广东省佛山市顺德区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤0606民初10268号
原告：江西省路桥隧道工程有限公司，住所地江西省南昌市青云谱区迎宾中大道68号，统一社会信用代码：91360000733924622N。
法定代表人：熊冬仔。
委托诉讼代理人：钟晓，广东的信律师事务所律师。
被告：佛山市顺德区公共资源交易中心，住所地佛山市顺德区大良新城区行政服务中心西座一楼，统一社会信用代码：124406060810932875。
法定代表人：程玉佳，主任。
委托诉讼代理人：陈耕、梁毅陶，广东顺帆律师事务所律师。
被告：佛山市顺德区公路局，住所地佛山市顺德区大良新基一路17号，统一社会信用代码：12440606007055928X。
法定代表人：罗锦雄，局长。
委托诉讼代理人：张李平、丁富林，广东兴顺律师事务所律师。
原告江西省路桥隧道工程有限公司（以下简称路桥公司）与被告佛山市顺德区公共资源交易中心（顺德交易中心）、佛山市顺德区公路局（以下简称顺德公路局）招标投标合同纠纷一案，本院于2017年7月4日立案受理后，依法由审判员吴建兴适用简易程序独任审判，于2017年8月11日公开开庭进行了审理，原告路桥公司的委托诉讼代理人钟晓及被告顺德交易中心的委托诉讼代理人陈耕，被告顺德公路局的委托诉讼代理人张李平、丁富林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
路桥公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告顺德交易中心、顺德公路局连带向路桥公司偿还46万元及利息（利息自2016年7月19日起按中国人民银行同期存款利息计算至实际清偿之日止）；2.本案的诉讼费由被告顺德交易中心、顺德公路局承担。事实和理由如下：2016年7月，路桥公司通过顺德交易中心的佛山市顺德区公共资源交易中心网站获悉顺德公路局发布招标公告，招标项目为X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段AK0+010-AK3+327.032）。路桥公司按照顺德交易中心、顺德公路局的格式文件参与投标，并于2016年7月19日向顺德交易中心支付了保证金的46万元，后顺德交易中心、顺德公路局称未通过资格审查。但是顺德交易中心、顺德公路局至今未退还路桥公司交付的保证金。路桥公司认为，首先，顺德公路局依据《投标承诺书》相关格式条款不予退还路桥公司保证金，投标保证金实际上有违约金性质，本案双方并没有成立合同，违约责任是在合同成立后才产生的法律后果，因此被告无权不予退还路桥公司投标保证金。其次，被告向路桥公司发出的不予退还投标保证金的函具有行政性质，是行政行为，被告并没有相应行政职能，其处理没有行政法依据，应退还路桥公司投标保证金。路桥公司为维护自身合法权益，特依据相关法律提起诉讼，请求法院查明事实，依法判决。
顺德交易中心辩称，1.路桥公司因参加本案所涉项目招投标活动存在违法违规行为或违反招标文件的规定，被佛山市顺德区发展规划和统计局纳入“不诚信投标企业名单”，路桥公司该行为违反了所签订的《诚信投标承诺书》的承诺内容，顺德交易中心根据佛山市、顺德区相关文件之规定，以及招标人顺德公路局的通知，并经路桥公司之监管部门“区公共资源交易管理委员会办公室”（资管办）批复同意，对路桥公司因违法违规或违反招标文件约定而不予退还投标保证金。顺德交易中心是一个集中为顺德区建设工程、政府采购、土地产权交易等公共资源交易活动提供信息及全过程协调服务的平台。顺德交易中心受顺德公路局的委托，通过顺德交易中心的平台发布关于案涉工程项目的招标信息，其中所发布的《招标公告》中明确规定了当出现“投标人违反诚信投标承诺任何情形的”，投标担保可不予退还。顺德交易中心发布了案涉工程招标信息后，路桥公司参加了本案所涉及项目招投标活动，并签署了《诚信投标承诺书》，向顺德公路局承诺其在近三年内（自招标公告发布之日上溯）没有出现包括“处于被取消或暂停投标资格的处罚期内，或被纳入不诚信投标企业名单”等情形，否则愿意承担包括“不予退还本单位在本项目中的投标担保（含诚信保证金）”的后果。2016年12月26日，佛山市顺德区发展规划和统计局发文确认路桥公司存在参加本案所涉项目招投标活动存在违法违规行为或违反招标文件的规定，被纳入“不诚信投标企业名单”。顺德交易中心根据佛山市、顺德区相关文件之规定，及招标人顺德区公路局（即本案顺德公路局）的通知，并经路桥公司之监管部门“区公共资源交易管理委员会办公室”（资管办）批复同意，对路桥公司因违法违规或违反招标文件约定而不予退还投标保证金,这是合法的。2.顺德交易中心已根据相关规定，将本案所涉投标保证金连同利息一并退付给招标人顺德公路局。顺德交易中心只是一个为公共资源交易活动提供信息及全过程协调服务的平台，顺德交易中心并非案涉投标保证金的收取人，顺德交易中心只是对于投标保证金统一进行代收代退。在本案中，顺德交易中心已根据相关规定，将本案所涉投标保证金连同利息一并退付给招标人顺德公路局。综上，顺德交易中心认为，路桥公司诉主张的诉讼请求没有任何依据，请法院依法驳回其诉讼请求。
