广东省清远市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤18行初156号
原告罗继金，男，汉族，1955年5月26日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗裔兴，男，汉族，1963年9月26日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗观寿，男，汉族，1943年11月8日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗其昌，男，汉族，1978年7月16日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗炎，男，汉族，1964年3月13日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗裔裕，男，汉族，1967年12月4日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗斗，男，汉族，1969年8月10日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗北海，男，汉族，1974年10月21日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗伙金，男，汉族，1969年11月10日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗国栋，男，汉族，1981年3月4日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗木伙，男，汉族，1961年11月3日出生，住广东省清远市清城区，
原告梁栋海，男，汉族，1959年1月24日出生，住广东省清远市清城区，
原告罗水方，男，汉族，1959年9月12日出生，住广东省清远市清城区，
原告梁水钊，男，汉族，1969年2月22日出生，住广东省清远市清城区，
以上原告共同委托代理人：梁水钊，简历同上。
被告清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。
法定代表人丘泽军，区长。
委托代理人林伟新，清远市清城区人民政府东城街道办事处主任。
委托代理人郑崇伟，广东金亚律师事务所。
原告梁水钊等14人因不履行法定职责及要求支付征收集体土地补偿款、返还留用地行政纠纷，以清远市清城区人民政府为被告，于2017年9月25日向本院提起诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并于2017年11月7日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告梁水钊、罗国栋及14个原告的共同委托代理人梁水钊，被告清远市清城区人民政府的法定代表人邱泽军、委托代理人林伟新、郑崇伟到庭参加了诉讼。
原告梁水钊等14人的诉讼请求：1、依法确认被告收到原告2017年8月13日的申请征地补偿请求后，转交给清城区东城办答复原告的行为违法；2、依法判令被告履行支付原告32.53亩土地的征地补偿款497.709万元；3、依法判令被告履行返还4.8795亩留用地给原告；4、本案诉讼费全部由被告承担。
事实和理由：一、原告从1985年2月6日开始移民到广东省××市清城区××街办××村落户耕种。当时莲塘三村是以划出形式把36.8亩荒地给原告耕种，并由原告承担该土地上缴国家的公购粮，水利粮等义务。原告并独立居住在责任田的房屋上，没有与莲塘三村同住。原告为了利用周边荒地，进行开荒改良土壤，实际总有耕地面积为61.5亩。并于2005年清城区人民政府确认原告有承包土地经营权证为55亩。另外原告上述耕地的基耕路、水利设施、晒谷场等共6.5亩；合计原告有耕地为61.5亩。清城区人民政府于2007年征收了原告上述的土地为23.98亩。并返还了2.389亩留用地给原告。实际原告还有37.5亩未征收。退一步原告原有36.8亩与莲塘三村有合同关系的原告认可东城街办的说法，但东城街办认定的原告只有7.83亩屋地未征收，原告认为另外与莲塘三村无任何关系的24.7亩耕地，实际两块土地应共还有32.53亩土地未征收。但是2015年期间发现当地房地产开发商，把原告未征收的其他土地也实施占用，于是原告向清远市国土资源局清城区分局进行政府信息公开申请，要求公开涉案土地的相关建设用地批复文，结果发现被告于2009年1月20日向广东省人民政府申请批准了《关于清远市清城区东城办事处2007年度第三批次城镇建设用的批复》粤国土资［建］字［2009］12号批复，和2010年11月11日申清批准的《关于清远市清城区东城办事处2009年度第七批次城镇建设用的批复》粤国土资（建）字［2010］832号批复。造成了原告缴交几十年公购粮、水利粮等义务的农户得不到《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》的保护。被告的行为是确实损害了原告的合法权益。2015年3月24日因敏捷房地产有限公司非法占用原告土地被依法向清城区东城办事处申请制止其非法侵占原告土地的违法行为，而东城街办在收到原告的财产保护请求后，不依法履行保护原告财产职责。原告不服向被告申请行政复议，并于2015年8月5日作出清城府复［2015］6号驳回原告复议决定。原告不服依法向清城区人民法院提起行政诉讼，清城区人民法院于2016年2月22日作出（2015）清城法行初字第49号驳回原告的诉讼请求。原告不服向清远市中级人民法院提起诉讼，清远市中级人民法院于2016年6月7日作出（2016）粤18行终47号判决，1、撤销（2015）清城法行初字第49号判决；2、撤销清城府行复［2015］6号复议决定，判令被告向原告继续复议；经原告向相关部门提出追究被告拒不执行法律文书违法责任后，于2017年7月7日被告作出复议决定，责令东城街办在60日内作出处理回复原告。自此之后敏捷房地产有限公司终于停止了非法侵占原告土地的行为。但是本案解决的根源还在于被告，因为敏捷房地产有限公司已经实拥有上述土地所有权，而原告又未获得征地补偿款。征收土地行为是由被告实施的，而东城街办只不过是被告委托实施征地的组织。因此，本案征地补偿应该由被告补偿给原告。
