江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第75号
上诉人（原审原告）王秀兰，女，汉族，无固定职业。
上诉人（原审原告）杨长珍，女，汉族，无固定职业。
上诉人（原审原告）穆明兰，女，汉族，无固定职业。
上诉人（原审原告）汪楚桐，男，汉族。
上诉人（原审原告）汪玉敏，女，汉族，无固定职业。
上诉人（原审原告）汪玉翠，女，汉族，无固定职业。
上诉人（原审原告）汪楚勇，男，汉族，无固定职业。
上诉人（原审原告）袁训顺，男，汉族，无固定职业。
上述八位上诉人共同委托代理人杨强，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东、徐步青，南京市规划局干部。
上诉人王秀兰、杨长珍、穆明兰、汪楚桐、汪玉敏、汪玉翠、汪楚勇、袁训顺因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人汪楚桐、汪楚勇、汪玉翠及八位上诉人的委托代理人杨强，被告市规划局的委托代理人周振东、徐步青到庭参加诉讼。本案曾因当事人申请协调，扣除审理期限30日，后协调未果。现已审理终结。
原审法院经审理查明，王秀兰、杨长珍、穆明兰、汪楚桐、汪玉敏、汪玉翠、汪楚勇、袁训顺等系南京市雨花台区赛虹桥办事处（以下简称赛虹桥办事处）集合新村的居民。2012年8月7日，南京市人民政府印发了宁政发（2012）222号《南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见的通知》，确定了实施新一轮危旧房、城中村改造工程，王家村、集合新村、南西营村为此次城中村改造项目之一。2012年9月3日，赛虹桥办事处向市规划局提出建设用地规划许可申请。2012年9月4日，南京市雨花台区发展和改革局批复同意赛虹桥办事处实施王家村、集合新村、南西营村城中村改造项目，项目建设内容为“城中村”改造和环境综合整治。同日，市规划局向该办事处出具受理通知书，并注明收到了该办事处提供的组织机构代码证复印件、建设项目规划审批事项申请表、建设项目基本信息表、雨花台区人民政府文件、受理工作联系单。2012年9月10日，市规划局核发了地字第320114201211365号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》），用地单位为赛虹桥办事处，项目名称为王家村、集合新村、南西营村地块，用地性质除街头绿地和道路用地外，均为危旧房、城中村改造暨环境整治用地。市规划局对该核发建设用地规划许可行政行为在其政府网站上进行了公示。2011年10月13日，南京市人民政府批复原则同意市规划局、南京市南部新城开发建设指挥部报请批准的《南京市南部新城建设协调区控制性详细规划整合》，本案涉案土地规划属于上述规划范围。王秀兰、汪楚勇、袁训顺对市规划局核发《建设用地规划许可证》行政行为不服，向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议，该厅于2013年6月25日作出复议决定，维持市规划局行政行为。王秀兰等8人于2013年7月8日向原审法院邮寄起诉状。
原审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款之规定，核发建设用地规划许可是市规划局的法定职责。赛虹桥办事处向市规划局申请建设用地规划许可，市规划局应当受理并作出是否许可的行政决定。关于本案中涉及的建设用地土地性质是划拨还是出让，赛虹桥办事处并未明确，南京市雨花台区发展和改革局的项目备案通知书也未明确，市规划局可以参照划拨用地程序审核赛虹桥办事处的申请。《城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”。赛虹桥办事处已于2012年9月4日取得南京市雨花台区发展和改革局的批准，符合上述规定的前置条件。王秀兰等8人所称该批准应由南京市发展和改革委员会作出并无法律依据，不予采纳。2011年10月13日，南京市人民政府批复原则同意了南京市南部新城建设协调区控制性详细规划整合，赛虹桥办事处依据宁政发（2012）222号文件要求，申请的建设用地规划是城中村改造项目，市规划局经审查认为符合《南京市南部新城建设协调区控制性详细规划整合》要求，并无不当。王秀兰等8人认为涉案建设用地规划与城市总体规划和详细控制性规划不符，并未提供证据证明，不予采信。市规划局核发建设用地规划许可系针对赛虹桥办事处申请，并已将许可程序、内容在其政府网站上予以公示，并未侵害王秀兰等8人的知情权、参与权和听证权。关于王秀兰等8人所称赛虹桥办事处作为雨花台区人民政府的派出机构并不具备建设项目的主体资格，缺乏法律依据。王秀兰等8人起诉并未超过起诉期限。市规划局作出被诉《建设用地规划许可证》，程序合法，事实清楚，并无不当。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王秀兰、杨长珍、穆明兰、汪楚桐、汪玉敏、汪玉翠、汪楚勇、袁训顺要求确认市规划局作出的被诉《建设用地规划许可证》违法并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元，由王秀兰等8人承担。
