广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第57号
原告怀集县怀城镇永光村第二经济合作社。
法定代表人邓敬辉，该社社长。
委托代理人李桥年，广东国政（四会）律师事务所律师。
被告怀集县人民政府，住所地：广东省怀集县怀城镇解放中路68号。
法定代表人刘卫红，该县县长。
委托代理人黄永青，广东洊江律师事务所律师。
委托代理人赵天扬，怀集县国土资源局职工。
被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市城中路49号。
法定代表人赖泽华，该市市长。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
第三人怀集县怀城镇永光村第五经济合作社。
法定代表人李彩妹，该社社长。
原告怀集县怀城镇永光村第二经济合作社（以下简称永光二社）诉被告怀集县人民政府、被告肇庆市人民政府、第三人怀集县怀城镇永光村第五经济合作社（以下简称永光五社）土地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭于2015年12月18日公开开庭审理了本案。原告永光二社的法定代表人邓敬辉、委托代理人李桥年，被告怀集县人民政府的委托代理人黄永青、赵天扬，被告肇庆市人民政府的委托代理人欧志兵、江敏，第三人永光五社的法定代表人李彩妹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告永光二社诉称，一、现涉案争议的“大教场”土地（地块）权属属于原告。涉案争议的土地现位于怀集县怀城镇工业大道第十三排，土名“怀城镇大教场”，四至：东至梁钧房屋，西至小街道，南至小巷，北至小巷，面积为67.16平方米。该地块从土改时至体制下放，都属永光村（大队）属下生产队集体土地，由各生产队分别管理耕作，在1958年“公社化”时至1972年，该地块及周边的土地归生产队管理及分配生产队队员欧秀英、钱彐英耕作。1994年，生产队为解决社员建房用地曾将该地规划宅基地分给社员作建房用地，2005年，生产队重新调整给社员邓霍作为宅基地，而邓霍也曾向有关部门申请该地报建和土地使用登记，还有原始的申请表和规划局的测量用地平面图加以证实。由此，现争议的土地（地块）权属属于原告第二经济合作社所有。二、《行政复议决定书》与《处理决定》将争议“大教场”土地权属确认给第三人认定事实不清，证据不充分。1.《处理决定》对涉案争议的“大教场”土地认定事实不清，主要是：既然争议的土地及周边土地由现永光村村民耕种，“体制下放”后，该地块周边除了建有少量平房住宅外，其余土地为原永光大队属下生产队集体土地，由各生产队分别管理耕作，那么，怎能将争议的土地就认定属第三人呢？更甚的是，《处理决定》将该地及周边土地规划作为社员宅基地的其中第十三排规划为8户的宅基地混淆成因用地位置及用地面积的变化进行变更登记的原第十三排土地使用权属于第三人永光五社集体所有，这明显没有事实支撑，试问，土地权属来源根据何在？土地使用权变更及收回的法律根据呢？迄今为止，《处理决定》对争议的土地没有提供有效的相关的证据加以证实，所以《处理决定》对涉案争议土地认定事实不清。《行政复议决定书》仍然武断认定“1998年该集体土地使用证虽然被注销，但没有确凿证据证实该地的权属发生转移”，既然如此，被告凭什么将争地土地的权属确认给第三人呢？显然，被告举证不能。2.《处理决定》引用法律及法规不当。基于上述认定事实不清，导致《处理决定》引用法律及法规不当。涉案争议的土地，迄今为止，没有确认土地所有权证书，也没有依法改变土地权属的依据（证据），《处理决定》认定事实不清，证据不充分，理应被撤销。肇庆市人民政府（2015）44号《行政复议决定书》维持了错误的怀集县人民政府《处理决定书》。综上所述，被告怀集县人民政府所作出的怀府裁决（2015）2号《处理决定》及肇庆市人民政府所作出的（2015）44号《行政复议决定书》认定事实不清，证据不充分。据此，原告恳请人民法院依法撤销怀府裁决（2015）2号《处理决定》和肇府（2015）44号《行政复议决定书》，将争议的“大教场”土地所有权确认归原告所有。
原告永光二社提交12份证据：
1、《行政复议决定书》。
