广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终200号上诉人（一审原告）卜有强，男，1963年3月15日出生，汉族，住北海市铁山港区。委托代理人付凯成，广西桂鸿凯律师事务所律师。委托代理人吴鸿远，广西桂鸿凯律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北海市水产畜牧兽医局。法定代表人张柏发，局长。委托代理人林薇，广西现城律师事务所律师。上诉人卜有强因诉被上诉人北海市水产畜牧兽医局（以下简称北海市水产局）不履行行政许可职责纠纷一案，不服北海海事法院（2016）桂72行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理本案。上诉人卜有强及其委托代理人付凯成、吴鸿远，被上诉人北海市水产局的出庭负责人关常欢副局长及委托代理人林薇，出庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2000年3月29日，农业部印发《关于开展首次全国海洋渔业船舶普查的通知》（农渔发〔2000〕6号），对从事海洋渔业生产的船舶以及为海洋渔业生产服务的船舶进行普查。2001年1月21日，农业部下发《关于清理整顿三无和三证不齐渔船的通知》（农渔发〔2001〕2号），对沿海的“三无”和“三证不齐”渔船进行清理整顿，基本原则是纳入管理、区别对待，凡2000年普查时未登记在册或虽登记在册但经检验不合格的“三无”和“三证不齐”渔船，自通知下发之日起，立即淘汰，一律不得再从事海洋捕捞作业，应纳入管理的“三无”和“三证不齐”渔船不按规定办理渔船检验、登记和捕捞许可证的，自2001年11月1日起一律不得再从事海洋捕捞作业。2001年8月3日，农业部下发《关于清理整顿三无和三证不齐渔船的补充通知》（农渔发〔2001〕17号，下称补充通知），应纳入管理但经检验不合格的“三无”和“三证不齐”渔船以及普查后新产生的“三无”渔船，无论属何种情况，一律不得从事海洋捕捞作业，不发给任何渔业管理证件，并应强制淘汰、取缔，“三无”和“三证不齐”竹排和塑料浮筏的清理整顿由各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门结合当地实际情况制定暂行管理办法，对纳入管理对象并符合安全要求的，可发放临时管理证件。2003年11月13日和2011年3月14日，农业部先后印发《关于2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》和《农业部关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》，明确规定广西2003年-2015年间的海洋捕捞业船网工具控制指标。2007年12月25日，北海市机构编制委员会根据桂编发〔2006〕3号和北政发〔2007〕16号文件作出北编〔2007〕117号批复，将原由北海市渔政管理站、北海渔港监督、广西渔业船舶检验局北海检验站等单位行使的行政许可职责划归北海市水产局。2011年8月8日，自治区水产局对北海市水产局《关于请求更新我市渔业竹排筏数据库的报告》予以批复，载明广西区的船网工具控制指标已全部使用完毕，且至2015年末广西区还需压缩功率63282.75千瓦，无法增加北海市竹木排筏数量和功率数，北海市水产局需以现有持《广西海洋竹木排筏证书》的竹木排筏数量和功率数为控制数，不得继续增加竹木排筏数量和功率数。2014年8月25日，北海市水产局依据北政发〔2014〕23号文下发北渔牧〔2014〕141号通知，将沿海地区机动竹（木）排筏证书的核发等5项行政审批事项下放给市辖各区和涠洲管委会渔业主管部门。卜有强于2002年筹资建造一艘竹（木）排筏，主机功率24匹马力（17.65KW），后火禄村委会对辖区未持证生产的竹（木）排筏进行调查，制作了排筏调查表，并将调查表递交给北海市铁山港区海洋和水产畜牧兽医局（以下简称铁山港区水产局）。卜有强认为铁山港区水产局和北海市水产局根据调查就会为其办理涉案专用证书。但卜有强一直未获得涉案专用证书，亦无法申领渔业用油油价补助金。林帅等与卜有强情况相同的渔民先后向自治区水产局、自治区政府、北海市水产局上访或信访，自治区水产局于2014年1月24日作出《关于渔业成品油价格补助专项资金发放有关问题答复的函》（桂渔牧财〔2014〕23号），告知林帅等人由于广西还需在原基础上压减渔船主机功率，故林帅等人要求将其渔船纳入管理并核发证书的问题无法解决等。