河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行终647号
上诉人（原审原告）刘建设。
委托代理人郑志华，广东诚公律师事务所律师。
委托代理人李鑫，广东德纳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）巩义市工商行政管理局。
法定代表人席新渠，局长。
委托代理人丁香，河南力天律师事务所律师。
委托代理人蒋永鼎，河南力天律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）巩义市佛山福地公墓开发有限公司。
法定代表人张继涛，该公司经理。
上诉人刘建设因诉巩义市工商行政管理局工商行政登记一案，不服河南省登封市人民法院（2016）豫0185行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现本案已审理终结。
原审查明，2013年8月9日，巩义市竹林镇人民政府向巩义市民政局提交了《关于建设佛山生态公墓的请示报告》，申请在竹林北部佛山脚下建设一座公墓。2013年10月28日，巩义市民政局批准签发了《关于竹林镇申请兴建镇级公墓的批复》，同意兴建公益性公墓。2013年11月19日，张继涛在被告处办理了企业法人营业执照，名称为巩义市佛山福地公墓开发有限公司，经营范围为公墓开发与销售。2014年2月11日，第三人申请变更经营范围，将经营范围变更为安葬服务及殡葬礼仪服务，被告经审核后于2014年2月28日予以批准。2014年2月22日至4月21日期间，原告同第三人签订了十六份佛山公墓预订协议，进行投资。2014年3月29日，第三人法定代表人张继涛因涉嫌开设赌场罪被刑事拘留，2014年5月3日，因涉嫌非法吸收公众存款罪被逮捕，2015年5月25日，巩义市人民法院作出（2015）巩刑初字第30号刑事判决书，认定张继涛以巩义市佛山福地公墓开发有限公司为平台，大量非法吸收公众存款，被判处有期徒刑八年。该案发生后，巩义市成立了佛山墓地非法集资案维稳处置工作组负责涉案资产的追缴及清退工作，目前已追回部分涉案资金，正按比例进行清退。原告认为其投资无法收回，与被告的违法行政许可有关，被告应对其遭受的损失承担赔偿责任，遂提起行政诉讼。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告巩义市工商行政管理局为第三人巩义市佛山福地公墓开发有限公司办理工商登记并颁发营业执照，该行政行为的相对人是第三人。被告的工商登记行为只是对第三人经营主体资格及市场准入的确认，并不必然导致第三人进行非法集资活动。原告参与非法集资而导致的财产损失与被告为第三人办理工商登记并颁发营业执照的行政行为之间不具有法律上的利害关系。综上原告既不属于被诉行政行为的相对人，也不属于与被诉行政行为有利害关系的公民，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合行政诉讼法的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。至于被诉工商登记行为是否合法，属于实体性问题，本案不予评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定驳回原告起诉。
刘建设上诉称：一、一审裁定适用法律错误。
《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订《行政诉讼法》，自2015年5月1日起施行。新《行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。因此，只要在事实上违法行政行为因为过错侵害了公民、法人或者其他组织合法权益，就应当认定与行政行为有利害关系。
二、原审裁定认定事实错误。
