山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁01行初727号
原告王吉军，男，1969年11月18日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人王金凤（系原告王吉军之妻），女，1967年4月9日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。
法定代表人刘科，区长。
委托代理人邢业锋，历城区华山街道办事处副主任。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
原告王吉军诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭进行了审理。原告王吉军的委托代理人王金凤、周涛，被告历城区政府的委托代理人邢业锋、马如杰到庭参加诉讼。因案件审理需要，本案于2017年1月20日中止诉讼，现恢复诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告在济南市历城区华山街道洪家园村村南路西位置合法拥有房屋，建筑面积383.18平方米，混合结构，共三层，用于合法经营。因相关项目建设，原告的上述房屋及所在土地被纳入征收范围，拆迁工作由济南市历城区华山片区开发建设指挥部负责实施。2016年10月10日早晨6点30分左右，济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织大量拆迁人员将原告的上述房屋强制拆除，原告房屋内的物品被全部毁损。违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁工作过程中实施的违法强拆行为应当由被告承担法律责任。请求：1、确认被告强拆拆除原告位于济南市历城区华山街道办事处洪家园村村南路西位置房屋的行为违法；2、判令被告将原告的上述房屋恢复原状，并赔偿因违法强拆造成的物品等财产损失等共计188.54万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供了如下证据：
1、房屋所有权证；
2、集体土地使用权证；
3、历城区华山镇土地管理所和洪家园村委会出具的《证明》；
4、华山镇人民政府和洪家园村委会出具的《确认书》；
5、个体工商营业执照、音像制品许可证。
以上证据证明原告的涉案房屋系依法登记的商业用房，属于合法的经营性房产。
6、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》；
7、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2014年1月作出的《致华山片区广大村民的一封信》；
8、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》；
9、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》。
以上证据证明被告设立的临时机构济南市历城区华山片区开发建设指挥部具体负责原告所在区域范围内的房屋征收拆迁工作，被告应当对强拆涉案房屋的行为承担法律责任。
10、强拆房屋的现场照片；
11、财产损失清单。
被告历城区政府答辩称，原告诉称被告历城区政府强行拆除原告房屋与事实不符，被告未实施原告所诉的强制拆除行为，原告所诉主体不适格。原告提出第二项诉讼请求无依据。因被告历城区政府未实施原告所诉的强制拆除行为，故不应当向被告提出，且其提出的诉讼请求无事实依据，依照法律规定，原告房屋所在地在征收范围内，原告应当交出土地，原告提出恢复原状无依据。
被告历城区政府未提交证据。
经庭审质证，被告对原告1-5号证据真实性无异议，1-5号证据也能证明原告所在地属于集体土地；对6-9号证据真实性无异议，但不能证明被告实施了拆除行为；对10号证据不予认可，照片中原告说的王文忠不是指挥部成员，姓邢的我们也不知道是谁；对11号证据不认可，华山片区整体冻结是2009年开始，09年就启动土地征收工作，涉案房屋内存放贵重财产的可能性不存在，财产清单中属于地上附着物的部分，政府会按照拆迁政策进行补偿。
本院对原提交的证据认定如下：原告提交的证据1-9，除拆除面积及房屋用途未质证外，均是已经存在的客观事实，可以作为有效证据使用；10、11号证据能够反映涉案房屋已被拆除的事实，但不能明确指向拆除的责任主体即是被告。
经审理查明，原告在济南市历城区华山街道洪家园村村南路西位置拥有房屋一处。2016年10月10日，原告的房屋遭到强制拆除。原告根据济南市历城区华山片区开发建设指挥部2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2014年1月1日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》等证据材料，认为其房屋是济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织人员强制拆除，被告历城区政府应当对此承担责任，遂以历城区政府为被告向本院提起本次行政诉讼。
另查明，华山片区开发建设项目系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，负责主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。
本院认为，本案的争议焦点是，原告的房屋是由谁组织实施拆除，本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。
一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故本院在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山片区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山片区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”等项规定，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。
其次，华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人华山街道办在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：济南市历城区华山片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位历城区政府承担，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。
另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。
二、关于本案的争议焦点，即本案被告历城区政府是否是实施拆除的主体。
首先，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告历城区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告提供的华山片区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的华山片区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，原告将被告历城区政府列为被告，并主张被告历城区政府实施拆除其房屋，无事实依据，不符合上述法律规定，本院不予支持。
综上，本案中，原告将历城区政府列为被告，并主张被告历城区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，本院不予支持，原告可另行向适格被告主张权利。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条之规定，裁定如下：
驳回原告王吉军的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
人民陪审员 郑晓妮
二〇一七年六月二日
书 记 员 李志晓