北海海事法院
行 政 判 决 书
（2016）桂72行初25号
原告吴艳芳，女，汉族，1963年10月28日出生，住北海市海城区。
委托代理人李炳辉，广西海城律师事务所律师。
委托代理人梁志鹏，广西海城律师事务所律师。
被告北海市水产畜牧兽医局，住所地北海市海城区云南路27号。
负责人张柏发，局长。
委托代理人张建平，北海市水产畜牧兽医局工作人员。
委托代理人林薇，广西现城律师事务所律师。
原告吴艳芳因与被告北海市水产畜牧兽医局（下称市水产局）渔业行政给付纠纷一案，于2016年5月17日向北海市海城区人民法院（下称海城区法院）提起行政诉讼，海城区法院于2016年6月23日立案受理，2016年7月18日，海城区法院将本案移送本院，本院当日立案，并于2016年7月22日向被告市水产局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案，原告吴艳芳及其委托代理人梁志鹏，被告市水产局的委托代理人张建平、林薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴艳芳诉称，其名下拥有船号为桂北渔69010的渔船，并办理了《南沙专项捕捞许可证》，具有在南沙海域捕捞作业资质。2013年7月30日，桂北渔69010船为躲避台风于2013年8月1日到达闸坡港马尾口锚地抛锚。广东省渔政总队闸坡大队（下称闸坡大队）认为桂北渔69010船在休渔期作业，违反了《中华人民共和国渔业法》（下称《渔业法》）的相关规定，遂对桂北渔69010船（船舶所有人：吴艳芳）进行处罚，原告吴艳芳接受处罚并交纳了罚款。2014年12月，原告吴艳芳被通知因违反休渔规定而被扣减2013年度油价补助资金的50%。原告吴艳芳认为，被告市水产局的扣减行为属于行政处罚，处罚程序不当，实体错误，法律依据不足。理由为：1、《广西壮族自治区渔业违规行为成品油价格补助资金扣减实施办法（暂行）》（下称《扣减办法》）于2013年8月12日颁布，而原告吴艳芳的被处罚行为发生在2013年8月1日，《扣减办法》不具有法律溯及力，法律依据错误。2、被告市水产局在作出行政处罚前没有履行告知义务，也没有向原告吴艳芳申明权利，没有经过调查并召开听证程序，处罚程序严重违法。3、原告吴艳芳已被闸坡大队处罚过，被告市水产局又对同样的行为再次予以处罚，违反一事不再罚原则。4、《渔业法》已明确限定了违反休渔期作业规定的处罚方式，被告市水产局扣减油价补助资金的行为超出了《渔业法》的限制，该处罚行为无效。
基于以上事实理由，原告吴艳芳曾向海城区法院提起行政诉讼，诉请撤销被告市水产局扣减原告吴艳芳50%燃油补贴的行政行为，海城区法院作出（2015）海行初字第19号行政裁定书，认为北渔牧【2014】202号《关于扣减桂北渔69010等6艘渔船2013年度油价补助资金的通知》（下称《扣减通知》）仅是告知行为，给付程序尚未终结，被告市水产局的行政行为对原告吴艳芳的合法权益明显不产生实际影响，据此驳回原告吴艳芳的起诉。2015年11月18日，原告吴艳芳收到被告市水产局发放的燃油补贴，明确被告市水产局仅向原告吴艳芳发放了50%的油价补助，被告市水产局的行为已经对原告吴艳芳的合法权益产生实际影响。为此，原告吴艳芳提起本案行政诉讼。请求：1、撤销被告市水产局作出的北渔牧[2014]202号《扣减通知》与原告吴艳芳有关的部分，撤销被告市水产局扣减原告吴艳芳2013年度油价补助资金50%的行政处罚；2、本案诉讼费用由被告市水产局承担。
