北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京03行终567号上诉人（一审原告）张×，男，1969年8月1日出生，自由职业者。被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人白雪，女，北京市规划委员会朝阳分局干部。委托代理人王槟，北京观韬中茂律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京城建集团有限责任公司，住所地北京市海淀区北太平庄路18号。法定代表人陈代华，董事长。委托代理人冀连海，男，1984年5月4日出生，北京城建集团有限责任公司职工。委托代理人郜晓礼，北京卓纬律师事务所律师。上诉人张×因诉北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）建设工程规划许可一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第418号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人张×，被上诉人市规划国土委的委托代理人白雪、王槟，被上诉人北京城建集团有限责任公司（以下简称城建集团）的委托代理人冀连海、郜晓礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原北京市规划委员会（以下简称原市规委）于2013年2月25日核发2013规（朝）建字0025号《建设工程规划许可证》（以下简称被诉许可证），许可城建集团在朝阳区×××××营从事“住宅及配套”项目建设，许可项目性质为“A2#住宅楼”，总建筑面积“5730.05平方米”，全部为地上面积，层数为地上“7层”，高度为地上“20.5米”，住房套数共“56套”。张×不服，诉至一审法院，请求撤销被诉许可证。一审法院经审理查明，2013年1月22日，城建集团填报《建设项目规划许可及其他事项申报表》并提交建设项目及用地批准等相关文件，向原市规委提出“××路××××××××××定向安置房（A2楼）”项目的建设工程规划许可申请。原市规委于当日收取申请材料并出具《行政许可事项接收材料凭证》。原市规委根据城建集团提交的材料认定：城建集团于2011年10月10日申报，拟在朝阳区××5号规划建设“定向安置房”项目。原市规委于2011年11月7日作出2011规条授字0014号《建设项目规划条件》，对该项目提出用地规划要求、建设规划要求、绿化环境规划要求等规划条件。其中，用地规划要求中总用地规模为33650.296平方米，总建设用地规模为29492.828平方米，容积率≤2.8，建筑密度≤30%。建筑控制高度≤80米（局部100米）。建筑间距应符合《北京市生活居住建筑间距暂行规定》以及日照、消防等要求。绿化环境规划要求中绿化率为≥30%。同时原市规委在其他相关要求中指出：本项目按规定需要建设人防工程，应在办理《建设工程规划许可证》前取得人防主管部门的审查意见；本项目按规定应在办理《建设工程规划许可证》前，取得园林绿化主管部门对建设方案绿化用地的审查意见。2011年12月29日，北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出京发改[2011]2409号《关于朝阳区××路××××××××××定向安置房项目核准的批复》，同意城建集团实施该项目建设。2012年3月13日，城建集团取得原市规委核发2012规（朝）地字0007号《建设用地规划许可证》，建设用地的用地性质为“二类居住用地”，用地面积为29492.828平方米。此后，原市规委于2012年7月23日作出2012规（朝）复函字0036号《北京市规划委员会关于朝阳区××路××××××××××定向安置房项目设计方案的审查意见》，就城建集团申报的设计方案进行了审定并就经济技术指标等事项提出审查意见。2012年11月19日，城建集团与原北京市国土资源局（以下简称原市国土局）就该项目建设占用宗地中出让部分宗地3174.556平方米订立《国有建设用地使用权出让合同》及补充协议，并在合同中明确了“出让用途具体部位”。2012年12月11日，原市国土局朝阳分局签发京朝国土划字[2012]07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，就该项目占用宗地中划拨部分宗地26318平方米作出划拨决定。