贵州省凤冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0327行初30号
原告曾仕祥，男，1954年3月14日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县，
委托代理人谷仕余,贵州黔龙律师事务所律师。
被告湄潭县石莲镇人民政府。地址：湄潭县石莲镇街上。
法定代表人杨昌文，镇长。
委托代理人李芳华，石莲镇人民政府林业站长。
委托代理人胡学军，石莲镇人民政府综治办干部。
被告湄潭县人民政府。地址：湄潭县湄江镇天文大道行政中心。
法定代表人李勰，县长。
委托代理人王伸露，湄潭县法制办副主任。
委托代理人黄耀，湄潭县法制办工作人员。
第三人刘正碧，女，1965年4月11日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县，务农。身份让号码为522128196504115024。
第三人曾仕奎，男，1954年10月11日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县，务农。
原告曾仕祥诉被告湄潭县石莲镇人民政府、湄潭县人民政府林地确权纠纷一案。本院于2016年3月3日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告曾仕祥及其代理人谷仕余、被告石莲镇人民政府委托代理人李芳华、胡学军、被告湄潭县人民政府委托代理人王伸露、黄耀到庭参加了诉讼。二被告行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告曾仕祥诉称，位于石莲镇××组关堰的“王家林”山林，属原告与村民曾仕权等十二农户的承包地。1998年该林地由十二户农户与曾仕伟（刘正碧之夫）口头协议，约定由曾仕伟家看管起来烧炭，一家烧一窑。后来曾仕伟未经我们同意，私自伪造一份《转包合同》，载明转包期限为30年，承包费为300元。该山林由第三人刘正碧看管至2013年。2008年第三人刘正碧私自将林地权属办到自己一户《林权证》。2013年，原告在领取林业补助款中发现自己承包林地亩分减少太多，发现了刘正碧办理林权证的事实。另有属于原告与村民高正坤、曾仕海等六户所有的“大习场”山林、“王家土”山林、“羊猫路”山林被村民曾仕奎一户侵占，并办理了《林权证》。为此，原告及十二户农户向黎明村、石莲镇人民政府申请确权，石莲镇人民政府作出（2015）石府裁04号《处理决定》，偏袒第三人，原告不服向湄潭县人民政府申请复议，湄潭县人民政府作出[2015]16号《行政复议决定》，维持了被告的决定，为此特诉请人民法院：1.依法撤销被告石莲镇人民政府作出（2015）石府裁04号处理决定中的第二项、第三项；2.“王家林”山林权属判归原告所有；3.“大习场”山林、“羊猫路”山林、“王家林”山林判归原告与高正坤等六户农户所有；4.判决第三人退还侵占原告的大坪子林地的淹没补助款13000余元。
被告石莲镇人民政府辩称，我府在依法调查取证、召开群众会、收集相关证据的基础上作出的处理决定，处理程序合法。经查明“王家林”山林权属归曾仕祥等十二农户所有。1998年10月在曾仕海家召开村民小组群众会，将山林承包给曾仕伟（现已去世），承包期限为30年，承包金额为300元（当日已兑现）。由曾仕海起草了合同，合同有到场的全体人员签名确认，合同真实有效。在承包期内，由于政策的变化，合同中约定的烧炭内容无法实现,承包人只能进行看管，并无收益。故依法确认了“王家林”山林的权属归原告所有。原告所称“大习场”、“羊猫路”、“王家土”山林，经查原不是山林，只是一些土边土角的零星山林，因年久撂荒自然成林，因此不作出分配，且原告也未提供证据证明，故依法作出了处理决定。我府作出的行政处理决定事实清楚、证据确实、程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告湄潭县人民政府辩称，原告曾仕祥不服湄潭县石莲镇人民政府林地确权纠纷，向我府申请复议，受理后，依法履行了相关程序。经查，该争执林地“王家林”属原告等十二户农户承包地，故被告石莲镇人民政府将权属确定给原告等人并无不当，因该山林自1998年承包给第三人刘正碧之夫，现仍在承包期限内，故在2008年林权改革过程将林权证颁发给了第三人，现争执山林仍由第三人进行管理，原告主张解除《山林承包合同》不属行政复议范围，故依法驳回了原告的请求。对于答辩人认为“羊猫路”、“大习场”、“王家土”山林等林地进行确权的请求，不属本案行政复议的范围，因此未予受理及支持。故我府维持了石莲镇人民政府的处理决定，我府作出的行政复议行为事实清楚，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人刘正碧述称，“王家林”山林系经过群众会讨论承包给我丈夫曾仕伟的，我们已经支付了300元的承包费，约定承包期限为30年，至今无人提出异议，我并非要山林的权属，承包期满后我会归还原告等人的山林，故我对二被告的处理不持异议。
