湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行初字第33号
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司。
法定代表人周铁球，董事长。
委托代理人胡军辉，男，1976年3月27日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭鸿泰宇矿业有限公司法律顾问，代理权限为特别授权。
委托代理人李慧兰，湖南天桥律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告湘潭市人民政府。
法定代表人胡伟林，市长。
委托代理人张式炳，男，1964年2月27日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭市安全生产监督管理局煤炭管理办公室工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人晏军，湖南同升律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告湘潭市国土资源局。
法定代表人胡建凯，局长。
委托代理人夏勇，男，1968年2月17日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭市国土资源局矿产开发储量科科长，代理权限为特别授权。
委托代理人王继文，湖南晶石律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司因诉被告湘潭市人民政府、湘潭市国土资源局行政许可及行政赔偿一案，向本院�起行政诉讼。本院于2015年5月27日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月3日公开开庭审理了本案。原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司的法定代表人周铁球及其委托代理人胡军辉、李慧兰、被告湘潭市人民政府的委托代理人张式炳、晏军、被告湘潭市国土资源局的委托代理人夏勇、王继文到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经湖南省高级人民法院批准延期审理六个月，现已审理终结。
2014年12月30日，原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司通过邮寄方式向被告湘潭市国土资源局送达《再次请求办理采矿延续初审的报告》及相关材料。被告湘潭市国土资源局根据《关于全力做好全市小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅［2015］1号）文件精神，于2015年1月13日向原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司作出《关于对<再次请求办理采矿延续初审手续的报告>的答复》，告知原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司不能办理采矿延续初审手续。
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司诉称，原告一矿采矿许可证于2014年12月30日到期。2014年10月2日原告向湘潭县国土资源局申请办理采矿许可证延续初审手续，湘潭县国土资源局于2014年10月28日作出《关于湘潭县鸿泰宇矿业有限公司一矿采矿许可证延续登记的初审意见》（潭国土资字[2014]46号），同意办理延期手续。同日，湘潭县国土资源局将相关材料移交被告湘潭市国土资源局，由其办理市级国土部门采矿许可证延期初审手续，但被告湘潭市国土资源局未在法定期限内做出任何答复。2014年12月30日，原告通过邮寄的方式再次向被告湘潭市国土资源局提出采矿许可证延期申请，2015年1月13日，被告湘潭市国土资源局对原告作出不能办理采矿延续初审手续的答复。此前，被告湘潭市人民政府签发了潭政办发[2014]60号红头文件，计划关闭原告一矿。原告认为：一、被告湘潭市人民政府签发的《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）违法。1、《行政许可法》第8条以及《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》国发[2004]10号规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿，上述实施意见中提出“2016年及以后关闭退出的煤矿，不予奖补”的规定明显违法。2、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第15条规定，行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的（即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项），一般按照实际投入的损失确定补偿数额。上述实施意见中提出“2015年年底前关闭退出的煤矿，按500万元/矿的标准进行奖补”的规定明显违法。3、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）以及《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）均规定：“明确关闭对象。重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。”上述实施意见中将原告年产为15万吨的一矿列为关闭对象明显违法。