广西壮族自治区藤县人民法院行 政 判 决 书（2017）桂0422行初2号原告藤县金隆房地产开发有限公司，住所地藤县藤州镇津南路276号七楼。法定代表人杨金隆，总经理。委托代理人陈延忠，广西公力律师事务所律师。被告藤县住房和城乡建设局，住所地藤县藤州镇政贤路73号。法定代表人欧院深，局长。委托代理人黎居秀，广西飞中律师事务所律师。（特别授权）委托代理人林汉光，广西飞中律师事务所律师。（特别授权）原告藤县金隆房地产开发有限公司因要求被告藤县住房和城乡建设局履行法定职责，于2017年1月11日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于同年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月10日公开开庭审理了本案。原告藤县金隆房地产开发有限公司的法定代表人杨金隆及其委托代理人陈延忠，被告藤县住房和城乡建设局的法定代表人欧院深及其委托代理人黎居秀、林汉光等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告藤县金隆房地产开发有限公司于2016年6月20日向被告藤县住房和城乡建设局提交《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件申请》，申请被告藤县住房和城乡建设局根据藤县人民政府作出的藤政函〔2015〕137号《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》，对藤国用（2016）第160352号土地出具规划条件书。被告于同年7月8日作出《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件的意见》，答复原告“该654440地块已核5550发建设用地许可证，请业主按建设用地许可证确定的规划条件建设”。2016年9月8日，原告又向被告提出《再申请关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块的规划条件》，2016年9月29日，原告再向被告提交《申请书面答复说明书》，继续要求被告对藤国用（2016）第160352号土地出具规划条件书。2016年9月30日，被告作出《关于申请书面答复说明书的意见》，答复原告“你公司《国有土地使用证》藤国用（2016）第160352号地块已于2006年2月25日核发了《建设用地规划许可证》（藤城规管地规字第031号），至今，该地块用地规划条件没有变更，请业主按《建设用地规划许可证》（藤城规管地规字第031号）及其附件附图确定的规划条件建设”。原告藤县金隆房地产开发有限公司诉称，2016年6月20日，原告向被告申请出具土地证号为藤国用（2016）第1603**号国有出让土地的规划条件书，并按规定提交了申请所需的相关材料。被告于2016年7月8日复函，以申请地块已经有规划条件为由，不予出具申请地块的规划条件。原告认为，被告不予出具申请地块的规划条件是没有理由和依据的。事实和理由如下：1．原告申请出规划条件的用地情况。原告的建设项目用地由两块相邻土地组成，同属于藤（用地）2006031号建设用地规划许可证。一块是2015年通过法院拍卖获得的，土地性质为出让的综合用地，土地证号为藤国用（2015）第1508**号，面积为2297.5平方米，被告在2015年9月23日出具了该地块的规划条件（藤规设2015066号）。另一块是原告通过转让获得的，也就是申请出具规划条件的地块，土地性质为出让的综合用地，土地证号为藤国用（2016）第1603**号，面积为2297.69平方米。2.原告申请出规划条件用地所在规划情况。2015年9月16日，藤县人民政府作出了《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》（藤政函〔2015〕137号）。申请出规划条件用地位于该控规A01-04地块，用地性质为居住用地，容积率为4.5，建筑密度为40%，绿地率为25%，建筑限高为60米。3．原告申请出规划条件完全符合法律规定。原告于2016年6月20日按规定提交了相关材料，申请书，申请人身份证明材料，申请用地的地形图，土地证等。4．被告不出规划条件没有依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。被告在复函意见中要求原告按建设用地规划许可证（藤）城规管地规字第031号确定的规划条件建设，但是该用地规划许可证并没有确定规划条件。实际上，被告在2013年10月23日复函苍梧县人民法院时明确告知，申请地块所在区域尚未编制控制性详细规划及修建性详细规划，无法出具该地块的规划条件，不能确定该用地的容积率。被告不予出具规划条件的不作为行为，导致原告的项目建筑设计方案不能予以审查通过，项目不能按时开工，拖延了近半年多，致使原告的损失严重。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，特向法院提起诉讼，请求被告根据《藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划》出具原告证号为藤国用（2016）第160352号国有出让土地的规划条件书。被告藤县住房和城乡建设局辩称：1.被告已积极依法行政，没有行政不作为行为。