黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）哈行初字第71号
原告于亚枢，住哈尔滨市南岗区。
被告哈尔滨市南岗区人民政府，所在地哈尔滨市南岗区宣化街261号。
法定代表人梁野，区长。
委托代理人戴卓远。
委托代理人全渝滨，黑龙江全晟律师事务所律师。
被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，市长。
委托代理人刘钊。
委托代理人刘笑蕊。
原告于亚枢不服被告哈尔滨市南岗区人民政府（以下简称南岗区政府）、哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收一案，本院于2015年11月5日受理，在原告于11月11日更换起诉状后，本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月15日公开开庭审理了本案。原告于亚枢，被告南岗区政府委托代理人戴卓远、全渝滨，被告市政府委托代理人刘钊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月10日，被告南岗区政府发布哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定，决定对南岗区东起交通街，西至海城街、公司街，南起木介街、繁荣街，北至联发街、西大直街、花园街合围区域内的部分房屋实施征收。被告市政府于2012年2月24日作出哈政复决（2012）21号行政复议决定，维持南岗区政府作出的房屋征收决定。
原告诉讼请求为撤销南岗区政府作出的哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定及被告市政府作出的哈政复决（2012）21号行政复议决定。理由是，第一，该项目非公益项目，内容违法。2011年5月9日，在未经相关政府机关批准立项、规划的情况下，被告南岗区政府即公布《花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，该方案列明的性质为历史文物保护和修复，公益项目，而该项目实际上欲建设酒吧一条街，打造新商圈，系商业项目，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的征收条件。第二，该项目系先征收后立项批复，违反法定程序，行为违法。补偿方案没有依据《征补条例》规定组织被征收人及公众举行听证，便径行制定《哈尔滨?1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案》，在此之后，市国土局及市规划局才作出相关批复。2011年9月30日作出的评估报告未经公示公信，原告对其内容不得而知，严重侵害原告及相关权利人的合法权益。2011年10月10日，招商银行出具的《房屋征收补偿费用存款到账通知》证明资金为1亿元，该资金数额远远不够征收补偿的费用，说明征收资金不能足额到位，征收行为违法。综上，原告认为被告南岗区政府征收行为违反法定程序，内容违法，请求撤销南岗区政府作出的房屋征收决定及被告市政府作出的行政复议决定。原告向本院提交的证据有：证据1.2012年12月31日，市政府关于对哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划调整的《批复》（哈政综（2012）63号）；证据2.哈尔滨市城市总体规划（2011-2020年）；证据3.市规划局《关于花园街历史文化街区被征收居民信访诉求的答复》。证明南岗区政府于2011年10月10日对原告作出房屋征收决定之时，合法有效的控制性详细规划是海城街老街坊改造，属于居住用地，原告享有原地回迁的权利。哈尔滨·1898花园街历史文化街区保护与更新项目于2012年12月31日由市政府批复，该项目属于商业金融用地，属商业开发，原告享有原地回迁的权利。
被告南岗区政府辩称，第一，原告提起本诉时已超过法定起诉期限，人民法院对原告起诉不应受理。第二，本案涉案项目性质属文物保护等公共事业的需要。“哈尔滨?1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目”是省、市政府确定的“中兴”发展战略的重点工程项目。市规划局哈规卷（2011）000418号《关于同意房屋征收工作的函》已经认定该项目符合城乡规划与专项规划，并要求对征收范围内65栋保留建筑的居民进行腾迁。市政府办公厅《关于印发哈尔滨市2011年首批棚户区改造计划安排的通知》明确该项目为“历史文化街区保护项目”。由此可见，涉案项目性质属文物保护等公共事业的需要，符合《征补条例》第八条规定可以实施房屋征收的范围。原告诉称该项目非公益目的、内容违法，没有客观依据。第三，南岗区政府按照相关法规规定，在履行了全部法定程序后，作出房屋征收决定，符合法定程序。《哈尔滨?1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案》不属于《征补条例》第十一条规定的应当组织听证会进行听证的旧城区改建征收补偿方案，无须组织听证。《关于哈尔滨?1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目社会稳定风险评估报告备案的函》属内部征收工作程序，无须向原告公示。征收补偿费用是否充足不是由原告认定的，原告称征收资金不能足额到位，没有任何依据。综上，南岗区政府作出的哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定法律依据准确，程序合法，恳请人民法院予以维持。
