安徽省巢湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0181行初90号
公益诉讼人：巢湖市人民检察院。
出庭人员：李霞，巢湖市人民检察院检察员。
出庭人员：张晖，巢湖市人民检察院检察员。
被告：巢湖市环境保护局
法定代表人：祖朝宝，该局局长。
委托代理人：陆鹏，该局局长助理。
委托代理人：赵新昌，该局法制办公室主任。
委托代理人：李剑桥，安徽福达律师事务所律师。
巢湖市人民检察院于2016年12月26日向本院提起巢湖市环境保护局不履行法定职责行政公益诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭进行了审理，巢湖市人民检察院检察员李霞、张晖代表检察机关出庭参加诉讼，巢湖市环境保护局局长助理陆鹏、委托代理人赵新昌、李剑桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
巢湖市人民检察院诉称，1991年，安徽省巢湖市银环锚链有限责任公司（以下简称巢湖银环锚链公司）在巢湖市长江西路153号建设年产80套深海锚泊系统项目，项目建成后生产锚链、浮标、航标配套器材、船用锚等。
2015年3月26日，被告巢湖市环境保护局对巢湖银环锚链公司进行现场检查，发现该公司存在未办理环评审批手续，主体工程擅自投入生产等违法行为。同日，被告作出《责令改正通知书》，责令巢湖银环锚链公司于2015年4月25日前补办环评审批手续；在未办理环评手续前，禁止擅自开工生产等。2015年5月19日，被告作出巢环罚字（2015）014号《行政处罚决定书》，依据《建设项目环境保护条例》第二十八条，责令巢湖银环锚链公司立即停止生产，罚款二万元。巢湖银环锚链公司于2015年5月20日缴纳二万元罚款，但未停止生产活动。
2016年1月15日，被告再次对巢湖银环锚链公司进行现场检查，发现该公司存在生产项目未取得环评手续擅自投入生产；锚链和航标表面处理工艺卫生防护距离不达标；锚链浸漆废气未经有效处理，大部分利用门窗无组织散发；未建设航标表面处理喷涂车间，北侧厂房外西侧地面有喷涂痕迹；废矿物油桶露天存放，油漆渣未收集入库规范管理等违法行为。2016年1月18日，被告作出巢环责改字[2016]010号《责令改正通知书》，责令巢湖银环锚链公司立即停止生产，未取得环评审批手续不得擅自组织生产；满足卫生防护距离要求后，补办生产项目环评审批手续；严格按照环评及批复意见落实相关污染治理设施建议，确保各污染物规范处理。
巢湖市人民检察院在履行职责中发现巢湖银环锚链公司存在违法生产污染环境的情况，于2016年1月23日向被告发出巢检民（行）行政违监[2016]34018100001号检察建议书，建议被告根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，对巢湖银环锚链公司实施行政处罚。2016年1月29日，被告回函检察机关称，1、被告已于2016年1月18日下达责令改正通知书；2、2016年1月21日上午，被告约谈巢湖银环锚链公司负责人，要求采取措施对存在的环境问题整改到位，对作出停产要求的，必须立即停止生产；3、2016年1月25日晚间、1月26日上午，被告对停产落实情况进行突击检查，经现场查看已按相关规定全线停产。
2016年2月29日，被告执法检查发现，巢湖银环锚链公司又擅自开工生产，未在密闭空间、未安装任何污染防治设施，露天从事喷涂作业。被告于2016年3月22日再次作出巢环罚字[2016]007号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条，责令巢湖银环锚链公司停止生产，罚款七万元。
2016年8月19日，被告对巢湖银环锚链公司进行现场检查，发现该公司存在未完成环保“三同时”验收；超出评审批复范围进行锚链浸漆加工，浸漆废弃未经处理直接排放污染环境等违法行为。同日，被告作出巢环责改字[2016]1039号《责令改正通知书》，责令巢湖银环锚链公司立即停止锚链浸漆作业；锚链技改项目停止生产，未通过环保验收不得组织生产。2016年10月11日，被告作出巢环罚字[2016]31号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一项和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令巢湖银环锚链公司停止浸漆工艺生产，罚款八万元。
