广西壮族自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）桂民提字第170号
抗诉机关：广西壮族自治区人民检察院。
申诉人（一审被告、二审被上诉人）：中国农业银行股份有限公司柳州立新支行，住所地：柳州市立新路33号。
负责人：黎桂强，该行行长。
委托代理人：钟新强，广西桂海天律师事务所律师。
申诉人（一审被告、二审被上诉人）：中国农业银行股份有限公司柳州东环支行，住所地：柳州市东环大道93号。
负责人：黄恒站，该行行长。
委托代理人：钟新强，广西桂海天律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：柳州市鱼峰区水南村村民委员会，住所地：柳州市东环大道东一巷7号。
负责人：陶有明，该村委会主任。
委托代理人：韦岸松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。
申诉人中国农业银行股份有限公司柳州立新支行（简称立新支行）、中国农业银行股份有限公司柳州东环支行（简称东环支行）因与被申诉人柳州市鱼峰区水南村村民委员会（简称水南村委会）确认合同效力纠纷一案，柳州市中级人民法院于2013年7月22日作出的（2013）柳市民一终字第293号民事判决已经发生效力。立新支行、东环支行不服，向向检察机关申诉。广西壮族自治区人民检察院于2015年1月13日作出桂检民监〔2014〕267号民事抗诉书，以适用法律错误为由，向本院提出抗诉。本院于2015年5月11日作出（2015）桂民抗字28号民事裁定，由本院提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院指派代理检察员许阳出庭履行职责。立新支行、东环支行的共同委托代理人钟新强、水南村委会的委托代理人韦岸松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年8月28日，一审原告水南村委会起诉至柳州市鱼峰区人民法院称，1992年5月，水南村委会与立新支行签订《房屋抵债贷款协议书》，约定水南村委会将座落在柳州市东环大道93号五层楼房一栋（占地面积1.49亩，建筑面积3266m2），以以房抵债方式还贷款190万元。合同还约定：一、甲方以房抵债还款，乙方于1991年1月10日正式接收该楼房管理使用；二、目前该栋楼房尚未办理过户和房地产产权手续，在必要时甲方协助乙方办理交给乙方收执为永远所有；三、现将甲乙双方签订的协议书一式四份，报请柳州市公证处给予公证。从合同内容看，双方签订的《房屋抵债还贷协议书》违反了法律法规的禁止性规定，表现如下：首先，上述房地产是在农村集体土地上兴建，集体土地上建设的房屋依照法律规定不允许向本集体经济组织以外成员转让和出售，以该房抵债实属出售该房屋土地使用权，属违法行为，所以该合同无效。其次，该房没有房产证，没有产权的卖主是不能以该房屋做交易的，所以以该房抵债不合法。在此，双方签有对该协议进行公证才生效的条款，因未按约定予以公证，双方设定的附条件不成就故合同无效。综上，因涉案地块房产不符合法定转让条件，依法不能将涉案地块房地产使用权转让，双方签订的《房屋抵债贷款协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》的禁止性规定，损害了集体利益和社会公共利益，依法应确认该协议书为无效合同。请求：确认双方于1992年5月签订的《房屋抵债贷款协议书》无效。本案诉讼费用由对方承担。
立新支行、东环支行共同辩称，一、水南村委会认为该协议书违反法律强制性规定的观点不成立。理由：首先，该协议书的标的物是房屋，而不是集体土地所有权，对方所举证据证实该房屋是合法建造的，用合法建造的房屋来抵债，目前没有法律的禁止性规定。其次，即使根据地随房走的原则，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条虽然规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；而同时也明确规定了除外的情形，即“但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，而对方以其自建用作东环路酒家经营性质的房屋抵债导致集体土地使用权发生转移符合这一除外情形的规定，因而是被允许的。对方依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第六项的规定，以该房屋未登记和办有产权证为由主张该协议书无效错误。