辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第252号
上诉人（原审原告）大连经济技术开发区卓越劳动服务有限公司，住所地大连经济技术开发区五彩城E区11栋-8b。
法定代理人：董洪铎，董事长。
委托代理人秦绪东，辽宁盛力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市安全生产监督管理局，住所地大连市西岗区唐山街2-6号。
法定代表人刘士武，局长。
委托代理人张全民，该局工作人员。
委托代理人杨琳，辽宁青松律师事务所律师。
上诉人大连经济技术开发区卓越劳动服务有限公司（以下简称卓越公司）因安全生产监督管理行政处罚一案，不服大连市西岗区人民法院（2015）西行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人卓越公司的委托代理人秦绪东，被上诉人大连市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）的副局长宋砚敏，委托代理人张全民、杨琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，卓越公司在2012年1月1日与大连德泰港华燃气工程有限公司（以下简称德泰公司）签订《劳务协议书》，约定卓越公司选派劳务人员到德泰公司工作的相关事宜，合同期限至2012年12月30日止，该合同未约定具体派遣人员及岗位。之后，德泰公司将包括施工队长郐吉文等人在内的施工人员工资支付给卓越公司，卓越公司向德泰公司开具劳务费发票；卓越公司扣除管理费税费之后，再向郐吉文等人支付工资。2012年12月30日，合同期限届满，上述两公司未重新签订合同，但实际上沿用原合同，继续履行上述权利义务。2014年4月21日，事故车辆BH5361号“江铃全顺”中型客车所有人郐吉文在明知驾驶人连厚军不具备中型客车准驾资格的情况下，要求其驾驶事故车辆上路，且安排施工人员乘坐该车，致当日7时5分许，与冯伟驾驶的辽B6F4**号红岩牌重型自卸货车在速达路十字路口附近相撞，事故造成5人死亡，2人受伤。2014年5月，大连市公安局经济技术开发区分局交通警察大队作出道路交通事故认定，认定连厚军与冯伟负事故同等责任，并对事故原因进行分析认定，连厚军驾驶与准驾车型不相符的机动车载人超员超速行驶，是事故发生的一方面原因。市安监局在事故发生后展开调查，并与相关部门成立“大连市人民政府金州新区4.21较大道路交通事故调查组”。2014年11月11日该调查组对本次事故作出调查报告，报告认定卓越公司安全生产主体责任不落实，对施工队伍疏于管理，是事故发生的间接原因，同时，该报告亦对德泰公司及相关人员的责任作出分析认定。2015年1月26日，市安监局对卓越公司作出（大）安监管罚〔2015〕SD6006-2K号行政处罚。另查，市安监局在事故调查后对德泰公司亦作出行政处罚，罚款人民币26万元。
原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条，被告作为安全生产监督管理部门有权对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条规定，安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产违法行为可以实施行政处罚，因此，被告有职权依据。《辽宁省道路交通事故行政责任调查追究规定》第十条规定：道路交通事故发生后，应当按照分级管理的原则组成事故调查组，具体负责道路交通事故的行政责任调查工作。案涉事故调查组由具备相应知识、经验和业务能力的人组建，依法开展调查，最终形成调查报告，并报政府批复，因此，该报告对事故的发生经过、原因及性质的认定结果具有法律效力。本案争议焦点有两个：第一，案涉事故系交通事故，被告适用《安全生产法》及相关配套规范性文件是否正确。第二，郐吉文是否是原告的派遣人员，原告是否对本次事故的发生负有责任。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。同时，规定有关法律、行政法规对道路交通安全另有规定的，适用其规定。据此表明，该法的适用领域相对宽泛，在没有除外规定的情况下，均应适用。案涉事故虽表现为一起道路交通事故，但事故发生原因，却与原告及相关企业和责任人员安全生产责任有关。因此，被告适用《安全生产法》及配套规范性文件，并无不当。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，案涉事故发生在《安全生产法》修订前，故被告依据修订前的法律进行处罚，适用法律正确。原告与用工单位订立劳动派遣合同后，从用工单位收取费用，向其开具劳务费发票，并向郐吉文等施工人员发放工资，在法律上构成劳务派遣关系，原告对其派遣人员数量不清、工作责任不明，对案涉事故的发生负有领导责任。原告主张与德泰公司仅存在“财务走账”关系的主张，不能改变劳务派遣的事实。因此，被告在行政处罚中认定的事实基本清楚，证据较为充分。被告立案后开展调查，搜集证据材料、对相关人员进行调查询问形成笔录，并进行听证告知，最终对原告下达处罚决定书，符合《行政处罚法》的程序性要求。综上，被诉行政行为认定事实基本清楚，证据较为充分，适用法律正确，程序合法，原告请求撤销之理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告卓越公司的诉讼请求。案件受理费50元，由卓越公司负担。
