广东省云浮市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）云中法行终字第60号
上诉人（原审原告）：云浮市云城区思劳镇江尾村委路心经济合作社。
负责人：李善庆，村长。
委托代理人：邹梅健，广东广鑫律师事务所律师。
委托代理人：廖天保。
被上诉人（原审被告）：云浮市国土资源和城乡规划管理局。
法定代表人：彭仲典，局长。
委托代理人：蓝景文，云浮市国土资源和城乡规划管理局云城分局职员。
委托代理人：王佐旗，广东翔浩律师事务所律师。
原审第三人：李国泉，男，汉族，1964年6月24日出生，住址：云浮市云城区。
委托代理人：何忠兴，广东刚毅律师事务所律师。
上诉人云浮市云城区思劳镇江尾村委路心经济合作社（下称路心经济社）因与被上诉人云浮市国土资源和城乡规划管理局（下称云浮市国土局）土地行政登记纠纷一案，不服云城区人民法院于2015年11月10日作出的（2015）云城法行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人路心经济社的负责人李善庆及其委托代理人邹梅健、廖天保，被上诉人云浮市国土局的委托代理人蓝景文、王佐旗，原审第三人李国泉及其委托代理人何忠兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：李国泉为云浮市云城区思劳镇罗洲村集体成员。涉案土地为集体土地，该土地在李国泉建房前由其母亲耕种。2010年8月8日，李国泉以其住房困难为由，向其所在的云浮市云城区思劳镇江尾村罗洲经济合作社、江尾村民委员会、云浮市国土资源局云城分局思劳国土资源管理所提出书面用地申请，申请使用涉案集体土地。云浮市云城区思劳镇江尾村罗洲经济合作社、江尾村民委员会及云浮市国土资源局云城分局思劳国土资源管理所在该申请书上盖章同意并写上情况属实。2010年8月9日，云浮市国土资源局云城分局思劳国土资源管理所发出2010年31号《土地登记申请审核情况公告》，对李国泉申请使用的座落在罗洲村，四至为东至李国玲、南至空地、西至水沟、北至公路、土地用途为住宅、面积为54平方米的土地登记申请审核情况予以公布，公布称：对公布的土地使用权及权属界线有异议者，请于公告之日起15日内到思劳国土资源所申请办理复查手续。逾期，没有人提出异议。之后，相关部门派员对涉案土地调查、出具《地籍调查审批表》，该《地籍调查审批表中》的初审意见中审查项目、审查意见栏载明：土地权属性质为，集体。土地来源是否合法、用地手续是否齐全为，合法、齐全。土地权属界线是否清楚、有无争议为，清楚、无争议。面积量算准确、数量是否合法为，准确、合法，地上附着物权源情况为，属使用者所有，用途审查情况为，属实，申请资料是否齐全、填写是否合要求为，齐全、符合要求。并有云浮市国土资源局云城分局思劳国土资源管理所印章，云浮市国土局云城分局业务股地籍专用章。登记机关复审意见栏有云浮市国土局云城分局印章、云浮市国土资源和城乡规划管理局发证专用章，发证机关审批意见栏有准予颁发集体土地使用证、云浮市人民政府土地登记专用章。2010年11月9日，云浮市国土局向李国泉颁发了云府集用（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》，确认李国泉对该土地享有使用权。该《集体土地建设用地使用证》载明：座落，思劳镇江尾村委罗洲村，地类，住宅用地，使用权类型，农村宅基地，使用权面积54平方。李国泉取得《集体土地建设用地使用证》后，于2010年在涉案土地上建房，路心经济社村民住所与涉案用地相邻，路心经济社于2010年获知后，时任村长曾向思劳镇江尾村委会、思劳镇国土所、思劳镇政府提出异议，思劳镇政府告知路心经济社李国泉已向国土部门领取了涉案土地的使用权证，此事因而平息。2015年6月，路心经济社认为涉案土地使用权属其集体所有，云浮市国土局颁发权属证书给李国泉的行为，已侵犯了路心经济社的合法财产权益，遂于2015年8月17日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销云浮市国土局于2010年11月9日向李国泉颁发的证号为云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》；2、本案诉讼费用由云浮市国土局承担。
原审法院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定起诉期限内提出。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案的起诉期限从当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。路心经济社村民住所与涉案土地相邻，路心经济社在庭审中述称2011年李国泉在涉案土地上建房时，路心经济社就已经知道，时任村长为此曾向思劳镇江尾村委会、思劳镇国土所、思劳镇政府提出异议，思劳镇政府当时已告知村长李国泉已取得涉案土地的使用权证。由此可见，路心经济社于2011年已经知道云浮市国土局向李国泉颁证的情况。路心经济社对云浮市国土局的颁证行为不服，应当在知道之日起2年内提起行政诉讼。现路心经济社于2015年8月17日提起本案行政诉讼，已超过法定最长起诉期限，应不予受理。本案在审理中，路心经济社没有提供证据证实其有正当理由应当延迟起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……。”的规定，路心经济社已丧失了本案诉权。综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回路心经济社的起诉。
