安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮行初字第00001号
原告：金吉斌，男，1970年12月21日出生，汉族，无业，住安徽省淮北市相山区。
委托代理人：许继光，安徽许继光律师事务所律师。
委托代理人：吕坤鹏，安徽许继光律师事务所律师。
被告：淮北市招商局，住所地安徽省淮北市人民路199号招商大厦。组织机构代码74086227-1。
法定代表人：刘亚鹏，该局局长。
委托代理人：黄昊，该局专业招商顾问。
被告：淮北市杜集区人民政府，住所地安徽省淮北市博山路6号。
法定代表人：徐涛，该区区长。
委托代理人：胡勇，淮北市杜集区人民政府法制办办公室主任。
委托代理人：付薇薇，安徽北方之光律师事务所律师。
原告金吉斌因被告淮北市招商局（简称市招商局）、淮北市杜集区人民政府（简称杜集区政府）不履行招商引资奖励法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月16日公开开庭审理了本案。原告金吉斌及其委托代理人许继光、吕坤鹏，被告市招商局的委托代理人黄昊，被告杜集区政府的委托代理人胡勇、付薇薇到庭参加诉讼。审理期间，杜集区政府以协助解决行政相对人的纠纷为由，提出中止审理的书面申请。为化解矛盾，争取案结事了，本院于2014年9月12日依法裁定本案中止诉讼。因中止原因消除，本院于2015年2月3日依法裁定恢复并延期审理。2015年2月6日第二次公开开庭审理了本案。原告金吉斌的委托代理人许继光、吕坤鹏，被告市招商局的委托代理人黄昊，被告杜集区政府的委托代理人胡勇、付薇薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
金吉斌诉称：其于2008年4月29日被市招商局招聘为专业招商人员并签订了聘用合同，约定招商人“引进规模以上高新技术项目、一般工业、农产品加工业项目、商贸物流项目投资的，由落户县、区和市开发区按各自奖励标准兑现奖励”。“引进世界500强、国内100强或一次性投资1亿元以上规模项目的，建议市政府给予另外奖励”。经其努力，引进了湖南山河智能机械股份有限公司（简称湖南山河公司）。杜集区政府于2008年9月8日与湖南山河公司签订了投资协议书，随后该公司入驻淮北市杜集区，设立了安徽山河矿业装备股份有限公司（简称安徽山河公司），并于同年10月注册登记。经安徽华亚会计事务所认定，该项目至2009年底实际固定资产投资达到1.04亿元。政府依据合同给其10万元“另外奖励”，并颁发了奖状。依据杜集区党委和杜集区政府联合下发的淮杜发（2002）26号文件《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》的规定，应当按2%奖励标准计付奖金208万元。二被告拒不履行该规范性文件设定的允诺职责，未按该规定向其兑付应得奖金。请求判决二被告履行兑现允诺的法定职责，给付其应得奖金208万元及利息25480元，本案诉讼费用由二被告承担。
市招商局辩称：1、金吉斌诉求事由属于聘用合同民事纠纷，不属于行政诉讼的受案范围；2、金吉斌诉求被告“履行兑现允诺法定职责”的依据——淮杜发（2002）26号文件是抽象行政行为，不具有可诉性，且该规范性文件的内容，也不是行政主体的法定职责；3、原告的诉讼主张超过行政诉讼时效；4、市招商局根据淮办发（2006）10号文件，已于2009年3月9日和2010年3月10日两次奖励原告10万元，金吉斌未提出任何异议。故依法应驳回原告金吉斌的起诉。
杜集区政府辩称：1、金吉斌与市招商局签订的《专业招商人员聘用合同》第四条第三项：“引进规模以上高新技术项目、一般工业、农产品加工业项目、商贸物流项目投资的，由落户县、区和、市开发区按各自奖励标准兑现奖励”的条款对其他人设定了义务，违反了合同相对性原理，且未经其他人同意，该条款对杜集区政府不具有法律约束力；2、该项目仅是按照上级指示承接在本区域内落户，但该项目和资金都未计入杜集区域内，且引资资金不到位，不属于“高科技产业”和“新的支柱产业”，也未按照暂行规定的程序逐级报批。因此，该引荐项目并不符合淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》的奖励要求；3、金吉斌起诉已经超过法定期限。依法应驳回其起诉；4、金吉斌与市招商局为聘用关系，应按照聘用合同的约定，通过仲裁裁决解决。