二、被告是履行本案征地补偿的主体：l、原告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。可见：虽然上述征收原告土地行为是东城街办。但是东城街办并不具备征收土地的合法主体。东城街办只不过是执行被告组织实施征地的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》二十六条第五项，行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，本案的给付义务责任人应认定为是被告。
三、认定被告征收原告的土地行为违法：原告根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征收大地的各项费用应自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。可见：被告在上述两项建设用地批复作出后，长达7到9年还未履行支付征地补偿款义务。原告认为被告的行为己构成违法。
四、为什么原告要求从最新和最高的补偿标准请求被告作出补偿：原告根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号（二十四）强化对土地执法行为的监督。建立公开的土违法立案标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。可见：被告在法定期限内未履行支付征收补偿款给原告，该行为己构成违法，违法应该按最新最高补偿原告的请求合法。
五、请求被告履行支付征地补偿款497.709万元给原告依据；原告根据2015年广东省人民政府作出的2016年5月l日实施的《广东省征地补偿保护标准》清城区东城街办为五类地，每公顷定价为不低于75.60万元，每亩为5.04万元，加农田青苗6000元合计51000元。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人日数计算。需要安置的农业人日数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均侮人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。可见；上述《广东省征地补偿保护标准》使用说明第四条：各地征地补偿不得低于《标准》是依照土地法规定征地补偿不得低于征收前三年平均产值六倍，安置补偿不得低于征收前三年四倍，两项补偿合共10倍，根据上述该最低补偿标准为每亩51000元。现在原告根据《中华人民共和国土地管理法》四十七条第六项，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。即征地补偿和安置补偿总和的10倍，可以增加到30倍。即每亩补偿为153万元给原告合法。被告还有32.53亩未支付征地款，即被告应支付征收土地补偿金合计人民币497.709万元。
六、请求被告返还4.8795亩留用地给原告的法律依据：根据粤府办[2016]30号《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》；一、明确留用地安置具体要求：（一）合理确定留用地安置比例。留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10％至15％安排，具体由地级以上市人民政府根据城乡规划和留用地安置的位置、用途、净用地比例、容积率、周边配套设施完善程度等情况确定。可见：被告征收了原告的32.53亩耕地，而且是违法征地，必须依法从最新最高补偿规定返还留用地给原告，按总征地面积的15％给原告，即被告返还给原告留用地为4.8795亩是有法可依。
七、粤府办[2016]30号文的法律效力：原告根据《中华人民共和国宪法修正案》第九十条国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。可见：粤府办[2016]30号文是具有法律的效力。
八、请求征地补偿的依据：l、原告是在1985年2月6日由东城街办莲塘三村划出形式获得36.8亩土地，其他24.7亩是原告开垦荒地获得，至今24.7亩土地与东城街办莲塘三村没有租赁土地关系，与任何村没有土地权属争议。原告根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满二十年的，应视为现使用者所有；可见：原告所耕种其余24.7亩土地明显属于原告所有有法可依。国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》具有法律效力：原告根据《中人民共和国宪法》第九十条国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。可见：《确定土地所有权和使用权的若干规定》具有法律效力。
九、认定被告没有向原告作出征地补偿行为违法：1、原告2017年8月13日向被告提出申请，申请被告作出征地补偿。是一项申请被告履行法定给付义务。但是被告2017年8月15日收到原告的请求后，把法定履行的义务作为信访事项转到东城街办答复原告应该视为违法。
