青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青01行终98号
上诉人（原审原告）西宁市城中区总寨镇星家村一社，住该村。
诉讼代表人：星虎光，男，汉族，1962年10月11日出生，住西宁市城中区总寨镇星家村**号，西宁市城中区总寨镇星家村一社小组组长。
上诉人（原审原告）西宁市城中区总寨镇星家村二社，住该村。
诉讼代表人：星占吉，男，汉族，1958年2月25日出生，住西宁市城中区总寨镇星家村**号，西宁市城中区总寨镇星家村二社小组组长。
二上诉人的共同委托代理人李海岗，青海佳一律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市经济技术开发区南川工业园区管理委员会土地规划建设局，住所地青海省西宁市城中区总寨镇城南新区创业路30号。
法定代表人：童生鑫，局长。
委托诉讼代理人王龙春，该局业务主管。
委托诉讼代理人：蒋艳平，青海竞帆律师事务所律师。
原审第三人西宁市水务局，组织机构代码71048305-1，住所地西宁市城西区五四大街9号。
法定代表人：强建海，局长。
委托诉讼代理人程东民、田宪周，青海竞帆律师事务所律师。
原审第三人西宁市城中区总寨镇星家村村民委员会。组织机构代码D0159868-6，住所地西宁市城中区总寨镇星家村村民委员会。
法定代表人：星生栋，主任。
西宁市城中区总寨镇星家村一社（以下简称一社）、西宁市城中区总寨镇星家村二社（以下简称二社）诉西宁市经济技术开发区南川工业园区管理委员会土地规划建设局（以下简称规划建设局）、西宁市水务局（以下简称市水务局）、西宁市城中区总寨镇星家村村民委员会（以下简称星家村村委会）确认征地行为违法一案，一社、二社于2015年5月26日诉至西宁市城中区人民法院，请求判令规划建设局征地行为违法，确认规划建设局与星家村村委会签订的《统一征收合同》中涉及南川河治理工程范围红线外21.49亩无效，并由开发区规划建设局承担本案诉讼费。该院于2015年11月17日作出（2015）中行初字第19号行政裁定后，被本院依法撤销，并指令该院继续审理本案。该院又于2016年9月19日作出（2016）青0103行初1号行政判决书，一社、二社均不服向本院提起上诉。本院决定受理后，依法组成合议庭，并于2016年12月14日依法公开开庭审理了本案。一社的代表人星虎光、二社的代表人星占吉及其共同委托代理人李海岗，规划建设局的委托代理人王龙春、蒋艳萍，市水务局的委托代理人程东民到庭参加诉讼，星家村村委会经依法送达开庭传票后未到庭，本案依法缺席审理。本案现已审理终结。
三、原判要点和上诉的主要内容
一审法院查明：2008年8月15日，西宁市国土资源局给青海省国土资源厅提交了宁国土资（2008）251号《关于西宁市城区河道防洪工程利用世行贷款项目用地的初审意见》，在该初审意见中明确了该项目城区河道范围用地总面积为84.6901公顷，其中农用地16.9319公顷，建设用地13.1106公顷，未利用地54.6476公顷，涉及西宁市城区南川河城南新区至解放渠渡槽9.38公里，用地面积为57.9525公顷，其中涉及河道两侧农用地16.5574公顷，建设用地10.0990公顷，未利用地31.2961公顷。2008年12月29日，青海省国土资源厅给水务局和西宁市国土资源局下发了青国土资预审【2008】74号《关于西宁市防洪及流域管理（西宁市河道治理）建设项目用地预审的复函》，对《关于西宁市防洪及流域管理（西宁市河道治理）建设项目用地预审的请示报告》及《关于西宁市城区河道防洪工程利用世行贷款项目用地的初审意见》进行了批复。2009年2月3日，西宁市人民政府给西宁市市世行项目办下发了宁政【2009】11号《关于实施西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目移民行动计划的批复》，同意该项目办提交的《关于呈报拟实施西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目移民行动计划的请示》的基本内容。2009年2月13日，青海省水利厅给西宁市发展改革委下发了青发改农经【2009】92号《关于西宁防洪及流域管理项目可行性研究报告的批复》，对西宁市发改委提交的《关于上报西宁防洪及流域管理项目可行性研究报告的请示》予以了批复。