江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终557号
上诉人（原审原告）冯祖福，男，1966年4月3日出生，汉族，住江西省，
委托代理人冯琴，女，1992年9月5日出生，汉族，住址同上，
被上诉人（原审被告）景德镇市珠山区人民政府，住所地江西省景德镇市中山北路319号。
法定代表人罗文军，该区区长。
委托代理人宋颖，江西华镇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）景德镇市人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道686号。
法定代表人梅亦，该市市长。
委托代理人余梅婷，市政府法制办干部。
委托代理人胡文萍，市政府法制办干部。
上诉人冯祖福因其诉景德镇市珠山区人民政府房屋行政征收及景德镇市人民政府房屋征收行政复议一案，不服景德镇市中级人民法院（2017）赣02行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，原告冯祖福2011年与景市城都房地产开发公司签订《商品房买卖合同》，通过买卖方式取得本案房屋。为启动景德镇市珠山东区棚户区改造项目，景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司向景德镇市规划、土地、房管等部门分别提出申请。2017年1月20日，景德镇市城市规划局作出景规函[2017]17号《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目用地范围是否符合城市总体规划的回复函》，确定景陶片区、为宇路东北角等位置的棚户区改造项目用地范围符合该市城市总体规划。原告房屋位于规划红线内，属于征收范围。同月25日，景德镇市国土资源局作出景国土资字[2017]10号《景德镇市国土资源局关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目的用地意见》，确认改造项目符合土地利用总体规划。同月26日，景德镇市人民政府（以下简称市政府）以景府办抄字[2017]10号抄告单同意《景德镇市珠山东区棚户区改造项目实施方案》。2017年2月10日，景德镇市房产管理局作出景房局字[2017]24号《关于确认景德镇市珠山东区棚户区改造项目的复函》，确定景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司负责改造项目的融资工作；该项目改造户数3989户，改造面积319439平方米，项目补偿方式为政府统筹购买安置房和货币补偿相结合。同月20日，景德镇市发展和改革委员会作出景发改审投资字[2017]19号《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目可行性研究报告的批复（代项目建议书）》，同意改造项目的可行性研究报告，并明确项目名称、建设地址、建设内容、资金筹措以及建设工期。该项目还符合景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划，并纳入2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年2月，景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司对征收项目进行了社会稳定风险评估，确定风险等级为低风险。同月28日，景德镇市珠山区人民政府（以下简称珠山区政府）发布《关于〈景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案〉征求公众意见的公告》，就房屋征收补偿方式、建筑面积确认、各项费用补偿等内容公开征求公众意见，征求意见时间自2017年2月28日至2017年3月28日。同年4月11日，征收项目房屋补偿方案论证会暨未经登记建筑认定会在景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司一号会议室召开，景德镇市发展和改革委员会、景德镇市规划局以及部分街道、社区均有代表列席。
2017年4月27日，珠山区政府作出《关于对景德镇市珠山东区棚户区改造项目房屋征收的决定》（珠府发[2017]20号）（以下简称《征收决定》）。该决定对征收目的、征收范围、补偿方式等作出规定。同日，珠山区政府公告《征收决定》以及征收项目征收与补偿安置方案和实施细则。作出《征收决定》前，征收补偿款已到位。原告对《征收决定》不服，向市政府申请行政复议，市政府于2017年6月21日受理，并于2017年8月17日作出维持《征收决定》的复议决定且依法送达。原告方仍不服，向该院提起行政诉讼。
原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条及第四条规定，为瓷都老城进一步改造发展，建设美丽瓷都，加快棚户区改造，被告珠山区政府有权征收所辖行政区域房屋。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：1、涉案房屋没有办理房屋产权证，买受人能否以原告身份提起诉讼；2、本案《征收决定》是否合法、应否撤销以及能否作为征收原告房屋的依据；3、市政府作出复议决定适用法律是否正确，程序是否合法；4、原告主张其房屋不应纳入棚户区改造范围能否成立；5、原告要求被告书面道歉以及赔偿损失能否得到支持。
