河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀01行终632号
上诉人（原审被告）正定县国土资源局，住所地正定县恒州北街5号。
法定代表人张春，局长。
委托代理人尚永攀，河北刘立杰律师事务所律师。
委托代理人刘立杰，河北刘立杰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）石家庄市明珠家具厂，住所地正定县五里铺村。
法定代表人王向荣，总经理。
委托代理人王建立，河北新业律师事务所律师。
上诉人正定县国土资源局因收回国有建设用地使用权决定一案，不服河北省正定县人民法院（2017）冀0123行初14号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，2013年12月31日，原告与被告正定县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：1301232013B00304），受让正国土工（2013）10号地，土地面积8625.063平方米（约12.94亩），土地出让总价款260万元。原告已按出让合同约定交纳全部土地出让价款。《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年4月1日之前动工，在2016年4月1日之前竣工。受让人应当在项目开工、竣工时，向正定县国土资源局书面申报。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”第三十二条约定：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”第三十四条约定：“项目固定资产总投资、投资强度和开发投资总额未达到本合同约定标准的，出让人可以按照实际差额部分占约定投资总额和投资强度指标的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并可要求受让人继续履约。”
另查明，被告出让给原告的土地，征地补偿款没有补偿到位，致使被征地农民于2014年6月份之后上访、信访。补偿款到2014年11月份才发放到被征地村委会。2014年底左右将征地补偿款发放给被征地村民。另外，征收土地按区拍价8万元每亩，只发放被征地户4.9万元。2016年10月份，被告正定县国土资源局认为原告的土地建设没达到出让合同约定，认定原告的行为构成闲置土地，于2016年12月23日被告正定县国土资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服引起讼争。
原审认为，被告正定县国土资源局于2016年12月23日作出的正国土收字（2016）01号《收回国有建设用地使用权决定书》，只认定原告石家庄市明珠家具厂“超过出让合同规定的动工开发日期满两年未动工开发”，未对原告具体的资金投入及开发情况进行查清（从被告提供的证据照片中可以看出原告已经进行了部分建设），属于认定事实不清，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，依法应予撤销。另外，《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第十四条第二款规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”《闲置土地处置办法》第十二条规定：“第一款：因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过1年。（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。第二款：除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新计算。第三款：符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟定闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”上述规定中规定了免责的情形和各种情形的不同适用条件。通过本院调取证据证实被告出让土地存在补偿款补偿不到位、土地上相关群众信访情形；从被告提供的证据照片中可以看出原告已经进行了部分建设，并不是闲置两年未动工开发建设。本案被诉行政行为缺乏查清适用法律、法规规定的具体情形的事实基础，属于适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，依法应予撤销。综上所述，被告作出的正国土收字（2016）01号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实存在主要证据不足、适用法律法规错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销被告正定县国土资源局作出的正国土收字（2016）01号《收回国有建设用地使用权决定书》。
