山东省枣庄市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）枣少民终字第95号
上诉人（原审原告）徐某，退休。
上诉人（原审原告）康某，枣庄市运输公司职工。
委托代理人陈巨业（特别授权），山东弘和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）李某，枣庄矿务局供应处（物流中心）工作人员。
委托代理人程衍华，枣庄矿务局供应处（物流中心）工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人张军，枣庄山亭山城法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）枣庄市市中区民政局。
住所地：枣庄市市中区胜利路**号。
法定代表人刘某，局长。
上诉人徐某、康某因监护合同纠纷一案，不服枣庄市市中区人民法院（2014）市中民初字第950号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，适用调查程序审理了本案，上诉人徐某、康某及其委托代理人陈巨业、被上诉人李某及其委托代理人程衍华、张军到庭参加调查。本案现已审理终结。
原审判决经审理查明，××××年××月，二原告之女康璐璐与二被告之子李峰登记结婚，××××年××月××日生一女孩取名李雨珊，2010年4月22日李峰和康璐璐在一起交通事故中死亡。2011年2月李某向市中区龙山街道办事处提出救助申请，2011年3月4日枣庄市市中区民政局（甲方）与被告李某（乙方）签订签订《散居孤儿监护协议书》，协议书载明：根据民政部、财政部《关于发放孤儿最低基本生活费的通知要求》（民发（2010）161号）第四项第（四）条：“县级人民政府民政部门要与社会上散居孤儿的监护人签订协议。协议应对监护人领取、使用孤儿基本生活费以及孤儿养育情况提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护责任和抚养义务。”的要求。为了进一步明确孤儿监护人的监护权，确认甲乙双方的权利义务，确保孤儿基本权益得到保障，双方同意签订本协议，并共同遵守。孤儿李雨珊，性别女，出生于2008年9月27日，经公安机关或法院查明，孤儿父母已死亡（失踪），孤儿随乙方生活，乙方每月给抚养费不低于600元并对其享有监护权至孤儿年满18岁为止。一、监护与抚养。乙方应履行我国法律所规定的监护人所应履行的监护和抚养责任，对孤儿的人身、财产以及其他一切合法权益依法进行监督和保护。二、抚养费。乙方须每月在地方民政部门规定的时间内领取孤儿最低生活保障补助，并用于孤儿包括伙食、衣物、日常用品、教育、医疗、康复等在内的开支、不包含儿童大病医疗救助费和寄养家庭劳务费等。三、违约责任。甲方有权对乙方履行监护责任和使用孤儿生活保障金进行监督指导，如乙方未能切实履行监督、抚养义务，甲方有权追回乙方领取的孤儿最低生活保障补助金或提请当地人民法院依法强制执行；乙方拒不履行监护责任的，甲方有权解除此协议并与新的监护人重新签订监护协议。……。2011年3月25日，枣庄市市中区龙山路街道办事处老车站社区居民委员会出具证明一份，载明：兹有辖区居民李某与程衍华系李雨珊的爷爷与奶奶为其监护人。
2012年11月20日，枣庄市市中区中心街道办事处薛庄社区居民委员会出具证明一份，载明：兹有本辖区居民康璐璐女儿于2008年9月27日出生，姓名李雨珊，出生40多天后长期由其外婆徐某、外公康某精心照顾，抚养到入托。2013年6月19日，枣庄汽车运输有限出具证明一份，载明：我公司职工康某同志月工资收入2680元。
原告徐某、康某曾于2013年将李某、程燕华起诉至市中区法院，要求依法裁决：1、原告为孤儿李雨珊的监护人；2、诉讼费用被告承担。本院审理查明，××××年××月康璐璐与李峰登记结婚，××××年××月××日生一女孩取名李雨珊，2010年4月22日李峰和康璐璐在一起交通事故中死亡，2011年3月4日枣庄市市中区民政局与被告李某签订散居孤儿监护协议书，被告李某取得李雨珊的监护权，现李雨珊跟随被告李某、程燕华一起生活。原审法院认为，二原告并未举证证明二被告有不履行监护职责或者侵害被监护人李雨珊合法权益的事实存在，故二原告要求取得对未成年人李玉雨珊监护权的诉请，于法无据，不予支持，故作出（2013）市中民初字第2156号判决，判决驳回原告徐某、康某的诉讼请求。二原告不服上述判决，上诉至枣庄市中级人民法院，枣庄市中级人民法院查明，上诉人徐某、康某之女康璐璐与被告上诉人程燕华、李某之子李峰于××××年××月登记结婚，××××年××月××日生女李雨珊。2010年4月22日，李峰和康璐璐在交通事故中死亡。2011年3月4日，李某、程燕华夫妇与枣庄市市中区民政局签订散居孤儿监护协议，李某、程燕华夫妇被指定为李雨珊的监护人。现李雨珊跟随二人生活。枣庄市中级人民法院认为，上诉人徐某、康某和被上诉人李某、程燕华在李雨珊的法定监护人死亡后，都有李雨珊的监护资格。