山东省嘉祥县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）嘉行初字第233号
原告袁建华，男，1972年9月2日出生，汉族，农民。住嘉祥县老僧堂镇闫庄村**号。身份证号码：3708291972********。
原告李霞，女，1981年10月21日出生，汉族，农民。住嘉祥县老僧堂乡闫庄村**号。身份证号码：3708291981********。
原告闫成建，男，1975年7月25日出生，汉族，农民。住嘉祥县老僧堂乡闫庄村**号。身份证号码：3708291975********。
上列三原告委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。
上列三原告委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。
被告嘉祥县国土资源局。住所地嘉祥县城建设北路**号。
法定代表人谢业龙，局长。
委托代理人杜宗宁，男，1979年10月3日出生，汉族，嘉祥县国土资源局法规科科长。住嘉祥县建设北路55号
委托代理人贾炳宇，山东宏易律师事务所律师。
被告嘉祥县老僧堂镇人民政府。住所地嘉祥县老僧堂镇人民政府驻地。
法定代表人孙有科，镇长。
委托代理人贾炳宇，山东宏易律师事务所律师。
委托代理人宋超华，男，1982年10月5日出生，汉族，嘉祥县老僧堂镇人民政府工作人员，住嘉祥县中心西街62号。
被告嘉祥县老僧堂镇闫庄村村民委员会。住所地：嘉祥县老僧堂镇闫庄村。
法定代表人闫成方，男，主任。
委托代理人徐恩峰，男，1979年10月17日出生，汉族，农民，嘉祥县老僧堂镇闫庄村党支部书记。住嘉祥县老僧堂镇闫庄村***号。
原告袁建华、李霞、闫成建不服被告嘉祥县国土资源局（以下简称嘉祥县国土局）嘉祥县老僧堂镇人民政府（以下简称老僧堂镇政府）、老僧堂镇闫庄村村民委员会（以下简称闫庄村委会）土地复垦行政协议，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日立案后，于2015年6月19日、6月20日、6月25日分别向被告老僧堂镇政府、闫庄村委会、嘉祥县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月28日公开开庭审理了本案。原告李霞、闫成建及其共同委托代理人李丽娜、兰希飞，被告嘉祥县国土局委托代理人杜宗宁、贾炳宇，被告老僧堂镇政府委托代理人贾炳宇、宋超华，被告闫庄村委会委托代理人徐恩峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉祥县国土局于2007年2月26日，根据鲁国土资发（2005）168号《山东省开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见》，与被告老僧堂镇政府、闫庄村委会签订了《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区拆旧复垦协议书》（以下简称增减挂钩项目复垦协议书）。合同约定的主要内容为：被告嘉祥县国土局负责组织挂钩复垦项目的立项、管理、监督检查、资金扶持和验收及指标计划的落实工作；被告闫庄村委会承担对挂钩项目拆旧地块（该村搬迁后的旧居民点）的复垦义务。并在挂钩实施方案批准后三年内完成复垦工作，同时对复垦后土地的验收标准及未按约定完成土地复垦义务闫庄村委会应承担的责任进行了约定。被告老僧堂镇政府协助被告嘉祥县国土局、闫庄村委会对增减挂钩项目的组织实施，同时监督闫庄村委会的资金使用。协议同时约定涉及闫庄村拆旧区的土地整理规模为8.4624公顷，该协议自增减挂钩项目实施方案批转之日执行。
原告袁建华、李霞、闫成建诉称，三原告系闫庄村村民，被告闫庄村委会未经村民议定程序，于2007年2月26日擅自与被告嘉祥县国土局、老僧堂镇政府签订《增减挂钩项目复垦协议书》，侵犯了三原告的知情权、参与权和决定权。该协议在签订及履行过程中，均未顾及三原告的意愿，严重侵犯了三原告的合法权益。请求人民法院依法予以确认该协议无效。
被告嘉祥县国土局、老僧堂镇政府辩称，三被告为明确拆旧复垦区复垦项目工作责任，依据国土资源部、省国土资源厅关于挂钩试点工作的实施意见签订的《增减挂钩项目复垦协议书》合法有效。且该协议书系增减挂钩实施方案的附件，只有在协议所涉增减挂钩项目实施后才生效。其内容仅是对协议主体的权利义务进行的约定，并未涉及三原告的权益，三原告诉讼主体不适格。请求人民法院依法驳回三原告的起诉。
被告闫庄村委会辩称，三原告所诉称的《增减挂钩项目复垦协议书》合法有效，且该协议的签订其已严格履行了村民议定程序。请求人民法院依法驳回三原告的起诉。
庭审查证辩论阶段，原、被告紧紧围绕原告的诉讼主体是否适格进行了举、质证。