一审裁定故意忽略了一个基本事实，即被告的行政行为是将本来就不能进行商业开发的公益性墓地，通过违法颁发营业执照，将其背书为一个合法的墓地经营开发项目，将一个根本就不应该存在的市场主体违法确立，从而为犯罪分子公开的大规模的犯罪行为提供基本条件，显而易见与原告的损害后果具有因果关系。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。一审程序原告申请法院调取的巩义市人民法院（2015）巩刑初字第291号刑事判决书在“本院认为”的事实认定部分，清清楚楚的认定被告行政的违法性就与原告等损失具有因果关系。一审裁定如果认为该判决认定这个基本事实有问题，就应该是属于基本的重大问题，就“应该中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。一审裁定既没有采纳人民法院生效判决所认定的事实，又没有“中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。这就是对法律规定和法院生效判决赤裸裸的践踏与藐视。如果说当今中国司法不受到尊重，法律没有尊严。那么一审法院就是以其盖有国徽的正式法律文书成为一个践踏法律尊严的实实在在的践行者。
三、一审驳回起诉裁定直接旗帜鲜明的无视了最高人民法院现行有效的司法解释的明文规定。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释（2009）20号）第十三条规定：“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任”。在本案中，根据法院生效判决，被告是属于显而易见违法行政行为。即使是“法定程序履行审慎合理的审查职责”也应当是进行实体审判，而不是驳回原告起诉，原告的起诉根据上述司法解释是明显与被诉行政行为具有“利害关系”。且该司法解释是颁布于新行政诉讼法颁布前，因此也可以说根据最高法院的通过制定专门领域司法解释对一般司法解释的解释，原告的起诉也是明显与被诉行政行为具有“法律上的利害关系”。
四、本案应当一并解决有关民事赔偿问题，对本案有关民事争议一并处理。
《行政诉讼法》第六十一条：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第二款：“在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理”。在驳回起诉前，一审法院以存在管辖约定为由不予处理本案原告与张继涛、竹林镇政府等相关民事争议。在本案中，是属于侵权之诉。且当事人与签订的管辖合同是与巩义市佛山墓地开发有限公司签署，巩义市佛山墓地开发有限公司不是本案案件当事人，管辖协议约定与本案没有任何关联性。另外，根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》规定，巩义市佛山墓地开发有限公司实质上是犯罪分子张继涛等人设立的一个为进行违法犯罪活动的公司（或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动），不以单位犯罪论处。其法律责任，由公司实际控制人等承担责任。上述法律关系是经过巩义市人民法院及贵院生效判决所确认的事实。因此，其民事责任也应该由相关责任主体承担，相应的管辖协议也自然不适用本案。再说，一个专门为从事犯罪活动设立的公司签署的为掩盖犯罪活动签署的管辖协议也是自然无效的。本案是属于行政机关与其他主体共同过错侵权，因此从法理上讲是属于必要共同之诉。最高院在《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》和新《行政诉讼法》颁布前，就通过很多案例（《最高人民法院司法观点集成（第二版）行政及国家赔偿卷》第867、869、919号观点）论述这种案件应该追加民事侵权主体作为第三人参加诉讼或者附带合并审理相关民事案件。
综上，请求：1、撤销一审裁定，继续审理此案；2、由二审法院或者河南省其他交叉管辖中级人民法院提级审理此案。
