河南省陕县人民法院行 政 判 决 书（2015）陕行初字第42号原告金善同，男，汉族，生于1933年7月15日，住河南省三门峡市。委托代理人金军斌，男，汉族，生于1968年12月20日，住址同上。系原告之子。委托代理人李长青，北京泰维律师事务所律师。被告河南省三门峡市湖滨区人民政府。法定代表人亢哲楠，系该区政府区长。委托代理人李友青，该区政府党组成员。委托代理人陈启超，河南共同律师事务所律师。原告金善同不服三门峡市湖滨区人民政府（以下简称区政府）作出的《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），于2015年2月25日向三门峡市中级人民法院提起诉讼，该院于2015年3月20日作出（2015）三行辖字第00021号行政裁定，将本案移交本院审理。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告金善同及其委托代理人金军斌、李长青到庭参加诉讼。被告的委托代理人李友青、陈启超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：被告作出的《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》的行为属于违法行政征用行为。事实和理由如下：一、征收范围内部分土地为国有土地，被告所作出的行政征用行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》；二、被告所做出的征收决定，未取得集体土地征收审批文件，其征收土地行为违反《土地管理法》的规定；三、被告所做出的《房屋征收决定》的程序违法，被告在作出房屋征收公告前，未进行科学规划论证，未就拟定的征收补偿方案征求社会公众的意见，未依法进行社会稳定风险评估；四、被告所作征收公告内容不合法。首先征收依据不明确，亦不充分。其次未明确房地产评估机构的确定办法；五、征收补偿方案不合法亦不合理。请求依法确认被告的具体行政行为违法，并撤销该具体行政行为，本案诉讼费由被告承担。原告提交的证据有：1、上村村民不同意2014年三门峡市湖滨区会兴街道上村城中村改造签名单，用以证明部分上村村民不同意改造的情况；2、三门峡市人民政府作出的三政复决字（2015）6号行政复议决定书，用以证明原告进行了复议，复议机关维持原行政行为；3、区政府作出的《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》，用以证明其行政行为的内容。被告辩称：被告所作征收决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告对决定不服申请行政复议，三门峡市人民政府经过审查，依法决定维持答辩人的征收决定，是正确的。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告提交的证据有：一、《房屋征收决定》一份，用以证明房屋征收决定行政行为的作出。2014年11月8日，被告湖滨区人民政府三湖政（2014）16号文《关于对上村片区内房屋征收的决定》（附：《三门峡市湖滨区上村周边旧城区改造征收补偿安置方案》文件一份。二、被告作出房屋征收决定行政行为的事实依据，用以证明被告所作的房屋征收决定的行政行为，证据确凿，符合法定程序。1、2011年2月16日，《三门峡市湖滨区经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文件一份。2、2011年3月，《三门峡市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文件一份。3、2012年7月，三门峡市人民政府《三门峡市土地利用总体规划（2010-2020）文件一份。4、2012年10月，三门峡市湖滨区会兴街道办事处《湖滨区会兴街道土地利用总体规划（2010-2020）》文件一份。5、2014年10月30日，三门峡市湖滨区国土资源局出具的《证明》一份。6、2005年4月，三门峡市人民政府《三门峡市城市总体规划（2004——2020）》文件一份。7、2005年11月16日，河南省豫政文（2005）163号《河南省人民政府关于三门峡市城市总体规划（2004——2020）的批复》文件一份。8、2014年10月30日，三门峡市规划和城市管理综合执法局出具的《证明》一份。9、2014年2月12日，三门峡市六届人大四次会议第三次全体会议通过的《关于三门峡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划决议》及2014年2月10日三门峡市发展和改革委员会主任刘会林在三门峡市第六届人民代表大会第四次会议上所作《关于三门峡市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划（草案）的报告》文件各一份。