福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第193号
上诉人（一审被告）福清市人民政府，住所地福清市融城一拂路114号。
法定代表人许南吉，市长。
委托代理人吴文深、黄连友，福建宇凡律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）陈文忠，男，1964年12月27日出生，汉族，住福清市。
委托代理人陈国亮，福建天月律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）郑美英，女，1955年7月3日出生，汉族，住福清市。
被上诉人（一审原告）陈星，男，1982年5月16日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（一审原告）陈成，男，1987年5月4日出生，汉族，住址同上。
三被上诉人的共同委托代理人蔡友玳，福建闽律律师事务所律师。
三被上诉人的共同委托代理人周玉芳，福建闽律律师事务所实习律师。
上诉人福清市人民政府、陈文忠因郑美英、陈星、陈成诉其土地行政撤销一案，不服福清市人民法院（2014）融行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。上诉人福清市人民政府的委托代理人吴文深、黄连友，一审第三人陈文忠及其委托代理人陈国亮，被上诉人郑美英、陈成及其委托代理人蔡友玳到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，本案争议地块位于福清市融城融北村后山北58号，地号为6－198，地上物为土木结构平房一幢及砖木结构平房二间。
1993年4月28日，陈文清向原福清市土地管理局申请土地使用权登记，提交了《建房申请报告》、《用地申请报告》、《土地使用权登记、发证具结书》。上述材料均记载土地来源为1976年生产队分给一块杂基地，于同年自建土木结构平房一幢。1994年9月6日，被告向陈文清颁发融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》。
1993年10月30日，被告颁发给陈文清榕融S字第20833号《房屋所有权证》，权利来源1976年自建产业。
2014年4月29日，福清市人民政府玉屏街道办事处对第三人陈文忠作出《关于反映产权纠纷信访问题的答复》。
2014年5月5日，陈文忠向福州市人民政府申请行政复议，请求撤销被告颁发的融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》。
2014年7月18日，福州市人民政府法制办对陈文瑞进行调查并举行行政复议听证会。原告郑美英、陈成参加听证会，并提交了卖断契用以证明讼争土地上的房屋系向陈明政买受的。
2014年7月29日，福清市国土资源局作出融国土资（2014）534号《关于撤销原融城街道陈文清土地使用证的请示》，报请被告撤销原融城街道融北村后山北58号陈文清的融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》。
2014年8月3日，被告作出（2014）226号《撤销土地使用证决定》，内容如下：“市国土资源局：你局融国土资（2014）534号文悉。1993年11月，原融城镇居民陈文清（已故）经福清市人民政府批准，取得融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》，确权面积162.17平方米。经查该土地登记档案，陈文清国有土地使用权登记卡上的用地来源为自建，具结书（经本人签字）中申请理由为1976年自建房。因权属纠纷，2014年5月利害关系人陈文忠向福州市人民政府申请复议后，第三人陈文清的合法继承人辩称该房产系陈文清向其父亲陈明政购买的，与原陈文清具结书申请理由自相矛盾，说明该用地使用权属来源不清，违反了《福建省土地登记发证办法》第七条第一款第（一）项之规定，陈文清隐瞒真实情况向土地登记部门申请颁发土地使用证并获准发证。根据《福建省土地登记条例》第十四条第（一）项‘当事人在申请登记时隐瞒真实情况或以伪造有关证件等欺骗手段获准登记的，登记部门可以决定撤销全部或部分已核准的登记事项’的相关规定，经研究，决定撤销陈文清取得的融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》，具体手续由你局负责办理。”
