辽宁省沈阳市和平区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽0102行初46号
原告刘妤，女，汉族，1982年3月10日出生，住沈阳市皇姑区。
委托代理人李雅君，辽宁燕都律师事务所律师。
被告沈阳市规划和国土资源局，住所地辽宁省沈阳市和平区南四经街149号。
负责人曾庆元，副局长。
委托代理人刘佳，该单位工作人员。
委托代理人李声远，辽宁弘立律师事务所律师。
第三人锦州银行股份有限公司沈阳大西支行，住所地辽宁省沈阳市沈河区大西路47号。
负责人周聪，行长。
委托代理人丁上钦，该行工作人员。
委托代理人鞠常庆，该行工作人员。
第三人沈阳鹏翔房地产开发有限公司，住所地辽宁省沈阳市皇姑区宁山西路26号13门。
法定代表人宋伯昆，董事长。
委托代理人吴文学，北京市中闻律师事务所律师。
委托代理人姜国军，北京市中闻律师事务所律师。
第三人北京中商荣盛贸易有限公司，住所地北京市石景山区实兴大街30号院3号楼2层D-0045房间。
法定代表人杨春，该公司经理。
委托代理人万学俭，该公司职员。
原告刘妤诉被告沈阳市规划和国土资源局、第三人锦州银行股份有限公司沈阳大西支行、北京中商荣盛贸易有限公司、沈阳鹏翔房地产开发有限公司在建工程抵押登记一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员徐一凡担任审判长，审判员荆彤主审、人民陪审员朱铁参加评议，于2017年5月27日公开开庭审理了本案。原告刘妤及其委托代理人李雅君，被告沈阳市规划和国土资源局的委托代理人刘佳、李声远，第三人锦州银行股份有限公司沈阳大西支行的委托代理人丁上钦、鞠常庆，沈阳鹏翔房地产开发有限公司的委托代理人吴文学、姜国军到庭参加了诉讼，第三人北京中商荣盛贸易有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
沈阳市房产局于2015年4月22日依锦州银行股份有限公司沈阳大西支行（以下简称锦州银行沈阳大西支行）、沈阳鹏翔房地产开发有限公司（以下简称沈阳鹏翔公司）提出的在建工程抵押登记申请，作出沈房建中心字第15000489号在建工程抵押权登记，在建工程抵押证编号为00009461。
原告刘妤诉称，2012年12月10日，原告获悉沈阳鹏翔房地产开发有限公司即将在沈阳市皇姑区淮河街17号开发建设海伦堡项目，便向鹏翔公司账户汇入22万元，2012年12月9日，鹏翔公司正式与原告签订了第100号《商品房团购协议》，协议约定“乙方团购商品房面积为40平方米，金额为22万元整，最终结算价格依据摇号后确定房源的面积差据实结算。2015年7月18日，经鹏翔公司组织摇号，确定原告的具体房号为“海伦堡项目C座G户型1-27-2”。后，原告获悉2013年前后，鹏翔公司曾因资金紧张，以公司100%股权质押的方式，从北京东岳融科技有限公司借款1.6亿元（东岳融公司已从鹏翔公司获取利息5000多万元）。2015年5月，东岳融公司为了保障自己的资金安全，利用自己掌控鹏翔公司100%股权之便，策划实施了由自己的关联公司-
北京中商荣盛贸易有限公司与锦州银行股份有限公司沈阳大西路支行、鹏翔公司三家之间签订虚假的委托贷款协议，即，将鹏翔公司的海伦堡项目在被告处办理了在建工程抵押登记手续，后由中商荣盛公司于2015年5月6日拨付鹏翔公司的1.62亿元，鹏翔公司当日将1.57亿元分两笔汇入东岳融公司的账户。东岳融公司就是这样利用同时控制鹏翔公司和中商荣盛公司的便利条件，使用黑白两套虚假的合同，从而骗取了海伦堡项目的在建工程抵押登记手续。被告在办理海伦堡项目在建工程抵押登记时，存在以下违反法律规定之处：1、本案在建工程抵押不符合法定目的而不应批准登记。根据《城市房地产抵押管理办法》第三条第五款规定“本办法所称在建工程抵押，是指抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款，以其合法方式取得的土地使用权连同在建工程的投入资产，以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。”然而，本案的在建工程抵押的目的明显不是为了海伦堡项目继续建造的资金，而是为了规避东岳融公司对鹏翔公司1.62亿元债权的风险，利用黑白两套虚假的合同骗取了登记手续，因本案抵押登记目的不合法，且存在利用虚假合同骗取登记的情况，故该抵押登记应予撤销；2、鹏翔公司将自己没有处分权的财产用于抵押违法。