山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第339号
上诉人（原审原告）李传河，男，1964年7月22日出生，汉族，居民，住济南市。
被上诉人（原审被告）济南市公安局长清区分局，住所地济南市。
法定代表人刘刚，局长。
委托代理人王荣军，济南市公安局长清区分局法制大队一中队中队长。
委托代理人付善峰，济南市公安局长清区分局城关派出所民警。
上诉人李传河因公安行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2014）长行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人李传河，被上诉人济南市公安局长清区分局（简称长清分局）的委托代理人王荣军、付善峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年6月3日9时00分，被告长清分局所属大学路派出所接崮云湖街道办事处工作人员董X报警称，2014年4月份至6月2日期间，李传河、王春彩夫妇因要求对被清理拆除的养蜂场进行补偿问题多次到中南海地区非正常上访。被告受理案件后在北京市进行了调查取证并对当事人进行了询问。经调查，被告认为李传河的上述行为已构成扰乱公共场所秩序。2014年6月5日，被告长清分局作出长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定，决定对李传河处以行政拘留十日。该处罚决定的内容已执行完毕。原告不服，诉至法院。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。李传河的居住地在被告所属大学路派出所辖区内，被告长清分局作为治安管理机关，对上述案件依法享有管辖依据和行政职权，被告列举的证据足以证实长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定所认定的事实。原告以上访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。原告进京上访，并在中南海周边地区非法滞留，应受到行政处罚。北京市公安机关对原告的训诫足以说明以上事实。被告作出长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定所依据的事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告要求“判令被告对原告作出的行政行为违法，依法撤销被告2014年6月5日长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定书，判令被告向原告进行赔礼道歉并赔偿损失”的主张没有事实理由和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告李传河的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李传河负担。
上诉人李传河不服原审判决上诉称，一、上诉人进京上访反映问题的行为没有违法，根本没有扰乱公共秩序。上诉人是因养蜂场被强制拆迁得不到合理、合法的解决而上访，并未采取过激行为，不存在扰乱公共秩序。被上诉人认定上诉人“非正常上访，非法上访”，无事实及法律依据。二、被诉行政处罚决定依据的证据不足，认定事实错误。1、经上诉人向北京市公安局书面申请政府信息公开，根本不存在所谓的训诫书，上诉人从未被北京公安局查获过、立案过、处罚过及被移交过。因此，上诉人不存在违法事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十九条、第五十五条、第五十七条的规定，及《公安机关办理行政案件程序规定》第二十四条、第二十五条、第四十条的规定，上诉人就调取证据问题对被上诉人进行发问，被上诉人却无从回答。2、即使训诫书真的存在，也不能证明上诉人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的行为。如果训诫书是行政处罚行为，则该处罚行为可以证实上诉人上访是违法的。但根据一事不再罚原则，被上诉人不能再次对上诉人进行处罚。如果训诫书不是行政处罚，则不能证明上诉人的行为违法。从被上诉人提供的训诫书的内容看，只能证明上诉人准备到中南海去上访，而不能证明上诉人扰乱正常公共秩序。综上，不论训诫书是否真假，均不能作为行政处罚的证据。3、济南市信访局驻京工作组及济南市公安局驻京办出具的说明是违法的。首先，国务院办公厅下发的《关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的意见》中规定，各政府部门不得设立驻京办事机构。而本案中被上诉人及济南市公安局、信访局仍然在北京设置常设办事机构与上述规定不符。公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释，是公安部制定的，而被上诉人在原审中陈述其不予执行该文件，是不当的。其次，被上诉人及济南市公安局的驻京办无权在北京进行日常执法，亦不能出具任何证据。4、只有本人陈述，没有其他证据证明的，公安机关不能作出治安管理处罚决定。上诉人对询问笔录不予认可，内容是不真实的，且陈述中也未有扰乱相关机关正常办公秩序行为的内容。5、被上诉人作出的行政处罚决定，无任何现场证据。没有受干扰单位、现场证人、目击证人等出具的证据进行证明。三、被上诉人作出的处罚决定违反法定程序。1、未履行事先告知义务。驻京办及被上诉人派人非法限制上诉人人身自由，说回去给上诉人解决反映的问题。上诉人信以为真，下火车后，被公安人员拉到别墅非法长时间拘禁。拘禁完后，未解决任何问题就直接送拘留所。