福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽04行终14号
上诉人（原审原告）范金英，女，1962年6月26日出生，汉族，无业，住沙县。
委托代理人杨经济，男，1954年6月12日出生，汉族，退休。住沙县。
委托代理人范金花，女，1969年8月29日出生，汉族，职工。住沙县。
被上诉人（原审被告）沙县人民政府水电站库区移民开发局，住所地沙县县直机关金鼎城办公楼。组织机构代码：48906425-2。
法定代表人叶材森，局长。
委托代理人曹翔、李彩仙，福建竞成律师事务所律师。
上诉人范金英因诉被上诉人沙县人民政府水电站库区移民开发局（以下简称沙县移民局）不履行法定职责一案。不服尤溪县人民法院（2016）闽0426行初38号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人范金英及其委托代理人杨经济、范金花，被上诉人沙县移民局的委托代理人曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：沙溪口水电站的征迁工作是在上世纪八十年代，1985年陈传胜的房屋被征迁后，当时征迁单位已对陈传胜被征迁的房屋进行了货币补偿。陈传胜于1988年10月向沙县青州村民委员会选购了一块宅基地自行建房，该宅基地的价格为每平方米5元。1991年4月25日，原沙县土地管理局向陈传胜颁发了土地使用权证，所在地段为青州富民巷109号。2002年1月24日，青州镇人民政府建设办公室向陈传胜发出“根据县库区办、质检站人员再次到现场察看，认定你户基础出现下沉。墙体裂缝外，整体已严重倾斜，随时倒塌的可能，请你接到通知后，立即搬迁到安全地点居住，确保生命财产安全”通知。2016年3月21日，被告受理了原告提出的住宅下沉信访事项。2016年4月25日，作出沙政移信访复（2016）1号《关于范金英信访事项答复意见书》，处理意见为：鉴于以上调查结果，充分说明陈传胜户不属于沙溪口水电站房屋征迁户，其住房不在沙溪口水电站复建地块，其住房自建的，所以房屋出现安全问题应自行请教专业技术人员予以解决。在诉讼中，被告再行核实，发现在沙溪口水电站扩迁时，有将陈传胜的房屋列入行政区迁范围内，根据相关原始材料，可以认定原告为库区移民征迁户，可以享受相关移民扶持政策。
另查明，沙县人民政府制定的水库移民后期扶持规划，目前政府部门对库区移民的扶持主要采取生产生活补助和项目扶持两种方式，其中生产生活补助的标准为每人每年600元，而项目扶持的主要方式是利用扶持资金对移民村的公共设施进行完善。以上两种扶持措施都是针对全体移民采取的普惠制扶持方式。
原审认为，1985年陈传胜的房屋被征迁后，当时征迁单位已对陈传胜被征迁的房屋进行了货币补偿。陈传胜于1988年10月向沙县青州村民委员会选购了一块宅基地自行建房。被告既不是该房屋宅基地的供地单位，也不是房屋的施工单位，不应为该房屋的质量承担责任。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关规定，被告也没有为原告解决危房问题的法定职责，原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，据此判决：驳回原告范金英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范金英负担。
