广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1040号
上诉人（原审原告）：广州新都房地产发展有限公司。住所地：广州市海珠区工业大道***号会所*楼。
法定代表人：刘波，董事长。
委托代理人：周维明，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
委托代理人：肖红宇，广东深天成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
委托代理人：李月华，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：张琦，广州市公职律师事务所律师。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
被上诉人（原审被告）:广东省人民政府。住所地：广州市东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：邓凯，该府工作人员。
委托代理人：黄允鑫，该府工作人员。
上诉人广州新都房地产发展有限公司因诉广州市国土资源和规划委员会、广州市人民政府、广东省人民政府收回闲置土地决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第225号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年8月31日，原告与被告一原广州市国土资源和房屋管理局签订《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(2004)276号)，取得位于海珠区X大桥西面、X东路南侧的7423平方米的国有建设用地的土地使用权，建设商品住宅、幼儿园。该合同第十二条第一款约定“乙方(新都公司)应当在合同签订之日起15个月内对合同项下的土地进行动工开发”。2007年8月10日，被告一广州市国土资源和房屋管理局向原告发出穗国土闲调[2007]33号《闲置土地调查通知书》，告知原告决定对涉案用地的使用情况进行调查，要求原告在15日内提供土地开发利用情况、办理用地手续和相关证据。期限届满后，原告未提供地块动工开发的相关证据。2007年9月18日，因规划原因，上述出让合同项下的项目建筑面积或用途发生调整。被告一原广州市国土资源和房屋管理局（甲方）和广州新都房地产发展有限公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，变更了出让合同项下国有土地使用权出让金总额等内容。2008年1月22日，被告一原广州市国土资源和房屋管理局对原告作出穗国土闲认[2008]8号《闲置土地认定通知书》，认定涉案地块自2005年12月1日起为闲置土地。该《闲置土地认定通知书》送达原告后，原告未提起复议或诉讼，而是与被告一原广州市国土资源和房屋管理局协商达成了延期开发的处置方式。2008年1月31日，被告一原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国土建用函[2008]20号《关于同意延长动工开发期限的函》，同意原告将动工开发期限延长至2009年1月31日。2008年2月20日，被告一向原告核发穗国土建用字[2008]29号《建设用地批准书》，批准的建设工期为2008年2月至2009年1月。
2008年，原告重新向广州市规划局申请确认建筑设计方案。2009年6月13日，广州市城市规划局对原告作出穗规函(2009)4622号《关于送审建筑设计方案的复函》，该局认为原告送审的设计方案的建筑体量过大，对临江景观以及海印桥均造成景观上的压迫感，对城市景观、城市空间及城市界面均有较大的负面影响，故不同意原告送审的建筑设计方案。同时告知原告该局已建议由市政府收回该用地进行重审规划，由市国土房管局对该项目用地启动收地程序。2009年6月23日，广州市规划局向被告一原广州市国土资源和房屋管理局发出穗规（2009）953号《关于新都公司滨江东地块处理办法的函》，认为项目地块位于城市重要景观节点控制范围，根据市政府的意见，请被告一启动对该项目的收地程序，由政府收回该用地重新进行规划。
2009年9月23日，被告一原广州市国土资源和房屋管理局向原告发出穗国房听字[2009]4号《听证告知书》，告知原告因涉案地块闲置，拟报请广州市人民政府批准收回土地。经原告申请，被告一原广州市国土资源和房屋管理局于2009年11月10日举行了听证会，听取了原告的申辩意见。2014年3月13日，广州市土地管理委员会审议决定收回涉案土地使用权，解除《国有土地使用权出让合同》，注销《建设用地批准书》，按市财政投资评审结果对原告前期投入予以货币补偿，资金在市收地专项资金中列支，因未实施房屋拆迁补偿安置，该地块土地仍由被拆迁人继续使用。
