江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰开行初字第00041号
原告陈介国。
被告泰兴市住房和城乡建设局，住所地泰兴市曾涛路162号。
法定代表人周建国，该局局长。
委托代理人（特别授权）羊圣林，江苏兴泰律师事务所律师。
被告泰州市住房和城乡建设局，住所地泰州市海陵区海陵南路308号。
法定代表人陈松林，该局局长。
委托代理人（特别授权）袁艺，江苏弘泰律师事务所律师。
原告陈介国不服被告泰兴市住房和城乡建设局（以下简称泰兴市住建局）政府信息公开处理行为及被告泰州市住房和城乡建设局（以下简称泰州市住建局）（2015）泰行复第108号行政复议决定（以下简称复议决定），于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月10日立案后，于2015年8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告陈介国，被告泰兴市住建局的出庭负责人陆建山及委托代理人羊圣林，被告泰州市住建局的出庭负责人袁彩根及委托代理人袁艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰兴市住建局根据原告陈介国之申请，于2015年5月6日作出泰住信字（2015）第11号政府信息公开答复意见（以下简称答复意见），内容：“2015年4月20日该局收到原告陈介国申请公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定依据的信息内容。国有土地上房屋征收地块的被征收房屋基准价格确定，按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、住建部《国有土地上房屋征收评估方法》（建房（2011）77号）、《泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》（泰政办发（2012）155号）的规定执行，现向你提供上述三份文件纸质材料各一份。具体的基准价格确定是由该征收地块选定的评估机构，依据评估规范评估确定”。原告陈介国不服，向被告泰州市住建局申请行政复议，被告泰州市住建局于2015年7月22日作出复议决定，认为泰兴市住建局收到陈介国之申请后，在法定期限内进行了答复，已履行政府信息公开的法定职责，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）第二十一条第一项、第二十四条之规定。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项之规定，被告泰州市住建局决定维持被告泰兴市住建局于2015年5月6日作出的答复意见。
原告陈介国诉称，原告于2015年4月3日向泰兴市人民政府申请公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据，泰兴市人民政府答复要求原告向被告泰兴市住建局提出申请。原告遂于2015年4月15日向被告泰兴市住建局申请公开上述信息，但该局仅提供了国务院第590号令、建房（2007）77号文、泰政办发（2012）155号文，以此并不能得出房屋的基准价格，其还应当提供所选择的可比实例与测定过程，才能得出基准价格。但被告泰兴市住建局以该些信息系由征地评估机构依据评估规范确定为由拒不公开。为此，原告向被告泰州市规划局申请行政复议，请求依法责令被告泰兴市住建局公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据（法律依据及可比实例、测定过程等），但该局却作出维持决定。原告认为，征收应当公开、公平、公正，对房屋基准价格的确定直接影响到被征收房屋的征收价格，而现公布的房屋基准价格远远低于同地块的商品房价格。因此，请求法院判令被告立即公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据（法律依据、可比实例和测定过程等）。
原告陈介国向本院提交如下证据：
1、被告泰兴市住建局作出的答复意见；
2、行政复议申请书；
3、行政复议申请受理通知书；
4、泰兴市人民政府办公室答复意见；
5、复议决定书。
被告泰兴市住建局及被告泰州市住建局辩称，2015年4月20日，被告泰兴市住建局收到原告的信息公开申请，于2015年5月6日作出答复意见。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。据此，被告泰兴市住建局向原告公开了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》以及《泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》等三份书面材料，并明确告知原告：对被征收房屋补偿的具体基准价格的确定，由具体征收项目地块选定的具有相应资质的评估机构依据上述法规和规范性文件评估确定。原告收到上述答复材料后，于2015年5月27日向被告泰州市住建局申请复议，被告泰州市住建局于2015年6月1日立案受理并向被告泰兴市住建局邮寄了复议受理通知及复议申请副本，被告泰兴市住建局于2015年6月4日向被告泰州市住建局提交行政复议答复意见书及证据、依据等。后被告泰州市住建局对原告的复议申请及原行政行为进行审查，认为原行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序正当，内容适当，遂于2015年7月22日作出复议决定并交邮寄送。被告泰州市住建局的复议程序合法。请求法院判决驳回原告陈介国的诉讼请求。
