海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终364号
上诉人（原审被告）万宁市人民政府。住所地：海南省万宁市。
法定代表人周高明，该市市长。
委托代理人杨哲，万宁市法制办公室科员。
委托代理人李志刚，万宁市国土资源局公务员。
被上诉人（原审原告）万宁仁和发展有限公司。住所地：海南省万宁市。
法定代表人常振明，该公司董事长。
委托代理人朱玉明，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
委托代理人邓文，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
万宁市人民政府（以下称万宁市政府）因与万宁仁和发展有限公司（以下称仁和公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下称一审法院）（2016）琼96行初34号行政判决（以下称一审判决），向本院提起上诉。本院于2016年8月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭审理了本案。万宁市政府的委托代理人杨哲、李志刚，仁和公司的委托代理人朱玉明、邓文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为系万宁市政府于2015年11月28日针对仁和公司作出的《万宁市人民政府关于依法有偿收回万宁仁和发展有限公司56314平方米国有土地使用权的决定书》（以下称收地决定），内容为：“你司位于东澳镇神州半岛E－05号地块56314平方米国有土地使用权，土地证号为：万国用（2015）第1050**号，土地用途为城镇住宅用地。经调查，你司自取得该宗土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上。根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，我市决定依法有偿收回你司56314平方米国有土地使用权，具体收地补偿按照《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府（2015）24号）第三点'按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权'的规定执行。经测算你司该宗地有偿收回总额为5420.4689万元。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或6个月内向海南省第一中级人民法院提起诉讼”。
一审法院经审理查明：涉案的56314平方米土地位于万宁市神州半岛用地总体规划范围内，出让宗地编号为：E－05号涉案土地。2005年9月6日，中信泰富有限公司（以下称中信泰富公司）与万宁市政府签订《海南省万宁市人民政府、中信泰富有限公司关于合作开发建设大兴隆旅游开发区神州半岛项目框架协议》（以下称框架协议），约定：万宁市政府指定万宁市土地开发整理储备中心与中信泰富公司按2：8的比例出资组建神州半岛项目公司，以成片开发方式合作开发神州半岛项目，由项目公司作为主开发商，对神州半岛进行项目带基础设施的成片开发；其中，万宁市政府负责向海南省人民政府申报涉案土地转用征用文件及土地出让方案，取得土地征用指标和土地上市交易指标，负责征地搬迁、安置、土地储备，并组织涉案土地的出让，根据主开发商的开发进度需要，做好神州半岛项目区外的基础设施建设工作；项目公司负责神州半岛的总规、详规、项目建议书的编制，按时垫付神州半岛的补偿费及筹措建设资金，负责神州半岛项目区内的基础设施建设。2005年12月23日，中信泰富公司的关联公司与万宁市土地开发整理储备中心根据上述框架协议约定，成立中信泰富（万宁）联合开发有限公司（以下称万宁联合公司）。2008年7月5日，万宁联合公司与万宁市政府签订《海南省万宁市神州半岛地区（一期）成片开发协议书》，约定：神州半岛由万宁联合公司进行成片开发，分三个阶段进行，第一阶段由万宁市政府负责涉案土地的征收、动拆迁及报批、办证等工作，第二阶段由万宁联合公司筹措资金进行神州半岛内的基础设施建设，第三阶段为根据市场需求和开发进度，具备出让条件的建设用地，由万宁市政府分期按国家规定进行挂牌出让给中信泰富公司的关联公司进行开发；神州半岛基础设施开发年限为4年，万宁市政府最迟于2008年8月底之前完成全部土地的动拆迁工作，将全部土地移交给万宁联合公司，如果万宁市政府延期完成拆迁及向万宁联合公司移交土地，则万宁联合公司的建设期限相应顺延。
