湖南省长沙市望城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0112行初50号
原告佘艳波，女，1974年4月21日出生，汉族，住长沙市望城区。
委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被告长沙市望城区国土资源局，住所地：长沙市望城区郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人夏德军，男，1975年11月4日出生，汉族，住长沙市望城区。系长沙市望城区国土资源局政策法规科科长。
委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。
原告佘艳波诉被告长沙市望城区国土资源局（以下简称区国土资源局）土地行政管理一案，本院于2016年6月6日立案受理后，于2016年6月8日向被告区国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭进行了审理。原告佘艳波及其委托代理人余小波，被告区国土资源局委托代理人夏德军、谢兆佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月24日，被告长沙市望城区国土资源局对长沙市望城区丁字湾街道办事处作出《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》（以下简称《复函》），该《复函》认为原告佘艳波户在丁字湾街道兴城社区侯家冲组集体土地上建设有一栋房屋，占地约210平方米。经查，该户建房未在被告单位办理相关用地手续，属未批先建，非法占地。
原告佘艳波诉称:2016年4月25日下午，丁字湾街道将《复函》贴在原告家门上。原告认为被告作出的《复函》无事实和法律依据，侵犯了原告的合法权益，应予以撤销。1、被告作出的《复函》没有法律依据。《复函》载明：佘艳波户在丁字湾街道兴城社区侯家冲组集体土地上建设有一栋房屋，占地约210平方米。经查，该户建房未在我局办理相关用地手续，属未批先建，非法占地。落款是长沙市望城区国土资源局，并盖有被告的公章。被告作出《复函》是一种行政行为，但并未告知原告违反了哪条法律。行政机关作出的行政行为必需要有法律依据，不能任意妄为。2、原告房屋不属于未批先建，非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第六十二条之规定，原告符合建房条件，是在户口所在地的村集体土地上建房，并依法经该村委会和镇国土所批准，且在该集体经济组织只有该处房产。被告认定原告房屋属未批先建、非法占地没有事实依据。3、没有建房证并非就是违法建筑。根据长沙市《征地补偿安置若干问题暂行规定》第二条第（三）项之规定，原告一家四口外加独生证一本，原告房屋合法建筑面积应有225平方米，不存在违法建筑面积。4、剥夺了原告的住房权。“居者有其屋”是人类生存的最基本条件，原告连这最基本的人权都被被告所剥夺。综上，被告作出《复函》无事实和法律依据，为维护自身权益，特向人民法院提起诉讼，请求判决确认被告作出的《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》违法并予以撤销。
原告佘艳波向本院提交了以下证据：
证据1、《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》，拟证明被诉行政行为；
证据3、《望城县个人建房用地呈报表》，拟证明原告房屋不属于未批先建、非法占地，是有报批，有手续的房屋；
证据3、《湘妮机械项目拆迁补偿情况公示表》（第三榜）、《征地补偿告知书》、《关于佘艳波信访问题信访回复》，拟证明原告房屋经过被告认定的合法建筑，不是被告函中认定的违法建筑，该三份证据都是被告所制作，认定了房屋至少有120平方米合法建筑；
证据4、《限期拆除决定书》，拟证明《复函》给原告造成了实际影响，致使原告房屋已经被拆除，不是被告所称没有影响；
证据5、《复函》的张贴照片，拟证明复函已经送达给原告，贴在原告家门上，已经不是被告所辩称的对内的行政行为，已经变化为对外的行政行为。
