江西省吉安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉行初字第11号
原告胡金初，男，1962年6月3日生，汉族，江西省吉安县人。
原告李月来，男，1952年8月13日生，汉族，江西省吉安县人。
上列两原告委托代理人黄为德，江西共创律师事务所律师，特别授权。
上列两原告委托代理人宫焕超，江西共创律师事务所律师，特别授权。
被告吉安县国土资源局，住所地吉安县凤凰路35号。
法定代表人刘盛春，该局局长。
委托代理人魏勇，男，吉安县国土资源局干部，特别授权。
委托代理人曹勇，江西庐陵律师事务所律师，一般代理。
第三人彭忠文，男，1958年11月3日生，汉族，江西省吉安县人，住吉安县大冲乡库下村北坑自然村，身份证号码不详。
原告胡金初、李月来不服被告吉安县国土资源局不履行土地行政登记法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月8日受理后，于2015年6月10日向被告吉安县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，通知第三人彭忠文参加诉讼，并依法组成合议庭，于2015年7月20日公开开庭进行了审理。原告胡金初、李月来及其委托代理人黄为德、宫焕超，被告吉安县国土资源局行政机关负责人胡臣清及其委托代理人魏勇、曹勇到庭参加诉讼。第三人彭忠文经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原告于2015年4月13日向被告申请土地登记，被告收到原告申请及相关材料后，于2015年4月16日向原告发出编号为001号《土地登记补件通知书》，告知原告补充提交申请材料。被告于2015年4月23日收到原告补充提交的材料，经审查认为，原告未按补件通知书要求补充提交申请材料，依据《江西省土地登记办法》第二十一条第四款的规定，于2015年5月29日作出吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》，决定不予受理原告土地登记申请，并于2015年6月3日将该不予受理决定书送达原告。
原告诉称，原告于2015年4月13日向被告申请土地登记，被告审查后认为原告提交的材料不符合法律规定，遂于2015年4月16日向原告送达编号为001的《土地登记补件通知书》，告知原告补充土地登记材料。原告于2015年4月21日向被告呈具《关于〈土地登记补件〉的说明》及附件三组，被告经审查认为原告未按补件通知书要求提交材料，于2015年6月3日向原告送达吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》。原告认为被告逾期送达不予受理决定书，程序违法。原告依法享有的吉国用（2002）字第4－235号、4－236号土地使用证早已载入被告土地登记簿册，后经被告依职权将原告及第三人彭忠文的三宗国有土地异地置换为一宗国有土地，并向原告及第三人彭忠文核发吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证。后被告单位工作人员王联圣伙同吉安县公安局工作人员郭平等人违法将原告及第三人彭忠文依法享有的吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证违法转让他人，该事实经中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》确认。原告在收到被告补件通知书第5日即4月21日已对相应情况作了书面说明，被告作出不予受理的决定的理由不能成立。为此，原告现诉至法院请求判令：1、撤销吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》，被告吉安县国土资源局履行土地登记职责，并向原告和第三人彭忠文核发登记编号为吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交如下证据：1、国有土地使用权出让合同1份，证明原告及第三人受让的土地来源合法；2、土地登记申请书、地籍调查表、地籍调查确权定界界址协议书、吉安县国有土地使用权转让（出租、抵押）申请审批表、土地登记审批表及发证审核表各1份，证明原告及第三人彭忠文受让取得国有土地使用权合法；3、国有土地使用权变更登记申请审批表、会议记录、吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证、吉安县国土资源局吉县国土资字（2009）115号《关于彭忠文等三位同志土地置换的请示》、申请书、土地置换协议书各1份，证明原告及第三人彭忠文物权被被告依职权置换的事实；4、吉安县国有建设用地使用权转让（出租、抵押）申请审批表、发证审核表、土地登记卡、土地转让协议各2份，证明被告违法审批将原告及第三人彭忠文物权转让给郭平及吉安县文山房地产开发有限公司，原告及第三人彭忠文的物权被侵害的事实；5、吉安县人民政府吉县府证字（2013）11号《关于撤销吉国用（2011）第9－114号和吉国用（2011）第9－115号国有土地使用权证决定书》及中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》、吉纪字（2013）51号《关于给予王联圣留党察看一年处分的决定》各1份，证明原告及第三人被侵占的物权已排除妨碍的事实；6、吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》、土地登记申请书、土地恢复登记材料清单、土地登记收件单、土地登记补件通知书、关于土地登记补件的说明各1份，证明原告申请土地登记及被告不履行法定职责的事实；7、两原告身份证复印件，证明原告诉讼主体适格；8、（2015）赣民申字第136号民事裁定书1份，证明吉国用（2002）字第4－235号、4－236号土地使用证合法。
