杭州铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙8601行初102号
原告徐有福等10人（名单附后）。
诉讼代表人徐有福，男，汉族，1954年7月24日出生，住建德市。
委托代理人史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。
被告建德市交通运输局，住所地建德市严州大道1327号。
法定代表人黄朝光，该局局长。
委托代理人唐建锋，该局工作人员。
委托代理人周群，浙江贤哲律师事务所律师。
被告建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。
法定代表人童定干，该市市长。
委托代理人黄仕军、孙迪，该市政府法制办公室工作人员。
第三人建德三狮矿业有限公司，住所地建德市更楼街道黄岙村。
法定代表人张长江，该公司总经理。
委托代理人吴志林，浙江贤哲律师事务所律师。
第三人建德巨峰爆破工程有限公司，住所地建德市更楼街道办事处办公楼内。
法定代表人陈兵，该公司董事长。
委托代理人吴志林，浙江贤哲律师事务所律师。
原告徐有福等10人不服被告建德市交通运输局不履行法定职责及被告建德市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院通知原告补正诉讼材料后，于2016年5月19日立案，并向两被告发送《行政起诉状》副本及《应诉通知书》等。因建德三狮矿业有限公司（以下简称三狮公司）、建德巨峰爆破工程有限公司（以下简称巨峰公司）与本案有利害关系，经原告申请，本院依法准许其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年7月14日公开开庭进行审理。原告徐有福等10人的诉讼代表人徐有福及委托代理人史慧锋，被告建德市交通运输局委托代理人唐建锋、周群，被告建德市人民政府委托代理人黄仕军、孙迪，第三人三狮公司、巨峰公司共同的委托代理人吴志林到庭参加诉讼。被告建德市交通运输局副局长吴红忠作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
2015年12月21日，原告徐有福等10人向被告建德市交通运输局提交《投诉（举报）状》一份，称：三狮公司、巨峰公司在投诉人村庄住宅区上方违法进行道路施工建设，严重影响投诉人的人身和财产安全，要求对两被投诉人违法施工行为进行查处，责令立即停止施工，给予相应行政处罚，并将查处结果书面告知投诉人。同年12月29日，建德市交通运输局作出建交函【2015】5号《关于就更楼街道石马村村民投诉问题的回复》（以下简称《回复》），内容为：根据《公路法》和《公路管理条例》的相关规定，来信所反映的道路系矿区内部道路，不是村道以上的等级公路，且无其他社会车辆通行，不属于交通行政主管部门的监管范围，该道路施工建设涉及的相关施工许可不在交通行政主管部门办理。建议投诉人向矿区的行业监管部门反映情况，由相关监管部门提出具体处理意见。原告徐有福等10人以被告建德市交通运输局未履行法定职责为由，向被告建德市人民政府申请行政复议，建德市人民政府在2016年4月25日作出建政复决字[2016]5号《行政复议决定书》，维持建德市交通运输局作出《回复》的行政行为。
原告徐有福等10人诉称：2015年12月21日，其向建德市交通运输局投诉举报，要求对三狮公司、巨峰公司违法进行道路工程施工行为进行查处。同年12月29日，建德市交通运输局做出的《回复》实质是不予受理投诉举报，属于不履行法定职责；《回复》依据的事实与客观事实不符，被投诉道路不是矿区内道路，而系矿区外道路，用以运输石料至10里外的水泥厂作生产原料；《回复》未告知原告救济途径，程序违法。原告于2016年1月20日向建德市人民政府申请行政复议，建德市人民政府在2016年4月26日作出了维持的行政复议决定。原告遂提起本案诉讼，请求判令：1.确认被告建德市人民政府作出的建政复决字[2016]5号《行政复议决定书》违法；2.确认被告建德市交通运输局作出的《回复》违法；3.判令被告建德市交通运输局履行法定职责，受理投诉，对三狮公司、巨峰公司的违法行为进行立案查处；4.本案诉讼费用由两被告承担。
原告徐有福等10人在法定期限内向本院提交以下2组证据材料：
1.《行政复议决定书》，拟证明建德市人民政府做出行政复议决定的事实。
2.《回复》，拟证明徐有福等10人就三狮公司、巨峰公司违法事项投诉举报，建德市交通运输局做出答复的事实。
