广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1335号
上诉人（原审原告）：向华兴，男，汉族，1960年5月26日出生，住广东省清远市清城区横荷百加管理区新围三村**号，身份证号码：4401271960********。
委托代理人：王庭根、罗维维，均为广东科德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：丘雪娟，清远市国土资源局清城分局干部。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。
法定代表人：余国平，区长。
委托代理人：潘焯贤，清远市清城区人民政府横荷街道办事处干部。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
上诉人向华兴因与被上诉人清远市人民政府、清远市清城区人民政府（下称清城区人民政府）行政征收补偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2016）粤18行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：向华兴所在的清远市清城区横荷街道办事处百加居委会新围三村村民小组（下称新三村民小组）被征收的集体土地位于广州至清远城际轨道交通工程线路规划建设用地的范围内。2012年11月14日，清远市国土资源局发布清国土征预字［2012］50号《征收土地预公告》，又于2013年1月6日在清远市清城区横荷街道办百加居委会新围村即向华兴居住地张贴了上述公告。2012年11月22日，清远市人民政府办公室经清远市人民政府同意发布了《广清城际轨道交通项目清远段征地拆迁补偿、安置方案》。2013年2月28日，清远市人民政府制定清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》。对涉案项目的征地补偿标准，清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局于2013年4月13日送达了清国土资听告字［2013］36－14号《听证告知书》给向华兴所属的新三村民小组，告知就广州至清远城际轨道交通广州北至清远段项目建设用地征地拆迁补偿标准及安置方案的听证事项，并同时送达了清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》等相关文件资料。新三村民小组收到后认为，征地补偿标准为：其他农用地60.75万元/公顷，建设用地36万元/公顷，留用地安置按征地总面积10％的标准安排，征地的社保对象、项目、标准及费用筹集办法等按有关社保规定办理，新三村民小组决定放弃听证，于2013年4月15日作出《放弃听证的证明》。2013年12月2日，清城区人民政府办公室经清城区人民政府同意，发布了《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》。广东省人民政府审核清远市人民政府上报的清国土资（利用）［2013］81号《关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段建设项目用地的审查报告》后，以粤政［2013］107号《关于审批广州至清远城际轨道交通广州北至清远段项目建设用地的请示》上报国务院。2013年12月25日，经国务院批准，国土资源部以国土资函［2013］969号《国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段项目清远段工程建设用地的批复》函复广东省人民政府，同意清远市清城区将农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。2014年9月l2日，广东省国土资源厅向清远市人民政府发出粤国土资（建）函［2014］19号《关于转发〈国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段项目清远段工程建设用地的批复〉的函》，转发了国土资源部上述批复。2014年10月16日，清远市人民政府发布了清府［2014］110号《清远市人民政府征收土地公告》，对征收涉案土地的批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告,其中明确规定征收土地补偿标准依照粤国土资利用发［2011］21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》及清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》执行。
对征收向华兴的青苗、附着物的具体项目、数量、规格，向华兴已于2013年6月9日在清点后制作的清单上签名予以确认。根据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》的标准，向华兴的青苗、附着物补偿金额为1857元。该补偿款已于2013年6月25日支付到向华兴所属的百加居民委员会账户，向华兴因补偿争议未领取1857元青苗、附着物补偿金额。2014年4月11日，向华兴儿子向庆聪代表向华兴一家人与清远市清城区人民政府横荷街道办事处（下称横荷街道办）签订了《拆迁补偿协议书》，约定根据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》等文件规定执行。向华兴及其家人曾就征收涉案土地的补偿标准和依据提起行政诉讼，广东省高级人民法院于2015年9月1日作出（2015）粤高法行终字第319号行政判决书，该判决确认了涉案土地的补偿征收、对向华兴地上附着物、青苗的补偿根据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》等文件规定执行的合法性。2014年4月11日，向庆聪与横荷街道办签订了《拆迁补偿协议书》，约定由向华兴提供位于百加村委会新围村自有建筑面积为580.91平方米的房屋两座给横荷街道办拆除。向华兴儿子向庆聪代表向华兴确认了《拆迁安置人口信息表》、《房屋拆迁及安置补偿清单》、《零星建筑物及辅助设施补偿标准》、《临时建（构）筑物补偿标准》、《房屋搬迁补偿清单》、《竹、木、果树补偿清单》、《甲方应付乙方拆迁补偿金额汇总表》、《申请新建回迁安置住宅套数确认书》及《安置商业用房面积确认书》。上述合同签订后．横荷街道办按照《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》对向华兴家庭按照被安置人口五人、人均50平方米套内面积的住宅房屋和人均15平方米套内面积的商铺进行拆迁安置。横荷街道办已按约定付清了应付补偿款项。向华兴已将涉案被征收房屋及附属建筑设施交由横荷街道办拆除，并自行清除地上的一切附着物。
