江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终632号
上诉人（一审原告）赵书玉。
上诉人（一审原告）刘洪兰。
上诉人（一审原告）薛敏。
委托代理人翟书华。
上诉人（一审原告）王连英。
上诉人（一审原告）王允兰。
上诉人（一审原告）陈桂美。
上诉人（一审原告）朱会芳。
刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、朱会芳共同委托诉讼代表人陈桂美。
赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、朱会芳、陈桂美共同委托代理人王广新，江苏清韵律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山新区府中路。
法定代表人刘广民，该区区长。
委托代理人张恒永，该区政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）徐州市铜山区大彭镇人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区大彭镇。
法定代表人陈琦，该镇镇长。
出庭负责人胡敬贤，该镇副镇长。
委托代理人陈辉，江苏永伦律师事务所律师。
上诉人赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳（以下简称赵书玉等七人）因与被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区大彭镇人民政府（以下简称大彭镇政府）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称一审法院)（2015）徐行初字第00117号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年7月11日公开开庭审理。上诉人暨上诉人刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、朱会芳的诉讼代表人陈桂美，上诉人薛敏的委托代理人翟书华，上诉人赵书玉等七人的委托代理人王广新，被上诉人铜山区政府的委托代理人张恒永，被上诉人大彭镇政府的负责人胡敬贤、委托代理人陈辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
赵书玉等七人一审诉称，2013年9月得知本案铜山区政府、大鹏镇政府在没有公示任何批文、公告、通知的情况下，将赵书玉等七人的承包地征收并转为建设用地。赵书玉等七人要求铜山区政府、大鹏镇政府出示政府征地批文等合法手续，但遭拒。2014年11月，施工方将赵书玉等七人的承包地上的小麦铲平，进行施工。赵书玉等七人阻止但遭到打击。后赵书玉等七人到有关部门上访。大彭镇政府回复，郑徐高铁客运专线建设是经国家发改委、国土资源部、铁道部批准实施的一项国家重点工程……。铜山区政府回复，按照《铜山区人民政府关于印发<郑徐客运专线工程（铜山段）房屋征收与补偿方案>的通知》对被拆迁户进行房屋安置……。徐州市人民政府回复，铜山区政府严格按照《铜山区人民政府关于印发<郑徐客运专线工程（铜山段）房屋征收与补偿方案>的通知》对被拆迁户进行安置……等。赵书玉等七人对国家重点工程建设没有异议。对赵书玉等七人的承包地是否在征收范围之内，铜山区政府、大鹏镇政府将赵书玉等七人承包地转为建设用地等行为存有异议，特提起行政诉讼，请求法院：一、依法撤销铜山区政府、大鹏镇政府非法将赵书玉等七人的承包地转为建设用地、进行房地产开发的具体行政行为；二、诉讼费用由铜山区政府、大鹏镇政府承担。
被上诉人铜山区政府一审辩称：赵书玉等七人诉称铜山区政府非法将其承包地转为建设用地并进行房地产开发不属实。七人承包地因国家重点工程郑州至徐州高铁客运专线项目征用而依法被征收。2012年12月19日，国土资源部办公厅就已下发国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》批准先行用地15.2887公顷。徐州铜山段的安置用地范围和面积由徐州市铜山区科源测绘服务公司、徐州方圆工程建设监理公司专门制作了建设项目用地勘测定界成果报告书。具体落实补偿工作由大彭镇政府实施。2014年12月27日，国土资源部下发了国土资函[2014]716号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》。目前，安置小区已经基本完工。赵书玉等七人诉称的房地产开发其实是指安置村民的安置小区，属于涉案郑徐高铁项目的配套用地，故并非房地产开发。综上，赵书玉等七人承包的土地系因国家重点建设项目而依法征用，铜山区政府及有关部门按照规定给予了土地征用补偿。赵书玉等七人的诉请无事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
