四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）眉行初字第1号
原告唐永明，男。
原告胥明芝，女。
原告唐小波，男。
原告付君，女。
原告唐艺，男。
法定代理人付君（唐艺之母）。
上列原告的委托代理人罗勇，北京市惠诚律师事务所律师（特别授权）。
上列原告的委托代理人张珍，北京市惠诚律师事务所律师（一般授权）。
被告眉山市人民政府。
法定代表人宋朝华，市长。
委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师（特别授权）。
被告四川彭山经济开发区管理委员会。
代表人严开义，主任。
委托代理人许宏连，男，四川彭山经济开发区管理委员会副主任（一般授权）。
委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师（特别授权）。
第三人天府新区彭山工业投资有限公司。
法定代表人余利平，董事长。
委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师（特别授权）。
原告唐永明、胥明芝、唐小波、付君、唐艺因与被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）、四川彭山经济开发区管理委员会（以下简称彭山经开区管委会）、第三人天府新区彭山工业投资有限公司（以下简称彭山工业投资公司）土地行政强制一案，于2014年12月11日向本院提起诉讼。原告提起诉讼时，将彭山经开区管委会列为被告；本院受理后，于2015年2月28日依职权追加了彭山工业投资公司作为本案第三人参加诉讼；2015年3月17日，原告以彭山经开区管委会系眉山市政府的派出机构为由，向本院提出申请追加眉山市政府为被告，本院遂追加眉山市政府为被告。本院依法组成合议庭，于2014年12月30日、2015年4月2日、10月27日公开开庭审理了本案。原告付君及其委托代理人罗勇、张珍，被告眉山市政府的委托代理人罗富安，被告彭山经开区管委会的委托代理人许宏连、罗富安，第三人彭山工业投资公司的委托代理人罗富安等到庭参加了诉讼。庭审中各方当事人均向本院申请协调，故协调期间不计入本案审理期限。本案现已审理终结。
原告唐永明、胥明芝、唐小波、付君、唐艺诉称，原告一家现有人口五人，于1996年在本组修建了316平方米的楼房，附属房屋360平方米，开始从事废旧塑料、编织袋销售经营。2000年10月30日彭山县国土局向原告颁发了彭集用（2000）字第2188号《集体土地使用证》，证照面积204.68平方米。2011年6月7日，彭山县工商局向原告付君颁发了《个体工商户营业执照》。2013年1月16日，被告彭山经开区管委会因为违法征地在未与原告达成搬迁补偿安置协议的情况下，组织包括公安、社会闲杂人员等200余人强制拆除原告家的所有房屋，家具、家电等全部财产毁损。致使原告一家无家可归，生活没有着落。其后，原告为维护自己的合法权益，不间断的向有关政府、司法部门反映未果。原告认为被告彭山经开区管委会拆除其房屋和毁坏原告家庭财产的行为没有合法依据，在程序上也严重违反《行政强制法》等法律法规的相关规定，理应承担相应的法律责任。原告所在的青龙镇泗河村7组（现8组）的集体土地及原告的房屋、附属设施等，属于被告征收范围；被告眉山市政府是征收主体，被告彭山经开区管委会是眉山市政府设立的派出机构，是负责组织实施征地拆迁安置补偿的行政单位，被告与原告至今没有达成拆迁安置补偿协议；被拆除房屋的原址现已被市政府转让给“联合利华”等私人企业办厂。二被告的征收行为违法，被告对原告房屋实施行政强拆的事实成立，且没有合法依据。请求判决确认被告彭山经开区管委会强制拆除原告房屋的行政行为违法，由二被告承担法律责任。