2016年1月25日，向华兴向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认清远市人民政府赔偿向华兴青苗款1857元的行为违法；2、确认清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用；3、确认清远市人民政府办公室发出的［2013］48号《市政府工作会议纪要》、清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》以及清城区人民政府办公室发出的城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》的规范性文件不合法；4、由清远市人民政府和清城区人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院认为：本案向华兴所在的新三村民小组被征收的农村集体土地，是经国务院批准、国土资源部以国土资函［2013］969号《国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段项目清远段工程建设用地的批复》批准征收的，在征用土地方案经依法批准后，清城区人民政府依征地程序组织实施，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，因而清远市人民政府对经批准的土地征收行为合法，清城区人民政府实施征地行为符合法律规定，并不存在违法征地的情形。同时，相关土地使用权人均办理了征收涉案集体土地青苗及地上附着物的登记手续，并按约定付清了征地补偿款项。对征收向华兴的青苗、附着物的具体项目、数量、规格，向华兴已于2013年6月9日在清点后制作的清单上签名予以确认，根据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》的标准，向华兴的青苗、附着物补偿金额为1857元，该补偿款已于2013年6月25日支付到向华兴所属的百加居民委员会账户。向华兴认为按照《中华人民共和国土地管理法》的规定补偿标准的制定机关应为省级人民政府，对此，《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》、《广清城际轨道交通项目清远段征地拆迁补偿、安置方案》以及《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》是根据粤国土资利用发［2011］21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》规定的标准而制定的，没有违反上述规定的补偿标准，因此，清远市和清城区两级人民政府颁布的补偿标准是按照广东省人民政府制定的补偿标准，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，具备合法性。向华兴请求确认清远市人民政府赔偿其青苗款1857元的行为违法，没有事实和法律依据，其主张理由不能成立。
关于向华兴请求确认清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”向华兴以个人名义起诉被征地村民的社会保障费用问题，诉讼主体不适格，不符合上述规定的要求。况且社保部门已落实被征地农民养老保障政策规定，出台实施被征地农民社会保障实施办法，已基本落实被征地农民养老保障政策规定。
关于向华兴请求确认［2013］48号《市政府工作会议纪要》、清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》、城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》的规范性文件不合法的问题。对此，《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定:“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”清远市人民政府工作会议纪要是研究解决市区重点项目推进过程中遇到的有关征地拆迁安置问题，是记载该次会议的主要情况和议定事项，用于指导有关征地单位的补偿安置工作，对外未予公开亦没有法律约束力，不属于行政规范性文件，对向华兴的权利义务不产生实际影响，也不属于人民法院审查的范畴。而对清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》和城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》两个行政规范性文件是否合法的问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”该条款明确规定了相关标准由省级人民政府作出规定，而不是由省级人民政府直接制定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第二款第（四）项明确规定了征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后实施。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》更加明确了要简化征地批后实施程序：“征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。”本案被征收的土地及地上附着物、青苗的补偿方案的拟定、批准、公告、实施，均严格按照上述相关法律、法规及征收土地政策的相关规定执行，不存在违反法律规定的情形。向华兴诉称清远市人民政府和清城区人民政府对征收土地的附着物、青苗补偿方案无权审批制定是对相关法律规定的理解错误。上述两个行政规范性文件经审查符合国家土地征收、安置补偿相关法律规定，应予确认其合法性。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回向华兴的诉讼请求。