2016年12月16日，巢湖市人民检察院现场核查巢湖银环锚链公司整改情况，发现该公司仍然存在未办理项目环评审批手续擅自生产航标及配套器材、露天从事喷涂作业等环境违法行为。2016年3月16日，被告作出环审字[2016]024号《关于安徽省巢湖银环锚链有限责任公司年产1万吨锚链技改工程项目环境影响报告表的批复》，同意巢湖银环锚链公司按照《报告表》所列建设项目的性质、规模、内容、地点、采用的生产工艺及环境保护对策措施进行建设。但该批复不涉及航标、浮标、船用锚等项目，亦不涉及浸漆生产工艺。近年来巢湖银环锚链公司厂区周围居民多次向有关部门投诉、信访，反映巢湖银环锚链公司违法生产污染环境问题。
依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《安徽省环境保护条例》等相关法律法规，被告负有对辖区环境保护工作监督管理职责。巢湖银环锚链公司涉案深海锚泊系统项目于1991年建成投产，之后一直未办理环评审批手续，处于违法生产状态。被告虽于2015年3月发现涉案环境违法行为并进行查处，但此时巢湖银环锚链公司已违法生产十余年，给周边环境造成污染。巢湖市环境保护局上述行为，明显疏于日常监督，应受法律否定性评价。本案中，巢湖银环锚链公司存在未完成环保“三同时”验收，项目未办理环评审批手续，卫生防护距离不达标，超评审批复范围进行锚链浸漆加工、废弃未经处理直排等多项环境违法行为。被告亦先后于2015年3月26日、2015年5月19日、2016年1月18日、2016年3月22日、2016年8月19日、2016年10月11日作出《责令整改通知书》或《行政处罚决定书》，多次责令巢湖银环锚链公司停止生产、补办环保手续等。但是，巢湖银环锚链公司仍拒不履行停止生产的行政决定，违法生产至今。2016年1月23日，本院发出检察建议，督促被告依法履行职责后，被告虽对巢湖银环锚链公司进行多次现场检查、实施多次行政处罚，但在发现巢湖银环锚链公司持续违法生产的情况下，始终没有依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、第六十三条等规定，依法采取查封、扣押生产设施、设备，或将直接责任人移送公安机关处理等监管措施，确保行政决定得以执行。被告上述不依法履行职责的行为，致使涉案违法生产禁而不止，周边居民因环境污染问题投诉、信访不断，公共环境利益仍处于受侵害状态。因此，被告应当采取有效措施、穷尽监管手段，继续履行环境保护行政职责。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定。向人民法院提起公益诉讼，请求：1、确认被告巢湖市环境保护局怠于履行环境保护监管职责违法；2、判令被告巢湖市环境保护局继续履行环境保护职责。
被告巢湖市环境保护局辩称，一、被告并不存在“疏于日常管理”。银环锚链公司旧生产线始建于1991年，1994年投产使用，当时《建设项目环境保护管理条例》及《环评法》均未实施，该项目按照当时法律法规并不需要进行环评审批。后《建设项目环境保护管理条例》于1998年施行，《环评法》于2002年施行，但其规范的均是“建设项目”，而非“已建成企业”。虽然《建设项目环境保护管理条例》第24条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续。”旧《环评法》也同样规定可以补办环评审批，但2014年修订的《环保法》第61条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”该条文实际上对旧法规定进行了变更，2016年修订的《环评法》也对此进行了相应修改。银环公司的老生产线既不属于“建设项目”，依法也不能再补办环评审批，而相关法律法规也没有明确规定《建设项目环境保护管理条例》及《环评法》实施前投产的项目应当如何进行环评，因此不能认为银环锚链公司“长期处于违法生产状态”，当然该公司十多年来是否给周边环境造成污染，以及造成损害如何，均难以确定，也没有证据表明。在此情况下，被告对银环公司进行查处，实际上是严格履行了环保法定职责。
