内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）内行终字第00034号
上诉人（原审原告）内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦锡力嘎查委员会，住所地内蒙古自治区苏尼特左旗。
法定代表人陶格特格，嘎查长。
委托代理人贡其格苏荣，锡林郭勒盟“148”协调指挥中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区苏尼特左旗人民政府，住所地内蒙古自治区苏尼特左旗。
法定代表人那仁满达，旗长。
委托代理人孙彩霞，内蒙古自治区苏尼特左旗人民政府法制办公室副主任。
委托代理人吉布哈，内蒙古建中律师事务所锡林浩特分所律师。
被上诉人（原审第三人）内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦德力格尔嘎查委员会，住所地内蒙古自治区苏尼特左旗。
法定代表人额日合木朝克图，嘎查长。
委托代理人西日宁，男，1954年4月12日出生，蒙古族，该嘎查党支部书记，住内蒙古自治区苏尼特左旗。
被上诉人（原审第三人）内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦昌图嘎查委员会，住所地内蒙古自治区苏尼特左旗。
法定代表人新苏乙拉图，嘎查长。
委托代理人乌日尼勒图，男，1975年3月8日出生，蒙古族，该嘎查党支部书记，住内蒙古自治区苏尼特左旗。
原审第三人内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇查干淖尔嘎查委员会，住所地内蒙古自治区苏尼特左旗。
法定代表人图德佈，嘎查长。
上诉人内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦锡力嘎查委员会（以下简称巴彦锡力嘎查委员会）因诉被上诉人内蒙古自治区苏尼特左旗人民政府（以下简称苏尼特左旗政府）《关于重新核发巴彦锡力、巴彦德力格尔等四个嘎查〈草场所有权证〉的通知》一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2014）锡中法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人巴彦锡力嘎查委员会的法定代表人陶格特格及其委托代理人贡其格苏荣，被上诉人苏尼特左旗政府的委托代理人孙彩霞、吉布哈，被上诉人内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦德力格尔嘎查委员会（以下简称巴彦德力格尔嘎查委员会）的法定代表人额日合木朝克图及其委托代理人西日宁，被上诉人内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦昌图嘎查委员会（以下简称巴彦昌图嘎查委员会）的法定代表人新苏乙拉图及其委托代理人乌日尼勒图，原审第三人内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇查干淖尔嘎查委员会（以下简称查干淖尔嘎查委员会）的法定代表人图德佈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1985年10月2日，在巴彦淖尔镇政府（原德力格尔罕苏木）的组织下，巴彦锡力嘎查、巴彦德力格尔嘎查、巴彦昌图嘎查和查干淖尔嘎查四个嘎查签订了草场边界协议。1995年12月30日，苏左旗政府为巴彦锡力嘎查颁发了《集体草场所有权证》，并附有草场位置示意图。后因相邻的巴彦德力格尔嘎查、巴彦昌图嘎查对草场边界点的具体位置存在争议，苏左旗政府未向其他三个嘎查颁发《集体草场所有权证》。为解决争议，苏左旗政府作出了苏左政发（2002）94号文件，该文件确认了德力格尔罕苏木作出的德政发（2002）28号《关于确定各嘎查草场边界的通知》。巴彦锡力嘎查不服，提起行政诉讼，经法院判决撤销了苏左旗政府苏左政发（2002）94号文件，并判令苏左旗政府重新作出具体行政行为。苏左旗政府针对巴彦锡力嘎查草场问题于2005年7月20日分别作出苏左政发（2005）68号《关于废止苏尼特左旗人民政府（2001）82号文件的通知》、（2005）69号《关于确定德力格尔罕苏木巴彦锡力、巴彦昌图两个嘎查争议草场界线的通知》、（2005）70号《关于确立德力格尔罕苏木巴彦锡力、巴彦德力格尔两个嘎查争议草场界线的通知》。巴彦锡力嘎查不服，提起行政诉讼，经法院判决撤销了苏左旗政府苏左政发（2005）68、69、70号文件。苏左旗政府不服，向内蒙古自治区高级人民法院申诉被驳回。2009年4月10日，巴彦德力格尔嘎查向苏左旗政府提出申请要求解决草场界线纠纷。2009年4月15日，巴彦昌图嘎查向苏左旗政府提出申请要求解决草场界线纠纷。2009年5月18日，苏左旗政府委托锡盟草原监督管理局对巴彦锡力嘎查的草场面积进行鉴定，鉴定面积为1071883亩。2010年12月10日，巴彦锡力嘎查向苏左旗政府提出申请要求确认42201亩草场所有权。2011年6月29日，苏左旗地名管理委员会作出苏左地管委〔2011〕1号《关于确定命名巴彦锡力嘎查与相邻嘎查界线5个争议界点的通知》。