辽阳市白塔区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽1002行初16号
原告马业东，男，1973年10月18日出生。
委托代理人汪占涛，辽宁国印律师事务所律师。
被告辽阳市弓长岭区水务局，地址：辽阳市弓长岭区雷峰街1号。
法定代表人赵洪凯，职务：局长。
委托代理人许兆刚，辽阳市弓长岭区水务局工作人员。
委托代理人王传勇，辽宁王传勇律师事务所律师。
原告马业东诉被告辽阳市弓长岭区水务局水利行政处罚一案，本院受理后依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。原告马业东的委托代理人汪占涛，被告辽阳市弓长岭区水务局的委托代理人许兆刚、王传勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马业东诉称，被告作出的行政处罚决定，无事实和法律依据，应予撤销。理由是：（一）原告是在耿家村委会对外发包的荒滩上扩建鱼塘，虽与汤河耿家村段毗邻，但不是河道管理范围，无需被告批准，被告超越职权作出行政处罚决定。本案中的汤河耿家村河段，系无堤防河道。国务院《河道管理条例》第二十条规定，“无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”。2013年2月1日修正的《辽宁省河道管理条例》第十条规定，“无堤防的河道管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县以上人民政府划定，并设立标志，向社会公告”。被告根据辽阳市水务局辽市水函（2016）9号关于查处汤河左岸耿家村段河道管理范围内违法采砂的函，根据历史最高洪水位确定该段为河道管理范围，违法且无效。其一，被告和市水务局的函均未明确所谓的历史最高洪水位在哪里，从而认定原告承包地块在历史最高洪水位下的河道管理范围事实不清、证据不足；其二，耿家村的上级原辽阳县政府和现弓长岭区政府，均未根据历史最高洪水位或设计洪水位对汤河耿家村河道划定管理范围下，被告无权确定原告承包地块在河道管理范围，被告超越法定职权；其三，如按历史最高水位确定而非县级以上政府划定河道管理范围的话，则在汤河耿家村河段两岸存在的大量建筑、耕地、工厂均可能在历史最高水位下的河道范围内，而被告对此不立案调查进行查处，是不是涉嫌严重的渎职。原告经营的地块是耿家村委会根据辽阳县1996年“四荒”拍卖实施方案在2003年4月发包给个人经营30年，承包项目为造林。原告从前手取得承包经营权后，对四至范围内原有鱼塘进行扩建，2017年3月被告才介入调查。二十多年来，原告经营汤河耿家村左岸地块，早已成为林地，并由林业部门管理，且同时被被告处罚的马业东、单继刚、马业东扩建鱼塘行为被辽阳市森林公安局以涉嫌非法占有农用地罪立案侦查；根据国务院《河道管理条例》第四十四条（一）项规定，种植阻碍行洪的林木或者高杆植物的是违法行为，被告此前从未对原有挖建鱼塘、种植树木等行为进行处理，也印证了非河道管理范围。总之，在一块地上扩建鱼塘是一种违法行为，或者违反河道管理法规，或者违反林业管理法规，不能由两个部门同时处理。（二）原告在承包地四至内扩建鱼塘，虽有砂石产生，但未实施冲洗采砂和出售，没有非法所得，不属盗采砂石，被告认定事实错误。综上，被告认定原告盗采砂石无事实依据，其超越法定职权作出的处罚决定，应予撤销。原告诉讼请求：1、撤销被告作出的辽弓水罚决字（2017）第03号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提供以下证据：1、行政处罚决定书；2、行政处罚决定送达回证；3、原告身份证复印件；4、协议书。
被告辽阳市弓长岭区水务局辩称，一、我局依法具有作出水行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政罚法》第十五条规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国河道管理条例》第五条规定：其他河道由省、自治区、直辖市或市、县的河道主管机关实施管理。《辽宁省河道管理条例》第四条规定：省、市、县水行政主管部门负责本行政区域内的河道管理工作。根据上述法律、行政法规和地方性法规的规定，我局作为本案之违法行为地的县级以上地方人民政府水行政主管部门，依法具有作出水行政处罚决定的法定职权。二、我局作出的水行政处罚决定程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节和第三节和《辽宁省水利厅水行政处罚裁量权实施办法》第十三条至十六条的规定，我局依法按照一般行政处罚程序进行调查并作出行政处罚决定书，且按当事人的申请依法组织了听证程序，说明了行政处罚的理由，预先告知了当事人行政处罚的种类、标准和依据，进行了集体讨论并通过本机关法制机构的审核，行政处罚决定程序合法。三、我局作出的水行政处罚决定案件事实认定清楚，证据确实充分。2016年4月13日，我局接到弓长岭区纪检来件，要求我局依法查处汤河左岸耿家村段河道内违法采砂、挖建鱼塘案件。2016年5月4日，经辽阳市水务局《关于查处汤河左岸耿家村段河道管理范围内违法采砂的函》认定，确认汤河左岸耿家村段采砂行为地在汤河河道管理范围内。经现场调查和询问，确认原告未申请取得采砂许可证，其未经批准在河道管理范围内采砂、挖筑鱼塘行为违法，因此我局依法作出水行政处罚决定。四、我局作出的水行政处罚决定适用法律准确，《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：未经批准在河道管理范围内采砂、挖筑鱼塘的，县级以上人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收违法所得。《辽宁省河道管理条例》第三十二条规定：未办理河道采砂许可证进行采砂的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押采砂作业机具，并处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《辽宁省水利厅水行政处罚裁量权执行标准》第二十六条规定：采砂量在1000立方米以上5000立方米以下的，并处十万元以上二十万元以下罚款。本案中，辽宁省水文局测量，原告采砂量为2482.5立方米，我局依上述行政法规、地方性法规和规范性文件的规定，对原告处以11万元罚款，水行政处罚决定符合法律规定。综上所述，我局具备作出水行政处罚决定的法定职权，水行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确。原告所诉没有事实和法律根据，依法应当予以驳回。