二、被告的行政执法行为曾取得了较好效果，并未造成“违法生产禁而不止”。2015年3月26日至5月20日期间，被告曾先后下达限期整改通知书和行政处罚决定书，责令银环锚链公司停产。2016年1月15日再次检查发现该公司并未执行处罚决定，又有其他违法行为，被告按照检察机关的检察建议书要求，下达限期整改通知书并约谈企业负责人，此后两次突击检查发现该公司已按照要求全线停产并拆除浸漆箱。2016年2月29日被告经检查发现银环锚链公司违法重新生产，遂再次对其下达限期整改通知书及行政处罚决定书，该公司按照要求对旧生产线进行技术改造，形成年产1万吨锚链生产线，并取消原有浸漆工艺，将油漆外包给巢湖市长城水泥设备有限公司加工并签订了委托加工协议书，同时就技改工程项目向被告申请环评审批并取得批复，其生产场所也由原来的巢湖市长江西路153号变更为安徽省巢湖市长江西路316号，老厂区已不用作生产线，事实上已基本履行了行政处罚决定书的要求。后经检查发现，银环锚链公司新生产线未办理“三同时”即投产且进行隐蔽浸漆处理，被告依法对这一新情况进行查处，并致函要求凤凰山街道落实属地监管责任，加强管理。由此可见，被告的行政执法行为遵循了循序渐进的原则，在经济波动的大形势下较好地把握了行政执法的度，力求达到稳增长和保环境的平衡；银环公司属于在按照被告要求整改过去旧问题的同时又不断出现新问题，而不是同样的问题一直得不到查处，且其违法手段较为隐蔽，给查处工作带来了较大困难，使得被告长期疲于应对，被告在此前一直遵循行政行为的合法性及合理性原则，在今后将依法不断加大处罚力度，力求解决这一老大难问题。
三、《环保法》第25条、第63条所规定措施的实施条件并未达到。《环保法》第25条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。该规定条件为“造成或者可能造成严重污染”，但目前并无证据表明银环锚链公司所造成污染达到了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》所规定的“严重污染标准”，银环锚链公司曾按要求停产并拆除了浸漆箱，后其使用废弃铁桶进行浸漆操作，该铁桶不是固定设备，移动性强，查封、扣押也较为困难。根据行政行为的适度原则，若一开始就采取第59条、第63条所规定的处罚措施，既不利于企业转型、经济发展和社会稳定，也无助于根本解决问题，在被告所有行政处罚手段用尽的情况下，才应考虑采取上述措施。
四、超范围生产并非是银环锚链公司的违法行为。经查，银环锚链公司主要生产锚链，浮标、船用锚等是由银环航标有限公司负责生产，因该公司未办理环评审批手续，被告已对其下达责令改正通知书，责令其停产，下一步还将立案查处，同时致函凤凰山街道要求落实属地监管责任。
综上，被告虽然对于法律法规理解和执行有一定瑕疵，但基本上严格履行了环保监管职责，其行政行为具有合法性与合理性，被告完全接受检察机关继续履行职责要求，接受包括检察机关及其他部门、社会公众的监督，进一步改进工作，加大执法力度。
巢湖市人民检察院向本院提交以下证据：
第一组：1、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定；2、检察机关提起公益诉讼试点方案；3、人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法；4、安徽省检察机关提起诉讼试点工作实施方案。证明检察机关提起公益诉讼的法律依据。
第二组：1、巢湖市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定；2、巢湖市环境保护局统一社会信用代码证书；3、巢湖市银环锚链有限责任公司营业执照。证明巢湖市环境保护局是本案适格被告。