原告向本院提供了以下证据：一、原告的《集体土地使用证》、《个体工商户营业执照》，用以证明原告的房屋系经营性用房。二、原告房屋被拆除前后的照片4张，用以证明原告房屋被拆除前后的情形，原告对该房屋有所有权，被告彭山经开区管委会将该房屋拆除的情况。三、原告主张权利的证据，《彭山县人民检察不立案通知书》彭检反渎不立[2014]1号、《眉山市人民检察院举报复查通知书》眉检举复通（2014）1号，用以证明原告一直在主张自己的权利。四、被告拆除原告房屋及附着物的证据，1、《彭山经济开发区管理委员会关于联合利华片区项目用地拆迁安置补偿的通告》，用以证明2012年7月7日，被告彭山经开区管委会发布《通告》，原告所在泗河村8组属于被告彭山经开区管委会确定的“征收”范围，限原告等在2012年8月10日前搬迁完毕，逾期将强制搬迁拆除。2、《关于限期搬迁地面建筑物、地面构筑物的通知》，用以证明2012年8月28日，被告彭山经开区管委会通知原告于2012年9月12自行搬迁并交付土地，逾期则“依法”拆除并予以处罚。3、《限期领取拆迁补偿款的通知》彭开管通[2013]01号，用以证明2013年1月16日，被告彭山经开区管委会通知原告于2013年1月16日前去管委会财务部结算领取建筑物和附着物拆迁补偿款，当天通知当天截止，双方未达成协议，被告彭山经开区管委会所发通知的时间是强拆当日。4、《新彭九路涉及重点户拆迁方案》，用以证明作为市级政府的被告对强制拆迁户采取的非法组织拆迁程序，非法限定被拆迁户的人身，原告及围观的群众无法拍照取证。5、视听资料，用以证明原告付君用手机偷拍拆迁现场一瞥。6、证人出庭作证申请书、证人证言（舒玉芝、徐学平、余秀芳），用以证明被告拆除原告一家房屋及附属设施的事实。7、照片2张，用以证明原告房屋原址现被彭山经开区管委会占用施工。8、四川省人民政府对彭山县人民政府作出的川府土（2013）104号《关于彭山县2012年第6批乡镇建设用地的批复》，用以证明四川省人民政府作出批复之前，原告的房屋已被拆除。
被告眉山市政府辩称，彭山经开区管委会没有实施过拆除原告一家住房的行为，市政府不是本案适格主体，请求裁定驳回原告的起诉。2012年原告唐永明家住房所属片区在经批准启动拆迁工作后，2012年7月25日，彭山经开区管委会委托彭山工业投资有限公司与四川宏业爆破拆迁有限公司签订了旧房拆除合同。合同约定原告所在区域的旧房拆除工作由四川宏业爆破拆迁有限公司负责拆除。原告房屋所属片区在征用拆迁过程中，原告与彭山经开区管委会依法进行了多次协商。但在双方协商期间，原告主动找到四川宏业爆破拆除有限公司工作人员商谈拆除其住房事项（补偿例外）。后四川宏业爆破拆除有限公司拆除了该房屋。彭山经开区管委会没有参与拆除过程，没有实施强制拆除原告住房的具体行政行为，彭山经开区管委会从没有拒绝给予唐永明一家的房屋补偿。彭山经开区是经省政府依法批准设立的省级经济开发区，彭山经开区管委会属于法律法规授权组织，依法具有独立的诉讼主体资格。2006年2月27日，省政府《关于设立四川彭山经济开发区的批复》（川府函〔2006〕30号），同意彭山经开区设立为省级开发区，并经国家发展改革委审核公告（2006第23号），面积610公顷。彭山经开区严格按《四川省开发区管理条例》规定设立。该《条例》第十四条规定，开发区所在地县级以上人民政府设立开发区管理机构，根据本级人民政府的授权对开发区实行管理。彭山经开区管委会按《条例》规定，属法律法规授权组织，依法具有独立的诉讼主体资格。原彭山县政府是彭山经开区所需集体土地法定征收主体。该《条例》第十九条规定，开发区的用地应当根据规划和建设用地需要，由开发区所在地的县级以上人民政府按规定统一征用后，依法划拨或出让。，彭山经开区所需用地，由原彭山县政府按规定进行统一征收补偿。2013年3月27日，省政府作出《关于彭山县2012年第6批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2013〕104号），同意原彭山县政府征收彭山经开区所需52.7647公顷集体土地。原彭山县政府是法定征收主体。彭山经开区管委会的拆迁行为，是基于原彭山县政府征收土地后的实施行为，因此市政府既不是土地征收的法定主体，也不是具体的实施主体，不应成为本案适格被告。彭山经开区管委会由原彭山县委编委核定主要职责、内设机构和人员编制，系由原彭山县政府进行管理。原彭山县委编委《关于印发〈彭山经开区管委会主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（彭委编委发〔2012〕1号），确定了彭山经开区管委会行政管理职责，核定了内设机构（财政局、规划建设局等6个部门）和行政编制。按权责一致原则，自彭山经开区管委会成立以来，系原彭山县政府行使实际管理权，市政府没有行使过实质性管理。市政府不应作为本案的适格被告。综上所述，彭山经开区管委会没有实施过任何拆除原告住房的行为，市政府作为被告主体不适格，请求裁定驳回原告对市政府的起诉。
