青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第48号
原告乐都区碾伯镇前庄村七社。住所地：乐都区碾伯镇。
负责人王得英，男，汉族，生于1956年11月8日，系乐都区碾伯镇前庄村七社社长。
委托代理人马全林，系青海普兴律师事务所律师。
委托代理人杨树平，男，汉族，生于1964年12月16日，系乐都区碾伯镇前庄村七社村民。
被告乐都区人民政府，住所地：乐都区碾伯镇。
法定代表人曾水清，系乐都区人民政府区长。
委托代理人宗海莹，青海树人律师事务所律师。
委托代理人李海林，系该区审计局副局长。
第三人周全德，男，汉族，生于1957年5月3日，系乐都区碾伯镇前庄村七社村民。
委托代理人马生海，系青海松海律师事务所律师。
原告乐都区碾伯镇前庄村七社不服被告乐都区人民政府将位于乐都区碾伯镇前庄村“下沙沟湾湾”的2.26亩土地登记为第三人承包地的土地征用登记行政一案，于2015年12月1日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月20日公开开庭进行了审理。原告乐都区碾伯镇前庄村七社负责人王得英及其委托代理人杨树平、马全林，被告乐都区人民政府委托代理人李海林、宗海莹，第三人周全德及其委托代理人马生海到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：2012年11月29日，中共乐都县委办公室、乐都县人民政府办公室下发了《中共乐都县委办公室乐都县人民政府办公室关于印发乐都县2012年土地储备项目征地拆迁工作方案的通知》（乐办发（2012）121号，以下简称征地方案），方案规定由各征地拆迁小组实施地类的认定、权属确认及丈量登记。受被告乐都区人民政府的委托，乐都区审计局负责原告及第三人争议土地的丈量工作，并于2012年12月10日对该土地进行丈量后，将该土地登记在了第三人名下，2015年11月18日乐都区审计局作出《答复》，向第三人发放了征地补偿款。
原告乐都区碾伯镇前庄村七社诉称，2012年被告依法征收了原告所属范围内的全部农村土地。在征地过程中第三人将原告位于“下沙沟湾湾”的2.26亩集体机动地冒充为家庭承包地，被告没有履行调查、审查核实义务，且无视原告社员提出的异议，将该块土地登记为第三人的承包地，经相关部门计算该宗土地的补偿款为132210元。此后原告方社员多次找被告，要求将上述集体土地补偿款发放给原告，但被告无视原告方的权利和维护合法权益的行为，不但拒绝履行向原告发放上述补偿款的义务，反而将上述补偿款错误的发放给了第三人。综上，第三人与原告或其他农村经济组织之间并没有建立农村土地承包合同关系，第三人对该宗土地没有取得承包经营权，对该宗土地的使用没有合法依据。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，该宗土地的征收补偿款应归土地的所有者原告所有，而被告违法向第三人发放本属于原告的土地补偿款，不但是行政违法行为，同时也侵害了原告的合法权利。第三人占有所有权人为原告的该宗土地补偿款，属于不当得利。因此，为依法维护原告合法权利，依照《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项等相关法律规定，向人民法院起诉，请依法判决1、确认被告将原告所有的位于乐都区碾伯镇前庄村“下沙沟湾湾”的2.26亩土地登记为第三人承包地的行政行为违法；2、判令第三人返还原告2.26亩土地补偿款132210元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张提交了如下证据：证据1、碾伯镇前庄村村委会证明，证明争议的土地归前庄村七社所有。证据2、乐都区农村土地承包经营权证登记簿，证明第三人在沙沟沿只有0.55亩承包地，并没有2.816812亩土地。证据3、碾伯镇前庄村七社及村民的申请，证明发现被告在丈量过程中侵害了其权利后行使权利的事实。证据4、拆迁发放补偿明细表和证明，证明被告在争议没有解决前将补偿款发放给了第三人。证据5、关于碾伯镇前庄村土地一事答复，证明测量登记后原告一直在交涉，直到被告作出答复，所以原告收到答复到起诉不超过一个月，起诉未超过法定时效。证据6、民事裁定书，证明被告在其辖区内采用双重标准，侵犯了原告的权利。证据7、证人证言，证明争议土地是前庄村七社的机动地。
