河北省宽城满族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宽行初字第5号
原告张祥，男，1947年3月27日出生，汉族，住宽城满族自治县。
委托代理人王清华，男，北京市浩东律师事务所律师。
委托代理人陈为杭，男，北京市浩东律师事务所律师。
被告宽城满族自治县国土资源局。
法定代表人任玉成，职务，局长。
单位住所地：宽城满族自治县。
委托代理人李宗满，男，河北伸正律师事务所律师。
委托代理人朱立山，男，该局工作人员。
第三人：董树臣，男，1937年11月20日出生，汉族，住石家庄市。
原告张祥不服被告宽城满族自治县国土资源局2013年8月30日作出的宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定一案，向宽城满族自治县人民法院提起行政诉讼，本院于2014年1月8日立案受理。受理后，依法向被告送达了起诉书副本、应诉通知书及举证通知书，依法通知第三人董树臣参加诉讼，依法组成合议庭，于2014年3月4日公开开庭审理了本案。原告张祥及其委托代理人王清华、陈为杭，被告宽城满族自治县国土资源局的法定代表人任玉成的委托代理人朱立山、李宗满到庭参加了诉讼，第三人董树臣递交书面材料，明确放弃出庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告宽城满族自治县国土资源局2013年8月30日作出的宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定，认定2012年4月13日，董树臣将其位于宽城镇西街黄土梁子民族街592号的院落和房地产以一次性68万元的价格卖给张祥，签订《房地产买卖协议书》，张祥足额支付价款后实际使用宅基地，经评估原有房屋估价25.4281万元，董树臣买卖非法所得为42.5719万元。董树臣将院落和房地产卖给张祥的行为，违反了《河北省农村宅基地管理办法》第六条、第十四条的规定，属非法买卖宅基地行为。根据《河北省农村宅基地管理办法》第二十条的规定，作出处罚：一、责令董树臣15日内收回其宅基地使用权，没收违法所得42.5719万元，并处违法所得百分之十，计4.2572万元的罚款。二、责令张祥15日内退还非法购买的宅基地，并处非法购买宅基地交易价格42.5719万元的百分之十，计4.2572万元的罚款。
被告依法向本院提供了做出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、被告组织机构代码证，证明被告主体资格。
2、举报信，证明案件来源是群众举报。
3、国土资源违法案件立案呈批表，证明被告作出具体行政行为的程序合法。
4、对张祥的调查笔录，证明2006年旧城改造中，原告位于县城钓鱼台的住宅被龙泽苑小区开发时拆迁，2007年11月，原告又购买了宽城镇西村村民邵某的587号民房并进行了扩建。2012年，原告又购买了位于宽城镇西街黄土梁子民族街592号董树臣的住宅。
5、2006年11月15日，宽城满族自治县建设局与原告签订的《宽城满族自治县房屋拆迁协议书》，证明2006年旧城改造中，原告位于县城钓鱼台的住宅被龙泽苑小区开发时拆迁，原告获得各项补偿款及奖励款。
6、龙泽苑小区拆迁安置有关问题的说明，证明原告的房屋被拆迁后，政府已集中利用宅基地12.21亩为被拆迁户解决了宅基地和回迁安置房屋，原告无权再购买农村房屋或申请新的宅基地。
7、龙泽苑小区住宅楼统计表，证明原告在龙泽苑小区分得三套回迁安置楼房。
8、龙泽苑小区楼管会成员李某的证人证言，证明原告将分得的回迁安置楼房出售。
9、龙泽苑小区楼管会成员张某某的证人证言，证明目的同8号证据。
10、董树臣的身份证复印件，授权委托书，转让房地产同意书，证明董树臣全权委托其子董某某买卖其位于民族街592号的房地产及院落的相关事宜。