被告眉山市政府未向本院提供证据。
被告彭山经开区管委会辩称，赞同市政府的答辩意见。原告诉称系彭山经开区管委会拆除其房屋，故本案应以彭山经开区管委会为被告，不应以市政府为被告。彭山经开区管委会是市政府的派出机构，职能也是进行了明确，而且说明经开区是依法成立的。依照行政诉讼法的司法解释，如果本案中彭山经开区管委会存在违法拆除的行为，彭山经开区管委会是超越了职权，超越职权的行为应以实施机关为被告，故本案应以彭山经开区管委会为被告，不应以市政府为被告。原告房屋所属片区在征地拆迁过程中，原告与彭山经开区管委会依法进行了协商。后原告自行与四川宏业爆破拆除有限公司（拆迁公司）工作人员商谈拆除住房事项（补偿例外）；四川宏业爆破拆除有限公司拆除了原告的房屋，该公司的拆除行为与彭山经开区管委会无关，其没有实施过拆除原告房屋的行为。且彭山经开区管委会从未拒绝给予原告房屋拆迁补偿。请求裁定驳回原告的起诉。
被告彭山经开区管委会提供了以下证据：一、《旧房拆迁合同》、《授权委托书》，用以证明拆除行为是双方达成补偿协议后交由宏业拆除公司拆除，未达成协议的前提下拆除行为与彭山经开区管委会无关；原告的房屋系宏业拆除公司拆除，是原告自行与该公司协商后拆除的，彭山经开区管委会不应承担责任。二、川府函（2006）30号文件、彭委编委发（2012）1号文件，用以证明四川彭山经开区系四川省人民政府批准设立为省级开发区；彭山经开区管委会系眉山市政府的派出机构。
第三人彭山工业投资公司述称，赞同市政府的答辩意见；四川宏业爆破拆迁有限公司拆除原告房屋的行为不是受第三人委托，故该公司实施拆除原告房屋的行为由其自行承担。第三人未向本院提供证据。
在审理本案过程中，本院依法调取了眉山市机构编制委员会作出的眉市编发（2008）22号《关于印发<彭山经开区管委会职能配置内设机构和人员编制规定>的通知》，证明彭山经开区管委会为市政府派出机构。
经庭审质证，被告彭山经开区管委会对原告提供的证据一的真实性无异议，但认为不能证明原告的主张；对原告提供的证据二，认为该组照片的真实性无法核实，不能证明被告实施了强拆行为，只说明原告房屋确实被拆除，但不是被告所为。对原告提供的证据三，其认为与本案无关。对原告提供证据四的第1份、第2份、第3份证据的真实性无异议，但第3份证据与本案不具有关联性，且该3份证据不能证明被告彭山经开区管委会对原告的房屋实施了强拆行为；对第4份证据的真实性有异议，且与本案无关；对第5份证据，被告认为该视频资料不能看出拍摄的具体位置，汽车是静止的，没有工作人员，视频无时间显示，不能达到原告的证明目的；对第6份证据，因证人未出庭作证，故对其真实性有异议；对第7份证据，认为无法确认其拍照的具体位置，不能达到原告的证明目的。被告眉山市政府、第三人彭山工业投资公司的质证意见与彭山经开区管委会的质证意见一致。
经庭审质证，原告对被告彭山经开区管委会提供的证据，认为《旧房拆迁合同》系复印件，对证据的三性均不予认可，但可以反证彭山经开区管委会委托的彭山工业投资公司违法将原告的房屋卖给了宏业公司，该事实真实存在，也说明了原告的房屋属于征地拆迁范围。认为被告提供的《授权委托书》属于证人证言，系其单方陈述，证人没有出庭作证，且证人系拆迁公司工作人员，对其证言不应作为证据采信。被告眉山市政府、第三人彭山工业投资公司对彭山经开区管委会提供的证据无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对原告所举的证据《集体土地使用证》、原告房屋被拆除前后的照片4张、《彭山县人民检察不立案通知书》彭检反渎不立[2014]1号、《眉山市人民检察院举报复查通知书》眉检举复通（2014）1号、《彭山经济开发区管理委员会关于联合利华片区项目用地拆迁安置补偿的通告》（2012年7月7日）、《关于限期搬迁地面建筑物、地面构筑物的通知》、《限期领取拆迁补偿款的通知》彭开管通[2013]01号、视听资料、川府土（2013）104号《关于彭山县2012年第6批乡镇建设用地的批复》，以及被告彭山经开区管委会所举的证据《旧房拆除合同》、《授权委托书》、彭委编委发（2012）1号文件、川府函（2006）30号文件，与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，本院予以采信。对原告所举的《个体工商户营业执照》，不能证明原告的房屋系经营性房屋，该证据不具有证明力，应不予采信；对原告所举的《新彭九路涉及重点户拆迁方案》，与本案不具有关联性，本院不予采信；对原告所举的证人出庭作证申请书、证人证言（舒玉芝、徐学平、余秀芳），因证人未出庭作证，该证据不符合法定形式，故对该书面证言不予采信；对原告提供的房屋原址现被彭山经开区管委会占用施工照片2张，因无法确认其拍照的具体位置，故本院不予采信。
