山东省临沂市河东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河行初字第16号
原告付绍莲（常用名付少莲），女，1967年3月31日生，汉族，莒南县人，居民。
委托代理人刘圣英，山东方远律师事务所律师。
委托代理人徐霞，山东方远律师事务所律师。
被告莒南县人民政府。
法定代表人赵西平，县长。
委托代理人张为贵，莒南县房屋征收补偿办公室副主任。
第三人杜洪省，男，1972年12月4日生，汉族，莒南县人，居民。
委托代理人范敏，山东羲之律师事务所律师。
原告付绍莲不服被告莒南县人民政府作出的行政决定，于2013年10月17日向莒南县人民法院提起诉讼。莒南县人民法院受理后，报请临沂市中级人民法院审理或指定管辖。2013年12月9日临沂市中级人民法院作出（2013）临行初字第253号行政裁定书，裁定该案由临沭县人民法院管辖。临沭县人民法院于2014年2月10日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月10日公开开庭审理了本案，2014年5月8日作出（2014）沭行初字第26号行政判决书，判决“撤销被告莒南县人民政府作出的嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）中将争议房屋拆迁后安置给第三人杜洪省的具体行政行为”。后第三人向临沂市中级人民法院提起上诉，2014年8月5日，临沂市中级人民法院作出（2014）临行终字第105号行政裁定书，裁定“一、撤销临沭县人民法院（2014）沭行初字第26号行政判决；二、本案由临沭县人民法院重新审理”。后临沭县人民法院报请临沂市中级人民法院审理或指定管辖。2014年10月23日临沂市中级人民法院作出（2014）临行初字第389号行政裁定书，裁定该案由河东区人民法院管辖。本院于2015年2月12日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月3日公开开庭审理了本案。原告付绍莲及其委托代理人刘圣英、徐霞，被告莒南县人民政府委托代理人张为贵，第三人杜洪省及其委托代理人范敏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告莒南县人民政府为对原莒南县塑料厂家属院进行拆迁，于2012年5月30日对原莒南县塑料厂北家属院房屋情况予以公示，公示期为7天（2012年5月31日—6月6日18：00），在该公示中将自北向南数第四排东起第二户（一间正屋、配房一间）公房确认原住户为第三人杜洪省，2012年6月12日，对涉案房屋住房、配房面积予以摸底公示，但没注明公示期间，2012年7月30日，被告依据其作出的公房处置意见，按照评估公司评估的市场价由住户购买，收取了第三人杜洪省缴纳的17925元公有住房处置款。2012年8月6日，被告公告了《莒南县原塑料厂片区房屋征收补偿方案》（征求意见稿）期间30天，按照该意见稿规定进行征求意见。2012年9月，原告找被告反映情况，对涉案房屋提出异议。2012年9月11日，被告以“莒南县老城提升改造专线办公室第（27）期会议纪要”【该纪要的第（二）条第2项“……，对于杜洪省、付少莲有争议的房屋征收安置问题，对安置楼进行搁置，等进入司法程序解决后予以安置，不得影响征收安置程序的进行。”的形式决定暂不对涉案房屋予以安置；2012年9月17日被告以“莒南县老城提升改造专线办公室第（28）期会议纪要”【该纪要的第（二）条第2项“……，对于杜洪省、付少莲有争议的房屋征收安置问题，由杜洪省对安置楼选楼号，签协议，暂不给予楼房钥匙。”的形式决定允许第三人参与选房，2012年9月21日第三人参与选房后所选房号为安置楼的一单元四层401室。2013年10月10日原告以被告上述行政行为侵犯其合法权益为由，向法院提起诉讼，请求撤销被告将诉争房屋处置给第三人的具体行政行为。
