河北省隆化县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）隆行初字第15号
原告围场满族蒙古族自治县城子乡亚字村第十村民组。
代表人侯井林，组长。
委托代理人刘树国，围场县围场镇纪元法律服务所法律工作者。
被告围场满族蒙古族自治县人民政府。
法定代表人甄毓敏，县长。
委托代理人匡亚南，围场满族蒙古族自治县国土资源局城子国土资源所所长。
委托代理人赵国庆，围场满族蒙古族自治县国土资源局城子国土资源所副所长。
第三人围场满族蒙古族自治县城子乡亚字村村民委员会。
法定代表人纪万龙，主任。
第三人围场满族蒙古族自治县城子乡亚字村第十二村民组。
代表人王廷喜，组长。
委托代理人田金明，承德山庄律师事务所隆化分所律师。
原告围场满族蒙古族自治县城子乡亚字村第十村民组（以下简称第十组）不服被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）作出的围政行（2013）第16号行政处理决定，向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院作出行政裁定，本案移交隆化县人民法院审理。本院于2014年4月17日受理后，于2014年4月18日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因围场满族蒙古族自治县城子乡亚字村村民委员会（以下简称村委会）、围场满族蒙古族自治县城子乡亚字村第十二村民组（以下简称第十二组）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案，原告第十组代表人侯井林及其委托代理人刘树国；被告围场县政府法定代表人甄毓敏的委托代理人匡亚南、赵国庆；第三人村委会法定代表人纪万龙；第三人第十二组代表人王廷喜及其委托代理人田金明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告于2013年10月14日作出围政行（2013）第16号行政处理决定，认定事实：刁砬子下、西沟道路、下河滩荒地一带土地位于城子乡亚字村第十村民组与第十二村民组之间。1956年成立高级社时，台子生产队（现第十村民组）和十四号生产队（现第十二村民组）是一个生产队，1957年分为两个生产队即九队和十队（分队时大队没有对该争议地进行严格的界线划分）。当时十队的隋某甲、徐某甲、王某甲三户在刁砬子下居住，该三户在刁砬子下使用的土地是该三户的住宅用地和自留地。1971年亚字大队建配种站时占用了刁砬子下的土地，将三户迁往台子上（现第十村民组处），并由当时的十队给隋某甲等三户补了自留地和建设了房屋及办理了宅基地手续。1974年亚字大队配种站解散后该土地被荒芜。1975年原九队又分为第九和第十二两个生产队，后该处土地被十二队开垦用于耕种农作物，一直使用至今（有土地承包合同书和土地承包经营权证书）。下河滩荒地（分为道南和道北两块）属于村集体所有的河滩地，虽然一直由第十、十二两个村民组村民用于放牧（因为该地相邻两个村民组较近），但是自高级社至今始终未有分配给各村民，且两个村民组均没有任何证据予以证实该土地属于其所有。西沟道路占用的土地是从村水泥路下道向西经下河滩荒地通往西沟，用于全村村民生产生活的便道，历史上从未划分给各村民组。同时，西沟道路和下河滩荒地两个村民组历史上从未主张过权利。县政府认为：刁砬子下的土地，自1975年至今一直由亚字村第十二村民组经营使用，亚字村第十村民组从未提出争议。依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条之规定，该土地应归现使用者所有。西沟道路占用的土地是历史上形成的用于全村村民生产生活的便道，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十二条之规定，该土地应归亚字村集体所有。下河滩荒地的土地自高级社至今始终未分配给各村民组，且两个村民组没有任何证据予以证实该土地属于其所有，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条第一款之规定，该土地应归亚字村集体所有。依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条第一款、第二十一条、第二十二条及《土地管理法》第十六条第一、二款之规定，决定如下：1、西沟道路占用的土地其所有权和使用权归亚字村集体所有。2、刁砬子下的土地所有权归亚字村集体所有，使用权归现承包者使用。3、下河滩荒地的所有权和使用权归亚字村集体所有。
被告于2014年4月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和法律依据：
