广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤06行终323号
上诉人（原审被告）佛山市高明区国土城建和水务局，住所地佛山市高明区荷城街道文昌路18号。
法定代表人宗纪昌，局长。
委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。
委托代理人黄雪芬，广东共明律师事务所律师。
上诉人（原审被告）佛山市国土资源和城乡规划局，住所地佛山市禅城区玫瑰路2号。
法定代表人顾耀辉，局长。
委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。
委托代理人黄雪芬，广东共明律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）佛山市盈进染织有限公司，住所地佛山市高明区荷城街道民康路142号。
法定代表人梁汉佳。
委托代理人林凯川，广东法制盛邦律师事务所律师。
委托代理人陈思远，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄燕军，女，汉族，住广州市天河区。
委托代理人杨柏华，广东国龙律师事务所。
委托代理人何圳强，广东国龙律师事务所。
原审第三人高明市制药厂，住所地佛山市高明区荷城街道民康路***号。
法定代表人汪承明。
黄燕军因诉佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明国土城建局）土地行政登记一案，上诉人高明国土城建局、佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称佛山市国土局）、佛山市盈进染织有限公司（以下简称盈进公司）不服佛山市高明区人民法院作出的（2015）佛明法行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审法院经审理查明：高明市制药厂土地位于原高明市三洲区民康路234号，现高明区三洲民康路142号。原来是上世纪六十年代政府划拨土地，未办理过土地权属登记。1997年4月25日，原高明市工业局作为主管部门出具《固定资产权属证书》证明制药厂内的土地约200亩属划拨给制药厂使用土地。佛山市高明区人民法院在执行以高明市制药厂为被执行人的系列案件过程中，委托高明市迅平房地产评估有限公司对已查封的制药厂土地、厂房进行评估。2001年11月25日，评估公司在《评估报告书》中根据高明市测绘队提供的地形图、面积157412平方米对案涉土地使用权估价8421542元。2002年6月12日，佛山市高明区人民法院委托佛山市高明拍卖行有限公司拍卖制药厂土地、厂房。2002年9月5日，原佛山市高明区国土资源局出具《土地权属证明》，证明地块位于三洲区民康路第一工业区，地号为0801232，使用权面积为157412平方米，四至是：东至环山沟、南至三洲墓园、西至民康路、北至堤围。该《土地权属证明》说明“土地权属证明的面积、用途、界限等内容以最终登记的内容为准”。2002年10月1日，佛山市高明拍卖行有限公司举行拍卖会，拍卖标的物土地及厂房由高明市三洲投资置业有限公司以931万元成交。在土地办理登记前的2003年4月，由佛山市高明区测绘队重新测绘发现，制药厂土地的实际面积为172486.7平方米，比评估时高明市测绘队提供的土地面积157412平方米，多了15074.7平方米。2003年4月29日，盈进公司及其法定代表人梁＊景在给佛山市高明拍卖行有限公司的《关于高明市制药厂的接收函》中承认标的物“已由高明市三洲投资置业有限公司转让给本公司佛山市盈进染织有限公司”。随后，佛山市高明拍卖行有限公司在重新出具的拍卖成交确认书中将盈进公司列为“买受人”，并协助其办理标的物的过户手续，代理出卖方高明市制药厂支付有关交易税费。2003年5月25日，高明市制药厂因面积增多而向高明区人民政府提出重新批复其申请“减免”土地出让金、补交地价款和征地管理费的请示。2003年6月2日，佛山市高明区人民政府办公室以20030＊＊＊号文批复同意“暂缓缴交”土地出让金、补交地价款和征地管理费，原市府办编号为20021＊＊＊的复函作废。2003年5月，盈进公司向原佛山市高明区国土资源局递交《土地登记申请书》，连同其与该局签订的《国有土地使用权出让合同》及契税完税证、20030＊＊＊号区政府复函、法院拍卖民事裁定、拍卖成交确认书、企业营业执照、宗地图等材料，申请土地登记。原佛山市高明区国土资源局经初审、审核，按初次“出让国有土地使用权设定登记”类别确认“该宗地权属合法”予以注册登记，在发证机关批准意见栏加盖了负责人“刘＊青”印章和“佛山市国土资源局土地登记发证专用章（5）”。