山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1008号
上诉人(原审原告)高志玉，女，1948年10月4日出生，汉族，住济南市长清区。
委托代理人张金军，山东齐州律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张文利，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭文杰，山东灵岩律师事务所律师。
原审第三人济南西城投资开发集团有限公司，住所地济南市大学科技园大学路4366号。
法定代表人张伟，董事长。
委托代理人姚虎明，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
委托代理人刘梅，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
高志玉因诉济南市人民政府（以下简称市政府）履行房屋拆迁补偿安置协议一案，不服济南市中级人民法院于2017年1月19日作出的(2015)济行初字第567号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，因济南市实施长清大学园区建设项目需拆除原告之子赵世涛位于前大彦村的住宅房屋。2003年9月21日，被告市政府设立的济南市西区工程建设指挥部与赵世涛签订《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》1份，约定拆除其房屋并对其进行安置补偿。协议签订后，赵世涛按合同约定将房屋交验拆除，领取过渡安置费。2003年，前大彦村完成整村搬迁。赵世涛于2004年10月19日去世。2007年9月5日，济南市西区工程建设指挥部向长清区崮云湖街道办事处作出征地冻结公告，并通知将前大彦村的村民安置户口截止时间确定为2007年9月10日24时。2007年9月份后，在办理安置房交房手续过程中，赵世涛之父赵传水在协议变更说明书上签字确认：户主赵传水之子赵世涛车祸死亡，子媳马振静再婚迁出，孙女赵玉婷随母迁出，女赵丹结婚迁出，减少安置面积160平方米，减少款48000元。原告提起本案诉讼，要求被告向其交付赵世涛应享有的60平方米安置房1套。
另查明，因部分村民就户口冻结前发生人口死亡而减少相应安置面积问题向有关部门不断反映并信访，济南市长清区人民政府设立的济南市长清区大学园区建设指挥部多次研究并于2011年和2012年形成会议纪要，同意对于家明等13户村民增加安置住房。2013年9月20日，济南市长清区大学园区建设指挥部向于家明等13户作出答复意见，明确告知原会议纪要确定的增加安置住房意见予以取消。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。本案中，因济南市实施长清大学园区建设项目的需要，济南市西区工程建设指挥部与原告之子赵世涛签订《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》1份，约定拆除赵世涛的房屋并对其进行安置补偿。在协议履行过程中，赵世涛于2004年10月19日去世，原告认为济南市西区工程建设指挥部未依法履行赵世涛签订的《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》提起的诉讼，属于人民法院行政案件的受理范围。因济南市西区工程建设指挥部是被告济南市政府设立的临时机构，被告应对其行为承担法律后果。被告提出涉案的安置补偿义务应由第三人西投集团予以承继的主张，没有提交充分证据予以证明，且第三人也不予认可，因此，原审法院对被告的该抗辩意见不予支持，市政府应为本案的适格被告。原告及赵世涛所在的前大彦村整村拆迁后，在安置房交付使用时，赵世涛之父赵传水作为户主在协议变更说明书上签字确认了因赵世涛车祸死亡而减少相应安置面积的结果，应视为对《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》进行变更作出的认可，双方应当按照变更后的内容履行协议。济南市长清区大学园区建设指挥部系济南市长清区人民政府设立的临时机构，其为化解信访问题研究的处理意见对被告无法律效力，且已被该机构自行取消。原告提起本案诉讼，要求被告市政府继续履行原《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》，向其交付赵世涛应享有的60平方米安置房1套的诉讼请求，没有事实及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高志玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高志玉负担。
高志玉不服一审法院判决，上诉请求：1.撤销一审法院判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.一审、二审案件诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：1.一审法院判决程序违法，明显偏袒被上诉人，侵害上诉人的诉讼权利。主要表现一是一审庭审没有调查被上诉人负责人的身份，被上诉人出庭人员不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条有关行政机关负责人出庭的规定，上诉人请求二审开庭时济南市市长出庭。二是一审法院审限超期，久拖不审，也没有向上诉人说明缘由，上诉人认为一审法院给政府干预司法的时间，导致判决结果明显不公。三是被上诉人及第三人都主张协议变更，上诉人提交变更说明上签字之人石光银的证言，一审法院未予审查，造成事实认定错误。2.一审判决没有客观公正认定案件事实，有意袒护政府，上诉人请求二审开庭时能接受媒体及社会公众的监督。