上诉人范金英上诉称：1、一审判决认定事实明显错误。一审判决认定，“1985年陈传胜的房屋被征迁后，当时征迁单位已对陈传胜被征迁的房屋进行了货币补偿。陈传胜于1988年10月向沙县青州村选购了一块宅基地自行建房，……”。但从本案双方提交的证据中，并不存在政府对库区移民采用货币补偿，并由移民向村委会购宅基地自建房的安置政策。而沙县人民政府文件《沙政【1988】387号关于沙溪口水电站我县库区移民安置区及有关设施用地的批复》、福建省人民政府闽政（1985）综459号《关于沙溪口水电站库区移民补偿费概算意见的批复》、沙县人民政府制作的《土地登记申请书审批表》，已充分证明，县政府安置拆迁移民，根本不存在货币补偿、村民自行向村购买宅基地的安置方案。且现实中，中国政府安置移民的政策只有两个，要么政府盖房安置，要么规划安置区由村民自建。本案被上诉人对上诉人的安置即属于政府规划安置区，由上诉人自建。且上诉人自建房的地块，系沙县政府为安排库区拆迁移民统一规划的安置点，并负责完成了三通一平，专门用于安置库区移民建房的建设用地。一审判决对此事实认定明显错误。2、一审判决对本案已有证据证明的事实，故意不予查明，有悖法律。依据被上诉人提交的证据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条规定，移民认为其合法权益受到侵害时，可以依法向县级以上人民政府或其移民管理机构反映，该机构应当对该问题进行核实并妥善解决。第四十条规定，移民后期扶持资金还应用于解决移民在生活中存在的突出问题，该问题应当包括移民的危房问题。据此，被上诉人应当对上诉人向其反映解决移民危房问题予以妥善解决。另福建省人民政府闽政（1985）综459号《关于沙溪口水电站库区移民补偿费概算意见的批复》及附件明确规定，“沙溪口水电站要负责库区移民长期的善后处理”。依据该文件规定，电站是通过向政府或移民局缴交电费的方式承担善后处理。而具体负责实施该尚后处理的单位应当是主管移民安置的移民局。上诉人请求解决的因库区移民安置所产生的危房问题，明显属于库区移民长期的善后处理问题，3、上诉人提交三份新证据，足以证明被上诉人作为移民安置的主管单位，有解决上诉人危房问题的职责，也有充足的移民扶助项目和资金。（1）上诉人在一审开庭后，从青州村公示栏内拍摄的《青州村民移民房屋修缮库区补助资金发放》、《青州村房屋屋面改造验收结果公示》两份证据，足以证明，被上诉人有责任对移民房屋进行修缮，并有充足的资金，且正在实施。（2）上诉人在一审开庭后，在与移民拆迁安置没有任何关系的寺庙周边拍摄了一张被上诉人与青州镇政府所立有石碑，上书《库区资金扶持项目》项目名称，“青州村中心垅生产道路建设”等照片。该照片证明，通往寺庙的道路是以库区资金扶持项目立项，并由被上诉人和青州镇政府用移民资金投资建筑的。但是，全青州村的人都知道该项目与库区移民安置没有任何关系，也根本不可能成为库区资金扶助的项目，该项目名称，也根本不是什么生产道路。它实际就是一条通往寺庙的道路。该证据证明，被上诉人设立库区移民扶持项目和资金与一审判决认定的根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》没有任何关系。也与任何移民安置的相关规定，没有任何关系。4、一审判决被上诉人没有为上诉人解决移民危房问题的法定职责的理由，极为荒唐，并剥夺了上诉人为保障生命、财产安全寻求法律救助的途径。首先，移民局作为政府的专门处理移民安置和管理移民生产、生活问题的职能部门，其有无负责专门解决移民在生产生活中发生的问题的职责，与是否承担房屋质量责任，没有任何关系，这是两个不同的问题。不承担房屋质量责任，并不能说明不具有为移民解决危房问题的职责。其次，被上诉人虽不是宅基地的供地单位，但其是政府规划安置移民定居点的主管单位。并负责实施该三通一平宅基地建设和管理的相关单位，其在没有对该宅基地能否安全作为房屋建造地块依法进行工程全面验收情况下，就要求移民征迁安置户在该地基上建房，直接导致该上诉人的安置房刚建成不久就成了危房。