广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1971行初661号
原告东莞市建强运输有限公司，住所地：东莞市道滘镇振兴路123号A135号铺，组织机构代码证：07345635-9。
法定代表人陈建新，该公司总经理。
委托代理人常峰、湛少桥，广东增泰律师事务所律师。
被告东莞市安全生产监督管理局，住所地：广东省东莞市东城区鸿福东路红棉二路红锋大厦，组织机构代码证：78796617-4。
法定代表人李建武，该局局长。
委托代理人丁嘉顺，该局工作人员。
委托代理人余海培，广东赋诚律师事务所律师。
被告东莞市人民政府，住所地：东莞市鸿福路99号，组织机构代码证：70773468-1。
法定代表人梁维东，该市市长。
委托代理人陈巧平、徐智彬，该市法制局工作人员。
原告东莞市建强运输有限公司不服被告东莞市安全生产监督管理局（以下简称“安监局”）作出的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》及被告东莞市人民政府（以下简称“市政府”）作出的东府行复[2016]137号《行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。原告东莞市建强运输有限公司的委托代理人湛少桥及被告安监局的委托代理人丁嘉顺、余海培，被告市政府的委托代理人徐智彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安监局于2016年2月23日作出（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》，认为原告东莞市建强运输有限公司违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和第四十一条的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定，决定对原告作出罚款人民币500000元的行政处罚。原告东莞市建强运输有限公司不服，于2016年4月15日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年7月15日作出东府行复[2016]137号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告安监局作出的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》。
原告东莞市建强运输有限公司诉称，2015年3月10日5时10分许，贺军驾驶悬挂鄂Ｆ×××××号牌重型自卸货车（乙车）沿东莞市环城路望牛墩支线由望牛墩往高速方向行驶至上述路段时，因右前轮故障停在中心隔离带往右数第三条车道内，并联系李生青驾驶粤Ｓ×××××号轻型厢式货车（丙车）到场维修，李生青到达现场后将丙车停在乙车前面，贺军、李生青两人对乙车进行检修的过程中，毛盛华驾驶粤Ｓ×××××大型自卸货车（甲车）从后驶至，甲车车头碰撞乙车车尾后将乙车推撞向丙车车尾，造成毛盛华、贺军、李生青三人当场死亡及三车和市政设施不同程度损坏的交通事故。经东莞市公安局交通警察支队万江大队作出责任认定：毛盛华负该事故的主要责任，贺军、李生青负该事故的次要责任。因毛盛华是原告的员工，2016年2月23日，安监局对原告作出（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》。原告对此不服，向市政府申请行政复议。2016年7月15日，市政府作出东府行复[2016]137号《行政复议决定书》，决定对安监局的处罚决定予以维持。2016年7月28日原告收到该行政复议决定书。原告认为，毛盛华是其员工，其已审查清楚毛盛华是具有合法的道路运输从业资格证的。在日常管理中，原告已按照相关规定对毛盛华进行安全培训等，涉案车辆也已通过年审。况且，该交通事故发生在公路上，是超出原告的控制范围之内的。因此，安监局作出的涉案行政处罚决定书和市政府作出的行政复议决定书依据事实不清、适用法律错误，应被撤销。为了维护原告的合法利益，原告特向法院提起行政诉讼，请求：撤销安监局作出的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》和市政府作出的东府行复[2016]137号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由两被告承担。原告东莞市建强运输有限公司向本院提交了以下证据：1、东公交认字[2015]第A002号《道路交通事故认定书》，证明“安全生产事故”是指是交通事故，而且贺军、李生青对该事故负有责任；2、毛盛华的身份证复印件、驾驶证复印件、从业资格证复印件、粤Ｓ×××××重型自卸货车行驶证，证明毛盛华具有合法的资格证，涉案车辆已通过年审，符合安全标准；3、（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》、东府行复[2016]137号《行政复议决定书》，证明安监局对原告作出罚款500000元的行政处罚，市政府对该行政处罚作出维持决定。
