湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行终770号
上诉人（原审原告）崔双华，女，汉族，1963年2月15日出生，住址武汉市黄陂区。
上诉人（原审原告）雷光锋，男，汉族，1948年11月23日出生，住址武汉市黄陂区。
上诉人（原审原告）吴兴熬，男，汉族，1947年5月1日出生，住址武汉市黄陂区。
上诉人崔双华、雷光锋、吴兴熬共同委托北京盈科（武汉）律师事务所律师吴新平作为本案的委托代理人。
被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府，住所地武汉市黄陂区前川街黄陂大道380号。
法定代表人吴祖云，该区区长。
委托代理人冯木，湖北天泓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区国土资源和规划局，住所地武汉市黄陂区前川街黄陂大道160号。
法定代表人祝健，该局局长。
委托代理人梅爱军，该局工作人员。
委托代理人孙惠莉，湖北瑞通天元律师事务所律师。
上诉人崔双华、雷光锋、吴兴熬因土地征收补偿纠纷一案，不服湖北省武汉市黄陂区人民法院（2016）鄂0116行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，武汉北编组站工程为国家重点工程项目，2006年5月未取得相关部门批准开始动工建设，2008年完成建设。该工程征用了三原告的承包土地，当年武汉市黄陂区国土资源和规划局（以下简称黄陂区国土局）参照《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》【鄂政法（2005）11号】规定的征收土地补偿标准对三原告进行征地补偿。补偿费已于2006年12月前兑付到位。2010年5月5日，武汉北编站工程用地经国务院批准，国土资源部向湖北省人民政府下达了用地批复。2011年4月18日，湖北省国土资源厅向武汉市人民政府转发了国土资源部的用地批复。同年4月20日，武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）据此发布了（2011）第13-12号土地公告，同年6月3日发布了（2011）第35-12号征地补偿安置方案公告。2015年2月27日雷光锋通过政府信息公开的方式获取了（2011）第35-12号土地补偿安置方案的补偿标准。2016年吴兴熬向黄陂区政府申请公开（2011）第35-12号土地补偿安置方案的批准文件和征地补偿安置方案的具体内容，同年3月2日，黄陂区政府向其公开了征地补偿安置方案，并作出书面回复，告知当时黄陂区政府未制发征地补偿安置方案的具体批准文件。三原告认为黄陂区国土局制定的（2011）第35-12号征地补偿安置方案未按照湖北省鄂政法（2009）46号文件规定的征地补偿标准执行，且方案未报请政府批准便组织实施，违反法律规定，于2016年4月14日向黄陂区政府申请复议，请求：1、确认黄陂区国土局以（2011）第35-12号征地补偿安置方案公告为标准对三原告征地补偿安置的行为违法；2、撤销黄陂区国土局拟定并发布的（2011）35-12号征地补偿安置方案公告；3、裁决黄陂区国土局按照鄂政法（2009）46号文件规定的标准重新拟定征地补偿安置方案并报政府批准后组织实施。黄陂区政府立案审查后，认为黄陂区国土局根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。依法履行了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的职责，以（2011）第35-12号土地补偿安置方案公告为标准对三原告征地补偿的行政行为符合法律规定，2016年6月6日，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出陂政复决字（2016）2号行政复议决定，维持了黄陂区国土局的行政行为。三原告收到复议决定后不服，2016年6月22日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述法律规定，黄陂区国土局是征地补偿安置的实施部门，该部门按照黄陂区政府发布的（2011）第35-12号征地补偿安置方案对被征收土地农民进行补偿安置是履行法定职责的行为，在土地补偿安置方案未被依法撤销或被确认违法的情况下，三原告要求法院确认黄陂区国土局按照上述土地补偿安置方案对其进行补偿的行为违法，并判令黄陂区国土局依照鄂政发（2009）46号文件规定的标准重新拟定征地补偿安置方案，报政府批准后组织实施的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持；原、被告提供的（2011）第35-12号征地补偿安置方案公告显示上面盖有黄陂区政府的公章，即征地补偿安置方案公告是以黄陂区政府的名义对外公布的，现三原告要求法院撤销黄陂区国土局拟定并对外公布上述征地补偿安置公告，起诉主体错误，本院已另行裁定驳回该起诉；同理，三原告在行政复议期间要求撤销黄陂区国土局拟定并发布的（2011）第35-12号征地补偿安置方案也属错列被申请人，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的受理条件，依照该法第四十八条的规定，应当裁定驳回申请人的该项行政法复议申请，但黄陂区政府未依法驳回该申请，直接作出复议决定，程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。雷光锋2015年2月27日通过政府信息公开的方式获知（2011）第25-12号征地补偿安置方案的内容和补偿标准，根据上述法律规定，原告应在2015年4月28日前提起行政复议，但其2016年4月才向黄陂区政府申请复议，明显超过法律规定的复议期限，不符合行政复议申请的受理条件，黄陂区政府应当依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和第四十八条的规定，裁定驳回雷光锋的复议申请。