河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀01行终322号
上诉人（原审被告）石家庄市人民政府，住所地石家庄市中山东路216号。
法定代表人邢国辉，市长。
委托代理人范志峰，石家庄市国土资源局长安分局工作人员。
委托代理人李林林，河北中宇律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）石家庄市农林科学研究院，住所地石家庄市胜利北大街***号。
法定代表人田国英，院长。
委托代理人陈功武，石家庄市农林科学研究院员工。
委托代理人王立宏，河北新业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）石家庄市长安区柳林铺联合社区居民委员会，住所地石家庄市长安区柳林铺村。
法定代表人王永建，主任。
委托代理人霍泉，北京大成（石家庄）律师事务所律师。
委托代理人赵志鹏，北京大成（石家庄）律师事务所律师。
上诉人石家庄市人民政府、石家庄市农林科学研究院因颁发国有土地使用证一案，不服桥西区人民法院（2014）西行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，1999年5月8日第三人向被告提出土地登记申请，申请登记有市计委批文、市科委建科技贸易街请示、市规划局红线图、购地契约、法人代码证书、自来水公司协议书为依据。上述的购地契约显示第三人前身石家庄机关干部农场购买柳辛庄、柳林铺、东古城、西古城土地共计1220亩。石家庄市桥东区土地管理局受理申请后，进行了地籍调查，确定了宗地四至。原告当时的法定代表人李继春指派张风林到现场指界并履行签字手续。被告未对登记申请的审核结果进行公告，于1999年12月向第三人颁发了桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证，确认第三人土地使用权面积98761.16平方米。针对以上事实，原告与被告及第三人主要存在两点争议：一是颁证地块权属来源是否清晰。原告认为档案中只有购地契约，但没有四至及坐标图，且购地契约与最后发证面积不符，档案也无土地测量资料。第三人称购地协议不显示四至是历史原因造成的，面积不符是因修路、占用等原因导致确权数低于购买数。第三人提交1996年原告与第三人签订的地界协议书及示意图，证实双方地界无争议；二是本案属于初始土地登记还是变更土地登记，公告是否必要程序。被告认为本案登记属于变更登记中的设定登记，依据河北省政府第154号政府令《河北省土地登记办法》第六条之规定，无需公告程序。原告主张本案登记为初始登记，应依据国家土地管理局（1995）国土［法］字第184号《土地登记规则》第十五条之规定进行公告。
原审认为，1.关于原告的诉讼主体资格，原告是颁证地块的相邻方，该颁证的行政行为与原告具有利害关系，因此原告具备本案诉讼主体资格。2.关于本案登记的性质，从被告提交的证据看，本次登记是对该宗地的首次登记，原告申请及被告审核的内容符合初始登记的法律特征，故应认定本案为初始土地登记。3.依据《土地登记规则》第十五条之规定，经土地管理部门审核，对认为符合要求的宗地予以公告。公告的主要内容如下：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、坐落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权力者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。现已查明被告未按该规定依法公告，故可以认定被告违反法定程序。4.关于起诉期限，因土地管理部门未按规定依法公告审核结果，且被告颁发国有土地使用证的行政行为相对人不是原告，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，原告可在知道具体行政行为之日起二年内提起诉讼。综上理由，原告的起诉未超过法定期限。遂判决撤销被告石家庄市人民政府为第三人石家庄市农林科学研究院颁发的桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证。
