浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行终字第225号
上诉人（原审原告）张瑜华。
上诉人（原审原告）叶小花。
被上诉人（原审被告）兰溪市卫生和计划生育局，住所地兰溪市环城西路888号。
法定代表人张靓。
委托代理人叶晓明。
上诉人张瑜华、叶小花与被上诉人兰溪市卫生和计划生育局撤销行政决定一案，不服兰溪市人民法院作出的（2015）金兰行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：两原告张瑜华、叶小花于2009年11月30日登记结婚，2010年3月2日原告生育一女张嘉雨。2011年10月25日原告申请生育二胎，被告拟向原告发放《再生育决定书》，后经核实原告叶小花在兰溪市人民医院从事无编制护士工作，故停止发放再生育决定书。2013年9月4日兰溪市人民医院同意原告叶小花辞去工作，9月9日二原告再次向被告提出申请生育二胎（时已怀孕），9月13日被告经审查认为二原告的申请符合《浙江省人口与计划管理条例》第十九条第二项的规定，批准了原告生育二胎申请，作出编号为兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》，同时原告领取《夫妻再生育证明》（2012年9月1日前称再生育申请审批决定通知书）编号为307006553，有效期一年，作为原告分娩凭证。2014年1月20日原告叶小花生育第二胎女孩张嘉悦。同年下半年原告叶小花参加兰溪市事业单位招聘护理岗位，期间被告发现原告叶小花在兰溪市人民医院离职后，无间隙地又在兰溪市城西医院就职，认定原告叶小花隐瞒、欺骗，于2014年9月4日作出（2014）2号《撤销批准再生育决定书》，撤销内容为再生育申请审批决定通知书（编号为307006553），实际为《夫妻再生育证明》的编号，并未对2013年9月13日编号为兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》撤销。2014年10月29日原告向法院提出诉讼要求撤销2014年9月4日作出（2014）2号《撤销批准再生育决定书》，协调期间，被告依据《浙江省再生育审批办理规定》第十二条规定，不符合法定再生育申请条件的当事人以欺骗、贿赂等不正当手段取得《批准再生育决定书》再生育审批自始无效。尚未生育的，应予以撤销；已生育的，按不符合法律、法规规定生育处理，于2014年12月11日作出（2014）3号《撤销兰人口生再生育撤字（2014）2号决定书》。2015年3月12日本院作出（2015）金兰行初字第3号行政判决书，驳回两原告要求撤销2014年9月4日作出（2014）2号《撤销批准再生育决定书》的诉讼请求。2015年3月26日被告根据调查认定的事实，履行相关告知等程序后作出编号为兰人口计生征字（2015）第01-01号《征收社会抚养费决定书》，向两原告征收社会抚养费陆万伍仟元整。被告工作人员在兰溪市人民医院向原告叶小花送达征收社会抚养费告知书及征收社会抚养费决定书，原告叶小花均拒绝签收，留置送达。原告认为：被告依法作出兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》，之后违法作出兰人口计生再生育撤字（2014）2号《撤销批准再生育决定书》，并再一次错误作出兰人口计生撤字（2014）3号《撤销兰人口计生再生育撤字（2014）2号决定书》。在兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》未确定无效的情况下，作出兰人口计生征字（2015）第01-01号《征收社会抚养费决定书》，向两原告征收社会抚养费，是典型的行政乱作为。并且《征收社会抚养费决定书》认定的所谓“违法事实”并不存在，在作出征收社会抚养费的决定之前，也没有告知原告相关权利，程序违法，为此起诉要求撤销被告作出兰人口计生征字（2015）第01-01号《征收社会抚养费决定书》。另查明，2013年9月4日兰溪市人民医院同意叶小花辞职，兰溪市人民医院为叶小花交纳养老保险金至2013年8月底止。兰溪市城西医院聘任叶小花于2013年9月1日至2015年初8月30日在兰溪市城西医院护理部从事护士岗位工作。护士变更注册申请审核表中原工作单位与拟工作单位于同年9月12日分别签署同意意见。兰溪市卫生局为叶小花办理护士变更注册。兰溪市城西医院为叶小花交了2013年9月、10月、11月三个月的养老保险金，养老保险金由叶小花自己支付。叶小花在兰溪市城西医院先后上班十七天，单位发给叶小花工资1717元。