海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行初字第82号
原告王世天，男，汉族。
委托代理人陈圣文，男，汉族。
被告临高县人民政府。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人许新科，临高县人民政府法制办公室科员。
委托代理人ＸＸ才，临高县农业局副主任科员。
第三人王兰梅，女，汉族。
第三人谢家精，男，汉族。
第三人谢湘（曾用名谢家串），男，汉族。
第三人谢家欧，男，汉族。
以上四名第三人的共同委托代理人程冠贤，海南毓广律师事务所律师。
以上四名第三人的共同委托代理人谢家龙，男，汉族。
第三人临城镇多莲村委会兰堂村民小组（以下简称兰堂村民小组）。
负责人谢世流，该小组组长。
原告王世天不服被告临高县政府于2005年10月8日给谢世仕（已去世）与第三人王兰梅、谢家精、谢家欧、谢湘（简称王兰梅等四人）颁发临高市（县）农地承包权（临城）第1010007号《农村土地承包经营权证》的行政行为，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月14日立案后，于2015年5月18日向被告临高县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告王世天及其委托代理人陈圣文，被告临高县政府的委托代理人许新科、ＸＸ才，第三人谢湘及其委托代理人程冠贤、谢家龙到庭参加诉讼。第三人兰堂村民小组经合法传唤未出庭应诉，本院依法对其缺席审理。本案现已审理终结。
被告临高县政府于2005年10月8日给谢世仕（曾用名谢世士）与第三人王兰梅等四人颁发临高市（县）农地承包权（临城）第1010007号《农村土地承包经营权证》（以下简称1010007号《农村土地承包经营权证》），确认该证项下面积为1.52亩土地的承包经营权属于谢世仕与第三人王兰梅等四人享有。
原告王世天诉称：一、本案争议的土地是位于文澜河东岸的头车田，该地东至水利，南至文中，西至谢世贤、谢世才，北至谢世英，面积为0.3亩。1980年，争议地由当时的城南大队指导分给原告的叔父王子芳耕种。由于原告的叔父王子芳没有孩子，王子芳向来由原告照顾，在王子芳生病期间，原告又出钱为其治病。根据叔父临死时的嘱咐，自1995年起，原告便把该地作为菜地进行经营，一直到2013年因为没有水利灌溉，原告才对争议地中断了耕作。在原告从1995年至2013年长达18年多的经营时间里，全村村民没有任何异议。从1995年起，原告作为本村村民实际已经取得了该地的承包经营权，原告对该地的承包享有优先权。二、临高县政府给谢世仕、王兰梅（谢世仕妻子）等人发放《农村土地承包经营权证》是违反客观事实的。谢世仕原是临高县临城粮所职工，20世纪70年代，王兰梅及其孩子等人跟随谢世仕早已转为非农业户口，其不是本村村民，1980年、1983年村里两次分配土地，谢世仕都不敢申请取得土地。非农业户口的谢世仕（王兰梅等人）不应当再回农村跟村民争夺土地。三、临高县政府给谢世仕（王兰梅等人）发放《农村土地承包经营权证》违反法律规定。谢世仕（王兰梅等人）的所谓“承包”没有履行农村土地承包经营的相关法定手续，即其没有跟发包方（村民小组）签订承包合同；发包方没有召开村民会议讨论通过该承包合同，且没有得到村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；该承包关系没有报给临城镇人民政府批准。根据《土地管理法》第二十一条和《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第十六条“发包方应当与承包方签订书面合同”、“承包合同应当交村民委员会、乡（镇）人民政府、县级人民政府农业或林业主管部门存档”等规定，谢世仕（王兰梅等人）的所谓“承包”却没有跟本村民小组签订承包书面合同。临高县政府给谢世仕（王兰梅等人）颁发《农村土地承包经营权证》，这是对《农村土地承包法》的漠视，其行为是违法的，其主要错误如下：1.自1995年至2013年该地一直由原告经营，原告在长达18年的经营中已事实上获取了该地的承包经营权；任何人对该地的发包与承包，原告均享有优先权；2.谢世仕是机关工作人员，其妻子王兰梅及其孩子谢家精、谢湘、谢家欧等人早在20世纪70代年已跟随谢世仕搞了“农转非”手续，其是非农业户口；3.谢世仕没有跟发包方签订土地承包书面合同，其还没有对该土地形成事实上的承包。原告特提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告临高县政府给谢世仕与第三人王兰梅等四人颁发的1010007号《农村土地承包经营权证》。
