吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行终126号
上诉人（原审被告）长春市工商行政管理局，住所地长春市景阳大路1199号。
法定代表人张洪彬，局长。
委托代理人姜馥，副处长。
委托代理人刘艳成，律师。
上诉人（原审第三人）长春绿新股份有限公司，住所地长春市汽车产业开发区长沈公路零公里。
法定代表人王文贵，董事长。
委托代理人于宏华，律师。
被上诉人（原审原告）李跃进，男，1958年5月14日生，汉族，住址福建省南安市。
委托代理人黄涛，律师。
上诉人长春市工商行政管理局（以下简称市工商局）、上诉人长春绿新股份有限公司（以下简称绿新公司）因与被上诉人李跃进工商行政决定一案，不服长春市绿园区人民法院于2018年7月19日作出的（2015）绿行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市工商局的委托代理人姜馥、刘艳成，上诉人绿新公司的法定代表人王文贵及委托代理人于宏华，被上诉人李跃进的委托代理人黄涛到庭参加诉讼。
原审法院审理查明，2007年11月2日，长春市工商行政管理局作出长工商处字（2007）第2号《行政处罚决定书》，吊销绿新公司的营业执照。2014年9月16日，长春市工商行政管理局依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八十条、第八十四之规定，作出长工商法纠字（2014）2号行政处理纠正决定，撤销对绿新公司作出的吊销营业执照的处罚决定，纠正为限绿新公司于2014年底之前，通过企业信用信息公示系统报送年度报告，并向社会公示；同时，尊重市场主体意思自治、营商自由和公司维持的原则，根据长春绿新股份有限公司股东大会的决议，撤销市工商局对绿新公司的公司清算备案。2015年5月13日，李跃进向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序》的规定，工商行政管理机关负责人有权决定对本机关作出的行政处理决定重新进行审查。但应遵循法不溯及既往的原则，依据行政处罚作出时有效的法律法规有关规定进行审查处理。2007年长春市工商行政管理局作出行政处罚决定时，尚有效的《中华人民共和国公司登记管理条例》及《企业年度检验办法》均规定公司、企业应当接受年检，逾期不年检的，应当吊销营业执照。虽然修订后的《中华人民共和国公司登记管理条例》取消了关于公司应当在规定的时间接受检验的规定，《企业年度检验办法》也已废止，长春市工商行政管理局作出行政处理纠正决定，依据的《中华人民共和国公司登记管理条例》自2014年3月1日后开始实施，并不适用2007年作出的行政处罚决定，长春市工商行政管理局于2014年9月16日作出的长工商法纠字[2014]2号行政处理纠正决定适用法律错误。关于2014年9月11日长春市政府信访协调会，意见中要求被告市工商局积极查找法律政策合理性的依据，尽快恢复绿新公司被吊销营业执照问题，已形成会议纪要，但市工商局应适用2007年11月2日作出行政处罚时的法律、法规来调整，而不应适用2014年3月1日后开始实施的《中华人民共和国公司登记管理条例》。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款的规定，判决撤销了长春市工商行政管理局于2014年9月16日作出的长工商法纠字（2014）2号行政处理纠正决定。
上诉人市工商局不服原审判决，向本院上诉称：一、原审认定事实错误。市工商局依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八十条、第八十四条之规定，作出长工商法纠字（2014）2号行政处理纠正决定，并非原审判决认定的依据《中华人民共和国公司登记管理条例》作出。决定中引用《中华人民共和国公司登记管理条例》仅是为了说明年检制度不合理，并不是作出决定的依据。二、市工商局依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》作出纠正决定符合《工商行政管理机关执法监督暂行规定》第九条的规定，适用法律正确。2007年因第三人未参加2006年年检而被吊销营业执照，长春市工商行政管理局并没有错误。但时过境迁，吊销营业执照与恢复营业执照，解决国企改制遗留问题、妥善化解社会矛盾产生冲突，当年的吊销营业执照处罚放置到现在，已经明显不当。市工商局依据上述规定纠正这一不当行为于法有据。三、当前，我国虽未颁布恢复被吊销企业营业执照的相关法律法规，但北京市、西安市等地区已经分别公布实施《工商行政管理局恢复被吊销企业操作规程》，这表明恢复被吊销企业营业执照法律并没有禁止性规定。据此，2014年9月12日长春市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《会议纪要》亦明确要求“尽快恢复绿新公司被吊销的营业执照”的精神并不违反法律的禁止性规定。市工商局根据该《会议纪要》，恢复绿新公司的营业执照，符合政府解决历史遗留问题的要求。