浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬余行初字第43号
原告余姚市信诚广告有限公司，住所地浙江省余姚市阳明西路66号4楼。
法定代表人王吉江。
委托代理人胡维朗（特别授权代理）。
委托代理人蔡普（特别授权代理）。
被告余姚市牟山镇人民政府，住所地浙江省余姚市牟山镇迎宾路1号。
法定代表人周斌。
委托代理人郑建中（特别授权代理）。
委托代理人陶建苗（特别授权代理）。
原告余姚市信诚广告有限公司不服被告余姚市牟山镇人民政府拆除原告位于杭甬高速253k＋900北侧用地范围外设置的一块户外广告牌的行为，向本院提起诉讼，同时原告一并提起行政赔偿诉讼。本院于2014年11月25日受理后，于2014年11月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月22日公开开庭审理了本案，原告余姚市信诚广告有限公司的委托代理人胡维朗，被告余姚市牟山镇人民政府的委托代理人郑建中、陶建苗到庭参加诉讼，2014年12月30日本院再次公开开庭审理了本案，原告余姚市信诚广告有限公司的法定代表人王吉江、委托代理人胡维朗，被告余姚市牟山镇人民政府的委托代理人郑建中、陶建苗到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告余姚市信诚广告有限公司起诉称：2004年6月16日，原告经被告等有关部门合法审批，在杭甬高速253k＋900北侧用地范围外（属被告辖区）设置户外广告牌一块，造价为168771元。2014年9月30日，原告在行政复议听证程序中得知，被告在未作出行政处罚决定，也未经行政强制程序，且在原告不知情的情况下，对原告所有的上述广告牌强行拆除。被告的行为损害了原告的合法权益，造成原告重大的经济损失。被告作为行政机关理应严格依照法定程序执法，但被告的强拆行为未依法进行，严重违法，对原告造成的损失应当赔偿，故请求：1、依法确认被告擅自拆除原告位于杭甬高速253k＋900北侧用地范围外的广告牌的行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失168771元。
原告为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：1.宁波市户外广告登记申请书一份，用以证明原告设置的户外广告牌经过相关部门的审批；2.广告牌预算清单一份，用以证明原告建造广告牌的成本；3.限期拆除通知书（编号2014-a-09）一份，用以证明被告责令原告限期拆除广告牌，逾期后被告强制拆除的事实；4.行政复议受理通知书一份，用以证明原告曾依法提起过行政复议。
被告牟山镇人民政府辩称：原告余姚市信诚广告有限公司在杭甬高速253k＋900北侧用地范围外设置的户外广告牌未经合法审批，设置的户外广告违法，依法应当拆除。
首先，原告设置的广告牌未取得户外广告登记证，也不符合国家规划法，根据中华人民共和国国家工商行政管理局令第25号《户外广告登记管理规定》第三条：“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”第五条：“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》。”以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，因此原告设置的户外广告牌系未经合法审批，非法设置的违法建筑。
其次，被告拆除原告在杭甬高速253k＋900北侧用地范围外设置的户外广告牌，是有法可据的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对原告在没有取得相关许可证前提下设置的户外广告牌，被告责令其于2014年7月30日前自行拆除，逾期强拆，同时也依法履行了告知义务。又根据宁波人民政府办公厅甬政办发（2012）266号文件的《宁波市人民政府办公厅关于抓紧做好高速公路沿线环境整治工作的通知》和余姚市“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年7月22日发布《关于加快拆除杭甬高速（余姚段）沿线违法广告牌的紧急通知》，要求对高速公路沿线的非公路标志标牌进行整治。因此，原告的拆除行为是合法的行政执法。
再次，原告要求被告赔偿其被拆除的非法户外广告牌的损失，是没有法律根据的。非法权益是不受法律保护的，原告的赔偿请求没有法律依据。
综上所述，被告依法履行行政管理职能，实现行政效率，对原告余姚市信诚广告有限公司在杭甬高速253k＋900北侧用地范围外设置的未经合法审批的户外广告牌，依法拆除，并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了以下作出被诉拆除行为的证据材料及法律依据：
1.土地租用协议一份，用以证明原告设立广告牌的土地系租赁，且租期已经到期；
2.《户外广告登记规定》一份，用以证明户外广告必须办理许可证；
3.《中华人民共和国城乡规划法》一份，用以证明被告作出限期拆除通知的合法性；
4.余姚市“三改一拆”行动领导小组办公室的《关于加快拆除杭甬高速（余姚段）沿线违法广告牌的紧急通知》一份、《宁波市人民政府办公厅关于抓紧做好高速公路沿线环境整治工作的通知》（甬政办发（2012）266号）一份，用以证明被告作出限期拆除通知的合法性；
