苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）姑苏行初字第00247号
原告徐永新。
被告苏州市吴江区市场监督管理局，住所地苏州市吴江区松陵镇开平路550号。
法定代表人杨志荣，局长。
委托代理人朱宇浩，副局长。
委托代理人薛开明，江苏震宇震律师事务所律师。
被告苏州市吴江区人民政府，住所地苏州市吴江区开平路1000号。
法定代表人沈国芳，区长。
委托代理人汤卫明，副区长。
委托代理人叶正道，区政府法制办科长。
第三人沈九玲。
原告徐永新不服被告苏州市吴江区市场监督管理局（以下简称吴江市场监管局）行政处罚决定及被告苏州市吴江区人民政府（以下简称吴江区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月21日立案后，同年8月25日分别向两被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月2日公开开庭审理了本案，原告徐永新，被告吴江市场监管局法定代表人杨志荣及委托代理人朱宇浩、薛开明，被告吴江区政府副区长汤卫明作为行政机关负责人暨委托代理人及委托代理人叶正道到庭参加诉讼，第三人沈九玲经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
2015年5月28日，被告吴江市场监管局作出吴工商案（2015）第00024号行政处罚决定书，确认徐永新、沈九玲于2014年6月15日共同合股投资在吴江区同里镇屯村湘娄村（6）王家浜9号开设五金加工厂，在未取得营业执照的情况下擅自从事五金加工的行为构成违法，依照《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款之规定，对徐永新、沈九玲作如下处罚：1、责令停止相关经营活动；2、处罚款5000元。2015年8月3日，吴江区政府作出（2015）吴行复第21号行政复议决定书，维持了上述行政处罚决定。
原告徐永新诉称，2014年7月11日，原告与沈九玲签订租房协议，将自家搭建的170平米的简易房出租给沈九玲做小五金加工，同年8月1日，沈九玲搬进设备正式生产。一个月后，因邻居举报，同里镇工商所向原告送达了责令通知书，后又来人采取强制措施，在沈九玲的机器上贴了封条。为稳住沈九玲，原告让其对外宣称加工厂系原告开设，并伪造了二人的合股协议书，至工商所接受了调查询问。原告以为作为一名下岗工人，政府会网开一面，但却在2015年5月28日收到了被告的行政处罚决定书。原告认为，原告提供给工商部门的询问笔录、合股协议都是为保全房租而提供的虚假材料，被告办案人员在未经证实的情况下就认定原告与沈九玲合股，行为欠妥且不负责任。被告吴江区政府作出复议维持决定，认定事实与实际不符，裁决结果与法律相悖。综上，请求依法撤销吴工商案（2015）第00024号行政处罚决定及（2015）吴行复第21号行政复议决定，判令两被告赔偿原告6个月的房租损失共计人民币12400元。
原告提供以下证据（均系复印件）：1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书；3、原告身份证，证据1-3证明原告具有诉讼主体资格；4、厂房租赁合同，证明原告只是出租房屋给沈九玲；5、家庭成员构成，证明原告家庭有七口人，生活困难；6、房屋出租铭牌照片，证明原告出租房屋经同里派出所登记；7、吴江法院民事裁定书；8、吴江法院执行令；9、劳动能力鉴定结论；10、苏州大学附属第一医院报告单；11、失业登记证，证据7-11证明原告现在无业，靠出租房屋供女儿读书；12、供电公司发票两张，证明2014年6月15日至7月15日，原告的房屋尚未出租。
被告吴江市场监管局辩称，1、我局认定原告与第三人沈九玲合股开设五金加工厂，且未办理营业执照，事实清楚，证据确实充分。2014年9月22日，我局收到信访举报，次日至同里镇湘娄村王家浜9号的五金厂进行核查，原告未出示营业执照，我局认为原告与第三人的行为涉嫌无照经营，经局负责人批准，决定立案调查。2014年10月20日，我局对原告进行询问调查，原告陈述?王家浜9号五金加工厂系同沈九玲合开，于2014年6月15日开始营业，营业额约20000元?。同年10月24日，原告向我局提供与第三人的合股协议一份，该协议记载?原告以自己房屋和机器设备入股，占股份比例为60%?。2014年11月13日，我局对第三人进行调查，其在询问中陈述?加工厂是与徐永新合开，徐永新以设备和场地投资，原材料由沈九玲投资，分红按徐永新六、沈九玲四分成，营业额大约20000元，没有营业执照?，与原告10月20日的陈述能够相互印证。2、我局作出行政处罚决定适用法律正确，程序合法。根据《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条第（二）项的规定，原告的经营行为应当予以查处，我局依法责令其停止相关经营活动，并对其实施经营行为的机器设备进行查封。因原告不配合调查，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，经负责人批准及办公会议决定，我局延期作出处理决定。2015年2月2日，我局告知了原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，原告在签收后未按期提出，应视为其放弃此权利。同年5月28日，我局根据《无照经营查处取缔办法》第九条第（一）项、第十四条第一款并参照《苏州工商行政管理系统行政处罚自由裁量权办法及执行标准》第三十四条第（一）项的规定，对原告及第三人作出责令停止相关经营活动及罚款5000元的处罚决定。3、原告要求撤销行政处罚决定，理由不能成立。根据《行政处罚法》第三十七条第一款的规定，行政相对人有如实回答询问并协助调查的义务。在我局调查过程中，原告在两次询问中均表示其与第三人合开五金加工厂的情况属实并签字确认，并提供了合股协议予以佐证，第三人的陈述也与原告一致，已形成完整的证据链。在行政复议及诉讼过程中，原告虽否定上述陈述，但并未提出相应证据予以证明。4、原告要求赔偿其6个月房租12400元没有事实和法律依据，我局不存在侵犯原告财产权利的事实。我局根据《无照经营查处取缔办法》的规定对原告进行行政处罚，但未禁止其出租房屋，故原告的赔偿请求不符合《国家赔偿法》第四条的规定，不属于行政赔偿范围。综上，原告诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回。
