四川省眉山市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）川14民终341号
上诉人（原审被告）四川新华发行集团有限公司。
法定代表人朱丹枫，董事长。
委托代理人易伶俐，北京观韬（成都）律师事务所律师。
委托代理人李楷，北京观韬（成都）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）四川省都江堰黑龙滩灌区管理处。
法定代表人肖伟胜，处长。
委托代理人梅建聪，男，50岁，系四川省都江堰黑龙滩灌区管理处职工。
委托代理人刘孟辉，四川力恒律师事务所律师。
原审第三人曾博儒，男，1961年9月8日出生，汉族。
上诉人四川新华发行集团有限公司因与被上诉人四川省都江堰黑龙滩灌区管理处、原审第三人曾博儒物权确认纠纷一案，不服四川省仁寿县人民法院于2015年12月22日作出（2015）仁寿民初字第1472号民事判决，向本院提起上诉，原审第�人曾博儒虽在法定期限内提交了上诉状但未按期缴纳上诉费，视为自动放弃上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。上诉人四川新华发行集团有限公司的委托代理人易伶俐、李楷，被上诉人四川省都江堰黑龙滩灌区管理处的委托代理人刘孟辉、梅建聪，原审第三人曾博儒到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，1976年12月1日，原仁寿县高店人民公社革命委员会与原仁寿县黑龙滩水库管理处革命委员会之间签订《协议书》，约定为了保证大坝工程管理的需要，县委派出工作组，会同大坝所在地社队干部，现场规划决定，将原高店人民公社前进七队靠近大坝的两个山头（含涉案宗地），划归水库管理处所有。
1985年3月8日，四川省都江堰黑龙滩灌区管理处（以下简称：黑管处）的下属公司原黑龙滩综合开发公司与仁寿县文化局、原仁寿县新华书店之间签订《协议书》，约定在黑龙滩水库新建“虞允文纪念馆”和新华书店“发行点”，仁寿县文化局和原仁寿县新华书店长期租用大坝左岸总面积4490m2的土地（即涉案宗地）；一次性交付租用土地费用17960元。
1986年4月19日，原仁寿县计划经济委员会出台[仁计经发（86）46号]文件，同意原仁寿县新华书店在黑龙滩（涉案宗地）修建旅游点；同年5月3日、10月30日，原仁寿县计划经济委员会先后出台[仁计经发（86）53号、124号]文件，分别同意原仁寿县新华书店新建图书发行门市部一幢、新建一幢一楼一底的饭堂及会议室。
1991年1月3日，原仁寿县新华书店依据原仁寿县计划经济委�会的[仁计经发（86）46号]文件，申请对涉案宗地进行初始登记，用途为招待所、餐厅、会议室、门市，面积4490m2。
1996年11月18日，原四川省国土局对涉案宗地颁发《国有土地使用证》[川国用（96）字05739号]，载明土地使用者原仁寿县新华书店，地址黑龙滩山庄，地号川11216105729，用地面积4490m2。
2003年，四川省新华书店整体改制，原仁寿县新华书店资产并入四川新华发行集团有限公司（以下简称：新华集团）。2004年11月，新华集团对涉案宗地申请变更登记。2005年1月26日，四川省国土资源厅对涉案宗地进行变更登记，《国有土地使用证》[川国用（2005）第00447号]载明：土地使用者新华集团，地址仁寿县黑龙滩镇大坝育才路4号，地号51000010010004000，使用权类型划拨，使用权面积5082.4m2。2007年4月12日，四川省国�资源厅对涉案宗地进行变更登记，《国有土地使用证》[川国用（2007）第00747号]载明：土地使用人新华集团，坐落仁寿县黑龙滩镇大坝育才路4号，地号51000010010004000，使用权类型作价出资，使用权面积5082.4m2。
2012年10月12日，第三人曾博儒通过竞买取得涉案宗地及地上房屋；11月5日，曾博儒向新华集团支付价款297万元；12月7日，曾博儒与新华集团之间签订《房地产转让合同》，约定将坐落于仁寿县黑龙滩镇大坝育才路4号的房产建筑面积1411.78m2，土地使用权面积5082.4m2转让并移交给曾博儒。2013年1月21日，仁寿县房地产管理局向曾博儒颁发《房屋所有权证》（仁房权证监证字第01665**号）。2013年10月20日、2015年1月14日，第三人曾博儒两次申请国有土地使用权变更登记，仁寿县国土资源局均未予变更登记。
2015�3月17日，黑管处向仁寿县国土资源局对涉案宗地申请异议登记。2015年3月27日，黑管处向原审法院提起诉讼，请求法院确认坐落于黑龙滩镇大坝社区、宗地号为51000010010004000的国有土地使用权为原告。
另查明，黑龙滩水库是一座以灌溉、供水为主，兼具防洪、养殖等功能的大型水库；发挥着巨大的社会、经济、环境效益；灌溉仁寿、井研、简阳三地的120万余亩耕地，供应仁寿、眉山两地生活用水。涉案宗地位于黑龙滩大坝左岸山上，该山头设置有水平位移监测设施，包括水平位移观测点6个，水平位移观测桩（工作基点和校准基点）2个。水平位移监测系大坝变形监测项目，主要观测坝顶水平位移情况，是判断大坝是否安全运行的重要依据。
