贵州省普安县人民法院行 政 判 决 书（2017）黔2323行初16号公益诉讼人晴隆县人民检察院，住所地：贵州省黔西南州晴隆县莲城镇东街,统一社会信用代码：115223240096140254。法定代表人王成刚，系该院检察长。委托代理人易雄，系该院副检察长。委托代理人张云，系该院民事行政检察科科长。被告晴隆县国土资源局，住所地：贵州省黔西南州晴隆县东观街道办东东北社区东街文化路31号,统一社会信用代码：11522324009614463Q。法定代表人黄信，系该局局长。委托代理人王萄，系该局执法监察大队大队长。公益诉讼人晴隆县人民检察院（以下简称“晴隆县检察院”）诉被告晴隆县国土资源局（以下简称“晴隆县国土局”）行政不作为行政公益诉讼一案，于2017年4月12日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年4月12日立案后，于2017年4月26日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本、举证通知书、应诉通知书、开庭传票、合议庭组成人员告知书、诉讼风险提示书、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年6月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼人晴隆县检察院委托代理人易雄、张云到庭参加诉讼，被告晴隆县国土局法定代表人黄信、委托代理人王萄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人晴隆县检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，2014年2月，晴隆县龙贤技术技能培训有限公司（以下简称“龙贤公司”）法人龙某与晴隆县光照镇哈马村村民签订租地合同用于驾训场培训用地建设。2014年6月3日，龙某向晴隆县国土局申请办理李荣丽养殖场设施农用地备案手续，晴隆县国土局在审查中发现该项目建设不符合办理设施农用地的要求，遂停止备案。2014年7月1日，晴隆县国土局向龙贤公司下达了晴国土资停（2014）195号责令停止违法行为通知书，责令晴隆县龙贤公司立即停止土地违法行为，听候处理。2014年9月28日，晴隆县国土局向龙贤公司下达了晴国土资行处字（2014）401号《行政处罚决定书》，责令其于2014年10月28日前自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，但未得到执行。2015年6月10日，晴隆县国土局向晴隆县人民法院申请强制执行，龙贤公司请求晴隆县国土局待用地调整规划后重新作出处罚，完善用地手续。2015年6月26日，晴隆县国土局向晴隆县人民法院撤回强制执行申请后，至今对龙贤公司的非法占用土地行为未再作出任何行政处罚决定及有效措施。2017年1月17日，公益诉讼人将该案作为行政公益诉讼案件立案审查，同月18日向晴隆县国土局发出公益诉讼诉前程序检察建议，建议晴隆县国土局依法履行监管职责，督促龙贤公司拆除非法建筑，恢复土地原状；对龙贤公司的土地违法行为进行行政处罚等。晴隆县国土局于2017年3月1日回复称待晴隆县的土地利用总体规划调整完善工作结束，上报批复后，组织龙贤公司用地资料上报，完善用地手续，消除违法状态。截止至起诉之日，龙贤公司仍非法占用农用地，晴隆县国土局对该土地违法行为，仍没有采取有效措施进行制止，相关建筑设施至今没有拆除，土地尚未恢复原状，耕地资源受到严重破坏，社会公共利益仍处于持续受侵害状态。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，晴隆县国土局负有对晴隆县县城违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。晴隆县国土局在龙贤公司项目用地不符合土地利用总体规划，未办理农用地专用审批手续违法用地的情况下，应当依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条的规定，制止该土地违法行为，并作出相应处罚。然而晴隆县国土局并未积极采取有效措施制止龙贤公司建设，在申请法院强制执行后又撤回，并将违法项目用地纳入土地利用规划调整范围内，违反了国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四条之规定。晴隆县国土局对龙贤公司的违法行为，履行监管职责不到位，违反国家法律、政策的相关规定，对龙贤公司损害国家利益、社会利益的行为怠于履职，造成国家耕地资源及社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促行政机关依法履行职责，保护耕地资源，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条和贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》的规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认晴隆县国土局对龙贤公司违法用地行为怠于履行监管职责的行为违法；2、判令被告晴隆县国土局依法履行监管职责。