经审理查明：原告唐永明、胥明芝、唐小波、付君、唐艺的房屋位于原彭山县青龙镇泗河村7组（现8组）。2012年，原告房屋所属片区启动了拆迁工作。
2012年7月7日，被告彭山经开区管委会发布《关于联合利华片区项目用地拆迁安置补偿的通告》载明：“根据《彭山县征地补偿拆迁安置办法》及有关法律法规规定，现将有关事项通告如下：一、彭山经济开发区范围内四河5、6、7、8、11、12社集体土地按规划已予以征收（征收面积以实测为准）。二、涉及征收拆迁的建筑物、附着物等所有权人已于2012年6月底向彭山经开区管委会申请清点、丈量和登记，对征收土地范围内建筑物、附着物等的补偿按彭山县人民政府（2008）13号、彭开管发（2011）46号文件执行。征收土地范围内建筑物、构筑物等依法补偿后，所有权人应于2012年8月10日前自行搬迁完毕。三、征收土地范围内的地面建筑物、附着物、青苗、坟山等应于2012年8月10日前自行清理完毕。四、违法建筑物和构筑物于2012年8月10日前自行拆除完毕。五、逾期未拆除的建筑物、附着物依法强制搬迁拆除。”
彭山经开区管委会在实施征地过程中，委托其直属单位彭山工业投资公司实施拆除。2012年7月25日，彭山工业投资公司（甲方）与四川宏业爆破拆除有限公司（乙方）签订《旧房拆迁合同》约定：“一、甲方将彭山经济开发区（泗河村5、6、7、8、12社）需拆迁的房屋50886平方米卖给乙方进行拆除，…建渣归乙方处理。…三、从签订合同之日起，甲方每交十户房屋，乙方必须在七日内拆除完毕；甲方所有拆除房交房完毕后，乙方必须在15日内拆除并清理完毕（含建渣）。…”之后，原告所在区域的旧房拆除工作由四川宏业爆破拆除有限公司负责拆除。
2012年8月28日，彭山经开区管委会向原告唐小波发出《关于限期搬迁地面建筑物、地面构筑物的通知》载明：彭山经开区管委会已在现四河村8社（原四河村7社）征用了该社的集体土地，用于天府新区建设，已办理土地征用相关手续。你户使用的土地属于征地范围。我委张贴《拆迁通告》时间已超过一个月，限你在2012年9月12前自行搬迁地面建筑物及地面构筑物并交付土地。若逾期不搬迁地面建筑物及地面构筑物并交付土地，将依法实施拆除并予以处罚。”
被告彭山经开区管委会在实施征地过程中，未与原告达成安置补偿协议。2013年1月16日，彭山经开区管委会向原告唐小波发出彭开管通（2013）01号《关于限期领取拆迁补偿款的通知》载明：“通知原告于2013年1月16日前到彭山经开区管委会财务部结算领取地上建筑物和附着物拆迁补偿款120505元。”当日，原告的房屋被拆除。之后，原告不断向有关行政部门、司法机关反映其房屋被强拆。
2013年3月21日，四川省人民政府对彭山县人民政府作出川府土（2013）104号《关于彭山县2012年第6批乡镇建设用地的批复》载明：“同意将已经眉山市人民政府批准的该县青龙镇泗河村集体及3、4、8社，莲池村3、4、6社等集体农用地转用而成的建设用地38.8461公顷和上述农村集体原有的建设用地13.9186公顷，合计52.7647公顷土地征收为国家所有，作为彭山县2012年第6批乡镇建设用地…等。”原告房屋所在的现青龙镇泗河村8组集体土地属于该批征收范围。
2014年12月11日，原告向本院提起诉讼，请求判令确认被告彭山经开区管委会实施强制拆除原告房屋的行政行为违法。
另查明，2006年2月27日，四川省人民政府作出川府函〔2006〕30号《关于设立四川彭山经济开发区的批复》，同意设立四川彭山经济开发区为省级开发区，并确定了开发区面积和四至范围。2008年5月4日，眉山市机构编制委员会作出眉市编发（2008）22号《关于印发<彭山经开区管委会职能配置内设机构和人员编制规定>的通知》载明：彭山经开区管委会为市政府派出机构，其主要职责有：“…（八）根据市、县政府授权，实施区内的土地管理工作。统一管理区内土地资源、制定并实施区内土地利用规划；统一负责区内建设项目用地的审批、土地征用、农民安置、房屋拆迁、土地出让（转让）、土地作价出资或入股，统一管理区内的土地市场。…”
