广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第744号
上诉人（原审原告）：陈碧芳，女，××年××月××日出生，罗定市罗城镇人。
上诉人（原审原告）：温卓俭，男，××年××月××日出生，罗定市附城镇人。
上述两上诉人共同委托代理人：谭志强，男，××年××月××日出生，汉族，住罗定市。
上诉人（原审原告）：邓家伟，男，××年××月××日出生。
上诉人（原审原告）：陈焕珍，女，××年××月××日出生，住罗定市。
上诉人（原审原告）：李沛英，女，××年××月××日出生，住罗定市。
上诉人（原审原告）：何永忠，男，××年××月××日出生，住罗定市。
上诉人（原审原告）卓国裕，男，××年××月××日出生，住罗定市。
上述七上诉人共同委托代理人：梁少武，男，××年××月××日出生，住罗定市。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。地址：罗定市。
法定代表人：黄天生，市长。
委托代理人：谭文威，罗定市法制局干部。
原审第三人：罗定市合生创展房地产开发有限公司（以下简称合生创展公司）。地址：罗定市。
法定代表人：杜新许，该公司负责人。
上诉人陈碧芳、温卓俭、邓家伟、陈焕珍、李沛英、何永忠、卓国裕因诉罗定市人民政府规划批复行政纠纷一案，不服云浮市中级人民法院（2013）云中法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年8月23日，合生创展公司向罗定市人民政府提交《关于审批华侨大厦一带用地整体改造方案的申请书》申请称，根据罗定市拍卖华侨大厦、林业局、二轻供销公司用地，以统一改造建设为独立商贸小区的建设规定和旧城区改造的城市规划要求，合生创展公司于2006年6月13日竞拍得上述资产后，委托广东省建筑艺术设计院进行了统一改造设计；该院经实地勘察，将人民中路149号市房地产管理局商品楼用地一并纳入改造建设的设计范围，并初步拟出了三套改造方案。该公司请求：一、将人民中路149号房地产管理局商品楼的用地列入华侨大厦改造建设范围；二、从华侨大厦的三套改造方案中选取一套方案作为我公司实施改造的方案。2006年9月13日，罗定市城乡建设规划局针对华侨大厦一带用地的改造建设规划问题，向罗定市人民政府提供了《关于华侨大厦一带用地整体改造方案的意见》，认为将罗城人民中路149号纳入华侨大厦一带进行改造，符合城市规划，有利城市旧区改造和城市发展。对合生创展公司提出的申请，罗定市城乡建设规划局同意按广东省建筑艺术设计院设计的方案（方案三）进行改造，但具体的实施方案要以该局及罗定市人民政府审批的详细规划为准。同年9月15日，罗定市人民政府以其办公室名义，对合生创展公司的申请作出《批复》，决定：一、同意将市区人民中路149号市房地产管理局商品楼的用地列入华侨大厦改造建设范围，合生创展公司妥善做好人民中路149号商品楼各业主的拆迁工作，并依法给予各业主拆迁补偿、安置；二、同意广东省建筑艺术设计院设计的改造设计方案（方案三），合生创展公司应当认真按照城市规划的要求，编制具体详细规划的实施方案，报罗定市城规局和罗定市政府审批后实施改造，如需要改变改造设计方案（方案三）和实施方案，应当及时报批。2013年4月12日，原告以被告作出的《批复》将人民中路149号列入改造建设范围，侵犯其房地产权益为由，向云浮市人民政府申请行政复议，请求：一、撤销被告作出的《批复》。二、为原告楼房穿衣戴帽恢复内外原样和原出入巷道。三、赔偿每位原告9000元人民币为房屋损害的法律咨询、行政复议、诉讼四年奔走劳务费。云浮市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2013年7月17日对原告作出云府行复（2013）4号《行政复议决定书》，维持被告作出的《批复》。原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告作出的《批复》。二、为原告楼房穿衣戴帽恢复内外原样和原出入巷道。三、赔偿每位原告9000元人民币为房屋损害的法律咨询、行政复议、诉讼四年奔走劳务费。原告在庭审时认为广东省建筑艺术设计院、罗定市城乡建设规划局与本案有利害关系，要求追加上述单位为本案第三人。
原审法院认为，本案的主要争议焦点是：一、被告作出的《批复》是否合法？二、本案的法律适用问题；三、原告请求赔偿有何事实和法律依据？
关于被告作出《批复》是否合法的问题。根据原《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第七款“城市分区规划由城市人民政府审批”、第八款“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”的规定，被上诉人对罗定市城区华侨大厦、林业局、二轻供销公司、人民中路149号市房地产管理局商品楼一带用地所作出的《批复》，属于对市城区的城市详细规划，被告依法有权审核并作出批复。原《中华人民共和国城市规划法》第二十条规定“城市详细规划应当在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。城市详细规划应当包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。”