广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终2号
上诉人（原审原告）怀集县梁村镇梁村村朱屋经济合作社。
法定代表人朱宝胜，该社社长。
委托代理人石循源，广东国政律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）怀集县国土资源局。
法定代表人黎建华，该局局长。
委托代理人黄罗庆，该局工作人员。
委托代理人黄永青，广东洊江律师事务所律师。
原审第三人朱显亮，男，汉族，1952年11月18日出生，住广东省怀集县。
原审第三人黄素梅，女，汉族，1957年11月18日出生，住广东省怀集县。
上诉人怀集县梁村镇梁村村朱屋经济合作社（以下简称朱屋合作社）因与被上诉人怀集县国土资源局（以下简称怀集国土局）、原审第三人朱显亮、黄素梅土地行政登记纠纷一案，不服广东省肇庆市怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2000年12月23日，朱显亮和黄素梅分别以其个人名义申请私人建房用地，面积均为64平方米。后层报朱屋合作社、梁村村委会、梁村镇人民政府村镇建设办公室、梁村镇国土所以及县国土局等部门审核同意。怀集国土局进行地籍调查后，于2001年3月1日向朱显亮和黄素梅分别颁发了证号为怀集用（2001）第1000030号和怀集用（2001）第1000032号土地使用证。朱屋合作社对此不服，向怀集国土局和梁村镇人民政府等有关部门投诉反映朱显亮和黄素梅非法侵占并私自办理土地使用证，要求撤回朱显亮和黄素梅的集体土地使用证。2015年2月15日，梁村镇人民政府向朱屋合作社作出《关于梁村镇朱屋经济社反映问题的答复意见书》称“你社要求我镇处理朱显亮……所办理的土地使用证，不在我镇权限范围内，如你社对四人办理的土地使用证有异议，可以向办证部门提出异议，由该部门处理”。后朱屋合作社于2015年5月5日就怀集用（2001）第1000030、1000032号土地使用证向怀集国土局提出土地异议登记，又于同月25日向法院提起行政诉讼，请求判决确认怀集国土局对朱显亮、黄素梅颁发的怀集用（2001）第1000030、1000032号土地使用证违法并撤销，判决怀集国土局对上述土地重新确权给朱屋合作社集体所有。
另查明，1982年2月，朱屋合作社制订了《合约方案》，把朱家贤豪公遗留下的所有屋地、鱼塘、园佈完善协商，分配定下各人管业。《合约方案》约定：1、公太已分定各人的旧屋地不变，乃归各人所有；2、解放前太公已分配下的寨边园佈、鱼塘一律归各人所有，但分队时是用水田折回的就应照原数补出水田。如是不要的就归集体所有。1996年2月，朱屋合作社订立《朱屋村规民约》，通过了新规划的宅基地方案，并绘制了朱屋新村规划图。新村规划图显示，同一户村民至少可拥有二宗宅基地，多的可达四宗宅基地。朱屋合作社现任社长称，宅基地分配是按该户人丁数量而定的，即该户有几个男丁就分配几宗宅基地，并且该新规划的宅基地方案自制订以来一直有执行遵守。1996年12月14日，朱屋合作社订立了《关于解决朱显亮宅基地鱼塘的协议》，协议约定：朱屋村门口右侧（土名大炮园）朱显亮的宅基地、鱼塘。解放前后，一贯是朱显亮所管业。……现在朱显亮要求要回原太公遗下的宅基地、园佈、鱼塘，愿意拨出水田给集体，经过管理区干部多次到本村召开村委和群众会议做深入细致的调解工作，本村群众已通过，朱显亮愿意拨出水田给本村（大炮园）宅基地，园佈、鱼塘权属就归朱显亮使用所有。其于一九九六年十二月九日经量过（大炮园）宅基地、鱼塘面积共0.753亩，按七折计算，朱显亮愿意在（老范九地名）拨出水田面积0.527亩给朱屋村管理使用。该协议有朱屋合作社群众朱有亮、朱赐亮等七人签名，并有朱屋合作社盖章确认。
再查明，本案争议土地使用证土地位于梁村镇镇兴新村西北角，镇兴新村全体村民、朱屋合作社所在的梁村村委会和朱显亮、黄素梅均同意把该地纳入镇兴新村的城镇规划建设，并遵守镇兴村委新村公约的有关规定。2000年3月12日，朱显亮、黄素梅与镇兴村委会签订《协议书》，约定本案争议土地使用证土地参加镇兴新村的规划建设，并约定朱显亮、黄素梅的宅基地规格为4米宽、16米长。
朱显亮和黄素梅系夫妻关系，共生育有两女两子，一家共六人。朱显亮和黄素梅申请办理涉案土地使用证时其子女均未成年，现长子朱宝港已婚并从朱显亮户分户出来。现一家人居住在朱显亮父亲遗留的老宅基地房屋里。涉案的土地使用证土地现未建设房屋。
原审法院认为，本案土地行政登记纠纷，根据《土地登记规则》（（1995）国土［法］字第184号）第七条第二款“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。”的规定，怀集国土局作为本辖区内的土地管理部门，主管本行政区域内的土地的统一管理工作，因此怀集国土局是本案适格被告。朱显亮、黄素梅作为朱屋合作社的社员，有向朱屋合作社提出用地申请并获得土地建设住宅的权利。根据《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定，朱显亮和黄素梅提交的私人建房用地申请表，已经过朱屋合作社、梁村村委会、梁村镇人民政府村镇建设办公室、梁村镇国土所以及怀集国土局审核同意。