河南省周口市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）周民终字第1948号
上诉人（原审被告）河南捷惠食品有限公司。住所地：扶沟县城。
法定代表人张明科，该公司经理。
委托代理人黄允，钱聪，河南国基律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）扶沟县城关镇大寺居委会第六居民组。
负责人吴志邦，该组组长。
委托代理人陈建华、秦华代，河南文丰律师事务所律师。
上诉人河南捷惠食品有限公司（以下简称捷惠公司）因与被上诉人扶沟县城关镇大寺居委会第六居民组（以下简称大寺六组）土地承包合同效力确认纠纷一案，不服扶沟县人民法院（2014）扶再民初字第2号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人捷惠公司的法定代表人张明科及委托代理人黄允、钱聪、被上诉人大寺六组的负责人吴志邦及其委托代理人陈建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
扶沟县人民法院（2010）扶民初字第523号民事判决查明：1996年4月，扶沟县豆制品厂与扶沟县废棉回收厂签订《财产转让合同》。由扶沟县豆制品厂以人民币185000元取得废棉回收厂的地上附属物及变压器等资产，该厂占地5亩属大寺六组所有的集体土地。同年4月20日，扶沟县豆制品厂又与大寺六组签订了《承包土地合同》，由大寺六组将上述5亩集体土地租赁给扶沟县豆制品厂，双方约定年租金每亩1000元，合同期限为14年。合同一式三份，合同双方分别加盖印章，扶沟县城关镇土地管理所为合同鉴证单位也加盖了公章。另外城关镇大寺居委会同意小组意见并盖章进行了确认。上述合同中的土地，双方未依法办理集体土地转用为建设用地的行政审批手续。2005年，扶沟县豆制品厂向城关镇人民政府书面报告，打算扩大生产规模并要求解决土地的权属问题。同年1月28日，城关镇政府以（2005）4号文件向扶沟县发改委作出请示报告，同年6月27日，扶沟县发改委作出扶发改（2005）129号文件批复，同意扶沟县豆制品厂进行扩建，并就建设规模、资金投入及来源、效益指标等提出了要求。期间，基于双方原承包合同，于2005年4月20日，双方又续签了一份合同，在原合同相关条款不变情况下，合同期限顺延50年。但双方至今仍未办理集体土地转用为建设用地的行政审批手续。扶沟县豆制品厂于2005年变更登记为河南捷惠食品有限公司。2009年7月，扶沟县人民政府按照行政审批程序，将该宗土地使用权确认给了扶沟县城关镇大寺居委会并为其颁发了A166320号《集体土地使用证》，河南捷惠食品有限公司不服，于2009年11月向周口市人民政府提出行政复议申请，同年12月20日，周口市人民政府作出周政复决字（2009）62号行政复议决定书，撤销扶沟县人民政府为扶沟县城关镇大寺居民委员会颁发的A166320号集体土地使用证，待问题解决后重新颁发土地使用证。2010年3月26日，扶沟县城关镇大寺居委会第六居民组提起民事诉讼，要求解除1996年双方签订的《承包土地合同》，支付所欠承包金及滞纳金，并要求清除地上附属物交付土地。同年4月20日，大寺六组又撤回了起诉。
扶沟县人民法院（2010）扶民初字第523号民事判决认为，本案事实清楚。大寺六组与捷惠公司双方合同中涉及的土地属乡（镇）企业用地，而不是可耕地。本案的法律关系应是土地使用权租赁合同纠纷。双方所签合同是否有效，应当依据《合同法》和最高法院相关司法解释来审查。《土地管理法》第四十四条规定了农用地转为建设用地的审批权限，是政府管理土地所有权转让的审批行为，不是土地租赁合同的有效、无效的批准行为或登记行为。根据最高法院关于适用《合同法》若干问题解释的有关规定，《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制规定，大寺六组、捷惠公司签订的合同并没有违反法律效力性强制规定。因此大寺六组与捷惠公司签订的合同除超过有效期间外，均属有效合同。具体大寺六组与捷惠公司所签合同，1996年4月20日签订的《承包土地合同》实际是土地使用权租赁合同，并不是土地所有权转让，并且实际履行多年，合同的签定是双方当事人真实意思表示，不存在欺诈、胁迫，不存在恶意串通，不损害国家、集体或第三人的利益，不存在以合法形式掩盖非法目的的情形，不损害社会公共利益。该合同不违反法律、法规的强制性规定，因此该合同属有效合同。