广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第34号
上诉人（原审原告）：杨凤珍，女，住广东省廉江市。
委托代理人：钟如通，男，住广东省廉江市。
委托代理人：黄夏，广东君平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：骆水明，湛江市法制局干部。
原审第三人：苏景汉等146人。
上诉人杨凤珍因与被上诉人湛江市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：本案所争议的土地位于廉江市兴国路东一街，在黄廖村被统征土地后余下的2507.48平方米留用地范围内，四至为：东至一米巷，南至兴国路东一街（11）米，西至与11号靠墙，北至兴国路东二街（10）米，总面积111.8平方米。2011年1月，杨凤珍以黄廖村村民身份为由，向廉江市国土资源局申请土地登记，其提交的（2011）0111441号《土地登记申请书》中载明以下内容：“使用权类型：划拨；土地用途：住宅；使用权面积：111.8平方米；建筑占地面积：111.8平方米；申请登记依据：《建设用地批准书》、《建设用地工程规划许可证》”。同时，档案资料中附有杨凤珍的《居民身份证》复印件，该件记载的住址为“广东省廉江市兴国路东一巷8号”，签发机关为“廉江市公安局”、有效期为“2007.05.30－长期”。2011年2月，廉江市人民政府给杨凤珍颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》。2012年9月21日，第三人在另案中发现廉江市人民政府颁发了上述国有土地使用证，遂于2012年11月提起行政复议。湛江市人民政府受理后于2013年1月20日作出湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》，决定撤销廉江市人民政府颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》的具体行政行为。杨凤珍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院受理后于2013年7月29日作出（2013）湛中法行初字第39号行政判决，认定湛江市人民政府对申请行政复议主体是否适格未尽审查义务，撤销湛江市人民政府于2013年1月20日作出的湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》，由湛江市人民政府于60日内重新作出具体行政行为。湛江市人民政府于2013年9月3日重新作出湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》，决定撤销廉江市人民政府2011年2月24日颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》的具体行政行为。杨凤珍不服，向原审法院提起本案诉讼。
原审法院另查明：黄廖村被统征土地后，其集体建制仍然保留，现称谓为“廉江市罗州街道黄村社区黄廖村”�苏成富、周志春、陈强成等本案146人均属该集体成员。杨凤珍不是黄廖村村民，其真实身份证与用于申请涉案土地登记时提供的身份证不一致。杨凤珍的身份证为廉江市公安局于2007年5月30日给其签发的《居民身份证》，载明的住址为“广东省廉江市塘蓬镇东升农场塘蓬分场四队16号”。杨凤珍申请土地登记时没有提供土地权属来源证据及地上附着物权属证明。原审庭审中，杨凤珍承认是通过购买取得涉案土地的使用权，并承认为了办理本案的土地证而提供了不真实的身份证复印件。
原审法院认为：本案为土地行政复议纠纷，争议焦点主要为湛江市人民政府作出本案被诉的具体行政行为是否合法。
杨凤珍认为湛江市人民政府于2013年9月3日作出湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》的具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”杨凤珍不是黄廖村村民，却以黄廖村村民身份申请涉案土地登记，档案资料中的杨凤珍《居民身份证》记载的信息内容与公安机关同期签发的《居民身份证》不符。另外，杨凤珍申请涉案土地登记时并没有提交土地权属来源证明，但廉江市人民政府给杨凤珍颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》登记的使用权类型为“划拨”，明显与杨凤珍声称该土地为购买取得的事实不相符。据此，廉江市人民政府在申请材料不齐全、内容不客观真实的情况下，给杨凤珍颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》属土地来源不清，程序违法，依法应予以撤销。
关于湛江市人民政府作出本案的复议决定是否属于依据与原来相同的事实、理由及程序作出与原复议决定相同的问题。经查，湛江市人民政府于2013年1月20日作出湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》，决定撤销廉江市人民政府颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》的具体行政行为。杨凤珍不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院受理后于2013年7月29日作出（2013）湛中法行初字第39号行政判决，认定湛江市人民政府对申请行政复议主体是否适格未尽审查义务，且在未查明黄廖村农民集体是否仍然存在的情况下，即以杨凤珍不属于黄廖村村民而认定其申请登记存在欺骗，属行政行为主要事实不清、证据不足，撤销湛江市人民政府于2013年1月20日作出的湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》。尔后，湛江市人民政府在查明申请行政复议主体资格适格及黄廖村农民集体仍然存在的情况下于2013年9月3日重新作出湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”的情形。
综上所述，湛江市人民政府作出湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。杨凤珍诉求无理，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持湛江市人民政府于2013年9月3日作出湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》的具体行政行为。
