四川省绵阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）绵民终字第1134号
上诉人（原审原告）：未华英，女，生于1963年1月9日，汉族，住四川省三台县。
委托代理人：李超生，四川真道律师事务所律师。
委托代理人：徐萎，绵阳市永兴法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：绵阳浩源房地产开发有限公司，住所地：四川省三台县北坝镇。
法定代表人：谢强，系该公司总经理。
委托代理人：谢雷，三台县法律援助中心律师。
原审第三人：三台县土地收购储备中心，住所地：四川省三台县潼川镇。
法定代表人：余杰，该中心主任。
委托代理人：曾均城，三台县潼川法律服务所法律工作者。
上诉人未华英因与被上诉人绵阳浩源房地产开发有限公司（以下简称浩源房地产公司）、原审第三人三台县土地收购储备中心房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服四川省三台县人民法院(2014)三民初字第5254号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。上诉人未华英及其委托代理人李超生、徐萎，被上诉人浩源房地产公司的委托代理人谢雷，原审第三人三台县土地收购储备中心的委托代理人曾均城到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：未华英在潼川镇上东街原县建司宿舍区老卫生所有一处面积为50.71㎡的石头房一处。2009年12月28日，浩源房地产公司与未华英签订了《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议中载明：未华英在三台县潼川上东街3号附11号有石头结构房屋一处，产权证号：200600196号，建筑面积50.71㎡，协议约定，未华英享受国家灾后重建补贴6㎡，浩源房地产公司在未华英交付旧房的21个月内还建建筑面积为71.92㎡的新房一处，并按拆除旧房面积每月每平方米6元计算支付过渡费，如浩源房地产公司不能在21个月内交付新房，应从超过21个月之日起按此标准加倍另行支付过渡费。未华英交旧房后，浩源房地产公司从其交付之日起按每月每平方米6元的计算标准，支付了一年的过渡费。
2010年4月浩源房地产公司拆除了旧房。后因该房的四周房屋尚未拆除，进行建修所需的材料、机械等无法进入施工现场，导致无法动工修建。2010年8月27日，浩源房地产公司向三台县城镇住房重建组书面请示“放弃该代建项目”。2010年11月9日，三台县人民政府与四川英仕伦房地产开发有限公司（以下简称英仕伦房地产公司）签订了《县城大十字东北片区旧城改造项目拆迁投资合作协议书》，该协议书将未华英房屋所在的杜家坑县建司宿舍一并纳入拆迁补偿安置范围内。同年12月初，第三人三台县土地收购储备中心受县人民政府委托，按该协议确认的拆迁补偿安置约定与杜家坑大部分已拆迁户重新签订了拆迁补偿安置协议，将其并入大十字东北片区享受旧城改造政策（其原享受灾后重建政策继续执行）。但未华英不同意第三人的安置补偿标准，没有与第三人签订补偿安置协议。
另查明：三台县土地收购储备中心的安置补偿标准，是按照三台县人民政府依据《城市房屋拆迁管理条例》和《四川省城市房屋拆迁管理条例》并结合三台县实际情况制定的《三台县城西片区和大十字东北片区旧城改造项目房屋拆迁补偿安置实施意见》（三府发〔2010〕50号）确定，其具体标准为：“按套内建筑面积，拆一、还一，不补差价，再加提前签约奖，提前搬迁奖，临时过渡费，搬家补助费的原则进行房屋产权调换”，另外，享受杜家坑重建优惠政策。
又查明：本案第三人受托的县城大十字东北片区旧城改造项目，拆迁范围土地面积约22亩、拆迁各类房屋377户、建筑面积33275.62㎡（其中：杜家坑68户，雷神庙2户；原供销社、原贸易局、私产门面、私营企业、董万福集资楼、金鹏园、电力公司宿舍楼等307户）。杜家坑、雷神庙以外的304户在未享受杜家坑重建优惠政策的情况下已按《三台县城西片区和大十字东北片区旧城改造项目房屋拆迁补偿安置实施意见》（三府发〔2010〕50号）的规定即“按套内建筑面积，拆一、还一，不补差价，再加提前签约奖，提前搬迁奖，临时过渡费，搬家补助费的原则进行房屋产权调换的方式”与本案第三人签订了《房屋拆迁补偿安置协议》；杜家坑、雷神庙的70户中已有54户（其中：杜家坑52户，雷神庙2户）已按《三台县潼川镇大十字社区杜家坑地震灾后重建暨旧城改造房屋拆迁补偿安置方案》即“按套内建筑面积，拆一、还一，不补差价，再加提前签约奖，提前搬迁奖，临时过渡费，搬家补助费的原则进行房屋产权调换的方式”与本案第三人签订了《三台县城大十字社区杜家坑灾后重建户住宅房屋拆迁补偿安置协议》，安置在三台县城“东方时代广场”楼盘内。余下未重签合同户未被安置和发放过渡费。经一审法院开庭审理后调解，双方未能达成协议。
上述事实，有当事人陈述以及身份证、国有土地使用证、灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书、三台县人民政府通告、三台县人民政府委托书、合作协议书、签约通知书、浩源房地产公司请示、协议等证据在卷佐证。