被上诉人大彭镇政府一审辩称：首先，将包括赵书玉等七人在内的承包地转为建设用地合法。征用赵书玉等七人的承包地是为了进行郑徐客专项目建设，该项目是由国家发改委批准、原铁道部批准设计的国家重点建设项目。2012年，国土资源部办公厅就已向江苏省国土资源厅下发了国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》，同意该项目先行用地15.2887公顷。2013年2月，相关部门对该项目在铜山段的用地进行了勘测定界，征收铜山区大彭镇付庄村土地36667平方米（55亩），并制作了红线图。2013年4月，徐州市铜山区国土资源局在原告的行政村公示栏张贴了征地告知书，告知村民征地用途、位置、补偿标准（按照徐政发[2011]60号文件补偿）及听证权利，公示了征地红线图。赵书玉等七人亦自认其承包地在此次征地范围内。2014年，国土资源部下发了国土资函[2014]716号文件，正式批准将前述土地转为建设用地。被告按照前述政策标准进行了补偿费用的发放，共补偿49户，现只有赵书玉等七人未领取补偿款。故涉案征地程序合法，补偿标准合法，在征收的土地上安置村民亦合法。其次，赵书玉等七人诉称的进行房地产开发的事实不存在。建设临时用房及村文化服务中心系出于涉案项目的建设需要及村民公益的需要，并未进行房地产开发。再次，大彭镇政府只是政策的具体执行者等。综上，赵书玉等七人的诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回其诉请。
一审法院认定以下案件事实：赵书玉等七人在徐州市铜山区大彭镇付庄村获得了相应的土地使用权。2012年12月19日，国土资源部办公厅作出国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》，同意批准先行用地15.2887公顷。2013年2月，测绘部门对郑徐客专铜山段安置用地的征地范围和面积进行了勘测定界，共征用土地面积为55亩，赵书玉等七人承包的土地在此征地范围内。同年4月，徐州市铜山区国土资源局作出铜国土资听告字[2013]第32号征地告知书，告知村民征地位置、补偿标准等。后有关部门将征地补偿款向被征地村民发放，现除赵书玉等七人以外，其余的被征地村民均已领取了补偿款。2014年12月27日，国土资源部下发了国土资函[2014]716号《国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》，同意将郑徐客专项目（江苏段）工程建设、拆迁安置等所用的农用地转为建设用地。2015年，铜山区政府根据前述国土资函[2014]716号文件作出铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》，徐州市铜山区国土资源局根据国土资函[2014]716号文件及前述征收土地方案公告作出[2015]第6号《征地补偿安置方案公告》。2015年5月28日，赵书玉等七人以铜山区政府、大鹏镇政府将其承包地转为建设用地、进行房地产开发的行为违法为由提起行政诉讼。
一审法院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。本案中，赵书玉等七人认为铜山区政府将其承包的农用地转为建设用地的行为侵害其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。同时，从本案的证据看，因大彭镇政府主要是协助铜山区政府从事农用地转为建设用地的相关工作、对村民予以安置补偿等，该协助行为的法律后果应当由铜山区政府承担。故，大彭镇政府不是本案适格的被告，赵书玉等七人对大彭镇政府的起诉不符合法律规定，依法应当裁定驳回。