根据《物权法》第一百八十条第一款第五项规定“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（五）正在建造的建筑物”。鹏翔公司不能将使用团购人给付的全额购房款建设起来的房产，当做承揽人自己的财产进行抵押。本案被告办理海伦堡项目在建工程抵押登记时，没有履行勤勉尽责的审查责任，其行政行为不具有合法性；3、本案团购房依法属于禁止抵押之列。根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（法释[2002]16号）第一条、第二条规定“一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权；二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。”据此，上述法律规定的优先受偿顺序是：抵押债权人的优先受偿权优于普通债权人，施工债权人的优先受偿权优于抵押债权人，购房人的优先受偿权优于施工债权人。既然施工债权人的“工程价款优先受偿不得对抗买受人”，那么普通债权人和抵押债权人更不能对抗交纳购房款的购房人。被告在办理在建工程抵押登记时，不应当将已经交付了全部或者大部分购房款的购房人的在建房产纳入抵押登记之列。综上所述，本案被告在办理海伦堡项目在建工程抵押登记时，违反法律规定，其具体行政行为严重损害了原告的合法权利，故原告诉至法院，请求法院依法维护原告的合法权益。请求：撤销沈阳市规划和国土资源局根据2015年4月15日借款合同及抵押合同对位于沈阳市皇姑区淮河街17号的海伦堡项目C座G户型1-27-2#房屋的在建工程抵押登记。
原告向本院提供如下证据：1、原告与沈阳鹏翔公司签订的《商品房团购协议》、《商品房团购协议》补充协议及专用收款收据、《海伦堡房源确认单》，证明原告系海伦堡项目的业主，其购买的房屋已经付清全款，原告与被告作出的在建工程抵押登记行为之间有利害关系；2、2015年4月15日北京中商荣盛贸易有限公司、锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司三方签订的两份《委托贷款借款合同》，2015年4月15日锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司签订的《抵押合同》，银行进账单三份，证明锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司、北京中商荣盛贸易有限公司签订了两份借款合同，其中一份合同约定的借款用途为“用于'海伦堡'开发建设用款”，另一份合同约定的借款用途为“偿还北京东岳融科技有限公司借款”，合同其他内容包括合同编号在内均一致，而被告用以办理抵押登记的借款合同中约定的借款用途是用于“海伦堡”开发建设用款，实际上在北京中商荣盛贸易有限公司转给沈阳鹏翔公司借款的当天，沈阳鹏翔公司即将这笔借款转给北京东岳融科技有限公司，即沈阳鹏翔公司实际履行的合同是借款用途为用于偿还北京东岳融科技有限公司借款的那份合同，说明北京中商荣盛贸易有限公司与锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司签订的借款用途为海伦堡项目建设用款的合同是虚假的，被告与上述公司互相串通，依据虚假的合同办理的抵押登记不合法；3、《东岳融-
海伦堡项目-投资决策委员会意见》，证明本案在建工程抵押的背景、目的、经过，与证据2证明的问题相互印证。
被告沈阳市规划和国土资源局(以下简称市规土局)辩称，1、根据《房屋登记办法》第四条，被告具有房屋登记的法定职权；2、申请人提交的房屋登记材料要件齐全，被告尽到了形式审查的义务，原告诉求属民事争议，应通过民事救济途径解决。锦州银行大西支行与沈阳鹏翔公司的受托人，持在建工程抵押权登记申请书、土地使用证、建设工程规划许可证、委托贷款借款合同、抵押合同等材料，申请对本案涉诉房屋所在项目沈阳市皇姑区淮河街海伦堡项目进行在建工程抵押登记。被告受理后，经审核，认为其提供的登记要件齐全，符合法律规定，故为其办理了在建工程抵押登记，为锦州银行沈阳大西支行颁发了他项权利证。