安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终677号
上诉人（一审原告）叶克晏，男，1951年8月4日生，汉族，住安徽省霍山县。
上诉人（一审原告）朱景荣，女，1951年12月23日生，汉族，住址安徽省霍山县。
共同委托代理人叶坤，系叶克晏、朱景荣之子，1976年7月26日生，汉族，住安徽省霍山县。
被上诉人（一审被告）霍山县人民政府，住所地安徽省霍山县城关镇淠源东路19号。
法定代表人项跃文，该县县长。
委托代理人黎少松，安徽自智律师事务所律师。
委托代理人尹浩，安徽自智律师事务所律师。
上诉人叶克晏、朱景荣因诉霍山县人民政府（以下简称霍山县政府）土地征收一案，不服安徽省六安市中级人民法院（2018）皖15行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
叶克晏、朱景荣向一审法院诉称，2017年3月，霍山县政府及高桥湾现代产业园区管理委员会组织实施霍山县北外环路项目高桥弯段土地征收工作。在征收过程中，被告自始未告知村民征收土地事项，没有依法履行发布征地公告和补偿安置方案的法定职责，并将原告合法林地错误测量，划给他人。2017年11月17日，被告组织人员对原告使用林地上的附着物、青苗、生活用品进行了清除毁坏，被告强制征地行为不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。请求法院判决确认被告强制征收土地行为违法。针对原告诉状包括土地征收行为和强制清除地上附着物收回土地行为两部分内容，一审法院在向原告释明后，原告明确诉请确认土地征收违法。
一审法院经审理查明，被告霍山县政府为当地经济发展和公共利益需要，规划修建大河厂至高桥湾至黑石渡公路，委托高桥湾现代产业园管委会具体开展土地征收工作。原告叶克晏、朱景荣户所在高桥湾村新桥组被征收集体土地31.20亩，原告户使用的部分土地和房屋在征收拆迁范围内。
2016年12月28日，霍山县国土资源局和人力资源社会保障局发布了征地拆迁补偿安置途径告知书；同时，霍山县国土资源局按照建设用地审批程序，拟定了建设用地说明书、农用地转用方案、补偿耕地方案、征收土地方案、供应土地方案“一书四方案”呈报材料。2017年4月19日，安徽省人民政府作出皖政地[2017]357号《关于霍山县大河厂至高桥湾至黑石渡公路建设项目建设用地的批复》，批准转用并征收土地44.3643公顷，划拨用于该项目建设。2017年4月24日，被告发布2017第4号《霍山县政府征收土地方案公告》，2017年5月11日发布2017第4号《征地补偿安置方案公告》，在征收范围和政府网站上进行了张贴公示。2017年3月31日，高桥湾现代产业园管委会与高桥湾村委会及新桥村民组签订《征地协议书》征用新桥组集体土地31.20亩，后通过村委会向新桥组村民发放土地补偿费、安置补偿费、青苗费等计134万余元，其中原告户相应款项计200982.86元。
一审法院另查明，高桥湾现代产业园管委会于2017年3月10日作出《霍山北外环路项目高桥湾段及淠滨南路拓宽、莲花路习段路基建设项目房屋征收补偿安置方案》，3月29日与原告叶克晏签订了《房屋征收补偿安置协议》，约定对原告户239.17平方米住宅房予以征收，支付原告各项补偿款383000元，房屋征收安置方式可选择货币补偿安置、联户自建安置或套房回迁安置方式。但原告认为土地和房屋补偿安置标准较低，一直没有领取相应的土地及房屋补偿安置款项。
