浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙05行初1号
原告张云成，男，1955年9月23日出生，汉族，住安吉县。
委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。
被告安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号。
法定代表人陈永华，该县县长。
委托代理人程卫军，安吉县国土资源局副局长。
委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。
第三人安吉县孝丰镇人民政府，住所地安吉县孝丰镇曙光路87号。
法定代表人祝青，该镇镇长。
出庭应诉负责人张天滨，该镇副镇长。
委托代理人程慧丰，浙江振源律师事务所律师。
委托代理人韩梦云，浙江振源律师事务所律师。
原告张云成与被告安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）、第三人安吉县孝丰镇人民政府（以下简称孝丰镇政府）土地行政批准一案，原告张云成于2017年1月9日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月14日公开开庭审理了本案。原告张云成及其委托代理人殷玉航，被告安吉县政府的委托代理人程卫军、邹建宏到庭参加了诉讼。因孝丰镇政府与本案处理结果具有利害关系，本院依法追加孝丰镇政府为第三人，并于同年4月18日第二次公开开庭审理本案。原告张云成及其委托代理人殷玉航，被告安吉县政府的委托代理人程卫军、邹建宏，第三人孝丰镇政府的副镇长张天滨及委托代理人程慧丰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张云成起诉称，原告系安吉县云成预制场的业主，安吉县云成预制场所涉土地系原告通过合法途径取得并一直使用至今。2016年12月因道路建设项目，安吉县云成预制场所涉土地被非法侵占。经原告到安吉县国土资源局了解，安吉县国土资源局向原告出示了“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”建设项目的批准文件。文件载明系经被告批准实施。原告认为被告对“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目批准用地，将原告享有及使用的土地使用权作为其他项目建设用地，其行为与原告具有利害关系。且被告所作行政行为无事实基础和法律依据，故提起本案诉讼，请求法院：1、依法撤销被告对“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目批准用地的行政行为；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供了以下证据：1、张云成身份证复印件，用以证明原告符合行政诉讼主体资格；2、安吉县孝丰云成预制场《个体工商户营业执照》，用以证明原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系；3、安土字（2016）2号《乡（镇）村集体建设用地呈报表》，用以证明被告作出被诉行政行为；4、草图，用以证明涉案土地涉及原告购买土地及承包地；5、安土资信告字（2016）43号告知单，用以证明云鸿塔路西延段项目用地是违法用地，已经安吉县国土资源局处罚；6、安土资监罚[2015]50号《行政处罚决定书》，用以证明被告所述的云鸿塔路西延建设项目已被行政处罚；7、安土资访答字[2015]13号《安吉县国土资源局信访事项答复意见书》，用以证明涉案建设项目系违法占用原告土地。
