安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终273号
上诉人（一审原告）藏永翠，女，1945年10月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）张冻明，男，1971年10月16日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）张道宏，女，1976年1月17日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河区包河大道118号。
法定代表人葛锐，该区区长。
委托代理人张明，安徽经合律师事务所律师。
上诉人藏永翠、张冻明、张道宏因诉合肥市包河区人民政府强制拆除房屋一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00122号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，2005年9月28日，合肥市人民政府经国务院批准（国土资函〔2005〕114号）和安徽省人民政府建设用地批复（皖政地〔2005〕41号）的批准作出《征用土地方案》,并予公告，决定征收包括原告房屋所使用的集体土地用于合肥市城市建设。2010年6月7日，合肥市土地储备中心为十五里河中段片区综合改造二期项目取得拆许字（2010）第011号《房屋拆迁许可证》，拆迁实施单位是合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室。拆迁范围包括常青街道淝南、竹西、沿河、姚公等六个社居委，拆迁房屋总建筑面积约160万平方米。三原告的房屋在拆迁范围内。拆迁工作启动后，拆迁实施单位对原告的房屋进行了拆迁登记，原告于2010年9月4日在“十五里河片区项目工程拆迁房屋移交验收单”上签字。后原告的房屋被拆除。
一审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。本案中，被告合肥市包河区人民政府不是涉案项目的拆迁人，原告没有证据证明被告拆除其房屋，故原告起诉错列被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（三）项的规定，裁定驳回藏永翠、张冻明、张道宏的起诉。
藏永翠、张冻明、张道宏上诉称，1、一审法院认定上诉人起诉错列被告，其认定事实错误。上诉人认为，被上诉人是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）明确规定，“征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。”“市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责，要明确政府分管负责人的责任，对出现群体性事件的，市、县人民政府主要负责人要亲临现场做好相关工作。”根据上述法律规定，被上诉人应当对在征地拆迁过程中强拆上诉人房屋的行为负责，因此，被上诉人是本案的适格被告。2、一审法院认定合肥市土地储备中心为拆迁人，其认定事实错误。首先，合肥市土地储备中心不具有合法的拆迁人资格。《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。从上述规定可以看出，拆迁人是指取得拆迁许可证的单位，而申请领取房屋拆迁许可证需要提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证等法律文件。土地储备并非建设项目，合肥市土地储备中心作为隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，其不应当能够取得建设项目批准文件、建设用地规划许可证等法律文件，因此，其也不应当能够取得房屋拆迁许可证。所以，合肥市土地储备中心不具有合法的拆迁人资格。其次，房屋拆迁许可证制度适用于城市规划区内国有土地上房屋拆迁，其不适用于农村集体土地上的宅基地房屋。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。对上诉人建造于集体土地上的宅基地房屋实施拆迁，并不适用房屋拆迁许可证制度。第三，国家明令禁止土地储备机构直接从事土地一级市场开发。《中共国土资源部党组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》明确规定，切实加强土地储备机构管理。土地储备机构必须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位。各地国土资源部门及所属企事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。综上，合肥市土地储备中心并不具有合法的拆迁人资格，实际上也是被上诉人一直在上诉人房屋区域地块做拆迁工作，一审法院认定合肥市土地储备中心为拆迁人，与事实不符。3、一审裁定适用法律错误，程序违法。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，一审法院并没有要求上诉人变更被告，其直接适用上述规定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法审理本案。
合肥市包河区人民政府答辩称，1、被上诉人不是本案适格被告。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，拆迁人是合肥市土地储备中心，拆迁实施单位是合肥市城市建设重点工程指挥部包河区办公室。由此可见，合肥市包河区人民政府既不是拆迁主体，又没有实施拆迁行为，不是本案适格的被告。2、上诉人属自愿接受被拆迁。藏永翠、张冻明、张道宏的房屋皆位于合肥市包河区常青街道竹西社居委。根据《安徽省人民政府建设用地批复》（皖政地〔2005〕41号）及相关文件，上诉人的房屋在征地拆迁范围之内。拆迁工作启动后，拆迁单位依法对上诉人的房屋进行了拆迁登记，并且与上诉人达成协议。上诉人于2010年9月4日在“十五里河片区项目工程拆迁房屋移交验收单”上签字，随后上诉人均搬离了该住处，表明上诉人愿意接受拆迁，并且主动腾出房屋等待拆迁。而且，上诉人藏永翠的房屋已于2010年在其搬离后拆迁完毕，藏永翠在知晓这一事实后并未提出任何异议，更加表明了上诉人同意拆迁的这一事实，因此该拆迁行为不属于强制拆迁。3、上诉人主张的损失无事实和法律依据。上诉人在“十五里河片区项目工程拆迁房屋移交验收单”上签字，表明其自愿移交房屋进行拆迁，后拆迁公司依法对其进行拆迁，并未因拆迁导致其财产重大损失。况且，上诉人均己搬离了该住处，只剩下待拆迁的房屋，屋内没有财物，因拆迁导致屋内财物毁损这一说法显然不能成立。对此，上诉人均未提供证据予以证明，没有任何事实和法律依据。综上所述，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。
合肥市包河区人民政府向一审法院提交了以下证据：1、合肥市包河区人民政府组织机构代码证和法定代表人证明，证明被告的身份和法定代表人身份，是符合国家规定的职能部门。2、《安徽省人民政府建设用地批复》（皖政地〔2005〕41号和《征收土地方案》，证明原告的房屋位于征收拆迁范围之内。3、《合肥市规划建设项目拆迁通知书》以及《合肥市包河区房屋拆迁批复文件》包拆安〔2010〕011号，证明相关拆迁程序合法，且拆迁的主体是合肥市土地储备中心。4、《房屋拆迁许可证》以及《关于同意“十五里河中段片区二期建设拆迁项目延长期限的函》，证明拆迁程序合法，且拆迁主体是土地储备中心。5、《房屋丈量表》与《附属物登记表》，证明拆迁人已经就原告房屋进行了拆迁登记。6、《十五里河中段片区建设项目工程拆迁房屋移交验收单》以及《情况说明》，证明原告是自愿接受拆迁的。7、《十五里河中段片区综合改造房屋拆迁补偿安置细则》，证明关于拆迁安置补偿有明确的规定。8证人王正林、张杰出庭作证。证明原告在房屋交接的时候在验收单上面是自愿签名，并明知拆迁的相关事实。
藏永翠、张冻明、张道宏向一审法院提交了以下证据：1、农村集体土地承包经营权证；2、1990年5月19日建房申请书一份；3、郊区工程规划许可证申请表和建设工程规划许可证；4、房屋拆前和被拆迁的图片。以上证据证明原告合法房屋被强拆。
上述证据材料均已随案移送本院。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。从《征用土地方案》以及《房屋拆迁许可证》可以看出，合肥市包河区人民政府既非涉案土地征收主体，亦非房屋拆迁实施单位。上诉人向一审法院提交的证据，亦不能证明合肥市包河区人民政府实施了强制拆除其房屋的行为，故上诉人以合肥市包河区人民政府为被告提起本案诉讼没有事实根据。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年六月七日
书 记 员 郑天强
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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