广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终630号
上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。住所地：广东省惠东县平山街道人民路**号。
法定代表人：郭武飘，代县长。
委托代理人：杨琴，系惠东县国土资源局工作人员。
委托代理人：郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：惠州市白盆珠水库工程管理局。住所地：广东省惠东县白盆珠镇。
法定代表人：黄志宁，局长。
委托代理人：王泽雄，系该局办公室主任。
委托代理人：徐庆忠，广东翔伟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：刘輋、刘玉青等39人。（39名被上诉人名单附后）
诉讼代表人：刘輋，男，汉族，1958年3月19日出生，住广东省惠东县。
诉讼代表人：刘玉青，男，汉族，1964年9月11日出生，住广东省惠东县。
被上诉人（原审原告）：钟连碧，男，汉族，1955年5月16日出生，住广东省惠东县。
上述被上诉人共同的委托代理人：钟春华，广东穗通律师事务所律师。
上诉人惠东县人民政府、惠州市白盆珠水库工程管理局（下称白盆珠工程管理局）因与被上诉人刘輋、刘玉青等39人、钟连碧核发《国有土地使用证》行为行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案的争议焦点有以下几个：一、原告是否具备主体资格；二、本案的起诉是否超过起诉期限；三、被告于2013年5月23日向惠州市白盆珠水库工程管理局颁发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用权证》的行政行为是否合法。
关于原告主体资格问题。原告均为惠东县平山街道办事处城东社区居民委员会东一生产队的户主，东一生产队有住户51户，作为本案的原告有39户。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”第二十八条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条规定：“……农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案39名原告属为惠东县平山街道办事处城东社区居民委员会东一生产队的户主，原为农村集体经济组织成员，已经转为城镇居民，并且超过半数，亦为涉案土地的原农村集体经济组织成员,不服被告作出的土地行政许可行为提起诉讼，有事实和法律上的依据。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告钟连碧依据其与惠东县平山东街居委东一队的“卖地协议”以及和被告内设的下属平山基地建设工程组签订的“租地协议”等证据为凭，证明其是第三人非法占用的650平方米土地实际占有人、使用人，与涉案标的具有利害关系，对被告土地行政许可行为提起诉讼，亦有事实和法律上的依据。
关于本案起诉期限的问题。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”本案中，被告在2013年5月23日将涉案土地重新登记在第三人名下，并颁发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用权证》时，原告不知情，并且在此之前对涉案土地正在进行诉讼，在涉案土地存在权属争议的情况下，被告办理变更登记时，也没有通知两原告到场并告知相关权利。原告于2014年7月前往惠东县国土资源局调取涉案土地的登记卡，才知涉案土地在2013年5月23日重新登记在第三人名下，并颁发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用权证》。因此，依据前述规定，原告于2014年8月8日向原审法院递交诉状，请求予以撤销该国土证，原告的起诉并未超过起诉期限。
关于被告于2013年5月23日向惠州市白盆珠水库工程管理局颁发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用权证》的行政行为是否合法的问题。由于该国土证系由一系列证件变更而来，原审法院从涉案土地办证时间顺序进行分析。
一、关于惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》（以下简称1989年证）。
1977年6月，第三人依法向原告惠东县平山东街居委东一队、东二队征地，依协议共征用6.09亩，共计4060平方米。1989年4月27日，被告向第三人颁发的惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》，面积却是5923平方米，比原征地图多出1860平方米。
