广东省深圳市福田区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）深福法行初字第555号
原告刘道光，男，汉族，住址广东省深圳市福田区。
被告深圳市人民政府国有资产监督管理委员会，住所广东省深圳市。
法定代表人张晓莉。
委托代理人安大为，广东星辰律师事务所律师。
委托代理人成媛，广东星辰律师事务所律师。
第三人深圳市投资控股有限公司，住所深圳市福田区。
法定代表人范鸣春。
委托代理人郭立威，该司职员。
委托代理人周日晖，该司职员。
原告刘道光诉被告深圳市人民政府国有资产监督管理委员会行政不作为一案，原告于2014年4月16日向本院提起行政诉讼，本院于2014年4月22日受理后，于2014年5月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月5日公开开庭进行了审理。原告刘道光，被告委托代理人安大为、成媛，第三人委托代理人周日晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原“深圳市中国旅行社”在深圳深南路与人民南路交汇处征有土地2765.8平方米，上建“中旅大厦”9872.8平方米、“华侨服务中心大楼”11457.09平方米，共21329.89平方米。1994年10月25日，国务院发布了国发[1994]59号《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，该通知第二条对土地使用权转让及价款进行了规定。1998年，原国有企业依第三人所签合资合同，拟将“深圳市中国旅行社”的房地产证更名为“深圳市中旅（集团）有限公司”。后经被告深国资办【1998】119号文件批准，变相将市中旅社21000多平方米房地产以45.3%国有股权，不经评估拍卖，以人民币捌万元转让给合资股东。合资股东因获转让，须将深圳市中国旅行社房地产证更名，于2002年12月27日和2005年9月7日先后交清应补交地价款23699409元（按20%补交，每本房地产证“附记”中明确：“该房地产为划拨转为出让延期”），至今产生利息1402万元（23699409×6.9%÷365×3130天，从2005年9月7日至2014年4月7日），本息共3772万元。从案外人深圳中堂实业开发有限公司补交地价后的2006年起，原告先后20多次向市国资办、深圳市委、市政府信访局、市监察局、法院、王荣书记要求责令被告，给予企业破产后，转换身份安置费经济补偿。2012年12月17日，被告在《信访事项不予受理告知单》上打了一个勾，称“不属其受理。”原告继续反映，直到2014年3月28日，第三人受被告的委托，写了《关于刘道光、邹丽华等人信访问题的答复》，该答复首先肯定了原深圳市中国旅行社是国有企业，也承认没有员工安置补偿。但有4个严重错误：一、对国家和深圳市关于“关停并转破”企业员工进行安置补偿政策视而不见，丧失人格，公开欺骗和撒谎。（一）、国务院在1997年3月2日对被破产兼并企业就有了明确的3倍安置补偿规定，拍卖地价不足的由同级人民政府负担。1994年10月25日，国务院发布了国发【1994】59号《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，该通知第二条规定，企业破产兼并时：“企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置”。1997年3月2日国发(1997)10号文第五条补充规定：“安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付”。……“破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。”……“安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算”。(二)、深圳市政府对改制企业试点失败有专门的补偿规定。二、将特困帮扶款等于安置款错误，被被告证明是再次欺骗。(一)、从字面含义上可以看出：“特困帮扶款”是党和政府对第一次所有改制企业员工给的一种生活困难补助，每人仅一万元。(二)、而安置款是指l998年7月9日深国资办[1998]119号文生效后，原中旅破产兼并时仍留在企业的人。即“改制企业如果发生转让、出售等质的变化，在岗员工可以转换身份，进行经济补偿。”按国务院国发[1997]10号文第五条规定，被告应当将所收地价款本息3372万元追回，优先安置款破产企业员工，不足部分由市政府财政拨款负担。三、不懂企业被破产兼并是政府两次过错造成的，应当追究。原深圳市中国旅行社是一个很好的盈利企业，被破产兼并，首先是主持改制的市体改办不懂要补巨额地价人为造成的，责任在政府。另破产兼并中被告明知要补巨额地价，在房产实际价值是多少都不清楚的情况下，就违法对两栋房产不经评估拍卖，以8万元转让，第二次犯错。被告犯错后，对员工安置撒手不管，系行政不作为。四、对侵占的3772万元由谁追回张冠李戴。对侵占的3772万元，应当由深国资办【1998】119号文的盖章人，深圳市国资委向深圳市人民政府书面报告，由市政府按国务院国发【1994】59号文和国发【1997】10号文第五条的规定，将已收的地价款2370万元和利息1402万元，共3772万元退还，优先作被破产兼并企业员工安置费。不足部分，由市政府财政拨款负担。原告请求法院判令：
1、请确认被告在原深圳市中国旅行社破产兼并过程中，未依法安置员工的行为构成行政不作为；2、被告依职权应对案外人深圳中堂实业开发有限公司因将深圳市中国旅行社房地产证更名，已交的2370万元地价及产生的利息1402万元，共3772万元进行追回，依国家规定对我社员工安置补偿；3、被告承担诉讼费用。
