陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终555号
上诉人（原审原告）：苏东民。
委托代理人：任凡，陕西万兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：泾阳县人民政府。住所地：陕西省泾阳县中心街***号。
法定代表人：张渭，该县县长。
原审第三人：陕西鑫诚房地产开发有限公司分公司。住所地：陕西省泾阳县城二条街泾阳宾馆*楼。
法定代表人：徐辉，该公司总经理。
委托代理人：关静，该公司员工。
上诉人苏东民因诉被上诉人泾阳县人民政府（以下简称泾阳县政府）及第三人陕西鑫诚房地产开发有限公司分公司（以下简称鑫诚公司泾阳分公司）国有土地行政登记一案，不服陕西省咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人苏东民及其委托诉讼代理人任凡，鑫诚公司泾阳分公司委托诉讼代理人关静到庭参加诉讼。被上诉人泾阳县政府经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：2010年2月10日，被告泾阳县政府依据陕西省人民政府于2010年1月12日以陕政土批（2010）1号《关于泾阳县2009年度第一批统一征收集体建设用地的批复》审批土地件及咸阳市人民政府以咸地字（2010）第6号《关于泾阳县2009年度第一批次统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，发布泾政公字（2010）1号征收土地方案公告，对泾干镇县前村、先锋村、建立村等有关村组4.2173公顷集体土地进行征收。2010年3月12日，泾阳县国土资源局发布泾国土资告字（2010）61号征收土地补偿安置方案公告。2010年5月28日，第三人鑫诚公司泾阳分公司在泾阳县国土资源局举办的国有土地使用权挂牌出让活动中，竞得涉案地块的国有土地使用权。2010年5月31日，第三人和泾阳县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，第三人鑫诚公司泾阳分公司取得了涉案地块国有土地使用权，面积37506㎡，四址：东邻工商局市管所，南邻先锋村居民地，西邻国税局稽查分局，北邻南环路。第三人鑫诚公司泾阳分公司申请就该块土地颁发国有土地使用证。2010年8月19日，经被告泾阳县政府同意，泾阳县国土资源局向第三人颁发了泾国用（2010）第A-016号国有土地使用证。2014年11月25日，第三人鑫诚公司泾阳分公司申请对泾国用（2010）第A-016号国有土地使用证变更登记五宗。经被告同意，向第三人颁发了泾国用（2010）第-016-03号国有土地使用证。原告苏东民认为被告颁发给鑫诚公司泾阳分公司的土地使用证行为违法，请求撤销泾国用（2010）第A-016-03号土地使用证；本案诉讼费由被告承担。
另查明：原告苏东民系泾阳县泾干镇县前村六组村民。1985年4月10日，泾阳县政府在泾阳县南环路中段划宅基地一院，该宅基地地处泾国用（2010）第A-016-03号土地使用证适用范围。原告在此建住宅居住。2009年9月8日，泾阳县建设局依鑫诚公司泾阳分公司申请，作出房屋拆迁裁决书，后被告泾阳县政府、泾阳县建设局对苏东民的房屋予以强制拆除。原告苏东民不服，向泾阳县法院提起行政诉讼。2010年8月30日，本院以（2010）咸行终字第00040号行政判决书，确认泾阳县建设局房屋拆迁裁决书违法。陕西省高级人民法院以（2011）陕行终字第00010号行政判决也确认被告泾阳县政府、泾阳县建设局的强制拆迁行为违法。
原审判决认为：被告泾阳县政府依据陕西省人民政府土地批件征收土地，第三人鑫诚公司泾阳分公司依据出让合同取得土地使用权，土地来源合法；被告泾阳县政府向第三人鑫诚公司泾阳分公司颁发泾国用（2010）第A-016号国有土地使用证的行为，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告泾阳县政府依据第三人鑫诚公司泾阳分公司的申请，将泾国用（2010）第A-016号《国有土地使用证》变更为五宗，其中一宗为泾国用（2010）第A-016-03号土地使用证，变更登记适用法律、法规正确，符合法定程序。原告苏东民以被告泾阳县政府2009年强制拆迁行为被确认违法为由，请求撤销泾国用（2010）第A-016号《国有土地使用证》，被告泾阳县政府2009年强制拆迁行为虽被确认违法，但不足以否定被告泾阳县政府依据陕西省人民政府的土地批件实施的征收行为。原告苏东民的起诉，对其诉讼请求应依法驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告苏东民的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告苏东民承担。