被告市政府辩称，第一，市政府于2012年2月24日作出行政复议决定书，并通过特快专递方式送达原告，原告于2015年11月起诉时已经超过法定15日的起诉权限，应依法驳回原告诉讼请求。第二，市政府作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，依法应予维持。2011年11月30日，原告不服南岗区政府作出的房屋征收决定，申请行政复议。市政府于2011年12月2日受理，于12月8日将《行政复议立案通知书》邮寄送达南岗区政府。南岗区政府在法定期限内提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案情复杂，市政府于2012年1月20日作出《行政复议延期通知书》，延期至2012年2月24日。市政府于2012年2月24日作出行政复议决定，维持南岗区政府作出的房屋征收决定。《行政复议延期通知书》和《行政复议决定书》均依法送达各方当事人。市政府认为，根据《征补条例》第八条第（三）项和第九条的规定，由政府组织实施的文化、文物保护等公共事业的需要，由市、县人民政府作出征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案，南岗区政府为保护历史建筑，更新改造历史文化街区，决定对本案所涉国有土地上的房屋进行征收，符合法律规定。南岗区政府依据《征补条例》的规定，制定补偿方案，明确补偿、补助和奖励标准的程序合法，内容适当。综上所述，市政府作出的行政复议决定应予维持，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，且超过法定起诉期限，依法应予以驳回。
被告南岗区政府向本院提交了以下证据、依据：证据1.市发改委哈发改预核准（2011）11号《关于哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目预核准的批复》；证据2.市规划局哈规卷（2011）000418号《关于同意房屋征收工作的函》；证据3.市国土局《对南岗区棚改办关于核发南岗区花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收土地手续函的回复意见》；证据4.哈政办综（2011）30号《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市2011年首批棚户区改造计划安排的通知》；证据5.哈房征通（2011）第013号《房屋征收通告》。证据1-5证明征收项目审批手续合法。证据6.《花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；证据7.张贴《花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》的照片；证据8.《关于哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目征求意见采纳情况说明》；证据9.哈南政函（2011）144号《关于哈尔滨市·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目社会稳定风险评估报告备案的函》；证据10.南岗区政府第37次常务会议决议事项纪要；证据11.《哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案》。证据6-11证明征收程序合法。证据12.关于选定评估机构的《通知》；证据13.房地产评估机构名单；证据14.推选评估机构得票情况《公证书》；证据15.推选评估机构会议签到簿；证据16.对多数投票选定的评估机构进行公示的《通告》；证据17.公示证据16的照片；证据18.推选评估机构的《中签通知》；证据19.南征呈（2011）14号推选评估机构的《情况说明》。证据12-19证明推选评估机构合法有效。证据20.南岗区政府哈（南）房征决字（2011）第004号《房屋征收公告》；证据21.2011年10月11日哈尔滨日报第4版、10月12日哈尔滨日报第8版上刊登的南岗区政府哈（南）房征决字（2011）第004号《房屋征收公告》。南岗区政府提交的法律依据有：《征补条例》第八条第（三）项、第九条。