被告吴江市场监管局在法定期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据（均系复印件）：1、来访登记表；2、信访事项处理结果回复单；3、案件来源登记表；4、2014年9月23日现场笔录；5证据复制（提取）单两份；6、《责令停止相关违法经营活动通知书》，证据1-6证明被告根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条的规定，在七个工作日内对举报事项进行核查，并根据《无照经营查处取缔办法》第九条第（一）项的规定，责令原告停止相关经营活动；7、立案审批表，证明被告对原告及第三人涉嫌无照经营行为予以立案；8、2014年10月20日对原告的询问笔录；9、徐永新、沈九玲身份证复印件；10、合股协议，证据8-10证明原告存在无照经营行为；11、2014年10月25日行政处罚案件有关事项审批表；12、实施行政强制措施决定书；13、财物清单；14、设备封存现场照片五份，证据11-14证明被告依法对原告及第三人从事小五金加工的场所进行查封；15、2014年11月3日现场笔录；16、设备封存条等被撕毁照片五份；17、吴江工商行政管理局出具给吴江区公安局的函，证据15-17证明原告擅自启封机器设备进行生产经营；18、2014年11月13日对沈九玲的询问笔录，证明被告对原告及第三人涉嫌无照经营行为再次进行调查；19、2014年12月1日行政处罚案件有关事项审批表；20、案件调查终结报告；21、案件审核表；22、2015年1月21日行政处罚案件有关事项审批表，证据19-22证明被告依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条延长处理期限，并根据该规定第四十五条作出结案报告；23、行政处罚听证告知书；24、邮寄凭证，证据23-24证明被告告知原告拟作出的行政处罚事实、理由、依据、内容，并告知其享有提出听证的权利；25、2015年5月27日行政处罚案件有关事项审批表；26、行政处罚决定书；27、行政处理决定审批表；28、邮寄凭证，证据25-28证明被告依法作出行政处罚决定，并以邮寄方式送达原告。被告吴江市场监管局提供作出行政处罚决定的法律法规及规范性文件依据为：《无照经营查处取缔办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》及《苏州工商行政管理系统行政处罚自由裁量权办法及执行标准》。
被告吴江区政府辩称，1、被告对原告的行政复议申请依法予以受理、审理、结案和送达，程序合法。2、吴江市场监管局作出的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告在复议阶段为证明其只是将房屋出租给第三人而非合股经营所提供的厂房租赁合同，在吴江市场监管局调查期间并未提供，且合同上徐永新、沈九玲的签字笔迹与此前两人在现场笔录、询问笔录及合股协议上的笔迹明显不同，可信度较低，故被告维持了原行政处罚决定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告吴江区政府在法定期限内向本院提供了证明行政复议程序合法性的以下证据（均系复印件）：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书及送达回证，证据1-2证明被告在规定期限内受理了原告的行政复议申请；3、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告要求吴江市场监管局进行答复；4、行政复议决定书送达回证，证明被告在法定期限内作出复议决定并进行送达。
经庭审质证，原告对被告吴江市场监管局所举证据1-24真实性均无异议，但称证据23处罚听证告知书未收到，吴江市场监管局说明该告知书曾当面送达原告，原告在备注栏注明?本人拒绝签字?，经当庭核实，原告认可备注栏陈述系其本人所写；对证据25-28不予认可。原告对被告吴江区政府所举证据均无异议。两被告对原告所举证据1-3没有异议；认为证据4与复议过程中原告提供的?厂房租赁合同?字迹及内容完全不同，且有涂改，应认定原告伪造合同，即便该合同真实，也不能证明原告和第三人不存在合作关系；认为证据5-12与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：被告吴江市场监管局所举证据表明其接举报对原告及第三人涉嫌无照经营行为进行调查核实并作出行政处罚决定的事实与经过，与被诉行政行为的审查具有关联性，本院予以确认。被告吴江区政府所举证据证明行政复议程序的合法性，原告对此均无异议，本院予以认可。原告所举证据1-3真实性本院予以认定；证据4因存在多处涂改，且与原告在行政复议程序中提交的?厂房租赁合同?签名及落款日期等均不一致，真实性本院不予认可；证据5-11与被诉行政行为的审查不具关联性，不予认定；证据12对原告主张缺乏证明力，且与本案无关联，本院不予确认。
