呼和浩特市中级人民法院民事判决书（2017）内01民终858号上诉人（原审被告）：呼和浩特市永华房地产开发有限责任公司。法定代表人：石万永，董事长。委托诉讼代理人：唐小冬，慧聪律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘志勇，慧聪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：呼和浩特市土地收购储备拍卖中心。法定代表人：李宝林，主任。委托诉讼代理人：周海涛，内蒙古上都律师事务所律师。委托诉讼代理人：王慧，内蒙古上都律师事务所律师。上诉人呼和浩特市永华房地产开发有限责任公司（以下简称永华公司）因与被上诉人呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称收储中心）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服呼和浩特市赛罕区人民法院(2015)赛民初字00523号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人永华公司委托诉讼代理人刘志勇，被上诉人收储中心委托诉讼代理人周海涛、王慧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。永华公司的上诉请求：1、撤销(2015)赛民初字00523号民事判决第一项，依法改判无需支付土地出让金22，947，976元；2、本案一、二审诉讼费由收储中心负担。事实和理由：一、本案不属于民事诉讼受案范围，应依法驳回收储中心的起诉。依据相关规定，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及相关的拍卖公告等行为属于行政行为，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。该案受案范围错误，应驳回起诉。二、收储中心不具备诉讼主体资格，本案管辖存在问题。本案案由是建设用地使用权出让合同纠纷，处理本案的核心依据应该是国有土地使用权出让合同，容积率问题也是国有土地使用权出让合同核心问题，收储中心并非该合同关系的主体，诉讼主体应该是呼和浩特市国土资源局，收储中心启动诉讼并不适格。另外，国有土地使用权出让合同约定了产生纠纷由仲裁委员会仲裁解决，而非向法院起诉，本案管辖存在问题。三、本案已超诉讼时效，应驳回收储中心的诉讼请求。本案容积率调整事实发生于2007年之前，诉讼发生在2015年，永华公司对通知签收的行为不能说明诉讼时效重新计算，应依法驳回收储中心的诉请。四、收储中心的诉讼请求既无法律依据也无证据支持，依法予以驳回。永华公司已经缴纳了100万元罚款，依据政府文件精神，调整容积率得到了政府相关部门的认可同意，并免受土地出让金。收储中心辩称，一、本案属于民事诉讼受案范围。收储中心向永华公司主张补交出让金是基于双方之间的土地出让法律关系及容积率调整的客观事实，因此本案是民事法律关系的调整范围。成交确认书是民事合同，永华公司不属于民事案件受案范围的上诉理由不能成立。二、收储中心具有本案诉讼主体资格，人民法院有管辖权。永华公司虽与呼和浩特市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，但收储中心向永华公司主张土地出让金是基于容积率调整、法律规定及呼和浩特市人民政府的授权，合同中仲裁条款不能约束收储中心。三、本案没有超过诉讼时效。永华公司2007年擅自违法调整了容积率，2012年9月经市政府同意，规划局才对竞得地块容积率进行了调整。收储中心2014年4月28日告知永华公司按超出容积率部分核算土地出让金，2014年11月10日书面通知永华公司补交地价款，收储中心并没有超过诉讼时效。2014年3月31日永华公司与呼和浩特市处理建设项目遗留问题工作组签订《关于处理建设项目遗留问题的约定》，约定了补交土地出让金的相关事宜，从这个时间点计算诉讼时效也没超过。四、永华公司提出缴纳罚款后无需再交土地出让金的理由不能成立。行政处罚与补交土地款属于不同的法律关系，实施主体也不相同，永华公司擅自调整容积率违反了法律规定，应当接受处罚。对于永华公司提出缴纳罚款后无需补交土地出让金的会议纪要、请示、批示等文件，这些文件以罚代缴内容与法律规定相悖，国家住建部及监察部在监督检查过程中发现上述违法问题，指出属于违法行为，要求必须整改。收储中心向一审法院起诉请求：1.判令永华公司向收储中心支付容积率上调应补交的土地出让金22，947，976元；2.判令永华公司向收储中心支付逾期补交土地出让金的违约金22，947.98元。