对于1989年证，本案的原告钟连碧与惠东县平山街道办事处城东社区居民委员会东一生产队于2012年3月29日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该证。原审法院于2012年7月16日作出（2012）惠中法行初字第10号行政裁定，驳回了原告的起诉。钟连碧不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2012年12月12日作出（2012）粤高法行终字第251号行政裁定书，维持原审法院裁定。因此，对于1989年证，已经另案作出处理并已经发生法律效力，本案中不再作处理，原告可另循其他途径解决。对于该土地上办有的《房屋所有权证》（证号为：粤房字第12072**号），亦不属本案处理范围，本案亦不作处理。
二、关于惠东国用(1998)字第13230105183号（以下简称1998年证）、惠东国用(1999)字第1323010271号《国有土地使用证》和惠东国用(1999)字第1323010272号《国有土地使用证》（以下简称1999年证）。
因历史原因，该地部分房改，部分被他人侵占，第三人惠州市白盆珠水库工程管理局申请换证，1998年7月21日，被告在1989年证的基础上向第三人惠州市白盆珠水库工程管理局换发1998年证，证载面积4395平方米，比1989年证有所减少。
1998年，第三人下属平山基地工作组决定在尖角楼处兴办《平山东湖银珠农贸市场》(尖角楼已兴建房屋并办理房产证，449.56平方米，即上述粤房字第12072**号《房屋所有权证》)。因兴办市场规定需1000平方米以上，故平山基地工作组林潭耀、李楚林找到原告，要求将尖角楼旁边空地给其承租。1999年平山基地组以原土地使用权证，并以土地用途变更为由，前往被告处申请办理分割土地使用权证。涉案土地上的土地使用权证变更为1999年证，土地面积从原来的450平方米认增加至1087.7平方米。
涉案土地的土地权证从原1998年证变更为惠东国用(1999)字第1323010271号、惠东国用(1999)字第1323010272号（1999年证）。其中涉及争议的土地部分(1999年证)的宗地图从原来的尖三角形突变为梯形，界址点的间距也发生变化。
《土地登记规则》(1995国土法字第184号)第6条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》(1993)国土籍字第33号第3条第2款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，土地使用权受让人在缴付全部土地使用权出让金后15日内，持土地使用权出让合同、出让金缴付凭证向土地管理部门申请变更土地登记”。该规定第4条变更地籍调查规定：“变更地籍调查分权属调查和地籍斟丈。各类变更土地登记均须进行权属调查。因土地所有权、使用权分割、合并引起界址点、界址线变更或者国有土地使用权部分出租、抵押的，须在权属调查基础上进行地籍斟丈。变更地籍调查按《城镇地籍调查规程》、《日常地籍管理办法<农村部分>试行》和(1992)国土籍字第46号文件上的有关规定执行”。本案中，被告没有依照该规定的程序，违法给第三人颁发土地证书。从惠东国用(1999)字第1323010271号、惠东国用(1999)字第1323010272号的土地登记申请书、审批表可知，涉案土地是出让国有土地使用权、土地用途变更登记。本案第三人没有持土地使用权出让合同、出让金缴凭证申请变更土地登记，被告办理变更登记程序违法。被告在第三人办理涉案土地出让引起土地使用权分割、界址点、界址线变更时和土地用途变更时，需有进行权属调查、地籍斟丈，更必须让相邻宗地使用权即原告，对权属界线进行签字认可、设立界标等，被告违反上述规定，致使原本归原告使用的650平方米土地，并入第三人的惠东国用1999年证的土地，已经违法。
三、关于惠东国用(2010)第010656号《国有土地使用证》（以下简称2010年证）。
2009年间，第三人惠州市白盆珠水库工程管理局与案外人惠东县新兴房地产开发有限公司签订了一系列合同书，约定合作开发商品房并将1999年证过户到惠东县新兴房地产开发有限公司名下。2010年8月11日，被告向惠东县新兴房地产开发有限公司核发《国有土地使用证》（证号为：惠东国用(2010)第010656号），本案的原告于2012年8月14日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该国土证，该案的原告与本案的原告相同。原审法院于2013年5月20日作出（2012）惠中法行初字第45号行政判决，撤销惠东县人民政府于2010年8月11日向惠东县新兴房地产开发有限公司核发的惠东国用(2010)第010656号《国有土地使用证》。与此同时，因惠东县新兴房地产开发有限公司向国土部门提出撤销申请、第三人惠州市白盆珠水库工程管理局提出恢复申请，经惠东府函[2013]111号、惠东国土资[2013]200号文，该土地已经恢复到第三人惠州市白盆珠水库工程管理局名下，并重新办理惠东国用(2013)第0010449号国土证，即本案所涉的国土证，故2010年证已经被撤销。