10、2014年3月16日，湖滨区第十一届人民代表大会第三次会议通过《关于﹤三门峡市湖滨区2013国民经济和社会发展计划执行情况及2014年计划的报告﹥的决议》，及2014年3月13日湖滨区发展和改革委员会主任赵川在区十一届人大三次会议上所作《三门峡市湖滨区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年计划（草案）的报告》文件各一份。以上证据用以证明：被告区政府作出的《关于对上村片区内房屋征收的决定》符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的条件，即符合三门峡市和湖滨区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划，作为城中村改造项目已纳入市、区2014年国民经济和社会发展年度计划。11、2013年7月17日，三门峡市加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室三土集办发（2013）9号《关于“农转非”地区土地所有权确权问题的意见》文件一份。依据有关法律规定，能够证明涉及本案征收的上村片区居民房屋使用的土地为国有土地。12、2014年5月14日，三门峡市国土资源局三国土资（2014）129号《关于三门峡市湖滨区上村城中村改造项目用地的预审意见》文件一份。13、2014年5月15日，三门峡市发展和改革委员会三发改城市（2014）170号《关于三门峡市湖滨区上村棚户区改造项目可行性研究报告的批复》文件一份。14、2014年9月29日，被告湖滨区人民政府三湖政文（2014）84号《关于对湖滨区上村片区实施改造的请示》文件一份。15、2014年10月22日，三门峡市旧城区和城中村改造指挥部办公室三城改指办（2014）1号《关于对湖滨区上村片区实施改造的批复》文件一份。上述证据用以证明涉及本案的上村片区城中村改造项目获得了三门峡市政府职能部门的批准，准予实施。16、2014年9月24日，被告区政府组织召开湖滨区上村、上村周边、原九华纺织厂片区城中村（旧城区）改造征收补偿安置方案论证会议《议程》和《会议记录》各一份。17、2014年10月29日，三门峡市湖滨区人民政府会兴街道办事处出具的《上村片区动迁改造征收补偿征求意见工作开展情况报告》和2014年11月8日三门峡市湖滨区人民政府会兴街道城中村改造指挥部三湖会改（2014）04号《关于﹤上村改造征收补偿安置方案﹥（修改稿）公示情况的报告》各一份。18、2014年10月29日三门峡市湖滨区人民政府前进街道办事处出具的《上村周边旧城区改造工作情况说明》2014年11月8日三门峡市湖滨区人民政府前进街道办事处《关于张贴﹤三门峡市湖滨区上村周边改造征收补偿安置方案﹥（修改稿）的情况说明》各一份。用以证明对上村及周边改造征收补偿方案进行论证，公布、征收意见及修改情况。19、2014年7月《关于湖滨区会兴街道上村片区改造工程社会稳定风险评估的报告》、《会兴街道关于上村片区改造项目信访工作应急预案》及《湖滨区会兴街道信访评估审批表》文件材料各一份。20、2014年7月，《关于上村周边（气象局家属楼）改造工程社会稳定风险评估的报告》、《湖滨区重大事项决策（实施）征求意见汇总表》及《三门峡市前进街道重大项目（决策事项）社会稳定风险评估审批表》文件材料各一份。用以证明对上村片区改造作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，认为可以实施。21、2014年11月7日，三门峡市旧城区和城中村改造指挥部办公室出具的《关于湖滨区上村棚户区改造资金到位情况的说明》和2015年5月8日三门峡市财政局出具的《关于湖滨区上村棚户区改造资金到位情况的证明》及《账户查询单》各一份。用以证明被告对上村片区改造作出征收决定前，征收补偿费用专项资金已到位。22、2014年10月30日，三门峡市湖滨区人民政府房屋征收办公室向被告湖滨区人民政府提交的《关于上村片区改造项目提交区政府常务会议研究的报告》一份。23、2014年11月8日，被告湖滨区人民政府召开第十七次常务会议、研究讨论《关于对上村片区内房屋征收的决定》的《常务会议纪要》一份。用以证明被告作出的房屋征收决定是经过政府常务会议讨论作出的。三、适用的法律、法规及规范性文件，用以证明被告依法行使职权，所作房屋征收决定的行政行为，适用法律、法规正确，程序合法。