山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1514号
上诉人（原审原告）郭新凯，男，1953年11月23日出生，汉族，居民，住济南市。
被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市高新区工业南路28号。
法定代表人张新文，主任。
委托代理人黄鑫，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
原审第三人山东中海华创地产有限公司，住所地济南市高新区颖秀路1388号大卫国际4楼。
法定代表人欧阳国欣，董事长。
委托代理人田涛，山东尚明律师事务所律师。
上诉人郭新凯因诉济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）建筑竣工验收行政备案一案，不服济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第138-1号等行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭对本案进行了审理，上诉人郭新凯、被上诉人开发区管委会委托代理人黄鑫、王新，原审第三人山东中海华创地产有限公司（以下简称中海公司）委托代理人田涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郭新凯不服被告济南高新技术产业开发区管理委会（以下简称管委会）作出的13-06-101号《房屋建筑竣工验收备案单》，向济南市中级人民法院提起诉讼。济南市中级人民法院于2014年11月4日作出（2014）济行初字第138号行政裁定，驳回郭新凯的起诉。郭新凯不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院作出（2015）鲁行终字第50号行政裁定，指令济南市中级人民法院院继续审理。济南市中级人民法院经审理，作出（2014）济行初字第138—1号行政判决。
原审法院查明，原审第三人为奥龙观邸3-2地块住宅项目的建设单位，原告是该地块69号楼2201室业主。双方于2012年9月4日签订商品房买卖合同，约定涉案房屋交付条件为第三人获得《住宅项目分期综合验收合格证明》。2012年12月26日，第三人取得《建筑工程竣工验收报告》。2013年6月3日和6月26日，第三人分别取得《规划核实证》和《消防验收意见书》，2013年5月30日至6月28日，第三人取得《住宅工程质量分户验收记录》，6月28日高新区质监站出具对涉案69号楼工程竣工验收的《质量监督报告》，同日，第三人先后获得被告出具的《竣工验收备案单》和济南市城乡建设委员会出具的《房地产开发项目（分期）综合验收合格证明》，同日上午第三人开始向原告交房（精装修）。
原审法院另查明，原告郭新凯购买的高新区龙奥北路1118号奥龙观邸69号楼，一共44套住房，有34套已经办理了产权转移登记。
原审法院认为，《房屋建筑工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。”第六条规定:“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”；本案中，被告出具的《备案单》并未写明收讫时间，无法证明第三人是在工程竣工验收合格之日起15日，向被告进行了备案，不符合上述规定，程序违法。
《房屋建筑工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第三人向被告提交的《建筑工程竣工验收报告》由建设单位、监理单位、设计单位、施工单位四方制作，该《报告》至少一式四份，内容应当是一致的。而第三人提交的《建筑工程竣工验收报告》内容与原告提交的设计单位存档的《建筑工程竣工验收报告》内容不一致，而且明显存在刮涂痕迹。主要涂改的内容一是分部工程验收记录由“9”项涂改为“10”项；二是工程竣工验收意见由“同意”验收涂改为“通过”验收；三是工程竣工验收结论由“同意”验收涂改为“通过”验收。被告强调其对第三人所提交的证据只是形式审查，不可能知道第三人提交的《建筑工程竣工验收报告》与其他三方的是否一致。但，第三人的《建筑工程竣工验收报告》在关键内容上有明显涂改，且未通过加盖公章等法定形式予以明确，但被告并未对该《报告》形式上的明显瑕疵予以注意，不能证明被告对上述问题尽到谨慎的审查职责。
