湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1239号
上诉人（原审原告）：叶东山，男，汉族，1949年10月1日出生，住湖南省望城区。
委托代理人：欧阳亮，长沙与民法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：湖南省长沙市望城区高塘岭街道雷锋东路**号。
法定代表人：范焱斌，该区区长。
委托代理人：尹伟博，该区政府法制办副主任。
委托代理人：李佳妮，北京德恒（长沙）律师事务所律师。
上诉人叶东山因诉长沙市望城区人民政府不予受理行政复议一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行初字第00311号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年7月6日，叶东山向长沙市望城区人民政府递交《行政复议申请书》，请求指令被申请人长沙市望城区乌山镇人民政府履行法定职责，对其被湖南省长湘高速公路建设开发有限公司拆除的住房，依行政法规（或按肖元秀补偿协议）进行补偿，共计补偿499000元。2015年7月9日，长沙市望城区人民政府作出《不予受理行政复议决定书》（望府案复字[2015]12号）。该决定书认为，申请人的房屋不在征收红线范围内，《拆除肖元秀住房协商补偿协议书》（以下简称《补偿协议》）不属于土地、房屋等征收征用补偿协议，而属于民事补偿协议，不属于行政复议受案范围,故决定不予受理。上述决定书于2015年7月10日送达。叶东山不服而起诉，其诉讼请求为：1.不服长沙市望城区人民政府于2015年7月9日作出的，望府案复字[2015]12号《不予受理行政复议决定书》决定，该“决定”认定事实不清，适用法律不当，请求法院改判。2.由长沙市望城区人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院认为：本案审查的是，长沙市望城区人民政府作出的望府案复字[2015]12号不予受理行政复议决定的合法性。叶东山向长沙市望城区人民政府申请行政复议的行政行为是，请求指令被申请人长沙市望城区乌山镇人民政府履行法定职责，对其被湖南省长湘高速公路建设开发有限公司拆除的住房，依行政法规（或按肖元秀《补偿协议》）进行补偿。那么，其前提是，要有叶东山曾向复议被申请人长沙市望城区乌山镇人民政府申请履行补偿法定职责而其未予履行的事实。但是，本案中，没有证据显示叶东山起诉前向长沙市望城区乌山镇人民政府提出过要求其履行补偿法定职责的书面申请。长沙市望城区人民政府在涉案复议决定书中认为，叶东山的房屋不在征收红线范围内，《补偿协议》属于民事补偿协议，不属于行政复议受案范围。据此依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。尽管长沙市望城区人民政府决定不予受理的理由值得商榷，但其适用法律和决定结果并无不当。故长沙市望城区人民政府于2015年7月9日作出的望府案复字[2015]12号不予受理行政复议决定，可予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回叶东山的诉讼请求。案件受理费50元，由叶东山负担。
叶东山不服，上诉提出：1.乌山镇人民政府拆除叶东山的房屋属于行政行为，不予补偿违法；2.肖元秀签订的《补偿协议》是无效协议，基于该《补偿协议》第三人乌山镇人民政府对肖元秀房屋一间进行了一次性补偿98800元，因湖南省望城县人民法院调解离婚时只分配给肖元秀一间住房。该《补偿协议》是乌山镇人民政府与肖元秀发生的民事关系，对叶东山没有约束力。3.原审判决认为叶东山没有向复议被申请人乌山镇人民政府申请履行补偿法定职责不是事实，长沙市望城区人民政府作出了复议决定，根据原审判决叶东山还应去乌山镇人民政府请求赔偿与事实和情理不符。请求二审法院判决撤销原审判决，依法改判。
长沙市望城区人民政府答辩称：长沙市望城区人民政府作出的望府案复字[2015]12号不予受理行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；原审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院二审时，叶东山提交了两份快递单据（寄件人存一联），拟证明其于2015年4月26日向乌山镇人民政府邮寄了申请，没有收到答复后又于2015年6月15日向望城区国土局递交了申请，亦未收到答复。长沙市望城区人民政府质证认为该证据的提交已过了提交证据的期限，且不能证明该证据与案件的关联。
