广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初1485号
原告：刘伯深，住广州市增城区。
原告：谢翠玲，住广州市增城区。
两原告的共同委托代理人：李强，广东金日律师事务所律师。
被告：广州市增城区人民政府荔城街道办事处，住所地广州市增城区荔城街道148号。
法定代表人：梁毅鹏，职务：主任。
委托代理人：吴昌文，该办事处工作人员。
委托代理人：杨进，广东兆广律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：韩伟，该委工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
原告刘伯深、谢翠玲不服被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处（以下简称荔城街道办）征收补偿合同纠纷一案，本院于2016年6月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年7月27日第一次公开开庭审理了本案，原告刘伯深及刘伯深、谢翠玲的委托代理人李强，被告荔城街道办的委托代理人杨进、吴昌文到庭参加诉讼。之后，经原告申请，本院追加被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）参加诉讼，并于2016年10月11日第二次公开开庭审理了本案，原告刘伯深及刘伯深、谢翠玲的委托代理人李强，被告荔城街道办的委托代理人杨进、吴昌文、被告市国规委的委托代理人潘结英、韩伟，被告市住建委的委托代理人黄嘉维到庭参加诉讼。本院经审理后认为市住建委与本案的处理没有利害关系，遂通知其退出本案诉讼。本案现已审理终结。
原告刘伯深、谢翠玲诉称，2013年，增城人民政府因挂绿湖水利工程建设对原告居住约700多平方米的房屋进行征收。经过协商，于2013年7月27日，原、被告双方就房屋安置补偿一事达成协议。双方就“宅基地、房屋征收补偿”、“房屋安置”、“临迁安置补助”、“拆迁奖励”、“社会养老保险”及“其他条款”进行约定。关于“临迁安置补助”的约定为，乙方（即原告刘伯深）选择房屋安置的，自乙方签订本协议之日起至甲方（即本案的被告）交付安置房之日止，在搬迁过渡期限内，甲方按照1600元／人／月的标准支付乙方临迁补贴，人口数参照乙方户籍登记，并符合《挂绿湖水利工程核心（荔湖区）房屋征收安置补偿安置办法》第十五条规定的，合共有贰人，乙方每季度领取的临迁补贴费9600元。该补贴以户为单位按季度进行发放，发放至甲方向乙方发出安置交付使用通知书为止。乙方的首期（即2013年7月15日至2013年9月30日）发放的临迁补贴费为9600元。对乙方以后的临迁补贴，于每个季度第一个月发放。协议签订后，原告将房屋按约定交付给被告，被告也于2013年8月发放首期的临迁补贴费9600元，并拆除了原告的房屋。但是，从2013年10月起，被告拒不发放原告的临迁补贴费。原告多次要求被告发放，但被告以各种理由拒不发放，造成原告生活困难，陷入困境。被告的行为违法。为了维护自己的合法权益，原告提起诉讼，请求法院判令：1、确认被告停止发放给原告临迁补贴费的行为违法，立即补发临迁补贴费102400元（从2013年10月起，按3200元每月暂计到2016年5月）；2、本案的诉讼费由被告承担。
被告荔城街道办辩称，一、原告违背了诚实信用原则，在房屋拆迁安置当中故意隐瞒了与订立合同有关的重要事实，导致荔城街道办形成了重大误解，违背了荔城街道办的真实意思表示，导致荔城街道办多支付了拆迁奖励款，原告要求再行支付临迁补贴费没有事实和法律依据。根据原告起诉状及原、被告证据，原告是增城区荔城街光明村石门楼第一经济合作社人，现离异，有三个儿子，分别是刘振康、刘振全、刘振球，均已成年结婚。按照增城区挂绿湖水利工程核心区房屋拆迁安置补偿相关政策，原告与其三个儿子的家庭成员可分为三户进行安置，原告应当与其一个儿子的家庭成员一起进行安置。但是在2013年7月25日、7月27日、7月28日荔城街道办在存在重大误解的情况下分别与刘振康、刘伯深、刘振球、刘振全签订《挂绿湖水利工程核心区(荔城湖区)房屋征收安置补偿协议书》的过程中，原告及其家庭成员并未向荔城街道办如实反映其家庭成员的基本情况，因此，在进行拆迁安置协议的签订过程中挂绿湖水利工程驻光明村石门楼社的征地拆迁组工作人员被误导，在石门楼社一社在两次分户工作中也没有及时发现该错误，导致误将原告及其三个儿子分成了四户进行了分户安置，使荔城街道办形成了重大误解，违背了荔城街道办的真实意思表示。因此，原告违背了诚实信用原则，在房屋拆迁安置当中故意隐瞒了与订立合同有关的重要事实，导致荔城街道办形成了重大误解，违背了荔城街道办的真实意思表示，导致荔城街道办多支付了拆迁奖励款，原告要求再行支付临迁补贴费没有事实和法律依据。