浙江省宁波市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）浙02行终459号
上诉人（原审原告）宁波市鄞州颂威广告有限公司，住所地宁波市鄞州区百梁北路251号。
法定代表人俞维维，总经理。
委托代理人王锐、杨瑞敏（特别授权代理），浙江导司律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市公路管理局，住所地宁波市姚隘路845号。
法定代表人梁成初，局长。
出庭应诉负责人周静哉，副局长。
委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
上诉人宁波市鄞州颂威广告有限公司诉被上诉人宁波市公路管理局公路行政强制一案，不服宁波市江东区人民法院作出的(2016)浙0204行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年12月28日，宁波绕城高速公路全线建成通车。原告于2012年7月在位于G1501（宁波绕城高速公路）52K+950M右外侧设置三面体单立柱广告牌，该广告牌距离宁波绕城高速公路用地外沿25.5米。2014年4月30，被告作出编号为甬公路拆[2014]90019号《限期拆除通知书》，认定原告未经批准，擅自在G1501（宁波绕城高速公路）52K+950M右外侧公路建筑控制区建设了地面构筑物（三面体单立柱广告牌）。并责令原告于2014年5月14日前自行拆除违法建设的地面构筑物（三面体单立柱广告牌），逾期不拆除则强制拆除。被告将该《限期拆除通知书》对原告进行了邮寄送达。2014年5月底前后，涉案广告牌被拆除。
原审法院认为，该案的争议焦点是如何确认涉案广告牌的拆除主体。原告认为涉案广告牌由被告拆除。被告认为，涉案广告牌的拆除并非被告实施。该院认为，首先从行政行为的连续性、阶段性上，被告在拆除行为之前作出过《限期拆除通知书》，要求原告自行拆除，并称若原告不拆除则强制拆除；其次，从行政行为的时间上，限期拆除的截止时间为2014年5月14日，而涉案广告牌被拆除的时间为2014年5月底左右。因此，在被告未提出反驳证据证明其不是拆迁实施主体的情况下，该院推定涉案广告牌的拆除行为系被告实施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，被告对拆除原告涉案广告牌的行政行为负有举证责任，但被告未在法定期限内提交证据和法律依据，视为其实施拆除原告涉案广告牌的行政行为没有证据、法律依据。因该拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应当确认违法。原告要求被告赔偿经济损失262925元，该院认为，首先，根据《公路安全保护条例》第十一条第三款的规定，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米，而涉案广告牌距离高速公路外沿为25.5米，该案所涉广告牌位于高速公路建筑控制区，且其建设也晚于高速公路建成通车时间，因此该涉案广告牌自设置之日便处于高速公路建筑控制区内，违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，并依该法第八十一条之规定，依法应予拆除。国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告所有的涉案广告牌自设置之日起就处于高速公路建筑控制区内，直到强制拆除时均不具有合法性，原告诉请要求按照重置成本法评估的现时市场价262925元与法不符，不予支持。但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除的广告牌材料返还原告，若双方当事人对返还事宜未能协商一致，考虑到涉案广告牌的材料成本、折旧和是否可重复利用，该院酌定涉案广告牌材料的残值为20000元。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项的规定，判决确认被告于2014年5月底拆除原告位于G1501（宁波绕城高速公路）52K+950M右外侧的三面体广告牌的行为违法；被告应于该判决生效之日起15个工作日内返还拆除的涉案广告牌材料，若未及时返还涉案广告牌材料，被告应折价赔偿原告20000元。
