广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终406号
上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，组织机构代码00733331-8。
负责人：何俊文，该局副局长。
委托代理人：梁锦锋，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：周润珍，女，1957年9月10日出生，汉族，住广东省中山市，。
法定代理人：谢某，男，1950年12月29日出生，汉族，住广东省中山市，。
被上诉人(原审原告)：谢某，身份信息同上。
原审被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
上诉人中山市城乡规划局（以下简称市规划局）因与被上诉人周润珍、谢某规划行政许可及行政赔偿、原审被告中山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服中山市第一人民法院（2016）粤2071行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：周润珍为中山市xx镇xx村村民，于1983年9月与谢某结婚。周润珍在位于中山市××街、面积为55.51平方米的土地上建设了房屋。经中山市神湾镇住房和城乡建设局证明，该房屋于1998年8月竣工。周润珍、谢某居住于此。同年9月25日，原中山市规划局就上述土地上的商住建设项目向周润珍核发了编号为B-（98）8111的中山市建设项目选址意见书(以下简称选址意见书)，载明同意选址，同时载明建设用地指标及容积率、建筑密度、建筑高度等要求。同年10月5日，原中山市国土局与周润珍签订国有土地使用权出让合同，约定前者将上述土地出让给周润珍，并载明周润珍“须按城市规划和建设要求使用土地，详见市规划局建设项目选址意见书[编号为B-（98）8111]规定执行”。2002年1月18日，市政府就上述土地向周润珍颁发了中府国用（2002）第xxx号国有土地使用证。2008年5月7日，中山市神湾镇规划管理所出具证明，载明周润珍递交了补办规划报建手续资料，含房产测量图及上述土地使用证复印件，该所受理其资料办理备案手续，并转由神湾镇建设管理所对该地块上的建筑物进行为期两年的安全观测。2015年4月10日，中山市益晋房屋鉴定有限公司出具编号为YJ2015-04-10的建筑物检测鉴定报告，评定上述地上建筑物为“基本完好房”。
2015年5月4日，周润珍就涉案地块向市规划局申请办理建设用地规划条件，市规划局同日受理后，认为涉案地块在《中山市城市总体规划（2010-2020年）》充实完善方案中为村庄建设用地，遂于同年5月15日作出业务编号为170322015050001的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，决定不予许可。周润珍不服，向市政府申请行政复议。市政府经审查，认为上述方案尚未实施，据此作出的不予行政许可决定应视为证据不足。市政府遂于同年8月3日作出中府行复[2015]269号行政复议决定，撤销市规划局于2015年5月15日作出的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，并要求市规划局在收到决定书之日起于法定期限内重新作出决定。同年8月，市规划局重新作出《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》（业务编号为170322015050001，落款日期为2015年5月15日。该8月份作出的通知以下简称50001号通知书），认为涉案地块所在片区未有控规成果，遂根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，对周润珍的申请，决定不予行政许可。同年8月19日，谢某收取了该《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》以及市规划局发还的土地出让合同、土地使用证及附图等材料。周润珍不服，于同年11月4日向市政府申请行政复议。市政府经审查，认为市规划局根据《广东省城乡规划条例》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件……”、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条“城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据……”的规定，对周润珍提出的申请作出不予行政许可决定，事实清楚，程序合法，依据正确，遂于2016年4月11日作出中府行复[2015]555号行政复议决定(以下简称555号复议决定书)，决定维持市规划局作出的50001号通知书。周润珍、谢某仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市规划局作出的50001号通知书；2.撤销市政府作出的555号行政复议决定书；3.赔偿我们误期房屋维修费8万元；4.重新补办非正常误失谢某的社保金；5.因非正常精神残疾，自2016年5月起每月向周润珍补助500元医药费。
原审法院另查明：谢某的户籍登记地址为涉案房地产相对应的地址。
原审法院再查明：原审法院于2016年8月8日作出（2016）粤2071民特2366号民事判决，宣告周润珍为限制民事行为能力人，且指定谢某为周润珍的监护人。
原审法院认为：周润珍是讼争行政许可的相对人，故周润珍有权就该行政许可提起本案诉讼。谢某与周润珍是夫妻关系，且居住于双方于婚后建设的涉案地上房屋，其户籍登记地址也为涉案房地产相对应的地址，因此，谢某与讼争行政行为有利害关系，亦可提起本案诉讼。
本案中，原中山市规划局曾就涉案土地上的商住建设项目向周润珍核发了选址意见书，同意选址并载明了地块的开发强度等规划条件，而周润珍与原中山市国土局签订了国有土地使用权出让合同，市政府也向周润珍颁发了中府国用（2002）第xxx号国有土地使用证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”的规定，上述行政机关在认定涉案地块已存在控制性详细规划的情况下，才相应出具包含开发强度等规划条件的建设项目选址意见书、签订国有土地使用权出让合同以及颁发国有土地使用证。然而，市规划局并未提交证据证明上述行为已被依法推翻的情况下，即以该用地所在片区未有控规成果为由作出不予行政许可的决定，该行为与上述行政机关包括原中山市规划局的行为相互矛盾。因此，市规划局于2015年8月作出的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，属主要证据不足。周润珍、谢某要求撤销市规划局50001号通知书，理据充分，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，市规划局应重新作出行政行为。同时指出，市规划局根据中府行复[2015]269号行政复议决定于2015年8月重新作出行政许可决定，但落款日期仍为2015年5月15日，导致本案出现两份编号同一、落款日期同一的不予行政许可通知书，确属错误。