被告市政府向本院提交的证据有：证据1.《行政复议立案通知书》、《行政复议决定延期通知书》及邮寄送达回执单4份，证明行政复议审理程序符合法律规定；原告提出的诉讼请求超出法定起诉期限。证据2.南岗区政府提交的行政复议答复书，证明南岗区政府在法定期限内就被复议具体行政行为提交了答辩状。
经庭审质证，原告对被告市政府的全部证据和南岗区政府证据7、13、17、20、21无异议，对南岗区政府其他证据均提出异议。具体为：
对证据1有异议。该批复是预核准批复，不是项目核准的批复。《建设项目用地预审管理办法》第十五条规定，建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算；已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审；未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续；预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。没有证据表明涉案项目地块取得土地预审相关手续。该证据违反法律规定而无效，不能作为南岗区政府合法征收的依据。同时，该证据明确说“需要提供相关部门审批文件和必备要件后，由我委正式下达项目核准（审批）文件。”预核准审批文件不是核准审批文件，不能作为南岗区政府合法征收的依据。而且该批复有效期是六个月，至2011年9月16日作废。征收决定的生效时间是2011年10月10日，此时该文件已经失效，所以该证据应被认定为无效证据。
对证据2有异议。依据《征补条例》第四条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，启动房屋征收工作的主体是人民政府，市规划局没有资格要求房屋征收部门来启动房屋征收工作，该证据不能证明其对居民房屋进行合法征收的依据，应被认定为无效证据。
对证据3有异议。启动房屋征收工作的主体是政府，国土局没有资格审核房屋征收部门，也没有资格启动房屋征收工作，该证据不能作为对居民房屋进行合法征收的依据。该回复意见中明确指出：“经审核，哈尔滨市花园街历史文化街区保护与更新改造项目符合土地利用总体规划。”该回复意见于2011年5月10日由市国土局作出。而《哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目》于2012年12月31日由市政府批复。从时间节点来看，国土局的回复意见明显造假，所以该证据应被认定为无效证据。
对证据4有异议。《通知》说进行棚户区改造，此处改造就是旧城区改造，被告答辩所述非旧城区改建不是事实。根据《征补条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专题规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本项目的名称也是海城街老街坊改造项目，符合当时的合法有效规划。花园街历史文化街区的居民也从来没有拒绝过改造，原告的要求是根据法律规定，执行合法有效控制性详细规划，原地回迁。
对证据5有异议。项目名称也存在造假问题，该证据应被认定为无效证据。
对证据6有异议。《花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》中明确说明为保护和修复花园街历史文化街区，根据《征补条例》有关规定，依据《哈尔滨市南岗05花园片区控制性详细规划》，特制订本征收补偿方案。然而此时哈尔滨市南岗05花园片区控制性详细规划为海城街老街坊改造，文物古迹保护用地，用地性质为居住用地。该补偿方案中，明确项目名称为花园街历史文化街区保护与更新改造项目，不符合当时的控制性详细规划，依据《征补条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专题规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。该区域的改造项目，在2011年启动时的合法有效控制性详细规划是2008年由市政府批复（哈政综（2008）44号）的海城街区老街坊项目，文物古迹保护用地，用地性质为居住用地。项目名称也存在造假问题，所以该证据应被认定为无效证据。
对证据8有异议，该项目名称也存在明显造假，所以该证据应被认定为无效证据。
对证据9有异议。该函在原告行政复议期间南岗区政府并未提供该份证据。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据，所以该证据应被认定为无效证据。项目名称也存在明显造假，应认定南岗区政府并没有做出风险维稳评估报告。
对证据10有异议。会议纪要中的项目也存在造假问题，违反了《征补条例》第九条之规定，应被认定为无效证据。该会议纪要明确指出：《哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目》是省市核考南岗区的重点棚改项目，进行棚户区改造就是旧城区改造。
对证据11有异议。项目名称存在明显造假，应被认定为无效证据。
