广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终29号
上诉人（一审被告）：珠海市环境保护局。住所地：广东省珠海市香洲区海滨北路**号。
法定代表人：张经纬，局长。
应诉负责人：贾建红，该局副局长。
委托代理人：邓国庆，该局工作人员。
委托代理人：罗嘉熙，北京大成（珠海）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路*号。
法定代表人：郑人豪，市长。
委托代理人：邓璐，珠海市法制局工作人员。
被上诉人（一审原告）：珠海市斗门福联造型材料实业有限公司。住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇五福管理区。
法定代表人：谢树忠，总经理。
委托代理人：曾裕，广东古柏律师事务所律师。
委托代理人：赵嘉荣，广东古柏律师事务所律师助理。
上诉人珠海市环境保护局（下称市环保局）、上诉人珠海市人民政府（下称市政府）因与被上诉人珠海市斗门福联造型材料实业有限公司（下称福联公司）环境行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初80号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。
一审法院认定的事实
福联公司位于斗门××××五福管理区，从事呋喃树脂、固化剂生产，于1994年10月13日经斗门县环保局审批同意，于1995年11月28日通过竣工环保验收合格。
2014年8月22日，珠海市斗门区环境保护局核发《广东省污染物排放许可证》（许可证编号：4404032014000159），核定福联公司燃油锅炉废气排放口的二氧化硫排放浓度限值为300mg/㎡。
2015年7月7日，市环保局委托珠海市斗门区环境保护监测站对福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放的废气进行实施监测，并于2015年8月10日出具了（斗）环境监测字（2015）第0244号《监测报告》，根据该份《监测报告》所显示的监测结果，福联公司锅炉烟囱排放废气中二氧化硫含量为1276mg/m3，超过福联公司的广东省污染物排放许可证规定的规定排放浓度限值标准（300mg/m3），二氧化硫超标达3.25倍。
2015年8月17日，市环保局的行政执法人员制作了《珠海市环境保护局询问笔录》，由福联公司法定代表人谢树忠签名。并于同日向福联公司送达珠环违改字〔2015〕40542号《责令改正违法行为决定书》，要求福联公司于2015年8月17日前改正并于2015年9月17日前将改正情况上报市环保局，并称将对福联公司改正违法行为的情况进行监督，（逾期）未改正的，将依法处理。
2015年10月12日，市环保局向福联公司作出珠环听告字〔2015〕107号《行政处罚听证告知书》并于2015年10月13日送达福联公司，告知福联公司可以通过参加听证会进行陈述和申辩。福联公司于2015年10月13日向市环保局递交《听证申请书》，该局于2015年11月17日依法召开听证会，听取了福联公司的陈述和申辩。市环保局于2016年1月11日对福联公司作出珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》，并于2016年1月12日送达福联公司。
福联公司因不服珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》，于2016年1月26日向市政府申请行政复议，市政府当日受理了福联公司的行政复议申请并向市环保局发出提出答复通知。其后，市环保局依法提交了行政复议答复书及证据、依据。市政府在法定期限内依法作出珠府行复〔2016〕27号《行政复议决定书》，于2016年5月3日将行政复议决定书邮寄送达福联公司，于2016年5月5日直接送达市环保局。福联公司不服该行政复议决定，于2016年5月19日向一审法院提起诉讼。
福联公司的一审诉讼请求：撤销市环保局作出的珠环罚字〔2015〕6号《行政处罚决定书》，由市环保局、市政府承担本案诉讼费用。
一审法院裁判理由及结果
市环保局对福联公司锅炉烟囱排放废气取样程序违法。《环境行政处罚办法》第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”本案中，珠海市斗门区环境保护监测站于2015年7月7日对福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放的废气实施监测采样，但市环保局并未提交取样记录及现场笔录，不符合《环境行政处罚办法》第三十四条的规定，取样程序违法。在2015年8月10日，珠海市斗门区环境保护监测站出具了（斗）环境监测字（2015）第0244号《监测报告》后，市环保局又于2016年8月17日对福联公司补充作出《珠海市环境保护局询问笔录》，补充询问当时取样情况，程序违法。
