安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖03行初99号原告李金芝,女,1954年8月7日出生,62岁,汉族，住所地蚌埠市。委托代理人赵夕庚，男，1957年10月14日出生，汉族，住址同上。被告蚌埠市龙子湖区人民政府,住蚌埠市龙子湖区治淮路706号。法定代表人马瑞，区长。委托代理人代加兰，龙子湖区政府法制办工作人员。委托代理人陈善，安徽南山松律师事务所律师。原告李金芝诉被告蚌埠市龙子湖区人民政府（以下简称龙子湖区政府）不履行法定职责一案，本院于2016年10月26日登记受理，并依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭审理了本案。原告李金芝及其委托代理人赵夕庚、被告龙子湖区政府的委托代理人代加兰、陈善到庭参加诉讼，龙子湖区政府法定代表人马瑞未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告李金芝诉称：原告系蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民，1980年第一轮土地承包时以郑从英（系原告婆母，2015年4月去世）为户主，全家5口人参与分地计8.65亩。后因孩子上学等因素，将承包地中的5.65亩交给郑怀勇耕种，并约定由郑怀勇代缴农业税费等相关费用。1995年二轮土地承包，原告户继续与村委会签订了承包协议，并由原郊区政府颁发了土地承包经营权证。2005年原告家承包地中的2.715亩土地被淮河切滩工程征用，在补偿款领取的过程中，才知道郑怀勇在二轮土地承包中将原告交由其代为耕种的土地纳入其名下，并与村委会签订了合同和领取了土地承包经营权证，原郊区政府将原告家交由郑怀勇代为耕种的承包地重复登记发证给郑怀勇。另，郑怀勇当时家庭人口为3人，其经营权证上记载分地为10.38亩，明显与其应得承包土地不符。为此，原告诉之法院，法院裁定由政府处理。原告依据《农村土地承包法》第二十三条规定，多次找被告龙子湖区政府解决，被告不予受理。2016年7月18日，原告以快递方式向被告龙子湖区政府提出申请，要求其确认经营权并撤销错误发放的经营权证，但被告至今未作为，故原告向人民法院起诉，请求支持原告诉请。被告龙子湖区政府答辩认为：1、原告有关确认土地权属及撤销土地承包经营证的申请，答辩人正在对相关事实进行调查核实中；2、根据答辩人的初步调查已经查明，一是原告申请处理的土地争议实为农村土地承包经营纠纷，不属于人民政府处理个人之间土地使用权争议的职权范围；二是原告申请撤销他人的土地承包经营权证，并非人民政府的职责范畴；三是原告申请处理的有关土地权属争议，已经龙子湖区长淮卫镇镇政府处理完毕；四是原告申请处理的有关撤销土地承包经营权证争议，已经司法途径处理完毕。故对原告的申请，答辩人已经向其告知向相关有权机关申请处理，其申请事项不属于答辩人的职责范围。综上，请求驳回其诉讼请求。原告举证如下：1、关于要求确认土地承包经营权并撤销错误重复发放经营权证的申请复印件一份，证明原告已经向被告提出申请；2、邮寄回执单复印件一份、快递单复印件一份，证明上述申请是采用邮寄方式寄出，被告已经签收；3、原告身份证复印件一份，证明李金芝是长淮卫镇东风村的村民；4、结婚证复印件一份，证明代理人有代理权限，和原告是夫妻关系；5、（2015）蚌行初字第00049号行政裁定书复印件一份，（2016）皖行终387号行政裁定书复印件一份，证明承包土地存在两个证，原告与郑怀勇存在争议的情况；6、郑从英的土地承包经营权证原件（原告婆母），郑怀勇的土地承包证的复印件，证明同一块土地颁发了两份土地经营权证。被告对原告所举证据质证意见：证据1-2三性无异议，被告收到了该申请；证据3-4三性无异议；证据5真实性无异议，但该两份裁定也证明涉案有关撤销经营权证的行为已经经过司法终审审判；证据6即两份经营权证的真实性有异议，其一，郑从英、郑怀勇的经营权证编号、颁证日期、承包面积的细分、地块的名称四至均没有进行登记，不符合颁证的常理，该证所记载的颁证单位是蚌埠市郊区人民政府并非龙子湖区政府，因证件所记载的重大事项均缺失，所以对该证据的真实性有异议；其二，由于以上两证中项目的缺失，故并不能证实同一地块颁发了两个土地证，达不到原告的证明目的。