林帅等人对自治区水产局的答复不服，向自治区政府提出复查申请，自治区政府于2014年5月5日作出《关于林帅等同志信访事项的复查意见》（桂信查字〔2014〕5号），认为自治区水产局对林帅等人答复的事项事实清楚、依据正确、符合相关政策，予以维持。2014年9月22日，北海市水产局亦对林帅等人的信访事项进行答复，明确告知持有合法有效的渔业船舶证书并纳入管理的才能领取渔业油价补助，林帅等人的排筏没有证书，不符合油价补助的申报和发放条件以及按国家现行政策，无法增加竹木排筏数量和功率数，无法新增办理竹木排筏专用证书。卜有强于2016年6月3日向北海海事法院提起本案诉讼，请求判令北海市水产局为其补办《北海市竹（木）排、筏专用证书》。一审法院认为：关于卜有强是否向北海市水产局提出过履行本案行政许可法定职责申请的问题。《广西壮族自治区实施办法》（以下简称广西实施渔业法办法）第二十一条规定“自治区对捕捞业实行捕捞许可证制度。从事捕捞作业的单位和个人，应当向县级以上人民政府渔业行政主管部门申领捕捞许可证”，第二十四条还规定“对符合捕捞条件的单位和个人，县级以上人民政府渔业行政主管部门应当自收到申请之日起15日内完成捕捞许可证的审核、发证工作”，由此可见，涉案专用证书的办证系以申请作为前提条件，该办证职责并非行政机关应当依职权主动履行的法定职责。卜有强虽主张其向北海市水产局提出过申请，但却未能提供充足的证据予以证实，其所提交的排筏调查表和社区出具的情况报告以及相关的信访材料均不能证实卜有强向北海市水产局提出过申请。关于北海市水产局是否具有本案行政许可即核发涉案专用证书的法定职责问题和是否有不履行本案行政许可法定职责的事实问题。首先，根据北海市人民政府2014年7月29日的北政发〔2014〕23号通知及北海市水产局2014年8月25日的北渔牧〔2014〕141号通知，可以认定北海市水产局目前并无核发竹（木）排、筏证书的行政许可审批权。其次，虽然《中华人民共和国渔业法》（以下简称渔业法）第二十三条第二款、广西实施渔业法办法第二十一条第一款、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》第二十五条第三款均规定排筏等渔船的捕捞许可证由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放，但农业部2001年8月3日的农渔发〔2001〕17号补充通知明确规定“竹排和塑料浮筏由各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门结合当地实际情况制定暂行管理办法”，北海市机构编制委员会2007年12月25日的北编〔2007〕117号批复亦规定“将原由北海市渔政管理站、北海渔港监督、广西渔业船舶检验局北海检验站等单位行使的行政许可职责划归北海市水产畜牧兽医局”，另，卜有强所提交的排、筏主为陈思天的排筏专用证书的发证时间为2005年10月16日，且该证的登记机关、核准机关以及证书的制作机关均非北海市水产局，综合这三项证据可以认定2001年8月3日至2007年12月25日期间，核发涉案专用证书的行政职能并非由北海市水产局承担。再次，根据北海市机构编制委员会2007年12月25日的北编〔2007〕117号批复和北海市人民政府2014年7月29日的北政发〔2014〕23号通知以及北海市水产局2014年8月25日的北渔牧〔2014〕141号通知，可以认定北海市水产局于2007年12月25日至2014年8月25日期间具有行政许可的法定职责，但由于农业部农渔发〔2001〕17号补充通知规定“普查后新产生的三无渔船，无论属于何种情况，一律不得从事捕捞作业，不发给任何渔业管理证件，并应强制淘汰、取缔”，自治区水产局桂渔牧函〔2011〕423号批复亦规定北海市水产局“应以现有持《广西海洋竹（木）排筏证书》的竹（木）排筏数量和功率数为控制数，不得继续增加竹（木）排筏数量和功率数”，且卜有强先后所提交的排、筏主分别为陈思天、陈瑞胜的2本证书上的变化情况，可以印证北海市水产局关于在此期间其系在原有持证基础上行使换发证书职权并继续对有证渔船进行管理、并未新发证书的答辩意见。