江苏省涟水县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0826行初4号
原告许文年，男，汉族，1966年1月1日生。
委托代理人贾兰梅，女，汉族，1966年12月2日生，与原告许文年系夫妻关系。
委托代理人袁辉，男，1973年8月1日生。
被告涟水县黄营乡人民政府，住所地在涟水县黄营乡黄营街。
法定代表人吉爱国，乡长。
委托代理人王茂中，该乡副乡长。
委托代理人季志南，江苏龙俊律师事务所律师。
被告涟水县人民政府，住所地在涟水县涟城镇红日大道18号。
法定代表人王向红，县长。
行政机关负责人邵钧，副县长。
委托代理人孙晓雨、张黎明，该政府工作人员。
第三人许文武，男，汉族，1972年10月20日生。
第三人许开成，男，汉族，1940年11月7日生。
原告许文年不服被告涟水县黄营乡人民政府行政处理及被告涟水县人民政府行政复议一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因许文武、许开成与本案有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月14日公开开庭审理了本案。原告许文年及其委托代理人贾兰梅、袁辉、被告黄营乡人民政府委托代理人王茂中、季志南、被告涟水县人民政府委托代理人孙晓雨、张黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告涟水县黄营乡人民政府于2015年10月20日作出《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》，主要内容：一、对于漏登的地块予以登记，地块一致的予以登记；二、土地互换的，如互换双方均无异议，按互换后地块登记，并请流转双方签订书面合同，报村委会备案；三、土地被征用的部分不再登记确权，征用后剩余的地块应实地丈量后登记；四、对争议的地块，新十二斗北一垅十四板，新十二斗北二垅一板地块应登记在许开成或许文武户上。因1994年之后该组土地未作调整，争议地原登记在许开成户上，后被许文年耕种。被告涟水县人民政府于2015年12月24日作出的[2015]涟政行复（决）字第42号《行政复议决定书》，维持了黄营乡人民政府的处理意见。
原告许文年诉称，一、乡政府处理意见认定事实主要证据不足。本案争议的5.3亩土地，是原告1998年土地二轮承包时依法取得，既有县政府颁发的证书，也有承发包双方签订的土地承包合同。虽然证书上没有填写清楚坐落及四至，但多年来一直由原告对该5.3亩土地进行实际耕种和承担税负，村委会建有承包台账，坐落清楚，四至明确。乡政府违反省政府苏政办发[2015]36号文件规定，利用职权强行否定1998年二轮承包事实，违法将该5.3亩土地中新十二斗北一垅十四板、新十二斗北二垅一板进行调整，侵犯了原告合法权益，同时，对原告申请确权的其它地块也没有按照《土地管理法》第十六条的规定作出确权处理，构成不履行法定职责。二、乡政府处理意见适用法律错误。原告的申请事项是确定土地使用权，不是颁发承包经营权证，乡政府适用《农村土地承包经营权证管理办法》，文不对题。三、县政府没有纠正乡政府作出的错误处理意见，反而作出维持决定，是错上加错。故诉请人民法院依法撤销黄营乡人民政府2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》及涟水县人民政府2015年12月24日作出的[2015]涟政行复（决）字第42号《行政复议决定书》，责令被告黄营乡人民政府重新作出行政行为。
原告庭审中向法庭提供下列证据：1、1998年许文年《农村集体土地承包经营权证书》；2、杨桂村会计许开才提供的原告组1998年土地承包的原始底根共6页；3、杨桂村委会证明，1998年8月许文年承包5.3亩土地详细情况；4、2004年4月8日，杨桂村委会与许文年补签的1998年家庭承包合同书及农村土地承包到户登记簿；5、许文年的农民负担监督卡计3张；6、2015年10月10日乡和村干部核对许文年1998年5.3亩土地四至坐落详细情况；7、2010年12月16日杨桂村会计许开才证明一份；8、许文年1997、1998年交村委会农业税台账两份；9、许文年2005年《农村土地承包经营权证书》；10、2010年8月21日杨桂村委会证明一份；11、原告自制的杨桂村二组土地平面示意图两页；12、2009年12月31日黄营乡政府农经站证明一份；13、黄营乡农技站2014年中央财政补贴物资领用卷一张；14、杨桂村二组黄光明等村民证明一份；15、2015年5月19日淮安市人民政府[2015]淮行复第32号《行政复议决定书》；16、2016年2月24日调取证据申请书；17、淮安市中级人民法院（2013）淮中民终字第1270号《民事裁定书》；18、许开成2005年《农村土地承包经营权证》及许开成1997年交杨桂村委会农业税台账一份；19、2010年1月6日庭审笔录1份；20、（2010）涟行初字第14号案件庭审中许文武提供的证据会议录中的3张；21、2015年1月21日许文年土地确权申请书；22、黄营乡人民政府2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》；23、涟水县人民政府2015年12月24日作出的[2015]涟政行复（决）字第42号《行政复议决定书》。上述证据证明被告黄营乡人民政府处理意见事实不清，证据不足，适用法律不当。
