杭州市上城区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0102行初33号原告金荣兴。委托代理人金静。被告（原行政机关）杭州市国土资源局，住所地杭州市文三路359号。法定代表人谢建华，局长。委托代理人鲁萍，杭州市国土资源局工作人员。委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。被告（复议机关）浙江省国土资源厅，住所地杭州市西溪路118号。法定代表人陈铁雄，厅长。委托代理人裘璆，浙江省国土资源厅工作人员。金荣兴不服杭州市国土资源局（以下简称市国土局）于2016年1月7日作出的第20150468号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》）及浙江省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出的浙土资复决[2016]4号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），于2016年3月19日向本院提起行政诉讼，本院于同年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月23日向被告市国土局和省国土厅邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。2016年4月14日本院公开开庭审理了本案。原告金荣兴及其委托代理人金静，被告市国土局的委托代理人鲁萍、郭超，被告省国土厅的委托代理人裘璆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市国土局于2016年1月7日就原告金荣兴于2015年11月22日提出的信息公开申请表4及2015年12月28日的补充说明，作出第20150468号《告知书》：“一、望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目《建设项目用地预审申请表》予以提供。二、你申请‘有关资料’内容不明确，本机关已在第20150422号《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》中请你作出补正说明，但你仍未明确所需政府信息的具体名称，本机关无法通过你的描述确定信息内容，故无法提供。”同时告知复议或诉讼的权利，并附附件望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目《建设项目用地预审申请表》。原告不服，于2016年1月15日申请行政复议，被告省国土厅于2016年3月8日作出维持的行政复议决定。原告金荣兴诉称，原告在杭州市上城区望江门外直街18号拥有合法房屋，现面临房屋征收。为核实该征收和建设行为的合法性，原告按照一事一申请原则，于2015年11月22日以邮寄方式向被告市国土局申请书面公开杭州市上城区望江门外直街18号房屋所在征收区域（望江单元B1/B2-03地块）的政府储备土地出让前期准备项目的用地预审批准文件及相关申报材料；年度土地储备计划文件及有权人民政府批准文件；拟用地红线图（能够正确区分是否属于征收范围）；有权行政机关作出的征收决定及该决定的公告文件；有权行政机关作出的征收房屋补偿安置方案及该方案的公告文件。2015年12月26日原告收到被告市国土局作出的第20150422号《告知书》，第四项告知原告关于申请用地预审批准文件的“相关申报材料”信息不明确，要求修改补充后再行答复。2015年12月27日原告以邮寄方式向被告市国土局提交了《（第20150422号）中关于释明原告“申请信息不明确”的补充说明》，明确了是申请用地预审行政许可的相关申报材料。2016年1月8日，原告收到被告市国土局作出的第20150468号《告知书》，并提供了《建设项目用地预审申请表》；同时告知原告申请的“有关材料”经补正后内容仍不明确，无法通过原告的描述确定信息内容，故无法提供。2016年1月9日，原告以邮寄方式向被告市国土局提交了《关于第20150468号“有关材料”内容不明确的说明》，说明建设项目用地预审属于行政许可的范畴，遵循《建设项目用地预审管理办法》的相关规定。根据《建设项目用地预审管理办法》第七条的规定，已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交相关材料。原告申请的“有关材料”就是指上述相关材料。2016年1月12日，被告市国土局电话告知原告对本次政府信息公开申请的答复已经终结，须再次向其提出政府信息公开申请。原告认为被告市国土局没有完全履行政府信息公开的法定职责，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》和国土资源部关于政府信息公开的相关规定，于2016年1月15日向被告省国土厅提起行政复议申请，请求确认原行政行为违法，并责令市国土局限期履行信息公开职责。原告于2016年3月11日收到被告省国土厅作出的浙土资复决[2016]4号《复议决定书》，以《告知书》对明确的政府信息即建设项目用地预审申请表予以提供，对仍未明确具体名称的政府信息，因无法确定信息内容未提供，符合法律规定为由维持原行政行为。