镇江经济开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇经行初字第0013号
原告吴祥，私营业主。
委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被告镇江市国土资源局，地址为镇江市南徐大道60号。
法定代表人戴非平，该局局长。
委托代理人朱烨。
委托代理人高卫，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。
原告吴祥诉镇江市国土资源局土地行政登记纠纷一案，镇江市润州区人民法院作出（2014）润行初字第0012号行政裁定书，将该案移送本院审理。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院递交了答辩状及证据材料和职权依据。本院依法由审判员张红担任审判长，与代理审判员陈泽鑫、人民陪审员张瑜组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭进行了审理，原告及其委托代理人崔克海，被告委托代理人朱烨、高卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告于2013年12月31日通过函件向被告申请对位于镇江新区大港祝赵村一宗用地（国有土地使用证载明的土地使用者为：中国农业银行镇江市新区支行）的土地使用权证进行变更。2014年1月2日，被告对原告回函，告知原告以函的形式要求给予办理土地登记的情况不予受理，并建议原告完善土地出让手续后，携相关申请材料至镇江市国土资源局新区分局办理土地使用权变更登记手续。
原告诉称：原告于2006年9月8日在江苏省拍卖总行有限公司组织的拍卖活动中，通过公开竞拍的方式获得了位于镇江新区大港祝赵村原中国农业银行镇江新区青龙山分理处房产，该房产所在地块土地面积为493.3平方米（包含围墙56.4米），原土地使用者为中国农业银行镇江市新区支行。被告于1999年10月9日向原土地使用者发出国有土地使用权证，该证书随拍卖成交现在原告处。2013年12月31日，原告通过EMS向被告递交《国有土地使用权证书变更申请函》，并随函寄送了拍卖成交确认书等相关权属材料，要求被告将涉案土地使用权人由中国农业银行镇江市新区支行变更为吴祥。被告于2014年1月2日以回函方式作出不予办理土地变更登记决定，拒绝履行变更国有土地使用权证书职责。原告认为被告拒绝变更行为属行政不作为。原告以合法有效的拍卖方式获得了涉案土地房屋所有权，原告有理由相信由房屋拍卖转让而引起的土地出让、转让亦符合法律规定，并获得当地政府批准，原告据相关法律规定向被告提起国有土地使用权证变更登记申请符合法律规定。原告不服被告作出的不予办理土地变更登记的决定，于2014年1月14日向镇江市人民政府提起行政复议，镇江市人民政府于2014年2月24日作出行政复议决定书，维持了被告决定。原告认为被告的回函中有不予办理土地使用权变更登记的决定，在形式上违反了法律规定，在实质上侵犯了原告的合法权益，另函中建议原告完善手续后至镇江市国土资源局新区分局办理土地使用权变更手续，属滥用职权、推脱履行职责的行为。故请求法院判令：1、撤销被告2014年1月2日作出的不予办理土地登记决定的具体行政行为；2、责令被告继续履行变更国有土地使用权证书职责；3、承担本案诉讼费用。
原告向本院提供如下证据材料：1、原告身份证复印件一份、镇江市人民政府作出的复议决定书一份，拟证明原告、被告均系适格的诉讼主体，原告是在法律规定的起诉期限内起诉；2、国有土地使用权证、拍卖确认书、《国有土地使用权证书变更申请函》及被告回函各一份，拟证明原告已提出申请和被告不作为的事实，原告与被诉不作为行为具有利害关系。
被告辩称：原告于2013年12月31日通过信函方式（EMS）向被告寄送了国有土地使用权证书变更申请，随信包括《国有土地使用权证书变更申请函》、土地使用权证书复印件（证书记载：土地使用者为中国农业银行镇江市新区支行；土地使用权类型为划拨；土地用途为金融保险业）、原告身份证复印件和江苏省拍卖总行有限公司出具的拍卖成交确认书复印件各一份资料，要求被告将位于镇江新区大港祝赵村原中国农业银行镇江新区青龙山分理处房产所处土地的国有土地使用权变更为原告吴祥。被告收到原告申请后，在规定的时间内向原告寄出了回函，函中明确告知原告以函的形式要求给予办理土地登记的情况不予受理。另告知原告，涉案土地国有土地使用权变更需先完善该宗土地的有关出让、转让手续，并应当提交土地登记申请书，申请人身份证原件及复印件，土地证书原件，土地出让合同、批准书及用地红线图原件，地籍调查表、宗地图，房屋所有权证书原件及复印件，转让方营业执照、身份证复印件及法人身份证明书、授权委托书，土地出让、转让有关的土地出让金等税费凭证原件及复印件等材料。原告通过函件的方式寄送了相关申请，不符合法定形式，被告也无法当面要求原告补正所缺的申请材料及完善申请的形式。因此，被告只能对原告进行回函，告知原告对其以函的形式要求给予办理土地变更登记申请的情况不予受理。法律并未对被告的回函格式有明确的要求，回函格式是否规范亦不会对原告的合法权益造成任何影响，且原告也通过回函获知了对其以函的形式要求给予办理土地变更登记申请不予受理，并明确了办理变更登记的依据、所需要材料和办理程序，被告的回函并无不当。此外，镇江市国土资源局新区分局为被告派出机构，被告在函中建议原告完善手续后可至该分局办理相关手续，是基于便民原则对原告的善意提醒，并非推脱履行职责。综上，被告作出回函的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规准确，依据充分，程序合法。请求法院依法维持被告作出回函的具体行政行为。