二、被告湘潭市人民政府签发的《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）违法。1、《行政许可法》第4条规定，设定和实施行政许可，应当�照法定的权限、范围、条件和程序。上述会议纪要中关于“国土资源、安监、煤炭、工商等部门不得再办理煤矿相应证照延期、变更的资料审核、审批手续和上报手续，并要及时吊（注）销相关证照。”的规定明显违法。2、《行政许可法》第22条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。上述会议纪要限制国土资源、安监、煤炭、工商等部门的行为明显违法。三、被告湘潭市国土资源局所作采矿许可证不延续许可行政行为违法。具体理由有以下几点：1、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第5条规定，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。被告湘潭市国土资源局将潭府阅[2015]1号会议纪要作出执法依据的行为违法。2、《湖南省行政程序规定》第55条规定，行政执法依据包�法律、行政法规、地方性法规、规章。行政执法依据应当向社会公开。未经公开的，不得作为行政执法依据。被告湘潭市国土资源局将潭府阅[2015]1号会议纪要作为执法依据的行为违法，且该会议纪要并未依法公开，从这一角度来看被告湘潭市国土资源局的行为也明显违法。3、《行政许可法》第32条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，�收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。被告湘潭市国土资源局以“不能办理”来处理原告的许可申请，其处理方式不属于上述法律规定中的任何一项，其行为明显违反法律规定。4、《行政许可法》第38条规定，对行政许可申请，根据材料作出是否准许的书面决定。《湖南省行政程序规定》第77条规定，行政执法决定文书应当载明以下事项：（一）当事人的基本情况；（二）事实以及证明事实的证据；（三）适用的法律规范；（四）决定内容；（五）履行的方式和时间；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关的印章与日期；（八）其他应当载明的事项。被告湘潭市国土资源局对于原告提出的行政许可延期初审申�，未依法作出书面决定，更未制作包含法定内容的决定，其行为违法。5、《行政许可法》第34条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。被告湘潭市国土资源局对原告提交的采矿许可证材料未拆封，更未依法进行审查，径直作出了不能办理的答复，其行为违法。6、《湖南省行政程序规定》第60条规定，行政机关办理行政执法事项，应当健全内部工作程序，明确承办人、审核人、批准人，按照行政执法的依据、条件和程序，由承办人提出初审意见和理由，经审核人审核后，由批准人批准决定。被告湘潭市国土资源局未拆封原告资料，明显未履行相关审批程序，其行为违法。7、《湖南省行政程序规定》第62条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。行政执法的告知应当采�书面形式。被告湘潭市国土资源局未依法履行书面告知权利义务，其行为违法。8、《行政许可法》第38条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告湘潭市国土资源局未依法告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，其行为违法。9、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41条的规定可知，行政机关作出具体行政行为应告知相对人享有的权利和不服行政行为的救济方式。被告湘潭市国土资源局作出初审答复时并未告知原告享有的权利和可行的救济方式，明显违反法律规定。10、《行政许可法》第43条规定，依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。被告湘潭市国土资源局是在原告第二次提出采矿许可证延续初审申请后才做出答复，其未在法定期限内做出处理的行为违法。11、《湖南省行政程序规定》第81条规定，法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定限时办结：（三）依法应当先经下级行政机关审查或者经上级行政机关批准的事项，负责审查或者批准的行政机关应当在受理之日起20日内审查或者批准完毕。被告湘潭市国土资源局是在原告第二次提出采矿许可证延续初审申请后才做出答复，其未在法定期限内做出处理的行为违法。12、《湖南省行政程序规定》第79条规定，行政机关应当建立行政执法案卷。被告湘潭市国土资源局把原告的申请资料原样退还，未依法建档的行为违法。四、原告因两被告的违法行政行为遭受了巨额损失。原告所有的一矿又名列家桥煤矿，原本是一破产国企。2009年，为帮政府排忧解难，担当企业社会责任，在湘潭市、县两级领导的要求下花了两千多万元收购了列家桥煤矿并花了五千余万元处理了下岗职工安置问题、农赔问题、通水通电问题和技改问题等。在经历了谭家山煤矿“一五事件”全面停业整顿后，于2010年年底办理了全套证照手续。2012年年底列家桥煤矿刚完成技术改造准备正式投产，湘潭市人民政府又签发了“潭煤企兼[2012]3号”文，要求重组煤矿，提升矿山产能。原告所有的一矿（列家桥煤矿）和人民煤矿按照政府的要求合并成湘潭鸿泰宇矿业有限公司。从2012年11月开始，原告公司投入了八千余万元现金贯彻“潭煤企兼[2012]3号”文的要求，用于矿山的提质改造和矿山合并工作，矿山的产能也由9万吨提升到15万吨（湘煤行管函[2013]136号），矿山的合并重组工作直到2014年年初才完成，相关证照手续才办理完毕。