二、荔城街道办多余支付的相关奖励款足以抵扣原告临迁补贴费，且多支付的相关奖励款应当予以退还，房屋安置条款及奖励条款应当予以撤销，荔城街道办以多支付的相关奖励款抵扣原告临迁补贴费的行为是维护自身合法权益的需要，完全合法。按照增城区挂绿湖水利工程核心区房屋拆迁安置补偿相关政策及上所述，刘伯深与荔城街道办签订的编号为20135194的《挂绿湖水利工程核心区(荔城湖区)房屋征收安置补偿协议书》该协议的第三部分“房屋安置”、第四部分“临迁安置补助”第一条临时搬迁奖励30000元、第五部分“拆迁奖励”第一条签约奖5000元、第二条自行搬迁奖20000元、第四条选择高层奖60000元、第六条追加奖励100000元均属于违背了荔城街道办的真实意思表示、导致荔城街道办形成重大误解的条款。荔城街道办为维护自身的合法权益，在承诺原告退回多补偿的款项及纠正多分的安置指标之后即发放临迁费遭拒绝后，荔城街道办不得已以多于支付的以户为单位的拆迁奖励款抵扣临迁补贴费。因此，原告2013年10月至2016年5月的临迁补贴费102400元应当在荔城街道办多支付的155000元当中予以扣减，且原告另外多支付的款项52600应当予以退还，原告、荔城街道办之间《挂绿湖水利工程核心区(荔城湖区)房屋征收安置补偿协议书》该协议的第三部分“房屋安置”、第四部分“临迁安置补助”第一条临时搬迁奖励30000元、第五部分“拆迁奖励”第一条签约奖5000元、第二条自行搬迁奖20000元、第四条选择高层奖60000元、第六条追加奖励100000元予以撤销。三、荔城街道办对法律事实的认定正确，作出变更相关协议的决定合法有效。原告刘伯深的家庭成员有三个成年儿子刘振康、刘振全、刘振球，根据《挂绿湖水利工程核心区房屋征收安置补偿安置办法》第八条安置分户标准的规定，刘伯深必须与其一儿子为一户，其家庭成员应该按照三户予以安置补偿，并非按四户来加以补偿。在签订相关协议的过程中造成原告家庭本应分三户指标，却分成了四户指标，并向原告多支付了以户为单位的15.5万元奖励款。为了弥补荔城街道办方关于重大误解所造成的损失，荔城街道办已针对原告的信访作出回复，并在多次动员与上门约谈后，原告仍拒绝退回多补偿的款项及纠正多分安置指标即按时发放临迁费，因此，荔城街道办方针对原告的情况采取以下措施：1、暂缓发放原告本户的每月临迁费，待原告退回多补偿的款项以及纠正多分安置指标后，即补回暂缓发放的临迁费；2、继续做好思想工作，希望原告主动配合；3、通过法律途径来加以解决。因此，变更相关协议的决定合法有效。另外，刘伯深及其家庭成员根据上述文件可以享受相关的临迁补贴费，但是不应享受相关政策之外的相关奖励款，荔城街道办也多次向原告及其家庭成员要求更正案涉的相关协议及要求原告退回相应的拆迁奖励款，但原告拒不配合，拒绝更正相关协议及退还相应的拆迁奖励款。荔城街道办鉴于已经支付了远超原告诉求的相关奖励款，而且原告也拒不配合更正相关协议，荔城街道办无奈之下只能通过以多余支付的以户为单位的拆迁奖励款抵扣相应的临迁补贴费，因此，荔城街道办并非如原告所成的停发其临迁补贴费，而是在对其已付的多余的奖励款中予以抵扣，且荔城街道办政策外多余支付的相关奖励款155000元已足以支付原告诉求的102400元的临迁补贴费，并且已经预付了原告52600元的临迁补贴费。综上，原告违背了诚实信用原则，在房屋拆迁安置当中故意隐瞒了与订立合同有关的重要事实，导致荔城街道办形成了重大误解，违背了荔城街道办的真实意思表示，导致荔城街道办多余支付了拆迁奖励款，原告要求再行支付临迁补贴费没有事实和法律依据；荔城街道办多余支付的相关奖励款足以抵扣原告临迁补贴费，且多支付的相关奖励款应当予以退还，房屋安置条款及奖励条款应当予以撤销，荔城街道办暂停放发给原告临迁补贴费的行为是维护自身合法权益的需要，完全合法；荔城街道办对法律事实的认定正确，作出变更相关协议的决定合法有效。请法院依法查明事实，依法判决驳回原告的全部诉讼请求。
被告市国规委辩称，原告与荔城街道办事处于2013年7月27日签订了编号为20135194的《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，就涉案的房屋征收安置补偿相关事宜作出约定，市国规委并非该协议的签订方之一，根据合同相对性原则，该协议对市国规委没有约束力，因此有关该协议履行中产生的纠纷与市国规委并无关联。根据《关于印发<增城市挂绿湖项目实施方案>的通知》（增委办发[2012]30号），广州市增城区挂绿湖水利工程的有关征收安置补偿发放等工作具体由被征收土地的属地镇街实施。本案中原告要求发放临迁补贴费的相关工作由荔城街道办事处具体实施。此外，被诉的以原告临迁补贴费抵扣原告多领取的奖励款的行为是由荔城街道办事处作出，市国规委没有作出侵犯原告合法权益的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，市国规委不是本案适格被告。综上所述，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号）第二十三条第一款的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”市国规委不是本案适格的被告，原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。