第三组：1、行政处罚决定书；2、关于群众反映长江西路银环锚链公司废气污染扰民的调查处理情况汇报；3、现场检查笔录；4、责令改正通知书、5、银环锚链公司改正情况说明；6、银环锚链公司环境影响报告的批复；7、行政处罚决定书；8、现场检查笔录及照片；9、行政处罚决定书；10、照片一组；11、询问笔录两份。证明巢湖市环保局未全面履行环境保护监管责任。
第四组：1、检察建议书；2、关于对安徽省巢湖银环锚链公司环境违法行为依法查处的汇报；3、巢湖市环保局行政执法现场照片。证明巢湖市人民检察院提起的行政公益诉讼履行了诉前程序。
巢湖市环境保护局对上述证据的真实性均无异议，但对第三组证据的证明目的不予认可。
巢湖市环境保护局向本院提交以下证据：
统一社会信用代码证书，证明被告主体资格。
2、巢湖市环保局（2015）第23号行政处罚案卷一册，证明巢湖市环保局对安徽省巢湖银环锚链公司未办理环评审批手续，主体工程擅自建成投入生产的违法行为依法进行了查处。
3、巢湖市环保局（2016）第03号行政处罚案卷一册，证明巢湖市环保局对安徽省巢湖银环锚链公司未办理环评审批手续，主体工程擅自建成投入生产；未在密封空间和未安装任何污染防治设施情况下，露天从事喷漆作业的违法行为依法进行了查处。
4、巢湖市环保局（2016）第49号行政处罚案卷一册，证明巢湖市环保局对安徽省巢湖银环锚链公司建设项目未通过环保“三同时”验收手续；超环评批复范围进行锚链浸漆加工；浸漆废气未经处理直接排放周围环境的违法行为依法进行了查处。
巢湖市人民检察院对上述证据的真实性无异议，但不能证明巢湖市环保局充分履行了环境保护监管职责。
经举证、质证，本院对双方所举证据均予认定。
根据本院采信的证据，经审理查明：安徽省巢湖银环锚链有限责任公司位于巢湖市长江西路153号，于1991年开始建设，1994年建成投产，主要生产锚链、浮标、航标配套器材、船用锚等。2015年3月26日，被告巢湖市环保局对巢湖银环锚链公司进行现场检查，发现该公司存在未办理环评审批手续，主体工程擅自投入生产等违法行为。同日，被告作出《责令改正通知书》，责令巢湖银环锚链公司于2015年4月25日前补办环评审批手续；在未办理环评手续前，禁止擅自开工生产等。2015年5月19日，被告作出巢环罚字（2015）014号《行政处罚决定书》，责令巢湖银环锚链公司立即停止生产，罚款二万元。2015年5月20日，巢湖银环锚链公司缴纳二万元罚款，但未停止生产活动。2016年1月15日，被告再次对巢湖银环锚链公司进行现场检查，发现该公司生产项目未补办环评手续仍在继续生产；且锚链和航标表面处理工艺卫生防护距离不达标；锚链浸漆废气未经有效处理，大部分利用门窗无组织散发；未建设航标表面处理喷涂车间，北侧厂房外西侧地面有喷涂痕迹；废矿物油桶露天存放，油漆渣未收集入库规范管理等违法行为。于2016年1月18日，作出巢环责改字[2016]010号《责令改正通知书》，责令巢湖银环锚链公司立即停止生产，未取得环评审批手续不得擅自组织生产；满足卫生防护距离要求后，补办生产项目环评审批手续；严格按照环评及批复意见落实相关污染治理设施建议，确保各污染物规范处理。巢湖市人民检察院在履职中发现，巢湖银环锚链公司存在违法生产污染环境的情况，于2016年1月23日向被告发出巢检民（行）行政违监[2016]34018100001号检察建议书，建议被告根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，对巢湖银环锚链公司实施行政处罚。2016年1月29日，被告回函检察机关称，1、被告已于2016年1月18日下达责令改正通知书；2、2016年1月21日上午，被告约谈了巢湖银环锚链公司负责人，要求其采取措施对存在的环境问题整改到位，对作出停产要求的，必须立即停止生产；3、2016年1月25日晚间、1月26日上午，被告对停产落实情况进行突击检查，巢湖银环锚链公司已按要求全线停产。2016年2月29日，被告检查发现，巢湖银环锚链公司又擅自开工生产，且未在密闭空间、未安装任何污染防治设施，露天从事喷涂作业。2016年3月22日，被告再次作出巢环罚字[2016]007号《行政处罚决定书》，责令巢湖银环锚链公司停止生产，罚款七万元。