北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京03行终422号
上诉人（一审被告）北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街9号。
法定代表人刘堃，镇长。
委托代理人陈连玉，男，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）杨志义，男，1943年2月28日出生，住北京市平谷区。
委托代理人杨宝玉（杨志义之子），1974年12月16日出生，住北京市昌平区。
委托代理人王淑珍（杨志义之妻），1944年7月8日出生,住北京市平谷区。
一审被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人刘学立，女，北京市平谷区人民政府工作人员。
委托代理人宋立华，女，北京市平谷区人民政府工作人员。
一审第三人孙茂兰，男，1926年11月29日出生，住北京市平谷区。
委托代理人孙志华（孙茂兰之子），1950年9月6日出生，住北京市平谷区。
上诉人北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）因土地行政确权及行政复议一案，不服北京市平谷区人民法院（2017）京0117行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。上诉人峪口镇政府的委托代理人陈连玉、被上诉人杨志义及其委托代理人杨宝玉、王淑珍、一审被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）的委托代理人刘学立、宋立华、一审第三人孙茂兰的委托代理人孙志华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
峪口镇政府于2016年11月4日作出京平峪政土争决字[2016]第9号《土地使用权争议处理决定书》（以下简称第9号处理决定），其主要内容为:申请人杨志义与被申请人孙茂兰因北京市平谷区峪口镇西凡各庄村×××巷××号宅院（以下简称××号宅院）权属发生争议,经镇村多次调解无效,申请人杨志义遂向峪口镇政府申请确定该宅院权属。经查，申请人所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》中所载明的现有房、申请理由、申请尺寸、妻、子基本情况与现实不符，申请人辩称审批时未收到该申请表，情况不符属于记载错误且2014年7月9日调档前不清楚具有该申请表。被申请人对于该申请表不清楚。该申请表中未记载审批地址。经现场勘验，××号宅院东西宽12.92米、南北长16.75米，北正房东南角至东邻院墙之间距离为0.45米水道。尺寸与1988年《农村个人建房宅基地申请表》不符。对于现××号宅院尺寸大于该申请表尺寸的问题，申请人称审批时与南侧邻居宅院间存在一块空地，两家均分所得。被申请人称于1993年向村委会缴纳宅基地款22元取得，有平谷县峪口镇土地管理所收据。经与该宅院南侧邻居调查，其宅基地为1990左右获批，获批前为西凡各庄村九队小卖部，存在几间破房，多的地方是缴纳1500元所得。经与西凡各庄村1988年村干部及现村干部进行调查，均称对此事不了解。申请人与被申请人均提供证人证言，经调查，双方言论相悖。根据申请人、被申请人所提供证据，通过调查，不能证明申请人所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》为西凡各庄白庵北巷54号。综上，本机关依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，本着尊重历史、面对现实的原则，作出处理决定如下：由于证据不足，对于××号宅院权属暂不予确认。杨志义不服，向平谷区政府申请复议，平谷区政府于2017年2月16日作出京平政复字[2016]70号《行政复议决定书》（以下简称第70号行政复议决定），维持峪口镇政府作出的第9号处理决定。
杨志义诉至一审法院，请求法院撤销峪口镇政府作出的第9号处理决定及平谷区政府作出的第70号行政复议决定，并判令峪口镇政府将54号宅基地使用权确认为杨志义享有。
