广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初2号
原告黄锦英，男，汉族，1966年8月12日出生，住广东省怀集县。
委托代理人于国靖，广东广大律师事务所律师。
被告怀集县人民政府。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人邓帜宏，怀集县国土资源局工作人员。
委托代理人袁彬，广东洊江律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府。
法定代表人赖泽华，该市市长。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
原告黄锦英诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）行政不作为及行政赔偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月6日公开开庭审理了本案。原告黄锦英的委托代理人于国靖、被告怀集县府的委托代理人邓帜宏、袁彬以及被告肇庆市府的委托代理人欧志兵、江敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄锦英诉称，一、原告曾向被告怀集县府合法购买国有土地，但遭到怀集县国土资源局（以下简称怀集国土局）非法拒绝办证。1996年，原告以6万元的价格向怀集县府的内设机构县城沿江路建设指挥部（以下简称指挥部）购买案涉地块的使用权（见证据一）。收到价款后，指挥部向原告开具了《购地完款通知卡》和收据（见证据二、三），确认原告已合法购得土地，并指引原告去怀集国土局办理土地使用权证。然而，原告在申办土地使用权证时，却被怀集国土局以原告收据未加盖怀集国土局公章、不符合其内部程序为由，拒绝办理土地使用权证（见证据四、五）。后原告得知，拒绝办证的真实原因是案涉土地已遭怀集国土局强占用作办公用途（见证据四）。二、原告向被告怀集县府申请办理国有土地使用权证，但被告怀集县府至今仍无明确的具体行为。由于被告怀集县府是案涉土地的交易相对人，因此，2015年1月21日，原告重新向被告怀集县府申请办证，解决历史遗留问题。2015年年5月18日，怀集国土局以被告怀集县府批转答复之名，作出怀国土资函（2015）26号答复（见证据五）。根据该答复，怀集国土局以案涉土地属于郭坚所有为由，拒绝办理土地使用权证。2015年8月13日，原告委托于国靖律师前往被告怀集县府处继续申请办理土地使用权证，怀集县府办公室黎方祥主任表示将会调查此事（见证据六、七），但由于黎主任未当场出具申请材料收条，因此，于律师次日又以EMS快递的形式向黎主任再次寄送申请材料，该材料于2015年8月17日送达（见证据八、九）。然而，被告怀集县府至今仍未有明确的具体行为。三、被告怀集县府有义务保障原告取得土地使用权证。被告怀集县府既是原告的交易相对人，又是怀集国土局的行政主管部门，因此，其不但应继续履行交易义务、保障交易继续进行，而且还应监督怀集国土局依法行使权力、保证交易顺利完成。然而，在怀集国土局非法拒绝办证的情况下，被告怀集县府不但未能保障交易完成、责令怀集国土局履行职责，甚至还因未能阐明事实，导致怀集国土局误以为案涉土地属于郭坚所有，从而作出与事实不符的答复。因此，被告怀集县府应继续行使职权，保障原告取得土地使用权证。四、如原告无法取得土地使用权证，被告怀集县府应依法对原告进行安置、采取补救措施或者赔偿。退一步而言，如因客观因素导致被告怀集县府无法保障原告取得案涉土地的使用权证，其也应当根据1997年9月10日的《通知》，按原占地的每平方米多安置0.2平方米（即1：1.2）将原告安置至附近20米大街边，或者按原占地的每平方米多安置1平方米（即1：2）安置至沿江西路大街边（见证据十）。如被告怀集县府无法实现上述安置，则应参照《行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条的精神，将原告安置于任一等值地块、采取补救措施或赔偿。五、被告怀集县府从未向原告出示授权或同意怀集国土局答复的文件，因此，被告怀集县府从未正式向原告作出过正式答复，被告肇庆市府以原告以同一事实和理由再次申请为由驳回原告的行政复议是错误的。原告于2015年10月15日向肇庆市府申请行政复议，后肇庆市府于2015年12月10日作出驳回原告行政复议申请决定书（见证据十一），原告于2015年12月18日签收上述决定书（见证据十二、十三）。