重庆市綦江区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）綦法民初字第01105号
原告重庆市正通房地产开发有限公司，住所地重庆市綦江区文龙街道安厦路89-32#，组织机构代码20345256-8。
法定代表人张昌华，该公司经理。
委托代理人任志刚，重庆展图律师事务所律师，一般授权代理。
委托代理人罗江启，重庆展图律师事务所律师，一般授权代理。
被告重庆市綦江区人民政府文龙街道办事处，住所地重庆市綦江区文龙街道长生路8号，组织机构代码00931307-0。
法定代表人胡梅，该办事处主任。
委托代理人吴定开，男，该办事处副主任，住重庆市綦江区，一般授权代理。
委托代理人杨晓红，男，该办事处综治办工作人员，住重庆市綦江区，一般授权代理。
原告重庆市正通房地产开发有限公司（以下简称正通公司）诉被告重庆市綦江区人民政府文龙街道办事处（以下简称文龙街道办事处）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2014年1月23日立案受理后，依法适用简易程序由代理审判员杨丽容独任审判，后因双方争议较大，依法转为普通程序，由代理审判员杨丽容担任审判长，与人民陪审员许范明、陈乐惠共同组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告法定代表人张昌华及其委托代理人任志刚、罗江启，被告委托代理人吴定开、杨晓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2003年11月15日，原綦江县古南镇人民政府（以下简称原古南政府）与原告第二分公司签订《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》，当时火车站片区属于原古南政府旧城改造区域，原古南政府具有一级开发权。协议书约定，原古南政府将綦江区火车站片区二、三号地块约38亩的开发权出让给乙方进行开发建设，该宗地块建设中的拆迁、土地征用、安置补偿等手续由原古南政府代原告办理，由原告承担支付相应费用。后因原告第二分公司没有主体资格，2003年11月23日在重庆首届小城镇招商洽谈会（重庆高新区会展中心）上以原古南政府为甲方原告为乙方重新签订了同样约定内容的意向协议书。协议书签订前后，原告按照协议约定先后支付给原古南政府相应费用共计人民币330000元。原綦江县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土房管局）在正式协议签订后随即对该地块的国有土地使用权出让进行了公告，后无人参与拍卖，原告中标（但因故未签订国有土地使用权出让合同）。其后，原告购买了大量钢材及施工工程机具积极准备施工，却由于渝黔高铁修建可能涉及占用该地块，导致原古南政府迟迟不能为原告办理相关手续（含与原告签订国有土地使用权出让合同），本案合同履行由此成为遗留问题。现已经确认渝黔高铁修建不再占用前述地块，但被告因各种原因，经原告多次理论，虽经相关领导多次批示处理，但仍不能履行合同约定义务，已经给原告造成巨大损失。原告与原古南政府签订协议书合法有效，且原告已经依法中标取得协议约定地块的国有土地使用权，现因原古南政府被撤销，应由被告依照合同约定履行相应义务。为此请求法院判决被告立即履行原古南政府与原告于2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》约定义务——即为原告办理协议书约定地块建设的拆迁、土地征用、安置、补偿等手续并将协议书约定地块交付原告开发建设；诉讼费由被告承担。
为证明其主张，原告向本院提交以下证据：
1.《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》复印件，拟证明：2003年11月15日原古南政府作为甲方，正通公司第二分公司作为乙方，双方就綦江县火车站片区二、三号地块的开发权出让事宜达成意向性协议。
2．《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》原件，拟证明：因为正通公司第二分公司没有主体资格，另于2003年11月23日以原古南政府为甲方、原告为乙方重新签订了与证据1内容基本一致的意向协议书。
