广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）防市行终字第9号
上诉人（一审原告）：广西农垦国有火光农场。
法定代表人：翟正新，场长。
委托代理人：林鼎裕，系广西农垦国有火光农场职工。
委托代理人：杨和辉，系广西农垦国有火光农场职工。
被上诉人（一审被告）：东兴市人民政府。
法定代表人：周刚，市长。
委托代理人：黎昌友，系东兴市国土资源局干部。
委托代理人：黎昌涛，系东兴市国土资源局干部。
一审第三人：东兴市马路镇竹围村潭耕二组。
讼诉代表人：骆昶良，组长。
一审第三人：东兴市马路镇竹围村潭耕四组。
讼诉代表人：农汉兰，组长。
委托代理人：农腾兵。
一审第三人：东兴市林业局。
法定代表人：冯光统，局长。
委托代理人：莫健，系东兴市林业局工作人员。
上诉人广西农垦国有火光农场因林业行政确认一案，不服东兴市人民法院2014年7月23日作出的（2014）东行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月21日受理后依法组成合议庭，于2015年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人广西农垦国有火光农场（以下简称火光农场）的委托代理人林鼎裕、杨和辉，被上诉人东兴市人民政府（以下简称东兴市政府）的委托代理人黎昌友、黎昌涛，一审第三人东兴市马路镇竹围村潭耕二组（以下简称潭耕二组）的讼诉代表人骆昶良，一审第三人东兴市马路镇竹围村潭耕四组（以下简称潭耕四组）的讼诉代表人农汉兰及其委托代理人农腾兵，一审第三人东兴市林业局的委托代理人莫健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定如下事实：被告东兴市人民政府于2013年6月19日作出《东兴市人民政府关于马路镇竹围村潭耕二组、四组与广西农垦国有火光农场、市林业局位于马蜂山土地所有权属纠纷的处理决定》，该决定查明：一、原告与第三人双方争议的土地位于马路镇竹围村马蜂山（地名），争议的山岭的四至界址为：东至马蜂山为界；南至马蜂山为界；西与东兴镇牛轭岭村集体土地为界；北至黄淡水库库区的土地为界，总面积为29.351亩。争议土地原由第三人东兴市马路镇竹围村潭耕二、四组的群众种植玉桂、松树等经济农作物，因建设防东高速公路征收土地，农作物已经被砍伐，青苗补偿费已由第三人东兴市马路镇竹围村潭耕二、四组村民领取。
二、第三人东兴市马路镇竹围村潭耕二、四生产组，在1980年以前为竹围村潭耕生产队，在1980年家庭联产承办责任制时分为现在的2个组。1962年落实“三包四固定”政策时，政府把马蜂山的土地划给潭耕生产队管理使用至1981年实行家庭联产承包责任制。在家庭联产承包责任制时期，潭耕二、四组群众将争议土地承包给村民管理经营使用，其中，潭耕二组承包管理马蜂山的村民有骆东良、杨维娟、魏传美、骆善良四户村民；潭耕四组承包管理马蜂山的村民有骆炳林、骆炳嵩、农桂良、农桂明四户村民。以上村民承包管理马蜂山后，主要种植松树、肉桂树等经济作物，直至防东高速公路征收此土地。
1958年5月28日，原告广西农垦国有火光农场为促进农业生产，与原竹围农业社签订的《土地规划文据》，《土地规划文据》的主要内容有：一、规划范围：东从光明社分界止。南至潭耕社界止，西至大桥社界止，北至稔稳社界为止。二、社留地：打梆岭、鸭仔车岭、胆定岭以热水井为界、竹围门口岭、米碾岭、蚊头领、死茅坳岭、大田岭、龙湖岭、那角山岭、公坟岭、三擵岭、丝茅坜岭等均属农业社的留地。在该份规划文据内，双方约定了彼此土地的界址和使用范围，但该份规划文据没有按照双方的约定报经当时的东兴县人民委员会和原合浦专署批准。1975年9月29日，广西农垦国有火光农场1队与原马路公社竹围大队竹围生产队、那赖生产队、潭耕生产队签订《协议书》，《协议书》的主要内容条款有：第一、火光农场1队，在竹围大队范围内所经营的山头，坡地、水田、荒地，1队驻地（火光1队）地段，以及在这些地段内所种的一切林木、作物地权全部归火光农场所有。在协议书上分别有火光农场的代表签字和加盖公章，以及公社竹围大队竹围生产队、那赖生产队的代表签字和加盖印章，但唯独没有潭耕生产队代表签名。
三、第三人东兴市林业局提供的《黄淡苗圃山林承包合同书》，是1985年1月22日防城县林业局与防城县松柏乡牛轭岭村的苏春松、苏远见、凌钦基签订。该合同书主要内容有：苏春松、苏远见、凌钦基愿意承包甲方黄淡苗圃现有松林1609.7亩，共195482株，杉木林10亩、1600株，荒山116亩，承包年限30年。黄淡苗圃育苗造林承包方经营一段时间后已经停止育苗造林，黄淡苗圃很多年前就不存在。在案件调查过程中，第三人东兴市林业局没有提供取得争议土地的依据。