2009年5月21日，青海省水利厅给水务局下发了《关于西宁防洪及流域管理项目市区南川河园丁桥至解放渠渡槽河道防洪综合治理工程初步设计报告的批复》，对水务局提交的《关于上报西宁防洪及流域管理项目市区南川河园丁桥至解放渠渡槽河道防洪综合治理工程初步设计报告的报告》予以了批复。2009年3月21日，西宁市人民政府召开了西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目城区河道征地拆迁工作专题会议，并形成了会议纪要。2009年6月25日，西宁市人民政府办公厅下发了宁政办【2009】《关于成立西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目城区河道征地、拆迁补偿安置工作领导小组及执行机构的通知》，决定成立征地、拆迁补偿安置工作领导小组及执行机构。后西宁市城乡规划建设局下发了宁规选2009第121号《建设项目选址意见书》，所审批的建设项目为南川河景观环境整治，建设单位为西宁市防洪流域管理利用世行贷款项目办公室，建设项目依据为西宁市城市规划，建设项目拟选位置为南川河两侧，拟用地面积为约1131960平方米，拟建设规模以规划核定面积为准。2010年6月，中共西宁市委督查室给西宁市防汛办、西宁市水利局、西宁市国土资源局、西宁市城中区和城西区人民政府、东川工业园区管委会下发了督（转）办通知，责令城中区政府就南川河治理及防洪设施建设征地工作加强协调落实，于7月20日前完成征地及有关拆迁工作。2010年4月16日，西宁水利水电建设开发有限责任公司给西宁市城中区建设局提交了一份《关于征用南川河治理工程东岸治理范围外至南川东路段剩余土地的说明》，在该说明中称，西宁市南川河治理范围东岸以外至南川东路（湟中电杆厂
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奉青桥段）有部分剩余未征用土地，为加快城市发展，市政府决定将该段剩余土地进行全部征用用于城市建设。经城中区建设局、湟中县总寨镇、世行项目办、西宁水利水电建设开发有限责任公司有关人员共同现场联合实测，该段土地共计139.85亩。测量结果出来后与城中区政府及世行项目办协商，该段土地征用（含附属物拆迁）的总费用由城中区政府承担三分之一、世行项目办承担三分之二。该项目所附湟中电杆厂
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奉青桥段河道治理范围线外土地计算表中所列本案所涉土地面积为31.49亩。2010年11月，西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目建设办公室与西宁市城中区人民政府签订了一份《协议书》，在该协议书中约定，征用的土地位于西宁市南川河治理范围东岸以外至南川东路（湟中电杆厂
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奉青桥段）部分剩余未征用集体土地，经双方有关人员共同现场联合实测，该段土地合计约139.85亩。经双方协商，该段土地征用（含附属物拆迁）的总费用由西宁市城中区人民政府承担三分之一，西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目建设办公室承担二分之一。在该协议书中，西宁市城中区人民政府办公室注明，经2010年10月22日城中区人民政府第45次区长办公会议研究，从建设局南出口整治经费中支出100万元，剩余资金分期拨付。2010年10月14日，西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目建设办公室给西宁市城中区人民政府提交了《关于申请支付西宁市南川河治理范围东岸以外至南川东路（湟中电杆厂
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奉青桥段）集体土地征地费的函》，称由于其目前资金短缺，为防止已完成的征地工作反弹，特申请区政府将其垫付的199.07万元用于该片土地的征用工作。在该函所附的南川河治理工程（湟中电杆厂
