青岛市市南区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁0202民初5472号
原告青岛峦峰投资建设有限公司，住所地青岛市崂山区海尔路35号成盛花园内网点。组织机构代码证代码：06907663-6。
法定代表人王伦成，职务执行董事。
委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。
委托代理人孙影，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。
被告青岛金梦置业有限公司，住所地青岛市市南区花莲路1号B楼。统一社会信用代码91370200706418206D。
法定代表人赵万军，职务执行董事。
委托代理人陈孝梅，女，1987年2月9日生，汉族，系被告员工，住青岛市市北区。
委托代理人刘晶晶，山东盈涛律师事务所律师。
原告青岛峦峰投资建设有限公司与被告青岛金梦置业有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷一案，原告于2015年9月28日向青岛市中级人民法院起诉。被告青岛金梦置业有限公司提出管辖权异议，2016年5月19日，山东省高级人民法院作出（2016）鲁民辖终343号民事裁定书，裁定本案移送青岛市市南区人民法院审理。本院于2016年8月11日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月17日公开开庭审理了本案。原告青岛峦峰投资建设有限公司的委托代理人胡保刚、孙影，被告青岛金梦置业有限公司的委托代理人陈孝梅、刘晶晶均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年4月份，原、被告签订《项目开发合作协议书》一份，约定双方共同开发建设位于崂山区同安路以北、深圳路以西的5.8亩土地，约定原告将项目土地办理到“青岛峦峰投资建设有限公司”名下，原告只收取固定利益。鉴于涉案土地并非登记于原告或被告名下，原、被告亦未依法取得土地使用权，《项目开发合作协议书》的约定违反现行法律法规及司法解释的规定，原告诉至法院，请求依法判令：1、确认原、被告签订的《项目开发合作协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。
被告辩称，1、双方签订的《项目开发合作协议书》系当事人真实意思表示，符合法律规定，应当认定为有效。2、《项目开发合作协议书》的性质不应当认定为土地使用权转让合同。协议书约定的合作方式为：原告将项目土地办理到其名下，办理完毕项目施工许可证后由被告注资，原告由一人有限责任公司变更为有限责任公司，原告出资300万元，股权比例为30%；被告出资700万元，股权比例为70%，由原告负责开发建设。原告既是公司变更后的股东，亦负责开发建设，必然要承担经营风险。3、原告主张的事实适用法律错误，本案不适用《物权法》第一百三十七条及崂山区人民政府崂政发（2014）27号文件的规定。
经审理查明，2011年9月2日，崂山区人民政府作出[2011]66号《关于落实午山等5个社区集体经济发展用地专题会议纪要》，载明：“…会议认为，区政府征用小埠东社区相关土地，并按照集体经济发展用地政策配置了10亩集体经济发展用地，应该给予落实。由于小埠东社区在浮山新区范围内涉及的土地配置工作已结束，会议确定，由崂山国土分局、中韩街道办事处负责在海尔路以东、崂山行政区内一般可征地中统筹考虑选择10亩商业用地作为社区集体经济发展用地”。
2012年5月份，青岛市崂山区人民政府作出[2012]52号《项目调度会议纪要》，载明：“…二、关于小埠东社区经济发展用地问题。根据崂山区人民政府《关于落实午山等5个社区集体经济发展用地专题会议纪要》[崂纪（2011）66号]确定'在海尔路以东、崂山行政区内一般可征地中统筹考虑选择10亩商业用地用作社区集体经济发展用地'，鉴于从一般可征地中解决小埠东社区集体经济发展用地用时较长，影响社区集体经济发展，同时考虑同安路以北、深圳路以西地块商业位置较好，规划容积率较高，商业价值比较突出，会议确定：同意将同安路以北、深圳路以西5.8亩储备地作为小埠东社区集体经济发展用地，至此崂纪（2011）66号文件确定的小埠东10亩集体经济发展用地指标落实完毕；在小埠东社区出具相应承诺函并按程序和规定缴纳相关费用后，由崂山国土资源分局负责完善相关用地手续”。