被告安监局辩称，一、被告安监局作出（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分，适用法律正确。（一）主要事实和证据。2015年3月10日5时10分许，在东莞市环城路××江××农夫渔庄对出路段发生一起重型自卸货车与大型自卸货车发生碰撞后，推撞轻型厢式货车，导致3人当场死亡的较大交通事故。经查，原告在组织本单位安全生产教育培训时，未能保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能如实记录对员工毛盛华的安全生产教育和培训的时间、内容以及考核结果等情况，对车辆的日常检测不到位，导致车辆制动、灯光系统均不符合安全技术标准，驾驶人交通安全意识不足，在道路运输过程中实施驾驶重型自卸货车严重超载的交通违法行为，造成3人死亡的较大道路交通事故，原告对事故发生负有责任。以上违法事实有以下证据予以证实：询问笔录、《东莞市3.10较大道路交通事故调查报告》、《东莞市3.10较大道路交通事故结案报告》、东莞市人民政府办公室《关于东莞市3.10较大道路交通事故结案的复函》、《道路交通事故认定书》、《道路交通事故车辆技术检验鉴定报告》等。可见原告没有依据《中华人民共和国安全生产法》建立、完善一个生产经营单位应具备的基本安全生产条件，如安全生产责任制、安全生产规章制度和操作规程、教育和培训制度、事故隐患排查制度。（二）行政处罚的理由及法律依据。原告在组织本单位安全生产教育培训时，未能保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关安全生产规章制度和安全操作规程，未能如实记录对员工毛盛华的安全生产教育和培训的时间、内容以及考核结果等情况，对车辆的日常管理不到位，导致车辆制动、灯光系统均不符合安全技术标准，驾驶人交通安全意识不足，在道路运输过程中实施驾驶重型自卸货车严重超载的交通违法行为。由此可以看出，原告即有从业人员违规作业，原告的“物”（即车辆）存在不安全状态，又有为全面履行《安全生产法》规定的职责的违法行为，均是导致事故的原因。依据《企业职工伤亡事故分类标准》（GB6441-86）以及安监总厅管二函[2012]205号复函，人的不安全行为与物的不安全状态为直接原因，原告未履行安法职责是间接原因，“直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因，只要生产经营单位发生生产安全事故且负有责任，就可以适用《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十七条进行处罚”。因《条例》第三十七条针对的是生产经营单位在生产经营活动中发生生产安全责任事故的违法行为而规定的行政处罚，现被《安全生产法》第一百零九条代替，虽行政处罚金额出现差异，但不妨碍复函对直接责任、间接责任均进行处罚的认定精神。依据《条例》，造成3人死亡的事故构成较大生产安全事故，同时依据安监总厅管二函[2012]205号复函，“道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成的事故，属于生产安全事故，安全监管部门可以对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚”，因此，安监局依据《中华人民共和国生产安全法》第一百零九条第（二）项的规定，决定给予原告处罚款人民币500000的行政处罚，符合法律和行政法规的规定。二、对原告的行政事实和理由不成立。原告主张从业人员具有合法的道路运输从业资格证，涉案车辆通过年审的理由是不能成立的。从业人员有相关资格证件，车辆通过年审，只能说明具备了从业人员和车辆有运营、驾驶的基本资格和驾驶技能，在生产经营活动中，生产经营单位还必须对从业人员进行《安全生产法》规定法律义务，对生产经营过程中发现的隐患，还必须有排查、消除的法律义务，本案中，原告的主要负责人明确生产安全制度及台账的缺失，并有提供相关的《安全生产法》规定的安全生产条件的证据，特别是司机证实公司对超载是知情的，车辆的重大如安全隐患也是确实存在的，生产经营单位没有任何的安全生产制度（包括教育培训、隐患排查等）及台账，可以认定未履行法定的主体责任。关于原告认为交通事故发生在公路上，超出原告的控制范围，这也是一种不负责任的托辞。道路运输企业，同时要对道路交通安全做出事先的隐患排查与防范，对从业人员的教育培训以及车辆的及时维护保养，是可以最大限度的防范事故发生的。三、原告的事实涉及行政处罚程序，安监局作出具体行政行为程序也是合法的。安监局收到2015年7月22日市人民政府办公室发出的“关于东莞市3.10较大道路交通事故结案的复函”后，安监局按照法律规定在五日内（2015年7月27日）对该起事故立案调查，期间申请延长该案件的处理期限至90日，于2015年10月19日对原告送达《行政处罚决定书》（东）安监管罚[2015]E008号，原告于2015年11月2日向市政府申请行政复议，经安监局讨论研究后，认为《行政处罚决定书》（东）安监管罚[2015]E008号引用的法条欠妥，于2015年12月17日撤销了《行政处罚决定书》（东）安监管罚[2015]E008号。