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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4096号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）邱友容。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省农垦总局。住所地：黑龙江省哈尔滨市香坊区红旗大街175号。
法定代表人王有国，局长。
委托代理人王平伯，黑龙江省农垦总局政策法规局工作人员。
委托代理人孙鸿志，黑龙江红旗律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市南岗区中山路202号。
法定代表人陆昊，省长。
委托代理人靳若男，黑龙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人丁赈星，黑龙江省公安厅法制总队复议应诉支队工作人员。
再审申请人邱友容因诉被申请人黑龙江省农垦总局、黑龙江省人民政府（以下简称黑龙江省政府）劳动教养决定并行政复议一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年7月5日作出的(2016)黑行终244号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年11月17日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年11月24日在黑龙江省高级人民法院第二法庭，组织各方当事人进行询问，再审申请人邱友容，被申请人黑龙江省农垦总局的委托代理人王平伯、孙鸿志，黑龙江省政府的委托代理人靳若男、丁赈星，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2004年11月至2005年7月间，邱友容因土地承包、恢复职工身份并接续工龄等问题，多次到国家信访局、农业部、中华全国妇女联合会、中华全国总工会、中南海新华门等地进行上访，上访中不听劝阻，无理纠缠，严重扰乱国家机关的正常工作秩序。2005年8月29日，宝泉岭农垦公安局以邱友容多次进京非正常信访、扰乱国家机关正常工作秩序为由，作出宝公（治）决字（2005）第26号行政处罚决定（以下简称26号处罚决定），对邱友容行政拘留十五日。邱友容对26号处罚决定既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2009年11月11日，邱友容因不服26号处罚决定到国家信访局上访，同年11月14日被接回，宝泉岭农垦公安局二九〇分局向其下发非正常上访告诫书及训诫书，告知其非正常上访可能需要承担的法律责任。同年11月16日，宝泉岭农垦公安局作出宝公（二）决字（2009）第25号行政处罚决定（以下简称25号处罚决定），对邱友容行政拘留十日。在送达25号处罚决定书的当天，邱友容与李华香已经离开宝泉岭，再次进京信访，该行政处罚未实际执行。2009年11月28日，邱友容被二九〇农场工作人员接回。同日，宝泉岭农垦公安局作出宝公（二）决字（2009）第28号行政处罚决定（以下简称28号处罚决定），对邱友容行政拘留十日。2009年12月14日，宝泉岭公安分局组织劳教决定前的聆讯。2009年12月21日，黑龙江省农垦总局劳动教养管理委员会（以下简称黑龙江农垦总局劳教委）作出农教决字（2009）第7号劳动教养决定（以下简称7号劳教决定），依据《劳动教养试行办法》第十条第（五）项之规定，决定对邱友容劳动教养一年六个月，劳动教养期限自2009年l2月21日起至2011年5月31日止，同时告知申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。同日，宝泉岭农垦公安局以邱友容的行为已符合劳教条件为由，作出撤销25、28号行政处罚的决定。2009年12月22日，宝泉岭农垦公安局向邱友容送达7号劳教决定和撤销25、28号行政处罚的决定，邱友容拒绝在送达回证上签字。2010年1月11日，邱友容因不服7号劳教决定申请行政复议，黑龙江省劳动教养管理委员会（以下简称黑龙江省劳教委）于2010年3月5日作出行政复议决定，维持7号劳教决定，同时依法告知其诉权和起诉期限。2011年5月26日，邱友容劳教期满，被解除劳动教养。2015年7月14日，邱友容提起本案行政诉讼，请求撤销7号劳教决定及行政复议决定，并判令黑龙江省农垦总局支付限制人身自由548天的赔偿金及精神损害赔偿金。
黑龙江省农垦中级法院（2015）垦行初字第12号行政判决认为，邱友容上访过程中不听劝阻，无理纠缠，谩骂工作人员，扰乱国家机关正常工作秩序，违法事实清楚，证据充分。黑龙江省农垦总局依据《公安机关办理劳动教养案件规定》和《劳动教养试行办法》的规定作出7号劳教决定，程序合法，适用法律正确。2005年8月29日与2009年11月两次行政处罚，针对的并非是同一违法行为，不构成一事二次处罚。黑龙江省农垦总局作出的被诉行政行为符合法律规定，不应当承担行政赔偿责任。黑龙江省劳教委作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邱友容的诉讼请求。邱友容不服，提起上诉。
黑龙江省高级人民法院（2016)黑行终244号行政判决认为，原黑龙江农垦总局劳教委认定邱友容非正常上访，扰乱社会秩序主要事实成立，经过立案、聆询、权利告知、劳动教养审批等程序，作出7号劳教决定，符合法定程序。邱友容主张劳动教养程序违法，适用法律错误，应当赔偿其损失的请求证据不足。黑龙江省劳教委作出行政复议决定符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
邱友容申请再审称：1、一、二审判决认定事实错误。邱友容不存在到北京违法上访的情形。2、7号劳教决定违反01lydyh01一事不二罚01lydyh01规则。3、作为7号劳教决定证据的鹤岗市证人证言未经庭审质证。4、黑龙江省政府在作出复议决定之前未进行调查取证，维持7号劳教决定错误。请求撤销一、二审判决，赔偿邱友容因被劳动教养造成的损失。
