南通市崇川区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）崇民初字第01543号
原告（反诉被告）南通市节制闸管理所，住南通市崇川区外环西路152号
法定代表人沈雪梅，所长。
委托代理人朱国庆，江苏中远大律师事务所律师。
被告（反诉原告）包永辉，南通市水利建设工程有限公司退休职工。
委托代理人褚建鑫，江苏江海律师事务所律师。
原告（反诉被告）南通市节制闸管理所（以下简称闸管所）与被告（反诉原告）包永辉土地租赁合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。闸管所委托代理人朱国庆、包永辉委托代理人褚建鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告（反诉被告）闸管所诉称，2004年2月3日，闸管所与包永辉签订《关于借用节制闸场地的协议》约定，闸管所将位于节制闸东路北侧3000平方米土地出租给包永辉，租期8年，年租金5000元，并约定包永辉在租用期内必须服从管理，如需建筑须经闸管所书面同意，协议期满由包永辉自行拆除。2012年1月16日，双方又续签了第二份《关于借用节制闸场地的协议》，将出租场地确定为2520平方米，年租金调整为8000元，租赁期限至2017年1月1日止。因上述场地位于国家《防洪法》、《水法》特别保护、具有专门用途的水利工程范围内，上述协议违反了法律禁止性规定，应被确认为无效。请求判令确认双方于2012年1月16日签订的《关于借用节制闸场地的协议》无效；包永辉支付闸管所2014年场地使用费8000元；包永辉将租赁场地交还闸管所。
被告（反诉原告）包永辉辩称，双方签订两份协议是事实，闸管所仅要求确认2012年协议无效不妥，应当对2004年签订的协议一并进行审查。2004年签订协议时，包永辉并不清楚土地的具体情况，闸管所也没有提供过土地使用权证。如果两份协议无效，闸管所是存在过错的。闸管所应返还包永辉交纳的场地租赁费56000元并根据实际损失进行赔偿。
被告（反诉原告）包永辉反诉称，2004年2月3日，双方签订了关于借用节制闸场地的协议。协议签订后，包永辉对租用场地进行了投资，兴建了围墙、库房，平整了道路，安装了电力、水力等设施。协议期满后，双方又于2012年1月16日续签了租用场地协议，租赁期限至2017年1月1日止。包永辉按约缴纳了租金，2013年6月13日，闸管所突然书面通知包永辉要求终止协议。经过多次协商，双方未能就损失赔偿问题达成一致。现反诉请求判令节制闸闸管所赔偿各项损失共计846766.6元，其中：场地设施设备搬迁重置损失703846.6元，搬迁费损失5万元，再次租赁费差价32920元，预期利润损失6万元。诉讼中，包永辉放弃预期利润6万元的主张，诉讼请求变更为要求闸管所赔偿各项损失共计786766.6元。
原告（反诉被告）闸管所反诉辩称，请求驳回包永辉的反诉请求。1、场地租赁协议中明确约定建筑物的租赁方建设建筑物需要出租方的书面同意，包永辉没有向闸管所提出过申请，闸管所也没有同意过，包永辉自行搭建造成的损失应由其自行承担。2、包永辉陈述投入百万元，但是都没有相应的证据。3、法律禁止性的规定双方都应该了解，包永辉当时是水利系统的工作人员，应该知道水利工程的职能。
经审理查明，2004年2月3日，闸管所（甲方）与包永辉（乙方）签订《关于借用节制闸场地的协议》。协议约定：位于节制闸东路北侧，东靠水上公安分局中，西邻节制闸绿化林，北依通吕运河的土地一宗，南北宽50米，东西长100米。其中的1号地（由东向西）应乙方要求，甲方同意出租使用权，为明确职责，双方签订下列协议，共同履行。1、土地位于出租地的1号位置，南北长50米，东西61.8米，东距水上公安分局，西距绿化林带37.8米。占用面积3000平方米。2、租用期限8年（自2004年1月1日至2011年12月31日止）。3、租金每年5000元，乙方每年7月份一次性缴清，由甲方出具收款凭证。4、乙方在租用期内必须服从甲方管理，如需建筑须经甲方书面同意，协议期满，由乙方自行撤除。5、未经甲方同意，乙方不得将土地使用权（借用权）转借、转租、转让。6、本协议未尽事宜，双方共同协商。