上诉人上诉称：一、原审法院关于涉案广告牌的性质认定错误。上诉人与宁波市鄞州区姜山镇定桥村经济合作社已经签订了《户外广告场地租赁合同》，并且该协议已经姜山镇人民政府批准同意，并经宁波市鄞州区姜山镇承包合同管理委员会鉴定，故上诉人取得广告牌租赁地的行为是合法有效的，涉案广告牌设置是合法的。二、原审法院关于涉案广告牌的赔偿问题认定错误。（一）被上诉人赔偿上诉人的是损失并不是拆除后的材料，而是可重复利用的广告牌即按照重置成本法评估现在的市场价值来计算。1.被上诉人拆除的是广告牌，其理应归还上诉人的是广告牌，而不是剩余材料，材料本身不具有广告牌的整体功能和重复利用性，根据证据显示涉案广告牌可以整体拆卸，被上诉人应当将广告牌整体拆卸并且整体归还，无法归还的情况下，应当赔偿现时市场价值；2.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项和第（四）项可以看出，应赔偿的是广告牌设施，而不是拆除后的材料；3.上诉人提供的关于广告牌本身损失的依据充分、客观，涉案广告牌是由独立的第三方评估机构对其进行行评估，然后出具专业的评估意见，其具有客观准确性。（二）宁波市中级人民法院以及原审法院的类案先前判决，对于涉案广告牌类似的两面体广告牌赔偿价远远高于20000元，即原审法院的裁判尺度不一，显失公平。综上，原审法院认定事实不清，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求，赔偿上诉人经济损失262925元。
被上诉人答辩称：一、涉案广告牌违法事实清楚。2012年3月12日，上诉人与宁波市鄞州区姜山镇定桥村经济合作社签订一份《户外广告场地租赁合同》，其后上诉人设置涉案广告牌，设置时间晚于G1501全线建设时间。被上诉人于2012年7月31日在G1501（宁波绕城高速公路）52K+950KM右侧，进行实体勘查，并制作勘验笔录、平面示意图、送达现场照片、广告牌现场照片。上诉人所属的涉案广告牌距离高速公路外缘25.5米。在全市范围内的普查统计中，涉案的广告牌已经被记录且违法事实已确认。另，在一审应诉期间，被上诉人对涉案广告牌的位置再次予以现场勘测，并且全程录像，该视频资料能充分证明涉案广告牌在高速公路控制区范围的违法事实。二、根据《公路安全保护条例》第十三条第一款的规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；第十一条第三款规定，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。根据《公路法》第五十六条、八十一条的规定，对涉案广告牌应当责令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部门、公路管理机构拆除。三、被上诉人于2014年4月30日向上诉人发出《限期拆除通知书》，告知其违法事实，并责令其限期拆除广告牌。但之后被上诉人并未作出《限期拆除决定书》，也并未进入行政强拆阶段。被上诉人不应当承担强制拆除的法律责任。四、按照“三改一拆”的政府文件，依照违法利益不予保护的原则，建筑物、构筑物被确认违法的，不予以赔偿。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于被上诉人是否拆除了涉案广告牌。结合已查明的事实，被上诉人于2014年4月30日对上诉人设置涉案广告牌的行为作出了《限期拆除通知书》，责令上诉人于“2014年5月14日前自行拆除涉案广告牌，逾期不拆除则强制拆除”。其后涉案广告牌在同年5月底被拆除。本院认为，在已经存在被上诉人作出的《限期拆除通知书》的情况下，在较短的时间内，涉案广告牌又被强制拆除，按照一般公众的常识判断，被上诉人应是拆除主体。被上诉人未提出证据证明其不是涉案广告牌的拆除主体，应承担举证责任的不利法律后果，即原审法院推定被上诉人系涉案广告牌的拆除主体正确，本院予以确认。
另，在认定被上诉人实施了被诉强制拆除行为的情况下，被上诉人未提交证据证明该行为的合法性，则应认定被上诉人实施强制拆除涉案广告牌的行为缺乏事实根据和法律依据。鉴于涉案广告牌已经被拆除，被诉强制拆除行为已不具有可撤销内容，原审法院据此确认该行为违法，并无不当，本院予以确认。
关于涉案广告牌的价值是否属上诉人的合法权益，即涉案广告牌设置是否合法以及应否拆除问题。本院认为，根据查明的事实，涉案广告牌的设置地点位于G1501（宁波绕城高速公路）52K+950M右外侧，距离宁波绕城高速公路用地外沿25.5米，且其设置时间晚于宁波绕城高速公路全线通车时间。根据《公路法》第五十六条第一款、《公路安全保护条例》第十一条第三款的规定，在高速公路两侧控制区范围内禁止修建建筑物和地面构筑物，故涉案广告牌自设置之时即不合法。根据《公路法》第八十一条的规定，涉案广告牌应予拆除。
虽然被上诉人强制拆除上诉人涉案广告牌的行为违法，但由于涉案广告牌的设置不合法且依法应予拆除，故该广告牌的价值不属于法律保护的合法权益，但广告牌的制作材料仍属上诉人的合法财产，被上诉人应将涉案广告牌拆除之后的残值返还上诉人。鉴于本案被上诉人并未将涉案广告牌残值返还上诉人，故原审法院酌情确定被上诉人应赔偿上诉人20000元，本院对此予以确认。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞朝凤
代理审判员 尹婷婷
代理审判员 贺 磊
二〇一六年十二月二十五日
书 记 员 何锦霞