2011年2月，程燕华、李某向市中区龙山街道办事处提出救助申请，2011年3月，市中区民政局与程燕华、李某签署了散居孤儿监护协议，民政局每月向李雨珊发放救助金600元，程燕华、李某对李雨珊履行法律规定的监护人所应履行的监护和抚养责任，对李雨珊的人身、财产及其他一切合法权益依法进行监督和保护。民政部门在李雨珊的法定监护人死亡后，在多个具有监护资格的人员中确定人员对李与珊行使监护权，是为了更好地保护未成年人的身心健康成长，该协议的签订并不天然剥夺其他有监护权人的监护资格。协议签署以来，李雨珊一直跟随程燕华、李某生活，二人对李雨珊承担了抚养、教育等职责。上诉人徐某、康某并未举证证明被告李某、程燕华有不履行监护义务或侵害被监护人李雨珊合法权益的事实存在。上诉人申请法院裁决二人为李雨珊的监护人的诉讼系确认之诉，根据《中华人民共和国民法通则》第十六条第二款“对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决”的规定，二人应当在对市中区民政局散居孤儿监护协议书是否合法有效后进行。在不能确认该监护协议法律效力前，无权就二人是否可以向李雨珊行使监护权进行裁决，故上诉人上诉理由不能成立，故于2014年8月22日，枣庄市中级人民法院作出（2014）枣少民终字第7号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。二原告不服（2014）枣少民终字第7号民事裁定书，向枣庄市中级人民法院申请再审，枣庄市中级人民法院于2015年2月25日作出（2015）枣民申字第15号民事裁定书，裁定驳回徐某、康某的再审申请。
另查明，民政部、财政部《关于发放孤儿最低基本生活费的通知要求》（民发（2010）161号）第四项第一条规定：“申请、审核和审批。社会散居孤儿申请孤儿基本生活费，由孤儿监护人向孤儿户籍所在地的街道办事处或乡镇人民政府提出申请，申请时应出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或失踪的证明。街道办事处或乡镇人民政府对申请人和孤儿情况进行核实并提出初步意见，上报县级人民政府民政部门审批。……”。第四项第四条规定：“县级人民政府民政部门要与社会上散居孤儿的监护人签订协议。协议应对监护人领取、使用孤儿基本生活费以及孤儿养育情况提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护责任和抚养义务。……”。
原审法院认定上述事实的证据有《散居孤儿监护协议书》、证明、判决书、裁定书等。
原审法院认为，一、被告枣庄市市中区民政局与被告李某签订的《散居孤儿监护协议书》，是根据民政部、财政部《关于发放孤儿最低基本生活费的通知要求》（民发（2010）161号）第四项第（四）条：“县级人民政府民政部门要与社会上散居孤儿的监护人签订协议。协议应对监护人领取、使用孤儿基本生活费以及孤儿养育情况提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护责任和抚养义务”的规定签订的，该通知的目的是为了建立健全孤儿保障制度，切实保障孤儿合法权益，其具体措施是向符合条件的孤儿发放基本生活费，具体程序是由孤儿监护人向孤儿户籍所在地的街道办事处或乡镇人民政府提出申请，由县级人民政府民政部门予以审核确定，监管措施是由县级人民政府民政部门与社会上散居孤儿的监护人签订协议，协议中对监护人领取、使用孤儿基本生活费以及孤儿养育情况提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护责任和抚养义务。因此，被告枣庄市市中区民政局与被告李某签订的《散居孤儿监护协议书》的前提是被告李某是孤儿李雨珊的监护人，《散居孤儿监护协议书》签订的目的和作用并非是将被告李某指定为李雨珊的监护人，实际上《散居孤儿监护协议书》中也并未有指定被告李某为李雨珊监护人的表述。
二、《中华人民共和国民法通则》第十六条第二款规定“对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”2011年3月25日，枣庄市市中区龙山路街道办事处老车站社区居民委员会出具证明一份，载明：兹有辖区居民李某与程衍华系李雨珊的爷爷与奶奶为其监护人。可见，李雨珊的监护人在2011年3月25日由枣庄市市中区龙山路街道办事处老车站社区居民委员会指定为被告李某。而被告枣庄市市中区民政局早在2011年3月4日就与被告李某签订了《散居孤儿监护协议书》，当时被告李某并未依法被确认为李雨珊的监护人。二原告认为其二人本应是签订监护协议书的当事人之一，而被告市中区民政局没有通知原告在协议书上签字，所以被告的行为严重的损害了原告的合法权益，且在订立合同时显失公平，因此根据合同法第五十四条的规定，二原告要求撤销被告签订的《散居孤儿监护协议书》。首先，二原告并非《散居孤儿监护协议书》的一方当事人，即使该协议书符合被撤销的条件，二原告也无权要求撤销；其次，二原告也未提交证据证明其二人系李雨珊的监护人，相反被告李某在协议签订后依法由枣庄市市中区龙山路街道办事处老车站社区居民委员会指定为李雨珊的监护人，故被告市中区民政局与被告李某签订《散居孤儿监护协议书》也未侵害二原告的合法权益。因此，二原告的起诉无事实和法律依据，本院依法不予支持。二原告与被告李某关于孤儿李雨珊监护人的纠纷，二原告可依据《中华人民共和国民法通则》的相关规定，另案解决。原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第十六条《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，判决驳回原告徐某、康某的诉讼请求。
