重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终33号
上诉人（原审被告）重庆市巫山县水务局，住所地重庆市巫山县巫峡镇净坛一路3号，组织机构代码00866173-5。
法定代表人曾许清，局长。
委托代理人李明，该局工作人员。
委托代理人肖明安，重庆宏愿律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）重庆三源水电开发有限公司，组织机构代码68624060-6，住所地重庆市巫山县净坛一路377号二楼。
法定代表人罗祖权，董事长。
委托代理人刘大军，重庆江晟律师事务所律师。
上诉人巫山县水务局因水利行政许可一案，不服重庆市巫溪县人民法院于2015年10月31日作出的（2015）巫法行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年7月，重庆三源水电开发有限公司（简称三源公司）与巫山县骡坪镇人民政府（简称骡坪镇政府）签订《巫山县凉水河电站建设开发项目协议书》，将凉水河电站建设开发权以协议方式转让给三源公司，并在合同中约定双方的权利义务。
2009年3月23日，就巫山县水务局（简称县水务局）的请示，巫山县人民政府（简称县政府）作出巫山府〔2009〕33号《关于凉水河水资源开发权的批复》：同意由三源公司开发凉水河水资源；由县水务局负责依法完善相关审批手续。同月25日，县水务局对三源公司作出巫山水务〔2009〕36号文称，根据巫山府〔2009〕33号文，同意该公司开发凉水河水资源，并要求该公司按照开发建设程序及时办理完善相关审批手续。
三源公司与骡坪镇政府签订协议后，只修了约2公里的进场公路，未进行其他建设。2013年11月，骡坪镇政府提起民事诉讼请求解除与三源公司的合同关系，巫山县人民法院以双方争议不属民事争议为由，驳回该府的起诉。
2014年7月28日，县水务局对三源公司作出巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》，称自2009年3月同意该公司开发凉水河水资源以来，该公司一直未完成相关手续和实施工程建设，依据《重庆市水电开发权出让管理办法》第十八条“受让人应当在自水电开发权证签发之日起两年内按照《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》的要求办理水电站投资核准手续，逾期未办理投资核准手续的，由出让实施部门收回开发权，受让人不得要求赔偿”的规定，以及《巫山县凉水河水电建设项目协议书》的约定事项，经县政府同意，决定收回该公司凉水河水能资源开发权。三源公司认为，骡坪镇政府不具有水电开发权出让的主体资格，其与该府签订的协议应为无效，另，是因客观原因导致其无法在法定期限内办理到核准审批手续，且县水务局未向其签发水电开发权证，故以县水务局作出的收回凉水河水能资源开发权的决定，没有事实和法律依据为由，起诉至人民法院请求撤销县水务所作出的巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》。
原审法院认为，根据《重庆市水电开发权出让管理办法》第四条第二款规定，县水务局具有出让水电开发权的行政职权，是本案适格被告。三源公司与被诉行政行为有直接法律上的利害关系，是本案适格原告。一、关于县水务局作出收回水电开发权决定的行政行为是否可诉问题。首先，县水务局作出收回水电开发权的决定有法规授权，符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政行为的界定；其次，县水务局于2014年7月28日作出的巫山水务函〔2014〕59号文明确决定收回水电开发权，因此，该行政行为具有可诉性。县水务局称收回水电开发权的行为尚未完成的理由，与其作出的函件的内容不符，该意见不成立。二、关于县水务局巫山水务函〔2014〕59号文应否撤销问题。首先，该局未提供其为出让实施部门的证据；其次，该局未提供水电开发权证是否签发及具体签发时间的证据，该局称同意三源公司开发凉水河水资源的批文即代表开发权证的解释没有法律依据，且未告知三源公司相关情况；再次，县水务局未提供三源公司违反《巫山县凉水河水电建设项目协议书》约定事项的事实证据；最后，根据查明事实，县水务局适用《重庆市水电开发权出让管理办法》第十八条规定的情形并未成就，属适用法律错误。因此，三源公司请求撤销县水务局行政行为的理由成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销县水务局作出的巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》。
县水务局上诉称，其在作出巫山水务函〔2014〕59号函件后，就三源公司的申请还召开了听证会，三源公司请求继续开发，故该函件只是一个告知，是行政行为的中间环节，不是最终作出的行政行为，不具可诉性。原审法院将其尚未完成的行政行为予以撤销明显错误，且4个撤销理由均不成立。综上，请求二审人民法院依法改判。
