宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬北行初字第19号
原告陈雪春。
委托代理人陈亚儒。
被告宁波市公安局江北分局。
法定代表人陶诚。
委托代理人夏国华。
委托代理人詹祥洲。
原告陈雪春不服宁波市公安局江北分局于2014年3月7日作出的甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定，于2014年6月5日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于同年6月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月29日公开开庭审理了本案。原告陈雪春及委托代理人陈亚儒，被告宁波市公安局江北分局的委托代理人夏国华、詹祥洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市公安局江北分局于2014年3月7日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定，给予原告陈雪春行政拘�拾日的处罚。
被告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据：
1.甬公北受案字［2014］第800号受案登记表一份，用以证明被告依法受理案件的情况。2.原告陈雪春询问笔录、周某询问笔录、曹某甲询问笔录各一份及周某、曹某甲、陈柳琼、原告陈雪春的身份信息各一份，用以证明原告因不满拆迁安置到北京市中南海地区上访，周某向被告报案，曹某甲将原告移交被告以及相关人员的身份情况。3.宁波市公安局江北分局洪塘派出所出具的到案经过一份，用以证明原告的到案情况。4.北京市公安局西城分局府右街派出所所作的训诫书五份和工作说明二份、宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组所作的情况说明二份，用以证明2014年1月份起原告多次到北京市中南海周边地区信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对原告进行多次训诫；宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组工作人员也对原告的行为进行过法制教育；2014年3月4日原告再次到北京市中南海周边地区信访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫的事实。5.行政处罚告知笔录、复核告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、行政拘留执行回执、被拘留人家属通知书及国内挂号信函收据各一份，用以证明被告在作出行政处罚前对原告进行告知，原告提出申辩后，被告进行复核并告知复核情况，后经过审批程序后依法作出行政处罚决定，并将原告移送拘留所执行拘留且将拘留情况通知家属的事实。以上证据均为复印件。
原告陈雪春诉称，原告是在2014年2月中旬去海南岛旅游后，一同上京乘地铁到和平门站下车，在准备去中南海邮局寄信路上，可能因自己身上背着包的原因，民警上前要求出示身份证查�，扣留并告知原告上车牌号为000的公交车。这是否构成扰乱公共秩序？此外，对原告在北京发生的行为被告是否具有行政执法主体资格及行使管辖权？依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，原告自始至终没有一点过激行为，上京乘地铁到和平门站准备去中南海邮局寄信路上，在这种情况下，就已经构成严重扰乱中南海的公共秩序，甚至导致了中南海周边的工作无法正常进行？原告认为去京邮局寄信与扰乱国家机关正常办公秩序是完全不同的两个概念，不会必然地导致扰乱办公秩序。如果原告在京没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么这就不足以扰乱公共秩序。如果原告没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序的前提。本案中，被告在行使传唤决定书及证据中，都没有说明原告在刚上北京的时候有没有采�过激行为，或者是如何扰乱了中南海的办公秩序的，同时也没有说明原告扰乱正常办公秩序的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果。这就说明被告是在没有任何现场证据的前提下作出了被诉的处罚决定的。《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不能给予拘留的处罚。因此，被告作出的行政处罚决定，根本就是违法的。2014年3月4日16时起被告强制关押（雇佣面包车）原告80小时，非法拘禁、限制人身自由后，又拘留十天，于2014年3月17日才解除拘留，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条关于限制人身自由的时间应当折抵拘留期限的规定。如果原告在北京违法了，北京市公安机关必定会履行自己的职责依法处罚的，从府右街派出所并未对原告行�处罚可以说明，原告的行为并不违法。被告对原告进行处罚是没有任何事实和法律依据的。综上，请求人民法院确认被告于2014年3月7日作出的甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定违法，并赔偿原告损失十五万元。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：