被告乐都区人民政府辩称，1、原告未履行民主议定程序，不符合诉讼主体要求。原告作为村小组，依据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》，村小组的诉讼以小组长为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，履行民主议定程序。原告提交的《行政起诉状》仅由小组长王得英一人签字，表明其未履行民主议定程序，不符合村小组作为诉讼主体的要求。2、被告的登记行为仅仅系对所争议土地进行测量登记，而非确权行为。2012年11月29日，被告下发《中共乐都县委办公室乐都县人民政府办公室关于印发乐都县2012年土地储备项目征地拆迁工作方案的通知》（乐办发（2012）121号），由各征地拆迁小组实施地类的认定、权属确认及丈量登记。负责原告及第三人争议土地丈量工作的单位是乐都区审计局。审计局于2012年12月10日对该土地进行丈量时，该土地上由第三人耕种榆叶梅和杨树，测量完毕后并由相关人员进行签字确认。因此，被告的行为合法。3、被告没有违法向第三人发放土地补偿款。依据被告于1989年3月18日颁发的《关于重视和加强低产田改造和弃耕地利用工作的指示》（乐政（1989）33号），“政府鼓励群众开垦荒地，实行谁开发、谁经营、谁投资、谁受益的政策，使用权长期不变，可以继承、允许有偿转让。”本案争议土地由第三人开垦、耕种至今，因此，被告向第三人发放征地补偿款的行为合法。综上所述，请求驳回原告的全部诉讼请求。
被告乐都区人民政府为证明其主张提交了如下证据：证据1、2012年11月29日的征地方案，证明审计局的登记行为是合法的。证据2、2012年12月10日、2012年12月13日的征用土地及附着物登记表，证明审计局按照方案的规定对争议土地进行测量登记。证据3、第三人的土地承包经营权证；4、三份个人书面证明；5、土地承包合同书，以上三份证据证明在审计局进行丈量时，本案争议土地由第三人耕种的事实。证据6、2013年3月的发放明细表，证明原告承认土地附着物由第三人受益。证据7、1989年的《指示》，证明当时谁开发谁受益，第三人享有受补偿的权利。证据8、2015年的《答复》、2013年6月18日的《通知》，证明程序合法有效。
第三人述称，1、原告诉求中表述的争议土地下沙沟湾湾2.26亩与本案不符，这块地的实际名称叫沙沟沿，与事实不符；2、原告认为2.26亩土地的所有权或使用权是原告的，所以本案存在复议前置问题，原告应当先提出行政复议；3、本案社长王得英，按法律规定应当有村民商议表决的材料，但是没有相关材料，所以王得英的身份有问题。以及原告的起诉超过了法定期限；4、原告将民事诉讼的问题纳入到行政诉讼当中，不符合法律规定，应当予以驳回。
第三人提交了如下证据：证据1、2013年6月18日的《通知》、2014年10月30日的《通知》，证明被告已经向原告两次告知了提出异议的期限，但原告并没有提出异议和行政诉讼。证据2、周全德的土地承包经营权证，证明土地登记的名称和本案争议地的名称不一样，东是六社的代生英的地，西是树林，南是崖头，北是一社的陈红星的地，这块地是本案第三人自己开垦出来的地，本案第三人有合法的承包经营权，与规范性文件的要求一致，周全德取得土地补偿款合理合法。证据3、2015年12月21日的调查笔录，证明本案第三人一直在耕种争议土地，周全德取得土地补偿款是合法的。证据4、两份土地承包合同书，证明这块土地在2006-2007年由第三人承包给杨启林，本案争议地一直由周全德承包经营。证据5、证人证言，本案争议地在签订承包合同前一直由周全德耕种。