上诉人正定县国土资源局不服，提出上诉，请求撤销一审判决并依法改判维持上诉人土地收回决定或发回重审。主要理由为，（一）一审判决认为上诉人未对被上诉人的资金投入及开发情况查清，明显属于认定事实和适用法律错误。1、关于案涉宗地是否构成闲置土地的问题，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定被上诉人应于2014年4月1日动工，后经上诉人工作人员巡查时发现被上诉人存在土地闲置情况，按照《闲置土地处置办法》的相关规定，上诉人向被上诉人送达了《闲置土地调查通知单》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》和《征缴土地闲置费决定书》。被上诉人不服征缴土地闲置费决定向石家庄市人民政府提起行政复议，要求撤销正定县人民政府对上诉人向被上诉人作出《征缴土地闲置费决定书》的批准行为。石家庄市人民政府作出《行政复议决定书》认为，案涉宗地自合同约定动工期限至上诉人认定该宗地为闲置土地之日起就已超过一年。正定县人民政府对上诉人征缴土地闲置费决定的批准行为，符合法律规定，依法应予维持。后被上诉人不服行政复议决定，向石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，但其撤回了起诉。后被上诉人不服上诉人征缴土地闲置费决定向正定县人民法院提起行政诉讼，但其又撤回了起诉。按照《闲置土地处置办法》的规定，只有在土地构成闲置的情况下可以征缴土地闲置费，通过石家庄市人民政府的《行政复议决定书》可以得知被上诉人在竟得案涉宗地后超过合同约定动工期限满一年，已经构成闲置土地，而且被上诉人先后在石家庄市中级人民法院、正定县人民法院就征缴土地闲置费提起行政诉讼，但都以撤诉告终，其已经穷尽了法律手段，表明案涉宗地构成闲置土地。2、根据《闲置土地处置办法》的规定，认定土地是否闲置可以分为两种情况，分别规定在《办法》的第二条第一、第二款。上诉人认定被上诉人构成闲置土地适用的是第一款的规定，而且也已经证明案涉宗地构成闲置，根本无需适用第二款的规定，调查被上诉人的资金投入以及具体开发情况。然而，一审判决仅以上诉人未对被上诉人具体的资金投入及开发情况进行查明，明显是认定事实不清、曲解法律规定，科以上诉人比法律规定更严苛的“义务”，而且上诉人已经向正定县人民法院提出强制执行被上诉人土地闲置费的申请。（二）一审判决认为，由于上诉人出让土地存在补偿款补偿不到位，故被上诉人存在免责情形，明显属于认定事实和适用法律错误。1、根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律规定，土地征收的主体为县级人民政府，土地补偿款的发放主体也是县级人民政府，上诉人只是负责具体实施正定县人民政府有关决定、命令的行为，故即使存在补偿款不到位的问题根本就与上诉人无关。案涉宗地的补偿款，正定县人民政府已经严格按照法律规定足额进行了补偿，在被上诉人申请行政复议时，正定县人民政府已经向石家庄市人民政府就该问题进行了答复。2、关于被上诉人主张的由于补偿款不到位，导致群众上访阻碍其施工的事实，按照《闲置土地处置办法》第八条的规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。故即使存在被上诉人主张的补偿款不到位，导致无法开工的情形，其应当向上诉人提供土地闲置原因的说明材料，但截止到上诉人作出被诉具体行政行为前，其一直没有向上诉人提交项目开工申报，也没有提供延建申请，更没有提供任何土地闲置原因的说明材料。相反，被上诉人向上诉人提交的《关于石家庄市明珠家具厂闲置土地调查问题复函》称项目始终处于施工建设阶段，项目正处于紧张施工状态。这就足以证明，被上诉人根本不符合《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，也就根本不适用第十二条的规定，被上诉人就不存在免责的情形。即使存在群众上访，但也没有阻止其施工，被上诉人申请法院调取的信访记录跟本与本案无任何关联，但是一审判决却偏信被上诉人一面之词，认为是上诉人的原因导致被上诉人无法开工建设，并错误适用了法律规定。3、上诉人向一审法院提交的照片，明显可以看出案涉宗地门口设立着“汽修”的广告牌，至于宗地上的厂房是否是被上诉人所建，被上诉人在一审时并未提交任何证据予以证明。而且，上诉人并未收到过被上诉人提交的项目开工申报，宗地上的建筑物是被上诉人所建还是之前就存在的，一审法院并未就此事查明，在无相反证据的情况下，竟行认定被上诉人已经就案涉宗地进行了开工建设，明显认定事实不清，适用法律错误。综上所述，一审法院认定事实与适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决进行改判维持上诉人土地收回决定或发回重审，维护上诉人的合法权益。
