广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤13行终99号上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处。住所地：惠阳区秋长街道迎宾路。法定代表人冯志光。负责人周盛玲，惠阳区人民政府秋长街道办事处党工委委员。委托代理人方剑亮，秋长街道办事处司法所所长。委托代理人骆春声，广东惠泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高丽梅，女，汉族，身份证住址：广东省惠州市惠阳区。委托代理人沈涛，广东正大联合律师事务所律师。委托代理人夏建艺，广东正大联合律师事务所实习律师。上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处因不履行法定职责一案，不服广东省博罗县人民法院(2017)粤1322行初第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告高丽梅以其出生在惠州市××区秋长街道白××村高澳经济合作社，虽已登记结婚，但婚后户籍关系未迁出，在夫家也未获得土地承包权益，作为该合作社村民应当享有集体经济组织成员的相关权益为由，对该社以其已经结婚外嫁，故不予分配集体经济组织成员的相关权益不服，委托律师于2016年10月24日向惠州市××区秋长街道白××村高澳经济合作社邮寄了《律师函》，要求该社于收函后五日内，书面确认原告集体经济组织成员资格及应有权益，补发以往未分配的集体经济收益。2016年10月25日，原告委托同一律师，向惠州市惠阳区秋长街道白石经济联合社邮寄了相同内容的《律师函》，要求白石经济联合社于收函后五日内，书面确认原告集体经济组织成员资格，监督、责成高澳经济合作社停止非法行为，立即向原告发放应分配的集体经济收益。2016年10月31日，原告又以同一事由，向被告广东省惠州市惠阳区秋长街道办事处邮寄了《律师函》，请求被告依法确认原告的集体经济组织成员资格。被告于2016年11月1日收到该函，至今未作出具体行政行为。2017年1月4日，原告以被告在收到原告的申请后，不作处理，已构成行政不作为为由，起诉至法院。原审法院认为：农村集体经济组织成员资格，是公民的一项基本权利，关系到该集体经济组织成员的经济、政治、民主等一系列的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用、村民的承包经营方案、宅基地的使用方案及涉及村民利益的其他事项，但村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。由此可见，村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用方案、方式，但不得对村民能否享有集体成员资格进行民主议定。农村集体成员资格的认定应当由法律直接规定或法律赋予审查权的行政机关作出认定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是乡、镇政府的职权。该规定赋予了乡、镇（街道办）保护农村集体成员权益的职权。对于对外嫁女集体成员资格案件的受理，广东省高级人民法院发出了粤高法[2007]303号《转发的通知》，该通知明确要求：“对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”。因此，本案原告向被告请求确认集体经济组织成员资格，被告对此具有法定的职权进行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定……”规定，本案中，原告向被告申请确认是否具有农村集体经济组织成员资格，被告在接到申请之日起依法应在二个月内作出行政处理，但被告已经超过二个月一直未作出行政处理，被告的行为违法。被告称不存在行政不作为，但没有事实和证据予以证明，本院对其主张不予支持。被告称《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“农村集体经济组织成员资格依法应由所在的集体经济组织按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条有三款内容规定，第三款并没有“农村集体经济组织成员资格依法应由所在的集体经济组织按照组织章程规定”的内容，且被告单独引用该款其中部分内容并不适用原告的情形，该款最后明确规定“……法律、法规、规章和县级人民政府另有规定的，从其规定”，由此可见被告属于理解和适用法律、法规、规章错误。现被告称办事处不具有确认原告是否具有农村集体经济组织成员资格的法定职责，无权对申请作出行政处理决定，其主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。原告请求判令被告履行法定职责，对其所提交的申请作出行政处理，符合法律规定，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：一、确认被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处对原告的申请没有作出行政处理行为违法；二、责令被告惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处于本判决发生法律效力之日起60日内对原告高丽梅提出《确认集体经济组织成员申请书》的申请作出具体行政行为。本案受理费50元（原告已缴交），由被告承担。上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处上诉称：一、“确认农村集体经济组织成员资格”不是上诉人的法定职责；“一审判决”责令上诉人对被上诉人提出的《确认集体经济组织成员申请书》的申请作出具体行政行为没有法律依据。1、“法无明文不可为”!这是包括行政法在内的所有“公法”必须遵循的法律原则，也是行政机关“依法行政”的最基本要求!