广东省广州市从化区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗从法行初字第35号
原告：黄国燎，住广州市从化区。
委托代理人：张庆祥，住广东省深圳市罗湖区。
被告：广州市从化区民政局，所在地广州市从化区。
法定代表人：詹大欢，职务局长。
委托代理人：巫桂连，从化市公职律师事务所律师。
委托代理人：余静，从化市公职律师事务所律师。
原告黄国燎不服被告广州市从化区民政局停发退役补助，于2014年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月21日公开开庭审理了本案。原告黄国燎及委托代理人张庆祥，被告广州市从化区民政局委托代理人巫桂连、余静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄国燎诉称：原告是根据《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》和《军人抚恤优待条例》认为享受优抚政策的�员。自2007年起原告一直享受政府发放生活补助的政策，但2011年8月，原告及其他7人先后收到广州市从化区民政局《关于停发参战或涉核军人退役人员生活补助金的通知》（以下简称《通知》），他们的生活补助金、医疗参保补助不再纳入优抚对象管理。原告认为，被告停发参战补助违反有关法律政策，理由如下：
一、《通知》违反了有关法律规定
原告作为在自卫还击作战和为国防事业核辐射工作的人员，在服役期间出生入死，为抵御外来侵略，加强国防建设，作出了应有贡献。国家为保障原告的生活，先后以法律和政策的形式颁发了《军人抚恤条例》、《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》、《关于做好原8023部队及其他参加核试验军队退役人员有关工作的通知》、《关于印发<优抚对象医疗保障办法>的通知》、《关于进一步落实部分军人退役人员劳动保障政策的通知》和《关于进一步落实和完善1993年至1999年军队复员军人复员干部住房政策和做好生活救助的通知》等。上述法律和政策体现了党政府对原告的关心爱护，才使原告能勉强度日。
现时并无法规、规章制定“达到规定的领取养老保险年龄并享受社会保险待遇等同于有工作单位”。广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》仅仅是对认定军队退役人员身份的规定，并没有规定认定后如何取消，且广东省民政厅《关于开展对部分军人退役人员身份认定工作的通知》，无权对民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》作出解释或作出限制条件。《通知》中根据《关于开展对部分军人退役人员身份认定工作的通知》、《转发省民政厅优抚处<关于对部分军人退役�员身份认定中有关问题的复函>》文规定，就取消了原告的参战补助。
二、《信访事项处理意见书》越权违法解释，适用法律错误。
原告不服被告下发的《通知》，向被告反映要求撤销该《通知》，恢复被停发的参战退役军人补助金。被告下发了《信访事项处理意见书》，被告在《信访事项处理意见书》中对民政部、财政部下发的相关文件作出解释，我方认为系越权解释，因民政部、财政部并未授权被告对文件作出解释，被告无权对相关文件作出解释。同时，意见书中引用了省民政厅优抚处《关于对部分军队退役人员身份认定中有关问题的复函》，该复函是广东省民政厅优抚处对广州市民政局的复函。广东省民政厅优抚处是民政厅下属的科室，无权对民政厅的文件作出解释或复函。根据《国家行政机关公文处理办法》第15条2款的规定，�门内设机构除办公（厅）室外，不得对外正式行文。国务院办公厅《关于实施国家行政机关公文处理办法涉及的几个具体问题的处理意见》第四条规定，部门内设机构除办公（厅）室外，不得对外正式行文的含义是部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达事项。
三、从府行复[2014]4号《行政复议决定书》认为及适用法律错误。
原告不服《通知》向广州市从化区人民政府反映，申请行政复议，广州市从化区人民政府以从府行复[2014]4号《行政复议决定书》维持了被告下发的《通知》。原告认为《行政复议决定书》以领取社保待遇，等同于有工作单位为界定标准是错误的。原告是中央五部文件被界定为建国后14次战役参战人员之一，均已达到法定退休年龄，领取社会保障金，退休后即停发优抚补助金。原告认为，被告是无权取消已界定优抚待遇（含优抚登记证、补助金）。原告领取退休金，是各人在职时所在单位和个人账户储蓄所得，并非是享受财政资金，享受优抚待遇是原告用生命和鲜血换取而来的，也是党和政府给予的政治荣誉，不能随意取消。《行政复议决定书》引用广东省民政厅签发的《关于对部分军人退役人员身份认定中的有关问题的复函》，该函名义上是广东省民政厅，但落款和加盖印章的是广东省民政厅优抚处，违反了《国家行政机关公文处理办法》的规定，是无效的。
