贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔26行终124号
上诉人（原审原告）：杨再祥，男，1966年8月17日出生，苗族，初中文化，农村居民，住贵州省黄平县。
被上诉人（原审被告）：黄平县国土资源局。
法定代表人：吴继员，局长。
被上诉人（原审被告）：黄平县人民政府。
法定代表人：杨智，县长。
上诉人杨再祥因行政处罚一案，不服镇远县人民法院（2016）黔2625行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。
原审经庭审质证并综合案件证据认定：2015年6月9日，原告杨再祥与新州镇东坡村十二组村民王碧学签订土地租赁协议书，约定由王碧学自愿将其位于黄平县飞云洞景区机场路口公路边（背后冲）面积为1907.73㎡的田，出租给原告经营使用，每年租金为4800元，先付租金后开发利用，租期为10年。同年9月16日，双方协商并签订了补充协议，约定原告将两块狭窄小长田挖平合成一块大田。
2015年6月18日，原告开始在租用的土地上施工，并支付了王碧学土地租金40000元。至同年8月4日，先后用挖机挖土和沙，平整大田，将两块狭窄的长田挖掘填土，修建占地面积为83.2㎡的建筑物，原告经国土局责令停止违法行为后，于2015年9月初用泥土回填了部分土地，并在回填的土地上种植了蔬菜，也在两间建筑物内摆放了酒、水、饮料等副食用于交易。至一审时相关建筑物仍未拆除。
2015年8月4日，黄平县国土局接到他人举报原告平整土地修建建筑物的行为，于8月5日向其送达了《责令停止违法行为通知书》，于10月10日送达了《行政处罚听证告知书》，于10月26日上午9时在国土局四楼会议室召开了行政处罚听证会，11月2日对原告杨再祥作出了责令退还非法占用的基本农田、限期拆除土地上新建的建筑物和恢复土地原状、处以罚款57231.9元的行政处罚决定。原告杨再祥不服，于2015年12月31日向黄平县人民政府申请行政复议，县政府2016年1月4日受理了原告的行政复议申请后，当日向原告送达了《行政复议案件受理通知书》，告知了原告行政复议案件的举证期限，在法定的期限内通知了国土局按法律规定的期限提出答复意见和提交作出行政处罚决定的证据、依据，并派员到案件现场进行了调查，制作了现场调查笔录和现场勘验图。2016年3月4日被告黄平县人民政府作出了黄府复决字（2016）1号黄平县人民政府行政复议决定书，维持黄平县国土资源局作出的黄国土执罚字（2015）48号行政处罚决定书，并驳回原告杨再祥要求被告黄平县国土资源局补偿其近二十万元投资损失的请求的复议决定。另查明，凯施二级公路与凯里黄平机场路岔口处王碧学的承包地属于《黄平县土地利用总体规划》（2006-2020年）范围内的基本农田。
原审法院认为，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。任何单位和个人都有遵守土地管理法律法规的义务，不得有非法占用土地的违法行为。《基本农田保护条例》第十七条第一款明确规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、取土、堆放废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，原告虽然辩称自己租用土地是用于蔬菜培植，并没有在该土地上建房，只是在租用的土地上搭建了简易的看守棚，用于看守菜地。原审认为，原告搭建的不论是看守棚，还是建筑物，均不影响原告对该宗土地实施了破坏行为。因为原告在租用王碧学的土地后，用砂石对租用的土地进行了平整和硬化，同时，通过开挖，使稻田原貌损毁，破坏了稻田的耕作层，致使其租用的稻田被严重损毁。虽然原告在国土局下达《责令停止违法行为通知书》通知书后，对部分土地实施了填砂、盖土的恢复措施，但是其仍然未使稻田的原貌得到恢复。另外，原告辩称其开挖稻田的地方没有“基本农田保护区”的标识，自己不知道是在基本农田保护区范围内开挖稻田，因此自己的开挖行为不违法。原审认为，任何组织和个人都不得有破坏耕地的违法行为，都应当十分珍惜、合理利用好、保护好耕地，以促进社会经济的可持续健康发展，因此，原告以自己不知道其开挖的土地属于基本农田，认为自己开挖稻田、在稻田中填铺砂石、进行硬化没有破坏耕地，其行为不违法的理由不成立。被告黄平县国土资源局在对原告进行行政处罚的过程中，严格依照相关法律规定的程序进行处理，其程序合法；其通过现场勘测等实地调查、了解、取证，并充分听取相关当事人的意见，证据确实充分，认定事实清楚，作出行政处罚决定适用法律正确。被告黄平县人民政府在行政复议的过程中尊重客观事实，严格依照相关法律、法规的程序对案件进行复议，其程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，原告的行为破坏了其租用的农田原有的面貌，致使其开挖的农田至今无法恢复到原有的耕种面貌，其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《基本农田保护条例》的有关规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨再祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨再祥承担。