顺德公路局辩称，一、路桥公司自愿交纳投标保证金，承诺受招标文件中有关不予退还投标保证金条款的约束，这是合法且已经生效的法律关系，应受法律保护。顺德公路局的招标是公开进行的，《招标文件》等通过公告的方式向不特定对象发出。路桥公司投标是自愿的，并且路桥公司作为经营多年的工程公司，自愿投标即表示其已经充分了解全部招标文件的内容和要求，自愿接受招标文件条款的约束。关于投标保证金，投标文件中的有关内容是明确的，对于不予退还保证金情形的内容也是明确的。路桥公司自愿交纳保证金，即表示其已经充分了解前述有关内容自愿接受该有关内容的约束，包括发生不予退还保证金情形时，承担保证金被没收的后果。并且路桥公司签署并出具了书面的《诚信投标承诺书》，承诺不存在该承诺书中的有关情形，否则自愿承担包括不予退还保证金在内的后果——这进一步证明路桥公司对案涉保证金的性质、违反后将不予退还的后果是充分了解、完全意见并接受的。在法律性质上，保证金作为实践性的法律行为，自当事人交纳保证金时即生效。故自路桥公司自愿交纳投标保证金时起，其与顺德公路局之间根据招标文件中的保证金条款所建立的、以保证金做为保证形式的法律关系即已生效，这种法律关系，并未违反法律法规，合法有效，且在招投标过程中，此保证金关系具有保证诚信缔约的相对独立性。只要不以退还保证金的相应情形被触发即可适用，并不以投标结束、所投标的合同签订为条件。二、路桥公司已触犯《招标文件》中不予退还投标保证金情形的条款和违反《诚信投标承诺书》中的承诺，顺德公路局有权不予退还投标保证金。《招标文件》第二章“投标人须知”第三条“投标担保和履约担保”第二款第4项规定：“有下列情形之一的，投标担保可不予退还：……（3）投标人违反诚信投标承诺任何情形的。”同时，路桥公司在《诚信投标承诺书》承诺了各类不得违反的诚信投标情形。根据顺德区发展规划和统计局将路桥公司纳入不诚信投标企业名单的函，路桥公司违反了诚信投标承诺书所承诺的有关情形，并被列入不诚信投标企业名单，该文件已经生效。据此，路桥公司已符合上述《招标文件》不予退还投标保证金的条款及《诚信投标承诺书》中不予退还保证金的承诺，顺德公路局有权行使该权利，不予退还保证金。并且因查证和处理路桥公司违反诚信投标承诺的行为，导致本次招标程序暂停达数月之久，招标所涉的公共道路工程也因此被延误，造成了恶劣的影响和严重的后果，路桥公司显然应为此承担责任，并应为其不诚信行为付出代价和受到惩罚，而根据承诺丧失保证金，正是其承担此法律责任和接受惩罚的方式。为此，顺德公路局不予退还路桥公司的保证金也是合理合法的。综上所述，路桥公司违反承诺应承担保证金不予退还的法律后果，其无权要求顺德公路局退还保证金，顺德公路局是依法正当行使自己的权利。三、顺德公路局收取保证金并未违反法律法规规定，《中华人民共和国招标投标法》并无禁止收取保证金，《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定，投标人不得弄虚作假。同时在交通运输部颁行的《公路工程建设项目招标投标管理办法》第二十五条规定，招标人可以收取投标保证金，金额不超过估算价的2%。本案顺德公路局收取的保证金低于估算价2300.6549万元的2%，因此是合法合理。因此，路桥公司的诉讼请求不成立，请求法院依法予以驳回。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。当事人对真实性无异议的证据，本院直接予以确认并在卷佐证。对于有争议的证据，本院认定如下：顺德交易中心提供的证据5即顺资管办[2016]9号文件、佛发改招[2017]11号文件打印件各一份（来源于政府OA系统），证明佛山市以及顺德区的文件规定，公共资源交易机构对于投标保证金统一代收代退，对投标人因违法违规或违反招标文件约定而不予退还的投标保证金，由招标人告知交易机构，由交易机构将保证金转入招标人账户。路桥公司质证认为，对该组证据的真实性、合法性、关联性不予确认，文件没有对不予退还保证金的情形作出规定。[2016]9号文件是2016年9月18日发文，本案的招标在2016年7月，即使真实，也不适用本办法的相关规定。本院认为，该证据是当地政府出台的招标投标的规范性文件，可作为本案认定事实的参考材料。