四、停发生活补助将使原告生活陷于绝境，严重伤害原告对党和政府的信任和感情。
原告认定作为重点优抚对象，保证原告的生活，先后以法律和政策形式发了众多的规定。这些规定体现了党和政府对原告的关心和爱护，才使原告能勉强度日。停止对原告发放生活补助、医疗参保补助将使原告的生活陷于绝境。原告因受战争后遗症的影响，身体越来越差，疾病越来越多，从而带来生活成本越来越高。现在停发补助，导致原告生活难以维系。
综上，请求法院判令：一、确认被告于2011年11月停发原告参战退役军人生活补助、医疗补助金行政行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。
被告广州市从化区民政局辩称：关于原告起诉我局停发其参战退役军人生活补助行政行为，现根据本案事实和有关依据答辩如下：
一、原告诉请已超过行政诉讼时效，应予驳回。
因原告已于2009年10月办理了退休并享受社保待遇，被告遂于2011年10月18日发出通知，决定从2011年11月开始停发原告生活补助。该停发补助的行政行为至今已作出两年零十一个月，原告直至2014年8月19日才起诉，已超过两年的行政诉讼时效。
二、被告对原告作出停发参战退役人员生活补助的行政行为于法有据、程序合法，应予维持。
1、对参战退役人员进行补助或停发补助并没有法律或法规依据，属于法律和行政法规均未作出明确规定的事项，应优先适用民政部的部门规章和广东省的地方规章及其规章解释。国务院2004年10月和2011年修改的《军人抚恤优待条例》均未规定对参战退役军人进行补助，广东省1992年《军人抚恤优待实施办法》也未规定对参战退役军人进行补助。只有民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条对参战退役军人进行补助作出了首次规定。而后，广东省民政厅、广州市民政局对此出台了一系列相关规范性文件。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第二条第四款规定，尚未制定法律行政法规的，部门规章和地方规章应当优先适用。该纪要第一条规定，规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。因此，对参战退役人员进行补助、补助的条件和停发补助并没有法律或法规依据，属于法律和行政法规均未作出明确规定的事项，应优先适用民政部的部门规章和广东的地方规章及其规章解释、规范性文件。
2、对参战退役人员停发补助有明确的规章依据、规章解释依据及规范性文件依据。
民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定，对在农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元；广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》，享受民政部、财政部《关于调整部分优抚对象抚�补助标准的通知》文件给付的抚恤标准的人员范围为居住在农村或城镇，无工作单位且生活困难的1954年11月以后参战退役人员及原8023部队和其他参加核试验军人退役人员。因此，对参战退役人员补助的范围需同时满足“无工作单位”和“生活困难”两个条件，否则不能享受补助。对于“无工作单位”的理解问题，民政部规章解释及广东省民政厅、广州市民政局的规范性文件专门作出了明确的解释；民政部办公厅民办函（2004）102号《关于因核辐射致病的原在职退役军人如何界定“无工作单位”的复函》规定，“无工作单位”是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件；广东省民政厅优抚处《关于�部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复函》第四条第六款对“无工作单位”亦作出同样的定义；广东省民政厅优抚处2008年10月《关于对部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复函》第四条明确规定，达到规定的领取养老保险年龄并享受社保待遇的，等同于有工作单位，应停发参战退役人员生活补助；广州市民政局《转发省民政厅优抚处<关于对部分军队退役人员身份认定问题中有关问题的复函>的通知》，要按照省厅优抚处的复函精神，对已确认的参战退役人员进行认真细致核对，不符合有关规定要求的，要立即停止发放生活补助。根据上述规定，原告已于2009年10月办理了退休并享受社保待遇，已不符合“无工作单位”的补助条件，不能再享受参战退役人员生活补助。
