山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁02行终801号
上诉人（原审原告）丁奉良。
委托代理人高明，山东新和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。
法定代表人刘明诗，局长。
委托代理人尹瑞花，山东光浩律师事务所律师。
委托代理人李宪洲，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局工作人员。
原审第三人马传龙。
上诉人丁奉良因诉被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局、原审第三人马传龙要求撤销《购房资格查验证明》一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2017年8月25日作出的（2017）鲁0211行初96号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，被告所属的黄岛区不动产登记中心曾于2017年3月30日为第三人出具《购房资格查验证明》一份，载明了第三人的姓名、身份证号码及“非本市户籍居民家庭，无住房登记”等内容。
另查明，原告系XXX房屋的所有权人。原告与第三人曾因该房屋买卖发生争议，马传龙于2017年4月6日向青岛市黄岛区人民法院提起民事诉讼[案号（2017）鲁0211民初5888号]，要求丁奉良支付违约金18万元、解除双方签订的房屋买卖合同。该案经青岛市黄岛区人民法院审理，查明和认定了以下与本案有关的事实：1、2017年3月11日，双方签订《房屋买卖业务签订文件合订本》，其中第3页为《青岛市存量房屋买卖合同》，载明由马传龙购买丁奉良的上述房屋，总价款90万元。2、（庭审中）马传龙主张，丁奉良在签订合同后履行合同过程中单方提出涨价要求，对此提交了丁奉良与中介人员的通话录音光盘及相应文字整理资料证明。丁奉良对录音的真实性予以认可，称确实是其与中介工作人员的通话，但是在录音前曾与中介人员沟通得知马传龙不具备购房资格，且上述录音均晚于2017年3月25日。3、“……结合原告提交的录音证据中被告在2017年3月28日曾明确表示根据青岛市出台的新政策其要求涨价及证人王某的证人证言，故法院对被告丁奉良在履行涉案房屋买卖合同中存在根本违约的事实予以认定。”2017年5月22日，青岛市黄岛区人民法院作出民事判决：一、解除马传龙与丁奉良于2017年3月11日签订的《青岛市存量房屋买卖合同》；二、丁奉良于本判决生效后十日内支付马传龙违约金18万元。判决后丁奉良提起上诉，现该案在二审审理中。后原告曾向青岛市黄岛区人民政府申请行政复议，复议机关以不符合受理条件为由，决定不予受理。
原审法院认为，根据青岛市黄岛区机构编制委员会文件，被告黄岛区国土资源和房屋管理局负责黄岛区内的土地登记、房屋登记等不动产登记工作，青岛市黄岛区不动产登记中心系被告黄岛区国土资源和房屋管理局的下属单位，其行为的法律后果应由被告承担，故被告黄岛区国土资源和房屋管理局为本案的适格主体。
被告为第三人出具购房资格查验证明系对第三人符合购房条件这一事实情况的说明。青岛市黄岛区人民法院民事判决书认定作为卖房人的丁奉良在履行涉案房屋买卖合同中单方要求涨价、存在根本违约的事实，可见导致合同不能继续履行是原告的单方主观原因造成，与被告出具购房资格查验证明无关。也就是说，无论被告是否出具购房资格查验证明，均不是原告违约的理由和原因。退一步讲，即使被告未出具该证明，也不能免除原告因其违约行为应承担的违约责任。可见，被告为第三人出具购房资格查验证明的行为与原告没有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政行为相对人以外的其他主体作为原告，应与被诉行政行为有利害关系。原告不具备本案主体资格，应依法驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告丁奉良的起诉。案件受理费50元免予收取，退还原告。