2012年11月9日，青岛市崂山区发展和改革局出具青崂发改函[2012]256号《关于小埠东社区经济发展用地项目有关事项的函》，载明：“青岛成盛达工贸中心：你公司《关于小埠东社区办理经济发展用地项目备案请示》和相关附件收悉。《青岛市崂山区人民政府会议纪要》（[2012]52号）已原则同意将同安路以北、深圳路以西5.8亩储备地作为小埠东社区集体经济发展用地。按照《青岛市发展和改革委员会关于进一步规范企业投资项目备案制度的通知》（青发改投资[2008]155号）要求，项目需提交土地'招标、拍卖、挂牌'的《成交确认书》或《中标通知书》或土地使用权出让合同，方能办理备案手续。请你单位完善相关土地手续后，到我局办理项目备案手续”。原告称，青岛成盛达工贸中心系小埠东村办企业。
2013年5月20日，青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处出具青崂韩街发[2013]15号《关于同意小埠东社区成立青岛峦峰投资建设有限公司的批复》，载明：“小埠东社区居委会：你居委会《关于成立青岛峦峰投资建设有限公司的请示》已收悉。经街道党工委、办事处研究，决定同意成立青岛峦峰投资建设有限公司，出资人为青岛市崂山区中韩街道小埠东社区居民委员会，注册资金壹仟万人民币…”。2013年6月6日，青岛峦峰投资建设有限公司成立，经营项目为房地产开发、建筑安装工程、市政工程、土石方工程等，注册资本1000万元，股东为青岛市崂山区中韩街道小埠东社区居民委员会。
2013年6月27日，中韩街道办事处小埠东社区居委会出具《居民大会决定》一份，载明：“位于同安路以北、深圳路以西、面积3868.6平方米，用途为经济发展用地，已由崂山区政府确定为我社区的集体经济发展用地，2013年6月27日，经全体居民大会研究，同意由我社区全资公司青岛峦峰投资建设有限公司作为用地主体受让上述经济发展用地，办理土地等相关手续。本次会议应到522人，实到346人，经举手表决，同意346人，不同意0人，到会人员346人同意以上意见”，附有到会人员签字。
同日，原告向青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称崂山国土资源分局）出具《关于经济发展用地项目变更的申请》一份，载明：依据该局关于社区商业经济发展用地出让给社区全资公司的规定，原告申请将青岛成盛达工贸中心变更为原告，由原告办理涉案土地项目的相关手续。
2013年7月30日，崂山国土资源分局出具青崂土预字[2013]66号《关于成盛达商务写字楼项目用地的预审意见》，载明：“青岛峦峰投资建设有限公司：你单位《青岛成盛达商务写字楼项目土地预审的意见》收悉。根据土地管理的法律、法规和国土资源部《建设项目用地预审管理办法》及有关文件规定，对申请的项目用地提出如下预审意见：一、拟建项目位于崂山区深圳路以西、同安路以北，占地面积约3868.8平方米。二、该用地符合崂山区土地利用总体规划及国家供地政策。三、本预审意见不作为项目用地的批准文件。四、原青崂土预字[2013]7号作废”。原告称，该项目名称是之前拟对涉案土地开发的项目名称；预审申请仅是向政府征求该地块用途规划的申请，具体实施需要政府组织招拍挂程序。
2014年4月2日，原、被告签订《项目开发合作协议书》一份，约定：双方合作共同开发建设位于崂山区同安路以北、深圳路以西，5.8亩的经济发展用地。一、合作方式：原告经全体村民表决同意后，将项目土地办理到“青岛峦峰投资建设有限公司”名下，由该公司负责开发建设，施工许可证办理完毕后，10日内被告按照比例投入注册资金，变更公司股权结构，修改公司章程，成立双方共同组成的新项目合作公司：青岛峦峰投资建设有限公司（在被告未投资入股以前该公司简称独资峦峰公司，被告投资入股以后简称合资峦峰公司），注册资金1000万元，设计股权1000万股；原告出资300万元，股权比例占30%，被告出资700万元，股权比例占70%；董事会由三人组成，原告一人，被告二人，原告派出监事及财务；项目工程建设竣工验收合格后，按照约定进行面积分割，最后各方对所分得的面积进行自我经营管理。