广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1001号
上诉人（原审原告）：区仲健，男，住广东省鹤山市。
委托代理人：吴宗烨，北京市北斗鼎铭（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府。住所地：广东省佛山市高明区文汇路*号。
法定代表人：黄棋泰，区长。
委托代理人：程洪波，佛山市高明区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：赖晓立，佛山市高明区人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：佛山市高明区国土城建和水务局。住所地：广东省佛山市高明区荷城街道竹园路**号。
法定代表人：宗纪昌，局长。
委托代理人：黎宏武，广东华法（高明）律师事务所律师。
委托代理人：梁镇忠，广东华法（高明）律师事务所律师。
上诉人区仲健因与被上诉人佛山市高明区人民政府（下称高明区政府）、佛山市高明区国土城建和水务局（下称高明区国土局）不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院作出的（2014）佛中法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年1月，原告承包了佛山市高明区更合镇城村经济合作社的部分农田和山地，后种植了黄花梨植物。因江罗高速公路建设需要，被告高明区国土局和高明区政府根据相关批准文件分别于2012年6月15日和2013年7月20日作出了明建告（2012）31号《征收地预公告》和《佛山市高明区人民政府征收土地公告》，公布了批准征地机关、批准文号、征地用途、征地范围、面积以及征地补偿标准等内容。在预征地阶段，被告高明区国土局的工作人员与原告区仲健在2013年4月和5月分别确认了征地项目涉及原告承包的水田、山地的面积及种植的黄花梨数量，且双方就黄花梨补偿问题进行了协商，但因双方的补偿标准差异较大而未能达成一致意见。2013年6月5日，被告高明区国土局作出了责令佛山市高明区更合镇城村经济合作社交出被征土地的决定书，后申请佛山市高明区人民法院（下称高明区法院）强制执行，该院于2013年7月9日裁定准予执行。2013年8月14日，广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司根据高明区法院的委托，出具了被征土地上原告所种植黄花梨市场价格的评估报告。被告高明区国土局根据评估报告确定的数额向高明区法院提存了原告的青苗补偿款。原告认为，被告在征地过程中的青苗补偿环节存在明显违法的情形，在未向原告支付青苗补偿款的情况下申请法院强行捣毁了原告的树木，严重损害了原告的合法权益。原告因此向原审法院提起诉讼，请求：1、确认两被告在土地征收过程中未依法拟定、实施青苗补偿方案的行为违法；2、判令两被告向原告赔偿人民币16749910元。本案诉讼费由两被告承担。
原审另查明，原告在被征土地上种植的黄花梨已在人民法院强制执行交地决定过程中被清除。
原审法院认为：原告区仲健因主张被告高明区政府和高明区国土局在江罗高速公路项目征地过程中未制定青苗补偿方案以及未对原告实施青苗补偿构成行政不作为而提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”经查，本案中被告高明区国土局和高明区政府已分别于2012年6月15日和2013年7月20日作出了明建告（2012）31号《征收地预公告》和《佛山市高明区人民政府征收土地公告》，公布了涉案建设项目的批准征地机关、批准文号、征地用途、征地范围、面积以及征地补偿标准等内容，其中征地补偿标准就包括了土地补偿标准、青苗补偿标准和地上附着物补偿标准，同时被告还提供了依照粤国土资利用发（2011）21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》制定的各类补偿单价表。因此，原告认为被告未制定和公布关于被征土地的青苗补偿标准的主张，没有事实依据，不予支持。另外，原告还认为被告没有制定和公布针对其青苗状况的补偿标准和方案。首先，原告所主张的专门针对征地范围内某一个体的补偿标准和方案并不是上述条例中所规定的市、县人民政府应当制定和公布的征地补偿标准和方案。其次，在涉案项目征地过程中，被告高明区国土局的工作人员曾与原告就其青苗补偿问题进行过协商，双方未达成补偿协议的原因是各自的具体补偿标准差距较大，并不存在被告未针对原告的青苗补偿提出补偿标准的情况，故原告的该主张与事实不符，不予支持。最后，关于被告是否有向原告实施青苗补偿的问题。经查，被告高明区国土局在人民法院强制执行该局责令交地决定过程中，已根据人民法院委托的评估机构所评定的被征土地上原告所种植黄花梨的市场价格，向人民法院提存了原告的青苗补偿款。故原告认为被告未对其实施青苗补偿的主张与事实不符，不予支持。至于原告主张被告高明区国土局未对其实施青苗补偿就申请人民法院强制执行存在违法的问题，属于人民法院行政非诉执行司法审查的范畴。至于原告要求判令两被告赔偿其黄花梨被清除的价值损失16749910元的主张，首先原告在涉案被征土地上种植的黄花梨是在人民法院司法强制执行过程中被清除，另外被告高明区国土局在司法强制执行前已经将原告的青苗补偿款提存，且人民法院亦通知原告领取。如原告对被告支付的青苗补偿标准有异议，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的途径解决，其要求被告另行赔偿其在被征土地上种植的黄花梨价值损失的主张，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项的规定，判决：驳回原告区仲健的诉讼请求。