2014年8月14日，福州市人民政府以行政复议期间经调解，福清市人民政府自行纠正发证错误，撤销融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》，陈文忠申请撤回行政复议申请为由，作出榕政行复终（2014）3号《行政复议终止决定书》。
2014年9月16日，福清市国土资源局向原告郑美英送达了（2014）226号《撤销土地使用证决定》。
2014年12月22日，被告对福清市国土资源局作出《更正通知》，将（2014）226号《撤销土地使用证决定》的标题更正为“福清市人民政府关于撤销陈文清融城国用（九三）字第03793号国有土地使用证的决定”。同时，被告又作出融政综（2014）226号《福清市人民政府关于撤销陈文清融城国用（九三）字第03793号国有土地使用证的决定》（注：落款时间为2014年8月3日）。福清市国土资源局向三原告送达了上述文件。
另查明，陈文清系原告郑美英的丈夫，原告陈星、陈成的父亲。陈文清于1996年去世。
一审法院认为，被告作出的（2014）226号《撤销土地使用证决定》是针对福清市国土资源局融国土资（2014）534号《关于撤销原融城街道陈文清土地使用证的请示》作出的批复，属于内部行政行为，一般不属于行政诉讼的受案范围。但福清市国土资源局将该批复直接送达给原告，使其转化为对外发生效力的行政行为，对原告的权利义务已产生了直接的影响，故其属于可诉行政行为。因此，原告作为陈文清的合法继承人对该批复不服提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件和第十一条第（八）项规定的受案范围。
根据国家土地管理局《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”和《福建省土地登记条例》第四条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门是土地权利的登记部门，按照下列规定权限，负责土地登记工作。”本案被告福清市人民政府作出的被诉（2014）226号《撤销土地使用证决定》具有合法的权力来源。
依照法律规定，行政机关查清案件的事实，并有确实充分的证据给予佐证，是正确处理案件的前提和基础。换言之，只有当行政机关认定的事实真实存在，行政机关的具体行为才具备合法性的基础。本案中，被告仅是根据陈文清继承人在行政复议中辩称讼争房产系向陈明政购买的，并未对陈文清继承人的上述辩称及提交的卖断契是否属实等情况进行调查，也未对1994年土地发证所依据的主要事实进行调查；在未辨明真伪，查清事实真相的情况下，即以陈文清继承人的陈述与陈文清具结书申请理由自相矛盾为由，认定陈文清隐瞒真实情况向土地登记部门申请颁发土地使用证并获准发证，进而作出（2014）226号《撤销土地使用证决定》；其作出的陈文清在土地登记时故意隐瞒真实情况的事实认定依据不足。因此，被诉（2014）226号《撤销土地使用证决定》事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。
综上，被告作出的（2014）226号《撤销土地使用证决定》事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，经该院审判委员会研究决定，判决如下：撤销被告福清市人民政府2014年8月3日作出的融政综（2014）226号《福清市人民政府关于撤销陈文清融城国有（九三）字第03793号国有土地使用证的决定》。案件受理费50元，由被告福清市人民政府负担。
上诉人福清市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人福清市人民政府作出撤证决定依据的事实是“当事人在申请登记时隐瞒真实情况”，陈文清在1994年申请土地登记时的申请理由是1976年自建，而在信访及行政复议期间，陈文清的继承人（即本案被上诉人）均称讼争房屋是陈文清向其父亲陈明政购买的，并提交陈明政向陈文清出具的《卖断契》，当事人在申请登记时明显存在隐瞒真实情况的情形，上诉人作出撤证决定事实清楚。2、本案陈文清在1994年申请土地登记时的申请理由是1976年自建，有陈文清申请土地登记时提交的《建房申请报告》、《用地申请报告》、《土地使用权登记、发证具结书》，上述材料均记载土地来源是1976年生产队分给的杂基地，于同年自建房屋的情况。