江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初83号
原告张宝均，男，1953年7月1日生，汉族，住南通市港闸区。
委托代理人张艳，女，1986年2月7日生，汉族，住址同上，系原告张宝均女儿。
被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。
法定代表人魏钦稳，职务局长。
委托代理人肖煜，南通市国土资源局港闸分局工作人员。
委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。
第三人南通市港闸区国有资产经营总公司，住所地南通市港闸区城港路18号（南通市城镇房地产开发有限公司11楼）。
法定代表人孙磊磊，职务总经理。
委托代理人姚桂平，男，1969年3月11日生，汉族，住南通市崇川区，系南通市港闸区国有资产经营总公司职工。
原告张宝均因认为被告南通市国土资源局（以下简称南通国土局）不履行法定职责，于2017年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于3月9日向被告南通国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市港闸区国有资产经营总公司（以下简称港闸国资公司）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知该公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告张宝均及其委托代理人张艳，被告南通国土局的委托代理人肖煜、张晓梅，第三人港闸国资公司的委托代理人姚桂平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张宝均诉称，原告张宝均系南通市港闸区秦灶街道秦北村二十组的村民。2016年9月，原告张宝均发现有人在自家承包地上修建道路。后经了解，案涉施工项目未办理相应的立项、规划等手续。原告张宝均认为，政府在未与土地使用人签订任何补偿协议，也未出示任何土地征收批复的情形下使用土地，属于违法行为。于是，原告张宝均要求被告南通国土局对上述行为进行查处，责令归还土地，并就其行为对原告张宝均造成的损失予以赔偿。对相关人员予以处分，构成犯罪的，追究其刑事责任，并对违法占地行为进行罚款。但被告南通国土局至今未依法处理原告张宝均的请求。请求：1.确认被告南通国土局未查处违法用地、归还原告张宝均的土地、未对原告张宝均造成的损失予以赔偿违法；2.责令被告南通国土局依照法律规定作出处理；3.诉讼费用由被告南通国土局承担。
原告张宝均向本院提交以下证据：
1.非法用地查处函及邮寄信封，证明原告张宝均向被告南通国土局申请履行法定职责的事实。
2.被告市国土局作出的《行政处罚决定书》，证明原告张宝均2016年9月24日寄出非法用地查处函，被告南通国土局2016年9月23日作出行政处罚决定，先于原告张宝均提交查处函的时间，存在明显作假情形。
3.2016年9月8日的《责令停止违法行为通知书》，证明被告南通国土局在原告张宝均2016年9月24日提交非法用地查处函之前作出，明显是走形式，未真正执行法定程序。
4.2016年10月20日南通市国土资源局港闸分局告知书，该告知书仅反映秦灶街道道路问题，并未提及石桥路北延工程，证明该告知书未明确到位，属于查处不实。
5.石桥路北延工程红线图，证明案涉工程与原告张宝均的承包地有交界处。
6.土地权属证明，证明原告张宝均的承包地的相应位置。
7.照片10张，2016年8月的8张照片，证明现场工程并未被制止并且对原告张宝均承包地的使用造成了影响，对原告张宝均的财产造成了侵害；2017年1月的2张照片，证明张宝均具有原告诉讼主体资格。
被告南通国土局辩称：1.被告南通国土局已依法履行了法定职责。被告南通国土局在收到原告张宝均的来信后，积极展开调查。经查，被告南通国土局直属机构监察支队港闸大队（以下简称港闸大队）已在日常巡查中发现原告张宝均来信反映的违法占地建设行为，并已经按照土地管理法律法规进行了制止，并下达《责令停止违法行为通知书》，作出了《行政处罚决定书》。后发现被处罚主体认定有误，被告南通国土局及时撤销了原行政处罚决定书，重新作出通国土资监罚港[2016]2-1号《行政处罚决定书》，对第三人港闸国资公司未经批准，非法占用港闸区秦灶街道秦北村19、20、21组土地新建石桥路北延工程行为，作出责令退还非法占用的20636平方米土地，没收非法占用的土地上新建的道路的处罚。被告南通国土局已依法履行了法定职责。2.被告南通国土局按规定受理原告张宝均的来信,并由南通市国土资源局港闸分局（以下简称港闸分局）进行处理,港闸分局于2016年10月20日向原告张宝均作出书面告知书，告知港闸分局已及时制止并责令停止建设。被告南通国土局已依法履行了法定职责。3.原告张宝均反映的道路目前尚未占用原告张宝均承包地，该承包地目前依然可以种植，原告张宝均反映的承包地被破坏与事实不符。请求依法驳回原告张宝均的诉讼请求。
