湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终535号
上诉人（原审原告）潘铭，男，1940年9月5日出生，汉族，住湖北省武汉市青山区。
上诉人（原审被告）武汉市青山区人民政府，住所地：湖北省武汉市青山区临江大道811-2号。
法定代表人何建新，区长。
委托代理人胡林卉，该区土地储备中心副主任。
委托代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。
上诉人潘铭、武汉市青山区人民政府（以下简称青山区政府）因房屋行政强制一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中行初字第00731号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人潘铭，上诉人青山区政府委托代理人胡林卉、陈晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2013年9月6日，青山区政府作出青政（2013）45号房屋征收决定书（以下简称45号征收决定），决定征收青山区44街坊即东至建设三路、南至旅大街、西至建设二路、北至规划路的房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为青山区政府，征收部门为青山区政府房屋征收管理办公室，征收实施单位为青山区政府红卫路街办事处。潘铭坐落于青山区44街坊房屋在45号征收决定所确定的征收范围内。2015年2月，征收实施单位委托的公司将潘铭房屋拆除。同年6月12日，青山区政府针对潘铭作出征收补偿决定，并于同月17日在报纸上公告送达。
原审法院认为，要解决本案被诉的拆除房屋行为是否合法，必须要厘清以下问题：一、被诉行政行为是否为青山区政府所为，或法律后果是否应由青山区政府承担；二、被诉的拆除行为是否合法。（一）关于被诉行政行为是否为青山区政府所为，或法律后果是否应由青山区政府承担的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条、第五条、第八条、第十二条、第十三条、第十七条和第二十八条的规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等，均由征收主体作出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为，均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。《条例》明确各自权限的同时，对征收过程中，三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定作出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《条例》规定所进行的征收中，往往会出现《条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。从《条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托，针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。本案所涉及的被诉拆除房屋的行为，是在征收主体未按《条例》所规定的程序申请法院实施强制搬迁情况下，征收部门委托征收实施单位实施的强制拆除房屋的行为，从《条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由区政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，青山区政府是本案的适格被告。青山区政府认为强制拆除房屋的法律后果应由征收部门或其所委托的实施单位来承担，征收部门或其所委托的实施单位是适格被告或属民事纠纷的观点不能成立。（二）关于被诉的拆除房屋行为是否合法的问题。根据《条例》第二十六条和第二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。本案中，青山区政府在作出房屋征收决定后，未就补偿与被征收人达成协议，也未对被征收人作出征收补偿决定的情况下，由征收实施单位委托的公司强制拆除涉案房屋，该强拆行为显然违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决：确认青山区人民政府于2015年2月拆除潘铭坐落于青山区44街坊房屋的行为违法。案件受理费50元，由青山区政府负担。
