山东省平度市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0283行初274号
原告青岛鑫圆文化发展有限公司。住所地平度市人民路***号。
法定代表人冯霞，董事长。
委托代理人李文江，山东元冠律师事务所律师。
委托代理人张妍妍，山东元冠律师事务所律师。
被告平度市城乡建设局。住所地平度市云峡街***号。
法定代表人生辉，局长。
委托代理人姜晓峰，平度市城市管理行政执法大队工作人员。
委托代理人孙学科，平度市城市管理行政执法大队工作人员。
原告青岛鑫圆文化发展有限公司（以下简称鑫圆公司）不服被告平度市城乡建设局（以下简称城建局）作出的2016第003号《行政许可不予受理通知书》，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月14日立案后，于2016年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月9日公开开庭审理了本案。原告鑫圆公司的委托代理人李文江、张妍妍，被告城建局的委托代理人姜晓峰、孙学科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城建局于2016年9月29日作出编号2016第003号《行政许可不予受理通知书》，通知原告：2016年9月29日，你单位向我机关提出的在平度市1、青岛路北、杭州路南端，2、苏州路（红旗路北），3、杭州路（联通公司处），4、常州路（金荷广场处），5、人民路（烟草公司处），6、红旗路（移动公司处、博物馆处）的供热桁架上设置户外广告申请事项，属于《青岛市户外广告和招牌设置技术规范》规定的禁止设置户外广告的区域和情形（2.2.5跨越城市道路、公路的），本机关不予受理。
原告鑫圆公司诉称，2016年9月29日，原告向被告提出的在平度市1、青岛路北、杭州路南端；2、苏州路（红旗路北）；3、杭州路（联通公司处）；4、常州路（金荷广场处）；5、人民路（烟草公司处）；6、红旗路（移动公司处、博物馆处）的供热架上设置户外广告申请事项，经被告审核依据《青岛市户外广告和招牌设置技术规范》2.2.5跨越城市道路、公路的禁止设置户外广告的区域和情形，于当日作出了2016第003号不予受理行政许可通知书。被告不予受理的决定于法无据，请求：1、撤销被告作出的2016第003号《行政许可不予受理通知书》，重新作出具体行政行为；2、诉讼费由被告承担。
原告鑫圆公司向本院提交如下证据：行政许可不予受理通知书,证明原告曾经依法申请户外广告行政许可。
被告城建局辩称，2016年9月29日，原告向我局提出在平度市1、青岛路北、杭州路南端，2、苏州路（红旗路北），3、杭州路（联通公司处），4、常州路（金荷广场处），5、人民路（烟草公司处），6、红旗路（移动公司处、博物馆处）的供热桁架上设置广告的申请。我局在审查原告提交的户外广告设置申请表和广告牌安装后的实景图等相关材料后，认为根据《平度市户外广告设置管理办法》第十三条“设置户外广告应当符合设置规划和设置技术规范依法办理许可手续，未经许可，任何单位和个人不得设置户外广告”和《青岛市户外广告和招牌设置技术规范》2.2.5“跨越城市道路、公路禁止设置户外广告”的规定，原告申请设置的户外广告是跨越城市道路的广告，属于禁止设置户外广告的区域和情形。于是，作出2016第003号《行政许可不予受理通知书》并当场交付原告。综上所述，我局对原告作出的不予受理行政许可决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告城建局向本院提交如下证据：1、户外广告申请材料（户外广告设置申请表、承诺书、授权委托书、营业执照复印件、租赁合同、户外广告设置的白天黑夜平面图、效果图、说明图）,证明原告向被告申请户外广告设置，并且是跨路广告申请。2、《平度户外广告设置管理办法》，证明在平度设置户外广告适用此法律规定，被告依据此规定进行广告设置和相关的管理活动。3、青岛市户外广告和招牌设置技术规范，证明广告及招牌设置应当符合此规定的技术要求和技术标准。4、行政许可不予受理通知书及送达回证，证明三原告向被告申请跨路户外广告设置不符合青岛市有关户外广告设置方面的法律法规及技术要求和规范，被告作出相关法律文书并送达给当事人。
经庭审质证，原告鑫圆公司对被告城建局提交的证据1真实性无异议。对证据2是否予以公布需要被告提交证据。根据《中华人民共和国广告法》第四十一条第二款规定，户外广告的管理办法由地方性法规、地方性政府规章规定，因为行政许可事宜关系重大，平度市政府制定的管理办法既不属于地方性法规，也不属于地方性政府法规，因此不能作为行政许可的法律依据。证据3是配套《青岛市户外广告设置管理办法》而制定，明确适用范围仅适用青岛市内几区，不适用平度市，该规范2.2.5，原告的理解是户外广告本身作为一个新的构筑体需要跨越城市道路的情形，而不是依托现有的构筑体进行广告设置。众所周知，平度这种跨越广告由来已久，至今仍广泛存在，既然平度市的管理办法自2012年制定发布，现在已近五年。跨路广告仍大量存在，说明被告没有执行该办法。对证据4真实性无异议，但被告有操作性失误，作出的是不予受理，根据行政许可法必须根据形式要件先受理，再根据实质要件进行审查，因此该不予受理通知书于法无据。
被告对原告提交的证据真实性无异议。
本院对原、被告提交的证据的真实性予以确认。
经审理查明，2016年9月29日，原告鑫圆公司向被告城建局提出在平度市1、青岛路北、杭州路南端；2、苏州路（红旗路北）；3、杭州路（联通公司处）；4、常州路（金荷广场处）；5、人民路（烟草公司处）；6、红旗路（移动公司处、博物馆处）平营路友谊宾馆南侧300米供热桁架上设置户外广告申请，并提交《户外广告设置申请表》、承诺书、白天夜晚实景图、营业执照、供热桁架广告牌租赁协议等申请材料。被告审查原告提交的相关材料后，认为属于《青岛市户外广告和招牌设置技术规范》规定的禁止设置户外广告的区域和情形（2.2.5跨越城市道路、公路的），于当日即作出2016第003号《行政许可不予受理通知书》，并送达原告。原告不服，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。本案中，被告城建局作为户外广告设置的审批行政机关，原告的申请不存在《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定的情形，被告应当受理原告的申请，经过审查作出许可或者不予许可的决定，被告直接作出不予受理的决定不符合行政许可法的上述法律规定，本院予以撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告平度市城乡建设局于2016年9月29日作出的编号2016第003号《行政许可不予受理通知书》。
二、限被告平度市城乡建设局于判决生效后三十日内对原告的申请事项重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告平度市城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 潘汝锋
审 判 员 张建波
人民陪审员 张瑞萍
二〇一七年一月十二日
书 记 员 刘晓宁