原告认为，上述决定书事实不清、适用法律错误。根据合同相对性原则，原告向被告怀集县府购买土地，交易关系仅发生在原告与被告怀集县府之间。因此，原告向被告怀集县府申请办证，应由怀集县府亲自或者授权第三方处理该项事宜。现怀集国土局以被告怀集县府批转答复之名拒绝办证，但却从未出示被告怀集县府授权或者同意该答复的批文，原告无法知悉该答复是否即为被告怀集县府的意思表示。因此，原告再次向被告怀集县府请求办证，是基于被告怀集县府迟迟不作出具体行政行为的申请，不存在重复申请。综上所述，原告向被告怀集县府合法购买案涉土地，被告怀集县府应履行职权和职责，保障原告取得土地使用权证，如因客观因素无法保障，应对原告合法安置、采取补救措施或赔偿。被告怀集县府对原告的申请迟迟不作明确答复，原告再次请求办证不存在重复申请。为保障原告合法权益，特提起诉讼，诉讼请求如下：1、被告怀集县府对其于2015年8月17日收到的申请书作出正式书面答复；2、判令被告怀集县府责令怀集国土主管部门为原告办理位于怀集县怀城镇北公路一段第十五间地块的土地使用权证；3、如果怀集县国土主管部门无法办理案涉地块的土地使用权证，判令被告怀集县府将原告安置至20米大街边（按原占地的每平方米多安置0.2平方米，即1：1.2）或者沿江西路大街边（按原占地的每平方米多安置1平方米，即1：2）或任一等值地块；4、如果原告无法取得土地使用权证，又无法获得安置，由被告怀集县府按案涉地块现价标准赔偿原告损失；5、撤销被告肇庆市府作出的肇府行复（2015）65号决定书。
原告向法庭提交了16份证据：1、《有关县城沿江路开发的一些意见》；2、《购地完款通知卡》；3、《收据》；4、《证人出庭申请书》；5、怀国土资函（2015）26号文；6、授权委托书；7、《证明》；8、《申请书》；9、EMS回单及妥投证明；10、通知；11、肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》；12、EMS单及妥投证明；13、沿江路指挥部授权书；14、（2008）怀民初字第678号民事判决书；15、怀集县沿江路建设指挥部与香港裕田公司的合作协议书；16、沿江路建设指挥部余达明先生与地产公司的协议。
除提供上述16份证据以外，原告还向法庭申请证人袁某出庭作证。证人袁某作证称，其是开发商余达明的职工。郭坚当时交了1万元订金，认购案涉土地，所以其就在图纸上写了郭坚的名字。后来郭坚不买地了，袁某就把订金退给了郭坚（订金收据已撕毁）。在建怀集国土局搬迁前，袁某又把案涉土地卖给了本案原告。但由于疏忽，没有将图纸上郭坚的名字改为本案原告。搬迁时，直接按照图纸上的名字确定搬迁名单，但袁某当时联系不到郭坚。后来黄锦英找到袁某，袁某查到单据才记起，案涉土地已经卖给了本案原告。袁某负责搬迁的那几户，后来由于怀集国土局没有安排土地给他们，他们不愿意搬迁，结果搬迁户起诉到法院。此外，证人袁某还提供了怀集县沿江路建设指挥部与香港裕田公司的《合作协议书》以及沿江路建设指挥部余达明先生与地产公司的《协议》。
被告怀集县府答辩称，被告肇庆市府作出的案涉《决定书》事实清楚、程序合法、适法正确，依法驳回行政复议申请完全正确，原告的诉讼请求理据不足。一、原告于2015年1月21日向本府递交的办理土地使用权证申请书，本府已根据土地行政主管部门的职责，依法转交怀集国土局处理和答复，且该局已于2015年5月18日依法、据实作出答复。根据《土地登记办法》的相关规定，土地登记属于国土资源行政主管部门的法定职责。土地权利人申请土地登记，办理土地使用证，应当向国土资源行政主管部门提出。据此，本府将原告要求办理土地使用证的申请书转交怀集国土局处理和答复，合法正确。原告在收到怀集国土局作出的答复后，已知悉该局是对本府批转原告办理土地使用证的申请书的答复。然而，2015年8月17日，原告又以同一事实和理由再次向本府提出办理土地使用证申请，显属重复申请。因此，本府将原告的初次申请转交怀集国土局处理答复，对原告的重复申请未予答复，并无不当，也不影响原告的合法权益。原告诉请对其2015年8月17日的申请作出正式书面答复理据不足。二、原告申请登记和办理土地使用证的地块并非本府或本府内设临时机构沿江路建设指挥部或怀集国土局直接出让（出售或转让）给原告。根据原告所提供的相关证据材料和查明的事实，原告所称以6万元价格所取得的案涉地块，实为原告向土地开发商香港裕田公司（法定代表人余达明）的授权代理人袁某认购。原告交付购地款后是否取得用地，地块的具体坐落位置查无实据。原告所称其购买的是公路一段一组第15间，但该间号宅基地的原购买人为郭坚。