河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第00085号
原告牛建松。
委托代理人姬来松，河南麟格律师事务所律师。
被告唐河县人民政府。住所地唐河县西岗行政办公区。
法定代表人周天龙，任县长。
委托诉讼代理人鹿晓峰，唐河县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。
被告唐河县国土资源局。住所地唐河县凤山路北段。
法定代表人刘晓，任局长。
出庭应诉负责人周文超，任副局长。
委托诉讼代理人鹿晓峰，唐河县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。
原告因要求确认《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字（2012）004号）违法并要求执行落实《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号）一案，于2015年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月21日立案后，向被告送达了起诉状副本及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人姬来松；被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局的委托代理人鹿晓峰、张玉平；被告唐河县国土资源局的出庭应诉负责人周文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告唐河县人民政府于2012年7月20日作出《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字（2012）004号），对唐河县城郊乡牛园村集体土地共计3.9043公顷予以征收；被告唐河县国土资源局于2012年7月20日作出《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号），明确了上述征收土地行为的征收土地补偿方案和安置方案。原告对以上行政行为不服，遂提起本案行政诉讼。
原告诉称：原告系南阳市唐河县城郊乡牛园村农民，在该村拥有合法的承包土地。2011年原告迫于城郊乡政府的压力，以每亩1000元的价格与乡政府签订了租地协议。2015年城郊乡政府停止向原告支付租金并告知其土地已被唐河县人民政府征收。原告知悉土地被征收后，曾多次向有关部门反映，希望能够得到妥善解决，但均未获得满意答复。原告认为本案被告唐河县人民政府的土地征收行为违法，侵犯了原告的合法权益，鉴于被征收土地上已经部分修建了公路，故请求人民法院确认二被告征收原告土地行为违法，并判令采取补救措施；确认二被告未依法履行法定征地补偿安置义务违法；请求判令二被告依法履行征地补偿安置义务；本案的诉讼费用由二被告承担。事实与理由是（一）征地程序严重违法，侵害了原告的知情权、建议权和听证权。（二）二被告征收原告土地的面积大于河南省人民政府的用地批复，属于超越职权。（三）征地补偿标准偏低，失地农民社会保障未落实，再就业无着落，居住无保障，严重损害了失地农民的利益。（四）二被告弄虚作假没有补充耕地，违反占补平衡的规定。
原告向本院提交以下证据：
第一组：1、河南省人民政府《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地的批复》（豫政土（2012）488号）；2、南阳市人民政府《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地有关事宜的批复》（宛政土（2012）125号）。用以证明：原告的土地经河南省南阳市人民政府批准予以征收，与本案有利害关系；二被告未按照省市两级政府的要求做好安置补偿工作，未及时支付补偿费用，未作好农民的生产生活工作，未支付青苗和地上附着物补偿费。
第二组：3、唐河县人民政府办公会议纪要《县长专题办公会议纪要》（唐政纪（2009）15号）；4、唐河县城郊乡人民政府与唐河县城郊乡牛园村民委员会签订的《租地协议》；5、2015年7月6日唐河县人民政府办公室《关于上海大道征地情况的回复》。用以证明：二被告以租代征，违反相关土地管理法规定。城郊乡人民政府以租地方式占用了原告的土地，根据《租地协议》，每年6月30日前应当支付租金1000元，但今年并未按期支付。
被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局答辩称：（一）征地程序合法，保障了原告的知情权，听证权。（二）征收土地面积与批复文件相符，不存在少批多占，实体合法。（三）关于补偿标准的问题。按照河南省人民政府豫政（2013）11号文，执行区片价，原告诉请提高补偿标准没有法律依据。（四）关于占补平衡问题。该项目补充耕地方案已经省人民政府批准。原告所诉与事实不符，请求确认征地违法、要求政府额外履行安置义务的理由不当。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1、河南省人民政府《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地的批复》（豫政土（2012）488号）；2、南阳市人民政府《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地有关事宜的批复》（宛政土（2012）125号）；3、南阳市人民政府《关于G312线唐河城区段改线工程建设用地的请示》（宛政土（2011）223号）。4、南阳市人民政府《关于G312线唐河城区段改线工程建设项目用地的审查意见》。用以证明：二被告按照《中华人民共和国土地管理法》规定的权限依法批准征收牛园、方庄等村的土地。
第二组：5、唐河县国土资源局编制的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）》；6、南阳市国土资源局《关于唐河县2011年第一批补充耕地储备项目的验收意见》（宛国土资函（2011）73号）。用以证明：制定的四个方案符合占补平衡原则。
第三组：7、唐河县城郊乡方庄村民委员会《听证告知书》及《放弃听证证明》；8、唐河县城郊乡方庄村民委员会拟征地情况告知书及送达回证；9、《征地调查结果确认表》（方庄组）；10、唐河县城郊乡牛园村民委员会《听证告知书》及《放弃听证证明》；11、唐河县城郊乡牛园村拟征地情况告知书及送达回证；12、《征地调查结果确认表》（牛园组）。用以证明：二被告已经保障被征地村组群众的听证权，已经履行依法告知义务，被征土地现状经村组确认。
