广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第19号
上诉人（原审原告）麦树明，男，汉族。
委托代理人陈书伟，男，汉族。
被上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局南山分局，住所地广东省深圳市南山区工业七路33号。
法定代表人李际，局长。
委托代理人王永刚，该局工作人员。
委托代理人吕品品，该局工作人员。
上诉人麦树明因与被上诉人深圳市市场监督管理局南山分局（以下简称南山市监分局）不予行政处罚决定纠纷一案，不服深圳市南山区人民法院（2013）深南法行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月9日，麦树明通过互联网向深圳市市场监督管理局举报深圳市人人乐商业有限公司南水超市、深圳市崇尚百货有限公司创业购物广场、深圳市人人乐商业有限公司后海购物广场、深圳市人人乐商业有限公司西丽购物广场、深圳市人人乐商业有限公司学府购物广场、深圳市人人乐商业有限公司前海购物广场、深圳市人人乐商业有限公司城市山林购物广场、深圳市人人乐商业有限公司滨海超市、深圳市人人乐商业有限公司缤纷年华购物广场以及深圳市人人乐商业有限公司现代城超市等销售的昶裕兴牌各种规格的松花皮蛋在配料中标注“食用碱”而没标注通用名称“碳酸钠”，不符合GB7718-2011，违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第（七）项的规定，要求依法查处、按最高奖励规定依法奖励并书面答复。该举报事项于2013年4月11日转至南山市监分局处办理。2013年4月17日，针对上述举报事项，南山市监分局决定对人人乐公司总部统一立案查处。同日，南山市监分局工作人员前往被举报的各商场进行核查，在各商场均未发现麦树明所举报的涉案商品。同年4月19日，人人乐公司委托代理人到南山市监分局处接受调查。经核查，人人乐公司确认被举报的各商场曾于2012年销售标注有“食用碱”的涉案昶裕兴松花皮蛋，后已整改做下架处理，未销售产品已退回生产商，现该公司已无涉案松花皮蛋销售。2013年5月27日，经负责人集体讨论后，南山市监分局作出深市监南不罚字（2013）11号《不予行政处罚决定书》，认定人人乐公司存在销售未标明所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第（七）项之规定。但鉴于该公司的违法行为情节轻微且已及时改正，没有造成危害后果，南山市监分局遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定�决定不予行政处罚。同日，南山市监分局向人人乐公司送达该《不予行政处罚决定书》。后南山市监分局向麦树明送达《案件处理结果及奖励通知书》，告知对其举报的违法事项决定不予处罚，并对麦树明的举报行为进行书面感谢并提出表扬，作为精神奖励。麦树明不服，向深圳市人民政府提起行政复议，深圳市人民政府于2013年8月12日作出深府复决（2013）267号《行政复议决定书》维持了南山市监分局对涉案举报事项的处理。
另查，上述深圳市崇尚百货有限公司创业购物广场现已更名为深圳市人人乐百货有限公司创业购物广场。麦树明举报信中提及的原深圳市崇尚百货有限公司创业购物广场与深圳市人人乐商业有限公司现代城超市经营范围不同，其中深圳市人人乐商业有限公司现代城超市并不经营麦树明所投诉的涉案商品。麦树明举报的实际是九家商场，均是人�乐公司的分支机构。
原审法院认为，南山市监分局作为县级人民政府工商行政管理（市场监督管理）机关，对涉案举报事项具有管辖权和监督管理职权，是本案的适格被告。
本案争议的焦点之一是南山市监分局作出的涉案不予处罚决定是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》的有关规定，市场监督（工商行政）管理机关在接到举报后，应在7个工作日（特殊情况下可以延长至15日工作日）内予以核查，并决定是否立案。若初查发现有违法行为的初步证据、在办案机关地域管辖范围且属于市场监督（工商行政）管理部门职责范围的，应作出立案决定。立案后，应当及时进行调查、收集、调取证据，并可以依法进行检查。根据调查的情况，在听取当事人的陈述、申辩意见后，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。根据粤工商食字（2012）12号《关于印发食品安全投诉、申诉处理有关工作指导意见的通知》的有关规定，经营的食品标签内容不符合规定的，有权机关应依据《广东省食品安全条例》第六十七条的规定，责令销售者限期改正，逾期不改正的处以罚款。本案中，南山市监分局在接到涉案举报后，在法定期限内予以立案，并及时调查取证，在发现涉案商品标签内容不符合规定但已自行整改的情况下，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，以被举报方的违法行为情节轻微且已及时纠正、没有造成危害后果为由，作出不予行政处罚决定，并履行了送达和告知义务。南山市监分局作出的该不予行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本�涉及的是食品标签内容不符合规定的情形，在已查实被举报方已自行改正违法行为的情况下，南山市监分局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定作出处理符合法律规定。麦树明认为涉案食品标签内容“缺项”，故南山市监分局应根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定作出行政处罚，属于理解法律有误。企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构能否作为行政处罚案件的当事人，法律法规并无明确规定。《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》只是规定分支机构可作为行政处罚案件的当事人，故南山市监分局参照民事诉讼的有关做法将被举报各商场所属的总公司深圳市人人乐商业有限公司作为处罚对象，并无不妥。