被告市水产局答辩称：1、市水产局不是本案适格主体。市水产局将原告吴艳芳的全额补助申请表上报至广西壮族自治区水产畜牧兽医局（下称自治区水产局），自治区水产局向市水产局下发桂渔牧函【2014】104号《广西壮族自治区水产畜牧兽医局关于2013年度渔政渔港监督机构查处渔船情况的通报》（下称《查处通报》）及附件“汇总表”，文件中载明原告吴艳芳的桂北渔69010船在2013年度存在违反休渔规定的违法情节，根据《广西壮族自治区水产畜牧兽医局转发农业部渔业渔政管理局关于通报2013年度国内渔船油价补助审核情况的通知》和附件《关于通报2013年度国内渔船油价补助审核情况的函》，市水产局登录中国渔政管理指挥系统，该系统显示原告吴艳芳年度内油价扣减比例是50%（见附件《国内海洋捕捞渔船油价补助核定表》），据此，市水产局向原告吴艳芳发出《扣减通知》，因此，市水产局无权确定扣减原告吴艳芳的油价补助，只是将上级部门审核测算的油价补助结果通知原告，并非本案扣减油价补助的主体。2、扣减原告吴艳芳油价补助的行为是行政给付行为，而非行政处罚行为。渔业油价补助与渔业行政执法挂钩的目的在于鼓励渔民服从渔业管理，依法科学捕捞，在每年度终了后由县级渔业行政主管部门组织符合条件的渔业生产者申请油价补助，先对申请人的资格进行公示后再逐级审核上报，经农业部会同财政部、审计署审核测算渔业油价补助资金，再按一定的程序进行资金发放公示，将资金发放到位，属于行政给付行为，适用行政给付程序，而非行政处罚，不适用行政处罚法。3、《扣减通知》所引用的法规及文件并无不当。原告吴艳芳所有的桂北渔69010船于2013年8月1日休渔期间擅自进行捕捞作业，违反休渔规定扣减油价补助比例为50%，因此，市水产局《扣减通知》所载明的法规及文件并无不当，据此通知原告吴艳芳也无不当。4、适用《扣减办法》扣减油价补助不存在法律溯及力问题。每年的油价补助于次年的2月份开始申请，原告吴艳芳违反休渔期规定的捕捞行为发生在2013年度，市水产局在2014年11月28日制作通知时适用该《扣减办法》正确，不存在法律溯及力问题。
综上，市水产局不是本案扣减油价补助的主体，原告吴艳芳提出的撤销《扣减通知》和撤销扣减2013年度油价补助50%的诉请无事实和法律依据，请求依法驳回。
原告吴艳芳起诉时向本院提交以下证据：
1、《南沙专项捕捞许可证》和《渔业船舶所有权登记证书》：拟证明原告吴艳芳是桂北渔69010渔船的船主，是适格主体。
2、《行政处罚决定书》和《广东省罚款收据》：拟证明原告吴艳芳已经因违法捕捞受过行政处罚。
3、《关于扣减桂北渔69010等6艘渔船2013年度油价补助资金的通知》（北渔牧【2014】202号）（下称《扣减通知》）：拟证明被告市水产局违反程序和法律对原告吴艳芳作出行政行为。
4、《行政裁定书》：拟证明原告吴艳芳曾就本案诉求于2015年3月19日向海城区法院起诉，海城区法院于2015年6月18日驳回原告吴艳芳的起诉。
5、《2013年度中央财政国内捕捞渔船油价补助公示》：拟证明被告市水产局的行政行为侵害了原告吴艳芳的合法权益。
6、《存折》（户名为吴艳芳）：证明内容同证据5。
被告市水产局向本院提供如下证据、依据：
1、《政国内捕捞渔船油价补助申请表》（下称《补助申请表》）：拟证明被告市水产局按原告吴艳芳填报的补助申请表进行资格公示及按全额上报到自治区市水产局。
2、《2013年度油价补助资格公示》：拟证明被告市水产局依程序对原告吴艳芳申请油价补助的资格进行公示。
3、《财政部、农业部关于印发<渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法>的通知》及附件《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建【2009】1006号）（下称《暂行办法》）：拟证明原告只能享受50%油价补助的原因及文件依据；油价补助是属于行政给付行为，不是行政处罚行为；原告被扣减油价补助是农业部会同财政部、审计署结合原告补助年度内的实际渔业生产情况逐级审核测算确定，不是被告决定。