上诉人路心经济社不服，向本院上诉称：一、原审裁定认定事实不清，适用法律错误。首先，路心经济社在一审庭审中表示2010年时任村长曾以个人名义向思劳镇国土所、镇政府就李国泉在涉案土地上建房一事提出异议，而思劳国土所仅口头简单告知李国泉已办证，但并未向该村长出示相关的书面资料或者告知具体的办证内容及所办权属证书的证号、四至等。其后该村长亦未就此事告知路心经济社的村民，路心经济社有几百户村民，根本不知道上述事实，更不知道云浮市国土局早已给李国泉颁发了本案土地的权属证书。直至2015年6月李国泉持本案土地起诉路心经济社。本案的诉讼时限应从2015年6月开始计算。其次，路心经济社为一个村集体，前任村长的上述行为并未得到村民的授权，事后该村长亦未告知村民。因此，即使前任村长知道了云浮市国土局的行政行为，不能代表路心经济社村集体已知悉此行为。一审裁定以前任村长知道为由，认定路心经济社整个村集体村民均在2011年知道云浮市国土局的发证行为，认定事实不清。再次，《最高人民法院关于执行﹤中国人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条所规定的情形是行政机关作出具体行政行为时，利害关系人已知悉行为内容，但行政机关未告知诉讼或起诉期限的最长起诉期限为2年。而该解释第四十二条规定的是“公民、法人或其他组织不知道行政机关做出具体行政行为的诉讼期限，涉及不动产的，最长诉讼时限为20年”。退一步说，假使一审裁定认定路心经济社于2011年已知道本案行政行为，但云浮市国土局向李国泉发证时，路心经济社根本不知道该行政行为，本案的诉讼时效应引用该解释第四十二条规定予以确定，诉讼时效为20年。二、本案土地属于路心经济社所有，李国泉未经路心经济社及罗洲村集体组织开会同意，无权向云浮市国土局申请宅基地使用权。路心经济社在一审中已提交证据《证明》三份，田亩簿，证明本案云浮市国土局颁发给李国泉的云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》上的土地属于路心经济社集体所有，李国泉无任何依据证明该土地属于罗洲村集体所有，亦未经路心经济社或李国泉所在的罗洲村集体组织开会同意的情况下，李国泉无权向云浮市国土局申请该土地的宅基地使用权。三、云浮市国土局为李国泉云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。首先，依据《广东省事实﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五第二款规定，本案李国泉申请本案土地作为宅基地，应当提交土地所属农村集体经济组织全体成员会议讨论同意的书面文件。云浮市国土局没有证据证明本案土地属于李国泉集体所有，也没有相关土地所在村集体同意李国泉申请宅基地的资料的情况下，向李国泉颁发本案土地证，证据严重不足。其次，云浮市国土局在一审中提交的部分证据不具有真实性、合法性和关联性，不应作为认定本案事实的依据，具体如下：1、《土地登记申请书》中，李国泉申请的土地座落于“江尾村委罗洲村27号”，和李国泉的身份证上的住址是一样的，而李国泉的身份证有效期为“2006年11月6日起”，很明显该申请书申请的是李国泉早已有的住房用地，而非本案土地。2、《地籍调查审批表》地籍图中土地的四至为“东至李国玲屋，南至空地，西至小河，北至公路”，而第2页邻宗地指界人签名处，南边为潘月英；西边和北边均是李国富签名。路心经济社提交的江尾村委的《证明》可知，潘月英于李国泉是婶侄关系，李国富与李国泉则是兄弟关系，二人并非上述相邻宗地的权属人或使用人，无权在指界人处签名。实际上南边空地仍为路心经济社的土地，西北两边为路心经济社集体使用的公共资源，应由相应的路心经济社村代表或签名确认界址。云浮市国土局未核实相邻宗地的权属人的情况下，由与李国泉亲属关系的潘月英、李国富对界址进行确认，程序违法。3、《云浮市个人建房用地申请审批表》上“申请用地理由及用途”一栏所填写的内容为“·······此地属＊＊公路改造的回迁地”，明显于李国泉在申请书上申请宅基地的理由相矛盾。同时，“集体经济组织意见”栏上，签名的是李国玲，李国玲并非罗洲村村长，也非上诉人村代表，更不是江尾村委的法定代表人，无权在该审批表上签名并签署意见，且该意见没有江尾村委盖章和村委代表签名确认。该审批表的内容不具有真实性、合法性。同时云浮市人民政府亦未在该审批表上批准发证。云浮市国土局在未经村集体组织同意、未经市政府批准便为李国泉颁发云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》，程序违法。4、《申请书》不具有真实性、合法性。第一、据申请书内容所属，李国泉已有房屋，第二、李国泉申请的土地为路心经济社集体所有，其未经路心经济社同意。第三、罗洲村的盖章是李国泉利用其当时在任村长，掌管印章的职务便利所盖的，该印章并未经罗洲村村民开会同意而使用，依法无效。第四、江尾村委会的银行及所写内容已又江尾村委会出具《声明》作废，内容依法无效。5、《土地登记申请审核情况公告》，该公告文件没有实际发布，没有书面发布公告的记录，也未在江尾村委公告。6、《土地测绘委托书》委托书内容并未写明委托测绘的土地所在，李国泉非本案土地的权属人，该委托书不具备真实性、合法性和关联性。综上，云浮市国土局提交的上述证据均不符合要求“真实性、合法性、”关联性”三个条件，依法不能作为认定本案事实的依据，云浮市国土局向李国泉颁发本案云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》证据严重不足，程序违法，已严重侵害了路心经济社的合法权益，依法应予以撤销。