安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终597号
上诉人（一审原告）颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人（名单附后）。
诉讼代表人毛家栋，男，1983年10月1日出生，汉族，住安徽省颍上县。
诉讼代表人绳海涛，男，1982年6月1日出生，汉族，住安徽省颍上县。
被上诉人（一审被告）颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心。
法定代表人窦灿辉，该县县长。
委托代理人汪筱，该县政府工作人�。
委托代理人穆玉平，该县政府工作人员。
颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人因诉颍上县人民政府环保行政决定及行政强制一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。
颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人诉向一审法院起诉称，2015年6月20日，被告下达《刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合整治方案》（以下简称《方案》），决定成立以县长为指挥长的刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境综合整治工作指挥部（以下简称整治指挥部），负责刘庄煤矿和谢桥煤矿及周边区域环境问题的全面综合整治工作。按照该方案，古城镇内所有矸石加工厂必须在2015年7月31日前自行清理，对未自行清理的，政府将组织有关部门取缔、关闭和吊销相关证照。7月21日，整治指挥部成员焦斌主任、王军局长亲自向众原告传达了整治方案的精神。2015年8月2日至20日，整治指挥部组织人员将众原告的厂房、设施尽数拆除。原告认为，被告关闭原告企业的行为缺乏法律依据，违背法定程序，依法应归于无效。被告强拆众原告厂房设施的行为，明显违背了《中华人民共和国行政强制法》的规定。请求确认被告关闭众原告加工厂的决定无效；确认被告强拆众原告厂房设施的行为违法。
一审法院经审理查明，安徽省环境保护厅于2015年6月3日对颍上县人民政府作出皖环函（2015）652号《安徽省环保厅关于暂停审批阜阳颍上县新增涉气建设项目环境影响评价文件的函》。该函载明“因颍上县古城镇区域环境问题突�，2013年9月5日，我厅决定暂停审批颍上县建设项目环境影响评价文件。2013年11月，颍上县基本完成区域限批整改任务，我厅同意解除建设项目环境影响评价限批，同时要求加强对安徽国投新集能源股份有限公司刘庄矿业有限公司及煤矸石加工企业的日常监管，规范煤矸石加工市场秩序，防止非法企业死灰复燃。2015年全国“两会”期间，我省的全国人大代表在讨论时，反映刘庄煤矿周边仍然存在严重的环境污染问题。2015年3月、5月，我厅分别进行了暗访调查，发现颍上县刘庄煤矿和谢桥煤矿周边煤矸石加工企业死灰复燃，道路扬尘污染严重，区域环境问题突出。根据《安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）》（环察（2008）151号）的有关规定，决定自2015年6月5日起，省、市、县环保部门将暂停受理、审批颍上县除民生工程、节能减排工程、生态环境保护和基础设施建设项目以外的所有新增涉气建设项目环境影响评价文件。并将存在的环境问题及整改要求进行通知。请你县（一）进一步加强领导，制定整改方案。立即组成专项整治组织，制定刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境问题综合整治方案，明确整治内容、措施、时限和相关责任人，整改方案于2015年6月20日前报送我厅。（二）迅速开展综合整治，切实解决区域环境问题。对刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境问题进行综合整治，并依法追究造成区域环境质量恶化的违法排污企业和相关责任人员责任。依法取缔关闭无证无照的洗炼厂和煤矸石加工厂，加强督查，严禁污染防治措施落实不到位的企业擅自投产，防止非法企业死灰复燃；对责令停产后仍擅自投产的企业采取断水、断电等强制措施，并依法追究相关人员责任；加强道路交通运输管理，禁止无防遗撒、防扬尘措施的运输车辆上路；加强对刘庄煤矿和谢桥煤矿的日常监管，督促其落实煤矸石综合利用等各项污染防治措施、严禁将煤矸石提供给非法经营企业。建立刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境综合整治长效机制，确保各项整改措施落实到位。”