综上，被告对第三人出具编号为13-06-101的房屋建设工程竣工验收备案单的行政行为违反法定程序，主要证据不足，应予撤销。由于原告所在69号楼大部分业主已经办理了房屋所有权证，如果撤销上述行为会给上述业主的合法权益造成项重大影响。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告济南高新技术产业开发区管理委员会出具编号为13-06-101的房屋建设工程竣工验收备案单的行政行为违法；二、责令被告济南高新技术产业开发区管理委员会采取补救措施。本案诉讼费50元，由被告济南高新技术产业开发区管理委员会负担。
郭新凯不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判撤销济南高新技术产业开发区管理委员会作出的13-06-01号房屋竣工验收备案单，责令被上诉人重新作出该行政行为。理由是：1、除原审法院判决对被上诉人行政行为违反法定程序、主要证据不足既有的确认外，仅从被上诉人直接审查验证的备案单内容与对应备案文件内容来看，被上诉人行政行为还存在多处违法，原审第三人存在多处竣工验收程序和备案程序中违法违规，篡改重要文件，弄虚作假的事实，构成备案行政行为合法依据不足。2、撤销被诉违法备案行为不符合“对社会公共利益造成重大影响“的构成要素，不造成对涉案行政行为相对人合法权益的重大影响，判决不予撤销理由不充分，适用法律错误。
被上诉人开发区管委会答辩称，被诉竣工验收备案单程序合法，材料齐全，适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人诉请判令撤销备案单，没有法律依据。如果撤销备案行为，不仅会极大扰乱监管秩序，也会严重侵害他人合法权益。上诉人提出的购买房屋质量不合格等理由明显不能成立。
原审第三人中海地产公司庭前未提交书面答辩意见。
根据原审法院判决和诉辩意见，本院确定本案的审理重点是原审法院判决确认开发区管理委员会出具房屋建设工程竣工验收备案单的行政行为违法，并责令开发区管理委员会采取补救措施，是否合法正确。
针对审理重点，上诉人郭新凯主张被诉备案行为依法应予撤销，只有确认对已办证业主哪些合法权益造成重大影响，才能确认不予撤销的理由成立。上诉人提交两组证据，证明其他部分业主亦已提起撤销备案诉讼，部分人已经办理了产权登记，撤销被诉备案并不会对业主的合法权益造成不利影响。第一组为其他八个行政案件的立案受理通知书，第二组为房屋产权信息及房产证的复印件，被上诉人开发区管委会对第一组证据中部分文书的真实性不予认可，原审第三人中海公司对真实性不予认可；开发区管委会、中海公司对两组证据与本案的关联性均不予认可。
针对审理重点，被上诉人开发区管委会主张：1、关于对备案行为性质的认识。根据法律规定，建筑工程竣工备案在此前进行审查，告知性备案的含义是只要材料齐全、程序合法，就必须应予备案，备案机关无权对建设单位提交的备案资料进行实质性的审查。因此，原审判决关于备案行为实质上是对竣工验收合格的行政确认的认定，不符合国家设立备案机制和备案机关的目的，也违反了国家进行行政体制改革的初衷。被上诉人对此存有异议。在没有进行改革之前，备案行为是一个审批行为，必须进行实质性审查，所以可以认定是行政确认行为，在改革后，备案行为从行政审批行为简化为告知行为，不能认定是行政确认。2、关于上诉人主张的房屋质量不合格与备案的关系。根据规定，房屋质量是由建设施工设计监理勘察等机构负责，备案机构作为行政主管部门，是不对房屋质量承担责任的，房屋质量验收也是由相关各方自由组织进行验收。所以，即使是上诉人的房屋质量不合格，也只会产生民事赔偿的问题。房屋质量问题不是备案机制所能解决的问题，因此原告以此为由起诉撤销行为，理由明显不能成立。其次，备案机关只是对建设方提交的材料进行形式上的审查，这种审查机制无法解决房屋质量问题。再次，上诉人所称的质量问题只是上诉人的一种陈述，而没有合法有效的证据加以证实。因此，上诉人所起诉的理由不能成立。3、关于原审判决认定事实的几个错误。原审判决认为竣工验收报告存在涂改的现象，因而不具有证据的合法性。但是竣工验收报告中涂改的情况是为了改正错误，没有违反禁止性规定，并不是第三人私自非法的改正，不影响证据的真实性和合法性。4、关于备案程序。本案中第三人已经在法律规定的时限内申请备案，但法律并未规定备案机关收到材料后备案的时间，因此一审法院以此为由推断备案程序不合法这一理由也不能成立。
