湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终1168号
上诉人（原审原告）：湖南省怀化安江惠峰印染有限公司。住所地：洪江市安江镇东风路。
法定代表人：杨惠兰，董事长。
被上诉人（原审被告）：洪江市人民政府。住所地：洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。
法定代表人：胡扬帆，市长。
被上诉人（原审第三人）：湖南怀化市安江纺织有限责任公司。住所地：洪江市安江镇东风路。
法定代表人：杨杰，董事长。
被上诉人（原审第三人）：湖南万家鑫置业有限公司。住所地：洪江市安江镇东风路小溪坑。
法定代表人：唐靖，总经理。
上诉人湖南省怀化安江惠峰印染有限公司（以下简称惠峰公司）诉被上诉人洪江市人民政府（以下简称洪江市政府）、湖南万家鑫置业有限公司（以下简称万家鑫公司）、湖南怀化市安江纺织有限责任公司（以下简称安纺公司）土地行政登记一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定：2002年11月8日，怀化市经济贸易委员会（甲方）与杨惠兰（乙方）签订《资产收购协议》，约定杨惠兰整体收购怀化市经济贸易委员会所属全资企业湖南怀化纺织厂安江分厂印染部分的资产（主体资产为1500万米/年的印染生产线）。2003年1月21日，怀化市经济贸易委员会（甲方）与杨惠兰（乙方）签订《关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同书》，约定原属纺织部分的动力车间的水处理设施等资产转让给杨惠兰，价格为91.98万元。该部分资产包括：提水站泵房（地产除外）、生产生活用水处理设施、蓄水池、化验室、办公楼等。2003年6月6日，杨惠兰办理了权证号为怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》，土地使用者为惠峰公司，用途为工业用地，使用权类型为出让，终止日期为2053年5月13日止，面积为50075.17平方米。
2008年6月12日，因修建安江防洪堤的需要，铜湾电站洪江库区协调指挥部（甲方）与惠峰公司（乙方），签订《安江防洪堤搬迁补偿协议》，约定惠峰公司搬迁房屋面积共计1517.67平方米，铜湾电站洪江库区协调指挥部一次性补偿房屋及生产安置130万元。
2011年5月19日，惠峰公司与唐承开签订《备忘录》，约定惠峰公司将位于洪江市安江镇东风路，使用权证号为怀国用（2003）字第出212号，面积为50075.17平方米工业出让土地，作价3000万元转让给唐承开，惠峰公司负责将土地使用权过户到唐承开名下的公司，过户中的相关税费由惠峰公司承担40%，唐承开承担60%，土地性质变更过程中所产生的税费由惠峰公司承担（限400万元，超过400万元由唐承开负责）等。2011年9月4日，万家鑫公司（甲方）与惠峰公司股东杨惠兰、夏剑峰和夏松（乙方），签订《企业收购协议》，约定万家鑫公司整体收购惠峰公司，收购标的具体指向为惠峰公司名下的土地资产及地上建筑物和其他附属设施、设备及全部无形资产、乙方在惠峰公司的全部股权。该《企业收购协议》于2011年9月5日经湖南省洪江市公证处公证。2011年11月4日，惠峰公司将怀国用（2003）字第出212号《国有土地使用证》所涉土地过户到万家鑫公司名下，万家鑫公司取得载明土地面积为50075.17平方米的洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。
为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市人民政府成立了由怀化市经济和信息化委员会牵头，怀化市轻纺工业管理处等单位参加的协调处置小组。通过查阅资料、现场调研、实地测绘等多种方式，协调处置小组于2012年8月6日作出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，该报告涉及惠峰公司、安纺公司及万家鑫公司的土地问题，建议：1、土地使用权面积。安纺公司的土地：发证面积124169平方米，供水系统转入的土地1811.38平方米，土地使用权面积125980.38平方米；惠峰公司的土地：发证面积50075.17平方米，减修防洪堤征用土地5988.16平方米，减供水系统转出的土地1811.38平方米，土地使用权面积为42275.63平方米。2、土地调整。为满足安纺公司生产的需要，将属于万家鑫公司红线内原安纺动力车间的土地7119.68平方米，一部分划归安纺公司作生产用地，另一部分留作公共道路用地，产权属安纺公司与万家鑫公司，面积各为731.76平方米；将位于万家鑫公司围墙边属安纺公司洗衣房的一块466.99平方米的土地划归万家鑫公司，将万家鑫公司与原安纺老医院交界的一处红线拉直，减少万家鑫公司57.88平方米的土地面积。