辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽14行初68号
原告张加财。
委托代理人曹剑虹。
委托代理人张磊（系张加财儿子）。
被告葫芦岛市连山区人民政府。
法定代表人鲁秀红。
委托代理人张洁冰。
委托代理人邢翠佳。
第三人葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府。
法定代表人杨震。
委托代理人李雷明、孙赫男。
第三人张加启。
委托代理人张伟玲（系张加启女儿）。
原告张加财不服被告葫芦岛市连山区人民政府葫连政复【2016】6号行政复议决定，于2016年6月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告张加财及委托代理人曹剑虹、张磊，被告葫芦岛市连山区人民政府的委托代理人张洁冰、邢翠佳，第三人葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府的委托代理人李雷明、孙赫男，第三人张加启及其委托代理人张伟玲到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。
被告葫芦岛市连山区人民政府于2016年6月12日作出葫连政复【2016】6号行政复议决定，主要内容为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定。个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理，所以连山区山神庙子乡人民政府具有处理申请人与第三人之间的自留地使用权争议的法定职权。虽然土地权属争议案件是根据当事人的申请，被申请人才能依法作出处理，但龙港区人民法院（2015）龙行初字第00007号行政判决书判决责令连山区山神庙子乡人民政府重新作出具体行政行为，依据该判决，连山区山神庙子乡人民政府可以直接启动对本次土地权属争议案件的调查处理程序。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条的规定，连山区山神庙子乡人民政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解未达成协议的，作出处理决定。但连山区山神庙子乡人民政府没有提供组织双方当事人进行调解的证据，视为无调解程序就直接作出处理意见，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销连山区山神庙子乡人民政府于2016年3月4日作出的《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》，责令连山区山神庙子乡人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
原告张加财诉称，原告与第三人对2.32亩土地（含0.82亩自留地）使用权存在纠纷，由于连山区山神庙子乡人民政府对2.32亩土地权属争议久调不决，2014年原告以乡政府行政不作为为理由，向龙港区人民法院提起行政诉讼，要求判决乡政府对2.32亩土地进行确权，作出行政行为。2014年8月5日龙港法院作出（2014）龙行初字第00007号行政判决书，判决乡政府履行土地确权的法定职责。该判决生效后，乡政府依据判决，履行对2.32亩争议土地确权的职责，其于2015年4月17日作出《乡政府关于张加财、张加启土地经营权纠纷一事的处理意见》，原告对该意见1、3、4项处理决定不服，再次向龙港法院对乡政府提起行政诉讼，请求判决撤销《乡政府关于张加财、张加启土地经营权纠纷一事的处理意见》1、3、4项处理决定；请求判决乡政府重新作出行政行为。2015年11月13日龙港法院作出（2015）龙行初字第00007号行政判决书，判决撤销乡政府于2015年4月17日作出《乡政府关于张加财、张加启土地经营权纠纷一事的处理意见》1、3、4项处理决定；判决乡政府重新作出行政行为。因此，乡政府对0.82亩自留地使用权于2016年3月4日作出《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》。本案中，原告与第三人2.32亩土地权属争议由来已久，处理土地争议的乡政府对争议久调不决，或作出错误的行政决定，因此原告多次提起行政诉讼要求判决乡政府对2.32亩土地权属争议进行确权，或纠正错误的行政决定。龙港法院判决重新作出行政行为，系判决乡政府对以前的争议处理程序的延续处理，系判决乡政府对以前发生的2.32亩土地权属争议作出行政行为，系判决乡政府纠正以前的错误。“重新作出行政行为”不是指对新的争议、新的确权申请作出行政行为，但是被告错误认为“重新作出行政行为”系没有当事人申请，依据判决直接启动的新的行政处理程序。因此，在被告错误理解下，被告错误认为乡政府违反法定程序没有进行调解。本案中，不论是以前还是现在，原告与第三人都已经明确不同意调解，因此被告认为乡政府没有进行调解，系认定事实不清。综上，请求葫芦岛市中级人民法院：1、撤销被告作出的葫连政复【2016】6号行政复议决定书；2、判决维持连山区山神庙子乡人民政府于2016年3月4日作出《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》；3、判决被告承担本案全部诉讼费用。原告向本院提供的证据包含在被告提供的证据之内。
被告葫芦岛市连山区人民政府辩称，一、答辩人具有受理该行政复议案件的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，张加启对连山区山神庙乡人民政府作出的《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》不服，提出复议申请，答辩人具有受理该行政复议案件的法定职权。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，山神庙子乡政府具有处理原告与张加启之间的自留地使用权争议的法定职权。依据龙港区人民法院（2015）龙行初字第00007号行政判决书，山神庙子乡政府对土地使用权进行确权，就需要按照《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》规定的程序重新启动对土地权属争议案件的调查处理。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条的规定，山神庙子乡政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解未达成协议的，作出处理决定。但山神庙子乡政府在法定期限内向答辩人提交的当初作出具体行政行为的证据中没有提供组织双方当事人进行调解的证据，视为无调解程序就直接作出处理意见，违反法定程序，应予撤销。综上，答辩人撤销山神庙子乡政府作出的处理意见，并责令其在法定期限内重新作出具体行政行为的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。