湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行终58号
上诉人张家界市永定区合作桥乡人民政府，住所地张家界市永定区合作桥乡。
法定代表人赵志勇，乡长。
委托代理人胡家恕，男，土家族，系合作桥乡司法所所长。
委托代理人张维虎，湖南风云律师事务所律师。
被上诉人姚月梅，女，汉族。
委托代理人汤心如，男，汉族，与姚月梅系夫妻关系。
委托代理人田英治，永定区法律援助中心律师。
原审被告张家界市永定区人民政府，住所地张家界市永定区永定大道区治大院。
法定代表人朱法栋，代区长。
委托代理人瞿振，男，土家族，系张家界市永定区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张建春，湖南澧滨律师事务所律师。
原审第三人张宏胜，女，汉族。
委托代理人汤朝辉，女，汉族，与张宏胜系母女关系。
委托代理人邓富文，湖南风云律师事务所律师。
原审第三人合作桥乡岩口村刘家咀组，住所地张家界市永定区合作桥乡岩口村刘家咀组。
代表人田珍初，组长。
被上诉人姚月梅与上诉人张家界市永定区合作桥乡人民政府（以下简称合作桥乡政府）、原审被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）林地使用权处理纠纷一案，上诉人合作桥乡政府不服张家界市永定区人民法院（2016）湘0802行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人合作桥乡政府的委托代理人胡家恕、张维虎，被上诉人姚月梅及其委托代理人汤心如、田英治，原审被告永定区政府的委托代理人瞿振、张建春，原审第三人张宏胜及其委托代理人汤朝辉、邓富文到庭参加了诉讼。第三人合作桥乡岩口村刘家咀组经传票传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告姚月梅与第三人张宏胜争议的土地位于合作桥乡岩口村刘家咀组，地名叫岩屋边（汤凡生墓边），面积约0.175亩。在争议地内现有第三人张宏胜的岳父汤凡生和丈夫汤银州的坟墓两座。东至去老屋场大路为界，西至埋李大婆(姚月梅岳母)坟为界，北至大路为界（路下为姚月梅户桔园），南至自然岩坎为界（岩坎上为姚月梅户自留山）。
1982年，林业三定时期，姚月梅屋边一带的山林作为其自留山进行了登记。在1982年2211号《社员自留山使用证存根》登记中记载姚月梅承包经营自留山的四至为东至上老屋场大路，南与（汤）先祥交界，西与张宏胜交界，北至五升子田坎上。东、南界址，记载明确无争议。而西边、北边界址与双方所指定的界址有争议，具体为一、北至“五升子田”应为百步登组民田国云位于团木湾的承包责任田“五分田”，而姚月梅所指水渠北方的“五升子田”实为余宗利的承包责任田，并非“五升子田”，根据现场勘界，《存根》中的北方应为西北方；二、《存根》中西边界址“张宏胜交界”，经现场勘查，姚月梅屋边自留山、争议地、桔园西侧是一条通往刘家咀组的大路，大路西边由南向北分别为张宏胜的果园、汤先祥的山林、姚月梅的竹林、汤祖憾的自留地、彭三六的自留地，《存根》中西方实为西南方。上述地域内，姚月梅屋边的自留山西方与张宏胜交界，姚月梅的竹林北方与田国云的责任田“五分田”交界，而争议地及桔园西方均未与张宏胜交界，且争议地及桔园的北方并非“五升子田”，因此确定争议地不在2211号《社员自留山使用证存根》的范围内。
自1967年起至今，争议地一直由张宏胜一家人经营管理。1982年，自留山承包经营权到户时，姚月梅也未对争议地的权属产生争议，2013年，姚月梅才提出异议。2014年9月4日，被告合作桥乡人民政府作出定合林决字[2014]第01号处理决定，姚月梅和张宏胜不服决定，分别提起了行政复议申请。2014年12月10日，被告永定区人民政府作出了张定政复决[2014]11号《行政复议决定书》，撤销了合作桥乡人民政府的[2014]第01号处理决定，并责令合作桥乡人民政府重新作出处理。2015年3月6日，被告合作桥乡人民政府作出定合林决字[2015]第01号处理决定，原告姚月梅于3月16日提起了行政复议申请。在复议过程中，被告合作桥乡人民政府发觉缺失了当事人，于2015年4月3日自行撤销了定合林决字[2015]第01号处理决定。姚月梅于2015年4月13日撤回了行政复议申请，被告永定区人民政府作出了终止审理的决定。2015年4月8日，被告合作桥乡人民政府根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条、第十二条及湖南省《林木、林地权属争议处理办法》第十一条、第十四条、第十六条的规定，作出了定合林决字[2015]第02号《林地、林木权属争议行政处理决定书》，将争议林地的所有权与使用权确定给第三人刘家咀组集体所有，将争议林地的林木所有权确定给第三人张宏胜所有。姚月梅对该决定不服，于2015年4月13日向被告永定区人民政府申请行政复议。