广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终592号
上诉人（原审原告）：茂名市茂南区鳌头镇北淦村车田尾第一经济合作社。
法定代表人：吴浩文，社长。
上诉人（原审原告）：茂名市茂南区鳌头镇北淦村车田尾第二经济合作社。
法定代表人：吴连富，社长。
上述上诉人共同的委托代理人：潘驰云、李土富，均为广东诚挚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。
法定代表人：许志晖，市长。
委托代理人：黄海东，茂名市国土资源局工作人员。
委托代理人：吴志毅，茂名市茂南区国土环境和规划建设局工作人员。
原审第三人：茂名市茂南区鳌头镇北淦村田头屋经济合作社。
法定代表人：吴水，社长。
委托代理人：关建明、陈康贵，均为广东海法律师事务所律师。
上诉人茂名市茂南区鳌头镇北淦村车田尾第一经济合作社（下称车田尾一社）、茂名市茂南区鳌头镇北淦村车田尾第二经济合作社（下称车田尾二社）因与被上诉人茂名市人民政府、原审第三人茂名市茂南区鳌头镇北淦村田头屋经济合作社（下称田头屋社）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案双方争议的大岭坐落于茂名市茂南区××北××村民委员会（下称北××）辖区内。在1953年土地改革、1962年“三包四固定”和1982年“林业三定”时期，该岭均未登记发证给任何村集体或个人。但大岭一直以来均由田头屋社村民在此种植树木和出让土地给他人葬墓，该使用事实已由证人吴某1、吴某2、吴某3、吴某4、吴某5等人出庭作证予以证明。2012年11月28日，田头屋社向茂名市人民政府申请包括大岭在内的集体土地所有权登记。茂名市人民政府受理该申请后在土地权属调查时，涉证土地相邻人均在邻地指界人处签名盖章，其中车田尾一社、车田尾二社及其法定代表人也在指界人栏盖章签名。茂名市国土资源局茂南分局在上述土地登记申请审核完成后，作出《关于农村集体土地登记发证审核结果公告告知书》，并将该公告发放给北淦村委会向其所属村集体予以公示。在公示期间，无任何单位或个人对拟登记发证所涉的土地权属提出异议。据此，茂名市人民政府于2012年12月24日向田头屋社颁发茂南集有（2012）第105004017号集体土地所有权证，该证记载的土地所有权人为田头屋社农民集体，土地面积为13.1261公顷，土地四至范围包括双方争议的大岭在内。车田尾一社、车田尾二社认为上述发证行为将属其所有的大岭包含在内，已侵犯其合法权益，于2016年7月28日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销茂名市人民政府颁发给田头屋社的茂南集有（2012）第105004017号集体土地所有权证；2、本案诉讼费用由茂名市人民政府负担。
本案在庭审过程中，由于两原告无法出示车田尾一社、车田尾二社的农村经济组织登记证书及两社法定代表人身份证明书，在未经村民小组会议决议的情况下，请求将原车田尾一社、车田尾二社的原告主体变更为车田尾村民小组。
原审法院认为：农村经济合作社属农民集体经济组织，须由行政机关依法登记并颁发登记证书而成立。本案两原告以车田尾一社、车田尾二社的名义提起诉讼时，没有依法提供该农民集体经济组织的登记证书及法定代表人吴浩文和吴连富的身份证明，无法证明两经济组织是依法登记成立的农村集体经济组织及吴浩文、吴连富分别为该农村集体经济组织的法定代表人。因此，两原告以车田尾一社、车田尾二社的名义起诉，其原告主体资格显然不适格。虽然两原告在庭审中曾请求将其原告主体变更为车田尾村民小组，但该请求未经车田尾村民小组会议三分之二代表的同意，故其变更车田尾村民小组为本案原告主体的请求不符合法定起诉条件，对其起诉依法应予驳回。此外，车田尾一社、车田尾二社认为茂名市人民政府向田头屋社颁发的集体土地所有权证包罩了属其所有的大岭土地，但从其所提交的证据中无法证明争议的大岭属其所有并由其管理使用的事实，故无法确认车田尾一社、车田尾二社与被诉发证行为存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，车田尾一社、车田尾二社均不具有提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉亦应予驳回。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回车田尾一社、车田尾二社的起诉。
