湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行初32号
原告张虹，女，1963年9月1日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市雨湖区。
委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湖南省湘潭市雨湖区人民路292号。
法定代表人何锋，区长。
委托代理人干建武，湘潭市雨湖区政府法制办工作人员。
委托代理人戴静，湖南湘晋律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区云塘街道办事处，住所地湘潭市万人新村富康巷*号。
法定代表人彭易波，办事处主任。
委托代理人彭依涵，湖南同升律师事务所律师。
原告张虹与被告湘潭市雨湖区人民政府、湘潭市雨湖区云塘街道办事处（以下简称云塘街道）强制拆除行为违法一案，于2016年4月27日诉至本院。本院于2016年5月17日立案受理后，依法组成合议庭，分别于2016年7月13日、2017年3月13日与原告何秋莲等与被告湘潭市雨湖区人民政府、云塘街道强制拆除行为违法共七案合并进行了公开开庭审理。原告张虹及其委托代理人鲁金艳，被告湘潭市雨湖区人民政府的委托代理人干建武、戴静，被告云塘街道的出庭负责人冯劲攀、委托代理人彭依涵到庭参加了诉讼。在审理过程中，原告认为另案的审理结果影响本案的审理，申请本院中止审理，本院于2016年8月12日裁定中止诉讼，2017年3月13日恢复诉讼。本案现已审理终结。
原告张虹诉称，原告拥有湘潭市雨湖区云塘街道火车站社区东环小区14栋2单元4楼右号房屋。其房屋因湘潭市一环东路道路建设（西段）项目占地被纳入行政征收范围，在未就房屋征收补偿安置达成协议的情况下，2016年4月21日，被告组织相关人员违法强制拆除了原告的房屋，给原告的财产造成极大损失，侵害了原告的合法权益，请求法院判决：一、依法确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；二、由被告承担本案诉讼费用。
原告张虹在本院庭审过程中提交如下证据：
证据1、潭房权证湘潭市字第0686**号房产证复印件1份，拟证明原告依法享有房屋产权的事实；
证据2、原告房屋照片原件，拟证明原告房屋被强制拆除前的状态；
证据3、原告房屋被拆除照片，拟证明被告拆除原告房屋的事实；
证据4、原告房屋被拆除视频，拟证明被告拆除原告房屋的事实。
证据5、云塘街道铁腕推进项目征拆工作的一个新闻报道，拟证明被告湘潭市雨湖区政府副区长张立忠现场指挥，被告云塘街道相关工作人员拆除原告房屋的事实。
证据6、湘潭市雨湖区一环东路西段房屋全部腾房的新闻报道，拟证明被告拆除原告房屋的事实，并非危房拆除，而是强拆行为；
证据7、湘潭市雨湖区人民政府区长何锋调研雨湖区征地拆迁提速工作的新闻报道，拟证明被告拆除原告房屋的事实；
证据8、云塘街道再发力，项目征拆工作提速新闻报道，拟证明被告拆除原告房屋的事实；
证据9、14栋拍摄火车站实景照片，拟证明东环小区属一类黄金地段，有开发商进行招商的事实；
证据10、东环小区是湘潭市两个文明园林示范小区之一的照片，拟证明原告房屋并非危房。
证据11、情况说明，拟证明原告房屋被被告强拆的事实。
被告湘潭市雨湖区人民政府辨称：一、答辩人不是本案适格的主体。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》第六十八条的规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”派出机关具有行政诉讼的主体资格，可以成为行政诉讼的被告，因此本案适格的被告应是云塘街道，而不是答辩人。二、本案拆除房屋的行为是为了保护住户的安全而进行的排危。原告的房屋由于年久失修，已经不能保证正常的居住和使用安全。为了保护原告自身以及周围住户的生命财产安全，云塘街道将此情况向雨湖区安全生产委员会办公室进行了报告，并由专门机构作出了《危房鉴定报告》。在劝说原告自行拆除无果的情况下，云塘街道办事处对其危房进行了拆除。请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。
被告湘潭市雨湖区人民政府未向本院提交证据。
