吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉01行初169号
原告冯艳，住址长春市南关区。
委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。
委托代理人宋柳彬，北京市凯诺律师事务所实习律师。
被告长春市南关区人民政府，住所地长春市南关区自由大路3388号。
法定代表人杨大勇，区长。
委托代理人张国峰，长春市南关区房屋征收经办中心科员。
委托代理人吕向明，吉林常春律师事务所律师。
原告冯艳因认为被告长春市南关区人民政府不履行征收补偿法定职责，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月18日公开开庭审理了本案。原告冯艳及其委托代理人贾启华，被告长春市南关区人民政府的委托代理人张国峰、吕向明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告冯艳诉称，冯艳是长春市南关区幸福乡富裕村后西三家子屯村民，其在后西三家子屯拥有宅基地及合法建造的房屋。2016年3月，原告的房屋遭到了被告下属事业单位长春市南关区房屋征收经办中心的征收和强制拆除。2016年11月14日被告作出《长春市2016年第11批次征地征收土地公告》。同日，长春市国土资源局南关分局作出《长春市2016年第11批次征地补偿安置方案公告》。原告的宅基地在该批次的征收范围内，被告却未对原告的房屋和宅基地进行补偿和安置。2017年3月30日原告通过政府信息公开才知道房屋征收一事。原告认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告未能履行对原告的征地补偿、安置法定职责，故请求人民法院责令被告依法向原告履行征地补偿安置的法定职责。
被告长春市南关区人民政府辩称：一、长春市南关区人民政府不是本案适格被告。因长春市已经对集体土地上房屋征收补偿职责授权给各区的房屋征收经办中心负责，故本案具有集体土地上房屋及附着物补偿职责的应该是长春市南关区房屋征收经办中心。二、原告的诉讼请求不明确。原告提起行政诉讼的理由是因房屋征收补偿问题，对于房屋征收补偿应由征收部门与被征收人协商后确定补偿数额，签订行政协议，故原告应当对行政协议提起诉讼，而不是要求被告履行征收补偿职责。三、长春市南关区房屋征收经办中心就补偿问题已经与原告进行协商，并达成初步的补偿协议。因原告未按约定履行协议，导致长春市南关区房屋征收经办中心没有支付相应补偿款，应当由原告承担责任。
原告冯艳向本院提交了以下证据：1.吉国土资耕函〔2016〕300号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2016年第11批次农用地转用和土地征收的批复》；2.〔2016〕第002号《长春市2016年第11批次征地征收土地公告》；3.〔2016〕第002号《长春市2016年第11批次征地补偿安置方案公告》，上述证据用以证明2017年3月30日原告房屋被征收的事实，根据法律规定，县市级政府是落实征地补偿安置的单位，所以被告具有征收补偿法定职责；4.南集（90）字第05979号《集体土地建设用地使用证》；5.《长春市南关区南溪湿地公园建设项目征收范围内未经登记建筑及附属物认定书》；6.《测绘成果报告》；7.长春市南关区房屋征收经办中心的网页截图；8.政府信息公开告知书；9.原告身份证复印件，上述证据用以证明原告的宅基地和房屋被征收，故原告主体适格，长春市南关区房屋征收经办中心是受长春市南关区人民政府委托实施征收的单位，故应由委托方承担相应责任，据此，长春市南关区人民政府是本案适格被告。
经庭审质证，被告长春市南关区人民政府对上述证据的质证意见是：对证据1-3无异议；对证据4-9证明的问题有异议，认为其并不能证明长春市南关区人民政府具有给付征收补偿款的法定职责，根据长春市相关规范性文件的规定，长春市南关区房屋征收经办中心具体负责集体土地上房屋的征收与补偿工作，该中心是独立的法人单位，具有征收补偿职责。
