河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫05行终227号
上诉人（原审第三人）王有排，男，1946年6月10日出生，汉族，住滑县。
委托代理人楚雷，河南同享律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王喜民，男，1965年10月4日出生，汉族，住滑县。
委托代理人王鹏军，男，1987年10月12日出生，汉族，住址同上。
委托代理人王小华，女，1989年10月17日出生，汉族，住址同上。
原审被告滑县牛屯镇人民政府，住所地：滑县牛屯镇南街村。
法定代表人郑文战，镇长。
委托代理人杨凯，男，滑县牛屯镇人民政府工作人员。
委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
原审被告滑县人民政府,住所地：滑县道口镇解放中路。
法定代表人陈忠，县长。
委托代理人许峰，男，滑县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王拾恩，男，滑县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人王有排因被上诉人王喜民诉原审被告滑县牛屯镇人民政府（以下简称牛屯镇政府）土地行政裁决及原审被告滑县人民政府行政复议一案，不服汤阴县人民法院（2016）豫0523行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。
原审法院查明：2013年11月，王有排以其翻建房屋王喜民阻止而发生宅基地权属争议为由，申请牛屯镇政府确权处理。2014年1月，王喜民也提出确权申请。牛屯镇政府于2014年6月12日作出牛政〔2014〕21号《关于大王庄村王有排与王喜民土地权属争议的处理决定》，将争议宅基地确权给王有排使用。王喜民不服向滑县人民政府依法申请行政复议，滑县人民政府经复议维持原处理决定。王喜民不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2014年11月24日作出（2014）汤行初字第67号行政判决，撤销该处理决定。王有排不服，提起上诉。安阳市中级人民法院于2015年3月12日作出（2015）安中行终字第110号行政判决，维持（2014）汤行初字第67号行政判决。王有排不服，申请再审。安阳市中级人民法院于2015年6月18日作出（2015）安中行再终字第3号再审行政判决，撤销上述一审、二审判决，撤销牛屯镇政府该处理决定，并责令牛屯镇政府于60日内重新作出土地权属争议处理决定。牛屯镇政府于2015年8月10日受理并进入处理程序，指派相关人员办理。牛屯镇政府除依据原处理决定的证据材料外，根据王有排提供的确权申请书、滑县牛屯镇大王庄村民委员会（以下简称大王庄村委会）证明、王某3、王某2、王某1书面证人证言和王喜民的答辩状，调取了王某1书面证人证言，核实了大庄村委会证明，并进行了调解。牛屯镇政府在调解不成的情况下，于2015年10月3日重新作出处理决定，并送达王喜民和王有排。
王喜民和王有排争议的宅基地原系王喜民家的祖宅。该宅基地位于滑县牛屯镇大王庄村南北胡同南段路东，东邻伙巷，南邻伙路，西邻王喜民东屋和夹道，北邻王海军家空闲院。争议地东边南北长17米，南边东西长10.15米，西边南北长19.15米（边不齐，以牛屯镇政府现场图为准），北边东西长11.15米。争议地南部（王有排房屋前的空地）有王喜民所垒低矮砖墙及所种的蔬菜。1960年前后，王喜民父亲举家逃荒外出。王喜民及家人1976年回到老家时，王有排已在争议的宅基地上建起了三间坐北朝南的北屋（建于1976年前，现房顶已坍塌，房墙仍存，王有排现已不在该房屋居住）。王喜民挨着该三间房屋的西边建了房屋并居住。牛屯镇政府1993年的土地丈量图标注争议地使用人为王有排。现王喜民和王有排均未持有对争议宅基地享有使用权的土地审批和土地登记手续。
