武汉铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂7101行初2号
原告中航信托股份有限公司，住所地江西省南昌市红谷滩新区赣江北大道1号“中航广场”24层、25层。
法定代表人姚江涛，董事长。
委托代理人姜德广，北京六明律师事务所律师。
被告荆州市工商行政管理局，住所地湖北省荆州市沙市区碧波路9号。
法定代表人刘身用，局长。
负责人汪爱萍，副局长。
委托代理人鲁佳玉，该局工作人员。
委托代理人何永刚，该局工作人员。
被告湖北省工商行政管理局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖路145号。
法定代表人王永高，局长。
委托代理人宋艳红，该局工作人员。
原告中航信托股份有限公司（以下简称中航信托）不服被告荆州市工商行政管理局（以下简称荆州工商局）行政处罚及被告湖北省工商行政管理局（以下简称省工商局）行政复议，于2016年1月14日向武昌区人民法院提起行政诉讼，该院于同日受理后，于次日分别向被告荆州工商局、省工商局送达了起诉状副本及应诉通知书。后本案经湖北省高级人民法院指定本院进行审理，本院于2016年3月14日受理，于同年5月16日组织原、被告召开庭前会议并组织了证据交换。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告中航信托的委托代理人姜德广，被告荆州工商局的负责人汪爱萍及委托代理人鲁佳玉、何永刚，被告省工商局的委托代理人宋艳红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月5日，被告荆州工商局作出荆工商处字（2015）第93号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定：原告中航信托在与唐宁及以唐宁为法定代表人和大股东的宜信系列公司的合作中，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十四条第一款“经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费者合法权益应当承担的民事责任”、《中华人民共和国合同法》第五条“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”、《合同违法行为监督处理办法》第十条第一款第（三）项“经营者与消费者采用格式条款订立合同的，经营者不得在格式合同条款中加重消费者下列责任：……（三）其他依照法律法规不应由消费者承担的责任”的规定，属于利用格式合同条款加重消费者责任的损害消费者权益违法经营行为，依据《合同违法行为监督处理办法》第十二条的规定，对原告中航信托作出“责令当事人停止违法行为，并罚款10000元”的行政处罚。
原告中航信托不服该处罚决定，于2015年10月22日向被告省工商局提起行政复议。被告省工商局于2015年12月18日作出鄂工商复决字[2015]29号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了被告荆州工商局的《处罚决定书》。
原告中航信托诉称：一、荆州工商局作出处罚决定所依据的事实不清，甚至存在明显错误。省工商局的复议决定对于荆州工商局所认定的错误事实视而不见，有意偏袒。1.宜信惠民投资管理（北京）有限公司（以下简称“宜信惠民”）在信托计划中的法律地位不清，处罚决定中的表述不知所云；2.《贷款合同》第四条条款引用不完整，系属断章取义，以偏概全；3.向荆州工商局提供信托文件的中航信托工作人员身份认定错误4.处罚决定所依据的借款人的借款合同与中航信托无关。二、处罚决定适用法律错误。原告中航信托未违反《贷款通则》第二十三条第（一）项、第六章、第七章、第二十四条第四款、《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十四条第一款、第八条、《合同违法行为监督处理办法》第十条第一款第（三）项规定。三、荆州工商局做出行政处罚的程序错误。荆州工商局做出行政处罚前未依法举行听证，且处罚决定所依据的事实超出了处罚告知书的告知范围。综上，被告荆州工商局作出的荆工商处字（2015）第93号行政处罚决定书认定事实含混不清，适用法律严重错误，同时程序明显违法，系典型的行政职权滥用；省工商局未对明显错误的事实予以纠正，还违背《中华人民共和国行政复议法》的基本目的和行政复议机关的法定职责，为原告强加告知义务，新增处罚依据，严重损害原告的合法权益。请求法院判决：1.撤销荆州市工商行政管理局于2015年8月5日作出的荆工商处字（2015）第93号行政处罚决定及湖北省工商行政管理局于2015年12月18日作出的鄂工商违复决字[2015]29号行政复议决定；2.被告承担本案的诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求向法院提交了如下证据及依据：
1.荆州工商局荆工商处字（2015）第93号《处罚决定书》，证明荆州工商局对原告做出了行政处罚；
2.省工商局鄂工商复决字[2015]29号《复议决定书》，证明省工商局对本案做出了复议决定；
