中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申105号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）三亚凤凰豪生海岸酒店。经营场所：海南省三亚市天涯区海坡村。
经营者刘崇华，男，1955年12月28日出生，汉族，现住重庆市九龙坡区。
委托代理人李新民，男，1965年2月13日出生，汉族，住重庆市渝中区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市天涯区人民政府。住所地：海南省三亚市天涯区凤凰路***号。
法定代表人陈向奋，区长。
委托代理人李慧姣，三亚市天涯区人民政府法制办公室工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市天涯区城市管理局。住所地：海南省三亚市天涯区凤凰路***号。
法定代表人谭云权，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市综合行政执法局。住所地：海南省三亚市凤凰路***号。
法定代表人王宏宁，局长。
再审申请人三亚凤凰豪生海岸酒店（以下简称凤凰豪生酒店）因诉被申请人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市综合执法局）确认行政强制违法一案，不服海南省高级人民法院于2016年8月8日作出的（2016）琼行终182号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2011年2月18日，三亚市综合执法局凤凰大队执法人员巡查发现有人未经取得建设工程规划许可证，擅自在原三亚市凤凰镇（现为天涯区）海坡村建设一栋框架结构房屋，已建至十一层封顶，占地面积1056平方米，建筑面积11616平方米。凤凰大队制作现场检查记录后，当场作出三综执（凤凰）询字（2011）第59号《接受调查询问通知书》，通知建房户主携带身份证、土地证明原件及复印件等相关报建资料于2011年2月21日10时到该大队接受询问。2011年7月18日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）罚告字（2011）第354号《行政处罚告知书》，告知“当事人”拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。2011年11月23日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》（以下简称354号行政处罚决定），认定被处罚的“当事人”未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市凤凰镇海坡村建设十一层框架结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令被处罚人自处罚决定书送达之日起七日内自行拆除上述违法建筑物。2012年1月5日，三亚市综合执法局和原三亚市凤凰镇人民政府联合作出《搬迁通知》，通知包括凤凰豪生酒店在内的海坡村20家旅馆、酒店的相关业主及租户于2012年1月10日前自行清理、搬运完房屋中相关物品并撤离房屋，逾期不搬迁将被依法采取强制措施处置。2014年2月19日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强催字（2013）第364号《强制执行催告书》和《关于责令当事人自行拆除违法建筑的公告》，以“建房户主”在规定期限内没有履行拆除义务为由，催告户主于2014年2月22日24时前履行354号行政处罚决定的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由户主承担。2014年3月5日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》（以下简称364号强制执行决定），以“建房户主”逾期仍未履行拆除义务为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定于2014年3月8日对上述违法建筑物实施强制拆除。同时，还告知“建房户主”申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。凤凰豪生酒店不服，于2014年5月15日向三亚市人民政府申请行政复议。2014年7月7日，三亚市人民政府作出三府复决字（2014）第14号《行政复议决定书》，维持364号强制执行决定。凤凰豪生酒店于2014年7月22日提起行政诉讼，请求撤销364号强制执行决定。三亚市城郊人民法院经审理，于2014年12月12日作出（2014）城行初字第181号行政判决，判决驳回凤凰豪生酒店的诉讼请求。凤凰豪生酒店不服该判决，提起上诉，海南省三亚市中级人民法院于2015年5月25日作出（2015）三亚行终字第10号行政判决，撤销（2014）城行初字第181号行政判决，确认三亚市综合执法局作出364号强制执行决定的行政行为违法。海南省三亚市中级人民法院在该生效判决中认定三亚市综合执法局具有包括三亚市城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能。