2003年7月7日，原佛山市高明区国土资源局将盈进公司获得案涉土地使用权的内容登记入土地登记薄，登记土地位置、地号和四至均与《土地权属证明》相同，面积为172486.7平方米，证号为：明国用（2003）第＊＊＊号。随后，又将明国用（2003）第＊＊＊号《国有土地使用权证》发给了盈进公司。2012年10月24日，盈进公司将土地证进行了分割换证（高明区人民政府因建设沧江南路以置换方式征用了小部分土地），新国有土地使用权证证号分别为粤高国有（2012）第0405＊＊＊号、粤高国有（2012）第0405＊＊＊号、粤高国有（2012）第0405＊＊＊号，原明国用（2003）第＊＊＊号《国有土地使用权证》已被注销。
另查明，2003年3月6日，盈进公司成立，当时的法定代表人为梁＊景，系现法定代表人梁汉佳的兄弟。高明市制药厂系全民所有制企业，成立于1992年3月14日，2003年10月28日被工商行政机关吊销营业执照。现已关闭竭业，其现主管部门为佛山市高明区公有资产管理办公室。因区划调整、机构改革，原高明市国土资源局、原佛山市高明区国土资源局现已变更为佛山市高明区国土城建和水务局，原佛山市国土资源局行使土地登记职能部分现已由佛山市国土资源和城乡规划局行使。原高明市人民政府已变更为佛山市高明区人民政府，区以下行政区划和单位名称也发生了相应改变。
又查明，黄燕军于2015年7月14日被佛山市高明区人民法院在执行中依法裁定变更为被执行人高明市制药厂的债权人，继受原债权人（申请执行人）中国工商银行高明市支行在案件中的权利义务。其中，变更债权人的执行裁定书包括：（2002）明执字第119至121号、（2002）明执字第123至140号、（2002）明执字第142号、（2002）明执字第144、（2002）明执字第145号。2015年9月14日，黄燕军从高明国土城建局信息中心档案中得知被诉的国有土地使用权证登记面积比拍卖面积多了15074.7平方米等内容。
原审法院认为：根据1999年11月27日实施的《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条第一款的规定，土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。高明国土城建局及佛山市国土局作为县级以上人民政府的土地行政主管部门实施本案行政行为时依法享有土地行政登记职权，其行政主体适格。高明国土城建局受佛山市国土局委托实施核发案涉土地使用权证的行为，其法律后果由佛山市国土局承受，法院确认其诉讼主体资格。
当事人对案件的争议，主要表现在以下四个方面：
（一）关于制药厂土地面积是多少的问题。这是案件的标的物，也是各方争议的重点之一。国土部门及原审第三人仅承认高明市制药厂只有法院拍卖部分的土地157412平方米，另外的15074.7平方米土地是政府为招商引资出让给盈进公司的，是单独的一块地块。但对此主张没有任何证据支持，反而认为其四至、地号与157412平方米制药厂地块一致是为了办证方便合并在了一起。根据我国编制地号（又称地籍号）的制度，地号如同土地的身份证具有唯一性，是用来确认土地权属人的主要依据指标，不同权属人的土地不可能使用同一地号。两地块四至相同更无可能。作为相邻的地块，肯定要作为相对位置的参照物，如存在另一小块15074.7平方米土地的话，则其四至中应当有“北至高明市制药厂”等类似表述，四至就不会与制药厂地块完全相同。显然，国土部门及原审第三人的陈述并不属实。相反，黄燕军主张高明市制药厂地块面积为172486.7平方米与一系列的证据相吻合。如高明市制药厂的宗地图、《国有土地出让合同》约定的土地面积、《关于减免制药厂划拨土地补交地价款等费用的请示》、高明区人民政府办公室复函（编号：20030＊＊＊）等。从原高明市工业局出具《固定资产权属证书》、原佛山市高明区国土资源局出具《土地权属证明》到地籍调查表和最终的宗地图都反映了本案地块并未发生过争议，更没有发现两块地合二为一的证据。从黄燕军举证的证据15可知，高明国土城建局保管有盖了“高明市制药厂”、“佛山市盈进染织有限公司”和“佛山市高明区测绘队”等公章的宗地图，却不向法院提供，只提供信息不全的2016年1月数字化制图的宗地图，明显不是行政行为发生时的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，高明国土城建局对其行政行为负有举证责任，但未提供据以作出行政行为的全部证据及依据的规范性文件，法院视其被诉行政行为没有相应的宗地图证据和法律规范依据。综上所述，制药厂土地面积为172486.7平方米证据确实充分。
