福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0211行初45号
原告厦门永腾新工贸有限公司，住所地厦门市集美区北部工业区，统一社会信用代码91350211612314799G。
法定代表人孙德赞，总经理。
原告厦门吉星达货运代理有限公司，住所地厦门市海沧区东孚镇凤山村二组,统一社会信用代码91350205751645002P。
法定代表人周吉福，总经理。
原告厦门市同安顺发物流有限公司，住所地厦门市同安区西柯镇埭头村，统一社会信用代码91350212155325889L。
法定代表人林生注，总经理。
三原告委托代理人蔡武辉，厦门市禾山法律服务所法律工作者。
被告厦门市国土资源与房产管理局海沧分局，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路19号国土环保大厦,组织机构代码75161349-X。
负责人陈福杨，局长。
出庭应诉负责人李安明，该局副局长。
委托代理人庄英杰，该局工作人员。
委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。
原告厦门永腾新工贸有限公司(以下简称“永腾新公司”)、厦门吉星达货运代理有限公司(以下简称“吉星达公司”)、厦门同安顺发物流有限公司(以下简称“顺发公司”)诉被告厦门市国土资源与房产管理局海沧分局(以下简称“海沧国土分局”)土地管理行政处罚一案，于2016年5月27日向本院提起诉讼，本院于2016年6月2日受理，并于2016年6月17日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭进行了审理。三原告共同委托代理人蔡武辉，被告海沧国土分局行政机关负责人李安明、委托代理人梁洪流到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海沧国土分局于2016年1月20日作出厦国土房海罚决字〔2015〕1号《行政处罚决定书》，该决定书认定三原告于2011年9月开始，擅自占用厦门市海沧区海沧镇马青路北侧（三裕丰燃料公司东侧）的土地建设停车场。2012年4月11日，厦门海沧市政建设管理中心现场实地测量，该地块总占地面积7242.32平方米，总建筑面积1062.02平方米。2013年11月17日，由公安机关组织，海沧国土分局、海沧区行政执法局和海沧国土所协助，在当事人指界下由厦门海沧市政建设管理中心再次现场实地测量，该地块总占地面积6819.68平方米，总建筑面积1062.02平方米。被告认为三原告未经批准非法占用土地建设停车场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定。海沧国土分局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《厦门市土地管理若干规定》第三十三条第一款之规定作出下列处罚作出如下处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、限期拆除子非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、并处非法占用土地每平方米30元罚款，共计人民币204590.4（元）。
原告诉称，一、被告在处罚之前未让原告行使听证的权利。在被告向原告送达处罚告知书后，原告在法定时间内向被告提交听证申请书，要求被告公开举行听证，但被告却未通知原告在何时何地举行听证会，直接就做出行政处罚，却在处罚决定书中称，原告缺席听证会，这完全与事实不相符。二、被告对原告的处罚缺乏事实依据。原告向村民承租土地时，该些土地已被他人破坏，即承租的土地已被他人堆土或废弃建筑材料，完全不能用于农业生产。原告承租后对该土地进行平整，充分予以利用，也就是说，土地早已被破坏，即使原告不承租，该土地也已无法使用于农业生产，对原告处罚缺乏事实依据。三、被告以每平方米30元的标准对原告处罚，缺乏法律依据。综上，三原告认为被告对其处罚缺乏事实和法律依据，诉请依法撤销厦门市国土资源与房产管理局海沧分局作出的厦国土房海罚决字〔2015〕1号《行政处罚决定书》。