经庭审质证，被告对原告的7份证据质证认为，1、前庄村村委会证明，证据的真实性及证明方向有异议，这份证据是登记之后作出的，印章有异议，不能证明争议土地归七社所有，土地权属应当由县级以上人民政府颁发的土地证作为权属证明。2、乐都区农村经营管理站的登记薄，真实性没有异议、证明方向有异议，仅证明登记簿上所载的权属，对本案争议的土地权属无证明力。3、2015年10月8日碾伯镇前庄村七社及村民的申请，予以认可。4、2013年3月拆迁补偿发放明细表、2014年1月21日证明1份，这两份证据的印章全是乐都审计局，只是对数据的证明，与原告提出的证明方向完全不符。5、2015年书面《答复》，真实性无异议，但不能证明原告的证明方向。《答复》是审计局作出的，并不是县政府作出的《答复》，只能证明提出的异议，并不能证明他们在这一时间点提起诉讼。被告于2012年12月10日、2012年12月13日作出登记行为，原告对此登记行为不服提出了异议，但没有提出诉讼，所以已超过诉讼时效。6、海东市中级人民法院（2014）东民一终字第278号民事判决书，此判决书与本案无关，不予质证。7、证人证言，证人不能证明其当年耕种的土地就是现在争议的土地及是否由第三人耕种的事实，不予认可。
第三人对原告的证据质证认为，1、前庄村村委会证明，2、乐都区农村经营管理站的登记薄，3、2015年10月8日审计局的申请，均同意被告质证意见。4、2013年3月拆迁补偿发放明细表、2014年1月21日证明1份，真实性合法性均无异议，证明被告没有违法行政。5、2015年书面《答复》，真实性、合法性无异议，《答复》不能证明原告在法定期限内起诉。按法律规定应当在6个月内提出，被告的登记是在2012年12月，应当在6个月内可以直接提起诉讼，原告是在超过了时效后提出的申请，不能证明时效还在延续。2013年6月18日的《通知》已经给了原告15天的期限，但原告在此期限内也没有提起诉讼，在2014年10月30日《通知》的期限内原告也没有提起诉讼。故被告作出的规定合法有效。6、海东市中级人民法院（2014）东民一终字第278号民事判决书，此证据与本案无关。7、证人证言，不能证明争议土地是其当年耕种的土地，不予认可。
原告对被告的8份证据质证认为，1、征地方案，真实性、合法性无异议，主体权限也没有异议，但被告的征地行为不符合《通知》的要求，没有依法进行复核。2、2013年12月10日、2013年12月30日的征用土地及附着物登记表，真实性无异议，被告在征收和丈量过程中应当履行调查和审核的义务，登记面积严重不符。3、第三人的土地承包经营权证，真实性、合法性无异议，显示第三人的承包土地的面积，但在登记上严重超出了范围。4、三份个人书面证明，真实性、合法性有异议，无法证明是否是本人出具。5、土地承包合同书，真实性、合法性有异议，第三人是否与杨启林签订此合同，合同上土地的位置没有写清楚。6、2013年3月的发放明细表，真实性、合法性无异议，被告陈述的不是本案的客观事实。7、1989年的《指示》，真实性无异议，合法性有异议，不该由政府作出这个规定，且开发必须要经过政府进行发包。被告陈述和文件要求不相符，第三人是一种侵权行为，不合法。8、2015年的《答复》、2013年6月18日的《通知》，真实性无异议，合法性有异议，被告使用法律规定和规范性文件不恰当。
第三人对被告的8份证据质证认为，1、征地方案，2013年的《通知》。可以证明此《通知》已经公开。2、2013年12月10日、2013年12月30日的征用土地及附着物登记表，证据合法有效。第三人一直在经营，期间原告的任何一个人并没有提出异议。法定原则谁开发谁受益，所以被告的补偿是合法的。3、对被告3、4、5份证据均无异议。土地承包合同的真实性，完全可以由登记表来证明。4、证据6被告2013年3月的发放明细表，同意被告质证意见。5、证据7被告的征地补偿行为是合法的，《指示》的内容有明确的法律依据。6、证据8没有异议。
原告对第三人的5份证据质证认为，1、2013年6月18日的《通知》；2014年10月30日的《通知》。对2013年的《通知》真实性、证明方向有异议，原告并没有收到也没有见过，《通知》只是说了有争议提交到审计局，并没说可以起诉；2014年的《通知》没有证明效力，不予认可。2、周全德的土地承包经营权证，真实性、合法性无异议，被告丈量的土地超出了承包经营权证的界限，西面的树林就是本案争议的土地。不认可第三人的证明方向。3、2015年12月21日的调查笔录，证人应当出庭作证，但证人未到庭，真实性合法性均有异议。4、两份土地承包合同书，真实性、合法性、关联性均有异议，无法确认双方是否确实签订过土地承包合同，合同上约定的土地不清楚，不予认可。5、证人证言，证人杨启林证明的情况与本案不符。证人陈秀兰的证言客观真实。
