湖南省洞口县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）洞行初字第66号
原告欧阳伦山，男，1938年1月9日出生，汉族，农民。
委托代理人欧阳丽君，女，1967年1月23日出生，汉族，农民，系欧阳伦山之女。
原告欧阳黎生，又名欧阳梨生，男，1972年10月1日出生，汉族，农民，系欧阳伦山之子。
二原告的委托代理人李文华，男，洞口县洞口法律服务所法律工作者。
被告洞口县国土资源局，住所地洞口镇雪峰中路。
法定代表人彭明君，男，该局局长。
委托代理人林永华，男，1970年7月10日出生，汉族，该局执法监察大队大队长。
委托代理人雷明，男，1986年4月3日出生，汉族，该局法规股副股长。
第三人欧阳怡堂，男，1962年12月24日出生，汉族，农民。
委托代理人杨思茅，湖南桔城律师事务所律师。
原告欧阳伦山、欧阳黎生因要求被告洞口县国土资源局履行法定职责，于2013年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月23日受理后，于2013年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月13日公开开庭进行了审理。原告欧阳伦山的委托代理人欧阳丽君、二原告的委托代理人李文华、被告的委托代理人林永华、雷明、第三人欧阳怡堂及其委托代理人杨思茅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告欧阳伦山、欧阳黎生于2013年7月24日经洞口县人民政府向被告洞口县国土资源局提出请求勒令欧阳怡堂立即停工的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告欧阳伦山、欧阳黎生诉称，原告家共有人口六人，共同承包经营基本农田一点五二亩。其中零点九二亩的马掛凼与第三人欧阳怡堂的田接壤，其有一座占地200多平方米的老房子，却在原告承包的田前建房，导致原告无法耕种。为此，原告多次走访市政府、市国土资源局、县人民政府、县国土资源局。上级指示被告依法处理，被告却置若罔闻，从未对第三人采取任何措施。依照我国《土地管理法》的规定，请求人民法院责令被告立即依法作出拆除第三人非法建筑物的决定，并承担诉讼费。
被告洞口县国土资源局辩称，被答辩人欧阳伦山、欧阳黎生诉状内容与事实严重不符，2012年6月和11月第三人先后向竹市国土所书面报告新建房屋（被答辩人均签字同意），经审核认为符合选址新建住房条件，拟报县局和县人民政府。并于同年7月5日张贴《农村个人建房预审公告》。7月15日，当地村委会盖章证明公示期内无群众提出异议。7月5日经竹市规划办出具用地界址图同意第三人在其责任地建房。因答辩人提出第三人建房将影响耕种，竹市国土所则告知第三人协调好与被答辩人的关系后再办理审批手续。同年6月13日，当地村民组会议形成书面意见同意第三人占用其承包责任田建房，被答辩人也在协议上签字。同年11月13日，第三人与被答辩人达成协议，因第三人建房影响被答辩人责任田光线，则将责任田出租给第三人。2013年7月16日，经竹市镇人民调解委员会调解，达成了由第三人对被答辩人进行补偿的协议。
第三人现有住房为1993年2月协议购得本村村民付昭基的老屋，依约定第三人没有该宅基地的所有权，故第三人符合新建住房条件，其建房行为是程序违法，未批先建，但答辩人已依法作出罚款3960元的行政处罚，第三人并履行完毕。故请求法庭依法驳回被答辩人的诉请。
第三人欧阳怡堂述称，原告的诉请不能成立，尽管第三人未批先建，但建房前已征得本组所有村民同意，经村委会、司法所多次调解，已与原告达成了协议。同时第三人没有其他房屋，现建房的行为已受到了处罚。
原告在起诉时提交了以下证据证明其曾于2013年6月至7月向被告及县人民政府提出要求制止第三人建房和拆除第三人非法建筑物的申请事项：1、原告的农村土地承包合同书，拟证明原告对第三人新建房屋后的土地具有合法使用权；2、第三人老屋照片，拟证明第三人有房的事实；3、原告给被告、县人民政府、市国土资源局、市人民政府的报告，拟证明原告多次要求被告处理及要求上级督促被告查处的事实；4、县人民政府的转办存根，拟证明县人民政府将原告上访市政府的报告转交给被告的事实；5、欧阳黎生的户口登记簿复印件，拟证明其是单独户主。经质证，被告认为，原告选址建房是在其自家的责任田；第三人虽买了房屋，但对该宅基地没有使用权；至今只收到3份报告，其中有2013年7月24日县信访局转办的来信和7月3日市国土资源局转办的批复；对证据5无异议。第三人认为，对证据1没有异议；第三人购买他人房屋，而房屋所在土地与第三人不是同一组，故土地不能买卖；证据4应以被告收到的为准；对证据5的真实性无异议，但欧阳黎生是2013年8月才迁出的。
