山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋11行初42号
原告王辉。
委托代理人王奴保。
委托代理人冯荣爱。
被告柳林县人民政府，住所地柳林县行政综合办公大楼15层。
法定代表人武跃飞，县长。
委托代理人董朋春，柳林县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王腾洲，山西晋凯律师事务所律师。
被告吕梁市人民政府，住所地吕梁市离石区永宁中路9号。
法定代表人王立伟，市长。
委托代理人崔俊杰、王建飞，吕梁市人民政府法制办公室工作人员。
原告王辉诉被告柳林县人民政府、被告吕梁市人民政府土地登记行政撤销一案，本院2016年4月25日立案受理后，同年5月3日分别向被告柳林县人民政府、被告吕梁市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。同年7月20日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王辉及其委托代理人王奴保、冯荣爱，被告柳林县人民政府的委托代理人董朋春、王腾洲，被告吕梁市人民政府的委托代理人崔俊杰、王建飞到庭参加了诉讼。二被告的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。
2015年11月19日，柳林县人民政府以王辉以欺骗手段骗取批准《村镇居民建房用地审批表》手续为由，作出《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。王辉不服，申请行政复议。2016年4月13日吕梁市人民政府作出吕府复决字[2016]2号行政复议决定，维持柳林县人民政府作出的《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。王辉不服，提起行政诉讼。在法定举证期间，被告柳林县人民政府提供如下证据以证明其行政行为的合法性：第一组1、听证会程序。2、听证会主持词。3、案件听证笔录。4、听证结论。5、发文审签卡。6、《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。证明在作出决定前，行政机关举行了听证会，听取了相对人的意见，程序合法。第二组1、《村镇居民建房用地审批表》。2、项目变更更正证明。3、成家庄镇王家坡村委会出具的证明。4、户籍证明。5、柳林县国土资源局《关于拟决定撤销王辉的<村镇居民建房用地审批表>的决定》。6、授权委托书。7、撤销王辉土地审批许可代理意见。8、行政许可法。证明原告在审批建设用地过程中，选填“具有农村户口的村民且无宅基地”一项，而根据调查及户籍证明，原告的户口为非农户，故依法予以撤销，符合法律规定。第三组1、听证举证说明。2、关于王辉身份问题的情况说明。3、农户承包土地基本情况登记。4、王家坡村委会坝地补偿款发放明细。5、委托书。6、最高人民法院办公厅关于印发《全国民事审判工作会议纪要》。7、《关于农村个体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》。8、《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》。9、天津市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》。原告在行政程序中提供的证据，证明原告在听证中陈述的理由不能成立；其提供的相关文件，与本案不具有关联性；行政决定符合法律规定。第四组1、行政复议答复书。2、吕梁市人民政府延期审理通知书。3、行政复议决定书。证明被告在复议程序中提供了相关证据，作出行政决定程序合法。被告吕梁市人民政府提供如下证据以证明其复议程序的合法性：1、行政复议答复通知书。2、送达回证。3、行政复议答复书。4、延期审理通知书。5、快递单。6、行政复议案件结案审批表。7、行政复议决定书。8、送达回证。9、快递单。证明行政复议程序合法。
原告王辉起诉的主要事实及理由为，2011年原告因结婚需要住房，紧挨父亲王奴保的宅基地修建三孔窑洞。经所在村委会、镇政府、国土部门审核，被告于2013年6月5日为原告办理建房用地审批手续。后被告以原告未批先建为由，于2014年6月12日作出《关于撤销成家庄镇王家坡村民王辉宅基地审批手续的决定》。原告提起诉讼，2014年11月6日吕梁市离石区人民法院判决被告柳林县人民政府败诉。2015年11月19日，被告又以原告办理审批手续存在欺骗为由，作出《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。原告不服，提起行政复议，2016年4月13日被告吕梁市人民政府作出行政复议决定，维持了被告的撤销决定。原告是王家坡村村民，2005年考入吕梁师专，农村户口迁至学校统一管理，毕业后辗转寄存柳林县西街羊道口。原告学校毕业后无业，留家种地，在父亲院内修盖婚房并办理了审批手续。原告没有“两头占”“欺骗”政府。请求撤销被告吕梁市人民政府作出的行政复议决定书；撤销被告柳林县人民政府作出的《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》；诉讼费用由二被告承担。