3.中航信托•天宜29号小额信贷（12月期）结构化集合资金信托计划信托文件，证明荆州工商局做出行政处罚依据的信托产品成立时间是2014年4月15日，应适用于2014年3月15日实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》，故而适用法律错误；
4.宜信相关产品中桂某某的借款资料，证明行政处罚决定中依据的桂某某的借款资料与原告无关，处罚决定认定事实错误；
5.杨某某的身份资料，证明行政处罚决定中对于原告工作人员身份认定错误，系属事实不清。
被告荆州工商局辩称：一、本案原告中航信托开展贷款经营活动中利用格式合同条款加重消费者责任的行为事实清楚、证据确凿。二、被告荆州工商局对原告实施的行政处罚符合法律法规的规定。（一）被告荆州工商局实施行政处罚定性准确。（二）根据“从旧兼从轻”的法律适用原则，对原告的处罚应当适用旧的消费者权益保护法。（三）程序合法。综上所述，《处罚决定书》对原告中航信托实施的行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确，处罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告荆州工商局在法定期限内向本院提交了如下证据及依据：
1.中航信托企业登记信息；
2.中航信托金融许可证；
证据1、2证明当事人的主体资格。
3.中航信托•天宜29号小额信贷（12月期）结构化集合资金信托计划信托合同；
4.中航信托•天宜29号小额信贷（12月期）结构化集合资金信托计划委托管理服务协议；
5.中航信托•天宜29号小额信贷（12月期）结构化集合资金信托计划法人保证合同；
6.中航信托•天宜29号小额信贷（12月期）结构化集合资金信托计划说明书；
证据3-6证明宜信普诚信用管理（北京）有限公司（以下简称“宜信普诚”）为当事人委托人及其受委托的相关职责。
7.桂某某、李某某、李某、谢某某、刘某某等五人放款回款记录,证明当事人在经营活动中，实际资金放贷和资金回收都是经由宜信惠民实施的。
8.以中航信托为出借人，借款人分别为马某某、万某、黄某某的《贷款合同》,证明贷款合同中要求借款人向宜信普诚、宜信普惠信息咨询（北京）有限公司（以下简称“宜信普惠”）、宜信惠民分别支付咨询费、审核费、服务费的解释及收费标准。
9.宜信普惠向被告荆州工商局提供的在荆州市1184笔借款的数据统计,证明宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民收取费用的情况。
10.对宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民委托人所作询问笔录；
11.宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民委托人授权委托书；
12.宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民委托人刘波身份证明复印件；
证据10-12证明宜信三公司与中航信托的合作关系及主要业务开展流程。
13.宜信普惠经营活动宣传资料,证明当事人委托人经营活动宣传情况。
14.立案审批表；
15.荆工商处字（2015）第93号处罚决定书及送达回证；
16.荆工商处告字（2015）123号行政处罚告知书及送达回证；
17.荆工商询通字（2014）9号询问通知书及送达回证；
18.荆工商不受听字（2015）第001号不予受理听证通知书及送达回证；
19.中航信托涉嫌利用合同格式条款损害社会公共利益案调查终结报告；
20.荆州工商局行政处罚案件有关事项审批表；
21.荆州工商局行政处罚案件有关事项审批表；
22.案件讨论记录；
证据14-22证明案件办理程序及审批流程符合法律规定。
23.中航信托听证申请书；
24.中航信托申辩意见书；
证据23-24证明原告中航信托申请听证及提出申辩情况。
依据：《贷款通则》、《中华人民共和国消费者权益保护法》（2014年前实施）、《中华人民共和国合同法》、《合同违法行为监督处理办法》。
被告省工商局辩称：一、被告省工商局作为行政复议机关，依法作出的《复议决定书》，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，被告省工商局依法对荆州工商局提交的《行政复议答复书》及证据资料进行了书面审查。被告省工商局经审理后，于2015年12月18日作出鄂工商复决字[2015]29号《复议决定书》，经与原告委托代理人刘居胜电话联系后，确认以邮寄方式向其送达。12月22日，被告省工商局通过EMS分别向原告委托代理人和荆州工商局邮寄送达《复议决定书》。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。二、被告省工商局作为行政复议机关，作出的《复议决定书》，适用法律准确，内容适当。（一）被告省工商局《复议决定书》对原告损害借款人合法权益违法行为的认定，符合法律规定；（二）荆州工商局的《处罚决定书》，确有一些文字表述问题，但并不影响对原告违法事实的认定；（三）荆州工商局不予受理原告听证申请的决定，并未违反相关规定。综上所述，被告省工商局根据相关法律法规的规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的鄂工商复决字[2015]29号《复议决定书》，适用法律准确，程序合法，内容适当，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告省工商局在法定期限内向本院提交了如下证据及依据：