最后，由于北海市水产局目前已无涉案行政许可法定职责，而在北海市水产局具有涉案行政许可法定职责期间，卜有强又未能提供充足的证据证实其向北海市水产局提出过要求发证的申请，且2007年12月25日以前北海市水产局也不具有涉案行政许可的法定职责，故北海市水产局也没有不履行涉案行政许可法定职责的事实。综上，涉案行政许可的法定职责现由北海市辖各区及涠洲管委会渔业主管部门负责，卜有强诉请目前不具有该职责的北海市水产局补发涉案专用证书没有法律依据，卜有强对北海市水产局的诉请理由不成立，不予支持。另，渔业法第二十二条、广西实施渔业法办法第十九条均明确规定国家对捕捞业实行捕捞限额制度，且农业部于2000年-2001年组织对全国的捕捞渔船现状进行普查，根据普查情况采取了对应的管理措施，并实行“双控政策”，不仅限定广西不得再增加渔船数量和功率，而且还要继续压缩渔船主机功率。其他渔民获取相关证书的情况，并非本案应予核查的内容。卜有强的诉请与国家法律和政策规定相悖，依法不应得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卜有强的诉讼请求。上诉人卜有强上诉称：一、上诉人提交的证据足以证实提出过办证申请，一审法院对此不予认定是错误的。首先，《2006年铁山港区排筏普查表》（火禄村委）符合证据三性，应当被采纳。这份普查表中的卓发本、卓强本、陈焕球等37名渔民已经获颁《北海市海洋渔业竹（木）排、筏专用证书》，该证书均是由被上诉人印制、核准。上诉人提交的《2012年北海市铁山港区竹（木）排筏渔业用油补贴申请公示名单》印证了上述人员已经办证的事实。由此可见，《2006年铁山港区排筏普查表》就是获颁专用证书的唯一手续，应当作为上诉人提出申请的依据。一审法院却先入为主认定申请必须提交书面的材料，从而否认上诉人主张。至于为何出现这种现象，被上诉人无言以对，并矢口否认曾经作出过这种行政许可行为，拒绝出示已经办理专用证书的人员办证所需的手续，被上诉人应当承担举证不能的不利后果。其次，当地的基层政府部门证实上诉人已经申报办证。铁山港区营盘镇火禄村委出具的《关于2005年至2009年两次核准从事渔业捕捞作业的竹木排筏登记情况报告》载明，2005年春以及2008年底，铁山港区水产局要求核查竹木排筏的相关信息以便办理《北海市海洋渔业竹（木）排、筏专用证书》。同时，铁山港区水产局2016年1月27日的《证明》确认“于2009年4月收到火禄、鹿塘、白龙社区的《北海市铁山港区未持证生产竹（木）排筏情况调查表》”，“于2012年5月份收到营盘镇发来的火禄村委、鹿塘村委、白龙社区《北海市铁山港区海洋“三无”渔业船舶（艇、排、筏）普查登记数据表》电子版”，这份证据是得到一审法院认可的。被上诉人为否定这份《证明》的效力，要求铁山港区水产局2016年6月16日出具《说明》，辩称上述的“调查表”和“数据表”仅是政府部门对“三无渔船”的摸底调查，利于渔业安全生产管理，并不作为办理任何相关证件的依据，这是“此地无银三百两”的证明方法。农业部本来就不允许“三无”渔船的存在，被上诉人难道敢逆天要求登记“三无”渔船从而利于“安全生产管理”，这不是自相矛盾吗？若非为了办证，上诉人不会愚蠢到将自己的无证渔船置于毁灭的边缘。可以说，这两份材料就是上诉人申请办理《北海市海洋渔业竹（木）排、筏专用证书》的最好证明。因此，一审法院没有厘清本案事实，一味偏袒被上诉人，导致上诉人的举证责任增大，变相地使得被上诉人诉讼获利，侵害了上诉人的诉讼权利，毫无公正可言。二、被上诉人具有办理专用证书职责却怠于履行，一审法院对于该部分证据的采信有失偏颇。首先，陈瑞胜、姚发茂的专用证书证实了被上诉人是办理专用证书的行政机关。陈瑞胜的《北海市海洋渔业竹（木）排、筏专用证书》证实2005年4月22日，被上诉人北海市水产局对其“长8米、宽2米”的排筏核发了专用证书，并加盖了公章，而封面也清楚载明“北海市水产局制”字样，一审法院却以“其他渔民获取相关证书的情况，并非本案应予核查的内容”为由，驳回了上诉人要求被上诉人提交相关办证手续的合理要求，从而驳回上诉人的原审诉求，于法于理不合。同样的，上诉人2016年9月13日提交的姚发茂名下的《北海市海洋渔业竹（木）排筏专用证书》，也是由被上诉人印制的，造船的时间是2005年4月26日，这也佐证了被上诉人具备办理专用证书职责，但一审法院却遗漏该证据。同样的船型、长度，何以出现两种不同的对待方式？就是本次诉讼应当审理的一个重中之重，但一审法院草率否定了这个合理要求。