被告在法定期限内举证如下：1，托管协议书；2，蚌埠市农村土地承包经营权登记颁证工作小组说明；以上证明长淮卫镇有关农村土地确权工作由蚌埠经济开发区管理委员会负责，原告所提的相关申请不属于被告的职权范围；3、长淮卫镇政府土地权属问题的处理意见；4、土地权属纠纷情况的调查说明；以上证据证明原告与案外人郑怀勇有关土地权属问题已经乡级人民政府依法处理完毕，本级人民政府无权再重复处理，若原告对人民政府的处理意见有异议，可以依法提起复议或诉讼；5、行政起诉状，撤诉申请、（2014）龙行初字第00011号行政裁定书各一份；6，行政起诉状，（2015）蚌行初字第00049号裁定书各一份、（2016）皖行终387号行政裁定书一份；以上证据证明原告曾经就郑怀勇的土地承包经营权证提起确认无效和撤销的司法诉讼，以上诉讼已经终审裁判；7、《土地管理法》、《农村土地承包法》法律依据，证明原告有关土地权属和撤证的争议已经依法由人民政府和司法部门处理完毕，不应再就同一事实重复提出申请。原告对被告所举证据质证意见：证据1真实性无异议，但该协议并未表明土地登记在托管之内，协议明确规定涉及法律、法规强制性规定的事项仍按法律规定办，故依据土地管理法、《国土资源部关于进一步规范登记土地的通知》（2003）383号文件等规定，土地登记主体是县级以上人民政府，只有县级以上人民政府才有对土地登记造册颁发证书的权利。人民政府派出机构特别是经济开发区，不得办理土地登记事务。证据2真实性无异议，但达不到被告证明目的，土地权属证明仍应当由龙子湖区政府颁发。证据3真实性无异议，但与本案无关，不是处理本案争议的，同时镇政府无处理土地权属争议的权限。证据4真实性有异议，当时原告并未到场，是郑怀勇自己去找的，原告不知道是否处理过，且该两个文件中无法律依据和政策依据。证据5真实性无异议，撤诉是因为法官释明只能告不作为，不能直接要求撤证；证据6真实性无异议，中院和省高院的裁定仅涉及到起诉期限问题，并未涉及到实体处理问题。证据7三性无异议，但除了该法律外还应当适用国土资源部的发文即（2007）60号文，本案争议是发证后引起的。（一）本院对原告所举证据认证意见：证据1-4原、被告双方认可，本院予以确认，能够证实原告主体身份及原告已经向被告提出申请；证据5被告认可，能认定原告与郑怀勇在起诉承包地征收补偿分配案件时，两户所涉土地承包有交叉并均取得承包经营权证的事实；证据6原、被告认可，但原告、郑怀勇所持二轮土地承包经营权证上仅有土地总亩数记载，无地块、土地四至等记载内容。（二）本院对被告所举证据认证意见：证据1-2真实性双方认可，但达不到被告证明撤销承包经营权证不是其法定职责的目的；证据3-4真实性无异议，能够证明原告李金芝、第三人郑怀勇的承包地块有交叉（切滩地），且经过长淮卫镇政府的处理；证据6真实性、合法性、关联性无异议，但达不到被告证明目的，即原告与郑怀勇的承包经营权纠纷并未得到司法实体处理。证据7三性无异议，应予认定。经审理查明：2016年7月18日，原告李金芝以邮寄快递方式向被告龙子湖区政府递交申请一份，该份申请书内容为：“本人系蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民，1980年第一轮土地承包时以郑从英（系原告婆母，2015年4月去世）为户主，全家5口人参与分地计8.65亩。后因孩子上学等因素，将承包地中的5.65亩交给郑怀勇耕种，并约定由郑怀勇代缴农业税费等相关费用。1995年二轮土地承包，原告户继续与村委会签订了承包协议，并由原郊区政府颁发了土地承包经营权证。2005年原告家承包地中的2.715亩土地被淮河切滩工程征用，在补偿款领取的过程中，才知道郑怀勇在二轮土地承包中将原告交由其代为耕种的土地纳入其名下，并与村委会签订了合同和领取了土地承包经营权证，原郊区政府将原告家交由郑怀勇代为耕种的承包地重复登记发证给郑怀勇。