河南省新乡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）新中行终字第196号
上诉人（原审被告）新乡市国土资源局新乡工业园区分局，住所地新乡工业园区管理委员会院内。
法定代表人孙纪涛，局长。
出庭负责人赵亮，新乡市国土资源局新乡工业园区分局副局长。
委托代理人史瑞芳，河南中原法汇律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审原告）新乡天宝置业有限公司，住所地新乡市解放大道（南）150号。
法定代表人宋文革，总经理。
委托代理人张在范，河南书豪律师事务所律师，特别授权。
上诉人新乡市国土资源局新乡工业园区分局（以下简称工业园区分局）因被上诉人新乡天宝置业有限公司（以下简称天宝公司）要求撤销通知书一案，不服河南省辉县市人民法院2015年10月29日作出的（2015）辉行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月27日公开开庭审理了本案，上诉人工业园区分局出庭负责人赵亮、委托代理人史瑞芳、被上诉人天宝公司委托代理人张在范到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2010年11月17日，经新乡市人民政府批准，新乡市国土资源局发布公告，决定以挂牌方式出让5宗国有建设用地使用权。天宝公司竞得了其中座落于新乡工业园区宗地编号为2010-14的使用权，同年12月28日，新乡市国土资源局与天宝公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同对该宗土地出让金的数额、支付期限、违约责任、交地时间及建设项目的开竣工时间等作出了约定。合同签订后，由于种种原因，导致天宝公司进地延后，同时因天宝公司延期缴纳出让金，产生滞纳金1197.36675万元，为此新乡工业园区土地规划委员会于2012年6月13日下发新工土规委（2012）7号文件《关于新乡天宝置业有限公司免缴土地出让滞纳金的会议纪要》，会议研究同意为天宝公司签订使用权变更协议，建议免缴土地出让滞纳金，并重新约定交地时间和开竣工时间，如天宝公司在2012年9月1日前仍未开工建设或在2014年9月1日前没有全部竣工，则重新追缴已免除的滞纳金。2012年7月12日，新乡市国土资源局与天宝公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），双方对交地时间、开竣工时间重新进行了约定（同会议纪要约定的时间），其他条款按原出让合同执行。该补充合同的出让人由工业园区分局盖章、分局的法定代表人签字。2014年11月24日，工业园区分局就天宝公司未按重新约定的时间开竣工，需重新追缴土地出让滞纳金的问题与天宝公司进行了约谈，天宝公司对此提出异议，于是在2015年2月28日工业园区分局向天宝公司下达了土地出让滞纳金催缴通知书，对免除的1197.36675万元的滞纳金重新追缴，限天宝公司在接到通知书后七日内一次性缴清。该通知书于同日向天宝公司送达。天宝公司认为该通知书侵犯了其合法权益而提起诉讼。
原审法院认为，新乡市国土资源局作为新乡市人民政府的土地管理部门，其作为出让方将国有建设用地使用权在一定年限内让与受让方天宝公司，天宝公司支付土地使用权出让金的合同，属于行政协议的范畴。天宝公司作为行政相对人，当存在违约的情形下，新乡市国土资源局可通过其依法享有的行政职权对其作出处理。该职权应当由新乡市国土资源局行使，而并未赋予工业园区分局行使该职权，故工业园区分局以其名义对天宝公司是否存在违约并作出处理，超越了其职权范围。工业园区分局向天宝公司下达的土地出让滞纳金催缴通知书，有明确的履行义务内容和履行期限，符合行政行为的形式要件，该通知书属于行政行为，天宝公司可对其提起诉讼。工业园区分局在办理过程中，应当按照法律规定的程序进行办理，应当履行相关告知、听取当事人陈述、申辩等程序，而不能根据出让合同径行作出结论，故工业园区分局的办理程序违法。综上，因工业园区分局对天宝公司作出的土地出让滞纳金催缴通知书超越职权、违反法定程序，依法应予撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项的规定，判决：撤销工业园区分局于2015年2月28日对天宝公司作出的土地出让滞纳金催缴通知书。案件受理费50元，由工业园区分局承担。
工业园区分局不服，上诉称，1、原审判决认定事实错误，上诉人具有对被上诉人作出土地出让滞纳金催缴通知的主体资格。根据《中共新乡市委新乡市人民政府关于进一步支持新乡经济技术开发区加快发展的意见》（新发（2013）8号）文件中“新乡经济技术开发区辖区所有土地资产处置事项，均由新乡经济技术开发区管委会负责”之规定，上诉人作为经开区国土资源管理职能部门，有权下达案涉催缴通知书；2、原审判决适用法律错误。国有土地使用权出让合同属民事合同，原审法院作为行政案件受理是错误的。原审判决认定新乡市国土资源局与天宝公司签订的土地使用权出让合同属行政协议范畴，没有法律依据。虽然《土地出让合同》到底属民事还是行政合同一直存有争议，但绝大多数学者专家都认为属于典型的民事合同，且我国《物权法》第一百三十八条、最高人民法院法发（2005）5号《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》都对此有明确规定，审判实务中也将此作为民事合同立案审理；3、上诉人向被上诉人下达土地出让滞纳金催缴通知的行为不具有可诉性。因本案的国有土地使用权出让合同系民事合同，故案涉催缴通知是上诉人通知被上诉人履行合同义务的催收行为，且该通知并没有侵犯被上诉人的人身权和财产权等权利，不符合我国行政诉讼法的受案范围。综上，请求二审法院撤销原判、驳回天宝公司的原审起诉。
被上诉人天宝公司答辩称，1、上诉人不具有作出催缴通知的职权，新发（2013）8号文不能作为认定上诉人具有相应职权的依据。该文未加盖公章，真实性有异议，且依照我国行政诉讼法之规定，只有法律法规和规章才具有确认行政主体的资格，该文不属于规范性文件，未经公布和备案，依法不能作为行政执法的依据，且该文也未将收取土地出让滞纳金的职权授权给上诉人。该文制定于2013年6月13日，不能作为新工土规委（2012）7号会议纪要以及2012年7月12日天宝公司与工业园区分局签订出让合同补充条款的依据；2、国有土地使用权出让合同属于行政合同，符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第11条对“行政协议”的定义，原审判决将其作为行政案件受理是正确的；3、案涉催缴通知是通知天宝公司履行合同义务的催收行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定的行政机关侵犯当事人财产权的行为，天宝公司原审起诉符合行政诉讼法第四十九条的起诉条件。综上，原审判决事实清楚，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，从天宝公司诉请撤销的《土地出让滞纳金催缴通知书》来看，其实质应系工业园区分局对案涉《国有建设用地使用权出让合同》及补充条款中约定的合同义务履行问题进行的催告，其效力上并不具有强制性和可执行性，不产生独立的法律后果，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，应予驳回，据此，原审判决适用法律错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
撤销河南省辉县市人民法院（2015）辉行初字第56号行政判决；
驳回原审原告新乡天宝置业有限公司的起诉。
一、二审预交的案件受理费各50元，均予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 夏智勇
审判员 徐 莉
审判员 张彩霞
二〇一六年四月十三日
书记员 丁 妍