江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行终237号
上诉人（原审原告）陈友发，男，1962年3月29日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人周吕兵，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
被上诉人（原审被告）南京市公安局秦淮分局，住所地在南京市秦淮区太平巷18号。
法定代表人稽艳霞，南京市公安局秦淮分局局长。
委托代理人黄勇进，南京市公安局秦淮分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区月牙湖办事处，住所地在南京市秦淮区苜蓿园大街***号。
法定代表人张振丰，南京市秦淮区月牙湖办事处主任。
委托代理人何凯，南京市秦淮区月牙湖办事处工作人员。
上诉人陈友发、南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区执法局）因与被上诉人南京市公安局秦淮分局（以下简称秦淮公安分局）、南京市秦淮区月牙湖办事处（以下简称月牙湖办事处）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初744号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月14日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈友发及其委托代理人张琨，上诉人秦淮区执法局的委托代理人周吕兵，被上诉人秦淮公安分局的委托代理人黄勇进到庭参加诉讼。被上诉人月牙湖办事处经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案因案情重大复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。
原审经审理查明，陈友发系本市秦淮区观门口88号居民，其在观门口88号有一栋三层楼房，其自述该楼房一层是1989年前建成，二、三层为1998年建成。1989年10月10日和1996年7月12日，南京市人民政府分别对观门口88号发放过《南京市私有房屋所有权证》和《国有土地使用权证》，产权人均为陈所喜。2014年7月28日，秦淮区执法局执法人员接案外人反映，发现观门口88号房屋涉嫌违法建设。经核查，该户原有证中房屋为两处平房，面积约为82平方米，现已建成为一栋三层楼房，总面积为226平方米。因当事人无法提供规划审批手续，秦淮区执法局工作人员现场制作了《案件调查及现场勘察记录》，并对建筑物拍照。2014年10月10日，秦淮区执法局认为陈友发建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，并依据《城乡规划法》第六十四条的规定，进行了立案审批。2015年3月8日，秦淮区执法局制作了《违法建设审核认定表》，次日，南京市秦淮区住房和建设局对此出具意见为“经查档，陈友发位于观门口88号面积为226平方米的三层建筑物，我局未核发建设工程规划许可证”，并加盖单位公章。2015年4月23日，秦淮区执法局作出宁城法秦限告字（2015）第G225号《限期拆除告知书》，认定陈友发所建涉案建筑未经规划部门批准，系违法建筑，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，责令陈友发在收到通知之日起三日内自行拆除上述违法建设。2015年4月29日，秦淮区执法局作出宁城法秦限拆字（2015）第G225号《限期拆除决定书》，限陈友发在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。2015年11月9日，秦淮区执法局作出宁城法秦行催字（2015）第G225号《履行行政决定催告书》，催告陈友发自收到催告书之日起三日内自觉履行上述《限期拆除决定书》。2015年11月16日，秦淮区执法局作出宁城法秦强公字（2015）第G225号《强制拆除公告》，再次督促陈友发于公告之日起三日内自行拆除上述违法建筑物。2015年11月20日，秦淮区执法局作出宁城法秦强执字（2015）第G225号《强制执行决定书》，认定陈友发在指定期限内未自行拆除涉案建筑，依据《城乡规划法》第六十八条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，决定自2015年11月26日起组织强制拆除。同时交待了相关复议与诉讼权利，同日该决定书送达陈友发。2016年4月7日，秦淮区执法局组织人员对涉案建筑进行了强制拆除，在强制拆除现场及过程中，秦淮公安分局的相关工作人员现场出警，但未见其实施强制拆除行为。另查明，陈所喜为陈友发父亲，其已于2003年去世，经南京市白下区公证处公证，陈所喜所有位于南京市观门口88号房产所有权由陈友发一个人继承。