上述协议期满后，双方于2012年1月16日再次签订一份《关于借用节制闸场地的协议》。协议约定：该场地位于节制闸东路北侧，东靠水上警察支队中，西邻节制闸绿化林带，北至通吕运河，南北宽50米，东西长50.8米。应乙方要求，甲方同意出租使用权，为明确职责，双方签订下列协议：1、该场地面积为2520平方米。2、租用期限为5年（自2012年1月1日始至2017年1月1日止）。3、租金每年人民币8000元整，乙方每年1月10日前一次性缴清，甲方出具收款凭证。4、乙方在租用期内必须服从甲方管理，如需建筑需经甲方书面同意，协议期满由乙方自行拆除。5、未经甲方同意，乙方不得将该场地转租、转借、转让。6、本协议未尽事宜，由双方共同协商解决。
案涉土地由闸管所于1994年3月21日领取国有土地使用证，权属来源为划拨，土地用途为绿化用地。在包永辉在与闸管所签订场地《关于借用节制闸场地的协议》之前，案涉场地由南通水建基础总公司占用作为施工场地。2003年，包永辉在案涉场地上建造了围墙、管理用房、仓库等建筑设施。2004年2月，双方签订协议后，场地上建筑未有变化。
上述事实，有原、被告于2004年2月3日、2012年1月16日签订的《关于借用节制闸场地的协议》、国有土地使用证、证人陆某、顾某、姚某出庭作证的证人证言及当事人陈述等证据在卷佐证，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：1、案涉的场地租赁协议的效力；2、包永辉是否应当支付场地使用费。3、闸管所是否应当赔偿包永辉的损失。
关于争议焦点1，案涉的租赁场地系国有划拨土地，土地用途为绿化用地，同时属于水利专用土地。闸管所与包永辉于2004年2月3日、2012年1月16日签订的《关于借用节制闸场地的协议》，改变了土地用途未经过批准，同时侵占了水利工程。上述两份协议违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的禁止性规定，应为无效。对于协议的无效，双方均有过错，其中闸管所作为出租方掌握了出租土地的重要信息，其过错较包永辉大，应承担主要责任；包永辉作为承租方，未尽审慎的审查义务，应承担次要责任。
关于争议焦点2，虽然协议无效，但包永辉实际占有并使用了案涉土地，其除应返还出租土地外，还应返还因占有土地期间在事实上所获得的利益，该利益无法现实返还，只能折价返还。本院参照双方协议的约定租金标准确定包永辉的支付土地占有使用费。
关于争议焦点3，包永辉提出的赔偿范围包括：1、场地设施设备重置损失。场地设施设备的形成时间在双方签订协议之前，包永辉未能举证证明设施设备的建设得到了闸管所的书面同意，而且管理用房、仓库、场地、围墙的建设并未办理规划审批手续，系违法建筑。因此，该部分损失应由包永辉自行承担。2、搬迁费损失。该部分损失属于因协议无效造成的损失，根据双方对合同无效的过错程度，闸管所承担80%的赔偿责任。因搬迁行为未实际发生，搬迁费用现无法确定，包永辉可在该部分损失确定后另行向闸管所主张。3、再次租赁费差价。该部分损失属于协议有效而被解除时的履行利益损失，在协议无效的情形下，不应得到赔偿。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、《中华人民共和国水法》第四十一条、《中华人民共和国防洪法》第三十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条的规定，判决如下：
原告南通市节制闸管理所与被告包永辉于2012年1月16日签订的《关于借用节制闸场地的协议》无效。
被告包永辉于本判决生效之日起十日一次性给付原告南通市节制闸管理所2014年场地使用费8000元。
被告包永辉于本判决生效之日起三十日内将租赁场地归还原告南通市节制闸管理所。
驳回反诉原告包永辉的反诉请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费人民币280元，由被告包永辉负担（此款原告已预交，被告在履行上述给付义务时一并与原告结清）。反诉案件受理费人民币5833.83元（减半收取）由反诉原告包永辉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费，不服本诉为280元，不服反诉为5833.83元（江苏省南通市中级人民法院开户信息：户名：南通市财政局；账号：47×××82；开户行：中国银行南通市西被闸支行）。
审 判 长 余雪松
代理审判员 范纪强
人民陪审员 马 莉
二〇一五年四月一日
书 记 员 朱路遥