4、《广西壮族自治区水产畜牧兽医局关于印发广西壮族自治区渔业违规行为成品油价补助资金扣减实施办法（暂行）的通知》（桂渔牧发【2013】114号）及附件《广西壮族自治区渔业违规行为成品油价补助资金扣减实施办法（暂行）》（下称《扣减办法》）：拟证明内容同证据3。
5、《广西壮族自治区水产畜牧兽医局关于2013年度渔政渔港监督机构查处渔船情况的通报》（桂渔牧函【2014】104号）（下称《查处通报》）及附件2《海区渔政局和外省渔政执法机构查处广西违规渔船统计表》：证明内容同证据3。
6、《广西壮族自治区水产畜牧兽医局转发农业部渔业渔政管理局关于通报2013年度国内渔船油价补助审核情况的通知》及附件1《农业部渔业渔政管理局关于通报2013年度国内渔船油价补助审核情况的函》（农渔计【2014】104号）（下称《油价补助审核函》）、《国内海洋捕捞渔船油价补助核定表》（下称《油价补助核定表》）：证明内容同证据3。
7、《关于吴艳芳、麻大临等2位渔民同志请求免除或减轻桂北渔69010船扣减油价补贴有关问题的函》（桂渔牧函【2014】254号）（下称《答复函》）及附件1《农业部指挥中心<关于通报海区渔政局和外省渔政机构查处你省违规渔船有关情况的函>》（农渔指指【2014】8号）、附件2《北海市渔政渔港监督支队<关于对2013年渔政渔港监督机构查处渔船信息核实情况的报告>》、附件3《广东省渔政总队<关于桂北渔69010船违规作业核查情况的函>》、附件4《北海市渔政渔港监督支队<关于桂北渔69010船的情况说明>》：拟证明自治区水产局对原告吴艳芳申请免除或减轻的申请给予不能免除扣减或降低扣减标准的答复。
2016年11月17日被告市水产局当庭提交一份证据：
《北海市水产畜牧兽医局关于印发北海市2013年度渔业油价补助资金发放工作方案的通知》（北渔牧【2014】22号）：拟证明原告吴艳芳的桂北渔69010船是北海海洋渔业总公司所辖的渔船，由被告市水产局负责发放油价补贴。
2016年12月23日被告市水产局补交如下证据：
1、文件签领表:拟证明由于原告吴艳芳拒绝签领《扣减通知》，桂北渔69010船所属管辖的渔业公司经理徐远华签领《扣减通知》。
2、《2013年度油价补助资金发放公示（第四批）》及公示照片：拟证明原告吴艳芳的桂北渔69010船资金发放已进行公示。
3、《北海市2013年度渔业油价财政补助签领表（市本级第四批）》：拟证明原告吴艳芳签领桂北渔69010船2013年度的油价补助资金。
经质证，原告吴艳芳对被告市水产局提交的证据1和证据2的三性无异议。对于证据3、证据4、证据5、证据6的关联性和证明内容有异议，原告吴艳芳认为：1、《暂行办法》第三条明确规定补助资金是对渔业生产者因成品油价格上涨而进行补助，应根据船舶实际用油量来确认，故对油价补助进行扣减属处罚行为而非给付行为；2、《暂行办法》第二十一条虽规定对违法从事渔业生产的视情节不得补助或扣减补助但却没有确定具体的扣减幅度；3、《渔业法》也没有规定对违反《渔业法》相关规定的要扣减油价补助；4、根据《暂行办法》可以确定被告市水产局的扣减行为于法无据；5、《扣减办法》的发布时间是2013年8月12日，而被告市水产局处罚原告吴艳芳的处罚事由发生在2013年8月1日，因此，《扣减办法》对原告吴艳芳的行为没有溯及力。对于证据7，原告吴艳芳对该证据的关联性有异议，认为该证据不能证实被告市水产局对原告吴艳芳的处罚有合法依据。对于被告市水产局于2016年11月17日当庭提交的证据，原告认为这份证据说明涉案油价补助是被告市水产局发放的，说明被告市水产局是本案适格的被告。对于被告市水产局2016年12月23日补交的3份证据，原告吴艳芳对证据1的关联性及证明内容有异议，认为通知的签领人并非原告吴艳芳，不能说明被告市水产局将《扣减通知》送达给原告；对证据2和证据3的三性没有异议，认为该2项证据说明被告市水产局扣减原告吴艳芳燃油补贴50%的事实，也说明被告市水产局没有向原告吴艳芳告知符合法定程序的权利救济途径。