原判认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款规定“有下列情形之一，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，本案中，未华英、浩源房地产公司在签订协议时，建设单位浩源房地产公司尚未取得房屋拆迁许可证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证等手续，即签订拆迁合同，其行为违反《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条和《汶川地震灾后恢复重建条例》中的强制性规定，故属无效合同。未华英所有的50.71㎡的房屋属于旧城改造项目拆迁范围，且已被实际拆除，其要求还建新房屋及要求支付临时过渡费至交房时止的要求，理应得到支持，但浩源房地产公司已不是该项目拆迁人，无法完成还建新房屋及支付临时过渡费至交房时止的义务，故该诉求在本案中不予支持，但其可另行主张其权利。未华英、浩源房地产公司所签订的协议中未约定按月支付房租1000元，且也无证据证实该诉求的成立，故对该诉求不予支持；未华英要求浩源房地产公司赔偿其违约金10000元的诉求，无事实和法律依据，依法亦不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项、第五十八条、《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条、《汶川地震灾后恢复重建条例》第二十五条、第二十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条、第一百四十二条之规定，遂判决：驳回未华英的诉讼请求。本案受理费712元，由未华英负担。
一审宣判后，未华英不服原判，向本院提起上诉。
未华英上诉称：原审适用法律错误，程序错误。1.本案应属于行政法律关系，不属于民事法律关系，原审不应适用合同法等民事法律对本案进行裁判。无论是浩源房地产公司还是英仕伦房地产公司，均是受三台县人民政府的委托实施拆迁行为，拆迁主体是三台县人民政府，拆迁行为是一种行政行为，由此签订的补偿协议也应受行政法律调整。2.原审适用已经废止的《城市房屋拆迁管理条例》，依据合同法第五十二条的规定认定《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》无效是错误的。《城市房屋拆迁管理条例》第六条虽有“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”和违法拆迁房屋的单位将受到制裁的规定，但该规定不是效力强制性规定，而是管理强制性规定，即使拆迁人未取得房屋拆迁许可证等证照，只要其与被拆迁人签订的拆迁安置补偿协议未违反法律、行政法规的禁止性规定，应当是有效的。3.原审未通知英仕伦房地产公司参加诉讼，系程序错误。浩源房地产公司放弃该项目后，英仕伦房地产公司接手了该项目，即浩源房地产公司与未华英签订的协议的全部权利和义务概括转让给了英仕伦房地产公司，英仕伦房地产公司与本案的处理结果有直接的利害关系，原审法院应通知其参加诉讼。综上，请求撤销原判，改判支持未华英的诉讼请求或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人浩源房地产公司答辩称：1.本案属于民事法律关系，合同是平等民事主体之间签订的。2.浩源房地产公司未办理拆迁许可证，没有能力完成拆迁安置，三台县人民政府为了公共利益与英仕伦房地产公司签订合作协议以完成补偿安置。3.英仕伦房地产公司与三台县人民政府是合作行为，英仕伦房地产公司按协议约定垫资，本案的处理对其没有影响，原审程序合法。
原审第三人三台县土地收购储备中心述称：1.上诉人向原审法院递交的是民事起诉状，案由是房屋拆迁安置补偿合同纠纷，提出的是民事诉讼请求，起诉依据是《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》，其上诉称本案属于行政法律关系，不应支持。2.三台县人民政府委托第三人和与英仕伦房地产公司签订了《县城大十字东北片区旧城改造项目拆迁投资合作协议书》，项目的拆迁人是第三人三台县土地收购储备中心，英仕伦房地产公司属于该项目的拆迁补偿垫资人，按合作协议支付垫支款。拆迁完成后，政府公开拍卖土地。项目安置结束后，英仕伦房地产公司发生的拆迁补偿、安置房建造成本等款项经审计后计入拆迁成本，由政府向其支付。上诉人认为英仕伦房地产公司应参加本案诉讼的理由不能成立。3.浩源房地产公司违反规定签订的合同得不到履行，不得不放弃代建项目，不能履行还建新房的义务，上诉人的请求不应支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
上诉人未华英二审中提交了如下证据：1.《三台县人民政府关于地震灾后城镇住房重建工作的实施意见》（三府发[2009]3号）；2.三台县城镇住房重建组办公室2011年1月17日对三台县群众工作局作出的《关于（2010）赵飚字第1228号县级领导接待群众交办单办理情况的回复》；3.三台县人民政府县城大十字东北片区旧城改造项目拆迁工作领导小组办公室2011年11月18日给陈玉蓉的回复，上述证据拟证明浩源房地产公司介入拆迁是政府的行政行为，在拆迁过程中，可以边拆迁边报批。
被上诉人浩源房地产公司对上诉人未华英提交的上述证据真实性无异议，但认为证据内容不能达到上诉人证明目的。
原审第三人三台县土地收购储备中心对上诉人未华英提交的上述证据质证意见与浩源房地产公司的意见一致。
经审理查明：《三台县人民政府关于地震灾后城镇住房重建工作的实施意见》（三府发[2009]3号）中载明：“重建住房建筑面积不得突破原损毁住房建筑面积标准。原职工住房困难需要改善的，经城市规划行政主管部门批准可适当增加重建住房建筑面积，但不得超过安居住房面积控制标准”。