被告东兴市政府认为，当事人所争议的马峰山的土地从1962年落实“三包四固定”时，就已经划分给第三人东兴市马路镇竹围村潭耕二、四生产组所有，并主要由第三人东兴市马路镇竹围村潭耕二、四生产组管理使用。至于原告所提供的《土地规划文据》和《协议书》，因《土地规划文据》没有按照约定报经上级部门批准，依法不具有法律效力，而《协议书》没有经原潭耕生产组的签字确认，同样也不具有法律效力。关于第三人东兴市林业局以《黄淡苗圃山林承包合同书》作为依据主张争议的土地权属归其所有的问题，由于其不能提供原始取得争议土地的合法依据，故不予支持。因此，本着尊重历史，面对现实，有利于重点建设项目顺利施工的原则，根据有关事实和《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款的规定，作出处理决定：（一）当事人现争议的位于东兴市马路镇竹围村马蜂山29.351亩的土地所有权归东兴市马路镇竹围村潭耕二、四生产组所有；（二）当事人现争议的位于东兴市马路镇竹围村马蜂山29.351亩林木的所有权归东兴市马路镇竹围村潭耕二、四生产组村民骆东良、杨维娟、魏传美、骆善良、骆炳林、骆炳嵩、农桂良、农桂明所有。
一审查明的事实与被告东兴市人民政府在处理决定中所查明的事实一致。
一审判决认为：被告东兴市政府是县级以上人民政府，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，具有对土地及林木、林地的所有权和使用权争议依法处理的行政执法主体资格。本案争议的山林土地，被告东兴市人民政府立案调处后，对争议的山林土地进行了现场勘测和调查，根据调查的事实结合历史以来当事人对争议山林土地的管理情况，尊重历史和现实状况，遵循有利于安定团结，有利于生活和经营管理的原则作出处理决定。该处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，实体处理恰当，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告东兴市人民政府2013年6月19日作出的东政处（2013）1号《东兴市人民政府关于马路镇竹围村潭耕二组、四组与广西农垦国有火光农场、市林业局位于马蜂山土地所有权属纠纷的处理决定》。案件受理费50元（原告已预交），由原告广西农垦国有火光农场负担。
上诉人火光农场上诉称：一、被上诉人认为《土地规划文据》因没有报经上级部门批准，不具有法律效力并由此作出东政处（2013）1号的相关处理决定是错误的。1958年5月28日上诉人与竹围农业社遵照中共合浦地委（58）地字第51号《关于迅速处理好农场和农业社之间的土地关系》的指示精神，在县规划组、火光农场、竹围农业社三方代表共同协商和实地规划后签订的《土地规划文据》是符合国家政策和双方意愿的，更是按照上级指示精神办理的，而且该《土地规划文据》历年相关当事人皆无异议。此外，合作化时期原集体土地权属农业社集体所有，农林场的土地划拨经农业社代表签订土地有关协议划拨视为合法。又据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995）国土（籍）字第26号第十六条规定：“1962年9月《六十条》公布以前全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”。因此，本着尊重历史、实事求是及兼顾当时的法制条件的原则，上诉人认为该《土地规划文据》在当时的历史条件下应是合法有效的。由此可见，被上诉人认为上诉人与原竹围农业社签订的《土地规划文据》没有报经上级部门批准不具有法律效力并由此作出东政处（2013）1号的相关处理决定是错误的。二、被上诉人在东政处（2013）1号中只提到1975年9月29日的《协议书》，并未提及1975年10月5日的《协议书》，可见被上诉人对上诉人提供的证据材料未能妥善收集，致使上诉人提供的1975年10月5日的《协议书》被遗漏。被上诉人在东政处（2013）1号中认定《协议书》没有经第三人（即潭耕队）代表签字确认不符合客观事实。上诉人认为1975年10月5日火光农场与马路人民公社、竹围大队及竹围、那赖、潭耕生产队所签订的《协议书》是按要求经各方代表签字和盖章确认的，其中第三人（即潭耕队）就是骆煜华、骆炳桂二位代表签字确认。由此可见，被上诉人在东政处（2013）1号中认定《协议书》没有经第三人代表签字确认是不符合客观事实的。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“签订过土地转移等有关协议的”以及《关于印发我县处理土地、山林、水利纠纷工作会议纪要（草案）的通知》（76）东革字158号：“凡是土改、合作化‘四固定’时经国营农林场和当地社队协商议定或明确划归国营农林场的场地应予维护；国营农林场规划场地手续已完备的应予承认。”