经查档案材料，原告是2016年6月20日向被告提交《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件申请》的，根据其提交的《国有土地使用证》和《国有土地使用权出让合同》记载，其土地用途为“综合用地”。原告申请被告出具规划条件事项不属申请行政许可，法律没有明确规定答复时限；因此，被告于同年7月8日已答复原告，告知其该地块已核发了建设用地许可证，请业主按建设用地许可证确定的规划条件建设。同年9月7日，原告向被告提交了《再申请》，要求被告按藤政函〔2015〕137号文出具规划条件；9月29日，原告又向被告提交了《申请书面答复说明书》。次日，被告即再次答复原告：你公司藤国用（2016）第160352号地块已于2006年2月25日核发了《建设用地规划许可证》（[藤]城规管地规字第031号），至今，该地块用地规划条件没有变更，请业主按《建设用地规划许可证》（[藤]城规管地规字第031号）及其附图确定的规划条件建设。以上事实说明，被告已积极依法行政，没有行政不作为行为。原告起诉称被告行政不作为没有事实和法律依据。2.至于原告要求被告按藤政函〔2015〕137号文出具规划条件一节，纯属原告错误理解法律后提出的无理要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条的规定，被告负有编制城市控制性规划并报本级人民政府批准的职责，被告确实根据我县县城发展的实际情况编制了《藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划》并经藤县人民政府以藤政函〔2015〕137号文批准。但是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的，不得出让国有土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划主管部门批准，依照本章有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。据此，《藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划》规划首先只能是作为审批改变用地性质的依据；规划范围内土地已出让的，变更用地性质必须符合规划要求，完善变更手续后，才能作为审批《建设工程规划许可证》的依据，土地使用权人是不能直接依据该规划便要求被告出具规划条件的。原告的用地是早在2006年10月13日就已依据当时的规划条件出让了且已核发了《建设用地规划许可证》的，原告是通过国有土地使用权转让的方式取得土地的。该地块出让时的规划条件是建设河西客运服务中心，开发强度是建设候车室484.48㎡,建设发车位180㎡,建设停车位630㎡,建设检车台1**㎡,建设修理厂220㎡。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条的规定，土地使用权人应当按照上述规划条件建设；确需变更的，必须向被告和县国土资源局提出申请。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条又明确规定了变更规划条件的申请和审批条件、程序。原告应当按此规定办理。原告因害怕补交土地出让金而企图要求被告直接批准其建设商品房，一旦原告的要求得逞，国家应收的巨额土地出让金便将流失，进而造成国家损失。被告认为，原告申请被告出具规划条件事项，被告已经依法答复，其诉称被告行政不作为没有事实和法律依据；原告要求被告按藤政函〔2015〕137号批复出具规划条件一节，因其要求不符合法律规定，被告无法满足其要求。原告提出依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定要求被告出具规划条件的主张是错误的，2006年被告核发《建设用地规划许可证》是适用当时的《中华人民共和国城市规划法》，当时没有法律规定土地必须有规划条件才允许出让。现在原告持有的《建设用地规划许可证》是有效的证件，上面已经明确了原告所要求的规划条件，不需要被告再次重新出具，请求人民法院依法驳回原告的起诉。原告藤县金隆房地产开发有限公司提供的证据有：1.《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件申请》、地形图、藤国用（2016）第160352号土地证、杨金隆身份证、藤县金隆房地产开发有限公司机构代码证、藤县金隆房地产开发有限公司营业执照，拟证明原告已按规定向被告提交了申请规划条件申请书及相关材料。2.《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件的意见》，拟证明被告已收到原告规划条件申请书及相关材料，但没有对原告的申请做出审批。3.《关于藤县藤州镇西厚路130号原401仓建设用地问题的复函》，拟证明藤州镇西厚路130号原401仓建设用地没有规划条件及容积率，说明被告没有按照法律法规的规定制定规划条件。4.藤县土地使用规划条件书（藤规设2015066号）及国有土地使用证（藤国用（2015）第150871号），拟证明与原告申请地块相邻且情况相同的地块，被告已出具规划条件，但被告没有给涉案土地出具规划条件，违反了行政法的公平性原则。5.