重庆市奉节县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）奉法刑初字第00220号
公诉机关重庆市奉节县人民检察院。
被告人卢某某，男，1968年7月28日出生于重庆市巫山县，汉族，大学本科文化，原重庆市巫山县邓家土家族乡人民政府乡长。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年9月20日被刑事拘留，2014年9月30日被取保候审。
辩护人肖明安、肖前军，重庆宏愿律师事务所律师。
重庆市奉节县人民检察院以奉检刑诉（2015）185号起诉书指控被告人卢某某犯玩忽职守罪，于2015年8月24日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。奉节县人民检察院指派代理检察员任薪宇出庭支持公诉，被告人卢某某及其辩护人肖明安、肖前军到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2013年至2014年间，时任巫山县邓家土家族乡人民政府乡长的被告人卢某某，作为邓家土家族乡安全工作的第一责任人，负有监管关闭非法煤矿，查处煤矿非法生产及上报煤矿违法信息等工作职责。被告人卢某某明知其辖区内的官河煤矿长期非法开采煤矿资源，而不认真履行监管、查处及上报等职责，致使在其任期内官河煤矿从2013年4月至2013年8月非法开采原煤29797.81吨，并于2013年9月13日发生瓦斯爆炸事故，造成8人死亡的严重后果。
公诉机关当庭出示了被告人的供述与辩解、证人证言、事故技术分析报告、《中共巫山县委关于提名卢某某等同志职务任命的通知》等证据，认为被告人卢某某身为国家工作人员，不认真履行相关职责，致使已关闭的煤矿在非法生产期间发生8人死亡的严重后果，国家原煤被非法开采29797.81吨，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人卢某某到案后如实供述自己的罪行，应适用《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款之规定。提请本院依法判处。
被告人卢某某及辩护人提出官河煤矿属资源整合矿，相关文件默许整合矿可以生产，卢某某履行了职责。辩护人还提出，被告人卢某某有自首情节；被告人卢某某任职时间短且不是直接责任人，本案系多因一果。请求对卢某某免予刑事处罚。
经审理查明，2012年10月至2014年8月，时任巫山县邓家土家族乡人民政府乡长的被告人卢某某，主持政府全面工作，系全乡安全工作第一责任人，并负有监管关闭非法煤矿、查处煤矿非法生产及上报煤矿违法信息等工作职责。期间，被告人卢某某明知其辖区内的官河煤矿长期非法开采煤矿资源，不认真履行监管、查处及上报等职责，致使在其任期内官河煤矿从2013年4月至2013年8月非法开采原煤29797.81吨。2013年9月13日，官河煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成8人死亡。
2013年10月30日，被告人卢某某主动到巫山县纪委监察局，以邓家土家族乡党委政府的名义上交“9.13”事故书面检讨，表示愿意接受组织的批评和处罚，并在归案后如实供述了自己的罪行。
上述事实，有公诉机关出示并经质证的以下证据证实：
1、立案决定书、拘留证、取保候审决定书等法律文书，证实本案侦查程序合法。
2、巫山委（2012）113号《关于提名卢某某等同志职务任免的通知》载明，经县委研究决定提名：卢某某同志任邓家土家族人民政府乡长。
3、邓委发（2012）78号《关于报送邓家土家族乡乡长选举结果的报告》载明，根据选举议程，邓家土家族乡第十七届第二次人民代表大会选举出卢某某为新一届邓家土家族乡人民政府乡长。