被告于2013年12月30日向本院提交了以下证据及依据：1、立案审批表，拟证明立案程序合法；2、欧阳怡堂建房审批表；3、建房预审公告。2-3拟证明经公示无异议后，国土所欲履行报批程序；4、群众举报材料，拟证明各级批转处理及局长批示；5、现场勘测照片，拟证明工作人员依法现场勘测；6、第三人建房申请报告，拟证明原告同意第三人建房；7、建设用地规划红线图，拟证明第三人建房地段系规划部门许可用地；8、第三人房屋买卖协议，拟证明第三人无自有宅基地，符合建房条件；9、租田协议书，拟证明原告自愿将其田租给第三人耕种；10、补偿协议书，拟证明小组村民同意第三人建房，原告也签字同意；11、责令停止违法行为通知书，拟证明被告对第三人下达行政执法文书；12、询问笔录，拟证明被告派员了解第三人建房情况；13、现场勘测笔录，拟证明被告派员勘测第三人建房情况；14、行政处罚决定书，拟证明对第三人未批先建行为依法处理；15、罚没款收据，拟证明第三人已履行行政处罚决定；16、调解协议书，拟证明村委会、国土所、司法所协调处理，第三人与原告双方自愿接受调解并签字；17、第三人拟建地土地利用总体规划图，拟证明第三人建房选址为规划建设区，非基本农田；18、第三人家庭成员户口，拟证明第三人的家庭人口。经质证，原告认为证据1、2不符合法律规定，呈报表在村民举报后仍予以审批；证据3公示的时间是2012年7月5日，原告之前提出了异议，建房预审公示不客观真实；证据6的申请报告是村民不知情的情况下让村民签字，第二天村民即表示不同意；证据8-10是虚假协议；证据11不客观真实，原告申请在2013年6月，而被告作出通知的时间是2012年11月；证据12，笔录的内容与证据11相矛盾；证据14的处罚行为不合法；对证据16的真实性有异议；证据17与本案无关；对证据4、5、7、13、15、18的真实性无异议。第三人对被告提交的证据不持异议。
第三人向本院提交了如下证据：1、关于建房的两份报告，拟证明建房经小组村民和村委会同意；2、农村个人建房预审公告，拟证明建房审批前已进行预审公告；3、建房图纸审批单，拟证明建房经县规划部门审批；4、协议书及调解协议书，拟证明建房已与原告达成协议；5、竹市司法所的证明及领据，拟证明原告领取第三人的补偿款；6、村委会的证明，拟证明建房经村里同意且与原告多次达成协议及原告反悔的情况；7、行政处罚决定书和罚没款收据，拟证明建房未审批已罚款；8、建房照片打印件，拟证明房子已修好，且对原告未造成影响；9、分别对欧阳伦高、欧阳常东、欧阳常群、梁开佐的调查记录，拟证明村委会、村民小组都同意第三人建房和原告无理诉讼的情况。经质证，原告认为，证据1-2是虚假证据，欧阳伦山在外，不可能签字，被告提交的预审公告与第三人提交的有出入；证据3不能作为定案的依据，应提交规划图纸；证据4是虚假的，原告提交的土地承包人是欧阳黎生；证据5虚假；证据6不能反映本案的客观事实；证据7不能证实第三人的证明目的；证据9不能证明本案的客观事实；对证据8不持异议。被告对第三人的证据不持异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提交的4、5、7、13、15、18号证据，因原告不持异议，本院予以确认；证据1是被告对第三人违法建房的立案呈报表，客观真实；证据2反映第三人建房审批程序，经举报后并未形成最后意见，属有效证据；证据3建房预审公告得到当地村委会的证实，客观真实；证据6的建房报告原告认为是其与其他村民不知情的情况下签字的意见与第三人报告中明示建房地点和面积及召开过村民小组会议的事实不符，对原告的主张不应采信；证据8-10，原告主张是虚假协议，但又不能提交相关证据加以证明，本院对其观点不予支持；证据11、12是被告依职权作出的行政行为，与原告何时举报与否没有必然的联系，内容真实；证据14原告认为罚款处罚不合法的观点不能成立；原告对证据16的真实性提出异议，但不能提交证据加以证明；证据17是作为被告依法行政的依据，原告认为与本案无关的观点不能成立。原告提交的证据反映第三人在紧挨原告承包的责任田建房及原告进行举报和原告欧阳黎生自2013年8月12日另立户口的事实予以认定。