湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂行终152-171号上诉人（原审原告）武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司，住所地：湖北省武汉化学工业区清潭湖办事处赛山村。法定代表人郭登水，董事长。委托诉讼代理人张荣有，湖北法辉律师事务所律师。委托诉讼代理人周雄武，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉东湖新技术开发区管理委员会，住所地：湖北省武汉市洪山区珞瑜路546号。法定代表人刘子清，主任。委托诉讼代理人王玉清，湖北大晟律师事务所律师。原审第三人湖北省联合发展投资集团有限公司，住所地：湖北省武汉市江夏区文化路399号联投大厦24楼。原审第三人武汉花山生态新城投资有限公司，住所地：湖北省武汉市洪山区花山镇特1号。法定代表人常青，总经理。委托诉讼代理人何嵘，北京大成（黄石）律师事务所律师。委托诉讼代理人张倩，北京大成（黄石）律师事务所律师。原审第三人武汉东湖新技术开发区花山街道办事处，住所地：湖北省武汉市东湖新技术开发区花山街道办事处特1号法定代表人刘良涛，主任。委托诉讼代理人况寿元，湖北光谷律师事务所律师。原审第三人武汉市土地整理储备中心东湖新技术开发区分中心，住所地：湖北省武汉市东湖新技术开发区高新大道***号，法定代表人吴迎春，主任。委托诉讼代理人王玉清，湖北大晟律师事务所律师。武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司（下称郭氏公司）诉武汉东湖新技术开发区管理委员会（下称东湖管委会）拆毁林木、行政赔偿一案，湖北省武汉市中级人民法院于2017年11月8日作出（2017）鄂01行初112-131号行政裁定。郭氏公司不服，提起上诉。本院于2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。郭氏公司一审诉称，2002年，根据武汉市委、市政府“2010年全市绿化面积达25%”的指示精神，武汉市洪山区人民政府招商引资引进原告承担洪山区政府重点项目“花山镇万亩花卉苗木基地”的投资建设工作。武汉市洪山区花山镇人民政府农业办公室（下称花山镇农办）与郭氏公司于2002年1月1日签订了《苗木花卉生产协议书》，约定由花山镇农办提供苗木花卉生产所需土地，郭氏公司负责提供生产所需的绿化苗、成才苗等，合作期间为2002年5月1日至2013年4月31日。另约定在双方合作期内，花山镇农办提供的土地发生动迁或其他不可控的因素致使协议无法履行的，郭氏公司应享有该土地拆迁青苗补偿款的相应权益，属种植成材林的土地，郭氏公司享有青苗补偿款28%的权益，属种植经济林、绿化林的土地，郭氏公司享有青苗补偿款18%的权益。协议签订后，郭氏公司经过2年的努力，于2004年初完成了投资种植绿化苗木共计272.3208万株，种植面积达6100余亩，包括花山镇的白羊山村、红军村、花山村、联合村，成为当地林业龙头企业，为农民致富和地方经济发展做出贡献。2009年6月16日，湖北省发展和改革委员会对第三人湖北省联合发展投资集团有限公司（下称省联投）作出了《关于武汉花山生态新城项目立项的批复》，规划用地约为66.4平方公里，建设用地18平方公里。2010年5月武汉市委、市政府将花山镇（包括本案白羊山村、红军村、花山村、联合村）划归武汉东湖新技术开发区托管（武文〔2010〕20号）。据此，东湖管委会从2011年开始直至2015年1月9日，依法获得湖北省人民政府批准征收花山镇白羊山村、红军村、花山村、联合村等涉案集体土地的20份征地批文，并陆续发布了20份征收土地公告，将郭氏公司投资的“花山镇万亩苗木花卉基地”项目所在地块纳入了征收范围，用于土地储备项目和花山生态新城建设项目，用地单位为第三人武汉市土地整理储备中心东湖新技术开发区分中心（下称东湖土储分中心）和武汉花山生态新城投资有限公司（下称花投公司）。东湖开发区于2013年3月7日获得湖北省人民政府建设用地批准（鄂政土批〔2013〕243号），于2013年4月26日发布〔2013〕第007号征收土地公告，征收白羊山村、红军村、花山村、联合村部分土地。而早在2009年、2010年，上述土地尚未获得建设用地批复，尚未进行土地征收公告的情形下，第三人花投公司即与洪山区花山镇白羊山村、红军村、花山村、联合村村民委员会签订征地补偿协议，并实施大面积破土动工。