牛屯镇政府提供的王有排确权申请书记载：1971年左右，王有排大哥花了140元钱从王喜民家购买了该宅基地，并建起了房屋居住。大王庄村委会书面证明记载：王有排与王喜民宅基地纠纷，经过上几届村委会已经规划给王有排。牛屯镇政府土地所1993年丈量时所画的规划图上的土地使用人是王有排，房屋也是王有排的，村委会意见是宅基地归王有排。该村委会书面证明加盖有村委会印章，未注明证明的出具人，村委会主任未签名确认。牛屯镇政府核实村委会证明记载内容与上述村委会内容一致，又加盖两次村委会印章，王志敏签署“与原件一致”的内容。王某3书面证言（王某2代笔）记载：王某31969年至1991年任大王庄村第一生产队队长。王有排1972年申请建房，王某3按当时的政策，指定一空闲地（现争议的宅基地）由王有排建房居住。该土地有解放后单干时王有敬的老场，当时是生产队的粪坑，王有排拉土平坑坐北朝南盖了三间堂屋居住；1992年，王有敬以王有排居住的宅基地是其老院为由与王有排发生争议，由时任村支部书记王某1调解（无记录），参加人员王某3、第六生产队队长王某2、第六生产队群众代表王有亮及王有敬、王有排，调解意见为第六生产队牛屋连地皮归王有敬使用，王有排盖的房和地皮归王有排使用，双方不再发生争议。王某2书面证言记载：王某21975年至2003年任第六生产队队长。1979年，国家落实包地到户政策，王有敬逃荒回村，由第六生产队群众代表王有亮说和，第六生产队同意把生产队的牛屋三间、保管仓库两间卖给王有敬，价值600元（调解意见同王某3书面证言）。王某1书面证言（2015年7月19日）记载：王某11985年至2002年任村支部书记，2014年至今任村委会主任。王有排与王喜民争议的宅基地曾经是王喜民家的老宅，1960年前后王喜民举家逃荒外出，该争议地闲置。1975年前，该宅基地经村大小队同意，已规划给王有排建房使用（当时王某1从部队回来任村民兵营长副支书）。1992年左右，王喜民父亲王有敬以王有排居住的宅基地是其老宅为由与王有排发生争议，由王某1、第六生产队队长王某2、群众代表王有亮（已故）、第一生产队队长王某3共同调解，王有敬居住的第六生产队的牛屋和仓库所在的地方归王有敬使用，双方不再发生争议。王某1另一份书面证言（2015年9月22日）记载：对王喜民、王有排宅基纠纷所出证明以2015年7月19日为准。
另查明，王喜民与已经成年的两个儿子和一个女儿现居住一宅院，王有排及两个成年儿子现居住两个宅院。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，牛屯镇政府具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案王喜民和王有排争议的土地原属王喜民家的祖宅。1960年前后，王喜民及家人举家外出逃荒，该宅基地闲置。1976年，王喜民及家人回到老家。王有排称其大哥在1971年左右从王喜民家人处购买取得争议宅基地的使用权，对此王喜民不予认可，王有排该主张与王喜民家人外出逃荒回到原籍的时间相互矛盾，王有排也未能提供相应的证据材料予以证实，且王有排主张因购买取得本案争议宅基地的情况，与时任第一生产队队长王某3书面证言所称的“1972年王有排申请建房，按当时政策，我指定一空闲地（现争议的宅基地）由王有排建房居住，该土地有解放后单干时王有敬的老场，当时是生产队的粪坑，王有排拉土平坑坐北朝南盖了三间堂屋居住”内容相互矛盾。关于1992年王喜民父亲与王有排就争议宅基地找村、组干部调解的问题，牛屯镇政府提供的时任第六生产队队长王某2书面证言显示，王喜民父亲取得第六生产队牛屋三间、保管仓库两间，是于1979年通过第六生产队群众代表王有亮说和，以600元价格购买取得。该证言内容与牛屯镇政府提供的其他证据材料中显示王喜民是因宅基地争议经调解取得的内容相互矛盾。本案土地权属争议纠纷时间发生在《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起施行）实施以后，该法实施前国务院《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日发布，已废止）第十四条“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”，对农村居民取得宅基地确定了审批制度。