广西壮族自治区桂平市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0881行初15号
原告衡阳市长江建设工程有限责任公司，住所地：衡阳市石鼓区常胜中路。
法定代表人李耀光，董事长。
委托代理人程兴华，广西广合律师事务所律师。
被告桂平市人力资源和社会保障局。
法定代表人梁植聪，局长。
委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。
委托代理人刘家贤，男，1964年10月9日出生，壮族，桂平市人力资源和社会保障局干部。
第三人彭莉，女，汉族，1975年12月12日出生，住贵州省桐梓县。
第三人戴佳良，男，汉族，1986年6月22日出生，住重庆市江津区。
第三人穆伦福，男，汉族，1978年8月2日出生，住贵州省习水县。
第三人杨正斌，男，汉族，1987年3月5日出生，住四川省合江县。
第三人颜福遥，男，汉族，1994年10月7日出生，住重庆市江津区。
第三人安春杰，男，达斡尔族，1980年5月30日出生，住黑龙江省齐齐哈尔市。
第三人赵清明，男，蒙古族，1968年3月28日出生，内蒙古通辽市。
第三人王忠双，男，汉族，1971年3月21日出生，住黑龙江省五常市。
第三人谭修全，男，汉族，1970年6月25日出生，住重庆市江津区。
第三人罗江河，男，汉族，1963年11月3日出生，住重庆市江津区。
第三人周小平，男，汉族，1965年1月10日出生，住重庆市铜梁县。
第三人李洪明，男，汉族，1971年2月28日出生，住重庆市江津市。
第三人罗永书，女，汉族，1975年1月23日出生，住重庆市江津区。
第三人彭坤，男，汉族，1996年1月25日出生，住贵州省桐梓县。
第三人成绍文，男，汉族，1985年4月5日出生，住贵州省桐梓县。
第三人谭峰，男，汉族，1969年5月2日出生，住重庆市江津区。
第三人蔡幼盛，男，汉族，1970年8月5日出生，住重庆市江津区。
第三人李泽于，男，汉族，1969年4月4日出生，住重庆市江津区。
第三人周万兵，男，汉族，1973年11月15日出生，住重庆市江津区。
第三人周万全，男，汉族，1965年11月21日出生，住重庆市江津区李市镇林家嘴*组。
第三人王孝勇，男，1984年12月2日出生，汉族，住重庆市江津市石蟆镇二溪村*组。
第三人钟华胜，男，土家族，1979年2月25日出生，住重庆市黔江区。
第三人杨景，男，土家族，1990年11月1出生，住贵州省思南县思林乡乐园村新房子组。
第三人诉讼代表人王孝勇，住址。
第三人诉讼代表人杨景，住址。（不到庭）
第三人诉讼代表人周万全，住址。
原告衡阳市长江建设工程有限责任公司不服被告桂平市人力资源和社会保障局行政决定纠纷一案，于2016年4月6日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，经原告修正起诉状，于2016年4月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书；因林科胜、彭莉、杨景等24人与本案处理结果有利害关系，本院依法通知他们作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年8月19日公开开庭审理了本案。原告衡阳市长江建设工程有限责任公司的委托代理人程兴华，被告桂平市人力资源和社会保障局的委托代理人谭伟初、刘家贤，第三人的诉讼代表人周万全到庭参加诉讼。案经广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行延182号文批准延长审理期限，本案现已审理终结。
被告桂平市人力资源和社会保障局于2015年l0月30日作出浔人社监理字（2015）1号《桂平市人力资源和社会保障局〈劳动保障监察行政处理决定书〉》（下称“1号处理决定”），决定：1、责令原告自收到本决定书之日起五个工作日内依法支付林科胜、彭莉、杨景等24名施工工人2014年10月至2015年8月份劳动报酬共计1125100元（见附表一、表二）；2、责令原告自收到本决定书之日起五个工作日内按应付林科胜、彭莉、杨景等24名施工工人2014年10月至2015年8月份劳动报酬金额百分之五十的标准向林科胜、彭莉、杨景等24名劳动者加付赔偿金共计562550元。并限原告在收到《决定书》之日起五个工作日内，把执行情况以书面形式报送被告。拒不履行本行政处理决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定处2000元以上2万元以下的罚款。