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2016年7月8日，顺德交易中心受顺德公路局的委托，在顺德交易中心网站发布顺德公路局招标公告，招标项目为X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段AK0+010-AK3+327.032）即本案涉案建设工程，其中《招标文件》第一章“招标公告”订明，涉案工程招标人为顺德公路局，建设资金来自于财政拨款，招标项目估价为2300.6549万元。第3.7.2条订明:“拟派项目负责人没有在其他在建项目中担任项目负责人”，第3.7.4条约定“拟派项目负责人如有参与其他工程投标情况，必须在投标文件中说明。投标人应慎重考虑选派一名项目负责人参加多个工程的投标竞争，如投票项目负责人在两个及以上工程项目均中标的，只能按照不同工程项目中标通知书发出的时间先后，担任本企业最先中标项目的投标项目负责人。后确定该企业为中标人的工程项目招标人将取消其中标资格（即，如果在本工程定标前，投标人拟派项目负责人已在其他项目中获得中标资格的，本项目招标人将取消该投标人的中标资格。投标人应在本项目定标前，及时更新或申报拟派项目负责人的中标情况，若不及时申报，经查实将视为不诚信投标）。投票人隐瞒中标项目获取中标的，按弄虚作假骗取中标查处。”第3.8条订明“诚信要求详见本招标公告附件《资格审查申请文件》中的诚信投标承诺书。”第二章“投标人须知”中第三条“投标担保和履约担保”订明，第4项：有下列情形之一的，投标担保可不予退还：（3）投标人违反诚信投标承诺任何情形的。
路桥公司知悉上述事项后按照公布的格式文件参与投标，并于2016年7月19日向顺德交易中心账户转账支付了46万元投标保证金，同日向顺德公路局出具《诚信投标承诺书》，承诺：一、本单位将遵循公开公正和诚实信用的原则参加本项目的投标。自愿按招标文件要求交纳投标担保金。……四、保证参加投标的项目负责人没有在其他在工程中担任项目负责人（但水利工程项目和电力工程项目除外），如相关网站载明该项目负责人有在建工程信息，在资格审查资料中需提交建设单位出具建造师变更手续或工程竣工验收报告（公路工程交工验收报告）。否则在资格审查时发现或中标价有投诉被查实，视为故意隐瞒事实、弄虚作假。以上内容我方仔细阅读，本单位如违反上述承诺内容，愿意承担以下后果：1.取消本单位在本项目中的投标资格或中标资格；2.不予退还本单位在本项目中的投标担保金；3.同意将本单位纳入不诚信投标企业名单。
2016年7月27日，顺德公路局向各投标单位发出《X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）暂停招标程序的通知》称，因开标结果公示期间，招标人收到异议正在处理当中，现经研究决定暂停本工程的招标程序工作，后续招标工程开展另行通知。
2016年9月27日，顺德公路局向各投标单位发出《X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）质疑审查结果公示》，载明：X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）施工标在开标结果公示期间，收到对投标人投标人投标资格的质疑。经审查，路桥公司不具备投标资格或被取消投标资格，并不得参与本项目后续定标会议，公示期从2016年9月28日至29日，原因是违反《诚信投标承诺书》的内容，单位对本审查结果有异议且有新的证明材料的，应当在公示期间向招标人或佛山市顺德区公共资源交易管理委员会办公室提出书面申辩并提交相应证明材料，否则不予受理申辩。
2016年10月8日，顺德公路局发出《X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）质疑审查结果和随机定标时间安排通知》，载明：X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）施工标在开标结果公示期间，收到对投标人投标人投标资格的质疑。经审查，路桥公司不具备投标资格或被取消投标资格，并不得参与本项目后续定标会议。
顺德公路局的以上三份文件均在发出的同时向佛山市顺德区发展规划和统计局备案。