第三人曾仕奎述称，“大习场”山林是大集体时开采的荒地，“羊猫路”山林在我的承包地后面，政府将此二地确认给我的事实是清楚的，结论是正确的。
被告湄潭县石莲镇人民政府在举证期限内向本院提交并当庭举出了下列证据：
第一组证据：原告的申请、石莲镇政府工作人员对曾仕奎、曾仕祥、刘正碧、曾建、曾仕云、曾仕兴、曾仕国、余德余的调查笔录，用以证明被告认定的事实清楚。原告质证后对申请和自己的笔录不持异议，对“王家林”山林承包给曾仕伟亦不持异议，但认为双方没有签订书面协议，只是口头约定，自己没有在场，故合同上自己的签字不真实，其他证人的证言也不真实。被告湄潭县人民政府及第三人对证据不持异议。
第二组证据：石莲镇人民政府工作人员对王永强、曾仕海的调查笔录，用以证明双方签订承包合同的真实性。原告认为王永强的证言，其对合同并不清楚，曾仕海也没有说在院坝里开会，故证言均不真实。被告湄潭县人民政府及第三人对证据不持异议。
证据三、1998年10月24日，曾仕伟与曾仕海、曾仕祥等人的《山林承包合同》，证明原告等人将王家山林承包给曾仕伟及合同约定的事项。原告认为自己没有签名，不具有真实性和关联性。被告湄潭县人民政府和第三人对证据不持异议。
证据四、林权证，用以证明争议的“王家林”山林现登记在曾仕伟名下的事实及登记载明的情况。原告方认为双方对林地存在争议，不应颁发林权证。被告湄潭县人民政府及第三人对证据不持异议。
证据五、石莲镇人民政府（2015）4号处理决定，载明了被告石莲镇人民政府作出处理决定的具体情况。经质证，原告对证据的真实性不持异议，但表示不服该处理决定。被告湄潭县人民政府及第三人对证据不持异议。
证据六、会议记录二份，用以证明“羊猫路”、“大习场”、“王家土”山林系零星树木，不在林权处理范围。经质证，原告对召开座谈的真实性不持异议，但认为合同系伪造，如果系零星树木，不能办理林权登记。被告湄潭县人民政府及第三人不持异议。
被告湄潭县人民政府在举证期限内提供并当庭举出了下列证据：
第一组证据：行政复议申请书、接待笔录、受理通知书、提出答复意见书、行政复议决定书、送达回证，用以证明被告湄潭县人民政府在行政复议过程中履行程序合法。经质证各方当事人不持异议。
第二组证据：湄潭县石莲镇人民政府确权纠纷卷宗一册，用以证明被告湄潭县人民政府作出行政复议认定事实清楚，处理适当，原告质证意见与对被告石莲镇人民政府证据质证意见一致。被告石莲镇人民政府及第三人不持异议。
为支持自己的主张，原告在举证期限内向本院提供了原告的自述材料、石莲镇黎明村人民调解委员会的说明，用以证明“羊猫路”、“大习场”、“王家土”的零星山林归原告等六户所有，“王家林”山林归原告等十二户农户所有，后经村委调解无达成协议的事实。经质证，二被告及第三人均认为原告的自述材料系原告自书，是原告的陈述，不宜作证据使用。对石莲镇黎明村人民调解委员会的说明无异议。
经审查，对二被告提供的证据，反映被告作出行政行为时收集的证据和作出行政行为的客观情况，系本院审查被告行政行为的依据，本院予以确认。对原告提供的自述材料，只能认定为原告的陈述，对村委会的调解意见各方当事人不持异议，本院依法予以确认。
根据各方当事人提供的证据结合当事人陈述进行分析，本院确认下列事实：
原告曾仕祥与第三人刘正碧争议的“王家林”山林位于湄潭县××××组关堰（小地名），系曾仕祥、曾仕国、曾仕勋、曾仕海、曾仕伟、曾学礼、王正兵、余德秀、曾学禄、曾仕学等十二人承包的林地。1998年10月24日，该十二户村民与村民曾仕伟（第三人刘正碧之夫，已去世）签订《山林承包合同》，约定将该承包地承包给曾仕伟，承包期限为三十年。2008年12月10日，被告湄潭县人民政府向第三人刘仕碧之夫曾仕伟颁发湄府林证字（2008）第5203281502825-1/1号林权证，载明地名为“王家林”，面积为44.40亩，四至界限为东抵冯大强房子、南抵路、西抵余成土界、北抵石界接曾仕凯林界，林地所有权××为石莲乡黎明村，林地使用权人、森林及林木所有权与使用权人均为曾仕伟。