1、被告调查九组陈甲的调查笔录一份，拟证明分地时十组和十二组的地都混着来，后来把地换了。证据2、被告调查九组付某甲的调查笔录一份，拟证明下河滩荒地属于十二组。证据3、被告调查六组朱某甲的调查笔录一份，拟证明刁砬子下的土地现在与十组没有关系。4、被告调查五组张某甲的调查笔录一份，拟证明自大集体以后下河滩荒地从来没分过，也从来没有过争议。5、被告调查十组侯某甲的调查笔录一份，拟证明下河滩荒地没有承包合同，也没有其他证据，一直由十组在那放牧。6、被告调查十组孙某甲的调查笔录一份，拟证明当时只有十组村民在那放牧，并没有土地证，也没有土地承包合同。7、被告调查十组李某甲的调查笔录一份，拟证明配种站拆除后自留地变成了荒地，当时三户村民居住的房屋没有宅基地使用证及土地证，亦没有承包合同。8、被告调查十组邢甲的调查笔录一份，拟证明当时房子没有土地使用证，还证明十组与十二组的边界一直没有明确划分过。9、被告调查十二组王某乙的调查笔录一份，拟证明配种站拆除后一直由梁某甲耕种，有土地承包合同，还证明对争议地权属从未产生过争议。10、被告调查十二组石某甲的调查笔录一份，拟证明本组有土地承包证和荒山证，以前从未提出过争议，主要是开矿后提出来的。11、被告调查八组孙甲的调查笔录一份，拟证明配种站拆除后此地被十二组开垦耕种，一直耕种至今。12、被告调查十三组纪万龙的调查笔录一份，拟证明争议地部分耕地是十二组村民的耕地，西沟道是全村村民进村上山的官道，十组、十二组均没有有效证据证明此地是双方的土地。13、被告调查十二组梁某甲的调查笔录一份，拟证明三十年前此地就归他耕种，包产到户时先是张某乙种，第二轮分包时由其耕种，至今从未有争议。14、被告调查十组隋某乙的调查笔录一份，拟证明村建配种站时将三户迁往台子上给盖的马架子，当时给十组补了自留地。15、被告调查十二组宫某甲的调查笔录一份，拟证明刁砬子下土地一直是十二组耕种，还证明这块地与十组一直没有争议。16、被告调查十组白某甲的调查笔录一份，拟证明配种站建成后，耕地归大队种，此地从开始就归十组所有，但是没有相关证据予以证明，他还证明当时村里给分过边界，但没有具体的文字材料。17、被告调查十组薛某甲的调查笔录一份，拟证明队的界是修路时的界，并不是下河滩的地界。18、被告调查十组张某乙的调查笔录一份，拟证明下河滩的土地从未分过，两队都在那放牧，小组和个人都没有凭证。19、被告调查九组陈某甲的调查笔录一份，拟证明配种站散伙后耕地都由十二组种，梁某甲现在有承包合同的土地就是原来配种站所在地，他有合法手续，还证明其在村任职时没有给两组划分明确的界线。20、被告调查王廷喜的调查笔录一份，拟证明对于两组之间的边界从来没有划分过，还证明刁砬子下的土地从开始至今都由十二组耕种，有土地承包合同，并且以前没有过任何争议，还证明十组村民以前从没提出过争议，就是从开矿后才提出的。21、被告调查李某甲的调查笔录一份，拟证明三户村民在争议地居住过，并且有三户的自留地，是经过大队分地，但没有任何手续。还证明十组只是在下河滩放牧，并没有别的证据证明该河滩归十组所有，又证明下河滩土地始终没有划分过分界。22、亚字村村委会书面说明一份，拟证明河滩荒地的土地自高级社至今始终未分配给各村民组。23、亚字村承包土地明细登记表一份，拟证明刁砬下两亩耕地在梁某甲名下：24、测绘图一份，拟证明双方争议土地的现状。
被告向本院提供的法律依据：
1、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条一款、第二十二条。2、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定。
原告诉称，一、被告将西沟道路占用的土地所有权和使用权确定给村委会集体所有和使用是错误的，因该争议地是在原告本组边界范围内，在组与组划界时将该争议的土地划到原告本组四至范围内，该争议地理应属于原告所有和使用。二、被告将刁砬子下的土地（即隋某甲、徐某甲、王某甲三户原使用的住宅用地和自留地）确定归村委会集体所有，使用权归现承包者使用是错误的，而且与事实严重不符，该认定没有事实根据。隋某甲、徐某甲、王某甲三户系原告本组村民，三户所占用的刁砬子下的土地所有权也属于原告本组所有，三户由刁砬子搬迁到台子上所腾出所土地的所有权和使用权仍属原告本组所有，亚字大队建配种站占用该地时亚字大队并未给原告本组任何补偿和土地兑换，配种站解散后该地应由原告收回，第十二村民组开垦耕种该地属抢种，没有合法使用根据，另外本组搬迁户搬迁到台子上后给调整的自留地和宅基地是原告用本组的土地给调剂的，与村委会无关。三、被告将下河滩荒地（分为道南和道北两块）的所有权和使用权确定给了村委会集体所有是错误的，而且没有任何事实依据。该争议的土地四至范围均在原告本组界线范围内，而且该争议地自四固定划界以来一直由原告本组经营管理使用，用于作为放牧的草场使用，根本就不存在任何争议问题，为此该争议地应属原告所有。综合上述事实和理由，原告认为被告作出的围政行（2013）第16号行政处理决定书认定的事实错误，而且认定事实主要证据不足，于法无据，应予撤销，请求人民法院依法查清事实，将上述争议的三宗土地确定给原告所有。
原告提供了下列证据：
