云南省元谋县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云2328行初16号
公益诉讼人牟定县人民检察院。
被告牟定县国土资源局，单位住址为牟定县共和镇万寿路，统一社会信用代码11532323015172809X。
法定代表人张家海，局长。
委托代理人刘昌启、段小康，云南瑞志律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人牟定县人民检察院要求确认被告牟定县国土资源局不履行法定职责行为违法一案，于2017年4月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人牟定县人民检察院指派检察员庞世红、肖继成、凤成彦，被告牟定县国土资源局的副局长刘江及其委托代理人刘昌启、段小康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2015年7月至2016年4月期间，黄正才使用挖掘机、装载机等设备在牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村小组观音堂三处林地无证非法开采33000吨高岭土，销售约13000吨，累积销售收入约14.4万元，黄正才在无证开采高岭土期间，被告未采取有效监管措施致使采矿区砂土裸露，水土流失严重。
2017年2月24日，牟定县人民检察院向牟定县国土资源局发出检察建议。同年3月22日，牟定县国土资源局书面回复牟定县人民检察院，由于客观原因无法开展破坏矿产资源价值鉴定和移交追究刑事责任，我局将对5名违法当事人依法实施行政处罚，并在《牟定县国土资源局关于制止查处戍街乡矿产资源私挖滥采工作情况》中载明。但至本案起诉时止，牟定县国土资源局仍未采取有效措施依法履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益受损。牟定县人民检察院认为牟定县国土资源局在长达九个月时间里，对黄正才的无证非法开采高岭土行为未依法、及时、全面履行监督管理职责，致使国家矿产资源遭受严重损害，生态环境遭受严重破坏，使国家利益和社会公共利益受到侵害，特向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告对黄正才无证开采高岭土违法行为不依法全面履行监督管理职责的行为违法；2、判令被告继续履行法定监督管理职责。
公益诉讼人牟定县人民检察院为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：
第一组：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权
最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；4、云南省人民检察院《关于推进检察机关提起公益诉讼试点工作的实施方案》。拟证明检察机关提起公益诉讼主体资格适格。
第二组：1、牟定县国土资源局组织机构代码证；2、牟定县国土资源局机构设置及主要职责；3、牟定县国土资源局权利清单和责任清单。拟证明牟定县国土资源局作为本案行政公益诉讼被告的主体适格，负有全县矿产资源管理职责，依法监督管理矿产资源开发利用和有效保护。
第三组：1、牟定县戌街乡矿产资源私挖滥采现场勘验（调查）表；2、牟定县戌街乡白沙村委会观音堂村黄正才高岭土采矿点现场照片；3、牟定县国土资源局对黄正才询问笔录；4、黄正才调查笔录；5、马经、李自云、杨积昌、方绍平、金之平、杨建华、毕林周调查笔录。拟证明牟定县黄正才砂场在2015年4月至2016年7月期间，未取得采砂行政许可在牟定县戍街乡水桥村委会姚兴村小组坟山河坝旱地和老白头坟林地两处进行非法开采老纳砂作业的事实，在检察建议发出前，被告牟定县国土资源局对黄正才的非法采砂行为未采取有效监管处置措施，国家和社会公共利益至今仍然受损的事实。
第四组：1.牟定县人民检察院牟检行公建[2017]号检察建议书,2.牟国土资[2017]27号回复函；3、牟定县国土资源局关于制止查处戌街乡矿产资源私挖滥采工作情况；4、黄正才兴臣砂场采矿点2017年7月4日、8月10日现场照片。拟证明公益诉讼人在起诉前已履行了诉前程序，在回访调查时，牟定县戌街乡黄正才砂场采矿点现场仍未按要求平复砂坑，恢复地貌。