黄陂区政府受理雷光锋的申请并作出复议决定，违反法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款规定，原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。黄陂区政府作出的行政复议决定结果虽然正确，但未针对三原告的不同情况和不同复议申请分别作出决定，程序违法，根据上述规定，本院确认黄陂区政府2016年6月6日作出行政复议决定的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决：一、武汉市黄陂区人民政府2016年6月6日作出陂政复决字（2016）2号行政复议决定的行为违法；二、驳回原告崔双华、雷光锋、吴兴熬要求法院确认被告武汉市黄陂区国土资源和规划局以（2011）第35-12号《黄陂区人民政府征收土地补偿安置方案公告》为标准对其补偿的行为违法的诉讼请求；三、驳回原告崔双华、雷光锋、吴兴熬要求法院判令被告武汉市黄陂区国土资源和规划局按照鄂政发（2009）46号文件规定的标准重新拟定征地补偿安置方案并报政府批准后组织实施的诉讼请求。
上诉人崔双华、雷光锋、吴兴熬不服原审判决上诉称，一、原审判决认定事实不清或错误。（一）原审判决没有查清涉诉的征地补偿安置方案是否经过政府批准，属认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案只有在报市、县人民政府批准后，才能组织实施。因此，征地补偿安置方案是否经过政府批准，是据其组织实施是否合法的重要评定标准，是据以定案的基本事实。本案中，原审法院虽然在庭审中对此进行过调查，但在判决中没有进行查明认定，属于认定事实不清；（二）原审判决认定黄陂区政府于2011年4月发布了涉诉的征地补偿安置方案公告，属认定事实错误。事实上，黄陂区政府在复议和诉讼过程中，始终没有确认本行政机关发布了相关公告。而黄陂区国土局所提交的拟证明其发布了公告的证据，经庭审质证，存在诸多瑕疵，根本不能采信。因此，原审判决认定黄陂区政府发布公告的事实与当事人本人陈述不符，也没有证据支持，属认定事实错误。二、原审判决适用法律错误。（一）原审判决没有认定黄陂区国土局以未经政府批准的征地补偿安置方案公告为标准进行征地补偿的行为违法，系适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案只有在报市、县人民政府批准后，才能组织实施。
如上所述，原审判决没有查清涉诉征地补偿安置方案是否经过政府批准，也就没有查明方案实际上未经过批准的事实。以这样一个未查清的事实为基础，认定其补偿行为合法，属于适用法律错误；（二）原审判决没有认定涉诉的征地补偿安置方案违反湖北省人民政府鄂政发（2009）46号文件规定，系适用法律错误。根据湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知的精神，在省政府公布新征地补偿标准后，凡是此前未依法批准征地、未制定和公告征地补偿安置方案的，都应当按新标准执行。据此，本案征地项目在2010年取得国务院批准，在2011年才制定和公告征地补偿安置方案，应当按省政府鄂政发（2009）46号文件标准执行征地补偿。否则，即为违法。原审判决对省政府文件精神未能充分理解、准确适用，属于适用法律错误；（三）原审判决没有要求黄陂区国土局重新拟定征地补偿安置方案并报政府批准后组织实施，系适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县土地行政主管部门在依法拟定征地补偿安置方案并报市、县人民政府批准后，组织实施。基于以上所述事实和理由，黄陂区国土局拟定并发布的征地补偿安置方案违反湖北省人民政府鄂政发（2009）46号文件规定，应当予以撤销。进一步，黄陂区国土局应当重新拟定方案并报政府批准后组织实施。原审判决没有认定涉诉征地补偿安置方案违法，没有判决撤销，也没有判决黄陂区国土局重新作出行政行为，属适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，并发回重审或依法改判。
被上诉人黄陂区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。
被上诉人黄陂区国土局答辩意见与黄陂区政府意见一致。
原审法院已将案卷材料随案移送至本院。二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款的规定，黄陂区国土局作为黄陂区土地行政主管部门，具有负责本行政辖区内土地管理和监督工作的法定职责。本案中，各方当事人的证据能够证明，黄陂区政府作出的（2011）第35-12号《征收土地补偿安置方案公告》，盖有黄陂区政府的公章，崔双华、雷光锋、吴兴熬认为该公告作出的机关是黄陂区国土局并请求法院予以撤销，属起诉主体错误；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征收土地补偿安置方案中补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。黄陂区政府在行政复议中，没有审查崔双华、雷光锋、吴兴熬提出行政复议申请是否相同且是否符合法律规定的受理条件，直接作出陂政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，其行为程序违法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决黄陂区政府作出的陂政复决字（2016）2号行政复议决定的行为违法并驳回崔双华、雷光锋、吴兴熬全部诉讼请求并无不当，依法应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人崔双华、雷光锋、吴兴熬的上诉理由均不能成立，其上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人崔双华、雷光锋、吴兴熬负担。
本判决为终审判决。
审判长 俞 震
审判员 罗东辉
审判员 周伶俐
二〇一六年十二月十九日
书记员 吕 锐