湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行终471号
上诉人（原审原告）武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司，住所地武汉化学工业区清潭湖办事处赛山村。
法定代表人郭登水，该公司执行董事兼总经理。
委托代理人曾黄彪，湖北得伟君尚律师事务所律师。
委托代理人刘振茹，湖北得伟君尚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市洪山区园林局（洪山区林业局），住所地武汉市洪山区洪珞村4号。
法定代表人施庆军，该局局长。
委托代理人秦露，该局工作人员。
委托代理人钟民，湖北泓峰律师事务所律师。
原审第三人郭登水，男，1962年7月26日出生，汉族，身份证住址武汉市洪山区团结大道****号**栋*单元*楼***室。
上诉人武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司（以下简称郭氏林业公司）因诉被上诉人武汉市洪山区园林局（洪山区林业局）（以下简称区园林局）颁发林木采伐许可证行政行为一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院（2017）鄂0111行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年10月1日，郭氏林业公司与赛山村村委会签订《合同书》，由赛山村将农民交到村集体管理的农田山南、山北计291.92亩流转为林地，有偿转让三十年给郭氏林业公司经营，期限至签订之日起算。2010年1月28日，武汉市洪山区人民政府向郭登水颁发洪山政林证字（2010）第000001号《林权证》，载明：林地所有权权利人赛山村，林地使用权权利人郭登水，森林或林木所有权权利人郭登水，森林或林木使用权权利人郭登水，坐落于湖北省武汉市洪山区花山镇赛山村，面积291.92亩，主要树种广玉兰、桂花，株数80000，林种经济林，林地使用期30年，终止日期2033年9月1日。2012年12月7日，湖北省发展和改革委员会作出鄂发改审批[2012]484号《省发展改革委关于省电力公司鄂州大湾220千伏输变电工程等项目核准的通知》，载明：湖北省电力公司，同意你公司建设鄂州大湾220千伏输变电工程等电网项目（具体项目和建设内容见附表）。附表中显示包括武汉化工220千伏输变电工程。2015年7月23日,武汉市国土资源和规划局作出武规选[2015]125号《建设项目选址意见书》，载明：建设项目名称为220千伏化工变电站工程项目;建设单位为国网湖北省电力公司武汉供电公司;建设项目依据鄂发改审批[2012]484号;建设项目拟选位置洪山区化工区赛山路以东、青化辅路以北；拟用地面积27858平方米。2015年8月10日，土储化工区分中心向武汉市洪山区林业局提交《关于武汉市化工220千伏变电站土地储备项目使用林地的申请》，载明：“武汉市化工220千伏变电站土地储备项目，已经由湖北省发展和改革委员会核准批复（鄂发改审批[2012]484号），该项目建设用地位于花山街赛山村内。拟使用林地面积2.7989公顷。林地权属为集体。经武汉市林业调查规划设计院实地勘测，四至界限清楚，无权属争议。特申请贵单位支持办理使用林地手续。”并向省林业厅提交《湖北省森林资源管理行政许可申报材料真实性申明》，载明：“我（单位）申报的武汉市化工220千伏变电站土地储备项目文件材料及附件材料的全部数据、内容是真实的，同样在此所做申明也是真实有效的，此次申报提供的资料如有虚假，本单位愿承担林业行政主管部门及其他部门依据有关法律法规追究的法律责任。”2015年8月31日，武汉市洪山区人民政府出具《林地权属证明》，载明：武汉市化工220千伏变电站土地储备项目，系湖北省发展和改革委员会核准（鄂发改审批[2012]484号）文件批复项目，该项目拟使用洪山区花山街赛山村（现托管于武汉市化学工业区）2.7989公顷林地，林地为乔木林地，权属为集体。项目所使用林地四至界限清楚，面积准确，无权属争议。2015年9月7日，武汉市洪山区林业局向省林业厅提交《关于武汉市化工220千伏变电站土地储备项目使用林地审查意见的报告》，2015年9月11日，武汉市园林和林业局向省林业厅提交《武汉市园林和林业局关于武汉化工区220千伏输变电工程项目使用林地审查意见的报告》。