浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行终182号
上诉人（原审原告）浙江中泰巨星置业有限公司，住所地杭州市江干区杭海路898-5号福源大厦。
法定代表人杨宗鑫，董事长。
委托代理人单金良，该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），住所地杭州市西湖区文三路15号。
法定代表人张勤，局长。
委托代理人张帆，该单位工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人金维中、饶馨，该单位工作人员。
上诉人浙江中泰巨星置业有限公司（以下简称中泰公司）诉杭州市规划局（以下简称市规划局）、杭州市人民政府（以下简称市人民政府）规划其他行政行为上诉一案，不服杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年3月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。
2015年8月21日，市规划局根据中泰公司的请示，作出编号为杭规简复[2015]58号公文处理简复单（以下简称58号简复单），载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的要求，建设工程设计方案需符合控制性详细规划、土地出让合同约定的规划条件以及现行相关法律、法规、技术规范、标准等要求。该地块于2002年出让后，你单位一直未能提交符合以上规划审批要求的设计方案，我局已多次口头和书面告知。为推进项目审批，2014年10月23日，我局组织你单位、设计单位、相关部门进行专题研究，会上再次明确了该项目设计方案规划报审的要求。请你单位根据会议精神，会同设计单位依法依规完成设计方案编制工作，抓紧报审。中泰公司不服，于2015年9月16日向市政府申请行政复议。12月4日，市政府作出杭政复[2015]340号行政复议决定（以下简称340号复议决定），维持市规划局作出的58号简复单。中泰公司仍不服，向法院提起诉讼，请求撤销市规划局作出的58号简复单；责令市规划局履行法定职责，根据法律法规和市政府简复单对杭政储出（2002）23号地块设计方案进行审批；撤销市政府作出的340号复议决定。中泰公司一并申请对杭政储出（2002）23号地块所涉控制性详细规划进行审查。
原审法院经审理查明，2015年8月5日，中泰公司向市规划局提出《关于要求依法按合同审批杭政储出[2002]23号地块设计方案的请示》，要求按土地出让合同约定的用地规划条件对杭政储出[2002]23号地块项目设计方案进行审批。21日，市规划局作出58号简复单。中泰公司不服，于2015年9月16日向市政府申请行政复议，并提交相关材料。市政府于9月22日予以受理，于当日要求市规划局答复。10月8日，市规划局进行答复并提交证据。11月13日，市政府决定行政复议决定延期至12月15日前作出。12月4日，市政府作出340号复议决定，维持58号简复单。中泰公司仍不服，诉至法院。另查明，2004年11月25日，杭州市国土资源局(出让人,甲方)与浙江中泰房地产开发有限公司(受让人,乙方)就杭政储出[2002]23号地块签订了杭土合字（2004）173号《杭州市国有土地使用权出让合同》。合同第十一条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的应符合下列要求：(1)主体建筑物性质住宅用地(设配套公建)。(2)建筑密度不大于35％，容积率不大于1.8，绿地率不少于25%；地块如布置小高层建筑(可结合多层建筑)有关指标如下：建筑密度不大于30％，容积率不大于2.5，绿地率不少于25%，并做日照分析……”，第十七条约定“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行”。2004年12月21日，市规划局出具（2004）年浙规定字01000975号（后于2008年12月19日进行了修改）。2008年10月27日，杭州市国土资源局(甲方)、浙江中泰房地产开发有限公司(乙方)、浙江中泰巨星置业有限公司(丙方)三方签订了《杭土合字[2004]173号《国有土地使用权出让合同书》补充协议(一)》，第一条约定“甲方同意将《出让合同》的受让方，由乙方调整为浙江中泰巨星置业有限公司(即丙方)；同时《出让合同》规定的乙方的一切权利和义务一并转移给丙方”。