四、关于惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》（以下简称2013年证）。
《土地登记规则》(1995国土法字第184号)第67条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：(一)土地权属争议尚未解决的……”第三人将原本属原告所有的650平方米土地出让给案外人惠东县新兴房地产开发有限公司，涉案土地的土地权证从2010年证变更为2013年证，原告为此提起诉讼。原审法院作出(2012)惠中法行初字第45号行政判决书，对该行政行为予以撤销，被告也因故在该判决下判前自行撤销。但，涉案土地已经存在争议。原告与第三人对涉案地块的权属争议尚未解决，在此情况下，被告依法不应对第三人的土地变更登记作出批准。
综上所述，被告向第三人核发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》的行政行为事实不清，原告的诉讼请求有事实和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）的规定，判决：撤销被告惠东县人民政府于2013年5月23日向第三人颁发的惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》。
上诉人惠东县人民政府不服一审判决，提起上诉称：一、上诉人撤销惠东国用(2010)第010656号《国有土地使用证》并恢复登记核发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》的行政行为事实清楚，适用法律正确。该撤销行为是行政机关纠错行为，恢复登记后的《国有土地使用证》土地使用范围、面积、使用权类型等全部内容均与原证一致，不存在侵犯他人权益的情况。二、原审第三人土地使用权来源合法、有效。涉案土地早在1989年就已确权登记在原审第三人名下，惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》是从原惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》变更而来，土地来源清晰。三、原审原告无主体资格且与具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。原审原告并非该土地的经营、管理者，因此不是本案适格的主体，不具备原告诉讼主体资格。综上所述，原审判决缺乏事实与法律依据，应予以撤销，请求撤销原审判决，维持上诉人作出的撤销惠东国用(2010)第010656号《国有土地使用证》并恢复登记核发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》的行政行为。
上诉人白盆珠工程管理局不服原审判决，提出上诉称：一、惠东县人民政府将上诉人已使用近40年的土地恢复登记回上诉人名下，并恢复颁发上述《国有土地使用证》给上诉人的行政行为合法。二、一审判决存在多处认定事实不清和认定事实错误。认定被上诉人钟连碧“将平山街道办事处东湖二路边约650平方米的空地租给第三人建市场”有误。认定“涉案土地上的土地使用权证变更为1999年证，土地面积从原来的450平方米增加至1087.7平方米，致使原本归原告使用的650平方米土地，并入第三人的惠东国用1999年证的土地”与本案事实不符，且依据不充分。上诉人案涉的1999年国土证，是从1989年初始的国土证分割出来的，面积和范围都未超出原证，一审判决否认案涉土地为分割，而认定“从原来450平方米增加至1087.7平方米”缺乏依据。三、一审判决适用法律错误。（一）一审判决适用《土地登记规则》第6条认定1999年国土证“第三人没有持土地使用权出让合同、出让金缴凭证申请变更土地登记，被告办理变更登记程序违法”，属于对法律法规的理解和适用错误。根据《土地登记规则》之规定，只有土地使用权的初始登记，才按该规则第6条规定的程序办理。而原审被告办理1999年的国土证给上诉人，实际上是对1989年初始登记的土地进行分割。况且，原审被告划拨案涉土地给上诉人的行为发生在1989年，并非1999年，一审法院认定上诉人办1999年国土证应持“土地使用权出让合同”缺乏依据。又根据《变更土地登记的若干规定》第4条规定，土地使用权分割引起界址点、界址线变更，才进行地籍勘丈。由于原审被告分割办理1999年国土证给上诉人并未超过1989年国土证的面积和范围，未引起界址点和界址线的变更，原审被告办理该证是无需进行地籍勘丈的。故一审判决认定原审被告办理变更登记程序违法属于适用法律错误。（二）一审判决适用《土地登记规则》第67条认定案涉土地权属争议尚未解决，原审被告颁发惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》给上诉人违法，是对该法条的误解。因该法条规定的是“可以作出暂缓登记”，而不是必须作出，所以，要否暂缓登记，这完全是原审被告的行政职权。况且，本案不存在权属争议以及办证的实体错误和程序错误。故一审判决显然属于适用法律错误。