云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云05行终29号
上诉人（原审原告）刘凤珍，女，汉族，1938年8月15日生，住云南省保山市隆阳区。
上诉人（原审原告）刘发兰，女，汉族，1962年10月16日生，住云南省保山市隆阳区。
上诉人（原审原告）刘先发，男，汉族，1967年1月10日生，住云南省保山市隆阳区。
上诉人共同委托代理人刘学龙，隆阳法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审被告）保山市隆阳区人民政府。
住所地：隆阳区永昌社区杏花路**号。
法定代表人段生荣，区长。
委托代理人付茸，保山市隆阳区人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（原审第三人）段玉惠，女，1969年6月10日生，住云南省保山市隆阳区。
委托代理人李建武、杨亚云，云南弘蕊律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人刘凤珍、刘发兰、刘先发诉被上诉人保山市隆阳区人民政府（以下简称区政府）、被上诉人段玉惠土地行政登记一案，不服保山市隆阳区人民法院（2017）云0502行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月31日在本院115号法庭公开开庭审理了本案。上诉人刘发兰、刘先发及委托代理人刘学龙，被上诉人区政府委托代理人付茸、杨龙，被上诉人段玉惠及委托代理人李建武、杨亚云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定，原告刘凤珍系原告刘发兰、刘先发的母亲，1986年3月9日在原保山市××河村镇××村建盖房屋，1987年5月24日以刘凤珍为户主取得原保山市人民政府颁发的《宅基地证》。第三人段玉惠及丈夫董积才（已故）于2004年9月18日与原告刘凤珍、刘先发签订《房屋转让协议书》，双方约定将位于隆阳区河图镇河村××街二社的瓦房三格、耳房一格、厢房二格，含宅基地在内一次性以10万元的价格转让给第三人夫妇永久管理使用，并将《宅基地证》及房屋的相关证件交给第三人夫妇。董积才于2005年8月30日向被告的职能部门原保山市隆阳区国土资源局申请土地登记，并提交《证明》，该《证明》有原告刘凤珍签名及指印。被告于2005年8月31日向董积才颁发隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》。该证记载土地所有权人河图镇××街××组，土地使用权权利人董积才，座落隆阳区河图镇河村××街，地号104-01-01-46，地类（用途）住宅。使用权类型批准拨用，面积221㎡。同时将以原告刘凤珍为户主的1987年5月24日的《宅基地证》原件收回。该涉案房屋及土地使用权于2017年2月21日被区政府依法征收。原告以被告颁发给第三人段玉惠丈夫董积才的土地使用证侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告于2005年8月31日向董积才颁发的隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”的规定，本案原告刘凤珍和刘先发与第三人夫妇签订房屋转让协议，将《宅基地证》交由第三人夫妇均发生在2004年9月**日，且在2005年8月31日第三人段玉惠的丈夫董积才申请办证时，原告刘凤珍在《证明》中签名按手印，故其知道或者应当知道被告的颁证行为；原告刘发兰虽未参与签订转让协议，但其母亲即原告刘凤珍在签订转让协议后一直与刘发兰同住，故原告刘发兰应当知道房屋转让及被告颁证行为，原告在知道或者应当知道之日起十一年后向法院提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告刘凤珍、刘发兰、刘先发的起诉。
上诉人刘凤珍、刘发兰、刘先发上诉请求：1.撤销保山市隆阳区人民法院（2017）云0502行初17号行政裁定，依法予以改判；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.本案是土地登记行政纠纷，争议焦点在于2005年8月31日区政府颁发给段玉惠丈夫董积才的隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，段玉惠夫妇系人民教师，虽户籍属于隆阳区河图镇河村××街2组，二人工作性质决定其无权享有宅基地，因此上诉人刘先发与被上诉人段玉惠丈夫签订的《房屋转让协议》，根据《合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（三）以合法形式掩盖非法目的；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，该《房屋转让协议》无效；且涉案房屋宅基地系刘先发家庭成员共有，该《房屋转让协议》虽有刘凤珍签字，但其不识字，何来签字之说，可见共有房屋及宅基地买卖系刘先发一人所为，无处分权，刘凤珍、刘发兰在知道上述事实之日起均通过诉讼积极主张自己的权利，该《房屋转让协议》自始无效。