宣判后，原审原告徐某、康某不服原审判决，提出如下上诉理由：一、一审法院有如下认定事实不清之处：1、认为散居孤儿监护协议未指定李某为李雨珊监护人系认定事实错误；2、一审法院没有对李雨珊是不是散居孤儿、居委会指定李某为监护人时李某的身体状况、抚养能力进行审查。二、李某出具的市中区龙山路街道办事处老车站社区居委会出具的证据系签订散居孤儿监护协议之后，因此该监护协议的签订不符合民政部门的相关规范，依法应予撤销。
被上诉人李某及其委托代理人提出一审判决认定事实清楚，适用法律正确，徐某、康某的起诉无事实和法律依据的答辩意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审审理查明的事实与一审相同。在二审审理期间，上诉人徐某、康某申请本院调取李某2011年、2012年在枣矿集团枣庄医院、枣矿集团中心医院住院的病历，本院依申请调取了李某于2011年4月12日至2011年5月9日在枣矿集团枣庄医院的住院病历以及于2012年4月14日至2012年4月23日在枣矿集团中心医院的住院病历。被上诉人李某提交一份商品房买卖合同复印件，内容为李某、李雨珊从枣庄德圣房地产开发有限公司购买住房一套。
本院认为，本案有以下两个争议焦点：
一、市中区民政局同李某签订《散居孤儿监护协议书》的性质及法律效力。
二、徐某、康某是否有权要求撤销该监护协议书。
一、关于第一个争议焦点，本院认为，《散居孤儿监护协议书》是民政部门为了保障孤儿基本生活水平而出台的公益性举措，该协议本身不具有指定一方具有监护权而剥夺另一方监护权的法律效力。首先，该协议是枣庄市市中区民政局依照民政部、财政局《关于发放孤儿最低基本生活费的通知要求》（民发（2010）161号）第四项第（四）条：“县级人民政府民政部门要与社会上散居孤儿的监护人签订协议。协议应对监护人领取、使用孤儿基本生活费以及孤儿养育情况提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护责任和抚养义务”签订的。协议中主要规定了同民政部门签订协议的监护人所应履行的监护和抚养责任、抚养费的领取和用途、监护人的违约责任等。签订的主要目的是为了监督监护人对孤儿履行职责及应尽的义务，并确保该最低基本生活确定用于孤儿自身，避免侵犯孤儿合法权益情况的出现。该协议的签订系民政部门为保障孤儿基本生活水平而出台的公益举措。不具有指定某方具有监护权而剥夺另一方监护权的法律效力。其次，李雨珊父母去世后，根据民法通则第十六条之规定，其祖父母、外祖父母均是第一顺位拥有监护资格者。上诉人的起诉状中表示2012年3月李某强行将李雨珊带走，签订协议系在2011年3月签订，双方当时并未就监护权发生争议，李某亦是监护人之一，因此该协议签订并不违反相关程序。再次，《民法通则》第十六条规定，担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。该规定明确了监护权发生争议时的解决途径，即先由未成年人父母所在单位或住所地的居委会指定，如对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。因此，上诉人关于一审法院认为散居孤儿监护协议未指定李某为李雨珊监护人系认定事实错误的上诉理由不能成立，不予采纳。上诉人对监护权有异议，应根据《民法通则》第十六条的规定进行权利救济。
二、关于第二个争议焦点，本院认为，《散居孤儿监护协议书》系国家机关同自然人签订的，当事人之间不是平等主体，其内容亦不是民事权利的设立、变更、终止。合同法第二条第二款明确规定“婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律规定”，同时，徐某、康某不是该监护协议的当事人，因此该协议既不受合同法调整，更不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定需由合同当事人提出撤销合同请求的相关规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费100元由上诉人徐某、康某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 衣媛媛
审 判 员 何 伟
代理审判员 姚 亮
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 陈飞飞