中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申357号再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘爱凤，女，1953年2月11日出生，汉族，住山东省阳谷县。委托代理人潘全新，男，1956年4月2日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。再审�申请人（一审被告、二审被上诉人）台前县人民政府，住所地河南省台前县新区政府综合办公楼三楼。法定代表人王俊海，该县人民政府县长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路。法定代表人宋殿宇，该市人民政府市长。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）郑振国，男，1967年8月22日出生，汉族，住河南省台前县。再审申请人潘爱凤因诉台前县人民政府（以下简称台前县政府）、濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）房屋行政登记及行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1152号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘崇理、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明：潘爱凤父亲潘存达1985年分得面积为84.96平方米的单位福利房一套，台前县政府于1993年6月30日为其颁发台房改字第1284号房屋所有权证。1996年2月潘存达病逝。郑振国在潘存达去世前已和其家人居住使用部分争议房屋。1997年4月29日二次房改后，该房产变为100%个人产权，但没有办理全部产权后的房产证。潘爱凤的弟弟潘全新于1997年8月10日与郑振国签订协议书一份，内容为：“潘存达所属顺河街路南房屋三间建筑面积84.96㎡，占地面积0.32亩，同意以四仟元价格转让给郑振国。潘全新、郑振国。”台前县政府1997年12月19日为郑振国颁发台房1997字第733号房屋所有权证，将该房产予以过户，2007年3月换发为台前房权证2007字第××号房屋所有权证。该争议房屋因棚户区改造已于2012年11月被拆除。2013年4月24日，潘爱凤向濮阳市政府申请行政复议，请求确认台前县政府未颁发潘存达1997年4月29日二次房改后的房产证系不作为及为郑振国办�房产证过户行为违法。濮阳市政府依法受理后于2014年7月17日作出濮政复决〔2013〕64号行政复议决定书，维持台前县政府为郑振国颁发的台前房权证2007字第××号房屋所有权证。潘爱凤不服，诉至河南省濮阳市中级人民法院，请求判决台前县政府撤销为郑振国颁发的台前房权证2007字第××号房屋所有权证，并判决被告重新作出行政行为，或依法判决被告及房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任，对濮阳市政府作出的濮政复决〔2013〕64号行政复议决定一并作出相应判决。河南省濮阳市中级人民法院一审认为：《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案濮阳市政府所作濮政复决〔2013〕64号行政复议决定书，维持了台前县政府为郑振国颁发的台前房权证2007字第××号房屋所有权证。该房屋所有权证系台前县政府对郑振国台房1997字第733号房屋所有权证的换证行为，因此，潘爱凤的起诉不符合起诉条件，其诉讼请求不予支持。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项之规定，以（2015）濮中法行初字第00051号行政裁定，驳回潘爱凤的起诉。潘爱凤不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审除确认一审查明事实外，另查明：根据濮阳市中级人民法院(2016)豫09民终923号民事判决，潘全新要求确认1997年8月10日其与郑振国所签房屋转让协议无效的诉讼请求已被该生效判决驳回，该判决同时认定，为购买涉案房屋郑振国支付潘全新250**元。河南省高级人民法院二审认为：潘爱凤所起诉的台前县政府为郑振国颁发台前房�证2007字第××号房屋所有权证的行为，是对台前县政府台房1997字第733号房屋所有权证的换证行为，前者的效力来自于后者，不产生独立的法律效力，不对潘爱凤的权利产生实际影响，其诉该换证行为应予驳回。同时，由于对涉案的换证行为不予审查，该院对审查、维持该换证行为的复议决定也不予审查。一审适用法律正确，应予维持。据此作出（2016）豫行终1152号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。潘爱凤向本院申请再审称:1.其起诉的是台前县政府为郑振国颁发1997年房产证的行为，而不是2007年为郑振国换证的行为。一、二审法院颠倒黑白，将濮阳市政府维持台前县政府为郑振国颁发的2007年房产证与其起诉的1997年为郑振国颁发的房产证之间强行、武断地划等号，从而认为其起诉属于人民法院不予受理情形，属断章取义。2.二审合议庭只有两人，不符合行政诉讼法�定。3.一、二审法院应就复议决定和被诉行政行为是否合法进行全面审查，但均未进行实体审理，属于走过场。故请求本院再审并依法撤销一、二审裁定，依法撤销濮阳市政府作出的濮政复决〔2013〕64号文，依法确认台前县政府1997年12月19日为郑振国办理过户的行为违法，依法确认潘全新和郑振国签定的协议书无效，依法确认台前县政府及房屋登记机构与郑振国承担连带赔偿责任，赔偿房屋的直接经济损失68万的八分之七即59万元，或依法判令台前县政府重新作出行政行为。本院认为：本案的核心问题在于，再审申请人潘爱凤的起诉是否符合法定起诉条件。从再审申请人一审起诉时提出的诉讼请求看，其系要求撤销台前县政府为郑振国颁发的台前房权证2007字第××号房屋所有权证。再审申请人主张，其起诉的是台前县政府为郑振国颁发1997年房产证的行为，而不是2007年为郑振国换证的行为，这一主张与其起诉状内容明显不符。原审法院针对该诉讼请求进行审查，并不存在所谓“颠倒黑白”、“断章取义”问题。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款的规定，“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”而本案所诉台前房权证2007字第××号房屋所有权证，正是从台房1997字第733号房屋所有权证换发而来。一审裁定驳回潘爱凤的起诉，二审裁定驳回上诉，符合前述司法解释的规定。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。在复议决定维持原行政行为的情况下，实质影响当事人权利义务的仍然是原行政行为，因此，复议�关作共同被告具有依附性，亦即依附于针对原行政行为的起诉是否符合法定条件。针对原行政行为的起诉因不符合起诉条件被驳回，共同被告也就无从谈起。而且，所谓驳回起诉，是为了不使不符合法定条件或者没有权利保护必要的起诉进入实体审理，所以，再审申请人主张“一、二审法院应就复议决定和被诉行政行为是否合法进行全面审查”，缺乏法律根据；其认为“未进行实体审理，属于走过场”，本院不予采信。合议庭是人民法院的基本审判组织。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第八十六条也规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。”再审申请人主张：“二审合议庭只有两人，不符合行政诉讼法规定。”本院对此十分重视，经与二审合议庭核实，本案二审并未开庭审理，而是采用了书面审理的方式，且就有关事�询问了当事人。其合议案件和制作裁判文书，均是以合议庭的名义。据此本院认为，二审审判程序并不构成违法。因为行政诉讼法第八十六条还规定：“经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”而且，法律并没有规定询问当事人必须合议庭成员全体参加。再审申请人在再审申请中还要求确认台前县政府1997年12月19日为郑振国办理过户的行为违法。对此本院认为,行政诉讼法第九十条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。”据此可知,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求，其目的在于撤销该判决、裁定，并对案件再次审理。台前县政府1997年12月19日为郑振国办理房屋过户行为的合法性未经有管辖权的法院作出发生法律效力的判决、裁定，再审申请人在再审申请阶段向本院提出确认违法的请求，不符合再审制度的功能，缺乏相应的法律依据。至于再审申请人请求一并审理民事争议，依法确认潘全新和郑振国签订的协议书无效。根据二审法院查明的事实，潘全新要求确认其与郑振国所签房屋转让协议无效的诉讼请求已被濮阳市中级人民法院(2016)豫09民终923号民事判决驳回，亦非本案所要解决的问题。综上，再审申请人潘爱凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人潘爱凤的再审申请。审判长李广宇审判员刘崇理审判员阎巍二○一七年三月二十三日法官助理骆芳菲书�员张兰