四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终146号
上诉人（一审原告）王天金，男，1939年3月20日出生，汉族，住四川省汉源县。
被上诉人(一审被告)汉源县人民政府。住所地：四川省汉源县富林镇滨湖大道。
法定代表人郑朝彬，县长。
委托代理人赵小兵，四川雅州律师事务所律师。
上诉人王天金因诉被上诉人汉源县人民政府（以下简称汉源县政府）不履行颁证法定职责及行政赔偿一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，1984年7月27日，汉源县安乐乡水沟村取得0009095号《林权证书》，面积为2200亩。1999年1月21日，安乐乡水沟村村民委员会与该村造林小组代表江秀洪签订《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书》，约定将本村集体荒山和5组荒芜土地约1万亩承包给造林小组开发利用。2001年2月19日，汉源县政府向江秀洪、江焕荣等人颁发《临时林权证书》（汉临时林权字No:08号），该证载明：原林权单位“安乐乡水沟村集体”，经营使用期限“伍拾年”，面积“壹万亩”，“下列林权依法转让归江焕荣、姜军、江秀洪、江兵、贾洪举、甘成良所有……。转让期满后归还原林权单位”。王天金因在第二轮农村土地承包中未与村组签订农村土地承包合同及林权问题，向有关部门反映。2004年10月28日，汉源县林业局、汉源县农业局等五部门联合作出《关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见》，该意见明确“荒山问题由林业局会同安乐乡政府落实处理意见；水沟村5组承包土地问题在农业局指导下由安乐乡政府落实。”2006年8月30日，汉源县林业局为江秀洪、江焕荣等人换发5104311650号《临时林权证书》，并将面积纠正为2200亩。2014年3月26日，王天金向汉源县政府提出申请，要求颁发土地承包经营权证、林权证。汉源县政府相关部门对王天金申请的事项进行讨论研究，并于2014年11月4日到王天金承包地现场确认四至边界。2014年11月5日，安乐乡人民政府向汉源县信访办出具情况报告，再次对承包土地问题的具体情况及解决办法作了说明。同日，安乐乡人民政府向罗绍珍之子江秀富作出信访答复意见书，将土地承包等问题的解决方式告知江秀富。江秀富出具《息诉息访承诺书》，承诺按乡政府的处理办法组织相关农户划清四至边界。2016年1月，汉源县政府委托相关有资质部门对王天金所在组的土地进行了航拍。2016年3月7日，安乐乡人民政府出具《关于水沟村5组部分农户土地承包问题处理的情况说明》，载明“2014年开始，安乐乡启动农村集体土地承包经营权确权登记时（目前还未完成），已将22户农户反映的土地纳入确权范围，能明确边界的已确权；不能明确边界的，作为有纠纷土地调查，但暂不确权，待纠纷处理完（四至边界明确）后再确权到户。”王天金认为，汉源县政府没有依法向其颁发土地承包经营权证和林权证，给其造成了巨大的损失，故提起诉讼，请求：1.判令汉源县政府履行法定职责，向王天金颁发土地承包经营权证、林权证，登记造册，确认承包经营权，并赔偿给王天金造成的误工、车旅、食宿费损失；2.依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息。
一审法院认为，王天金要求汉源县政府履行职责，其核心是请求汉源县政府颁发土地承包经营权证、林权证。因王天金尚未与村组签订第二轮农村土地承包经营合同，且四至界限存在争议处于待定状态，王天金所主张的林权证与水沟村0009095号《林权证书》及江秀洪、江焕荣等六人的5104311650号《临时林权证书》存在争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，由于土地承包经营权、林权存在争议，不具备要求颁证的前提条件。同时，汉源县政府在王天金提出申请前后，也转送并安排相关部门予以处理，其行为并无不当。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，汉源县政府具有颁发土地承包经营权证、林权证证书，确认相应权属的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第四条、第七条、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款的规定，颁发农村土地承包经营权证需先签订土地承包合同，然后发包方将相关材料报送乡、镇政府初审合格后，由乡、镇政府报县级以上地方政府农业部门审核，符合规定的，报同级政府颁发农村土地承包经营权证；颁发林权证由县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林木、林地的所有者或者使用者向县级政府林业主管部门申请林权登记，提供登记申请、权属证明等文件材料，经登记机关初步审查、调查、公告等程序后予以登记或不予登记。