辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终537号
上诉人（原审被告）：沈阳市铁西区西三环街道办事处，住所地沈阳经济技术开发区。
法定代表人：姜春金，主任。
委托代理人：赵猛，该单位工作人员。
委托代理人：侯秀春，女，辽宁诚信为民律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：程淑芹，女，1946年4月2日出生，汉族，无业，住沈阳市铁西区。
委托代理人：徐志国，辽宁安行律师事务所律师。
原审被告：沈阳市铁西区人力资源和社会保障局，住所地沈阳市铁西区。 法定代表人：张景福，局长。 委托代理人：黄立伟，该单位工作人员。
委托代理人：陈国兴，辽宁诚信为民律师事务所律师。
上诉人沈阳市铁西区西三环街道办事处与被上诉人程淑芹因劳动和社会保障行政管理纠纷一案，不服沈阳市浑南区人民法院（2016）辽0112行初159号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈阳市铁西区西三环街道办事处的委托代理人侯秀春、赵猛，被上诉人程淑芹及委托代理人徐志国，原审被告沈阳市铁西区人力资源和社会保障局委托代理人黄立伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告是西三环街道宁官村村民，并属于失地农民。2014年5月20日，宁官村村委会张贴通知，告知未参加失地农民养老保险的部分村民可以于2014年6月20日前到村里提供相关材料进行登记办理。2014年6月10日左右，原告按照村委会发放通知的要求将办理养老保险的手续交到了村里。由村里将该手续统一交到被告铁西人社局处，后由被告西三环街道进行审核原告的身份是否为失地农民。经审核原告符合失地农民的身份，原告于2014年9月15日向被告铁西人社局申请参加铁西区失地农民养老保险，并于当日转入市级养老保险，原告领取了从2014年9月开始每月765元的养老金，原告认为现宁官村大部分符合领取养老金的失地农民均领取了从2013年12月开始每月765元的养老金，而包括原告在内的部分符合领取养老金的失地农民较上述农民少领取了6885元（765元/月*9个月）的养老金。
原审另查明，2004年8月10日沈阳市铁西区人民政府办公室下发沈西政办发【2004】31号关于印发铁西区失地农民养老保险制度实施办法（试行）的通知，通知中载明失地农民退养年龄为男60周岁，女55周岁，已达到退养年龄的人员可直接享受养老保险待遇，不缴个人账户。2013年9月26日沈阳市人力资源和社会保障局与沈阳市财政局共同作出的沈人社发【2013】101号文件中载明凡已按各区被征地农民养老保障相关政策参加被征地农民养老保障人员，本人自愿申�并经区政府同意，均可纳入养老保险社会统筹发放，从2013年12月开始享受养老待遇，同时停止享受原被征地农民养老保障金。2013年10月26日沈阳市铁西区人民政府办公室和沈阳经济技术开发区管理委员会办公室作出沈西政办发【2013】49号文件，文件中载明已领取养老保障金的人员2013年11月30日前，男年满60周岁、女年满55周岁以上人员，经本人自愿申请，区政府（开发区管委会）同意，可纳入沈阳市被征地农民养老保障市级统筹，已达到退休年龄的从2013年12月开始享受养老待遇，同时停止享受原被征地农民养老保障金。同时该文件载明男60周岁，女55周岁以上人员也可执行沈人社发【2013】85号文件规定的2013年12月31日前一次性趸交政策，纳入沈阳市城镇职工养老保险缴费总额由本人承担。本案中原告纳入市统筹个人未承担任何费用。
原审又查明，2014年5月7日�铁西区人民政府召开了第9次区政府常务会议纪要，会议纪要听取了人社局关于失地农民养老保险市级统筹情况的汇报，同意西三环街道宁官村失地农民纳入市级统筹所需个人缴费部分全部由财政承担。
原审再查明，2015年3月17日被告西三环街道对金某等人作出的申请事项处理意见书中载明：“为保证大多数未参保人员一次性办理，村下发通知并明确2014年6月20日截止时间。由于当时铁西区所有村都在进行并轨工作，没有时间和人力顾及该新增人员的办理手续，该群体多次进行上访，办事处和人社局沟通，承诺最短时间办理并从7月补发”。