上诉人丁奉良不服原审裁定，上诉称，一、本案事实情况：1、上诉人与原审第三人马传龙于2017年3月11日签订《青岛市存量房屋买卖合同》，上诉人将位于XXX房屋，作价90万元卖给原审第三人。合同约定2017年3月25日前双方共同前往贷款机构办理贷款申请手续，并在银行批贷后七个工作日内原审第三人支付上诉人首付款255000元。2、2017年3月15日青岛市出台了《关于保持和促进我市房地产市场平稳运行的通知》（下称“房屋限购政策”），通知第一条明确规定：“在市区范围内，能够提供从购房申请之日起前2年内，在本市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购一套住房……无法提供从购房申请之日起前2年内，在本市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂不得购买住房。补交、补办个人所得税纳税证明或者社会保险缴纳证明的不予认可。”通知出台后，上诉人曾向房屋中介（青岛链家兴业房地产经纪有限公司）经纪人王某询问，原审第三人是否具备购房资格，王某答复称原审第三人无法提供从购房申请之日起前2年内在本市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明，不具备购房资格。3、2017年3月17日，青岛政务网发布了《青岛市国土资源和房屋管理局关于落实<关于保持和促进我市房地产市场平稳运行的通知>有关事项的通知》，该通知中明确规定：“非本市户籍居民家庭购房前，应先持身份证明、户口簿、结婚证及从购房申请之日起前2年内在本市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明等证件原件及复印件按上述规定到拟购房屋所在区不动产登记机构领取并填写《购房人及家庭成员情况申报表》（附件2）后，申请出具《购房资格查验证明》。对符合条件的，不动产登记机构予以出具《购房资格查验证明》”。政策界定：购房时间以交易合同网签备案时间为准。合同网签备案时间在2017年3月15日之前（含3月15日）的，适用《通知》之前的政策规定。4、2017年4月1日，原审第三人通过邮政特快专递的方式向上诉人寄送了“由于上诉人擅自涨价构成根本性违约，因此通知解除与上诉人签订的房屋买卖合同并追究上诉人的违约责任”的书面通知。2017年4月6日，原审第三人向青岛市黄岛区人民法院提起诉讼，状告要求上诉人支付违约金18万元。2017年5月11日，法庭庭审时，原审第三人向法庭出示了被上诉人下设机构青岛市黄岛区不动产登记中心为他出具的“姓名为马传龙（身份证号：XXX）、编号XXX”的《购房资格查验证明》。据上诉人调查所知，原审第三人提供不了在青岛市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明。原审第三人现年21岁，今年刚参加工作，于2017年2月开始在青岛广田市政工程有限公司参加社保交费，只有2017年2月、3月、4月的社会保险缴纳记录，至其向法院起诉时（2017年4月5日），只有不到3个月的社会保险缴纳记录。5、上诉人认为，要么原审第三人向青岛市黄岛区不动产登记中心提供了虚假的“在青岛市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明”，要么登记中心违反国家刚出台的限购贷款政策给原审第三人出具《购房资格查验证明》，不管是哪一种情况，均应撤销该《购房资格查验证明》。2017年5月16日，上诉人就此问题向登记中心以邮政特快专递方式寄送了撤销《购房资格查验证明》申请书，登记中心直接拒收。为此，上诉人向青岛市黄岛区人民政府提出行政复议申请，该政府于2017年7月6日以“购房资格查验行为不属于具体行政行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响”为由，决定不予受理。二、上诉主要理由：1、原审判决认定“被上诉人为第三人出具《购房资格查验证明》系对第三人符合购房条件这一事实情况的说明”，而实际上，原审第三人不符合青岛市房源限购政策的购房条件，不具备购房资格。原审第三人根本没有向被上诉人提供符合限购政策规定的社保缴费证明，被上诉人却为其出具《购房资格查验证明》，违背国家出台的房屋限购政策。