广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终13号
上诉人（原审原告）聂活槐，男，1971年3月18日出生，汉族，住广东省怀集县。
上诉人（原审原告）黄金英，女，1965年8月10日出生，汉族，住广东省怀集县。
委托代理人石循源，广东国政律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）怀集县国土资源局。
法定代表人黎建华，局长。
委托代理人邓帜宏，该局工作人员。
委托代理人黄成生，广东洊江律师事务所律师。
原审第三人莫其光，男，1961年12月27日出生，汉族，住广东省怀集县。
上诉人聂活槐、黄金英因诉被上诉人怀集县国土资源局、原审第三人莫其光撤销土地登记行政纠纷一案，不服广东省怀集县人民法院作出的（2015）肇怀法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，案涉土地最初是黎源于1994年11月9日通过受让方式取得怀国用（1）字第21445号《国有土地使用证》，证载：土地使用者黎源；地址怀城镇河南农科所；四至为东至小巷，西至巷道，南至聂日槐，北至李汝享；用地面积48平方米。该土地来源于两部分，一部分是怀城镇幸福管理区聂屋队转让给怀城镇中心小学的土地，另一部分是肇国征字（1994）23号《关于怀集县圣火打火机厂用地的批复》征用的怀城镇幸福管理区陈屋队位于农科所地段的土地。2006年10月17日黎源与莫伦畅签订《土地使用权转让合同书》，约定：黎源将座落在怀集县怀城镇河南农科所的土地使用权面积48平方米转让给莫伦畅作为住宅用地，宗地四至：东至小巷，西至巷道，南至聂日槐，北至李汝享。后黎源与莫伦畅共同提交土地登记申请书、土地使用权转让合同书、估价表、土地使用权价格评估委托书、身份证复印件以及发票等材料，向被上诉人申请土地使用权变更登记。被上诉人于2006年10月18日向莫伦畅颁发怀国用（2006）第01228号《国有土地使用证》，同时注销土地使用权人为黎源的怀国用（1）字第21445号土地使用证。2014年4月29日，莫伦畅与莫其光签订《土地使用权转让合同书》，约定：莫伦畅将其座落在怀集县怀城镇河南农科所的土地使用权面积48平方米转让给莫其光作为住宅用地。后莫伦畅与莫其光共同提交土地登记申请书、怀国用（2006）第01228号土地使用证、土地使用权转让合同书等材料，向被上诉人申请办理土地变更登记。经被上诉人审查，作出怀国土资（转）字（2014）155号《关于莫伦畅申请将国有土地使用权转让给莫其光的批复》，同意莫伦畅将其位于河南农科所的土地使用权面积48平方米，转让给莫其光作为住宅用地。2014年6月24日，被上诉人向莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证，同时注销了土地使用权人为莫伦畅的怀国用（2006）第01228土地使用证。
原审法院另查明，1986年12月，上诉人聂活槐在金鸡（地名）申请私人建房用地，于1994年3月29日申领到怀集建（1）字第17298号《集体土地建设用地使用证》，证载四至的北至为陈屋队田边。1994年8月19日，上诉人聂活槐与同胞兄弟聂日槐签订了《宅地调整协议书》，对两兄弟座落在金鸡村门口塘宅地进行调整，并绘制了两户宅地调整后附图。附图显示，调整后聂活槐宅基地的北至是聂日槐。
再查明，1994年11月5日，怀城镇幸福管理区聂屋队（甲方）与怀城镇中心小学（乙方）签订《土地转让协议书》，约定甲方将座落在金鸡村聂屋队（土名黄坭塘）边角地44平方米转让给乙方使用。甲方代表有聂活槐、聂溢槐等四人签名，乙方代表有怀城镇中心小学盖章确认。同时，该转让协议经怀城镇幸福管理区办事处以及怀集县国土局盖章同意。
上诉人聂活槐、黄金英为夫妻关系，于2015年6月29日向被上诉人怀集县国土资源局申请土地异议登记，对原审第三人莫其光持有的怀国用（2014）第00816号土地使用证土地使用权权属来源资料的真实性提出异议。被上诉人怀集县国土资源局于同日为两上诉人出具了《土地异议登记证明》。后两上诉人于2015年7月7日向原审法院提起行政诉讼，请求判决确认被上诉人怀集县国土资源局颁发给原审第三人莫其光的怀国用（2014）第00816号土地使用证违法，并请求判决撤销该证，且判决被上诉人将怀国用（2014）第00816号土地使用证重新确认使用权归上诉人所有。
