浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行初字第7号
原告吕中朝。
委托代理人刘建新。
被告临安市人民政府。
法定代表人王敏。
委托代理人章元锋。
委托代理人姜飞翔。
第三人临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组。
诉讼代表人王光荣。
委托代理人金伟星。
第三人临安市太湖源镇杨桥村村民委员会。
诉讼代表人董宪安。
原告吕中朝不服临安市人民政府临政决（2013）1号行政处理决定，于2013年12月16日向本院提起行政诉讼，本院于2013年12月23日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组、临安市太湖源镇杨桥村村民委员会与被诉具体行政行为有法律上利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。原告吕中朝及其委托代理人刘建新，被告临安市人民政府的委托代理人章元锋、姜飞翔，第三人临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组的诉讼代表人王光荣、委托代理人金伟星到庭参加诉讼。第三人临安市太湖源镇杨桥村村民委员会经合法传唤，无正当理由拒不到庭。经浙江省高级人民法院批准同意延长审理期限三个月，本案现已审理终结。
临安市人民政府于2013年7月15日作出临政决（2013）1号行政处理决定，认为临安市太湖源镇杨桥村村民委员会（简称杨桥村村委会）主张争议地是1987年其与下高村因造路相互调换土地而得，但无相关证据证实。临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组（简称杨桥村三组）与原下高村为劳作方便于1982年土地承包到户前等面积相互调换土地，原下高村将调得的7.01亩土地承包给4个农户经营，杨桥村三组于1982年将调得的5.29亩土地承包给本组4个农户，杨桥村三组发包的土地面积少于调换所得土地属实。杨桥四组于1991年因下高村造路调得下高村杨家溪滩2块土地，其中一块与争议地共块的土地，在经营期间进行了互换，有证据证实。本案因原调换凭证、承包经营合同、土地账册等原始证据缺失，故综合各方提供的证据和调查核实的情况，按照证据优势原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，决定：太湖源镇杨桥村村民吕中朝种植的1.51亩土地归太湖源镇杨桥村第三村民小组所有。
被告临安市人民政府于2014年1月10日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、临政决（2013）1号《行政处理决定书》及其送达回证，拟证明被告作出被诉行政处理决定的事实；2、杨桥村三组《确权申请书》及其申请确权时提交的材料，拟证明争议地应当归杨桥村三组所有等事实；3、杨桥村村委会的《答辩状》及其答辩时提交的材料，拟证明争议地应当归杨桥村村委会所有等事实；4、吕中朝的《答辩状》及其答辩时提交的材料，拟证明争议地应当归杨桥村村委会所有等事实；5、对原下高村（现高云村）村民汪春山、刘连坤、刘昌夫的调查笔录，拟证明杨桥村三组与原下高村相互调田7亩等事实；6、原下高村经办干部卜振信的工作笔记、原下高二队82年承包田定产表、证明等，拟证明杨桥村三组与原下高村相互调田7亩及所换地块位置、承包人等事实；7、对杨桥村四组李根木、陈贤娟、童洪学、张金花、向正良、唐洪玉、李松法的调查笔录，拟证明杨桥村四组与原下高村因造路按1：2比例调田等事实；8、原下高村经办干部卜振信的工作笔记，拟证明下高村因造路与杨桥村、杨桥村三组、杨桥村四组调田及其时间、亩数等事实；9、对杨桥村四组朱元林、吕要检的调查笔录，拟证明杨桥村四组与原下高村因造路按1：2比例调田等事实；10、对卜振信、刘建新、喻炳富、刘水法的调查笔录，拟证明原下高村因造路与杨桥村、组调田的事实；11、对尹福生、吕中朝的调查笔录，拟证明争议地早在1985年就已经由杨桥村村民种植等事实；12、对争议地及杨桥村另外种植三块土地的实测丈量图，拟证明争议地以及杨桥村三组种植土地面积等事实；13、临安市国土资源局代表临安市人民政府受理杨桥村三组与杨桥村村委会土地纠纷的相关材料，拟证明该行政案件受理程序合法；14、杭政复（2013）267号《行政复议决定书》，拟证明被诉具体行政行为经行政复议被维持的事实。上述证据均系复印件。被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国土地管理法》，主要条文为第十六条第二款。