被告辩称，被告于2015年4月13日收到原告申请及相关材料，并开具收件单。经审查，原告申请土地登记缺乏材料，故根据《土地登记办法》第九条及《江西省土地登记办法》第十二条之规定，于2015年4月16日发出编号为001的《土地登记补件通知书》，告知原告补充提交材料。2015年4月23日，原告向被告提交补件说明及材料，经审查，原告未根据补件通知提交所要求的材料，不符合土地登记受理条件，故依据《江西省土地登记办法》第二十一条第四款之规定，于2015年5月29日作出吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》。被告作出该决定书程序合法，事实清楚，适用法律准确，请法院予以维持。
被告向本院提供了如下证据：1、收件单及所附申请材料，证明被告于2015年4月13日收到原告土地登记申请及所附申请材料；2、001号《土地登记补件通知书》1份，证明被告于2015年4月16日发出补件通知，要求原告补充提交申请材料；3、补件单及所附补充材料，证明被告于2015年4月23日收到原告补充提交的申请材料；4、吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》，证明被告于2015年5月29日作出不予受理决定；5、送达回证，证明被告依法向原告送达了不予受理土地登记决定书；6、中共吉安市纪律检查委员会吉纪字（2013）28号《关于吉安县公安局副局长郭平等人违纪违法问题的处理意见》，证明原告将购买的405平方米土地退给王联圣等人，王联圣等人退还了10000元定金给原告，并收回了原告的国有土地使用证；同时证明，被告在本案所涉土地的转让及登记过程中存在有法不依、审查不严的行政行为；7、《土地登记办法》和《江西省土地登记办法》，证明被告作出具体行政行为适用法律准确。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：
1、关于被告提供的证据。原告对被告证据质证后，对被告证据1、2、4、5无异议；对被告证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告补交申请材料的时间为2015年4月21日，不是2015年4月23日；对被告证据6的证明目的有异议，认为该证据与本案具体行政行为无关；对证据7未发表质证意见。
原告对被告证据1、2、4、5无异议，该四组证据来源合法、客观真实，能证明原告向被告申请土地登记、被告要求原告补充申请材料、被告作出不予受理土地登记决定书及向原告送达不予受理决定书的事实，该四组证据本院予以采信；证据3的真实性原告不持异议，本院对该证据的真实性予以确认。根据该组证据中的《土地登记补件单（一联存根）》所示签收时间，被告收到原告补充提交的申请材料的时间为2015年4月23日，对原告认为补充提交申请材料的时间为2015年4月21日的质证意见，本院不予采纳，对被告证据3本院予以采信；被告证据6系中共吉安市纪律检查委员会对郭平等人违纪违法问题的处理意见，其内容与原告证据5中的中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》、（2013）51号《关于给予王联圣留党察看一年处分的决定》中关于郭平、罗贤才、王联圣等人违纪违法问题的认定能相互印证，故对该证据认定的事实本院予以确认；证据7系被告作出本案具体行政行为的法律依据，对该证据的真实性本院予以确认。
2、关于原告证据。被告对原告证据质证后，对原告证据1的真实性无异议，但认为该证据与被告作出的不予受理土地登记决定的行政行为没有直接关联；对证据2、3、4的关联性有异议；对证据5无异议，认为其中纪委的文件对涉案土地转让行为有明确的定性；对证据6的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据7无异议；对证据8的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为该证据与本案无关。
