广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第818号
上诉人（原审原告）麦林基，男，汉族，住佛山市顺德区。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区杏坛镇人民政府，住所地佛山市顺德区。
法定代表人梁雄辉，镇长。
委托代理人覃春曙，广东顺恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区。
法定代表人彭聪恩，代区长。
委托代理人罗泉良、李顺波，工作人员。
原审第三人佛山市顺德区杏坛镇吕地社区居民委员会，住所地佛山市顺德区。
诉讼代表人胡东梅，负责人。
委托代理人黄朝永，广东杏强律师事务所律师。
委托代理人莫志文，广东杏强律师事务所实习律师。。
上诉人麦林基因与被上诉人佛山市顺德区杏坛镇人民政府（以下简称“杏坛镇政府”）、佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）以及原审第三人佛山市顺德区杏坛镇吕地社区居民委员会（以下简称“吕地社区居委会”）土地行政处理及行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定，2014年9月10日，麦林基向杏坛镇政府提交《行政处理申请书》及相关的证据材料，申请吕地社区居委会归还麦地河清巷麦林基的原有祖屋地70平方米并赔偿房屋及屋地使用损失。同月18日，杏坛镇政府办公室向麦林基作出《土地权属争议案件受理通知书》。同月23日，杏坛镇政府向吕地社区居委会送达《答辩通知书》及麦林基的《行政处理申请书》副本。同月30日，吕地社区居委会向杏坛镇政府提交《情况说明》，表示不同意调解。
2015年3月6日，杏坛镇政府对麦林基作出杏府行决字（2015）1号《土地权属争议处理决定书》。同月10日，杏坛镇政府向麦林基送达《土地权属争议处理决定书》。麦林基不服该决定，于2015年3月16日向顺德区政府申请行政复议，同日，顺德区政府法制办公室作出《行政复议受理通知书》、《行政复议提出答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，并于同月17日向麦林基送达《行政复议受理通知书》、同月18日向杏坛镇政府送达《行政复议提出答复通知书》、同月23日向吕地社区居委会送达《第三人参加行政复议通知书》。同月26日，杏坛镇政府提出《关于麦林基行政复议答复书》。同年5月12日，顺德区政府作出顺府行复案（2015）54号《行政复议决定书》，并于同日送达杏坛镇政府、同月13日送达麦林基、同月14日送达吕地社区居委会，麦林基不服，提起本案行政诉讼。
另查明，讼争之土地位于佛山市顺德区杏坛镇吕地社区麦地河清巷8号房屋旁边（原地址名称为原顺德县马齐乡麦地坊），20世纪50年代，该土地上原有麦林基祖屋一间，政府颁发了以麦某来、梁某、麦林基为所有人的顺齐字第0522号《土地房产所有证》，载明平房一间，土地面积为三厘三毫（折合为22平方米）。此外，1955年10月7日，麦某来立契向麦某余购买了房屋一间，1956年领取了原顺德县人民政府印发并盖章确认的《买卖契纸》，载明基地面积为一分零四毫（折合约70平方米），应纳税16元8角。麦某来就所买的房屋向政府缴纳契税，取得《顺德县人民政府契税收执》。1959年，当时的杏坛公社在麦地举办民兵训练营时，将麦林基的祖屋用于训练营的厨房，1962年民兵训练营结束时，将该房屋归还给麦某来。1964年，麦林基的祖屋被台风吹倒。1965年，麦林基父母将坍塌的祖屋完全拆除后所得材料（主要是旧砖）用于向麦某余所购买的旧房扩建，扩建至103.36平方米的房屋，即现吕地村麦地河清巷1号房屋，当时基层党组织组织党员为时任贫协组长的麦某来建房捐款。之后，生产队认为麦林基父母一家已在祖屋之外另建房屋，根据当时的有关规定，视为麦林基父母一家已有房屋，故生产队在麦林基祖屋空地上修建了蚕房做生产之用。1983年，麦林基曾经承包该蚕房管理使用过一段时间。1989年至1990年换发旧证期间，麦林基一家填写《土地归户卡》时只申报拥有土地一块，而从未对诉争麦林基祖屋所涉土地进行申报、换发证书。
