大连经济技术开发区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）辽0291刑初543号
公诉机关大连经济技术开发区人民检察院。
被告人白国华，男，1963年5月5日出生，满族，大专文化，系大连金州新区城市管理与行政执法局湾里街道综合执法队监察员。因涉嫌玩忽职守罪于2015年3月10日被大连市公安局西岗分局刑事拘留，同年3月27日被该局执行逮捕。经本院决定，于2015年12月3日、2016年12月7日、2017年12月7日分别被取保候审。
辩护人孙凡。
大连经济技术开发区人民检察院以大开检诉刑诉[2015]155号起诉书指控被告人白国华犯玩忽职守罪一案，本院于2015年12月1日作出（2015）开刑初字第214号刑事判决，被告人白国华不服该判决，提出上诉。大连市中级人民法院于2016年11月21日作出（2016）辽02刑终25号刑事裁定，撤销原判，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。大连经济技术开发区人民检察院代理检察员张亚亚、李德亮，被告人白国华及辩护人孙凡到庭参加了诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2014年6月27日至30日，大连岳林建设工程有限公司（以下称”岳林公司”）受大连德泰易高环保能源有限公司（以下称”德泰易高公司”）委托，在大连金州新区湾里街道铁山中路、安仁街、松翠路与学府南街合围地块进行临时用电非开挖式顶管施工。岳林公司在未取得建筑企业资质和安全施工许可证以及该施工未办理相关审批手续的情况下，于2014年6月27日上午11时许进入现场开始违法施工，持续至6月30日，并于6月30日18时58分将中国石油管道公司大连输油气分公司（以下称输油气分公司）运营管理的新大一线输油管道钻漏，泄露的原油进入市政雨水管网和污水管网，污水管网的原油流入污水处理厂，雨水管网的原油流入寨子河雨水排水管出口处着火燃烧。经核损，事故造成553.42万元的经济损失。被告人白国华身为大连金州新区城市管理与行政执法局湾里街道综合执法队（以下称新区城管与执法局湾里执法队）负责该事故区域巡查与执法监察工作的执法队员，在2014年6月27日和30日（6月28日和29日为双休日）的巡查过程中，未认真履行执法监察职责，未发现、制止岳林公司的上述违法施工行为，致使事故发生，造成特大经济损失。
公诉机关认为，被告人白国华的行为已构成玩忽职守罪，应予惩处。
被告人白国华辩称，其在履行职务期间认真负责、恪尽职守，但因工作量大、人员少，未及时发现岳林公司违法作业的行为，不构成玩忽职守罪。其在2014年6月30日请假串休，没有上班。
被告人白国华辩护人的主要辩护意见：被告人白国华未发现岳林公司的施工是诸多客观原因导致，使其未能看到施工的车辆，而不是因为白国华有未认真履行执法监察职责的过失行为；被告人白国华在巡查中未发现岳林公司违法施工行为与”6.30”事件的发生及重大经济损失无因果关系；事故责任主体不清，被告人白国华不具有案涉相应的监察职责，公诉机关指控被告人白国华犯玩忽职守罪证据不足，被告人应为无罪。
经审理查明，2014年6月27日至30日，岳林公司受德泰易高公司委托，在大连金州新区湾里街道铁山中路、安仁街、松翠路与学府南街合围地块进行临时用电非开挖式顶管施工。岳林公司在未取得建筑企业资质和安全施工许可证以及该施工未办理相关审批手续的情况下，于2014年6月27日上午11时许，将用于施工的水平定向钻机（长约10米、高约3米）、泥浆搅拌系统等设备进入施工场地，做施工前的准备。6月28日、30日全天施工。被告人白国华身为新区城管与执法局湾里执法队负责该事故区域巡查与执法监察工作的执法队员，在6月27日、30日（28日、29日为双休日）的巡查过程中，没有发现岳林公司的施工行为。6月30日18时58分，岳林公司施工人员将输油气分公司运营管理的新大一线输油管道钻漏，泄漏的原油进入市政雨水管网和污水管网。泄漏至污水管网的原油流入污水处理厂，泄漏至雨水管网的原油流入寨子河雨水排水管出口处着火燃爆。经核损,”6*30”事故中石油管道原油泄漏燃爆造成直接经济损失553.42万元。