三原告提供的证据：1、原告袁建华、李霞、闫成建的身份证复印件。证明三原告作为闫庄村村民，对涉及闫庄村集体土地的被诉协议有利害关系。2、袁良民的集体土地建设用地使用证复印件。证明原告袁建华的宅基地在复垦范围内，但未被拆除，该原告仍在此宅基地上居住。3、闫兴旺的集体土地建设用地使用证复印件。证明该宅基地的实际使用人为原告闫成建，现该宅基地已被复垦。
庭审质证时，被告对原告提供的1-3号证据均有异议，认为，对1号证据三原告的身份证复印件虽可证明三原告为闫庄村村民，但是不能证明和涉案的协议书有法律上的利害关系。2-3号证据袁良民、闫兴旺的宅基证复印件，不符合证据的真实性要求，该两份证据记载的土地使用者并不是本案的原告袁建华与闫成建，不能证明该二原告享有土地使用证记载的土地权利。且该组证据亦不能证明两份宅基证记载的土地在复垦区内。其中3号证据闫兴旺的宅基证不能证明相应的宅基地因被诉行政协议行为已被复垦。因此，该组证据不能证明三原告与被诉行政协议有利害关系。
对此，三原告辩驳认为，被诉复垦协议记载的挂钩项目拆旧地块为闫庄村搬迁后的旧居民点，土地整理规模是8.4624公顷，三原告作为闫庄村的村民有权对该协议提起相应的诉讼，该协议的签订将直接导致闫庄村的土地被整理复垦，将直接影响三原告土地的使用权。2号证据中记载的袁良民系原告袁建华的父亲，3号证据中记载的闫兴旺是原告闫成建的父亲，但是相应土地的实际使用人是二原告。因此三原告具有合法的诉讼资格。
三被告在此焦点问题中未提供证据。
本院对上述证据认证如下：三原告提供的1号证据三原告的身份证复印件，不能证明三原告系其所在村过半数的村民，故，对其待证事实三原告可对涉及其集体土地的行政行为提起诉讼缺乏证明力，应不予采信。2-3号证据袁良民、闫兴旺的宅基证复印件，无其他证据予以印证，且三被告对此复印件均不予认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项的规定，不符合证据的真实性要求。且该组证据既不能证明原告袁建华、闫成建分别为宅基地的合法权利人，亦不能证明该宅基地与被诉行政协议相关联。故，对其待证事实原告袁建华、闫成建与被诉行政协议有利害关系亦缺乏证明力。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，为提起诉讼应当符合的条件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七第（一）项的规定，原告对证明起诉符合法定条件的事项承担举证责任，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。本案中，三原告并非被诉行政协议的一方主体，其对被诉行政协议提起诉讼，应提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系，据此证明三原告诉讼主体适格。庭审中，原告袁建华、闫成建虽分别提供了袁良民、闫兴旺的宅基证复印件，但该组证据既不能有效证明原告袁建华、闫成建分别为该宅基地的合法权利人，亦不能证明与被诉行政协议约定的内容涉及该宅基地。原告闫成建主张闫兴旺的宅基证所涉土地已被复垦，原告李霞称其宅基地上的房屋因被诉行政协议已成为废墟，对此，该二原告均未提供相应的证据。故，三原告应根据上述法律规定承担举证不能的后果。再者，增减挂钩项目实施是由多个步骤而组成，而被诉行政协议只是增减挂钩项目立项审批行为的前置行为，其内容只是约定了增减挂钩项目的拆旧区为原告所在村搬迁后的村庄旧居民点，及相应的土地整理规模、验收标准，并未界定土地整理的具体范围。根据上述约定，原告所在村拆旧区的具体范围应以在增减挂钩项目实施过程中，村民搬迁后所形成的旧居民点的情况而定，被告闫庄村委会亦仅是对村民搬迁后的旧居民点进行复垦。且其约定内容并不涉及哪些村民应搬迁及搬迁补偿安置问题，亦未对村民不同意搬迁、复垦的情形作出约定。即使原告李霞主张的其房屋已被强拆，原告闫成建主张的其宅基地已被强制复垦的情形存在，亦并非被诉行政协议的签订及履行所致。况且原告袁建华认可其主张的宅基地仍保持原状。故，三原告与被诉行政协议无利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，被诉行政行为虽涉及三原告所在村集体的土地，但三原告并非上述司法解释规定的具有代表性的村民。故，其主张作为该村集体经济的成员提起行政诉讼具备原告资格的观点，不符合上述法律的规定，应不予支持。
综上，三原告的诉讼主体不适格，其起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告袁建华、李霞、闫成建的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 贾顺启
审 判 员 高中谦
人民陪审员 鹿献才
二〇一五年十一月四日
书 记 员 李倩倩