但无论是“一审判决”引用的《中华人民共和国村民委员会组织法》或者是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地主各级人民政府组织法》或者是粤高法[2007]303号《转发的通知》，均没有任何条款规定“确认农村集体经济组织成员资格”是乡、镇、街道办事处等基层人民政府的职责。相反，“一审判决”引用的前述法律或其他规范性文件，明确规定乡、镇、街道办事处等基层人民政府对“村民委员会组织法”调整的法律关系仅有不具有强制力的指导、监督权或调解权而已。2、广东省人民政府令第189号《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，“农村集体经济组织成员资格依法应由所在的集体经济组织按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”。该法条是截至目前为止，国家层面或者是广东省行政辖区范围内，针对农村集体经济组织成员资格作出的最具体、最明确的规定，也是最具有法律约束力的规定。二、上诉人不存在行政不作为的事实。上诉人自2004年起，即开始系统关注外(出)嫁女的相关权益问题，并自2007年始，成立了“秋长街道办事处农村出嫁女权益保障工作领导小组”，加强农村出嫁女权益问题的领导；为解决农村外(出)嫁女的权益保障问题，上诉人早在2010年就专门制定了“秋长街道农村妇女权益问题专项整治工作方案”；自2011年以来，为解决包括被上诉人在内的涉案问题，上诉人做了大量的工作，包括指派驻村、驻队领导长期与村民做思想工作、进行法制宣传工作、指导村民委员会开展相关工作、进行入户调查、召开各种座谈会；为保障包括被上诉人在内的外(出)嫁女的相关权益，答上诉甚至为每一位外(出)嫁女指定责任领导、总责任人和具体责任人，并多次对包括被上诉人在内的涉案问题作出答复或回复。这些长期的工作、大量的事实证明：上诉人并不存在行政不作为的事实。而且相关的证据上诉人也已在一审时依法向法庭提交并经庭审质证。三、对被上诉人提出的涉案“确认农村集体经济组织成员资格”的申请问题，上诉人早在2012年4月，就曾作出明确的书面答复，而且多年来对涉案问题从无间断地介入调解。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(四)、第(五)项规定，被上诉人提起的涉案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依该解释第四十四条的规定，应裁定驳回起诉。故上诉请求：1、撤销博罗县人民法院(2017)粤1322行初21号行政判决，驳回被上诉人的起诉；2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高丽梅答辩称:1、答辩人出生于高澳经济合作社，作为村民，享有集体经济组织成员的土地承包权利及其他权利，承担相关义务。后于2004年登记结婚，婚后户籍关系未迁出，在大家也未获得土地承包权利，作为农村户口的相关权益仍体现在原户籍地。然而，惠州市惠阳区秋长街白石高澳经济合作社(下称“高澳经济合作社”)却以答辩人已经结婚外嫁为由，不予分配集体经济组织成员的相关收益(包括但不限于包括：3.8妇女节福利、半年分红、年终分红及其他权益)。2、在答辩人的多番争取下，高澳经济合作社曾作出关于同意未迁出户口的外嫁女参与分配集体经济利益的决议，该决议于2011年11月3日经高澳经济合作社多数人同意通过。但高澳经济合作社一直拒不执行决议。更有甚者，为了不让一直维权的外嫁女获得集体经济利益，高澳经济合作社正在准备长期出租土地，一次性收取30年租金，一分了之。3、为维护自己的权益，答辩人委托律师于2016年10月24日致《律师函》给高澳经济合作社，要求其改正错误、确认答辩人的合法权益；于2016年10月25致《律师函》给白石经济联合社，要求其履行对高澳经济合作社的管理、监督之职责。4、在高澳经济合作社以及白石经济联合社没有任何回复，没有任何改正的情况下，答辩人委托律师于2016年10月31日，向街道办提出书面申请，请求确认答辩人集体经济组织成员资格。至今也没有收到街道办的任何回复，也未见任何行动。答辩人无法，只得向博罗县人民法院提出行政诉讼。该案经过开庭审理，得到公正判决，街道办却不予履行，为了拖延时间提出上诉。二、街道办有无作出确认的职权。1、根据《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条规定：农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。结合中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知：第三条规定：各级党委、政府要加强领导，把解决农村出嫁女合法权益摆上重要议事日程。对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。本案中，答辩人为高澳经济合作社的妇女，结婚后户口从未迁出，并积极履行集体经济组织章程的义务，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。秋长街道办有对答辩人是否具有经济组织成员身份进行确认的职责，也有权依法进行处理。街道办上诉称其无职权去确认答辩人的经济组织成员身份，毫无道理。三、街道办答辩称不存在行政不作为，与事实完全不符。街道办对答辩人所申请确认事项，行政不作为。街道办辩称从2004年起，便一直关注外嫁女的相关权益问题，并提交多份文件证明曾对涉案问题进行调查、宣传以及报告。但事实上，这些证据恰好印证了街道办对答辩人所申请事项行政不作为，主要体现在以下几个方面：l、街道办所提交的所有证据均是答辩人提出确认成员资格申请前形成的，发函后街道办没有任何的回应。这就是行政不作为。2、街道办2012年4月25日的《关于白石村出嫁女要求参加集体分配问题的答复》，已经明确答辩人有权利，权利被侵犯。街道办有责令村小组改正的职责。但数年过去，根本没有监督和改进。这正是街道办不作为的表现。3、街道办所出具的证据显示，其所做的工作主要是进行答辩人思想工作、调查听取村小组决定。