广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）肇中法行初字第25号
原告怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社。
法定代表人麦爱奋，该社社长。
委托代理人罗定文，广东桥法律师事务所律师。
委托代理人徐维汉，男，汉族，1959年6月2日出生，住广东省怀集县。
被告怀集县人民政府。
法定代表人江启宁，该县县长。
委托代理人黄成生，广东洊江律师事务所律师。
委托代理人黄侠明，怀集县国土资源局公务员。
第三人怀集县怀城镇经济联合总社。
法定代表人钟百根，该社社长。
委托代理人江勇，怀集县怀城镇人民政府副镇长。
委托代理人李永志，怀集县怀城镇法律服务所法律工作者。
原告怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社（以下简称巷口经济合作社）因与怀集县怀城镇经济联合总社发生土地权属争议，不服怀集县人民政府作出的土地权属行政确认行为提起行政诉讼一案。本院立案受理后，依法组成合议庭于2013年10月9日组织各方进行了庭前证据交换并于同年10月18日对本案进行了公开开庭审理。巷口经济合作社的社长麦爱奋及委托代理人罗定文、徐维汉，怀集县人民政府的委托代理人黄成生、黄侠明，怀城镇经济联合总社的的委托代理人江勇、李永志等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告巷口经济合作社诉称：我方请求依法撤销怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）7号《关于“大陂岭”和“龙船田”土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）及肇庆市人民政府作出的肇府行复（2013）12号《行政复议决定书》，将地名大陂头山场及地名龙船田旱地归还给原告集体所有，并由被告承担本案的诉讼费。事实和理由如下：
一、坐落于怀集县怀城镇幸福村大陂头的地名大陂头山场及山脚东邻的地名龙船田旱地的所有权属原告巷口经济合作社集体所有，该山林及土地的所有权从来没有依法变更。早在1963年体制下放“四固定”时，怀集县人民政府已将上述山场及旱地固定给了我巷口生产队，我队依法领有怀集县人民政府颁发的《山林土地所有证》。
二、被告的《处理决定》认定的事实错误，主要证据不足。其中：第一，认为“争议面积10592.93平方米，约15.89亩（其中原“大陂头”山场面积约4.31亩，原“龙船田”旱地面积约11.58亩）”缺乏相关的证据证明，该数字不真实。第二，认为“1979年9月，原幸福公社与幸福大队和巷口生产队商定征用巷口生产队龙船�旱地和大陂室后背山（即大陂头），作为社办企业厘竹沙白场用地”，不是事实。认为“商定征用”没有任何证据证明；认为原告同意征用更加完全违背了客观事实真相，混淆了“借用”和“征用”的法律关系，偷换了概念。第三，认为“1979年9月26日幸福公社办向巷口生产队支付了龙船田地价款（包含地上附着物、青苗补偿款）2730元，巷口生产队收款后出具三张现金收入凭单”不是事实。如果原告开具了收据，为什么没有亲笔签名而是用私章代替。因此该证据的真实性、关联性、合法性均存在疑点，是不能作为证据使用的。第四，认为“10月14日，幸福公社企业办又向幸福大队支付了大陂山地价款800元，幸福大队出具了大陂头山场地价款收据”，这不属原告的行为，况且幸福大队无权处分原告的集体财产。第五，《处理决定》对幸福公社借用原告旱地办沙白场的时间经过没有查明。事实上该土地在1983年已归还了原告，由原告村民经营管业、耕种农作物。第六，《处理决定》认为1986年后，第三人曾多次将该场地出租。对此，第三人的出租是背着原告进行的，况且承租人尚未实际使用。第七，第三人领取的《土地使用证》于2012年5月7日被怀集县国土资源局公告予以注销。第八，原告在“四固定”时期已领取《山林土地所有证》，至于1982年县林业局是否给予换领《山权林权证》，并不影响大陂头属原告集体所有的事实。
三、《处理决定》行政行为违法，应依法予以撤销。第一，认为本案中第三人属征地行为取得土地所有权及使用权是错误的。凡是国家征地都必须依法进行，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，本案中未有县、公社、大队任何批准或同意的文字，单凭三张收据认�征地行为成立是违法的。第二，第三人借用原告旱地办沙白场不够两年后倒闭，之后一直没有使用，根据规定应归还原村或乡农民集体。第三，《处理决定》撤销原告1963年《山林土地所有证存根》第一栏的全部内容是违法的，按法律规定只能是在办理新证后才对旧证注销，并无撤销的法律规定。
综上所述，请人民法院依据本案的事实及适用的法律作出公正判决，以维护农民集体的合法权益。