根据《中共兰溪市委、兰溪市人民政府关于印发兰溪市政府职能转变和机构改革方案》（兰委（2015）16号）文件精神，兰溪市人口和计划生育局不再保留，组建兰溪市卫生和计划生育局，兰溪市人口和计划生育局的计划生育管理和服务的职能，整合划入兰溪市卫生和计划生育局。根据《兰溪市人民政府办公室关于启用兰溪市农林局等印章的通知》（兰政法办（2015）16号）兰溪市卫生和计划生育局印章自2015年9月7日启用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤消或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此本案被告由兰溪市人口和计划生育局变更为兰溪市卫生和计划生育局。
原审法院认为，兰溪市城西医院是经兰溪市卫生局核准登记的股份制非营利性（非政府办）综合医院，在兰溪市民政局登记注册的民办非企业单位。《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》（浙人口计生委20137号）第二条规定：《省条例》第十九条第一款第（二）项中的“其他组织职工”，主要是指民办非企业单位职工。2013年9月13日被告经初步审查认为原告叶小花的申请符合《浙江省人口与计划生育条例》第十九条第一款第（二）项的规定，作出《批准再生育决定书》并发给原告《夫妻再生育证明》，2014年下半年原告叶小花参加兰溪市事业单位招聘护理岗位期间，被告发现原告叶小花在兰溪市人民医院离职后，无间隙地由兰溪市城西医院聘用，兰溪市城西医院为其交纳2013年9月、10月、11月的社会保险金，2013年9月12日兰溪市人民医院及兰溪市城西医院分别在“护士变更注册申请审核表”签署“同意”意见。兰溪市城西医院聘用原告叶小花在本单位护理部从事护士岗位工作，时间为2013年9月1日至2015年8月30日。原告叶小花由单位名义交纳的社会保险金未中断过，护士身份也未停止过。兰溪市城西医院也有叶小花的上班记录和工资记录。根据《护士条例》规定，护士，是指经执业注册取得护士执业证书，依照本条例规定从事护理活动，履行保护生命、减轻痛苦、增进健康职责的卫生技术人员。护士有义务参与公共卫生和疾病预防控制工作。发生自然灾害、公共卫生事件等严重威胁公众生命健康的突发事件，护士应当服从县级以上人民政府卫生主管部门或者所在医疗卫生机构的安排，参加医疗救护。护士具有身份的特定性，根据《护士执业注册管理办法》的规定，申请护士执业注册，应当提交医疗卫生机构拟聘用的相关材料，护士身份不能离开聘用单位独立存在，因此，应当认定原告叶小花在被告作出编号为兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》时具有兰溪市城西医院职工身份。《浙江省人口与计划生育条例》第十九条第一款规定：符合下列条件之一的夫妻可以再生育一个子女，其中第（二）项规定：双方均为农村居民（农业人口，下同），已生育一个女孩的，但一方为机关、团体、事业单位和其它组织职工或一方从事工商业一年以上以及双方与企业建立劳动关系一年以上的除外。原告叶小花为其它组织职工，属可再生育一个子女的除外情况。被告认为张瑜华、叶小花夫妻在提交申请再生育资料上隐瞒了职业及现工作单位的事实，以欺骗的手段取得了《批准再生育决定书》、《夫妻再生育证明》的事实成立。被告依据《浙江省再生育审批办理规定》第十二条，不符合法定再生育申请条件的当事人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的批准再生育决定书，再生育审批自始无效。尚未生育的，应予撤销，已生育的，按不符合法律法规生育处理的规定作出兰人口计生征字（2015）第01-01号征收社会抚养费决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为被告在兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》未确定无效的情况下，作出兰人口计生征字（2015）第01-01号《征收社会抚养费决定书》，向两原告共同征收社会抚养费，是典型的行政乱作为的辩解与《浙江省再生育审批办理规定》第十二条规定不符，不予采信。原告所称的社会养老金是自己承担的，医院帮她代交代扣，不影响原告职工身份的认定，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张瑜华、叶小花的诉讼请求。