另查，新区编委55号文规定，新区城管执法局设置街道综合执法队11个，职责包括行使城市市容、市政设施、园林绿化方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，负责对城市道路设施、城市绿化等方面进行容貌管理和执法监察，对擅自占用、挖掘、破坏城市道路、园林绿化、花草树木等市政设施、园林绿化、风景区管理方面的违法违章行为进行行政处罚，对城市中施工场地等容貌管理和执法监察。新区编委16号文规定，建立以街道办事处为主的城市管理综合执法体制，管理中心下移。街道综合执法队隶属于区城管执法局，在区城管执法局与街道办事处双重领导下全面负责辖区建成区内城市市容、市政设施、城市绿化等综合执法工作，负责辖区内规划建筑执法监察工作，以城管执法局名义行使有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。街道办事处负责街道执法队伍和人员管理。街道综合执法队代表区城管执法局承担职责，并行使相应行政处罚权，其中包括负责对城乡规划区域内建设项目的建设情况进行执法监察，负责对城市中施工场地的容貌管理和执法监察，负责对城市道路设施城市绿地等方面进行容貌管理和执法监察，依法对擅自占用、挖掘、破坏道路、园林绿化、花草树木等市政设施、风景区管理方面的违法违章行为进行行政处罚，发现辖区内规划建设、土地使用、公用事业等方面违法行为，并及时上报区有关部门处理。
新区编委于2014年6月25日、2014年7月10日分别下发19号文和25号文，内容为：组建成立大连金州新区城市建设管理局、大连金州新区城市管理行政执法局，同时撤销大连金州新区城市管理与行政执法局，新区城市建设管理局与新区城市管理行政执法局的主要职责、内设机构和人员编制方案另行印发；明确新区城市管理行政执法局职责，新区城市管理行政执法局设置7个内设机构，街道综合执法队的主要职责。新区编委于2015年9月25日向本院出具情况说明，内容为新区城市管理行政执法部门自成立之日起，无论其名称如何调整，其承担的职责始终连续不变，各街道综合执法队的职责始终没有任何调整和变化。
再查，被告人白国华系于2015年3月9日，被大连市西岗区人民检察院办案人员到湾里执法队将其带至大连市人民检察院接受询问，次日被以涉嫌玩忽职守罪立案侦查，并采取刑事拘留的强制措施。
还查明，涉”6*30”事故的两起重大责任事故犯罪案件亦由本院另案审理，该两案的被告人李某、谢某、刘汉东针对事故经济损失共计缴纳赔偿款46万元。
认定上述事实的证据如下：
（一）书证
1、检察机关反渎职侵权局提供的案件来源、抓捕经过、立案决定书，证实案件立案侦查和被告人到案情况。
2、人口基本信息查询单、干部履历表等人事档案材料，证实被告人身份情况及单位任职。
3、新区编委55号文和16号文以及从湾里街道办事处调取该两份文件复印件，证实湾里执法队的工作职责，其中包括对城市中施工场地、道路设施、城市绿地进行容貌管理和执法监察，对擅自占用、挖掘、破坏道路、园林绿化、花草树木等市政设施、风景区管理方面的违法违章行为进行行政处罚；该文件已下发湾里街道。
4、新区城管与执法局《金州新区街道城管执法工作考核办法（修订版）》，证实各街道综合执法队巡查中要做到”三个一”。
5、中共大连金州新区行政执法局委员会《关于行政执法局党委委员党内、机关工作分工的通知》，证实孙某分管市政市容行政执法工作。