本案中，第三人合生创展公司购买华侨大厦、林业局、二轻供销公司资产后，委托广东省建筑艺术设计院对华侨大厦一带用地进行了统一改造设计，该设计方案将人民中路149号商品楼用地列入了改造建设范围。依据改造设计方案，第三人向被告申请将人民中路149号商品楼用地列入改造建设范围。被告审查认为将人民中路149号范围内的房屋列入华侨大厦的整体建设范围，符合旧城改造，有利于改善、协调华侨大厦改造建设的整体效果和树立本市城市的形象。被告向第三人作出《批复》时，要求第三人依法对业主给予拆迁补偿、安置，并按照城市规划的要求，编制具体详细规划的实施方案经批准后才能实施改造建设。被告作出《批复》将人民中路149号列入改造建设范围的行为，有华侨大厦一带用地需要改造建设规划的事实，同时也有建筑设计单位的改造设计方案以及罗定市城市建设规划主管部门的审核同意。因此，被告作出的《批复》属于对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划，该《批复》事实清楚、证据充分，符合法律规定，原告请求撤销该《批复》的理由不成立，不予支持。
关于本案的法律适用问题。本案被诉的具体行政行为是被告于2006年9月15日作出的，所适用的是1989年12月26日全国人大常委会通过并于1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，虽然上述法律已于2008年1月1日废止，但被告作出具体行政行为时该法还适用，所以，审理本案也应适用该法。原告认为其于2013年4月8日才知道被告作出《批复》，所以在本案中应适用现时的《中华人民共和国城乡规划法》的主张理据不足，不予支持。
对于原告主张赔偿劳务费以及恢复楼房原样、原出入巷道问题。被告对城区华侨大厦一带用地的具体规划所作出的《批复》，与原告的劳务费损失没有直接的因果关系。原告也没有向原审法院提供充分有效的证据材料证实劳务费损失的具体数额，以及该损失系因被告的《批复》行为所产生，因此，原告主张赔偿劳务费，理据不足。至于原告认为第三人损毁了房屋和出入巷道，请求恢复原状问题，不属本案的审查范围，不予支持。
对于原告在庭审时要求增加广东省建筑艺术设计院、罗定市城乡建设规划局为本案第三人的问题。本案是原告对罗定市人民政府作出的《批复》不服而提起行政诉讼，该《批复》是罗定市人民政府向第三人合生创展公司作出的，与广东省建筑艺术设计院、罗定市城乡建设规划局并没有利害关系。原告申请追加广东省建筑艺术设计院、罗定市城乡建设规划局作为本案第三人没有依据，不予支持。综上所述，被告作出的《批复》，事实清楚、证据充分，程序合法，原告请求撤销该《批复》，并主张赔偿劳务费，恢复楼房及巷道原状，追加第三人的请求，理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、驳回原告关于要求撤销被告罗定市人民政府罗府办复（2006）60号《关于审批华侨大厦一带用地整体建设及改造方案的申请的批复》的诉讼请求。二、驳回原告的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告陈碧芳、温卓俭、邓家伟、陈焕珍、李沛英、何永忠、卓国裕负担。
上诉人陈碧芳等七人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出本案被诉《批复》不合法。1、上诉人是罗定市人民中路149号房地产的权利人，至今没有与任何单位或个人达成补偿安置协议，被上诉人作出本案被诉《批复》不合法。2、云浮市人民政府于2013年2月6日作出云府行复（2012）37号行政复议决定，撤销罗定市人民政府于2012年10月25日作出的《关于征收市城区人民中路149号范围内房屋的决定》，因此，被上诉人作出本案被诉《批复》不合法。3、广东省建筑艺术设计院的本案改造设计（方案三），没有上诉人授权，被上诉人作出本案被诉《批复》不合法。4、合生创展公司不是罗定市人民中路149号房地产的权利人，因此，被上诉人应合生创展公司的申请而将上诉人所拥有的房地产列入华侨大厦改造建设范围，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第五条第二款关于房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯的规定。二、被上诉人作出本案被诉《批复》，适用已于2008年1月1日废止的法律错误，本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。综上所述，被上诉人作出本案被诉《批复》不合法，在没有与上诉人达成补偿安置协议的情况下，破坏上诉人房屋。原审适用法律错误。为此，请求：一、撤销原审判决并发回重审；二、为上诉人楼房穿衣戴帽恢复内外原样和原出入巷道以及赔偿上诉人因法律咨询、50多次的行政复议、诉讼而产生的车费等，每人共9000元；三、一二审受理费和一切费用由被上诉人、原审第三人负担。