杨凤珍不服一审判决提起上诉称：湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》程序与实体均不合法，理由如下：一、在涉案行政复议申请人中，部分申请人并没有参加行政复议申请的真实意思。湛江市人民政府疏于审查行政复议申请材料的真实性，仅凭一纸身份证复印件和无从确定真伪的手印即认定有146人申请行政复议，不符合法律法规对行政复议审查工作的规定。二、根据相关法律法规的规定，行政复议申请人必须与被申请复议的原具体行政行为有法律上的利害关系。原黄廖村在被统征土地、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，该原黄廖村农村集体已经不存在。原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，相应享受城镇居民待遇，原审第三人不再属于其诉称的黄廖村村民，与涉案土地及廉江市人民政府对涉案土地颁发的廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》没有法律上的利害关系。因此，原审第三人无权提起涉案行政复议申请，不是申请行政复议的适格主体。三、廉江市人民政府颁发涉案廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》前，已经于2011年1月10日发布《土地登记申请审核情况公告》，在公告期间没有任何人提出异议的情况下，廉江市人民政府颁发了涉案廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》。从廉江市人民政府发证之日至原审第三人向湛江市人民政府申请行政复议，时间已经超过60日的申请行政复议期限，湛江市人民政府应依法驳回原审第三人的行政复议申请。但湛江市人民政府在受理行政复议申请后，继续作出被诉行政复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定。四、原审判决没有如实反映我方的质证意见，认定事实错误。综上，被诉行政复议决定认定事实错误，程序违法，请求二审法院依法撤销原判，撤销被诉湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》。
被上诉人湛江市人民政府二审辩称：一、廉江市人民政府颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》的具体行政行为违反土地登记的规定，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。杨凤珍不是黄廖村村民，以非法购买的方式取得涉案土地，却以村民身份并使用虚假的个人身份证明申请办理涉案廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》，也未提供法律规定的权属证明。廉江市人民政府向杨凤珍颁发涉案廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》，显然违反了《土地登记办法》第九条的规定。我府曾于2013年1月20日作出湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》，撤销廉江市人民政府颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地�用证》的具体行政行为，后被原审法院（2013）湛中法行初字第39号行政判决以没有核对146名行政复议申请人的具体身份信息、未将清楚具名的申请人列为申请主体、且未查清黄廖村农民集体是否仍然存在、行政复议申请人是否该农民集体现成员或前成员为由予以撤销，并限期我府重新作出具体行政行为。我府在查明黄廖村集体建制仍然存在，146名原审第三人均属该集体成员，并且清楚列明146名行政复议申请人后，重新作出本案被诉行政复议决定，撤销廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》，合法适当。二、146名原审第三人在申请行政复议时已经提交身份证复印件。杨凤珍称个别行政复议申请人并没有申请过行政复议，并提供个别行政复议申请人的证明材料，但其提供的证明材料从形式、笔迹上看，属于同一人书写，且在行政诉讼程序中才提交，依法不能作为定案依据。三、杨凤珍未能提供有效证据证明原审第三人何时知道涉案发证行为，故其主张原审第三人申请行政复议超过法定期限，于法无据。综上，我府作出的被诉湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人苏景汉等146人二审未提出书面答辩意见。
本院二审补充查明：廉江市人民政府在颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》之前，廉江市国土资源局于2011年1月10日向社会发布了杨凤珍申请涉案土地登记的《土地登记申请审核情况公告》。
本院查明的其他事实与一审相同，对一审查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》是否合法。
《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”经查实，杨凤珍不是黄廖村村民，却以黄廖村村民的名义，以不真实的身份信息申请涉案土地登记。廉江市人民政府在杨凤珍提供身份信息不实，未提供涉案土地的权属来源证明，并且杨凤珍声称其是通过购买取得涉案土地的情况下，向杨凤珍颁发廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》，将涉案土地使用权类型登记为“划拨”，事实不清，证据不足，程序违法，违反了上述法律规定。
杨凤珍主张，廉江市人民政府在行政复议期间向湛江市人民政府提交了杨凤�申请涉案土地登记的《土地登记申请审核情况公告》，以证明廉江市人民政府作出涉案发证行为之前，廉江市国土资源局已经于2011年1月10日向社会发布了上述公告；原审第三人应当于廉江市人民政府发证之日已经知道涉案发证行为，其提出涉案行政复议申请已经超过法定期限。本院认为，上述《土地登记申请审核情况公告》只是公告廉江市国土资源局对杨凤珍土地登记申请的审核情况，并不能证明原审第三人于廉江市人民政府发证之日就已经知道或应当知道涉案发证行为，且杨凤珍也未能提供其他证据证明原审第三人知道涉案发证行为的具体时间。因此，对杨凤珍上述主张，本院不予支持。
原审法院2013年7月29日作出的（2013）湛中法行初字第39号行政判决系认为湛江市人民政府未核对146名行政复议申请人的具体身份信息，未将清楚具名的申请人列为申请主体，且�查清黄廖村农民集体是否仍然存在、行政复议申请人是否属于该农民集体现成员或前成员的情况下，即以杨凤珍不是黄廖村村民而认定其申请登记存在欺骗，属于主要事实不清，因此撤销了湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》。湛江市人民政府在依法院判决意见查明行政复议申请人主体适格、黄廖村集体建制仍然存在等事实后，于2013年9月3日重新作出被诉湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》，撤销了廉江市人民政府向杨凤珍颁发的廉府国用（2011）第0111441号《国有土地使用证》，虽然结果与上一次行政复议决定相同，但属于补充事实后重新作出具体行政行为的情形，并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条关于“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”的规定。杨凤珍有关湛江市人民政府作出的本案被诉湛府行复（2013）74号《行政复议决定书》属于以同一的事实和理由，作出与湛府行复（2012）124号《行政复议决定书》相同的具体行政行为的上诉理由不成立。
综上，杨凤珍的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨凤珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年三月十六日
书 记 员 李 捷