天津市西青区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第0042号
原告：陆宏影，农民。
委托代理人：孟雷，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人：朱晓彬，北京市京师律师事务所律师。
被告：天津市西青区城市管理综合执法局，住所地：天津市西青区杨柳青西青道419号。
法定代表人：刘玉峰，该局局长。
委托代理人：董庆凤，该局科长。
委托代理人：杨静池，该局科员。
被告：天津市西青区人民政府，住所地：天津市西青区杨柳青镇府前街2号。
法定代表人：王学旺，区长。
委托代理人：赵学鹏，区法制办干部。
委托代理人：李德岩，天津优法律师事务所律师。
原告陆宏影不服被告天津市西青区城市管理综合执法局作出的津西青综合执法限拆字（2015）第61号《责令限期拆除决定书》，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月22日立案后，于2015年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日和2015年8月17日公开开庭审理了本案。原告陆宏影的委托代理人孟雷、朱晓彬，被告天津市西青区城市管理综合执法局调研员王福强及其委托代理人董庆凤、杨静池，被告天津市西青区人民政府委托代理人赵学鹏、李德岩到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告天津市西青区城市管理综合执法局于2015年3月24日作出津西青综合执法限拆字（2015）第61号《责令限期拆除决定书》，认定原告在天津市西青区辛口镇下辛口村村西牛犊坟地实施未经许可搭建办公用房、库房、羊圈等327平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十条之规定，责令原告限期10日内自行拆除。
原告不服天津市西青区城市管理综合执法局作出的津西青综合执法限拆字（2015）第61号《责令限期拆除决定书》，向被告天津市西青区人民政府申请复议，被告天津市西青区人民政府复议决定维持了被告天津市西青区城市管理综合执法局于2015年3月24日作出津西青综合执法限拆字（2015）第61号《责令限期拆除决定书》。
原告诉称：2015年3月24日被告作出《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号），以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，责令原告拆除办公用房、库房、羊圈等。后原告向西青区人民政府提起行政复议，西青区人民政府维持了被告作出的《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号）。原告认为，被告作出该具体行政行为违法、错误，应予撤销。理由如下：一、被告作出《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号）的具体行政行为属于超越职权，严重违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权作出责令限期拆除行为。被告不具备作出责令限期拆除行为的法定职权，其作出《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号）明显违法。二、被告作出的《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号）违反了《行政处罚法》第二十九条的规定，应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”而原告所建公用房、库房、羊圈等是在2011年以前就已建成，被告在2015年才认定原告违反规划，因此，被告的行为违反了该条规定，应予撤销。三、被告作出该决定程序违法，剥夺原告陈述申辩的权力。根据《行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权力。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”根据上述法律规定，被告违反法定程序，未依法告知原告享有的权利，直接剥夺了原告的陈述、申辩权，违法错误。四、原告向西青区人民政府提起行政复议，原告于五月五日收到西青区人民政府维持了被告作出的《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号）。原告认为行政复议的决定错误，依法向法院提诉讼。综上，原告为维护自己的合法权益，特向西青区人民法院提起行政诉讼，请求法院本着有错必究的原则，依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。原告起诉请求：1.请求撤销被告于2015年3月24日作出的《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字（2015）第61号）具体行政行为；2.诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.土地承包协议；2.下辛口村、辛口镇政府2014年10月30日的“羊圈简易图和设施明细表”；3.动物检疫表；4.2014年11月10日和2015年1月22日的录音两个；5.辛口兽医站刘站长的证明。
