青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青行终5号
上诉人（原审原告）同仁县年都乎乡郭么日村民委员会，住所地青海省黄南藏族自治州同仁县年都乎乡郭么日村。
负责人俄项旦增，村民委员会主任。
委托代理人李积仓，北京大成（西宁）律师事务所律师。
委托代理人冷本，男，土族，1956年8月24日出生，公民身份号码×××，住青海省黄南藏族自治州同仁县年都乎乡郭么日村***号。
被上诉人（原审被告）同仁县人民政府，住所地青海省黄南藏族自治州同仁县隆务镇德合隆中路12号，统一社会信用代码×××。
法定代表人罗富贵，县长。
委托代理人刘文育，青海凡圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黄南藏族自治州人民政府，住所地青海省黄南藏族自治州同仁县隆务镇夏琼中路10号，统一社会信用代码×××。
法定代表人乔学智，州政府州长。
委托代理人祁岩，青海致琨律师事务所律师。
委托代理人马东措吉，女，藏族，1983年8月4日出生，公民身份号码×××，青海省黄南藏族自治州人民政府法制办副科长。
原审第三人同仁县水土保持工作站，住所地青海省黄南藏族自治州同仁县隆务镇德合隆北路45号，统一社会信用代码×××。
法定代表人胡伟，站长。
原审第三人同仁县民政局，住所地青海省黄南藏族自治州同仁县隆务镇德吉路5号。
法定代表人才华本，局长。
委托代理人王绍宏，男，藏族，1962年3月15日出生，公民身份号码×××，住青海省黄南藏族自治州同仁县，同仁县民政局副局长。
上诉人同仁县年都乎乡郭么日村民委员会（以下简称郭么日村委会）因被上诉人同仁县人民政府（以下简称同仁县政府）、被上诉人黄南藏族自治州人民政府（以下简称黄南州政府）、原审第三人同仁县水土保持工作站（以下简称同仁县水保站）、原审第三人同仁县民政局（以下简称同仁县民政局）土地行政确认一案，不服黄南藏族自治州中级人民法院（2016）青23行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月23日公开开庭审理了本案。郭么日村委会负责人俄项旦增、委托代理人李积仓、冷本，同仁县政府行政机关负责人林华昌、委托代理人刘文育，黄南州政府委托代理人祁岩、马东措吉，同仁县水保站法定代表人胡伟，同仁县民政局的委托代理人王绍宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郭么日村委会起诉称：1、请求撤销被告县政府2015年6月12日作出的同政决（2015）第01号《土地权属争议决定书》及州政府于2015年9月7日作出的黄政复决书字（2015）3号行政复议决定书。2、请求判令被告县政府重新作出确定本案所争之地权属的决定；3、本案诉讼费由被告承担。
原审法院审理查明，本案行政确认争议的土地在上世纪70年代作为同仁县良种繁殖场使用。1973年将良种繁殖场改建为青年集体农场（又称知青农场），位于年都乎村与郭么日村交界。同年成立同仁县革命委员会民政科，1981年将青年集体农场和民政科财务合并，并联合成立党支部，撤销农场党支部。1982年，通过同仁县民政科将原农场人员及财产移交县水保站，争议土地一直由县水保站使用至今。2001年由县民政局申请，县政府划拨5亩地作为同仁县殡仪馆用地。2004年因修建阿赛公路，争议土地被分割为两块，修路征地按照国有土地性质，补偿款转入县政府。从现有档案材料和相关证据反映出的事实，能够说明由同仁县良种繁殖场改建的青年集体农场位于年都乎村一带，与争议土地所处位置相吻合；县政府同政（1982）63号文件关于县知青农场移交财产的通知中，将知青农场的房屋等财产移交同仁县民政科，能证明争议土地一直作为国有土地在使用。被告县政府提交的县政府文件同政（1982）27号、63号；县政府会议纪要同阅（1999）03号、同阅（2000）07号；关于陈永祥同志承包县水保站苗圃有关事宜的批复；县水保站苗圃承包合同书；县水保站苗圃承包合同书的《公证书》反映了该土地作为国有土地的变迁及利用现状，县政府关于同仁县殡仪馆建设用地的批复同政（2001）82号文件，能证明修建殡仪馆的土地为划拨取得。经同仁县国土资源局请青海省第二测浍院于2014年6月测制的《同仁县殡仪馆面积量算图》，确定本案争议土地现为两宗：东至夫朗哈达，西至阿赛公路，北至下项沟，南至大沟地块计52966.5平米，合79.4498亩;东至阿赛公路,西至南当山,北至下项沟,南至大沟地块计69711.4平米，合104.5671亩。争议土地共计122677.9平米，合184.0169亩。
原审法院认为，同仁县委同发（1973）90号文件，能证明将同仁县良种繁殖场改建为青年集体农场；1979年黄南州革命委员会黄革（1978）139号文件，能够证明由县良种繁殖场改建的青年集体农场位于年都乎村一带，与争议土地所处位置相吻合；同仁县政府同政（1981）19号文件关于县知青农场有关问题的批复及同仁县委同发（1981）25号文件关于撤销县知青农场党委的通知中证明了将县知青农场与民政科财务合并，并撤销县知青农场党委，由同仁县民政科和知青农场联合成立党支部；同仁县政府同政[1982]63号文件关于县知青农场移交财产的通知中，将知青农场的房屋等财产移交同仁县民政科。1982年，通过同仁县民政科将原农场人员及财产移交县水保站，争议土地一直由同仁县水保站使用至今。以上事实不仅有文件内容明确的党委、政府的正式的规范性文件，而且证据间能相互印证争议土地一直作为国有土地在使用。