关于原告主体资格问题。结合本案案情，原告是通过履行房屋买卖合同取得房屋，取得途径合法，因房屋出卖人欠债，相关发票不能开具，导致房屋产权证无法办理。庭审还查明，原告一直在房屋中居住使用，房屋无其他产权争议。鉴于原告系房屋的实际所有权人，与房屋存在利害关系，针对房屋征收，其有权提起诉讼。
关于《征收决定》是否合法、应否撤销以及能否作为征收原告房屋依据问题。依照《条例》第八条、第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县政府国民经济和社会发展年度计划。本案征收项目经景德镇市规划、土地、房管、立项等部门批准，符合该市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入该市2017年度国民经济和社会发展年度计划。《征收决定》作出前，被告珠山区政府也按照《条例》规定的程序作出社会风险评估，且确定风险等级为低风险。同时被告珠山区政府也对补偿方案进行了论证，相关单位和社区、街道代表均有代表出席参加。方案出台后，被告珠山区政府依法向社会公布以征求公众意见。《征收决定》作出后，被告珠山区政府依法履行公告等程序事项。因此，本案《征收决定》符合《条例》规定要件，原告主张该征收决定违法、应予撤销不能成立。至于原告提出的征收决定作出前，被告珠山区政府未按程序赴其小区调查摸底、小区业主未参与社会风险评估、补偿方案未予征求业主意见，根据被告珠山区政府举证，在评估社会风险时，其采用观察法、访谈法、文献法、问卷及网络公示等调查方法，也与政府相关职能部门座谈讨论；就房屋征收与补偿安置方案，被告珠山区政府在相关区域也进行张贴并予公示，公示中还载明反馈意见的联系时间和方式。应该说，在作出征收决定前，被告履行的征收程序合法。但基于本案征收项目涉及到3989户、面积达319439平方米，征收户数多、面积广，社会影响大，征收区域存在差异，该院建议被告珠山区政府在其后实施的征收和补偿行为中，要充分征求和听取业主意见且将征求范围覆盖到各小区，让小区居民或者居民代表有机会全程参与和了解征收每个环节、以便行使好自己权利，使征收与补偿的行政行为真正体现决策民主、程序正当、结果公开原则。
关于复议决定是否合法问题。结合本案案情，原告不服《征收决定》，向被告市政府申请复议。市政府2017年6月21日受理，8月17日作出复议决定，并于8月21日送达。市政府作出的复议决定复议程序合法，适用法律正确，原告主张撤销该决定不能成立。
关于棚户区改造范围界定问题。根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市、县人民政府结合当地实际情况确定。江西省人民政府办公厅2013年10月17日印发赣府厅发〔2013〕22号《江西省人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的实施意见》，该意见对棚户区改造总体计划、资金筹措、安置补偿等作出相关规定，同时也明确监督检查方式和范围。结合上述文件规定，开展棚户区改造，市、县（区）政府需要前期实地调查摸底，组织编制好改造总体计划和年度计划，并报上一级政府审定。显然，开展棚户区改造、界定棚户区改造范围，是市、县（区）政府根据当地实际具体确定，这也是行政机关实施行政管理活动的权能体现。法院作为司法机关对征收决定实体内容即征收范围等无权审查。原告主张其房屋不应纳入棚户区改造超出法院审理范围。然而，该院也充分注意到，结合原告提交的照片和该院实地察看，原告居住房屋结构较新，所在地段交通便利，小区设施健全完善，与棚户区特征存在差异，这也是原告在诉状以及庭审中反映最尖锐的问题。为使棚户区改造能兼具民生与发展，真正成为老百姓的红利，该院建议征收部门在补偿时，能具体问题具体分析，充分考虑房屋的建设年限、小区的基础设施、周边环境以及生活状况等，不能将房屋纳入棚户区改造范围就以“棚户房”特征来界定房屋价值。要充分尊重原告意愿，从改善群众住房条件初衷出发，选择最佳补偿方式，切实维护被征收人的合法权益，维护社会的和谐稳定，使本案项目改造真正能成为市民的福祉。
关于原告要求书面道歉及赔偿损失问题。因被告珠山区政府作出的《征收决定》符合法律规定，原告要求被告书面道歉以及赔偿各项损失没有事实和法律依据。如在征收过程中，征收人员对其造成人身伤害，其可另案诉讼。
另外，庭审中，原告方对房屋价值评估程序提出异议，认为选定评估机构时没有参与，该报告应不予采信。因本案审理的法律关系主要是征收决定是否合法以及能否作为征收依据，至于评估程序是否合法、评估报告能否作为房屋补偿的依据，不属本案审理范围。但根据《条例》第十九条规定，被征收人如对被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。原告可根据该规定予以维权，征收部门也有义务保障被征收人对房地产评估申请复议、复核权利。综上，原告诉请不能成立，依法应予以驳回。因本案为系列案，人数多，牵涉面广，矛盾尖锐，反映的诉请比较强烈，该院建议征收部门在补偿时能具体问题具体分析，切实维护被征收人的合法权益。同时，针对房地产评估报告提出的异议，也主动释明，引导当事人依法维权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯祖福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
