陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终323号
上诉人（原审原告）：西安江浩投资有限公司。住所地：陕西省西安市灞桥区纺北路**号。
法定代表人：蔡长江，该公司董事长。
委托代理人：王涛，陕西锦路（深圳）律师事务所律师。
委托代理人：孙文博，陕西锦路律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，该市市长。
委托代理人：于海江，该市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）：陕西明江置业有限公司。住所地：陕西省西安市莲湖区环二南路西段***号*座花园*幢***********室。
法定代表人：张文存，该公司总经理。
委托代理人：任敏，陕西博纳新律师事务所律师。
上诉人西安江浩投资有限公司（以下简称江浩公司）因诉被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）、第三人陕西明江置业有限公司（以下简称明江公司）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2016)陕71行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人江浩公司的委托代理人孙文博，被上诉人西安市政府的委托代理人于海江、被上诉人明江公司的委托代理人任敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年6月18日，被告西安市政府作出《西安市人民政府关于支持纺织城地区综合发展有关政策的批复》（市政发〔2009〕70号），规定由西安市纺织城地区综合发展办公室全面负责纺织城综合发展规划开发建设。该办公室在西安市政府的领导下独立行使纺织城综合发展区内的相关行政管理职权。西安市纺织城地区综合发展办公室受市发改、规划、土地、建设、市政、环保、财政、水务、房屋管理、市容园林等市级部门委托，在纺织城综合发展规划区内行使发改、规划、土地、建设、市政、环保、财政、水务、房屋管理、市容园林等相关行政管理职能。受市发改委委托，市纺织城地区综合发展办公室负责纺织城综合发展规划区入区项目的立项、备案办理及1亿美元以下外资项目的核准，负责制定纺织城综合发展规划区经济发展计划和产业发展规划。2013年12月25日，西安市机构编制委员会作出《西安市机构编制委员会关于西安市纺织城地区综合发展办公室更名的批复》（市编发〔2013〕23号），经市编委会研究，市委常委会审定，同意将西安市纺织城地区综合发展办公室更名为西安灞河新区管理委员会（以下简称灞河管委会），仍作为市纺织城地区综合发展领导小组的办公室。
2016年3月9日，灞河管委会作出《关于暂缓受理明江国际商城项目备案的通知》，暂缓受理第三人明江置业的备案申请，理由是原告江浩公司和香港江浩国际有限公司就第三人明江置业取得的地籍编号为BQ2-9-3-2的国有建设用地提出异议。2016年5月6日，第三人明江置业以灞河管委会为被申请人向被告西安市政府提出行政复议申请，要求撤销被申请人作出的暂缓受理备案申请的行政行为，受理申请人明江国际商城项目并依法进行备案。2016年5月9日，被告西安市政府作出《行政复议答复通知书》（市政复答字〔2016〕110号），要求灞河管委会自收到行政复议申请书副本之日起10日内，提交相关证据及提出书面答复。2016年5月18日，灞河管委会作出答复。被告西安市政府于2016年6月3日将《参加行政复议通知书》送达灞河管委会。2016年7月4日，被告市政府作出市政复延字〔2016〕110号《延期审理通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，并于2016年7月6日送达灞河管委会。2016年7月14日，被告市政府作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2016〕110号）（以下简称110号复议决定），并于2016年7月19日送达灞河管委会。
《陕西省企业投资项目备案暂行办法》第七条规定，投资主管部门收到项目备案申请后，要认真进行审核。凡材料不全或不符合有关要求，应在收到申请报告后5个工作日内一次性书面告知企业，要求补充相关材料文件。项目备案材料齐全后，应对项目进行“合规性”审查。凡不符合相关法律法规、产业政策、行业准入标准的项目，以及应该实行核准的项目，一律不予备案。对不予备案的项目，投资主管部门应在7个工作日内书面通知备案企业，并说明不予备案的理由。凡备案办法中没有明确规定的内容，投资主管部门一律不得审查。
另查明，1998年6月15日，陕西省西安市土地管理局与西安中铁现代餐具制造有限责任公司签订《国有土地使用权出让合同》，将面积为7763.7平方米土地使用权出让给西安中铁现代餐具制造有限责任公司。2004年4月12日，陕西金鑫拍卖行拍卖成交确认陈静取得西灞国用1999出字第308号《土地使用权证》上记载的7763.7平方米土地使用权及该土地上1180平方米厂房。2004年6月8日，西安市中级人民法院作出（2003）西执民字第223-1号民事裁定书，裁定西灞国用1999出字第308号《土地使用权证》上记载的使用权人为西安中铁现代餐具制造有限责任公司的7763.7平方米土地使用权及该土地上1180平方米厂房归陈静所有。同日，西安市中级人民法院作出（2003）西执民字第223-2号协助执行通知书，将该土地使用权及地上1180平方米厂房过户至陈静名下，注销原土地证及原土地其他项权利证明书。