一审法院经审理查明，2008年3月13日，杨志义及其妻子王淑珍、儿子杨某1作为原告，以孙茂兰及其妻子为被告向一审法院提起民事诉讼，要求孙茂兰及其妻子腾退54号宅基地的房屋，孙茂兰于庭审中出示了平谷区政府于1993年5月10日向孙茂兰颁发的宅基地使用证（临时）。2008年12月8日，一审法院出具（2008）平民初字第1726号民事裁定书，以上述案件属于宅基地使用权纠纷，需经有关部门予以确权，不属于法院受理范围为由裁定驳回原告的起诉。2010年6月24日，杨志义以平谷区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，要求撤销平谷区政府向一审第三人颁发的宅基地使用证（临时），一审法院于2010年9月20日作出（2010）平行初字第19号行政裁定，认定杨志义提起行政诉讼已超过法定起诉期限，裁定驳回杨志义的起诉；杨志义不服，上诉于北京市第二中级人民法院，北京市第二中级人民法院于2010年12月10日作出（2010）二中行终字第805号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。杨志义不服二中院裁定，向北京市高级人民法院申请再审，高院经审查作出（2012）高行监字第00578号行政裁定指令二中院再审。二中院再审后经审查认为，根据本案查明的情况，杨志义于2010年6月24日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限，故于2012年12月19日作出裁定，裁定如下：一、撤销二中院（2010）二中行终字第805号行政裁定和平谷法院（2010）平行初字第19号行政裁定；二、指令平谷法院进行审理。2014年6月17日，一审法院作出（2014）平行初字第36号行政判决书，撤销平谷区政府颁发给孙茂兰的宅基地使用证（临时）。2015年2月10日，杨志义及其妻子王淑珍作为原告，起诉孙茂兰及其妻子王银芝，要求孙茂兰及其妻子返还××号宅院，一审法院于2015年4月30日作出（2015）平民初字第01876号民事裁定书，认为在原告所提交的1988年4月2日《农村个人建房宅基地申请表》所对应的宅基地位置未经有关部门确认的前提下，法院不宜径行处理，裁定驳回杨志义、王淑珍的起诉。
2015年7月22日，峪口镇政府受理杨志义提出的确权申请，2016年3月1日，峪口镇政府向杨志义出具《土地权属争议案件不予受理决定书》，后杨志义申请复议，复议期间，峪口镇政府撤销上述《土地权属争议案件不予受理决定书》，2016年6月14日，平谷区政府终止行政复议。2016年11月4日，峪口镇政府作出本案第9号处理决定，以证据不足为由，对××号宅院权属暂不予确认。杨志义不服，向平谷区政府申请复议，平谷区政府于2017年2月16日作出第70号行政复议决定，维持峪口镇政府的第9号处理决定。杨志义仍不服，提起本案之诉。
一审法院认为，《土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”据此，峪口镇政府具备对村民之间的土地使用权属争议进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的规定，平谷区政府具有受理杨志义提出的复议申请并作出复议决定的法定职责。
峪口镇政府主张适用《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，以证据不足为由对涉案54号宅基地使用权归属不予确认。对此，一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》对乡镇政府在土地权属争议调查处理过程中的实地调查、证据收集、调解等程序作出了规定，并要求乡镇政府应当及时提出调查处理意见，《土地权属争议调查处理办法》第三条并未规定土地权属争议调查处理机关可以作出暂不予确权的处理决定，峪口镇政府适用法律错误。此外，《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》赋予乡镇政府进行土地权属争议调查处理的职权，其目的在于要求行政机关对个人之间的土地权属争议进行决断，故行政机关作出的调查处理决定应达到定纷止争之功能。本案中，涉案54号宅基地现由一审第三人实际使用，杨志义主张该宅基地的使用权应归杨志义，虽然双方当事人提供的证据繁多，案情复杂，峪口镇政府作出确权确实有一定难度,但峪口镇政府仍应当根据现有证据作出权属认定，履行对使用权争议作出处理的法定职责。虽然峪口镇政府履行了调查、勘查程序，作出了第9号处理决定，但就该处理决定的结论而言，涉案宅基地的使用权属仍处于不确定状态，无法保障当事人的合法权益，杨志义、一审第三人因土地使用权引发的争议未能解决，第9号处理决定应予撤销，峪口镇政府应当重新作出处理决定。在此基础上，虽然行政复议程序合法，因原行政行为应予撤销，被诉行政复议决定书亦应撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销峪口镇政府作出的第9号处理决定以及平谷区政府作出的第70号行政复议决定；峪口镇政府于一审判决生效之日起六个月内针对杨志义提出的确权申请重新作出处理决定。