黑龙江省农垦总局答辩称：1、7号劳教决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、内容适当、程序合法。2、黑龙江省劳教委复议维持7号劳教决定合法。3、邱友容提起本案行政诉讼、国家赔偿申请，均超过法定起诉期限。请求驳回邱友容的再审申请。
黑龙江省政府答辩称：1、一、二审判决认定事实清楚、程序合法。2、行政复议决定适用法律正确，符合法定程序。3、邱友容认为一、二审判决程序违法、事实认定错误，没有事实和法律依据。请求驳回邱友容的再审申请。
本院经审查认为，《劳动教养试行办法》第十条第（五）项规定，对有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的人，可以收容劳动教养。黑龙江农垦总局劳教委以邱友容多次进京非正常信访，扰乱国家机关正常工作秩序为由，对其作出劳教决定，符合上述法律规定。邱友容申请再审理由不能成立，本院不予支持。理由分述如下：
一、关于事实认定问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。本案中，黑龙江省农垦总局提供的2009年11月至12月期间对邱友容以及与其共同进京上访的李华香、宋玉兰，黑龙江省农垦总局二九〇农场的工作人员杨晓、吴茂东、田洪富等人的询问笔录，以及鹤岗市驻京信访工作组出具的工作说明等证据，相互印证，形成证据锁链，足以证明邱友容于2009年11月两次进京非正常信访，严重扰乱正常信访秩序和国家机关正常工作秩序的事实。邱友容主张不存在到北京违法上访的事实，没有提供证据予以佐证，本院不予支持。
二、关于01lydyh01一事不二罚01lydyh01问题
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是01lydyh01一事不再罚原则01lydyh01的法定含义，并非是指同一违法行为，不同的行政机关不能给予两次以上的行政处罚。即便按照一般法律适用规则理解，01lydyh01一事不二罚01lydyh01也应当是指同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。行政机关针对当事人两次不同的行政违法行为，分别作出两次相同性质的行政处罚，并不违反01lydyh01一事不二罚01lydyh01规则。本案中，7号劳教决定针对的是邱友容2009年11月两次进京到多个国家机关进行非正常上访，严重扰乱正常信访秩序和国家机关工作秩序的行为，而非其2004年11月至2005年7月期间进京上访的行为。邱友容主张7号劳教决定是针对其2004年、2009年两次进京非正常上访的行为，与本案事实不符。同时，虽然宝泉岭农垦公安局对邱友容曾作出25、28号处罚决定，但在7号劳教决定作出后随即便撤销25、28号处罚决定，并明确邱友容已被先期执行的行政拘留，执行一日折抵劳动教养一日。因此，邱友容主张7号劳教决定违反01lydyh01一事二罚01lydyh01的申请再审理由不能成立。
三、关于证人出庭作证问题
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条第一款规定，凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。第六十三条第（八）项规定，出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言。也就是说，出庭作证是证人的法定义务，但是，并非所有证人必须出庭作证，只是未出庭证人证言的效力低于出庭证人证言的效力。人民法院认为相关证人证言仅是作为认定案件事实的补强证据不通知证人到庭的，不违反行政诉讼证据采信的规则。本案中，上访人邱友容、宋玉兰以及二九〇农场的工作人员杨晓、吴茂东、田洪富的询问笔录是认定本案事实的主要证据，鹤岗市驻京信访工作组出具的工作说明仅是补强证据，即便是将工作说明认定为证人证言，作为认定案件事实的补强证据，证人未出庭作证，并不影响该证据的补强证明效力。同时，本院还认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定，证人证言的主体通常应当是自然人，而非法人或其他组织。因为，只有自然人才能直接感知事务，并将自己亲历的事实复述出来，成为证人证言。法人或其他组织不能直接感知事物，必须通过法人或其他组织的成员
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自然人，才能感知案件的事实过程。法人或其他组织出具的有关案件事实的情况说明，实质是在对相关证人证言以及其他相关证据进行核实的基础上，自行认定的事实，应当属于书证的范畴，不属于证人证言。本案中，鹤岗市驻京信访工作组出具的工作说明，并非工作组这一组织感知的事实，而是根据其工作人员的亲历以及其他证据材料综合形成的有关案件事实认定材料，应当属于书证的范畴，不属于证人证言。因此，邱友容此项申请再审理由，本院不予支持。
四、关于复议程序的合法性
《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的方法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。根据上述规定，进行调查并非行政复议的必经程序，未经调查并非必然违法法定程序。本案中，黑龙江省劳教委通过审查，并组织召开听证会，决定维持7号劳教决定，主要事实清楚，符合法定程序。邱友容主张复议机关未进行调查取证违反法定程序，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。
五、关于行政赔偿请求
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法行为侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。行政行为合法，不存在行政赔偿的前提，行政机关依法不应承担行政赔偿责任。本案中，7号劳教决定符合法律规定，不存在违法限制邱友容人身自由的情形。因此，黑龙江省农垦总局不应当承担赔偿义务。邱友容的此项再审申请，本院不予支持。
