广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终44号
上诉人（原审原告）潘展庆，男，汉族，1967年10月11日出生，住广东省封开县。
委托代理人莫涛，广西公力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）封开县人民政府。
法定代表人梁健梅，该县县长。
委托代理人曾海斌，男，工作单位封开县法制局。
委托代理人凌焜，男，工作单位封开县法制局。
被上诉人（原审被告）封开县安全生产监督管理局。住所地：广东省封开县行政中心*楼。
法定代表人侯进鸿，该局局长。
委托代理人莫燕强，男，该局工作人员。
委托代理人欧琅，广东祥麟律师事务所律师。
原审第三人广东电网肇庆封开供电局。住所地：广东省封开县江口镇封州一路*号。
法定代表人赵志泉，该局局长。
委托代理人伍思扬，广东天量律师事务所律师。
委托代理人冯锐敏，广东天量律师事务所律师。
上诉人潘展庆因与被上诉人封开县人民政府、被上诉人封开县安全生产监督管理局（以下简称：封开县安监局）、原审第三人广东电网肇庆封开供电局行政处罚纠纷一案，不服封开县人民法院（2016）粤1225行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年1月14日，潘展庆雇请林某、陈且良、张爱忠、骆桂元、黄少珍和莫培伸6人在封××镇××便村乡××往××ＨＶ0856货车装载木材，木材分为三个点堆放在渔涝镇石便村乡道Y798K3﹢200M处。装载木材过程中，在车厢木材最高点搬运木材的林某碰触到横跨道路的10KV渔涝线大坦支线后跌倒在车厢木材上，经送医院抢救无效，于当天死亡。封开县公安司法鉴定中心检验认定为：林某系电击致死。
2015年1月23日，林某亲属向封开县信访局反映林某触电死亡的一事。同日，封开县人民政府成立渔涝“1·14”事故调查小组，对渔涝“1·14”事故开展调查。
2015年3月6日，封开县“1·14”触电事故调查专家组经调查核实，形成《关于封开县1·14触电死亡事故调查意见》，意见如下：1、雇主潘某和当事人林某缺乏安全生产意识，在没有得到供电部门批准的情况下，违规在线路保护区内进行作业，造成林某触电死亡；2、事故发生的10KV渔涝线大坦支线不符合DL∕T5220《规程》的规定；3、供电部门隐患排查不到位。
2015年5月11日，封开县渔涝“1·14”事故调查小组经调查取证，向封开县人民政府提交《封开县渔涝镇石便村“1·14”触电死亡事故调查报告》。报告第四点认定造成该起事故的原因及事故性质：（一）事故原因：1、事故直接原因：搬运工人林某安全意识淡薄，在危险场所冒险作业，且没有任何防护措施，缺乏事故预防能力。2、事故间接原因：（1）粤Ｈ×××××货车装载木材超高；（2）10KV渔涝线大坦支线横跨Y798乡道弧垂点为5.88米，未符合DL∕T5220《规程》的规定；（3）司机陈远全违反《道路交通安全法实施条例》有关规定，驾驶超期未经检验合格的车辆运输，从而成为事故发生的物质条件；（4）雇主潘展庆没有认真落实安全生产主体责任，现场作业没有向电力主管部门申请报批，违反了《电力设施保护条例实施细则》的有关规定；（5）封开县渔涝供电所安全生产隐患排查不到位，对法律法规理解存在偏差，平时巡查发现线下堆放货物或装运作业没有及时下达书面责令整改。（二）事故性质：是一般生产安全责任事故。报告第五点对事故责任及有关人员责任作出如下认定：（一）对事故责任认定：1、自然人潘展庆，雇主，未落实安全生产主体责任，未按规定在线路保护区内作业报请电力主管部门审批。违反《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，对本次生产安全事故负有责任。2、封开县供电局渔涝供电所没有认真落实安全生产规章制度，对安全生产隐患排查不到位，违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十二条的规定，对本次生产安全事故负有责任。（二）对有关人员责任认定：1、徐洪俊，封开县供电局渔涝供电所所长，主要负责人。安全管理不到位，督查不力，未及时发现事故隐患，对该起生产安全事故负有责任。2、陈远全，粤Ｈ×××××货车司机，驾驶未经检验合格的车辆，超高装载，违反了《中华人民共和国交通安全法实施条例》第十六条、第五十四条的规定，在本次生产安全事故负有责任。3、林某（死者），安全意识淡薄，对该起生产安全事故负有责任。
2015年5月14日，封开县人民政府作出《关于封开县渔涝镇石便村“1·14”触电死亡事故调查报告的批复》（封府函〔2015〕16号），批复渔涝镇“1·14”事故调查小组按照有关规定，依法对事故责任人作出严肃处理。
