中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申110号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）湛江市坡头区龙头镇移民村民委员会上甘村民小组。
负责人马生，组长。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）广东省湛江市坡头区龙头镇邓屋村下甘经济合作社。
负责人马俊杰，组长。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）广东省湛江市坡头区龙头镇移民村上小埇经济合作社。
负责人梁虾弟，组长。
上述三名再审申请人共同委托代理人杨庭强，广东万维律师事务所律师。
再审申请人湛江市坡头区龙头镇移民村民委员会上甘村民小组、广东省湛江市坡头区龙头镇邓屋村下甘经济合作社、广东省湛江市坡头区龙头镇移民村上小埇经济合作社（以下简称三个村民小组）因诉湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）颁发国有土地使用证一案，不服广东省高级人民法院于2016年6月6日作出的（2016）粤行终273号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1994年5月，坡头区政府为湛江市坡头区甘村水库管理所颁发湛坡府国用（1994）字第0400054号《国有土地使用证》（以下简称0400054号《国有土地使用证》），用地地址为坡头区龙头镇，用途为水库工程用地，用地面积为2075343平方米。三个村民小组不服坡头区政府颁发0400054号《国有土地使用证》的行为，于2015年11月12日向湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）申请行政复议。湛江市政府于2015年11月16日作出湛府行复（2015）99号《行政复议不予受理决定书》，以对涉及不动产的具体行为从作出之日起超过20年的行政复议申请不予受理为由，决定对三个村民小组的行政复议申请不予受理。2015年11月30日，三个村民小组提起本案行政诉讼，请求撤销坡头区政府颁发的0400054号《国有土地使用证》。
广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法立行初字第12号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，0400054号《国有土地使用证》颁发的时间为1994年5月，至三个村民小组起诉的2015年11月30日止，已超过20年，对三个村民小组的起诉依法应不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条第（四）项、第五十一条及第八十五条的规定，裁定对三个村民小组的起诉，不予立案。三个村民小组不服一审裁定，提起上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终273号行政裁定认为，三个村民小组于2015年11月30日提起诉讼，请求撤销坡头区政府于1994年5月13日颁发的0400054号《国有土地使用证》，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，已超过20年的起诉期限，一审据此对其起诉不予受理正确。关于三个村民小组主张其于上访过程中才知道涉案土地使用证、提起本案诉讼并未超过起诉期限的问题。依据上述司法解释的规定，适用20年起诉期限的起算点是具体行政行为作出的时间点，并非公民、法人和其他组织知道行政行为的时间点，故三个村民小组主张应从其知道涉案行为之日起算本案的起诉期限缺乏法律依据，其关于发证行为自始无效的主张亦于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
三个村民小组申请再审称：1.一、二审适用法律错误，应优先适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定计算起诉期限。2.一审没有将复议机关湛江市政府列为共同被告，二审没有依法全面审查案件，没有对被诉的行政行为进行审理，均违反程序。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院予以立案。
本院经审查认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被诉的颁证行为于1994年5月13日作出，而三个村民小组直至2015年11月30日才提起诉讼，显然已经超过了20年的法定最长起诉期限，人民法院依法应当不予立案。一、二审作出不予立案的裁定并无不当，本院予以支持。三个村民小组主张本案应当优先适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，即非因起诉人自身的原因耽误的时间不计算在起诉期限内。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年最长起诉期限为不变期间，无论相对人何时知道被诉行政行为的内容，或者因其他原因耽误起诉，从行政行为作出之日起超过20年，即丧失起诉的权利，不能再寻求司法救济。三个村民小组的此项主张缺乏法律根据，本院不予支持。
三个村民小组另主张，一审没有将复议机关湛江市政府列为共同被告，审理程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。湛江市政府对三个村民小组的行政复议申请，以超过法定期限为由，决定不予受理，对原行政行为的合法性并未作出实体认定和处理，不属于维持原行政行为。湛江市政府与坡头区政府并非法律规定的共同被告。三个村民小组的该项主张没有法律根据，本院不予支持。三个村民小组还主张，二审没有依法全面审查案件，没有对被诉的行政行为进行审理，违反法定程序。本案一、二审系裁定不予立案，并未进入实体审理程序，故二审未对行政行为进行实体审查并无不当，三个村民小组的该项主张亦缺乏法律根据，本院不予支持。
综上，三个村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回湛江市坡头区龙头镇移民村民委员会上甘村民小组、广东省湛江市坡头区龙头镇邓屋村下甘经济合作社、广东省湛江市坡头区龙头镇移民村上小埇经济合作社的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 张颖新
二〇一七年二月二十八日
法官助理 闵天挺
书 记 员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自身受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。