江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终183号
上诉人（原审原告）王栋梁，男，1952年8月16日生，汉族。
上诉人（原审原告）王道德，男，1954年10月3日生，汉族。
上诉人（原审原告）鲍德英，女，1951年1月17日生，汉族。
上诉人（原审原告）王强，男，1977年5月23日生，汉族。
上诉人王道德、鲍德英、王强共同委托代理人王栋梁（暨上诉人之一），男，1952年8月16日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。
法定代表人林涛，南京市秦淮区人民政府区长。
委托代理人秦必信，南京市秦淮区人民政府法制办公室副主任。
委托代理人胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。
原审第三人王道柱，男，1962年9月18日生，汉族。
上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强因诉被上诉人南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）、原审第三人王道柱征收补偿决定一案，不服南京市秦淮区人民法院（2015）秦行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强，被上诉人秦淮区政府的副区长戴新及委托代理人秦必信、胡铭到庭参加诉讼。原审第三人王道柱经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。因本案疑难、复杂，经江苏省高级人民法院依法批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，因鸣羊街综合环境整治项目的需要，秦淮区政府根据南京市秦淮区发展和改革局宁秦发改[2012]54号南京城南历史文化保护与复兴有限公司鸣羊街综合环境整治项目备案通知书、南京市规划局地字第320104201211415号建设用地规划许可证等批准文件，作出宁秦府征字[2013]6号《南京市秦淮区人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称6号《征收决定》），对批准范围内国有土地上房屋实施征收。秦淮区学智坊22号（丘号326134-1）位于征收范围内，证载产权人为杨士琴，系砖木结构，建筑面积355.86平方米，国有土地使用证记载的国有土地使用面积265.9平方米。王栋梁、王道德、鲍德英、王强及第三人王道柱系杨士琴的法定继承人。取得相关批准后，南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）在征收范围内组织实施了房屋调查登记，拟定、论证、公示征收补偿方案等工作。在该项目论证阶段，秦淮区征收办拟定了鸣羊街综合环境整治项目房屋征收补偿方案并进行了公告、公示，王栋梁、王道德、王强及第三人王道柱向秦淮区征收办提出了对征收项目、征收补偿方案的异议。根据被征收人提出的书面修改意见，结合项目的实际情况，秦淮区征收办提出了具体的修改意见，报南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）同意后，确定了鸣羊街综合环境整治项目房屋征收补偿实施方案并进行了公示。因被征收人在规定时间内未能协商确定评估机构，秦淮区征收办组织于2013年4月13日通过公证摇号方式确定了江苏苏信房地产评估咨询有限公司（以下简称苏信评估公司）为该项目的评估机构。2013年4月16日，秦淮区政府作出6号《征收决定》并于当日公告、公示。秦淮区征收办委托南京风光建设拆迁有限公司（以下简称风光公司）承担本项目的房屋征收与补偿的具体工作，风光公司缴纳了征收与补偿专项存款，定购了南京市保障性住房部分住宅作为本项目产权调换房。经现场查勘，评估机构作出了《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》，以上评估表送达王栋梁、王道德、鲍德英、王强及第三人王道柱后，王栋梁、王道德、鲍德英、王强及第三人王道柱未申请复核。因被征收人拒绝入户，评估单位未评估室内装饰装修。在签约期限内，征收实施单位与王栋梁、王道德、鲍德英、王强及第三人王道柱未达成补偿协议。经秦淮区征收办报请，秦淮区政府于2014年7月15日作出宁秦府征补字（2014）第498号《南京市秦淮区人民政府征收补偿决定书》（以下简称498号《征收补偿决定书》），对学智坊22号房屋作出补偿决定，提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式并送达王栋梁、王道德、鲍德英、王强及第三人王道柱。王栋梁、王道德、鲍德英、王强及第三人王道柱不服，向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府于2014年12月4日作出[2014]宁行复第234号行政复议决定书，维持了秦淮区政府作出498号《征收补偿决定书》的具体行政行为。王栋梁、王道德、鲍德英、王强仍不服，在法定期限内诉至原审法院，请求法院撤销498号《征收补偿决定书》并判决秦淮区政府放弃对学智坊22号房屋的征收。
原审法院另查明，2012年8月2日至2012年8月31日，南京市规划局对荷花塘历史文化街区保护规划进行公示并征询公众意见。