潘铭上诉称，青山区政府不仅强拆房屋违法，其45号征收决定也违法，超范围征收其房屋。请求更改一审判决，增加确认45号征收决定超批准征收潘铭房屋行为违法，并由青山区政府承担一、二审诉讼费用。
青山区政府上诉称，1.原审判决确认青山区政府拆除涉案房屋的行为违法，并无任何事实根据；2.就本案所涉房屋拆除责任的归属问题，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》已有明确规定。原审法院却未参照适用，而另行通过相关行政法规的立法旨意来推导出确定责任归属的原则，适用法律错误；3.原审判决认定事实不清。原审判决只认定涉案房屋系由征收实施单位委托的公司拆除，但该房屋的拆除是征收实施单位（或者是征收实施单位委托的公司）自作主张而自行实施，还是受征收部门的委托而为，原审判决对此未予查明。请求撤销原审判决，发回原审法院重审，或者查清事实后改判驳回潘铭的全部诉讼请求，并由潘铭负担本案的全部诉讼费用。
潘铭一审时向原审法院提交的证据有：A组：1.青发改10号、36号，市国土资源规划局100号、161号，市政府88号青政45号（均为2013）整套报、审批文件。武土资规发（2012）164号；2.报审批文中涉44街项目汇编对照表；3.潘铭制作的青发改（2013）10、36号文涉44街项目调整对照表和10号文与武土资规发（2013）164号文标题对照；4.区政府2014年12月8日，区发改委2014年12月11日信息公开回复；5.市发改委信息公开回复；6.青山区公开《纳入国民经济和社会发展计划》的回复1，区人大14届二次会议的决议；7.同6的回复2；8.同6、7的回复3；9.青山区政府常务会议纪要13.9.13；10.武土资规函（2013）245号文；11.《青发改（2013）10号文区发改委关于下达2013年全区旧城区改建计划的通知》公开过程的演变；12.国土资源局规划控制图；13.青政（2013）45号文之附文《青山区三旧改造44街坊项目房屋征收补偿方案》。B组：1.青山区政协九届三次会议发言文件14号《关于做好当前房屋征收工作的建议》；2.青山区政协会议文件《关于加快红卫路街现代服务业发展的建议》；3.省群众信访接待中心备忘录《上访事项联合接待备忘录》；4.武汉晚报14.12.25《市纪委市监察局通报今年查办案件情况》；5.武昌区法院对青山区土储中心副主任戚昌耀的《判决书》；6.举报材料《为拆房、卖地，竟不择手段》；7.关于44街坊地块基础设施论证报告；8.青山区政府答辩状的证据材料；9.戚昌耀的小产权安置房购房合同；10.武汉市城市总体规划2010-2020之四旧城改建。C组：1.武土资规（2012）212号《关于审批武汉市2012年度全市旧城改建房屋征收计划的请示》；2.武政办（2012）119号《市人民政府办公厅关于武汉市2012年度全市房屋征收计划的批复》；3.武汉市国土资源规划局的《建设用地规划许可证》和土地储备规划要点批前公示文；4.武汉市国土资源规划局信息公开答复书20140308号；5.武汉市国土资源规划局的规划公式图；6.武汉市国土资源规划局青山分局信息公开答复书第8号；7.武汉市国土资源规划局青山分局信息公开答复书第8号；8.武汉市国土资源规划局信息公开答复书；9.武汉市国土资源规划局青山分局信息公开答复书。D组：1.青山区政协第九届三次会议文件；2.区政协委员工作委员会《关于加快推进青山滨江商务区核心区建设的建设》；3.武汉市国土规划局信息公开答复书第20140176号；4.武汉市国土资源规划局青山分局《关于红卫路街坊地块咨询的回复》；5.武汉青山区红卫路街44街坊旧城改造项目招商文件13.11.26；6.青山区招商局招商文件；7.青山区政府应诉14街居民征收案的《答辩状》中关于公共利益之辩词。E组：1.44街坊房屋征收项目部重点对象包保一览表；2.44街项目部雇佣长工，打手材料；3.青山区政府对违法损毁小区绿化树木的《答复书》；4.青山区治庸办的回复；5.青山区土储中心关于砍树、开天窗等的回复；6.《无利不起早》、红卫路街政府答复、违法砍树照片；7.公安局信访回复，督办，转办单；8.火灾照片，放鞭炮照片；9.社区居民的公开信、投诉、举报材料；10.区土储代表政府回复胡荣羲等居民；11.街政府对雇佣委托的两份回复；12.