中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申298号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）安徽选祥花炮有限责任公司,住所地安徽省安庆市枞阳县项铺镇。
法定代表人吴选祥，该公司总经理。
委托代理人季立刚，上海四维乐马律师事务所律师。
委托代理人唐宏南，上海四维乐马律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被申请人）安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区振风大道东部新城综合写字楼7楼。
法定代表人魏晓明，该市人民政府市长。
再审被申请人（一审被告、二审被申请人）枞阳县人民政府，住所地安徽省枞阳县城关镇湖滨东路。
法定代表人罗成圣，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被申请人）枞阳县项铺镇人民政府,住所地安徽省枞阳县项铺镇。
法定代表人钱立报，该镇人民政府镇长。
再审申请人安徽选祥花炮有限责任公司（以下简称选祥花炮公司）因诉安庆市人民政府（以下简称安庆市政府）、枞阳县人民政府（以下简称枞阳县政府）、枞阳县项铺镇人民政府（以下简称项铺镇政府）行政决定及补偿一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终311号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
选祥花炮公司向安徽省安庆市中级人民法院起诉称：2013年4月，《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》（宜政办发〔2013〕7号，以下简称7号通知）要求“2013年年底前，全市18家烟花爆竹生产企业和2家烟花爆竹原材料经营企业全部退出”，其在退出名单之内。该实施意见载明制定依据是《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）。通知明确相关县人民政府是烟花爆竹企业退出工作的责任主体，具体负责组织实施烟花爆竹企业的退出工作，并要求烟花爆竹生产企业和烟花爆竹原材料经营企业2013年年底前全部退出，2013年12月20日前拆除主要生产设备、终止生产。2013年6月28日，枞阳县政府作出《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》（枞政秘〔2013〕63号，以下简称63号决定），要求选祥花炮公司2013年底前终止烟花爆竹生产和原材料经营。2013年12月27日，《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》（皖政办〔2013〕45号）所确定的被关闭75家烟花爆竹生产企业中，包含选祥花炮公司，该文件对选祥花炮公司的利益产生实际影响。选祥花炮公司认为，7号通知、63号决定违反听证等法定程序，依法应予撤销、确认无效或判令采取补救措施。《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见》（皖政办〔2013〕45号）已被确认违法，而《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业有序退出意见的通知》（皖政办〔2010〕61号）与之实质内容一致，同样存在违反听证等法定程序的情形。另，选祥花炮公司与项铺镇政府签订的《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》显失公平，省、市、县三级人民政府补偿款仅404.54万元，无法收回起码的投资，尚有856万元未补偿。对此安庆市政府、枞阳县政府、项铺镇政府应当承担连带责任。请求：1.确认7号通知违法并予以撤销，判令安庆市政府采取补救措施，如许可选祥花炮公司转型为烟花爆竹销售公司，支持企业转型；2.确认63号决定无效或予以撤销，判令枞阳县政府采取补救措施；3.判令安庆市政府、枞阳县政府、项铺镇政府另行支付补偿款856万元。
安徽省安庆市中级人民法院一审认为：2013年12月26日选祥花炮公司已就烟花爆竹生产（经营）企业退出市场与项铺镇政府达成协议，并已履行完毕。7号通知、63号决定对选祥花炮公司的合法权益已不产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，作出（2015）宜行初字第00069号行政裁定,驳回选祥花炮公司的起诉。
选祥花炮公司不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审认为：选祥花炮公司与项铺镇政府签订的《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》就选祥花炮公司退出烟花爆竹生产（经营）的补偿等相关事项进行了约定，并已实际履行。现其针对协议签订前的安庆市政府作出的7号通知、枞阳县政府作出的63号决定提起行政诉讼，不具有原告诉讼主体资格。协议中关于“待全市烟花爆竹生产企业退出后，视周边县（市）补偿额情况酌定”的约定，属行政权处理范畴，选祥花炮公司诉请法院直接判令行政机关另行支付其补偿款856万元，不属于人民法院行政审判权限范围。综上，选祥花炮公司的上诉理由不能成立，一审裁定驳回其起诉并无不当。据此作出（2016）皖行终311号行政裁定,驳回上诉，维持原裁定。