十、东城街办2017年9月6日的答复违法：1、东城街办称原告土地敏捷房地产有限公司己获得国有土地使用权，不存在侵占原告土地行为。原告认为，敏捷房地产有限公司取得国有土地使用权与原告土地没有征收是两回事。现在争议的是原告土地是否己被征收，东城街办只有征收原告土地23.968亩的证据。而原告另外的24.7亩请问是谁的呢？是莲塘三村的吗？原告与该村又没有租赁关系的合同呢？是其他村的吗？又未见有其他村提出争议。如果敏捷房地产有限公司已获得国有土地使用权就能证明原告土地被征收，那么原告的7.83亩屋地东城街办又认定未征收呢？因此，东城街办空口讲大话，认定原告土地全部被征收证据不足。2、东城街办认为是受清远市土地储备局委托实施的征地。原告认为不妥，原告未见东城街办提供清远市土地储备局的授权东城街办征地的授权委托书。原告根据《土地法实施条例》二十五条规定，只有清远市人民政府或清城区人民政府才能符合征地的主体，土地储备局不符合征地的主体，更无权委托东城街办征地。
十一、综上所述：被告把原告的申请征收给付请求，当为信访事项交由下级政府答复己构成违法。被告长达9年之久未履行支付原告征收土地补偿款给原告，己违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的正确实施，违反党中央依法治国，依法行政的正确实施。损害了原告的合法权益。而东城街办称受清远市土地储备局委托征收原告土地，又无授权委托书，证据不足。委托人又不具备征地主体资格，更无权委托东城街办征地的权力。因此，特请求一审法院依法支持原告上述的主张为望。
被告清远市清城区人民政府答辩认为：一、答辩人的行为符合法律规定。
(一)本案所涉的土地已于2007年实施征收，根据《清远市城市规则区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办［2013］19号)第五条、第三十六条的规定，由清远市土地储备局委托东城办具体负责实施土地的征收工作，由东城办与莲塘三村签订征收土地合同完成土地的征收工作，并由东城办直接划付征地补偿款项给莲塘三村集体，且返还了留用地给村集体，具体落到原告等人所在“桃源片”的村民。原告等人递交的《请求清城区人民政府依法履行支付征地补偿款申请报告》的内容，主要涉及到东城办负责实施征收上述土地的面积和返还地面积及补偿款项支付的问题。因此，答辩人根据上述情况，将原告等人的申请转交给东城办处理，完全合法、合理，符合法律规定。
（二）东城街办是答辩人派出的基层政府组织，收到答辩人转交原告等人的申请报告后，已经依法向原告等人作出《关于东城莲塘三村梁水钊等反映问题的答复》，明确答复原告等人提出的问题，已经履行了法定职责。由此可见，答辩人已经依法将原告等人的申请报告交给属下的东城街办作出答复和处理，且东城街办已经作出答复和处理，履行了保护原告等人提出保护其合法权益的职责，不存在违法。对此，答辩人请求法院依法认定。
二、原告等人主张支付32.53亩土地征收补偿款，没有事实依据。
1985年12月6日原告等人的桃源住户与莲塘三村签订《关于土地迁出与承包合约》，莲塘三村将土名为望天岗、黄泥塘、黄泥坪的36.78亩地承包给桃源塘坑结地村梁栋海等五户耕作。之后，双方签订了《补充协议》规定“关于征用莲塘三村划给原桃源迁入户36.8亩利益分配问题，由原来分配给桃源迁入户36.8亩(含屋地)，现调整为31.8亩(含屋地)。原桃源迁入户只享受31.8亩的土地利益分配，不再享受莲塘三村其他任何土地及经济利益分配。”东城街办实际征收了莲塘三村93.9349亩土地。其中，原告等人的桃源住户占23.968亩，还有原告等人的居住的村庄用地（约7.83亩）未征收，其余的土地已经全部征收。因此，根本不存在原告等人尚有32.53亩土地未征收及未收取补偿款项的事实。对此，答辩人请求法院依法查明认定。
三、原告的留用地已经依法得到返还落实。
自从签订了《征地协议书》后，东城街办已经履行征地协议约定的义务，按莲塘三村与原告等人的协议及实际征收属于原告等人的23.968亩土地，按10％的比例返还了2.3968亩留用地给原告等人。不存在应当返还4.8795亩留用地的事实，原告等人提出的主张没有事实依据。
四、原告等人的起诉依法应当驳回。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，只有行政机关对原告等人提出保产权益的请求拒绝履行或答复的，原告等人才能提起行政诉讼。如上所述，原告等人提出的申请报告，答辩人已经通过属下的东城街办作出答复，已经履行保护职责。因此，原告在此情况下，依法没有诉权。对此，答辩人请求法院依法驳回原告等人的起诉。
综上所述，答辩人认为，原告等人提起本案诉讼，既没有事实依据，又没有法律依据，其起诉不符合法律规定。因此，答辩人请求法院依法驳回其起诉。
本院经审理查明，2009年1月20日，广东省国土资源厅以粤国土资(建)字［2009］12号《关于清远市清城区东城办事处2007年度第三批次城镇建设用地的批复》，批复清远市人民政府，同意清远市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意将清城区东城手续；另同意征收集体建设用地0.1112公顷。上述土地（合计7.8724公顷）……。请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。依法发布征地公告……。2010年11月11日，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字［2010］832号《关于清远市清城区东城办2009年度第七批次城镇建设用地的批复