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条规定“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法”，指出了是在国有土地上的房地产，本案涉及的是农村集体土地上的房屋，且《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第六项的规定只属于行政管理性的规定，不是效力性强制性规定。最后，对方主张未经公证而无效的理由不成立，公证在本案中并不是生效的必要条件。二、双方所签的《房屋抵债贷款协议书》应认定为有效，其有效性体现在：1、该抵债协议是双方的真实意思表示，对方确是因无力偿还贷款自愿以该房屋抵偿，并已经履行移交该房屋及部分相关资料的义务。而立新支行亦接收、实际占有和使用了该房屋至今，且还经国家财政部批准，已作为国家资产纳入中国农业银行股份有限公司的国有固定资产管理范畴，且从未损害到集体和公共利益；2、根据《中华人民共和国担保法》第四十二条第（二）款的规定，乡（镇）、村企业的厂房等建筑物是可以办理抵押的，既然可以抵押，就允许建筑物所有权因折价或拍卖等形式实现抵押权而发生转让；3、根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条的规定“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”可见，法律并不完全禁止集体土地使用权及集体土地上的房屋发生转让；4、现该房屋占用的这片土地正在被国家征收为国有，已经完全符合法律规定的转让条件。请求：驳回水南村委会的诉讼请求。
柳州市鱼峰区人民法院一审查明，1985年10月21日，柳州市郊区羊角山乡水南村委会员会（现已变更名称为水南村委会）向有关部门申报在其集体土地上兴建柳州市东环路商业综合楼。之后经柳州市计划委员会批准立项，并分别在柳州市土地、规划管理部门办理了变更使用土地手续、规划定点红线图和建筑许可证等。该综合楼批准建筑面积为3266平方米，并于1990年11月13日交工验收合格。1992年5月，柳州市郊区羊角山乡水南村公所作为甲方与中国农业银行柳州分行立新路办事处作为乙方（现立新支行）签订了《房屋抵债贷款协议书》，约定：因甲方欠乙方贷款190万元无力偿还，甲方自愿将上述综合楼一栋（五层，占地面积1.49亩，总建筑面积为3266m2）抵债还贷给乙方；乙方于1991年1月10日正式接收该楼房管理使用；目前该栋楼房尚未办理过户和房地产权手续，在必要时甲方协助乙方办理交给乙方收执为永远所有；甲乙双方签订的协议书报请柳州市公证处给予公证。等等。协议签订后，上述综合楼由乙方实际管理使用，之后移交给东环支行管理使用至今。水南村委会认为双方签订的《房屋抵债贷款协议书》违反了法律的禁止性规定，诉至法院。
柳州市鱼峰区人民法院一审认为，上述综合楼从建设项目的立项、规划申请、用地审批、建筑物的报建、开工许可、建设、竣工验收、质量评定等均办理了合法手续。双方签订的《房屋抵债贷款协议书》是在1992年5月，而根据当时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第四款关于“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定，上述综合楼在依法办理了一系列建房手续后，为解决村集体无力偿还银行贷款的问题，通过签订《房屋抵债贷款协议书》将该综合楼进行抵债还贷，并未违反当时法律的禁止性规定。此外，虽双方约定将《房屋抵债贷款协议书》报请柳州市公证处给予公证，但并非约定该协议书必须经过公证才能生效，且该综合楼已实际交付并使用至今。此外，《房屋抵债贷款协议书》是双方在平等互利，协商一致的基础上签订的，充分体现了合同当事人的真实意思表示，并未损害集体利益和社会公共利益。综上，水南村委会主张双方签订的《房屋抵债贷款协议书》为无效合同，其理由不能成立，该院不予支持。柳州市鱼峰区人民法院作出（2012）鱼民初（二）字第163号民事判决：驳回水南村委会的诉讼请求。案件受理费21900元由水南村委会负担。
