陕西省咸阳市杨陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0403行初2号
公益诉讼人：咸阳市杨陵区某某院。
法定代表人：金某某，该院院长。
被告：商洛市商州区某某局。
住所地：商洛市商州区某某街。
统一社会信用代码：116110020160610000。
法定代表人：张某某，该局局长。
委托诉讼代理人：曹某某，陕西某某（商洛）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：程某某，陕西某某（商洛）律师事务所实习律师。
公益诉讼人咸阳市杨陵区某某院（以下简称杨陵区某某院）因认为被告商洛市商州区某某局（以下简称商州区某某局）不依法履行法定职责，于2017年2月21向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。公益诉讼人杨陵区某某院委派检察员李某某、高某某，被告商洛市商州区某某局委托诉讼代理人曹某某出庭参加诉讼，本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：商洛市商州区某某院（以下简称商州区某某院）在履行职责中发现，商洛某某某某有限责任公司（以下简称某某公司）非法占用林地采石，造成37.534亩林地毁坏。商州区某某局作为本行政区域内的林业主管部门，应当对在本行政区域内森林资源的保护、利用等实行监督和管理，但其在批准某某公司在原商州区某某镇某某村临时占用20.1亩林地开采石料后，没有依法履行森林资源保护职责，没有及时发现，纠正某某公司的违法占用林地行为，致使某某公司超占林地37.534亩，并造成所涉林地毁坏，国家和社会公共利益持续受到侵害。为督促商州区某某局依法履行职责，保护生态环境和资源，商州区某某院于2016年6月23日向商州区某某局发出检察建议书，建议该局积极履行职责，加大土地监管力度，依法对某某公司毁坏林地的行为依法作出处理，切实保护好森林植被，确保国家、社会公共利益不受损害。2016年8月15日，商州区某某局对检察建议作出回复称，其已经对某某公司占用林地的森林植被恢复工作提出了具体要求，督促某某公司尽快恢复森林植被：1、要求该单位在执行刑罚的同时继续做好被毁林地的后续恢复治理工作，尽快落实商州林函（2016）27号《商州区某某局关于责成商洛某某某某有限责任公司做好被占用林地植被恢复的通知》要求的义务，做好被毁林地的植被恢复涉及方案工作。2、要求该单位制定扎实有效的被毁林地的植被恢复措施，落实人员、落实资金、落实地块、落实责任，有计划、有步骤地把各项措施落到实处，把工作做好。3、植被恢复期限自收到通知书之日起6个月内，具体时间为2017年1月12日。4、对被毁林地的森林植被恢复工作进行督促检查并验收，并将验收结果及时报告。2016年12月1日，商州区某某院对商州区某某局回复情况进行了调查核实，经查：某某公司非法占用的林地仍然处于毁损状态，商州区某某局未依法履行监管职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。2016年12月19日，陕西省某某院将该案指定杨陵区某某院管辖。
公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条、第十八条、第四十四条的规定，商州区某某局作为本行政区域内的林业主管部门，未依法履行监管职责，对某某公司非法占用林地、破坏林地资源的违法行为监督不到位，致使受损林地没有恢复林业生产条件和森林植被，商州区某某院在发出检察建议后，商州区某某局仍未依法履行职责，某某公司非法占用林地，破坏林地的违法行为依然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故请求：1、确认商州区某某局对某某公司非法占用林地、破坏林地不依法履行监管职责的行为违法；2、判令商州区某某局依法履行监管职责，对某某公司非法占用林地、毁坏林木的违法行为依法作出处理，确保国家和社会公共利益不受侵害。
公益诉讼人为支持其主张向本院提交了以下法律依据及证据：
第一组法律依据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高某某院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高某某院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3、陕西省某某院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；4、陕西省某某院指定管辖通知书。证明杨陵区某某院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组法律依据：1、《中华人民共和国森林法》第十八条、第四十四条的规定；2、《陕西省森林管理条例》第十九条、第四十三条的规定；3、《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条规定。证明商州区某某局作为本行政区域内的林业主管部门，应当依法对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，对违法占用林地、毁坏林木的行为作出处理。
第三组证据：1、商州区人民法院作出的（2016）陕1002刑初20号判决；2、商洛市森林公安局对李某甲等人的询问笔录；3、商洛某某某某咨询有限公司2010年5月编制的某某公司使用林地可行性报告；4、商州区某某局林某的证人证言。证明某某公司非法占用林地，破坏林地资源，侵害了国家和社会公共利益，而商州区某某局不依法履行职责，对某某公司违法占用林地、毁坏林木的行为监督不到位，事后不处理，造成国家和社会公共利益持续受到侵害。
