江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣11行终48号
上诉人（原审原告）浙江丰成建筑劳务股份有限公司，住所地浙江省海盐县武原街道盐北路378号。
法定代表人彭代前，该公司董事长。
委托代理人郁加慧，浙江海赛律师事务所律师，一般授权代理。
委托代理人吴勇巍，浙江海赛律师事务所律师，一般授权代理。
被上诉人（原审被告）上饶市人力资源和社会保障局，住所地上饶市信州区滨江西路76号。
法定代表人叶震春，该局局长。
委托代理人程志峰，该局劳动监察支队支队长，一般授权代理。
被上诉人（原审被告）江西省人力资源和社会保障厅，住所地江西省南昌市省政府大院南1路10号。
法定代表人刘三秋，该厅厅长。
委托代理人王静，该厅政策法规处副处长，一般授权代理。
委托代理人袁莉，江西省劳动监察总队副调研员，一般授权代理。
上诉人浙江丰成建筑劳务股份有限公司（以下简称丰成建筑公司）因诉上饶市人力资源和社会保障局（以下简称上饶市人社局）、江西省人力资源和社会保障厅（以下简称江西省人社厅）行政处罚一案，不服信州区人民法院（2016）赣1102行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人郁加慧、吴勇巍、被上诉人上饶市人社局委托代理人程志峰、被上诉人江西省人社厅委托代理人王静、袁莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2014年1月25日，浙江丰成建筑劳务股份有限公司与中国核工业第五建设有限公司签订嘉怡华府二期劳务分包合同，约定由丰成建筑公司承接上饶市嘉怡华府二期工程中的相应劳务分包业务。丰成建筑公司股东王显兵作为委托代理人在该合同上签名，并代表公司对该工程实际进行施工管理。施工过程中，王显兵招用秦崇海、祝贞国等人对该工程进行施工。2015年11月，秦崇海、祝贞国等人向上饶市人社局举报该工程欠付工资。上饶市人社局受理后，经向王显兵、秦崇海、祝贞国等人调查并调取相关材料，于2015年11月23日作出（饶）人社监令字〔2015〕152号限期改正指令，认定丰成建筑公司在承建上饶市嘉怡华府二期（7+1）项目中拖欠秦崇海等民工工资未支付，责令该公司在2015年11月26日之前全额支付所欠秦崇海等民工工资。丰成建筑公司收到该指令书后，于2015年11月26日向上饶市人社局提交陈述和申辩材料一份，认为该工程业务系王显兵承接，按公司章程由王显兵自负盈亏，欠薪系中核五建拖欠其应付劳务费及保证金所致，该公司不是支付秦崇海等民工工资的主体，未拖欠民工工资。2015年11月27日，上饶市人社局作出（饶）人社监告字〔2015〕337号《行政处罚告知书》，以丰成建筑公司未按（饶）人社监令字〔2015〕152号限期改正指令进行限期改正为由，拟作出罚款人民币2万元的行政处罚。经丰成建筑公司申请，上饶市人社局于2015年12月23日召开听证会。2016年1月11日，上饶市人社局作出（饶）人社监罚字〔2016〕001号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认定丰成建筑公司未按照指令进行限期整改，违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项，决定对其罚款19,000元。丰成建筑公司对该处罚决定不服，于2016年1月21日向江西省人社厅申请复议。2016年5月31日江西省人社厅作出赣人社复决字[2016]12号行政复议决定，决定维持上饶市人社局作出的行政处罚决定。
原审认为，本案争议焦点为丰成建筑公司是否为秦崇海等民工工资的支付主体、丰成建筑公司是否构成“经责令改正而拒不改正”、行政处罚及行政复议决定程序是否合法。1、丰成建筑公司是秦崇海等民工工资的支付主体。根据上饶市人社局提交的《中国核工业第五建设有限公司嘉怡华府二期劳务分包合同》，丰成建筑公司系本案所涉建设项目劳务分包单位，其再将该项目分包、转包给其他无用工主体的个人实际施工管理，该行为违法，以该理由否定其工资支付义务，无法律依据。2、丰成建筑公司构成“经责令改正而拒不改正”。（1）丰成建筑公司对该工程中尚欠民工工资未否认，在收到限期改正指令书后，未积极采取实际措施对欠付工资进行清理、支付，其后的实际行为均足以认定为消极推诿性质。（2）丰成建筑公司自述对该工程的实际情况并不清楚，但本案王显兵以公司代理人身份处理该涉案工程的事项这一事实，足以认定王显兵的行为系代表丰成建筑公司表达，故上饶市人社局调取的王显兵出具的欠条、结账单及对王显兵的调查笔录、对秦崇海等班组长的调查笔录证据能相互印证。