被告泰兴市住建局及被告泰州市住建局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、证据：1、信息公开申请表，证明原告向被告泰兴市住建局申请信息公开；
2、依申请公开政府信息审核表，证明被告泰兴市住建局于2015年4月20日受理原告的信息公开申请；
3、答复意见，证明被告泰兴市住建局已经依法进行了答复，并向原告提供了相关的法规和政策依据；
4、邮寄凭证，证明被告泰兴市住建局已将答复意见邮寄给原告；
5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》以及《泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》。
二、依据：《公开条例》第二十一条第一项、第二十四条。
被告泰州市住建局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书及邮寄凭证，证明被告泰州市住建局于2015年5月8日收到复议申请；
2、行政复议申请受理通知书、答复通知书、邮寄凭证与查询单，证明被告泰州市住建局在法定期限内受理原告的复议申请，于2015年6月1日将受理通知书邮寄给原告，同日将答复通知书、行政复议申请书副本邮寄给被告泰兴市住建局，二者均于2015年6月2日收悉；
3、行政复议答复意见书及证据目录，证明被告泰兴市住建局在法定期限内递交了答复意见书及证据；
4、行政复议决定书、邮寄凭证与查询单。
经庭审质证，被告泰兴市住建局对原告所举证据1无异议，对其他证据不予质证；被告泰州市住建局对原告所举证据之真实性与合法性无异议，但不认可其证明力。
原告对二被告所举关于原行政行为合法性证据发表如下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3合法性有异议，认为被告泰兴市住建局并未作实际答复；对证据4、5均无异议，但认为被告遗漏了答复事项且适用法律、法规错误，原告申请公开的信息内容包括房屋征收基准价格评估的依据、可比实例、测定过程；对被告泰州市住建局所举关于复议程序合法性的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据与本案均具有关联性，其内容真实，本院予以确认。关于答复意见与复议决定的合法性，涉及本案讼争标的，故不予认证。
经审理查明，原告陈介国于2015年4月15日填写申请表并向被告泰兴市住建局申请信息公开，申请的信息内容为：泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据；获取信息的形式为邮寄。被告泰兴市住建局于2015年4月20日收到该申请，经审查于2015年5月6日作出答复意见，并于次日随相关法律依据交邮投递。原告收到上述答复材料后不服，于2015年5月27日向被告泰州市住建局邮寄了复议申请，要求撤销泰兴市住建局作出的答复意见并责令其公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据（法律依据及可比实例、测定过程等）。被告泰州市住建局于2015年6月1日受理了该申请，并于同日分别向原告陈介国、被告泰兴市住建局邮寄了受理通知书、答复通知书与复议申请副本，二者于次日分别收到上述文件。被告泰兴市住建局于2015年6月4日提交答复意见书及相关证据、依据。被告泰州市住建局于2015年7月22日作出维持原行政行为之复议决定，并于次日交邮投递。原告不服，以泰兴市住建局与泰州市住建局为共同被告向本院提起行政诉讼。
审理中，本院组织原告陈介国与被告泰兴市住建局就涉案征收活动的实施情况进行调查，被告泰兴市住建局确认其下属的泰兴市房屋征收中心为泰兴市房屋征收部门。
本院认为，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，原告陈介国不服泰兴市住建局的信息公开答复及处理行为，向泰州市住建局申请复议，泰州市住建局作出维持原处理行为之复议决定，故原告以泰兴市住建局、泰州市住建局为共同被告提起诉讼，符合法律规定。
本案的审查对象为：被告泰兴市住建局的信息公开处理行为是否合法，被告泰州市住建局的复议决定程序是否合法。原告陈介国对被告泰兴市住建局的信息公开行政行为、被告泰州市住建局的行政复议行为的处理期间均无异议；依据《公开条例》第二十四条第二款、《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条之规定进行审查，上述行政行为均系在法定期限内作出。
关于原行政行为的合法性，应处理以下问题：
一、原告陈介国向被告泰兴市住建局申请公开的信息内容中所提“依据”，仅应理解为法律依据，还是应包括事实依据。
原告陈介国向被告泰兴市住建局申请公开的信息内容描述为：泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据。信息公开申请，本质为申请人要求行政机关公开特定信息之内在意思的外在表示。行政机关在处理申请时，应首先以通常方式对申请之客观含义进行解释；当申请在文义上表意不明或存在歧义时，行政机关负有要求申请人进行更改与补充之义务。