2009年11月27日，西安市国土资源局给陈静颁发西灞国用（2009出）第492号《土地使用权证》，记载地号为BQ2-9-3-1，地类（用途）为工业用地，土地使用权面积为7763.7平方米。2013年6月24日，陈静与第三人明江置业签订《国有土地使用权转让合同》，将地号为BQ2-9-3-1、国有土地使用权证号为西灞国用（2009出）第492号、面积为7763.7平方米的土地过户给第三人明江置业，并于2013年7月15日在西安市国土资源局地籍管理处备案。2013年8月12日，西安市国土资源局给第三人明江置业颁发西灞国用（2013出）第263号《土地使用权证》，记载地号为BQ2-9-3-1，地类（用途）为工业用地，土地使用权面积为7763.7平方米。2014年9月10日，西安市规划局给西安市国土资源局作出规划设计条件书，将灞桥区新寺路以南、客运西路以西、纺北路在内的土地的用途变更为商业用地。2015年9月17日，被告市政府作出市国土字[2015]第700号审批土地件，同意第三人明江置业将实测的6901.68平方米土地用途变更为商服。同日，西安市国土资源局与第三人明江置业签订《西安市国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定西安市国土资源局同意第三人明江置业将其使用的位于灞桥区纺北路6901.68平方米工业土地用途变更为商服，地籍编号BQ2-9-3-2。2016年1月8日，西安市国土资源局给第三人明江置业颁发西灞国用（2016出）第003号《土地使用权证》，记载地号为BQ2-9-3-2，地类（用途）为商务金融用地，土地使用权面积为6901.68平方米。西灞国用（1999出）字第308号《土地使用权证》、西灞国用（2009出）第492号《土地使用权证》与西灞国用（2013出）第263号《土地使用权证》所登记的土地为四至相同的一块土地。
2009年4月29日，西安市灞桥区土地储备中心与香港江浩国际有限公司签订《土地预储备协议》，同日，西安市灞桥区人民政府、西安市纺织城地区综合发展办公室与香港江浩国际有限公司就“四至范围为：东至玻璃纤维厂、西至新医路、南至纺北路、北至新寺路”约120亩土地签订《项目投资合作备忘录》，该范围内包括本案争议土地，香港江浩国际有限公司支付4200万元人民币用于土地预储备前期费用。2010年3月12日，西安市灞桥区人民政府、西安市纺织城地区综合发展办公室与江浩国际有限公司就本案争议的土地签订《补充协议书》。
以上事实有以下证据在卷佐证：
1.西安市人民政府市政复决字〔2016〕110号《行政复议决定书》；2.《项目投资合作备忘录》；3.《土地预储备协议》；4.《补充协议》；5.市政发〔2009〕70号文件《西安市人民政府关于支持纺织城地区综合发展有关政策的批复》；6.市编发〔2013〕23号文件《西安市机构编制委员会关于西安市纺织城地区综合发展办公室更名的批复》；7.《关于暂缓受理明江国际商城项目备案的通知》；8.行政复议申请书；9.行政复议答复通知书；10.延期审理通知书；11.挂号信送达回执；12.行政复议答复书；13.（2003）西执民字第223-1《民事裁定书》；14.西安市中级人民法院协助执行通知书；15.陕西金鑫拍卖行拍卖成交确认书；16.西灞国用（2009出）第492号《土地使用证》；17.西灞国用（2013出）第263号《土地使用证》；18.西灞国用（2016出）第003号《土地使用证》；19.陕西省企业投资项目备案暂行办法；20.GF-92-1001《国有土地使用权出让合同》；21.陕西金鑫拍卖行拍卖成交确认书；22.西灞国转（2013）13号《国有土地使用权转让合同》；23.西灞国用（2013出）第263号《土地使用权证》；24.西安市规划局规划设计条件书（2014-25）；25.《关于陕西明江置业有限公司变更土地用途的批复》（西安市人民政府审批土地件市国土字〔2015〕第700号）；26.西安市国有建设用地使用权出让合同。
原审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案是因原告江浩公司不服110号复议决定提起的行政诉讼，灞河管委会作出的《关于暂缓受理明江国际商城项目备案的通知》影响了第三人明江置业相关项目的实施，侵犯了其合法权益，第三人明江置业的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定。从市政发〔2009〕70号《西安市人民政府关于支持纺织城地区综合发展有关政策的批复》和市编发〔2013〕23号《西安市机构编制委员会关于西安市纺织城地区综合发展办公室更名的批复》看出，灞河管委会在西安市发改委的委托下，具有对入区项目备案的职权，灞河管委会作出的《关于暂缓受理明江国际商城项目备案的通知》是在西安市发改委的委托权限范围内作出的，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告市政府有权受理对灞河管委会作出的具体行政行为提起行政复议。
被告市政府在收到第三人明江置业的行政复议申请后，在法定期限内履行了送达文书、审查证据等相关手续，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。根据《陕西省企业投资项目备案暂行办法》第七条的规定，灞河管委会在收到第三人明江置业的项目备案申请后，应对备案申请进行审核，并对项目进行“合规性”审查后予以备案或不予备案，并说明理由。灞河管委会作出的《关于暂缓受理明江国际商城项目备案的通知》缺乏事实和法律依据，被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项第1目、第5目作出110号复议决定事实清楚。
