山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行初71号
原告孙成文。
委托代理人高玉凯，山东星河泰律师事务所律师。
被告烟台市莱山区人民政府。住所地：烟台市莱山区枫林路**号。
法定代表人姚秀霞，区长。
委托代理人任强，该单位工作人员。
委托代理人李建丽，山东金律通律师事务所律师。
被告烟台市国土资源局莱山分局。住所地：烟台市莱山区清泉路*号。
法定代表人毕可金，局长。
委托代理人宋鹏岩，该局工作人员。
第三人孙建勇。
委托代理人黄炳荣。
原告孙成文诉被告烟台市莱山区人民政府（下称区政府）、烟台市国土资源局莱山分局（下称国土分局）集体土地行政登记一案，于2016年4月8日向本院提起诉讼。本院于2016年4月8日受理后，于2016年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因孙建勇与案件的处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月11日公开开庭审理了本案。原告孙成文及其委托代理人高玉凯，被告区政府委托代理人任强、李建丽，被告国土分局委托代理人宋鹏岩，原审第三人孙建勇到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院（2016）鲁法行�字第465号批复，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
1996年，被告区政府为第三人孙建勇颁发编号为3706030120171的《集体土地建设用地使用证》。
原告孙成文诉称，原告系烟台市莱山区西马家都村村民，坐落于原告住址的房屋的所有权、宅基地使用权均登记在原告名下。1985年，烟台市芝罘区初家镇人民政府、烟台市芝罘区人民政府（当时西马家都村隶属烟台市芝罘区初家镇）对原告上述宅基地使用权依法进行了登记、发证。1991年西马家都村委会对原告申请登记的宅基地又进行了界址调查，并出具了宅基地使用权归原告的权属证明，烟台市芝罘区土地管理局、芝罘区人民政府依法对该宅基地予以确认，并同意发证。以上均是合法的、正确的。然而，2016年3月原告得知，登记在原告名下的宅基地的登记材料被被告国土分局违法更改，宅基地使�权人已登记为孙建勇，并由被告区政府向孙建勇颁发了土地证。原告认为，孙建勇并未提交土地登记申请、权属证明等必要的登记材料，且孙建勇自1976年10月起已不是西马家都村村民，而转为非农业户口，根本无权取得宅基地使用权。被告在未有事实依据，未作调查、核实，违反预定程序和法律规定的情况下，擅自将登记在原告名下的宅基地直接更改到孙建勇名下，已侵犯了原告合法权益。请求：1、依法撤销被告对孙建勇的土地登记、发证行为，撤销被告对土地权属来源、界址调查表、权属证明中的违法变更登记行为。2、判决被告对原告原本享有的宅基地使用权依法进行登记、发证。3、判决被告承担诉讼费用。
经本院释明，原告变更第一项诉讼请求为，请求撤销被告对孙建勇的土地登记行为。撤回了第二项诉讼请求。
原告向本院提交如下证据：
证据1、孙成文1985年的《乡村私有（集体）房产证》。证明产权人为原告的房屋所占用宅基地的使用权归原告享有。
证据2、孙成文土地登记档案摘录件。证据2与证据1、3、4相互印证，证明西马家都6街11号原告房屋占用宅基地的合法使用权人为原告，二被告违背事实，违反法定程序，擅自更改原告土地登记材料，将登记在原告名下的宅基地变更到孙建勇名下，并向孙建勇颁发土地证。
证据3、西马家都村委会证明。证据3与证据2、4相互印证，证明孙建勇自1976年10月起已不是西马家都村村民，不是在该村集体经济组织成员，为非农业户口，被告更改原告土地登记档案缺乏事实和法律依据。
证据4、孙建勇户籍证明。证据4与证据3相互印证，孙建勇系非农业户口。
证据5，孙成文房产档案一份；西马家都村委会关于孙成文1985年后没有房产证的证明一份。证明：1、原告的现住房产权人为原告孙成文，而非第三人孙建勇；2、原告提交的1985年8月15日芝罘区人民政府颁发的《乡村私有（全民集体）房产证》（内含《宅基地使用证》）是主管政府颁发给原告的最新的、合法有效的物权凭证，1985年后政府未再向原告颁发过房产证。3、被告将涉案宅基地使用权登记到第三人名下、向第三人颁发土地证是没有根据的、错误的。
证据6，西马家都村委会关于土地证有关情况的证明。证明1、西马家都村全体村民1996年的土地证办好以后，均在村委保管至今，没有发给村民，也没有发给原告；2、原告1996年的土地证并非原告夫妻到村委办理的，第三人也不能证明是原告夫妻到村委办理的；3、原告的土地证原始房产档案表被第三人妻子黄炳荣于2011年11月25日到村委取走，原告并不知情，更不是原告夫妻给第三人的（原告妻子于2003年6月去世）。
