广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛中法行终字第71号
上诉人（原审原告）陈栋，男，汉族，1947年7月5日出生，湛江市遂溪县人，住湛江市麻章区。。
委托代理人靳琦，广东粤正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市麻章区麻章镇人民政府。住所地湛江市麻章区麻章镇麻志路**号。
法定代表人陈家墨，镇长。
委托代理人韩兴周，该镇党委委员。
上诉人陈栋因与被上诉人湛江市麻章区麻章镇人民政府（以下简称麻章镇人民政府）拆迁行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服湛江市麻章区人民法院（2014）湛麻法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明:原告陈栋是湛江市遂溪县遂城镇兰边村人，其户籍在兰边村，其不具备麻章镇云头村村民资格。上世纪八十年代，原告陈栋利用麻章区麻章镇云头村在赤坎××附近的荒地建了平房71.7平方米，并于1987年1月5日向湛江市郊区国土局缴交了租用地建房款164.90元。该房屋没有办理审批、报建等手续。2013年2月19日，湛江市人民政府作出湛府（2013）13号关于赤坎水库综合整治的通告：凡属于赤坎水库综合整治范围内的建筑物、承租物，必须在2013年3月15日前拆除或恢复原状。逾期不执行，政府有关部门将依法强制执行。该《通告》张贴在赤坎水库周边。经政府部门现场勘察，原告陈栋在赤坎××附近所居住的房屋距离赤坎水库约40多米，属于赤坎水库综合整治的范围内。因原告及家人还未对涉案的房屋自行拆除，被告于2013年4月11日发出的《拆除违法（章）建筑通知书》。2013年4月17日，原告签订一份承诺书，承诺：根据《湛江市人民政府关于赤坎水库综合整治的通知》（湛府通[2013]13）号文的要求，本人（村）将自行在2013年4月17日前将位于赤坎水库库容周边的违章建筑及地面附着物自行清理，同意政府一次性拆迁奖励2万元。逾期不自行拆除的，由政府依法处理，本人无异议。同日，原告的房屋被政府部门强行拆除，被告参与了该行为。
另查：原告认为被告是在2013年4月16日拆除原告的涉案房屋，但原告在该承诺书中签字是2013年4月17日，故原告主张被告是先拆除再让被告签字，属于程序违法。因被告对此予以否认，且原告在第一次开庭审理中也明确表示被告拆除原告涉案房屋的具体时间是2013年4月17日。故原告该主张，不予支持。
2014年6月3日，原告认为被告没有任何审批手续，强行拆除其房屋，被告的行为违法。请求：一、确认被告于2013年4月11日发出的《拆除违法（章）建筑通知书》违法，于2013年4月16日强制拆除原告房屋的行为违法；二、被告支付损害赔偿金325568元（其中房屋100000元，土地使用权折价损失225568元）；三、被告承担本案诉讼费用。
又查：经该院核实，原告陈栋并非湛江市麻××区××云头村村民，在湛江市麻××区××云头村并无宅基地。
以上事实，有原、被告提供的证据以及庭审笔录在案予以佐证。
原审法院认为，该案焦点：1、原告主体是否适格；2、被告主体是否适格；3、被告的行为是否违法。
关于原告是否适格的问题。根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告陈栋认为涉案的房屋是其所建且被被告强行拆除，其具备诉讼主体资格，具有诉权。被告认为原告主体不适格，该院不予支持。
关于被告主体是否适格的问题。该案中，被告麻章镇人民政府承认于2013年4月17日与其他单位共同参与拆除涉案房屋的行为。被告作为行政机关，其依据湛府通[2013]13号《关于赤坎水库综合整治的通告》的内容向原告发出的《拆除违法（章）建筑通知书》和参与拆除涉案房屋的行为属于一种具体行政行为，故被告是本案的适格主体。被告辩称其只是参与者，不是组织者，不具有被告主体资格。该院认为，被告参与拆除涉案房屋的行为即属于具体行政行为，故被告该抗辩理由不充分，该院依法不予支持。
