山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1608号
上诉人（原审原告）张敬琪（曾用名张敬啟），男，1948年11月2日出生，汉族，现住青岛市崂山区。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人雷海生，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局工作人员。
委托代理人王毳毳，山东海轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局，住所地青岛市城阳区顺城路6号。
法定代表人纪永伦，局长。
委托代理人林桂乐，青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局工作人员。
委托代理人高显，山东海轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局惜福镇国土资源所。
原审第三人张京林，男，1936年10月11日生，汉族，现住青岛市城阳区。
上诉人张敬琪因诉青岛市人民政府、青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局（以下简称城阳国土分局）、青岛市国土资源和房屋管理局城阳国土资源分局惜福镇国土资源所（以下简称惜福镇国土所）宅基地使用权登记一案，不服青岛市中级人民法院(2016)鲁02行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张敬琪与第三人张京林系兄弟关系，二人之父张乃果于1985年12月1日去世。涉案房屋坐落于青岛市城阳区惜福镇街道霞沟社区，现由张京林居住。庭审中原告提交的山东省崂山县崂字NO0011613号“房屋草契纸”载明：立分契人张乃果，今将座落崂山县惜福乡下沟村平瓦房肆间计北屋肆间……自愿分与张景啟名下为业，立契为证；立契人姓名张乃果，监证机关下沟村民委员会；未加盖村委会公章，亦未载明草契时间和证明人。原告庭审中另提交的山东省崂山县人民政府崂字NO0013375号“房屋分析印契”载明：受让房人张敬啟，原权力房人张乃果；房屋种类间数平房四间，经分与张敬啟名下使用；草契崂字NO0011613号，立契日期72年6月8日；监证机关下沟村委，证明人郭世涛；填发机关崂山县惜福镇财政所；落款时间1987年6月30日。2013年4月7日，城阳国土分局就涉案宅基地的情况给原告张敬琪出具《回复意见》，主要内容为：1、你所持有的房屋印契证由财政部门所发，现你以持有的房屋印契证明申请办理宅基地使用权登记，通过调查我分局认为，该宗地上房屋存在房屋产权纠纷，在宅基地上房屋产权存在纠纷的情况下，我分局不能办理宅基地使用权登记手续。2、城镇（村）地籍统计台账由原霞沟村建立，不代表宅基地使用权登记。3、你所反映的宅基地未办理土地使用权登记，无宅基地登记档案。
2013年6月14日，原告张敬琪向青岛市城阳区人民法院提起民事诉讼，要求确认（崂字0011613号）房屋分析印契中的房屋归其所有。经审理，青岛市城阳区人民法院于2013年11月18日作出（2013）城民初字第2855号民事判决，认为张敬琪凭房屋分析印契、房屋草契纸请求确认涉案房屋归其所有证据不足，……且该房屋分析印契、房屋草契纸存在瑕疵，故判决驳回张敬琪的诉讼请求。张敬琪不服，提起上诉。二审期间，青岛市中级人民法院经张敬琪申请向惜福镇国土所调取位于惜福镇霞沟村崂字0013375号分析印契项下的宅基地档案资料，该所于2014年1月21日出具证明，内容为：经查询张京林、张敬琪在惜福镇街道霞沟社区无发证档案。经审理，青岛市中级人民法院于2014年3月6日作出（2014）青民一终字第174号民事判决，认定涉案房产所属土地系农村宅基地，未办理宅基地使用权登记。张敬琪主张该房屋归其所有，所依据的房屋分析印契、房屋草契纸并非确认房屋产权归属的凭证，且记录的内容并不一致，仅凭该两份材料无法确认涉案房屋归张敬琪所有。……因此，张敬琪主张涉案房产归其所有，证据不足，遂判决驳回上诉，维持原判。
2015年5月29日，原告向青岛市城阳区人民法院提起行政诉讼，要求城阳国土分局为其办理崂字NO0013375房屋印契项下宅基地使用权登记及房屋产权登记。在该案审理过程中，青岛市城阳区人民法院经原告申请向惜福镇国土所调取张京林宅基地登记情况，该所于2015年7月14日出具证明，内容为：经调查核实，霞沟社区居民张京林在我所现存霞沟村城镇（村）地籍统计台账中有1处宅基地登记，地籍号为I5-13-544（187.5m2）；张敬林在我所现存霞沟村城镇（村）地籍统计台账中有2处宅基地登记，地籍号分别为I5-13-3（204.35m2），I5-13-4（204.35m2）。该3处宅基地地籍号所对应的档案资料均已缺失。该案历经一、二审，均以城阳国土分局被告主体不适格为由驳回原告起诉，并载明城阳区的土地审批权限仍属于青岛市人民政府。原告遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，一、关于本案适格被告的确定问题。庭审前，就惜福镇国土所的主体资格问题，青岛市中级人民法院已经向原告予以释明，该所不具有土地审批管理权限，并非作出土地登记的职权机关，不是本案适格被告，但原告拒绝变更。因此，青岛市中级人民法院在庭审中将原告对该所的起诉当庭予以驳回。