被告区政府辩称，一、本案未按照法律规定先向行政机关申请行政复议，依法应当裁定驳回起诉。行政诉讼法规定，法律法规规定应当先向行政机关申请复议的，对复议决定不服的再向人民法院提起诉讼。行政复议法第三十条规定，应当先申请行政复议，对行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。二、本案应通知孙建勇作为第三人参加诉讼。本案中，被答辩人提起诉讼要求撤销答辩人对孙建勇的土地违法变更登记行为，则本案的处理结果与孙建勇有利害关系，孙建勇作为有利害关系的第三人应参加到本案的诉讼中来，贵院应通知孙建勇作为第三人参加诉讼，以维护第三人的权益，更有利于查明案件事实。三、答辩人针对涉案土地登记作出的核发土地使用权证的行为合法有效。根据《山东省土地登记条例》的规定，县级以上人民政府土地管理部门系土地权属的登记机关，作为答辩人的人民政府，其职责仅仅是在土地登记机关调查审核完毕后核发土地使用证。本案中，答辩人在土地登记机关莱山区国土资源局调查审核了涉案土地的变更登记行为后依法核发土地使用权证，该行为合法有效。四、被答辩人起诉要求答辩人对其原享有的宅基地使用权进行登记发证的诉求不应得到支持。被答辩人起诉未经过复议程序，且被答辩人起诉无事实和法律依据，请求依法驳回被答辩人起诉，以维护答辩人的合法权益。
法律依据：1996年6月颁布的《山东省土地登记条例》第5条、第27条。
被告国土分局答辩称，一、1996年莱山区建区开始大规模换发土地证，具体由各村村委在芝罘区1991年地籍档案的基础上确权、测量，然后根据实际变化情况，在1991年的地�档案基础上予以更改，形成1996年的地籍档案，然后由区土地部门、区政府加盖公章，予以认可，换发土地证。西马家都村委1997年出具了涉案土地地上房产产权证明，并将1991年的土地权属证明变更为孙建勇，加盖村公章确认，由此证明1996年涉案土地上的房产、土地权属均为孙建勇。根据1996年《山东省土地登记条例》第九条规定：土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料（一）土地登记申请书；（二）申请人的身份证明。（三）土地权属来源证明。（四）地上建筑物及其附着物的合法产权证明。莱山区1996年对孙建勇土地登记、换发证的行为是合法有效的。二、诉讼程序错误。根据现行土地法第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间�争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉…规定，原告应先进行土地权属争议的行政处理后，如不服，才能进行诉讼。综上，答辩人请求中院依法驳回诉讼人孙成文诉讼和诉讼请求。
被告国土分局提交如下证据：
证据1、西马家都村民委员会土地权属证明。
证据2、西马家都村委提供的该宗土地地上房产证明。
以上证据证明1996年换发土地证，村委出具了土地权属证明和该宗土地的房产证明，证明土地权属和房产都是孙建勇的。
第三人孙建勇述称，我父亲孙成文有三栋房子。其中两栋是1977、1978年建成的，我1981年结婚时，我父亲就说，三个儿子每人一套，另两栋房屋1985年登记在孙建超、孙建堂名下，老房�自然就是我的了。1997年我母亲告诉我房证已经办好了，我也看到房产证写的我的名字。后来我母亲告诉我，房产证交到村委了，从此我再没见到房证。土地证是村委直接给我的，1996年土地证过户时我根本不知情。
第三人提交以下证据：
证据1、1996年12月区政府颁发的使用权人为孙建勇的烟莱集建（96）字第04399号《集体土地建设用地使用证》。
证据2、署名黄炳荣的借条一份，证明孙建勇的土地证是合法取得的。
证据3、2016年5月12号的村委证明。证明房屋就是孙建勇的，否则村委不会开证明。
证据4、房产档案卷内目录一份（包括原产权人是孙成文房产档案表一份；孙建勇、孙成文房产登记申请表一份；孙建勇的房产登记申请表一份；孙建勇的身份证复印件一份。）。
证据5、2006年2月份“赡养老家协议书”。
证据6、所有权人为孙建勇的《房屋所有权证》一份（莱山区房管局局长说房产证丢了，村里面又给补办的房产证，但是这个证没盖房管局的大印。）。