本案庭审时，麦林基承认一直承包使用蚕房并向村集体交钱至2006年。
诉争麦林基原祖屋空地上现在没有建筑，现作绿化用途。
再查明，2001年，麦林基的儿子麦某巨向村里申请了一份新宅基地99平方米并建了房屋。2003年，麦林基就吕地村麦地河清巷1号房屋换新证，2006年，麦林基将该房屋出售。
2009年9月，麦林基以吕地社区居委会为被告提起民事诉讼，请求判令吕地社区居委会赔偿房屋损失4万元，一审法院于2009年12月8日作出（2009）顺法民一初字第05026号民事判决，判决驳回麦林基的诉讼请求，佛山市中级人民法院于2010年5月31日作出（2010）佛中法民一终字第622号民事判决，维持上述判决。
2010年7月，麦林基再次以吕地社区居委会为被告提起民事诉讼，请求判令：1.吕地社区居委会赔偿麦林基祖屋地被侵占50年的损失6万元；2.吕地社区居委会赔偿长期占用祖屋、破坏、损害房屋导致倒塌的损失12000元；3.被告返还侵占的住宅祖屋地，由麦林基重新建房使用。一审法院于2010年10月11日作出（2010）顺法民一初字第04424号之一《民事裁定书》，裁定驳回麦林基的起诉，佛山市中级人民法院作出（2011）佛中法民一终字第153号《民事裁定书》，维持上述裁定。
2014年，麦林基以吕地社区居委会为被告提起民事诉讼，请求判令吕地社区居委会立即归还祖屋土地70平方米给麦林基使用。一审法院于2014年9月3日作出（2014）佛顺法杏民初字第192号《民事裁定书》，裁定驳回麦林基的起诉，佛山市中级人民法院于2014年11月4日作出（2014）佛中法民一终字第3052号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持上述裁定。
一审判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，个人与单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。麦林基向杏坛镇政府申请处理土地使用权争议，杏坛镇政府作为乡级人民政府，具有处理个人与单位之间的土地使用权争议的职权。杏坛镇政府在麦林基提出申请后，受理、调查、调解、作出处理决定、送达等均符合国土资源部颁行的《土地权属争议调查处理办法》的相关程序规定，应当认定被诉的杏府行决字（2015）1号《土地权属争议处理决定书》符合法定程序。顺德区政府受理麦林基复议申请后，受理、审查、送达、作出复议决定等程序也符合《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定，应当认定被诉的顺府行复案（2015）54号《行政复议决定书》符合法定程序。
关于麦林基祖屋在20世纪60年代何时何因坍塌的相关事实与证据问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，首先，根据生效的佛山市中级人民法院（2010）佛中法民一终字第622号《民事判决书》，可认定1959年当时的杏坛公社在麦地举办民兵训练营时将麦林基的祖屋用于训练营的厨房，1962年民兵训练营结束时将该房屋归还给麦某来，麦林基祖屋于1964年被台风吹倒坍塌，之后麦某来将其祖屋拆除，并将拆除材料用于其他房屋（即现吕地村河清巷1号房屋）的改扩建，基层党组织组织党员为时任贫协组长的麦某来建房捐款。其次，根据已经生效的（2011）佛中法民一终字第153号《民事裁定书》第9页所载麦林基上诉提交的证据即《顺德县人民政府契税收据》、《买卖契纸》）所要证明的内容“麦某来1965年将向本村麦某全购买的一间旧房修建”以及吕地社区居委会质证确认“麦林基的房屋1964年被台风吹倒后将旧屋料拆去，于1965年将原所购房屋从70平方米改建成103平方米是事实”的内容相吻合，结合生效的（2009）顺法民一初字第05026号《民事判决书》第4、5页所载吕地社区居委会提供的证据1即《土地归户卡》、《宅基地调查表》（附图）、建设工程规划许可证、用地申请表等所要证明的内容以及麦林基质证确认表示无异议”，足以认定1965年麦林基父母将坍塌的祖屋完全拆除后所得材料（主要是旧砖）用于向麦某余所购买的旧房（约70平方米）扩建，扩建至103平方米的房屋即现吕地村麦地河清巷1号房屋。麦林基主张其父亲麦某来向麦某余直接购买103平方米旧屋与1956年《买卖契纸》所载内容面积不相一致，与其在（2011）佛中法民一终字第153号《民事裁定书》中“麦某来1965年将向本村麦某全购买的一间旧房修建”的陈述亦自相矛盾，故对麦林基在事实方面的主张不予采纳。
