山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁16行终6号
上诉人（原审第三人）滨州环宇融资担保有限公司。住所地:滨州市渤海三路***号。
法定代表人侯传光，董事长。
委托代理人赵峰，滨州环宇融资担保有限公司工作人员。
委托代理人姜玉良，山东一衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）惠民县何坊街道办事处史马村民委员会。
法定代表人马建国，主任。
委托代理人段洪军，惠民县麻店镇中学教师。
被上诉人（原审原告）惠民县何坊街道办事处邢何村民委员会。
法定代表人马金祥，主任。
委托代理人段洪军，惠民县麻店镇中学教师。
原审被告惠民县房地产管理局。住所地：惠民县环城东路**号。
法定代表人张剑平，局长。
委托代理人高芳水，惠民县房地产管理局工作人员。
委托代理人付治堂，山东永光律师事务所律师。
原审第三人山东天合牧业有限公司。
法定代表人季玉波，经理。
上诉人滨州环宇融资担保有限公司（以下简称环宇公司）因与被上诉人惠民县何坊街道办事处史马村民委员会（以下简称史马村委会）、惠民县何坊街道办事处邢何村民委员会（以下简称邢何村委会），原审被告惠民县房地产管理局（以下简称县房管局），原审第三人山东天合牧业有限公司（以下简称天和公司）房屋行政登记一案，不服惠民县人民法院（2016）鲁1621行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定以下事实，2005年、2006年，惠民县何坊街道办事处（以下简称何坊街道办）与原告史马村委会、邢何村委会分别签订《土地联合开发租赁合同》，租赁史马村、邢何村土地28亩。2006年2月27日，何坊街道办与第三人天合公司签订《项目投资合同书》，约定由何坊街道办提供项目用地50亩，使用期限50年。2009年2月9日，被告县房管局根据天合公司的申请，为其颁发了15-0127号房屋所有权证。后原告史马村委会、邢何村委会不服上述颁证行为，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《房屋登记办法》第四条的规定，被告县房管局作出涉案房屋登记是其法定职责。被告在接到天合公司的申请后，应根据《房屋登记办法》第七条、第三十条的规定，对天合公司提交的材料，按申请、受理、审核、记载于登记簿、发证的顺序进行。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十一条规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第三人天合公司的合同用地尽管得到了何坊街道办的认可，但未经县级以上人民政府批准，且至今未得到合法审批，这种行为违反了法律的强制性规定。根据《房屋登记办法》第八十四条规定，被告受理登记申请后，应当将申请登记事项在房屋所在地的农村集体经济组织内进行公告，经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记，而本案中被告并未履行这一程序，因此被告为天合公司办理房屋所有权证的程序违法。关于史马村委会、邢何村委会的原告主体资格问题，因被告作出的涉案颁证行为与两原告具有法律上的利害关系，对两原告的权利产生了实质影响，因此两原告具备提起诉讼的主体资格。第三人天合公司未到庭参加诉讼，是对其诉讼权利的放弃，不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，原审判决：撤销被告惠民县房地产管理局于2009年2月9日为第三人山东天合牧业有限公司颁发的产权证号为15-0127的《房屋所有权证》。案件受理费50元，由被告负担。
原审第三人环宇公司不服一审判决上诉称，（一）涉案房产登记行为对两被上诉人权利不产生实际影响。本案中，两被上诉人将其所有的涉案集体土地以合同方式出租给何坊街道办，后何坊街道办又将涉案土地转租给天合公司，天合公司在涉案土地上建设了办公楼和生产设施，两被上诉人早已确知且无异议。由此看出，两被上诉人在涉案土地上的权益是土地所有权和出租土地的租金收益，县房管局对涉案房屋的登记只是对天合公司实际拥有的所有权给予了行政确认，该行为对两被上诉人的土地所有权和租金收益权并不产生影响。（二）一审认定涉案行政行为违反法律的强制性规定错误。自2010年至2012年，国务院、国土资源部及山东省国土资源厅等发布一系列规范性文件，要求到2013年底完成农村集体建设用地使用权和宅基地使用权的确权登记发证工作。涉案行政行为发生在2009年，土地管理法虽然作出了“农村集体土地作为建设用地，应经县级以上人民政府批准”的规定，但在2011年前，我国农村集体土地并未建立起完善的登记制度，县房管局在当时情况下作出涉案登记并无不当。（三）一审认定涉案行政行为程序违法错误。原判适用《房屋登记办法》第八十四条规定，认为作出涉案登记行为前没有对申请登记事项进行公告程序违法，而该条规定的是办理村民住房所有权初始登记和村集体经济组织所有权初始登记这两种情况需要公告，本案涉及登记并非上述规定情形。（四）涉案颁证行为即使存在瑕疵，也不应予以撤销。县房管局为天合公司颁发涉案房产证后，该房产又经过两次未经登记的转让，两次被人民法院查封，现已进入拍卖程序。两被上诉人恶意提起本案诉讼，目的是干扰法院的正常执行活动，损害执行申请人的合法权益。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人史马村委会、邢何村委会答辩称，涉案土地的所有权人是两村委会，天合公司未经审批擅自建设永久性房屋设施，侵犯了两被上诉人的土地所有权益。因此，两被上诉人是本案的利害关系人，具有一审原告主体资格，并且系为维护自身权益提起的诉讼，与任何案外诉讼没有关联，更不存在恶意诉讼之说。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告县房管局陈述称，涉案颁证行为认定事实清楚，程序合法，请求二审法院依法判决。
原审第三人天合公司未到庭参加诉讼，也未提供书面陈述意见。
当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，土地管理法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……，前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”；第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。本案中，第三人天合公司建设房屋的涉案土地并未依规定办理审批手续，其向原审被告县房管局申请房屋登记时，也就不能提供《房屋登记办法》第三十条规定的申请房屋所有权初始登记应当提交材料中的“建设用地使用权证明”，在申请材料不齐备的情况下，县房管局为天合公司办理涉案房屋登记行为显属程序违法，颁证错误，应予撤销。被上诉人史马村委会、邢何村委会即便与何坊街道办就涉案土地签订过租赁合同，但在集体土地上进行建设，仍应当办理农用地转用审批手续。涉案土地的所有权人是两村委会，天合公司未经审批擅自建设建筑设施，侵犯了两被上诉人的土地所有权益，两被上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格。因此，上诉人环宇公司称颁证行为对两被上诉人权利无实际影响的上诉理由不能成立。
如上所述，在集体土地上建造建筑设施，必须经过相关部门的审批系法律的强制性规定。一审适用《房屋登记办法》第八十四条虽有不当，但并不影响涉案登记行为已然存在的违法性。上诉人关于2011年前我国未建立完善的土地登记制度的主张与法律规定相悖，明显不能成立。关于上诉人主张涉案房屋已被人民法院查封，不宜撤销颁证行为的问题。本院认为，法院查封房屋是为了债权人将来债权利益的实现，这种实现是一种可能性，而被诉房屋登记行为，是因县房管局在颁证过程中存在认定事实不清、程序违法，依法应予撤销的情形，且涉案土地为村集体土地，属于公共利益,法院查封不能成为撤销被诉颁证行为的阻却事由。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人滨州环宇融资担保有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 牛淑华
审判员 庞 辉
审判员 王 杰
二〇一七年五月五日
书记员 戚菲菲