3、对原告停发参战退役人员生活补助是在调查审核并告�后作出的，程序合法。
经调查，原告已于2009年10月办理了退休并享受社保待遇后，被告根据上述相关规定，作出了《关于停发参战退役人员生活补助金的通知》并告知原告，程序合法。另外，生活补助金是对参战退役人员所有补助的统称，包括医疗补助。原告从2011年7月至10月共享受了4个月的门诊医疗补助，11月份开始停发生活补助金就是停发所有补助。因为广州市民政局、广州市财政局、广州市人社局、广州市卫生局《关于贯彻落实<广州市优抚对象医疗保障实施办法>有关问题的通知》以及2010年9月1日开始实施的《广州市优抚对象医疗保障实施办法》第二条规定，享受优抚对象医疗保障的对象是指“具有本市户籍，且在本市行政区域内领取定期抚恤金或定期生活补助的退出现役的××军人、参战退役人员等五类优抚对象”，即不能享受�活补助就不能享受医疗补助。
综上所述，被告对原告作出停发参战退役人员生活补助的行政行为于法有据、符合政策、程序合法，应予维持，请求驳回原告诉讼请求。
经审理查明：原告黄国燎经广东省民政厅审查，发有《优抚对象抚恤补助登记证》，其中载明优抚对象类别为参战退役人员，发证日期为2009年11月19日，有效期为15年。被告从2007年8月开始通过银行转账形式每月发放生活补助，每月170元。2011年10月18日，被告下发《关于停发参战或涉核军队退役人员生活补助金的通知》，决定从2011年11月1日起，停止发放原告参战涉核军队退役人员生活补助金。原告就被告停发参战生活补助的行为向被告提出信访。2014年4月30日，被告作出从民信复[2014]7号《信访事项处理意见书》，认为参战军队退役人员领取生活补助是有条件限制的，原告不符合条件，故停发生活补助是有依据的。2014年6月13日，被告再次作出《广州市从化区民政局关于停发黄国燎等8人优抚补助金的行政复议答复》，认为其作出的停发参战退役人员生活补助依据、证据充分，具体行政行为合法。2014年8月2日，广州市从化区人民政府作出从化府行复[2014]4号《行政复议决定书》，维持被告停发原告参战退役人员生活补助金的行为。
另查明：原告自1985年1月至2000年9月由从化绿鑫园林绿化有限公司为其缴纳社会保险，于2007年10月至2009年10月由从化区职业技术学校为其缴纳社会保险。原告于2009年10月办理退休手续，目前每月领取退休待遇1722.69元。
本院认为：《军人抚恤优待条例》第五条规定：“国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。”因此，被告作为从�区辖区军人抚恤优待工作的行政主管部门，具有对发放军人抚恤优待金进行行政管理的法定职权。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。第四十条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告主张其就不服被告停发补助的行政行为一直向有关行政机关进行申诉信访，故未过起诉期限。本院认为，公民受行政行为侵害进行救济的途径有行政救济和司法救济两种方式，但选择行政救济还是选择司法救济是当事人自己的权利。在司法救济过程中，现行法律对行政诉讼的起诉期限作了明确规定，其并不适用中止、中断情形。虽然法律规定不属于起诉人自身原因可以延长起诉期限，但该原因严格限定在不可抗力、人身自由受限制或重大疾病等确实不能行使起诉权利的范围内。因此，原告寻求行政救济的行为不能成为起诉期限延长的理由。原告于2011年10月知道被告停发其相关补助，于2014年8月才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，故对其起诉应予以驳回。
综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告黄国燎的起诉。
本案不交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
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审 判 长 郭焕华
审 判 员 何欣颖
代理审判员 姜巧玲
二０一五年十一月三十日
书 记 员 徐颖聪