河北省迁安市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0283行初27号
原告裴润华，男，1970年1月14日生，汉族，农民，住河北省迁安市。
原告杨军，男，1975年3月3日生，汉族，农民，住河北省迁安市。
委托代理人裴富田（系二原告所在社区推荐的人），男，1944年5月4日生，汉族，退休工人，户籍所在地河北省迁安市，现住河北省迁安市，代理权限为一般授权。
被告迁安市国土资源局，所在地迁安市钢城大街866号创客广场五层A-5080号。
法定代表人陈子红，男，任该局局长。
委托代理人李超男，男，迁安市国土资源局执法四队队长，代理权限为特别授权。
委托代理人景宝安，男，河北品思律师事务所律师，执业证号：×××，代理权限为特别授权。
原告裴润华、杨军不服被告迁安市国土资源局2017年8月30日作出的迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书一案，2018年2月12日向本院提起行政诉讼。本院2018年2月23日立案后，于2018年2月27日向被告送达了起诉书副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年7月13日公开开庭审理了本案。原告裴润华、杨军及委托代理人裴富田、被告的委托代理人李超男、景宝安均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告迁安市国土资源局于2017年8月30日作出迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书，其处罚决定书认定，原告裴润华、杨军未经依法批准，擅自于2007年2月份在迁安市马兰庄镇前裴庄村东南挖坑破坏土地22.8975亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十二条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条和《基本农田保护条例》第三十三条以及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第三条第二款第3项和第五条第二款第2项的规定，处罚如下：1、责令对挖损的18.4695亩（基本农田）土地进行治理，恢复原种植条件，并处以罚款36.939万元。2、责令对挖损的4.428亩（坑塘水面）土地缴纳复垦费5.9040万元，并处以罚款8.8560万元，合计14.76万元。
原告裴润华、杨军诉称，二原告通过公开投标，承包了前裴庄村蓄水池工程进行挖蓄水池，后二原告又将该工程转让给范士东和刘俊军，故被告以挖蓄水池对二原告进行行政处罚没有事实依据。另外，被告进行挖蓄水池是经前裴庄村委会同意的，并不违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。现原告认为，被告对二原告进行处罚没有事实和法律依据，故提起行政诉讼，请求撤销被告作出的迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书。
原告裴润华、杨军及委托代理人在起诉及庭审时向本院提交如下证据：
1、2008年1月迁安市国土资源局关于迁安市前裴庄村东蓄水池占地图及相关附图共5页，该证据证实到2008年1月原告挖损的土地为8.3426亩，其中包括坑塘水面4.428亩，因此原告实际挖损面积为3.9146亩。
2、2006年10月17日蓄水池工程承包合同、2008年5月7日转包协议书，该证据证实我们是根据村委会招标投标，经过村两委和村民代表会议讨论通过，征得91%的村民同意后，经过马兰庄镇人民政府同意我们承包的蓄水池工程，不是非法开采破坏土地的，后我们将蓄水池工程转包给范士东及刘俊军二人，因此经营权和维护权也一并转让了，他们有义务维护蓄水池工程。
3、关于前裴庄村蓄水池工程征求以户为代表的意见表，所征求意见结果达到91%，该证据证实该工程的修建履行了民主议定程序，因为履行了民主程序，我们认为就可以开工。
4、2017年9月、2018年1月裴爽和裴玉良的证明，该证据证明转包协议的受让方在履行合同，也能证明在转包协议签订后，是因为刘俊军造成的土地破坏他进行的赔偿。
5、2017年8月10日刘俊军提供的情况说明，该证据证实刘俊军在履行合同，是刘俊军造成的水土流失、土地破坏，并且其进行了赔偿。
6、2016年12月29日前裴庄村委会和马兰庄派出所出具的证明两份，该证据证明刘俊军2012年5月26日组织进行回填蓄水池，刘俊军在履行合同。
