河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终636号
上诉人（一审原告）史法龙，男，汉族，1944年10月10日出生。
上诉人（一审原告）金焕娜，女，汉族，1983年7月3日出生。
上诉人（一审原告）曾祎，女，汉族，1978年8月6日出生。
上诉人（一审原告）赵巧云，女，汉族，1959年8月6日出生。
上诉人（一审原告）金柯，男，汉族，1980年10月25日出生。
被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会。住所地：郑州市高新区。
法定代表人赵书贤，主任。
委托代理人马振兴，郑州高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
一审原告黄喜梅，女，汉族，1963年11月18日出生。
一审原告苗喜枝，女，汉族，1962年1月7日出生。
一审原告史怀珠，男，汉族，1963年2月17日出生。
一审原告金长运，男，汉族，1956年3月29日出生。
一审原告金国庆，男，汉族，1956年6月21日出生。
一审原告刘书勤，男，汉族，1947年2月20日出生。
一审原告金国喜，男，汉族，1949年3月21日出生。
一审原告金天成，男，汉族，1959年5月3日出生。
一审原告金惠，女，汉族，1985年5月18日出生。
一审原告金开源，男，汉族，1989年10月30日出生。
一审原告金来成，男，汉族，1935年5月17日出生。
一审原告王荣枝，女，汉族，1965年3月27日出生。
一审原告金国强，男，汉族，1955年1月25日出生。
一审原告秦兰枝，女，汉族，1958年6月19日出生。
一审原告金文池，男，汉族，1954年1月14日出生。
一审原告宋爱香，女，汉族，1949年7月2日出生。
一审原告金喜冲，男，汉族，1951年7月24日出生。
一审原告金全成，男，汉族，1949年10月1日出生。
一审原告范玉香，女，汉族，1965年12月2日出生。
一审原告金丽跃，女，汉族，1986年2月28日出生。
一审原告金改名，男，汉族，1944年6月25日出生。
一审原告金文斌，男，汉族，1956年6月27日出生。
一审原告金保玲，男，汉族，1955年12月21日出生。
一审原告金俊辉，男，汉族，1971年1月8日出生。
一审原告金善峰，男，汉族，1988年8月18日出生。
一审原告史国旺，男，汉族，1946年11月29日出生。
一审原告金松安，男，汉族，1958年12月7日出生。
一审原告金全有，男，汉族，1957年2月16日出生。
一审原告李福瑞，女，汉族，1965年1月30日出生。
一审原告金建设，男，汉族，1961年11月12日出生。
一审原告汪桂珍，女，汉族，1974年3月20日出生。
一审原告金彰明，男，汉族，1932年7月19日出生。
一审原告金海亮，男，汉族，1952年2月26日出生。
一审原告金江森，男，汉族，1967年11月17日出生。
一审原告金永顺，男，汉族，1959年8月20日出生。
一审原告王桂菊，女，汉族，1952年5月13日出生。
一审原告金焕鹏，女，汉族，1984年6月16日出生。
史法龙、金焕娜、曾祎、赵巧云、金柯因诉郑州高新技术产业开发区管委会（以下简称高新区管委会）行政审批一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第135号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行书面审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2013年12月15日，金建设、史怀珠等108人递交行政起诉状，诉请确认郑州高新技术产业开发区管理委员会和郑州高新技术产业开发区枫杨办事处拒不履行法定职责的行为违法，判令依法查处郑州高新技术产业开发区枫杨办事处大里村村民委员会的城中村改造违法行为，撤销枫杨办事处大里村城中村改造指挥部。2013年12月16日，郑州市中级人民法院作出（2013）郑行初字第186号行政裁定，将该案移交郑州市金水区人民法院审理。2014年3月19日，郑州市金水区人民法院作出（2014）金行初字第79号行政裁定，以涉案城中村改造方案内容属村民自治范围内的事项，金建设、史怀珠等111人以侵害集体经济组织成员权益已向郑州高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，该案需以此民事案件的审理结果为依据、此民事案件尚未审结为由，裁定中止该案审理。此民事案件为金建设、史怀珠等111名大里村村民诉大里村民委员会，诉请撤销大里村民委员会2013年6月26日颁布的《关于大里村各类附着物搬迁补偿安置方案的通告》、《关于大里村城中村改造安置方案的通告》，2013年7月3日颁布的《关于大里村改造搬迁工作时间安排的通告》以及大里村委会放弃征地听证的决定，恢复供水、供电、通行及赔偿等。2015年3月6日，郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2014）开民初字第58号民事判决，认为金建设、史怀珠等111人诉请撤销的三个通告侵犯集体经济组织成员的合法权益，依法应予撤销，因村委会已经于2015年3月3日将这三个通告自行撤销，该院予以确认，金建设、史怀珠等111人诉请撤销这三个通告的请求诉讼目的已经达到，该院不予重复处理，对该项请求不予支持；金建设、史怀珠等111人主张的三份独立的放弃征地听证的决定并不存在，据金建设、史怀珠等111人举证仅有2013年12月23日村委会向郑州市国土资源局发出的一份《放弃征地听证证明》，对该份《放弃征地听证证明》予以撤销；主张的停水、停电、堵路均已恢复，诉讼目的已经达到，对其该项请求不予支持；主张的因停水、停电、堵路造成的经济损失的赔偿，因未提交有效证据证明，该项请求证据不足，该院不予支持。