贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔26行终113号
上诉人（原审原告）：凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会，住所地凯里市红洲路18号。
法定代表人：杨宏武，业主委员会主任。
委托代理人：赵兴彬，业主委员会副主任。
被上诉人（原审被告）：黔东南州住房和城乡建设局，住所地凯里市北京东路11号大礼堂3楼。
法定代表人：吴春，局长。
行政机关负责人：王红，副局长。
委托代理人：秦主兵，黔东南州住房和城乡建设局房地产市场监管科科长。
委托代理人：张德金，贵州洲联合律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：黔东南州荣升物业管理有限责任公司，住所地凯里市红洲路18号。
法定代表人：李双蓉，经理。
委托代理人：潘国华，贵州兄弟律师事务所律师。
上诉人凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会因黔东南州住房和城乡建设局住宅专项维修基金审批一案，不服凯里市人民法院（2015）凯行初字第65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定：馨怡名苑小区位于凯里市红州路18号，建设单位为黔东南州荣升房地产开发有限责任公司。2010年10月13日，凯里市房地产管理局对馨怡名苑的业主委员会进行备案，备案的业主委员会名称为“馨怡名苑业主委员会”，备案的业主委员会主任为王正猛，第三人黔东南州荣升物业服务有限责任公司为该小区的物管单位。2010年12月30日被告黔东南州住房和城乡建设局针对第三人提交的《关于申请拨付维修资金维修下水管道、排污沟等的报告》（该报告上签有“经业主委员会研究同意下水道、排污沟维修方案。监控待方案出来后再研究。”的字样，并盖有“馨怡名苑业主委员会”的印章。），作出了《关于要求拨付馨怡名苑（一期）A、B、C、D栋商品房维修资金的函》，通知州财政局向该小区拨付124518元的维修基金。2014年9月4日，凯里市房地产事业发展管理局对该小区业主委员会进行备案，备案的业主委员会名称为“馨怡名苑小区首届民选业主委员会”，业主委员会主任为刘应忠。2015年5月22日，凯里市房地产事业发展管理局对小区补选业主委员会委员进行备案，备案的业主委员会主任为杨宏武。现该业主委员会认为2010年10月13日备案的原业主委员会是非法成立，被告针对该笔维修基金的申请，未进行认真审核而予以审批，故请求人民法院判决撤销被告作出的维修基金的审批行为。庭审中，原告称在2014年8月份才知道被告作出该笔维修基金的审批行为。被告称整个黔东南州的维修基金的管理均由建设部门进行管理，馨怡名苑小区的维修基金其没有划转给该小区业主委员会管理。
原审法院认为：关于被告对维修基金的审批行为是否是可诉的行政行为的问题，根据《住宅专项维修资金管理办法》第五条第二款、第十条第一款、第二十二条的规定，被告黔东南州住房和城乡建设局有对本行政区域内的维修基金进行管理和审批的职责。其对维修基金的申请作出审批，本身对外发生法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。关于本案的原告是否符合起诉条件的问题，《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，本案的原告（现业主委员会）的改选已报房产部门备案登记，有自己的组织章程和组织机构，有独立使用的办公场所，办公经费亦有相应的保障，因而具有一定的民事行为能力，属于法律规定的“其他组织”范畴，故原告具有提起行政诉讼的主体资格。关于原告的起诉是否已经超过起诉期限的问题，这涉及到该小区业主委员会的继承问题，从第三人提交2010年业主委员会备案表的内容来看，房产部门已对该小区首次业主委员会的成立予以备案，原告作为之后经备案的该小区业主委员会，应对前业主委员会的行为进行继承。本案中，对于该笔维修基金的申请材料，前业主委员会签有意见并盖有印章，说明前业主委员会具备知道被告对维修基金的审批行为的可能和条件，当时就应当知道被告对维修基金的审批行为，原告作为前业主委员会的继承主体，根据承继的原则，可视为原告当时亦知道或应当知道该维修基金的审批行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告的起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案被告作出维修基金审批行为的时间为2010年12月31日，原告提起诉讼的时间为2015年5月28日，已超过2年的起诉期限，故对原告的起诉，依法应当予以驳回。对于原告称原业主委员会成立是非法的意见，因业主委员会是小区业主自我管理的自治组织，房产部门对业委会的备案申请仅负责依照物业管理法律法规规定的要件进行形式审查，对于业主大会和业委会的选举、表决过程中的计票情况及每份投票是否符合业主的真实意思不负有深入实质审查的职责，也不具有可行性。且该备案是否合法，不是本案的审查范围，故原告的该意见不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会的起诉，原告已交纳的案件受理费50元，予以退还。