原告王辉在开庭审理前提供证据、依据：1、《村镇居民建房用地审批表》，证明王辉的建房用地是通过合法审批办理的。2、土地承包经营权证，证明原告在本村有承包土地。3、王家坡村委会坝地补偿款发放明细表，证明王辉是王家坡村民，享有村民的有关权利。4、吕梁市离石区人民法院（2014）离行初字第36号行政判决书，证明判决撤销了第一次被告作出的撤销决定。5、王根平的《村镇居民建房用地审批表》，证明本村现任主任王根平是有工作的市民，在本村仍有建房用地，市民可以办理建房用地审批。6、7、农村完全法律指南、天津市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》。证明农村学生户口迁出后，可以仍按原户籍享有农民待遇，与本村村民有同等权利。
被告柳林县人民政府辩称，一、原告本系柳林县成家庄镇王家坡村村民，2006年12月18日由农业户口变更为非农业户口，已不是农民。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十八条第一款第（一）项规定“申请使用宅基地，须具有农村户口的村民无宅基地的”，而原告从2006年12月18日后，已经不符合申请农村宅基地的基本条件。2013年原告提出建房申请，在审批建房理由中慌称自己是“农村户口且无宅基地”。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款之规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。因此，原告以欺骗手段取得的审批手续应当依法予以撤销。二、答辩人为进一步查清事实真相，于2015年10月30日举行了听证会，由原告及其代理人、柳林县国土资源局及其代理律师参加了听证会。答辩人在充分听取双方意见的基础上，作出《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。综上，答辩人作出行政行为程序合法、适用法律正确，且经过吕梁市人民政府行政复议予以维持，应当驳回原告的起诉。
被告吕梁市人民政府辩称，一、原告系柳林县成家庄镇王家坡村村民，2006年12月18日，因外出读书，将户口迁入学校。2008年7月，原告从学校毕业，将户口暂存于柳林县公安局。2013年4月16日，原告在柳林县联盛公司打工，将户口转至柳林县西街羊道口。原告于2011年在王家坡村其父所建房屋旁修建房屋，2013年申请人以“农村户口的村民且无宅基地”为由，提起建房用地审批申请。2013年6月5日，柳林县人民政府作出了批准手续。2015年10月30日，被告举行了听证会。通过听证，2015年11月19日柳林县人民政府作出《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十八条第一款第（一）项规定“申请使用宅基地，须具有农村户口的村民无宅基地的”，原告从2006年12月18日后，已不符合申请农村宅基地的条件。原告在审批建房理由中称自己是“农村户口的村民且无宅基地”。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款之规定,被告作出的《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。二、原告于2016年1月15日申请行政复议，同日本机关予以受理。2016年1月15日本机关发出行政复议答复通知书。柳林县人民政府于2016年1月25日作出答复书。2016年3月15日，经复议机关负责人批准，延期30日。2015年4月13日，本机关作出行政复议决定，维持柳林县人民政府作出的《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》。综上，本机关作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，请求驳回原告的起诉。
原告对被告柳林县人民政府提供的第一组证据无异议。第二组证据中的证据2、5、7有异议，学生从农村迁到学校，是学校的需要，并没有办理农业转非农业户口的手续，办理建房用地审批也没有采取欺骗手段。证据3，对属于非农业户口有异议，事实上本村对原告诸如选举等权利、义务都是按本村村民对待的。对依据村委证明和户籍证明认定王辉为非农业户口有异议。第三组证据，真实性无异议，待证目的有异议。第四组证据，真实性无异议，对内容有异议。原告对吕梁市人民政府提供的证据没有异议。
被告柳林县人民政府对原告的证据质证认为，原告的证据都不是在举证期限内提供的，被告发表质证意见并不说明对其证据认可。证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议。原告选择“具有农村户口的村民无宅基地”的选项，而事实上其不具有农村户口。证据2，真实性、合法性无异议，2006年原告户口迁出后，已与土地承包经营权没有关联。证据3，真实性、合法性无异议，对王奴保发放补偿款，与原告没有关联。证据4真实性、合法性无异议，判决作出的事由与本案没有关联。证据5真实性、合法性无异议，为王根平审批建房用地与是否给原告审批无关联。证据6真实性、合法性、关联性有异议，并不是法条，对审判没有约束，且出入和来源有疑义。证据7仅对天津市的判决有约束，与本案无关。