原审认为，被告西三环街道负责辖区内被征地农民的养老保障实行市级统筹具体实施工作，即被告西三环街道作为行政管理部门，应当及时组织符合参加养老保险的宁官村村民办理参保手续。原告于2013年11月30日�已经达到了参保年龄，被告西三环街道作为行政管理部门，应当及时告知并组织原告参加失地农民养老保险，被告西三环街道不但未将相关政策告知原告，而在2014年3月17日原告向被告西三环街道提出补发9个月养老保险金的请求时，被告西三环街道并未告知铁西人社局，而直接拒绝为原告办理。关于被告西三环街道主张失地农民养老保险采取自愿方式的主张，根据我国土地管理法相关规定，政府征收农民集体所有的土地应给予补偿，其中包括土地补偿费、人员安置补助费及地上物补偿费，即说明失地农民的养老保险应属于被征收土地农民的人员安置补助费，被告西三环街道既然已经认定原告的失地农民身份，就应当及时妥善对其予以人员安置。综上，被告西三环街道并没有尽到行政管理职责，造成了原告未能及时、足额领取到养老保险金，应当予以赔偿。原告于2014年9月15日向被告铁西人社局申请参加区统筹，并于当日转入市统筹，被告铁西人社局于当日为原告办理了参加市统筹的相关手续，故被告铁西人社局已经尽到法定职责，不应承担赔偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决被告沈阳市铁西区西三环街道办事处于本判决发生法律效力后30日内给付原告保险金6885元（765元/月*9个月）。案件受理费50元，由被告沈阳市铁西区西三环街道办事处负担。
上诉人沈阳市铁西区西三环街道办事处上诉称，一、被上诉人在2013年12月之前，并没有申请参加区统筹养老保险，不符合从2013年12月开始领取养老金的条件，不存在少领9个月养老金的问题；二、沈西政办法[2013]49号文件中，根本没有由街道办事处告知和组织失地农民参加养老保险的规定，一审法院要求上诉人告知和组织失地农民参加养老保�没有任何依据；三、被上诉人自2008年8月前即知道可以参加失地农民养老保险，其在2014年9月前没有参加完全是出于其个人原因造成的，与上诉人没有任何关系；四、在没有解决保险费是由被上诉人个人承担还是由政府承担的情况下，上诉人无法开展市级统筹具体实施工作；五、我国土地管理法律、法规和我省的地方性法规中从未出现过有关养老保险的任何规定，安置补助费和养老金之间不存在必然的等同关系。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人程淑芹未在法定期限内向本院递交书面答辩，但在庭审中答辩称，一、本案上诉人是适格被告。根据沈西政办发（2004）31号文件规定，上诉人负有本案失地农民养老保险制度宣传与告知的义务，有组织失地农民参加失地农民养老保险的义务，因此一审法院认定上诉人负有辖区内被征地农民的养老保障实行具体统筹具体工作的行政职权正确。二、上诉人存在两方面不作为：1、应当及时组织符合资格的失地农民办理保险的相关手续，而未及时组织；2、当本案被上诉人提出补发自2013年12月起9个月的养老保险金请求时，上诉人直接拒绝为其办理。上述两项具体不作为的行为均违背了上诉人的行政职权。三、被上诉人存在经济损失，有两方面法律依据：1、根据省、市、区三级政府法律文件规定，失地农民已达到退休年龄的可纳入沈阳市被征地农民养老保障市级统筹，从2013年12月起享受养老待遇，同时停止享受原被征地农民养老保障金，该养老保证金法律性质应认定为土地管理法中被征收农民的人员安置补助费，上诉人抗辩主张的沈西政办发（2004）31号文件中养老保险金属于土地补偿金范畴，应属无效法律规定，相对于土地管理法，该文件属于下位法，且明显与土地管理法相抵触，应当按照土地管理法认定其性质；2、根据土地管理法规定，征收农民集体所有土地应当支付土地补偿费、人员安置补助费及地上物补偿费，鉴于省、市、区三级政府规定中，失地农民纳入市级统筹且享受养老保险待遇后停发原被征地农民的保障金的规定，说明养老保险金是对养老保障金政策性衔接，其性质属于人员安置补助费，鉴于上述规定，被上诉人依法享有取得自2013年12月起养老保险金的法定权利。四、被上诉人的经济损失与上诉人的违法行为存在直接因果关系，符合赔偿的法定条件。
原审被告沈阳市铁西区人力资源和社会保障局未在法定期限内向本院递交书面答辩，但在庭审中答辩称，我方没有任何违法行为和过错，依法不应承担任何责任。请求维持一审法院对我局的判决意见。
原审被告沈�市铁西区人力资源和社会保障局原审时为支持其答辩意见在法定期限内向原审法院提供的证据材料有：1、通知，证明村委会通知申请参加铁西区失地农民养老保险的村民需要2014年6月30日前提出相关材料；2、身份证、户口本，证明原告属于被征地地区农民，符合失地农民的条件；3、申请表，证明原告于2014年9月15日申请参加铁西区失地农民养老保险；4、登记表，证明原告于2014年9月15日申请参加铁西区失地农民养老保险，与市养老保险统筹并轨；5、养老金发放记录，证明2014年12月按每月700元为原告补发2014年9月至12月养老金2800元；2015年1月又按每月65元为原告补发2014年9月至12月养老金260元。原审被告沈阳市铁西区人力资源和社会保障局重审时为支持其答辩意见在庭审时向原审法院提供的证据材料有：2014年5月7日《区政府常务会议纪要》一份，证明区政府召开会议确定了宁官村失地农民的养老保险费由政府承担，该决定与沈阳市铁西区人力资源和社会保障局无关，原告申请时间为2014年9月，故人社局从2014年9月给原告发放养老保险金。