被告对第三人的5份证据质证认为，1、对2013年的《通知》认可；2014年《通知》同意原告的质证意见，没有证明效力，不予认可。2、周全德的土地承包经营权证。3、2015年12月21日的调查笔录。4、两份土地承包合同书，均没有异议。5、证人证言，证明审计局在征地时对土地进行了丈量和公示，程序合法。
本院对原告提供的证据认证如下：1、前庄村村委会证明，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。由县级人民政府登记造册，确认所有权。原告仅以村委会证明主张争议的土地归其所有，证据不充分，不予采信。2、乐都区农村经营管理站的登记薄，具有真实性、合法性，虽未能证明争议的2.26亩土地的权属，但证明了第三人在沙沟沿的承包地是0.55亩，且不包括在争议的2.26亩土地中的事实，与本案有关联性，予以采信。3、2015年10月8日碾伯镇前庄村七社及村民的申请，被告及第三人均认可，应予以采信。4、2013年3月拆迁补偿发放明细表、2014年1月21日乐都区审计局出具的证明，证据真实、合法，能够证明在第三人的土地存有争议的情况下，乐都区审计局作出决定，将征地补偿款给第三人予以发放的事实，与本案有关联性，予以采信。5、2015年11月18日的书面《答复》，具有真实性、合法性。本案原告于2012年对丈量登记在第三人名下的土地提出争议，且一直在交涉，于2015年10月8日提出书面申请。审计局在2015年11月18日作出《答复》，明确了争议土地上的补偿款已发放给第三人。在审计局不作出《答复》之前，原告是无法确定争议土地上的利益归属，审计局的行为是否侵犯其权益均不确定。由此，当审计局于2015年11月18日作出《答复》后，原告认为审计局作出了行政行为，且违法，故于2015年11月23日提起诉讼，其起诉未超过法定期限。原告主张的理由成立，予以采信。6、海东市中级人民法院（2014）东民一终字第278号民事判决书，因本案涉及的是被告丈量登记行为，不涉及补偿标准。其证明方向与本案无关联性，不予采信。7、证人证言，因不能确定当年其耕种的土地就是本案争议的土地，不具有证明力，故不予采信。
对被告乐都区人民政府提供的证据认证如下：1、征地方案，证据真实、合法，证明审计局是征地拆迁工作组责任单位，其实施的丈量登记行为是依职权行使的，予以采信。2、2012年12月10日、2012年12月13日的征用土地及附着物登记表，证据真实、合法，能够证明审计局按照征地征迁工作方案对争议土地进行测量登记的行为，予以采信。3、第三人的土地承包经营权证，真实、合法，证明了第三人在沙沟沿的承包土地面积是0.55亩，却不能证明争议地2.26亩由第三人耕种的事实，故证明方向不予支持。4、三份个人书面证明，根据法律规定，除有法律规定的情形外，凡知道案件事实的人都有出庭作证的义务。故不予采信。5、土地承包合同书，不能证明是本案争议土地，故被告主张争议土地一直由第三人耕种的理由不成立，不予采信。6、2013年3月的发放明细表，根据法律规定，土地附着物补偿费归附着物所有人所有，原告承认土地附着物由第三人受益与争议土地的登记无关联性，故被告的证明方向不予支持。证据7、1989年的《指示》，证明当时谁开发谁受益，第三人享有受补偿的权利。根据《国务院办公厅﹤关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知﹥》（国发办（1996）23号）的规定，治理开发“四荒”实行谁治理、谁管护、谁受益的政策。在经过治理开发的“四荒”地上种植的林果木、牧草及其产品等归治理者所有，新增土地的所有权归集体，在协议规定的期限内，治理者拥有使用权，享受国家有关政策。承包和租赁治理开发“四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。据此，第三人未提供与农村集体经济组织签订的承包合同，无法证明其在争议土地上拥有使用权，故被告的证明方向不予采信。证据8、2015年的《答复》、2013年6月18日的《通知》，其中适用的法律法规及规范性文件不能证明其程序合法有效，故对其证明方向不予采信。