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奉青桥段）河道范围以外集体土地征地、拆迁支付明细表中，明确本案所涉征地亩数为21.49亩，征地费为851756.15元。2009年6月26日，规划建设局与西宁水利水电建设开发有限责任公司签订了一份《委托征地协议》，约定由规划建设局负责组织有关部门与被征地单位商定征地事宜，并负责与征地单位签订征地协议。2010年4月12日，规划建设局与星家村村委会签订了《统一征收合同》，约定由规划建设局征收星家村村委会位于南川河右岸，禄家寨桥至新安庄桥之间总寨镇星家村集体土地23.72亩，其中村民承包耕地征地补偿标准为每亩39635元，计940142.20元，树木补偿标准为每棵20元，共15棵，计300元，共计940422.20元，付款方式为签订土地征收合同之日起十日内一次性支付。同日，星家村村委会给规划建设局提交了一份《土地征收登记表》，在该表中记载的产权人为张启虎，面积为23.72亩，附着物情况为15棵大树，在该表中附有图示，备注栏内注明经村委会确认，此地为张启虎所有，并加盖了湟中县总寨镇星家村村民委员会的印章。2010年54月20日，星家村委会给规划建设局出具证明一份，称其因账户出现问题，经村委会商量同意，将23.72亩河道治理补偿款打往张启虎名下，以便于发放。2010年5月21日，规划建设局通过青海银行将被征用的23.72亩土地补偿款及附着物补偿款共计940422.20元汇入张启虎的账户内。后一社、二社的村民于2015年发现土地被征用，经一社、二社村民小组集体讨论决定，认为规划建设局的征地行为违法，向一审法院院提起行政诉讼。另星家村村委会于2015年11月23日出具证明，称“原禄家寨村至新安桥之间河东面的23.72亩土地确认星家村一社二社的土地，确认为一社二社村民的土地，不属于张启虎个人土地的所有，情况属实特此证明。”在该证明中，有星家村村委会原任书记和前任村主任的签名，西宁市城中区总寨镇人民政府于2015年11月24日在该证明中注明：“对于存在争议的23.72亩土地，总寨镇政府无法确认其土地权属。鉴于前任村长、书记提供的证明，确认23.72亩土地为一社、二社村民土地，镇政府对该证明予以认可，由此产生的所有法律责任与总寨镇政府无关，由前任和现任村长、书记承担。”
一审法院认为，依据法律规定，行政机关应当严格依照相关法律的规定行使行政职权。关于一社、二社的诉讼主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，规划建设局所征用的位于南川河右岸，禄家寨桥至新安庄桥之间总寨镇星家村的23.72亩集体土地属于一社、二社所有，星家村村委会原出具的该被征用土地属其村民张启虎所有的相关证明与星家村村委会后出具的证明和西宁市城中区总寨镇人民政府在该证明中注明的内容相悖，故一社、二社与该部分土地的行政行为之间存在利害关系，其作为原告提起诉讼，符合法律规定。规划建设局及水务局提出的一社、二社不具有诉讼主体资格的抗辩理由不能成立，不予支持。
关于规划建设局的征地行为是否违法？本案中，规划建设局虽取得了政府相关机关批准的征地文件，但在征地过程中，其未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地法实施条例》第二十五条的相关规定，履行将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等在被征用土地所在乡（镇）、村予以公告的程序，属程序违法。
关于规划建设局的征地行为是否属于被委托行为？本案中，规划建设局虽提交了其与西宁水利水电建设开发有限责任公司签订了一份《委托征地协议》，并称其征地行为是受该公司的委托所为，而西宁水利水电建设开发有限责任公司属企业性质，不是从事征地拆迁的行政机关，不具有征地以及委托征地的资格，且本案相关证据证明，征用包括一社、二社集体土地在内的批准文件是下发给具有土地征收权力的相关行政机关，并由相关的行政机关负责组织实施，并不涉及要利用该被征用土地的企业，故规划建设局所称其是受第三方委托实施征地行为，其结果应由委托单位承担的抗辩理由不能成立，不予支持。
关于一社、二社的起诉是否超过法定的起诉期限。规划建设局在征地过程中，未按照相关法律、法规的规定程序，履行将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等在被征用土地所在乡（镇）、村予以公告，只是以星家村村委会提供的被征用土地的所有权人证明，即与该村委会签订了《统一征收合同》，同时也没有提交有效证据证明一社、二社自土地被征用后或五年内即已经知道或应当知道规划建设局征地的具体行政行为，且《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被征用土地属不动产范围，故一社、二社的起诉并未超过法定的起诉期限，规划建设局就此提出的抗辩理由不能成立，不予支持。