根据以上查明的事实，一审法院认为，首先，麦林基及其父母就其祖屋所持有的顺齐字第0522号《土地房产所有证》于二十世纪五十年代取得，其土地权属来源在当时是合法的，土地房产归其所有，但是经过六十年代初的社会主义改造，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》实施之后，农民的土地所有制被社会主义土地公有制所取代，全国的土地均为公有土地，社员宅基地的所有权属于生产队集体所有。麦林基祖屋于1964年被台风吹倒坍塌之后，麦林基父母于1965年将其祖屋的材料用于向麦某余所购得房屋的改扩建，麦林基祖屋的宅基地空置，改扩建房屋（现吕地村河清巷1号房屋）新占用生产队的土地面积（103平方米减去原面积70平方米等于约30平方米）与麦林基祖屋的宅基地面积（22平方米）相仿。在此情况下，当时作为宅基地所有权人的生产队将该空置的麦林基祖屋空闲宅基地收回农村集体使用，建成生产队的集体蚕房，可以认为是改扩建屋新占地与祖屋旧空地的置换，合情合理，亦符合当时的国家政策。其次，根据1983年之后麦林基曾经出资承包该蚕房管理使用过一段时间这一事实，结合本案诉讼期间麦林基承认一直承包使用蚕房并向村集体交钱至2006年的陈述，亦足以认定麦林基父母与麦林基对上世纪60件代村集体收回其祖屋空置宅基地修建集体蚕房这一做法的认可。其三，1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后进行重新办理土地登记换领新土地证书时期，麦林基一家于1989年至1990年期间填写《土地归户卡》时只申报拥有土地一块，而从未对诉争麦林基祖屋所涉土地进行申报、换发土地证书。根据广东省人大常委会1987年施行的《广东省土地管理实施办法》第六条第六款“本条规定的土地证书的发放，以及本实施办法施行前办理的有关土地证书的清理、更换办法，由省人民政府另行规定”的规定，以及参照广东省人民政府1988年施行的《广东省土地证书颁发办法》第四条“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织，以及使用国有或集体所有土地的单位和个人，必须按照本办法规定申领或换领土地证书”、第九条“领证（换证）工作截止于1992年底。当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底”、第十条第三款“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护”的规定，麦林基所持有的房屋已经灭失的祖屋顺齐字第0522号《土地房产所有证》现应已失效，现在已不能作为拥有土地使用权的法定物权凭证。综合以上分析与认定，一审法院认为，杏坛镇政府根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”规定作出确认麦林基祖屋已坍塌且宅基地空置多年、麦林基已经丧失了祖屋地的宅基地使用权的处理决定适用依据正确。
综上所述，杏坛镇政府作出的杏府行决字（2015）1号《土地权属争议处理决定书》以及顺德区政府作出的顺府行复案（2015）54号《行政复议决定书》两个行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。麦林基请求撤销杏坛镇政府作出的杏府行决字（2015）1号《土地权属争议处理决定书》以及顺德区政府作出的顺府行复案（2015）54号《行政复议决定书》的依据不足，理由不成立，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回麦林基的诉讼请求。
