杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2011）杭西行初字第62号
原告常银芳。
原告谷云峰。
原告黄建永。
原告方利宏。
原告叶肖音。
原告毕培忠。
原告汪涛。
原告徐晶。
原告王小汉。
原告陆敬云。
原告杨国成。
原告练全炳。
原告阎素芬。
诉讼代表人常银芳，身份情况同上。
诉讼代表人谷云峰，身份情况同上。
诉讼代表人方利宏，身份情况同上。
诉讼代表人叶肖音，身份情况同上。
诉讼代表人毕培忠，身份情况同上。
被告杭州市规划局。
法定代表人阳作军。
委托代理人黄娜。
委托代理人蒋朝镖。
第三人浙江省劳动保障宣传教育中心。
法定代表人杜旭平。
委托代理人张仁虎、熊拥政。
原告常银芳等13人（以下称原告）与被告杭州市规划局（以下称被告）、第三人浙江省劳动保障宣传教育中心（以下称第三人）规划行政许可一案，于2011年6月16日向本院起诉。本院于2011年6月23日受理后，于2011年6月27日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2011年8月3日公开开庭进行了审理。原告常银芳等13人的诉讼代表人常银芳、谷云峰、方利宏、叶肖音和毕培忠，被告的委托代理人黄娜和蒋朝镖，第三人的委托代理人张仁虎和熊拥政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年12月31日，被告根据第三人的申请，作出编号为建字第330100201000654号建设工程规划许可（以下称654号规划许可），许可证及附件、附图载明，建设单位为浙江省劳动保障宣传教育中心，建设项目名称为省劳动保障宣传教育综合楼拆建工程（以下称涉案项目），建设位置为西湖区古翠路50号，建设规模为19454平方米；根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下称《城乡规划法》）第四十条规定，经审核，该建设工程符合城乡规划要求，颁发此证。
被告在法定期限内向本院提供的用于证明654号规划许可证合法性的证据如下：
1、《建设工程规划许可证》（建字第330100201000654号）及附件、附图。证明被告作出的具体行政行为的内容。
2、建设工程规划许可申请表、授权委托书、受托人身份证明。证明争议行为是依申请的具体行政行为。
3-1、关于《杭州市翠苑单元（XH10）控制性详细规划》的批复（杭规发（2006）219号）及规划图。
3-2、杭州市规划局控制性详细规划局部调整批复单（杭规调（2010）20号）及调整前后规划图。
证据3，证明争议行为作出的规划依据。
4、浙江省发展和改革委员会关于同意调整省劳动保障宣传教育综合楼拆建工程可行性研究报告的批复（浙发改投资（2010）415号）。证明争议项目立项文件。
5、浙江省发展和改革委员会关于省劳动保障宣传教育综合楼拆建工程初步设计批复的函（浙发改设计（2010）53号）。证明争议项目初步设计已经过审查。
6、经规划部门审定的方案设计总平面图（（2010）年浙规审字01000058号）。证明争议项目方案设计已经过审查。
7、《国有土地使用证》（杭西国用（2001）字第000094号）。证明涉案项目已取得土地权属。
8-1、杭州市公安局交通警察局公共或专用停车场（库）设计方案审核同意意见书（杭公交审（2010）字第1865号）。
8-2、杭州市人民防空办公室人民防空工程设计审核意见（杭人防施审（2010）106号）。
8-3、建设项目设计卫生审查认可书（杭卫民审字（2010）第212号）。
8-4、杭州市环境保护局建设项目环境影响评价文件审批意见（杭环评批（2010）0239号）。
8-5、杭州市园林文物局绿化审批简复单（杭园文绿简复（2010）069号）。
8-6、防雷装置施工图设计审核核准书（杭雷审字2010第0421号）。
证据8，证明争议项目已通过环保、卫生等相关部门的审查。
9、浙江省劳动保障宣传教育综合楼试定位计算成果略图（工程编号：C2010-0669）。证明第三人提交的申请资料。
10、施工图设计文件审查合格书（编号2010-11-15）。证明第三人提交的申请资料。
11-1、建设项目公示情况联系单及回执、相关照片。
11-2、浙江省劳动保障宣传教育综合楼项目建设工程规划许可证听证会笔录。
证据11，证明争议许可作出前以公示、听证等形式征求利害关系人的意见。
12、建设项目选址意见书（选字第330100201000186号）及附图。证明前置选址意见的内容。
13、浙江省劳动保障宣传教育中心劳动保障宣传教育综合楼（施工设计）日照分析报告（杭规信日照（2010）第593号）。证明第三人的申请资料。
被告提供的涉案具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城市规划管理技术规定（试行）》。
