山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行再25号抗诉机关山东省人民检察院。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）王桂兰，女，1952年2月出生，汉族，农民，住鱼台县。委托代理人王兆升，嘉祥祥和法律服务所法律工作者。委托代理人李景瑞，男，1948年6月23日出生，汉族，住鱼台县。被申请人（一审原告、二审被上诉人）翟德玉，男，1935年4月出生，汉族，住鱼台县。二审上诉人（一审被告）鱼台县清河镇人民政府，住所地鱼台县清河镇驻地。法定代表人张伟，镇长。委托代理人史洪森，鱼台王鲁法律服务所法律工作者。翟德玉诉鱼台县清河镇人民政府（以下简称清河镇政府）撤销村镇规划选址意见书一案，济宁市中级人民法院于2011年2月12日作出（2010）济行终字第159号行政判决。王桂兰不服该判决，向山东省人民检察院提出申诉，山东省人民检察院提出抗诉，济宁市中级人民法院于2015年7月18日作出（2014）济行再终字第2号行政判决，已经发生法律效力。山东省人民检察院于2016年2月22日作出鲁检民（行）再监[2016]37000000001号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年3月31日作出（2016）鲁行抗2号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2017年1月19日公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员张呈辉、张晶到庭支持抗诉。再审申请人的委托代理人王兆升、李景瑞，被申请人翟德玉，二审上诉人清河镇政府的委托代理人史洪森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鱼台县人民法院一审查明，1989年11月26日，被申请人翟德玉经申请获得村镇建设规划许可证和宅基证（临时），取得编号为89的宅基地一处，并建设有房屋四间。2001年2月21日，清河镇政府的下属单位鱼台县清河镇建设环境管理所（以下简称建设环境管理所）向再审申请人王桂兰颁发了《村镇规划选址意见书》，将北邻李天军，南临李开忠，西邻随善杰，东临巷的宅基地作为选定的地点。2009年3月16日，王桂兰作为民事案件的原告，以《村镇规划选址意见书》作为其取得宅基地的法律依据，以翟中锋（翟德玉之子）为被告提出排除妨碍的诉讼请求，要求翟中锋拆除建筑物。本案经过民事一审、二审和重审，重审期间，又增加翟德玉为民事诉讼的共同被告。2010年9月15日，翟德玉向法院提出行政诉讼，请求撤销《村镇规划选址意见书》。鱼台县人民法院一审认为，清河镇政府作为镇级人民政府，对本辖区内宅基地的安排依法享有相应的审核权，而其职能部门针对特定的主体作出的具有法律拘束力行为，亦符合具体行政行为的条件。因此，该法院具有管辖权。本案中，建设环境管理所作为清河镇政府的内设机构，以自己的名义作出的具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条的规定，清河镇政府应当是本案的适格被告。王桂兰取得《村镇规划选址意见书》后，以此为依据向法院提出要求包括翟德玉在内的当事人拆除建筑物。因此，翟德玉与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具备本案的原告主体资格。本案争议行政行为是王桂兰与翟德玉在民事诉讼纠纷中作为证据出现的，以此推断翟德玉最早知道本案争议行政行为应当是2009年，因清河镇政府作出本案争议行政行为时没有告知利害关系人起诉期限等权利，本案应当适用最长起诉期限2年的规定，本案中至翟德玉起诉时，尚不超过法定2年的起诉期限。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《中华人民共和国土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”的规定，办理选址意见书的法定审批部门为县级人民政府建设行政主管部门，乡级人民政府只是负责审核。本案中，清河镇政府的职能部门颁发选址意见书属于超越职权，应当依法予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决撤销清河镇政府的职能部门建设环境管理所于2001年2月21日向王桂兰颁发《村镇规划选址意见书》的具体行政行为。