丰成建筑公司认为上饶市人社局认定欠付的工资可能存在虚假成分、未向该公司核实无事实和法律依据。（3）丰成建筑公司提出在收到责令改正指令后已安排发放了部分工资，但至今提交相应证据。3、上饶市人社局和江西省人力资源和社会保障厅的行政程序合法。丰成建筑公司认为本案被诉行政行为违法主要基于以下两方面：（1）上饶市人社局受理投诉时为两个案号但处理时为一个案号。经审查，被告市人社局辩称两个投诉分别进行故两个案号但两个投诉的被投诉主体是一致的，故一并进行处理。该辩称与本案事实和证据相符，且不违反法律规定。（2）上饶市人社局作出的处罚决定书未载明证据。经审查，上饶市人社局的处罚决定书未列明证据不妥，但在组织的听证会中均已将认定的依据告知丰成建筑公司且提交质证，故虽不妥但未对丰成建筑公司的权利产生实际影响。综上所述，上饶市人社局作出的行政处罚决定及江西省人社厅的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回浙江丰成建筑劳务股份有限公司的诉讼请求。
上诉人浙江丰成建筑劳务股份有限公司上诉称一审判决事实不清、证据不足，适用法律错误，请求予以撤销并改判支持上诉人一审诉讼请求。理由如下：1、被上诉人作出的行政决定认定“拖欠秦崇海等民工工资1，463，750元”事实不清，证据不足。（1）上诉人非本案用工主体和工资支付主体。嘉怡华府工程系王显兵个人承接，上诉人也没有委托王显兵处理民工工资事宜。民工工资支付主体为王显兵，上饶市人社局在处理民工工资时的会议纪要均是王显兵签署，上诉人不知情。（2）被上诉人及一审法院均未调查清楚本案的民工劳动者。被上诉人及一审法院未将案件涉及的劳动者列为利害关系人，未通知其参加听证及诉讼。被上诉人及一审法院没有调查清楚本案适格劳动者范畴，本案存在已达到法定退休年龄的人员，不属于劳动法调整范畴，不属于上诉人劳动监察职权范围。被上诉人在行政处罚期间没有客观核实民工数量及年龄，武断认定本案所涉人员全是劳动者。（3）本案认定拖欠工资为1，463，750元，但本案中存在上诉人认为不属于工资的情形，因此该拖欠数字事实不清，证据不足。2、被上诉人在上诉人与被上诉人就是否属于用工主体、是否存在劳动关系、劳动报酬、资金支付问题存在的情形下，直接认定“拖欠秦崇海等人工资1，463，750元”明显违法，上诉人丧失了劳动争议基本的仲裁权利和民事权利。3、被上诉人上饶市人社局明显有违行政合理性原则。2015年11月23日被上诉人作出限期改正指令书并于当日邮寄，上诉人与同月25日签收，但内容却要求上诉人在2015年11月26日前全额支付民工工资。上诉人无法就内容与被上诉人沟通，也无法准备资金，且该通知书也未载明具体工资数额。2015年11月27日，被上诉人就向上诉人邮寄处罚告知书、处理告知书及听证告知书。在上诉人收到指令书一天内且在跨省的情况下决定处罚，被上诉人系为处罚而处罚。
被上诉人上饶市人力资源和社会保障局辩称，1、根据嘉怡华府二期劳务分包合同，丰成劳务公司是该项目用人单位，王显兵是该公司的项目负责人，该公司与该项目的农民工形成劳动关系。王显兵是挂靠丰成劳务公司，是该公司项目的实际控制人，全权处理该项目的所有事宜并按一定比例上交丰成公司管理费。合同系王显兵代表公司签订，农民工工资也由王显兵发放，因此王显兵确认并承认拖欠秦崇海等人工资1，463，750元工资按照“总承包、总负责”的原则应由上诉人承担。2、（1）被上诉人处罚过程按照法定程序进行。根据丰成公司项目部实际控制人确认拖欠工人工资的事实，先向丰成劳务公司下达限期下达改正通知书限期其在2015年11月26日前全额支付拖欠工资。2015年11月27日前丰成公司没有支付工人工资，我局对该公司下达处罚告知书和听证告知书。丰成建筑公司提出书面陈述意见，经听证后我局作出对丰成劳务公司行政处罚决定。（2）丰成劳务公司的行为违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项之规定，我局依据该规定作出对丰成劳务公司罚款的行政处罚决定合法。
江西省人力资源和社会保障厅答辩称行政复议程序合法、证据充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
上诉人庭审中出示以下证据：1、EMS快递回单一份，证明上诉人于2015年11月25日收到指令书但被上诉人要求2015年11月26日改正，程序不合法。2、三份身份证复印件，证明该三人系本案的劳动者但已经达到法定退休年龄，工资发放不属于行政处罚范畴。
被上诉人上饶市人力资源和社会保障局、江西省人力资源和社会保障局质证意见如下：对EMS收到时间无异议，但不认可认为被上诉人上饶市人社局处罚不合理的证明目的；该三人未在工人名单中找到，与本案无关联。