关于被告的行为是否违法。该案中，涉案的房屋位于赤坎××附近，该房屋没有办理审批、报建等手续，没有取得权属证书，是原告所建，原告一直以来居住使用。2013年，为了加强赤坎水库的管理，确保达到管理目标要求，保障应用水源水质安全，湛江市人民政府决定对赤坎水库进行综合整治，于2013年2月19日作出湛府通[2013]13号《关于赤坎水库综合整治的通告》，张贴在赤坎水库周边。根据《通告》的规定，涉案的房屋位于赤坎水库××水源××保护区范围内，应在2013年3月15日前自行拆除，对此，原告及家人是应当知道的。被告又于2013年4月11日发出的《拆除违法（章）建筑通知书》。但至2013年4月17日前，原告及家人对涉案的房屋仍未自行拆除。2013年4月17日，原告在《承诺书》中签名同意政府一次性拆迁奖励20000元，并承诺逾期不自行拆除的，由政府依法处理。在此情况下，被告于2013年4月17日对涉案房屋进行拆除。该院认为，湛江市人民政府对作为湛江市区备用水源的赤坎水库进行综合治理，是属于涉及全市广大市民饮用水安全的重大民生工程。为此，湛江市人民政府发出通告，是为了实现社会公益为目的。被告湛江市麻章区麻章镇人民政府为配合市政府的统一行动，在拆除原告的违建房屋前，已经进行告知，并与原告签订承诺书，其程序合法，其具体行政行为合法，该院予以认可。原告认为被告在没有任何通知和行政手续的情况下，强行将涉案房屋拆除，不符合客观事实，该院不予采信。对于原告请求被告支付赔偿金325568元，该院认为，由于被告发出的《拆除违法（章）建筑通知书》和对涉案房屋拆除的行政行为合法，原告若有损失，亦主要是其自身主观上原因造成的，况且，该案中，原告没有向该院提供直接损失的有效证据，故对原告这一请求，该院不予支持，应予驳回。综上，经该院审判委员会讨论决定，依照“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第五十六条第一款第四项、第五十七条第一款的规定，判决如下：
一、被告湛江市麻章区麻章镇人民政府2013年4月11日发出《拆除违法（章）建筑通知书》的行政行为和2013年4月17日强制拆除涉案房屋的行政行为合法。
二、驳回原告陈栋的其他诉讼请求。
陈栋不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审判决认定上诉人没有取得权属证书错误；认定上诉人向湛江市郊区国土局缴交的164.90元是租用地建房款错误；认定湛江市政府湛府（2013）13号文的内容错误；认定上诉人在麻章××云头村没有宅基地错误。二、原审法院适用法律错误原审法院认为被上诉人在拆除房屋前进行告知，程序合法，属适用法律错误被上诉人没有告知上诉人相关诉权，上诉人在没有提出异议、申请行政复议的情况下就被拆除房屋，剥夺了上诉人行使正当权利。原审法院将上诉人的损失归咎于上诉人主观原因，没有事实根据。原审法院认为上诉人没有向法院提供损失的有效证据，亦属适用法律错误。请求：一、撤销原审判决第一项，改判被上诉人于2013年4月11日发出的“拆除违法（章）建筑通知书”违法；于2013年4月16日强制拆除上诉人的房屋行为违法。二、撤销原审判决第二项，改判被上诉人赔偿上诉人的损失325568元（其中房屋价值损失10万元，土地使用权折价损失225568元）。三、判令被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人麻章镇人民政府口头答辩称：被上诉人不是适格的被告，不应承担赔偿责任。拆除赤坎水库周边违章建筑物强制措施是由湛江市人民政府决策，被上诉人是协助配合其他行政机关履行职责。拆除赤坎水库周边的违章建筑是为了保护水质，为了公共利益的需要作出的行政决策。请求驳回起诉。
经审理查明，上世纪八十年代，上诉人陈栋在麻章××云头赤坎××附近的荒地建了平房71.7平方米，并于1987年1月5日向湛江市郊区国土局缴交了罚款164.90元。该房屋没有办理审批、报建等审批手续。2013年2月19日，湛江市人民政府作出湛府（2013）13号关于赤坎水库综合整治的通告，主要内容：凡属于赤坎水库综合整治范围内的建筑物、承租物，必须在2013年3月15日前拆除或恢复原状。逾期不执行，政府有关部门将依法强制执行。该《通告》张贴在赤坎水库周边。经相关政府部门现场勘察，陈栋在赤坎××附近的前述房屋距离赤坎水库约40多米，属于赤坎水库综合整治的范围内。因陈栋及家人未对涉案的房屋自行拆除，被上诉人于2013年4月11日对陈栋发出的《拆除违法（章）建筑通知书》，认为上诉人陈栋在赤坎水库周边的建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，限其在同年4月13日前自行拆除，逾期不拆除，被上诉人将依法组织强制拆除。
