广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）珠中法行终字第77号
上诉人（原审原告）珠海市斗门区斗门镇南门村背南生产队。
负责人赵杰文。
上诉人（原审原告）：珠海市斗门区斗门镇南门村背北生产队。
负责人赵根龙。
两上诉人共同委托代理人张炜、杨波青。
被上诉人（原审被告）珠海市国土资源局。
法定代表人吴康模。
委托代理人李军华、张爽。
原审第三人珠海市斗门区斗门镇人民政府。
法定代表人吴康勇。
委托代理人赵晓光。
原审第三人珠海市工商行政管理局斗门分局。
法定代表人黄小青。
委托代理人冯江波、王博。
原审第三人珠海市斗门区市场经营有限公司。
法定代表人梁荣安。
委托代理人梁国潮。
上诉人珠海市斗门区斗门镇南门村背南生产队（以下简称背南生产队）、珠海市斗门区斗门镇南门村背北生产队（以下简称背北生产队）因诉被上诉人珠海市国土资源局、原审第三人珠海市斗门区斗门镇人民政府（以下简称斗门镇政府）、原审第三人珠海市工商行政管理局斗门分局（以下简称市工商局斗门分局）、原审第三人珠海市斗门区市场经营有限公司（以下简称斗门市场经营公司）土地行政确认一案，不服珠海市斗门区人民法院（2014）珠斗法行初字第9号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：1981年9月30日，原斗门县工商行政管理局斗门工商行政管理所（以下简称原斗门工商所）分别与背南生产队、背北生产队各签订《关于新建市场征用土地减除粮食任务和补回生产费的协定书》（以下简称《协定书》）一份，约定原斗门公社筹建新市场，市场坐落在南门大队背南、背北生产队的土地上，征用背南生产队土地（含鱼塘）四亩五分、背北生产队土地七亩九分，由原斗门工商所分别给予两生产队生产费补偿、原斗门公社管委会负责减除粮食上调任务。两份《协定书》均已履行完毕，并兴建了斗门市场，由市工商局斗门分局经营运作。1999年至2000年间，根据工商行政管理体制改革要求，市工商局斗门分局与其所办市场实行机构、职责、财务、人员“四分离”，分离后，由斗门市场经营公司专职从事市场物业的经营管理和服务工作。2000年12月，斗门市场经营公司向国土部门申办涉案土地的权属证书，同月18日，原斗门县规划国土局经原斗门县人民政府批准，向斗门市场经营公司颁发了斗府国用（2000）字第04210500083号《国有土地使用证》。2011年7月13日，涉案土地及地上�筑物更名过户到案外人珠海市斗门区斗门镇经济联合总社名下（粤房地权证珠字第0300029899-03000299**号）。背南生产队的委托代理人赵健荣于2013年7月17日向斗门镇政府提出涉案土地权属的信访，斗门镇政府已就信访事项作出处理意见，认为涉案土地权属性质为国有土地，珠海市斗门区人民政府作出了复查意见，珠海市人民政府作出了复核意见，均予维持。2014年1月26日，珠海市国土资源局作出珠国土斗函（2014）48号复函，述明了涉案土地的权属状况。背南生产队、背北生产队对土地权属性质有异议，遂提起行政诉讼。
原审法院另查明，斗府国用（2000）字第04210500083号《国有土地使用证》记载涉案土地用途为市场用地，使用权类型为划拨土地使用权，使用权面积为6727.74平方米。《土地登记卡》记载权属性质为国有土地使用权，建筑占地为2576.2平方米。
原审法院认为�对背南生产队、背北生产队的起诉，应当予以驳回。首先，《协定书》的签订时间是1981年9月30日，《中华人民共和国土地管理法》尚未施行，故对涉案的征地行为，不能适用该法进行调整。1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》、1982年5月14日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》均规定，已经征用的土地，所有权属于国家。本案中，两份《协定书》均已履行完毕，所涉土地自征用后，所有权已属于国家，故对于土地所有权性质是国有还是集体所有这一问题，背南生产队、背北生产队自签订《协定书》之日起，应当知道涉案土地所有权属于国家，背南生产队、背北生产队所主张的2000年斗门市场停止经营、2013年斗门市场动工清拆、2014年1月26日珠海市国土资源局复函这三个时间点，均不能作为本案起诉期限的起算依据。背南生产队、背北生产�于2014年2月24日提起行政诉讼，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条：“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定。至于2000年12月18日，原斗门县规划国土局颁发《国有土地使用证》给斗门市场经营公司的行为，属于对土地使用权的确认，并未引致土地所有权性质发生变化，故亦不能作为本案起诉期限的起算依据。其次，《最高人民法院关于﹤行政诉讼法﹥施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》（1993年2月15日）规定，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，人民法院不能受理。两份《协定书》签订的时间是1981年9月30日，《中华人民共和国行政诉讼法》尚未开始实施，当时的法律没有规定法院可以受理此类案件。依据法不溯及既往原则，对背南生产队、背北生产队的起诉，人民法院应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第（十一）项的规定，裁定驳回背南生产队、背北生产队的起诉。
背南生产队、背北生产队不服原审裁定向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定，撤销珠海市国土资源局为斗门市场经营公司的违法办证行为，把1981年9月30日斗门工商所建新市场占有的土地还给背南生产队、背北生产队。后背南生产队、背北生产队明确将上述上诉请求变更为：1.撤销原审裁定；2.将案件发回原审法院重审。主要事实和理由如下：（一）背南生产队、背北生产队的起诉没有超过诉讼时效。背南生产队、背北生产队在一审时请求撤销斗府国用（2000）字第0421050008号《国有土地使用证》的土地登记行为。斗府国用（2000）字第0421050008号《国有土地使用证》虽然是2000年12月18日颁发的，但直至2013年8月2日斗门镇政府《信访事项处理意见书》中答复时，背南生产队、背北生产队才知道涉案土地办理了斗府国用（2000）字第0421050008号《国有土地使用证》，背南生产队、背北生产队才知道涉案土地权属已经发生变更。背南生产队、背北生产队于2014年2月即向原审法院提起行政诉讼，依法定程序在法定期限内主张权利，符合法律规定，不超过诉讼时效。（二）原审法院适用法律错误。原审法院认为根据《最高人民法院关于＜行政诉讼法＞实施前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》（1993年2月15日）的规定，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，人民法院不能受理。但在本案中，背南生�队、背北生产队的诉讼请求是撤销斗府国用（2000）字第0421050008号《国有土地使用证》的土地登记行为。该土地登记行为发生在2000年，并非在行政诉讼法施行前，法院理应受理，原审法院适用法律明显错误。
