河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00670号
上诉人（一审第三人）刘米的（又名），男，汉族，1933年6月11日出生，住河北省邯郸市峰峰矿区和村镇三十排街老医院1街*栋*号。
委托代理人赵文奇，河南安昌律师事务所律师。
上诉人（一审原告）刘青付，男，汉族，1948年11月15日出生。
委托代理人刘青合，男，汉族，1955年2月28日出生，住安阳县白璧镇西柴村***号，系刘青付之弟。
被上诉人（一审被告）安阳县人民政府，住所地：。
法定代表人刘纪献，县长。
委托代理人武廷虎、肖伟，安阳县国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）刘青合，男，汉族，1955年2月28日生。
委托代理人刘锦萍、白永勤，河南正大律师事务所律师。
刘青付与安阳县人民政府、刘某甲、刘青合土地行政登记一案，刘某甲、刘青付不服安阳市中级人民法院（2015）安中行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘某甲的委托代理人赵文奇，上诉人刘青付的委托代理人刘青合，被上诉人安阳县人民政府的委托代理人武廷虎、肖伟，一审第三人刘青合的委托代理人刘锦萍、白永勤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安阳市中级人民法院一审查明：刘青付又名刘清付，与刘青合（又名刘清合）系兄弟，刘青付的宅基地现由刘青合实际使用管理并建有房屋。1993年3月，刘青付申请土地登记，安阳县人民政府为刘青付颁发了集建字第101588号《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地使用权人是刘清付，但其三表一卡上均载明是刘青付，土地登记的宅基地东西长13.1米，南北长20.8米，该数据三表一卡与该证记载的一致。该证同时载明南邻是刘存道。
2009年5月18日，刘青合因刘纪学、刘明学推翻其南墙引发财产损害赔偿纠纷。2011年12月，刘青合提起民事诉讼，2012年6月1日，安阳县人民法院作出（2012）安白民初字第28号民事裁定，认为：刘青付的《集体土地建设用地使用证》与刘某甲的《集体土地建设用地使用证》存在交叉且所争议的南院墙（界墙）在双方重叠部分之内，刘青合是否具有合法使用权，应当先由行政部门进行确权，故裁定驳回刘青合的起诉。刘青合不服提起上诉，2012年7月10日，安阳市中级人民法院作出（2012）安中民立终字第140号民事裁定：撤销原审民事裁定，指令安阳县人民法院进行审理。2012年11月26日，安阳县人民法院经审理又作出（2012）安白民初字第262号民事判决，判决刘明学于该判决生效后十日内赔偿刘青合院墙损失2145元；驳回刘青合的其他诉讼请求。刘明学、刘纪学不服提起上诉，2013年3月26日，安阳市中级人民法院作出（2013）安民三终字第93号民事判决，驳回上诉，维持原判。该民事判决书载明有刘明学（刘某甲之弟）推到刘青合所新建南院墙及刘青付与刘某甲双方集体土地建设用地使用证存在重叠的事实。2013年5月，刘某甲以安阳县人民政府为被告，刘青合、刘青付为第三人提起行政诉讼，要求撤销安阳县人民政府为刘青付颁发的《集体土地建设用地使用证》，后刘某甲主动撤回起诉。2013年7月17日，安阳县人民法院作出（2013）安行初字第00065号行政裁定，准许刘某甲撤回起诉。
2015年5月8日，刘青付向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销安阳县人民政府为刘某甲颁发的《集体土地建设用地使用证》，认为双方的《集体土地建设用地使用证》在南北向存在重叠交叉。刘青付向安阳市中级人民法院提交的刘某甲的该证复印件来自安阳县白璧镇人民法庭，该复印件显示土地使用权人为刘某甲，土地面积135平方米、0.20亩，东西长11.82米、南北长11.5米，四至为东至路、西至和南至刘存棋、北至刘青付，但不显示填发机关、发证机关印章和填发时间。安阳县人民政府未向本院提交证据。刘某甲庭审中称，自己的宅基地系由家庭内部调整，由刘存道调整给其母亲刘某乙后由其使用的，也有《集体土地建设用地使用证》，但该证原件因多次诉讼无法找到。刘青合庭审中称：自己在庭审前看了刘某甲的《集体土地建设用地使用证》原件，证号是101595，没有填证日期和国土部门的公章，属假证、伪证。