被告辽阳市弓长岭区水务局向法庭提供以下证据：1、行政处罚决定书；2、送达回证；3、辽阳市水务局《函》；4、询问笔录和照片；5、耿家段盗采砂方测量报告；6、价格认定结论书；7、立案审批表和讨论笔录；8、行政处罚先行告知书；9、听证告知书、行政申请书、听证公告、听证通知书、听证笔录、律师函、委托书。
法院依职权调取的证据：《辽宁省林业科学研究院林业司法鉴定中心司法鉴定意见书》。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的1号证据，系本案审查客体，不作证据认定；被告提供的2-9号证据真实性，原告无异议，本院予以认定；原告提供的1号证据，系本案审查客体，不作证据认定；原告提供的2-4号证据真实性，本院认为符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据要求的规定，予以认定；对法院依职权调取的证据，本院予以认定。
经审理查明，2017年5月25日，被告辽阳市弓长岭区水务局对原告马业东作出辽弓水罚先告字[2017]第03号行政处罚先行告知书、辽弓水罚听告字[2017]第03号听证告知书，告知原告马业东于2015年5月，因未经弓长岭区水行政主管部门批准，擅自在耿家村河道管理范围内挖建鱼塘，并利用河道水冲洗采砂……拟对原告作出十一万的行政处罚。2017年8月3日，被告辽阳市弓长岭区水务局对原告马业东作出辽弓水罚决字[2017]第03号行政处罚决定书，该决定书中认定：马业东未经弓长岭区水行政主管部门批准，擅自在汤河耿家村段河道管理范围内挖建鱼塘，盗采砂石。依照《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条之规定，决定对马业东作出如下行政处罚：1、自行恢复河道原貌；2、处以十一万元的行政处罚。原告不服向本院提起行政诉讼。
另查，2018年1月25日，辽宁省林业科学研究院林业司法鉴定中心出具辽林科院鉴字[2018]第6号《关于辽阳市弓长岭区安平乡耿家村大汤河沿岸非法占用农用地案非法占用林地的地类、面积及破坏程度的鉴定意见》，鉴定意见为辽阳市弓长岭区安平乡耿家村大汤河沿岸非法占用农用地案涉案林地面积为75.61亩，地类为乔木林，林地毁坏程度为严重毁坏。2018年6月21日，辽阳市弓长岭区人民法院作出（2018）辽1005刑初42号刑事判决书，判决马业东犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金人民币六万元（已缴纳）。
本院认为，本案的争议焦点在于马业东的采砂位置是否在辽阳市弓长岭区水务局负责的河道管理范围之内。马业东采砂区域位于汤河左岸耿家村无堤段。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”第二十一条第四款规定：“流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定：“无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”可见，无堤坝的河道，具体管理范围需经县级以上地方人民政府依法划定，才能成为河道主管机关实施河道管理的合法范围，县级以上人民政府的河道管理部门未被授权划定河道管理范围。被告在法定期限内未提供原告采砂区域在县级以上人民政府划定的河道管理范围内的证据。因此，被告认定原告擅自在汤河耿家村段河道管理范围内挖建鱼塘，盗采砂石的事实不清、证据不足。被告在行政处罚先行告知书及听证告知书中告知原告的违法事实与行政处罚决定书认定的违法事实不一致，本院予以指正。被告在法律适用上未引用具体处罚数额的法律依据，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告辽阳市弓长岭区水务局作出的辽弓水罚决字[2017]第03号行政处罚决定书。
案件受理费50.00元，由被告辽阳市弓长岭区水务局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。
审 判 长 吕 冰
审 判 员 赵英男
人民陪审员 冯 宇
二〇一八年六月二十八日
书 记 员 高小童
附件：
本判决依据的相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
《中华人民共和国防洪法》
第二十一条河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。
国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。
有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。
流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。
《中华人民共和国河道管理条例》
第二十条有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。
无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。
河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。