陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终527号
上诉人（原审原告）：白志刚。
上诉人（原审原告）：王福军。
上诉人（原审原告）：赵老虎。
上诉人（原审原告）：赵宝栓。
上诉人（原审原告）：邱亮亮。
上诉人（原审原告）：邱拴琴（又名邱栓琴）。
上诉人（原审原告）：王银良。
上诉人（原审原告）：任晓瑞。
上诉人（原审原告）：刘光荣。
上诉人（原审原告）：尚卡怀。
上诉人（原审原告）：李怀刚。
诉讼代表人：尚卡怀。
诉讼代表人：邱亮亮。
委托代理人：韩朝泽，北京大成（西安）律师事务所律师。
委托代理人：刘璐，陕西法制律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：神木县人民政府，住所地：神木县神木镇府阳路1号。
法定代表人：封杰，县长。
委托代理人：崔耀华，神木县交通局工作人员。
委托代理人：张军，陕西格道律师事务所律师。
原审原告：信光宇，男，1967年9月14日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市伊金霍洛旗阿勒腾席热镇刀劳岱街36街坊******号。
原审原告：王五星。
原审原告：王锁则。
原审原告：杨起祥。
原审原告；徐加女。
原审原告；刘候义。
原审原告：王兴农。
原审原告：孟升伟。
上诉人白志刚等11人因诉神木县人民政府《关于研究解决店塔至红碱淖一级公路建设有关事宜的会议记要》（以下简称《会议纪要》）一案，不服榆林市中级人民法院（2016）陕08行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人白志刚等11人的诉讼代表人尚卡怀、邱亮亮及委托代理人韩朝泽、刘璐；被上诉人神木县人民政府法定代表人未到庭，委托代理人崔耀华、张军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2010年至2014年间，店塔至红碱淖一级公路项目经过立项审批、用地征收，并由被告神木县人民政府进行建设。2014年10月8日，被告神木县人民政府召开县长办公会议，形成《会议记要》，该会议纪要第二条载明：线外拆迁问题，路肩至主房门面墙5米范围内或5米外因公路提高、降低导致出路、出水不畅无法生活的，经本人同意，原则上可按线外拆迁户对待。原告白志刚、王福军等19人认为该条内容违反了《中华人民共和国公路安全保护条例》有关省道从公路用地外缘起向外的距离标准不少于15米的规定，影响了原告的正常生活与人身安全，侵犯了原告的合法权益，遂诉至法院，提出前述诉讼请求。
原审认为：原告白志刚、王福军等19人诉称店塔至红碱淖一级公路（301省道）沿用原201国道部分路段加宽从原告住宅门前通过，被告神木县人民政府的委托代理人在庭审中谈到：本案路面是扩建路面，根据实际情况能留几米就是几米，没有具体的规定，不能适用15米的规定，《会议纪要》只对5米之内的拆迁户进行补偿。所以，原、被告双方当事人对该涉案公路属加宽扩建路面均无异议，被告是建设单位，并非扩建路面的规划设计单位，对于拆迁户补偿按照实际情况进行划定，对路肩至主房门面墙5米范围内或5米外因公路提高、降低导致出路、出水不畅无法生活的，经本人同意，原则上可按线外拆迁户对待并无不当。庭审中，原告认为其属于线外拆迁户范围，该观点是《会议纪要》具体执行的问题，与撤销《会议纪要》的诉讼请求相互矛盾，并且原告提供现有证据不足以支持诉讼请求，故应驳回原告的诉讼请求。被告认为原告的起诉已超法定起诉期限，因未提供支持其观点的证据，应负举证不能的责任，故其该抗辩理由，不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告白志刚、王福军等19人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告白志刚、王福军等19人负担。