3.《国有土地使用权出让公告》，拟证明：2003年11月24日，县国土房管局对綦江火车站规划片区编号为二、三号地块进行公示出让，将报名时间、出让年限、出让底价、土地用途等进行公告。
4.收款单位为“綦江县古南镇财政所”的重庆市非经营性结算统一收据原件一张，拟证明：原告2002年11月11日已向原古南政府交纳50000元土地使用权出让金。
5.收款单位为“原古南政府城镇建设和管理办公室（以下简称原古南政府城建办）”的收据原件五张，拟证明：原告已于2003年向原古南政府交纳130000元土地使用权出让金。
6.原古南政府城建办2004年10月18日出具的说明原件一张，拟证明：原告已向原古南政府交纳150000元土地出让金。
7.五份文件的复印件，分别为《县委、县政府关于古南镇火车站片区改造现场办公会议纪要》（綦会纪（2000）第1号）、《綦江县计委关于同意原古南政府对火车站片区进行改造综合开发建设项目立项的通知》（綦计发（2000）60号）、《綦江县城乡建设委员会关于报批古南镇火车站片区修建性详细规划的请示》（綦建委（2000）234号）、綦江县人民政府关于同意古南镇火车站片区修建性详细规划的批复》（綦府发（2000）225号）、《县政府关于火车站片区改造建设专题会议纪要》，拟证明：本案讼争地块符合规划建设要求，原古南政府对该地块具有一级开发权。
8.原古南政府与綦江县明全房地产开发有限公司签订的《合同书》复印件，拟证明：原古南政府有权出让土地开发权，该合同的内容和情况与本案相似，原古南政府具有一级开发权，有权出让土地，无需进行土地招拍挂，也无需县国土房管局同意就可签订出让合同。
9．2005年11月23日原古南政府城建办出具的关于火车站二、三号地块意向开发协议的《说明》原件，拟证明：被告认可意向协议书的有效性。
10.《綦江县财政局关于撤销古南镇三江镇设立古南文龙三江街道办事处资产负债及财力划分的通知》（綦财发（2007）190号），拟证明：文件明确原古南镇的债权债务由被告承继，被告是本案的适格被告。
11、《关于火车站片区有关问题的请示》（文龙街办文（2011）7号）以及县政府的回复，拟证明：被告因协议履行的问题向綦江县政府请示，县领导2011年1月18日批示“请县国土局牵头，文龙街道配合处理遗留问题，该地块规划因高铁站修建已发生变化，待新规划修编完成，审批后，再启动建设”，以及被告是本案的适格主体。
12.文龙街道办事处于2011年11月1日对正通公司的回复，拟证明：被告是适格被告；
13.《县国土房管局关于原火车站片区二、三号地块有关问题的复函》，拟证明：原告多年来一直为解决协议履行问题而努力。
14.《重庆市綦江区信访办公室关于交办正通公司信访事项的函》（綦信办交信字（2014）3号）文件，拟证明：原告努力解决问题并向相关部门反映情况。
15.火车站片区详规总平面图4-1复印件，以及照片3张（照片内容为通惠管委会的规划图纸），拟证明：本案讼争地块原来没启动是因为渝黔高铁需要占用该地块，但是现在渝黔高铁已不占该地块，该地块已经可用于商住开发。
被告辩称，一、被告不是本案适格被告：1.被告是重庆市綦江区人民政府的派出机构，不是一级政府组织，不具有独立的民事主体资格；2.被告没有与原告签订过出让建设用地的合同，不是合同的一方，依据合同相对性原则，与原告无直接利害关系；3.被告不是原古南政府的承继单位。二、原县国土房管局2003年11月24日发出的《国有土地使用权出让公告》后，原告并没有中标，也就没有可能与土地出让人签订建设用地出让合同。2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》不是原告与出让人签订的出让合同，依法不能得到履行。因此，请求法院驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。
为证明其主张，被告向本院提交以下证据：
1.终止意向协议通知复印件。拟证明：原古南政府已于2004年3月12日向原告发出终止意向协议书的通知。
