西安市未央区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）未行初字第00042号
陕西汇景置业有限公司。住所地：西安未央区文景路**号。
法定代表人李峰，总经理。
委托代理人雷宇宁，陕西泾渭律师事务所律师。
委托代理人雷俊华，陕西泾渭律师事务所律师。
被告西安市国土资源局。住所地：西安市凤城八路***号。
法定代表人田党生，局长。
委托代理人吕盛昌，男，该局干部。
委托代理人周熙娟，陕西丰瑞律师事务所律师。
原告陕西汇景置业有限公司（以下简称汇景公司）因认为被告西安市国土资源局（以下简称市国土局）不履行土地使用权用途变更登记法定职责，于2015年3月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月10日受理后，于2015年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月1日公开开庭审理了本案。原告汇景公司委托代理人雷宇宁、雷俊华，被告市国土局委托代理人吕盛昌、周熙娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告汇景公司于2010年4月向被告市国土局递交申请书及相关资料，申请变更西安市未央区方新村二府庄路WY3-6-21地块的土地用途。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告汇景公司诉称，其于2007年6月依法取得西安市未央区方新村二府庄路WY3-6-21地块的国有土地使用权，《国有土地使用权证》编号为西未国用（2007出）第415号，土地用途为商业。原告欲将该地用途由商业变更为住宅，遂于2010年4月，向被告下属的西安曲江大明宫保护办国土资源局申请变更土地用途，按要求提交了土地登记申请书，原告主体资格证照，西未国用（2007出）第415号国有土地使用权证等资料，该局予以受理，当年5月西安市规划局（大明宫）发放《关于未央区方新村二府庄路用地规划设计条件的通知》，同意该地规划用途由商业调整为住宅。同年6月，地产估价咨询有限公司出具估价报告，该地用途变更价差为7154122元。同年7月7日，其与被告订立（2010大出）015号国有土地使用权出让合同变更协议，协议约定该地用途为住宅，出让方案也经西安市人民政府批准，自双方签订之日生效。7月8日，原告向西安曲江新区财政局缴纳该地价差土地出让金7154122元。虽经原告多次催促，被告至今未予土地用途变更登记。认为依照有关土地法规规定，原告已履行全部义务，被告应依法办理土地用途变更并核发变更后的国有土地使用证。由于被告不履行职责，致原告长期无法办理土地施工手续，不能施工，造成原告巨大损失。现提起行政诉讼，要求被告立即履行办理该地土地使用权用途变更登记法定职责，赔偿原告损失360万元。原告向本院提交以下证据、依据：1、西未国用（2007出）第415号国有土地使用证；2、关于未央区方新村二府庄路用地规划设计条件的通知、西规地字第D（2011）002号《建设用地规划许可证》；3、陕华地估字（2010）第326号、第327号土地估价报告；4、2010年7月8日西安曲江新区财政局出具的缴款书（收据）、2010年7月28日西安曲江新区财政局出具的《土地出让金专用发票》；5、（2010大出）015号《国有土地使用权出让合同变更协议》；6、被告网站公示的《土地用途变更（提交资料）》；7、市国土曲字（2010）27号西安市国土资源局曲江新区分局关于办理QJ12-（2）-30号国有建设用地使用权协议出让手续的请示。
被告市国土局辩称，原告未按照规定履行配建廉租住房义务，致西安市人民政府未出具变更土地权用途的土地审批件，使土地用途变更申请未获得政府批准。原告应先提交申请书及相关资料，取得土地审批件，在取得土地审批件后，再提出申请书及相关资料与土地审批件，申请办理土地用途变更。原告至今未取得土地审批件，未向被告提出土地用途变更申请，应由其自行承担责任，有关损失责任亦应由其承担。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告于2015年6月1日向本院提交以下证据和依据：1-1、市政发（2010）36号西安市人民政府关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的若干意见；1-2、西安市配建廉租住房实施细则；1-3、2010年7月7日市国土局和汇景公司签订的国有土地使用权出让合同变更协议；2-1、中华人民共和国土地管理办法；2-2、中华人民共和国土地管理法实施条例；3-1、土地登记办法；3-2、市国土局官网上的土地用途变更规定。
经庭审质证，双方对上述证据质证意见如下：