2017年3月24日，被告南通国土局向本院提交以下证据、依据：
1.原告张宝均的《非法用地查处函》，证明被告南通国土局收到原告张宝均的来信。
2.通国土资监港停[2016]21号《责令停止违法行为通知书》、通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》，证明被告南通国土局已依法对案涉违法用地行为进行制止，并作出行政处罚决定。
3.港闸分局向原告张宝均作出的《告知书》及送达回证，证明被告南通国土局已将调查情况告知原告张宝均。
2017年4月21日，被告南通国土局补充提供了以下证据：
4.通国土资监港[2016]2号《决定书》、通国土资监港[2016]2-1号《行政处罚决定书》（修改后的文号），证明因原作出的行政处罚决定书中被处罚人认定有误，后撤销原行政处罚决定书，重新作出行政处罚决定书。
第三人港闸国资公司述称，2015年4月23日，第三人港闸国资公司获得发改委关于石桥路北延工程项目建议书批复，相关手续已经办理，并且获得南通市规划局建设项目选址意见书及红线附图。于2015年5月7日获得港闸区发改委关于石桥路北延工程初步设计的批复。
第三人港闸国资公司未向本院提供证据。
经庭审质证，被告南通国土局、第三人港闸国资公司对原告张宝均所举证据1无异议；对证据2、3的真实性、合法性无异议，但认为无法达到原告张宝均的证明目的，理由是被告南通国土局在日常巡查中已发现原告张宝均来信反映的违法占地建设行为，并已对相关单位作出查处，证明被告南通国土局已履行日常查处职责；对证据4无异议，告知书中提及的秦灶街道道路建设问题是针对原告张宝均的举报投诉，并不能因没有提及石桥路北延工程就认为被告南通国土局没有履行职责；对证据5-7真实性、合法性无异议，但认为无法达到原告张宝均的证明目的。
原告张宝均对被告南通国土局所举证据1无异议；对证据2的合法性不予认可，理由是：首先，时间不正确；其次，行政处罚决定书的被处罚人不正确；再次，此次处罚不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。证据3中反映的是秦灶街道道路建设问题，并未提及石桥路北延工程，故关联性不予认可；对证据4认为该处罚决定书超过了行政处罚法规定的60日的期限，属于程序违法。第三人港闸国资公司对被告南通国土局所举证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告张宝均提供的证据2、3（即被告南通国土局提供的证据2），系被告南通国土局在履行行政管理职责过程中制作的行政文书，原告张宝均认为作假，但未提供相反的证据予以反驳，故无法达到原告张宝均的证明目的，该证据能够证明被告南通国土局已经针对案涉地块的违法建设行为作出行政处罚的事实；原告张宝均提供的证据4（即被告南通国土局提供的证据3），是港闸分局针对原告张宝均反映的道路建设问题所作的告知，与本案具有关联性，能够证明被告南通国土局已将调查情况告知原告张宝均的事实；原告张宝均提供的证据5-7能够达到原告张宝均证明案涉工程的规划与原告张宝均的承包田有交叉，张宝均具有本案原告主体资格的证明目的，但因原告张宝均所提供的照片中并没有施工人员在现场施工的画面，原告张宝均的承包田中也没有建（构）筑物，故不能达到原告张宝均证明承包地被破坏的证明目的。
被告南通国土局提供的证据4，系被告南通国土局发现原处罚决定中的被处罚人有误而进行的自我纠错，能够达到被告南通国土局的证明目的。
经审理查明，2016年9月8日，被告南通国土局向南通市港闸区市政设施管理所（以下简称港闸市政管理所）发出通国土资监港停[2016]21号《责令停止违法行为通知书》，主要内容为：港闸市政管理所未经批准擅自占用秦灶街道位于幸余路南侧土地建设石桥路北延的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、六十七条的规定，现责令港闸市政管理所立即停止上述违法行为，听候处理。同年9月23日，被告南通国土局作出通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》，认定港闸市政管理所于2016年5月开始安排人员非法占用港闸区秦灶街道秦北村19、20、21组土地，新建石桥路北延，上述非法占用的土地符合土地利用总体规划，决定责令港闸市政管理所退还非法占用的20636平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的道路。