其次，根据现有的证据材料，郑徐客专系国家重点建设工程，国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》同意批准先行用地15.2887公顷。因该工程（铜山段）建设安置房的需要，铜山区政府及有关部门根据前述文件对铜山区大彭镇付庄村的土地进行了征收，并向被征收村民发放补偿款。从一审法院制作、赵书玉等七人标识的现场勘验图等证据看，赵书玉等七人的涉案土地在此次征地范围内。有关部门对赵书玉等七人的征地补偿款亦已筹备完毕，赵书玉等七人可去领取。赵书玉等七人虽然主张铜山区政府超批准范围征地，但未能提供有效的证据，且该主张与其在现场勘验图上标识并认可的内容相矛盾，故对该主张不予支持。另一方面，国土资源部下发的国土资函[2014]716号《国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》正式批准将郑徐客专项目（江苏段）工程建设、拆迁安置等所用的徐州市云龙区、铜山区、泉山区、鼓楼区的农用地转为建设用地。铜山区政府根据该批复作出铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》，徐州市铜山区国土资源局作出[2015]第6号《征地补偿安置方案公告》。且涉案地块已经从事郑徐客专项目的安置房建设，该建设并非由铜山区政府具体实施或施工。故，赵书玉等七人主张撤销铜山区政府将其承包地转为建设用地、进行房地产开发的行政行为的诉请缺乏相应的依据，不予支持。
最后，赵书玉等七人在庭审后将其诉讼请求明确为确认被告铜山区政府作出铜政公[2015]第6号《征收土地方案公告》的行为违法。因该诉请具有独立性，与其原诉请不具有逻辑上的被包涵关系，且该诉请所指向的被告与起诉状上列明的被告并不一致，故应视为赵书玉等七人变更了原诉讼请求，法院对此不予认可。赵书玉等七人仍可就变更后的诉请另行起诉。
一审法院于2016年3月30日作出（2015）徐行初字第00117号行政判决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回赵书玉等七人对铜山区政府的诉讼请求；二、驳回赵书玉等七人对大彭镇政府的起诉。案件受理费50元，由赵书玉等七人负担。
赵书玉等七人不服，向本院提起上诉。请求撤销一审判决，予以改判。事实和理由是：一、被上诉人土地征收程序不合法。1、被上诉人未依照国务院《关于深化改革严格土地管理规定》第一条第（十四）项的规定和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十）项规定，在征地报批前，既未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，也未对拟征收土地现状的调查结果经农户确认，更未组织听证。在上诉人毫不知情的情况下，强行征收土地；2、在没有农民知情、确认材料情况下征地报批；3、未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收上诉人基本农田先行办理农用地转用审批手续；4、未依照《建设用地审查报批管理办法》第十九条规定，在收到批准文件之日起10日内在被征土地所在乡、镇范围内公告。被上诉人组织人员将上诉人麦地铲平时间为2014年11月，早于相关批准文件落款时间和征收土地方案公告落款时间；5、被上诉人未先进行《征收土地方案》公告，后进行《征收土地补偿方案》公告，二者落款时间均为2015年7月15日；6、被上诉人一审提供的《征地告知书》落款时间为2013年4月，而《征收土地方案》公告2015年7月15日才颁发。该告知书上没有征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，没有征收土地的所有权人、位置、地类和面积，无权剥夺上诉人的听证权，且该《征地告知书》没有公布，上诉人不知晓；该告知书上公布的是征收傅庄村土地5.8813公顷，而《征收土地方案公告》上公布的是征收傅庄村土地9.548公顷。二、被上诉人征收上诉人土地证据不足。1、国土资函（2014）716号批准文件中并未显示应征土地的面积、范围，仅规定徐州市云龙、铜山、泉山、鼓楼四个区合计可征地174.2168公顷。征收傅庄村55亩土地没有依据，被上诉人没有提供《土地利用现状及权属审核表》、《建设项目用地总体规划审核表》；2、被上诉人一审提交的《建设项目用地勘测定界成果报告书》中存在以下错误：主管部门填写为铁路部，傅庄村征收55亩而实际征收经上诉人失地丈量为57.73亩，没有县、市、省地籍部门审查、审核、复核意见；3、被上诉人未提供补充耕地方案、征收土地方案和供给地方案。被上诉人征收上诉人土地，应给上诉人补充相应的土地。