被告建德市交通运输局辩称：1.该局作出《回复》有事实和法律依据。《中华人民共和国公路法》第八条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内公路工作……乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道……。”依照上述规定，县级交通主管部门主管本行政区域内乡道以上公路管理工作。原告投诉的道路起点位于三狮公司矿区，道路连接矿山开采点至石料破碎点，终点在安溪坪，是三狮公司为了生产需要自行建设的矿区内部运输道路。同时，根据《公路安全保护条例》第十一条“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（四）乡道不少于5米。”该道路不在村道5米控制范围之内。故该道路不属于交通行政主管部门的监管范围，该道路施工建设涉及的相关施工许可也不在交通行政主管部门办理。2.该局不存在不履行法定职责的情况。该局于2015年12月25日收到申请人关于更楼街道安溪坪石灰岩矿矿外道路施工问题的相关材料，同月29日，即会同市公路段、路政大队人员到现场进行察看，随后作出《回复》。该局对于原告情况反映的处理是积极、及时的。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告建德市交通运输局在法定期限内向本院提交证明行政行为合法性的以下证据材料：
1.现场踏勘示意图，拟证明原告投诉反映的道路线路状况；
2.浙江省交通运输厅路网系统数据库属性信息五页，拟证明相关道路基本情况；
3.《回复》，拟证明该局履行了答复义务；
4.建德市企业投资项目备案通知书（基本建设），拟证明案涉道路属于矿区道路，不属于公路；矿区道路作为矿区基本建设项目，审批权在建德市发改局。
被告建德市交通运输局向本院提交以下法律依据：
《中华人民共和国公路法》第六条、第八条，《公路安全保护条例》第十一条。
被告建德市人民政府辩称：1.复议决定认定事实清楚。2015年12月25日，建德市交通运输局收到原告徐有福等10人提出的《投诉（举报）状》，要求对三狮公司、巨峰公司违法进行道路工程施工行为进行查处。该局收到投诉举报后，展开了调查，并于同年12月29日作出《回复》，认为原告反映的道路位于三狮公司矿区，道路连接矿山开采点至石料破碎点，是三狮公司为了生产需要自行建设的矿区内部运输道路。该道路系矿区内部道路，不是村道以上的等级公路，且无其他社会车辆通行，不属于交通行政主管部门的监管范围，该道路施工建设涉及的相关施工许可不在交通行政主管部门办理。另查明，原告投诉举报的道路既非村道，也不属乡道级以上公路，亦不与其他乡道级以上公路连接，不在公路建筑控制区范围内。二、复议决定适用依据正确。建德市交通运输局经过调查，认为原告投诉举报的道路不属于其监管范围并向原告作出《回复》，符合法律规定。建德市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持建德市交通运输局作出《回复》的行政行为，适用依据准确，并无不当。三、复议决定程序合法。原告于2016年1月20日提出行政复议申请，建德市人民政府依法通知其补正材料，1月29日收到申请人的补正材料，2月1日受理复议申请，3月17日依法将作出复议决定的期限延长30日，4月25日作出行政复议决定，并将相关文书依法送达双方当事人。
被告建德市人民政府在法定期限内向本院提交证明复议程序合法性的以下证据：
1.行政复议申请书及签名单，拟证明原告向其提出行政复议申请；
2.原告身份证复印件、推选书，拟证明原告身份及推选代表的情况；
3.证据目录、《回复》、投诉（举报）状、照片复印件、邮件详情单，拟证明原告补正前向其提交行政复议申请材料的情况；
4.行政复议申请材料补正通知书及邮件详情单，拟证明其在法定期限内通知原告进行材料补正的情况；
5.《关于行政复议申请材料补正通知书的说明》、投诉（举报）状、授权委托书及签名单、邮件详情单，拟证明原告补正后向其提交行政复议申请材料的情况；
6.行政复议案件受理通知书及邮件详情单、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明其在法定期限内受理原告的复议申请，并向建德市交通运输局送达行政复议答复通知书、行政复议申请书副本的情况；
7.行政复议答复书，拟证明建德市交通运输局在法定期限内作出答复的情况；
8.建德市交通运输局的证据材料，拟证明该局在法定期限内提交证据材料及作出回复行为合法；
9.参加行政复议通知书及邮件详情单，拟证明其通知两第三人参加行政复议的情况；
10.行政复议决定延期通知书及送达回证、邮件详情单，拟证明其依法将作出行政复议决定期限延长并告知双方当事人及两第三人；
11.行政复议答辩状及相关证据材料，拟证明被投诉道路不属于交通行政主管部门的监管范围；
12.行政复议决定书及送达回证、邮件详情单，拟证明其依法作出行政复议决定并送达当事人，复议决定合法。
被告建德市人民政府向本院提交以下法律依据：
《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议法实施条例》。