针对审理重点，原审第三人中海公司主张：1.根据法律规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件验证文件齐全后，应当在竣工验收备案表上签署文件收讫。备案机关需要审查的是文件是否齐全，因此被上诉人在第三人报送的文件齐备的情况下出具竣工验收备案单的行为合法有效。2.根据济南市房管局要求开发商办理房屋产权初始登记所要求的条件之一就是需要提交房屋验收的相关证明，如果二审法院撤销被上诉人作出的备案单，第三人初始登记的效力将丧失。涉案备案行为所涉及的房屋已办理房屋产权证的其他业主的房屋产权证也将丧失法律效力，对于意图或者已经将房屋出售的业主以及其他购买房屋的业主将产生重大的不利影响。3.迄今为止，尚未有任何鉴定机构或司法机关得出合法有效的结论说明第三人交付的房屋存在质量问题。
上诉人郭新凯再主张：1.就备案性质问题，省高院（2015）鲁行终字第50号行政裁定书认定竣工验收行政行为是建设行政主管部门对建设工程竣工验收合格这一事实进行确认，被上诉人没有提起上诉，已经生效。如对（2015）鲁行终字第50号行政裁定书有异议，可以通过申诉、申请再审等法律渠道解决。对于第三人辩解意见认为撤销备案将导致产权证明丧失效力，没有事实和法律依据。根据不动产登记管理条例，行政许可法等法律法规撤销、变更产权证明均需依据产权人申请才能进行。2、办理房产证依据的是市建委出具的竣工综合验收备案合格证明而非备案单。3、第三人交给上诉人的精装修工程是在完成住宅质量分户验收后的当日就交付上诉人，没有进行竣工验收，所以撤销备案只是让第三人补上竣工验收相关手续，对每一户业主都有重要的利好影响，他可以弥补第三人在装修工程中弄虚作假、无证施工、规避施工许可、工程招投标、工程监理、质量监督各个环节的合法手续所造成涉案房屋的明显的质量瑕疵，将经过检查、消除存在的质量瑕疵和隐患后重新依法验收交付使用。因此不存在被上诉人和第三人所述的对其他业主产生不利后果的可能。被上诉人认为撤销备案会导致后续手续受到严重影响，直至导致撤销房产证的影响，并没有提供相关证据和法律依据。该辩解不能成立。
各方当事人在原审中提交的证据已经随卷移送本院。关于上诉人于二审庭审新提交的证据。经评议，该组证据与本案对竣工验收备案合法性的审查没有直接关系，也不能证明上诉人提出的证明内容，不应予以采信。本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，《房屋建筑工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。”第六条规定:“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。本案中，被上诉人出具的《备案单》并未写明收讫时间，无法证明第三人是在工程竣工验收合格之日起15日，向被上诉人进行了备案，不符合上述规定，程序违法。但是无法证明竣工验收合格之日起15日内进行备案，以及将“同意”涂改为“通过”等情况，并不能证明该程序违法对当事人的实体权利产生了何种影响。根据《建设工程质量管理条例》第四十六条、第四十九条的规定，竣工验收备案，是建设工程质监部门在建设单位申请备案并提交有关文件的情况下予以备案，以供查考的行为。结合《建筑法》第六十一条之规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用。因此，建设工程交付使用的条件是建设工程竣工验收合格，在建设工程质量的实体认定上，竣工验收具有决定性的意义，撤销竣工验收后进行的备案，并不能直接产生否认竣工验收的法律效果，也不能直接得出竣工验收不合格的结论。在涉案69号楼34户业主已经办理了产权登记的情况下，撤销被诉备案行为可能会对其权利产生不利影响，原审法院判决确认备案行为违法，并责令采取补救措施并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人郭新凯的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郭新凯负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 赵轶宁
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 孟 真