原告吕中朝起诉称，杨桥村三组于2012年7月20日向临安市人民政府申请，要求将原告种植的1.5亩土地所有权确权给该组，被告于2013年7月15日作出临政决（2013）1号行政处理决定，将原告经营了27年的承包地确权给杨桥村三组。原告认为临政决（2013）1号行政处理决定存在以下错误。一、对争议田造田时间认定错误。杨桥村三组调田发生在1982年9－11月，在1982年12月28日已分好田，签订了承包合同。而此时，争议地还是荒滩，不可能发生交换。杨桥村三组1982年与原下高村调得机耕路东三块田，实测6.615亩，折合包产田亩约5.4亩。争议地下高村进行改田是在1984年7月后，有造田公证书、推土机平基、拖拉机拉泥凭据为证。改田后下高村将争议田承包给该村余金校。1986年12月下高村至杨桥村机耕路拓宽，需使用杨桥村村委会的土地，经协商，下高村用杨家溪滩刚改造好给余金校种植的1.5亩田换杨桥村村委会的0.7亩土地。该1.5亩田并不肥沃，由于原告当时是村干部，故由原告带头承包该1.5亩田并负责缴纳国家粮食征购任务。此时本村村民尹福生知道这块田要承包，就向村委要求承包，原告就转给本村二组尹福生种植了2年，后因尹福生不能完成该块田的国家征购任务，又还给原告种植，并由原告种植至今。二、被告所作处理决定中，有争议地块和除争议地块外另三块田的实测面积、除争议地块外另三块田的粮食生产承包合同书面积、《土地承包权证》面积等，这些面积互不相同，和原告承包的该块土地面积也不相同，被告在未明确数据间关系的情况下作出认定错误。三、被告认定争议地是原告与杨桥村四组调换后从东侧换至西侧。但事实上原告从未与杨桥村四组的种植户互换过土地。假设此事发生过，则必须是原告与杨桥村四组的4户一起换，但被告的调查笔录中，李根木、李松法的陈述否定了这一点，故被诉处理决定错误。四、即便争议地是杨桥村三组的，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”原告耕种案涉地块已有27年，依法也应归杨桥村村委会所有。为此，请求判决撤销临安市人民政府临政决（2013）1号行政处理决定；并责令被告重新对临安市太湖源镇杨桥村高后公路边西马克厂下机耕路西第三块西侧1.51亩的土地权属作出归属杨桥村村委会的行政处理决定。
原告向本院提交的证据有：1、临政决（2013）1号《行政处理决定书》、杭政复（2013）267号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉具体行政行为并被杭州市人民政府行政复议维持的事实；2、争议地块示意图、杨桥村300多位村民联合诉讼状，拟证明300多杨桥村村民要求撤销被诉具体行政行为的事实；3、吕中朝交争议田承包款单据及通知书，拟证明原告吕中朝向杨桥村村委会承包争议地27年的事实；4、高云村村民委员会2012年10月10日出具的证明、原下高村黄山岗土地征购收据；5、高云村村民委员会、余金校、王爱生、喻炳夫、卜振信共同出具的证明；6、喻炳夫2012年3月5日出具的证明、王爱生2012年3月16日出具的证明、下高路边杨桥村村委会所有田的原承包户与原牧场15位工作人员的证明；7、刘水法2012年2月21日出具的证明、陈金林2012年2月22日出具的证明、刘建新20**年8月30日、2013年10月27日的证明、尹福生2012年2月25日的证明，证据4－7拟证明原下高村因造路与杨桥村村委会以1：2的比例调田的事实，及下高村调田所得公路边的0.34亩未使用土地于2007年被征用的事实；8、《造田造地合同书》的《公证书》；9、杨家溪滩改10亩及12亩田凭证；10、付改田拉黄泥款及付改田工资凭证；11、付看管推土机工资；12、下高村民余金校的证明领条及付新改田土质差农产补助凭证；13、喻炳夫2013年10月31日出具的证明、喻炳夫、王爱生2013年10月29日共同出具的证明、蒋丰根2013年10月29日出具的证明，证据8－13拟证明下高村1984年造田的事实及造田后下高村因造路抽回1.5亩新造田调给杨桥村的事实；14、付承包者张有土打路款凭证；15、付下高因做路损坏农作物补偿凭证、付做路工资凭证；16、1987年造路补助款凭证，证据14－16拟证明下高村在1987年造路的事实；17、原下高村书记卜振信2013年10月29日出具的证明，拟证明在1984年包产到户前下高村二组与杨桥村三组调换三组6.5亩田的事实。上述证据均系复印件。
