河南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）豫行赔终321号
上诉人（一审原告）商丘市商都企业策划有限公司。住址商丘市睢阳区文化路南强生小区。
法定代表人吴传宏，该公司经理。
上诉人（一审被告）商丘市睢阳区人民政府。
法定代表人栗朝举，该区区长。
委托代理人刘言，商丘市睢阳区人民政府工作人员。
委托代理人柳一丁，河南瀛宋律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）商丘市睢阳区城市管理局。
法定代表人王建东，该局局长。
委托代理人刘永钢，商丘市睢阳区城市管理局工作人员。
被上诉人（一审被告）商丘市城乡规划局睢阳分局。
法定代表人徐磊，该局局长。
委托代理人蒋笃香，河南君盟律师事务所律师。
商丘市商都企业策划有限公司诉商丘市睢阳区人民政府、商丘市睢阳区城市管理局、商丘市城乡规划局睢阳分局行政赔偿一案，商丘市中级人民法院依法作出（2017）豫14行赔初9号行政赔偿判决。商丘市商都企业策划有限公司（以下简称商都公司）、商丘市睢阳区人民政府（以下简称睢阳区政府）均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人商都公司法定代表人吴传宏，上诉人睢阳区政府委托代理人刘言、柳一丁，被上诉人商丘市睢阳区城市管理局（以下简称睢阳区城管局）委托代理人刘永钢，被上诉人商丘市城乡规划局睢阳分局（以下简称规划局睢阳分局）委托代理人蒋笃香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
商都公司一审诉称，其位于商丘市归德路与府前路交叉口西南角诚信小区楼顶三面翻广告牌系2012年经有关部门许可合法设立，睢阳区政府、睢阳区城管局、规划局睢阳分局于2016年7月13日违法强制拆除。一审请求：睢阳区政府、睢阳区城管局、规划局睢阳分局赔偿商都公司三面翻广告牌经济损失260万元。
商丘市中级人民法院一审查明，涉案三面翻广告牌位于商丘市归德路与府前路交叉口西南角诚信小区楼顶，系2012年商都公司申请并于2012年5月28日取得《商丘市城市管理局市区户外广告设置许可证》，批准期限为2012年5月28日至2013年5月28日。2013年5月28日到期后商都公司未继续取得该许可证。2016年5月26日，商丘市城乡规划局、商丘市城市管理局作出（2016）年第00610号《户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书》，责令商都公司自接到通知书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将组织有关部门强制拆除，该通知书存根显示商都公司拒绝签收。2016年7月13日，睢阳区政府组织睢阳区城管局、规划局睢阳分局等有关人员将涉案三面翻广告牌强制拆除。一审另查明，商丘市人民政府于2014年9月15日发布《开展商丘市城区户外广告门店牌匾综合治理专项行动工作方案》，开展商丘市城区户外广告门店牌匾综合治理专项行动。商丘市违法建设违法用地查处工作指挥部办公室于2016年7月6日下发《商丘市违法建设违法用地查处工作指挥部办公室关于对市区户外广告集中清理整治的广告督办的通知》，要求睢阳区政府加大对辖区内户外广告清理整治力度。
一审认为，商都公司设立的涉案三面翻广告牌行政许可期限到期后继续设置属未经批准擅自设置行为。商丘市城市管理局和商丘市规划局认定涉案三面翻广告牌系违法建筑，作出（2016）年第00609号《户外广告门店牌匾设施限期拆除通知书》，责令商都公司自接到通知书之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将组织有关部门强制拆除。因商都公司逾期未自行拆除，睢阳区政府组织睢阳区城管局、规划局睢阳分局的有关人员将属于违章建筑的涉案三面翻广告牌强制拆除。但睢阳区政府在组织强制拆除前既未对商都公司履行催告程序，也未作出强制执行决定，违反了法定程序。故睢阳区政府实施拆除商都公司涉案三面翻广告牌的行为违法。因商都公司设置三面翻广告牌未经任何部门批准，故其主张的广告费租金、人工费用、质保金及安装费用不能列入行政赔偿范围。商都公司提供证据证明购买平面广告牌及升级改造广告牌原材料费用共计78.6万元，对于商都公司广告牌及升级改造成本费用损失，睢阳区政府应当予以货币赔偿。