原告衡阳市长江建设工程有限责任公司诉称，被告作出的“1号处理决定”事实不清，证据不足，且本案是承包工程款纠纷，而非劳动报酬纠纷，被告的行政行为超出其法定职责。事实理由如下：一、本案与原告有关的基本事实是：2014年12月底，原告与广西贵通新能源汽车有限公司（下称贵通公司）签订了一份《工程建设施工合同》，约定原告承包施工贵通公司“联合生产厂房”工程，但合同签订后，贵通公司的法定代表人及经办人就相继失联，导致双方签订的施工合同既没有按照有关建筑法规规定完成招标程序，也没有完成在政府建设主管部门的登记备案程序，工程无法取得开工许可证。因此原告根本就无法开始履行该施工合同，也没有招收任何员工和施工队伍，被告认定原告是该工程的用工主体是没有事实依据的。二、原告了解到在原告与贵通公司签订合同前，贵通公司和宁波华丰建设集团股份有限公司（宁波市象山县江东科技园丹桂路178号）也签订了类似的工程建设施工合同，在2014年初，工程实际施工人李海平带领施工组己实际开始施工，在原告签订合同前，李海平己接近完成了工程的垫资部分（即一区厂房封顶）。在原告与贵通公司签订合同后，2015年1月13日李海平通过原告单位员工私下获取了项目负责人的《任职通知》，但原告和李海平之间没有签订任何内部承包（或挂靠）协议，也没有发生经济往来。被告作出“1号处理决定”附件中所载明的24名员工工资绝大多数都是从2014年8月、11月开始发生，而此时原告还没有和贵通公司签订工程施工合同，李海平也没有获取原告的《任职通知》，可见，“1号处理决定”所认定的农民工工资和原告没有关联性。三、“1号处理决定”认定李海平将工程分给9个“施工组垫资施工”“当完成工程没有如期获得工程进度款的班组多次追讨未果后”施工组人员开始投诉和信访，由此可见，李海平（或业主单位）拖欠的并不是农民工工资，而是工程承包款，按照最高法院（2004）14号司法解释，李海平和施工组完全可以通过民事诉讼的方式解决纠纷，被告没有引导施工组通过民事手段保障权利，而是用行政手段介入民事纠纷，属于越权行政。贵通公司工地上己完成的在建工程主要是李海平和施工组垫资完成，他们有权获得回报或工程拍卖（或被其他投资商收购）优先受偿权，现“1号处理决定”认定原告是工程的承包施工人，实际上是用行政手段改变了在建工程的权利归属。这势必会导致新的纠纷。综上所述，被告作出的“1号处理决定”事实不清、证据不足，且属越权行政，依法应予撤销。原告为维护自己的合法权益，请求法院判决撤销被告作出的“1号处理决定”。原告向本院提供了以下证据：1、原告《营业执照》（副本）及《组织机构代码证》（副本）复印件，证明原告身份。
2、“1号处理决定”，证明原告起诉的目标指向。3、2015年9月15日及10月13日《衡阳市长江建设工程有限责任公司回复函》两份，证明原告已就案件事实向被告陈述，被告作出的决定不尊重事实。4、2016年2月3日，李海平给施工组负责人王忠良、王华章发放工资的凭证，证明项目实际施工人李海平已给涉案的农民发放了工资且与原告无关。5、桂平市公安局受案回执、立案通知书、长江公司情况说明，证明被告决定书认定的事实所依据的李海平以项目部的名义与8个的包工组签订的协议，印章是李海平伪造的，和原告没有关系。也证明了被告的“1号处理决定”，认定事实不清。6、2016年8月14日在贵港中院开庭时李海平提供的任命书复印件，李海平提供了多份任命书，与提供给被告的任命书不一样。原告已向公安机关报案。
被告桂平市人力资源和社会保障局辩称，一、被告作出的“1号处理决定”，认定事实清楚，证据确实充分。经被告立案查处，查明：2015年8月25日，戴佳良等人到桂平市劳动保障监察大队投诉原告长期拖欠其工资，要求查处。当日，该大队予以立案查处。2015年8月28日，投诉人集体到桂平市人民政府上访，要求政府处理原告长期拖欠其工资问题。2015年8月30日，投诉人有部分人员在建设单位贵通公司门口聚集，拉横幅，堵公路，要求解决其工资被长期拖欠问题，因违法堵路而被桂平市公安局依法拘留。2014年11月15日，贵通公司将其联合生产厂房发包给原告垫资建设。后原告任命李海平为贵通公司项目部负责人。贵通公司与广西力元建设监理有限责任公司签订了《委托监理合同》，约定委托该监理公司负责联合生产厂房的监理工作。之后，李海平以项目部名义将工程发包给9个施工班组，9个施工班组分别招用工人进场施工。根据提供的材料审核，首批被确认的林科胜、彭莉、杨景等24人被拖欠2014年10月一2015年8月劳动报酬1125100元。以上事实有劳动投诉书，立案审批表，现场照片，拖欠工资表，工程建设施工合同及补充协议，李海平任职通知书，委托监理合同，部分分包合同，调查李海平（项目部经理）、何善亮（原告柳州分公司副经理）、邓方团（广西力元建设监理有限责任公司监理员）笔录，调查林科胜等24人笔录，上访专报，拘留决定书，14个施工方案报审表和部分施工方案等材料予以证实。可见，被告作出的决定，认定事实清楚，证据确实充分。二、被告作出的“1号处理决定”程序合法。被告立案后，经现场勘验，调查取证，向原告发出《询问通知书》、《限期改正指令书》、《行政处理事先告知书》，原告没有提供证据材料，也没有限期改正，也不要求举行听证，被告经集体讨论决定而作出“1号处理决定”。