广东省湛江市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）粤08行初67号
原告林吴贵，男，汉族，住湛江市市辖区，公民身份号码：×××1815。
委托代理人黄智，广东粤海律师事务所律师。
委托代理人林润泽，广东粤海律师事务所律师。
被告湛江经济技术开发区管理委员会。
法定代表人王再华，主任。
委托代理人陈汉城。
委托代理人王凤丽，广东国邦律师事务所律师。
被告湛江经济技术开发区国土资源局。
法定代表人钟开，局长。
委托代理人梁菁萍。
委托代理人陈月华，广东国诚律师事务所律师。
第三人湛江市东海岛经济开发实验区民安镇丹寮村委会丹寮上村村民小组（又称湛江经济技术开发区民安街道丹寮村民委员会丹寮上村民小组，以下简称丹寮上村）。
法定代表人林绍恩，小组长。
委托代理人邓正保，广东承诺律师事务所律师。
原告林吴贵与被告湛江经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、湛江经济技术开发区国土资源局（以下简称开发区国土局）、第三人丹寮上村拆迁行政强制及行政赔偿纠纷一案，于2016年1月6日向湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，该院受理后将案件移送本院，本院于2016年4月13日立案后，因丹寮上村与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2016年4月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院于2016年5月23日组织原、被告、第三人进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理了本案。原告林吴贵及其委托代理人黄智、林润泽，被告开发区管委会的委托代理人陈汉城、王凤丽，被告开发区国土局的委托代理人梁菁萍、陈月华，第三人丹寮上村的法定代表人林绍恩及委托代理人邓正保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告开发区管委会于2015年3月，组织有关人员对原告林吴贵在建的位于湛江经济技术开发区丹寮上村北侧的房屋（占地面积约120平方米）予以拆除。
原告林吴贵诉称，1968年原告与本村村民林加会、林太均等人和那何村村民何玉、何满等人在本村叫“坡塘”的荒地开垦利用，兴建砖厂，厂名“民安公社寮何砖厂”。后来在经营过程中由于亏损，原告以34600元的标价获得砖厂及土地经营权，转型办副食品厂，之后又经营种植业，一直使用至今，已经四十年。该土地上曾建有厂房、宿舍、办公房屋，由于年久失修，房屋残破不堪，2014年台风后，房屋基本被吹倒。于是原告对地上物进行修建，修建好墙体还未封顶，2015年3月30日开发区国土局下属民安国土所与开发区管委会下属民安街道办共同派人用钩机把原告在建房屋推倒。
原告认为：民安街道办与民安国土所在没有了解土地权属情况，没有报经上级主管部门批准，没有任何通知等法律手续情况下，采用粗暴、恶劣手段将原告在建房屋全部推倒推平，该行为严重违法。民安街道办与民安国土所没有实施行政强制执行的法定职权，剥夺原告的申辩权，强行将原告在建房屋予以拆除，违反《行政强制法》第二条、第八条规定，应依法向原告赔偿所造成的经济损失86886元。开发区国土局是民安国土所的上级主管部门，开发区管委会是民安街道办的上级主管部门，应对民安街道办与民安国土所的违法行为共同承担责任。请求：一、确认被告湛江经济技术开发区国土资源局与湛江经济技术开发区管理委员会共同强拆原告在建房屋的行政行为违法。二、判令被告湛江经济技术开发区国土资源局与湛江经济技术开发区管理委员会共同向原告赔偿因违法强拆原告在建房屋造成的经济损失86886元。三、本案的诉讼费用由两被告承担。
原告提供的证据如下：
1、身份证复印件，证明原告的主体资格。2、证明材料，证明所在村证明原告拥有涉案土地使用权的事实。3、票据，证明原告在涉案土地上经营办厂事实。4、证人证言，证明当时的合伙人证实原告在涉案土地上经营使用事实。5、材料收据，证明建房所用建筑材料费用。6、人工收据，证明建房所用的人工费用。7、证人证言，证明被强拆现场的事实及涉案相关参与人的见证。