峪口镇政府不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：第9号处理决定是经过充分调查并结合实际情况做出的，一审判决撤销第9号处理决定是错误的。上诉人接到被上诉人的确权申请后，给予了高度重视，立即通知一审第三人进行答辩、提供证据，并对证据进行审查，到现场进行了勘察丈量。由于被上诉人提交的1988年《农村个人建房宅基地申请表》上所载明的内容与被上诉人实际家庭情况严重不符，所载明的四至、面积与现场实际勘察亦有很大的出入，同时一审第三人提供的证据亦不能充分证明其对涉案宅基地拥有使用权，故上诉人又自行到档案馆调取证据，并对双方提供的大量村民证人、村干部等进行了调查询问，以期查明事实原貌。但经过询问，村民、村干部对涉案宅基地的使用权说法各有不一，始终不能得出统一的结论，根据现有的证据，确实无法认定涉案宅基地的使用权人。本案的被上诉人与一审第三人因涉案地块先后历经5次诉讼，矛盾尖锐，如在证据不充足的情况下做出任何一种处理决定均是不负责任的。如该案出现新证据，在证据充足的情况下，上诉人将对涉案宅基地使用权依法作出决定。同时，《土地权属争议调查处理办法》第二十九条并没有对调查处理意见做出强制性规定的内容或禁止性规定的内容，上诉人做出的暂不予确认权属的决定不违背法定精神，不存在适用法律错误的情形。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。
杨志义同意一审判决，请求予以维持。
平谷区政府同意峪口镇政府的意见，请求依法改判驳回杨志义的一审诉讼请求。
一审第三人孙茂兰同意峪口镇政府、平谷区政府的意见。
杨志义在证据交换日向一审法院提交以下证据并在庭审中出示：
1.土地权属争议案件受理通知书，证明峪口镇政府经过审查，杨志义的诉求符合案件受理条件；
2.土地权属争议案件不予受理决定书，证明峪口镇政府对审查符合受理条件的案件经过半年的调查又不予受理，自相矛盾；
3.行政复议申请书，证明杨志义不服峪口镇政府不予受理决定书，峪口镇政府工作人员不积极作为；
4.京平政复字[2016]24号行政复议申请受理通知书与延期通知书，证明平谷区政府受理了杨志义的行政复议；
5.撤销决定，证明峪口镇政府的不予受理决定是错误的；
6.京平政复字[2016]24号行政复议终止通知书，证明在峪口镇政府撤销不予受理决定书后平谷区政府通知杨志义同意撤销行政复议；
7.第9号处理决定，证明峪口镇政府暂不予确认的行为属于不负责任、不担当，敷衍拖延老百姓的问题；
8.行政复议申请书，证明杨志义对峪口镇政府的不予受理决定不服；
9.行政复议申请受理通知书，证明平谷区政府受理了杨志义的行政复议申请；
10.第70号行政复议决定，证明平谷区政府的行政复议决定行为同样不负责、不担当，未起到纠正峪口镇政府不作为的作用；
11.土地权属争议案件收件登记单及材料，证明杨志义向峪口镇政府提交证明材料；
12.出庭证人王某、徐某、赵某的证言，证明54号宅基地使用权应归杨志义，峪口镇政府到现在没有给杨志义解决。
峪口镇政府在法定期限内向一审法院提交证明原行政行为合法性的以下证据、依据并在庭审中出示：
1.确权申请书，证明杨志义提出申请；
2.杨志义及其妻、子身份证、户口本复印件，证明申请人的身份；
3.答辩意见，证明一审第三人进行答辩；
4.授权委托书，证明一审第三人的委托情况；
5.1985年《社员建房宅基地申请表》及批示，证明峪口镇政府向档案局调档，查明杨志义曾经获得宅基地批示；
6.西凡各庄村8名村民名单及1988年4月2日《农村个人建房宅基地申请表》，证明峪口镇政府向档案局调档，查明峪口乡政府当年给杨志义家批了一处0.26亩的宅基地；
7.宅基地申报表；
8.收据；
9.宗地草图；
证据7-9证明峪口镇政府进行调查；
10.西凡各庄村委会的证明信，证明峪口镇政府调查杨志义与孙茂兰的基本情况及争议宅院的情况；
11.现场勘测草图，证明峪口镇政府进行现场勘测的情况；
12.一审第三人提交的证人名单及证人身份证复印件、书面证人证言，证明一审第三人提供证明人作证的情况；
13.杨某2询问笔录（2015年7月6日）；
14.杨某3询问笔录（2015年7月6日）；
15.杨某4询问笔录（2015年7月6日）；
16.王某询问笔录（2015年7月6日）；
17.杨某5询问笔录（2015年7月6日）；
18.赵某询问笔录（2015年8月7日）；
19.芮某询问笔录（2015年8月7日）；
20.杨志义询问笔录（2015年8月13日）；
21.杨志义询问笔录（2015年12月7日）；
22.孙某1询问笔录（2016年2月5日）；
23.陈某1询问笔录（2016年2月5日）；
24.徐某询问笔录（2016年2月5日）；
25.白某询问笔录（2016年2月5日）；
26.孙某2询问笔录（2016年2月5日）；
27.孙某3询问笔录（2016年2月5日）；
28.杨志义询问笔录（2016年7月6日）；
29.孙某4询问笔录（2016年7月20日）；
30.陈某2询问笔录（2016年7月20日）；
31.杨志义询问笔录（2016年8月5日）；
32.孙某5询问笔录（2016年8月16日）；
33.任某询问笔录（2016年8月16日）；
证据13-33证明峪口镇政府进行情况调查；
34.第9号处理决定书，证明峪口镇政府按照法律程序作出了被诉处理决定；
35.杨志义的送达回证（2016年11月4日）；
36.孙茂兰的送达回证（2016年11月4日）；
证据35、36证明峪口镇政府进行送达。