同仁县政府作出的同政决字（2015）第01号《土地权属争议决定书》，从实际出发，依据历史沿革、面对现实，根据土地利用现状和历史因素，认定的基本事实清楚，证据确实，适用法律、法规正确，符合法定程序，作出的《土地权属争议决定书》的行政行为合法，应予维持。黄南州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条的规定，进行书面审查，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关法律规定。据此，黄南州政府作出的黄政复决书字（2015）3号《行政复议决定书》的行政行为合法，亦应予维持。郭么日村委会引用土地管理法和全国人大常委会关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》等说明集体土地受国家保护，并依法征用。同时，拿中国人民解放军青海省同仁县公检法机关军事管制小组刑事判决书因修建堤坝地界与吾屯上庄发生伤害事件，及10张照片证明郭么日村民世代生活居住的地方，证据之间不能相互印证土地一直归该村所有，或能证明土地使用权归该村占有。故郭么日村委会请求依法撤销同仁县政府2015年6月12日作出的同政决（2015）第01号《土地权属争议决定书》和黄南州政府于2015年9月7日作出的黄政复决书字（2015）3号《行政复议决定书》和要求判令同仁县政府重新作出确定本案所争之地权属的决定的诉讼请求不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郭么日村委会要求撤销同仁县政府2015年6月12日作出的同政决（2015）第01号《土地权属争议决定书》及黄南州政府于2015年9月7日作出的黄政复决书字（2015）3号《行政复议决定书》和要求判令同仁县政府重新作出确定本案所争之地权属的决定的诉讼请求。案件受理费50元，由郭么日村委会负担。
郭么日村委会上诉理由为：一审判决认定事实不清、证据不足及未对确权决定法律适用作出认定和认定复议程序合法错误。1.大量事实证明争议土地一直由年郭么日集体所有，一审法院在没有任何证据证实的情况下维持同仁县政府确定争议土地为国有的确权决定，属认定事实不清，证据不足；2.一审判决对上诉人提出的同仁县政府土地确权决定法律适用错误，在《中华人民共和国土地管理法》第八条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条原则不同的情况下，未适用上位法的疑问没有分析认定，予以回避。3.黄南州政府在一审时无证据证明复议决定按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、二十八条规定的程序作出，一审法院认定程序合法错误。请求撤销一审判决，撤销同仁县政府的确权决定和黄南州政府的行政复议决定，责令同仁县政府重新确权。
同仁县政府答辩称：1.同仁县政府在确权过程中严格依法依规进行，举行听证，全面告知申请人权利，充分听取意见，并对证据进行质证。从现有档案材料和利用现状看，同仁县水保站、同仁县民政局一直在使用争议土地，说明该地一直作为国有土地使用。一审法院根据查明的事实对同仁县政府提交的证据依法认定，事实清楚、证据确实充分；2.土地权属争议的处理适用《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》，符合法律适用原则，一审判决适用法律准确。请求驳回上诉，维持原判。
黄南州政府答辩称：1.一审法院根据同仁县相关文件，结合历史沿革、土地利用现状等综合因素认定土地为国有土地，事实清楚，证据充分；2.黄政复决书字（2015）3号《行政复议决定书》程序合法，不存在违法之处。复议法第二十八条规定的程序为选择性程序，复议不必然需集体讨论，复议决定由复议机关出具，不存在违法和不提交证据的问题。同仁县政府亦按照复议法第二十三条的规定履行提交答辩、证据、依据的程序。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。关于上诉人提出的1973年将良种繁殖场改建为青年集体农场（又称知青农场），位于年都乎村与郭么日村交界。一节中，青年农场的位置描述不准确的问题，经查，从黄南州革命委员会黄革（1978）139号《关于招收知识青年的通知》中当时对知青农场的称谓，同仁县政府同政[1982]63号《关于县知青农场移交财产的通知》中青年农场在撤销后的人员和财产处置情况及同仁县水保站从1982年开始使用争议土地的实际看，青年集体农场位于年都乎一带的事实可以认定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。的规定，同仁县政府对辖区内的土地争议案件有处理的法定职权，双方对此亦无异议。双方的其他主张结合本案争议焦点分析认定如下：
一、关于适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》
是否准确的问题