综上，安纺公司净增土地5920.93平方米，万家鑫公司减少土地5978.81平方米，增加原安纺老医院空地57.88平方米。3、安纺、万家鑫公司调整后的土地。安纺公司的土地：红线范围土地122179.86平方米，供水系统转入土地1811.38平方米，从万家鑫公司调入土地5920.93平方米，合计土地面积129912.17平方米；万家鑫公司的土地：供水系统转出1811.38平方米，动力车间、道路等调出土地5978.81平方米，洪江市修防洪堤征用惠峰公司土地5988.16平方米，红线调整道路面积误差1615.78平方米，万家鑫公司实得土地40506.38平方米；惠峰公司多得土地5825.34平方米，扣除红线调整产生的道路误差1615.78平方米，惠峰公司净多土地4209.56平方米。此次调整万家鑫公司净减少土地5978.81平方米，致使万家鑫公司土地在惠峰公司土地使用权的基础上净减1769.25平方米。2012年8月6日，怀化市经济和信息化委员会以《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》为附件，向怀化市人民政府提出《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》，怀化市人民政府主要领导在该请示上签署：同意经信委意见，请尽快执行到位。2013年2月6日，怀化市人民政府召开专题会议，专题研究惠峰公司拖欠留守职工的工资、社保医保和部分职工的欠款以及该公司土地面积确认、变性问题。会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩，并要求把土地面积确定的法律和政策依据向惠峰公司通报。2013年4月10日，怀化市经济和信息化委员会组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩，并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。
2012年8月25日，万家鑫公司以根据怀化市经济和信息化委员会的文件精神及处理建议为由，向洪江市国土资源局申请置换洪国用（2011）字第043号《国有土地使用证》。洪江市人民政府依据怀化市政府主要领导的批示及《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，于2012年8月29日向万家鑫公司颁发洪国用（2012）字第041号《国有土地使用证》，同时注销洪国用（2011）字第043号《国有土地使用证》。洪国用（2012）字第041号《国有土地使用证》除使用权面积由50075.17平方米变更为40490.2平方米外，其他事项均未变更。洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》红线范围内的土地面积经洪江市国土资源局测绘队复核，实际土地面积为55900.51平方米，本次土地核减调整，核减惠峰公司的土地面积为7799.54平方米（提水站的土地面积1811.38平方米＋已征用防洪堤面积5988.16平方米），调出万家鑫公司的土地为5978.81平方米，红线调整道路面积误差1615.78平方米。2012年10月26日，洪江市人民政府再次根据万家鑫公司的变更申请，依据怀化市经济和信息化委员会《关于洪国用（2012）第041号宗地红线变化的说明》，向万家鑫公司颁发洪国用（2012）字第046号《国有土地使用证》，同时注销洪国用（2012）字第041号《国有土地使用证》。洪国用（2012）字第046号《国有土地使用证》除使用权面积由40490.2平方米变更为40601.2平方米外，其他事项均未变更。
2014年12月4日，关于上诉人李光宏与被上诉人向永华、惠峰公司，原审被告万家鑫公司、唐承开，原审第三人杨惠兰代位权纠纷一案，湖南省高级人民法院作出（2014）湘高法民一终字第185号民事判决，认为根据惠峰公司与万家鑫公司的协议约定，万家鑫公司从惠峰公司受让的土地使用权面积为50075.17平方米，现土地使用权面积变更为40601.2平方米，双方应按变更后的土地使用权面积计算收购价款，原协议的价款3000万元，由万家鑫公司支付24324151元。该判决于2015年1月5日送达给惠峰公司与杨惠兰。
原审认为：本案争议的焦点，主要是惠峰公司作为原告的诉讼主体资格及其起诉是否超过法定期限的问题。
（一）关于惠峰公司的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，惠峰公司将面积为50075.17平方米的土地转让给万家鑫公司，万家鑫公司因此取得该地的国有土地使用证。根据万家鑫公司变更登记申请，洪江市人民政府向万家鑫公司核发新的国土使用证，新的国土地使用证确定的土地使用权面积由50075.17平方米核减至40601.2平方米。已生效的湖南省高级人民法院（2014）湘高法民一终字第185号民事判决，确认惠峰公司与万家鑫公司的土地收购价款，按洪江市人民政府变更登记后的土地使用权面积40601.2平方米计算，惠峰公司的收购价款由3000万元变更为24324151元。故洪江市人民政府的土地变更登记行为与惠峰公司有利害关系，惠峰公司是本案的适格主体。
