云南省蒙自市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云2503行初39号
原告蔡碧云，女，1947年7月21日生，壮族，住蒙自市。
委托代理人张嘉兴，云南盟志律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告蒙自市城市管理综合行政执法局。所在地址：蒙自市天马路**号。
法定代表人薛永伟，职务：局长。
被告蒙自市人民政府。所在地址：蒙自市行政中心B区。
法定代表人姜伟，职务：市长。
两被告委托代理人黄永煌，云南滇南律师事务所律师。代理权限为特别授权。
两被告委托代理人杨梅，云南滇南律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。
原告蔡碧云不服被告蒙自市城市管理综合行政执法局作出的《行政强制执行决定书》以及被告蒙自市人民政府作出的[2016]8号《行政复议决定书》一案，于2016年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月9日立案后，于2016年10月13日向被告蒙自市城市管理综合行政执法局、蒙自市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。原告蔡碧云的委托代理人张嘉兴，被告蒙自市城市管理综合行政执法局（以下简称执法局）、被告蒙自市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人黄永煌、杨梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告执法局认定原告位于蒙自市南湖××号的房屋为违法建筑，向原告送达《限期自行拆除通知书》，原告未在期限内自行拆除。被告执法局于2015年11月28日作出《行政强制执行决定书》。原告不服，向被告市政府申请行政复议，请求撤销被告执法局2015年11月28日作出的《行政强制执行决定书》。被告市政府作出[2016]8号《行政复议决定书》，决定维持被告执法局2015年11月28日作出的《行政强制执行决定书》。
原告蔡碧云诉称，
一、原告所有的坐落于蒙自市南湖××号的房产是原告1995年向蒙自市文澜镇房地产开发公司购买，三代共计十多口人居住。因住房太挤，2000年在二层的基础上增建了二层167平方米，才解决了一家三代人安居的难题。原告认为对蒙自市南湖××号的房产有完全的物权，房屋的占地有使用权，房屋的上空目前法律未规定原告使用几米，也未规定多少米之上原告不能使用。因此，原告出钱出力在自己所有的房屋上，国家未限定的使用空间中建盖生活用房，在实体上没有任何过错。被告认为原告未取得建设工程规划许可证属违法，原告认为程序违法只是一个报批的问题。现在据原告了解是要在原告的房屋位置进行房地产开发，为了保护开发商的利益而找出的损害原告的“道理”，而不是批与不批的问题。
另外原告的房屋建好到现在六年多的历史，无论是民事或行政均过了时效期，原告认为行政机关就对建筑物的合法性进行了默认，不应再处理。
二、被告执法局作为一级行政机关，制作法律文书应严格，其向原告发的《行政强制执行决定书》，连一个编号都没有，格式、程序均违法。
三、蒙自市2000年后在兴盛路及花鸟市场等若干地区，建了多少没有建设工程规划许可证的房屋，至今仍未办房屋所有权证，他们建的建筑物，下了《行政强制执行决定书》没有。在法律适用上要做到人人平等，公正执法。
四、对执法局作出的《行政强制执行决定书》，原告申请复议，被告市政府不顾事实，曲解法律，袒护执法局，维持执法局作出的《行政强制执行决定书》，行政复议决定错误。
综上，原告认为，被告执法局对原告作出《行政强制执行决定书》的建房行为已经过了时效期，应认定为行政机关已经默认原告建房的合法性，不应再处理；《行政强制执行决定书》格式、程序均违法；法律适用上应人人平等，公正执法。并且行政复议决定错误。故提起诉讼，请撤销被告执法局作出的《行政强制执行决定书》及被告市政府作出的[2016]8号《行政复议决定书》。
原告蔡碧云向本院提供了以下证据：
第一组证据：蔡碧云身份证复印件。
欲证明：原告诉讼主体资格。
第二组证据：蒙房监字第00868号《房屋所有权证》、照片8张。
欲证明：1、原告所有的坐落于蒙自市南湖××号的房产是原告1995年向蒙自市文澜镇房地产开发公司购买，原告有完全的物权。2、因住房太挤，2000年期间在二层的基础上增建二层167平方米，解决三代人安居的难题。3、原告对蒙自市南湖××号的房产有完全的物权，房屋的占地有使用权，房屋的上空目前法律未规定原告使用几米，也未规定多少米之上原告不能使用。原告出钱出力在自己所有的房屋上，国家未限定的使用空间中建盖生活用房，在实体上没有任何过错。4、原告未取得建设工程规划许可证不是实体违法，只是程序违法，程序违法只是一个报批补办手续的问题。5、文澜镇房地产开发有限公司已经获得规划许可，也就等同于原告取得规划许可。
第三组证据：1、《行政强制执行决定书》；2、[2016]8号《行政复议决定书》。
欲证明：1、原告的房屋建好到现在六年多的历史，无论是民事或行政均过了时效期，行政机关就对建筑物的合法性进行了默认。2、被告的《行政强制执行决定书》格式、程序均违法。被告作为一级行政机关，制作法律文书应严格，被申请人向原告发的《行政强制执行决定书》，连一个编号都没有。3、[2016]8号《行政复议决定书》不顾事实，曲解法律，袒护被告执法局。
被告执法局辩称，