11、2012年4月13日董树臣与原告签订的《房地产买卖协议书》，证明原告私自购买董树臣位于宽城镇西街黄土梁子民族街592号住宅，在原告足额支付价款后卖方董树臣已将该房屋及附属设施的所有权连同宅基地的使用权实际交付给原告使用，土地权利已经发生了转移。
12、编号为101154号的《宅基地有偿使用宅基地籍测量登记表》及附件，承宽集建（97）字第154号《集体土地建设用地使用证》，证明案涉买卖房屋的原土地使用者为董树臣，土地类别为宅基地，用地面积361.68平方米。
13、宽城县人民政府核发的《房屋所有权证》（字第033238号）证明案涉买卖房屋的原所有人为董树臣，建筑结构为砖木，建筑面积为96.64㎡。
14、宽城满族自治县国土资源局《行政处罚告知书》，《法律文书送达回证》，送达时现场拍摄的照片1张，证明已经依法向原告送达了《行政处罚告知书》。
15、宽城满族自治县国土资源局《行政处罚听证告知书》，《法律文书送达回证》，送达时现场拍摄的照片1张，证明已经依法向原告送达了《行政处罚听证告知书》。
16、原告向被告提交的《行政处罚申辩书》，证明原告已经收到了送达的《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》并进行了申辩。
17、承德乾丰房地产评估有限公司出具的承乾房估字（2013）第94号《房地产估价报告》及附件，证明对董树臣的房屋及附属建筑物（不含土地）的估价为254281元。
18、2013年8月23日《国土资源违法案件符合审议笔录》，证明被告在作出宽国土资罚字（2013）第16号《宽城满族自治县国土资源局行政处罚决定书》前认真听取并研究了原告的申辩意见后作出对原告的行政处罚决议。
19、《违法案件处理决定呈批表》，证明被告作出的具体行政行为程序合法。
20、宽国土资罚字（2013）第16号《宽城满族自治县国土资源局行政处罚决定书》，证明被告作出的具体行政行为的具体内容及告知的救济权利。
21、《法律文书送达回证》复印件，送达时现场拍摄的照片1张，证明已经依法向原告送达了宽国土资罚字（2013）第16号《宽城满族自治县国土资源局行政处罚决定书》。
22、承德市国土资源局承国土复决字（2013）11号《行政复议决定书》，证明该案经过了行政复议程序，承德市国土资源局维持了宽国土资罚字（2013）第16号《宽城满族自治县国土资源局行政处罚决定书》。
23、被告提供了《中华人民共和国土地管理法》、《河北省农村宅基地管理办法》作为法律法规依据。
原告张祥诉称：被告认定事实错误，理应予以撤销。该处罚决定书认定“2006年县旧城改造工程中，张祥的住宅被龙泽苑小区开发占用，根据拆迁方案，张祥购买回迁安置3套楼房，不再享有申请宅基地使用权的权利”来认定我没有权利购买房屋是错误的。2006年拆迁的补偿方法不是产权置换，而是“货币补偿”，我没有回购楼房。2007年11月，原告购买了本村村民邵某的587号民房，开办商店。经主管部门办理了房屋所有权过户手续，证明原告农村居民购房主体的合法性。2012年春县城修建南环路涉及我的587号房屋的拆迁，选择回迁楼补偿不适合我开商店，协商时拆迁负责人同意我找房安置商店商品，于是在2012年4月13日同同村村民董树臣签订购房协议，并经县住房和城乡规划建设局同意批准，我在购买的592号董树臣院内临建小棚安置商店商品，证明了城乡规划部门认定了原告在农村开商店营业场所的合法性。本村集体成员之间买卖房屋的行为不仅不违法，而且是合法有效的，我买董树臣的房子，都是西村人，并且是在我家587号房在南环路拆迁失去宅基地之后买的，592号房是我家仅有的唯一一处宅基地，虽然此处宅基地政府还没有给我办理过户，但是根据物权法的规定，买卖合同是合法有效的。我符合《河北省农村宅基地管理办法》第七条（三）发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。为修南环路拆掉587号房才买的592号房，处罚我是错误的，我毕竟不是那些倒卖土地资源的人。根据我国《土地管理法》第六十二条第一款的规定，原告是农民，原告在农村就应该有住宅，根据我国《宪法》第十一条的规定，原告是个体工商户，原告在农村开商店，就应该有营业的场所。