山东省青岛市李沧区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0213行初18号
原告：宋树臣，男，汉族，户籍所在地青岛市李沧区。
被告：青岛市公安局李沧分局，住所地：青岛市李沧区。
法定代表人：金瑞谟。
委托诉讼代理人：丁祥军，青岛市公安局李沧分局法制大队。
委托诉讼代理人：卢艳，青岛市公安局李沧分局法制大队。
被告：青岛市李沧区人民政府，住所地：青岛市李沧区。
法定代表人：李兴伟。
委托诉讼代理人：乔洪利，李沧区人民政府法制办。
委托诉讼代理人：李伯锋，山东海剑律师事务所律师。
原告宋树臣不服被告青岛市公安局李沧分局（以下简称李沧公安分局）治安管理行政处罚及被告青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）行政复议决定一案，于2017年3月3日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月6日、3月7日向两被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年4月20日组织证据交换，于5月10日公开开庭审理了本案。原告宋树臣，被告李沧公安分局委托诉讼代理人丁祥军、卢艳，被告李沧区政府的委托诉讼代理人乔洪利、李伯锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告李沧公安分局于2016年10月16日对原告宋树臣作出青沧公行罚决字[2016]第00045号行政处罚决定，主要内容为：2016年10月14日中午，宋树臣与刘丛春等多人到北京市西城区中南海附近非信访区域上访，扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对宋树臣处以行政拘留十日（2016年10月16日至2016年10月26日）。原告宋树臣不服上述行政拘留决定于2016年12月5日向被告李沧区政府申请行政复议，被告李沧区政府于2017年1月20日作出李沧复决字[2016]第28号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告李沧公安分局作出的青沧公行罚决字[2016]第00045号行政处罚决定。
原告诉称，原告因“适园雅居”住房纠纷，到区、市、省信访部门逐级上访两年多一直未能解决，期间开发商变本加厉为所欲为，私自将原告房屋抵押给别人，造成一房两卖的事实，并于2016年9月30日由一群残疾人将原告赶出小区，破坏了房屋防盗门、换掉门锁，以至原告有家不能回。在到李沧区政府、青岛市政府、山东省政府投诉得不到解决的情况下，原告于2016年10月14日到北京市国家信访局、公安部等部门反映问题。2016年10月16日，李沧分局《行政处罚决定书》（青沧公行罚决字[2016]00045号），以扰乱公共场所秩序，作出行政拘留10日的决定，交付青岛市拘留所执行。原告于行政拘留结束后，不服行政处罚，提出行政复议，李沧区政府2017年1月20日作出《行政复议决定书》（李沧复决字[2016]第28号），维持原行政处罚。2017年2月6日，原告接到此《行政复议决定书》。原告不服李沧公安分局、李沧区政府的有关决定，依法提起诉讼。原告认为，上访，是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访，实际也是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望，又如何以扰乱公共场所秩序？任何法律也没有规定上访会受到法律制裁。上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序），是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访时没有过激或寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那这种上访就不足以扰乱公共秩序；如上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。一、李沧分局所持北京市公安局西域（城）分局向上访人出具的“训诫书”没有说明上访人在上访时是否有采取过激行为，或者是否有扰乱公共场所秩序的，也没有说明上访人上访时扰乱“公共场所秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果的。这就说明，当地公安是意图在没有任何现场证据的前提下对上访人员做出了行政处罚。《行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，李沧分局做出的行政处罚决定，根本就是违法的！二、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。李沧分局对其进行约谈，其目的是为了收集对上访人进行拘留的证据，也就是说对上访人进行“行政拘留”所依据的理由只有这一条，即“本人陈述”，除了这一条以外，再没有任何其他证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此，李沧分局对上访人进行“行政拘留”，则是违反法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。