公益诉讼人提供的证据及被告质证意见：第一组证据：1、贵州省人民政府办公厅(黔府办发电[2015]10号）《省人民政府办公厅关于印发的通知》、黔西南州国土资源局(州国土资发[2015]121号）《州国土资源局关于黔西南州土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善工作的通知》各一份；2、晴隆县国土资源局晴国土资停[2014]195号《责令停止违法行为通知书》、法律文书送达回证及晴国土资行处字[2014]401号《行政处罚决定书》各一份；3、撤诉申请书、晴隆县人民法院行政裁定书各一份；4、晴隆县龙贤技术技能培训有限公司《承诺书》一份；5、晴隆县设施农用地呈报表（晴国土资农[2014]第4号）一册；6、晴隆县2014年度土地卫片执法检查卷宗（新增违法建设用地）复印件一册；7、晴隆县国土资源局《关于龙贤公司纳入土地利用总体规划调整完善范围的情况说明》一份；8、租地合同（协议）十份，收条七份；9、营业执照、税务登记证副本、道路运输经营许可证副本、组织机构代码证各一份；10、证人邓某《关于哈马巴焦洼土地办理设施农用地的相关情况》（龙贤公司）自述材料一份；11、证人龙某的证词；12、证人范某的证词；13、证人王萄的证词。该组证据证实龙贤公司项目选址用地不符合土地利用总体规划，违反法律的规定，龙贤公司系违法用地，且该违法行为一直持续存在，而晴隆县国土局在发现该违法行为后，未积极履行土地监管职责，存在怠于履行职责的客观事实。被告晴隆县国土局质证对证据三性无异议，对证明目的有异议，称晴隆县国土局不存在怠于履职情形。第二组证据：1、晴隆县检察院晴检行公立﹝2017﹞01号立案决定书、晴检民（行）行政违监﹝2017﹞52232400001号检察建议书；2、送达回证（送达时间2017年1月19日）。证明公益诉讼人已按照规定履行了诉前程序。被告晴隆县国土局质证对证据三性无异议。第三组证据：晴隆县国土局关于晴隆县人民检察院检察建议书（晴检民（行）行政违监[2017]52232400001号）建议事项的报告一份（送达时间：2017.3.1），证明国土部门在公益诉讼人发出督促履职的诉前检察建议后，仍未督促企业采取措施拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并对企业进行处罚，仍然存在怠于履行职责的客观事实。被告晴隆县国土局质证对证据三性无异议，对证明目的有异议。第四组证据：1、晴隆县国土资源局关于龙贤公司用地情况说明及附件；2、农村土地整治监测监管系统打印件一份；3、2017.2.22拍摄照片共计7张，证明证实公益诉讼人发出诉前检察建议后，晴隆县国土资源局仍怠于履职，未采取有效措施督促龙贤公司拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，土地违法行为一直处于持续状态，耕地资源受到严重破坏，社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。被告晴隆县国土局质证对证据三性无异议，对证明目的有异议，称驾校不履行整改，晴隆县国土局没有强制执行力，只有申请人民法院强制执行。被告晴隆县国土局辩称，该局对龙贤公司的违法用地行为已履行了监管职责。一、龙贤公司用地情况。龙贤公司用地原来属于李荣丽养殖场设施农用地，2014年6月3日，用地单位申请人龙某到国土局申请办理李荣丽养殖场设施农用地备案手续，并向国土局提供了设施农用地呈报表、申请书、用地协议书、承诺书、勘测定届图等相关备案资料，国土局在办理审查该设施农用地项目过程中，发现该项目建设不符合办理设施农用地的要求，停止了该项目用地的备案。二、龙贤公司违法用地立案查处情况。该项目用地实际用途为驾驶技术培训，挂牌为晴隆县龙贤技术技能培训有限公司，在2014年度土地卫片执法检查中，国土局发现龙贤公司存在非法用地行为，并于2014年7月对该公司非法占用光照镇哈马村集体土地作为驾驶培训用地的行为进行了立案查处。按照部下发的卫片图斑，龙贤司非法占用光照镇哈马村集体农用地7134.92平方米，林地261.77平方米，草地671.77平方米，未利用地1082.19平方米。2014年9月28日，国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，依法向龙贤公司下达了晴国土资行处字（2014）401号《行政处罚决定书》，对该公司违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令龙贤公司于2014年10月28日前自行改正违法行为。晴隆县国土局依法作出的《行政处罚决定》送达后，龙贤公司未改正违法行为，违法状态持续存在。2015年6月10日，向晴隆县人民法院提出了《强制执行申请书》晴国土资呈（2015）45号，请求晴隆县人民法院对龙贤公司非法占地案件进行强制执行。该宗案件移送晴隆县人民法院后，龙贤公司充分认识到自己的错误，积极到晴隆县国土局进行协调并作出书面承诺，要求待用地调整规划后重新作出处罚，完善用地手续。晴隆县国土局党组同意了龙贤公司提出的要求，2015年6月26日向晴隆县人民法院提出了撤诉申请，晴隆县人民法院准许撤诉。三、龙贤公司用地规划调整完善情况。2015年1月14日，贵州省人民政府办公厅下发了黔府办发电（2015）10号《贵州省土地利用总体规划调整完善工作方案》，2015年3月23日，黔西南州人民政府办公室下发了州府办函（2015）31号《黔西南州土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》，按照州委、州政府的安排，晴隆县于2015年3月底前召开了各乡（镇）及相关部门参加的《全县土地利用总体规划调整完善工作会议》，及时对土地利用总体规划调整完善工作作出了安排部署，要求对需要调整的项目用地工作资料进行收集。龙贤公司于2014年11月便向晴隆县国土局提供了规划调整的用地位置图，并纳入了规划调整范围，2015年8月下旬，州局电话通知，暂停土地利用总体规划调整完善工作，使全县土地利用总体规划调整工作资料未获上报审批，导致晴隆县国土局无法为龙贤公司组织用地资料上报。直到2016年10月，根据州局通知又启动了晴隆县的土地利用总体规划调整完善工作，2016年12月底，已全面完成了晴隆县规划地块的调整完善工作，待上报批复后即可组织龙贤公司用地资料上报，完善用地手续，消除违法状态。