从2009年开始至2014年12月31日止，原告在一矿的直接投资额将近两亿元，算上投资款利息，总投入额达到人民币250000000元。由于两被告没有依法办理采矿许可证延续手续，原告一矿已经实际被关停，所有投入瞬间化为乌有。原告为维护自身的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求：1、依法审查并确认《关于加快推进煤矿关闭的实施意见》（潭政办发[2014]60号）违法；2、依法审查并确认《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作会议纪要》（潭府阅[2015]1号）违法；3、确认被告湘潭市国土资源局对原告所作采矿许可证不延续许可行政行为违法；4、判决两被告赔偿原告损失人民币250000000元。5、判决两被告承担本案的诉讼费用。
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司向本�提交了以下证据：
1、企业法人营业执照。
2、组织机构代码证。
3、法定代表人身份证明书。
4、采矿许可证。
5、安全生产许可证。
证据1-5拟证明原告诉讼主体适格。
6、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发［2014］60号）。
7、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅［2015］1号）。
证据6-7拟证明上述两份文件违法。
8、湘潭县国土资源局《关于湘潭县鸿泰宇矿业有限公司一矿采矿许可证延续登记的初审意见》。
9、《湘潭鸿泰宇矿业有限公司关于一矿采矿权延续的申请报告》。
10、《再次请求办理采矿权延续初审手续的报告》。
11、湘潭市国土资源局《关于对<再次请求办理采矿延续初审手续的报告>的答复》及邮件包裹照片。
证据8-11拟证明被告湘潭市国土资源局对原告提出的采矿许可延续申请所作相关行政行为违法。
12、收购列家桥煤矿时支付的农赔款明细。
13、关闭煤矿后需要支付的农赔损失说明。
14、建设改造矿山电费开支（含关停后电费）。
15、关于职工工资、五险一金及辞退补偿费用等说明。
证据12-15拟证明两被告的违法行为给原告造成了巨额损失。
16、湖南省煤炭管理局《关于对湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿生产能力核定结果的批复》（湘煤行管函［2013］136号），拟证明：①、原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿的生产能力为15万吨/年，不属于国办发（99）号文件所要求的9万吨/年关闭对象；②、被告湘潭市人民政府发布的潭政办[2014]60号文、潭府阅[2015]1号会议纪要违法；③、被告湘潭市国土资源局对原告所作采矿许可证不延续许可行政行为违法。
17、赔偿费用明细及《资产评估报告书》，拟证明两被告的违法行为给原告造成损失共计人民币250000000元。其中：收购列家桥煤矿时支付的农赔款3442200元、关闭后需要支付的农赔损失款10000000元、建设改造矿山电费开支（含关停后电费）7241800元、职工工资和五险一金及辞退补偿费用等损失5000000元、需支付的财务成本73716300元、资产损失150599700元。
被告湘潭市人民政府辩称：一、答辩人所签发的《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭的实施意见》（潭政办发[2014]60号文）没有违反法律规定。1、随着国家能源政策、产业政策的不断调整和安全生产环境治理的强力推进，国家对煤矿生产标准不断提高，但煤矿生产的利润却不断降�，有的煤矿甚至亏本经营，国务院、省委、省政府站在坚持以人为本、推动科学发展的高度作出了加快落后小煤矿关闭退出的决定。湘潭是一个煤炭资源并不丰富的城市，开采条件也不理想，加上2010年“1∙5”矿难的发生，安全生产的历史教训是深刻的，在这样一种大背景下，答辩人作出《关于加快推进煤矿关闭的实施意见》（潭政办发[2014]60号文件）符合国家产业政策法规，符合湘潭实际。2、根据国家以及湖南省小煤矿关闭退出奖补资金的支付办法，小煤矿关闭退出奖补资金由国家以及省奖补资金、市级财政奖补资金以及县级财政的奖补资金四项构成。潭政办发[2014]60号文件并不是对2016年及以后关闭退出的煤矿全部不予奖补，只是作为一种加快推进工作举措，对在2015年底前完成关闭退出任务的县市区给予奖补，对2016年及以后关闭退出的煤矿，市级财政不予奖补，但国、省奖补资金以及县级人民政府统筹资金没有规定不予支付，答辩人的该项规定并不违法。3、答辩人将原告年产为15万吨的煤矿列为关闭对象，没有违反法律法规的规定。根据国办法[2013]99号和湘政办发[2014]38号文件精神，严格煤矿生产建设准入与管理，始终贯穿文件的基本内容，文件虽然明确了关闭对象主要为9万吨及以下的煤矿，但并没有排除可以关闭9万吨及以上产量的煤矿。关闭鸿泰宇一矿经过了湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室湘煤关退办函[2014]17号文件批复同意，且湘煤关退办[2014]1号文件还明确授权县级以上地方人民政府可以规定应予关闭的煤矿，因此，答辩人的决定合法。二、答辩人所签发的《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号会议纪要）没有违反法律规定。按照湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的通知》（湘煤关退办函[2014]17号）规定的总体目标要求，同时为了落实答辩人作出的《关于加快推进煤矿关闭的实施意见》（潭政办发[2014]60号）文件内容，推进全市落后小煤矿的关闭退出工作，答辩人作出了《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号会议纪要），该份会议纪要符合国家、省有关煤矿关闭退出决策部署的规定，是合法有效的。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告湘潭市人民政府向本院提交了以下证据：