应当指出的是，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条规定，因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。本案中，黑龙江省劳教委于2010年3月5日作出行政复议决定，同时依法告知其诉权和起诉期限。2011年5月26日，邱友容劳教期满，被解除劳动教养。扣除因劳动教养被关押期间，至2011年6月10日，15天起诉期限已经届满，邱友容于2015年7月14日提起本案行政诉讼，显然已经远远超过法定起诉期限。一、二审受理本案不妥，本院予以指正。鉴于一、二审实体处理结果并无不当，再审后裁定驳回邱友容的起诉，更不利于邱友容诉讼权利的保护。根据再审不得作出对申请人更为不利裁判结果的原则，本案不予再审。
综上，邱友容的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回邱友容的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李明义
审判员 董 华
二〇一六年十二月二十六日
法官助理陆阳
书记员战成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、中华人民共和国行政复议法
第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
１．主要事实不清、证据不足的；
２．适用依据错误的；
３．违反法定程序的；
４．超越或者滥用职权的；
５．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
3、中华人民共和国国家赔偿法
第三条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
4、中华人民共和国行政处罚法
第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
5、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
6、劳动教养试行办法
第十条对下列几种人收容劳动教养：
（一）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；
（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；
（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；
（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；
（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；
（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。
7、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第十三条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：
（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；
（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；
（三）注明出具日期；
（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
第四十一条凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：
（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；
（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；
（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；
（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；
（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。
第六十三条证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：
（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；
（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；
（三）原件、原物优于复制件、复制品；
（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；
（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；
（六）原始证据优于传来证据；
（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；
（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；
（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
8、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。
申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。