河南省兰考县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兰行初字第00020号
原告河南省公路工程局集团有限公司。
住所地：郑州市。
法定代表人刘前进，该公司董事长。
组织机构代码证：××。
委托代理人张斌、齐雪平，河南恒明律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告兰考县国土资源局。
住所地：兰考县。
法定代表人张祖金，局长。
委托代理人程伟，兰考县国土资源局干部。代理权限为特别授权。
委托代理人王宣东，河南裕禄律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告河南省公路工程局集团有限公司不服被告兰考县国土资源局土地违法行政处罚决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告河南省公路工程局集团有限公司委托代理人张斌、齐雪平，被告兰考县国土资源局委托代理人程伟、王宣东均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告兰考县国土资源局于2014年10月15日作出兰国土资处（2014）27号行政处罚决定书，认定河南省公路工程局集团有限公司于2013年10月在未报经县级以上人民政府批准，未办理用地手续的情况下，擅自占用城关乡司野村的集体土地建料场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成非法占地事实，经现场勘测查明，违法占地面积为50087.1平方米，折合75亩，（其中一般耕地46.9亩，基本农田28.1亩），属特别严重违法行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河南省﹤中华人民共和国土地管理法﹥及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，对河南省公路工程局集团有限公司作出：1、责令原告退还非法占用的50087.1平方米土地；2、限原告15日内拆除非法占用土地上新建建筑物及其它设施，并恢复土地原状；3、对原告非法占用的基本农田18782.7平方米处300元／平方米的罚款，计罚款563481元；对原告非法占用的一般耕地31304.4平方米处以20元／平方米的罚款，计罚款626088元，共计罚款1189569元。
原告诉称，2010年为了连霍高速公路改扩建工程建设顺利进行，连霍高速公路兰考段改扩建工程建设指挥部（以下简称指挥部）受开封市通达公路工程有限公司连霍改扩建商兰段DZ－08标项目经理部（以下简称八标项目部）的委托，与兰考县城关乡人民政府、兰考县城关乡司野村民委员会签订临时用地协议，在司野村北连霍高速与G106交叉口南约200米路西征地33.7亩，八标项目部修建了临时搅拌站。因承建连霍改扩建二期路面工程的需要，经被告、指挥部、司野村委会协调，原告租用了八标项目部的该拌合场地及附属设施。该部分根本不存在原告未经批准擅自占用土地的问题，也不存在退还该部份土地、拆除八标项目部所建的建筑物及其他设施的问题。因工程需要，经被告、指挥部、城关乡、司野村委同意，原告与司野村委签订临时用地协议，使用了司野村部分土地，原告就该土地也与被告签订了征地协议和临时用地土地复耕协议书，办理了正常的用地手续，故对该部分土地原告也不存在擅自占用的问题。因此被告做出的兰国土资处（2014）27号处罚决定书认定原告未经批准，擅自占用城关乡司野村的集体土地建料场错误。
另外，被告做出的处罚决定书适用法律错误，处罚行为不当。原告不存在未经批准擅自占用土地的行为，更不可能拆除他人的建筑物和对他人占用的土地恢复原状，故兰国土资处（2014）27号处罚决定书均以最上限予以罚款，责令被告退还非法占用的土地，限期拆除新建建筑物和其他设施、恢复土地原状明显不当；被告做出处罚决定书中涉及的相关土地的面积系被告自己单方测量，不能作为处罚的依据，且一般耕地和基本农田面积的认定也缺乏依据，故被告做出处罚决定书程序违法。
综上所述，被告做出的兰国土资处（2014）27号处罚决定书认定证据不足、适用法律错误、违反法定程序，请求法院依法裁决。
原告向法庭提交的证据有：
1、刘昕、宋庆九、曹飞的社保清单及河南省第三公路工程有限公司社保清单，河南省第三公路工程有限公司营业执照。
2、连霍高速公路商丘至兰考段改扩建工程路面工程BT建设合同协议书。
3、兰政文（2010）91号文件。
4、2010年8月18日指挥部与兰考县城关乡人民政府、兰考县城关乡司野村民委员会签订的征地16.77亩《协议书》、2010年扩增10.42亩《协议书》、2010年9月3日扩增6.51054亩《协议书》。
5、2012年8月20日指挥部与开封通达公路工程有限公司连霍改扩建商兰段DZ-08标项目经理部签订的《连霍高速公路兰考段改扩建工程料场用地续租协议》。
6、2013年6月18日原告项目部与开封通达公司、司野村委签订的《场地补偿协议书》。
7、连霍高速公路兰考段改扩建工程建设指挥部致被告复耕保证金问题的《证明》。