1、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发［2013］99号），拟证明被告基于国务院加强煤矿安全生产以及关停落后小煤矿精神，所作出的被诉两个文件符合法律法规及政策规定。
2、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发［2014］38号），拟证明被告依据省政府文件开展工作，所作出的被诉两个文件符合法律法规及政策规定。
3、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于印发＜湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案＞的通知》（湘煤关退办［2014］1号），拟证明规定关闭的煤矿与可以保留的煤矿之间不是相互衔接的，该文件明确了必须关闭的对象。
4、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政［2014］80号），拟证明按照规定原告系应当被关闭的小煤矿。
5、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函［2014］17号），拟证明按照国务院以及省政府的文件，被告通过请示依法获得了省政府的批示，原告属于依法应当被关停的煤矿之一。
6、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发［2014］60号），拟证明被告按照国务院以及省政府的文件精神作出了该文件，该文件着重介绍了关闭煤矿奖补资金的问题。
7、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅［2015］1号），拟证明该会议纪要符合法律规定。
被告湘潭市国土资源局辩称：一、答辩人不办理采矿许可证延续初审手续符合法律法规政策规定。1、原告陈述与事实不符，湘潭县国土资源局并未将相关材料移交答辩人，答辩人2014年10月也未收到原告提交的申请采矿许可延续资料。2、2014年12月，原告通过邮寄的方式向答辩人申请办理采矿许可证延续初审手续，答辩人收到原告的申请资料后进�了审查，审查后认为，根据湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》、《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发［2014］60号）、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅［2015］1号）等文件规定，原告一矿已列入2015年关闭退出小煤矿名单。除省属湘潭矿业公司的煤矿外，市域内其他所有煤矿都要在2015年10月底前全部关闭退出，国土资源、安监、煤炭、工商等部门不得再办理煤矿相应证照延期、变更的资料审核、审批和上报手续，并要及时吊（注）销相关证照。答辩人据此作出《关于对<再次请求办理采矿延续初审手续的报告>的答复》，告知原告不办理采矿延续初审手续。二、原告的赔偿请求没有事实和法律依据。原告诉状中所称的“损失”是其按照省、市要求，对其所属矿山进行提质改造所投入的生产成本，并不是本案中答辩人的行政行为所造成。根据《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。由此可以看出，答辩人不予办理采矿延续初审手续的行为并未侵害原告财产权，其所称的“损失”是其生产提质改造所产生的合理成本，答辩人不应当承担赔偿责任。综上，答辩人的行政行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告湘潭市国土资源局向本院提交了以下证据：
1、关于对《再�请求办理采矿延续初审手续的报告》的答复。
2、快递详单。
证据1、2拟证明湘潭市国土资源局依法对原告采矿延续初审申请进行了答复。
3、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发［2013］99号）。
4、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于印发＜湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案＞的通知》（湘煤关退办［2014］1号）。
5、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函［2014］17号）。
6、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发［2014］60号）。
7、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅［2015］1号）。
证�3—7拟证明湘潭市国土资源局对原告的申请不予办理采矿许可证延续初审手续符合法律法规及相关政策规定。
经庭审质证，被告湘潭市人民政府对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司提供的证据1、2、3、4、5无异议；对证据6、7的真实性、合法性无异议，但认为达不到原告的证明目的；对证据8、9、10、11有异议，认为与被告湘潭市人民政府所作行政行为无关；对证据12、13、14、15的真实性、关联性、合法性有异议，认为达不到原告的证明目的；对证据16、17的关联性、合法性有异议，认为原告所委托的鉴定机构不具备司法鉴定资质，其作出的鉴定结论不能成为原告申请行政赔偿的依据。