市招商局在法定期限内向本院提交证据如下：1、《专业招商人员聘用合同》，证明市招商局与金吉斌属于聘用合同民事法律关系，不存在行政法律关系；2、工资及奖励账据，证明市招商局已全部履行了合同义务，淮北市人民政府因金吉斌引荐了湖南山河公司，两次奖励其10万元人民币。
杜集区政府在法定期限内向本院提交证据如下：1、杜集区招商局关于对《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》的解释，证明淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》对“成功引资项目资金到位”，应正确理解为：项目资金经淮北市招商局认定后，并记入到杜集区当年招商引资项目且注册资金实际到位。2、杜集区2008年至2009年招商项目汇总，证明安徽山河公司未记入到杜集区招商名册，其项目资金和项目名称均未列入杜集区。虽然在杜集区落户，是按照指示对该企业的承接。在法庭上提交补强证据：3、安徽山河公司的《验资报告》，证明安徽山河公司股东为：湖南山河公司和淮北市东兴建设投资有限公司，截止到2011年11月15日止，湖南山河公司实收注册资本额为9470万元。在庭后协调过程中提交规范性文件并经第二次开庭质证：4、淮北市委办公室淮办发（2006）10号《关于印发〈淮北市招商引资工作绩效考核和奖励办法〉的通知》，证明各县区、市直各部门等从2006年4月29日起即贯彻执行《淮北市招商引资工作绩效考核和奖惩办法》，淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》至此已失效。同时证明根据该办法对成功引资的个人奖励须经申请、认定、报批等程序；对成功引资的个人，奖励资金按照项目属地由县区、市经济开发区同级财政负责兑现；引进投资规模1000万元以上的一般工业等，按固定资产投资的1‰奖励，引进世界500强和国内500强及一次性投资在1亿元以上项目，给予重奖。该项目是市招商局引资项目，项目属地应是市招商局，且不属重奖范围。
金吉斌向本院提交了如下证据：1、身份证复印件，证明其诉讼主体资格；2、淮北市利用外资委员会办公室（简称市外资办）专业招商人员招聘考试安排，证明其是经市外资办考试招聘的专业招商人员；3、给前任淮北市委书记花建慧的信，证明其引荐并邀请花书记前往湖南山河智能公司考察所做的前期工作；4、专业招商人员聘用合同，证明其是市招商局（市外资办）聘用的专业招商人员及对专业招商人员的奖励约定；5、淮北市杜集区委员会淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》，证明招商引资计提奖励的规定；6、淮北市2008年招商引资项目第一引荐单位（人）申报表，证明湖南山河公司入住杜集区，金吉斌为第一引荐人；7、投资协议，证明湖南山河公司入住杜集区；8、淮北市委淮字（2009）1号《淮北市委、淮北市人民政府关于表彰全市2008年度招商引资工作先进单位及个人的决定》；9、荣誉证书。8、9号证据，证明金吉斌为2008年度淮北市招商引资先进个人；10、淮北市招商引资工作会议交流发言搞，证明金吉斌在全市2008年度招商引资工作中作出突出贡献；11、淮北市日报记者采访报道，证明其为第一引荐人引进湖南山河公司的真实性；12、金吉斌给淮北市市长的信；13、金吉斌给市外资办、杜集区党委、杜集区人民政府的信；12、13号证据，证明金吉斌招商引资奖金未予兑现；14、市招商局关于网上问政（27808号）的答复情况，证明金吉斌招商引资奖金未予兑现及山河智能项目实际到位资金数额1.04亿元；15、市招商局《关于金吉斌招商引资奖励未兑现信访事项答复意见书》及市信访复查复核办《不予受理复查告知书》，证明市招商局答复拒绝兑现奖金并告知向信访局提出复查申请，而市信访复查复核办则不予受理的情况。16、淮北市中级人民法院预交诉讼费通知书及收据，证明其起诉未超过起诉期限。17、网上下载的市招商局副局长刘旭东的信息，证明其一直在刘局长领导下进行招商。在庭后协调过程中提交并经第二次开庭质证：18、安徽山河公司营业执照、湖南山河公司高新技术企业证书等9份证书复印件，证明湖南山河公司属于中国高新技术产业、世界和中国500强企业；19、淮北市委办公室淮办发（2009）1号《关于印发〈淮北市招商引资第一引荐人奖励办法〉的通知》，证明项目落地后，给予项目固定资产投资额1.5‰的奖励。