2015年6月20日，中共颍上县委办公室发布（2015）25号《中共颍上县委办公室颍上县人民政府办公室关于印发〈刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合整治方案〉的通知》。该方案综合整治内容与职责中要求取缔关闭“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂。该通知规定：“1、本县区域所有不符合《环境保护法》、《安徽省大气污染防治条例》、《土地管理法》和《安徽省非煤矿山管理条例》规定，达不到环评标准以及经营场地乱占耕地的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，必须于7月31日前自行清理。2、对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销相关证照。古城镇、谢桥镇、黄桥镇、江口镇、迪沟镇、陈桥镇等乡镇负责清理矸石场生产设备、场地原料；颍上供电公司、谢桥供电公司负责切断生产电源，拆除供电设备；县国土部门依法追究其破坏耕地的法律责任；县市场监督部门依法注销或吊销营业执照，并追究违法经营法律责任；县环保部门依法追究环境污染的法律责任；县信访局、公安局负责群众信访维稳工作，对干扰、阻挠取缔或暴力抗法行为，公安机关进行依法打击。3、对已取缔关闭死灰复燃的立即依法予以强制拆除，责令恢复原状，并依法追究�关企业及相关责任人的责任。”该通知还对清理范围、清理标准、责任单位和整改时限作出了规定。2015年3月26日，颍上县环境保护局经检查、调查、告知，依据《建设项目环境保护管理条例》的规定分别对颍上县恒运矸石厂、颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县信义建材有限责任公司、安徽省颍上县畅鑫新型建材有限公司、颍上县李宁矸石厂、颍上县金久矸石厂、颍上县华胜燃料厂、颍上县古城镇金伟洗煤厂、颍上县海涛矸石加工厂、颍上县鑫盛矸石厂、颍上县古城镇兄弟矸石加工厂、颍上县颍沣工贸有限公司作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。2012年3月27日、28日，颍上县国土资源局分别对颍上县昊源洗煤厂（毛家栋）、陈书刚作出颍国土资（监）罚字（2012）25006号、25002号行政处罚决定，责令退还非法占用土地、没收非法占用土地上�建的建筑物和其他设施并处罚款。2015年7月21日，颍上县国土资源局发出告知函，认为金久矸石厂、海涛矸石厂、李宁矸石厂、金伟洗煤厂、凯事建材有限公司、恒运矸石厂、鑫盛矸石厂、信义建材厂、华胜燃料厂在批复的临时使用土地上修建了永久性建筑物、构筑物，违反了临时使用土地的有关规定，临时用地使用权即日起终止。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条的规定，要求拆除地面永久性建筑物、构筑物。2015年7月27日，颍上县古城镇人民政府作出关于韩郁等人信访事项的答复意见书。认为其企业位于古城镇集中加工区内，但生产和销售时，未按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《安徽省非煤矿山管理条例》等法律法规的规定进行，存在违法行为，依据颍办（2015）25号方案要求，依法应予以取缔，处理意见：依法取缔，不予赔偿。2015年7月23日，颍上县市场监督管理局对颍上县八方矸石场等11家煤矸石加工企业做出限期注销登记的公告。认定该11家企业属于县委、县政府整治方案中应予停产关闭企业，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十条第一款第（三）项的规定、《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第六十三条第一款第（九）项的规定，责令11家企业在公告发布之日起30日内到该局办理企业注销登记，逾期不办理将依法吊销营业执照。
另查明，2014年2月17日，颍上县经济和信息化委员会对颍上县恒运矸石厂改造项目予以备案。3月4日，颍上县环境保护局作出颍环行审字（2014）17号关于《颍上县恒运矸石厂改造项目环境报告表》的审批意见，3月6日，颍上县国土资源局作出颍国土资（2014）27号关于�上县恒运矸石厂临时用地批复的通知。同日，颍上县恒运矸石厂与颍上县古城镇人民政府签订颍上县矸石经营管理协议。4月3日，颍上县国土资源局古城国土资源所对颍上县经信委及相关部门作出关于古城镇矸石及煤泥厂办理临时用地的说明。认为颍上县刘庄兄弟矸石场、古城镇华磊煤泥晾晒厂、颍上县高辉矸石厂、古城镇鑫鑫新型建材有限公司、古城乡新兴建材有限责任公司等五家企业有县经信委的备案、环保局环评文件及镇政府、县经信委、环保局三家已经验收合格，临时用地正在办理之中，望给予办理相关发料手续。2014年8月13日颍上县人民政府作出颍政（2014）36号《关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告》对非法洗煤场，煤矸石加工场进行全面整治，依法取缔滥占耕地、无证经营和达不到环保要求的洗煤场、煤矸石加工场。