另查明：涉案房屋于2010年8月拆除，拆除时叶东山不在场，叶东山的前妻肖元秀及两成年儿子在场，且拆迁是基于叶东山的前妻和儿子向指挥部打报告要求拆除的。乌山镇长潭高速复线工程建设指挥部（甲方）与肖元秀（乙方）于2010年8月4日签订了《补偿协议》，主要内容是：肖元秀有二子二户，住房在长潭高速红线内，已征拆安置进行补偿，按望城县征拆安置补偿实施细则，该户户口只能作二户认定，红线外他处房屋应符合一户一基，在新建房屋竣工后予以拆除，肖元秀有老房土坯房一栋均（约）200平米，距离红线10米以外，因年久失修，2010年5月、6月二次暴雨冲刷，施工中因机械振动等原因，已造成该房屋倒塌多处，该户生活极其困难，肖元秀一直住在此房屋内，多次要求对其房屋进行拆除补偿，经省长湘公司、施工方代表、乌山镇指挥部现场勘查，考虑到其特殊情况，同意按协商补偿办法进行补偿，并与乙方进行充分协商，达成如下协议：1.该房屋不在征收红线内，不按望城县征拆安置补偿实施细则进行补偿，考虑其特殊情况，按协商补偿方案，并由肖元秀自行拆除该处房屋。2.乙方在2010年8月15日前自行拆除该处房屋，拆除建设工程中的安全责任由乙方承担，镇指挥部不做他处安置。3.拆除过程中由甲方协调施工方对该处房屋残留部分进行机械整平。4.受长湘公司委托，镇指挥部对改（该）栋房屋进行一次性补偿乙方人民币玖万玖仟捌佰元整。5.乙方房屋自行拆除后，通知甲方验收，验收合格后，甲方二十日内一次性付款给乙方，涉及乙方丈夫、子女分配不在镇指挥部协调范围内。6.此协议一经签订生效，双方共同遵守，不得违约，如有违约，由违约方承担对方经济损失，并承担相应的法律责任。叶东山二审时陈述其于2010年年底回家过年时才知道房子被拆。叶东山二审时陈述知道房子被拆后由于其不懂法律知识最初没有采取任何措施，之后有过不断上访。为此，乌山镇人民政府以及其所在村委会多次和叶东山调解，并给过困难补助等。2014年11月18日乌山镇人民政府与叶东山签订了《息访协议书》：在叶东山自愿息访的情况下，给予叶东山困难补助6万元。案卷材料中的《补偿协议》上有叶东山的签名，是《息访协议书》签订后叶东山同意拿钱不再上访后补签的，之后叶东山又表示不同意了，并将因此领的钱退回。
还查明：叶东山于1996年8月19日与肖元秀经湖南省望城县人民法院调解离婚（[1996]望高民初字第99号民事调解书）。
本院二审查明的其他案件事实与原审查明的案件事实一致。
本院认为：本案争议的主要焦点是：乌山镇人民政府拆除叶东山的房屋是否属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条明确了可以申请行政复议的范围。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为的表现形式包括行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查等。具体行政行为是单方行政职权行为，具有行政强制性和约束力。乌山镇人民政府拆除叶东山的房屋是基于乌山镇长潭高速复线工程建设指挥部与肖元秀签订了《补偿协议》，而不是依据单方的行政职权行为。拆房过程中，叶东山的前妻肖元秀及两成年儿子在场且是他们积极打报告要求的。《补偿协议》中明确约定了“肖元秀有老房土坯房一栋约200平米，肖元秀一直住在此房屋内，多次要求对其房屋进行拆除补偿”，“该房屋不在征收红线内，不按望城县征拆安置补偿实施细则进行补偿，按协商补偿方案，并由肖元秀自行拆除该处房屋，拆除建设工程中的安全责任由乙方肖元秀承担”，“镇指挥部对该栋房屋进行一次性补偿乙方人民币玖万玖仟捌佰元整，涉及乙方丈夫、子女分配不在镇指挥部协调范围内”。该《补偿协议》非基于行政强制作出，不属于土地、房屋等征收拆迁补偿协议。因此，乌山镇人民政府拆除叶东山的房屋不属于具体行政行为，因而不属于行政复议的范围。
肖元秀有权处分自己所有的房屋，但肖元秀与乌山镇长潭高速复线工程建设指挥部签订的《补偿协议》对整栋房屋进行了处理，是否侵犯房屋共有人叶东山的利益，应适用相关民事法律法规区分是否有过错以及过错责任大小处理，不属于行政诉讼的审理范围，本案不做评判。
叶东山因房屋被拆除未事先征得其同意，一直向有关部门上访，为此，乌山镇人民政府以及其所在村委会多次和叶东山调解，并给过困难补助。且二审时，叶东山提交了两份快递单据以证明其向乌山镇人民政府以及长沙市望城区国土局递交了申请，长沙市望城区人民政府虽不认可其关联性，但没有提供相反的证据予以否认，本院对叶东山提交的两份单据及其证明力予以采信。故原审判决认为叶东山没有向复议被申请人乌山镇人民政府申请履行补偿法定职责与事实不符，应予以纠正。但乌山镇人民政府基于《补偿协议》拆除叶东山的房屋不属于具体行政行为，因而不属于行政复议受案范围。长沙市望城区人民政府作出的望府案复字[2015]12号不予受理行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。原审予以维持正确。
综上所述，原审判决认定的基本事实清楚，诉讼程序合法，虽然判决理由欠妥，但判决结果正确，应予维持。上诉人叶东山的上诉请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人叶东山负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 艳
审判员 何建湘
审判员 张 平
二〇一七年四月二十七日
书记员 舒 滢