可见，被告作出的决定程序合法。三、被告作出的“1号处理决定”适用法律正确。原告的行为，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条、《中华人民共和国劳动合同法》第三十一条第一款，依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第（一）项、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项、《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项、第二十六条第（一）项之规定，人力资源和社会保障部等部门关于加强建设工程项目管理解决拖欠农民工工资问题的通知（人社部明电（2011）2号）第二点：严格建设工程项目分包管理，落实总承包企业的工资支付责任。总承包企业分包工程必须使用有资质的企业，严禁转包、违法分包。按照“谁承包、谁负责”的原则，由总承包企业对所承包工程的农民工工资支付负总责，不得以工程款未到位为由拖欠农民工工资。因建设单位或工程总承包企业未按合同约定支付工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或工程总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工资；因工程总承包企业违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，由工程总承包企业承担清偿被拖欠的农民工工资责任。可见，被告作出的决定适用法律正确。综上所述，被告作出的“1号处理决定”认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原告提出的起诉，无任何事实依据和法律依据。请法院驳回原告诉讼请求。被告桂平市人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据、依据：1、劳动投诉书（工程联系单、2015年6月25日申请的月施工进度款申请表、民工工资统计表）一份，欠薪工人身份证复印件，证明工人和施工班组投诉原告拖欠工资的情况，要求桂平市劳动监察大队立案查处的事实。2、立案审批表，证明被告立案查处符合法定程序。3、现场照片，证明被告依职权到贵通公司工地现场勘验的状况，证实原告与工程项目存在关联的事实。4、部分分包合同复印件和进度款申请，证明原告与投诉人存在用工事实及拖欠投诉人工资事实。5、李海平询问笔录原件一份，身份证复印件一份，李海平任职通知复印件一份，证明李海平代表原告在贵通新能源汽车厂房施工及招用工人用工的事实。6、原告营业执照（副本）和安全生产许可证（副本）复印件各一份，证明原告具有建筑资质的事实。7、何善亮询问笔录原件一份，身份证复印件一份，证明何善亮代表其公司与贵通新能源汽车有限公司签订建设施工合同的事实。8、林科胜等22个工人的笔录和王忠良、王华章两个班组长的笔录，证明工人在原告承包建设贵通公司联合生产厂房的劳动工资被长期拖欠的事实。9、工程建设施工合同及补充协议，证明2014年11月15日贵通公司将其联合生产厂房发包给原告承包的事实。10、广西力元建设监理有限责任公司资质证书复印件一份，营业执照复印件一份，委托监理合同复印件一份，2015年10月监理完成汇总表复印件一份，监理请款函复印件一份，成立项目监理部的函（桂力元监理（2014）28号）复印件一份，2015年完成工程监理工作情况汇总表一份，监理钢筋验收表复印件一份，监理邓方团笔录和身份证复印件一份。证明贵通公司委托广西力元建设监理有限责任公司负责监理的事实，另证明监理公司资质合格，行为合法，程序合法，经监理确认工程量约6000万元的事实。11、询问通知书（浔人社监询字（2015）2号）复印件一份及审批表和邮寄回执。12、原告关于《劳动保障监察询问通知书》（浔人社监询字（2015）2号）的回复函原件一份及邮寄回执。13、限期改正指令书（浔人社监令字（2015）3号）复印件一份及报批表和邮寄回执。14、行政处理事先告知书（浔人社监理告字（2015）2号）复印件一份及报批表和邮寄回执。证据11-14证明被告作出处理决定前，依法向原告作出了《询问通知书》、《限期改正通知书》、《行政处理事先告知书》的事实，证实被告处理程序合法。15、戴佳良等人上访专报及桂平市公安局行政拘留通知书等材料，证明因原告拖欠工资，致使工人集体上访的事实。16、14个施工方案报审表和部分施工方案，证明已完成的在建工程是原告先出具全套施工方案然后经监理批准后才由项目部李海平实施，监理监督完成的事实。17、劳动保障重大案件讨论记录，劳动保障案件调查终结报告，证明原告作出的处理决定程序合法的事实。