水南村委会不服一审判决，向柳州市中级人民法院上诉称，一审判决以双方签订的《房屋抵债贷款协议书》未违反当时法律的禁止性规定为由，驳回水南村委会的诉讼请求是错误的。理由如下：一、双方签订的《房屋抵债贷款协议书》违反了我国当时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第二款的规定，且该规定属法律强制性、禁止性规定。在本案中，《房屋抵债贷款协议书》表面上看是水南村委会用房屋抵债还贷给立新支行，但这一抵债行为不仅涉及了该房屋的产权变更转让问题，还涉及该房屋上的集体土地所有权及使用权转让问题，实际上，双方签订的协议属违法转让了该房屋所在集体土地所有权及使用权。因此，双方签订的《房屋抵债贷款协议书》无效。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第四款的规定处理本案是错误的，因该规定只表明“集体所有土地的使用权可以依法转让”，但前提条件是集体所有土地的使用权的转让必须依法转让，如不依法转让则转让属违法和无效。本案中，双方并未依法对集体所有土地的使用权转让办理相应的合法变更手续。二、双方签订的《房屋抵债贷款协议书》不仅违反了《中华人民共和国土地管理法》，也违反了《城市房地产管理法》的规定，根据《城市房地产管理法》第三十七条第一款“下列房地产，不得转让：（六）未依法登记领取权属证书的；”的规定，明确了房地产未依法登记领取权属证书的不得转让。本案中，双方签订的《房屋抵债贷款协议书》所约定的用以抵债的房屋至今没有依法登记取得合法权属证书，更没有依据该协议书将该房屋的权属变更到立新支行名下，这是因为该协议书违反法律强制性规定而无法办理，该协议书亦因此而无效。三、一审判决认定双方约定将《房屋抵债贷款协议书》报请柳州市公证处给予公证，并非约定该协议书必须经过公证才能生效错误。双方关于公证的约定，是合法履行该协议的必经程序和前提条件，该协议应属附条件协议，履行该协议的条件至今未成就。本案中，双方签订的《房屋抵债贷款协议书》第五条约定将该协议书报请柳州市公证处给予公证。虽然没有约定必须经过公证该协议书才能生效，但该约定应属双方履行协议书的必经程序和前提条件，该协议书至今没有报请柳州市公证处公证，说明合法履行该协议的条件未成就。同时，该协议双方并未约定协议签字盖章生效，这也说明该协议需经公证这一程序后才生效，因此，该协议至今未生效。请求：一、撤销一审判决；二、依法确认双方签订的《房屋抵债贷款协议书》无效；三、本案一、二审诉讼费用由立新支行、东环支行负担。
立新支行、东环支行共同答辩称，一审判决正确，请求驳回水南村委会的上诉请求。
柳州市中级人民法院二审确认一审查明的事实。
柳州市中级人民法院二审认为，一、我国法律以无溯及既往的效力为立法原则，即法律规范对其实施前的事件和行为无溯及力，有关案件仍应按照以前的法律来处理，《中华人民共和国土地管理法》施行后不断被修正，条文有所变更，因该法并未规定其溯及力问题，但根据《中华人民共和国立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”的规定及法的一般原则，在没有作出特别规定的情况下，《中华人民共和国土地管理法》不具有溯及既往的效力，本案发生在1992年，应当按照该法当时相关条款处理。二、水南村委会与立新支行签订的《房屋抵债贷款协议书》实质是水南村委会以190万元的价格将诉争房屋转让给立新支行，双方在协议书中并未对房屋所占土地的使用权有所涉及，但按照我国房地产制度，出卖房屋的，实行“地随房走，房地一体主义”的原则，该幅土地的使用权也被一并转让。本案涉案房屋所占土地的性质为集体土地，按照中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”的规定，虽然当时施行的法律并未禁止集体土地使用权依法转让，但依照该法第十条的规定“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”以及国务院于1991年制定《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地的所有权、使用权或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书”的规定，双方在签订《房屋抵债贷款协议书》后应当到有关部门办理相关手续，因转让的房屋为集体土地上的房屋，水南村委会在转让诉争房屋之前未办理房屋所有权证，立新支行在接收诉争房屋后也未向土地管理部门申请通过法定的征收程序，将集体土地变更为国有土地，并办理房屋所有权证，违反了前述法律行政法规的相关规定，应为无效合同。同时，因涉案房屋所在土地为水南村委会集体所有，双方签订的《房屋抵债贷款协议书》中涉案房屋的转让实际属于变相转让集体土地的行为，立新支行并非水南村委会的集体成员，不是房屋所在土地的使用权人，因房屋与土地无法分离，水南村委会处分房屋的同时也处分了集体土地，如此将会导致水南村委会虽为该幅土地的所有权人和使用权人，但却无法行使所有权人的权利，侵害了全体村民集体的利益，损害村民对集体土地的合理利用，违反了国家土地政策，故水南村委会与立新支行以房抵债的行为无效。