山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋11行终42号
上诉人（一审被告）山西省交口县公安局交通警察大队。地址：交口县迎宾大道。
法定代表人马某，大队长。
委托代理人赵某，山西有德律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）湖北丹江特种汽车有限公司。地址：湖北省十堰市武当山工业园。
法定代表人张某，该公司董事长。
委托代理人康某，湖北汉江源律师事务所律师。
一审第三人李甲，系被上诉人公司职工。
上诉人山西省交口县公安局交通警察大队因交通行政强制一案，不服吕梁市离石区人民法院（2016）晋1102行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月18日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人山西省交口县公安局交通警察大队的法定代表人马某及其委托代理人赵某，被上诉人湖北丹江特种汽车有限公司的委托代理人某到庭参加了诉讼。一审第三人李甲经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2013年4月10日，陈涛驾驶的鄂C×××××号临牌中型自卸货车在交口县境内发生交通事故，造成财产损失，被告交口县公安局交通警察大队于当日将肇事车辆扣押，并向肇事司机陈涛送达了扣押物品清单。该车临时行驶车牌号及强制保险被保险人登记为李甲。2013年4月17日，被告作出道路交通事故责任认定书，陈涛负本起事故的全部责任，于2013年4月19日以邮寄方式送达了陈涛。2013年4月10日，被告交口县公安局交通警察大队出具行政强制措施凭证，但该凭证无当事人签名。2013年5月17日，被告为交通事故肇事车辆办理放行内部审批手续。2013年5月8日，交口县住房保障和城乡建设管理局委托交口县司法鉴定中心对财产损失进行鉴定，交口县司法鉴定中心于2013年10月11日作出鉴定结论。被告交口县公安局交通警察大队于2014年1月22日委托灵石县司法鉴定中心对中国电信集团公司交口电信分公司及山西省交口县城市管理综合执法大队、中国联合网络通信有限公司交口县分公司的财产损失进行鉴定，灵石县司法鉴定中心于2014年3月6日作出了鉴定结论。被告于2014年4月22日给原告出具了交通事故车辆放行通知单。2014年4月23日因民事纠纷未解决，经受害方申请，交口县人民法院对肇事车辆进行了财产保全。2014年7月原告向本院提起行政诉讼。
一审法院认为，第一，交口县人民法院(2015)交民重初字第15号民事调解书已确认本案所涉肇事车辆鄂C×××××号中型自卸货车的所有人为湖北丹江特种汽车有限公司，原告湖北丹江特种汽车有限公司提起诉讼主体适格。第二，依据《道路交通安全法》第七十二条规定交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据需要，可以扣留事故车辆，但应妥善保管，已备核查。《道路交通事故处理程序规定》第二十九条规定：因收集证据需要公安机关交通管理部门可以扣押与事故有关的物品，并开具扣押物品清单一式两份，一份交给被扣押物品的持有人，一份附卷。扣押的物品应妥善保管。扣押期限不得超过三十日，案情重大复杂的，经本公安机关负责人或者上一级公安机关交通管理部门负责人批准可以延长三十日；法律法规另有规定的除外。第四十四条规定：检验、鉴定结论确定之日起五日内，公安机关交通管理部门应当通知当事人领取扣留的事故车辆、机动车行驶证以及扣押的物品。本案中被告交口县公安局交通警察大队于2013年4月10日事故发生后出具扣押物品清单及行政强制措施凭证将原告车辆扣押是符合法律规定的；被告交口县公安局交通警察大队从2013年4月10日将车辆扣押后直至2014年4月22日出具车辆放行通知，其行为违反了法律规定的扣留期限。被告辩称是适用《山西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第五十七条规定，但该规定系2013年9月1日生效，故对被告该辩解本院不予支持。但该车辆在放行后已被交口县人民法院依法采取保全措施，故被告行为已不具有可撤销内容。第三，被告自扣押原告肇事车辆后将该车辆临时保管于联通公司系其内部管理行为，并不存在乱作为。被告委托山西省交口县司法鉴定中心及灵石县司法鉴定中心对受害方损失进行鉴定的行为，并不是行政诉讼法规定的受案范围，对原告的该请求及理由本院不予支持。此外，原告在开庭前一日通过邮寄方式向本院提交增加诉讼请求的申请，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定，本院不予准许，并告知原告另行提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，作出判决：一、确认被告交口县公安局交通警察大队超期扣车行为违法；二、驳回原告湖北丹江特种汽车有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人山西省交口县公安局交通警察大队不服一审判决，上诉请求是，1、依法撤销一审判决第一条，改判上诉人的扣车行为不违法；2、本案二审诉讼费用由被上诉人负担。其主要上诉理由是，一审认定事实不清，上诉人的扣车行为并不违法。2013年4月10日7时20分许发生交通事故后，上诉人依据《道路交通事故处理程序规定》，扣留了被上诉人的肇事车辆及行驶证，并送达肇事司机陈涛一份扣押物品清单。2013年4月17日上诉人作出交通事故责任认定后，于4月19日给肇事司机送达了认定书。但陈涛在收到扣押物品清单、事故责任认定书后，一直未与上诉人单位事故处理人员联系调解受害人的赔偿事宜。上诉人曾多次与陈涛联系，但陈涛与被上诉人始终未到上诉人处调解。直到网通交口分公司等五家受害人向人民法院起诉后，被上诉人才委派一名律师来向上诉人要车，这时上诉人就出具了车辆放行单。不提取肇事车辆是被上诉人为躲避交通事故赔偿所致，应由其自行承担过错责任。
