海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行初371号
原告郭丽花。
委托代理人麦耒，海南琼亚律师事务所律师。
委托代理人吴开天，海南琼亚律师事务所律师。
被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人周丽，三亚市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人冯建晓，三亚市住房和城乡建设局工作人员。
原告郭丽花诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收补偿决定纠纷一案，于2016年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月12日受理后，于2016年7月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告张钦陆等25人分别诉被告三亚市政府房屋征收补偿决定纠纷二十三案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该二十四个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告郭丽花及其委托代理人麦耒、吴开天，被告三亚市政府委托代理人周丽、冯建晓到庭参加诉讼。案件诉讼期间，本院依据双方当事人的申请，数次组织调解，但因各方意见分歧较大，最终未能达成和解协议。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年1月10日，被告作出三府征补决〔2016〕5号《三亚市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称5号补偿决定），决定对原告所有的位于三亚市河西区胜利路银龙苑小区B栋2单元202房[土地房屋权证号：三土房（2007）字第5710号]实施征收。
原告郭丽花诉称：被告于2016年1月10日向原告作出了5号补偿决定，该补偿决定书存在严重的不合法、不合理以及程序失当。一、5号补偿决定缺乏合法性。因为原告被征收房屋所在的银龙苑小区是2001年经规划许可报建批准后才开工建设的，是符合当时三亚市整体规划要求的，现在被告又按三亚市整体规划要求，以棚户区改造之名对其实施征收，这种行政行为完全违反具体行政行为必须诚实信用的法定原则，完全违法。如果认为该小区属棚户区改造范畴，按城市建设发展整体规划要求要统一纳入棚户区整体建造，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，应当给予原告公平的补偿，然而被告只按棚户区改造的补偿标准对原告进行补偿。二、5号补偿决定缺乏合理性。不管原告的房屋因为是棚户而要实施征收，还是因为位于棚户区改造范畴须统一纳入整体改造而实施征收，被告都应当依法对原告进行公平的补偿，然而5号补偿决定却完全缺乏合理性，表现在：1、5号补偿决定对原告强制实施产权调换的补偿方式，剥夺了原告对货币补偿的选择权；2、5号补偿决定规定过渡期满后仍未交付置换房屋的，继续支付临时过渡费，直到交付房屋为止。这种安排存在的问题在于不考虑货币的贬值因素，完全把棚户区改造的市场风险以及政策风险推给了原告。三、5号补偿决定程序失当。根据我国相关法律法规，一项具体行政行为的作出，必须遵守程序正当的法定要求，而5号补偿决定作为一项具体行政行为，作出前没有与原告进行充分的沟通、协商，也没有听取原告的意见与申辩，甚至违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条关于公告的规定，没有进行公告。在5号补偿决定作出后也没有告知原告，更没有履行法定的签收手续。综上所述，请求法院判令撤销被告作出的5号补偿决定。
原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证，证明原告身份；2.三土房（2007）字第5710号《土地房屋权证》，证明原告在三亚市胜利路银龙苑小区拥有土地房屋产权；3.5号补偿决定，证明被告作出的征收补偿决定书的程序不合法。
被告三亚市政府辩称：一、被告依法有权征收原告的涉诉房屋。原武装部片区属于三亚市旧城区，三亚市政府基于公共利益的需要于2015年9月30日依法作出三府〔2015〕193号《三亚市人民政府关于原武装部片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称193号征收决定）与三府办〔2015〕266号《三亚市人民政府关于印发原武装部片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》（以下简称266号补偿方案），决定征收原武装部片区棚户区改造项目范围内的国有土地上的所有房屋。原告的房屋位于征收范围内，三亚市政府依法有权征收其房屋。193号征收决定作出后，三亚市政府依法在征收范围内进行了公告，原告未依法对该征收决定提出异议，现主张三亚市政府对其房屋实施征收的行为违法，无事实和法律依据。二、5号补偿决定所确定的补偿标准及数额合法合理。2015年9月初，三亚市棚户区改造工作领导小组组织被征收人召开了关于棚户区武装部片区选定房地产价格评估机构的会议，依据各参加会议人员的意见，最终选定了三家房地产价格评估机构，共同对房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格进行了评估。