综合以上分析，该院认为双方当事人签订《房屋抵债贷款协议书》后未到有关部门办理相应的登记变更手续，违反当时法律法规的规定，并且违反国家土地政策，故《房屋抵债贷款协议书》为无效合同。对因双方签订的《房屋抵债贷款协议书》无效而造成的损失，双方可协商解决或另案处理。柳州市中级人民法院作出（2013）柳市民一终字第293号民事判决：一、撤销柳州市鱼峰区人民法院（2012）鱼民初（二）字第163号民事判决；二、确认柳州市鱼峰区水南村村民委员会与中国农业银行股份有限公司柳州立新支行双方于1992年5月签订的《房屋抵债贷款协议书》无效。一审案件受理费，按照一审判决执行；二审案件受理费21900元（水南村委会已预交），由立新支行负担，并径行给付水南村委会。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，柳州市中级人民法院（2013）柳市民一终字第293号民事判决认定事实清楚，但适用法律确有错误，导致实体判决错误。理由是：本案的案件事实较为清晰，争议问题主要是法律适用问题。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”该条是我国法律关于法不溯及既往的规定。本案发生在1992年，在法律没有特别规定的情况下，应按当时的法律规定进行处理。当时实施的法律，对集体土地的所有权是否可以转让，没有规定；而对集体土地使用权转让的规定主要是《中华人民共和国土地管理法》(1988年修订），其第二条第四款明确规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”可见当时施行的法律并未禁止集体所有土地的所有权、使用权依法转让。这是总的原则。由此，双方当事人签订的《房屋抵债还贷协议书》，是双方的真实意思表示，内容未违反法律法规的强制性规定；且双方当事人已实际依约交付履行，且在履行中，农行立新支行已经支付了相应对价，不存在损害一方利益的行为；故该协议书应为合法有效。协议中关于公证的约定，并非协议的生效条件，未公证并不对合同效力构成影响。
至于《中华入民井和国土地管理法》(1988年修订）第十条“依法改变土她的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”及国务院于1991年制定《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地的所有权、使用权、或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。”的规定，均只是管理性规定，是双方签订合同后，土地转移登记过户需要履行的相关手续、程序，并不是效力性、强制性规定。虽然双方在签订《房屋抵债还贷协议书》后未到有关部门办理相关手续，但这只是影响立新支行是否真正取得争议房屋的物权的问题，并不影响《房屋抵债还贷协议书》的合同效力。
本院再审过程中，立新支行、东环支行称，一、立新支行与水南村委会于1992年5月签订《房屋抵债还贷协议书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让具体办法，由国务院另行规定”，允许集体所有的土地使用权依法进行转让，且该协议是双方的真实意思表示，没有违反前述规定，故该协议应为有效合同。对此，柳州市国土局作为主管部门于2013年2月4日向一审法院出具的《关于房屋抵债还贷协议书是否违反有关土地使用管理法律法规问题的复函》亦认可该协议的效力。二、原二审法院适用《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第十条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”以及国务院于1991年制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地的所有权、使用权或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书”的规定，认定《房屋抵债还贷协议书》无效错误，因上述法律法规均属管理性规定，而非能够确定合同无效的效力强制性规定。三、合同效力与和合同履行属不同概念，双方签订《房屋抵债还贷协议书》后，要到有关部门办理变更登记、过户等手续属合同履行内容，立新支行未及时到有关部门办理土地使用权变更登记，仅仅影响其取得房屋的物权，并不会影响协议的效力。同时，在广西壮族自治区高级人民法院处理的执行案件中，亦有对建在集体土地上的房产进行拍卖的做法。因此，本案建在集体土地上的房产用于抵债也是合法有效的。