浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙杭行终字第73号
上诉人（原审原告）孙惠芳。
上诉人（原审原告）王京治。
上诉人（原审原告）王丽君。
上诉人（原审原告）王伟谷。
被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅。
法定代表人楼小东。
委托代理人谢伟。
上诉人孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷因与浙江省国土资源厅土地其他行政行为一案，不服杭州市西湖区人民法院（2012）杭西行初字第132号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2013年2月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
2012年6月11日，浙江省国土资源厅针对孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷《关于申请查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为的报告》，作出《告知书》（浙土资厅函（2012）660号），认为，2009年2月24日，宁波市人民政府作出甬政办抄第24号《抄告单》，同意依法收回富邦百家缘配送中心地块国有建设用地使用权，土地面积26436平方米。次日，宁波市国土资源局根据第24号《抄告单》，向宁波市海曙区人民政府作出《关于同意收回富邦百家缘配送中心地块建设用地使用权的函》（甬土资函（2009）9号）。孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷称宁波市人民政府、宁波市国土资源局批准宁波市海城投资开发有限公司对富邦百家缘配送中心地块进行收回储备的违法行为不存在，依照规定不能立案查处。
孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷于2012年11月28日向人民法院提起诉讼，请求撤销浙江省国土资源厅作出的浙土资厅函（2012）660号《告知书》，责令浙江省国土资源厅重新作出查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为的决定。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2011年12月4日，孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷向浙江省国土资源厅提交《关于申请查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为的报告》，认为：孙惠芳等四人“房屋座落于宁波市海曙区鄞奉路130号；2009年2月25日，宁波市国土资源局向宁波市海曙区人民政府作出《关于同意收回富邦百家缘配送中心地块建设用地使用权的函》（甬土资函（2009）9号）；宁波市海城投资开发有限公司（简称海城公司）声称孙惠芳等四人房屋位于富邦百家缘配送中心地块，并列入宁波市房产管理局颁发拆许字（2009）第14号房屋拆迁许可证的拆迁范围；海城公司依据甬土资函（2009）9号等文件取得拆许字（2009）第14号房屋拆迁许可证，孙惠芳等四人的房屋于2011年3月30日被强拆；根据《土地储备管理办法》第三条规定，海城公司没有资格承担土地储备工作，宁波市人民政府、宁波市国土资源局批准海城公司进行土地储备违反了《土地储备管理办法》；宁波市人民政府、宁波市国土资源局批准海城公司代替国土资源管理部门收回土地使用权违反了《土地储备管理办法》第十二条规定；要求浙江省国土资源厅履行法定职责，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条等法律法规查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局的土地违法行为。”因浙江省国土资源厅未作出任何处理，孙惠芳等四人向浙江省人民政府申请行政复议。2012年4月25日，浙江省人民政府就孙惠芳等四人不服浙江省国土资源厅不履行查处土地违法行为法定职责案，作出责令该厅在60日内履行对孙惠芳等四人《关于申请查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为的报告》作出处理的法定职责的行政复议决定。浙江省国土资源厅收到复议决定后，向宁波市国土资源局进行了核查，查明：2009年2月24日，宁波市人民政府作出甬政办抄第24号《抄告单》，同意依法收回富邦百家缘配送中心地块国有建设用地使用权，土地面积26436平方米。次日，宁波市国土资源局根据第24号《抄告单》，向宁波市海曙区人民政府作出《关于同意收回富邦百家缘配送中心地块建设用地使用权的函》（甬土资函（2009）9号）。故浙江省国土资源厅于2012年6月11日作出浙土资厅函（2012）660号告知书，并送达孙惠芳等四人。孙惠芳等四人不服申请行政复议，2012年9月24日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）177号行政复议决定，维持浙江省国土资源厅作出的告知书。