江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）通中行终字第00154号
上诉人(原审原告)张亮。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人秦剑平，局长。
上诉人张亮因政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00079号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年4月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年9月19日，张亮向南通市公安局邮寄了两份政府信息公开申请，要求公开“通公发[2010]89号文件”和“通公发[2012]160号文件”。同年10月11日，南通市公安局作出[2014]通公依复第47号《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：通公发[2010]89号文件和通公发[2012]160号文件属于公安机关为提高全市规范化执法水平而制定出台的内部管理规范，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，现不予公开。张亮不服，于2014年11月6日向南通市人民政府提出行政复议申请。同年11月26日，南通市人民政府作出通政复决[2014]277号《行政复议决定书》，维持南通市公安局作出的被诉答复。张亮仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
本案审理过程中，经原审法院依职权向南通市人民政府法制办公室、南通市中级人民法院调查，认定以下事实：据不完全统计，2012年至2015年期间，张亮及其妻子曹胡萍以生活需要为由，分别向南通市人民政府、南通市城乡建设局、南通市发展和改革委员会、南通市环境保护局、南通市住房保障和房产管理局、南通市规划局、南通市国土资源局、南通市公安局及其崇川分局、南通市崇川区人民政府、南通市崇川区城东街道办事处等行政机关共提起至少224次政府信息公开申请，要求公开以下大量信息：1.“南通市的住宅设计标准、南通市城市房屋拆迁补偿安置工作流程”等政府主动公开的信息；2.“通房党组（2012）19号文件、北街小学及周边地块改造的可行性研究报告”等内部文件；3.“崇川区是哪位领导负责‘十公开’工作、‘十公开’监督的流程、进展、结果，上岗人员名单、照片、上岗证号、廉洁自律承诺、‘补空情况’，北街小学及周边地块拆迁过程中是怎样去做的，市年终考核情况如何，传唤证的经办人是谁、是谁审查的、部门领导是谁，在派出所接受询问时值班领导姓名、工号”等内部管理性信息；4.“报督查后是如何处置的，监督的流程、进展、结果。督查员是谁，案件的执法依据、流程、进展、结果”等检举性信息；5.“拆迁公司在（2003）年和（2009）年度的从业人员名单、合同证明以及缴纳养老保险证明、何时撤销南通百昌房屋征收服务有限公司的证书”等涉及他人的信息；6.“土地拍卖属于哪一项建设，北街小学及周边地块是属哪一种土地类型的储备、什么时间作为垃圾场的，建围墙是谁批的、建围墙的资金是谁出的，拆迁许可证的发放要具备哪些条件，应该由谁审批签字，申请办理房屋征收服务公司要具备哪些条件，有哪些文件规定，如违反了规定会怎样处理”等咨询性信息。此外，张亮及其妻子曹胡萍还针对政府信息公开答复书提出申请公开该答复书的“经办人是谁、是谁审查的、部门领导是谁”等信息，并循环申请公开答复书的“附件的事实和法律依据”等信息。
张亮及其妻子曹胡萍在收到行政机关作出的《政府信息公开申请答复》后，分别向江苏省人民政府、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省国土资源厅、南通市人民政府、南通市崇川区人民政府等复议机关共提起至少37次行政复议。在经过行政复议程序之后，二人分别以政府信息公开申请答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误，违反《党政机关公文处理工作条例》的规定，属形式违法；答复内容不符合申请的要求，未注明救济途径，属程序违法”等为由向南通市中级人民法院和原审法院提起政府信息公开之诉至少21次。
原审法院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条还进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。
《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内，按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。
本案张亮所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数多、频率高。仅据不完全统计，自2012年4月开始张亮及其妻子曹胡萍向南通市人民政府及其相关部门提出至少224次政府信息公开申请，张亮的妻子曹胡萍曾基于同一事由在同一天针对同一机关申请11次，最多的是在同一天针对同一机关申请高达62次。二是重复申请。张亮及其妻子曹胡萍有时基于同一事由分别提出相同或类似申请，内容多有重复。有时就同一事项分别向不同机关申请信息公开。二人多次分别向同一机关或不同机关申请公开“南通市东大街122号房屋所在区域征收或征用土地、拆迁安置”等情况。三是申请公开的内容包罗万象。张亮及其妻子曹胡萍除申请公开“南通市东大街122号房屋所在区域征收或征用土地、拆迁安置”等情况外，还申请公开“南通市的住宅设计标准、崇川区是哪位领导负责‘十公开’工作、市年终考核情况、拆迁公司在（2003）年和（2009）年度的从业人员名单、申请办理房屋征收服务公司要具备哪些条件”等信息。四是不辨主体随意申请。张亮及其妻子曹胡萍对于明显不属于被申请人制作或获取的信息，仅因为对被申请人的某一执法行为不服而要求被申请人答复，如要求南通市城乡建设局公开建设工程规划许可证等。五是不分性质任意申请。虽然《条例》已经明确规定了政府信息是指行政机关履行行政职责过程中制作或者获取的信息。但张亮及其妻子曹胡萍不论申请的信息是否属于行政执法中的信息，均任意提起政府信息公开申请。最明显的体现在对不存在的信息或者档案信息以及内部管理信息、过程性信息、咨询性信息和投诉举报信息，乃至国家已经公开的法律法规及规范性文件，都提起政府信息公开申请。六是申请目的不当。张亮及其妻子曹胡萍在申请政府信息和诉讼过程中的真实目的就是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决。这种申请政府信息公开的目的明显不符合《条例》规定的要求。
上述特征表明，张亮不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向行政机关和司法机关施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但张亮这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案张亮所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。