2008年3月22日，万宁市国土资源局（以下称万宁市国土局）与中信泰富万宁天富发展有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（以下称出让合同），直接将涉案土地出让给仁和公司。出让合同第十三条约定，受让人应在2009年6月30日之前动工建设；受让人不能按期开工的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建期限不得超过一年。出让合同第三十三条约定，土地闲置满两年且未动工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权，但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。2013年3月29日，海南省商务厅琼商务更字（2013）25号文批复同意仁和公司吸收合并中信泰富万宁天富发展有限公司。万宁市政府于2015年9月28日给仁和公司颁发了涉案土地的《国有土地使用证》，证号为：万国用（2015）第105016号。仁和公司受让涉案土地后，因受让的土地未完全完成拆迁、地表清理以及当地村民的阻挠，仁和公司无法进场动工开发，仁和公司为此多次书面向万宁市政府及其相关职能部门书面反映，要求及时完成土地上附着物的拆迁、清理及排除妨碍，但一直未得到解决，仁和公司也一直未对涉案土地进行开发，土地至今仍处于闲置状态。2013年12月28日，万宁市国土局作出万土处字（2013）257号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，系企业原因造成闲置。2014年7月31日，万宁市国土局与中信泰富万宁天富发展有限公司签订《〈国有建设用地使用权出让合同〉补充协议》（以下称补充协议），确认涉案土地非因仁和公司方原因闲置，动工开发期限延期至2015年7月31日，竣工期限为2018年7月31日。
2015年9月3日，万宁市国土局以仁和公司涉嫌构成闲置土地为由，向仁和公司送达《闲置土地调查通知书》，要求仁和公司在5日内提供土地权利证明文件及土地闲置的原因说明及辅证材料。2015年11月6日，万宁市国土局向仁和公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，称涉案土地于2013年已被认定为闲置土地，并以延长动工期限方式进行处置，因延长动工期限已过，涉案土地尚未开发，拟以有偿方式收回使用权，有偿收回的价格经初步测算为5420.4689万元，同时告知仁和公司有陈述、申辩及要求听证的权利。仁和公司于同月10日向万宁市国土局提交了书面申辩意见，认为涉案土地不应被认定为闲置土地，且政府无权单方决定收回使用权。2015年11月26日，万宁市国土局根据仁和公司提出的听证申请，召开听证会听取仁和公司的陈述和申辩，仁和公司的代理律师朱玉明、邓文参加了听证会，万宁市国土局制作了听证笔录，过后，仁和公司参加听证会的代理律师在听证笔录上签字。万宁市政府对仁和公司提出的申辩意见没有回复，亦未采纳，于2015年11月28日单方作出收地决定，认定涉案土地自取得土地使用权后满2年以上未开发，造成土地闲置，决定有偿收回涉案土地使用权，按照单方测算决定补偿仁和公司5420.4689万元。仁和公司不服，遂提起本案诉讼，请求撤销万宁市政府于2015年11月28日作出的本案收地决定。
海南省海洋与渔业厅、海南省住房和城乡建设厅、海南省国土资源厅、海南省发展和改革委员会于2015年6月8日共同下发《关于暂停审批海岸带控制范围内建设项目的通知》，要求各市、县暂停审批海岸带控制范围（平均大潮高潮线向陆地延伸200米）内的项目建设。本案涉案土地中有部分土地处于200米海岸带控制线范围内。
一审法院认为：根据仁和公司、万宁市政府庭审中提出的诉辩主张，本案需解决的争议焦点是：1.涉案土地依法能否认定构成闲置土地；2.因政府原因导致的土地闲置，万宁市政府是否有权单方决定以有偿方式收回土地使用权。
1.关于涉案土地依法能否认定构成闲置土地问题。国土资源部制定颁布的《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。万宁市政府直属的土地管理职能部门万宁市国土局与仁和公司签订的出让合同虽然约定了动工开发期限届满超过2年未动工建设的政府可以无偿收回土地使用权，但该约定适用的前提条件是因土地受让人自身原因闲置土地的情形，并未约定因出让人的原因导致土地闲置的政府可以单方决定收回土地使用权。另外，万宁市政府与中信泰富万宁天富发展有限公司于2014年7月31日签订的补充协议中，约定涉案土地动工开发期限延长至2015年7月31日，在补充协议未确认无效或解除之前，该补充协议仍然是有效并处于正常履行状态。因此，因双方对动工开发时间有了新约定，应当按照新约定重新起算动工开发期限，在新约定的动工开发期限届满后一年内，万宁市政府认定涉案土地构成闲置土地没有法律依据，故涉案土地不能认定构成闲置，万宁市政府作出的收地决定认定事实不清、证据不足。