被告湘潭市国土资源局对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司所提供证据的质证意见与被告湘潭市人民政府对原告所提供证据的质证意见一致。
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司对被告湘潭市人民政府提供的证据1、2的真实性、关联性有异议，认为达不到被告的证明目的；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，认为湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室是没有经过备案的临时组织，无权作出该文件，即使该文件合法有效，文件中也明确了保留矿井必备条件为储量15万吨、长度2000米，原告均符合上述条件，属于应当保留的矿井，故该份证据达不到被告的证明目的；对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，认为国务院和省政府文件规定对小煤矿进行整顿是关一批，停一批，改一批，而被告湘潭市人民政府要求所有煤矿一并退出，违背了相关政策规定，该份证据达不到被告的证明目的；对证据5的真实性、合法性有异议，认为该文件批准15万吨的矿可以作为关闭对象，违背了国务院相关文件规定；对证据6、7的真实性、关联性�异议，对合法性有异议，认为达不到被告的证明目的。
被告湘潭市国土资源局对被告湘潭市人民政府提供的证据均无异议。
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司对被告湘潭市国土资源局提供的证据1的真实性、合法性、关联性有异议；对证据2、3、4、5、6、7有异议，认为达不到被告的证明目的。
被告湘潭市人民政府对被告湘潭市国土资源局提供的证据均无异议。
本院经合议庭评议对上述证据认证如下：对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司提供的证据1、2、3、4、5、8、16的真实性、合法性、关联性予以认可，作为本案认定事实的依据；对证据6、7、9、10、11的真实性予以认可；对证据12的真实性予以认可，但该损失与本案被告行政行为之间无法律上的因果关系，不能达到原告的证明目的；对证据13、14、15，本院认为该三份证据仅为原告单方出具的说明，无其他证据相佐证，故不予认定；对证据17中《资产评估报告书》的真实性予以认可，但该损失与本案被告行政行为之间无法律上的因果关系，不能达到原告的证明目的。对被告湘潭市人民政府提供证据1—7的真实性予以认可，但本院认为不能达到其证明目的。对被告湘潭市国土资源局提供证据1、2的真实性、关联性予以认可；对证据3、4、5、6、7的真实性、关联性予以认可，但本院认为不能达到其证明目的。
经审理查明，原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司名下的一矿于2013年1月31日取得湖南省国土资源厅颁发的《采矿许可证》，有效期限至2014年9月30日，生产规模为9.00万吨/年，后经湖南省国土资源厅批准，延长有效期至2014年12月30日；于2013年11月22日取得《安全生产许可证》，有效期限至2016年11月20日。2013年9月29日，湖南省煤炭管理局作出了湘煤行管函［2013］136号《关于对湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿生产能力核定结果的批复》，核定该矿井生产能力为15万吨/年，抄送单位为湖南省国土资源厅、湖南省煤矿安全监察局、湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿。2014年10月28日，湘潭县国土资源局依据原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司的申请作出了潭国土资字［2014］46号《关于湘潭县鸿泰宇矿业有限公司一矿采矿许可证延续登记的初审意见》，同意报送该矿延续手续至省厅，请省厅审核批示。2014年10月25日，原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司向被告湘潭市国土资源局提交了《再次请求办理采矿权延续初审手续的报告》。2015年1月13日，被告湘潭市国土资源局作出《关于对＜再次请求办理采矿延续初审手续的报告＞的答复》，认为根据《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅［2015］1号）文件中“关于证照�题，除省属湘潭矿业公司的煤矿外，市域内其他所有煤矿都要在2015年10月底前全部关闭退出，国土资源、安监、煤炭、工商等部门不得再办理煤矿相应证照延期、变更的资料审核、审批和上报手续，并要及时吊（注）销相关证照。公安部门负责及时收缴煤矿火工产品，注销火工产品存储许可证和使用许可证”的规定，不能办理原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司提出请求办理采矿延续初审手续。