18、“1号处理决定”原件一份及报批表和邮寄回执，证明原告作出的处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用依据正确。19、桂平市人力资源和社会保障局三定方案。20、桂平市劳动保障监察大队三定方案。21、桂平市人社局受权桂平市劳动保障监察大队劳动保障执法委托书。证据19-21证明被告桂平市人力资源和社会保障局具有作出“1号处理决定”的法定职权。22、《中华人民共和国劳动法》第五十条；23、《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款；24、关于加强建设工程项目管理解决拖欠农民工工资问题的通知（人社部明电（2011）2号）第二点；22-24证明被告作出“1号处理决定”适用法律依据。第三人述称，自工程开工建设以来，没有得到过工资，请求法院维持被告作出的“1号处理决定”。
第三人没有提供证据。
本院依职权收集的证据：李海平询问笔录一份。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、原告向本院提供的证据：1、原告《营业执照》（副本）及《组织机构代码证》（副本）复印件，证明原告身份。2、“1号决定”，证明被告作出被诉行政行为。3、2015年9月15日及10月13日《衡阳市长江建设工程有限责任公司回复函》两份，证明原告对被告的询问通知及改正指令进行了陈述。二、被告桂平市人力资源和社会保障局提供的证据：1、劳动投诉书（工程联系单、2015年6月25日申请的月施工进度款申请表、民工工资统计表）一份，欠薪工人身份证复印件，证明施工班组代表施工工人向被告投诉原告拖欠工资的情况。2、立案审批表，证明被告立案查处。3、工程建设施工合同及补充协议；4、现场照片；5、何善亮询问笔录，身份证复印件，证据3-5证明贵通公司联合生产厂房由原告承包建筑。6、广西力元建设监理有限责任公司资质证书、营业执照、建设工程委托监理合同、2015年10月监理完成汇总表、监理请款函、成立项目监理部的函（桂力元监理（2014）28号）、2015年完成工程监理工作情况汇总表、监理钢筋验收表、监理邓方团笔录和身份证等复印件各一份。证明贵通公司委托广西力元建设监理有限责任公司负责工程监理。7、14个施工方案报审表和部分施工方案，证明已完成的在建工程是由原告出具施工方案，经监理批准后由项目部实施。8、李海平询问笔录，身份证复印件，李海平任职通知复印件各一份，证明原告任命李海平为贵通新能源汽车厂房工程项目负责人，工程由9个班组施工，存在拖欠工人工资行为。9、分包合同复印件和进度款申请，证明施工班组申请按施工合同约定支付工程款。10、原告营业执照（副本）和安全生产许可证（副本）复印件各一份，证明原告具有承包建筑的资质。11、林科胜等22人的笔录和王忠良、王华章两个班组长的笔录，证明施工工人在原告承包建设的贵通公司联合生产厂房的劳动工资被拖欠。12、询问通知书复印件及审批表和邮寄回执。13、原告关于《劳动保障监察询问通知书》的回复函复印件一份及邮寄回执。证据12-13证明原告对被告询问进行答复。14、限期改正指令书复印件及报批表和邮寄回执，证明被告责令原告整改。15、戴佳良等人上访专报及桂平市公安局行政拘留通知书等材料，证明施工工人因被拖欠工资，违法上访被处罚。16、行政处理事先告知书复印件及报批表和邮寄回执。17、劳动保障重大案件讨论记录，劳动保障案件调查终结报告，证据16-17证明被告作出的处理决定程序合法。18、“1号处理决定”及和邮寄回执，证明被告作出“1号处理决定”送达原告。19、桂平市人力资源和社会保障局三定方案。20、桂平市劳动保障监察大队三定方案。21、桂平市人社局授权桂平市劳动保障监察大队劳动保障执法委托书。证据19-21证明被告具有依照法律规定作出“1号处理决定”的法定职权。22、《中华人民共和国劳动法》第五十条；23、《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款；24、关于加强建设工程项目管理解决拖欠农民工工资问题的通知（人社部明电（2011）2号）第二点；22-24证明被告作出“1号处理决定”适用法律依据。三、本院询问李海平笔录，证明李海平代表原告招募工人施工。四、原告提供以下证据：1、2016年2月3日，李海平给施工组负责人王忠良、王华章发放工资的凭证。2、桂平市公安局受案回执、立案通知书、长江公司情况说明。3、2016年8月14日在贵港中院开庭时李海平提供的任命书复印件。上述证据是在“1号处理决定”作出后，且与被诉行政行为没有关联性，本院在本案中不予认定。