陈文清继承人所称讼争房屋是陈文清向其父亲陈明政购买的事实，有福清市玉屏街道办事处作出的《关于反映产权纠纷信访问题的答复》及被上诉人参加福州市人民政府法制办行政复议听证会的笔录及被上诉人提交的《卖断契》可以证实。该事实足以认定陈文清继承人的陈述与陈文清具结书申请土地登记理由自相矛盾，上诉人作出撤证决定证据确凿。3、一审判决认为，应当对陈文清继承人辩称的讼争房屋是陈文清向其父亲陈明政购买的及提交的《卖断契》是否属实的情况进行调查，也要对1994年土地发证所依据的主要事实进行调查，这是错误的。该项事实都是属于权属争议的部分，应当是当事人提起民事诉讼所要查明的事实。本案上诉人没有裁决权属纠纷的职责，而是应当由法院判决后，由土地登记部门根据判决来给权利人发证。上诉人福清市人民政府请求：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2、本案上诉费由被上诉人负担。
上诉人陈文忠不服一审判决，向本院提起上诉称：1、讼争房屋建于1976年，在1994年清房时才颁证，存在弄虚作假，隐瞒事实颁证的条件和可能。2、1994年清房颁证时，郑美英和陈文清已经结婚了，已经知道了讼争房屋的事实和来由，但在颁证时隐瞒了讼争房屋是陈文忠的父母所建的事实。在福州市人民政府行政复议审理期间，被上诉人提交的两张《卖断契》明确证实了讼争房屋是陈文忠父母所建。作为继承人的承认陈述视为对讼争事实的认可，这是民事、行政诉讼证据采集的基本原则。3、讼争房屋的来源，陈文忠的三哥陈文瑞、妹妹陈钦均可以证实。4、被上诉人郑美英在陈文清于1993年4月28日给融城镇两证办的《用地申请报告》的社员一栏中盖章，说明郑美英在申请办证时就参与了，不是没有任何行为，其在2014年7月陈文忠申请行政复议时明确表示讼争房屋是陈文忠父母建造，后陈文清向陈文忠父母购买取得，可见，陈美英对讼争房产来源是十分清楚的。5、陈文清1993年办证提交的《建房申请报告》中的地点是融城镇后山北58号，而《用地申请报告》的地点是融北村后山北56号，两份报告的四至也明显不同。陈文清于1988年、1989年间自建，后于2008年被拆迁的三层房屋也坐落于融城镇后山北58号，这是不正常的。6、讼争房屋建造于1976年，陈文清出生于1955年，陈文清当时在家务农，没有其他额外收入，建房不合常理。7、陈文忠的大哥陈文焕于1976年在讼争房屋内办理结婚仪式。若是陈文清自建的房屋，陈文忠一家人不可能在居住在内。上诉人陈文忠请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人郑美英、陈星、陈成辩称。1、撤证程序没有进行听证，是违法的。2、福清市人民政府没有撤证的权力，根据《土地登记办法》第五十八条，其只有注销的权力。3、陈文清是经过严格程序取得土地权证，陈文清陈述为自建房屋，是当事人直接的证据，虽然被上诉人是陈文清合法人继承人，但毕竟不是发证当事人，其陈述有不准确、不完整的地方，应当以直接证据为依据。在两种证据有出入的情况下，福清市人民政府没有进一步核实清楚就直接认定土地权属不明。福清市人民政府的撤证行为草率，并与事实不符。被上诉人郑美英、陈星、陈成请求驳回上诉，维持原判。
上诉人福清市人民政府向一审法院提交了以下证据和依据：A1、非农业建设用地补办申请表、土地使用权登记、发证具结书、建房申请报告、用地申请报告；A2、地籍调查表、土地勘丈记录表、土地四至申报表、土地登记发证收费核定单、土地登记审批表；A3、行政复议申请书、复议第三人提供的卖断契、福清市人民政府玉屏街道办事处《关于反映产权纠纷信访问题的答复》、调查笔录、行政复议听证笔录；A4、融国土资（2014）534号《关于撤销原融城街道陈文清土地使用证的请示》；A5、（2014）226号《撤销土地使用证决定》；A6、送达回证；A7、《福建省土地登记条例》第十四条。A8、融城国用（九三）字第03793号国有土地使用权登记卡、更正通知、融政综（2014）226号《福清市人民政府关于撤销陈文清融城国用（九三）字第03793号国有土地使用证的决定》、福清市国土局送达回证。
