河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）豫法行终字第00216号上诉人（一审原告）三门峡市银河化工厂。住所地：三门峡市湖滨区高庙乡。法定代表人梁永强，厂长。委托代理人王卫东，河南宇法律师事务所律师。委托代理人田广辉，河南宇法律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南省人民政府移民工作领导小组办公室。住所地郑州市红专路。法定代表人崔军，主任。委托代理人赵根兴，该办公室工作人员。委托代理人谢政武，金博大律师事务所律师。三门峡市银河化工厂（以下简称银河化工厂）诉河南省人民政府移民工作领导小组办公室（以下简称省移民办）、行政补偿及行政赔偿一案，不服三门峡市中级人民法院2014年7月24日作出的（2014）三行初字第00010号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。银河化工厂委托代理人王卫东、田广辉，省移民办委托代理人赵根兴、谢政武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明：1992年6月，河南省人民政府印发豫政（1992）55号《关于严格控制小浪底水库库区移民人口及实物增长的通知》，禁止在小浪底库区淹没线275米以下建设（即“停建令”）。小浪底水库于1997年截流，2001年底竣工。1993年10月11日，经三门峡市湖滨区经济委员会三湖经字（1993）第46号文件批复，成立“三门峡市银河化工厂”，当月25日办理了工商登记，厂址在湖滨区高庙乡李家坡村。银河化工厂所在位置海拔278米—280米。1997年，黄委设计院又对小浪底库区实物进行了核查�将该企业作为漏登上报，水利部审查按停建令后建设的企业予以核减。2000年，省移民办按照国家计委批复的要求，组织黄委设计院和郑州煤炭设计院对陕县、湖滨区淹没影响企业进行了复核。通过审核银河化工厂提供的营业执照、税务登记证、购买变压器发票等票证，组织现场核查并查看变压器、配电设备铭牌日期，找有关人员核实。2001年9月13日，省移民办向三门峡市移民办下发豫移计（2001）141号文件《关于小浪底库区二、三期淹没影响三门峡市陕县（含湖滨区）工矿企业复核意见的通知》，因“停建令时未投产”，对银河化工厂销号不予补偿。2004年7月6日，三门峡市黄河河务移民管理局向省移民办报送三河移（2004）68号文件《关于小浪底库区湖滨区银河化工厂和硅铁厂需要搬迁经费的请示》，主要内容为：银河化工厂多次到市委市政府、省移民办上访反映，他们估算搬迁费200万元，需要上级解决。调查后属实，请上级核查，并给予研究解决。2009年12月23日，《三门峡市人民政府机构改革实施意见》，三门峡市黄河河务移民管理局更名为三门峡市黄河河务局，其承担的移民管理职责划入三门峡市水利局。2009年5月6日，省移民办向河南省信访局报送豫移办（2009）47号文件《关于三门峡市湖滨区银河化工厂文保才等人信访反映问题调查处理情况的报告》，维持豫移计（2001）141号文件，银河化工厂不符合补偿条件，不予补偿。2009年12月21日，省移民办向时任副省长刘满仓报送豫移办函（2009）37号《关于小浪底水库三门峡市湖滨区银河化工厂有关情况的说明》。主要内容为：一、基本情况：银河化工厂和硅铁厂，位于高庙乡李家坡村，海拔278米—280米。二、有关部门对该企业的调查处理情况：1、1994年黄委设计院�小浪底库区实物调查时，没有该企业。2、1997年，黄委设计院又对小浪底库区实物进行了核查，将该企业作为漏登上报，水利部审查按停建令后建设的企业予以核减。3、2000年，省移民办按照国家计委批复的要求，组织黄委设计院和郑州煤炭设计院对陕县、湖滨区淹没影响企业进行了复核。通过审核该企业提供的营业执照、税务登记证、购买变压器发票等票证，组织现场核查并查看变压器、配电设备铭牌日期，找有关人员核实，认定该企业属省政府停建令后新建的企业，按照有关政策不予补偿。4、关于三门峡市河务移民局上报三河移（2004）68号文件的说明。市领导批示“能解决解决，不能解决上报”，工矿企业核查认定权限在黄委设计院、省移民办，市级无权认定，根据上访人反映情况上报该企业在淹没范围，估算搬迁费200万元。5、该企业反映2004年被淹没问题。此事经调查，是2004年三门峡水库汛期泄洪的原因，从上水痕迹看，水位达到该企业外墙浆砌石，并没有进过厂区，没有对该企业造成经济损失。十年来，小浪底最高蓄水位仅到266米，此事与小浪底水库蓄水无关。6、关于不知道“停建令”的问题。河南省人民政府豫政（1992）55号文件已下发各有关市级政府，并逐级层层下发。2009年12月10日，三门峡市信访局向河南省信访局报送三信案字（2009）73号文件《关于三门峡银河化工厂文保才信访案件的情况报告》，结论是文保才反映由高庙乡招商引资企业及高庙乡指定在黄河河道建址等问题不属实。三门峡市中级人民法院另查明，银河化工厂代理人当庭表示：省移民办豫移办函（2009）37号《关于小浪底水库三门峡市湖滨区银河化工厂有关情况的说明》2009年12月21日作出后，未被确认违法，银河化工厂也未向省移�办提出赔偿申请。三门峡市中级人民法院一审认为：（一）银河化工厂行政补偿请求系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。针对银河化工厂的补偿、安置请求，省移民办已于2001年9月13日向三门峡市移民办下发豫移计（2001）141号文件《关于小浪底库区二、三期淹没影响三门峡市陕县（含湖滨区）工矿企业复核意见的通知》，以“停建令时未投产”为由，对银河化工厂作出销号不予补偿的处理决定。后因银河化工厂上访，省移民办于2009年5月6日，向省信访局报送豫移办（2009）47号文件《关于三门峡市湖滨区银河化工厂文保才等人信访反映问题调查处理情况的报告》，维持豫移计（2001）141号文件，以银河化工厂不符合补偿条件为由，作出不予补偿的处理意见。