广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江海法行初字第200号
原告：台山市赤溪镇长沙村小马村经济合作社。住所地：台山市。
法定代表人：蔡文明，该社社长。
诉讼代表人：蔡文明，男，汉族，住广东省台山市，公民身份号码：×××4712。系该社社长。
诉讼代表人：蔡名俊，男，汉族，住广东省台山市，公民身份号码：×××3232。系该社社员。
诉讼代表人：杨献能，男，汉族，住广东省台山市，公民身份号码：×××4732。系该社社员。
诉讼代表人：李晋新，男，汉族，住广东省台山市，公民身份号码：×××4732。系该社社员。
委托代理人：林周行，系广东时通律师事务所律师。
被告：台山市赤溪镇人民政府。住所地：广东省台山市。
法定代表人：戴志滔，该镇镇长。
委托代理人：曾宇彬，系广东省台山市公职律师事务所律师。
委托代理人：李俊成，系广东省台山市公职律师事务所律师。
被告：台山市国土资源局。住所地：广东省江门市台山市。
法定代表人：朱啟辉，该局局长。
委托代理人：黄道岳，该局工作人员。
委托代理人：林达荣，系广东东方大卫律师事务所律师。
第三人：蔡文欢，男，汉族，住址：广东省台山市，公民身份号码：×××4712
委托代理人：林兆德，系广东广能律师事务所律师。
原告台山市赤溪镇长沙村小马村经济合作社（以下简称“小马经合社”）诉被告台山市赤溪镇人民政府（以下简称“赤溪镇府”）、台山市国土资源局（以下简称“台山国土局”）及第三人蔡文欢不履行法定职责纠纷一案，本院受理后依法组织合议庭，于2015年10月20日公开开庭进行了审理。小马经合社的法定代表人蔡文明、小马经合社的诉讼代表人蔡文明、蔡名俊、杨献能、李晋新及该经合社的委托代理人林周行，赤溪镇府法定代表人的受托人黄森钦及赤溪镇府的委托代理人曾宇彬、李俊成，台山国土局的委托代理人黄道岳、林达荣，第三人蔡文欢及其委托代理人林兆德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
小马经合社诉称：位于台山市赤溪镇长沙村委会小马村道旁的土地依法属于小马经合社集体所有。蔡文欢未经小马经合社同意，也未依法经相关政府部门的审批，擅自在该集体所有的土地上非法占用土地建房。在蔡文欢非法占地、违法建房初期，小马经合社的村民依法向相关政府部门进行了投诉、举报。2013年12月23日，赤溪镇府属下的城镇建设管理与环保局和台山国土局属下的赤溪国土资源所（以下简称“赤溪国土所”）进行联合执法，认定蔡文欢属“非法占用土地兴建村民住宅”，并向蔡文欢发出了责停字〔2013〕042号《责令停止国土规划违法行为通知书》，责令蔡文欢“自行整改，消除影响”，明确了“不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行”。但前述《责令停止国土规划违法行为通知书》发出至今已有一年多的时间，蔡文欢不但没有履行“自行整改，消除影响”的义务，反而进一步违法、违章抢建、加建，而赤溪镇府属下的城镇建设管理与环保局和台山国土局属下的赤溪国土所也没有履行“不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行”的相关职责。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证……进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”和《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准……非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”等规定，针对蔡文欢的上述违法行为，赤溪镇府和台山国土局依法应履行上述相关法定职责，依法责令蔡文欢退还非法占用的土地，限期拆除蔡文欢违法、违章建设的房屋。为了维护集体的合法权益，提起本案诉讼。请求：判令赤溪镇府和台山国土局依法履行法定职责，依法责令蔡文欢退还非法占用的位于台山市赤溪镇长沙村委会小马村道旁的土地，限期拆除蔡文欢在该非法占用的土地上违法、违章建设的房屋。
小马经合社在举证期限内向本院提交以下证据：1、《责令停止国土规划违法行为通知书》；2、《公文送达回证》；3、《询问笔录》；4、蔡文欢身份证复印件；5、现场照片（建房初期）;6、证明（权属）;7、现场照片（2014年7月23日）;8、民主议事签名表；9、台山市赤溪镇长沙村民委员会出具的证明（社员）。庭审后提交以下证据：1、田府[2000]26号《田头镇人民政府文件》及其附件（复印件）；2、台林证字（2015）第××号《中华人民共和国林权证》（复印件）；3、《田头镇长沙管区小马新村规划图》（复印件）；4、《赤溪镇长沙管区小马新村修建性详细规划》（复印件）；5、黎杨辉的《乡村建设许可证》、《国土证》及钟向明的《乡村建设许可证》各1份（均为复印件）。