四、晴隆县国土局在收到晴隆县检察院检察建议书后履职情况。晴隆县检察院向晴隆县国土局下达检察建议书后，该局召开党组会议研究，决定将龙贤公司非法占地案件申请人民法院强制执行。目前，相关证据材料已移送晴隆县人民法院，待晴隆县人民法院受理后，将积极配合人民法院，彻底消除龙贤公司的非法用地行为。综上所述，该局在处理龙贤公司非法用地的过程中，严格按照国土资源查处工作规程履职尽责，依法依规进行查处，不存在履职违法的问题。关于案件移送人民法院后进行撤诉的问题，是在案件当事人作出相关承诺后作出行政行为，属于控辩双方的诉权问题。关于调整土地利用总体规划的问题，符合国家产业政策的有关规定，不存在履职违法的问题。请求人民法院依法维护答辩人的正当权利，驳回公益诉讼人的诉讼请求。被告晴隆县国土局在举证期限内无证据提交。经庭前证据交换和庭审质证，被告晴隆县国土局对公益诉讼人所出示证据均未提出否定的质证意见，但对部分证据的证明目的存在不同看法。本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认定。根据双方陈述及提供的证据，本院确认以下事实：2014年2月，龙某与晴隆县光照镇哈马村村民签订租地合同用于驾校培训场用地建设。2014年6月3日，龙某向晴隆县国土局提交了晴隆县设施农用地呈报表，向该局申请使用光照镇哈马村承包管理的集体土地14.9265亩，用于李荣丽养殖或种植，晴隆县国土局在审查中发现该项目建设不符合办理设施农用地的要求，遂停止备案。2014年7月1日，因龙贤公司未经有权机关批准，于2014年4月擅自占用光照镇哈马村集体农用地和未利用地建驾驶培训场及考试中心，晴隆县国土局向该公司下发《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为。后于2014年9月28日，向龙贤公司下达《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》及晴国土资行处字（2014）401号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：1、对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令该公司于2014年10月28日前自行改正违法行为，行政处罚履行方式和期限：于2014年10月28日前自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2015年6月10日晴隆县国土局向晴隆县人民法院申请强制执行2014年9月28日作出的晴国土资行处字（2014）401号《行政处罚决定书》，并于2015年6月26日向晴隆县人民法院申请撤诉，晴隆县人民法院以（2015）晴行执字第04号《行政裁定书》准许晴隆县国土局撤回强制执行申请，该行政处罚未实际执行。公益诉讼人于2017年1月17日将该案作为行政公益诉讼案件立案审查，并于1月18日向晴隆县国土局发出检察建议书，建议晴隆县国土局依法履行监管职责，督促龙贤公司拆除非法建筑，恢复土地原状；对龙贤公司的土地违法行为进行行政处罚等。晴隆县国土局于2017年3月1日回复称待晴隆县的土地利用总体规划调整完善工作结束，上报批复后，组织龙贤公司用地资料上报，完善用地手续，消除违法状态。至开庭之时，晴隆县国土局对该土地违法行为仍未采取有效措施进行制止，相关建筑设施没有拆除，土地尚未恢复原状。另查明，龙贤公司系龙某于2014年2月25日申请，后于2014年12月18日成立的经营驾驶培训的独资有限责任公司。本院认为，公益诉讼人晴隆县检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等规定，提起本案的行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉符合法律规定及相关政策的要求。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告晴隆县国土局作为土地行政主管部门，对辖区内违反土地管理法律、法规的行为，应当依法进行监督管理。但被告晴隆县国土局对龙某未经有权机关批准，违法占用农用地和未利用地的行为，虽然于2014年7月1日向龙贤公司发出了《责令停止土地违法行为通知书》，并于2014年9月28日作出《行政处罚决定书》，但至公益诉讼人起诉之时，龙贤公司违法占用农用地修建驾驶培训场地的事实仍然存在，晴隆县国土局对龙某未经审批，擅自在农用地上建设房屋及其他设施，应当依法履行监督管理职责。被告辩称晴隆县土地利用总体规划调整工作完善后，待上报批复后即可组织龙贤公司用地资料上报，完善用地手续，从而消除违法状态，因该违法状态仍处于持续状态，用地手续的完善不影响晴隆县国土局对违法用地行为的查处，该辩解理由不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。综上，公益诉讼人的诉请确认被告晴隆县国土局对龙贤公司违法占用土地怠于履行监管职责的行为违法和依法履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告晴隆县国土资源局对晴隆县龙贤技术技能培训有限公司违法占用晴隆县光照镇哈马村农用地怠于履行监管职责的行为违法；二、责令被告晴隆县国土资源局于本判决生效后，依照法律规定的期间依法对晴隆县龙贤技术技能培训有限公司违法占用晴隆县光照镇哈马村农用地的行为履行监管职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  代青林审 判 员  李畅君人民陪审员  曾爱红二〇一七年六月十六日书 记 员  胡丹丹