三、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。1、训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的警告。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明上访人还没有违法，没有违法就是合法。所以训诫书是上访人行为合法的证据。用训诫书作为行政处罚的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是可笑的。2、训诫书来源不合法。李沧分局以所持“训诫书”作为证据，按理说，《训诫书》应当由北京市公安局西域（城）分局给上访人出具的，李沧分局只有向上访人索取《训诫书》才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是上访人并不知道派出所给其开过《训诫书》，更不清楚应当交给上访人的《训诫书》是怎样落到当地公安手中的。因此，上访人员质疑该“训诫书”来源的合法性，同时质疑它的真实性。而对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的。3、假使北京市公安局西域（城）分局向上访人“出具训诫书”，那么说明北京警方已经对上访人进行了行政处罚。纵观我国的法律体系，从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有“数罪并罚”的，而从来没有“一罪累罚”的，也就是“一事不再罚”原则，所以李沧分局对上访人进行行政拘留，这是严重违反法律规定的！4、如果北京市公安局西域（城）分局向上访人作出的训诫行为不是一种行政处罚，那么只能说明，它只是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必然违法的。训诫书的重要意义是告知，即告知上访人员应该到相应的信访部门去反映问题，要依法维权，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为。可想而知，假如上访人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京市公安局西域分局对上访人的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诚书这一情况可以证明，上访人的上访行为并没有违法。没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是颠倒黑白、混淆是非。所以，北京市公安局西域（城）分局出具的训诫书只能证明上访人到北京市去上访，而对上访人员扰乱了公共场所秩序则没有任何证明力。所以训诫书不能用来作为对上访人进行行政拘留的证据。四、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。李沧分局拿不出法律及其他规定等相关法律依据，也就是说即使上访人违法应该有北京市公安机关处罚，李沧分局没有处罚权！以上种种事实体现了李沧分局对上访人实施处罚的非法和诬陷，故请求法庭对被告人及违法警察依法依纪追责，还上访人一个公道！综上所述，青岛市公安局李沧分局对原告行政拘留，事实不清，证据不足，适用法律严重错误。李沧区政府的行政复议决定书决定有误。请求法院依法1、撤销青沧公行罚决字[2016]00045号行政处罚决定书。2、撤销李沧复决字[2016]第28号行政复议决定书。3、李沧分局支付限制人身自由赔偿金、精神损害抚慰金1万元。4、在其辖区范围内消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。
原告除立案时提交的青沧公行罚决字[2016]00045号行政处罚决定书、李沧复决字[2016]第28号行政复议决定书（同两被告提交的相应的决定书内容一致），未提供其他证据。
被告李沧公安分局辩称，原告称该没有扰乱公共场所秩序的行为，我局行政行为证据不足，适用法律法规错误。我局依法调查查明：2016年10月14日中午，宋树臣与刘丛春等多人在北京市西城区中南海附近非信访区域上访，扰乱公共场所秩序。以上事实有宋树臣、刘丛春等人的陈述，《北京市公安局西城分局训诫书》，《青岛市信访局驻京办公室工作说明》等证据予以证实。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对宋树臣行政拘留十日。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。（省略）。”原告扰乱公共场所秩序的行为系违反治安管理的行为，依照上述法律规定及《青岛市公安局指定管辖决定书》，我局对原告扰乱公共场所秩序的行为的处理具有法定职权及管辖权。综上，本案事实清楚，证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，请求法院维持我局的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。