6、湾里街道考勤登记簿、湾里街道外出办事登记本，证实2014年6月27日、30日被告人白国华均为出勤，且于6月30日进行了市容巡查。
7、大连市城乡建设委员会《证明》，证实从事非开挖工程应当首先取得建筑业企业资质证书，并办理建筑施工安全生产许可证后方可施工，而岳林公司施工未取得该资质证书、未办理该许可证。
8、新区发改局《关于德泰易高加气站项目立项情况的说明》、《关于〈大安监危化[2014]41号〉文件收悉情况说明》，证实临时用电顶管工程是该项目主体工程以外的独立临时工程，不包含在立项范围内；2014年6月30日前该局未收到任何部门穿越管道施工工程审批事项的申请。
9、新区规划建设局《关于德泰易高加气站临时电工程有关情况的说明》及金州新区”6*30”事件位置示意图，证实临时用电工程（含顶管部分）与加气站是两个独立工程，前者未到该局进行施工图备案、未办理任何审批手续。
10、新区城建局《关于对”德泰易高公司8号路天然气汽车加气站项目的前期工作意见”的情况说明》、《部门行政审批事项清单》及《说明》，证实临时用电顶管工程是与加气站项目完全不同的工程，属市政设施的非开挖穿越工程；该局负责城市市政道路挖掘、占用（绿地）的审批，德泰易高公司和岳林公司未到该局办理审批申请。
11、德泰易高公司和岳林公司企业法人营业执照副本、电力套管穿越工程协议书及施工说明、施工草图，证实德泰易高公司委托岳林公司进行穿越施工，此工程需穿越停车场、市政道路、绿化带和燃气、石油、自来水、污水、电力管线，穿越总长度约60米。
12、大连电力勘察设计院有限公司（以下称电力勘察设计院公司）技术服务合同及设计图纸，证实德泰易高公司委托电力设计公司为临时用电工程提供技术服务，该工程需要沿用地红线穿越市政道路、破坏绿化带敷设电缆。
13、大连市人民政府关于大连市金州新区”6*30”中石油管道原油泄漏燃烧事故结案的批复（2015年8月25日）（以下称市政府”6*30”事故结案批复），证实”6*30”事故基本情况、发生经过及应急处置、原因及性质、责任处理和防范措施的建议，造成直接经济损失553.42万元。
14、事故区域绘制示意图（办案人员绘制）及相关照片，证实从学府南街和城富街可以观察到事故施工现场。
15、新区编委19号文、25号文以及情况说明证实：组建成立大连金州新区城市建设管理局、大连金州新区城市管理行政执法局，同时撤销大连金州新区城市管理与行政执法局，新区城建局与新区城管执法局的主要职责、内设机构和人员编制方案另行印发；明确新区城管执法局职责，新区城管执法局设置7个内设机构，街道综合执法队的主要职责。新区城市管理行政执法部门自成立之日起，无论其名称如何调整，其承担的职责始终连续不变，各街道综合执法队的职责始终没有任何调整和变化。
16、侦查机关情况说明，证实被告人白国华关于其2014年6月30日因串休而未出勤的辩解缺乏依据。
17、缴款收据，证实涉”6*30”事故的重大责任事故犯罪案件被告人李某、谢某、刘汉东分别缴纳赔偿款41万元、2万元、3万元，共计46万元。
（二）证人证言
1、尚某证实，湾里执法队的工作职责由新区编委55号文和16号文规定，工作要求是”三个一”，顶管施工属于湾里执法队巡查监察范围，专项整治活动在保证日常工作下进行。
2、尤某证实，湾里执法队的工作职责由新区编委55号文和16号文规定，工作要求是”两次全面巡查”（每天上、下午各1次，上午8:30至11:00，下午13:30至16:00）和”三个一”，顶管施工属于湾里执法队巡查监察范围，专项整治活动必须在保证日常巡查基础上进行。
3、刘某证实，湾里执法队的工作职责由新区编委55号文和16号文规定，顶管施工属于徐士和与白国华（另案处理）巡查发现和执法监察范围，工作要求是”两次全面巡查”和”三个一”。