选祥花炮公司向本院申请再审称:1.《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》（宜政办发〔2013〕7号）和枞阳县政府《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》（枞政秘〔2013〕63号）均附经营企业退出名单，再审申请人亦在该文件退出名单之内，均对再审申请人的利益产生了实际影响。且该两份文件未送达、告知再审申请人，再审申请人在五年的法定起诉期限内提起诉讼，人民法院应当对其合法性进行审查。一审和二审法院遗漏了诉讼请求。2.在政府强势的客观情况下，再审申请人与项铺镇政府签订《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》本身就是无奈的。姑且不论行政行为是否违法，但不能免除协议书确定的政府责任。协议书第三条中双方约定，“待全市烟花爆竹生产企业退出后，视周边县（市）补偿额情况酌定”，再审申请人在一审和二审中已提供了其他企业高于再审申请人获得相关补偿的证据，再审被申请人增加补偿的条件已经成就。一审和二审法院认为《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》已实际履行或履行完毕是错误的，二审法院认为协议书中的前述约定属行政权处理范畴也是错误的。3.一审和二审法院均未开庭审理，无法保障再审申请人的合法权益。故此请求：撤销一审和二审裁定，指令安庆市中级人民法院审理，或由贵院审理。
本院认为：综合再审申请人的再审理由，本案主要涉及以下两个值得讨论的法律问题：
一、再审申请人针对7号通知和63号决定的起诉是否符合起诉条件
公民、法人或者其他组织提行政诉讼，比较常见的是针对一个侵犯其合法权益的行政行为提起撤销诉讼。所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。就本案而言，被诉的《安庆市人民政府办公室转发市安全监管局关于全市烟花爆竹生产企业退出实施意见的通知》（宜政办发〔2013〕7号），虽然附具了包括再审申请人在内的退出企业名单，但该通知在性质上属于上级行政机关要求“各县（市）、区人民政府，市政府有关部门”等下级行政机关“遵照执行”的内部指令。虽然上级行政机关的指令具有法律和处理行为的属性，但通常认为，其仍然属于内部行政领域，由于并不直接产生外部效果，因而不是可诉的行政行为。另一被诉的枞阳县政府《关于烟花爆竹生产经营企业退出的决定》（枞政秘〔2013〕63号）虽然将退出企业名单进一步限定为包括再审申请人在内的七家，针对具体事件的特征更加明显，但其只是指令“项铺镇、金社乡、老洲镇人民政府，县政府有关部门和直属单位要加强政策引导……切实做好各方面工作”，因此仅是上下级机关之间的内部行文，仍然缺乏外部性，内容上也不直接产生法律效果。对于这种内部行政行为，即使是在法定起诉期限之内起诉，也因不具有可诉性而应当驳回。原审法院裁定驳回其起诉，结果并无不当。再审申请人主张一审和二审法院未对上述两份文件的合法性进行审查，属于遗漏诉讼请求，并以此申请再审，该理由不能成立。
二、关于再审申请人要求判令安庆市政府、枞阳县政府、项铺镇政府另行支付补偿款856万元的问题
本案的实际情况也表明，直接导致再审申请人企业关闭和退出这一法律效果之发生的，并非7号通知和63号决定，而是再审申请人与项铺镇政府签订的《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》。正是基于该协议，再审申请人拆除了主要生产设施设备，并按照协议领取了404.54万元补偿款。再审申请人在起诉中，请求判令安庆市政府、枞阳县政府、项铺镇政府另行支付补偿款856万元。其事实根据是，《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》第三条中双方约定，“待全市烟花爆竹生产企业退出后，视周边县（市）补偿额情况酌定”，再审申请人在一审和二审中已提供了其他企业高于再审申请人获得相关补偿的证据，再审被申请人增加补偿的条件已经成就。对此本院认为，烟花爆竹企业整体退出属于产业政策调整范畴，符合公共利益，但退出企业因此而受到的财产损失依法应当予以补偿。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第五项的规定，当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但是，提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。本案中，姑且不论协议约定的补偿是否已实际履行到位，即使如再审申请人所主张并未获得最终补偿，按照《枞阳县烟花爆竹生产（经营）企业退出工作协议书》第三条的约定，行政机关也还有“酌定”的空间，在这种情况下，再审申请人应与行政机关协商处理后再行寻求司法救济，人民法院不能代替行政机关率先作出决定。因此，二审法院认为协议书中的前述约定属行政权处理范畴，进而维持一审法院驳回起诉裁定，并无不妥。至于再审申请人质疑一审和二审法院均未开庭审理，因本案并未进入实体审理即被驳回起诉，该项再审理由亦不能得到支持。
综上，再审申请人选祥花炮公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人安徽选祥花炮有限责任公司的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 刘京川
二〇一七年八月四日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 张 兰