三源公司书面答辩称，县水务局巫山水务函〔2014〕59号文具有可诉性，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院依法驳回上诉。
县水务局举证期限内提交，并在原审庭审举示如下证据：1、巫山县凉水河电站建设开发项目协议书；2、巫山县凉水河水资源开发项目投资意向协议；3、巫山府〔2009〕33号《关于凉水河水资源开发权的批复》；4、巫山水务〔2009〕36号《关于同意重庆三源水电开发有限公司开发凉水河水资源的批复》；5、县水务局对骡坪府文〔2012〕56号文的公文处理单；6、县政府对巫山水务文〔2012〕149号文的公文处理单；7、县政府对骡坪府文〔2012〕56号文的公文处理单；8、（2013）山法民初字第02281号民事裁定书；9、巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》及签到表；10、县水务局2014年10月17日作出的通知；11、县水务局告知理由、告知权利通知书；12、关于三源公司用巫山凉水河项目诈骗保证金的情况报告。
三源公司原审庭审中举示如下证据：第一组：三源公司营业执照、组织机构代码证及法定代表人身份证明、县水务局登记信息；第二组：巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》；第三组：1、巫山县凉水河电站建设开发项目协议书；2、巫山县凉水河水资源开发项目投资意向协议；3、巫山府〔2009〕33号《关于凉水河水资源开发权的批复》；4、巫山水务〔2009〕36号《关于同意重庆三源水电开发有限公司开发凉水河水资源的批复》；5、红砂河（凉水河）水能资源开发备忘录；6、巫山发改〔2012〕420号《关于重庆市巫山县凉水河水电工程项目建议书的批复》；7、重庆市地质环境影响评估审查认定表；8、巫山国土房管预审〔2013〕32号《关于巫山县凉水河水电站工程建设项目用地的预审意见》；9、勘测定界报告；10、渝文物〔2013〕224号《关于同意凉水河水电站建设工程开展施工建设的批复》；11、巫山林函〔2013〕77号《关于凉水河水电站建设项目有无森林保护的函》；12、建设项目选址意见书附件；13、渝府地〔2014〕286号《关于局部调整巫山县骡坪镇土地利用总体规划的批复》；14、（2013）山法民初字第02281号民事裁定书；15、建筑施工人员团体意外伤害保险单。
原审法院对上述证据认证认为，因县水务局对三源公司举示的第一组、第二组、第三组中1、3、4、8、9、10、11、12号证据没有异议，三源公司对县水务局举示的3、4号证据没有异议，故予以确认；三源公司举示的第三组中2、5、6、7、13、14、15号证据及县水务局举示的1、2、5、6、7、8、9号证据能够证实与本案相关的事实，且符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中对证据的要求，予以采信；县水务局举示的10、12号证据与本案不具有关联性，11号证据是超过举证期限提交的，故对该三份证据不予采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审法院查明的事实无异。
本院认为，函主要适用于不相隶属的行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，或者向有关主管部门请求批准等信件，但县水务局于2014年7月28日以巫山水务函〔2014〕59号对三源公司作出的《关于收回凉水河水资源开发权的函》，明确载明该局经县政府同意，决定收回该公司凉水河水能资源开发权的内容。该内容虽是以函件的形式作出，但对行政相对人的权利义务产生实际影响，即是用函件形式确定了行政相对人的权利义务，具备了行政行为的特征，具有可诉性。
县水务局对三源公司作出了巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》，三源公司对此不服，起诉至人民法院请求撤销该函，因此，具有原告的主体资格，县水务局是本案适格被告。
重庆市人民政府渝府发〔2006〕50号《重庆市水电开发权出让管理办法》第四条第一款规定“市、区县（自治县、市）人民政府是水电开发权出让人，取得水电开发权的投资者为水电开发权受让人”，据此，县水务局不具有出让水电开发权的行政职权。依据该条第二款“市、区县（自治县、市）人民政府授权发展改革行政主管部门和水行政主管部门具体承担水电开发权出让工作”的规定，县水务局只是承担了水电开发权出让的具体工作。因此，县水务局作出的收回三源公司对巫山县凉水河水能资源开发权的行政行为，是超越职权的行政行为，应予撤销。
原审法院判决撤销县水务局巫山水务函〔2014〕59号《关于收回凉水河水资源开发权的函》正确，但理由不当，本院予以纠正。县水务局上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人巫山县水务局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈克梅
审判员 程鸿声
审判员 刘红霞
二〇一六年四月十九日
书记员 韦 玮