县房屋主管部门给原告2007年购买的农村房屋办理过户手续，就已认可了原告具有农村居民的宅基地使用权，县住房和城乡规划建设局的许可原告在院内临建房屋内储存商品，就已认可原告个体工商户的主体资格，政府不同部门的行为自相矛盾。该处罚决定认定事实错误之处还表现在认定“我购买董树臣的房屋属非法买卖宅基地行为”，我购买董树臣的房屋位于我所在的户籍所在地，土地权属同为宽城镇西街黄土梁子民族街集体经济组织所有，该房屋是董树臣个人私有财产，其有处分的权利，我购买的是房屋所有权宅基地的权属是集体所有，土地使用权随房屋所有权转移，董树臣的房屋土地使用权随其房屋一并转移由我使用，不存在我购买宅基地的问题。二、该处罚决定书认定42.5719万元为非法购买宅基地价款没有事实和法律依据。被告未经原告同意，私自聘请评估公司对我购买的董树臣房屋进行评估，原告从事多年的商业经营，购买房屋除居住外，得适合做买卖，原告所买的592号房在京城名苑地段，参照底商每平米一万二千元，原告认为所买房屋物有所值，房屋价款更不是找一家评估公司评估所得。综上，原告认为被告行政处罚认定事实错误，处罚没有法律依据，请人民法院依法予以撤销。
原告提供了下列证据：
1、《宽城满族自治县房屋拆迁协议书》，证明因县城规划需要，2006年11月15日，原告同宽城满族自治县建设局签订本协议，原告所有的房屋拆迁，宽城满族自治县建设局采取货币方式补偿原告，补偿金额为334611.02元，于拆除验收合格7日内支付，该协议已经履行完毕，需要强调的是原告没有获得回迁房或者安置房，不能依照本协议认定原告丧失宅基地使用权。
2、龙泽苑小区楼管会《关于收缴各被拆迁户土地款的通知》，证明龙泽苑小区楼管会通知原告缴纳3.15万元土地款，违反了2006年11月15日，宽城满族自治县房屋拆迁协议书的约定，原告没有去宽城镇信用社缴纳土地款，原告事实上没有获得任何住宅楼、商业楼，至于龙泽苑楼管会对于房屋是如何处理的，原告不知情。
3、《宅基地转户申请审批表》，证明原告的房屋被拆迁后，原告购买了邵某的宽城西街村587号的房屋，并依法提起转户申请，申请理由为“因旧城改造，房屋被拆迁，申请买房”，购买房屋合计3间，面积为167平方米，邵某房屋于2005年8月18日获得农宅集体土地使用权。经过村委会讨论、镇政府、国土资源局审核，县政府批准了原告的申请。后原告同家人共同居住在西街村587号房屋，直至南环路征收而搬迁。
4、《宽城满族自治县南外环路工程房屋征收补偿协议书》，证明原告居住的民族街587号房屋因建设南环路被依法征收，补偿方式为货币补偿或者产权调换，原告张祥选择了货币补偿，未采取产权调换方式，该协议书确定的补偿款金额为1809627元，房屋拆迁补偿款为一次性支付，双方对其他事项进行约定。宽城满族自治县住房和城乡规划建设局同张祥于2012年8月20日签订了本协议，是双方真实的意思表示，具有法律约束力。
5、户籍证明信，证明原告张祥户籍地为宽城镇西街村民
族街，户籍性质为家庭户（农业户口），系西街村的集体组织成员。
6、《集体土地建设用地使用证》，证明原告张祥购买董树臣的位于西村的592号房屋，其宅基地性质属于集体建设用地，宽城县土地管理局于1997年10月11日颁发了土地使用权证，属于合法用地。
7、《房屋所有权证》，证明原告购买的592号房屋属于董树臣所有，房产坐落于宽城西村，共计四间，为砖木结构，属于个人私有财产，宽城县人民政府于1988年8月25日颁发了产权证书，属于合法建设的房屋。
8、《房地产买卖协议书》，证明因原告居住的587号被征收建设南外环，原告与董树臣签订房地产买卖协议书，约定原告购买的董树臣民族街592号房屋，价款68万元，一次性支付，双方于2012年4月13日签订了协议，并签字确认，系双方真实的意思表示，自愿达成，不违反《中华人民共和国合同法》的规定，也不违反其他法律的强制性规定，属于合法有效的协议书。按照该约定，原告支付了房款，董树臣将房屋交付给原告，房屋灭失的风险由原告承担，享有占有使用的权利，但双方未办理房屋过户手续，土地使用权亦未办理变更登记，按照物权法，集体土地使用权、房屋所有权尚未发生转移。