（即人民公社化时期，农林场的土地划拨，经人民公社、生产大队、生产队三级代表签订有关协议视为合法）的规定，再次证明上诉人拥有马蜂山的土地权属是合理合法的。同时，这也很好地反映了《土地规划文据》和《协议书》符合（76）东革字158号精神的，更体现了各个时期我国土地政策的连贯性、明确性和客观真实性。三、东政处（2013）1号认为争议马蜂山的土地从1962年落实“三包四固定”时就已经划分给原审第三人马路镇竹围村潭耕二组、四组管理使用是错误的。上诉人于1975年9月29日和10月5日与马路人民公社、竹围大队及竹围、那赖、潭耕生产队签订《协议书》并取得土地权属后，上诉人为了发展柑橘产业，于1986年期间在马蜂山垦荒种植柑橘，但由于当时上诉人的人力物力有限，马峰山垦荒挖穴工作被迫停止。在马峰山的土地暂时闲置的情况下，1984年底原审第三人东兴市林业局（原防城县林业局）与上诉人达成口头协议，由上诉人无偿提供马蜂山的土地给原审第三人东兴市林业局（原防城县林业局）垦荒建立苗圃进行育苗，1985年1月原审第三人东兴市林业局（原防城县林业局）将苗圃的经营权承包给松柏乡牛轭岭村民，但自始至终马峰山的土地权属仍归上诉人拥有。四、上诉人提供的1975年10月5日《协议书》附表所列山名中有枫木岭，四至为东至大田，南至望楼角，西至米西坳，北至白坟岭分水为界，争议地马蜂山其实是枫木岭的一个山坜，土名马蜂坜，与枫木岭是一个整体。五、被上诉人在东政处（2013）1号中作出的处理决定在适用法律方面存在错误。被上诉人在东政处（2013）1号的处理决定中，由于被上诉人错误地将上诉人的国有土地马峰山当作第三人的集体土地进行确权，因此，被上诉人本应按照（1995）国土（籍）字第26号第二章国家土地所有权中的第十六条依法对土地进行确权的，却错误地按照第三章集体土地所有权中的第十九条和第二十条第一款进行确权。由此可见，被上诉人在东政处（2013）1号中对马峰山的土地进行确权所适用法律存在错误。六、被上诉人对本案调查取证工作重视不够。由于被上诉人的办案人员对国家过去的一些土地政策和农垦的历史情况不够熟悉，从而使个别办案人员对上诉人提供的土地历史证据资料出现解读偏差；另一方面，由于办案人员对上诉人提供的人证（当事人）、物证（土地权属文件资料）都未能进行认真收集和客观的调查取证，从而造成上诉人提供的证据材料被遗漏。七、由前述可见，一审法院对本案相关事实在没有审查清楚的情况下，作出维持东政处（2013）1号的判决是错误的。综上，请求二审撤销一审判决，撤销被诉行政行为。本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人东兴市政府答辨称：一、上诉人主张《土地规划文据》具有法律效力是错误的，该文件并不具备法律效力。1958年5月28日，上诉人与原竹围农业社签订的《土地规划文据》，《土地规划文据》的主要内容有：一、规划范围：东从光明社分界止。南至潭耕社界止，西至大桥社界止，北至稔稳社界为止。二、社留地：打梆岭、鸭仔车岭、胆定岭以热水井为界、竹围门口岭、米碾岭、蚊头领、死茅坳岭、大田岭、龙湖岭、那角山岭、公坟岭、三撑岭、丝茅坜岭等均属农业社的留地。在该份规划文据内，双方约定了彼此土地的界址和使用范围，并约定经东兴人委会审查后报原合浦专署批准方具有法律效力，但该份规划文据没有按照双方的约定报经当时的东兴人委会和原合浦专署批准，因此，该文件不具有法律效力。三、关于上诉人提出未收集到1975年10月5日的《协议书》的问题及1975年9月29日的协议书相关问题。2011年4月15日被上诉人收到马路镇竹围村潭耕二、四组《土地确权申请书》，要求将防城至东兴高速公路建设项目征收位于马路镇竹围村马峰山（地名）总面积为29.351亩的山岭权属确权给马路镇竹围村潭耕二、四组，被申请人为火光农场。被上诉人即指派东兴市国土资源局依法对原申请的事项进行调查，东兴市国土资源局于3月31日开始进行调查，并对申请人马路镇竹围村二、四组和火光农场的相关证人进行调查并制作了调查笔录、收集了与本案有关的相关书证、确定了双方土地权属争议的地点和面积，并于10月8日对该土地权属争议案进行立案受理。后于2011年10月14日组织了争议双方、马路镇政府、市征地办、竹围村委的相关人员在东兴市国土资源执法监察大队办公室召开了调解会进行了调解。本案工作人员受理案件后，遵照法定程序进行，调查、取证、调解期间火光农场和潭耕二、四组等相关人员均未对工作人员提及1975年10月5日的协议书二事，因此，答辩人在作出东政处（2013）1号处理决定时并未将1975年10月5日的协议书作为处理依据。关于1975年9月29日的协议书，上诉人第1队与原马路公社竹围大队竹围生产队、那赖生产队、潭耕生产队生产队签订《协议书》，《协议书》的主要内容条款有：第一，火光农场一队，在竹围大队范围内所经营的山头，坡地、水田、荒地，一队住地（火光一队）地段，以及在这些地段所种的一切林木，作物地权全部归火光农场所有。