2015年4月24日，被告永定区人民政府就本案举行了行政复议听证会，对本案事实、证据和法律适用进行了听证、质证。2015年5月5日，被告永定区人民政府作出了张定政复决[2015]3号《行政复议决定书》，维持了被告合作桥乡人民政府于2015年4月5日作出的定合林决字[2015]第02号《林地、林木权属争议行政处理决定书》。2015年5月11日，原告姚月梅向本院提起行政诉讼，要求撤销合作桥乡人民政府作出的定合林决字[2015]第02号《林地、林木权属争议行政处理决定书》和永定区人民政府作出的张定政复决[2015]3号《行政复议决定书》。2015年7月29日，本院作出（2015）张定行初字第73号行政判决书，判决驳回原告姚月梅的诉讼请求，姚月梅不服该判决上诉至张家界市中级人民法院。2016年5月31日，张家界市中级人民法院以原审判决认定事实不清为由，作出（2016）湘08行终19号行政裁定书，裁定：一、撤销张家界市永定区人民法院（2015）张定行初字第73号行政判决；二、发回张家界市永定区人民法院重审。
原审认为，1982年，姚月梅屋边一带的山林作为其自留山进行了登记，《社员自留山使用证存根》记载姚月梅承包经营的自留山东、南界址清晰明确无争议，但北方界址与现场勘验情况严重不符，应为竹林北方田国云的责任田“五分田”，该《社员自留山使用证存根》记载错误，不能确定争议地在姚月梅承包经营的林地范围内。自1967年起至今，争议地一直由张宏胜一家人经营管理这一事实，客观真实。现被告合作桥乡人民政府将争议地视为无主山林，确定争议地所有权、使用权归第三人刘家咀组集体所有的证据不足。争议地的权属归谁所有，被告合作桥乡人民政府应当结合当时的政策、当地自留山发包到户的实际情况进行处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项的规定，判决：一、撤销被告张家界市永定区合作桥乡人民政府于2015年4月8日作出的定合林决字［2015］第02号《林地、林木权属争议行政处理决定书》；二、撤销被告张家界市永定区人民政府于2015年5月5日作出的张定政复决［2015］3号《行政复议决定书》；三、责令被告张家界市永定区合作桥乡人民政府在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。
上诉人合作桥乡政府上诉称，一、一审判决认定上诉人将本案争议林地权属（使用权）确权给第三人刘家咀组集体所有的证据不足，与案件事实不符。上诉人在处理本案林地权属纠纷中，因被上诉人姚月梅与第三人张宏胜都没有足够证据证实争议林地属自己的承包林地。为查清争议林地的权属，上诉人本着高度负责的态度，通过多次现场勘查、走访、调查取证、召开村民座谈会等形式，查清了本案争议林地的基本事实。根据该组汤一中、汤金凤、汤娟生、刘光华、汤先全等证人证实，争议林地原是荒地，没有人要，是集体的未分（发包），但由张宏胜开荒后长期置业，召开的村民座谈会，大部分村民也证实了这一事实。根据以上查明的事实，上诉人将争议林地权属确权给第三人刘家咀组。以上事实表明，上诉人将争议林地确权给第三人刘家咀组集体所有的证据充分。二、上诉人将争议林地确权给第三人刘家咀组集体所有的法律法规依据。农村土地属农民集体所有，农民个人只有使用权，这是《土地管理法》、《农村土地承包法》对农村土地性质确立的基本原则，也是社会主义国家性质所决定的。村民要获得集体土地的使用权，一般采取土地承包或土地流转的方式，与发包人签订书面承包合同或流转合同，然后由县级以上人民政府颁发土地承包经营权证或林权证等证书。《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条对此有明确规定。《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》也规定了林地使用权的处理原则，须以相关权属证书为依据。从以上法律规定可以看出，村民要取得农村土地使用权，必须要与村民小组签订土地承包合同，取得土地承包经营权证或林权证。鉴于被上诉人姚月梅所提交的《社员自留山使用存根》不能证实争议林地在其自留山范围内，第三人张宏胜虽长期使用，但不能提交相关的林地承包合同，也不能提交相关土地承包经营权证或林权证，不能证实争议林地的权属是其依法承包所得或流转所得。根据农村土地性质属农民集体所有的原则，结合本案调查的事实，将争议林地确权给第三人刘家咀组，是符合国家土地法律法规规定的。综上所述，上诉人就本案林地权属所作出的处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，一审判决撤销上诉人的处理决定没有事实和法律依据。为维护上诉人依法行政，特向本院上诉，请求依法撤销张家界市永定区人民法院（2016）湘0802行初35号行政判决，维持上诉人的定合林决字【2015】第02号林地林权权属争议行政处理决定。