安阳市中级人民法院一审认为：从刘青付和刘某甲提交的证据材料及审理情况看，本案是刘青合与刘某甲之间的宅基地边界争议，刘青付系刘青合之兄，其提交的《集体土地建设用地使用证》上的土地使用权人是刘清付（刘青付），刘青付虽提交有兄弟二人签订的兑换宅基地协议，但未办理土地使用权变更登记手续，刘青付提起诉讼，刘青合作为现实际使用人存在利害关系，其作为本案第三人并无不当。本案中，刘青付所诉安阳县人民政府为刘某甲颁发的《集体土地建设用地使用证》，提交的是复印件，复印件上证号不清且无颁证时间和填发机关公章，并称该证原件上没有填发机关公章；刘某甲庭审中称有原件但找不到该证原件，安阳县人民政府也未提供出该证的土地登记材料，不能证实该证的颁发时间，视为该证没有证据。因此，安阳县人民政府和刘某甲认为颁证时间是1993年3月、刘青付起诉超过法定起诉期限的理由不能成立，不予支持。第三人刘某甲主张刘青付与刘清付不是同一个人，无有效证据予以证明；刘某甲无有效证据证明其持有的《集体土地建设用地使用证》系合法取得和该证系由安阳县国土资源部门填发、安阳县人民政府依法颁发。安阳县人民政府认可被诉该证系其所发，其认为安阳城乡一体化示范区应为被告的理由不成立，不予支持。因此，鉴于上述情况，应确认被诉的刘某甲的《集体土地建设用地使用证》无效。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，安阳市中级人民法院判决确认刘某甲持有的位于刘青付南侧宅基地的集体土地建设用地使用证无效。
刘某甲不服，向本院提起上诉，其上诉和答辩的主要理由为：（一）刘某甲与刘青付的宅基边界争议应当由辖区政府确权，法院无权处理；（二）刘某甲的土地证现已找到原件，证上盖有安阳县人民政府印章和国土资源部门同意发证的印章，有向国土资源部门缴纳费用的票据，且同村村民土地证基本都没有国土资源部门的印章，但政府也一直认可，法院认定刘某甲的土地证无效没有事实依据。（三）因刘某甲所在区域和土地登记档案已属安阳城乡一体化示范区管辖范围，安阳县政府未能提供刘某甲土地证登记材料的后果不能由刘某甲承担。一审法院未追加安阳城乡一体化示范区为被告程序违法。（四）刘某甲的土地证为1993年3月颁发，刘青付起诉超过法定起诉期限。（五）刘某甲的宅基是通过家庭内部分配而非购买所得，刘某甲的土地使用权证合法有效。请求撤销一审法院，改判驳回刘青付的诉讼请求或者发回重审。
刘青付不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉和答辩的主要理由为：（一）被诉颁证行为违法。刘某甲非集体组织成员，解放前就已离开安阳，户籍已迁出，现为邯郸市某矿区退休职工，不能购买农村宅基，且刘某甲自称其使用的宅基从刘存道转让而来没有根据。安阳县人民政府为刘某甲颁发的土地使用证上没有颁发时间，同意发证一栏没有填发机关印章，没有地籍档案，颁证程序违法。（二）刘青付的土地证三表一卡齐全，有办证工本费收据，有明确的发证时间，刘青付的宅基边界还有灰柱。请求撤销安阳县人民政府为刘某甲颁发的《集体土地建设用地使用证》。
安阳市人民政府辩称：（一）刘某甲与刘青付宅基地之间有交叉，同时又都拥有县政府颁发的土地证，因此应为宅基地边界纠纷，不应该进行行政诉讼，应由辖区政府进行确权。（二）刘某甲的土地证为93年颁发，刘青付的起诉超过法定起诉期限。（三）确认被诉土地证无效不符合法律规定。请求撤销一审判决。
刘青合述称意见同刘青付意见一致。