四、根据《房屋抵债还贷协议书》第三条约定，水南村委会有义务协助立新支行办理该地块和土地上房屋过户登记手续，且本案涉及的房产已取得柳州市规划局的规划许可，办理了一系列的手续，是合法建筑，该地块于2011年通过了广西壮族自治区人民政府的审批，正被国家征收为国有，充分证明该协议是可以履行的。如果国家征收，则补偿款应归立新支行所有。五、双方签订《房屋抵债还贷协议书》是因水南村委会欠款190万元不能归还给立新支行，经过双方充分协商后签订的，立新支行取得该房产已经支付了相应对价，且房产每平方米的价格已经远远超过当时市场的平均价格，因此，该协议的签订并未损害水南村委会的集体利益。协议签订后，水南村委会交付标的物给立新支行已有二十多年的时间，现其要求确认协议无效有违诚信公平原则，影响市场的正常交易秩序。请求：撤销柳州市中级人民法院（2013）柳市民一终字第293号民事判决，维持柳州市鱼峰区人民法院（2012）鱼民初（二）字第163号民事判决。
水南村委会答辩称，一、本案交易属非法买卖土地和无效房屋买卖。立新支行与水南村委会签订的《房屋抵债还贷协议书》以房产抵债，因地随房走，实际上双方就是进行房地产转让交易，以房地产出卖价款抵偿所欠银行的你。抵债交易当时房无产权证，土地属集体所有，抵债协议约定交接手续只是移交相关的建筑和规划资料。对产权约定为“目前该栋楼房尚未办理过户和房地产权手续，在必要时甲方协助乙方办理交给乙方收执为永远所有”，表明了：1、交易标的是按现存在的现状为准，即无房产证的房屋，集体所有权的土地；2、产权归属约定必要时办理产权手续并交给对方收执为永远所有，显然双方是在进行集体土地所有权的买卖。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第二款的规定，本案土地交易行为属无效行为。另，涉案房屋交易时无产权证，至今也未办有产权证，对于没有物权效力的不动产的产权交易亦不受到法律的保护。二、本案不存在依法转让集体土地使用权。协议没有约定转让标的是集体土地使用权。至今土地所有权仍归水南村集体所有。本案的交易没有政府同意转让集体土地使用权的批文，也没有办理集体土地使用权转让登记。即使本案交易属集体土地使用权转让，也无法进行登记而成为交易不能，属于标的不能交易的无效情形。请求：维持柳州市中级人民法院（2013）柳市民一终字第293号民事判决。
综合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：立新支行与水南村委会签订的《房屋抵债还贷协议书》应否确认无效。
本院再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致，并对原审查明的事实予以确认。
本院再审认为，立新支行与水南村委会于1992年签订了《房屋抵债还贷协议书》，根据我国法无溯及既往的立法原则，应适用当时的法律法规对案件予以处理。从上述协议约定的内容上看，双方当事人约定抵债还贷的标的物为柳州市东环路商业综合楼。该综合楼属独立财产，在建设项目的立项、规划申请、用地审批、报建、开工许可、建设、竣工验收、质量评定等程序中，均办理了合法的手续。因水南村委会无力偿还银行贷款，在与立新支行平等互利、协商一致的基础上，通过签订协议确定以物抵债的方式处分了上述综合楼的使用权及所有权，是双方当事人的真实意思表示，并未违反当时法律的禁止性规定，亦未损害集体利益和社会公共利益。且至今，立新支行、东环支行已实际接收、使用上述综合楼长达二十多年。尽管《房屋抵债还贷协议书》有效，但并未因此发生柳州市东环路商业综合楼所占用土地的所有权、使用权转让的法律后果，故原二审法院引用《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第十条以及国务院于1991年制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条认定本案《房屋抵债还贷协议书》无效，属适用法律错误，本院予以纠正。
综上，原二审判决认定基本事实清楚、但适用法律错误、实体处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第二百零七条第一款的规定，判决如下：
一、撤销柳州市中级人民法院（2013）柳市民一终字第293号民事判决；
二、维持柳州市鱼峰区人民法院（2012）鱼民初（二）字第163号民事判决。
一、二审诉讼费由柳州市鱼峰区水南村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒙宏庆
代理审判员 李 延
代理审判员 蒋茂强
二〇一五年十月十九日
书 记 员 黄利奎