广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤03行终691号上诉人（原审被告）深圳市规划和国土资源委员会,住所地深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。法定代表人王幼鹏，主任。委托代理人熊鹰，该委龙岗管理局工作人员。委托代理人郑俊平，广东联建律师事务所律师。被上诉人（原审原告）深圳市丰度实业有限公司，住所地深圳市福田区红荔西路莲花三村现代苑505号。法定代表人冯丰度，该司总经理。委托代理朱启举，该司法律顾问。委托代理人江义文，该司办公室主任。上诉人深圳市规划和国土资源委员会（以下简称市规土委）因与被上诉人深圳市丰度实业有限公司（以下简称丰度公司）闲置土地处置决定纠纷一案，不服深圳市龙岗区人民法院作出的(2012)深龙法行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1995年6月8日，丰度公司与原深圳市规划国土局龙岗分局（以下简称原龙岗规土分局）签订（1995）148号《土地出让合同》，将宗地号G06xxx-5、土地面积24999.4平方米的土地出让给丰度公司，使用年期为五十年，从1991年12月28日至2041年12月27日止，土地用途为工业用地，并在（1995）148号《土地出让合同》附件订立《土地使用规则》，规定“土地使用者自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工……土地使用者应在1997年6月30日以前竣工”。2000年12月22日，丰度公司办理了涉案地块的房产证，房产证号为：深房地字第××号。2006年11月22日，经丰度公司申请，深圳市国土资源和房产管理局龙岗分局（以下简称龙岗房产管理分局）作出深国房龙[2006]498号《关于申请延期开发土地的复函》，答复称：因规划调整及配套不完善，同意丰度公司延期开发的申请，丰度公司应在复函作出之日起一年内动工建设，两年内竣工。2008年4月17日，经丰度公司申请，龙岗房产管理分局作出深国房龙函[2008]262号《关于签订补充协议的复函》，答复称：G06xxx-5号宗地内有6000多平方米用地被规划市政道路占用，故需待该规划市政道路项目实施并完善收地手续后方可签订土地使用权出让补充协议。2008年5月6日，经丰度公司申请，深圳市规划局龙岗分局作出深规龙函[2008]578号《关于深圳市丰度公司建设用地规划许可证延期的复函》，答复称：根据国土部门相关意见（深国房龙函[2008]262号）不同意丰度公司建设用地规划许可证（深规许LG-2007-0313号）延期申请事项，请待规划道路实施并完善收地手续后再另行申请。2008年11月19日，市房产管理局作出深国房龙收自[2008]0040号《收回土地使用权决定书》，因盛宝路市政工程规划和建设需要，决定收回丰度实业有限公司G06xxx-5号宗地5042.9平方米的土地使用权。2010年6月30日，深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（以下简称龙岗规土管理局）作出深规土龙函[2010]1173号《关于对申请调整用地红线事宜的复函》，答复称：丰度公司申请G06xxx-5号宗地红线的调整方案用地涉及占用规划道路，请结合规划优化调整方案后再行办理该事项。2010年9月，龙岗规土管理局作出深规土龙岗局闲调[2010]第030号《闲置土地检查通知书》。2011年10月8日，市规土委以深规土[2011]619号《关于提请审议2011年第2批新增闲置土地处置方案的请示》文件的方式向深圳市人民政府提请审议：“目前，我委在调查认定的基础上完成了第2批共23宗闲置土地处置方案的审查核实工作……其中，处置方式为‘依法有偿收回土地使用权’的2宗，……处置方式为‘收取闲置费，限期开发’的9宗，……免收闲置费限期开发的12宗”，附件《2011年第2批新增闲置土地处置方案一览表》中市规土委对涉案土地审定的处置方案为“免收闲置费，收回与规划冲突部分土地使用权后，剩余用地限期开发”。2011年10月17日，深圳市人民政府通过深规土[2011]619号文件的审批。2012年2月20日，龙岗规土管理局作出深规土龙岗局闲置[2011]第026号决定《闲置土地处置决定书》：“G06xxx-5号宗地已构成闲置土地，对该宗地的处置方式为免收土地闲置费，收回与规划冲突部分土地使用权后，剩余用地限期开发。”