2012年12月28日，北京市朝阳区人民政府核发京朝国用（2012划）第00604号《国有土地使用证》，就上述划拨用地26318.27平方米土地使用权进行了登记。2012年8月15日，北京市民防局（以下简称市民防局）出具2012京防规意字190号《人防工程建设规划设计条件意见书》，对该定向安置房项目中涉及人防工程部分提出标准要求。2013年1月6日，市民防局作出编号为初20130006的《人防工程初步设计审查意见书》，再次提出人防工程的要求。同年1月7日，市民防局出具（2013）京防工准字0007号《人防工程初步设计审核批准通知单》，通知该定向安置房项目涉及的人防工程初步设计图纸经该局审查合格。2012年9月20日，北京市朝阳区园林绿化局（以下简称朝阳区园林局）作出2012年朝绿规审字069号《关于朝阳区××路××××××××××定向安置房项目园林审核意见复函》，同意城建集团报审的绿地规划方案。另外，就该定向安置房项目应建设的公共服务配套设施，城建集团与北京市朝阳区建设综合开发和危旧房改造办公室亦签订了《项目建设方案》，就相关事项进行了约定。经对上述材料进行审查，原市规委于2013年2月25日作出被诉建设工程规划行政许可行为并向城建集团核发被诉许可证。一审法院另查明，城建集团在申报本案项目建设工程规划许可之前，委托北京××××建筑设计有限公司（以下简称××××公司）运用日照测算软件对本案项目建设对包括张×居住建筑在内的周边建筑的日照影响进行了分析测算，结果为该项目建设符合国家日照标准。且在城建集团向原市规委申报建设工程规划许可时提交的设计图纸上，进行了“本项目的设计方案符合国家有关日照的标准，按照本方案建成后，本项目对周边现状建筑国家规范规定的日照标准未产生不利影响”的文字说明。一审法院再查明，张×所有并居住的住宅为北京市朝阳区×××××××××楼一层×××，坐落于涉案建设项目A2#楼的北侧。A2#楼与张×所有并居住的住宅之间规划建设A1#楼，A2#楼与A1#楼之间规划许可的建筑间距系数为不小于1.6。一审法院经审理认为，张×所有并居住的住宅位于涉案建设项目的北侧，与涉案建设项目具有相邻关系，原市规委实施的建设工程规划许可行为具有影响其相邻权益实现的可能性。且城建集团在委托设计单位从事本案项目建设设计时，将其作为可能受影响的现状建筑予以测算日照影响，综合考量上述情况，一审法院认为可以认定张×与原市规委作出的被诉建设工程规划许可行为具有利害关系，张×具有提起本次行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政许可法》[中华人民共和国主席令第7号]（以下简称《行政许可法》）第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》[中华人民共和国主席令第74号]（以下简称《城乡规划法》）的规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。该规定是以法律的形式对建设工程规划许可行为在权限、范围和条件等事项上所做的具体规定。据此，原市规委作为市城乡规划行政主管部门作出被诉建设工程规划行政许可行为系在法律授权内实施的行为。《行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《北京市城乡规划条例》系根据《城乡规划法》并结合本市实际情况，对城乡规划涉及事项作出的具体规定，亦应属于城乡规划行政主管部门实施建设工程规划许可行为的法规依据。该条例第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，城建集团作为申请人向原市规委提交了建设用地规划许可证、国有建设用地划拨决定书、国有土地使用证、国有土地出让合同等使用土地证明文件；市发改委作出的项目核准批复等建设项目核准文件；建设项目设计方案的审查意见等建设工程设计方案；同时还根据规划条件的要求提交了市民防局、朝阳区园林局针对人防工程、园林设计方案等相关事项的审核；城建集团与建设行政主管部门就公共配套设施的建设签订的《项目建设方案》。原市规委在收取上述申请材料后，对材料的完备性，建设项目设计方案中包括的建筑规模、建筑高度、建筑间距等各项经济技术指标是否符合规划条件等许可要件进行了法定事项的审查，在城建集团的申请具备上述法律、法规规定的许可条件的情况下作出被诉建设工程规划许可行为，其行为符合法律、法规的规定，一审法院不持异议。