综上，一审判决将恢复证件误认为新办证件，认定事实不清，适用法律错误，上诉人特提出上诉，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人刘輋、刘玉青等39人二审答辩称：一、上诉人认为涉案的《国有土地使用证》经原证变更而来权属合法，完全没有事实依据。惠东县人民政府将惠东国用(1998)第13230105183号《国有土地使用证》变更为惠东国用(1999)第1323010271号《国有土地使用证》、惠东国用(1999)第1323010272号《国有土地使用证》二证时，其中的惠东国用(1999)第1323010272号《国有土地使用证》的宗地图从原来的尖三角形突变为梯形，界址地点的间距也发生了变化。实际上，惠东国用(1999)第1323010272号《国有土地使用证》的宗地图显示的梯形范围内的土地使用权总面积为1087.7平方米，包括了我方使用的土地（面积637平方米）和刘玉青等39人所在集体被惠州市白盆珠水库工程管理局非法占用并兴建房屋的土地（450平方米）。因此，惠东县人民政府在登记核发惠东国用(1999)第1323010272号《国有土地使用证》时，根本就没有审核土地使用权的权属来源，并且无视初始登记的惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》宗地图及该证的土地使用权权属来源。惠东县人民政府在没有任何土地使用权权属证明的情况下，将涉案土地的使用权登记并核发《国有土地使用证》给白盆珠工程管理局，其行政行为已经违法，惠东国用(1999)第1323010272号《国有土地使用证》依法应当撤销，而且以该《国有土地使用证》为基础进行的所有土地使用权变更登记都是无效的。二、上诉人认为一审判决认定事实不清，没有事实依据。综上，上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应当维持。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人钟连碧二审答辩称：上诉人认为一审判决认定事实不清，没有事实依据。上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应当维持。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
本院查明：为了适应建设白盆珠工程的需要，广东省惠东白盆珠工程指挥部驻平山办事处与平山镇红光大队东一生产队、东二生产队于1977年6月6日签订《征地协议书》，征用东一生产队、东二生产队位于平山镇莲花地的旱地合计6.09亩(4060平方米)，其中东一队2.26亩、东二队3.83亩，范围是：东至鱼苗场的水田，西至鱼苗场的鱼塘边，南至鱼苗场的鱼塘边，北至大水沟止。在该《协议书》盖章的有广东省惠东白盆珠工程指挥部驻平山办事处、惠东县平山镇红光大队革命委员会、惠东县平山镇革命委员会等，并注有“没有完成任务不能建设”字样。
1977年6月8日，广东省惠东白盆珠工程指挥部驻平山办事处向惠东县革委会提交《关于征用旱地的报告》，并附有征地平面图，征地范围呈方框形状。惠东县革委会于1977年6月21日向惠阳地区革委会提交《关于征用土地的报告》（惠革发[1977]55号），经惠阳地区革委会同意后，于同年向广东省惠东白盆珠工程指挥部驻平山办事处作出《关于征地报告的批复》（惠革办[1977]11号），同意征地。
1989年4月27日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局办理了位于上述位置的惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》，证载面积5923平方米，为非农业建设用地，办证面积比征用的面积多出了339.06平方米。对比征地图，系在原征地图方框形增加了一个三角形地块，刘輋、刘玉青等39人、钟连碧认为多出的339.06平方米系占用了东一队的集体用地，亦即当事人所称的“三角地”。
因历史原因，该地部分房改，部分被他人侵占，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局申请换证，1998年7月21日，惠东县人民政府向原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局换发惠东府国用字(1998)第13230105183号《国有土地使用证》，证载面积4395平方米，使用权类型为划拨。
1998年10月13日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局下属平山基地建设工作组为了兴办市场的需要，原审第三人下属平山基地建设工作组与钟连碧签订《租用土地协议》，将平山街道办事处东湖二路边约650平方米的空地租给原审第三人建市场，租期为二十五年（1998年10月13日至2023年10月12日），租期届满后，土地及地上建筑物归原告所有，原审第三人原使用的土地与钟连碧使用的土地是相邻的。双方约定租金为每年5000元，每三年付一次。惠州市白盆珠水库工程管理局平山基地建设工作组在该协议盖章，时任工作组负责人的李楚林及原告钟连碧签字。协议签订后，惠州市白盆珠水库工程管理局平山基地建设工作组每三年付一次款给钟连碧，每次15000元，共付款五次，该款项由工作组的林潭耀代付。1998年10月第一次付款（付至2001年10月），2010年10月20第五次付款（付至2013年10月）。