9、《协议书》，证明原告购买西街村592号房屋后，并进行了个体经营，为解决临时过渡问题，宽城满族自治县住房和城乡规划建设局同原告张祥签订了协议，约定原告在592号房屋内可以建设小棚作临时经营用房，1个月后，原告继续经营至今，相关部门未推出任何异议。
10、《规划设计条件报告书》，证明宽城满族自治县住房和城乡规划建设局对原告使用的592号建筑项目进行强制性设计，拟建设房屋建筑面积157.5平方米，长17.5米，宽9米，房屋高度3.2米，并经过相关部门审批，原告遂按照协议及设计标准进行了建设。
11、《个体工商户营业执照》，证明原告张祥经营个体，采取家庭经营方式，经营场所位于宽城满族自治县宽城镇民族街587号。原告居住的587号房屋征收后，的确因实际经营需要购买了西街村592号董树臣的房屋，而不是购买房屋而从中非法获得利益。
被告辩称：一、我局作出的宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定认定事实清楚。2006年旧城改造中，宽城建设局共计向原告支付各项补偿款及奖励款，为解决被拆迁人的居住问题，县集中利用土地12.21亩，用于建设安置被拆迁人的住宅小区，原告分得在龙泽苑小区分得回迁安置房指标三套，其中二套80平方米、一套100平方米。2007年11月，原告又购买了宽城镇西村村民邵某的587号民房。2012年4月13日，原告在已经取得回迁安置房并购买了另一处民房的前提下，又与董树臣签订了《房地产买卖协议书》，以68万元的价款买下董树臣的民族街592号住宅。原告作为董树臣592号住宅的买主和受让人，不符合农村购房和重新申请宅基地三种条件的任一条件，我局认定原告在自家原有住宅被拆迁并选择了三套回迁安置房的前提下，不再享有申请宅基地使用权事实清楚。二、我局作出的宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定定性准确。董树臣虽在宽城镇西村居住，但不属于西村居民，其592号住宅所占有的土地属于集体土地，董树臣无权进行买卖，原告虽属于西村村民，但不符合农村购房和重新申请宅基地的条件，在原告足额支付价款后卖方董树臣已将该房屋及附属设施的所有权连同宅基地的使用权实际交付给原告，土地权利已经发生了转移；认定原告与董树臣存在以买卖宅基地形式的非法转让土地行为，事实清楚、定性准确。三、我局作出的宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定认定的非法所得数额准确，适用法律正确。董树臣的592号院落中的房屋经委托承德乾丰房地产评估有限公司评估，出具的承乾房估字（2013）第94号《房地产估价报告》及附件，证明对董树臣的房屋及附属建筑物（不含土地）的估价为254281元。董树臣与原告的成交价是68万，可以认定形成变相买卖土地的非法所得为425719元，计算方法科学、计算结果准确，适用法律正确。四、我局作出的宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定程序合法。我局接到群众举报、立案调查，将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》直接送到原告本人，邮寄送达董树臣，在原告递交《行政处罚申辩书》后，根据原告申辩，并经原告在场，聘请承德乾丰房地产评估有限公司评估公司评估，2013年8月30日，我局依法下达《处罚决定书》，符合法定程序。综上，我局对董树臣、张祥作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确、请人民法院依法予以维持。
