山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第141号
上诉人（原审原告）赵国卫，男，1973年1月18日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人卢印强，济南长清求实法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）济南市长清区城市管理行政执法局。住所地长清区龙泉街***号。
法定代表人周杰，局长。
委托代理人王俊刚，该局工作人员。
委托代理人齐民，山东天齐律师事务所律师。
上诉人赵国卫因城管行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2013）长行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年9月25日公开开庭审理了本案，上诉人赵国卫的委托代理人卢印强，被上诉人济南市长清区城市管理行政执法局（以下简称长清执法局）的委托代理人王俊刚、齐民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告赵国卫系济南市长清区张夏镇徐毛村人。其租赁本村土地后，于2011年10月份在京福高速K433＋650路东侧（高速公路隔离栅网以外），设置双面单体立柱广告牌一块并出租。期间，原告自称其曾就广告牌的审批手续向京台高速公路路政科咨询过，但未获批准，也未交纳相关费用。此外，未再在其他相关行政部门办理过该广告牌设置的审批手续。2012年9月被告长清执法局以原告未经城市市容主管部门批准，设置单体立柱广告牌的行为，违反了《济南市户外广告设置管理条例》的有关规定为由，于2012年9月5日向原告下达了责令限期改正通知书，原告在规定期限内未改正。被告于2012年11月28日向原告邮寄送达济城执长清区综处告字（2012）第544号行政处罚权利告知书，原告提出听证申请。基于原告的听证申请，被告于2012年12月12日就原告赵国卫设立户外单体立注广告牌一案举行了听证。听证后，被告于2012年12月27日对原告作出济城执长清区综处字（2012）第566号行政处罚决定书，罚款30000元。原告不服，诉至原审法院。
原审法院认为，被告长清执法局是否有权查处原告在高速公路西侧设置广告牌的行为，是本案中双方当事人争议的焦点问题。《中华人民共和国广告法》第三十三条规定，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。而《济南市户外广告设置管理条例》作为济南市加强户外广告设置管理方面的地方性法规，其第四条明确规定：市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。市城市管理行政主管部门根据工作需要，可以委托区城市管理部门具体实施有关户外广告设置许可。由以上规定可以看出，行使户外广告的设置规划和管理职责的是城市管理部门。该《条例》第三十六条规定，城市管理部门和城市管理行政执法部门应当加强日常巡查，及时查处户外广告设置违法行为…；…；。城市管理部门发现户外广告设置违法行为时，应当及时移送城市管理行政执法部门进行查处；…；…；。因此，本案中被告长清执法局对违法设置户外广告的行为具有查处职权。对于原告以其在高速公路两侧设立单体立柱广告牌的行为，属在高速公路用地范围内设置公路标志以外的其它标志的行为，对此行为的查处职权，依法应由省交通主管部门行使的观点，原审法院认为，城市管理执法部门对户外广告的管理与公路交通部门对非交通标志的管理，是基于不同的法律、法规，实现不同的管理目的，城市管理部门更多的是侧重于户外广告的设置规划管理；而公路部门则更多的侧重于交通安全的管理。因此原告不能以此否定被告的执法主体资格，故对原告的该观点，原审法院不予支持。《济南市户外广告设置管理条例》第二条虽规定，本条例适用于本市市区范围内户外广告设置规划、管理以及相关活动。原告也以其设置的广告牌位于偏远的农村荒山荒坡，以及农村集体用地范围内，并不在济南市市区范围内为由，认为被告对原告进行处罚无法律依据。但该《条例》第四条第一款又进一步规定，市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。…；…；，因此对于原告的上述观点，原审法院不予支持。在事实认定方面，本案中原告未经批准，在京福高速K433＋650路东侧擅自设置单体立柱广告牌，事实清楚，原告本人也认可。在法律文件适用方面，《济南市户外广告设置管理条例》第四十条规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正或者拆除；逾期不改正或者拆除的，由城市管理行政执法部门组织拆除，拆除所需的费用由违法责任人承担，可以并处一万元以上五万元以下罚款：（一）未经批准擅自设置户外广告设施的；（二）户外广告设置许可期满未申请办理延期手续且未拆除户外广告设施的。在被告向原告送达的处罚告知及正式的处罚决定书中，被告均是引用了该《条例》第四十条，而该条款中是对两种不同违法行为设置的法律责任，所以被告在引用该条文对相对人作出处罚时，应具体到条、款、项、目。因此被告在引用法律文件方面存有瑕疵，但由于该瑕疵并未影响到原告相应权利的行使，故不能以此否定被诉行为的合法性。在行政程序方面，被诉行为亦无不妥之处。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持被告济南市长清区城市管理行政执法局2012年12月27日作出的济城执长清区综处字（2012）第566号行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告赵国卫负担。