被告安吉县政府答辩称，一、被告对第三人作出的孝丰镇云鸿西路道路建设项目用地批准的行政行为事实清楚，手续齐全，符合法律规定。被告审批的《孝丰镇云鸿塔路都尚超市段》2.43亩道路建设项目用地为安吉县孝丰镇孝丰社区居民委员会（以下简称孝丰社区）和安吉县孝丰镇狮古桥村村民委员会（以下简称狮古桥村）两集体经济组织所有土地。其中孝丰社区1.32亩，狮古桥村1.11亩。该2.43亩土地于2005年经普查确认为农村建设用地性质，并报请省国土资源厅审核后，再呈报国土资源部确认后录入国家土地地类档案数据信息库。2013年孝丰镇政府因城镇道路基础设施建设需要，向安吉县发展改革与经济委员会呈报关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设工程建议书和可研性报告。2013年11月1日安吉县发展改革与经济委员会作出安发经投（2013）369号《批复》，同意孝丰镇政府根据镇总体规划实施孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设工程。2014年10月14日安吉县发展改革与经济委员会对孝丰镇政府作出安发经投（2014）352号《关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路工程初步设计的批复》。2016年12月8日孝丰镇政府作出上述道路建设工程实施前期准备工作，向被告呈报《乡（镇）村集体建设用地呈报表》，申请批准涉案孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设用地2.43亩。因手续齐全，符合规定，被告于同年12月15日作出审批同意行政行为。二、被告审批的孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设用地2.43亩土地权属为孝丰社区和狮古桥村集体经济组织所有的事实明确。原告因对于涉案建设用地在法律上并不存在权利，因而与被诉行政行为之间不具有利害关系。涉案道路用地所有权明确属于孝丰社区和狮古桥村两集体承包经济组织所有。大约于1998年左右，原告挂靠孝丰社区经营预制场，以其座落于乌龟头约2.6亩承包地作为预制场经营用地，因场地土地面积不够，另向孝丰社区及狮古桥村协商购买部分土地用于预制场经营，其中包括涉案土地。因涉及孝丰镇公共建设项目实施，又因张云成购买土地行为不合法及后来用地违法，故2016年12月，孝丰社区及狮古桥村均依法通知张云成收回买卖土地用于公共利益的道路基础设施建设。因此从土地权属关系性质分析，涉案项目2.43亩土地权属属于孝丰社区及狮古桥村两经济组织所有，与张云成不存在关联。因此原告主张原购买土地及违法使用的事实并不对被告行政行为的正当性合法性产生影响。同时原告因对于涉案建设用地在法律关系上不存在权利，因而与被诉行政行为之间不具有利害关系。综上，被告作出涉案建设项目用地审批的行政行为事实清楚，手续齐全，符合法律法规规范。请求法院根据本案事实与法律规定依法判决。
被告提供了以下证据：1、安土字（2016）2号《乡（镇）村集体建设用地呈报表》，用以证明被告作出被诉用地审批；2、安发经投[2013]369号《关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设工程项建书暨可研的批复》；3、安发经投[2014]352号《关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路工程初步设计的批复》，证据2、3用以证明建设项目可研性、立项及工程设计等的批准；4、安吉县国土资源局出具的情况说明及附图，用以证明涉案工程建设用地为建设用地；5、安吉县孝丰镇土地利用规划（2006-2020）（2013年修订版）规划局部图安吉县孝丰镇云鸿塔路（都尚超市段），用以证明涉案道路建设项目符合城镇土地利用规划；6、安吉县孝丰镇总体规划修编图（2014-2030）；7、安吉县孝丰镇总体规划修编（2014-2030），证据6、7用以证明涉案道路建设项目符合建设规划；8、安吉县孝丰镇云鸿塔路（都尚超市段）勘测定界图，用以证明涉案道路建设工程项目2.43亩的用地范围；9、安吉县孝丰云成预制场《个体工商户营业执照》；10、原告土地承包证复印件；11、孝丰社区居民委员会回复；12、孝丰镇狮古桥村村委会回复；13、狮古桥村通知，证据9-13用以证明涉案项目用地范围为张云成向孝丰社区和狮古桥村购买并用于预制场经营，土地所有权者已对违法用地予以收回。
