广东省阳江市阳东区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1704行初4号
原告：陈某某，男，汉族，1950年1月2日出生，住阳江市阳东区。
委托代理人：陈立浦，男，汉族，1962年10月15日出生，住阳江市江城区。
被告：阳江市阳东区雅韶镇人民政府。
法定代表人：庄雪笑，镇长。
委托代理人：陈祥辉，该镇政府工作人员。
被告：阳江市阳东区人民政府。
法定代表人：雷双富，区长。
委托代理人：梁荣驹，该政府法制局工作人员。
原告陈某某诉被告阳江市阳东区雅韶镇人民政府（以下简称雅韶镇政府）、阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）乡（镇）政府行政处理纠纷一案，本院于2016年3月2日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭进行了审理。原告陈某某的委托代理人陈立浦、被告雅韶镇政府的委托代理人陈祥辉、被告阳东区政府的委托代理人梁荣驹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
雅韶镇政府以阳东县雅韶镇水利水电管理委员会名义于2003年1月19日向原告陈某某发出《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，并于当日拆除了陈某某经营的位于雅韶镇津浦村委会下海屋村大河侧的鱼围房屋和填土占用该鱼围10.4亩土地用于原阳东县台平联围达标加固工程建设，并于2003年2月21日向雅韶镇津浦村委会下海屋村民小组出具一份每年每亩减免陈某某公购粮65斤稻谷，共减免676斤稻谷的通知。原告不服，于同年5月27日向原阳东县人民政府（被告阳东区政府前称）申请行政复议，请求确认雅韶镇政府占用土地和拆除其鱼围房屋的行政行为违法。2003年12月13日，阳东县人民政府作出东府复决[2003]4号行政复议决定，撤销了雅韶镇政府（以阳东县雅韶镇水利水电管理委员会名义）作出的《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，由有关职能部门重新作出处理。但对陈某某请求确认雅韶镇政府占用其经营的鱼围土地的合法性没有作出复议审查决定。直至2016年1月26日，被告阳东区政府作出东府复决[2003]4-1号行政复议决定，复议结果：“原阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围津浦堤段达标加固工程使用陈某某承包土地经营的鱼围用地合法，不存在占用问题。”
被告阳东区政府在举证期限内提供如下证据：
一、阳东县人民府东府办[2000]49号《关于成立台平联围达标加固工程指挥部的通知》、《阳东县台平联围达标加固工程指挥部工作机构》，拟证明原阳东县人民政府成立阳东县台平联围达标加固工程指挥部，该指挥部是工程建设的主体；
二、2002年4月22日阳东县台平联围达标加固工程指挥部与阳东县基业水利水电建设工程有限公司》签订的《合同协议书》，拟证明阳东县台平联围达标加固工程指挥部是工程建设的主体；
三、阳东县人民政府东府[2001]6号《关于台平联围达标加固建设有关问题的通知》，拟证明雅韶镇政府是配合做好工程建设用地的协调工作；
四、2002年5月12日阳东县台平联围达标加固工程指挥部出具的《委托书》，拟证明雅韶镇政府是受委托做好工程建设用地的协调工作；
五、2003年5月12日阳东县台平联围达标加固工程指挥部《关于台平联围达标加固建设津浦屋堤段用地的通知》，拟证明阳东县台平联围达标加固工程指挥部根据有关水法及东府[2001]6号文的有关规定做好施工用地协助工作；
六、阳江县人民政府阳府发[1984]138号《关于转发水电局〈关于在土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益的报告〉的通知》，拟证明涉案工程用地划定为堤围外坡护堤地，属国家所有；
七、广东省计划委员会粤计农[2000]110号《关于阳东县韶平津联围达标加固工程可行性研究报告的批复》、广东省水利厅粤水管[2000]81号《关于阳江市台平联围达标加固工程初步设计的批复》、阳江市水利局阳水电[2001]49号《关于阳东县台平联围达标加固工程开工报告的初审意见》，拟证明阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围前期工作的合法性；