2、怀府裁决（2015）2号《处理决定》。
3、邓霍私人建房用地申请书。
4、A-19区邓霍户用地平面图。
5、A-19区第五合作社申请用地平面图。
6、“大教场”住宅区规划平面。
7、证明。
8、书面反映。
9、土地权属争议案件申请书。
10、向维稳中心提交的书面材料。
11、告知书。
12、图片及集体土地使用证。
被告怀集县人民政府答辩称，一、争议地块及其相邻的大教场土地原属耕地，自“农业合作化”至“体制下放”实行“四固定”后，分属永光大队属下生产队集体所有，实行“家庭承包责任制”后争议地块由第三人永光五社村民耕作，1985年，永光管理区（现永光村）根据1979年的新村建设规划，为集中统一安排村民建房用地，经批准用作社员（村民）宅基地，并整合作出用地规划。其中现争议的70多平方米是新村用地规划的第十三排西侧的头两间。第十三排共13间，每间为4米x12.5米，并安排给永光五社社员欧日青等8户建房。1986年该8户向县国土局申请用地登记，1988年1月县国土局予以登记并颁发了《集体土地使用证》，1989年该8户基建申请获准。后因县城解放北路二巷扩建征收了第十四排临街的部分宅基地，该第十四排宅基地位置向后（即原第十三排位置）延伸，致使第十三排深度缩少、面积减少。故永光五社应8户社员要求，另行选址作了相应的调整安排。调整安排后，该8户在原第十三排的宅基地使用权由永光五社集体收回。1990年永光五社与永光一社订立《调换宅基地合约》，约定永光五社将第十三排中间位置西侧的三间宅基地（每间7米x8米）调整给永光一社。2011年永光五社将该第十三排除已调换给永光一社的三间外的东西两侧地块申请登记，经县国土局审核对东侧的127.6平方米地块予以登记并颁发了《集体土地使用证》，至于西边地块（也即现争议地块）则因永光五社申请登记时未能提供规划部门的规划意见，故县国土局未予办理建设用地登记，但该土地仍为永光社集体所有。二、原告对争议地块主张权属没有事实依据。在争议调处期间，原告向县国土局所提交的证据不足以证明争议地块属其集体所有，其所提供的邓霍“私人建房用地申请表”的申请用地位置坐落于A-19规划区，而争议地块位置坐落于A-21规划区，且该用地申请仅有本合作社及其社区居委会加具意见，未经国土、规划行政主管部门审核批准、确认。故本府认为永光二社对争议地块的权属主张理据不足，不予采纳。据此，本府依照《土地管理法》第十六条第一款、第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款的规定，确认争议土地属第三人所有是正确的。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县人民政府提交了32份证据：
1、原告提交“土地权属争议申请书”。
2、调处通知书。
3、私人建房用地申请表及平面图。
4、永光“大教堂”住宅区规划图。
5、第三人申请用地平面图。
6、邓国权、周志田证言。
7、有关反映材料。
8、怀城镇综治委告知书。
9、二社委托书、身份证明书、身份证。
10、二社反映材料。
11、调整宅基地合约和麦超身份证。
12、五社土地权属争议答辩书。
13、永光管理区报告。
14、永光五社温树星、李彩妹土地承包书。
15、屋地款收据。
16、土地使用证发放登记表。
17、申请房屋基建表。
18、调整宅基地合约。
19、00766号“宅基地证”及平面图。
20、农村村民建设用地申请、审批表。
21、土地租用合同。
22、县城区域图。
23、1000元收条。
24、五社“承诺书”。
25、永光居委会证明。
26、永光五社新村十三排土地权属使用及经过。
27、参加调解会议签到表及调解会议记录。
28、协助调查函、复函及平面图。
29、调查笔录。
30、“争议土地”现场。
31、《土地管理法》节录。
32、《确定土地所有权和使用权的若干规定》节录。