原告为支持其主张，提供如下证据材料：证据1、行政处罚决定书，拟证明被告对于原告作出行政处罚，原告依法向法院提出行政诉讼。证据2、土地协议书，拟证明原告方向鳌冠村里面的一个村民小组进行土地租赁的事实，有村民代表签名的事实，且租赁之前该地块已经被破坏。证据3、申请书，拟证明鳌冠村民委员会同意村民小组将该地块租赁给三原告。证据4、海沧区人民检察院不起诉决定书（海检刑不诉[2014]11号），拟证明海沧区人民检察院2014年8月22日已经作出了不起诉决定，不起诉决定书并未建议对三原告进行处罚。证据5、照片，拟证明2014年土地已经被政府征用，行政处罚没有事实依据。证据6、土地租赁协议书（补充证据），拟证明原告的土地租赁时合法有效的是根据农村承包法制定的，并且证明土地是低洼地带不可以作为农业用地。
被告海沧国土分局答辩称，2011年9月开始，三原告擅自占用厦门市海沧区海沧镇马青路北侧（三裕丰燃料有限公司东侧）的土地建设停车场，对地面进行硬化并兴建地上建筑。经厦门市测绘与基础地理信息中心测量认定，前述土地面积为6919.68平方米，用途为耕地和全体农用地，均位于土地利用总体规划区内。由于三原告非法占用农用地面积较大（超过10.22亩）,涉嫌刑事犯罪构成非法占用农用地罪，因此被告于2012年9月10日将案件移送给厦门市公安局海沧分局审查立案。2014年8月22日，海沧区人民检察院在认定原告非法占用农用地违法事实的前提下，以“情节显著轻微、危害不大，不构成犯罪”作出不起诉决定，并于同日向被告出具《检察建议书》，建议被告依法对三原告作出处理。
被告根据三原告的违法事实，经立案调查和集体研究，于2015年3月25日作出《行政处罚告知书》并于2015年5月11日送达三原告，三原告收到《行政处罚告知书》后，于2015年5月14日提出听证申请。被告根据原告的申请，决定于2015年5月28日上午举行听证会，并于2015年5月25日向原告发出听证通知书。但三原告在通知的听证会的举行时间均未到场，也未提交书面陈述、申辩意见。2016年1月20日，被告作出厦国土房海罚决字〔2015〕1号《行政处罚决定书》，对三原告作出处罚。2016年1月21日，前述《行政处罚决定书》送达三原告。
被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《厦门市土地管理若干规定》第三十二条第一款之规定，处非法占用土地每平方米30元的罚款并未超过法定标准。原告占用土地的状态持续到拆迁才消除，不属于主动整改，并且占用土地面积超过10亩，达到了追究刑事责任的标准，依据《厦门市国土资源与房产管理局行政处罚自由裁量权标准》，原告的行为属于从重处罚情形，被告按原告非法占用面积处以每平方米30元的罚款，并无不当，更不违法。
综上所述，被告对原告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其主张，提供如下证据材料：证据1、《违法案件立案呈批表》（编号：2012034），拟证明该案件于2012年立案。证据2、《国土资源与房产违法案件调查报告》（编号：2012034），拟证明2012年被告已经对原告违法事实进行了调查。证据3《涉嫌犯罪案件移送书》（厦国土房海移字[2012]3号），拟证明被告将原告的案件移送厦门市公安局海沧分局立案侦查。证据4、《检察意见书》（厦海检诉意[2014]2号），拟证明海沧区人民检察院在认定原告非法占用农用地违法事实的前提下，作出免予起诉决定。证据5、《案件申请延期审批表》2份。证据6、《国土资源与房产违法案件调查报告》（编号：2015001）拟证明被告作出处罚前，对于原告的违法行为作出了翔实的调查，与检察意见书合并可以明显看出原告的违法事实。证据7、授权委托书2份。证据8《行政处罚告知书》（厦国土房海罚告字[2015]01号）及送达回证。证据9《听证通知书》（厦国土房海罚听字[2015]1号）及送达回证。证据10《行政处罚决定书》（厦国土房海罚决字〔2015〕1号）及送达回证。证据1至证据10拟共同证明被告对原告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。