最终判决撤销大里村民委员会所作出的《放弃征地听证证明》，驳回其他诉讼请求。后大里村委会上诉。据金建设、史法龙等42人庭后提交的2015年7月16日作出的（2015）郑民二终字第801号民事判决显示，该案二审判决驳回上诉，维持原判。2015年2月2日，本院收到本案金建设、史法龙等42人的行政起诉状，要求确认高新区管委会批准《大里村各类附着物搬迁补偿方案》、《大里村城中村改造安置方案》的具体行政行为违法，撤销其批准的上述两个方案。2015年4月3日本案开庭审理中，金建设、史法龙等42人撤回其第二项诉讼请求。
2011年11月7日郑州市人民政府下发《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号），对郑州市范围内的城中村改造工作进行了规范。规定：各区人民政府（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作（该办法第七条第一款）；城中村改造应制定改造方案，依据城中村改造控规和安置区修规批复文件的要求，充分听取村民意见，由各区政府（管委会）组织编制。城中村改造方案应当包括村庄及村民的基本情况、村民补偿安置方案（含集体经济补偿安置方案）、拆迁补偿安置成本、批准的控规和修规及土地处置方案等（该办法第二十条）；城中村改造方案经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府（管委会）报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施（该办法第二十一条）；各区政府（管委会）对城中村改造的拆迁补偿安置负总责（该办法第二十三条第一款）。
2012年郑州市人民政府下发《郑州市人民政府关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文（2012）173号），将高新区大里村纳入城中村改造范围。规定：郑州高新技术产业开发区管理委员会负责做好村（组）人口、土地、村民住宅及集体用房和安置基数的认定，指导村（组）制定城中村改造方案，交村民会议或村民代表会议表决通过；市城中村改造工作办公室负责做好上述村（组）城中村改造方案的审核报批工作；村民住宅、集体用房的拆迁补偿安置标准和城中村改造其他工作，要严格按照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）和市人民政府有关规定执行等。2012年11月9日，郑州市人民政府下发《郑州市人民政府关于郑州高新区大里村城中村改造控制性详细规划的批复》（郑政函（2012）395号），同意市规划局编制的《郑州高新区大里村城中村改造控制性详细规划》。
2013年6月19日，大里村两委、村民代表召开大里村城中村改造村民代表会议，研究通过《大里村城中村改造搬迁补偿安置方案（草案）》。同年6月26日，中共郑州高新区枫杨办事处大里村支部委员会、郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会签章发布《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》（第1号）、《关于大里村城中村改造安置方案的通告》（第2号）。后因史法龙申请政府信息公开，同年8月9日，高新区管委会作出郑高开（2013）第1号政府信息公开告知书，告知史法龙：高新区管委会于2011年成立了“郑州高新区大里村城中村改造指挥部”（郑开管办（2011）10号），枫杨办事处相应成立了“大里村城中村改造指挥部”（枫杨党（2013）4号）；经查，大里村城中村改造项目是经郑州市政府批准，该村改造拆迁工作于2013年6月26日正式启动，城中村改造各项补偿安置政策是严格按照国家、省、市相关政策法规并参照高新区内相关城中村改造政策制定的，并按照“四议两公开“工作法的程序要求，先后于6月19日、21日经大里村党支部会议、村委会议、村民代表会议和党员大会审查通过后，以通告的形式在村内张贴并向村民进行了发放等内容。2013年12月5日，郑州市国土资源局下发《关于郑州市2013年度第一批城市建设征收土地（部分）征收土地补偿安置方案》（郑国土资文（2013）1482号），公布征收大里村37.9429公顷集体土地补偿安置方案。2013年12月11日，高新区管委会下发《关于枫杨办事处大里村村改造方案的批复》（郑开管文（2013）309号），将该改造方案给枫杨办事处、各相关部门，要求认真贯彻落实。
史法龙等人对大里村违法进行城中村改造不满，多次向有关部门反映或信访。2013年12月6日，郑州高新区枫杨办事处对史怀珠、金建设等村民的信访作出处理意见，明确告知信访人“《大里村城中村改造搬迁补偿安置方案》是按照‘四议两公开’工作法的程序要求，分别由大里村支部会、村委会、村民代表会议及党员大会讨论通过，并经高新区批准备案的，改造程序符合法律规定”。同年12月10日，郑州高新区枫杨办事处对高新区信访办作出《关于大里村史法龙等群众反映城中村改造相关问题的调查处理报告》（枫杨访字（2013）23号），重申了上述信访处理意见。
