广东省佛冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1821行初8号
原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司，地址：广东省佛冈县石角镇县人民中心西北角，统一社会信用代码：914418216650251223。
法定代表人汤丽容，总经理。
委托代理人黄伟荣，广东熙业律师事务所律师。
被告佛冈县人力资源和社会保障局，地址：广东省佛冈县石角镇法政路。
法定代表人郑按双，该局局长。
委托代理人李理活，广东德磊律师事务所律师。
委托代理人张伟强，该局仲裁院院长。
第三人邵庙柱，男，1974年8月29日出生，汉族，住广东省佛冈县。
原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司诉被告佛冈县人力资源和社会保障局、第三人邵庙柱不履行法定职责纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭进行了审理，原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司的委托代理人黄伟荣、被告佛冈县人力资源和社会保障局的委托代理人李理活、张伟强到庭参加了诉讼，第三人邵庙柱经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司诉称：第三人邵庙柱挂靠佛冈县泰康建筑安装工程有限公司（以下简称“泰康公司”），并以泰康公司名义先后于2011年3月3日、2012年6月30日与原告签订《建筑工程承包合同书》、《建筑工程续建承包合同书》，邵庙柱作为实际施工人承包原告开发的御景峰二期商住楼会所、佛冈篁胜国际酒店温泉区B型别墅伍栋和C型别墅肆栋的建设工程。上述合同签订后，邵庙柱即招聘大批民工入场施工。截至2013年3月18日，原告与邵庙柱进行结算并签署《工程结算确认书》，邵庙柱应得工程款5900195元，但原告已实际支付其870万元，即原告多支付邵庙柱工程款2799805元。2013年5月7日，邵庙柱因个人原因退出工程，但其在超额骗取原告近三百万元工程款的情况下，仍然拖欠工人工资，致使大量民工以上访等方式要求支付工资。2013年9月16日，原告迫于无奈与泰康公司共同垫付了工人工资，原告总共垫付工人工资918800元。原告垫付工人工资之后，经多次追讨无果，无奈于2015年7月向佛冈县公安局提起刑事控告，要求依据《中华人民共和国刑法》第二百七十六条，追究邵庙柱拒不支付劳动报酬罪的刑事责任。佛冈县公安局刑事立案之后，向被告调取其对邵庙柱拒不支付劳动报酬一案的查处资料以及对责令邵庙柱支付工资的相关材料，以作为追究邵庙柱刑事法律责任的重要证据，但被告却一直拒不交出上述资料。2015年10月15日，经县领导召开县公安局、县劳动监察大队等的协调会议，要求县劳动监察大队移交涉案的相关资料，但该大队仅提供其对工人和邵庙柱的谈话笔录，却没有立案查处资料和责令支付劳动报酬的文书。原告发现，邵庙柱在谈话笔录中承认拖欠工人工资，显然邵庙柱违法事实存在且证据充分，但被告既未依法立案查处，亦未责令邵庙柱支付工人工资，致使邵庙柱在接受被告谈话后，仍然拒不支付劳动报酬，直接导致工人在2013年9月16日的集体上访，原告亦是在此情况下迫于无奈垫付工资。根据《中华人民共和国刑法》第二百七十六条、《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条的规定，“经政府有关部门责令支付仍不支付”是得以追究刑事责任的法定前提条件，由于被告未责令邵庙柱支付工人工资，致使佛冈县公安局无法根据上述法律规定追究邵庙柱刑事责任。根据《劳动合同法》第八十五条、《最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、公安部关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》第二点的规定，责令欠薪者支付劳动报酬是被告的法定职责，但被告未依法履行法定职责，不仅未向邵庙柱发出责令支付的通知，在其拒绝支付民工工资后，也未依法将邵庙柱拒不支付劳动报酬的违法行为移交公安机关处理。综上所述，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判令：一、确认被告未责令第三人邵庙柱支付劳动报酬的不作为违法；二、被告对第三人邵庙柱拖欠劳动报酬的违法行为予以立案查处并责令第三人邵庙柱支付劳动报酬；三、本案诉讼费由被告承担。
原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司为支持其主张，向本院提供如下证据：