4、孙某证实，湾里执法队的工作职责由新区编委55号文和16号文规定，街道综合执法队由街道办事处管理，顶管施工属于徐士和与白国华巡查发现和执法监察范围。
5、刘丽荣证实，湾里街道有签到簿，综合执法队的刘某、徐士和、白国华、王宇明、孙成海和刘丽荣每天早晨上班签到晚上签退。
6、孙成海证实，街道领导要求”两次全面巡查”和”三个一”，考勤登记簿由每人每天上班签到、下班签退。
7、王明宇证实，街道综合执法队职责由新区编委制定，湾里街道要求”两次全面巡查”，顶管施工属于徐士和与白国华巡查发现和执法监察范围。对施工场地要求必须设置围挡，有防尘措施，我们发现有施工场地、施工行为的，要进场了解施工内容、施工性质，明确以后进行监察监管，如果涉及市政设施的，要查看手续是否完善。
8、刘汉东、李某、王涛、谢某、付猛、贺中泽证实，施工时间及现场情况，岳林公司未取得建筑企业资质和安全施工许可证，岳林公司和德泰易高公司未办理施工相关手续，施工现场没有围挡，从路边可以看见，且施工噪声较大，但没有相关部门对此次施工进行调查询问。2014年6月30日晚上大约7点左右，岳林公司在钻头顶进约30米处时将中国石油管道公司大连输油气分公司运营管理的输油管道钻漏，导致原油泄漏，发生事故。
9、徐士和证实，岳林公司在金州新区湾里街道铁山中路、学府南街、松翠路和安仁街合围地块进行非开挖工程顶管施工，属于湾里街道综合执法队日常巡查和执法监察的范围，其与同事白国华对岳林公司的施工行为负有巡查发现和执法检查职责，按照湾里街道的要求，执法队员每日应当对责任区进行两次全面巡查，上午和下午各一次。其与白国华在2014年6月27日和6月30日的巡查中主要侧重于市政红线内的巡查，忽视了对其他地方的巡查，未发现岳林公司的施工，致使岳林公司违规施工顶漏石油管道，造成特大经济损失。
（三）被告人供述和辩解
被告人白国华在侦查阶段供述，证实岳林公司在金州新区湾里街道铁山中路、学府南街、松翠路和安仁街合围地块进行非开挖工程顶管施工，属于湾里街道综合执法队日常巡查和执法监察的范围，湾里街道综合执法队徐士和与白国华对岳林公司的施工行为负有巡查发现和执法监察职责，按照湾里街道的要求，执法队员每日应当对责任区进行两次全面的巡查，上午和下午各一次。其在本次重审过程中辩称，其于2014年6月30日请假串休、并未出勤。
上述证据，经当庭出示、宣读、质证等法庭调查程序查证属实，且能够相互印证，证据确实充分，本院予以确认。
本院认为，本案控辩双方争论的焦点问题，一是被告人白国华的工作职责，二是其于2014年6月30日是否出勤，三是其在履职过程中是否存在主观过失，四是其履职行为与损害后果之间有无因果关系。根据本案的证据，本院综合分析评判如下：
一、关于被告人白国华的工作职责问题
根据新区编委55号文和16号文，街道综合执法队的职责包括，负责对城乡规划区域内建设项目的建设情况进行执法监察，对城市中施工场地、道路设施、城市绿地等方面的容貌管理和执法监察。经查，案涉临时用电非开挖式顶管工程需穿越燃气管道、石油管道、自来水管网、污水管网、电力管网、市政道路和绿化带，穿越总长度约为60米。证人尚某、尤某、孙某、刘某的证言均证实案涉非开挖式顶管施工工程穿越城市道路属于市政工程，案涉工程作业区域属于湾里街道综合执法队的巡查和执法监察区域，由被告人白国华和其同事徐士和负责巡查。国法函97号文和省政府268号令关于集中行使行政处罚权行政机关的职责规定，是针对行政处罚权本身而言，并不排斥除行政处罚权之外仍可依法授权该行政机关履行相关工作职责。实际上，新区行政执法综合部门一直承担着城市管理和行政执法的双重职责，管理巡查与执法巡查相互结合。对案涉顶管施工，湾里执法队的监察职责与其他相关责任主体的监管职责并不矛盾，而是各司其职。据此，被告人白国华对”6.30”事故区域的临时用电非开挖式顶管工程具有执法监察的职责。故对被告人白国华及其辩护人关于责任主体不清，新区编委55号文和16号文不应作为街道综合执法队职责依据、巡查工作非湾里街道综合执法队的工作职责的辩护意见，不予支持。