证据11、《地类认定说明》及所附照片，证据12、土地分类面积汇总表、土地利用现状图、土地利用规划图；证据13、《厦门市国土房产局关于厦门吉星达货运代理有限公司等违法占地涉及农用地破坏程度认定的意见》（厦国土房[2013]124号），证据14、《地类认定补充说明》，证据15、土地分类面积汇总表、土地利用现状图，证据11至证据15拟共同证明被告认定原告占用、破坏农用地，并自法定标准内从重处罚，有充分的事实依据。补充证据1、厦门市国土资源与房产管理局的《现场勘验笔录》，补充证据2、现场照片，补充证据3、厦门市国土资源与房产管理局对周吉福的《询问笔录》，补充证据4、海沧区行政执法局制作的《现场勘验笔录》，补充证据1至补充证据4拟共同证明被告对原告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。
被告说明其作出案涉处罚行为的相关法律法规依据为《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《厦门市土地管理若干规定》。
经双方核对证据原件并质证，原被告对对方提交的证据的真实性均无异议。原告方认为被告提交的证据1审批表没有单位盖章，该审批表的作出从受理到处罚已经超过期限；证据2调查报告没有附对被调查人的相关询问笔录；证据3体现案件于2012年9月6号移送，被告调查其涉嫌犯罪欠妥；证据4意见书没有明确说明要对三原告进行处罚，也可以证明该地块是在2014年已经被征用，被告对其进行处罚没有事实依据；证据5延期审批表应当有局务会的相关的讨论决定；证据6没有局务会讨论意见，带有明显的主观倾向；证据7第一份委托人有签字，被委托人没有签字确认，内容都是打印的，盖章不符合规范；证据8其有收到并申请听证，然被告方未通知其参与听证；证据9其未收到，送达回证上面的签字笔迹中周吉福本人的签字没有意见，但其不能代表另外两家签字，应当是送给公司，并由公司盖章确认，该送达证不能够证明被告已经告知了听证权利；证据10其确有收到，但原告在在收到时已经明确表明其没有进行听证程序，其对该决定书不服；证据11不能够证明该土地面积、性质，因为没有相关权威部门的鉴定，其提供的照片没有时间，对其证明对象不认可；证据12土地分类面积汇总表没有时间点和主管单位盖章，规划图不能证明该土地为农用地，该图纸都没有相关土地鉴定部门的鉴定意见；证据13原告认为应当由独立的第三方专业鉴定机构进行鉴定，认定农用地应当由农业主管部门进行；证据14认为应当由独立的第三方专业鉴定机构进行鉴定，被告认定程序不合法；证据15其认为应当由独立的第三方专业鉴定机构进行鉴定，土地利用现状图，没有盖章、时间段，不能够证明案件事实；补充证据1勘测人员没有依法执法，勘测人员在笔录中没有体现出示执法证；补充证据2原告认为该事实不存在，不能证明这个照片上的情况是三个原告导致的；补充证据3被告提供给法院原来证据材料中审批表没有这两个工作人员，而且两个执法人员的身份存疑，被告没有提供这两个人的身份证明，原告认为需要实物作为证据，询问笔录无法进行证明；补充证据4与本案没有关联性，勘验地点表示不清。
被告对原告提交的证据1关联性有异议，认为该处罚决定书是本案审查对象，不能够作为证据；对于证据2合法性、关联性有异议，该证据不能否定原告行为的合法性，从土地的用途上，该地块是农用地，处罚是针对于其对于土地进行硬化并进行建设这一破坏的事实进行处罚；对于证据3其本身同意租令行为违反了土地管理法；对于证据4证明对象有异议，检察意见书系其处罚的一个参考，不起诉决定书在查明部分已经明确了三原告的违法行为；证据5被告认为不能因为违法事实不存在就不进行处罚；对于证据6，被告认为协议甲方是否有权利进行租赁行为无法确认，且与本案无关，本案针对的是原告的违法行为。同时该租赁协议不能改变原告违法占用土地的行为，违法占用土地与规划的规定有关，原告还进行土地硬化，更严重改变土地的用途。
本院对原被告双方提交证据的真实性予以认证。