赤溪镇府辩称：（一）赤溪镇府已经履行了职权范围内的职责，不存在不作为。对于蔡文欢擅自占用赤溪镇长沙村委会小马村道旁土地的事实，赤溪镇府与台山国土局联合调查取证，于2013年12月23日共同作出涉案《责令停止国土规划违法行为通知书》并送达蔡文欢。蔡文欢拒不执行通知书内容，也不提起行政复议和行政诉讼。为妥善处理事件，赤溪镇府多次约谈蔡文欢，要求其停工并拆除违建，又组织小马村村民代表和蔡文欢召开调解会议。调解无效后，赤溪镇府立即将情况向台山市书面反映，请求台山市相关主管部门协调解决。目前，该案件仍在进一步处理中。（二）法律并未赋予赤溪镇府强制拆除蔡文欢违建的权利。涉案违建发生地并非乡、村庄规划区内，而是小马村的山地。因此，本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，赤溪镇府无权进行强制拆除。
赤溪镇府在举证期限内向本院提供以下证据:1、《责令停止国土规划违法行为通知书》原件、《送达回证》原件；2、《关于赤溪镇小马村蔡文欢违法建设房屋一事的复函》复印件。庭审后提交证据：1、台机编〔2011〕8号《关于印发〈赤溪镇人民政府主要职责、机构设置和人员编制规定〉和〈赤溪镇事业单位机构编制方案〉的通知》；2、会议签到表1份；3、会议相片1张。
台山国土局辩称：（一）2013年12月23日，台山国土局属下的赤溪国土所经动态巡查发现蔡文欢在台山市赤溪镇长沙村委会小马村道旁占用土地进行建房后，随即展开调查。经查，涉案土地是小马经合社集体所有的土地，属于林业用地。蔡文欢在未取得任何政府部门的批准用地手续的情况下，占用涉案土地建设住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，属于非法用地。故依法作出涉案《责令停止国土规划违法行为通知书》。台山国土局已依法责令蔡文欢立即停止违法行为，并责令其自行整改，消除影响，故小马经合社主张台山国土局不履行法定职责，并诉求其再次作出同一行政行为，缺乏事实及法律依据。（二）根据相关法律规定，对于非法占用土地建设住宅的行为，台山国土局依法只能责令其停止违建，限期自行拆除，没有强拆违章建筑的权利。依据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，人民法院已不受理台山国土局强制拆除的申请，并非台山国土局怠于履行“依法提请有关部门强制执行”的职责。另外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定的执法主体是乡、镇人民政府，并非国土管理部门。（三）依据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，小马经合社至今未提供证据证实其起诉已经过法定的民主议定程序，故应驳回其起诉。综上所述，台山国土局已依法履行法定职责，并且符合相关法律法规要求，请求依法驳回小马经合社的诉求。
台山国土局向本院提供以下证据:1、询问笔录、蔡文欢身份证复印件；2、土地利用现状图、土地利用总体规划图、《责令停止国土规划违法行为通知书》（责停字〔2013〕042号）、公文送达回证；3、《中华人民共和国土地管理法》；4、《中华人民共和国城乡规划法》；5、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》。
蔡文欢口头述称：（一）我国法律规定需通过民主程序才能参加诉讼，但小马经合社并没有提供证据证明其的起诉已通过民主程序。（二）小马经合社并无提供有效证据证明涉案土地所有权属于其所有，且台山国土局是基于动态巡查发现了蔡文欢的违建行为，因此，小马经合社没有诉讼主体资格。（三）小马经合社无足够证据证明蔡文欢建筑违法。第一，涉案房屋是按照农村一户一宅原则，在蔡文欢父亲开荒三十年的林地上建的，且该地已取得省林业厅颁发的林地使用权证。蔡文欢在小马村没有享受到宅基地建房的权利。第二、涉案房屋是在林权使用地的范围内，而非村规划范围内，赤溪镇府无权加以处理。而土地建设是否合法的问题，台山国土局也对蔡文欢做了很多工作，如在2015年召集了蔡文欢召开了听证会，但结论到现在还没有出来。第三、赤溪镇府向蔡文欢下达停止建房的通知书，并根据《中华人民共和国土地管理法》的规定主持了协商，台山国土局也依法全面对本案进行了处理，因此，赤溪镇府和台山国土局已经履行了法定职责。第四、小马经合社将蔡文欢列为本案第三人是出于私人恩怨。在小马村，违法建屋的村民超过80%以上。因此，请求法院驳回小马经合社的诉求。
蔡文欢向本院提交以下证据：1、乱建清单、照片；2、身份证、广东省林地使用权变更证书。
经审理查明：蔡文欢系广东省台山市赤溪镇长沙村小马村村民。2013年12月，蔡文欢未经相关部门批准，擅自在台山市赤溪镇长沙村委会小马村道旁（土名“虎山坑”）的土地建房，并于2014年年底建造完毕。2013年12月23日，台山国土局对蔡文欢建造涉案房屋一事进行调查，并制作《询问笔录》。2013年12月23日，台山市赤溪镇人民政府城镇建设管理与环保局与赤溪国土所向蔡文欢联合作出责停字〔2013〕042号《责令停止国土规划违法行为通知书》并于同日送达蔡文欢本人。前述《责令停止国土规划违法行为通知书》载明：“2013年12月23日，在动态巡查中，发现你（单位）未经依法批准，擅自在赤溪镇长沙村委会小马村道旁占用土地110平方米进行非法建房，属于非法占用土地兴建村民住宅的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，并按下列第二条办理。不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行。……二、自行整改，消除影响。……”小马经合社以前述《责令停止国土规划违法行为通知书》发出已有一年多时间，蔡文欢未自行整改且进一步违法抢建、加建，而赤溪镇府及台山国土局亦未履行责令退还非法占用土地、限期拆除违法建筑物的相关职责为由，提起本案诉讼。小马经合社在起诉前已履行了相关的民主议定程序。