2009年7月6日，市政府作出府办简复第B20091182号《公文处理简复单》，内容为“鉴于老年大学‘常青园’地块出让后因省建设厅交地、规划设计调整等因素，已经省、市各级部门多次协调，历时近8年未能动工开发。为推进项目建设，同意由受让单位按照原出让合同约定的规划指标进行方案设计，若按规定经公示无异议的，由市规划局论证后，报市政府批准确定”。12月15日，中泰公司取得了案涉地块的《国有土地使用证》。2011年1月28日，中泰公司以根据土地出让合同的用地条件和市政府府办简复第B20091182号《公文处理简复单》再一次进行了方案设计，请市规划局进行审核批准。5月26日，市规划局作出杭规简复[2011]195号《公文处理简复单》，内容为：“关于原老年大学‘常青园’地块项目，你单位曾在2005年2月、2009年9月、2011年2月三次分别向市建委和我局申报方案设计批复。在上述三次申报过程中，你单位报送的设计方案在建筑层高、面积计算、建筑间距等方面均不符合我市现行相关设计规范，不具备组织相关部门审查及批复的条件。根据土地出让合同，该地块容积率不大于1.8，如布置小高层建筑容积率不大于2.5。2009年7月，市政府简复(府办简复第B20091182号)同意按原出让合同约定的规划指标进行方案设计，但未明确可不执行现行相关规范。我局认为，项目建设达到合同约定的容积率应以满足现行相关规范为前提，且现方案设计标准层高5.5米，建议进行调整，可在规范允许的范围内考虑住宅内部通高。另外，该项目东侧及北侧均为现状多层住宅，你单位应高度重视，尽可能避免引发信访矛盾，以免影响项目实施进度。关于该项目设计方案，请你单位会同设计单位按现行相关规范将方案调整完毕后再按程序报审”。2013年8月8日，中泰公司以经过方案调整和项目的日照分析，再次向市规划局申请对该项目方案进行会审批复。9月17日，市规划局作出杭规简复[2013]180号《公文处理简复单》，认为其报送的设计方案与原方案无较大变化，存在“现方案建筑层高5.2米，总高度接近60米，已不是通常意义上的小高层”、“提交的日照分析报告未出具明确结论，且不应将已拆除建筑作为现状建筑来进行分析比较”等10个方面问题，并认为其此次报送的方案不具备组织部门审查及批复的条件，要求其会同设计单位将方案按规范调整并经公示无异议后再报审。中泰公司于2014年2月7日再向市规划局报送《关于杭规简复[2013]180号请示函》，并附设计方案，内容为“该设计方案中因容积率问题方案的层数共设17层，但另有北侧居民楼二层东首三户满足不了现行日照分析要求。请贵局给予协助解决”。2月19日，市规划局作出杭规简复[2014]24号《公文处理简复单》，内容为“根据《杭州市城乡规划条例》有关规定，拟建建筑周边住宅日照应满足规范要求。同时，满足日照要求也是设计方案的基本要求。之前我局已多次与你单位沟通并应你单位要求2次书面回复相关意见，请你单位会同设计单位按相关规范以及我局回复意见认真落实调整方案，并注意消防登高场地设置不应超出用地范围”。2014年10月23日，市规划局就长生路23号地块住宅项目方案设计事项召集中泰公司、设计单位及市直相关单位举行沟通座谈会。11月7日形成的杭规发[2014]218号《关于长生路23号地块住宅项目相关座谈会的会议纪要》载明：建设单位提交了最新的设计方案，并进行了说明，该方案建筑层次设计最高为17层，高度为49.3米，高层部分与北侧住宅之间的最小间距为22.8米。建设单位认为该设计方案符合当时土地出让合同的约定，不认可市规划局按现行控规、规划条件及相关技术规定进行依法审批的合理要求。会议意见：因目前方案的建筑高度、层高、层数、间距退界、日照分析等均不符合我市现行控规及相关技术规定的要求，建议建设单位会同设计单位尽快依法依规对方案予以调整后再报审查。中泰公司对此提出异议。另查明，2007年12月25日的杭政函[2007]244号《杭州市人民政府关于杭州市湖滨单元(SC01)控制性详细规划的批复》及附图显示：案涉地块的主要控制指标为容积率为2.5，建筑密度不大于35%，绿地率不小于25%，建筑限高为24米。