针对背南生产队、背北生产队的上诉，珠海市国土资源局答辩称，一、土地管理部门就涉案土地登记的行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。（一）原斗门县国土局是原斗门县的土地行政管理部门，负责土地登记是其职责之一。斗门县撤县设区后，原斗门县国土局的职责由珠海市国土资源局行使。（二）市场经营管理公司就涉案土地依法向原斗门县国土局申请土地登记，原斗门县国土局受理申请后，启动地籍调查，核实土地使用状况。根据原斗门工商所分别与背南生产队、背北生产队签订的《协定书》所载内容，依据《确定土地所�权和使用权的若干规定》第十六条认定涉案土地属于国家所有。依据《土地登记规则》第九条，认为市场经营管理公司的申请符合土地登记的要求，同意土地登记申请，报请原斗门县人民政府予以登记发证。二、原审法院裁定驳回背南生产队、背北生产队的起诉，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。（一）《协定书》的签订时间是1981年9月30日，1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》、1982年5月14日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》均规定，已经征用的土地，所有权属于国家。两份《协定书》均已履行完毕，所涉土地自征用后，所有权已属于国家，背南生产队、背北生产队自签订《协定书》之日起，应当知道涉案土地所有权属于国家。背南生产队、背北生产队于2014年2月24日提起行政诉讼，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定。（二）两份《协定书》签订的时间是1981年9月30日，《中华人民共和国行政诉讼法》尚未开始实施，根据《最高人民法院关于﹤行政诉讼法﹥施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》的规定，当时的法律没有规定法院可以受理此类案件的，人民法院应当不能受理。
斗门镇政府答辩称，同意珠海市国土资源局的答辩意见。
市工商局斗门分局、斗门市场经营公司均答辩称对原审裁定无异议。
背南生产队、背北生产队与珠海市国土资源局在二审中均未向本院提交新的证据材料。
本院经审理查明，背南生产队、背北生产队在一审中于2014年3月20日将其一审诉讼请求变更为：认定珠海市国土资源局把斗门镇政府建新市场时占用属于背南生产队、背北生产队集体所有权的土地认定为国有土地是错误的，是违反国家法律的强制性规定，侵犯背南生产队、背北生产队的合法土地权益，应依法认定该土地权属为背南生产队、背北生产队集体所有。原审法院于2014年4月23日对本案进行公开开庭审理，在庭审笔录中再次明确记载了上述背南生产队、背北生产队的诉讼请求。
原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。
本院认为，在本案中，背南生产队、背北生产队在一审中于2014年3月20日将其一审诉讼请求予以变更，从变更后的诉讼请求来看，背南生产队、背北生产队请求法院依法认定涉案土地权属为背南生产队、背北生产队集体所有。从本院查明的事实来看，涉案土地存在权属发生变更的征地行为，这个征地行为发生在1981年9月，是原斗门工商所与背南生产队、背北生产队通过签订《协定书》的形式进行的。从《协定书》的名称及内容可以看出，当时签订《协�书》的目的是为新建市场而征用土地，并以减除粮食任务和补回生产费的形式予以补偿；从两份《协定书》的履行情况看，背南生产队、背北生产队于当年将土地交付给了工商行政管理部门且兴建了斗门市场，《协定书》签订后双方均已履行合同义务；从《协定书》签订时的法律即1958年1月6日国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》、1982年5月14日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》及国土（籍）字（1995）26号《确定土地使用权和使用权的若干规定》第十六条等等规定来看，对于签订过土地转移或进行过一定补偿或安置劳动力的由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地归国家所有。已经征用的土地，所有权属于国家。为此，基于上述事实及当时相关的法律法规，对于涉案土地所有权性质问题即国有还是集体所有，背南生产队�背北生产队自签订《协定书》之日起，知道或者应当知道涉案土地所有权属于国家。背南生产队、背北生产队对此征地行为不服向法院提起行政诉讼，其起诉期限的起算点应当从《协定书》签订之日即1981年9月30日起。背南生产队、背北生产队于2014年2月24日提起行政诉讼，即使依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定即“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，背南生产队、背北生产队的起诉已超过最长的起诉期限20年。需要的注意的是，原斗门县规划国土局2000年12月18日颁发《国有土地使用证》给斗门市场经营公司的行为，是对土地使用权的确认，并未引致土地所有权性质发生变化，故不能作为本案起诉期限的起算点。另外，《最高人民法院关于﹤行政诉讼法﹥施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》（1993年2月15日）明确规定，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，人民法院不能受理。本案中，因《协定书》的签订时间为1981年9月30日，因此《协定书》引起的征地行为纠纷在当时没有法律法规规定法院可以受理此类案件，故依据上述法律的规定，对背南生产队、背北生产队的起诉，人民法院应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。背南生产队、背北生产队的上诉请求没有法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审�定。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 李 羚