上诉人卓越公司上诉称，请求撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。主要理由是：一、原审判决认定事实错误。1.案涉事故属于道路交通安全事故，不属于安全生产责任事故。国家分别制订《安全生产法》和《道路交通安全法》对生产安全和道路交通安全领域进行调整。按照交通管理部门的认定，本案定性为交通事故。2.肇事中型普通客车的驾驶员连厚军和卓越公司之间有无劳务派遣关系，原审法院没有审理。从现有的证据看，没有证据证明连厚军是卓越公司派遣的劳务人员。原审法院仅凭卓越公司与德泰公司签订劳务派遣协议，就确定连厚军是卓越公司派遣的劳务人员是错误的。二、原审判决适用法律错误。案涉事故是道路交通事故，不是安全生产事故，被上诉人适用《安全生产法》对上诉人进行处罚显然是错误的。另外，根据《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通问题予以行政处罚及适用法律的答复》（即（2010）行他字第12号答复）的规定，结合“4.21”事故调查报告的事故原因认定，本案也不应适用《安全生产法》。
被上诉人大连市安全生产监督管理局辩称，被诉行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决并无不当，请求驳回上诉，维持原判。一、案涉事故既是交通事故，又是安全生产事故，两者并不矛盾。二、卓越公司是以劳务费的名义接收德泰公司的款项。卓越公司签订劳务派遣协议的真实目的，是否是为了其声称的走帐，与本案无关。劳务派遣协议是否有效，卓越公司是否超范围经营，是否为郐吉文施工队缴纳保险，均不是其应不受处罚的理由。连厚军、郐吉文所在施工队的全部工作人员均为卓越公司的劳务派遣人员，有相关证人证言证实。三、根据《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第13号）第三条的规定，事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。卓越公司是案涉事故发生单位，其违法行为被认定是案涉事故发生的间接原因，应予处罚。四、根据《安全生产法》第二条的规定，交通事故同时属于安全生产事故的，道路交通安全法有规定的，适用道路交通安全法，没有规定的，适用安全生产法的规定。被上诉人对卓越公司进行处罚均属于道路交通安全法没有规定而适用安全生产法的情形。五、本案不适用最高人民法院（2010）行他字第12号答复。该司法解释针对的是交通运输企业在交通事故中负有间接责任的问题。卓越公司不是交通运输企业，不是适用该司法解释的适格主体。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。另查明，卓越公司与德泰公司于2013年未重新签订《劳务协议书》，但延续2012年的做法，并将管理费由3%降为2%。认定该节事实的证据有刘德久、尹衍光的询问笔录等。原审法院关于此节事实的认定有误，本院予以纠正。
本院认为，本案中，案涉“4.21”较大道路交通事故发生在连厚军驾驶郐吉文所有的中型客车，从事德泰公司安排的煤气管道施工运送人员的途中。被上诉人提供有效证据可以证明2012年、2013年卓越公司与德泰公司存在劳务派遣关系，现上诉人主张发生事故的2014年卓越公司与德泰公司不存在劳务派遣关系，被上诉人对此节事实负有举证责任。从被上诉人提供的现有证据看，无据可证卓越公司收取了相关费用、开具了劳务费发票，支付郐吉文施工队的施工人员的工资，即未提供有效证据证明上述两公司于2014年案涉事故发生时存在劳务派遣关系，进而证明2014年案涉事故发生时案外人连厚军、郐吉文系卓越公司派遣至德泰公司的劳务派遣人员。故被上诉人认定卓越公司系案涉事故发生的安全生产责任单位主要证据不足。
根据发生事故时适用的《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”该法第二十一条规定，“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”该法第八十二条第三款规定，“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：（三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训，或者未按照本法第三十六条的规定如实告知从业人员有关的安全生产事项的；……”根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定，“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通问题予以行政处罚及适用法律的答复》规定，“运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”
本案中，《大连市金州新区“4.21”较大道路交通事故调查报告》明确，未履行安全生产教育和培训义务是事故发生的间接原因，不是直接原因。根据最高人民法院的前述答复意见，在安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚已属不妥的情况下，被上诉人对不是交通运输企业的卓越公司进行行政处罚明显不当。故被上诉人依照《安全生产法》及其相关法律法规对卓越公司作出被诉行政处罚决定，显系适用法律错误。
综上，被上诉人对上诉人作出被诉行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销大连市西岗区人民法院（2015）西行初字第5号行政判决；
二、撤销被上诉人大连市安全生产监督管理局于2015年1月26日对上诉人大连经济技术开发区卓越劳动服务有限公司作出的（大）安监管罚〔2015〕SD6006-2K号行政处罚决定书。
一、二审案件受理费人民币各50元，合计人民币100元，由被上诉人大连市安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王少琨
审判员 王艳波
审判员 李 健
二〇一六年八月一日
书记员 周 丹
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。