区仲健不服一审判决提起上诉称：1、高明区政府、高明区国土局的公告中并没有具体对我方所有的树木的补偿标准。粤国土资利用发（2011）21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》只是政府文件，尽管其中有黄花梨的补偿标准，但不能认为有这个文件就认定高明区政府、高明区国土局已经拟定了补偿标准。2、高明区政府、高明区国土局申请法院强制执行的过程中，竟然由高明区法院执行局委托第三方评估，确定青苗补偿数额。执行程序中才评估确定青苗补偿标准，证明高明区政府、高明区国土局在申请执行前后都没有履行拟定青苗补偿标准的职责。3、由于本案由法院代替政府拟定了青苗补偿标准，导致我方无法对青苗补偿标准依法提出行政复议申请，而提起诉讼原审法院又认为高明区政府、高明区国土局已经依据高明区法院事后的评估报告将款项提存视为实施了补偿方案而驳回我方的诉讼请求。高明区法院给出的2元／棵的黄花梨补偿标准过低。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销原判，支持我方一审诉讼请求。
高明区政府二审辩称：1、我府公布了征收土地公告，公告了征收土地的范围、面积以及依据粤国土资利用发（2011）21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》拟定的补偿标准。后高明区国土局依照上述征地公告制定了《征地土地补偿安置方案》和《关于江门至罗定高速公路（高明段）征地项目被征地农民养老保障方案》，征地补偿标准包括了土地补偿标准、青苗补偿标准和地上附着物补偿标准。我府后来向社会公告并听取了被征地农村集体经济组织的意见，被征地单位也签订了补偿协议且补偿款已发放到位。高明区国土局已经依据法院委托评估确定的市场价格向法院提存了区仲健的青苗补偿款，不存在未拟定、实施青苗补偿方案的情形。2、我府的征地行为已经法院司法审查确认合法有效，区仲健的青苗具体补偿金额由法院经司法程序确定，并非我府确定。综上，一审判决事实清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
高明区国土局二审辩称：一审过程中，区仲健承认征地预公告、征地公告、广东省征地补偿保护标准及各类补偿单价表的真实性，在其上诉理由中也确认了上述文件的真实性，只是因为区仲健提出了高于有关标准的补偿要求，导致双方无法签订补偿协议。因此，我局已经履行了相关行政职责。一审判决正确，请求二审法院予以维持。
本院二审补充查明：2012年10月24日，高明区国土局和高明区人力资源和社会保障局联合向被征地单位高明区更合镇城村经济合作社发出了《听证告知书》，并附有《征地土地补偿安置方案》和《关于江门至罗定高速公路（高明段）征地项目被征地农民养老保障方案》。其中，《征地土地补偿安置方案》中明确青苗补偿费由征地单位与承包户协商确定。2012年10月26日，高明区更合镇城村经济合作社出具了《放弃听证证明》，表示同意该征收地安置补偿标准和社保安置方案，决定放弃听证。2013年7月20日，高明区政府发布的《佛山市高明区人民政府征收土地公告》中，明确征地批准机关为国土资源部，批准时间为2013年7月12日，批准用途为高速公路。此外还公布了征收土地的位置、被征收单位和征地面积、地类。其中，在第四项有关被征收土地补偿标准中，明确规定青苗补偿费为271.7863万元，不涉及地上附着物补偿费。
本院查明的其他事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为不履行土地征收行政补偿法定职责行政纠纷，二审争议焦点是：高明区政府和高明区国土局是否履行了拟定和实施青苗补偿方案的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述规定，拟定和实施征地补偿、安置方案的行政机关是市、县人民政府土地行政主管部门，而非市、县人民政府。因此，区仲健主张高明区政府未履行拟定和实施青苗补偿方案的诉讼请求不能成立。
本案中，高明区国土局于2012年6月15日发布《征收地预公告》后，依据国土资源部发布的《国土资源听证规定》于2012年10月24日向被征地单位高明区更合镇城村经济合作社发出了《听证告知书》，明确告知了高明区更合镇城村经济合作社《征地土地补偿安置方案》的具体内容和可要求听证的权利。该《征地土地补偿安置方案》明确青苗补偿费由征地单位与承包户协商确定。在预征地阶段，高明区国土局与区仲健已就黄花梨补偿问题进行了协商，由此可知，区仲健对高明区国土局的青苗补偿标准是明知的，区仲健提出高明区国土局未履行拟定、实施青苗补偿方案的诉讼请求，理据不足，对其上诉主张本院依法予以驳回。区仲健对高明区国土局提出的其所种植黄花梨的青苗补偿标准有异议又协商不成的，应按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决方式处理，一并解决其青苗损失补偿问题，其提出的行政赔偿请求无法律依据，原审判决驳回区仲健的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人区仲健负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 刘德敏
代理审判员 李穗珍
二〇一四年十二月九日
书 记 员 李 捷