湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂行终字第00024号
上诉人（原审原告）鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民（名单附后）。
诉讼代表人洪家良。
诉讼代表人王本清。
诉讼代表人张红平。
委托代理人徐立凡。
委托代理人何善尧，湖北省正大法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）鹤峰县人民政府。
负责人彭元洪，常务副县长。
委托代理人闵剑波，湖北硒都律师事务所律师。
委托代理人张艳艳，鹤峰县人民政府法制办工作人员。
上诉人鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民因诉鹤峰县人民政府征地补偿安置方案行政审批一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2014）鄂恩施中行初字第00001号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民的诉讼代表人洪家良、王本清、张红平及其委托代理人徐立凡、何善尧、鹤峰县人民政府的委托代理人闵剑波、张艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年1月9日，湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）批准了鹤峰县人民政府《关于恳请批准我县2008年第一批次建设用地的请示》（鹤政文（2008）106号）。获得征地批文后，为确保征地工作顺利进行，鹤峰县人民政府于2010年6月2日组建了ＸＸ体育馆征地工作领导小组及其办公室，并在2008年实物指标调查基础上，再行组织人员入户登记核实，分别于2010年7月19日、2010年8月13日召开被征地农户大会，宣传政策、解答问题、回应被征地农户要求。2010年8月6日，鹤峰县人民政府发布《县人民政府关于征收鹤峰县2008年第一批次建设用地土地的通告》（鹤政发（2010）30号），就批准征收建设用地名称、批准征收土地所在位置、批准征收土地面积、批准征收土地用途、土地补偿安置标准、被征收土地所涉及农业人口安置途径、补偿登记等事项予以公告。2010年8月30日，鹤峰县人民政府办公室发布《县政府办公室关于印发鹤峰县2008年第一批次建设用地征地安置补偿方案的通知》（鹤政发（2010）55号），明确了征地补偿安置的原则、征地补偿安置标准、征地费用分配及兑现办法、征地补偿安置途径等，并明确了零星树木补偿单价、地面附着物补偿单价。之后，107户被征地农户中有87户依鹤政发（2010）55号签订了征收土地人员安置补助协议，其中原告有罗安元、李宜风、李宜银、陈小妹、田玉莲、罗安龙、马金香、陈锋、彭湘合、向桂年、杨长寿、李宜黄、田菊秀、陈新莲、张红平、田腾云。因城市规划调整，被征土地用途变更，将用于建设思源实验学校。2013年11月12日，鹤峰县国土资源局《关于对鹤峰县思源实验学校建设项目用地预审意见的函》（鹤国土资函（2013）52号）通过思源实验学校建设项目用地预审。2013年11月13日，鹤峰县规划管理局《关于鹤峰县思源实验学校建设项目的批复》（鹤规文（2013）50号）认为鹤峰县思源实验学校建设项目选址符合规划要求，并对规划设计指标作出批复。2013年11月13日，鹤峰县发展和改革局《关于鹤峰县思源实验学校建设项目立项的批复》（鹤发改社会（2013）51号）同意思源实验学校建设项目立项，并就有关事项作出批复。2013年11月15日，恩施土家族苗族自治州发展和改革委员会《关于鹤峰县思源实验学校建设项目可行性报告的批复》（恩施州发改审（2013）223号）认为建设鹤峰县思源实验学校十分必要，并对相关事项作出批复。2013年11月29日，中共鹤峰县委常委会议专题讨论了思源实验学校建设相关问题。2014年1月8日鹤峰县第十七届人大三次会议第四次全体会议通过《关于新建鹤峰县思源实验学校的议案》，大会要求鹤峰县人民政府尽快实施好这一议案。为加快思源实验学校建设。鹤峰县人民政府于2013年12月20日作出《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号），在县政府办公室《关于印发鹤峰县2008年第一批次建设用地征地安置补偿方案的通知》（鹤政发（2010）55号）的基础上，增加了房屋征收补偿相关内容，并就有关事项进一步予以明确。之后，有11户被征地农户依鹤政函（2013）110号签订了《征收土地人员安置补助协议》，其中原告有刘泽献、洪英，11户房屋征收户中有10户签订了《房屋征收安置补偿协议》，并将被征收房屋拆除，只有1户未签订《房屋征收安置补偿协议》，即原告李银秀。2014年1月23日，鹤峰县国土资源局发布《关于容美思源实验学校建设征地支付补偿款的通告》（鹤国土告字（2014）1号），告知被征地农户按通告的相应银行账号查收补偿款。原审法院审理另查明，因需改变被征土地用途，鹤峰县人民政府向湖北省国土资源厅报送《关于批准2008年度第一批次建设用地（A片）改变土地用途的请示》（鹤政文（2014日号），请求湖北省国土资源厅批复同意。2014年3月3日湖北省人民政府《关于批准鹤峰县2008年度第1批次建设用地部分土地改变用途的批复》（鄂土改（2014）1号），同意按鹤峰县人民政府申报方案调整土地规划用途，改变用途后科教用地以划拨方式供地。
