山东省烟台经济技术开发区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁0691民初2848号
原告（反诉被告）：烟台海通联合发展有限公司，住所地烟台经济技术开发区泰山路86号，统一社会信用代码913706006134121557。
法定代表人：焦天悦，董事长。
委托诉讼代理人：李新军，烟台海通联合发展有限公司总经理助理。
委托诉讼代理人：张伟，山东途成律师事务所律师。
被告（反诉原告）：烟台市交通运输管理处，住所地烟台市芝罘区南大街***号。
法定代表人：栾琪琳，处长。
委托诉讼代理人：姜秀伦，山东广宇行律师事务所律师。
委托诉讼代理人：赵子翔，山东广宇行律师事务所律师。
原告（反诉被告）烟台海通联合发展有限公司诉被告（反诉原告）烟台市交通运输管理处建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2016年10月24日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告诉讼代理人李新军、张伟，被告诉讼代理人姜秀伦、赵子翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告烟台海通联合发展有限公司向本院提出诉讼请求：1.解除双方于2002年2月7日签订的《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》的补充协议；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：2002年2月7日原告与烟台公路主枢纽组织管理中心（已于2008年整建制并入被告烟台市交通运输管理处）签订土地权转让合同，原告向烟台公路主枢纽组织管理中心转让土地一宗。同日，双方就交易地块南16980.4平方米土地（四至坐标：1、x55740.808y76075.404；2、x55740.376y76375.116；3、x55683.663y76375.034；4、x55684.096y76075.694）达成本案诉争补充协议，协议明确说明上述地块手续不全，双方同意被告先行支付总额15%的定金，先行使用该地块。2013年11月4日，烟台市人民政府下发烟政土[2013]5179号《关于收回烟台海通联合发展有限公司国有建设用地使用权的通知》文件，决定收回包含诉争土地在内的41348.8平方米国有建设用地使用权。原告收到该文件后，即致函被告，通报相关文件的内容，并通知被告停止使用诉争地块，退还定金。2014年1月20日，被告复函原告，拒绝接受原告函件，并要求原告继续履行合同，后经多方协商，至今未果。原告认为，双方签订补充协议涉及的内容，已经因不可归责于双方的政策变动原因失去继续履行的可能性，由于被告明确拒绝解除补充协议的相关内容，现原告请求依法判决。
被告烟台市交通运输管理处辩称并提出反诉称，一、原告方在没有取得土地使用权的情况下，将诉争土地转给被告，被告已按原告方的承诺和开发区有关部门的允许对涉案土地进行投资建设使用十余年，因而目前原告基于政府收回土地文件要求解除合同于事实和法律均为不当，原告方在土地转让过程中，具有过错，应当对合同无效而造成的损失承担赔偿责任。二、被告在诉争土地上的建筑物，包括办公楼一栋，面积6483.5平方米；库房2座，面积4965平方米，总投资额33828110.75元。而且被告在相应的1号合同项下的土地上投资建设7907.75平方米的库房，投资18388707.89元。由于涉案土地被收回，整个物流园区整体功能遭到破坏。其中涉及到的问题：1、5000余万元投资当中有900余万元交通部和交通厅的政策性投资；2、由市政府、开发区管委招商引资而形成北明全程物流公司在占有使用此建筑。依据原告提供的文件，政府收回土地，虽然目前没有提及地上建筑物如何处理，但是被告在涉案土地上建筑物可能是临建，亦可能是非法建筑，被告的损失将是不确定的。因损失目前没有实际发生，具体数额又不确定，待实际发生后，被告保留向原告主张赔偿的诉讼权利。三、由于原告在十余年的时间里没有依照双方约定将土地手续办理齐全，进而向被告转让土地使用权手续，原告应将收取的土地使用权转让定金支付被告，故提起反诉，请求法院判令原告返还被告土地使用权转让定金382236.08元，原告承担诉讼费用。