原告不服，依法提起行政诉讼，理由如下：建设项目用地预审属于行政许可的范畴，应遵循《建设项目用地预审管理办法》的相关规定。根据《建设项目用地预审管理办法》第七条的规定，已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交相关申请材料。原告申请对上述相关申请材料进行公开符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。原告作为普通公民对于信息内容的描述不可能做到详尽准确，被告市国土局不能苛求原告必须说明政府信息的具体名称和文号。鉴于本行政许可已经生效，被告市国土局应将本行政许可的全部申请材料向原告公开。综上，原告认为被告市国土局作出的第20150468号《告知书》和省国土厅作出的浙土资复决[2016]4号《复议决定书》违法，特向法院起诉，要求判决：1、确认被告市国土局作出第20150468号《告知书》违法，并责令其限期履行信息公开职责；2、撤销省国土厅作出的浙土资复决[2016]4号《复议决定书》；3、诉讼费用由被告承担。原告金荣兴在立案时向本院提供了以下证据：1、第20150468号《告知书》，拟证明被告市国土局作出具体行为及内容。2、浙土资复决[2016]4号《复议决定书》，拟证明被告省国土厅作出复议决定的事实及具体内容。3、《建设项目用地预审申请表》，拟证明建设项目用地许可的事实。4、《关于第20150468号“有关材料”内容不明确的说明》及邮寄送达证明，拟证明原告已针对被告市国土局案涉告知书向被告市国土局进行了说明及说明的内容。5、第20150422号《告知书》，拟证明被告市国土局作出告知书的事实及内容。6、《（第20150422号）中关于释明原告“申请信息不明确”的补充说明》及邮寄送达证明，拟证明原告针对被告市国土局政府信息公开告知书20150422号有关材料不明确向其进行了说明及说明的内容。7、政府信息公开申请表4（建设项目用地预审），拟证明原告申请政府信息公开的事实及内容。8、杭州市国土资源局余杭分局报批中心进一步简化用地预审流程、建设项目用地预审（初审）工作规则，拟证明建设项目用地预审行政许可申请材料的基本内容及流程。被告市国土局辩称，2015年12月28日，市国土局收到金荣兴的政府信息公开《补充说明》申请，要求公开“望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目提交的行政许可申请及材料即为相关申报材料，例如，《关于望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目建设用地的预审意见》（杭土资预[2014]455号），杭州市土地储备中心和杭州市望江地区改造建设指挥部提交的《项目建设用地预审申请表》及有关资料即为相关申报材料”。经查，除《项目建设用地预审申请表》外，该申请内容没有明确所需政府信息的具体名称，市国土局无法通过该描述确定信息内容，故无法提供。且市国土局在之前的第20150422号《告知书》第四条内容中，已明确告知金荣兴“你申请‘相关申报材料’信息不明确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。请你修改、补充所需政府信息的具体名称后，本机关再作答复。具体政府信息名称可登陆我局门户网站（http://www.hzgtj.gov.cn）政府信息公开目录-办事事项-办事指南栏查询，文件标题为建设项目用地预审。”故市国土局于2016年1月7日向金荣兴作出了第20150468号《告知书》。市国土局认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充；其作出的第20150468号《告知书》，告知申请人并说明理由，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条、《杭州市政府信息公开规定》第二十七条等规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容正当。综上所述，市国土局已履行政府信息公开法定职责，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告省国土厅辩称，一、浙土资复决[2016]4号《复议决定书》程序合法。原告不服第20150468号《告知书》，于2016年1月15日提出行政复议申请。省国土厅经审查于2016年1月18日告知原告依法受理，并通知市国土局答复。2016年1月28日，市国土局进行答复并提供了证据材料。2016年3月8日，省国土厅经审理后作出涉案《复议决定书》，维持原行政行为。程序合法。二、《复议决定书》事实清楚、适用法律依据正确。