一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律规定，各级地方人民政府具有本辖区内环境保护的行政职权。颍上县人民政府针对“两矿”及周边区域存在的突出环境问题按照安徽省环保厅的要求制定整改方案，并在方案中要求各职能部门依职权履行职责并无不当。《方案》是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。且颍上县环保局及颍上县国土资源局也相继依据《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。因此，《刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合整治方案》未对原告的合法权益产生直接影响，不具有可诉性，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于原告要求确认被告强拆原告厂房设施的行为违法的问题，原告提供的一组照片未注明具体的拍摄时间、制作人等相关情况，不足以证明强拆原告厂房设施的行为系颍上县人民政府实施，原告的起诉缺乏事实依据，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三条第一款第（八）项、第（十）项的规定，裁定驳回原告颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的起诉。
颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人上诉称，1、被上诉人作出《方案》之关闭上诉人加工厂的行为属于具体行政行为。《方案》中“取缔关闭'两矿'周围及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂”，其数量显然是封闭的、有限的，而不是开放的，其中刘庄周边的矸石厂就是指14家上诉人的矸石厂。一审裁定称《方案》系总体要求、而不是对特定企业作出的处理决定，是不正确的。2、《方案》属于直接对外的行政决定，或者至少是已经外化了的行政行为，不是内部行政行为，依法具有可诉性。《方案》不是下发给县政府工作部门以及乡镇政府，而是直接下发给了各上诉人。《方案》明确规定了对各上诉人的矸石厂取缔关闭，对“各乡镇党委、政府，县直有关单位”规定的任务是行政强制执行，而不是要求这些单位作出关闭取缔矸石厂的行政决定。所以，《方案》属于直接的对外行政行为，而不是内部行政指令。即使《方案》属于内部指令，由于该《方案》已经由颍上县两级政府及政府工作部门直接付诸实施，加之被上诉人直接向上诉人送达了该《方案》，根据最高人民法院第22�指导性案例（魏永高案）的精神，《方案》已经外化为外部行政行为，人民法院应该依法进行审理。3、诸多同类案例证明《方案》应属于行政诉讼受案范围，如2010年浙江高院发布的十大典型案例之方小燕诉杭州市人民政府案，安徽省翔鹰花炮有限公司诉安徽省人民政府案等。4、颍上县环保局和国土局作出的行政处理决定，与本案所诉没有关系，一审裁定的事实认定错误。颍上县环保局作出的行政处罚，系2015年3月作出的查封决定和责令改正决定，都与被上诉人的《方案》和对上诉人厂房设施的强拆无关。颍上县国土局2015年7月21日下发的《告知函》，只是一个建议性质的行政指导行为（“若造成耕地平破坏，我局将依法查处，追究责任），没有给上诉人设立行政法的权利义务。被上诉人作出《方案》最基本的依据，在于皖环函[2015]652号《安徽省环保厅关于暂停审批阜阳市颍上县新增涉气建设项目环境影响评价文件的函》，与县环保局、县国土局的行政处罚无关。5、本案之强拆系被上诉人组织实施，证据确凿充分。上诉人提供了被上诉人组织强拆的现场照片，陈述照片系上诉人自己当场手机拍摄，并特别陈述照片上的强拆人员有整治指挥部工作人员吴波（县环保局干部）、徐成军（县刑警队干部）、张雁华、吴军勋、李建民（古城镇政府人员）。上诉人在一审庭审中还展示了收集保存的强拆视频，陈述了政府为强拆上诉人设施设备，雇请马千里、李宗海等人进行强拆的事实。上诉人在庭审中对照片的拍摄时间、地点和拍摄人均有交代，并指认对方出庭人员穆玉平就在强拆现场，而穆玉平对此并未否认。庭后，上诉人还提交了古城镇人民政府和李宗海签订的“厂房拆除协议”以及李宗海�人出具的书面证明。一审裁定以“照片没有注明具体的拍摄时间、制作人等相关情况”为由，认定拆除不是由被上诉人组织实施属认定事实错误。6、一审裁定认定上诉人指控被上诉人组织拆除的证据不足，这构成对案件的实体审理，依法不应采取驳回起诉的裁判方式。综上，请求撤销一审裁定，指令阜阳市中级人民法院继续审理本案。