反诉原告针对反诉被告的反诉辩称，一、导致诉争协议内容无法履行的原因不在于原被告双方，由于政府政策变动导致涉案土地无法进行转让，过错不在原告方。二、原告同意返还被告定金382236.08元。原告在向被告发出的信函及之后的多次的沟通中，均表示向被告退还上述定金，但被告拒绝接收，因此即使被告因返还定金向法院提起反诉，诉讼费也应由被告自行承担。
本院经审理认定事实如下：1993年5月10日，原告与烟台经济技术开发区建设环保土地局签订烟开地合字（93）第056号烟台经济技术开发区国有土地使用权出让合同书，约定出让位于E-15小区，面积301110.70平方米的土地使用权给原告，出让金每平方米28元，并明确了四至范围，使用年限50年，自1993年7月1日至2043年6月30日。1997年1月10日，双方签订烟开地合字（93）第056号土地使用权出让合同补充协议，约定：原（93）第056号合同仍然合法有效，并具有法律效力，在此前提下，为解决原合同项下地块之土地使用权证问题，双方同意分两期办理：首期办理原（93）第056号合同中的259756.46平方米土地的使用权证，并由双方再签订土地出让合同，供首期办证使用；原（93）第056号合同剩余的41354.24平方米土地，由于权属问题尚有争议，待纠纷处理以后再办理土地使用权证。
合同签订后，原告在受让土地上建设了烟台物流园，并取得了前述259756.46平方米的土地使用权证，证号为：烟国用97字第1040号；剩余的41354.24平方米，一直未取得土地使用权证。
2002年7月，原告（甲方）将烟国用97字第1040号土地中的33019.6平方米转让给烟台公路主枢纽组织管理中心（乙方，已于2008年整建制并入被告烟台市交通运输管理处），双方签订了HDZ2002年01号土地使用权转让合同，明确了四至坐标，约定转让金每平方米115元，使用年限自转让之日至2043年8月31日。第六条免责条件约定：1、本合同项下之土地，如因不可抗力的原因造成双方损失，甲、乙双方互不承担责任。2、由于市政建设及国家、地区政策造成双方损失，甲、乙双方互不承担责任。2002年7月，双方签订关于《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》的补充协议之一，内容：一、甲方同意将位于《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》转让地块南16980.4平方米（明确了四至坐标）的土地，待手续齐全后，按《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》的地价和回填配套费标准转让予乙方。二、乙方同意向甲方支付该地块地价总额15%的定金。三、甲方同意乙方在未办理齐全土地手续之前可以使用该土地。补充协议签订后，烟台公路主枢纽组织管理中心于2003年1月26日向原告支付定金382236.08元。前述01号合同转让的土地已办理土地使用权证，补充协议所涉转让土地一直未办理土地使用权证。烟台公路主枢纽组织管理中心在01号合同及补充协议项下的土地上投资建设了烟台开发区货运站。
2013年11月4日，烟台市人民政府下发烟政土[2013]5179号《关于收回烟台海通联合发展有限公司国有建设用地使用权的通知》，载明：因城市规划调整，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，经研究决定，收回烟台海通联合发展有限公司原使用的位于烟台开发区E-15小区301110.70平方米中的41348.8平方米国有建设用地使用权。另查明，该收回土地包含原告与烟台公路主枢纽组织管理中心的补充协议约定的16980.4平方米。
2013年11月25日，原告向烟台经济技术开发区物流管理中心发送《关于的告知函》，内容：2002年我公司与贵单位签署《关于的补充协议》，约定“同意将位于《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》南16980.4平方米的土地，待手续齐全后，按照《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》的地价和回填配套费标准转让予乙方”，并收取了定金382236.08元。我公司于2013年11月20日接到开发区土地局转发市政府的《关于收回烟台海通联合发展有限公司国有建设用地使用权的通知》，该地块的使用权被政府收回，因此上述补充协议所约定的生效条件已无法实现，特此函告，贵单位对该地块如有使用，请即日停止；我们也将与烟台公路主枢纽组织管理中心联系，尽快退回其支付的定金。