2012年3月8日，丰度公司按龙岗规土管理局闲置[2011]第026号决定到其处办理相关手续。因丰度公司与龙岗规土管理局无法达成深龙地合字（1996）148号《深圳市土地使用权出让合同书》补充协议（补1），丰度公司不服龙岗规土管理局作出的深规土龙岗局闲置[2011]第026号决定《闲置土地处置决定书》，故诉至法院，请求撤销龙岗规土管理局作出的深规土龙岗局闲置[2011]第026号决定《闲置土地处置决定书》。原审法院认为，依法行政是行政机关作出具体行政行为应当遵循的基本原则。行政机关在作出具体行政行为时应当做到事实清楚、适用法律正确、程序合法。对行政处罚具体行政行为合法性的审查不仅贯穿从立案调查到最终作出处罚决定的整个过程，同时包括实体合法性审查和程序合法性审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，故深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局负有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。又根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，故深圳市规划和国土资源委员会是本案适格被告。关于深规土龙岗局[2011]第026号《闲置土地处置决定书》的具体行政行为是否属于行政处罚决定的问题。市规土委辩称，市规土委向丰度公司发出《闲置决定书》的具体行政行为是为了保障日常行政管理的顺利进行作出的行政处理行为，虽然决定书对该宗地的处置方式存在“收回与规划冲突部分土地使用权后”的内容，但从决定书第二段“请你单位自本决定书送达之日起15日内签订补充协议，并在协议约定的期限内完成开发建设”的内容看出，龙岗规土管理局对丰度公司作出的处置方案的具体内容并非是对丰度公司收回与规划冲突部分土地，而是告知丰度公司部分土地与规划冲突的情况。该决定的核心内容是：免收土地闲置费，除与规划相冲突部分后的剩余用地限期开发，不存在收地的行政处罚行为。因为，该处置方案并不具有惩戒性、强制性和程序性，不符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的相关规定，不属于行政处罚决定。原审法院认为，龙岗规土管理局于2012年2月20日作出《闲置决定书》，对涉案地块的处置方式为“免收土地闲置费，收回与规划冲突部分土地使用权后，剩余用地限期开发”，并要求丰度公司“自本决定书送达之日起15日内到我局签订补充协议，并在协议约定的期限内完成开发建设。逾期我局将依照相关法律法规予以处理。”该部分内容已明显对丰度公司设置了义务关系，即已对丰度公司的权力义务产生实际影响，该处置决定书已构成行政处罚。故，市规土委认为深规土龙岗局闲置[2011]第026号《闲置土地处置决定书》不属于行政处罚的辩解于法无据，原审法院不予采纳。本案争议的焦点在于，深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局作出的《闲置土地处置决定书》的合法性问题。丰度公司认为，闲置土地处置决定书的表述与政府审定的表述不一致，即在政府的审批文件以及市规土委的请示文件中，在正文部分所显示的是“免收闲置费，限期开发”，领导在批示中也是对这个表述予以了同意，因此，处置决定书中出现的“收回与规划土地相冲突的土地”是市规土委的请示报告与政府的审批文件是不一致的；另，丰度公司还认为市规土委作出的闲置土地处置决定书实际上为收地行为。市规土委辩称，一、闲置土地处置决定书并没有涉及收地的具体行政行为，补充协议的内容不是闲置土地处置决定书的内容，不属于具体行政行为。二、丰度公司陈述政府审批文件的陈述与闲置土地处置决定书表述不一致，是错误的，深圳市政府的文件处理表，处理的文件的标题是“关于提请审议2011年第2批新增闲置土地方案的请示”，该文件包含了各宗土地的处置方案，市政府对文件的批准就代表了对文件附件内容的批准，所以丰度公司作出的闲置土地处置决定书的内容与市政府审批意见是一致的。原审法院认为，行政机关在作出具体行政行为时，应当严格按照法律、法规规定作出。根据《闲置土地处置办法》（1999年中华人民共和国国土资源部第5号令）第二条规定“闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”，丰度公司于1995年6月8日，依法取得宗地号为G06xxx-5五十年的土地使用权，并规定“土地使用者自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工”。