吉林省梅河口市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）梅刑初字第305号
公诉机关：吉林省梅河口市人民检察院。
被告人：陈某某，男，1957年2月18日出生，汉族，大学本科，中共党员，原系梅河口市卫生监督所所长，户籍地吉林省梅河口市，住梅河口市；因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年3月31日被梅河口市人民检察院取保候审，于2015年8月20日被本院继续取保候审。
被告人：吕某，男，1972年8月2日出生，汉族，中专文化，原系梅河口市卫生监督所医疗一科科长，户籍地吉林省梅河口市，住梅河口市；因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年3月31日被梅河口市人民检察院取保候审，于2015年8月20日被本院继续取保候审。
辩护人：刘宝权，吉林惠众律师事务所律师。
吉林省梅河口市人民检察院以梅检刑公刑诉（2015）31号起诉书指控被告人陈某某、吕某犯玩忽职守罪，于2015年8月20日向本院提起公诉，本院经审查于同日受理，依法适用普通程序，组成合议庭，于2015年10月22日和2015年11月6日两次公开开庭审理了本案。梅河口市人民检察院指派检察员徐源、王欣慧出庭支持公诉，被告人陈某某、被告人吕某及辩护人刘宝权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梅河口市人民检察院指控：被告人吕某于2013年3月13日带领科室其他执法人员，在日常巡查中发现梅河口市新华街太和诊所无《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，现场检查后下达了《行政处罚事先告知书》、《卫生监督意见书》，事后向时任梅河口市卫生监督所所长陈某某汇报了检查情况，并就行政处罚金额向梅河口市卫生局进行了书面请示，在请示报告中明确了太和诊所因无《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动多次被卫生行政部门查处的违法事实。被告人吕某事后未认真履行职责，未严格按照《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》对违法行为人立案调查和执行处罚，致使太和诊所继续非法开展诊疗活动。2013年10月10日，王某甲在太和诊所非法行医，致一名患者死亡，后被法院判处有期徒刑十二年。
被告人陈某某身为梅河口市卫生监督所主要负责人，在执法人员向其汇报太和诊所违法开展诊疗活动后，带领执法人员到现场检查，但事后未对执法人员督促监督，未要求执法人员严格按照《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》对违法行为人执行行政处罚，致使太和诊所违法行为得以持续。
公诉机关认为，被告人吕某明知太和诊所因无《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动多次被查处，在违法行为人明确的情况下，未依法对太和诊所和其经营者立案调查；被告人陈某某身为卫生监督所主要负责人，在执法管理工作中玩忽职守，在执法人员向其汇报太和诊所无证开展诊疗活动的违法行为后，亲自到太和诊所进行现场检查，但未对案件的查处执行进行监督，致使违法行为未得到彻底查处和制止，最终导致一人死亡的严重后果，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，均应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条之规定，提请法院依法判处。
被告人陈某某对公诉机关指控的罪名、犯罪事实及提供的证据均无异议，当庭认罪。
被告人吕某对公诉机关指控的罪名、犯罪事实及提供的证据均无异议，当庭认罪。
被告人吕某的辩护人对案件定性无异议，提出：1、梅河口市卫生监督所已将太和诊所取缔。2013年3月13日，在巡视检查工作中发现太和诊所无《医疗机构执业许可证》，向非法行医的王某甲下达了《行政处罚事先告知书》、《监督意见书》，已责令停止执业活动，扣留药品和医疗器械，并将“太和诊所”牌匾扣留，邓树森写下保证书，保证在未取得《医疗机构执业许可证》前不再开展诊疗活动，同时将上述情况向梅河口市卫生和计生局报告，主管领导签署了意见，事实上该诊所已被取缔。2、太和诊所被取缔后关门闭店、停止营业，事后巡查均未发现有诊疗行为。王某甲笔录供述太和诊所已关门，无法找到她，给立案造成客观上的障碍，因立案需有违法行为人的自然情况，还要制作询问非法行医具体人次及患者的证实材料等。3、太和诊所被取缔后未重新公开营业。死者系老客户，在其打针时，当时在场的还有一位老太太是邻居，王某甲笔录供述因诊所未悬挂牌匾而打针的基本是朋友和老客户，诊所被取缔后，没有大张旗鼓开业，只是邻居、朋友就诊。4、取缔非法诊所并非需要全部立案。