被上诉人未履行事先告知义务，未给上诉人陈述和申辩的权利，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条的规定。被上诉人举证告知上诉人相关权利义务的书面证据，是被上诉人事后补作的。理由有：达不到法律上的证明标准，情理亦说不通，被上诉人提供了第一次处罚后送达的录音录像，但该告知却未提供录音录像。2、被上诉人未告知上诉人可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利。3、被上诉人作出处罚决定后，未将决定通知上诉人的家属，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定。庭审中，被上诉人举证证明第一次通知上诉人家属的视听资料，但第二次、第三次未予举证。4、被上诉人将上诉人控制在北京，不允许上诉人再去反映。将上诉人从北京骗回后，关押在别墅，后送到拘留所，这期间若被上诉人不认可是非法拘禁、非法限制人身自由，那么只能说是行政强制措施。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条、第一百三十九条的规定，应当写明拘留期限折抵的问题，但被上诉人未进行折抵，满十日后，才予以释放。5、被上诉人没有管辖权，案件来源不合法。被上诉人提交的证据及答辩状中说明案件是被上诉人工作人员在工作中发现的，但在原审庭审中，又说案件是北京公安机关移交的。违反公安部2013年7月9日下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关规定。中央政法委关于处理上访人员的要求是各地方没有北京市案发地派出所移交手续，就无权进行任何处理。被上诉人未提交移交手续，故案件来源不合法。四、被上诉人作出的处罚决定适用法律错误。上诉人没有违法行为，被上诉人适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对上诉人进行处罚错误。且被上诉人对违法情节轻重未解释出理由。被上诉人未提供任何法律依据，证明上诉人行为违法的相应法条，证明证据收集或调取程序合法所采用的法条，应视为没有法律依据。五、原审判决认定事实错误、程序违法，适用法律错误。被上诉人负责人或承办民警未出庭，违反公安部执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十四条的规定。原审法院未对被诉处罚决定的合法性进行审查，对上诉人代理人提出的种种问题未阐述说明，审判长多次阻止上诉人代理人发言，只要求庭后提交代理意见。对代理意见中的问题，判决书中也未进行说明。最后，原审判决适用法律错误，应予撤销。六、上诉人于原审庭后向两级政府申请公开驻京办信息，现有新的证据证明被上诉人提供的相关证据不合法。七、原审未下发判决，但被上诉人又违法拘留了上诉人，证明被上诉人无视司法机关。综上，请求二审法院：1、依法撤销济南市长清区人民法院（2014）长行初字第24号行政判决；2、依法确认被上诉人作出的长清公（大学）行罚决字（2014）00080号《行政处罚决定》违法并予以撤销；3、判令被上诉人在相关知名媒体上对上诉人公开赔礼道歉；4、判令被上诉人支付上诉人被非法限制人身自由的赔偿金及精神损害抚慰金；5、被上诉人承担所有费用。
被上诉人长清分局答辩称，2014年4月23日至2014年6月2日期间，王春彩与李传河因要求对被清理拆除的养蜂场补偿问题多次到中南海地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局查获。公安机关在工作中发现这一情况后，受理了该案。随后依法询问了违法嫌疑人，调取了诉求书、训诫书和工作说明、情况说明、处理意见、情况报告、答复意见书及审核报告和山东省价格认证结论书等证据。经查证属实，公安机关依法告知。2014年6月5日长清分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，给予李传河行政拘留十日的处罚。目前，李传河处罚决定已执行完毕。该案事实清楚、证据确凿充分，公安机关依法履行了受案、询问、告知、审批等程序，办案合法。综上所述，我局长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚得当。请人民法院予以维持。
被上诉人长清分局向原审法院提供其作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：1、受案登记表；2、对李传河的询问笔录；3、对王春彩的询问笔录；4、对长清区崮云湖街道办事处信访办公室副主任董X的询问笔录；5、对长清区崮云湖街道办事处大彦管理区副主任张明的询问笔录；6、长清区公安分局大学路派出所的复核材料；7、公证书复印件；8、济南市长清区崮云湖街道办事处关于王春彩同志上访事项的处理意见；9、济南市长清区崮云湖街道办事处关于王春彩一家三口人享受村民待遇等信访事项的答复意见书；10、济南市长清区崮云湖街道办事处关于王春彩反映要求一家三口人享受村民待遇及其养蜂场赔偿事项办理情况的报告；11、济南市长清区区委、济南市长清区人民政府信访局关于王春彩信访事项办理情况的审核报告；12、长崮政发（2011）44号文即长清区崮云湖街道办事处关于王春彩信访问题办理情况的报告；13、山东省价格认证结论书；14、济南市长清区崮云湖街道办事处关于李传河、王春彩要求养蜂场赔偿信访事项的答复意见书；15、北京市公安局西城分局（2014）第201404230354号训诫书；16、北京市公安局西城分局（2014）第201405280223号训诫书；17、北京市公安局西城分局（2014）第201405040255号训诫书；18、北京市公安局西城分局（2014）第201405160114号训诫书；19、北京市公安局西城分局（2014）第201405270183号训诫书；20、北京市公安局西城分局（2014）第201405290163号训诫书；21、北京市公安局西城分局（2014）第201405310104号训诫书；22、北京市公安局西城分局（2014）第201406020047号训诫书；23、济南市公安局西城分局府右街派出所工作说明；24、济南市信访驻京工作组对上诉人在京上访情况说明；25、行政处罚告知笔录；26、长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定书；27、公安行政处罚审批表；28、行政拘留执行回执；29、行政拘留家属通知书。