266号补偿方案确定的补偿标准并未低于上述评估价格，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》的有关规定，且该补偿方案经省政府行政复议已获得认可。据此，三亚市政府依据评估机构依法作出的评估价格，结合266号补偿方案确定的补偿标准，作出了5号补偿决定，对原告以产权调换及支付搬迁补助费等费用的方式进行补偿，符合法律规定。此外，5号补偿决定作出前，房屋征收实施部门已以公告送达的方式，告知原告享有房屋征收补偿方式选择权，逾期未签订房屋征收补偿协议或未就补偿方式作出书面选择的，视为被征收人放弃房屋征收补偿方式选择权。据此，三亚市政府依法决定给原告提供产权调换房，并给予搬迁补助费、临时过渡安置费等费用的补偿，并无不当。同时，基于原告对5号补偿决定所确定的补偿标准及数额不服，房屋征收实施部门又按其要求对被征收房屋的价值重新进行了评估，并以公证邮寄送达的方式，告知原告有权协商选定房地产价格评估机构，但原告并未在限定期限内书面选定评估机构，故房屋征收实施部门采取抽签方式随机选定了重庆汇丰房地产土地资产评估有限公司海南分公司对原告被征收房屋的价值重新进行了评估。评估结果显示，5号补偿决定所确定的补偿标准并未低于评估价格。因此，原告主张房屋安置补偿标准不合理、三亚市政府剥夺其对货币补偿的选择权，与事实不符，于法无据。三、被告作出5号补偿决定程序合法。5号补偿决定作出前，房屋征收实施部门工作人员多次与原告协商房屋补偿事宜，但双方未能在征收补偿签约期限内达成一致协议。为此，三亚市政府依据193号征收决定和266号补偿方案，依法作出了5号补偿决定，并在征收范围内进行张榜公告，且以公证邮寄的方式向原告送达，程序完全符合法律规定。综上，被告作出的5号补偿决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法予以维持。
被告向本院提交了以下证据：1.193号征收决定；2.266号补偿方案；3.《三亚市棚户区改造工作领导小组办公室关于棚户区武装部片区选定房地产价格评估机构的通知》、《关于棚户区武装部片区房地产价格评估机构协商选定会议情况简报》、商谈记录、会议签到表、被征收人代表选择评估机构情况统计表、照片；4.琼府复决[2015]126号《海南省人民政府行政复议决定书》及相关文件依据。证据1-4证明被告按照三亚市政府作出的征收决定和房屋征收补偿安置方案对原武装部片区棚户区实施征收工作，事实清楚、程序合法，且海南省人民政府行政复议决定也认可了该补偿方案。5.身份证复印件；6.土地房屋登记卡；7.项目房屋征收补偿商谈记录；8.三亚市棚户区改造项目装修价格预估结果表；9.关于铺面评估价值的说明、三亚市棚户区改造房地产价格指导价及其修正；10.关于原武装部棚户区改造项目被征收人郭丽花的安置补偿方案；11.5号补偿决定、邮件全程跟踪查询结果、公证书、协调会记录。证据5-11证明被告作出的5号补偿决定事实清楚，程序合法，适用法律准确。12.房屋征收补偿决定书公告，证明被告在作出房屋征收补偿决定书后依法对其进行了公示公告，程序合法；13.《三亚市住房和城乡建设局关于选定房地产价格评估机构的通知》、房地产估价报告，证明被告对原告的房屋重新评估后，评估价格低于被告的房屋征收补偿安置方案的补偿标准，说明被告的补偿标准符合让利于民的征收原则；14.《三亚市住房和城乡建设局关于<房屋征收补偿方式选择权告知书>送达的公告》及其附件和现场照片，证明被告通过公告的方式告知原告选择安置补偿的方式。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告对原告全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被诉征收补偿决定书合法。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1的真实性因为没有盖章而无法确认，合法性有异议，认为征收原因是基于棚户区改造，可棚户区只是一个政策名词，没有明确的统一的法律界定，被告不能把政策凌驾或强加于法律；对证据2的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，认为严重违反了国务院590号文件第二十五条的规定；对证据3中《三亚市棚户区改造工作领导小组办公室关于棚户区武装部片区选定房地产价格评估机构的通知》的真实性、关联性没有异议，但认为被告没有提供证据证明该通知已实际送达给原告，且评估机构的选择程序违法；对证据3中的关于协商选定房地产评估机构会议情况简报、商谈记录、被征收人代表选择评估机构情况统计表、签到表、照片的关联性没有异议，但无法确定真实性、合法性，认为被告对评估公司的选择工作存在重大的程序失当问题，被征收人的参与性不足，选择结果完全非法；对证据4的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，认为该证据的作出时间晚于5号补偿决定的时间，违反相关法律法规，且不能证明涉案小区属于棚户区改造项目的范围。对证据5、6的合法性、真实性、关联性均无异议；对证据7因没有被征收人的签名，无法确定其真实性，合法性有异议，认为该证据上标注的三次商谈时间，都在省政府正在对本案进行行政复议的期间，程序违法；对证据8不予认可，认为被告未该装修价值预估结果表实际送达给原告；对证据9的合法性有异议，认为该证据的作出时间晚于266号补偿方案的作出时间，程序严重违法；对证据10的关联性无异议，合法性有异议，认为被告没有与原告进行任何沟通就作出该证据，且没有向原告送达，实体不公，程序失当；对证据11中的5号补偿决定和公证书的真实性、关联性无异议，合法性有异议，对其他证据的合法性有异议，认为不能证明被告的证明目的；对证据12的关联性无异议，但认为不能证明该决定已实际向被征收人公告，照片中的区域、时间无法确认，应属无效；对证据13的关联性无异议，但合法性有异议；对证据14的送达程序有异议，认为该证据不能证明被告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：