经审理查明，2013年7月27日，荔城街道办（甲方）与刘伯深（乙方）签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》（以下简称涉案协议），约定：第一部分基本情况，被拆迁的房屋座落于增城市荔城街光明村石一社。第二部分宅基地房屋征收补偿，……乙方宅基地面积306.76平方米，……款项合共871598元。第三部分房屋安置，方式一：高层公寓安置，……二、高层公寓安置房指标，乙方享有240平方米高层公寓安置房指标，现乙方选择的户型分别为一套70平方米的高层公寓安置房，一套90平方米的高层公寓安置房，一套120平方米的高层公寓安置房；乙方可以1500元/平方米的标准多购买40平方米/户以内的高层公寓，现乙方购买40平方米，按照1500元/平方米的优惠价，向甲方支付回购安置房款共60000元，乙方需支付给甲方的款项优先在甲方支付给乙方的款项中扣除，多除少补。……第四部分临迁安置补助，……二、乙方选择房屋安置的，自乙方签订本协议之日起至甲方交付安置房之日止，在搬迁过渡期期限内，甲方按照1600元/人月的标准支付乙方临迁补贴，人口数参照乙方户籍登记，并符合《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第十五条规定的，合共二人，乙方每季度领取的临迁补贴费9600元。该补贴费以户为单位按季度进行发放，发放至甲方向乙方发出安置房交付使用通知书之日止。……首期（即2013年7月15日至2013年9月30日）发放的临迁补贴费为9600元，对乙方以后的临迁补贴，于每个季度第一个月发放。
2013年11月26日，荔城街道办作出《关于刘伯深信访的回复》，载明原告刘伯深反映其于2013年7月25日签订房屋征收安置补偿协议，首期临迁补贴费9600元已于2013年8月收到，但第二期即2013年第四季度的临迁补贴费9600元至今未发放的问题，经查认为刘伯深离异并有三个儿子，按照挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法中有关规定，父子共四人只符合安置3户，但由于刘伯深已离异，父子4人均为独立户口，在签订拆迁安置协议中误导了工作人员，加上石门楼一社在两次分户工作中，没有村、社干部及村民提出异议，均确认为独立户。为此，造成你名下本应分3户指标，却分成4户指标，并多支付了15.5万元奖励款。在8月，有村民反映你多分户的问题……街驻村部门将根据你的情况采取以下措施：（1）暂缓发放你本户的每月临迁费，待你退回多补偿的款项及纠正多分安置指标后，即补回暂缓发放的临迁费；（2）继续做好思想工作，争取你能主动配合；（3）通过法律途径解决。
2014年2月13日，原增城市人民政府作出增信告访[2014]19号《信访事项告知单》，认为刘伯深因安置补偿协议产生的纠纷应通过诉讼处理，不属于信访受理范围。
两原告陈述其于2015年1月14日就涉案协议提起民事诉讼。2016年5月5日，广州市中级人民法院作出（2016）粤01民终5201号《民事裁定书》，对刘伯深、谢翠玲与荔城街道办房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案作出裁定，认为涉案纠纷并非民事诉讼受案范围，裁定驳回上诉，维持广州市增城区人民法院（2015）穗曾法民三初字第42号民事裁定，即驳回刘伯深、谢翠玲的起诉。
诉讼中，刘伯深表示其于2006年10月19日离婚，其与谢翠玲作为一户并进行安置，而2013年10月暂计至2016年5月的102400元临迁补贴费尚未发放。荔城街道办确认其确未发放该款项，但涉案房屋征收安置补偿协议存在分户错误的情况，故暂缓发放该款项，并主张涉案协议无效。市国规委主张其派出机构广州市增城区国土资源和规划局在案涉房屋征收补偿中仅负责征地报批工作，并未参与补偿安置工作，且其并非合同当事人，并认为荔城街道办属于广州市增城区政府的派出机关，有权实施补偿安置工作。