巩义市工商行政管理局答辩称：一、上诉人既不属于被诉行政行为的相对人，也不属于与被诉行政行为有利害关系的公民，不具有原告诉讼主体资格。人民法院对行政机关及其工作人员做出的行政行为进行诉讼审查，须以具有起诉资格的上诉人提起符合起诉条件的行政诉讼为基础。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定，启动行政诉讼程序，成为适格原告，必须符合法定标准。行政诉讼的原告有两个判断标准：一是行政行为的相对人；二是与行政行为有利害关系的人。本案中，上诉人既不属于被诉行政行为的相对人，也不属于与被诉行政行为有利害关系的公民，不具有原告诉讼主体资格，理由如下：1、上诉人不属于被诉行政行为的相对人。本案中，被上诉人巩义市工商局为第三人巩义市佛山福地公墓开发有限公司办理工商登记并颁发营业执照，该行政行为的相对人是第三人巩义市佛山福地公墓开发有限公司，上诉人等48人不是该公司的股东，故不属于本案被诉行政行为的相对人。2、工商登记只是确认市场主体资格，只能证明第三人具有法人资格，并不必然导致第三人进行非法集资活动。上诉人参与非法集资而导致的财产损失，与被诉行政行为之间，不具有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系，是指与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。该影响必须是已经或必然产生的影响。被上诉人巩义市工商局为第三人巩义市佛山福地公墓开发有限公司办理工商登记的行政行为，只是对第三人经营主体资格、市场准入的确认，与之相对应，该工商登记行为对公民、法人或其他组织产生影响，也只是与主体资格、市场准入等方面的影响。故此，被上诉人的工商登记行为，只是对市场主体资格的确认，只能证明第三人具有法人资格，并不必然导致第三人进行非法集资活动。上诉人参与非法集资而导致的财产损失，是上诉人贪图高息、参与非法集资活动、上当受骗所致，是张继涛等人非法集资犯罪行为直接造成的，应由张继涛等人承担刑事责任和民事责任。上诉人与第三人及张继涛等人产生的民事或刑事法律关系，并非是基于被上诉人工商登记行为产生、变更、消灭的法律关系，被上诉人工商登记行为对上诉人的权利义务没有直接影响。上诉人不属于与被诉行政行为有利害关系的公民，不具有原告诉讼主体资格。
上诉人参与非法集资活动，集资目的是高息，不是买墓地，不受法律保护，被上诉人工商登记行为，没有侵害上诉人合法权益。根据张继涛等人的刑事判决及证据材料，上诉人是参与非法集资活动，协议目的是高息，不是买墓地。根据非法集资相关规定，上诉人参与非法集资所形成的债务和风险，不受法律保护，不得转嫁要求政府、有关行政管理部门和司法机关承担。故此，被上诉人工商登记行为，没有侵害上诉人的合法权益。理由如下：1、从上诉人年龄看，上诉人最小出生年龄为1984年，1984年出生的人，为买墓地签订预订协议，违背常理。2、从上诉人地址看，上诉人分布于四川、山西以及河南洛阳、南阳和商丘等地，在巩义买墓地，安葬到巩义，不符合传统风俗习惯。3、从协议文本看，上诉人签订的墓地预订协议，全是格式合同，合同金额与实际投资金额不一致，是直接将本金和利息计算好写在合同上，合同期半年，投资3万，签3.6万合同；投资10万，签12.3万合同；投资50万，签63万合同；投资100万，签129万合同。说明该上诉人签订的协议目的，不是买墓地，预订墓地只是一个幌子，上诉人协议目的是贪图高息。4、从协议签订地看，大多上诉人在外地，是在第三人在外地设立的办事处签订的预订协议，没有亲自到巩义进行现场查看，说明上诉人目的是投资高息，不是买墓地，与被上诉人登记行为无关。5、从张继涛非法集资刑事案件中对上诉人的询问笔录和本案一审法院对第三人法定代表人张继涛的调查笔录内容看，在签订投资协议时，上诉人没有特别要求查看第三人的营业执照，上诉人并不是基于被上诉人的颁证行为，才与第三人签订投资协议。
三、上诉人不是基于被上诉人工商登记行为，才与第三人签订投资协议。被上诉人的工商登记行为，对上诉人不产生实际影响。2013年11月19日，被上诉人为第三人颁发了经营范围为公墓开发与销售的营业执照。2014年2月21日，第三人向被上诉人申请变更企业的经营范围，将公墓开发与销售变更为安葬服务及殡葬礼仪服务。2014年2月28日，被上诉人核准了第三人的申请，并为第三人颁发了新的营业执照，新的经营范围无需行政许可审批。上诉人等48人的投资行为，有的发生在2013年11月19日被上诉人为第三人颁证前，有的发生在2014年2月28日被上诉人核准第三人变更经营范围后。故此，上诉人等48人，并非基于被上诉人为第三人的颁证行为，才与第三人签订投资协议。