上诉人向华兴不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。一审过程中向华兴提供的一系列证据可以证实，征地协议书涉及的6.04亩土地征收行为被广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第45号行政判决确认违法，向华兴的青苗在违法征地范围内。青苗、附着物付款登记表没有向华兴签名确认，清远市人民政府没有给向华兴补偿款。二、向华兴请求清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用是合情、合理、合法的。清远市人民政府自1991年至今共征收新三村民小组的土地约170亩，但一直未安排本村被征地村民的社会保障费用，违反了劳社部发（2007）14号《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》第四条、第五条等规定。向华兴以自己的名义提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，具备原告诉讼主体资格，符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定。三、向华兴请求确认［2013］48号《市政府工作会议纪要》、清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》、城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》的规范性文件不合法是有法律依据的。会议纪要直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。涉案会议纪要已经外化，写入拆迁补偿协议书中。清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，超越职权，以合法形式掩盖非法目的。城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》是依照清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》和［2013］48号《市政府工作会议纪要》制定的，而且是最低级别的地级市以下的规范性文件，属于违反上位法的规范性文件。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判支持向华兴的全部诉讼请求。
被上诉人清远市人民政府于二审时书面答辩称：一、向华兴要求确认对其青苗、附着物补偿1857元的行为违法没有事实和法律依据。对于征地的合法性，最高人民法院作出的（2016）最高法行申772号行政裁定已认定征地程序违法的事由已经消除。对于征收向华兴的青苗、附着物的具体项目、数量、规格，向华兴已于2013年6月9日在清点后制作的清单上签名予以确认，补偿款1857元已于2013年6月25日支付到向华兴所属的百加居民委员会账户，向华兴因补偿争议未签收并不影响清远市人民政府依法在取得合法批文后实施征地方案。二、向华兴要求确认清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用的诉讼主体不适格。村民以村民小组名义主张集体土地征收权利，必须符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的条件。向华兴个人起诉要求确认清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用的请求，不符合上述规定的要求。三、向华兴要求确认［2013］48号《市政府工作会议纪要》、清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》、城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》的规范性文件不合法的请求不应支持。综上所述，向华兴的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人清城区人民政府于二审时提交的书面答辩意见与清远市人民政府基本一致。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，予以确认。
二审另查明：向华兴一审时未主张、二审时才提出其青苗除有部分在涉案被合法征收的4.481亩土地范围内，还有部分在被另案判决确认违法征收的6.04亩土地范围内，故清远市人民政府支付1857元补偿款亦违法的主张。清远市人民政府二审时提供了向志新、李金燕等人诉清城区人民政府、横荷街道办农村房屋征收拆迁及补偿纠纷一案最高人民法院作出的（2016）最高法行申772号行政裁定，该裁定认定：“……广东高院另案判决虽然认定清远市人民政府征收案涉6.04亩土地行为违法，但是并未撤销该行为，且认定违法的具体原因是未经有批准权的人民政府审批。而在2016年3月14日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出了粤国土资（建）字［2016］55号用地批复，已经批准案涉土地的农用地转用和征收，征地程序违法的事由已经消除。且征地审批文件并未改变相关的征地补偿安置方案以及《拆迁补偿协议书》签订的基础，而涉案补偿款已经按协议约定付清，涉案被征收房屋及附属设施已交付拆除，征地审批手续于后来完成，并不应导致《拆迁补偿协议书》及据此进行的补偿和房屋交付的当然违法、无效。……”该裁定中所涉“广东高院另案判决”即广东省高级人民法院作出的（2015）粤高法行终字第45号行政判决。