对原告的证据，被告认为证据1证明土地用途是商业，土地用途没有变更；证据2是土地用途变更中的部分材料，不能证明已启动土地用途变更登记，仅是土地用途变更中的一个环节，不能证明土地用途已是住宅用地；证据3证明土地出让金差额有评估报告；证据4证据已缴纳土地出让金差额，但原告未提供履行异地廉租房义务的报告；证据5是格式合同，先订立变更合同，缴清税费，之后办理土地审批件，合同中的第二条、第三条实际上不能生效，审批件与出让合同共同具备才有效，签订合同后仍需办理土地审批件；证据6是政府网络公布的土地用途变更的流程，不是土地用途变更登记的材料，土地用途变更登记材料多于原告出具的材料；证据7是一个请示函，证明曲江分局上报市国土局，但市国土局未批准，仅是土地用途变更中的一个环节。原告诸证据不能证明其已向市国土局提交土地用途变更登记的申请，实际还在土地用途审批环节，关键材料缺失的有廉租房材料与土地审批件。
对被告的证据，原告认为证据1-1不适用于本案，文件实施日是2010年6月1日，原告申请办理土地用途变更登记是2010年4月，且西安市规划局已核准发放土地用途变更为住宅的规划指示函，该函未涉及到保障房或廉租房，规划法明确规定规划机关是宗地建设机关，原告有关申请手续于证据1-1之前实施；证据1-2不适用于本案，其施行时间是2013年6月1日；证据1-3系土地出让协议，不同意被告意见，协议中无廉租房的约定；对证据2-1，不同意被告意见，认为报送相关应是土地行政管理机关，不应是用地单位，土地审批件不是法律规定的条件，是农用地转办手续的必备条件；对证据2-2的质证意见，与证据2-1的意见相同；对证据3-1，不同意被告意见，认为批准文件内容不明确，应理解为规划部门与土地部门的批准文件，被告认为土地部门批准文件是土地审批件并没有依据；对证据3-2，不同意被告意见，认为原告提交的申请及资料符合规定。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告证据真实，合法，与本案有关联性，予以采用，但原告对己方证据与被告方证据质证意见，本院部分采用，有关土地审批件的意见本院不予采信，其证明目的不予认可。
被告证据真实，合法，与本案有关联性，予以采信，其质证意见采信，证明目的予以认可。
经审理查明，原告于2007年6月6日取得西安市未央区方新村二府庄路WY3-6-21地块的国有土地使用证书，编号为西未国有（2007出）第415号，土地用途为商业。原告欲将该地用途变更为住宅用地，遂于2010年4月，向市国土局下属单位曲江大明宫保护办国土局递交申请书、原告主体资格证照、土地使用证书，2010年5月13日西安市规划局（大明宫）向其发放该地规划设计的通知，同意该地用途由商业调整为住宅。2010年6月10日，评估公司出具报告，确定该地用途变更的补差价为7154122元。同年7月7日，原告与市国土局订立（2010大出）015号《国有土地使用权出让合同变更协议》，同意该地用途变更为住宅用地，次日，原告向西安曲江新区财政局缴纳该地用途变更的补差价7154122元。此后，原告多次催促，被告未办理土地用途变更登记事项。原告遂提起本案行政诉讼。
本院认为，土地用途变更登记事项，应依照我国有关土地法律法规规定予以办理，应取得相关批准文件，也应遵照相关审批程序。《土地登记办法》第四十八条规定，土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。西安市人民政府审批确定土地用途变更的批准文件，系土地审批件。原告未得到土地审批件，致土地用途变更登记不能完成，相应责任应由原告承担。被告已履行部分职责，在履行职责过程中缺乏指导性，属瑕疵。原告在配建廉租房、土地审批件、审批内容与审批程序等方面的缺失及责任，不应由被告承担超出职责的责任。原告未办理得到土地审批件，现要求被告办理完成土地用途变更登记事项，违反有关法律法规规定，对其请求本院不予支持，予以驳回。原告要求被告赔偿经济损失360万元，并无法律依据，本院不予支持，应予驳回。综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条，《土地登记办法》第四十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陕西汇景置业有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元（原告已预交），由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
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审 判 长 樊 涛
人民陪审员 马建青
人民陪审员 孙新爱
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 徐晶晶