关于南山市监分局作出的涉案精神奖励是否合法也是本案的另一焦点。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条第一款之规定，任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。该规定并未明确应当给予举报人何种奖励形式。本案中，南山市监分局针对麦树明举报事项认定被举报方存在违法事实但最终作出了不予处罚的决定，故麦树明并不符合《深圳市食品安全举报奖励办法》第十四条规定的应当给予现金奖励的情形，南山市监分局以书面感谢和表扬的方式对麦树明作出精神奖励，并不违反相关规定。
综上，南山市监分局作出的涉案不予行政处罚决定以及对麦树明作出的精神奖励系合法的行政行为。麦树明主张撤销该不予行政处罚决定和精神奖励并判令南山市监分局重新作出处理，理由不能成立，原审法院不予支持。依照《最高人民法�关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审判决驳回麦树明的全部诉讼请求。本案受理费人民币50元，由麦树明负担。
麦树明不服该判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销深圳市南山区人民法院（2013）深南法行初字第62号行政判决；二、撤销南山市监分局作出的深市监南不罚字（2013）11号《行政不处罚决定书》；三、撤销南山市监分局以表扬方式对麦树明作出的奖励决定；四、判令南山市监分局对麦树明举报事项限期依法重新作出处理决定。本案二审法庭调查时，麦树明表示撤回本案对举报奖励决定的诉讼请求，同时明确其上述第二项上诉请求针对是南山市监分局对麦树明举报事项作出的对深圳市人人乐商业有限公司的不予行政处罚决定。事实与理由：一、南山市监分局对分公司的违法行为认定由总公司承担�政责任，属于法律适用错误。1.《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”参照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第九十七条、《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第40条第一款第（五）项，被举报人即深圳市人人乐商业有限公司南水超市等分支机构属于其他组织。分支机构违反行政管理秩序，是适用的行政处罚对象，依法应当受到行政处罚。南山市监分局做出处罚法人的决定而没有对作为适格处罚对象的分支机构（其他组织）作出处罚，不符合法律优先要求。2.合法性原则是行政关系区别于民事关系的主要标志。分支机构的行政责任由法人承担于法无据。南山市监分局作出由法人承担分支机构行政责任的决定，不符合法律保留要求。《公司法》第十四条第一款（分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担）只规定分支机构民事责任由法人承担，并没有规定分支机构行政责任由法人承担。且在民事上，法人也只是承担补充清偿责任，也即分支机构还是应当承担民事责任的。原审证据6《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》及请示函，是对分支机构被撤销或不存在的情况下可以处罚法人的答复，并不是称分支机构仍然存在的情况下由法人承担行政责任。国家工商总局这一规定符合了民事关系中的法人承担分支机构补充清偿责任的思维，即分支机构违法则对分支机构和法人同时处罚，而如果分支机构被撤销则只对法人进行处罚。至于深圳市市场监督管理局的文件只是规定由总部所在地处理而没有规定分支机构承担法人行政责任，且该文仅是规范性文件。3.南山市监分局对分公司的行政违法行为认定由总公司承担行政责任，违反了一事不再罚原则。深圳市人人乐商业有限公司福田购物广场、新洲购物广场属于福田区域，也是深圳市人人乐商业有限公司的分支机构，上述同样的违法行为也已被深圳市市场监督管理局福田分局作出不予行政处罚决定（在福田区人民法院审理中）。那么既然分支机构的行政责任由法人承担，则针对同一违法事项对深圳市人人乐商业有限公司福田购物广场、新洲购物广场作出的行政处罚决定和南山市监分局对另外十家分支机构作出由法人承担行政责任的行政处罚决定并存，有悖于一事不再罚原则。综上，南山市监分局对总公司作出处罚决定不能视为对违法行为人作出处理。另，南山市监分局针对10个被举报商场（即分支机构）的10个违法�为，只针对总公司作出涉案被诉不予处罚决定，亦违反了一事一罚的原则。二、南山市监分局针对被举报的违法行为决定不予处罚，亦属于适用法律错误。1.被举报的违法行为依法应当给予行政处罚。根据特别法优于一般法的法律适用原则，本案中被举报人的行为依法应当按照《食品安全法》第八十六条给予行政处罚。南山市监分局选用《行政处罚法》第二十七条第二款，属于适用法律错误，依法应当给予撤销。广东省工商行政管理局《关于印发食品安全投诉、申诉处理有关工作指导意见的通知》明确对缺项标注行为应当按照《食品安全法》第八十六条作出行政处罚。涉案产品没有标注食品添加剂通用名称，违反了《食品安全法》第四十二条第（七）项，属于上述通知指导要求行政处罚的对象。