7、2015年6月2日迁安市国土资源局下发给迁安市马兰庄镇前裴庄村委会责令改正违法行为通知书、2015年8月6日的迁安市国土资源局对迁安市马兰庄镇前裴庄村委会下达的处罚决定书，该证据证实挖损土地的破坏者为前裴庄村委会，而不是二原告，迁安市国土资源局在2015年调查中认为是前裴庄村委会的责任。
8、2017年1月16日迁安市国土资源局信访事项处理意见书，该证据证实破坏土地的责任不应该由二原告承担。
9、2014年4月2日马兰庄镇人民政府关于责令限期督促落实市国土局处理意见的决定，该证据证实破坏土地是村委会的行为，责任主体是村委会而不是二原告。
被告迁安市国土资源局辩称,一、我局作出的迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确。我局作出迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书之前，对该案进行了深入调查，通过与裴润华、杨军、前裴庄村村两委干部及其他相关人员调查询问，并制作了调查笔录和询问笔录，证明了当事人未经依法批准挖坑破坏土地的违法事实，并有现场照片证明。经迁安市城乡测绘队现场勘测，破坏土地面积22.8975亩，且地籍管理科出具了证明，证明了裴润华、杨军违法占地位置，以上证据足以认定原告未经依法批准，擅自在迁安市马兰庄镇前裴庄村东南挖坑破坏土地的违法事实。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十二条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条和《基本农田保护条例》第三十三条以及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第三条第二款第三项和第五条第二款第二项的规定，我局作出迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书符合法律规定。二、我局作出的迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书程序合法，我局于2016年5月20日立案，随后开展调查，收集了有关证据，于2016年10月27日调查终结，2016年11月4日向原告送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。在法定期限内，原告申请了听证。经过听证，决定向原告下达行政处罚决定书。2017年8月30日我局作出了行政处罚决定书，并于当日送达了原告，处罚程序符合法律规定。三、二原告表示其通过公开招投标，承包了前裴庄村蓄水池工程，进行挖蓄水池，挖蓄水池是经前裴庄村委会同意的，不违反土地管理法的规定，该说法不能成立。原告一直声称其挖蓄水池造成现在土地破坏，但根据现有证据证明，没有任何挖蓄水池的迹象，且也没有形成蓄水池，更没有蓄水池的设计施工图及相关部门的审批手续。相反，原告承认该坑是其所挖，且该22.8975亩土地的破坏正是由于原告挖坑造成，按照”谁破坏谁治理”的原则，原告应该承担破坏22.8975亩土地的责任。综上所述，被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，请依法维持。
被告迁安市国土资源局在法定期限内向本院递交答辩状及如下证据：
1、2016年5月19日对杨军的询问笔录、2016年9月26日对杨军的第二次询问笔录，该组证据证实，第一，大坑所在的位置是耕地，原告是知道的；第二，此大坑是杨军和裴润华所挖，因为挖坑之前是耕地，转包之后原告也认可范士东没有挖过；第三，原告明知在开挖之前没有任何部门批准或允许原告开挖土地；第四，原告在开挖过程中有采矿行为；第五，原告将所谓的工程转包给范士东获取了132万元的高额收入，这一点与原告主张的开挖蓄水池的说法明显相互矛盾，综上所述，我们认定原告的行为属于破坏土地的行为，也能认定挖坑行为是二原告共同完成的。
2、2016年5月25日对裴润华的询问笔录、2016年9月26日对裴润华的第二次询问笔录，该组证据证实，第一，大坑所在的位置是耕地，原告是知道的；第二，此大坑是杨军和裴润华所挖，因为挖坑之前是耕地，转包之后原告也认可范士东没有挖过；第三，原告明知在开挖之前没有任何部门批准或允许原告开挖土地；第四，原告在开挖过程中有采矿行为；第五，原告将所谓的工程转包给范士东获取了132万元的高额收入，这一点与原告主张的开挖蓄水池的说法明显相互矛盾，同时原告裴润华明确承认是以挖蓄水池的名义，目的是采矿石，之后实际上破坏了耕地，综上所述，我们认定原告的行为属于破坏土地的行为，也能认定挖坑行为是二原告共同完成的。
3、2016年5月20日对裴文全的询问笔录、2016年9月26日对裴文全的第二次询问笔录，该组证据证实，第一，能够证明二原告挖的涉案大坑在二原告开挖之前是耕地，二原告开挖之后其他人也没有挖过；第二，二原告在挖坑时，有过采矿石的行为，而且破坏土地、利用土地没有任何合法手续。