原判认为，一、本案是否属于民事受案范围的问题。根据《中华人�共和国物权法》第十九条“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效”之规定，黑管处在仁寿县国土资源局受理异议登记后，有权向人民法院提起确认物权归属的民事诉讼，故新华集团以本案系土地权属争议案件为由，主张该案争议不属于民事受案范围的抗辩，一审法院不予支持。
二、不动产登记簿上权利事项是否存在错误的问题。黑管处于1976年12月依据原仁寿县革命委员会决定取得涉案宗地的国有土地使用权。原仁寿县新华书店于1985年3月租用涉案宗地，于1986年4月经原仁寿县计划经济委员会批准在涉案宗地上修建房屋，于1991年1月申请对涉案宗地初始登记，之后进行数次变更登记。庭审中，新华集团除提供租用土地协议和原仁寿县计划经济委员会的文件外，未能提供在租用土地后取得涉案宗地国有土地使用权的划拨文件或者证明等其他相应证据。一审法院认为，第一，黑管处与新华集团之间于1985年3月签订的协议已明确载明性质为租用土地；原仁寿县计划经济委员会先后出台的文件也只是批复同意修建房屋，并未将涉案宗地国有土地使用权划归原仁寿县新华书店。第二，新华集团主张原仁寿县新华书店系涉案宗地的实际使用人，国土主管部门颁发《国有土地使用权证》符合当时的相关规定。国土资源部《关于确定土地权属问题的若干意见》（[1989]国土[籍]字第73号）第十七�：“机关、团体、工矿等企事业单位长期（五年以上）租用国有房屋而使用的土地，其土地使用权确定给依法直接使用土地的机关、团体、工矿等企事业单位”明确规定是长期租用国有房屋而使用的土地，土地使用权确定给实际使用人；四川省国土资源局《确定土地权属若干政策的暂行规定》（89川国土法字第15号）第29条“建国以来，各级人民政府确定给国家机关、军队、团体、事业单位和城镇集体所有制单位的各种建筑基地设施等，使用单位对土地拥有合法使用权”明确规定是已确定给单位的各种建筑基地设施，实际使用人对土地拥有使用权。本案中，原仁寿县新华书店是先长期租用土地，而后获准在租用的土地上修建房屋，其情形不符合上述规定。综上，一审法院认为，国土主管部门颁发的《国有土地使用权证》登记确有错误，涉案宗地的国有土地使用权人应为黑管处。
三、第三人是否属于善意取得的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人”之规定，本案中，第三人曾博儒在竞标后虽支付相应对价，但未能办理土地使用权变更登记手续，不符合善意取得的构成要件，故第三人曾博儒要求确认涉案宗地为其所有的诉讼主张，一审法院不予支持。
综上，一审法院依据《中华人民共和国物权法》第十九条、第三十二条、第三十三条、第一百零六条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定判决：一、确认坐落于黑龙滩镇大坝社区育才路4号宗地号为51000010010004000的国有土地使用权人为四川省都江堰黑龙滩灌区管理处；二、驳回第三人曾博儒的诉讼请求。本案受理费5000元，由四川新华发行集团有限公司负担。
新华集团上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，或发回重审。其主要理由为：1、土地相关主管部门历次对案涉土地进行地籍调查及办理土地使用权证书过程中均确认上诉人为案涉土地唯一合法使用权人，被上诉人从未提出任何异议，并且被上诉人已于2004年书�签字确认仁寿县新华书店就是案涉土地的合法使用权人；2、依法签订并生效的1985年《协议书》足以证实，被上诉人已同意上诉人以一次性支付土地使用费的方式获得案涉土地使用权，上诉人亦凭借《协议书》办理了国有土地使用权证书；3、本案并非《物权法》第十九条规定的异议诉讼，实为土地确权争议，即1985年《协议书》能否作为土地权属的确立依据。应进入行政处置程序，法院不能直接作为民事案件进行管辖。4、一审判决片面理解“土地使用”的含义，错误引用《国家土地管理局印发关于确定土地权属问题的若干意见的通知》第十七条的规定，直接导致审判结果错误；5、一审判决违反了“房地一体”、“地随房走”原则，毫无执行的可能性，造成更大的国有资产流失。
