安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初153号
原告：王海涛，男，1976年3月11日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，现住宿州市埇桥区，
原告：魏峰，男，1971年7月2日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，现住宿州市埇桥区，
原告：王强，男，1975年7月13日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，现住宿州市埇桥区，
原告：王光柱，男，1969年4月1日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，现住宿州市埇桥区，
原告：王影，女，1974年6月22日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区，现住宿州市埇桥区，
五原告共同委托代理人：刘广胜，北京创为律师事务所律师。
五原告共同委托代理人：满增桂，北京创为律师事务所实习律师。
被告：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市胜利路636号，统一社会信用代码113413020031917117。
法定代表人：张建军，区长。
委托代理人：赵勇，宿州市埇桥区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：雷琰，宿州市埇桥区人民政府征收办工作人员。
原告王海涛、魏峰、王强、王光柱、王影(以下简称为王海涛等五人)诉被告宿州市埇桥区人民政府(以下简称埇桥区政府)房屋征收决定一案，于2017年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭于2017年11月9日公开开庭审理本案。原告王海涛等五人及委托代理人刘广胜、满增桂，被告埇桥区政府的委托代理人赵勇、雷琰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月5日，埇桥区政府作出埇征政(2017)12号《关于对沱东1号地旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对沱东1号地旧城改造项目范围内的房屋依法予以征收，征收决定内容如下：一、征收目的：加快旧城改造步伐、改善居民生活环境，完善城市基础设施、提升城市品位；二、征收范围：沱河大堤以东，凤凰大道以西，303省道以北，纬五路以南(具体征收范围以征收界限图为准)；三、征收部门：宿州市埇桥区房屋征收办公室；四、征收实施单位：宿州市埇桥区城东街道办事处；五、房屋被征收的，土地使用权同时收回；六、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。具体补偿方案及补偿标准详见《沱东1号地旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》(以下简称《征收补偿安置方案》)；七、被征收人应按照《房屋征收决定》和《征收补偿安置方案》，在2017年7月5日至2017年9月2日期限内与房屋征收部门签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门，被征收人在规定期限内未与征收部门签订补偿协议，埇桥区政府将依法作出补偿决定或者履行房屋拆除程序；八、被征收人如对本决定不服，可在本决定发布之日起60日内向宿州市人民政府依法申请行政复议，或在6个月内向人民法院依法提起行政诉讼。
王海涛等五人起诉称：王海涛等五人系宿州市埇桥区城东办事处新庄村民，在新庄拥有合法的房屋及土地。2017年7月5日，埇桥区政府作出《房屋征收决定》，王海涛等五人的房屋均位于征收范围内，其中魏峰、王强、王影三人的房屋已被强拆。为核实埇桥区政府作出《房屋征收决定》的合法性，王海涛等五人通过申请政府信息公开的方式，向宿州市人民政府及埇桥区政府多个相关部门申请公开“沱东1号地旧城改造项目”征地批复、申报材料及规划等相关政府信息。后收到多个相关部门的答复，得知埇桥区政府作出的《房屋征收决定》，无安徽省人民政府的征地批复及相应的“一书四方案”，无相应的征地公告和用地预审文件，缺少建设项目选址意见书、建设用地规划许可证等相关文件。综上，埇桥区政府作出的《房屋征收决定》及实施征收拆迁行为属未批先征，严重违反相关法律、法规，且埇桥区政府强行拆除房屋的行为，严重侵犯了王海涛等五人的合法权益。请求依法撤销埇桥区政府作出的《房屋征收决定》。
王海涛等五人向本院提交如下证据：1、王海涛等五人的身份证复印件，证明具备原告主体资格；2、宿州市人民政府办公室、宿州市国土资源局、宿州市发展和改革委员会、宿州市住房和城乡建设委员会、宿州市环保局、埇桥区国土资源局、埇桥区住房和城乡建设局、宿州市城乡规划局埇桥分局、埇桥区发展和改革委员会、埇桥区环保局十个政府机关的政府信息公开答复文件，其中埇桥区国土资源局、宿州市国土资源局的答复，可以证明被诉征收项目正在报批期间，尚未取得安徽省人民政府的批复，埇桥区政府无权进行征收；3、视频资料一份，证明房屋现状，王强、王影、魏峰的房屋已经被拆除。