被告区国土资源局辩称：一、被告有权作出《复函》，且系被告履行相关行政工作职能。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条规定，被告负责本辖区范围内的土地管理和监督工作，有权对个人建房行为的合法性予以监督或管理。在征拆过程中，对个人建房行为是否合法问题，通过相关会议进行研究，依据长沙市人民政府第103号令第四条规定，系被告在办理征地补偿登记工作过程中，履行调查核实的相关职能，故被告有权作出《复函》。二、被告作出《复函》系作出征拆补偿决定前的过程性、前置性、程序性行为，并非对佘艳波作出的具有法律效力的行政行为，不可诉，建议驳回其起诉。被告在征拆过程中，履行调查、核实被拆迁户家庭人口、房屋及附属设施的职能，在明确征拆户基本信息后，与区征地办及其他相关职能部门根据调查的事实共同核算补偿金额，根据一、二榜公示后反馈的意见进行第三榜公示，共分三次张榜公示，实际支付以第三榜公示数据为准。根据《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、第十六条之规定，对个人建房行为以会议形式形成的《复函》只是征拆程序中的前置性、阶段性、程序性的事项，拆迁补偿的实际补偿数额第三榜为依据。三、被告作出《复函》事实清楚，证据确凿，程序合法。佘艳波户在丁字湾街道兴城社区侯家冲组集体土地上建设一栋房屋，占地约210平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。佘艳波户建房行为依法应报县级人民政府审批，办理建房许可相关手续。佘艳波户未办理建房许可手续，非法占用土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，属于未批先建，非法占地的行为。被告经调查核实，查询档案，发现该户未在被告单位办理相关用地手续，后经专题会议研究，形成了《复函》。该复函事实清楚，处理适当。综上所述，被告作出《复函》事实清楚，程序合法，建议裁定驳回原告的起诉。
被告区国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
证据1、农村房屋调查表、房屋调查情况问询表、人口调查表、房屋相片、常住人口登记卡、身份证复印件，拟证明在征地过程中，已对佘艳波户的房屋进行调查、问询，但当事人拒绝签字，不接受调查，经查，该房屋没有办理个人建房许可手续，存在未批先建的行为；
证据2、《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》，拟证明被告调查研究后，向丁字湾街道办事处内部出具房屋合法认定的复函，该函系征拆前置性、阶段性、程序性行为，效力未外化，不具有可诉性。
依据：《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条；《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第四条；《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十六条。
对被告区国土资源局提交的证据，原告佘艳波质证认为：对证据1农村房屋调查表的真实性、合法性均不认可，该表没有原告及房主王冬明的签名，该份调查表被告未依照行政执法程序对原告及原告家庭成员进行调查。对房屋调查情况问询表的“三性”及证明目的均不予认可，询问人和记录人是否为被告工作人员，是否有相应的执法证件被告没有提供证据，该份问询表没有询问对象蔡凤英的签字，没有相应的见证人员见证，该询问表内容多为空白。对人口调查表的真实性不认可，该证据与事实不符。房屋相片、常住人口登记卡、身份证复印件与本案没有关联性。对证据2《复函》的合法性和证明目的不予认可，依据《中华人民共和国土地管理法》及《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定，“一户一基”是农村居民拥有合法住所的基本原则，原告及其家庭成员在兴城社区侯家冲组没有其他宅基地和其他房屋，该房屋所处的位置符合湖南省人民政府的相关规定。该《复函》依据《湖南省程序规定》属于行政执法过程中的行政确认行为，被告在作出该行政行为没有依法实际履行调查程序，没有听取原告即行政相对人的陈述和申辩，本案涉及的210平方米的房屋经过了当时的丁字镇国土资源所的审核同意的，并非被告一直所辩称的原告未履行任何申请或者审批手续。
对原告提交的证据，被告区国土资源局质证认为：对证据1的“三性”没有异议，证明目的有异议。对证据2的真实性、合法性有异议，未取得国土局的审批，国土资源局审批意见一栏是空白，没有加盖国土资源局公章，对其证明目的有异议。对证据3“三性”均无异议，证明目的有异议，征拆的时候考虑拆迁户补偿利益最大化，不能以此证明原告有合法的建房许可及用地手续。对证据4的“三性”没有异议，对证明目的有异议，被告作出的复函是内部的程序性资料，对外产生效力的是《限期拆除决定书》。对证据5的真实性、合法性均有异议，无法显示该函实际张贴位置、时间、地点、拍摄相片的人物，对其证据来源均有异议，该《复函》是针对街道的意见，是内部文件，被告并未对外张贴，对该证据的证明目的有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的5组证据及被告提交的2组证据，均内容真实，证据形式和证据来源合法，能证明案件基本事实，本院均予以认定作为定案依据。
