河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2344号
上诉人（一审原告）童福海（又名童书海），男，汉族，1981年9月19日出生，住项城市。
委托代理人童建勋，男，汉族，1956年5月23日出生，住项城市。
委托代理人李亚杰，河南明辨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）项城市人民政府。住所地项城市建设路。
法定代表人任哲，市长。
委托代理人夏炎峰，该市政府法制办工作人员。
委托代理人郭建领，该市政府法律顾问。
被上诉人（一审第三人）邝良伟，男，汉族，1957年6月2日出生，住项城市。
被上诉人（一审第三人）童兆美，女，汉族，1948年3月2日出生，住项城市。
邝良伟、童兆美的共同委托代理人高扬，河南平原律师事务所律师。
邝良伟、童兆美的共同委托代理人邝心怡，女，汉族，1982年9月17日出生，住项城市。
上诉人童福海因诉项城市人民政府（以下简称项城市政府）土地行政注销一案，不服周口市中级人民法院（2016）豫16行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
项城市政府于2016年6月20日作出项政土（2016）11号文件《关于注销项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证的决定》。该决定主要内容为：经查明童书海（又名童福海）取得的项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序办理，存在事实不清，程序违法的情况。依据《中华人民共和国土地管理法》第16条、河南省实施《土地管理法》办法第11条之规定，注销童书海（又名童福海）项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证。童福海对此决定不服，提起行政诉讼，请求法院撤销项政土（2016）11号文件。
周口市中级人民法院一审查明：本案争议宅基地位于项城市光武办事处童岗村（原项城县城郊乡李洼行政村童岗村），四至为：东：童华海，西：路，南：童占堂，北：路。用地面积：292平方米。1991年3月30日项城县政府为童福海（又名童书海）颁发了项城集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证，童福海没有按照申请登记等法定程序办理。该土地当时由童岗村五保户赵兰英建房居住，童兆美是赵兰英女儿，住项城市城郊乡孔营二队，邝良伟自称是其养子，住项城市花园办事处邝花园村四队。2001年邝良伟、童兆美在涉案宅基地上扒旧房建新房，建有三间平房两间偏房，同赵兰英共同生活，2006年1月××死，邝良伟、童兆美出资买坟地，对赵兰英安葬。××逝后，该房屋一直由邝良伟对外出租、收益、管理至今。2015年10月邝良伟、童兆美得知童福海办理了涉案土地房产证，即向项城市房地产管理处反映，经项城市房地产管理处调查，于2016年3月30日注销了童福海的房产证。2015年9月21日项城市法院送达童福海起诉邝良伟侵权的法律手续，邝良伟、童兆美得知童福海持有项城市人民政府于1991年3月20日为其颁发的项城集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证，邝良伟、童兆美不服，于2015年10月28日向项城市政府申请复议。项城市政府于2015年12月15日作出项政复决字（2015）016号行政复议决定书，撤销了项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证。该决定于2015年12月30日向童福海送达，童福海不服该决定，于2016年1月6日提起行政诉讼。周口市中级人民法院于2016年3月21日作出（2016）豫行初7号行政判决，认定项城市政府对于其自己作出的行政行为没有进行复议的法定职权，项城市政府作出被诉的复议决定，明显属于超越职权，判决撤销项城市政府于2015年12月15日作出的项政复决字（2015）016号行政复议决定书。邝良伟、童兆美继续向项城市政府反映情况，要求注销项城市人民政府为童福海颁发的项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用权证。项城市政府受理后于2016年4月7日向童福海发出通知书，于2016年6月20日作出项政土（2016）11号《关于注销项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证的决定》。
周口市中级人民法院一审认为：（一）针对项城市政府是否属于超越职权，重复受理问题。项城市政府作为县级人民政府有处理土地使用权争议、变更、收回或注销土地证书的法定职责。项城市政府2015年10月28日作出撤销土地证的行政行为是依据《行政复议法》的规定，按行政复议程序进行的，《行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。项城市政府对于其自己作出的行政行为没有进行复议的法定职权，项城市政府作出被诉的复议决定，属于超越职权，周口市中级人民法院予以撤销并无不当。2016年6月20日项城市政府作出被诉注销土地决定的行政行为，是项城市政府根据第三人的反映材料，基于其具有的法定职责，发现其办证程序违法作出的，有明确的法律依据。