长春市二道区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）二刑初字第286号
公诉机关长春市二道区人民检察院。
被告人张某某，住长春莲花山生态旅游度假区。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年6月11日被取保候审。
长春市二道区人民检察院以长二检公诉刑诉（2014）289号起诉书，指控被告人张某某犯玩忽职守罪，于2014年12月2日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。长春市二道区人民检察院指派代理检察员陈瑜、张妍出庭支持公诉，被告人张某某到庭参加诉讼，现已审理终结。
公诉机关指控：2010年11月，被告人张某某在担任长春市二道区某国家机关工作人员期间，在办理牟某某甲等四人灾后重建土地使用预审手续时，未按规定审查申报手续，给国家造成了120余万元的经济损失。
长春市二道区人民检察院向本院移送了指控被告人张某某玩忽职守罪的书证、证人证言、鉴定意见、被告人供述等证据，并认为被告人张某某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。故提请本院依法判处。
被告人张某某对公诉机关指控的事实和罪名无异议。
经审理查明：2010年11月29日，被告人张某某时任长春市二道区某国家机关工作人员，在负责审查农民建房申报手续工作时，不认真履行职责，未认真审查报件，仅凭村镇领导的签字、盖有公章并载有“灾后重建”的介绍信，即为牟某某甲（另案处理）等四人出具《农民建房用地预审单》，致使牟某某甲等人据此骗得征地拆迁补偿款人民币1212157元。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据在案证实，本院予以确认：
（一）书证、物证
1.常住人口信息查询单证实：被告人张某某生于1964年8月25日。
2.干部履历表、干部任免审批表、任职情况说明证实：被告人张某某的身份及职责情况，2010年11月29日时任长春市二道区某国家机关工作人员，负责农民建房的前期报件审核和实地踏查工作。
3.证明、因灾倒塌居民房屋重建申请表、因灾倒塌房屋户台账、《长春市因灾倒塌居民住房重建申请表》（表一）、（表二）、（表三）、（表四）证实：2010年8月份因灾倒塌房屋中没有牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户。
4.2013年11月8日证明、2013年5月6日科瑞项目（房屋）补偿资金申请发放表证实：牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户被拆迁房屋已发放征收补偿款1212157.00元。
5.介绍信证实：在牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户“灾后重建”的介绍信上有村镇领导的签字，并盖有村委会和镇政府的公章。
6.关于预审单的由来及工作流程说明证实：预审单的由来及工作流程是，对申请个人建房的村民由国土部门先行现场踏查，对建房位置符合土地使用总体规划的出具预审单，该预审单只表明该村民建房位置符合土地利用总体规划。流程为，需要建房的村民向村委会提出申请；村委会进行初审；初审合格后，国土所、村主管土地工作人员及村民共同到现场，国土所工作人员根据土地利用规划图，确认建房位置是否符合土地利用总体规划，对符合乡镇土地利用总体规划的则出具预审单。此单只为办理规划许可证使用，其它无效。有效期为一个月。
7.农民建房用地预审单、拆迁踏查登记表、住宅房屋拆迁补偿安置协议书、奖励协议、拆迁地上物补偿协议书、地上物补偿明细表、公示证明、户口、身份证、一户一宅证明、建房申请、长春市城市房屋拆迁估价分户咨询报告（2011-4-19）、房屋拆迁验收单证实：牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户从建房审批到拆迁补偿的书面材料不符合“灾后重建”的审批规定。
（二）证人证言
1.证人杨某某甲证言笔录证实：简历、分管工作等。2010年7月到2011年9月在我任职期间原则上不审批村民建住宅。
牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某的灾后重建是我批的。是村书记牟某某丙上报给我的，我看见介绍信后面附有土地所的预审单我就批了。