被告莒南县人民政府向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、照片（公示）一组，证明被告对公房情况进行公示。证据2、对证据1进行张贴的照片，证明证据1的真实性。证据3、对公房情况进行第二次公示（未确切名单）及张贴照片，证明被告对公房情况第二次公示。证据1-3共同证明被告对涉案房屋所在片区的住户情况进行摸底调查，并予以公示，同时公示时告知对公示情况有异议者在7日内向征收安置处予以反映。在此期间内原告没有提出异议。证据4、安置方案征求意见稿及公告，证明2012年8月6日对安置方案进行公示；答辩状中2012年7月18日属于打印错误，该方案是对整个片区一个补偿安置方案以及补偿的标准，并没有针对每一个具体的住户，而且这仅是一个征求意见稿。证据5、会议纪要A、会议纪要B，在摸底公示后，原告没有提出异议，后来在2012年9月原告对涉案的房屋主张权利，所以召开相关会议时，涉及本案房屋的征收安置只是先由第三人选楼号，未签订具体安置协议，待司法程序启动确定后，再进行具体的安置，证明老城提升改造专线关于住户争议的处理意见。
被告以上述证据证明其对涉案房屋使用权处置的具体行政行为。
原告付绍莲诉称，原告与第三人均系原莒南县塑料厂的职工，1996年12月，原莒南县塑料厂收取原告住房集资3000元后，将位于家属院自北向南数第四排东起第二户（一间正房、一间厨房）的两间房屋分给原告。2002年第三人多次提出向原告借用房屋，因是单位同事，平时关系较好，原告就答应了第三人借房的请求。后单位于2005年破产，原告于2006年去临沂照顾孩子上学，之后一直居住在临沂。2012年7月，被告对单位家属院旧房拆迁改造时，因原告不在莒南，没有得到通知，不知道拆迁一事，而第三人竟趁此机会私自用原告的房屋申请拆迁分房。被告没有认真调查核实，于2012年7月30日收取了第三人17925元的公有住房处置款，将原莒南县塑料厂分给原告的房屋处置给了第三人。原告于2012年9月得知房屋拆迁一事时，被告的房屋征收补偿决定已经做出。原告随即将实际情况反映给被告，被告得知后，虽停止与第三人签订房屋拆迁补偿协议，但迟迟没有撤销其做出的将原告的两间房屋处置给第三人的具体行政行为，致使原告无法得到拆迁补偿安置。综上，被告将原告的两间房屋处置给第三人的具体行政行为是违法的，其行为损害了原告的合法权益，特诉至法院，请求法院依法审理、公正裁决。
以上主张，原告付绍莲向法庭提交了如下证据：证据1、1996年12月4日原莒南县塑料厂向原告收取住房集资款3000元时出具的收款收据一份，证明原告取得争议房屋的依据。证据2、交接表一份，2007年3月14日，付绍莲的住房集资并没退还，证明原告并没有搬迁退房，房屋所有权仍是原告。证据3、2012年7月30日，莒南县老城提升改造专线收取第三人杜洪省原塑料厂公有住房处置款17925元的收款收据一份，证明被告的具体行政行为损害了原告的合法权益。
被告莒南县人民政府在法定期限内提交答辩状，辩称，原莒南县塑料厂片区位于嵋山路北，温泉路东，片区改造于2012年6月启动，涉及塑料厂家属院42户住户、在水一方楼房、原塑料厂厂房及温泉居12户居民。经过调查摸底及职工代表提供的情况，塑料厂家属院共有住户42户，并对原塑料厂住宅区房屋居住情况进行了公示，同时将塑料厂北家属区房屋进行了公示，在公示期间将有异议的情况进行了复核，当时原告未提出异议。同年8月6日公示了嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿），按照规定进行征求意见，原告亦未提出异议。我方于2012年7月30日依据公房处置的意见，按照评估公司评估的市场价由住户购买，然后根据房屋征收补偿安置方案进行补偿安置。2012年9月原告来反映情况，我方认为该房屋有异议，并在9月17日莒南县老城提升改造专线会议上，对杜洪省、付绍莲有争议的房屋，由杜洪省选号，暂不分配；9月20日房屋签订协议并选房时只参加抓阄进行选房，安置楼为一单元四层401室，未签订协议，待房屋无争议后签订协议，争议双方经过多次协商未达成一致，所以未签订房屋征收安置协议。