本案牛屯镇政府认定1992年经村干部调解争议地归王有排使用，且认定各届村委会均同意将争议土地划归王有排使用，即确定王有排的土地使用权，但未经依法审批，也未依法办理土地登记，且王喜民对调解意见也不予认可，故牛屯镇政府的处理决定不符合法律、法规的规定。牛屯镇政府提供的村委会证明、土地丈量图不能作为宅基地的审批手续。根据以上证据分析，不能证明王有排合法取得争议宅基地的使用权。牛屯镇政府认定王有排合法取得争议宅基地属主要证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”本案虽系对《中华人民共和国土地管理法》颁布实施前就已存在多年的宅基地进行确权，但“一户一宅”原则仍应作为处理土地权属争议的参考依据。本案王有排年龄已经70周岁，现随子女共同生活，牛屯镇政府的处理决定未能考虑王有排是否符合单独拥有一处宅基地的条件，未能针对王有排两个儿子已经分户且均另有宅基地后该宅基地是否应当收回的情形。
牛屯镇政府在人民法院判决其限期作出处理决定后，调取了相关证据材料，但对调取的证人证言和村委会证明未进行调查落实，即作为认定王有排合法取得宅基地使用权的事实依据，属主要证据不足。牛屯镇政府未能在人民法院判决确定的期限内及时立案并履行职责，属程序瑕疵，不作为行政行为违法的主要依据。牛屯镇政府在处理过程中调取了新的证据，虽作出了与原处理决定相同的内容，但不属于以同一事实和理由作出了与原行政行为相同处理决定的情形。
综上所述，牛屯镇政府的处理决定确认王有排享有合法的宅基地使用权主要证据不足，且证据材料中就王有排土地使用权的取得存在相互矛盾，处理决定依法应予撤销。为解决当事人的土地权属争议，加强农村宅基地用地管理，牛屯镇政府应在法定期限内重新作出行政行为。滑县人民政府的复议决定，依法也应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、撤销滑县牛屯镇人民政府于2015年10月3日作出的牛政重字〔2015〕第1号《关于大王庄村王有排与王喜民土地权属争议的处理决定》土地权属争议行政裁决及滑县人民政府于2016年2月29日作出的滑政复决字〔2015〕31号行政复议决定；二、责令牛屯镇政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由牛屯镇政府负担。
上诉人王有排上诉称：一、牛屯镇政府作出的牛政重字〔2015〕第1号《关于大王庄村王有排与王喜民土地权属争议的处理决定》证据充分，程序合法。牛屯镇政府受理王有排的确权申请后，在原有调查取证的基础上，又依法对证人王某1、王某2、王某3及大王庄村委会进行了调查了解，在调解未果的情况下作出处理决定，并无不当。二、原审判决认定事实不清。牛屯镇政府原审提交的证据能够证明，王有排与王喜民的父亲王有敬1992年因宅基地归属产生纠纷，但在当时村干部的主持下达成了一致调解意见，即争议宅基地使用权归王有排。该调解意见虽没有书面记录，但当时的参与人均出具证明认可该调解意见。王喜民1992年未参与调解，其对该调解意见不认可并不能否认该次调解的真实性。牛屯镇政府1993年对大王庄村村民建房用地情况进行清查时，对争议宅基地进行了丈量，并制作了土地丈量图，该图明确标明实际使用权人为王有排，西邻为王喜民。王喜民对此当时是了解和认可的。王有排于1975年前在争议宅基地就建造了房屋，当时有关土地管理方面的法律、法规及政策并不完善，王有排就争议宅基地未办理用地审批及土地登记手续，并不是王有排自身原因造成的。王有排自在争议宅基地建好房屋并实际使用至今已40余年，这是不争的事实。原审判决认为“牛屯镇政府认定1992年经村干部调解争议地归王有排使用，且认定各届村委会均同意将争议土地划归第三人使用，即确定王有排的土地使用权，但未经依法审批，也未依法办理土地登记，且王喜民对调解意见也不予认可，故牛屯镇政府的处理决定不符合法律、法规的规定”，明显与事实不符。三、原审判决适用法律错误。王有排在1975年前已经在争议宅基地上建房并居住至今。虽然王有排的两个儿子长大后分别取得了各自的宅基地并与王有排分户单过，但是王有排仍有独立生活的能力，王有排仍然属于单户，王有排继续使用争议宅基地并不违反“一户一宅”的规定。原审判决认定王有排继续使用争议宅基地违反“一户一宅”，是对《中华人民共和国土地管理法》的错误理解。目前，争议宅基地上的房屋的房顶虽然塌陷，但房墙依然存在。在房屋还存在的情况下就将争议宅基地收回或规划给他人，显然不妥。原审法院认为牛屯镇政府在作出处理决定时未考虑是否收回，是多此一举。法律也没有规定村民年龄大了就要把其正在使用的宅基地收回。请求：撤销原审判决，改判驳回王喜民的诉讼请求。
