中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申3170号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）甘肃省靖远县中堡村3320位村民。
诉讼代表人欧天祥，男，汉族,1955年9月20日出生，住甘肃省靖远县。
诉讼代表人胡荣刚，男，汉族，1947年4月17日出生，住甘肃省靖远县。
诉讼代表人欧尔平，男，汉族，1952年10月22日出生，住甘肃省靖远县。
诉讼代表人欧阳琼，男，汉族，1971年3月2日出生，住甘肃省靖远县。
诉讼代表人包守银，男，汉族，1958年4月23日出生，住甘肃省靖远县。
委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。
委托代理人孙晓玲，北京市农权律师事务所（实习）律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）甘肃省白银市人民政府，住所地甘肃省白银市高科技产业园创业大厦。
法定代表人张旭晨，该市市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）甘肃省靖远县人民政府，住所地甘肃省靖远县新城区会州大道1号。
法定代表人刘力江，该县县长。
一审第三人甘肃省白银监狱，住所地甘肃省白银市白银区纺织路街道兰州路**号。
法定代表人刘元珍，该监狱监狱长。
欧天祥等3320人因诉甘肃省白银市人民政府、靖远县人民政府土地行政登记一案，不服甘肃省高级人民法院（2016）甘行终第112号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明以下主要事实：1964年甘肃省农垦局在靖远县××××村兴建农场。同年11月27日,靖远县人民委员会召开了由省农垦局、县人委会以及北湾、糜滩、城关三个区代表参加的会议,讨论通过了《关于讨论五大坪土地交农垦局耕种地界划分问题的会议纪要》，商定将五大坪6879亩土地留给省农垦局耕种。1965年5月13日,甘肃省国营五大坪农场与靖远中堡村人民公社管理委员会又达成《中堡坪关于农场场界划分协议书》，给农场增划约2800亩土地。1966年省农垦局与农建十一师合并为农建十一团,1969年更名为五大坪劳改农场。1970年12月7日,中国人民解放军兰州军区靖远五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人、生产队长以及社员代表讨论协商,对个别插施地进行了调整,农场同时无偿支援中堡大队东方红54型拖拉机一台、五铧犁一台、园盘耙一组两台、24行播种机两台、镇压器一组三台、连接器一台。场、社双方为避免今后发生争执,特拟定了《关于中堡大队与五大坪农场土地界限划分问题的座谈纪要》。1976年五大坪农场与中堡村就涉案土地发生争议,经省政府调査、调处,下发了甘政发(1981)71号《关于解决五大坪农场与北湾乡中堡大队土地纠纷问题的通知》由五大坪农场划给中堡大队土地约460亩、1980年中堡大队多种五大坪农场的土地全部退还,另由中堡大队划给五大坪农场山畔旱地一百亩。1986年8月中堡村群众再次投诉上访,甘肃省人民政府于1994年3月1日作出甘政发(1994)17号《关于靖远县中堡村与省劳改局五大坪农场土地纠纷有关问题的批复》,认为五大坪农场与靖远县中堡村所争议的土地,其权属是明确的,应当按照省政府甘政发（1981）71号文件规定执行。
另查明,1994年12月20日,五大坪农场更名为甘肃铜城监狱,2002年8月26日，铜城监狱与北湾农场、寺二坪农场等合并为白银监狱。2011年9月26日,靖远县人民政府根据甘肃省白银监狱的申请,向甘肃省白银监狱颁发了靖国用(2011)第14071082号国有土地使用权证书。2013年12月甘肃省白银监狱迁往白银市西区,省政府于2014年3月决定将白银监狱农场作为异地扶贫搬迁安置地。2015年6月靖远县北湾镇中堡村3450位村民不服靖远县人民政府的颁证行为,向白银市人民政府申请行政复议,2015年8月27日白银市人民政府作出白政复决字〔2015〕第10号复议决定,维持靖远县人民政府给第三人甘肃省白银监狱的颁证登记行为,一审原告遂向一审法院提起行政诉讼,请求人民法院依法撤销白银市人民政府作出的白政复决字〔2015〕第10号行政复议决定和靖远县人民政府给甘肃省白银监狱颁发的靖国用(2011)第14071082号《国有土地使用证》。