2016年11月1日，佛山市顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）发出《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入“不诚信投标企业名单”的告知函》称：你公司在2016年7月参加顺德区X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）项目招标投标活动时，被查实存在项目负责人在其他在建工程中担任项目负责人的情况，此情况违反了该项目《诚信投标承诺书》第四条“保证参加投标的项目负责人没有在其他在工程中担任项目负责人（但水利工程项目和电力工程项目除外），如相关网站载明该项目负责人有在建工程信息，在资格审查资料中需提交建设单位出具建造师变更手续或工程竣工验收报告（公路工程交工验收报告）。否则在资格审查时发现或中标价有投诉被查实，视为故意隐瞒事实、弄虚作假”的约定。根据佛山市及我区有关规定，现拟将你公司纳入“不诚信投标企业名单”，我区依法必须招标的项目两年内不接受你公司的投标资格申请。时间由正式纳入“不诚信投标企业名单”之日起计算。你公司可自收到本函之日起3个工作日内向我局提出书面申辩并提供有关证明材料，逾期不提出书面申辩，视为对处理结果无异议。
2016年11月9日，路桥公司向佛山市顺德区发展规划和统计局发出《关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入不诚信投标企业名单的回复函》称：“告知函已收悉，在此我司承认因我司旗下新员工的严重过失，误将在建项目负责拟派参与X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程的招投标活动过程，给贵局工作带来麻烦及造成不良影响，深表歉意，但对贵局处罚结果，我司无法接受，我司认为过于偏重……，恳请贵局能够从轻处罚，不将我司纳入不诚信企业名单”。
2016年12月19日，佛山市顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）向路桥公司发出《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入“不诚信投标企业名单”的函》称：你公司在2016年7月参加顺德区X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）项目招标投标活动时，被查实存在项目负责人在其他在建工程中担任项目负责人的情况，此情况违反了该项目《诚信投标承诺书》第四条“保证参加投标的项目负责人没有在其他在工程中担任项目负责人（但水利工程项目和电力工程项目除外），如相关网站载明该项目负责人有在建工程信息，在资格审查资料中需提交建设单位出具建造师变更手续或工程竣工验收报告（公路工程交工验收报告）。否则在资格审查时发现或中标价有投诉被查实，视为故意隐瞒事实、弄虚作假”的约定。鉴于你公司的书面申辩材料未能证明你公司没有违反诚信投标承诺书第四条约定，对其申辩理由不予接受。根据佛山市及我区有关规定，现将你公司纳入不诚信投标企业名单。我区依法必须招标的项目，两年内不接受你公司的投标资格申请。时间由2016年11月1日起至2018年10月31日止。
2016年12月31日，顺德公路局向路桥公司作出《顺德区公路局关于不退还江西省路桥隧道工程有限公司工程项目投标保证金的函》称：根据《佛山市顺德区发展规划和统计局关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入“不诚信投标企业名单”的函》的文件精神，结合佛山市及顺德区人民政府的有关规定，经研究，我局决定不退还你司参加X494大水线飞马路口至勒流交警路口段及良勒路改造提升工程（凤翔路段ak0+010-ak+27.032）项目投标的保证金。
2017年1月23日，顺德公路局向顺德交易中心发出《扣划通知书》称，因路桥公司在招标过程中未履行有关规定，实施了投标人存在本项目招标文件约定不予退还保证金的行为，请贵中心收到本通知之日起7日内支付46万元保证金至顺德公路局帐户上，由此引发的一切经济责任和法律纠纷与贵中心无关。
2017年2月10日，顺德交易中心向顺德公路局转账支付了投标保证金的本息计460921.28元。
2017年3月16日，路桥公司收到顺德公路局发出的《顺德区公路局关于不退还江西省路桥隧道工程有限公司工程项目投标保证金的函》。
本院认为，本案属于建设工程施工合同招标投标过程中产生的纠纷。涉案建设工程通过政府招标投标的公开网站公开招标公布《招标文件》，路桥公司按《招标文件》的要求，提交投标文件并实际交纳投标保证金46万元参加投标同时出具《诚信投标承诺书》，表明其已自愿接受《招标文件》各项规定的约束，双方当事人已经达成合意即合同，并实际履行即交纳投标保证金，双方当事人之间的行为符合《中华人民共和国合同法》第十五条、第二十一条、第二十二条有关要约邀请、要约、承诺的规定以及《中华人民共和国招标投标法》第二十七条第一款“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。”、第二款“招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。”、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条第一款“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。”、第二款“投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”的规定，故《招标文件》中有关招标条件的说明、《诚信投标承诺书》的承诺内容，对双方当事人均具有法律约束力。当事人违反《招标文件》、《诚信投标承诺书》的规定，应依法承担相应的民事责任。