而郭坚所购买的该间宅基地，由于城区建设规划的变动需要调整另行安排，在协商调整安排时，土地开发商的授权委托代理人袁某已书面告知怀集国土局由其安排搬迁，且调整安排的该区组地搬迁方案中没有“黄锦英”的名字。据此，原告的第2-4项诉讼请求同样理据不足。至于原告向开发商交付了地价款认购宅基地而未取得相应地块，这属购买土地合同纠纷，是另一法律关系，原告应通过其他法律途径解决。综上所述，肇庆市府的《决定书》正确，原告的诉讼请求理据不足，恳请依法驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县府提交了10组证据：1、2015年1月21日原告提交的申请书；2、2015年8月14日原告提交的申请书；3、怀国土资函（2015）26号《关于申请办理国有土地使用权证事项的答复》；4、原开发商售出地块登记底图；5、怀集国土局登记、办证情况底图；6、开发商余达明的全权代理人袁某给怀集国土局的承诺书；7、县城西区一组一段地块调整搬迁户名单；8、县城西区一组一段调整搬迁安置方案名单；9、当时统一使用的购地收款收据；10、原告提供的认购宅地收款收据。
被告肇庆市府答辩称，一、答辩人作出肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原告以怀集县府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为怀集县府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理恰当。（一）答辩人作出肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。2015年10月15日，答辩人收到原告提交的行政复议申请材料，答辩人依法予以受理后，于2015年10月19日，向怀集县府送达《行政复议答复通知书》。在法定期限内，怀集县府向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年12月10日，答辩人作出肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》，并通过邮寄方式在2015年12月18日将行政复议决定书送达到原告。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理恰当。根据查明的事实，答辩人认为，原告于2015年1月21日向怀集县府递交《关于办理国有土地使用权证事项的申请书》，怀集县府已将该申请书转交怀集国土局处理。怀集国土局亦于2015年5月18日就该申请作出怀国土资函（2015）26号《答复》，并于同日送达原告。根据《土地登记办法》第三条的规定，原告办理土地登记发证的申请，应当向怀集国土局提出。被告怀集县府将原告上述申请书转怀集国土局处理符合有关规定，并无不妥。被告怀集县府在将原告的办证申请转交怀集国土局办理时应当告知原告并说明理由，但怀集县府该行为的不足，不对原告的权利造成影响。原告于2015年8月14日以同一事实和理由再次向怀集县府申请办理国有土地使用证，怀集县府对原告的重复申请不予答复的行为，对原告的权利义务并不产生新的影响，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。综上，答辩人作出的肇府行复（2015）65号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理恰当。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提供了以下7组证据：1、驳回行政复议申请决定书；2、行政复议申请人提交的申请书及相关材料；3、收到行政复议申请材料的存根；4、行政复议答复通知书和邮政快递单；5、顺丰速运单、行政复议答复书及证据材料；6、调查笔录；7、邮政快递单。
原告对被告怀集县府提交的证据发表以下质证意见：对证据1-2的真实性没有异议，但认为证据1-2只能证明原告向被告提出申请。证据3的真实性没有异议，但在作出答复时，原告并未收到怀集县府要授权怀集国土局作出答复的相关文件，除非怀集县府确认其授权给怀集国土局，否则，原告认为被告怀集县府并未作出答复。对证据4的真实性没有异议，对其关联性有异议，不能证明案涉地块属于郭坚，因为图上有很多修改痕迹，当时很多人认购了，但后因资金不足，没有付清尾款，地块会重新卖给其他人，且该图既无时间，亦无公章。对证据5的真实性、合法性和关联性（以下简称“三性”）均不予确认，原告未曾见过该图。对证据6-8的真实性没有异议，但对其关联性有异议。因怀集国土局要扩大办公范围，所以要占用周边6间宅基地，正因为如此，怀集县府和怀集国土局要求袁某说服这些已交钱的人搬到其他地方。袁某要求国土局重新安排地块给这些已交钱的人，搬迁费由袁某承担，这不能证实这几块地的权属。证据9-10是国土部门内部程序问题，证据9有财务专用章，证据时没有财务专用章。按照当时的流程，给了购地款后可以拿到加盖怀集国土局财务专用章的收据，但怀集国土局以该地属于拆迁地的理由拒绝给原告加盖公章，所以证据9没有盖公章。
