浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第191号
上诉人（原审原告）王新华。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人刘吉平。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市拱墅区城市管理行政执法局。
法定代表人陈宁。
委托代理人来刚。
被上诉人（原审第三人）杭州华东医药集团有限公司。
法定代表人李邦良。
委托代理人严旭辉，浙江泽厚律师事务所律师。
王新华诉杭州市规划局（以下简称市规划局）规划行政确认一案，杭州市拱墅区人民法院作出（2013）杭拱行初字第5号行政判决。王新华不服，向本院提起上诉。本院2013年5月3日受理后，依法组成合议庭，于2013年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人王新华，被上诉人市规划局的委托代理人刘吉平、蒋朝镖，被上诉人杭州市拱墅区城市管理行政执法局（以下简称拱墅城管执法局）的委托代理人来刚，被上诉人杭州华东医药集团有限公司（以下简称华东医药公司）的委托代理人严旭辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年10月11日拱墅城管执法局向市规划局发出拱城执函（2010）第14002号《杭州市拱墅区城市管理行政执法局工作联系函》，就拱墅城管执法局于2010年10月11日经查发现的在华东医药公司（祥符南街100号）搭建建筑物面积2000平方米涉嫌违法建设，要求予以审核。市规划局于同日出具反馈意见：经查，该建筑未经相关部门批准，属违法建筑。
原审法院经审理查明：2010年10月11日拱墅城管执法局向市规划局发出拱城执函（2010）第14002号《杭州市拱墅区城市管理行政执法局工作联系函》，载明：华东医药公司在祥符南街100号搭建建筑物，面积2000平方米涉嫌违法建设。涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市人民代表大会常务委员会关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》等有关规定。同时向市规划局提交了现场取证照片、拱墅城管执法局的现场勘验笔录、拱墅城管执法局向华东医药公司的委托代理人沈伟康进行询问时制作的笔录、华东医药公司华东集团药行（2009）81号《关于要求帮助解决原征地中拆除违章建筑事宜的报告》、杭州华东医药公司的委托书及委托代理人的身份证明、国有土地使用权证及附图、有偿使用土地协议等。同日市规划局出具反馈意见：经查，该建筑未经相关部门批准，属违法建设。另查明，王新华系华东医药公司的职工，系杭州市拱墅区祥符南街100号建筑物被拆除前居住在内的居民。该建筑物由华东医药公司于1994年至1995年期间建造，用途是家属宿舍，未办理审批手续。王新华诉至法院要求：1、撤销市规划局于针对拱墅城管执法局拱城执函（2010）第14002号工作联系函上作出认定华东医药公司在祥符南街100搭建建筑物为违法建设的反馈意见；2、案件诉讼费由市规划局承担。
原审法院认为：王新华系居住在杭州市拱墅区祥符南街100号建筑物内的居民。2010年10月11日市规划局应拱墅城管执法局的要求而出具的反馈意见，认定位于杭州市拱墅区祥符南街100号由华东医药公司搭建的建筑物未经相关部门批准，属于违法建设。属于在行政处罚程序中，履行规划管理职责，行使规划违法行为认定权，对王新华的权益产生了影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项之规定，王新华具有本案原告诉讼主体资格。王新华陈述其是在2011年2月份杭州市中级人民法院审理（2011）浙杭行初字第14号案件时，从杭州市拱墅区人民政府提供的证据材料中才知晓案涉的行政行为，而市规划局亦未有证据证明王新华在此之前已知晓该行政行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故王新华起诉未超过起诉期限。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。虽然根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项的规定，城市管理行政执法机关集中行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；但《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二十条第二款规定，执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定；据此，尽管规划管理方面的行政处罚权由城市管理行政执法机关集中行使，但法律法规仍然保留了相关行政主管部门对违法行为认定权。市规划局依据拱墅城管执法局的要求对位于杭州市拱墅区祥符南街100号的建筑物是否属于违法建设进行认定，系履行其法定职责的行为。案涉的位于杭州市拱墅区祥符南街100号的搭建建筑物由华东医药公司于1994年至1995年期间建造，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中华东医药公司在未办理任何审批手续的情况下，搭建了杭州市拱墅区祥符南街100号的建筑物。市规划局据此作出确认位于杭州市拱墅区祥符南街100号由华东医药公司搭建建筑物属违法建设认定并无不当。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回王新华的诉讼请求。案件受理费50元，由王新华负担。