第三人杜洪省述称，一、原告不具备行政诉讼主体资格。原告诉状中所涉及的安置房属于公有住房，不属于原告的私人财产，原告也没有房产证权利证书。原告只是曾经住过塑料厂的公房，但没有取得所有权。涉及到本案的房子，老城改造指挥部统一对职工安置，原告无权对公有房屋主张所有权，更无权以原告的身份提起诉讼，原告不具备行政诉讼主体资格，应当依法驳回其诉讼请求。二、原告起诉我属于错列诉讼主体。我所居住的房子属于原塑料厂的公有房屋，当时居住也是因我们夫妻二人均为该厂职工而申请的闲置房，我居住涉案房屋与原告无任何关系，更不存在借用其住房一说。原告将我列为第三人属于错列诉讼主体，应当依法驳回。三、原告所诉之争议不属于行政诉讼受理范围。根据原告所诉，该房屋系借用，那么借用人损害了出借人的利益属于民事侵权范围，不属于行政诉讼受理范围。原告所提及的“住房集资”属于塑料厂破产清算范畴，塑料厂已经于2005年破产，早已经清算完毕，原告没有在破产时主张权利，反而挖空心思妄图争我应得的安置房。综上所述，请人民法院依法查明事实，判决驳回原告诉讼请求。
第三人向法庭提交了如下证据：证据1、处置款收款收据，证明第三人交公有住房处置款17925元，证明房屋系公有住房处置。证据2、住房证明，证明第三人一直居住公有住房系单位安排与原告无关。证据3、收条及发票，证明第三人交纳电费、线路改造费等单据，第三人系单位安排居住公有住房。
在审理过程中，本院依法对被告所作的具体行政行为的合法性进行了审查，对原、被告及第三人提交的上述证据进行了质证。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2、3原告并不知情，无法确定其真实性，对公示的地点和时间以及范围有异议，因原塑料厂于2005年已经破产，相关职工各奔东西，另谋工作，因此在张贴相关公示的时候，应该考虑到上述因素，应在报纸等范围比较广的地方进行公示，而被告显然仅仅是在塑料厂的原厂区进行了张贴，而且公示的时间过短，无法保护原告的合法利益；证据4被告主张公示补偿安置方案的期间为2012年8月6日至2012年9月6日，但其在2012年7月30日就将原告的房屋处置给了第三人，收取了第三人的房屋处置款，显然被告的行政行为程序违法，损害了原告的合法利益。即使按照该方案的公示时间，原告于2012年8月27日得知房屋拆迁安置一事，并向被告当天提出异议，原告于2012年8月31日向拆迁办提交证据，也就是说按照被告主张的公示时间原告在此期间提出异议，而被告仍让第三人参加了选房的程序；证据5真实性无异议，原告提出异议后，被告仍然让第三人选楼号签协议，被告的行为进一步损害原告的合法权益。综上，结合被告安置公告内容，多次提到向单位缴纳集资款事实，进一步证实被告对这一个拆迁的片区安置的前提并不需要有房屋产权证明，其安置的对象包括了像原告一样原来向塑料厂缴纳住房集资款的人员。被告证据（2012年9月11日在这会议记录）中提到原告与第三人对涉案房屋有争议，原告已经提出了异议，因此，证实被告答辩意见中原告未在公示期间未提出异议与事实不符。
第三人对被告提供的证据无异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2、3、没有异议。需要说明一点我们对塑料厂片区进行调查摸底时当时没有这些证据，我们只是通过房屋居住表及职工代表的意见进行了公示。
