性质作了认定。本案的集资协议书订立于1990年12月30日，转让证明书订立在1991年8月10日，均订立于金湾区政府设立之前，金湾区政府既不�于协议和证明书的双方当事人之一，也不属于协议的权利义务继承者。由上，本案属于张振武与三灶管理区之间的民事合同纠纷，与金湾区政府没有关系，金湾区政府不应成为本案当事人，请求维持原判决，驳回张振武的上诉请求。
二审期间，三灶管理区提交了（2016）粤04民终1742号民事判决，证明涉及地股案件处理是退回本金和利息，国土资源局认为地股集资不能划地。张振武对该份判决真实性无异议，但是对该判决结果不服。金湾区政府对三灶管理区提交证据予以认可。本院经审查认为，三灶管理区提交证据为本院生效民事判决，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明，珠海市质量技术监督局颁发的组织机构代码证显示，三灶管理区代码为57450665-X，金湾区政府代码为73985396-8。
又查明，张振武在原审的起诉状列明的诉讼请求为：一、请求解除张振武与三灶管理区签订的《兴建居民新村集资协议书》；二、请求三灶管理区向张振武支付利息及违约金1050000元（以本金人民币210000元为基数，自1992年8月10日起算至全部款项还清之日止，暂计至2014年7月1日）；三、由三灶管理区承担本案诉讼费用。2015年10月12日，张振武提交《增加共同被告及变更诉讼请求申请书》，追加金湾区政府为共同被告，诉讼请求变更为：一、判令三灶管理区、金湾区政府继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给张振武安排两块100平方米居民住宅用地；二、由三灶管理区、金湾区政府承担本案诉讼费用。2016年2月29日原审庭审中，原审法院向张振武释明集资协议书为无效合同，张振武仍然认为合同有效，但在庭审中变更其第一项诉讼请求为：继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》�给张振武安排两块100平方米的居民住宅用地，如果不能判决给地则要求三灶管理区和金湾区政府赔偿经济损失人民币1680000元。
再查明，张振武于2010年5月10日向金湾区信访局、三灶管理区提交申诉信，称其于1992年在三灶管理区认购地股两份，购买地股及报报建费共交了210000元，到现在还是划不到建房用地。现在三灶管理区作出退款处理，张振武已同意接受退款，已收到本金，但认为三灶管理区作出退款处理不谈利息处理不合理。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定事实一致，本院对此予以确认。
本院认为：结合各方当事人在二审期间的诉辩意见分析，本案争议焦点如下：
一、关于《集资协议书》中涉地内容效力的问题。《集资协议书》所涉及土地为国有土地，因此《集资协议书》约定出让土地应为国有土地使用权出�。从我国《城市房地产管理办法》和《土地管理法》的相关规定看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力，该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，本案所涉《集资协议书》中的珠海市西部城市开发指挥部及三灶管理区均不具备出让行为法定主体资格，其以协议书形式出让国有土地使用权的行为，在本案起诉前亦未经市、县人民政府土地管理部门追认，依法应当认定为无效。原审判决对此认定正确。
二、关于三灶管理区承担责任的问题。本院认为：其一，《集资协议书》因无效则自始归于消灭，基于该协议书产生的债权债务均自合同成立时消失，因此，三灶管理区因合同受领的张振武所交出资款、报建配套费、划地配套费失去法律依据，无权再予占有，有义务予以返还，该返还义务为合同无效后的法定后果，不因张振武基于合同有效所提出的请求与此性质不一致而不复存在。其二，张振武在本案中主张三灶管理区、金湾区政府赔偿1680000元，认为该款项即为其未得到土地的损失，但该笔赔偿金额提出并无证据予以证实。三灶管理区无法律依据占有张振武所交款项，对于资金占用期间产生的孳息损失应当一并支付，原审判决按照银行同期贷款利率计算并无不当，本院予以维持。三灶管理区主张张振武起诉时已超过二年的法定诉讼时效，由于三灶管理区原审中并未提出诉讼时效抗辩，本院对其该主张不予审处。张振武无法证实其损失具体数额，因此张振武上诉认为三灶管理区应当赔偿其1680000元，理据不足，本院不予支持。其三，三灶管�区已向张振武退回全部出资款、报建配套费及划地配套费共计210000元，张振武在其申诉信中亦认可三灶管理区已退还本金210000元，因此张振武主张210000元不是返还出资而是适当补偿与事实不符，在没有证据证实损失具体数额及已全额收回款项的情况下，张振武主张三灶管理区、金湾区政府赔偿1680000元没有事实依据，本院不予支持。
三、关于金湾区政府是否承担责任的问题。三灶管理区与金湾区政府分属不同的机关法人，分别作为独立的民事主体承担独立的民事责任，双方并无涉案债权债务的转移或承接关系，对此亦有生效判决的认定，张振武要求金湾区政府承担赔偿责任的主张不能成立，原审判决对此认定正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人张振武的上诉理据不足，本院不予采纳。�据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原审判决。
二审案件受理费人民币17116元，由上诉人张振武负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾艺能
代理审判员 庹 佳
代理审判员 王 芳
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 程 敏
王莉