1、张某甲的书面证明一份，拟证明刁砬子的位置，是原告本组与十二组边界东边靠山边的位置，与被告主张的刁砬子的位置不符，也证明三户搬迁所在的位置在原告土地范围内，归原告所有。2、隋某丙的书面证明一份，拟证明刁砬子的位置。3、白文祥的书面证明一份，拟证明刁砬子的具体位置，搬迁村民搬到台子上，原土地归十组所有。4、张某乙的书面证明一份，拟证明刁砬子是在三道砬子西头，此地应归十组所有。5、李某甲的书面证明一份，拟证明刁砬子是在三道砬子西头，隋某甲、徐某甲、王某甲三户搬迁户的土地归十组所有。6、高某甲的书面证明一份，拟证明刁砬子的具体位置。7、从林业局调取的卫星定位图一份，拟证明刁砬子具体位置，此证据能够推翻被告主张的刁砬子的位置。
被告辩称，一、将西沟道路占用的土地所有权和使用权归亚字村集体所有的理由是：西沟道路是从村水泥路下道向西经河滩荒地通往西沟，用于全村村民生产生活的便道，根据调查和亚字村委会出具的材料证明该土地历史上从未划分给各村民组，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十二条之规定，该土地应归村集体所有。二、将刁砬子下的土地所有权归亚字村集体所有，使用权归现承包者使用的依据是：1956年成立高级社时，台子生产队（现第十村民组）和十四号生产队（现第十二村民组）是一个生产队，1957年分为两个生产队即九队和十队（分队时大队没有对该争议地进行严格的划分）。当时十队的三户居民在刁砬子下居住，并有三户的住宅用地和自留地，1971年亚字大队建配种站时占用了刁砬子下的土地，将三户迁往台子上（即现在的十队），并由当时的十队给三户补了自留地和建设了房屋及办理了宅基地手续。1974年亚字大队配种站解散后该土地被荒芜，1975年原九队又分为第九和第十二两个生产队，后该处土地被十二队开垦用于耕种农作物，一直使用至今，亚字村第十村民组从未提出争议，耕种者有土地承包合同和土地承包经营权证书。依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条之规定，该处土地应由现承包者使用。三、下河滩荒地（分为道南和道北两块）的所有权和使用权归亚字村集体所有的依据是：属于村集体所有的下河滩荒地虽然一直由第十、十二两个村民组村民用于放牧，但是自高级社至今始终未分配给各村民组，且两个村民组均没有任何证据予以证实该土地属于其所有，依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条第一款之规定，该土地应由亚字村集体所有。
第三人未提出书面参诉意见。
第三人十二组向本院提供如下证据。
1、林地所有证申请表一份，拟证明刁砬子的位置就是处理决定确定的位置，也能证实河滩地西面的林地均为十二组所有。2、自留山使用证一份，拟证明白砬嘴的具体位置，白砬嘴就是原告提供卫星定位图的刁砬子的位置，也可证明白砬嘴的东面归十二组所有，自刁砬子西面至白砬嘴东面的土地归十二组所有。
原、被告及第三人质证意见：对被告提供的证据，原告对证据5至7、14无异议，1至3不予认可，认为证据形式不合法，没有调查员的签字确认，没有证人的身份证明，证人未出庭接受双方询问，此证人陈述与事实不符。对证据4、8、10、不予认可，认为证人所述证言与事实不符。对证据9不予认可，认为与本案有利害关系。对证据11认为所证明的事实属虚假证明，具有倾向性。认为证据12是第三人法定代表人的证言，他陈述的山到哪荒滩就归谁原告认可，其他的证言内容不予认可。对证据13的质证意见同证据1，该土地经营权证书是占用十组的土地，此证不合法。证据15同证据1的质证意见，证人与第三人有利害关系，所证内容具有倾向性，对此不予认可。对证据16的证言认可，能证实从历史上记载此地就归十组所有，有明确的划界。对证据17的证言不予认可，没有实际内容，不能证明被告的主张。对证据18不予认可，没有实际内容。对证据19的证言内容只对其陈述十组与十二组的界以小榆树为边界没有异议，其他的内容与证据1的质证意见一致。对证据20同证据1的质证意见，但证人与本案有利害关系，具有倾向性。对证据21不予认可。对证据22认为不具有证据效力，因为是本案当事人，与本案有利害关系，并且没有其他原始证据予以佐证，对其真实性不予认可。对证据23的真实性没有异议，但没有合法颁发的来源，该地属于原告四至范围内，通过搬迁进行了对换，第三人强占颁发了此证，发证行为不合法，不予认可。对证据24不予认可，刁砬子的位置不对，草图上没有双方当事人签字及勘验人签字。对被告适用《土地管理法》第十六条的规定没有异议，不应适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条，应该适用第二十条二款一项的规定；第三人村委会对被告提供的证据无异议；第三人十二组对村委会的情况说明不予认可，他是以推定的方式得到的结论，而十二组有证据证明该争议土地归十二组所有，对证据24，认为测绘图并没有标准全面，对被告的其他证据没有异议。对原告提供的证据，被告认为不管刁砬子的位置在哪并不影响作出的处理决定，处理决定只是确定下河滩的荒地，并不是对刁砬子的具体位置进行确定。