上诉人等48人的投资行为，与被上诉人为第三人的颁证行为无关。被上诉人为第三人的颁证行为，对上诉人等48人的合法权益不产生实际的影响。具体如下：1、在第三人办理营业执照前，上诉人就已签订投资协议，参与非法集资活动，说明不是因为有了被上诉人的工商登记行为，上诉人才签订的投资协议，被上诉人的工商登记行为，对上诉人没有影响。本案中涉及的非法集资活动不是在被上诉人2013年11月19日为第三人办理营业执照后才发生的。在2013年11月19日被上诉人为第三人颁证之前，以预订墓地为幌子的非法集资活动，就已大量发生。具体到本案，依据张继涛非法集资刑事案件中的鉴定意见，在被上诉人为第三人办理营业执照前，24号案件上诉人张永礼已投资40万元，25号案件上诉人李欣鹤已投资50万元，38号案件上诉人李秀华已投资40万元，41号案件上诉人袁瑜已投资10万元，42号案件上诉人董云荣已投资10万元，56号案件上诉人梁守金已投资10万元，87号案件上诉人李希华已投资6万元，90号案件上诉人孟飞跃已投资20万元，97号案件上诉人马焕文已投资3万元。上述事实充分说明：不是因为有了被上诉人的颁证行为，上诉人才签订投资协议，才发生了本案非法集资活动，而是在被上诉人为第三人颁证前，上诉人就已参与非法集资活动并签订了投资协议。2、在第三人变更经营范围后，上诉人没有查看第三人新的营业执照及经营范围，仍继续投资，参与非法集资活动，说明被上诉人工商登记行为，对上诉人没有影响。在2014年2月28日被上诉人核准第三人变更经营范围之后，以预订墓地名义的非法集资活动，仍在大量进行。具体到本案，本次上诉人立案起诉共计75人，其中：投资时间全部发生在第三人变更经营范围后的有27人，已被一审法院裁定驳回起诉；本案48人中，依据张继涛非法集资刑事案件中的鉴定意见，23号案件上诉人陈吉存在第三人变更经营范围后又投资10万元，34号案件上诉人高珊在第三人变更经营范围后又投资9万元，36号案件上诉人候超英在第三人变更经营范围后又投资50万元，37号案件上诉人李天红在第三人变更经营范围后又投资6万元，39号案件上诉人张淑芬在第三人变更经营范围后又投资10万元，43号案件上诉人吕会先在第三人变更经营范围后又投资10万元，46号案件上诉人赵宛在第三人变更经营范围后又投资93万元，48号案件上诉人宋书杰在第三人变更经营范围后又投资50万元，49号案件上诉人陈骋昊在第三人变更经营范围后又投资100万元，52号案件上诉人张爱锋在第三人变更经营范围后又投资60万元，55号案件上诉人郭卫在第三人变更经营范围后又投资10万元，56号案件上诉人梁守金在第三人变更经营范围后又投资26万元，60号案件上诉人江玲在第三人变更经营范围后又投资170万元，64号案件上诉人裴振营在第三人变更经营范围后又投资10万元，66号案件上诉人汪莉在第三人变更经营范围后又投资80万元，67号案件上诉人肖红在第三人变更经营范围后又投资820万元，69号案件上诉人唐玉华在第三人变更经营范围后又投资13万元，70号案件上诉人钟继琼在第三人变更经营范围后又投资33万元，73号案件上诉人赵刚在第三人变更经营范围后又投资6万元，84号案件上诉人张俐蓉在第三人变更经营范围后又投资68万元，86号案件上诉人王美华在第三人变更经营范围后又投资136万元，87号案件上诉人李希华在第三人变更经营范围后又投资33万元，90号案件上诉人孟飞跃在第三人变更经营范围后又投资21万元，91号案件上诉人谢彩红在第三人变更经营范围后又投资52万元，94号案件上诉人刘建设在第三人变更经营范围后又投资99万元，97号案件上诉人马焕文在第三人变更经营范围后又投资6万元，98号案件上诉人杨琼在第三人变更经营范围后又投资6万元。故此，在被上诉人核准第三人变更经营范围核发新的营业执照后，上诉人没有查看第三人新的营业执照及经营范围，仍继续投资，参与非法集资活动，充分说明上诉人的投资行为，与被上诉人工商登记行为，没有关系。被上诉人工商登记行为，对上诉人的合法权益没有实际影响。3、在被上诉人颁证前，上诉人就已参与张继涛名下其他公司的非法集资活动，说明上诉人投资与被上诉人颁证行为，没有关系。