市环保局未按珠环违改字（2015）40542号《责令改正违法行为决定书》进行事后监督，即给予福联公司行政处罚，违反法定程序。该《责令改正违法行为决定书》告知福联公司“我局对你（单位）改正违法行为的情况进行监督。（逾期）未改正的，我局将依法处理。”一审庭审中，市环保局明确表示并未对福联公司改正情况进行监督，其称即使福联公司改正违法行为，仍然可以对福联公司进行行政处罚，如果福联公司没有改正违法行为，对未改正行为可以进一步处罚。行政行为一经作出即产生公信力，行政相对人有理由相信行政机关的告知内容，《责令改正违法行为决定书》明确告知将进行事后监督，未改正将依法处理，但市环保局同时即决定给予行政处罚，并未进行事后监督，违反法定程序。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项、第七十九条之规定，一审法院判决如下：一、撤销珠海市环境保护局于2016年1月11日作出的珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》；二、撤销珠海市人民政府于2016年4月25日作出的珠府行复〔2016〕27号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由珠海市环境保护局负担。
当事人二审诉辩主张
上诉人市环保局和上诉人市政府的上诉请求：撤销一审判决，驳回福联公司的全部诉讼请求，并由该公司承担全部诉讼费用。其上诉理由如下：
一、福联公司行政违法行为证据确凿，事实清楚。斗门区环境保护监测站于2015年7月7日对福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放废气监测采样时当场制作了《污染源有组织排放废气采样监测原始记录》，该记录详细记载了采样时间、地点、过程及样品情况，而且斗门区环境保护监测站现场采样人员、福联公司厂方代表均在记录上签名确认。该《污染源有组织排放废气采样监测原始记录》具有较高的证明效力，系真实、合法、有效的现场笔录。因此，一审判决认定斗门区环境保护监测站于2015年7月7日对福联公司进行监测采样时没有制作现场笔录，属于认定事实错误。故市环保局认定福联公司实施行政违法行为的证据确实充分，且全部证据的取得均在作出《行政处罚决定书》之前，符合法律规定。
二、市环保局作出的珠环违改字（2015）40542号《责令改正违法行为决定书》、珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》，程序合法。首先，根据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款规定，环境保护部门有权根据生产经营者改正违法行为的情况作出十至二十万元罚款或责令停产、关闭等不同种类、不同程度的行政处罚。珠环违改字（2015）40542号《责令改正违法行为决定书》中记载的“我局对你（单位）改正违法行为的情况进行监督。（逾期）未改正的，我局将依法处理。”应理解为，市环保局将根据福联公司是否改正违法行为的情况，给予不同种类、不同程度的行政处罚，而不应理解为如果福联公司改正了违法行为则可以免于行政处罚。其次，市环保局在向福联公司作出责令改正决定后，还作出了行政处罚听证告知书，告知了福联公司拟作出行政处罚的事实、依据及理由；接收了福联公司提交的《陈述及申辩书》，了解了福联公司改正违法行为的情况；召开了有福联公司参加的听证会，听取了福联公司的陈述、申辩意见，最后作出行政处罚决定。前述事实，均说明市环保在作出责令改正决定书后，仍在履行对福联公司的环境保护监督管理职责。再次，由于福联公司FQ-26022锅炉烟囱未按照排污许可证要求排放二氧化硫的行为，已经造成了污染环境的危害后果，符合《广东省环境保护条例》第六十六条第一款规定的违法排放污染物的构成要件，即使福联公司在责令改正期限内改正了超标排放二氧化硫的违法行为，市环保局仍有权对其处以十万至二十万元的罚款。因此，市环保局履行了珠环违改字（2015）40542号《责令改正违法行为决定书》中记载的事后监督职责，市环保局依法对福联公司作出珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》对福联公司罚款十四万元的行政处罚。一审判决认定市环保局责令改正违法行为的程序违法，属于认定事实错误。
三、市环保局作出的行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确。根据《监测报告》、《珠海市环境保护局调查笔录》、《广东省污染物排放许可证》等证据，足以证明福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放二氧化硫浓度超过其排污许可证核定的排放限值，该排放二氧化硫超标的行为违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款的规定。市环保局依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款的规定，在综合考量福联公司污染物排放危害后果、主动改正违法行为等情况后，作出珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》对其处以罚款十四万元，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚适当。
福联公司答辩称：市环保局违反了《广东省环保条例》第七十九条的规定，环违改字（2015）40542号《责令改正违法行为通知书》属于行政处罚中的警告，对于同一违法行为，市环保局再次作出本案行政处罚，缺乏法律依据。
二审查明的事实