八、阳东区政府东府复决[2003]4-1号《行政复议决定书》的送达回证，拟证明复议程序合法。
原告陈某某诉称：本人承包阳江市阳东区雅韶镇津浦村委会下海屋村东至连方屋仔基边、南至河边树林带北边、西至鱼寮围仔自留地东基边、北至总基石堤边的农用地开发淡水养殖，水面面积约45-50亩，并建有一房屋。2003年1月，在阳东县台平联围达标加固建设工程海堤段的建设中，被告雅韶镇政府以其自设机构阳东县雅韶镇水利水电管理委员会的名义作出《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》和以减免农业税为由，未经依法征用强行占我承包经营鱼围的土地10.4亩和拆除鱼围房屋。因对雅韶镇政府的上述行为不服，本人于2003年5月27日向阳东县人民政府申请行政复议，请求确认被申请人雅韶镇政府占用申请人承包的土地和拆除房屋的行政行为违法。2003年12月22日，阳东县人民政府作出东府复决[2003]4号《行政复议决定书》，撤销了雅韶镇政府作出的关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，由有关职能部门重新作出处理，但对请求确认被申请人占用鱼围土地的行为是否合法没有作出决定。后因镇政府不履行赔偿义务，本人就损害赔偿问题将雅韶镇政府诉至法院。但法院一、二审的判决均认定阳东县人民政府之前作出复议决定时没有对雅韶镇政府强行占用本人鱼围土地的行为作合法性审查。2005年11月，本人向阳东县人民法院提起阳东县人民政府不作为的行政诉讼。2006年1月12日，阳东县人民法院作出（2005）东法行初字第12号行政判决，判决阳东县人民政府在判决生效后一个月内对雅韶镇政府占用我鱼围用地作合法性审查。因阳东县人民政府没有履行判决书的义务，本人于2007年6月向阳东县人民法院申请执行，但阳东县人民政府以种种借口拒不履行。2014年，阳东县人民政府通过阳江市人民检察院向广东省阳江市中级人民法院提出抗诉，要求撤销阳东县人民法院（2005）东法行初字第12号行政判决。2014年12月18日，广东省阳江市中级人民法院作出（2014）阳中法监行初字第1号行政判决，维持了阳东县人民法院原行政判决。2016年1月26日，阳东区政府才作出复决[2003]4-1号《行政复议决定书》，复议结果为：原阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围津浦堤段达标加固工程使用陈某某承包土地经营的鱼围地合法，不存在占用问题。
本人认为，被告阳东区政府作出的[2003]4-1号行政复议决定认定事实错误，证据不足，程序违法，适用依据错误。理由是：一、被告阳东区政府在复议决定中没有查明实施占用我鱼围土地的行政行为主体。被告阳东区政府在复议决定中称台平联围达标加固工程的受益人是广大人民，没有占用主体，镇政府不属于工程建设主体。但被告雅韶镇政府是实施占用我鱼围地行政行为主体的事实已经一、二审法院判决的确认。二、该复议决定认定我承包的鱼围土地位于河道内与事实不符。我与本村承包的土地位于本村的大河侧，东有房屋，西是自留地，南与河边还有一树林带，北是总基，总基外的鱼围原也是农田。本人承包的土地显然不是在河道内。三、雅韶镇政府在阳东区政府作出行政复议决定前一直没有提供阳府发[1984]年138号《关于转发水电局〈关于在土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益的报告〉的通知》，阳东区政府作出复议决定时又以此文作为依据，明显违反了《行政复议法》第23条的规定。四、本人承包的土地是农用地，该事实已经法院相关判决确认，还有我本人与村签订的《承包土地合同书》、雅韶镇政府于2003年2月21日出具的减免农业税凭据证明。阳东区政府认定鱼围是在河道内围垦而又没有说明围垦情况而适用《中华人民共和防洪法》第二十三条第二款、《中华人民共和国水法》第四十条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出复议决定，是适用法律错误。四、雅韶镇政府占用我鱼围地的行政行为是越权行为，且行政行为程序违法。