《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》（藤政函[2015]137号）及附图，拟证明原告申请地块藤县人民政府已批复了控制性详细规划，且用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度等规定指标规划已明确，该地块是2006年出让，原告在2016年取得土地但是被告没有出具规划条件，可见被告没有执行藤县人民政府的文件，所以原告无法进行建设。6.建设用地规划许可证审批单（（藤2006）城规管地规字第031号）和国有土地使用权出让合同（合同编号：20060601），拟证明出让合同签订时间是2006年10月13日，建设用地规划许可证核发时间是2006年2月25日。土地出让性质是综合用地，证明用地性质没有改变，是不需要重新申请变更的。7.国有土地使用权证（藤国用（2016）第160352号），拟证明原告申请的土地属于综合性质的国有出让土地，来源合法且已获得使用权。8.国有土地使用权交易鉴证确认书（藤国土鉴字（2016）60号），拟证明原告通过依法转让获得申请地块土地使用权。9.《再申请关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块的规划条件》及被告出具的《关于申请书面答复说明书的意见》，拟证明原告多次申请被告出具规划条件，但被告都没做出审批。10.土地估价报告、城镇土地估价规程（GB/T18508-2001），拟证明原告申请的土地是按综合用地估价，估价价值是同地段最高价，容积率按3.5，不存在需要变更土地性质和出让金的问题。被告藤县住房和城乡建设局提供的证据有：1.原告《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件申请》和所附的藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》及《国有土地使用权出让合同》（合同编号20060601），证明原告向被告申请出具规划条件和原告取得的土地使用权出让合同约定的用地条件为综合用地的事实。2.被告出具的《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件的意见》，证明被告已于2016年7月8日依法答复了原告的事实。3.原告的《再申请关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块的规划条件》和《申请书面答复说明书》，证明原告再次申请被告说明其用地的规划设计条件的事实。4.《关于申请书面答复说明书的意见》、藤政函[2005]87号文件、《建设用地规划许可证》（编号：藤（用地）2006031号）、《建设用地许可证审批单》（藤2006）城规管地规字第031号）及附图，证明被告已再次答复了原告并附规划条件的事实。5.藤县国土资源局出具的《关于对藤国用（2016）第160352和藤国用（2016）第150871号地类用途的复函》，证明被告去函咨询国土部门并得到“该宗地的具体用途应按当时的规划来确定”答复的事实。6.《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，证明被告作出行政行为的依据，证明依法原告应当按原规划条件建设，如确需变更，应当向被告申请变更规划条件和向国土管理部门申请改变土地用途。7.《藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划》，8.《中华人民共和国土地管理法》。拟证明被告作出行政行为（答复）的依据，且证明原则上原告应当按原规划条件建设，如确需变更的，应当履行法定的变更申请和审批程序。原、被告提供的证据均系复印件，与原本核对无异。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告对原告提供的证据1－9的真实性和合法性无异议，质证认为，原告提供的证据不能证明其主张，被告已履行了法定职责。原告对提供被告的证据1－8的真实性和合法性无异议，质证认为，被告提供的证据不能证明其已履行了法定职责。本院认为，原告提供的证据1－9以及被告提供的证据1－8均符合证据客观性、关联性、合法性的特征，能够证明本案相关的事实，均应予采信，作为本案的定案依据。原告提供的证据10与本案的待证事实没有关联性，不可采信。经审理查明，2005年8月2日，藤县人民政府作出藤政函[2005]87号《关于同意在县百货公司四0一仓库设立河西客运服务中心的批复》，同意在县百货公司四0一仓库设立河西客运服务中心。藤县建设局（被告前称）没有按该批复的规定组织编制控制性详细规划报本级人民政府批准，也没有提出规划设计条件和附图。2006年2月25日，广西藤县公共汽车有限责任公司、黄某某、苏某某取得藤县建设局（被告前称）核发的藤（用地）2006031号《建设用地规划许可证》及（藤2006）城规管地规字第031号《建设用地许可证审批单》，该审批单容积率、建筑密度栏没有填写，审定意见栏内建筑层数控制、建筑物总高度等也没有填写，所附县城河西客运服务中心规划图记载各项经济指标：总用地面积9190.19㎡，候车室面积484.48㎡，发车位面积180㎡,停车位面积630㎡,检车台面积100㎡,修理厂面积220㎡，绿化面积3193.76㎡,绿化率34.75%，建筑密度0.17等。2006年10月13日，广西藤县公共汽车有限责任公司、黄某某、苏某某通过挂牌出让的方式，支付相应的土地出让金后取得座落于藤县藤州镇西厚路130号藤县百货公司四0一仓库该宗国有土地的使用权，领取藤国用（2006）第060715号《国有土地使用权证》。