宁波市公安局江北分局甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定书、宁波市拘留所43095号解除拘留证明书、宁波市公安局甬公复决字［2014］第44号行政复议决定书复印件各一份，用以证明被告作出被诉具体行政行为违法，原告被拘留十天，原告不服拘留决定向宁波市公安局申请行政复议的事实。
被告宁波市公安局江北分局辩称，被告认为本案事实清楚，证据确凿。原告从今年1月份起多次到中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，府右街派出所对原告的行为进行训诫，宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组工作人员也对原告进行法制教育，并告知其不得在中南海周边地区等非信访接待场所进行上访。2014年3月4日原告再次到中南海周边地区上访，被府右街派出所查获。以上事实有府右街派出所工作说明和训诫书，周某、曹某甲证人证言等证据证实。被告认为中南海周边地区系国家重点区域，非信访接待场所，信访人员不得进行信访活动。原告明知不能在该地实施信访活动，经训诫和法制教育后仍再次在该地信访，扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序。被告以扰乱公共场所秩序对原告处以行政拘留十日事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、量罚适当。另外，被告作为原告居住地公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，对该案件有管辖权。被告在整个执法办案过程中严格依照法定程序办案，完全不存在原告所称被告对其非法拘禁一事，被告在办理本案过程中未侵犯原告的任何合法权益，被告对原告的拘留完全合法，因此原告要求赔偿是没有依据的。综上所述，被告认为作出具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。故请求人民法院维持被告作出的具体行政行为。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供证据1，原告首先认为该证据系伪造的，报案人周某应该到北京市报案而不是去宁波市江北区报案；其次报案人周某当时在宁波市江北区，不可能知道原告在北京市中南海周边的情况；再次报案的时候要提供相应的录像证据。本院认为原告虽认为该证据系伪造的，但未提供相应的证据予以反驳，因此该证据可以证明被告依法受案的情况。
（二）对被告提供证据2，原告认为被告虽然对其做�笔录，但原告询问笔录上的内容并不真实；周某和曹某甲的询问笔录是伪造的，不能作为证据；四份身份信息仅对原告本人的信息予以确认，其他三份身份信息的情况并不清楚。本院认为原告的询问笔录上虽然没有原告的签名，但有办案民警等相关见证人的签名确认，结合周某和曹某甲的询问笔录，应认定笔录的真实性。四份身份信息是从公安信息网查询得来，本院予以确认。
（三）对被告提供证据3，原告认为曹某甲是接访人员无资格移送原告。本院结合其他证据，确认原告的到案情况。
（四）对被告提供证据4，原告认为五份训诫书是真实的，原告在北京已经被公安机关训诫，因此宁波公安机关再就同一行为进行行政处罚，违反了一事不再罚的原则；二份工作说明和情况说明中的内容不真实，不能证明原告扰乱公共秩序。本院认为该组证据证明了原告多次到北京市中南海地区信访并已被当地公安机关训诫的事实；宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组是专门负责处理到京信访的宁波市市民相关问题的组织，熟悉情况，且其出具的情况说明能与本案其他证据相互印证，故予以确认。
（五）对被告提供证据5，原告认为被告对原告进行处罚是缺乏法律依据和事实依据的，训诫书属于轻微的行政处罚，按照一事不再罚的原则，被告不能再对原告进行行政处罚；被告的内部程序都是伪造的，因此作出的行政处罚是错误的；原告被拘留之后，被告也没有通知原告的家属。本院认为该组证据可以证明被告在作出行政处罚决定过程中履行了相应程序，原告虽认为被告伪造内部程序且拘留原告未通知其家属，但未能提供相应证据予以证明。
（六）对原告提供的证据，被告对该组证据真实性无异议，但认为不能证�被诉具体行政行为违法。本院对原告被拘留拾日并向宁波市公安局申请行政复议的事实予以确认。
原告陈雪春向本院申请证人曹某甲、周某、王某、黎某、曹某乙、胡某出庭作证。经本院通知，王某、黎某、曹某乙、胡某到庭，曹某甲和周某未到庭。本院认为四位到庭证人所作证言仅能说明看见原告在中南海附近及原告坐上公交车的事实，但不能证明被告作出的被诉具体行政行为违法。
经审理查明，原告陈雪春于2014年1月至2月多次到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，府右街派出所对原告的行为进行了多次训诫。宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组工作人员也对原告进行法制教育，并告知其不得在中南海周边地区等非信访接待场所进行上访。2014年3月4日原告再次实施到中南海周边地区上访行为，被�京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。被告认为公民应当通过正当途径表达诉求，中南海周边地区系国家重点区域，非信访接待场所，信访人员不得进行信访活动。原告明知不能在该地实施信访活动，经训诫和法制教育后仍再次在该地信访，扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，即原告的行为构成扰乱公共场所秩序。2014年2月23日被告对原告涉嫌扰乱公共场所秩序案受案调查。