2010年11月11日，广东省国土资源厅以粤国土资(建)字［2010］832号《关于清远市清城区东城办2009年度第七批次城镇建设用地的批复》，批复清远市人民政府，同意清远市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，将清城区东城转为建设用地，与上述村集体建设用地3.3071公顷（合计23.763公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续。……。请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。依法发布征地公告……。本案原告梁水钊因本村集体土地被征收问题曾向清远市国土资源局清城分局申请政府信息公开。2014年12月11日，清远市国土资源局清城分局以清城国
本案原告梁水钊因本村集体土地被征收问题曾向清远市国土资源局清城分局申请政府信息公开。2014年12月11日，清远市国土资源局清城分局以清城国土资函［2014］117号《关于政府信息公开申请的答复》答复梁水钊，内容为：你申请公开的所属集体土地范围已经省人民政府同意征收，广东省国土资源厅以粤国土资(建)字［2009］12号、粤国土资(建)字［2010］832号批复，清远市人民政府已发出征收土地公告。
2013年，清远市人民政府制订并实施《清远市城市规则区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办［2013］19号)，该《办法》第五条规定：“市人民政府统一领导、组织协调本市城市规则区土地及房屋征收工作。征收土地的，依照法定程序批准后，市人民政府组织实施。市土地开发储备局负责协调征收单位实施市规划区内集体土地及其上房屋征收的具体工作……。市辖区人民政府受市人民政府授权，负责实施本辖区的土地、地上附着物的征收补偿方案。……。”第三十六条规定：“征收集体土地由土地征收单位委托属地镇人民政府(街道办事处)具体实施。
另查明，原告本案的第一项诉讼请求实质为要求确认被告清远市清城区人民政府不履行职责的行政行为违法，第二、第三项诉讼请求属于征地补偿和安置补偿纠纷。本院庭审中，针对原告起诉状及诉讼请求中存在两个不同法律关系不能在一个案件中进行诉讼以及征地补偿和安置补偿的被告主体、程序方面进行了法律释明，经释明后，原告同意撤回第一项诉讼请求，但坚持第二、第三项诉讼请求，并坚持以清远市清城区人民政府为被告。
以上事实，有原、被告的诉讼状，提交的证据材料副本，本院的庭审笔录等予以证实。
本院认为，经本院释明后，原告自愿撤回第一项诉讼请求的起诉，是其对自己诉讼权利的自行处分，没有损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益，本院应予准予(不再另行制作行政裁定书)。针对原告的第二、第三项诉讼请求，首先应先解决是否立案审理的问题。《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。……。”该条规定中对组织实施征用土地的人民政府并没有包括区人民政府。清远市人民政府制订并实施的《清远市城市规则区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办［2013］19号)第五条规定，“市人民政府统一领导、组织协调本市城市规划区土地及房屋征收工作。征收土地的，依照法定程序批准后，市人民政府组织实施。”根据本案的证据显示，涉案的农村集体土地由广东省国土资源厅批复并同意清远市人民政府征地，事后也是由清远市人民政府发出征收土地《公告》，并由清远市土地储备局委托东城办具体负责实施征地。同时，清远市清城区人民政府虽然属县级人民政府，但其并没有土地管理部门，不具备土地管理的行政职能，在《清远市城市规则区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办［2013］19号)文中，“市辖区人民政府受市人民政府授权，负责实施本辖区的土地、地上附着物的征收补偿方案”的规定，授权范围仅限于征收补偿方案的制订和实施，并不是授权清远市清城区人民政府组织实施征用土地的职责。因此，清远市清城区人民政府仍不是组织实施征用土地的人民政府。原告梁水钊等人对征收集体土地的补偿、安置方案有异议并以清远市清城区人民政府为被告提起诉讼，属于错列被告。
此外，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款还规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。……。”2002年1月1日起施行的《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述规定，土地权利人对土地补偿有异议的，应当先申请行政机关裁决，其直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告梁水钊等人的第二、第三项诉讼请求实质是对补偿、安置有异议，应按上述规定先申请行政机关裁决，对裁决不服的才能向人民法院提起诉讼。
综上，针对原告梁水钊等人的第二、第三项诉讼请求，经本院释明后原告仍然坚持起诉，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错错列被告且拒绝变更的；……(十)不符合其他法定起诉条件的。”的规定，本案应驳回原告的起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(三)、第(十)项之规定，裁定如下：
驳回原告梁水钊、罗继金、罗裔兴、罗观寿、罗其昌、罗炎、罗裔裕、罗斗、罗北海、罗伙金、罗国栋、罗木伙、梁栋海、罗水方14人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代理人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖广鑫
审 判 员 汤伟元
二〇一七年十二月二十日
法官助理 葛邵霞
书 记 员 毛毓敏