庭审中，对于青岛市人民政府及城阳国土分局的适格被告的确认问题，该双方均认可青岛市人民政府是适格被告。另外，根据青厅字[2006]69号文的规定，自2007年1月1日起，原由城阳区等三区行使的土地审批管理权依法上收至青岛市人民政府；2015年8月27日青岛市人民政府第239号政府令《关于赋予青岛前湾保税港区、崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限的决定》中“三、主要内容”的第（二）项载明，赋予崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限9项（赋权目录第6项是“集体建设用地审批”），第（三）项“赋权方式”载明，“本次赋予保税港区、崂山区、城阳区的行政管理权通过委托方式办理”。因此，城阳区的土地审批管理权限仍属于青岛市人民政府。现原告起诉要求撤销违法为惜福镇霞沟社区居民张京林办理的宅基地使用权登记，适格被告显然是青岛市人民政府。因此，青岛市中级人民法院裁定驳回原告对城阳国土分局的起诉。
二、关于原告所诉行政行为是否客观存在的问题。根据被告青岛市人民政府提交的城阳国土分局的《答复意见》、惜福镇国土所的证明及青岛市中级人民法院生效民事判决（2014）青民一终字第174号的认定可知，被告青岛市人民政府并未为第三人张京林办理地籍号为I5-13-544（面积187.5m2）的宅基地使用权登记，且原告本人在庭审中亦自述其从未见到过涉案土地的宅基地证、只是根据惜福镇国土所于2015年7月**日给青岛市城阳区人民法院出具的“证明”可以认定涉案宅基地有登记，但相应档案资料缺失。青岛市中级人民法院认为，城镇（村）地籍统计台账中“张京林有1处宅基地登记”的记载与被告青岛市人民政府按照土地管理法等法律法规作出的土地行政登记不能等同，不能仅以该台账表述认定第三人张京林现居住房屋项下的土地已经办理宅基地登记手续。另外，在城阳国土分局《答复意见》中也已明确地籍统计台账原由霞沟村建立，不代表宅基地使用权登记。因此，原告现有证据不能证明其申请法院撤销的“宅基地使用权登记”行为客观存在，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，原告起诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予驳回。
三、关于原告诉讼主体资格是否适格的问题。现已生效的青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号民事判决书只是认定原告提交的涉案房屋分析印契及房屋草契纸并非确认房屋产权归属的凭证，仅凭该两份材料无法确认涉案房屋归张敬琪所有，并未确认原告对涉案宅基地上的房屋没有任何权利。因此，被告以青岛市中级人民法院（2014）青民一终字第174号民事判决书主张原告不具备本案诉讼主体资格证据不足，不予支持。
综上，惜福镇国土所与城阳国土分局不是本案适格被告，原告对其起诉应予驳回；原告要求撤销的“宅基地使用权登记”不存在，原告所诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回原告张敬琪的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。
上诉人张敬琪不服原审法院裁定上诉称，1、关于本案适格被告的确定问题。根据2015年8月27日青岛市人民政府第239号政府令《关于赋予青岛前湾保税港区、崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限的决定》中（三）、（四）可以看出城阳国土分局是责任主体，是本案的适格被告。城阳国土分局辩称自己不是本案适格被告，列举的青土资房发〔2006〕482号文件、青厅字[2006]69号文件与本案无关，列举的（2016）鲁02行终13号裁定书对本案无参照价值。2、对于《回复意见》上诉人一直不认可，该回复意见基本事实模糊，前后矛盾。2015年7月14日惜福镇国土所向城阳区法院出具的证明证实：“经调查核实，霞沟社区居民张京林在我所现存霞沟村城镇（村）地籍统计台账中有1处宅基地登记，地籍号为I5-13-544（187.5m2）,张敬林在我所现存霞沟村城镇（村）地籍统计台账中有2处宅基地登记，地籍号分别为I5-13-3（204.35m2）、I5-13-4（204.35m2）,该3处宅基地籍号对应的档案资料均已缺失”。上诉人持有1987年6月30日原崂山县人民政府为上诉人颁发的崂字0013375号《房屋分析印契》和1952年1月16日青岛市人民政府为上诉人的父亲张乃果颁发的《山东省土地房产所有证》，所以涉案宅基地已进行了土地使用权登记，该宗地上房屋也不存在房屋产权纠纷。综上，请求撤销原审法院裁定，发回原审法院继续审理。