4、2016年5月23日对裴小安的询问笔录，该证据证实第一，涉案大坑明确就是原告二人挖的，在挖之前是耕地，二人挖了大坑之后别人也没有挖过；第二，证明二原告开挖之前没有任何土地手续，应当属于破坏耕地的行为。
5、2016年5月25日对裴艳荣的询问笔录，该证据证实涉案大坑明确是两个人挖的，在挖坑之前，该地属于耕地。
6、2016年5月18日对范士东的询问笔录，该证据证实在范士东和刘俊军与原告签订转让协议之前，此大坑已经形成，破坏土地的人是二原告。
7、2016年5月30日对刘俊军的询问笔录，该证据证实在范士东和刘俊军与原告签订转让协议之前，此大坑已经形成，破坏土地的人是二原告。
8、2016年9月26日现场照片两张以及2016年10月迁安市城乡测绘队对裴润华、杨军挖坑破坏土地勘测定界图，该组证据证实二原告破坏土地的面积是1.5265公顷，合22.8975亩，其中基本农田是1.2313公顷，合18.4695亩；坑塘水面0.2952公顷，合4.428亩。
9、迁安市土地利用总体规划图（2010-2020）、迁安市土地利用现状图（2012）、迁安市地籍管理科的证明，该组证据证实原告破坏土地的现状地类及规划用途。
10、作出处罚的依据是《基本农田保护条例》第三十三条规定，处占用基本农田耕地开垦费1倍以上、2倍以下的罚款和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第三条第二款第3项的规定，情节恶劣，处1.5倍以上、2倍以下的罚款，耕地开垦费为15元/平方米，具体计算方式就是：12313平方米（18.4695亩）×15元/平方米×2=369390元。
11、《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条、《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第五条第二款第2项的规定，1倍以上，1.5倍以下罚款，复垦费为20元/平方米，具体的计算方式为：复垦费为2952平方米（合4.428亩）×20元/平方米=5.9040万元；罚款为复垦费的1.5倍，即5.9040万元×1.5=8.8560万元。
12、裴润华、杨军挖坑破坏土地勘测定界图、迁安市马兰庄镇前裴庄村套合到违法行为上一年度土地利用现状图（2006年）、土地勘测定界技术报告书，面积没变化，总面积是1.5265公顷，合22.8975亩,但是地类和现在不一样，2006年的耕地是17.49亩，沟渠是5.4075亩。
13、针对处罚内容的第一项，依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，认为原告采矿取土破坏种植条件；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条、《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第三条第二款第3项，证明对原告的处罚幅度；15元/平方米的土地复垦费标准依据的是《河北省土地管理条例》第二十八条的规定。针对处罚决定书内容的第二项，依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条、《河北省土地管理条例》第三十二条、《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第五条第二款第2项的规定，该组证据证明对原告处罚的法律依据正确。
14、2016年5月20日我单位立案，有立案呈报表证明；2016年11月4日向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，提交行政处罚告知书和听证告知书的送达证；在法定期限内，原告申请听证，向我局提交了举行听证申请书，我局确定听证时间后，向原告送达了听证通知书，2017年1月4日将听证通知书送达给原告；2017年1月16日在我局会议室召开听证，听取了原告的申辩意见；2017年8月30日作出行政处罚决定书，并于当日送达原告，上述证据证实我单位作出的行政处罚决定书程序合法。