对卫星定位图没有异议，只能确定刁砬子的具体位置，与下河滩的权属确定并没有关系。第三人村委会对原告提交的证据，认为刁砬子在双方争议地后面的那2亩地上，认为就是处理决定上注明的位置。第三人十二组对原告提交的证据，认为这几份书面证人证言因证明人未出庭作证不符合证人出庭作证的相关规定，不予认可，对卫星确定图没有相关机关的签字确定，不具真实性，因这份图没有相关部门及村民的确认，因此对此不予确认。对第三人十二组提交的证据，原告对证据1不予认可，认为与本案无关，与双方争议地没有关联性，亦没有其他证据与其相互印证。对证据2不予认可，认为此证属骗取所得，没有四邻签字确认，被告及第三人村委会对第三人十二组提交的证据无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的1至4、11、19、23至14号证据及法律依据的真实性予以采信，作为认定事实的依据，对证据13，结合其他证据相互印证，对其真实性予以采信，对被告提供的5至10、12、14至18、20至22号证据，因证人证言均与本案当事人有利害关系，故对其真实性不予采信；对原告提供的1至6号证据，因均系提供的书面证明，不符合《行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条的规定，属应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言，故不能作为定案依据，对证据7的真实性予以采信；对第三人十二组提供的证据的真实性予以采信。
经审理查明，当事人争议的刁砬子下、西沟道路、下河滩荒地的土地位于围场县城子乡亚字村第十村民组与第十二村民组之间。1956年成立高级社时，台子生产队（现第十村民组）和十四号生产队（现第十二村民组）是一个生产队，1957年分为两个生产队即九队和十队。当时十队的隋某甲、徐某甲、王某甲三户在刁砬子下居住，该三户在刁砬子下使用的土地是该三户的住宅用地和自留地。1971年亚字大队建配种站时占用了刁砬子下的土地，将三户迁往台子上（现第十村民组处），并由当时的十队给隋某甲等三户补了自留地。1974年亚字大队配种站解散后该土地被荒芜，1975年原九队又分为第九和第十二两个生产队，后该处土地被十二队开垦用于耕种农作物，一直由该队经营管理，现为十二组村民梁某甲的承包地。西沟道路占用的土地从村水泥路向西经下河滩荒地通往西沟，属于全村村民生产生活的便道，始终未划分给各村民组。下河滩荒地（分为道南和道北两块）一直由第十、十二两个村民组村民用于放牧，但是未明确权属。2013年，双方当事人因占地补偿问题对上述土地权属产生争议，2013年8月27日，第三人村委会向被告提出土地确权申请，被告经过调查，于2013年10月14日作出了行政处理决定，原告不服被告作出的行政处理决定，向承德市人民政府提出行政复议，承德市人民政府于2014年2月9日作出行政复议决定，维持被告作出的行政处理决定，原告不服提起行政诉讼，要求撤销被告作出的围政行（2013）第16号行政处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。根据此规定，被告具有对争议土地作出行政处理决定的法定职权。通过庭审中双方当事人提供的有效证据可以认定，西沟道路是全村村民生产生活的必经之路，发生争议前原告及十二组均未提出过异议，被告认定该土地系第三人村委会所有正确；刁砬子下的土地，参照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。根据该条规定被告认定刁砬子下的土地属第三人村委会所有事实认定错误；下河滩荒地（道南和道北）一直由原告及第三人十二村民组村民用于放牧，始终对权属未确定，参照该”规定”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。根据该条规定，被告认定下河滩荒地属第三人村委会所有亦属事实认定错误。综上，被告作出的行政处理决定中认定刁砬子下的土地及下河滩荒地归第三人村委会所有属事实认定不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二项）1目之规定，判决如下：
一、撤销被告于2013年10月14日作出的围政行（2013）第16号行政处理决定。
二、责令被告六十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 吴俊平
审 判 员 田凤林
人民陪审员 王尚华
二〇一四年六月二十日
书 记 员 贾晓亮
附页
一、本案判决适用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项规定“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为1、主要证据不足的；
二、相关权利义务
1、上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。