被告开发区管委会答辩称，一、被答辩人在未办理用地审批手续和报建手续情况下建设房屋，属违法建筑，依法应当予以拆除。1、经查阅工商登记信息，不存在“寮何砖厂”这一主体，且该地块为丹寮上村林地，并非建设用地，不属于“寮何砖厂”。2015年1月开发区国土局民安国土所接到丹寮上村干部群众举报，称被答辩人在丹寮上村北侧林地建房，被答辩人是丹寮下村人，但违法强行占用丹寮上村集体土地，导致丹寮上村群众不满，引发投诉。2、被答辩人所建房屋占用土地为农用地，未办理农用地转用手续。根据民安国土所调查了解，被答辩人建设房屋所占用土地性质是林地，且未办理农用地转用手续，违反《土地管理法》第44条规定，属于违法用地。3、被答辩人所建房屋没有依法办理《乡村建设规划许可证》、《施工许可证》，依法应当予以拆除。被答辩人在未经许可情况下建房的行为属于违法行为，根据《城乡规划法》第65条的规定，应当予以拆除。二、答辩人拆除被答辩人房屋的行为合法。1、被答辩人非法侵占丹寮上村集体土地违法建设房屋的行为影响恶劣，必须尽快拆除，消除不利影响。被答辩人侵占他村土地建房，没有办理规划报建手续，不符合城乡规划，影响恶劣。民安街道办曾多次劝阻被答辩人，要求其停止建设，但被答辩人不听劝阻。2、2015年2月2日，湛江市国土资源局责令被答辩人停止建房，自行整改，被答辩人不听劝阻，继续建房。民安国土所执法人员于2015年2月2日到现场了解情况后，当即制止其违法建设行为无果，拍照取证后，将情况向民安街道办报告，湛江市国土资源局向被答辩人下发《责令停止国土资源违法行为通知书》，告知其非法占用林地建房的行为违反《土地管理法》第44条的规定，要求其停止违法行为并自行整改，否则，将依法提请有关部门强制执行。同年2月7日民安街道执法中队日常巡查时发现被答辩人未停工，继续建房，将情况上报答辩人。3、答辩人拆除违章建筑具有明确的法律依据，拆除前履行告知义务，并通知被答辩人到强拆现场，强拆行为符合法定程序。被答辩人未经批准，擅自将农用地改为建设用地，政府可以限期拆除，要求其恢复土地原状，逾期不改，可以强制拆除。2015年2月17日开发区国土局、开发区交通运输局、开发区城市综合管理局联合发文，要求被答辩人收到通知后3天内自行拆除，并告知其陈述、申辩权利、行政复议权利、提起行政诉讼权利，但被答辩人未自行拆除，也未在期限内向答辩人陈述申辩、未申请行政复议、提起行政诉讼。答辩人于2015年3月通知相关部门，要求强制拆除被答辩人违章建设房屋，拆除当日被答辩人在现场。答辩人履行了告知义务，强制拆除涉案房屋行为符合法定程序。三、违章建筑不受法律保护，被答辩人对土地不具有合法使用权，对违法建设的房屋不享有合法权益，欠缺要求赔偿基础，其要求赔偿损失没有法律依据。违章建筑最主要的特征是违反法律的禁止性规定，房屋建造过程没有行政许可，该建筑不具有合法性，不受法律保护，不应予以赔偿。四、被答辩人起诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。强拆时间是2015年3月30日，强拆行为作出时，被答辩人在现场，知道强拆行为，被答辩人于2016年1月提起行政诉讼，超过起诉期限，应驳回其诉讼请求。综上，被答辩人违法占用农用地建房，其未办理规划报建手续，答辩人拆除违章建筑具有明确法律依据，且履行告知义务，拆除行为合法。请求：驳回原告诉讼请求。
开发区管委会提交证据如下：1、湛江市山林权证，证明本案原告建房占用土地属于丹寮上村林地，土地性质为农用地。2、土地利用总体规划图、土地利用现状局部图、卫星监测图，证明原告建房不符合土地利用总体规划。3、民安国土所《关于林吴贵非法占用丹寮上村北侧的林地建房的报告》，证明林吴贵未经批准，非法占用林地建房的事实。4、湛江市国土资源局《责令停止国土资源违法行为通知书》，证明市国土资源局2015年2月2日责令林吴贵停止违法建房行为，并自行整改，消除影响，否则依法强制执行。5、违法建设日常巡查登记表、违法建设强制拆除情况登记表，证明2015年2月17日民安街道执法中队在现场检查过程中发现原告仍在违法建设，未按照要求进行整改。6、《限期拆除违法建设通知书》，证明开发区交通运输局、开发区国土局、开发区城市综合管理局于2015年2月17日向原告发出《限期拆除违法建设通知书》，责令原告在3日内自行拆除，否则强制拆除，并将通知书张贴在原告建设的房屋。7、强制拆除原告违章建筑照片，证明原告违章建设房屋拆除前后情况。
