江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第79号
上诉人（原审原告）赵友军，居民。
委托代理人孙庆祥，山东恒德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邳州市人民政府。住所地邳州市行政中心。
法定代表人陈静，市长。
委托代理人丁广州，副市长。
委托代理人李加启，邳州市房屋征收办公室副主任。
被上诉人（原审被告）邳州市房屋征收办公室。住所地邳州市人民公园**楼。
法定代表人龚向峰，副主任。
委托代理人李加启，该办公室副主任。
被上诉人（原审第三人）李金明，居民。
委托代理人李玉腾，居民。
上诉人赵友军因诉邳州市人民政府、邳州市房屋征收办公室房屋行政确认一案，不服邳州市人民法院（2014）邳行初字第0063号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人赵友军及委托代理人孙庆祥，被上诉人邳州市人民政府委托代理人丁广州、李加启（同时作为邳州市房屋征收办公室委托代理人），被上诉人李金明的委托代理人李玉腾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年11月，被告作出“邳州市棚户区改造房屋征收与补偿政策”，明确此次棚改范围为肉联厂等41家老企业地块；享受棚户区改造政策的群体仅限原单位职工或者经过调查、公示、核实的合法继承人；由棚改办、住建、规划、国土、房产服务中心、属地街道办、公房产权单位、征收办等单位抽调人员组成认定小组，负责对棚户区范围内房屋的合法面积及户数予以调查、核实、公示、认定；标准为：1、有房屋所有权证或规划许可证的，按证件确定建筑面积。2、对于手续齐备（有单位租约证、公房租约等证明）且实际居住的直管、自管公房，其合法面积由公房产权单位提供证明资料及汇总明细表，经认定小组调查、核实、公示、认定。3、无产权证明或无租约手续的，由实际居住人提供相关证明材料，经认定小组调查、核实、公示、认定。所在企业已破产的，破产后入住的不予认定；所在企业未破产的，2012年10月后入住的不予认定。2013年11月21日，被告工作人员对涉案房屋入户调查，确定第三人为涉案房屋现住户。2013年12月16日，原告向被告反映涉案房屋系当时由王苏军借给第三人借住，现要求归还。2013年12月27日，被告对原告及第三人之子李玉腾作出谈话记录，明确原告于1983年入住涉案房屋，2002年搬离该房后，第三人搬入并一直居住。2014年1月13日，被告邳州市人民政府作出“邳州市棚户区改造项目房屋征收决定”，涉案房屋属该被征收范围。2014年1月17日，经破产办核实第三人为原肉联厂退休职工并无优惠房。次日，被告工作人员经审核，同意出具涉案房屋的评估报告，该涉案房屋经徐州市苏北惠民房地产评估有限公司评估总价为66020元。2014年1月19日，邳州市棚改办制作“棚改公租房争议户认定结果”，确定第三人为涉案房屋R1-11的权利享有人。原告对此不服，向棚改办提出异议，被告邳州市房屋征收办公室于2014年7月24日作出“关于赵友军行政诉讼情况调查”，该调查查明：“赵友军系原肉联厂职工，2002年离开此房（自述），并自愿转给李金明居住。当时，肉联厂处于正常运行状态，企业职工宿舍的变更属于企业行为，李金明住进R1-11后，企业已在2008年《肉联厂职工宿舍平面图》（破产办提供）中明确标注，属企业认可。棚改办认定组依据《邳州市棚户区改造房屋征收与补偿政策》，征补人必须具备本厂职工、破产前居住且居住至今（实际居住人）等条件，对争议人赵友军主张的房屋仍认定为李金明符合征补条件，赵友军不符合征补条件。对于认定结果棚改办于2014年1月14日在原肉联厂公示栏向社会公示，赵友军在公示期内没有提出疑义。”
原审法院认为：一、关于原告与涉案房屋是否存在事实上的利害关系、是否具备以原告身份提起行政诉讼的主体资格的问题。原告系原肉联厂职工并曾在涉案房屋居住，因此原告与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，具备以原告身份提起行政诉讼的主体资格。二、关于原告是否应提起行政之诉的问题。原告对被告将涉案房屋的征补人认定为第三人不服，且与被告作出的认定结果存在法律上的利害关系，因此原告提起行政诉讼符合法律规定。至于原告提起行政之诉的诉求能否得到法律支持，则另当别论。三、关于被告邳州市房屋征收办公室是否具备本案的被告主体资格的问题。被告邳州市房屋征收办公室在此次棚户区改造过程中，其职能仅为与棚改办、住建、规划、国土、房产服务中心、属地街道办、公房产权单位组成认定小组，负责对棚户区范围内房屋的合法面积及户数予以调查、核实、公示、认定。其行政行为系代表被告邳州市人民政府所为。棚户区改造的主体系被告邳州市人民政府，对于涉案房屋征补人的认定结果实质是由被告邳州市人民政府作出，因此邳州市房屋征收办公室不具备本案的被告主体资格。