《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》系峪口镇政府提供的法律依据。
平谷区政府在法定期限内向一审法院提交证明复议程序合法的以下证据、依据并在庭审中出示：
第一组证据：复议受理环节相关材料：1.行政复议申请书及复议接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据的证明目的：1.杨志义曾经向平谷区政府提出过复议申请；2.平谷区政府依法进行了受理。
第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府向峪口镇政府发送行政复议通知书；2.行政复议答复书及委托手续，证明峪口镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；3.第70号行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出行政复议决定并送达。
《行政复议法》系平谷区政府提供的法律依据。
一审第三人孙茂兰在证据交换日向一审法院提交以下证据并在庭审中出示：
1.证明人为陈某3的书面证明，证明陈某3对其给杨志义出具的证明不予承认；
2.证明人为徐某2的书面证明，证明54号宅基地是批给一审第三人的，房子是一审第三人自己盖的；
3.证明人为陈某4的书面证明，证明54号宅基地院内的房子是一审第三人所盖，杨志义没有出钱；
4.证明人为张某的书面证明，证明张某对其给杨志义出具的证明不予承认；
5.证明人为徐某3的书面证明，证明××号宅院内房屋系一审第三人所建；
6.证明人为闫某的书面证明，证明××号宅院内房屋系一审第三人所建；
7.收据，证明54号宅基地属于一审第三人。
一审法院对上述证据作如下确认：杨志义提供的证据真实，能够证明杨志义提出确权申请后峪口镇政府未作出确权的事实，对此证明目的一审法院予以采纳，但证据12杨志义提供的证人证言能否证明涉案宅基地使用权归杨志义享有尚需调查，故一审法院不予采纳。峪口镇政府提供的证据能够证明峪口镇政府受理杨志义提出的确权申请后依法立案、调查并作出被诉处理决定的事实，对此证明目的一审法院予以采纳，但不能证明其被诉处理决定的结论正确，对此证明目的一审法院不予采纳。平谷区政府提供的证据能够证明平谷区政府的复议程序合法，一审法院予以采纳。一审第三人提供的证据能否作为证明涉案宅基地使用权归一审第三人享有尚需调查，故一审法院不予采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，《土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”据此，峪口镇政府具有作出第9号处理决定的法定职责。依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，平谷区政府具有受理杨志义行政复议申请并作出决定的行政职责。
本案中，峪口镇政府受理杨志义的申请后，应按照《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的相关规定履行相应职责，对当事人争议的事实问题进行调查，并根据调查情况，结合双方当事人提交的证据作出调查处理意见。由于年代久远、案情复杂，根据本案双方当事人提供的证据作出确权存在一定困难，但峪口镇政府仍应根据调查的情况，结合现有证据材料作出权属认定，对当事人之间土地权属争议进行决断，切实履行对土地使用权属争议作出处理的法定职责。现峪口镇政府作出暂不予确认的处理决定，从实际后果上说，涉案宅基地的使用权属仍处于不确定状态，无法保障当事人的合法权益。另，峪口镇政府主张适用《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，对××号宅院权属暂不予确认，但该条并未规定土地权属争议调查处理机关可以做出暂不予确认的处理决定，峪口镇政府适用法律错误。故一审法院判决撤销峪口镇政府作出的第9号处理决定，并判令峪口镇政府于一审判决生效之日起六个月内针对杨志义提出的确权申请重新作出处理决定是正确的，本院予以维持。在第9号处理决定依法应予撤销的情况下，平谷区政府作出的驳回杨志义行政复议申请的第70号行政复议决定，亦应予撤销。一审法院对此认定正确，本院亦予以维持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。峪口镇政府的上诉理由缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市平谷区峪口镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王文涛
代理审判员 王琪璟
代理审判员 王 菲
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 宋 凯
书 记 员 高 原