其次，被上诉人不履行办证职责已然违法。农业部2003年以及2011年下发了有关渔船管理的“双控政策”，但是上诉人世代都是以船为生的，在这个“双控政策”之前就已经先造了船，如果真的要“双控”，也应当是在“双控”的范围之内。上诉人渔船登记的时间是在2005年前后，处于2003年与2011年之间的前期；同时，自治区水产局对北海市水产局《关于请求更新我市渔业竹排筏数据库的报告》，批复的时间是2011年8月8日，上诉人的渔船完全被涵盖在“双控”的指标范围内，是应当给予办证的。被上诉人以超出“双控政策”为由不予办证显然无理。同时，被上诉人提交的2007年12月25日由北海市机构编制委员会批复的北编〔2007〕117号文件，拟证实“原由北海市渔政管理站、北海渔港监督、广西渔业船舶检验局北海检验站等单位行使的行政许可职责划归北海市水产局”，但到底是什么样的职责却没有交代清楚。上诉人查阅了渔业法以及广西实施渔业法办法获知，竹（木）排筏等渔船的捕捞许可证一直由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放，姚发茂、陈瑞胜的《北海市海洋渔业竹（木）排筏专用证书》极好地证实了被上诉人完全依照渔业法以及广西实施渔业法办法履行职责的情况。直到2014年7月29日，北海市人民政府北政发〔2014〕23号文件才明确将竹（木）排筏的办证权限下放至“城区、涠洲管委会渔业主管部门”。由此可见，截止2014年7月29日，被上诉人一直都是办理专用证书的实际职权部门。因此，一审法院简单地认定被上诉人从“2007年12月25日至2014年8月25日具有行政许可的法定职责”确实过于敷衍。三、一审法院程序存在瑕疵。在本案中，被上诉人明确了其原办证职责于2014年7月29日已经下放至城区渔业主管部门，也就是铁山港区水产局，而且其作为基层一级的渔业主管部门，2006年、2009年以及2012年曾经对包括上诉人在内的众多渔船进行了普查登记，其应当作为本案的诉讼参与人参与诉讼，以利于还原案件的真实情况。然而，一审法院没有对这个程序问题进行释明，也没有追加其作为当事人，有违程序公正。请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人北海市水产局答辩称：一、一审判决对于上诉人是否向答辩人提出过办证申请的问题认定事实清楚、正确。上诉人认为所提供的证据能证实其已向答辩人提出办理本案行政许可申请的观点不成立。l、答辩人从未委托过铁山港区水产局以普查或其他任何方式作为申请来办理竹木筏排专用证书，铁山港区水产局也没有就《2006年铁山港区排筏普查表》等3份材料呈报给答辩人。铁山港区水产局就其上述普查情况表出具说明，该局于2006年、2009年的普查是为生产安全为目的而进行，而非作为申请办证的材料。至于上诉人认为《2006年铁山港区排筏普查表》中有37人已获颁《北海市海洋渔业竹（木）排筏专用证书》不是本案审理的问题，而上诉人以此认为该份普查表作为申请办证的依据是不成立的。2、村委会出具的情况报告载明的内容，认为铁山港区水产局要求核查竹木排筏，以便办证与铁山港区水产局的《说明》是相矛盾的；铁山港区水产局《证明》仅确认已收到村委及营盘镇发来情况调查表，并非确认申请办证的材料。二、答辩人没有怠于履行本案诉及的行政许可法定职责，不存在“已然违法”的事实。答辩人2008年前不具有该职责，该职责已于2014年下放至各县区。上诉人诉称的2005、2006年期间，答辩人不具有本案行政许可的职责。2005、2006年竹木排筏证书是由广西壮族自治区渔政渔港监督管理局颁发，印章是“广西壮族自治区渔政渔港监督管理局”。2007年12月机构改革，才将该行政许可职责划归答辩人。答辩人在具有该行政许可职责期间，因国家法律和农业部文件对海洋渔船实施“双控政策”，并且农业部及自治区一再发文“严格控制海洋捕捞竹木排筏数量及功率数，以现持有《广西海洋竹（木）排筏证书》的竹（木）排筏的数量及功率数为控制数，不得继续增加竹（木）排筏的数量和功率”之规定，仅对广西壮族自治区渔政渔港监督管理局原颁发证书进行更换年审工作。因此，答辩人不存在怠于行使颁发职责已然违法的事实。三、一审程序合法。上诉人认为铁山港区水产局应参与诉讼，理由是为查清铁山港区水产局于2006年、2009年及2012年对竹木排筏普查情况的目的。对此，铁山港区水产局已就该普查情况作出说明。