4、邓家委发（2013）13号《关于调整班子分工的通知》载明，经2013年3月27日班子会研究，卢某某主持政府全面工作，分管财政、安全、项目、招商引资。
5、巫山纪（2014）39号《关于给予卢某某同志撤销党内职务处分的决定》。
6、巫山监（2014）17号《关于给予卢某某行政撤职处分的决定》。
7、编制证明，证明卢某某系巫山县巫峡镇人民政府在编人员，使用乡镇行政编制。
8、邓家委发（2013）57号《关于调整班子分工的通知》载明，经2013年8月25日班子会研究，卢某某主持政府全面工作，分管财政、安全。
9、巫山府办发（2012）23号《关于进一步加强产煤乡镇煤矿安全监管工作的通知》载明，产煤乡政府负责辖区内煤矿安全监管和产业发展工作，产煤乡镇行政主要负责人是该乡镇煤矿安全管理主要责任人，分管领导是该乡镇煤矿安全管理具体负责人，归该乡镇境内煤炭产业发展和安全工作负直接责任。产煤乡镇行政主要负责人每月到矿检查不少于1-2次，下井次数不低于1次。加大非法煤矿打击力度，对无证开采小煤窑、关闭矿井死灰复燃的，坚决制止，及时关闭。
10、行政执法委托协议书载明，巫山县煤炭工业局委托邓家乡人民政府行使煤炭安全检查行政执法权，从2012年1月1日至2013年12月31日止。
11、2012年度、2013年度煤炭工作目标（邓家乡）责任书。
12、巫山府办发（2010）36号《关于印发巫山县煤矿整顿关闭工作方案的通知》载明，按照市政府下达的小煤矿整顿关闭目标任务，2010年6月底前关闭小煤矿16个。相关乡镇负责封闭井口，遣散人员，平整场地、恢复地貌；落实“一盯一”监管职责，确保关闭矿井关死关严，防止死灰复燃；负责辖区内购买煤矿稳定工作。
13、巫山安办（2012）32号《转发煤矿安全生产打非治违专项行动实施方案的通知》载明，煤炭安全生产打非治违专项行动实施方案的工作重点：严厉打击非法开采煤炭资源行为，坚决查处煤矿违法违规生产建设行为，全面整治煤矿安全事故隐患。
14、巫山煤发（2013）87号《关于印发巫山县煤炭行业打非治违专项行动方案的通知》载明，工作重点：（一）依法取缔非法开采窝点；严厉打击无勘查许可证、采矿许可证、煤炭生产许可证、煤炭安全许可证和工商营业执照或证照不齐或持过期证照勘查开采、以探代采、越层越界开采、先关闭后整合煤矿擅自启封生产建设，以及关闭煤矿死灰复燃等非法行为。（二）严厉查处煤矿建设项目未履行项目审批、验收程序擅自建设或生产，违反建设项目安全设施“三同时”建设，整合煤矿未形成“一个法人主体、一套生产系统、一种管理模式”而进行生产，一证多井、一证多系统生产，以及重大安全事故隐患整改后未经验收擅自恢复生产等违法行为。
15、国务院令第446号《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》载明，煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的，属非法煤矿。
16、渝府（2011）41号《关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知》
17、巫山煤关闭办文（2010）6号《关于检槽沟煤矿等5个矿井实施先关闭后整合的请示》。
18、《巫山县人民政府第65次常务会议纪要》载明，会议原则同意对检槽沟煤矿、官河煤矿、五龙煤矿、劳武煤矿一井、柏杨坪煤矿等5对矿井实施先关闭后整合。
19、巫山府发（2010）44号《关于第二、三批关闭煤矿企业名单的通知》载明，经县政府研究同意，决定对第二、三批11个煤矿企业实施关闭，现将企业名单通知如下：巫山县官河煤矿、巫山县劳武煤矿、巫山县西沟煤矿、巫山县两坪乡煤矿、巫山县柏杨坪煤矿、巫山县五龙煤矿、巫山县大垭河煤矿、巫山县胜利煤矿、巫山县金兴煤矿、巫山县红椿煤矿、巫山县建平煤矿。