被上诉人铜山区政府二审辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作出的判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，并且其理由多与本案无关联性，不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人铜山镇政府二审辩称：一、涉案征地程序合法，按照相关的法定补偿标准为上诉人准备了征地补偿资金。涉案土地已征收完毕，并已经进行了相关安置；二、镇政府在本案的拆迁的过程中只是实施者，不是征收的主体，在本案中不是适格的被告，也不是适格的被上诉人。请求驳回上诉。
本案二审中，上诉人赵书玉等七人向本院提交以下证据：一、含有安置房出售、出租信息的照片三张，证实被安置房由被上诉人对外出租、出售；二、上诉人自行制作的平面简图，说明被上诉人多征收了土地。涉案安置房征地划线55亩，实际占用57.73亩。被上诉人区政府质证认为：一、照片拍摄时间、地点不明。即便在小区里有安置房出售、出租信息，也与政府没有任何关系；二、该图系上诉人自己制作。政府所盖的安置房全部在55亩征收土地内。大彭镇政府质证认为：一、三张照片拍摄的时间、地点均不明，作为本案拆迁涉案土地，已经安置给老百姓，老百姓如何处理，是其自己的事，与镇政府没有关系；二、对上诉人制作的平面图不予认可。在本案中被上诉人提供了专业的测绘公司进行测绘，并出具了报告，土地面积是55亩，并非上诉人的平面图中所说的面积。
本院对上述两份证据认证如下：一、上诉人提交的三张照片虽有安置房出租出售信息，但没有被上诉人的公章或签字等，不能证明该信息系被上诉人所发，对该证据本院不予采纳；二、上诉人提交平面图系自行制作，用以证明被上诉人实际征地面积超出征收范围，但该事实没有其他证据予以佐证，被上诉人亦予以否认，且与本案不具有关联性，本院不予接纳。
本案的争议焦点是：一、大鹏镇政府是否是本案适格被告；二、被上诉人有无非法将上诉人承包土地转为建设用地进行房地产开发的行政行为。
本院认为，本案被诉行政行为是铜山区政府、大鹏镇政府是否存在将上诉人赵书玉等七人承包地违法转为建设用地、违法进行房地产开发的行政行为。
一、大鹏镇政府不是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。本案中，对涉案土地进行征收的主体是铜山区政府而不是大鹏镇政府，故大彭镇政府不是本案适格的被告，赵书玉等七人对大彭镇政府的起诉不符合法律规定，依法应当裁定驳回。
二、没有证据证明被上诉人违法将上诉人承包土地转为建设用地进行房地产开发。1、郑徐客专系国家重点建设工程，国土资厅函[2012]1367号《关于新建郑州至徐州铁路客运专线江苏段控制性工程先行用地的复函》同意批准先行用地15.2887公顷。因该工程（铜山段）建设安置房的需要，铜山区政府及有关部门对铜山区大彭镇付庄村的55亩土地进行征收，赵书玉等七人承包地均在该55亩范围内。后国土资源部下发国土资函[2014]716号《国土资源部关于新建郑州至徐州铁路客运专线（江苏段）工程建设用地的批复》，正式批准将郑徐客专项目（江苏段）工程建设、拆迁安置等所用的徐州市云龙区、铜山区、泉山区、鼓楼区的农用地转为建设用地。因此，铜山区政府对赵书玉等七人承包地的征收行为具有相关依据；2、赵书玉等七人主张用于安置房建设的付庄村土地面积超过55亩的征地批准范围，但未能提供有效的证据予以证实，且赵书玉等并未主张其在超出范围土地上有承办土地、房屋等，其与被上诉人超范围用地行政行为具有利害关系；3、赵书玉等七人主张被上诉人将征收的付庄村土地用于商品房建设并对外出售出租，但未提供证据予以证实。因此，赵书玉等七人主张被上诉人违法将其承包地转为建设用地并进行房地产开发，没有事实和法律依据，本院不予支持。
三、征收程序是否违反相关法律规定等不在本案审理范围内。根据上诉人一审提交的行政诉状，本案审理的是被上诉人是否违法将上诉人赵书玉等七人的承包地征收转为建设用地并用于房地产开发。即本案审理范围是被上诉人对案涉赵书玉等承包地进行征收转为建设用地是否具有相关依据，被征收土地是否被违法用于房地产开发。赵书玉等七人提出的本案征收程序违法、征收补偿标准不当等不在本案审理范围内，一审判决中未予涉及，本院亦不予理涉。上诉人可以依法通过诉讼等途径另行主张权利。
综上，上诉人赵书玉等七人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本案一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人赵书玉、刘洪兰、薛敏、王连英、王允兰、陈桂美、朱会芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 臧 静
代理审判员 赵 黎
二〇一六年八月十九日
书 记 员 刘小花