甘肃省庆阳市中级人民法院一审认为：本案被诉具体行政行为是一审被告靖远县人民政府2011年9月26日为第三人甘肃省白银监狱颁发的靖国用(2011)第14071082号国有土地使用权证的土地登记行为。通过庭审调查,本案争议土地已于1964年11月27日经原省农垦局、靖远县人民委员会以及北湾区、糜滩区、城关区部分代表通过会议纪要的形式,将五大坪6879亩土地转让给省农垦局兴建农场,1965年5月18日省、专署、县工作组又与中堡公社达成协议,增划约2800亩土地给农场。1970年12月7日,五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人、生产队长以及社员代表讨论协商,对耕种过程中个别插花地进行了调整,并以无偿支援部分农机具的形式给中堡村进行了适当补偿。据上事实,本案争议的原中堡村集体土地在靖远县人民委员会、北湾公社见证同意的情况下,通过座谈、协商的方式归国营农场占有使用已达50年。根据原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列情形之一的,属于国家所有:1、签订过土地转移等有关协议的;2.经县级以上人民政府批准使用的;3.进行过一定补偿或安置劳动力的;4、接受农民集体馈赠的;……”之规定,该争议土地的权属应属国家所有,中堡村已不再拥有该争议土地的集体所有权。因此,一审原告欧天祥等3320位村民与一审被告靖远县人民政府给第三人甘肃省白银监狱的土地登记颁证行为之间不存在法律上的利害关系、不具备提起行政诉讼的原告主体资格,其起诉依法应予驳回。经该院审判委员会讨论,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定,裁定驳回一审原告靖远县中堡村欧天祥等3320位村民的起诉。
甘肃省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”1995年3月31日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定:“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列情形之一的,属于国家所有:1、签订过土地转移等有关协议的;2、经县级以上人民政府批准使用的;3、进行过一定补偿或安置劳动力的;4、接受农民集体馈赠的;5、已购买原集体所有的建筑物的;6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”。本案所涉及的土地已于1964年11月27日经原甘肃省农垦局、靖远县人民委员会以及北湾区、糜滩区、城关区部分代表通过会议纪要的形式,将五大坪6879亩土地转移给甘肃省农垦局兴建农场,1965年5月18日省、专署、县工作组又与中堡公社达成协议,增划约2800亩土地给农场。1970年12月7日，五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人,生产队长以及社员代表讨论协商,对耕地过程中个别插花地进行了调整,并以无偿支援部分农机具的形式给中堡村进行了适当补偿。现本案涉及的土地在当时已依法属于国家所有,故欧天祥等3320位村民与县政府给第三人颁发《国有土地使用证》的行为没有利害关系，上诉人不具有原告主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定驳回起诉,结果正确,上诉人欧天祥等3320位村民的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。
再审申请人不服，向我院申请再审称:
一、一、二审法院未对再审被申请人的行政行为的合法性进行审查，属遗漏诉讼请求，应予以撤销。根据《行政诉讼法》第四十一条之规定，认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案靖远县人民政府向白银监狱颁发的《国有土地使用证》登记的土地座落和地号是属于再审申请人集体所有的，并未转移土地所有权。因此，再审申请人与再审被申请人靖远县人民政府向白银监狱颁发《国有土地使用证》的行政行为具有法律上的利害关系，一、二审法院未对案件进行审理以及调查核实直接认定再审申请人不具备利害关系，未对再审被申请人的行政行为的合法性进行审查，直接驳回再审申请人的起诉属于遗漏诉讼请求。
二、本案争议土地的所有权应依法归中堡村集体所有，再审申请人是适格的主体。首先，根据1958年《国家建设征用土地办法》第四条以及农村人民公社《六十条》第二十一条的规定，在一审庭审过程中，二被申请人及第三人均未提交上述文件相关的政府审批文件，不符合土地管理的审批权限和审批程序，协议内容及会谈内容不具备合法性。在会议、座谈纪要中并没有转移土地所有权；其次，《中共中央关于转发湖南省湘乡县委报告的批示》（中共〔1978〕37号文件）中规定：无偿占用农村集体土地的应当返还给村集体。而甘肃省政府于1981年3月23日下发的《关于解决五大坪农村场与靖远县北湾公社中堡大队土地纠纷问题的通知》中，违背上述精神，在争议双方没有提出申请并听取双方意见的情况下便下发解决土地纠纷的通知，从内容上说也并未体现再审申请人与第三人土地确权的问题；最后，五大坪农场与中堡大队一直未对土地所有权问题达成过任何协议，也未办理过任何有关土地的手续，根据1989年甘政发〔1989〕113号文件第五条的精神，五大坪农场应当本着尊重事实和历史的原则，将所占土地返还给中堡大队，作为后来承载权利义务主体的白银监狱也根本无权申请国有土地登记。且被申请人靖远县政府分别于1986年、1988年、1993年出具处理该土地纠纷的调查及处理意见报告和白银市政府分别于1988年、1994出具的调查及处理意见报告均承认上述事实。1994年3月1日，甘肃省人民政府违背自己制定的甘政发〔1989〕113号文件，下发《关于靖远县中堡村与省劳改局五大坪农场土地纠纷有关问题的批复》（甘政发〔1994〕17号）违背事实和历史，不具有合法性。