原审法院再查明，王强于2014年12月16日向南京市国土资源局申请查询秦淮区鸣羊街综合环境整治项目国有土地使用批准文件，南京市国土资源局告知王强，该局未对该项目发放过项目用地的批准文件。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，秦淮区政府具有作出国有土地上房屋征收决定和征收补偿决定的法定职权。秦淮区征收办委托风光公司承担本项目的征收与补偿的具体工作亦符合《征收与补偿条例》第五条的规定。本案中，因鸣羊街环境综合整治项目的需要，秦淮区政府根据南京市秦淮区发展和改革局宁秦发改[2012]54号南京城南历史文化保护与复兴有限公司鸣羊街综合环境整治项目备案通知书、南京市规划局地字第320104201211415号建设用地规划许可证等批准文件，作出6号《征收决定》符合《征收与补偿条例》的相关规定。建设用地规划许可证载明，按《南京老城南历史城区保护规划和城市设计》及《荷花塘历史文化街区保护规划》进行整治，并不违反有关规划。由于在征收决定确定的签约期限内，秦淮区征收办与被征收人达不成补偿协议，秦淮区政府根据秦淮区征收办的申请，依据苏信评估公司对被征收房屋的评估和本项目征收补偿实施方案，作出498号《征收补偿决定书》，符合《征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定。秦淮区征收办在组织实施该项目房屋征收与补偿工作过程中，拟定、公示了该项目的征收补偿方案；在被征收人在规定时间内未能协商确定评估机构的情况下，组织于2013年4月13日通过公证摇号方式确定项目评估机构符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，不违反法定程序。被征收人拒绝入户，故无法评估其装饰装修。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，王栋梁、王道德、鲍德英、王强对苏信评估公司出具的住宅房屋征收补偿金额分户评估表有异议，但未在法定期限内申请复核评估。因此，王栋梁、王道德、鲍德英、王强认为秦淮区政府未取得国有土地使用批准文件、未提供安置资金，项目违法，补偿方案违规等，无事实和法律依据。综上所述，王栋梁、王道德、鲍德英、王强要求撤销秦淮区政府作出的498号《征收补偿决定书》，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。鸣羊街环境综合整治项目的征收范围由征收决定确定，王栋梁、王道德、鲍德英、王强要求判决秦淮区政府放弃对学智坊22号房屋的征收，不在本案审理范围，原审法院不予理涉。综上，本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九之规定，判决驳回王栋梁、王道德、鲍德英、王强的全部诉讼请求。案件受理费50元，由王栋梁、王道德、鲍德英、王强负担。
上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，请求二审法院：1、撤销南京市秦淮区人民法院（2015）秦行初字第60号行政判决；2、确认被上诉人秦淮区政府作出的498号《征收补偿决定书》违法；3、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
理由如下：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1、上诉人鲍德英从未见过评估师上门现场查勘。原审法院仅凭苏信评估公司评估人员刘荣华、夏朝辉的证言及见证人周某的陈述，就认定上诉人鲍德英拒绝入户，属认定事实不清。周某是秦淮区征收办的工作人员，与被上诉人秦淮区政府有利害关系，对其证言应不予采信。2、被上诉人在一审庭审中否认收到过上诉人提出的书面修改意见，但其又称根据上诉人提出的书面修改意见，其向市住建委提出征收补偿方案的具体修改意见，两者相互矛盾。且被上诉人向原审法院提供的两份《征收补偿方案修改意见申请书》，一份载明“据被征收人提出的书面修改意见，结合项目的实际情况，提出了具体的修改意见”；另一份则载明“被征收人在公示期限内未提出修改意见”，两者亦相互矛盾。3、被上诉人的房屋征收部门未对涉案房屋进行现场勘查评估，也未对房屋分户初步评估结果在征收范围内向上诉人公示，更未将评估报告内容及时送达给上诉人，致使上诉人向房地产价格评估机构申请复核评估和向评估专家委员会申请鉴定的权利丧失，违反法定程序。且上诉人从未见过《协商选定评估机构征求意见表》，被上诉人也未公示或发放过该意见表，说明被上诉人未组织上诉人进行协商选定评估机构。对被上诉人通过公证摇号选定评估机构的公证书，上诉人亦未见到，对其真实性无从考证。4、根据《征收与补偿条例》第十二条的规定，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。涉案项目占地面积2.09万平方米，计划总投资4.9亿元，而被上诉人提供的专项存款缴款通知书载明的款项仅有2千万元，不符合上述条款的规定，应属违法。且对于被上诉人定购的保障性住房的着落地点、门牌号码、产权面积、套数等都无从考证，上诉人无法相信这些房源是否真实存在。5、被上诉人于2013年4月16日才作出6号《征收决定》，而早于2013年2月7日就开始选择评估机构，程序违法。6、498号《征收补偿决定书》中未涉及对装饰装修等专项的补偿亦损害了上诉人的利益。