上诉人麦林基上诉称：两被上诉人认定事实与历史事实不符，办案不公，请求撤销原判，并撤销杏坛镇政府作出的杏府行决字（2015）1号《土地权属争议处理决定书》和顺德区政府作出的顺府行复案（2015）54号《行政复议决定书》。要求：1.原审第三人对使用麦林基祖屋作农场饭堂作出赔偿；2.原审第三人对2006年8月强行拆除麦林基在祖屋自建的养猪房作出赔偿。
被上诉人杏坛镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，希望予以维持。
被上诉人顺德区政府答辩称，其依职权作出的顺府行复案（2015）54号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，法律依据正确，程序合法，内容适当。上诉人的主张没有法律依据，请求予以驳回。
原审第三人吕地社区居委会述称，麦林基上诉请求依据不足，理由不成立，请求予以驳回。
各方当事人在本案二审期间均没有提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，麦林基要求吕地社区居委会归还祖屋地70平方米，并赔偿房屋及屋地使用损失，申请杏坛镇政府处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，杏坛镇政府有对麦林基和吕地社区居委会之间土地使用权争议进行处理的行政职权。杏坛镇政府受理麦林基的申请后，依法进行调查、调解、在法定期限内作出行政处理决定，并将行政处理决定书送达各方当事人，其行政处理的程序合法。顺德区政府受理麦林基的行政复议申请后，依法向被申请人和原审第三人送达申请书副本和行政复议通知书，依法对案件进行了审查，在法定期限内作出复议决定，依法送达给各方当事人，并告知不服复议决定提起行政诉讼的权利。顺德区政府进行本案行政复议的主体适格，程序合法。
关于本案的事实认定和法律适用问题。
1.讼争土地的基本情况。1950年代，“麦某来、梁某、麦林基”拥有讼争土地上22平方米土地和房屋一间，该房屋于1960年代坍塌，并被麦林基及其父母拆除。后村集体在讼争土地上建集体蚕房，麦林基曾经承包使用该蚕房。现在该土地上没有建筑物。上述事实清楚，证据确实充分，足以认定。上诉人关于行政机关和一审认定事实与历史事实不符的意见，没有事实和证据依据，不予支持。
2.1950年代广东省顺德县人民政府颁发的顺齐字第0522号《土地房产所有证》不能作为认定麦林基拥有讼争土地使用权的依据。建国以来，我国农村土地历经私有、初级合作社私有、高级合作社集体所有、人民公社三级集体所有和乡（镇）、村农民集体所有的历史变迁过程，1958年实行人民公社化时，社员的自留地、自留山、宅基地等便全部收归公有，建立了农村集体土地所有制，先后为1975年、1978年和现行的《中华人民共和国宪法》所确认，1987年1月1日开始施行《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》规定集体土地依法属于村农民集体所有。随着我国社会主义土地公有制的建立，我国范围内不再存在私人所有的土地，农民使用集体土地必须经过集体批准。讼争土地归集体所有的事实足以认定。
3.麦林基祖屋坍塌、拆除后，村集体在该处建造了集体蚕房，现在讼争土地上没有建筑物，表明麦林基祖屋坍塌、拆除后，麦林基没有继续使用祖屋所在的土地，麦林基也没有提供证据证明村集体同意麦林基使用该土地，参照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第五十二条的规定，杏坛镇政府作出确认麦林基祖屋已坍塌且宅基地空置多年、麦林基已经丧失了祖屋地的宅基地使用权的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。麦林基关于被上诉人认定事实不清的上诉意见不能成立。本案审查杏坛镇政府对麦林基和原审第三人之间土地权属争议作出的行政处理决定的合法性和顺德区政府行政复议决定的合法性，至于麦林基的各项赔偿要求不属于本案审查范围，本院不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人麦林基负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 陈智扬
代理审判员 王 慧
二〇一六年二月二十三日
书 记 员 黄宁晖