浙江省永嘉县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0324行初43号原告李某。法定代理人麻小乐，女。委托代理人朱千里，浙江中辛律师事务所律师。委托代理人朱佩，浙江中辛律师事务所律师。被告永嘉县人力资源和社会保障局，住所地浙江省永嘉县上塘功能区下塘西后村实验中学内。法定代表人潘剑永，局长。委托代理人汪德良，该局工作人员。委托代理人周建良，该局工作人员。第三人永嘉县国土资源局，住所地浙江省永嘉县县前路117号。法定代表人郑德思，局长。委托代理人戴晓臻，该局工作人员。原告李某不服被告永嘉县人力资源和社会保障局作出的工伤行政确认行为，于2016年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年5月16日向被告永嘉县人力资源和社会保障局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案。原告李某的法定代理人麻小乐、委托代理人朱千里、朱佩，被告永嘉县人力资源和社会保障局的负责人陈晓明及委托代理人汪德良、周建良，第三人永嘉县国土资源局的负责人朱晓东及委托代理人戴晓臻到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2015年11月5日作出永人社工认[2015]632号《不予认定工伤决定书》，认为李捷强死亡不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的工伤或视同工伤的情形，决定不予认定为工伤或视同工伤。原告诉称，原告系死亡职工李捷强的女儿，李捷强生前系第三人下属沙头国土资源所工作人员。2015年9月8日上午，他人发现在沙头国土所三楼与四楼楼梯转弯处，李捷强仰躺在地上，呼叫李捷强没有回应后报急救电话，后经医生赶到现场实施抢救后，诊断为已死亡。之后，第三人就李捷强死亡事件，向被告申报工伤认定。2015年11月6日，被告作出了永人社工认[2015]632号不予认定工伤认定书，决定不予认定工伤。被告作出上述决定后，仅告知第三人永嘉县国土资源局，未将上述决定告知李捷强近亲属；并且，被告在调查取证中，没有通知有直接利害关系的李捷强近亲属如原告方等人参与，且在作出对李捷强的近亲属不利的行政决定前亦未告知李捷强近亲属，也未给予原告陈述和申辩的机会。在申请、受理、调查和作出结论的过程中，原告方均全然不知，被告亦没有通知或告知原告，全然剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权以及提出证据材料等权利。根据《工伤保险条例》第二十条规定：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在的单位。”《工伤认定办法》第二十二条规定：“社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《工伤认定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受害职工（或其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构。”本案中，被告永嘉县人力资源和社会保障局在行政程序中违反行政法规及相关规范性文件的要求，在结论作出后时至今日没有向原告方送达，显属程序违法。为此，原告为维护自己的合法权益，特依法提起行政诉讼，请求依法撤销被告永嘉县人力资源和社会保障局于2015年11月5日作出的永人社工认[2015]632号不予认定工伤认定书。原告在举证期限内提供了以下证据：1、身份证、常住人口登记簿，以证明原告李某及其法定代理人麻小乐的身份。2、出生医学证明，以证明原告李某系李捷强女儿的事实。3、《不予认定工伤决定书》，以证明被诉行政行为存在。