四川省绵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）川07行初20号原告:郑德珍，女，生于1951年12月22日，汉族，住四川省三台县。委托代理人：郭小强，三台县法律服务所法律工作者。原告:谢赤旭，男，生于1949年7月3日，汉族，住四川省三台县。委托代理人：郭小强，三台县法律服务所法律工作者。被告:三台县人民政府，住所地四川省三台县北坝镇梓州干道16号。法定代表人：吴明禹，该县县长。委托代理人：唐加贵，该政府工作人员。委托代理人：胥彬，四川博思律师事务所律师。被告:三台县农业局，住所地四川省三台县北坝镇北泉路。法定代表人：胡永兴，该局局长。出庭负责人：刘圣繁，三台县农业局副局长。委托代理人：许怀军，四川临龙律师事务所律师。第三人：三台县八洞镇八洞村一组。负责人：银海，该组组长。原告郑德珍、谢赤旭诉被告三台县人民政府、三台县农业局农业行政管理其他（农业）行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。原告郑德珍及其委托代理人郭小强，原告谢赤旭及其委托代理人郭小强，被告三台县人民政府法定代表人吴明禹因故不能参加庭审，其委托代理人唐加贵、胥彬，被告三台县农业局出庭负责人刘圣繁、委托代理人许怀军及第三人三台县八洞镇八洞村一组组长银海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑德珍、谢赤旭诉称：1997年原告与第三人签订了《土地承包合同》，约定承包期限从1997年至2027年，同时被告向原告发放了《农村土地承包经营权证》。2004年核发二轮农村土地承包经营权证时，第三人以核证为由让原告交回了《经营权证》，原告按要求缴纳了10元办证费用，此后未再向原告发放新的《经营权证书》，后原告发现其承包土地已经由他人承包耕种和使用。2014年新一轮承包土地确权发证开始，原告又继续向第三人和被告主张权利，但均未果。原告与第三人签订了《承包合同》至今仍未履行到期，且未终止或解除。由于被告系《经营权证》发放机关，在2004年换证期间，未按规定向原告发放《经营权证》，致使原告丧失了承包经营权力，故应依法给予原告办理发放《经营权证》。第三人非法剥夺原告承包经营权，违法调整原告承包土地，故而应依法返还或恢复原告的承包土地。综上，原告为维护自身合法权益，故依照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》之规定，诉请判令被告依法给予原告发放《农村土地承包经营权证》。被告三台县人民政府辩称:一、被答辩人已经不具有农村土地承包的主体资格。被答辩人郑德珍于2015年7月17日因征地由农业居民家庭户转为非农业居民家庭户，被答辩人谢赤旭于1982年12月28日招收为公办小学教师，二人均非三台县八洞镇八洞村一组集体经济组织成员，依照《农村土地承包法》第五条及《农村土地承包经营管理办法》第二条、第二十条之规定，二原告已不具有承包该集体经济组织发包的农村土地，也无权取得诉争土地承包经营权证。二、被答辩人提起的诉讼早已超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定除外。被答辩人早在2002年就知道自己的土地被调给他人，2004年未取得《农村土地承包经营权证》，如果是因为答辩人不予办证的行政行为，被答辩人应当按法律规定的期限提起诉讼，被答辩人的诉讼请求早已超过起诉期限。三、答辩人不是本案适格的被告，被答辩人的承包土地被收回或调给他人的行为是民事行为。被答辩人的承包土地在2002年左右被村民小组收回或进行调整，根据发包方和承包方签订的《土地承包合同》的性质是平等主体之间的民事行为，不是行政行为，应通过民事程序解决。颁发农村土地承包经营权证的程序是由发包方提出并报送相关资料，答辩人、农业行政主管部门、乡镇人民政府根据报送材料进行审核，是一种形式要件审核，只要材料符合规定，就予以发证。至于是否对发包方收回或调整了土地进行审查，不属于行政机关的法定职责。因此，本案的实质是发包方和承包方之间的承包合同纠纷，答辩人不是本案适格的被告。综上所述，被答辩人所述行为不是行政行为，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。被告三台县农业局辩称，被告三台县农业局同意被告三台县人民政府的意见，补充答辩如下：一、本案中谢赤旭不是适格的原告。根据原告郑德珍的上访陈述以及土地发包人的台账记载，郑德珍家庭承包户由3人构成，包括郑德珍、郑德珍的母亲、郑德珍的儿子，不包括谢赤旭，谢赤旭在《土地承包合同》上的签字只是代表他们家庭的签字，谢赤旭当时的身份是人民教师，在二轮承包土地时，既不符合土地承包人资格，也没有向发包人申请承包土地，所以谢赤旭不是本案适格的原告。二、我单位发放《农村土地承包经营权证》有严格的申请程序，原告请求办理《农村土地承包经营权证》，应当按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定提供相应的材料，并由所在的村集体组织层层上报，但答辩人至今未收到该村集体组织申请办证的上报材料，原告主张办证无事实依据，也无法律依据。三、根据答辩人的调查了解：郑德珍1997年承包了八洞村3人户的土地2.11亩，从2001年开始郑德珍未缴纳相应税费和双提款，明确向发包人表示放弃土地承包权，到2002年已经将承包的土地全部退回，2004年发包人由将其放弃的土地发包给了其他村民，郑德珍也未提出任何异议。