被告涟水县黄营乡人民政府辩称，一、2009年省道327路建设，征用了原告所在村民组的部分土地，在发放土地补偿费过程中原告与其胞弟许文武发生补偿款分配纠纷，经其亲属、乡村干部调解未果，由此引发土地承包经营权纠纷。被告黄营乡人民政府按照县政府的要求，组织乡农经站、原告所在的村委会干部以及1994年村民组分地小组部分成员，对原告现在种植的地块以及土地二轮承包时承包的地块进行现场辨认，经辨认有争议的地块为新十二斗北一垅十四板、新十二斗北二垅一板。上述争议地块当时登记在许开成（原告父亲）名下，后许开成将此地块分给次子许文武耕种，许文武外出打工时由原告代耕代种。另外查明，原告所在的杨桂村一组，在1998年实行农村土地二轮承包时，是以土地一轮承包期间1994年调整后的土地进行延包，至今村民组对承包土地未作调整。二、2015年10月10日，被告对原告兄弟间的土地使用权争议再次组织调解，但双方均不同意调解。被告在充分调查的基础上作出四条处理意见，明确了争议土地使用权（承包经营权）的归属，被告已经履行了法定职责。被告的处理意见是在尊重客观事实的基础上作出的，程序合法，并无不当。1994年村民组调整土地的台账是确定申请人承包土地经营权唯一合法的依据。原告提供的承包地登记台账，不是分配家庭承包土地的原始台账，不能作为确定土地承包经营权的依据。综上，被告作出的处理意见认定事实清楚，适用法律适当，程序合法，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告黄营乡人民政府法定期限内向本院提供下列证据、依据：
1、2014年1月15日许开才谈话笔录；2、2014年7月28日苏太荣谈话笔录；3、2014年1月20日张中华谈话笔录；4、2014年1月15日、2014年2月18日许开成（许文年父亲）谈话笔录；5、杨桂村1994年调整土地记录，其中许开成户承包地情况记录；6、乡政府处理原告土地争议记录，（1）调解记录，（2）2015年10月10日乡政府组织当时参与分配土地的人员现场勘测的记录。庭审中又补充出示7、（2015）涟政行复（应）字7号报请领导阅办函。
法律依据：《农村土地承包经营权证管理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》。上述证据、依据证明被告所作的处理意见事实清楚，程序合法，适用法律适当。
被告涟水县人民政府辩称，一、本案基本事实，已经由涟水县黄营乡人民政府在行政处理程序中调查清楚。二、涟水县黄营乡人民政府2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》，符合实际情况，也符合我国农村土地承包政策和法律的有关规定，被告涟水县人民政府在行政复议程序中依法应当予以维持。三、本案行政复议程序合法，县政府经过受理审批、通知被申请人答复、被申请人作出书面答复并提交证据依据、经复议机关审查，报请审批、作出复议决定、送达当事人，所有程序符合行政复议法规定。四、县政府作出的复议决定，在实体上也符合法律规定，根据本案事实，县政府认为黄营乡人民政府作出的处理意见符合我国行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持，并无不妥。五、县政府作为复议机关办理行政复议案件，符合我国《行政复议法》及其实施条例的要求，合法有据，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告涟水县人民政府法定期限内向本院提供下列证据：
1、2015年11月1日许文年行政复议申请书；2、许文年身份证复印件；3、许文年复议程序中提供的相关证据；4、2015年10月20日黄营乡人民政府作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》；5、行政复议申请受理审查审批表；6、行政复议案件有关事项报批表；7、2015年11月9日涟水县人民政府提出行政复议答复通知书；8、2015年11月20日黄营乡人民政府行政复议答复意见书及黄营乡政府在复议程序中提供的相关证据；9、行政复议有关事项报批表；10、涟水县人民政府[2015]涟政行复（决）字42号《行政复议决定书》；11、送达回证3份。上述证据证明复议程序合法，县政府作出的复议决定合法有据。
第三人许文武、许开成庭审中对黄营乡政府的处理意见无异议，许文武庭审中向法庭提供下列证据：1、会议录中的1994年杨桂村二组分地底册（许开成户）；2、1999年5月8日许开成承包地明细表一张。证明争议地1994年分在许开成户上。许开成未向法庭提供证据。
经庭审举证、质证，本院对原、被告及第三人所举证据作如下确认：
被告黄营乡人民政府提供的证据1-6是被告在行政程序中搜集、调查或制作的，能够证明本案部分案件事实；证据7虽是庭审中补充出示的，但能够证明县政府将原告确权申请转黄营乡人民政府处理的情况。被告涟水县人民政府所举证据1-9及11仅能证明复议机关复议程序的合法性；证据10及原告举证的22、23是本案被诉行政行为，不作证据使用。原告所举证据1，仅能证明1998年原告享有5.3亩承包土地，不能反映5.3亩土地的具体位置等情况；证据2、3、12能够证明许文年1998年已耕种本案争议土地；证据9已被本院确认违法，故证据4、7、10的效力亦不予认定；证据5、8只能证明原告缴纳农业税的有关情况；证据6是被告在行政程序中制作的，能够反映原告目前耕种土地的现状；证据11是原告自行制作的耕种土地现状，效力暂不予认定；证据13与本案无关；证据14不符合证据的法定形式和要件，不予认定；证据15、17是生效法律文书，予以确认；证据16是原告向本院申请调取证据申请书，不作证据使用；证据18许开成的《农村土地承包经营权证》未经法定程序撤销或确认无效前，视为有效，1997年台账只能反映许开成缴纳农业税有关情况；证据19许开成证言能够证明部分案件事实；证据20能够反映1994年许开成、许文年土地调整情况；证据21能够证明原告曾向政府提出土地确权申请。第三人许文武举证的证据1、2能够反映1994年许开成户土地承包情况。