被告开发区国土局答辩称：一、答辩人下设的民安国土所只是依法对被答辩人非法占用林地建设房屋行为的违法性进行认定，民安国土所没有实施强制拆除，不是涉诉具体行政行为的实施主体。民安国土所于2015年2月2日发现林吴桂（即林吴贵）在临近其所经营砖厂旁边的林地建造房屋，遂于当天向林吴桂出具《责令停止国土资源违法行为通知书》，指出其未经有关部门批准私自自行整改、消除影响。2月3日，民安国土所向民安街道办提交《关于林吴桂非法占用丹寮上村北侧的林地建房的报告》，指出林吴贵的行为违反法律规定，属于未经批准非法占用林地的违法行为。为防止村民继续在该宗地上继续违章建筑，破坏林地，建议民安街道办组织人员对上述违章建筑予以拆除，恢复林地原貌。民安国土所只是对答辩人非法占用林地建设房屋的行为进行了认定，并对行政机关提出纠正建议。被答辩人称民安国土所将其房屋推倒与事实不符。二、民安国土所认定违法建设的房屋是被答辩人占用丹寮上村北侧林地所建，并非砖厂，被答辩人有意混淆标的。违法建筑所在土地原貌是林地，不是被答辩人所称的砖厂。三、民安国土所认定被答辩人违法并责令其停止实施违法行为并无不妥。被答辩人未经批准，擅自在其经营砖厂附近的林地上建造房屋，破坏林地原貌，该行为显然违法，必须依法整改。民安国土所认定被答辩人行为违法并无不妥。综上，答辩人不是被答辩人所称具体行政行为的实施主体，且被答辩人未经批准擅自破坏林地建造房屋，行为违法，不受法律保护。请求驳回原告诉讼请求。
开发区国土局提交的证据如下：1、土地利用现状局部图、卫星监测图、土地利用总体规划图，证明涉案房屋所处位置是林地。2、湛江市山林权证，证明涉案地块属于林地。3、责令停止国土资源违法行为通知书，证明民安国土所认定林吴桂建设行为违法，责令其自行整改。4、照片，证明林吴桂房屋的违法建设情况；涉案房屋正在建设，其违法行为需要及时纠正。5、关于林吴桂非法占用丹寮上村北侧的林地建房的报告，证明民安国土所就林吴桂违法建设行为向民安街道办提交调查报告和建议。
丹寮上村答辩称同意开发区管委会、开发区国土局的答辩意见。
丹寮上村提交的证据：湛江市山林权证，证明土地权属丹寮上村。
经庭审质证，原告对被告开发区管委会提交的证据1真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据2、3、4、5、7真实性、合法性、关联性均有异议；对证据6真实性、合法性有异议。原告对开发区国土局提供的证据1、3、5真实性、合法性、关联性均有异议；对证据2、4真实性无异议，对合法性、关联性有异议。原告对第三人丹寮上村提交的证据真实性无异议，对合法性、关联性有异议。
被告开发区管委会对原告提交的证据1无异议；对证据2、5、6真实性、合法性、关联性均有异议；对证据3关联性有异议；证据4、7内容不真实，不具证明力。被告开发区管委会对开发区国土局、丹寮上村提交的证据无异议。
被告开发区国土局对原告提供的证据1无异议，对证据2、3关联性不予认可，真实性、合法性无法确定；证据4、5、6真实性、合法性、关联性均不予认可。被告开发区国土局对开发区管委会、丹寮上村提交的证据无异议。
丹寮上村同意开发区管委会、开发区国土局的质证意见。
本院对上述证据认证如下：
原告向本院提供的证据1真实性、合法性和关联性应予确认，可以作为本案有效证据使用；证据2、3、5、6与案件相关联，能为本案查明相关事实，可予参考使用；证据4、7合法性、真实性不予认定。
被告开发区管委会向本院提供的证据，内容真实、来源合法、与本案相关联，应予确认，可以作为本案有效证据使用。
被告开发区国土局向本院提交的内容真实、来源合法、与本案相关联，可以作为本案有效证据使用。
丹寮上村提交的证据与案件相关联，可作为定案依据予以采信。
经审理查明：2015年1月开发区国土局下属的民安国土资源所在接到群众举报后，经到现场调查了解，发现原告林吴贵未经批准，占用林地建房，遂于2015年2月2日向原告林吴贵发出湛国土资民字（2015）第15号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为林吴贵违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，要求其立即停止违法行为，自行整改，消除影响。该通知书将原告林吴贵的名字写为“林吴桂”。2015年2月3日民安国土资源所向民安街道办发出湛开国土资（执法）民字（2015）第15号《关于林吴桂非法占用丹寮上村北侧的林地建房的报告》，主要内容：林吴桂未经批准，非法占用位于丹寮上村北侧的林地建房，占地面积约120平方米。该地块地类为林地。该村民的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于未经批准非法占用林地的违法行为。建议民安街道办对该村民非法占用林地的违法行为坚决予以打击，依法组织人员对上述违章建筑予以拆除，恢复林地原貌。2015年2月17日，民安街道执法中队在日常巡查时发现原告未停止施工，继续建房，遂报告被告开发区管委会。同日，开发区国土局等单位向原告发文，要求原告收到通知后，3天内自行拆除违法建设的房屋。逾期，原告没有自行拆除涉案房屋。2015年3月被告开发区管委会组织人员将原告正在建设的房屋予以强制拆除。