原审法院认为，本案为土地登记行政纠纷，根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第五条“农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地……由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由同级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。”的规定，怀集县国土资源局是本案适格被上诉人。本案的争议焦点为被上诉人怀集县国土资源局于2014年6月24日向原审第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证的行政行为是否合法的问题。根据原审法院查明的事实，被上诉人为原审第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证属土地使用权变更登记发证行为，根据《土地登记办法》第三十九条“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”的规定，原审第三人莫其光及案涉土地的原使用权人莫伦畅已依该条规定，向被上诉人怀集县国土资源局提交怀国用（2006）01228号土地使用证、土地使用权转让合同书、双方身份证复印件以及相关税费票据等证明材料，申请土地使用权变更登记。被上诉人怀集县国土资源局根据原审第三人莫其光及莫伦畅提交的证明材料，向原审第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证的行为事实清楚，证据充分，程序合法。故此，被上诉人怀集县国土资源局向原审第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证的行政行为合法。上诉人诉称，原审第三人莫其光持有的怀国用（2014）第00816号土地使用证是在受转让之前通过伪造上诉人的签名、报送虚假材料申请办证的事实，因为原审第三人莫其光是与莫伦畅签订土地使用权转让合同书，根本不存在需要上诉人签名的情形，更不存在伪造上诉人的签名的情形。因此，上诉人此诉称没有事实根据，原审法院对此不予采纳。上诉人请求判决被上诉人将怀国用（2014）第00816号土地使用证重新确认使用权归上诉人所有，无事实根据及法律依据，原审法院不予支持。
关于上诉人诉称案涉土地座落位置错误、南至与上诉人土地使用证的北至重叠的问题，从原审法院查明的事实可知，案涉土地来源于肇国征字（1994）23号文件批准征用的怀城镇幸福管理区陈屋队位于农科所地段的土地和怀城镇幸福管理区聂屋队转让给怀城镇中心小学的土地。从1994年11月9日黎源通过受让取得土地使用权时起，土地一直是座落在怀城镇河南农科所，土地南至是聂日槐。虽然上诉人聂活槐持有的1994年3月29日申领到的怀集建（1）字第17298号《集体土地建设用地使用证》北至陈屋队田边，但上诉人已于1994年8月19日与其同胞兄弟签订了《宅地调整协议》，调整后上诉人宅基地北至是聂日槐。由此可见，聂日槐宅基地处于本案案涉土地和上诉人宅基地之间，上诉人的宅基地北至与本案涉案土地南至不存在重叠的问题。
综上所述，被上诉人怀集县国土资源局向原审第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证的行政行为证据充分，手续齐备，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人聂活槐、黄金英的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回上诉人聂活槐、黄金英的诉讼请求。