关于张×诉请要求撤销被诉许可证的理由，一审法院认为，第一、尚无证据证实涉案建设项目在建设工程规划许可阶段发生过许可事项的变更，因此张×关于原市规委进行了变更但未经过公示的主张不能成立；第二、张×主张有关行政主管部门对建设工程规划许可程序中申报的建设项目设计图纸的审查，是实施建设工程规划许可的前置要求，该主张缺乏法律、法规依据，一审法院无法支持；第三、原市规委在实施本案A2#楼建设项目许可时，规划审定A2#楼与A1#楼之间的建筑间距系数为1.6，原市规委对此事项的规划许可符合《北京市生活居住建筑间距暂行规定》的要求。在此情况下，张×关于原市规委拓展A2#楼与A1#楼之间的建筑间距，导致张×居住住宅与A1#楼之间的建筑间距缩减，直接影响张×居室的日照的主张，不能成为要求撤销本案被诉建设工程规划许可行为的理由；第四、张×关于原市规委在缺乏选址意见书的情况下作出许可违法的主张没有法律依据；第五、关于张×主张该项目存在“先建后批”的问题与本案被诉建设工程规划许可行为的审查并不同属一个法律关系，不能成为撤销被诉建设工程规划许可行为的理由。同时需要指出的是，本案是对建设工程规划许可行政行为的审查。日照测算并不是实施建设工程规划许可的法定条件，该阶段规划许可部门对拟建设项目对周边建筑日照影响的审查建立在设计部门进行的测算及在提交的设计图纸中所做的明示。建筑建成后对周边建筑的日照是否构成实际影响及影响的程度不属于本案审查范围，故此张×关于在本次诉讼中对其居住住宅的日照影响进行测算的申请一审法院不予支持。张×关于其居住住宅日照权益受损的主张应通过其他途径和方式寻求救济。综上，一审法院认为原市规委在履行了法定程序，进行法定审查后实施的被诉建设工程规划许可行为不违反法律、法规规定，张×要求撤销原市规委作出的建设工程规划许可行为的诉讼理由均不能成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张×要求撤销原市规委于2013年2月25日向城建集团核发的被诉许可证的诉讼请求。张×不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：1.设计方案变更不公示。原市规委2010年11月10日“朝阳区××宾馆规划指标调整公示”和2011年2月12日“××宾馆规划指标调整公示参与意见采信通告”是本案项目公示及公众反馈意见的采纳情况。2010年11月10日的公示就是本案项目的公示，方案变更后没有再公示，没有向社会公布，没有听取利害关系人的意见。上诉人是利害关系人，没有参加过听证会、论证会，没有填写过公示反馈意见书，建设工地也没有见过公示牌，没有见过建设工程规划许可证和施工图设计文件。设计方案公示和设计方案变更公示同属一个法律关系，审批前设计方案公示是法定的审批程序，原市规委在设计方案不公示，不听取利害关系人的意见的情况下核发被诉许可证的行政行为侵害了利害关系人的合法权益，属违法批证。2.关于施工图设计文件的审查。本案建设项目施工图未经审查，没有取得施工图审查合格书。本案建设项目的施工图上未见审查机构公章。在递交的“北京市规划委员会行政许可事项接收材料凭证”和“申报事项”各栏中未见审查合格书。这说明本项目施工图未送审查机构进行审查，未取得施工图审查合格书。原市规委依据未经审查合格的施工图核发建设工程规划许可证的行政行为是违法的，事实清楚、证据确凿、有法可依。3.关于A1楼的高度和A1楼与上诉人住宅楼之间日照间距计算的问题。城建集团在申报建设工程规划许可证时，A1楼高度填写成40.1米，与建设工程规划许可证A1楼高度39.5米不符，所以原市规委限高为39.5米并盖章，40.1手改为39.5，证件上的更改并非是打印错误，一审法院以39.5来计算A1楼与上诉人住宅的建筑间距是错误的。4.住宅土地审批不规范。（1）关于选址意见书。“北京市规划委员会行政许可事项接收材料凭证”和“申报事项”各栏中没有选址意见书。一书两证是建设工程审批的重要文件，没有取得选址意见书而核发建设用地许可证和建设工程规划许可证，属违法批证。（2）本案土地出让合同签发日期是2012年11月9日，建设用地规划许可证核发日期为2012年3月13日，先发许可证后签署出让合同，属于违法，原市规委违法审批。5.关于先建后批的问题。设计单位放弃已经批准的2010年11月10日建设项目设计方案，私自变更并出具2012年7月的施工图，城建集团于2012年7月4日开工建设。先建后批是未取得建设工程规划许可证进行建设，原市规委为城建集团核发建设工程规划许可证的行政行为是违法的。6.设计单位违法设计。