第三人对原告方提供的证据发表如下质证意见：证据1的真实性无异议，但是不能支持原告的主张，这只是原告缴纳集资的一个单据，并非房屋权利证书；且该集资款3000元在破产程序中已经予以解决，原告早已没有就所争议的房屋拥有居住权。证据2无异议，但是能证明该交接表原告的集资通过破产清算组所决定的最终的处理方式是退还集资，也就是说应由莒南县国有资产运营公司承担退还集资的责任；证据3无异议，说明第三人是以市场价格向老城改造指挥部缴纳了处置款，从而获得选房的权利。综上，从原告的举证可以看出其据以主张权利集资单已经处理完毕。在本案中原告不具备行政诉讼的主体资格。
原告对第三人提供的证据发表如下质证意见：证据1，被告的处置行为程序违法，未经法定公示程序进行处置，损害了原告的合法权益；证据2，该证明不具备形式要件，也不具备合法性，依据法律规定，证人应当出庭作证，单独作证，因此该证据无证明效力，故第三人对争议的房屋没有合法的来源；证据3，单据的真实性承认，但对于第三人所证明的问题有异议，该两份证据不能证实原告退房的事实，当时的实际情况是原告暂时未在该房屋居住，而第三人和他妻子两人均分别在单位的集体宿舍居住，第三人的妻子找到原告要求借用房屋便于夫妻俩上夜班居住，由于原告当时没有居住房屋，所以没有参加单位的水路和电路的改造，第三人借用房屋后，第三人因为无偿借用房屋，原告又向单位缴纳了相关的改造费用，所以要求第三人承担上述费用是正当的，并非第三人主张的因原告退房第三人承担的费用。原告所提交的塑料厂宿舍住房集资没有第三人的名字，因此虽然第三人在争议房屋中居住过，其居住权并非合法取得，不是来自于塑料厂进行发配，唯一的原因就是从原告方借住。该证据从另一方面证实了第三人所居住的房屋系从原告处借用。
被告对第三人提供的证据没有异议。
经庭审查证，原、被告及当事人举证、质证，本院查明，原告与第三人均系原莒南县塑料厂的职工，1996年12月4日，原告向原莒南县塑料厂缴纳住房集资款3000元，原莒南县塑料厂将位于该厂家属院自北向南数第四排东起第二户（一间正房、一间厨房）的两间房屋分给原告居住使用，2002年原告对该房未使用，作为闲置房第三人使用一段时间，2005年原莒南县塑料厂破产。2012年5月30日，被告为对原莒南县塑料厂家属院进行拆迁，将该家属院房屋情况予以公示，公示期为7天（2012年5月31日—6月6日18：00），在该公示中将自北向南数第四排东起第二户（一间正屋、配房一间）公房确认原住户为第三人杜洪省，在公示期间将有异议的情况进行了复核，当时原告未提出异议。2012年6月12日，被告对涉案房屋住房、配房面积予以摸底公示，但没注明公示期间，2012年7月30日，被告依据其作出的公房处置意见，按照评估公司评估的市场价由住户购买，收取了第三人杜洪省缴纳的17925元公有住房处置款，并向当事人出具“收款收据”单据一张。2012年8月6日，被告公告了《莒南县原塑料厂片区房屋征收补偿方案》（征求意见稿）期间30天，按照该意见稿的规定进行征求意见，当时原告未提出异议。2012年9月，原告找被告反映情况，对涉案房屋提出异议，被告亦认可该房屋存有争议，2012年9月11日，被告以“莒南县老城提升改造专线办公室第（27）期会议纪要”【该纪要的第（二）条第2项内容为：“……，对于杜洪省、付少莲有争议的房屋征收安置问题，对安置楼进行搁置，等进入司法程序解决后予以安置，不得影响征收安置程序的进行。”】的形式决定暂不对涉案房屋予以安置；2012年9月17日被告以“莒南县老城提升改造专线办公室第（28）期会议纪要”【该纪要的第（二）条第2项的内容为“……，对于杜洪省、付少莲有争议的房屋征收安置问题，由杜洪省对安置楼选楼号，签协议，暂不给予楼房钥匙。”】的形式决定允许第三人参与选房，2012年9月21日第三人参与选房后所选房号为安置楼的一单元四层401室。