汉源县政府履行颁证职责的前提是由适格主体依法定程序向法定的经办机构提出申请。汉源县政府本身并不是受理农村土地承包经营权证、林权证颁证申请的经办机构，王天金直接向汉源县政府提出颁证申请不符合法律的规定。对王天金要求汉源县政府颁发土地承包经营权证、林权证的请求，汉源县政府已适当履行了相关义务。故王天金请求汉源县政府颁发土地承包经营权证、林权证缺乏事实依据和法律依据。王天金要求赔偿损失及依法办理退耕还林、补发应得收益并支付迟延履行的双倍利息的请求依附于汉源县政府不作为的基础法律关系，因王天金诉汉源县政府不作为的诉求未得到支持，且王天金未提供相应损失的证据、依据，对该赔偿诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王天金的诉讼请求；案件受理费50元，由王天金负担。
上诉人王天金上诉称，一审法院对王天金提交的第2组证据和第4组证据不予采信，而对汉源县政府提交的第2组证据和第3组证据予以采信，显失公平；一审法院认定王天金的诉讼请求缺乏事实和法律依据并予以驳回不当；因王天金实际遭受了误工、车旅、食宿费和退耕还林应得收益等损失，王天金提出的赔偿请求应予支持；一审判决认定事实部分不当，适用法律部分错误，判决结果与认定的部分事实和适用的部分法律相矛盾。请求撤销四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行初14号行政判决，改判支持王天金一审各项诉讼请求；判令汉源县政府承担本案一审、二审案件受理费。
被上诉人汉源县政府答辩称，一审法院证据采信正确，认定王天金的诉讼请求缺乏事实与法律依据并予以驳回是完全正确的；王天金提出的赔偿误工、车旅、食宿费和办理退耕还林、补发应得收益等请求于法无据，不应支持；王天金提出的上诉请求和理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
王天金向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.《关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见》，拟证明2004年10月28日，汉源县林业局、汉源县农业局等五部门下发处理意见，明确“荒山问题由林业局会同安乐乡政府落实处理意见，水沟村5组土地承包问题由农业局指导安乐乡政府落实”。
2.村民2005年3月9日提交的请示，拟证明2005年3月5日、6日，村民各户互相指认边界，并签字；2005年3月9日，王天金等人申请乡政府盖章，同时将各户情况造册一并交乡政府。
3.安乐乡人民政府信访答复意见书、江秀富息诉息访承诺书、水沟村5组情况说明，拟证明水沟村5组历来边界很清楚，政府、村委会、组联合制假造假。
4.协议书，拟证明从承包土地开始，江秀福、江还明不知道所谓的土地边界，江秀福、江还明是造成5组农户办不到土地承包经营权证的人。
5.信访事项不予受理告知书，拟证明政府部门不解决王天金等人的诉求，王天金等人要求解决土地、林地纠纷达17年之久，告状无门。
汉源县政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.水沟村村民委员会紧急通知，拟证明1998年7月4日第二轮土地承包办证时，江秀林、刘廷伍、王天清、王天明、江焕炎、罗绍全、刘秀发等人明确表示不种土地。
2.乡、村、组相关人员与要求颁证的村民2014年11月3日到承包地现场照片6张和“争议制图”一份，拟证明政府部门重视王天金等人反映的问题，到现场要求村民确认各自的承包地四至边界，但村民无法确认核实。
3.安乐乡人民政府《关于水沟村江秀富到中央巡视组反映问题的情况报告》、信访答复意见书，拟证明政府部门发现错误，明确表示纠正，并提出具体处理意见，后因承包土地核实换证工作正式启动，需重新确认，且王天金等人一直对四至边界不能指认核实，办证问题未得到解决。
4.江秀富息诉息访承诺书、照片，拟证明政府做了大量工作，江秀富息诉。
5.水沟村5组承包地块分布示意图、调查表，拟证明政府部门委托相关有资质的部门对土地承包地块进行调查、航拍。下一步还要公示，对边界有争议、无法确认边界的先保留；基本无争议的，在表上都有反映，说明政府一直在做土地承包换证工作。