一审法院认为，本案的争议焦点系被告霍山县政府为大河厂至高桥湾至黑石渡公路建设项目实施征收涉案农村集体土地行为的合法性。经审查，被告及其相关职能部门在征收土地过程中，按照征收土地程序，拟定了“一书四方案”呈报材料，经安徽省人民政府批准转用并征收农村集体土地，用于公路项目建设，履行了发布征收土地公告、补偿安置方案公告，与涉案被征收土地集体经济组织签订了征收补偿协议，并通过村集体经济组织发放了相应的征地补偿安置费用，也与原告叶克晏、朱景荣户签订了房屋拆迁补偿安置协议，征收土地行为事实清楚，并不违反相关法律、法规的规定，原告认为被告征收土地行为违法的理由不能成立，依法应予驳回。另原告关于强制收回土地使用权和土地、房屋的补偿标准较低诉求不属于本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回叶克晏、朱景荣的诉讼请求。
叶克晏、朱景荣上诉称，1、上诉人在一审起诉状中明确了被上诉人无法定依据的情况下，组织相关单位强制强征土地，要求一审法院确认被上诉人行政强制占地行为违法，而一审法院却认为高桥湾现代产业园管委会与高桥湾村委会即新桥村民组签订《征收土地协议书》，征用新桥组集体土地，并通过集体经济组织发放了相应的征地补偿安置费，也与原告签订了房屋拆迁补偿安置协议，判决被上诉人征收土地行为事实清楚，不违反法律规定。上诉人认为征收房屋和征收土地是两部分，上诉人并未签订征地补偿安置手续，也未看到征地公告、征地安置补偿方案公告，根据《征收土地公告办法》等规定，上诉人有权拒绝交出土地。根据《土地管理法》的相关规定，霍山高桥湾现代产业园管委会只是被上诉人实施霍山北外环路项目高桥湾段征收土地参与者之一，不具备发布房屋征收决定和实施土地征收的资格和权力，高桥湾现代产业园管委会制作的文件应予以撤销。涉案《征地协议书》规定被上诉人支付村协调费3%，违反法律规定，不能作为强制征收土地决定的合法依据。2、涉案“一书四方案”程序违法，被上诉人未发布征地预告，未征询村民意见，且存在未批先征、少批多占的行为，被上诉人实施征收制定的所有文件未明确告知被征收人诉权，以及在诉讼过程中提供的征收补偿安置方案公告，对农业人员的具体安置途径只字不提，均属违法。3、被上诉人相关单位发布建设用地征地拆迁补偿安置方案中，对农民住房以人口为单位进行货币补偿，没有对上诉人落实安置，不符合法律规定。4、一审审理程序违法，没有采纳上诉人提供的证据10、没有当庭质证一审庭前提交的三份证据材料、要求上诉人改变“强制征收土地行为违法”为“征收土地行为违法”诉请等，均属违法。5、被上诉人擅自动用公安民警参与非法强制征收土地，并至朱景荣受伤，相关领导应当承担法律责任。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院依法改判。
叶克晏、朱景荣向一审法院提交了下列证据材料：1、原告的身份证复印件、居民户口簿复印件各1张；2、原告授权委托书、委托代理人身份证复印件、近亲属证明材料各1张；3、原告林权证复印件1张。证据1-3证明原告身份情况及其具有原告主体资格；4、照片3张、安徽霍山高桥湾现代产业园管委会的通知单，证明原告的合法林地未经补偿被强制征收财产被毁的事实；5、原告朱景荣霍山中医院出院小结2张、安徽医科大学第一附属医院出院小结1张、残疾人证件1份，证明被告执法不当，造成严重后果的事实；6、安徽省霍山县公安局信息公开答复书1份，证明被告动用民警对委托代理人叶坤人身自由、人格尊严侵犯的事实；7、证人证言，证明当日原告朱景荣受到强征人员就地关押，委托代理人叶坤被强征队带走的事实；8、霍山县财政局信息公开答复书1份，证明被告筹集和发放补偿资金流程，无法查阅被征收户的补偿资金情况，不公开的事实；9、六安市国土资源局关于信息公开申请的回复邮件、征地一书四方案、大河厂至黑石渡公路征地批复（霍山北外环路项目），证明霍山北外环路由省政府批复，原告房屋、宅基地、林地在征收红线范围内，被征收变更为国有土地，对原告补偿安置没落实的事实；10、霍山北外环路建设用地新桥组征地面积“三费”补偿统计表1份，证明被告未经批准先行征收、被告就量地确认补偿的数字、征地补偿没有按照被征收土地的原用途给予补偿，地上物按青苗的补偿标准计算的事实；11、霍山北外环路项目高桥湾段房屋征收补偿安置方案1份，证明其主体错误、出具的时间错误（并未获得房屋拆迁许可证）、内容所依据法律规定错误。