原告向本院提交以下证据：证据1.证明；证据2.粮油供应花名表；证据3.农村土地承包经营权证（编号1010007）；证据4.农村土地承包经营权证更改证明；证据5.干部退休审批表；证据6.临人休字（1994）34号批复；证据7.生活补贴费审批表；证据1-7证明第三人属于非农业户口，没有权利取得承包地；证据8.证明材料（王明水），证明争议地是原告王世天一直在使用的；证据9.证人证言（王明水），证明争议地是原告王世天一直在使用的。
被告临高县政府辩称：一、临高县于2005年依法开展农村土地承包经营权证换发工作。1998年，第一轮土地承包期限到期后，按海南省政府的统一部署，临高县政府认真贯彻落实国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅《关于开展第二轮土地承包工作有关政策问题的通知》，在全县范围内组织开展第二轮土地承包工作。在第二轮土地承包工作中，临城镇人民政府按照“大稳定、小调整”，“增人不增地”、“减人不减地”的政策要求，组织发包辖区内集体经济组织所有的土地。第二轮土地承包结束后，临城镇人民政府于1999年已向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》。由于各镇人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》的内容与《农村土地承包法》的相关规定有不相符之处，不利于依法保护农民的合法权益。2005年9月，临高县全面开展《农村土地承包经营权证》的新证发放工作，在发放土地经营权证的新证前，临城镇人民政府已组织有关人员对家庭承包合同以及1999年核发的《农村土地承包经营权证》进行了清理、审查、核对，做到土地承包合同、经营权证和登记簿的内容相符，所记载的地块、地类、面积、四至统一。根据临城镇人民政府上报的《农村土地承包经营权登记表》，临高县政府颁发的被诉承包证符合法律规定。二、被告颁发《农村土地承包经营权证》的程序合法。被告在办理涉案承包经营权证时，根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，查验了第三者谢世仕等人提交的有关材料，履行了程序上的规定。从《农村土地承包经营权证管理办法》对颁证过程的规定来看，主管机关的审查义务是形式审查。至于申请颁证材料的实际法律效力，应由司法程序来确定。被告履行了法定程序进行形式审查后颁发证书，不应当因此认定被诉行政行为不合法。三、原告声称谢世仕没有和发包方签订承包合同的说法不符合事实。当时申请人提交的材料中包括了承包合同，编号为0007。被告据此办理颁发了《农村土地承包经营权证》。四、原告与谢世仕等人关于承包土地权益的争议应首先通过民事诉讼来解决。根据《物权法》的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，被告办理颁发的承包经营权证只是确认、公示作用。被告没有职权认定涉案承包经营权证依据的土地承包合同的效力，只能依职权进行形式审查，只要申请材料齐全，就应当颁发《农村土地承包经营权证》。五、原告的诉求已过起诉期限。临高县政府于2005年给第三人颁发1010007号《农村土地承包经营权证》，原告时隔10年才向法院起诉，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉明显已过起诉期限。综上，被诉颁证行为合法、合规，原告与第三人的权益争议应通过民事诉讼等途径解决，且原告的诉求已过起诉期限。
被告临高县政府向本院提交了以下证据：证据1.临高县人民政府办公室关于印发临高县进一步完善第二轮土地承包工作整改方案的通知，证明被诉颁证行为合法；证据2.海南省人民政府办公厅转发省农业厅关于全省农村土地承包经营权证新证发放工作方案的通知，证明被诉颁证行为合法；证据3.农村土地承包经营权证更改证明，证明被诉颁证行为合法；证据4.1010007号《农村土地承包经营权证》，证明被诉颁证行为合法。
第三人王兰梅等四人述称：一、原告的诉求己超过了法定起诉期限，应驳回其起诉。2005年，被告根据国家政策规定在全县范围内发放新版的《农村土地承包经营权证》。同年10月8日，被告向第三人颁发1010007号《农村土地承包经营权证》。对上述情况，作为生活在村里的原告是知道的。事隔10年多后，原告才提起诉讼要求撤销第三人的《农村土地承包经营权证》。根据《行政诉讼法》的相关规定，原告的起诉已经远远超过了法定起诉期限，依法应驳回。二、被告向第三人王兰梅等四人颁发《农村土地承包经营权证》符合法律规定，依法应予维持。一直以来，第三人均居住生活在村里。在第二轮土地承包时期即1999年，因第三人无地可耕，兰堂村民小组经集体讨论决定与第三人签订承包合同，将土地承包给第三人。1999年，被告经审查发给第三人《农村集体土地承包经营权证书》和《海南省家庭承包耕地手册》。