合同履行期间，于2005年4月20日双方所签合同，实质上是对原合同履行期间合同条款的变更，合同约定的承包期限50年，违反了《合同法》第二百一十四条，租赁期限不超过20年的规定，因此超过20年应属无效。据此，双方合同约定的租赁期限从2010年5月1日至2030年5月1日属有效，2030年5月2日之后属无效。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百一十四条的规定，判决：（一）大寺六组、捷惠公司于1996年4月20日签订的《土地承包合同》为有效合同；（二）大寺六组、捷惠公司于2005年4月20日签订的合同期限至2030年5月1日前为有效合同，2030年5月1日后为无效合同；（三）驳回大寺六组其他诉讼请求。案件受理费100元，大寺六组负担50元，捷惠公司负担50元。
扶沟县人民法院（2014）扶再民初字第2号民事判决查明的事实与扶沟县人民法院（2010）扶民初字第523号民事判决查明事实一致。
扶沟县人民法院（2014）扶再民初字第2号民事判决认为，大寺六组、捷惠公司在签订合同时，并没有召开村民大会或村民代表大会，经过大寺居委会第六居民组全体成员的三分之二以上或村民代表三分之二以上的同意，违背了《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条之规定。大寺六组、捷惠公司发生争议的两份合同，根据合同内容和性质，依法应认定为土地租赁合同。根据1996年适用的我国土地管理法的规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改建为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据我国乡镇企业法的规定，举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。结合本案，双方所争议的现位于城关镇文化路东段的该宗土地属大寺六组所有的农村集体土地。大寺六组、捷惠公司于1996年、2005年因该宗土地先后签订合同时，双方均未依法办理农用地转用为建设用地的审批手续。扶沟县发展和改革委员会作出的扶法改（2005）129号的批复，只是同意捷惠公司企业扩大生产规模的批准性文件，对地方人民政府土地管理部门依照法定程序实施农用地转建设用地的审批不产生直接的法律后果。周口市人民政府作出的（2009）62号行政复议决定书，只是对扶沟县人民政府就该宗土地实施审核颁证的具体行政行为作出的裁决，同样不产生捷惠公司已通过政府审批程序已取得该宗土地有关使用权的法律后果。根据合同法的规定，大寺六组、捷惠公司所签合同内容已违反法律、行政法规的强制性规定，依法应认定属无效合同。合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案在审理中，鉴于大寺六组、捷惠公司均未主张合同被确认无效后所产生的损失问题，因此就合同无效的损失，不予合并审理，可由政府部门协调解决或另案起诉。（2010）扶民初字第523号民事判决适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十八条第一款、第二百零七条，《中华人民共和国农村土地管理法》第十五条第二款、第四十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款之规定，判决：一、撤销（2010）扶民初字第523号民事判决。二、确认大寺六组、捷惠公司1996年签订的《承包土地合同》和2005年续订的《合同》属无效合同。案件受理费100元，大寺六组负担50元，捷惠公司负担50元。
捷惠公司不服原审判决向本院上诉称：一、原审判决程序错误。本案2011年4月11日已经原审审结并送达捷惠公司，又违法收回判决书，且长达三年多时间拒不下发，后经捷惠公司多方求告才于2014年再次下发，并违法要求捷惠公司原诉讼代理人签署送达回证，该行为表面造成大寺六组申请再审符合民诉法规定的申请再审不超过六个月的规定，捷惠公司收到原审送达的违法进入再审程序及要求开庭的材料后，分别向河南省高院、周口市中院反映，法庭承诺在有关部门的调查结论下来之前不会对本案进行判决，但原审法院未遵守法律及承诺，严重违法，枉法裁判。请求二审在确认原审法院启动再审程序违法的基础上，在对方无新证据情况下，确认原审违法。二、原审遗漏重要事实。