广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终117号
上诉人（原审被告）：江门市蓬江区人民政府环市街道办事处。住所地：广东省江门市蓬江区建设路**号。
法定代表人：雷梓超，该办事处主任。
出庭负责人：邓卓毅，该办事处副主任。
委托代理人：吴大义，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：姚海花，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）：冯健华，男，汉族，1960年6月20日出生，住广东省江门市蓬江区；。
委托代理人：李力，广东聚溪律师事务所律师。
委托代理人：陈艳芬，广东聚溪律师事务所律师助理。
上诉人江门市蓬江区人民政府环市街道办事处（以下简称“环市街道办”）因与被上诉人冯健华乡镇政府行政受理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：冯健华于1960年6月20日出生于广东省江门市蓬江区环市街道办事处双龙村，出生后户口一直在该村，至今未迁出。1984年分田时，冯健华未领有责任田。1988年1月，双龙村开始实行合作经济股份制，成立江门市蓬江区环市街双龙股份合作经济联合社（以下简称“双龙联社”）并制定《双龙管理区股份制章程》，但没有确认冯健华的股份。2001年1月13日，该社通过《江门市蓬江区环市街双龙股份合作经济联合社章程》，该社根据上述章程的规定，于2001年、2007年、2008年召开村民、股东代表大会对冯健华的股权问题进行表决，该社以冯健华在1984年分田到户时已经偷渡到澳门，没有领取责任田以及经三次股东代表大会表决未获通过为由，拒绝确认冯健华的股东身份和补发其股权收益。
2015年4月17日，冯健华通过邮寄方式向环市街道办提交一份《行政决定申请书》，请求确认其在双龙联社的股权分配权和补发1998年以后的股份收益分配款110559元。环市街道办于同年4月20日收悉。2015年6月18日，环市信访中心向冯健华作出《关于冯健华就环市街双龙股份合作经济联合社股份分配反映有关问题的答复》。2015年7月2日，冯健华签收上述答复后不服，于同年7月8日以上述答复系信访部门作出的答复而非环市街道办根据冯健华的申请事项作出处理，即环市街道办实质未在法定期限内作出行政行为为由提起诉讼，请求判令环市街道办就其申请依法在期限内作出行政处理决定书。原审法院于2015年10月22日作出一审判决，判决环市街道办应在判决生效后六十日内对冯健华于2015年4月17日向其提交的《行政决定申请书》作出行政行为。环市街道办不服，向本院提出上诉，本院于2015年12月16日作出驳回上诉，维持原判的终审判决。2016年1月5日，环市街道办作出环受字（2016）第1号《行政处理申请受理通知书》，对冯健华提出的申请决定予以受理。2016年2月18日，环市街道办又作出环不受字（2016）第1号《行政处理申请不予受理通知书》，认为冯健华是否符合双龙联社股东的条件，能否取得该社股份分配权及股份收益分配，属于村民自治范围内的事项，环市街道办没有行政职权，同时没有上级机关或者有权部门的有效授权对此类问题进行处理，没有合法依据对冯健华提出的申请事项进行处理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条、第十三条和第十五条的规定，对冯健华请求确认其在双龙联社的股份分配权及请求补发股份收益问题，决定不予受理。冯健华收到上述通知书后不服，遂于2016年2月23日提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案系行政受理纠纷。本案的争议焦点为：环市街道办作出的环不受字（2016）第1号《行政处理申请不予受理通知书》是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”等法律规定，可见，上述法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产、村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。本案中，冯健华出生后户口一直在广东省江门市蓬江区环市街道办事处双龙村，冯健华认为自己的权益受到其农村集体经济组织的侵害，请求环市街道办处理，环市街道办依法具有对冯健华的涉案申请事项进行处理的职权和职责，但环市街道办对冯健华提出的该申请不予受理，并不具有事实和法律依据，依法应予撤销并重作。至于冯健华主张判令环市街道办重新作出确认其在双龙联社的股权分配权和补发1998年以后的股份收益分配共110559元的行政行为的诉请，系环市街道办重新作出行政行为时依法审查、确定的内容，不属本案调整范围。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决：一、撤销环市街道办于2016年2月18日作出的环不受字（2016）第1号《行政处理申请不予受理通知书》；二、环市街道办应在原审判决生效后六十日内对冯健华于2015年4月17日向其提交的《行政决定申请书》重新作出行政处理；三、驳回冯健华的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由环市街道办负担。
上诉人环市街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定环市街道办具有处理冯健华申请事项的权力，没有法律依据。1、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第八条规定村民委员会管理本集体经济组织所有的土地和财产，是属于其自治权范围。一审法院没有正确认识到村民委员会的自治地位。本案中，双龙联社对其集体所有的资产具有所有权和分配权，是属于行使自治权，任何公民、法人和其他组织（包括环市街道办）不得侵犯。2、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定，双龙联社分别于2001年、2007年、2008年召开的三次股东代表大会，均拒绝确认冯健华的股权分配权和补发1998年后的股份收益，此决定作为村民自治的产物，在被确认为违法之前，理应对包括冯健华在内的所有村民产生约束力。