湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂06行初93号
原告：张万香，女，1951年1月18日出生，汉族，农民，湖北省襄阳市襄城区人，住湖北省襄阳市襄城区。
委托诉讼代理人孙志军，湖北朋来律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告襄阳市襄城区人民政府(以下简称襄城区政府)。住所地：襄阳市襄城区檀溪路***号。
法定代表人朱青林，襄城区政府区长。
委托代理人郭正涛，襄城区政府法制办公室主任。代理权限为一般授权代理。
委托代理人李华义，湖北忠三（襄阳）律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
第三人徐和全，男，1957年8月22日出生，汉族，农民，住址。
委托代理人姜凌，湖北法正大律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
第三人襄阳市襄城区尹集乡白云村村民委员会(以下简称白云村委会)。住所地：襄阳市襄城区尹集乡白云村。
法定代表人吴修香，白云村委会主任。
委托代理人朱涛，湖北美仑律师事务所律师。委托代理权限为一般授权代理。
原告张万香诉被告襄城区政府确认撤销农村土地承包经营权证行政行为违法一案，于2017年8月24日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月21日下午公开开庭进行了审理。原告张万香及其委托代理人孙志军，被告襄城区政府的委托代理人郭正涛、李华义，第三人徐和全及其委托代理人姜凌，第三人白云村委会的委托代理人朱涛等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张万香诉称：1994年原告外出打工，将3.85亩的家庭承包地、0.3亩的自留地交给徐和全耕种，同时将房屋也让徐和全暂时居住。1998年二轮延包，2005年再次签订承包合同时。承包方均是原告张万香，承包期限是2005年1月9日到2028年9月30日止。但由于原告当时在外地，就委托徐和全签字，土地经营权证上的名字也是张万香。2010年原告回村居住，想将房屋和土地收回，发现徐和全居然有占为己有的想法。徐和全串通白云村员会违法变更了张万香的农村土地承包合同和经营权证。原告发现后经过上访，襄城区政府信访事项复查领导小组于2012年7月30日出具了《关于张万香通知信访事项的复查意见书》。该复查意见为：“1、张万香依法享有其3.85亩家庭承包地的承包经营权，纠正尹集乡不恰当的处理意见。”因张万香与第三人徐和全均上访，后来被告襄城区政府于2017年6月26日政府网站公告作出了撤销土地承包经营权证的行政行为，告知土地承包经营权争议双方，通过法院诉讼解决问题。原告认为，原告张万香与第三人白云村委会是否存在土地承包经营关系，应该根据双方签订的合同确定，如果真的发生纠纷也是应该由法院判断双方的承包合同是否有效，是否需要撤销土地承包经营权证。被告襄城区政府为了避免发生争议的当事人上访，想置身事外，未经任何程序，就将张万香合法取得的土地承包经营权证撤销，这是违法的。因此，请求法院判决确认被告撤销农村土地承包经营权证（编号：襄城区农地承包权（字）第07010304041号的行政行为违法；确认襄城区农地承包权（字）第07010304041号农村土地承包经营权证合法有效。
原告张万香向本院提交了以下证据:
证据一，《农村土地承包合同》一份，证明2005年1月9日，原告和白云村委会签订土地承包合同，期限为2005年1月9日至2028年9月30日；证据二，《土地承包经营权证》一份，证明白云村委会将3．85亩土地承包给原告的事实，期限为2005年1月9日至2028年9月30日；证据三，白云村委会出具的《证明》一份，证明白云村委会承认原告享受白云村村民同等待遇；证据四，襄城区政府信访事项复查领导小组出具的《关于张万香同志信访事项的复查意见书》一份，证明复查意见。为：“张万香依法享有其3．85亩家庭承包地的承包经营权，纠正尹集乡不恰当的处理意见。”证据五，襄阳市襄城区尹集乡人民政府出具的《信访事项处理意见书》一份，证明乡政府的处理意见为：“张万香享有3．85亩的土地承包经营权，因此自2011年起，3·85面土地流转款都应支付给张万香。”证据六，白云村委会出具的《情况说明》一份，证明白云村委会确认徐和全将张万香的土地经营权证上的2．85亩填写到自己的经营权证上程序有瑕疵，现给予更正，双方土地经营权证变更的2.85亩土地流转无效，以2005年襄城区政府发放的土地经营权证为准。证据七，白云村委会的《会议记录》一份，证明白云村委会已决定将张万香的3．85亩土地相关补偿给予张万香；证据八，白云村委会《关于恢复张万香流转土地面积的请示》一份，《资产、资源处置审核表》一份，证明白云村委会关于将张万香3．85亩土地补偿权益(按照6．55亩给张万香租金)向三资办请示，并得到相关领导一致同意；证据九，《土地流转合同》一份，证明白云村委会和原告张万香签订合同，白云村委会同意按照6．55亩土地的标准给付张万香相应补偿；证据十，《行政复议终止决定书》一份、《撤销公告》一份，证明因徐和全提出行政复议，被告想置身事外，没有经过任何程序，违法撤销了原告的农村土地承包经营权证。
