西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终80号
上诉人（原审原告）薛战军，男，汉族。
委托代理人姚军善，男,汉族。
被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地西安市建章路158号。
法定代表人康军，主任。
委托代理人姜峰，该管委会干部。
委托代理人任玉龙，北京国枫（西安）律师事务所律师。
上诉人薛战军因与被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称“沣东管委会”）违法变更行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛战军及其委托代理人姚军善、被上诉人委托代理人姜峰、任玉龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年6月25日原告与陕西省西咸新区沣东新城昆明池文化生态景区管理办公室签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，原告选择了建筑面积为两套65㎡、一套130㎡的安置房。2016年4月西安市房产测量事务所出具了该梦白村安置小区房屋《房产测绘成果报告》。2016年7月19日被告向原告发放了《回迁安置房屋分配证明书》、《回迁安置选房通知书》、《梦白村安置房屋通知单》、《梦白村安置房屋确认单》，原告选择的安置住宅房面积分别为68.84㎡、67.78㎡、136.19㎡各一套，同日原告在《梦白村安置房屋通知单》签字，并出具书面承诺书，承诺：“一、我同意安置楼按毛坯房交付，自愿选择安置房未装修部分按120元/㎡补偿。二、实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补。三、依据《西安市住宅专项维修资金管理办法》规定，本人承诺向房屋行政主管部门指定的专项维修资金账户足额缴存大修基金。”2016年7月19日，原告在《梦白村安置房屋费用结算单》上签字，单据上结算费用为“壹万肆仟肆佰叁拾伍元肆角（14435.4元）”
另查明，陕西省西咸新区沣东新城昆明池文化生态景区管理办公室系被告组建的临时性机构。
原审法院认为，本案的争议焦点是被告沣东管委会是否违法变更了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，有权提起行政诉讼。本案中，被告与原告签订的上述《协议》系行政协议。根据《中华人民共和国仲裁法》的规定，依法由行政机关处理的行政争议不能仲裁。故本案中双方当事人虽然在协议中约定有仲裁条款，但该约定不符合《中华人民共和国仲裁法》的规定，属无效约定。故被告辩称本案应提交仲裁不属于人民法院受案范围的理由不能成立，不予支持。原告称，被告单方将上述《协议》约定的安置房屋面积变更，构成违法。本案中，虽然被告与原告约定的安置房屋面积分别为两套65㎡、一套130㎡，而实际交付时三套安置房屋的面积均大于最初约定，但原告在实际接受上述安置房屋时并无异议，且与被告签订了承诺书，该承诺书内容不仅构成对《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》的修订和补充，亦是原告对被告具体履行双方签订《协议》行为的认可。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。故参照西安市人民政府2007年颁布的《西安市城中村改造管理办法》〔市政发（2007）129号〕第三十九条第三款规定，房屋产权调换的价格结算，就近上靠户型超出应安置补偿面积的部分按新建房屋综合造价结算。参照西安市人民政府2014年颁布的《西安市棚户区改造管理办法》〔市政发（2014）34号〕第三十八条规定，集体土地上棚户区未进行产权登记的房屋，以合法宅基地内已建成房屋二层以下（含二层）建筑面积为依据，按照住宅性质房屋给予补偿安置。就近上靠户型超出原房屋建筑面积部分，按照新建房屋综合造价结算。本案中，被告对原告安置的户型属于靠上安置的情形，被告履行《协议》的行为符合《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》的规定。综上，原告要求确认被告变更拆迁安置协议行为违法、并要求被告退还强制扣除多出面积费用的诉讼请求，与事实不符且于法无据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告薛战军的诉讼请求，案件受理费50元，由原告薛战军负担。