4、国土资源所出具的证明，以证明死亡职工李捷强生前工作单位及工作职责及李捷强系在工作时间和工作岗位突发疾病死亡的事实。5、证人出庭作证申请书、身份证，以证明死亡职工李捷强生前的工作单位及工作职责。被告辩称，一、本案法律事实。第三人于2015年9月25日向本机关提出工伤认定申请，声称：2015年9月8日上午7时30分左右，沙头国土所聘用人员叶伟英在所三楼于四楼楼梯转弯处发现李捷强仰躺在地上，呼叫李捷强没有回应后报120急救电话，后经医生赶到现场诊断为已经死亡，随后所内人员向110报警，经法医鉴定排除他杀。本机关审核后，于当日受理了该工伤认定申请。申请受理后，本机关依法进行了调查核实。经调查核实，本机关依法认定如下事实：1、李捷强生前系永嘉县国土资源局沙头国土资源所工作人员，从事土管员工作，已参加工伤保险。沙头国土资源所在所二楼提供给李捷强一个休息房间，李捷强平时都住在所里。2、2015年9月7日（星期一），李捷强正常上班，并与17:25:57正常指纹考勤下班。2015年9月8日（星期二）上午7时30分左右，沙头国土所聘用人员叶伟英去所办公楼顶晾衣服时，在三楼于四楼楼梯转弯处发现李捷强仰躺在地上。多次呼叫李捷强，没有呼应。叶伟英发现情况不对，立即报120急救电话，不久医生赶到现场后，经诊断李捷强已经死亡，随后所里工作人员向110报警，经法医鉴定排除他杀。3、汛期（4月15日至10月15日），永嘉县国土资源局对各基层所有值班要求。2015年9月7日李捷强没有值班安排，沙头所值班电话设在一楼大厅，值班电话平时都是呼叫转移到叶伟英手机上。4、李捷强提两小袋泥土到楼顶去，在三楼于四楼楼梯转弯处死亡。5、永嘉县公安局沙头派出所对李捷强的死亡作出：初步排除因他杀、吸毒、酗酒而死亡的结论。6、永嘉县沙头镇卫生保健站出具的《居民死亡医学证明（推断）书》，死亡原因为：突发疾病。死因不明确，而且其结论没有事实依据。综上所述，经本机关局长办公会议讨论研究，认为申请人职工李捷强死亡不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的工伤或视同工伤的情形，现决定不予认定工伤或视同工伤。二、根据上述事实、理由与依据，本局作出的不予认定工伤决定书，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求，本案诉讼费用由原告负担。被告在举证期限内提供了以下证据、依据：1、被告的组织机构代码，以证明被告的主体资格。2、第三人的组织机构代码，以证明第三人的主体资格。3、身份证，以证明原告及其法定代理人的身份。4、《工伤认定申请表》，以证明第三人提出工伤认定申请的事实。5、李捷强身份证，以证明死亡职工李捷强身份。6、岩头镇仓坡村出具的证明等，以证明李五爱、李爱好系死亡职工李捷强的近亲属。7、病历及居民死亡医学证明（推断）书；8、关于沙头国土资源所工作人员李捷强同志死亡的情况说明；9、新招工人录用通知书；10、事业单位职员任职资格审核表及证明；11、永嘉县国土资源局干部职工考勤日统计；12、国庆期间值班表及汛期值班表等；13、沙头派出所情况说明及询问笔录；14、人社局调查笔录；15、照片复印件；16、关于永嘉县国土资源局沙头国土资源所工作人员李捷强死亡案件情况说明；17、《不予认定工伤决定书》；18、《不予认定工伤决定书》送达回证。证据4-18，以证明被告作出的行政行为证据确凿、事实清楚、程序合法。19、《工伤保险条例》第十四条、第十五条作为被诉行政行为适用的法律依据。第三人诉称，死亡职工李捷强因曾经xxx做过手术，身体状况不好，在沙头国土资源所没有具体工作岗位，所长安排他协助管理环境卫生，他平日里住在所里，有时代他人值班。9月7日至9月8日，按照值班排期表，不是李捷强值班，当晚只有李捷强和所里的驾驶员夫妇在所里。4月5日到10月15日是汛期，按照要求，汛期需要有人24小时值班，当晚如果有电话打到所里，他也会接。