由碧桂园集团与省联投合作建设的“碧桂园生态城”别墅项目、由省联投全资子公司武汉联投置业有限公司开发建设的“联投花山郡”别墅及商用房项目等随即大规模开发建设。郭氏公司与花山镇农办是股份制合作关系，作为2002年“花山镇万亩花卉苗木基地”的投资人，该征地范围内的地上林木的共同所有人，与东湖管委会征地过程中组织实施的违法行为有直接的利害关系，符合行政诉讼的原告主体资格。从2009年林木被毁开始，郭氏公司一直要求给予赔偿。“花山镇万亩花卉苗木基地”的主管单位花山镇农业服务中心（原花山镇农办）曾分别于2009年12月、2012年4月向各级政府、花投公司请示报告，确认郭氏公司“因武汉市洪山区花山镇及所属行政村纳入生态新城规划区域并已由花投公司代表政府实施征迁”，“使该公司在我街投入的生产基地基本已被征用退出”，并要求对郭氏公司经济损失予以依法赔付。郭氏公司与第三人也多次进行协商，并多次就赔偿款数额让步，但东湖管委会、第三人至今不予依法赔偿。综上所述，东湖管委会征收过程中组织实施的毁林行为己严重触犯法律，第三人作为用地单位，代表东湖管委会在征迁补偿过程中，在没有对郭氏公司进行合法、合理的补偿、且违法占有、损毁其所投资的苗木，依法应当对郭氏公司的损失承担连带赔偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律法规之规定，特诉至法院，请求：1、确认东湖管委会征收土地在组织实施过程中拆毁郭氏公司投资的林木行政行为违法；2、判令东湖管委会赔偿郭氏公司因拆毁林木给其造成的损失共82478.9万元，第三人承担连带赔偿责任；3、本案诉讼费由郭氏公司承担。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案郭氏公司起诉东湖管委会在征收集体土地的过程中拆毁林木的行为违法，是基于其与花山镇农办签订的《苗木花卉生产协议书》，以及之后栽种树苗、征收土地和林木被拆的事实。而该合作协议没有涉及土地权属变更和地上附着物所有权的约定，其约定了甲方（即花山镇农办）提供土地，乙方（即郭氏公司）提供种苗，按每株收取1元，指导生产并负责销售，享受销售收入的分成，从青苗补偿款中获取18-28%的费用。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。由于郭氏公司并不享有被征收土地的使用权和地上附着物的所有权，不是被征收土地的被征收人，其所获得的利益均是基于合同享有销售的分成和少部分青苗补偿费，其与花山镇农办因合同所形成的民事法律关系，并不能与政府因集体土地的征收而形成行政法律关系，故郭氏公司与东湖管委会的征收集体土地行为和起诉东湖管委会拆毁林木行为没有行政法律上的利害关系，其不具有行政诉讼的原告主体资格。郭氏公司起诉称，东湖管委会毁林行为发生于2009年和2011年，同时称自2009年起其多次与有关单位协调补偿事宜，那么郭氏公司就应知道所谓拆毁林木行为的发生时间。以《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限计算，至2013年应为最后的起诉期限，但郭氏公司于2015年才具状向人民法院提起行政诉讼，早已超过了法定的起诉期限。综上，郭氏公司起诉不符合提起行政诉讼的条件，且超过起诉期限，为此其要求行政赔偿亦没有法律依据。而郭氏公司的“被告征收土地行为违法”的诉称理由不属本案的审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一、二项规定，裁定驳回武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司不交纳案件受理费。郭氏公司上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。郭氏公司享有本案争议林木18%-28%的所有权，即便林木所有权存在争议，公司仍拥有林木的收益权。原审裁定认为郭氏公司与东湖管委会征收土地及拆毁林木行为没有法律上的利害关系错误。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释对郭氏公司的诉讼主体资格有明确规定；一审裁定郭氏公司起诉超过起诉期限适用法律错误；东湖管委会拆毁林木行为违法事实明显，依法应当承担赔偿责任。请求二审法院撤销原裁定，依法改判确认东湖管委会拆毁郭氏公司所投资林木的行政行为违法，判令东湖管委会赔偿郭氏公司损失82478.9万元，原审第三人承担连带赔偿责任，本案一、二审诉讼费由东湖管委会承担。