被上诉人姚月梅答辩称，一、1982年大庸县人民政府在全国农村大政策田土责任制到户颁发的《社员自留山使用证》存根（2211号档案资料），姚月梅屋边自留山四至清楚，封闭圆形完整。其真实性、合法性、有效性不容否定，是确认土地权属的最具有法律效力的依据，是处理本案的铁证。二、2003年湖南省颁发的《退耕换林农户手册》，记载：户主姚月梅，小地名大沟，面积熟地201亩，荒地0.4亩。补贴中稻315公斤。这充分证明姚月梅一直拥有自留山土地权属（争议地正在该地0.4亩荒地中），这是处理本案的又一铁证。（退耕换林地系姚月梅自留地的中北部土地）。三、乡政府证据本记载2014年01号处理决定书中张宏胜辩称：“1967年生产队分给她饲料地5厘，1982年责任制到户后，饲料地周围成了姚月梅自留山。”这充分证明争议地在姚月梅自留山界内。四、乡政府资料本第38页现场勘验图（2014年6月19日）清晰表明争议地在姚月梅自留山界内，同时表明争议地面积东西长18米，南北宽6.5米计1分8厘面积是原争议地5厘的三倍之余，这一再次侵权的事实（由6厘已埋汤凡生坟，东扩至1分8厘面积已违法葬汤银洲坟）。五、乡政府资料本第81页现场勘验图（2015年2月6日）表明争议地南边是姚月梅自留山岩坎，东是上老屋场路，西是姚月梅菜地和岳母坟地，北是桔园（即退耕还林土地）桔园北界是余宗利小田（档案北界五升子）这充分证明自留地在姚月梅自留山界内；也批驳了北界是田国云“五升子”田的荒唐认定；（余宗利小田面积变小是因为修片灌溉占用了面积，现抽水站遗迹可查，乡政府调查十多户农户，30%知道是不采纳）。六、1982年原始分山人老队长汤先为书面证言法庭质证揭露了汤一中冒充分山队长，认定争议地是岩渣子地属未发包土地的伪证。至于村民座谈会也完全是汤一中暗中操作说汤银洲死了，是公家地，两家莫争了。综上所述，请求人民法院驳回上诉，判决争议地权属归被上诉人所有。
原审被告永定区政府述称，与上诉人合作桥乡政府的上诉意见一致。
原审第三人张宏胜述称，一、本案事实清楚，证据充分，本案争议地长期由第三人一家连续经营、管理，超过20年，这一事实争议双方和相关证人都是认可的，且在2013年前，姚月梅家没有提出异议，该争议地之前也不是组上的，2013年由合作桥乡政府确权给组上所有。姚月梅提交的《社员自留山使用权存根》没有原件且与事实不符，不能证明争议地权属归姚月梅。第三人提交的《退耕还林农户手册》可以佐证争议地的权属属于第三人。二、依法该争议地应为张宏胜所有，根据1989年国家土地管理局颁布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第十条规定，确定农村村民土地所有权界限一般按照实际使用土地的界限确定。第十一条规定：凡连续使用超过20年的农村集体土地权属认定为使用者所有。第39条规定，土地使用证与实际不一致的，以实际为准。根据1995年国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条，农民按照现在土地所有权界限确定土地所有权。第二十一条规定，连续使用集体土地超过20年的，应视为使用者所有。根据上述规定，本案争议地应当属于第三人所有。根据2003年人大常委会颁布的《农村土地承包法》第63条规定，本法实施后集体经济组织不得再留机动地，所以，2013年政府将争议地确认为集体所有违反法律规定。根据2004年施行的《湖南省实施<农村土地承包法>办法》第31条规定，应在本办法实施6个月内补发土地承包经营权等证书。所有的案件都有诉讼时效制度，最长的诉讼时效没有超过20年的，法律上也有先占制度。综上所述，请求二审法院依法改判，责令上诉人重新作出决定，权属归第三人所有。
原审第三人合作桥乡岩口村刘家咀组未到庭陈述，也未提交书面意见。
当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，被上诉人姚月梅提交的《社员自留山使用证存根》北方界址记载有误，不能证实争议地在其承包林地范围内，原审第三人张宏胜虽然一直对争议地进行经营管理，但双方均无确凿证据能够证实争议土地使用权归自己所有。上诉人合作桥乡政府据此作出的定合林决字[2015]第02号林地、林木权属争议行政处理决定，确定争议地权属归第三人合作桥乡岩口村刘家咀组所有缺乏事实和法律依据，应当予以撤销，上诉人应当结合当时的政策、当地自留山发包到户的实际情况妥善处理。原审被告永定区政府作出的张定政复决[2015]3号行政复议决定，维持了上述行政处理决定，理应撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人合作桥乡政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹相琼
审 判 员 王 峰
代理审判员 陈建琳
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 王 晶
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。