省林业厅根据土储化工区分中心提交的《使用林地申请》《使用林地申请表》、鄂发改审批[2012]484号文、《建设项目选址意见书》《法人代表身份证明书》《组织机构代码证》《林地权属证明》《使用林地现状调查报告》以及2011年11月24日土储化工区分中心、武汉化学工业区清潭湖办事处、赛山村村委会签订的《化工新城项目赛山村征收集体土地安置补偿协议书》、2015年11月16日赛山村村委会、郭登水、土储化工区分中心签订的《化工区220千伏变电站项目青苗补偿框架协议书》等材料，于2015年9月28日，作出鄂林审准[2015]623号《使用林地审核同意书》，载明：土储化工区分中心，同意武汉市化工220千伏变电站土地储备项目使用洪山区花山街赛山村集体林地2.7989公顷。地类为用材林林地。要求按照有关规定办理建设用地审批手续。需要采伐被使用林地上的林木，要依法向当地林业行政主管部门申请林木采伐许可手续。对集体林地的所有者和承包经营者，要依法及时足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿等费用。本使用林地审核同意书有效期为两年，自发布之日起计算。2015年11月3日，被告收到郭登水签名的洪山政林证字（2010）第000001号《林权证》、身份证复印件及《林木采伐申请审批表》，该表载明：“申请采伐单位（盖章）：郭登水；申请人：郭登水；采伐目的：化工220千伏变电站项目；采伐地点：武汉市化学工业区花山街赛山村青华辅路西侧；采伐地点“四至”：东至青化辅路，南至赛山路搅拌厂，西临沟渠，北至土路；采伐林分起源：人工；林种：用材林；树种：杨树；营造时间：2003；权属：个人；林权证号：洪山政林证字（2010）第000001号；采伐类型：主伐；采伐方式：皆伐；采伐强度：100%；采伐面积（亩）：24.6；采伐株数：1723；采伐蓄积（立方米）：93.5；其中商品材采伐量：93.5，出材量：71.8；自用材59.8，烧材12。”2015年11月9日，被告向武汉市森林公安局出具《洪山区林业局关于郭登水办理采伐证有关事宜的函》，载明：“因化工区220千伏变电站项目建设需要，林木所有权人郭登水向我局申请办理《林木采伐许可证》，我局正在审核该申请。据悉，该项目部分区域已发生非法采伐林木案件，贵局已立案侦查。如我局审核通过林木所有权人的林木采伐申请，申请人应按《湖北省森林采伐管理办法》的规定，在采伐限定日期内进行采伐。采伐时势必破坏前期该项目部分区域非法采伐林木案件现场，影响贵局对案件的勘测、取证、侦破和对案件的侦查处理，现特向贵局来函联系征求意见。如林木所有权人申请获批后，近期将采伐该项目区域内非法采伐后所剩的林木，如果不影响对前期非法采伐案件处理，我局将依法依规办理行政许可手续。”2015年11月13日，武汉市森林公安局作出批复：来函收悉，贵局所办采伐证与我局查处案件无关联，请贵局依法依规核准办理相关手续。武汉市洪山区林业局根据郭登水签名的《林木采伐申请审批表》逐级经过村委会、乡（镇）政府、区林业管理站审核同意后，于2015年11月13日作出鄂001064**编号42011102151113001洪山区采字[2015]1113001号《林木采伐许可证》。该证载明：郭登水，根据您提报的伐区调查设计（申请），经审核，批准在武汉化学工业区八吉府街林场（乡镇）赛山村林班（村）采伐。采伐四至：东青化辅路，南赛山路搅拌厂，西沟渠，北村土路；林分起源：人工；林种：速生丰产用材林；树种：杨树；权属：集体；林权证号（证明）：洪山政林字（2010）第000001号；采伐类型：主伐；采伐方式：皆伐；采伐强度：100%；采伐面积：1.64公顷（株数：1723株）；采伐蓄积：93.50立方米（出材量：71.8立方米）；采伐期限：2015年11月14日至2015年11月30日。庭审中，原告自述：2017年8月向省林业厅及被告查询郭登水《林权证》项下的档案资料时知道被诉行政行为，原告不服,提起诉讼。原告于2018年2月23日开庭前表示同意将被告武汉市洪山区园林局变更为武汉市洪山区园林局（洪山区林业局）。另查明，2015年8月18日，原告向武汉市森林公安局电话报警称：武汉化工发展区八吉府街赛山村盗伐林木。该局当日作出《受案登记表》《受案回执》。2015年8月26日，原告向武汉市森林公安局提交《关于武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司林地遭违法抢伐近50亩面积的紧急报案》并提供现场照片资料。武汉市森林公安局于2015年8月28日作出武森公（刑）立字[2015]4号《立案决定书》，决定对武汉化工发展区八吉府赛山村盗伐林木案立案侦查。2015年11月16日，原告提供青苗补偿预付款部分200万元的收据，2015年11月18日赛山村村委会向八吉府街办事处提交《报告》，表明：应支付郭氏林业公司青苗补偿200万。