根据《全国民事审判工作会议纪要（2011年）》“在农村集体所有土地上建造房屋并向社会公开销售，应当依据合同法第五十二条和土地管理法第四十三条规定，认定该买卖合同无效。将宅基地建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力；出售给本集体经济组织成员的，应当符合法律、行政法规和国家政策关于宅基地分配、使用条件的规定”的规定，基于被上诉人颁证行为的基础性法律关系无效，被上诉人颁证行为自然无效。2.区政府颁证程序违法。根据《中华人民共和国物权法》第十一条“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”、第十二条“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请人登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机关可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”的规定，政府颁证行为必须是对相关登记申请材料实质审查而非形式审查，本案中被上诉人区政府需对被上诉人段玉惠丈夫董积才提交的全部材料的真实性、合法性、客观性进行全面审查，在本案颁证过程董积才捏造事实，谎称自己是刘凤珍的儿子，在村委会开具虚假证明，没有相关地籍调查表情形下办理《集体土地使用证》的程序违法。多年来，刘凤珍虽然一直与女儿刘发兰居住，一直被儿子刘先发蒙在鼓里，因此刘凤珍、刘发兰长达十一年之久未主张权利，是出于对刘先发信任，刘凤珍、刘发兰深信刘先发将房子租给被上诉人段玉惠一家居住，直至2017年2月，涉案房屋被国家征收，涉案家庭财产分割时刘凤珍、刘发兰才能知晓房屋早被刘先发卖给了第三人段玉惠丈夫董积才。自知晓此事之日起，刘凤珍、刘发兰想尽办法维护自己权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”的规定，本案中上诉人刘凤珍、刘发兰自2017年2月知道房屋被卖过户后就开始主张权利，诉讼时效并未超过，一审法院以超过诉讼时效为由裁定驳回原告的起诉，属认定事实错误，适用法律错误，属枉法裁判，不仅损害上诉人合法权益，而且支持和纵容被上诉人区政府乱作为，请求二审法院撤销一审裁定，依法予以改判。庭审中，上诉人刘先发认为，1.一审裁定事实不清，适用法律错误。刘先发才是刘凤珍的儿子，董积才的证明董积才是刘凤珍儿子虚假，提供虚假证明办证违法，要承担法律责任；上诉人刘凤珍、刘发兰均没有参与签订《房屋转让协议书》，刘凤珍不识字，不可能签字。区政府对董积才提交的材料没有认真审查，颁证认定事实错误。2.现在被诉标的物上的房子已经被征收拆除。上诉人刘发兰认为，《宅基地证》上的房子是婚前建盖的，上诉人刘先发没有权利买卖，房子有其一份，其只要自己那份。
上诉人的委托代理人刘学龙认为：1.被上诉人区政府颁发隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》是基于被上诉人段玉惠丈夫董积才提交虚假的证明，称董积才和上诉人刘凤珍有亲属关系，系刘凤珍的儿子。事实上，被上诉人没有提交任何证据证明董积才和刘凤珍有亲属关系，区政府对董积才提交的办证材料真实性、合法性没有履行法律规定的查验职责，属于严重失职。2.被上诉人区政府在颁发隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》过程中，没有核实原《宅基地证》共有人，董积才在申请登记宅基地过程中没有上诉人中共有人签名认可。3.被上诉人区政府依据被上诉人段玉惠丈夫董积才提交的证明进行认定登记，登记内容与证明的事实相互矛盾，未实地查看情况，草率颁证，程序违法，董积才在土地登记申请中存在主体不符、提供材料与实际不一致等情形，区政府应当不予登记。4.被上诉人区政府错误登记，适用法律错误。鉴于涉案房屋在一审起诉时没有被拆迁，而在二审过程中已经被拆除，涉案标的物已经发生改变，请二审法院查明事实真相，结合实际情况，依法确认区政府颁证行为违法。综上，被上诉人区政府依据虚假证明颁证，颁证程序违法，适用法律错误，加之登记土地上的房产已经被拆除，撤销无实际意义，请求二审法院确认被上诉人区政府颁证行为违法。
