陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终164号
上诉人（原审原告）：周平、男，汉族。
被上诉人（原审被告）：三原县人民政府。住所地：陕西省三原县政府街。
法定代表人：郑富超，该县县长。
委托代理人：王耀民，三原县国土资源局工作人员。
委托代理人：禄子文，陕西海普律师事务所律师。
上诉人周平因诉三原县人民政府下发《通知》等行政行为违法一案，不服咸阳市中级人民法院（2015）咸中行初字第00104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人周平，被上诉人三原县人民政府法定代表人未到庭，委托代理人王耀民、禄子文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，为了加快三原县南部工业园区建设，三原县人民政府办公室于2012年4月18日作出了三政办发<2012>51号文件《三原县人民政府办公室关于做好县城南部工业园土地统征储备工作的通知》，主要内容包括：根据园区发展规划县政府决定，将南部园区范围内的部分土地有计划、分批次地统征并予以储备，以便根据项目建设需要及时供地，就三原县县城南部工业园土地统征储备的相关事项通知有关镇人民政府、发展服务中心、县政府有关工作部门：1、统一思想认识，全力以赴做好工业区土地储备工作。…….。2、严格执行标准，依法依规进行土地统征储备。（1）认真核实征地拆迁数量。要以施工图（含变更设计）和土地勘测定界成果为依据，由县国土资源局、园区管委会、乡镇人民政府（发展服务中心）、村组和被征地拆迁单位或个人共同丈量确认面积、地类及地上附着物的种类、数量等，并五方签字盖章，以此作为补偿费用结算依据。（2）严格执行补偿标准。各有关单位和部门要严格依法办事，对列入补偿标准的项目，要坚持按标准补偿，不得人为地提高或压低补偿标准，更不能随意乱开口子，情况特殊需突破规定补偿的，必须报经县政府同意；………；对未列入补偿标准的其他地上附着物，补偿标准另行规定；对违章建筑、到期的临时建筑和统征项目确定后抢建的房屋、设施和抢栽抢种的树木、苗木及农作物等，一律不予补偿，无条件自行或强制拆除、清除…….。（3）及时兑付补偿费用。征地拆迁补偿费用统一由国土资源部门开设专户管理，专款专用，其他部门不再设立同类账户。国土资源部门要根据核实的征地拆迁补偿费用，将款项兑付到所涉及的乡（镇）人民政府，由乡（镇）人民政府按核算的标准兑付给村、组和群众手中，……。3、紧密协作配合，确保工业园区土地统征储备工作顺利进行……。2015年10月31日，原告认为该通知侵犯了自己的合法权益，提起诉讼，请求确认该通知违法。
一审认为，原告周平起诉要求确认三原县人民政府三政办发（2012）51号通知违法，该通知属行政主机关内部行政事务性文件，送达主体是三原县人民政府下属的相关部门，也并未向原告送达，对外并未产生法律效力，对原告的权利义务亦未产生实际影响，其本身不具有可诉性。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对原告的该项起诉应予驳回。原告要求被告三原县人民政府拆除围墙铁丝网、恢复被破坏的耕地及灌溉渠、退还耕地并赔偿自2012年至今的全部损失一节。因原告在其诉状及庭审中称高渠园区管委会违法指示丁留村委会擅自毁其承包地，且其现无证据证明被告三原县人民政府实施了上述行为，故对原告的该项诉讼请求无法予以支持。遂依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第二十七条（四）项的规定，判决驳回原告周平诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告周平承担。
上诉人周平上诉称：一、一审判决认定事实不清。
（一）忽略了上诉人承包经营的土地位于基本农田保护区，属于基本农田，要征收须经国务院批准这一基本事实，三政办发（2012)51号直接对抗《中华人民共和国土地管理法》45条，针对城关、高渠两镇（中心）13个行政村土地统征储备。
（二）一审称该通知属行政机关内部文件事务性文件，对外并未发生法律效力，对上诉人的权利、义务亦未产生实际影响，其本身不具有可诉性是错误的。(1)丁留村2013年村民对乡政府违法征地维权上访，乡政府干部就将该文件拿出让群众公开观看；(2)2013年上诉人状告丁留村委会截留承包合同租赁金时，村委会曾以该文件在法庭质证证明土地已被储备征收；(3)2013年咸阳市政府给省长赵正永的回复意见，说明三政办发（2012)51号并非内部文件，对上诉人的权利、义务亦产生实际影响，完全有可诉性。