经审理查明，2012年8月20日，被告海沧国土分局对三原告非法占地一案进行立案处理。2015年3月25日，海沧国土分局作出厦国土房海罚告字〔2015〕01号行政处罚告知书，并于2015年5月11日由吉星达公司法定代表人周吉福签收。2015年5月20日，海沧国土分局作出厦国土房海罚听字〔2015〕1号听证通知书，并于2015年5月25日由周吉福签收。2016年1月20日，海沧国土分局作出厦国土房海罚决字〔2015〕1号《行政处罚决定书》，该决定书认定三原告于2011年9月开始，擅自占用厦门市海沧区海沧镇马青路北侧（三裕丰燃料公司东侧）的土地建设停车场。决定书认定该地块总占地面积6819.68平方米，总建筑面积1062.02平方米。被告认为三原告未经批准非法占用土地建设停车场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定。海沧国土分局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《厦门市土地管理若干规定》第三十三条第一款之规定作出下列处罚作出如下处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、限期拆除子非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、并处非法占用土地每平方米30元罚款，共计人民币204590.4（元）。
以上事实有原被告提交的证据及本院庭审笔录、证据交换笔录等予以佐证。
本案的争议焦点在于，被告作出案涉处罚决定是否有相应的事实和法律依据，程序是否合法。
原告认为，被告的处罚决定缺乏事实和法律依据，本案不应移送公安机关，同时在送达行为、听证程序上均有瑕疵。三原告均有提出陈述、申辩，被告没有进行听证违反了行政处罚法的相关规定，被告作出行政处罚是错误的，请法院撤销该处罚决定。被告作出处罚的无法律依据，听证通知书的送达程序违法，送达公司没有盖章，是由周吉福代签字，但是周吉福本人并没有接受委托。行政处罚告知书也仅有一家公司收到。
被告作出行政处罚决定事实清楚，适用法律依据准确，原告方在庭审过程中已经确认处罚告知书三家公司都有收到，三家公司都提出了听证的申请，没有举行听证是因为原告因非正当原因导致听证取消的。告知书的送达回证在填写方面有一定瑕疵，但在整个送达程序上是合法的。周吉福的代领行为的送达效力应当及于其他两家公司，听证通知也应当视为送达给三个原告，三原告对于听证通知的送达程序没有提出异议。
本院认为，根据在案证据，顺发公司、永腾新公司授权委托周吉福代为处理建设停车场相关事宜，该授权委托书系于2012年8月13日出具，出具的对象为海沧区城市管理行政执法局。本案中，被告于2012年8月20日系于三原告非法占地一案进行立案处理。顺发公司、永腾新公司在被告立案前向其他行政机关出具的授权委托手续，不能当然视为被告处理三原告非法占地一案的合法授权委托手续，即在被告处理三原告非法占地一案中，不代表顺发公司、永腾新公司已依法委托周吉福进行处理。被告主张吉星达公司法定代表人周吉福的代领行为的送达效力应当及于其他两家公司的主张不能成立。因本案中被告出具的《行政处罚告知书》、《听证通知书》均只由周吉福一人签收，应视为被告仅向三原告中的吉星达公司送达，而未向顺发公司、永腾新公司送达前述文书。被告在行政处罚过程中未全面履行罚前告知义务，未充分保障被处罚人的陈述申辩权利，属于程序违法。
综上所述，行政机关在作出处罚决定时，应当查明相关事实的基础上，充分保障被征收人的各项程序权利。本案中，被告海沧国土分局在作出处罚决定的过程中，送达程序违法，未全面履行罚前告知义务，未充分保障被处罚人的陈述申辩权利，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销厦门市国土资源与房产管理局海沧分局于2016年1月20日作出厦国土房海罚决字〔2015〕1号《行政处罚决定书》。
本案案件受理费人民币50元由被告厦门市国土资源与房产管理局海沧分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
审 判 员 蓝水凤
人民陪审员 杨世昇
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 谢正琰
速 录 员 陈荣强
附：本案所适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
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