上诉人王秀兰、杨长珍、穆明兰、汪楚桐、汪玉敏、汪玉翠、汪楚勇、袁训顺上诉称，原审法院判决未能依法审查被上诉人作出被诉建设用地规划许可的法定前提条件，以及赛虹桥办事处非建设用地主体资格等事实情况。1、赛虹桥办事处并非项目建设单位，不具备取得建设用地规划许可的主体资格。本案综合背景为人民政府的土地储备，不应当以对非建设单位颁发建设用地规划的方式收回国有土地，故被上诉人颁发被诉《建设用地规划许可证》没有法定前提。2、根据《城乡规划法》第三十六条、第三十八条之规定，建设单位以划拨方式取得土地并申领建设用地规划许可证的，应当取得选址意见书；建设单位以出让方式取得土地并申领建设用地规划许可证的，应当取得国有土地使用权出让合同。本案中，赛虹桥办事处无论哪种方式取得土地使用权，都缺乏申请建设用地规划许可证的上述条件。原审法院判决认为被上诉人可参照划拨用地程序审查办法建设用地规划许可证并无法律依据。3、被上诉人作出被诉建设用地规划行政许可程序违法、侵害了上诉人的知情权、参与权和听证权，严重违反《城乡规划法》相关强制性规定。请求依法撤销（2013）鼓行初字第75号行政判决；确认被诉《建设用地规划许可证》违法，并予以撤销；本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市规划局未提交书面答辩状，在审理中辩称：1、我国现有的法律法规中并没有对什么是建设单位作出具体规定，即建设单位并不是法定概念，涉案建设用地性质是城中村危旧房改造，赛虹桥街道办事处承担该建设行为并无不妥。2、作为城中村环境改造项目用地是综合性质用地，被上诉人核发建设规划许可，参照《城乡规划法》第三十七条规定的划拨用地规定，申请人提交的材料是符合城乡规划要求的，所在地块控制性详细规划，对本单元的用地性质、用地范围有明确规定，被上诉人依据《城乡规划法》出具规划许可并无不妥。3、核定建设用地的位置、界限、性质，按照《城乡规划法》规定是规划行政主管部门的法定职能，立项职能对于用地面积的认定并不是一个具体不可改变的数字，建设项目的大小或者占地面积，应该由法定职能部门作出相应规划后作出具体的规定，也就是说规划部门对建设项目用地、规模的规定仅仅是大致的规模。4、由于建设用地规划许可并不是直接导致拆迁、征收的行政行为，且根据行政许可法的有关规定，所谓的告知听政权也并不是建设用地规划许可的法定程序，被上诉人在作出建设用地规划许可后即在公开的政府网站上进行公开，没有侵犯当事人的参与权。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：
1、宁政发（2012）222号南京市人民政府《关于印发南京市主城区危旧房城中村改造工作实施意见的通知》；
2、市规划局建设项目审批事项审批表；
3、宁规受字（2012）05468号南京市规划局行政事项受理通知书；
4、雨政发（2012）141号关于印发《雨花台区危旧房、城中村改造方案》的通知、雨发改项字（2012）43号《王家村、集合新村、南西营村城中村改造项目备案通知书》；
5、南京市人民政府宁政复（2011）121号《市政府关于南京市南部新村建设协调区控制性详细规划整合及批复》；
6、《建设用地规划许可证》及附图；
7、市规划局网站公示截屏；
8、（2013）苏建行复（决）字第64号《行政复议决定书》。
原审被告市规划局向原审法院提交的依据有：《城乡规划法》、《南京市城市规划条例》、《南京市城市规划条例实施细则》。
原审原告王秀兰等8人向原审法院提交的证据有：
1、王秀兰等8人于2013年7月8日向法院提交起诉状和副本的快递单；
2、南京市国土资源局答辩书、证据目录复印件；
3、《建设用地规划许可证》；
4、王秀兰等8人的国有土地使用权证、房产证；
5、（2013）苏建行复（决）字第64号《行政复议决定书》。
原审法院对原审原、被告提交的证据均予以确认。
本院经审查认为，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院另查明，上诉人王秀兰、杨长珍、袁训顺等土地使用权证中载明的土地使用权类型系划拨。
本院认为，依据《城乡规划法》第十一条第二款之规定，被上诉人市规划局在其辖区内具有受理并核发建设用地规划许可的法定职责。
根据宁政发（2012）222号文件关于实施危旧房、城中村改造工作要求，涉案建设用地性质是城中村危旧房屋改造，赛虹桥办事处承担该建设项目未违反《城乡规划法》，上诉人认为赛虹桥办事处作为雨花台区人民政府的派出机构不具备建设项目的主体资格，缺乏法律依据。
赛虹桥办事处已于2012年9月4日取得南京市雨花台区发展和改革局的批准，符合上述规定的前置条件。赛虹桥办事处依据宁政发（2012）222号文件要求，向被上诉人申请的涉案建设用地规划是城中村改造项目，《城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”。涉案的建设用地土地性质是划拨还是出让，赛虹桥办事处的申请和南京市雨花台区发展和改革局的项目备案中未明确，上诉人王秀兰、杨长珍、袁训顺等土地使用权证中载明的土地使用权类型系划拨，市规划局经审查认为符合南京市南部新城建设协调区控制性详细规划整合的要求，并根据《城乡规划法》规定，依照划拨用地程序审核赛虹桥办事处的申请未违反相关规定，作出被诉建设用地规划许可，并无不当。市规划局核发《建设用地规划许可证》系针对赛虹桥办事处申请，并已将许可程序、内容在其公开的政府网站上予以公示，并未侵害上诉人的知情权、参与权和听证权。
综上，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王秀兰、杨长珍、穆明兰、汪楚桐、汪玉敏、汪玉翠、汪楚勇、袁训顺负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋振敏
审判员 戴茹芳
审判员 陆俊騑
二〇一四年四月二十四日
书记员 沈 岚
速录员 魏 璇