被告云塘街道辩称：一、答辩人的行政行为证据确实充分。答辩人曾多次接到群众投诉，湘潭市雨湖区云塘街道车站路东环住宅区4栋存在重大安全隐患，后经鉴定该房屋安全等级为D级（整幢危房）；二、答辩人的行政行为程序合法。为维护人民群众生命财产安全，湘潭市雨湖区安全生产委员会办公室于2016年4月20日出具《交办函》，要求答辩人立即对涉案房屋采取措施，消除重大安全隐患，因此答辩人依法对该房屋采取了排危措施。综上，答辩人的行政行为于法有据，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告云塘街道向本院提交了证明其行政行为合法性的证据如下：
证据1、房屋安全鉴定报告及附件，拟证明湘潭市房屋安全鉴定办公室出具的房屋安全鉴定报告，鉴定结论为：原告所在住宅区单元楼房屋安全等级为D级（整栋危房），建议拆除。
证据2、交办函，拟证明湘潭市雨湖区安全生产委员会办公室请被告立即采取措施，对于鉴定为危房的宿舍楼消除重大安全隐患。
被告湘潭市雨湖区人民政府对原告提交的证据质证认为：证据1、真实性合法性、关联性无异议。证据2、真实性无异议，但关联性有异议，照片仅仅显示了有人在房子前，不能证明房子被拆除前的状态，达不到其证明目的。证据3、三性均有异议，首先照片是打印件，不能显示时间，并不能证明被告拆除原告的房屋，所有的照片中都没有人拆除的过程，不能证明被告拆除原告房屋的事实。证据4、三性有异议，拆除过程并不能证明被告拆除房屋的事实及过程。证据5、真实性无异议，但合法性关联性有异议，不能证明被告湘潭市雨湖区人民政府是适格的被告，其次在报告中并不能体现是违法拆除。证据6、真实性合法性无异议，关联性有异议，不能证明适格的主体是湘潭市雨湖区人民政府，其次报告的内容云塘街道多次与户主沟通下达限期腾房通知书，并且雨湖区区委副书记到现场调研情况不能达到原告的证明目的，仅仅是区委副书记到达现场了解情况。证据7、与证据6的质证意见一致。证据8、三性有异议，打印件上没有报道时间、报道链接，无法确定报道的渠道。证据9、关联性有异议，仅仅只是火车站的被拆迁后的图片，不能达到原告的证明目的。证据10、照片本身没有异议，合法性关联性有异议，首先是不是危房并不能从图片本身来识别，需要相关机构鉴定，达不到原告的证明目的；其次文明园林示范小区，与本案没有关联性。证据11、三性均有异议，情况说明相当于证人证言，但是情况说明的证明人均未到庭接受法庭的质证，不应作为法院定案的依据。
被告云塘街道对原告提交的证据质证认为：证据1、真实性无异议，合法性关联性有异议。依据物权法的相关规定，在湘潭市雨湖区人民政府发布征收公告的时候涉案房屋的产权已经收归国家所有。证据2-4、同被告湘潭市雨湖区人民政府质证意见。证据5-7、真实性无异议，合法性关联性有异议。该报道的内容是相关的记者进行的编纂，事实是被告云塘街道在相关部门的交办下拆除危房的行为，报道的内容与事实不相符。证据8、同被告湘潭市雨湖区人民政府的质证意见，补充涉案房屋是否处在黄金地段，是否是一类小区，应当有相关部门的鉴定，不能仅凭照片证实。证据9、同被告湘潭市雨湖区人民政府的质证意见，另外，进行危房鉴定的时间和现场状况可以通过鉴定报告予以反映，除了鉴定报告的内容凭肉眼也可以看出涉案房屋是否是危房。证据10、同被告湘潭市雨湖区人民政府的质证意见，该份证据不能证明通话的时间和房屋被拆的时间。证据11、同被告雨湖区人民政府的质证意见。
原告张虹对云塘街道提交的证据质证认为：对证据1的合法性、真实性有异议，鉴定报告鉴定人是由一人李桂湘进行鉴定，审核人是田海军。而根据该报告所附据的湘潭市住宅设计研究所的企业营业执照显示田海军是该研究所的法定代表人，鉴定人李桂湘是该研究所的工作人员。该研究所营业执照显示的研究范围是房屋安全鉴定咨询和装饰设计。该研究所不具备对外出具房屋安全鉴定也不具备鉴定的资质。而整个房屋安全鉴定报告并没有出现本案被告云塘街道所委托的工作人员参与，同时该鉴定报告也未附据法人资质证明，可以证明本案被告委托行为及鉴定报告均不具备合法性。并且该鉴定报告没有送达原告，不具备任何法律效力，该鉴定报告不能达到被告声称的原告房屋是危房及强拆行为合法的证明目的。对证据2的合法性有异议，雨湖区安全生产委员会办公室出具的交办函是通知被告消除隐患，并没有授权和委托被告进行强拆。
被告湘潭市雨湖区人民政府对被告云塘街道提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对原告及被告云塘街道提交的证据经评议，认定原告的证据1、2真实合法能够证明原告的主张，本院予以采信；原告证据3-11，部分真实性难以确认，且均不能直接证明原告的举证目的，应当结合其他证据综合分析。对被告提交的证据1、2的真实性合法性予以采信，对其关联性亦应结合其他证据综合分析。