经审理查明，2014年9月22日，被告吴江市场监管局接信访举报，反映同里镇屯村湘娄村（6）王家浜9号存在无照从事五金加工行为，遂于次日上门（即原告家中）进行了现场检查，发现其正在进行五金加工，因原告未能提供营业执照，被告现场开具了《责令停止违法经营活动通知书》。次日，经负责人批准，被告予以立案调查。2014年10月20日，被告对原告进行了调查询问，原告称五金厂系其与第三人沈九玲合开，设备和场地由其投资，原材料由第三人投资，二人按照六四分成，自2014年6月15日开始正式生产营业，营业额约2万元，该厂未领取营业执照。同年10月24日，原告向被告提交了其与第三人的?合股协议?，载明：1、徐永新以自家房屋和机器设备入股，占股比例为60%；2、沈九玲以生产和技术支持并投入流动资金2万元入股，占股比例为40%。同年10月30日，经批准，被告依照《无照经营查处取缔办法》第九条第（五）项的规定，对原告生产经营设备进行了查封。同年11月3日，被告在现场检查中发现，原告已自行对上述设备启封并从事生产加工。同年11月13日，被告对第三人进行了询问调查，其关于投资比例、营业额及未领取营业执照等陈述与原告10月20日询问笔录中所述内容均一致。因案情调查等需要，被告分别于2014年12月21日、2015年1月21日两次申请延期结案，后于2015年2月2日，向原告及第三人进行了处罚前听证告知，原告当场在该告知书上备注?本人拒绝签字?。2015年5月28日，被告作出吴工商案（2015）第00024号行政处罚决定，认定原告及第三人的行为构成无照经营，责令其停止相关经营活动，并对二人处罚款5000元。原告不服，于2015年7月13日申请行政复议，被告吴江区政府于同年7月20日决定受理，并通知吴江市场监管局提交证据材料进行答复。同年8月3日，被告吴江区政府作出（2015）吴行复第21号行政复议决定，维持了原行政行为，并于次日将文书送达原告。原告仍不服，诉至本院。
另查明，第三人在吴工商案（2015）第00024号行政处罚决定书送达后，未提出行政复议或诉讼，亦未履行该处罚决定书所列的义务。
再查明，根据《苏州市吴江区人民政府职能转变和机构改革实施意见》，自2014年12月30日起，组建吴江区市场监督管理局，为区政府工作部门，统一负责本行政区域内工商、质监、食品药品监管等市场监管职责，不再保留苏州市吴江工商行政管理局等部门。
本院认为，根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（二）项的规定，无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条规定，工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。本案中，吴江市场监管局接举报对涉嫌无照经营的行为进行调查核实并作出处罚决定，系履行工商管理法定职责；吴江区政府对不服行政处罚决定的当事人提出的行政复议申请进行审查，属履行复议机关的法定职责，二者均为本案适格被告。
本案争议焦点在于，被告吴江市场监管局作出的行政处罚决定是否正确、合法。经查，本案原告及第三人在行政处罚调查程序中均一致陈述，原告家中的五金厂系二人合股开设，未领取营业执照，原告还向工商部门提供了合股协议等材料予以证明，其与第三人显然构成上述无照经营行为，被告行政处罚决定对事实的调查及定性并无不当。原告称其在行政程序中为保全房租而进行了虚假陈述，其仅是将房屋出租给第三人，二人并无合股关系，被告处罚事实依据错误。因原告与第三人的陈述内容能够相互印证，而原告在行政复议及诉讼过程中均未能提供有效证据证实其主张，故其上述观点本院不予采纳。《无照经营查处取缔办法》第九条第（一）项规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以责令当事人停止相关经营活动；又因原告及第三人认可的营业额约为2万元，其无照经营行为规模和社会危害程度均不大，依照《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定，无照经营行为尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款，被告吴江市场监管局比照2万元以下罚款的罚则，对原告及第三人处责令停止违法经营行为及罚款5000元，法律适用正确，处罚幅度适当。同时，按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的要求，被告依法办理了延期结案及处罚建议审批等手续，并对原告及第三人进行了处罚前告知，依法保障了处罚相对人应当享有的陈述、申辩、听证等权利，处罚程序符合规定。综上，经对被诉行政行为及行政复议决定全面审查，被告吴江市场监管局所作吴工商案（2015）第00024号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确；被告吴江区政府作出维持该处罚决定的复议决定，依据正确，程序合法。原告要求撤销原行政行为及复议决定，并请求两被告赔偿六个月房租损失12400元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告徐永新要求撤销吴工商案（2015）第00024号行政处罚决定及（2015）吴行复第21号行政复议决定的诉讼请求；
二、驳回原告徐永新要求两被告赔偿六个月房租损失共计人民币12400元的赔偿请求。
案件受理费人民币50元，由原告徐永新负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。
审 判 长 马文立
审 判 员 许林华
人民陪审员 秦 倩
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 张濒匀