上诉人聂活槐、黄金英不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决在没有对《土地转让协议书》的真伪和合法性查明的情况下作出判决是错误的。《土地转让协议书》是本案的源头证据，源头证据不合法，后面的一系列办证程序都是非法的。在一审庭审调查中，上诉人针对该证据《土地转让协议书》提出诸多质疑，但原审判决均没有对该质疑予以查明和作出明确的阐述。1.该《土地转让协议书》显示上诉人夫妻俩的签名是伪造的，上诉人在庭审中曾提出要求被上诉人对该《土地转让协议书》涉及上诉人的签名作笔迹真伪鉴定，最终是否由谁申请鉴定则由法院决定。然而原审法院没有采纳上诉人要求笔迹鉴定的意见，实质上原审法院剥夺了上诉人申请鉴定和质证的权利，导致案件事实不清。原审判决第9页简单的认为“该《土地转让协议书》根本不存在需要原告签名的情形，更不存在伪造原告签名的情形”的观点是错误的，因为该《土地转让协议书》是查明土地来源最为关键的证据。该《土地转让协议书》涉及的土地是上诉人俩夫妇和聂溢槐、韦玩四人家庭共同共有的宅基地，要转让必须有该四人的签名才行。2.该《土地转让协议书》明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定，该土地的性质是集体土地，属于上诉人夫妻俩和聂溢槐、韦玩四人家庭共同共有的宅基地，只能在本集体成员内部转让，不能对外转让。本案中的怀城镇中心小学属于公用事业单位，根本就无权来受让该地块。很明显，这是非法买卖土地的行为，但原审判决没有对该《土地转让协议书》的合法问题作出认定。3.《土地转让协议书》显示，该44平方米的地块由怀城镇中心小学以总价2500元（该总价远远低于市场价）受让后，然后以高价2万多元的总价卖出，高出10倍的价钱，明显是倒卖土地牟取暴利的行为。但原审判决没有对此问题做出认定。4.如果怀城镇中心小学要取得该地块，必须先经政府征地补偿这一程序，然后才能由政府以划拨或者出让方式转让给怀城镇中心小学。但本案没有看到此方面的证据予以证明，原审判决也没有对此问题做出阐述和认定。5.该《土地转让协议书》的签订日期是1994年11月5日，而黎源的《私人建房用地申请表》的乡镇或国土所意见栏里显示“同意转让协议”的日期是1994年11月4日。转让协议还没签订，就已经批准建房，明显存在违法。但原审判决根本没有查明此点，更没有作出阐述和认定。6.本案涉及的签名有聂日槐和聂溢槐，聂日槐是不是聂溢槐？原审判决也没有查明。二、原审判决对“涉案地块的来源”没有查明。1.原审判决第6页查明：“该土地来源于两部分，一部分是《土地转让协议书》的44平方米土地：另一部分是肇国征字（1994）23号文征用的4平方米土地。”该4平方米土地的证据材料是被上诉人在超过举证期限后才补充提交的（法律规定：被告应当在答辩期限内提交证据，但该证据是被告在超过答辩期限后的8月20日才补充提交的），这4平方米土地根本不是本案涉及的怀国用（2014）第00816号土地，从图纸可以看到，该征收的4平方米土地根本不在聂屋队的地理位置，是风牛马不相及的两块土地，明显是与本案无关的土地。原审判决根本没有弄清涉案的怀国用（2014）第00816号土地位置，“张冠李戴”的认为涉案的怀国用（2014）第00816号土地就是位于聂屋队位置的那块地，明显是错误的。2.原审第三人持有的怀国用（2014）第00816号土地使用证登记的座落位置是“怀集县怀城镇河南农科所”，与上诉人持有的土地使用证登记的座落位置“怀集县怀城镇幸福居委会聂屋村”是两处不同的位置，两地相距约2-3公里。原审判决认为怀国用（2014）第00816号土地使用证的座落位置就是在聂屋队，缺乏证据支持。在一审庭审中，被上诉人也没有证据证明怀国用（2014）第00816号土地使用证登记的座落位置“怀集县怀城镇河南农科所”与“怀集县怀城镇幸福居委会聂屋村”就是一块地。三、原审判决对于“《宅地调整协议书》确定的南北连接部分是否重叠”的事实没有查明。《宅地调整协议书》是上诉人与聂日槐兄弟之间产生分歧后互相协商确定的，至于是否合法有效不在本案的审查范围，与本案无关；何况聂日槐已经死亡，目前这块地实质由上诉人管理使用中属于上诉人的宅基地。如前所述，征用的那4平方米土地不在本案中怀国用（2014）第00816号土地中，那么原审第三人现在打地基中，必然会按照48平方米的面积打基脚（上诉人在一审中已经提出申请要求原审第三人暂时禁止动工建设），势必会侵占到相连接上诉人土地的北至范围；若不查清，也会给后来邻里关系的处理埋下隐患。在庭审中被上诉人曾经提到其单方面到现场察看过，上诉人提出被上诉人单方面自行察看有失公平公正原则，应当由原告、被告、第三人、法院四方到场查勘才能显示公平公正。但原审法院在没有经过现场查勘也没有委托专业机构进行度量的前提下作出不存在重叠的判决，显然缺乏事实根据。综上所述，原审判决认定事实不清。为维护上诉人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，特向贵院提起上诉，请求撤销原审判决、确认被上诉人颁证行为违法及责令其撤销怀国用（2014）第00816号《土地使用证》。