该行政行为与此前项城市政府所作的复议决定两者适用程序、适用法律均不相同，没有重复或交叉的地方，是独立并行的两类行政行为。故童福海所提项城市政府属于重复受理，重复作出决定文件，超越职权的诉讼理由不能成立。（二）针对项城市政府所作注销决定的行政行为是否合法问题。本案中，项城市政府在办理童福海的集体土地建设用地使用证时没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，项城市政府不能审核童福海是否具有申请办理土地证的资格，不能审核土地权属是否清晰、有无争议，办理涉案土地证事实不清，程序违法。从庭审查明事实看，第三人童兆美的母亲赵兰英生前在争议的土地上建有房屋并居住。2001年第三人在涉案宅基地上扒旧房建有三间平房两间偏房，自建房至今15年童福海未依法主张权利。当时童福海的家庭已经有宅基地，即便是童福海所在村民委员会为刚满十周岁的童福海划分有宅基地，童福海也应在其成年后依据法定程序办理涉案土地证。本案中，第三人向项城市政府反映童福海没有经过法定程序办理涉案土地证。项城市政府受理后，向童福海发出通知，告知其陈述、申辩权利，发现在办理童福海的集体土地建设用地使用证时没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，事实不清，程序违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第16条、河南省实施《土地管理法》办法第11条之规定，作出“注销童书海（又名童福海）项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证”的行政行为，并向童福海送达。故项城市政府作出被诉注销土地决定的行政行为事实清楚，程序合法。项城市政府发现童福海未经法定程序办理涉案土地证予以注销，对涉案土地并未进行确权处理，童福海如认为对涉案土地拥有使用权，可以依据法定程序向项城市政府主张权利。童福海所提项城市政府颁证没有违法之处，项城市政府认为该程序违法，应当责令童福海在一定的期限内补充相关的证据，而不能径直注销该证的诉讼理由不能成立。综上所述，被诉注销土地决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。童福海请求撤销项城市政府项政土（2016）11号文件的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回童福海的诉讼请求。
上诉人童福海不服周口市中级人民法院一审判决，向本院上诉称：（一）一审认定上诉人未按照申请登记等法定程序办理及项城市政府违法颁证无根据，一审认定事实错误；（二）上诉人拥有土地使用证的存根，并非孤证，不能成为项城市政府撤证的理由，（三）上诉人合法权益遭受侵害后，一直在主张权利；（四）邝良伟即使对赵兰英尽了生老死葬的义务，也不应当涉足行政诉讼，应以童岗三组为诉讼主体。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉决定。
被上诉人项城市政府答辩称：（一）本案争议土地仅仅有一份土地使用证存根，前期调查程序严重缺失，明显违反规定；（二）颁证时童福海仅有10岁，且他的家庭已经有宅基地，不符合申请宅基地的条件；（三）项城市政府对此案件不属于重复受理，行政复议程序和内部自我纠正程序属于两个不同的程序。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人邝良伟答辩称：（一）2003年村委班子成员给邝良伟出具证明确认了供养协议的真实性以及邝良伟对赵兰英的付出，且没有另行安置五保户，上诉人该上诉理由不能成立；（二）上诉人土地档案里面仅有一张存根，不能证明其土地权属来源，程序存在严重违法，政府对其土地证注销合情合理；（三）上诉人没有证据证明其种过树，不存在上诉人所说邝良伟带人砍树等行为；（四）邝良伟是该被诉行政行为的利害关系人，其参加行政诉讼是必须的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与周口市中级人民法院查明事实一致，本院予以确认。
本院认为：（一）邝良伟与赵兰英所在与村委会签订五保户供养协议，约定邝良伟负责赵兰英的生养死葬等问题，赵兰英的财产、宅基地归邝良伟所有。邝良伟对赵兰英尽了赡养义务，在争议宅基地上先后建起了两处房屋，与涉案土地有法律上的利害关系。（二）关于项城市政府所做《关于注销项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证的决定》是否合法的问题。本案中，项城市政府在办理被注销的集体土地建设用地使用证时，该土地上尚有赵兰英居住使用的房屋，不能被批划为他人的宅基地，童福海当时仅有10岁，没有达到申请办理土地证的条件。项城市政府没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，没有审核土地权属是否清晰、有无争议，办理涉案土地证事实不清，程序违法，该政府决定注销为童福海颁发的集体土地使用证，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉费50元，由上诉人童福海承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 王盛楠
代理审判员 刘洋洋
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 杜冰清