浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行终256号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）林象会，男，1948年6月16日出生，汉族，住浙江省三门县健跳镇小蒲村1区133号。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）林小莲，男，1952年8月15日出生，汉族，住浙江省三门县健跳镇小蒲村3区**号。
上诉人（原审原告）林月华，男，1958年10月29日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）林日夫，男，1973年11月26日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）林后助，男，1950年5月18日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）林后水，男，1955年7月21日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）林后臣，男，1954年7月11日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）章红贤，男，1962年9月25日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）吴元撑，男，1937年9月30日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）章桥木，男，1960年10月14日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）赖雪兰，女，1952年8月12日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）林后超，男，1938年1月5日出生，汉族，住浙江省三门县。
上诉人（原审原告）孙成良，男，1949年8月18日出生，汉族，住浙江省三门县。
上述十三位上诉人的共同委托代理人张沙，北京万典律师事务所律师。
上述十三位上诉人的共同委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省林业厅，住所地浙江省杭州市凯旋路226号。
法定代表人林云举，厅长。
委托代理人黄辉，该厅政策法规处副处长。
委托代理人吴天野，浙江金道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）国家林业局，住所地北京市东城区和平里东街18号。
法定代表人张建龙，局长。
委托代理人卢峰，该局政策法规司工作人员。
委托代理人刘金华，北京大嘉律师事务所律师。
上诉人林象会等十三人因诉被上诉人浙江省林业厅、国家林业局林业行政许可及行政复议一案，不服三门县人民法院（2017）浙1022行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月4日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告系三门县健跳镇小蒲村村民。2016年9月，三门县发展和改革局根据三门县环境卫生管理处的申请作出《关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目建议书的批复》，认为三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目建设具有必要性，项目位于健跳镇巡检司村南田湾已建填埋场的南侧山坳内，新征用地红线面积约为15.06公顷。2016年11月25日，三门县农业林业局就该项目工程对三门县健跳镇巡检司村南田湾已建填埋场南侧山坳进行查验，作出如下意见：1、项目符合《三门县林地保护利用规划（2010-2020年）》和使用林地条件；2、建设项目拟使用林地的位置、范围与现地一致；3、未存在先占地后办手续或擅自改变林地用途、采伐林木的行为；4、未涉及国家重点保护的野生植物资源和古树名木。
2016年11月28日，三门县农业林业局向浙江省林业厅作出《关于三门县下湾村生活垃圾填埋场工程项目初步审查意见报告》，拟使用林地面积10.5022公顷，涉及三门县健跳镇的2个行政村，林地权属清楚，均为集体，其中小蒲村集体7.9413公顷。三门县农业林业局在2016年11月25日，组织林政科人员对项目拟使用林地情况进行了现场查验；并于2016年11月17日分别在三门县健跳镇2个行政村（小蒲村、巡检司村）等村公告栏中，将拟使用林地情况予以公示，在公示期间（2016年11月17日至2016年11月23日）无任何异议反映。三门县农业林业局认为项目申报材料齐全，拟使用林地符合《中华人民共和国森林法实施条例》和《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局第35号令）的有关规定，合理可行，同意上报审核。
2016年11月28日，被告浙江省林业厅在系统中接收到三门县环境卫生管理处的申请，作出《浙江省林业厅受理行政许可申请通知书》。经审查，被告浙江省林业厅于2016年11月29日作出浙林地许长[2016]196号《使用林地审核同意书》，同意三门县下湾生活垃圾填埋场工程征占用健跳镇等1个乡（镇、街道）小蒲、巡检司等2个村（社区）集体林地10.5022公顷。
后原告不服该《使用林地审核同意书》，于2017年3月20日向被告国家林业局邮寄《行政复议申请书》。被告国家林业局于2017年3月23日作出《行政复议受理通知书》，并于2017年5月8日作出林复字[2017]32号《行政复议决定书》，维持了浙江省林业厅于2016年11月29日作出浙林地许长[2016]196号《使用林地审核同意书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（二）项之规定，被告浙江省林业厅有权对三门县环境卫生管理处使用林地申请进行审核。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局第35号令）第七条规定：“占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）用地单位的资质证明或者个人的身份证明。（二）建设项目有关批准文件。……（三）拟使用林地的有关材料。……（四）建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。”三门县环境卫生管理处向被告浙江省林业厅提出申请时，已按照上述规定提交了相关材料，且三门县农业林业局进行了现场查验，并在小蒲村进行了使用林地公示，已审核同意。被告浙江省林业厅经审查作出使用林地审核同意决定，符合法律规定，该院予以支持。被告国家林业局对原告的复议申请作出维持被诉行政许可行为的复议决定，程序合法，并无不当。原告要求撤销被告浙江省林业厅作出的浙林地许长[2016]196号《使用林地审核同意书》及被告国家林业局作出的林复字[2017]32号行政复议决定书，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告林象会、林小莲、林月华、林日夫、林后助、林后水、林后臣、章红贤、吴元撑、章桥木、赖雪兰、林后超、孙成良的诉讼请求。