本案中，根据2016年11月9日路桥公司向佛山市顺德区发展规划和统计局发出的《关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入不诚信投标企业名单的回复函》的内容，结合2016年12月19日顺德区诚信建设的职能部门佛山市顺德区发展规划和统计局发出的《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入“不诚信投标企业名单”的函》，足以认定路桥公司在参加涉案工程招标投标活动时被查实存在项目负责人在其他在建工程中担任项目负责人的情况，而根据《诚信投标承诺书》第四条约定，路桥公司愿意取消本单位在本项目中的投标资格或中标资格、不予退还本单位在本项目中的投标担保金、同意将本单位纳入不诚信投标企业名单等，据此，本院认为，根据前述顺德区的诚信建设的职能部门认定，或者根据路桥公司出具的《诚信投标承诺书》的以上约定，足能认定路桥公司属于不诚信投标企业，根据涉案《招标文件》、《诚信投标承诺书》的约定，顺德公路局享有取消路桥公司投标资格并不予退还路桥公司投标担保金46万元的权利。
关于本案有关证据与事实认定问题。路桥公司在诉讼中承认《诚信投标承诺书》的真实性却以仅有公司公章以及法定代表人个人私章但无法定代表人本人的签名故不是法定代表人作出的承诺的主张，于法无据且有悖常理，本院不予采纳。同理，路桥公司在庭审质证中认为路桥公司于2016年11月9日向佛山市顺德区发展规划和统计局发出的《关于将江西省路桥隧道工程有限公司纳入不诚信投标企业名单的回复函》属于工作人员及外聘公司制作导致且标书内容涉及的条款繁多故难免出现笔误等疏忽情形，但其未能提供证据证实其主张，故本院亦不予采信。综上，路桥公司作为具有建设工程施工资质的专业建筑公司，应当知悉拟派出的项目负责人是建设工程施工的投标文件的法定必备的实质性条件内容，招标投标属于民事活动范畴，路桥公司以本案双方没有成立合同却又主张《诚信投标承诺书》属于格式条款，同时又主张被告不予退还投标保证金的函是行政行为，顺德交易中心、顺德公路局没有相应行政职能、处理无行政法依据，路桥公司主张的理由自相矛盾且理由纯属无理，本院不予采纳，对路桥公司的诉讼请求应予以驳回。顺德交易中心、顺德公路局的答辩不予退还投标保证金的理由成立，本院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条的规定，判决如下：
驳回原告江西省路桥隧道工程有限公司的诉讼请求。
本案受理费8200元，减半收取为4100元，由原告江西省路桥隧道工程有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审判员 吴建兴
二〇一七年九月二十七日
书记员 肖佳宇
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国合同法》
第十五条要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请。
商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。
第二十一条承诺是受要约人同意要约的意思表示。
第二十二条承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外。
2.《中华人民共和国招标投标法》
第二十七条投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。
3.《中华人民共和国招标投标法实施条例》
第二十六条招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。
投标保证金有效期应当与投标有效期一致。依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。
招标人不得挪用投标保证金。
4.《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。