第四组：13、《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字（2012）002号）（方庄村）；14、《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）002号）（方庄村）；15、公告照片；16、《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字（2012）004号）（牛园村）；17、《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号）（牛园村）；18、公告照片。用以证明：经河南省人民政府批准后，二被告对相关事项依法进行了公告。
第五组：19、唐河县公路管理局与被征地单位签订的《征地协议书》。用以证明：依据法律规定征地单位与被征地方签订征地协议。
第六组：20、河南省人民政府《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地的批复》（豫政土（2012）488号）；21、补充耕地方案及地块情况；22、2011年11月15日耕地开垦费专用票据2张。23、南阳市国土资源局《关于唐河县2011年第一批补充耕地储备项目的验收意见》（宛国土资函（2011）73号）。用以证明：征地行为符合占补平衡原则。
第七组：24、河南省人民政府《关于调整河南省征地片区综合地价的通知》（豫政（2013）11号）；25、发放补偿金统计表（牛园）和发放补偿金统计表（方庄）。用以证明：补偿金执行标准和区片地价依据，补偿金已经发放到位。
第八组：26、《唐河县城郊乡人民政府关于312线城区改线情况说明》和唐河县城郊乡人民政府2015年10月6日出具的《证明》。用以证明：关于征收土地的基本情况。
经庭审质证，原告对被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局提交证据和依据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，恰恰证明征地行为违法，且与第七组证据相矛盾。对第二组证据真实性有异议，缺少预审报告、填表人及领导未签字，未盖章，二被告未按照南阳市国土资源局文件履行。对第三组证据真实性无异议，二被告征地程序严重违法，未批先征。原告没有放弃听证。补偿标准也不一致，征地告知书显示地上附着物和青苗费也有拨款，但并未支付。《放弃听证证明》签字明显系伪造。对第四组证据，应该先有征地公告后有补偿安置方案，而本案两个方案为同一时间公告，剥夺了原告办理征地补偿登记的机会。公告照片显示拍摄于9月13日，而公告落款日期是7月20日，未及时告知原告等人。照片也未显示张贴时间地点张贴人和张贴说明。对第五组证据的真实性无异议，但征地协议应与征地当事人签订，而不是与村民小组签订，未显示地上附着物及青苗补偿标准，与公告内容矛盾。对第六组证据质证意见同前所述。第七组证据证明二被告违法征收原告的土地，原告是适格的诉讼主体。且该组证据显示每月1000元租金，以租代征严重违法，也显示二被告未支付青苗费地上附着物补偿费，与公告内容不一致，违反规定。对第八组证据的真实性无异议，证明被告违法征地，在未审批情况下以租代征，未及时补偿、公告，也显示未全部支付原告补偿款。
被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，与二被告证据一致，能够证明征地行为依法进行，程序合法，不能说明未做好征地群众的安置工作。对第二组证据，《会议纪要》系复印件无公章，真实性无法核实。《租地协议》为复印件，2015年4月以前是租用土地，之后进行了依法征收。
本院对上述证据认证如下：对原告提交证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性予以确认；证据5因没有加盖出具机关印章，真实性无法判定，故不具有证明效力。对二被告提交证据的1-23的真实性、关联性予以确认；证据24系河南省人民政府《关于调整河南省征地片区综合地价的通知》（豫政（2013）11号），并非被诉征收土地行为作出时所依据的规范性文件，但二被告答辩称本案征地行为按此文件执行，故认可其与本案的关联性。二被告提交证据25为发放补偿金统计表（牛园）和发放补偿金统计表（方庄），其均系复印件，且仅显示征地赔款、土地租金项目，没有显示青苗补偿费和地上附着物补偿费项目，二被告的证明责任并没有完成，其证明目的并不能实现。
经审理查明：原告系河南省唐河县城郊乡牛园村村民，在所属村有承包经营的土地。2011年11月5日，唐河县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）》，拟将包括原告承包土地在内的13.5606公顷土地予以征收。2011年11月1日，唐河县公路管理局与被征地单位签订《征地协议书》。2011年11月8日，唐河县国土资源局制作《征地告知书》并送达给原告所在村民委员会。2011年11月10日，唐河县国土资源局制作《征地听证告知书》并送达给原告所在村民委员会。2011年11月13日，唐河县城郊乡牛园村民委员会向唐河县国土资源局提交《放弃听证证明》，认为唐河县国土资源局制作的《征地告知书》拟定的征地补偿安置方案合理合法，同意按照拟定的方案执行，不再要求听证。2011年12月28日，唐河县城郊乡人民政府与唐河县城郊乡牛园村民委员会签订《租地协议》，就312国道改线占用土地一事，租用包括原告承包土地在内的牛园村6个村民小组土地，暂定租期10年，年租金每亩1000元，每年6月30日前付款。2011年12月7日，南阳市人民政府出具《关于G312线唐河城区段改线工程建设项目用地的审查意见》，同意报省人民政府审批。2012年5月9日河南省人民政府作出《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地的批复》（豫政土（2012）488号），同意唐河县转用并征收上述13.5606公顷土地，划拨给唐河县公路管理局，作为312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地；同意唐河县国土资源局拟定的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。2012年7月28日，南阳市人民政府作出《关于312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地有关事宜的批复》（宛政土（2012）125号）。2012年7月20日，唐河县人民政府作出《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字（2012）004号），对包含原告承包经营土地在内的唐河县城郊乡牛园村集体土地共计3.9043公顷予以征收；2012年7月20日，唐河县国土资源局作出《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号），明确了上述征收土地行为的征收土地补偿方案和安置方案。上述两个方案规定“征收土地补偿方案1、按照《征地区片综合地价》征地补偿标准40.5万元／公顷。其中社保费用标准为6万元／公顷。2、青苗补偿费补偿标准按照《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第34条第三款规定，征收耕地的按该耕地前三年平均年产值的0.5倍进行补偿。3、地上附着物补偿标准参照《南阳市人民政府关于调整市中心城区国家建设征用土地地面青苗补偿和附着物补偿标准的通知》，结合唐河县实际情况进行补偿。征收土地安置方案是本次征收土地采取货币安置的方式进行安置，同时将符合条件的被征地农民纳入社保安置范畴，进行社保安置。”原告对以上征收土地行政行为不服，遂提起本案行政诉讼，请求人民法院确认二被告征收原告土地行为违法，并判令采取补救措施；确认二被告未依法履行法定征地补偿安置义务违法；请求判令二被告依法履行征地补偿安置义务。原告在本案庭审时当庭明确其诉请的采取补救措施就是要求二被告支付青苗和地上附着物补偿费，其标准同意按照唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号）执行。
