广东省佛冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清佛法行初字第8号
原告徐利清。
被告佛冈县人力资源和社会保障局。
法定代表人郑从军，该局局长。
委托代理人曾慧光，广东德磊律师事务所律师。
委托代理人朱剑灵，广东德磊律师事务所实习律师。
原告徐利清诉被告佛冈县人力资源和社会保障局社会保障行政确认纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告徐利清、被告佛冈县人力资源和社会保障局的委托代理人曾慧光、朱剑灵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告徐利清诉称：1、2013年11月13日原告�被告递交了《关于要求确认工龄的申请》，但被告没有就原告的申请给原告书面回复。2、2000年9月至2002年4月共20个月的时间，原告在佛冈县金宝制衣厂工作，是一个不争的事实。3、2000年9月至2002年4月共20个月，原告和佛冈县金宝制衣厂都依法向佛冈县社保局缴交了社保费（共计1787元，其中原告缴交387元，佛冈县金宝制衣厂缴交1400元）。4、被告没有依法履行职责。被告当年没有履行职责监督佛冈县金宝制衣厂与该厂职工签订《劳动合同》，同时，没有对佛冈县金宝制衣厂与该厂职工签订的《劳动合同》进行备案，是行政不作为，属失职行为。5、被告错误地把原告向被告申请依法确认工龄的《关于要求确认工龄的申请》当作信访件，原告是行使一个公民的基本权利，依法向被告申请确认事项，受理原告申请事项是被告的职责。6、被告适法错误。原告认为，被告就�告的申请事项仅以《广东省关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知》（粤人发（2006）165号。注该文2006年7月11日发布）为依据不妥，应当适用《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国劳动法实施条例》。因为《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国劳动法实施条例》都是《广东省关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知》的上位法。《中华人民共和国立法法》第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。被告就本案引用《广东省关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知》“工龄计算……并同时提供原始的聘用（劳动合同）、养老保险金缴纳凭证……”来否定原告的请求。显然《广东省关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知》与《中华人民共�国劳动合同法》第十四条“……用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同”和《中华人民共和国劳动法实施条例》第七条“用人单位自用工之日起满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，自用工之日起满一个月的次日至满一年的前一日应当依照劳动合同法第八十二条的规定向劳动者每月支付两倍的工资，并视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补订书面劳动合同。”相抵触。综上所述，原告认为，被告的《关于徐利清同志要求确认工龄的答复》不确认（即否认）2000年9月至2002年4月共20个月为原告的工龄这一行政行为属行政不作为，即行政违法。请求：1、判令被告撤销2014年3月3日作出的《关于徐利清同志要求确认工龄的答复》。2、判令被告依法确认2000年9月至2002年4月，共20个月为原告的工龄并记入原告的个人档案。3、判令被告承担本案受理费。
原告徐利清为证明其主张，在法定的举证期限内，向本院提供的证据如下：
证据一、佛冈县社会保险管理局核发的《职工养老保险手册》复印件。
证据二、关于徐利清在佛冈县金宝制衣厂的工作证明复印件。
证据三、邓谷连、谢珊出具的证明复印件。
证据四、2008年12月3日，佛冈县社会保险基金管理局出具的证明复印件。
证据五、2013年11月1日，佛冈县社会保险基金管理局出具的证明复印件。
证据六、社会养老保险缴费明细复印件。
证据七、关于要求确认工龄的申请复印件。
证据八、关于徐利清同志要求确认工龄的答复复印件。
被告佛冈县人力资源和社会保障局提出答辩意见如下：1、答辩人于2014年3月31日作出的《关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复》，是根据粤人发（2006）165号文规定，答复：徐利清同志2000年9月至2002年4月在佛冈县金宝制衣厂这一段时间不能计算为连续工龄，而不是确认原告的这一段工龄不是工龄，佛冈县社会保障基金管理局在计算其在佛冈县金宝制衣厂的工作时间的社保待遇时已将原告的上述工龄计入投保工龄，并在其办理退休时计入养老待遇，发放养老金社会保障待遇已经落实在内，但不是连续工龄，因连续工龄是指工人。职员在本企业连续工作并同样以工资收入为其全部或者主要生活来源的工作时间。非经组织从其他单位来企业工作的，在其他单位的工龄为一般工龄，不是连续工龄。答辩人依照粤人发（2006）165号文的规定，因原告劳动档案记载未有记载其在金宝制衣厂的工作时间及未能提供原始的聘用（劳动）合同这一必备证明材料，无法证明原告2000年9月至2002年4月这段工龄是否属于连续工龄。