村社集体组织按照《村民委员会自治法》和《农村土地承包法》既是土地所有权人，也是土地发包人，依法享有的自治权答辩人无权干涉，依法收回土地、改变承包关系完全是集体组织自治范围内的事项。没有了土地，就失去了请求办理《农村土地承包经营权证》的基础条件。2011年，郑德珍就其承包土地一事向八洞镇政府、三台县人民政府、三台县县委上访，要求解决其土地承包权问题，由县委将该上访件转八洞镇政府处理。2011年7月11日，八洞镇政府与郑德珍达成了《关于解决郑德珍失地信访上访问题的调解意见》：“1、镇人民政府对郑德珍失地问题作了一次性终结解决的调解意见，给郑德珍解决一个低保指标，标准为300元，低保费每月不足300元时，由镇人民政府从其他资金渠道补足每月300元。郑德珍必须承诺不再上访。2、低保费用不足300元部分，每年分两次算账（即6月底和12月底）。”郑德珍签字同意该处理意见，镇人民政府也按照该意见履行了义务，至此，关于郑德珍土地问题已经处理完毕。四、原告的主张也已经过了诉讼时效。原告在2002年就已经明知土地由村民委员会发包给了其他村民，一直到2011年时未提出异议，2011年时原告就土地问题进行信访，2011年7月11日，又与八洞镇人民政府达成了调解协议，并签字同意。现在就其办理《农村土地承包经营权证》提出诉讼，已经超过了法律规定的诉讼时效。综上所述，原告请求答辩人颁发《农村土地承包经营权证》无事实依据和法律依据，应当依法驳回原告的诉讼请求。第三人三台县八洞镇八洞村一组述称，同意被告三台县人民政府、三台县农业局的意见，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：原告郑德珍与原告谢赤旭系夫妻关系，二人于1972年7月27日办理结婚登记。1982年，原告谢赤旭被三台县文教局录用为公办小学教师，原告谢赤旭由农业人口转为非农业人口。1997年8月31日，原告谢赤旭与三台县八洞镇八洞村一社签订《土地承包合同》，约定三台县八洞镇八洞村一社作为发包方，将耕地2.17亩发包给原告谢赤旭签字代表的3人(包括原告郑德珍)家庭户耕种，期限从1997年8月31日至2027年8月31日。后，三台县八洞镇八洞村一社对原告郑德珍家庭户承包的土地进行了调整。2009年4月起，原告郑德珍开始失地信访上访，反映自己和母亲的土地被三台县八洞镇八洞村一社无故调给他人，要求解决失去土地的问题。2011年7月30日，三台县八洞镇人民政府与原告郑德珍、谢赤旭共同协商，达成了《三台县八洞镇人民政府关于解决郑德珍失地信访上访问题的调解意见》，约定：“1、镇人民政府对郑德珍失地问题做出一次性终结解决的调解意见，给郑德珍解决一个低保指标，标准为每月300元，低保费每月不足300元时，由镇人民政府从其他资金渠道补足每月300元。郑德珍必须承诺不再信访上访。2、低保费用不足300元部分，每年分2次算账（即6月底和12月底）。”原告谢赤旭代原告郑德珍在“当事方意见”处签署意见：“1、本人和母亲二人的土地无故调销是事实。（所有证据齐全）。2基本同意政府调解意见。谢赤旭代郑德珍签字15/9”。2012年、2013年、2014年度，原告郑德珍均被列为第三人三台县八洞镇八洞村一组最低生活保障对象。2016年1月28日，三台县人民政府信访事项复查复核委员会向原告谢赤旭作出《申请复查不予受理告知书》，告知原告谢赤旭，原告谢赤旭与三台县八洞镇八洞村一社签订了《土地承包合同》，三台县人民政府信访事项复查复核委员会根据《信访条例》第十五条、第二十一条之规定，决定对原告谢赤旭反映农村土地承包问题不予受理。2016年4月29日，被告三台县农业局作出《三台县农业局关于八洞镇八洞村一社郑德珍农村土地承包信访问题的调查回复》，对原告谢赤旭反映“郑德珍等人农村土地承包问题”进行了调查回复。后，原告郑德珍、谢赤旭诉至本院，请求判令被告依法给予原告发放《农村土地承包经营权证》。以上事实，有当事人的陈述、结婚证、《关於招收谢赤旭同志为小学教师的通知》、《土地承包合同》、《三台县八洞镇人民政府关于解决郑德珍失地信访上访问题的调解意见》、《三台县农村居民最低生活保障对象花名册》、《申请复查不予受理告知书》、《三台县农业局关于八洞镇八洞村一社郑德珍农村土地承包信访问题的调查回复》等证据在案佐证，足以认定。本院认为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15各工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”，本案中，原告谢赤旭与三台县八洞镇八洞村一社签订《土地承包合同》后，三台县八洞镇八洞村一社对原告郑德珍家庭户承包的土地已进行了调整，目前原告对《土地承包合同》所载明的土地并未实际享有承包经营权，原告虽称该土地调整系违法调整，但三台县八洞镇八洞村一社对原告郑德珍家庭户土地调整是否合法不属于行政诉讼案件的受案范围，原告可依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》之规定另行提起民事诉讼。故现原告与被告发放农村土地承包经营权证的行政行为之间无法律上的利害关系，即原告在本案中不是适格的主体。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，裁定如下：驳回原告郑德珍、谢赤旭的起诉。本案已收案件受理费50元，退还原告郑德珍、谢赤旭。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长  陈 幽审 判 员  夏春梅审 判 员  严皓月二〇一七年六月二十九日法官助理  冯小娇书 记 员  陈 莹