福建省宁德市蕉城区人民法院行 政 判 决 书（2017）闽0902行初122号原告薛碧玉，女，1951年6月8日出生，汉族，住福建省福安市。委托代理人刘培福，北京市共信律师事务所律师。被告福安市国土资源局，住所地福建省福安市新华西路5号。法定代表人陈子清，局长。出庭负责人黄新安，副局长。委托代理人陈树生，福建正联律师事务所律师。第三人福安市安居房地产开发有限公司，住所地福建省福安市阳春小区内。法定代表人陈鸿，董事长。委托代理人钟巧芳，福建正联律师事务所律师。第三人王丹，女，1972年5月20日出生，汉族，住福建省福安市。第三人王祖清，男，1974年8月21日出生，汉族，住福建省福安市。原告薛碧玉诉被告福安市国土资源局土地行政协议，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案，于2017年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因福安市安居房地产开发有限公司（以下简称安居公司）、王祖清、王丹与本案被诉行政协议有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日、2018年5月4日公开开庭审理了本案。原告薛碧玉及其委托代理人刘培福，被告出庭负责人黄新安及委托代理人陈树生，第三人安居公司的委托代理人钟巧芳、第三人王丹到庭参加诉讼。第三人王祖清经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告福安市国土资源局作为出让人与受让人安居公司于2017年6月19日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将坐落于城北街道街尾片区A-02a地块、编号为2016X004、面积为6566.41平方米的宗地出让给安居公司。原告薛碧玉诉称，福安市人民政府以危旧房改造为理由，于2013年4月11日作出《房屋征收决定书》，对街尾片区房屋实施征收。原告的房屋位于福安市××街道××号，在征收范围内。但直至今日，原告的房屋仍没有依法办理征收补偿手续。2017年6月，原告发现安居公司进场施工，在街尾片区进行开发建设。此时原告才得知，2017年6月7日，在原告等诸多被拆迁户房屋未依法征收的情况下，连同原告合法使用的国有土地一同被福安市国土资源局协议出让给了安居公司。原告认为，在土地未依法征收完成、地上还有建筑物的情况下，国有土地使用权仍然属于原告，任何人无权擅自出让原告享有的国有土地使用权。《闲置土地处置办法》、《国土资源局关于加大闲置土地处置力度的通知》等文件均禁止“毛地”出让，即禁止未进行拆迁平整的土地出让。被告擅自出让2016X004号城北街道街尾片区A-02a地块的行政行为违法。请求撤销被告福安市国土资源局与第三人安居公司于2016年6月19日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。原告向本院提交的证据有：A1.福安市2016X004号地块使用权协议出让公示；A2.福房网报道《福安市：成功出让城北街道街尾片区A-02a地块》；A3.出让土地规划图；证据A1-A3，用以证明被告出让城北街道街尾片区A-02a地块。A4.土地使用权证；A5.房屋现状照片；证据A4、A5，证明原告持有国有土地使用权证及房屋现状；A6.福安市人民政府城北街道办事处《关于对街尾189号房屋进行房屋安全鉴定的通知》，证明原告的住房还没有被征收拆迁；A7.（2015）闽行终字第347号，证明原告坐落于福安市××街××号的房屋并未被征收；A8.宁政行复﹝2018﹞第05号《行政复议决定书》，证明原告的房屋被福安市政府及有关部门强制拆除，在被告与第三人安居公司签订土地出让合同时，原告的房屋仍未被征收。被告福安市国土资源局辩称：一、被告协议出让涉案地块国有土地使用权有事实依据。2013年4月11日福安市人民政府发布安政房征决﹝2013﹞2号《福安市人民政府房屋征收决定书》，确定对街尾片区危旧房的征收范围，并明确福安市房地产管理局为房屋征收部门，城北街道办事处为征收实施单位，公布《福安市街尾危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。2016年6月6日，房屋征收部门福安市房地产管理局以安房便字﹝2016﹞26号函回复被告“街尾片区A-02a地块危旧房改造项目，被征收用地面积6566.41平方米，涉及被征收民房85户，上述房屋地块产权权源明确，现已全部征迁到位。”