本院认为，本案有三个争议焦点。第一、原告和第三人是否适格。关于原告：因原告1996年12月4日向原莒南县塑料厂缴纳住房集资款3000元后，单位将涉案房屋分给原告，其即取得该房屋的居住使用权，该居住使用权的权利来源合法，而被告于2012年7月30日已收取第三人杜洪省交纳的公有住房处置款17925元，早于2012年8月6日被告作出嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）并进行公示，应视为被告将涉案房屋的原居住使用权人确认为第三人，从而使第三人杜洪省获得了拆迁安置房的选房权利的具体行政行为，必然对付绍莲产生一定的影响，故付绍莲对于被告作出的具体行政行为存在法律上的利害关系，因此付绍莲是本案适格的原告，第三人杜洪省所主张的付绍莲不具备原告资格的主张不能成立；对于第三人的适格问题，第三人认为原告的诉讼将其列为第三人是不正确的，本院认为，涉案房屋是原告与第三人所诉争的房屋，具有唯一性，而该房屋拆迁后的安置楼房只有一套，且被告在对涉案房屋拆迁安置等相关事宜工作中均将杜洪省作为原房屋使用权人，故杜洪省与原告提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，其作为本案第三人是适格的。第二、本案是否属于行政诉讼受理范围。本院认为，原告虽然未提供相关证据证明第三人借用其房屋，但因原告于1996年12月4日向原莒南县塑料厂缴纳了集资建房款，原莒南县塑料厂将涉案房屋分配给原告居住使用，故原告获得涉案房屋的居住使用权的权利来源合法；同时，被告在2012年8月6日作出嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）第三条征收补偿安置办法中第三项规定：“现居住该征收片区内公有住房的住户，希望在原地安置且同意按时搬迁的，由本人提出书面申请，报请老城提升改造专线审批后，参照公有资产处置的有关规定，对该房屋评估处置，处置时由房屋住户向老城提升改造专线资金运作处缴纳处置款（房屋住户向原单位缴纳的集资款或住房押金抵顶购房款），比照有产权房屋对该房屋住户予以安置。”该方案系被告作出的直接对原告、第三人和他人发生法律效力、对外具有法律约束力的具体行政行为，具有可诉性；尽管被告未与第三人签订房屋征收安置协议，但第三人杜洪省于2012年9月21日凭被告作出的选房确认单进行了选房，此时是原告多次找被告反映、协商解决争议房屋未果的情况下被告对涉案房屋的安置所作出的具体行政行为，该行为是对原告合法权益的侵害，原告因此提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。第三、被告所作出的拆迁安置行为事实是否清楚、程序是否合法，适用法律是否正确。本院认为，第三人杜洪省虽曾住居使用过涉案房屋，但其所提供的证据（即电表收据、水管道改造收条、2012年8月31日王秀美等10人的证明）与原告所提供的集资建房款收据相比较而言，原告的证据证明效力显然高于第三人的证据证明效力，故第三人的证据不足以证明其对争议房屋享有居住使用权，被告在未落实清楚涉案房屋的实际居住使用权人是谁，且在未对涉案房屋争议问题作出明确解决的情况下，便将涉案房屋拆迁安置给第三人的上述具体行政行为事实不清，证据不足；被告虽然未与第三人签订拆迁安置协议，但其针对涉案房屋的拆迁安置问题相关事宜的决定导致第三人参加选房的事实已经实际存在，故应视为被告已将涉案房屋拆迁安置给第三人的具体行政行为已发生。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告莒南县人民政府作出的嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）中将争议房屋拆迁后安置给第三人杜洪省的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告莒南县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审判长 魏荣良
审判员 沈华芳
审判员 李 妍
二〇一五年四月十四日
书记员 张如莲