上诉人上诉称：一、原审认定事实错误。1、事实上，因兰溪市城西医院的护士请假，上诉人叶小花的护士资格证挂靠在城西医院，叶小花的社保也挂靠在城西医院（叶小花自己出钱，由城西医院代缴），因此在2013年10月在兰溪市城西医院临时帮忙顶替该请假护士。该种关系并不是与兰溪市城西医院建立劳动关系，上诉人提供的城西医院出具的收款收据也证实叶小花与城西医院之间不存在劳动关系（否则叶小花在城西医院就职期间的社保应由城西医院缴纳社保，自负部分单位代扣）。被上诉人提供的邹彩娟、王秋生等人的调查笔录也证实了叶小花与城西医院之间没有劳动关系。2、原审判决又认定叶小花在城西医院先后上班十七天，单位发给叶小花工资1717元的认定看，也可以看出叶小花在城西医院“上班”的十七天是属于帮忙顶替请假护士的性质，而不是建立劳动关系。3、叶小花的这种帮忙顶替缺岗护士工作并取得相应报酬，是符合国家法律和政策的，女性自强自立是共和国建国以来所提倡的，而且国家计划生育政策和法律，并不禁止符合再生育条件的夫妇从事有偿劳动。4、认定职工与单位之间是否建立劳动关系，应当有劳动合同。未签订劳动合同的，应当结合劳动时间的持续性以及其他证据材料，在护士资格证和社保挂靠的情况下，原审仅以叶小花在城西医院“先后上班十七天”及1717元“工资”作为认定劳动关系的依据，显然是随意扩大了劳动关系的范畴，混淆“雇佣”、“有偿帮工”与劳动关系的区别。如果叶小花确实与城西医院从2013年9月1日至2015年8月30日建立劳动关系，被上诉人至少应当提供2013年9月及2013年11月至2015年2月期间的工资发放证据。因此，原审认定叶小花从兰溪市人民医院辞职后无间隙在兰溪市城西医院就职，事实不清，证据不足。二、原审判决错误理解规范性文件，导致作出错误判决。上诉人符合《浙江省人口和计划生育条例》的第十九条第一款第（二）项规定，可以生育第二胎，该条文的除外情形明确“一方为机关、团体、事业单位和其他组织职工或一方从事工商业一年以上以及双方与企业建立劳动关系一年以上的除外”。本案的争议焦点是叶小花是否为其他组织职工。上诉人认为要确认叶小花是否为“其他组织职工”应分两层来理解：第一层是城西医院是否属于其他组织，第二层是职工是指编制内人员还是全部的工作人员。原审判决以城西医院系民办非企业单位为由，援引《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》第二条规定，指出“其他组织职工”主要指民办非企业单位职工，从而维持被上诉人《征收社会抚养费决定书》。上诉人认为，原审法院对规范性文件的理解片面，《浙江省人口计生委关于计划生育行政执法问题的若干意见》第二条只是对《省条例》第一条第（二）项中的“其他组织”进行了解释，但并未对“职工”的范围进行解释，而对于“职工”的范围《省条例》第八条第十三款己明确解释为是“编制内人员”，编制外的人员还是应当适用《省条例》有关农村居民再生育规定。原审判决绕过《省条例》第八条第是三款，扩张解释“职工”范围，认定叶小花不符合再生育条件存在严重的错误。三、原审判决直接援引《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》程序上存在问题。《行政诉讼法》第六十七条规定行政机关应当向法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是被告在作出行政行为以及在案件审理过程中都未适用《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》，原审判决的援引是属于法院的主动援引。《行政诉讼法》第三十九条规定法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据，因此行政机关作出的行政行为是否合法，取决于行政行为作出当时，行政机关是否证据充分且正确适用法律、法规，而不是到诉讼阶段由法院搜索相关规定来证明行政行为的合法性。因此法院主动援引《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》程序上存在错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判撤销兰溪市卫生和计划生育局作出的兰人口计生征字（2015）第01-01号《征收社会抚养费决定书》。