2011年11月15日，苏左旗民政局作出苏左民政字〔2011〕3号《关于进一步明确巴彦淖尔镇（原德力格尔罕苏木）四嘎查界线界点的汇报》。2011年11月21日，苏左旗政府作出苏左政发〔2011〕72号《关于重新核发巴彦锡力、巴彦德力格尔等四个嘎查集体〈草场所有权证〉的通知》。巴彦锡力嘎查仍不服向锡林郭勒盟行政公署复议，锡林郭勒盟行政公署予以维持。巴彦锡力嘎查向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”的规定，苏左旗政府对巴彦锡力嘎查、巴彦德力格尔嘎查、巴彦昌图嘎查之间的草原权属纠纷有权进行处理。苏左旗政府（2005）68、69、70号文件虽然被法院判决撤销，但判决并未责令苏左旗政府重新作出具体行政行为，苏左旗政府依据巴彦锡力嘎查、巴彦德力格尔嘎查、巴彦昌图嘎查的申请作出〔2011〕72号文件，并不违反《行政诉讼法》第五十五条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的规定。但苏左旗政府作出苏左政发〔2011〕72号《关于重新核发巴彦锡力、巴彦德力格尔等四个嘎查集体〈草场所有权证〉的通知》中，确定的各嘎查界点与巴彦锡力嘎查持有的1995年苏左旗政府颁发的《草场所有权证》确定的部分界点不同，且未对巴彦锡力嘎查持有的1995年苏左旗政府颁发的《草场所有权证》进行注销公告。故苏左旗政府〔2011〕72号文件认定事实不清，主要证据不足，程序不当，应予撤销。关于巴彦锡力嘎查要求确认1995年持有的《草场所有权证》合法、有效的诉请已包含在被诉具体行政行为之中，本院不予审查。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告苏尼特左旗人民政府2011年11月21日作出的苏左政发〔2011〕72号《关于重新核发巴彦锡力、巴彦德力格尔等四个嘎查集体〈草场所有权证〉的通知》；二、责令被告苏尼特左旗人民政府重新作出具体行政行为；三、驳回原告苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦锡力嘎查委员会其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告苏尼特左旗人民政府负担。
上诉人巴彦锡力嘎查委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：在原审法院开庭审理本案时，上诉人的嘎查长陶格特格作为补充陈述，向法庭提交并宣读《巴彦锡力嘎查诉讼请求》，其中第三项请求原审法院“除对原告与旗政府之间的行政争议作出撤销判决外，同时一并解决原告与第三人之间的民事争议即涉案草场归属问题，确认涉案42101亩草场属于原告所有，并限期责令苏尼特左旗人民政府将42101亩草场归还原告”，但原审判决未提及此项请求，亦未说明不予支持的理由。上诉人认为原审判决径行驳回不当，理由如下：（一）根据《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条的规定，原审判决应当一并解决上诉人与第三人的民事争议。（二）根据最高人民法院大法官在其著作中的解释，上诉人与原审第三人的草场权属争议，被上诉人无权处理，应由人民法院在行政诉讼中予以认定。（三）根据修改后的《行政诉讼法》的规定，人民法院对当事人申请解决的相关民事争议，可以一并审理。（四）原审判决依据《草原法》第十六条认定被上诉人苏尼特左旗政府有权处理本案错误，应当适用《行政许可法》第八条处理本案。1995年苏尼特左旗政府为上诉人颁发《草场所有权证》属于行政许可，而非行政确认。综上，请求撤销原审判决第三项，同时一并解决上诉人与原审第三人之间的草场归属民事争议，确认争议草场归上诉人所有，责令苏尼特左旗政府将争议草场归还上诉人。
被上诉人苏尼特左旗政府答辩称：（一）上诉人的上诉请求不应适用《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条的规定。上诉人认为被上诉人的行政行为导致其草场面积减少并要求归还，不属于平等主体之间的民事争议，不应适用该《意见》第九条的规定。（二）学理解释不具有法定效力。根据《草原法》第十六条的规定，被上诉人有权对草原权属争议作出处理决定。（三）根据《草原法》第十一条第三款的规定，人民政府对草原权属进行登记，核发权属证书属于行政确认。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人巴彦德力格尔嘎查委员会答辩称：（一）不认可1995年单方面颁发给巴彦锡力嘎查的《草场所有权证》，该证应予撤销。（二）1998年4月，旗草原站绘制全旗标准化草场图时，三个嘎查当时不认可巴彦锡力嘎查单方绘制的草场图，并要求苏木和旗政府解决嘎查界线。（三）德力格尔罕苏木政府召开各嘎查立界桩会议的内容为：1、各嘎查坚持1985年10月2日的草场界线协定；2、立界桩由旗民政局和苏木政府负责，各嘎查的嘎查长和嘎查书记不参与立界桩工作。（四）德力格尔罕苏木四个嘎查的立界桩工作在1999年10月26日至31日进行，温都日宝日界点的立界桩工作由旗民政局委托苏木政府三日后进行。（五）巴彦锡力嘎查与巴彦德力格尔嘎查在1978年公社政府的文件中有明确的界线。（六）2011年旗地名管理委员会根据1985年10月2日各嘎查签订的草场界线协议，准确确定了温都日宝日、木盖都若博勒吉和敖尔本准哈勒金等有纠纷的界点。（七）请求高院依据1985年10月2日的草场界线协议，判决巴彦锡力嘎查交回白楚蓉东营盘南边的界点。（八）巴彦锡力嘎查的草牧场面积为106万余亩，草场并不缺失。巴彦锡力嘎查1995年的《草场所有权证》的日期上没有年月，面积记载为106㎞。