上诉人赵国卫不服原审判决上诉称：原审法院维持行政处罚决定的证据不足，适用法律错误，显失公平。1、被上诉人对上诉人进行处罚主要依据是《济南市城市市容管理条例》第四十条规定，而该条例第一章第二条明确规定，本条例适用于本市市区范围内户外广告设置规划管理以及相关活动。而上诉人设置的标志牌是在偏远的农村荒山荒坡，以及农村集体用地范围内，并不在济南市市区范围内，被上诉人对上诉人处罚无法律依据，主要证据不足。2、上诉人所设置的标志，是在高速公路用地外两侧50米范围内，属高速公路建筑控制区及高速公路用地范围。依据《中华人民共和国公路法》第八条、第五十四条、第五十七条、第七十条、第七十九条，《山东省高速公路管理条例》第四条、第二十四条、第二十七条、第三十二条、第四十八条、《公路安全保护条例》第三条、第十一条、第五十六条之规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志，由省交通主管部门行使执法权。被上诉人对上诉人进行处罚超出了行政法定职权范围，属越权执法。3、原审法院认为《济南市城市市容管理条例》属地方性法规，被上诉人对上诉人处罚具有查处权，而上诉人在原审中提交的有关法律、法规，对此已充分说明被上诉人属越权执法。而一审法院对该证据并不认可，对上诉人是不公正的。4、按照《立法法》的规定，在国家制定的法律或者法规生效后，地方性法规不能对抗《公路法》及《公路安全保护条例》，因此《济南市城市市容管理条例》不能作为司法机关定案依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判或发回重审，被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人长清执法局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
被上诉人长清执法局向原审法院提交并经庭审质证的证据有：1、2012年9月5日对赵国卫的询问笔录；2、2012年9月5日的现场勘验笔录；3、2012年9月5日的现场照片；4、2012年9月10日的现场照片；5、责令限期改正通知书及送达回证；6、调取证据通知书及送达回证；7、听证申请书；8、听证通知书；9、听证笔录；10、赵国卫的身份证复印件；11、广告发布合同；12、济城执长清区综处告字（2012）第544号行政处罚权利告知书及送达回执；13、济城执长清区综处字（2012）第566号行政处罚决定书及送达回执；14、《济南市户外广告设置管理条例》第十四条、第四十条规定。
上诉人赵国卫向原审法院提交法律文件有：1、《中华人民共和国公路法》；2、《山东省高速公路条例》；3、《公路安全保护条例》。
诉讼各方在原审提供的证据已随案卷移送本院，本院同意原审判决对证据的分析认定意见。经审理，本院查明的事实，同原审判决确认的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国广告法》第三十三条规定：户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。《济南市户外广告设置管理条例》第四条第一款规定：市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。市城市管理行政主管部门根据工作需要，可以委托区城市管理部门具体实施有关户外广告设置许可。第三十六条第一款亦规定：城市管理部门和城市管理行政执法部门应当加强日常巡查，及时查处户外广告设置违法行为。根据以上规定，被上诉人对发生在本辖区内未经许可擅自设置户外广告的行为具有查处职权。
《济南市户外广告设置管理条例》第四十条规定：违反本条例规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正或者拆除，可以并处一万元以上五万元以下罚款：（一）未经批准擅自设置户外广告设施的；（二）户外广告设置许可期满未申请办理延期手续且未拆除户外广告设施的。本案中，上诉人未经城市管理部门批准，在京福高速K433＋650路西侧设置单体立柱广告牌并出租的事实，符合《济南市户外广告设置管理条例》第四十条第一款的规定。被上诉人查明上述事实后，在作出处罚决定前告知了上诉人违法行为的基本事实及其依法享有的权利。并根据上诉人的申请，依法组织了听证，后作出济城执长清区综处字（2012）第566号行政处罚决定，对上诉人罚款3万元，程序合法，证据确凿，适用法律正确，且没有超出上述法律规定的处罚幅度。故原审判决维持被诉行政处罚决定，并无不当。上诉人提出的上诉理由，不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵国卫负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
代理审判员 寇 婕
二〇一三年十月二十一日
书 记 员 王煜桐