原审法院审理认为，对原、被告双方的争论焦点，综合评析如下：一、被告是否具有批准权限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见，鹤峰县人民政府有权批准容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案，是本案适格被告。二、湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）是否失效。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和土地管理法实施条例》相关规定，具体征地行为包括发布征地公告、办理征地补偿登记、制定征地补偿安置方案、进行征地安置补偿等。从本案证据来看，自2009年1月取得征地批文后，被告鹤峰县人民政府于2010年6月成立征地工作领导小组，开展入户登记核查，召开被征地农户会议，2010年8月发布征地通告，制定补偿方案，与被征地农户签订补偿安置协议等。可见，被告鹤峰县人民政府在两年内实施了一系列具体征地行为，鄂土资（2009）35号并未失效。三、关于改变被征土地用途的问题。（一）本案证据显示，城市规划调整后，思源实验学校建设项目的用地预审、规划审查、立项等已经相关行政主管部门审批同意，且被告鹤峰县人民政府将被征土地用途变更为科教用地也得到了湖北省人民政府批复同意。（二）本案中，被征土地用途改变后，将全部用于公益事业建设。而《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）所确定的补偿项目及标准符合《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）的要求，且对被征土地上房屋按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。同时被告鹤峰县人民政府正在积极开展失地农民的养老保险工作。可见，改变被征土地用途，并未损害被征地农户合法权益。（三）《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）制定后，有部分被征地农户依据该方案签订了《征收土地人员安置补助协议》和《房屋征收安置补偿合同》，并领取了安置补偿款项，对这部分被征地农户的信赖利益应予保护。综上，原告鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民诉请撤销被告作出的《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）缺乏事实与法律依据，依法应予以驳回。原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告鹤峰县容美镇容美村30名村民要求撤销被告鹤峰县人民政府于2013年12月20日作出《关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）的诉讼请求。
上诉人鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民上诉称，1、被上诉人建设思源实验学校所依据的湖北省国土资源厅于2009年1月9日《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）已经超过两年而失效，被上诉人应重新申请征用土地。2、批准的补偿标准不能为老百姓接受。3、2014年3月3日湖北省人民政府《关于批准鹤峰县2008年度第1批次建设用地部分土地改变用途的批复》（鄂土改（2014）1号）只批准1.0492公顷，而思源实验学校的面积远远超过此面积，超过的面积属于违法。故请求撤销原判，支持其诉讼请求。
被上诉人鹤峰县人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审被告鹤峰县人民政府向原审法院提交的证据材料有：
证据1、湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）。该证据证实被告的征地行为取得了有权机关的批准；
证据2、ＸＸ体育馆征地工作领导小组名单；
证据3、会议记录；
证据4、《县人民政府关于征收鹤峰县2008年第一批次建设用地土地的通告》；