一审法院认定事实：经呼和浩特市人民政府批准，收储中心对部分国有土地使用权进行挂牌出让，永华公司经过公开竞价，购得挂牌出让宗地（世纪五路以南、世纪六路以北）的国有土地使用权，双方于2006年12月4日签订《呼和浩特市挂牌出让国有土地使用权成交确认书》，在该确认书中，约定永华公司购得成交宗地位置为世纪五路以南、世纪六路以北毛地，用地性质为住宅、公共建筑（商服业），出让底面积为108，464.179平方米（合162.69亩），成交地价款总额为86，229，022元，成交单价795元。2006年12月12日，呼和浩特市规划局呼规函字[2012]124号"关于呼和浩特市永华房地产开发有限责任公司建设的万豪名园小区项目调整容积率备案的函"载明如下：......二、经市政府批准，同意该项目住宅容积率由1.2调整为1.58.按照规划条件核算，超容积率0.318，容积率增幅为26.5%。按照容积率增幅核算，住宅增加建筑面积为28344.87平方米；商业容积率由3.0调整为3.814.按照规划条件，超容积率0.814，容积率增幅27.13%。按照容积率增幅核算，商业增加建筑面积为15734.13平方米。......。2008年3月19日，呼和浩特市规划局向永华公司发出"呼和浩特市城市规划行政处罚决定书"，因永华公司未按建设工程规划许可证规定进行建设，对其提前开工、超容积率的行为，处以100万元的罚款。2008年4月15日，永华公司依法交纳罚款100万元。2014年4月28日呼和浩特市处理建设项目遗留问题工作组向收储中心发出"呼和浩特市建设项目遗留问题意见转办单"，载明：......证明贵司按照《呼和浩特市全面清理2010年10月31日前开工建设项目规范完善相关审批手续实施方案》（呼政办发[2014]3号）文件第二条、第四款"已取得建设用地使用权担违反城市规划建设的项目"的规定对万豪名园A1、A2、A3、A4、A5、B1－B6、C1－C6、D1－D4、G1－G3、H项目，依据市规划局的认定意见，按照当时土地出让成交价格核算超容积部分土地出让金并企业在限定时间内补交，限定时间内拒不补交所欠土地出让金的企业，收储中心要按照司法程序追缴......。2014年11月6日，收储中心向永华公司发出"关于万豪名园项目容积率上调补交土地出让金的通知"。在该通知中，收储中心通知永华公司应补交的土地出让金为22，947，976元，其中住宅应补交的土地出让金为18，778，476元，商业应补交的土地出让金为4，169，000元，并告知永华公司在15日内将上述款项交清，如逾期不交，收储中心将加收1‰违约金。永华公司于2014年11月10日接到通知后，未依法交费，收储中心起诉至法院。一审法院认为，双方签订的《成交确认书》是其真实意思表示，不违背法律、行政法规的强制性规定，为有效合同，双方当事人应按合同约定履行义务。因永华公司在具体建房过程中，因其他原因变更了容积率，永华公司调整了项目用地容积率，应该对调整后的增加的容积率部分补交土地出让金。2014年11月10日，收储中心向永华公司发出"关于万豪名园项目容积率上调补交土地出让金的通知"，通知永华公司应补交的土地出让金为22，947，976元，并告知永华公司在15日内将上述款项交清，如逾期不交，收储中心将加收1‰违约金。永华公司收到该通知后，既未补交土地出让金，亦未对其通知金额提出异议，永华公司应承担相应的责任，补交土地出让金，收储中心主张的违约金无合同约定，不予支持。现收储中心依法向永华公司主张权利，主体适格，于法有据，对于永华公司应补交的数额，收储中心参照双方合同约定的标准主张权利，符合合同及法律规定，予以支持。永华公司抗辩收储中心主张已过诉讼时效，在2014年11月，收储中心就补交土地出让金向永华公司进行过函告，永华公司予以签收，对于永华公司的抗辩不予采信。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地，故永华公司称已交纳罚款，不应再补交土地出让金的抗辩无合同及法律依据，不予采信，且罚款与补交土地出让金为两种不同性质的概念，不能直接抵消。收储中心请求的本金予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：一、呼和浩特市永华房地产开发有限责任公司于判决生效后十五日内给付收储中心呼和浩特市土地收购储备拍卖中心土地出让补偿金22，947，976元。二、驳回呼和浩特市土地收购储备拍卖中心的其他诉讼请求。二审期间，各方当事人均未提交新证据，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为：一、本案是否属于民事受案范围；二、收储中心的诉讼主体是否适格；三、诉讼请求是否超出了法律规定的时效；四、永华公司是否应给付收储中心土地出让金22，947，976元。针对第一个争议焦点，2006年12月4日，收储中心与永华公司就出让涉案国有土地使用权事宜签订了成交确认书，该确认书明确约定了成交宗地编号、位置、现状、宗地用地性质和出让土地面积，并约定了成交地价款、成交单价和违约责任，具备合同构成的必要条款，当事人意思表示真实，不违反法律、行政法规，对双方当事人具有法律约束力。