福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第45号
原告彭福清，男，汉族，柘荣县人，住福安市。
委托代理人龚来章，北京两高律师事务所律师。
被告福安市人民政府，住所地福安市。
法定代表人林小楠，男，市长。
委托代理人刘春光，福建人文律师事务所律师。
委托代理人林炤，男，住福安市，系福安市人民政府副市长。
被告福安市人民政府城北街道办事处，住所地福安市。
法定代表人林兴鋆，男，主任。
委托代理人刘春光，福建人文律师事务所律师。
被告福安市公安局，住所地福安市。
法定代表人钱昌平，男，局长。
委托代理人李群，男，住福安市，系福安市公安局副局长。
委托代理人王豪，男，住福安市，系福安市公安局科员。
被告福安市住房和城乡建设局，住所地福安市。
法定代表人林裕明，男，局长。
委托代理人郭力耀，男，住福安市，系福安市住房和城乡建设局副局长。
委托代理人肖霞，福建人文律师事务所律师。
原告彭福清因诉请确认被告福安市人民政府（下称福安政府）、福安市公安局、福安市住房和城乡建设局（下称福安住建局）、福安市人民政府城北街道办事处（下称城北街道）行政强制拆除行为违法一案，于2014年1月向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2014年3月19日公开开庭进行审理。原告及其委托代理人龚来章，被告福安政府的委托代理人林炤、刘春光，被告城北街道的法定代表人林兴鋆及其委托代理人刘春光，被告福安市公安局的委托代理人李群、王豪，被告福安住建局的委托代理人郭力耀、肖霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告彭福清诉称，2013年11月19日福安市住建局张贴《拆除公告》，内容“一、拆除王基岭大道东侧违法建设的建筑物及构筑物；二、拆除期限为10天，自2013年11月21日起至11月30日止。”2013年11月22日和11月25日，被告福安政府在未作出任何书面决定的情况下组织其他三被告对包括原告在内的王基岭地块自建房实施强制拆除。四被告强制拆除的行为存在以下违法之处：1、福安市副市长亲自带队依据《拆除公告》组织强制拆除，违反了《行政强制法》的相关规定，程序违法；2、被告实施强制拆除时，随意将原告屋内物品丢弃，未按照法定程序拆除、保管、登记，造成原告合法财产损毁丢失；3、福安市公安局、城北街道不是城市规划行政主管部门，其越权执法参与强拆活动，没有法律依据；4、被强制拆除的房屋是原告唯一的自建房，强制拆除将导致原告无家可归，依照《行政强制法》的规定，被告应中止强制拆除。诉讼请求：确认四被告于2013年11月22日和2013年11月25日共同实施的强制拆除原告自建房的行为违法。原告在举证期限内向本院提交的证据材料有：A1、原告的土地契约，用以证明其与本案有利害关系；A2、照片及光盘视频资料，A3、拆除公告，A4、证人林小平和阮丽珍的出庭证言；用以证明强制拆除行为系由福安政府、福安市公安局、城北街道、福安住建局共同实施且强制拆除行为违法。
被告福安政府、城北街道答辩认为，1、被告福安政府、城北街道不是适格的被告，其不是作出行政强制执行行为的行政机关。2、彭福清未提供证据证实其系违法建筑的管理人，与强制拆除行为不具有法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格。3、本案系福安住建局所实施的行政强制执行行为，是拆违通知（决定）的执行行为，拆违范围也未超出拆违通知的范围，并不存在增加或减少相对人的权利、义务，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。被告福安政府、城北街道未提供证据和依据。
被告福安市公安局答辩认为，其不是适格被告，原告所诉的2013年11月19日的《拆除公告》并非福安市公安局作出。且2013年11月22日、11月25日，福安市公安局未对王基岭违法建设的建筑物或构筑物进行拆除。根据《行政诉讼法》第二十五条规定，作出具体行政行为的行政机关是被告。故福安市公安局非本案适格被告，原告将福安市公安局列为被告没有法律依据，请求法院依法裁决。福安市公安局未提供证据和依据。
被告福安住建局答辩认为，1、强制拆除的房屋属于违法的简易搭盖物，严重影响城市规划并属无法采取改正措施的情形；2、福安住建局有向原告发出责令自行拆除搭盖物通知，在原告没有自拆的情况下，有关部门进行强制拆除；3、有关部门强制拆除原告的房屋合法。请求驳回原告的诉讼请求。福安住建局在法定举证期限内提供的证据有：