被告临安市人民政府答辩称，原告与杨桥村三组有争议的土地，位于太湖源镇高后公路下（西马克厂大门）南面机耕路西侧第三块，涉及面积1.51亩（实测），由原告经营管理。争议地所有权原属高云村（原下高村）所有，原为溪滩荒地，于上世纪七、八十年代改造而来，小地名为杨家溪滩。本案涉及的争议地权属归谁所有，关键是要核实清楚该争议地的来源。争议地在没有调换之前所有权归原下高村所有为各方一致认可。杨桥村村委会主张争议地是1987年其与下高村因造路相互调换土地而得，但无相关证据证实。杨桥村三组与原下高村为劳作方便于1982年土地承包到户前等面积相互调换土地，原下高村将调得的7.01亩土地承包给4个农户经营，杨桥村三组于1982年将调得的5.29亩土地承包给本组4个农户，杨桥村三组发包的土地面积少于调换所得土地属实。杨桥四组于1991年因下高村造路调得下高村杨家溪滩2块土地，其中一块与争议地共块的土地，在经营期间进行了互换。原告认为被告对争议地的造田时间认定错误没有足够的证据证明。原告认为被告对争议地亩数的认定与事实不符，经现场勘查，争议地面积1.51亩，与争议地同一区块现杨桥村四组村民承包的有1.619亩（1988年《农村土地承包合同》中的发包面积为1.3亩）；原下高村调换给杨桥村三组且于1982年已发包的田实测面积为6.3亩（不包括田埂，包括田埂为6.615亩），而1982年《粮食生产承包合同书》中的面积为5.29亩，1988年《土地承包权证》中的面积为6.12亩，因涉及地块原先系种植水稻等作物，目前种植均为菜竹等旱地作物，土地状况已发生改变，因此数据的变化也属合理误差。综上，本案因原调换凭证、承包经营合同、土地账册等原始证据缺失，综合各方提供的证据和调查核实的情况，按照证据优势原则，并经集体讨论，我府认为将争议地确权给杨桥村三组证据更为充分。此外，我府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，具有作出被诉行政行为的职权依据；本案原告的适格主体应当是杨桥村村委会，原告不具有争取争议土地所有权的资格。请求维持临政决（2013）1号行政处理决定。
第三人临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组述称，杨桥村三组在临安市人民政府进行土地权属确认期间，提交了13份证据，其中包括土地调换时经手人、村民组织负责人、调换土地的承包人等证人证言，还有调换当时的村民组织高云村（下高村）的证明及原杨岭公社粮食生产承包合同书、杨桥村三组土地明细帐、集体土地承包合同，这些证据足以证明：1982年下半年，为了双方劳动便利，原下高村与杨桥村三组进行了等面积的土地互换。下高村将位于杨家溪滩机耕路东三块田及机耕路西第三块田与杨桥村三组位于西山垅的共十块田互换。双方在土地互换后，各自将换得的土地发包给农户。但杨桥村三组在1982年和1998年两次土地承包过程中，确定换入的土地面积分别为5.29亩和6.12亩，均不足土地调换时的7亩多。1982年杨桥村三组方面负责土地调换的经办人即是原告吕中朝。所有证据均证实现吕中朝经营的争议地是下高村与杨桥村三组调换土地时还给杨桥村三组的，虽然后来吕中朝又与杨桥村四组的4户农户向正良、程光明、童洪学、唐洪玉调换，但不能改变争议地最初来自于与下高村调换的事实。请求维持临政决（2013）1号行政处理决定。
第三人临安市太湖源镇杨桥村村民委员会未在法定期限内提交书面陈述意见，亦未到庭陈述及举证。
经庭审举证、质证，对被告提供的证据，原告认为：证据2，对其真实性提出异议；证据6，不能证明被告欲证明的内容；证据7，与本案不具有关联性；证据8，不具备真实性；证据9、10，与本案不具有关联性；证据11，不能证明被告欲证明的内容。对被告提供的其他证据的三性及证明对象，原告未明确提出异议。第三人临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组对被告提供的证据均未提出异议。
对原告提供的证据，被告认为：证据2，对关联性、合法性、真实性均提出异议；证据3，与本案不具有关联性，且不能证明原告欲证明的内容；证据4中高云村村民委员会的证明，与本案不具有关联性，且不具备真实性；证据4中的收据，不能证明原告欲证明的内容；证据5，不能证明原告欲证明的内容；证据6中下高路边杨桥村村委会所有田的原承包户与原牧场15位工作人员的证明、证据7中刘建新20**年10月27日的证明，均形成于被诉具体行政行为作出后，在行政程序中已赋予当事人举证权利的情况下，该证据不应予以采纳；此外，证据4－7与被告对相应人员所作调查笔录相较，证明效力较低，与被告调查笔录不一致之处，不应予以采信；证据8－13，与本案不具有关联性；证据14－16，不能证明原告欲证明的内容；证据17，不具备真实性，且形成于被诉具体行政行为作出后，在行政程序中已赋予当事人举证权利的情况下，该证据不应予以采纳。对原告提供的其他证据的三性及证明对象，被告未提出异议。第三人临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组对原告提供证据的质证意见与被告相同。
本院对证据作如下确认：对于原、被告的证据，除原告证据2与本案不具有关联性，不应予以采信外，其余证据均具备证据三性，予以采信；被告证据2，可以证明杨桥村三组申请案涉土地所有权纠纷处理，并提交相关证据材料的事实，予以采信；被告证据3，可以证明杨桥村村委会在案涉行政程序中进行答辩并提交证据材料的事实；被告证据4，可以证明案涉土地使用人吕中朝在案涉行政程序中进行答辩并提交证据材料的事实，本院予以采信。