四、关于被告所作出的“情况调查”是否系具体行政行为，是否具备可诉性的问题。该“情况调查”在内容中已经明确将涉案争议房屋认定为第三人符合征补条件，原告不符合征补条件，该确认行为系被告针对特定人、特定的具体事项作出的确定公民权利义务关系的单方面行为，具备具体行政行为的构成要件，具有行政诉讼的可诉性。五、关于被告将涉案房屋的征补人认定为第三人是否合法的问题。依据《邳州市棚户区改造房屋征收与补偿政策》，享受此次棚户区改造政策的群体仅限原单位职工或者经过调查、公示、核实的合法继承人。第三人系肉联厂职工，自2002年搬入涉案房屋并一直居住，被告将涉案房屋的征补人认定为第三人符合《邳州市棚户区改造房屋征收与补偿政策》的规定，该行为并无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第四十四条第一款之规定，判决：一、驳回原告赵友军对被告邳州市人民政府的诉讼请求；二、驳回原告赵友军对被告邳州市房屋征收办公室的起诉；案件受理费50元，由原告赵友军负担。
上诉人赵友军上诉称，1、被上诉人认定事实错误。上诉人是下放知青，1979年回城被分配到当时的邳县肉联厂，1983年结婚，经厂里决定分给住房一间，即编号为R1-11号的争议房屋。被上诉人在此次棚改过程中，凭个人感情武断地将该房认定给他人，违反了国家法律、法规及政策规定。被上诉人错误的认定给上诉人造成了损害。2、原审法院判决认定事实及适用法律错误。被上诉人邳州市房屋征收办公室具备独立的法人资格，能够独立承担责任，原审法院认为其不是适格被告错误；原审法院既然认定上诉人与被诉行为存在法律上的利害关系，上诉人就应当按照职工标准享受到棚改补偿，原审法院应当认定被上诉人将涉案房屋确认给他人行为违法；综上，原审法院在错误认定事实的基础上，错误适用法律及司法解释作出判决，请求二审法院依法改判。
被上诉人邳州市人民政府辩称，上诉人称曾经在争议房屋居住过，并不能证明上诉人系合法权益人。且上诉人于2002年离开此房，2003年下岗后离厂，没有实际使用争议房屋，不符合棚改政策中规定的“实际占有、居住房屋至棚改进行时”的安置条件，被上诉人作出认定是正确的。请求二审法院依法维持。
被上诉人邳州市房屋征收办公室辩称，棚户区改造的实施主体是邳州市政府，日常工作亦是市政府成立的棚户区改造工作领导小组办公室具体办理，上诉人请求撤销的情况调查事实认定亦是由棚改办作出，被上诉人仅是根据调查事实对上诉人作出信访答复，没有侵害上诉人的合法权益，更没有形成行政侵权的行为，答辩人不是适格被告，上诉人请求无事实和法律依据，依法应予驳回。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未提交新证据。
经庭审质证认证，认为原审法院对事实和证据的认定是正确的，本院予以确认。
二审中，双方当事人的争议焦点为：上诉人是否具备提起本诉的主体资格；邳州市房屋征收办公室是否为适格被告；被诉行政行为是否合法。
本院认为，关于上诉人是否具备提起本诉的主体资格问题。根据查明事实，上诉人是下放知青，1979年回城被分配到当时的邳县肉联厂，1983年结婚，经厂里决定分给住房一间，即编号为R1-11号的争议房屋。2002年，上诉人居住的宿舍即给他人使用居住，上诉人2003年下岗离厂后一直未再使用该厂宿舍，房屋由李金明居住使用。在棚改过程中，上诉人针对该房屋归属问题提出异议，被上诉人成立的棚改办领导小组对异议进行调查，并将认定结果予以公示，该结果的确定系因上诉人提出异议而作出，上诉人有权对此认定向原审法院起诉。关于邳州市房屋征收办公室是否为适格被告问题。涉案地块的棚户区改造征收人为邳州市人民政府，为便于征收工作开展，邳州市人民政府成立了棚户区改造工作领导小组负责征收日常工作及对争议户认定等，在争议公示表中，亦载明“如对以上认定结果有异议，请争议人三日内向邳州棚改办提出申诉”。该领导小组系临时组建机构，其针对上诉人作出房屋认定行为应由其设立机构邳州市人民政府承担。邳州市房屋征收办公室在征收过程中，仅是根据棚改办的认定给上诉人出具答复，不具备独立作出征收行为或认定行为的职权，原审法院认定邳州市人民政府是适格被告是正确的。关于被诉认定行为的合法性。上诉人自调入原邳县肉联厂，其居住使用的是单位公房，单位有权将该房屋给其他职工使用，且该厂于2008年制作的宿舍平面图中已无上诉人居住或使用的信息，被上诉人依据已公示的棚户区改造征收决定、邳州市棚户区改造房屋征收与补偿政策，结合2008年肉联总厂制作的住户平面图，经过调查、核实，认定李金明为实际居住人是符合客观实际的，上诉人无证据证实其自2002年以来在涉案房屋居住使用的事实，该观点本院不予采信。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 小 兵
审判员 刘红代理审判员肖丽
二〇一五年五月十八日
书记员 张 文 娟