济宁市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。济宁市中级人民法院二审认为，关于翟德玉是否具备本案诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以提起行政诉讼。本案中清河镇政府在作出被诉具体行政行为时，其选址意见书确认的土地使用权范围与翟德玉老宅基有争议，虽然王桂兰对翟德玉取得该宅基的依据（村镇规划许可证及临时宅基证）有异议，但未提供充分的证据予以证实。故清河镇政府作出的被诉具体行政行为与翟德玉有法律上的利害关系，翟德玉具备本案诉讼主体资格。关于翟德玉的起诉是否超过诉讼期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案清河镇政府并未提供相关证据证明被诉行为已公示或者告知利害关系人起诉期限等权利。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，本案翟德玉的起诉期限从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但最长不得超过2年。依据本案查明的事实，翟德玉最早知道本案争议的行政行为应当在2009年，故翟德玉的起诉并未超过诉讼期限。关于一审法院适用法律是否妥当的问题。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定，办理选址意见书的法定审批部门为县级人民政府建设行政主管部门，乡级人民政府只是负责审核。清河镇政府无颁发选址意见书的法定职权。故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定判决撤销本案被诉具体行政行为并无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年）第六十一条（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人清河镇政府、王桂兰负担。济宁市中级人民法院再审查明的事实与一、二审查明的事实相一致。济宁市中级人民法院再审认为，本案焦点问题是撤销鱼台县清河镇人民政府颁发选址意见书在适用法律上是否正确以及翟德玉是否具有本案的诉讼主体资格。虽然鱼台县清河镇人民政府有权颁发选址意见书，但在一审中其作为被告没有提供足够法律依据，第三人也没有提供相应法律依据和证据来证明选址意见书颁发程序合法，因而，原审判决撤销其所颁发选址意见书并无不当。对于翟德玉的诉讼主体资格问题，行政诉讼法相关规定比较宽泛，翟德玉对于村镇规划图和王桂兰所诉宅基地也存有争议。鉴于清河镇人民政府没有提供确凿证据和法律依据否认翟德玉与本案有利害关系，就不宜否定其诉讼主体资格。原审判决虽然适用法律欠当，但撤销鱼台县清河镇人民政府颁发选址意见书并无不当，应予维持。遂判决维持了该院（2010）济行终字第159号行政判决。山东省人民检察院抗诉认为，济宁市中级人民法院（2014）济行再终字第2号行政判决认定事实的主要证据不足、适用法律法规确有错误。1、再审判决认为“清河镇政府没有提供确凿证据和法律依据否认翟德玉与本案有利害关系，就不宜否定其诉讼主体资格”，适用法律确有错误。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼》”本案翟德玉在诉讼期间提交的《宅基证》（临时）、《村镇建设规划许可证》均无明确四至，不能确定其与2001年2月21日鱼台县清河镇村镇建设环境管理所向王桂兰颁发的《村镇规划选址意见书》确定的宅基地系同一宗土地或者具有相邻关系。且根据2013年12月23日魏庄村委出具的证明，翟德玉所主张的地块现由其次子使用，与王桂兰《村镇规划选址意见书》所确定的地块不在同一位置。因此，本案不能认定翟德玉与清河镇政府为王桂兰颁发《村镇规划选址意见书》的行政行为具有法律上的利害关系，根据上述司法解释的规定，翟德玉不具有本案诉讼主体资格。2、再审判决认为“清河镇政府没有提供确凿证据和法律依据否认翟德玉与本案有利害关系，就不宜否定其诉讼主体资格”，违反举证责任分配的法律规定。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条的规定，翟德玉在起诉时未提供证据证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，应当承担举证不能的法律责任，明显违反了举证责任分配的法律规定，适用法律错误。