被上诉人答辩称：一、原审认定事实清楚、正确。上诉人职工身份有以下法律和事实依据：1、根据《中华人民共和国劳动法》第七条“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系”，因此本案中不存在上诉人所称的“雇佣、有偿帮助”的事实。2、原审中，答辩人提供了上诉人的护士变更注册申请审核表、社会保险参保信息、工资单，充分证实上诉人叶小花与兰溪市城西医院存在劳动关系，同时证实了上诉人叶小花由单位名义交纳的社会保险未中断过，护士身份也末停止过。3、上诉人提出的“叶小花在城西医院上班属于帮忙顶替请假护士的性质”与法律不符，根据《护士条例》、《护士执业注册管理办法》的规定，“申请护士执业注册，应当提交医疗卫生机构拟聘用的相关材料”，“护士经执业注册取得《护士执业证书》后，方可按照注册的执业地点从事护理工作”，也就是说在医院从事护理工作是严格的法律规定。上诉人叶小花从事护理工作，是履行医院护理岗位职责，并不是简单的“帮忙顶替行为”。因此，原审认定上诉人叶小花在答辩人作出编号为兰计生局（2013）3260号《批准再生育决定书》时具有兰溪市城西医院职工身份，认定事实正确，证据充分。二、原审法院适用《浙江省人口与计划生育条例》第十九条第一款规定：“双方均为农村居民己生育一女孩，但一方为机关、团体、事业单位和其他组织职工或一方从事工商业一年以上以及双方与企业建立劳动关系一年以上的除外”，认定上诉人叶小花为其他组织职工，属可再生育一个子女的除外情况。答辩人认为原审适用法律完全正确。1、兰溪市城西医院是经兰溪市卫生局核准登记的股份制非营利性（非政府办）综合医院，往兰溪市民政局登记注册的民办非企业单位，属于《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》第二条规定“其他组织”。2、上诉人叶小花的职工身份，已由其与兰溪市城西医院成立聘用劳动关系而成立。3、上诉人认为“职工”的范围依据《省条例》第八条第十三款己明确解释为“编制内人员”，是完全没有依据的。《省条例》第八条的内容为“各级人民政府应当采取切实措施，落实人口与计划生育工作目标管理责任制，逐级签订目标管理责任书，定期进行考核，并将结果作为考核政府主要负责人政绩的重要依据。各级人民政府应当协调有关部共同做好人口与计划生育工作，建立部门工作责任制，并进行考核奖惩”，该条并没有第十三款，内容也没有涉及“职工”解释。三、原审法院援引《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法司题的若干意见》程序合法。1、答辩人提供了被诉具体行政行为的依据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《浙江省人口与计划生育条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《浙江省再生育审批办法规定》，法院依据上述依据进行审查。2、《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》，仅仅为切实解决《浙江省人口与计划生育条例》在实际执行中的不适应、不一致、不协调的问题，在本案中明确“其他组织职工”具体含义，被诉具体行政行为所依据的仍为《浙江省人口与计划生育条例》具体条款，原审法院在程序上不存在问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人叶小花从兰溪市人民医院辞职后，即与兰溪市城西医院建立了聘用关系，办理了护士注册变更登记，兰溪市城西医院为上诉人缴纳社保，并发放了部分工资。以上事实，有兰溪市人民医院证明、兰溪市城西医院聘用证明、护士变更注册申请审核表、社会保险参保信息、工资单等证据证实，应当认定上诉人与兰溪市城西医院之间成立劳动关系。根据《浙江省人口与计划生育条例》第十九条的规定，双方均为农村居民、已生育一个女孩的夫妻可以再生育一个子女，但一方为机关、团体、事业单位和其它组织职工或一方从事工商业一年以上以及双方与企业建立劳动关系一年以上的除外。对该条所称的“其他组织”；《浙江省人口计生委关于有关计划生育行政执法问题的若干意见》第二条进行了明确，主要是指民办非企业单位。兰溪市城西医院是经兰溪市卫生局核准登记的股份制非营利性（非政府办）综合医院，在兰溪市民政局登记注册的民办非企业单位，符合上述“其他组织”的规定。因上诉人叶小花为其它组织职工，属可再生育一个子女的除外情况，被上诉人据此作出涉案征收社会抚养费决定，对上诉人征收社会抚养费，符合法律规定。上诉人辩称其与兰溪市城西医院系挂靠而非劳动关系，“职工”应区分编制内与编制外，对此未能提供充分的依据，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张瑜华、叶小花承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 徐菁婧
代理审判员 朱 鸣
二〇一五年十二月八日
书 记 员 厉凯静
（2015）浙金行终字第225号判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；