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人绿新公司上诉称：一、被上诉人李跃进不符合行政诉讼法上的诉讼主体资格，二审法院应当裁定驳回起诉。本案市工商局对绿新公司作出的吊销企业经营执照的行政处罚进行的处理属工商机关的内部纠错机制，并未对当事人设定新的权利、义务。市工商局的行政处理行为是对被处罚单位绿新公司恢复营业执照，并未损害股东利益。在此之前，作为股东的李跃进本人也多次向工商部门要求恢复公司营业执照，此次处理行为对其没有产生新的影响，不属于行政诉讼受案范围。二、原审法院对市工商局作出的行政处罚纠正决定定性错误，应予纠正。市工商局2007年对绿新股份吊销营业执照的处罚确有不妥。2007年未参加年检的原因是企业改制过程中的客观原因导致的，不是企业购机参加年检。对于绿新公司来说，企业有继续经营的能力，不构成应该消亡的法定情形。法律、法规未对恢复企业营业执照作禁止性规定。对于具备经营条件的企业，恢复经营资格，可以使企业无形资产得到体现，固定资产得到盘活，有利于保护债权人的利益。市工商局是在充分考虑法律效果和社会效果的基础上作出的，并不违反法律、法规的禁止性规定。原审法院判决撤销没有依据。三、公司的经营活动具有不可逆性，将公司还原成吊销状态已无法实现。绿新公司在恢复经营后，开展了经营活动，缴纳了近5000万元的土地出让金，土地手续正在办理中，公司股东也进行了多次增资，且完成了工商变更登记。现在有情况下再将公司还原成被吊销状态是无法实现的。综上，被上诉人李跃进不具备诉权，市工商局作出的纠正决定不具有违法性，请求二审法院依法改判。
被上诉人李跃进辩称:一、市工商局的上诉理由不成立。1.市工商局引述的判决书内容属于法院认为部分，不属于法院查明事实部分；2.本案被诉决定认为适用的是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（28号令）的第九条，但是在纠正决定书中援引的法律依据是第八十条、第八十四条，没有援引第九条；3.市工商局认为恢复营业执照在其他地方有先例，但没有提供任何证据，该理由也不是其作出被诉行政决定的依据。二、绿新公司的上诉理由不能成立。1.关于被上诉人是否具备行政诉讼原告资格的问题，因本案是行政诉讼，市工商局对于原告的资格未提出任何异议，绿新股份作为原审第三人无权对此提出抗辩。同时，被上诉人是绿新公司的股东，完全符合行政诉讼的原告资格；2.绿新股份所有的辩解都不构成纠正2007年11月作出的吊销处罚决定的事实及依据，不管吊销营业执照之前导致企业未参加年检的原因，以及恢复营业执照以后企业经营的实际情况，都不是作出被诉决定的事实依据和法律依据；3.绿新股份认为自己的经营具有不可逆性，但恰好否认了一个被吊销营业执照的企业通过错误的违法的纠正决定起死回生了，也说明对于法律的完全不尊重。综上，二上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院予以驳回。
上诉人市工商局提、被上诉人李跃进二审期间未提供新证据。
上诉人绿新公司二审期间提供如下新证据：1.（2016）吉0106民初914号民事裁定书、（2016）吉0106民初913号民事判决书、（2017）吉01民终1633号民事判决书，上述案件是在本案行政诉讼过程中李跃进作为原告向绿园法院就公司在2014年9月1日召开股东大会形成撤销清算组恢复公司继续经营的决议，提起的要求撤销及确认决议无效的案件，案件经一、二审审理，长春中院最终在生效判决中认定绿新公司执照被吊销后，公司股东为了公司利益积极申请恢复营业执照，终止清算是恢复营业执照的最终结果，且上述两项决议内容使得公司得以正常、有序经营，对公司及全体股东均是受益的，不具有违法性，从而证实本案被上诉人李跃进属于行政诉讼法司法解释第三条第（八）项的规定，即恢复营业执照的行为对其权益明显不产生影响，因此其不具备诉讼主体资格，应驳回起诉；2.2014年9月19日至2015年1月16日吉林省股权登记托管中心下发的股权转让完成通知书五份；3.绿新公司向政府缴纳税费票据八张，上述事件部分发生于一审庭审结束后，用以证明股份公司营业执照恢复后公司的股权发生了流转，且公司向政府部门缴纳了五千余万元的土地出让金和税费，这些行为只有在公司拥有营业执照的情况下才能实施，办理土地手续也是政府对绿新大市场和股份公司进行国企改制的必要环节，因此工商局恢复营业执照存在必要性。以上证据一审没有提交的原因是该证据是在一审结案后取得的。
被上诉人李跃进对以上证据的质证意见：对新证据1的真实性无异议，但民事裁判书的争议与本案行政诉讼无关；对新证据2、3有异议，认为上诉人绿新公司提交的新证据不属于新证据，同时因为市工商局也不认可这组新证据是作为行政纠正行为的依据，与本案行政诉讼无关。上诉人市工商局对新证据1无异议；对新证据2认为属于绿新公司内部经营性行为，发生在市工商局作出的行政纠正行为之后，故市工商局不发表意见。
本院对以上证据认证如下：上诉人绿新公司提供的新证据1系法院生效判决，客观真实，本院予以采纳；新证据2、3不是本案被诉行政行为作出时的证据，与被诉行政行为合法性无关，本院不予采纳。
