浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行终字第15号
上诉人（原审原告）陈星火。
上诉人（原审原告）章豪杰。
被上诉人（原审被告）绍兴市建筑业管理局。住所地绍兴市越城区铁甲营*号。
法定代表人林抒，局长。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
委托代理人陈秋新，该局副局长。
原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司。住所地绍兴市越城区延安东路***号***号。
法定代表人郭菊仙，董事长。
委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。
委托代理人刘军。该公司工作人员。
上诉人陈星火、章豪杰因诉绍兴市建筑业管理局建管工程竣工验收行政备案一案，不服浙江省绍兴市越城区人民法院（2014）绍越行初字第72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。上诉人陈星火、章豪杰，被上诉人绍兴市建筑业管理局的委托代理人严洪祥、陈秋新，原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司的委托代理人倪伟明、刘军到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2015年5月11日。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：绍兴市越城区绍大线4号地块由第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司建设，共9幢高层住宅。该工程的勘察单位为浙江山川有色勘察设计有限公司，设计单位为浙江联建工程设计有限公司，监理单位为浙江东城建设工程监理有限公司，施工单位为浙江禹建建设集团有限公司。该工程于2011年10月28日开工，2013年11月10日竣工。2014年1月9日，建设单位绍兴市禹盛房产开发有限公司组织勘察、设计、监理、施工单位对该工程进行竣工验收，工程质量监督机构绍兴市建筑工程质量监督安全总站对验收进行了现场监督，验收结果为合格。2014年2月17日，绍兴市建筑工程质量监督安全总站向备案机关提交工程质量监督报告，认为该工程具备备案条件。3月6日，被告分别对第三人建设的上述工程中的6号、9号楼予以竣工验收备案。另查明，2012年10月8日、13日，原告陈星火、章豪杰分别与第三人签订商品房买卖合同，向第三人购买上述住宅工程中第6幢104号、第9幢1402号住宅。
原审法院审理认为：《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”，故被告作为绍兴市行政区域内的建筑业管理主管部门，具有对本辖区内工程的竣工验收备案进行管理的法定职责。本案中，主要涉及的法律关系有三个：竣工验收的责任主体、竣工验收的监督管理、竣工验收备案的管理。一、关于竣工验收的责任主体。《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条规定：“工程竣工验收由建设单位负责组织实施。”故第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司作为本案所讼争的建筑工程的建设单位，是本案所涉建筑工程竣工验收的责任主体。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第七条第一款规定：“工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。工程竣工验收报告主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容”，本案中，第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司作为建设单位，已经组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并已作出验收合格的结论。二、关于竣工验收的监督管理。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第八条规定：“负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。”《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》第七条规定：“工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。”本案中，绍兴市建筑工程质量安全监督总站作为工程质量监督机构，已经出具了工程质量监督报告，结论为具备备案条件。三、关于竣工验收备案的管理。《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”本案中，建设单位已按照该规定向备案机关提交了备案所应当提交的文件。综上所述，在第三人组织相关单位作出验收合格的结论、工程质量监督机构出具工程质量监督报告认为具备备案条件的基础上，被告作为备案管理机关，同意本案所讼争工程的竣工验收备案，并未违反法律规定，故原告的诉讼请求，理由不充分，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈星火、章豪杰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。
上诉人陈星火、章豪杰上诉称：1、一审法院未就被诉具体行政行为是否合法尽到审查职责。在被上诉人作出被诉备案行为时，该工程的690套商品房中有122套房屋存在严重违反中华人民共和国建筑部颁发的住宅建筑设计规范GB50096-1999第7.2.1条和城镇燃气设计规范GB50028-2007第10.4.4.1的强制性条文规定的情形。被上诉人及绍兴市建筑工程质量安全监督总站共同参与下完成《绍大线四号地块1#-9#楼、地下室竣工验收会议纪要》，但事实上被上诉人在验收过程中只要进入楼盘大门就会发现1#-7#楼外墙花岗岩干挂变成了涂料，被抽查实测的69套房屋无内门、外门、外窗上的纱窗扇等建筑构配件，但检查结果却是“符合要求”，且69户实测样本中，有9套房屋的厨房窗户无法开启，燃气公司拒绝开通作业。上述行为违反了《建设工程质量管理条例》第二条、第十条第二款、第二十八条、第三十四条、第四十九条、《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》第十三条、第十五条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条等法律法规的相关规定。2、一审法院证据采信不当，显失公正。首先，一审法院在（2014）绍越行初字第52号案件审理过程中，责令被告提供了质量监督机构出具的工程质量监督报告一份，如果该报告系备案必需文件，则被告并未在举证期限内提供，应由其承担举证不能的后果，一审法院不应予以采信。如果根据被上诉人和第三人陈述，工程质量监督报告并非备案的必需文件，一审法院就不应在判决书中认定“工程质量监督机构出具工程质量监督报告认为具备备案条件的基础”。综上，一审法院在未经查证是否存在违法事实的情况下，草率对被告超期举证、且存在重大争议的工程质量监督报告作出认定是不公正的。其次，一审对于第三人证据的采信不当。一审无视上诉人关于第三人提交的证据4、5的质证意见。对于第三人提交的证据6“绍大线4#地块主体部分图纸会审纪要”的认定明显不当，具体理由为上诉人也获取了该份证据，且上诉人该份证据上有一专业土建监督员关于“2014.4.8接到投诉后站要求开发公司（施工单位）提供该资料”的旁注，说明此前该土建监督员并未看到过该份证据，而2011年9月1日第三人已获得《施工图设计文件审查合格书》；同时，根据百度百科首条的解释，图纸会审工作应在开工前进行，本案建设工程施工合同签订于2011年10月27日，开工日期为2011年6月8日，而纪要生成时间为2012年3月21日。