第三人的意见和原告的意见一致，认为应认定视同工伤。第三人没有提供证据。经质证，原告对被告提供的证据质证意见：对证据1、2、5、6、8、9、10、13、15（包括沙头派出所出具的情况说明及派出所作的询问笔录）无异议。对证据3，认为被告是从原告起诉时提供给法院的证据中复印的，不属于被诉行政行为的证据。对证据4，真实性无异议，但该表格不能反映被告的内部审签情况，被告也没有提供其他能证明被告履行了内部审签程序的证据，属违反法定程序。对证据7，对证据真实性无异议，被告认定该死亡证明书的结论无依据，否认该证据的真实性，是无事实依据的。对证据11，单就考勤表不能反映工作实际情况，周末、法定节假日也标成“旷工”。对于证据12，国庆值班表、五一值班表、9月3日-9月5日值班表与本案无关联；沙头国土资源所2015年汛期值班表（4月15日至10月15日，以下简称汛期值班表）无异议，经比照发现，国庆值班表、五一值班表与2015年汛期值班表，人员都不能一一对应，可以发现沙头国土资源所值班是按实际工作调整的，所以但就值班表是不能反映实际值班情况，还要看实际值班签到情况。被告以值班表认定李捷强死亡时不是在值班，证据不足。对于证据14，谈话时间只有开始时间，没有结束时间。询问笔录中没有调查人员出示执法证件的记录，两位调查人员签字笔迹相同，没有附执法证件，不符合证据合法性要求。其中，对戴云高的调查笔录，没有取得戴云高的身份证明，该份调查笔录只能说明医生不负责任，可能戴医生的同事去了，戴医生没去，但不能否定该份死亡证明的效力。其中，叶伟英的调查笔录，叶伟英陈述“值班电话基本上都是打到我手机上”，对该陈述有异议，原告和第三人均不认可，被告没有进行核实，也无其他证据证明，应不予采信，而被告不仅采信了，而且还在决定书中把“基本上都是”去掉了，写成“都是呼叫转移到叶伟英手机上”，这是两个不同概念。对孙武的调查笔录，无异议。孙武的陈述“在汛期正常值班期间，没有安排值班表，就是让所里住宿的人员带一下，只有抗台期间才安排值班，保持24小时有人接电话（6727×××1），保持上通下达工作。”“李捷强平时都住在所里，所以让他带一下值班。”“没有人在值班室的时候，就电话呼叫转移。”李捷强当晚住在所里，是代值班，但是被告没有采信孙武的陈述。对于朱晓东的调查笔录，有两点问题，一是汛期有值班表，从4月到10月，大概是局里的制度安排，但是对于沙头所的值班情况，他是不知道的。二是其中有内容划掉了，但是没有按指印，不能作为定案证据。对于戴晓臻的调查笔录，该谈话笔录制作时间2015年11月3日，是戴晓臻陈述“不知道，听说他有在楼顶种花、种菜的爱好。”这只是一个推测，不能采信。对于证据16，该份证据可能是伪造的，一是申请人写错了。二是情况调查部分，其中第二段，认定“李捷强提两袋泥沙到楼顶去”，没有依据。“平时李捷强有在楼顶种花、种菜的爱好”，这句只是听说的，被告没有证据，不能作为认定的事实。第五段，认定“2015年9月7日李捷强没有值班”，只是依据值班表，前面已经叙述，不能凭值班表来认定李捷强有没有值班。“局里对各基层所有值班要求，但晴天基本上不用值班。”该局来自朱晓东的调查笔录，该局已经划掉了。“值班电话平时基本上呼叫转移到叶伟英手机上”，如前所述，该句认定没有依据。三是，办公会议结果意见部分，“经2015年10月31日（星期六）召开的局长办公会议讨论研究，认定李捷强不属于工伤”，被告对戴晓臻作调查笔录11月3日，说明被告在向戴晓臻作调查笔录前已经通过局长办公会议讨论并作出了决定，严重违反法定程序。对于证据17，被告在该不予认定工伤决定书中，没有写事实理由，适用法律条文没有具体化，也属适用法律错误。对于证据18，对该证据证明文书已经送到给第三人的事实无异议，但是，文书没有送达包括原告在内的李捷强近亲属。另外，被告没有履行法定程序方面的证据，包括受理决定书，要求原告或第三人举证的证据，告知原告不利后果的证据等。