第三人取得争议土地承包经营权后，其就一直耕种该土地。第三人取得争议土地承包经营权是符合《农村土地承包法》等法律规定的。第三人是兰堂村民小组的成员，有权享有土地承包经营权。三、兰堂村民小组经集体讨论决定与第三人签订承包合同，将涉案土地承包给第三人是合理、合法的，依法应得到法律的支持。王兰梅等四人至今只有2005年换发的1010007号《农村土地承包经营权证》所载土地的共同承包经营权，现王兰梅等四人分别建立了四个家庭，人口众多，本来就人多地少，如果其他人再否认第三人对本案土地的承包经营权，第三人的家庭将面临无地可耕种，这不符合《农村土地承包法》等法律和国家政策的规定。四、原告对涉案土地并没有合法承包经营权，且原告家庭已取得多处承包土地，其提起本案诉讼不合情理。原告诉称其一直耕作本案土地、其已取得争议土地承包经营权等说法均无事实和法律依据。兰堂村民小组已将多处集体土地发包给原告家庭经营使用，保障了原告家庭的土地承包经营权。综上，被告向第三人颁发1010007号《农村土地承包经营权证》符合法律规定，应驳回原告的起诉或诉讼请求。
第三人王兰梅等四人向本院提交了以下证据：证据1.身份证、户口本，证明第三人王兰梅等人的身份信息均系农村户口等事实；证据2.证明书，证明谢湘曾用名谢家串；证据3.《海南省家庭承包耕地手册》；证据4.《农村集体土地承包经营权证书》，证据3-4证明1999年，兰堂村民小组经集体讨论决定与王兰梅等四人签订承包合同，其将土地发包给王兰梅等四人经营使用，被告于1999年向第三人王兰梅等人颁发《农村集体土地承包经营权证书》；证据5.编号为1010007的《农村土地承包经营权证》，证明2005年，被告向第三人王兰梅等人颁发《农村土地承包经营权证》；证据6.调解笔录，证明2012年，兰堂村民小组对本案承包土地争议进行过调解，原告对1999年、2005年被告分别向第三人颁发土地承包经营证的情况是知晓的，兰堂村民小组经过集体讨论决定将土地发包给王兰梅等四人；证据7.证人证言（谢圣养），证明王子芳去世后，兰堂村民小组将争议地发包给了第三人王兰梅等四人。
第三人兰堂村民小组未出庭应诉，未作答辩、未向本院提交证据。
经庭审质证，关于被告临高县政府提供的证据。原告质证称，其对被告提供的证据没有异议。第三人王兰梅等四人对被告临高县政府提供的证据均无异议。
关于原告王世天提供的证据。被告质证称，对证据1-7的真实性无异议，对其证明内容有异议；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，该证明材料是王明水个人出具的而不是争议土地的发包单位出具的证明，且王明水可能与原告有利害关系，故被告不认可该证据；对证据9不发表质证意见。第三人王兰梅等四人质证称，对证据1-7合法性和真实性及证明力均有异议；证据1-2不足以证实第三人王兰梅等四人都属于非农户籍，户籍证明应以公安局的证明为准。原告出具的该证据虽然加盖了临高县粮食局的公章，但是该证据没有具体的承办人，故对其合法性有异议。即使谢世仕是非农户口，也不能证明王兰梅等四人是非农户口，承包土地是以家庭为基础的，王兰梅等四人也有权承包土地；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据9有异议，对王明水与王子芳的养父子关系也有异议。
关于第三人王兰梅等四人提供的证据。原告质证称，证据1虽然是从公安局拿到的，但第三人是谎报户口的，对其真实性有异议，王兰梅一家在粮食局有一个非农户口，在公安局又有一个农业户口，故该证据是不合理的、不真实的；证据2虽然是多莲村委会出具的，但对其证明内容有异议；证据3是1999年发放的，但是从1995年到2013年争议地都是王世天在耕种，原告不知道第三人是如何搞到这个手册的，该证据记载的内容与事实不符；对证据4的真实性有异议，原告认为被告发放该证不符合事实，谢世仕家庭当时没有承包该地；对证据5的真实性无异议，但是发放该证是不符合事实的，原告不同意被告的做法；对证据6无异议；对证据7的真实性有异议，该证人所说与事实不符，该证言是虚假的。被告临高县政府对第三人王兰梅等四人提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
关于被告临高县政府提供的证据。本院认为，被告临高县政府提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对其证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
关于原告王世天提供的证据。本院认为，原告所举证据与本案争议事实有关联，但对原告提交的证据的证明内容存在异议，对原告提交的证据的证明内容不予采信。