2015年11月20日，原告收到化工区赛山村220千伏变电站项目青苗补偿费200万元，同日原告向武汉市森林公安局提交《撤诉申请书》，表明将不再追究各相关人员的责任，恳请贵局对相关人员免予刑事处罚。再查明，2015年12月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批[2015]2881号《省人民政府关于武汉市2015年度城区第24批次城市建设用地的批复》，载明：同意武汉市洪山区花山镇、何董村、清潭村集体农用地19.5658公顷转为建设用地办理征地手续……。2016年3月2日，武汉市人民政府作出[2016]第31号《武汉市人民政府征收土地公告》，载明：征收土地地点为花山镇赛山村，征地面积2.7858公顷。该集体土地所有权人为花山镇赛山村。原告、被告、第三人均认可被诉的《林木采伐许可证》项下的土地在上述土地征收公告的范围，现已建成化工区220千伏输变电站项目。还查明，2015年7月16日，武汉市洪山区机构编制委员会洪编[2015]22号《洪山区机构编制委员会关于印发洪山区园林局（洪山区林业局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，载明：武汉市洪山区园林局由区政府直属事业单位调整为区政府工作部门，挂武汉市洪山区林业局牌子，将区城乡统筹发展局的林业管理职责划入区园林局（区林业局）。2016年8月15日，该编制委员会赋统一社会信用代码证书，载明：机构名称为武汉市洪山区园林局（洪山区林业局）。
原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十九条、第三十一条，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请；行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。申请人应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。本案中，郭登水在《林木采伐申请审批表》申请采伐单位栏目中签名，原告并无证据证明该签名并非其本人的真实意思，故应视为郭登水向被告提出林木采伐申请。《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款及第一款第（三）项、《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款及《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。本案中，被告收到郭登水签名的《林权证》、身份证复印件及《林木采伐申请审批表》，并向武汉市森林公安局予以调查核实，但被告在没有收到申请人提交林木采伐地点、面积、株数等有效证明文件情形下作出被诉的林木采伐许可行为，属于认定主要事实不清。被告作出行政许可，以武汉市林业调查规划设计院出具的《林木采伐作业设计》作为认定许可采伐的面积、株数等依据，但不能证明该资料来源的合法性，因此该作业设计不能作为被诉行政行为的主要事实依据。《中华人民共和国行政许可法》第四十四条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可文件。本案中，被告未能提供相应证据证明其向原告或郭登水送达被诉《林木采伐许可证》的时间符合上述法律规定，且原告、第三人郭登水亦否认收到过被诉的《林木采伐许可证》。故应认定被告作出被诉行为未履行送达的程序违法。原告认为被告作出被诉行为未适用《湖北省森林采伐管理办法》等法规，仅适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》属于适用法律错误的观点，没有法律依据，原审法院不予以支持。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告认为第三人郭登水作为原告的法定代表人应当自被诉行为作出之日，即2015年11月13日时原告应该知道被诉行为林木采伐许可的内容，但未能提供证据予以证明。对此辩论观点，原审法院不予支持。本案被诉行政行为的被许可人员虽为郭登水，但涉案林木系原告与赛山村村委会签订的承包合同，原告与被诉行为有利害关系，被告认为原告主体不适格的观点，原审法院不予支持。综上，被告作出的被诉行为应认定为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。但因撤销被诉行为会给已建成的化工区220千伏输变电站的公共利益造成重大损害，故应确认被诉行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第一百零二条之规定，判决如下：一、确认被告武汉市洪山区园林局(洪山区林业局)于2015年11月13日作出的洪山区采字[2015]1113001号《林木采伐许可证》行政行为违法。二、驳回原告武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告武汉市洪山区园林局(洪山区林业局)负担。
