河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宛行初字第96号
原告董长勤，女，1956年10月20日生，汉族，住河南省南召县留山镇西岭庵村。
委托代理人汤孝亭，男，1950年10月17日生，汉族，住河南省南召县留山镇校委会家属院。
被告南召县留山镇人民政府。住所地河南省南阳市南召县留山镇新街。
法定代表人王松，任该镇镇长。
委托代理人王德甫，系该镇工作人员。
委托代理人李东方，系该镇工作人员。
被告南召县人民政府。住所地南召县城关中华路***号。
法定代表人王放，任该县县长。
委托代理人黄永玉，河南育滨律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，河南育滨律师事务所律师。
原告董长勤诉被告南召县留山镇人民政府、南召县人民政府土地行政管理纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告董长勤及其委托代理人汤孝亭、被告南召县留山镇人民政府委托代理人王德甫、被告南召县人民政府委托代理人黄永玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为为：2015年6月15日，被告南召县人民政府作出召政复决（2015）4号《行政复议决定书》，驳回原告董长勤的行政复议申请。
原告诉称：2001年4月1日，原告与西林庵村委会签订《河岸林承包合同》，并在其承包的土地上种植了树木。2010年8月1日，被告作出留政（2010）37号文件，向南召县人民政府提出建设丹霞社区的请示。南召县人民政府于2010年8月9日作出召政文（2010）89号批复，原则上同意请示的内容，涉及土地、林地等问题，要求依法定程序办理。被告在没有履行土地相关审批手续的情况下在原告承包的土地上建成高楼，并且毁坏了原告种植的树木。2012年3月21日，南召县国土资源局对被告作出了（2012）召国土资罚决字（2012）第17号行政处罚决定书，被告怠于履行，该局于2012年9月18日向南召县人民法院申请执行。原告于2015年4月15日申请行政复议，复议机关于2015年6月15日作出召政复决（2015）4号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告认为，政府占用土地需要履行相关的审批手续，没有审批手续占用原告承包土地，当属行政违法行为。由于其违法占地行为给申请人造成的损失应当予以赔偿。现依法提起行政诉讼，请求依法判决确认被告实施“留山镇丹霞社区”占地行为违法，责令被告限期返还违法占用的土地，一并对被告依据的规范性文件进行合法性审查，由被告承担诉讼费用。
原告向法庭提交的证据为：
1、原告与西林庵村委签订的《河岸林承包合同》复印件一份；
2、南召县人民法院（2013）南召民初字第1140号民事判决书复印件一份；
3、南阳市中级人民法院（2014）南民二终字第00717号民事判决书复印件一份；
4、留山镇丹霞社区开工“奠基”照片复印件一张；
5、留山镇人民政府《关于建设丹霞社区的请示》复印件一份（留政（2010）37号）；
6、南召县人民政府《关于对留山镇建设丹霞社区的批复》复印件一份（召政文（2010）89号）；
7、南阳市人民政府《关于南召县2010年度第四批村镇建设农用地转用的批复》复印件一份（宛政土（2010）330号）；
8、现场照片三张；
9、南召县国土资源局（2012）召国土资罚决字第17号行政处罚决定书复印件一份；
10、南召县国土资源局《涉嫌犯罪移送书》复印件一份；
11、南召县国土资源局《执行申请书》复印件一份；
12、南召县人民政府召政复决（2015）4号《行政复议决定书》复印件一份；
13、变更诉讼请求书邮寄单据复印件一份；
14、视频光碟一张。
被告南召县留山镇人民政府辩称：2001年4月1日，原告与留山镇西林庵村签订了《河岸林承包合同》。2010年留山镇丹霞社区建设被列为南召县省级新型新农村建设的两个试点之一，2010年11月，南阳市市政府下发宛政（2010）330号《南阳市人民政府关于南召县2010年第四批村镇建设农用地转用的批复》，同意南召县转用西林庵村集体未列用地0.641公顷作为南召县2010年度第四批村镇建设用地。2010年7月，丹霞社区开工前，留山镇政府组织西林庵村委对丹霞社区拟占范围内的土地及附属物进行核查登记，在征得原告同意后，对原告全部林木进行了补偿。为加快社区建设进度，在没有进一步完善土地手续情况下便动工建设。对此，2012年3月，南召县土地局对留山镇政府下发了（2012）第17号行政处罚决定书并申请法院强制执行。留山镇政府在得到南阳市政府用地批复后，虽然在完善土地手续程序上存在瑕疵，但必然在完善之中。县国土局对镇政府这一行为进行行政处罚，根据一事不再罚原则，就是对该行为存在违法之处的确认，并己作出处理。因此给原告造成的损失已经给予合理补偿，继续以诉讼方式请求补偿无法律依据。