二、原告权利与义务。原告提供手续齐全、合法有效、没有法律纠纷的可开发合作土地，自本项目土地具备土地出让条件后30日内提交土地出让申请资料，并保证按政府土地部门要求交纳土地出让金且土地使用权证办至原告名下，包括完备的村民大会表决程序；原告承担办理完建筑工程施工许可证前的所有费用包括办公费、设计费、配套费、税费等费用，协助被告办理前期手续；原告按照公司法等法律法规和公司章程履行股东义务，享受固定建筑面积分配数额6500平方米的权利（与双方的投资比例无关），不再享受其他开发收益及净资产的所有权；合同签订后30日内由原告提供场地被告负责在该宗地上建设临时办公室，开展工作；三、被告权利与义务。承担峦峰公司增资扩股或股权变更所需的资本金。签订合同生效后开始负责峦峰公司的日常事务性工作的办理和工程设计、建设管理。被告负责前期手续的具体办理工作，原告配合；承担项目工程在建期间所需的全部建设安装资金；被告承担投资风险，享受开发收益，获得本项目开发建筑面积不少于8500余平米的房屋面积及其他开发收益；四、收益分配。按照项目土地容积率4.0进行规划设计，原告应得收益为取得本项目开发房屋面积6500平方米，被告应得收益为取得房屋面积不少于8500余平米以及其他增加面积，原告固定分得6500平方米的面积不变，车库车位及地下室归被告所有，原告可有偿使用；原告拥有部分，可以用于宾馆、写字楼、公寓式酒店或老年公寓，原告用自己的物业管理；原告分配所得部分为毛坯房，原告根据用途自己装修，双方所得房屋面积按照国家规定须缴纳的税费等相关费用由各方自行承担。五、违约责任：自原告向区政府递交土地申请书之日起，10个月内若被告原因没有完成项目土地手续，原告有权要求被告赔偿损失，并要求被告支付200万元违约金；若因原告原因没有完成项目土地手续，被告有权要求原告赔偿损失，并要求原告支付200万元违约金；因原告原因（包括社区居委会领导换届、社区居民以种种理由阻挠项目开发建设或土地存在法律纠纷、合同签订后反悔中止合作等）造成本协议不能继续履行或者被告没有取得约定的峦峰公司股权或8500余平方米房屋，被告有权单方解除本协议，原告赔偿损失费并支付违约金5000万元；反之，如被告终止合作，被告赔偿原告经济损失费并支付违约金5000万元。
2014年4月30日，青岛市崂山区城乡建设局出具崂建[2014]60号《关于调整小埠东社区经济发展用地规划设计条件的复函》，载明：“中韩街道办事处：《关于调整小埠东社区经济发展用地规划设计条件的函》收悉。经研究，现将意见函复如下：为了更好地规范局部地块控规指标调整工作，我局起草了《崂山区局部地块控规指标调整工作流程》，并于2014年3月26日正式下发（崂政办发[2014]24号）。根据工作流程，应先对小埠东社区经济发展用地规划设计条件调整的必要性、可行性做出规划方案并组织专家论证。按工作流程的部门工作分工，建议由责任部门将该调整申请报告及调整后的项目规划设计方案，经区分管领导同意，报区相关会议研究确定后，提报区局规划联席会。论证报告通过市规划局初审后，由区政府向市规划局提出调整商请，我局将积极配合做好协调工作”。
2014年5月23日，被告向原告发送函件一份，内容为：“我公司（乙方）与贵公司（甲方）于2014年4月2日签订项目合作开发协议，根据协议规定，甲方应履行义务：1、提供手续齐全、合法有效、没有法律纠纷的可开发合作的土地。2、协议规定，签订合同后30日内甲方提供场地乙方负责在合作项目现场建设临时办公室。现已超期。3、乙方将建设临时办公室，预算约需150万元，请于2014年5月28日前支付，据实多退少补。4、由我方垫付的租赁崂山区辽阳东路46号1号楼2单元501户的租房费用及其他办公费用何时报销。5、另外，经甲乙双方协商，合作项目提高容积率的有关事宜由甲方办理，请如实书面说明现办理进展情况预计办理完毕的时间”。
2014年5月25日，原告向被告发送复函一份，内容为：“贵公司来函已收悉，现答复如下：1、贵公司要求的150万元建设临时办公室的费用，并非是我公司的合同义务，不应由我公司承担。2、虽然我公司具有提供土地的义务，但是现在土地并非在我公司名下，根据合同约定，贵公司应该负责'前期手续的具体办理工作'。由于贵公司怠于履行合同义务，导致我公司一直未能办理土地使用证，贵公司已经根本违约。3、也正是由于贵公司未履行任何合同义务，未为前期办理任何具体工作，所以我公司认为并未实际产生办公费用，对于贵公司来函要求的房租及办公费用不予认可。4、合同中并未约定我公司办理提高容积率问题，我公司亦未与贵公司协商过关于由谁办理提高容积率的问题，故提高容积率问题并非我公司合同义务。5、根据合同约定，贵公司应该负责'前期手续的具体办理工作'，现阶段急需办理相关规划手续，请贵公司在2014年6月前，办理完毕相关规划手续”。