被告吕梁市人民政府同意被告柳林县人民政府的质证意见。
经庭审质证，原告对被告柳林县人民政府提供的证据第一组证据无异议，第二组证据、第三组证据、第四组证据真实性无异议，待证目的有异议，可以作为定案依据。原告对被告吕梁市人民政府提供的证据无异议，作为定案依据。被告对原告提供的证据1、2、3真实性、合法性无异议，可以作为定案依据。证据4、5与本案无关联，不作为定案依据。证据6、7对农村集体经济组织成员资格及权利的认定在本院认为部分阐述。
根据以上确认的有效证据及双方当事人的陈述，本院确认以下事实：原告王辉系柳林县成家庄镇王家坡村村民。2006年12月18日，原告因外出读书，将户口迁入学校。2008年7月，原告从学校毕业，将户口暂存于柳林县公安局。2013年，原告将户口转至柳林县西街羊道口。期间，原告在柳林县联盛公司打工。后离开柳林县联盛公司，返回王家坡村居住生活。王辉户口迁入学校前，在父亲王奴保名下承包有本村土地。王辉户口迁入学校后，一直享受本村相关的集体土地收益。
2011年，原告在王家坡村其父亲所建房屋旁修建房屋。2013年原告提起村镇居民建房用地审批申请，2013年6月5日，被告作出了批准手续。2015年10月29日，柳林县国土资源局作出《关于拟决定撤销王辉的<村镇居民建房用地审批表>的决定》，提请柳林县人民政府予以撤销。对此，柳林县人民政府举行听证会，2015年11月19日被告作出《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》（柳政发[2015]25号），以王辉不“具有农村户口的村民且无宅基地的”申请条件，王辉以欺骗手段骗取批准了《村镇居民建房用地审批表》为由，根据，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，撤销了王辉的《村镇居民建房用地审批表》。对此，王辉不服，提起行政复议申请。2016年1月15日，吕梁市人民政府受理了王辉的行政复议申请，向被申请人柳林县人民政府发出行政复议答复通知书，要求柳林县人民政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对行政复议申请提出书面答复，并提交证据、依据和有关材料。经过审查，2016年4月13日，吕梁市人民政府作出了吕府复决字[2016]2号行政复议决定，该决定维持柳林县人民政府作出的《关于撤销王辉<村镇居民建房用地审批表>的决定》（柳政发[2015]25号），复议期间因案情复杂，批准延期30日。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》和相关法律规定有权申请宅基地的只有本村村民，农村住宅用地只能分配给本村村民，但是本村村民如何界定，《中华人民共和国土地管理法》没有明确规定，现行其他法律法规也没有对此作出规定。通常情况下，人们把户口是否落户于本村，看成判断村民资格的最根本因素，随着经济社会发展和户籍制度改革，常住户和住所地不同的人户分离现象越来越普遍，这种情况在返乡学生中尤为突出，因此在法律法规对本村村民内涵外延没有明确的情况下，根据客观存在的实际情况可得出“户口是判断某人是否符合本村村民的一般标准，但不是唯一标准”，必须结合其居住实际、生活来源、履行义务等情况合理确定，进而确定其应该享有的权利。原告王辉毕业后，虽然户口落在县城，但并未在县城形成较为固定的生产生活基本条件。考虑其居住在本村的实际，在本村拥有承包经营的土地，享有本村相关的收益分配权的生活实际，其依然依赖于农村集体土地生活，视为具备集体经济组织成员资格。故柳林县人民政府不应机械的强调户籍关系在确认村民资格和村民权利中的作用，而忽视当时在校学生户籍管理的特殊性和有关政策对返乡学生权利保护的规定；不应因王辉由于入学户口迁移而认定丧失集体经济组织成员资格。王辉在未丧失集体经济组织成员资格的情况下，柳林县人民政府撤销王辉的《村镇居民建房用地审批表》手续，适用法律、法规错误，依法应予撤销。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原行政行为，复议决定自然无效。故对被告吕梁市人民政府作出的吕府复决字[2016]2号行政复议决定予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告柳林县人民政府2015年11月19日作出的《关于撤销王辉〈村镇居民建房用地审批表〉的决定》（柳政发[2015]25号）；
二、撤销被告吕梁市人民政府2016年4月13日作出的吕府复决字[2016]2号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告柳林县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 李俊泓
审 判 员 刘云兰
人民陪审员 冀明林
二〇一六年八月十日
书 记 员 郝小燕
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：第（二）项适用法律、法规错误的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。