（二）关于土地登记的程序问题。作为对土地交易双方当事人权利义务的行政确认，土地使用权登记应当以相应的民事法律关系为基础，并与其相一致。本案的国有土地使用权转让方式为司法拍卖：法院强制拍卖被执行人制药厂的土地、厂房。因此，转让方是制药厂。根据查明的事实，受让方是高明市三洲投资置业有限公司。但高明国土城建局根据拍卖成交确认书指定的买受人认定为盈进公司并无过错。1992年3月8日实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条明确规定，经济组织及个人使用的划拨土地只有取得了国有土地使用权证、补签了国有土地出让合同、补缴了土地使用权出让金，并且地上物具有合法产权证明的才可以经批准转让。由于高明市制药厂作为土地使用者取得土地的方式是划拨，必须先行依法将划拨方式取得土地使用权转为出让方式（补签出让合同、补缴出让金、办理国有土地使用权证）取得土地使用权才能进行转让，并过户给买受人盈进公司（或高明市三洲投资置业有限公司）。高明国土城建局在办理盈进公司国有土地使用权登记申请时将原本办给高明市制药厂的初始登记直接给了盈进公司，其行为并无法律依据，明显有损国家、集体利益，亦构成程序违法。从证据可知，本案的拍卖系司法拍卖，其转让行为不是基于平等主体的自愿交易，而是基于强制执行权实施的交易，其交易结果通常由执行机关以有效的法律文书如民事裁定书等直接确认买受方的财产权利。国土行政管理部门在这一过程中仅充当协助实现司法裁判权的角色，协助办理行政管理性质的登记。高明国土城建局在未取得法院要求过户登记的民事裁定书和协助通知书的情况下，无权主动依照自己的意志依职权作出行政登记行为。高明国土城建局不加区分地混淆两种不同转让方式，导致登记程序混乱错误，应予纠正。高明国土城建局明知登记的土地面积与拍卖成交确认书、评估报告书的面积不相符，仍然按增多面积15074.7平方米的测绘结果给盈进公司办理土地登记，使其未支付对价而无偿取得超出法院拍卖范围的土地使用权，明显损害了高明市制药厂相关债权人的合法权益。黄燕军主张登记发证行为违法有理。
（三）关于黄燕军的诉讼主体资格问题。由于生效法律文书确认的黄燕军的债权来源于原债权人中国工商银行高明市支行，被执行人高明市制药厂可供执行财产的变化会直接影响债权人实现债权的比率。因此，黄燕军认为高明国土城建局超过法院拍卖范围给盈进公司的土地使用权进行登记与其有利害关系，依法有权对被诉行政行为提起诉讼。最高人民法院《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》［法释（2004）6号］已作了明确规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”本案实际上系一宗土地行政管理部门协助法院执行而产生的案件，但高明国土城建局在缺少法院协助执行通知书等手续的情况下，超过法院拍卖范围违法办理了土地使用权登记，损害了高明市制药厂及其债权人的合法利益，黄燕军提起行政诉讼符合上述司法解释的规定，法院确认黄燕军具有行政诉讼主体资格。
（四）关于黄燕军的起诉期限是否届满的问题。由于本案被诉行政行为为不动产登记行为，对涉及不动产登记行政行为的诉讼，其起诉期限适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行诉法解释》）第四十二条的规定，由于高明国土城建局登记发生在2003年，至起诉时止黄燕军的起诉未超过20年。由于高明国土城建局并未告知黄燕军诉权或起诉期限，黄燕军的起诉期限应为从其获得本案登记材料之日（2015年9月14日）起计算2年。故法院依法确认黄燕军未超过起诉期限。
综上所述，黄燕军具有行政诉讼主体资格，起诉尚未超过起诉期限；被诉的行政登记行为证据不足、程序违法，没有相应的法律依据，应予以撤销，但因原登记已被行政机关注销，已没有了可撤销的内容，故依法确认其违法。因高明国土城建局、佛山市国土局的违法行为造成了国家、集体和他人的合法利益受损，应在本判决生效后依照法定程序采取补救措施避免损失继续扩大。黄燕军主张确认上述登记行为违法的诉求，应予以支持。依照修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和第七十六条的规定，判决：一、原佛山市国土资源局核发位于佛山市高明区荷城街道民康路142号、地号为0801232、证号为明国用（2003）第＊＊＊号的《国有土地使用权证》违法；二、佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市高明区国土城建和水务局应于本判决生效之日起六十日内在各自的职责范围内对基于上述违法行政登记行为而作出的行政行为依法采取补救措施；三、驳回黄燕军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由佛山市高明区国土城建和水务局、佛山市国土资源和城乡规划局承担。