且原告要求答辩人确认工龄程序不符合相关规定，粤人发（2006）165号文规定“办理工龄计算审批手续，以本人的人事档案记载及历史资料为依据，并同时提供原始的聘用（劳动）合同、养老保险金缴纳凭证，学位证书等证明材料，属省直单位的，由各主管部门按干部管理权限审批，属市、县的由各市研究决定。”佛冈县组织部、人事局根据165号文规定，制定佛人（2006）14号文规定“各单位要认真调查核实更正工龄的有关证明材料，并填报更正工龄有关表格，按照管理权限上报审批”，因此答辩人对原告的《确认工龄申请》只能以信访的形式作出答复。2、原告称于2000年已与佛冈县金宝制衣厂签订了《劳动合同》，但厂方没有依法交给原告保管一份。原告于2000年便知道厂方违法侵权，却从来没有向劳动行政主管部门投诉或者向人民法院起诉主张权利。劳动行政主管部门是对劳动者投诉用人单位违反“劳动合同法”的问题作出处理，并不是用人单位的全面管理，因此原告向劳动行政主管部门投诉导致其档案没有记载及劳动合同无法向用人单位提供，举证责任应由原告自己承担。原告于2006年8月再就业办理相关手续时，其配偶口头向答辩人的办事人员提出要求确认2000年9月至2002年4月这段工龄为连续工龄，答辩人答复其配偶，就其爱人的连续工龄应向其单位提出，并由单位搜集材料，填写更改工龄审批表，单位及主管部门提出意见向答辩人提交，原告的工作单位在其后一直未向答辩人提交其更改工龄审批表，因此答辩人没有依据确认原告2000年9月至2002年4月这段时间为其连续工龄。原告于2009年信访到省人事厅，后转到答辩人（佛冈县人事局）答复，答辩人（佛冈县人事局）于2009年2月25日对原告作出书面答复，根据�告的档案资料无法确认原告2000年9月至2002年4月为连续工龄，并说明如对答复处理意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内申请清远市人事局复查，在期限内，原告未申请复查。2013年11月13日原告以同样理由书面提出确认其连续工龄的申请（信访），但其申请不符合程序，答辩人根据原告的档案资料无法确认原告2000年9月至2002年4月为连续工龄，答辩人以处理信访的方式答复“答辩人对原告提出的问题根据材料无法确定其2000年9月至2002年4月期间连续工龄，答辩人的行为符合信访的有关规定。3、《中华人民共和国劳动合同法》是调整用人单位与劳动者之间的权利义务关系和保护劳动者合法权益的法律，原告认为用人单位没有计算其连续工龄或没有依法将劳动合同交一份其保管，违反了《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定，应当依法申请劳动仲裁，对劳动仲裁不服再向法院提起诉讼，答辩人对原告作出的答复并没有损害原告的合法权益。综上所述，原告请求法院判令答辩人撤销《关于徐利清通知要求确认工龄的答复》和判令答辩人确认其工龄不当，原告的工龄应由用人单位填写原告的个人档案资料及更正工龄的有关证明材料，按程序交相关部门审批。
被告佛冈县人力资源和社会保障局在举证期间向本院提供的证据如下：
证据一、组织机构代码证、法人身份证明书、身份证复印件。
证据二、佛冈县机构编制委员会佛机编（2010）18号文件复印件。
证据三、劳动部办公厅、国务院人事局、全国总工会劳动保险部关于工人、职员退休处理暂行规定（一般工龄、连续工龄）的问题解答
证据四、关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知（粤人发（2006）165号）复印件。
证据五、工作人员工资改革套改审批表复印件。
证据六、关于徐利清同志要求更改工龄问题的答复、关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复、关于徐利清同志要求确认工龄问题的处理情况汇报复印件。
本院依法调取的证据：佛冈县金宝制衣厂营业执照、企业法人代码证书、中华人民共和国台港澳侨投资批次证书复印件。
经审理查明：1998年8月左右至2002年4月，原告徐利清在佛冈县金宝制衣厂［中外合作企业，投资者为佛冈县永迅制衣厂（甲方）及香港沾宝有限公司（乙方）］工作。2000年12月11日，佛冈县社会保险基金管理局核发职工养老保险手册给徐利清，该手册显示徐利清于2000年9月至2002年4月期间参加了养老保险缴费。佛冈县社会保险基金管理局2013年11月1日出具的《证明》显示：2000年9月至2002年4月，徐利清在佛冈县金宝制衣厂参加养老保险缴费，单位和个人都按规定缴费。2006年8月，徐利清入职佛冈�放牛洞水库管理所（事业单位），并于2014年3月在该所退休。2013年11月13日，徐利清向被告佛冈县人力资源和社会保障局提交《关于要求确认工龄的申请》，要求被告确认其于2000年9月至2002年4月在佛冈县金宝制衣厂工作的20个月为工龄。2014年3月3日，被告作出《关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复》，被告根据粤人发（2006）165号《广东省组织部、广东省人事厅关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知》第五条“……办理工龄计算审批手续，以本人的人事档案记载及历史资料为依据，并同提供原始的聘用（劳动）合同、养老保险金缴纳凭证、学位书等证明材料……”的规定，由于徐利清未能提供原始的聘用（劳动）合同，故不予确认2000年9月至2002年4月在佛冈县金宝制衣厂这一段时间为连续工龄。
