海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终470号上诉人（原审原告）文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村民小组。法定代表人叶保雄，该组组长。委托代理人余祖保，广东深博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）文昌市人民政府。住所地文昌市清澜经济开发区市政府办公大楼。法定代表人王晓桥，该市代市长。委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办副主任科员。委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。上诉人文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村民小组（以下简称下坡村小组）因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）不履行土地行政登记法定职责一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。下坡村小组于2015年12月9日向文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）提出集体土地确权登记申请，并于2015年12月18日向文昌市政府邮寄了《集体土地确权申请书》，请求文昌市政府对下坡村小组所属的集体土地所有权予以确权，并颁发集体土地所有权证书，文昌市政府逾期未对下坡村小组的《集体土地确权申请书》作出答复。原审查明，2015年12月9日，下坡村小组向文昌市国土局提交了《集体土地确权申请书》，并于2015年12月18日向文昌市政府邮寄了《集体土地确权申请书》，请求对下坡村小组所属的集体土地所有权予以确权，并予以发证。2016年5月16日，因文昌市政府及文昌市国土局均未予答复，下坡村小组向法院提起本案诉讼，请求：1.判令文昌市政府依法对下坡村小组提出的集体土地确权申请书作出具体行政行为，即对下坡村小组所属的集体土地所有权予以确权，并予以发证；2.判令文昌市政府承担本案诉讼费用。诉讼期间，2016年6月4日，文昌市国土局向下坡村小组作出《关于〈集体土地确权申请书〉的复函》，内容为：“你村民小组提交的《集体土地确权申请书》中请求确权的土地四至及面积不明确，且未提交集体土地所有权证明材料。根据《土地登记办法》第三十二条‘农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记’的规定，你村民小组提交的《集体土地确权申请书》不符合上述法规的规定，因此，我局无法对你村民小组的申请作出处理。为做好集体土地确权，请你村民小组提供集体土地所有权证明，地籍调查表及相关证明材料，依法向我局申请集体土地所有权初始登记。”原审认为，根据《土地登记办法》第十二条第三项“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”、以及第十九条“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日”的规定，文昌市政府及文昌市国土局未在规定的期限内进行答复，违反了上述法规的规定。但是，在下坡村小组于2016年5月16日提起本案诉讼后，文昌市国土局于2016年6月4日向下坡村小组作出了《关于〈集体土地确权申请书〉的复函》，告知下坡村小组的土地确权申请不符合《土地登记办法》第三十二条的规定，并要求下坡村小组提供相关证明材料，依法向文昌市国土局申请集体土地所有权初始登记。文昌市国土局是文昌市政府土地行政主管部门，负责文昌市的土地管理工作，文昌市国土局给下坡村小组的复函，亦是代表文昌市政府行使土地管理职责。因此，在文昌市国土局复函告知下坡村小组对其申请的处理意见后，下坡村小组仍要求文昌市政府对其申请进行处理，没有充分的法律依据，也没有实际意义，不予支持，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条之规定，判决：驳回下坡村小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由下坡村小组负担。上诉人下坡村小组上诉称，一、下坡村小组向文昌市政府提交《集体土地确权申请书》，有事实和法律依据，但文昌市政府未依法履行法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。下坡村小组于2015年12月18日向文昌市政府提交《集体土地确权申请书》，文昌市政府未在规定的60日期限内作出任何具体行政行为，也未书面告知下坡村小组应寻求其他途径申请。二、文昌市国土局向下坡村小组作出的《关于〈集体土地确权申请书〉的复函》，不等同于文昌市政府对下坡村小组的《集体土地确权申请书》已作出了具体行政行为。