辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽行再2号
抗诉机关辽宁省人民检察院。
再审申请人陈凤柱，男，汉族，住址北票市。
委托诉讼代理人张亚辉，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。
被申请人北票市民政局，住所地北票市南山管理区。
委托代理人艾洪泽，该局工作人员。
委托代理人包冬梅，辽宁合意律师事务所律师。
陈凤柱诉北票市民政局民政行政处罚决定一案，北票市人民法院于2013年9月13日作出（2013）北行初字第00014号行政判决。陈凤柱不服，上诉至朝阳市中级人民法院，该院于2013年11月21日作出（2013）朝行终字第00144号行政判决。陈凤柱不服，向朝阳市中级人民法院提出再审申请，朝阳市中级人民法院于2015年5月27日作出（2015）朝审行监字第00013呈驳回再审申请通知书。陈凤柱不服，向朝阳市人民检察院申请监督，朝阳市检察院经审查后提请辽宁省检察院抗诉。辽宁省检察院于2016年2月23日作出辽检民（行）监（2015）21000000322号行政抗诉书。经本院于2016年5月19日作出（2016）辽行抗4号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。辽宁省人民检察院检察员刘洪、邵佳鹏，再审申请人陈凤柱及其委托代理人张亚辉，被申请人北票市民政局的委托代理人艾洪泽、包冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告陈凤柱妻子金玉萍于2011年6月去世，陈凤柱对其遗体进行了土葬安置。被告北票市民政局于2011年11月25日作出北民殡罚先告字（2011）第（5）号行政处罚先行告知书和北民殡罚决字（2011）第(5)号行政处罚决定书。由于陈凤柱未在限定的日期内履行行政处罚决定书所确定的义务，北票市民政局于2012年4月18日作出北民殡罚执通字（2012）第（1）号强制执行通知书。北票市民政局决定于2012年4月18日9时40分予以强制执行，对金玉萍遗体进行强制起尸火化，现已执行完毕。陈凤柱不服北票市民政局作出的具体行政行为于2013年6月21日提起行政诉讼。
原审法院认为，依据国务院第225号令《殡葬管理条例》第三条规定，被告北票市民政局是本辖区殡葬管理的主管部门，具有作出具体行政行为的法定职权。陈凤柱提出北票市民政局作出的北民殡罚先告字（2011）第（5）号行政处罚先行告知书程序违法，经查，北票市民政局在履行送达手续等程序上存在瑕疵。但是，依据国务院《殡葬管理条例》，北票市民政局实施的强制执行行为即将陈凤柱妻子的尸体由土葬强制火葬的结果是正确的，北票市民政局的具体行政行为并未给陈凤柱带来任何损失，故对陈凤柱要求法院确认北票市民政局的具体行政行为违法的诉讼请求不予支持。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告陈凤柱要求确认被告北票市民政局具体行政行为违法的诉讼请求；二、驳回原告陈凤柱要求精神损害赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
朝阳市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
朝阳市法院认为，被上诉人北票市民政局依据国务院第225号令《殡葬管理条例》的规定，具有作出相关具体行政行为的法定职权。北票市民政局虽然在履行送达手续等程序上存在瑕疵，但依据国务院《殡葬管理条例》的规定，所实施的强制执行行为的结果正确，所实施的具体行政行为并未给陈凤柱带来任何损失。综上，陈凤柱上诉理由不能成立，该院不予支持，原审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈凤柱负担。
省检察院经审查认定的事实与朝阳市法院二审认定的事实一致。省检察院经审查认为，（2013）朝行终字第00144号行政判决适用法律错误，一是北票市民政局于2011年11月25日作出的北民殡罚先告字（2011）第（5）号行政处罚先行告知书上明确写明：拟对陈凤柱作出起尸火化的行政处罚，如陈凤柱对该局认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可在2011年12月1日前提出书面陈述（答辩）意见，或到北票市民政局进行陈述（申辩），逾期视为放弃陈述（申辩）权利。但北票市民政局在作出上述行政处罚先行告知书的同一天作出了北民殡罚决字（2011）第（5）号行政处罚决定书，对陈凤柱作出了行政处罚，剥夺了陈凤柱的陈述、申辩权。因此，北票市民政局作出的北民殡罚决字（2011）第（5）号行政处罚决定书的程序违法。2、国务院第225号令《殡葬管理条例》第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”北票市民政局依据上述规定于2012年4月18日对金玉萍的遗体进行了强制起尸火化的行为。2012年1月1日开始施行的《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”因行政强制法属于上位法，故《殡葬管理条例》第20条关于民政部门可以强制执行的规定因与《中华人民共和国行政强制法》相冲突而不再适用。因此，根据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，北票市民政局没有行政强制执行权，北票市民政局对金玉萍的遗体实施的强制起尸火化的行为违法。
