重庆市第五中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）渝五中法民终字第04353号
上诉人（原审原告）重庆市正通房地产开发有限公司，住所地重庆市綦江区文龙街道安厦路89-32#，组织机构代码20345256-8。
法定代表人张昌华，该公司经理。
委托代理人罗江启，重庆展图律师事务所律师，一般授权代理。
被上诉人（原审被告）重庆市綦江区人民政府文龙街道办事处，住所地重庆市綦江区文龙街道长生路8号，组织机构代码00931307-0。
法定代表人胡梅，该办事处主任。
委托代理人吴定开，男，该办事处副主任，一般授权代理。
委托代理人杨晓红，男，该办事处综治办工作人员，一般授权代理。
上诉人重庆市正通房地产开发有限公司（以下简称正通公司）因与被上诉人重庆市綦江区人民政府文龙街道办事处（以下简称文龙街道办事处）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市綦江区人民法院于2014年7月22日作出（2014）綦法民初字第01105号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院审理查明，2000年1月原綦江县委、县政府主持召开了关于火车站片区改造有关问题的会议，会议同意原古南政府对火车站片区进行集中统一改造，决定赋予原古南政府对火车站片区的土地一级开发权，并对规划等作出要求。2000年3月原綦江县计划委员会印发《綦江县计委关于同意原古南政府对火车站片区进行改造综合开发建设项目立项的通知》（綦计发（2000）60号）同意原古南政府对火车站片区进行改造综合开发建设项目立项，文件载明“该片区建筑面积为110000㎡，其中商业用房20000㎡，住宅用房80000平㎡……”。2000年11月原綦江县城乡建设委员会向原綦江县政府报批火车站片区修建性详细规划，该规划于同月获得原綦江县政府同意。2004年，原綦江县委、县政府主持召开了火车站片区改造建设工作专题会，会议对火车站片区规划以及招商引资提出进一步要求，并决定“鉴于县政府已赋予原古南政府对火车站片区土地的一级开发权，该片区改造建设过程中有关土地出让金的收取由原古南政府自行确定，但应按相关规定进行公示”。另查明，2003年11月15日原古南政府作为甲方，正通公司第二分公司作为乙方签订火车站片区二、三号地块开发意向协议书，后因原告认为分公司没有主体资格，遂于2003年11月23日以原古南政府为甲方、原告为乙方重新签订意向协议书，协议内容与前述意向协议书内容基本相同，约定“一、甲方将綦江县火车站片区二、三号地约38亩的开发权出让给乙方进行开发建设……二、綦江县火车站片区二、三号地块的开发建设乙方向甲方包干缴纳土地出让金40万元……六、为表明乙方的履约诚意，乙方应在签订本协议之日向甲方支付定金10万元。并由甲方将该宗地出让情况进行公示，公示期满后，如有其他开发商参与竞争，该宗地即进行公开拍卖。如乙方未能中标，则甲方应将定金无条件退换乙方，终止本协议。如该宗地公示期满，无其他开发商参与竞争，甲乙双方按本协议之约定签订正式协议……”。2003年11月24日，县国土房管局将綦江火车站规划片区编号为二、三号地块国有土地使用权进行公示出让，将报名时间、出让年限、土地用途等进行公告，其中土地用途为“按县府有关文件确定的商业、住宅进行建设”。原告先后向原古南政府交纳定金180000元。之后，原告因为该意向协议的履行问题，多次向原古南政府以及相关部门反映。被告于2011年1月向綦江县政府请示关于火车站片区开发的有关问题，綦江县政府主管领导批示“请县国土房管局牵头，文龙街道配合处理遗留问题，该地块规划因高铁站修建已发生变化，待新规划修编完成，审批后，再启动建设”。区国土房管局于2013年8月12日向原告发出关于原火车站片区二、三号地块有关问题的复函，内容为“根据国家经营性用地必须招拍挂出让的规定，你司虽于2003年与原古南政府就原火车站片区二、三号地块的开发问题签订了意向性协议书，但你司并未取得该地块的国有建设用地使用权。因此，如你司有意参加火车站片区开发，则必须通过招拍挂获得国有建设用地使用权。请你司待火车站片区的房屋征收工作完成后，密切关注该片区的土地招拍挂出让信息，及时参与土地招拍挂，合法取得该片区地块的国有建设用地使用权”。又查明，2007年原古南镇被撤销后一分为二，设立古南街道和文龙街道，古南街道办事处和文龙街道办事处在撤销古南镇的基础上设立，对原古南镇的债权债务先按属地化分配，再行平均分配。本案涉及的火车站片区属于文龙街道办事处行政区域范围。
正通公司向一审法院诉称，2003年11月15日，原綦江县古南镇人民政府（以下简称原古南政府）与原告第二分公司签订《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》，当时火车站片区属于原古南政府旧城改造区域，原古南政府具有一级开发权。协议书约定，原古南政府将綦江区火车站片区二、三号地块约38亩的开发权出让给乙方进行开发建设，该宗地块建设中的拆迁、土地征用、安置补偿等手续由原古南政府代原告办理，由原告承担支付相应费用。后因原告第二分公司没有主体资格，2003年11月23日在重庆首届小城镇招商洽谈会（重庆高新区会展中心）上以原古南政府为甲方原告为乙方重新签订了同样约定内容的意向协议书。协议书签订前后，原告按照协议约定先后支付给原古南政府相应费用共计人民币330000元。原綦江县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土房管局）在正式协议签订后随即对该地块的国有土地使用权出让进行了公告，后无人参与拍卖，原告中标（但因故未签订国有土地使用权出让合同）。其后，原告购买了大量钢材及施工工程机具积极准备施工，却由于渝黔高铁修建可能涉及占用该地块，导致原古南政府迟迟不能为原告办理相关手续（含与原告签订国有土地使用权出让合同），本案合同履行由此成为遗留问题。现已经确认渝黔高铁修建不再占用前述地块，但被告因各种原因，经原告多次理论，虽经相关领导多次批示处理，但仍不能履行合同约定义务，已经给原告造成巨大损失。原告与原古南政府签订协议书合法有效，且原告已经依法中标取得协议约定地块的国有土地使用权，现因原古南政府被撤销，应由被告依照合同约定履行相应义务。为此请求法院判决被告立即履行原古南政府与原告于2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》约定义务
