广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终396号
上诉人（原审被告）：广州市从化区财政局，住所地广州市从化区。
法定代表人：潘锦峰，职务：局长。
委托代理人：邝剑明、刘峥嵘，该局工作人员。
上诉人（原审被告）：广州市从化区教育局，住所地广州市从化区街口街西宁。
法定代表人：罗树人，职务：局长。
委托代理人：林小红，该局工作人员。
上诉人（原审被告）：广州市从化区人力资源和社会保障局，住所地广州市从化区。
法定代表人：江柱兴，职务：局长。
委托代理人：曾子群，该局工作人员。
以上三被告共同委托代理人：巫桂连，广州市从化区公职律师事务所律师。
以上三被告共同委托代理人：陈诺。
被上诉人（原审原告）：郑春秋，女，汉族，住广州市从化区。
委托代理人：肖娟，广东韬策律师事务所律师。
上诉人广州市从化区财政局（下简称“财政局”）、广州市从化区教育局（下简称“教育局”）、广州市从化区人力资源和社会保障局（下简称“人社局”）与被上诉人郑春秋不履行法定职责一案，不服广州市从化区人民法院（2015）穗从法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告1990年入职从化区经济贸易局第一幼儿园工作。2004年2月12日，原告取得幼儿园一级教师资格。2004年12月20日，原告与从化区经济贸易局第一幼儿园签订《劳动合同》，约定合同期限从2005年1月1日至2006年8月31日，岗位为教师（副班）。2005年2月起，原告未正常上班，也未领取工资。2005年3月至2005年6月由原告自行缴交社保。2005年7月，原告从从化区经济贸易局第一动儿园病退。8月30日，原告取得《退休证》。2010年6月28日，广东省人力资源和社会保障厅作粤人社函（2011）3499号《关于严肃查处四起社保基金违规违纪案件的通报》，通报了广州市从化区社保中心违规办理提前退休以及养老保险补缴业务问题。同日，广州市社会保险基金管理中心作出《广州市社会保险内控监督检查整改通知书》，××退人员名单（其中包含本案原告）。2011年5月5日，广州市从化区社会保险基金管理中心向原告作出《追缴确认书》，确认原告在2005年8月至2008年8月期间违规领取基本养老金。原告从2011年5月起每月扣除基本养老金200元予以追缴至今。
2011年12月20日，广州市人民政府国有资产监督管理委员会、广州市教育局、广州市财政局、广州市人力资源和社会保障局联合发出穗国资（2011）26号《转发省国资委等部门关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》要求解决区（县级市）属国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各区（县级市）政府负责组织实施。审核程序分为资格审核，公示认定、补贴核算、资金拨付、补贴发放等五个部分。其中资格审查由企业对所办的国有企业职教幼教机构和国有企业职教幼教退休教师进行登记造册，并对退休教师档案进行清理。企业对教师资格进行初审，监管企业提出意见，由职教幼教机构所在区（县级市）教育局、人力资源社会保障局审核后，报市教育局、人力资源社会保障局确认；公示认定由其所在职教幼教机构所属企业公示，公示结果经本人确认后分送市国资委、教育局、财政局、人力资源社会保障局备案；补贴核算由各区（县级市）人力资源社会保障局核定标准并提供给相关企业。各区（县级市）社保经办机构向企业提供纳入发放生活补贴范围的基本养老金数额。企业根据以上标准和企业统筹项目外补贴，核算应发的生活补贴数额后，市属国有企业填写相关表格，并按要求上报审核确认；补贴资金由市国资委将所需费用预算计划报市财政局，由市财政局将该费用列入年度预算；补贴从2011年1月1日起计发。市财政局将补贴资金划拨至发放企业职教幼教退休教师基本养老金的社会保险经办机构，由社会保险经办机构负责代发，按月将生活补贴划至各退休教师基本养老金银行账户。2013年4月16日，被告财政局在报纸上公示国有企业幼教退休教师资格审核结果（其中包含本案原告）。