1.原告向被告省工商局提交的行政复议申请书和相关资料，证明原告向被告提出行政复议申请的事实；
2.被告省工商局作出的补正行政复议申请通知书、受理案件通知书、答复通知书等文书及邮寄单据和查询结果，证明被告省工商局受理原告的行政复议申请、将原告行政复议申请书副本发送至荆州工商局的事实；
3.荆州工商局向被告省工商局提交的行政复议答复书及证据目录清单，证明荆州工商局在规定期限内向被告提交行政复议答复意见和证据资料的事实；
4.被告省工商局作出的行政复议决定书及邮寄单据和查询结果，证明被告根据荆州工商局具体提交的答复意见及证据资料依法作出行政复议决定的事实及依法送达行政复议决定的事实。
依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《合同违法行为监督处理办法》、《贷款通则》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》、《湖北省行政处罚听证规则》，证明被告依法作出行政复议决定。
经庭前会议质证：原告中航信托对被告荆州工商局提交的证据1、2、23、24无异议；对被告荆州工商局提交的证据7、9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证据7中的桂某某不是原告发放贷款的对象，其放款时间是2014年3月24日，还款时间有4月、5月、6月，其他人的放款、回款时间也均在2014年4月以后；证据9的1184笔借款记录中属于原告中航信托贷款的172笔贷款记录同样无法确定发生时间是在2013年3月至2014年3月期间，上述两份证据均不在被告荆州工商局处罚决定书认定的时间范围之内。对被告荆州工商局提交的其他证据的真实性均无异议，但认为证据3-6、8的签署时间为2014年4月以后，而被诉处罚决定书认定的原告违法行为发生在2013年3月至2014年3月，同本案不具有关联性；对证据10-12的证明目的有异议；证据13因宜信公司的行为与中航无关，同本案不具有关联性；证据14-22因被告荆州工商局的听证程序违法，因此对该组证据的合法性有异议；对被告荆州工商局提交的依据《中华人民共和国消费者权益保护法》（2014年前实施）有异议，应该适用2014年3月15日以后实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》。被告省工商局对被告荆州工商局提交的证据均无异议。原告中航信托对被告省工商局提交的证据真实性、关联性均无异议，合法性均有异议。被告荆州工商局对被告省工商局提交的证据均无异议。被告荆州工商局、被告省工商局对原告中航信托提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告中航信托、被告省工商局提交的证据取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。被告荆州工商局提交的证据1、2、10-12因各方当事人对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信；证据3-9系被告荆州工商局作出行政处罚决定所依据的主要证据，证据所反映的内容本身系真实的，取得方式符合法律规定，同被诉行政行为之间具有关联性，本院予以采信，至于上述证据能否证明待证事实，判决主文部分将进行详细分析；证据9、13系被告荆州工商局从宜信普惠公司调取的，其取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据14-24系被告荆州工商局作出行政处罚的一系列程序性文件，系本案被诉行政行为的载体，内容真实，取得方式合法，同本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告中航信托系经中国银行业监督管理委员会批准，依法具有经营信托业务资格的非银行金融机构。2014年4月4日，原告中航信托与宜信多个公司（包括宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民）及唐宁签订中航信托•天宜29号小额信贷（12月期）结构化集合资金信托计划的系列合同。其后，原告中航信托通过宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民三公司提供相关服务，在荆州地区开展贷款业务。其中，宜信普惠以“无需抵押担保、未促成不收费”等承诺向外招揽借款人。宜信普诚、宜信普惠、宜信惠民对招揽来的借款人提供咨询、审核相关材料服务，并分别与借款人签订《信用咨询及管理协议》、《委托支付授权书》及《委托支付书》，约定借款人在贷款成功后支付给上述三公司咨询费、审核费和服务费，并授权宜信惠民在贷款专用账户中一次性扣除。然后，上述三公司按与原告中航信托的约定协助原告中航信托与借款人签署《贷款合同》，并在《贷款合同》第四条约定由借款人依据《信用咨询及管理服务协议》向宜信普惠支付咨询费、向宜信普诚支付审核费、向宜信惠民支付服务费。