山东省莱芜市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）莱中行终字第24号
上诉人（原审原告）：徐新社。
委托代理人：杨媛媛，山东棋山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东省银山公安局，住所地：莱芜市钢城区友谊大街38号。
法定代表人：李国华，该局局长。
委托代理人：栾兆忠，该局工作人员。
委托代理人：崔飒，该局工作人员。
原审第三人：李春关。
上诉人徐新社与被上诉人山东省银山公安局、原审第三人李春关行政受理一案，不服莱芜市钢城区人民法院作出的（2015）钢行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人杨媛媛、被上诉人的委托代理人栾兆忠、崔飒到庭参加诉讼，原审第三人李春关经本院传票依法传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年8月23日早7时47分，被告110指挥中心接到报警，报警人称在莱钢大型钢渣处理厂发生交通事故。被告巡警支队出警，对现场进行了勘查，并在2014年8月25日和8月27日对本案第三人李春关、原告徐新社进行了询问，二人在笔录中均认可2014年8月23日早7时许，徐新社驾驶小客车与李春关驾驶二轮电动自行车发生刮擦。同年8月28日被告对徐新社的车辆及刮痕进行了拍照。后李春关与徐新社因赔偿问题发生争议，李春关向该院提起民事诉讼，要求徐新社赔偿其相应损失。2014年9月1日，被告的巡警支队向李春关出具了一份“莱钢三区交通纠纷证明”，证明2014年8月23日早7时15分许，徐新社驾驶小客车与李春关驾驶二轮电动自行车发生刮擦，导致李春关受伤。并认定，徐新社承担交通纠纷全部责任，李春关不负责任。徐新社以被告在其出具的证明中确认了交通事故双方的责任，是越权行为为由，向该院提起行政诉讼。在该案审理过程中，被告出具说明，撤回了“莱钢三区交通纠纷证明”。徐新社申请撤诉，该院裁定准予撤诉。2015年2月2日，被告的巡警支队应李春关请求，再次为其出具了一份证明，在该证明中，被告叙述了徐新社与李春关发生交通事故的过程，未确认双方的责任。
同时查明，在莱钢生产区、办公区、生活区发生机动车与他人的损害事故，一直由被告出警处置，而不是莱芜市公安局交警部门处理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”，及第二十一条第一款“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”的规定，公安机关有保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪的法定职责。在接到报警后，应及时出警，及时查处。本案中被告接到报警后，指派民警到现场进行勘察，对相关人员进行调查询问，是查处案件所采取的具体措施，符合法律的规定。而且本案中莱芜市公安局交警部门不参与发生在莱钢生产区的机动车与他人的损害事故的处置，被告虽然没有对交通事故进行查处的职责，但对其辖区内发生的该类事故有救助伤者，保护现场及初步审查的职责。本案中被告采取的行为，应属履行该职责的体现，并非行使处理交通事故的职权。被告出于维护群众合法权益，还原案件事实，打击违法行为所采取的的先期调查、搜集证据等行为，并没有对相关当事人权利义务明显产生直接影响，属于不可诉行为。
被告于2015年2月2日出具证明的行为，是为了人民法院民事诉讼的需要，应第三人申请而出具的，是正当履行社会责任的体现，是合法的。该证明虽然由行政机关作出，但不赋予相对人权利，亦不为相对人创设义务，在法院审理案件中只是一种证据，对行政相对人合法权益不产生实际影响，亦属于不可诉行为。综上，被告行为合法，未超越法定职权，且不对原告权益产生直接影响，属于不可诉行为，应驳回其起诉。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定裁定：驳回原告徐新社的起诉。
上诉人徐新社上诉称：一、被上诉人对该案的查处并非初步审查，而是全面调查。第一，被上诉人所接警情是由交警部门转警，而非报警。转警时已明知是交通事故。第二，被上诉人明知是交通事故，仍然对上诉人进行了询问，被上诉人的新城派出所也对案件进行了调查。第三，被上诉人的调查及出具证明的行为，已经对案件事实进行了认定。第四，如果被上诉人只是初步审查，为何没有及时将案件移送有职权的部门处理。
二、被上诉人所做的调查结论没有事实依据。其在没有法定职权的情况下，出具的证明，无论是证明的内容还是制作的主体均不符合法律规定。
三、本案为上诉人不服被上诉人行政管理案件，并非行政证明纠纷。上诉人是对被上诉人超越法定职权，受理交通事故不服提起诉讼，并非只针对被上诉人出具的证明。
