陕西省眉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）眉行初字第00002号
原告康怀玉，曾用名康黑娃，男。
委托代理人李存社，陕西新纪律师事务所律师。
被告太白县鹦鸽镇人民政府。
委托代理人赵林虎，陕西炎城律师事务所律师。
委托代理人张岩，太白县林业站鹦鸽分站站长。
第三人鹦鸽镇鹦鸽街村。
第三人鹦鸽镇吉利沟村。
第三人鹦鸽镇柴胡山村。
委托代理人周彦斌，该村书记。
原告康怀玉与被告太白县鹦鸽镇人民政府及第三人鹦鸽镇鹦鸽街村、鹦鸽镇吉利沟村、鹦鸽镇柴胡山村林权行政管理一案，该案经宝鸡市中级人民法院裁定由眉县人民法院管辖。原告康怀玉于2015年6月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于6月18日向被告单位送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、诉讼风险告知书、开庭传票等相关文书材料。于6月29日通知第三人参加诉讼并向其送达了参加诉讼通知书、开庭传票及相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告康怀玉及委托代理人李存社，被告太白县鹦鸽镇人民政府法定代表人李忠平及委托代理人赵林虎、张岩，第三人鹦鸽镇鹦鸽街村负责人李月奎、鹦鸽镇吉利沟村负责人陈志杰、鹦鸽镇柴胡山村委托代理人周彦斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告太白县鹦鸽镇人民政府于2014年12月19日对第三人鹦鸽镇鹦鸽街村、鹦鸽镇吉利沟村、鹦鸽镇柴胡山村村委会作出鹦政字（2014）59号《关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定》。查明：2009年以来，位于吉利沟村苟树弯梁（火场南侧）的鹦鸽街村集体林（1999年承包给本村四组村民康怀玉）界与吉利沟、柴胡山两村发生争议。林地承包人认可1981年林权证、2008年林改时确定的林界四至，但对四至界点位置和面积减少持有异议，并经多次调解无果。2014年12月2日，镇政府牵头，组织镇林业站、鹦鸽街、吉利沟、柴胡山等村参与，邀请县林业局现场指导，再一次实地对鹦鸽街村位于吉利沟村火场南侧的集体林地重新勘察认定，并作出处理决定：1、参照1981年林权证四至，依据2008年林改时三个村认定的林界，重新认定林界，四至为：东至火场大路（上太白山路），南至偏沟沟心，西至熊家梁腰路，北至上太白山路沿坡畔至水泉边至竹园沟沟心至炭窑沟。2、1981年发证时林地面积为目测所得，且无图纸；2008年林改时林地面积依据四至在1：25000（1：50000扩大图）地形图上勾绘，采取网络纸计算，为水平面积。12月2日现场勘查、12月17日镇政府、林业站与各相关村协调，据实际勘验，按新确定四至、勾画，计算面积为257.0亩。被告太白县鹦鸽镇人民政府提供了被诉行政行为的证据、依据：
被告方提供证据：
第一组为鹦政字（2014）59号行政裁决。证明2009年以来康怀玉承包的林地临界与柴胡山村发生争议，后鹦鸽镇政府在多方参与下确定了新的临界，新的林界是经多方协商决定的。证明该决定书以行政相对人的林界争议为依据，属于裁决范围，被告不存在违法行使权力。
第二组为太白县林权登记发证林界认定登记表。证明2014年12月2日重新划定的林界无权属争议，原告对无争议的林界再提出异议，不合适。证明三村存在林界争议，争议的核心实质是原告要按照510亩的林界范围进行划分，其要求的面积与实际面积不符，510亩的面积当时是目测形成的，不具有可信性，应按科学测量的面积进行。而且2014年重新划定的林界是在充分尊重各方的意思下进行的。
第三组为鹦鸽镇政府处理林界争议的调查、协调、勘界笔录。包括谈话笔录一份，调查笔录三份，协调会笔录3份，勘界笔录一份，会议笔录一份。证明鹦鸽镇政府在尊重历史，尊重科学的情况下，履行了林权争议的法定情形，不存在行政不作为的事实；三村的主要争议是原告不认可08年重新勘验以后的面积，但在协商的情况下，当时各方都没有异议，被告方认为在各方当事人都没有异议的情况下，原告又起诉，因此原告所主张的事实应以民事诉讼法来解决，而非行政诉讼。