双方提交的上述证据，经庭审质证，被告对原告提交的证据2、3、10、11、12、13真实性无异议；对证据1认为是复印件，不认可真实性；对证据4真实性有异议，认为无法核实是原告交的；对证据5真实性有异议，认为交款单位显示是张昌华而非原告，而且如果是交该地块定金，收款人应该是綦江国土局而非收据上的原古南政府城建办；对证据6真实性有异议，原告未提供该150000元的收据，不认可收到150000元，该证据与本案无关联性，也没有合法性；对证据7认为是复印件，不发表质证意见；对证据8认为合法性难以确定，且不合法的合同也存在已被履行的情况，同时合同与本案无关联性，根据法律规定本案诉争的土地是私营性土地，必须进行招拍挂，而出让方的主体不应是原古南镇政府，只有綦江国土资源局才有资格出让土地；对证据9认为都只是城建办或城建科盖的章，不能代表綦江国土局和文龙街道办事处，真实性也无法确认，不能证明意向协议是否有效；对证据14无原件，无法核实真实性，不具有关联性；对证据15来源无法核实，规划图纸来源应该是规划局才合法，也不能证明原告主张的事实，不具有关联性。原告对被告举示的证据1认为是复印件，对真实性有异议，不认可收到该通知。
被告对原告提交的证据2、3、10、11、12、13真实性无异议，本院予以确认。原告提交的证据1虽为复印件，但结合被告认可的证据2能够反映出原告与原古南政府协商的过程，且原告也对此进行合理解释，本院对其效力予以确认；证据4、9为原件，能够与其他证据相互印证，本院予以采信；证据5被告认为真实性无法确认，且交款单位显示是张昌华而非原告，但结合证据2可以认定张昌华是原告的委托代理人，本院予以采信；证据6被告不认可其真实性，认为原告未举示该150000元的收据，不认可收到150000元，但被告未向本院申请鉴定也未举示证据予以反驳，本院对该份证据的真实性予以确认，但对原告主张依据该“说明”证明已向原古南政府另交纳150000元土地出让金的事实，因原告未另外举示收据等证据佐证，对这一事实本院不予认可；证据7均为相关行政机关公文，各文件之间具有连贯性并能够相互印证，且能够得到原告举示的其他证据原件佐证，本院予以采信；证据8与本案不具有关联性，本院不予确认；证据14能够得到其他证据佐证，本院予以采信；证据15真实性难以确定，本院不予采信。被告举示的证据1真实性难以确定，本院不予采信。
根据上述认定的证据及双方当事人的陈述，本院确定以下事实：2000年1月原綦江县委、县政府主持召开了关于火车站片区改造有关问题的会议，会议同意原古南政府对火车站片区进行集中统一改造，决定赋予原古南政府对火车站片区的土地一级开发权，并对规划等作出要求。2000年3月原綦江县计划委员会印发《綦江县计委关于同意原古南政府对火车站片区进行改造综合开发建设项目立项的通知》（綦计发（2000）60号）同意原古南政府对火车站片区进行改造综合开发建设项目立项，文件载明“该片区建筑面积为110000㎡，其中商业用房20000㎡，住宅用房80000平㎡……”。2000年11月原綦江县城乡建设委员会向原綦江县政府报批火车站片区修建性详细规划，该规划于同月获得原綦江县政府同意。2004年，原綦江县委、县政府主持召开了火车站片区改造建设工作专题会，会议对火车站片区规划以及招商引资提出进一步要求，并决定“鉴于县政府已赋予原古南政府对火车站片区土地的一级开发权，该片区改造建设过程中有关土地出让金的收取由原古南政府自行确定，但应按相关规定进行公示”。
另查明，2003年11月15日原古南政府作为甲方，正通公司第二分公司作为乙方签订火车站片区二、三号地块开发意向协议书，后因原告认为分公司没有主体资格，遂于2003年11月23日以原古南政府为甲方、原告为乙方重新签订意向协议书，协议内容与前述意向协议书内容基本相同，约定“一、甲方将綦江县火车站片区二、三号地约38亩的开发权出让给乙方进行开发建设……二、綦江县火车站片区二、三号地块的开发建设乙方向甲方包干缴纳土地出让金40万元……六、为表明乙方的履约诚意，乙方应在签订本协议之日向甲方支付定金10万元。并由甲方将该宗地出让情况进行公示，公示期满后，如有其他开发商参与竞争，该宗地即进行公开拍卖。如乙方未能中标，则甲方应将定金无条件退换乙方，终止本协议。如该宗地公示期满，无其他开发商参与竞争，甲乙双方按本协议之约定签订正式协议……”。