根据最高法院的相关规定，当事人以作为房屋登记行为为基础的抵押民事法律关系无效或者应当撤销为由对房屋登记提起行政诉讼的，当事人应先解决民事争议的规定，原告主张其具有房屋的优先权，沈阳鹏翔公司的抵押行为不符合法律目的以及其利用两套虚假合同骗取登记均属民事救济途径解决范围，应先行通过民事救济途径解决民事行为的效力问题；3、原告不具有本案的主体资格，原告不是在建工程抵押登记的当事人，依据原告与沈阳鹏翔公司签订的购房协议，原告对涉诉房屋可能享有债权，原告对涉诉房屋不具有利害关系。原告对沈阳鹏翔公司未将贷款资金用于在建工程有异议，从而与沈阳鹏翔公司产生纠纷，该纠纷与涉诉房屋登记无关，原告主张的事实和理由与本案涉诉房屋登记不具有利害关系，不具有本案的主体资格；4、我局是于2015年4月办理房屋登记，原告起诉已超起诉期限。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供如下证据：1、2015年4月16日锦州银行沈阳大西支行与沈阳鹏翔公司提交的《在建工程抵押权登记申请书》；2、涉诉在建工程抵押权登记登记簿记载信息表；3、锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司营业执照，二公司出具的授权委托书及受托人身份证明；4、沈阳鹏翔公司2015年4月13日股东会议决议；5、沈阳鹏翔公司取得的涉案在建工程《国有建设用地使用权证》；6、沈阳鹏翔公司取得的涉案建设工程的《建设工程规划许可证》；7、2015年4月15日北京中商荣盛贸易有限公司、锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司三方签订的两份《委托贷款借款合同》（合同编号：锦银[沈阳大西支]行[2015]年委借字第[007]号）；8、2015年4月15日锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司签订的《抵押合同》（合同编号：锦银[沈阳大西支]行[2015]年委抵字第[007]号）。以上证据证明被告办理房屋登记要件齐全，程序合法。
第三人锦州银行沈阳大西支行述称，我行认为原告引用的城市房地产抵押办法不属于法律或行政法规，且该办法第三条是对房地产抵押贷款概念性的规定，不属于效力性禁止性规定，该委托贷款抵押登记并未影响原告的物权，原告的诉讼请求于法无据，请求法院驳回原告诉讼请求。第三人锦州银行沈阳大西支行未向本院提供证据。
第三人沈阳鹏翔公司述称，原告不是本行政诉讼的适格原告，被告办理在建工程抵押登记过程符合法定程序，该抵押登记真实有效。“在建工程抵押”并未排除“为取得在建工程继续建造资金”之外的其他贷款用途。行政诉讼审查的是具体行政行为是否违法，并不审查民事行为是否违约，请求法院驳回原告起诉。第三人沈阳鹏翔房地产开发有限公司未向本院提供证据。
第三人北京中商荣盛贸易有限公司（以下简称北京中商荣盛公司）未到庭应诉，亦未提供书面答辩意见和证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性有异议，认为该组证据是主张民事权益的，与本案无关；第三人锦州银行沈阳大西支行对原告提供的证据1的真实性有异议；第三人沈阳鹏翔公司对原告提供的证据1的真实性有异议；被告对原告提供的证据2，认为该组证据无法证明合同是虚假的，且被告办理房屋登记时也无法鉴别合同的实体内容，被告无权也没有能力对登记之后的资金走向进行监督，原告不能因对进账单的资金走向有异议，而对登记行为产生利害关系；第三人锦州银行沈阳大西支行对原告提供的证据2，认为合同是真实有效的，不存在虚假的问题，与本案具体行政行为没有关系，不予质证；第三人沈阳鹏翔公司对原告提供的证据2，认为合同是真实有效的，不存在虚假的问题，与本案具体行政行为没有关系，不予质证；被告对原告提供的证据3的真实性有异议，认为原告不能说明该证据的来源，也看不出记录的内容，与本案无关；第三人锦州银行沈阳大西支行对原告提供的证据3的真实性、合法性、关联性均不认可；第三人沈阳鹏翔公司对原告提供的证据3的真实性、合法性、关联性均不认可。
原告对被告提供的证据7借款合同的真实性有异议，认为该合同是虚假合同，是第三人锦州银行沈阳大西支行和沈阳鹏翔公司、北京东岳融公司、北京中商荣盛公司相互配合，相互串通，为了获得在建工程抵押登记而制造的假合同；原告对被告提供的其他证据无异议。