被告肇庆市人民政府答辩认为，一、答辩人作出肇府行复（2015）44号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”行政复议申请人永光二社以怀集县人民政府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到永光二社的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复（2015）44号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。答辩人认为，依法受理本案的行政复议申请后，通知各方当事人进行举证并依法收集审查证据，在法定期限内作出复议决定并送达各方当事人，处理程序合法。根据怀集县人民政府查明的事实，1985年原永光管理区将争议地安排给永光五社社员欧彐青作建房用地，1988年欧彐青领取了该争议地的集体土地使用证，该证土地登记的土地权属为永光五社。1998年该集体土地使用证虽被注销，但没有确凿证据显示该地的权属发生转移。争议地位于怀集县城规划的A-21区，而邓霍申请建房的用地位于A-19区，邓霍申请建房的用地不在涉案争议地范围，永光二社以争议地曾为其社员耕作和属于邓霍建房用地等理由主张争议地的权属，缺乏事实根据。因此，答辩人对永光二社提出的行政复议请求不予支持，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持怀集县人民政府2015年3月12日作出怀府裁决（2015）2号《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》的具体行政行为。综上，答辩人作出肇府行复（2015）44号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市人民政府提交8份证据：
1、永光二社行政复议申请书及相关材料。
2、收到行政复议申请材料存根。
3、行政复议答复通知书、委托送达书、第三人参加行政复议通知书、送达回证。
4、邮件详情单、行政复议答复书、证据清单。
5、永光二社行政复议答辩材料。
6、调查签到表及照片。
7、《行政复议决定书》、邮件详情单、送达回证。
8、法律依据。
第三人永光五社答辩认为，案涉土地属我社所有，怀集县人民政府作出的《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》认定事实清楚、证据确凿、处理正确，肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》予以维持该处理决定正确，原告永光二社的诉求没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。
第三人永光五社无提交证据。
经过庭审质证，被告怀集县人民政府对原告永光二社提交证据1、2的三性无异议；对证据3的三性有异议，该证据的签名不规范，该申请无报相关部门审批；对证据4的关联性有异议，认为A19区与争议地块A21区是不同；对证据5关联性及其证明对象有异议，证明争议地块在A21区；对证据6三性有异议，该证据无签章，不予认可；对证据7-10三性有异议，该证据无法证明争议土地的权属；对证据11三性无异议，但不能证明争议地块的权属；对证据12的证明内容予以认可。被告肇庆市人民政府对原告永光二社提交的证据的质证意见与被告怀集县人民政府的意见一致，补充认为，原告主张享有权属的地块与争议地块无关。第三人永光五社对原告永光二社提交的证据的质证意见与俩被告的质证意见一致。
原告永光二社对被告怀集县人民政府提供的证据1-11中证明内容的第二点有异议，认为A19区与A21区是同一位置；认为证据12-26无事实依据，与事实不符；对证据23，认为是虚假证据；对证据27无异议；对证据28、29证明内容与事实不符；证据30无异议；认为证据31-32适用法律错误。被告肇庆市人民政府及第三人永光五社对被告怀集县人民政府提供的证据无异议。
原告永光二社对被告肇庆市人民政府提供的证据1-4、6、7无异议，认为证据5不符合事实，证据8认定事实错误，适用法律错误。被告怀集县人民政府及第三人永光五社对被告肇庆市人民政府提供的证据无异议。
根据庭审质证，本院对原告提供的3、4、5、7、8、9、10只认可其真实性，对原告提供的证据6不予确认，对原告提供的证据12不予认可其证明内容，对原告其他证据予以确认。对被告怀集县人民政府及肇庆市人民政府提供的证据，结合案件实际予以确认。