对于已经明确的答辩人权利被侵犯，要做的不是思想工作，而是纠正。对于已经错误的村小组，不是要继续听取其意见，而是要纠正其做法。但街道办没有做，只是去做些应付文章，以村小组不同意为理由，将答辩人推来推去，是典型的不作为。综上所述，街道办上诉所称毫无事实和法律依据。秋长街道办事处属于乡镇一级人民政府，具有保障本行政区域内集体经济组织成员合法享有平等权利的法定职责，对于村民委员会、农村集体经济组织的章程是否符合法律规定具有指导、支持、帮助、监督和纠正的义务，对于农村集体经济组织财产分配是否侵犯成员合法权益，具有监督的法定职权。当村小组侵犯了答辩人平等分配的权利时，寻求街道办帮助。街道办只出具一些无约束性的文件，并不能实质性的解决答辩人的权利被侵犯的问题。无奈之下，答辩人只能请求街道办确认集体经济组织成员资格后，希望通过诉讼途径解决村小组侵犯其平等分配的权利，这样的要求也遭到街道办拒绝。更有甚者，该案最终经法院公正判决，街道办明知其违法，收到判决后不作改正，反而是滥用诉权，故意拖延时间，致百姓利益于不顾，令人唏嘘。恳请法庭查明事实，尽快公正判决，给答辩人一条维权通道!经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院另查明，惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处于2012年4月25日作出《关于白石村高运娣、高改如等出嫁女要求参加集体分配问题的答复》，内容如下：“白石村高运娣、高改如等人：白石村高澳、老屋等村小组村民高运娣、高改如等人多次上访反映村小组不给你们出嫁女集体分配，街道、村委多次派人进行调处。经查……，现就你们提出的诉求问题作出如下答复：1、根据《关于切实维护农村妇女财产权益的通知》（惠州市委办[2008]3号）精神和《村民委员会组织法》第20条规定……高运娣、高改如等人婚后户籍仍在白石村高澳、老屋等村小组，属该村村民，高澳、老屋等村小组不同意本村出嫁女享受村集体经济收益分配的做法，违反《宪法》及《中华人民共和国妇女权益保护法》的相关规定，侵犯了本村出嫁女的合法权益。2、为妥善解决你们的诉求问题，我街道办将按有关法律、法规的规定，加大宣传力度，加强监督，继续做好村民的思想工作，争取村民的理解和支持。……。”本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项、第(六)项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的规定、参照《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处，对被上诉人是否具有农村集体经济组织成员资格，有依法进行处理的法定职责。故上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处应当受理被上诉人提出的申请，并依法及时作出处理决定，其至今不予处理的行为已构成不履行法定职责。原审法院判决责令上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处限期履行其法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。但本案应该指出的是，被上诉人请求上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处确认其农村集体经济组织成员资格，应提出正式书面申请比较适宜，其通过委托律师并邮寄律师函的方式，要求行政机关为其办理方法欠妥。上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处上诉称，上诉人自2007年始，成立了秋长街道办事处农村出嫁女权益保障工作领导小组，为解决农村外(出)嫁女的权益保障问题，上诉人做了大量的工作，并多次对包括被上诉人在内的涉案问题作出答复或回复，上诉人不存在行政不作为的问题。本院认为，上诉人虽然为外(出)嫁女权益问题做了大量的工作，且在提起本案诉讼前的2012年4月25日，对外(出)嫁女提出的农村集体经济组织成员资格申请作出过答复，但是该答复内容仅认为白石村等小组不同意本村出嫁女享受村集体经济效益的做法违反法律规定，侵犯了本村出嫁女的合法权益，并没有对被上诉人是否具有农村集体经济组织成员资格作出认定，上诉人不予处理的行为已构成不履行法定职责。因此，上诉人的该上诉理由不能成立，本院予以驳回。上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处上诉称，对被上诉人提出的涉案确认农村集体经济组织成员资格的申请问题，上诉人早在2012年4月，就曾作出明确的书面答复，而且多年来对涉案问题从无间断地介入调解，被上诉人提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”的规定、参照广东省高级人民法院粤高法[2007]303号《转发的通知》“对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，对被上诉人申请确认农村集体经济组织成员资格，上诉人不予处理的行为不服，可以提起行政诉讼。故上诉人认为被上诉人提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，理由不成立，本院予以驳回。综上所述，上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处的上诉理由不能成立，本院应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄潮明审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇一七年六月二十六日法官助理 刘江涛书 记 员 黄 剑附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。