2014年9月1日起施行的《崂山区集体经济发展用地暂行意见》第十四条规定：“对新确定的集体经济发展用地指标选择安排集体经济发展用地的，用途为工业、商业、旅游、娱乐等，属被征（收）地社区自建自用的，土地依法征收（收回）为国有后，按协议方式出让给被征（收）地社区，土地出让金扣除有关税费后的80%直接返还被征（收）地社区，用于折抵征（收）地费用，由被征（收）地社区按规定直接用于被征（收）地居民的生产生活安置。对新确定的集体经济发展用地指标选择安排集体经济发展用地的，用途为住宅用地，及用途为工业、商业、旅游、娱乐等但不属于被征（收）地社区自建自用的，土地依法征收（收回）为国有后，按规定施行招标拍卖挂牌出让。土地出让后，土地变现收益扣除有关税费后的80%直接返还被征（收）地社区，用于折抵征（收）地费用，由征（收）地社区按规定直接用于征（收）地居民的生产生活安置”、第二十一条“社区选择安排集体经济发展用地的，需依法办理建设用地审批手续”。
原告称，依据青厅字（2006）29号《关于依法理顺崂山区城阳区黄岛区土地管理体制的通知》规定，自2007年1月1日起，崂山区政府行使的土地审批管理权依法上收至市政府，区政府今后不得再以任何形式行使原有的土地审批管理权。因此，崂山区人民政府无土地出让的审批权。被告质证称，本案不涉及土地出让事宜。
被告于2007年9月18日取得房地产开发企业资质证书，证书有效期至2016年12月30日。
被告提交租赁合同、收条各一份，房屋租金为每年3.6万元，租期为一年，证明被告为涉案土地的投资开发投入前期费用，为履行合作开发协议租赁相应办公用房。原告质证称，对证据的真实性无法确认，合作开发协议并未实际履行，双方未按照约定转让股权，产生的费用应由被告自行承担。
经被告申请，本院到崂山国土资源分局进行调查取证，拍摄地块编号图确定涉案土地的位置。经原、被告当庭确认，涉案土地位于5311-14-2地块内。2017年7月17日，崂山国土资源分局向我院出具《关于崂山区同安路以北、深圳路以西5.8亩土地有关问题的函》，载明：“一、崂山区同安路以北、深圳路以西5.8亩土地位于崂山区中心城区商务三区范围内，已办理农转用和土地征收手续，2012年崂山区政府同意将上述储备地作为小埠东社区集体经济发展用地。二、按照现行政策规定，5.8亩土地用地手续需通过招标、拍卖、挂牌方式进行出让。土地出让后，土地变现收益扣除有关税费后的80%补偿给小埠东社区”。
原告称，1、原告企业性质为青岛市崂山区中韩街道小埠东社区村办企业，涉案土地不包含在小埠东村集体土地范围内；原告并非为与被告开发涉案土地项目所设立，公司成立在前，双方合作开发在后。双方签订协议书的来龙去脉：涉案土地当时已被崂山区政府纳储，崂山区政府有意向将土地作为经济开发用地，由小埠东社区进行开发建设，尚未进行招拍挂程序，被告知道该信息后，与小埠东社区进行联系并签订协议书，后该协议书无法继续履行。该宗土地需要重新进行分割，确定土地的四至及地号；经济发展用地为工业、商业用途，不属于单位自建自用的土地，需要通过进行招拍挂手续来确认土地使用权人。2、协议书约定：原告出地，被告出资，原告的收益是收取6500平方米房屋，双方当时拟将涉案土地用于房地产开发建设，土地的招拍挂程序在协议上未明确约定，只是说明要将土地办理至原告名下；原告无法办理土地的相关手续，因为涉案土地不能用于市场经济性用途，只能用于自建自用，当时崂山区政府将涉案土地出让给原告的前提是原告需自建自用，签订协议书前原告之前并不知晓相关法律政策规定；协议签订后双方未实际履行，涉案土地现在的状态不清楚；原告、崂山区政府以及小埠东村并未达成涉案土地出让的进一步意向，崂山区政府亦没有审批土地出让权的权限。3、原告诉请合作协议书无效的法律依据：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”。