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案浙江省国土资源厅针对孙惠芳等四人提出的《关于申请查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为的报告》作出浙土资厅函（2012）660号告知，但该厅对孙惠芳等四人所请求事项的查处，属于上下级行政机关之间的法律规范层面上的、抽象的监督，是行政机关内部的一种层级监督体制，这种内部监督行为并不直接作用于孙惠芳等四人。被诉告知对孙惠芳等四人的权利义务不产生实际影响。孙惠芳等四人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项受理条件。已经受理的，应当驳回起诉。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷的起诉。
孙惠芳、王京治、王丽君、王伟谷不服原审裁定提起上诉称，上诉人因认为宁波市人民政府、宁波市国土资源局为土地储备的目的批准一家注册资本仅1亿元的宁波市海城投资开发有限公司收回鄞奉片区土地，其中鄞奉片区一期二批21.65公顷的行为侵害上诉人位于浙江省宁波市海曙区鄞奉路130号丘号358057原地号1070-1074的合法土地使用权，向被上诉人浙江省国土资源厅申请查处。被上诉人作出浙土资厅函（2012）660号《告知书》，上诉人因不服经行政复议维持，故提起本案诉讼，原审驳回上诉人的起诉明显错误。首先，宁波市人民政府、宁波市国土资源局批准海城公司收回鄞奉片区土地使用权中包括了上诉人的土地使用权，故上诉人与相关行为具有法律上的利害关系。其次，被上诉人不立案的行为违反了《土地违法案件查处办法》第十七条等规定。第三，被上诉人的不立案决定是根据《土地违法案件查处办法》第十六条作出的具体行政行为，是根据该办法履行的职责，故上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（五）项的规定，且被诉行政行为在起诉前业经行政复议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条的规定，也应予以受理。为此，请求撤销原审裁定，发回重审或在查清事实的基础上判决确认被上诉人作出的浙土资厅函（2012）660号《告知书》违法并予以撤销，判令被上诉人根据上诉人查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为的申请重新作出决定。
被上诉人浙江省国土资源厅答辩称，四上诉人所提查处宁波市人民政府、宁波市国土资源局土地违法行为申请，实质是对宁波市人民政府、宁波市国土资源局以甬政办抄第24号《抄告单》、甬土资函（2009）9号收回其国有土地使用权行政行为不服。事实上，宁波市人民政府、宁波市国土资源局也未批准宁波市海城投资开发有限公司进行土地储备，该公司从事的仅是土地收回实施行为。据此本案不应属于行政诉讼的受案范围，原审驳回上诉人起诉的裁定正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
本院认为，四上诉人以宁波市人民政府、宁波市国土资源局存在土地违法行为为由，要求浙江省国土资源厅进行查处。所谓土地违法行为，根据原国家土地管理局令﹛（1995）第3号﹜《土地违法案件查处办法》的规定，主要包括违法用地和非法批地两类。而根据四上诉人致浙江省国土资源厅的报告，其所称土地违法行为，显然系指非法批地行为。对于非法批地行为，《土地违法案件查处办法》第二十八条第（五）项规定，土地管理部门查处时仅限于追究相关国家工作人员的行政责任，提出行政处分建议。由于建议本身并不设定法律上的权利义务，故应属于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”依照上述司法解释的规定，不属于行政诉讼的受案范围。
即便按照上诉人致浙江省国土资源厅报告中援引的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条，也仅仅规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”故依照上述法律规定，在不深究上述法条执法主体的情况下，相关部门在行政领域内的处理方式，也仅仅是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；”的规定，要求履行内部奖惩职责的诉求，同样不应属于行政诉讼的受案范围。
此外，本院还注意到，上诉人所称宁波市人民政府、宁波市国土资源局批准海城公司代替国土资源管理部门收回土地使用权的行为，是一种具体行政行为，四上诉人若对该行为不服，在符合法定条件的情况下，可以依法提起行政复议或行政诉讼。而事实上，根据上诉人提供的材料，上诉人对致浙江省国土资源厅报告中提及的甬政办抄第24号及甬土资函（2009）9号等行政行为，已申请行政复议或提起行政诉讼，上诉人在此情况下又启动查处土地违法行为的程序，不具有正当性。据此，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年三月二十八日
书 记 员 叶 嘉