2010年5月25日，佛冈县机构编制委员会作出佛机编（2010�18号《关于印发﹤佛冈县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》，主要内容是《佛冈县人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定》（下称《编制规定》）已经县委、县政府批准。《编制规定》第二条“主要职责”第六款规定：统筹建立覆盖城乡的社会保障体系，拟订并依法落实机关企事业单位人员的养老保险政策、被征地农民养老保险政策、新型农村社会养老保险政策，拟订并依法落实机关企事业单位人员的失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险的基本政策；负责企业年薪方案的备案及监督检查。第八款规定：会同有关部门拟订机关企事业单位工作人员和离退休人员的工资福利政策，负责县直机关事业单位工作人员以及离退休人员的工资福利待遇的审批，组织开展企业退休人员社会化管理服务工作，负责机关企事业�位人员的退休审批工作。
本案开庭审理时，原告与被告均确认原告的退休工资由两部分组成：佛冈县社会保险基金管理局发放部分和单位直接发放部分。同时，被告确认，原告2000年9月至2002年4月未被计算为连续工龄，对原告领取的佛冈县社会保险基金管理局发放部分的工资没有影响，但对其领取单位部分的工资有轻微的影响。原告承认被告要求其提供与佛冈县金宝制衣厂签订的劳动合同时，其不能提供，原因是劳动合同在用工单位方保管，该劳动合同现在无法查找。
本院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，在行政诉讼中，法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查，即是对被告佛冈县人力资源和社会保障局作出的《关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复》的合法性进行审查。包括被告作出具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确和程序是否合法，是否滥用职权。按照《编制规定》第二条“主要职责”第六款及第八款的规定，被告佛冈县人力资源和社会保障局有权做出《关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复》，因此，其作为被告的主体适格。
根据查明的事实，综合原告徐利清、被告佛冈县人力资源和社会保障局的意见，本案争议的焦点主要如下：
首先，被诉具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。原告要求确认2000年9月至2002年4月，共20个月为原告的连续工龄并记入原告的个人档案。粤人发（2006）《关于机关事业单位工作人员工龄计算有关问题的通知》中“办理工龄计算审批手续，以本人的人事档案记录及资料为依据，并同时提供原始的聘用（劳动）合同、养老保险金缴纳凭证等证明材料，属省直单位的，由各主管部门按干部管理权限审批，属各�、县（市、区）的，由各市研究确定”的规定，要求提供原始的聘用（劳动）合同的目的是为了证实劳动者与用工单位之间存在劳动关系。本案中，原告虽然不能提供与佛冈县金宝制衣厂签订的劳动合同，但是佛冈县社会保险管理局核发的《职工养老保险手册》及其出具的《证明》等，能够证实佛冈县金宝制衣厂于2000年9月至2002年4月为原告缴纳了社会养老保险费用。因此，为了充分保证劳动者的合法权益，对于原告是否于2000年9月至2002年4月在佛冈县金宝制衣厂工作，双方是否存在劳动关系，被告应进行充分的调查、核实，被告却未对此进行相应的调查取证，在事实并未清楚的情况下，作出《关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复》，显属认定事实不清，证据不足。
其次，2000年9月至2002年4月共20个月是否计算为连续工龄对原告退休后的社会保障待遇有没有影响�问题。本院认为，原告退休后的社会保障待遇，应当理解为包括佛冈县社会保险基金管理局发放部分和单位直接发放部分的待遇，而不应狭义认为只包括佛冈县社会保险基金管理局发放的待遇。庭审时，原告与被告均确认原告的退休工资由两部分组成：佛冈县社会保险基金管理局发放部分和单位直接发放部分。同时，被告确认，原告2000年9月至2002年4月未被计算为连续工龄，对原告领取单位部分的工资有轻微的影响。由上可知，2000年9月至2002年4月共20个月是否计算为连续工龄，对原告退休后的社会保障待遇有影响。
综上所述，被告作出《关于徐利清同志要求确认工龄问题的答复》，认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。原告要求判令被告依法确认2000年9月至2002年4月共20个月为其工龄并记入其个人档案，该主张不属行政诉讼的受案范畴，本案不作处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
一、撤销被告佛冈县人力资源和社会保障局于2014年3月3日作出的《关于徐利清同志要求确认工龄的答复》；
二、驳回原告徐利清的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告佛冈县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 李兰兰
审判员 何高景
审判员 黄焕霞
二〇一四年八月二十七日
书记员 莫泽洪
附引用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。