被告辩称，2013年10月，原告在未经县级以上人民政府批准，未办理用地手续的情况下，擅自占用城关乡司野村集体土地建料厂，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款、《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成非法占地事实。被告对该土地进行现场勘验时，经过原告负责人指认签字，并非被告单方测量。经现场勘测查明，原告违法占地面积50087.1平方米，折合75亩，其中一般耕地46.9亩，基本农田28.1亩。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条等规定，根据原告违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，原告的违法行为属特别严重违法行为。被告据此做出兰国土资处（2014）27号处罚决定书，责令原告退还非法占用的土地，拆除非法占用土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处以相应罚款。该处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确、程序合法，请求法院依法审理，维持该行政处罚决定书的合法有效性。
被告提交的证据有：1、立案呈批表；2、国土资源执法监察证；3、责令停止违法行为通知书；4、调查宋庆九笔录；5、调查毕庆洪笔录；6、现场勘测笔录；7、宗地图；8、现场勘测笔录；9、平面图；10、照片；11、临时用地协议书；12、场地补偿协议书；13、鉴定委托书；14、证明；15、图件；16、行政处罚告知书；17、违法案件会审记录；18、行政处罚听证告知书；19、法律文书送达回证；20、调查终结报告；21、行政处罚审核申请书；22、法律审核意见书；23、处理决定呈批表；24、行政处罚决定书；25、照片；26、催告通知书；27行政处分建议书。
经庭审质证，原告认为被告提供的证据与事实严重不符，并且一些内容相互矛盾。照片实际为复印件，其形成时间、地点、拍摄人物等均不明确，其真实性无法认定；被告提供的《国土资源执法监察证》为复印件，不能证明执法人员有执法资格；送达回证的受送达人均非原告工作人员，所以被告的所有文书均未送达原告，程序严重违法；现场勘测笔录中的当事人栏显示的宋庆九及曹飞均非原告工作人员；被告认定一般耕地和基本农田面积的图片均为复印件，不能作为认定事实的依据。被告认为原告提供的社保清单与本案无关，不能证明宋庆九及曹飞不是原告的工作人员；原告提供的其他证据也恰恰证明了原告违法使用土地的事实。
本院对上述主要证据认证如下：2012年8月20日连霍高速公路兰考段改扩建工程建设指挥部与开封通达公路工程有限公司连霍改扩建商兰段DZ-08标项目经理部签订的《连霍高速公路兰考段改扩建工程料场用地续租协议》，证明原告使用的33.7亩土地在原告租赁以前一直由开封通达公路工程有限公司作为水泥砼拌合站场地使用；2013年6月18日原告与开封通达公路工程有限公司、兰考县城关乡司野村民委员会签订的《场地补偿协议书》，证明原告是有偿使用开封通达公路工程有限公司租赁兰考县城关乡司野村民委员会的土地。
经审理查明，原告河南省公路工程局集团有限公司承建连霍高速公路商丘至兰考段改扩建工程路面工程。2013年6月18日，原告与开封市通达公路工程有限公司、第三方兰考县城关乡司野村民委员会签订《场地补偿协议书》，由原告出资40万元有偿使用开封市通达公路工程有限公司建设的水泥砼拌合站场地，该场地位于兰考县城关乡司野村北、连霍高速公路南100米，紧邻106国道西边，占地面积33.7亩，由开封市通达公路工程有限公司转交原告使用。该场地是2010年连霍高速公路兰考段改扩建工程建设指挥部受开封市通达公路工程有限公司连霍改扩建商兰段DZ－08标项目经理部的委托，临时征用兰考县城关乡司野村民委员会的土地，开封市通达公路工程有限公司对该块土地的使用期限至2013年8月18日。2013年9月9日，原告又与兰考县城关乡司野村民委员会签订了《临时用地协议书》，由原告临时租用兰考县城关乡司野村民委员会的位于该村的土地42.11亩，用于商兰高速公路改扩建工程建设过程中建设拌合站、料场等设施。
2014年8月14日，被告兰考县国土资源局向原告下达了《责令停止违法行为通知书》，并于2014年10月15日作出兰国土资处（2014）27号《行政处罚决定书》。2014年12月15日，河南省国土资源厅受理原告的复议申请后，于2015年1月26日作出豫国土资复（2014）46号行政复议决定书，决定维持兰考县国土资源局作出的兰国土资处（2014）27号《行政处罚决定书》。
本院认为，原告河南省公路工程局集团有限公司有偿租用开封市通达公路工程有限公司建设的水泥砼拌合站场地33.7亩，被告兰考县国土资源局作出的兰国土资处（2014）27号行政处罚决定书，未对出租方开封市通达公路工程有限公司是否构成非法占地进行审查而直接对承租方进行处罚，属事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
撤销被告兰考县国土资源局作出的兰国土资处（2014）27号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告兰考县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本两份，上诉于河南省开封市中级人民法院。
审判长 焦莉莉
审判员 李三民
审判员 王 霞
二〇一六年四月二十日
书记员 齐 丁