被告荆州工商局在查办宜信普惠涉嫌不正当竞争及无照经营一案的过程中，发现上述事实，认为原告中航信托涉嫌利用格式合同条款侵犯消费者权益，遂于2015年6月22日立案进行调查。2015年7月7日，被告荆州工商局向原告中航信托送达荆工商处告字（2015）第123号《行政处罚告知书》。原告中航信托于2015年7月10日向被告荆州工商局提交《听证申请书》及《申辩意见书》，被告荆州工商局于2015年7月15日作出荆工商听不受字2015第001号《不予受理听证通知书》。被告荆州工商局于8月5日作出荆工商处字（2015）第93号《处罚决定书》，查明：2013年3月至2014年3月期间，中航信托通过宜信普惠、宜信普诚、宜信惠民提供的相关服务，在荆州范围内办理个人贷款业务172笔，共计金额4857337.2元，认为原告中航信托在与唐宁及以唐宁为法定代表人和大股东的宜信系列公司的合作中，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十四条第一款、《中华人民共和国合同法》第五条、《合同违法行为监督处理办法》第十条第一款第（三）项的规定，属于利用格式合同条款加重消费者责任的损害消费者权益违法经营行为，并依据《合同违法行为监督处理办法》第十二条的规定，对原告中航信托作出“责令当事人停止违法行为，并罚款10000元”的行政处罚。原告中航信托不服该处罚决定，于2015年10月22日向被告省工商局提起行政复议。被告省工商局于10月23日决定受理原告中航信托的行政复议申请，并于当天通过EMS向原告中航信托邮寄了《行政复议受理案件通知书》、向被告荆州工商局邮寄了《行政复议答复通知书》。11月5日，被告荆州工商局向省工商提交了《行政复议答复书》及相关证据资料。被告省工商局经书面审理后，于12月18日作出鄂工商复决字[2015]29号《复议决定书》，认为被告荆州工商局作出的《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处理适当，作出“维持被申请人作出的《处罚决定书》”的决定，并以邮寄方式分别向原告中航信托和被告荆州工商局送达《复议决定书》。原告不服，诉至法院。
另查明，宜信普惠向被告荆州工商局提供的其在荆州地区发生的1184笔借款数据统计中，桂某某、李某某、李某、谢某某、刘某某等人并非原告中航信托发放贷款的对象。
本院认为，被告荆州工商局是法律授权主管市场监督和行政执法的行政机关，具有依照法律规定对损害消费者权利的行为给予工商行政处罚的职责。被告省工商局作为复议机关依法具有受理当事人不服其下级行政机关作出的行政行为而提起的行政复议申请，并依法作出行政复议决定的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规定，被告荆州工商局对作出的被诉处罚决定的合法性负有举证责任，需向法庭提供作出被诉处罚决定时所依据的所有证据，包括职权依据、程序方面及被诉行政行为所认定的事实方面的全部证据；所举证据不仅要充分而且应当确实，一方面要求被诉行政行为的每一个法定事实要件都有相应证据证明，另一方面要求相应证据足以证明待证事实。本案中，被告荆州工商局在《处罚决定书》中认定2013年3月至2014年3月期间，原告中航信托在荆州范围内，通过向宜信普惠等三家公司提供相关服务，共办理个人贷款业务172笔的行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》的相关规定，属于利用格式合同条款加重消费者责任的违法经营行为，依法应当予以处罚，并提供了证据3-9用以证明上述172笔个人贷款存在的事实。但经庭审核查，被告荆州工商局提供的证据3-8产生的时间均为2014年4月之后，且证据7中桂某某等人经核实并非原告中航信托发放贷款的对象；证据9宜信普惠在荆州市的1184笔借款数据未显示确切的借款时间；上述证据均无法证明2013年3月至2014年3月期间原告中航信托同宜信普惠等三家公司办理过个人贷款业务并存在利用格式合同条款加重消费者责任的违法经营行为这一待证事实，而被告荆州工商局提供的其他证据也都无法予以佐证。行政机关作出行政行为必须在证据确凿的基础上作出，在无确切证据的情况下不能作出不利于当事人的推断，被告荆州工商局不能在认定事实主要证据不足的情况下，确认原告中航信托存在违法行为并作出处罚决定，该处罚决定属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“主要证据不足”的情形，依法应予撤销。被告省工商局作出“维持被申请人作出的《处罚决定书》”的《复议决定书》因基础行政行为即被告荆州工商局作出的《处罚决定书》被法院撤销，故本院依法对该《复议决定书》一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告荆州市工商行政管理局作出的荆工商处字（2015）第93号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告湖北省工商行政管理局作出的鄂工商复决字[2015]29号《行政复议决定书》。
本案案件受理费50元由被告荆州市工商行政管理局和被告湖北省工商行政管理局共同承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于武汉铁路运输中级法院。
审判长 罗 军
审判员 徐 斌
审判员 冯 蕾
二〇一六年十月九日
书记员 范维娜