省国土厅在复议中查明：2015年11月23日，市国土局收到原告邮寄的5份《政府信息公开申请表》，内容分别为：申请人位于杭州市上城区望江门外直街18号房屋所在征收区域（望江单元B1/B2-03地块）的有权行政机关作出的征收决定及该决定的公告文件；望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目的拟用地红线图（能够正确区分是否属于征收范围）；望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目有权行政机关作出的征收房屋补偿安置方案及该方案的公告文件；望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目的用地预审批准文件及相关申报材料；望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目的年度土地储备计划文件及有权人民政府批准文件。2015年12月24日市国土局作出第20150422号《告知书》：“……二、《关于望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目建设用地的预审意见》（杭土资预[2014]455号）、《建设用地规划条件》附图予以提供。……四、你申请“相关申报材料”信息不明确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。请你修改、补充所需政府信息的具体名称后，本机关再作答复。具体政府信息名称可登陆我局门户网站（http://www.hzgtj.gov.cn）政府信息公开目录→办事事项→办事指南栏查询，文件标题为建设项目用地预审。”2015年12月28日，市国土局收到原告的《〈杭州市国土资源局政府信息公开告知书〉（第20150422号）中关于释明申请人“申请信息不明确”的补充说明》：申请人所说的“相关申报材料”是指贵局作出相关行政许可之前，相关申请单位向贵局报送的相关行政许可的申请及提供的材料。以及贵局向市政府等机关提出相关行政许可申请，市政府等机关作出相关批复，贵局向市政府等机关提交的行政许可申请及材料即为“相关申报材料”。例如，贵局作出的《关于望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目建设用地的预审意见》（[2014]455号），杭州市土地储备中心和杭州市望江地区改造建设指挥部向贵局提交的《项目建设用地预审申请表》及有关资料即为申请人所说的“相关申报材料”。市国土局收到补充说明后于2016年1月7日作出第20150468号《告知书》。2016年1月9日，原告又邮寄《关于〈杭州市国土资源局政府信息公开告知书〉第20150468号“有关材料”内容不明确的说明》：根据《建设项目用地预审管理办法》第七条的规定，已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交相关材料。申请人申请的“有关材料”就是指上述相关材料。2016年1月26日，市国土局作出第20160018号《告知书》：一、建设项目预审申请表内已载明《建设项目用地预审管理办法》第七条第二款内容，故在申请项目预审时无需重复提供申请报告。你申请项目用地不涉及占用耕地和集体土地，故不存在“适用建设用地指标情况、补充耕地初步方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况”等内容。该项目“建设用地预审申请表”已在第20150468号《告知书》中作出答复。二、望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目用地预审面积确定的依据为《建设用地规划条件》附图，该图已在第20150422号《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》中作出答复。三、项目调整表（土地储备）（编号：JT2014028）、杭发改投资[2012]627号予以提供。四、经查，望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目属城市批次项目，不涉及单独选址项目选址所需的地址灾害评估报告和压覆重要矿产资源证明材料。省国土厅认为，市国土局因原告申请内容描述不明确，告知其修改、补充，并告知获取具体名称的途径。原告补正后，市国土局作出第20150468号《告知书》，对明确具体名称的政府信息即建设项目用地预审申请表予以提供，对仍未明确具体名称的政府信息，因无法确定信息内容未提供。原告明确后，市国土局又作出第20160018号告知书予以公开。市国土局的行为，符合《政府信息公开条例》的规定，故省国土厅作出维持的复议决定。综上，省国土厅所作《复议决定书》合法，请依法驳回原告的诉讼请求。被告市国土局及被告省国土厅向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：：1、补充说明；2、第20150422号《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》；3、邮寄凭证；证据1-3拟证明原告来信向被告市国土局提出政府信息公开补充申请。4、第20150468号《告知书》；5、收件单；6、建设项目用地预审申请表；证据4-6拟证明被告市国土局依法受理申请，已按政府信息公开条例的规定作出答复，并送达原告。