江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终9号
上诉人（原审原告）陈水华，男，1962年10月1日出生，汉族，江西省上饶市信州区人，住上饶市信州区，
委托代理人彭飞，男，1983年12月16日出生，系陈水华女婿。
委托代理人刘云，北京京师律师事务所律师。
上诉人（原审被告）上饶市信州区人民政府，住所地上饶市信州区三江大道3号。
法定代表人胡心田，该区区长。
委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。
委托代理人宣文丽，江西贤和律师事务所律师。
上诉人陈水华因其诉上饶市信州区人民政府房屋征收一案，不服上饶市中级人民法院（2017）赣11行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，2014年8月1日，江西省住房和城乡建设厅出具复函，同意将上饶市信州区桐子坞棚户区改造项目（以下简称桐子坞棚改项目）纳入《江西省棚户区改造计划（2013-2017）》。2014年12月31日，上饶市城乡规划局出具桐子坞棚改项目选址意见书。2015年6月16日，上饶市国土资源局出具桐子坞棚改项目用地预审意见函。2015年6月29日，上饶市发展和改革委同意立项桐子坞棚改项目。2015年11月30日，江西省住房和城乡建设厅出具复函确认桐子坞棚改项目纳入江西省2015年棚户区改造计划，并纳入国家棚户区改造年度计划。2015年8月14日上饶市国有资产监督管理委员会批复同意项目实施单位上饶市保投公司以资产抵押方式向浦发银行上饶分行贷款6亿元作为桐子坞棚改项目的拆迁征收补偿资金。2016年1月21日，上饶市人民政府将桐子坞棚改项目列入2016年上饶市中心城区城建项目计划。2016年7月12日，被告信州区人民政府发布《桐子坞棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）并进行张贴。同日在征收范围内张贴召开征求意见座谈会的公告。2016年7月15、16日，被告召开补偿方案征求意见稿座谈会。2017年8月17日，信州区人民政府公布《桐子坞棚改项目征收补偿方案》征求意见稿及修改稿并进行张贴。2016年8月28日，被告召开第65次常务会，通过《桐子坞棚改项目国有土地上房屋征收与补偿方案》及征收决定。2016年9月6日，被告召开桐子坞项目社会稳定风险评估座谈会。2016年9月15日，被告进行社会稳定风险评估备案。2016年9月27日，被告信州区人民政府公布《关于上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（附件为规划范围及补偿方案），决定对上饶市桐子坞棚户区改造项目国土土地上的房屋及附属物实施征收。原告陈水华的房屋位于征收范围内。陈水华不服该征收决定，向该院起诉要求撤销该征收决定。
原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会讨论决定。《江西省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条规定，设区的市、县人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对下列事项进行社会稳定风险评估，作出预警评价：（一）房屋征收事项是否经过合法性和可行性论证；（二）实施房屋征收是否会产生行政争议和具有化解的可能；（三）征收补偿资金和产权调换房源能否筹措到位；（四）拟定的征收补偿方案是否公平、合理。社会稳定风险评估报告应当提出可实施、暂缓实施或者不可实施的意见。对可实施房屋征收的项目，设区的市、县人民政府应当制定、社会稳定风险的防范、化解和处置方案。上饶市人民政府也于2015年9月30日下发《上饶市重大决策社会稳定风险评估实施细则（试行）》，规定凡直接关系群众切身利益的征地拆迁等重大决策事项均需进行稳评，评估后编制评估报告并上报，审核后报决策机关决策，决策机关作出决策前，应当对评估主体提交的评估结论进行审查，把评估结论作为决策的重要依据。实施细则就评估事项、评估内容、评估范围、评估内容、评估主体、评估程序、结果运用等进行了详细规定。本案中，被告未提交评估报告，风险评估备案表不能替代风险评估报告，无法证明是否进行评估及评估程序是否合法。被告信州区人民政府于2016年9月6日召开风险评估座谈会，2016年9月15日进行风险评估备案，但被告已于2016年8月28日召开区政府第65次常务会讨论通过了桐子坞棚改项目国有土地上房屋征收决定及补偿方案，故该风险评估并未经政府常务会讨论决定。综上，被告未提交充分证据证明本次征收决定前是否进行社会稳定风险评估、评估程序是否合法，且该社会稳定风险评估未经政府常务会讨论决定，其作出的房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《江西省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条之规定，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销信州区人民政府对陈水华位于上饶市信州区桐子坞1路62号作出的房屋征收决定。案件受理费50元，由被告信州区人民政府负担。