另，郑怀勇当时家庭人口为3人，其经营权证上记载分地为10.38亩，明显与其应享有的土地承包数不符。根据相关法律规定，特要求龙子湖区政府，依照《农村土地承包法》和中央1997年16号文件的规定，予以确认土地权属并撤销错发的土地承包经营权证。”被告龙子湖区政府收到该申请后，口头告知原告其申请事项属于经开区政府处理。原告认为该申请系被告龙子湖区政府的职责，且被告在法定期限内未履行该职责，遂向本院提起诉讼，要求判令被告改正不作为行为，依法受理原告的申请确认土地权属、撤销错发的土地经营权证。另查明，郑从英（原告婆婆）与郑怀勇、蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民委员会（以下简称东风村委会）曾因承包地征收补偿费用分配纠纷一案于2011年分别进行了诉讼，郑从英、郑怀勇双方均对“切滩地”的征收补偿费主张权利，均认为对诉争土地持有合法的原郊区人民政府颁发的二轮土地承包经营权证，本院作出的（2013）蚌民一终字第00531号生效民事裁定认为，双方产生的土地承包经营权争议，不属于人民法院民事受案范围。再查明，2014年3月，郑从英以要求确认龙子湖区政府颁发给郑怀勇土地承包经营权证无效为由提起诉讼，后于同年5月撤回起诉，龙子湖区人民法院作出（2014）龙行初字第00011号行政裁定，准许郑从英撤回起诉。2015年9月，原告李金芝诉请撤销龙子湖区人民政府给郑怀勇颁发的土地承包经营权证案件，经本院审理认为，其起诉已超过法律规定的二年起诉期限，且无正当理由，为此驳回了原告的起诉，李金芝不服提出上诉，安徽省高级人民法院作出（2016）皖行终387号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。还查明，因蚌埠市行政区划调整，原郊区人民政府所辖的蚌埠市长淮卫镇人民政府划归蚌埠市龙子湖区人民政府管辖。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》也规定了土地承包合同生效后，由乡镇经管部门对发包方的材料登记造册，并报县级以上农业主管部门进行审核，由县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的要求。故政府登记、颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得土地承包经营权的确认。因此，原告认为诉争土地存在重复发证情形并要求被告撤销郑怀勇的土地承包经营权证属于被告的法定职责。原告及郑怀勇所领取的土地承包经营权证虽是原郊区人民政府所颁发，但因区划调整后，长淮卫镇隶属龙子湖区政府管辖，故原告诉请被告主体适格。虽然原告李金芝与第三人郑怀勇就土地纠纷问题多次向人民法院提起民事、行政诉讼，但人民法院并未在实体上对双方土地承包权属作出处理，因此，被告认为原告与郑怀勇土地权属已经人民法院实体处理的意见不予采纳。另，原告申请中要求被告对其与郑怀勇承包地的权属进行确认，经本院审查认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，承包权利系基于承包合同而取得，其涉及发包方与承包方权利义务关系，不属于本案被告龙子湖区政府的职责，亦不属于本案审理范围，故对原告该申请内容本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：（一）被告龙子湖区人民政府在判决生效60日内履行原告李金芝请求纠正土地承包经营权证重复登记并重新作出处理的法定职责；（二）驳回原告李金芝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告龙子湖区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  邵 华审 判 员  顾 倩人民陪审员  许瑞毅二〇一七年二月十三日书 记 员  刘玉婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。