1999年4月18日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局以惠东府国用字(1998)第13230105183号《国有土地使用证》上的土地已基本建好房并大部分房改，还余下外面1000多平方米准备改建为由，申请将惠东府国用字(1998)第13230105183号《国有土地使用证》土地析分为两本证。惠东县人民政府依此申请将惠东府国用字(1998)第13230105183号《国有土地使用证》分为两本证。
两本证其中一本证号为：惠东国用(1999)字第1323010272号（即本案所涉土地），面积为1087.7平方米，为办公用途，使用权类型为划拨。刘輋、刘玉青等39人、钟连碧、钟连碧认为该面积是占用东一生产队的339.06平方米土地，以及把租用钟连碧的650平方米一起办了国土证，作为住宅用途，并且办理房产证即粤房字第12072**号《房屋所有权证》;另一本证号为：惠东国用(1999)字第1323010271号，面积为3305平方米，为住宅用途，使用权类型为出让。
2009年10月13日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局与案外人惠东县新兴房地产开发有限公司签订《合作开发商品房合同书》，约定：合作开发商品房的土地由原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局提供，即惠东国用(1999)字第1323010272号面积为1087.7平方米的土地，在该地出租期满后将地上房屋拆除改建成楼高五层的商品房对外出售，所需资金由惠东县新兴房地产开发有限公司投入等内容。
2009年10月30日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局与惠东县新兴房地产开发有限公司签订《协议书》，约定将上述房地产的房屋所有权（房屋所有权证号：粤房字第12072**号，面积1493.2平方米）和国土证过户到惠东县新兴房地产开发有限公司名下，房地产的价值按623647.19元计等内容。
2009年12月3日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局与惠东县新兴房地产开发有限公司签订《房地产买卖合同》，将涉案土地上的房产（房屋所有权证号：粤房字第12072**号，面积1493.2平方米），转让给惠东县新兴房地产开发有限公司。
2010年1月22日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局与惠东县新兴房地产开发有限公司签订《土地转让协议书》，约定原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局将惠东国用(1999)字第1323010272号土地以82.77万的价格转让给惠东县新兴房地产开发有限公司等内容。
2010年8月11日，惠东县人民政府向惠东县新兴房地产开发有限公司核发《国有土地使用证》，证号为：惠东国用(2010)第010656号，面积为1060.58平方米，用途为商业、住宅，使用权类型为出让。
2013年4月25日，惠东县新兴房地产开发有限公司向国土部门提交《关于撤销土地权属变更登记和国有土地使用证的申请书》，以该宗土地转让程序不符合有关政策规定为由，申请撤销惠东国用(2010)第010656号《国有土地使用证》，恢复回原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局名下，其在土地转让及变更手续时所补交的地价及改变用途的差价款共52.14万元承诺放弃。
同日，原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局也向国土部门提交《关于撤销土地权属变更登记和国有土地证的申请书》，以该宗土地转让程序不符合有关政策规定等问题为由，申请撤销惠东国用(2010)第010656号《国有土地使用证》，将土地权属恢复该局名下。
2013年5月10日，惠东县国土资源局向惠东县人民政府提交《关于撤销惠东县新兴房地产开发有限公司受让惠州市白盆珠水库工程管理局名下土地使用权并改变土地用途的行政许可的请示》（惠东国土资[2013]200号），惠东县人民政府于同年5月22日向惠东县国土资源局作出《关于撤销惠东县新兴房地产开发有限公司受让相关土地使用权并改变土地用途的行政许可的复函》（惠东府函[2013]111号），本案所涉土地恢复到了原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局名下，并于2013年5月23日重新办理了新的《国有土地使用证》，证号为：惠东国用(2013)第0010449号，面积为1060.58平方米，办公用地，使用权类型为划拨（无偿）。