本案中，原告在申请中要求公开标准房屋基准价格确定的依据：按一般理解，依据分为规范依据与事实依据。具体就房屋基准价格的确定而言，既应具备相应的规范文件、技术规范以对实施主体、定价程序、定价方法等内容进行控制与指引；亦应根据《国有土地上房屋征收评估办法》、《泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》及附件等规定，通过收集、调查而最终选择、确定、采用的样本、参数等“事实依据”。规范依据仅为指引性的大前提，而事实依据则为代入规范的具体要素，二者相辅相成，对价格之形成与确定均不可或缺。
二、被告泰兴市住建局所作答复意见、公开的信息内容是否准确、充分。
被告泰兴市住建局在处理信息公开申请时，公开了相关“规范依据”；但关于“事实依据”的处理，仅在答复意见中作出“具体的基准价格确定是由该征收地块选定的评估机构，依据评估规范评估确定”之表述。该表述作为对基准价格确定方法这一事实之表示，在内容上并无不当。但就信息公开行政法律关系而言，存在以下问题：
1、关于原告信息公开申请内容的认定
如上，当欠缺合理事由与特殊考量要素，不应将原告申请公开的“依据”限缩解释为“规范依据”，而现被告泰兴市住建局在答复意见中并未明确涉及“事实依据”。从被告泰兴市住建局答复意见的体系并结合其答辩来看，答复意见中“具体的基准价格确定”虽可能具有针对“事实依据”作出处理的意思，但该陈述所指代的概念应为价格确定的具体过程与结果，在内容上欠缺行政行为必要的效果意思，故并不能视为对“事实依据”的有效回应。此外，被告泰兴市住建局对“事实依据”的内容、范畴等具有何种程度的认识仅以当前证据难以判定，且被告亦未履行要求原告对具体信息内容进行明确补充之告知义务。因此，被告泰兴市住建局在答复时对原告该申请内容之认识尚存在一定的片面或模糊之处，其关于“规范依据”所作的答复意见虽无不当，但就涉案信息公开整体处理行为来看，被告泰兴市住建局遗漏了“事实依据”信息内容的查明与答复，应属事实认定不清。
2、关于“事实依据”是否为政府信息，是否应予公开
被告泰兴市住建局以其非基准价格的制作、掌握单位为由，辩称并非涉案信息的公开主体，原告可向评估机构获取相关材料。该局作为泰兴市负责征收活动机构的所属机关，虽未自行开展评估活动，但基于拟订征收决定与补偿方案、正确开展征收行政职权之需，需要利用保存由评估机构制作、出具完毕的评估报告及相应评估资料，此时上述材料已转化为政府信息，并应予以公开。因此，被告上述辩称不符合其自认的职权内容，本院不予采信。
被告泰州市住建局所作的复议决定在程序上是否合法。
行政复议机关根据复议申请，对原行政行为进行审查。本案中，原行政行为在类型上系属依申请之行政行为，被告泰兴市住建局针对原告之信息公开申请作出处理，该申请之内容为：泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据。但原告在行政复议申请中要求泰州市住建局责令泰兴市住建局公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据（法律依据及可比实例、测定过程等），即申请人在复议程序中提出了不同于原行政行为内容之复议审查对象，即括号中的内容。此时，复议机关应履行必要的查明义务，对变更之内容与原行政行为内容作同一性审查：若属不同对象的，不应予以受理，亦得排除本案行政诉讼之审查；若复议机关在复议程序中未对复议申请加以甄别，而就原行政行为未涉之内容代替被申请人作出初次判断，显然有违行政复议之救济程序本质。现被告泰州市住建局辩称未超出原行政行为内容进行审查，但并未举证证明其在复议受理或审查过程中已注意到该内容上之差异，且已就该差异形成之原因向原告进行释明、核实，该程序上的瑕疵导致被告泰州市住建局延续了被告泰兴市住建局对申请公开内容的认识偏差，进而对原行政行为的实体合法性作出错误判断，应确认为程序违法。
综上，原告陈介国虽认可被告泰兴市住建局关于“规范依据”所作的答复意见及公开行为，本院审查认为被告泰兴市住建局所作的该部分处理行为并无不当；但被告泰兴市住建局对原告的信息公开申请所作处理行为遗漏了“事实依据”信息事项，应予确认违法。被告泰州市住建局对该处理行为作出的维持决定，实体与程序上均有不当，应予撤销。
鉴于原告就其申请公开的“事实依据”之具体内容尚未向被告泰兴市住建局予以明确说明，故依据《公开条例》第二十一条第（四）项之规定，被告泰兴市住建局应重新作出答复；至于原告在本案中要求被告公开相关信息之主张，因上述信息内容有别于原申请公开的信息内容，且并非本案讼争标的之一部，故不宜直接作出处理。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告泰州市住房和城乡建设局于2015年7月22日作出的（2015）泰行复第108号行政复议决定。
责令被告泰兴市住房和城乡建设局于本判决生效之日起15日内就原告陈介国提出的信息公开申请重新作出答复。
驳回原告陈介国要求被告泰兴市住房和城乡建设局公开泰兴市根思路建设房屋征收地块标准房屋基准价格确定的依据（法律依据、可比实例和测定过程等）的起诉。
案件受理费50元，由被告泰兴市住房和城乡建设局、泰州市住房和城乡建设局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 李剑峰
代理审判员 肖云璐
人民陪审员 肖桂明
二〇一六年一月十三日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。