浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终448号
上诉人（原审原告）台州市椒江区洪家街道后高桥村村民委员会，住所地台州市椒江区洪家街道后高桥村。
诉讼代表人杨仙顺，男，1958年4月7日出生，汉族，住台州市椒江区。
诉讼代表人郑显富，男，1959年10月3日出生，汉族，住台州市椒江区。
诉讼代表人杨仁冬，男，1951年12月25日出生，汉族，住台州市椒江区。
诉讼代表人杨云生，男，1965年3月1日出生，汉族，住台州市椒江区。
诉讼代表人符林法，男，1980年10月11日出生，汉族，住台州市椒江区。
委托代理人应东峰，浙江应东峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市椒江区人民政府，住所地台州市椒江区青年路404号。
法定代表人林金荣，区长。
委托代理人李延锁、王凯，台州市椒江区人民政府工作人员。
台州市椒江区洪家街道后高桥村村民委员会（以下简称后高桥村）诉台州市椒江区人民政府（以下简称椒江区政府）不履行其他行政行为法定职责一案，台州市中级人民法院于2016年4月18日作出（2015）浙台行初字178号行政裁定。后高桥村不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人后高桥村的诉讼代表人杨仙顺、郑显富、杨仁冬、杨云生、符林法及其委托代理人应东峰，被上诉人椒江区政府的委托代理人李延锁、王凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
后高桥村向原审法院起诉称，2002年前后，原告村集体土地923.34亩被征用（包括老企业用地），被告给原告村集体留地86亩，地点为洪安路以南、台州中心大道以东、西北钗洋村接壤、西南与前高桥村接壤。按宪法和土地管理法规定，该86亩土地为原告村集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。被告所作的[2005]90号《专题会议纪要》擅自改变原告集体留地性质，称是工业用地；擅自改变原告集体留地范围，变为白云山路东、洪家场浦以北、村农居点以西。该会议纪要称上述地块已统一出让给星星集团公司，这根本不符合事实，该土地系原告村租给星星集团公司。该会议纪要称，由区国土资源分局直接变更登记发证给后高桥村集体经济组织，用途为工业用地。该会议纪要侵犯了原告村集体留地的合法权益，属违法行政行为。要求判决撤销被告所作的[2005]90号《专题会议纪要》中关于后高桥村集体留用土地的处理决定。本案诉讼费用由被告负担。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被告于2005年8月26日作出的[2005]90号《专题会议纪要》（以下简称《纪要》）只是明确了原告村集体留地的大致面积和位置，并没有对相关土地的权属作出直接的变动，故本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“其他案件”，不属于“因不动产提起诉讼的案件”，应当适用最长五年的起诉期限。现原告于2015年12月14日提起本案诉讼，已超过五年最长起诉期限，其起诉依法应予驳回。据此裁定驳回原告后高桥村的起诉。
后高桥村上诉称：一、原审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。2002年前后，上诉人村集体土地1116亩被被上诉人征用（全部用于非公益用地），全村村民成为失地农民。按台州市政府的规定，被上诉人应返还给上诉人村集体10%的村集体留用地即111.6亩，但被上诉人没有返还。2005年8月26日，被上诉人作出《纪要》。《纪要》确认：“后高桥村的村集体留用地约为53亩，用地性质为工业用地”。“将已出让给星星集团公司的土地53亩，其国有土地使用权由区国土资源分局直接变更登记发证给后高桥村集体经济组织（具体名称以工商部门登记的营业执照为准），用途为工业用地”。上诉人认为被上诉人所作的《纪要》对上诉人村集体留用地的确认是侵犯上诉人村集体土地所有权的行为，于是上诉人提起本案诉讼。上诉人的起诉是符合《行政诉讼法》第十二条第（四）、（十二）项规定的。村集体留用地属于“土地”，而“土地”属于不动产，应适用《行政诉讼法》第四十六条的规定，即二十年的起诉期限。即使按照原审法院所称的五年起诉期限，上诉人也没有超过。因为上诉人原来并不知道该《纪要》，直到2014年7月才知道。故2015年12月起诉并没有超过五年的起诉期限。二、原审程序违法。上诉人原审的请求是撤销《纪要》及返还集体留用地111.6亩。这两项请求是紧密联系的，完全可以一起审理裁判，但原审仅审理《纪要》的合法性，而未审理返还集体留用地的问题。原审裁定篡改上诉人的原审请求和理由，上诉人在本案审理过程中，根据调查来的证据，变更了诉讼请求（由原来的86亩变更为111.6亩）和理由，于2016年2月26日向原审法院提交了《变更诉讼请求申请书》，但原审裁定仍按变更前的请求和事实理由进行审理。2016年3月9日开庭时，被上诉人的行政负责人未出庭应诉，只有一位律师和一位土管局工作人员出庭。被上诉人的行政负责人未出庭也没有请假，原审法院对此予以认可。在本案审理中，被上诉人只提交了答辩状，而没有提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，且《纪要》没有适用法律属于使用法律错误，应承担败诉后果。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
椒江区政府答辩称：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被上诉人于2005年8月26日作出的[2005]90号《专题会议纪要》只是明确了上诉人村集体留用地的大致位置和面积，并没有作出决定，也没有对相关土地的权属直接变动，应适用其他案件最长五年的起诉期限。答辩人于2005年作出行政行为，上诉人于2015年12月14日提起诉讼，显然已经超过五年的起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人提起本案行政诉讼是否超过了法定的起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，被上诉人于2005年8月26日作出被诉《纪要》。该《纪要》决定，后高桥村的村集体留地约为53亩（具体以实测为准），用地性质为工业用地，具体位置在本村范围内的白云山路东、洪家场浦以北、村农居点以西的地块。鉴于该地块已统一出让给星星集团公司，会议要求，将已出让给星星集团公司的53亩的国有土地使用权由区国土资源分局直接变更登记发证给后高桥村集体经济组织（具体名称以工商部门登记的营业执照为准），用途为工业用地。上诉人认为上述《纪要》侵犯了其合法权益，遂于2015年12月14日向原审法院提起了行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。案涉《纪要》仅明确了上诉人村集体留地的大致面积及位置，并没有对相关土地权属作出处理，故本案属于上述规定所指的“其他案件”，应适用五年的最长起诉期限。自被上诉人作出被诉《纪要》，直至上诉人提起本案行政诉讼，显已超过五年。故原审法院驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年七月十一日
书 记 员 韦若莎