被告对原告证据1、2、3、4的真实性不持异议，该四组证据来源合法、客观真实，对该四组证据的真实性本院予以确认。该四组证据能反映原告申请土地登记所提交的吉国用（2002）字第4－234号、吉国用（2002）字第4－235号、吉国用（2002）字第4－236号国有土地使用证的来源，能证明该三份国有土地使用证被置换为吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证及吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证经违法转让分割为吉国用（2011）第9－114号及吉国用（2011）第9－115号国有土地使用证的事实，与本案被诉具体行政行为具有关联性，对该四组证据本院予以采信，对被告认为该四组证据与本案不具有关联性的质证意见，本院不予采纳；被告对原告证据5不持异议，该证据来源合法、客观真实，且能与被告证据6相印证，对该证据本院予以采信；被告对原告证据6的真实性不持异议，本院对该证据的真实性予以确认。该证据能证明原告向被告申请土地登记及被告作出不予受理土地登记的决定，但被告作出不予受理决定是否系不履行法定职责有待本案审查确定，对其证明目的本院不予确认；原告证据7系两原告的身份证，能证明两原告的诉讼主体资格，对该证据本院予以采信；原告证8系江西省高级人民法院民事裁定书，对该证据的真实性本院予以确认，但该裁定书未对吉国用（2002）字第4－235号、吉国用（2002）字第4－236号国有土地使用证的来源是否合法作出认定，不能达到原告证明目的，对其证明目的本院不予确认。
经审理查明：2015年4月13日，原告向被告申请土地行政登记，被告当即收下原告提交的登记材料，并开具土地登记收件单1份，列明收到的登记材料。被告于2015年4月16日向原告发出编号为001的《土地登记补件通知书》，告知原告需补充提交：1、原告受让取得吉国用（2002）字第4－235号、4－236号国有土地使用证所载共计243平方米土地使用权的有效凭证；2、原告受让上述243平方米土地使用权的完税凭证；3、吉国用（2010）第9－024号所载土地现有地上附着物的权属证明。原告于2015年4月23日向被告补充提交如下登记材料：1、吉国用（2002）字第4－499号国有土地使用证；2、中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》；3、原告及第三人彭忠文与舒斯平、彭庆红、彭莉平签订的协议书；4、关于土地登记补件的说明。被告审查后认为，原告未按补件通知书要求补充提交申请材料，依据《江西省土地登记办法》第二十一条第四款的规定，于2015年5月29日作出吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》，并于2015年6月3日将该不予受理决定书送达原告。原告对被告作出的不予受理决定不服，遂诉至本院。
另查明，王联圣、舒斯平、彭庆红、彭莉平与吉安县土地管理局签订国有土地使用权出让合同，受让取得位于吉安县君山大道（原吉安糖厂生活区）1224平方米土地，并取得吉国用（2002）字第4－499号国有土地使用证。2002年12月23日，原告胡金初、李月来及第三人彭忠文与舒斯平、彭庆红、彭莉平签订土地转让协议书，两原告及第三人彭忠文以每平方米320元的价格购买吉国用（2002）字第4－499号国有土地使用证所载土地中共计405平方米的土地。其中第三人彭忠文受让取得162平方米土地，以其为土地使用权人办理了吉国用（2002）字第4－234号国有土地使用证；原告李月来受让取得81平方米土地，以其为土地使用权人办理了吉国用（2002）字第4－235号国有土地使用证；原告胡金初受让取得162平方米土地，以其为土地使用权人办理了吉国用（2002）字第4－236号国有土地使用证。2010年3月12日，案外人郭平、王联圣、罗贤才假冒原告胡金初、李月来及第三人彭忠文名义与吉安县国土资源局签订土地置换协议，将吉国用（2002）字第4－234号、4－235号、4－236号国有土地使用证所载共计405平方米土地置换成位于原吉安糖厂家属区面积为994.6平方米的土地，并于2010年4月22日办理了吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证，登记土地使用权人为原告胡金初、李月来及第三人彭忠文。后案外人郭平假冒原告胡金初、李月来及第三人彭忠文名义，将（2010）第9－024号国有土地使用证所载994.6平方米中的239.3平方米土地转让到自己名下，并办理吉国用（2011）第9－115号国有土地使用证。其余755.6平方米土地转让到吉安县文山房地产开发有限公司名下，并办理了吉国用（2011）第9－114号国有土地使用证。2013年6月13日，吉安县人民政府作出吉县府证字（2013）11号《关于撤销吉国用（2011）第9－114和吉国用（2011）第9－115号国有土地使用权证决定书》，决定撤销吉国用（2011）第9－114号及吉国用（2011）第9－115号国有土地使用证。