埇桥区政府答辩称：埇桥区政府作出的《房屋征收决定》均严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，该征收项目符合宿州市政府的规划、计划，征收程序合法。请求驳回王海涛等五人的诉讼请求。
埇桥区政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：
第一组：规划计划类
1、安徽省宿州市土地利用总体规划（2006-2020）；
2、关于印发宿州市国民经济和社会发展十三五计划纲要的通知；
3、宿州市国民经济和社会发展十三五规划纲要；
4、安徽省政府关于宿州市城市总体规划(2012-2030)的批复；
5、宿州市国土资源局、宿州市房地产管理局、宿州市发展和改革委员会及宿州市城乡规划局的复函；
6、征地红线图、二次调查图；
7、立项批复；
证据1-7证明项目征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划、专项规划，经过宿州市人民政府的批准。
第二组：项目启动、摸底调查类
8、摸底调查情况统计表及公示照片；证明征收项目在启动前对被征收区域的房屋进行了摸底调查，对征收范围进行了公告，也对调查摸底情况进行了公告。
第三组：征求意见类
9、征收补偿方案论证会议纪要；
10、征求意见通知（附征求意见稿）及公示照片；
11、征收补偿安置方案征求意见情况公告及照片；
证据9-11证明项目启动前按照相关法律规定制定了征收补偿方案，并征求了被征收户的意见，进行了公示，征收工作决策民主，程序正当。
第四组：评估类
12、关于协商选定评估机构的公告及公示照片；
13、协商选择评估机构情况说明；
14、沱东1#地现场办公室随机选定评估公司及照片；
15、关于公布选定评估机构的公告及公示照片；
16、房地产估价委托协议书；
17、被征收区域房地产估价报告；
18、安置房价值评估结果；
19、房屋价值评估单公示照片；
证据12-19证明埇桥区政府依法组织了房屋评估公司的选定，评估公司及评估人员具备相应资质，房屋评估结果符合实际情况，评估结果依法进行了公示。
第五组：决定公告类
20、项目安置房源楼盘表；
21、项目征收资金足额证明；
22、埇桥区政府常务会议纪要；
23、房屋征收社会稳定风险评估报告；
24、房屋征收与补偿委托书；
25、面积认定、签约公示及照片；
26、房屋征收决定、公告（附征收补偿安置方案）；
27、房屋征收决定、公告及方案公示照片；
证据20-27证明房屋征收决定作出是经埇桥区政府常务会议通过，并进行了社会风险评估，征收费用足额充分，作出的征收决定及征收补偿方案符合法律规定，并经依法公告。
埇桥区政府提交的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十二条、第十五条、第十九条至第二十一条、第二十四条，《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第七条。
经庭审质证，王海涛等五人对埇桥区政府提交的证据质证如下：证据1-5的关联性、真实性、合法性认可，但不能达到证明目的；证据6的关联性、真实性予以认可，但无合法性，王海涛等五人的土地位于红线图内，但是集体土地，而非国有土地；证据7的真实性、合法性不予认可，棚户区改造需有省级政府批复，不能证明得到省级政府批准；对证据8的真实性、合法性不予认可；证据9的真实性不予认可，召开的并非常务会议，会议召开时间与摸底调查统计表显示时间前后颠倒；证据10-12的真实性、合法性均不予认可，无法确认张贴的时间、地点，不能达到证明目的；对证据13的合法性不认可，不能达到证明目的，有部分参加人不是被征收户，评估公司的选定不符合法律要求，没有多数被征收户签名认可；对证据14、15的三性均不认可，不能反映拍摄的地点和时间；证据16的合法性不认可；对证据17-20的三性均不认可；证据21的三性不认可，不能证明是专款专用，也不是相关银行出具的；证据22的真实性认可，证明目的不认可；证据23的三性均不认可，该报告应有具有合法资质的第三方作出，不应由政府机关出具，不能达到证明目的；证据25的真实性、合法性不认可，不能达到证明目的；证据26的真实性认可，合法性不认可；证据27的三性均不认可，无法显示张贴时间、地点。
对埇桥区政府提供的法律依据无异议，但认为埇桥区政府违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
埇桥区政府对王海涛等五人提交的证据1的真实性无异议，认为证据2、3与本案无关联性。
庭审结束后，王海涛等五人向本院提供王影的《集体土地使用证》一份，证明被征收房屋座落土地系集体土地。
埇桥区政府对该证据的真实性有异议，认为与庭审中原告曾出具的一份房地证相冲突，不能达到证明目的。
本院对上述证据认证如下：埇桥区政府提交的证据12-19评估类证据，与本案无关联性，对埇桥区政府提交的其他证据的关联性、真实性予以认定。对王海涛等五人提供证据的关联性、合法性、真实性予以认定。对王海涛等五人庭后提供的《集体土地使用证》的关联性、真实性、合法性均予以认可，可以达到证明目的。
经审理查明：2017年6月25日，埇桥区政府召开第10次常务会议，原则同意城东街道办事处关于沱东一号地项目征收区域房屋权属、区位、用途、建筑面积等摸底调查登记、征求意见及项目安置房源和补偿资金到位情况的汇报及房屋性质认定建议。会议对房屋征收的可行性及房屋征收风险进行了评估，讨论并通过了沱东一号地项目房屋征收决定。