原审证据7广东省工商行政管理局粤工商食处告字（2013）第1号《群众来信来访复函》已明确不属于上述《通知》的责令改正范畴，而是按照违反《食品安全法》第四十二条第（九）项定性，按照《食品安全法》第八十六条作出行政处罚。2.涉案事项不符合不予行政处罚的构成要件。（1）《产品质量法》第四十条第二款、第四十一条第一款规定：“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产（以下简称他人财产）损害的，生产者应当承担赔偿责任。”《消费者权益保护法》第四十八条规定：“依法经有关行政部门认定为不合格的商品，消费者要求退货的，经营者应当负责退货。”购物款是最直接的危害后果，因此本案不符合《行政处罚法》第二十七条第二款不予行政处罚中没有危害后果的构成要件。（2）《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”依据《食品安全法》第八十五条、第八十六条，涉案违法行为与食品添加了砒霜都是不符合食品安全标准，针对该类行为行政处罚的种类、幅度一致，那么其行为违法性质也应一致，故本案不属于情节轻微范畴。
南山市监分局答辩称，南山市监分局作出的不予行政处罚决定合法，理由如下：1、食用碱为民间约定俗成的名称，“碳酸钠”为学名。涉案产品标签上已经标注了食品添加剂叫食用碱。尽管该标注不规范，但事实上已经标注，而并非未标，更非缺陷。麦树明称南山市监分局应按照《广东省工商行政管理局关于印发食品安全投诉、申诉处理有关工作指导意见通知》进行处罚，但麦树明所举报的不属于缺项范围，南山市监分局不予行政处罚没有违反上级机关的要求。2、被举报产品将“碳酸钠”标为通俗名称食用碱，不符合《预包装食品通则规定》，但该情况并未明显误导消费者或引起安全事故。同时根据南山市监分局的调查，涉案被举报人并非主观故意标注不规范的标签，客观上也未应该标注而造成任何的危害后果或社会影响，且该行为情节轻微，涉案商家已主动改正。3、根据《行政处罚法》第二十七条第二款规定，南山市监分局依法作出不予行政处罚的决定于法有据。4、南山市监分局已根据《食品安全法》第八十条规定，对麦树明的举报事项履行答复、核实、处理的法定义务。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点在于南山市监分局针对麦树明的举报事项对深圳市人人乐商业有限公司作出不予行政处罚决定是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”参照《深�市规范行政处罚裁量权若干规定》第十八条第一款第（四）项的规定，依法不予处罚或者减轻处罚的，应当由实施处罚的行政机关的负责人集体讨论后作出决定。本案中，南山市监分局在接到涉案举报后，在法定期限内予以立案并及时调查取证，在发现涉案商品标签内容不符合规定但已自行整改的情况下，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的上述规定，以被举报人违法行为情节轻微且已及时纠正、没有造成危害后果为由，经单位负责人集体讨论后，作出不予行政处罚决定，并将举报事项处理及时告知麦树明。南山市监分局作出的该不予行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。麦树明关于被诉不予行政处罚决定适用法律错误的主张不能成立，本院不予采纳。
关于麦树明提出的本案南山市监分局对深圳市人人乐商业有限公司作出处�决定不能视为对违法行为人即被举报各商场作出处理以及南山市监分局违反一事一罚原则的上诉主张，本院认为，首先，麦树明举报的九家商场均为深圳市人人乐商业有限公司下设的分支机构。根据《中华人民共和国公司法》第十四条第一款的规定，分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。而就企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构能否作为行政处罚案件的当事人，法律法规并无明确规定。其次，工商企字（1999）第233号《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》只是规定分支机构可作为行政处罚案件的当事人，而并未直接否定企业法人作为行政处罚案件当事人。且本案二审期间，上述《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》已被工商办字（2014）138号《国家工商行政管理总局关于公布规范性文件清理结果的公告》予以废止。第三，本案南山市监分局对被举报违法行为的最终处理结论是认定被举报的多个违法行为均系情节轻微且已及时纠正、没有造成危害后果，遂以深圳市人人乐商业有限公司为对象一并作出不予行政处罚的决定，并无不当，亦不违反一事一罚原则。故南山市监分局将被举报各商场所属的总公司深圳市人人乐商业有限公司作为处罚对象并做出被诉不予处罚决定，并无不妥。综上，麦树明的该项上诉主张不能成立，本院不予采纳。
另，鉴于麦树明二审时已撤回本案对举报奖励决定的诉讼请求，本院只对被诉不予行政处罚决定的合法性问题进行审查。故原审判决关于本案涉及的举报奖励决定的认定，本院予以撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。麦树明的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由麦树明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王惠奕
审 判 员 陈 亮
代理审判员 杨宝强
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 袁 焘