被告怀集县府对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性及关联性没有异议；对证据2-3的真实性没有异议，这恰好证明原告实际上是向开发商的代理人袁某认购了土地使用权；证据4不是证据，不予质证。对证据5、7、9、11、12的“三性”均没有异议；对证据6不予质证，其真实性及合法性，由原告自行确认；对证据8的真实性没有异议，恰好证明原告重复申请；对证据10的真实性、合法性没有异议，只是证明其他拆迁户的关系，与本案无关；证据13证明建设指挥部办公室的印章是袁某所使用，且授权书授权人不明，授权范围是对地块的转让，与本案无关；证据14与本案无关；证据15没有原件，无法质证；对证据15的合法性有异议，里面的结算价格与本案无关。
原告对证人袁某的证言予以确认。被告怀集县府认为证人袁某的证言由法庭认定。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据原、被告双方的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
2015年1月21日，原告黄锦英向被告怀集县府提交申请书称，1996年1月15日，其向怀集县府下设机构怀集县县城沿江路建设指挥部购买了位于怀集县怀城镇北公路一段第十五间，面积为52平方米的国有土地的使用权，价款6万元。其之前外出打工一直没有申请办证，故现在向怀集县府申请办理国有土地使用权证。
2015年5月18日，怀集国土局作出怀国土资函（2015）26号《关于申请办理国有土地使用证事项的答复》并送达给原告。在庭审中，被告怀集县府确认该《答复》的效力。上述《答复》告知原告，被告怀集县府批转了原告《关于办理国有土地使用证事项的申请书》。同时，怀集国土局答复认为，原告虽持有加盖“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”印章的购地收据（收据明显注明“只准独立核算单位内部使用，对外使用属无效凭证”），而非当时统一使用、同时盖有“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”及“怀集县国土局财务专用章”的“怀集国土局收据”。并且，一段第15间购买者为郭坚，而非本案原告黄锦英。因此，原告提出对其购买的土地办理国有土地使用证缺乏依据，怀集国土局作为怀集县府的工作部门无法为其办理。
收到上述《答复》后，原告黄锦英认为，其向被告怀集县府购买案涉土地，但被告怀集县府至今未交付土地，也未办理使用权证。被告怀集县府有义务交付土地并敦促办证，故对于原告的办证申请，被告怀集县府应亲自释明，不应批转国土部门处理，因此，原告黄锦英又于2015年8月14日向被告怀集县府提交《申请书》，要求被告怀集县府为其办理案涉土地的使用权证。
被告怀集县府于2015年8月17日收到原告的第二次申请后，没有再就原告的申请作出答复。原告不服，向被告肇庆市府申请行政复议，后被被告肇庆市府以不符合行政复议的受理条件为由，驳回其行政复议申请。原告仍不服，于2015年12月28日以怀集县府和肇庆市府作为共同被告向本院提起行政诉讼。
另外，被告肇庆市府以原告黄锦英的复议申请不符合受理条件为由，驳回其复议申请，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条第一款的规定，被告肇庆市府驳回原告的复议申请不属于复议维持原行政行为的情形。因此，原告以怀集县府和肇庆市府作为共同被告提起本案行政诉讼，没有法律依据。经本院释明，原告黄锦英当庭撤回对被告肇庆市府的起诉。经审查，本院以（2016）粤12行初2号行政裁定，准许原告黄锦英撤回对被告肇庆市府的起诉。
经审理，本院认为，本案属行政不作为及行政赔偿纠纷，争议的焦点有两个：一、被告怀集县府对原告的第一次办证申请转交怀集国土局处理，且对原告的第二次申请不予答复的行为是否合法；二、被告怀集县府对原告黄锦英办理案涉土地的《国有土地使用证》的申请不予登记的行为依据是否充分。