第三人锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司对被告提供的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的1号证据，因能够实现原告的证明目的，故本院依法予以采信；对原告提供的2号证据，该组证据中抵押合同与被告提供的抵押合同一致，本院依法予以采信，证据2中的两份借款合同虽然存在签订主体、签订日期、合同编号均一致，合同内容仅在第三条借款用途约定不一致其他内容均一致的情形，虽然从该组证据中银行转账凭证上表明该笔借款转给了沈阳鹏翔公司的股东之一北京东岳融科技有限公司，但仍无法得出借款用途为用于海伦堡项目用款的借款合同虚假的结论，本院对原告的证明目的不予采信；对原告提供的3号证据，因该证据与本案被诉行政行为无关，本院依法不予认证。
对被告提供的7号证据，因该证据符合借款合同的形式要件，且均有委托人、贷款人和借款人的盖章确认，本院依法予以采信。对被告提供的其他证据，因原告及第三人对真实性无异议，本院依法予以采信。
经审理查明，2012年12月9日，原告刘妤与第三人沈阳鹏翔公司签订《商品房团购协议》，协议中约定：原告刘妤作为乙方购买作为甲方的第三人沈阳鹏翔公司开发建设的位于沈阳市皇姑区淮河街17号海伦堡项目房屋；甲方所售团购房源单价为5500元/平方米，乙方团购商品房面积为40平方米，金额为220000元，最终结算价格依据摇号后确定房源的面积差据实结算；团购房产的交房日期为乙方向甲方交付团购房款全款之日起二年内；甲方保证在交房期限内完成商品房的开发建设，具备入住条件，并与乙方签订《商品房买卖合同》、办理入住手续。2014年3月28日，原告刘妤与第三人沈阳鹏翔公司签订《商品房团购协议》补充协议，补充协议中约定：甲方（第三人沈阳鹏翔公司）与乙方（原告刘妤）另行签署本补充协议，以明确乙方是否继续认购约定房源，现甲方根据《商品房团购协议》约定提供如下二方案供乙方自愿选择：（一）若乙方确认继续按《商品房团购协议》约定购买房源，则乙方不得要求甲方退还购房款及购房款总价25%的违约金，也不要求甲方承担任何其他违约责任；（二）乙方在签订本协议时自愿放弃所购房源，则甲方应在双方签订的《商品房团购协议》到期日起45日内，返还乙方支付的购房款，并向乙方支付购房款总价25%的违约金，同时甲方收回《商品房团购协议》原件，商品房团购协议作废。第二条：乙方经过慎重考虑决定选择上述第一种方案，即继续购买。原告刘妤于2012年12月10日向第三人沈阳鹏翔公司交付团购房房款共计220000元。2015年7月18日，经原告确认，其购买的海伦堡团购房源的具体楼号为C楼1-27-2，实际面积42.76平方米。上述《商品房团购协议》及《商品房团购协议》补充协议均未在房产登记机关进行备案登记。
2015年4月15日北京中商荣盛贸易有限公司、锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司三方签订两份《委托贷款借款合同》，两份合同编号均为锦银[沈阳大西支]行[2015]年委借字第[007]号，内容上仅在合同第三条借款用途上存在不同，一份借款用途为“用于'海伦堡'开发建设用款”，另一份合同借款用途为“偿还北京东岳融科技有限公司借款”。同日，锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司签订的《抵押合同》，合同编号为锦银[沈阳大西支]行[2015]年委抵字第[007]号。
2015年4月16日，第三人锦州银行沈阳大西支行作为抵押权人和作为抵押人的第三人沈阳鹏翔公司向登记机关沈阳市房产局申请在建工程抵押权登记，抵押房屋为坐落于沈阳市皇姑区淮河街11号、13号、17号（住宅720套、商业23套、办公36套），抵押面积为49213.98平方米，原告所确认的团购房源包含在上述抵押范围内。在办理上述在建工程抵押时，锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司向登记机关提交的申请材料中的《委托贷款借款合同》，其借款用途为“用于'海伦堡'开发建设用款”。锦州银行沈阳大西支行、沈阳鹏翔公司还提交了在建工程抵押权登记申请书、双方的营业执照、授权委托书、委托人身份证明、股东会决议、土地使用证、建设工程规划许可证、抵押合同等材料。沈阳市房产局于2015年4月22日作出在建工程抵押权登记，在建工程抵押证编号为00009461。
另查明，本案诉讼中，2016年10月12日，沈阳市机构编制委员会下发沈编办发[2016]56号《市编委办关于调整市不动产登记相关职责和机构设置的通知》，调整沈阳市不动产登记机构的职能，将房屋登记工作职能划给沈阳市规划和国土资源局行使。