经庭审质证，原告裴润华、杨军及代理人对被告迁安市国土资源局提交的第2号证据质证称有异议，我没那么说。对第3号证据质证称，只对矿石款有异议。对第8号证据质证称，破坏土地的时间、地点、面积、地类我们没有异议，但是这22.8975亩土地的破坏行为不能由原告二人全部承担，只能承担一部分。对13号证据质证称有异议，我们不是破坏土地，我们是为了更好地利用土地，即使是破坏也是大队，我们是为了治理村里的沙化土地，不是为了破坏土地，法律没有适用我们修建蓄水池的，我们不承担破坏土地的责任，所以适用法律错误。对第1、4、5、6、7、9、10、11、12、14号证据质证称无异议。被告迁安市国土资源局对原告裴润华、杨军及代理人提交的第1号证据质证称，第一，该证据内容和文字记载不能证明原告主张的事实，具体坐标点位是否为2008年1月整个水坑的全部面积不能确定；第二，附图与前面的占地图是否存在关联性不能够确定；第三，该图的形成时间根据图的记载为2008年1月，而根据二原告的陈述，其是在2008年5月与其他人签订的转包协议，在此期间内，不排除原告存在主动破坏土地的行为；第四，不论当时二原告主动挖损土地的数量、状况如何，在二原告挖损土地之后没有任何其他人对该部分土地有过主动破坏行为，这一点双方没有争议，那么在原告依法回填土地之前，非直接二原告的人为原因造成的土地被破坏范围继续扩大的责任也应当由二原告承担，而且持续破坏行为持续到现在的责任都应当由原告承担。对第2号证据质证称，对两份合同的真实性无异议，对证明目的有异议，第一，原告只是在承包合同中表明征求户主意见并报镇政府同意，但是经过被告调查，该部分表述与事实存在明显差异；第二，在合同中明确约定了挖出矿石向村委会交款的事实，以及期限为三年的约定，我们认为结合我们提供的笔录，能够证明原告是以修建蓄水池工程的名义破坏耕地、开采矿石，属于违法行为；第三，即使是村委会同意原告开挖土地，也不能认定原告破坏土地的行为合法，因为村委会没有权限对此进行批准，任何人利用或者改变土地用途均应当遵循法定程序，原告在开挖耕地时显然没有经过合法批准，原告的行为是违法的。对第3号证据质证称，该证据与本案没有关联性，并且无论是否经过民主程序，原告没有履行法定程序破坏土地的行为违法。对第4号证据质证称，该证据与本案没有关联性，二原告及其他证人在调查时均明确承认，范士东、刘俊军接手后没有进行过任何开挖行为。对第5号证据质证称，对证据的内容不予认可，该情况说明都是打印的，没有任何人的签字或者盖章，不能证明是刘俊军提供的，如果刘俊军提供证明，也应当出庭接受双方质证才能作为定案依据，因此该份证据不应被采纳。对第6号证据质证称，对两份证明真实性无异议，但是不能证明原告的主张，与土地是否为原告破坏没有关联性。对第7号证据质证称，责令改正违法行为通知书是作出行政处罚决定书的依据，行政处罚决定书我方已经撤销了，不能证明原告主张的证明目的。对第8号证据质证称，对真实性无异议，但是该证据只能证明我们处理此事的事情经过，不能证明原告不承担法律责任。对第9号证据质证称，第一，该证据为复印件，真实性有异议，第二，对国土违法行为的监督及处罚的行政主体是国土资源局，马兰庄镇人民政府没有相应职权认定应当由谁承担责任。
本院对上述证据认证如下，对被告迁安市国土资源局提交的第1-8、10-14号证据，因其客观真实，来源合法，能够相互印证，本院予以认定；对其提交的第9号证据，虽客观真实，来源合法，但不能证实被告的证明目的，本院不予认定。对原告裴润华、杨军及代理人提交的第1号证据，因其客观真实，来源合法，本院予以认定；对其提交的第2-9号证据，客观真实，但与本案无关联性，也不能证明本案的证明目的。
经审理查明，原告裴润华、杨军系迁安市马兰庄镇前裴庄村人。经马兰庄镇前裴庄村村民委员会同意，该村将在村南地段建的蓄水池工程承包给裴润华、杨军。2006年10月17日，迁安市马兰庄镇前裴庄村村民委员会与裴润华、杨军签订了蓄水池工程承包合同。合同签订后，二原告于2007年2月开始组织施工。2008年5月7日，二原告将该蓄水池工程以132万元价款承包给范士东和刘俊军。2008年8月，范士东将此蓄水池工程转给刘俊军。范士东和刘俊军转包该工程后均未施工。被告迁安市国土资源局于2016年10月委托迁安市城乡测绘队，对二原告挖坑破坏的土地进行勘测定界，该勘测定界图显示因挖坑破坏土地的总面积为1.5265公顷（合22.8975亩），现状占地类别为耕地1.2313公顷（合18.4695亩），坑塘水面0.2952公顷（合4.428亩）。根据《迁安市土地利用总体规划（2010-2020）》规划用途为基本农田1.2313公顷（合18.4695亩），坑塘水面0.295公顷（合4.428亩）。被告迁安市国土资源局以原告裴润华、杨军挖坑破坏土地为由对其二人进行立案调查，经过询问当事人、现场勘查等程序，认为二原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十二条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，向原告下达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，二原告接到听证告知书后，提出听证申请。