对证据12有异议。1、该通知为2011年4月21日作出，而南岗区政府在2011年10月10日才发布《房屋征收决定》，即先发布房屋征收评估机构的通知，后作出房屋征收决定，不符合《征补条例》第二十条第一款的规定，属于程序不合法。同时，该通知明确说明评估机构要选取12人作为群众义务监督员，而实际开会只有3名义务监督员，与该通知不符，充分说明选定评估机构过程造假。
对证据14有异议，对公证内容及程序有异议。依据《公证程序规则》第五十二条规定，应当由二人共同办理。该公证书只有一名公证员。公证事项：“海城街区老街坊项目”所含范围内被征收人推选评估机构投票情况进行现场监督公证。项目名称符合当时合法有效的控制性规划，而不是花园街历史文化街区保护与更新改造项目，《海城街区老街坊项目》为2008年7月29日市政府批复（哈政综（2008）44号），花园街历史文化街区保护与更新改造项目为2012年12月31日由哈尔滨市人民政府批复（哈政综（2012）63号），所以该证据造假，应被认定为无效证据。
对证据15有异议。签到簿证明义务监督员只有3人，与通知选12人不符。公证处丁妮签名与公证书（被告证据14）的签名章不符。得票情况的签字栏人的签名在会议签到簿里没有体现，为造假，该证据应被认定为无效证据。
对证据16有异议。项目名称是海城街老街坊改造项目而不是花园街历史文化街区保护与更新改造项目。海城街老街坊改造项目名称符合当时合法有效的控制性规划，该证据造假，应被认定为无效证据。
对证据18有异议。2011年5月9日公布中签通知，此时评估公司还没有开始备案，没有取得备案通知书，只有取得备案通知书方可开展工作。该评估公司从2011年4月30日即开展工作，由此可知，该证据造假或该公司开展工作时间节点违法，该证据造假，应被认定为无效证据。由证据12-17可知，平安公司是投票选出来的，不是抽签抽出来的。
对证据19有异议。该情况说明是关于海城街老街坊改造项目推选估价机构情况说明，而不是花园街历史文化街区保护与更新改造项目，该证据造假，该证据没有委托合同。而且5月9日才开始中签通知，而4月25日就开始选定，被告证据19与被告证据18自相矛盾，明显造假。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：南岗区政府对原告证据真实性无异议，对证明问题有异议，原告以此想证明其认为征收地段属于居住用地，具有回迁的权利不能成立。征收的目的是文物保护公益事业，不是在征收地段进行住宅建设，原告不具有就地安置的条件，所以原告以此证明其就地回迁权利成立的主张没有依据。
市政府对原告证据真实性无异议，对证明内容有异议，原告证明目的是安置回迁问题，本案诉讼是政府征收补偿决定，原告主张的内容不能证明征收项目不具备合法性，三份证据不能证明其想证明的目的，且与本案无关。
本院对上述证据认证如下：市政府的证据和南岗区政府证据7、13、17、20、21，原告无异议，予以采纳。南岗区政府的其他证据，在项目名称表述上稍有不同，但所对应的项目是同一的，项目名称问题不影响征收行为的合法性，原告由此得出相关证据造假的结论，本院对此不予支持。南岗区政府提交的其他证据真实、合法，能够反映行政行为作出过程及相关案件事实；原告提交的证据不能否定南岗区政府出于对历史文化街区保护与更新改造公共利益需要的征收目的，不能实现原告的证明目的。
经审理查明：2011年3月16日，哈尔滨市发改委作出《关于哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目预核准的批复》（哈发改预核准（2011）11号），批准南岗区政府开展“哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目”前期工作。2011年4月15日，市政府办公厅印发《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市2011年首批棚户区改造计划安排的通知》（哈政办综（2011）30号），其中包括“海城街老街坊改造”，该项目指向与花园街征收项目一致，且明确该项目为历史文化街区保护项目。2011年5月10日，哈尔滨市国土资源局作出《对南岗区棚改办关于核发南岗区花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收土地手续函的回复意见》，同意项目征收。2011年9月30日，哈尔滨市城乡规划局作出《关于同意房屋征收工作的函》（项目编号哈规卷（2011）000418号），同意花园街历史文化街区保护与更新改造项目进行房屋征收。2011年9月30日，南岗区政府作出《关于哈尔滨市·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目社会稳定风险评估报告备案的函》（哈南政函（2011）144号），报市征收办备案。
2011年4月21日，南岗区征收办发布关于选定评估机构有关事项的《通知》。2011年4月25日，经哈尔滨市国信公证处监督公证，确定被征收人投票选定的评估机构为黑龙江平安房地产估价有限公司，投票结果于当日进行公示。