市政府就涉案土地使用权颁发了国有土地使用证，结合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款的规定，可以推定，市政府在颁发国有土地使用证前已认定城乡规划主管部门已依据控制性详细规划提出了开发强度等规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分。因此，在该证未被依法推翻的情况下，市政府作出行政复议决定维持市规划局50001号通知书，属主要证据不足。且市政府认定市规划局引用的“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前……”为《广东省城乡规划条例》第三十八条规定的内容，亦属错误，上述内容应系《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定的内容。因此，对周润珍、谢某要求撤销市政府555号行政复议决定书，原审法院予以支持。
对周润珍、谢某要求赔偿误期房屋维修费8万元、重新补办非正常误失谢某的社保金以及自2016年5月起每月向周润珍补助500元医药费的赔偿请求，因无证据证明这些损失与市规划局作出的不予行政许可行为存在因果关系，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，对周润珍、谢某提出的赔偿请求，原审法院予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销市规划局作出的50001号通知书；二、撤销市政府作出的555号行政复议决定书；三、责令市规划局在本判决生效之日起30日内对原告周润珍的申请重新作出行政行为；四、驳回周润珍、谢某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市规划局负担。
上诉人市规划局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院将选址意见书作为定案依据，据此认为涉案地块已存在控制性详细规划，明显属于认定事实不清。选址意见书系根据当时实施的《中华人民共和国城市规划法》作出的，该法在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后被废止。此后，《广东省城市控制性详细规划管理条例》2005年3月1日开始实施，根据该条例的规定，因涉案土地所在片区没有控制性详细规划，所以该选址意见书不能作为市规划局审批的依据。同时，根据选址意见书所附的说明，其有效其为一年，逾期则失效。因此，选址意见书没有可执行的基础条件，更无法作为本案的定案依据；二、原审法院错误认定涉案地块存在控制性详细规划，据此适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款属于适用法律错误，该条适用的前提是已存在控制性详细规划；三、市规划局作出两份编号、落款日期同一的《不予许可通知书》确属不当，但不影响市规划局作出不予许可周润珍、谢某申请规划条件意思表示的真实性，更不能得出市规划局作出错误不予许可的结论；四、即使涉案土地所在片区已存在控制性详细规划，周润珍于2015年5月4日提交的申请亦属于重复申请，市规划局仍将作出不予许可的决定。另外，其房屋占地已超过用地红线，属于不可采取补救措施消除影响的情形。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回周润珍、谢某的诉讼请求，并由周润珍、谢某承担本案的诉讼费用。
被上诉人周润珍、谢某针对市规划局的上诉答辩称：原审判决正确，请求二审法院维持。
原审被告市政府称：同意市规划局的上诉意见，请求二审法院查清事实后依法改判。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属不服规划行政许可纠纷。对于市规划局作出的50001号通知书及市政府555号行政复议决定的合法性问题，本院分析如下：
本案中，市政府于2002年1月18日向周润珍颁发了中府国用（2002）第xxx号国有土地使用权证。根据《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日起施行)第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”、《中华人民共和国城市房地产管理法》(1995年1月1日起施行)第十一条“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”以及《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”的规定，规划设计条件只是颁发国有土地使用权证前的过程性行为，并非一项独立的行政许可，该行为不直接对周润珍、谢某作出，周润珍、谢某无权直接向市规划局提出申请。因此，市规划局对周润珍不予办理规划条件正确。需要指出的是，市规划局作出不予办理的理由及市政府复议决定中的理由不能成立，且市规划局存在用同一业务编号处理两次业务的不当之处，但鉴于其结果正确，本院对其结果予以支持。原审法院根据选址意见书，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款对本案作出处理属于适用法律不当，据此作出的处理结论错误，本院予以纠正。
综上所述，市规划局上诉主张成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初231号行政判决；
二、驳回周润珍、谢某的诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人周润珍、谢某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一七年五月十八日
书 记 员 陈苑琳