第三人赞同原告的质证意见，对其中朱晓东的调查笔录，第三人的出庭负责人朱晓东当庭表示该调查笔录记录内容与其陈述不一致，故当场要求被告工作人员划掉不一致的内容，但是自己没按指印。被告亦当庭予以承认。被告对原告提供的证据的质证意见：对证据1、2、3无异议。对于证据4，与被告提供的证据8不一致，应以被告的证据为准。对于证据5即证人证言，对于证人送李捷强去沙头国土资源所上班的事实无异议，对于证人说的沙头国土资源所对李捷强的工作安排不认可。第三人对原告的证据均无异议。本院对证据认证如下：对于被告提供的1、2、5、6、8、9、10、13、15、18，原告提供的证据1、2、3，双方均无异议，本院予以采信。对于被告提供的证据3，是原告提起本案诉讼时提供的身份证明，与被诉行政行为的合法性无关联，本院不予采纳。证据4，真实性无异议，本院予以采信；原告关于被告未履行内部审签程序的质证意见成立，本院予以采纳。证据7，即《居民死亡医学证明（推断）书》，原、被告对于该证据的争议在于该证据记载的“突发疾病”内容的真实性。本院认为，根据《国家卫生和计划生育委员会、公安部、民政部关于进一步规范人口死亡医学证明和信息登记管理工作的通知》（国卫规划发〔2013〕57号）的规定：《死亡证》签发单位为负责救治或正常死亡调查的医疗卫生机构；未经救治的非正常死亡证明由公安司法部门按照现行规定及程序办理；《死亡证》签章后生效。涉案《居民死亡医学证明（推断）书》是在公安机关排除非他杀、吸毒、酗酒等非正常死亡原因后，由负责调查的医疗机构签发且有医生签名和医疗机构印章，符合证据合法性要求。该《居民死亡医学证明（推断）书》是医疗机构根据法律规定、结合医学知识、诊断经验对死亡原因作出的推断结论，属法律真实范畴，符合证据真实性要求；《居民死亡医学证明（推断）书》的签发单位是医疗机构而非医生个人，虽然医师戴云高陈述自己未检验死者死体，但是所在的医疗机构其他医生到现场进行了抢救（沙头中心卫生院医生李忠才出具的证明载明：“死亡原因不排除心脏骤停”。被告在庭审中提供了该份证据），故戴云高的陈述不足以否定《居民死亡医学证明（推断）书》的推断结论。比较两份证据的证明效力，《居民死亡医学证明（推断）书》的证明效力要高于戴云高的陈述，被告凭戴云高的陈述认为该《居民死亡医学证明（推断）书》的结论没有事实依据，是错误的。故本院对该《居民死亡医学证明（推断）书》予以采信；对于证据14中戴云高的调查笔录的证明内容，本院不予采信。对于证据11、12，原告的质证理由成立，值班表不能反映真实值班情况，值班表末页载明制造时间是4月份，9月8日前均有李捷强的值班安排，9月8日后均没有李捷强的值班安排，如同预见李捷强9月8日必定死亡，显然这份值班表不符合证据真实性要求，并不能反映实际值班情况，对该份证据不予采信。对于证据14，该几份调查笔录形式上存在不符合证据合法性要求之处，属瑕疵证据，原告对证据合法性的质证意见理由成立。对于叶伟英、朱晓东、孙武、戴晓臻的调查笔录，关于李捷强被发现死亡的过程及现场状况的事实，四人陈述一致，又有公安机关出具的情况说明予以证实，故本院对该事实予以认定。关于沙头国土资所值班安排，孙武和朱晓东的陈述一致，可以认定沙头国土资源所在汛期（4月15日至10月15日）需有工作人员24小时在所里值班的事实。孙武陈述：“在汛期正常值班安排期间，没有安排值班表就让所里住宿的人员带一下，只有在抗台期间才安排值班表，在正常汛期期间值班人员必须要值班，保持24小时有人接电话。保持上通下达工作。”“李捷强平时都住所里，所以让他带一下值班。”关于汛期值班的陈述，朱晓东和孙武的陈述一致，本院予以采信。孙武作为沙头国土资源局的副所长，比较了解所里的实际工作安排，其对于值班方式和实际值班情况的陈述，也与本县机关单位普遍状况相符，应予采信。叶伟英关于值班电话都是转移到她手机的陈述，接听电话仅是值班工作的内容之一，即使设置值班电话转移到叶伟英的手机上是事实，也并不能说明没有其他工作人员在所里值班，故叶伟英的陈述与本案不具有关联性，本院不予采信。