原审法院认为，《杭州市城乡规划条例》第三十条第二款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案等材料，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。建设工程设计方案由市、县（市）人民政府城乡规划主管部门进行审核，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。故核发建设工程规划许可证的条件是“符合控制性详细规划和规划条件”。而建设项目是否符合控制性详细规划和规划条件就体现在建设工程设计方案上。本案中，中泰房产于2004年11月25日与市国土局签订国有土地使用权出让合同后，数年中中泰房产及本案中泰公司数次向市规划局提出要求审批杭政储出[2002]23号地块的建设工程设计方案，市规划局亦多次予以回复，明确告知建设工程设计方案需符合控制性详细规划、土地出让合同约定的规划条件及现行法律法规、技术规范、标准等要求。特别是2014年11月7日《关于长生路23号地块住宅项目相关座谈会的会议纪要》明确中泰公司设计方案的建筑高度、层高、间距退界、日照分析等均不符合我市现行控规及相关技术规定的要求，建议建设单位会同设计单位尽快依法依规对方案予以调整后再报审查。但是中泰公司并未根据要求调整涉案项目的建设工程设计方案，而是再次向市规划局提出要求对杭政储出[2002]23号地块项目建设工程设计方案进行审批。2015年8月21日市规划局作出了58号简复单，该答复只是重申了此前的意见，并没有对中泰公司的权利义务产生新的影响，因而是不可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定驳回中泰公司的起诉。
中泰公司不服原审裁定提起上诉称，一、原裁定适用行政诉讼法第49条第4项和最高院司法解释第3条第1款第1项，但这两条用于被诉行为不属于行政诉讼受案范围的情形，而作为这个问题的前提——本案是否属于行政诉讼受案范围，原裁定未援引任何依据。其次，原审法院认为本案不属于行政诉讼受案范围的理由是“未对原告的权利义务产生新的影响”，在行政诉讼法和司法解释中均无对应依据。再者，法院认为“未对原告权利义务产生新影响”的主要理由是“未根据要求调整涉案项目的建设工程设计方案”而再次重复申报，这一观点缺乏事实支撑。二、上诉人本次上报方案是要求市规划局履行法定职责，对方案作出认定，市规划局不予审批是典型的不作为。三、原审开庭时已对证据质证，原裁定中未载明质证结果。四、市规划局违法单方面擅自多次改变案涉地块用地条件，不予审批上诉人提出的方案设计，市政府在2009年7月以简复单形式更正了其错误，但市规划局仍拖延不办，直到2011年5月才第一次作出简复，不存在原裁定认定的“多次予以回复”。综上，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人市规划局答辩称，一、上诉人一直未按照要求进行方案设计，被上诉人一再予以答复并说明理由，被诉58号简复单未对上诉人产生新的权利义务，在此情况下，原审法院认定该简复行为不可诉，符合法律规定。二、上诉人的上诉事由中的实体部分与本案二审审查内容无关，且在原审庭审中，被上诉人也就实体问题作了解释说明，不存在损害上诉人权益的事实。综上，请求驳回上诉。
被上诉人市人民政府答辩称，一、根据《城市规划编制办法》第三条、第七条、第四十二条的规定，城市控制性详细规划系强制性公共政策，一旦施行就应遵照执行。本案中，市规划局作出58号简复单，认为建设工程设计方案需符合控制性详细规划、土地出让合同约定的规划条件以及现行法律法规、技术规范、标准等要求，并要求上诉人依法依规编制设计方案后再行报审，并无不当，应予支持。二、就上诉人在复议中提出对杭政储出（2002）23号地块所涉控制性详细规划进行附带审查问题，经审查该控规并无合法性问题。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人中泰公司在向被上诉人市规划局提出的《要求依法按合同审批杭政储出（2002）23号地块设计方案的请示》中，要求被上诉人市规划局对该地块依土地出让合同中约定的用地规划条件对该项目进行审批。针对该申请事项，被上诉人市规划局已在2011年、2013年、2014年分别以杭规简复[2011]195号公文处理简复单、杭规简复[2013]180号公文处理简复单、杭规发[2014]218号会议纪要中明确意见：即建筑高度等内容不符合现行相关规范，不具备组织相关部门审查及批复的条件，建议调整。而上诉人中泰公司在二审过程中亦明确因认为被上诉人市规划局提出的建议违法，故本次提交的设计方案仍未按照其建议予以调整。在此情形下，被上诉人市规划局作出58号简复单，再次告知上诉人中泰公司“建设工程设计方案须符合控制性详细规划、土地出让合同约定的规划条件以及现行相关法律法规、技术规范、标准等要求”，并未对上诉人中泰公司设定新的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原审法院裁定驳回上诉人中泰公司的起诉，具有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 金 玲