被上诉人王喜民答辩称：一、王有排的上诉理由不能成立。（一）王有排诉称的调解意见并非是被调解人一致同意的调解协议，仅为个人意见，不具有任何法律效力。王喜民从未认可过王有排所称调解意见，更未执行过该个人调解意见，王有排提交的证据也无法证明该调解意见。王有排从2013年申请确权之初便一直主张其大哥1971年从王喜民家购买争议宅基地，但王喜民一家1976年才逃荒回家，显然这是王有排用编造的谎言掩盖其违法占有王喜民家宅基地的事实。王有排后又主张1992年其与王喜民父亲王有敬达成调解意见，称牛屋三间及仓库两间归王有敬所有，争议宅基地归王有排使用。但上述牛屋及仓库是王有敬1979年左右从第一生产队以600元价格购买，王有排提交的证据足以证明该事实。牛屯镇政府据此作出处理决定，认定事实明显错误。（二）王有排称其在争议宅基地上建房行为较早，因当时相关法律、法规政策不完善导致未办理土地登记，该理由不能成立。王有排及牛屯镇政府均认可该宅基地是王喜民老宅的事实，王有排非法占有王喜民宅基地属违法行为，王有排不能认为其违法占用时间长就应合法化。（三）土地丈量图并非宅基地确权依据，该地块登记仅为房屋并非宅基地使用权，且该丈量图上王喜民宅基地的南边另有王喜民的宅基地，丈量时《中华人民共和国土地管理法》已实施，王有排应遵守“一户一宅”的法律规定。（四）王有排涉案房屋闲置坍塌多年，且王有排从1998年左右已不再使用该房屋。根据法律规定，王有排无权申请确权。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告牛屯镇政府未向本院提交书面答辩状，庭审中辩称：证人王某1、王某2、王某3证言及大王庄村委会证明，是王有排在牛屯镇政府重新确权时提交的。牛屯镇政府对证人王某1的证言向其本人进行了调查核实。王某2、王某3证言系王有排第一次申请确权时提供的，牛屯镇政府在第一次确权时就已核实了。大王庄村委会证明上有村会计王志敏署名并注明有与原件一致，牛屯镇政府也进行了核实。上述证人证言和村委会证明及其他证据足以证明被诉处理决定认定事实清楚，证据充分。其他意见与王有排的上诉意见一致。请求：撤销原审判决，驳回王喜民的诉讼请求。
滑县人民政府答辩称：一、被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。大王庄村委会及牛屯镇村镇建设发展中心证明、证人证言、现场勘验图等证据，足以证明案件事实。牛屯镇政府依据《土地权属争议调查办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，作出被诉行政行为程序和实体均合法。二、滑县人民政府经复议作出滑政复决字〔2015〕31号行政复议决定，程序和实体均无不当。请求：撤销原审判决，驳回王喜民的诉讼请求。
本院审理查明：王喜民和王有排争议的宅基地原系王喜民家的祖宅。1960年前后，王喜民的父亲举家逃荒外出，王喜民家的老宅便闲置起来。王喜民及家人1976年回到老家时，王有排已在争议的宅基地上建起了三间坐北朝南的北屋，王喜民后挨着该三间房屋的西边建了房屋并居住。牛屯镇土地管理所1993年土地丈量图标注争议地使用人为王有排。王喜民和王有排均未持有对争议宅基地享有使用权的土地审批和土地登记手续。2013年11月，王有排以其翻建房屋王喜民阻止而发生宅基地权属争议为由，申请牛屯镇政府进行确权处理。2014年1月，王喜民也提出确权申请。牛屯镇政府于2014年6月12日作出牛政〔2014〕21号《关于大王庄村王有排与王喜民土地权属争议的处理决定》，将争议宅基地确权给王有排使用。