2011年5月9日，南岗区政府公布《花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求公众意见，征求意见于6月7日结束。南岗区政府在结合反馈回来的被征收人意见并进行修改后，于2011年10月10正式制定、公布《哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案》，明确了征收范围、补偿方式、补偿政策、补助奖励、产权调换房屋地点及户型面积、搬迁过渡方式及期限等内容。
2011年10月10日，南岗区政府发布哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定，内容为根据哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目建设需要，依据哈尔滨市城市建设发展总体规划和2011年棚改项目要求，对南岗区东起交通街，西至海城街、公司街，南起木介街、繁荣街，北至联发街、西大直街、花园街合围区域内的部分房屋实施征收。并依法发布公告。
原告是花园街项目征收范围内的被征收人，其不服南岗区政府作出的哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定，向市政府申请行政复议。市政府于2011年12月2日受理后，于12月8日将《行政复议立案通知书》邮寄送达南岗区政府，经过延期审理，市政府于2012年2月24日作出哈政复决（2012）21号行政复议决定，维持南岗区政府作出的房屋征收决定，市政府于2012年3月2日向原告邮寄《行政复议决定书》。原告仍不服，在法定期限内提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点为南岗区政府房屋征收行为是否合法和市政府行政复议行为是否合法。
第一，关于南岗区政府征收行为合法性。
南岗区政府提供的证据显示，本案征收是历史文化街区保护与更新改造项目需要，属于《征补条例》第八条第（三）项规定公共利益需要的项目。虽然被告提交的证据在项目名称上有三种称谓，即“花园街历史文化街区保护与更新改造项目”、“哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目”及“海城街老街坊改造项目”，但指向均为同一项目，即本案征收项目，且都明确该项目为历史文化街区保护项目，属于公共利益需要。该项目经过发改、规划、土地等部门审核，符合《征补条例》第九条规定的征收条件。
在征收过程中，征收部门将征收补偿方案（征求意见稿）向公众发布，征求意见，并根据征求意见修改补偿方案后及时公布正式的征收补偿方案，符合法律规定。南岗区政府在作出征收决定之前进行了社会稳定风险评估，且补偿费用存储到位，征收过程中经公证选定评估机构的过程亦符合法律规定。根据《征补条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。尚无证据证实南岗区政府存储的补偿资金数额不足，影响到征收工作，原告提出存储资金数额远远不够征收补偿的费用、征收行为违法的理由不成立。同时，风险评估是行政行为内部程序，评估报告无须向相对人送达，原告诉称评估报告未经公示、严重侵害原告合法权益的主张不成立。
虽然市政府办公厅2011年4月15日印发的《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市2011年首批棚户区改造计划安排的通知》（哈政办综（2011）30号）中包含本案所涉征收项目，但《通知》中特别明确该项目为历史文化街区保护项目，以区别于其他棚改项目。涉案征收项目是按照《征补条例》第八条第（三）项的需要进行，不是第八条第（五）项规定的旧城区改建项目，不必须按照《征补条例》第十一条第二款的规定组织听证，原告认为征收行为未经听证构成违法的理由不成立。
第二，关于市政府复议行为合法性。
被告市政府作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其维持南岗区政府征收决定的结果正确，原告要求撤销该复议决定的理由不成立，本院不予支持。
综上，南岗区政府作出的征收决定符合法律规定，且及时进行公告；市政府作出的行政复议行为合法。原告要求撤销南岗区政府作出的哈（南）房征决字（2011）第004号房屋征收决定及被告市政府作出的哈政复决（2012）21号行政复议决定的诉讼请求不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告于亚枢的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告于亚枢负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 韩玉清
审判员 尹月兰
审判员 范晓军
二〇一六年三月二十五日
书记员 庞 博
徐畅