被上诉人怀集县国土资源局答辩认为，一、上诉人诉请确认答辩人颁发给原审第三人的怀国用（2014）第00816号《土地使用证》违法，并要求撤销怀国用（2014）第00816号《土地使用证》缺乏事实根据和法律依据。1994年11月9日，黎源通过受让方式取得怀国用（1）字第21445号《国有土地使用证》，2006年，黎源将上述土地转让给莫伦畅，并办理了怀国用（2006）01228号《土地使用证》。2014年莫其光通过受让的方式取得上述宅基地使用权，并与转让人莫伦畅共同向答辩人递交所转让宅基地的怀国用（2006）第01228号《土地使用证》、土地登记申请书、土地使用权转让合同书、土地使用权交易代理委托书、广东省非税收入（电子）票据和中华人民共和国税收缴款书等完整的手续材料申请办理土地使用权转让变更登记。答辩人根据转受让双方当事人的申请及提供的有关材料，经审核认为办理变更登记的材料齐全、手续完备，程序合法，遂注销了莫伦畅的怀国用（2006）第01228号《土地使用证》，办理变更登记向原审第三人颁发了怀国用（2014）第00816号《土地使用证》。由此，原审第三人合法取得宅基地，其所持有的怀国用（2014）第00816号《土地使用证》是合法有效的。二、上诉人起诉称其持有的怀建（1）字第17298号集体土地建设用地使用证与原审第三人持有的怀国用（2014）第00816号土地使用证范围存在相互重叠，认为答辩人向原审第三人颁发《土地使用证》违法，并无事实依据。经审核，上诉人起诉及上诉材料提供的土地使用证及其附图与原审第三人第00816号土地使用证附图并不重叠。综上所述，答辩人认为，答辩人为原审第三人办理土地使用权变更登记，发放土地使用证程序合法，材料齐备，符合《土地登记办法》的相关规定，不存在任何违法行为，原审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请肇庆市中级人民法院依法维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人莫其光答辩称，答辩人持有的怀国用（2014）第00816号《土地使用证》是答辩人通过受让方式取得，手续材料齐全，办证程序合法，应受法律保护。事实上，该土地使用权在1994年11月9日由黎源通过受让方式取得，并办理了怀国用（1）字第21445号《国有土地使用证》。2006年黎源将上述土地使用权转让给莫伦畅，并办理了由莫伦畅为使用权人的怀国用（2006）01228号《土地使用证》。2014年4月29日，莫伦畅与答辩人签订了《土地使用权转让合同书》，由莫伦畅将其座落在怀集县怀城镇河南农科所的使用权面积为48平方米的土地转让给答辩人作为住宅用地。并由莫伦畅与答辩人共同提交土地登记申请书、怀国用（2006）第01228号土地使用证、土地使用权转让合同书、土地使用权交易代理委托书、广东省非税收入（电子）票据和中华人民共和国税收缴款书等完整的手续材料，向怀集县国土资源局申请办理土地变更登记。怀集县国土资源局通过审核，依法注销了莫伦畅的怀国用（2006）第01228号《土地使用证》，并向答辩人颁发了怀国用（2014）第00816号《土地使用证》。该《土地使用证》是行政机关依法颁发，答辩人合法取得之证，并无任何不当之处。二、上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。第一，涉案的宅基地来源非常清楚，且经过土地行政部门办证变更。对此，上诉人也心知肚明。首先，黎源于1994年11月9日通过受让方式取得了怀国用（1）字第21445号《土地使用证》后，黎源于2006年10月17日与莫伦畅签订《土地使用权转让合同书》，将上述48平方米的土地使用权转让给莫伦畅作为住宅用地，并办理了怀国用（2006）第01228号《国有土地使用证》。2014年4月29日，莫伦畅又将上述48平方米住宅用地转让给答辩人，并共同办理了相关手续领取了怀国用（2014）第00816号《土地使用证》。