3、本案中，冯健华要求的股份分配权和股份收益分配，显然属于双龙联社及其村民的合法财产，没有任何法律规定或证据显示该等股份及其收益权属于冯健华个人合法财产，因此，一审法院要求环市街道办保护冯健华的权利事实不清，依据不足。4、根据《关于印发江门市蓬江区环市街道机关主要职责机构设置和人员编制规定的通知》（蓬江机编（2011）7号），环市街道办没有行政职权，同时没有上级行政机关或有权力部门的有效授权对此争议进行处理。环市街道办不予受理冯健华的申请是合法的。二、即使认定环市街道办具有处理申请事项的权力，也应经前置程序处理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，乡镇级人民政府责令改正村民会议或村民代表会议决定，其前提是认定该决定存在违反宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的情形。因此，如果要求乡镇政府责令改正村民代表会议或村民会议的决定，则首先必须经法定程序认定该决定违反有关法律法规。本案中，双龙联社股民会议的决定，尚未经任何程序认定其违法，或与国家有关政策相抵触，而环市街道办也显然不具备认定村民会议或村民代表会议决定违法的职责。在此情形下，一审法院就要求环市街道办对冯健华的行政申请进行处理，显然于法不符。三、一审法院适用法律错误，本案是涉及农业农村的事务，应该适用《中华人民共和国农业法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》这两部法律，涉案的主管单位是农业主管部门。一审法院认定事实也是错误的，一审法院将环市街道办等同于乡镇一级政府，这是错误的。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条，街道办事处是属于区、市一级的派出机关，而一审判决适用的法条是市、民族乡、镇的职权。本案涉案事项属于村民自治的事项，政府包括环市街道办是不得干预的，如果说相关事项有违法的话，那也需要一定的程序确认违法，在确认违法的情况下，环市街道办的职权也是责令改正，而不是冯健华声称的是确认股权并把相关利益分配给冯健华。因此，环市街道办诉请二审法院撤销（2016）粤0704行初74号行政判决书第一、第二项判决内容。
被上诉人冯健华答辩称：一、环市街道办依法具有对冯健华的涉案申请事项进行处理的职责，一审判决认定事实清楚、适用法律准确。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条的规定，法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表大会的决定等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。环市街道办认为其不具有处理冯健华申请事项的权力，是适用法律法规错误。二、冯健华认为自己的权益受到其农村集体经济组织的侵害，可以请求作为镇一级人民政府的环市街道办处理，环市街道办依法应当进行调查并作出处理，并没有法定前置程序。三、双龙联社违反法律规定、侵害冯健华合法权益事实清楚、证据确凿。双龙联社以经2001年、2007年、2008年三次股东代表大会表决未获通过为由，拒绝确认冯健华的股东身份和补发其股权收益违反法律规定、侵害冯健华合法权益。根据双龙联社向环市街道办提交的《关于偷渡人员股权确认表决情况》，2001年的村民代表会议股权确认表决是以实到会代表人数的半数以上通过为确认标准，但在2007年和2008年的表决双龙联社擅自变更确认标准，由实到会代表人数的半数以上通过变更为实到会代表人数的三分之二以上通过，同时在2008年村民代表会议双龙联社以未达到实到人数的三份之二通过不予确认冯健华股权。事实上在2008年1月19日的第三次表决中，应到会代表63人，实到55人，28人同意恢复冯健华股权，实到会人数已超过应到会人数的三分之二，且同意恢复冯健华股权人数已超过实到会人员的过半数，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，双龙联社应当依法确认冯健华的股权，但双龙联社仍然否认冯健华的股东身份和不予补发其股权收益违反法律规定、侵害冯健华合法权益，环市街道办应当依法定职权职责作出包括责令改正等方式在内的行政行为。综上，一审判决事实清楚，法律准确，请二审予以维持原判。
二审阶段，环市街道办补充提交证据材料：1、《江门市蓬江区环市街道机关主要职责机构设置和人员编制规定（节选）》，2、《关于同意江门市撤销蓬江区环市镇设立环市街道办事处的批复》，证据1-2证明环市街道办没有处理涉案申请事项的权力。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，该两份证据因为超过举证期限，且环市街道办并未申请延期举证，故本院不予采纳。
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实基本一致。
本院认为，本案为乡镇政府行政受理纠纷。本案争议焦点是环市街道办作出的环不受字（2016）第1号《行政处理申请不予受理通知书》是否合法。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”等法律规定，可见，上述法律赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产、村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。
本案中，冯健华认为自己的权益受到其所在农村集体经济组织的侵害，请求环市街道办处理，环市街道办依法具有对冯健华的涉案申请事项进行处理的职责，但环市街道办对冯健华提出的该申请不予受理，并不具有事实和法律依据，依法应予撤销并重作。环市街道办认为其不具备处理涉案申请的权力，缺少事实和法律依据，本院不予支持。至于冯健华主张判令环市街道办重新作出确认其在双龙联社的股权分配权和补发1998年以后的股份收益分配共110559元的行政行为的诉请，系环市街道办在处理过程中另行调查确定的范围，不属本案调整范围。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江门市蓬江区人民政府环市街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 邓 球
代理审判员 周 奇
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 黄咏仪