广东省海丰县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤1521行初15号
原告章成军，男，汉族，1979年8月18日出生，广东省海丰县人，住广东省海丰县。
委托代理人梁敏，广东星辰律师事务所律师。
委托代理人冀玉婷，广东星辰律师事务所实习律师。
被告海丰县国土资源局，住所地：广东省海丰县红城大道铜钱山路口。
法定代表人林建军，局长。
委托代理人陈轶群，该局工作人员。
委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。
被告海丰县人民政府，住所地：广东省海丰县海城镇红城大道西988号。
法定代表人郑俊雄，县长。
委托代理人吴建林，海丰县法制局工作人员。
委托代理人叶国志，广东展业律师事务所律师。
原告章成军因认为海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）不履行法定职责以及不服海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）作出的海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》，以海丰县政府为被告于2015年11月9日向汕尾市中级人民法院提起行政诉讼。2016年3月1日，汕尾市中级人民法院依职权追加海丰县国土局为被告。被告海丰县国土局于2016年3月9日提出管辖权异议，汕尾市中级人民法院于2016年3月24日作出（2015）汕尾中法行初字第17号行政裁定，裁定本案由海丰县人民法院管辖。原告不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2016年8月8日作出（2016）粤行辖终1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院依法受理后，于2016年11月22日公开开庭进行了审理，原告章成军及委托代理人梁敏，被告海丰县国土局委托代理人陈轶群、郭智明，被告海丰县政府委托代理人吴建林、叶国志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告章成军诉称，原告因不服被告海丰县国土局对原告关于土地登记违法行为的检举控告行政不作为，于2015年8月25日向被告海丰县政府申请行政复议。被告海丰县政府经审查后于2015年10月26日作出海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》。原告不服被告海丰县政府作出的行政复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为行政诉讼法）的规定，提起本案诉讼。事实与理由如下：
一、被告海丰县政府作出的行政复议决定未对事实进行严谨审查，偏信被告海丰县国土局的片面回复，事实认定不清。
首先，原告于2015年4月28日下班前在被告海丰县国土局局长办公室向该局林建军局长提交一套题为《关于对海国用字（98）第0025868、041922号〈国土证〉的检举与请求》的检举材料（以下简称为《检举与请求》），实名检举土地登记的违法行为。《检举与请求》的签署日期为2015年4月26日（星期日），被告海丰县国土局不可能在例行公众假期且非公众假期调班的星期日接待原告和接收《检举与请求》，却在其作出的《受理告知》上作出“你于2015年4月26日向我局举报……”的表述，显然属被告海丰县国土局应对行政复议慌乱补造证据材料之作，非其履行法定职责、按照检举处理程序而为的真实记录。被告海丰县政府照搬被告海丰县国土局的书面回复内容后，却在《行政复议决定书》上作出“经审查查明：申请人于2015年4月26日至5月11日期间向被申请人递交了《举报信》（注：即《检举与请求》）”的事实认定陈述，明显为了淡化、模糊被告海丰县国土局的行政不作为的客观存在，为最终的“自行补救”之说制造事实基础。
其次，原告与章启树、章成奋确实曾经于2014年7月以海丰县国土局为被告提起行政诉讼，诉求依法撤销现原告所检举的《国土证》。海丰县人民法院一审作出（2014）汕海法行初字第6号行政裁定，汕尾市中级人民法院二审作出（2015）汕尾中法行终字第2号行政裁定。该案的一审、二审法院作出的均是行政裁定而非行政判决。依照法理和法律规定的理解，两级法院均只是进行程序审理尚未进行实体审理，因而都作出“原告不适格”这一归属程序审理范畴的审查结论。因此，“办证程序合法”之说是终审尚未认定的法律事实，不能将之视为被告海丰县国土局颁发现原告所检举的《国土证》办证程序合法与否的司法审查结论。被告海丰县政府直接引用被告海丰县国土局的说法，而没有审查被告海丰县国土局颁发该国土证的证据材料，再依照法律规定认定办证程序是否合法。