被上诉人湖北丹江特种汽车有限公司的主要答辩理由是，上诉人扣押肇事车辆的行为严重违法，委托鉴定程序不符合法律规定，至今未出具扣押财产及解除扣押财产决定书，应承担相应的行政侵权赔偿责任，请求人民法院依法裁决。
本院经审理查明，2016年7月22日，本院作出（2014）吕行终字第119号行政裁定，指令原审人民法院继续审理本案。在原审法院继续审理期间，上诉人又提交了行政强制措施凭证、告知书及车辆放行审批表三份补充证据，对原审依据上诉人的补充证据确认的案件事实，本院不予认定。其余案件事实确认原审法院的认定。
本院认为，根据《行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉行政案件，应当对原审人民法院作出的裁判和被诉行政行为进行全面审查。本案双方当事人的争议焦点是：上诉人于2013年4月10日扣留被上诉人肇事货车的行为是否合法。
《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。”《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款规定：“因收集证据需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证。扣留的车辆及机动车行驶证应当妥善保管。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条规定，采取扣留车辆行政强制措施的，应当告知当事人违法行为的事实、拟作出强制措施的种类、依据及其依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，制作行政强制措施凭证并送达当事人。本案中，上诉人因收集证据需要，可以扣留肇事货车，但须遵守法律规定。在原审法定举证期间内，上诉人并未提供行政强制措施凭证以及送达手续，而是在本院裁定一审法院继续审理本案过程中，补充提交了行政强制措施凭证等证据。根据《行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，本院对上诉人无正当理由逾期提供的行政强制措施凭证依法不予采纳，应视为其没有相应的证据，故对上诉人2013年4月10日扣留肇事货车的行为应确认违法。
关于上诉人主张继续扣留行为是因被上诉人无法取得联系，以及在庭审中提出被上诉人拒不提供有效行车手续领取肇事车辆等问题。《道路交通安全法》第一百一十二条第三款规定：“逾期不来接受处理的，并且经公告三个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆依法处理。”《道路交通事故处理程序规定》第四十四条第二款规定：“对驾驶人逃逸的无主车辆或者经通知当事人三十日后仍不领取的车辆，经公告三个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆依法处理。”根据上述规定，本院认为，上诉人在原审法定举证期限内，未提供作出行政行为时书面通知被上诉人领取车辆、履行公告程序以及提供有效担保等相关证据，因此，本院对该主张依法不予支持。
本院需要指出的是，扣留车辆属于暂时性强制措施，应以制止违法行为、防止证据毁损和便于查清案件事实为限，交通管理部门即使在调查中发现行为人有其他违法行为的，也应在作出行政决定的同时及时移送有权机关，而不能长期扣留车辆不作出实体处理。
综上所述，一审判决适用法律正确，但采纳上诉人提交的补充证据于法无据，本院应予纠正。上诉人的其他上诉理由证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销吕梁市离石区人民法院（2016）晋1102行初45号行政判决主文第一条，维持第二条；
二、确认上诉人山西省交口县公安局交通警察大队于2013年4月10日扣留被上诉人湖北丹江特种汽车有限公司鄂C×××××号肇事货车的行政行为违法。
二审案件受理费50元，由上诉人山西省交口县公安局交通警察大队负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 勇
审判员 王建栋
审判员 李俊泓
二〇一七年五月二十六日
书记员 闫娟娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项规定：原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。