广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第516号
上诉人（原审原告）：黄伟标，男，住广东省怀集县。
委托代理人：刘汉斌，广东合拓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。
法定代表人：刘卫红，县长。
委托代理人：梁裕涛，怀集县司法局工作人员。
委托代理人：梁东枝，广东洊江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县中洲镇人民政府。
法定代表人：梁斌冀，镇长。
委托代理人：李展，该镇副镇长。
委托代理人：梁飞燕，广东洊江律师事务所律师。
上诉人黄伟标因与被上诉人怀集县人民政府、怀集县中洲镇人民政府征地补偿及行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2014）肇中法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：根据国土资源部国土资预审字（2009）262号《关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函》以及广东省国土资源厅粤国土资（预）函（2009）113号《转发国土资源部关于二连浩特至广州高速公路广东段建设用地预审意见的复函的通知》的要求，2011年2月23日，怀集县人民政府发出怀府（2011）4号《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》，开展沿线征地拆迁工作。2011年4月7日，怀集县国土资源局发出怀国土资（2011）5号《怀集县国土资源局征地补偿安置方案公告》，公告土地补偿、安置补助、地上附着物及青苗补偿标准。2011年6月3日，怀集县人民政府办公室发出怀府办（2011）35号《关于印发二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的通知》，明确征地拆迁补偿标准及实施方案。2012年7月5日，怀集县人民政府办公室发出怀府办函（2012）42号《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知》，对在拆迁过程中出现的罗汉松、桂花等苗木补偿问题进行通知。二广高速公路怀集段征地拆迁工作协调小组办公室（下称征地办）于2012年3月20日、3月25日分别与怀集县中洲镇泰南村塘下经济合作社、新庆经济合作社签订《建设项目征用（划拨）土地协议书》，并支付了全部补偿款。
黄伟标自2009年起承包经营塘下经济合作社“大仁塘下”水田和新庆经济合作社“对对冲”山地种植桂花树，承包经营期为20年。上述两处土地属二广高速公路怀集段征地拆迁范围。2012年5月9日，征地办工作人员与黄伟标对被征土地上的苗木进行现场核查清点，确认苗木名称、种植面积、株高、规格及密度等，双方并在《二广高速公路怀城至中洲段特殊青苗确认表》上签名确认。其后，怀集县征地工作人员会同泰南村委会干部根据公告的补偿标准核计应付给黄伟标青苗补偿款为27480元。2012年7月14日，征地办书面通知黄伟标五日内清理被征土地上的青苗及附着物并到中洲镇征地办领取青苗补偿款，因对补偿标准有异议，黄伟标拒绝领取补偿款。2012年9月28日，征地办将该27480元青苗补偿款公证提存，并于2012年10月16日书面通知黄伟标，黄伟标仍拒绝领取。2013年4月和2013年7月，征地办组织施工队分别进入塘下社和新庆社被征土地施工，并对黄伟标在上述土地上种植的苗木予以强制清理。
黄伟标不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、确认怀集县人民政府、怀集县中洲镇人民政府在没有对黄伟标作出青苗补偿决定且没有给予任何经济补偿的情况下，强行施工，推毁黄伟标桂花树苗的行政行为违法；二、确认怀集县人民政府、怀集县中洲镇人民政府因其行政行为违法给黄伟标造成经济损失，应给予黄伟标国家赔偿金425077元。
一审期间，案经原审法院协调和解，因双方未能达成一致而未果。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，征收土地的主体应当是县级以上地方人民政府，本案中的怀集县人民政府是县级人民政府，是征收土地的主体，而怀集县中洲镇人民政府不是征收土地的主体。
本案争议的焦点是怀集县人民政府在征收土地过程中，强制清除黄伟标种植在被征土地上的桂花苗木的行为是否违法的问题。综合审理查明的事实分析，怀集县人民政府对涉案土地进行征收，经过了公布征地拆迁通告、征地补偿安置标准及实施方案等程序，并与被征土地的原权属人签订征地补偿协议，支付了相应的土地补偿费。对黄伟标种植在被征土地上的桂花苗木，怀集县人民政府除公告补偿标准外，还与黄伟标进行了现场清点确认，制作了《拆迁补偿费清册》，并书面通知黄伟标领取补偿费及限期清理桂花苗木。在黄伟标不予理会的情况下，怀集县人民政府又对补偿费予以公证提存并再次书面告知黄伟标，随后才对案涉桂花苗木实施强制清除。由此可见，怀集县人民政府的上述征地拆迁行为程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定。黄伟标请求确认怀集县人民政府在征地过程中强制清除其桂花苗木的行为违法并要求行政赔偿缺乏充分的事实和法律依据，不予支持。至于黄伟标对补偿标准有异议，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，其可另行申请行政裁决。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回黄伟标的诉讼请求。