2.关于因政府原因导致的土地闲置，万宁市政府是否有权单方决定以有偿方式收回土地使用权问题。首先，万宁市国土局与仁和公司签订的出让合同约定，土地闲置满二年的出让人有权无偿收回，但因政府原因造成动工开发迟延的除外。本案中，因万宁市政府的原因导致涉案土地未能动工开发，而万宁市政府却以土地闲置满二年为由单方决定有偿收回土地使用权，显然有悖出让合同的相关约定。其次，万宁市政府作出的收地决定以有偿收回方式决定收回涉案土地使用权适用的依据是《闲置土地处置办法》第十二条。根据该条款规定，因政府或政府有关部门的原因导致土地闲置的，国土行政管理部门应当与土地使用权人协商选择以下处置方式：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）根据实际情况规定其他处置方式。从该条款的规定来看，因政府原因导致土地闲置，选择以有偿方式收回土地使用权的，只能以协商达成协议的有偿方式收回土地使用权。根据查明的事实，万宁市政府承认涉案土地是因政府原因导致土地闲置，根据上述规定，万宁市政府对涉案土地的处置选择以有偿方式收回土地使用权，只能与原土地使用权人即仁和公司以协商、协议的方式进行处置，在未达成协议的情况下，万宁市政府单方决定以有偿方式收回土地使用权，没有法律依据，应认定属于适用法律错误。
另外，根据行政机关公文发布的行政模式要求，行政机关作出的行政决定应署上公文文号，万宁市政府作出的收地决定没有署上文号，不符合行政公文的模式要求，应认定不符合行政公文的模式要求。
综上，万宁市政府作出的收地决定证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。仁和公司的诉辩主张和诉讼请求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销万宁市政府2015年11月28日作出的收地决定。案件受理费50元由万宁市政府负担。
万宁市政府上诉请求：1、撤销一审判决，维持万宁市政府收地行政行为；2、案件受理费由仁和公司负担。事实及理由：一、万宁市政府作出收地决定适用法律正确，程序合法。仁和公司自签订国有土地出让合同取得涉案土地使用权后，一直未办理土地登记手续，也未对土地进行开发建设，涉嫌构成闲置土地行为。根据海南省政府工作要求，万宁市政府对全市土地进行清查处置工作，经过调查、听证等法定程序，依据《闲置土地处置办法》第十二条及琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》作出收地决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、涉案土地认定为闲置土地，认定事实清楚、证据确凿、理由充分。出让合同第十三条明确约定，受让人同意在2009年6月30日之前动工建设，而仁和公司自取得涉案的国有土地使用权以后，一直未对土地进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发日期已满一年以上，故涉案土地可以认定为闲置土地。另外，万宁市政府的土地管理部门与中信泰富万宁天富发展有限公司公司与2014年7月31日签订补充协议约定涉案土地动工开发期限延长至2015年7月31日，但根据琼府办（2015）204号《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》，对通过延长动工开发期限、征收闲置费等方式处置的，不视为完成处置工作，万宁市政府的土地管理部门与仁和公司签订补充协议不符合上一级政府机关文件要求，故补充协议已被上级机关确认为无效。故仁和公司超过出让合同约定的动工开发日期已满一年以上，认定为闲置土地，事实清楚，理由充分。三、万宁市政府单方决定以有偿方式收回国有土地使用权，符合法律规定，且收地决定没有文号也是行政行为。在闲置土地处置工作中，万宁市政府已经主动跟仁和公司进行协商，但没有达成一致意见，根据海南省政府的闲置土地处置工作要求，要确保在2015年12月31日之前所有宗地全部处置到位。涉案土地构成了闲置事实，按法律规定必须进行处置，在协商不成的情况，闲置土地不能无限期的闲置，为有效处置和充分利用闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定，市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况采取其他处置方式。本案涉案土地中有部分土地处于200米海岸带控制线范围内，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下称土地管理法）第五十八条之规定，为公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，万宁市政府依据土地管理法五十八条的规定，结合琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》的规定，单方决定以有偿方式收回仁和公司的国有土地使用权符合法律规定。综上，请二审法院撤销一审判决，维持万宁市政府作出的收地行为。