给市监察局的《投诉书》，遭到强拆后区治庸办回复；13.市长热线回访的回答；14.楚天都市报评《不管是不是误拆都需依法严惩》；15.新华社评论《黑拆血拆艾滋拆一再上演谁在操控拆迁部队》；F组：1.青山区政府信息公开答复；2.武汉市国土资源规划局答复书15；3.红卫路街政府的答复书；4.青山区政府信访局的答复书；5.武汉市公安局青山区分局回复；6.青山区公安分局红卫路派出所《授案回执》；7.市公安局、区分局局长接待日的信访回复汇集；8.区公安局局长接待信访回复；9.青山区公安分局的信访回执；10.拆迁区外景照片；11.汇集我们得到的“神回复”“大实话”；G组：1.长江日报刊登的《分户评估报告送达公告》；2.青山区政府的《答复书》；3.领取《分户评估报告》的时间；4.青山区政府发文；5.市国土局官网注销土地证公告；6.区国土局青山分局给几个人的答复；7.湖北中信房地产估价公司的复核结果；8.骆文才的催告书；9.专家鉴定委员会的回执；10.房主到市国土局递交的《注销异议申请书》和信息公开申请；11.央视宣传公布的最高法院十大案例图解。另，分户部分：潘铭1.信访事项不予受理告知书。2.局长接待通知单。3.转开信访事项告知单。4.接受案件回执单。5.不予调查处理告知书。6.区政府和街政府答复书。7.分户评估报告。8.中信评估公司的复核回复。9.国土资源规划局青山分局回复。10.青山区政府的答复书。11.武昌法院询问答录。12.市中院的《行政裁定书》。13.住房被砸对比照片。电子证据。另，潘铭在起诉时提交了其房屋两证。
青山区政府一审时向原审法院提交的证据有：1.房屋征收决定（青政（2013）45号）；2.上述征收决定及进行公告的照片。青山区政府向原审法院提交的依据有：1.《国有土地上房屋征收及补偿条例》第四条、第五条；2.《武汉市国有土地上房屋征收及补偿实施办法》第五条、第六条。
以上证据均已经一审庭审质证，并已经随案移交本院。本院对本案证据的认证意见与原审法院一致。本院二审认定的事实与原判认定无异。
本院认为，《条例》是规范国有土地上房屋征收与补偿活动的行政法规，国有土地上房屋征收与补偿应依照《条例》的规定进行。根据《条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。上诉人青山区政府是涉诉被拆除房屋所在地块的征收主体，其应根据《条例》的规定在征收决定的作出、补偿实施以及最后搬迁等环节中起主导作用。上诉人潘铭合法所有的房屋在未签订补偿协议和获得补偿的情况下，被征收实施单位委托的公司强制拆除，以青山区政府作为被告提起本案诉讼，青山区政府没有向原审法院提供对潘铭房屋强制拆除行为不承担法律责任的证据，原审法院据此确认青山区政府对房屋强制拆除承担法律责任，符合《条例》的规定。《武汉市国有土地上房屋征收及补偿实施办法》虽有“房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人未签订补偿协议或者市、区人民政府未作出补偿决定前，征收实施单位违反规定，强制拆除被征收人、公有房屋承租人房屋，造成损失的，依法承担赔偿责任”的规定，但不能由此免除青山区政府对强制拆除房屋行为应承担的法律责任。青山区政府认为原审法院未查清案件事实，没有参照适用《武汉市国有土地上房屋征收及补偿实施办法》的规定，确定本案所涉房屋拆除责任的归属的上诉理由，不能成立。原审法院认为青山区政府是本案的适格被告，对涉诉房屋强制拆除行为承担法律责任，于法有据。潘铭的房屋在青山区政府作出征收决定后，未就补偿达成协议，也未作出补偿决定的情况下，被征收实施单位委托的公司强制拆除，原审法院认定该房屋强制拆除行为系青山区政府的行为并确认该行为违法，并无不当。而上诉人潘铭认为青山区政府45号征收决定超范围征收其房屋，要求确认违法的上诉请求，不在其一审行政诉讼起诉书的诉讼请求项内，系二审增加诉讼请求，不属本案审理范围。而且其已就青山区政府45号征收决定提起过行政诉讼，因超过法定起诉期限被驳回起诉，潘铭该上诉请求本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。潘铭、青山区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘铭和武汉市青山区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 张思化
审判员 张辅伦
审判员 徐 飞
二〇一六年八月三十一日
书记员 汪 炜