证据一、刑事控告书，拟证明原告向公安部门提出控告；
证据二、证据清单，拟证明原告向公安部门提交的证据材料；
证据三、营业执照，拟证明原告的主体资格；
证据四、《建筑工程承包合同书》、《建筑工程续建承包合同书》、《佛冈县泰康建筑安装工程有限公司工程内部承包合同书》、《工程款给付清单及凭证》及《工程款结算确认书》，拟证明原告与邵庙柱进行了工程结算；
证据五、《劳动保障监察调查询问笔录》，拟证明被告曾经于2013年8月7日对王国庆及邵庙柱就本诉关于拖欠工资的事件做过调查询问；
证据六、《党政领导接访群众记录表》，拟证明2013年9月16日，陈泽彬等68位民工静坐原告酒店大堂，要求解决拖欠工资的问题，原告随即向包括被告在内的多个部门报告，请求解决；
证据七、《协议书》，拟证明原告及泰康公司在佛冈县领导、被告、住建局、信访局等部门协调下，同意垫付部分工人工资，先行垫付了30万元；
证据八、《工资统计表》（泰康公司出具），拟证明原告及泰康公司对拖欠工人工资初步估算结果；
证据九、《付款证明单》，拟证明原告总共垫付918800元工资以及企业管理费65880元；
证据十、《工人工资发放表》、《代领工资承诺保证书》，拟证明原告向代领人支付垫付的工资款；
证据十一、《协议书》、《收款收据》，拟证明原告总共垫付918800元工资；
证据十二、司法解释及指导性案例，拟证明邵庙柱的行为构成拒不支付劳动报酬罪。
被告佛冈县人力资源和社会保障局提出如下答辩意见：一、原告的诉讼主体资格不适格。依法受理拖欠劳动报酬的举报、投诉，是我局应当履行的职责，对违法事实清楚、证据确凿的，应当依法及时责令用人单位支付劳动者报酬。因此，举报、投诉应当是劳动者。原告只是一个发包单位，而非用人单位，更不是劳动者。现原告以拖欠劳动报酬为由，提起本案行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，实属诉讼主体资格不适格，依法应当予以驳回起诉。二、原告与第三人邵庙柱之间的纠纷纯属民法上的经济纠纷，与我局的行政行为无关。1、第三人邵庙柱是御景峰二期商住楼19栋、会所1栋以及御景峰二期B、C型别墅的外墙装饰的实际承包人。2、依据我局依法于2013年8月7日对中山宏翔装饰工程公司的法定代表人王国庆调查询问笔录中反映的情况，第三人邵庙柱与原告存在结算纠纷是客观存在的事实。3、从原告出具的2015年5月27日《协议书》的内容来看，原告与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司于2015年5月27日才签订协议，同意解除《建筑工程承包合同书》以及《建筑工程续建承包合同书》，这与王国庆、邵庙柱认为工程量和工程款都没有确认和结算清楚的说法相吻合。4、从原告出具的所有证据反映，劳动者的劳动报酬的具体数目均没有得到实际承包人邵庙柱的签名确认。是否拖欠？欠多少？均还有待于双方的确认。5、原告于2013年9月16日与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司签订的《协议书》第四条“邵庙柱在篁胜工地的工具及物料出售所得按6：4的比例分成”的内容说明，第三人邵庙柱与原告还存在结算纠纷。三、原告所谓的拖欠劳动报酬已经解决，我局没有介入此案的法律依据。1、原告认为第三人邵庙柱仍拖欠劳动报酬918800元的证据不充分。2、原告于2013年9月16日与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司签订的《协议书》是其双方自愿签订，已经将所谓的劳动报酬转化为债权债务关系。3、原告于2013年9月16日与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司签订的《协议书》同意按6：4的比例分担责任，也就说，所谓的劳动报酬拖欠问题已经解决，已经不再存在拖欠劳动报酬的问题。按《协议书》第四条“邵庙柱在篁胜工地的工具及物料出售所得按6：4的比例分担”，最后通过双方的结算，对比之下仍拖欠多少，纯属民法上的经济纠纷。4、2013年9月16日下午16时左右，我局接到通知称篁胜酒店发生群体性劳资纠纷事件，我局的局长、仲裁院院长及相关工作人员马上前往处理，并全程参与了该案的协调、协商、调解，最终在自愿平等的基础上，工程发包方与承包人签订了《协议书》，解决拖欠的农民工工资问题。事后我局根据《协议书》第三条的约定，于2013年10月15日督促双方切实履行协议，认真跟踪落实，切实履行工作职责。5、依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第四条的规定，协商调解是解决劳资纠纷的法定方式之一。