上诉人陈水华不服原审审判决并提出上诉，请求：1、依法撤销一审法院作出的（2017）赣11行初7号行政判决；2、依法撤销饶信府字（2016）102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》。理由：1、一审法院作出的涉案判决认定事实不清，作出的涉案判决并非依据上诉人的诉讼请求作出。一审法院在审理过程中，已经查明《房屋征收决定》作出程序违法，应当判决撤销该《房屋征收决定》。2、被上诉人作出征收决定前，保障资金未足额到位，且不符合专款专用的形式，一审法院认定错误；3、被上诉人作出的《房屋征收决定》不符合“四规划一计划”，一审法院对该事实认定错误；4、一审法院对被上诉人作出的房屋征收决定实体违法事实方面的审查认定不全。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条的规定，被上诉人作出征收决定前应当对征收范围内的房屋的权属、区位等进行调查确认，并进行公布。涉案房屋征收范围内包含集体土地上的房屋，被征收人存在越权违法征收集体土地的行为。涉案棚户区改造项目房屋征收决定不符合“公共利益”的原则。5、被上诉人征收范围内的房屋不属于危旧房屋，不符合棚户区改造的标准，一审法院认定事实错误；6、被上诉人违背举证原则、出庭不符合法律规定，一审法院未全面审查案件，对被上诉人诸多侵权违法行为，未在裁判文书中载明。综上，一审人民法院未全面审查案件事实，认定事实错误，适用法律不当，被上诉人作出的涉案房屋征收决定实体及程序存在诸多严重违法，损害了上诉人及众多被征收人的合法权益，请依法支持上诉人的上诉请求。
上诉人上饶市信州区人民政府不服原审判决并提出上诉，请求撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人陈水华的诉讼请求；一、二审诉讼费用全部由被上诉人陈水华承担。事实和理由是：认定上诉人“作出的房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《江西省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条之规定，程序违法”不妥当。1、上诉人在作出房屋征收决定前已依法进行了社会稳定风险评估。根据一审审理查明的事实，2016年9月6日，召开桐子坞项目社会稳定风险评估座谈会；2016年9月16日，被告进行了社会稳定风险评估备案；2016年9月27日，信州区人民政府公布《关于上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（附件为规划范围及补偿方案），决定对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上的房屋及附属物实施征收。2、上诉人进行社会稳定风险评估程序合法。该项目在开展初期经调查，拆迁户数751户，上诉人认为并未达到条例所规定的被征收人数量较多的标准；其次，上述条款未明确规定社会稳定风险评估应当经政府常务会讨论决定；项目房屋征收补偿方案已于2016年8月28日经区政府第65次常务会通过，会议同意了该项目依法依规作出征收决定。该项目在作出房屋征收决定前，是经政府常务会讨论通过，符合条例之规定。上诉人严格按照《江西省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条及《上饶市重大决策社会稳定风险评估实施细则（试行）》之规定，该项目进行了社会稳定风险评估，并编制了评估报告上报至上饶市××区××稳定信息××办公室并进行审查。上饶市××区××稳定信息××办公室经审查该项目的社会稳定风险评估报告符合法律法规规定的相关规定后，将社会稳定风险评估报告存档，并在社会评估风险评估备案表上予以出具了“同意报备”的意见，符合《上饶市重大决策社会稳定风险评估实施细则（试行）》规定的“评估报告上报、审查”的规定。事实上，社会稳定风险评估备案表含有评估事项名称、风险等级、评估事项概况及评估工作概述、评估事项风险点、预防化解风险措施等内容，已涵盖了前述规定所要求的社会稳定风险评估作出预警评价等内容。3、上饶市桐子坞棚户区改造项目中的签约被征收户已达到需征收房屋总数的99%，本项目房屋征收得到绝大多数被征收户的认可与支持，事实已证实开展本项目的风险极低。一审适用法律依据不妥当。上诉人不存在程序违法的情形。