被告市水产局对原告吴艳芳提交的证据的三性都没有异议，但对证据3、证据5、证据6的证明目的有异议，被告市水产局认为其系依据原告吴艳芳的违规作业行为以及根据上级文件告知原告吴艳芳当年度的扣减比例，并没有实际侵犯原告吴艳芳的合法权益，其发通知所依据的扣减事实就是原告吴艳芳提交的证据2所反映的事实，该通知所依据的文件是《扣减办法》第五条第一款第一项。
本院对上述证据认证如下：
关于原告吴艳芳提交的证据，被告市水产局未就三性提出异议，市水产局就证明目的提出异议，由本院结合案情予以综合认定。
关于被告市水产局提交的证据，对证据1、证据2和当庭提交的1份证据，原告对三性无异议，本院予以确认；关于证据3、证据4、证据5、证据6、证据7，原告吴艳芳对其关联性提出异议，但根据本案案情，该5份证据系认定本案基本事实的主要证据，应认定与本案有关联，故原告吴艳芳就该5份证据的关联性所提出的异议，本院不予采纳。对被告市水产局于2016年12月23日补交的3份证据，系证明本案基本事实的证据，本院予以采纳。原告吴艳芳对证据1的关联性提出的异议，本院不予采信。原告吴艳芳对证据的证明内容和证明目的所提出的异议，由本院结合案情予以综合认定。
经审理查明，桂北渔69010船为钢质国内捕捞船，船长33.34米，型宽6.8米，型深3.8米，总吨位258吨，净吨位109吨，主机总功率441千瓦。该船建成于2010年12月20日，船舶所有人为吴艳芳，2013年5月9日，农业部南海区渔政局向原告吴艳芳核发《南沙专项捕捞许可证》。
2013年8月1日，广东省渔政总队闸坡大队（下称闸坡大队）发现桂北渔69010船在禁渔期擅自进行捕捞作业，违反《渔业法》有关规定，于2013年11月26日作出粤闸坡渔政罚决[2013]073号《行政处罚决定书》，对桂北渔69010船（船舶所有人：吴艳芳）处罚款人民币10000元，原告吴艳芳交纳了该罚款。
2014年2月13日，原告吴艳芳填写《补助申请表》，申报领取2013年度渔船油价补助，2014年2月1723日，被告市水产局对符合2013年度油价补助资金申请条件的渔船进行资格公示，原告吴艳芳的桂北渔69010船在公示名单中。2014年2月27日，自治区水产局作出《查处通报》，将原告吴艳芳的桂北渔69010船具有违反休渔规定而被闸坡大队处罚的事实通报给被告市水产局。
随后，吴艳芳向自治区水产局递交《关于请求免除或减轻桂北渔69010船扣减油价补贴处罚的申诉》，2014年7月24日，自治区水产局答复原告吴艳芳：1、其申诉认为“桂北渔69010船不属于《扣减办法》扣减油价补助50%的执行范围”的情形不存在；2、扣减渔业油价补助不是行政处罚；3、不能免除扣减或降低扣减标准。
2014年11月20日，自治区水产局转发农业部《油价补助审核函》至各市水产畜牧兽医局，确定对原告吴艳芳的桂北渔69010船2013年度的油价补助扣减50%，测算补助用油量为105.84吨。2014年11月28日，被告市水产局作出《扣减通知》，载明因原告吴艳芳的桂北渔69010船于2013年8月1日违反休渔规定，依法扣减其2013年度50%的油价补助资金。由于原告吴艳芳拒不签领《扣减通知》，2014年12月5日，原告吴艳芳的桂北渔69010船所在的管理机构北海海洋渔业总公司的经理徐远华签领该《扣减通知》。
2015年3月19日，原告吴艳芳因不服该《扣减通知》而向海城区法院提起诉讼，2015年6月18日，海城区法院以《扣减通知》可视为资金发放公示前的程序性告知行为，只表明行政机关经审核测算后扣减原告吴艳芳50%油价补助资金的初步意向，行政给付程序尚未终结，原告吴艳芳合法享有的政策补助是否受到影响，处于不确定状态，被诉行政行为对其合法权益明显不产生实际影响为由，裁定驳回原告吴艳芳的起诉。