二、评估价格严重偏低。根据《征收与补偿条例》第二条、第十九条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。498号《征收补偿决定书》中补偿价格明显低于市场价格，折合单价15512元/平方米，对上诉人显失公平，违反上述条例的相关规定。
三、498号《征收补偿决定书》中的补偿方案不具备可操作性。根据《征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中被上诉人提供的产权调换房不是就近安置，置换房屋位于江宁区上坊，距离涉案房屋近20公里，且配套设施不完善，严重降低了上诉人的居住条件和生活质量，违反上述条款的规定。另外，被上诉人也未注明置换房屋的产权归属现状、价值等，上诉人签约将会承担很大风险。
被上诉人秦淮区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
理由如下：一、关于鸣羊街综合环境整治项目征收及涉案房屋的有关情况。1、项目情况。鸣羊街综合环境整治项目是针对危房集中、基础设施落后地段的旧城区，为了改善居民居住条件，提升区域环境水平的项目。该项目经南京市秦淮区发展和改革局批准，并取得南京市规划局建设用地规划许可。2012年12月12日，经市住建委论证，该项目符合公共利益需要。2、关于征收补偿方案的公示情况。根据《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《南京市征收与补偿办法》）第二章、第三章的规定，该项目征收补偿方案已于2013年2月4日在征收范围内的鸣羊里、殷高巷等多个地点进行公示，公示期为2013年2月4日至2013年3月5日。3、关于征收评估机构的确定情况。市住建委于2013年2月5日在其网站上发布选定征收评估机构报名信息，于2013年2月7日通知秦淮区征收办有8家评估机构提出报名申请。通知于2013年2月7日在公示点进行公示。秦淮区征收办于2013年2月7日将《协商选定评估机构征求意见表》发放给征收范围内的被征收人，征求意见时间为2013年2月7日至2013年2月25日，并于2013年2月26日统计回收的意见表。由于征收范围内的被征收人在10个工作日未能协商一致选择一家评估机构，根据相关规定，以摇号方式确定该项目的评估机构。摇号选定评估机构的通知于2013年4月17日在公示点进行公示。2013年4月22日，经南京市南京公证处公证摇号确定苏信评估公司为本项目的评估机构，公证书于2013年4月22日在公示点进行公示。4、关于征收决定的公示情况。被上诉人于2013年4月16日作出6号《征收决定》，公告期为2013年4月16日至2013年5月5日，签约期限为2013年5月6日至2013年7月4日。征收决定、公告、征收补偿实施方案、项目批文、规划许可证附件、红线图于2013年4月16日在公示点进行公示。5、被征收房屋的基本情况。秦淮区学智坊22号，证载产权人为杨士琴，登记的房屋用途为住宅，系砖木结构房屋，建筑面积355.86平方米。国有土地使用证记载的国有土地使用面积265.9平方米。杨士琴于2003年死亡，根据(2002)宁证内民字第10570号《遗嘱公证书》，该处房产由王道生、王栋梁、王道德、王道柱共有。王道生于2003年死亡，配偶鲍德英、儿子王强系其法定继承人。经苏信评估公司评估，该房屋评估价格为人民币5520456元整。评估结果公布、送达后，被征收人未在规定的法定期限内向评估机构申请复核评估。秦淮区征收办为被征收人提供了产权调换房和货币补偿两种补偿方式。被征收人在规定的签约期限内未与秦淮区征收办达成补偿协议。6、498号《征收补偿决定书》的作出情况。为切实维护公共利益，保障被征收人的合法权益，保证城市建设的顺利进行，秦淮区征收办根据《征收与补偿条例》第二十六条、《南京市征收与补偿办法》第二十条的规定，报请被上诉人作出征收补偿决定。被上诉人于2014年7月15日作出498号《征收补偿决定书》。
二、涉案项目的实施程序正当，符合法律规定。1、涉案项目已于2012年12月12日经市住建委论证，该项目符合公共利益需要。涉案项目的补偿方案通过市住建委论证后，按论证意见对方案予以公示，公示期间为30日，自2013年2月4日至2013年3月5日。2、根据《征收与补偿条例》、《南京市征收与补偿办法》的相关规定，被上诉人作为区级人民政府，负责本行政区划内的征收与补偿工作，具备作出征收补偿决定的主体资格。3、被上诉人于2013年4月16日作出6号《征收决定》，并予以公告，上诉人的房屋在本次公告征收范围内。4、上诉人在评估结果公布、送达后，未在法定期限内书面申请复核评估，亦未在规定的签约期限内与秦淮区征收办达成补偿协议。因此，根据《征收与补偿条例》第十七条、第二十一条第一款、第二十二条、第二十六条及《南京市征收与补偿办法》第二十条的规定，被上诉人作出498号《征收补偿决定书》，该行为具有事实和法律依据。