5.刊登于余姚日报上的《余姚市人民政府关于余姚市户外广告专项整治的通告》一份，用以证明被告作出限期拆除通知的合法性。
经庭审质证，本院对有关证据作如下确认：
原告对被告提供的证据1的真实性无异议，本院予以确认；对被告提供的证据2，原告认为《户外广告登记管理规定》的行政主体应为工商管理机关而不是被告，本院认为根据《户外广告登记管理规定》的相关规定，户外广告的设置须经工商管理部门的许可，办理相应的登记手续，故对该证据本院予以采信；对被告提供的证据3、4、5，原告对其真实性无异议，但认为不能作为被告实施拆除行为的依据，本院对该三份证据的真实性予以确认，但该三份证据对本案拆除广告牌行为的合法性不具证明效力，本院不予认定。
被告对原告提供的证据1，认为虽有被告签署的意见，但需经工商部门的审批才有效，本院认为被告并非法定的具有户外广告设置行政许可权的部门，该证据对原告设置的户外广告牌的合法性不具证明效力，本院不予采信；对原告提供的证据2，被告认为是原告单方面制作的，未经第三方审核，不予认可，本院认为，该证据由原告方制作，未经第三方评估及原告认可，且缺少其他证据予以佐证，故对该证据不予认定；被告对原告提供的证据3、4的真实性无异议，本院予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2004年5月26日原告余姚市信诚广告有限公司与牟山镇村镇建设办公室签订了土地租用协议，约定向被告租用土地用于设立涉案广告牌，并在原告的户外广告登记申请书中签署了同意制作的意见，而后原告在租用地点即杭甬高速253k＋900北侧用地范围外设置了涉案广告牌。至拆除时该广告牌未在工商行政管理部门办理登记手续。2014年7月16日，被告牟山镇人民政府根据高速公路沿线环境整治工作的要求，向原告发出了2014-a-9号《限期拆除通知书》，责令原告于2014年7月30日前自行拆除涉案广告牌，因原告未自行拆除，2014年8月17日，被告拆除了原告的涉案广告牌。2014年8月5日原告因不服被告作出的2014-a-09号《限期拆除通知书》向余姚市人民政府申请行政复议。原告不服被告强制拆除广告牌的行为，遂提起本案诉讼。
另查明本案中拆除后的涉案广告牌已由原告与被告委托的拆迁公司协商后，以12000元价格卖给上述拆迁公司。
本院认为，合法实施的强制拆除行为，必然具备行为主体的法定职权依据，必然有前置行政行为作为其执行的事实依据，或有法律法规的直接规定作为其实施的法律依据，必然遵循法定程序或正当程序原则。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告拆除涉案广告牌前，既未作出行政处罚决定，亦未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，更没履行上述的催告、公告程序，违反法律规定。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”
根据1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政管理机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后的《户外广告登记管理规定》（国家工商总局令第25号，2006年7月1日起施行）第三条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”第四条第一款规定“户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理。”第五款规定“地级以上市（含直辖市）工商行政管理机关对辖区内的户外广告，认为有必要直接登记管理的，可以直接登记管理。”第五条规定“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；……”，据此，设置户外广告需向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置。国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告未能提供证据证明涉案广告牌是经登记后合法设置的广告牌。虽然涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，但原告已将拆除下的广告牌经与具体实施拆除作业的拆迁公司协商后自行折价处理，折价的价款不属本案审理范围，由原告另行理直，因此，原告认为被诉行为损害了其合法权益而主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告余姚市牟山镇人民政府于2014年8月拆除原告余姚市信诚广告有限公司位于杭甬高速253k＋900北侧用地范围外的广告牌的行为违法；
二、驳回原告余姚市信诚广告有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告余姚市牟山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 唐平君
审判员 徐 洪
审判员 陈 凯
二〇一五年一月二十一日
书记员 黄林萍