权利人与出让方藤县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》约定该宗土地出让年限为50年，地类用途为综合用地，总用地面积9190.19㎡，该《国有土地使用权出让合同》没有附具出让地块的规划设计条件及附图。约于2010年后，座落于藤县藤州镇西厚路130号的藤国用（2006）第060715号《国有土地使用权证》登记项下的国有土地拆分为四块。2013年10月23日，被告作出《关于藤县藤州镇西厚路130号原401仓建设用地问题的复函》，函复苍梧县人民法院称：“由于尚未编制控制性详细规划及修建性详细规划，目前无法出具该地块的建设用地规划条件，不能确定该用地的容积率。”2015年6月，原告通过法院拍卖取得座落于藤县藤州镇西厚路130号原藤国用（2006）第060715号《国有土地使用权证》登记项下国有土地的其中一块的使用权，面积为2297.5㎡，领取藤国用（2015）第150871号《国有土地使用权证》，地类（用途）为综合用地。2015年9月16日，藤县人民政府作出藤政函〔2015〕137号《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》，同意该规划确定的规划总用地面积为55770㎡，规划总用地面积包括座落于藤县藤州镇西厚路130号原藤国用（2006）第060715号《国有土地使用权证》登记项下的用地面积9190.19㎡，并确定用地性质为居住用地。2015年9月23日，被告为原告取得的藤国用（2015）第150871号《国有土地使用权证》登记使用权面积为2297.5平方米的地块出具了藤规设2015066号《藤县土地使用规划条件书》。2016年5月，原告又通过转让方式取得原藤国用（2006）第060715号《国有土地使用权证》登记项下国有土地的其中另一块的使用权，面积为2297.69㎡，取得藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》，地类（用途）为综合用地，该地块位于上述控制性详细规划A01-04地块，规划用地性质为居住用地，用地面积为1.32公顷，容积率为4.5，建筑密度为40%，绿地率为25%，建筑限高为60米等。原告取得使用权的上述两块国有土地相邻。2016年6月20日，原告向被告提交《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件申请》以及地形图、藤国用（2016）第160352号《国有土地使用证》、杨金隆身份证、藤县金隆房地产开发有限公司机构代码证、营业执照等材料，申请被告根据藤县人民政府作出的藤政函〔2015〕137号《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》，对原告取得的藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》登记的土地出具规划条件书。被告于同年7月8日作出《关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件的意见》，答复原告“该地块已核发建设用地许可证，请业主按建设用地许可证确定的规划条件建设”。2016年9月8日，原告又向被告提出《再申请关于明确或出具藤州镇西厚路130号地块规划条件》，2016年9月29日，原告再向被告提交《申请书面答复说明书》，继续要求被告对藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》登记的土地出具规划条件书。2016年9月30日，被告作出《关于申请书面答复说明书的意见》，答复原告“你公司《国有土地使用证》藤国用（2016）第160352号地块已于2006年2月25日核发了《建设用地规划许可证》（藤城规管地规字第031号），至今，该地块用地规划条件没有变更，请业主按《建设用地规划许可证》（藤城规管地规字第031号）及其附件附图确定的规划条件建设”。原告收到答复后，仍认为被告属于不履行法定职责，向本院提起诉讼。本院认为：一、根据原施行的《中华人民共和国城市规划法》第九条、第三十一条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十一条第（二）项以及《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第十九条、第三十八条和参照《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第三条第三款、第四条、第五条、第六条、第七条的规定，被告藤县住房和城乡建设局（前称藤县建设局）系我县城市规划行政主管部门，负有根据城市总体规划的要求，组织编制控制性详细规划报本级人民政府批准的法定职责，在城市国有土地使用权出让前，被告应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划设计条件（2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》称规划条件）及附图，附具于城市国有土地使用权出让、转让合同，被告的上述职责属于应当主动履行的法定职责。座落于藤县藤州镇西厚路130号藤县百货公司四0一仓库用地（含本案涉案地块）在2006年10月13日出让前，藤县建设局（被告前称）没有组织编制控制性详细规划报本级人民政府批准，没有提出应当由其主动提出的规划设计条件和附图。