辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行终60号
上诉人（原审原告）牛纪伟，男，1970年6月19日出生，满族，无业，现住锦州市。
委托代理人岳志强，系辽宁古塔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凌海市水利工程移民管理局，住所地凌海市。
法定代表人陈阜生，系该局局长。
委托代理人马建伟，系辽宁金钟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凌海市人民政府，住所地凌海市。
法定代表人肖伟，凌海市市长。
委托代理人许云鹏，凌海市政府法制办公室副主任。
委托代理人柏卓林，凌海市人民政府法律顾问。
上诉人牛纪伟与被上诉人凌海市水利工程移民管理局、被上诉人凌海市人民政府征收补偿决定一案，不服辽宁省凌海市人民法院（2016）辽0781行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人牛纪伟及委托代理人岳志强，被上诉人凌海市水利工程移民管理局的委托代理人马建伟，出庭负责人王璐璐，被上诉人凌海市人民政府的委托代理人柏卓林、许云鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年8月13日，凌海市水利工程移民管理局根据《辽宁省人民政府关于锦凌水库建设工程占地及淹没区内禁止建设项目和迁入人口的通告》、国务院令第471号第7条《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及锦州市人民政府锦政发[2009]47号《关于印发锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》文件，作出凌移征字[2013]第1号《关于对牛继伟所有的房屋及附属物的征收补偿决定书》。该决定书主要内容如下：一、征收凌海市板石沟乡大马村牛继伟在该村所有房屋及附属物。二、补偿牛继伟各项损失人民币共计3261774.57元。（详见附件一）被征收人牛继伟须在收到本决定后3日内完成搬迁，逾期不搬迁，将依法强制执行。被征收人牛继伟如对本决定不服的，可自收到本决定之日起60日内向凌海市人民政府申请行政复议，或自收到本决定之日起3个月内向凌海市人民法院提起行政告诉。牛继伟于2013年8月20日收到该征收决定书。牛继伟对征收补偿决定书中的补偿数额不认可，经过协商没有达成一致意见。2013汛期内，负责移民工作人员多次劝其搬迁，牛继伟未予搬迁。被告凌海市人民政府为确保移民群众生命财产安全，对尚未搬迁的移民户决定依法采取统一搬迁，制定搬迁实施方案，于同年8月27日，对包括本案原告牛继伟在内的所有未搬迁户实施了强制搬迁。原告牛继伟与第一被告凌海市水利工程移民管理局双方共同登记的拆迁实物及数量没有异议。原告对被告作出的征收补偿中房屋价格计算方法提出异议。并申请法院对实物价格进行重新评估
原审法院认为，被告凌海市水利工程移民管理局依法负责凌海市水利工程移民行业管理。具有水利工程移民人口登记、移民安置、编制移民规划、项目管理、资金监督检查等法定职权。凌海市水利工程移民管理局作出的凌移征字【2013】第1号《关于对牛继伟所有的房屋及附属物的征收补偿决定书》，依法履行了停建令的发布，被征收实物调查，实物价格评估，征收补偿的协商，下发征收补偿决定书等法定程序，作为被征收者的本案原告牛继伟对被征收实物没有异议。该征收决定事实清楚，程序合法。依据行政强制法有关规定，被告凌海市人民政府系被告凌海市水利工程移民管理局的举办单位，具有采取行政强制措施的职权。汛期内，被告凌海市人民政府为确保移民群众生命财产安全，依法执行了第一被告作出的征收补偿决定，对原告牛继伟在搬迁范围内的房屋及附属物进行了搬迁。该行政行为是为避免国家利益、社会公共利益及人民生命财产遭受损害而实施的合法行为。对原告牛继伟要求确认征收决定违法，搬迁行为违法并赔偿损失的诉讼请求予以驳回。原告牛继伟提出其房屋属国有土地房屋，理应另行评估一节，因第一被告提交的评估明细清楚标明牛继伟房屋所在土地性质系国有土地，已按国有土地标准进行了评估，故对原告要求重新评估的请求不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决一、驳回原告牛继伟要求确认被告凌海市水利工程移民管理局作出的凌移征字[2013]第1号《关于对牛继伟所有的房屋及附属物的征收补偿决定书》违法的诉讼请求。二、驳回原告牛继伟要求确认被告凌海市人民政府搬迁行为违法的诉讼请求。三、驳回原告牛继伟要求被告凌海市水利工程移民管理局、凌海市人民政府赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告牛继伟负担。