（三）高渠发展中心就是遵照三原县政府51号文件指示在丁留村辖区1、2、3组870亩耕地违法实施。(1)从未召开村民会议。(2)财账混乱不清、地亩不实，乱批、乱卖、乱占集体土地，破坏土地。(3)暴力圈占土地，破坏渠道。(4)县、乡、村干部勾结土地主管责任人利用征地之机贪污盗卖集体土地案件多起。毁掉村民承包地麦田870亩。
（四）一审判决故意隐瞒证据和诉讼内容，断章取义。判决书称：通知各户村民毁掉承包地全部麦苗可到村委会领取1组每人8400元，2组每人9030元,不到几天870亩麦苗全毁。（被一审判决书故意删掉。）
上诉人证据被删掉的有：(1)咸阳市政府给省长赵正永网上的回复；(2)“撤诉状”没有阐明土地主管部门毁掉8户承包地村民麦田46亩。(3)丁留村违法维权小组书写的“揭开高渠丁留村所谓征地的面纱”；(4)征求意见表：该意见表没有名称、地价、日期，是欺诈行为。(5)毁麦、毁地、毁渠、圈占的照片。
（五）增减挂钩不能在丁留村1、2、3组实施。2015年6月18日，地方政府在丁留村贴出了增减挂钩试点批地27.0400公顷，该行为是违法的，违背农民意愿，驳夺了农民的知情权、监督权等，也没有听证论证，被上诉人的证据目录全部是伪证，要求追究举伪证的法律责任。2015年后几次要强行占地建大楼，被村民阻止，事实证明增减挂钩试点不能在丁留村实施。
二、一审判决适用法律错误。
（一）一审法院认为，三政办发（2012)51号文件属于内部文件，没有给任何人设定权利义务，对外不产生法律效力，因而不可诉。单就该文件而言，有一定道理。但是，该文件是被上诉人实施非法征地、非法圈占地乃至强行买卖农民土地的间接证据，因该文件使得上诉人的土地承包经营权开始受到侵害。该文件中要求做好土地统征储备工作，其本身就是违法的。根据国土资源部《土地储备管理办法》的规定，只能对被依法批准征收的农村集体土地进行储备。这个内部文件指导下，与之后的毁坏农田、庄稼、强行打款给农户、圈占土地等行为联系在一起，就是无相关批文，非法征用土地，未批先占的非法行政行为，上诉人的土地承包经营受到了侵害，依法是可诉的行政行为。
（二）对于土地被圈占，一审法院认为不是被上诉人所为，被上诉人说是个别企业的所为。被上诉人并无证据，完全不符合常理。
综上所述，上诉人在一审中已经提供了本方权益因被上诉人违法的行政行为受损的证据。一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求依法改判，支持上诉人请求。
被上诉人三原县政府答辩称，三原县人民政府就征地作出的前期行为符合法律规定，三政办发（2012）51号文件不是针对上诉人所作出的，是政府在土地征收正式开始前做的统筹安排性质的指导行为，属于政府内部文件，对外不产生法律效力，属于行政指导行为，不具有强制力和执行力，不属于行政诉讼受案范围。三原县人民政府根据陕西省人民政府对涉案土地所作出的征收批复实施征收行为合法适当。本案上诉人所诉针对其承包土地侵权行为并不是三原县人民政府所为。原审判决认定事实清楚、程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉理由没有事实和法律依据，不能成立，请求驳回上诉。
本院经审理，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为，上诉人周平起诉要求确认三原县人民政府三政办发（2012）51号通知违法，该通知属行政主机关内部工作指导性文件，送达主体是三原县人民政府下属的相关工作部门，并不是直接针对上诉人所作，对外并未产生法律效力，对上诉人的权利义务亦未产生实际影响，其不具有可诉性。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对上诉人的该项起诉应予驳回。上诉人起诉要求三原县人民政府拆除围墙铁丝网、恢复被破坏的耕地及灌溉渠、退还耕地并赔偿自2012年至今的全部损失一节。因上诉人在其诉状及庭审中称高渠园区管委会违法指示丁留村委会擅自毁其承包地，且其亦无证据证明系三原县人民政府实施了所诉上述行为，另所涉土地2013年已经取得了陕西省人民政府征收土地审批，故上诉人起诉认为三原县政府实施行为违法的理由不能成立，其上诉请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周平承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李建军
代理审判员 徐 炯
代理审判员 王 鑫
二〇一六年六月六日
书 记 员 刘 媛