原审宣判后，薛战军不服，向本院提起上诉，请求撤销（2016）陕7102行初1161号行政判决，重新作出判决。事实和理由：2013年沣东管委会作为拆迁人对梦白村实施综合拆迁改造，上诉人选择房屋产权调换的补偿方式，依据《西安市城中村改造管理办法》第三十九条结算的规定，就安置房屋的建筑面积和上诉人原房屋建筑面积互补差价，结算完毕并签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁协议书（住宅）》。约定了上诉人2套65㎡1套130㎡的安置房面积和结算后上诉人应得到的补偿费用。根据西安市人民政府2014年颁布的《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条：改造项目安置房屋的交房条件和标准应当与协议内容一致。2016年7月19日上诉人按照《回迁安置选房通知书》去选房时，被上诉人向上诉人发放的《回迁安置房屋证明书》中，上诉人的两套65㎡变成了67.78㎡、68.84㎡，一套130㎡变成了136.19㎡，和协议约定的内容不一致，安置房建筑面积变更这是事实，违反《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条，因此驳回上诉人要求确认被上诉人变更拆迁安置协议行为违法的诉求是错误的。
被上诉人于2016年4月至5月份已经拿到了西安市房产测量事务所关于润景怡园安置小区及梦白村安置楼所有楼盘的房产测绘成果报告。报告中所有65㎡和130㎡的户型都超过协议面积，也就是说被上诉人已经知道安置房屋的面积都多出协议中约定的面积这种事情，根据《西安市棚户改造管理办法》第四十二条：用于产权调换的安置用房达到协议约定条件后，区棚改办，开发区管委会相关机构应当及时发布回迁安置公告。告知被征收人选取产权房屋的时间，地点和其他相关事项。选取产权房屋的建筑面积发生变化，也应当公开告知，不能隐瞒。
2016年7月19日下午，上诉人按照回迁通知书到场选房时，被上诉人向上诉人提供了《梦白村安置房屋通知单》、《安置房屋确认单》、《承诺书》等格式条款让上诉人签字。按照《回迁安置通知书》的通知，梦白村回迁安置工作已经开始，请你及家人务必按照选房顺序号及通知的选房时间进行选房。选房时每户限定三人，选房时间为8分钟，逾期未到者视为放弃原安置顺序号，该安置选房顺序将自动顺延，上诉人今天是来选房的，现在才向上诉人提供《梦白村安置房屋通知单》说安置房实测面积超出协议面积，并要求在确认单上签字承认多出面积的事实，并且必须和确认书同时签订格式《承诺书》。
承诺书的第一条：我同意安置房按照毛坯房交付，自愿选择安置房未装修部分按照120元㎡的补偿，按此条款一套65㎡的房屋只补偿7800元，连装修用沙，水泥，地砖，厨卫间，门，墙面刷白等最基本的居住条件的材料钱都不能满足，市场上65㎡最低的最简单的装修费用都在3万元左右，这一条款就使得上诉人一套65㎡的住房造成经济损失达2万元之多，两套65㎡一套130㎡就会损失10万元。根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：安置房必须达到可居住条件，因此上诉人装修费用应当全部由被上诉人承担。第二条：实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补。被上诉人明知安置房测绘后所有楼盘户型建筑面积都超出协议面积还要以多退少补的内容故意隐瞒欺骗被拆迁人，承诺书最后还注有：同安置房屋确认单一同签字的内容。这完全是为了排除自己变更协议的不公平不合理给拆迁人利益造成损害的责任，上诉人明知承诺书不是自己的真实的意愿，但不签订承诺书就拿不到房屋确认单，当日就无法选房。自己选房顺序号的优先权利就被剥夺。
合同应当遵循诚实信用原则，不得将自己的意志强加给另一方，是为了保护合同当事人合法权益的，应当遵守法律行政法规，被上诉人明知安置房实测面积变更后只多不少，明知120㎡不够装修，明知会损害上诉人的利益，为了免除自己的责任，提供格式条款的承诺书，以上诉人的安置房为绑票，以选房顺序号为条件，胁迫上诉人签订格式条款，该承诺书应视为无效。
承诺书不能作为安置协议的附加条件，因承诺书是被上诉人为了自己利益不正当的把承诺书和确认书以及安置房捆绑在一起签字，不正当的促成签字条件成就的，违反了合同法第四十五条的相关规定。
根据《西安市棚户区改造管理办法》第四十三条：制定回迁安置实施方案应当遵循公平，公正，公开的原则，回迁安置实施方案应包括分配原则，过渡费结算，楼朝向调解，收费标准等内容。被上诉人就安置房屋实测面积超出协议面积㎡2500元的收费标准，从未在任何回迁安置方案中公开过，结算时上诉人拿到了结算单才知道直接从上诉人的过渡费中扣除了超出房屋面积的费用。
安置房实测面积超出协议面积本身违反了《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条：改造项目安置房面积要和协议约定的面积一致，且超出面积收费不公开也不符合有关法规。依据《西安市城中村改造管理办法》第三十九条和《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条就近上靠户型超出原房屋建筑面积部分，按照新建房屋综合造价计算，这是拆迁时被拆迁人选择房屋产权调换时安置房和原房屋面积相差部分补偿款的结算方式。而用于安置时安置房实测面积超出协议约定面积按㎡2500元的收费的依据属适用法律不当。参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条：面积误差比绝对值超过3％，法院应支持买房解除合同退还购房款的规定，上诉人的安置房实测面积和协议约定的面积误差比已达5.7％左右，房屋征收，拆迁，安置本身就是为了公共利益，宗旨是为了提高被拆迁人的生活水平和居住条件，安置房是被拆迁人用房产和宅基地兑换来的，司法更应该保护被拆迁人的利益。