综上所述，被告作出市110号复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销被诉行政复议决定的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告西安江浩投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告西安江浩投资有限公司负担。
上诉人江浩公司上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当。（一）西安市政府作出复议决定前未进行合理性和适当性审查，违反《中华人民共和国行政复议法》第三条第三项“复议机关应审查申请复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”的规定。（二）西安市灞河新区管理委员会作出的《关于暂缓受理明江国际商贸城项目备案的通知》本身并未对第三人的权利义务造成任何影响，不属于具体行政行为，被上诉人西安市政府受理第三人的复议申请违反《中华人民共和国行政复议法》的规定。（三）西安市政府作出的复议决定依据的《陕西省企业投资项目备案暂行办法》并不符合《中华人民共和国行政复议法》要求复议机关依法复议的相关规定。请求：1.撤销原审判决并发回重审，或依法改判撤销西安市政府作出110号复议决定；2、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人西安市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。（一）上诉人与西安市灞桥区土地储备中心签订了项目投资合作备忘录和土地储备协议，但上诉人并未取得涉案土地的合法使用权；（二）《关于暂缓受理明江国际商贸项目备案的通知》其本身内容迟滞了陕西明江置业有限公司对该项目的开发及建设，给第三人创设了权利及义务，因此该备案通知是具体行政行为；（三）从复议决定的内容来看，被上诉人并没有认为企业投资项目备案属于行政许可行为。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人明江公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）西安市政府作出复议决定前已审理了西安市灞河新区管理委员会作出的《关于暂缓受理明江国际商贸项目备案的通知》的合理性和适当性。（二）西安市灞河新区管理委员会作出的《关于暂缓受理明江国际商贸项目备案的通知》是具体行政行为，当事人对此不服，可以提起行政复议或者行政诉讼。（三）西安市灞河新区管理委员会作出的《关于暂缓受理明江国际商贸项目备案的通知》所依据的理由并不存在，且缺少事实及法律依据。西安市政府作出的复议决定结果正确。请求：驳回上诉。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为:《西安市人民政府关于支持纺织城地区综合发展有关政策的批复》（市政发〔2009〕70号）第一条规定：“市纺织城地区综合发展办公室全面负责纺织城综合发展规划区开发建设。办公室在市政府领导下，统筹协调和指导纺织城综合发展区开发建设的各项事务。”第二条明确规定：“市纺织城地区综合发展办公室受市发改、规划、土地、建设、市政、环保、财政、水务、房屋管理、市容园林等市级部门委托，在纺织城综合发展规划区内行使发改、规划、土地、建设、市政、环保、财政、水务、房屋管理、市容园林等行政管理职能。具体如下：……（六）发展改革：受市发改委委托，市纺织城地区综合发展办公室负责纺织城综合发展规划区入区项目的立项、备案办理及1亿美元以下外资项目的核准，负责制定纺织城综合发展规划区经济发展计划和产业发展规划。”2013年12月25日，西安市纺织城地区综合发展办公室更名为灞河管委会。从上述规定可以看出，灞河管委会的职权非法律、法规、规章授权，而是来源于西安市发改委、规划、土地等市级相关行政职能部门的委托。在行政委托的情况下，灞河管委会作出的行为应视为委托部门即西安市发改委作出的行为。如对该行为不服申请复议，应以委托部门西安市发改委为被申请人。由于本案被申请复议的行为是以灞河管委会名义作出，当事人在不明确该职权是受行政委托的情况下，并不免除西安市政府作为复议机关的审查义务，且当发现被申请人不适格的，还应当告知申请人变更被申请人。本案中，西安市政府对此未予审查，即以灞河管委会为被申请人作出复议决定，属于错列被申请人，复议程序违法。原审法院对此未予查明判决认定西安市政府作出的行政复议决定合法，属于认定事实不清，适用法律错误。
根据企业投资项目备案的相关规定，企业投资项目备案，是建设投资项目的前置手续。明江公司向灞河管委会提交《西安明江国际商城立项申请报告》，灞河管委会作出《关于暂缓受理明江国际商城项目备案的通知》，涉及到对明江公司投资项目的建设能否实施的问题。因此，该通知对明江公司的权利、义务产生了实际的影响，属于行政复议的受案范围。江浩公司上诉称该通知本身并未对明江公司的权利义务造成任何影响，不属于具体行政行为，被上诉人西安市政府受理第三人的复议申请违反《中华人民共和国行政复议法》的规定的理由，缺乏依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初237号行政判决；
二、撤销西安市人民政府市政复决字〔2016〕110号行政复议决定；
三、责令西安市人民政府在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费50元，由被上诉人西安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 崔 燕