本院认为，根据《房屋登记办法》第四条、《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，被告具有负责不动产登记的法定职权。《房屋登记办法》第五十九条规定“以在建工程设定抵押的，当事人应当申请在建工程抵押权设立登记”。第六十条规定“申请在建工程抵押权设立登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）抵押合同；（四）主债权合同；（五）建设用地使用权证书或者记载土地使用权状况的房地产权证书；（六）建设工程规划许可证；（七）其他必要材料。《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请”。第十六条第一款规定“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。从上述规定能够看出，不动产登记行政机关作出的在建工程抵押权登记，是对抵押人与抵押权人之间所签订的抵押合同所设定的权利义务关系的一种确认，且申请人提供的抵押合同是建立在当事人意思自治基础之上的，不动产登记行政机关需要对提供的申请材料是否齐全且是否符合法定形式履行法定审查义务。本案中，原房屋登记机关沈阳市房产局于2015年4月22日依据第三人锦州银行沈阳大西支行和沈阳鹏翔公司提供的在建工程抵押权登记的申请材料作出对皇姑区淮河街13号、11号、17号的在建工程抵押权登记。一方面，从被告在对第三人锦州银行沈阳大西支行和沈阳鹏翔公司提供的申请材料是否齐全进行审查来看，申请人向被告提交的申请材料，符合《房屋登记办法》第六十条和《不动产登记暂行条例》第十四条第一款的规定，具备申请材料齐全的要件。另一方面，从被告在对第三人锦州银行沈阳大西支行和沈阳鹏翔公司提供的申请材料是否符合法定形式进行审查来看，不动产登记机关作出在建工程抵押权登记是基于抵押人和抵押权人签订抵押合同的合意而进行的行政确认，其对申请材料的法定形式审查可以理解为对申请材料形式上的合法性尽到谨慎和注意的义务。现第三人锦州银行沈阳大西支行和沈阳鹏翔公司向被告提供的委托贷款借款合同中有签订各方加盖的公章及法定代表人名章，借款用途系用于在建工程建设，合同形式符合法定要求，委托贷款借款合同和抵押合同均具有形式上的合法性。登记机关沈阳市房产局尽到了审查义务，其作出的在建工程抵押权登记要件齐全，符合法定形式。原告的诉讼请求，本院不予支持，予以驳回。关于被告认为原告提起诉讼超过起诉期限的观点，因被告在作出被诉的登记行为时并未告知包括原告在内的相关购房人，故其不能证明原告何时知道被诉登记行为的存在，无法确定起诉期限的起算点，进而无法证明原告超过起诉期限提起诉讼，被告的观点本院不予采纳。关于被告认为原告不具有主体资格的观点，原告购房时间早于被诉登记行为的作出时间，虽然原告选取房源的时间晚于抵押登记的作出时间，但因抵押物为全部在建的地上建筑物，对于购房者而言，以该抵押物设定抵押权的登记都势必对购房者的权利造成影响，故原告与被诉的登记行为存在利害关系，具有原告主体资格。关于原告认为实际履行的是偿还借款的合同，故该份借款合同是真实的，另一份约定借款用途为用于海伦堡项目建设的借款合同是虚假的观点，原告不能提供证据支持，本院不予采纳。关于原告认为借款未用于在建工程，故在建工程抵押权登记违法的观点，因法律并未要求登记机关对于在建工程抵押借款的用途行使监督权，故在建工程抵押借款的资金流向不能否定在先的抵押权登记的效力，原告的观点本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘妤的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状,并按对方当事人人数提出副本,交纳上诉案件受理费,上诉于沈阳市中级人民法院。如在上诉期满后7日内未交纳上诉案件受理费,按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐一凡
审 判 员 荆 彤
人民陪审员 朱 铁
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 赵彤彤
本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