土地使用权出让是国家作为土地所有权人将土地使用权在一定年限内出让给受让人，从而创设土地使用权物权的一种民事行为。本案中，收储中心在土地使用权转让过程中按照法定程序在一级市场挂牌出让涉案地块国有土地使用权，永华公司以竞买人身份参与竞买并签订了成交确认书。在此过程中，双方法律地位平等，合同签订遵循平等、自愿、有偿的原则，合同内容为双方真实意思表示，故收储中心与永华公司签订国有土地使用权成交确认书的行为属民事行为，原审法院对本案以民事案件立案受理符合法律规定。针对第二个争议焦点，收储中心与永华公司之间存在合同法律关系，双方均受合同权利义务内容的制约。作为合同主体一方，收储中心有权依据合同履行情况向永华公司主张权利。在双方签订国有土地使用权成交确认书之前，收储中心依法定程序发布呼国土储字[2006]05号呼和浩特市出让国有土地使用权公告，对出让宗地情况进行了公告，其中对涉案地块的容积率规划条件作出了明确说明，住宅容积率小于1.2，公建容积率小于3.0。永华公司作为竞买人，对竞买宗地容积率情况应属明知，在对竞买土地开发过程中应当按照公告及合同约定进行规划，双方签订的确认书第三条第（六）款对违反挂牌文件情形为违约情形作出了约定，且永华公司取得涉案地块并调整容积率后，至今未缴纳调整容积率产生的土地出让金，故收储中心依据合同主张权利并无不当，属适格诉讼主体。对于永华公司提出签订国有土地使用权出让合同的主体为呼和浩特市国土资源局，与收储中心签订的国有土地使用权成交确认书并未约定容积率，收储中心并不是适格主体的主张。呼和浩特市国土资源局与永华公司签订国有土地使用权出让合同系以成交确认书作为前提和基础，也是履行成交确认书并获取竞买地块使用权的必经程序，且永华公司与收储中心签订的成交确认书明确约定违反挂牌文件行为视为违约，挂牌文件又对涉案地块的容积率做出了具体要求，故该项上诉理由不能成立，收储中心有权要求永华公司承担变更容积率产生的法律责任。对于永华公司提出本案应以仲裁形式解决纠纷，管辖存在问题的主张。永华公司主张的仲裁条款出自与呼和浩特市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同，收储中心与永华公司签订的成交确认书并未约定仲裁条款，且本案受理后，永华公司按照法律规定进行了应诉答辩，该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。针对第三个争议焦点，诉讼时效是对权利的限制，权利不行使状态经过一定期间，权利人再行积极行使该权利就会受到限制。诉讼时效的设置是为了保护既成事实及交易安全，以保障交易有效进行。永华公司主张容积率调整事实发生于2007年之前，收储中心于2015年提起诉讼已超诉讼时效，但涉案地块在2012年9月经呼和浩特市规划局函告收储中心按调整后的容积率办理验收手续；2014年3月31日，永华公司在呼和浩特市处理建设项目遗留问题工作组《关于处理建设项目遗留问题的约定》上进行了签章；2014年11月10日，永华公司收到了收储中心《关于万豪名园项目容积率上调补交土地出让金的通知》。以上事实表明，收储中心一直在就土地出让金问题向永华公司主张权利，本案未超过诉讼时效。针对第四个争议焦点，如前所述，收储中心与永华公司签订的合同合法有效，双方均应按合同履行义务。永华公司未按合同约定进行开发，其自行调整容积率的事实客观存在，且涉案地块项目办理验收后至今未补交土地出让金，原审法院对收储中心要求永华公司补交调整容积率部分22，947，976元土地出让金的诉讼请求予以支持符合法律规定。对于永华公司提出涉案地块小区容积率建设问题已经得到相关部门的认可与同意，且缴纳了100万元的罚款，因此应免交土地出让金的主张。行政处罚是对违法行为进行行政制裁的行政行为，永华公司因违法行为缴纳罚款的行为不能替代补交土地出让金的应尽义务，其提出以罚代缴的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。综上所述，永华公司与收储中心签订成交确认书后竞得了涉案地块并进行了开发，永华公司在开发过程中对容积率进行调整后获取了土地利益而未补交相应土地出让金。永华公司改变容积率后合同约定的土地出让金亦应作出相应调整，收储中心依据合同向永华公司主张补交土地出让金并无不妥，原审法院对其主张的22，947，976元土地出让金予以支持符合法律规定。原审法院作出民事判决第6页案件受理费部分有笔误，应纠正"内蒙古亚辰房地产开发有限责任公司负担156,370元"为"呼和浩特市永华房地产开发有限责任公司负担156,370元。"依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费156，654元，由呼和浩特市永华房地产开发有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 赵俊平审 判 员 苏 毅代理审判员 刘常欣二〇一七年五月十五日书 记 员 曹文婷