2016年7月6日，埇桥区房屋征收办公室发布征求意见通知，对《征收安置补偿方案》征求意见，告知被征收人可在通知发布之日起30日内以书面形式向埇桥区房屋征收办公室提出。2017年7月5日，埇桥区房屋征收办公室发布《征收安置补偿方案》征求意见情况的公告，显示，在征求意见稿公示的30日内，未收到书面反馈意见。
2017年6月25日，埇桥区政府作出《房屋征收社会稳定风险评估报告》，对沱东1号地旧城改造区域的征收工作作出风险评估，认为该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。
2017年6月29日，埇桥区政府召开专题会议，研究沱东1号地项目征收区域房屋征收补偿方案，听取了城东街道办事处关于征收区域基本情况及制定征收补偿方案情况的汇报。认为城东街道办事处给予补偿认定符合市政府有关要求。
2017年6月，宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室分别向埇桥区发展和改革委员会、埇桥区城乡规划局、埇桥区国土资源局发出征询函，征询沱东1号地旧城改造房屋征收项目是否符合相关规划、计划。埇桥区发展和改革委员会回复称，同意城东片区棚户区改造项目立项，沱东1号地旧城改造项目已纳入埇桥区2017年国民经济和社会发展年度计划；宿州市国土资源局回复称，该建设项目符合城东街道土地利用总体规划（2006-2020）；宿州市城乡规划局回复称，该建设项目符合城市规划。
2017年7月5日，埇桥区房屋征收办公室发布《沱东1号地旧城改造项目房屋征收摸底数据公示说明》，载明该征收区域共涉及被征收户575户，涉及房屋征收总面积约13万平方米，对每户房屋的产权人、总面积、可补偿面积、不予补偿面积等进行了确认。并对摸底结果进行了公示。
2017年7月5日，埇桥区政府作出埇征政(2017)12号《房屋征收决定》并发布公告，并于同日公布了《征收补偿安置方案》。
宿州市埇桥区城乡建设指挥部办公室在中国建设银行股份有限公司活期存款明细显示，在2017年7月27日时帐户存款余额为89256091.09元，用于沱东1号地旧城改造项目房屋征收补偿，账号：34×××51。
2017年8月16日，埇桥区国土资源局对王海涛等人申请公开沱东1号地旧城改造项目征地项目申报材料及用地批准材料信息公开答复称，该地块正在组卷中已上报至市局，尚未取得省政府批复。
2017年8月22日，宿州市国土资源局对王海涛等人申请公开沱东1号地旧城改造项目征地项目申报材料及用地批准材料信息公开答复称，该地块涉及的土地目前正在组卷报批中，无法提供相关材料。
王海涛等五人的房屋在房屋征收的范围之内，因未能就房屋补偿面积与征收部门达成一致意见，未签订征收补偿协议，王海涛等五人中王强、王影、魏峰的房屋现已被拆除。该征收区域共涉及的575户被征收户中，目前90%以上的被征收户已签订征收补偿协议。
本院认为，本案双方的争议焦点为埇桥区政府作出的《房屋征收决定》是否合法。
依据《土地管理法实施条例》第二条(二)项之规定，农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地属于全民所有即国家所有。故为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。本案中，王海涛等五人房屋座落的土地原为集体土地，现虽已纳入城市规划区，但没有证据证明上述土地已经安徽省人民政府批准征收为国有土地，故土地性质并未发生变化，仍为集体所有土地。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，埇桥区政府作为县级人民政府，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收的权力，并未授权其征收集体土地上房屋，故埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于集体土地上的房屋作出《房屋征收决定》属超越法定职权，依法应予以撤销。王海涛等五人认为埇桥区政府作出的《房屋征收决定》违反法律规定的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该《房屋征收决定》所涉及被征收户人数众多，且该征收区域内已有90%以上的被征收户签订征收补偿协议，房屋已被拆除，如撤销该决定会给社会公共利益造成重大损害，故应确认该《房屋征收决定》违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
确认被告宿州市埇桥区人民政府作出的《关于对沱东1号地旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》(埇征政(2017)12号)违法。
案件受理费50元，由被告宿州市埇桥区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 程 旭
审 判 员 杨开琴
人民陪审员 周明明
二〇一七年十一月二十四日
法官 助理 武晓程
书 记 员 吴 鹤
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行
《土地管理法实施条例》
第二条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征收的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。