无房建房和灾后重建是有矛盾的，我当时没有仔细看，疏忽了。建房的这四个人我都不认识，牟某某丙也没有给我送过财物。这事被骗我应当负有责任。
2010年9月牟某某丙在镇上开会遇到我说，他们村上有几户人家受水灾了，着急盖房，哪天我拿介绍信过去你帮着给签个字。我说你得拿手续来。过了几天，牟某某丙拿着四份介绍信和预审单，好像还有一些信纸，信纸上面有老百姓的签字画押。大概意思就是同意牟某某甲等四人灾后重建。介绍信的内容是上半部分写的是某某村民系无房户，下面写的是灾后重建，再往下面有牟某某丙的签字和村委会公章，四份介绍信都是这么写的。预审单是劝农土地所出的，上面一栏写着“灾后重建”和“同意”，签字人是张某某；下面一栏写的是“同意”，后面的签字人是刘某某甲。
正常情况下我应该和救灾领导小组的薛某某联系，在得到救灾领导小组的确认后（确认牟某某甲等四人是灾后重建）我才能在介绍信上签字。我当时看见牟某某丙的签字和公章，以及土地所预审单和老百姓同意建房的签字画押，预审单上有张某某和刘某某甲的确认灾后重建的签名，我就没有和灾后重建领导小组沟通就签字了。如果没有灾后重建介绍信和土地所出具的预审单，牟某某甲四户的房子就属于违章建筑，会被执法局拆除。
2.证人张某某证言证实：2010年我在劝农山镇管理政府公章，牟某某甲“灾后重建”的镇政府公章是我盖的。但是必须是杨某某甲先签字，然后我才盖的。具体细节记不清了。这四份介绍信不能是牟某某丙或者牟某某甲找我盖的，因为镇政府以外的人拿着介绍信来盖章，就是有领导签字也不可能给他盖。
3.证人李某证言证实：我在民政办工作。牟某某甲等四户的灾后重建手续不是我们需要的手续。灾后重建审批工作属于民政部门，都要有分管民政的薛某某的签字。
4.证人刘某某甲证言证实：我1996年-2011年在二道区某国家机关负责土地所的全面工作，主要是地籍管理、违章建筑巡查、社员建房前期报件审核。机关的主管领导是杨某某甲。
2010年水灾发生后区上传达市政府的35号文件，我们的人都去了，我们落实的是只要村民来办理预审单的，在介绍信上载明有“灾后重建”字样，并且有村书记镇领导签字的，我们就根据介绍信给出具《农民建房用地预审单》。
实际上我们还应该对是否属于灾后重建进行审查，但是，因为有村镇领导的签字我们就相信了，就没有去现场了解情况。
2010年11月29日张某某还有几个人一起来，（我只认识张某某）说要办理灾后重建预审单，我看了介绍信上有村书记牟某某丙、杨某某甲的签字和村镇的公章，我就告诉张某某给他们办理预审单，张某某给输了四份《农民建房用地预审单》，在预审人意见一栏打上“灾后重建”四个字，并签上他的名字，然后我签上“同意”，并签署上名字。我没去过现场，也不知道那时房子盖没盖起来的情况。
有了预审单就说明该户村民的房子属于灾后重建的了。
刘某某甲证言另证实：1996年-2011年负责单位的全面工作，主要是地籍管理、违章建筑巡查、社员建房前期报件审核。
2010年水灾发生后区上传达市政府的35号文件，我们的人都去了，我们落实的是只要村民来办理预审单的，在介绍信上载明有“灾后重建”字样，并且有村书记镇领导签字的，我们就根据介绍信给出具《农民建房用地预审单》。
实际上我们还应该对是否属于灾后重建进行审查，但是，因为有村镇领导的签字我们就想信了，就没有去现场了解情况。
2010年11月份，我遇到杨某某甲，他是主管我们的领导。他跟我说有几个灾后重建的需要到我们那儿办预审单，我说我们都办不了手续了，都上冻了。杨某某甲说这几户是灾后重建的。我说那你们村上和镇上把手续办好，再拿到我们那里。
2010年11月29日张某某还有几个人一起来，牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四人中我就不认识王某某，剩下的三个人我都认识。说要办理灾后重建预审单，我看了介绍信上有牟某某丙和杨某某甲的签字，和村镇的公章，我就告诉张某某给他们办理预审单，张某某给输了四份《农民建房用地预审单》，在预审人意见一栏打上“灾后重建”四个字，并签上他的名字，然后我签上“同意”，并签署上名字。我没去过现场，也不知道那时房子盖没盖起来的情况。
有了预审单就说明该户村民的房子属于灾后重建的了。
我没有仔细看他们办理预审单的审批手续，没有去过现场，我认为灾后重建属于边建边批，牟某某甲等人是补办手续，我个人认为有村里和镇里的审批手续，是灾后重建房屋，就不用踏查了。然后我就给出了《农民建房用地预审单》。张某某也没去踏查过。我们也没向领导汇报过没有踏查的事。牟某某甲等人的手续是全的，我没看申请书，就看介绍信了。申请书上写的“多年一直无房”我没有看。是疏忽大意了。如果牟某某甲等人是无房户就必须实地踏查。