一审法院认为：本案争议焦点是史法龙等42人提起本案诉讼是否符合法定受理条件。史法龙等42人提起本案诉讼，请求法院确认高新区管委会批准《大里村各类附着物搬迁补偿方案》、《大里村城中村改造安置方案》的具体行政行为违法。与之前提起行政诉讼的事实、理由和诉讼请求不完全相同，不属于重复诉讼。《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文（2011）258号）第二十条规定：“城中村改造应制定改造方案，依据城中村改造控规和安置区修规批复文件的要求，充分听取村民意见，由各区政府（管委会）组织编制。城中村改造方案应当包括村庄及村民的基本情况、村民补偿安置方案（含集体经济补偿安置方案）、拆迁补偿安置成本、批准的控规和修规及土地处置方案等。”第二十一条规定：“城中村改造方案经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府（管委会）报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。”由此可见，高新区管委会对其辖区内城中村的城中村改造方案享有的是组织编制权，以及城中村改造方案经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后上报郑州市城改办审查，并报郑州市政府批准的权力。《郑州市城中村改造管理办法》并未授予高新区管委会对中共郑州高新区枫杨办事处大里村支部委员会、郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会制定的《大里村各类附着物搬迁补偿方案》、《大里村城中村改造安置方案》进行批准的权力，有权对城中村改造方案进行实施前批准的是郑州市人民政府。
根据《郑州市城中村改造管理办法》的规定，高新区管委会应当依法组织编制大里村城中村改造方案，且该方案应当包括“各类附着物搬迁补偿方案”、“城中村改造安置方案”等“村民补偿安置方案”内容。而本案中高新区管委会2013年12月11日下发的《郑州高新区枫杨办事处大里村城中村改造方案》并不包括该村“各类附着物搬迁补偿方案”、“城中村改造安置方案”等“村民补偿安置方案”内容。涉案《大里村各类附着物搬迁补偿方案》和《大里村城中村改造安置方案》早在2013年6月26日已经由大里村两委以《关于大里村各类附着物搬迁补偿方案的通告》（第1号）、《关于大里村城中村改造安置方案的通告》（第2号）形式公布，并据此全面启动了大里村的城中村改造工作。可见，高新区管委会应当在其制定的城中村改造方案中明确规定村民补偿安置方案等重要内容，而高新区管委会为了规避法律责任，实际组织编制的大里村城中村改造方案有意缺漏上述重要内容，却默许下级依据大里村两委制发的《大里村各类附着物搬迁补偿方案》和《大里村城中村改造安置方案》进行大里村的城中村拆迁改造、补偿安置等工作，明显违反《郑州市城中村改造管理办法》的规定。既然高新区管委会有意规避，那常理上其也不会再书面“批准”涉案两方案。郑州高新区枫杨办事处信访事项处理意见书及调查处理报告中，仅是枫杨办事处自称涉案方案经过高新区批准备案，而高新区管委会明确予以否认，且史法龙等42人亦未提交书面批准文件等其他证据予以佐证，故证据不足以证明高新区管委会书面批准了上述两个方案。另涉案两方案经村民诉讼维权，2015年3月3日已经被大里村两委发布通告予以撤销。关于高新区管委会默许其下级及大里村两委依据两个方案违法进行城中村改造、拆迁补偿安置等问题，可以另行主张。
综上，史法龙等42人提起本案诉讼，请求确认被告高新区管委会批准《大里村各类附着物搬迁补偿方案》、《大里村城中村改造安置方案》的具体行政行为违法，缺乏事实根据和法律依据，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回起诉。
史法龙、金焕娜、曾祎、赵巧云、金柯不服一审法院裁定，向本院上诉称：（一）一审法院以上诉人的诉讼请求缺乏事实根据为由驳回起诉，理由不成立，上诉人提供的（2014）开民初字第58号判决、来访事项处理意见书、调查处理报告、郑开管（2013）309号文等均能证明被上诉人实施了批准行为。（二）枫杨办事处称《大里村城中村改造搬迁补偿安置方案》经高新区批准备案，因枫杨办事处是高新区管委会的派出机关，应当认定是高新区管委会自认实施了批准行为。请求撤销一审法院裁定，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人高新区管委会答辩称，答辩人未实施批准《大里村各类附着物搬迁补偿方案》、《大里村城中村改造安置方案》的行为，一审法院裁定正确，请求予以维持。
本院认为，上诉人起诉要求确认高新区管委会批准《大里村各类附着物搬迁补偿方案》、《大里村城中村改造安置方案》的行政行为违法，但没有提供高新区管委会的相关批准文件。根据《郑州市城中村改造管理办法》的规定，对上述方案有批准权的是郑州市人民政府，高新区管委会无权审批，并且高新区管委会也不认可实施了批准行为。上诉人起诉要求确认高新区管委会批准方案的行为违法，因不能提供充分的证据证明高新区管委会实施了批准行为，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应当驳回起诉。一审裁定正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第135号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 马传贤
代理审判员 卢 瑜
二〇一六年七月七日
书 记 员 赵朝金