三、云浮市国土局作出本案具体行政行为的没有任何法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，云浮市国土局作为作出本案行为的行政机关，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但在本案中，云浮市国土局所提交的其证据全部为复印件，且至今仍未能提供原件核对，云浮市国土局所提交的证据，以及庭审中的陈述，均未提出其作出本案行政行为所依据的规范性文件，云浮市国土局向李国泉颁发云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》没有任何法律依据。综上所述，一审法院裁定驳回路心经济社的起诉，认定事实不清，适用法律错误，云浮市国土局未经路心经济社同意，将属于路心经济社的集体土地划给李国泉作为宅基地使用，并颁发权属证书的行为，证据不足，程序违法，已侵犯了路心经济社的合法财产权益，依法应予以撤销。特提起上诉，请求：一、撤销原审裁定；二、撤销云浮市国土局向李国泉颁发的云府国用（2010）第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》；三、本案一、二审诉讼费用由云浮市国土局承担。
被上诉人云浮市国土局答辩称：一、路心经济社提起诉讼超过法定诉讼时效。从路心经济社的起诉书陈述可知，路心经济社于2010年就对李国泉建房提出异议，路心经济社于2010年就得知李国泉已取得涉案土地的权属证。路心经济社在2011年就已知云浮市国土局给李国泉颁发了（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》。二、云浮市国土局对李国泉发放的云府集用（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》，符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》的相关规定。三、路心经济社没有证据证明李国泉的云府集用（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》所登记的土地属于路心经济社。如果路心经济社对本案土地权属有争议的，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，该争议由县级以上人民政府处理。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确；请二审法院依法驳回路心经济社的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人李国泉述称：一、路心经济社对涉案土地没有任何证据证实其拥有所有权和使用权。二、云浮市国土局的发证行为程序合法，有事实依据，符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》的相关规定。三、李国泉对涉案土地拥有使用权也有土地使用权证，该证是合法有效的。四、即使土地属于路心经济社，但也已经超过法定诉讼时效，因为在李国泉开始建房的时候，路心经济社已经获悉李国泉持有土地使用权证且向思劳镇有关部门进行反映、投诉，有关部门也已经对路心经济社有口头答复，从此时开始路心经济社已经知道国土部门的发证行为，所以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于执行﹤中国人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，路心经济社的起诉已经超过法定诉讼时效，所以原审裁定正确，请二审法院依法应予维持，驳回路心经济社的上诉请求。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
在二审期间，路心经济社申请李炳强、李向时、李贵明、李志能等人出庭作证，证明涉案土地属于路心经济社的。
出庭作证的证人李炳强、李向时、李贵明、李志能所陈述的内容只是关于涉案土地的权属问题，均未能证实路心经济社的起诉未超过法定的起诉期限，故本院对上述证人的证言，均不予采纳。
本院认为，本案属土地登记行政纠纷。本案二审的主要争议焦点是：路心经济社的起诉是否已超过法定的诉讼期限。最高人民法院法释（2000）《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，路心经济社村民住所与涉案土地相邻，路心经济社向原审法院起诉时诉称及在原审庭审中陈述2011年李国泉在涉案土地上建房时，路心经济社就已经知道，时任村长为此曾向思劳镇江尾村委会、思劳镇国土所、思劳镇政府提出异议，思劳镇政府当时已告知村长李国泉已取得涉案土地的使用权证。由此可见，路心经济社于2011年就已经知道云浮市国土局向李国泉颁证的情况。路心经济社对云浮市国土局的颁证行为不服，应当在知道之日起2年内提起行政诉讼。现路心经济社于2015年8月17日才提起本案行政诉讼，请求撤销云浮市国土局向李国泉颁发的云府集用（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》，其提起的诉讼已超过了上述法律规定的2年的法定起诉期限。原审裁定驳回路心经济社的起诉并无不当。
至于路心经济社请求撤销云浮市国土局向李国泉颁发的云府集用（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》的问题。由于路心经济社的起诉已超过法定的诉讼期限，原审法院对云浮市国土局颁发的云府集用（2010）字第0＊＊＊＊号《集体土地建设用地使用证》的行为是否合法未作实体审理，因此，对路心经济社提出的上述请求，不属本案二审的审理范围，本院不作评判。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人路心经济社的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 陈辉财