经审理查明，2012年7月，杨桥村三组向临安市人民政府提出土地所有权纠纷处理申请称，1982年9-11月，杨桥村三组与原下高村互换农田7亩，换得的土地该组同年发包给组员。2011年12月该组查帐发现，该换得并发包的土地实际仅5.4亩，其余1.6亩现被吕中朝使用，吕中朝系调田当时杨桥村三组的具体经办人，故请求确认杨桥村三组于1982年与原下高村调田所得西马克厂前机耕路西面，高后公路下第三块，面积约1.6亩的土地属杨桥村三组所有，并提交了卜振信、汪国华、蒋丰根、柳爱青、汪坤山、吴荣良等人出具的证明、原下高村二组与杨桥村三组调田后将调得7亩田承包给原下高村二组组员的明细帐、原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）与朱文标、程尧根、项炳贵、黄德仁签订的《粮食生产承包合同书》等材料。
临安市人民政府于2012年7月25日将该案交由临安市国土资源局办理，经办部门于2012年8月28日受理该案，并于同日向杨桥村村委会、争议地使用人吕中朝发送答辩通知。
杨桥村村委会答辩称，争议地系杨桥村村委会与原下高村调换而来。杨桥村三组所称田亩失少与事实不符，其据以计算的5.4亩是包产面积，该面积较实际面积要少，若折算成实际面积并结合杨桥村三组与原下高村调田的实际情况，杨桥村三组调得的田亩并不失少。杨桥村村委会提交了刘建新、王爱生、陈金林、余金校、喻炳夫、蒋丰根、尹福生等人出具的证明、吕中朝交承包款收据、证明争议地系1984-1985年改造成田地的收据、领条、证明、证明原下高村于1987年修公路的领条、证明原下高村因修路收回其发包给该村村民余金校的杨家溪滩新改田1.5亩并补偿其损失的领条等材料。
争议地耕种人吕中朝在行政程序中的答辩意见与杨桥村村委会基本相同，并提交了杨桥村村委会落实粮食征购任务的通知、汇总表、吕中朝交承包款收据、刘建新、王爱生、陈金林、尹福生等人出具的证明、杨桥村三组组员承包土地实物帐、杨桥村三组1988年粮食任务到户明细表等材料。
被告临安市人民政府及其经办机构向了解相关历史沿革的人员进行了调查，调取了原下高村卜振信的工作笔记，并于2012年12月7日召集杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝等就案涉证据进行了听证并组织各方进行调解，调解因杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝均拒绝未果。
2013年2月20日，该案经办部门向部门领导申请延长办理期限一个月并获准。经办部门将延期情况告知了杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝三方。
2013年7月15日，临安市人民政府作出临政决（2013）1号行政处理决定。处理决定书于同日送达杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝三方。吕中朝及杨桥村村委会均不服，向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府分别以杨桥村村委会和吕中朝作为申请人作出杭政复（2013）267号和268号行政复议决定，维持原具体行政行为。
另查明，杨桥村三组主张其与原下高村将各自所有的7亩田进行互换，但其调换所得并发包给组员的“溪滩荒田”仅5.29亩。该5.29亩是根据原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）1982年与该组农户签订的《粮食生产承包合同书》上的面积计算所得。而原杨桥大队第三生产队1982年与其所有农户签订的《粮食生产承包合同书》上的合计田亩数约164亩，该164亩是折大包干田的田亩数，目的是为确定农业税及应上缴的国家粮食任务，原杨桥大队第三生产队当时的实际田亩数多于164亩，且所有田亩均发包给村民。
再查明，吕中朝至迟自1987年就开始向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款。杨桥村三组直至2011年12月方发现吕中朝使用争议地并对争议地权属提出质疑。
本院认为，杨桥村三组在行政程序及本案诉讼中称，1982年9－11月，该组与原下高村为劳作便利，将各自所有的7亩田进行互换，杨桥村三组换得的田中有5.4亩于1982年发包给该组农户经营，另1.6亩田直至2011年才发现被杨桥村三组吕中朝占用，吕中朝耕种的该争议地正是1982年该组与原下高村换田所得5.4亩外的不足部分。在行政程序及本案诉讼中，杨桥村三组进一步明确其所称1982年发包给该组农户的5.4亩，准确数字应为5.29亩，此外，杨桥村村委会从未因调田在杨家溪滩（争议地所在小地名）获得土地。