上诉人郭氏林业公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误。被上诉人“滥作为”，在无“申请”的情况下即作出行政许可行为，作出行政许可依据的《林木采伐作业设计报告》是虚假的，对被上诉人作出《林木采伐许可证》不送达，另有用途的事实不予认定错误。一审法院判定被诉行政行为违法却不予撤销，属于适用法律错误。被上诉人作出的行政许可行为，不仅违法，而且是明显的滥用职权、玩忽职守的行为。一审法院认定撤销被诉行为会给已建成的化工区220千伏输变电站的公共利益造成重大损害，显然错误。建设化工区220千伏输变电站首要的是征地，如征地不存在问题，是不会给建成的化工区220千伏输变电站的公共利益造成重大损害的，即使是征地有违法行为存在，只需更正和完善，也不会给公共利益造成损害。一审法院认定的因给公共利益造成重大损害，而对违法的行政许可行为不予撤销也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定的情形。综上，上诉人认为一审法院因为维护作为行政机关的被上诉人的利益，对查明的事实作出错误的认定，也错误的适用法律，从而作出了错误的判决结果。请求二审法院：1.撤销湖北省武汉市洪山区人民法院（2017）鄂0111行初138号行政判决第二项，并依法改判；2.本案诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人区园林局在二审中未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，原审第三人郭登水提交了其身份证复印件、林权证复印件，并在《林木采伐申请审批表》上的“采伐单位（盖章）”一栏签名。虽然原审第三人称上述材料是向八吉街街道办事处提交，而不是向被上诉人区园林局提交，但从《林木采伐申请审批表》上明确反映“申请人为郭登水，采伐目的为化工220千伏变电站项目，采伐地点为武汉市化学工业区花山街赛山村青化铺路西侧，采伐地点四至为东至青化铺路，南至赛山路搅拌厂，西临沟渠，北至土路”等内容来看，即使上述材料是通过八吉街办事处转交给被上诉人园林局的，作为林木所有权人的认知来看，原审第三人应明知其所提供的申请材料是用于办理采伐许可证。因此，原审第三人申请办理采伐许可证并提供相关申请材料是其真实意思表示。
根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款第（三）项、《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款等规定，《林木采伐作业设计》中所反映的林木采伐地点、面积、株数、蓄积量等内容是原审第三人申请颁发采伐许可证时所必须提供的材料。被上诉人所依据的《林木采伐作业设计》理应由申请人提交，但被上诉人无法证明该项证据的来源，原审第三人也否认由其提交。被上诉人据此颁发采伐许可证，事实不清，证据不足。此外，根据《行政许可法》第四十四条规定，行政许可作出后，理应向申请人送达行政许可证件，但被上诉人无证据证明采伐许可证作出后，已向原审第三人送达，原审第三人也否认收到该许可证。可见，被上诉人作出采伐许可证行为违反法定程序。据此，法院理应撤销被诉采伐许可证。但考虑到一旦撤销，则会给已建成的化工区220千伏变电站的公共利益造成重大损害，故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第一百零二条之规定，确认被上诉人所作的《林木采伐许可证》行为违法并驳回其他诉讼请求，并无不当。综上，原审判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人武汉市汾阳郭氏生态林业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 沈 红
审 判 员 俞 震
二〇一八年八月三日
法官助理 王 瀚
书 记 员 祁 平