被告辩称，一、被告并不具有社会公共管理职能，不属于具有国家行政职权的机关或组织。《企业国有资产法》第十一条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府的其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。据此，被告作为国有资产监督管理机构，并不具有社会公共管理职能。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”被告并不具有社会公共管理职能，不属于具有国家行政职权的机关或组织，原告对被告行为提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应依法予以驳回。二、原告诉请事项既非被告的职责范围，也不属于行政诉讼的受案范围。(一)原告诉请事项并非被告职责范围。《企业国有资产法》第十一条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府的其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。据此，被告作为国有资产监督管理机构，并不具有社会公共管理职能。《企业国有资产法》第六条规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”据此，被告作为国有资产监督管理机构，仅根据本级政府的授权，代表政府对出资企业履行出资人职责，既不行使政府的社会公共管理职能，也不干预企业依法自主经营。而原告在诉讼请求中主张的“依法安置员工”、“追回地价及利息”以及“对员工安置补偿”均不属于被告的职权范围。(二)原告诉请事项并非行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告诉请的“依法安置员工”、“追回地价及利息”以及“对员工安置补偿’’的行为，均不属于履行行政职权的具体行政行为，因而不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围。因此原告的请求事项不属于行政审判权限范围，原告的起诉应予驳回。三、深圳市中国旅行社、深圳市中旅(集团)有限公司均未出现破产或兼并的情形，原告所依据的文件不能支持其诉求。(一)深圳市中国旅行社、深圳市中旅(集团)有限公司均未出现破产或兼并的情形。深圳市中旅（集团）有限公司(以下简称中旅集团)的前身是深圳市中国旅行社（以下简称中国旅行社），成立于1983年9月14日。1996年，根据深圳市企业制度改革领导小区办公室文件《关于同意深圳市中国旅行社改组为有限责任公司的批复》(深企改办【1996】28号)，中国旅行社改组为有限责任公司，更名为中旅集团。1998年初，根据《关于办理深圳市中旅(集团)有限公司等四家企业国家股权划转手续的批复》(深国资办【1998】7号)，由深圳市投资管理公司持有的中旅集团45.3％的股权划归深圳市商贸投资控股公司持有。1998年7月，根据《关于深圳市中旅(集团)有限公司国有股权转让问题的批复》(深国资办【1998】119号)，深圳市商贸投资控股公司将其持有的45.3％的股权转让给深圳市中堂实业开发有限公司。中旅集团成立至今，虽经改组、名称变更及股权变更，但从未发生过破产或兼并的情况。(二)原告要求被告进行安置补偿没有法律依据。原告提出诉讼请求及主张所依据的文件均不适用于中旅集团的情况。1、《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发【1994】59号)与《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发【1997】10号)仅适用于国有企业兼并或破产的情形，中国旅行社、中旅集团均未出现过兼并或破产，因此，并不适用前述文件的规定。2、《深圳经济特区房地产转让条例》的规定与本案并无关联性。3、原告依据的深府(2001)183号《深圳市人民政府关于实施深圳市属国有企业关闭破产和改制中富余员工安置暂行办法有关问题的通知》系于2001年发布，1998年中旅集团股权转让时尚未出台，并不适用于本案。其次，根据深府(2005)16号文，深府(2001)183号文已于2005年1月19日废止。因此，原告据以主张被告存在行政不作为的文件依据均不适用于本案的情形，即原告提出诉讼请求并无任何法律依据，应予驳回。
第三人述称，一、深国资办（1998）119号文件不属于具体行政行为，对原告的权利义务也不产生任何实际影响，应当驳回原告的起诉。二、深圳市中旅（集团）有限公司一直存续，未发生破产兼并，被告不具有安置补偿员工的法定职责。三、特殊困难补助是对原告的一种政策性帮扶行为，非法定义务，也与安置补偿无关。
经审理查明：深圳市中国旅行社于1983年9月14日成立，经济性质系全民。1996年10月25日，深圳市中国旅行社更名为深圳市中旅（集团）有限公司，企业类型由全民变更为有限责任公司，其股东为深圳市投资管理公司、深圳市中堂实业开发有限公司和汕尾市广发实业有限公司。1998年7月17日，深圳市中旅（集团）有限公司的股东由深圳市投资管理公司、深圳市中堂实业开发有限公司、汕尾市广发实业有限公司变更为深圳市商贸投资控股公司、深圳市中堂实业开发有限公司、汕尾市广发实业有限公司。1998年7月18日，深圳市中旅（集团）有限公司的股东由深圳市商贸投资控股公司、深圳市中堂实业开发有限公司、汕尾市广发实业有限公司变更为深圳市中堂实业开发有限公司、汕尾市广发实业有限公司。
另查，深圳市中国旅行社于1996年10月25日更名为深圳市中旅（集团）有限公司，深圳市中旅（集团）有限公司至庭审之日未发生企业破产的情形。
本院认为，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，但必须属于人民法院的行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定了属于行政诉讼受案范围的各种情形，原告的两项诉讼请求，并不符合第十一条规定的受案情形，且根据《企业国有资产法》第十一条的规定，安置企业员工并非本案被告的职责。原告称深圳市中国旅行社被破产兼并，没有事实依据，其要求被告安置企业员工及对企业员工进行安置补偿的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉均应不予受理，鉴于本院已经受理，现依法裁定驳回原告的全部起诉。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告刘道光的全部起诉。
各方当事人如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 伍建卿
人民陪审员 吕珍兰
人民陪审员 陈绍粦
二〇一四年六月三十日
书 记 员 黄宝仪
附相关法律法规：
《企业国有资产法》
第十一条国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的。
第六十三条第一款裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉。