广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）穗中法民五终字第6072号
上诉人（原审被告，反诉原告）：广州市南发服饰有限公司，住所地广州市白云区。
法定代表人：陈坤钊，职务：总经理。
委托代理人：钟丽娜，广东国智律师事务所律师。
委托代理人：化中毅，广东敬海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告，反诉被告）：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，住所地广州市白云区。
法定代表人：叶华东，职务：主任。
委托代理人：陈士晖，广东易春秋律师事务所律师。
上诉人广州市南发服饰有限公司（以下简称南发公司）因与被上诉人广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广州市白云区人民法院（2014）穗云法江民初字第512号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年7月24日，广州市个体私营经济试验区管理委员会（甲方，以下简称管委会）与南发公司（乙方）签订《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定主要内容如下：1、甲方同意乙方使用位于试验区内的SQQ-2101地块作为工业项目用地，使用期限为50年。2、地块面积50亩，土地使用权出让金按20万元／亩计算，合计土地使用权出让金1000万元，实际结算金额按权威机构测量面积为准。3、付款期限：在合同签字之日起七天内，乙方向甲方支付定金100万元；在2006年8月30日之前，乙方向甲方支付剩余土地使用权出让金的30%即270万元；在2006年9月30日之前，乙方向甲方支付剩余土地使用权出让金的30%即270万元；在2006年12月30日之前或经权威机构测量具体面积之后，乙方向甲方付清剩余土地使用权出让金；在乙方付清土地使用权出让金后可办理建设用地批准书，相关费用由乙方负责；上述款项汇入管委会账户（户名：广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室，开户行：建行江高办，账户：44×××28）。4、甲方责任：协助乙方办理项目立项、工商、税务、用水、用电；负责农民征地补偿等费用；从乙方首次汇款日起5个月内，甲方必须为乙方提供有关办理用地手续相关资料及证明，如果不协助提供以致乙方用地手续不能办理，甲方将已收的土地使用权出让金退回给乙方。
合同签订后，南发公司分别于2006年8月7日、9月8日、2007年3月2日、5月15日向广州市白云区江高镇人民政府支付土地出让金100万元、270万元、150万元、100万元，于2008年2月1日向管委会办公室支付50万元，于2009年1月12日向广州市个体私营经营试验区开发有限公司支付50万元，共计支付土地出让金720万元，余款未付。涉案土地至今未办理农用地转用手续及土地征收审批手续。
2006年8月，国务院颁发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号），规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。2007年4月，国土资源部、监察部出台《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，规定国务院31号文件下发前已经签订工业项目投资协议，所涉土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让，否则要通过招标拍卖挂牌的方式出让。此后，因双方签订的涉案合同与上述规定不符，导致合同无法继续履行。
关于管委会及管委会办公室的成立情况。1995年11月13日，广州市白云区委根据广州市规定决定成立管委会。2001年，根据白云区政府关于将试验区交给江某开发和管理的决定，白云区江高镇委员会、江高镇政府决定成立管委会，由当时的江某党委书记任主任，管委会下设办公室，并在白云区事业单位登记管理局办理事业单位法人登记手续。管委会未办理法人登记，不具备法人主体资格，管委会具体决策的落实和执行由原告负责。
根据广州市国土资源和房屋管理局及广州市规划局白云分局的复函，涉案地块用地面积为5.95公顷，其中约4.02公顷为未利用地，1.93公顷为建设用地，该地块在《白云区江某土地利用总体规划（2010-2020年）》中全部规划为建设用地，目前该地块尚未完善用地报批手续，未办理土地供应、土地使用权登记，无土地使用权人权属登记信息；该地块未领取《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。
另查，因涉案地块属村集体土地，2002年12月23日，管委会与涉案土地相关的村、社签订《私企区征地付款合同书》，对征地补偿相关事宜进行约定。
南发公司为证明其损失，自行委托广州启诚房地产土地评估有限公司对涉案土地进行评估，该公司于2015年4月9日出具房地产估价报告，证明涉案地块的市场价值为30166682元。
管委会办公室于2014年10月向原审法院提起本案诉讼，请求确认管委会办公室与南发公司于2006年7月24日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》无效。诉讼中，南发公司提起反诉，请求判令管委会办公室赔偿南发公司损失3000万元；本案本诉、反诉的诉讼费用由管委会办公室承担。
原审法院认为：本案属合同纠纷，应遵守合同的相对性原则。广州市白云区江高镇人民政府代管委会办公室收取部分出让金，但并不因此成为合同当事人，其收取土地出让金的后果由管委会办公室承担，委会办公室对此亦予以确认，因此，南发公司认为应追加广州市白云区江高镇人民政府为第三人，缺乏法律依据，不予采纳。
管委会与南发公司签订的《广州市个体私营经济实验区国有土地使用权有偿转让合同书》因违反法律、法规的强制性规定而无效，理由如下：1、管委会不具备签订涉案合同的法定主体资格。根据《城市房地产管理法》第十五条的规定，土地使用权出让合同必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份签订出让合同并具体实施，管委会及管委会办公室均无权签订涉案合同。2、诉争土地的性质是集体土地，在签订涉案合同前未履行法定的审批手续。根据《土地管理法》的规定，因建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，而本案中，管委会仅与相关村民委员会签订征地付款合同书，并没有履行农用地转用报批手续，也没有依法申请使用国有土地，未取得建设用地批准书。综上，管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未完善用地报批手续的情况下与南发公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，因此，双方签订的涉案合同无效。管委会办公室请求确认于2006年7月24日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用有偿转让合同书》无效的理由充分，予以支持。根据合同法的规定，合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或没有必要返还应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。本案中，管委会及南发公司均明知未履行土地审批手续前签订土地出让合同违反相关法律、行政法规的规定，仍然签订涉案合同，双方均有过错，南发公司反诉请求管委会办公室赔偿损失3000万元，缺乏法律依据，不予支持，但管委会办公室收取的土地出让金720元，应退回给南发公司，并按中国人民银行同期存款利率支付占有期间的利息，其中100万元从2006年8月7日起，270万元从2006年9月8日起，150万元从2007年3月2日起，100万元从2007年5月15日起，50万元从2008年2月1日起，50万元从2009年1月12日起，计算至清偿之日止。
原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、第十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，于2015年9月2日作出如下判决：一、确认于2006年7月24日签订的《广州市个体私营经济试验区国有土地使用权有偿转让合同书》（合同编号：JG20060724）无效；二、在本判决书生效之日起十日内，管委会办公室给付南发公司土地出让金人民币720万元及利息（100万元从2006年8月7日起，270万元从2006年9月8日起，150万元从2007年3月2日起，100万元从2007年5月15日起，50万元从2008年2月1日起，50万元从2009年1月12日起，按中国人民银行同期存款利率计算至清偿之日止）；三、驳回南发公司的其他反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费81800元，由南发公司负担。反诉案件受理费95900元由管委会办公室负担24614元，由南发公司负担71286元。
判后，上诉人南发公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、管委会办公室根据广州市政府和白云区政府的授权签订涉案合同，具备主体资格。根据广州市政府印发的《关于加快广州市个体私营经济试验区建设的若干意见》和广州市白云区机构编制委员会《关于设立广州市个体私营经济实验区管理委员会办公室的批复》，管委会办公室具备具体项目用地的审批权限，其是根据政府文件的授权，代表政府签订土地转让金同，应视为广州市政府和白云区政府授权的意思表示，因此，管委会办公室具备签订涉案合同的主体资格。二、涉案合同没有违反法律、行政法规的效力性强制性规定，而且涉案土地已经完成农用地转用手续和征地手续。1、《土地管理法》的相关规定既没有违反将导致合同无效的表示，而且继续履行涉案合同也不会损害国家利益和社会公共利益，因为根据《广州市建设用地通知书》，涉案地块已经完成了农用地转用手续和征地审批手续，根据管委会办公室提供的《私企区征地付款合同书》，也表明已经完成了征地审批手续和征地付款的工作。2、根据广州市国土资源和房屋管理局及广州市规划局白云分局的复函，涉案土地为未利用地和建设用地，不涉及农用地，而且已经全部规划为建设用地。3、即使管委会办公室因未履行合同义务办理完毕征地手续而不享有土地使用权，南发公司因管委会办公室未办理相关手续而从合同继受的土地使用权不能转移，但这些法律后果只影响物权的效力，即物权没有转移，而不能影响合同效力。三、合同至今未能履行完毕是由于管委会办公室违约或不作为所造成，管委会办公室应当承当全部违约责任。1、涉案土地已经完成了农用地转用报批手续和征地审批手续，管委会办公室也向相关的村、社支付了征地款，南发公司也依约定支付土地出让金，管委会办公室完全可以依照合同的约定履行。涉案土地没有交付，正是由于管委会办公室的违约或者不作为，意图将涉案土地高价再转让谋利。2、退一步说，如果涉案合同由于管委会办公室不具备土地使用权出让的主体资格而无效，南发公司的相关损失也应当全部由管委会办公室承担。3、至于损失赔偿的范围，如果合同最终被认定无效，管委会办公室应当对缔约过失从而导致合同无效承担全部责任。