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
上诉人李传河向原审法院提供并经庭审质证的证据如下：1、《中华人民共和国信访条例》及《中华人民共和国宪法》部分条文；证明上诉人信访、上访、越级上访反映问题，是我国宪法赋予的权利，是信访条例所允许的，属于依法上访，并不违法。2、关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见；证明上诉人的行为没有违反此意见，而被上诉人的行为却违反此意见，没有依照法定程序收集、固定相关证据，处罚没有违法的上诉人。3、公安机关办理行政案件程序规定部分条文；证明被上诉人的行为违反此规定。4、《国务院办公厅关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》部分条文；证明被上诉人提交的部分证据中涉及驻京办的行为违反此规定。5、北京市公安局西城分局登记回执及政府信息不存在告知书登记回执；证明北京公安从未查获过、立案过、处罚过、移交过上诉人在北京有任何违法嫌疑或者违法事实的任何资料，所谓的训诫书不存在。
双方当事人在原审中提交的证据均经原审庭审质证并随案卷移送本院。本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、被上诉人对本案是否具有管辖权；二、被上诉人作出的处罚决定是否合法。
一、关于第一个焦点问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。本案中，上诉人的居住地在被上诉人所属大学路派出所辖区内，被上诉人长清分局作为治安管理机关，对上述案件依法享有管辖权。
二、关于第二个焦点问题。首先，关于被上诉人作出的处罚决定程序是否合法问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第九十四条、第九十五条、第九十七条等处罚程序规定，公安机关对违反治安管理的案件，应当立即进行调查，在作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利，充分听取违反治安管理行为人陈述和申辩意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，进行复核，确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定。本案中，被上诉人长清分局在原审法院提交的证据，能够证明其作出治安管理处罚决定时，履行了受案、调查询问、传唤、决定、送达、通知行政拘留家属等程序，被上诉人提供的行政处罚告知笔录上亦有上诉人本人的签名，故被上诉人在作出处罚决定前，告知了上诉人违法行为的基本事实及其依法享有的权利，听取了上诉人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出复核。原审判决认定其程序合法，并无不当。故对上诉人主张被上诉人未履行陈述、申辩权利的告知及通知家属的义务的主张，本院不予支持。关于上诉人主张被上诉人未告知申请暂缓执行的权利的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”上述规定赋予被处罚人提出暂缓执行申请的权利，但公安机关未告知上诉人申请暂缓执行行政拘留，亦不违反上述法律的规定。故对上诉人的主张，本院不予支持。
其次，关于被上诉人作出的处罚决定认定事实的证据是否充分及适用法律是否正确问题。对此双方争议的焦点问题是上诉人到中南海周边上访反映问题，是否构成违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱公共秩序的行为。本案中，从上诉人陈述及被上诉人提供的询问笔录、情况说明等证据材料看，上诉人存在多次去中南海周边地区上访的事实。上诉人主张其并未采取过激行为或寻衅滋事、呼喊口号等扰乱公正秩序的行为，故被上诉人不应对其进行处罚。本院认为，根据《信访条例》第十四条、第十六条的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。上诉人其未按上述规定的渠道进行信访，而是多次去中南海周边地区进行上访，并被北京公安机关多次训诫。被上诉人查明上述事实后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人进行处罚，适用法律并无不当。
综上，被上诉人长清分局作出的长清公（大学）行罚决字（2014）00080号行政处罚决定程序合法，认定事实的证据充分，适用法律正确，上诉人提出的上诉理由，缺乏事实根据及法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李传河负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
审 判 员 王大伟
代理审判员 黄 娟
二〇一五年一月二十一日
书 记 员 王煜桐