综上所述，朝阳市中级人民法院（2013）朝行终字第00144号行政判决适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条（四）项、第九十三条第一款之规定，提出抗诉。
陈凤柱申请再审称，一、朝阳两级法院适用法律明显错误，北票市民政局无行政强制执行权，其行政强制行为属于越权的行政违法行为。二、北票市民政局所实施的行政处罚和行政强制执行行为，不应仅仅认定为送达程序存在瑕疵，而应界定为程序违法。三、朝阳市法院违反法律规定的诉讼程序，影响本案的公正审判。故本案北票市民政局所实施的行政强制行为属于越权行政违法行为。其作出的行政处罚因程序违法而不能成立。一、二审判决适用法律错误且程序违法，影响公正审判，请求依法撤销一、二判决，确认北票市民政局行政处罚程序和行政强制行为违法。并判令被申请人赔偿精神损害抚慰金10万元、维权费用5万元。
北票市民政局答辩称，本案具体行政行为分别是在2011年11月及2012年4月作出的，依据当时的国务院第225号令《殡葬管理条例》，被申请人具有作出被诉行政行为的法定职权。且行政强制法虽然与《殡葬管理条例》确有冲突之处，但该法第七十条规定：“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。”故被申请人在2012年实施的行政强制行为，是在行政法规授权范围之内。申请人将亲属遗体土葬的行为违反法规规定，被申请人虽然在履行送达手续程序上存在瑕疵，但是其所实施的具体行政行为结果正确，也没有给申请人造成任何损失，反而因为申请人的行为，给被申请人带来一定损失并造成恶劣社会影响。故请求二审法院驳回申请人的请求，维持原审判决。
双方当事人对原一、二审法院认定的事实均无异议。本院经审理查明，原一、二审法院认定事实正确。
本院认为，本案的争议焦点为被诉行政处罚决定、强制执行行为是否合法，申请人陈凤柱的赔偿请求应否支持。
对于北票市民政局作出的行政处罚决定，根据被诉处罚决定作出时施行的《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”被申请人北票市民政局作为本辖区殡葬管理的主管部门，具有作出具体行政行为的法定职权。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”北票市民政局在对陈凤柱的行政处罚程序中，作出行政处罚先行告知书的同一天即作出了被诉行政处罚决定书，剥夺了陈凤柱的陈述、申辩权，抗诉机关及申请人提出北票市民政局行政处罚违反法定程序的理由成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。”该处罚决定应予撤销。
对于行政强制执行行为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，实施被诉强制执行行为时行政强制法已施行，此时北票市民政局应申请法院强制执行。另，没有证据证明北票市民政局在强制执行前履行了法律规定的催告、听取陈述、申辩等法定程序，于2012年4月18日作出强制执行通知书同一天即强制执行，违反法定程序。对于北票市民政局提出的根据《殡葬管理条例》第七十条规定，具有作出被诉行政行为的法定职权的主张。《中华人民共和国行政强制法》第七十条规定：“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。”该条款是对行政机关之外的组织经法律、法规授权可以实施行政强制的规定，且强制执行行为按照行政强制法的规定必须由法律设定，故对此理由本院不予支持。
对于陈凤柱提出精神损失的赔偿请求。陈凤柱在妻子去世后实施土葬违反了《殡葬管理条例》的规定，北票市民政局作出的行政处罚决定及实施的强制执行行为即将陈凤柱妻子的尸体由土葬强制火葬的结果是正确的。但由于北票市民政局在违反法定程序的情况下作出的行政处罚决定及强制执行行为，必然给作为死者家属的陈凤柱造成一定的精神痛苦，其提出精神损失的赔偿请求应当给予一定的考虑。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条关于精神损害赔偿的规定，综合考虑北票市民政局过错程度及案件实际情况等相关因素，酌定北票市民政局赔偿陈凤柱10000元精神损害抚慰金。
综上所述，原再审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，北票市民政局作出行政处罚违反法定程序，依法应予撤销；行政强制执行行为没有法定职权且违反法定程序，应予确认违法。抗诉机关的抗诉理由及陈凤柱请求确认违法的再审理由成立，本院依法予以支持。依照最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，七十四条第二款（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，判决如下：
一、撤销北票市人民法院（2013）北行初字第00014号行政判决；
二、撤销朝阳市中级人民法院（2013）朝行终字第00144号行政判决；
三、撤销北票市民政局作出的北民殡罚决字（2011）第5号行政处罚决定；
四、确认北票市民政局作出的强制执行行为违法；
五、北票市民政局赔偿陈凤柱精神损害抚慰金10000元。
一、二审案件受理费共计100元由被申请人北票市民政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于 长 苓
审 判 员 曹 丽 华
审 判 员 王 永 宏
二〇一八年四月二十五日
法官助理 尹 慧 慧
书 记 员 曲美丽（代）