--即为原告办理协议书约定地块建设的拆迁、土地征用、安置、补偿等手续并将协议书约定地块交付原告开发建设；诉讼费由被告承担。
文龙街道办事处辩称，一、被告不是本案适格被告：1.被告是重庆市綦江区人民政府的派出机构，不是一级政府组织，不具有独立的民事主体资格；2.被告没有与原告签订过出让建设用地的合同，不是合同的一方，依据合同相对性原则，与原告无直接利害关系；3.被告不是原古南政府的承继单位。二、原县国土房管局2003年11月24日发出的《国有土地使用权出让公告》后，原告并没有中标，也就没有可能与土地出让人签订建设用地出让合同。2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》不是原告与出让人签订的出让合同，依法不能得到履行。因此，请求法院驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。
一审法院认为，原古南镇被依法撤销后一分为二，设立古南街道和文龙街道，文龙街道办事处系原古南镇被依法撤销并新设文龙街道后设立，原古南镇债权债务先按属地原则进行分配，而本案涉及的讼争地块属于文龙街道办事处行政区域范围，结合原告举示的证据，原古南政府与原告签订的意向协议书理应由文龙街道办事处承继其权利和义务。文龙街道办事处作为人民政府的派出机关，能够独立承担民事责任，故被告文龙街道办事处系本案适格主体。从原告与原古南政府2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》内容来看，该协议约定了出让土地的面积、位置、价款、付款方式等具体内容，但协议书明确约定只有将来在满足一定条件的情况下才签订正式协议，即前述协议仅是一份意向性协议，其仅产生在满足约定条件下要求对方订立正式协议的义务。至于原告提出在原綦江县国土房管局就讼争地块进行公告后，双方已达成一致意见，双方并未签订正式协议的原因是以该意向协议书为正式协议，不需另行签订正式协议，但未举示充分有效的证据予以证明，且被告对此不予认可。另外，本案讼争地块涉及经营性用地，早在2002年国土资源部就发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，明确规定经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。故原告应当向本院举示中标通知书或者成交确认书等证据，佐证其提出的“与被告以该意向协议书为正式协议”的主张，证实其享有讼争地块的使用权，但原告并未举示相关证据，故对此意见不予采信。现原告仅凭该意向性协议要求被告履行交付土地等义务，显然没有法律依据，不予支持。遂根据《中华人民共和国民法通则》第五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，判决：驳回原告重庆市正通房地产开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费7300元，由原告重庆市正通房地产开发有限公司负担。
宣判后，正通公司不服一审判决，向本院上诉称：正通公司与原古南政府签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》是一份应当履行的正式协议，协议约定地块的国有土地使用权不需要以招标、拍卖或者挂牌方式出让。请求改判文龙街道办事处立即履行原古南政府与正通公司于2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》约定义务。
文龙街道办事处认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，正通公司与原古南政府于2003年11月23日签订的《綦江县火车站片区二、三号地块开发意向协议书》虽然约定了出让土地的面积、位置、价款、付款方式等具体内容，但协议书明确约定只有将来在满足一定条件的情况下才签订正式协议，其仅产生在满足约定条件下要求对方订立正式协议的义务。国土资源部于2002年即发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确规定，经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本案讼争地块涉及经营性用地，綦江区国土房管局于2013年8月12日向正通公司发出关于原火车站片区二、三号地块有关问题的复函，明确“根据国家经营性用地必须招拍挂出让的规定，你司虽于2003年与原古南政府就原火车站片区二、三号地块的开发问题签订了意向性协议书，但你司并未取得该地块的国有建设用地使用权。因此，如你司有意参加火车站片区开发，则必须通过招拍挂获得国有建设用地使用权。请你司待火车站片区的房屋征收工作完成后，密切关注该片区的土地招拍挂出让信息，及时参与土地招拍挂，合法取得该片区地块的国有建设用地使用权”。故正通公司应当通过招拍挂获得国有建设用地使用权。正通公司的上诉意见缺乏合同及法律依据，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7300元，由上诉人重庆市正通房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
本判决发生法律效力后，当事人应自觉履行判决的全部义务。一方不履行的，自本判决内容生效后，权利人可以向人民法院申请强制执行。申请执行的期限为二年，该期限从法律文书规定履行期间的最后一日起计算。
审 判 长 张泽兵
审 判 员 肖 琴
代理审判员 肖 飞
二〇一四年十月十五日
书 记 员 朱 帝