江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣行终690号
上诉人（原审原告）舒木火，男，1952年4月1日出生，汉族，江西玉山县人，住江西省玉山县，
委托代理人舒卫国，男，1976年9月10日出生，江西玉山县人，系舒木火之子，特别授权。
被上诉人（原审被告）上饶市人民政府，住所地上饶市信州区凤凰中大道666号。
法定代表人谢来发，该市市长。
委托代理人兰柯、赵建平，上饶市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）玉山县人民政府，住所地玉山县冰溪镇府前路1号。
法定代表人徐树斌，该县县长。
被上诉人（原审被告）玉山县横街镇人民政府，住所地玉山县横街镇横街村。
法定代表人周茂贤，该镇镇长。
原审第三人玉山县国土资源局，住所地玉山县怀玉二路国土大楼。
法定代表人余永春，该局局长。
上诉人舒木火因其诉上饶市人民政府、玉山县人民政府、玉山县横街镇人民政府土地行政行为一案，不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原告舒木火诉称，1988年10月16日，玉山县人民政府横街乡村建设委员会向原告颁发的宅基地使用证四至标注与实际平面不符。多年来，原告一直要求当地政府及主管部门予以及时纠正，三被告分别于2010年3月24日作出横府信办复字[2010]01号信访事项办理意见书、2010年7月14日作出玉府信查复字[2010]2号信访复查意见书、2011年3月29日作出饶府信核复字[2011]信访意见答复书，原告对信访答复书不服，于2011年11月15日依法向被告上饶市人民政府申请行政复议，上饶市人民政府于2011年11月21日作出饶府复不字[2011]41号不予受理决定书。原告对该不予受理决定书不服，故起诉至法院，要求1、依法撤销被告玉山县横街镇人民政府于1988年10月16日颁发给原告用于建房的宅基地使用证；2、依法撤销被告上饶市人民政府于2011年11月21日作出的饶府复不字[2011]41号行政复议不予受理决定书；3、依法撤销被告上饶市人民政府信访机构于2011年3月29日作出的饶府信核复字[2011]6号信访答复意见书；4、依法撤销被告玉山县人民政府信访机构于2010年7月14日作出的玉府信查复字[2010]2号信访复查意见书；5、依法撤销被告横街镇人民政府于2010年3月24日作出的横府信办复字[2010]第01号信访事项办理意见书；6、判令第三人玉山县国土资源局在法定期限内履行换发四至标注与平面图所示相符的宅基地使用证供原告建房；7、案件诉讼费由三被告共同承担。
原审认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十三规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。本案中，原告舒木火起诉状中提出，撤销玉山县横街镇人民政府颁发的宅基地使用证，撤销上饶市人民政府作出的行政复议不予受理决定书，撤销上饶市人民政府、玉山县人民政府、玉山县横街镇人民政府三级政府的信访答复，判令玉山县国土资源局给原告换发本案争议的宅基地使用证等。这些诉讼请求涉及多个行政行为、不同被告及多种法律关系，同时还分别属于不同级别的人民法院管辖。原告舒木火在一个案件中对多个主体实施的行为一并提起诉讼，不符合合并审理的案件情形。本案立案受理后，该院于2018年2月2日向原告舒木火及其委托代理人舒卫国进行释明，因所诉主体、请求事项以及管辖法院均不同，不符合合并审理的条件，建议原告依法分别起诉。原告舒木火表示，起诉的三被告及第三人均与错误颁发宅基地使用证有关，是一个法律关系，应该依法审理，不同意分开起诉。本院在释明后，原告舒木火依然坚持合并审理其全部诉讼请求，因原告本案起诉不符合法定起诉条件，故对其起诉依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款、第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告舒木火的起诉。案件受理费50元，退还给原告舒木火。
舒木火不服一审裁定提出上诉，请求：1、依法判决撤销上饶市中级人民法院（2018）赣11行初17号行政裁定；2、依法裁定上饶市中级人民法院予以合并审理本案或实行集中管辖指定异地中级人民法院依法受理本案；3、依法判决撤销被上诉人颁发给上诉人四至与平面图不符的宅基地使用证；4、依法判决确认三被上诉人分别作出的（2010）01号信访事项办理意见书、（2010）2号信访复查意见书、饶府信核复字（2011）信访意见答复书行政行为违法；5、请求依法判决确认被上诉人作出的饶府复不字（2011）41号不予受理决定书行政行为违法；6、判令第三人履行换发四至与平面图无争议的宅基地使用证供上诉人建房；7、本案的诉讼费由三被上诉人承担。理由:1、一审法院裁定驳回起诉或（分别起诉）理由依法不能成立。依据《行政诉讼法》第27条规定：当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十三条第一项规定，两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；本案符合一并审理的前提条件。2、涉案宅基地使用权证四至标注与平面不服，30年来，上诉人曾无数次要求被上诉人及第三人纠正其错误，被上诉人及第三人拒绝履行纠错职责，其行为严重违法。3、“弄虚作假”的三级信访终结意见不能高于国家宪法和法律，更不能作为剥夺民生居住权的主要依据，其行为严重侵犯了上诉人及家庭成员的合法权益。4、被上诉人作出的饶府复不字（2011）41号不予受理决定书行为违法。
上饶市人民政府答辩称:1、一审法院作出的（2018）赣11行初17号行政裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当予以维持。2、上饶市人民政府信访事项复查复核委员会作出的饶府信核复字（2011）6号《复核舒木火信访事项答复意见书》、玉山县人民政府信访事项复查委员会作出的玉府信查复字（2010）02号《关于舒木火信访事项复查意见书》和玉山县横街镇人民政府作出的横府信办复字（2010）第01号《关于舒木火信访事项办理意见书》不属于行政诉讼受案范围。3、上饶市人民政府于2011年11月21日作出的饶府复不字（2011）41号《不予受理决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。上诉人舒木火对饶府复不字（2011）41号《不予受理决定书》不服向法院起诉超过法定起诉期限。
玉山县人民政府未作答辩。
玉山县横街镇人民政府未作答辩。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人向法院提起行政诉讼的，其诉讼请求和事实根据必须明确具体。本案中，舒木火诉讼请求诸多，涉及信访、复议、履行法定职责等多个行政行为，且不符合合并审理的法定条件，导致法院无法确定本案应审查的对象和内容，经一审法院释明后，仍坚持原诉讼请求，故原审裁定依法驳回起诉并无不当。舒木火可在明确其诉讼请求之后另行向人民法院提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 葛 伟
审判员 王丽君
审判员 林贤瑛
二〇一八年八月一日
书记员 涂雪儿