对第三人提供的证据认证如下：证据1、两份《通知》，2013年6月18日乐都区审计局作出的《通知》，虽然第三人作为争议的农户收到了该《通知》，但没有其他证据证明原告方作为争议的农户收到了该《通知》的事实，且被告未提供送达《通知》的送达回证，故不予采信。2014年10月30日的《通知》，不具有真实性合法性，不予采信。2、周全德的土地承包经营权证，具有真实性、合法性，但被告丈量登记的争议土地超出了承包经营权证的范围，证明方向不予采信。证据3、2015年12月21日的调查笔录，因证人无正当理由未出庭，故不予采信。证据4、两份土地承包合同书，合同上约定的土地不清楚，位置不明确，不能证明是本案争议土地，故第三人主张争议土地一直由其耕种的理由不成立，不予采信。证据5、证人证言，证人杨启林的证言，无法证明其承包的土地是第三人的承包地还是争议的土地，且承包亩数与第三人出示的承包经营权证中记载的不符，不予采信。证人陈秀兰的证言，证明第三人在第一次土地下放时大概有0.6亩的土地，能够证明第三人耕种沙沟沿的承包地0.55亩的事实，但对争议的土地在签订承包合同前一直由周全德耕种的事实无其他证据印证，故不予采信。
经审理查明，2012年11月29日，中共乐都县委办公室、乐都县人民政府办公室下发了《中共乐都县委办公室乐都县人民政府办公室关于印发乐都县2012年土地储备项目征地拆迁工作方案的通知》（乐办发（2012）121号），根据征地拆迁工作方案，乐都区审计局是碾伯镇前庄村、后庄村的责任单位。征地拆迁工作在丈量登记阶段，由各征地拆迁小组实施地类的认定、权属确认及土地面积丈量登记等工作。由此，第三人的承包地及争议土地的丈量工作由乐都区审计局负责，审计局行使行政职权是受被告乐都区人民政府的委托进行的。审计局于2012年12月10日对土地进行丈量登记时，将争议土地登记在第三人的名下，2013年3月制作的拆迁补偿发放明细表中，将2.816812亩耕地（包括争议土地2.26亩）上的补偿款登记在第三人名下，前庄村七社及王得英等群众均提出争议，且一直在交涉中。2014年11月21日审计局向乐都区国土资源局出具证明，经研究，决定将周全德征地补偿款予以发放。2015年10月8日前庄村七社及王得英等34户村民向审计局书面申请变更登记。审计局于2015年11月18日作出《答复》：通过调查核实，根据乐政（1989）33号《关于重视和加强低产田改造和弃耕地利用工作的指示》的文件精神，“为了鼓励群众开垦荒地，实行谁开发、谁经营、谁投资、谁受益的政策，使用权长期不变，可以继承、允许有偿转让”等。本案争议土地由第三人开垦、耕种至今，当时由第三人耕种榆叶梅和杨树，测量完毕后并由相关人员进行签字确认。因此，第三人耕种的土地征地补偿款符合以上规定，已于2014年11月向第三人发放了征地补偿款。原告认为被告作出的行政行为违法，于2015年11月23日提起诉讼。
另经查明，就本案争议的2.26亩土地，第三人与原告或其他农村经济组织之间并没有签订过合同，也未有经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准的手续。
本院认为，本案是确认土地征用登记行为违法一案，关于乐都区碾伯镇前庄村七社是否具备原告诉讼主体的资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案的原告作为村民小组属于其他组织，故有权提起诉讼，并由其主要负责人进行诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，当农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。庭审结束后，原告又提交了表明其履行民主议定程序的村民小组会议决议。据此，原告作为村民小组提起诉讼符合法律规定，其主体资格适格，本院予以确认。