2015年9月16日，被告市水产局发布《2013年度油价补助资金发放公示（第四批）》，载明原告吴艳芳的桂北渔69010船所获得的油价补助资金为395347.61元，原告吴艳芳在被告制作的《北海市2013年度渔业油价财政补助签领表（市本级第四批）》上签字并盖指印。2015年11月18日，原告吴艳芳的账户转入395347.61元。
2016年5月17日，原告吴艳芳再次向海城区法院提起本案诉讼，2016年6月21日原告吴艳芳补交一份证据，2016年6月23日，海城区法院立案受理，2016年7月18日，该院根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第79条的规定将本案移送本院审理。
本院认为，本案系原告吴艳芳认为被告市水产局违法扣减其渔业油价补助资金而提起的行政诉讼，属渔业行政给付纠纷。综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、《扣减通知》的性质是行政处罚还是行政给付；二、被告市水产局是否具有作出《扣减通知》的职权；三、被告市水产局作出的《扣减通知》的事实是否清楚、法律依据是否充足以及《扣减办法》对原告吴艳芳所申报的油价补助事项是否具有法律约束力；四、被告市水产局作出《扣减通知》的程序是否合法。
一、关于《扣减通知》的性质是行政处罚还是行政给付的问题。
本院认为，行政处罚是行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规但尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的行政行为。而行政给付又称行政物质帮助，是行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益的行为。行政给付以相对人的申请为条件，其内容是赋予相对人一定的物质帮助权益，对象是处于某种特殊状态下的行政相对人。本案中，根据《暂行办法》的相关规定，渔业油价补助资金属中央财政预算安排的资金，是国家政策性专项资金，每年度由渔业行政主管部门组织符合申请条件的渔业生产者填报补助申请表并对申请人的补助申请进行审核、汇总、测算，经逐级报送，递交至农业部，农业部审核测算确定补助用油量后，函报财政部和抄送审计署，财政部根据农业部报送的上年度渔业补助用油量，测算确定各省上年度的渔业补助资金并下达给相关省财政部门，省级财政部门会同同级渔业主管部门制定具体发放方案并下拨资金，县级财政部门会同同级渔业主管部门按程序将资金发放给符合条件的渔民，据此，渔业油价补助资金发放行为属于行政给付行为。原告吴艳芳认为渔业油价补助资金发放行为属于行政处罚行为，系对国家政策的误解，本院不予支持。
二、关于被告市水产局是否具有作出《扣减通知》职权的问题。
本院认为，首先，原告吴艳芳填报的《补助申请表》上有“北海海洋渔业总公司”印章，结合《北海市2013年度渔业油价补助资金发放工作方案》中关于“市水产局负责北海海洋渔业总公司所辖的国内生产渔船的油价补贴发放工作”的规定，可认定原告吴艳芳的桂北渔69010船受辖于北海海洋渔业总公司，其油价补贴发放工作由被告市水产局负责；其次，原告诉争内容为油价补助资金的扣减事项，根据自治区水产局的《查处通报》和《答复函》以及农业部的《油价补助审核函》、《油价补助核定表》可见，虽然被告市水产局对扣减油价补助无自由裁量权，但作为发放油价补助的责任单位和职权部门却必须按规定标准予以执行；第三，根据《扣减办法》第二条关于“自治区渔业行政主管部门主管全区渔业违规行为的补助资金扣减工作，县级以上渔业行政主管部门负责管辖的补助对象或渔船渔业违规行为的补助资金扣减工作”以及第三条关于“县级以上渔业行政主管部门作出不得发放或者扣减补助资金的决定后，应书面通知补助对象并进行公示”的规定，被告市水产局作为负责向原告吴艳芳的桂北渔69010船发放油价补贴的责任单位具有将国家最终核定的油价补助资金金额依法通知原告吴艳芳的法定职责；最后，原告吴艳芳对被告市水产局作出的《扣减通知》不服而提起本案行政诉讼，被告市水产局是该《扣减通知》的作出机关，属于本案适格被告。被告市水产局辩称其不是本案适格被告的主张，与事实不符，本院不予采纳。