雅韶镇政府于2003年1月19日由其工作人员谭显云带领水管会的工作人员送达《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》给本人，在我尚未看完通知内容时即开始拆我的鱼围房屋，之后又推土填我鱼围，我提出异议并要求出具使用我鱼围土地的依据，其工作人员说上述《通知》就是依据。当时雅韶镇政府出动数十人强行填土，占用我鱼围地10.4亩。2003年2月21日雅韶镇政府出具一份减免农业税的凭据给我。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，建设用地包括交通水利设施用地。该法第四十三条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用集体经济组织农民集体的土地的，或者乡镇公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需使用土地的，必须依法申请使用国有土地；该法第四十四条至四十六条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理征用农用地转用审批手续，并予以公告。《广东省水利工程管理条例》第二条规定，防洪、防潮、排劳工程是水利工程；第五条规定，兴建水利工程项目应当严格按照建设程序履行规定的审批手续。《阳东县台平联围达标加固建设工程》是交通水利设施工程，应当使用建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应依法办理征用农用地转用审批手续。根据《广东省河道堤防管理条例》第十条和《广东省水利工程管理条例》第十五条、第十八条第一款的规定，作为护堤地的管理范围应是已征用或划定的土地。镇政府既没有提供已征用、划定的依据，也没有依法办理征用、划定的有关手续，又没有作出相应的用地决定而使用土地，而是以通知作为用地依据，其行为违法。另根据《广东省河道堤防管理条例》第二条和《广东省水利工程管理条例》第三条的规定，雅韶镇政府不是水利工程的行政主管部门，也不是土地行政主管部门，其实施填土占用我鱼围地的具体行政行为是越权行为。
综上所述，被告阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决认定事实不清、证据不足，程序违法，适用依据借误，并且行政行为越权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，请求撤销被告阳东区政府2016年1月26日作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定，同时确认阳东区雅韶镇政府强行占用我承包鱼围土地的行政行为违法。
原告在举证期限内提供如下证据：
一、原告的身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；
二、《承包土地合同书》、承包款收款收据，拟证明原告的鱼围地依法承包，是农田；
三、2003年1月18日的《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，拟证明雅韶镇政府以该通知为依据拆除原告房屋和占用鱼围土地；
四、2003年2月21日的减免农业税文书，拟证明雅韶镇政府占用原告鱼围地10.4亩，该地是农田的事实；
五、东府复决[2003]4号《行政复议决定书》，拟证明原告向阳东县人民政府申请行政复议的请求是确认雅韶镇政府强行占用原告依法承包的土地和拆除原告房屋的具体行政行为违法，并认定雅韶镇政府的行政行为是越权行为、程序违法；
六、广东省阳东县人民法院（2005）东法行初字第12号行政判决书，拟证明原告承包的土地位于大河侧，是农用地，用于淡水养殖，雅韶镇政府占用原告10.4亩鱼围地，以及县政府称台平联围属县政府的工程，对占用原告鱼围地的行为不属本级政府行政复议受案范围的理据不足，该判决判令县政府在判决生效后一个月内对原告请求确认雅韶镇政府占用原告承包的土地作合法性审查；
七、广东省阳江市中级人民法院（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决书，拟证明市法院确认阳东县法院判决查明的事实，以及查明雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会的名义发出通知给该镇津浦村委会下海屋村民小组，确认占用原告鱼围地面积10.4亩，并同意每年每亩减免公购粮65斤稻谷作为补偿的事实，并认定雅韶镇政府对原告的鱼围地作出了行政行为的事实；