上诉人的两套65㎡一套130㎡房产与安置房实测面积超过12㎡，以㎡2500元购买作出无奈的选择，在损害自己经济利益不公平的承诺书上签了字，这不是上诉人的真实意愿，特请求贵院撤销此承诺书。据以上理由，为了维护上诉人的利益，请求法院依法公断。
被上诉人沣东管委会答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人安置房屋户型面积为其自愿选择，被答辩人书面承诺同意“实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实多算，多退少补”。被答辩人现就安置面积差异问题提起诉讼系对原拆迁安置协议及承诺的反悔，有违诚信原则，其诉请应该予以驳回。二、答辩人针对被答辩人所选安置房屋超过协议面积部分收取相应建设成本差价符合相关法规及政策性文件的规定。三、答辩人按照超过协议约定安置面积收取的综合成本造价基数合理，且该行为符合西安市各区县通行做法。综上所述，恳请贵院依法维持本案一审判决。
经审理查明，一审认定的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题是：1、实际安置面积超出约定安置面积的，被上诉人沣东管委会是否构成单方变更《拆迁安置协议》；2、对2016年7月19日上诉人薛战军所签的书面《承诺书》第二条的效力问题。
关于实际安置面积超出约定安置面积的，被上诉人是否构成单方变更《拆迁安置协议》的问题。认定行政机关是否单方变更行政协议，应当综合考量行政机关是否实施了变更行政协议的行为以及是否具有单方变更协议而损害协议相对方合法利益的故意。经查，2013年6月25日上诉人薛战军与被上诉人下属的陕西省西咸新区沣东新城昆明池文化生态景区管理办公室签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，被上诉人为上诉人安置建筑面积为两套65㎡、一套130㎡的安置房，西安市房产测量事务所测量出具的建筑物实测分户明细表显示，上诉人的安置房建筑面积均超出协议约定的建筑面积。综合本案情况，双方就上述协议约定的安置房屋户型、套数及建筑面积，均不持异议。被上诉人沣东管委会在履行协议过程中，根据实测结果依约向上诉人薛战军交付安置房屋，符合双方协议的约定，上诉人薛战军的实际安置面积超出约定安置面积，是在双方履行协议过程中发生的，现有证据并不能证明被上诉人具有单方变更协议而损害协议相对方合法利益的故意，亦不能证明被上诉人实施了单方变更协议的行为，因此上诉人薛战军认为被上诉人沣东管委会单方变更《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》的上诉理由不能成立，依法不予支持。
关于对2016年7月19日上诉人薛战军所签的书面《承诺书》第二条的效力问题。经查，《承诺书》虽系选房过程中，由被上诉人沣东管委会提供，但上诉人薛战军本人亦签字认可，即应本着诚实信用原则，信守该承诺。《承诺书》第二条的内容，即实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补等，符合实际情况并兼顾公平原则，该条承诺实质上对上诉人和被上诉人均有约束，被上诉人要提供安置房实测结果，上诉人据实结算。因此上诉人薛战军认为自己属受胁迫签订的《承诺书》，应属无效的上诉理由不能成立，不予支持。由于安置房屋工程建设具有较长的建设周期和一定的综合造价，在实际安置面积超过约定安置面积时，双方的结算依据仍应在安置房实测结果的基础上进行。除参照西安市人民政府2007年颁布的《西安市城中村改造管理办法》（市政发（2007）129号）之外，还应结合本村拆迁安置实施方案的规定结算。因超过约定安置面积的部分，是上诉人安置房面积不可分割的一部分，其权益为上诉人所享有，本着公平原则，参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，上诉人应当负担合理误差范围之内建筑面积的费用，至于是否应按每平方米2500元的标准结算，双方可就此另行协商。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人薛战军负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 君
审判员 刘秦瑜
审判员 刘 爽
二〇一七年四月十一日
书记员 赵 卫