咸阳市秦都区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0402行初2号
原告王某某，女。
委托代理人孙博，系陕西玖标律师事务所律师。
被告陕西省西咸新区沣西新城综合执法局。
负责人魏明，系该局局长。
委托代理人张兵，系该局法规监察科科长。
原告王某某诉被告陕西省西咸新区沣西新城综合执法局“城市管理综合执法行政强制措施及行政赔偿”一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王某某及委托代理人孙博、被告负责人魏明局长及委托代理人张兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告工作人员基于发现原告在河道内进行违法偷沙，被告于2016年5月26日对原告丈夫薛卫朋驾驶的陕AF21**号车予以登记保存并出具了沣西执保字[2016]01016号先行登记保存书（暂扣单）。
原告诉称：2016年5月25日，原告丈夫薛卫朋驾驶自己所有的陕AF21**号货车在拉沙时，被被告工作人员阻拦，并在原告的强烈要求下第二天向原告出具了“证据先行登记保存书”，并将火车扣押至被告单位院内存放。此后原告多次找被告要求依法处理扣押车辆。但被告拒绝作出行政处理，至2016年10月10日扣押的货车被秦都公安分局放还。
原告认为，被告作为城市综合执法局，依法履行法定的行政管理职责。依照《陕西省河道采砂管理办法》等相关法律、法规，被告无权对河道的现场实施管理和查处违法行为而实施行政处罚，属于明显的超越法定职责行为。在原告货车扣押后，又违反《行政处罚法》的相关规定，拒不作出相应的行政处罚，属于明显的行政不作为。原告的货车作为营运车辆被扣押长达138天之久，给原告实际造成重大经济损失，故依法起诉，请求1、判令确认被告扣押原告营运货车的行为违法；2、判令被告因违法扣车期间给原告造成的停运损失82800元；3、本案相关律师代理费，诉讼费，鉴定费由被告承担。
被告辩称：一、被告将原告的车辆暂扣是依法对原告的违法行为的证据予以固定保存，被告不存在违法行为。二、被告在合理期限内将该案移交给咸阳市秦都区水利局，不存在给原告造成损失的情况。原告要求确认被告的行为违法并要求被告承担给其造成的停运损失缺乏事实基础和法律依据。请依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告当庭提举以下证据：
1、咸阳市人民政府专项问题会议纪要，纪要第5条关于渭河管理由沣西新城牵头，咸阳市水利部门配合联合执法。
2、咸阳市水利局2015年405号文件，证明咸阳市水利局授权由沣西新城与秦都区水利部门联合执法。
3、询问笔录，证明原告对非法偷沙行为认可。
4、先行登记保存书，证明被告执法人员发现问题后进行证据保存。
5、咸阳市秦都区水利局做出的2016年6月3日先行保存通知书；6、咸秦水函（2016）9号函，证明车辆由咸阳市秦都区水利局暂扣，与被告已经无关。
原告质证认为，第1、2、6组证据原告今天才看到，不认可，且不符合法律规定。根据行政诉讼法的规定，法院审理案件依据法律法规进行审理，政府会议纪要属于内部规定，不能作为案件审理的依据。陕西省地方性法规、河道管理条例等中明确规定，河道中的行政主体明确，被告没有对河道中的违法行为进行行政处罚的权利。车辆不属于先行保存证据的对象，被告作出的先行登记的行为违法。被告未在法定期限内作出处罚决定，属于程序错误。第3、4、5均认可，无异议。
原告当庭提举以下证据：
第一组、先行登记保存书，证明被告以原告未经批准在河道内采运砂子为由，对原告拉沙的车辆以“证据先行登记保存”为由予以扣押。
第二组、原告车辆的行驶证、道路运输证，证明货车的所有权人为原告，且该车属于营运性货车。
被告质证认为无异议。
庭审中，原告申请对陕AF21**号车日营运损失进行鉴定。经咸阳市中级人民法院委托，陕西铭建司法会计鉴定所于2017年6月23日作出陕铭鉴字【2017】25号司法鉴定意见书，鉴定意见为：陕AG78**号重型自卸货车的每日营运损失应为人民币500元整。陕AG78**号车与陕AF21**号车日营运损失的鉴定费用总计为13000元。
原告质证认为无异议。