第四组证据：1、商州区某某院商区检民行建（2016）02号检察建议书及送达回证；2、商州区某某局的回复。证明检察机关已履行诉前程序。
第五组证据：1、检察机关对损毁林地现场拍摄的图片；2、证人林某、刘某某、王某某、翟某某的证言，证明在检察机关履行诉前程序后，商州区某某局履职仍不到位，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告对公益诉讼人提交的第一组、第二组法律依据真实性和证明目的无异议；被告对公益诉讼人提交的第三组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该组证据不能证明被告监督不到位，事后不处理的事实；被告对公益诉讼人提交的第四组证据真实性和证明目的无异议；被告对公益诉讼人提交的第五组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但该组证据只能证明2016年4月22日之前的情况，不能反映2016年4月22日之后的情况。
被告辩称：1、被告作出商州林函发（2016）27号处理文件后及时向商州区某某院函告答复，该行政处理程序适当，内容合法。根据《中华人民共和国森林法》的相关规定，在确认某某公司非法占用、损毁林地后，商州区某某局可以对其处以财产罚和行为罚。而依据《行政处罚法》第二十八条之精神，在同种类的处罚上刑事处罚优先于行政处罚，即在同一违法行为已经被法院追究了判处罚金的刑事责任后，商州区某某局便不能再对某某公司进行财产处罚，只能对其作出责令限期恢复植被的行为罚。商州区某某局于2016年7月12日作出商州林函发（2016）27号文件，责令某某公司对其违法占用的林地植被予以恢复治理的处理决定内容合法、正当。在程序上，被告在收到商州区某某院的检察建议书后，及时组织调查，依法对某某公司作出在6个月内恢复植被原状的处罚通知，并向商州区某某院予以答复。根据一事不再罚的原则，被告已经对某某公司作出了植被恢复的处罚，便不能就该事项再次作出同种类的处罚。公益诉讼人诉称被告未依法履行职责，诉请人民法院责令被告对某某公司毁坏林地的违法行为再次作出处理，显然违背一事不再罚的原则，没有事实和法律依据。2、被告在对某某公司依法作出处理后，全面监督某某公司对商州林函发（2016）27号处理通知的履行，现被违法占用破坏的林地植被已经恢复；公益诉讼人在植被恢复期内调查后，以被非法占用林地仍处于毁损状态为由认定被告未履行监管职责，实属对案件后续事实认识不清楚，作出错误的认定结论。被告向某某公司送达商州林函发（2016）27号处理通知后，某某公司完成了《森林植被恢复方案》。2016年12月20日，某某公司向被告报告将严格按照设计要求进行植被恢复，需要在两个月内完成。2017年1月5日，某某公司向商州区某某院以及被告提交《占用林地恢复报告》，已恢复林地38亩，被告组建“被毁林地恢复工作领导小组”，经现场勘验，某某公司基本按照植被恢复方案逐步展开植被恢复工作，已恢复植被38亩，基本达到植被恢复方案设计的标准和要求，被告督促某某公司继续做好未恢复区域的植被恢复造林工作和周围相关的植被恢复造林工作。后经调查和委托第三方进行评估验收，确认某某公司已经按照恢复方案设计要求全面完成了毁损林地的恢复工作。即被告作出的商州林函发（2016）27号处理通知已经全面履行完毕。公益诉讼人在答复函中已经告知的恢复期内提起公益诉讼，称被告未对某某公司的违法行为作出行政处理以及有失监管职责，其证据是在植被恢复期内采集，反映的事实和诉称理由不应采信。公益诉讼人诉称商州区某某院在发出检察建议后，被告仍未依法履行职责，是完全与客观事实不符的。综上，被告已经对某某公司非法占用林地、毁坏林木的违法行为作出内容合法、适当的处理；作出处理后被告积极履行监管职责，被损毁林地的恢复治理已经全面完成。公益诉讼人诉请对被告不依法履行监管职责及对某某公司毁坏林地的违法行为再次作出处理，缺乏事实和法律依据。
被告为支持其主张向本院提交了以下证据：
第一组证据：商洛市商州区人民法院（2016）陕1002刑初20号判决书及罚金缴纳收据，证明某某公司因同一行为已经被人民法院判处罚金，商州区某某局不能再对其进行财产处罚。商州区某某局作出的商州林函发（2016）27号文件的处理决定内容合法、正当。
第二组证据：1、商州区某某院商区检民行建（2016）02号检察建议书；2、商州区某某局商政林发（2016）154号文件；3、商州区某某局商州林函发（2016）27号文件；4、商州区某某局商州林函发（2017）2号文件及送达回证，证明商州区某某局在发现行政行为违法后，及时作出合法处理，并监督执行，已经履行了监管职责，公益诉讼人称被告不依法履行监管职责并不属实。某某公司在植被恢复期间制定了植被恢复方案和恢复计划，公益诉讼人在植被恢复期内采集证据并提起公益诉讼并不合理。被告已就某某公司的违法行为作出处理，根据一事不再罚原则，公益诉讼人请求再次作出处理没有法律依据。
第三组证据：1、某某公司占用林地恢复计划、森林植被恢复方案、占用林地恢复报告；2、现场植被恢复照片及2017年5月拍摄的现场植被恢复光盘；3、验收报告，证明在作出行政处理决定后，商州区某某局依法履行了监管恢复的职责，目前某某公司也已基本完成损毁林地的植被恢复工作，商州区某某局作出的商州林函发（2016）27号文件已经执行到位。公益诉讼人要求对同一违法行为再次作出处理不应被支持。
