广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行初56号
原告：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
原告：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
委托代理人：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
原告：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：吕文祺，东莞市法制局工作人员。
委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。
第三人：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。
法定代表人:刘杰，局长。
委托代理人:方妙娇，该局工作人员。
委托代理人:罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
原告史灿辉、余笑艮、杜秀容因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）以及第三人东莞市国土资源局(“东莞国土局”）行政复议纠纷一案，于2016年11月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年12月21日向被告东莞市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同日向第三人东莞国土局送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，被告东莞市政府在法定期限内向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。原告史灿辉、杜秀容、余笑艮、委托代理人孔彩贤，被告东莞市政府委托代理人王英臻，第三人东莞国土局委托代理人方妙娇、罗苏华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市政府在法定期限内向本院提交了证据与依据：1.《行政复议申请材料清单》（7月20日）,证明原告向被告东莞市政府提出行政复议申请；2.《行政复议申请书》,证明原告向被告东莞市政府提出行政复议申请；3.《补正行政复议申请材料通知书》及送达回证，证明被告东莞市政府依法告知原告补正复议申请材料。4.《行政复议申请材料清单》（8月5日），证明原告余笑艮、杜秀荣向被告东莞市政府补正复议申请材料；5.户口本，证明原告史灿辉向被告东莞市政府补交了户口资料；6.《行政复议受理通知书》及送达回证，证明被告东莞市政府依法受理原告余笑艮、杜秀荣的复议申请并书面告知；7.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告东莞市政府在规定的期限内要求第三人东莞国土局作出复议答复；8.《延长行政复议审查期限通知书》、邮寄单据及送达回证，证明被告东莞市政府延长审查期限并依法送达；9.驳回行政复议申请决定书《送达回证》，证明被告东莞市政府在法定期限内作出复议决定并依法送达；10.《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于东莞市麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于东莞市麻涌镇2014年度第十一批次城镇建设用地的批复》；《公告》、《填土公告》，证明原告举报所涉土地已转为建设用地，原告不具有行政复议主体资格。
原告史灿辉、余笑艮、杜秀容诉称：2016年7月20日，原告对第三人东莞国土局作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕204号）不服，依法向被告东莞市政府提出行政复议申请。2016年8月23日，被告东莞市政府在原告补正其与举报所涉案土地有利害关系的相关证据材料后，作出了《行政复议受理通知书》（东府行复〔2016〕374号）。2016年11月2日，原告收到被告东莞市政府作出的《延长行政复议审查期限通知书》（东府行复〔2016〕314号）。2016年11月16日，原告收到被告东莞市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕314号）。被告东莞市政府认为，涉案地块已于2013年至2014年期间经批准由农用地转为建设用地，不再属于农民集体使用的耕地，故原告依法不再享有对涉案土地的承包经营权，不涉及因维护自身合法权益而举报相关违法行为人，不具有行政复议申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，驳回原告的行政复议申请。被告东莞市政府的具体行政行为没有事实与法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。事实上，原告所承包的涉案地块，自祖辈始一直耕种至2014年5月9日。2014年5月9日早上约七点，原告来到涉案地块，亲眼目睹大步村党委书记李建生组织及指挥强行砍倒举报人耕种的及其他生产队村民耕种的香蕉70多亩，共计损失约200多万元。其行为是协助东莞市麻涌镇人民政府对兴建新大步小学、新麻涌车站及新麻涌医院的实施征地工作的行为。2014年6月16日，原告耕种的涉案地块已被东莞市麻涌镇人民政府实施强行填土，导致原告无法耕种，造成了巨大的经济损失。新大步小学与新麻涌医院项目地块正在打桩动工中，且新麻涌医院项目地块上已兴建了简易房。东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会以征地为由，强行侵占了原告承包经营的农用地，其行为违反了《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，侵犯了原告对涉案地块的承包经营权与使用权。