原告巷口经济合作社向法庭提交了以下证据：1、土地房产所有证存根；2、怀集县生产队山林土地所有证存根；3、大陂岭山场旱地现场示意图；4、大陂岭山场旱地现场示意图；5、怀集县国土资源局公告；6、证明及身份证。
被告怀集县人民政府答辩称：我府作出的怀府裁决（2013）7号《处理决定》所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，实体处理适当，原告的诉讼请求及其事实理由理据不足。一、争议土地“龙船田”、“大陂岭”，原幸福人民公社已于1979年9月向原告巷口合作社（当时的巷口生产社）征用，并给与了适当的补偿。这一历史事实，有原幸福人民公社企业办支付地价款的“委托付款凭证”和原告收领有关补偿的“现金收入凭单”，以及证人证言等证据证明。二、原幸福公社和其所合并后的怀城镇属企业对该地长期经营管理并投入建设。幸福公社征地后，用作厘竹加工的沙白场，在该地建起了几间房屋、厂房。沙白场停办后，先后将场地厂房出租给幸福冶金厂和个人经营。1989年怀城镇对建在该地的房屋办理了产权登记领取了房屋产权证，1999年办理了土地登记领取土地使用证。实际用地和经营管理的事实，有租赁协议书、房屋产权证书和土地使用证等证据证实。三、至于原“大陂岭”山林地，虽有原幸福公社企业办支付地价款800元的凭证及幸福大队收领该地价款的收据，但由于幸福公社是否支付给巷口队无法查证，且至争议发生时，原幸福公社和怀城镇经济总社均未实际使用。怀城镇政府1999年申办该地的土地登记也未将“大陂岭”山地列入用地范围。据此，《处理决定》依法确认原“大陂岭”山地仍属原告所有。且在对争议地块作权属划分中，已充分体现维护原告的利益，有利于原告对该土地的利用和经营。四、鉴于原“大陂岭”已被推为平地，山地已不复存在的现状，原告所持有的1963年山林土地所有证第一栏的记载已无实质意义，故予以撤销并要求重新申办土地使用证，这是尊重客观事实，不但对原告合法权益无损，而且是维护其合法权益。综上所述，我府的《处理决定》是正确、适当的。原告的诉讼请求理据不足，请依法维持《处理决定》，驳回原�的诉讼请求。
被告怀集县人民政府向法庭提供以下证据：1、《县政府工作会议纪要》和县山纠办《关于河南“大陂头”土地权属纠纷案的复函》以及移交的相关材料；2、请求报告；3、关于“大陂岭”确权申请书；4、报告；5、大陂岭四至图；6、怀集县生产队山林土地所有证存根；7、怀城镇经济联合总社（政府）提供的答辩状；8、关于怀城镇幸福巷口队争议河南大陂岭土地权属一案怀城镇政府提供补充证据及有关情况的答辩；9、河南大陂岭土地权属争议案的补充证据目录及所附材料（委托付款凭证、收据、工业办财产调查表）；10、承包合同；11、租赁合约；12、福利竹制品厂坐落大陂岭厂辖区示意图；13、承包租赁幸福区综合厂协议书；14、房屋所有权证和房屋产权登记申请表、房屋产权登记审批表；15、怀城镇“人民调解笔录”；16、怀集县国土资源局调处收�的询问笔录；17、怀集县生产队山林土地证存根；18、山权林权证（巷口队）；19、注销怀国用（2008）第01474号《土地使用证》的申请；20、公告；21、大陂岭土地纠纷案件调解会议记录；22、怀城镇经济联社与幸福巷口经济社土地争议图；23、怀城镇经济联社幸福经济社土地争议处理图；24、2009年前土地争议现状图；25、1985年调绘出版1：10000地形图；26、相关法律法规、规章依据；27、怀府裁决（2013）7号《处理决定》；28、有关通知及送达回证；29、信用社复函；30、关于移交“大陂岭”山场（土地）权属争议案的函；31、肇府行复（2013）12号《行政复议决定书》。
第三人怀城镇经济联合总社陈述称：请求法院维持怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）7号《处理决定》，驳回原告的诉讼请求。具体理由是：1、该《处理决定》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，内容适当，且经过行政复议后，肇庆市人民政府依法维持了该《处理决定》。2、原告巷口经济合作社否认历史事实及现状。首先，怀集县幸福公社按照当时的政策将巷口队河南大陂岭山地划拨（征用）为幸福公社集体企业用地，该土地划拨（征用）方式符合当时的政策。上世纪八十年代幸福公社依照行政指令并入怀城镇，从而怀城镇人民政府吸收幸福公社的一切资产，河南大陂岭企业用地自然归怀城镇人民政府集体所有。其次。该地块是通过有偿划拨的方式取得的，免除巷口队“三超粮”及安排部分劳动力到“白沙场”工作，并支付“龙船地”和“大陂头”地价款。经调整为集体企业用地后，山地的使用性质发生了根本性的改变。最后，怀城镇人民政府拥有无可争辩的经营管理事实。上世纪七十年代幸福公社将诉争的土地按当时的政策调整为公社级集体企业用地后管业直至现在，该土地一直在幸福公社和怀城镇有效的经营管理中，时间长达三十八年。3、《处理决定》依照合法土地使用证面积，巷口经济合作社取得其中4.31亩，其余11.58亩归我方所有。该裁决事实清楚，证据确凿，内容恰当。原告提出的行政诉讼无视客观事实，显然是站不住脚的。综上所述，请法院依法维持《处理决定》，驳回原告的诉讼请求。