被告襄城区政府辩称：张万香与徐和全经过协商同意将其承包的土地中的2．85亩转让给徐和全。2011年4月16日，在张万香与徐和全二人均在场签字确认的情况下，襄城区尹集乡农村“三资”管理委托代理服务中心在张万香的农村土地承包经营权证上做出了土地承包经营权变更登记的记载。因张万香上访，襄城区政府于2013年9月22日，重新为张万香颁发了农村土地承包经营权证，恢复到转让之前的状态，徐和全对此不服向襄阳市人民政府申请行政复议。在复议的过程中，经复议人员行使释明权，襄城区政府认识到根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲栽，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，襄城区政府没有权力处理土地承包经营纠纷，因此，襄城区政府于2013年9月22日，重新为张万香颁发了农村土地承包经营权证法人行为不当。对于自己做出的违法或不当的行为，襄城区政府有权自行纠正。襄城区政府撤销张万香的农村土地承包经营权证(编号：襄城区农地承包权(字)第07010304041号)的行为属于自行纠正违法或不当行为的具体行政行为。至于张万香与徐和全之间的农村土地承包经营权纠纷，其二人可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》第51条的规定，通过协商、仲裁或诉讼的方式解决，待生效的法律文书确定了争议的土地经营权的归属，襄城区政府再为当事人办理农村土地承包经营权证。综上所述，襄城区政府撤销张万香农村土地承包经营权证(编号：襄城区农地承包权(字)第07010304041号)的行为合法，请法院驳回原告张万香的诉讼请求。
被告襄城区政府在法定期限内提交的证据和依据:
证据一、撤销公告。证明被告依法作出了撤销决定并通过公告的方式送达；证据二、三份土地承包合同和一份农村土地承包经营权证，证明被告不应当再为原告发证，2011年4月16号张万香将2．85亩土地承包经营权流转给了徐和全。
第三人徐和全述称：一、襄城区政府撤销张万香的农村土地承包经营权证，是在第三人徐和全向襄阳市政府申请复议后的自我纠错行为，不是一般的行政行为。并且该行为没有侵害张万香的任何合法权益，只是还原了张万香和徐和全土地承包纠纷的原状，并且还在公告时一并向张万香告知了纠纷救济途径，无任何不当之处。二、2013年9月22日襄城区政府为张万香换发的《农村土地承包经营权证》(编号：襄城区农地承包权(字)第07010304041号)，属于违法行政行为，认定事实错误，违反法定程序，属于政府插手农村土地承包纠纷，依法应予撤销。1、被告2013年9月22日为张万香重新颁证不属于换发新证。张万香的《农村土地承包经营权证》根本不属于换证的范畴，不属于被涂改，而是记载有土地承包经营权流转登记，被告不是为其换证，而是为其更改并重新颁发了一个《农村土地承包经营权证》。
第三人徐和全向本院提交了以下证据:
证据一、襄城区政府网站上的《公告》。证明原告和徐和全发生农村土地承包经营权纠纷后，被告为张万香“换证”属于违法行政行为，被告已于2017年6月26日公告撤销。证据二、《行政复议终止决定书》。证明徐和全在申请复议后，被告撤销了给原告张万香换发的襄城区农地承包权（字）第07010304041号《农村土地承包经营权证》，被告行为符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，属于自我纠错行为。证据三、白云村委会《议事登记表》。证明：张万香与徐和全经协商一致，并经村委会同意后，去办理农村土地承包经营权证变更手续。证据四、徐和全变更登记后的《农村土地承包经营权证》。证明徐和全的农村土地承包经营权证上增加了2.85亩土地，受让的来源为张万香。证据五、张万香进行变更登记后的《农村土地承包经营权证》。证明张万香的农村土地承包经营权证上减少了2.85亩土地，受让方为徐和全。证据六、被告2013年9月22日为张万香“换发”的编号为襄城区农地承包权（字）第07010304041号《农村土地承包经营权证》。证明该证与张万香原《农村土地承包经营权证》编号一样，但是变更掉了土地转让变更登记的内容，属于插手农村土地承包经营权纠纷，违法颁证。