至此，被告已依法收回街尾片区A-02a地块国有土地使用权。二、被告根据福安市人民政府市长办公室会议纪要精神及第三人提出的用地申请，向福安市人民政府提出A-02a地块出让方案的请示，福安市人民政府批复同意将A-02a地块协议出让方式交付第三人开发建设。随后，被告与第三人签订《国有土地使用权出让意向书》，并在被告网站进行公示，公示之后于2017年6月19日与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》并将该地块交付第三人开发建设。被告依据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《福建省实施办法》、国土资源部《协议出让国有建设用地使用权规定》等相关规定，适用法律正确，程序合法。原告诉请无理，请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交的证据、依据有：B1.核编证及法定代表人身份证明，证明被告主体资格；B2.安政房征决﹝2013﹞2号《福安市人民政府房屋征收决定书》，证明2013年4月11日福安市人民政府作出房屋征收决定，征收街尾片区旧房改造房屋，确定了征收范围、征收部门、征收实施单位、安置补偿方案及签约期限等；B3.安政﹝2013﹞1号《福安市人民政府关于福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案的公告》，证明2012年11月22日依法将《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》在相关网站予以公告；B4.安政﹝2013﹞17号《福安市人民政府关于公布安政房征决﹝2013﹞2号房屋征收决定的公告》，证明2013年4月11日，福安市人民政府公告安政房征决﹝2013﹞2号房屋征收决定，向社会公布；B5.﹝2014﹞40号福安市人民政府市长办公会议纪要，证明2014年5月14日，福安市人民政府召开市长办公会议，确定第三人为街尾片区安置房建设项目业主，将安置房用地协议出让给第三人；B6.《关于要求办理街尾片区A-02a地块危旧房改造项目土地手续的申请》，证明2015年8月3日第三人向被告提出建设用地申请；B7.《福安市国土资源局关于城北街道街尾片区危旧房改造A-02a地块协议出让方案的请示》，证明2017年5月19日，被告按照福安市人民政府会议纪要精神，将协议出让方案报请福安市人民政府批准；B8.《福安市人民政府关于城北街道片区危旧房改造A-02a地块协议出让方案的批复》，证明2017年6月1日，福安市政府对被告提出的协议出让方案作出批复；B9.安房便字[2016]26号《关于市街尾片区危旧房改造领导小组办公室证明的回复》，证明2016年6月6日，福安市房地产管理局函复被告街尾片区A-02a地块危旧房改造项目已全部拆迁到位；B10.《国有土地使用权出让意向书》，证明2017年6月6日被告与第三人签订《国有土地使用权出让意向书》；B11.福安市2016X004号地块使用权协议出让公示，证明2017年6月7日，被告在网站公示拟出让宗地编号为2016X004给第三人；B12.《国有建设用地使用权出让合同》，证明2017年6月19日，被告与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案宗地出让给第三人；B13.《国有建设用地交地确认书》，证明2017年6月27日被告将涉案宗地交付第三人；B14.《中华人民共和国土地管理法》、《福建省实施办法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《协议出让国有建设用地使用权规定》，系被告作出被诉行政行为的法律依据。第三人安居公司在庭审中述称，第三人合法取得涉案土地的土地使用权，根据﹝2014﹞40号福安市人民政府市长办公会议纪要确定将街尾片区安置房用地以协议方式出让给第三人，第三人向被告提出用地申请后于2017年6月7日与被告签订土地使用权出让合同。第三人已经缴纳了土地出让金，被告已将土地交付给第三人使用，第三人与被告签订的土地使用权出让合同是合法的，请求驳回原告的诉讼请求。第三人向法院提交的证据有：C1.土地使用权出让金票据，证明第三人安居公司已经全额缴纳了土地出让金58460700元；C2.《福安市街尾片区A-02a危旧房改造项目工程进展情况说明》，证明涉案工程进展情况，第三人已投入2500万元，工程已完成大部分，如果撤销合同，会造成社会利益和第三人利益重大损失。第三人王丹同意原告薛碧玉的起诉意见。