第三人怀城镇经济联合总社向法院提交以下证据材料：1、怀城镇人民政府财会证明；2、0261335号收款收据；3、编号72收款收据；4、编号73收款收据；5、编号74收款收据。
被告怀集县人民政府对原告巷口经济合作社提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，对该证据的证明内容和对象有异议，只能证明该房产证所记载的房产在当时是属于原告的，但不能证明到目前为止仍属原告所有；对证据2无异议，对证明对象有异议；对证据3的合法性、证明内容有异议；对证据4、5无异议，对证明对象有异议；对证据6的真实性、合法性有异议。
第三人怀城镇经济联合总社对原告巷口经济合作社提交的证据的意见与怀集县人民政府一样。
原告巷口经济合作社对被告怀集县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1的证明内容有异议；对证据2-6均无异议；对证据7、8有异议，认为该两份属于答辩意见，不属证据系列；对证据9的真实性、合法性均有异议；对证据10-13的真实性、关联性均有异议；对证据14的合法性有异议，该房产证是无效之证；对证据15有异议，认为这不是双方的调解记录，而是询问笔录；对证据16有异议；对证据17-20无异议；对证据21有异议，只能证明在2012年曾组织双方召开过调解会的事实；对证据22-25的争议范围无异议，对实体处理有异议；对证据29无异议，能说明第三人提供的单据是不真实的；对证据26-31无异议，但不属于证据范畴。
第三人怀城镇经济联合总社对被告怀集县人民政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；证据2-6是原告提交的申请；对证据7、8无异议，证明我方作出答辩的事实；对证据9-13无异议；对证据14无异议，说明我方的产权证经依法登记，属于我方集体所有；对证据15-31均无异议。
原告巷口经济合作社对第三人怀城镇经济联合总社提交的证据发表以下质证意见：对证据1的合法性有异议，是无效之证；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据3、4、5的真实性、合法性均有异议。
被告怀集县人民政府对第三人提交的证据无异议。
根据庭审质证，对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
经审理查明：原告巷口经�合作社和第三人怀城镇经济联合总社存在争议的“大陂岭”（又称“大陂头”）、“龙船田”土地，坐落在怀集县怀城镇幸福行政村辖区内，四至范围：东至柑洞水河边，西至怀大公路边，南至怀大道路班用地，北至大陂管理室及现厂房后石墙边，面积约15.89亩。“大陂岭”原为山地，“龙船田”原为旱地，原山地与旱地相连，现山地与旱地已平整为平地。争议各方当事人对争议土地的四至范围、面积、现状均无异议。
“大陂岭”山地和“龙船田”旱地原属怀城镇幸福村巷口经济合作社集体所有，巷口经济合作社持有1963年由怀集县人民委员会颁发的《怀集县生产队山林土地所有证》。该证第一宗记载：“坐落：幸福公社幸福大队，地名：大陂头，类别：松山，数量：300株，山林面积肆亩，四至：东至田、南至路、西至路、北至大陂管理室”。
1979年9月，原幸福�社与幸福大队和巷口生产队商定征用巷口生产队“龙船田”旱地和大陂室后背山（即大陂岭），作为社办企业厘竹沙白场用地。9月26日幸福公社企业办向幸福大队巷口生产队支付了龙船田地价款（包含地上附着物、青苗补偿款）2730元。巷口生产队收款后出具了三张“现金收入凭单”，其中：编号72为龙船田地价款2000元，编号73为龙船田果树、竹折价款250元，编号74为龙船田番薯折价款480元。10月17日，幸福公社企业办又向幸福大队支付了大陂头山场地价款800元，幸福大队出具了大陂头山场地价款收据。
幸福公社在办沙白场期间先后建起了砖木结构房屋数间。沙白场停办后，幸福区公所于1986年将场地、厂房租给幸福冶金厂办冶炼厂。幸福区并入怀城镇后，怀城镇人民政府自1993年起，先后将该场地房屋出租给李某、黄某用于个体工商企业。黄某租赁期间曾将东面地块�理并开挖成鱼塘。2009年10月，黄某开展土地平整，将“大陂岭”山地推平，并填平鱼塘，由此引发争议。
1989年7月，怀城镇人民政府对建在该地的房屋办理了房屋产权登记，领取了房屋所有证权；1999年办理了东至柑洞水、南至柑洞道班、西至公路、北至草地，面积为4172.66平方米的土地登记，领取了编号为“怀国用［99］字第0100407号《国有土地使用证》”；2008年10月，申请办理了土地变更登记，将土地使用面积变更为10863.58平方米，“南至”变更为“怀城镇政府用地”，领取了编号为“怀国用（2008）字第01474号《国有土地使用证》”，该证于2012年5月7日被怀集县国土资源局公告予以注销。