20、巫山府办发（2010）156号《关于切实做好第二批小煤矿整顿关闭工作的紧急通知》载明，第二批关闭矿井名单：巫山县五龙煤矿、巫山县两坪乡煤矿、巫山县建平煤矿、巫山县西沟煤矿、巫山县大垭河煤矿、巫山县柏杨坪煤矿、巫山县劳武煤矿一井、巫山县红椿煤矿、巫山县胜利煤矿、巫山县官河煤矿、巫山县金兴煤矿。确保全县第二批11个整顿关闭煤矿在2010年6月30日前全部关闭到位。
21、《巫山县关闭煤矿验收移交书》载明，巫山县关闭煤矿验收组于2010年6月25日对官河煤矿进行关闭验收，矿井初验收合格。
22、巫山煤关闭办文（2010）8号《关于对第三批关闭小煤矿进行验收的请示》。
23、巫山府（2010）75号《关于五龙煤矿等四个关闭矿井剩余资源整合利用的批复》载明，经县政府第71次常务会审定，同意对巫山县五龙煤矿、柏杨坪煤矿、官河煤矿和劳武煤矿一井等4个关闭矿井剩余资源进行整合利用。
24、巫山煤发（2013）4号《关于做好原五龙煤矿等四个拟关闭资源利用矿井监管工作的通知》载明，原五龙煤矿、原柏杨坪煤矿、原劳武煤矿一井和原官河煤矿等四个关闭矿井拟实施剩余资源再利用。目前，关闭矿井剩余资源利用文件还未出台。为防止原五龙煤矿等四个关闭资源拟利用矿井死灰复燃，现要求：乡镇要按属地管理职责落实监管责任人，加强巡查，在关闭资源未合法利用前，严禁擅自启封，一经发现，立即实施封闭。
25、巫山国土房管函（2011）113号《关于立即制止被整合煤矿和已关闭煤矿生产活动的函》载明，2010年已实施关闭的官河煤矿、劳武煤矿一矿井（含被整合矿）、柏杨坪煤矿（含被整合矿）、五龙煤矿采矿许可证已由重庆市国土房管局吊销。
26、巫山煤发（2011）123号《关于责令被整合矿和已关闭矿井停止采掘及维护活动的通知》载明，按照10月18日全市煤矿安全电视电话会议要求，现责令大梁子煤矿、黑门千煤厂、永安煤矿、龙王庙煤矿、官河煤矿、劳武煤矿一矿井（含被整合矿）、柏杨坪煤矿（含被整合矿）、五龙煤矿等被整合矿和已关闭待资源利用矿井停止一切采掘和维护活动，自行封闭井口，待资源整合和资源利用程序到位，手续合法后方可恢复。
27、渝国土房管（2010）445号《关于退还重庆市渝北区石船镇河水煤矿等十家永久关闭煤矿采矿权剩余年限采矿权综合价款的意见》。
28、巫山煤发（2012）50号《巫山县煤炭工业管理局党政联合办公会会议纪要》载明，在2009年的煤矿整顿关闭中，官河煤矿、劳武煤矿、五龙煤矿和柏杨坪煤矿这四个矿井可实施关闭后剩余资源利用，县府已批复同意，市国土局正拟具体实施方案。原则同意四个先关闭后资源利用矿井的拟利用井口可进行必要的维修和排水工作，维修所需的少量民爆物品由主体矿井提供，但是不准组织生产，一经查实，按非法实施打击，同时矿井要积极联系相关部门，尽快取得合法手续。
29、2011年9月16日责令停止违法行为通知书载明，官河煤矿未经依法批准，擅自在巫山县邓家乡伍绪村非法采矿，现责令立即停止违法行为，听候处理。
30、2013年5月7日责令停止违法行为通知书载明，官河矿井未经依法批准，擅自在巫山县邓家乡伍绪村3社非法采矿，现责令立即停止违法行为，限3天内自行封闭，三日后由邓家乡人民政府检查验收。
31、《移交书》载明，邓家乡境内的神树煤矿、官河煤矿、金田煤矿、丁家煤矿、晶宝煤矿、老水井湾煤矿有非法开采行为，2013年5月7日经巫山县国土房管局、一三六地质队技术人员、邓家乡政府、抱龙国土所等单位组成的工作组进行了现场查封关闭，现将查封关闭的成果移交给邓家乡人民政府，请加强后期监管，严防关闭后死灰复燃。
32、中共巫山县纪律检查委员会关于卢某某主动到案的情况说明，证明2013年10月30日，卢某某主动到巫山县纪委监察局上交“9.13”事故书面检讨，并愿意接受组织批评和处罚。在接受调查过程中，主动供述自己担任乡长期间，对官河煤矿监管职责上存在履职不到位、监管工作不到位。
33、《到案经过说明》证明，2014年9月19日，巫山县人民检察院电话通知卢某某到该院接受调查，随后奉节县人民检察院职务犯罪侦查局到巫山县人民检察院将卢某某带回接受调查，卢某某如实供述了自己的犯罪事实。