之后，安监局于2016年2月23日重新向原告发出了（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》。办理案件期间，安监局严格按照法律法规规定告知并保障原告的法定权利、依法召开听证会并依法送达本案的法律文书文件，并告知了其权利救济途径和手段，整个程序符合《行政处罚法》的规定，均有相关送达记录等文书为证，充分保障了原告的权利，并无程序违法。综上，（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、法律适用正确，并且所有证据依法制作，安监局依法对原告进行行政处罚告知，程序合法。恳请法院驳回本案原告的诉讼请求。
被告市政府辩称，2016年4月15日，市政府收到原告提交的《行政复议申请书》以及有关材料，就其不服安监局2016年2月23日作出的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》向市政府申请行政复议。市政府收到原告的复议申请材料后，依据《行政复议法》第十七条的规定进行审查，于2016年4月22日出具了东府行复[2016]137号《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并于2016年4月25日将《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》送达给原告、安监局。市政府受理了原告的复议案件后，于7日内将相关材料送达给安监局，安监局于2016年5月3日提交答复书及相关证据材料，符合《行政复议法》第二十三条以及第四十条第二款关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日的规定。市政府受理复议申请后，严格按照《行政复议法》的有关规定进行审查，审查期间因情况复杂，市政府依据《行政复议法》第三十一条的规定，决定延长案件的审查期限，并于2016年6月27日、6月17日分别将《延长行政复议审查期限通知书》送达给原告、安监局。2016年7月15日，市政府作出东府行复[2016]137号《行政复议决定书》，并分别于2016年7月28日、7月20日将其送达给原告、安监局。市政府从受理复议申请到作出复议决定的期限，符合《行政复议法》第三十一条的规定。综上，市政府作出的东府行复[2016]137号《行政复议决定书》程序合法。
被告安监局向本院提交了以下证据、依据：1、（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》、（东）安监管罚告[2016]第（E001）号《行政处罚告知书》、（东）安监管听告[2016]E001号《听证告知书》、文书送达回执，证明被告安监局依法作出具体行政行为；2、（东）安监管听报[2016]03号《听证会报告书》、行政处罚集体讨论记录、听证笔录、行政处罚听证公告、（东）安监管听通[2016]03号《听证会通知书》、原告委托材料，证明被告安监局依法作出具体行政行为，事实、证据理由合法；3、（东）安监管立[2015]E008号《立案审批表》、《关于申请延长东莞市“3.10”较大道路交通事故行政处罚结案期限的请示》、（东）安监管罚[2015]E008号《行政处罚决定书》、关于撤销（东）安监管罚[2015]E008号《行政处罚决定书》的决定、文书送达回执，证明被告安监局依法作出具体行政行为；4、陈建新的询问笔录（两份：2015年8月3日、2015年8月5日）及其身份证复印件、阮汉华的询问笔录及其身份证复印件、单秀梅的询问笔录及其身份证复印件，证明原告没有依据《安全生产法》建立各项安全生产规章制度及台账，且原告对隐患明知，被告安监局依法作出具体行政行为，原告存在违法的事实；5、东府办复[2015]425号《关于东莞市“3.10”较大道路交通事故结案的复函》及附件、《东莞市“3.10”较大道路交通事故调查报告》，证明被告安监局依法作出具体行政行为，原告存在违法事实，事故调查合法，具体行政行为有依据；6、东公交认字[2015]第A002号《道路交通事故认定书》、[2015]万江交第0078号《道路交通事故车辆技术检验鉴定报告》，证明原告车辆存在隐患，原告从业人员违章作业，对事故负有责任；7、营业执照、死亡医学证明书、证件，证明原告的主体，和死亡三人的事实；8、《安全生产法》、《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、安监总厅管二函[2012]205号《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》，证明被告安监局作出的具体行政行为的法律依据。