管委会办公室明知不能交付土地却一味地欺骗南发公司，长期占有南发公司的资金，不但导致南发公司丧失购买土地的机会，而且导致南发公司兴建工厂、扩大经营规模的投资计划迟迟未能落实，给南发公司造成了巨大的损失。因此，南发公司要求管委会办公室按照目前地块的评估价值赔偿损失是合理的。4、管委会办公室正是看到了涉案土地的大幅升值，为了获取巨大的非法经济利益，拒绝履行合同义务，欲将涉案土地另行高价出让。为此，上诉请求：1、撤销原审判决第一、二、三项，依法改判；2、判令管委会办公室赔偿南发公司损失人民币30000000元；3、判令管委会办公室承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人管委会办公室答辩称：一、原审判决认定广州市个体私营经济试验区管理委员会和南发公司不具备签订涉案合同的主体资格具有充分明确的法律依据。二、原审判决认定涉案合同因违反强制性规定而无效完全正确。三、南发公司在本案起诉前自行委托评估公司取得的《房地产估价报告》，不能作为本案的证据。四、原审判决的损失赔偿范围于法有据，南发公司要索赔信赖利益损失3000万元没有依据。五、管委会办公室具有本案诉讼主体资格，管委会未经登记不具有诉讼主体资格。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，责任分配得当，请求二审法院维护原判，驳回南发公司的上诉请求。
经二审审查，原审法院查明事实基本无误，本院予以确认。
本院认为：管委会与南发公司签订《广州市个体私营经济实验区国有土地使用权有偿转让合同书》，约定管委会将涉案土地使用权出让给南发公司，故该合同实为土地使用权出让合同。关于该合同的效力问题。首先，根据合同签订前1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十一条、第十四条的规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条亦规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，因建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有建设用地的，不得出让。综上，因管委会不具备签订涉案合同的主体资格，且在未办理申请使用国有土地及农用地转用审批手续的情况下与南发公司签订土地出让合同，违反法律、行政法规的强制性规定，原审法院认定双方签订的涉案合同无效并无不当，本院予以确认。
关于合同无效的责任分配问题。根据合同法的相关规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方所受到的损失，双方都有过错应当各自承担相应的责任。管委会作为试验区的行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，至今未能将涉案土地交付南发公司，故管委会对该合同无效应承担主要责任。而南发公司知道或应当知道管委会并不具备土地出让资格，故其对合同无效应承担次要责任。综合本案事实及双方行为，可酌情认定由管委会承担70%的过错责任，南发公司承担30%的过错责任，因管委会未办理法人登记，并不具备法人资格，亦不具诉讼主体资格，其具体决策的落实和执行由管委会办公室负责，故管委会有关民事行为的法律责任应由具备诉讼主体资格的管委会办公室承担。
关于损失赔偿范围的问题。本案中，南发公司依据涉案合同支付了土地出让金720万元，原审法院仅判决管委会办公室退还土地出让金720万元及支付银行同期存款利息，并不能完全弥补南发公司的合理间接损失。结合南发公司作为商事主体身份及在此期间中小企业民间融资成本等因素，本院酌情确定南发公司合理的间接损失为以720万元为基数，参照中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算的利息，上述损失由管委会办公室承担70%，南发公司自行承担30%。至于南发公司反诉请求管委会办公室赔偿损失3000万元，理据不充分，本院不予支持，
综上所述，南发公司的上诉理由部分成立，原审判决查明事实清楚，但实体处理部分不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持广州市白云区人民法院（2014）穗云法江民初字第512号民事判决第一项、第三项；
二、变更广州市白云区人民法院（2014）穗云法江民初字第512号民事判决第二项为：在本判决书生效之日起十日内，广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室向广州市南发服饰有限公司返还土地出让金人民币720万元及支付利息（以100万元为基数从2006年8月7日起，以270万元为基数从2006年9月8日起，以150万元为基数从2007年3月2日起，以100万元为基数从2007年5月15日起，以50万元为基数从2008年2月1日起，以50万元为基数从2009年1月12日起，按中国人民银行同期贷款利率标准的四倍计算利息的70％，计算至清偿之日止）。
如未按本判决指定的期间履行给付款项的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案一审本诉案件受理费81800元，由广州市南发服饰有限公司负担；反诉案件受理费95900元，由广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担57094元，由广州市南发服饰有限公司负担38806元。二审案件受理费155800元，由广州市个体私营经济试验区管理委员会办公室负担69143元，广州市南发服饰有限公司负担86657元。
本判决为终审判决。
审判长 蔡培娟
审判员 黄 嵩
审判员 谭红玉
二〇一六年三月三日
书记员 仪文娟