第三人王祖清未作答辩。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提供的证据A1-A3，被告及第三人无异议，本院经审查认为能够证明待证目的，予以采信；证据A4-A6，本院经审查认为能够与原告其他证据互相印证，证明待证目的，予以采信；证据A7，被告对真实性无异议，但主张该判决书的判决时间是2015年11月19日，而房管部门出具证明的时间是2016年6月6日，因此无法确认在该判决后福安市人民政府是否与原告签订了征收补偿协议。本院经审查认为，该判决书与本案其他证据能够相互印证，证明原告房屋在被告签订本案被诉行政协议时仍未被征收，因此予以采信；证据A8，被告主张不能证明待证目的，本院经审查认为，被告抗辩无理，对该证据予以采信。被告的证据B1，原告无异议，本院予以采信；证据B2-B13，原告对真实性无异议，对合法性有异议，其中，原告主张证据B5通过市政府会议纪要的方式确定协议出让土地违反了《协议出让国有土地使用权规定》第九条的规定，本院经审查认为，原告主张有理，对证据B5不予采信；证据B9，原告对福安市房地产管理局出具的证明内容真实性有异议，本院经审查认为，原告主张有理，被告提供的证据不足以证明原告房屋已被征收，对该证据不予采信；对被告的其他证据，本院仅采信其真实性。第三人提供的证据C1、C2，原告主张第三人对涉案工程的投资与其无关，本院经审查认为，上述证据能够证明待证目的，予以采信。根据上述有效证据及庭审调查，可以认定如下事实：2013年4月11日，福安市人民政府作出安政房征决﹝2013﹞2号《福安市人民政府房屋征收决定书》，决定对福安市街尾片区房屋进行征收，具体征收范围以规划用地红线图为准。原告的房屋坐落于福安市××街××号，在房屋征收范围内。因原告与房屋征收部门未达成征收补偿安置协议，福安市人民政府于2014年5月15日作出安政房[2014]2号《房屋征收补偿决定书》。原告不服，提起行政复议及行政诉讼。2015年11月19日，福建省高级人民法院作出（2015）闽行终字第347号《行政判决书》，撤销了福安市人民政府作出的安政房[2014]2号《房屋征收补偿决定书》。嗣后，福安市人民政府未再作出新的房屋征收补偿决定，也未与原告达成房屋征收补偿协议。2014年5月14日，福安市人民政府召开市长办公会议，确定以协议出让方式将街尾片区安置房用地出让给安居公司。2015年8月3日，安居公司向被告提出建设用地申请。2017年5月19日被告向福安市人民政府请示将街尾片区A-02a地块协议出让安居公司，2017年6月1日福安市人民政府批复同意。2017年6月6日，被告与安居公司签订《国有土地使用权出让意向书》。2017年6月7日至2017年6月17日，被告对协议出让情况进行网络公示。2017年6月19日，被告与安居公司签订被诉《国有建设用地使用权出让合同》。目前，安居公司已全额缴纳了土地出让金并以开工建设。原告认为该合同侵犯了原告的合法权益，提起本案诉讼。本院认为，土地主管部门应当在收回国有土地使用权之后方能依法出让。本案中，原告提供的（2015）闽行终字第347号《行政判决书》、宁政行复﹝2018﹞第05号《行政复议决定书》及庭审查明的事实能够证实，原告坐落于福安市××街道××号的房屋至被告与第三人签订被诉土地使用权出让合同时，仍未被依法征收。因此，被告并未取得该地块的国有土地使用权，无权将其出让给第三人。被告与第三人签订的土地使用权出让合同侵犯了原告的土地使用权，依法应予部分撤销。此外，被告在协议出让土地时，没有依照《协议出让国有土地使用权规定》第七条、第八条、第九条的规定履行编制、公布出让计划等程序，构成程序违法。鉴于原告的房屋已被福安市人民政府及相关行政机关强制拆除，且第三人安居公司已全额支付了土地出让金并在涉案项目中投入了数千万元，安居公司又系国有控股有限责任公司，如果撤销该合同将对国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此本院仅确认该合同违法，但不予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告福安市国土资源局与福安市安居房地产开发有限公司于2017年6月19日签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。审 判 长  王 鑫人民陪审员  兰向彬人民陪审员  丁瑞珍二〇一八年五月七日书 记 员  卢文慧附：本案裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。