此外，答辩人没有收到过上诉人认为作为办证的上述情况调查表，也从未委托过铁山港区水产局向上诉人收集办证的相应材料。因此，一审法院就上诉人是否已向答辩人提出过履行本案行政许可法定职责事实已查清，无必要再追加铁山港区水产局作为本案的诉讼参与人。四、因国家法律及政策控制，竹（木）排筏行政许可证件的办理受到限制。农业部2003年11月12日《关于印发的通知》和2011年3月11日《农业部关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》，对渔船实行“双控”，至2015年底，广西还需大力压减捕捞渔船数量及功率总量。根据渔业法“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证，应当与上级人民政府渔业行政主管部门下达的捕捞限额指标相适应”及农业部上述文件规定，竹（木）排、筏证件的办理受到了限制。综上所述，一审认定事实清楚，程序合法，判决正确、公正，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效，据此，确认一审法院查明的事实。本院认为：本案是起诉不履行法定职责的案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”的规定，并根据广西实施渔业法办法第二十一条规定、第二十四条关于办理捕捞许可证属于依申请办理的许可事项的规定，卜有强对其主张已经向被上诉人北海市水产局申请办理竹（木）排、筏专用证行政许可事项承担举证责任。卜有强未提供其直接向北海市水产局申请办理竹（木）排、筏专用证的材料，对其主张竹（木）排筏普查表系办证申请手续的意见，因没有充分证据证实，本院不予采纳。理由如下：其一，《2006年铁山港区排筏普查表》并未区分所排查登记的排筏是否已经登记，不排除《2012年北海市铁山港区竹（木）排筏渔业用油补贴申请公示名单》中卓发本、卓强本、陈焕球的排筏，在2006年排查时已经取得专用证书的可能，而卜有强未能进一步提供卓发本、卓强本、陈焕球的排筏专用证书以及他们取得证书的手续材料，凭上述2份证据，不能证实卓发本、卓强本、陈焕球凭普查表申请办证。其二，卜有强提供陈思天、陈瑞胜、姚发茂的竹（木）排、筏专用证书，却未能提供登记陈思天、陈瑞胜、姚发茂的普查表或情况登记表，故也不能证实陈思天、陈瑞胜、姚发茂凭普查表申请办证。其三，2009年4月1日《北海市铁山港区未持证生产竹（木）排、筏情况调查表》登记包括卜有强在内的人员，卜有强未提供他们中有人已经获得竹（木）排、筏专用证书的证据，故也不能证实情况调查表可作为办证申请手续。其四，铁山港区营盘镇火禄村委出具的《关于2005年至2009年两次核准从事渔业捕捞作业的竹木排筏登记情况报告》，是火禄村委单方面的观点，未有铁山港区水产局相关通知予以佐证，故也不能证实普查表可作为办证申请手续。由于颁发竹（木）排筏专用证是依申请办理的行政许可事项，故卜有强未向北海市水产局提出过办证申请，其请求判令北海市水产局为其补办竹（木）排筏专用证，没有事实根据和法律依据，一审法院对其诉讼请求不予支持，并无不当。对于卜有强主张北海市水产局为他人颁发了竹（木）排筏专用证书、从而也应当为其颁发竹（木）排筏专用证书的意见，北海市水产局辩称其具有颁发竹（木）排筏专用证书期间，因“双控”政策的限制，未曾颁发过竹（木）排筏专用证，所提供的农业部有关“双控”政策的有关文件，以及2011年8月8日自治区水产局对北海市水产局《关于请求更新我市渔业竹排筏数据库的报告》、自治区水产局于2014年1月24日作出《关于渔业成品油价格补助专项资金发放有关问题答复的函》、自治区政府于2014年5月5日作出《关于林帅等同志信访事项的复查意见》，可证实其辩驳意见。陈瑞胜、姚发茂的竹（木）排筏专用证书落款时间为2005年，而2005年北海市水产局不具有颁发竹（木）排筏专用证的职责，故北海市水产局辩称该证书非其所颁发的理由是成立的。综上所述，卜有强未曾向北海市水产局提出过办理竹（木）排筏专用证书的申请，北海市水产局在具有颁发竹（木）排筏专用证书法定职责期间，不存在未向卜有强颁发竹（木）排筏专用证书的违法情形，故上诉人卜有强的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人卜有强负担。本判决为终审判决。审判长  周善能审判员  宋玉杰审判员  王小成二〇一七年五月十六日书记员  许 青