经审理查明，原告许文年2015年1月21日通过邮寄方式向涟水县人民政府寄送申请书，要求对其1998年农村集体土地承包经营权证书上记载的5.3亩土地进行确权。涟水县人民政府两个月未作处理，许文年向淮安市人民政府申请行政复议，淮安市人民政府于2015年5月19日作出[2015]淮行复第32号《行政复议决定书》，责令涟水县人民政府在6个月内依法处理许文年提出的确权申请。同年8月涟水县人民政府将原告申请事项转黄营乡人民政府处理。2015年10月20日黄营乡人民政府作出《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》，主要内容：一、对于漏登的地块予以登记，地块一致的予以登记；二、土地互换的，如互换双方均无异议，按互换后地块登记，并请流转双方签订书面合同，报村委会备案；三、土地被征用的部分不再登记确权，征用后剩余的地块应实地丈量后登记；四、对争议的地块，新十二斗北一垅十四板、新十二斗北二垅一板地块应登记在许开成或许文武户上。原告许文年不服，向涟水县人民政府申请行政复议，涟水县人民政府于2015年12月24日作出（2015）涟政行复（决）字42号《行政复议决定书》，维持被告黄营乡人民政府的行政行为。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告许文年与第三人许文武是兄弟关系。农村土地一轮承包时，第三人许文武的承包地在其父亲许开成名下，原告许文年分户另行承包。1995年许文武与许开成分家，分得包括大飞渠南一区（又称“新十二斗北一垅十四板”）1.05亩及南板(又称“新十二斗北二垅二板”)0.75亩在内的承包地。后许文武外出打工，承包地由其父许开成耕种。许开成因耕种困难，又将上述土地给原告许文年耕种。2004年4月8日杨桂村委会就包括许文武承包地在内的土地与许文年签订了《农村土地家庭承包合同书》，黄营乡农经站在编制《农村土地承包到户登记簿》将“新十二斗北一垅十四板”土地登记为0.95亩，“新十二斗北二垅二板”登记为0.65亩。2005年9月30日被告涟水县人民政府为许文年颁发涟办发农地承包权(2005)第72号《农村土地承包经营权证》(合同编号3208040414011020)。后因327省道建设，上述地块部分被征用，许文年与许文武为土地补偿费用发生纠纷，许文武于2010年8月提起行政诉讼，要求撤销许文年2005的《农村土地承包经营权证》，本院于2010年11月8日作出行政判决，确认涟水县人民政府2005年发给许文年的《农村土地承包经营权证》违法，该判决现已生效。
本院认为，根据江苏省高级人民法院关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》若干问题的意见的规定，土地承包经营权属争议的本质是土地使用权争议，应当由当事人向有关行政机关申请解决。原告与第三人之间对土地承包经营权发生争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，有权向县政府或乡镇人民政府提出确权申请，被告黄营乡人民政府依据该法规定亦有权处理。具体到本案，原告申请对七块承包地进行确权，庭审中第三人许文武明确表示只对其中的两块地即“新十二斗北一垅十四板”和“新十二斗北二垅二板”有争议，而被告黄营乡人民政府2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》中认定争议地块为“新十二斗北一垅十四板”和“新十二斗北二垅一板”，但许文武对“新十二斗北二垅一板”地块的使用权并无争议，被告黄营乡人民政府所作的处理意见，事实认定不清，主要证据不足。且原告的申请事项是确定土地使用权，而该处理意见适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定，适用法律不当。涟水县人民政府作出维持的行政复议决定亦无事实根据和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告涟水县黄营乡人民政府2015年10月20日作出的《关于许文年申请农村承包土地确权的处理意见》和被告涟水县人民政府2015年12月24日作出的[2015]涟政行复（决）字42号《行政复议决定书》。
二、责令被告涟水县黄营乡人民政府于本判决生效之日起6个月内对原告许文年的申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告涟水县黄营乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）
审 判 长 张 云
人民陪审员 高 玲
人民陪审员 范清扬
二〇一六年四月十一日
书 记 员 李晓丹