被上诉人区政府答辩：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，裁决正确，上诉人已丧失本案胜诉权。上诉人刘凤珍、刘先发于2004年9月18日与被上诉人段玉惠及丈夫董积才签订《房屋转让协议书》，约定以100000.00元的价格转让涉案房地产，为方便办证，2005年8月31日村民小组与河村村委会共同出具“证明”系母子关系（且上诉人刘凤珍签字按手印确认），申办了《集体土地使用证》，因此上诉人知晓被上诉人区政府颁证行为，而且是直接参与，上诉人于2017年4月18日向法院提起行政诉讼，而段玉惠丈夫董积才持有的《集体土地使用证》于2005年8月31日颁发，从颁发之日至上诉人提起行政诉讼已经过12年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，上诉人起诉要求撤销被上诉人区政府为被上诉人段玉惠丈夫董积才颁发集体土地使用证的行政行为已超过法律法规规定的诉讼时效，依法应予驳回起诉。2.被上诉人区政府颁证时审查材料符合法定登记条件。根据[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第十条规定，被上诉人段玉惠丈夫董积才提交了2005年8月25日申请、个人身份证、2005年8月30日村民小组、河村村委会共同出具的证明（权属）、1987年5月24日《宅基地证》、2005年8月**日《土地登记申请书》、《地籍调查表》、《宗地图》等相应材料，符合土地行政登记规定。被上诉人区政府在规定期间作出编号104-01-01-46《土地登记审批表》、隆河图集用（2005）字第00046号《土地登记卡》、《土地登记卡续表》，为具备法定条件的被上诉人段玉惠丈夫董积才办理了《集体土地使用证》，对被上诉人段玉惠夫妇用地发证完全符合《土地登记规则》规定。被上诉人区政府按照土地登记程序对土地使用者提供的申请登记资料进行审核，经核实确定准予办理土地登记。因此，被上诉人区政府为被上诉人段玉惠丈夫董积才颁发2005年8月31日隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》行政行为符合法律法规规定，颁证行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。综上，上诉人起诉已超过法定期限，同时被上诉人区政府依法定职权颁证，程序合法，登记行为合法有效，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉。
被上诉人区政府的委托代理人认为：1.坚持一审期间提交的书面证据及证明目的和一、二审答辩状观点。2.建议二审法院对双方无争议的部分事实和适用法律依据予以采信。3.被上诉人区政府颁证程序合法。根据《土地管理法》第十一条规定，被上诉人区政府有权对单位和个人依法使用的国有土地进行登记，核发证书，确认使用权。相关职能部门受理被上诉人段玉惠丈夫董积才土地变更申请后，严格遵守土地登记程序，依法向段玉惠丈夫董积才颁发隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》，是按登记程序依法登记的，合法有效。4.本案焦点问题分析。一是上诉人出示的老证（《宅基地证》）虽然合法，但由于上诉人自身的原因改变了基本事实，应当自行承担不得后果。二是村民小组、村委会出具的《证明》及《房屋转让协议书》，充分说明上诉人刘先发积极参与，特别是法律服务所出具的《见证书》中事实不容置疑，见证内容上诉人与被上诉人段玉惠并不否认。三是根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法总则〉若干问题的意见（试行）》第七十三条第二款对请求变更或撤销权的除斥期间明确规定：可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护。本案中，上诉人刘凤珍自述对房屋是买卖还是租赁产生重大误解，属于可撤销的民事行为，依法可行使撤销权，但遗憾的是已远远超过了除斥期间，丧失了胜诉权。四是本案涉及的行政登记，是一种行政行为，涉案《集体土地使用证》仅是行政行为一个结果，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，是知晓行政行之日起开始计算诉讼时效，而不是非要知道行政结果开始计算诉讼时效。五是涉案房地产已被依法征收，《集体土地使用证》所界定的权利已经转化其他利益，已失去了行政撤销的法律意义。六是信访回复意见与行政诉讼、行政复议由不同法律规定，涉及的法律救济渠道不同。本案中，信访答复是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属于重复行为，并不创设新的权利义务，由此不是新行政行为，依法不能重新获得所谓行政诉讼期限。综上，土地登记部门依法定权限和程序，由区政府颁发《集体土地使用证》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，一审裁定正确，请二审法院驳回上诉。