2013年7月3日，三被告就本辖区国有企业职教幼教退休教师待遇有关问题向广州市从化区人民政府发出从财报（2013）53号《关于我市国有企业职教幼教退休教师待遇相关问题的请示》。广州市从化区人民政府办公室于2013年7月25日作出从府办复（2013）455号《从化市人民政府办公室关于我市国有企业职教幼教退休教师待遇问题的复函》，对认定条件、执行时间以及经费落实作出要求。2014年5月7日，三被告在报纸上公示符合享受国有企业职教幼教退休教师专项补助的名单（其中不包含本案原告）。2014年10月28日，原告就三被告不予认定其符合国有企业职教幼教退休教师的行政行为向广州市从化区人民政府提起行政复议。案件审查期间，因原告撤回行政复议申请。广州市从化区人民政府于2014年12月22日作出从化府行复（2014）12号《终止行政复议审查决定书》。
原审法院认为：两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。本案中，原告主张享受的国有企业职教幼教退休教师待遇，系由三被告共同审查核发。其中被告教育局负责审核退休教师资格，被告人社局负责审核退休金标准、生活补贴标准，被告财政局负责生活补贴经费审核、筹集和补贴资金的确认。之后，由被告财政局将生活补贴款划拨至社保发放机构，由社保发放机构将生活补助发放到个人账户。因此，发放退休教师生活补贴的行政行为是由三被告共同作出的，故三被告在本案中的主体适格。
对起诉期限的问题，原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。三被告在2013年4月16日的第一次公示中包含原告名单，但在2014年5月7日起第二次公示中删掉了原告名单，故本案应当从2014年5月7日起算两年。原告于2015年7月17日起诉，未超过法定起诉期限。
根据《中央财政解决国有企业职教幼教退休教师待遇专项补助资金管理办法》规定，享受生活补贴政策的国有企业职教幼教教师应当同时符合三个条件：一、退休前所在的职教幼教教育机构是国有企业举办；二、在教师岗位退休并符合国家法定的退休年龄；三、本人持有国家颁布的教师资格证书。因此，领取国有企业职教幼教退休教师待遇专项补助应当同时符合以上三个条件。本案中，原告于2004年2月12日取得教师资格。2004年12月20日，原告与从化经济贸易局第一幼儿园签订《劳动合同》，约定合同期限从2005年1月1日至2006年8月31日，岗位为教师（副班）。虽然原告在2005年2月至6月未正常上班，但她与用人单位从化区经济贸易局第一幼儿园并未解除劳动关系。而且，根据双方提供证据来看，原告系身体健康原因未能正常上班，××退的理由申请提前退休。因此，原告退休时仍为从化区经济贸易局第一幼儿园教师，应当视为在教师岗位退休。
对于原告提前退休是否符合领取资格的问题。本院认为，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（三）项规定，男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的，应该退休。本案中，三被告抗辩认为，原告退休时尚未达到国家规定的法定退休年龄，故不符合领取条件。本院认为，根据《中央财政解决国有企业职教幼教退休教师待遇专项补助资金管理办法》规定来看，凡是符合三个条件的教师都应享受该政策。本案原告在2005年7月办理病退的退休手续，虽然当时不符合法定的退休条件，但之后广州市社保机构发现原告存在违规退休的情形，自行采取纠正措施，并据此追缴违规提前发放的养老金。即使原告存在违规退休情形，但在三被告第二次公示时原告也达到了“五十周岁”法定退休年龄。因此，原告符合条件享受该生活补贴政策；故三被告不向原告发放生活补贴的行政行为违法。因本案事关原告生活补助事宜，三被告应重新作出处理。至于如何确认领款资格及补发等属于三被告履行行政职责范畴，三被告应在重新处理时一并调处。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：一、确认被告广州市从化区财政局、广州市从化区教育局、广州市从化区人力资源和社会保障局不向原告郑春秋发放国有企业职教幼教退休教师生活补贴的行政行为违法；二、被告广州市从化区财政局、广州市从化区教育局、广州市从化区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内对原告郑春秋的国有企业职教幼教退休教师生活补贴事宜重新作出处理。
