山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终1563号上诉人（原审原告）吴喜芬，女，1964年1月27日生，汉族，住山东省威海市环翠区。被上诉人（原审被告）威海临港经济技术开发区管理委员会，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。法定代表人于文江，主任。委托代理人梅延良，威海临港经济技术开发区管理委员会副主任。委托代理人王新太，山东凌云志律师事务所律师。上诉人吴喜芬因诉被上诉人威海临港经济技术开发区管理委员会（以下简称临港区管委会）行政强制一案，不服威海市中级人民法院于2016年6月22日作出的（2015）威行初字第18-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。现已审理终结。原审原告吴喜芬向原审法院起诉称，原告在草庙子镇拥有合法经营房屋。因相关项目建设，地方政府对原告合法拥有的房屋进行征收。因补偿安置标准不合理，原告未与任何单位达成补偿安置协议，相关征收主管部门也未履行任何征收法定程序。2015年7月1日，临港区管委会、草庙子镇政府组织特警、公安、城管等近百人，携带大量工程器械，未出示执法证件和执法手续的情况下，对原告经营房屋实施强制拆除，给原告造成巨大经济损失。临港区管委会与临港区草庙子镇政府实施强拆的行为，没有事实和法律依据，违反法定程序，属于违法行政行为，应当承担行政责任。请求法院依法确认临港区管委会与临港区草庙子镇政府对原告房屋实施的强制拆除行为违法。原审法院经审理查明，2002年，威海市环翠区规划管理部门颁发（2002）字第012号建设项目选址意见书、（2002）鲁10-01-D026号建设用地规划许可证，载明建设单位及用地单位为草庙子镇下庄村，建设项目、用地项目为老年活动室、村委会议室，建设及用地位置在下庄村西。2004年12月6日，原告吴喜芬与下庄村委会签订土地使用合同，约定下庄村委会将其位于本村西公路北侧土地约2亩多（即上述建设项目选址意见书、建设用地规划许可证项下土地）有偿提供给吴喜芬兴办工业。2004年12月9日，吴喜芬与下庄村委会签订补充合同，约定：“三、合同履行期内，如因政策和规划变化产生的拆迁或搬迁，乙方（吴喜芬）投资建设的土地基建工程补偿费、地上附着物及补偿费归乙方所有。……五、乙方所使用的土地在国家和地方所需的时候应当服从，但地上附着物及补偿费归乙方所有。”该补充合同附图标注“吴喜芬花生加工厂”的位置、占地面积及建筑物面积等。2005年2月1日，威海市环翠区人民政府颁发威环集用（2005）字第003号集体土地使用证，将上述土地登记在下庄村委会名下，载明土地所有者及土地使用者为下庄村委会，土地用途为办公，使用权类型为批准拨用办公用地。2014年7月22日，威海市规划局作出威规认字[2014]10号《关于的复函》，认定吴喜芬、王振丰于2000年左右在草庙子镇下庄村北侧建设房屋，未取得《建设工程规划许可证》，为违法建设。该建筑物系在上述土地上建设。2015年4月30日，草庙子镇召开专题会议，根据临港区管委的统一部署，责成下庄村委会在规定的时间内对涉案房屋进行拆除。2015年7月1日，涉案房屋被有关部门联合执法拆除。原告吴喜芬认为临港区管委会与临港区草庙子镇政府违法拆除其合法拥有的涉案房屋违法，提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，临港区管委会虽对原告所建房屋的处理进行了安排部署，但强制拆除行为系事实行为，无有效证据证实其实施了该行为，故临港区管委会不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（三）项之规定，原审法院作出（2015）威行初字第18-1号行政裁定，驳回原告吴喜芬对被告临港区管委会的起诉。上诉人吴喜芬对威海市中级人民法院（2015）威行初字第18-1号行政裁定书不服提起上诉，认为原审法院裁定认定事实、适用法律错误，请求山东省高级人民法院撤销威海市中级人民法院作出的（2015)威行初字第18-1号行政裁定，并责令威海市中级人民法院继续审理。理由如下：1、上诉人已提供充分证据证明被上诉人临港区管委会组织领导了涉案行政强制行为。根据《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”可知，行政强制拆除行为的主体包括组织机关及实施机关。本案中上诉人已提供充分证据证明被上诉人临港区管委会组织领导了涉案行政强制行为，被上诉人系涉案行政强制行为的组织机关，属于涉案行政强制纠纷的适格被告。上诉人举证的《临港区管委会网上回复》、《威海城管局临港区分局二〇一五年工作计划》及七份录音证据已经形成完整的证据链，足以证明被上诉人临港区管委会因征用土地，在2013年作出统一工作部署，安排了涉案拆除行为，威海市城市管理行政执法局临港区分局于2015年按照被上诉人的组织领导，与草庙子镇政府等部门开展联合执法对涉案房屋实施了拆除。根据行政机关层级管理制度，草庙子镇政府没有组织领导行政强制执行行为的行政职权。再次，原审法院在审理过程中亦认可了被上诉人对上诉人“所建房屋的处理进行了安排部署”，进一步确认了被上诉人的组织领导地位。故被上诉人系涉案行政强制行为的组织机关,属于行政强制纠纷的适格被告。2、原审法院裁定驳回上诉人起诉，客观上造成了行政机关的行政行为处于无监督的真空状态，且违反了《最高法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的规定，不利于社会稳定。被上诉人临港区管委会提供书面答辩意见称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求，维持原审法院的行政裁定。理由如下：1、临港区管委会没有组织、参与、实施涉案房屋的强制拆除行为。涉案房屋系威海临港经济技术开发区草庙子镇政府下庄村委自主自行拆除，并非临港区管委会拆除。威海临港经济技术开发区草庙子镇政府下庄村并未列入征收范围，临港区管委会也未对下庄村实施征收，更没有实施行政强制拆除的具体行政行为。至于其他相关部门参与协助下庄村委拆除涉案房屋的行为，并不能当然认定系临港区管委会组织领导、具体实施的行政行为。临港区管委会不是本案适格的被告。2、临港区管委会不具有行政主体资格，不是一级人民政府，不是行政机关和法律、法规授权的组织。最多只能作为威海市政府的派出机构，代表威海市政府对开发区的工作实行统一的领导和管理，协调各部门、各单位与开发区有关的工作。双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为,临港区管委会虽对上诉人所建房屋的处理进行了安排部署，但从上诉人在原审提供的证据来看，没有有效证据证明临港区管委会具体组织、实施了被诉强拆行为。上诉人在原审提供的直接证明临港区管委会具体组织、实施被诉强拆行为的证据电话录音光盘七张及录音文字整理材料，因其真实性未经对方当事人确认，且无其他有效方式予以证明，本院认可原审法院不予采纳的认定。草庙子镇专题会议纪要、临港区管委会在中国威海网站上对原告网络留言进行的回复截屏等证据，也仅能证明威海临港经济技术开发区管理委员会只是进行安排部署，并不能证明具体组织、实施强拆。原审法院以无有效证据证明临港区管委会实施了强拆行为为由裁定驳回上诉人对临港区管委会的起诉，并无不当。故本院对于上诉人吴喜芬的上诉请求，不予支持。原审法院裁定适用法律正确，裁定结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王海燕代理审判员  孙晓峰代理审判员  宋海东二〇一六年十一月二十四日书 记 员  王超群