王喜民不服向滑县人民政府申请行政复议，滑县人民政府经复议决定维持该处理决定。王喜民不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2014年11月24日作出（2014）汤行初字第67号行政判决，判决撤销该处理决定。王有排不服提起上诉，安阳市中级人民法院于2015年3月12日作出（2015）安中行终字第110号行政判决，维持（2014）汤行初字第67号行政判决。王有排不服，申请再审。安阳市中级人民法院于2015年6月18日作出（2015）安中行再终字第3号再审行政判决，撤销上述一审、二审判决，撤销牛屯镇政府该处理决定，并责令牛屯镇政府于60日内重新作出土地权属争议处理决定。2015年7月15日，王有排向牛屯镇政府重新提出确权申请，并提供了大王庄村委会2015年7月2日出具的证明、原大王庄第一生产队队长王某32015年7月12日出具的证明、原大王庄第六生产队队长王某22015年7月12日出具的证明、大王庄村委会主任王某12015年7月19日出具的证明。牛屯镇政府于2015年8月10日受理王有排的确权申请。2015年9月22日，牛屯镇政府向王某1进行了调查，王某1当日向其出具了“对我村村民王喜民、王有排宅基纠纷所出证明，以2015年7月19日为准”的证明。2015年9月17日，牛屯镇政府向大王庄村委会进行了调查，村干部王志敏在大王庄村委会2015年7月2日出具的证明上注明与原件一致并签署其名字。2015年9月23日，牛屯镇政府组织王喜民妻子王红社和王有排对争议宅基地权属争议进行调解，但未达成调解协议。牛屯镇政府依据原证据材料及王有排提供的上述证据，于2015年10月3日作出牛政重字〔2015〕第1号《关于大王庄村王有排与王喜民土地权属争议的处理决定》，以“争议地属于王喜民的祖宅，1976年以前由王有排建房使用，1993年牛屯镇土地所对宅基地进行统一丈量，登记该宅院的使用人为王有排，王有排的三间北屋现在房项塌陷，房墙仍存。现届村委会同意争议地归王有排使用。所以该争议地可依法确定归王有排使用。”为由，依据《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条的规定，决定争议地归王有排使用，并送达王喜民和王有排。王喜民不服，向滑县人民政府申请行政复议，滑县人民政府经复议于2016年2月29日作出滑政复决字〔2015〕31号行政复议决定。目前，王有排在争议宅基地上所建设的房屋房顶已塌陷，但房屋墙体仍存在。
本院认为:《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”据此，从实际出发，尊重历史，面对现实，是调查处理土地权属争议应遵循的原则。本案中，争议宅基地虽然原系王喜民家的老宅基地，但王喜民对王有排1976年前在争议宅基地上已建造房屋并长期居住的事实并不持异议，且该房屋目前虽然房顶已塌陷，但房屋的墙体仍然存在，故王有排长期占有使用争议宅基地是本案不争的事实。鉴于王喜民与王有排对争议宅基地使用权产生争议的主要原因系王喜民认为该宅基地原是其家老宅基地，该争议宅基地的使用权自始应归王喜民享有。因此，对1976年起至王有排2013年向牛屯镇政府申请土地权属争议处理前这段时间内，王喜民是否直接向王有排索要过该争议宅基地或者通过其他合法途径要求王有排返还该争议宅基地、大王庄村委会是否作出过收回王有排对争议宅基地使用权的决定、王有排占有使用争议宅基地是否已被有权机关和部门确认为违法，是评价被诉权属处理决定是否遵循了“从实际出发，尊重历史，面对现实”原则需要查明的事实。本案中，原审判决在未查明上述事实，且牛屯镇政府提供的证据足以证明王有排自1976年前就已开始使用争议宅基地的情况下，撤销被诉处理决定和被诉复议决定，属认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销汤阴县人民法院（2016）豫0523行初32号行政判决；
二、发回汤阴县人民法院重新审理。
审判长 赵卫红
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一六年十二月十九日
书记员 李维维