杭州市萧山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）杭萧行初字第100号
原告冯剑云。
原告杨瑛。
原告许华敏。
原告陆小锋。
原告陈怡。
诉讼代表人冯剑云。
以上五原告共同委托代理人吴云飞。
被告杭州市萧山区国家税务局，住所地杭州市萧山区市心中路1058号。
法定代表人陆江。
出庭负责人章华安。
委托代理人单燕虹。
被告浙江省杭州市国家税务局，住所地杭州市上城区建国南路276号。
法定代表人沈华。
委托代理人胡靓。
委托代理人王钦。
原告冯剑云、杨瑛、许华敏、陆小锋、陈怡诉被告杭州市萧山区国家税务局（以下简称萧山国税局）税务其他行政行为及被告浙江省杭州市国家税务局（以下简称杭州国税局）行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
五原告诉称：五原告系参加原萧山第一税务师事务所（以下简称萧山一所）改制的在编事业干部。2012年，经杭州市中级人民法院和浙江省高级人民法院判决认定，时任萧山国税局局长的楼省三于改制期间利用职务便利，违反规定以萧山国税局名义违规报送改制方案，非法剥夺参加改制的事业干部应享有的事务所剩余财产权和出资权，并非法占有改制后代理机构的股份和收益，并据此判决楼省三犯贪污罪和滥用职权罪。2013年8月13日，原告依法请求萧山国税局撤销2000年萧山一所的改制方案，并重新改制，恢复原告依法享有的剩余财产所有权及出资权，但萧山国税局一直未受理原告请求并作出处理，直到原告向杭州国税局进行投诉后才向原告出具了《信访事项答复意见书》。同年9月5日，原告向杭州国税局提出请求，要求其责令萧山国税局按原告要求撤销原改制方案并重新改制。杭州国税局以行政复议程序受理了原告请求并作出了杭国税复决字（2013）3号《行政复议决定书》，认为萧山国税局不撤销原萧山一所改制方案和不重新改制并无不当。原告认为萧山国税局滥用职权违法作出改制决定，违规上报改制方案，损害了原告合法权益，原改制方案及改制报告违法，应予以撤销并重新作出改制方案。同时杭州大地税务师事务所有限公司（以下简称杭州大地所）部分资产系楼省三犯罪所得，应予收缴并重新分配。五原告为此向法院起诉，请求判令撤销萧山国税局作出的萧国税信回字（2013）01号《信访事项答复意见书》和杭州国税局作出的杭国税复决字（2013）3号《行政复议决定书》。
被告萧山国税局辩称：一、被告积极受理并答复原告的履职请求程序合法。被告于2013年8月14日收到原告邮寄的《要求萧山区国家税务局撤销2000年原萧山一所改制方案和重新改制的报告》，经核查，发现原告请求撤销2000年原萧山一所改制方案实为《税务代理机构改制申请报告》及相关材料。被告认为从萧山一所改制至原告向被告提起撤销时已隔13年，根据《信访条例》第二条规定属于信访管理的范畴。为此，被告于同年8月26日向原告送达《信访事项受理通知书》，并于同年9月30日向原告作出《信访事项答复意见书》，告知原告要求撤销原改制方案、重新改制没有法律依据。二、被告不具有原告诉请履职的法定职权。根据国家税务总局国税发（1999）145号文件颁布的《清理整顿税务代理行业实施方案》第二条第三规定，改制方案由改制的税务代理机构向省级注册税务师管理机构报送，并附相关材料，由省级注册税务师管理机构初审后报国家税务总局审定。事实上，改制申请报告也是先经浙江省注册税务师管理中心初审同意，再由国家税务总局注册税务师管理中心批复，被告作为参与改制工作的行政机关之一，并不具有对改制方案的审批决定权。同时税务代理机构改制是特定历史背景下的改革，原萧山一所于2000年6月注销，同时设立的杭州大地所，系自然人出资的企业法人，经依法登记设立，法律地位与其他民事主体地位平等，公司的经营、收益权利受法律保护，具有既定效力。更何况国家税务总局国税办函（2012）668号《关于楼省三案件涉及注册税务师行业脱钩改制有关政策说明的函》再一次明确，对改制所享有的出资权以是否取得“资格证书和注册证书（税务总局认定）”确定，有证书的享有出资权，无证书的没有出资权。故被告无论作为当年申请改制的上报机关，还是作为履行税务专项行政管理的机关，均无撤销原改制方案和重新进行改制的法定职责。三、本案已过起诉期限。原告以不服杭州国税局复议决定为由提起行政诉讼，要求撤销该复议决定书，根据行政诉讼法第四十五条之规定，理应在收到复议决定书之日起15日内提起诉讼，但原告的起诉显然已过起诉期限。同时原告作为改制工作的当事人，参与整个改制过程，并早在2000年6月下旬就对改制方案提出异议，但从未以诉讼方式主张撤销改制并重新改制的权利，现虽提起行政诉讼，但根据行政诉讼法第四十六条的规定，原告的起诉同样已过起诉期限。综上，被告萧山国税局受理原告的履职申请并及时予以答复，事实清楚，理由充分，程序合法，原告提起本案诉讼已过起诉期限，请求法院驳回原告全部诉讼请求。