杨某某甲打招呼的意思是，已经入冬了不给开预审单了，杨某某甲提前说一下，以免我们不给他们办理灾后重建手续。
5.证人杨某某乙证言证实：2011年3月“科瑞”拆迁项目开始启动，我作为政府工作人员派下去负责项目区的拆迁工作，因为工作不负责，没有对牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某的“四连房”进行现场踏查，也没有对介绍信和《农民建房用地预审单》进行核实，就以政府委托代理人的名义在《住宅房屋拆迁补偿安置协议书》、《奖励协议》、《拆迁地上物补偿协议书》、《地上物补偿明细表》上签字确认，致使该四人骗取拆迁补偿款120万元。
上述文书的内容不知道是谁写的，是开会让我补签的。让我补签的原因是在此之前我代表机关负责拆迁工作。这四户的拆迁档案我也看到了，也没有认真核实。我对自己工作疏忽表示深深的歉意。
6.证人薛某某证言证实：2001年-2011年6月我主管民政。
2010年7月水灾倒塌的房屋重建审批手续需要有我的签字就可，不需要其他镇领导签字。牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户的灾后重建房屋不符合灾后重建审批的规定。因为灾后重建有很严格的审批程序的。
7.证人朱某证言证实：2010年水灾过后，成立了灾后重建领导小组，由主抓民政的薛某某牵头，由城建所、土地所、各村党支部和村委会配合。落实审查界定是否是水灾毁坏房屋。
具体的程序是，先由村里的社员小组（自然屯）群众大会讨论通过，然后上报村委会并且张榜公布一周，没有异议后在召开村民代表大会讨论，通过后再由村委会上报到镇政府救灾领导小组，下一步由救灾领导小组下去逐户实地复查是否是受灾户，通过复查确实是受灾户以后，民政制作清单才能发放补助。这是发放救灾款的程序。
受灾户房屋重建的流程是，首先本人提出灾后重建申请，然后去村上开据介绍信，开介绍信之前要召开本社社员群众大会，所有参会社员每户的户主都在同意建房表上签字画押，确认村民是灾后重建户，然后张榜公示，无异议的，村长或者书记要请示救灾领导小组薛某某，薛某某要组织救灾领导小组（包括城建和土地所）到现场进行实地踏查。确认是否是受灾户，如果是受灾户就同意先建房后补办手续。只有经过救灾领导小组的确认，村长或者村书记才能在介绍信上签字并加盖村委会公章。（介绍信后面附上本社各户户主签字画押的同意建房表，）然后上报到杨某某甲那，杨某某甲审查介绍信是否有村长或者村书记的签字以及后面是否附有各户户主签字画押的同意建房表，杨某某甲也应该征求救灾领导小组组长薛某某的意见，以上条件都符合了，杨某某甲在救灾介绍信上签字确认并加盖镇政府公章。证明其属于灾后重建。之后村民拿着介绍信去镇土地所办理《农民建房用地预审单》，土地所要去实地调查，看是否属于规划用地，是否符合建房条件，符合的应该给出具《农民建房用地预审单》。
介绍信上必须由镇长的签字才能盖上镇政府的公章。牟某某甲的介绍信上有两点存在问题。一是介绍信上没有本村村民签字画押；二是灾后重建都是由民政部门分批办理的，没有针对某一个人单独办理的。
8.证人牟某某丙证言证实：2007年到现在我一直是村书记兼村长，负责村委会的全面工作。2010年7月28日发大水，冲坏了很多居民房屋。根据政策这些受灾户可以不需要到村上开介绍信，至于土地部门的手续可以后期补办。
牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户申请建房的介绍信是我出具的。但是当时介绍信上没有写“灾后重建”，我签完字牟某某甲拿到会计刘某某乙处盖章，之后的事情我就不知道了。其他三张介绍信也是这样开具的。是谁拿给我开的我记不住了。介绍信开完不久，牟某某甲就在他父亲牟某某丁房子的西侧盖了一个四连房。
2011年3月有人检查村容村貌，发现这个四连房叫人查一查，没几天，杨某某甲把我找到他的办公室让我在介绍信上写上“灾后重建”，因为他是领导，我不好拒绝他，我就签了。签完我就走了。其他事情我就不知道了。
杨某某甲的签字我也不知道是怎么签的，我说不清楚。
牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户不是水毁户，不符合“灾后重建”条件。