银河化工厂所诉省移民办于2009年12月21日作出的�移办函（2009）37号《关于小浪底水库三门峡市湖滨区银河化工厂有关情况的说明》是省移民办针对刘满仓省长批转《关于小浪底水库淹没赔偿问题的情况反映》的信件作出的维持豫移计（2001）141号文不予补偿处理意见的复查意见。属于省移民办驳回银河化工厂对豫移计（2001）141号文提起申诉的重复处理行为。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（五）项之规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。（二）银河化工厂的行政赔偿请求缺乏法定的前提条件，不符合行政赔偿的起诉条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”；该规定第二十一条第�4）、（5）项规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”。由此可见，当事人提起行政赔偿诉讼，须以加害具体行政行为被确认违法，申请人向赔偿义务机关提出申请、赔偿义务机关不予赔偿或逾期不予处理为前提。针对本案，银河化工厂的代理人当庭明确表示，银河化工厂知道省移民办2009年12月21日作出的豫移办函（2009）37号《关于小浪底水库三门峡市湖滨区银河化工厂有关情况的说明》后，既未向省移民办申请赔偿，该文件也未被确认违法。故银河化工厂提起的行政赔偿诉讼不符合法定的起诉条件。综上，银河化工厂提起的行政补偿请求不属人民法院行政诉讼的受案范围，行政赔偿诉讼不符合法定的起诉条件。裁定驳回三门峡�银河化工厂的起诉。银河化工厂不服一审判决，向本院上诉称：（一）银河化工厂位于小浪底水库淹没区范围内，从2002年到2011年期间，小浪底水库蓄水位达到260米时，工厂都会进水被淹。黄委设计院两次主动进厂对企业资产进行核查，并经反复确认，最终确定了补偿数额。银河化工厂虽然是在豫政（1992）55号文件下发后的第二年新建，但银河化工厂并不知晓该文件，不能以该文件而否定对银河化工厂的补偿。（二）银河化工厂的行政补偿诉讼，不是针对重复处理行为提起的诉讼。省移民办作出的豫移计（2001）141号文件是省移民办对三门峡市移民办下发的文件，不是针对银河化工厂的行政处理行为，而省移民办豫移办函（2009）37号文件才是针对银河化工厂作出的唯一一次处理行为。（三）本案不是单独的行政赔偿案件，银河化工厂无须请求确认具体行政行为违法�而有权依法提起行政诉讼。一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》认为，银河化工厂缺乏提起本案诉讼的前提条件错误。请求撤销一审裁定，支持银河化工厂的诉讼请求。省移民办答辩称：（一）一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。银河化工厂所诉豫移办（2009）47号文件，系对银河化工厂不服豫移计（2001）141号文件的上访行为的复查意见。根据相关司法解释规定，驳回当事人对行政行为提出申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。银河化工厂提出的行政赔偿诉讼，没有经赔偿义务机关先行处理，加害行为也没有被依法确认违法，其诉讼不具备行政赔偿诉讼法定起诉条件。（二）银河化工厂要求获得补偿没有事实及法律依据。银河化工厂系停建令发布后的新建企业，且不在补偿的高程范围之内。银河化工厂进水被淹与小浪底水库的兴建与蓄水没有因果关系。水利部依据相关政策将其作为不予补偿的企业予以销号正确。请求维持一审裁定。本院二审查明的事实除与一审查明的基本事实一致外，另查明，银河化工厂的诉讼请求为判令省移民办支付补偿费、赔偿损失费共计750万元。本院认为：（一）一审裁定关于被诉行政行为系重复处理行为的认定不当，应予纠正。一审裁定认为银河化工厂所诉的是豫移办函（2009）37号文件，且该文件系豫移计（2001）141号文件的重复处理行为。但从银河化工厂的起诉状看，豫移办函（2009）37号文件并不是诉讼请求指向的对象，且由于豫移计（2001）141号文件不是一个生效法律文书，故也不存在豫移办函（2009）37号文件对豫移计（2001）141号文件的重复处理。因此，一审裁定认定银河化工厂系对重复处理行为的起诉，并驳回其起诉的事实基础不存在。（二）对于银河化工厂请求判令赔偿损失费的起诉，应予驳回。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条明确规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”。本案中，银河化工厂在提起本案诉讼前，并没有先行向省移民办提出赔偿请求，其要求赔偿损失的起诉不具备法定的前提条件，一审裁定驳回银河化工厂要求赔偿损失的起诉正确，应予维持。（三）对于银河化工厂请求判令支付补偿费的起诉，不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。因违法行政行为引起的损失为可赔偿损失，因合法行政行为引起的损失为可补偿损失。根据我国《行政诉讼法》的规定，对于行政行为引起的损失的填补问题，只有违法行政行为引起的损失赔偿争议属于行政诉讼的受案范围，对于起诉人请求补偿的起�不属于行政诉讼受案范围，现行法律也没有规定对损失补偿的判决方式，因而对银河化工厂请求补偿损失的起诉，应予驳回。综上，三门峡市中级人民法院一审裁定虽然部分裁判理由不当，但认定事实清楚，驳回银河化工厂起诉的部分理由和结论正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持三门峡市中级人民法院作出的（2014）三行初字第00010号行政裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  宋炉安代理审判员  苗春燕代理审判员  王凤强二〇一四年十月二十日书 记 员  赵朝金