广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1314号
上诉人（原审原告）：广州市海珠区三和柜业制造厂，住所地：广州市石溪蚝壳洲东街**号之4。
法定代表人：陈朝晖，职务：经理。
委托代理人：何伟民、付爱玲，广东经国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市城乡建设委员会，住所地：广州市府前路1号大院3号楼。
法定代表人：侯永铨，职务：主任。
委托代理人：朱小东、费春燕，均系该委工作人员。
上诉人广州市海珠区三和柜业制造厂因信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第222号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
案经原审法院审理查明：2013年12月3日，原告广州市海珠区三和柜业制造厂向被告广州市城乡建设委员会邮寄一份《信息公开申请书》，申请公开自2002年以来征用海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北侧地段土地贵局核准该地段有关的用地、规划、建设（含建筑）、批准建设工程进行公开招投标、规划验收、竣工验收等政府信息。2013年12月12日，被告作出穗建法（2013）1897号《广州市城乡建设委员会公开政府信息告知书》答复原告，经查，该工程非我委监管项目，因此未保存你单位申请的该地段有关用地、规划、建设、批准建设工程公开投招标文件、规划验收、竣工验收等信息，建议你单位向海珠区建设行政主管部门查询。另查，2013年12月16日，广州市海珠区建设和园林绿化局向原告发出海建局信息公开函（2013）5号《海珠区建设和园林绿化局依申请公开信息的复函》，对原告申请公开的“广州市长江（中国）轻纺城”的《建筑工程施工许可证》、建筑工程竣工验收备案资料等信息，经查核，贵单位申请公开“广州市长江（中国）轻纺城”的工程名称为“商业楼10幢及地下车库工程2幢（A标段）”及“商业楼10幢及地下车库工程2幢（B标段）”（以下简称A、B标段）。A标段，位于海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北地段，施工许可证号440105200712070101，建设单位为广州市海珠区官洲街官洲经济联合社，施工单位为广州工程总承包集团有限公司，监理单位为广州万安建设监理有限公司，批出日期2007年12月7日。B标段，位于海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北地段，施工许可证号440105200712070201，建设单位为广州市海珠区官洲街官洲经济联合社，施工单位为广州市房屋开发建设有限公司，监理单位为广州万安建设监理有限公司，批出日期2007年12月7日。未查得“广州长江（中国）轻纺城项目”及“A、B标段”的相关竣工验收备案信息。2013年12月31日，广州市海珠区建设和园林绿化局向原告作出海建局信息公开函（2013）7号《海珠区建设和园林绿化局依申请公开信息的复函》，对原告申请公开自2002年以来征用海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北侧地段土地被告核准该地段有关的用地、规划、建设（含建筑）、批准建设工程进行公开投招标、规划验收、竣工验收等政府信息，答复关于全市内建设工程的公开招投标信息已在广州建设工程交易中心网站（网站地址：www.gzzb.gd.cn）对外公开，因此该地段的建设工程招投标信息可在网站上的“招标公告”栏目自行查询，我局不再予以书面函复公开。该地段的用地、规划验收相关信息不属我局信息公开范围，建议贵单位分别向国土房管部门和规划部门咨询。贵单位已于2013年12月4日向我局依申请公开该地段建筑“广州长江（中国）轻纺城”的施工许可和竣工验收备案信息，对此我局已作出函复（海建局信息公开函（2013）5号），贵单位已于12月20日委派付爱玲同志前来我局领取。审理过程中，原告提供一份《轻纺城工程（B标段）施工招标公告》复印件，并陈述表示该件为原告收到广州市海珠区建设和园林绿化局发出海建局信息公开函（2013）7号《海珠区建设和园林绿化局依申请公开信息的复函》后，依该函在广州建设工程交易中心网站上查得，其中内容为：“根据穗建督函（2006）1164号文批准，广州市海珠区官洲街官洲经济联合社现对广州长江（中国）轻纺城工程施工进行公开招标，选定承包人。”对此，被告陈述认为上述文件无显示证据来源和制作方，用语的准确与否不能作为判断行政职能的依据。