怀集国土局依法进行地籍调查后，予以登记并颁发怀集用（2001）第1000030、1000032号土地使用证，手续齐备、程序合法。朱屋合作社认为怀集国土局为朱显亮、黄素梅颁发土地使用证违反了法定程序、主要证据不足，其理据不充分，原审法院不予采纳。根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”的规定，怀集县是山区县，农村村民一户宅基地的面积在一百五十平方米以下是合法的。朱显亮和黄素梅系夫妻关系并育有二子，出于为子女日后分家各自建房着想，而分别以其各自名义申请了一宗面积为64平方米宅基地用地登记，但两宗宅基地的面积加起来并未超出山区村民宅基地面积的标准。同时，朱显亮和黄素梅两宗宅基地经梁村镇梁村村委会和梁村镇镇兴村委会同意，参加了梁村镇镇兴新村的城镇规划建设，并遵守镇兴村委新村公约的有关规定，其宅基地坐向、面积、长宽等均符合镇兴新村的规划。并且，朱屋合作社也有一户拥有多宗宅基地的村规民约。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条规定一户一宅、面积法定的立法目的首先是保障农村村民有屋居住，其次是节约集约用地，本案中，朱显亮、黄素梅一户虽然形式上拥有两宗宅基地，但两宗宅基地坐落同一位置并接壤相连，面积加起来并未超过相关规定的标准，既符合原告朱屋合作社的村规民约和镇村的规划建设，也没有违反上述法律法规的立法目的。故此，怀集国土局向朱显亮、黄素梅颁发的涉案土地使用证可予维持。
关于朱屋合作社请求判令怀集国土局将争议土地使用证所指土地重新确权给朱屋合作社集体所有的诉讼请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第九条“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”的规定，朱屋合作社如认为本案争议土地使用证所指土地的所有权或使用权存有争议，可通过法定途径解决，原审法院在此不予处理。怀集国土局向朱显亮、黄素梅颁发涉案土地使用证的行为证据充分，手续齐备，程序合法，适用法律、法规正确。朱屋合作社的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回朱屋合作社的诉讼请求。
上诉人朱屋合作社不服原审判决，向本院上诉称，一、原审判决认定事实不清。1、原审判决对“原审第三人提出用地申请，是否经过了上诉人全体成员会议讨论同意”的事实没有查明。《私人建房用地申请表》（一）明确规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”庭审中，被上诉人和原审第三人没有任何证据证明该用地申请经过了村民会议或者集体经济组织全体成员会议讨论同意这一事实。表内朱寿亮、朱大亮、朱赐亮签名同意根本不能代表上诉人全体村民的意见，且上诉人有证据证明朱大亮、朱赐亮不是村民小组理事会成员。2、原审判决对“原审第三人在申请用地时是否隐瞒事实”没有查明。《地籍调查土地登记审批表》显示“土地无争议、土地来源合法、用地手续齐全、土地权属界线清楚、无争议”等项，是隐瞒事实真相的。事实上，第三人的土地来源不合法、用地手续不齐全、存在争议，但原审判决没有查明此事实。3、原审判决对于“原审第三人申请用地是否违反了《村规民约》”的事实没有查明。1996年，上诉人村民制定的《村规民约》是对位于村内的宅基地作出分配，原审第三人已经分配到两间宅基地。原审判决张冠李戴地认为案涉的两宗土地就是《村规民约》约定的两间宅基地，明显是错误的。4、原审判决对“案涉土地的性质是宅基地还是集体土地”没有查明。案涉两宗土地原来是水田，现状是水塘，是上诉人的集体土地，解放前一直由上诉人经营管理，解放后原审第三人向上诉人租赁作为鱼塘经营使用，在1987年-1999年间，原审第三人曾经向上诉人交纳过租金，后来就再也没有交租。5、原审判决没有对“第三人是否有权参与镇兴新村的规划和买卖土地”的事实予以查明。原审第三人为梁村村人，根本无权将集体所有的土地低价卖给镇兴村来换取办理案涉的1000030号和1000032号土地使用证，更无权参与镇兴新村的规划。所谓镇兴新村的《规划图纸》在哪？庭审中也没有看到。原审第三人和镇兴村委会签订的《协议书》已经违反了《土地管理法》第七十三条、《刑法》第282条的规定。二、原审判决适用法律错误。1、原审判决对“一户一宅一证”的法律规定作了扩大解释，认为村民可以有多证，只要不超过150平方米就是合法的，上诉人对此不认同。两名第三人是夫妻关系，按“一户一宅”对待，其持有二处宅基地土地使用证，已经超出国家法律规定的面积。《土地管理法》第六十二条规定所指向的是宅基地，不是集体土地。上述法律规定用的是“只能”一词，没有使用“并、或者”之类的词语。原审判决认为村民可以拥有多处宅基地，只要是接壤相连面积加起来不超过150平方米，是越权解释法律。2、原审第三人已有两间宅基地的情况下，被上诉人竟然还违规批准其用地申请，已经违法。《私人建房用地申请表》证实朱显亮、黄素梅已经分别拥有36平方米和42平方米，被上诉人还批准其用地，已经违反了《土地管理法》第六十二条的规定。3、被上诉人没有证据证实案涉土地使用证所涉及的土地属于山区，原审判决认定怀集县是山区县，应当适用150平方米的观点缺乏证据支持。