辽宁省大连市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）大民三终字第437号
上诉人（原审被告）：郑昌生，农民。
委托代理人：张强。
委托代理人：姜玉广。
被上诉人（原审原告）：徐珍，农民。
被上诉人（原审原告）：郑昌和，农民。
被上诉人（原审原告）：宋思良，农民。
被上诉人（原审原告）：隋云川，农民。
被上诉人（原审原告）：隋月，农民。
被上诉人（原审原告）：宋陆游，农民。
被上诉人（原审原告）：宋玉贤，农民。
被上诉人（原审原告）：孙玉能，农民。
被上诉人（原审原告）：孙玉春，农民。
被上诉人（原审原告）：胡淑英，农民。
被上诉人（原审原告）：孙淑荣，农民。
被上诉人（原审原告）：郑昌福，农民。
被上诉人（原审原告）：于淑荣，农民。
被上诉人（原审原告）：何桂焕，农民。
被上诉人（原审原告）：宋德利，农民。
被上诉人（原审原告）：郝玉英，农民。
被上诉人（原审原告）：潘玉华，农民。
被上诉人（原审原告）：孙玉斌，农民。
被上诉人（原审原告）：唐淑凤，农民。
被上诉人（原审原告）：孙风忱，农民。
被上诉人（原审原告）：孙玉琴，农民。
被上诉人（原审原告）：孙洪福，农民。
被上诉人（原审原告）：李吉荣，农民。
被上诉人（原审原告）：郝春国，农民。
被上诉人（原审原告）：何玉苏，农民。
被上诉人（原审原告）：郝平（曾用名：赦平），农民。
被上诉人（原审原告）：郝长生，农民。
被上诉人（原审原告）：张桂香，农民。
被上诉人（原审原告）：姜仁成，农民。
被上诉人（原审原告）：林秀艳，农民。
被上诉人（原审原告）：姜林琳，农民。
被上诉人（原审原告）：于淑凤，农民。
被上诉人（原审原告）：林淑平，农民。
被上诉人（原审原告）：吕福刚，农民。
被上诉人（原审原告）：宋书和，农民。
被上诉人（原审原告）：郭辉，农民。
被上诉人（原审原告）：宋美月，农民。
被上诉人（原审原告）：宋书波，农民。
被上诉人（原审原告）：宋金来，农民。
被上诉人（原审原告）：孙华，农民。
被上诉人（原审原告）：孙凤兰，农民。
被上诉人（原审原告）：宋书发，农民。
被上诉人（原审原告）：孙风锁，农民。
被上诉人（原审原告）：孙洪荣，农民。
被上诉人（原审原告）：刘淑玲，农民。
被上诉人（原审原告）：王淑美，农民。
被上诉人（原审原告）：郑淑琴，农民。
被上诉人（原审原告）：孙凤年，农民。
被上诉人（原审原告）：张玉芳，农民。
被上诉人（原审原告）：宋仕臣，农民。
被上诉人（原审原告）：孙玉良，农民。
被上诉人（原审原告）：王桂琴，农民。
被上诉人（原审原告）：郑连宝，农民。
被上诉人（原审原告）：孙艳平，农民。
被上诉人（原审原告）：郑昌玉，农民。
被上诉人（原审原告）：吕福君，农民。
被上诉人（原审原告）：刘淑红，农民。
被上诉人（原审原告）：吕寿山，农民。
被上诉人（原审原告）：王明辉，农民。
被上诉人（原审原告）：王明双，农民。
被上诉人（原审原告）：郝春龙，农民。
被上诉人（原审原告）：栾宝珍，农民。
被上诉人（原审原告）：郝玉伟，农民。
被上诉人（原审原告）：王玉花，农民。
被上诉人（原审原告）：隋云航，农民。
被上诉人（原审原告）：孙凤敏，农民。
被上诉人（原审原告）：孙丽慧，农民。
被上诉人（原审原告）：孙凤海，农民。
被上诉人（原审原告）：隋淑波，农民。
被上诉人（原审原告）：孙景影，农民。
诉讼代表人：徐珍，身份情况同上。
诉讼代表人：郑昌和，身份情况同上。
诉讼代表人：宋思良，身份情况同上。
三代表人委托代理人：姜志连，辽宁昌汉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：庄河市大郑镇银窝村民委员会。住所地：庄河市大郑镇银窝村。
法定代表人：于乾国，该村委会主任。
上诉人郑昌生因与被上诉人徐珍等70人、庄河市大郑镇银窝村民委员会农村土地承包合同纠纷一案，不服辽宁省庄河市人民法院（2012）庄民初字第1851号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月10日作出（2013）大民三终字第215号民事裁定，撤销上述民事判决，发回辽宁省庄河市人民法院重审。该院于2014年2月25日作出（2013）庄民初字第2573号民事判决，上诉人郑昌生不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑昌生及其委托代理人张强、被上诉人徐珍等70人的委托代理人姜志连到庭参加诉讼。