主要表现一是一审判决对协议变更说明的认定事实不清，变更是政府的单方行为，变更协议上签名的是前大彦村会计石光银，不是被上诉人也不是济南市西区建设指挥部，是在分完房结算房款时石光银让签的，上诉人自始至终没有认可变更。另2011年9月30日，济南市长清区大学园区建设指挥部的会议纪要第四项也决定了变更说明不能否定原协议的事实，也说明了变更说明形成的时间是在安置房分配完以后，足以证明变更是政府的单方行为，对上诉人没有约束力。二是被上诉人违反了“先安置后补偿”的基本原则，被上诉人答辩称安置房已委托给第三人管理，第三人起诉案外人徐永常要回安置房，亦证明被上诉人与第三人均有履行安置补偿协议的职责，一审法院对此未予认定。另一审判决认定济南市长清区大学园区建设指挥部2012年的会议纪要，研究决定给上诉人安置房，却以2013年9月20日的答复予以否定，却一直不提2011年9月30日会议纪要的内容，一审法院的判决缺乏事实依据。3.一审判决以上诉人诉求没有法律依据为由驳回，但是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项，第七十八条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条之规定，上诉人有法律依据。综上，一审法院判决程序违法、事实认定不清、适用法律错误，请求依法予以撤销，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人市政府、原审第三人济南西城投资开发集团有限公司均未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。
二审中上诉人向本院提交由石光银签字的《证明》一份，证明《协议变更说明书》不是双方协商的结果。但是因该材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条有关当事人向法院提供证人证言的要求，亦不属于该法第五十二条规定的“新的证据”的情形，故本院不予接纳。
本院二审确定的审理重点为：原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。争议的焦点问题是被上诉人是否应履行本案《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》的补偿安置义务。
本院认为，被上诉人市政府因实施长清大学园区建设项目，依据《济南市统一征用土地暂行办法》第二十三条第二款：“房屋补偿安置以建房安置为主，标准为每人40平方米（建筑面积，下同）。原住房面积人均不足40平方米的按40平方米安置，其不足部分由被安置人按每平方米300元标准补足；原住房面积超出人均40平方米的，超出部分按每平方米300元的标准给予补偿；安置房超出人均40平方米的部分，被安置人应当按经济适用房的价格标准购买”之规定实施以“人头”为计算单位进行房屋补偿安置的政策；该办法第二十一条规定，自依法批准的征用土地冻结公告公布之日起，被安置人员的范围为户口在农村集体经济组织内的全体成员，即冻结公告公布之时死亡人员不在安置补偿范围内。本案中，济南市西区工程建设指挥部按照《济南市统一征用土地暂行办法》的规定,作出并公布土地冻结公告,将前大彦村的村民安置人员截止时间确定为2007年9月10日24时的在户村民，并贯彻实施“人头”补偿安置政策。因上诉人之子赵世涛于土地冻结公告之前去世，依据以上安置政策的规定，并不在房屋安置补偿人员之列。另，上诉人高志玉之子赵世涛所在的前大彦村整村拆迁后，在安置房交付使用时，赵世涛之父赵传水作为户主在协议变更说明书上亦签字确认了因赵世涛车祸死亡而减少相应安置面积的结果，应视为对《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》进行变更作出的认可，双方应当按照变更后的内容履行协议。济南市长清区大学园区建设指挥部为化解信访问题作出研究的处理意见因已被该机构自行取消，而对上诉人不再适用。故上诉人提起本案诉讼，要求被上诉人市政府继续履行原《长清大学园区房屋拆迁补偿安置协议书》，向其交付赵世涛应享有的60平方米安置房1套的诉讼请求，没有事实及法律依据，原审法院判决并无不当。
另，关于上诉人对原审法院审判程序提出异议的问题。一是上诉人主张原审法院未调查被上诉人负责人的身份，被上诉人出庭人员不合法。但原审庭审笔录显示，原审法院主持庭审的审判长已经对各方出庭人员的资格进行了审查核对，因被上诉人的负责人未出庭，已书面授权委托相应工作人员及律师人员出庭应诉，且上诉人当庭对此并未提出异议。因此上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。二是上诉人主张原审法院无理由超期，影响公正裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准”之规定，济南市中级人民法院因案情疑难分别于2016年1月22日、2016年7月15日两次向本院申请延长审理期限，本院分别作出准予延长审理期限的批复，审理期限截至2017年2月1日，故原审法院于2017年1月19日作出一审判决，并无不当。三是上诉人主张其提交的石光银的证言，一审法院未予审查，造成事实认定错误。但原审调查笔录及庭审笔录显示,上诉人向原审法院共提交了7份证据材料,并不包含上诉人所述的石光银证言，且各方当事人均对以上7份证据材料进行了质证,原审法院亦对其进行了认证,上诉人在原审调查笔录及庭审笔录中已签字确认,故上诉人所称该项主张没有事实依据,本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人高志玉负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 王云阁
审判员 孙晓峰
二〇一七年十月二十三日
书记员 王超群