第三人白云村委会述称：一、襄城区政府有权撤销其作出的具体行政行为，程序合法，处理正当。二、原告张万香与第三人徐合全之间的土地承包经营权系自愿流转，依法变更。2011年4月18日，原告张万香与第三人徐合全之间的土地承包经营权纠纷经白云村委会工作人员调解后，双方自愿达成了调解协议，在相关文书上予以了签名确认并在相关部门办理了土地承包合同及土地承包经营权证的变更手续。该变更系双方自愿协商一致后进行的土地承包经营权流转，原告诉称白云村委会违法变更其承包合同和经营权证无事实和法律依据。
第三人白云村委会向本院提交了以下证据:
1、《议事登记表》；2、农地承包合同》；3、《农村土地承包经营权证》；证明在2011年4月18日，原告张万香与第三人徐合全达成调解协议后，分别对《农村土地承包合同》及《农村土地承包经营权证》进行了变更，该土地承包经营权属依法流转和自愿变更。
经庭审质证，被告襄城区政府、第三人徐和全对原告张万香所举证据一、二、三、四、五、九和十的真实性无异议，认为证据六、七和八无原件。第三人白云村委会对原告张万香所举证据均无异议，对原告张万香所举证据，本院予以采信。原告张万香、第三人白云村委会和第三人徐和全对被告襄城区政府所举证据均无异议，对被告襄城区政府所举证据，本院予以采信。原告张万香、被告襄城区政府和第三人白云村委会对第三人徐和全所举证据均无异议，对第三人徐和全所举证据，本院予以采信。原告张万香、被告襄城区政府和第三人徐和全对第三人白云村委会所举证据均无异议，对第三人白云村委会所举证据，本院予以采信。
经审理查明：1994年原告张万香随其丈夫到襄北长期居住生活16年之久。在离开白云村老家时，张万香与第三人徐和全协商一致，将其3.85亩的家庭承包地、0.3亩的自留地交给徐和全耕种，同时将房屋也让徐和全居住使用管理。第三人徐和全在耕种张万香约定交给其的承包土地期间，一直自己缴纳诉争土地的“三提五统”等相关税费。2005年完善二轮延包时，张万香委托徐和全再次签订农村土地承包经营权承包合同，承包方仍是原告张万香，承包期限是2005年1月9日到2028年9月30日止，土地经营权证上承包方代表名字也是张万香。在2005年农村土地二轮延包时，白云村委会登记农村土地承包情况核实表上显示出张万香家庭承包地面积为3.85亩与1998年二轮承包时的原承包地4亩不一致，第三人徐和全仍然为4.2亩。2010年原告张万香返回襄阳市襄城区尹集乡白云村，因承包地和房屋与徐和全发生纠纷，请求第三人白云村委会调解处理。经村委会主持，原告张万香与徐和全经过协商一致，同意将其承包的土地中的2.85亩转让给第三人徐和全，并于2011年4月18日，由张万香与徐和全二人均在场签字确认，当地乡镇人民政府农村土地承包经营权办理机构襄城区尹集乡农村“三资”管理委托代理服务中心在张万香的农村土地承包经营权证上做出了土地承包经营权变更登记的记载，变更土地承包经营权证和承包合同的时间为2011年4月16日。因白云村委会已经将张万香的2005年二轮延包时的农村土地承包经营权证发给第三人徐和全，徐和全不予归还承包地和农村土地承包经营权证，张万香为此不断上访申诉，请求村、乡、区政府及其有关部门解决争议纠纷。2012年7月30日襄城区政府信访事项复查领导小组作出复查结论意见:张万香依法享有其家庭承包地的承包经营权，纠正尹集乡不恰当的处理意见，请尹集乡组织对张万香和徐和全的土地转包权益纠纷进行调解，妥善化解矛盾，并告知了30日的信访申诉申请复核期限及其不申请复核后复查意见为信访事项的终结意见的后果。2013年9月22日，第三人白云村委会为原告张万香出具一份书面《情况说明》：“2011年4月16日，白云村委会在四组张万香、徐和全二人在场签字并同意情况下，将张万香的土地经营权证上的2.85亩承包地写到了徐和全的土地经营权证上，当时没有要求张万香写流转申请，也没有报区经管局更改，只在双方土地经营权证上做了更改。程序不到位，现给予更正，双方土地经营权证上变更的2.85亩土地流转无效，张万香、徐和全的土地面积以2005年襄城区政府发放的土地经营权证为准。”2013年9月22日，被告襄城区政府决定为张万香重新换发编号为襄城区农地承包权（字）第07010304041号《农村土地承包经营权证》，该证号即为张万香初始的农村土地承包经营权证编号，内容与原证记载一致。自此，第三人白云村委会按3.85亩给付张万香土地流转租金，张万香仍未提供个人账户。