经审理查明，2015年8月25日，戴佳良等人到桂平市劳动保障监察大队投诉原告长期拖欠其工资，要求查处。当日，该大队予以立案查处。经桂平市劳动保障监察大队调查认定：2014年11月15日，原告与贵通公司签订《联合生产厂房》工程施工合同，合同约定由施工承包人垫资施工，完成约定工程后计量支付工程进度款，再由建设单位支付。贵通公司与广西力元建设监理有限责任公司签订了《委托监理合同》，委托该监理公司负责联合生产厂房的监理工作。2015年1月13日，原告任命李海平为贵通公司联合生产厂房工程项目部的项目负责人，李海平组织施工并以长江公司桂平项目部的名义发包给施工班组，由施工班组垫资施工和招用民工，有8个班组已完成工程定期计量且得到项目部李海平的签认，同时得到监理部的确认，但没有付款，导致拖欠工人工资。被告认为，垫资施工的班组没有施工企业法人资质、没有劳务用工主体资质，李海平和长江公司桂平项目部亦没有用工主体资格。原告是唯一的具备用工主体资格的用人单位，按人社部、住建部等（人社部明电（2011）2号）文件：“按照‘谁承包，谁负责’的原则，应由总承包企业对所承包工程的农民工工资支付负总责，不得以工程款未到位为由拖欠农民工工资”的规定，原告应承担事实用工的主体责任。经被告对投诉材料审核，首批被确认的林科胜、彭莉、杨景等24人被拖欠2014年l0月-2015年8月劳动报酬为1125100元。被告于2015年l0月30日作出“1号处理决定”，责令原告自收到决定书之日起五个工作日内依法支付林科胜、彭莉、杨景等24名施工工人2014年10月至2015年8月份劳动报酬共计1125100元（见附表一、表二）并按所欠工资金额百分之五十的标准向林科胜、彭莉、杨景等24名施工工人加付赔偿金共计562550元。并限原告在收到“1号处理决定”之日起五个工作日内，把执行情况以书面形式报送被告。原告不服“1号处理决定”，向本院提起行政诉讼，请求撤销“1号处理决定”。
本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第八十五条“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”和第九十一条“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的”，《劳动保障监察条例》第十八条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定”，第二十六条“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的”规定，被告作为劳动保障行政部门，依法有权实施劳动保障监察，受理劳动者对辖区范围内的用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉，并作出相应处理决定。因此，对原告认为被告的行政行为超出其法定职责的主张，本院不予采信。原告主张双方签订合同后，没有按法律法规规定取得开工许可，原告没有履行施工合同，不存在招收施工队伍，不应承担用工主体责任；本院认为，工程没有取得开工许可就开工建设，是原告内部管理行为，原告于2014年11月15日与贵通公司签订《工程建筑施工合同》及2015年1月9日签订《补充协议书》，合同签订后工程施工等均是以原告名义报监理公司审批后实施，应认定原告为贵通公司工程总承包商，参照人社部、住建部等（人社部明电（2011）2号）文件的规定，应由原告对工人工资支付负总责。《劳动保障监察条例》第十八条同时规定了劳动保障行政部门调查核实证据是其法定职责，在本案中被告作出的“1号处理决定”写明了拖欠工资的人数及金额，但从被告提供的证据材料看，被告没有对工人被拖欠工资凭证上所记载内容的真实性进行必要审查：一是被告对颜福遥、杨正斌、安春杰、赵清明、罗永书的调查笔录与“1号处理决定”所附认定原告欠其本人陈述进场工作时间及所欠工资不一致；二是被告对周万全询问笔录中，周万全并没有明确个人被欠工资数额。综上，被告作出的“1号处理决定”中查明应支付林科胜、彭莉、杨景等24人工资1125100元的事实没有充分证据支持，因此，被告作出“1号处理决定”事实不清，原告请求撤销“1号处理决定”理由成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告桂平市人力资源和社会保障局于2015年l0月30日作出浔人社监理字（2015）1号《劳动保障监察行政处理决定》。
案件受理费50元，由被告桂平市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：贵港市中级人民法院—诉讼费；开户行：中国农业银行贵港分行营业部；账号：45×××93。逾期不交也未提出司法求助申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 甘培乾
审 判 员 朱伯德
人民审判员 李达球
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 杨 琳