被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1、《行政复议申请材料清单》，证明原告向市政府申请行政复议；2、东府行复[2016]137号《行政复议受理通知书》及送达回证，证明市政府依法受理复议申请并告知原告；3、东府行复[2016]137号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市政府在规定的期限内要求安监局作出复议答复；4、《行政复议答复书》，证明安监局在法定期限内作出答复；5、东府行复[2016]137号《延长行政复议审查期限通知书》及送达回证，证明市政府依法延期并送达通知书给当事人；6、《行政复议决定书》的送达回证，证明市政府在期限内作出复议决定并送达当事人。
经庭审质证，对原、被告提供证据的真实性，各方均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2015年3月10日5时10分许，原告东莞市建强运输有限公司员工毛盛华驾驶号牌粤Ｓ×××××华菱之星重型自卸货车在东莞市环城路××江××农夫渔庄对出路段与一辆大型自卸货车发生碰撞后，再推撞一辆轻型厢式货车，导致发生3人当场死亡的较大交通事故。2015年4月3日，交警部门作出东公交认字[2015]第A002号《道路交通事故认定书》，认定毛盛华负此事故的主要责任。[2015]万江交第0078号《道路交通事故车辆技术检验鉴定报告》的结论为毛盛华驾驶的号牌粤Ｓ×××××华菱之星重型自卸货车制动系统、灯光系统（后雾灯、倒车灯）重要技术安全部件均不符合安全技术要求标准（不合格）。事故发生后，东莞市成立了调查小组，经过对事故的调查取证、核实、分析和鉴定，调查小组出具了调查报告及结案报告，认定东莞市“3.10”较大道路交通事故是一起生产安全责任事故，认定毛盛华的交通违法行为是造成事故的主要原因，应负事故的主要责任；东莞市建强运输有限公司的道路交通安全主体责任落实不到位，对事故发生负有管理责任。2015年7月22日，被告安监局收到结案的复函后，于2015年7月27日对该事故立案调查，并对原告的负责人及员工制作《询问笔录》，2015年8月25日，经安全监管监察部门负责人同意，延长案件期限至90日。2015年10月10日被告作出《行政处罚决定书》（东）安监管罚[2015]E008号，原告收到被告安监局作出的上述处罚决定后向被告市政府申请行政复议。在行政复议期间，被告安监局认为（东）安监管罚[2015]E008号处罚决定书引用的法条欠妥，于2015年12月17日自行撤销了（东）安监管罚〔2015〕E008号《行政处罚决定书》的决定。2016年1月22日，被告安监局向原告作出（东）安监管罚告[2016]第（E001）号《行政处罚告知书》和（东）安监管听告[2016]E001号《听证告知书》，告知原告拟对其作出的处罚及事实、理由及依据。原告收到上述告知书后向被告安监局申请听证，被告安监局于2016年2月5日举行听证并制作了听证笔录。2016年2月23日，被告安监局作出（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》并送达原告，认为原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四十一条的规定，根据《安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定，对原告作出罚款人民币500000元的处罚决定。原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年7月15日作出东府行复[2016]137号《行政复议决定书》，维持了被告安监局作出的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》。原告仍不服，向本院提起本次行政诉讼。
本院认为，根据国务院《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”的规定，被告安监局作为东莞市行政区域内的安全生产监督管理行政部门，依法享有对东莞市区域内的安全生产工作实施监督管理的法定职权。2016年2月23日，被告安监局针对原告公司司机驾驶货车发生事故致三人死亡的事故，作出（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》并送达原告，且在作出行政处罚决定前，依法向原告送达了《行政处罚告知书》，告知了拟进行处罚的依据及原告依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利并依法组织了听证，其执法主体适格、程序合法，本院依法予以确认。原告提出被告安监局作出涉案处罚决定超过法定期限，本院认为被告安监局在法定期限内作出（东）安监管罚[2015]E008号《行政处罚决定书》后，在行政复议期间发现引用法条欠妥后于2015年12月17日自行撤销了（东）安监管罚[2015]E008号《行政处罚决定书》的决定，被告安监局该行为属自行纠错的行政行为，后经被告安监局集体讨论后于2016年1月22日作出（东）安监管罚告[2016]第（E001）号《行政处罚告知书》和（东）安监管听告[2016]E001号《听证告知书》，后于2016年2月作出涉案的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》，没有证据显示被告安监局在时间上存在故意拖延，且被告安监局作出上述处罚决定并未影响原告提起行政复议及行政诉讼等其他权利的行使，原告提出被告作出涉案处罚决定超期法律依据不足，本院不予支持。