第三人孝丰镇政府答辩称，1、第三人向被告申请“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目用地时，呈报事实清楚、依据充分、手续齐全；被告作出批准“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目用地的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。首先，项目拟用地的土地性质为农村建设用地。涉案2.43亩道路建设项目的用地于2005年经普查确认为农村建设用地性质，并报请省国土资源厅审核后，再呈报国土资源部确认后录入国家土地地类档案数据信息库。其次，第三人报批程序合法、材料齐全。2013年第三人因城镇道路基础设施建设需要，向安吉县发展改革与经济委员会呈报关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设工程建议书和可研性报告。2013年11月1日安吉县发展改革与经济委员会作出安发经投（2013）369号《批复》，同意孝丰镇政府根据镇总体规划实施云鸿塔路延伸段道路建设工程。2014年10月14日安吉县发展改革与经济委员会对孝丰镇政府作出安发经投（2014）352号《关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路工程初步设计的批复》。2016年12月8日孝丰镇政府在作了上述道路建设工程实施前期准备工作后，向被告呈报《乡（镇）村集体建设用地呈报表》，申请批准涉案孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设用地2.43亩。因手续齐全，符合规定，被告于同年12月15日作出审批同意的行政行为。2、“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目用地2.43亩所有权人是孝丰社区和狮古桥村。涉案道路用地所有权明确属于孝丰社区和狮古桥村两集体承包经济组织所有。大约于1998年左右，原告挂靠孝丰村委经营预制场，以其座落于乌龟头约2.6亩承包地作为预制场经营用地，因场地土地面积不够，另向孝丰村委及狮古桥村协商购买部分土地用于预制场经营，其中包括涉案土地。因涉及孝丰镇公共建设项目实施，又因张云成购买土地行为不合法及后来用地违法，故2016年12月，孝丰社区及狮古桥村均依法通知张云成收回买卖土地用于公共利益的道路基础设施建设。因此从土地权属关系性质分析，涉案项目2.43亩用地的土地权属属于孝丰社区及狮古桥村两经济组织所有，与张云成不存在关联。因此原告主张原购买土地及违法使用的事实并不对被告行政行为的正当性合法性产生影响。同时原告因对于涉案建设用地在法律关系上不存在合法权益，因而与被诉行政行为之间不具有利害关系。3、本案原告在“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目用地上并不存在合法权益，因而与被诉行政行为之间未有任何法律上的利害关系。原告向孝丰社区及狮古桥村购买土地违反了法律强制性规定，此后又将场地硬化违章建房，已经被安吉县城市管理综合行政执法局行政处罚并强制拆除，土地已被孝丰社区及狮古桥村收回。因此原告在涉案土地上并没有合法利益，没有法律上的利害关系，被告批准第三人“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目使用涉案地块实体上没有侵犯原告合法利益。综上请求法院驳回原告诉讼请求，维持被告批准决定。
第三人孝丰镇政府提供了以下证据：1、安土字（2016）2号《乡（镇）村集体建设用地呈报表》，用以证明涉案项目用地由第三人呈报，被告作出被诉用地审批；2、安发经投[2013]369号《关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路建设工程项建书暨可研的批复、安发经投[2014]352号《关于孝丰镇云鸿塔路延伸段道路工程初步设计的批复》，用以证明建设项目可研性、立项及工程设计等的批准；3、安吉县国土资源局的情况说明及附图，用以证明涉案工程项目用地为建设用地；4、安吉县孝丰镇土地利用规划（2006-2020）（2013年修订版）规划局部图安吉县孝丰镇云鸿塔路（都尚超市段），用以证明涉案道路建设项目符合城镇土地利用规划；5、安吉县孝丰镇总体规划修编（2014-2030）及（2014-2030）镇区土地使用规划图，用以证明涉案项目用地符合建设规划；6、安吉县孝丰镇云鸿塔路（都尚超市段）勘测定界图，用以证明涉案道路建设工程项目2.43亩的用地范围；7、安吉县孝丰云成预制场《个体工商户营业执照》及原告土地承包证复印件，用以证明原告用地情况及合法性；8、孝丰社区回复、孝丰镇狮古桥村回复、孝丰镇狮古桥村通知及收款收据，用以证明原告使用土地已被收回。9、湖州市中级人民法院（2016）浙05行终140号《行政判决书》，用以证明原告用地不符合法律规定，没有合法利益。