杨桥村村委会及原告吕中朝在行政程序中则称，原下高村1985年因拓路需使用杨桥村村委会土地，故与杨桥村村委会按2：1的比例进行调田，杨桥村村委会以其0.7亩田换得原下高村杨家溪滩的新改田1.4亩，该1.4亩田即争议地，吕中朝是1987年向杨桥村村委会承包的。在本案诉讼中，吕中朝进一步明确杨桥村三组所称5.29亩是包产面积（即折大包干田亩的面积），并非实际面积，若折算成实际面积，则为7.05亩，故杨桥村三组1982年前换得的田地并未失少。
本院认为，由于和本案相关的调田并无直接的调田凭证，因此对本案的判断主要建立在相关村集体经济组织及其成员的证明、证言和其余的间接书证上。关于村集体经济组织及其成员的证明、证言，杨桥村三组一方和杨桥村村委会、吕中朝一方均有提供：其中卜振信、汪国华、蒋丰根、柳爱青、汪坤山、吴荣良等证明杨桥村三组与原下高村在1982年调田，所调田包括本案争议地，卜振信还证明杨桥村村委会从未与原下高村发生调田事宜；其中刘建新、王爱生、陈金林、余金校、喻炳夫等证明杨桥村村委会与原下高村于1985年或1986年调田，杨桥村村委会调得田即争议地，蒋丰根证明杨桥村村委会与原下高村曾以1：2的比例调田，尹福生还证明争议地1985年后系杨桥村村委会所有。单纯比较上述证明、证言，很难得出哪一方占优的结论。因此，本案的判断主要应以相关书证并结合生活常识进行判断。对于杨桥村三组在行政程序所提主张，本院认为主要存在以下问题：
首先，杨桥村三组主张其与原下高村将各自所有的7亩田进行互换，但其调换所得并发包给组员的“溪滩荒田”（《粮食生产承包合同书》中的称谓）仅5.29亩（该5.29亩是根据原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）1982年与该组农户签订的《粮食生产承包合同书》上的面积计算所得），故存在失少，而吕中朝耕种的该争议地正是5.29亩外的不足部分。但杨桥村三组及吕中朝在本案中均认可，原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）与该组所有农户1982年签订的《粮食生产承包合同书》上的合计田亩数约164亩，该164亩是折大包干田的田亩数，目的是为确定农业税及应上缴的国家粮食任务，其并非实际田亩数，原杨桥大队第三生产队当时的实际田亩数多于164亩，且所有田亩均发包给村民。因此，相关《粮食生产承包合同书》上的5.29亩，反映到实际亩数时面积也应该更大。在《粮食生产承包合同书》上5.29亩反映的实际亩数更大的情况下，杨桥村三组根据该5.29亩主张其换得田亩存在失少，证据不足。
其次，根据吕中朝及杨桥村村委会在案涉行政程序中提交的田承包款收据，可以确认吕中朝至迟自1987年就开始向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款（吕中朝未向杨桥村村委会承包其他土地），而另一事实是：组员承包村所有土地需向国家缴纳农业税和粮食任务，并向村缴纳承包款，而承包组所有土地，除农业税和粮食任务外，是无需负担承包款的。倘若吕中朝系在杨桥村三组与原下高村调田过程中借机取得案涉土地，其再以承包村所有田地的名义，向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款，不符合常理。
本院认为，在上述问题无法得到合理解释的情况下，被告临安市人民政府认为支持本案争议地所有权应归属杨桥村三组的证据可以达到优势证明标准的意见不能成立。
关于本案的法律适用，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”本案中，吕中朝至迟自1987年就开始向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款，杨桥村三组在案涉行政程序中称，其直至2011年12月，方发现吕中朝使用争议地，故可以认为杨桥村村委会自1987年起开始使用争议土地，直至2011年12月，其间已满二十年。根据上述规定，即便杨桥村三组在二十年届满后主张争议地的所有权，亦不应予以支持。
综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据不足，其适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决如下：
撤销临安市人民政府作出临政决（2013）1号行政处理决定的具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告临安市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一四年六月十九日
书记员 叶嘉