上诉人白志刚等11人上诉称：（一）2007年7月，其11户村民经神木县人民政府批准，在离原301省道与210国道并线的30多米远的地方修建了房屋，并相继办理了营业执照，在院子里搞起了第三产业。2015年6月在未与11户村民协商的情况下，县政府开始挖其院子，村民阻挡时被抓捕入狱。（二）一审法院适用法律错误。11户村民目前房屋距离新修路面最近的仅为4米，最远也只有10米。房屋在修路时震裂下陷漏雨，成为危房，无法居住。公路修成后修了隔离防护栏，使其商铺无法经营，生命财产安全受到严重威胁。根据《中华人民共和国公路管理条例》第二十九条：在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。而神木县政府的《会议纪要》规定：公路边线距居民住宅5米外不予补偿，只征用11户村民房屋的院落。对于其公路边沟外缘20米内的被修路破坏不能居住紧贴路边的房屋却不予补偿。政府的征迁行为及自我指定的所谓“公路边线距居民住宅5米外不予补偿规定”严重侵害了其合法权益和生命财产安全，违反了国家的法律规定，一审驳回其诉讼请求错误，适用法律错误。请求（一）撤销2014年10月8日（第14次）神木县县长办公会议纪要（行政行为）或判决被告重新作出具体行政行为。（二）判令被上诉人对上诉人严重破损并无法居住的房屋一次性赔偿到位（赔偿标准按市场价）。（三）一二审诉讼费由被上诉人承担。
神木县政府答辩称，神木县店塔至红碱淖一级公路系陕西省重点建设项目，经过批准进行建设。神木县人民政府于2014年10月8日围绕项目建设中的突出问题召开政府专题会议，并根据会议内容形成了《会议纪要》。该《会议纪要》作为政府制定的规范性文件，是为了解决店塔至红碱淖一级公路周边不特定的群体，而并非针对店塔镇白志刚等19名人员。（一）《会议纪要》作为规范性文件，不能单独成为行政诉讼的标的，不属于人民法院可撤销的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项之规定，不属于行政诉讼单独受理的范围，白志刚等人提起的行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。（二）《会议纪要》本身内容未影响白志刚等人的权益。《会议纪要》关于线外拆迁部分的内容对两类住户的住宅予以征收拆迁：其一是路肩至主房门面墙5米以内的住户；其二是路肩至主房门面墙5米范围之外，但是因公路提高或降低导致出路出水不畅无法生活的住户。鉴于白志刚等人员并非以上两类住户，《会议纪要》对其住宅既未作出征收拆迁决定，也没有做出不予征收拆迁的决定，因此未影响白志刚等人的权益，根据最高人民法院《关于执行<中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项之规定，依法应当驳回起诉。（三）神木县人民政府并非本案适格的当事人，《会议纪要》并非本案适当的诉讼标的。本案白志刚等人曾向榆林市人民政府提起行政复议，但因复议申请不符合受理条件被驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条之规定，白志刚等人应当首先将榆林市政府列为行政诉讼被告，就驳回复议申请的决定提起行政诉讼；而不应当直接将神木县人民政府列为被告，就《会议纪要》提起行政诉讼。（四）《会议纪要》无论从程序角度，还是从实体角度，均不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的可撤销情形，具有合法性。请求驳回上诉。
本院经审理查明一审判决认定的事实属实，本院予以确认。另查明上诉人的房屋现与路肩的最近距离均在6或7米以上。
本院认为，神木县店塔至红碱淖一级公路系经批准修建的陕西省重点建设项目。神木县人民政府于2014年10月8日围绕项目建设中的突出问题召开政府专题会议形成了《关于研究解决店塔至红碱淖一级公路建设有关事宜的会议纪要》。该《会议纪要》第二条载明：线外拆迁问题，路肩至主房门面墙5米范围内或5米外因公路提高、降低导致出路、出水不畅无法生活的，经本人同意，原则上可按线外拆迁户对待。上诉人白志刚等11人起诉称店塔至红碱淖一级公路（301省道）沿用原201国道部分路段加宽从其住宅门前通过，双方当事人对该涉案公路属加宽扩建路面均无异议。由于本案中的修路是对原有公路的加宽扩建，神木县人民政府的《会议纪要》根据实际情况对于原来公路边侧已存在的住户在扩路后拆迁补偿按照实际情况进行划定并无不当。一审庭审中，上诉人认为其属于线外拆迁户范围，该观点是按照《会议纪要》具体执行落实中的问题，与撤销《会议纪要》的诉讼请求相互矛盾，并且其一审提供证据亦不足以支持其诉讼请求，故一审驳回其诉讼请求正确。上诉人的第二项上诉请求系要求政府对其无法居住的破损房屋给予赔偿的请求，亦不属于本案审理范围。
综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律根据，不能成立，应予驳回。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人白志刚等11人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李建军
审 判 员 徐 炯
代理审判员 王 鑫
二〇一七年二月二十日
书 记 员 刘 媛