甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终205号
上诉人（原审原告）景泰县巨宏养殖专业合作社。
法定代表人王生平。
委托代理人孙玉珩，白银条山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）景泰县人民政府。
法定代表人张文玲，该县县长。
委托代理人孙一，甘肃诚域律师事务所律师。
委托代理人刘宗成。
原审第三人景泰县矩阵新能源有限公司。
法定代表人朱忻，该公司董事长。
委托代理人李世文，甘肃法翔律师事务所律师。
上诉人景泰县巨宏养殖专业合作社（以下简称：巨宏养殖合作社）因诉景泰县人民政府（以下简称：县政府）土地行政登记一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人巨宏养殖合作社的委托代理人孙玉珩，被上诉人县政府的委托代理人刘宗成、孙一，原审第三人景泰县矩阵新能源有限公司（以下简称：矩阵公司）的委托代理人李世文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年3月8日原告（乙方承包方）与景泰县上沙沃镇王庄村委会（甲方发包方）签订《土地承包合同》，由原告承包该村上的荒滩10000亩，用于农林牧综合开发项目，承包期限从2012年5月1日起至2081年4月30日止。乙方在承包期成立合作社与公司，甲方占20%的股份（土地权作为股权拨入），在开发期内不分成，3年发挥效益后再分成。上沙沃镇人民政府对原告项目用地进行协查核准后，上报县政府、县国土资源局进行项目立项，申请办理用地手续，但一直没有得到批复。2013年8月21日矩阵公司成立，2016年3月29日景泰县工商行政管理局给该公司核发营业执照主要业务为上光伏发电项目。通过县政府、白银市人民政府、甘肃省国土资源厅等部门对矩阵公司建设用地请示、批复后，2016年5月23日，该公司提出土地登记申请，经过景泰县国土资源局地籍调查、白银市国土资源勘测规划院勘测定界现场踏勘及土地勘测定界等程序。2016年6月7日县政府为矩阵公司颁发了景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》。原告认为景泰县矩阵新能源有限公司在自己已平整的土地1300亩进行施工，发生纠纷，因协商无果。2016年6月7日县政府向矩阵公司颁发了景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》引发纠纷，原告遂提起行政诉讼。
原审法院审理认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面：
一是关于县政府颁发景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》的程序是否合法？根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用证书。确认使用权。”的规定，县政府具有为单位和个人依申请，核发国有土地使用证书，确认使用权的法定职责。县政府依据本案第三人的申请，依据白银市人民政府及县政府土地征拨文件及县政府〔2016〕4号《国有建设用地划拨决定书》，经过景泰县国土资源局地籍调查、白银市国土资源勘测规划院勘测定界现场踏勘及土地勘测定界等程序，为第三人颁发了景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》。该行政行为符合国土资源部《土地登记办法》第二十六条规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”的规定。原告提出被告县政府的登记行为将集体土地变为建设用地，没有履行法定手续，且明知涉案土地存在争议的情况下，颁发土地使用权证程序严重违法意见和理由，无事实证据和法律依据，不予支持。
二是关于法律对集体土地的规定如何理解？《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”、第十条第一款、第二款规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”根据以上规定，并不能简单得出“农村和城市郊区的土地属于农民集体所有”的结论。确定土地所有权和使用权，应本着尊重历史、承认现实的原则依法予以确定。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡是当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”县政府依据白银市国土资源勘测规划院制作的《勘测定界现场踏勘报告》、《土地勘测定界技术报告》、景泰县国土资源局制作的《地籍调查表》及经过各村委会盖章的《景泰县集体土地所有权权属界线图》等资料，将景泰县上沙沃镇驼水村1宗面积为852537平方米国有未利用地，划拨给矩阵公司用于公共设施用地。而原告主张其承包的王庄村委会10000亩土地属于集体荒滩，就应提供该承包荒地属于王庄村委会集体所有的相关证据。但原告提供的王庄村民委员会证明“上沙沃镇辖区内二期大渠以西、小红山以南、夹申泉以南、麻黄滩均属于王庄村辖区，矩阵光伏电厂建造在王庄村辖区”。该证据证明的辖区属于行政区划范畴，与涉案土地是否属于该村集体所有无关联性。原告未能提供证明涉案土地属于王庄村委会集体所有的相关证据，且其提出农村和城市郊区的土地属于农民集体所有的意见，不符合法律规定。因此，原告主张景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》涉及的土地属于王庄村委会集体所有无事实根据和法律依据，不予支持。