依据协议书约定，原告仅有6500平方米房屋的固定收益，双方并非合作开发关系，应认定为土地使用权转让合同。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”，原告现仍未取得涉案土地的使用权，亦未获得有批准权的人民政府同意转让，应认定合同无效；依据物权法第一百三十七条之规定，经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。涉案土地未经过招拍挂程序，该宗土地始终不属于原告，亦不属于小埠东社区村委会，崂山区政府曾计划将涉案土地作为经济发展用地，但最终并未将土地办理至原告名下。原告公司股权未变更是因为协议书无法履行，被告未签订股权转让协议和支付股权转让金；土地的招拍挂系政府行为，按照招标法规定，应当发布招标文件，且崂山区政府没有土地出让权限。4、原告未提交土地出让申请资料，因为涉案土地必须进行招拍挂手续，且只能由政府组织招拍挂。现在必须是自建自用且为村委会自行使用的土地才可以进行协议出让，协议书系双方以合法形式掩盖非法目的，规避招拍挂程序的规定，应属无效；会议纪要、社区居委会居民大会决定、预审意见均不能作为土地使用权出让的批准性文件；且崂山区政府不具备土地使用权出让的批准权限；国有建设用地使用权招拍挂程序应由国土资源行政主管部门依职权启动，原告无权自行申请启动招拍挂程序。涉案土地现为闲置状态，原告不享有涉案土地的任何权益。
被告称，1、协议书的签订过程：崂山区政府下发[2012]52号会议纪要，将涉案土地用于小埠东社区集体经济发展用地，同时小埠东社区成立原告公司，通过居民大会决定将涉案土地以原告的名义进行售让，因为原告完全具备售让涉案土地的条件，并以此作为前提，被告才同意与之合作；双方合作之前原告已经成立；合作协议未确定项目的名称，但性质确认为开发写字楼。协议书明确约定原告应以合法方式及手段取得涉案土地，并非规避招拍挂程序，且该协议书约定明确规定合作方式是依照公司法进行；被告积极履行前期相关工作，但原告为获取更大利益，拒绝办理相关土地手续，恶意起诉合同无效，并且并非按照原告所称崂山区政府称的需要自建自用，崂山区政府[2012]256号文件要求原告名下的全资公司即青岛成盛达工贸中心提交招拍挂手续以进行土地备案，但是小埠东社区一直拒绝提供，导致该协议书无法履行，协议书约定的原告股权变更并未实际履行。2、被告履行的前期工作指的是原告的成立场所以及相关办公室是被告提供的，被告承担为办公而产生的租赁费用。原告已取得崂山区政府的相关文件的同意获得涉案土地，但原告拒绝到政府继续办理招拍挂手续。3、原、被告签订的《项目开发合作协议书》系双方真实意思表示，不符合合同法第52条规定的合同无效情形，该合同系有效的。该协议书亦不应认定为土体使用权转让合同，原告不仅提供土地使用权，还出资300万元，双方共同成立新的峦峰投资公司，原告作为公司股东，必然要承担经营风险；且原告承担完毕建设工程施工许可证前的所有费用，因此，双方应是共同出资、共享利润、共担风险，案涉协议书不适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定。4、物权法第137条及崂山区政府[2014]27号文件规定的土地招拍挂程序是指土地收归国有后进行出让的情形，本案不涉及土地出让问题，并未违反法律的禁止性规定，亦未规避招拍挂程序；依据协议书约定，原告必须通过正规程序来获取土地使用权，若原告存在较大风险或者不能获得土地使用权，被告不可能选择与之签订合同；崂山区政府将涉案土地作为小埠东社区集体经济发展用地，但并未对涉案土地的用途作出限制；且崂山区政府认可涉案土地通过招拍挂程序取得，要求小埠东社区提交招拍挂手续之后便可办理土地相关手续。原告提起本案诉讼是为追求更大利益，不承担巨额违约金，原告的行为违反诚实信用原则。
上述事实，有协议书、政府文件、行政裁定书、会议纪要、决定、批复、图纸、函件、营业执照、资质证书及原、被告当庭陈述为凭，本案涉及的全部证据均已经过本院庭审质证及审查。
本院认为，本案的争议焦点为：《项目开发合作协议书》的性质及效力。
一、《项目开发合作协议书》的性质。