公益诉讼人对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，某某公司自2010年开始违规侵占林地达六年时间，被告未依法履行监管责任，在某某公司被依法追究刑事责任之后，被告仍未履行其法定职责，直到某某院发出检察建议后，被告才责令某某公司恢复林地，这说明了被告多年的失职；公益诉讼人对被告提交的第二组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，被告未在检察建议指定的时间内向某某院回复处理情况，且被告发函并不能说明其有效监督某某公司恢复林地，2016年12月1日，检察机关取证时，被占林地依然处于损毁状态；公益诉讼人对被告提交的第三组证据中的某某公司占用林地恢复计划、森林植被恢复方案、占用林地恢复报告、现场植被恢复照片及光盘的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，某某公司恢复植被和被告履行监管职责等行为是在公益诉讼人起诉后作出的，因此公益诉讼人的起诉合理合法，且目前林地仍未达到被损毁前的林业生产条件；对第三组证据中的验收报告超过举证期限，不予质证。
经庭审质证，本院对公益诉讼人、被告提交的证据作如下认定：公益诉讼人提交的五组证据及法律依据真实、合法、关联，予以认定；对被告提供第一组证据、第二组证据及第三组证据中的某某公司占用林地恢复计划、森林植被恢复方案、占用林地恢复报告、现场植被恢复照片及2017年5月拍摄的现场植被恢复光盘的真实性予以认定，但不能证明被告已经全面履行其法定职责，故对其证明目的不予认定；对第三组证据中的验收报告，被告未在本院指定的举证期限内提交，故不予认定。
根据上述有效证据及双方一致的陈述，本院查明以下案件事实：
2010年5月28日，经被告商州区某某局批准，某某公司在原商州区某某镇某某村临时占用林地20.1亩，占用期限自2010年7月15日至2012年7月15日。2012年7月24日，某某公司因涉嫌非法占用农用地被立案侦查，2016年2月1日，商州区某某院向商洛市商州区人民法院提起公诉，同年4月24日，商洛市商州区人民法院作出（2016）陕1002刑初20号刑事判决，判决查明：2010年10月至2011年8月，某某公司在原商州区某某镇某某村非法占用林地37.534亩，造成林地、耕地等农用地破坏，判决某某公司犯非法占用农用地罪，判处罚金六万元。
2016年6月21日，商州区某某院向被告商州区某某局发出商区检民行建【2016】02号检察建议书，认为被告作为林业监管部门，未对某某公司非法占用林地的行为作出处罚，责令恢复土地种植条件。建议被告积极履行职责，加大土地监管力度，依法对某某公司毁坏林地的行为作出处理，切实保护好森林植被，确保国家、社会公共利益不受损害。2016年7月12日，被告对某某公司作出商州林函发（2016）27号通知，向某某公司提出以下要求：1、做好被毁林地的后续恢复治理工作，对所占用的林地进行全面勘查并做好被毁林地的植被恢复设计方案工作；2、制定扎实有效的被毁林地的植被恢复措施，落实人员、落实资金、落实地块、落实责任，有计划、有步骤地把各项措施落到实处，把工作做好；3、植被恢复期限至收到通知书之日起六个月内；4、将被毁林地的植被恢复工作开展情况向被告以书面形式报告，被告将督促检查并验收。2016年8月15日，被告向商州区某某院书面答复以上处理结果。2016年12月1日，商州区某某院对被告商州区某某局回复情况进行了调查核实，认为：某某公司非法占用的林地仍然处于毁损状态，被告未依法履行监管职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。后续某某公司进行了补种、恢复，现森林植被尚未完全恢复。
2017年2月8日，陕西省高级人民法院将本案指定杨陵区人民法院管辖。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条的规定，被告商州区某某局作为所辖区域的林业主管部门，对森林资源的保护、利用、更新有管理和监督的职责。但被告在某某公司被刑事处罚之前，既未对某某公司的违法行为作出行政处罚，亦未作出其他处理，并未履行其监管职责。商州区某某院向被告作出检察建议后，被告虽要求某某公司进行林地恢复治理，某某公司亦在被毁林地上补栽了林木，但森林植被和生态环境仍未完全恢复，社会公共利益仍处于受侵害状态，被告并未完全履行其法定监管职责，故公益诉讼人要求确认被告未依法履行监管职责的行为违法的诉讼请求本院予以支持，被告辩称已经履行法定职责的意见不能成立。关于公益诉讼人请求判令被告继续履行职责，作出处理的诉讼请求，被告已通过函告的形式督促某某公司补种了苗木并拟定了修复方案，已经作出处理，但被毁林地恢复原状尚需一定时日，且只有在正常管护下才能实现修复目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责，被告应当继续履行上述法定职责。据此，对公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予以支持。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告商洛市商州区某某局对商洛某某某某有限责任公司非法占用林地、破坏林地的行为，未完全履行法定管理和监督职责的行为违法。
二、责令被告商洛市商州区某某局继续履行被毁林地生态修复工作的管理、监督法定职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 朱文斌
审 判 员 张艳萍
人民陪审员 杨志峰
二〇一七年七月十七日
书 记 员 徐泽华
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条条第二款（二）项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；