2006年11月22日，龙岗房产管理局同意丰度公司对涉案地块延期开发的申请，并告知丰度公司应在复函作出之日起一年内动工建设。但直至2012年2月20日，丰度公司既未动工开发建设涉案地块，也未再次申请延期开发，故宗地号G06xxx-5的地块已构成闲置土地。又根据《闲置土地处置办法》第三条第二款第（一）项规定“处置方案可以选择下列方式：（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年”，第四条第二款规定“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费……但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外”，2008年11月19日，因盛宝路市政工程规划和建设需要，市房产管理局决定收回丰度公司G06xxx-5号宗地5042.9平方米的土地使用权。故，丰度公司未能按期开发建设涉案地块系属于政府原因造成该地块闲置，龙岗规土管理局对丰度公司作出“免收土地闲置费”的处置方式符合法律规定。又经审查，涉案地块共有两处与市政规划存在冲突，其中一处是盛宝路市政工程建设，冲突面积为5042.9平方米，该部分冲突土地的使用权现已通过深国房龙收字[2008]0040号《收回土地使用权决定书》收回；另外一处因作出闲置土地决定时尚未立项，故没有正式法律文件作出收回土地决定，即在法律意义上并不存在收回与规划冲突部分土地使用权的情况。且深圳市人民政府对“关于提请审议2011年第2批新增闲置土地处置方案的请示”的呈批意见中并没有涉及“收回与规划冲突部分土地使用权后”等处置内容。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，闲置土地的处置方案可选择的方式应为：“（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年……”该方式以及其他可选择方式均不包含“收回与规划冲突部分土地使用权后”的内容。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书应当载明：……（三）行政处罚的种类和依据。龙岗规土管理局作出的《闲置决定书》中对原告涉案地块的处置方式是“免收土地闲置费，收回与规划冲突部分土地使用权后，剩余用地限期开发。”因此，“收回与规划冲突部分土地使用权”也属于该决定书的处置内容，即该决定书对涉案地块共作出了三项处罚决定：1、免收土地闲置费；2、收回与规划冲突部分土地使用权；3、剩余用地限期开发。而其中第二项决定明显违反法定程序。故，市规土委认为“收回与规划冲突部分土地使用权”仅是对丰度公司的告知并不是一个收地决定的辩解于法无据，原审法院不予采纳。故，龙岗规土管理局作出的《闲置土地处置决定书》中处置方式包含“收回与规划冲突部分土地使用权后”等内容不符合法律规定，违反了法定程序，该部分内容依法应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决：撤销深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局于2012年2月20日作出的深规土龙岗局闲置[2011]第026号《闲置土地处置决定书》中关于“收回与规划冲突部分土地使用权后”的内容。案件受理费人民币50元，由深圳市规划和国土资源委员会承担。市规土委不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决，改判驳回丰度公司的诉讼请求；二、由丰度公司承担本案的一、二审案件受理费。事实和理由如下：一、原审认定事实错误。1、1995年6月8日，被上诉人与上诉人的派出机构原深圳规划国土局龙岗分局签订深龙地合字(1996)148号《土地使用权出让合同》（宗地号：G06xxx-5，土地面积为24999.4平方米），被上诉人取得该地块后，一直未开发建设，已构成土地闲置。2000年12月办理了该宗地的房产证（深房地字第××号）。2006年11月，因规划调整及配套不完善批准延期开发至2007年11月。后因法定图则编制与市政道路建设收地、用地需调整的影响，被上诉人未能按期开发建设。2010年8月，上诉人根据《深圳市闲置土地处置工作方案》的规定，对该宗地进行现场勘查后，将该宗地纳入闲置土地范围。