上诉人广州市从化区财政局、广州市从化区教育局、广州市从化区人力资源和社会保障局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定“被上诉人是身体健康原因未能正常上班……视为在教师岗位退休”错误，属认定事实不清，证据不足。被上诉人于2005年5月开始办理病退，××请假，××不能正常上班，××例或其他治疗和病假证据，××例资料记载是2005年6月3日-10日，××和病假证据材料，××请假未能正常上班无证据证明。其次，从上诉人提交的原幼儿园2005年2、3、4、5、6五个月工资表、被上诉人工资存折和其自己出资购买社保的收据等证据看来，郑春秋于2005年1月前后已离开教师岗位。因此被上诉人在办理退休时未在教师岗位上，××未能正常上班，不能视为在教师岗位上退休。二、一审认定只要达到法定退休年龄即可享受补贴不符合规定，只有符合“在教师岗位退休且退休时达到法定退休年龄”的才能享受国企退休教师补贴。按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（三）项的规定，被上诉人需年满四十五岁才算符合国家法定的退休年龄，××退。××退日，被上诉人就与幼儿园解除了劳动合同关系，即在不满42岁，距离法定退休年龄还有3岁时，已经不在职在岗了。一审认为在第二次公示时郑春秋已达到“五十周岁”的法定退休年龄，应享受国企退休教师补贴的理解不符合规定。《中央财政解决国有企业职教幼教退休教师待遇专项补助资金管理办法》（财企（2011）255号文件）第五条进一步明确，享受生活补贴政策的教师应当同时符合下列条件：一、退休前所在的职教幼教教育机构是国有企业举办；二、在教师岗位退休并符合国家法定的退休年龄；三、本人持有国家颁布的教师资格证书。文件强调的是在教师岗位上退休且退休时符合法定退休年龄的合法退休教师，而非像被上诉人在不满42岁就不在教师岗位，××退的从事过教师工作的人。三、一审认定，被上诉人2005年7月办理病退的退休手续不符合法定退休条件，后广州市社保机构发现其存在违规退休情形，自行采取纠正措施，并追缴违规提前发放的养老金。但对郑春秋违规提早3年退休不在职在岗的事实是无法纠正的，其提前3年退休明显不符合财企（2011）255号文件第五条第（二）项的规定。四、被上诉人提前违法违规办理了病退，其本人应承担相应责任。五、被上诉人诉请已超过法定时效，一审判决对此未予认定是错误的，属认定事实不清。2014年5月5日，上诉人就符合享受国有企业职教幼教退休教师专项补助的人员名单进行了第二次公示，日期为当年5月7日至5月13日，此次名单中没有被上诉人的名字，即从公示期开始，被上诉人就应知道上诉人的行政行为，诉讼时效应自此开始计算。虽郑春秋于2014年10月26日向从化市政府提出行政复议，要求上诉人发放，但其主动撤回申请，从化市政府于2014年12月22日终止审查，即从此时计算时效，亦已超过，应驳回其诉请。六、本案应适用新《行政诉讼法》及其司法解释规定的“六个月”诉讼时效，但一审判决适用旧《行政诉讼法》及其司法解释中“二年”的诉讼时效错误，系适用法律不当。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，故上诉请求：一、撤销原审判决，裁定驳回被上诉人起诉；二、本案一、二审的所有诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人郑春秋答辩称同意原审判决，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院认定事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”国资发分配（2011）63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》第五点规定：“国有企业职教幼教退休教师的生活补贴可以借助当地社会保险经办机构发放，或者由地方政府另行确定发放方式……”财企（2011）255号《财政部关于印发中央财政解决国有企业职教幼教退休教师待遇专项补助资金管理办法的通知》附件第五条规定：“享受生活补贴政策的国有企业职教幼教退休教师应当同时符合以下条件：一、退休前所在的职教幼教教育机构是国有企业举办；二、在教师岗位退休并符合国家法定的退休年龄；三、本人持有国家颁布的教师资格证书，其中：国家实施教师资格证书制度前退休的教师须提供相关证明。”