上述证据均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案争议事实的证据，但被告证据不足以证明被告作出被诉征收补偿决定的行政行为程序合法，依据充分。
经审理查明，原告系位于三亚市河西区胜利路银龙苑小区被征收房屋B栋2单元202房的所有权人。2015年9月30日，三亚市政府作出193号征收决定与266号补偿方案，决定征收原武装部片区棚户区改造项目范围内的国有土地上的所有房屋，原告的房屋位于征收范围内。266号补偿方案确定：对原武装片区棚户区改造项目范围内的被征收房屋的征收补偿方式分为货币补偿和产权调换两种。被征收人选择单一货币补偿，可选择按安置房屋的市场评估价值补偿或按每平方米1.5万元（可上浮15%-20%）的标准进行货币补偿。被征收人选择产权调换的，补偿标准分为住宅房屋补偿标准和非住宅房屋补偿标准两种。其中，住宅房屋的产权调换按照套内面积调换并结算，其比例包括框架结构（1︰1）、混合结构（1︰0.95）、砖木结构（1︰0.85）、简易结构（1︰0.75）。被征收人选择房屋产权调换，被征收房屋装修及地上附着物补偿标准，参照《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）》（三府﹝2013﹞43号）执行，或按照市场评估作价补偿。193号征收决定及266号补偿方案作出后，三亚市政府在征收范围内进行公告公示。因原告对266号补偿方案不服，向海南省人民政府提起复议申请。海南省人民政府于2016年1月18日作出琼府复决[2015]126号行政复议决定，维持266号补偿方案。由于原告与征收部门未能就被征收房屋的补偿安置事宜达成一致，被告于2016年1月10日作出5号补偿决定，其主要内容：一、对原告位于三亚市河西区胜利路银龙苑小区B栋2单元202房实施征收；二、对原告实行产权调换的补偿方式，所调换的房屋为位于原武装部片区改造项目征收范围内的期房，产权调换房屋差额面积的结算按照《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》（三府〔2015〕112号）第二十八条执行；三、补偿原告屋内装修费78416元、30个月的临时过渡费108000元，过渡期满后仍未交付安置房屋的，按《原武装部片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定继续支付临时过渡费。原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销5号补偿决定。
另，本案在诉讼期间，被告于2016年12月25日作出三府征补决〔2016〕122号《三亚市人民政府房屋征收补偿决定书》，自行撤销了5号补偿决定并对原告被征收房屋重新作出征收补偿决定，改变了原具体行政行为，但原告不同意撤诉。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，在房屋征收部门与被征收人未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议的情形下，作出征收决定的市、县级人民政府应按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，266号补偿方案确定了货币补偿和产权调换两种补偿方式，但被告三亚市政府在5号补偿决定中仅决定对原告被征收房屋实行单一的产权调换补偿方式，剥夺了原告对货币补偿方式的选择权，违反了上述法规的规定。此外，5号补偿决定未确定对原告被征收房屋实行产权调换的比例、面积，决定支付给原告被征收房屋的室内装修补偿费用也没有评估报告等相关依据作为凭证。综上，被告三亚市政府作出5号补偿决定的行政行为主要证据不足，适用法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。因被告在本案诉讼期间已自行撤销了5号补偿决定，故该行政行为应判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市人民政府于2016年1月10日作出三府征补决〔2016〕5号《三亚市人民政府房屋征收补偿决定书》的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈兴科
审判员 张维青
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555kudxgdj38zdjuws二〇一六年十二月三十日
案件唯一码
书记员邢诗诗
附：适用法律、法规及司法解释条文
国有土地上房屋征收与补偿条例
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
撰稿：吉红校对：邢诗诗印刷：邢诗诗
海南省三亚市中级人民法院2016年12月31日印制
（共印9份）