又查明：2013年5月16日，广东省人力资源和社会保障厅作出粤征审［2013］014号《征地社会保障审核意见书》，部分内容为：“……我厅对广清城际轨道交通（清远段）建设用地项目落实被征地农民养老保障情况进行了审核，该项目征用清远市清城区洲心街办、横荷街办、银盏林场和龙塘镇的土地共1926.9亩，……确定征地后有1707人纳入养老保障范围，所需养老保障费用2527.2135万元。清城区已出台实施被征地农民社会保障实施办法，并按规定履行征地报批前有关程序，包括被征地农民社会保障对象、项目、标准及费用筹集办法等情况。1707名纳入养老保障对象所需养老保障费用共2527.2135万元已存入清远市社会保险基金管理局清城区直属分局在银行开设的‘收缴被征地农民社会保障资金过渡账户’……按照有关规定，用地项目已基本落实被征地农民养老保障政策规定。”
本院认为：本案中，向华兴向原审法院提出关于确认清远市人民政府赔偿其青苗款1857元的行为违法，确认清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用，以及清远市人民政府办公室发出的［2013］48号《市政府工作会议纪要》、清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》和清城区人民政府办公室发出的城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》的规范性文件不合法等数项诉讼请求，故二审围绕上述诉讼请求予以审查。
经查明，2013年12月25日，经国务院批准，国土资源部以国土资函［2013］969号《国土资源部关于广州至清远城际轨道交通广州北至清远段项目清远段工程建设用地的批复》，同意清远市清城区将农民集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续及征收农民集体所有建设用地、未利用地，其中包括新三村民小组被征收的农村集体土地4.481亩。此后，清远市人民政府发布征收土地公告，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置途径和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，并由清城区人民政府依征地程序组织实施，相关土地使用权人均办理了征收涉案集体土地青苗及地上附着物的登记手续，征地补偿款项亦已付清。因清远市人民政府发布的《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》、《广清城际轨道交通项目清远段征地拆迁补偿、安置方案》以及清城区人民政府发布的《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》是根据粤国土资利用发［2011］21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》规定的标准而制定的，没有违反上述规定的补偿标准，且向华兴已于2013年6月9日在征收其青苗、附着物的具体项目、数量、规格清点后制作的清单上签名予以确认，清远市人民政府根据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》的标准计算向华兴的青苗、附着物补偿金额为1857元，该补偿款已于2013年6月25日支付到向华兴所属的百加居民委员会账户。故原审法院判决驳回向华兴要求确认清远市人民政府赔偿其青苗款1857元的行为违法的诉讼请求，事实和法律依据充分，本院予以维持。
至于向华兴二审时提出的其青苗除有部分在涉案被合法征收的4.481亩土地范围内，还有部分在被另案判决确认违法征收的6.04亩土地范围内，故清远市人民政府支付1857元补偿款亦违法的问题。由于向华兴一审时未提出该项主张，清远市人民政府二审时针对向华兴的该主张提供了最高人民法院作出的（2016）最高法行申772号行政裁定，该裁定认定“……2016年3月14日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出了粤国土资（建）字［2016］55号用地批复，已经批准案涉土地的农用地转用和征收，征地程序违法的事由已经消除。……征地审批手续于后来完成，并不应导致《拆迁补偿协议书》及据此进行的补偿和房屋交付的当然违法、无效”。因此，广东省高级人民法院作出的（2015）粤高法行终字第45号行政判决虽确认清远市人民政府对新三村民小组的面积6.04亩土地进行征收的行为违法，但根据上述生效裁定，该6.04亩土地已由广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2016］55号用地批复批准征收，征地审批手续于后来完成不足以导致《拆迁补偿协议书》及据此进行的补偿当然违法、无效。据此，本院对该项主张不予采纳。
关于向华兴上诉主张清远市人民政府安排新三村民小组被征地村民的社会保障费用的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”现向华兴以个人名义起诉新三村民小组被征地村民的社会保障费用问题，不符合上述司法解释的规定，原审法院认定向华兴提起该项主张的诉讼主体不适格，并无不当，本院亦予以维持。此外，清远市人民政府作出的［2013］48号《市政府工作会议纪要》、清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》和清城区人民政府作出的城区府办发［2013］73号《清城区2013扩容提质重点市政道路集体土地房屋拆迁安置补偿方案》规范性文件是否合法的问题，原审法院对此分析理据充分，本院予以认可，不再赘述。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持。向华兴上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人向华兴负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一八年一月二十四日
书记员 肖 威