上诉人车田尾一社、车田尾二社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、车田尾一社、车田尾二社虽然未向原审法院提供农村集体经济组织登记证书，但田头屋社提交的茂名市茂南区农业局出具的证明证实，茂名市茂南区农业局已于2011年9月19日核发《广东省农村集体经济组织证明书》给车田尾一社、车田尾二社，故车田尾一社、车田尾二社已依法登记成立，以该名义提起诉讼并无不当。虽然茂名市茂南区农业局出具的证明显示车田尾一社、车田尾二社的法定代表人分别是吴帝同、吴邦焕，但北淦村委会出具的证明证实车田尾一社、车田尾二社的法定代表人自2015年2月1日起已分别变更为吴浩文、吴连富，只是未向有关部门办理变更登记。车田尾一社、车田尾二社根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条和第二十四条的规定履行民主决议程序，两社共计133户的户代表一致表决通过就涉案土地的权属纠纷向法院提起诉讼，并且推选出吴观帝、吴亚良、吴连富、吴浩文四人作为代表，由吴浩文、吴连富代表车田尾一社、车田尾二社签名起诉，此属车田尾一社、车田尾二社的真实意思表示。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，在集体经济组织不起诉的情况下，过半数的村民也可以以集体经济组织的名义提起诉讼，故起诉状是否加盖公章或是否有法定代表人的签名并非必要，而应当看该起诉是否车田尾一社、车田尾二社的真实意思表示以及起诉时是否经过民主决议程序。原审法院认为车田尾一社、车田尾二社不具备起诉的主体资格错误。二、大岭历史以来属于车田尾一社、车田尾二社所有，大岭上的树木是由车田尾一社、车田尾二社村民所种植和砍伐使用，车田尾一社、车田尾二社建砖厂烧砖和日常生活用柴都是从大岭上取材，几十年来从未间断过对大岭的管理、使用和收益。但由于车田尾一社、车田尾二社防范意识不强、管理不严格和放任的态度，致使田头屋社盗伐大岭树木、私下转让大岭部分土地给他人葬墓的情况出现。车田尾一社、车田尾二社向二审法院补充提交的证据可以证明，车田尾一社、车田尾二社的村民在大岭上安葬有多处祖坟和新坟，同时也曾经将大岭的土地转让给外村人作葬墓使用，据此足以证明车田尾一社、车田尾二社与被诉发证行为存在法律上的利害关系。原审法院认为车田尾一社、车田尾二社不具有提起本案诉讼的原告主体资格错误。综上，原审法院裁定驳回车田尾一社、车田尾二社的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，改判支持车田尾一社、车田尾二社的一审诉讼请求或发回重审。
被上诉人茂名市人民政府于二审时答辩称：一、车田尾一社、车田尾二社没有依法提供农村集体经济组织的登记证书和其法定代表人吴浩文、吴连富的身份证明，无法证明两社是依法登记成立的农村集体经济组织以及吴浩文、吴连富相应为两社的社长。原审法院认定车田尾一社、车田尾二社不具有起诉的主体资格事实清楚，适用法律正确。二、田头屋社申请涉案土地登记时，持北淦村委会出具的证明作为涉案土地的权属来源证明文件，茂名市人民政府颁发给田头屋社的茂南集有（2012）第105004017号集体土地所有权证项下的土地权属来源清楚。茂名市国土资源局茂南分局在对涉案土地权属进行调查时，包括车田尾一社、车田尾二社在内的土地相邻权人均在邻地指界人栏签名盖章。大岭一直以来均由田头屋社村民种植树木和出租土地给他人葬墓，该使用事实已由吴某1、吴某2、吴某3、吴某4、吴某5等人在原审诉讼时出庭作证予以证明。故车田尾一社、车田尾二社诉称其与涉案土地存在法律上的利害关系没有依据。综上，原审法院裁定驳回车田尾一社、车田尾二社的起诉正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人田头屋社于二审时答辩称：一、车田尾一社、车田尾二社起诉状的具状人一栏仅有打印的两社名称以及作为车田尾第一村民小组、车田尾第二村民小组组长的吴浩文、吴连富签名。