原审被告沈阳市铁西区西三环街道办事处原审时为支持其答辩意见在法定期限内提供证据同原审被告沈阳市铁西区人力资源和社会保障局一致。原审被告沈阳市铁西区西三环街道办事处在重审时没有向原审法院提供证据。
原审原告程淑芹原审时为支持其诉讼请求在法定期限内向原审法院提供的证据材料有：全面解决宁官村问题相关事宜村民表决单一份，证明因原告没有签此表决单，故原告没有参加区统筹。原审原告原审时为支持其诉讼请求在庭审时向原审院提供的证据材料有：1、2014年5月20日村委会下发的通知，证明被告所述6月30日的通知，隐去了五位一体的字样，超过期限后村里在9月15日也有收材料的。2、录音资料一份（2015年10月份），证明原告于2014年6月20日交材料了，但人社局不收。原审原告程淑芹在重审时没有向原审法院提供证据。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院经质证，对各方当事人提交的证据作作如下确认：原告原审时在法定期限内提供的证据系复印件，亦没有相关部门的签章，另该证据与本案没有关联性，不予确认。原告原审在庭审时提供的1号证据能够证明宁官村委会于2014年5月20日下发通知，通知中载明由于多种原因未参加失地农民养老保险的村民可以于2014年6月20日前到村里提供相关材料，办理相关登记，对此证明目的予以确认。原告原审在庭审时提供的2号证据不能证明原告向被告铁西人社局交材料的时间，对此证明目的不予确认。二被告原审时在法定期限内提供的1号证据能够证明宁官村委�于2014年6月3日作出该通知，通知上载明由于多种原因未参加失地农民养老保险的部分村民，可以于2014年6月30日前到村委会提供相关材料进行办理，对此证明目的予以确认。二被告原审时在法定期限内提供的3号证据虽然原告称该证据的签字并非本人书写，但原告对申请的事项予以认可，能够证明原告于2014年9月15日知道签署该申请表的事宜，对此证明目的予以确认。二被告原审时在法定期限内提供的4号证据，虽然原告称该证据的签字并非本人书写，但原告对登记的事项予以认可，能够证明原告于2014年9月15日知道签署该登记的事宜，对此证明目的予以确认。二被告原审时在法定期限内提供的2号、5号证据原告没有异议，予以确认。被告铁西人社局在重审时提供的证据能够证明会议确定了宁官村失地农民的养老保险费由政府承担，对该证明目的予以确认。
经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院查明的事实同一审相一致。
本院认为，本案的争议焦点是原审原告应从什么时间享受被征地农民养老保险待遇以及应由谁承担本案的相关赔偿责任问题。
关于第一个争议焦点。本案中，原审原告系上诉人沈阳市铁西区西三环街道办事处负责辖区内被征地农民。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……。”本案中原审原告所在村集体土地被征用后，并未将相关补偿款项发放给个人，而是采取发放固定金额的人员安置补助费及政府为被征地农民缴养老保险的方式实施的安置补偿，故原审原告所主张的养老保险待遇是其征地补偿的另一种形式，其相关费用支出亦是征地补偿�的另一种使用方式。在沈人社发[2013]101号文件允许未加入区级统筹保险人员可纳入沈阳市被征地农民养老保障市级统筹范围的情况下，原审原告等被征地农民应该同其它被征地农民一样享有同等的政策待遇，故原审法院以相关规定调整的第一时间2013年12月认定为原审原告可获得征地补偿的时间，即符合公平原则，又能够体现法律对“失地农民”的保护，本院予以认可。
关于本案的第二个争议焦点。本案中上诉人作为被征地农民的直接行政管理部门，应当及时宣传相关政策，组织符合条件的村民办理参保手续，保障被征地农民在第一时间能够获得政策调整的红利，最大化的保障被征地农民的利益。但由于种种原因，上诉人并没有尽到相应的行政管理职责，造成了本案原审原告未能及时办理养老保险，原审认定上诉人行政行为违法并承担相应的赔偿责任，并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 帅
审判员 张振岭
审判员 唱英梅
二〇一七年九月一日
书记员 张思慧
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；