三、涉案项目评估程序合法，价格合理。1、因在规定的时间内被征收人未能协商确定房地产价格评估机构，后通过摇号的方式确定，就该过程由南京市南京公证处进行了公证，并依法进行了公示。2、评估金额的确定由评估机构依据《南京市征收与补偿办法》、《房地产估价规范》、《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》等法律规范进行，本案涉案房屋估价的基准时点为2013年4月16日，评估机构参考了基准时点市场平均交易价格，按照评估规范进行客观估价。3、征收实施单位向上诉人送达分户评估表后，上诉人在规定的时间内没有向评估机构提出复核申请。根据相关规定，评估数额已经发生法律效力，由于上诉人已经放弃了其对评估数额提出复核的权利，虽然其在庭审中多次表达了评估价格偏低的观点，但上诉人提出的该项理由无法律依据。4、秦淮区征收办的工作人员在与上诉人约谈过程中也明确告知了上诉人的相关权利，征收实施单位已经在法律和政策范围内给予其充分的选择权。由于一直无法与上诉人达成协议，征收实施单位只有按照补偿实施方案报请被上诉人下达征收补偿决定，对上诉人进行安置，不存在补偿缺乏公平、安置不公的问题。
原审第三人王道柱经本院合法传唤未到庭参加诉讼，亦未提供相应的书面陈述意见。
上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。
本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院归纳本案的争议焦点如下：被上诉人秦淮区政府作出的498号《征收补偿决定书》是否合法。
本院认为，因上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强并未对涉案6号《征收决定》提起诉讼，故对征收决定法律关系中涉及的项目立项、规划许可、专项资金是否到位、是否符合公共利益等事项，本院不予理涉。
根据《征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，被上诉人秦淮区政府具有作出国有土地上房屋征收决定和征收补偿决定的法定职权。
针对上诉人主张被上诉人秦淮区政府作出的498号《征收补偿决定书》违法的问题。本院认为，根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，被上诉人秦淮区政府对于其作出房屋征收决定范围内的、房屋征收部门因与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议而提起作出补偿决定的申请，有权依法作出房屋征收补偿决定。《征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款、第二款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，秦淮区政府房屋征收部门因在规定的签约期限内未能与上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强及原审第三人王道柱达成征收补偿安置协议，向被上诉人申请作出征收补偿决定。被上诉人秦淮区政府接到申请后，根据涉案房屋登记薄、征收评估勘查表、房屋征收补偿金额分户评估表、房屋征收补偿安置方案等材料，于2014年7月15日作出498号《征收补偿决定书》，决定依据涉案房屋征收补偿评估报告给予上诉人及原审第三人相应的货币补偿，同时向上诉人及原审第三人提供了产权调换房，并明确了上诉人及原审第三人腾空涉案房屋的期限，符合上述条款的规定，本院予以确认。上诉人认为被上诉人秦淮区政府作出的498号《征收补偿决定书》违法的主张，本院不予支持。
针对上诉人主张被上诉人秦淮区政府对498号《征收补偿决定书》没有进行送达，其程序违法的问题。本院认为，被上诉人秦淮区政府于2014年7月18日将498号《征收补偿决定书》分别向上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强及原审第三人王道柱进行了送达，因上诉人及原审第三人拒绝在送达回证上签字，故被上诉人在两名见证人签字确认的情况下进行留置送达，其程序符合法律规定。上诉人的上述主张，本院不予支持。
针对上诉人主张评估机构选定、评估程序违法的问题。本院认为，原审卷宗在案证据载明，评估机构的选定经过了征求意见、摇号、公示等程序，摇号的过程由公证机构进行现场公证。《房屋征收评估现场查勘登记表（住宅）》载明，2013年4月25日及2013年9月20日，苏信评估公司工作人员曾两次到上诉人及原审第三人住处拟进行入户查勘，但遭遇被征收人拒绝入户情形，对上诉人及原审第三人房屋室内装修状况未进行评估。故苏信评估公司依照相关专业评估规程，结合房屋登记薄等材料，作出涉案房屋征收补偿评估报告，符合规定。由于涉案房屋目前未被拆除，对室内装修部分可另行作出评估并确定补偿金额。上诉人的该项主张，本院不予支持。
针对上诉人主张评估价格过低，评估机构未依法对评估价格复核的问题。本院认为，《征收与补偿条例》第十九条第二款规定，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《南京市征收与补偿办法》第三十五条规定，“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估。申请复核评估的，应当书面提出评估报告存在的问题。”本案中，涉案房屋分户评估结果送达后，上诉人虽对评估结果有异议，但未按照上述规定申请复核评估。故上诉人的该项主张，本院亦不予支持。
综上，上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
案件受理费50元，由上诉人王栋梁、王道德、鲍德英、王强负担。
审 判 长 仲新建
代理审判员 张 辉
代理审判员 李伟伟
二〇一六年六月十五日
书 记 员 曹 洁