湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00079号
上诉人（原审原告）湖北华南新型建筑工程有限公司，住所地武汉市武昌区英东跳水馆网球馆西厅。
法定代表人杨德华，男，该公司总经理。
委托代理人刘汉萍，女，1969年10月27日出生，汉族，湖北华南新型建筑工程有限公司员工。
委托代理人陈丹，湖北正康律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市江夏区发展和改革委员会，住所地武汉市江夏区纸坊街复江道3号。
法定代表人姚又喜，男，该委员会书记。
第三人武汉市江夏区国土资源和规划局，住所地武汉市江夏区纸坊街熊廷弼路92号。
法定代表人郭红，男，该局局长。
委托代理人段才胜，男，1968年3月27日出生，汉族，该局法规科科长。
上述被上诉人及第三人的共同委托代理人黄建华，湖北君博律师事务所律师。
第三人武汉市江夏区人民政府，住所地武汉市江夏区纸坊街文华路99号。
法定代表人王清华，男，该区区长。
委托代理人张立志，男，1956年4月24日出生，汉族，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人段波平，男，1974年2月23日出生，汉族，该区政府法制办公室工作人员。
第三人武汉市江夏区人民政府郑店街道办事处，住所地武汉市江夏区郑店街。
法定代表人李鑫，男，该办事处主任。
委托代理人夏俊，湖北君博律师事务所律师。
上诉人湖北华南新型建筑工程有限公司（以下简称华南公司）因诉武汉市江夏区发展和改革委员会（以下简称江夏区发改委）城建行政许可及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院作出的（2010）洪行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月9日受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月27日对本案进行了公开开庭审理。上诉人华南公司的委托代理人刘汉萍、陈丹，被上诉人江夏区发改委及第三人江夏区国土资源和规划局（以下简称江夏区国土规划局）的共同委托代理人黄建华，第三人武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）的委托代理人张立志，第三人江夏区国土规划局的委托代理人段才胜，第三人武汉市江夏区人民政府郑店街道办事处（以下简称郑店街办事处）的委托代理人夏俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：华南公司根据武汉市江夏区委及第三人江夏区政府于2002年4月17日作出的《关于加快“两区五园”建设的若干优惠政策和管理办法》夏发（2002）6号文件，决定投资办厂。2002年6月18日，华南公司向原江夏区计委提出基建用地的申请报告。原江夏区计委审查核实华南公司提交的企业法人营业执照副本、股东会议决议、企业法人代表身份证明、湖北华南新型建材研究生产中心可行性报告、引进投资办厂及项目用地协议书等相关材料。2002年6月19日，原江夏区计委对华南公司作出《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》夏计基（2002）86号，同意华南公司在郑店街征用13亩土地，建湖北华南新型建材研究生产中心，批准的投资金额166万元，用于①建生产车间4000平方米，投资66万元，②建办公综合楼900平方米，投资28万元，③征用土地及绿化，投资52万元，④购置设备及水电配套，投资26万元，并要求华南公司按计划组织实施。2002年6月22日，华南公司与第三人郑店街办事处签订了《引进投资办厂及项目用地协议》，约定用地面积为12亩。2002年7月3日经原江夏区规划办、原江夏区建委、第三人江夏区政府审批，华南公司取得夏规地字（2002）第80号《建设用地规划选址意见书》，同时取得由原江夏区规划局颁发的编号为（2002）80号《建设用地规划许可证》，规划用地面积为13亩3分6厘。同年7月15日，华南公司申请建设工程规划许可，经原江夏区规划办、原江夏区建委、第三人江夏区政府在编号为（2002）052号《江夏区建设工程规划审批表》作出“同意建设”的审批意见后，原江夏区规划局颁发了（2002）052号《建设工程规划许可证》，建设项目为综合楼、车间，批准建设规模4000平方米。嗣后，华南公司开始投资建设。2003年11月28日，华南公司又与第三人郑店街办事处签订了一份《扩建用地协议书》，约定用地面积约为6.7亩。后因华南公司与第三人郑店街办事处发生争议，未能办理土地使用权证。2006年8月1日，江夏区发改委向华南公司颁发了《湖北省企业项目投资备案证》（编码2006011534110061），备案的建设规模：占地20亩，建筑面积13751平方米，项目总投资12，280，000元。