村组多次做双方工作无果，村委会经几次会议讨论最终决定直接从徐和全扣减2.85亩总承包地中并按1亩上浮为1.7亩（3.85亩×1.7）即6.55亩流转租金支付张万香。第三人襄白云村委会于2017年4月13日将村委会决定意见上报当地乡镇人民政府农村土地承包经营权办理机构襄城区尹集乡农村“三资”管理委托代理服务中心逐级审核批准。2017年4月20日，第三人白云村委会与原告张万香签订为期14年即自2014年9月30日至2028年的土地流转合同，从而引起徐和全上访申诉。2017年3月17日，第三人徐和全不服被告襄城区政府为原告张万香重新换发编号为襄城区农地承包权（字）第07010304041号《农村土地承包经营权证》的行政行为，向襄阳市人民政府提出行政复议。在行政复议案件审理过程中，被告襄城区政府于2017年6月26日在政府网站上发出公告，决定撤销2013年9月22日为张万香换发的农村土地承包经营权证(编号：襄城区农地承包权(字)第07010304041号)，并告知张万香、徐和全，涉及农村土地承包经营权纠纷应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，可依法采取协商、申请专门机构仲裁、向人民法院起诉的法定方式解决争议，第三人徐和全为此撤回行政复议申请。2017年7月5日，复议机关襄阳市人民政府经审查，依法作出终止行政复议决定。2017年8月24日，原告张万香向本院提起行政诉讼，请求确认被告撤销农村土地承包经营权证(编号：襄城区农地承包权(字)第07010304041号)的行为违法；确认农村土地承包经营权证(编号：襄城区农地承包权(字)第07010304041号)合法有效；被告承担本案诉讼费。在庭审中，经释明，原告明确放弃第二项诉讼请求。
本院认为，本案争议焦点为：被告襄城区政府自行公告撤销2013年9月22日为原告张万香颁发编号为襄城区农地承包权(字)第07010304041号农村土地承包经营权证的行政行为是否合法。按照依法行政原则，行政机关和法律法规规章授权的行政主体有权依法作出行政行为，也有权依法自行纠正或撤销错误的行政行为，但不得违反法律禁止性规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲栽，也可以直接向人民法院起诉。”该条是法定解决农村土地承包争议的专门规定。引起本案行政争议的起因系原告与第三人徐和全之间发生的家庭土地承包经营权流转纠纷，在原告多次上访情况下，该纠纷已经村、乡及被告襄城区政府信访事项复查领导小组调解处理，当事人仍不服，属于上述法律规定的调解不成的情形。在此情况下，原告应当就土地经营权纠纷依法选择仲裁或起诉解决争议的法律途经，而村民之间因土地流转产生的纠纷属于民事合同纠纷的性质，如果选择诉讼途经，应提起民事诉讼。被告依法具有颁发、变更、换发农村土地承包经营权证的职权，但必须依照法律规定行使。被告在解决原告与第三人徐和全土地承包经营权纠纷中，为原告换发农村土地承包经营权证引起第三人徐和全上访和行政复议后，认为其换发土地承包经营权证行政行为错误，不符合农村土地承包法关于解决争议的规定，主动撤销为原告换发编号为“襄城区农地承包权(字)第07010304041号农村土地承包经营权证”，属自行依法纠正错误，其自我纠错行为并无不当，也不违反法律禁止性规定，且撤销换发土地承包经营权证并不导致原告享有土地承包经营权的丧失。原告若认为其土地承包经营权受到侵害，仍可通过其他行政或法律途经行使救济权利。综上，原告张万香的诉讼请求和诉称理由因缺乏法律依据，依法不能成立，本院不予支持。被告襄城区政府的辩称理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张万香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张万香负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。
（上诉人在提交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省财政厅非税收入财政专户，开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行，账号：05×××69-1，并请在缴款凭据用途栏内注明“湖北省高级人民法院”或编码“103001”，也可以直接到湖北省高级人民法院交费。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。）
审 判 长 蔡 健
审 判 员 曾建彬
代理审判员 龚开宇
二〇一八年元月十八日
书 记 员 陈 帅