2013年9月16日，原告与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司达成了《协议书》，对拖欠劳动者的劳动报酬已经协商解决，纠纷已经得到了妥善处理。因此，我局不需要也没有必要再行发出“整改通知书”或“责令支付工资决定书”等法律文书。依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第五条的规定，原告与第三人邵庙柱之间的纠纷只能向人民法院提起诉讼进行解决。如果我局强行介入原告与第三人邵庙柱之间的经济纠纷，不但依法无据，而且是乱作为。四、原告的诉求已经超过诉讼时效，依法也应当驳回起诉。依据原告与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司2013年9月16日签订《协议书》“三、余下拖欠的工资在进一步核实的基础上最迟在2013年10月15日前支付完毕”，那么，在2013年10月16日起，原告知道或者应当知道第三人邵庙柱不肯偿还代付款项，但原告于2016年3月21日才向法院提起行政诉讼，大大超过了我国法律规定的有效诉讼时效，依法应当驳回起诉。综上所述，原告不是《行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，属诉讼主体资格不适格，且已经超过诉讼时效。应当依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，裁定驳回起诉。
被告佛冈县人力资源和社会保障局在举证期限内提供了如下证据：
证据一、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》摘录，拟证明协商、调解是解决劳资纠纷的法定方式；
证据二、《协议书》，拟证明原告与泰康公司就解决民工工资问题达成协议；
证据三、劳动保障监察调查询问笔录，拟证明原告与泰康公司及第三人邵庙柱就工程款结算存在争议，工资数额无法确认；
证据四、《关于篁胜御景峰与邵庙柱经济纠纷协调会》（由中国共产党佛冈政法委员会出具），拟证明履行了法定职责，欠薪问题已经解决。
第三人邵庙柱未向本院提交书面答辩意见，也未在举证期限内向本院提交证据。
经审理查明：原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司是佛冈县篁胜国际花园酒店御景峰二期商住楼会所及佛冈篁胜国际酒店B型、C型别墅的开发商。2011年3月3日，原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司（甲方）与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司（乙方）签订了《建筑工程承包合同书》，约定：甲方将位于佛冈县石角镇北园路的佛冈篁胜国际温泉花园酒店御景峰二期商住楼会所的工程给乙方承包。同日，佛冈县泰康建筑安装工程有限公司（甲方）与第三人邵庙柱（乙方）签订《佛冈县泰康建筑安装工程有限公司工程内部承包合同书》，约定：由乙方承建甲方与原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司所签订的佛冈篁胜国际温泉花园酒店御景峰二期商住楼会所承包合同的全部内容。上述合同签订后，第三人邵庙柱成为佛冈篁胜国际温泉花园酒店御景峰二期商住楼会所工程的实际承建人。其后，邵庙柱进场施工建设。2012年6月30日，原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司（甲方）与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司（乙方）签订了《建筑工程续建承包合同书》，由乙方建设佛冈篁胜国际酒店B型别墅5栋、C型别墅4栋。邵庙柱是佛冈篁胜国际酒店B型别墅5栋、C型别墅4栋的实际承建人。2013年5月7日，邵庙柱退出上述工程的承建工作。
2013年8月7日，因拖欠工资问题，在佛冈篁胜国际温泉花园酒店御景峰二期商住楼会所及B、C型别墅工作的民工到佛冈县信访局信访。当日，被告佛冈县人力资源和社会保障局接到通知后，派工作人员到信访局了解情况，并对王国庆及邵庙柱进行了询问，制作了劳动保障监察调查询问笔录。邵庙柱在被告对其制作的询问笔录中称：其挂靠泰康公司，承建了篁胜二期工程后，分包给了几个班组，该工程已经停工。但因篁胜没有和其结算，所以其也没办法和班组结算，其打算在8月底前结算清楚。王国庆在被告对其制作的询问笔录中称：篁胜二期工程由邵庙柱承包后，又把其中的水泥外墙GRC线条工程分包给其，因为工程量和工程款都没有确认，故工资也确定不下来。找过泰康公司和邵庙柱，但都不给结算工程款。