第三人提交的与被告提交的相同证据的效力已作认定，其余的5、6、8、9号证据真实反映事实发生的经过，因原告无其他证据予以反驳，本院对其效力予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告欧阳伦山、欧阳黎生及米南玉（欧阳伦山之妻）作为农村土地家庭承包成员，承包的马掛凼责任田与本组村民即第三人欧阳怡堂承包的责任田毗邻。第三人所居住的房屋系1993年2月7日从其他村民组的付昭基处购得，因协议约定房屋地基归原房主耕管，随着家庭人口增加，第三人打算在与原告承包的相邻的责任田中新修房屋。2012年6月4日，第三人向被告所属的竹市国土所出具占田建房的报告，该报告附有包括原告欧阳伦山在内的该组所有各户户主同意建房的签名及捺印，所在村委会亦签字同意并加盖公章。竹市国土所受理后，因个别人提出仅有户主而本人没有签字的意见，该所则停办相关手续，同年6月13日，第三人与包括原告在内的全组各户主签订了同意建房的协议，并对各户补偿200元生活费，竹市国土所根据洞口县竹市规划建设办公室出具的“同意欧阳怡堂在粗线内规划新建用地110M2”的意见和规划图，于同年7月5日，对第三人进行“农村个人建房预审公告”。7月12日，村委会证明，公示无异议。在建房未正式获准前，第三人于同年9月则按其先前选择好的日子动工，原告向竹市国土所提出第三人建房将影响其农作物生长，该所则口头通知第三人停工，同年11月13日被告以洞国土资执停字[2012]第1号责令停止违法行为通知书，责令第三人停工。同日，第三人与原告欧阳伦山签订协议，由原告将因建房所遮光线的责任田出租给第三人，由第三人每年支付150元租金。后因原告翻悔，致第三人的房屋一直停建。2013年6月6日，被告针对第三人的违法行为，作出（洞竹）罚字[2013]第26号行政处罚决定书，对第三人处以罚款3960元，当日第三人交清了罚没款。尔后，第三人复工，原告则向被告及相关行政机关举报，要求被告责令第三人停工及要求拆除第三人的房屋。对第三人与原告因建房遮阴所产生的纠纷，经洞口县竹市镇人民调解委员会于同年7月16日召集双方及竹市国土所和田心村委会调解，达成并制作了由第三人一次性补偿原告永久性遮阴损失费贰仟元及补偿棚子费肆佰元的协议。该协议并规定任何一方不得再行滋事或上访。当日，第三人则按协议向原告支付2400元，由欧阳伦山出具领款领条。后来，原告欧阳伦山翻悔，将所领的款退给第三人。原告又继续控告，从而形成行政诉讼，在诉讼之前，第三人的房屋已全部完工。
本院认为，第三人欧阳怡堂未经批准在责任田中修建房屋实属违法，应该由被告洞口县国土资源局依职权及依法进行处罚。但第三人在建房之前能按相关规定履行申报、审批手续，当遭到他人反对时，又主动与相关人员积极协商，能得到全组村民的同意，当原告提出异议时，自觉按被告发出的通知停止建房，直到被告作出罚款处罚后。因第三人先前无一处宅基地，符合建房条件，其未经批准建房虽然违法，但所占用的土地尚在建设用地规划红线内，并得到规划部门的许可，没有违背土地利用总体规划。被告对其进行处罚，依照我国土地管理法第七十六条的规定，并非必然作限期拆除的处罚决定。原告当其承包耕种的责任田受到遮阴而与第三人产生纠纷时，经与第三人多次协商并达成协议，特别是2013年7月16日经竹市镇人民调解委员会主持所达成的调解协议，是双方真实意思的表示，并已实际履行，说明原告已通过协议的表现形式同意第三人建房。就算原告欲对该协议翻悔，如认为调解协议无效，只能在规定的期间内，依照《中华人民共和国人民调解法》的相关规定进行。相反，现该协议对原告及第三人均具有法律约束力。因此，原告又要求被告履行拆除第三人房屋的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不应支持。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，判决如下：
驳回原告欧阳伦山、欧阳黎生要求判令被告洞口县国土资源局作出拆除第三人非法建筑物决定的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告欧阳伦山、欧阳黎生承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 匡宗云
审 判 员 杨中德
人民陪审员 尹娟容
二〇一四年三月十日
书 记 员 唐静宜
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
????超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。