八、阳东区政府于2016年1月26日作出的东府复决[2003]4-1号《行政复议决定书》，拟证明阳东区政府认定事实无依据，程序违法，适用法律错误。
被告阳东区政府辩称：阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。理由是：一、建设台平联围达标加固建设工程的主体是阳东县台平联围达标加固工程指挥部，也是工程建设使用土地建设单位。该指挥部是根据2000年7月29日阳东县人民政府东府办[2000]49号《关于成立台平联围达标加固工程指挥部的通知》所组建的临时机构，即阳东县人民政府成立的临时机构。2002年4月20日，该指挥部将工程发包给阳东县基业水利水电建设工程有限公司承建，并签订《合同协议书》。2002年5月12日该指挥部委托雅韶镇政府协调台平联围建设用地的有关工作，并于2005年5月12日向雅韶镇政府发出了《关于成立台平联围达标加固建设津浦海屋堤段用地的通知》，要求雅韶镇政府根据有关水法及东府[2001]6号文有关规定做好施工用地的协调工作。雅韶镇政府根据指挥部委托和东府{2001}6号文的要求，做好工程用地工作，即将津浦堤段原堤围脚起向外侧16米的宽度，430米长度，面积为10.4亩（6880平方米）用于建设工程用地。因此，以上用地行政行为属于台平联围达标加固工程指挥部的行为，不是雅韶镇政府的行为。二、建设台平联围达标加固建设工程的土地是台平联围津浦堤段的护堤地，属国有土地。根据《广东省河道堤防管理条例》第十条第一款的规定：“堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用划定的护堤地，均归国家所有，由河道堤防主管部门管理。”以及原阳江县人民政府文件阳府发[1984]138号《关于批转水电局〈关于在土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益〉的通知》，已划定外坡护堤地为15米。原告承包经营的鱼围土地属堤围防控区范围，该土地在其承包前已划定为台平联围雅韶镇津浦堤段的护堤地，属国家所有，由原阳东县水利行政部门管理。2003年，原阳东县台平联围达标加固建设工程指挥部建设台平联围达标加固工程，是为排除安全隐患，属于疏通河道，确保防洪和保证人民生命财产安全，是一项民生工程，建设出于公益需要。该指挥部建设该堤段使用的10.4亩土地，是河道范围内的防堤地，属国有土地。三、原告于1991年在建设工程堤段与津浦村委会下海屋村承包土地，并在河道范围内经营鱼围，根据《中华人民共和国防洪法》第二十三条第二款：“禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。”和《中华人民共和国水法》第四十条“禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”的规定，原告围垦的鱼围没有按规定经过可行性论证和管辖权的水行政主管部门同意，报本级人民政府批准，而擅自在河道管理范围内围垦，违反了上述相关法律的规定。因此，原告请求确认雅韶镇政府强行占用其承包经营鱼围的土地行政行为违法没有法律依据。本政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出的复议决定正确。四、原告的诉讼请求没有依据，不能成立。建设台平联围达标加固工程主体是阳东县台平联围达标加固工程指挥部，使用原告承包土地的具体行政行为是指挥部。这一事实，本府提供的证据已证明。原告称雅韶镇政府是实际占用其鱼围土地的具体行政行为主体，没有提供具体证据证明，是没有依据的。因此，原告的诉讼请求没有依据，理由不成立。
综上所述，本政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律法规正确，程序合法，垦请法院予以维持。
被告雅韶镇政府辩称：本政府的答辩意见与被告阳东区政府的答辩意见一致。
被告雅韶镇府在举证期限内没有提供证据。