上诉人杨再祥上诉称：上诉人的承包地早在十年前已全部被政府征用，导致现在一家五口均是无地农民，无生活来源，多次向政府反映请求解决就业问题未得到回应，不得已于2015年6月9日与新州镇东坡村十二组村民王碧学协商，由王碧学将其位于背山冲的三块耕田租给上诉人生产经营，上诉人以4800元每年支付租金，租期十年。同时王碧学要求上诉人将两块狭窄小长田挖平变成一块大田，便于日后耕种管理。上诉人于2015年6月18日开始施工，至2015年8月4日国土局接到他人举报时，已距离上诉人施工一个半月的时间，在施工期间并无黄平县国土资源局执法人员和黄平县住房和城乡建设局人员告知上诉人此集体土地不可租用，不能平场和修建建筑物。8月4日国土资源局到施工现场告知上诉人未经批准不得占用集体土地修建建筑物后，上诉人已停止施工。当时上诉人仅平整好租用的场地，并修建了一个厕所的一圈墙体框架，一个管理房框架，均未盖顶。国土资源局一直以上诉人租用土地用于洗车加水作为违反法律的基本根据，在上诉人向黄平县人民政府提出上诉期间，诱导其偏信国土资源局的一面之词，没有再对施工现场进行深入细致的调查研究，作出的错误的复议决定。上诉人自国土资源局告知不得建造洗车加水场地后，曾与国土资源局以及其他相关部门联系和沟通，希望能通过法定程序取得种植无公害蔬菜和养殖业的征地手续，希望能最大限度地将个人和国土资源局的损害减到最少。上诉人与王碧学签订土地租赁协议书后，一直在履行协议规定的改造良田义务，并且至今仍以种植无公害蔬菜和养鸡养鱼为业，没有经营被上诉人认定的所谓洗车加水和经营饭馆现象。被上诉人称上诉人平场和修建建筑物行为破坏了农田原有面貌致使农田无法恢复不实，事实上在被上诉人作出行政处罚决定和通知书前，上诉人就已停止了在农田上建房的行为，之前所围的公用厕所和简易管理房一直还是未盖顶的状态，只有在临时简易管理房的基础上搭盖了木板和塑料油纸，方便遮风档风看守管理蔬菜和牲畜。如上诉人租用的集体土地属于城镇规划区，上诉人愿在黄平县国土资源局和黄平县人民政府对其前期施工耗资二十万余元给予补贴的基础上，配合政府自动撤出。综上所述，国土资源局一直以上诉人对于法律认识空白作为其不作为的推脱事由，放大上诉人的认识错误背离事实致使上诉人遭受了巨大的损失。请求撤销镇远县人民法院（2016）黔2625行初9号行政判决，撤销黄平县国土资源局黄国土资执罚（2015）48号行政处罚决定书及黄国土资执催告（2015）714号催告履行法定义务通知书，并赔偿因被上诉人的工作人员失职及执行职务的不及时造成上诉人的经济损失共20余万元。
被上诉人黄平县国土资源局答辩称：我局作出的行政处罚是按照法定程序依法作出，认定事实清楚，证据充分，完全符合法律规定。上诉人占用的土地为基本农田，上诉人未经批准在涉案集体土地上修建建筑物，在被发现时上诉人已将所租用的稻田用砂石平整好，完全破坏了耕作层，并修建了砖混结构的一间厕所和一栋房屋的主框架。我局作出的行政处罚程序合法，我局向上诉人下达《责令停止违法行为通知书》，要求上诉人自行整改，上诉人不但没有整改，在查处期间又搭建了一间26.40平方米的简易木板房。在此我局依法向上诉人下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于2015年10月26日召开了听证会，充分听取了上诉人的陈述和申辩。根据上诉人的违法行为，依据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，对上诉人作出处罚，适用法律正确。综上，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，判决结果公正，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人黄平县人民政府答辩称：黄平县国土资源局作出的行政处罚认定事实清楚，处罚程序合法。上诉人的复议辩解、请求撤销及赔偿理由不能成立，其上诉时所提出的上诉理由不能成立。本府作出的行政复议决定是按法定程序作出的，复议认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。上诉人无任何法律依据和上诉理由，其上诉所述与事实不符，原审判决认定清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，应当予以维持。请求驳回原告上诉请求。
本院经审理查明的案件事实与原审认定案件事实一致，本院予以确认。
本院认为，实施耕地保护，禁止占用耕地实施非农建设，是我国土地利用的基本政策，在《中华人民共和国土地管理法》中有明确规定。上诉人杨再祥未经土地行政主管部门批准，占用基本农田实施非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，黄平县国土资源局有权对该行为进行调查、制止和实施行政处罚。其在实施处罚过程中，依照相关程序进行了调查、制止，并召开听证会听取了上诉人的陈述和申辩，保障了上诉人的相关权益，其行政处罚程序合法。根据上诉人占用耕地情况作出责令退还占用的基本农田、限期拆除违法建筑物及恢复土地原状，并处以罚款的行政处罚，符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出行政行为证据充分，适用法律正确。复议机关黄平县人民政府根据杨再祥的复议申请，按照复议程序对其复议请求进行核实，并根据查明事实作出维持原行政行为的复议决定，认定事实清楚，复议程序合法。上诉人提出没有破坏耕地和实施非农建设的理由与本案事实不符，其上诉理由不能成立，不予支持。上诉人提出撤销黄国土资执催告（2015）714号催告履行法定义务通知书的诉讼请求，因其在原审中并未提出该诉讼请求，本院二审不予审查。上诉人提出的被上诉人因行政侵权造成自己经济损失的诉讼请求，因其在原审中未提出该诉讼请求，且没有事实和法律依据，本院二审不予审查。原审法院根据查明的事实，判决驳回原告诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人杨再祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 张秋菊
审判员 曾 熠
审判员 唐 涛
二〇一六年十二月二十七日
书记员 王泽慧