浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行初82号
原告吴云龙，男，1963年1月27日出生，汉族，住丽水市莲都区。
委托代理人吴津、姚佳燕，浙江汇时律师事务所律师。
被告丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。
法定代表人朱晨，任市长。
委托代理人李远强，该市国土资源局法规处处长。
委托代理人毛其河，该市征收办工作人员。
原告吴云龙诉被告丽水市人民政府房屋拆迁行政确认一案，于2016年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案受理后，依法组成合议庭。于2016年12月21日公开开庭审理了本案，原告吴云龙的委托代理人吴津、姚佳燕、丽水市人民政府的委托代理人李远强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告坐落在丽水市莲都区九里村××号房产加建了两层（第三、第四层），并经相关部门处罚。2016年8月10日，原、被告就该房产达成征收补偿协议，对原告所有的经处罚的加建部分中第三层按照有合法产权予以补偿，对第四层按保留使用予以补偿，在协议中，原、被告同意对第四层的认定通过司法程序解决。原告不服，提起行政诉讼。
原告吴云龙诉称，原告系房产的合法产权人。1995年8月15日，原告经审批获得丽水市九里村××号建设用地规划许可证，载明用地面积82.4㎡，层次为2层。建筑面积164.80㎡，原告占用土地超了5㎡，经处罚后获得国有土地使用权证。同年原告在此基础上加盖二层。后被发现，原丽水市城乡建设委员会对原告处以罚款人民币15215元。原告缴纳罚款后，一直使用案涉房产三、四层至今。多次办证均被告知办不办证无所谓，故一直未办理。2016年丽水市图书馆迁建项目房屋征收工作开始实施，原告房屋在征收范围内。由于原告房屋三、四层未办理产权登记手续，遂由丽水市政府土地和房屋征收工作办公室（以下简称市征收办）对原告所有的该两层房屋作出认定，第三层按照处罚面积确定为住宅产权，第四层不予认定。原告不服，通过政府信息公开得知市征收办是套用农村集体土地政策规定作出的认定。原告系居民，房屋土地性质为国有，且被告适用的规定都是颁布在原告房屋处罚之前。经多次沟通未果，原告认为被告的认定，违背了客观事实，没有法律和政策依据，侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求撤销被告作出的原告吴云龙所有坐落丽水市九里村××号房屋第四层房屋不予认定产权的认定结果，并责令被告对上述房产重新作出认定。
原告起诉时提供以下证据：1、原告身份证复印件、被告统一社会信用代码，待证原、被告的主体资格；2、市征收办信息公开答复意见书，待证被告的具体行政行为内容；3、国有土地使用证、产权调换协议书，待证原告案涉房产所有权及对第四层存在争议的事实；4、建设用地规划许可证及附件、开工通知单，待证案涉房产规划经过审批的事实；5、处罚决定书、罚没财物统一收据，待证案涉房产第三、第四层通过处罚及原告缴纳了罚款的事实；6、丽水市常住人口登记卡，待证原告系非农家庭户的事实。
被告丽水市人民政府答辩称，1995年8月，原告吴云龙拆改建，获批用地82.4㎡，建2层，南边挑阳台1.2Ｍ，建筑面积164.8㎡。在建设过程中，土地行政部门发现原告少批多占违法行为，对其处罚后，补办用地手续，证载用地面积87.53㎡。后原告擅自加建第三、第四层，违法面积190.19㎡。1999年2月10日原丽水市城乡建设委员会对原告的违法行为进行处罚，按每平方米80元的标准计罚款人民币15215元。同月24日原告足额缴纳罚款。原告履行处罚决定，但不代表其违法建设已取得合法化，不能以罚代批，需通过规划确认或建筑物没收作价回购等途径完善手续才能取得合法产权。对擅自加建的第三、第四层建筑（面积190.19㎡），原告未取得规划确认，未补办审批手续，也不能提供其他用于证明其取得合法产权的证据材料。原告拥有的案涉房产在国有土地房屋征收范围内，需征收。被告下属的房屋征收监测认定工作小组根据原告提供的房屋产权相关材料及国土资源行政主管部门、规划建设行政主管部门保管的土地、房产档案，认定原告的合法建筑面积为164.8㎡，用地面积87.53㎡，对原告擅自加建的两层中的第三层连同第一、第二层认定为住宅，即建筑面积276.34㎡，第四层建筑面积95.09㎡认定为保留使用，予以征收补偿，兼顾了现实性和合理性。为了征收工作的顺利开展，对被征收人的利益在法律和政策许可的情况下最大程度的倾斜，这是征收工作中一贯的主导思想。原告是非农户口，在丽水市区行政区域内现行有效的审批建房政策中，没有就非农户在国有土地上审批建房作出专门的规定。案涉房产坐落在九里村，被告下属房屋征收监测认定工作小组参照丽水市人民政府关于印发丽水市区农村村民建房审批暂行办法的通知（丽政发（2013）9号）第十五条等规定，以农村村民建房审批建筑层次不超过三层为参考，认定原告加建的第三层为住宅，第四层为保留使用予以补偿，具有现实性和合法性。原告未提供证明其加建的第三、第四层拥有合法产权的证书、证据材料或取得规划建设行政主管部门的规划确认，未补办审批手续。