三是原告主体资格是否适格？原告2012年3月8日与景泰县上沙沃镇王庄村委会签订《土地承包合同》，由原告承包该村上的荒滩10000亩，用于农林牧综合开发项目，承包期限从2012年5月1日起至2081年4月30日止。原告与景泰县上沙沃镇王庄村委会签订的《土地承包合同》是否合法、有效，不是本案审理的范围。但原告作为合同一方当事人，已经成为所承包土地的实际使用人。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”规定，其原告诉讼主体资格适格。因此，被告及其第三人提出原告没有取得土地承包权、不能对外主张权利的意见和理由，不能成立，不予支持。
综上，县政府为第三人矩阵公司颁发了景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》。该行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确、程序合法，应予以维持。原告提出被告县政府的登记行为将集体土地变为建设用地，没有履行法定手续，且明知涉案土地存在争议的情况下，颁发土地使用权证程序严重违法，要求撤销县政府作出的景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》的意见和理由，无事实证据和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人巨宏养殖合作社上诉称：1、土地权属存在争议，不能登记。涉案土地于2012年3月8日由上诉人承包，景泰县上沙沃镇人民政府确认并上报县政府及有关部门，第三人在2015年8月未办理任何用地手续的情况下，强行占用上诉人承包的土地，被上诉人多次主持调解未能处理，导致上诉人提起诉讼，说明本宗土地有严重的权属纠纷。2、被上诉人向第三人颁发《国有土地使用证》，严重违反法定的登记程序。被上诉人没有进行地籍调查、也没有进行权属审核，就给第三人颁发土地证，根据《土地登记规则》第六条的规定，严重违反法定程序，属于滥用职权，依法应予撤销。3、本案争议的土地属于集体所有的土地，不属于国有土地。根据1950年《中华人民共和国土地改革法》第一条和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条、二十二条第二款之规定，争议的本宗土地历史原因形成的就是农民集体所有的土地，不属于国有土地。1995年国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，被上诉人没有进行相关的变更程序，直接将农民集体所有的土地变成国有建设用地，并登记划拨给第三人使用，严重违法、严重侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决；撤销景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》。
被上诉人县政府答辩称：1、涉案宗地的权属性质为国有未利用地，不属于集体土地，原审法院认定事实清楚，证据确实充分。本案涉诉土地并未分配给农民所有，也未划入农民集体范围内，因此属于国家所有。且上诉人在一审中提交的证据不能证明涉案宗地属于王庄村委会所有，上沙沃镇王庄村委会对该土地没有所有权。2、涉案宗地权属不存在争议，上诉人的土地来源不合法，无权主张权利。上诉人自称是从王庄村委会处承包到土地，并认为土地是农村集体土地，如果该土地权属存在争议，也应当是村集体有异议才算作是争议，上诉人对“权属争议”的理解有误。且由于王庄村委会没有涉案宗地的所有权，所以上诉人与王庄村委会所签合同无法律效力，不能取得涉案宗地的使用权。3、答辩人颁发的“景国用（2016）第09044号”《国有土地使用证》，符合法律的程序，原审法院认定正确。综上，请求判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人矩阵公司口头述称：1、庆阳市中级人民法院作出（2016）甘10行初16号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法予以维持。2、第三人依据甘国土字规发[2015]100号文件向被上诉人申请核发土地证，第三人取得景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》系第三人矩阵公司合法取得，无权利重合和权利瑕疵。3、第三人使用的土地没有与上诉人所说的王庄村土地重合。4、上诉人没有证据证实属于本案适格原告，其诉讼主体无法确认。综上，请求判决驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，2009年12月8日，巨宏养殖合作社成立，该社《章程》第七条规定，本社以白银宏远农林牧发展有限公司为依托。2012年3月8日，上诉人（乙方承包方）与景泰县上沙沃镇王庄村委会（甲方发包方）签订《土地承包合同》，该承包合同中的部分土地与涉案的景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》中的部分土地重叠。