被上诉人巴彦昌图嘎查委员会答辩称：（一）不认可巴彦锡力嘎查1995年的《草场所有权证》。该证书是旗政府单方面核发，没有颁发日期，且内容与巴彦昌图嘎查的实际证据、地图不一致，与查干淖尔苏木1985年10月2日确定的各嘎查的地界说明和1985年11月15日颁发给巴彦昌图嘎查的《草场所有权》有差别。（二）巴彦锡力嘎查未提及1985年35号内部文件和查干淖尔苏木1985年10月2日各嘎查草场界线的说明，未出示巴彦锡力嘎查1985年的《草场所有权证》。（三）1985年地图与1995年巴彦锡力嘎查草场图不符，诉称巴彦昌图嘎查有11745亩草场没有法律依据。（四）巴彦昌图嘎查持有2011年11月2日和1985年的《草场所有权证》，巴彦昌图嘎查经营的草场面积少于证书上记载的面积。
原审第三人查干淖尔嘎查委员会答辩称：不认可1995年单方面颁发给巴彦锡力嘎查的《草场所有权证》，该证应予撤销。
本院经审理查明的基本事实与原审法院查明的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院另查明，2014年3月13日，锡林郭勒盟中级人民法院受理本案，并于当日向巴彦锡力嘎查委员会送达了受理案件通知书、举证通知书和案件受理费交纳通知书。2014年3月19日，锡林郭勒盟中级人民法院向苏尼特左旗政府送达了行政起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。2014年6月12日，在锡林郭勒盟中级人民法院开庭审理本案时，巴彦锡力嘎查委员会的嘎查长陶格特格当庭宣读并提交了《巴彦锡力嘎查诉讼请求》，其第三项的内容为“除对原告与旗政府之间的行政争议作出撤销判决外，同时一并解决原告与第三人之间的民事争议即涉案草场归属问题，确认涉案42101亩草场属于我嘎查所有的草场，并限期责令旗政府将该42101亩草场归还给我嘎查。”
上述事实，有上诉人巴彦锡力嘎查委员会提交的起诉状、上诉状、2014年6月12日的《巴彦锡力嘎查诉讼请求》、巴彦锡力嘎查1995年《集体草场所有权证》、1995年版《苏尼特左旗地名志》、锡林郭勒盟中级人民法院（2004）锡行初字第1号行政判决书、内蒙古自治区高级人民法院（2004）内行终字第19号行政判决书、苏尼特左旗政府苏左政发（2005）68号、69号、70号文件、内蒙古自治区高级人民法院（2006）内行终字第21号行政判决书及（2011）内行申字第9号驳回申诉通知书、2010年12月10日巴彦锡力嘎查向苏尼特左旗政府提交的草场确权申请、2009年4月10日巴彦德力格尔嘎查向苏尼特左旗政府提交的申请书、2009年4月15日巴彦昌图嘎查向苏尼特左旗政府提交的申请书、巴彦锡力嘎查地图等证据，被上诉人苏尼特左旗政府提交的答辩状、1985年10月2日草场边界协议、苏尼特左旗地名管理委员会苏左地管委〔2011〕1号文件、苏尼特左旗民政局苏左民政字〔2011〕3号文件、光盘和照片、锡林郭勒盟草原监督管理局2009年6月1日作出的鉴定意见书等证据，以及当事人陈述在案为凭。上述证据已由本院审查确认。
本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十一条第三款“集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权”和第十六条第一款、第二款“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府处理或者由县级以上人民政府处理”的规定，被上诉人苏尼特左旗政府作为县级人民政府，有权对草原权属作出行政登记，并对草原权属争议依法作出处理决定。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”本案中，原审判决以“事实不清，证据不足，程序不当”为由撤销被诉具体行政行为并责令苏尼特左旗政府重新作出具体行政行为，同时驳回上诉人的其他诉讼请求并无不当。首先，本案行政起诉状副本于2014年3月19日送达被上诉人苏尼特左旗政府，上诉人于2014年6月12日提出“一并解决民事争议”的新的诉讼请求已经超过法定期限，且未作出合理的解释和说明，故原审法院依法对该诉讼请求不应予以准许。其次，对当事人要求一并解决的相关民事争议，人民法院“可以”一并审理，而非“必须”一并审理，对于是否一并审理，原审法院有权依据本案的实际情况作出决定。综上所述，上诉人巴彦锡力嘎查委员会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区苏尼特左旗巴彦淖尔镇巴彦锡力嘎查委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 白玉林
审 判 员 包 颖
代理审判员 陈立斌
二〇一五年六月二十三日
书 记 员 包鸣飞
附：修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。