封开县安监局于2015年6月3日依法对渔涝镇石便村“1·14”触电死亡事故立案，2015年6月8日，制作《封开县渔涝镇石便村“1·14”触电死亡事故案行政处罚报告》，2015年6月16日决定对潘展庆罚款25万元，2015年6月19日，制作《行政处罚告知书》（封安监管罚告〔2015〕5号）、《听证告知书》（封安监管听告〔2015〕4号），告知潘展庆拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及享有陈述、申辩、听证的权利，并依法送达给潘展庆。潘展庆逾期未提出听证申请，视为放弃听证权利。2015年7月2日，封开县安监局作出对潘展庆处以罚款25万元的行政处罚决定，并依法送达。潘展庆收到《行政处罚决定书》后不服，向封开县人民政府申请复议，封开县人民政府于2015年11月2日作出《行政复议决定书》，决定维持封开县安监局作出的（封）安监管罚[2015]5号《行政处罚决定书（个人）》，潘展庆不服，向该院提起行政诉讼，要求撤销封开县人民政府于2015年11月2日作出的封府行复[2015]8号《行政复议决定书》；撤销封开县安监局于2015年7月2日作出的（封）安监管罚[2015]5号《行政处罚决定书（个人）》。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点是：
一、潘展庆认定涉案是一起道路交通事故，不是一起一般生产安全事故，而封开县安监局认定涉案是一起一般生产安全事故。本案中，结合潘展庆、陈广生、莫永强、陈远全、陈且良、张爱忠、骆桂元、黄少珍和莫培伸等9人的《询问笔录》，现场照片以及封开县公安局交通警察大队出具的《2015.1.14石便大坦村路段林某死亡事件调查及办案说明》、封开县安监局出具的《封开县渔涝镇石便村“1.14”触电死亡事故调查报告》等证据，相互印证，足以认定涉案是一起一般生产安全事故。对于潘展庆认定涉案是一起道路交通事故，而不是一起一般生产安全事故的辩称，理据不足，该院不予采信。封开县安监局认定涉案是一起一般生产安全事故，事实清楚，证据充分，该院予以采信。
二、对处罚相对人的主体是否适格问题。根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项：“……（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。……”的规定和国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干问题的通知》二、生产经营单位和生产经营活动的认定：《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元的规定。涉案中潘展庆为生产经营单位，处罚潘展庆完全正确，主体适格。
三、关于潘展庆的起诉是否超过法定的诉讼时效。封开县人民政府、封开县安监局答辩称：潘展庆所主张的权利已超过法定的诉讼时效。在庭审过程中法官已进行了解释，原因是肇庆市的行政案件全部统一由肇庆市鼎湖区法院立案审理，潘展庆到鼎湖区法院立案时，由于本案是2015年的案件，应由封开县人民法院立案受理。所以潘展庆的起诉是没有超过法定的诉讼时效。封开县人民政府、封开县安监局对此都没有异议。
四、封开县安监局是否具行政处罚权的行政机关的问题。根据《华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”和《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理……”的规定，封开县人民政府办公室文件封府办［2010］109号《印发封开县安监局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，封开县安监局为县人民政府工作部门，该文件明确规定了封开县安监局负责本县行政区域内安全生产工作实施综合监督管理工作，对安全生产违法行为作出行政处罚属于封开县安监局的职责范围，其作出的（封）安监管罚[2015]5号《行政处罚决定书（个人）》，主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当，该院予以维持。封开县人民政府作出的封府行复[2015]8号《行政复议决定书》适用法律准确，程序合法，该院予以维持。潘展庆的起诉和诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。
综上所述，该院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回潘展庆的诉讼请求。