被告杭州国税局辩称：一、本案应适用修订前的行政诉讼法，根据原行政诉讼法第二十五条第二款规定，杭州国税局并非适格被告。同时被告作出复议决定后原告提起行政诉讼已超过15日起诉期限，应驳回原告的起诉。二、被告作出的行政复议决定程序合法。原告于2013年9月5日向被告提出复议申请，认为萧山国税局行政不作为，使其合法权益持续受到侵犯。经审查，被告于2013年9月11日向原告送达《行政复议补正通知书》，同年9月12日，原告补正后被告依法于当日受理。经审理，被告认为萧山国税局不撤销原改制方案和不重新进行改制并无不当，被告于2013年11月4日依法作出杭国税复决字（2013）3号《行政复议决定书》，并于同年11月5日送达原告。三、被告作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。被告经审查发现，根据《国家税务总局关于印发〈清理整顿税务代理行业实施方案〉的通知》（国税发（1999）145号）第二条的规定，“改制的税务代理机构必须向省级注册税务师管理机构报送税务代理机构改制申请报告。……省级注册税务师管理机构对税务代理机构改制的材料进行初审，并将初审合格的税务代理机构改制申请报告报国家税务总局审定。税务代理机构凭总局批复文件到工商部门办理变更登记手续。”本案所涉税务代理机构改制申请报告系2000年上报，2000年6月，国家税务总局注册税务师管理中心批复同意成立杭州大地所。现杭州大地所其公司资产受法律保护，萧山国税局无权擅自撤销原改制方案。同时，税务代理机构改制是在特定历史背景下进行的改革，萧山国税局撤销原改制方案、重新改制没有相应的法律依据，故被告依法作出了维持决定。综上，原告诉求已超过法律规定的起诉期限，被告作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，请求法院驳回原告的起诉。
经审理查明：萧山一所原系萧山国税局（原名称为萧山市国家税务局）下属国有事业单位，于1997年12月由浙江省国家税务局和浙江省地方税务局联合发文批准后经原萧山市机构编制委员会登记设立。五原告系萧山一所事业编制人员。1999年8月开始，国家税务总局对全国税务代理机构开展脱钩改制工作。1999年9月，萧山国税局成立清理整顿税务代理行业领导小组，时任萧山国税局局长楼省三担任组长，小组成员包括蒋观正等人，并由蒋观正具体负责脱钩改制工作。2000年4月25日，杭州大地所以楼省三、孔童荣、陈剑英、陈海雅作为出资人向工商部门申请名称预登记。同年6月12日，楼省三、陈剑英及孔童荣以注册税务师名义作为发起人申请萧山一所改制审批。萧山国税局经审查后同意上报审批，并向浙江省国税局注册税务师管理中心报批。同年6月14日，国家税务总局注册税务师管理中心批复同意萧山国税局上报的改制申请报告。同年6月26日，萧山国税局转发该批复，并同意注销萧山一所。同年6月，原告等原萧山一所17名事业编制员工得知剩余资产所有权、出资权被非法剥夺后，联名上书并集体至萧山国税局等部门举报。2012年12月28日，楼省三和蒋观正等人因滥用职权罪和贪污罪等经浙江省高级人民法院终审判决分别被追究相应刑事责任。2013年8月13日，原告等人向萧山国税局提交了要求萧山区国家税务局撤销2000年原萧山一所改制方案和重新改制的报告，萧山国税局于同年9月30日作出萧国税信回字（2013）01号《信访事项答复意见书》，答复意见为“税务代理机构改制是在特定历史背景下进行的改革，撤销原改制方案、重新改制没有相应的法律依据。”同年9月5日，原告等人以萧山国税局不撤销2000年萧山一所改制方案和不重新进行改制为由向杭州国税局申请行政复议。杭州国税局于同年9月12日受理后，于同年11月4日作出杭国税复决字（2013）3号《行政复议决定书》，复议认定萧山国税局不撤销原萧山一所改制方案和不重新进行改制并无不当，并决定予以维持。五原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，萧山国税局原下属的萧山一所脱钩改制成杭州大地所完成时间为2000年6月26日，原告自2000年6月份起以改制侵犯其合法权益为由向相关部门举报即已经知道改制行为的具体内容。原告如对改制行为不服，至迟应当在2002年6月底前提起行政诉讼，在此后起诉即应认定为超过法定起诉期限。本案原告在萧山一所改制完成后已经13年之久再申请萧山国税局自行撤销原萧山一所改制方案和重新改制，系当事人试图通过要求行政机关履行法定职责来改变作为类行政行为，本质上并不属于履行法定职责类案件。现原告以萧山国税局所作《信访事项答复意见书》和杭州国税局所作《行政复议决定书》违反法律规定为由提起本案诉讼要求予以撤销，其实质与要求撤销原改制行为的诉讼并无区别。如果允许对本案进行实体审查，则需将原改制行为重新纳入法院审查范围，必将违反行政诉讼法有关起诉期限的规定。故原告就本案提起的诉讼实质是为规避行政诉讼法所规定的起诉期限，其实际并不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告冯剑云、杨瑛、许华敏、陆小锋、陈怡的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 周桂珍
人民陪审员 何汉潮
二〇一五年十月二十日
书 记 员 孙珊珊