两被告在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据为：《中华人民共和国政府信息公开条例》、《浙江省政府信息公开暂行办法》、《杭州市政府信息公开规定》。被告省国土厅向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、原告身份证复印件；3、第20150422号、第20150468号《告知书》；证据1-3拟证明原告向被告省国土厅申请行政复议及提交的材料。4、市国土局政府信息公开延期通知书，拟证明被告市国土局作出的政府信息公开答复符合法定程序。5、《关于〈杭州市国土资源局政府信息公开告知书〉第20150422号“有关材料”内容不明确的说明》，拟证明原告在被诉告知书前的补充说明。6、《关于〈杭州市国土资源局政府信息公开告知书〉第20150468号“有关材料”内容不明确的说明》、第20160018号《告知书》，拟证明原告在告知书之后的补充说明及被告市国土局作出的相应答复。7、行政复议受理通知书及邮寄材料；8、提出答复通知书及邮寄材料；9、行政复议答复书；10、复议决定书及邮寄材料；证据7-10拟证明案涉行政复议决定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。被告省国土厅在法定期限内向本院提供的复议行为的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。庭审中，各方当事人围绕被告市国土局于2016年1月7日作出的第20150468号《告知书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。对被告市国土局和省国土厅提供的证据1-6，原告金荣兴质证如下：对证据1至证据3、证据5、证据6均无异议；对证据4的合法性和证明目的有异议，被告市国土局没有提供建设项目用地预审申请的全部材料，不符合政府信息公开条例的规定。对被告省国土厅提供的证据1-10，原告金荣兴质证如下：对证据3告知书的合法性有异议；对证据10的合法性和证明目的均有异议；对其他证据均无异议。被告市国土局对省国土厅的以上证据均无异议。对原告金荣兴提供的证据1-8，被告市国土局质证如下：对证据1至证据3、证据5至证据7均无异议，证据3是案涉告知书的附件；对证据4的关联性有异议，市国土局在2016年1月7日已经送达原告案涉《告知书》，之后原告在1月9日再次邮寄了该说明，被告市国土局也作了新的信息公开答复；对证据8的关联性有异议，余杭分局的预审流程不能套用到市局，且认为预审流程与本案无关，市国土局系因原告申请不明无法提供信息。被告省国土厅质证如下：对证据1至证据3、证据5、证据7均无异议；对证据4的关联性有异议，复议查明被告市国土局于2016年1月26日针对说明中明确的建设用地预审管理办法第7条规定存在的内容已经进行了告知；对证据6三性均无异议，对证明目的有异议，对其明确的《项目建设用地预审申请表》市国土局在被诉的告知书中予以了提供，对其他还没有明确的信息没有提供；对证据8的关联性有异议，认为预审并非行政许可，不对任何人的权利义务产生影响。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告市国土局提供的证据1至证据3能够证明原告金荣兴按照第20150422号《告知书》的要求对其提交的申请表4予以补正说明的事实，予以认定；证据4至证据6能够证明被告市国土局对原告补正后的申请内容作出案涉《告知书》并公开《建设项目用地预审申请表》的事实，予以认定。被告省国土厅提供的证据1至证据3能够证明原告金荣兴提起行政复议申请及提交相关材料的事实，予以认定；证据4能够证明市国土局的行政程序，予以认定；证据5系原告对其申请的补充说明，予以认定；证据6与本案无关，不予认定；证据7至证据9、证据10的邮寄材料能够证明省国土厅的行政复议程序，予以认定；证据10系被诉的《复议决定书》，综合全案事实予以认定。原告金荣兴提供的证据1、证据2系被诉《告知书》和《复议决定书》，予以认定；证据3系被诉《告知书》的附件，予以认定；证据4与本案无关，不予认定；证据5、证据6系补正要求和补充说明，予以认定；证据7系原告信息公开申请，予以认定；证据8系杭州市国土资源局余杭分局用地预审流程及工作规则，与本案政府信息公开无关，不予认定。根据上述予以认定的证据及各方当事人的陈述，本院认定以下事实：市国土局于2016年1月7日对原告金荣兴经补正后的《杭州市国土资源局政府信息公开申请表4》的信息公开申请，作出第20150468号《告知书》，并于同日邮寄送达原告。原告不服于2016年1月15日申请复议，省国土厅于1月18日予以受理，经审查于2016年3月8日作出维持的行政复议决定书，并送达原告。另查明，原告金荣兴于2015年11月22日向市国土局邮寄《杭州市国土资源局政府信息公开申请表4》，所需信息的内容描述为“申请人位于杭州市上城区望江门外直街18号房屋所在征收区域（望江单元B1/B2-03地块）政府储备土地出让前期准备项目的用地预审文件及相关申报材料。”市国土局于同年12月24日作出第20150422号《告知书》：“……二、《关于望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目建设用地的预审意见》（杭土资预﹝2014﹞455号）、《建设用地规划条件》附图予以提供。