被告天津市西青区城市管理综合执法局辩称：一、案件基本情况：据举报线索反映，西青区辛口镇下辛口村村民陆宏影未经许可在天津市西青区辛口镇下辛口村村西牛犊坟地违法搭建房屋。被告于2015年3月16日进行立案，开展调查。在原告不配合调查的情况下，经与区规划、区国土、下辛口村委会等多方调查了解，证实上述区域内搭建的房屋未取得规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《天津市城乡规划条例》第七十四条规定。被告执法局依法对其履行了执法查处程序，下达了《责令限期拆除决定书》。二、执法主体无错误。根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》（天津市人民政府令第111号）第四条第一款“城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚权”第五项“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权”，以及天津市《关于明确城市管理执法职责的通知》（津政发（2007）90号）第一条“建筑物、构筑物和道路、桥梁、管线、城市雕塑以及其他各类工程设施的新建、扩建、改建、翻建和建筑物外立面的改变的，必须取得建筑工程规划许可（含临时性建筑工程规划许可）。未取得建设工程规划许可的违法建设行为，由城市管理综合执法机关负责查处……”，被告执法局有查处未经许可搭建房屋的职责，执法主体无误。三、对违法行为追责时效的认定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告属于未取得建设工程许可进行建设，其违法行为属于连续状态，追责时效应以第二十九条第二款：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”为依据。综上所述，执法局对该案的查处符合法律规定，程序合法，依法履行执法职责。答辩请求：请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告天津市西青区城市管理综合执法局向本院提交以下证据及依据：1.立案审批表；2.调查询问笔录；3.调查回复函；4.地类协查表；5.对赵加惠的调查询问笔录；6.对王明的调查询问笔录；7.证明；8.土地承包协议；9.现场勘验记录；10.现场证据（照片）登记表；11.责令限期拆除审批表；12.责令限期拆除决定书；13.行政执法文书送达回执；14.被告执法人员张鑫凯、仝守生、肖军、朱明华、高祝宁的执法资格证复印件。
被告天津市西青区城市管理综合执法局向本院提交以下法律依据：1.《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》；2.《关于明确城市管理执法职责的通知》；3.《中华人民共和国城乡规划法》；4.《天津市城乡规划条例》；5.《中华人民共和国行政处罚法》。
被告天津市西青区人民政府辩称：原告不服天津市西青区城市管理综合执法局作出的津西综合执法限拆字（2015）第61号责令限期拆除决定书向区政府申请复议，区政府于2015年4月2日受理后于2015年4月7日向西青区城市管理综合执法局送达复议申请副本、行政复议答复通知书，经答辩人审理查明，原告在天津市西青区辛口镇下辛口村西牛犊坟地建设的房屋，未经过批准也未取得建设工地规划许可和建设工程规划许可，现原告在建设规划的影响依然存在。西青区城市管理综合执法局作出的责令限期拆除决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项规定决定予以维持。区政府作出的复议决定程序合法、适用法律准确，依法应予维持，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当驳回。答辩请求：驳回原告的诉讼请求。
被告天津市西青区人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.陆宏影身份证明（两份证明和陆宏影身份证复印件）；3.授权委托书；4.土地承包协议；5.责令限期拆除决定书；6.行政复议受理登记表；7.行政复议受理审批表；8.询问笔录；9.行政复议受理通知书及送达回证；10.行政复议答复通知书及送达回证；11.行政复议答复书及证据材料；12.行政复议决定审批表；13.行政复议决定书及送达回证。
被告天津市西青区人民政府向本院提交以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
本院对上述证据认证如下：
一、对原告证据的确认：
1.原告提交的证据1，可证明原告承包了位于牛犊坟的6亩土地，本院予以确认；
2.原告提交的证据2-5，只能证明在涉案土地上从事了养殖，并不能证明涉案土地完全是水浇地，也不能证明其所建建筑物为合法建设，本院不予确认；
二、对被告天津市西青区城市管理综合执法局证据的确认：
1.被告提交的证据1-14，证明被告履行了立案、调查、审批和送达等执法程序。本院对以上证据作为被告程序合法的证据予以确认。
2.被告提交的证据2-10，原告认为地类协查表可以证明涉案土地为水浇地，不是建设用地。但地类协查表载明“土地利用现状地类调查数据显示为：水浇地、村庄”。而被告执法涉及的土地系地类协查表确认为村庄的部分，被告并未对其他农业用地作出行政决定。则被告的以上证据可以证明被告认定涉案建设为违法建设的事实，本院对以上证据作为被告认定违法事实的证据予以确认；
三、对被告天津市西青区人民政府证据的确认：
被告提交的证据1-13，证明被告在复议工作中履行了立案、调查、审批和送达等执法程序。本院对以上证据作为被告程序合法的证据予以确认。
二被告提交的法律法规，现行合法有效，适用于本案。