被告经过调查取证，根据原告及周某、曹某甲的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书和工作说明、宁波市处理信访突出问题及群体性事件联席会议驻京工作小组所作的情况说明等证据，于2014年3月7日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定，给予原告行政拘留拾日的处罚，并于�日向原告家属邮寄了被拘留人家属通知书。原告不服该行政处罚决定，向宁波市公安局申请行政复议。宁波市公安局于2014年5月9日作出甬公复决字［2014］第44号行政复议决定，维持被告作出的甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定。原告认为被告作出该具体行政行为没有事实依据，程序违法，为此向本院提起行政诉讼，要求法院确认被告作出的甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定违法，并赔偿原告损失十五万元。
根据各方当事人提供的证据以及在庭审中的质证意见，本院对以下争议焦点审查确认如下：
一、原告在北京市中南海周边的行为有无扰乱公共场所秩序。
本院认为，公民表达诉求应当通过正当的途径，北京市中南海周边地区系国家重点区域，并非信访接待场所，公民不得进行信访活动。根据被告对原告的询问、相关人员的调查及相关部门出具的证明等证据，可以相互印证，证实原告明知不能在北京市中南海周边地区实施信访活动，经训诫和法制教育后仍再次在该地实施信访行为，扰乱了北京市中南海周边地区正常的公共秩序，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项：“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”规定的情形，即原告的行为构成扰乱公共场所秩序。综上，原告认为其行为并无扰乱公共场所秩序的观点，本院不予采纳。
二、被告对原告的行为是否有管辖权。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（中华人民共和国公安部令第125号）第九条：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”的规定，因原告的居住地为宁波市江北区，且原告的信访事项也发生在该地，因此由原告居住公安机关即本案被告管辖更为适宜，故被告作出该具体行政行为主体适格，符合规定，原告认为被告无管辖权的观点系错误的理解。
三、被告对原告进行处罚是否违反了一事不再罚原则。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即通常所说的一事不再罚原则。原告认为对于其行为，北京市公安机关已经对其予以训诫，因此被告不应该再进行行政处罚。本院认为《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的种类和《中华人民共和国治安管理处罚法》关于治安管理处罚的种类中均没有训诫这种方式，训诫仅是一种批评教育方式，并非行政处罚的种类。因此，被告对原告进行行政处罚并未违反一事不再罚原则，原告的观点属于认识有误。
四、原告实际被拘留的时间是否超过十天。
本院认为，被告因公民报案而受案，经调查取证、依法审批、处罚前告知、依法复核、送达处罚决定、通知家属，程序合法。依据《拘留所条例》第三十二条规定：“执行拘留的时间以日为单位计算，从收拘当日到第2日为1日”。即2014年3月7日至2014年3月8日为一天，以此类推至2014年3月17日为十天，宁波市拘留所出具的解除拘留证明书证明了原告被执行拘留的起止期限。根据现有证据，无法证明被告在作出行政处罚决定前已对原告采取限制人身自由的强制措施，故原告认为其实际被拘留超过十天的观点，本院不予采纳。
综上，本院认为被告对原告作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量罚得当。因此对原告要求确认被告作出的甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定违法和赔偿损失十五万元的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈雪春要求确认宁波市公安局江北分局于2014年3月7日作出的甬公北行罚决字［2014］第148号行政处罚决定违法和赔偿损失十五万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈雪春负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。上诉人在收到本院送达的上诉案件受理费缴纳通知书七日内，凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件受理费。如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号：37×××92，开户银行：宁波市中国银行营业部。如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。逾期不交，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈剑锋
审 判 员 徐文涛
人民陪审员 陈和瑜
二〇一四年九月四日
代书 记员 骆佳丽
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
……
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
……