上诉人王新华上诉称：一、原审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》进行判决，属适用法律错误。上诉人所在的家属宿舍于20世纪90年代初建造，该建筑没有妨碍社会公共利益，也未违反城乡整体规划，被上诉人以华东医药公司建造行为违反了2008年才出台的《城乡规划法》规定为由认定宿舍楼为违法建筑，适用法律错误。杭州市国土资源局于2003年已作出拆迁许可，规划部门和城管部门无权参与拆迁纠纷的处理，被上诉人的行为系超越职权的行为。被上诉人在2003年已明知华东医药公司未办理手续，2005年以前未进行确认和处罚，行政处罚超过两年的时效，违反法律规定。华东医药公司于1993年建造宿舍的行为被政府认可，祥符镇范家埭村经济合作社与华东医药公司于1993年4月22日签订的有偿使用土地协议得到了杭州市祥符镇人民政府的盖章确认。二、被上诉人隐瞒事实真相，原审法院没有调查研究，有失公平。案涉家属宿舍楼符合相关文件规定的补办要求，又没有超过补办期限，华东医药公司曾请示市政府，市政府在答复批文杭府办简复（2004）15604号中提供36套经济适用房安排解决，而对补办手续没有答复，没有说不可补办。原审法院没有调查研究，不去查明没有补办建设工程许可证的原因，没有了解历史客观事实。三、原审法院对上诉人提供的与本案关系密切的证据7-11、13-22都不予采信是错误的。四、原审法院对被上诉人提供的证据2-8予以采信确认，而这些证据自相矛盾，内容不完整，时效过期。对于证据1拱城执函（2010）第14002号工作联系函，其针对两个不同单位作出，时间也不同。对其真实性有异议。上诉人向原审法院提交了“关于相关证据调查取证的请求”，原审法院没有调取，也没有送达通知书说明不调取的理由，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定。五、被上诉人程序违法，隐瞒事实真相。请求：1、撤销杭州市拱墅区人民法院作出的（2013）杭拱行初字第5号行政判决；2、撤销市规划局针对拱城执函（2010）第14002号工作联系函作出违法建设的认定意见；3、由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人市规划局答辩称：一、原审判决正确，被上诉人作出的行政行为合法正当，于法有据。被上诉人是基于已经查明的事实和相关法律规定作出的认定。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。被上诉人对违法建设行为进行认定是判断案涉建筑物是否根据当时法律规定进行审批，至于违法认定会不会对上诉人的拆迁安置产生影响，不是被上诉人认定时应当考虑的因素。因此，上诉人的诉讼理由与本案争议焦点没有关联性。请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人拱墅城管执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：同意市规划局的意见。上诉人是华东医药公司集体宿舍的租赁户，案涉建筑物的建造主体是华东医药公司，上诉人陈述的事实和理由与规划认定无直接关联性。华东医药公司建造的家属宿舍未办理相关手续，被诉反馈意见是市规划局依法履责的行为。
被上诉人华东医药公司在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。二、上诉人的上诉理由和提供的证据缺乏事实和法律依据，与本案的具体行政行为无关联性。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人市规划局针对拱墅城管执法局拱城执函（2010）第14002号工作联系函出具的反馈意见是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
上诉人在二审中向本院提交证据材料：华东集团药行（2003）46号《关于对大学生宿舍拆迁事宜的请示》，证明市规划局对华东医药公司提出补办手续的请示没有及时反馈处理，属行政不作为。被上诉人市规划局对上诉人提供的证据材料的关联性提出异议，被上诉人拱墅城管执法局、华东医药公司未发表质证意见。经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：上诉人提供上述证据材料，已超过法定的举证期限，而且与本案被诉反馈意见的合法性不具有关联性，不予采纳。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。同时，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二十条第二款规定，“执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定。”根据该条规定，虽然规划管理方面的行政处罚权由城市管理行政执法部门集中行使，但对于违法行为的认定权仍属于规划管理部门。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”因此，市规划局具有对位于杭州市拱墅区祥符南街100号建筑物是否违法建设进行认定的法定职权。
《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款亦规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”华东医药公司未取得建设工程规划许可证擅自建设案涉建筑物，市规划局针对拱墅城管执法局的工作联系函，作出认定案涉建筑物属违法建设的反馈意见具有事实和法律依据，程序并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王新华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年六月二十一日
书 记 员 叶 嘉