（二）关于惠峰公司的起诉是否超过法定期限。为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市人民政府成立由怀化市经济和信息化委员会牵头的协调处置小组，提出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，对涉及惠峰公司、安纺公司及万家鑫公司的土地问题进行了调整。经怀化市人民政府主要领导签字同意，怀化市人民政府于2013年2月6日召开专题会议并形成会议纪要，作出调整惠峰公司土地面积的处理决定。洪江市人民政府根据万家鑫公司的变更登记申请，依据怀化市政府主要领导的批示及《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》向万家鑫公司颁发新的《国有土地使用证》。鉴于怀化市经济和信息化委员会于2013年4月10日向惠峰公司的法定代表人杨惠兰通报了惠峰公司调整后的土地面积，并告知调整土地的依据，惠峰公司此时应当知道其公司土地面积被调整的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，惠峰公司于2015年4月17日才向该院提起行政诉讼，确已超过法定起诉期限，且无正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（二）项的规定，作出（2015）怀中行初字第25号行政裁定，驳回惠峰公司的起诉。案件受理费50元，退还惠峰公司。
上诉人惠峰公司提起上诉称：1、怀化市经济和信息化委员会向上诉人通报核减上诉人10年前收购的改制企业的土地，系一种改变合同的违约行为，而非行政行为。2、上诉人不具备对怀化市人民政府提起行政诉讼的条件。3、上诉人于2015年1月5日收到确认与万家鑫公司的土地转让按双方过户后变更登记的面积计算价款的湖南省高级人民法院（2014）湘高法民一终字第185号民事判决书，于同年4月3日起诉，符合三个月的期限规定。4、怀化市经济和信息化委员会于2013年4月10日向上诉人通报土地调整如是行政行为，上诉人对本案提起诉讼的期限就为两年，原审认为是六个月，适用法律错误。5、从上诉人在原审法院《当事人送达地址确认书》上签署的时间可推定，上诉人起诉的时间为2015年4月3日，原审认定上诉人起诉的时间为2015年4月17日错误，上诉人的起诉未超过两年期限的规定。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，并由被上诉人洪江市政府负担本案的诉讼费用。
被上诉人洪江市政府未作答辩。
被上诉人安纺公司未作答辩。
被上诉人万家鑫公司未作答辩。
当事人在一审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。
另查明，惠峰公司在本案的起诉状上签署日期为2015年3月20日，在“湖南省怀化市中级人民法院当事人送达地址确认书”上当事人确认栏签署日期为2015年4月3日。
二审查明的其他事实和原审查明的事实一致。
本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应符合起诉期限的规定。本案中，上诉人惠峰公司不服被上诉人洪江市政府于2012年根据被上诉人万家鑫公司的申请作出土地变更行为提起诉讼的期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，为其知道或应当知道该行为的内容起计算2年。怀化市经济和信息化委员会于2013年4月10日向惠峰公司通报本案所涉土地调整情况，惠峰公司从该日起知道被诉土地登记行为的内容，即惠峰公司提起本案诉讼的期限从2013年4月11日起至2015年4月10日止。惠峰公司在本案的起诉状上签署日期为2015年3月20日，在“湖南省怀化市中级人民法院当事人送达地址确认书”上当事人确认栏签署日期为2015年4月3日，可推定其于2015年4月3日前向原审法院提出了起诉。惠峰公司提起本案诉讼未超过期限，符合法定起诉条件，原审以其超过起诉期限裁定驳回起诉认定事实不清、适用法律错误，依法应予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第25号行政裁定；
二、指令湖南省怀化市中级人民法院对本案继续审理。
审 判 长 朱志林
代理审判员 傅美容
代理审判员 唐菁菁
二〇一七年四月十七日
书 记 员 潘敏华
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院立案受理或者继续审理。