首先，下坡村小组依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款向文昌市政府提交集体土地确权申请，《中华人民共和国土地管理法》系法律，而《关于〈集体土地确权申请书〉的复函》中引述的《土地登记办法》第三十二条系部门规章制度，部门规章的规定不能与法律冲突。其次，文昌市国土局和文昌市政府作为土地的主管部门及土地权属部门，应有下坡村小组所属集体土地的初始登记及四至范围等数据，不应再要求下坡村小组提供上述确权资料。再次，下坡村小组向文昌市国土局申请信息公开，要求公开下坡村小组所属集体土地的有关信息及四至范围，但文昌市国土局未按要求向下坡村小组公开其要求的信息，导致下坡村小组无法提供上述信息。综上，请求：1.撤销原判，依法改判支持下坡村小组原审诉讼请求；2.判决文昌市政府承担本案上诉费用。被上诉人文昌市政府答辩称，一、文昌市政府已经依法履行职责，下坡村小组亦依法行使权利，不存在文昌市政府不履行法定职责的事实，下坡村小组的上诉理由不成立，依法应予以驳回。依据《土地登记办法》第三条第二款的规定，下坡村小组应当向文昌市的土地行政主管部门即文昌市国土局申请土地登记，并由文昌市国土局核准之后才能报文昌市政府核发土地权利证书。2015年12月9日，下坡村小组先向文昌市国土局递交《集体土地确权申请书》，又于2015年12月18日将《集体土地确权申请书》邮寄给了文昌市政府。虽然下坡村小组向文昌市政府申请土地登记的行为不符合《土地登记办法》第三条第二款的规定，文昌市政府仍依照行政职责的划分将此申请书批转给了文昌市国土局，文昌市政府已经依法履行了行政职责。二、对位置、四至及面积均不明确的土地进行登记颁证不是文昌市政府或文昌市国土局的法定职责，下坡村小组主张文昌市政府不履行法定职责没有依据。根据《土地登记办法》第九条第一款的规定，只有四至、面积明确的土地才具备登记颁证的条件，土地行政主管部门才能依职权进行审核登记。下坡村小组向文昌市国土局及文昌市政府递交申请书的请求事项是“请求对我村即申请人所属的集体土地所有权予以确权并予以发证”，在申请书中既没有土地权属来源证明，也没有宗地图及宗地界址坐标，无法确定下坡村小组申请发证土地的具体情况。三、文昌市国土局已对下坡村小组的申请作出了答复，无需再对其申请重新作出处理，下坡村小组的诉讼请求没有法律依据。根据《土地登记办法》第十二条、第十八条的规定，文昌市国土局负责对下坡村小组的申请进行审查并作出处理，不予登记的则应当书面告知不予登记的理由。文昌市国土局对下坡村小组的申请核查后，认为下坡村小组提交的申请中请求确权的土地四至及面积不明确，且未提交集体土地所有权证明材料，下坡村小组的申请不符合《土地登记办法》第三十二条的规定，无法对其申请作出处理。2016年6月4日，文昌市国土局作出《关于﹤集体土地确权申请书﹥的复函》，将查明的情况及答复告知下坡村小组，同时告知下坡村小组可以提供集体土地所有权证明等相关资料依法向该局申请集体土地所有权初始登记。如果下坡村小组对文昌市国土局的答复不服，应当另案处理，不属于本案不履行法定职责案件的审查范围。综上，请求驳回下坡村小组的上诉请求，维持原审判决。二审期间当事人没有新证据提交本院。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是：文昌市政府是否应对下坡村小组提出的集体土地登记申请进行处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。该办法第十二条规定了对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据不同情况分别作出处理。《土地登记办法》是部门规章，前述条款与《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款并不冲突，而是细化，本案可以参照适用。根据前述办法规定，对土地登记申请进行处理是国土部门的职责，不是政府的职责。本案中，下坡村小组向文昌市国土局提交《集体土地确权申请书》后，文昌市国土局已于2016年6月4日作出《关于﹤集体土地确权申请书﹥的复函》并送达下坡村小组，已经履行了法定职责。虽然下坡村小组也向文昌市政府提交了《集体土地确权申请书》，但对该申请进行处理不是文昌市政府的法定职责，下坡村小组在本案中请求法院判令文昌市政府依法对其土地登记申请作出具体行政行为，无法律依据，本院不予支持。至于下坡村小组对文昌市国土局在本案一审过程中作出的上述《关于﹤集体土地确权申请书﹥的复函》的内容不服，可以另行提起行政诉讼或寻求其他法律救济途径。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。下坡村小组提出的上诉请求缺乏法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村民小组负担。本判决为终审判决。frwsgfkzxtzr335ruw案件唯一码审 判 长 麻红丽审 判 员 吴天月审 判 员 朱望锋二〇一六年十一月二十一日法官助理 皮小慢书 记 员 井泉旺附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。