被上诉人段玉惠及委托代理人认为：１.上诉人称自己是房产共有人，从物权法可以看出集体土地找的是户主，不是共有人，本案中讲的是处分权，除上诉人刘凤珍外，其他上诉人只有财产权，不具备处分权。2.被上诉人区政府颁证事实清楚，根据物权法相关规定，登记机关可以形式审查和实质审查，本案进行形式审查，符合登记规则，可以进行登记。法律没有要求行政机关必须应当进行实质审查，是否进行实质审查由行政机关进行决定，因此区政府颁发的证书合法有效，事实清楚，程序合法。3.关于本案法定起诉限期。首先，争议基础是土地使用权及房产的转让，转让时已明确权利义务关系，上诉人与被上诉人段玉惠丈夫董积才共同到村委会协商，可以过户，颁证行为是在履行双方转让行为，证明是双方协商的结果，真实意思表示，证明上的章及手印合法有效，村委会、国土资源局及上诉人刘凤珍的签字按印均真实，刘凤珍参与整个办证过程，当时是知道的。其次，双方当天交付了10万元人民币，后被上诉人段玉惠举办乔迁之喜，上诉人去做客。最后，转让后被上诉人段玉惠在涉案土地上新建房屋，新建面积也办理到了房产证中，上诉人应当知道被上诉人区政府颁证情况，且涉案房地产自签订协议后一直由被上诉人段玉惠管理使用。因此，一审法院以上诉人超过法定期限起诉驳回起诉的事实清楚，适用法律正确。4.被上诉人段玉惠在一审期间已提交了本案标的物实际被拆迁的相关材料，段玉惠和一审法院均明示上诉人是否变更诉讼请求，但上诉人没有变更诉求，属于自愿放弃变更。主张权利，谁主张谁举证，上诉人于二审庭审辩论中变更诉求，不属二审法院审查范围。综上，请求二审法院驳回上诉。
经二审查明事实与一审查明事实相一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人刘凤珍、刘发兰、刘先发以位于保山市隆阳区××河村××组的砖木结构房屋一栋（大房子3格、耳房1格、厢房2格）属其三人与刘体光（已故）共有，于1987年5月24日取得《宅基地证》，2005年8月25日被上诉人段玉惠的丈夫董积才（已故）提供虚假证明材料（内容为“经家庭协商同意刘凤珍其房屋及宅基地使用权由其子董积才继承使用”），刘凤珍根本不认识董积才，董积才申请被上诉人区政府办理了隆河图集用（2005）第00046号《集体土地使用证》，属被上诉人区政府颁证严重失职，侵害了上诉人合法权益为由，向一审法院起诉请求依法予以撤销。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中上诉人刘凤珍、刘先发于2004年9月18日与被上诉人段玉惠夫妇已就涉案土地及房屋签订了《房屋转让协议书》，并将其户的《宅基地证》交由段玉惠夫妇，且被上诉人区政府一审举证证实段玉惠丈夫董积才在申请办理被诉《集体土地使用证》过程中有刘凤珍于2005年8月在河村村委会和河村第四村小组出具的《证明》中签名捺印，足以证明上诉人刘凤珍、刘先发知道或应当知道被上诉人段玉惠丈夫董积才申请行政登记的事实；上诉人刘发兰虽然未参与签订《房屋转让协议书》，但刘凤珍系其母亲，并在签订房屋转让协议后一直与其居住，其作为家庭成员之一该当知道，且自上诉人与被上诉人段玉惠夫妇签订《房屋转让协议书》后将涉案土地及房屋均由交段玉惠夫妇占有管理使用，上诉人称刘凤珍没有在该《证明》中签名捺印及上诉人刘凤珍、刘发兰认为是上诉人刘先发将土地房屋租给被上诉人段玉惠的证据不足，理由不当，上诉人上诉请求，本院不予支持。由于被上诉人隆阳区人民政府并未提交在作出被诉行政行为时告知了上诉人相应的诉权或起诉期限的，故一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定不当，应予以纠正，但裁定驳回上诉人刘凤珍、刘发兰、刘发先起诉的事实清楚，处理结果正确，本院予以确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李术尤
审判员 何延武
审判员 李海斌
二〇一七年十一月六日
书记员 王 俊
附：本裁定适用相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
2．《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政内容之日起最长不得超过2年。
3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定期限且无正当理由的；