原告对东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员的违法行为依法向第三人东莞国土局举报，第三人东莞国土局没有依法查处其违法行为，其作出的《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕204号）是没有事实与法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款，原告有权向被告东莞市政府提出的行政复议申请，被告东莞市政府应当依法受理，并作出《行政复议决定书》。综上，被告东莞市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕314号）的具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益不受侵犯，根据《中华人民共和国行政法诉讼法》的相关法律法规，特提起行政诉讼，恳请判如所请：一、确认被告东莞市政府作出的东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，其具体行政行为违法；二、被告东莞市政府依法受理原告申请的行政复议事项，并依法作出《行政复议申请决定书》；三、被告东莞市政府依法对本案直接负责的主管人员和其他直接负责人员给予行政处分；四、本案诉讼费用由被告东莞市政府承担。
原告向本院提供了以下证据：1.《举报材料》，证明原告依法向第三人东莞国土局举报东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会联合非法征地，侵占原告的承包经营的耕地；2.《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕204号），证明第三人东莞国土局没有依法对原告向其举报的事项进行查处，其作出的《复函》的具体行政行为是没有事实与法律依据,侵犯了原告的合法权益；3.《行政复议申请书》，证明原告依法向被告东莞市政府提起行政复议申请；4.行政复议申请材料清单，证明原告向被告东莞市政府提交了《填土公告》等七份申请材料，涉案地块与原告具有利害关系；5.《行政复议受理通知书》（东府行复〔2016〕314号），证明被告东莞市政府于2016年8月23日受理原告提起的行政复议申请；6.快递单，证明被告东莞市政府于2016年11月1日以邮寄的方式向原告送达《延长行政复议审查期限通知书》；7.《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕314号），证明被告东莞市政府认定事实不清，适用法律错误，其作出《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益；8.《答复函》（东一区捡控告控复字〔2014〕18号），证明原告承包经营涉案地块，种有香蕉等农作物，是涉案地块的实际使用人。东莞市第一人民检察院经查明，确认大步村村民委员会组织人员砍倒原告等人耕种的香蕉等农作物的行为是该村民组织委员会协助东莞市麻涌镇人民政府实施征地的行为，是该村民组织委员会从事公务的行政行为。
被告东莞市政府答辩称：东莞市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕314号），认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、原告余笑艮、杜秀容不是适格的行政复议申请人。《广东省国土资源监督检查条例》第五条规定，任何单位和个人都有权检举和控告违反国土资源管理法律、法规的行为，但拥有检举控告权并非当然具有行政复议申请权。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益，与具体行政行为存在利害关系才是适格的行政复议申请人。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）进一步明确“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”。本案，余笑艮、杜秀容虽然向东莞市政府提交了《集体土地承包经营权证》，但因涉案土地已于2013年至2014年期间经批准由农用地转为建设用地，不再属于农民集体使用的耕地、林地、草地及其他依法用于农业的土地，故余笑艮、杜秀容依法不再享有对涉案土地的承包经营权，不属于为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，其对东莞国土局作出的《复函》(东国土资（执法）函〔2016〕204号)不服申请行政复议，不具有行政复议申请人资格，其提出的行政复议不符合受理条件。东莞市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出东府行复〔2016〕231号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告等人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。二、东莞市政府作出复议决定的程序合法。东莞市政府2016年7月20日收到原告等人提交的《行政复议申请书》以及有关材料，经审查后，于2016年7月26日告知原告等人补正与涉案土地有利害关系的证据材料。余笑艮、杜秀容于2016年8月5日补交了《集体土地承包经营权证》，史灿辉于2016年8月16日补交了户口资料。经审查，史灿辉提交的户口资料不能证明其与涉案土地存在利害关系，因此，东莞市政府于2016年8月23日受理余笑艮、杜秀容提出的复议申请。东莞市政府受理复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定进行审查，审查期间因情况复杂，东莞市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长案件的审查期限30日。后于2016年11月11日作出《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕314号），程序合法。三、史灿辉不具有原告主体资格。因史灿辉补交的户口资料不能证明其与涉案土地存在利害关系，而其在期限内未能提交其他证据材料证明其与涉案土地存在利害关系。因此，根据《行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”的规定，视为史灿辉放弃行政复议申请。东莞市政府作出的东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》，与史灿辉并无关联，史灿辉不具有原告主体资格。综上，原告请求确认东莞市政府作出的东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》违法，没有事实和法律依据，请依法予以驳回。