三、关于《扣减通知》的事实和法律依据问题以及《扣减办法》对原告吴艳芳申报的油价补助事项是否具有法律约束力的问题。
本院认为，首先，原告吴艳芳的桂北渔69010船因2013年8月1日在禁渔期擅自进行捕捞作业而于2013年11月26日被闸坡大队处以罚款人民币10000元的行政处罚，原告吴艳芳未对该行政处罚申请复议或提起行政诉讼，并且已依法缴纳罚款，该处罚事实已成为既定事实，即《扣减通知》的事实清楚，证据确凿；其次，由于原告吴艳芳的桂北渔69010船在2013年度内具有违规捕捞作业被处罚的事实，根据《暂行办法》第二十一条“违反《渔业法》等法律法规规定从事渔业生产的，视情节不得补助或者扣减补助”和《扣减办法》第五条第一款第一项“补助年度内一次违反海洋伏季休渔或珠江禁渔期规定作业的，扣减当年50%补助资金”的规定，应当扣减原告吴艳芳2013年度50%的油价补助，被告市水产局依据桂北渔69010船于2013年度被处罚的事实并根据《扣减办法》第三条“县级以上渔业行政主管部门作出不得发放或者扣减补助资金的决定后，应书面通知补助对象并进行公示”的规定，作出《扣减通知》并依法进行公示，该行政行为合法有据；第三，《扣减办法》是自治区水产局根据《暂行办法》和农业部的有关规定，结合广西实际于2013年8月12日发布，系针对广西区油价补助的扣减而制定的专门性文件，根据该《扣减办法》第十一条关于“本办法自颁布之日起施行”的规定，2013年8月12日以后广西区的油价补助事项均应适用该文件，对广西区所有的渔业生产者均具有法律约束力；最后，原告吴艳芳的桂北渔69010船于2013年8月1日违规捕捞作业，2013年11月26日被处罚，2014年2月13日申报2013年度油价补助，亦即原告吴艳芳的桂北渔69010船的违规捕捞作业行为虽发生于《扣减办法》施行以前，但其被处罚的事实和申报油价补助的行为均发生于《扣减办法》施行以后，因此，应适用《扣减办法》对原告吴艳芳所申报的油价补助事项进行审查，亦即《扣减办法》对原告吴艳芳所申报的油价补助事项具有法律约束力。
四、被告市水产局作出《扣减通知》的程序是否合法的问题。
本院认为，被告市水产局作出《扣减通知》后，在原告吴艳芳拒不签领的情况下将《扣减通知》送达给原告吴艳芳的桂北渔69010船所在的管理机构北海海洋渔业总公司，已完成送达程序。因此，被告市水产局作出的《扣减通知》程序合法。
综上所述，本案被诉行政行为属行政给付，被告市水产局具有作出该行政行为的职权，所作出的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴艳芳的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告吴艳芳负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币100元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张黔鄂
代理审判员 韦振斌
代理审判员 庞 慧
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 韦雨忱
附：本判决书引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。