2013年9月16日下午，在佛冈篁胜国际温泉花园酒店御景峰二期商住楼会所及B、C型别墅工作的民工在原告的佛冈篁胜国际温泉花园酒店静坐，要求解决拖欠工资问题。原告将该情况打电话向被告和佛冈县信访局等部门反映。同日，在佛冈县领导和被告、佛冈县信访局等部门的协调下，原告（甲方）与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司（乙方）签订了《协议书》：一、为解决篁胜御景峰商住楼及二期B、C型别墅民工工资问题，甲方出资60%的资金，乙方出资40%的资金，共同筹措拖欠的农民工工资资金。二、目前先行支付给农民工30万元。三、余下拖欠的工资在进一步核实的基础上，最迟在2013年10月15日前支付完毕。四、邵庙柱在篁胜工地的工具及物料出售的所得按6：4的比例由甲、乙双方分成。……2015年5月27日，原告（甲方）与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司（乙方）签订了《协议书》，甲乙双方同意解除《建筑工程承包合同书》以及《建筑工程续建承包合同书》。2015年7月16日，原告制作了《刑事控告书》，请求公安机关依法追究被控告人邵庙柱所犯拒不支付劳动报酬罪的刑事责任，并依法责令邵庙柱赔偿对其所造成的一切经济损失。2015年10月26日，中国共产党佛冈县政法委员会主持召开《关于篁胜御景峰与邵庙柱经济纠纷协调会》，参加人员包括原告、被告及佛冈县公安局的相关工作人员。该协调会的相关内容显示：2015年9月，佛冈县公安局接到篁胜报案，要求对邵庙柱拖欠工人工资一案立案侦查。该案的立案条件之一是被告须对用工单位出具《责令支付通知书》，因篁胜已支付工人工资，劳资纠纷已解决，被告无法出具《责令支付通知书》，不具备刑事立案条件，故无法以刑事案件立案。欠薪问题已解决，政府职能已做好。邵庙柱有欠款事实，篁胜方面要走其他法律途径追讨其应得款项。
以上事实，有原告的陈述、被告的答辩及其各自提交的证据、庭审笔录等证据材料予以印证。
本院认为：围绕庭审查明的事实，结合原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司及被告佛冈县人力资源和社会保障局各自的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案的焦点问题如下：一、佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司作为原告的主体是否适格；二、佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司的起诉是否已经超过诉讼时效；三、被告是否存在不履行法定职责的行为。
关于佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司作为原告的主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。…”的规定，我国行政诉讼法的宗旨定位是以救济公民、法人和其他组织的权利为主，以监督行政机关依法行政为辅，通过救济当事人的权利，来监督行政机关依法行政。因此，只要是行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响的，那么该公民、法人和其他组织就有权提起行政诉讼。《广东省工资支付条例》第六条规定：县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门（以下简称劳动保障部门）负责对本行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查。根据上述规定精神，被告作为佛冈县人力资源和社会保障部门，对于发生在佛冈县内的用人单位拖欠工人工资的行为应当进行监督检查。即对于拖欠工资行为，被告作出行政行为的相对人是用人单位。本案中，尽管佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司不是实际用人单位，而是发包单位，但是，佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司提供的证据显示，其因为第三人邵庙柱未及时支付劳动报酬而先行垫付了工人工资，由此可见，被告是否存在不履行法定职责的行为与佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司存在法律上的利害关系，该公司有权提起本案诉讼，其作为原告的主体适格。被告辩称佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司作为原告的主体资格不适格，依法应当予以驳回起诉，其理由不成立，本院不予采信。