本院认为，《江西省土地登记办法》系江西省地方性法规，被告吉安县国土资源局作为江西省吉安县人民政府土地行政主管部门，其履行土地登记职责应依该办法规定进行。《江西省土地登记办法》第二十条规定：“土地主管部门在收到土地登记申请人提交的文件资料后，应当给予回执，并在5个工作日内决定是否受理。”被告吉安县国土资源局应在收到原告提交的文件资料后的5个工作日内决定是否受理原告土地登记申请。原告依被告补件通知书要求，于2015年4月23日向被告补充提交登记申请材料，被告应于5个工作日内，即2015年4月28日前，决定是否受理原告土地登记申请。现被告于2015年5月29日作出不予受理土地登记决定书，并于2015年6月3日向原告送达决定书，超出了5个工作日，违反了《江西省土地登记办法》第二十条的规定，程序违法。参照国土资源部令第40号《土地登记办法》第十二条第（四）项之规定：“申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”原告在向被告申请土地登记时已提交了吉国用（2002）字第4－234号、4－235号、4－236号国有土地使用证的复印件及三份国有土地使用证所载共计405平方米土地置换成吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证所载994.6平方米土地的证明材料，并补充提交了吉国用（2002）字第4－499号国有土地使用证、原告及第三人彭忠文与舒斯平、彭庆红、彭莉平签订的受让土地协议书，应当认定原告在形式上已提交了相应的土地权属来源证明。被告认定原告未提供土地权属来源证明并据此作出不予受理决定明显不当。至于原告提供的土地权属证明材料能否达到土地权属合法、界址清楚、面积准确的证明标准而予以登记，应在土地登记申请受理后依法进行审查。吉国用（2002）字第4－235号、吉国用（2002）字第4－236号国有土地使用证登记的国有土地使用权人分别为原告李月来、胡金初。该两份国有土地使用证后因土地置换而注销，但相应土地证原件及当时办证所需提交的材料应在被告处。原告在补充提交材料时亦书面说明，因其按土地转让协议约定既不负责办理国有土地使用证，亦不负担相应办证费用，故不持有完税凭证。在此情形下，被告仍以原告无法提供完税凭证为由作出不予受理决定缺乏事实依据。根据原告申请土地登记时提交的吉安县国土资源局吉县国土资字（2009）115号《关于彭忠文等三位同志土地置换的请示》、申请书、土地置换协议书、吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证、中共吉安市纪律检查委员会吉纪字（2013）28号《关于吉安县公安局副局长郭平等人违纪违法问题的处理意见》及原告补充提交的中共吉安县纪律检查委员会吉纪字（2013）38号《关于给予郭平同志撤销党内职务处分的决定》和土地登记补件的书面说明，可以反映吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证的来源及该证所载994.6平方米土地违法转让给案外人郭平及吉安县文山房地产开发有限公司的事实。所涉土地地上附着物确非原告所建，原告在补充提交材料时亦对此进行了书面说明，被告仍以原告无法提供地上附着物权属证明为由作出不予受理决定明显不当。原告提交的申请材料齐全、符合法定形式，被告对原告的土地登记申请应予以受理，被告以原告未按补件通知书要求提供申请材料而作出不予受理决定缺乏事实和法律依据。且被告在收到原告补充提交的材料后的5日后才作出不予受理决定，程序违法。综上，被告作出的吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》应予以撤销。本案被诉具体行政行为系被告吉安县国土资源局作出的不予受理决定，本院仅审查该行政行为的合法性及是否存在明显不当，被告是否应当依原告申请向原告及第三人彭忠文核发编号为吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证，应由被告依行政职权受理并审查后作出决定，不在本案审理范围，故对原告要求本院判令被告向原告及第三人彭忠文核发登记编号为吉国用（2010）第9－024号国有土地使用证之诉请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条、第七十条、第七十二条，《江西省土地登记办法》第二十条之规定，判决如下：
1、撤销被告吉安县国土资源局作出的吉国土登字2015－001号《不予受理土地登记决定书》。被告吉安县国土资源局在本判决书生效之日起30日内依法受理原告胡金初、李月来的土地登记申请；
2、驳回原告胡金初、李月来其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告吉安县国土资源局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。
审 判 长 肖 伟
代理审判员 黄福军
人民陪审员 匡爱君
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 李翔兰
附法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条
人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
人民法院审理行政案件，参照规章。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条
人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
5、《江西省土地登记办法》第二十条
土地主管部门在收到土地登记申请人提交的文件资料后，应当给予回执，并在5个工作日内决定是否受理。