商都公司提供委托加工合同、工程施工协议、销货清单及租金收据等证据证明购买广告牌及进行三面翻升级改造成本费用，其已对行政行为造成的损害进行举证。睢阳区政府未提供证据证明商都公司已将三面翻广告牌拉走的事实，故应当对商都公司主张的三面翻广告牌成本损失承担赔偿责任。因该三面翻广告牌于2012年5月设置，于2016年7月21日被拆除，按十年使用期限计算，该三面翻广告牌已使用四年多，按此期限折旧，推定三面翻广告牌现有价值为78.6×60%=47.16万元。同时，睢阳区政府在拆除三面翻广告牌前已告知商都公司，商都公司对拆除后三面翻广告牌未进行妥善处置，造成物品丢失是客观存在的，对财产损失的扩大具有一定责任，故一审在合理范围内酌定睢阳区政府承担60%责任。故睢阳区政府应当赔偿商都公司的经济损失共计78.6万×60%×60%=28.3万元。商都公司主张的合同未到期利益、经营损失、商誉损失、违约金、精神损失费等不属于法律规定的直接损失的范畴，对商都公司主张的前述各项费用不予支持。综上所述，商都公司的部分诉讼请求成立，一审予以支持。一审判决：一、责令睢阳区政府于一审判决生效之日起三十日内赔偿商都公司损失人民币28.3万元；二、驳回商都公司的其他诉讼请求。
商都公司不服一审判决，向本院上诉称，一审事实认定及适用法律错误，未能全面分析综合评价，对上诉人损失未能全面认定。被上诉人实施强拆证据不足且无法律依据，超越职权。睢阳区城管局、规划局睢阳分局同样是此次强拆的具体实施者，并已承认参与的事实，应当承担强拆给上诉人带来的损失。请求变更一审判决第一项，判决三被上诉人承担上诉人经济损失260万元；撤销一审判决第二项。
睢阳区政府不服一审判决，向本院上诉称，上诉人并非实施涉案拆除行为的行政主体，仅为协助配合商丘市城乡规划局，不是本案适格被告。上诉人虽不是实施涉案拆除行为的主体，但认为该行为合法有效，仅是程序上存在瑕疵，与商都公司所主张的损失没有因果关系。且商都公司未能完全举证其因涉案行政行为遭受损失。综上，请求依法撤销一审判决并改判驳回商都公司全部诉讼请求。
睢阳区城管局、规划局睢阳分局答辩意见同睢阳区政府上诉意见。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、商都公司建造三面翻广告牌除了投入一审所认定的材料费786000元外，还投入其他施工成本如下：吊车装运安装费10000元，技术员工资5400元，损害补偿协调费25000元，楼顶防水36000元，损毁太阳能维修1500元，购买施工工具3400元。以上共计投入各项费用867300元。二、商都公司在2013年、2014年分别向商丘市城市管理局交纳了广告使用的国有资产使用费。三、商丘市城市管理局对类似广告的许可也采取缴纳管理费并准许其继续使用的方式。
本院认为，涉案的三面翻广告牌虽超出行政许可期限，但在超出期限后商丘市城市管理局连续2年收取相关管理费用，且对类似的许可均采取同样的管理方式，在缺乏法律禁止性规定及正当理由的情况下，涉案的行政许可原则上应认定为在行政惯例上可以通过缴纳使用费以续延其合法权益，商丘市城乡规划局不认可原商丘市城市管理局已经许可的此类事项、不同意交纳费用并进而不予续期，明显不当，商都公司对三面翻广告牌的投入具有信赖利益和正当权益，应予保护。在睢阳区政府违法拆除广告牌的情况下，其对拆除广告牌所造成的直接损失应予赔偿。由于广告牌已经使用4年，按一审所裁量的10年使用期限，睢阳区政府应承担赔偿的数额为520380元（867300*60%）。同时，由于违法拆除涉案广告牌后，未有任何单位通知商都公司领取，故丢失部分广告牌的责任不应由商都公司承担，一审确定由商都公司承担40%的责任不当，应予纠正。商都公司所提出的广告费租金、质保金、经营损失、商誉损失、违约金、精神损失等，均不属于国家赔偿范围，本院不予支持。一审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销商丘市中级人民法院（2017）豫14行赔初9号行政赔偿判决；
商丘市睢阳区人民政府于接到判决之日起三十日
内赔偿商丘市商都企业策划有限公司人民币520380元，逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条的规定，同时支付双倍的同期银行贷款利息至付清赔偿款之日。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年十一月二十一日
书 记 员 玄晟颐