经庭审质证，被告市政府对原告提交的证据1的真实性没有异议，但该证据只能证明1985年原告享有房屋的情况，该房产证以及后附的宅基地使用证已经没有效力。对证据2的真实性有异议，该证据仅仅为摘录，不能证明原告宅基地登记的档案情况。对证据3、证据4的真实性没有异议，但该证据与本案不具有关联性。对证据5的真实性没有异议，但是对证明的问题有异议。该房产登记材料只能证明在该房产登记的当时房屋产权属于原告所有，并不能证明目前的土地使用权也属于原告所有；对证据6，通过该证明的内容能够确认孙成文的宅基地在1996年颁证时写成孙建勇的名字，孙成文在1996年明确将该土地使用权归其儿子所有。被告向孙建勇颁发土地证合法有效，并且也能确认原告提起诉讼超过了起诉期限。国土分局对原告提交证据的质证意见同区政府。第三人对原告提交的证据证据1不认可，证据2是摘录，也不认可。对证据3、证据4的真实性没有异议。关于对证据5、证据6，土地证是1996年发的，是村委2010年直接给孙建勇的，平时一直放在村里，后期发的孙建勇的房产证，在2000年左右村委收上去交给镇政府了，镇政府撤销后成立办事处，在交接时把房产证丢失了，当时登报声明这批房产证作废了，这个房产证就是孙建勇的，所以原告说1985年之后他再也没有房产证是假的。
原告对被告国土分局提交的证据1有异议，无法辨别印章的真伪，该权属证明不真实，系在原告权属证明的基础上擅自更改为孙建勇的名字，原告的房屋并未转让，所以宅基地更不可能转让，该证明不具有证明宅基地使用权属于孙建勇的证明力。对证据2有异议，无法辨别印章的真伪，第一、证明当中的“其”和“村西房”指代不清，不能作为证据使用；第二、该证据是不真实的，原告从未转让自己的住房；第三、该证明与本案无关，本案被告作出的登记发证行为发生在1996年12月，而该证明出具时间是1997年10月10日，第四、该“证明”内容不合法，西马家都村委会不能证明房屋转让的事实；第五、该“证明”没有证明物权转让的证明力。被告应当提交涉案土地的全部土地登记档案资料。被告市政府和第三人对国土分局提交的证据无异议。
原告对第三人提交的证据1的真实性无异议，但认为内容不真实，是孙建勇擅自更改的。对证据2因是复印件，无法辨别真假，不能证明第三人所要证明的事项。对证据3证明事项有异议，该证明并不能证明土�证和房产档案是第三人的，原告已经提交莱山区房管部门的房产档案，证明原告的现住房产权人是原告，该房产档案至今有效。证据4中的房产档案卷内目录以及烟台市莱山区房屋产权登记申请表，这三份都是伪造的，与本案无关联。房产档案中产权人姓名是孙成文，这份证据是真实的，与原告在莱山区房管部门调取的房产档案是一致的，证明原告的现住房到现在为止产权人仍然是原告。对证据5“赡养老家协议书”（2006年2月份）的真实性无异议，但是不能证明产权人为原告的现住房归第三人所有，因为第三人的赡养问题，原告与其子女就原告的现住房在2006年2月26日之后又多次签订协议。证据6《房屋所有权证》这份证据是伪造的，没有任何印章，所以该房产证没有任何的证明力。被告区政府、国土分局对第三人提交的证据的真实性没有异议。国土分局认为，上述证据可以证明1996年孙成文的房产权变为孙建勇这个事实是存在的，只不过整个换发房产证行政行为没办理完。
本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、5来源合法，与待证事实有关联性，予以采信。证据3、4、6与本案无关联性，不予采信。被告国土分局提交的两份证据是被告在行政程序中依法取得，予以采纳。第三人提交的证据1是涉案土地证，证据2、3与本案无关联性，不予采信。证据4中孙成文的房产档案与原告提交的一致，与事实相符，予以采信。证据5赡养老家协议书，因原告此后又两次修改协议，最终立有遗嘱，原告称该协议已经无效，该证据能够反映涉案房屋争执过程，予以采信，证据6,所有权人为孙建勇的房产证，因未经有权机关确认，不予采信。
经审理查明，原告孙成文夫妇育有三子一女，第三人孙建勇是次子。涉案房屋产权人登记�原告孙成文。
1985年，烟台市芝罘区初家镇人民政府、烟台市芝罘区人民政府对涉案房屋、土地进行初始登记，颁发了房屋产权人、宅基地使用权人均为孙成文的《乡村所有（集体）房产证》。为加强农村房屋产权、产籍管理，实行土地证和房产证分别登记。1991年7月12日芝罘区土地管理局、芝罘区人民政府为孙成文颁发了编号为37060209200171号的《集体土地使用权证》。
1996年烟台市莱山区建区后统一换发土地证。1996年12月10日，第三人孙建勇申请变更土地登记，提交了西马家都村委会1997年10月10日出具的权属转移证明，载明：“兹有本村，其父将村西房转给子孙建勇，特此证明。”、档案中的其他登记材料：“土地登记申请书”、“权属证明”、“界址调查表”、“土地登记审批表”都是在1991年原孙成文档案登记材料的基础上修改而成，时间由“91年7月12日”改为“96年12月10日”；个人名称由“孙成文”改为“孙建勇”。档案编号由“37060209200171”改为“3706030120171”，被告国土分局为第三人孙建勇颁发了涉案的地号为“3706030120171”的《集体土地建设用地使用证》。原告不服，诉至法院。