出让人和受让人签订的《国有土地使用权出让合同》没有附具应当由藤县建设局（被告前称）提出的规划设计条件和附图。藤县建设局（被告前称）于2006年2月25日核发的藤（用地）2006031号《建设用地规划许可证》及（藤2006）城规管地规字第031号《建设用地许可证审批单》明显程序缺失，附图也不符合《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条第二款的规定。2015年9月16日，藤县人民政府作出藤政函〔2015〕137号《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》，该批复中的部分内容实际上是对2006年挂牌出让座落于藤县藤州镇西厚路130号藤县百货公司四0一仓库国有土地使用权时有关法定程序缺失的补正，并无不妥。被告藤县住房和城乡建设局应当依据控制性详细规划，主动提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，履行其法定职责。原告要求被告对座落于藤县藤州镇西厚路130号的登记在藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》项下的地块出具规划条件书符合法律规定，其提出的诉讼请求应予支持。二、原告三次向被告提交申请，要求被告对座落于藤县藤州镇西厚路130号的登记在藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》项下的地块出具规划条件书，被告两次答复原告“该地块已核发建设用地许可证，请业主按建设用地许可证确定的规划条件及附图建设”。因涉案地块在出让前藤县建设局（被告前称）没有组织编制控制性详细规划报本级人民政府批准，没有提出规划设计条件及附图，藤县建设局（被告前称）当时核发的《建设用地规划许可证》没有确定规划设计条件，其附图也不符合法定要求，被告作出的两次答复无事实依据，也与藤县人民政府作出的藤政函〔2015〕137号《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》施行的控制性详细规划相矛盾，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款、第九条第一款的规定，被告认为其已积极依法行政，没有行政不作为的行为与事实不符，不可采信。三、被告主张原告的用地早在2006年10月13日就已依据当时的规划条件出让了且已核发《建设用地规划许可证》，该地块出让时的规划条件是建设河西客运服务中心，开发强度是建设候车室484.48㎡,建设发车位180㎡,建设停车位630㎡,建设检车台1**㎡,建设修理厂220㎡。被告如此理解出让土地的规划条件和开发强度与《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十九条第（二）项的规定相悖，该主张不可采信。被告又认为，其于2006年核发《建设用地规划许可证》是适用当时的《中华人民共和国城市规划法》，当时没有法律规定国有土地必须有规划条件才允许出让。被告的观点明显与当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十一条及《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条的规定不符，该观点不能采纳。四、被告对座落于藤县藤州镇西厚路130号的登记在藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》项下的地块从未提出过规划设计条件或规划条件，被告认为原告应按照《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条的规定办理变更规划条件的手续没有事实根据和法律依据，被告的该主张本院不予支持。五、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第八条明确规定“土地出让金的测算应当把出让地块的规划设计条件作为重要依据之一”。据此，被告对出让地块出具了规划条件，有关部门才能准确确定是否需要调整国有土地出让金。被告对座落藤县藤州镇西厚路130号的登记在藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》项下的地块出具规划条件书后，原告应否与原出让方藤县国土资源局重新签订国有土地使用权出让合同以及是否需要调整国有土地使用权出让金等属于另一法律关系，本案不作审查。综上所述，被告提出驳回原告起诉的诉讼请求于法无据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告藤县住房和城乡建设局在本判决生效之日起十日内，依据藤县人民政府作出的藤政函〔2015〕137号《关于藤县麻纺厂片区地块控制性详细规划的批复》批复的控制性详细规划，依法对土地使用权人为原告的座落于藤县藤州镇西厚路130号登记在藤国用（2016）第160352号《国有土地使用权证》项下的地块提出土地使用规划条件书。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于梧州市中级人民法院。审 判 长  林振朝审 判 员  黄群萍人民陪审员  岳贻林二〇一七年三月二十日书 记 员  黄 文