2014年4月1日，被告一以穗国房字[2014]317号《市国土房管局关于广州新都房地产公司滨江东路地块等3宗闲置土地处置方案的请示》，向被告二广州市人民政府进行请示。2014年4月23日，被告二广州市人民政府批准了收回涉案地块的处置方案。2014年5月14日，被告一原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国土收闲处[2014]第2号《收回闲置土地决定书》，主要内容为：“原告与本局签订《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(2004)276号)及其变更协议之一号，并申领了《建设用地批准书》(穗国土建用字[2008]29号),使用位于海珠区X大桥西面、X东路南侧地段、面积为7423平方米的土地建设商品住宅、幼儿园。2008年1月22日，本局以穗国土闲认[2008]8号《闲置土地认定通知书》，认定该地块自2005年12月1日起为闲置土地。2008年1月31日，本局在原告按规定缴纳土地闲置费492.9487万元后，以穗国土建用函[2008]20号《关于同意延长动工开发期限的函》同意延长该地块动工开发期限至2009年1月31日。此后，市规划部门提出因该地块位于沿江一线，属于城市重要景观节点的控制范围，原批复的建筑量过大，对城市景观、城市空间及城市界面均有较大的负面影响，需收回作重新规划，原告因此至今未能按延长动工开发期限要求对地块进行动工开发。该地块闲置已满2年，符合闲置土地收回的法定条件。考虑到该地块闲置存在规划调整等非企业因素影响，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）和《广州市闲置土地处理办法》（市政府23号令）第十五条、第二十五条、第二十七条的规定，经报市政府批准，决定：一、收回《建设用地批准书》(穗国土建用字(2008)29号)项下7423平方米土地，解除《国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(2004)276号)及其变更协议，注销《建设用地批准书》(穗国土建用字(2008)29号)；二、因地上房屋未实施拆迁补偿安置，地块收回后仍由原业权人使用；三、关于该地块的前期投入，相对人可另行提出补偿申请，经财政评审审定后给予货币补偿。”被告一于2014年12月24日将上述决定书送达给原告。
原告不服该《收回闲置土地决定书》，向被告三广东省人民政府申请行政复议，被告三广东省人民政府于2015年4月14日以被告二广州市人民政府为被申请人作出粤府行复(2015)67号《行政复议决定书》，决定维持经被告二广州市人民政府批准，由被告一原广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国土收闲处[2014]第2号《收回闲置土地决定书》，原告仍不服，诉至原审法院，请求：1、撤销经被告广州市人民政府批准、由被告广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土闲收处(2014)2号《收回闲置土地决定书》；2、撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复(2015)67号《行政复议决定书》；3、判决被告承担本案诉讼费用。原审法院于2015年5月5日立案。
原审法院认为，关于本案被告的确定问题。被告一认为广东省人民政府、广州市人民政府不应列为本案被告，被告二认为其不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日修改后施行）第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”原告起诉的收回闲置土地决定是经被告二批准后由被告一作出，并经被告三复议维持，本院受理原告的起诉后于2015年5月5日立案，此时修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》已经施行，故确定三被告为本案被告。
关于被告作出被诉收回闲置土地决定的职权问题。《广州市闲置土地处理办法》第三条规定：“市土地行政主管部门负责本市闲置土地的处理工作，组织实施本办法。县级市土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理工作。”第十三条规定：“闲置土地处置方案应当经原批准用地的人民政府批准。闲置土地处置方案经批准后，由市、县级市土地行政主管部门组织实施并向用地单位送达闲置土地处置决定书。”根据上述规定，被告一具有作出被诉收回闲置土地决定的职权。
关于被诉收回闲置土地决定的合法性问题。《广州市闲置土地处理办法》第十五条第一款规定：“处置已完善建设用地手续的闲置土地包括下列方式：……(四)收回闲置土地。”第二十五条规定：“闲置土地因属于下列情形而被注销建设用地批准文件或者收回的，应当给予原用地单位补偿：(一)因政府及其有关部门行为造成闲置土地的原用地单位无法按照闲置土地处置决定书要求限期完善建设用地手续或者开发建设的；(二)土地闲置未满2年，但因政府及其有关部门行为导致土地不再具备动工开发建设条件的。按照前款规定应当给予原用地单位补偿的，按财政评审确认的前期投入计算货币补偿额，实施补偿所需费用列入财政预算，安排专项资金开支。……”第二十七条规定：“收回闲置土地或者注销建设用地批准文件，涉及城市国有土地上的房屋拆迁补偿安置的，按下列方式处置：(一)未实施房屋拆迁补偿安置的，土地由被拆迁人使用；……”本案中，鉴于规划原因，原告在延期动工开发的期限届满之后，仍未完成项目的拆迁，更未进行动工。按照规划部门的意见，案涉地块位于城市重要景观节点控制范围，不再具备动工开发建设的条件。因此，被告一经被告二批准，作出被诉收回闲置土地决定，将涉案地块交还原业权人使用，对原告在涉案地块上的前期投入，按照财政评审进行补偿的决定，符合上述地方政府规章的规定，予以支持。