二、关于被告人白国华于2014年6月30日是否出勤问题
在重审过程中，被告人白国华辩称其于2014年6月30日请假串休、没有出勤，并提交其与刘丽荣等6名同事的电话录音意欲证明其辩解内容的真实性。经查，被告人白国华不能提供电话录音资料的原始载体，无法确定证据合法来源及其内容的真实性，故本院不予采信；依据考勤登记簿、外出办事登记本及徐士和证言等证据，能够证实其于2014年6月27日、30日均为出勤且参与了执法巡查的事实。故对被告人白国华的该点辩解意见，本院不予采纳。
三、关于被告人白国华是否存在主观过失问题
证人谢某、李某的证言证实，用于施工作业的水平定向钻机高约3米、长约10米，泥浆搅拌系统在水平定向机旁，周围摆放钻头、钻管等工具，从施工场地东、西、北面马路都可以看到施工机器设备；施工时水平定向机噪音很大，在马路边能够听到施工产生的噪音。结合”6*30”事故区域绘制示意图及相关照片，足以证实被告人白国华在巡查过程中，只要认真履职，是能够发现岳林公司的违法施工行为。案涉的违法施工是从2014年6月27日中午持续至2014年6月30日，被告人白国华在参与27日、30日执法监察过程中，未尽必要注意义务，未发现岳林公司的违法施工行为，主观上存在过失。因此，对被告人及其辩护人关于白国华对事故发生不存在主观过失的辩解及辩护意见，本院不予采纳。
四、关于被告人白国华的渎职行为与危害结果之间有无因果关系问题
根据市政府”6*30”事故结案批复证据，”6*30”事故及损失后果系多方面原因造成。其直接原因是，岳林公司违法施工将原油管道钻破造成原油泄漏，部分溢出地面原油经市政雨水管网、污水管网分别流入排水管网出口处及下游河面、污水处理厂后，蒸发气体浓度达到燃爆极限，在电气线路打火引燃因素存在下，引起油气混合物燃烧。其间接原因除岳林公司无资质施工、未提出施工申请并经批准施工等之外，包括新区城管执法局湾里执法队未认真履行巡查职责，未及时发现岳林公司违法施工行为。因此，被告人白国华的执法监察过失行为对危害结果的发生具有一定原因力，二者具有刑法意义上的因果关系（多因一果）。故对被告人白国华的辩护人关于被告人不构成玩忽职守犯罪的辩护意见，本院不予支持。
综上，被告人白国华身为国家机关工作人员，身为新区城管执法局湾里执法队案涉事故区域执法监察工作人员，在岳林公司进行非开挖式顶管施工期间，没有审慎、认真地履行工作职责所赋予的巡查义务，没能及时发现岳林公司的违法施工行为，与其他原因共同导致输油管道被钻漏，最终发生”6*30”重大原油泄漏燃烧事故，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人及其辩护人关于被告人白国华不构成玩忽职守罪的辩护意见，不予采纳。虽然案涉事故直接经济损失553.42万元，但鉴于造成事故发生同时存在岳林公司违法施工的直接原因和其他多个主体行为的间接原因，被告人白国华的渎职行为系多个间接原因之一，该原因力相对较小，其主观过失程度相对较轻，且案涉事故损失在另案中得到部分赔偿，根据本案的具体情况，应为犯罪情节轻微。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人白国华犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省大连市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 孟祥志
审判员 姚洪东
审判员 王 前
二〇一八年四月二十七日
书记员 沈 忱
附相关法律规定：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。