1、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人大常委会第30次会议通过，自2008年1月1日起施行）第二条、第三条、第二十八条、第三十一条；2、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人大常委会第16次会议通过，根据2004年8月28日第十届全国人大常委会第11次会议决定第二次修正）第八条、第四十三条、第五十八条；3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日国务院令第256号发布，根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订）第二条、第二十三条；4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，1月21日公布，自公布之日起施行）；5、国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号）；6、国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发（2014）36号）；7、河南省人民政府《关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政（2014）17号）；8、三门峡市人民政府《关于加快推进旧城区与城中村改造工作的意见》（三政（2014）54号）；9、三门峡市人民政府《关于国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》（三政（2011）74号）。经审理查明，2013年7月4日，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》指出，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。各地要适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。要求各地区在加快推进集中成片的城市棚户区改造的基础上，将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步有序推进。2014年1月，河南省人民政府为贯彻落实国务院上述意见，提出了省政府《关于加快推进棚户区改造工作的意见》，就改造范围，该《意见》提出：（一）城市棚户区。即城市规划区范围内符合下列条件的居住区……三是使用功能不完善，基础配套设施不健全；四是设市城市和县城规划范围内的行政村、自然村。而且规定棚户区的具体范围由各省辖市县（市）政府结合实际确定。三门峡市人民政府《关于加快推进旧城区和城中村改造工作的意见》就改造对象和范围规定：中心城区城市建设用地范围内的行政村、自然村。改造的对象包括了湖滨区的上村，同时确定三门峡市旧城区和城中村改造指挥部负责该项工作的组织与实施。就上村改造的工作，2011年2月16日《三门峡市湖滨区国民经济和社会发展第十二个五年规划》中指出，加快城中村改造步伐，逐步完成上村区域（六峰路以西，大岭路以东，三大铁路以北，黄河岸以南）的改造工作，不断完善城市形象，切实改善城市居民生活环境和生活质量。同年3月《三门峡市国民经济和社会发展第十二个五年规划》中指出，现有城区以旧城改造、城中村改造、棚户区改造为契机，统筹规划，分步实施，改善城市居民的生活环境和生活质量。《2014年度三门峡市国民经济和社会发展规划》指出，稳步推进旧城区和城中村改造，启动湖滨区上村片区改造工程，谋划实施中心城区棚户区改造项目。《2014年度三门峡市湖滨区国民经济和社会发展计划》指出，推进旧城区和城中村改造，启动上村地块改造，进一步优化黄河公园的周边环境。2014年9月被告湖滨区政府就上村片区的改造向三门峡市旧城区和城中村改造指挥部办公室提出请求，并取得相关部门批准。2014年7月，湖滨区会兴街道办事处和前进街道办事处分别对辖区范围内改造工程进行了社会稳定风险评估，9月25日被告区政府由两个街道办事处公布了《房屋征收补偿安置方案》，并征求意见；11月1日根据先期征求的群众意见，被告区政府公示了《上村改造征收补偿安置方案》（修改稿），2014年11月8日，被告区政府召开常务会议，专题研究关于上村改造片区内房屋征收的工作。2014年11月7日，湖滨区上村棚户区改造项目资金4000万元已拨回市财政局在省国家开发银行帐户。该项目资金通过自筹资金和申请省豫资公司统贷统还项目国家开发银行贷款解决。11月9日，被告区政府作出《征收决定》，并予以公告，该《征收决定》同时公布了征收补偿方案，告知了公众如对本征收决定不服的，可申请行政复议或者进行行政诉讼等权利事项。原告金善同系居住在三门峡市湖滨区黄河路北五街坊30号楼2单元3号的居民。2014年11月9日，区政府作出《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》，并于当日在湖滨区会兴镇上村村委办公场所、村有关地段张贴公告其决定，同时还公布了征收补偿安置方案。该征收决定征收的范围为三门峡市湖滨区建工路以北、黄河公园以南、六峰路以西、大岭路以东，上村及上村周边旧城区，总面积1021亩，拆迁建筑物总面积53.82万平方米。原告金善同在上村578号经营的一公司用地在此征收范围之内。该《征收决定》同时告知，对该征收决定不服的可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。