另查明，荔城街道办出示了原增城市政府2013年3月31日印发的增府办[2013]9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》，印发对象为各镇政府、街道办事处，市府直属有关单位，其中第9页，第八条安置分户的标准，对自愿选择接受安置的住户，进行分户，分户条件如下：（一）已婚夫妇与未婚子女为一户。……（三）在拆迁公告之日前离婚且双方未再婚的，其一子必须随父为一户；……（四）特殊情况，由村民会议讨论提出申请，由挂绿湖拆迁领导小组研究批准的也可分户。……诉讼中，荔城街道办主张根据上述第八条第（三）项规定，原告的分户情况错误；原告主张其应适用上述第八条第（四）项，属于特殊情况。市国规委出示了2012年11月23日作出的增委办发[2012]30号《中共增城市委办公室增城市人民政府办公室关于印发<增城市挂绿湖项目实施方案>的通知》，其中，第8页第四条责任分工载明，（一）荔城街为挂绿湖项目建设的总牵头协调单位。负责完成挂绿湖土地整合和湖边周边村庄的征地拆迁安置工作，为项目、工程建设提供用地保障；完成挂绿湖湖面拓宽、湖底挖深和湖岸线整治工程，为湖岸景观、绿化等配套工程顺利进场创造施工条件；完成二环路建设并启动二环路西延线规划设计，为拆除荔湖大道创造条件。……（六）市国土房管局负责办理挂绿湖建设项目的用地预审报告审批工作；项目实施过程中对用地合法性保障，包括必要时发布土地征收及拆迁公告，拟定并实施拆迁安置补偿方案；解决留用地的调换及办理土地登记。……
以上事实，有《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》、《关于刘伯深信访的回复》、《信访事项告知单》、《民事裁定书》、《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》、《中共增城市委办公室增城市人民政府办公室关于印发<增城市挂绿湖项目实施方案>的通知》等证据，以及各方当事人的陈述所证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”据此，市国规委应当负责组织实施辖区内征地补偿安置工作，签署相关补偿安置协议。本案中，涉案协议系由荔城街道办与刘伯深签订，但根据2012年11月23日的增委办发[2012]30号《中共增城市委办公室增城市人民政府办公室关于印发<增城市挂绿湖项目实施方案>的通知》第8页第四条责任分工载明，“（一）荔城街为挂绿湖项目建设的总牵头协调单位。负责完成挂绿湖土地整合和湖边周边村庄的征地拆迁安置工作……”，以及诉讼中市国规委对荔城街道办职权以及涉案协议的确认，同时为保障被征收安置人的利益，应认为荔城街道办签订涉案协议并无不当。
关于涉案协议的效力，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”荔城街道办主张该合同相关条款违反增府办[2013]9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》，因此无效，但该通知并非《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”中规定的法律、行政法规的强制性规定，荔城街道办的该主张于法无据，本院不予支持。关于荔城街道办认为刘伯深违背诚实信用原则，隐瞒重要事实，导致荔城街道办形成重大误解，首先，荔城街道办并无证据证实刘伯深存在刻意隐瞒事实的情形；其次，荔城街道办并未按照《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定变更或撤销该协议，亦未单方变更、解除协议，因此，涉案协议合法有效。因荔城街道办未按照协议向两原告发放2013年10月至2016年5月的102400元临迁补贴费，两原告请求其履行义务，本院予以支持。关于荔城街道办对于分户情况的意见，属于另一法律关系，应另循途径解决。
综上，两原告请求荔城街道办发放2013年10月至2016年5月的临迁补贴费102400元，本院予以支持；关于市国规委，因并非涉案协议的相对人，因此不承担合同义务。关于两原告请求确认荔城街道办停止发放临迁补贴费的行为违法，因该停发行为属于违反涉案协议约定的行为，并非违反法定义务的行为，对该主张本院不予支持。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处于本判决发生法律效力之日起十五日内向原告刘伯深、谢翠玲支付临迁补贴费102400元；
二、驳回原告刘伯深、谢翠玲的其他诉讼请求。
案件受理费2348元，由被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 梁敏勤
人民陪审员 冼静文
二〇一六年十一月一日
书 记 员 方 海