一、本案中原告违法建设事实清楚。原告拥有位于蒙自市南湖××号房屋一处。2015年4月，蒙自市城市管理综合行政执法大队按照安排对蒙自市大园梓片区的违法建筑进行摸底调查，调查中对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，对南湖××号产权人即原告进行询问，向蒙自市房产管理处调取该房屋产权登记资料，并对该房屋实际面积进行测绘。2016年11月11日，蒙自市城市管理综合行政执法大队将原告在南湖××号违法建设一案报被告进行审核处理，认定原告于2010年在原有房屋基础上未经城市建设规划行政主管部门审批擅自加建房屋一层约130平方米，彩钢瓦房2间约40平方米，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款的规定，该房屋加层建设的130平方米和40平方米彩钢瓦房均为违法建筑。2015年11月13日，被告向原告发出《限期自行拆除通知书》，限其于接到通知五日内自行拆除该处建设的违法建筑。原告未在指定期限内自行拆除违法建筑。2015年11月28日，被告向原告送达《行政强制执行决定书》，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及申请复议的权利。2016年1月13日，原告向市政府申请行政复议，市政府作出（2016）8号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的行政强制执行决定。
二、被告对原告违法建设行为进行行政处罚于法有据、权责明晰。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》（国发[2002]17号，以下简称《决定》）、云政复[2013]3号《云南省人民政府关于同意蒙自县开展城市管理综合行政执法工作的批复》，被告执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。
本案中，执法局提交的证据能够证明2010年间原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，在原有房屋基础上擅自加建房屋一层约130平方米，彩钢瓦房2间约40平方米。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当……申请办理建设工程规划许可证。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款规定：“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”被告认定原告的行为违反《城乡规划法》第四十条规定，属违法建设行为，并无不当。
《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，被告认为原告的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《城乡规划法》第六十八条规定，作出强制拆除的处罚决定，并无不当。原告的违法建设行为发生在《城乡规划法》施行后，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为具有持续性，因此，被告对其行为适用《城乡规划法》进行处罚是适当的。原告对被诉处罚决定的法律适用所提出的异议，理由不能成立。
三、执法局在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、调查终结、处理审批等程序。执法局严格按照《中华人民共和国城乡规划法》及蒙自市“两违”整治工作实施办法的规定履行了相关程序及发出法律文书，相应的《行政强制执行决定书》已经依法载明了当事人的姓名、地址；违法事实及所依据的法律法规；载明了处罚的种类和依据、处罚的履行方式和期限；原告的救济途径等。所以，原告提出《行政强制执行决定书》格式、程序违法没有依据。
综上所述，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的法律效力。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，请依法驳回原告要求撤销被告执法局2015年11月28日作出的《行政强制执行决定书》的诉讼请求。
被告执法局向本院提供了以下证据、依据：
第一组证据：国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、云政办发[2008]141号《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》、云政复[2013]3号《云南省人民政府关于同意蒙自县开展城市管理综合行政执法工作的批复》、云南省行政执法证。
欲证明：1、被告执法局设立的报批、审批的程序合法，是经省政府同意设立的综合执法部门，是本案适合的行政执法主体。2、执法人员有执法资格。
第二组证据：建设行政询问（调查）笔录、《房屋赠与合同》、（2009）云蒙证字第544号《公证书》、《房地产平面图》、《房产转移申请书》、《蒙自县房屋所有权申请登记表》、《蒙自县房屋所有权登记审批表》、《房屋面积测绘草图》、《违法建筑认定意见》、《限期自行拆除通知书》、《行政强制执行决定书》、《建设行政文书送达回证》、行政强制执行决定书留置送达照片两张、行政强制执行决定书邮寄送达凭证、市政府[2016]8号行政复议决定书。