上诉人刘某甲当庭出示下列证据并提交相应证据复印件各一份：（一）证据1，土地使用权人登记为刘某甲的集建（）字第101595号集体土地建设用地使用证，证明刘某甲被诉土地证有原件；（二）证据2，1993年3月9日刘纪学房产工本费壹拾伍元二连单（盖有安阳县白璧镇西柴村村委会财务专用章）一份，证明此为刘某甲缴纳土地证时工本费的收据，交款由刘纪学交纳，每本5元，共三个证15元；（三）证据3，1953年登记为刘存福名下土地房产所有证，该证上另有“经双方私定将老路北庄基地卖给刘某甲，立字为证，永不反回（悔）。卖地人刘存道。壹玖玖零年。”字样，证明刘存道将刘某甲的五叔刘存福（刘存道兄弟）宅基地让给刘某甲的事实。
经庭审质证：（一）安阳县人民政府对刘某甲提交的土地证真实性无异议，并认可该证为安阳县人民政府1993年所发；对证据2、3不发表意见。（二）刘青付、刘青合对证据1、2、3的真实性无异议，但认为该土地证没有发证日期，没有填发机关印章，是否有地籍档案不清楚；收费单据是刘纪学的，和本案无关，刘清付土地证一本工本费15元，收据上加盖的是土地管理所印章，而刘某甲的一个证工本费5元，收据上加盖的印章是村委会财务专用章；刘某甲认为该宅院为刘存道转让的，无论购买、转让、内部调整、变更等，都应该拿出事实证据和法律依据。
本院对上述证据认证意见如下：证据1复印件与土地证原件一致，具有真实性，可作为本案新证据予以采纳；证据2有原件与复印件核对一致，真实性无异议，但该收据显示交款人为刘纪学，在无其他证据佐证的情况下不能证明该收据系刘某甲办理被诉土地证交纳费用收据，故本院对其关联性不予认可，不予采纳；证据3真实性应予认可，但该土地房产私有证登记在刘存福名下，在无其他旁证佐证情况下，与本案不具有关联性，且该土地房产私有证早已失去法律效力，故该证不能作为本案证据使用，本院不予采纳。
本院经审理查明事实与一审查明事实一致外，另查明：刘某甲持有土地使用权人登记为刘某甲的集建（）字第101595号集体土地建设用地使用证原件，该原件显示土地使用权人为刘某甲，土地面积135平方米、0.2亩，东西长11.82米，南北长11.5米，四至为东至路，西至和南至为刘存棋，北至刘青付，加盖发证机关安阳县人民政府印章，不显示填发机关印章和填发时间。
本院认为：（一）被诉颁证行为没有事实和法律依据，违法情形重大且明显，依法应被确认无效。1、被诉土地证无填发机关印章，无颁证时间，安阳县人民政府也未提交作出被诉颁证行为的任何事实和法律依据，应视为被诉颁证行为没有依据。2、持证人刘某甲也未向法庭提交有效证据证明被诉土地证权属来源合法。3、刘青付和刘某甲各自名下土地证证载土地在南北方向上存在部分重叠的事实，已经（2013）安中民三终字第93号生效民事判决认定。刘青付持有的土地证登记信息完备，档案齐全，而刘某甲提供的证据不能证明其名下土地使用权早于刘青付取得，也不能证明该证有合法权属来源。安阳县人民政府将重叠部分土地登记在刘某甲名下明显事实不清，证据不足。
（二）一审判决确认被诉土地证无效结果正确，但理由欠妥。一审时虽有原告刘青付提交该证复印件，但因第三人刘某甲未找到被诉土地证原件，复印件无原件比对，无法确定该复印件真实性，且安阳县人民政府也未提交该土地证任何登记档案，故仅凭该复印件不能确定被诉颁证行为是否真实存在。一审法院据此确认被诉土地证无效缺乏事实和法律依据。
（三）行政行为没有依据，违法情形重大且明显的，行政行为本身自始不发生法律效力，人民法院无从撤销，只能作出确认该行政行为无效的判决，并可不受原告诉讼请求限制。刘青付上诉要求撤销一审判决并撤销被诉土地证的请求，本院不予支持。
（四）刘某甲若认为其对争议土地享有使用权，可根据相关法律规定，向有关政府及其土地管理部门申请给予处理。
综上，一审判决确认被诉颁证行为无效结果正确，但理由不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回刘成学、刘青付的上诉，维持安阳市中级人民法院2015年9月4日作出的（2015）安行初字第8号行政判决。
二审案件受理费50元，由安阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 关永生
代理审判员 苗春燕
二〇一五年十二月××日
书 记 员 赵朝金