经庭审质证，原告对被告阳东区政府提供的证据质证意见为：其中证据二只是证明工程发包的事实，证据八具有真实性，但原告提供的所有证据均不能证明实施行政行为的主体是谁的事实，所提供的证据均与本案无关联。被告雅韶镇政府对被告阳东区政府提供的证据均无异议。被告阳东区政府对原告提供的证据一无异议，对证据二至八的证据真实性无异议，但对证据证明的内容有异议，其中证据三与本案无关联，证据四只能证明是鱼围使用地情况，证据五只能证明是雅韶镇政府拆除房屋，证据六至八的证明内容判决书中有陈述，但应按相关行政复议决定书的内容去认定本案事实。被告雅韶镇政府认为原告提供的证据四只是证明雅韶镇政府减免其农业税的事实，但不能证明是雅韶镇政府占用了原告的土地的事实，也不能证明被占用的土地是农田。
经庭审调查，原告与两被告对本院已生效的（2005）东法行初字第12号行政判决和广东省阳江市中级人民法院已生效的（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决中查明的案件事实均无异议。本院认为，各方当事人提供的证据结合上述两份已生效的法院判决，可以作为本案认定事实的证据。
经审理查明：原阳东县人民政府（阳东区政府的前称）为对南起雅韶镇石塘村，北至北惯镇台村全长21.4公里的台平联围进行达标加固工程建设,于2000年7月29日由县人民政府成立阳东县台平联围达标加固工程指挥部，并于2002年4月22日以阳东县台平联围达标加固工程指挥部的名义与阳东县基业水利水电建设工程有限公司签订《合同协议书》，将该建设工程发包给阳东县基业水电水利建设工程有限公司承建。期间于2001年3月10日，阳东县人民政府向属下雅韶镇政府、北惯镇政府、县府直属有关单位印发《关于台平联围达标加固建设有关问题的通知》，要求雅韶镇政府、北惯镇政府做好工程建设的用地协调工作，同时根据《广东省河道堤防管理条例》第十条规定，划定海堤外坡脚外延30米，内坡脚处延20米为护堤地，规定工程施工期间，工程建设单位对沿堤两侧鱼塘围虾及农作物造成的影响不作补偿，工程建设占用的土地及其应负的公购粮由受益镇内部调剂解决。根据1984年8月22日原阳江县人民政府印发的阳府[1984]138号《关于批转水电局〈关于土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益的报告〉的通知》的规定，韶平津联围的外坡护堤地为15米。
原告陈某某是阳江市阳东区雅韶镇津浦村委会下海屋村的村民，1991年其与陈建等人承包雅韶镇津浦村委会下海屋村位于大河侧的农用地搞淡水养殖，后来陈建等人退出，由陈某某一人承包经营，承包期至2011年3月10日止。2003年，阳东县人民政府对阳东县台平联围进行达标加固工程建设，原告原建在堤坝边上的鱼围房屋按堤防管理规定属于拆除范围。2003年1月18日，为做好工程建设用地工作，雅韶镇政府根据阳东县人民政府东府[2001]6号《关于台平联围达标加固建设有关问题的通知》，以阳东县台平联围达标加固工程指挥部的名义并加盖雅韶镇水利水电管理委员会的印章向津浦村委会发出《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，该通知载明：“津浦村委会：台平联围达标加固工程是我县重点水利建设项目之一，按标准加固台平联围，以捍卫围内人民生命财产安全，推动当地工农业生产起了极大作用，现你村委会陈绍同志海屋堤段的房屋在建设范围内，希望你村委会根据《中华人民共和国水法》及《广东省河道堤防管理条例》的有关规定督促其拆除，确保海堤建设顺利进行。”2013年1月19日，雅韶镇政府组织其工作人员拆除了原告32平方米（含4平方米阳台）的钢筋混凝土结构鱼围房屋并实施占用原告鱼围土地行为。因台平联围工程的建设占用了原告10.4亩的鱼围土地,雅韶镇政府于2003年2月21日以雅韶镇水利水电管理委员会的名义向津浦村委会下海屋村民小组发出一份手写的通知，确认占用陈某某鱼围面积10.4亩，并同意每年每亩减免公购粮65斤稻谷作为补偿。该通知载明：“津浦村委会下海屋村民小组：鑑于台平联围建设需要，占用陈绍同志鱼围面积“长430米，宽16米。合计陆仟捌佰捌拾平方米，即是拾亩另肆分。每亩减免每年谷陆拾伍斤。共陆佰柒拾陆斤谷。经办人：谭显云、陈理。雅韶水管会”。原告后来要求雅韶镇政府补发对其房屋及占用鱼围土地处理的通知，雅韶镇政府只补发给原告《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》和上述减免公粮的通知给原告。