经审理查明，原告张虹拥有湘潭市雨湖区云塘街道车站路东环小区14栋4单元211号房屋，湘潭市房产管理局对该房屋颁发潭房权证湘潭市字第0686**号《房屋所有权证》，该证记载房屋所有权人为张虹，房屋建筑面积为87.38平方米。2016年4月20日，湘潭市雨湖区安全生产委员会办公室向云塘街道出具《交办函》，要求云塘街道对涉案房屋采取措施，消除安全隐患。2016年4月21日，原告的房屋被被告云塘街道拆除。
另查明，一、2014年5月30日，湘潭市雨湖区人民政府发布潭雨征字[2014]1号《国有土地上房屋征收决定公告》，并附《一环东路道路建设（西段）征收项目国有土地上房屋征收补偿方案》，决定对一环东路道路建设（西段）项目范围内的国有土地上房屋实施征收，确定征收范围为湘潭市雨湖区东起东环小区，西至建设北路，火车站南广场以南，调塘路以北，实施单位为湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所。湘潭市雨湖区人民政府于2014年12月8日作出潭雨政征补字[2014]31号《房屋征收补偿决定书》，决定对被征收人张虹的涉案房屋实施征收，并于2015年1月21日向发出潭雨政催告字[2015]4号《关于履行房屋征收补偿决定的催告书》。针对被告湘潭市雨湖区人民政府作出的潭雨政征补字[2014]31号《房屋征收补偿决定书》，原告张虹2015年5月向本院提起行政诉讼，本院以湘潭市雨湖区人民政府程序上存在轻微违法为由判决确认违法。原、被告双方不服上诉后，尚在湖南省高级人民法院二审审理中。二、2016年4月19日，湘潭市房屋安全鉴定办公室受湘潭市雨湖区云塘街道火车站社区委托，对该小区4栋的房屋进行安全鉴定，于同日作出潭房安鉴字（2016）23号《房屋安全鉴定报告》，认定该栋房屋的安全等级为D级，系整幢危房，并建议拆除，以确保安全。针对该份房屋安全鉴定报告，原告以湘潭市房产管理局为被告，向岳塘区人民法院提起行政诉讼，一审以错列被告且拒绝变更为由，裁定驳回原告的起诉，原告不服上诉后，本院二审裁定维持。
本院认为，本案争议的焦点是：一、湘潭市雨湖区人民政府是否为本案适格的被告。湘潭市雨湖区人民政府未就原告的房屋组织或委托其他单位进行拆除，其所属的雨湖区安全生产委员会办公室向被告湘潭市雨湖区云塘街道办事处所发的《交办函》，其内容亦为要求云塘街道就涉案房屋采取措施，消除安全隐患。且该交办函的性质属于内部事务交办，并未外化，不是具体行政行为。故湘潭市雨湖区人民政府不是本案强制拆除行为的适格被告。
二、被告云塘街道拆除原告的房屋是否合法。1、本案中，湘潭市房屋安全鉴定办公室受云塘街道火车站社区委托，对该小区14栋的房屋进行安全鉴定，认定该栋房屋的安全等级为D级，系整幢危房，并建议拆除。被告云塘街道遂拆除了原告的房屋。中华人民共和国建设部令第129号《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”由此可见，负责危险房屋管理工作的法定机构为县级以上地方人民政府房地产行政主管部门，被告云塘街道是湘潭市雨湖区人民政府的派出机关，其虽具有行政诉讼的主体资格，但其对原告的房屋进行拆除处理没有法定的职权，其拆除行为属于超越职权的行政行为。2、《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由，依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”被告云塘街道拆除原告的房屋没有严格履行相应的法定程序，其程序违法。
综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）项、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告湘潭市雨湖区云塘街道办事处拆除原告张虹房屋的行政行为违法。
二、驳回原告张虹对湘潭市雨湖区人民政府的起诉。
案件受理费本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
审 判 员 秦泽湘
二〇一七年六月二十九日
代理书记员 马镌文
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
……
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（三）错列被告且拒绝变更的；
……