第四组为太林字（2010）23号文件。证明原告承包的林地存在争议，不应进行补偿。
适用法律依据：一是《陕西省森林管理条例》（1991.5.17），证明被告方有权处理原告方与其他方的林界争议。二是《林地权属处理办法》（1996.10.14），证明被告对争议林地的处理程序及权限是合适的。三是陕西省推动集体林权的规范性文件；四是县、镇关于集体林权发包的实施试点方案。
原告康怀玉诉称，原告于1999年6月依法承包了位于本村（鹦鸽街村）的集体林地，并办理了《太白县集体山林地经营使用权证》，登记面积510亩，四至为，东：火场大路，南：偏沟沟口，西：熊家梁腰路，北：苟树湾梁顶——老谢房沟北沿——炭窑沟。原告正常承包经营至2004年4月开始与邻村村民在承包的集体林地四至（北）界畔发生争议，进而引发鹦鸽街村与邻村吉利沟村、柴胡山村三个村民委员会之间的林权争议。为此，原告多次请求太白县鹦鸽镇人民政府、太白县人民政府及林业主管部门处理林权争议，数次调解未果。申请处理争议期间，被告迟迟未作出决定，原告的部分林木被邻村村民毁坏。
2014年12月19日，被告太白县鹦鸽镇人民政府对鹦鸽街村与邻村吉利沟村、柴胡山村三个村民委员会作出了鹦政字（2014）59号《关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定》，认定，争议林地面积257亩，四至：东至火场大路，南至偏沟沟口，西至熊家梁腰路，北至上太白山路沿坡畔——水泉边——竹园沟沟心——炭窑沟。被告太白县鹦鸽镇人民政府作出鹦镇字（2014）59号处理决定的具体行政行为，超越职权，且主要事实不清，证据不足，适用依据错误，侵犯了原告已取得的合法权益。
2015年3月6日，原告依法申请复议，要求撤销被告太白县鹦鸽镇人民政府作出的鹦政字（2014）59号处理决定。2015年3月11日，太白县人民政府作出不予受理行政复议决定。
现原告为维护自己的合法权益，依据《行政复议法》第六条、《行政诉讼法》第十一条、《森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》等法律法规，请求人民法院依法撤销被告作出的鹦政字（2014）59号《关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定》，并承担本案诉讼费。
原告康怀玉于2015年7月7日向本院提供了如下证据：
第一组为林权证。（太政发（1981）30号）证明争议林地的面积为510亩并无权属争议。
第二组为太白县集体山林地承包经营合同书，太白县集体山林地经营使用权证。证明原告承包的林地范围为510亩，并发放了经营使用证。
第三组为鹦鸽街集体林界争议处理决定告知书，关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定（鹦政字（2014）59号）。证明被告在2014年12月作出了处理决定，重新认定的面积为257亩。证明被告作出决定的证据不足，事实不清，应予以撤销。
第四组为林权证（2008年），康怀玉承包经营四至范围图。证明涉案争议的林地在原告未进行申请的情况下，私自违法将争议的林地的范围进行变更，并且上面的两个签名共5个字并非康怀玉本人签字，系他人冒用。处理决定依据的是2008年的林权证，依据错误，决定应予以撤销。
第五组为不予受理决定书。证明原告的诉讼程序是合法的。
第六组为证言，说明，谈话记录，视频，损失清单。证明争议林地在2001年以前无争议。2014年12月被告所做的决定依据主要事实不清，证据不清，应予以撤销。
被告太白县鹦鸽镇人民政府辩称，一、原告非本案行政相对人，无行政诉讼主体资格，无权提起行政诉讼，应依法裁定驳回起诉。二、被告于2014年12月19日做出的鹦政字（2014）59号行政裁裁决是依法定程序做出的，不存在应予撤销的情形，该裁决书是处理林界纠纷的有效依据，应当遵守。三、自林界争议发生以来，被告多次协商处理争议，依法履行了法定职责，不存在行政不作为，且原告在诉状中也承认“数次调解未果”，进一步说明原告认为被告不作为的观点没有事实依据。原告对于第二项的诉讼请求属于行政给付问题，与本案没有关系，应另案进行起诉。综上，鹦政字（2014）59号行政裁决合法有效，其效力应予以维护。而原告在程序上无行政诉讼主体资格，在实体上诉讼请求又无事实和法律依据，依法应裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。