2015年3月25日，天涯区城管局向凤凰豪生酒店业主刘崇华发出天城管（四大队）询字（2015）第1-001号《接受调查询问通知书》，通知其携带身份证、土地证明及相关报建资料原件、复印件等于2015年3月26日9时到该局四大队办公室接受询问。刘崇华未接受调查。2015年3月26日，天涯区城管局向“海坡村刘崇华(凤凰豪生花园酒店)”发出《搬迁通知》，称根据省、市打违控违工作部署，三亚市天涯区委、区政府将于近期组织人员对海坡村的违法建筑物进行拆除，通知海坡村刘崇华(凤凰豪生花园酒店)于2015年3月30日前自行清理、搬运完屋中所有物品，逾期不搬迁的，视为自动放弃，将被依法采取强制措施处置，所造成的一切损失及法律后果自负。2015年3月27日，天涯区城管局向凤凰豪生酒店、刘崇华及相关业主、经营者、租户发出《关于迅速搬离违法建筑楼房（三亚凤凰豪生海岸酒店）的通知》，称因凤凰豪生酒店属于典型违法建筑，已被天涯区政府和三亚市综合执法局确定为拆除对象，通知经营、居住、租赁在凤凰豪生酒店违法建筑楼房内的相关业主、经营者及租户，必须于2015年3月30日前自行清理、搬运完楼房中的所有物品，并撤离该违法建筑楼房。同时告知自行拆除建筑物墙体上的门窗、防盗网、空调等物品，以减少经济损失。逾期不撤离人员，以及逾期不搬运物品的，在开展拆除行动时，将被依法采取强制措施处置。2015年3月28日，天涯区城管局向“海坡村刘崇华（三亚凤凰豪生海岸酒店）”发出《关于撤销2015年3月26日下发的<海坡村刘崇华（凤凰豪生花园酒店）搬迁通知>的决定》，以该局于2015年3月26日下发的《海坡村刘崇华（凤凰豪生花园酒店）搬迁通知》对酒店名称认定有误为由决定撤销该通知。2015年4月1日，天涯区城管局联合三亚市综合执法局对涉案违法建筑实施强制拆除。2015年5月11日天涯区城管局四大队制作了天城管（四大队）拆字（2015）第026号拆除记录，并对拆除现场拍照留存。拆除记录记载：拆除时违法建筑的现状为建至十二层封顶，混合结构，占地面积1056平方米，建筑总面积12672平方米。截至2015年5月11日，违法建筑已全部拆除完毕，用时41天。2015年10月12日，凤凰豪生酒店提起本案行政诉讼，请求确认天涯区政府、天涯区城管局、三亚市综合执法局强制拆除其酒店房屋与强制搬离、没收酒店内所有物品及设备设施的行政行为违法。
另查明，2014年10月29日，三亚市天涯区筹备组作出天筹组（2014）74号《关于印发三亚市天涯区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，根据该通知精神，设置天涯区城管局，挂三亚市天涯区综合行政执法局牌子，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。2015年1月2日天涯区政府正式挂牌成立，三亚市综合执法局原在天涯区的上述执法职能交由天涯区城管局行使。目前，三亚市天涯区综合行政执法局尚未成立，天涯区城管局执行城市管理和综合执法两项职能。2015年7月8日，三亚市国土环境资源局向凤凰豪生酒店作出答复，主要内容为：“我局……于2014年9月向你单位下达三土环资察(2014)399号《行政处罚决定书》，决定没收你单位在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施……对依法没收的建筑物和其他设施，市政府有权进行处置，并安排职能部门依法实施拆除，土地退还海坡村集体。”在本案二审程序中，凤凰豪生酒店提交了天涯区城管局于2015年6月12日作出的天城管函（2015）130号《关于三亚凤凰豪生海岸酒店顾客6人信访事项的复函》（以下简称130号信访复函）的复印件，对于冯文中等六人反映的因强制拆除导致其物品损失和房屋租金的信访事项作出答复，主要内容为：“拆除凤凰豪生酒店是根据省、市打违工作安排部署和省、市领导的指示精神，由天涯区委、区政府负责组织拆除，拆除行动由天涯区委、区政府坐镇指挥，由天涯区政府、天涯区城管局、海坡村委会、公安等部门联合拆除。拆除行动前天涯区政府已组织专门人员对楼房内相关物品进行搬运保存。”
2015年12月7日，三亚市中级人民法院作出（2015）三亚行初字第131号行政判决，确认天涯区城管局、三亚市综合执法局强制拆除凤凰豪生酒店房屋的行政行为违法。驳回凤凰豪生酒店关于确认天涯区城管局、三亚市综合执法局强制搬离、没收酒店内所有物品及设备设施的行政行为违法的诉讼请求。
三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第131号行政裁定认为，虽然2012年1月5日的《搬迁通知》由原三亚市凤凰镇人民政府联合三亚市综合执法局作出，2015年3月26日由天涯区城管局作出、后又被其撤销的搬迁通知及3月27日天涯区城管局作出的《关于迅速搬离违法建筑楼房（三亚凤凰豪生海岸酒店）的通知》均提及天涯区政府，但是实施本案强制拆除行为的行政机关是天涯区城管局和三亚市综合执法局。上述通知从性质上看，只是对本次强制拆除行为实施前的告知行为，旨在减少凤凰豪生酒店的经济损失，不具有独立性，不对凤凰豪生酒店的权利义务产生实质影响。尽管在强拆过程中，相关职能部门的工作人员也到场，但仅为维持秩序、确保安全拆除的需要，并非强拆行为的实施人员。凤凰豪生酒店对行政强制拆除行为不服，应当以天涯区城管局和三亚市综合执法局为被告，天涯区政府并非本案适格被告，凤凰豪生酒店将其列为共同被告不当，应驳回其对天涯区政府的起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第三项之规定，裁定驳回凤凰豪生酒店对天涯区政府的起诉。