上饶市信州区人民政府答辩称：1、被答辩人陈水华在行政上诉状中称“答辩人作出征收决定前，保障资金未足额到位，且不符合专款专用的形式”，没有事实依据。答辩人在作出征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。2015年8月14日上饶市国有资产监督管理委员会批复同意项目实施单位上饶市保障性住房投资建设有限公司以资产抵押方式向浦发银行上饶分行贷款6亿元作为桐子坞棚改项目的拆迁征收补偿资金。2、答辩人在一审庭审中提交的各职能部门出具的有关项目选址、用地预审、立项、列入江西省2015年棚户区改造计划及国际棚户区改造年底计划、政府工作报告等相关文件，均足以证明答辩人作出房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条关于符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的规定。3、本项目征收过程中，答辩人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定开展了相关调查登记工作，已对征收范围内的绝大部分的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记。上饶市桐子坞棚户区改造项目征收范围内涉及国有土地上房屋征收及集体土地上房屋征收，答辩人严格按照法律规定分别制定了上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案及集体土地上房屋征收补偿方案，不存在越权违法征收集体土地的行为。本项目符合“公共利益”之需要。被征收的整个区域是旧城区，绝大部分房屋是旧房，甚至是危房，大部分房屋建于上世纪六、七十年代，基础设施严重老化，住宅破烂不堪，存在严重的消防及安全隐患，本项目征收是为了改善该区域居民居住环境、提高居民生活质量、促进上饶市、信州区国民经济和社会发展等公共利益之需要。综上所述，被答辩人的上诉事实与理由均不成立，答辩人作出征收决定，程序正当、合法，请求查明事实，撤销一审判决，驳回被答辩人的诉讼请求。
双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的证据材料已经案卷材料随案移交二审，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。
本院查明事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，本案的争议焦点在于上诉人上饶市信州区人民政府作出饶信府字[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，上饶市桐子坞棚户区改造项目已纳入《江西省棚户区改造计划（2013-2017）》并纳入国家棚户区改造年度计划，符合征收房屋的相关要求。上饶市信州区人民政府在作出征收决定前，履行了组织论证并公告征收补偿方案、专户存储、专款专用等职责，相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
关于社会稳定风险评估未经政府常务会议决定是否构成程序违法的问题。由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》未对“被征收人数量较多”情形作出具体界定，原审判决基于严格征收审批的要求，认为本案属于涉及被征收人数量较多的情形，因此本案社会稳定风险评估未经政府常务会议讨论决定不当。考虑到本案社会风险报告已经由上饶市××区××稳定信息××办公室作出了《社会稳定风险评估备案表》，可以视为上饶市信州区政府已经履行了社会稳定风险评估责任。虽然社会稳定风险评估未经政府常务会议讨论决定构成程序不当，但因涉案征收项目系棚户区改造项目，涉及公共利益，而且给社会稳定风险评估中的行政瑕疵已经上饶市信州区人民政府的审查备案行为得以弥补，对陈水华的权利义务并不产生实际影响。因此，不构成行政程序违法。对于陈水华上诉提出的未将征收范围内的房屋权属、区位等组织调查登记结果、分户补偿情况公布程序违法的请求，属于规划审查程序与征收补偿程序内容，与本案的房屋征收决定的程序无关，不属于本案的审查范围。原审判决以风险评估未经政府常务会讨论决定为由，认定饶信府字[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》程序违法，撤销征收决定，适用法律错误。
综上，上诉人陈水华请求撤销《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》的理由不能成立，本院不予支持。上饶市信州区人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销江西省上饶市中级人民法院（2017）赣11行初7号行政判决；
二、驳回上诉人陈水华的诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由上诉人陈水华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 王丽君
审 判 员 林贤瑛
二〇一八年四月八日
法官助理 万进福
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；