第三人三狮公司述称：1.三狮公司的基本情况。该公司成立于2007年1月5日，股东为建德南方水泥有限公司，经营范围在建德市更楼街道石马头村开采石灰岩矿（凭有效《采矿许可证》经营）。销售水泥用石灰岩。2.石灰岩矿审批情况。三狮公司申请的石灰岩矿名“建德市三狮矿业有限公司安溪坪石灰岩矿”，矿区位于建德市更楼街道办岩源村石马头自然村，2005年由建德市国土资源局、安监局、公安局联合勘探设置。2007年7月，安溪坪矿获得浙江省国土资源厅颁发的《采矿许可证》。后因建筑物、土地征用等原因，该新建矿山项目未能启动。2011年8月6日，三狮公司重新申领了《采矿许可证》，有效期限为2011年8月6日至2023年5月31日。截至2013年1月18日，安溪坪矿已完成动工前的全部行政审批工作，取得浙江省安全生产监督管理局《基建动工许可意见书》（浙安监管矿山项目设批字[2013]3号），后因公司的收购整合，安溪坪矿基建未能在期限内开展。后又申请取得浙江省安全生产监督管理局基建延期浙安监管矿山项目延批字[2014]14号、浙安监管矿山项目延批字[2016]2号《延期意见书》，延期至2017年2月13日。2014年9月26日，安溪坪石灰岩矿正式动工。3.对原告诉讼主张的答辩。矿外道路工程（矿区至破碎站段）系三狮公司采矿区与破碎站之间的连接道路，皆位于山上，不途经村民居住区。三狮公司履行了该道路建设的许可审批手续，于2014年4月3日获得建规意见【2014】016号《规划意见单》；同年6月16日获得建发改备【2014】43号《建德市企业投资项目备案通知书》（基本建设）；7月19日获得浙江省林业厅浙林地许长【2014】117号《使用林地审核同意书》；8月15日申请获得浙安监管矿山项目延批字【2014】14号《非煤矿山建设项目安全设施基建期延期意见书》，安溪坪矿建设程序合法。
三狮公司在法定期限内向本院提交以下证据：
1.《营业执照》，拟证明其在2007年1月5日成立及经营范围等；
2.《浙江省采矿权有偿出让合同》，拟证明其有偿受让采矿权的事实；
3.《采矿许可证》，拟证明其取得《采矿许可证》的事实；
4.《非煤矿山建设项目安全设施设计安全许可意见书》、《非煤矿山建设项目安全设施基建期延期意见书》，拟证明安溪坪矿取得安全设施安全许可的事实；
5.《规划意见书》，拟证明矿外道路经规划许可的事实；
6.《建德市企业投资项目备案通知书》，拟证明矿外道路的建设已在建德市发展和改革局备案的事实；
7.《浙江省林业厅准予行政许可决定书》，拟证明矿外道路工程征占用集体林地已获批准的事实；
8.《开工令》、《送达回证》,拟证明案涉道路在2014年开工建设的事实。
第三人巨峰公司述称：巨峰公司有营业执照、爆破作业单位许可证、安全生产许可证、工程开工令等，取得了施工的全部合法手续。
巨峰公司在法定期限内未提交证据材料。
经庭审举证、质证，本院对各方当事人提交证据认证如下：
关于原告徐有福等10人提交的2组证据，各被告和第三人均无异议，本院经审核后予以采信。
关于被告建德市交通运输局提交的4组证据,原告对证据1真实性、合法性有异议，对证据2的关联性有异议，对证据3合法性有异议，对证据4无异议；建德市政府和三狮公司、巨峰公司对4组证据均无异议。本院认为，证据1系建德市交通运输局在处理投诉过程中制作的踏勘图，反映相关道路的位置、走向等情况，与证据2及道路实际情况能够相互印证，本院对证据1、2予以采信；证据3、4均系行政机关公文，内容真实，与本案具有关联性，本院对其证据效力亦予以确认。
关于被告建德市政府提交的12组证据，原告对证据1、2、4、6、9、10、11均无异议，对证据3、8、12合法性有异议，对证据7真实性、合法性有异议；建德市交通运输局、三狮公司、巨峰公司对12组证据均无异议。本院认为，证据8、12分别系建德市交通运输局、三狮公司在行政复议程序中提交的意见及证据材料，与本案具有关联性，原告对真实性亦无异议，本院予以采信；证据3中投诉举报状、照片系原告提交，证据7行政复议答复书系被告建德市交通运输局在复议程序中提交，能够反映案件的事实经过，本院予以采信；对其他各组证据本院经审核均予以确认。
关于第三人三狮公司提交的8组证据，原告对证据1无异议，对证据2、3、5、6、8的合法性有异议，对证据4、7的合法性和关联性有异议；两被告和巨峰公司对8组证据均无异议。本院认为，证据1-7均系行政机关制作的公文，形式与来源合法，与本案具有关联性，证实三狮公司依法成立、受让采矿权、办理《采矿许可证》、经安监部门审核批准安全设施的设计方案及开工建设的事实，还证实案涉道路建设项目经建德市发展和改革局备案，并经建德市住房和城乡建设局规划审批、林业部门批准占用林地的事实，本院予以确认；证据8能够反映案涉道路施工情况，本院予以采信。