黄伟标不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误。怀集县人民政府在2012年7月5日发出的怀府办函（2012）42号《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知》，属于先实施强拆行政行为、后出台实施行政行为文件的违法行为。双方于2012年5月9日仅对树苗数量清点确认，但怀集县人民政府对于青苗补偿标准、补偿金额无任何公示，也无正式有效补偿标准。在未告知的情况下，怀集县人民政府于2012年6月3日强行施工，摧毁黄伟标的树苗违反程序。二、一审法院适用法律错误。本案应确认怀集县人民政府的行政行为违法，对黄伟标的树苗损失应进行经济赔偿。请求：一、撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审；二、依法改判支持黄伟标的全部诉讼请求，即依法确认怀集县人民政府行政行为违法，并给予黄伟标国家赔偿金425077元。二审时，黄伟标补充上诉理由如下：一、根据怀府（2011）4号《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》，已经明确征地具体组织实施单位由征地办及沿线有关镇政府负责，怀集县中洲镇人民政府就是负责实施单位，应当承担法律责任。二、黄伟标并非涉案土地所有人，只是租用土地种植桂花，故争议款项实际为青苗补偿款，而非土地补偿款。怀集县人民政府发布的各份征地文件中对于补偿标准是不统一的，且未向行政相对人履行告知和公告相关补偿标准的义务。
被上诉人怀集县人民政府于二审时答辩称：一、怀集县人民政府实施二广高速公路怀城至中洲段征地行政行为合法，一审判决认定事实清楚，证据充分。二、自2012年9月以公证提存的方式支付黄伟标在征地范围的青苗补偿后，已多次通知其本人限期移植清理青苗，直至2013年4月和7月才将已征土地移交施工单位施工，不存在不作经济补偿强行施工的问题。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人怀集县中洲镇人民政府于二审时答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地的主体是怀集县人民政府，怀集县中洲镇人民政府是乡级镇政府，不是征收土地的主体。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，实体处理正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：一审期间，怀集县人民政府提供了如下证据：一、怀集县中洲镇泰南村民委员会、泰南村塘下经济合作社出具一份《证明》，内容为：“政府已经先后两次在我村张贴公布二广高速中洲段征地拆迁补偿安置实施方案和关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知。塘下经济社发包给黄伟标的水田（地名叫横岭洞即大仁塘下）是在2013年7月底才移交征地办由施工队进场施工的。施工前，黄伟标并没有移植青苗。”二、怀集县中洲镇泰南村民委员会、泰南村新庆经济合作社于2014年12月2日出具一份《证明》，内容为：“政府已经先后两次在我村张贴公布二广高速中洲段征地拆迁补偿安置实施方案和关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案的补充通知。泰南村新庆经济社发包给黄伟标山地（地名叫对对冲），在2013年4月才施工。施工前，黄伟标并没有移植青苗。”
黄伟标于一审、二审期间，均未能提供充分的证据证实怀集县人民政府于2012年6月3日强行施工摧毁其树苗。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”征收土地的主体应当是县级以上地方人民政府，原审法院认定怀集县人民政府是本案所涉征收土地的主体正确。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”怀集县人民政府对涉案土地进行征收，经过了公布征地拆迁通告、征地补偿安置标准及实施方案等程序，并与被征土地的原权属人签订征地补偿协议，支付了相应的土地补偿费。对黄伟标种植在被征土地上的桂花苗木，怀集县人民政府与黄伟标进行了现场清点确认，制作了《拆迁补偿费清册》，并书面通知黄伟标领取补偿费及限期清理桂花苗木。在黄伟标不予理会的情况下，怀集县人民政府又对补偿费予以公证提存并再次书面告知黄伟标，随后才对案涉桂花苗木实施强制清除。怀集县人民政府实施的一系列征收补偿安置行为，未违反上述法律、行政法规的相关规定。黄伟标上诉提出怀集县人民政府在实施征收程序前已于2012年6月3日强行施工摧毁其树苗，且补偿安置无公告，构成程序违法的主张，但黄伟标于一、二审期间均未能提供充分的证据予以证实。原审法院判决驳回黄伟标关于确认怀集县人民政府实施的强制清除行为违法并予以行政赔偿的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。黄伟标上诉请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求或发回重审等，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。如黄伟标对征地拆迁补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，可另行申请行政裁决。
综上所述，原审法院判决正确，本院予以维持；黄伟标上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄伟标负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方丽达
代理审判员 黄伟明
代理审判员 罗 燕
二〇一五年十二月七日
书 记 员 李 捷