且被上诉人并没有依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十七条规定提交该规划移民安置地块的环境影响评价、水文地质与工程地质勘察、地质灾害防治和地质灾害危险性评估报告。故上诉人认为其所建的房屋之所以会在短时间内变成危房，就是被上诉人没有按照该条款履行职责而造成的。因此，上诉人有充分的理由认为，就是因为被上诉人在整个移民拆迁安置中，根本没有履行对移民自建房的监督管理，才造成了危房的产生。因此，被上诉人对上诉人自建房成为危房不是没有责任，而是存在重大责任。5、一审判决程序严重违法，有违司法公正。2015年修改并实施的《行政诉讼法》及《司法解释》明确规定，“行政案件实行登记立案；法院收件要出具收件凭据；7日内应当作出是否立案的决定，不立案的应作出不立案裁定。”而上诉人于2016年5月向沙县法院递交诉讼材料（未出具收件凭证），并要求在沙县法院审理。后多次接到一审电话通知，一会要求上诉人到沙县法院审理，一会说上诉人的诉状写的不行，法院不能处理。最后就说一审不立案。上诉人要求出具不立案决定书，一审说没有任何文书。5个月后，一审法院电话通知上诉人到一审办理立案手续。但一审也没有出具立案通知书，只是收了50元诉讼费。综上，一审判决认定事实、适用法律错误、程序违法。请求二审法院：1、依法判决撤销尤溪县人民法院（2016）闽0426行初38号行政判决书；2、依法判决被上诉人依法履行立即解决上诉人危房问题的法定职责。
被上诉人沙县移民局答辩称：1、上诉人认为其房屋成为危房是由答辩人没有履行职责造成，这一观点完全没有事实和法律依据，不能成立。上诉人在其上诉状中已经认可答辩人不是上诉人宅基地的供地单位，但上诉人认为答辩人是规划安置移民定居点的主管单位，并负责实施该三通一平宅基地建设和管理，答辩人在没有对该宅基地能否安全作为房屋建造地块进行验收的情况下，就要求上诉人在该地基上建房，导致上诉人的房屋刚建成不久就成为危房。而且，答辩人还违反了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民安置条例》）第十七条的规定，没有提供规划移民安置地块的环境影响评价、水文地质与工程地质勘察、地质灾害防治和地质灾害危险性评估报告。上诉人的房屋成为危房是由于答辩人违反了上述规定而造成。上诉人的这些观点均不能成立。（1）答辩人是成立于2003年。答辩人的前身“沙溪口水电站沙县库区工作办公室”成立于1995年10月。上诉人在1988年10月向沙县青州镇青州村民委员会购地建房时，答辩人尚未成立。上诉人认为其在建房之前，答辩人应当对宅基地进行验收，这完全是无稽之谈。上诉人的房屋成为危房与答辩人毫无关联，答辩人不存在任何过错。（2）上诉人引用的《移民安置条例》是从2006年9月1日开始实施，上诉人购地建房时该条例尚未出台。根据法不溯及既往的原则，该条例只能约束该条例生效之后发生的事项，对之前发生的事项不具有约束力。因此，上诉人认为答辩人在上诉人建房之前没有提供环境影响评价报告等材料，违反《移民安置条例》的说法，同样不能成立。（3）上诉人的房屋地基出现下沉，导致该房屋成为危房，是由于上诉人自己在建房过程中基础施工不牢固，建筑质量不合格造成。答辩人既不是该房屋宅基地的供地单位，也不是该房屋的施工单位。上诉人认为其房屋成为危房是由于答辩人的过错造成，明显不能成立。2、上诉人要求答辩人为其解决危房问题，缺乏依据，不能成立。（1）答辩人没有为上诉人解决危房问题的法定职责。根据《移民安置条例》第三十八条第三款的规定，移民安置区县级以上地方人民政府编制的水库移民后期扶持规划是水库移民后期扶持工作的基本依据，应当严格执行。同时，该条例第四十条规定：“水库移民后期扶持资金应当按照水库移民后期扶持规划，主要作为生产生活补助发放给移民个人；必要时可以实行项目扶持，用于解决移民村生产生活中存在的突出问题，或者采取生产生活补助和项目扶持相结合的方式。