6.汉源县林业局《关于安乐乡水沟村林权纠纷案档案材料的说明》、林权证存根，拟证明1984年7月27日，汉源县政府向水沟村集体颁发林权证，证号0009095号，面积2200亩。
7.汉源县政府《关于印发〈汉源县宜林荒山荒坡荒滩荒沟和林木使用权有偿转让管理暂行办法〉的通知》（汉府发[1997]75号）、《关于印发〈汉源县开发宜林“四荒”资源的规定〉的通知》（汉府发[1998]61号）、《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书》，拟证明依据当时的政策，水沟村集体所有的林权已流转给水沟村的6户村民，双方签订了造林合同。
8.《汉源县人民政府临时林权证书》（汉临时林权字No：08号），拟证明根据《中华人民共和国森林法》和汉府发[1997]75号文，造林合同书符合当时的政策。
9.《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同的补充协议》，拟证明实际流转集体林地面积为2200亩。
10.5104311650号《临时林权证书》，拟证明临时林权证书于2006年8月30日换新证，造林小组承包面积为2200亩。
11.承包地荒芜现状照片3张，拟证明王天金等人的承包地一直荒芜。
上述证据材料均已随卷移送本院。一审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。
二审中，上诉人王天金、被上诉人汉源县政府未提交新证据。
本院对双方提交的证据材料认证如下：王天金提交的第1组证据、第3组证据中的信访答复意见书、息诉息访承诺书、第5组证据和汉源县政府提交的第2组至第10组证据来源合法且与本案相关联，予以采信；王天金提交的其他证据，因不能证明王天金主张的案件事实，不予采信；汉源县政府提交的其他证据因与本案不具有关联性，不予采信。
经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”和《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的规定，汉源县政府具有颁发土地承包经营权证、林权证，确认相应权属的法定职责。
农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”的规定，签订土地承包合同并经过法定的审核程序是县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提。本案中，王天金未与发包方签订第二轮农村土地承包经营合同，亦未经过法定的审核程序，王天金所提判令汉源县政府履行颁发农村土地承包经营权证职责的诉讼请求，本院不予支持。
根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款、第三款“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”的规定，王天金依法取得林木所有权或集体林地、林木的使用权并向汉源县政府林业主管部门提出登记申请是汉源县政府向其颁发林权证的前提。王天金所举证据不能证明其已依法取得林木所有权或集体林地、林木的使用权并向汉源县政府林业主管部门提出了登记申请，王天金所提判令汉源县政府履行颁发林权证职责的诉讼请求，本院不予支持。
前述法律规定表明，汉源县政府履行颁证职责需由适格主体依法定程序向法定的经办机构提出申请，汉源县政府本身并不是受理农村土地承包经营权证、林权证颁证申请的经办机构。汉源县政府收到王天金要求汉源县政府履行颁发土地承包经营权证、林权证职责的申请后及时转交相关工作部门处理，并告知王天金申请事项的主管部门、办理程序等，已适当履行了相关义务。王天金认为汉源县政府未依法履行颁发土地承包经营权证、林权证职责的理由不能成立。
对于王天金要求汉源县政府赔偿损失及依法办理退耕还林、补发应得收益并支付迟延履行的双倍利息的诉讼请求，该请求依附的事实根据是汉源县政府未依法履行颁证职责，因王天金认为汉源县政府未依法履行颁证职责的理由不能成立，王天金提供的证据既不能证明其遭受损失的具体金额，也不能证明汉源县政府的行政行为与该损失具有因果关系，对王天金的该诉讼请求，本院不予支持。
综上，王天金的上诉理由不能成立。一审法院判决驳回王天金的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王天金负担。
本判决为终审判决。
审判长 程 刚
审判员 缪 泰
审判员 王轶贤
二〇一七年五月二十五日
书记员 何卓蔚