三、被上诉人在庭审中已经承认自己颁发案涉土地使用证给原审第三人在形式上违法了“一户一宅一证”的规定，原审判决无视被上诉人的答辩意见，让人无法感受到法律的公平。为维护上诉人合法权益，提起上诉，请求判决：1、撤销怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第20号行政判决；2、改判确认被上诉人给原审第三人颁发案涉土地使用证的行为违法；3、改判撤销被上诉人颁发给原审第三人的案涉土地使用证；4、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人二审答辩意见与一审提交的答辩意见基本一致，认为怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第20号行政判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，判决正确。另外，其在二审期间补充答辩称，原审第三人持有的案涉《集体土地使用证》用地面积符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条“符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权”的规定。综上，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人二审期间没有提交新的答辩意见和证据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本案事实清楚，经过阅卷、调查和询问当事人，没有提出新的事实、证据和理由，本院决定对本案进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案是土地行政登记纠纷，争议的焦点是被上诉人给原审第三人颁发案涉《集体土地使用证》主体是否适格，事实是否清楚，程序是否合法。
被上诉人怀集国土局作为怀集县的土地登记管理部门，主管怀集县的土地管理工作，根据《土地登记规则》第七条第二款的规定，被上诉人是本案的适格主体。案涉《集体土地使用证》所涉土地位于怀集县梁村镇镇兴新村西北角，所有权归上诉人朱屋合作社。原审第三人朱显亮、黄素梅作为上诉人朱屋合作社的社员，有权向上诉人申请土地建设住宅。2000年12月23日，俩原审第三人分别向朱屋合作社申请私人建房用地。朱屋合作社于2000年12月26日同意俩原审第三人的用地申请。其后，俩原审第三人的申请还经过了怀集县梁村镇梁村村民委员会、怀集县梁村镇人民政府村镇建设办公室、怀集县梁村镇国土管理所以及怀集国土局的批准。被上诉人依法对案涉《集体土地使用证》所涉土地进行地籍调查、权属审核，注册登记，最后给俩原审第三人颁发案涉《集体土地使用证》。由此可见，被上诉人给俩原审第三人颁发案涉《集体土地使用证》的行为符合《土地登记规则》第六条以及第二十五条规定的土地登记程序。被上诉人给原审第三人颁发案涉《集体土地使用证》的行为主体适格，事实清楚，程序合法。尽管上诉人提出俩原审第三人是通过私情骗取个别村民的签名和村委会签章的诉讼理由，但其并未能提供证据证明其上述主张，故对于上诉人该项主张，应不予采纳。因此，上诉人要求确认被上诉人上述颁证行为违法并撤销案涉《集体土地使用证》的诉讼请求没有事实依据和法律依据。另外，虽然俩原审第三人是夫妻关系，分别以其各自名义申请了面积为64平方米宅基地用地登记。但俩原审第三人持有的案涉《集体土地使用证》所涉土地接壤相连，面积总和为128平方米，并未超出《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的山区村民宅基地面积的标准。且被上诉人朱屋合作社也有一户拥有多宗宅基地的村规民约。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条的规定，在案涉《集体土地使用证》所涉土地面积并未超过法律规定标准的情况下，上诉人因认为被上诉人给俩原审第三人分别颁发《集体土地使用证》在形式上违反“一户一宅一证”而请求撤销案涉《集体土地使用证》，理据不足，原审法院驳回其诉讼请求于法有据。
至于上诉人要求判令被上诉人将案涉土地确权给其的诉讼请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，上诉人如认为案涉土地的权属有争议，协商不成的，应先申请人民政府或国土部门进行调处，因此，对该项诉讼请求应不予审查。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，实体处理恰当，审理程序合法，本院依法予以维持。上诉人请求撤销原审判决并改判的理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人怀集县梁村镇梁村村朱屋经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 何剑锋
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