根据张继涛刑事案件查明事实，张继涛等人以高息和高额回报为诱饵，以经营铝石矿和开发墓地为幌子，利用名下的郑州红宝美容有限公司、郑州泸帝投资有限公司、巩义市开元资产管理有限公司、巩义市佛山墓地公墓开发有限公司等多个公司，在2011年11月1日至2014年6月30日期间，从事非法集资活动，向1317人非法吸收存款。具体到本案，25号案件上诉人李欣鹤的投资50万元，投资时间为2013年8月12日和2013年9月13日；28号案件上诉人周小琳的投资款10万元；67号案件上诉人肖红的投资款45万元，投资时间是2013年8月7日。上述上诉人的投资款，均是在被上诉人颁证前，上诉人向张继涛名下其他公司的投资款转投来的，说明上诉人的投资行为，与被上诉人的工商登记行为，没有关系。
四、上诉人仅依据赵建星刑事判决，主张被上诉人工商登记行为与上诉人非法集资损失存在因果关系，不能成立。赵建星案件的刑事判决，只是认定在第三人未提交相关审批机构批准文件的情况下，违反法律规定，为第三人进行注册登记，办理核发营业执照，存在违反职责行为，并未认定被上诉人工商登记行为与上诉人投资损失存在因果关系。对于赵建星刑事判决认定的被上诉人于2013年11月19日为第三人颁发营业执照的工商登记行为，被上诉人已于2014年2月28日及时纠正。上诉人参与非法集资而导致的财产损失，是上诉人贪图高息、参与第三人非法集资活动、上当受骗所致，是张继涛等人非法集资犯罪行为直接造成的，已被刑事判决认定为赃款继续予以追缴，应由张继涛等人承担刑事责任和民事责任。上诉人投资无法收回所导致的财产损失，与被上诉人工商登记行为，没有直接和必然的因果关系，被上诉人不应承担赔偿责任。
五、本案属与非法集资活动相关纠纷，上诉人损失已被认定为赃款继续予以追缴，不属于法院主管范围。根据张继涛等人的刑事判决，本案属与非法集资活动相关的纠纷。非法集资案件涉及面广，情况复杂，对非法集资案件的认定、处置所涉法律关系复杂，法律问题尤其是政策问题多，处理的难度相对较大。根据非法集资的有关规定、最高法院对非法集资的有关解释，非法集资问题应由地方政府处理。在司法实务中，对于与非法集资有关的行政诉讼案件，各地法院均裁定不予受理或驳回起诉。故此，本案属与非法集资活动相关的纠纷，上诉人损失已被法院认定为赃款，继续予以追缴。并且，在张继涛非法集资刑事案件发生后，巩义市成立了佛山墓地非法集资案维稳处置工作组负责涉案资产的追缴及清退工作，目前已追回部分涉案资金，正按比例进行清退。故此，上诉人参与非法集资而导致的财产损失，应当依法向政府负责处理非法集资活动的机构申请解决，本案不属于人民法院主管范围。
综上，上诉人既不属于被诉行政行为的相对人，也不属于与被诉行政行为有利害关系的公民，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼起诉条件，一审法院依照《行政诉讼法》第四十九条第（一）项、最高人民法院关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定驳回起诉，事实清楚、证据充分，适用法律正确，故应依法驳回上诉，维持原裁定。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案上诉人不是被诉工商登记行为的相对人，因此其与被诉工商登记行为是否有利害关系是认定其是否有原告主体资格的判断标准。相关法条中的“利害关系”应指法律上的利害关系，是指行政行为对相关人员的权利及合法权益直接且必然产生实际影响。本案中，直接造成上诉人的损失的原因是巩义市佛山福地公墓开发有限公司张继涛等人的违法犯罪行为，具体方式为上诉人与佛山福地公墓开发有限公司张继涛等人自主合意，以合同购买墓地形式参与非法集资。这其中影响上诉人判断的是佛山福地公墓开发有限公司张继涛等人的违法犯罪行为，本案被诉工商登记行为与之没有法律上的因果关系。而且国家对处置非法集资案件预警、查处及善后工作制定有政府主导，多部门参与特别工作制度，上诉人的损失应当通过这一工作制度规定的赃款追缴返还途径予以解决。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 刘旭阳
附：本裁定适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。