34、户口证明。
35、证人刘某甲的证言证实，2010年下半年，黄某甲、刘某乙、陈某某合伙购买了官河煤矿，2012年4月，黄某甲退出，将其股份转让给刘某乙、张某、黄某乙三人。官河煤矿在刘某乙他们买过来时就是非法矿，后来向巫山县煤管局申请将官河煤矿整合到老水井湾煤矿，但一直没有回音。官河煤矿按照正规管理是不能生产的。
36、证人刘某乙的证言证实，2010年他们购买官河煤矿的时候，官河煤矿已经是关闭整合矿，按规定不能进行煤炭开采工作。邓家乡政府工作人员没有来官河煤矿检查，也没有谁说过官河煤矿不能生产。
37、证人张某的证言证实，从来没有检查人员要求官河煤矿封闭井口、停止非法产煤。
38、证人兰某某的证言证实，2011年8月他到官河煤矿的时候，煤矿的三个井口都打开了，整个煤矿都在搞建设施工，同时出产了部分工程煤。
39、证人王某某的证言证实，2012年春节后，当时乡长是邓某、分管安全的副乡长是苏某某，他专门就邓家乡范围内的煤矿特别是官河煤矿的事情向邓某、苏某某作过汇报。他介绍说官河煤矿已经关闭，但目前还在生产，没有关闭到位。邓某说到煤管局汇报一下，看煤管局怎么说。回乡之后，邓某说煤管局怎么管乡里就怎么管。官河煤矿属于关闭矿，卢某某是知道的，卢某某从来没有安排他对官河煤矿进行过监管。
40、证人许某某的证言证实，资源再利用矿井只允许井下排水，不允许生产。2013年4月25日，乡政府在晶宝煤矿召开矿长保命七条规定及安全例会，卢某某、苏某某、王某某和他一起在去的路上经过官河煤矿，但领导没有安排他下车检查，在车上看了一眼就走了。2013年8月28日，卢某某、苏某某和他又去晶宝煤矿开季度安全例会，路过了官河煤矿，他们看到官河煤矿煤坪堆了煤，过路的人说是别人做煤炭生意转过来的，所以他们就没有下车检查。
41、证人苏某某的证言证实，官河煤矿在2010年6月被确定为关闭煤矿，封闭后巫山县煤管局把后续监管工作交给了邓家乡政府。官河煤矿封闭不久，在没有取得任何证照的情况下又被矿老板自行打开井口，为了完成重庆市下达的年产煤任务，巫山县自上而下都没有严格按照文件要求履行对官河煤矿的监管工作，让其能够长期从事非法建设、生产。卢某某在2012年10月调来担任乡长，不久就召集他和王某某去了解全乡煤矿情况，他们专门就官河煤矿的情况对卢某某进行过说明。
42、证人费某的证言证实，根据市文件要求以及巫山县的具体安排，被整合煤矿是被纳入关闭煤矿进行管理的，也就是在取得整合后的采取许可证之前，被整合煤矿都应该封闭井口，禁止非法生产。官河煤矿在2010年6月就被县政府行文关闭，同时按照县要求将对官河煤矿的后续监管工作以移交书的方式移交给邓家乡政府进行后续监管。虽然县政府批复官河煤矿可以整合资源利用，但官河煤矿一直没有开始资源整合，因为在全市范围内没有具体的文件规定如何对关闭煤矿进行整合，煤矿整合没有相关依据，实际执行中就无法开展整合工作，所以，到现在为止官河煤矿一直属于关闭煤矿。
43、证人何某的证言证实，先关闭后整合不是关闭后马上可以开采，必须要按照规定完善相关合法手续后才能生产，关闭煤矿在没有取得合法手续前不能开采。
44、被告人卢某某供述，他在邓家乡是安全工作第一责任人，要亲自带队对全乡各项安全工作进行检查、监管，对全乡镇的安全工作负总责。对于非法煤矿，一经发现非法开采行为，立即对井口进行封闭、打击，加强后续监管防其死灰复燃。对于合法矿配合县上主管部门进行检查监督，作为乡长每月至少下井检查一次。他在担任乡长之后，从分管的副乡长那里了解到，官河煤矿在2010年已经被列为关闭煤矿进行了关闭，但在2012年的时候县煤管局出了一个会议纪要，将官河煤矿列为关闭整合矿，允许官河煤矿进行抽水、维护巷道，这样官河煤矿一直在生产。官河煤矿是非法矿井，按照法律规定是不能进行生产的，即使有会议纪要，也只能打开井口进行维修抽水，不能生产。