第三人董树臣述称，我1963年分配到宽城医院工作，原任宽城县医院外科主任，主任医师，享受国务院政府特殊津贴。因居无住所，经宽城县政府批准同意批给宅基地一块，自建住房，即宽城镇西街村民族街592号院，已居住多年，2008年因年老多病到石家庄看病就诊至今。西村村民张祥于2012年初主动联系我，要求购买592号院，我因年老多病，长期在外就医，无精力及时间回宽城处理相关事宜，授权委托次子董某某全权负责，在不知晓集体土地房屋买卖所需的条件和要求的情况下，于2012年4月13日同张祥签订协议书，请法院秉公执法，在不违反法律法规原则基础上，最大限度维护我的合法权益。因年老多病，不再参加庭审诉讼了，在接到判决书后再决定是否上诉。第三人未提交证据。
经庭审质证，本院对当事人提交证据作如下确认：
对被告出示的1、5、10、11、12、13、16号证据原告无异议，对被告的14、15、19、20、21、22号证据未提出实质异议，对原告出示的全部证据被告无异议，本院予以采信。对被告的2、3号证据，原告提出举报内容不真实，案件来源记载矛盾，执法
监察局长意见是“同意结案”的异议，经查，本案系西村群众匿名信举报到县政府，主管副县长批转国土资源局查办，执法监察签字内容错误，但主管领导意见“同意立案调查”是该局结论意见，且该证据属被告内部程序运行，不对外产生约束力，属行政瑕疵，不影响证据的效力，原告的异议本院不予采纳。对被告的4号证据，原告对内容认可，提出调查人朱立山签字非本人所写的异议，被告认可原告异议，但认为朱立山参加调查，名字由同事代签，笔录内容真实未侵害原告权益，本院认为，该笔录调查人签字系代签，但内容记载真实有效，完整反映被调查人的意思，构成行政瑕疵，对该证据的内容予以采信。对被告的6、7号证据，原告提出没有公章、不认可真实性、原告至今没有安置楼房的异议，但同原告的1、2号证据印证，能够证实原告在2006年旧城改造时，可以得到三套回迁安置楼房。对被告的8、9号证据，原告不认可，并申请证人出庭作证，经本院合法通知，二证人未到庭作证，本院不予采信；对被告的17号证据，原告不认可真实性，提出委托人是县财政局，与本案无关的异议，经查，该房地产估价报告系承德乾丰房地产评估有限公司出具，封面中委托人是宽城满族自治县财政局，但封面文件名为“宽城满族自治县国土资源局拟核实张祥购买的董树臣的房屋及附属建筑物购买价值房地产估价报告”，该估价报告内容中涉及委托人均是宽城满族自治县国土资源局，可以认定是承德乾丰房地产评估有限公司出具该房地产估价报告是打印错误，被告未尽审查义务，属行政瑕疵，该房地产估价报告系具有评估资质的单位依法作出，具有证据的客观性、合法性、关联性，本院予以采信；对被告的18号证据，原告提出会议参加人有未签字的异议，经查，该会议记录是被告内部审核案件时的记录，不对外部产生约束力，原告的异议不成立，本院不予采纳。
经审理查明：第三人董树臣系宽城满族自治县医院职工，非农业户口，经批准在宽城镇西街村自建住房一处，即民族街592号住宅。1988年8月25日原宽城县人民政府颁发了第033238号《房屋所有权证》，1997年10月11日宽城满族自治县人民政府颁发承宽集建（97）字第154号《集体建设用地使用证》，2008年到石家庄看病就诊并居住至今。原告张祥系宽城镇西街村村民，2012年4月13日，第三人董树臣与原告张祥签订的《房地产买卖协议书》，以68万元的价格购买了民族街592号院落，后原告张祥搬入该院落居住。2013年5月1日，被告接到政府交办的群众举报信，对第三人董树臣涉嫌非法买卖宅基地立案调查，向第三人董树臣、原告张祥送达的《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，在审查原告的《行政处罚申辩书》后，委托承德乾丰房地产评估有限公司对涉案房屋评估，2013年8月30日被告作出宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定，认定2012年4月13日，第三人董树臣将其位于宽城镇西街村黄土梁子民族街592号的院落和房地产以一次性68万元的价格卖给张祥，签订《房地产买卖协议书》，原告张祥足额支付价款后已实际使用该宅基地，经评估原有房屋估价25.4281万元，董树臣买卖非法所得为42.5719万元。