原告与西岭庵村委签订承包合同中明确约定：如果国家或集体在林地内开挖土渠、架设桥梁、修建道路等公益事业，原告不得干涉。给原告造成损失的按树木当时价值予以补偿。留山镇政府为开发丹霞社区这项公益事业，建设前本着公平合理原则已给予了原告合理补偿。留山镇政府使用土地对原告并未造成实质损害，不具有侵害原告合法权益的实质要件，因此原告没有实质上的起诉资格。综上，留山镇政府建设丹霞社区的土地来源有据，既有合同约定，又有市政府文件批复。土地审批程序存有瑕疵、有不当之处，但由土地行政主管部门已经做出处理。原告虽有损失，在协商基础上已经给予补偿，原告与本案已不存在直接利害关系，留山镇政府的行为没有侵害原告的合法权益，因此原告诉讼主体不合格，原告诉请无事实根据，也无法律依据，请求法院依法驳回原告起诉。
被告南召县留山镇人民政府向法庭提交的证据为：
1、南阳市人民政府《关于南召县2010年度第四批村镇建设农用地转用的批复》复印件一份（宛政土（2010）330号）；
2、南召县人民政府《关于对留山镇建设丹霞社区的批复》复印件一份（召政文（2010）89号）；
3、留山镇人民政府《关于建设丹霞社区及修建丹霞寺旅游公路的请示》复印件一份（留政（2010）37号）；
4、南召县人民政府关于岭南高速公路南召段建设用地及附着物拆迁有关问题的通知；
5、社区树木赔偿花名册；
6、南召县国土资源局（2012）召国土资罚决字第17号行政处罚决定书复印件一份；
7、原告的行政复议申请书一份；
8、南召县人民政府召政复决（2015）4号《行政复议决定书》复印件一份；
9、原告的民事起诉状一份；
10、南召县人民法院（2013）南召民初字第1140号民事判决书复印件一份；
11、南阳市中级人民法院（2014）南民二终字第00717号民事判决书复印件一份；
12、行政复议答复书一份；
13、国土局执行申请一份；
14、原告与西林庵村委签订的《河岸林承包合同》复印件一份；
15、对汤孝林、吴荣强的询问笔录一份、西林庵村委会证明一份、对汤孝明的谈话记录一份；
16、南召县林业局调查报告一份；
17、对汤孝明、白万俊的询问笔录各一份。
被告南召县人民政府辩称：一、人民法院不宜再做出此项判决。其理由是，该占地行为有违法业经县政府认定。（详见2012年3月21日（2012）召国土资罚决字第17号行政处罚决定书。）不仅如此，且早已进入司法强制执行阶段。故，在复议中县政府也不应做出重复决定。二、关于原告要求赔偿5万元的请求，此诉求无据。因已赔偿完毕（详见（2013）南召民初字第1140号民事判决书第9页第6—7行）。对此事实，原告方也予以认可。故，被告作出的复议决定书才以“被申请人已于2012年给予了相应补偿，且申请人也没有提供受被申请人具体行政行为造成损害的证明材料，不符合行政复议受理条件”，并根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，“驳回申请人的复议申请”。
被告南召县人民政府向法庭提交的证据为：
1、南召县国土资源局（2012）召国土资罚决字第17号行政处罚决定书复印件一份；
2、国土局执行申请复印件一份；
3、社区树木赔偿花名册复印件一份；
4、村组对涉及本案争议土地上与原告有关的树木的统计记录复印件一份；
5、对汤孝林、吴荣强的询问笔录一份、对汤孝明的谈话记录一份；
6、南召县人民法院（2013）南召民初字第1140号民事判决书复印件一份；
7、南阳市中级人民法院（2014）南民二终字第00717号民事判决书复印件一份；
8、南召县人民政府关于岭南高速公路南召段建设用地及附着物拆迁有关问题的通知。
原告所举证据与两被告所举证据基本一致，证据中有政府文件、有人民法院判决书，这些证据与政府文件、人民法院判决书记载内容可以相互印证，其证据效力本院予以认定。被告南召县留山镇人民政府所举证据中，除证据5、15、16、17原告不予认定外，其他证据与原告所举证据基本一致，这些证据与原告所举证据中的政府文件、人民法院判决书记载内容可以相互印证，其证据效力本院予以认定，证据5中，原告代理人认可其签名领钱的事实，但认为本案没有要求赔偿问题，该证据与本案无关，本院认为，依据该证据可以认定原告丈夫签名领钱的事实，对本案争议事项具有关联性，该证据本院予以认定。证据15、16、17系案外人对有关人员的询问、调查材料，与本案审理内容无关，本院对这部分证据不予采信。对于被告南召县人民政府所举证据1、2、3、6、7、8，与前述所评述证据一致，本院予以采信。对证据4，系复印件，原告也不予认可，故该证据本院不予采信。对于证据5，系案外人对有关人员的询问、调查材料，与本案审理内容无关，该证据本院不予采信。
依据有效证据及当事人当庭陈述，本院确认以下法律事实：
2001年4月1日，原告与所在村委会留山镇西林庵村签订了《河岸林承包合同》，原告在承包的林地内种植树木。后原告与村委会因合同履行问题产生纠纷，村委会诉至人民法院，要求解除合同，南阳市中级人民法院于2014年8月12日作出了（2014）南民二终字第00717号民事判决，驳回了村委会的诉讼请求。