原告常银芳等13人诉称，诸原告系涉案项目北侧住户。2010年12月31日，被告向第三人核发了654号规划许可证，该许可证确定超高建筑密度（不大于55.4%），超低绿化率（不小于20%，由于允许缴纳易地补偿费，实际只有15%），涉案项目地下车库出入口与原告所在小区分隔围墙的距离超近等，违反了《城乡规划法》、《杭州市城市规划管理技术规定（试行）》、《杭州市规划局控制性详细规划管理规定》、《杭州市城市绿化管理条例》、建设部《民用建筑设计通则》、《杭州市人民政府关于贯彻城乡规划法的实施意见》（杭政函（2008）235号）、《杭州市规划局关于印发﹤杭州市市区内建设项目批前公示制度﹥的通知（杭府法审告（2006）56号）》、《杭州市贯彻实施﹤国家行政机关公文处理办法﹥的补充规定》、杭州市规划局《关于﹤杭州市翠苑单元（XH10）控制性详细规划﹥的批复（杭规发（2006）219号）》等相关规定，损害了原告的相邻权。诉请判令：撤销被告作出的654号规划许可证，诉讼费由被告承担。
原告常银芳等13人为证明其上述主张，举证如下：
1、杭州市人民政府行政复议决定书（杭政复决（2011）77号）。证明被告作出的具体行政行为已经过复议。
2、建设工程规划许可证（建字第330100201000654号）。证明被告作出的具体行政行为的内容。
3、杭州市规划局信访办理简复单两份。证明被告未履行公示和论证的程序。
4、涉案建设项目公示图。证明被告在项目公示图中没有规划要求，且公示的绿地率和建设工程规划许可证确定的绿地率不一致。
被告答辩称，根据《城乡规划法》第十一条、第四十条规定，被告具有建设工程规划许可的职权依据和法律依据。本案中，被告收到第三人的申请后，依法审查了规划依据、方案及初步设计、土地权属、相关职能部门意见、日照分析报告、施工图设计等内容，并依法进行了公示和依申请进行了听证，之后认为其符合法律设定的许可条件，遂予以发证，并无不妥。本案中的规划依据包括《杭州市翠苑规划管理单元（XH10）控制性详细规划》及其优化调整的《杭州市规划局控制性详细规划局部调整批复单》（杭规调（2010）20号），被告的主要许可指标（建筑密度、绿化率等）符合前述控规及其调整批复后的要求，也符合前期《建设项目选址意见书》确定的规划条件。此外，本案第三人提交的《杭州市园林文物局绿化审批简复单（杭园文绿简复（2010）069号）》的审批意见“要求确保该建设项目用地红线范围内的实际绿地率达到15%以上，同意该建设项目不足20%绿地率的绿地缴纳绿化易地补偿费”，已证明本项目的绿地率问题已取得了绿化行政主管部门的批准意见。原告常银芳等13人的主张与理由缺乏事实和法律依据。要求驳回原告常银芳等13人的诉讼请求。
第三人陈述称，本案的建设工程规划许可证是合法有效。同意被告的答辩意见，要求驳回原告常银芳等13人的诉讼请求。
第三人未向本院提供证据。
庭审中，双方以被告作出的654号规划许可是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
法庭质证时，原告常银芳等13人对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，真实性、关联性没有异议，合法性有异议，该许可行为违反了《杭州市翠苑单元控制性详细规划的批复》和《杭州市城市规划管理技术规定》等，许可证确定的建筑密度不大于55.4%，被告依据的控规调整批复单、选址意见书不具有合法性，被告许可违反了翠苑单元的控规；规划许可证没有对建筑密度进行规定，建筑密度一般不允许加大；许可证的绿地率不小于20%违法，绿地率低于控规要求；根据相关规定，绿地率不得低于35%，现绿地率降到20%，不合法；该许可证总平面图确定的地下车库出入口和原告所在小区较近，影响了北侧住户的休息，也造成安全隐患；被告作出规划许可证程序存在问题，被告未依法认真、完全履行听证的程序，被告举行的听证会上未提供相关证据，未履行法定的公示程序，被告的文件规定批前公示必须包括规划要求，但实际公示时没有规划要求。证据3-2，合法性有异议，已另案起诉，被告在行政复议过程中没有提供此证据，不能作为作出具体行政行为的证据。证据5，真实性、关联性没有异议，内容有异议，批复函确定的绿地率只有12.3%，违反了翠苑单元控规批复。证据6，真实性、关联性没有异议，合法性有异议，出入口的设计不符合法律要求。证据8-5，有异议，违反了杭州市贯彻实施《国家行政机关公文处理办法》的补充规定第24条，不具有合法性，不能作为被告核发规划许可证的依据。证据11-1，该公示内容不符合法律规定，缺少规划要求。证据12，合法性有异议，另案起诉。其他证据没有异议。
法庭质证时，第三人对被告提供的证据没有异议。
法庭质证时，被告、第三人对原告常银芳等13人提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1、2、4，没有异议。证据3，没有异议，被告在行政许可前进行公示，已听取意见并对不合理的部分加以改进。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据。证据1，为本案讼争的具体行政行为，具有证明力，为有效证据。证据3-2，为被告对《杭州市翠苑单元（XH10）控制性详细规划》局部调整批复单（杭规调（2010）20号）及调整前后规划图，根据《城乡规划法》第十九条、第四十八条规定，控制性详细规划的审批机关为本级人民政府，修改控制性详细规划的审批机关亦为本级人民政府，被告作为城乡规划主管部门直接对翠苑单元（XH10）控制性详细规划进行调整，不符合《城乡规划法》的相关规定，该证据不具有合法性，本院对其不予采信。证据5，为浙江省发展和改革委员会基于其职权对涉案项目初步设计所作的批复，可以证明项目已经过前置的初步设计审查，为有效证据。证据6，为涉案项目的总平面图，本院予以采信。证据8-5，为杭州市园林文物局基于其职权对涉案项目的绿化率等所作的批复，为有效证据。证据11-1，可以证明被告已按规定经过公示程序，本院予以采信。证据12，为建设项目选址意见，本院予以采信。其他原告无异议的证据本院予以采信。