三台县城镇住房重建组办公室2011年1月17日《关于（2010）赵飚字第1228号县级领导接待群众交办单办理情况的回复》中载明：“浩源公司与重建户签订代建拆迁安置协议之前，其建设方案未得到县规划和建设局的批准，建设项目也未到县发展和改革局立项备案”、“浩源公司未申请办理《房屋拆迁许可证》，且未执行《三台县城市房屋拆迁补偿安置实施意见》（三府办发[2008]46号）文件规定的被拆迁人选择产权调换的采取‘拆一还一，不找差价’的原则进行安置”、“浩源公司与重建户签订的代建协议中大部分还房比例超过了《三台县人民政府关于地震灾后城镇住房重建工作的实施意见》（三府发[2009]3号）文件规定的标准。浩源公司未经县规划和建设局同意擅自提高还建标准”、“县规划委员会确定了大十字东北片区‘统一规划，统一建设’的改造原则，浩源公司未取得该片区的开发建设资格”。该回复最后作出的“建议处理意见”载明：“浩源公司与重建户签订的《灾后重建拆迁安置协议》内容严重违反了国家相关法规、政策精神，浩源公司也未取得该项目建设资格，特别是超建面积未得到相关部门批准，2010年8月27日，浩源公司书面向县城镇住房重建组请示，自愿放弃该代建项目，浩源公司已不能有效地履行相关协议内容，重建户应与县人民政府委托的县土地收购储备中心重新签订灾后重建及房屋拆迁补偿安置协议”。三台县人民政府县城大十字东北片区旧城改造项目拆迁工作领导小组办公室2011年11月18日给陈玉蓉的回复中载明的意见与三台县城镇住房重建组办公室2011年1月17日回复中的意见一致。
本院查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为：根据上诉人的上诉请求和诉辩双方的意见，本案二审争议焦点是：1.浩源房地产公司的行为是否是代表三台县人民政府的行为；2.上诉人与浩源房地产公司签订的《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》是否有效，浩源房地产公司应否继续履行该协议；3.英仕伦房地产公司应否参加本案诉讼。
关于浩源房地产公司的行为性质问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》签订的主体并非行政机关，而是浩源房地产公司与上诉人签订，浩源房地产公司系独立的企业法人，其与上诉人签订的该协议为民事合同，属于平等民事主体间所建立的民事法律关系，浩源房地产公司与三台县人民政府也不具有行政委托关系，故上诉人认为浩源房地产公司的行为是代表三台县人民政府的行政行为缺乏依据。另外，上诉人提起民事诉讼同时又认为案涉法律关系为行政法律关系，明显存在矛盾。
关于《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》的效力以及履行问题，《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守国家法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”该协议虽然冠名以“灾后重建”，但《四川省汶川地震灾后城镇住房重建工作方案》（川府发[2008]35号）中明确规定：“重建住房建筑面积不得突破原毁损住房建筑面积标准。原职工住房困难需要改善的，经批准可适当增加重建住房建筑面积，但不得超过安居住房面积控制标准。”《三台县人民政府关于地震灾后城镇住房重建工作的实施意见》（三府发[2009]3号）中也明确了该规定，显然，本案《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》的内容并不符合灾后重建的相关规定。从《城市房屋拆迁管理条例》的规定看，该条例第六条规定“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”、第七条第一款规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：(一)建设项目批准文件；(二)建设用地规划许可证；(三)国有土地使用权批准文件；(四)拆迁计划和拆迁方案；(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”，浩源房地产公司未经批准和许可，其行为不符合上述规定。虽然2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，《城市房屋拆迁管理条例》即同时废止，但上诉人与浩源房地产公司签订协议的时间为2009年12月28日，在《城市房屋拆迁管理条例》废止前，故应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。即使根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”，第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”，浩源房地产公司也不能成为适格的签订以及履行补偿协议的主体。综上，本案《灾后重建拆迁安置协议》，违反法律和政策规定，应当认定为无效。上诉人关于该协议有效、浩源房地产公司应当继续履行的请求，本院不予支持。
关于英仕伦房地产公司应否参加本案诉讼问题，英仕伦房地产公司并不是浩源房地产公司关于《灾后重建房屋拆迁补偿安置协议书》权利义务的承继人，其参加旧城改造项目系根据三台县人民政府与其签订的《县城大十字东北片区旧城改造项目拆迁投资合作协议书》，三台县土地收购储备中心根据三台县人民政府委托作为拆迁人与被拆迁户签订拆迁安置补偿协议，英仕伦房地产公司系作为补偿安置垫资人，其与本案的处理并无直接的利害关系，无通知其参加本案诉讼的必要。
综上，上诉人未华英的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费712元，由上诉人未华英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 兵
审 判 员 廖小军
代理审判员 胡义昕
二〇一五年八月十三日
书 记 员 郧咏宏