再者，原告与章启树、章成奋所提起的（2014）汕海法行初字第6号行政诉讼案件的请求是“依法撤销海国用（98）第0025868、0401922号国有土地使用权证书及其对应的权利登记的具体行为”，其行为主体是颁证机关，违法事实不仅包括颁证程序违法而且包括颁证的权属来源证据缺失和法律依据不足。原告向被告海丰县国土局检举的是“华锋实业（香港）有限公司及其实际控制人潘宝利采取欺骗手段骗取《国土证》的违法行为”，其行为主体行政相对人，违法事实是土地登记申请人虚构事实和提供虚假材料。由此可见，“撤销违法颁发的国土证”和“查处非法取得土地登记的违法行为”两者在行为主体、违法事实、处理的法律依据及其处理决定等方面都是截然不同的，是基于同一事实（土地权利登记）不同环节上两种不同的具体行政行为，纵使两者的处理会产生交叉的法律后果，始终不是相同的具体行政行为。另一方面，假设上述行政诉讼案件一审行政裁定多余认定的“办证程序合法”之说成立，也不能据此推定行政相对人的土地登记申请行为同样是合法的，也就是说，“办证程序合法”不等于当事人申请土地登记时没有虚构事实、没有提供虚假证据材料，“办证程序合法”与“土地登记申请行为合法”是不能完成等同的，也是不能互为合法性推定的。被告海丰县国土局仅依凭一审法院在程序审理的行政裁定多余表述的“办证程序合法”之说来证明“申请人土地登记申请行为合法”。被告海丰县政府只是简单地照单全收被告海丰县国土局的违法行政行为的片面之词。
最后，原告向被告海丰县国土局检举的是“华锋实业（香港）有限公司及其实际控制人潘宝利采取欺骗手段骗取土地登记的违法行为”，被告海丰县国土局作出的《受理告知》上说的是“海丰县华锋实业有限公司骗取办理国土证一事”。一目了然可以看出的是，被告海丰县国土局《受理告知》回复原告的事项并非原告所检举的内容，《受理告知》的被检举人、被检举违法行为与原告检举的完全不同。因此，被告海丰县国土局《受理告知》实际上是一个无效回复，不应该也不能视为对原告检举的回复。此外，被告海丰县国土局是在被告海丰县政府决定受理原告的行政复议申请之后签发该《受理告知》的，明显呈现《受理告知》是为了应对行政复议而匆忙补造证据材料，《受理告知》不是处理原告的检举的主动作为。被告海丰县政府漠视该《受理告知》内容的荒唐之处及无效性，就据此认定“实际上行政复议被申请人已自行纠正”。
原告认为，被告海丰县国土局以掩盖自己的违法行政行为为目的，用明显混淆法律、搅乱事实的陈述，却缺乏扎实、可靠、可信的证据材料对行政复议作出回复，被告海丰县政府对被告海丰县国土局的书面回复未经严谨、慎密进行真实性、逻辑性、有效性和合法性审查，偏听偏信，仅是照本宣科地加以复述。因此，被告海丰县政府对行政复议的事实审查，自然是事实认定不清。
二、被告海丰县政府的行政复议决定以“行政复议已向人民法院提起行政诉讼”为由认定“行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件”而驳回复议申请，适用法律错误。
首先，原告与章启树、章成奋所提起的（2014）汕海法行初字第6号行政诉讼案件的诉求“依法撤销违法颁发的国土证”与原告行政复议的申请事项“撤销华锋实业（香港）有限公司非法取得的土地登记并注销其对应的土地使用权权利证书，收缴涉案《国土证》”。虽然最终会产生部分相同的法律后果，但两者的诉（请）求是基于不同的行政主体、不同的违法事实而提出的，需要不同的具体行政行为进行处理。另外，“申请人非法取得土地登记”涉嫌违法犯罪，依法应当进行刑事侦查，不可能进入行政诉讼程序，且至今尚未进入司法程序。
其次，原告与章启树、章成奋向汕尾市中级人民法院提起的（2015）汕尾中法行初字第8号行政诉讼案件，诉求的是纠正“土地使用权许可”的违法行为。“违法许可土地使用权”、“申请人非法取得土地登记”和“违法颁发国土证”这三种违法行为，其行为主体不同、违法事实不同、行为效力不同和查处的权力机关不同，明显隶属不同的具体行政行为。因此，“违法颁发国土证”之诉与“违法许可土地使用权”之诉是具有不同的被告、不同的事实与理由的，不能将两者完全等同而视为一体，更不能将两者与“申请人非法取得土地登记”的违法犯罪行为同日而语。假设“违法颁发国土证”确实经过行政诉讼程序，也不能因此认为“违法许可土地使用权”也经过行政诉讼程序，“申请人非法取得土地登记”则与“已经过行政诉讼程序”之说根据扯不上边。