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”根据上述规定，对于不属于本行政机关公开的政府信息，相关信息的公开机关及其名称、联系方式并非被告依法必须完全掌握的情况。本案中，被告就原告的申请，在法定期限内作出答复及适当的指引并无不当；现亦无证据证明原告本次申请的相关工程投招标、竣工验收等信息系由被告在履行其行政职责过程中制作或获取。因此，原告认为被告未履行信息公开及告知义务的理由不能成立。而对原告自述从网上查询到的《轻纺城工程（B标段）施工招标公告》复印件，并无证据显示系由具有相关行政职能的行政主管部门发布，不能证明该材料是被告对相关工程施工进行公开招标的批准文件而拒绝提供。故对原告的诉讼请求，应不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，原审法院判决驳回原告广州市海珠区三和柜业制造厂的诉讼请求。
上诉人广州市海珠区三和柜业制造厂不服原审判决，上诉至本院称：一、根据《政府信息公开条例》（下称《条例》）规定，被上诉人是负有履行“对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的法定指引义务的适格主体，长江轻纺城建设项目作为“省、市重点工程”及被“列为绿色通道项目”，无论在被上诉人下放建设事权的时间节点前后，均应属于被上诉人监管。被上诉人在告知“该工程非我委监管项目”的同时，负有法定告知何以“该工程非我委监管项目”的说明理由义务，而不应作出忽悠、推搪的不当行政行为。二、原审判决“本院认为”部分的“无证据证明原告本次申请的相关工程投招标、竣工验收等信息系由被告在履行其行政职责过程中制作或获取”显然与本案证据和查明的事实不符。首先，被上诉人庭审确认1164号文是由其制作。其次，根据海建局《7号复函》指引，“广州建设工程交易中心网站”（系被上诉人的内设副局级机构官方网站）迄今仍挂着的《长江轻纺城工程A、B标段施工招标公告》（下称《公告》）声称，“根据1164号文批准，官洲经联社现对长江轻纺城工程施工进行公开招标”。再次，被上诉人《答辩状》称，“经查，1164号文的内容并非如上诉人所述是被上诉人批准官洲经联社对长江轻纺城工程施工进行公开招标的批文，而是我委发给海珠区政府关于建设计划的政府机构内部往来公文，不属于政府信息公开的范围”。至于1164号文的内容是否如其所声称的1164号文与长江轻纺城工程招投标无关，不属于政府信息公开范围的说法，鉴于“根据1164号文批准”云云并非上诉人“造谣”，故请人民法院依法审查后，课予被上诉人履行政府信息公开义务。最后，在庭审中，被上诉人为举证证明自己“拒绝向原告提供政府信息”的行为并无不当，当庭向原审法院提交了1164号文。但原审判决却无任何司法审查意见。三、穗建督函（2006）1164号文应当属于政府信息公开的范围。首先，尽管该文属于政府内部公文，不具有直接对外的效力，但只要该文内容与长江轻纺城建设工程有关，就依法属于《条例》所调整的政府信息公开范围，被上诉人没有豁免公开的权力。其次，从被上诉人的“广州建设工程交易中心”官网上的《公告》内容可见，该《公告》已将被上诉人1164号文的“批准”引以为据，因此，该文在《公告》中职权行为的外化显然已经具有行政法上的拘束力。再次，本案事实表明，上诉人作为涉案土地涵盖地段自建大型厂房的使用权人，对批准征用土地、拆迁房屋的起因和结果都有关联，对行政机关内部运作和运作过程的情况当然享有法定知情权和为此而寻求的公平补偿权。而且，政府信息公开制度目的就是把政府行为置于社会公众的监督之下，依法将行政权力关进制度的笼子里而不是任由行政机关黑箱操作、恣意枉为。因此，只要不是保密文件，就应当依照《条例》规定依法向符合“三需要”条件的上诉人公开1164号文。最后，根据《条例》和《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，可以依法拒绝提供政府信息的仅限于“两秘一私”或者法律规定的其他应当保密的政府信息。而在本案中，被上诉人在《告知书》中并没有以涉及“两秘一私”为由“拒绝提供”上诉人所申请的政府信息，而是在本案进入诉讼程序后才辨称1164号文“不属于政府信息公开的范围”。鉴于其作出的《告知书》没有对拒绝提供1164号文的根据“履行法定告知和说明理由义务”，依法构成行政不作为。综上，故请求：一、依法撤销（2014）穗越法行初字第222号行政判决；二、改判确认被上诉人未依上诉人申请公开政府信息的行为为违法行政行为；三、改判被上诉人在五个工作日内公开穗建督函（2006）1164号文政府信息；四、改判被上诉人在五个工作日内履行向上诉人告知政府信息公开机关的义务（如其负有依申请公开政府信息义务而不履行职责，则判令其在五个工作日内履行公开广州长江（中国）轻纺城［下称长江轻纺城］项目竣工验收备案资料）。
