浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1189号
上诉人(原审原告)富秀华，男，1960年6月27日出生，汉族，住桐乡市。
上诉人(原审原告)张惠琴，女，1964年3月14日出生，汉族，住址同上，系富秀华之妻。
共同委托代理人邱秀瑛，女，1944年9月15日出生，汉族，住址同上。系张惠琴母亲。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。
法定代表人胡海峰，市长。
委托代理人阮煤、张凝，嘉兴市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人王申峰，市长。
委托代理人姚光亮，桐乡市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理姚宏斌，浙江中锐律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）桐乡市乌镇南宫基础设施投资有限公司，住所地桐乡市乌镇镇子夜路。
法定代表人陈宇伟，总经理。
委托代理人蔡敏丽、祝丹华，浙江国毅律师事务所律师。
富秀华、张惠琴诉嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）其他行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年9月19日作出（2016）浙04行初99号行政判决。富秀华、张惠琴不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人富秀华、张惠琴及其委托代理人邱秀瑛，被上诉人嘉兴市政府的委托代理人阮煤、张凝，被上诉人桐乡市人民政府（以下简称桐乡市政府）的委托代理人姚光亮、姚宏斌，被上诉人桐乡市乌南宫基础设施投资有限公司（以下简称南宫公司）的法定代表人陈宇伟及委托代理人蔡敏丽到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：2009年10月9日，原告与南宫公司签订了《乌镇新区建设开发拆迁户补偿协议书》。原告于2016年3月16日向桐乡市人民法院提起民事诉讼，要求南宫公司履行协议。2016年4月22日桐乡市人民法院作出（2016）浙0483民初02203号民事裁定，认为“协议是有关集体土地上房屋的征迁补偿协议，属行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围”。富秀华、张惠琴于2016年5月9日向被告提出复议申请，要求确认桐乡市政府不履行《乌镇新区建设开发拆迁户补偿协议书》行为违法。被告于2016年7月7日作出30号决定(内容如前)并送达原告。原告不服,遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第十五条的规定，行政复议的受案范围为具体行政行为，具体行政行为的一方需为行政机关或者是法律、法规授权的组织。原告与南宫公司签订的协议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，适用法律正确。原告主张南宫公司系受桐乡市人民政府委托与原告签订协议，但未能提供相应证据证实，原告认为《桐乡市统一征地管理办法（试行）》第二条、第三条证实前述两者之间存在委托关系系其对该规范性文件的错误解读。因此，被告作出30号决定，程序合法，适用法律正确。原告的主张无事实和法律依据不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告富秀华、张惠琴的诉讼请求。
富秀华、张惠琴上诉称：上诉人认为一审法院依法确认了事实，本应支持上诉人的行政复议申请和请求。上诉人一审开庭前当庭提交了国务院法制办公室（国法[2011]35号、国法复函[2011]358号）《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》、《关于征地补偿安置纠纷救济途径的复函》等文件，本应依法支持上诉人一审诉求，却被一审法庭藐视，做出了枉法判决。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
嘉兴市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2016年5月9日，上诉人富秀华、张惠琴认为桐乡市政府拒不履行《乌镇新区建设开发拆迁户补偿协议书》（以下简称补偿协议）行为违法，向答辩人申请复议。答辩人经审查后认为，案件所涉争议系两上诉人与南宫公司签订的补偿协议书，不属于行政复议受案范围。遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2016年7月7日，作出行政复议决定：驳回两上诉人的复议申请。二、上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第十五条对行政复议的受案范围已做了明确规定，具体行政行为的一方需为行政机关或者是法律、法规授权的组织。上诉人与南宫公司签订的补偿协议，桐乡市政府并非协议一方当事人，故不属于行政复议受案范围。答辩人在复议决定中也告知了上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条之规定，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，可以向人民法院提起行政诉讼。综上，一审判决和答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律适当。上诉人的诉讼请求依法不能成立。请求依法驳回上诉，维持原判。
桐乡市政府答辩称：一、上诉人一审的诉讼请求为“判决撤销嘉政复字[2016]30号行政复议决定书”。一审法院经审理，认为嘉兴市政府作出的被诉复议决定，程序合法，适用法律正确。上诉人的主张无事实和法律依据，不能成立，其诉讼请求法院不予支持，因此判决驳回上诉人的诉讼请求。一审法院判决程序合法，适用法律正确，二审法院应当予以维持。二、与上诉人签订补偿协议的一方当事人是南宫公司，故答辩人并非该行政协议的当事人一方。同时行政复议法并未将土地、房屋等征收征用补偿协议纳入行政复议受案范围。因此，上诉人的行政复议申请不属于行政复议法第六条规定的行政复议受案范围。至于上诉人在上诉状中提到的国务院法制办公室的二个文件是针对有关市县人民政府批准的征收补偿、安置方案等不服，应当依照行政复议法律法规向上一级地方人民政府提出申请，而并非指已签订补偿协议的可以提起行政复议，这是上诉人对文件精神的误读或曲解。综上，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
南宫公司在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人嘉兴市政府于2016年7月7日作出的嘉政复字[2016]30号行政复议决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人富秀华、张惠琴认为被上诉人桐乡市政府拒绝履行2009年10月19日南宫公司与其签订的补偿协议书，于2016年5月7日向被上诉人嘉兴市政府申请行政复议，嘉兴市政府同年5月9日收到该申请，并于5月16日分别向两上诉人及桐乡市政府发送了嘉政复字[2016]30号受理通知书、行政复议答复通知书。经审查，嘉兴市政府于同年7月7日作出被诉的行政复议决定，并于7月9日邮寄送达给两上诉人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定。上诉人因其所有的集体土地上的房屋拆迁，于2009年10月19日与南宫公司签定补偿协议，属于2015年5月1日起施行《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所规定的行政协议，虽然行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的范围，但现行的行政复议法及其实施条例并未将此纳入行政复议的范围。两上诉人就涉案行政协议向嘉兴市政府申请行政复议，显然不符合行政复议法第六条的规定，嘉兴市政府据此驳回两上诉人的行政复议申请，并无不当，但在上诉人的行政复议申请不符合受理条件的情况下，被诉复议决定、一审判决再对桐乡市政府是否应承担涉案补偿协议的法律后果作出认定，存在不当，鉴于该不当不影响被诉行政复议决定及一审判决的合法性，本院对此予以指正。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。两上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人富秀华、张惠琴共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二○一七年五月三日
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书记员韦若莎