最后，原告向被告海丰县政府申请行政复议的事项包括了被告海丰县国土局不予履行法定职责的行政不作为及其工作人员涉嫌渎职、受贿犯罪行为，华锋实业（香港）有限公司及其实际控制人潘宝利非法取得土地登记和骗取国土证的涉嫌刑事犯罪行为。被告海丰县政府的行政复议决定采信被告海丰县国土局并非针对原告检举事项的《受理告知》的说法，并据此认定“行政复议被申请人已自行纠正”；将针对行政机关违法颁发国土证的行政诉讼替代（等同于）针对行政机关违法许可土地使用权的行政诉讼和针对申请人非法取得土地登记违法犯罪行为的所谓诉讼，且根本没有触及被告海丰县国土局工作人员涉嫌渎职、受贿的犯罪行为，以偏概全地认定“其它行政复议申请已经过行政诉讼程序解决或法院已受理正在审理中”，明显表现了敷衍应付、不负责任的处理态度。
原告认为，没有任何事实显示，更免谈能够证明原告的行政复议事项“华锋实业（香港）有限公司非法取得土地登记”已经向人民法院提起行政诉讼，被告海丰县政府以“行政复议已向人民法院提起行政诉讼”为由认定原告的行政复议不符合受理条件，没有事实依据，因而，被告海丰县政府的行政复议决定驳回原告的行政复议申请，适用法律错误。
三、地方人大和地方组织法和行政执法监督法规，赋予县级以上人民政府对违法或者不当具体行政行为直接改变、撤销的处理权利；土地登记的决定权，依法隶属县级以上人民政府的职权；查处土地登记的违法行为，县级以上人民政府依法享有直接查处的职权。因此，被告海丰县政府完全有权力、有责任、有能力直接查处申请人非法取得土地登记的违法犯罪行为和依法撤销土地登记的具体行政行为。
首先，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三款规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。可见，被告海丰县政府身为县级人民政府，依法有权直接撤销其职能部门的不适当具体行政行为。
其次，《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第三款规定：“县级以上人民政府对行政执法监督中发现的问题，可按下列规定处理：（三）具体行政行为违法或者不当的，依法责令纠正或者撤销”。由此可见，被告海丰县政府有权对其下属职能部门的违法或者不当具体行政行为直接决定撤销。
再者，《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”。可见，国土地资源行政主管部门对土地登记申请受理、初审后，仍需要报县级以上人民政府登记造册，才能给予核发国土证，无权直接作出最终决定；县级以上人民政府负有把关、监督之责，拥有最终决定权。因此，查处土地登记的违法行为，被告海丰县政府不但有对之进行监督的法定职责，而且有对之作出查处决定之权。
最后，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第一条规定“行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。”可见，被告海丰县政府应当依法将华锋实业（香港）有限公司及其实际控制人潘宝利因非法取得土地登记而涉嫌刑事犯罪的行为，将被告海丰县国土局工作人员因协助申请人非法取得土地登记的渎职、受贿行为移交公安机关、检察（监察）机关查处。
原告认为，行政复议是行政机关自行纠正违纪违法行政行为的一种机制，其目的就是为了切实保障行政行为的合法性。对于原告的行政复议申请，被告海丰县政府只要认真审阅原告的《检举与请求》，对照土地登记的档案文件材料，就不难发现华锋实业（香港）有限公司非法取得土地登记的违法行为，就不难发现被告海丰县国土局工作人员的渎职行为。被告海丰县政府本应借原告提出行政复议申请之机，利用行政复议的机制及时自行纠正违纪违法的具体行政行为，树立政府依法行政、有错改之的正面形象，提高政府的社会公信力。可是，被告海丰县政府不但没有恪守职责认真负责严谨审查事实，而且放弃一级人民政府对其职能部门实施行政执法监督的责任，偏听偏信被告海丰县国土局不对事的说法，不履行法定职责。为了推进被告海丰县政府尽早纠正违法的具体行政行为，消灭违纪违法行为的危害，促进被告海丰县政府依法行政，维护事实权利人的合法权益，依据行政诉讼法的有关规定，原告特提起本案诉讼。原告请求：1、判令撤销被告海丰县政府于2015年10月26日作出的海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》；2、判令被告海丰县政府对原告提出的行政复议申请事项依照职责作出积极行政行为和依照职权作出处理决定；3、判令由被告海丰县政府承担案件的诉讼费用。在审理过程中，原告增加一项诉讼请求：判令确认海丰县国土局行政不作为的行为违法。