2010年8月1日，留山镇人民政府向南召县人民政府提出书面请示（留政（2010）37号），请求办理建设丹霞社区及修建丹霞寺旅游公路的有关手续。同年8月9日，县政府书面批复（召政文（2010）89号），同意了留山镇人民政府的请示。为丹霞社区的施工建设，原告董长勤丈夫汤孝亭从原告所在村委会两次共计领取被毁树木补偿款共计3680元。
2012年3月21日，南召县国土资源局针对留山镇人民政府在建设丹霞社区时涉嫌违法占地的行为作出了召国土资罚决字（2012）第17号《行政处罚决定书》，责令留山镇人民政府退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上的建筑物，恢复土地原状，并处罚款等。该处罚决定书生效后，留山镇人民政府没有依法履行，南召县国土资源局于2012年9月18日向南召县人民法院申请强制执行。
2015年4月15日，原告以被告留山镇人民政府违法占地为由向南召县人民政府申请行政复议，南召县人民政府予以受理并通知留山镇人民政府提交答辩意见。该镇于同年5月20日提交了书面的答复书，南召县人民政府于2015年6月15日作出了召政复决（2015）4号《行政复议决定书》，以原告申请复议的事项已经南召县国土资源局处罚、复议请求事项不属于行政复议调整范围为由，驳回原告的行政复议申请。原告不服该处理决定，诉至本院。
原告在提起本案行政诉讼时，提出的诉讼请求是要求确认被告实施“留山镇丹霞社区”占地行为违法，要求赔偿5万元经济损失。诉讼过程中，原告于2015年9月16日递交了变更诉讼请求申请书，将诉讼请求变更为要求确认被告实施“留山镇丹霞社区”占地行为违法、请求人民法院责令被告限期返还被占土地、赔偿经济损失、一并对被告依据的规范性文件进行合法性审查、被告承担诉讼费用。同年11月20日，原告再次递交变更诉讼请求申请书，请求将诉讼请求变更为确认被告实施“留山镇丹霞社区”占地行为违法、恢复土地原状，返还原告承包的土地、林地。庭审过程中，法庭要求原告明确诉讼请求，原告当庭表示其最终的诉讼请求为要求确认被告实施“留山镇丹霞社区”占地行为违法、请求人民法院责令被告限期返还被占土地、一并对被告依据的规范性文件进行合法性审查、被告承担诉讼费用，不再要求被告赔偿经济损失。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。本案中，被告南召县人民政府根据原告申请依法作出驳回其行政复议申请的决定，该决定不是法律规定的最终裁决行为，因此，原告对该行为不服，可以依法提起行政诉讼，本院可以依法对被告南召县人民政府作出的召政复决（2015）4号行政复议决定是否合法进行裁判。
原告申请行政复议的理由是其承包的土地被被告留山镇人民政府违法占用，该请求事项在原告申请行政复议前，已被南召县国土资源行政主管部门认定，并对违法行为人即留山镇人民政府作出了行政处罚，处罚的内容为认定其行为为违法占地，责令留山镇人民政府退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上的建筑物，恢复土地原状，并处罚款等，该处罚决定涵盖了原告的复议申请事项及本案原告诉讼请求事项，且该处罚决定已经生效，作出行政处罚的行政机关已经申请人民法院强制执行处罚决定，这些基本事实原告当庭也予以认可。《行政复议法》第十六条对行政复议、行政诉讼的选择使用作出了规定，即同一行政行为不能同时依据行政复议法及行政诉讼法进行合法性审查，本案涉及的留山镇人民政府实施“留山镇丹霞社区”占地行为涉嫌违法的事项已经该地国土资源行政主管部门认定为违法并申请人民法院强制执行行政处罚决定，即该行为已经开始接受人民法院的司法审查，行政复议机关不能再受理对该行为提起的行政复议申请。已经受理的，应当驳回其行政复议申请。本案中，被告南召县人民政府受理了原告的行政复议申请，根据原告及留山镇人民政府提交的证据材料发现涉案行为已被行政处罚并申请人民法院强制执行，依据行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。
综上，被告南召县人民法院的复议决定并无不当之处，原告的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第五条、第十六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董长勤的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董长勤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，并交纳上诉费50元，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 杨 洋
审判员 马彦彬
二〇一五年十二月二十五日
书记员 康 彦