仁和公司辩称：一、在涉案土地至今仍不具备出让条件的情况下要求仁和公司全面开发神州半岛，违背经济规律，明显不当。神州半岛的开发工作一直以来存在重重障碍，另在持续滚动式开发中，因大量的基础配套设施不完备，致使开发建设无法全面铺开。上述已完工的部分市政工程，由于万宁市政府迟迟不能解决建设手续问题，导致不能移交给万宁市政府，仁和公司还因此承担了更多的维护责任。仁和公司认为，在涉案土地尚不符合出让条件、不具备开发建设条件的情况下，仁和公司已经竭尽所能的进行开发工作，但受制于神州半岛现有的开发条件，如果要求仁和公司超越现有的开发强度，全面铺开建设工作，将严重违反经济规律。因此，万宁市国土局认定涉案土地存在闲置，要求仁和公司违背经济规律超强度开发，该具体行政行为明显不当。二、涉案地块的动工开发期限尚未届满，依法不构成闲置。仁和公司与万宁市政府曾就涉案地块的动工开发期限签署了补充协议，补充协议是依法成立的合同，不存在无效或可撤销的情形，对仁和公司、万宁市政府均具有法律约束力，涉案地块的动工开发期限应根据该等协议的约定重新起算，涉案土地至今都不构成闲置。三、万宁市政府无权单方决定收回涉案土地。万宁市国土局并未与仁和公司协商涉案土地的处置方案，万宁市政府无权单方决定有偿收回仁和公司合法拥有的土地使用权。涉案土地是因政府原因导致闲置，应当先由万宁市国土局与仁和公司在平等协商的基础上，共同选择闲置土地的处置方式，在仁和公司与万宁市国土局未能达成一致意见的情况下，万宁市政府也无权违反仁和公司的意愿强行与仁和公司缔约，以极不公平的价格强行收回仁和公司涉案土地。万宁市政府从未提供任何证据证明其曾经与仁和公司协商涉案土地的处置方式，也未能提供任何证据证明仁和公司同意按有偿收回土地使用权的方式处置涉案土地，万宁市政府无权单方决定有偿收回涉案土地使用权，更无权单方决定有偿收回涉案土地的对价。四、万宁市政府作出有偿收回涉案土地使用权的依据前后矛盾。万宁市政府单方决定有偿收回涉案土地使用权的依据是《闲置土地处置办法》第十二条，并不是土地管理法或《中华人民共和国物权法》关于征收国有土地使用权的规定，万宁市政府由始至终都是根据《闲置土地处置办法》的规定作出有偿收回涉案土地使用权的行政决定，万宁市政府在上诉状中主张按土地管理法第五十八条征收涉案土地，既没有法律依据，也没有事实依据。五、万宁市政府未能提供其有偿收回涉案土地使用权的行政行为的合法性依据，应当承担举证不能的败诉后果。综上，仁和公司请求二审法院维持原判，维护仁和公司的合法权益。
二审中各方当事人对一审判决查明的事实无异议，对此本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：一、收地决定认定事实是否清楚、证据是否充分；第二，收地决定适用法律是否正确。
一、关于收地决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。首先，依据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。只有国有建设用地构成闲置的，方可依法处置。本案中，万宁市政府的土地行政主管部门万宁市国土局虽于2008年3月22日与仁和公司签订了涉案土地出让合同，并约定仁和公司应在2009年6月30日之前动工建设，土地闲置满两年且未动工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但该合同同时约定，土地受让人不能按期开工的，应提前30日向出让人提出延建申请（延建期限不得超过一年），同时，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，土地出让人不能无偿收回国有土地使用权。后仁和公司受让涉案土地并取得土地使用证后，因受让的土地未完全完成拆迁、地表清理以及当地村民的阻挠等，仁和公司无法进场动工开发，仁和公司为此多次书面向万宁市政府及其相关职能部门反映，要求及时完成土地上附着物的拆迁、清理及排除妨碍，但一直未得到解决，仁和公司一直未对涉案土地进行开发，造成土地闲置。万宁市国土局虽于2013年12月28日作出闲置土地认定书，认定涉案土地构成闲置且系企业原因造成，但万宁市国土局其后又于2014年7月31日与中信泰富万宁天富发展有限公司签订补充协议，确认涉案土地非因仁和公司方原因造成闲置。依据国土资源部《闲置土地处置办法》第八条及第十二条的规定，因政府或政府有关部门的原因造成土地闲置的，国土行政管理部门应当与土地使用权人协商选择延长动工开发期限、调整土地用途、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地及根据实际情况规定其他处置方式等予以处置，基于此，万宁市国土局与中信泰富万宁天富发展有限公司在补充协议中约定将中信泰富万宁天富发展有限公司的动工开发期限延期至2015年7月31日。