2014年5月9日，刘輋、刘玉青等39人、钟连碧得知以上情况后，并于同年7月向国土部门调取涉案土地登记卡后，认为刘輋、刘玉青为东一队村民代表，负责管理东一队集体财产，钟连碧为涉案土地使用权人。而惠东县人民政府未经东一生产队、钟连碧同意，未经合法程序将钟连碧租给原审第三人惠州市白盆珠水库工程管理局的土地、及东一生产队集体土地登记在原审第三人名下，并颁发了惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》是错误的，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销惠东国用(2013)第0010449号《国有土地使用证》。
二审庭审中，惠东县人民政府与白盆珠工程管理局确认涉案惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》与惠东国用(1999)字第1323010272号《国有土地使用证》均包括了钟连碧租给原审第三人惠州市白盆珠工程管理局的土地约650平方米及东一生产队集体土地339.06平方米。惠东县人民政府与白盆珠工程管理局认为1999年国土证并未超出1989年、1998年国土证的面积和范围，并未引起界址点和界址线的变更。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，钟连碧依据其与惠东县平山东街居委东一队签订的《卖地协议》以及与平山基地建设工程组签订的《租地协议》提起诉讼，依法具有本案原告诉讼主体资格。刘輋、刘玉青等39人均为惠东县平山街道办事处城东社区居民委员会东一生产队的户主，而与广东省惠东白盆珠工程指挥部驻平山办事处于1977年6月6日签订《征地协议书》的是平山镇红光大队东一生产队，本案中，惠东县平山街道办事处城东社区居民委员会东一生产队为适格原告，刘輋、刘玉青等39人向原审法院提起诉讼，其与本案被诉发证行为不具有利害关系，依法不具备本案原告诉讼主体资格。原审法院将刘輋、刘玉青等39人列为原审原告，属于所列原告诉讼主体错误，本院依法应予以纠正。
二审庭审中，惠东县人民政府与白盆珠工程管理局确认涉案惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》与惠东国用(1999)字第1323010272号《国有土地使用证》均包括了钟连碧租给原审第三人惠州市白盆珠工程管理局的土地约650平方米及东一生产队集体土地339.06平方米。惠东县人民政府与白盆珠工程管理局认为1999年国土证并未超出1989年、1998年国土证的面积和范围，并未引起界址点和界址线的变更，仅是将1998年国土证证载土地使用面积分割登记为两本国土证。原审法院未经委托有资质的测绘大队对于涉案惠东府国用字(1989)第13230105183号《国有土地使用证》与惠东国用(1999)字第1323010272号《国有土地使用证》、惠东府国用字(1998)第13230105183号《国有土地使用证》所附宗地图进行测绘，查明1999年国土证是否超出1989年、1998年国土证的面积和范围，是否引起界址点和界址线的变更，(1989)第13230105183号《国有土地使用证》与惠东国用(1999)字第1323010272号《国有土地使用证》是否包括了钟连碧租给原审第三人惠州市白盆珠工程管理局的土地约650平方米及东一生产队集体土地339.06平方米等问题并出具测绘报告，而认定涉案土地的土地权证从原1998年证变更为惠东国用(1999)字第1323010271号、惠东国用(1999)字第1323010272号，其中涉及争议的土地部分(1999年证)的宗地图从原来的尖三角形突变为梯形，界址点的间距也发生变化，属于认定事实不清，证据不足。
另，涉案惠东府国用字(1998)第13230105183号《国有土地使用证》、惠东国用(1999)字第1323010272号《国有土地使用证》所载土地均属于划拨用地，不属于出让土地性质，原审判决适用《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》[(1993)国土籍字第33号]第3条第2款的规定，认定涉案1998年国土证变更为1999年国土证过程中，原审第三人白盆珠工程管理局没有持土地使用权出让合同、出让金缴付凭证申请变更土地登记，惠东县人民政府办理变更登记程序违法，亦属于认定事实不清，适用法律错误。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，本院依法予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第14号行政判决；
二、本案发回广东省惠州市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年七月十一日
书 记 员 朱璐明