……四、你申请‘相关申报材料’信息不明确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。请你修改、补充所需政府信息的具体名称后，本机关再作答复。具体政府信息名称可登陆我局门户网站（http://www.hzgtj.gov.cn）‘政府信息公开目录’→‘办事事项’→‘办事指南栏查询’，文件标题为‘建设项目用地预审’”。被告市国土局于2015年12月28日收到原告金荣兴邮寄的“《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》（第20150422号）中关于释明申请人‘申请信息不明确’的补充说明”：“申请人所说的‘相关申报材料’是指贵局作出相关行政许可之前，相关申请单位向贵局报送的相关行政许可的申请及提供的材料。以及贵局向市政府等机关提出相关行政许可申请，市政府等机关作出相关批复，贵局向市政府等机关提交的行政许可申请及材料即为‘相关申报材料’。例如：贵局作出的《关于望江单元B1/B2-03地块政府储备土地出让前期准备项目建设用地的预审意见》（[2014]455号），杭州市土地储备中心和杭州市望江地区改造建设指挥部向贵局提交的《项目建设用地预审申请表》及有关资料即为申请人所说的‘相关申报材料’。特此补充说明”。庭审中，原、被告明确第20150422号《告知书》仅系对原告提交的《杭州市国土资源局政府信息公开申请表4》的补正说明；经原告补正后，市国土局对其申请作出第20150468号《告知书》。原告对第20150468号《告知书》不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”第四条规定：“建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。”被告市国土局作为杭州市人民政府的国土资源管理部门，负有审查公开本机关承办的政府信息的法定职责。省国土厅作为市国土局的上一级行政主管部门，对原告的复议申请负有审查职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。本案中，原告金荣兴于2015年11月22日向市国土局邮寄《杭州市国土资源局政府信息公开申请表4》申请公开“（望江单元B1/B2-03地块）政府储备土地出让前期准备项目的用地预审文件及相关申报材料”，被告市国土局经审查，对原告作出第20150422号《告知书》，要求并引导对“相关申报材料”予以更改补充；原告其后提交了“《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》（第20150422号）中关于释明申请人‘申请信息不明确’的补充说明”。原告作为普通公民，虽存在无从知晓其所在地块的用地预审申报材料的具体名称和内容的可能，但其仍应尽可能详细地对申请指向进行明确描述，以有利于行政机关进行检索；原告在补充说明中称“申请人所说的‘相关申报材料’是指……相关申请单位向贵局报送的相关行政许可的申请及提供的材料。以及……贵局向市政府等机关提交的行政许可申请及材料即为‘相关申报材料’。例如：……杭州市土地储备中心和杭州市望江地区改造建设指挥部向贵局提交的《项目建设用地预审申请表》及有关资料即为申请人所说的‘相关申报材料’。”。被告市国土局引导原告对其申请进行补正后，原告关于“相关申报材料”的描述仍不明确，市国土局遂对其明确的《项目建设用地预审申请表》予以公开，对“相关申报材料”以描述不明确无法确定申请内容为由不予提供，并未违反法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；……”本案被告市国土局于2015年11月23日收到原告的申请表4，经延长于2015年12月24日作出第20150422号《告知书》要求原告补正；2015年12月28日收到原告的补正说明后，于2016年1月7日作出第20150468号《告知书》，并将《告知书》及附件邮寄送达原告。被告省国土厅于1月18日受理原告的复议申请，经审查于2016年3月8日作出维持的行政复议决定，并送达原告。原告对两被告的行政程序均无异议，本院对其合法性予以认定。综上，原告金荣兴的诉讼请求理由不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告金荣兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告金荣兴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交案件受理费，案件受理费按照不服本院判决部分的上诉请求由本院另行书面通知。审 判 长 蒋         伟人民陪审员 郑芳亚人民陪审员朱建荣二〇一六年五月六日书 记 员 王    莉    萍（另设附页）附本判决所依据的法律、法规等条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。（以下为空白页）