对于证据16，不符合证据法定形式，本院不予采纳。被告虽未提供局长办公会议记录，但在庭审中承认2015年10月31日(周六)召开局长办公会议，结合《不予认定工伤决定书》的内容，据此本院认定被告于2015年10月31日召开局长办公会议讨论本案并形成不予认定工伤结论的事实。证据17，即被诉行政行为载体，在说理部分阐述。对于原告提供的证据4、5，证据4系被诉行政行为作出之后取得，但是，被告未在行政程序中履行告知举证的程序，故原告在诉讼程序中提供该证据，应予采纳。证据4属用人单位对职工工作的说明，证据5即证人证言，证明内容与证据4相同。两份证据与被告提供的证据8并无矛盾，且第三人是国家行政机关，对该证明内容无异议，第三人的委托代理人暨沙头国土资源所长戴晓臻对证据内容亦予认可，故对证据4、5应予采信。经审理查明，李捷强（已亡故）系永嘉县国土资源局沙头国土资源所事业编制职工，曾因患病在家休养，2015年3月份回到沙头国土资源所参加工作，所领导因考虑其身体健康状况不佳又无住房，未给予分配土地管理工作，要求其协助负责环境卫生工作，并安排沙头国土资源所二楼信访接待室室后面半间房间给李捷强住宿。2015年9月7日，李捷强在单位上班，当晚住宿在单位。2015年9月8日（星期二）上午7时30分左右，沙头国土所聘用人员叶伟英在三楼与四楼楼梯转弯处发现李捷强仰躺在地上。叶伟英立即报120急救电话，不久医生赶到现场后，经诊断李捷强已经死亡，随后李捷强的同事向110报警，公安民警及法医到现场进行了查看。永嘉县公安局沙头派出所对李捷强的死亡作出初步排除因他杀、吸毒、酗酒而死亡的结论。永嘉县沙头镇中心卫生院出具《居民死亡医学证明（推断）书》，推断李捷强死亡原因为突发疾病。第三人永嘉县国土资源局于2015年9月16日向被告提出工伤认定申请，被告于2015年9月25日受理，但未出具受理通知书。被告受理后，于2015年10月13日和10月14日分别向第三人的工作人员叶伟英、孙武、朱晓东、沙头中心卫生院医师戴云高作了调查。被告于2015年10月31日召开局长办公会议讨论本案，并形成不予认定工伤的结论。被告又于2015年11月3日向沙头国土资源所所长戴晓臻调查。2015年11月5日，被告作出永人社工认(2015)632号《不予认定工伤决定书》，于2015年11月13日送达第三人，未向李捷强的近亲属送达文书。本院认为，《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”第十五条规定：“职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；……”关于该条规定的“突发疾病”，原劳动和社会保障部《关于实施若干问题的意见》第三条规定，“突发疾病”包括各类疾病。关于“在工作时间和工作岗位”，根据最高人民法院、国务院法制办的一系列关于工伤的司法解释、行政解释的规定，“工作时间”和“工作岗位”不局限于日常的工作时间和岗位，还应包括单位要求职工工作的时间和单位指派从事工作的岗位。关于“突发疾病”与“在工作时间和工作岗位”之间的关联性，从突发疾病类工伤的历史演变看，1996.10.01年实施的《企业职工工伤保险试行办法》（已失效）第八条第（四）项规定，由于工作紧张突发疾病造成死亡的，认定工伤。该条规定突发疾病死亡是因为工作原因导致的，认定工伤。而《工伤保险条例》第十五条将突发疾病规定为视同工伤情形，不再有如第十四条中“由于工作原因”、“因工作原因”、“从事与工作有关”、“因履行工作职责”等文字表述。可见，《工伤保险条例》不再要求突发疾病死亡须为工作原因导致。该条规定，有利于调动工伤风险小的单位参加工伤保险的积极性，最为体现《工伤保险条例》第一条关于保障受伤害职工获得医疗救治和经济补偿，分散用人单位工伤风险的立法目的。