关于佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司的起诉是否已经超过诉讼时效的问题。被告依据原告与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司于2013年9月16日签订的《协议书》，认为从2013年10月16日起，原告知道或者应当知道第三人邵庙柱不肯偿还代付款项，但原告于2016年3月21日才向法院提起行政诉讼，超过了诉讼时效。本院认为，该《协议书》签订的目的仅在于解决民工工资问题，这与原告的起诉期限之间并没有必然的联系，更不能从中推断出原告的起诉已经超出法定期限。此外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“…被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”的规定，被告认为佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司已经超过诉讼时效，应当承担举证责任，即其应当提交相关的证据证明其主张，但被告在举证期限内没有提交该类证据予以印证，被告应对此承担举证不能的法律后果。被告的该项主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于被告是否存在不履行法定职责行为的问题。所谓法定职责，是指依照存在的行政法律关系，行政主体有依法行使职权、对行政相对人负有作出其所需行政行为的职责。根据《广东省工资支付条例》第六条“县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门（以下简称劳动保障部门）负责对本行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查。”的规定，被告作为佛冈县人力资源和社会保障部门，对于发生在佛冈县内的用人单位拖欠工人工资的行为负有监督检查的职责。根据本院查明的事实，2013年8月7日和同年9月16日，在佛冈篁胜国际温泉花园酒店御景峰二期商住楼会所工作的民工因拖欠工资问题，先后到佛冈县信访局信访和在原告的佛冈篁胜国际温泉花园酒店静坐的事件发生后，被告积极参与事情的调查协商，且在被告及其他部门的大力协调下，2013年9月16日，原告与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司签订了《协议书》，由原告与佛冈县泰康建筑安装工程有限公司先行垫付工人工资，上述民工的工资问题最终得到解决。因此，本院认为，被告已经主动履行了职责，不存在行政不作为的问题。至于原告代为支付的工人工资，根据《广东省工资支付条例》第二条“本条例适用于本省行政区域内的企业、民办非企业单位、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者。国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本条例执行。”、第三十二条“不具备本条例第二条规定的用人单位资格的承包人拖欠或者克扣劳动者工资，作为发包方的用人单位应当先支付工资，再依法向承包人追偿。”的规定，原告可以依法另行提起民事诉讼，向承包人追偿。
综上所述，原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司请求确认被告未责令第三人邵庙柱支付劳动报酬的不作为违法，责令被告佛冈县人力资源和社会保障局对第三人邵庙柱拖欠劳动报酬的违法行为予以立案查处并支付劳动报酬的主张，理由不成立，于法无据，本院予以驳回。第三人邵庙柱经本院依法传唤不到庭参加诉讼，视为其放弃相关的行政诉讼权利，本院可以依法裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十条的规定，判决如下：
驳回原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告佛冈篁胜国际温泉花园酒店有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 李兰兰
审 判 员 黄焕霞
人民陪审员 黄志福
二〇一六年八月三日
书 记 员 莫泽洪
附引用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第二百四十条无独立请求权的第三人经人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。