本院向狮古桥村支部委员马国强、陈芳，孝丰社区居委会书记赵西明，安吉县国土资源局孝丰国土资源所所长钱誉制作了共计五份调查笔录。马国强在笔录中陈述原告经营的涉案预制场所占一部分土地系从狮古桥村购买或租用；陈芳在笔录中陈述狮古桥村于2016年12月14日向原告发出通知要求收回涉案土地737.87平方米；赵西明在本院制作的两份笔录中陈述原告经营的涉案预制场所占一部分土地系从孝丰村即今孝丰社区购买，孝丰社区曾于2016年通知原告要求收回涉案土地，涉案批准用于道路建设的土地并未涉及原告承包地，以及原告经营的预制场涉及道路建设土地上的建筑已于2016年12月8日被拆除；钱誉在笔录中陈述涉案批准用于道路建设的土地为村集体建设用地，未涉及原告承包地，原告经营的预制场在道路修建后还占用剩余土地2.8亩左右。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1合法性有异议；对证据2、3的真实性有异议；对证据4的合法性及关联性有异议；对证据5-7的合法性有异议；对证据8、13的合法性有异议；对证据11、12的合法性及关联性有异议；对证据9、10没有异议。原告对第三人提供的证据1合法性有异议；对证据2、3的真实性有异议；对证据4的合法性及关联性有异议；对证据5-7的合法性有异议；对证据8有异议，认为不能证明其证明目的；对证据9的关联性有异议。原告对本院调查马国强、陈芳制作的调查笔录没有异议；对本院调查赵西明及钱誉制作的调查笔录有异议，认为涉案行政批准行为已涉及原告的承包地。
被告对原告提供的证据1、2有异议，认为不能证明其与被诉行政行为有利害关系；对证据3没有异议；对证据4的三性均有异议；对证据5、7的关联性有异议。被告对第三人提供的证据没有异议。被告对本院询问马国强、陈芳、赵西明、钱誉制作的调查笔录没有异议。
第三人对原告提供的证据1、2、3有异议，认为不能证明其与被诉行政行为有利害关系；对证据4的三性均有异议；对证据5、7的关联性有异议。第三人对被告提供的证据没有异议。第三人对本院询问马国强、陈芳、赵西明、钱誉制作的调查笔录没有异议。
经审查，本院对各方当事人提供的证据综合认定如下：原告提供的证据1、2可以证明原告的身份及经营安吉县孝丰云成预制场的事实；证据4不足以证明原告承包地具体边界四至，不予采信；原告提供的证据3与被告提供的证据1相一致，予以采信；证据5-7与本案缺乏关联性，不予采信。
被告提供的证据1可以证明被告作出被诉审批行为的事实；证据4可以证明涉案建设项目用地为建设用地的事实；证据5、8可以证明涉案道路建设工程项目用地范围及原告经营的预制场在涉案道路建设工程项目用地批准及施工后，尚剩余约2.8亩的事实；证据9、10可以证明原告经营安吉县孝丰云成预制场及原告在安吉县孝丰镇孝丰村陆组“乌龟头上”地块有承包土地2.65亩的事实；证据11-13可以证明原告支付土地征用费、补偿费后使用孝丰镇孝丰社区及狮古桥村土地用于建设及经营预制场，及孝丰镇孝丰社区居民委员会及狮古桥村村民委员会已通知原告收回该土地的事实。
对第三人提供的的证据1的认定意见与被告的证据1相一致；证据3可以证明涉案建设项目用地为建设用地的事实；证据4、6可以证明涉案道路建设工程项目用地范围及原告经营的预制场在涉案道路建设工程项目用地批准及施工后，尚剩余约2.8亩的事实；证据7可以证明原告经营安吉县孝丰云成预制场及原告在安吉县孝丰镇孝丰村陆组“乌龟头上”地块有承包土地2.65亩的事实；证据8可以证明原告于1996年向孝丰社区支付土地补偿费后使用该社区土地348平方米，于2000年向狮古桥村支付土地征用费后使用该村土地738平方米，用于建设及经营预制场，及孝丰镇孝丰社区及狮古桥村已通知原告收回该土地的事实；证据9与本案缺乏关联性，不予采信。对各方当事人提供的其他证据材料，因本案不涉及实体审查，本院不作审查认定。