证据5、《关于印发鹤峰县2008年第一批次建设用地征地安置补偿方案的通知》（鹤政办发（2010J55号）；
证据6、实物指标调查登记资料；
证据7、容美村中坝土地征收情况说明及征收土地人员安置补助协议；
证据8、《关于对鹤峰县思源实验学校建设项目用地预审意见的函》（鹤国土资函（2013）52号）；
证据9、《鹤峰县规划管理局关于鹤峰县思源实验学校建设项目的批复》（鹤规文（2013）50号）；
证据10、《鹤峰县发展和改革局关于鹤峰县思源实验学校建设项目立项的批复》（鹤发改社会（2013）51号）；
证据11、《关于鹤峰县思源实验学校建设项目可行性研究报告的批复》；
证据12、《关于鹤峰县思源实验学校建设项目可行性研究报告的批复》（恩施州发改审（2013）223号）；
证据13、《关于研究县实验小学迁建等工作的讨论纪要》（（2013）第12号）；
证据14、鹤峰县第十七届人民代表大会第三次会议关于《新建鹤峰县思源实验学校的议案》的决议；
证据15、《湖北省国土资源厅转发国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》；
证据16、省人民政府《关于批准鹤峰县2008年底第1批次建设用地部分土地改变用途的批复》（鄂政土改（2014）1号）；
证据17、《县人民政府关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）；
证据18、《鹤峰县国土资源局关于容美思源实验学校建设征收支付补偿款的通知》（鹤国土告字（2014）1号）；
证据19、思源实验学校征地补偿明细；
证据20、《房屋征收安置补偿合同》；
原审原告鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民向原审法院提交的证据材料有：
证据1、《容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案》，该证据证实鹤峰县城镇建设指挥部以已过时的批文继续申报用地并改变其用途；
证据2、湖北省国土资源厅《关于批准鹤峰县2008年度第一批次建设用地的函》（鄂土资（2009）35号）；该证据证实该批文用地用途为ＸＸ体育馆，超两年后自动失效，该批文已超过四年，应为无效；
证据3、《县人民政府关于同意容美思源实验学校建设用地及房屋征收安置补偿方案的批复》（鹤政函（2013）110号）；该证据证实被告鹤峰县人民政府是行政乱作为，属滥用职权。
证据4、土地管理使用证；
上述证据材料均已移送本院，二审中当事人未对证据提出新的质证意见，质证意见同一审一致。
本院依据上述有效证据认定的事实与原审无异。
本院审理认为，本案被诉的具体行政行为系被上诉人鹤峰县人民政府针对土地及房屋征收安置补偿方案的批准行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，鹤峰县人民政府有权审批本辖区内土地及房屋的征收安置补偿方案。同时，本案中鹤峰县容美思源试验学校建设项目用地的大部分（剩余的用地原系国有土地）系为建设鹤峰县ＸＸ体育馆而于2008年征收的集体土地，上述集体土地于2009年1月9日被湖北省人民政府批准征收后，鹤峰县人民政府从2010年开始进行了包括发布土地征收公告和补偿安置方案在内的相关征收行为，之后该体育馆建设项目因故停止，并于2013年变更为建设鹤峰县容美思源试验学校，该学校建设项目履行了立项、规划、以及上级主管部门审批等相关手续，同时，上述所征收的集体土地大部分已在学校建设项目立项之前进行了供地，剩余未供地的部分也已由湖北省人民政府于2014年3月3日审批同意予以变更用途，故上述所征收的土地由建设鹤峰县ＸＸ体育馆转为建设鹤峰县容美思源试验学校，即土地用途发生变更已经履行了相关程序要求，系利用征收土地的客观需要，且并不违反中央和湖北省关于利用征收土地以及变更征收土地用途的相关政策规定。
另，鹤峰县人民政府批准文件的附件即安置补偿方案依法应予以公布。该方案是否合法，不属于本案裁判范围。上诉人如对该方案所涉及的补偿标准有异议，可以依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，申请相关人民政府进行协调或裁决。
综上，被上诉人鹤峰县人民政府批准行为合法，所征收的土地进行用途变更系城市建设的客观需要，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人鹤峰县容美镇容美村洪家良等30名村民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 黎
代理审判员 王 争
代理审判员 龚荣华
二〇一四年十一月六日
书 记 员 李 伟
附：30名上诉人名单
洪家良
王本清
张红平
罗安元
田菊秀
李宜凤
向申兰
洪英
胡春兰
曹友伦
韩思玉
李爱民
洪家吉
徐立新
李银秀
马金香
陈峰
李学军
刘泽献
杨长寿
田玉年
向桂年
莫芫
李宜良
韩永娥
田桂花
罗安龙
李宜黄
田腾玄
陈小妹