具体扶持标准、期限和资金的筹集、使用管理依照国务院有关规定执行。省、自治区、直辖市人民政府根据国家规定的原则，结合本行政区域实际情况，制定水库移民后期扶持具体实施办法，报国务院批准后执行。”根据上述规定以及沙县人民政府制定的水库移民后期扶持规划，目前政府部门对库区移民的扶持主要是采取生产生活补助和项目扶持两种方式，其中生产生活补助的标准为每人每年600元，而项目扶持的主要方式是利用扶持资金对移民村的公共设施进行完善。以上两种扶持措施都是针对全体移民采取的普惠制扶持方式。目前没有为个别移民解决危房问题的扶持政策。根据相关规定，农村危房改造工作属于住建、发改、财政等部门负责，不属于答辩人的职责范围。因此，上诉人要求答辩人为其解决危房问题，缺乏依据，不能成立。另外需要指出的是，上诉人在引用《移民安置条例》第四十条规定时，对法条进行篡改，将该条中所写的“解决移民村生产生活中存在的突出问题”篡改为“解决移民在生活中存在的突出问题”。完全歪曲了立法本意。（2）上诉人以福建省人民政府闽政（1985）综459号《关于沙溪口水电站库区移民补偿费概算意见的批复》作为其要求答辩人为其解决危房问题的依据，不能成立。首先，该份文件主要是针对库区移民补偿费的概算问题作出的批复，其不属于法律法规。该份文件虽然规定水电站要负责库区移民长期的善后处理，但具体如何进行善后处理，没有详细的规定，不具有操作性。其次，该文件出台时，答辩人尚未成立。该份文件所规定的负责善后处理的主体是水电站，而不是答辩人。因此，不能依据该份文件来认定答辩人的具体职责范围。其三，《移民安置条例》在2006年9月1日开始实施后，关于移民后期扶持的相关问题应当以《移民安置条例》作为基本依据。上诉人依据上述闽政（1985）综459号文件要求答辩人为其解决危房问题，显然不能成立。（3）关于上诉人认为答辩人有向其他库区移民支付房屋修缮补助资金的问题。为了做好村庄环境整治工作，福建省移民局与福建省财政厅下发了关于做好库区移民村环境综合整治工作的通知，要求各地移民管理机构就清理村庄环境、修缮房屋立面等方面开展整治工作，所需资金从水库移民后期扶持基金中安排。移民个人房屋立面和屋顶改造部分，费用由移民个人承担一点，政府给予适当扶持。答辩人依据上述通知，对青州村库区移民的房屋屋面改造铺设琉璃瓦给予每平方米80元的补助。上诉人提供的青州村委会公布的《青州村移民房屋修缮库区补助资金发放表》中体现的款项，就是库区移民房屋立面修缮补助款。根据相关文件精神，这些补助资金只能专款用于房屋立面和屋顶的改造，不能用于危房修缮或者其他用途。（4）上诉人认为答辩人用移民扶持资金建设与移民安置无关的通往寺庙的道路，完全与事实不符。上诉人提供的照片中反应的道路为“青州中心垅生产道路”，该道路是经福建省移民局以闽政移后扶【2012】39号文件批准建设的项目。该生产道路的建设为许多移民的生产劳动提供了便利，可以让许多移民受益。上诉人认为该道路建设与移民安置无关，答辩人可以随意决定移民扶持资金用途的说法，完全没有事实依据。综上所述，答辩人认为原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实、证据和一审一样。
在二审中，上诉人向本院提交了《青州村民移民房屋修缮库区补助资金发放》、《青州村房屋屋面改造验收结果公示》以及《青州村中心垅生产道路建设》照片等三份证据，以证明被上诉人作为移民安置的主管单位，有解决上诉人危房问题的职责，也有充足的移民扶助项目和资金。该三份证据经庭审质证，被上诉人对上诉人向本院提交的该三份证据提出异议认为与事实不符，不能作为本案证据采信。其理由为；《青州村房屋屋面改造验收结果公示》和《青州村民移民房屋修缮库区补助资金发放》中体现的款项，就是库区移民房屋立面修缮补助款，根据福建省移民开发局下发的《关于进一步做好库区移民村环境综合整治工作的通知》（闽政移基础[2013]67号）文件精神，这些补助金只能专款用于房屋立面和屋顶的改造，不能用于危房修缮或者其他用途。