被上诉人广州市城乡建设委员会答辩称：一、一审法院维持被上诉人依法作出《广州市城乡建设委员会公开政府信息告知书》（穗建法（2013）1897号）的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人已根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条以及第十七条规定并结合建设工程项目属地管理的性质，作出《广州市城乡建设委员会公开政府信息告知书》（穗建法（2013）1897号），指引上诉人向海珠区建设行政主管部门查询。同时，上诉人提供的证据《海珠区建设和园林绿化局关于依申请公开信息的复函》（海建局信息公开函（2013）7号）证明上诉人已经根据被上诉人的指引获得海珠区建设行政主管部门的信息公开，显示被上诉人所作出的指引并无不当，海珠区建设行政主管部门确实负责该工程项目的监管。被上诉人在形式上与实质上都已履行法定的告知义务。关于上诉人认为被上诉人必须掌握“该政府信息的公开机关及其名称、联系方式”这一说法，被上诉人认为上诉人对法条的理解有所偏差。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的是“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”，即当行政机关不是信息公开机关时，其并非必须掌握相关信息公开机关及其名称、联系方式的情况。另外，关于上诉人认为在海珠区建设行政主管部门作出“未查得‘长江轻纺城项目’及（A、B标段）的相关竣工备案信息”的复函后，被上诉人仍应负有法定指引义务的观点，被上诉人亦不认同。被上诉人已依法作出指引，上诉人也获得海珠区建设行政主管部门的信息公开。上诉人若认为海珠区建设行政主管部门的信息公开不完整，可以要求海珠区建设行政主管部门作出适当指引。在上诉人没有向被上诉人再次申请信息公开的情况下，被上诉人不再负有法定指引义务，在客观上也无从得知上诉人向海珠区建设行政主管部门申请信息公开的情况。二、一审法院对被上诉人未公开穗建督函（2006）1164号文内容的判决是合法合理的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条之规定，穗建督函（2006）1164号文并非政府必须公开的信息，且上诉人亦从未向被上诉人明确提出过要求公开的申请，因此被上诉人未对此要求进行针对性回复并无不妥。另查，穗建督函（2006）1164号文的内容并非如上诉人所述是被上诉人批准官洲经联社对广州长江（中国）轻纺城工程施工进行公开招标，也不是相关工程竣工验收等信息，被上诉人在履行行政职责的过程中也从未制作或获取过前述的相关信息，该文实质是政府机构内部往来公文。因此，被上诉人并无公开该函的义务。综上所述，原判决认定事实和适用法律正确，上诉人的上诉请求依法不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
经审理查明，原审法院认定事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”根据上述规定，对于依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；对不能够确定该政府信息的公开机关的，行政机关并无告知申请人相应行政机关的名称、联系方式的法定义务。本案中，上诉人于2013年12月3日向被上诉人提交《信息公开申请书》，申请公开自2002年以来征用海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北侧地段土地贵局核准该地段有关的用地、规划、建设（含建筑）、批准建设工程进行公开招投标、规划验收、竣工验收等政府信息。被上诉人于2013年12月12日作出穗建法（2013）1897号《广州市城乡建设委员会公开政府信息告知书》答复上诉人称：该工程非被上诉人监管项目，因此未保存你单位申请的该地段有关用地、规划、建设、批准建设工程公开投招标文件、规划验收、竣工验收等信息，建议你单位向海珠区建设行政主管部门查询。由广州市海珠区建设和园林绿化局向原告发出海建局信息公开函（2013）5、；号、（2013）7号《海珠区建设和园林绿化局依申请公开信息的复函》可知，上诉人申请公开的信息不属于被上诉人制作和保存的信息，被上诉人在法定期限内对上诉人的信息公开申请作出答复，并履行相应的指引义务，符合上述规定。原审判决认为被上诉人已履行信息公开及告知义务并无不当，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区三和柜业制造厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一四年十二月十日
书 记 员 周芷诺
尹婷婷