在协议书上分别有被申请人的代表签字和加盖公章，以及公社竹围大。队竹围生产队、那赖生产队的代表签字和加盖印章，但唯独没有潭耕生产队代表签名。因此，该协议不具有法律效力不应作为东政处（2013）1号处理决定的处理依据。三、马蜂山的土地自1962年起就已经划分给潭耕二、四组管理使用是有历史依据和证据的，是正确的。防东高速公路项目征收位于马路镇竹围村马蜂山的山岭，四至界址：东至马蜂山，南至马蜂山，西至东兴镇牛轭岭村辖区（即马蜂山山顶分水）的土地，北至黄淡水库库区为界的土地，从“土改”、“三包四固定”时期至现在，该土地均属马路镇竹围村潭耕二、四组所有，是其生产组集体土地的一部分。潭耕二、四组群众一直在在争议土地上种植松树、肉桂树等经济作物经营管理使用。1962年落实“三包四固定”政策时候，政府把马蜂山的土地划给潭耕生产队管理使用至1981年实行家庭联产承办责任制。在家庭联产承办责任制时，潭耕二、四组群众将争议土地承包给村民管理经营使用，其中，潭耕二组承包管理马蜂山的村民有骆东良、杨维娟、魏传美、骆善良四户村民；潭耕四组承包管理马蜂山的村民有骆炳林、骆炳嵩、农桂良、农桂明四户村民。以上村民承包管理马蜂山后，主要种植松树、肉桂树等经济作物，直至防东高速公路征收此土地。四、东政处（2013）1号作出的处理决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应判决维持。综上，东政处（2013）1号处理决定并无不当，恳请二审法院驳回其上诉请求。
一审第三人潭耕二、四组的诉讼意见与被上诉人东兴市政府的诉讼意见一致。
一审第三人东兴市林业局述称，接受东兴市政府的处理决定，服从二审法院的判决。
二审庭审中，上诉人火光农场提供一份1975年10月5日的协议书，欲证明其对争议地已经协议取得权属。对方当事人提出异议，认为已超过举证期限，且该协议书不是其原来生产队的代表签字，记载的四至与争议地无关。根据原《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十一条关于当事人申请调处权属纠纷应当提供证据的规定以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，上诉人在行政调处程序和一审审理程序中没有提供该证据，已经超过举证期限，而且该证据记载的四至是另一地名，对方当事人认为与涉案争议地无关，现又其他证据佐证该协议所记载的地名与争议地有关联，缺乏证据的关联性特征，故本院不予采纳和确认。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据原《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项关于土地改革以后当事人依法达成的协议可以作为调处权属纠纷，确定权属的证据材料的规定和参照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第十六条关于具备“1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的”等情形的土地所有权属于国家所有的规定，以及国务院办公厅转发国土资源部、农业部《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发（2001）8号第一条第（一）项“县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据”的规定，如果具有县级以上人民政府的批文或当事人依法达成的签订农村集体土地转移的协议，国有农场就依法拥有该土地的所有权。本案中，上诉人所提供的《土地规划文据》因未报经县级以上人民政府批准，依法不具有法律效力，另外所提供的1975年9月29日的《协议书》因未经原潭耕生产组的签字确认，也不具有约束力，而在二审所提供的1975年10月5日的《协议书》又因超过举证期限且缺乏关联性而不被采纳和确认，故上诉人持有的证据不符合上述法律、法规、规章明确的取得争议地所有权的规定要件，其上诉请求没有事实和法律依据，理由不成立，本院不予以支持。被上诉人东兴市人民政府基于本案查明的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款的规定，对争议土地的权属和林木所有权作出处理决定有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西农垦国有火光农场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
审 判 员 何文强
代理审判员 牙政远
二〇一五年三月二十日
书 记 员 黄积定