欲证明：1、原告位于蒙自市南湖××号房屋产权登记情况。2、原告在未取得建设规划许可证的情况下在南湖××号擅自加盖一层130平方米房屋、2间彩钢瓦房40平方米。3、执法局对原告违法建设行为作出限期自行拆除通知及行政强制执行决定，并依法送达当事人。4、原告申请行政复议，市政府作出维持行政强制执行决定的复议决定。
第三组证据：《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条、第66条、第68条、《中华人民共和国行政强制法》第44条。
欲证明：执法局2015年11月28日作出《行政强制执行决定书》的法律依据。
被告市政府辩称，其答辩意见与被告执法局的答辩意见相同，作以下补充。
一、市政府作出的（2016）8号行政复议决定书程序合法。原告不服执法局于2015年11月28日作出行政强制执行决定书，向市政府提出行政复议申请，市政府于2016年1月13日依法受理，期间，市政府向双方当事人送达各项法律文书，告知双方当事人提交具体行政行为的证据、规范性文件等。2016年3月3日，市政府采取听证方式对该行政复议事项进行了审理，原告蔡碧云、执法局委托代理人参加了听证。根据听证审理所查明的事实及证据，于2016年4月8日作出（2016）8号行政复议决定书，决定维持执法局于2015年11月28日对原告作出的行政强制执行决定书。
二、执法局对原告违法建设行为进行行政处罚于法有据、权责明晰。经复议听证查明，执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。执法局认定原告的行为违反《城乡规划法》第四十条规定，属违法建设行为，并无不当。执法局《行政强制执行决定书》决定进行行政强制拆除依法有据，措施得当。
综上所述，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的法律效力。被告市政府依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》维持执法局2015年11月28日作出的《行政强制执行决定书》事实清楚、证据确实充分，请依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告市政府向本院提供了以下证据、依据：
第一组证据：国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、云政办发[2008]141号《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》、云政复[2013]3号《云南省人民政府关于同意蒙自县开展城市管理综合行政执法工作的批复》、云南省行政执法证、蒙自市人民政府组织机构代码证。
欲证明：1、执法局是本案的适格主体。2、市政府系本案适格的行政复议机关。
第二组证据：建设行政询问（调查）笔录、《房屋赠与合同》、（2009）云蒙证字第544号《公证书》、《房地产平面图》、《房产转移申请书》、《蒙自县房屋所有权申请登记表》、《蒙自县房屋所有权登记审批表》、《房屋面积测绘草图》、《违法建筑认定意见》、《限期自行拆除通知书》、《行政强制执行决定书》。
欲证明：1、原告位于蒙自市南湖××号房屋产权登记情况。2、原告在未取得建设规划许可证的情况下在南湖××号擅自加盖一层130平方米房屋、2间彩钢瓦房40平方米。3、执法局对原告违法建设行为作出限期自行拆除通知及行政强制执行决定。
第三组证据：市政府[2016]8号行政复议决定书、《中华人民共和国行政复议法》第28条第一款、《中华人民共和国行政复议条例》第43条。
欲证明：1、受理原告行政复议申请后，市政府依法向双方当事人送达各项法律文书、告知权利，采取听证方式进行了审理，双方均参加了听证。根据听证审理查明的事实及证据，市政府作出维持行政强制执行决定的复议决定。2、市政府作出行政复议决定的法律依据。
经庭审质证，原告对被告执法局提供的第一组证据无异议。第二组证据无异议，但认为证据不全面，不是批准规划时期的证据；《行政强制执行决定书》认为不符合形式要求，程序上违法；留置送达照片两张认为张贴的内容反映不出来；邮寄送达凭证认为是用包裹送达，并不是函文送达方式，收件人未签字，原告至今未收到强制执行决定书。第三组证据法律条款的真实性和合法性无异议，认为原告购买房屋时实施的是城市规划法，蒙自市文澜镇房地产开发有限公司当时有规划许可证，原告的建筑行为对社会没有危害，是可以改正的，也没有违反规定，不应适用行政强制法。
原告对被告市政府提供的证据的质证意见与对被告执法局提供的证据的质证意见相同。认为被告所述原告违法状态持续是曲解法律规定，应从房屋建盖终了之时计算时效；被告认定事实不清，房屋赠与过户时间、建盖时间等都没有进行表述。
二被告对原告提供的第一组证据无异议。对第二组证据真实性无异议，但不能证实原告的证明目的，恰好证实原告加盖的房屋是违法建筑。对第三组证据真实性无异议，证明目的有意见，原告的违法行为持续至今，被告做出处罚于法有据。
本院对上述证据认证如下：被告执法局提供的第一组、第三组证据原告对真实性无异议，予以采信；第二组证据除《行政强制执行决定书》及[2016]8号《行政复议决定书》系被诉具体行政行为，本身是待证对象，在本案中不具有证明功能，不作具体事实证据使用外，其余证据客观、真实，与本案有关联性，予以采信。被告市政府提供的证据除《行政强制执行决定书》及[2016]8号《行政复议决定书》系被诉具体行政行为，不作具体事实证据使用外，其余证据客观、真实，与本案有关联性，予以采信。原告提供的证据除《行政强制执行决定书》及[2016]8号《行政复议决定书》系被诉具体行政行为，不作具体事实证据使用外，其余证据二被告对真实性无异议，予以采信。