依照《闲置土地处置办法》第十二条第二款的规定，除协议有偿收回国有建设用地使用权外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。万宁市政府在所约定的自仁和公司动工开发日期起未满一年涉案土地尚未再次构成闲置的情况下，即于2015年11月28日作出本案收地决定，显然缺乏事实依据。其次，万宁市政府主张补充协议因不符合琼府办（2015）204号《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》的要求和上级政府的工作部署因而无效，应当以出让合同约定的动工开发期限认定涉案土地是否构成闲置，但协议是否有效应依法定程序予以确认，本案补充协议系双方真实意思表示，且符合国土资源部《闲置土地处置办法》所规定的因政府或政府有关部门原因造成土地闲置情形下处置土地方式的规定，万宁市政府未举证证明本案补充协议已被依法确认无效或被撤销，故万宁市政府的该项上诉理由不能成立。一审法院有关这一问题的认定并无不当。
二、关于收地决定适用法律是否正确的问题。在涉案土地因政府原因造成闲置的情况下，万宁市政府经与土地使用权人仁和公司协商一致，依据国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条的规定，采取与仁和公司签订延期开发土地的补充协议的方式对涉案土地进行了处置，在自所约定的延期动工开发日期起未满一年土地尚未再次构成闲置的情况下，万宁市政府又以《闲置土地处置办法》第十二条规定为据，作出收回涉案土地的决定，显属不当。万宁市政府提出在有偿收地协商不成的情况下，还可以根据实际情况以其他方式处置，但万宁市政府并没有提供作出有偿收地决定的同时又以其他方式处置涉案土地的证据，故万宁市政府该项理由亦不能成立。此外，万宁市政府上诉主张涉案土地处于200米海岸带控制线范围内，万宁市政府依据土地管理法第五十八条的规定结合琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》的规定，单方决定以有偿方式收回仁和公司的国有土地使用权符合法律规定。对此，本院认为，首先，依据《海南省人民政府办公厅关于解决海岸带200米范围内建设有关问题的通知》（琼府办（2015）197号，2015年10月8日发出）第四条，单宗项目用地，部分土地位于海岸带200米范围内、部分土地位于海岸带200米范围外的，只对位于海岸带200米范围内的部分建设占用土地进行处置，可通过依法收回土地、处置闲置土地、土地置换等方式进行处置，将位于海岸带200米范围内的建设占用土地退出。本案已查明的事实表明，涉案土地部分位于200米海岸带控制线范围内，部分位于200米海岸带控制线范围外。由此，对位于海岸带200米范围外的部分涉案土地万宁市政府主张其有权以土地管理法第五十八条为据单方收回的理由显然不能成立。其次，尽管依照我国土地管理法第五十八条的规定，基于公共利益需要，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，我省正在进行的海岸带整治也确属基于公共利益需要，且本案涉案部分土地位于200米海岸带控制线范围内，但万宁市政府并非以我国土地管理法第五十八条为据作出收回本案土地使用权的决定，而是以国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条为据，以本案土地闲置为由决定予以有偿收回，故万宁市政府上诉主张以土地管理法第五十八条为据单方收回涉案土地符合法律规定的理由同样不能成立。一审法院认定本案收地决定适用法律错误并无不当。
综上，万宁市政府作出的本案收地决定缺乏事实依据，适用法律不当，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元由万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 潘菲菲
审判员 曲永生
审判员 林倩影
二〇一六年十二月一日
书记员 李文健
附：相关法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
闲置土地处置办法
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
……
第八条有下列情形之一，属政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国用建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
……
中华人民共和国土地管理法
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。