上诉人石家庄市人民政府不服，向本院提起上诉。请求依法撤销石家庄市桥西区人民法院做出的（2014）西行初字第00019号行政判决；依法改判驳回被上诉人的起诉；本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.被上诉人与上诉人颁发涉案土地证的行政行为没有利害关系，其不具备行政诉讼主体资格，应驳回其起诉。在1999年进行土地籍调查时，被上诉人委托指界人对涉案地块进行指界确认，认定该地块为原审第三人使用。上诉人将与被上诉人没有争议的土地为原审第三人颁发国有土地证的行政行为对其的合法权益明显不会产生实际影响，也就是说上诉人颁证行政行为与被上诉人没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。根据上述法律规定应依法驳回被上诉人的起诉。2.被上诉人提起行政诉讼已超过了法定的起诉期限。1999年12月石家庄市人民政府为原审第三人颁发的桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证。作为相邻单位，被上诉人不可能不知道原审第三人持证并一直正常使用该证项下土地的事实。1999年石家庄市人民政府依法进行土地登记地籍调查时，被上诉人委托张风林进行了指界，还在相关文书上签了字，其在1999年就应该知道该地块颁发给原审第三人的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的。被上诉人的起诉已经超过了法律规定的起诉期限，应依法驳回起诉。3.上诉人为原审第三人发证的具体行政行为程序合法，法律依据充分。上诉人为原审第三人发证的行为严格遵守了法律法规的要求。收到原审第三人递交的《土地登记申请书》等申请资料后，进行了权属来源审核、地籍调查，认为其申请完全符合登记发证的条件，依法为原审第三人颁发桥了东国用（1999）字第172号国有土地使用证。该具体行政行为法律依据充分，程序合法。4.一审判决认定，本案为初始土地登记，未进行公告，认定上诉人违反法定程序。一审法院对土地登记性质认定错误，适用法律错误。上诉人为原审第三人颁发桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证的土地登记性质为变更土地登记的设定登记，并非初始土地登记。根据《土地登记规则》（1995年）第二条规定，土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。第二十一条规定，本章除有关通知和公告的规定外适用于变更土地登记。结合上诉人提交的证据，足以认定本案土地登记为变更土地登记项下的设定登记，依法不需要公告程序。综上所述，原判认定颁证行为性质不当，适用法律错误，依法应予撤销；请二审法院直接撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
上诉人原审第三人石家庄市农林科学研究院亦不服，提起上诉。请求依法撤销石家庄市桥西区人民法院做出的（2014）西行初字第00019号行政判决书；改判驳回石家庄市长安区柳林铺联合社区居民委员会诉讼请求；本案诉讼费由柳林铺联合社区居民委员会承担。事实理由：1.一审判决认定原告的起诉未超过法定期限，属认定事实错误。被上诉人柳林铺联合社区居民委员会提起诉讼已经超过了法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的。石家庄市人民政府是1999年为上诉人颁发放的桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证，截止被上诉人起诉时已有15年。1996年7月1日，被上诉人与上诉人签订了地界协议书，证明颁证地块属于上诉人。在1999年进行地籍调查时，被上诉人作为四邻之一，其当时的法定代表人李继春出具了指界委托书，委托张风林对颁证地块的权属界线进行了现场指界，张风林在地籍调查表上签字确认，证明该地块是属于上诉人的，地界没有争议。该地块一直由上诉人占有、使用、收益，持续了近50年，作为相邻单位被上诉人不可能不知道上诉人持证并一直正常使用该证项下土地的事实。并非如被上诉人所称由其一直耕种，也并非近日才得知石家庄市人民政府1999年向被上诉人核发了国有土地使用证。被上诉人与上诉人签订地界协议书，其委托张风林对办证地块的权属界线进行现场指界，并在地籍调查表上签字确认，足以证明被上诉人知道颁证事实。一审判决以颁证未经公告为由认定被上诉人的起诉未超过法定期限是错误的。由上可知，被上诉人知道也应当知道办证地块已于1999年发证确权给上诉人，所以其起诉已超过法定的起诉期限。请依法认定被上诉人的起诉已经超过了法律规定的起诉期限，其诉依法应当驳回。2.石家庄市人民政府为上诉人颁发国土证，土地权属来源清晰，程序合法。本案登记属于变更土地登记中的设定登记。根据当时实施的河北省政府154号政府令《河北省土地登记办法》第六条之规定，无需公告程序。