同年8月21日，原江夏区规划局向颁发了用地面积为13962.4平方米（以实测为准）、建筑面积为6452平方米的夏规选字（2006）068号《建设项目选址意见书》及附件附图。嗣后，华南公司占用的土地仍未办理用地手续，未取得土地使用权证。2007年9月27日，原江夏区国土局以华南公司在未办理用地手续情况下兴建钢结构生产基地，属非法占用土地为由，作出夏土资执罚字（2007）75号《国土资源行政处罚决定书》，决定没收华南公司占用的13.15亩土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款87，702元。华南公司不服处罚决定，先后提起行政复议和行政诉讼，要求撤销原江夏区国土局的行政处罚决定。2008年9月，武汉市江夏区人民法院判决驳回华南公司要求撤销行政处罚决定的诉讼请求。华南公司提起上诉，武汉市中级人民法院终审判决，驳回华南公司提起的上诉，维持武汉市江夏区人民法院判决。2009年11月，华南公司以江夏区发改委明知其未取得土地使用权证作出夏计基（2002）86号行政许可行为，提起行政诉讼，要求确认江夏区发改委的行政行为违法，并承担赔偿责任。本案在审理中，原审法院依华南公司的申请委托武汉阳光房地产估价有限责任公司、武汉宏信资产评估有限公司对华南公司投资的位于武汉市江夏区郑店街黄金工业园的房地产及机械设备之价值进行资产评估。武汉阳光房地产估价有限责任公司作出武阳房估字（2011）第20110316号《评估报告书》意见为：房地产评估总价为8，254，300元，其中2002年建成的一期厂房4019.2平方米，单价725元；2004年建成的二期厂房2400平方米，单价677元；2004年建成的二期办公用房、生活用房、配电房、门卫、食堂共计815.13平方米，单价均为488元；2004年建成的新增生活用房88平方米，单价416元；土地13962.4平方米，单价235元。武汉宏信资产评估有限公司作出武宏信评报字（2011）第5008号《评估报告书》意见为：机械设备价值为368，371元。另查明，2003年3月28日，武汉市江夏区机构编制委员会下发夏机编（2003）100号《关于调整区建设局、区国土资源管理局（城市规划管理局）职能的通知》，将江夏区建设局（原江夏区建委）隶属管理的原江夏区规划办及相关机构整建制地移交给原江夏区国土局（原江夏区规划局）。2005年7月31日，武汉市江夏区机构编制委员会作出夏机编（2005）25号《关于印发武汉市江夏区发展和改革委员会、武汉市江夏区物价局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定，将原江夏区计委改组为江夏区发改委，为江夏区政府组成部门。2009年12月31日，中共武汉市江夏区委、第三人江夏区政府下发《江夏区人民政府机构改革实施意见》的通知规定，将江夏区建设局更名为江夏区城乡建设局；将原江夏区国土局（原江夏区规划局）更名为武汉市江夏区国土资源和规划局，不再保留原江夏区国土局和原江夏区规划局。2010年4月1日，武汉市江夏区国土资源和规划局取得组织机构代码证。
原审法院认为，根据武政（1994）20号《市人民政府关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》第四条“加强对项目审批工作的管理，按照国务院国发明电（1994）1号文件关于项目审批权不能横向分散的要求，全市除国务院授予项目审批权限的国家级开发区的项目和按《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的规定可由企业自行审批的项目外，其他地方项目的审批权集中在市和区县计委、经委；资金自筹、生产和协作配套条件自行平衡的建设项目，总投资额在3000万元以下（含3000万元）并符合国家产业政策的，由区县计委审批……”的规定，本案华南公司申请投资金额在3000万元以下，原江夏区计委具有对华南公司申请的建设项目进行审批的法定职权。原江夏区计委改组为江夏区发改委，并继承了原江夏区计委的职能，故江夏区发改委是本案适格的。原江夏区计委针对华南公司申请作出的《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》，与后续的规划许可行为相比具有独立性。对华南公司的实体权利义务产生了影响，属于具体行政行为。因此江夏区发改委辩称本案被诉行政行为不对华南公司的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。被诉行政行为是2002年6月19日作出，但本案起因是原江夏区国土局于2007年9月27日作出夏土资执罚字（2007）75号《国土资源行政处罚决定书》，华南公司不服处罚决定，一直在主张权利，先后提起行政复议和行政诉讼。2009年6月武汉市中级人民法院终审判决，驳回华南公司提起的上诉，维持武汉市江夏区人民法院判决。华南公司于2009年11月对本案提起行政诉讼，未超过起诉期限。