三、张加启于2016年4月19日向答辩人提出行政复议申请，答辩人经审查认为符合受理条件，并开始立案审查，向山神庙子乡政府下达《行政复议通知书》，发送行政复议申请书副本。依法通知张加财作为第三人参加行政复议案件，区政府行政复议办经过集体讨论，提出审查意见，经区政府负责人同意，答辩人于2016年6月12日作出行政复议决定，并依法送达，程序合法。综上葫芦岛市连山区人民政府于2016年6月12日作出连政复【2016】6号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，符合法定程序，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府向本院提交以下证据：1、张加启申请书、身份证复印件。2、《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》。3、张加启提供的证据材料。4、行政复议（来件处理）审批表。5、立案登记表。6、行政复议答复通知书及送达回证。7、连山区山神庙子乡政府行政复议答复书及法定代表人身份证明。8、连山区山神庙子乡政府提交的作出原处理意见的证据、依据。9、第三人参加行政复议通知书及送达回证。10、张加财行政复议答复书及身份证复印件。11、张加财提供的证据材料。12、龙港区人民法院（2005）龙行初字第00007号《行政判决书》。13、关于张加启不服葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府土地行政确权案审查记录。14、《葫芦岛市连山区人民政府行政复议决定书》（葫连政复（2016）6号）及送达回证。15、行政复议案件结案登记表。证据第1、2、4、5、6、7、9、10、13、14、15证明被告复议决定程序合法。证据第3、8、11、12、证明被告认定事实清楚。
第三人葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府参诉称，葫芦岛市连山区人民政府作出撤销乡政府的处理意见是正确的，但是撤销的理由及要求山神庙子乡政府重新作出行政行为是不正确的。本案当中涉及到一个土地使用权和农村承包经营权概念的问题。土地使用权是一个上位概念，在农村就叫承包经营权。法律对承包经营权作出了一个规定，在1998年的时候国务院作出相关政策性的规定的。土地承包在1998年就开始了，现在是依据国家政策对土地重新作出调整。根据物权法第127条规定，承包经营权是以农村土地承包经营合同生效确定。张加启在第二轮已经合法取得了合法的土地承包经营权。因此我们认为如果张加财认为有其他人侵犯了其承包经营权或者其相应的土地，依法应当提起的诉讼是民事诉讼，并不应该是行政诉讼。根据《农村土地承包法》第51条、《土地权属争议调查处理办法》第14条规定，乡政府以及区政府对涉及土地承包权的纠纷不应该受理，应由人民法院受理或仲裁，无论是乡政府或区政府都无权对张加启或张加财的土地承包进行确认。乡政府或者其他部门给发的承包经营权证是对原有的一种确认，是登记不是确权。第三人葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府未向本院提供相关证据。
第三人张加启参诉称，同意葫芦岛市连山区人民政府的处理意见。第三人张加启向本院提供的证据同被告葫芦岛市连山区人民政府提供的证据3一致。
经庭审质证，被告提供的证据1-13，来源合法，具有真实性，且与本案存在关联，可以证明行政争议发生及处理的过程，本院予以采信。证据14是葫芦岛市连山区人民政府行政复议决定书，是本案被诉行政行为，不能作为认定本案行政行为合法的事实性依据。证据15行政复议案件结案登记表的结案时间属于笔误，本院认定其来源合法，具有真实性、关联性，予以采信。
经审理查明，原告张加财与第三人张加启系葫芦岛市连山区山神庙子乡西孤山子村村民，二人之间存在2.32亩土地权属纠纷，其中涉及0.82亩自留地使用权。第三人葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府于2015年4月17日作出《关于张加财、张加启土地经营权纠纷一事的处理意见》，张加财不服提起行政诉讼，龙港区人民法院作出（2015）龙行初字第00007号行政判决书,判决撤销上述意见中的第1、3、4项处理决定，驳回张加财要求确认1.5亩土地承包经营权的合法性的诉讼请求，责令连山区山神庙子乡人民政府于判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。山神庙子乡人民政府于2016年3月4日作出《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》，决定张加启与张加财位于朱家房后有争议的0.82亩自留地的土地使用权归张加财，张加财与张加启应依据此决定依法办理经营权证变更。张加启不服山神庙子乡政府的处理决定，向葫芦岛市连山区人民政府申请行政复议，葫芦岛市连山区人民政府于2016年6月12日作出葫连政复【2016】6号行政复议决定书：撤销连山区山神庙子乡人民政府于2016年3月4日作出的《关于张加财、张加启0.82亩自留地使用权纠纷一事的处理意见》，责令连山区山神庙子乡人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。原告张加财不服被告连山区人民政府的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，第三人葫芦岛市连山区山神庙子乡人民政府依据龙港区人民法院（2015）龙行初字第00007号行政判决，对张加财和张加启之间存在争议的0.82亩自留地土地使用权作出处理意见，第三人张加启不服向被告连山区人民政府申请复议，复议机关认为应该按照《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》规定的程序重新启动对土地权属争议案件的调查处理。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条的规定，山神庙子乡政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解未达成协议的，再作出处理决定。葫芦岛市连山区山神庙子乡政府在没有组织双方当事人进行调解的情况下，就直接作出处理意见，违反法定程序，被告作出葫连政复【2016】6号行政复议决定，对上述处理意见予以撤销，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求没有相关证据佐证，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张加财的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张加财负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一六年十一月二十一日
书记员 张关中
本判决书援引的相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。