被上诉人颍上县人民政府在法定期限内没有提交答辩意见。
本院认为，被诉《方案》是颍上县人民政府根据相关法律法规规定对刘庄煤矿和谢桥煤矿及周边区域环境治理提出的总体要求，其要求取缔关闭的系“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，指向的对象不特定，且未对特定企业作出具体的处理决定，《方案》作出后，颍上县有关职能部门又作出了与取缔关闭相关的行政行为。因此，该《方案》对颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的权利义务不产生实际影响，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的提起诉讼。本案中，上诉人就厂房设施被强制拆除提起行政诉讼依法属于人民法院行政诉讼受案范围，但对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼。另，上诉人推选颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县金久矸石厂为诉讼代表人不符合法律规定，本院依法不予认可。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 蒋春晖
代理审判员 阮秀芳
二〇一六年十一月三日
书 记 员 潘玉丹
附上诉人（一审原告）名单：
上诉人（一审原告）颍上县恒运矸石厂，住所地安徽省颍上县古城镇�圩村小赵庄。
法定代表人祝保增，该厂厂长。
上诉人（一审原告）安徽省颍上县凯事建材有限责任公司，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。
法定代表人李慧英，该公司总经理。
上诉人（一审原告）安徽省颍上县信义建材有限责任公司，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。
法定代表人李家军，该公司总经理。
上诉人（一审原告）颍上县畅鑫新型建材有限公司，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村大胡。
法定代表人袁标，该公司总经理。
上诉人（一审原告）颍上县李宁矸石厂，住所地安徽省颍上县古城镇古绳村。
法定代表人李宁，该厂厂长。
上诉人（一审原告）颍上县金久矸石厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。
法定代表人韩郁，该厂厂长。
上诉人（一审原告）颍上县华盛燃料厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村赵北队地销煤路西侧。
法定代表人李碧波，该厂厂长。
上诉人（一审原告）颍上县古城镇金伟洗煤厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。
法定代表人金伟，该厂厂长。
上诉人（一审原告）绳海涛，男，1982年6月1日生，汉族，住安徽省颍上县�颍上县海涛矸石加工厂业主。
上诉人（一审原告）毛家栋，男，1983年10月1日生，汉族，住安徽省颍上县，颍上县昊源矸石加工厂业主。
上诉人（一审原告）绳海军，男，1976年7月16日生，汉族，住安徽省颍上县，颍上县鑫盛矸石厂业主。
上诉人（一审原告）陈虎，男，1985年7月3日出生，汉族，住安徽省颍上县，颍上县古城镇兄弟矸石加工厂经营人。
上诉人（一审原告）朱继斌，男，1969年9月10日出生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区，颍上县颍沣工贸有限公司（筹备成立中）发起人。
上诉人（一审原告）夏高峰，男，1968年8月22日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区，颍上县颍沣工贸有�公司（筹备成立中）发起人。
附本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
……
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……