山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋11行终28号
上诉人（原审原告）冯甲，系离石区焦炭运销公司职工。
被上诉人（原审被告）离石区公安局。住所地离石区建设南街**号。
法定代表人张某，局长。
委托代理人高某，该局法制大队中队长。
委托代理人高乙，该局滨河派出所副所长。
上诉人冯甲因治安行政处罚一案，不服临县人民法院（2016）晋1124行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人冯甲，被上诉人离石区公安局的委托代理人高革、高乙到庭参加了诉讼。被上诉人的负责人因客观原因未出庭应诉，已向本院提交书面说明。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年9月5日上午9时许，离石区焦炭运销公司职工因单位欠薪、不缴纳养老金为由，既未向相关机关提出申请，也未经相关单位同意，自行在吕梁市委南大门附近非法聚集，并将横幅悬挂在路边栅栏上，原告参与其中。同日，被告立案后经调查取证，履行相关程序后根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，作出了行罚决字【2016】001451号行政处罚决定，决定对原告拘留七日（已执行）。
另查明，被告对原告作出拘留七日的处罚决定未经过被告机关行政负责人集体讨论决定。
原审法院认为，原告单位职工因单位欠薪、欠养老金为由，到吕梁市委南大门附近静坐、拉横幅，原告参与其中，属于集会示威。集会示威应当依照《中华人民共和国集会游行示威法》的相关规定提出申请，经批准后才可进行，未经申请、未经同意进行集会示威显属违法。拘留七日属于较重的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定应当经过行政机关负责人集体讨论决定，被告未经此程序就对原告作出拘留七日的行政处罚属程序瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告冯甲的诉讼请求。
上诉人冯甲的上诉请求是，请求撤销一审判决并依法改判，诉讼费用由被上诉人负担。其主要理由是，1、被诉行政处罚决定认定事实不清。根据省、市文件精神，在取消收费后，由各地市、县负责单位所属职工的转岗与安置，但一直未得到落实。2015年8月全省焦炭系统职工赴省上访后，由各地市、县接回并负责安置，但至今未果。由于安置没有一点进展，在无法生活的情况下，上诉人单位职工于2016年9月5日自发组织到市委南大门马路对面静坐，期间无喧哗、无阻碍交通。而被上诉人在未告知上诉人的情况下，强行驱散静坐员工，并将上诉人等十二名职工先定性为扰乱单位秩序，后却以扰乱公共秩序为由，分别给予行政拘留七日的处罚。2、一审判决认定上诉人非法聚集证据不足。上诉人与单位职工因对工资、养老金、转岗安置等问题不满而采取的静坐行为，并未影响到任何单位的正常工作秩序，也未造成交通拥堵，该行为并不违法，是合法维权。3、被上诉人履行行政处罚决定的程序违法。被上诉人在作出行政处罚决定时，上诉人依法享有陈述、申辩、听证、提起复议的权利，被上诉人民警在根本未劝阻也未查清案件事实的情况下，强行将上诉人拘留，不顾上诉人陈述、申辩暂缓执行拘留，剥夺了上诉人的各种权利，且行政处罚决定未经领导集体讨论决定，程序违法。
被上诉人离石区公安局未提供书面答辩状，庭审中的主要答辩理由是，1、上诉人扰乱公共秩序的事实清楚。2016年9月5日上午，上诉人等60余名焦炭公司职工打着“我们要生活、我们要吃饭”等横幅，要求落实职工工资等待遇，在吕梁市委南大门对面单行线路段非法聚集，并将横幅悬挂在路边的栅栏上，拒不离开，引起过往路人的围观，导致交通拥堵长达二十多分钟，严重扰乱了公共场所秩序。2、被诉行政处罚决定程序合法。被上诉人在受理案件后，依法进行了调查取证，在询问上诉人时宣读权利义务告知书、通知公司领导及家属、送达处罚前告知笔录及被拘留人家属通知书等，符合法定程序，请求二审法院维持一审判决。
二审经审理查明的案件事实与原审法院认定的事实基本一致，本院依法予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”参照公安部公通字〔2013〕25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，“在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，……经劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，收缴相关材料和横幅、状纸、状衣等物品；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项、第二款……规定的，以扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序……依法予以治安管理处罚；……情节严重，符合《刑法》第二百九十一条规定的，对首要分子以聚众扰乱公共场所秩序罪追究刑事责任。”本案中，上诉人等60余人并未推选代表人在指定的信访接待场所提出信访事项，而是在吕梁市委南大门单行线对面的公共场所非法聚集，并且在栅栏上悬挂“我们要生活、我们要吃饭”等横幅，在信访部门工作人员长时间劝阻后，仍拒绝解散。当公安人员制止打横幅的违法行为时，阻止执法，客观上引发了路人围观、导致交通拥堵长达二十分钟左右，该行为严重扰乱了公共场所秩序。上述违法事实，有涉案行为人李某、薛某等人在公安机关的供述，以及离石区信访局证明、吕梁市机关事务管理局保卫科证明和被上诉人提供的视频可以为凭。
关于上诉人提出被上诉人未保障其陈述、申辩权利的问题。《治安管理处罚法》第九十四条第二款规定，“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”从上表明，陈述和申辩是法律赋予违反治安管理行为人的一种程序权利，在公安机关作出行政处罚决定之前，违法行为人有权提出自己的意见和看法，并提供掌握的事实、证据或者线索，说明自己的主张。违法行为人的陈述、申辩理由，如对案件的定性、情节、处罚产生实质性的影响，公安机关应当进行复核。但违法行为人仅以“我要陈述、我要申辩或拒绝签字”等意见为由，而不提出具体的事实、理由和证据，以证明其违法行为应当从轻、减轻或不予处罚，应视为其放弃陈述、申辩权利，则公安机关不需要再进入复核程序。由于上诉人在陈述、申辩过程中未提出具体的请求、理由和证据等，因此，上诉人主张被上诉人未保障其陈述、申辩的理由不能成立，本院不予采信。
关于上诉人主张在告知程序中曾要求行政复议并暂缓执行拘留的问题。《治安管理处罚法》第一百零二条规定，“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第一百零七条规定，“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”首先，提出行政复议并要求暂缓执行拘留的时间点是在作出处罚决定之后，而并非是在作出处罚决定之前；其次，行政拘留处罚决定一经作出，即发生法律效力，并非仅因相对人申请行政复议而停止执行；再次，暂缓执行拘留需相对人提出申请，并依法提供担保人或交纳相应的保证金，而上诉人在行政程序中并未提供上述证据。故上诉人的主张于法无据，本院不予采纳。
关于上诉人提出行政处罚程序中未履行听证及负责人集体讨论的问题。《治安管理处罚法》第九十八条规定，“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行。”从上规定，行政拘留不属于听证的范围。参照《山西省重大行政处罚决定备案办法》第三条规定，“本办法所称重大行政处罚是指：……（四）十日以上的行政拘留或者其他限制人身自由的行政处罚。”因此，对上诉人采取行政拘留七日的处罚不属于重大行政处罚，并不需要经过公安机关负责人集体讨论决定程序。
综上所述，被诉行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。上诉人的其他上诉理由于法无据，本院不予支持。需要指出的是，对于上诉人提出的欠薪及转岗安置等问题长期得不到落实，本院深表同情，但是，希望上诉人在今后的维权过程中注意方式、方法，应当在法律规定的范围内行使自己的合法权利，以免给本人及社会带来更大的不利影响。一审认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯甲负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建栋
审判员 李俊泓
审判员 刘慧平
二０一七年三月二十九日
书记员 郝小燕
本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……