本案中，一、被诉行政行为事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误。（1）被告未对李捷强死亡原因作出认定。如证据认证部分所述，医疗机构签发的《居民死亡医学证明（推断）书》具有合法证明效力，被告在没有证据表明李捷强死于其他原因的情况下，应认定李捷强为突发疾病死亡；被告否定《居民死亡医学证明（推断）书》，而又未对李捷强的死亡原因作出认定，属未认定案件基本事实。（2）被告未对李捷强死亡时是否在工作时间和工作岗位作出认定。被告未调查核实李捷强的工作岗位，其全部调查核实工作围绕着李捷强是否属于在值班进行。首先，关于李捷强死亡时是否在值班的事实不清。被告认定2015年9月7日李捷强没有值班的证据是第三人提供的值班表和叶伟英的陈述，如前文证据认证部分所述，叶伟英的陈述不符证据关联性要求，值班表不符证据真实性要求，不能作为定案证据。而对于副所长孙武关于“李捷强平时都住在所里，所以让他带一下值班”的陈述，被告未再进一步调查核实。其次，被告未调查核实李捷强的工作岗位。第三人在申请工伤认定时未说明李捷强工作岗位，被告亦未要求第三人说明或提供证据。据庭审查明的事实，2015年3月份前，李捷强因病在家休养，回到沙头国土资源所上班后，所长考虑其身体状况，未给予安排片区土地管理工作，而仅要求其协助做环境卫生工作，并且安排信访接待室半间房间供其住宿。可见李捷强的身份虽是土地管理员，但并不从事土地管理工作，其工作任务都由单位领导平时要求或临时指派，并且，李捷强住宿在沙头国土资源所里，沙头国土资源所既是他工作的场所也是他的生活场所，其生活和工作的界限是模糊的。根据工伤认定应遵循倾斜保护职工权益的原则，李捷强在单位区域范围内的活动与单位领导的要求相关，或在难以区分属生活活动还是工作活动的情况下，应认定其在工作时间和工作岗位。(3)关于被告在庭审中提出李捷强生前患有疾病，其死亡不属于突发疾病，不是工作原因所致的主张。在第一段中已论述，突发疾病包括各类疾病，法律也没有规定要求突发疾病必须为工作原因所致。故被告上述主张系对法律法规的错误理解适用。二、被告作出被诉行政行为，严重违反法定程序，行使程序裁量权明显不当。程序正当是实体正确的有效保障，被告不仅应履行《工伤保险条例》和《工伤认定办法》明确规定的程序，还应合理行使程序裁量权，履行正当程序。本案中，（1）被告未按照《工伤认定办法》的规定，在受理案件是出具受理决定书，在作出决定后未向职工近亲属送达决定书，违反法定程序。（2）被告在局长办公会议讨论案件形成不予认定工伤的结论之后再向沙头国土资源所所长调查，先决定再调查，违反法定程序。（3）在行政过程中，未履行告知用人单位和受伤害职工近亲属举证的义务；在作出不利于受伤职工近亲属的决定前又未听取用人单位和职工近亲属的陈述、申辩意见。未合理行使程序裁量权，程序明显不当。（4）行政机关作出影响行政相对人权利义务的决定，负有说明理由的义务，被告以“本机关局长办公会议讨论研究认为”作为作出不予认定工伤的理由，属滥用程序裁量权，程序明显不当。综上所述，被诉行政行为，事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当，依法应予撤销并责令被告重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、(三)、(六)项之规定，判决如下：一、撤销被告永嘉县人力资源和社会保障局于2015年11月5日作出永人社工认[2015]632号《不予认定工伤决定书》的行政行为。二、责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告永嘉县人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  胡朝俊人民陪审员  刘 毅人民陪审员  孙宏贵二〇一六年十月二十五日书 记 员  李芳芳