本院还查明，在审理过程中，因彭山经开区管委会提出，其在实施征地过程中，委托其直属单位彭山工业投资公司具体负责实施拆除，并提供了彭山工业投资公司与四川宏业爆破拆除有限公司签订的《旧房拆除合同》，因此，本院依职权追加彭山工业投资公司、四川宏业爆破拆迁有限公司为本案第三人，但本院在送达参加诉讼通知书等法律文书过程中，只通知到了彭山工业投资公司，而按照四川宏业爆破拆除有限公司的注册地址及其法定代表人唐礼华的住址均无法送达法律文书（均显示查无此人），且被告彭山经开区管委会和第三人彭山工业投资公司也未能通知四川宏业爆破拆除有限公司的工作人员出庭作证。
本院认为，本案争议焦点为：一、彭山经开区管委会是否是本案的适格被告；二、2013年1月16日，被告彭山经开区管委会是否实施了拆除原告房屋的行政行为；三、如被告彭山经开区管委会实施了拆除原告房屋的行政行为，该行政行为是否合法，所产生的法律后果是否应由眉山市政府承担。
关于第一个争议焦点：《四川省开发区管理条例》第十四条规定：“开发区所在地县级以上人民政府（含地区行政公署，下同）设立开发区管理机构，根据本级人民政府的授权对开发区实行管理。管理机构的主要职责是：（五）负责开发区内土地开发、基础设施和公共设施建设和管理；（十）县级以上人民政府按规定授予的其他职权。…”本案中，四川彭山经济开发区是四川省人民政府批准成立的经济开发区，彭山经开区管委会虽然是眉山市政府的派出机构，但却是一种比较特殊的派出机构，是根据《四川省开发区管理条例》设定的，是具有相对独立性的组织，有独立的人员编制和行政经费、固定的办公地点和办公条件，能够独立承担行政法律责任，并且以自己名义作出行政行为，不依托于所属的城市。因此，彭山经开区管委会是本案的适格被告。
关于第二个、第三个争议焦点：本案中，原告主张被告彭山经开区管委会于2013年1月16日实施了强拆其房屋的行政行为，原告提供了其房屋被拆除前后的照片4张、《彭山县人民检察不立案通知书》、《眉山市人民检察院举报复查通知书》、《彭山经济开发区管理委员会关于联合利华片区项目用地拆迁安置补偿的通告》、《关于限期搬迁地面建筑物、地面构筑物的通知》、《限期领取拆迁补偿款的通知》、视听资料、川府土（2013）104号《关于彭山县2012年第6批乡镇建设用地的批复》等证据予以证实，而被告彭山经开区管委会对原告主张的上述事实及所举证据予以否认，并提供了《旧房拆迁合同》、《授权委托书》，用以证明拆除行为是其与原告初步达成补偿协议后，是原告自己主动去找宏业爆破公司拆除其房屋的，与被告无关，本院认为，《旧房拆迁合同》、《授权委托书》只能证明被告彭山经开区管委会在实施征地过程中，委托其直属单位彭山工业投资公司实施拆除，彭山工业投资公司又将需拆迁的房屋卖给四川宏业爆破拆迁有限公司予以拆除；且被告及第三人均未能提供四川宏业爆破拆迁有限公司的联系方式，本院亦无法通知该公司参加诉讼，故被告提供的证据不足以证实其主张。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”的规定，原告提供的上述证据充分证实彭山经开区管委会于2013年1月16日实施了拆除原告房屋的行为，而被告并未举证证明系原告自己主动去找宏业爆破公司拆除其房屋，据此，可以认定原告所举证据的证明效力大于被告彭山经开区管委会所举证据。因此，应认定彭山经开区管委会于2013年1月16日实施了拆除原告房屋的行政行为。在诉讼过程中，彭山经开区管委会未提交拆除原告房屋是依照法律、法规规定、经过合法程序的证据，故应认定被告彭山经开区管委会实施拆除原告房屋的行政行为违法，所产生的法律后果由其自行承担，不应由眉山市政府承担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告四川彭山经济开发区管理委员会实施拆除原告唐永明、胥明芝、唐小波、付君、唐艺房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告四川彭山经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 高 莉
代理审判员 杨 红
人民陪审员 陈俊文
二〇一五年十一月六日
书 记 员 李晓洁