被告李沧公安分局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：（1）受案登记表，证明第一被告依法受理行政案件；（2）传唤证（到达时间为2016年10月15日11时45分，离开时间为2016年10月16日11时10分），证明第一被告依法传唤案件当事人；（3）行政处罚告知笔录，证明第一被告作出处罚前已告知案件当事人；（4）行政处罚决定书，证明第一被告依法作出行政处罚决定；（5）青岛市拘留所执行回执，证明已对当事人执行行政处罚；（6）情况说明，证明第一被告将当事人执行行政拘留情况告知其家人；（7）发破案经过，证明发案情况及原告到案经过；（8）指定管辖决定书及附件2页，证明第一被告对案件有管辖权；（9）立案决定书及情况说明（刑事），证明该案其他嫌疑人处理情况；（10）宋树臣询问笔录，证明宋树臣陈述的案件事实，第一被告的具体行政行为事实清楚；（11）刘丛春询问笔录2份，证明同案人员刘丛春陈述的案件事实，第一被告的具体行政行为事实清楚；（12）北京市公安局西城分局训诫书（上载明训诫书的内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议），证明原告存在非正常上访，扰乱公共秩序的行为，证明第一被告的具体行政行为事实清楚；（13）青岛市委市政府信访驻京办工作说明，证明原告存在非正常上访，扰乱公共秩序的行为，第一被告具体行政行为事实清楚；（14）电话查询记录，证明当事人违法犯罪记录查询情况；（15）身份信息，证明第一被告认定的行政行为相对人身份准确。
被告李沧区政府辩称，一、被告作出的第28号行政复议决定书的程序合法，应依法予以维持。2016年12月5日，原告向第二被告提出行政复议申请；2016年12月9日，第二被告作出李沧复受字（2016)第28号行政复议受理通知书；2016年12月12日第二被告作出李沧复答字(2016)第28号行政复议答复通知书；2017年1月20日第二被告作出第28号行政复议决定书，第二被告作出第28号行政复议决定书的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条之规定，应当依法予以维持。二、第二被告作出的第28号行政复议决定书事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确。根据原告等多人在青岛市公安局李沧分局所属派出所的陈述、《北京市公安局西城分局训诫书》、《中共青岛市委、青岛市人民政府信访局驻京办公室工作说明》等相关证据，证实2016年10月14日，因适园雅居小区房屋纠纷问题，原告等多人到北京市中南海周边非信访接待场所上访。原告与他人到北京中南海地区非信访接待场所上访的行为，违反了国家的法律法规规定，扰乱了公共场所秩序。青岛市公安局李沧分局根据上述事实依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出青沧公行罚决字[2016]00045号行政处罚决定书决定，对原告行政拘留十日并无不当。第二被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持青岛市公安局李沧分局青沧公行罚决字[2016]00045号行政处罚决定书的决定事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确。综上，第二被告作出李沧复决字[2016]第28号行政复议决定书的程序合法，事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确，根据行政诉讼法第六十九条之规定，应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告李沧区政府向本院提供了作出复议决定的证据：第一组（1）行政复议申请书、行政复议受理通知书及送达回证，证明宋树臣不服李沧分局青沧公行罚决字（2016)00045号行政处罚决定书提起行政复议申请，经审查符合受理条件，李沧区政府依法受理并向宋树臣送达了行政复议受理通知书；（2）行政复议答复通知书、送达回证以及行政复议答复书，证明案件受理后，李沧区政府依法向青岛市公安局李沧分局送达了行政复议答复通知书；（3）李沧复决字（2016)第28号行政复议决定书及送达回证，证明李沧区政府依法作出该28号复议决定书并向各方当事人送达；（4）授权委托书，证明行政复议过程中，青岛市公安局李沧分局委托相关人员处理行政复议事宜。以上四份证据共同证明李沧区政府作出李沧复决字（2016)第28号行政复议决定书程序合法。第二组证据同青岛市李沧区公安分局提交的一致，不再重复举证。证明李沧区政府作出李沧复决字(2016)第28号行政复议决定书的事实依据。综合上述证据，证明李沧区政府作出的李沧复决字（2016)第28号行政复决定书程序合法，事实认定清楚。
经庭审质证，原告对被告李沧公安分局提交证据的质证意见如下：被告李沧公安分局提交证据的真实性没有异议。但认为证据（12）训诫书府右街派出所没有向原告送达过，原告以前没见过也没签字。证据（10）询问笔录内容有出入，原告是跟别人去的，不知道是不是中南海。当时我们过了一个街道遇到一个警察问我们是干什么的，我们说是上访的，警察让我们出示了身份证，然后带到马家楼。
原告对被告李沧区政府提交的证据没有异议。
被告李沧区政府对被告李沧公安分局提交的证据的真实性及证明事项均没有异议。
被告李沧公安分局对被告李沧区政府提交的证据的真实性及证明事项均没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告与被告李沧区政府对被告李沧公安分局提交的证据真实性均无异议，原告与被告李沧公安分局对被告李沧区政府提交的证据的真实性均没有异议，以上证据本院确认为有效证据。