上诉人苏东民上诉称：（一）原审判决认定事实不清。被上诉人称上诉人的土地已于2010年1月被陕西省政府批准征收为国有土地，后经招拍挂等程序，为第三人颁发土地使用权证合法有效，其依据是陕西省政府、咸阳市政府和泾阳县政府三个审批土地件。首先，上述文件只是针对如何征地的一些具体工作，允许其征收土地，并作出相应的安置补偿工作，并不是依法批准该土地从集体土地性质变成为国有土地的批文，而且上述文件只是内部文件，未经过公示，且将集体土地转换为国有土地的程序违法。因此，被上诉人征收土地的行为并未真正落实。其次，上诉人的宅基地使用证也依然存在，并未被撤销，也就是说上诉人的宅基地上存在一地两证的情况。第三，被上诉人的强制拆除行为至今未对上诉人作任何赔偿，在此情形下，仍然给第三人颁发土地使用证，严重违法。（二）原审判决适用法律错误。原审判决驳回上诉人的请求，明显错误。根据陕西省政府审批土地件，该文件仅指允许其征收，并未批复该土地是国有土地，显然该土地并未依法变成国有土地。被上诉人却以国有土地进行招拍挂，并与第三人签订国有建设用地使用权出让合同，该行为明显违法。请求撤销原审判决，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
原审第三人鑫诚公司泾阳分公司答辩称：（一）上诉人与本案土地行政行为不存在利害关系，不是本案的利害关系人，不是适格的原告，无权提起行政诉讼。（二）第三人通过招拍挂程序，竞得该土地，并交纳了土地出让金，申请国有土地使用证登记，有合法的土地来源证明。被上诉人为第三人颁发国有土地使用证正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院查明，对原审判决认定的事实予以认定。
本院认为：本案是国有土地使用权行政登记案件，上诉人不是国有土地行政登记关系中的行政相对人，而是以其与国有土地行政登记有利害关系，以利害关系人的身份提起的行政诉讼。对于上诉人是否具有原告诉讼主体资格，能否提起行政诉讼的问题，各方当事人在一、二审庭审中均有较大的争议。因此，本案争议的焦点首先是，上诉人是否为本案的利害关系人，有无原告主体资格提起行政诉讼；其次是被上诉人为第三人鑫诚公司泾阳分公司颁发的国有土地使用证的行为是否合法。应当先程序审查后实体进行审查的原则，首先审查上诉人是否为本案的利害关系人，有无原告主体资格提起行政诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。”也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，陕西省人民政府于2010年1月12日作出陕政土批（2010）1号《关于泾阳县2009年度第一批统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，咸阳市人民政府也作出咸地字（2010）第6号《关于泾阳县2009年度第一批次统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，2010年2月10日，被上诉人泾阳县政府依据陕西省人民政府和咸阳市人民政府的审批土地件，发布泾政公字（2010）1号征收土地方案公告，对泾阳县泾干镇县前村、先锋村、建立村等有关村组4.2173公顷集体土地进行了征收。2010年3月12日，泾阳县国土资源局发布泾国土资告字（2010）61号征收土地补偿安置方案公告。即涉案集体土地已被依法征收为国有土地。至此，上诉人已不具有被征收土地的使用权。至于上诉人诉讼泾阳县政府强制拆迁行为违法，已被人民法院生效判决确认强制拆迁行为违法，强制拆迁行为与征收土地行为是两个各自独立的行政行为，强制拆迁行为违法与征收土地行为没有必然联系。上诉人以强制拆迁行为被人民法院生效判决确认违法，认为涉案土地未征收为国有土地，是对客观事实的错误判断和对法律的错误理解。
涉案土地被征收为国有土地后，2010年5月28日，泾阳县国土资源局举办涉案国有土地使用权挂牌出让活动，第三人鑫诚公司泾阳分公司竞得涉案地块的国有土地使用权。2010年5月31日，第三人和泾阳县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，缴纳了土地出让金，第三人鑫诚公司泾阳分公司取得了涉案土地国有土地使用权。第三人鑫诚公司泾阳分公司申请被上诉人为其颁发国有土地使用证。2010年8月19日，被上诉人泾阳县政府经审查批准，依法向第三人颁发了国有土地使用证。被上诉人泾阳县政府向第三人颁发国有土地使用证的行为，与上诉人没有法律上的利害关系。上诉人不是本案的利害关系人，不是适格的原告，无权提起行政诉讼。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人不是本案的利害关系人，不是适格的原告，无权提起行政诉讼，应依法裁定驳回上诉人的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第五十八条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初166号行政判决；
二、驳回上诉人苏东民的起诉。
本案一、二审诉讼费各50元，退还上诉人苏东民。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 燕
二〇一七年十一月八日
书 记 员 刘婉楠