原告章成军向本院提供的证据有：1.《行政复议申请书》，2.《行政复议决定书》，3.《检举与请求》及其《证据目录》，4.《受理告知》，5.《告知书》，6.《关于依法履行法定职责的强烈请求》，7.《关于纠正对骗取国土证违法行为人认定错误的函》，8.海丰县人法院《行政裁定书》〔（2014）汕海法行初字第6号〕，9.汕尾市中级人法院《行政裁定书》〔（2015）汕尾中法行终字第2号〕。
被告海丰县国土局辩称，根据本案的事实和相关法律，被告海丰县国土局认为，原告的诉讼请求依法不能成立，依法应予以驳回。其理由如下：一、被告海丰县国土局已受理了原告的举报，但由于被告海丰县国土局颁证所依据的政府批复因原告另提起行政诉讼，其合法性正在司法审查中，尚不能确定是否符合立案条件，被告海丰县国土局不存在行政不作为。被告海丰县国土局已经依法受理原告的《检举与请求》，经初步审查，涉案海国用（98）字第0025868、0401922号国土证于1998年12月30日颁发，查无当时颁证的违法、违规事实。该办证行为由于检举人章成军已提起撤证的行政诉讼，经海丰县人民法院、汕尾市中级人民法院审理认定“被告海丰县国土局的办证程序合法，依法应予维持。”以原告未依法提供与海丰县国土局办证的具体行政行为存在利害关系的证据为由，裁定驳回其起诉。海丰县国土局在审查期间，检举人章成军又就被告海丰县国土局当时办证所依据的政府批文提起行政诉讼，请求人民法院对其合法性进行审查，该案正在法院的审理中，因此，被告海丰县国土局暂无法决定是否立案。在审查、尚未决定是否立案期间，没有必须主动回复举报人的法定职责，原告以“申请人至今未曾接到被申请人的任何正式回复”为由，认为被告海丰县国土局行政不作为没有任何事实和法律依据，被告海丰县国土局也会根据法院的审理结果或审查的相关事实依法作出是否立案的决定，并告知相关部门和举报人。二、原告在行政复议程序要求复议机关海丰县政府责令被告海丰县国土局撤销土地登记，没有事实和法律依据。被告海丰县国土局受理了举报后，尚未决定是否立案，也就是说，被告海丰县国土局尚未确定原告所举报的内容是否属实。被告海丰县国土局原所作的行为是否存在违法、违规，不存在撤销土地登记的问题，原告在被告海丰县国土局尚未对其举报的问题进行立案审查的情况下，要求复议机关海丰县政府责令被告海丰县国土局撤销土地登记没有任何法律根据。三、被告海丰县国土局在收到原告的检举后，已经依法受理，鉴于原告的检举涉及多方面，且需各个部门进行调查。针对原告检举的违法行为，经初步查明，暂查无原告检举的案外人用地存在违法行为。涉及海丰县政府批准文件的问题，该批准文件还在司法机关的审查当中，故是否立案应视司法机关的结果确定。被告海丰县国土局于2015年9月6日作出《受理告知》，并于9月7日送达原告。整个过程中，被告海丰县国土局不存在行政不作为，原告的诉讼请求没有法律和事实依据。综上所述，被告海丰县国土局认为，被告海丰县国土局并未构成行政不作为，复议机关海丰县政府依法作出“驳回申请人的复议申请”的决定具有充分的事实和法律根据，原告的诉讼请求没有事实和法律根据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告海丰县国土局在庭审时向本院提交了以下证据、依据：1.《检举与请求》，2.《文件呈批传阅笺》，3.《受理告知》，4.海丰县人法院《行政裁定书》〔（2014）汕海法行初字第6号〕，5.汕尾市中级人法院《行政裁定书》〔（2015）汕尾中法行终字第2号〕，6.《行政起诉状》（落款日期为2015年5月3日），7.《关于（2015）汕中法行初字第8号行政诉讼案〈起诉状〉的说明》以及《行政起诉状》（落款日期为2015年7月19日）。
被告海丰县政府辩称，一、原告的起诉没有事实根据，被告海丰县政府对原告提出的行政复议申请事项进行了严谨、慎密的认真审查，事实认定清楚，证据确凿。
首先，原告于2015年8月25日以海丰县国土局没有回复其提交的《检举与请求》等为由，向被告海丰县政府申请行政复议。被告海丰县政府当天受理后，对原告提交的相关材料进行了认真审查，并作出海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》。经审查，原告于2015年4月26日至5月11日期间向海丰县国土局提交《检举与请求》，海丰县国土局工作人员收件后，于2015年5月11日提出“拟转用地股办理”的意见并报该局林建军局长、陈继坚副局长阅示，次日林建军批示“同意拟办意见”。但该局没有在规定的期限内将是否受理的情况书面答复原告。原告就此向被告海丰县政府申请行政复议。被告海丰县政府审查后认为原告提出海丰县国土局没有回复《检举与请求》属行政不作为具有一定的理由，如海丰县国土局继续对原告提出的信访事项不予受理，被告海丰县政府可限期责令海丰县国土局受理并书面答复原告，但在被告海丰县政府受理的原告的行政复议申请后，海丰县国土局已于2015年9月7日向原告送达了《受理告知》，书面告知原告的相关处理结果。对此，被告海丰县政府认为，海丰县国土局对其行政不作为已自行纠正，被告海丰县政府无须再责令其对原告提出的信访事项予以受理并书面告知原告。