原、被告于2014年4月份签订的《项目开发合作协议书》载明，双方合作开发崂山区同安路以北、深圳路以西5.8亩土地。该土地由崂山区人民政府作出的[2011]66号专题会议纪要和[2012]52号项目调度会议纪要同意将该宗土地作为小埠东社区集体经济发展用地。依据崂山区国土资源分局出具的函，该宗土地已经纳入土地储备，其性质为国有土地；依照政策规定，其用地手续需通过招标、拍卖、挂牌方式进行出让。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《国有土地使用权合同纠纷解释》）第十四条规定：“本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资、共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议”；第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”。本案中，依据原、被告于2014年4月份签订的《项目开发合作协议书》，双方合作开发崂山区同安路以北、深圳路以西5.8亩土地，原告的主要义务为提供可开发合作的土地，并享有项目开发房屋面积6500平方米的固定收益，不再享受其他开发收益；被告的主要义务为提供建设资金，同时承担投资风险并享有开发收益，因此，该合作协议书不符合“共同投资、共享利润、共担风险”的合作开发房地产合同的法定内涵，原告作为提供土地使用权的一方，仅收取固定利益，不承担投资风险，原、被告签订的《项目开发合作协议书》性质为土地使用权转让合同。
在该合作协议书中，原、被告约定被告入股原告30%的股份，原告的注册资金不变，但原告的股东系小埠东社区居民委员会，原告无权以自己的名义决定其股份转让事宜，且该约定并未得到股东小埠东社区居民委员会的追认，股权至今亦未发生变更，被告据此称双方共同投资、共享利润、共担风险的答辩意见，本院不予采信。
依据合作协议书的内容，原告承担办理完建筑工程施工许可证前的所有费用包括办公费、设计费、配套费、税费等费用，上述费用系原告承担的包括交纳土地出让金在内的相关资金投入，与原告不承担经营风险，只收取固定利益的合同权益并不冲突，该内容亦不影响合作协议书为土地使用权转让合同的性质认定。
二、《项目开发合作协议书》的效力。
违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。依据该法律规定，原、被告合作开发的涉案土地必须依照相关程序申请并获得国有土地使用权。《国有土地使用权合同纠纷解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书…”。本案中，原告作为转让方，在未取得涉案土地使用权证书的情况下与被告订立合同转让土地使用权，至今原告仍未按照相关行政审批程序取得涉案土地的使用权，亦未交纳土地使用权出让金，且原告转让涉案土地使用权的行为亦未取得相关政府部门的同意，因此，原、被告签订的《项目开发合作协议书》因违反法律的效力性强制性规定而无效。
另，青岛市崂山区人民政府作出的[2012]52号《项目调度会议纪要》，同意将涉案土地作为小埠东社区集体经济发展用地，但该会议纪要并非涉案土地使用权出让的确定性文件；崂山区国土资源局出具的预审意见亦非涉案土地的批准文件。依据崂山国土资源分局的函件，涉案土地需通过招拍挂手续进行出让，目前，原告并未通过招拍挂手续获得涉案土地的使用权，被告在签订合作协议书时，对于原告尚未取得涉案土地使用权的情况亦是明知的，双方对于《项目开发合作协议书》无效的后果理应有所预见。合同无效后的相关法律后果，双方可另行协商解决。
综合本案案情，案件受理费191800元，由原、被告各负担一半为宜。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、第十四条、第二十四条之规定，判决如下：
原告青岛峦峰投资建设有限公司与被告青岛金梦置业有限公司于2014年4月份签订的《项目开发合作协议书》无效。
案件受理费191800元，由原告负担95900元，由被告负担95900元。因被告负担部分，原告已经预交，被告于本判决生效之日起十日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 许 枫
人民陪审员 张丰国
人民陪审员 张鲁波
二〇一七年八月二日
书 记 员 杜牧遥