2010年9月，龙岗规土管理局向被上诉人发出深规土龙岗局闲调[2010]第030号《闲置土地检查通知书》。同年9月，上诉人认定该宗地为闲置土地。龙岗规土管理局根据《闲置土地处置办法》第三条第二款第（一）项“闲置土地的处置方案可以选择下列方式：（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年。”和《深圳市闲置土地处置工作方案》的规定，对该宗地的处置方案为：免收土地闲置费，收回与规划冲突部分土地使用权后，剩余用地限期开发。且上诉人要求被上诉人签订补充协议，并在协议约定的期限内完成开发建设。因此上诉人作出行政行为是合法的。2、龙岗规土管理局向被上诉人发出的深规土龙岗局[2011]第026号《闲置土地处置决定书》是其为了保障日常行政管理的顺利进行作出的行政处理行为，虽然决定书对该宗地的处置方式存在“收回与规划冲突部分土地使用权后”的内容，但从决定书的其他内容“请你单位自本决定书送达之日起15日内签订补充协议，并在协议约定的期限内完成开建设”的内容可以看出，龙岗规土管理局并非是对被上诉人作出收回与规划冲突部分土地的决定，只是告知被上诉人部分土地与规划冲突的情况，该决定的核心内容是：免收土地闲置费，除与规划相冲突部分后的剩余用地限期开发，不存在收地的行政处罚行为。因此该处置方案不具有惩戒性、强制性、程序性，不符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的相关规定，不属于行政处罚决定。二、龙岗规土管理局作出的深规土龙岗局[2011]第026号《闲置土地处置决定书》程序合法。2011年10月，龙岗规土管理局根据《深圳市闲置土地处置工作方案》的规定，对已批建的土地进行清查，根据清查结果将该宗地纳入已批未建地目录，区政府、发改委和规划部门、环保局对该宗地的处置提出意见，龙岗规土管理局对意见进行汇总后，形成初步处置意见，上报上诉人，上诉人审议了该宗地的处置方案后，于2011年10月8日以深规土[2011]619号《关于提请审议2011年第2批新增闲置土地处置方案的请示》文件的方式向深圳市人民政府提请审议，并于同年10月17日通过深圳市人民政府的审批。在处置方案通过市政府的审批后，龙岗规土管理局于2012年2月20日向被上诉人发出深规土龙岗局[2011]第026号《闲置土地处置决定书》，其程序符合《深圳市闲置土地处置工作方案》的规定。综上，请二审法院依法查明事实，对本案作出公平公正的处理。被上诉人丰度公司答辩称:一、龙岗规土管理局在2012年2月20日作出的《闲置土地处置决定书》（深规土龙岗局闲置（2011）第026号）是无法实际执行，置丰度公司的利益而不顾，内容存在明显瑕疵的行政决定书。首先，该决定书中所指的“收回与规划冲突部分使用权”，并没有明确丰度公司地块中哪部分土地是与规划有冲突，即一直没有明确告知丰度公司在那个坐标位置和范围是属于规划用地，这样就造成丰度公司无法明确具体哪个范围可以开发使用。为此，丰度公司还专门征询过规划部门，但规划部门也没有明确答复，说具体项目还没有立项，无法答复该该地块的哪个位置及范围需要收回。其次，该决定书是明确“收回与规划冲突部门土地后，剩余用地限期开发”。这就意味着职能部门要求丰度公司必须等到该地块与规划用地有冲突部分被收回后才能开发，由于规划用地当时尚未立项，丰度公司只能等待，而且也没有明确的时间表。这样就明显侵犯了丰度公司原本应当享有的土地使用开发及收益权利。再次，该决定书中明确要求丰度公司“15日内到我局签订《补充协议》，并在协议约定的期限内完成开发建设”。依照该《补充协议》的内容条款，又明确要求丰度公司在该地块“建设项目应于2014年3月28日前竣工，逾期未竣工的，按有关法律法规依法处置”。《补充协议》的内容中虽然载明了该地块有1284.9平方米土地与规划道路冲突，并要求丰度公司必须无条件配合国土部门尽快完善收地相关手续，但均没有具体的坐标位置和收地的时间表。而且在《补充协议》中把决定书表述的“收回与规划冲突部分土地后，剩余土地限期开发”内容叙述为“收回与规划冲突部分土地，剩余土地限期开发”。也就是说只要丰度公司留足了面积，就无需等到“收回与规划冲突部门土地后”，就可以使用开发，而且必须在规定的时间内期限开发建设项目。这样丰度公司是按照决定书执行还是按《补充协议》执行呢？二、上诉人作为权力部门，对《决定书》与《补充协议》存在的不一致性不予以纠正，是产生本案的根本原因。