其次，关于原告提出的检举“海国用（98）字第0025868、0401922号《国土证》”的问题。经审查，原告与章启树、章成奋三人已于2014年作为原告向海丰县人民法院起诉海丰县国土局、华锋实业（香港）有限公司、潘宝利，请求依法判令海丰县国土局撤销海国用（98）字第0025868、0401922号国有土地使用权证及其对应的权利登记的具体行为，该行政诉讼案件经海丰县人民法院审理，该院于2014年10月11日作出（2014）汕海法行初字第6号行政裁定书，认定“海丰县国土资源局的办证程序合法，原告的诉讼主体资格不适格”，裁定驳回其起诉。后原告与章启树、章成奋三人不服，向汕尾市中级人民法院提起上诉，经审理，该院于2015年3月4日作出（2015）汕尾中法行终字第2号行政裁定书，裁定“驳回上诉，维持原裁定。”另外，2015年5月3日，原告与章启树、章成奋三人又用与其《检举与请求》基本同样的事由向汕尾市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、确认海丰县政府将原本由原告章启树与潘宝利共同出资购买的位于“海丰县可塘镇联金管区圆山岭地段”的5580平方米土地使用权批准给潘宝利虚构的、从未合法设立并存续过的法人主体“海丰县华锋实业有限公司”的土地审批具体行政行为违法；2、判令撤销海府办函〔1995〕139号、海府办函〔1995〕140号“关于县华锋实业有限公司要求征地”的两份批复文件；3、确认章成军、章启树、章成奋为涉案土地共同权人，确认海丰县华锋实业有限公司、华锋实业（香港）有限公司自始至终都不具备获得涉案土地使用权的主体资格并判令海丰县政府重新作出批准土地使用权的行政许可决定；4、依法追究虚构“海丰县华锋实业有限公司”法人主体获得“海府办函〔1995〕139号、海府办函〔1995〕140号”批文、利用“华锋实业（香港）有限公司”欺骗政府获颁涉案土地使用权证书事件相关责任人的相应法律责任。目前该案已由汕尾市中级人民法院作出一审行政裁定，原告与章启树、章成奋三人对该裁定不服，已向广东省高级人民法院提起上诉，该案正在审理之中。
二、被告海丰县政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序。被告海丰县政府收到原告的提交的《行政复议申请书》后，严格依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定对原告提出的行政复议申请事项进行审查。
首先，对于原告请求被告海丰县政府责令海丰县国土局积极行政作为的复议申请事项，被告海丰县政府已依法受理并书面通知双方当事人，在审查过程中，由于海丰县国土局已自行纠正，被告海丰县政府无须再责令其作出回复行为。接下来，海丰县国土局应根据法院对涉案土地办证所依据的批复文件等审理后生效裁判结果，进一步对《检举与请求》所反映的情况进行审查并回复原告。
其次，如前所述，原告申请行政复议的其他事项，由于已经经过行政诉讼程序解决或者法院已受理正在审查中。对此，根据行政复议法第十六条第二款的规定，原告依法不得就该等事项申请行政复议。
最后，办案程序合法。被告海丰县政府从受理案件到书面通知双方当事人，进行审查并作出复议决定书，整个办案过程均符合行政复议法以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。
综上，被告海丰县政府作出海府行复决字〔2015〕4号《行政复议决定书》的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的起诉没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。
被告海丰县政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》，2.《行政复议答复书》，3.《检举与请求》，4.《文件呈批传阅笺》，5.《受理告知》，6.海丰县人法院《行政裁定书》〔（2014）汕海法行初字第6号〕，7.汕尾市中级人法院《行政裁定书》〔（2015）汕尾中法行终字第2号〕，8.《行政起诉状》（落款日期为2015年5月3日），9.《关于（2015）汕中法行初字第8号行政诉讼案〈起诉状〉的说明》以及《行政起诉状》（落款日期为2015年7月19日），10.《行政复议材料收件凭证》，11.《行政复议案件受理通知书》，12.《答复通知书》，13.《行政复议决定书》，14.《文书送达回证》（4份）。