（1）住宅设计违反城市居住区规划设计规范。（2）酒店项目设计违反规划条件。原市规委在违反规划条件的情况下核发建设工程规划许可证的行政行为违法。综上，一审法院不以事实、证据为依据，轻信被上诉人的口述作出判决，违反法律法规规定，故请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。市规划国土委及城建集团均同意一审判决，请求法院予以维持。张×在法庭指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.张×从原市规委网站上查询并打印的该委公布的《建设工程规划许可证（城镇一般建设项目）》核发条件，证明原市规委在许可条件不具备的情况下作出被诉许可行为。2.张×从网络上查询的“××定向安置房及酒店改造工程”介绍打印件3份，证明涉案项目属于“先建后批”，程序违法。3.×××社区张贴的通知居民领取扰民费的通知2张，证明该项目属于“先建后批”，程序违法。4.张×从××××公司网站上查询并打印的该公司介绍；5.张×从原市规委网站上查询并打印的该委公布的《朝阳区××宾馆规划指标调整公示》；6.张×从原市规委网站上查询并打印的该委公布的《××宾馆规划指标调整公众参与意见采信通告》；4-6号证据综合证明××××公司于2010年10月14日取得工程设计甲级资质证书，而该项目的设计图是2010年11月10日公示的，两者只差26天，如此短的周期足以使张×怀疑设计图纸时该公司尚不具有相应资质。7.《××家园×××小区业主致市规划委朝阳分局的函》，证明业主举报建设单位违规建设，但有关部门未予理睬。8.《建筑工程施工许可证》，证明建设单位未取得施工许可证就进行建设系违法。9.《北京市建筑工程施工图设计文件审查合格书》，证明该项目属违法建设且“先建后批”，程序违法。10.张×的房屋所有权证，证明张×具有本案的诉讼主体资格。11.张×于冬至日和大寒日拍摄的其居住房屋的采光照片，证明张×房屋采光的实际情况。原市规委在法定期限内向一审法院提交了以下作出被诉行政行为的证据：1.被诉许可证附件（城镇建筑工程——居住项目）及附图，证明被诉行政许可行为的基本内容。2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》，证明建设单位向该委提出规划许可申请。3.《建设项目法人授权委托书》及受托人身份证明，证明建设单位向该委递交了经办人员委托材料。4.《行政许可事项接收材料凭证》，证明该委对建设单位的申请予以立案并收取了相关申请材料。5.2011规条授字0014号《建设项目规划条件》及附图，证明该项目取得建设项目规划条件审核。6.2012规（朝）地字0007号《建设用地规划许可证》、附件及附图，证明该项目取得建设用地规划许可。7.2012规（朝）复函字0036号《北京市规划委员会关于朝阳区××路××××××××××定向安置房项目设计方案的审查意见》，证明该项目取得规划项目设计方案审查复函。8.京发改[2011]2409号《关于朝阳区××路××××××××××定向安置房项目核准的批复》及附件《建设项目招标方案核准意见书》，证明该项目经过发改部门批复。9.京地出[合]字（2012）第0330号《国有建设用地使用权出让合同》及补充协议；10.京朝国土划字[2012]07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》；11.京朝国用（2012划）第00604号《国有土地使用证》，以上述9-11号证据证明该项目涉及的用地范围合法。12.2012京防规意字190号《人防工程建设规划设计条件意见书》及附图；13.初20130006《人防工程初步设计审查意见书》；14.（2013）京防工准字0007号《人防工程初步设计审核批准通知单》，以上述12-14号证据证明该项目取得人防部门审核意见。15.2012年朝绿规审字069号《关于朝阳区××路××××××××××定向安置房项目园林审核意见复函》，证明项目取得园林绿化部门审核意见。16.《项目建设方案》，证明该项目取得建设行政主管部门审查意见。原市规委提交作出被诉建设工程规划许可行为依据的法律、法规有：《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》。城建集团向法庭提交了××××公司出具的“××日照分析”并申请报告出具人张冀友作为专家证人出庭就日照测算的结果进行说明。