中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2011）行提字第15号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
申诉人(一审原告、二审被上诉人、再审申请人):刘自荣。
被申诉人(一审被告、二审上诉人、再审被申请人):新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区人力资源和社会保障局（原米泉市劳动人事社会保障局）。
法定代表人：王建新，该局局长。
委托代理人：阳东，乌鲁木齐市米东区人事劳动争议仲裁委员会办公室主任。
委托代理人：张宏斌，乌鲁木齐市米东区劳动监察大队副队长。
原审第三人:新疆维吾尔自治区原米泉市铁厂沟镇第三煤矿。
刘自荣因诉新疆维吾尔自治区米泉市劳动人事社会保障局(以下简称米泉市劳动局)工伤认定一案，米泉市人民法院作出(2002)米行初字第9号行政判决，撤销米泉市劳动局米劳人字(2002)24号《关于不予认定刘自荣为工伤的决定》(以下简称第24号《决定》)。米泉市劳动局不服，提出上诉。昌吉回族自治州中级人民法院作出(2002)昌中行终字第32号行政判决，撤销米泉市人民法院(2002)米行初字第9号行政判决，维持米泉市劳动局第24号《决定》。刘自荣不服(2002)昌中行终字第32号行政判决，向昌吉回族自治州中级人民法院申请再审，昌吉自治州中级人民法院以(2003)昌中行监字第5号驳回再审通知书驳回了刘自荣的再审申请。刘自荣又向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审，该院以(2005)新行监字第4号行政裁定书裁定中止原判决的执行，对本案提审。新疆维吾尔自治区高级人民法院对本案再审后作出(2006)新行再字第2号行政判决，维持昌吉回族自治州中级人民法院(2002)昌中行终字第32号行政判决。刘自荣仍不服，向检察机关提出申诉，新疆维吾尔自治区人民检察院立案审查后提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，以高检行抗〔2011〕2号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院裁定提审并依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
经审理查明：2001年1月7日，米泉市铁厂沟镇三矿副矿长刘自荣得知该矿井下三水平三米八煤层第三采仓仓顶被拉空，将会给煤矿生产安全带来隐患且炮工无法下井生产，工人按规定也将被单位处罚。2001年1月8日晚10时左右，刘自荣与炮工余远贵一起在工人周天清的宿舍内，将瞬发电雷管改制成延期电雷管时雷管爆炸，将刘自荣的左手拇指、食指、中指炸掉，无名指受伤。事发后，铁厂沟镇煤矿立即将刘自荣送往医院救治，并承担了刘自荣的全部医疗费用。2001年3月21日，铁厂沟镇煤矿与刘自荣达成赔偿协议，由铁厂沟镇煤矿给刘自荣一次性补助15000元的今后生活费、营养费。2001年4月9日，刘自荣向米泉市劳动局申请工伤认定。2001年4月25日，米泉市劳动局作出不予认定工伤决定。刘自荣申请昌吉回族自治州劳动人事局复议，昌吉回族自治州劳动人事局维持了米泉市劳动局不予认定工伤决定。刘自荣向米泉市人民法院提起行政诉讼。
米泉市人民法院经审理以(2001)米行初字第14号行政判决撤销了米泉市劳动局2001年4月25日作出的不予认定工伤决定。2001年10月20日，米泉市劳动局重新作出米劳人职安字(2001)第1号工伤认定通知书，不予认定工伤。刘自荣又向米泉市人民法院提起行政诉讼，米泉市人民法院以(2002)米行初字第2号行政判决撤销了米泉市劳动局米劳人职安字(2001)第1号工伤认定通知书。2002年7月3日，米泉市劳动局作出第24号《决定》。不予认定工伤的主要理由有两点：一是刘自荣改造电雷管的行为未经领导指派，属个人私自制造行为，且不在工作时间和工作区域内，不符合劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》(以下简称《工伤保险试行办法》)第八条第(四)款及其他条款的规定;二是刘自荣与炮工余远贵的行为违反了《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》和公安部2001年8月28日《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》，是一种非法制造爆炸物的行为，属违法行为，依据《工伤保险试行办法》第九条第(一)项“犯罪或违法的”不予认定工伤。刘自荣不服，再次向米泉市人民法院提起诉讼，请求撤销第24号《决定》。
另查明：新疆维吾尔自治区米泉市于2005年4月30日与乌鲁木齐市东山区合并后更名为乌鲁木齐市米东区，原米泉市劳动局现更名为乌鲁木齐市米东区人力资源和社会保障局。原审第三人米泉市铁厂沟镇第三煤矿业已关停。