被告牟定县国土资源局辩称，1、公益诉讼人诉称被告没有依法履行监管职责与事实不符，其诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。2015年9月9日，被告在巡查中发现黄正才在白沙村委会观音堂三处林地无证开采高岭土，经核实，认定其行为属于违法行为，于当日依法办理了违法线索登记，并向违法行为人下达了《责令停止违法行为通知书》，责令违法行为人立即停止违法行为，考虑到案情重大、复杂，被告将违法事实向牟定县人民政府和州国土资源局报告，尔后，牟定县政府对违法开采的行为采取综合整治措施，并成立了领导小组，开展案件查处及非法采矿点的关停工作。被告拟定了综合整治工作方案并经牟定县委、县政府批准，2016年7月6日，牟定县政府发布了关于开展戍街乡矿产资源私挖滥采综合整治的通告。被告在收到楚雄州人民政府领导的批示后，对查获的戍街乡的违法采砂点采取了封堵现场道路、炸毁操作平台、拆除设备等强制关闭措施，并发函请相关部门协同采取综合整治措施。违法行为被有效制止，国家和社会公共利益不再受侵害。2017年3月27日，被告召开了专题会议，研究违法采砂案件的相关事宜，被告根据法律规定对违法采矿案件依法立案并开展调查取证的工作，并对杨建华等6人的违法行为作出了行政处罚，对毛春礼等5人的违法行为移交公安机关处理，由于证据不充分，公安机关不予立案，被告为了查处毛春礼等5人的违法案件逐级报请并委托具有资质的鉴定机构进行矿产资源价值鉴定，并于2017年4月17日与云南省有色地质局楚雄勘察院签订了勘测合同对毛春礼等5人采矿点进行采空区勘测，待证据充分以后，被告将综合全案证据，结合案情，根据法律的规定，对非法采矿行为进行定性，如果构成犯罪，将案件移送公安机关立案侦查，不构成犯罪的，被告将对其作出行政处罚，被告不存在怠于履行职责的情形。2、公益诉讼人认定被告办理矿产资源案件逾期没有事实和法律依据。被告责令违法行为人停止违法行为，违法行为人拒不停止，被告才将违法事实上报，而政府作出决定及采取措施需要一定的时间，再次，被告办理的非法采矿案件多，涉及面广，案情复杂。3、公益诉讼人以被告对违法开采的矿产品予以没收、变卖及未对开采设备采取查封、扣押等措施为由认定被告未依法履行职责，显然有悖于法律规定。本案调查取证工作尚未终结，案件是由被告给以行政处罚还是由公安机关立案侦查并追究刑事责任还不确定，其次，法律法规并未授予被告对违法开采设备采取查封、扣押、变卖等强制措施的权限，如果案件定性为刑事犯罪，涉案赃物、犯罪工具应依法由司法机关处理。综上，公益诉讼人的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。
被告牟定县国土资源局为证明其答辩主张，在法定期限内向本院提交了以下证据材料：
第一组：1.矿山巡查记录表；2、违法线索登记表；3、责令停止违法行为通知书存根及送达回证（2份）；4、立案呈批表；5、牟定县戌街乡矿产资源私挖滥采现场勘验调查表；6、接受调查通知书送达回证；7、违法行为人提交的身份证、营业执照、税务登记证、询问笔录；8、牟定县戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治限期关停阶段现场检查认定表；9、非法采砂现场照片；10、国土资源违法案件调查报告；11、被告关于对戌街乡11起矿产资源违法行为进行处罚的请示；12、被告股室提交局务会集体讨论决定事项会签表；13、违法案件处理决定呈批表；拟证明牟定县国土资源局自2016年以来对县域内采砂点开展了日常巡查，并对违法行为作出行政处罚，履行了监督管理职责的情况。
第二组：1、涉嫌犯罪案件移送书。2、牟定县公安局不予立案通知书；3、不予立案说明书.拟证明牟定县国土资源局将违法行为人的违法采矿行为移交公安机关追究刑事责任，公安机关不予立案的情况。
第三组：1、国土资源违法行为查处工作规程；2、行政处罚法；3、楚雄州国土资源局关于印发矿产资源管理相关制度的通知。拟证明被告依据办理行政违法采矿案件法律程序合法。
第四组：1，被告关于对黄正才、黄正才等人非法采矿造成矿产资源破坏价值进行鉴定的请示；2、被告关于开展牟定县戌街乡破坏矿产资源价值鉴定工作的函；3、云南矿协司法鉴定所关于牟定县戌街乡破坏矿产资源价值鉴定工作函的回复；4、被告关于请求提供牟定县戌街乡高岭土市场平均价格的函及送达回证；5、被告关于请求提供牟定县戌街乡高岭土市场平均价格的函及送达回证；6、专题会议纪要；7、牟定县砂石矿山违法开采矿山实地核查合同书；8、关于牟定县2017年私挖滥采违法采矿点拟开展实地测量和储量核实工作进度情况说明。欲拟证明被告对违法行为人的违法采矿的行为继续开展进一步调查取证工作，并委托相关部门进行勘测和鉴定，拟视案件情况依法移送公安机关追究刑事责任或者进行行政处罚。