一审判决认定本案登记为初始土地登记，政府未按《土地登记规则》第十五条规定进行公告，违反法定程序，属认定事实错误，适用法律错误。1995年原国家土地局颁布的《土地登记规则》第二条明确规定，土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或特定区域的土地进行的普遍登记；变更登记是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。石家庄市人民政府为上诉人发证的行为显然不是在一定时间内对辖区全部土地，或者特定区域的土地进行的普遍登记或总登记，而是变更登记中的权利设定登记。河北省人民政府第154号政府《河北省土地登记办法》为政府规章，与1995年国家土地颁发的《土地登记规则》为部门规章，同属于规章层级，并且《河北省土地登记办法》是1996年3月21颁发实施，晚于《土地登记规则》，效力应优于《土地登记规则》。石家庄市人民政府作为下一级政府为上诉人颁发国有土地使用证行为适用河北省人民政府的政府令，是完全合法正确的。《河北省土地登记办法》中关于颁发土地使用证的程序中就没有规定公告程序。综上所述，原判认定事实错误，认定行为性质不当，适用法律错误，进而决判错误，依法应予撤销；请二审法院直接改判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人石家庄市长安区柳林铺联合社区居民委员会辩称，原审认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由依法不能成立。1.答辩人与石家庄市政府颁发土地证的行政行为有利害关系是适格的诉讼主体，有权提起行政诉讼。答辩人与原审第三人土地相邻，本案的由来也是因为双方就交界土地产生了争议，才引发的诉讼，石家庄市人民政府的颁证行为当然与答辩人具有利害关系。依照行政诉讼法解释（2000年）第十二条、第十三条的规定，答辩人作为有相邻关系的地邻当然有权作为利害关系人提起该诉讼。2.本案未超起诉期限，上诉人未提供证据证明答辩人超期限起诉，一审法院对该问题的认定是正确的。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条规定，被告认为原告起诉超过起诉期限的应由被告承担举证责任。该案中石家庄市人民政府的具体行政行为是为第三人颁发土地证的行为而不是指界行为，指界当时土地证还未颁发，被答辩人以答辩人曾参与指界来推断答辩人知道颁发土地证的具体行政行为的逻辑根本不能成立，且被答辩人未按规定公告审核结果。一审法院适用《最高人民法院关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，认定答辩人可在知道具体行政行为之日起两年内提起诉讼，适用法律正确。3.石家庄市人民政府颁发涉案土地证违反法定程序，一审法院对此事实认定清楚，判令撤销土地证适用法律正确，上诉人的上诉理由依法不能成立。一审查明，该颁证行为所涉土地登记档案证实，该颁证行为多处违反法定程序。卷内地籍调查结果审核意见没有填写，无审核则此地籍调查内容缺乏真实性；卷内无测量资料；卷内缺少土地权属证明文件、资料。依据《土地登记规则》第六条、第十条的相关规定，第三人作为土地登记申请者在申请土地使用权登记时就应当提交所涉土地的土地权属来源证明，且土地管理部门依法应当对土地权属进行审核。本案涉案颁证土地使用面积为98761.16平方米（约合148亩），但档案资料中并没有对应面积的合法的土地权属来源证明，不能证明第三人对涉案土地证上表明的98761.16平方米土地享有占有使用权利，且在卷内资料中有一份石家庄农业局为桥东区土地局初始的证明，该证明证实因其自身原因征用土地资料丢失不全，但仍希望土地部门为其办理185亩土地的确权事宜，如发生争议时，由石家庄市农业局负责协商解决，这份证明本身就说明了在该宗土地确权时没有合法的土地权属来源，被上诉人在此情况下仍为其确权颁证本身就违反了法定程序。按照《土地登记规则》第十五条至第十九条之规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地应予以公告，公告期满，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照相关规定办理注册登记。本案中所涉土地确权登记未经过登报公告，违反了法律规定的程序性要求，直接剥夺了该宗地四邻提出异议的权利，侵害了作为该宗地北临柳林铺村民的合法权利，程序不合法。一审法院综合被告提供的证据认定该宗地确权为初始登记并适用当时《土地登记规则》的规定是正确的。