被上诉人青岛市人民政府向本院提交书面答辩意见称，上诉人起诉被上诉人“为城阳区惜福镇霞沟社区居民张京林办理宅基地使用权登记”行政行为不存在。原审第三人张京林在霞沟社区现使用的集体土地建设用地使用权没有申请土地登记。该事实已经由城阳国土分局于2013年4月7日书面回复上诉人；涉案土地所在地的惜福镇国土所于2015年7月14日也出具书面证明告知上诉人，证明中提到的“霞沟村城镇（村）地籍统计台账”系霞沟社区自行制作的统计表，该统计行为不是被上诉人进行土地登记的行为。被上诉人没有给原审第三人办理过涉案土地的集体土地建设用地使用权登记，且上诉人在原审庭审中自述其从未见到过涉案土地的宅基地证，上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回，原审裁定并无不当。请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持原裁定。
被上诉人城阳区国土分局向本院提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，被上诉人作为本案被告不适格，上诉人的上诉理由不成立。请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持原裁定。
被上诉人惜福镇国土所、原审第三人张京林未向本院提交书面答辩意见。
二审中上诉人向本院提交调查取证申请书，申请本院向城阳国土分局及惜福镇国土所分别调取以下证据：1、城阳国土分局于2013年4月7日《回复意见》中所称对涉嫌房屋的涉案人员的调查笔录。2、惜福镇国土所非法为霞沟社区居民张京林办理的宅基地使用权登记手续，地籍号为I5-13-544（187.5m2）的档案资料。上诉人亦向原审法院提起过调取上述证据材料的申请，原审法院对该调取证据申请是否应予准许已作出认定，本院同意原审法院的认定意见，对上诉人调取证据的申请不予准许。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案的审理焦点问题为：一、本案的适格被告问题；二、本案被诉行政行为是否存在的问题。
（一）关于本案的适格被告问题。根据青厅字[2006]69号文的规定，自2007年1月1日起，原由城阳区等三区行使的土地审批管理权依法上收至青岛市人民政府；2015年8月27日青岛市人民政府第239号政府令《关于赋予青岛前湾保税港区、崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限的决定》中“三、主要内容”的第（二）项载明，赋予崂山区、城阳区市级国土资源行政管理权限9项（赋权目录第6项是“集体建设用地审批”），第（三）项“赋权方式”载明，“本次赋予保税港区、崂山区、城阳区的行政管理权通过委托方式办理”。因此，城阳区的土地审批管理权仍属于青岛市人民政府，故青岛市人民政府为本案适格被告。上诉人将城阳国土分局及惜福镇国土所错列为本案被告，原审法院就二者的主体资格问题向上诉人予以释明，上诉人拒绝变更，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项之规定裁定驳回上诉人对城阳国土分局及惜福镇国土所的起诉并无不当。
（二）关于本案被诉行政行为是否存在的问题。上诉人诉被上诉人违法为张京林办理宅基地使用权登记，其应当对该宅基地使用权登记行为是否存在承担举证责任，但上诉人述称从未见过涉案土地宅基地证，其仅是依据惜福镇国土所于2015年7月14日给青岛市城阳区人民法院出具的“证明”中载明张京林在霞沟村城镇（村）地籍统计台账中有1处宅基地登记，地籍号为I5-13-544（187.5m2）,所对应的档案资料缺失。但霞沟村城镇（村）地籍统计台账中记载的“张京林有1处宅基地登记”不等同于青岛市人民政府依法作出的土地行政登记，地籍统计台账原由霞沟村建立，台账记载事项不代表被上诉人已对原审第三人张京林现居住房屋项下的土地进行了宅基地登记。上诉人据此认为涉案宅基地已进行土地行政登记的主张不能成立，本院不予支持。上诉人提交证据不能证明其申请法院撤销的“宅基地使用权登记”行为客观存在，其提起本案诉讼不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张景凯
代理审判员 赵轶宁
代理审判员 姚美科
二〇一六年十二月六日
书 记 员 王超群