一审法院经审理认为：该院(2002)米行初字第2号行政判决以适用法律错误，对米泉市劳动局米劳人职安字(2001)第1号不予以认定工伤通知予以撤销。首先，米泉市劳动局在此通知中没有认定事实。其次，漏用了相关的法律、法规，而第24号《决定》对刘自荣负伤的事实进行了认定，同时对不予以认定工伤的理由作出了改变。改变了主要事实或主要理由的，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的情形，故米泉市劳动局又重新作出相同结论的决定不违反该条的规定。米泉市劳动局对刘自荣重新作出不予认定为工伤的决定，其理由有两点，一是不在工作的时间和区域内，因不安全因素所受伤；二是刘自荣的行为属违法行为。公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中明确答复，对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。因此，米泉市劳动局第二项不认定工伤的理由缺乏法律依据。我国制定劳动法的目的之一是为了保护劳动者的合法权益，刘自荣改制雷管的行为从根本上说与企业利益相关，是为了避免煤矿生产安全上存在隐患，是从事于企业有利的行为。即使不在工作的时间和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇。因此，米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由不能成立。所适用的相关的法律、法规条款错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销米泉市劳动局第24号《决定》。
二审法院经审理认为：米泉市劳动局所作的第24号《决定》，对刘自荣受伤的基本事实认定清楚。刘自荣身为副矿长，理应严格遵守国家关于爆炸物品的管理规定，但其与所管理的炮工在工作之余私自改制延期雷管，造成人身伤害，其改制雷管的行为不但是在非工作时间和非工作区域内，且严重违反了国家有关的安全生产的规定，具有一定的社会危害性。根据《工伤保险试行办法》第九条第一款之规定，不应认定为工伤，米泉市劳动局对刘自荣的工伤申请所作的认定决定，认定事实清楚，适用法律正确，决定程序合法，原审判决予以撤销属于适用法律错误，米泉市劳动局的上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项之规定，判决:（一）撤销米泉市人民法院(2002)米行初字第9号行政判决;（二）维持米泉市劳动局第24号《决定》。
新疆维吾尔自治区高级人民法院再审认为：本案中刘自荣身体受到伤害是不争的事实，其受伤的时间和地点固然在工作时间和工作区域之外，但其改制雷管行为的目的是为了第二天的工作准备，与其工作是有关联的。作为副矿长，对于如何安排工作是有一定职权的，不是必须经过矿长的同意。但是，是否在工作时间和工作区域不是本案的争议所在，本案争议的关键是刘自荣行为的定性。根据公安部公治办[2002]867号《关于将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》，在没有任何防护条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。刘自荣身为副矿长，具有煤矿特种作业人员操作资格。作为专业的放炮工，理应严格遵守国家有关爆炸物品的管理规定，其改制雷管的行为虽然不构成非法制造爆炸物品的行为，但也属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性。《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》对爆破器材的使用有严格的限制性规定，使用雷管的企业和操作人员均有义务严格遵守。刘自荣作为煤矿特种作业人员，不应以企业惯例来对抗国家的强制性规定，且其改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益。一审法院将此种行为认定为系为了避免煤矿生产安全上存在隐患，是从事于企业有利的行为显属不当。刘自荣在申诉过程中提供了周天清的证词，证明该煤矿一直将瞬发雷管改为慢发，同时也是由矿长指派而为。由于周天清在米泉市劳动局工伤认定调查中也有相关的证言证词，现以刘自荣对其威胁利诱导致其向米泉市劳动局提供了虚假的证词为由要求采纳现有证词，但其未提供相应证据证明刘自荣的威胁利诱行为存在，故该院对周天清的证词不予采纳。米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确。原一审法院适用法律错误，二审法院予以改判是正确的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，作出（2006）新行再字第2号行政判决:维持昌吉回族自治州中级人民法院（2002）昌中行终字第32号行政判决。
最高人民检察院抗诉认为：新疆维吾尔自治区高级人民法院(2006)新行再字第2号行政判决认定“米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确”属于认定的基本事实缺乏证据证明。(一)米泉市劳动局第24号《决定》第一条认定刘自荣不属工伤认定事实证据不足，适用法律错误。第一，煤矿仓顶拉空，对煤矿安全造成隐患，且炮工无法下井工作，对生产造成影响这一事实客观存在。虽然刘自荣改制慢发雷管有避免工人因工作失误受到处罚的因素，但从根本上说是其身为副矿长为保证生产正常进行，为了避免煤矿生产安全上存在隐患，与其工作相关联，是从事于企业有利的行为。即使不在工作的时间和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇。终审判决认定刘自荣改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益属认定事实证据不足。根据《工伤保险试行办法》第八条规定:职工由于下列情形之一负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤:(一)从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的;(四)在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的。