经审理查明，2015年4月28日，章成军向海丰县国土局提交《检举与请求》，提出请求对潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为予以立案调查、责令潘宝利交回并暂扣冻结国土证、对潘宝利及华锋实业（香港）有限公司进行行政处罚、暂停涉案土地办理登记交易等手续、申请变更登记等五项检举请求事项。8月25日，章成军向海丰县政府提交《行政复议申请书》，以海丰县国土局未履行法定职责处理其《检举与请求》为由申请行政复议。9月6日，海丰县国土局作出《受理告知》，告知章成军：“你于2015年4月26日向我局举报海丰县华锋实业有限公司骗取办理国土证一事，我局已受理。鉴于你所举报的海丰县华锋实业有限公司骗取批准的涉嫌违法事实，有待查证，且你的检举所涉及的相关海丰县人民政府批准文件的合法性正在司法审查中。为此，我局对你举报的是否符合立案条件还在依法审查，待有结果，我局将依法告知举报人。”10月26日，海丰县政府作出海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》，决定驳回章成军的复议申请，并于次日送达章成军和海丰县国土局。10月29日，海丰县国土局作出《告知书》，告知章成军：海丰县国土局对其举报的土地违法问题不予立案。11月9日，章成军以海丰县政府为被告于向广东省汕尾市中级人民法院提起本案诉讼。
本院认为，行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”确定了行政诉讼原告的利害关系标准。根据举报人要求查处的直接目的属于保护自身利益还是保护公共利益的不同，区分确定行政诉讼原告主体资格。首先，举报人针对与自身具有法律上的利害关系的事项向行政机关举报。由于行政机关对被举报事项的处理结果与自身利益密切相关，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请，并与行政机关履职行为具有法律上的利害关系。根据行政诉讼法第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”的规定，对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理等行政行为，举报人可以依法提起行政诉讼要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法。其次，举报人针对公共利益的事项向行政机关举报。一般认为，举报人与行政机关是否履行查处职责之间不具有法律上的利害关系。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，目前我国仅试点由检察机关在环境资源保护等领域提起行政公益诉讼，同时，广东省属行政公益诉讼试点地区之一，因此，公益性举报人认为行政机关没有履行查处违法行为的法定职责，向法院提起行政诉讼的，应当认定举报人与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，裁定不予受理或驳回起诉。
本案中，章成军在《检举与请求》中称其以公民的名义和涉案房地产利害关系人的双重身份向海丰县国土局举报请求对潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为进行查处。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，章成军向本院提供的证据，不足以证明上述的举报事项与其自身具有法律上的利害关系，应当认定章成军是以公民的身份向海丰县国土局举报潘宝利、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为，与海丰县国土局对举报事项是否履行查处职责之间不具有法律上的利害关系。因此，《检举与请求》所涉及的举报事项属公共利益的事项，章成军不具有本案原告的主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，依法应驳回章成军的起诉。
综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告章成军的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。
审 判 长 刘火标
代理审判员 李永辉
人民陪审员 林万青
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 何振生