经庭审质证，上诉人称该两组证据因认为该公司不是本案民工工资支付主体故而未在一审诉讼中提供，因此该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，本院不予确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为以下三方面：1、上诉人是否为本案民工工资支付主体。上诉人称嘉怡华府二期分包工程系王显兵个人承接，上诉人亦未委托王显兵处理后期工资支付业务，本案民工工资支付主体为王显兵而非上诉人。本院认为，根据《中国核工业第五建设有限公司嘉怡华府二期劳务分包合同》及《安全生产协议》可确定承包方为中国核工业第五建设有限公司，分包方为上诉人，而王显兵是上诉人方的授权委托代理人，该两份合同均加盖上诉人公司印章。因此，本案中民工工资支付主体为上诉人而非王显兵个人。至于王显兵个人是持有上诉人股份的股东或是按该公司章程自负盈亏系王显兵与上诉人内部的关系，不能成为上诉人否认是嘉怡华府二期分包工程承建方的理由。2、被上诉人上饶市人社局作出限期上诉人改正指令及行政处罚时事实是否查清。上诉人认为被上诉人发出的责令改正指令及行政处罚中民工工资数额未查清，主要为两方面：第一，欠薪民工中有部分为超过法定退休年龄的民工，该民工工资不属于被上诉人管理范围，应扣除该部分工资而被上诉人未扣除。第二，被上诉人未与上诉人核实欠薪工资具体数额。本院认为，根据中国核工业第五建设有限公司嘉怡华府二期劳务分包合同等证据可确认王显兵系上诉人关于嘉怡华府二期工程的实际控制人。被上诉人上饶市人社局根据王显兵出具的欠条、结账单以及上饶市人社局对王显兵、秦崇海等班组长的调查笔录认定欠付工资金额为1，463，750元事实清楚。被上诉人上饶市人社局与以上诉人授权代理人身份的王显兵就工资数额进行核实应视为与上诉人进行核实。另上诉人提出的已达退休年龄的民工工资应予扣除未提供证据和法律依据证明。3、被上诉人上饶市人社局对上诉人作出的行政处罚行为是否具有行政合理性。上诉人认为被上诉人因该公司未按指令进行改正而直接进行行政处罚有违行政合理性，系为处罚而处罚。第一，被上诉人发出的责令改正指令未注明具体工资数额，指令不明晰。第二，上诉人收到指令到指令规定完成的时间仅有一天，不能及时安排筹款支付工资导致客观上不能完成指令。本院认为，被上诉人根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第二十六条第一项于2015年11月26日对上诉人发出限期支付所欠秦崇海等民工工资的指令，该指令是否注明具体工资数额不影响该指令能否完成。欠薪发生在2015年11月秦崇海等人向上饶市人社局举报之前，在该局受理举报后进行调查以及向上诉人发出改正指令到因上诉人未改正拟作行政处罚并进行处罚前告知，之后应上诉人申请召开听证会，直至2016年1月11日作出对上诉人罚款的行政处罚决定，在此期间上诉人均未支付或部分支付欠薪民工工资。因此，上诉人的行为属于经责令改正而拒不改正，而非客观上不能改正。4、被上诉人上饶市人力资源和社会保障局作出的行政处罚决定程序是否合法。本案中，被上诉人上饶市人社局根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项、第三十条第一款第（三）项之规定对上诉人进行行政处罚，处罚前进行了告知，并依法召开听证会，之后作出行政处罚决定，程序合法。根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定，克扣或无故拖欠劳动者工资报酬的由劳动保障行政部门责令限期支付劳动者工资报酬。同时该条例第三十条第一款第（三）项规定，经劳动保障行政部门责令改正拒不改正或拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，处2000元以上2万元以下的罚款。本案中，上诉人拖欠民工工资经被上诉人上饶市人社局责令改正后拒不改正，被上饶市人社局处以罚款19，000元的处罚符合法律规定。综上，被上诉人上饶市人力资源和社会保障局作出的行政处罚决定、江西省人力资源和社会保障厅作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉理由与本案事实不符，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人浙江丰成建筑劳务股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 余细花
审判员 董有生
审判员 郑晓霞
二〇一七年六月二十一日
书记员 张耀龄