2013年4月17日，陈栋签订一份承诺书，承诺：根据《湛江市人民政府关于赤坎水库综合整治的通知》（湛府通[2013]13）号文的要求，本人（村）将自行在2013年4月17日前将位于赤坎水库库容周边的违章建筑及地面附着物自行清理，同意政府一次性拆迁奖励2万元。逾期不自行拆除的，由政府依法处理，本人无异议。同日，原告的房屋被政府部门强行拆除，被上诉人麻章镇政府参与了该行为。
另查，陈栋并非湛江市麻××区××云头村村民，在湛江市麻××区××云头村并无宅基地。
本院认为：本案系拆迁行政强制纠纷。本案的主要争议焦点为：1、被上诉人麻章镇人民政府拆除涉案房屋的行为是否合法；2、上诉人陈栋要求被上诉人麻章镇人民政府赔偿其损失的依据是否充分。3、被上诉人2013年4月11日发出的《拆除违法（章）建筑通知书》是否合法。
关于被上诉人麻章镇人民政府参与拆除涉案的房屋的行为是否合法的问题。麻章镇人民政府作为一级行政机关，其参与拆除涉案房屋的行为属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”据此，对于没有履行合法报建手续的违法建筑物，行政机关可以依法强制拆除，但在实施拆除过程中应当遵从法定程序。从查明事实可知，在涉案的房屋被拆除之前，麻章镇人民政府及相关部门均未作出行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情况下，被上诉人麻章镇人民政府参与拆除涉案的房屋，程序违法。而被上诉人麻章镇政府辩称拆除涉案房屋的行为是其他行政机关所为，被上诉人仅是配合其他行政机关拆除行为的辩解意见，证据不足，不予采纳。
关于上诉人陈栋要求被上诉人麻章镇人民政府赔偿其损失的依据是否充分的问题。由于上诉人没有提供麻章镇政府拆除涉案房屋时，其遭受到相关损失的事实根据，以及被拆除房屋经过相关审批、报建取得行政机关批准建设的依据，因此不能证实上诉人对被拆除的房屋享有合法权益。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，上诉人要求麻章镇人民政府支付赔偿损失的请求，本院不予支持。
关于被上诉人麻章镇政府2013年4月11日发出的《拆除违法（章）建筑通知书》是否合法的问题。依据查明事实，从《拆除违法（章）建筑通知书》内容分析，该通知书虽明确认定上诉人陈栋在赤坎水库周边的建筑工程违反《中华人民共和国城乡规划法》规定，要求上诉人陈栋自行拆除，并告知逾期不拆除的后果。但麻章镇政府在诉讼中没有提供证据证实其作出《拆除违法（章）建筑通知书》相关事实根据和所依据的规范性文件，故麻章镇政府2013年4月11日发给上诉人陈栋的《拆除违法（章）建筑通知书》，主要证据不足，予以撤销。
综上所述，上诉人的上诉部分有理，对其有理部分本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律有误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湛江市麻章区人民法院（2014）湛麻法行初字第3号行政判决。
二、确认被上诉人湛江市麻章区麻章镇人民政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法；
三、撤销被上诉人湛江市麻章区麻章镇人民政府2013年4月11日发给上诉人陈栋的《拆除违法（章）建筑通知书》。
四、驳回上诉人陈栋要求湛江市麻章区麻章镇人民政府赔偿损失的诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，均由湛江市麻章区麻章镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨纯京
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一五年七月十六日
书记员 陈思斯
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。