被上诉人石家庄市明珠家具厂辩称，一、原审判决认定被答辩人出让给答辩人的土地存在土地补偿款不到位、土地上相关群众信访的情形，认定事实正确。造成答辩人开工延迟属于政府、政府部门的行为造成的，符合《闲置土地处置办法》第八条规定中第（四）项、第（六）项的情形，答辩人开工延迟存在法定免责事由。被答辩人应当根据《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定由双方协商处置，而不能依据《闲置土地处置办法》第十四条规定无偿收回。正定县国土资源局在土地出让前没有做到“净地”出让，未对被征地的农民进行征地补偿，村民一直上访，并阻挠答辩人进场施工。答辩人受让宗地原属正定县韩家楼村的集体土地。按照《闲置土地处置办法》、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》、《国土资源部关于认真贯彻<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见>进一步加强土地供应调控的通知》等政策规定，政府应当净地出让土地，出让时政府应对土地及地上物的权利主体全部补偿到位。但是，正定县国土资源局在出让土地时，并没有向韩家楼村支付土地补偿费，造成被征地农民在2014年6月份之后多次上访、信访。直至土地出让后将近一年时间在2014年11月份才将征地补偿款发放到被征地村委会，2014年底左右才将征地补偿款发放给被征地村民。征收土地区片价为8万／亩，发放到被征地户手中只有4.9万元。这一事实原审法院认定正确。根据《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”被答辩人出让给答辩人的土地存在上述《闲置土地处置办法》第八条规定中第（四）项、第（六）项规定中的情形，属于答辩人法定免责事由，被答辩人不能无偿收回土地。应当根据《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定双方协商处置。二、原审判决认定被答辩人做出的正国土收字(2016)01号《收回国有建设用地使用权决定书》主要证据不足，认定事实正确。被答辩人提交的证据八即现场照片是2015年10月20日拍摄，但被答辩人的行政处罚程序是从2016年10月份开始进行查处的。被答辩人用提前一年的照片证明案件事实，无法证明进行土地调查时的真实情况，不符合证据规定的关联性，不能作为本案定案依据。被答辩人依据此照片认定答辩人土地构成闲置，显然是错误的。原审法院认定正国土收字(2016)01号《收回国有建设用地使用权决定书》主要证据不足，认定事实正确。事实上，答辩人己进行了部分建设，被答辩人在作出处罚前，应当对答辩人的资金投入及开发情况应当查明。但被答辩人并没有查明，就直接认定答辩人“超过出让合同规定的动工开发日期满两年未动工开发”是错误的。综上所述，原审判决撤销正定县国土资源局作出的正国土收字(2016)01号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。
本院根据有效证据认定事实与一审一致。
本院认为，《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；…（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；…（六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，正定县国土资源局向一审法院所提交的证据中有石家庄市明珠家具厂向其提交的《关于石家庄市明珠家具厂闲置土地调查问题的复函》，在该复函中石家庄市明珠家具厂称“由于土地补偿区位价格差距较大，村内百姓闹事阻碍施工致使项目无法按时进行正常施工建设，施工停滞”、“项目规划设计方案不断调整……项目无法按照施工进度正常进行”。正定县国土资源局向一审法院所提交的证据并没有针对石家庄市明珠家具厂在上述复函所提出问题进行调查的材料。一审法院调取的正定县信访局提供的栗食堂、栗伟忙征地补偿款信访记录、曲阳桥乡政府提供的2014年11月5日李秀金占地补偿费进账单可证明出让土地存在相关群众信访等情形。综上，正定县国土资源局在作出正国土收字(2016)01号《收回国有建设用地使用权决定书》时，未查明石家庄市明珠家具厂在复函中所称的造成动工延迟的情形，是否属《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的由于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，属于遗漏应当考虑的因素。一审认为正定县国土资源局所作正国土收字(2016)01号《收回国有建设用地使用权决定书》证据不足，判决予以撤销正确，应予维持。上诉人正定县国土资源局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人正定县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨聚存
审判员 徐进富
审判员 李文华
二〇一七年十二月十五日
书记员 孙亚珊