2013年7月10日，原告曾仕祥向石莲镇人民政府申请，要求将林权确定给原告等十二农户。被告石莲镇人民政府受理后，原告曾仕祥又提出“大习场”、“羊猫路”山林系原告等六户的承包地，现被第三人曾仕奎侵占，并办理了林权证件，要求确权为原告等六户所有，被告石莲镇人民政府一并进行了调查。2015年6月11日，被告石莲镇人民政府作出石府裁[2015]第4号《石莲镇人民政府关于黎明村金龙组曾仕祥与刘正碧王家林山林权属纠纷的处理决定》，认为王家林山林确属原告等12户村民所有，该山林已承包给第三人，也应当保护第三人的承包权益。另认为“大习场”、“羊猫路”山林原不是山林，只是一些土边土角的“林干”，因年久撂荒成林，不在林地划分范围，故不应支持。为此，被告石莲镇人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，作出决定：一、王家林林地权属为曾仕祥等十二农户所有；二、双方继续履行合同，在承包期内，该山林的管理、收益属刘正碧，国家发放的林地管理费由刘正碧用于林地的管护。三、承包期满后，该林地的处理、收益由双方协商。原告不服该决定，向湄潭县人民政府申请复议。2015年11月30日，被告湄潭县人民政府受理后，依照法定程序对被告石莲镇人民政府的决定进行审查，2016年1月28日，被告湄潭县人民政府作出湄府行复[2015]16号《行政复议决定》，认为石莲镇人政府认定王家林山林权属归原告等十二村民的事实清楚，证据充分，处理适当。对原告主张解除《山林承包合同》及请求对“羊猫路”、“大习场”、“王家土”山林的确权均不属行政复议的范围。为此根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，维持了被告石莲镇人民政府的复议决定。
另查明：原告请求确权的“羊猫路”、“大习场”山林均位于石莲镇××村，其中“羊猫路”山林面积为2.20亩，“大习场”山林面积为17.29亩。
本院认为：本案各方当事人争议的焦点为被告石莲镇人民政府的确权行为及被告湄潭县人民政府的复议行为事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。
根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”故个人之间的林木、林地权属纠纷由乡镇人民政府处理。被告石莲镇人民政府在确定原告曾仕祥等十二户村民取得承包土地使用权的情况下，曾仕祥等十二户农户将林地转包给第三人，系农村土地承包经营权的流转，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”故对承包合同的效力的认定法律并未赋予行政机关裁决权，故被告石莲镇人民政府对原告等十二户村民与第三人刘正碧之间的《承包合同》进行裁决系超越职权。
林地权属,是指林地的所有权与使用权，被告石莲镇人民政府在裁决中认定“王家林”林地权属原告等十二户村民，从被告调取的证人证言来看，证据间相互印证1998年曾仕伟承包的“王家林”林地为曾仕祥等十二村民取得承包权的林地，对此事实，各方当事人亦不持异议，故原告等十二户村民依法享有的应为林地使用权，而非林地所有权，石莲镇人民政府确定林地权属（未排除林地所有权）为原告等十二户村民，对此无证据证明，事实不清，且与林地资源只能系国家所有与集体所有相矛盾。
对于原告要求本院确认“羊猫路”、“大习长”、“王家土”山林的权属问题，因山林的权属确定系行政机关的职权而非人民法院的职权，原告应向行政机关寻求救济。本案中，虽然被告石莲镇人民政府主要以处理“王家林”山林权属纠纷，但从被告石莲镇人民政府提供的证据及作出的决定书来看，原告提出确认该几处山林权属的请求已受理且一并进行了调查，其以该几处山林原不是山林，只是一些土边土角的“林干”，因年久撂荒成林，故不属林地划分范围的理由，而不予支持原告的请求，且在裁决结果中也未予裁定。因原告等人提出争议，且“大习场”山林面积也达到17.29亩，被告石莲镇人民政府以不属林地划分为由拒绝确权处理不当，予法无据，被告应根据自己调查的实际情况一并或另行划分权属以减少行政争议。
对于原告要求判决第三人退还侵占“大坪子”林地淹没补助款，在诉讼中，原告并未举证证明其事实的存在，也未举证证明与本案有关联，故对其请求本院不予支持。
综上所述，被告石莲镇人民政府作出的决定证据不足、超越职权。被告湄潭县人民政府复议程序合法，但维持被告石莲镇人民政府的决定不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…（四）超越职权的；…”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：
一、撤销被告石莲镇人民政府石府裁[2015]4号《石莲镇人民政府关于黎明村金龙组曾仕祥与刘正碧王家山林权属纠纷的处理决定》。限被告石莲镇人民政府在90日内重新作出处理决定。
二、撤销被告湄潭县人民政府湄府行复[2015]16号《行政复议决定》。
三、驳回原告曾仕祥其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告石莲镇人民政府、湄潭县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 安宣强
审 判 员 陈文东
人民陪审员 陈建容
二〇一六年八月十五日
书 记 员 安雪琴