《中华人民共和国土地管理法》是1987年实施的我国第一部社会主义土地管理大法，是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始由分散多头管理转为集中统一管理；由行政管理为主转向行政、法律和经济手段相结合的综合管理的新阶段。首先，该法对其实施之前依据当时有效的法律和规范性文件已经成立的事实不具有溯及力；该法第八条农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有的规定，是对土地国家所有权的保护，是土地国家所有权的一种延伸，是对土地集体所有权的一种限定，不能据此以权属不明为由将农村和城市郊区的土地确认为集体所有。其次，《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》是国家土地主管部门制定的在土地权属不明情况下，人民政府确认土地所有权或使用权，依法进行土地登记应当适用的部门规章，其与《中华人民共和国土地管理法》之间并无冲突。故同仁县政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出确权决定并无不当，一审法院亦对此加以确认。
二、关于一审认定事实是否清楚、证据是否充分的问题
根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料的规定，土地权属争议的各方当事人需对自己提出的事实和理由举证证明。郭么日村委会在调查处理和一审审理时所提交的调查笔录中，被调查人系该村村民，证言的证明效力较低，且与其提交的同仁县县志、黄南州州志、1968年的刑事判决书、照片等证据不能形成完整的证据链，现有证据只能证明郭么日村村民早年曾在争议土地上留下一些生活的痕迹。同仁县水保站和同仁县民政局提交的同仁县政府的相关文件、纪要、承包合同等证据，充分证明从1982年起，除2001年划拨给同仁县民政局修殡仪馆的土地外，该争议土地一直由同仁县水保站使用。结合1950年《中华人民共和国土地改革法》的规定及同仁县作为民族地区1950年未进行土地改革的现实和争议土地的使用现状分析可知，争议土地在1950年土改时未进行分配，现有证据也不能证明该争议土地在1962年分配给郭么日村的农民使用，使用现状说明争议土地不在郭么日村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线之内。结合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地使用权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有及第二十条村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权的规定，该争议土地不能依法证明属于农民集体所有。在此情况下，同仁县政府根据现有证据按照《土地争议调查处理办法》第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实的规定，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条，确认争议土地属国有土地与法有据。在此基础上，根据实际使用状况和划拨文件等证据确认同仁县水保站和同仁县民政局的土地使用权并无不当。虽双方提交的证据和同仁县政府在调查中调取的1973年的文件、2004年征地费用收据等证据，不能证明1973年由同仁县良种繁殖场改建后交同仁县水保站使用的土地面积和四至是否与争议土地四至吻合，该事实也因同仁县缺乏详细的地籍资料难以确认，但该问题并不必然影响对争议土地所有权的认定。一审法院根据双方提交的证据所认定的基本事实清楚，判决驳回郭么日村委会撤销确权决定的诉求并无不当。
三、关于复议程序是否合法的问题
上诉人提出黄南州政府在一审时无证据证明复议决定按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条规定的程序作出。从黄南州政府向一审法院提交的证据看，的确没有提交作出复议决定时同仁县政府提交的证据和经过行政复议机关负责人同意的签发稿。根据《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第二款作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任的规定，在诉讼中，同仁县政府和黄南州政府对确权决定的合法性共同承担举证责任，但可以具体由其中一个机关实施举证行为，在同仁县政府提交了作出确权决定的所有证据的情况下，黄南州政府不需要再重复举证。且《中华人民共和国行政复议法》第二十三条是要求复议被申请人提交证据期限和内容的具体规定，复议机关在诉讼中未提交作出原行政行为的证据和依据，并不当然证明被申请人在复议中未提交证据和依据。从同仁县政府提交的行政复议答复书看，当时已经一并提交了作出确权决定的证据和依据等材料。另外，黄南州政府在一审时未提交其机关负责人同意的签发稿的确存在举证瑕疵，但根据《党政机关公文处理工作条例》第二十二条公文应当经本机关负责人审批签发......的规定，党政机关的公文必须经过负责人签发才能盖章。黄南州政府作出的复议决定，原则上能说明已经过其负责人同意。其二审时补交的复议决定书签发稿件也证明了这一点。故该提交证据的瑕疵不足以导致复议决定被撤销。
综上，郭么日村委会的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决认定基本事实清楚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由同仁县年都乎乡郭么日村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审判长 齐卫军
审判员 韩 辉
审判员 边红丽
二〇一七年三月二十九日
书记员 程 雪