B1、福建省人民政府《关于福安市城区总体规划的批复》（闽政（1995）综71号）；B2、福建省城乡规划设计研究院于1994年5月编制的《福安城区总体规划（调整）文本》；B3、洛江规划建筑设计有限公司于2010年8月编制的《福安市城北王基岭机电配套工业小区控制性详细规划》；B4、福安市人民政府于2011年6月7日作出的《关于城北王基岭片区控制性详细规划的批复》（安政文（2011）260号）以及公示照片光盘；B5、福安市人民政府2010年5月14日印发的《专题会议纪要》（（2010）47号）；B6、福安市国土资源局于2011年1月21日给原福安市建设局的便函［安国土资（2011）储函字第016号］；B7、原福安市建设局给福安市国土资源局的便函［安建规（2011）函5号］及用地红线图；B8、信封、寄件人名单及建筑所处位置图示；B9、2013年3月19日福安市城建大队致福安市规划办的便函（安城监法（2013）函17号）、2013年3月19日福安市城市规划办公室致福安市城建大队的便函（安规办（2013）函112号）。以上证据B1
--B9用以证明原告没有取得建设规划行政许可建设违法建筑，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。
B10、福安市人民政府2013年1月23日印发的《会议纪要》（（2013）6号）；B11、原告的身份信息表；B12、现场勘验笔录、照片及其存录的光盘；B13、福安市城市建设管理监察大队发出的《执法通知书》；B14、福安住建局于2013年3月24日向原告作出的《责令拆除通知书》；B15、福安住建局向原告作出的《限期腾房通知》；B16、福安住建局于2013年11月19日作出的《拆除公告》及彭福清等人违法建筑座落标示图。以上证据B10
--B16，用以证明被告福安住建局根据政府会议纪要发出限期拆除通知、腾房公告等，有关部门强制拆除原告的房屋合法。
上述证据经各方当事人庭审质证，本院认证如下：（一）对于原告提交的三份证据：其中土地契约，原告系用以证明其系讼争违法建筑的建设主体，与本案有利害关系；而被告福安住建局也认可原告存在违法建筑，且福安住建局所举证据中亦有责令原告自行拆除违法建筑，故原告主张其在王基岭地块有相应的未经审批的建筑物可予确认。至于该事实是否可以进一步确认原告与被诉强制拆除行为存在法律上利害关系，将结合有关焦点进一步分析。照片及光盘视频资料、拆除公告，符合证据的真实性、合法性、关联性，结合四被告的质证意见，可以证明福安政府、福安市公安局、城北街道相关人员有在强制拆除现场，但是否系四被告共同实施强制拆除行为将结合其他证据进一步认定。（二）对于被告福安住建局提供的证据：其中证据B1
--B9，被告福安住建局用以证明原告没有取得建设规划行政许可建设违法建筑，原告对此没有异议，该证明目的依法予以确认。证据B10--
B16符合证据的形式真实性、合法性、关联性，可以作为证据采信，证明了被告福安住建局在执法调查的基础上于2013年3月24日向原告作出《责令拆除通知书》的事实。
根据各方当事人提供的有效证据并结合庭审笔录，可以认定如下事实：
原告彭福清未经规划行政主管部门审批在福安市城北街道王基岭地块建设建筑物。被告福安住建局于2013年3月24日对原告彭福清作出《责令拆除通知书》，认定原告未经批准擅自在城北王基岭菜堂下违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第四十六条规定，责令原告在2013年3月27日前拆除违法建筑物。原告在法定的期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，也未在《责令拆除通知书》指定的期限内自行拆除。被告福安住建局于2013年11月19日作出《拆除公告》，公告内容：“拆除范围王基岭大道东侧违法建设的建筑物或构筑物；拆除期限为10天，自2013年11月21日起至11月30日止。”还告知“自公告之日起，请在拆除范围内的住户做好搬迁工作”。目前原告所建的建筑物已被强制拆除。
本案的争议焦点在于：一、原告所诉的行政强制拆除行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、原告所诉行政强制拆除行为的实施主体；三、彭福清是否与行政强制拆除行为存在法律上的利害关系，即是否具备行政诉讼原告主体资格；四、行政强制拆除行为是否合法，主要是实施行政强制拆除行为的前提要件与程序要件是否具备。围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。
一、原告所诉的行政强制拆除行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第二条规定“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”本案原告所诉的行政强制拆除行为属于行政强制执行的范畴，被强制拆除的对象依法可以对强制拆除行为提起行政诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。故被告福安政府、城北街道以强制拆除行为系行政强制执行不属人民法院行政诉讼受案范围的观点，没有法律依据，依法不予支持。