原告黄锦英于2015年1月21日向被告怀集县府递交关于要求办理国有土地使用证的《申请书》，根据《土地登记办法》第三条“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，原告黄锦英办理《国有土地使用证》的申请，依法应当向怀集国土局提出。因此，被告怀集县府在收到原告的上述申请后，将其《申请书》及相关材料转交其国土资源行政主管部门怀集国土局处理并无不妥。且怀集国土局已于2015年5月18日对原告的办证申请作出怀国土资函（2015）26号《关于申请办理国有土地使用证事项的答复》（以下简称《答复》），并将上述《答复》送达原告。另外，在《答复》中，怀集国土局亦已明确告知原告黄锦英，该《答复》是针对被告怀集县府批转的原告的办证申请作出的。尽管被告怀集县府在将原告黄锦英的办证申请批转给怀集国土局处理时，应当告知原告并说明理由，但被告怀集县府未能事先告知原告的行为，并未对原告的权利义务造成实际影响。因此，怀集国土局对原告作出的上述《答复》可视为被告怀集县府的答复。2015年8月14日，原告以相同的事实和理由再次向被告怀集县府申请办理同一地块的《国有土地使用证》，属重复申请。被告怀集县府对原告的重复申请不予答复的行为，对原告的权利义务并不产生新的影响，故原告黄锦英要求被告怀集县府对其重复申请再次进行答复的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法应驳回原告黄锦英的该项诉讼请求。
收到被告怀集县府批转的原告黄锦英的办证申请后，怀集国土局经审查认为，原告申请办理《国有土地使用证》的土地是县城沿江路建设合作投资商、香港裕田公司（法定代表人余达明）开发经营的地块，由余达明授权袁某代理转让位于城北路与金鸡北引道接合处东面公路一段第15间的位置。但根据相关资料记载，案涉地块的原购买者为郭坚，并非本案原告黄锦英。且原告黄锦英持有的购地收据并非当时统一使用、同时盖有“怀集县县城沿江路建设指挥部办公室”以及“怀集县国土局财务专用章”的怀集县国土局收据，故告知原告无法为其办理《国有土地使用证》。从上述《答复》可知，对原告黄锦英办理《国有土地使用证》的申请，不予登记的主要原因是案涉土地的权属来源不明确。根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明……”的规定，土地权属来源证明由办证申请人提供，但原告黄锦英未能提供证据证明其对案涉土地享有使用权。同时，怀集国土局提出案涉土地的原购买人为郭坚，并非黄锦英。因此，案涉土地的权属是有争议的。根据《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的……”的规定，被告怀集县府对原告黄锦英的办证申请不予登记的行为于法有据。原告黄锦英要求被告怀集县府为其办理案涉土地的《国有土地使用证》的诉讼请求没有法律依据。
另外，原告黄锦英提出要求被告怀集县府对其进行安置或赔偿损失的诉讼请求，该诉讼请求的基础是被告怀集县府有职责为其办理案涉土地的《国有土地使用证》而未能为其办理并造成其损失。但在本案中，被告怀集县府对原告黄锦英的办证申请不予登记依据充分，故原告黄锦英要求安置或赔偿的诉讼请求没有事实依据和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“……或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对原告要求安置或赔偿的诉讼请求，依法应当予以驳回。
综上所述，被告怀集县府将原告的办证申请批转怀集国土局答复，符合法律的规定，故其对原告重复的办证申请不予答复并无不妥。被告怀集县府对原告办理《国有土地使用证》的申请不予登记的行为事实清楚，依据充分。原告黄锦英请求被告怀集县府对其第二次办证申请作出答复以及为其办理《国有土地使用证》，或者对其进行安置或赔偿损失的诉求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告黄锦英的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告黄锦英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年六月二十一日
书 记 员 钟 蔚
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