因此，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告丽水市人民政府提供的证据有：1、专题会议纪要第59号，待证经房屋征收监测认定工作小组认定，原告拥有的案涉房产一至三层建筑面积276.34㎡为住宅，第四层95.09㎡保留使用，剩余面积缺乏认定依据的事实；2、丽办抄（2010）69号、（2012）82号抄告单、2016年6月13日丽水市人民政府办公室关于调整土地和房屋征收工作领导小组的通知，待证市房屋征收监测认定工作小组系市政府成立的具体负责市区范围内被征收房屋面积、用途、商业用房等的监测、认定工作的事实；3、丽水市莲都区人民政府公告2016年（第6号）、丽水市图书馆新馆用地储备土地前期开发项目用地红线图，待证原告的房产在征收范围内的事实；4、丽水市图书馆迁建项目被征收房屋监测认定情况的公示及其照片，待证市房屋监测认定工作小组对原告案涉房产的认定及已公示，公示期满没有异议的事实。5、国有土地使用证、建设用地规划许可证及附件、开工通知单，6、处罚决定书、罚没财物统一收据。
经庭审质证，原告认为被告提供的证据1证明被告的行为缺乏程序正当性，没有赋予原告救济的权利，同时没有法律和政策依据；证据2与本案没有关联性，并没有赋予认定房屋是否属于合法产权的权力；证据3没有异议，证据4证明被告对原告的案涉房产参照农村建房规定，缺乏依据，同时未对原告公示，未送达原告的事实；证据5-6，系重复递交，同时还可证明被告未责令原告补办的事实。
被告对原告提供的证据没有异议，但认为不能证明原告所有的案涉房产的第三、第四层有合法产权。
本院对上述证据作如下认证：被告提供的证据1，可以证明被告下属的房屋监测认定工作小组对原告所有的案涉房产进行产权认定的事实；证据2可以认定房屋监测认定工作小组是被告成立的对征收范围内未经产权登记的建筑进行调查、认定和处理的由相关部门工作人员组成的机构的事实；证据3可以证明原告所有的案涉房产在征收范围内的事实；证据4可以证明被告对原告所有的案涉房产作出认定后进行公示的事实；证据5-6可以证明案涉房产的审批及处罚情况。被告所提供的证据，可以作为证明以上事实的证据予以采信。原告提供的证据，可以证明原告所有的案涉房产审批、处罚及对第四层补偿方案存在争议的事实，本院予以确认。
经审理查明，1995年8月，原告吴云龙为将坐落丽水市莲都区九里××号房产改建。经申请，于同月15日获批用地82.4㎡，并取得建设用地规划许可证，许可建2层，南边挑阳台1.2Ｍ，建筑面积164.8㎡。同月25日得到原丽水市城乡建设委员会开工通知。在建设过程中，土地行政部门发现原告少批多占违法行为，经处理后于1996年4月25日补办国有土地使用证，证载用地面积87.53㎡。后原告擅自加建第三、第四层。1999年2月10日原丽水市城乡建设委员会对原告的违法行为进行处罚，经监测加建面积190.19㎡，按每平方米80元的标准计罚款人民币15215元。同月24日原告足额缴纳罚款，但加建层未取得产权证书。因丽水市图书馆迁建项目需要，2016年5月24日，丽水市莲都区人民政府发布公告，对原告所有的案涉房产所在区块进行征收。2016年7月22日，被告成立的由相关部门工作人员组成的房屋征收监测认定工作小组参照《丽水市人民政府关于印发丽水市区农村村民建房审批暂行办法的通知》的规定，对包括原告案涉房产在内的有争议房产的面积、用途、商业用房等作出监测、认定，认定原告案涉房产一至三层为住宅，第四层为保留使用，并予以公告。2016年8月10日，原告在保留对第四层产权认定通过诉讼解决的情况下，与土地征收部门达成产权调换协议。2016年11月2日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告所作的关于原告案涉房产第四层产权认定并重新作出。
另查明，原告吴云龙系（丽水）地区林场职工，属非农家庭户。
本院认为，原告在拆旧改建房屋过程中未按规划许可的规定建设，擅自加建楼层，受到行政机关处罚后，自觉履行处罚决定，并不代表其违法建设已取得合法的完全产权。原告所有的案涉房产第三、第四层属于未登记产权的建筑物。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中被告成立的房屋征收监测认定工作小组涵盖国土局、建设局、征收办、不动产登记中心等相关部门，有权对原告擅自加建的经处罚后未登记的案涉房产第三、第四层建筑（面积190.19㎡），进行调查、认定和处理。该小组在作出认定后并予以公告，程序并无不当。原告系非农村居民，且其建房使用的土地性质记载系国有土地，但该房屋征收监测认定工作小组据以作出认定结果的法律依据系《丽水市人民政府关于印发丽水市区农村村民建房审批暂行办法的通知》的规定，在庭审中被告未提供丽水市区的城市总体规划及案涉房产所在区块的控制性详细规划等城市建设规划。因此，被告对原告擅自加建经处罚后未作权属登记的案涉房产所作的认定，依据不足。原告要求撤销被告所作的对原告擅自加建的案涉房产经处罚后未登记第四层所作的认定并重新认定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告丽水市人民政府对原告擅自加建的经处罚未登记的第四层房产所作的认定；
二、责令被告对原告擅自加建的经处罚未登记的第四层房产重新作出的认定。
案件受理费50元，由被告丽水市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 朱建民
代理审判员 杨进江
人民陪审员 任根龙
二〇一七年二月二十三日
代书 记员 吴美珠