捷惠公司于2009年2月以《关于申请解决土地使用权的报告》的形式向扶沟县政府申请对涉案土地办理相关手续，该报告业经时任主管土地副县长程维峥批准并要求土地部门予以办理，但在此过程中，对方隐瞒该幅土地正由捷惠公司使用的事实，违法办理了地字第（2009）0017024号《建设用地规划许可证》，大寺六组的行为严重违法，侵犯了捷惠公司的合法权益。三、原审适用法律错误1996年签订的《承包土地合同》和2005年续订的《合同》均有效。大寺六组作为基层群众性自治组织，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于法律地位，双方签订承包合同时，应保证对内就合同签订已经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，不因居委会换届而有所改变。大寺六组以签订合同未经民主议定程序为由主张合同无效，是将其没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。四、自1996年捷惠公司先行收购旧棉加工厂而后签订土地承包合同至2010年，大寺六组没有对合同效力提出异议，而是于2005年再次与捷惠公司续订合同。1996年的承包土地合同，城关镇大寺居委会同意小组意见并盖章进行了确认，扶沟县城关镇土地管理所为合同鉴证单位也加盖了公章，2005年城关镇政府以（2005）4号文件向扶沟县发改委作出请求报告，扶沟县发改委作出扶发改（2005）129号文件批复，同意扶沟县豆制品厂进行扩建，并就建设规模、资金投入及来源、效益指标等提出要求，并于2005年11月份由县政府、城关镇政府组织的项目验收团进行全面验收，最后确认项目合同。上述事实表明，大寺六组、扶沟县人民政府、城关镇人民政府不仅没有对承包土地合同的签订提出异议，反而对履行合同表示肯定、认可，现大寺六组以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由主张合同无效，不应得到支持。五、根据最高法法释（1999）15号《农业承包合同若干问题规定》第二十五条规定，“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。本案承包土地合同已签订并履行10余年，捷惠公司已做了大量投入，参照该条第二款规定，大寺六组要求认定承包土地合同及2005年续订的合同无效的主张不应予以支持。请求撤销扶沟县法院（2014）扶再民初字第2号民事判决，上诉费用由大寺六组承担。
大寺六组答辩称：一、原审程序合法。原审判决生效后，大寺六组在申诉期内向原审法院提交了再审申请书，原审根据民诉法规定，由该院院长提议，经审委会讨论通过，进入再审程序，原审启动再审是原审认为原判适用法律不当（即认识问题）。二、本案合同为无效合同。原审认定合同无效并非仅仅审核是否经过了村民的民主议定程序。捷惠公司占用此宗土地至今，在签订合同时村民内部程序违法，上报行政部门审批时，主管机构缺乏审核，土地使用过程中，改变土地用途，土地使用结果，导致国家应收费用全部流失，违反了《土地管理法》、《规划法》、《物权法》、《合同法》等诸多法规，导致国家、集体多方面巨大损失，原审是综合认定合同无效的。三、行政机关始终没有认定该土地使用合法。扶沟县土地局没有向捷惠公司颁发合法使用该宗土地的有效证件，行政机构对捷惠公司的经营管理的意见，与本案所签订合同效力之间，不存在任何直接关系。四、捷惠公司上诉引用法律错误，最高法法释（1999）15号《农业承包合同若干问题规定》已经废止失效。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。
本院认为：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案土地属大寺六组所有的农村集体土地，大寺六组与捷惠公司于1996年、2005年签订合同时，均未依法办理集体土地转为建设用地的审批手续，原审认定双方所签合同内容已违反法律、行政法规的强制性规定，属无效合同，并无不当。捷惠公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判处适当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人河南捷惠食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李俊华
审 判 员 宋诗永
代理审判员 王 璐
二〇一五年九月十一日
书 记 员 陈翠丽