9.证人姜某某证言证实：2013年5月初，我找杨某某乙对他们说：镇党委会开会研究了，对“科瑞”项目36户已成卷两年多却一直未给予补偿的村民马上要给予补偿了，但卷里没有签字的地方要补签。由你们补签。这是镇党委会决定的，不需要承担法律责任。因为我负责安居办工作，征地拆迁工作由安居办牵头，所以由我通知他们。通知他俩是因为“科瑞”项目启动时是由他俩负责做征地拆迁工作的。这是科瑞公司的人跟我说的，另外，拆迁会上也说说过由他俩负责征地拆迁工作。张某某和刘某某丙一组，杨某某乙和牟某某丙一组。
2013年9月13日镇党委会会议记录上提到的牟某某甲的房子和36户拆迁的房子不是一个房子。会议提到的房子是牟某某甲继承他爸的房子。和补签的牟某某甲的房子无关。
10.证人张某某证言证实：2010年我在民政办工作，负责发放救灾款等项工作，牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某四户不是水毁户，不符合“灾后重建”条件。
11.证人刘某某乙证言证实：我在村担任会计。2010年9月5日牟某某甲照我说他没房子，要在空闲地上盖房子，我给他开了介绍信。写的是，牟某某甲3口人无住房，该人在本社空闲地申请建房一处。然后牟某某甲拿着介绍信去找牟某某丙签字了。后来拿回来我看有村书记牟某某丙的签字我就给盖村章了。9月7日牟某某甲又来找我跟我说，牟某某乙、王某某也没有房子住，要申请建房，于是我又给出了两封介绍信，内容和给牟某某甲的一样，后来我看见有牟某某丙签字，我就给盖了村章。9月10日张某某也跟我说没房子住要建房，我也那样开的介绍信，后来看见有牟某某丙签字我盖的村章。
我盖章的时候介绍信上没有“灾后重建”四个字。
12.证人牟某某甲证言笔录证实：2010年秋，我以我自己的名字、牟某某乙、王某某、张某某的名字盖了四个房子，预审单是我自己到村上开介绍信，一起到政府办的，办的时候没有找人。是以灾后重建的名义办的，我觉得这样办容易。政府征地时给了110多万元征地款，我得了80多万。钱都让我花了。我家院里没有葡萄。给我补了6万多的事我不知道。
（三）被告人供述
被告人张某某供述证实：我于2010在二道区某国家机关工作。2010年7月份的时候某山镇遭受了水灾，市土地局发文说可以先建房后补办手续。由村上和镇政府进行核实并出手续，证明是灾后重建，然后我们再踏查，剩下的手续和一般建房就是一样的了。
2010年11月29日，来几个人我记不清了，他们到我们所长办公室。后来所长拿着相应的手续出来跟我说，“这几个是来办建房手续的，村里和镇里领导都签字了，你给办一下。”他们提交的材料（户口、身份证的复印件、村里的介绍信）我们就收下，等到他们办完规划手续来我们这办理，我就正式存档了。
没有村上的介绍信和村、镇领导的签字和盖公章我们不能给开《农民建房用地预审单》。预审单上“灾后重建”的字样是所长让我写上的，因为村上介绍信上就是这么写的。如果不以灾后重建的名义，牟某某甲、牟某某乙、王某某、张某某就办不了农民建房用地手续。村上的介绍信起到的是证实信息作用，农民的事村上最熟悉，没有见到村里的介绍信，我们不会出具预审单。有了村上的介绍信，有村长、镇长的签字，和村、镇公章的确认，就不需要我们再确认什么了，谁是受灾户一清二楚，我们无权反对村、镇的意见。
（四）鉴定意见
鉴定意见书证实：介绍信上“灾后重建”系牟某某丙所写。
上述经庭审举证、质证的证据，被告人张某某对证人杨某某甲关于先有预审单后有其签字的证言有异议，辩称是先有杨的签字后才出具的预审单。经查，有证人刘某某甲证言和在卷的介绍信为凭，本院予以采信。
本院认为，被告人张某某身为国家机关工作人员，在履行职务过程玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失。其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立，应予支持。鉴于被告人玩忽职守的罪行仅是使他人诈骗犯罪得逞的环节之一，其犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。
综上，根据被告人犯罪的事实、性质，情节及对社会的危害程度，经本院2014年第22次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人张某某犯玩忽职守罪免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向吉林省长春市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 赵俊峰
人民陪审员 李志芳
人民陪审员 孙 斌
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 宋东昇