当时整个巫山县的产煤乡镇都默许关闭整合矿进行生产，邓家乡政府是把官河煤矿视为其整合主体矿老水井湾煤矿的一部分，也就是把官河煤矿当作合法矿在监管，允许官河煤矿生产。但在日常监管巡查的时候，政府工作人员只对主体矿下井监督检查，对官河煤矿只是地面检查。他们把老水井湾煤矿和官河煤矿视为一个整体，加上官河煤矿安全隐患不突出，所以就只对老水井湾煤矿进行了下井检查，而对官河煤矿是要求老水井湾加强监管。他去官河煤矿看过两次，两次都没有下井检查。从他任乡长之后就没有组织人员对官河煤矿关闭打击。
45、价格鉴证结论书载明，官河煤矿2012年4月至2013年8月开采原煤91551.83吨。
46、重庆市巫山县官河煤矿“9.13”较大事故技术分析报告载明，官河煤矿位于巫山县邓家乡伍绪村3组。2009年，巫山县政府决定对原“巫山县官河煤矿”等11个煤矿实施关闭，2010年6月28日，该矿通过煤矿关闭验收组验收。2010年9月，巫山县政府将官河煤矿列为4个关闭矿井剩余资源整合利用的煤矿范围。2013年8月，矿井地面建设完成后，业主陈某某擅自决定打开关闭井口抽水和对井下巷道进行维修，至9月13日发生事故。此次事故直接原因是因巷道放炮卧底，引起的瓦斯爆炸事故，间接原因是矿井为关闭矿井非法开采，在巷道局部通风机停风多天，未认真检查瓦斯浓度，在巷道人员未撤出的情况下，违章放炮。综合分析此次事故，是一起多起严重违章作业，放炮措施不落实所造成的责任事故。
以上证据收集程序合法，内容相互印证，本院予以确认。
辩护人出示有经质证的以下证据：
1、邓府发（2013）15号《邓家土家族乡人民政府关于成立打击非法煤矿五层监控管理领导小组的通知》载明，卢某某系打击非法煤矿五层监控管理领导小组组长。
2、巫山煤函（2010）21号《巫山县煤炭工业管理局关于福星煤矿等四个主体矿井向柏杨坪煤矿等四个被整合资源利用矿井提供民爆物品的函》，系巫山县煤炭工业管理局请巫山县公安局增加福星煤矿等四个主体矿井的库房和民爆物品供应量，同意福星煤矿、黄矿坪煤矿、金田煤矿和神树村煤厂这四对被整合资源利用矿井提供民爆物品的函。
3、巫山煤文（2013）26号《巫山县煤炭工业管理局关于全县煤矿非法违法生产井口情况报告》。
4、邓家土家族乡关于“9.13”事故的检讨。
以上证据本院予以确认。
本院认为，被告人卢某某身为国家工作人员，不认真履行职责，致使已关闭的煤矿在非法生产期间发生8人死亡的安全事故，其行为构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实和罪名成立。被告人卢某某及辩护人提出官河煤矿属资源整合矿，相关文件默许整合矿可以生产，卢某某履行了职责，经查没有证据证实官河煤矿整合后可以进行生产。被告人卢某某作为邓家土家族乡安全生产第一责任人，未认真履行其监管、查处等职责，致使官河煤矿在非法生产期间发生安全事故，其行为构成玩忽职守罪。卢某某及辩护人提出的该意见不成立，本院不予采纳。关于辩护人提出被告人卢某某有自首情节的意见。经查，事故发生后被告人卢某某主动到巫山县纪检监察机关上交书面检讨，表示愿意接受组织的批评和处罚，应当视为自动投案，并在归案后如实供述了自己的罪行，是自首，依法可以从轻处罚。该辩护意见成立，本院采纳。鉴于被告人卢某某任职时间较短，不是煤矿安全直接责任人，且事故发生责任分散，其犯罪情节轻微，可对卢某某免予刑事处罚。辩护人对此提出的辩护意见成立，本院采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
被告人卢某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向重庆市第二中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。
审 判 长 田 君
人民陪审员 余国蓉
人民陪审员 郑兴才
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 黄珍珍