3、再审判决认为“一审中作为被告没有提供足够的法律依据”，认定事实的主要证据不足。清河镇政府向法院提交了相关法规、规范性文件，用以证明其行政行为的合法性。再审判决一方面认为“清河镇政府有权颁发选址意见书”，另一方面却认为“被告没有提供足够的法律依据”，相互矛盾。再审申请人王桂兰陈述再审申请意见称，1、申请人根据自己的需要向村委会要求宅基，村委会经合议后，把申请交到镇政府的土管部门，土管部门向申请人颁发了村镇规划选址意见书，该意见书证实申请人享有该涉案土地的使用权。2、对申请人的涉案土地，翟德玉无理由进行侵占。在一、二审期间，翟德玉只是向法庭提供了与本案无关的宅基手续。经一、二审法院查明，该手续与王桂兰享有的该片宅基无任何牵连。从这一点看翟德玉对侵权造成损失只有赔偿义务，没有任何权利进行主张。被申请人翟德玉未提交书面答辩意见。清河镇政府陈述称，2000年，王桂兰所属的村委会属于原鱼台县石集乡人民政府。王桂兰向鱼台县原石集乡魏庄村村委会申请安排宅基一处，同年4月14日由原石集乡土管所核实后向其下发了准建通知书，允许王桂兰建房。2000年12月，撤乡并镇后，清河镇政府和原石集乡政府合并为鱼台县清河镇政府。2001年2月21日，清河镇政府土管所向王桂兰颁发了村镇规划选址意见书。该意见书载明住宅四至范围，东至小巷，西邻隋善杰，南邻李开忠，北邻李天军。2009年3月，翟德玉和其子翟忠峰未经国土部门批准擅自在王桂兰宅基上建了三间房。在清河镇政府工作人员和村委会人员进行制止翟德玉的违章建筑无效后，告知王桂兰提起民事诉讼。王桂兰在一审和再审程序下均胜诉。王桂兰在准备申请执行时，翟德玉提起行政诉讼。鱼台法院和济宁中院撤销了清河镇政府颁证的具体行政行为。王桂兰和镇政府不服，进行了申诉。再审时，济宁中院确认了清河镇政府具有颁证行为，但又以没有提供法律依据为由裁定驳回了镇政府的颁证行为。翟德玉有四个儿子，均已安排到位。翟德玉依法不享有宅基地，依法不应再占有宅基地。因此，翟德玉不具备主体资格。且王桂兰申请的宅基地和翟德玉所提交的宅基证不在同一位置，建筑面积也不一致。翟德玉持有的宅基证注明是“临时的”，也无四至。镇政府向王桂兰颁发的村镇规划选址意见书没有侵犯翟德玉的合法权益。故应依法驳回翟德玉的起诉。本案再审中确定的审理重点是：1、翟德玉是否具备本案诉讼主体资格；2、翟德玉的起诉是否超过诉讼期限；3、清河镇政府向再审申请人颁发《村镇规划选址意见书》是否合法。围绕上述审理重点，双方当事人发表的意见与上述陈述意见基本一致。本院经再审查明的事实与原审法院判决认定的事实一致。本院认为，本案中，再审申请人王桂兰以其取得的《村镇规划选址意见书》为依据向法院起诉，要求包括被申请人翟德玉在内的当事人拆除建筑物，对此，鱼台县人民法院于2010年9月7日作出（2010）鱼民重字第4号民事判决。因此，被申请人翟德玉与再审申请人王桂兰取得的《村镇规划选址意见书》具有法律上的利害关系，具备本案的原告主体资格。因清河镇政府并未提供相关证据证明被诉行为已公示或者告知利害关系人起诉期限等权利。原一、二审法院以被申请人翟德玉与再审申请人王桂兰在民事诉讼过程中见到作为证据的《村镇规划选址意见书》作为起算点计算被申请人的起诉期限，并无不当，故翟德玉起诉时未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条所规定的2年的起诉期限。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定，办理《村镇规划选址意见书》的法定审批部门为县级人民政府建设行政主管部门，原一、二审法院判决认定清河镇政府无颁发《村镇规划选址意见书》的法定职权符合上述法律规定。济宁市中级人民法院再审判决关于清河镇政府有权颁发《村镇规划选址意见书》的认定无法律依据，本院对此予以纠正，但因济宁市中级人民法院再审判决的结果正确，对该判决本院不再予以撤销。综上，再审申请人申请再审的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持济宁市中级人民法院（2014）济行再终字第2号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  王海燕代理审判员  孙晓峰代理审判员  王永鹏二〇一七年三月二十日书 记 员  李 倩