被上诉人郑美英、陈星、陈成向一审法院提交了以下证据：B1、（2014）226号《撤销土地使用证决定》、福清市国土局送达回证；B2、融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》；B3、榕融S字第20833号《房屋所有权证》；B4、融城国用（九三）字第3142号国有土地使用权登记卡；B5、融城国用（九三）字第03793号国有土地使用权登记卡；B6、福清市玉屏街道融北社区居民委员会于2014年10月27日开具的证明、常住人口登记表、死亡户口注销单；B7、《土地登记办法》第五十八条。
上诉人陈文忠向一审法院提交了以下证据：C1、立阅书；C2、榕政行复中（2014）2号《中止行政复议通知书》、（2014）226号《撤销土地使用证决定》、榕政行复终（2014）3号《行政复议终止决定书》。
以上证据均已随案移交本院。二审程序中，上诉人陈文忠提交一份证据：福清市东环路拆迁材料收件凭证，证明陈文清于1988年、1989年自建后于2008年被拆迁的三层房屋也座落于融城镇融北村后山北58号。上诉人福清市人民政府质证认为：该证据证明涉案房屋存在民事上的争议，当事人应当提起民事确权。被上诉人郑美英、陈星、陈成质证认为：该证据与本案没有关联性。如果陈文忠认为该证据与本案有关联性，能够证明陈文清弄虚作假，那这个证据也正是福清市人民政府撤销时应当调查的范围，而福清市政府却没有调查核实。福清市人民政府原发证四至是清楚、正确的。经审查，上诉人陈文忠二审程序中提交的证据与本案不具有关联性，不能作为本案认定事实的依据。本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，根据《土地登记办法》第九条第一款的规定，申请人申请土地登记，应当提交土地权属来源证明。本案中，陈文清申请讼争土地使用权确权登记时并未提交土地权属来源证明，仅出具了承担法律责任的具结书。虽然上诉人福清市人民政府根据当时的规范性文件的规定向陈文清颁发了融城国用（九三）字第03793号《国有土地使用证》，但土地权属来源清晰、无争议系办理土地权属登记的基本要件，故此颁证行为并未排除土地权属来源的合法性要求，若有其他合法权利与之冲突，申请人则应根据其具结的内容承担相应的责任。本案中上诉人陈文忠提出登记异议，与被上诉人就讼争土地权属产生了争议，相关行政机关启动纠错程序并进行相关调查，并无不当。在福州市人民政府法制办主持的行政复议程序中，被上诉人提交《卖断契》主张陈文清系向其父亲陈明政购买取得讼争土地权利，该主张与陈文清申请颁证时具结的自建的事实不符。据此事实，经福清市国土资源局报请，福清市人民政府以土地权属来源不清，陈文清申请登记时隐瞒真实情况为由，根据《福建省土地登记条例》第十四条第（一）项的规定，作出被诉撤证决定，其所依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确。关于本案的土地权属争议，可以通过民事诉讼解决或者在重新登记发证程序中予以审查认定，该争议存在不影响作出撤证决定的事实认定。综上理由，上诉人福清市人民政府、陈文忠的上诉请求成立，本院予以支持。一审认定事实清楚，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销福清市人民法院（2014）融行初字第48号行政判决；
二、驳回被上诉人郑美英、陈星、陈成的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人郑美英、陈星、陈成共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱瀚杰
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一五年五月二十日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《土地登记办法》第九条第一款申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
《福建省土地登记条例》第十四条有下列情形之一的，登记部门可以决定撤销全部或部分已核准的登记事项：
（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或以伪造有关证件等欺骗手段获准登记的；
（二）核准登记事项错误或不当的。
撤销核准登记的决定应当书面通知当事人。当事人对撤销核准登记决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。