金吉斌及其委托代理人对市招商局所举证据质证认为：对证据1的合法性、真实性、关联性无异议，但对证明目的有异议，证明双方约定了引资奖励的内容。证据2证明淮北市人民政府是给予招商引资先进个人的奖励，不是允诺的招商引荐奖励。
金吉斌及其委托代理人对杜集区政府所举证据质证认为：证据1不是在淮杜发（2002）26号文件实施过程中作出的，而是针对应诉作出的，主旨目的很明确，带有倾向性，且不规范，内容错误，解释部门与杜集区政府有利害关系，属无效解释。证据2系单方证据，对其真实性有异议。证据3仅对湖南山河公司注册资金的验资，注册资金不同到位资金，不能作为不兑现的依据。对证据4淮办发（2006）10号文件的合法性、真实性无异议，但与本案无关联性。
市招商局对杜集区政府所举证据的合法性、真实性、关联性无异议，但其不受淮杜发（2002）26号文件的约束。成功引资到位，应当是实际投入资金到位。湖南山河公司是市招商局招商项目。
市招商局对金吉斌所举证据质证认为：证据1无异议；证据2的合法性、真实性无异议，但与本案无关；证据3不能证明被告没有履行法定职责；证据4是劳务合同，约定奖励兑现途径仅是告知行为，起指引作用；证据5不能证明原告达到了奖励条件；证据6真实性无异议，但只能证明原告履行了聘用合同，不能证明被告没有履行法定职责；证据7证明湖南山河公司一期投资3亿，才符合引荐招商奖励标准；证据8、9只能证明市政府已给予金吉斌奖励10万元；证据10、11只证明原告完成了劳动任务；证据12、13系原告个人所书，不予认可；证据14、15只证明其与原告属履约纠纷；证据16、17无异议。证据18均系复印件，对其真实性有异议。证据19不适用于金吉斌。
杜集区政府对金吉斌所举证据质证认为：证据1、2、3、6、7的真实性无异议，但证明目的达不到政府须兑现允诺；证据4有涉他条款且未经他人认可，不具有合法性。证据5不能证明原告引资项目符合该文件规定的奖励条件；证据8、9、10、11达不到原告的证明目的；证据12、13是原告单方行为，不具有真实性；证据14的真实性无异议，证明了金吉斌作为引荐人已从市招商局获得10万元奖金；证据15、16的真实性无异议，证明了金吉斌提起行政诉讼已超过法定起诉期限；证据17不具有真实性；证据18均系复印件，对真实性有异议，不能证明金吉斌引荐的湖南山河公司项目是高新技术产业，也不能证明湖南山河公司属世界或国内500强企业；证据19不适用于金吉斌，与本案无关。
杜集区政府对市招商局所举证据质证认为：证据1、2的合法性、真实性、关联性无异议，证据1证明金吉斌与市招商局是劳务合同关系，合同第四条第3点第二款的约定没有杜集区政府的授权，事后也没有得到杜集区政府的认可。
经庭审质证，本庭对上述证据作如下确认：市招商局所举证据1、2、金吉斌所举证据1-5、7-11、15、16合法、真实且与本案有关联，可以作为本案定案依据。杜集区政府所举证据1，因该解释不是在淮杜发（2002）26号文件实施过程中作出的，而是针对应诉作出的，且解释部门与杜集区政府有利害关系，故该证据不予确认。杜集区政府所举证据2证明内容与杜集区政府、市招商局辩称一致，予以确认。杜集区政府所举证据3作为补强证据主要证明湖南山河公司累计注册资本9470万元，但不能证明湖南山河公司实际完成固定资产投资额，且未在举证期限内举证，故不予确认。杜集区政府所举证据4属规范性文件，也未在举证期限内举证，不予确认。金吉斌所举证据6系一式两份关于《淮北市2008年招商引资项目第一引荐单位（人）申报表》复印件，但两份申报表显示内容不一致，且不能证明其出处，均不予采纳。金吉斌所举证据12、13均系金吉斌单方所书，对方对其真实性提出质疑，均不予确认。金吉斌所举证据14、17与本案无关联性，证据18不能证明其引荐的湖南山河公司项目是高新技术产业，均不予确认。证据19是淮北市委作出的规范性文件，是金吉斌引荐湖南山河公司项目之后发布实施的，不适用本案，不予采纳。