被告长春市南关区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.吉国土资耕函〔2016〕300号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2016年第11批次农用地转用和土地征收的批复》，用以证明长春市南关区人民政府对涉案土地实施征收行为的根据；2.〔2016〕第002号《长春市2016年第11批次征地征收土地公告》、〔2016〕第002号《长春市2016年第11批次征地补偿安置方案公告》；3.长春市南关区富裕街道富裕村民委员会出具的证明材料；4.《长春市南关区南溪湿地公园建设项目征收范围内未经登记建筑及附属物认定书》；5.长春市南关区富裕街道富裕村民委员会出具《关于选定南溪湿地公园及临河街地下综合管廊建设项目评估、测绘、拆除公司意见》；6.长春市南关区南溪湿地公园建设项目征收范围内未经登记建筑及附属物调查询问笔录；7.被征收人房屋（住宅）及附属物设施登记表；8.地上物补偿明细表2份（内容为空白，但有冯艳的签名和捺印）；9.附属物登记表（内容为空白，但有冯艳的签名和捺印）；10.被征收人地上物（住宅）验收单和被征收人地上物（温室大棚）验收单各一份（内容为空白，但有冯艳的签名和捺印）；11.冯军、冯艳、冯荣、冯万山、冯丽签字的6项补偿方式明细；12.住宅房屋征收补偿安置协议和房屋征收补偿协议书各一份（内容均为空白，但有冯艳的签名和捺印）；13.征收地上物补偿协议书（内容为空白，但有冯艳的签名和捺印）；14.测绘成果报告两份，证据2-14用以证明南关区人民政府实施征收行为合法。被告长春市南关区人民政府提供的法律依据是：《长春市人民政府办公厅关于明确市区集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》和《长春市人民政府办公厅关于印发长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法的通知》第四条第二款。
经庭审质证，原告冯艳对上述证据的质证意见是：对证据1的真实性无异议，但是对其合法性和证明问题均有异议，原告针对该批复向吉林省人民政府申请了行政复议，目前尚无结论；对证据2的证明问题有异议，2017年3月30日原告通过向长春市国土资源局申请政府信息公开后获取了相关公告，在此之前，原告并未看到过上述公告；对证据3的真实性和合法性均有异议，在征地批复的报批过程中，村委会就伪造村民代表进行签字，具体情况在对征地批复的行政复议中原告提出过，另外，2016年3月中旬原告的房屋就被拆除完毕，即使在村里对相关公告进行了张贴，但由于原告的房屋已经被拆除，不在村里居住，根本没有办法能够看到公告；对证据4的真实性、合法性和关联性均有异议，原告没见过该证据，也不知道相关部门何时形成的该份材料；证据5、6为复印件，对其真实性和合法性均有异议，另外证据6上没有原件保存单位的签章，原告也无法确认上面的签名是否为原告所签；对证据7-13的真实性、合法性和关联性均有异议，上面签名虽为原告冯艳所签，但原告在签字时全部是空白文件，在空白文本上形成的签名不具有法律效力，其中证据9、证据13上面有除了冯艳签名外的其他书写，那些内容什么时间填上去的不清楚；对证据14的合法性有异议，原告在此之前没见过该证据，测绘机构的选择没有征求原告意见，测绘报告上也没有原告签名，未向原告送达，且两份报告均是针对的无证房屋和温室，没有涉及有证房屋。
本院对上述证据认证如下：原告冯艳提供的证据1-3和被告长春市南关区人民政府提供的证据1、2系集体土地征收文件，真实、合法且与本案待证事实具有关联性，能够证明被告长春市南关区人民政府为涉案集体土地的征收主体，本院予以采纳；原告提供的证据4系原告土地使用证，能够证明原告在征收范围内具有宅基地，本院予以采纳；对原告提供的证据5的真实性，本院予以确认；原告提供的证据8、9真实、合法且与本案待证事实具有关联性，本院予以采纳；原告提供的证据6涉及原告被征收土地上地上物的相关情况，对该情况应由征收实施部门与被征收人在征收程序中予以确认，本院不予评判；原告提供的证据7系网站截图，对其上面记载的内容本院予以确认，该份证据能够证明原告的主张。被告长春市南关区人民政府提供的证据4的真实性，本院予以确认；被告提供的证据5、6为未经证据保存部门核对的复印件，且原告对两份证据的真实性有异议，本院不予采纳；被告提供的证据7-13上的内容均为空白，不能证明被告的主张，本院不予采纳；被告提供的证据14涉及原告被征收土地上地上物的相关情况，对该情况应由征收实施部门与被征收人在征收程序中予以确认，本院不予评判。
经审理查明，原告冯艳是长春市南关区富裕街道办事处富裕村村民，在该村有一处宅基地，并于1990年12月20日取得南集建（90）字第05979号《集体土地建设用地使用证》，该证记载冯艳用地面积为270平方米，其中建筑占地138.72平方米。除此之外，冯艳在其宅地基上有多处未经登记建筑及附属物。2017年3月，冯艳宅基地上的房屋及附属物多次被强制拆除，在此期间冯艳按照长春市南关区房屋征收经办中心的要求，单方签订了空白的安置补偿协议，该协议中只有制式的条款，没有具体的补偿内容。