很多地方取缔后立案的只是少数，情节严重的需要立案查处，或移送公安机关，一般情节的可当场取缔，符合《医师法》有关规定。5、太和诊所被取缔而未立案的事实与患者死亡无法律上的直接因果关系。卫生监督所不可能二十四小时巡检和对所有取缔后的诊所死蹲死守，客观上不能避免就诊者死亡的结果，该结果与卫生监督所未在程序上立案无因果关系，太和诊所事实上已被取缔，仅程序上欠缺立案手续。6、卫生监督所对非法诊所进行取缔是一种行政强制措施，不是行政处罚，不适用《行政处罚法》第四十二条之规定，根据全国人大法工委给卫生部的答复（卫法监发1998第15号），无没收违法所得和罚款的行政处罚，可以现场取缔不立案。7、吕某无前科劣迹，主动配合办案机关查明案情，认罪态度好，主动与陈某某一起安抚被害人家属，取得谅解，被害人家属同意对其从轻处罚。8、吕某调任卫生监督所后，严厉打击非法行医，任科长两年来，取缔非法诊所130多家，没收药品52箱和医疗器械35件，净化了梅河口市医疗市场，2013年、2014年连续两年被评为先进工作者。综上，本案情节轻微，建议对其免予刑事处罚。
本院审理查明的事实与公诉机关指控的事实一致。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据予以证实：
1、户籍信息，证明被告人陈某某、吕某的自然情况。
2、证明，梅河口市卫生监督所是梅河口市卫生和计划生育局委托行使卫生监督执法工作的公益一类事业单位，于2012年8月组建，陈某某系法人代表，吕某系在编正式职工。
3、证人高洪生证言，2013年3月任梅河口市卫生监督所法制稽查科科长，负责行政处罚案件的审核报批、卷宗归档、行政处罚文书制作以及内外部稽查等工作，行政处罚卷宗均报存法制稽查科，2013年以前的行政处罚卷宗由王某乙保管；监督员发现违法行为，需作现场检查笔录及《卫生监督意见书》，对违法行为人进行询问，调查取证，回所里合议，下达《行政处罚事先告知书》，到法制科审核，报卫生局审批，通过后下达《行政处罚决定书》；如果违法行为人不履行处罚，申请法院裁决；按照规定，监督员每天都要到责任区进行检查；以前处罚过王某甲，但未制作文书，2013年3月处罚过一次，前任所长陈某某带队去王某甲的诊所至少三次；2013年3月13日，对王某甲作出《行政处罚事先告知书》，责令停业，但未按规定报卫生局审批。
4、证人王某丙证言，2012年任医疗监督科科长，现任防疫站药剂科科长，医疗监督科负责医疗机构的监督、监测，通过巡查和接受举报的方式进行监督，巡查过的无证诊所是重点巡查对象；太和诊所于2008年以前即被处罚过，在医疗科时，去过该诊所多次，每次都采取措施，但未下达执法文书，2012年那次执法材料比较齐全；执法科室巡查或接受举报发现违法行为，现场调查取证，报主管领导合议，对违法行为人下达《行政处罚事先告知书》，报卫生局审批，然后下达《行政处罚决定书》，当时没有法制科，对违法行为人不履行处罚决定的，医疗科向法院申请裁决，然后强制执行；对太和诊所进行过处罚，所长陈某某是知情的。
5、证人王某丁证言，2011年在医疗科工作，2013年3月任医疗二科科长，2014年10月任学卫科科长，在医疗科时，负责医疗机构的监督；按照规定，通过每个季度的巡查和接受举报的方式进行监督，巡查过的无证诊所是巡查重点；2012年，处罚过太和诊所；执法科室巡查或接受举报发现违法行为，现场调查取证，报主管领导合议，对违法行为人下达《行政处罚事先告知书》，报卫生局审批，然后下达《行政处罚决定书》。
6、证人毛某某证言，2006年至2009年任医疗科科长，医疗科负责打击非法行医，通过接受举报和巡查的方式进行查处，对巡查过的无证诊所要重点巡查；2007年，对太和诊所进行过行政处罚，只下达了处罚文书，未执行；对太和诊所所作的《行政处罚事先告知书》等相关文书材料，均交给了医疗科王某乙保存。
7、证人叶某证言，1989年到卫生防疫站行政科工作，先后在公共管理科、医疗科工作，医疗科负责对全市医疗机构的监督管理，通过日常巡查和接受群众举报的方式进行监督，群众举报的和查处过的系重点巡查对象；2007年，对太和诊所进行过行政处罚，作出的《行政处罚事先告知书》等相关材料事后交给了医疗科内勤王某乙保存；执法科室巡查或接受举报发现违法行为，现场调查取证，然后立案，报主管领导合议，对违法行为人下达《行政处罚事先告知书》，报卫生局审批，然后下达《行政处罚决定书》；违法行为人不履行行政处罚决定的，可向法院申请裁决，强制执行。
8、证人王戊证言，2012年1月到防疫站医疗科工作，2013年1月任医疗一科科员，吕某系医疗一科科长，医疗科负责全市医疗机构的监督管理，医疗一科负责梅河大桥以西的地方；按照工作职责，医疗科每个季度需对所监管辖区进行一次全面例行检查，每天要对已发现违法行为的医疗机构和群众举报的医疗机构进行重点巡查；对太和诊所检查过多次，于2012年6月、2013年3月、2013年10月发现违法行为三次，2012年6月那次下达了《行政处罚决定书》，后期太和诊所一直从事医疗执业活动，在责令停止执业方面没有执行到位，2013年3月，与科长吕某一起到太和诊所检查过一次，取证后下达了《行政处罚事先告知书》，事后一直未找到人，该次检查未进行合议，但取证时掌握他们的联系方式和人员信息；是否向法院申请强制执行的工作正常由科长决定和处理。