凤凰豪生酒店对一审裁定不服，提出上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终182号行政裁定认为，三亚市强制拆除违法违章建筑的行政执法职能由三亚市综合执法局行使，且强制拆除凤凰豪生酒店楼房行为中，在多项法律文书上署名的行政机关也是三亚市综合执法局。在实施本案强制拆除行为之前，三亚市综合执法局将其在天涯区的执法职能交由天涯区城管局行使。本案中，天涯区城管局与三亚市综合执法局有强制拆除违法违章建筑的执法权，并且实施了强制拆除凤凰豪生酒店楼房的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，天涯区城管局与三亚市综合执法局是本案适格的被告。尽管在强拆过程中，天涯区政府及相关职能部门的工作人员也到场，但这仅为维持秩序、确保安全拆除的需要，天涯区政府并非强拆行为的实施主体。因此天涯区政府并非本案的适格被告，依法应驳回凤凰豪生酒店对天涯区政府的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
凤凰豪生酒店申请再审称：1.天涯区城管局所作的130号信访复函及三亚市国土环境资源局于2015年7月8日向凤凰豪生酒店所作的答复，两份文件的内容证明天涯区政府推动违法拆迁的事实，天涯区政府应作为被告。2.二审裁定认定在强制拆除过程中，天涯区政府及相关职能部门工作人员到场仅为维持秩序、确保安全拆除的需要，该认定与130号信访复函相矛盾。3.三亚市凤凰镇人民政府是天涯区（原河西区）政府的派驻机构。三亚市凤凰镇人民政府于2012年1月5日作出的《搬迁通知》，是其作出的行政行为。三亚市凤凰镇人民政府于天涯区政府筹备组成立后撤销并镇，其撤销前所行使的权责应当由并镇后的镇政府和上级人民政府即天涯区政府承担。综上，天涯区政府是强制拆除行为的组织者、参加者，系作出被诉强制拆除行为的行政机关，是本案的适格被告，请求撤销原一、二审行政裁定，发回重审或改判。
天涯区政府答辩称：三亚市综合执法局、天涯区城管局具有依法强制拆除的职权，能以自己的名义行使职权和独立承担责任。凤凰豪生酒店所诉的强拆行为并非天涯区政府作出，其府不是本案适格被告。请求驳回凤凰豪生酒店的再审申请。
三亚市综合执法局答辩称：凤凰豪生酒店所诉行为系由该局及天涯区城管局作出，该局与天涯区城管局具有独立承担法律责任能力，具有强制拆除违章建筑的行政执法职能，系本案的适格被告。天涯区政府并非作出被诉行政行为的行政机关，不是本案适格被告。涉案房屋系违法建筑，强制拆除符合法律规定。综上，请求驳回凤凰豪生酒店的再审申请。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项及第二十六条第一、四款的规定，提起行政诉讼必须有明确的被告；作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，凤凰豪生酒店的诉讼请求是确认“强制拆除酒店房屋与强制搬离、没收酒店所有物品及设备设施的行政行为违法”。凤凰豪生酒店所诉的强制拆除行为系2015年4月1日至2015年5月11日期间，天涯区城管局联合三亚市综合执法局实施的强制拆除行为，天涯区城管局及三亚市综合执法局均认可实施了被诉强制拆除行为，系本案的适格被告。在强制拆除过程中，虽有天涯区政府相关职能部门的工作人员到场，但仅是出于维持秩序的需要，并未实施具体的拆除行为，故不能据此认定天涯区政府是强制拆除行为的实施主体。凤凰豪生酒店认为其房屋被违法强制拆除，已通过行政诉讼由人民法院作出生效判决确认强制拆除行为违法，其正当权益通过法律途径已获得救济。一、二审裁定驳回凤凰豪生酒店对天涯区政府的起诉，并无不当，本院予以支持。
凤凰豪生酒店主张，130号信访复函及三亚市国土环境资源局于2015年7月8日向凤凰豪生酒店所作的答复，该两份文件可以证明天涯区政府实施了强制拆除行为。130号信访复函系凤凰豪生酒店在二审中提交的证据材料，作出时间为2015年6月12日，形成于本案一审诉讼之前。凤凰豪生酒店在一审程序中未提供该证据且无正当理由，二审对该证据不予采纳，符合法律规定，本院予以认可。三亚市国土环境资源局于2015年7月8日向凤凰豪生酒店作出的答复，其内容并未提及天涯区政府，不能证明天涯区政府实施了对涉案房屋的拆除行为。故凤凰豪生酒店的该项主张不能成立，本院不予支持。凤凰豪生酒店还主张，原三亚市凤凰镇人民政府于2012年1月5日作出《搬迁通知》，应当由并镇后的镇政府和上级人民政府即天涯区政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。该条适用的前提是被撤销的行政机关本身是适格被告。本案中被诉行为是强制拆除行为，天涯区城管局和三亚市综合执法局作出强制拆除行为的依据是354号行政处罚决定和364号强制执行决定，而非2012年1月5日的《搬迁通知》，该《搬迁通知》是对强制拆除行为实施前的告知行为，不对凤凰豪生酒店的权利义务产生实质影响。原三亚市凤凰镇政府未实施强制拆除行为，作出《搬迁通知》的行为亦未对凤凰豪生酒店的权利义务产生实质影响，不属于本案的适格被告。凤凰豪生酒店的该项主张亦不成立，本院不予支持。
综上，凤凰豪生酒店的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回三亚凤凰豪生海岸酒店的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 张颖新
二〇一七年三月三十日
法官助理 闵天挺
书 记 员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。