2016年8月15日吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函〔2016〕300号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2016年第11批次农用地转用和土地征收的批复》，冯艳使用的宅基地在该批复的征收范围内。2016年11月14日长春市南关区人民政府发布〔2016〕第002号《长春市2016年第11批次征地征收土地公告》，同日长春市国土资源局南关分局发布〔2016〕第002号《长春市2016年第11批次征地补偿安置方案公告》。此后，冯艳家人与长春市南关区房屋征收经办中心就补偿事宜进行过协商，但未达成一致。现冯艳提起行政诉讼，要求被告长春市南关区人民政府依照集体土地征收补偿方案的规定履行法定征收程序，对其进行安置补偿。
本院认为：一、本案系集体土地征收案件，根据《征收土地公告办法》第十一条的规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，故集体土地征收的具体实施部门应为市、县人民政府土地行政主管部门，关于征地安置补偿的工作应由其负责。《征用土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。该条款中规定的未按照“征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议”，可以表现为作为形式和不作为形式两种形式，即被征收人对具体的补偿数额有争议，或者行政机关消极的拒绝补偿。本案中，被告长春市南关区人民政府作为发布征收土地公告的市、县级人民政府，对征地实施部门拒绝补偿而引发的争议，负有协调职责。原告冯艳提起行政诉讼，要求被告长春市南关区人民政府继续履行征收程序，对原告冯艳进行安置补偿，而被告长春市南关区人民政府在集体土地征收工作中具体的职责应为安置补偿引发的争议进行协调，故本案应视为原告冯艳要求被告长春市南关区人民政府予以协调。
集体土地征收程序中，应当由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征收补偿方案，具体工作包括发布安置补偿方案、组织评估、告知被征收人补偿数额，为被征收人办理征地补偿安置手续或告知被征收人救济途径等。本案中，被告长春市南关区人民政府未向本院提供对冯艳的房屋及地上物进行评估的相关证据，故在涉案集体土地征收工作中，征收实施部门未组织评估机构对冯艳的房屋及地上物进行评估。另外，虽然被告长春市南关区人民政府向本院提供了带有冯艳签名和捺印的《住宅房屋征收补偿安置协议》和《房屋征收补偿协议书》，但是其内容为空白，不能证明征收实施部门与被征收人之间就补偿安置问题达成协议，故对被告长春市南关区人民政府主张原告冯艳应当对行政协议提起行政诉讼的主张不予支持。
综上，在涉案的集体土地征收工作中，由于征收实施部门未履行评估、告知被征收人补偿数额等相关程序，进而产生了安置、补偿争议，对于该争议，被告长春市南关区人民政府作为征收主体应当承担相应的协调责任，对原告冯艳的征收补偿问题进行协调，在协调不成的情况的，出具协调意见书。
二、对于原告冯艳是否应当获得补偿以及如何补偿的问题，不属于本案审理范围，应以法定程序解决。按照行政成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。《征用土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。根据上述规定，对于原告冯艳的具体补偿问题应当经协调、裁决后，如果对裁决机关针对补偿问题作出的行政裁决不服，可以向人民法院提起行政诉讼。由此可见，被征收人请求人民法院判决行政机关予以补偿，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在对补偿问题尚有优先判断或裁量余地时，则不能直接起诉，应待行政机关先行处理后，人民法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。据此，本案原告冯艳应依照《征用土地公告办法》第十五条第一款的规定主张权利，关于具体补偿数额是否合法应在协调、裁决之后予以评判。
综上，被告长春市南关区人民政府应当承担协调职责，在协调不成的情况下，出具书面协调意见。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告长春市南关区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告冯艳的安置补偿争议进行协调并出具书面协调意见。
案件受理费50元，由被告长春市南关区人民政府负担。
如不服本判决，可以在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 于佳鑫
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 刘雅林