第五组：1、矿山巡查记录表；2、牟定县戌街乡私挖滥采矿产资源执法巡查照片；3、调查笔录；4、白沙村、水桥村、老纳村关于戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治的意见；5、关于查处毁坏林木制止非法采矿行为的函、被告公文处理笺；6、关于停止供电协助制止矿产资源违法行为的函、被告公文处理笺；7、被告关于协调有关部门协助制止盗采矿产资源违法行为的报告、被告公文处理笺；8、被告关于请求查处盗采矿产资源违法行为的报告；9、被告关于查处戌街乡多起盗采矿产资源违法行为的情况报告；10、被告关于对戌街乡人民政府请求规范管理高岭土和高岭土开采行为的请示办理情况报告；11、中共牟定县委专题会议纪要；12、中共牟定县委办公室牟定县人民政府办公室关于印发戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治工作方案的通知；13、戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治工作方案；14、牟定县人民政府关于开展戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治的通告；15、被告关于对戌街乡4起违法开采高岭土点依法停电的请示；16、戌街乡人民政府关于戌街乡矿产资源私挖滥采实施依法关闭措施的报告、戌街乡矿产资源私挖滥采限期关闭执行情况统计表；17、牟定县戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治依法关闭行动实施方案、戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治依法关停处置意见表；18、戌街乡人民政府关于请求解决戌街乡矿产资源私挖滥采综合整治依法关闭工作经费的报告及文件审批笺、资金用款计划审批单、中国建设银行单位客户专用回单、云南省行政事业单位资金往来结算票据；19、杨建华、杨志德、姚云贵、毕林周、王海和、金之平6人无证开采矿产资源行为的行政处罚案件材料；20、重点矿区矿产卫片疑似违法图斑性质判定明细表、云南省楚雄彝族自治州牟定县矿产疑似违法图斑汇总表。拟证明被告对行政违法行为人杨建华等6人实施了行政处罚，被告依法履行了职责欲，违法行为人违法采矿的行为在2016年7月就得到了有效的制止，在2015年、2016年卫星在牟定县区域内的卫片执法活动中，未发现牟定县戌街乡有违法采矿活动。
经质证，被告牟定县国土资源局对公益诉讼人提交的五份调查笔录不认可，认为是孤证，其采砂的时间无其他证据相印证，不能证明被告没有履行职责，对其他证据均无意见。
公益诉讼人对牟定县国土资源局提交的第一组证据的真实性和合法性没有意见，但是不能证明被告对违法行为人进行了查处，只是做了前期的调查了解工作，从责令停止通知书和接受调查通知书可以看出被告怠于履行职责；对第二组证据的真实性和合法性没有意见，但是与公益诉讼人的主张关系不大；对第三组证据认为被告提供的法律法规不完整，不能证明被告完整的遵循法律法规履行职责；对第四组证据的真实性和合法性没有意见，但是认为与本案无关，不能拟证明欲证事实，被告报请上级部门及其他部门是属于内部的工作流程，属于其他措施，与作出的行政行为没有关联性。对第五组份证据认为与被告履行职责到位的主张没有关联性，被告提交的五项制度没有发文机关的印章，没有相应的效力，对第20份证据的真实性和合法性没有意见，但是认为与本案无关。
本院认为，公益诉讼人牟定县人民检察院和被告牟定县国土资源局提交的证据材料来源合法，客观真实，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，近年来，牟定县境内戍街乡有多家采砂厂及个人未办理采砂许可证非法采砂。