经审理查明，原告系天津市西青区辛口镇下辛口村的村民，从2003年承包了村西位于牛犊坟地的地块用于养殖经营。原告在该地块上建设了办公用房、库房、羊圈等800平方米。
2015年3月16日被告西青区执法局接到对陆宏影未经批准在天津市西青区辛口镇下辛口村西牛犊坟地搭建办公用房、库房、羊圈的举报，执法局于当日进行了立案，在3月17日对原告陆宏影进行调查，但原告陆宏影未配合调查，也未向执法局提交其建设合法的证据材料。执法局分别向天津市规划局西青区规划分局和天津市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局调查涉案土地的规划和地类问题。天津市规划局西青区规划分局3月17日回复执法局“经查，位于西青区辛口镇辛口路南侧建设的彩钢房屋，经我局予以核实该项目在西青区控规中为仓储用地，未取得规划审批手续”。天津市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局于3月18日出具地类协查表，针对卫星图片上标注位置建设确认地籍地类协查情况：经核查，土地利用现状地类调查数据显示为水浇地、村庄。3月20日执法局向涉案土地的所有人下辛口村村民委员会工作人员调查，该村委会确认原告搭建的涉案建设，并未经村内同意，也未取得建设工程规划许可证。执法局3月20日对原告涉案土地上的建设进行了现场勘查，确认陆宏影在天津市西青区辛口镇下辛口村西牛犊坟地未经批准搭建办公用房、库房、羊圈等327平方米。执法局对现场的建设进行了照像作为证据。3月24日被告执法局经审批，对原告作出津西青综合执法限拆字（2015）第61号责令限期拆除决定书，责令原告对搭建办公用房、库房、羊圈等327平方米的建设于10日内自行拆除。
原告不服执法局所作的行政决定，于4月2日向天津市西青区人民政府申请行政复议。被告区政府受理后，于4月7日向执法局送达了行政复议答复通知书，执法局于4月10向区政府提交了行政复议答复书及相关的执法程序证据材料。区政府经审查后，于4月18日经领导审批，于5月5日作出西青政决字（2015）6号行政复议决定书，维持了执法局所作的行政决定。该复议决定于5月5日向复议双方当事人进行了送达。原告仍不服，向本院提起了行政诉讼，要求撤销执法局作出的津西青综合执法限拆字（2015）第61号《责令限期拆除决定书》和区政府作出的西青政决字（2015）6号《行政复议决定书》。
本院认为：根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》（天津市人民政府令111号）第三条、第四条第五项的规定，对本辖区内违反城市规划管理方面法律、法规、规章规定未经规划部门许可的违法建设行为，被告执法局具有查处的职权。原告未经规划部门的批准，在其承包的土地上进行建设，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，其建设应认定为违法建设。
被告执法局发现原告存在违法进行建设的行为后，依法履行了调查处理的职责。原告认为被告执法局涉案行政行为为行政处罚，未给予原告陈述申辩的权利，认为被告执法局履行程序违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。被告执法局认为其实施的行政行为不是行政处罚，而是为制止违法行为的行政强制措施，故应适用行政强制措施的行政程序。本院支持被告执法局的观点，理由如下：一、涉案《责令限期拆除决定书》是要求原告自行改正其违法行为。其二、原告是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，根据国务院法制办公室国法密函（2000）13号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的内容，该类行政行为不应理解为行政处罚。被告根据以上依据而适用《中华人民共和国行政强制法》规定的程序对原告涉案行政行为履行了调查、立案、作出和送达程序，其行政程序未违反相关法律规定，不应认定违法。对原告所述未给予其陈述申辩权利的意见，因被告执法局已向其进行了调查，而原告以不回答问题的方式对执法调查不予配合，被告执法局未剥夺原告的陈述申辩权利。
原告认为其所占用土地为水浇地，并在地上从事养殖经营，而无需办理建设规划许可的意见，根据被告执法局调查的地类协查表，可以确认原告占用土地具有水浇地和村庄两种性质，而被告执法局执法的范围在其中的村庄部分，村庄应属农村集体建设用地，在其范围内进行建设应取得相关的行政许可。根据被告执法局现场勘验记录、现场照片和原告方的陈述，可以确认原告在涉案土地上建设了办公用房、库房等建筑，其面积应超过了作为养殖经营配套用房的合理范围。原告在被告执法局执法过程中未向被告提交其建设合法的证据，且原告诉讼程序中提交的证据亦不能证明其建设的合法性，则被告执法局根据土地、规划等部门的协助调查结果认定原告具有未经批准搭建办公用房、库房、羊圈等327平方米的行为证据充分。
被告天津市西青区人民政府收到原告提出的复议申请后，复议机关履行了受理、调查、作出和送达等行政程序，其复议程序合法。复议机关依据执法局提交的证据材料确认原告具有违法行为，依法维持被告执法局的行政决定，其复议决定合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陆宏影的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陆宏影负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第一中级人民法院。
审 判 长 康玉杰
审 判 员 薄 娟
人民陪审员 张学凤
二〇一五年九月××日
书 记 员 郑轶爽