纪要涉及的减少和取消的建筑构配件等内容的信息与每一个买房人的利益密切相关，一审仅认定该份纪要“可以证明第三人对本案所涉工程中外墙工程中部分干挂花岗岩改为真石漆的事实”，无视《中华人民共和国宪法》第十三条、《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》第十三条、《建设工程质量管理条例》第十条第二款、第十四条第二款、第二十八条、《中华人民共和国建筑法》第五十四条、第五十八条的规定。第三，一审对于上诉人提交证据的认定不当。上诉人一审中提交的绍市建管发（2014）第33号通知、证据3、证据4等是为证明第三人的《绍大线4#地块主体部分图纸会审纪要》不合法、不合理，且在当庭提交时说明了证明内容，一审不予认定不当。综上，一审既未对被上诉人作出被诉备案行为时，该工程实体质量是否符合国家规定标准进行审查；也未对被上诉人是否对该工程依照法定职责实施了有效监督管理进行审查；更未对被上诉人作出被诉具体行政行为有无依据、证据的客观真实性进行审查；同时也未对备案是否符合法定时间、法定程序等进行审查。请求撤销一审判决，撤销被诉备案登记行为，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人绍兴市建筑业管理局答辩称：国务院《建设工程管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或其他有关部门备案。《浙江省建设工程质量管理条例》第十一条规定，业主应当在工程竣工验收合格之日起十五日内将工程竣工验收报告报建设行政主管部门或其他有关部门备案。工程竣工验收备案文件作为房屋产权登记或工程移交的依据之一。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设主管部门备案。第五条明确规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘查、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。第六条则规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验收文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》中规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”。本案中，答辩人收到建设单位绍兴市禹盛房产开发有限公司提交的绍大线4#地块涉案6#楼和9#楼等竣工验收备案申请文件后，对申请材料经依法审查，验证该工程的竣工验收备案文件齐全后，于2014年3月6日在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，予以备案，符合法律、法规、规章的相关规定。原审法院两次开庭，针对被上诉人的备案行为是否合法进行了充分的举证和质证，听取当事人各方意见，并据此作出判决，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。上诉人的上诉理由依法不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司述称：同意被上诉人的答辩意见。第三人在竣工验收以及报送备案文件过程中没有提供虚假证明文件等弄虚作假的行为，上诉人要求撤销备案行为的请求没有事实及法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人作出编号为31200020140306106号、31200020140306109号绍兴市房屋建筑工程竣工验收备案行为有无依法履行审查职责这一争议焦点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，一、关于被上诉人绍兴市建筑业管理局在作出竣工验收备案时的审查职责。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发（2003）5号）中列明了国务院决定取消的第二批行政审批项目目录，其中第76项决定取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定：备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。该办法第十三条同时规定：竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。由上述规定可知，被上诉人在竣工验收备案中主要就备案文件是否齐全进行形式审查，备案审查中不涉及对于建设工程质量的实体认定，仅为告知性备案以供查考。
二、被上诉人绍兴市建筑业管理局作出编号为31200020140306106号、31200020140306109号的绍兴市房屋建筑工程竣工验收备案时，备案文件齐全。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，提交下列文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案：工程竣工验收备案表，建设工程竣工验收报告，法律、法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件，施工单位签署的工程质量保修书，《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》及法规、规章规定必须提供的其他文件。根据一审查明事实，在被上诉人绍兴市建筑业管理局于2014年3月6日作出被诉备案登记行为时，涉案工程的竣工验收备案文件确已收讫，文件齐全。但根据一审证据，在2014年1月9日，相关施工、监理、设计及勘察单位等已形成《绍大线四号地块1#-9#楼、地下室竣工验收会议纪要》的情况下，原审第三人提交的《工程质量监理评估报告》却于2014年1月29日才形成。本院认为，被上诉人在作出备案行为时，虽主要进行形式审查，但对于原审第三人提交的文件是否规范、是否符合程序要求等仍负有基本的审慎审查职责。因文件确已收讫齐全，本院对该不规范之处予以指正。
关于上诉人提出的被上诉人对包括施工、竣工验收、备案管理等在内的房屋建筑行为均具有监督管理的法定职责，一审未依法全面审查的上诉理由，本院认为，一审以《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》等为依据，审查被上诉人有无依法履行竣工验收备案管理职责，并无不当。关于上诉人提出的房屋存在外墙由干挂改为涂料（真石漆）、部分房屋不具备开通燃气条件等上诉理由，原审第三人于一审中提交了《绍大线4#地块主体部分图纸会审纪要》及2014年5月12日绍兴市禹盛房产开发有限公司出具的关于相关住房已具备燃气开通条件的《情况说明》，现有证据无法证明涉案房屋存在质量问题不应予以备案，且根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条关于“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”的规定，工程竣工验收的责任主体系建设单位而非备案机关，故上诉人上诉理由中涉及施工单位是否全面履行合同义务、建设工程质量是否符合合同约定等内容的，不属于本案审查范围。综上，被上诉人所作备案行为存在瑕疵，但基本符合法律法规规定，故本院对瑕疵部分予以指正。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈星火、章豪杰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕金刚
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 范卓娅
二〇一五年四月十三日
书 记 员 缪洪娇