2015年9月9日，牟定县国土资源局在执法巡查过程中发现，黄正才在牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村观音堂林地无证开采高岭土，于当日和2016年1月19日对黄正才发出责令停止违法行为通知书，责令其立即停止违法行为，2016年3月30日，牟定县国土资源局对黄正才在牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村观音堂林地无证开采高岭土违法行为立案调查，认定黄正才于2015年7月至2016年4月期间，黄正才使用机器设备在牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村观音堂林地无证非法开采约33000吨高岭土，已出售13000吨，累积销售收入约14.4万元。2016年7月1日，牟定县人民政府发出开展戍街乡矿产资源私挖滥采综合整治的通告。2016年8月15日至16日，牟定县国土资源局和牟定县戍街乡政府、牟定县公安局等多个县级单位对戍街乡辖区内尚未关停的非法采砂点采取强制关停行动。
2017年2月23日，牟定县人民检察院向牟定县国土资源局发出牟检行公建[2017]1号检察建议书，建议：1、依法履行对牟定县矿产资源开采的监督管理职责，保护县境内矿产资源的依法合理开采利用；2、对清理出来的严重违法开采矿产资源企业和个人依照相关法律、法规规定，履行法定监督管理职责。2017年3月8日，牟定县国土资源局以黄正才无证开采高岭土获利行为涉嫌犯罪将该案移送牟定县公安局处理，2017年3月10日，牟定县公安局以现有证据不足不予立案。2017年4月7日，牟定县人民检察院对无证采砂现场进行回访调查时，发现牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村小组观音堂林地黄正才经营的采砂现场内砂坑未进行机械回填和处理，未恢复地貌原状；废弃石料随意堆放。
2017年3月20日，牟定县国土资源局书面回复牟定县人民检察院，由于客观原因不具备开展破坏矿产资源价值鉴定条件，导致证据不足没有移交公安机关追究刑事责任，待局务会讨论后将对方绍平、黄正才、黄正才、姚宗庆、王宏清5名违法当事人依法实施行政处罚。公益诉讼人遂诉至本院。
本院认为，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三条和《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第二条、第三条、第五条的规定，矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源，山地采砂实行许可准入制度，禁止无证采砂。依据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条和《中华人民共和国矿产资源法实施条例》第八条的规定，被告牟定县国土资源局作为牟定县人民政府矿产资源行政主管部门，对其管辖范围内采砂工作负有监管职责。但被告牟定县国土资源局对其管辖范围内近年来的非法采砂行为，未能采取其他有效的监管措施，致使牟定县戌街乡的非法采砂行为长期持续，公益诉讼人发出检察建议书前，被告牟定县国土资源局会同牟定县戍街乡人民政府虽对戍街乡辖区范围内的非法采砂公司和个人作出责令停止违法行为、拆除部分加工设备、强制断电和关闭的行政管制措施，但对限期内未进行全面整改的单位和个人，未进一步履行监管义务，被告牟定县国土资源局存在未全面履行监管职责的事实，故公益诉讼人要求确认被告牟定县国土资源局没有全面履行监管职责行为违法的请求应予支持；公益诉讼人在回访中，仍然发现戍街乡白沙村委会观音堂村观音堂林地仍有采砂坑尚未回填，土地原貌仍未基本恢复，致使牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村小组观音堂林地的自然生态环境及自然资源仍然处于受侵害状态，故公益诉讼人要求被告牟定县国土资源局继续履行监管职责的请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：
一、确认牟定县国土资源局对黄正才在牟定县戍街乡白沙村委会观音堂村小组观音堂林地无证非法开采高岭土行为没有全面履行监管职责的行为违法；
二、被告牟定县国土资源局在判决生效后继续履行监管职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，公益诉讼人可以提出抗诉，被告可向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 余兆林
审 判 员 黎 萍
人民陪审员 魏 红
二〇一七年九月二十六日
书 记 员 普超云