本院查明，2007年至2011年间，浙江省国土资源厅三次就安溪坪石灰岩矿向三狮公司发放《采矿许可证》，最后一次批准的采矿期限从2011年8月6日至2023年5月31日。浙江省安全生产监督管理局于2013年批准安溪坪石灰岩矿的安全设施设计，并分别于2014年和2016年批准延长安全设施基建期，现安全设施建设时间截至2017年2月13日。2014年4月3日，案涉安溪坪石灰岩矿矿外道路项目经建德市住房和城乡建设局审核，认为符合城乡规划要求，同意报林转用。同年7月19日，浙江省林业厅向三狮公司颁发《使用林地审核同意书》。同年6月16日，建德市发展和改革局对安溪坪石灰岩矿矿外道路工程（矿区至破碎站段）进行备案。2014年9月，三狮公司通知巨峰公司对案涉道路工程开始施工。2015年12月21日，原告徐有福等10人向建德市交通运输局提交《投诉（举报）状》一份，称三狮公司及巨峰公司违法进行道路施工建设，要求对两被投诉人的行为进行查处。同年12月29日，建德市交通运输局作出《回复》，认为投诉人所反映的道路系矿区内部道路，不属于交通行政主管部门的监管范围，建议向矿区的行业监管部门反映情况。徐有福等10人以被告建德市交通运输局未履行法定职责为由，向建德市人民政府申请行政复议，建德市人民政府在2016年2月1日受理，并通知建德市交通运输局在法定期限内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。因情况复杂，建德市人民政府经审查后将作出复议期限延期至2016年4月28日，并通知三狮公司、巨峰公司参加复议。同年4月25日，建德市人民政府作出建政复决字[2016]5号《行政复议决定书》，次日送达各方当事人。
本院认为，依照《中华人民共和国公路法》第六条“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道……”，第八条“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内公路工作……，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”的规定，县级交通主管部门主管本行政区域内乡道以上公路管理工作。本案中，原告投诉的道路即安溪坪石灰岩矿矿外道路工程，起点位于三狮公司安溪坪石灰岩矿矿区，连接矿山开采点与石料破碎站，该条道路并未与村道以上其他道路连接，亦不承担社会车辆通行功能，系三狮公司为了生产需要，自行建设的矿区专用运输道路，不属于建德市交通运输局管理职责范围；同时，案涉道路施工范围亦不处于《公路安全保护条例》第十一条规定的公路建筑控制区范围之内。故建德市交通运输局作出案涉《回复》，认定案涉道路不属于交通行政主管部门的监管范围，该道路施工建设涉及的相关施工许可也不在交通行政主管部门办理，并无不当。综上，建德市交通运输局不具有对原告徐有福等10人请求事项作出实体处理的法定职责，原告徐有福等10人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告徐有福等10人的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户行：工商银行湖滨支行；户名：浙江省杭州市中级人民法院；帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期满之日起七日内仍不预交，且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 何 淼
审 判 员 赖静宜
代理审判员 郭剑霞
二〇一六年九月十八日
书 记 员 徐淑淇
附1：原告名单
徐有福，男，汉族，1954年7月24日出生，住建德市更楼街道石马村石马19号，公民身份号码330126195407241315。
廖裕清，男，汉族，1951年12月12日出生,住建德市更新街道更楼社区石码头水泥厂宿舍303室，公民身份号码330126195112120057。
杨志祥，男，汉族，1964年1月16日出生，住建德市更楼街道石马村石马21号，公民身份号码330126196401160519。
叶水祥，男，汉族，1957年6月16日出生，住建德市更楼街道石马村石马16号，公民身份号码330126195706160515。
徐美云，女，汉族，1969年7月22日出生，住建德市更楼街道石马村石马18号，公民身份号码330126196907220523。
叶根土，男，汉族，1962年7月12日出生，住建德市更楼街道岩源村石马10号，公民身份号码330126196207120513。
傅作忠，男，汉族，1960年10月12日出生，住建德市更楼街道石马村石马33号，公民身份号码330126196010120536。
柳炳昌，男，汉族，1956年1月13日出生，住建德市更楼街道岩源村石马12号，公民身份号码330126195601130512。
叶金松，男，汉族，1944年10月13日出生，住建德市更楼街道石马村石马7号，公民身份号码330126194410130515。
王雪云，女，汉族，1953年9月14日出生，住建德市更楼街道石马村石马72号，公民身份号码330126195309140529。
附2：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。