2010年5月，巷口经济合作社以怀城镇人民政府为被申请人向怀集县人民政府所属山纠办递交《申请书》及相关材料，请求将“大陂岭”林地及东边岭下“龙船田”旱地确权给其合作社所有。县政府山纠办立案后经调查，认为该地为非林业用地，根据《土地管理法》的规定，将案件移送县国土资源局处理。县国土资源局受理后，经充分调查取证且调解不成后，报经怀集县人民政府作出处理决定。2013年4月2日，被告怀集县人民政府作出怀府裁决（2013）7号《处理决定》，并依法向各方送达了该《处理决定》。巷口经济合作社不服，向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府经审查，于2013年7月14日作出肇府行复（2013）12号《行政复议决定书》，维持了怀集县人民政府的《处理决定》。巷口经济合作社仍不服，向本院提起行政诉讼，形成本案。
本院认为，本案为不服土地权属行政确认纠纷。争议的土地位于怀集县人民政府的行政辖区范围内，争议各方均为单位，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位之间发生的土地所有�和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。怀集县人民政府依法享有对现争议土地的权属进行处理的职权，其为本案适格主体。本案争议的焦点是怀集县人民政府于2013年4月2日作出的怀府裁决（2013）7号《关于“大陂岭”和“龙船田”土地权属争议的处理决定》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规是否正确以及处理程序是否合法的问题。从审理查明的事实分析，本案由原告依法提起申请，经被告怀集县人民政府土地争议调处机构受理后，在充分调取证据并调解无效后，报经被告作出处理决定并送达各方当事人，处理程序合法。
综合审理查明的事实分析，原告巷口经济合作社与第三人怀城镇经济联合总社存在争议的“大陂岭”、“龙船田”土地，在1979年前原属于巷口经济合作社集体所有。但是1979年，“龙船田”土地已经公社、大队和巷口生产队同意交给幸福公社办厘竹沙白场使用，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第2项以及第二十四条的规定，该土地的所有权转为幸福公社集体所有。此后，该土地一直由幸福公社和怀城镇属下的企业经营管理，并先后办理了房屋、土地登记。该事实有相关的收款收据、租赁合同、房屋产权证等证据证明，因此，被告怀集县人民政府认定“龙船田”土地属怀城镇经济联合总社集体所有是恰当的。
至于原“大陂岭”山地，虽然在1979年10月17日，幸福公社企业办向幸福大队支付了大陂山地价款800元，幸福大队出具了收款收据。但是，并没有证据显示幸福大队将该山地价款付给了巷口经济合作社，且在争议发生前，该山地原幸福公社以及合并后的怀城镇人民政府均未使用，怀城镇人民政府在1999年申请土地登记时也没有将该山地列入申请范围。根据《广东省森林林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款的规定，原告巷口经济合作社持有该山地的林权证，因此，被告认定原“大陂岭”山地属于原告巷口经济合作社所有是合适的。但，基于原“大陂岭”山地的地形地貌已经改变，由原山地变为平地，原“大陂岭”亦不复存在，因此原告所持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证存根》第一栏的记载已无意义，同时给予撤销并告知依法依规重新向县人民政府申请办理《土地使用证》并无不妥。
综上所述，怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）7号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法处理恰当，依法应予维持。原告巷口经济合作社提出的诉求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《最高人民法院关于�行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、维持被告怀集县人民政府于2013年4月2日作出的怀府裁决（2013）7号《关于“大陂岭”和“龙船田”土地权属争议的处理决定》。
二、驳回原告怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告巷口经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 张国良
二〇一三年十一月六日
书 记 员 钟 蔚