2014年1月20日，被告烟台市交通运输管理处发布烟交运管函[2014]7号《烟台市交通运输管理处关于烟台海通公司告知函的复函》，内容：“你公司2013年11月26日《关于的告知函》已收悉，现回复如下：我方对你公司《关于的告知函》的主张不予接受，请你公司尽快协调相关部门履行合同。注：烟台公路主枢纽组织管理中心已于2008年整建制并入烟台市交通运输管理处。”
2015年7月16日，原告向被告烟台市交通运输管理处发出《关于要求解除的函》，其中载明：2002年7月，我公司与烟台公路主枢纽组织管理中心（以下简称主枢纽中心）签订《土地使用权转让合同》（合同号HDZ2002年1号），约定将我公司位于烟台开发区E-15小区烟台物流园内（土地证）的33019.6平方米土地使用权转让给该中心。同时，双方还商议转让另一宗与上述地块相连的16980.4平方米土地。该16980.4平方米地块从开发区土地局受让时潜存部队与村民的产权争议，尚不具备土地证，开发区管委一直在协调处理。为此双方又签订了《关于土地使用权转让合同HDZ2002年01号的补充协议之一》，约定我公司先收取15%的定金，“待手续齐全后”，再“按《土地使用权转让合同》（合同号HDZ2002年01号）的地价和回填配套费标准转让予乙方”。从上述合同文本及签订过程均可看出，合同双方均对后一宗地块产权存在争议，尚不具备土地证的情况知晓，因此以分别签订合同的方式表明两宗地块存在差异，只收付了定金，并约定“待手续齐全后”再行转让。该宗土地在补充协议签订后，已经和HDZ2002年1号合同所约定的土地同时交付给主枢纽中心。之后多年间，我公司多次通过不同方式要求相关部门解决问题，开发区管委也一直认真对待并付出诸多努力，但争议双方始终未能达成一致，因此我公司也一直不能办理土地证手续。直到2013年11月4日，烟台市人民政府下发《烟政土（2013）5179号关于收回烟台海通联合发展有限公司国有建设用地使用权的通知》，通知我公司：“因城市规划调整……收回你单位所使用的位于开发区E-15小区301110.7平方米中的41348.8平方米国有建设用地使用权”。其中就包含了本文所述的16980.4平方米土地。至此该宗土地转让所约定的生效条件即“手续齐全后”显然已无法实现。我公司接到文件后，立即发函告知主枢纽中心说明情况，要求提供账号以便返还定金、解除合同。得到的回复是公路主枢纽组织管理中心已于2008年整建制并入贵局交通运输管理处，称不接受我公司主张，“请你公司尽快协调相关部门履行合同”。我公司分析后认为，市政府所下达的文件的内容属于《合同法》所规定的可以合理解除合同的几种情形之一，运管处所提“请你公司尽快协调相关部门履行合同”的意见显然无法实现，因此再次向贵局领导致函，希望正视现状，在合理合法的框架下协商解除合同，尽量避免诉诸法律的局面。
被告提供2015年7月29日由“烟台渤亚物流有限责任公司”向原告发出的复函一份，内容是已收悉2015年7月16日的函，不能接受原告函件的内容。原告不认可收到该复函。
本院认为，土地局将诉争土地出让给原告时，已明确待权属纠纷处理后再为原告办理土地使用权证；原告转让给被告时，双方通过补充协议的方式明确约定待手续齐全后再按约定的价格转让给被告，被告先付定金并先使用土地，所以，补充协议仅是原、被告对土地转让达成的预约合同，因手续不齐全，双方一直未订立转让合同，被告以原告未取得土地使用权无权转让为由辩称转让无效，理由不当，本院不予支持。原告要求解除补充协议，系因城市规划调整，政府决定收回土地使用权，非原告的原因导致；原、被告已无法实现达成转让土地合同的目的，原告履行过通知义务，依法应支持解除补充协议。协议解除后，原告同意返还被告已付的定金382236.08元，本院予以支持。综前，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条之规定，判决如下：
一、解除原告烟台海通联合发展有限公司、被告烟台市交通运输管理处于2002年2月7日签订的《土地使用权转让合同HDZ2002年01号》的补充协议；
二、反诉被告烟台海通联合发展有限公司于本判决生效之日起十日内返还反诉原告烟台市交通运输管理处定金382236.08元。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费减半收取3517元，由被告烟台市交通运输管理处负担；反诉案件受理费3517元，由原告烟台海通联合发展有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审判员 刘肖婧
二〇一七年二月十日
书记员 刘 萍