2003年5月27日，原告向阳东县人民政府申请行政复议，请求确认雅韶镇政府拆除其鱼围房屋及占用鱼围土地的行为违法。2003年12月22日，阳东县人民政府作出东府复决[2003]4号行政复议决定。该决定认为，根据《广东省水利工程管理条例》第三条及《广东省河道堤防管理条例》第二条的规定，县水利部门是河道、堤防管理的主管部门，故台平联围海堤加固工程建设用地等问题，应由阳东县水利行政主管部门作出行政处理。也就是对台平联围海堤加固工程建设需拆除陈某某的鱼围房屋及使用其鱼围用地，应由具水利局作出决定。因此，雅韶镇政府（以雅韶镇水利水电管理委员会名义）作出《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，并对陈某某的鱼围房屋进行拆除以及安排工程建设用地的具体行政行为，是越权行为，同时以《通知》的形式作出也不符合行政行为规范，程序违法。阳东县人民政府最终复议决定撤销雅韶镇政府作出的《关于台平联围达标加固建设海屋堤围房屋处理的通知》，由有关职能部门重新作出处理。
2004年6月17日，原告向本院起诉雅韶镇政府行政赔偿。本院于2004年8月23日作出（2004）东法行初字第05号行政赔偿判决，判决雅韶镇政府赔偿原告鱼围房屋损失5360元。对于原告请求赔偿被占10.4亩的鱼围用地损失，本院以该行为及事实未经相关行政机关确认为违法，不属于该案审理范围为由不支持原告该诉讼请求。雅韶镇政府对该判决不服提起上诉。广东省阳江市中级人民法院于2004年11月19日作出（2004）阳中法行终字第31号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2005年11月8日，原告以阳东县人民政府行政不作为为由，以阳东县人民政府为被告、雅韶镇政府为第三人向本院提起行政诉讼，请求阳东县人民政府对雅韶镇政府强行占用其鱼围土地的行为作合法性审查。2006年1月12日，本院作出（2005）东行初字第12号行政判决，认为阳东县人民政府是县级人民政府，雅韶镇政府属其下级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，原告对雅韶镇政府的行政行为不服提出行政复议，阳东县人民政府是法定的复议机关。阳东县人民政府只对原告的部分复议请求作出行政复议决定，而对原告请求确认雅韶镇政府占用其鱼围地的行政行为没有进行合法性审查和作出决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条的规定，其行为构成不作为，遂判决阳东县人民政府在本判决生效后一个月内对原告请求确认雅韶镇政府占用其承包鱼围地的请求作出合法性审查。因阳东县人民政府没有履行该判决确定的义务，原告后向本院申请执行，但阳东县人民政府仍未履行。
2014年，阳东县人民政府就本院（2005）东行初字第12号行政判决向检察机关申诉。阳江市人民检察院于2014年7月22日作出阳检民行抗[2014]2号行政抗诉书，向广东省阳江市中级人民法院提出抗诉。阳江市人民检察院抗诉认为，阳东县人民政府为建设台平联围达标工程设立了阳东县台平联围达标加固工程指挥部，占用陈某某鱼围土地的是阳东县台平联围指挥部，而不是雅韶镇政府。因阳东县台平联围达标加固工程指挥部没有独立承担法律责任的资格，其行为后果应由阳东县人民政府承担。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人及该法第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，因此，陈某某对占用其鱼围用地的行政行为申请行政复议，应当以阳东县人民政府为被申请人，而不是以雅韶镇政府为被申请人，该行政复议的法定复议机关是阳江市人民政府，而不是阳东县人民政府。阳东县人民政府无权对自己占用陈某某鱼围土地的行政行为作合法性审查。因此，原审判决认定阳东县人民政府在复议中遗漏申请人的复议请求构成不作为显然错误，请求上级法院纠正原审判决的错误。2014年12月18日，广东省阳江市中级人民法院作出（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决书，认定雅韶镇政府对陈某某鱼围用地作出了具体行政行为。同时认为陈某某对占用其鱼围用地的行政行为申请行政复议，雅韶镇政府应为被申请人，申请复议的机关应为阳东县人民政府，原审法院作出的判决并无不当，遂判决维持了本院（2005）东行初字第12号行政判决。