该条规定是应当认定工伤的几种情形，据此刘自荣应依据该条第一款规定定为工伤。第二，《工伤保险试行办法》第九条规定:职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤:(一)犯罪或违法;(二)自杀或自残;(三)斗殴;(四)酗酒;(五)蓄意违章;(六)法律、法规规定的其他情形。该条规定的是不应当认定工伤的几种情形。而米泉市劳动局第24号《决定》适用《工伤保险试行办法》第八条第(四)项情形，对刘自荣不予认定工伤，并未排除其他应认定工伤的情形，适用法律错误。(二)米泉市劳动局第24号《决定》第二条不认定刘自荣工伤的理由，适用法律错误。公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》规定将火雷管改为电发雷管属非法制造爆炸物行为，而刘自荣与余远贵等人是将瞬发电雷管改制为延期电雷管，不符合该批复规定情形。公安部公治办[2002]867号《关于将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中明确答复，对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。终审判决对刘自荣将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品进行了确认。既然刘自荣的行为不应定性为非法制造爆炸物品，其行为就不构成违法或犯罪。米泉市劳动局第24号《决定》适用公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》和《工伤保险试行办法》第九条第(一)项的规定认定刘自荣不属工伤，适用法律错误。终审判决先认定“改制雷管的行为属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性”，从而认定“米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确”，是错误的。(三)终审判决适用法律错误。人民法院审理行政案件，主要是对行政行为的合法性进行审查，具体来说主要是审查行政机关作出的具体行政行为所依据的事实证据是否充分，适用法律法规是否正确。具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权五种情形之一的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定应判决予以撤销。本案终审判决已认定刘自荣改造电雷管行为，不属非法制造爆炸物品行为，也就对米泉市劳动局第24号《决定》中不认定刘自荣工伤的一条理由予以了否定，按照法律规定应当判决予以撤销。综上所述，新疆维吾尔自治区高级人民法院(2006)新行再字第2号行政判决认定事实与适用法律均有错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，向本院提出抗诉，请求依法再审。
本院认为：《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（一）项规定，从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤。刘自荣作为米泉市铁厂沟镇第三煤矿副矿长，其基于煤矿正常生产的需要而与其他炮工一起在工人宿舍内将瞬发电雷管改制成延期电雷管，并因雷管爆炸而受伤，尽管其中不能排除具有避免工人因工作失误遭受处罚的因素，但该行为显然与本单位工作需要和利益具有直接关系，符合《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（一）项规定的情形。公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》（公治办[2002]867号）认为，雷管中含有猛炸药、起爆药等危险物质，在没有任何防护的条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。参照上述规定，本案刘自荣将瞬发电雷管改制成延期电雷管的行为，不属于《企业职工工伤保险试行办法》第九条第（一）项规定的“犯罪或违法”情形。原米泉市劳动局作出第24号《决定》的理由和依据，与本案事实和有关规定不符，本院不予支持。新疆维吾尔自治区高级人民法院（2006）新行再字第2号行政判决认定刘自荣改制雷管行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益，并据此判决维持昌吉回族自治州中级人民法院(2002)昌中行终字第32号行政判决，属于认定事实证据不足，适用法律不当，应予纠正。最高人民检察院抗诉理由成立，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的（2006）新行再字第2号行政判决；
二、撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2002）昌中行终字第32号行政判决；
三、维持新疆维吾尔自治区米泉市人民法院（2002）米行初字第9号行政判决；
四、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区人力资源和社会保障局应在收到本判决之日起两个月内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费共计200元，由新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡小雪
审 判 员 李德申
代理审判员 吴景丽
二〇一三年三月二十一日
书 记 员 李林涛