经审理查明：2016年10月14日，原告宋树臣及刘丛春等多人在北京市西城区府右街中南海周边非信访接待区域内信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，书面训诫后送至马家楼分流中心，并通知了青岛市委市政府信访驻京办。2016年10月15日，青岛市公安局作出青公（治）决字[2016]008号指定管辖决定书，对包括原告宋树臣等16人扰乱公共场所秩序案件决定由青岛市公安局李沧分局管辖。2016年10月15日，青岛市公安局李沧分局湘潭路派出所对原告宋树臣进行了传唤，传唤时间为2016年10月15日11时45分至2016年10月16日11时10分。2016年10月15日日13时，湘潭路派出所对原告进行了询问。2016年10月16日，青岛市公安局李沧分局制作了行政处罚告知笔录，将拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据向原告告知，并告知原告有陈述和申辩的权利，原告表示不提出陈述和申辩。2016年10月16日，青岛市公安局李沧分局作出青沧公行罚决字〔2016〕00045号行政处罚决定书，决定对原告处以行政拘留10日（2016年10月16至2016年10月26日），并告知原告不服行政处罚决定的救济途径及期限。上述行政处罚书于2016年10月16日向原告送达，现已执行完毕。
原告对被告李沧公安分局的上述行政处罚不服，于2016年12月5日向李沧区政府申请复议，李沧区政府受理后，于2016年12月13日向原告送达了《行政复议受理通知书》；于2016年12月14日向李沧公安分局送达了《行政复议答复通知书》，要求李沧公安分局在规定的期限内提交书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他相关材料。被告李沧公安分局于2016年12月20日作出答复并提交相关材料。2017年1月20日，李沧区政府作出李沧复决字〔2016〕第28号行政复议决定书，决定维持李沧公安分局作出的青沧公行罚决字〔2016〕00045号的行政行为，并向原告及青岛市公安局李沧分局送达。
本院认为，1、关于被告是否具有对原告在北京的涉嫌违法行为的管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”根据公安部于2006年发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”本案原告居住地位于青岛市李沧区，被告李沧公安分局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，可以对原告的涉嫌违法行为进行管辖，其行政主体适格。原告之被告无管辖权的主张没有法律依据，本院不予支持。
2、关于被告李沧公安分局作出被诉行政行为有无事实依据。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”本案中，被告李沧公安分局提交了府右街派出所训诫书、信访驻京办工作说明，结合被告李沧公安分局对宋树臣及刘丛春所做的询问笔录，足以认定原告宋树臣等多人于2016年10月14日前往北京中南海周边非信访区域非正常信访的事实。原告等人因反映购房合同纠纷在北京中南海周边地区非信访接待场所非法信访，违反了《信访条例》的相关规定，也扰乱了该地区正常的公共秩序，公安机关根据治安管理处罚法的相关规定给予原告行政处罚符合法律规定。原告以其在上访时没有过激或寻衅滋事、毁坏公私财物等行为就不足以扰乱公共秩序为由，提出其行为并无扰乱公共场所秩序的主张，是法律认识错误，本院不予支持。
3、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。原告提出北京市公安局西城分局向原告“出具训诫书”，说明北京警方已经对原告进行了行政处罚，被告青岛市公安局李沧分局对原告行政拘留违反了上述法律规定的“一事不再罚”原则。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚种类的规定以及《中华人民共和国治安管理处罚法》关于治安管理处罚种类的规定中均没有训诫的方式，训诫是批评教育而非行政处罚的种类，被告青岛市公安局李沧分局对原告的行政处罚未违反一事不再罚原则，因此本院对原告的上述主张亦不予支持。
4、被告李沧区政府收到原告的复议申请后于五日内受理，于规定期限内通知被告李沧公安分局提交书面答复、证据及相关材料，被告李沧公安分局于十日内作出答复并提交相关证据材料。被告李沧区政府经书面审查于法定期限内做出复议决定并向原告及被告李沧公安分局送达。被告李沧区政府作出李沧复决字[2016]第28号行政复议决定书程序合法。
综上，被告李沧公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告李沧区政府作所维持原行政行为的复议决定程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告宋树臣的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 赵海鹏
人民陪审员 王海丽
人民陪审员 赵桂青
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 赵 娜