被告向法庭提交如下证据材料及职权依据：1、国有土地使用权证变更申请书，拟证明原告以函的形式向被告提出土地变更登记申请，时间为2013年12月31日，该申请方式不符合法定申请变更的条件，且被告无法当面要求原告补正所缺的申请材料及完善申请的形式；2、国有土地使用权证复印件一份，拟证明涉案土地使用权人为中国农业银行镇江市新区支行，土地使用权类型为划拨，用途为金融保险业，涉案土地使用权如需变更，应当依法完善相关手续；3、2014年1月2日作出的回函一份，拟证明被告已就原告土地变更登记申请作出答复，回函中告知了被告以函的形式申请变更登记的情况不予受理，并明确了办理变更登记的依据、所需材料和办理程序；4、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记办法》、《江苏省土地管理条例》，拟证明被告是作出土地使用权登记的有权机关，原告的申请不符合法律规定的条件，被告的回函符合法律规定，适用法律准确，不存在滥用职权的情形。
庭审质证中，原告、被告对对方当事人提交的证据材料的真实性及合法性均无异议，但否定其关联性。被告提交的职权依据中，原告认为被告在履行土地使用权变更登记职责过程中应当优先适用《中华人民共和国物权法》，对其他依据无异议。
经原、被告对以上证据材料进行举证、质证，本院认为，被告所提供的证据材料是其在履行法定职责过程中，依据相关法律规定依法调查收集，程序合法，内容真实，且与本案事实有关联，本院予以采信。原告提交的证据材料内容真实，来源合法，且与本案事实有关联，本院予以采信。
庭审过程中，双方围绕本案争议的焦点即被告作出回函的具体行政行为所适用的法律是否准确，形式是否符合法律规定发表了意见。
原告认为：1、被告作出的回函在形式上违反了《国家行政机关公文处理办法》的相关规定；2、原告是在权威拍卖公司依法组织的拍卖活动中合法取得了涉案房产，被告应当受理原告的土地使用权变更登记申请。
被告认为：被告在收到原告函请后，于法定期限内（5日内）对原告申请进行了回复，指出以函的形式申请土地使用权变更手续不符合法律规定，不予受理，并随函明确告知原告需要补充提交的相关材料及应完善的手续，符合法律规定。被告作出回函的具体行政行为适用法律准确，应当予以维持。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：原告于2006年9月8日通过江苏省拍卖总行有限公司组织的拍卖活动获得镇江新区原农行青龙山分理处房屋。该房所在地块为国有土地，镇江市人民政府于1999年10月发出《中华人民共和国国有土地使用证》，该证书载明土地使用权人为中国农业银行镇江市新区支行，使用权类型为划拨，用途为金融保险业，使用权面积为493.3平方米。2013年12月31日，原告通过EMS方式向被告寄送了《国有土地使用权证变更申请书》，并同时寄送了原告的身份证复印件、中国农业银行镇江市新区支行所有的土地使用权证书复印件和拍卖成交确认书复印件各一份，要求被告为原告拍卖所得房屋所处地块土地使用权人进行变更登记。被告收到原告申请函件后，于2014年1月2日向原告回函，告知原告划拨国有土地使用权不得转让，原告以函的形式要求办理土地变更登记的情况不予受理，并随函建议原告应完善该地块有关出让、转让手续，缴纳土地出让金及有关出让方面的税费，待手续完善后，携带相关材料（函中对材料明细作出了明确说明）至镇江市国土资源局新区分局办理土地变更登记手续。原告认为被告回函中“以函的形式要求办理土地变更登记的情况不予受理”是作出了不予受理办理土地变更登记的决定，实际是拒绝履行变更国有土地使用权证书职责，侵犯了原告的合法权益，遂向镇江市人民政府提出行政复议，镇江市人民政府于2014年2月24日作出（2014）镇行复字第4号行政复议决定书维持了被告的决定。原告认为被告所作出的决定的形式违反了法律规定，镇江市人民政府作出的行政复议决定书没有作出公正处理，遂起诉至法院。
本院认为：被告是依法行使土地登记职责的行政机关，具有依法变更土地使用权登记的行政管理职责。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地登记办法》等相关法律规定，国有划拨土地使用权的出让、转让应当符合法定条件，变更登记时应当提交法定的相关材料，国土资源行政主管部门依法对提交的材料予以审查，如申请的材料不齐全或者不符合法定形式的，国土资源行政主管部门应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。
本案中，原告在取得国有划拨土地上的房产后，应当按照法律规定在申请变更登记前完善划拨土地使用权出让、转让手续，并向被告提交符合法定形式的全部申请变更登记材料。原告的申请函及随函提交的材料不能说明涉案土地符合划拨土地出让、转让及土地用途变更的条件，被告亦无法当场告知原告需要补正变更登记的申请材料。法律并未明确规定被告的回函应当采取行政机关正式公文样式，被告在收到原告申请后五日内，以回函的方式告知原告应当完善手续、补正材料，符合法律规定。镇江市国土资源局新区分局为被告派出机构，涉案土地位于该分局辖区内，被告在回函中建议权利人携带相关材料至该分局就近办理变更登记手续，具有为方便其自身管理的考虑，但同时也便于原告办理相关手续，并未侵害原告的合法权益，亦不违反法律规定。被告应当在回函中明确原告的申请材料是否齐全，是否符合法定形式，所涉划拨土地是否符合出让、转让条件等内容，其直接以“以函的形式要求给予办理土地变更登记的情况不予受理”对原告的申请进行答复，容易造成原告对被告不予受理土地变更登记的理由的误解。综上，原告要求撤销被告于2014年11月2日作出回函的具体行政行为的请求没有法律和事实依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告吴祥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 张 红
代理审判员 陈泽鑫
人民陪审员 张 瑜
二〇一四年六月十四日
书 记 员 孙慧君
适用法律：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。