2003年11月24日，县国土房管局将綦江火车站规划片区编号为二、三号地块国有土地使用权进行公示出让，将报名时间、出让年限、土地用途等进行公告，其中土地用途为“按县府有关文件确定的商业、住宅进行建设”。原告先后向原古南政府交纳定金180000元。之后，原告因为该意向协议的履行问题，多次向原古南政府以及相关部门反映。被告于2011年1月向綦江县政府请示关于火车站片区开发的有关问题，綦江县政府主管领导批示“请县国土房管局牵头，文龙街道配合处理遗留问题，该地块规划因高铁站修建已发生变化，待新规划修编完成，审批后，再启动建设”。区国土房管局于2013年8月12日向原告发出关于原火车站片区二、三号地块有关问题的复函，内容为“根据国家经营性用地必须招拍挂出让的规定，你司虽于2003年与原古南政府就原火车站片区二、三号地块的开发问题签订了意向性协议书，但你司并未取得该地块的国有建设用地使用权。因此，如你司有意参加火车站片区开发，则必须通过招拍挂获得国有建设用地使用权。请你司待火车站片区的房屋征收工作完成后，密切关注该片区的土地招拍挂出让信息，及时参与土地招拍挂，合法取得该片区地块的国有建设用地使用权”。
又查明，2007年原古南镇被撤销后一分为二，设立古南街道和文龙街道，古南街道办事处和文龙街道办事处在撤销古南镇的基础上设立，对原古南镇的债权债务先按属地化分配，再行平均分配。本案涉及的火车站片区属于文龙街道办事处行政区域范围。
本院认为，原古南镇被依法撤销后一分为二，设立古南街道和文龙街道，文龙街道办事处系原古南镇被依法撤销并新设文龙街道后设立，原古南镇债权债务先按属地原则进行分配，而本案涉及的讼争地块属于文龙街道办事处行政区域范围，结合原告举示的证据，原古南政府与原告签订的意向协议书理应由文龙街道办事处承继其权利和义务。文龙街道办事处作为人民政府的派出机关，能够独立承担民事责任，故被告文龙街道办事处系本案适格主体。从原告与原古南政府2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》内容来看，该协议约定了出让土地的面积、位置、价款、付款方式等具体内容，但协议书明确约定只有将来在满足一定条件的情况下才签订正式协议，即前述协议仅是一份意向性协议，其仅产生在满足约定条件下要求对方订立正式协议的义务。至于原告提出在原綦江县国土房管局就讼争地块进行公告后，双方已达成一致意见，双方并未签订正式协议的原因是以该意向协议书为正式协议，不需另行签订正式协议，但未举示充分有效的证据予以证明，且被告对此不予认可。另外，本案讼争地块涉及经营性用地，早在2002年国土资源部就发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，明确规定经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。故原告应当向本院举示中标通知书或者成交确认书等证据，佐证其提出的“与被告以该意向协议书为正式协议”的主张，证实其享有讼争地块的使用权，但原告并未举示相关证据，故本院对此意见不予采信。现原告仅凭该意向性协议要求被告履行交付土地等义务，显然没有法律依据，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国民法通则》第五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告重庆市正通房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费7300元，由原告重庆市正通房地产开发有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。上诉期满后七日内仍未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。双方当事人在法定上诉期内均未提出上诉或仅有一方上诉后又撤回的，本判决发生法律效力。
审 判 长 杨丽容
人民陪审员 许范明
人民陪审员 陈乐惠
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 兰云星