2016年3月16日，被告作出环审字[2016]024号《关于安徽省巢湖银环锚链有限责任公司年产1万吨锚链技改工程项目环境影响报告表的批复》，同意巢湖银环锚链公司按照《报告表》所列建设项目的性质、规模、内容、地点、采用的生产工艺及环境保护对策措施进行建设。但该批复不涉及航标、浮标、船用锚等项目，亦不涉及浸漆生产工艺。2016年8月19日，被告对巢湖银环锚链公司再次进行现场检查，发现该公司存在未完成环保“三同时”验收；超出评审批复范围进行锚链浸漆加工，浸漆废气未经处理直接排放污染环境等违法行为。当日，被告作出巢环责改字[2016]1039号《责令改正通知书》，责令巢湖银环锚链公司立即停止锚链浸漆作业；锚链技改项目停止生产，未通过环保验收不得组织生产。2016年10月11日，作出巢环罚字[2016]31号《行政处罚决定书》，责令巢湖银环锚链公司停止浸漆工艺生产，罚款八万元。2016年12月16日，巢湖市人民检察院现场核查巢湖银环锚链公司整改情况，发现该公司仍然存在未办理项目环评审批手续擅自生产航标及配套器材、露天从事喷涂作业等环境违法行为。12月26日，巢湖市人民检察院以被告虽对巢湖银环锚链公司环境违法行为实施多次行政处罚，但在巢湖银环锚链公司持续违法生产，禁而不止的情况下，始终没有依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、第六十三条等规定，依法采取查封、扣押生产设施、设备，或将直接责任人移送公安机关处理等监管措施，确保行政决定得以执行，应属未依法履行法定职责为由，向本院提起诉讼，要求：1、确认被告巢湖市环境保护局怠于履行环境保护监管职责违法；2、判令被告巢湖市环境保护局继续履行环境保护职责。本案在审理过程中，被告报请巢湖市政府批准，于2017年5月4日，对巢湖银环锚链公司采取了断电强制停业措施。
本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《安徽省环境保护条例》等法律法规的授权，被告是环境保护主管部门，对本行政区域内环境保护工作负有统一监督管理职责。巢湖银环锚链公司建设项目未办理环评审批手续，未完成环保“三同时”验收，即投入生产，且存在卫生防护距离不达标，超评审批复范围进行锚链浸漆加工、废气未经处理直排等多项环境违法行为。被告虽先后多次作出《责令整改通知书》和《行政处罚决定书》，责令巢湖银环锚链公司停止生产、补办环评及“三同时”验收手续，并处以罚款等。期间，巢湖银环锚链公司虽短暂停产，拆除浸漆箱，但其后巢湖银环锚链公司未办理环评审批及技改建设项目“三同时”验收手续，又擅自恢复生产，并采用更加隐秘，移动性更强的废弃铁桶进行锚链浸漆加工，实质上是拒不改正其环境违法行为。对其，被告应依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、第六十三条等规定，依法对巢湖银环锚链公司采取查封、扣押生产设施、设备，或将直接责任人移送公安机关处理等监管措施，依照《中华人民共和国环境保护法》第五十九条的规定，对违法行为人巢湖银环锚链公司按照原罚款数额按日连续处罚。被告未能正确履行上述法定监管职责，致使巢湖银环锚链公司违法生产禁而不止，公共环境利益持续遭受侵害，应属违法。巢湖市人民检察院诉请被告怠于履行环境保护监管职责违法，有事实和法律依据，本院予以支持。鉴于被告在本案审理期间，报经巢湖市人民政府批准，已对巢湖银环锚链公司采取断电强制停业措施，巢湖银环锚链公司已无继续生产条件，判决被告对巢湖银环锚链公司继续履行法定职责已无实际意义，故巢湖市人民检察院的该项诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
确认巢湖市环境保护局不履行法定职责违法。
案件受理费50元，由被告巢湖市环境保护局负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 方旭东
审 判 员 刘 冰
人民陪审员 张秀月
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 曹小飞