首先，张亮的起诉明显缺乏诉的利益。诉的利益是张亮存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的不应受到保护。本案张亮的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，张亮在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。
其次，张亮的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，张亮不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。
再次，张亮起诉违背诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。骚扰、泄愤、××目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求。张亮本已滥用了政府信息公开申请权，所提起的多起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。
行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。张亮的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种“申请－答复－复议－诉讼”的程序中被异化。张亮所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人合法权益的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是张亮所提出的政府信息公开申请还是向原审法院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。
在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，根据审判权的应有之义，结合立法精神，决定对张亮的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告张亮依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于张亮今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，张亮须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。
综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定驳回张亮的起诉。
张亮不服，提起上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律不当。1.原审认定上诉人申请政府信息过多，提起行政诉讼过多系权利滥用无法律依据。2.原审调查其申请信息公开的次数、调查行政复议的次数等是变相浪费司法资源、滥用司法权力，认定的事实与本案无关。原审裁定驳回其起诉错误，请求二审法院撤销原裁定，发回重审。
被上诉人南通市公安局未提交书面答辩意见。
本院经审查，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作裁定及当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.原审法院认定张亮滥用获取政府信息权、滥用诉权，裁定驳回其起诉是否正确；2.原审法院对张亮今后的信息公开申请及行政诉讼进行适当限制是否适当。
一、原审法院认定张亮滥用获取政府信息权、滥用诉权，裁定驳回其起诉正确。《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内，按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。公民在行使权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利。作为权利之一的获取政府信息公开权和诉权当然也不能滥用。
本案中，张亮所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数多、频率高。据不完全统计，自2012年4月开始，张亮及其妻子曹胡萍向南通市人民政府及其相关部门提出至少224次政府信息公开申请，曹胡萍曾基于同一事由在同一天针对同一机关申请11次，同一天曾针对同一机关申请高达62次。二是重复申请。张亮、曹胡萍有时基于同一事由分别提出相同或类似申请，内容多有重复。三是申请公开的内容包罗万象。四是不辨主体随意申请。五是不分性质任意申请。六是申请目的不当。张亮及其妻曹胡萍持续申请公开众多政府信息，借此表达自己不满情绪，通过重复、大量提起信息公开的方式给有关部门施压，从而达到实现拆迁补偿安置利益最大化目的。这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，超过了正当行使知情权的合理限度，悖离了政府信息公开制度的初衷与立法目的，故原审法院认定张亮滥用获取政府信息权适当。张亮反复多次提起相同或类似的诉讼请求，其多次不当的申请和起诉并未获人民法院的支持，但其仍频繁提起行政复议和行政诉讼，其行为使有限的公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间有所失衡，不仅超越了权利行使的界限，亦有违诚实信用原则，已构成诉讼权利的滥用，原审法院驳回其起诉并无不当。
二、原审法院对张亮今后的信息公开申请及行政诉讼进行适当限制适当。《条例》第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《条例》第二十条规定，政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求。《条例》没有规定申请人在提出政府信息公开申请时要说明使用信息的用途、理由等，故政府信息主管部门和工作机构在实务中不得随意增设申请人这方面的义务。但张亮持续、琐碎、轻率甚至带有骚扰性质的滥用获取政府信息权、滥用诉权，超越了权利行使界限，应当对其设定一个限制反复的约束。原审法院从维护法律的严肃性、促进公共资源的有效利用出发，同时也为了保障诉讼权利平衡、保障张亮依法获取政府信息，对其今后再次申请类似信息公开、行政诉讼设定了一定的条件，符合《条例》的立法精神和目的。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。张亮的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 顾春晖
审 判 员 谭松平
代理审判员 鲍 蕊
二〇一五年七月二十日
书 记 员 吴 迪
附相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……