上诉人潘展庆不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原判决认定事实不清，既然认为潘展庆是生产经营单位，为何没有潘展庆的《营业执照》，没有审查其生产经营范围、种类、年限等。首先，潘展庆和陈广生、莫永强合伙将木材运离渔涝镇，司机陈远全负责装运、负责雇请林某装车，本案主体不是潘展庆一人而是多人。其次，潘展庆合伙装运木材，必须征得渔涝镇林业站同意，林业站疏于监督管理，对林某死亡负有一定责任。再次，封开县供电局下属渔涝供电所疏于管理巡查，高压线横跨乡村公路，没有任何警示牌，本案应由供电设施产权人负责。二、原判决对封开县安监局是否已经查明触电事故责任主体、潘展庆是否在事故现场管理监督、潘展庆是否生产经营单位、渔涝镇林业站对每批次装运木材都要审查批准、死者林某作为完全民事行为能力人，在工作中理应有较强的安全意识，有做好自我保护的义务等事实没有认真审查。事实上，潘展庆没有到过触电现场，从未与林某结算支付过劳务报酬，如何确定其是生产经营单位。潘展庆没有中断过申诉、听证的权利，封开县安监局亦未进行听证，对潘展庆行政处罚25万元，如何体现执法公正。三、原判决适用法律不当，导致判决不公。请求二审：一、撤销原判或发回重审；二、撤销封开县人民政府的《行政复议决定书》；三、撤销封开县安监局的《行政处罚决定书（个人）》。
被上诉人封开县人民政府答辩称，一、封开县人民政府作出的《行政复议决定书》和封开县安监局作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。二、根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项：“……（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体……”的规定，潘展庆是本案涉及的生产经营单位。三、原判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人封开县安监局答辩称，一、原判决认定事实清楚，证据确凿充分。1、根据对潘展庆、陈广生、莫永强、陈远全、陈且良、张爱忠、骆桂元、黄少珍、莫培伸的询问笔录，死者林某是在为潘展庆提供装载木材劳务工作中发生触电身亡事故的，潘展庆是雇主，是本次事故的适格安全生产责任主体。2、潘展庆认为雇主不是其一人而是多人的观点没有依据。根据潘展庆的询问笔录记载，其承认事发时装载的木材是其本人的，雇请林某等6人搬运木材的费用由其支付。该事实与陈广生、莫永强反映的事实相互印证。潘展庆对《封开县渔涝镇石便村“1.14”触电死亡事故调查报告》调查反映的事实予以确认。3、林某触电的间接原因之一包括了雇主潘展庆没有认真落实安全生产主体责任，现场作业没有向电力部门申请报批。4、根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项以及国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干问题的通知》第二条的规定，潘展庆属于自然人的生产经营主体，应对本次安全生产责任事故承担主体责任。二、封开县安监局作出的（封）安监管罚（2015）5号《行政处罚决定书（个人）》，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。封开县安监局根据调查查明的事实，在作出处罚之前，向潘展庆送达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及享有陈述、申辩、听证的权利。潘展庆逾期没有提出听证申请，也放弃陈述和申辩权利。对潘展庆处以25万元的罚款，符合《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定的20万元以上50万元以下的罚款的范围。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人广东电网肇庆封开供电局请求二审依法判决。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院另查明，根据封开县安监局提供的对潘展庆、陈广生、莫永强的询问笔录，其三人均承认以下事实：装运木材的粤Ｈ×××××号货车是潘展庆、陈广生、莫永强共同出资购买；事发时的木材属于潘展庆所有，粤Ｈ×××××号货车是为潘展庆装载木材，每吨收取运费50元；死者林某等6人的搬运酬劳由潘展庆支付。
封开县安监局作出的（封）安监管罚（2015）5号《行政处罚决定书（个人）》，认定：2015年1月14日15时左右，潘展庆未落实安全生产主体责任，未按规定在线路保护区内作业报请电力主管部门审批而引发一起安全生产事故。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定给予潘展庆罚款25万元的行政处罚。
本案是潘展庆对封开县安监局的行政处罚决定以及封开县人民政府的行政复议决定不服提起诉讼，并非起诉其不作为，原审法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；”的规定作出判决是不适当的。经过审理，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定进行判决。