另查明，2016年9月20日烟台市政府设立不动产登记中心，被告国土分局相关职能由不动产登记中心承继。
又查明，原告2006年与其三个儿子签订“赡养老家协议书”约定孙建勇尽到赡养义务，孙成文的房产由孙建勇继承。2013年孙成文与其子女又重新签订“孙成文的房产协议书”，对涉案房屋进行分配。本案诉讼后，孙成文立了遗嘱，对其名下的房屋重新作了处分。
本院依法向烟台市不动产登记中心调取涉案房屋登记档案一份，产权人姓名为孙成文。本院要求原告提交后来关于涉案房屋协议情况，�告提交了2013年12月28日“孙成文房产协议书”一份。
本院认为，依据1996年施行的《山东省土地登记条例》第五条“县级以上人民政府土地管理部门是土地权属的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作。”《土地登记规则》第四条“土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”的规定，被告具有负责本行政区域内的土地登记的职责。原告认为被告1996年为孙建勇颁发编号为3706030120171的《集体土地建设用地使用证》侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼，主体适格。
本案争执的焦点是，被告为第三人孙建勇颁发的《集体土地建设用地使用证》是否合法。
1996年施行的《山东省土地登记条例》第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提�下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人的身份证明。（三）土地权属来源证明。（四）地上建筑物及其附着物的合法产权证明。（五）需要提交的其他文件资料。”《土地登记规则》第二十八条规定“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。”根据上述规定，在颁发地号为“3706030120171”的《集体土地建设用地使用证》时，申请土地登记材料中应有第三人孙建勇取得地上建筑物及其他附着物的合法产权证明。本案中，第三人提交了1997年村委会出具的“证明”用以证明地上建筑物来源合法，该“证明”载明：“兹有本村，其父将村西房转给子孙建勇，特此证明。”但该证明没有该房屋产权人孙成文本人签字确认，且孙成文对该证明不认可，称该证明是在他不知情的情况下由村委会出具的，第三人孙建勇未经其同意私自变更。其次，经本院调查核实，涉案房屋所有权仍然登记在原告孙成文名下，第三人孙建勇并未取得地上建筑物及其他附着物的合法产权证明。第三人庭审期间提供的2006年“赡养老家协议书”，因孙成文及其子女后来又签订2次类似协议书，之前的“赡养老家协议书”以及后来签订的2个协议，孙成文均声明作废，最终以孙成文所立遗嘱为准。本院认为，无论孙成文对涉案房产如何处分，均改变不了涉案房产现仍属于原告孙成文的事实。第三人孙建勇在未取得涉案土地上房屋所有权，或者孙成文及其他子女处分涉案房屋为第三人所有的有效证据的情况下，申请涉案宗地土地登记不符合《山东省土地登记条例》第十一条的规定，被告为第三人办理涉案宗地土地转移登记，未尽到审慎审查职责，属于事实不清，证�不足。依法应予撤销。
关于被告提出的“原告未按照法律规定先向行政机关申请行政复议，应驳回起诉”的主张。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理，对有关人民政府的处理决定不服的，才可以向人民法院起诉，即复议前置案件。而本案是土地使用权转移登记纠纷，不属于需要人民政府确权的案件，不适用复议前置。被告理解法律错误。
另外，被告在举证期限内未完整提供办理变更登记的相关材料，属于未完全履行举证责任，虽然原告提交了相关摘录件，但不能免除被告的举证责任。在此应予指正。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告烟台市莱山区人民政府、烟台市国土局莱山分局于1996年12月10日颁�编号为3706030120171的《集体土地建设用地使用证》。
案件受理费50元，由被告烟台市莱山区人民政府、烟台市国土局莱山分局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 尹鹏亮
审 判 员 杨道力
人民陪审员 于 一
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 闫彩玲