第三人鹦鸽镇鹦鸽街村述称，林界清楚，无争议；被告方的法律依据无错误。
第三人鹦鸽镇吉利沟村述称，林界清楚，无异议；法律适用规范，应予认可。
第三人鹦鸽镇柴胡山村述称，林界清楚，无争议；决定正确，无异议。
第三人鹦鸽镇柴胡山村向本院提供证据：
第一组是张英的林权证，证明集体林与鹦鸽街村的集体林不搭界。
第二组是柴胡山村三组的林权证存根。证明集体林与鹦鸽街村的集体林不搭界。
第三组是太白县林权登记发证林界畔认定登记表。证明鹦鸽街村与柴胡山村的林界没有争议，林界清楚。
第四组是情况说明。证明柴胡山村将部分林地让于鹦鸽街村，从而原告的面积是变大而非变少。
经审理查明，原告康怀玉于1999年6月与第三人鹦鸽镇鹦鸽街村村委会签订集体山林承包经营合同，此林地范围是原告以1981年的林权证为依据，其后2004年因被告对林权争议的问题进行处理以后，原告方多次提出异议。在2008年林改时，太白县人民政府换发新的林权证，林地面积发生变化，此后原告多次向村上、镇上及县政府反映，被告于2014年12月19日作出鹦政字（2014）59号鹦鸽镇人民政府关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定。原告对被告的这个具体行政行为不服，向太白县人民政府提出行政复议，太白县人民政府作出太政复决字（2015）2号不予受理的决定。原告遂诉至人民法院，请求依法撤销被告作出的行政处理决定。
以上事实有当事人陈述，太白县鹦鸽镇人民政府鹦政字（2014）59号《关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定》，1981年6月15日太白县人民政府林权证［太政发（1981）30号］，1999年6月10日《太白县集体山林地经营使用权证》（编号033号），《太白县集体山林地承包经营合同书》，2008年8月20日太白县人民政府林权使用证（康怀玉未接收），《处理决定告知书》，《康怀玉承包经营四至范围图》、太白县人民政府太政复决字（2015）2号不予受理行政复议决定书复印件及证人证言、视频资料等证据在卷佐证。
本院认为，行政机关应当依法行政。根据《中华人民共和国森林法》第三条规定：国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。第十七条规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。以及《林木林地权属登记管理办法》第二条规定：县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始登记、变更和注销登记。因此，被告鹦鸽镇人民政府不具有确认林地所有权或者使用权的法定职权。其行政行为不合法，属越权行为。被告鹦鸽镇人民政府的决定适用法律、法规错误应予撤销。故被告鹦鸽镇人民政府主张被诉具体行政行为合法的理由不能成立，本院不予支持。关于原告康怀玉的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。就本案而言，原告康怀玉认为被告鹦鸽镇人民政府为三个第三人重新认定林界，损害其合法权益，据此提起行政诉讼，依法享有本案原告的主体资格。被告鹦鸽镇人民政府辩解的理由不能成立，本院不予支持。庭审中，原告康怀玉放弃要求被告赔偿损失的诉讼请求，法庭予以照准。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第四项之规定，判决如下：
撤销被告鹦鸽镇人民政府于2014年12月19日作出鹦政字（2014）59号关于鹦鸽街等三村林界争议问题的处理决定。
案件受理费50元，由被告鹦鸽镇人民政府承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，并预交上诉费50元，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。
审 判 长 樊怀平
审 判 员 王淑娟
人民陪审员 张德成
二〇一五年十一月二日
书 记 员 郭建兰