2013年1月6日，景泰县上沙沃镇人民政府向县政府以景上政发[2013]4号《关于上沙沃镇农林牧开发循环经济项目用地的报告》，该报告载明，白银宏远农林牧发展有限公司在我镇王庄村辖区内沙湾北滩（东至二期大渠，南至嘉格山二组耕地，西至沈家湾旱地，北至白石头梁沙河）实施农林牧开发循环经济项目，该区域土地权属与任何单位和个人无争议纠纷、界限清楚，可用于农林牧综合开发用地，恳请县政府予以协调办理有关手续。2015年6月30日，白银市国土资源勘测规划院作出涉案土地的《勘测定界现场踏勘报告》，该报告载明“经调查该项目内土地权属性质为乡辖国有土地，地类均为国有未利用地”。2016年5月31日，甘肃省白银市中级人民法院受理上诉人巨宏养殖合作社起诉原审第三人矩阵公司土地侵权纠纷一案。上述事实有：《景泰县巨宏养殖专业合作社章程》、景上政发[2013]4号文件、《勘测定界现场踏勘报告》、《受理案件通知书》、二审庭审笔录佐证。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。据此，被上诉人作为县级人民政府具有对涉案的国有土地使用权登记及核发证书的法定职责。
本案争议的焦点是：1、上诉人是否具有原告诉讼主体资格？2、被诉土地登记的土地权属来源是否清楚及登记程序是否合法？
（一）上诉人是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（法释〔2011〕20号）》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，2012年3月8日，上诉人（乙方承包方）与景泰县上沙沃镇王庄村委会（甲方发包方）签订《土地承包合同》。根据庭审查明，上诉人与景泰县上沙沃镇王庄村委会签订了土地承包合同，虽然上诉人未取得集体土地使用权证，但上诉人已经占有使用承包土地，其属于该承包土地的实际使用权人。另根据二审庭审调查，被上诉人代理人庭审中也认为，上诉人承包合同中的部分土地与涉案被诉的国有土地使用证中的部分土地重叠。故上诉人作为涉案部分土地的承包人，其与被诉土地登记行为及土地使用证之间有法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。
（二）被诉土地登记的土地权属来源是否清楚及登记程序是否合法的问题。国土资源部《土地登记办法》第九条第一款第（三）项规定，申请人申请土地登记，应当提交土地权属来源证明。本案被上诉人县政府认为涉案土地属于国有未利用地的证明文件是：白银市国土资源勘测规划院作出的《勘测定界现场踏勘报告》和《景泰县集体土地所有权权属界线图》，但被上诉人县政府未提供法律、法规或者规范性文件规定，上述证据可以作为国有未利用地的权属来源的法律依据。另外，本案景泰县上沙沃镇人民政府向县政府《关于上沙沃镇农林牧开发循环经济项目用地的报告》，该报告载明，白银宏远农林牧发展有限公司在该镇王庄村辖区内沙湾北滩（东至二期大渠，南至嘉格山二组耕地，西至沈家湾旱地，北至白石头梁沙河）实施农林牧开发循环经济项目，该区域土地权属与任何单位和个人无争议纠纷、界限清楚。故，被上诉人县政府为原审第三人矩阵公司进行的涉案土地登记，属于土地登记的权属来源不清。该报告认为，涉案部分土地可用于农林牧综合开发用地。故被诉土地登记，属于权属来源不清。《土地登记办法》第十八条第一款规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。本案中，2012年3月8日，上诉人（乙方承包方）与景泰县上沙沃镇王庄村委会（甲方发包方）签订《土地承包合同》，上诉人对承包合同范围内容的土地占有使用。因涉案被诉土地登记证中的部分土地与上诉人承包合同范围内的部分土地重叠，上诉人巨宏养殖合作社向甘肃省白银市中级人民法院起诉原审第三人矩阵公司土地侵权纠纷案。2016年5月31日，甘肃省白银市中级人民法院受理该土地侵权纠纷案后，被上诉人县政府于2016年6月7日向原审第三人颁发景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》。本案被上诉人县政府在涉案的土地使用权存在民事侵权纠纷的情况下，向原审第三人进行国有土地使用权登记，不符合《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项的规定，属于被诉的土地登记程序违法。据此，被上诉人县政府作出的涉案土地登记权属来源不清且登记程序违法，依法应当撤销。
综上，一审判决适用法律及判决结果错误，依法应予纠正。上诉人巨宏养殖合作社的上诉理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销甘肃省庆阳市中级人民法院（2016）甘10行初16号行政判决；
二、撤销被上诉人景泰县人民政府于2016年6月7日颁发的景国用（2016）第09044号《国有土地使用证》的土地登记行为。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人景泰县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 克 祥
代理审判员 姚振勇代理审判员朵利民
二〇一七年六月十六日
书 记 员 丁 卫 东
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。