另查明，湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发［2014］60号）文件中规定“积极争取国家及省小煤矿关闭退出奖补资金。市财政安排专项资金，采取‘以奖代补’的方式，对在2015年底前完成关闭退出任务的县市区给予奖补，奖补资金由县市区人民政府包干使用，不足部门由县市区人民政府配套统筹解决。市财政奖补标准为：2015年底�关闭退出的煤矿，按500万元/矿的标准进行奖补；2016年及以后关闭退出的煤矿，不予奖补。”该文件将原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司名下一矿列为了2015年10月底前力争关闭的6处煤矿之一。原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司认为被告湘潭市人民政府、湘潭市国土资源局作出的规范性文件及行政行为违法，遂诉至本院，请求判如诉称所述之请求。
本院认为，本案争议的焦点主要有以下四个方面：
一、被告湘潭市国土资源局对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司作出不能办理采矿延续初审手续答复的行政行为是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权�围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《湖南省行政程序规定》第五十五条规定：“行政执法依据包括法律、行政法规、地方性法规、规章。行政执法依据应当向社会公开。未经公开的，不得作为行政执法依据。”湖南省国土资源厅《关于改进矿业权审批有关事项的通知》（湘国土资发［2014］17号）中规定：“优化采矿登记审批程序。省厅发证矿山由县市区国土资源局初审、市州局复核后报省厅。”本案原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司名下的一矿于2013年1月31日取得湖南省国土资源厅颁发的《采矿许可证》，其在有效期限届满前向湘潭县国土资源局申请采矿许可证延续登记，湘潭县国土资源局经初审作出了拟同意延续的意见。原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司依程序向被告湘潭市国土资源局申请复核，被告湘潭市国土资源局在接到原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司的复核申请后应当依法受理且进行审查，并根据其申请在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，而本案被告湘潭市国土资源局并未依据上述法律及有关规范性文件的规定履行相关复核职责，且其依据被告湘潭市人民政府作出的未向社会公开的会议纪要直接对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司作出不能办理采矿权延续初审手续的答复，违反了法律法规的相关规定，故被告湘潭市国土资源局在本案中的被诉行政行为程序违法。
二、被告湘潭市人民政府作出的《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作会议纪要》（潭府阅[2015]1号）是否合法。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政�关在其法定职权范围内实施。”本案被告湘潭市国土资源局在对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司作出不能办理采矿权延续初审手续的答复中引用了《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作会议纪要》（潭府阅[2015]1号）的相关内容，该会议纪要中规定国土资源等部门不得再办理煤矿相应证照延期、变更的资料审核、审批和上报手续，并要及时吊（注）销相关证照。依据法律规定是否准予办理采矿许可证延期手续应当由各职能部门依照法定的权限、范围、条件和程序来进行，而该会议纪要的上述内容对有关部门的相应职权作出了限制，不符合相关法律的规定，故其不能作为认定行政机关行政行为合法的依据。
三、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发［2014］60号）是否属于本案审查范围。由于被告湘潭市国土资源局�对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司作出的不能办理采矿权延续初审手续的答复中并未引用该实施意见，故该实施意见不在本案审查范围之内。
四、被告湘潭市人民政府和被告湘潭市国土资源局在本案中是否应对原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司的损失承担赔偿责任。从本案原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司提供的现有证据来看，尚不足以证明被告湘潭市国土资源局作出的不能办理采矿权延续初审手续的答复和被告湘潭市人民政府作出的会议纪要直接造成了其损失，故原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司主张两被告行政赔偿依据不足。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告湘潭市国土资源局作出不能办理原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司采矿权延续初审手续答复的行为违法，限被告湘潭市国土资源局在本判决生效后十日内采取补救措施；
二、驳回原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 谢颖
代理审判员 田晴
代理审判员 赵祝
二〇一六年五月十日
代理书记员 刘恋
附：本案引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于�理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。