原告于2014年12月30日向三门峡市人民政府提出行政复议申请，三门峡市人民政府于2015年2月9日作出三政复决字（2015）6号行政复议决定书，维持了区政府作出的《征收决定》。该决定于2015年2月13日送达。该复议决定书告知其如不服该决定，可在接到该决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。原告金善同于2015年2月25日向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼。本院认为：为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，国务院于2011年1月21日公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称﹤条例﹥）。该《条例》规定，市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，被告区政府依法有权就本区域的房屋征收工作作出决定。在被告区政府就上村改造片区的房屋作出征收决定后，原告以其房屋在此《征收决定》范围之内与之有利害关系而提起行政诉讼，原被告诉讼主体适格。原告在知悉被告区政府作出《征收决定》后，先是申请行政复议，尔后在规定期限内提起行政诉讼，其诉权应当予以保护。原告诉请撤销被告区政府作出的《征收决定》能否予以支持，就应当就被告作出这一《征收决定》的程序是否合法进行审查。首先，国务院《关于加快棚户区改造工作意见》提出，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，要求各地区要逐步将城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围，稳定有序推进。该《意见》推出，市县级人民政府结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。2014年1月，河南省政府也进一步明确了设市城市和县城规划范围内的行政村、自然村属于城市棚户区改造的范围，而且具体的范围由各省辖市、县（市）政府结合实际确定。三门峡市人民政府的《关于加快推进棚户区和城中村改造工作的意见》（三政（2014）54号文件）确定了改造对象为中心城区城市建设用地范围内行政村、自然村（包括了湖滨区的会兴镇上村等）。以上可以证明被告区政府作为县级人民政府对上村片区的改造是依照城乡规划法有关规定组织实施的基础设施落后地段进行的旧城区改建的需要，符合国务院《条例》第八条，征收是“为了国民经济和社会发展等公共利益的需要”，是符合法律规定的。其次，作出征收决定的程序而言，关于上村改造片区房屋征收的各项活动，先是纳入了三门峡市和湖滨区（县）级国民经济和社会发展年度计划；随后，被告组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布、公开征求各方意见；接着，被告区政府将征收补偿方案分别交由会兴和前进两个街道办事处进行征求意见并将修改后的征收补偿安置方案予以公布；接下来，被告区政府又将此次房屋征收涉及的社会公众所在的会兴和前进两个街道办事处进行社会稳定风险评估；因房屋征收决定涉及被征收人数量较多，被告区政府召开区政府常务会讨论并形成《常务会议纪要》；此后，能够将开始进行此次房屋征收补偿费用的资金存入三门峡市财政局专用账户；最后，被告区政府与2014年11月9日作出《房屋征收决定》并及时公告。以上程序都是按照《条例》的规定进行的，证明被告区政府作出的《房屋征收决定》的程序是合法的。需要指出的，被告区政府在作出这一《征收决定》时，有的程序如社会稳定风险评估工作存在瑕疵和不足，本来应当由区政府本身进行的工作却交由被征收人所在的两个街道办事处进行社会稳定风险评估；也可能这两个办事处与被征收人联系更加紧密和具体，由其进行社会稳定风险评估更加准确和贴切，但法律毕竟要求承担这一责任和后果的是被告区政府，被告区政府的这一行为明显不妥。另外，关于征收补偿费用4000万是否足额的问题，尽管该项费用已存入市财政局专用账户，从客观情况看，征收工作并非同时全部进行，被征收人也非全部唯一的选择货币补偿的方式，因此，作为被告应当多多地向被征收人作出解释、告知、说明等，以消除包括原告在内的被征收人对征收补偿费不足的疑虑。尽管如此，不能因此否定其《房屋征收决定》的合法性。综上，被告区政府作出的《房屋征收决定》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，判决如下：维持被告三门峡市湖滨区人民政府于2014年11月9日作出的《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》。案件受理费50元，由原告金善同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三门峡市中级人民法院。审 判 长  介 震审 判 员  王丽明人民陪审员  韩凤仙二〇一五年七月二十二日书 记 员  梁怡凡