本案中，对于本院审理查明的事实，有《询问笔录》、《关于东莞市“3.10”较大道路交通事故结案的复函》（附东莞市“3.10”较大道路交通事故结案报告、东莞市“3.10”较大道路交通事故调查报告）、《道路交通事故认定书》（东公交认字[2015]第A002号）、《道路交通事故车辆技术检验鉴定报告》、营业执照复印件、3份死亡医学证明书、行驶证复印件等证据材料予以证明，被告安监局作出的（东）安监管罚[2016]E001号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分。被告安监局根据上述查明的事实，认为原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款关于“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”以及第四十一条关于“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”的规定，对此事故发生负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项关于“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，对原告作出罚款人民币500000元的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。
关于原告提出其已按相关规定对毛盛华进行安全培训，涉案车辆已通过年审，且交通事故发生在公路超出原告控制范围的主张。本院认为，首先，事故发生时是原告的负责人安排员工毛盛华从麻涌镇运货到高埗镇，原告作为生产经营活动的主体，应当依法承担安全生产主体责任；其次，原告的安全生产档案缺失了培训记录制度、安全生产专项资金投入情况表、隐患排查管理制度及检查记录，该行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条关于“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训”的规定，原告主张已按规定对毛盛华进行安全培训未提供充分的证据；再次，原告司机阮汉华的《询问笔录》证实原告对司机超载的情况是知情的，也没有明确司机不能超载行驶，该行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条关于“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程”的规定；最后，《道路交通事故车辆技术检验鉴定报告》证实，毛盛华驾驶的涉案车辆制动系统存在的情况，均是影响车辆制动性能且可以在日常检查维护中发现的问题。原告称涉案车辆已通过年审即认为可免除其安全生产方面相关责任的主张，本院依法不予采纳。综上所述，被告安监局作出的涉案《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当。原告诉请撤销上述《行政处罚决定书》的事实及法律依据不足，本院依法予以驳回。
另根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告市政府具有对于被告安监局作出的涉案《行政处罚决定书》进行复议的法定职权。2016年4月15日，原告向被告市政府提出行政复议申请。市政府依法受理后，经审查，市政府于2016年7月15日作出东府行复[2016]137号《行政复议决定书》并送达给原告及被告安监局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法。此外，被告市政府经审查作出涉案的行政复议决定，维持了被告安监局作出的行政处罚决定，证据充分，适用法律正确，本院依法予以确认。原告诉请撤销涉案的处罚决定及复议决定书事实和法律依据不足，本院依法予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东莞市建强运输有限公司的诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞市建强运输有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
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审 判 长 余燕飞
审 判 员 李洪朝
人民陪审员 刘安成
二〇一七年三月四日
书 记 员 肖 萧
周嘉裕