被上诉人庄河市大郑镇银窝村民委员会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，1998年1月1日，庄河市大郑镇银窝村民委员会与其下属的衙门沟屯48户村民签订了耕地承包合同，将该村民小组的土地发包给村民承包经营，其中38户的承包合同中包括了案涉大平滩的土地。2002年初，根据上级退耕还林有关政策，庄河市大郑镇银窝村民委员会经衙门沟屯村民同意，在已发包给每家每户大平滩地块搞退耕还林，并于当年春季由集体出工、集体购苗栽上落叶松树，要求谁家的地由谁家管理。但多数村民因为上级政策不明晰等原因不愿意承包，村委会决定由各屯村民组长统一管理。因兑现退耕还林补贴政策要求规范合同，要求不准集体经营，在此情况下，2002年5月29日，由时任庄河市大郑镇银窝村民委员会副主任隋宝官（乙方）同庄河市大郑镇人民政府（甲方）签订了大平滩和相邻屯地块（王屯）合计112（亩）的退耕还林合同。该合同中载明，退耕地还林和宜林荒山荒地造林的土地承包期和林地使用权可以延长到50年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继承承包。经省、市、县林业主管部门检查验收后，造林面积、成活率及经营管理情况全部达到国家要求的标准后，可享受国家给予退耕地还林每年每亩补助粮食200斤、现金20元，补助年限为生态林8年、经济林5年的政策。一经退耕的土地，林权归乙方所有，必须做到“不反弹，不复耕”。发现复耕者，除停发粮食、现金补助外，还要根据有关规定予以处罚。合同还规定了其它事项。2002年8月30日，庄河市大郑镇银窝村民委员会及庄河市大郑镇人民政府出具了庄河市退耕地权属使用证明一份，该证明写明“位于银窝村衙门沟屯的在册农耕地，面积148.8亩，由隋宝官（个人）承包20年，退耕还林。”2003年，时任庄河市大郑镇银窝村党支部书记兼村委会主任郑占乙、联队会计宋国龙、衙门沟屯村民组长孙凤有两次到衙门沟屯开会，研究大平滩林地承包问题。村里制作了“衙门沟退耕还林2003更改承包花名册”内容为：孙凤龙5亩、孙风林5.5亩、李云红5.5亩、郑仁和5.5亩、孙凤田5.5亩、李淑云5.5亩、郑昌生43.4亩，合计75.9亩。村里在花名册上加盖了公章。其后，上述7名衙门沟屯村民承包了大平滩林地。现徐珍等70人认为此花名册即是村里与7名衙门沟屯村民间的土地承包合同，此后，该七人对上述林地各自进行了管护。没有约定承包年限、占地补偿等事宜。2011年5月3日，经衙门沟屯村民议定将迁入退耕还林林地中的坟地补偿进行分配，郑昌生得到补偿金3200元（32盔坟，每盔坟100元），后郑昌生领取了逐年国家下发的退耕还林补助。另，本案起诉时原告包括孙燕、宋伟、宋艳、孙晶四人，该四人于诉讼中申请撤回起诉，已经原审法院准许。宋美月出生时间为1994年4月25日，现已满18周岁。至2012年3月27日止，庄河市大郑镇银窝村衙门沟屯18周岁以上农业人口共110人。
原审法院认为，徐珍等70人在起诉状中明确陈述2002年庄河市大郑镇银窝村民委员会向部分村民征求意见，把衙门沟屯大平滩70多亩耕地，从每家每户收回，栽上落叶松树，由村里经营管理。庄河市大郑镇人民政府2011年8月16日向庄河市信访局出具的《关于衙门沟屯部分村民要求返还退耕还林土地和林木问题情况的报告》中亦写明“2002年初，根据上级退耕还林有关政策，村委会经衙门沟屯村民同意，在每家每户已分配到户的地块大平滩地搞退耕还林，并于当年春季由集体出工、集体购苗栽上落叶松树，要求谁家的地块由谁家管理。但多数村民因为上级政策不明晰等原因不愿意承包，村委会决定由各屯村民组长统一管理。”且相关村民的耕地承包合同中有自愿退出案涉耕地的记载。由上述情况可以认定，案涉林地的退耕还林已经过村民同意，退耕的土地当时由集体经济组织进行了管理。村里后将退耕还林的林地制作花名册并加盖了公章交由包括郑昌生等7名村民管理，徐珍等70人认为此花名册就是村委会与郑昌生等7人之间的土地承包合同。现无证据证明该发包行为经过村民民主议定，该发包行为违反了法律的效力性强制性规定，应为无效。故对徐珍等70人要求确认庄河市大郑镇村民委员会与郑昌生间承包合同无效的诉讼请求，原审法院予以支持。因合同无效，郑昌生理应将案涉土地予以腾退，将林木予以返还，故对徐珍等70人要求郑昌生腾退林地、返还树木的诉讼请求，原审法院亦予以支持。但该土地和林木应腾退和返还给徐珍等70人所属的集体经济组织。徐珍等70人要求郑昌生返还退耕还林补助款，因该补助款系由国家政策规定，由行政部门决定发放对象，不属于法院民事法律关系调整的范围，故对该诉讼请求，本案不予处理。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下：一、郑昌生与庄河市大郑镇银窝村民委员会间案涉43.4亩林地的承包合同无效。二、郑昌生于判决发生法律效力之日起十五日内，将其经营的大平滩43.4亩林地及地上林木返还给徐珍等70人所属的集体经济组织。三、驳回徐珍等70人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由庄河市大郑镇银窝村民委员会负担。