冯祖福不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。具体理由是：1、珠山区政府作出《征收决定》的证据、依据涉嫌造假，应当撤销。《征收决定》中“景德镇市发展和改革委员会《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目建议书的批复》（景发改审投资字[2017]9号批复）”与珠山区政府提供的证据《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目可行性研究报告的批复（代项目建议书）》（景发改审投字[2017]19号）文号不同。《陶玉路东地块征收范围图》涉嫌造假，图纸不规范，图中的砖房与实际6、7层的全框架楼房情形不符。珠山区政府未向法庭提交包括为民瓷厂西16栋的征收范围图。征收补偿费用未足额到位。2、市政府的行政复议决定程序不合法，适用法律不正确，应予撤销。复议机关将“景德镇市珠山东区棚户区改造项目部为宇路东片区”当成了行政复议的被申请人。3、一审对于棚户区改造范围的界定问题认定错误。《陶玉路东地块征收范围图》中一层和二层的砖房早在2007年已拆除，在图中不可能指出上诉人居住的房屋在哪一栋。该图的红线范围与陶玉新都小区的范围相吻合，而为民瓷厂西16栋商住楼在内的大批房屋都不在红线范围内，但珠山区政府委托的征收单位以《征收决定》为依据对红线范围外的为民瓷厂西16栋房屋进行征收，是无法可依的违法行为，原审以无权界定征收范围为由进行推托。4、《征收决定》公布后，陶玉新都小区的街区规划图“陶溪川文创街区项目”的宣传图片显示，陶玉新都不在征收范围内，以《征收决定》为依据对陶玉新都的房屋进行征收不合法。
被上诉人珠山区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，驳回上诉人的上诉请求。具体理由是：1、被答辩人的房屋位于《陶玉路东地块征收范围图》划定的征收范围内。被答辩人未提供证据证明该图纸系虚假证据。珠山区政府提交的《陶玉路东地块征收范围图》具备合法性。该图纸右下角标注了图名，具有批准人、经办人、审核人员的亲笔签名及日期，并且盖有景德镇市城市规划局用地规划科的公章，且答辩人已在原审过程中提供了图纸的原件供被答辩人及法庭核对，该图纸具备形式要件。图纸原件系向景德镇市国土资源局借出，该图纸具备合法性，应当予以采信。被答辩人的房屋位于征收范围内，原审法院认定事实清楚。根据该图纸可明显看出，被答辩人的房屋位于征收项目的规划红线内。答辩人作出《征收决定》符合“四规划一计划”，符合相关程序要求，答辩人以此为依据对被答辩人的房屋进行征收依据正确，程序合法。答辩人在原审提交“景德镇市东城老工厂棚户区改造前期土地整理控制范围图”的图纸，为民西区16栋房屋位于规划红线范围内。被答辩人错误理解了陶溪川文创街区项目与本案棚户区改造项目之间的关系。2、景德镇市珠山东区棚户区改造项目的补偿资金已专户储存、足额到位。3、原审认定关于棚户区改造范围的界定问题超出法院审理范围，并无不妥。
被上诉人市政府答辩称，请求驳回上诉人的上诉请求，本案诉讼费用由上诉人承担。具体理由是：被答辩人的房屋位于《陶玉路东地块征收范围图》划定的征收范围内。原审法院认定事实清楚、采集证据正确。珠山区政府提交的《陶玉路东地块征收范围图》具备合法性。项目补偿资金已专户储存、足额到位。珠山区政府在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益。市政府行政复议程序合法。
双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。二审期间，本院依职权向珠山区政府调取景发改审投资字[2017]9号《关于景德镇市国际陶瓷博览园建设项目可行性研究报告的批复（代项目建议书）》文件交由双方质证。上诉人质证认为，1、景发改审投资字[2017]9号文件真实合法，但和本案无关联性；2、《征收决定》内容涵盖的《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目建议书的批复》（景发改审投资字[2017]9号）是珠山区政府编造的，实际不存在，不具有证据属性。被上诉人珠山区政府质证认为，因起草棚改征收方案时由于失误将景德镇市发展和改革委员会景发改审投资字[2017]19号文件错写成景发改审投资字[2017]9号文件，导致《征收决定》出现立项文号错误。