上诉人林象会等13人上诉称：一审判决认定事实错误，证据不足。第一、浙江省林业厅作出的浙林地许长[2016]196号《使用林地审核同意书》所依据的事实错误。1、涉案地块存在非法占地情形。《使用林地审核同意书》规定占用面积10.5022公顷，而三门县人民政府三政发[2017]8号《公告》规定的面积为15.046公顷，在此之前涉及到未批先占的违法事实。2、建设单位在申请林地使用许可过程中缺乏被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议，违反《占用征用林地审核审批管理办法》第四条的规定；缺乏建设项目有关批准文件、林地权属证书，违反《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条第二、三项的规定。本案中，三门县下湾生活垃圾填埋场项目使用的部分林地，其使用权人为上诉人，林木所有权人为上诉人。因此，在建设单位申请报批林业许可的资料中应当依法提交上诉人所持有的《林地权属证书》、《林地权属证书明细表》等。一审法院认为被上诉人提交的三门县人民政府出具的《林地权属证明》能够证明相应待证事实，明显缺乏依据。三门县人民政府出具该份证明不具有合法性，不应当作为被上诉人作出《使用林地审核同意书》的合法依据。3、三门县农业林业局没有依法对用地现场进行查验，没有依法制作《使用林地现场查验表》。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十条规定，县级人民政府林业主管部门对材料齐全、符合条件的使用林地申请，应当在收到申请之日起10个工作日内，指派2名工作人员进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。本案中，一审判决认为该表格为“三门县农业林业局依职权作出，查验人与证据5中的查验人一致”的结论明显不能成立，并没有进行相应的查验，其落款签字人员也不一致。4、三门县农业林业局未将拟使用林地用途、范围、面积等内容依法公示，违反《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十一条规定。“公示”应当是在相关政府部门人员进行用地现场查验后进行的，而不是在此之前。本案中，《使用林地现场查验表》落款时间为2016年11月25日。即使该份证据材料属实，那么在此之后相关部门并没有依法进行相应的公示。第二、被上诉人未告知上诉人陈述、申辩、听证的法定权利，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。本案中，涉案林地包含上诉人林地，上诉人与被上诉人作出的行政许可有重大利益关系，但被上诉人剥夺了上诉人陈述、申辩和申请听证的法定权利。第三、被上诉人国家林业局作出的行政复议决定，所认定的事实错误，证据不足，也应一并予以撤销。综上，请求撤销一审判决，同时撤销被上诉人浙江省林业厅作出的浙林地许长[2016]196号《使用林地审核同意书》以及被上诉人国家林业局作出的林复字[2017]32号行政复议决定。
被上诉人浙江省林业厅未提交书面答辩状，其代理人口头辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第一、上诉状中提到15.046公顷是指整个项目的红线面积，包括林业和非林地，其中涉及的林地是10.5022公顷，不存在所谓的非法占地的情况。第二、根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定，被上诉人对所需要的材料进行了审查，然后才作出使用林地审核同意书，建设单位提供材料符合规定。上诉人引用了《占用征用林地审核审批管理办法》，属于援引法律错误，该规定已在2015年被废止。第三、三门县农业林业局在2016年11月17日分别在用地行政村进行了公示。涉案林地审批仅限于审批该林地能否进行建设项目，不涉及林地征收，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于需要听证的情形。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人国家林业局未提交书面答辩状，其代理人口头辩称：一审判决认定事实、适用法律、办案程序均符合法律规定。被上诉人对上诉人提出的复议申请经过了全面认真的审核、衡量，认为浙江省林业厅作出使用林地审核同意书在其职责范围内，且申报材料齐全完备，被上诉人作出维持的复议决定符合法律规定。请求驳回上诉人的上诉请求。
经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案所涉的三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目需使用的林地类型为用材林、经济林，使用面积为10.5022公顷，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（二）项规定，被上诉人浙江省林业厅有作出被诉《使用林地审核同意书》的法定职权。从在案证据看，有用地单位三门县环境卫生管理处盖章的《使用林地申请表》、森林植被恢复费缴款书、事业单位法人证书以及三门县发展和改革局三发改审〔2016〕296号《关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目建议书的批复》、三门县人民政府办公室出具的林地权属证明、权属证明明细表、使用林地现状调查报告等材料，上述申请材料符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定。同时，三门县农业林业局在受理后进行了现场查验、公示并提交了《关于三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目初步审查意见报告》，亦符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十条、第十一条、第十二条等规定。由于林地许可是建设用地批准文件的一个前置许可，仅限于该林地能否进行建设，不涉及林地征收，不属于行政许可法规定的必须听取意见、听证等情形，被上诉人浙江省林业厅未告知上诉人相关权利并不违法。因此，被上诉人浙江省林业厅作出浙林地许长[2016]196号《使用林地审核同意书》并不违法。被上诉人国家林业局于2017年3月23日受理行政复议，并于2017年5月8日作出林复字[2017]32号行政复议决定，维持前述《使用林地审核同意书》，复议程序合法。涉案三门县下湾生活垃圾填埋场工程项目占地15.046公顷，包括林地和非林地。被诉《使用林地审核同意书》规定使用林地面积10.5022公顷，并不违法。《占用征用林地审核审批管理办法》已于2015年5月1日废止，本案应适用《建设项目使用林地审核审批管理办法》相关规定。上诉人认为本案违反《占用征用林地审核审批管理办法》第四条的规定，其理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人林象会等十三人负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭晓明
审判员 吴鸿滨
审判员 徐后利
二〇一八年二月二十八日
书记员 王丽萍
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