被告质证认为，1、鉴定的应该是合法损失，但是原告方违法采沙属于违法行为，已经涉嫌犯罪，不存在损失问题。2、该鉴定证据不足，营运的有效天数应该以气候等条件、货车的营运状况条件等因素为依据进行鉴定，该鉴定并没有涉及。车辆正常营运期间的支出鉴定中也并没有体现。3、鉴定意见不具有参考性。4、鉴定费用13000元不予认可，票据上大写数额模糊看不清。
合议庭评议认为，对被告证据3、4、5，原告无异议，合议庭予以确认。对被告证据1、2、6，系相关政府会议纪要及部门文件，合议庭予以确认。对原告证据真实性被告无异议，合议庭予以确认。
综上，本院确认以下案件事实：原告丈夫薛卫朋驾驶原告所有的陕AF21**号车在河道内拉沙时被被告工作人员发现，被告认为原告未经批准擅自在河道内采运沙子的行为违反了《陕西省河道管理条例》第二十三条的规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，于2016年5月26日对原告所有的陕AF21**号车予以登记保存并出具了沣西执保字[2016]01016号先行登记保存书（暂扣单）。2016年6月3日，咸阳市秦都区水利局向原告出具先行登记保存通知书，对陕AF21**号车先行登记保存。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。被告作出的行政行为应符合法律规定，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内日作出处理决定，自此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”，被告在2016年5月26日对车辆进行了先行登记保存，至2016年6月3日秦都区水利局对车辆进行先行登记保存，在此8天之内，被告并未对原告的行为作出处理决定，已违反了法律规定。被告辩称其并不是河道管理行政处罚的行政主体，其作为沣西新城的职能部门，有义务和职责进行制止原告的违法行为，则被告在发现原告具有违法行为时，应当及时向有关具有相应管理权限的行政部门反映、举报、移交。被告所举证据显示其系与咸阳市秦都区水利部门联合执法，按照《陕西省河道管理条例》的规定，相应的人民政府水行政主管部门是相应行政区域的河道主管机关，被告并未因咸阳市政府的会议纪要、咸阳市水利局的文件而取得在河道内的行政执法权以及行政处罚权。因此，被告对原告的车辆进行扣押8天的行为违反法律规定，其将车辆扣押的行为侵害了原告合法的财产权益，对造成的8天的损失，被告依法应予赔偿。因被告已在2016年6月3日将车辆向秦都区水利局进行了移交，此后产生的损失不应由被告承担。原告要求追加秦都区水利局为本案被告，因本案审理的是被告的“城市管理综合执法”行政行为，故原告要求追加秦都区水利局为被告的请求，于法无据，本院不予支持。关于鉴定意见，系具有相关鉴定资格的鉴定机构作出，被告质证意见不足以否定鉴定意见，故本案对鉴定意见予以采纳。依照鉴定意见，原告车辆日营运损失为500元，则原告8天的损失应为4000元。总鉴定费13000元系两辆车的鉴定费用，平均每车为6500元，亦应由被告承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定并经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、被告陕西省西咸新区沣西新城综合执法局将原告王某某车辆陕AF21**号车证据“先行登记保存”的行政行为违法；
二、被告陕西省西咸新区沣西新城综合执法局于本判决生效之日起十日内赔偿原告王某某营运损失人民币4000元、鉴定费6500元合计人民币10500；
三、驳回原告王某某其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费50元由被告陕西省西咸新区沣西新城综合执法局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 李 江
人民陪审员 王线芬
人民陪审员 魏明利
二〇一七年八月十七日
书 记 员 邵 悦
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）------；（二）------。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）------；（三）------。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。