关于原告认为被告一作出被诉收回闲置土地决定前未进行调查认定的意见。《广州市闲置土地处理办法》第二十二条规定：“市、县级市土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地或者注销建设用地批准文件：(一)调查取证，认定事实；(二)告知当事人拟作出收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定的事实、理由和依据；(三)听取当事人的陈述和申辩，当事人要求听证的，应当举行听证；(四)拟订闲置土地处置方案，报原批准用地的人民政府批准后作出收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定；(五)将收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定书送达当事人，同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；(六)注销建设用地批准文件、土地登记和土地证书，终止国有土地有偿使用合同，同时告知发展改革、规划、建设等行政管理部门；(七)向社会公告。”本案中，被告一在作出穗国土闲认[2008]8号《闲置土地认定通知书》前，向原告发出了《闲置土地调查通知书》，由于原告在《关于同意延长动工开发期限的函》规定的期限届满后仍未对涉案地块动工开发，被告一向原告发出《听证告知书》并应原告的申请举行了听证会，听取原告的申辩意见。2014年3月，广州市土地管理委员会审议通过收回涉案地块的处置方案，并于2014年4月经被告二批准收回涉案地块的处置方案后，被告一作出被诉收回闲置土地决定，已履行了上述程序，程序合法。上诉人的该项上诉意见不成立，不予采纳。
关于原告认为本案应适用《闲置土地处置办法》相关规定的问题。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第十七条规定：“国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之曰起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。”根据上述规定，《闲置土地处置办法》的适用情形是相对人已经领取《国有土地使用权证》。本案原告未对地块进行拆迁补偿，地块原房屋产权人未注销产权证，原告未取得涉案地块的国有土地使用权，故被告一适用《广州市闲置土地处理办法》的规定，适用法律并无不妥。上诉人的该项上诉意见不成立，亦不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”经审查，被告三广东省人民政府作出行政复议决定的程序合法，原告请求撤销被诉行政复议决定的理由不成立，不予支持。
综上所述，被告一作出收回闲置土地决定认定事实清楚，适用法律法规正确，原告要求撤销上述决定理据不足，对其请求，依法予以驳回。被告三广东省人民政府作出行政复议决定的程序合法，对于原告请求撤销复议决定的请求，亦予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州新都房地产发展有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告广州新都房地产发展有限公司负担。
广州新都房地产发展有限公司不服上诉，请求撤销原审判决、穗国土闲收处[2014]2号《收回闲置土地决定书》及粤府行复（2015）67号《行政复议决定》。主要理由：1、涉案土地未能在延长的动工开发期限内开发导致再次闲置的原因，属于《闲置土地处置办法》第八条第一款列举情形之第(二)项，因此涉案土地的闲置问题应依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置。被上诉人广州市国土资源和规划委员会、广州市人民政府适用《广州市闲置土地处理办法》的有关规定作出被诉行政行为，违反了最小侵害原则。对于因政府、政府有关部门的行政行为造成土地闲置的处置方式问题，《闲置土地处置办法》规定了包括置换土地在内的多种方式，且赋予国有建设用地使用权人与市、县国土资源主管部门协商选择处置方式的权利，而《广州市闲置土地处理办法》规定的处置方式，对行政相对人合法权益的保护力度小于《闲置土地处置办法》。2、被上诉人广州市国土资源和规划委员、广州市人民政府作出《收回闲置土地决定书》前，未依法履行调查、认定程序。广州市国土资源和规划委员经广州市人民政府批准于2008年1月31日对涉案土地此前的闲置问题采取“延长开发建设时间”的处置方式已经作出过一次处置，广州市国土资源和规划委员向上诉人作出的《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定通知书》，是作出该次闲置土地处置方案之前履行调查、认定程序的体现，不能将涉案土地在延长的动工开发期限届满后再次闲置的处置程序，与已经完成的上一次处置程序混同，省略本次被诉处置方案作出之前应履行的调查与认定程序。广州市国土资源和规划委员会未依法与上诉人协商闲置土地处置方式，剥夺了上诉人通过协商选择处置方式的权利。3、被上诉人广东省人民政府在复议程序中的部分行为违法，复议决定错误。穗国房（2012）848号《广州市国土资源和房屋管理局关于贯彻执行<闲置土地处置办法>的通知》第一条规定，对已签订出让合同的闲置土地处置，应按照《土闲置土地处置办法》的规定执行。《闲置土地处置办法》中的“国有建设用地使用权人”，是指“国有建设用地使用权有偿使用合同”的非行政方当事人，或“国有建设用地使用权划拨决定书”中的行政相对人。上诉人是《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(2004)276号)及其变更协议的非行政方当事人，属于《闲置土地处置办法》中的“国有建设用地使用权人”。广东省人民政府以上诉人未实施拆迁、未取得涉案土地使用权证为由，认定上诉人不属于《闲置土地处置办法》规定的“国有建设用地使用权人”，因此不能主张适用《闲置土地处置办法》，没有事实与法律依据。综上，原审判决认定事实与适用法律均有错误，依法应予撤销并改判支持上诉人的全部上诉请求。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会未提交书面答辩意见。