关于第三人王兰梅等四人提供的证据。本院认为，第三人王兰梅等四人提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对其证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
经审理查明，本案争议地的名称为“头车”，面积约为0.3亩，东至水利，南至文中，西至谢世贤、谢世才，北至谢世英，属兰堂村民小组所有的集体土地。上个世纪八十年代至九十年代中期，争议地由原告的叔父王子芳耕种，但王子芳无亲生子女，王子芳于1995年去世。原告未提供其与王子芳之间关于争议地的书面遗赠协议，且兰堂村民小组从未正式认可或承认原告对争议地享有承包经营权。在第二轮土地承包时期，兰堂村民小组与谢世仕及第三人王兰梅等四人于1998年12月31日签订《海南省家庭承包耕地手册》，兰堂村民小组将争议地承包给谢世仕与第三人王兰梅等四人。1999年，临高县政府为谢世仕与第三人王兰梅等四人颁发《农村集体土地承包经营权证书》，确认谢世仕与第三人王兰梅等四人对争议地享有承包经营权。2005年10月8日，临高县政府为谢世仕与第三人王兰梅等四人颁发1010007号《农村土地承包经营权证》，确认谢世仕与第三人王兰梅等四人对争议地享有承包经营权。王兰梅是谢世仕的妻子，谢世仕于2013年7月去世。
本院认为，本案的争议焦点及审查重点有：一、关于原告的起诉是否超过起诉权限的问题；二、原告对1010007号《农村土地承包经营权证》项下的争议的“头车”地是否享有承包经营权；三、被诉颁证行为的土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法。
一、关于原告的起诉是否超过起诉权限的问题。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”和第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，被告作出被诉颁证行为的时间是2005年10月8日，被告或第三人也未提供确凿、充分的证据证明原告已知道被诉行政行为的内容的具体时间，被告也未提供证据证明其已向原告告知诉权或者起诉期限的具体时间。本案是土地行政登记纠纷，被诉行政行为涉及的是不动产，结合案情和各方当事人提交的证据来看，原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。
二、关于原告对1010007号《农村土地承包经营权证》项下争议的“头车”地是否享有承包经营权的问题。原告在诉讼中主张争议的“头车”地的承包经营权属其享有，但原告提交的证据均不属于《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定的证据材料类型，且其未提供国家机关出具的档案资料或证明材料予以佐证，均不足以证实原告对争议地享有承包经营权。原告主张争议地的承包经营权由其继承自其叔父王子芳取得，但原告并非王子芳的亲生子女，原告与王子芳之间不发生遗产继承关系，原告也未能提供其与王子芳之间的书面遗赠协议，且兰堂村民小组从未正式认可或承认原告对争议地享有承包经营权。原告主张本案涉讼的颁证地内包含属其享有承包经营权的土地，但其未提供确凿、充分的证据予以证明，故原告对其诉讼主张应承担举证不能的法律后果。
三、关于被诉颁证行为是否应当被撤销的问题。争议地原由王子芳耕种，在王子芳去世后，因王子芳无亲生子女，原告并非王子芳的家庭成员，其并不能继承取得王子芳的承包地。在第二轮土地承包时期，兰堂村民小组与谢世仕与第三人王兰梅等四人于1998年12月31日签订《海南省家庭承包耕地手册》，兰堂村民小组将争议地承包给谢世仕与第三人王兰梅等四人。1999年，临高县政府为谢世仕与第三人王兰梅等四人颁发《农村集体土地承包经营权证书》，确认谢世仕与第三人王兰梅等四人对争议地享有承包经营权。2005年10月8日，临高县政府为谢世仕与第三人王兰梅等四人颁发1010007号《农村土地承包经营权证》，确认谢世仕与第三人王兰梅等四人对争议地享有承包经营权。综上，被诉颁证行为虽有瑕疵，但处理结果并无不当。原告主张撤销1010007号《农村土地承包经营权证》没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求依法应予驳回。依照自2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告王世天的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王世天负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 曹荣刚
代理审判员 李雪刚
代理审判员 张德雄
二〇一五年八月十八日
书 记 员 李 治