村民小组和经济合作社是两个不同的组织，吴浩文、吴连富只是车田尾第一村民小组、车田尾第二村民小组的组长，并非车田尾一社、车田尾二社的法定代表人，依法不能代表车田尾一社、车田尾二社。茂名市茂南区农业局出具的证明也证实车田尾一社、车田尾二社的法定代表人分别为吴帝同、吴邦焕，并非吴浩文、吴连富。因此，起诉状在既没有加盖车田尾一社、车田尾二社公章也没有两社法定代表人签名的情况下，不能视为车田尾一社、车田尾二社的真实意思表示，车田尾一社、车田尾二社不具有本案诉讼主体资格。二、原审诉讼过程中，车田尾一社、车田尾二社并未提交有效证据证明大岭与其有利害关系，而田头屋社则提交了大量证据证明大岭一直由田头屋社经营、管理和收益，并向法院申请了多位与田头屋社没有利害关系的证人出庭作证。大岭属于田头屋社所有证据确凿，车田尾一社、车田尾二社与大岭没有任何利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回车田尾一社、车田尾二社的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
车田尾一社、车田尾二社提起上诉时，补充提交了吴金、关勇、吴山年、吴观雄、吴亚略、吴观帝、吴炎、吴金茂、吴容光、吴锦添、袁康保等人于2016年11月至2017年1月间出具的证明以及车田尾村与林华雄于2014年12月21日签订的《大岭墓地转让协议》，以证明车田尾一社、车田尾二社一直以来在大岭种植树木、安葬老人和转让土地给别人作安葬使用，大岭属于车田尾一社、车田尾二社所有，车田尾一社、车田尾二社与被诉发证行为存在法律上的利害关系。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，车田尾一社、车田尾二社向原审法院提起诉讼，以田头屋社持有的集体土地所有权证包罩了属其所有的大岭土地，且未经其到场指界签名确认为由，请求撤销茂名市人民政府于2012年12月24日向田头屋社颁发的茂南集有（2012）第105004017号集体土地所有权证。原审诉讼过程中，车田尾一社、车田尾二社并未能提供涉案发证土地中的大岭属于其集体所有或者其对大岭具有使用权的任何书面权属凭证，亦未能提供充分有效的证据证明其对大岭具有长期管理、使用的事实，故本案应认定车田尾一社、车田尾二社与茂名市人民政府向田头屋社颁发被诉集体土地所有权证的行为没有法律上的利害关系，车田尾一社、车田尾二社不具备提起本案诉讼的原告主体资格。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”车田尾一社、车田尾二社提起本案上诉时补充提交了吴金等人于2016年11月至2017年1月间出具的证明以及车田尾村与林华雄于2014年12月21日签订的《大岭墓地转让协议》，以证明大岭属于车田尾一社、车田尾二社所有，车田尾一社、车田尾二社与被诉发证行为存在法律上的利害关系，经对该证据所反映的内容进行初步审查，车田尾一社、车田尾二社于原审诉讼的举证期限内完全可以提供该证据，但其无正当事由未予提供，故应认定其于上诉期间提供的该证据并不符合在举证期限届满后才发现的证据的情形，不属于上述司法解释规定的新的证据，本院对此不予采纳。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院裁定驳回车田尾一社、车田尾二社的起诉理据充分，本院予以维持。车田尾一社、车田尾二社上诉请求撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
应当说明的是，由田头屋社提供的茂名市茂南区农业局于2016年8月22日出具的证明内容反映，该局已于2011年9月19日核发《广东省农村集体经济组织证明书》给车田尾一社、车田尾二社，据此可认定车田尾一社、车田尾二社确系依法登记成立的农村集体经济组织，以车田尾一社、车田尾二社的名义提起诉讼并无不可。车田尾一社、车田尾二社在向原审法院起诉时，本应提交《广东省农村集体经济组织证明书》及经济合作社负责人的身份证明书等证明其主体资格的基本材料，但其无正当理由未予提交上述主体材料的行为显属不妥，本院对此予以指正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月十六日
书记员 肖 威