四、一审法院适用法律错误。依照行政诉讼法的相关规定，行政行为的实施主体，不具有主体资格或者没有依据，原告申请确认行政行为无效，人民法院判决确认无效，被上诉人的行为明显超越初步审查的法定职权，且作出的证明没有事实和法律依据，依法应当确认无效。请求：依法撤销莱芜市钢城区人民法院作出的（2015）钢行初字第8号行政裁定，改判确认被上诉人对此次交通事故的调查行为及2015年2月2日出具的《证明》违法、无效，或将本案发回重审。
被上诉人银山公安局答辩称：一、我局对该案件的调查属于依法履行职务，合法有效。本案中，我局接到交警二大队转警后，在案因不明、伤情严重程度不能确定的情况下，由巡警支队依照《警察法》赋予的职权，在新城派出所安排警力配合下，对该案进行了调查，以上均属于依法进行的侦查行为，旨在查明案情、伤情，还原事实真相，是否存在违法、犯罪行为。李春关为了法院开庭需要，2015年2月2日，申请我局巡警支队为其出具的事故发生证明，仅仅是在前期侦查的基础上，为方便当事人司法诉讼、处理民事赔偿提供的案情描述，其法律效力仅仅是一个证据材料。
二、我局从未作出任何行政行为，所有依法开展的侦查行为，旨在查明案情，为后期司法部门处理提供证据。因为事故发生地在莱钢厂区内，非《道路交通安全法》第119条规定的“道路”上，根据职权范围及管辖区域划分，故而钢城区交警二大队未按交通事故进行处理，而是转警至我局处理。
三、我局出具的证明不具有可诉性。该证明的目的无疑是对法律事实的认定，证明结果也可能影响相对人的利益，但只要来源正当、内容真实。其本身不是对相对人合法权益的侵犯，是行政诉讼法中列举的其他不可诉的行政行为，而不是立法目的中旨在限制滥用职权，侵害公民合法权益的行政行为。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本案的证据材料已随案移交。
本院认为，本案各方当事人争议的焦点问题是，被上诉人受理和调查涉案事故及出具证明的行为是否违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为，侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”所谓的行政行为是行政机关依照法律授权，在行政管理活动中，作出的影响到行政相对人权利义务的行为。行政行为应当符合以下条件。首先，行政行为是国家行政机关作出的行为，被上诉人作为公安部门符合国家行政机关的主体要件。其次，行政行为是行政机关以自己法定职权作出的行为。作为公安机关的被上诉人，维护社会治安秩序是其重要职责之一，对接到的警情，应当及时出警查处。本案被上诉人在接到发生事故的转警后，立即赶到事故现场开展工作，是正当履行自己职责的行为，该出警行为并不违反法律规定。本次事故虽然发生在厂区，但依据被上诉人的现场勘察笔录记载，结合双方当事人的陈述，应是允许社会车辆通行的道路，应认定为交通事故。依照道路交通管理法的规定，被上诉人没有处理交通事故的职责，而且山东省人事厅、公安厅等机关印发的鲁公发（1999）13号文件中，也没有赋予被上诉人处理交通事故的职责。被上诉人在明确案件性质后，应当将案件及时移交由管辖权的单位处理。但是，鉴于被上诉人在已经出警的情况下，为了保护各方当事人的合法权益，固定事故证据，确定案件事实，便于以后纠纷的解决，从而实施救治伤员、勘察现场、询问当事人的相关措施，属于预备性的程序性过程，并没有没有超越人民警察的职权，其行为并无不当。另外，被诉行政行为应是侵害行政相对人合法权益的行为。一个完整的行政行为大致包括受理、调查取证、审批、作出行政决定、宣告送达等阶段，行政行为不仅仅是行政机关表现出实施了某种行为，更重要的是必须具备行政行为的结果，并且该结果与自己有法律上的利害关系。被上诉人的行为只进行到事故的调查阶段，该调查行为，没有处分内容和法律约束力，最终也未以自己职权和名义，对外作出具有影响上诉人权利义务的行政决定，从而没有侵害到上诉人的合法权益，因此，被上诉人的行为不符合行行政诉讼的起诉条件，上诉人的上诉理由不能成立。
关于被上诉人出具的证明是否违法的问题。依照法律规定，任何单位和个人都有就自己知道的事实向人民法院提供证据的义务，被上诉人作为执法机关，了解事故真相，出具事故过程的证明，是履行法定义务的行为。该证明是对案件事实的描述，是作为民事诉讼的证据出具的，对于该证明的效力，应有人民法院在审理案件的诉讼过程中，依据有关证据规则，审查判断确定其效力，能否予以采信，由人民法院认定。证明本身并没有直接设定上诉人的权利义务，但是，该证据一旦被人民法院作为有效证据采信，必然对上诉人产生一定的法律后果，该法律后果是通过民事诉讼确定的权利义务，并不是行政行为自身内容决定的权利义务。因此，上诉人主张被上诉人出具证明的行为违法的理由，没有事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 胜
审判员 卜菲菲
审判员 李敬迎
二〇一五年十二月二十七日
书记员 高熙捷