经审理查明，2007年11月2日，市工商局对绿新公司作出长工商个处字（2007）第2号行政处罚决定，决定吊销绿新公司营业执照。2007年11月7日，绿新公司曾向市工商局申恢复营业执照未获准许。2010年1月17日，绿新公司召开股东大会，成立破产清算组，并于次日向市工商局申请备案。2014年9月1日，绿新公司召开临时股东大会，决定终止清算活动，撤销公司清算组，恢复公司经营活动，向公司登记机关申请换发营业执照；修改公司章程；免去原董事、监事，重新选举董事、监事等事项。同月5日，绿新公司向市工商局申请重新审核行政处罚，恢复公司营业执照。2014年9月5日，市工商局收到信访申请，经负责人批准，决定对长工商个处字[2007]第2号行政处罚决定执法监督立案。2014年9月12日长春市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室召开会议研究解决恢复绿新公司营业执照问题。2014年9月16日，市工商局负责人对长工商个处字[2007]第2号行政处罚决定执法监督案件主持了集体讨论。2014年9月16日，市工商局作出长工商法纠字[2014]2号行政处理决定纠正决定，纠正了2007年11月2日的行政处罚决定，决定撤销吊销绿新公司营业执照的处罚决定，纠正为限期通过企业信用信息公示系统报送年度报告并向社会公示，同时根据绿新公司股东会决议，撤销绿新公司清算组的备案。绿新公司的原法人及现任股东李跃进不服市工商局作出的纠正行政处理决定，提起行政诉讼，要求撤销长工商法纠字（2014）2号行政处理决定纠正决定。
另查明，被上诉人李跃进对绿新公司2014年9月1日作出的临时股东大会及董事会决议不服，以绿新公司为被告提起民事诉讼，要求确认上述会议决议无效。该案终审判决驳回了李跃进的诉讼请求。
本院认为，行政机关有权自行改变其自行作出的行政行为。
行政行为的作出是单方面的，但行政行为一经作出，其约束力却是双方面的，行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间，行政机关虽然受行政行为约束，但在特定条件下可以自行改变（包括撤销、废止）行政行为，这是由行政权自身的特性所决定的。首先，行政机关具有自我纠错的机能；其次，行政行为也要适应新情况，如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化，或者缺乏继续存在下去的利益，行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第（二）项规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”，“人民法院判决确认违法”；第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》中，对人民法院准允撤回强制清算申请的情形，亦包括“申请人有证据证明相关行政决定被撤销。”都说明行政机关无论在行政诉讼程序进行当中，还是在行政诉讼程序之外，均有权自行纠正、改变其作出的行政行为。同时，从西安市工高行政管理局、北京市工商行政管理局制定的恢复被吊销营业执照经营资格操作规程的相关规范性文件来看，对于吊销营业执照行政处罚的变更、恢复，是由于法律、行政法规修改公司年检制度导致的普遍现象，并非特例。本案中，因绿新公司未按照规定办理年检手续，市工商局于2007年根据2005年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十六条的规定，作出吊销绿新公司的营业执照的行政处罚决定。2014年及2016年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》均删除了因未按规定年检处以吊销营业执照行政处罚的相关条款，将年检制度变更为年度报告公示制度。同时，因绿新公司被吊销营业执照后，引发了群众性信访事件，长春市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室出具的《会议纪要》亦认可了绿新公司未按规定年检存在的客观原因及绿新公司现因营业执照被吊销产生的难以解决的历史遗留问题。由此可见，市工商局于2007年作出的行政处罚决定适用的法律依据已经发生变化，已经不能适应新情况，缺乏继续存在的利益。在此情况下，市工商局根据《工商行政管理机关处罚程序规定》第八十条、第八十四条的规定，经负责人批准，对2007年作出的行政处罚决定重新审查，并在履行集体讨论程序后，作出纠正行政处理决定并无不当。综上，上诉人市工商局、绿新公司的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销长春市绿园区人民法院（2015）绿行初字第9号行政判决；
二、驳回原告李跃进的诉讼请求。
一、二审案件受理费150元，由被上诉人李跃进负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩会志
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年八月二十三日
书 记 员 魏 波