上诉人凯里市红洲路馨怡名苑小区业主委员会上诉称：一、一审判决认定事实与法律适用自相矛盾。根据《物业管理条例》的规定，首次业主委员会的成立必须遵循相关的成立流程，但2010年下半年，第三人违反法定程序，成立业主委员会，并且私刻业委会印章。一审法院认定起诉期限时，以第三人提交2010年业主委员会备案表作为依据，按照继承的原则，认定上诉人知道或者应当知道被上诉人对维修基金的审批行为，从而以超过诉讼时效为由驳回了上诉人的起诉。关于主体关系的承继，前提是之前的业主委员会是合法成立的，不合法成立的业主委员会，就不存在继承的问题。且原审法院认为，对于上诉人主张前业主委员会非法成立的意见，房产部门备案仅是形式备案，不是本案的审查范围。故原审法院以房产部门对原业主委员会备案登记认定为成立合法，是错误的，请二审法院依法查明案件事实。二、上诉人并非怠于行使权利而致超过诉讼起诉期限。上诉人与第三人的纠纷是从2013年底第三人帮助房开公司出售地下停车场车位引起的，上诉人2014年9月4日依法成立后，一直通过合法渠道向相关部门反映，其相关部门也作出了相关的批示和组织调解。2015年3月第三人向上诉人移交小区资料后，上诉人才知晓被上诉人的审批行为，按照行政诉讼法的规定，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，故上诉人并未超过起诉期限。三、被上诉人审批行为属于违法行为并且具有普遍性。被上诉人作为主管维修基金使用的行政部门，责任重大，但被上诉人未尽认真审核义务，违法多次审批维修基金，在凯里地区有一定的普遍性，人民法院作为监督和纠正违法行政行为的最后一道保障，请求法院依法判决。综上所述，请求撤销凯里市人民法院（2015）凯行初字第65号行政裁定，撤销被上诉人黔东南州住房和城乡建设局违法审批维修基金的具体行政行为。
被上诉人黔东南州住房和城乡建设局答辩称：一、上诉状诉称一审判决认定事实与法律适用自相矛盾的问题，原审裁定认为业主委员会的成立属于小区业主自治问题，人民法院在本案中没有职权和职责对其成立是否合法进行实质性审查，根据业主委员会备案登记材料从形式上认定业主委员会的成立，认定事实没有错误。上诉人认为第一届业主委员会成立不合法并否认其签字同意使用维修基金的行为无效的主张没有事实依据和法律依据。上诉人作为新一届的业主委员会与之前的业主委员会是同一个民事主体，都是凯里市洪州路馨怡名苑小区全体业主组成的业主大会的执行机构，前一届的业主委员会作出的民事行为对后一届业主委员会同样具有相同的法律效力，故上诉人2010年12月就知道被上诉人的行政行为，2015年5月28日提起诉讼，超过了起诉期限，一审裁定认定的事实和适用法律没有错误，也没有矛盾。二、关于上诉人并非怠于行使权利而致超过起诉期限的问题，起诉期限不是诉讼时效，属于法定期间，不存在中止、中断的情况，即使上诉人在法定期间向相关部门反映，但并不是提起行政诉讼，故超过法定起诉期限向法院起诉，法院依法不予支持，超过起诉期限的法律责任由上诉人承担。三、关于被上诉人审批行为属违法行为并且具有普遍性问题，被上诉人的行为是否违法行为，一审裁定没有进行审理，二审法院对该问题也不应该审理。综上所述，一审裁定事实清楚，证据充分，适用法律证据，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人黔东南州荣升物业管理有限责任公司辩称：一、黔东南州住房和城乡建设局的审批行为合法。原审被告对维修基金的使用是按照《住宅专项维修资金管理办法》进行审批的，审批行为符合小区业主的利益，并未违法。二、本案已超过起诉期限，一审裁定正确。第三人提交的2010年业主委员会备案表证明前业主委员会是经过房管部门备案的，上诉人作为后来选举产生的业主委员会，应该对前业主委员会的行为进行继承，其知道或者应当知道原审被告维修基金的审批行为，审批时间为2010年12月31日，上诉人在2015年5月28日提起诉讼，超过了起诉期限，应当驳回其起诉。三、申请维修基金原业主委员会是依法成立的，并且代表小区业主履行了几年的职责，其权利义务应该由后成立的业主委员会进行继承。原业主委员会印章并非违法刻制，至于当时是否备案并不影响其使用的真实性。对于维修基金，原审被告只是该基金的代管者，在维修基金审批时没有进行实质性审查的义务，至于维修基金的申请没有经过三分之二业主的通过，这不属于行政机关审查范围，业主委员会代表小区业主，若申报材料有瑕疵，应该有由小区业主及业主委员会自行承担责任。四、本案与第三人无关联。维修基金的申请人和使用人都是小区业主或者业主委员会，并且该维修基金已经实际用于小区的维修，余款也已经退还了业主委员会。第三人作为物业服务企业只有对物业维修提出建议的权利和代表业主对维修基金组织使用的权利，没有对维修基金的支配权。综上所述，原审被告审批维修基金是为了小区的实际需要，符合小区业主的权益，其行为合法，上诉人的诉讼请求没有证据支持，请求法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原审裁定。
本院二审查明的案件事实与原审一致。
另查明，关于拨付的124518.08元维修基金，其原业主委员会并未提交《住宅专项维修资金使用申请表》进行审批。
本院认为：被上诉人黔东南州住房和城乡建设局作为辖区住宅专项维修资金主管部门，具有对本行政区域内的维修基金进行管理和审批的法定职责，其对维修基金的申请作出审批，对外发生法律效力，对住宅业主的权益产生实际影响，原审关于被告审批行为属于可诉的行政行为以及原审原告诉讼主体资格的认定正确，本院予以确认。关于前业主委员会成立是否合法问题，根据《物业管理条例》第十条“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”的规定，前业主委员会成立不符合该条规定，行政机关备案行为不能改变前业主委员会成立不合法的既定事实。根据现有证据，前业主委员会的成立未召开业主大会，后业主委员会是经业主大会依法选举产生，前后业主委员会属于不同的主体，不具有前后的继承关系。前业主委员会在向被告申请专项维修资金时并未召开业主大会，亦未通过合理方式告知业主，本案没有证据证明该小区业主或原告知道被诉行政行为，原审以超过起诉期限驳回原告起诉不当，依法应予纠正。上诉人要求撤销原审裁定的理由成立，本院予以支持。但上诉人要求撤销被上诉人黔东南州住房和城乡建设局违法审批维修基金的行政行为，因原审未作出实体审理，本院二审对该行为是否合法，不予审查。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销凯里市人民法院（2015）凯行初字第65号行政裁定；
二、指令凯里市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 唐 涛
代理审判员 顾业平
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 黄彦杰