海南省儋州市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）儋行初字第44号
原告李某英，女，汉族，1972年10月6日出生，海南省儋州市人，身份证号码：4600291972********，住海南省xx市xxx总场xx分场xx队。
委托代理人蒲某海，儋州市雅星法律事务所法律工作者。
被告儋州市农业委员会，住所地儋州市xx镇xxx街xx号。
法定代表人陈某兴，主任。
第三人儋州xx镇人民政府，住所地儋州市海头镇。
法定代表人陈某成，镇长。
委托代理人张某成，儋州市海头镇经济发展办副主任。
第三人儋州市海头镇新洋村委会新洋市村民小组，住所地儋州市xx镇xx村委会xxx村。
法定代表人陈某德，组长。
第三人羊某花，女，汉族，1964年9月8日出生，海南省儋州市人，身份证号码：4600291964********，住海南省xx市xx总场xx分场xx路**号。
第三人王某祥，男，汉族，1968年5月7日出生，海南省儋州市人，身份证号码：4600031968********，住海南省儋州市xxxx总场xx分场x路**号，系第三人羊某花的丈夫。
第三人羊某花、王某祥委托代理人陈某健，儋州市那大法律事务所主任。
原告李某英诉被告儋州市农业委员会及第三人儋州市海头镇人民政府（以下简称海头镇政府）、儋州市海头镇新洋村委会新洋市村民小组（以下简称新洋市村民小组）、羊某花、王某祥土地行政登记纠纷一案，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于同月18日立案受理后，于同月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月23日公开开庭审理了本案。原告李某英的委托代理人蒲才海，第三人海头镇政府的委托代理人张伟成，第三人新洋市村民小组的法定代表人陈文德，第三人王某祥及其委托代理人陈家健到庭参加了诉讼。被告儋州市农业委员会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院按缺席审理。本案现已审理终结。
原告李某英诉称，争议地位于新洋市村民小组，地名为红猫水源头水田，四至范围：东至陈志龙水田，南至陈志龙旱地，西至符帝坤（符梅坤）、志兴水田，北至王群继旱地，面积约5亩，是原告的父母于1983年开荒耕作，一直由原告家进行承包经营，原告实际上已取得争议地的承包经营权。2005年9月29日，第三人新洋市村民小组没有对争议地的历史事实进行调查，也没有对争议地进行现场勘测，更没有经村民会议集体讨论和进行登记公示的情况下，就私下和第三人羊某花、王某祥串通并隐瞒事实，将原告承包使用的争议地违法写到第三人羊某花、王某祥承包地的《登记表》上，第三人海头镇政府没有到现场进行调查核实就违法在《登记表》上盖章。同年9月30日，被告（原儋州市农业局）在没有任何证据和法定程序严重违法的情况下就违法在《登记表》上盖章，明显不当。故提起行政诉讼，请求撤销被告于2005年9月30日违法登记的《海南省农村土地承包经营权证登记表》（农村土地承包经营权证编号：0910031）（以下简称0910031号《登记表》），诉讼费用由被告负担。
被告儋州市农业委员会辩称，一、被告在0910031号《登记表》上盖章，是根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，履行其内部职责的一种行政管理工作行为，而不是具体行政行为，因此，原告对被告在0910031号《登记表》上的盖章行为提起行政诉讼是错误的。二、0910031号《登记表》项下记载的土地，于2005年9月30日由儋州市人民政府颁发了《农村土地承包经营权证》，故原告的诉讼对象应为儋州市人民政府，而不是被告。可见，被告在0910031号《登记表》上盖章的行为，属《农村土地承包经营权证》登记行政管理的审核与备案行为，不属于具体行政行为，故不可诉，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人海头镇政府没有提交书面答辩状，在庭审中称，其同意被告的意见。
第三人新洋市村民小组没有提交书面答辩状，在庭审中称，由法院依法判决。