关于本案所涉《统一征收合同》中涉及南川河治理工程范围红线外的21.49亩部分的效力。一社、二社诉求为要求确认规划建设局与第三人星家村村委会签订的《统一征收合同》中涉及南川河治理工程范围红线外的21.49亩无效。首先，规划建设局与星家村村委会签订的《统一征收合同》中涉及的被征用土地面积为23.72亩，包括本案涉诉的21.49亩，属同一法律关系，不能割裂开来评判其效力，故一社、二社就此提出的诉讼请求不符合法律规定。规划建设局就征收本案所涉土地时实施的征地行政行为虽然违法，但如果本案所涉《统一征收合同》无效，星家村村委会则应退还已收取的土地征收补偿款，而该费用又是由西宁市城中区人民政府及西宁防洪及流域管理利用世行贷款项目建设办公室所支付，该征地补偿款涉及国家利益及相应的社会公共利益，故对一社、二社要求确认规划建设局与星家村村委会签订的《统一征收合同》中涉及南川河治理工程范围红线外的21.49亩无效的诉讼请求不予支持。对于因此而产生的损失，一社、二社可另行主张解决。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十四条第一款（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，判决：一、规划建设局征用一社、二社、星家村村委会会位于西宁市南川河右岸，禄家寨桥至新安庄桥之间总寨镇星家村的23.72亩集体土地的行政行为违法。二、驳回一社、二社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由规划建设局负担。
宣判后，一社、二社共同上诉称：一审判决既已认定规划建设局征收23.72亩土地的行政行为违法，却又判决驳回上诉人要求确认《统一征收合同》中21.49亩土地无效的诉讼请求，相互矛盾。请求二审依法判令维持第一项判项，改判支持一审第二项诉讼请求。
规划建设局口头答辩称：一审判决正确，一社、二社的上诉无事实及法律依据，请求判令驳回上诉，维持原判。
市水务局陈述称：认可开发区规划建设局的答辩意见。
星家村村委会既未派员出庭，也未提出答辩意见。
二审经审理查明，各方当事人对一审查明的事实不持异议，本院予以确认。
本院认为，各方当事人均认可一社、二社主张确认《统一征收合同》中的21.49亩土地包含在一审判决已认定征地行为违法的23.72亩土地范围内，相应的规划建设局与星家村村委会签订的《统一征收合同》中的21.49亩土地理应属于违法。一审判决驳回一社、二社主张确认《统一征收合同》中的21.49亩土地无效的诉讼请求显属不当。而《统一征收合同》属行政合同，也属行政行为的一种，若确认无效，可能会给国家或社会公共利益造成重大损害，故应确认《统一征收合同》中涉及21.49亩土地部分违法，该部分内容应属无效，但应采取补救措施。一审判决认定事实清楚，程序合法，唯判决驳回一社、二社主张确认《统一征收合同》中的21.49亩土地无效的诉讼请求明显不当，应予纠正。一社、二社所持上诉理由部分成立，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款（一）项、（二）项之规定，判决如下：
一、维持西宁市城中区人民法院（2016）青0103行初1号行政判决第一项；
二、撤销西宁市城中区人民法院（2016）青0103行初1号行政判决第二项；
三、西宁市经济技术开发区南川工业园区管理委员会土地规划建设局与西宁市城中区总寨镇星家村村民委员会签订的《统一征收合同》中的21.49亩土地部分无效，由西宁市经济技术开发区南川工业园区管理委员会土地规划建设局采取补救措施。
本案一审案件受理费按一审判决执行；本案二审案件受理费50元，由西宁市经济技术开发区南川工业园区管理委员会土地规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩雪梅
审判员 李小梅
审判员 林建平
二〇一六年十二月十五日
书记员 马卓群
附：审理本案依据的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施……。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者或者变更。