原江夏区计委根据华南公司于2002年6月18日提交的《关于“湖北华南新型建材研究生产中心”项目基建用地申请报告》，依法审查核实华南公司提交的企业法人营业执照副本、股东会议决议、企业法人代表身份证明、湖北华南新型建材研究生产中心可行性报告、引进投资办厂及项目用地协议书等相关材料后，于2002年6月19日向华南公司作出《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》夏计基（2002）86号的具体行政行为，符合武政（1994）20号文件的规定。该具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。原江夏区计委对华南公司下达基建计划是该公司办理规划许可及用地审批手续的前置程序，并非以华南公司办理用地审批手续并取得土地使用权属为下达基建计划的条件，因此华南公司以江夏区发改委明知其未取得土地使用权证仍作出《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》的行政行为违法的理由，没有法律依据。对于华南公司要求确认江夏区发改委作出的行政行为违法的诉讼请求，原审法院不予支持。1995年1月1日施行的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法获得国家赔偿的权利。”本案原江夏区计委作出的《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》的具体行政行为合法，与华南公司所述的损失之间没有因果关系。故对于华南公司要求江夏区发改委赔偿损失的诉讼请求以及要求第三人在本案中承担行政赔偿责任的请求，原审法院不予支持。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：1.驳回湖北华南新型建筑工程有限公司要求确认武汉市江夏区发展和改革委员会于2002年6月19日作出的《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》夏计基（2002）86号的行政行为违法的诉讼请求。2.驳回湖北华南新型建筑工程有限公司要求武汉市江夏区发展和改革委员会、第三人武汉市江夏区人民政府、第三人武汉市江夏区国土资源和规划局、第三人江夏区人民政府郑店街道办事处共同赔偿损失14，343，000元的诉讼请求。案件受理费50元，由湖北华南新型建筑工程有限公司负担。
上诉人华南公司不服原审判决，向本院提起上诉称：1、江夏区发改委作出“同意原审原告在郑店街征用13亩土地建厂”的行政许可和批示“同意建设”的行政许可属于乱作为；2、备案证的发放，是对我们过去已经发生的行为的认可；3、一审判决驳回赔偿请求，不符合行政法的信赖保护原则。综上，请求撤销一审判决，支持全部上诉请求。
被上诉人江夏区发改委辩称：1、2002年6月19日作出的夏计基（2002）86号通知是依据武政办14号文件，并经上诉人向江夏区原计委提出的申请作出的；2、2006年8月1日向上诉人颁发的《湖北省企业项目投资备案证》，是上诉人违法占地并进行建设以后，我们为了让他建设合法化，给他补办的备案证。综上，请求驳回上诉人请求，维持一审判决。
第三人江夏区政府、江夏区国土规划局、郑店街办事处的述称意见与被上诉人江夏区发改委的辩称意见一致。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送原审法院，庭审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证和采信理由与原审相同，原审法院对原审认定的事实予以认可。
本院认为，根据武政（1994）20号《市人民政府关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》第四条规定，原江夏区计委具有对华南公司申请的建设项目进行审批的法定职权。原江夏区计委依上诉人的申请，根据武政（1994）20号文，经对其提交的申请材料进行审查，作出夏计基（2002）86号《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原审判决驳回上诉人确认夏计基（2002）86号《关于下达湖北华南新型建筑工程有限公司基建计划的通知》违法的诉讼请求，并无不当。导致上诉人非法占地建设涉案建筑的直接原因是江夏区政府及规划部门的“同意建设”的审批行为及颁发的《建设工程规划许可证》的行为，并非被上诉人对该项目的审批行为，上诉人因非法占地进行违法建设被处罚所造成的损失与被上诉人项目审批行为之间没有因果关系，原审判决驳回上诉人要求被上诉人赔偿其损失的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人湖北华南新型建筑工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 李 丽
代理审判员 侯士宇
二〇一五年二月十五日
书 记 员 杜春艳