一审当庭提交证据：1、光盘3张，证明被告强制清除地上附着物收回土地行为的事实情。2、六安市国土资源局关于信息公开申请的回复，证明征地公告、补偿安置方案、听证等信息不存在。3、原告集体土地建设用地使用证2份，证明原告房屋的合法性。
霍山县政府向一审法院提交了下列证据材料：1、征收建设用地一书四方案材料；2、安徽省政府建设用地批复（皖政地[2017]357号）；3、六安市政府六政[2015]75号文件；4、霍山县征收集体土地青苗和房屋等附着物补偿调整后标准；5、霍山县国土局、人社局征地拆迁补偿安置途径告知书[2016]第38号；6、霍山县人民政府征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、霍山县政府网站公告；7、高桥湾村新桥组北外环建设用地征地补偿款登记表；8、征地协议书；9、高桥湾村新桥组征地补偿表；10、征收补偿安置方案；11、房屋征收补偿安置协议；12、领款通知及现场送达照片。证据1-12证明霍山县政府为了公共利益的需要，修建霍山县大河厂至黑石渡公路项目依法进行土地征收；被告作为征收人已经和涉案的集体土地所有权人高桥湾村民委员会签订了征地协议书；原告已经在房屋征收补偿安置协议上签字；被告已经向原告送达了领取土地和房屋补偿款的通知；被告的征地文件呈报了省政府审批，征地行为经过了相关公告程序，征收程序合法，法律依据充分，不存在违法行为。
一审当庭补充证据：1、高桥湾现代产业园党务政务公开栏公告照片，证明征收前，被告已将征地公告、征地拆迁补偿安置方案等在园区村委会等处进行了公告。2、回迁安置房照片，证明原告已经按照房屋征收补偿协议，新建了安置房。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一审法院因上诉人诉讼请求不明确，向其释明，后认定上诉人的诉讼请求为确认霍山县土地征收行为违法。但上诉人提起上诉时，又提出其诉讼请求是要求一审法院确认霍山县政府行政强制占地行为违法，并提出霍山县政府存在未批先占及少批多征行为违法、补偿标准不合理等上诉理由。因征收土地存在多个环节、多个行为，并结合上诉人的起诉状、上诉状内容看，上诉人的诉讼请求实际并不明确。经二审释明，上诉人确认“强制清除青苗、地上附属物等非法占地行为”不是其诉讼请求，认可一审判决归纳的争议焦点，即其诉讼请求为：确认霍山县政府为大河厂至高桥湾至黑石渡公路建设项目实施征收涉案农村集体土地行为的违法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，安徽省人民政府于2017年4月19日才作出涉案土地的征地批复，但霍山县政府在该批复作出前，即已开始组织实施了发布征地拆迁补偿安置途径告知书、签订征收补偿协议等征收土地行为，违反上述法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响的”的规定，应当确认霍山县政府为大河厂至高桥湾至黑石渡公路建设项目实施征收涉案农村集体土地行为违法。上诉人的上诉请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省六安市中级人民法院（2018）皖15行初24号行政判决；
二、确认霍山县人民政府在皖政地[2017]357号《关于霍山县大河厂至高桥湾至黑石渡公路建设项目建设用地的批复》作出之前组织实施的征收土地行为违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人霍山县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志强
审判员 王新林
审判员 钟祖凤
二〇一八年七月四日
书记员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。