9月24日，原告张宝均向被告南通国土局邮寄《非法用地查处函》，举报有人在南通市××闸区秦灶街道××组自家承包地上修建道路，且案涉的施工项目未办理相应的立项、规划等法律手续，没有出示任何土地征收批复，也没有与原告张宝均签订任何补偿协议，属于违法行为，要求依法履行查处职责，责令归还土地，并就该行为对原告张宝均造成的损失予以赔偿。10月20日，港闸分局向原告张宝均送达《告知书》，告知原告张宝均所反映的秦灶街道的道路建设问题，港闸大队立即到现场进行调查了解，并及时制止，要求立即停止建设。同时要求完善用地手续后方可进行建设。
2017年3月19日，被告南通国土局以发现通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》的被处罚人有误，决定启动自纠程序为由，向本院申请延期举证。本院与同日作出《通知书》，准许被告南通国土局延期举证至2017年4月21日。
2017年3月28日，港闸市政管理所向被告南通国土局提交情况说明，反映石桥路北延项目是第三人港闸国资公司立项、发包并委托港闸市政管理所进行施工管理。3月29日，被告南通国土局作出了撤销通国土资监罚港[2016]2号《行政处罚决定书》的决定，并于4月11日重新作出通国土资监罚港[2016]2-1号《行政处罚决定书》（更改后的文号），认定：2016年5月，第三人港闸国资公司未经批准，非法占用港闸区秦灶街道秦北村19、20、21组土地，新建石桥路北延。南通市规划局批准石桥路北延的红线面积20636平方米（30.95亩)，责令第三人港闸国资公司退还非法占用的20636平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的道路。
另查明，1997年，原告张宝均与村经济合作社签订土地承包合同，《土地承包经营权证书》记载原告张宝均户土地承包地面积为4.11亩,该承包地的部分在石桥路北延项目范围内。在原告张宝均宝的承包地上，没有建（构）筑物。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、被告南通国土局是否存在不履行法定职责的情形；二、原告张宝均要求返还土地，赔偿损失的主张是否成立。
关于被告南通国土局是否存在不履行法定职责的情形。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《查处土地违法行为立案标准》明确了应当及时立案的标准，该规定第二条第（一）项规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的。本案中，被告南通国土局作为土地行政主管部门，对非法占地行为，负有查处的法定职责。
被告南通国土局在日常巡查中发现案涉地块存在非法建设行为，对实际施工单位港闸市政管理所作出责令停止违法行为通知书及行政处罚决定书。后被告南通国土局发现港闸市政管理所是接受第三人港闸国资公司的委托实施建设行为,遂于撤销了原行政处罚决定书，并对第三人港闸国资公司作出通国土资监罚[2016]2-1号《行政处罚决定书》。故被告南通国土局针对案涉建设道路的行为，已经作出了行政处罚决定，其已经履行了法定的职责。被告南通国土局作出的行政处罚决定行为属作为类行政行为，合法性问题在本案不作为诉讼中不作评判。因此，原告张宝均主张的被告南通国土局不履行法定职责，不能成立。
关于原告张宝均要求被告南通国土局返还土地，赔偿损失的主张能否成立的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从以上法律规定可以看出,土地管理行政部门,针对符合土地利用总体规划的非法用地行为，可以依法作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚。本案中，被告南通国土局在通国土资监罚港[2016]2-1号《行政处罚决定书》中认定第三人港闸国资公司的非法占地行为符合土地利用总体规划，故被告南通国土局依法具有作出没收及罚款处罚的职责。法律并没有赋予被告南通国土局返还原告张宝均土地的法定职责，故原告张宝均要求返还土地的主张，本院不予支持。至于原告张宝均要求赔偿损失的主张能否支持的问题。一方面原告张宝均没有证据证明被告南通国土局的侵权行为导致其财产受到损失；另一方面，在原告张宝均的责任田上并没有建（构）筑物，其种植条件并未受到影响，诉讼中原告张宝均也未提供证据证明其种植条件受到侵害，故原告张宝均要求赔偿的主张，本院不予支持。
综上，被告南通国土局已经依法履行了法定职责，原告张宝均要求返还土地及行政赔偿的主张没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张宝均的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告张宝均负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 李 莉
二〇一七年六月二十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。