经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：原市规委提交的证据均系该委在作出被诉建设工程规划许可行为前收集的，与本案审查的行政行为具有关联性，且城建集团认可均系该公司申请被诉许可行为时申报的材料，张×对其真实性亦未提出异议，一审法院经审查亦予以认可。上述证据能够证明原市规委实施被诉行政许可行为受理、收取材料、履行审查程序的基本事实，一审法院予以采信。城建集团提交的“××日照分析”并非原市规委实施行政许可行为时依据的材料，不具有证明被诉行政行为合法性的证明力，但该证据与张×提出的诉讼理由即涉案建设项目的建设导致其居住房屋不符合日照标准具有一定关联性，故一审法院依法予以采纳。结合专家证人的当庭陈述，一审法院认为该证据能够证明城建集团在申报涉案建设项目的建设工程行政许可前，该项目设计单位的设计人员采用专业技术手段对该建设项目对包括张×居住住宅在内的周边建筑的日照影响进行了分析测算，结果为该项目建设符合国家日照标准。关于张×提交的证据材料，其中《房屋所有权证》能够证明房屋产权情况及坐落位置，一审法院予以采信；拍摄的照片能够客观反映张×居住房屋的采光情况，但采光的现实状况与被诉行政行为的合法性并无关联性，故一审法院依法不予采纳；张×提交的4-6号证据，其主张的证明事项系分析猜想得出的结论，故此不具有证明××××公司不具有相应设计资质的证明力；张×提交的其他证据材料，其主张的证明事项即涉案建设工程属“先建后批”与被诉行政行为的合法性并无直接关联，一审法院亦不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院另查明，2016年7月23日，北京市人民政府办公厅作出京政办发[2016]33号《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会、北京市城市管理委员会的通知》，该文件通知，经报中央编办批准，市政府决定，设立市规划国土委，列入市政府组成部门，不再保留原市规委、原市国土局、原北京市市政市容管理委员会。2016年8月3日，市规划国土委发出市规划国土发[2016]1号《北京市规划和国土资源管理委员会关于过渡期原北京市规划委员会、原北京市国土资源局公章及专用印章使用有关事宜的通知》，通知自2016年7月30日开始，启用“北京市规划和国土资源管理委员会”名称，原市规委和原市国土局公章及专用印章作为新机构代章使用，代章使用审批流程和权限，继续沿用原市规委和原市国土局相关规定。本院认为，原市规委作为本市城市规划的行政主管部门，有根据建设单位的申请及提供的文件向其核发建设工程规划许可证的行政职权。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》是本市城市规划许可工作应遵循的依据，原市规委应根据上述规定，审核建设单位申报的建设工程手续是否齐备，同时，由于建设项目涉及到人防、绿化等多方面因素，规划行政主管部门在进行建设工程规划许可审批时，还应根据申报项目的具体情况，审核建设单位是否向有关行政主管部门办理了相关批准手续，在符合规定条件的情况下核发建设工程规划许可证。本案中，城建集团作为申请人向原市规委提交了建设用地规划许可证、国有建设用地划拨决定书、国有土地使用证、国有建设用地使用权出让合同等使用土地证明文件；市发改委作出的项目核准批复等建设项目核准文件；建设项目设计方案的审查意见等建设工程设计方案；市民防局、朝阳区园林局针对人防工程、园林设计方案等相关事项的审核材料等，原市规委依法履行审查职责，在城建集团申请符合相关规定的情况下，依法向其核发被诉许可证符合法律法规的相关规定。关于张×主张设计方案变更不公示的问题，因目前无相关证据证明建设项目存在许可事项变更的情形，故张×的上述主张本院不予支持。因施工图设计文件及选址意见书并非申请建设工程规划许可的法定文件，故张×主张原市规委未审查上述文件即向城建集团核发被诉许可证违法及设计单位违法设计，缺乏事实及法律依据。关于张×主张被诉规划许可附件中建筑间距问题、先建后批的问题以及日照测算的问题，本院同意一审法院的相关认定。综上，一审法院判决驳回张×的诉讼请求正确，本院应予维持。张×的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由张×负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王文涛代理审判员  王琪璟代理审判员  胡林强二〇一六年十一月七日书 记 员  李 崇书 记 员  高 原