黑管处答辩称，1、对于不动产物权，并不能因为对他人的行为未提出异议就会导致自身权利的丧失；2、双方所签订的《协议书》明确称使用土地的性质是“租”而非“卖”，新华书店以该《协议书》为依据申请办理了土地登记，并不意味着租土地的含义就是“转让土地”。且建设土地的取得分两种，初始取得或继受取得，初始取得是土地使用人直接向县级以上人民政府申请取得，则必然有人民政府的“划拨文件”；继受取得则是由土地的原使用权人通过转让、赠与、继承等方式将土地使用权转移至新的土地使用人。本案中，既没有人民政府将涉案土地划拨给新华书店使用的“划拨文件”，答辩人与新华书店之间也没�转让行为，故上诉人并没有通过合法方式取得案涉土地的国有土地使用权。3、关于法律适用的问题，被上诉人认为物权法所规定的不动产权属纠纷，就是通过民事诉讼程序进行审理，而不再必须按照《土地管理法》第十六条的规定先行处理后再行行政诉讼。物权法司法解释（一）第一、二、三条的内容，清楚地确认《物权法》第十九条所称的诉讼就是民事诉讼而非行政诉讼。黑龙滩水库为国家级大型水库，案件所涉土地位于水库大坝左肩，土地内设置有水库大坝的监测设施，包括设在山头的观测基点2个，设在山腰的水平位移观测基点6个，分为工作基点和校核基点，为观测水库大坝坝顶水平位移的必要设施，具有唯一性、不可替代性和不可缺失性，为判断水库是否安全运行提供观测数据。《四川省水利工程管理条例》第二十一条第二项规定，“大型水�主坝的下游坡脚和坝肩外200米为管理范围，此范围以外300米的区域为保护范围”，而当初仁寿县委、县革委会决定将高店人民公社（现更名为黑龙滩镇）前进七队面积为74.7亩的土地（其中包括本案所涉土地5082.4平方米）划拨给被上诉人管理使用，正是为了保障水库的安全运行。综上，上诉人的请求不能成立，请求依法判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人曾博儒称，该诉争土地是我通过合法的竞拍方式取得的，并且支付了对价，在办理土地使用权证之前，对土地争议并不知情，且我通过拍卖取得有各个部门的批准。我作为第三人请求法院维护我的合法权益。
对一审判决认定的事实，除原审判决书第六页第二自然段最后一句“划归水库管理处（即原告黑管处）所有”表述不规范，应为“划归水库管理处（即原告黑管处）使用”外，本院经二审审理对一审判决认定的事实予以确认。
上述事实，《有异议登记证明书》、《协议书》、《新建虞允文纪念馆用地协议书》、仁计经发（86）46号、53号、124号文件，国有土地使用证及登记资料，黑龙滩大坝观测设施照片及《黑龙滩水库灌区管理办法》以及一、二审庭审记录予以证实。
本院认为，对于上诉人主张“本案实为土地使用权确权争议，法院不能作为民事案件管辖”的问题。根据本案查明的事实，诉争的土地早在1976年底已由国家征用，划归黑管处使用，1985年原仁寿新华书店与黑管处通过《协议书》形式取得诉争土地的使用权，并在1991年对土地使用权进行了初始登记，此后又变更登记至新华集团名下。现黑管处在申请异议登记后，诉请法院确认其对诉争土地的使用权，新华集团对黑管处的诉讼主张不予认可，本案争议的实质是物权确认纠纷的土地使用权确权纠纷。本院认为，依照相关的法律规定，人民法院不能作为民事案件审理，应由人民政府依法处理。理由是：一、物权确认是指在物的归属和内容不明或者发生争议时，利害关系人请求有关权利机关或者法律授权的专门机构确认物权的归属和内容，从而解决物权争议的行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国物权法》第三十三条“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”虽赋予了当事人的物权确认请求权，但并非所有的物权确认都应由人民法院管辖，对于土地确权纠纷依照特别法优先适用于普通法的原则，应遵从作为特别法的土地管理法的规定，由人民政府处理。第二、虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条和第二条规定了因不动产物权的归属，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理；当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符，其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。但是该司法解释所调整的仅指当事人取得权利后在交易过程中发生的纠纷，因为登记机构所进行的登记发证行为不属于行政确权行为，而是属于当事人之间的民事纠纷，应由人民法院主管。但是对于因人民政府对土地资源的权属进行初始登记引发的争议，则与行政确权有关，应按土地管理法的相关规定，�人民政府处理。
综上所述，一审法院错误受理应由人民政府处理的案件，应予以纠正，对于四川省都江堰黑龙滩灌区管理处的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销四川省仁寿县人民法院（2015）仁寿民初字第1472号民事判决；
二、驳回四川省都江堰黑龙滩灌区管理处的起诉。
一审案件受理费5000元，退还四川省都江堰黑龙滩灌区管理处；上诉人四川新华发行集团有限公司预交的二审案件受理费30560元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 魏 东
审判员 罗卫平
审判员 王 敏
二〇一六年十一月十八日
书记员 喻 静