中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1084号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王桂兰，女，汉族，1939年10月22日出生，住郑州市惠济区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。
法定代表人马军，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区刘寨街道办事处，住所地河南省郑州市惠济区南阳路***号。
负责人段祥生，该办事处主任。
王桂兰因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区刘寨街道办事处（以下简称刘寨办事处）强制拆除房屋一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2460号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员阎巍、方金刚、董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：王桂兰在郑州市××××办事处张寨村建有混合结构房屋两幢，房产证登记显示一幢为2层(面积301.43平方米)，一幢为3层(面积439.15平方米)2015年5月7日张寨村城中村改造正式启动。2016年3月31日，惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》(惠办文〔2016〕12号)，要求按照属地管理的原则，各镇(街道)负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为，依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。2016年4月12日，刘寨办事处对王桂兰的涉案房屋实施了被诉拆除行为。王桂兰对强拆涉案房屋的行为不服，向该院提起行政诉讼。
一审法院认为:一、本案被诉强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》的有关规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以组织拆除。刘寨办事处作为惠济区政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，且上述规定并未授权办事处对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力。即使王桂兰家庭存在违法建设的情形，刘寨办事处也无权组织人员对王桂兰的房屋进行强制拆除。因此，刘寨办事处在没有法定授权的情况下，自行组织人员拆除王桂兰房屋的事实行为属于超越职权的违法情形，该拆除行为违法。二、惠济区政府为本案适格的被告。本案被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，刘寨办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作。从刘寨办事处将涉案房屋拆除的事实可见，其实施被诉强拆行为并没有相关依据，其目的即清理城中村改造拆迁遗留问题。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题与违法建筑两项工作交由下属镇(街道)执行，但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作,对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为刘寨办事处的上级行政机关及辖区内城中村改造的责任主体，虽然未直接参与本案被诉的强拆行为，但是其对刘寨办事处的拆除行为负有监督管理的职责，应当对刘寨办事处的违法拆除行为给王桂兰造成的损失承担相应责任，故惠济区政府为本案适格的被告。惠济区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，该院不予支持。综上所述，王桂兰请求确认刘寨办事处强拆行为违法的诉讼请求成立，该院予以支持。王桂兰请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据，该院不予支持，但惠济区政府应对王桂兰的财产损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，该院于2016年7月25日作出（2016）豫71行初252号行政判决:一、确认刘寨办事处强制拆除原告王桂兰涉案房屋的行为违法;二、驳回王桂兰的其他诉讼请求;三、责令惠济区政府采取补救措施。
王桂兰不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
二审法院认为：一、刘寨办事处以涉案房屋系违章建筑，且拒绝配合拆迁导致回迁安置拖延等为由，在未签订安置补偿协议的情况下将房屋予以拆除。即使存在违法建筑的情形，在未经法定机关作出处罚决定并经依法强制执行的情况下，刘寨办事处强制拆除的行为违法;刘寨办事处作为一级行政机关，应当对违法拆除行为承担相应法律责任，故一审法院认定并判决确认刘寨办事处强制拆除涉案房屋的行为违法是正确的。二、按照郑州市人民政府的相关文件规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对刘寨办事处的涉案拆除行为应负有监督管理的职责，故作为本案一审被告适格。按照权责相当的原则，因惠济区政府并未直接参与被诉的强拆行为，一审法院也无法认定其进行了强拆行为，但考虑其存在监管不到位方面的责任，一审法院判决确认刘寨办事处的拆除行为违法的同时，责令惠济区政府采取补救措施的处理并无不当。该补救措施的含义就是对王桂兰的损失予以补偿或赔偿，如惠济区政府对此不作出处理，王桂兰可直接以惠济区政府为被告就上述补偿或赔偿问题向人民法院提起诉讼。综上，王桂兰的上诉理由不能成立，该院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2016年12月28日作出（2016）豫行终2460行政判决，驳回上诉，维持原判。
再审申请人王桂兰不服，向本院申请再审称:一、惠济区政府命令安排刘寨办事处强拆涉案房屋事实清楚，证据确凿，应依法确认惠济区政府强拆行为违法。刘寨办事处作为惠济区政府的派出机关，受惠济区政府的领导，对惠济区政府的日常工作安排必须服从。涉案房屋强拆是由惠济区政府命令安排，刘寨办事处具体组织实施，拆挖公司人员现场实际操作，三方主体共同完成的。惠济区政府在其中作为决策者、命令者和指挥者起着关键作用，没有惠济区政府的决策和命令，涉案房屋不可能被强拆，所以惠济区政府在本案中对涉案房屋强拆应负主要责任。二、二审法院为支持一审法院的错误认定，不惜在二审判决的论述中矛盾百出，令人唏嘘。二审既认为刘寨办事处作为一级行政机关应对其违法拆除行为承担相应法律责任，又认为惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，对刘寨办事处的涉案拆除行为应负有监督管理的职责；既认为惠济区政府并未直接参与被诉的强拆行为，又认为其存在监管不到位方面的责任，一审责令惠济区政府采取补救措施的处理并无不当。请求：一、撤销（2016）豫行终2460号行政判决；二、判决支持再审申请人的二审上诉请求。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，刘寨办事处虽然是惠济区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权，因此，刘寨办事处对再审申请人的房屋予以强制拆除，属于超越职权。原审法院确认刘寨办事处强制拆除再审申请人房屋及附属物的行为违法正确。而对于再审申请人主张确认惠济区政府行为违法的问题，由于本案中实施拆除再审申请人房屋的行政主体是刘寨办事处，且没有证据表明惠济区政府直接参与了拆除行为，故再审申请人请求确认惠济区政府房屋拆除行为违法的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。但鉴于根据有关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，既对涉案拆除行为负有监督管理的职责，又对城中村改造的拆迁补偿安置工作负责，在此情况下，出于实质解决纠纷的考虑，原审判令惠济区政府对再审申请人的损失采取补救措施并无不当。综上，王桂兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王桂兰的再审申请。
审 判 长 阎 巍
审 判 员 方金刚
审 判 员 董保军
二〇一七年三月二十七日
法官助理 朱瑞强
书 记 员 王 宁