2016年1月26日，被告阳东区政府作出东府复决[2003]4-1号行政复议决定，认为陈某某承包经营的鱼围用地是台平联围津浦堤段护堤地。根据《广东省河道堤防管理条例》第十一条第一款规定：“堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有，由河道堤防主管理部门管理。”原阳东县人民政府阳府发[1984]38号《关于批转水电局〈关于在土地调整中注意保护水利、水电设施和维护工程管理单位权益的报告〉的通知》，已划定外坡护堤地为15米，显然，申请人陈某某承包经营的鱼围土地属堤控区范围，该土地在其承包前已被划定为台平联围雅韶镇津浦堤段的护堤地，属国家所有，由原阳东县水行政部门管理。2003年，原阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围达标加固工程建设，是为排除安全隐患，属于疏通河道，确保防洪和保证人民生命财产安全，是一项民生工程，建设系出于公益需要。该指挥部建设堤段使用申请人的10.4亩土地，是河道范围内的防堤地，属国有土地。建设台平联围达标加固工程受益的既不是指挥部也不是雅韶镇政府，而是广达人民，没有占用主体，不存在违法占用。同时，根据东府办[2000]49号、东府[2001]6号文通知精神，建设台平联围达标加固工程的建设单位是阳东县台平联围达标加固工程指挥部，而雅韶镇人民政府在该项工程建设中起协调作用，不属于工程建设主体。申请人陈某某于1991年在工程建设堤段与津浦村委会下海屋村承包土地，并在河道范围内经营鱼围，根据《中华人民共和国防洪法》第二十三条第二款：“禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。”和《中华人民共和国水法》第四十条“禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”的规定，申请人围垦的鱼围没有按规定经过可行性论证和有管辖权的水行政主管部门同意，报本级人民政府批准，而擅自在河道管理范围内围垦，违反了上述法律规定。因此，申请人请求确认被申请人强行占用其承包经营的鱼围的土地行政行为违法没有依据。申请人对使用其承包经营鱼围土地的行政行为不服，以雅韶镇政府为被申请人是不对的。根据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款第一项规定，复议决定：原阳东县台平联围达标加固工程指挥部建设台平联围津浦堤段达标加固工程使用陈某某承包土地经营的鱼围用地合法，不存在占用问题。
本院认为，根据法发[2004]2号《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第三条第一款的规定，本案的案由应确定为乡（镇）政府行政处理纠纷。根据原、被告的诉辩意见，本案的主要争议焦点有：一、被告雅韶镇政府是否对原告陈某某的鱼围土地作出了行政行为；二、占用陈某某鱼围土地10.4亩的行政行为是否合法；三、被告阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定是否合法。
对于雅韶镇政府是否对原告陈某某的鱼围土地作出了行政行为的问题。2003年1月18日，雅韶镇政府（雅韶镇水利水电管理委员会）以阳东县台平联围达标加固工程指挥部名义向雅韶镇津浦村委会发出《关于台平联围加固建设海屋堤围房屋处理的通知》。同月19日，雅韶镇政府组织工作人员拆除了陈某某的鱼围房屋，以及因台平联围工程的建设占用了陈某某10.4亩鱼围土地。2003年2月21日雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会的名义发出通知给津浦村委会下海屋村民小组，确认占用陈某某鱼围土地面积10.4亩，并同意每年每亩减免公购粮65斤稻谷作为补偿。雅韶镇政府因拆除了陈某某的鱼围房屋，经本院作出行政赔偿判决后赔偿了陈某某的鱼围房屋损失5360元等以上事实，证明了雅韶镇政府对陈某某的鱼围房屋及鱼围土地作出了行政行为。两被告辩称阳东县台平联围达标加固工程指挥部是使用陈某某鱼围土地的主体，雅韶镇政府是受阳东县台平联围达标加固工程指挥部的委托做好工程建设用地协调工作的事实，与本院生效的（2005）东行初字第12号行政判决及广东省阳江市中级人民法院生效的（2014）阳中法审监行提字第1号行政判决认定的事实不符，对两被告该辩称的事实，本院不予采纳。