上诉人高明国土城建局、佛山市国土局上诉称：一、上诉人依据盈进公司递交的《土地登记申请书》，连同其与高明国土城建局签订的《国有土地使用权出让合同》及契税完税证、20030＊＊＊号区政府复函、法院拍卖民事裁定、拍卖成交确认书、企业营业执照、宗地图等申请材料，经审批依法核准其土地登记申请，颁证程序合法。原审判决认为盈进公司没有取得执行法院要求过户登记的民事裁定书以及涉案土地未进行初始登记就直接过户给盈进公司存在程序违法的主张认定有误。二、原审法院亦认定高明市制药厂的地号为0801232的地块面积为172486.7平方米，盈进公司通过法院司法拍卖的方式取得涉案土地的使用权，上诉人依据盈进公司的土地登记申请予以核准登记，并没有侵犯高明市制药厂及其债权人的合法权益，被上诉人黄燕军于2014年通过债权转让方式取得中国工商银行高明市支行对高明市制药厂的债权，其对涉案土地登记行为不具有提起该案诉讼的原告主体资格。三、本案被诉的具体行政行为是在2003年作出的，高明市制药厂是应当知道的，被上诉人的前手债权人中国工商银行高明市支行领取了拍卖款，对案涉土地的过户登记也是应当知道的，因此，被上诉人作为高明市制药厂的债权人也可推定其应当知道，其起诉已超过法定起诉期限，法院应当驳回其起诉。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
上诉人盈进公司上诉称：一、原审判决认定高明市制药厂拥有172486.7平方米的土地使用权错误，事实上高明市制药厂只拥有15074.7平方米的土地使用权，被上诉人的权益并未因上诉人的土地登记行为而受到侵害，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、本案被诉的具体行政行为是在2003年作出的，被上诉人的前手债权人中国工商银行高明市支行领取了拍卖款，对案涉土地的过户登记是应当知道的，因此，被上诉人作为高明市制药厂的债权人也可推定其应当知道，其起诉已超过法定起诉期限，法院应当驳回其起诉。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人黄燕军辩称：原审判决认定事实清楚，适用正确，审判程序合法，请求二审法院维持原判，驳回上诉。
原审第三人高明市制药厂在二审期间未陈述意见。
本院认为：本案审查的核心是被上诉人黄燕军对上诉人佛山市国土局核发给上诉人盈进公司的明国用（2003）第＊＊＊号《国有土地使用权证》是否具有提起行政诉讼的原告主体资格。经查，被上诉人黄燕军于2015年7月14日由佛山市高明区人民法院在执行中依法裁定变更为被执行人高明市制药厂的债权人，继受原债权人（申请执行人）中国工商银行高明市支行在案件中的权利义务。黄燕军作为高明市制药厂的一般债权人，对债务人高明市制药厂曾拥有的涉案土地并不具有特定权利。同时，涉案土地在2003年经法院司法拍卖后，权属已转移登记在买受人盈进公司名下，作为前债权人的中国工商银行高明市支行已收取涉案土地的拍卖款，实现其部分债权。而黄燕军在2015年成为中国工商银行高明市支行未实现债权的受让人时，作为债务人的高明市制药厂对涉案土地已无任何权益。本案被诉之土地登记颁证行为发生在前债权人中国工商银行高明市支行兑现其债权的过程中，黄燕军作为中国工商银行高明市支行未实现债权的受让人与本案明国用（2003）第＊＊＊号《国有土地使用权证》的登记颁证行为没有行政法律上的利害关系，其不具有起诉该土地登记颁证行为的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。至于诉讼当事人关于涉案土地登记颁证行为的实体合法性争议，因起诉人不具有本案原告诉讼主体资格而无需审查。原审法院对本案作出实体裁判不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
一、撤销佛山市高明区人民法院作出的（2015）佛明法行初字第36号行政判决；
二、驳回被上诉人黄燕军的起诉。
一、二审诉讼费共100元，不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
代理审判员 王 慧
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 刘圣玺