经审理查明，蒙自市南湖××号房屋产权人为原告蔡碧云，原建筑面积为二层262平方米，2010年加盖后实际测绘面积为四层424.19平方米，加盖房屋时未办理建设工程规划许可证，亦未取得建设工程设计方案审查文件。被告执法局于2015年11月11日作出《违法建筑认定意见》，认定原告位于蒙自市南湖××号的房屋属于违法建筑。2015年11月13日，被告执法局作出《限期自行拆除通知书》，限原告户自接到通知五日内自行组织人员拆除违法建筑，逾期将按规定组织人员强制拆除，所造成的损失及拆除所产生的费用将由原告户承担。原告未按《通知书》的要求拆除违法建筑，被告执法局于2015年11月28日作出《行政强制执行决定书》，内容为：“你户在蒙自市南湖××号处，未按城市建设规划行政主管部门审批，未取得《建设工程规划许可证》，擅自在原有两层的基础上加建建筑物的行为，已构成违法建设。我局于2015年11月23日向你户送达了《限期自行拆除通知书》，限你户接到通知书之日起五日内自行拆除违法建筑物，你户在规定期限内未自行拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，作出强制执行决定：对你户位于蒙自市南湖××号处违法建筑物于2015年12月3日前进行行政强制拆除。如对本决定不服，可在收到决定书之日起60日内向蒙自市人民政府申请行政复议，或在3个月内向蒙自市人民法院提起行政诉讼。”《行政强制执行决定书》于2015年11月28日张贴于蒙自市南湖××号大门，并于2015年11月30日向当事人邮寄送达。
原告对被告执法局作出的《行政强制执行决定书》不服，向被告市政府申请复议。被告市政府将相关材料送达双方，采取听证方式进行审理后，于2016年4月8日作出[2016]8号《行政复议决定书》，决定维持被告执法局2015年11月28日作出的《行政强制执行决定书》。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；”、云南省人民政府云政复〔2010〕3号《云南省人民政府关于同意蒙自县开展城市管理综合行政执法工作的批复》载明：“……二、蒙自县城市管理综合行政执法机构，在蒙自县城市主规划区范围内开展城市管理综合行政执法工作，按照《蒙自县开展城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作方案》集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政公用设施管理等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。……”依上述规定，被告执法局作为政府综合行政执法部门，在城市规划管理过程中进行执法主体适格。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告未取得建设工程规划许可证即加盖房屋的行为，违反了法律的规定。并且，原告未取得建设工程规划许可证，未取得建设工程设计方案审查文件即开工建设，该违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，对该违法建筑应予拆除。因而被告执法局对该建筑予以拆除的决定，依法有据。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”、第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，原告在被告执法局送达《限期自行拆除通知书》后，未按通知要求进行拆除，被告执法局在此情况下作出《行政强制执行决定书》，并告知原告享有的权利，程序符合法律规定。原告认为其建房行为已经过了时效期，应认定为行政机关默认原告建房的合法性，不应再处理的意见。本院认为，原告所建盖的违法建筑一直未办理相关审批手续，此状态一直持续，该违法行为也一直持续，因此原告的行为并未过时效期。对于原告认为《行政强制执行决定书》格式违法的意见，本院认为，《行政强制执行决定书》没有编号只是书写不规范，并不导致该文书的内容违法。原告认为其他地区存在没有建设工程规划许可证建盖房屋的情况被告未予查处，被告适用法律未做到人人平等、公正执法的意见，与本案被告行政行为的合法性审查没有关联性，因此，对原告的意见本院不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市政府依法具有复议职权，可依法对原告提出的行政复议申请予以复议。被告市政府受理原告的行政复议申请后，依法送达相关材料，采取听证方式审理，听取双方的意见，进行审查后作出行政复议决定并送达当事人，程序合法。
综上，被告执法局作出的《行政强制执行决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规准确。被告市政府作出的[2016]8号《行政复议决定书》程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告蔡碧云的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡碧云承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 刘 敏
人民陪审员 陈兰昌
人民陪审员 张 虹
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 张静敏