市环保局和市政府向本院提交了珠海市斗门区环境保护监测站于2015年7月7日对福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放废气监测采样时，当场制作的《污染源有组织排放废气采样监测原始记录》，作为二审新证据。福联公司质证认为其合法性和真实性由法院审核，不认可其关联性，同时认为市环保局和市政府二审提交该原始记录，已超过法定举证期限。本院二审法庭调查时审查了该原始记录原件。本院认为，该原始记录是针对一审法院判决理由而补充提交的证据，福联公司在行政处罚程序中亦未对取样记录或现场检查笔录提出异议，且在2016年8月17日的询问笔录里予以确认，故该原始记录可以作为二审新证据，具有关联性、合法性、真实性，可作为定案依据。
本院责令市环保局提交了珠海市斗门区环境保护监测站的资质认定计量认证证书（2015191358U）以及麦志远等检测人员的资质证明。市政府和福联公司对以上资质证明文件予以认可。
福联公司未向本院提交新的证据。
经查，一审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。
二审裁判理由及结果
本院认为，市环保局作出的珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》的证据确凿。（斗）环境监测字（2015）第0244号《监测报告》、《珠海市环境保护局调查笔录》、《广东省污染物排放许可证》等证据，证明福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放二氧化硫的浓度，超过其排污许可证核定的排放限值。《环境行政处罚办法》第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”市环保局和市政府提交的《污染源有组织排放废气采样监测原始记录》证明市环保局取样时已按照上述规章的要求制作了取样记录。福联公司主张其员工签名仅在原始记录上签名，抽样检测时并未在现场，这一主张与2016年8月17日的询问笔录矛盾，本院不予支持。
市环保局作出的珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》适用法规正确，行政裁量适当。《广东省环境保护条例》第二十一条规定：“本省依照法律规定实行排污许可管理制度。禁止未依法取得排污许可证或者违反排污许可证的要求排放污染物。”第六十六条规定：“违反本条例第二十一条第一款规定，企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其立即停止排放污染物，并处十万元以上二十万元以下罚款；拒不停止排放污染物的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。企业事业单位和其他生产经营者不按照排污许可证的要求排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，并可处十万元以上二十万元以下罚款；拒不改正或者造成较大社会影响的，吊销其排污许可证，并报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”福联公司FQ-26022锅炉烟囱排放二氧化硫含量为1276mg/m3，远远超过其排放许可证限定的排放浓度限值标准（300mg/m3）。综合考量福联公司污染物排放危害后果、主动改正违法行为等情节后，市环保局依据以上法规和事实，对其作出140000元罚款，证据确凿，裁量适当。
市环保局作出的珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》的程序合法。作出行政处罚决定前，市环保局依法告知福联公司拟作出行政处罚的事实、依据及理由，召开了听证会，听取了福联公司的陈述、申辩意见，行政处罚程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”责令改正的属性为行政命令，就其内容和功能来看，其主要着眼于将来，即当事人不能再出现类似或同样的违法行为，尤其对于环境违法行为来说，环境保护部门发现后，必须及时责令改正当事人改正违法行为，以有效保护自然环境；行政处罚就其内容和功能来看，其主要着眼于过去，是行政机关对当事人过去违法行为的惩罚。责令改正和行政处罚在同一违法行为中先后或同时出现都是合法合理的。福联公司主张环违改字（2015）40542号《责令改正违法行为通知书》属于行政警告，市环保局对同一违反行为作出两次行政处罚的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
经审查，市政府的行政复议程序合法；福联公司对复议程序亦未提出异议。
综上，一审法院认定事实不清，市环保局作出的珠环罚字〔2016〕9号《行政处罚决定书》的证据确凿，适用法规正确，符合法定程序，市政府作出的珠府行复〔2016〕27号《行政复议决定书》程序合法，市环保局和市政府的上诉主张成立，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初80号行政判决；
二、驳回珠海市斗门福联造型材料实业有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币共100元，由珠海市斗门福联造型材料实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年三月二十四日
书记员 林静丽