2、被上诉人为原审第三人出具《购房资格查验证明》的行为，对上诉人的权利义务必然产生实际影响，其影响结果是原审第三人有权与上诉人进行房屋买卖交易。而如果被上诉人执行国家房屋限购政策，不为不符合限购政策的原审第三人出具《购房资格查验证明》，则原审第三人没有与上诉人进行房屋买卖交易的资格。从实际情况看，被上诉人为原审第三人出具《购房资格查验证明》是其取得在青岛市购房的资格或前提条件，这就对作为上诉人相对人的实际权益发生了影响。该证明的内容必然会影响《青岛市存量房屋买卖合同》争议双方的利益，有利于一方的同时必然不利于另一方，对其权利义务产生实际影响。综上，请求二审法院：1、依法撤销原审裁定，继续审理：（1）确认被上诉人在原审第三人未向其提供“在青岛市连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明”的情况下，为其出具了“姓名为马传龙（身份证号：XXX）、编号XXX”的《购房资格查验证明》，该具体行政行为违背了青岛市出台的《关于保持和促进我市房地产市场平稳运行的通知》的规定；（2）撤销被上诉人为原审第三人出具的“姓名为马传龙（身份证号：XXX）、编号XXX”的《购房资格查验证明》。2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局在二审中未提交答辩意见。
原审第三人马传龙在二审中未提交陈述意见。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院确认原审法院查明的事实成立。
本院另查明以下事实：
1、原审第三人系非青岛市户籍居民。
2、上诉人与原审第三人签订的《青岛市存量房买卖合同》第十条第一款第二项约定：出卖人若出现下列情形之一的，出卖人构成根本违约，且买受人有权以书面通知的方式解除房屋买卖合同：……（4）拒绝将该房屋出售给买受人或者擅自提高房屋交易价格的；……原审第三人于双方签订该合同当日即2017年3月11日向上诉人交付了定金2万元。
3、2017年3月15日，青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市城乡建设委员会、中国人民银行青岛市中心支行、中国银行业监督管理委员会青岛监管局、青岛市住房公积金管理中心联合下发《关于保持和促进我市房地产市场平稳运行的通知》。该通知第一条规定：在市区范围（市南区、市北区、李沧区、崂山区、黄岛区、城阳区，包括高新区）内，能够提供从购房申请之日起前2年内、在本市（六区四市）连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭（家庭成员均不拥有本市户籍），限购1套住房（含新建商品房和二手住房）；对在市区范围内已拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭，或无法提供从购房申请之日起前2年内、在本市（六区四市）连续缴纳12个月及以上个人所得税纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂不得购买住房。补交、补办所得税纳税证明或社会保险缴纳证明的不予认可。
4、2017年3月17日，青岛市国土资源局下发《关于落实<关于保持和促进我市房地产市场平稳运行的通知>有关事项的通知》。该通知第一条第一项规定：购房时间以交易合同网签备案时间为准。合同网签备案时间在2017年3月15日前（含3月15日）的，适用《通知》之前的政策规定。第四项规定：自2017年3月16日起，本市户籍居民家庭在市南区、市北区、李沧区购房前，购房人应先持身份证明、户口簿、结婚证等证件原件及复印件到市不动产登记中心申请出具《购房资格查验证明》；在黄岛区、崂山区、城阳区、高新区购房前，应持上述材料到拟购房屋所在区不动产登记机构申请出具《购房资格查验证明》。非本市户籍居民家庭购房前，应先持身份证、户口簿、结婚证以及从购房申请之日起前2年内、在本市连续缴纳12个月及以上个人所得税证明或社会保险缴纳证明等原件及复印件按上述规定到拟购房屋所在区不动产登记机构领取并填写《购房人及家庭成员情况申报表》后，申请出具《购房资格查验证明》。对符合条件的，不动产登记机构予以出具《购房资格查验证明》。第五项规定：政策执行期间，购房人办理房屋交易合同网签备案时，应提供《购房资格查验证明》。