经审查查明，应长沙市望城区丁字湾街道办事处提出的对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的请求，区国土资源局于2016年3月24日对长沙市望城区丁字湾街道办事处作出《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》。该《复函》认为，佘艳波在丁字湾街道兴城社区侯家冲组集体土地上建设有一栋房屋，占地约210平方米。经查，该户建房未在区国土资源局办理相关用地手续，属未批先建，非法占地。后该《复函》被张贴在原告佘艳波房屋的大门外。2016年6月13日，长沙市望城区行政综合执法局对原告佘艳波作出《限期拆除决定书》，责令佘艳波退还非法占用的土地，限期自行拆除涉案房屋。
另查明，涉案房屋位于长沙市望城区丁字湾街道办事处兴城社区侯家冲组。原告佘艳波系侯家冲组村民。2005年，佘艳波填写了《望城县个人建房用地呈报表》，申请办理建房用地许可。呈报表填写的家庭主要成员为原告佘艳波，佘艳波的母亲蔡凤英，兄长佘建国（已去世），丈夫王冬明。在该表的审批情况中，有村民小组负责人签名、原望城县丁字镇兴城社区居民委员会盖章及经办人签名，国土资源局临聘人员易宁签名并注明“情况属实，同意按园区规划建房壹佰贰拾玖点陆平方米。”后原告佘艳波户未取得建房用地许可证，在侯家冲组建设了一栋占地210.11平方米的平房。该房屋是佘艳波户在其所在集体经济组织唯一一处房屋。涉案房屋位于湘妮机械项目征收范围内。在征收过程中，长沙市望城区征地拆迁事务所发布的《湘妮机械项目征拆补偿情况公示表（第三榜）》公示王冬明（佘艳波的丈夫）人口3人，砖木房屋120平方米，成本价面积90.11平方米，补偿资金共计646003元。2015年12月1日，长沙市望城区征地拆迁事务所向王冬明户作出的《征地补偿告知书》，告知了该户征收补偿情况。在诉讼过程中，原告佘艳波的房屋已被强制拆除。
本院认为，根据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条的规定，被告区国土资源局作为本区土地管理和监督工作的主管部门，具有对原告户房屋的合法性进行认定的职权。本案中，区国土资源局认为佘艳波户未在区国土资源局办理相关用地手续，属于未批先建，非法占地，该认定行为是被告区国土资源局依职权作出的对原告产生不利影响的行政行为，属于行政确认行为。根据正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应当向行政相对人说明拟作出行政行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩。本案中，被告区国土资源局作出《复函》前，未告知原告拟作出行政行为的根据、理由，也未告知其陈述申辩权利，违反了正当程序原则。根据《湖南省行政程序规定》第五十四条的规定，行政确认属于行政执法的范畴。根据《湖南省行政程序规定》第七十三条的规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。被告区国土资源局作出被诉《复函》，违反了《湖南省行政程序规定》第七十三条的规定。被告区国土资源局作出的《复函》认定佘艳波户建房未在被告单位办理相关用地手续，属未批先建，非法占地，但未写明法律依据，适用法律错误。
被告认为《复函》系作出征拆补偿决定前的过程性、前置性、程序性行为，未对佘艳波产生法律效力，是不可诉的行政行为。本院认为，该《复函》系针对佘艳波户房屋的合法性问题作出的具体认定意见，对象特定。另外，该《复函》被张贴至原告房屋大门，其内容已为原告所知悉，《复函》对佘艳波户房屋合法性作出的认定结果已成为长沙市望城区行政综合执法局对原告作出《限期拆除决定书》的证据，故，该《复函》内容已外化，且已对原告的合法权益产生实际影响。综上，该《复函》具有可诉性，本院对被告的辩解意见不予采纳。
综上，原告佘艳波请求判决确认被告作出的《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》违法并予以撤销的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告长沙市望城区国土资源局作出的《关于对湘妮机械项目红线内佘艳波户房屋合法性进行认定的复函》。
本案受理费50元，由被告长沙市望城区国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 胡 慧
审 判 员 杨术检
人民陪审员 谭厚成
二〇一七年二月十七日
代理书记员 刘蔚婷
附：相关法律条文。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。