二、原告常银芳等13人提供的证据。证据1、2、4，被告、第三人无异议，本院予以采信；证据3，本院予以采信。
根据上述认定的证据，本院确认以下事实：
2006年6月30日，被告以杭规发（2006）219号文件，对《杭州市翠苑单元（XH10）控制性详细规划》予以批复，该批复确定的涉案项目的建筑密度为35%，容积率2.50，绿地率25%。
2010年8月27日至9月5日，被告对该项目的建设方案在项目所地地进行了公示。2010年11月18日，被告组织召开了涉案项目建设工程规划许可听证会，听取了康新花园小区居民等利害关系人的意见。
2010年12月31日，第三人作为申请人向被告提出建设工程规划许可证的申请，提交了以下材料：1、申请表；2、浙江省发展和改革委员会《关于同意调整省劳动保障宣传教育综合楼拆建工程可行性研究报告的批复》（浙发改投资（2010）415号）；3、浙江省发展和改革委员会《关于省劳动保障宣传教育综合楼拆建工程初步设计批复的函》（浙发改设计（2010）53号）4、经规划部门审定的方案设计总平面图（（2010）年浙规审字01000058号）；5、建设项目选址意见书（选字第330100201000186号）及附图；6、周边社区收集的意见，杭州市公安局交通警察局公区或专用停车场（库）设计方案审核同意意见书（杭公交审（2010）字第1865号）、杭州市环境保护局建设项目环境影响评价文件审批意见（杭环评批（2010）0239号）、人民防空工程设计审核意见（杭人防施审（2010）106号）、杭州市园林文物局绿化审批简复单（杭园文绿简复（2010）第069号）、建设项目设计卫生审查认可书（杭卫民审字（2010）第212号）、防雷装置施工图设计审核核准书（杭雷审字2010第0421号）；7、国有土地使用证（杭西国用（2001）字第000094号）及相应的宗地图；8、建设项目试定位计算略图；9、施工图设计文件审查合格书；10、浙江省劳动保障宣传教育中心劳动保障宣传教育综合楼（施工设计）日照分析报告（杭规信日照（2010）第593号）等有关材料。被告在审查了第三人提交的申请材料后，于2010年12月31日向第三人核发了654号规划许可证及附件、附图。该建设工程规划许可证确定的涉案项目的建筑密度55.4%，容积率3.37，绿地率20%（包括异地补偿5%绿化面积）。原告常银芳等为涉案工程北侧小区居民，其不服，于2011年4月1日向杭州市人民政府申请行政复议，要求撤销被告作出的654号规划许可证。2011年5月30日，杭州市人民政府作出杭政复决（2011）77号行政复议决定，维持了被告作出654号规划许可证的具体行政行为。原告常银芳等不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。因此依法核发建设工程规划许可证是被告的法定职责。该条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。被告作为城乡规划主管部门，只有对符合控制性详细规划和规划条件的建设工程规划许可证申请，才可核发建设工程规划许可证。但本案现有证据显示，被告于2006年6月批复的杭州市翠苑单元（XH10）控制性详细规划确定的涉案项目的建筑密度为35%，容积率2.50，绿地率25%。而被告核发的654号规划许可证确定的涉案项目的建筑密度为55.4%，容积率3.37，绿地率20%（包括异地补偿5%绿化面积）。该建设工程规划许可确定的涉案项目的主要技术经济指标与翠苑单元（XH10）控制性详细规划的批复中所确定的主要技术经济指标不一致，被告作出的654号规划许可证主要证据不足，应予撤销。对原告常银芳等13人提出的涉案项目出入口与原告所在小区分隔墙距离不符合《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）第5.2.4第2点的问题，本院认为，该条规定的道路红线是指城市道路用地规划控制线。涉案道路为内部道路，不适用该条款。且交警部门已出具过审查意见，原告常银芳等13人的该项意见没有依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销杭州市规划局于2010年12月31日向浙江省劳动保障宣传教育中心作出建字第330100201000654号建设工程规划许可证的具体行政行为。
案件受理费50元由杭州市规划局负担，于本判决生效之日起十日内径直交付本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 王 伟
人民陪审员 王文仙
二〇一一年九月十三日
书 记 员 郑福余