第三人羊某花、王某祥述称，一、原告不具备原告主体资格。原告诉称争议地的地名、四至范围、面积与2005年9月30日儋州市农业局0910031号《登记表》和儋州市人民政府儋州市（县）农地承包权（海头）第0910031号《农村土地承包经营权证》记载羊某花家庭承包地块的地名、四至范围、面积均不一致，说明原告不是具体行政行为的相对人或者相关人，其主张的权益与涉案具体行政行为无因果关系或者法律上的利害关系，不具备原告主体资格。二、原告未实际取得所谓争议地的土地承包经营权，其以被告侵犯其农村土地承包经营权为由提起本案诉讼不成立。三、原告请求撤销被告于2005年9月30日登记的0910031号《登记表》是错误的。儋州市人民政府是农村土地承包经营权证的发证机关，被告只是审核、备案机关，2005年9月30日儋州市农业局在0910031号《登记表》上“审核”签章，只是内部分工管理活动，不是具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，故不可诉。四、原告的家庭成员均落户在海南省儋州市国营八一总场红岭分场十七队，且在农场已居住有20多年时间，原告是农业户口，但原告的家庭成员属非农业户口，不具备村民资格，原告以“家庭承包”方式承包所谓争议地违反法律规定。五、第三人羊某花家庭成员均落户在新洋市村民小组，第三人羊某花是户主（即农户代表），依法由羊某花作为农户代表参加诉讼，原告将羊某花的配偶王某祥列为本案第三人错误。六、2005年9月30日被告在0910031号《登记表》上“审核”签章，2015年原告才起诉，已超过诉讼时效。综上，被告给第三人羊某花办理土地承包经营权证时，在登记表上“审核”签章未侵犯原告诉称争议地约5亩的农村土地承包经营权，原告无权提起本案诉讼，原告起诉超过诉讼时效，依法应驳回起诉或者诉讼请求。
经审理查明，2005年9月30日，被告在其编制的编号为0910031的《登记表》上，在“承包地块总数（块）”一栏写明羊某花农户承包地块总数14块，包含原告诉称的争议地“红猫田”4亩地，在“土地承包经营权变动登记”一栏中主管部门签章的地方加盖被告公章。同日，儋州市人民政府颁发给羊某花农户儋州市（县）农地承包权（海头）第0910031号《农村土地承包经营权证》，记载羊某花农户承包地块总数14块，在“承包地块情况”一栏列明具体的12块地的名称后，由于该栏不够填写另外两块承包地块名称，注明“接下本”，原告诉称的争议地“红猫田”4亩地，不在列明的12块地的范围内，对此，在庭审中第三人王某祥解释，该《农村土地承包经营权证》有两本，第二本已丢失。被告在答辩状中认为原告诉称的争议地“红猫田”4亩地，已发证给羊某花农户。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”可见，农村土地承包经营权证的发证机关是县级以上地方人民政府，县级以上地方人民政府农业行政主管部门只是农村土地承包经营权证的审核机关，负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，该项工作是颁发农村土地承包经营权证前的阶段性行为，属内部审核环节，只有县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证以后，才具有最终的法律约束力。在本案中，被告2005年9月30日编制的编号为0910031的《登记表》，是儋州市人民政府颁发儋州市（县）农地承包权（海头）第0910031号《农村土地承包经营权证》诸多程序中的一个中间环节、步骤，属内部行政行为，不具有独立的法律意义，也不产生独立的法律后果，且该《登记表》的编号与该《农村土地承包经营权证》的编号一致，均是0910031号，被告与第三人均认可该《农村土地承包经营权证》已经颁发。因此，该《农村土地承包经营权证》的颁证事实是存在的，故该0910031号《登记表》不是被诉对象，不可诉，原告对该0910031《登记表》提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原告可对儋州市人民政府颁发的儋州市（县）农地承包权（海头）第0910031号《农村土地承包经营权证》另行提起诉讼。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告李某英的起诉。
本案受理费免收，原告已预交的50元予以退还。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 麦 琼
审 判 员 刘 郁
人民陪审员 谢盛江
二〇一五年七月二十四日
wkzqgp8cnqbnsyqm7v
案件唯一码
书记员杨小丽
附：本裁定适用的相关法律依据
《最高人民法院关于适用
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
超过法定起诉期限且无正当理由的；
错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
审核：麦琼撰稿：麦琼校对：杨小丽
海南省儋州市人民法院2015年7月28日印制
（共印20份）