对于被告雅韶镇政府占用陈某某10.4亩鱼围土地的行政行为是否合法的问题。根据《广东省水利工程管理条例》第三条：“县级以上水利行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。建设、交通、电力等部门，依照各自职责，管理有关的水利工程。土地管理、地震、公安等有关部门，协同做好水利工程管理工作。”的规定，阳东县水利行政主管部门应是水利工程的主管部门，对台平联围达标加固达标工程的建设用地问题应由县水利行政主管部门作出行政处理。也就是对台平联围达标加固工程建设需拆除陈某某的鱼围房屋及使用鱼围土地，应由县水利部门作出决定。雅韶镇政府作出拆除陈某某鱼围房屋及占用陈某某鱼围土地10.4亩安排为堤围工程建设用地的行政行为，是越权行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……”的规定，因此雅韶镇政府实施占用陈某某鱼围土地的行政行为本应予撤销。但鉴于台平联围加固达标建设工程是原阳东县一项民生、公益工程，如果撤销雅韶镇政府的上述行政行为，会给国家和社会公共利益造成损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，故本院确认雅韶镇政府占用陈某某鱼围土地10.4亩的行政行为违法，但不予撤销。
对于被告阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定是否合法的问题。阳东县台平联围达标加固工程指挥部是阳东县人民政府为建设台平联围达标加固工程设立的临时机构，其本身不具备行政主体资格，也不是法律授权的组织或水利工程主管部门，被告阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定,认定台平联围达标加固工程指挥部是使用陈某某10.4亩鱼围用地的主体，无法律依据，本院不予采纳。雅韶镇政府以雅韶镇水利水电管理委员会名义组织实施了拆除陈某某的鱼围房屋及占用鱼围土地的行政行为，证据充分，而被告阳东区政府认定该行为是雅韶镇政府受台平联围达标加固工程指挥部的委托实施的用地行为没有依据。阳东区政府在复议期间，无证据证明其自行政复议申请受理之日起七日内已将行政复议申请书副本发送被申请人雅韶镇政府，要求被申请人在收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，复议程序违法。被告阳东区政府因对行政行为认定事实错误，其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出的行政复议决定，适用法律、法规错误。由于被告阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定认定事实不清，适用法律、法规错误，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的……”的规定，应撤销被告阳东区政府作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定。
综上，根据《广东省水利工程管理条例》第三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、四项，第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、撤销被告阳江市阳东区人民政府于2016年1月26日作出的东府复决[2003]4-1号行政复议决定；
二、确认被告阳江市阳东区雅韶镇人民政府占用原告陈某某承包阳江市阳东区雅韶镇津浦村委会下海屋村大河侧的鱼围用地10.4亩的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告阳江市阳东区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。
审 判 长 姚智发
审 判 员 曾飞跃
人民陪审员 张家安
二〇一六年九月二十日
书 记 员 谭丹婷