第二，因为本案土地不属上诉人转让给答辩人，上诉人无需签名，其是否签名与答辩人完全无关。况且，上诉人根本无法证明答辩人本案中的宅基地是从上诉人手中转让得来的有效证据。第三，上诉人认为本案土地有部分重叠是错误的。因为，本案土地来源于肇国征字（1994）23号文件批准征用的怀城镇幸福管理区陈屋队位于农科所地段的土地和怀城镇幸福管理区聂屋队转让给怀城镇中心小学的土地。从1994年11月9日黎源通过受让取得土地使用权时起，该土地一直是座落在怀城镇河南农科所，且该土地是“南至聂日槐”。虽然聂活槐的怀集建（1）字第17298号《集体土地建设用地使用证》北至陈屋队田边，但上诉人聂活槐于1994年8月19日与其同胞兄弟签订了《宅基地调整协议书》，调整后上诉人的宅基地是“北至聂日槐”。这些，足以证明了上诉人的宅基地与答辩人本案中的宅基地没有任何重叠。三、怀集县国土资源局在本案中的行政行为证据充分，手续齐备，程序合法，适用法律法规正确。怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第21号行政判决书认定事实清楚，证据确凿，适用法律及实体处理正确，还请上级人民法院维持原判。综上所述，特恳请肇庆市中级人民法院根据本案的事实及适用的法律，依法驳回上诉人的上诉请求，以维护答辩人的合法权益。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，本院对原审查明无误事实予以确认。
原审法院查明事实部分不明，本院纠正如下：根据被上诉人提供的证据显示，1994年11月5日，怀城镇幸福管理区聂屋队（甲方）与怀城镇中心小学（乙方）签订《土地转让协议书》，约定甲方将座落在金鸡村聂屋队（土名黄坭塘）边角地44平方米转让给乙方使用。其中甲方代表处签有聂活槐、黄金英的名字，乙方代表有怀城镇中心小学盖章确认。同时，该转让协议经怀城镇幸福管理区办事处以及怀集县国土局盖章同意。原审法院未对上述《土地转让协议书》中聂活槐、黄金英的签名进行查证且聂活槐、黄金英予以否认签名真实性的情况下，不应对该签名效力作出认定。
本院认为，本案审理争议焦点是被上诉人怀集县国土资源局向原审第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证的行政行为是否合法的问题。本案中，被上诉人怀集县国土资源局为第三人莫其光颁发怀国用（2014）第00816号土地使用证属土地使用权变更登记发证行为。根据《土地登记办法》第三十九条“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”的规定，被上诉人怀集县国土资源局发给原审第三人莫其光怀国用（2014）第00816号土地使用证是属于国有建设用地使用权转让的颁证行为，该颁证行为是基于原权属人莫伦畅持有具有法律效力的怀国用（2006）01228号土地使用证及原审第三人莫其光与原权属人莫伦畅之间的合法土地权利转移的相关证明材料，由此，被上诉人怀集县国土资源局经审查作出变更登记行为，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。对于上诉人聂活槐、黄金英提出案涉土地使用权的原始来源不合法的问题，因案涉土地使用权经多次转让现由原审第三人莫其光享有，本案审查的是本次土地使用权变更登记行为是否合法问题，对上诉人聂活槐、黄金英该主张不是本案审查范围，本院不作审查，其可另循法律途径解决。对于上诉人聂活槐、黄金英提出的案涉土地使用权的权属争议问题，因本案为撤销土地登记行为纠纷，对于土地权属的争议问题不是本案审查范围，本院不作审查。原审法院对上诉人聂活槐、黄金英的确权主张作出审查认定的处理不当，本院予以纠正。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人聂活槐、黄金英的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人聂活槐、黄金英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年六月二日
书 记 员 何剑锋
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