另查明，涉案土地属于林业用地区。蔡文欢提交的粤林地用证（台山）字（1998）第（××）号《广东省林地使用权变更证书》载明“……持证人：蔡炎深，经营单位：长沙管区小马村，经营单位法人代表：蔡炎深……起止时间：1998年12月1日至2028年12月1日，经营林种：经济林……林地地址：田头镇长沙管区小马村虎山……”。小马经合社称在蔡文欢建房初期，便向赤溪镇府、赤溪国土所等部门投诉、举报，要求相关部门依法处理。赤溪镇府在庭审中自认收到过小马经合社要求拆除涉案房屋的相关投诉申请。台山国土局称是在动态巡查中发现蔡文欢存在占用土地建造涉案房屋行为，未收到过小马经合社的相关投诉。至本案庭审时，蔡文欢建造的涉案房屋并未被拆除。
本院认为：本案系不履行法定职责纠纷案件。本案争议焦点是：1、小马经合社的起诉是否符合法定条件；2、赤溪镇府和台山国土局是否依法履行了法定职责。
关于小马经合社的起诉是否符合法定条件的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”的规定，本案现有证据显示，小马经合社与涉案行政行为具有利害关系，且小马经合社已向本院提交其已履行民主议定程序，本案的起诉是其三分之二以上户的代表的过半数同意起诉的证据，故小马经合社的起诉符合法定受理条件。
关于赤溪镇府和台山国土局是否依法履行了法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查……”、第七十七条规定：“农村村民未经批准……非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”、第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”可见，镇一级人民政府具有对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为作出责令停止建设、限期改正及拆除的法定职权。县级以上人民政府土地行政主管部门具有对本行政区域内农村村民未经相关批准非法占用土地建住宅的行为进行监督检查并作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋及作出处罚决定等法定职权。本案中，赤溪镇府作为镇一级人民政府、台山国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，其执法主体适格，本院予以确认。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第八十三条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第五十三条、第五十四条等的规定，镇一级人民政府、县级以上人民政府土地行政主管部门分别具有对乡、村庄规划区内、本行政区域内违法用地、违法建筑行为进行调查取证、认定，依法责令改正、实施行政处罚以及强制执行等相关职责。在依法作出限期拆除违法建筑的行政决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，还应当依照《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规规定的强制执行程序作出处理。至于有权机关必须在何期限内作出强制执行的决定并依法实施强制拆除，法律法规并无明确规定，但应在合理期限内履行其法定职责。本案中，赤溪镇府、台山国土局对涉案建造房屋行为进行调查取证并于2013年12月23日作出涉案《责令停止国土规划违法行为通知书》，但在行政相对人未自行整改、消除影响的情况下，至本案开庭审理之日止，在长达一年多的时间里，赤溪镇府、台山国土局并未对案件作出进一步实质性处理，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为属未完全履行法定职责。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决如下：
责令被告台山市赤溪镇人民政府、被告台山市国土资源局在本判决发生法律效力之日起180日内对第三人蔡文欢在台山市赤溪镇长沙村委会小马村道旁的涉案建设问题依法继续作出处理。
本案案件受理费人民币50元，由被告台山市赤溪镇人民政府、被告台山市国土资源局各自负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 谭韦东
代理审判员 廖杰华
代理审判员 褚丽丹
二〇一六年一月二十日
书 记 员 周威鹏