根据本案争议焦点，首先审查原告的起诉是否超过法定期限。本案原告于2012年对丈量登记在第三人名下的土地提出争议，2013年对补偿发放登记提出争议，且一直在交涉，2015年10月8日提出书面变更登记申请。被告在2015年11月18日作出《答复》，明确了争议土地由第三人开垦、耕种至今，土地上的补偿款已发放给第三人。在被告不作出《答复》之前，原告是无法确定争议土地上的利益归属，被告的行为是否侵犯其权益均不确定。当被告作出《答复》后，原告认为被告的土地征用登记行为违法，侵害了其权益时，于2015年11月23日提起了诉讼。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告主张其起诉并未超过法定期限的辩解理由成立，本院予以支持。
其次，被告在征地过程中对争议的2.26亩土地作出的丈量登记行政行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款的规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地登记办法》第十五条规定“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物的情况。从以上法律法规可以看出，土地权属的登记应以土地权属证书为准。本案中，被告当庭陈述承认，其在登记测量时，只是根据地主、村、镇干部的指认进行了测量登记，并未实际查看第三人的土地权属证书。据此，其将争议的2.26亩土地登记在第三人名下，属证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”上述法律规定，农村耕地的使用权是以承包经营权来体现，从本案被告的庭审陈述来看，“下沙沟湾湾”和“沙沟沿”是两块不同的地块，而被告所出具的第三人的农村土地承包经营权证上，只有沙沟沿的0.55亩承包地，并没有争议的下沙沟湾湾的2.26亩土地。因此，被告将争议的2.26亩土地登记在第三人名下，属证据不足。被告及第三人陈述，该2.26亩地是由第三人开垦荒地而来，并以此依据乐政（1989）33号文件“谁开发、谁经营、谁投资、谁受益”的政策精神，以《答复》的方式确认给第三人并为其发放了土地补偿款，但依据《国务院办公厅﹤关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知﹥》（国发办（1996）23号）“治理开发'四荒'的政策（一）：实行谁治理、谁管护、谁受益的政策。在经过治理开发的'四荒'地上种植的林果木、牧草及其产品等归治理者所有，新增土地的所有权归集体，在协议规定的期限内，治理者拥有使用权，享受国家有关政策。治理开发'四荒'要实行规范化管理（三）：承包和租赁治理开发'四荒'，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”的规定，第三人应当与农村集体经济组织签订治理开发“四荒”土地承包合同，但就此，被告与第三人未能提供相应的证据予以证明，因此，被告以此将发生争议的土地登记在第三人名下，属适用法律规范性文件错误，且证据不足。另，本案虽然是土地丈量登记纠纷，但只有在查明土地使用权归属的前提下，才能进行正确登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，审计局并不具有确定土地使用权归属的法定职责，因此，审计局就争议土地作出《答复》的行为属超越职权行为，为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，对审计局作出的土地征用登记行为，本院予以撤销。原告主张确认被告土地丈量登记行为违法的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的情形，故不予支持。因被告作出的行政行为被撤销，本案争议土地的使用权权属及登记结果不确定，原告主张第三人返还土地补偿款132210元的请求，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告作出的将前庄村七社的2.26亩土地登记在周全德名下的行政行为；
二、责令被告重新作出行政行为；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原、被告各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 薛红玲
审判员 王海林
审判员 丁 亮
二〇一六年三月十四日
书记员 张 朝