经审理查明：本案双方争议土地座落于怀集县怀城镇工业大道一巷，土名“大教场”、又名“环城北新村”、“永光五队新村”、第十三排西边地块，四至：东至梁均房屋，西至小街道，南至小巷，北至小巷，呈长方形，面积67.16平方米。包括争议土地在内的周边地块原属永光管理区（现永光村）耕地，后该土地被规划为永光村村民的宅基地。第三人永光五社社员于1986年对包括案涉争议地块在内的第十三排土地申请办理非农用地，并由怀集县国土局于1988年1月向第三人永光五社8户社员颁发《集体土地使用证》，土地权属为第三人永光五社所有。后因怀集县城市建设需要，调整占用了部分第十三排用地，故第三人永光五社将怀集县城西区怀城北路南北两边新规划的宅基地安排给原第十三排的8户社员，并由怀集县国土局对该8户社员换发新的土地使用证，原第十三排用地由第三人永光五社收回。第三人永光五社和案外人永光一社于90年代初签订《调整宅基地合约》，将第十三排中间位置的3套宅基地调整给永光一社，东西两边的宅基地仍为第三人永光五社所有。怀集县国土局于2013年7月为第三人永光五社位于第十三排东边土地颁发《土地使用证》，因西边地块不符合规划要求，不予办理用地登记。第三人永光五社于2014年3月初在案涉争议地块进行建设施工过程中，原告永光二社部分村民提出土地权属主张并予以阻挠施工，形成本案的土地权属争议。该土地权属争议经被告怀集县人民政府调处，并于2015年3月12日作出案涉《处理决定》将案涉土地的权属确定归第三人永光五社所有，后原告光二社不服该《处理决定》向被告肇庆市人民政府提出行政复议，经被告肇庆市人民政府审理作出案涉《行政复议决定书》维持被告怀集县人民政府作出《处理决定》的行政行为。原告永光二社不服上述《处理决定》及《行政复议决定书》，遂向本院提出行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”的规定，被告怀集县人民政府受理本案土地权属争议后，经调解无果，根据争议双方提供的证据材料及调查的证据依法作出处理决定，其主体适格，程序并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。……”的规定，肇庆市人民政府对作出本案复议决定的行政行为是履行法定职责，主体适格。
本案中，争议地块原属农耕地，后由第三人永光五社社员对包括争议地块在内的第十三排土地申领了《集体土地使用证》，土地的所有权属记载为第三人永光五社。后因城市建设规划调整，第三人永光五社社员在十三排土地申领的《集体土地使用证》被收回，并另行安排宅基地给第三人永光五社社员，而该第十三排土地被第三人永光五社收回。至发生本案争议时止，除第三人永光五社和案外人永光一社于90年代初签订《调整宅基地合约》，将第十三排中间位置的3套宅基地调整给永光一社外，并无证据证实案涉争议地块（即第十三排土地西边）的权属发生变更。由此，可确定案涉争议地块的权属归第三人永光五社。原告永光二社提交的相关证据无法证实案涉争议地块属其所有，故原告永光二社对案涉争议地块的权属主张的依据不充分，本院不予支持。综上，被告怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）2号《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。同时，被告肇庆市人民政府于2015年5月12日收到原告永光二社提出的行政复议申请后，依法通知各方当事人参加复议、提交证据材料，并进行了调查取证和对各方当事人提交的证据材料进行审查，认为被告怀集县人民政府作出的处理决定事实清楚、证据充分、适用依据正确，于2015年7月11日作出肇府行复（2015）44号《行政复议决定书》维持怀集县人民政府作出的处理决定的行政行为。被告肇庆市人民政府的复议程序符合法律规定，处理结果正确。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告怀集县怀城镇永光村第二经济合作社的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告怀集县怀城镇永光村第二经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年一月十四日
书 记 员 钟 蔚
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