被告于2017年1月16日举行了听证会，通过集体讨论，于2017年8月30日作出迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书，认定二原告未经依法批准，擅自于2007年2月份在迁安市马兰庄镇前裴庄村东南挖坑破坏土地22.8975亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十二条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十一条和《基本农田保护条例》第三十三条以及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第三条第二款第3项和第五条第二款第2项的规定，决定处罚如下：1、责令对挖损的18.4695亩（基本农田）土地进行治理，恢复原种植条件，并处以罚款36.939万元。2、责令对挖损的4.428亩（坑塘水面）土地缴纳复垦费5.9040万元，并处以罚款8.8560万元，合计14.76万元。原告裴润华、杨军不服该行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定书。
又查，迁安市国土资源局测绘中心于2008年1月份对马兰庄镇前裴庄村东蓄水池占地进行测绘的数据显示：蓄水池占地为5561.8平方米（合8.3426亩），其中水域0.2952公顷（合4.428亩）。2018年6月，被告迁安市国土资源局再次委托迁安市城乡测绘队对二原告裴润华、杨军挖坑破坏的土地进行勘测定界，该勘测定界图显示：挖坑破坏土地的总面积为1.5265公顷（合22.8975亩），套合到违法行为上一年度土地利用现状图（2006年）的地类为耕地1.166公顷（合17.49亩），沟渠0.3605公顷（合5.4075亩）。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的相关规定，被告具有对本辖区内破坏土地的行为进行管理和监督的职责。
对于被诉的行政处罚决定书是否合法的问题，一、对处罚决定书中的违法事实认定的时间是否正确。被告认定二原告于2007年2月在迁安市马兰庄镇前裴庄村东南破坏土地22.8975亩，庭审中二原告认可挖坑破坏土地的时间自2007年2月至2007年年底，故被告认定二原告挖坑破坏土地的时间属于认定事实不清。二、对处罚决定书中认定二原告挖坑破坏土地面积22.8975亩是否正确。本案中，二原告承包本村蓄水池工程后于2007年2月开始施工，2008年1月被告迁安市国土资源局测绘中心对二原告所挖蓄水池进行测绘的数据显示，蓄水池占地8.3426亩。2008年5月，二原告将该蓄水池工程转包给范士东和刘俊军，范士东和刘俊军在承包该工程后一直未施工，且被告在庭审中，没有证据排除被破坏的22.8975亩土地是否存在其他人为破坏的行为，故被告认定二原告挖坑破坏土地22.8975亩属认定事实不清，证据不足。三、处罚决定书中认定二原告挖坑破坏土地的面积及地类是否正确。被告认定二原告挖坑破坏土地22.8975亩，其中基本农田18.4695亩，坑塘水面4.428亩，参照的是《迁安市土地利用总体规划（2010-2020年）》，本案二原告实施挖坑破坏土地这一违法行为上一年度土地利用规划现状（2006年）显示，挖坑破坏土地22.8975亩，其中基本农田17.49亩，沟渠5.4075亩，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定：”判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定”，故被告参照《迁安市土地利用总体规划（2010-2020年）》，认定二原告挖坑破坏基本农田18.4695亩，坑塘水面4.428亩属于认定事实不清。综上，被告迁安市国土资源局2017年8月30日作出的迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书认定事实不清，主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告迁安市国土资源局2017年8月30日作出的迁国土资执罚[2016]111号行政处罚决定书，并责令其于本判决生效后重新作出行政行为。
案件受理费五十元由被告迁安市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 魏锦萍
人民陪审员 许 媛
人民陪审员 唐馨阳
二〇一八年七月三十一日
书 记 员 张新苗
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
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