本院询问马国强、陈芳、赵西明制作的四份调查笔录，可以证明孝丰社区及狮古桥村于2016年通知原告要求收回安吉县孝丰云成预制场所占用的孝丰社区及狮古桥村土地的事实，涉案批准用于道路建设的土地并未涉及原告承包地，以及安吉县孝丰云成预制场中涉及被诉行政审批的土地上的建筑物已于2016年12月8日被拆除的事实。本院询问钱誉制作的调查笔录，可以证明原告经营的预制场在道路修建后还占用剩余土地2.8亩左右。
经审理查明，原告张云成持有的浙农包（安）字第19030397号《土地承包权证》，载明其在安吉县孝丰镇孝丰村陆组“乌龟头上”地块有承包农用地2.65亩。1996年6月19日原告以土地补偿费名义支付孝丰社区10000元，并使用其土地348平方米。2000年8月2日原告又以土地征用费名义支付狮古桥村10000元，并使用其土地738平方米。原告利用其在“乌龟头上”地块的承包农用地2.65亩及其使用的孝丰社区、狮古桥村土地，建设并经营安吉县孝丰云成预制场至今。
另查明，被告安吉县政府于2016年12月15日，经审核批准同意申请用地单位孝丰镇政府呈报的安土字（2016）2号《乡（镇）村集体建设用地呈报表》，批准第三人使用位于孝丰镇孝丰社区及狮古桥村“乌龟头”2.4255亩建设用地用于“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目建设。安吉县国土资源局出具的“情况说明”载明，涉案工程项目用地经普查确认为建设用地，已于2005年报请省国土资源厅确认，再呈报国土资源部确认录入地类档案信息库。因“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目建设涉及原告经营的安吉县孝丰云成预制场占用的部分土地，狮古桥村于2016年12月14日向原告发出《通知》，称原告于2000年8月2日向狮古桥村支付征用款并征用737.87平方米土地的协议违反了《土地承包法》相关规定，故该协议不能继续履约，现收回该土地并返还土地征用款。收回土地用于“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目建设。孝丰社区于2017年1月17日对第三人作出《回复》称，涉案工程项目涉及原告经营预制场的部分土地为孝丰社区集体土地，系其卖给原告使用，现已通知原告收回该土地使用权。狮古桥村于2017年1月17日对第三人作出《回复》称，涉案工程项目涉及原告经营预制场的部分土地为狮古桥村集体土地，系其卖给原告使用，现已通知原告收回该土地使用权。
还查明，根据安吉县国土资源局制作的《安吉县孝丰镇土地利用规划（2006-2020）（2013年修订版）规划局部图安吉县孝丰镇云鸿塔路（都尚超市段北侧）》显示，除“孝丰镇云鸿塔路都尚超市段”项目建设所涉及的土地外，原告经营的安吉县孝丰云成预制场内尚剩余1863平方米，约2.8亩的土地。原告经营的安吉县孝丰云成预制场中涉及涉案工程项目土地上的建筑物已于2016年12月8日被拆除。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告张云成是否具有原告主体资格是本案的争议焦点。
1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。该法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。本案中，原告张云成于1996年、2000年分别以支付土地补偿费、征用费的名义使用孝丰社区、狮古桥村土地的行为，即原告及孝丰社区、狮古桥村认为双方系买卖土地的行为，违反了法律的强制性规定，故上述两块土地的权属仍为原集体经济组织所有。
被告安吉县政府作出的被诉建设用地审批行为涉及土地性质均为建设用地，而原告合法承包的2.65亩土地应当为农用地，同时被告作出批准第三人使用上述2.4255亩集体建设用地后，原告经营的安吉县孝丰云成预制场仍占有约2.8亩土地。故被告作出的被诉土地批准行为并未涉及原告的承包地，且原告经营的安吉县孝丰云成预制场在被诉审批行为涉及土地上的建筑，已在被诉审批行为作出前即已被拆除。故原告与被告作出的涉案批准行为并无法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告张云成的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一七年七月三日
书 记 员 凌烈妮