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，《条例》第九条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，珠山区政府提交了景德镇市第十四届人民代表大会第七次会议关于批准《景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议、《关于景德镇市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》、景德镇市发展和改革委员会《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目可行性研究报告的批复（代项目建议书）》、景德镇市城市规划局《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目用地范围是否符合城市总体规划的回复函》、景德镇市国土资源局《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目的用地意见》系列发展规划文件等材料，综合全案证据，本案所涉项目符合上述《条例》第九条规定。珠山区政府依法公布房屋征收补偿方案的意见稿，公开征集意见，进行社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储，作出《征收决定》并对征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容予以公告，符合《条例》第十条至第十三条关于市、县人民政府作出征收决定的程序规定，因此上诉人提出撤销《征收决定》的主张与事实、法律不符，不能成立。
关于上诉人主张一审对棚户区改造范围的认定错误及陶玉新都小区不在征收范围内的问题。住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），是指城市规划区内，简易结构房屋较多，建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。《江西省城乡规划条例》第二十七条第三款规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，优化城市功能布局，完善基础设施和公共服务设施，降低建筑密度，增加绿地和公共空间，改善人居环境和市容景观，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造与旧城区改建存在交叉，依法应进行区域性建设，区域内房屋个体状态较好不能成为该房屋不纳入棚户区改造范围的理由。《征收决定》中明确了征收范围中为民瓷厂片区项目的四至范围，东起为民生活西区路口，南至长征瓷厂，西临为宇路，北到明阳路，另含陶机厂北面临街商住楼，结合珠山区政府提交的《陶玉路东地块征收范围图》，可以认定陶玉新都小区在征收范围内，上诉人的房屋属于陶玉新都小区，因此，珠山区政府将上诉人的房屋纳入棚户区改造的范围并无不妥。“陶溪川文创街区项目”宣传图片系商业规划图片，非政府机关制作，不能作为认定征收范围的依据。《陶玉路东地块征收范围图》上盖有景德镇市城市规划局公章，并有制作比例及批准人、经办人、审核人签名，上诉人主张该征收范围图系虚假的理由不能成立。上诉人房屋并未处于为民瓷厂西16栋房屋范围内，该区域是否在红线范围内对上诉人的合法权益均不产生影响。
上诉人主张《征收决定》的依据文件与珠山区政府提供的证据文件文号不同的问题。经审查，《征收决定》的文件依据应当为《关于景德镇市珠山东区棚户区改造项目建设书的批复》（景发改审核投资字[2017]19号），《征收决定》中“景发改审核投资字[2017]9号”批复文号属于文字表述错误。《征收决定》虽有该批复文号表述错误的瑕疵，但不影响该《征收决定》内容的合法性。上诉人主张征收补偿费用未足额到位，珠山区政府在一审诉讼中已提供证据证实征收补偿费用已经足额到位，上诉人并未提供任何证据证明其主张，其主张缺乏事实依据。市政府于2017年6月21日受理行政复议申请，8月17日作出行政复议决定，并依法送达给上诉人，且被诉行政复议决定书明确载明被申请人为“景德镇市珠山区人民政府”，上诉人提出市政府将“景德镇市珠山东区棚户区改造项目部为宇路东片区作为被申请人”，主张行政复议决定程序不合法的理由不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯祖福承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 王丽君
审 判 员 万 菁
二〇一八年七月六日
法官助理 涂 乐
书 记 员 涂雪儿
附：本判决适用的相关法律依据
1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
3.住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）
第二条城市棚户区（危旧房），是指城市规划区内，简易结构房屋较多，建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市、县人民政府结合当地实际情况确定。
4、《江西省城乡规划条例》
第二十七条第三款旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，优化城市功能布局，完善基础设施和公共服务设施，降低建筑密度，增加绿地和公共空间，改善人居环境和市容景观，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。