9、证人郝翔飞证言，2013年10月任梅河口市卫生监督所所长，卫生监督所负责公共场所和卫生机构的卫生监督，诊所无《医疗机构执业许可证》的，按照法律规定要立案调查，违法事实清楚的要作出行政处罚，违法行为人不配合的，可寻求各种方式对违法行为人进行处罚。
10、证人王某甲证言，太和诊所自2006年至2013年10月营业，卫生监督部门多次进行检查，对太和诊所于2007年、2012年、2013年3月及2013年10月进行过四次处罚，2013年10月出事前，每次检查后，关门几天后继续营业，未缴纳过罚款，每次检查都问过其本人和对象的身份信息和联系方式，也都如实回答了，卫生监督部门对其拒绝缴纳罚款的行为未进行过强制执行。
11、刑事判决书，王某甲于2013年10月因非法行医致人死亡被法院判处有期徒刑十二年。
12、卫生行政执法卷宗材料，梅河口市卫生局于2007年8月28日、2012年8月22日、2013年3月3日三次向太和诊所下达了责令停止非法执业活动的《行政处罚事先告知书》，仅2012年向太和诊所作出了《行政处罚决定书》。
13、被告人陈某某供述，2013年1月任梅河口市卫生监督所所长，2013年10月退休；打击非法行医是卫生监督所的重要工作，监督方法是日常巡查和接受群众举报，上级单位要求一年不低于两次进行巡查，实际工作中监督员除内务办公外，其余时间均要下去巡查，被查处过的无《医疗机构执业许可证》的诊所是巡查重点，对无《医疗机构执业许可证》和《执业医师证》的诊所要立案调查、行政处罚并取缔；2013年3月，医疗一科科长吕某带领科室执法人员查处过太和诊所的违法行为，作为重点巡查对象，事后向其做了汇报，去过现场，进行了取缔，未罚款和立案；违法行为人不配合的，正常应该要求公安机关协助，发现非法行医行为，应该根据掌握的人员信息对违法行为人通过各种途径进行追踪，不能不了了之。
14、被告人吕某供述，2013年2月任医疗监督一科科长，负责辖区内医疗机构的监督管理和打击非法行医，通过不定期巡查和接受群众举报的方式进行监督，查处过的无证诊所是巡查重点；2013年3月，巡查发现太和诊所无《医疗机构执业许可证》及从业人员无《医师执业证》，罚没药品，现场合议后下达了《行政处罚事先告知书》，回所后，向陈所长汇报了太和诊所无证开展诊疗活动及已下达《行政处罚事先告知书》的事实；按照规定，发现违法行为，现场调查取证，对违法行为人进行询问，现场合议后下达《行政处罚事先告知书》，报主管领导，单位组织合议，对违法行为人下达《行政处罚决定书》，报卫生局，然后执行；太和珍所违法行为人不配合，未进行合议，未向相关部门申请帮助；法制科答复说“2013年以前对太和诊所进行过处罚”，但未查阅以前的行政处罚卷宗材料。
15、情况说明，被告人陈某某、吕某到案后没有抗拒干扰侦查机关办案的行为，能如实供述相关事实。
本院认为，被告人陈某某、吕某身为负有打击辖区内非法行医活动职责的卫生监督所所长、科长，在工作中严重不负责任，未正确履行监管职责，致使王某甲在监管辖区内长期从事非法行医活动的行为未能得到彻底查处，最终出现一名就诊者死亡的严重后果，其行为均已构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。梅河口市卫生监督所于2013年3月向太和诊所下达《行政处罚事先告知书》前，王某甲于2006年开始一直在太和诊所长期非法行医，太和诊所已被多次检查，其中两次已形成卷宗材料，仍未被彻底取缔，系重点监管对象，在此情况下，二被告人作为监管部门主要负责人应当严格落实监管措施，依照规定立案处理，予以彻底查处，依法制止王某甲继续从事非法行医活动的行为，二被告人明显未能履职尽责，未能依照职权程序办理，导致王某甲仍继续在太和诊所公开从事非法行医活动，最终造成一名就诊者不幸死亡，辩护人提出的太和诊所事实上已被取缔等相关辩护理由，与事实不符，本院不予采纳；鉴于就诊者死亡与二被告人的失职行为无直接因果关系，二被告人无前科劣迹，平时工作表现良好，归案后如实供述犯罪事实，认罪态度较好，具有明显悔罪表现，犯罪情节轻微，依法对二被告人免予刑事处罚，对辩护人建议对吕某免予刑事处罚的辩护意见，本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条和第六十七条第三款之规定，判决如下：
被告人陈某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人吕某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书之次日起十日内，通过本院或者直接向吉林省通化市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 王光庆
审判员 侯 良
审判员 甘 甜
二〇一五年十一月十九日
书记员 王晓玉