被上诉人广州市人民政府答辩称：涉案地块闲置期超过2年，广州市国土资源和房屋管理局作出《闲置土地认定通知书》并达达上诉人，该通知书已发生法律效力。上诉人在延长动工开发期满后仍未完成项目的拆迁，更未进行动工。按照规划部门的意见，涉案地块位于城市重要景观节点控制范围，不再具备动工开发建设的条件，广州市国土资源和房屋管理局经我府批准，作出被诉《收回闲置土地决定书》，决定收回涉案地块交还原业权人使用，对上诉人在涉案地块上的前期投入，按照财政评审进行补偿，符合法律规定，程序合法。涉案地块属于“生地”出让，上诉人未取得该地块的国有土地使用权，我府适用《广州市闲置土地处理办法》并无不妥。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人广东省人民政府答辩称：涉案土地存在闲置情形，且上诉人未对涉案土地实施拆迁，亦未取涉案土地使用权证，不属于《闲置土地处置办法》规定的“国有建设用地使用权人”，广州市人民政府批准作出的《收回闲置土地收地决定》并无不当，我府复议后予以维持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于经广州市人民政府同意由原广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国土闲收处[2014]2号《收回闲置土地决定书》（下称被诉《收回闲置土地决定书》的合法性问题。广州市人民政府令第23号《广州市闲置土地处理办法》（2010年3月实施）第十五条第一款规定：“处置已完善建设用地手续的闲置土地包括下列方式：……(四)收回闲置土地。”第二十五条规定：“闲置土地因属于下列情形而被注销建设用地批准文件或者收回的，应当给予原用地单位补偿：(一)因政府及其有关部门行为造成闲置土地的原用地单位无法按照闲置土地处置决定书要求限期完善建设用地手续或者开发建设的；(二)土地闲置未满2年，但因政府及其有关部门行为导致土地不再具备动工开发建设条件的。按照前款规定应当给予原用地单位补偿的，按财政评审确认的前期投入计算货币补偿额，实施补偿所需费用列入财政预算，安排专项资金开支……”第二十七条规定：“收回闲置土地或者注销建设用地批准文件，涉及城市国有土地上的房屋拆迁补偿安置的，按下列方式处置：(一)未实施房屋拆迁补偿安置的，土地由被拆迁人使用；……”2004年8月31日，上诉人广州新都房地产发展有限公司与原广州市国土资源和房屋管理局签订（现被上诉人广州市国土资源和规划委员会）《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(2004)276号)，该合同第十二条第一款约定“乙方(新都公司)应当在合同签订之日起15个月内对合同项下的土地进行动工开发”。由于上诉人未能在出让合同约定的期限内动工开发涉案土地，涉案土地已于2008年1月22日被原广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国土闲认[2008]8号《闲置土地认定通知书》认定自2005年12月1日起为闲置土地，上诉人未提起复议或诉讼，该行政行为已发生法律效力，各方当事人对此均无异议。2008年1月31日，原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国土建用函[2008]20号《关于同意延长动工开发期限的函》，同意上诉人将动工开发期限延长至2009年1月31日，并于2008年2月20日向上诉人核发了《建设用地批准书》。由于规划原因，上诉人在延期动工开发期满后，仍未完成项目的拆迁及动工开发。按照规划部门的意见，涉案地块位于城市重要景观节点控制范围，不再具备动工开发建设的条件，符合收回闲置用地的条件。因涉案土地已于2008年被确认为闲置土地，经过听证、广州市土地管理委员会审议通过收回涉案地块的处置方案等程序，报经被上诉人广州市人民政府批准后，原广州市国土资源和房屋管理局作出被诉《收回闲置土地决定书》，决定收回《建设用地批准书》，解除出让合同及其变更协议，注销《建设用地批准书》，将涉案地块交还原业权人使用，对上诉人涉案地块上的前期投入，按照财政评审进行补偿，符合上述地方政府规章的规定，被上诉人广东省人民政府复议后维持该决定，并无不当。原审判决驳回上诉人关于撤销被诉《收回闲置土地决定书》和被诉复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审判决认定事实与适用法律错误，被上诉人广州市国土资源和规划委员会、广州市人民政府作出《收回闲置土地决定书》前，未依法履行调查、认定程序，剥夺了上诉人通过协商选择处置方式的权利，适用法律错误、复议程序部分行为违法，复议决定错误等，上诉请求撤销原审判决并改判支持上诉人的全部上诉请求，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州新都房地产发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年十月二十日
书 记 员 刘桂宜