而上诉人提供的《青州村中心垅生产道路建设》照片中反映的道路为青州村中心垅生产道路，该道路是经福建省移民局以闽政移后扶[2012]39号文件批准建设的项目，该生产道路的建设为许多移民的生产劳动提供了便利，可以让许多移民受益。并向本院提交了福建省移民开发局下发的《关于进一步做好库区移民村环境综合整治工作的通知》（闽政移基础[2013]67号）文件、福建省移民开发局《关于三明市2012年度大中型水库移民后期扶持基金计划和2011年度应急资金计划的批复》（闽政移后扶[2012]39号）文件、福建省移民开发局和福建省财政厅下发的《关于开展全省库区移民村环境综合整治工作的通知》（闽政移基础[2012]60号）文件以及沙县人民政府水电站库区移民开发局颁发的《关于移民村环境综合整治试点村房屋立面修缮和屋面改造项目的实施管理规定》（沙政移[2013]59号）文件予以佐证。本院认为，被上诉人对上诉人向本院提交的该三份证据异议理由成立，该三份证据不能作为本案证据采信。
本院认为，本案争议的焦点是,被上诉人沙县移民局有否应履行立即解决上诉人范金英危房问题的法定职责。陈传胜系上诉人范金英的丈夫，2008年去世。沙溪口水电站的征迁工作是在上世纪八十年代，上诉人为库区移民征迁户，1985年上诉人丈夫陈传胜的房屋被征迁后，当时征迁单位已对上诉人丈夫陈传胜被征迁的房屋进行了货币补偿。上诉人丈夫陈传胜于1988年10月向沙县青州村民委员会选购了一块宅基地自行建房。1991年4月25日，原沙县土地管理局向上诉人丈夫陈传胜颁发了土地使用权证，所在地段为青州富民巷109号。2002年1月24日，青州镇人民政府建设办公室向上诉人丈夫陈传胜发出“根据县库区办、质检站人员再次到现场察看，认定你户基础出现下沉。墙体裂缝外，整体已严重倾斜，随时倒塌的可能，请你接到通知后，立即搬迁到安全地点居住，确保生命财产安全”通知。2016年3月，上诉人向被上诉人提出《请求依法及时解决库区移民住房安全的报告》，认为立即履行解决上诉人危房问题是被上诉人的法定职责。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关规定以及沙县人民政府制定的水库移民后期扶持规划，目前政府部门对库区移民的扶持主要采取生产生活补助和项目扶持两种方式，其中生产生活补助的标准为每人每年600元，而项目扶持的主要方式是利用扶持资金对移民村的公共设施进行完善。以上两种扶持措施都是针对全体移民采取的普惠制扶持方式。目前没有关于为个别移民解决危房问题扶持政策。因此，被上诉人没有为上诉人解决危房问题的法定职责，且被上诉人既不是该房屋宅基地的供地单位，也不是房屋的施工单位，不应为该房屋的质量承担责任。原审法院作出驳回上诉人范金英的诉讼请求并无不当，对上诉人提出其房屋成为危房是由于被上诉人没有履行职责造成、根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和福建省人民政府闽政（1985）综459号《关于沙溪口水电站库区移民补偿费概算意见的批复》规定,被上诉人有为其解决危房问题的法定职责以及原审判决程序违法等的上诉理由，经审查依法不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范金英负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴小琼
审判员 李 中
审判员 李祖超
二〇一七年五月二日
书记员 林冬妮
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。