正因为丰度公司发现了决定书与《补充协议》的内容存在前后矛盾的问题，签订《补充协议》之前要求上诉人出具书面材料予以说明或者同意丰度公司延长开发该地块期限，或者出具《收回土地使用权决定书》（即与规划冲突的部分土地），但均由于此合理合法要求遭到拒绝后，丰度公司不得不向法院提起本案诉讼。丰度公司作为一家民营企业，合法取得了该地块，本可以正常得到开发使用和收益，但当需要建设项目时，二次都是由于市政道路规划需要收回部分土地而迟迟无法报批进行开发收益。故请求二审法院尽快依法作出裁决，同时也请求上诉人对企业依法取得的土地收益予以合理合法的支持，让丰度公司能够早日在涉案地块上真正使用、取得开发权和收益权。本院经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，龙岗规土管理局于2012年2月20日向丰度公司作出的《闲置土地处置决定书》（深规土龙岗局[2011]闲置第026号）中既有对涉案地块的处置方式为“免收土地闲置费，收回与规划冲突部分土地使用权后，剩余用地限期开发”的内容，又有要求涉案地块的土地使用权人丰度公司“自本决定书送达之日起15日内到我局签订补充协议，并在协议约定的期限内完成开发建设。逾期我局将依照法律法规予以处理”的内容，而从丰度公司收到上述决定书后，按要求到龙岗规土管理局处签订补充协议时，该局所出具的“深龙地合字(1996)148号《补充协议（补1）》的条款内容来看，该协议第二条为：“收回与规划冲突的用地，G06xxx-5号宗地的剩余用地18671.6平方米乙方（即丰度公司，本院注）应于2013年3月28日前按规定完善有关手续并按批准的施工设计图动工施工。逾期未完善手续或完善手续后未动工的，甲方按有关规定依法处置。”，丰度公司的剩余可开发使用的土地面积在该补充协议中已缩减为18671.6平方米。但在2008年11月19日市房产管理局因盛宝路市政工程规划和建设需要作出深国房龙收自[2008]0040号《收回土地使用权决定书》，决定收回丰度公司上述地块土地使用权的面积为5042.9平方米的，丰度公司在G06xxx-5号宗地的剩余用地面积应为19956.5平方米(24999.4平方米-5042.9平方米=19956.5平方米),两者相差的1284.9平方米实质上已被龙岗规土管理局通过作出《闲置土地处置决定书》和签订《补充协议》的方式收回。因此，龙岗规土管理局对丰度公司既作出有类似收回与规划冲突部分土地使用权字眼内容的决定书，随后又依该决定书以签订补充协议的方式对该公司实施了收回部分土地使用权的行为，市规土委辩称龙岗规土管理局作出的涉案决定书中的“收回与规划冲突部分土地使用权后”的内容并非是对丰度公司收回与规划冲突部分土地，仅是告知丰度公司部分土地与规划冲突的情况，并不是一个收地决定，明显与事实不符，本院对该辩解不予采纳。龙岗规土管理局在未依法对涉案地块履行收回国有土地使用权法定手续的情况下，即对涉案地块的部分土地使用权进行收回，程序明显违法。另外，市规土委自己亦承认，龙岗规土管理局在作出涉案决定书时，与地块相冲突的市政规划项目尚未立项，故无法确定应收回地块的具体位置和范围。这势必导致“收回与规划冲突部分土地使用权后”，丰度公司能开发使用的“剩余用地”的具体位置、范围也是难以确定的，龙岗规土管理局要求丰度公司对位置、范围都不明确的土地限期开发，实有强人所难之嫌疑。故，龙岗规土管理局作出的涉案《闲置土地处置决定书》亦存在事实不清，难于执行的问题。综上，龙岗规土管理局作出的涉案《闲置土地处置决定书》存在事实不清，程序违法之问题，应予撤销。但原审仅将该《闲置土地处置决定书》中的“收回与规划冲突部分土地使用权后”的内容予以撤销，即作部分撤销处理，会产生决定内容含糊不清、引起歧义等问题，该处理不当，本院予以纠正。市规土委的上诉理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市龙岗区人民法院(2012)深龙法行初字第65号行政判决；二、撤销深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局于2012年2月20日作出的《闲置土地处置决定书》（深规土龙岗局闲置[2011]第026号决定）。本案一、二审案件受理费各人民币50元、共计人民币100元，均由上诉人深圳市规划和国土资源委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  李育元审 判 员  罗毓莉代理审判员  谭晓鹏二〇一六年十二月十九日书 记 员  张庆臣