原审法院认为，本案的争议焦点主要有：一、涉案建筑是由何单位强制拆除；二、强制拆除涉案建筑的行为是否合法。对于第一个争议焦点，根据查明的案件事实，可以认定涉案建筑系由秦淮区执法局强制拆除，并非秦淮公安分局、月牙湖办事处所为。首先，秦淮区执法局对强制拆除涉案建筑的行为予以认可；其次，从本案证据材料看，在拆除涉案建筑前，一系列的行为均明确显示由秦淮区执法局作出，盖有其单位公章；再次，对涉案的违法建筑，城管部门亦具有查处的法定职责，故可以认定涉案建筑系由秦淮区执法局强制拆除。对秦淮公安分局、月牙湖办事处而言，首先，秦淮公安分局对拆除涉案建筑的行为明确予以否认；其次，两者均无查处涉嫌违法的建筑的法定职责。故可以认定秦淮公安分局、月牙湖办事处未对涉案建筑实施强制拆除的行为。对于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，秦淮区执法局于2015年11月20日向陈友发送达了《强制执行决定书》，并明确告知当事人行政复议及提起行政诉讼的期限，但2016年4月7日，秦淮区执法局在《强制执行决定书》生效之前，便将陈友发所属位于秦淮区观门口88号226平方米建筑拆除，违反了《行政强制法》第四十四条之规定，属程序违法，应确认秦淮区执法局的强制拆除行为违法。对于陈友发主张判令将其房屋恢复原状的诉讼请求，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十八条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、驳回陈友发对秦淮分公安分局、月牙湖办事处的起诉；二、确认秦淮区执法局2016年4月7日对陈友发位于南京市秦淮区观门口88号226平方米的建筑物强制拆除行为违法；三、驳回陈友发其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由秦淮区执法局负担。
上诉人陈友发上诉称，一审判决认定秦淮公安分局和月牙湖办事处没有参与强拆，属于认定事实错误。在案证据足以证明，秦淮区执法局、秦淮公安分局、月牙湖办事处均积极参与实施了对陈友发房屋的强拆，并且分工明确。月牙湖办事处负责对陈友发及家人予以人身控制，限制陈友发的人身自由；秦淮公安分局封锁强拆现场，协助秦淮区执法局实施强拆。一审仅仅从行政职权和自身否认来认定事实，是错误的。请求二审法院撤销一审判决，查清事实后，依法改判。
秦淮区执法局针对陈友发的上诉，答辩称，陈友发的上诉请求和理由并非对秦淮区执法局，对此无其他意见。
秦淮公安分局针对陈友发的上诉，答辩称，陈友发的上诉没有事实依据，一审判决就秦淮公安分局的部分认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决对于秦淮公安分局的处理部分。
上诉人秦淮区执法局上诉称：一、秦淮区执法局实施涉案强制拆除行为依据的事实清楚，证据确实充分。涉案建筑物位于秦淮区观门口88号，即陈友发的户籍所在地。陈友发始终未能提供现有涉案建筑物的房产证明或者建设工程规划许可证，根据法律规定，属于未取得建设工程规划许可进行建设的情形。秦淮区住房和建设局也明确未对涉案建筑物核发过建设工程规划许可证、且属于无法采取改正措施消除影响的情形，因此涉案建筑物系违法建设。二、秦淮区执法局实施涉案强制拆除行为的程序合法。秦淮区执法局对涉案建筑物作出强制执行决定之前，已经向陈友发送达了《限期拆除决定书》，责令其在收到之日起三日内自行拆除涉案建筑物，同时告知申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限。因陈友发在法定期限内既未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未自行拆除，秦淮区执法局启动强制执行程序，经催告和公告后，作出《强制执行决定书》，并据此对涉案建筑物实施了强制拆除行为。秦淮区执法局的执法程序完全符合《行政强制法》第四十四条的规定。三、秦淮区执法局实施涉案强制拆除行为适用法律正确。根据法律和行政法规的规定，秦淮区执法局对于辖区内相关建设是否违反城乡规划具有进行调查并作出处理的法定职权。涉案房屋自建设以来未办理规划手续，其违法状态存续而始终未能得到纠正，且无法采取改正措施消除影响，属于违建。综上，请求二审法院撤销一审判决第二项，本案一、二审的诉讼费用由陈友发承担。
陈友发针对秦淮区执法局的上诉，答辩称，一审判决确认秦淮区执法局强拆陈友发房屋的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。
秦淮公安分局针对秦淮区执法局的上诉，答辩称，秦淮区执法局的上诉意见不涉及秦淮公安分局，无其他意见。
被上诉人月牙湖办事处未向本院陈述意见。
本院认为，本案被诉的行政行为系强制拆除行为，对于强制拆除行为，应当着重从行为的实施依据是否存在、行为的实施程序是否合法、行为是否存在侵害当事人人身权和财产权的情形等方面进行审查。本案中，一审判决对于强制拆除行为实施的具体过程未能完全查明，尤其是就秦淮区执法局有无对陈友发室内财物作妥善处理未作审查，属于认定事实不清。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销南京铁路运输法院（2016）苏8602行初744号行政判决；
二、本案发回南京铁路运输法院重新审理。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年七月十日
书 记 员 曹 洁