二、原告所诉行政强制拆除行为的实施主体。
原告认为，福安政府、城北街道、福安市公安局、福安住建局等四个单位的领导和工作人员参加强制拆除行动，福安住建局此前还发布了强制拆除公告。因此本案强制拆除行为系被告福安政府、城北街道、福安市公安局、福安住建局共同实施的，该四个单位依法应作为共同被告。主要提供证据有：照片五张、2013年11月19日《拆除公告》、光盘一张。
被告福安政府、城北街道认为，其单位有领导或工作人员在现场，但并不足以证明强制拆除行为就是四被告共同作出的。
被告福安市公安局认为，福安市公安局接受“清违指挥中心”申请到强制拆除现场维护交通秩序和治安秩序，并未参与强制拆除行为，其不属共同实施强制拆除行为的主体。
福告福安住建局认为，没有证据证明其单位领导或工作人员有参与强制拆除行为。强制拆除行为系由福安市城建执法大队所实施，并非福安住建局所实施。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案原告所举证的福安住建局《拆除公告》载述“决定对王基岭违法建设的建筑物及构筑物进行拆除”，同时被告福安住建局于2013年3月24日已向原告作出了《责令拆除通知书》，庭审中还认可其下属城建大队执法人员在现场实施强制拆除。况且，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划行政主管部门具有相应的行政权能。因此，综合上述事实可以确认被告福安住建局有实施强制拆除行为。原告还认为另外三被告也共同参与了强制拆除，所举证据仅证明三被告单位的有关执法人员在现场。而福安政府、城北街道、福安市公安局虽认可行政强制拆除时其单位有关人员在现场，但否认其单位有参与实施行政强制拆除行为，且对有关人员在现场并非实施强制拆除所作的解释有其合理性。因此，原告认为被告福安政府、城北街道、福安市公安局也参与了行政强制拆除，应进一步举证，而原告对此所举证据不足。因此，本案现有证据可以确认强制拆除行为的实施主体系被告福安住建局。
三、彭福清是否与行政强制拆除行为存在法律上的利害关系，即是否具备行政诉讼原告主体资格。
原告彭福清认为，被告福安政府等四个单位共同实施强制拆除行为侵犯了原告的居住权利，造成原告财产损失，彭福清与本案强制拆除行为存在法律上的利害关系。同时，福安住建局也向原告作出《责令拆除通知书》，认定原告存在违法建设，而被告对该建筑进行拆除，原告有利害关系。
被告福安政府、城北街道认为，原告所举证据不足以证明其是王基岭违章建筑的管理者，且行政诉讼是保护原告的合法权益，而违法建筑不受法律保护，故彭福清不具备行政诉讼原告主体资格。
被告福安住建局认为，其是根据原告的信访件名单确定违章建筑主体而作出《责令拆除通知书》，不能以《责令拆除通知书》来主张原告主体资格。况且，原告还否认有收到该《责令拆除通知书》，对其未发生法律效力。因此，原告不具备行政诉讼原告主体资格。
被告福安市公安局同意其他被告的意见。
本院认为，现有证据可以确定彭福清与被告福安住建局实施的行政强制拆除行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。理由如下：1、从法律关于行政诉讼原告主体资格的规定看，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》规定“…要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。要正确处理起诉权和胜诉权的关系，不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利…”因此，行政诉讼原告主体资格是法律赋予相关利害关系人诉的权益，并不同于胜诉权。2、彭福清系违法建设建筑物的主体，对违法建设的建筑物具有相应的利益。被告福安住建局作为城市规划行政主管部门已对彭福清作出《责令拆除通知书》，确认彭福清系违法建设的主体。虽然违法建设的建筑物不具有法律上物权的完整效力，但彭福清对该违法建筑物具有相应的占有利益，未经法定部门依法处理，其他任何人亦不得对彭福清的占有权能进行侵犯。3、本案行政强制拆除行为针对彭福清所建设的违章建筑，直接导致了彭福清的违章建筑灭失，对彭福清产生了直接的不利影响。