宣判后，郑昌生不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人徐珍等70人的诉讼请求。其依据的主要理由是：1、原审对于上诉人和被上诉人庄河市大郑镇银窝村民委员会之间是否存在承包合同没有查清，上诉人认为与村委会延续的是隋宝官退耕还林的合同；2、原审适用法律错误，本案应该适用国发（2000）24号、国发（2002）10号国务院文件。
被上诉人徐珍等70人答辩称服从原审判决，不同意上诉人的上诉请求及理由。
被上诉人庄河市大郑镇银窝村民委员会未出庭应诉，亦未提交书面答辩状。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，上诉人称其与庄河市大郑镇银窝村民委员会之间的退耕还林2003更改承包花名册是树木承包管理合同、而非林地承包合同，上诉人主张案涉土地归村集体所有，不在其承包范围内，但地上林木归其所有；被上诉人徐珍等70人主张上述花名册为林地承包合同，承包范围包括土地。则根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点为上诉人与被上诉人庄河市大郑镇银窝村民委员会之间的承包合同是否包含土地、是否有效？上诉人认为其与村委会之间的合同系隋宝官退耕还林合同的延续，而庄河市大郑镇人民政府与庄河市大郑镇银窝村民委员会于2002年8月13日盖章确认的《庄河市退耕地权属使用证明》中载明，位于银窝村衙门沟屯的在册农耕地，面积148.8亩，由隋宝官个人承包20年，退耕还林，且隋宝官的退耕还林合同中亦载明土地承包期和林地使用权可以延长到50年，上述证据足以证明隋宝官退耕还林合同中包含土地使用权，上诉人主张仅承包管理树木与客观实际不符，且村委会在原审第一次审理中亦认可将土地承包给上诉人，则上诉人称其因延续隋宝官退耕还林合同而与村委会签订的承包合同中应当包含土地承包权。上诉人承包经营的案涉43.4亩大平滩土地源自1998年庄河市大郑镇银窝村民委员会衙门沟屯38户村民因退耕还林自愿退回的耕地，即案涉地块为庄河市大郑镇银窝村衙门沟屯村民小组集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，土地承包经营方案及处分村集体财产须经村民会议讨论决定方可办理，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。而根据现有证据，上诉人无法证明其承包关系的取得经过了上述法定程序，被上诉人徐珍等70人据此主张上诉人与村委会之间的案涉林地承包合同关系无效，合法有据，本院予以支持。合同无效，上诉人应将案涉43.4亩林地返还所有权人庄河市大郑镇银窝村民委员会衙门沟屯村民小组集体经济组织。地上林木为集体出工、集体购苗栽种，亦应为衙门沟屯村民小组集体所有，上诉人应予返还。对于上诉人主张原审适用法律错误，应适用国务院文件的问题，国务院国发（2000）24号、国发（2002）10号文件规定的内容为国家给退耕户现金补贴及在确定土地所有权和使用权的基础上实行的政策等问题，上述文件规定的内容均为依法取得土地承包权后退耕还林所涉及的相关问题，则原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》调整本案法律关系并无不当。但案涉林地承包合同无效的责任不在上诉人方，自2003年至今上诉人对案涉林地亦进行了实际管护，对此可以向村民集体经济组织主张损失。案涉林地如遇国家征用补偿，上诉人作为林地的实际管护人，在制订补偿政策和签订补偿协议时应充分考虑上诉人所作贡献和实际投入，给予合理补偿。对此当事人可协商解决，协商不成的，可通过诉讼解决。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依照《》第第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑昌生负担。
本判决为终审判决。
审判长 于长浩
审判员 王建国
审判员 杨 威
二〇一四年十二月九日
书记员 张文秀