三、一、二审法院没有尊重客观历史事实，引用原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，认为土地归国家所有是错误的。涉案土地不属于第十六条规定的情形，相关证据证明该土地不涉及土地所有权的转移，只是土地使用权的问题。且在此规定出台之前，根据中央1978年的37号文件、甘政发〔1989〕113号文件都规定无偿占用集体土地应当予以归还。国务院国发〔1980〕135号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》明确指出，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据确定我国农村土地所有权。可见，国务院和最高法院的精神、原则和规定就是除非合法的征收外，依据1962年“四固定”确定的土地不能改变。因此，在再审被申请人侵占再审申请人土地无合法证据予以支持的情况下，直接认定土地归国家所有，属于事实认定错误。
四、再审被申请人白银市人民政府作出的行政复议决定书不合法。白银市人民政府分别1988年、1994年出具的调查及处理意见报告均认为白银监狱应当将所占土地返还给中堡村，现白银市政府在被申请人靖远县人民政府和第三人未提交政府审批文件的情况下，依据1964年《关于讨论五大坪土地交农垦局耕种地界划分问题的会议纪要》、1965年《中堡坪关于农场场界划分协议书》及1970年《关于中堡大队与五大坪农场土地界限划分问题的座谈纪要》作出与以上两份报告明显自相矛盾的行政复议决定书不合法。
五、一、二审法院认定事实的主要证据不足、证据认定错误，再审申请人提起再审符合法律规定。庭审过程中，二被申请人及第三人均未提交涉案土地所有权已经发生转移的证据，提供的相关的政府文件，不符合土地管理的审批权限和审批程序，协议内容及会谈内容不具备合法性。通过一、二审庭审情况及再审申请人提供的大量的证据已足够证明土地所有权并未转移，仍属于中堡村集体所有。即使现土地所有权有争议或已经转移，颁发国有土地使用证是属于对另一方土地权属的确认，而再审申请人作为原土地使用权人，与本案具有利害关系，同样有资格提起诉讼。一、二审法院以权属问题代替了主体问题，以再审申请人不具有利害关系为由裁定驳回是逻辑错误的。一、二审法院在被申请人未提交证据予以反驳，认定事实的证据严重不足的情况下，认定涉案土地已经归国有，存在严重错误，应予以撤销。根据《行政诉讼法》第九十条的规定，再审申请人具备申请再审资格。
基于以上事实和理由，再审申请人请求我院：一、撤销一、二审裁定；二、依法再审并改判支持再审申请人的诉讼请求。
本院认为，本案所涉及的土地已于1964年11月27日经原甘肃省农垦局、靖远县人民委员会以及北湾区、糜滩区、城关区部分代表通过会议纪要的形式,将五大坪6879亩土地转移给甘肃省农垦局兴建农场,1965年5月18日省、专署、县工作组又与中堡公社达成协议,增划约2800亩土地给农场。1970年12月7日，五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人,生产队长以及社员代表讨论协商,对耕地过程中个别插花地进行了调整,并以无偿支援部分农机具的形式对中堡村进行了适当补偿。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定:“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列情形之一的,属于国家所有:1、签订过土地转移等有关协议的;2、经县级以上人民政府批准使用的;3、进行过一定补偿或安置劳动力的;4、接受农民集体馈赠的;5、已购买原集体所有的建筑物的;6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”。本案涉及的土地颁发《国有土地使用证》时依法已属于国家所有,故欧天祥等3320位村民与县政府为第三人颁发《国有土地使用证》的行为没有利害关系。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,原审法院裁定驳回起诉并无不当。
综上，欧天祥等3320人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人欧天祥等3320人的再审申请。
审 判 长 马永欣
代理审判员 阎 巍
代理审判员 沈小平
二〇一六年十二月八日
书 记 员 卢琨琨