被答辩人主张该宗地确权为变更登记无需公告的说法不能成立，其另外一宗与答辩人相邻的于2002年确权颁证的相同性质的土地登记资料就履行了公告程序，印证了土地登记性质和所需要履行的公告程序。综上所述，答辩人认为一审法院认定事实清楚、使用法律正确，上诉人的上诉理由依法不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审理查明，石家庄市农林科学研究院原为石家庄机关干部农场。1964年该农场改称为石家庄地区良种场。1974年该良种场改建为石家庄地区农业科学研究所。1993年该所更名为石家庄市农业科学研究院。2008年该研究院更名为石家庄市农林科学研究院。上诉人原审第三人石家庄市农林科学研究院与被上诉人原审原告石家庄市长安区柳林铺联合社区居民委员会（原柳林铺村民委员会）系相邻关系，被上诉人石家庄市长安区柳林铺联合社区居民委员会的部分土地与桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证中石家庄市农林科学研究院的部分土地相邻。1996年7月1日，上诉人原审第三人石家庄市农林科学研究院与被上诉人原审原告柳林铺联合社区居民委员会双方签订地界协议。1999年5月8日，石家庄市农林科学研究院向石家庄市人民政府提出了土地登记申请。其提交了1962年12月27日从柳林铺、柳辛庄、西古城、东古城四个生产队（现柳林铺联合社区居民委员会）购买土地1220.192亩的契约。用以证明其申请登记的土地一直占有使用，土地权属来源合法。1999年6月9日，石家庄市人民政府对石家庄市农林科学研究院申请登记的土地进行地籍调查，被上诉人的法定代表人李继春委托张风林对其与石家庄市农林科学研究院土地边界进行了指界。1999年12月8日，石家庄市人民政府向石家庄市农林科学研究院颁发了桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证。许可石家庄市农林科学研究院使用坐落于石家庄市石正路东98761.16平方米土地。2011年2月23日，被上诉人原审原告柳林铺联合社区居民委员会向原审法院递交诉状称，因与被上诉人原审第三人发生纠纷，得知上诉人石家庄市人民政府为上诉人原审第三人颁发了桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证，将其一直耕种的土地归到第三人的名下。经调查发现石家庄市人民政府向石家庄市农林科学研究院颁发国有土地使用证时，没有地籍测量资料、没有初始登记，未经审批同意及公告的情况下，径行向第三人颁发土地证，违反《土地登记规则》等相关法律的规定，登记发证程序违法，应当撤销。2016年5月10日，石家庄市桥西区人民法院作出（2014）西行初字第00019号行政判决，撤销了石家庄市人民政府为石家庄市农林科学研究院颁发的桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证。
本院认为，上诉人原审第三人石家庄市农林科学研究院1962年12月27日从被上诉人长安区柳林铺联合社区居民委员会购买土地并签订契约。1996年7月1日，上诉人原审第三人石家庄市农林科学研究院与被上诉人原审原告柳林铺联合社区居民委员会双方签订地界协议，确定双方土地边界。1999同年6月9日，石家庄市人民政府对石家庄市农林科学研究院申请登记的土地进行地籍调查，被上诉人的法定代表人李继春委托张风林对其与石家庄市农林科学研究院土地边界进行了指界。石家庄市人民政府根据石家庄市农林科学研究院提交的申请和权属证明等材料，进行地籍调查，权属审核和审批，为其颁发了桥东国用（1999）字第172号国有土地使用证。被上诉人长安居区柳林铺联合居民委员会向原审法院起诉时称石家庄市人民政府为原审第三人石家庄市农林科学研究院颁发的国有土地证下土地存在权属争议，因无证据证实，本院不予采信。虽然上诉人石家庄市人民政府在颁发国有土地使用证时未进行公告不当，但其颁证行为并未侵犯被上诉人长安居区柳林铺联合居民委员会的合法权益，不足以导致该证撤销的结果。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销桥西区人民法院2016年5月10日作出的（2014）西行初字第00019号行政判决；
二、驳回原审原告石家庄市长安区柳林铺联合社区居民委员会的诉讼请求。
一、二审案件受理费150元由原审原告石家庄市长安区
柳林铺联合社区居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐进富
审判员 颜景山
审判员 魏其仓
二〇一六年八月十五日
书记员 苏晓华