另查明：河南省人民政府《关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政（2009）87号）明确指出“征地区片综合地价标准由征地补偿安置费和社会保障费组成，不包括地上附着物和青苗补偿费”。
本院认为：（一）关于本案审理对象的确定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。征收土地行为由征收土地计划报告、县级以上人民政府批准文件、县级以上人民政府组织实施等多个阶段的系列行政行为组成。县级以上人民政府或其他行政机关实际组织实施征收土地的行政行为是对外产生法律效果的行为，在法律上具有独立意义，具有可诉性。本案原告以唐河县人民政府和唐河县国土资源局为被告起诉征收土地行为违法，实质上是对唐河县人民政府和唐河县国土资源局作出的《唐河县人民政府征收土地方案公告》和《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》不服，进而提起的行政诉讼。因此，本案的审理对象应当确定为唐河县人民政府和唐河县国土资源局作出的《唐河县人民政府征收土地方案公告》和《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》。
（二）本案被诉土地征收行为并不存在违法之处。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案被诉土地征收行为经过河南省人民政府和南阳市人民政府的依法审批，作为312国道南阳境唐河至宛城区双铺段改建工程建设用地，征收目的符合法律规定。在本案征地方案依法报批前，被告唐河县国土资源局已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果亦经被征地农村集体经济组织和有关农户的确认；本案被诉土地征收行为程序并不违反相关法律法规的规定。同时，没有证据证明本案被诉征收土地行为存在超越职权、超出批准面积征收的情形。
（三）本案征地补偿、安置方案没有得到充分落实和执行。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。本案被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局没有提交证据证实对原告支付了地上附着物和青苗的补偿费；亦没有提交证据证实对原告所采取的安置措施以及实施情况。
（四）被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局对本案涉及的征地补偿、安置方案的执行落实负有共同的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”第二十六条第三款规定“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”行政法规明确规定了土地行政主管部门对征地补偿、安置方案的组织实施职权和市、县和乡（镇）人民政府的监督职权。被告唐河县国土资源局于2012年7月20日作出的《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号），已经明确规定了本案被诉征收土地行为的征收土地补偿方案和安置方案。对于落实征收土地补偿和安置方案的法定职责，被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局应当及时、全面、充分履行到位。
（五）关于原告要求判决确认二被告未依法履行征收土地补偿安置义务违法和判决二被告依法履行征收土地补偿安置义务的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，依照行政诉讼法理，确认违法判决具有补充性和后备性，本案二被告继续履行征收土地补偿安置义务仍然具有必要性和现实性，继续执行落实相应的补偿安置义务更有利于保护原告所主张的合法权益，因此应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定的履行判决。针对不履行或者拖延履行法定职责案件的裁判方式选择，确认违法判决和履行判决不能同时并用，因此，对原告要求确认二被告未依法履行征收土地补偿安置义务违法的诉讼请求，应当依法予以驳回。
综上所述，被诉征收土地行政行为并不存在违法之处，原告要求确认该行政行为违法的诉讼请求不能成立；但被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局存在履行法定职责不到位的情形，因此原告要求被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局履行征地补偿安置义务的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：
一、驳回原告要求确认《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字（2012）004号）行政行为违法的诉讼请求；
二、责令被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局在本判决生效之日起三个月内依法执行落实《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字（2012）004号）；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件诉讼费50元，由被告唐河县人民政府、唐河县国土资源局各自负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并提交副本10份，预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 白 云
审 判 员 尹应哲
代理审判员 郭 娟
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 刘冰心