宣判后，上诉人牛继伟不服向本院上诉称，原审法院认定事实及适用法律错误，而被上诉人行为违法，无职权依据，法律依据，且程序严重违法。一、原审法院认定移民管理局作出征收决定合法是错误的，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，移民局是政府下属部门，没有作出征收决定的职权。二、凌海市人民政府的搬迁行为违法，凌海市人民政府执行征收决定应申请法院强制执行，其本身无拆迁的职权。三、评估机构系移民局单方委托，且无单位公章，不能作为上诉人损失的根据。请求依法撤销（2016）辽0781行初15号行政判决书并依法改判。由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。
被上诉人凌海市水利工程移民管理局辩称，一审判决认定事实正确，适用法律法规准确。
被上诉人凌海市人民政府辩称，一审判决认定事实正确，适用法律法规准确。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第一条之规定，为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益，保障工程建设的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水法》，制定本条例。上述规定，关于移民安置工作的行政法规根据《中华人民共和国土地管理法》制定，土地管理法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被上诉人凌海市水利工程移民管理局负责水利工程移民人口登记、移民安置的具体工作，但征收补偿决定的主体应是县级以上人民政府。本案中，被上诉人凌海市水利工程移民管理局不具备作出征收补偿决定的职权。
本案争议焦点之一是上诉人认为其土地性质为国有土地，征收补偿行为是否应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。经一审庭审质证和二审事实查明，上诉人牛纪伟所使用的土地范围位于锦凌水库建设工程占地及淹没区内，被上诉人凌海市水利工程移民管理局为建设水利工程需要征收土地，目标明确，且本案诉争土地及地上物已经被水淹没，事实清楚。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条之规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》作为特别规定适用本案。
本案争议的焦点之二，被上诉人凌海市水利工程移民管理局作出的补偿决定所依据的评估报告缺失评估机构的公章，没有鉴定人的签名。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条之规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。经庭审查明，本案征收补偿决定依据的评估报告为锦州辽希房地产评估有限责任公司作出，评估报告缺失评估机构的公章，没有鉴定人的签名，其报告形式不符合法定要求，参照《资产评估准则——评估报告》第九条之规定，评估报告应当由两名以上注册资产评估师签字盖章，并由评估机构盖章。本案的评估报告作为鉴定意见，该证据缺乏合法性，本院不予采信。
本案争议的焦点之三，被上诉人凌海市人民政府的拆迁行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；被上诉人凌海市人民政府的拆迁行为是否合法管辖地是锦州市中级人民法院，原审法院追加其成为被告不当，上诉人应另行起诉，本案不予调整。
综上，被上诉人凌海市水利工程移民管理局作出的补偿决定超越职权，评估报告不符合法定形式，主要证据不足，违反法律规定，应予撤销。上诉人的赔偿请求应由凌海市人民政府作出补偿决定，本案不予调整。综上，原审法院的判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定判决如下：
一、撤销辽宁省凌海市人民法院（2016）辽0781行初15号行政判决；
二、撤销被上诉人凌海市水利工程移民管理局作出的凌移征字[2013]第1号《关于对牛继伟所有的房屋及附属物的征收补偿决定书》；
三、驳回上诉人牛纪伟的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，退还给上诉人牛纪伟。
本判决为终审判决
审判长 张小凡
审判员 韩晓武
审判员 王锦鹏
二〇一七年四月十八日
书记员 张 睿