董树臣将院落和房地产卖给张祥的行为，违反了《河北省农村宅基地管理办法》第六条、第十四条的规定，属非法买卖宅基地行为。根据《河北省农村宅基地管理办法》第二十条的规定，作出处罚：一、责令董树臣15日内收回其宅基地使用权，没收违法所得42.5719万元，并处违法所得百分之十，计4.2572万元的罚款。二、责令张祥15日内退还非法购买的宅基地，并处非法购买宅基地交易价格42.5719万元的百分之十，计4.2572万元的罚款。原告张祥不服，向承德市国土资源局申请复议，2013年12月27日，承德市国土资源局作出承国土复决字（2013）11号《行政复议决定书》，维持被告宽国土资罚字（2013）第16号《宽城满族自治县国土资源局行政处罚决定书》。
另查明，2004年9月24日，宽城满族自治县建设局宽政建（2004）57号《关于明确县城规划区控制范围的函》，明确宽城镇西街村在县城规划区域内。因旧城改造，2006年11月15日，宽城满族自治县建设局与张祥签订《房屋拆迁协议书》，拆除原告张祥家在西街村的住宅，原告张祥获得补偿款334611.02元，按拆迁补偿方案，张祥可获得三套回迁安置房。2007年12月12日经县政府批准，原告张祥获得了同村村民邵某闲置宅基地使用权，即民族街587号院，2008年原告取得《个体工商户营业执照》，在该院家庭经营民乐园综合商店。因修建县城南环路，2012年8月20日，宽城满族自治县住房和城乡规划建设局与张祥签订《房屋征收补偿协议书》，征收张祥名下的民族街587号院，张祥选择一次性货币补偿1809627元，未选择产权调换。2012年9月19日，因拆迁安置商店商品，宽城满族自治县住房和城乡规划建设局批准原告张祥在第三人院内建临时小棚一处，作为临时经营库房。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。《河北省农村宅基地管理办法》第六条规定，农村村民建设住宅，应当依法取得土地使用权，禁止非法占有土地建设住宅，禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地。被告宽城满族自治县国土资源局作为土地管理部门，在接到案件线索后，通过立案调查，取证、告知申辩，委托评估，送达处罚决定等法定程序，对第三人与原告买卖房屋和宅基地的行为作出处罚，认定事实清楚，定性准确，适用法律正确，处罚适当，本院应予维持，被告宽城满族自治县国土资源局在行政程序中存在签署意见错误、调查人员代签字，审查评估报告不严等行政瑕疵，虽然未妨碍行政相对人行使程序权利和侵害行政相对人实体权利，但应予改正。第三人和原告对买卖房屋和院落的事实认可，第三人辩解不知晓集体土地房屋买卖所需的条件和要求，原告辩解作为村民应有权获得宅基地，为二次拆迁缘故从始至终都是仅有一处宅基地的意见，经查，二次拆迁原告均可选择产权置换获得住宅楼，本案的买卖房屋和宅基地的行为，发生在南环路拆迁安置之前，原告张祥的辩解理由不能成立。宽城满族自治县住房和城乡规划建设局批准原告张祥在第三人院内建临时小棚一处，作为临时经营库房，是对南环路拆迁安置补偿的一部分，不是认可或批准原告张祥对第三人董树臣的房屋拥有所有权，原告张祥关于作为个体工商户，应有营业场所的辩解理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告宽城满族自治县国土资源局宽国土资罚字（2013）第16号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告张祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于承德市中级人民法院。
审 判 长 杨润国
审 判 员 郭志奎
人民陪审员 杜新春
二〇一四年三月十三日
书 记 员 温 灵