东湖管委会辩称，郭氏公司不具备本案诉讼主体资格，且超过法定起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。郭氏公司并非东湖管委会征收村集体组织经济成员，亦未提供任何能依法证明其对集体土地上附着物享有所有权的有效凭证；郭氏公司对种植的苗木不享有所有权，对种植苗木的土地不享有使用权，与东湖管委会征收集体土地的行为没有法律上的利害关系；郭氏公司诉称的拆毁林木行为发生在2009年和2011年，并在当时就知道该行为，其于2015年11月提起本案行政诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人花投公司述称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。郭氏公司并非因拆迁行为损害其合法权益提起本案行政诉讼，而实际起因是认为《苗木花卉生产协议书》未得以实现；郭氏公司既不是土地和苗木的所有权人，也不是拆迁补偿的对象；拆迁工作发生在2009年，郭氏公司2015年起诉，超过法定起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人武汉东湖新技术开发区花山街道办事处（下称花山街道办）述称，郭氏公司既未提供任何证据证明其为被征收土地的所有权人或实际使用人，亦无证据证明其为苗木的所有权人，不享有本案原告主体资格；行政诉讼起诉期限是除斥期间，郭氏公司所称向有关部门提出信访及协商处理，不能成为本案起诉期限中止、中断的合理事由。郭氏公司的起诉早已超过法定的起诉期限，且无正当理由。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人东湖土储分中心的陈述意见与东湖管委会意见一致。原审第三人湖北省联合发展投资集团有限公司未提供书面陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本案原审庭审及各方提交证据材料，郭氏公司诉请确认东湖管委会在征收集体土地的过程中拆毁林木的行为违法，是基于其与原花山镇农办签订的《苗木花卉生产协议书》。该生产协议约定甲方（即原花山镇农办）提供土地，乙方（即郭氏公司）提供种苗，按每株收取1元，指导生产并负责销售，享受销售收入的分成。如甲方提供土地发生动迁或其他不可控因素致使协议无法履行，乙方可从青苗补偿款中获取18-28%的费用。由于原花山镇农办既非集体土地所有权人，亦非集体土地使用权人，合同履行过程中也未参与生产经营管理，该协议实为其代表当地农村集体经济组织成员与郭氏公司鉴订的生产协议。原审法院认定该协议不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议法律关系特征，而应属于平等主体之间的民事法律关系，并无不当。同时，因为郭氏公司未能提交证据证明其拥有涉案苗木的所有权，也不能证明涉案苗木在集体土地征收期间处于销售阶段，其享有的权益仅为上述生产协议因土地动迁导致无法继续履行而获得的部分青苗补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。由于郭氏公司既非被征收集体土地的被征收人，也非地上附着物及青苗的所有权人。原审法院认定郭氏公司与被诉征收集体土地过程中拆毁林木行为没有行政法律上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格，亦无不当。郭氏公司认为原审裁定认定事实错误的上诉理由，本院不予支持。其可以依法通过其他途径主张其应获得的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，郭氏公司诉称集团土地征收毁林行为发生于2009年和2011年，该公司当时已经知道了林木被拆毁的事实，其于2015年11月提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限。原审裁定驳回郭氏公司，并无不当。郭氏公司主张其一直通过信访要求协商解决问题，没有超过起诉期限。但其在诉讼中并未提供证据证明，有权机关正式受理其信访申请或书面承诺给予解决。上述信访、协商行为并不妨碍其通过诉讼救济渠道解决自身诉求，不属于起诉期限应予扣除的情形。郭氏公司主张其未超过法定起诉期限的上诉理由，本院亦不予支持。综上，武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 吴晋审 判 员 徐飞审 判 员 谢明二〇一八年三月十四日法官助理 雷禹书 记 员 汪逸