5、2017年3月20日，青岛市不动产登记中心作出《关于存量住房交易网签备案有关问题的通知》。该通知规定：一、2017年3月15日（含当日）前已经形成交易，但尚未完成网签备案手续的存量住房，如买方能提供交易证明材料（房屋买卖协议及住房维修资金缴纳证明或购房贷款审批证明或首付款收据）的，由房产中介机构向房屋所在区房产管理部门提交上述购房明细并附上述证明材料。各区房产管理部门将上述购房明细的证明材料留存备查，将汇总的购房明细加盖公章后于3月22日17:00前报市不动产登记中心。二、符合上述条件的，购房人或房产经纪机构可持上述材料于2017年3月27日（含当日）前向房屋所在区房产管理部门申请办理网签手续。
6、上诉人就涉案《购房资格查验证明》向黄岛区国土资源和房屋管理局进行信访。该局于2017年6月21日作出《信访事项答复意见书》，答复主要意见为：丁奉良与马传龙的房屋买卖行为发生在2017年3月15日之前，按照青岛市不动产登记中心《关于存量住房交易网签备案有关问题的通知》规定，购房户马传龙具备购房资格。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系是当事人的起诉得以受理并进入实体审查的前提条件。关于上诉人与被诉《购房资格查验证明》之间的关系，本院作如下分析：
一、关于上诉人是否是被诉《购房资格查验证明》的相对人的问题
编号为201700012564*的《购房资格查验证明》是被上诉人所属黄岛区不动产登记中心为原审第三人出具的，用以证明原审第三人具备在青岛市市区范围内购房的资格，很显然，上诉人并非该《购房资格查验证明》的相对人。
二、关于上诉人是否是被诉《购房资格查验证明》的利害关系人的问题
1、根据上述前两个关于房屋限购政策的文件，2017年3月15日前已经完成房屋买卖合同网签备案的，不受限购政策的限制；自2017年3月16日起，申请在青岛市市区范围内购买房屋的非本市户籍居民家庭，需要具备“从购房申请之日起前2年内、在本市（六区四市）连续缴纳12个月及以上个人所得税或社会保险费”的实质要件，并持相关证明向拟购房屋所在区不动产登记机构获取《购房资格查验证明》，才能依据该证明进行网签备案。由此可见，《购房资格查验证明》的作用是在限购政策执行期间用于办理房屋买卖合同网签备案手续。而且，这两个文件并没有对在2017年3月15日前已签订房屋买卖合同，即在2017年3月15日前已提出购房申请，但尚未进行网签备案的情况作出规定。青岛市不动产登记中心《关于存量住房交易网签备案有关问题的通知》专门针对这种情况作出了规定，即如果买方能够提供交易证明证实其已于2017年3月15日前形成交易，其便符合购房条件，可凭交易证明申请办理网签手续。本案原审第三人购买涉案房屋的情况符合该通知规定的情形，即原审第三人符合该通知中所规定的具有购房资格的情形，黄岛区不动产登记中心为其出具《购房资格查验证明》并不代表原审第三人符合“从购房申请之日起前2年内、在本市（六区四市）连续缴纳12个月及以上个人所得税或社会保险费”这一条件，而是为了办理网签备案手续使用。因此，被诉《购房资格查验证明》对上诉人的权利义务不产生影响，与上诉人之间无利害关系。2、上诉人之所以诉请要求撤销被诉《购房资格查验证明》，主要原因在于其认为该证明导致了其在（2017）鲁0211民初5888号民事案件中的败诉。对此，本院认为，青岛市黄岛区人民法院一审判决上诉人在上述民事案件中承担违约金的理由为上诉人依照合同约定构成根本违约。而认定其构成根本违约是根据案件事实综合判断的结果，被诉《购房资格查验证明》只是法院在驳斥其所提出的因原审第三人不具备购房资格而导致合同履行不能，并非其主观上不履行的主张时，所采信的一项证据，并非认定上诉人构成根本违约的直接证据，因而该《购房资格查验证明》对民事案件的裁判结果并未起到决定性作用，不构成上诉人与被诉《购房资格查验证明》之间具有利害关系的事由。
综上，上诉人既非被诉《购房资格查验证明》的相对人，亦非利害关系人，被诉《购房资格查验证明》对其权利义务不产生实际影响。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一七年十月三十日
书记员 赵洪峰