另查，原告林吴贵所建房屋位于丹寮上村北侧由丹寮上村使用的林地内，占地约120平方米，被拆除时原告所建房屋尚未建成。诉讼过程中，原告没有提供建设涉案房屋的相关报建、审批、批准手续，也没有提供有关部门批准其使用涉案土地的相关手续。
本院认为：本案为拆迁行政强制及赔偿纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1、实施强制拆除的主体是哪个行政机关？2、行政强制拆除行为是否合法？3、原告请求赔偿损失的理由是否成立？
1、关于实施强制拆除的主体是哪个行政机关的问题。
在案证据显示，被告开发区国土局曾经向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》等行政文书，但庭审答辩及辩论中，被告开发区国土局明确否认其曾经实施拆除涉案房屋的行为，而原告也未能提供切实有效的证据证实被告开发区国土局实施了针对其在建房屋的强制拆除行为，所以原告认为被告开发区国土局拆除其在建房屋的意见，依据不足，不予支持。而被告开发区管委会在庭审中明确承认实施了拆除涉案房屋的行政行为，因此，被告开发区管委会应认定为本案实施强制拆除行为的责任主体。
2、关于行政强制拆除行为是否合法的问题。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”
依据查明事实可以确认，本案原告林吴贵在诉讼过程中，未能提供其建造涉案房屋应当履行的报建、审批手续，故其建设房屋的合法性明显不足认定。而对于需要强制拆除的没有提供合法报建手续的建筑物，行政机关在实施强制拆除过程中应当遵从前述法律规定相关要求。本案诉讼过程中，被告开发区管委会未能提供相关证据证实，其在拆除涉案房屋过程中曾依据前述法律规定履行了书面催告、作出书面强制执行决定、公告等程序性步骤，这种情况下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，被告开发区管委会应承担举证不能的后果。综合全案证据，应认定被告开发区管委会的强制拆除行为违反前述《中华人民共和国行政强制法》规定，属于程序违法。所以，被告开发区管委会辩称其强制拆除行为符合法定程序的意见，不予采纳，开发区管委会答辩认为原告林吴贵超过起诉期限起诉的意见，理由不能成立，一并不予支持。
3、原告请求赔偿损失的理由是否成立的问题？
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，国家赔偿的对象是指合法权益受到损害的受害人。而本案在案证据可以确认，原告林吴贵没有提供被告开发区管委会拆除涉案房屋时，被拆除房屋经过相关审批、报建取得行政机关批准建设的依据，故不能认定原告林吴贵对被拆除的房屋享有受到法律保护的合法权益。亦即原告林吴贵在本案所主张的经济损失与被告开发区管委会强制拆除行为之间并不构成因果关系，故其赔偿请求不符合前述法律的规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原告要求被告开发区管委会赔偿经济损失的请求，本院不予支持。
综上所述，被告开发区管委会强制拆除原告林吴贵在建房屋的行政行为，虽证据确凿，适用法律、法规正确，但违反法定程序。故原告林吴贵请求确认被告开发区管委会强拆其在建房屋行政行为违法的请求，理由成立，予以支持。原告林吴贵其他诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告湛江经济技术开发区管理委员会2015年3月强制拆除原告林吴贵占用湛江经济技术开发区丹寮上村北侧林地在建房屋的行政行为违法；
二、驳回原告林吴贵的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告湛江经济技术开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 杨纯京
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一六年八月十六日
书记员 陈思斯
梁春雨
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符
合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
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