二审调查中，一、潘展庆确认，其在收到封开县安监局的《行政处罚告知书》、《听证告知书》之后，至封开县安监局作出行政处罚决定之前，没有向封开县安监局进行陈述、申辩，也没有提出书面听证申请。二、潘展庆提出，本院（2016）粤12民终897号民事判决只是确定其承担20%的责任，而本案对其罚款25万元不公平。潘展庆未能提供该民事判决书。封开县安监局对此提出，这是涉及人身损害赔偿的民事纠纷，与本案无关。经调阅本院审理的闲秀英（死者林某的妻子）等人诉潘展庆等人提供劳务者受害责任纠纷一案的（2016）粤12民终897号民事判决书，该判决确认：死者林某等人搬运上车的木材属于潘展庆所有；对林某的死亡，潘展庆等人承担20%的民事赔偿责任。
本院认为，综合当事人的上诉和答辩意见，本案的争议焦点是：一、潘展庆是否属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位、是否本案被处罚的主体问题；二、封开县安监局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、处罚是否适当问题。
关于潘展庆是否属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位、是否本案被处罚的主体问题。根据已经查明的事实：装运木材的粤Ｈ×××××号货车是潘展庆、陈广生、莫永强共同出资购买；事发时死者林某等6人进行搬运作业的木材属于潘展庆所有，粤Ｈ×××××号货车是为潘展庆装载木材，每吨收取运费50元，死者林某等6人的搬运酬劳由潘展庆支付；封开县安监局以潘展庆未落实安全生产主体责任，未按规定在线路保护区内作业报请电力主管部门审批而引发一起安全生产事故实施处罚。上述事实证明潘展庆是本次搬运装载木材作业的雇主，其是自然人进行生产经营活动，根据《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”和《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项：“生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”的规定，潘展庆属于《中华人民共和国安全生产法》所称的生产经营单位。《封开县渔涝镇石便村“1·14”触电死亡事故调查报告》认定，发生林某触电致死的事故，有多个原因，也有相关单位和有关人员对事故负有责任，其中潘展庆未落实安全生产主体责任，未按规定在线路保护区内作业报请电力主管部门审批，违反《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，对本次生产安全事故负有责任。故潘展庆是本案被处罚的主体。潘展庆依法承担的责任，不能因为其他单位和有关人员因本次事故要承担相关的行政责任及民事赔偿责任而免除。
关于封开县安监局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、处罚是否适当问题。根据封开县安监局的举证，其依照《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律规定，对本案的处理经过调查取证、集体讨论，履行了处罚前的告知义务。潘展庆放弃了陈述、申辩的权利，也没有提出书面听证申请。故封开县安监局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。”的规定，本案的事故是一般生产安全责任事故，封开县安监局对潘展庆作出罚款25万元的行政处罚，不属于明显不当。
封开县人民政府经过复议，依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，作出维持封开县安监局的行政处罚决定的行政复议决定，符合法律规定。
综上所述，封开县安监局的行政处罚决定以及封开县人民政府的行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，本院均予以支持。
原判决认定事实清楚，判决驳回潘展庆的诉讼请求正确，但适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项不当，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条进行判决，本院对适用法律纠正后予以维持。潘展庆的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人潘展庆负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓海东
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一七年六月二十六日
书记员 何剑锋