经审理查明：金吉斌于2007年11月1日给时任淮北市市委书记花建慧写信引荐了湖南山河公司。2008年4月29日，金吉斌经考试被市外资办（现市招商局）聘用为专业招商人员，并签订《专业招商人员聘用合同》。该合同约定：金吉斌主要从事对外招商，吸引各类企业来淮投资。奖金与业绩挂钩，对于成功引荐项目的招商人员，根据引荐项目性质、投资规模及资金到位情况，按照如下标准给予一次性奖励：引进规模以上高新技术、一般工业、农产品加工业项目、商贸物流项目投资的，由落户县区、市开发区按各自奖励标准兑现奖励。合同或协议中约定分期建设的招商项目，在每一期建成投产后，根据核定的固定资产投资量，按奖励标准分期给予奖励。引进世界500强、国内100强或一次性投资1亿元以上规模项目的，建议市政府给予另外奖励。合同有效期自2008年4月29日至2009年4月28日止。经淮北市委、市政府、市招商局及金吉斌的共同努力，2008年9月8日，杜集区政府与湖南山河公司签订了投资协议书（双方法定代表人签字），明确湖南山河公司在杜集经济开发区投资设立安徽山河公司，计划投资总额13亿元人民币，其中一期投资3亿元人民币。安徽山河公司安置到淮北市杜集区区域内，该项目属于市招商局的招商引资考核项目，当年未计入杜集区政府完成的招商引资任务。2009年1月23日，淮北市市委、淮北市政府作出淮字（2009）1号文件，决定对在招商引资工作中作出突出贡献的金吉斌等第一引荐人予以表彰奖励，并先后两次由市招商局向金吉斌发放奖金10万元人民币。之后，金吉斌以《专业招商人员聘用合同》的约定及淮北市杜集区委员会淮杜发（2002）26号文件规定，先后找相关部门反映政府承诺未兑现其引荐项目落户杜集区的奖励。2011年1月14日，市招商局作出淮招商信访复字（2011）1号《关于金吉斌反映招商引资奖励未兑现信访答复意见书》，并告知金吉斌自收到本处理意见书之日起30日内向淮北市信访局书面提出复查申请。淮北市人民政府信访事项复查复核办公室于2011年1月20日作出（2011）淮信查字第02号《不予受理复查告知书》。金吉斌即于2011年8月向本院提起民事诉讼，经立案审查认为本案应属行政诉讼受理范围，遂引导金吉斌提起行政诉讼，经行政诉前协调未果。
另查，淮北市杜集区委员会淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》第五条规定：凡国内外组织、单位或个人（以下称引荐人）为我区引荐外来投资项目及国家、省、市政策性资金的，一律给予奖励。第六条、第十五条、第十六条规定：成功引资项目资金到位后，按下列标准给予引荐人一次性或分期奖励。（1）对引进生产型项目，按实际引资额的1﹪计奖；（3）对引进特别鼓励的高科技产业及形成我区新的支柱产业项目，按实际引资额的2%计奖。已批准的合同章程中外来资金按期到位并有实效。对引进成功的项目，由各引进单位或个人出具有资质单位的证明材料，报区招商办，经计委、招商办组织有关部门成立专家审核委员会进行审核，确定后，报区委、区政府批准，再实行奖励。
本院认为：金吉斌于2008年4月29日与市招商局签订《专业招商人员聘用合同》后，即于当年招商引荐了湖南山河公司来淮北投资。该招商引资项目虽被安置到淮北市杜集区区域内，但该项目的主要负责单位立项、备案、项目的推进、落实均由市招商局负责，故按有关规定，该项目属于市招商局的招商引资考核项目，不属于杜集区政府引荐外来投资项目，杜集区政府不应承担向其兑现奖励允诺义务，金吉斌起诉要求杜集区政府依据淮杜发（2002）26号文件履行允诺的理由不能成立；市招商局是淮北市人民政府的行政职能部门，不具有淮杜发（2002）26号文件设定的职责，金吉斌起诉要求市招商局依据《专业招商人员聘用合同》和淮杜发（2002）26号文件履行允诺的理由也不能成立，应依法驳回其诉讼请求。金吉斌起诉所依据的淮杜发（2002）26号文件是以规范性文件形式对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的行政机关的义务，应系行政允诺范畴，本案属行政诉讼受案范围。市招商局和杜集区政府关于本案是聘用合同民事纠纷，不属行政诉讼受案范围的理由不成立。金吉斌因涉案允诺在淮北市人民政府信访事项复查复核办公室于2011年1月20日作出（2011）淮信查字第02号《不予受理复查告知书》后，遂向本院提起诉讼。金吉斌的起诉并未超过起诉期限。市招商局和杜集区政府关于金吉斌的起诉已超过起诉期限的辩由不成立，不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告金吉斌的诉讼请求。
案件受理费50元人民币，由原告金吉斌负担。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张 琦
审 判 员 化启武
人民陪审员 谢 飞
二〇一五年四月七日
书 记 员 王 燕
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。