被上诉人罗定市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，判决恰当，上诉人上诉的事实、理由和请求不成立，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人合生创展公司答辩称：被上诉人作出本案被诉《批复》，符合法律规定；上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：2012年10月25日，罗定市人民政府作出《关于征收市城区人民中路149号范围内房屋的决定》，陈碧芳等人不服，向云浮市人民政府申请行政复议，云浮市人民政府认为罗定市人民政府作出的《关于征收市城区人民中路149号范围内房屋的决定》，没有履行征求公众意见等程序，违反了法定程序，于2013年2月6日作出复议决定：撤销罗定市人民政府作出的《关于征收市城区人民中路149号范围内房屋的决定》。
本院认为，根据诉辩双方的意见，本案主要争议焦点问题是：一是关于本案被诉《批复》是否合法的问题；二是关于原审判决适用法律是否正确的问题；三是关于上诉人赔偿请求是否应予支持的问题。
1、关于被诉《批复》是否合法的问题。1990年起施行的《中华人民共和国城市规划法》第二十条规定：“城市详细规划应当在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。城市详细规划应当包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。”第二十一条第八款规定：“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”本案中，被上诉人罗定市人民政府应申请作出被诉《批复》，同意将罗定市人民中路149号市房地产管理局商品楼的用地列入华侨大厦改造建设范围，并同意广东省建筑艺术设计院设计的改造设计方案（方案三）等内容涉及到华侨大厦地段的具体建设规划，属于制定或者调整城市详细规划的一种方式。罗定市人民政府作出本案被诉《批复》，是其依法行使职权的行为。《中华人民共和国城市规划法》第二十三条规定：“城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。”第二十七条规定：“城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能。”罗定市人民政府作出本案被诉《批复》，原审法院经审查认为，“被告审查认为将人民中路149号范围内的房屋列入华侨大厦的整体建设范围，符合旧城改造，有利于改善、协调华侨大厦改造建设的整体效果和树立本市城市的形象，”符合上述法律规定。原审法院据此判决驳回上诉人陈碧芳等七人主张撤销被诉《批复》的诉讼请求正确，本院依法予以维持。
关于上诉人陈碧芳等七人以罗定市人民政府作出的征收房屋决定已被撤销为由，上诉主张本案被诉《批复》不合法的理由是否成立的问题。经审查，因本案被诉《批复》是罗定市人民政府于2006年应申请而作出的规划审批行为，与其于2012年作出的征收涉案人民中路149号房屋的决定是两种性质不同的具体行政行为。另外，本案被诉《批复》作出的时间在前，而征收房屋决定作出的时间在后，而且被上诉人向原审第三人作出被诉《批复》时，要求原审第三人依法对业主给予拆迁补偿、安置，并按照城市规划的要求，编制具体详细规划的实施方案经批准后才能实施改造建设。因此，上述征收房屋决定被云浮市人民政府复议决定撤销并不影响本案被诉《批复》的合法性。上诉人陈碧芳等七人以罗定市人民政府作出的征收房屋决定已被撤销等为由，主张被诉批复不合法，因缺乏事实根据和法律依据，该项上诉理由不成立，本院不予采纳。
关于法律适用问题。上诉人陈碧芳等七人上诉主张，《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止，该废止的法律不能适用本案，故本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。由于被上诉人作出本案被诉《批复》的时间是2006年，《中华人民共和国城市规划法》在被上诉人作出本案被诉《批复》时并未废止，而《中华人民共和国城乡规划法》在当时尚未颁布施行，根据法不溯及既往等法律适用原则，原审法院适用《中华人民共和国城市规划法》的相关规定审查本案被诉《批复》的合法性并无不当，上诉人陈碧芳等七人上诉主张原审判决适用法律错误的理由不成立，本院不予采纳。
三、关于上诉人赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”上诉人陈碧芳等七人起诉主张，被上诉人、原审第三人应赔偿因其楼房被损害而通过法律咨询、行政复议及诉讼途径而产生的劳务费、以及请求恢复其楼房原样和原出入巷道。由于上诉人未能在诉讼期间举证证明被上诉人实施或者参与实施了损坏上诉人楼房的行为，即上诉人陈碧芳等七人未能举证证明被上诉人作出了违法行政行为并导致其合法权益受侵害，因此，上诉人陈碧芳等七人的上述赔偿请求因缺乏事实根据和法律依据，原审判决予以驳回并无不当，本院予以维持。至于上诉人陈碧芳等七人主张原审第三人损害其楼房而请求赔偿的问题，属于民事纠纷，依法不属于本案的审理范围，上诉人可依法另寻救济。
综上，原审判决正确，本院予以维持；上诉人陈碧芳等七人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈碧芳等七人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年九月九日
书 记 员 张晓文