四、行政强制拆除行为是否合法，主要是实施行政强制拆除行为的前提要件与程序要件是否具备。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款、第二款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：…”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案被告福安住建局实施行政强制执行前已于2013年3月24日作出《责令拆除通知书》，当事人虽然未签收，但执法人员在该通知书上备注“未签”，还有两名村民证明。故可以视为被告已留置送达《责令拆除通知书》。而原告未在《责令拆除通知书》的期限内自行拆除，也未在法定的起诉期限内未申请行政复议或提起行政诉讼。因此，被告福安住建局实施强制拆除决定的实体要件已基本具备。但被告福安住建局实施行政强制拆除行为依法应取得县级以上人民政府责成强制拆除的授权，并张贴强制拆除公告，催告被强制拆除人自动履行拆除行为。被强制拆除人还未自行拆除的，被告福安住建局还应依法作出强制拆除的书面决定。而被告福安住建局对此仅提供了《拆除公告》、《限期腾房通知书》，未提供证据证明福安政府已责成福安住建局强制拆除，也未依法催告行政相对人自行拆除，更未作出书面的强制拆除决定送达原告。因此，被告福安住建局实施强制拆除行为，程序违法。
综上，本院认为，本案原告所诉行政强制拆除行为属于人民法院行政诉讼的受案范围，且原告起诉具备行政诉讼的主体资格要求。故被告主张本案不属人民法院行政诉讼受案范围、彭福清不具备行政诉讼原告主体资格的答辩意见无理，不予支持。但原告彭福清主张本案被诉行政强制拆除行为系福安政府、城北街道、福安市公安局、福安住建局四单位共同实施，而所举证据不足以证明福安政府、城北街道、福安市公安局有参与实施行政强制拆除行为；故原告起诉福安政府、城北街道、福安市公安局依据不足，本院另行裁定。同时，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被告福安住建局具有行政强制拆除的职权。但被告福安住建局在实施强制拆除行为中未履行法定的必要程序，导致强制拆除行为违法；且因强制拆除行为已实施完毕，不再具有可撤销内容。因此，原告主张确认被告福安住建局强制拆除行为违法有事实和法律依据，予以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告福安市住房和城乡规划建设局强制拆除原告坐落于福安市城北街道王基岭地块违章建筑的行为违法。
案件受理费50元，由被告福安市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 吴元祥
审 判 员 赖昌铅
人民陪审员 陈 忠
二〇一四年四月十六日
书 记 员 吴 平
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》（全国人民代表大会，1990年10月1日起实施）
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第四十三条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（最高人民法院，2000年3月10日发布）
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
……
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（最高人民法院，2002年10月1日起实施）
第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
……
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
……
《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》
行政诉讼法和相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计了符合实际的行政案件受案范围，这是人民法院受理行政诉讼案件的法定依据。各级人民法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。……要坚决清除限制行政诉讼受理的各种“土政策”，严禁以服务地方中心工作、应对金融危机等为借口，拒绝受理某类依法应当受理的行政案件。要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。要正确处理起诉权和胜诉权的关系，不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利……
《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政强制法》（全国人大常委会，2012年1月1日起施行）
第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。