穗国资（2012）8号《关于加快做好妥善解决我市国有企业职教幼教退休教师待遇问题有关工作的通知》第二点审核程序规定：“（一）职教幼教（除技工学校外）退休教师资格由监管企业（或集团公司）初审后送职教幼教机构所在区（县级市）教育局审核，退休教师的区（县级市）政府教育机构同类人员退休金标准、生活补贴标准，送职教幼教机构所在区（县级市）人力资源和社会保障局审核。然后再送市教育局、市人力资源和社会保障局审核确认。”第四点公示认定规定：“（一）公示要求……职教幼教机构所在企业要将经上报市有关部门审核确认符合条件的国有企业职教幼教退休教师结果在办学企业、职教幼教机构同时进行公示……（二）公示结果报备。公示结果经退休教师本人签名确认后，由监管企业（市属企业）或集团公司（中央驻穗企业）汇总……，以书面报告形式分送市国资委、教育局、财政局、人力资源和社会保障局备案……”根据该通知附件四《广州市国有企业职教幼教退休教师办理生活补贴的相关部门职责及办理路径示意图》，1、区教育局负责职教幼教（除技工学校外）退休教师资格审核；2、区人力资源和社会保障局负责向相关企业提供职教幼教退休教师政府办学校同类人员退休金标准、负责职教幼教退休教师职级及对应退休金标准的审核；3、社保发放机构负责向企业提供职教幼教退休教师养老金数额，负责职教幼教退休教师生活补贴的代发工作，市财政局将职教幼教退休教师生活补贴款划拨社保发放机构，由社保发放机构将生活补助发放到个人账户。穗国资（2011）26号《转发省国资委等部门关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》第五点第（五）项规定，市财政局将补贴资金划拨至发放企业职教幼教退休教师基本养老金的社会保险经办机构，由社会保险经办机构负责代发，按月将生活补贴划至各退休教师基本养老金银行账户。根据上述规定，享受职教幼教退休教师生活补贴的人员，必须是经相关政府部门审核教师资格以及退休金、补贴标准，符合政策规定的发放条件，并经公示由相关政府部门备案，纳入发放人员范围。本案中，被上诉人郑春秋起诉要求确认上诉人广州市从化区财政局、广州市从化区教育局、广州市从化区人力资源和社会保障局不向其发放职教幼教退休教师生活补贴行为违法并要求三上诉人从2011年1月1日起向被上诉人计发职教幼教退休教师生活补贴，属于请求确认行政机关不履行给付义务违法并要求履行给付义务。由于被上诉人郑春秋经相关政府部门最终审核，不符合国有企业职教幼教退休教师享受生活补贴政策的条件，未被纳入享受生活补贴政策人员范围，且上述职教幼教退休教师生活补贴是由社会保险经办机构负责按月发放，而并非由本案三上诉人直接负责发放的情况下，被上诉人郑春秋的上述诉讼请求，缺乏事实和法律依据，且不符合上述政策规定，依法应予以驳回。原审法院判决确认三上诉人不向被上诉人发放国有企业职教幼教退休教师享受生活补贴政策的行政行为违法并责令三上诉人对被上诉人的国有企业职教幼教退休教师享受生活补贴重新作出处理，其适用法律、法规错误，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、撤销广州市从化区人民法院（2015）穗从法行初字第20号行政判决；
二、驳回被上诉人郑春秋的诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人郑春秋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭铁文
代理审判员 余秋白
代理审判员 林 彦
二〇一六年七月十五日
书 记 员 潘丽娜
颜悦怡