第三人东莞国土局述称：一、东莞国土局对原告举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。2016年4月8日，原告余笑艮、杜秀容、史灿辉向东莞国土局提交举报材料，反映东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会非法征地，侵占其承包农用地（土名“大滘”“松树围”“塘寮地围”）（以下简称“案涉地块”）建设新大步小学、新麻涌医院、新麻涌车站的问题。经现场调查，新大步小学项目拟用地块现状为荒地，未发现有建设行为；新麻涌医院项目拟用地块已进行“三通一平”，搭建有临时工棚，处于地质软基处理阶段，未发现有建设行为；新麻涌车站项目拟用地块现状为耕地，未发现有建设行为；另案涉土地均已经依法办理农用地转建设用地审批手续，保留集体土地性质，不办理征收手续。因此案涉土地未征收为国有土地，仍属于集体土地，不存在非法征地的情况；且已办理了农用地转为建设用地审批手续，属已批建设用地，不存在侵占农用地的情况。据此，东莞国土局于2016年5月24日依法作出东国土资（执法）函〔2016〕204号《复函》，告知原告对其举报材料的调查结果，并无不当。二、东莞国土局所作《复函》对原告的实体权利不产生实质影响，原告案涉行政复议申请不符合行政复议的受理条件。东莞市政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和我国《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益，与具体行政行为存在利害关系才符合行政复议的受理条件。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号），进一步明确“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”。案涉土地已经批准由农用地转为建设用地，不再属于农民集体使用的耕地、林地、草地及其他依法用于农业的土地，而且原告提交的《公告》、《填土公告》证明，东莞市麻涌镇大步村村民委员会已于2014年发出公告，通知农户自行清理香蕉等农作物及地上物，故原告依法不再享有对案涉土地的承包经营权，不涉及因维护自身合法权益而举报相关违法行为人。原告不服东莞国土局作出的《复函》而申请行政复议，不具有行政复议申请人资格。对此，东莞市政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。三、原告就东莞国土局回复其同一举报事项已提起相应的行政诉讼，原告就同一事实提起行政复议申请不符合行政复议的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼为受理行政复议的条件之一。原告曾于2014年10月16日向东莞国土局举报东莞市麻涌镇人民政府对涉案地块强行填土，侵占其承包的农用地。东莞国土局于2014年12月4日作出东国土资（执法）函〔2014〕361号《复函》，对原告举报事项作出回复。原告不服东莞国土局的回复，向法院提起行政诉讼，案经东莞市两级人民法院处理（一审案号：（2015）东一法行初字第507号，二审案号：（2016）粤19行终187号），最终驳回原告起诉。现原告就东莞国土局回复其同一举报事项提起行政复议，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的受理条件。综上，东莞国土局对原告举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。东莞国土局所作案涉《复函》对原告的实体权利不产生实质影响，且原告就同一事实已提起行政诉讼，原告案涉行政复议申请不符合行政复议的受理条件。东莞市政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。
第三人向本院提供了以下证据：1.2016年4月8日《登记表》及所附材料；2.东国土资（执法）函〔2016〕204号《复函》、快递单及快递查询结果；3.新大步小学、新麻涌医院、新麻涌车站项目拟用地实地照片；4.《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2014〕980号）；5.《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2014〕779号）；6.《关于东莞市麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的批复》（东国土资（规建）字〔2014〕58号）；7.《关于东莞市麻涌镇2014年度第十一批次城镇建设用地的批复》（东国土资（规建）字〔2015〕153号），证明第三人东莞国土局就原告举报事宜已依法履行职责；8.2014年10月16日《登记表》及所附材料；9.东国土资（执法）函〔2016〕361号《复函》及快递单；10.（2015）东一法从初字第507号《行政判决书》；11.（2016）粤19行终187号《行政判决书》，证明原告就第三人东莞国土局回复其同一举报事项已经提前相应的行政诉讼，原告就同一事实提起行政复议申请不符合行政复议的受理条件。
经庭审质证，被告东莞市政府与第三人东莞国土局对原告提交的所有证据的真实性确认，原告与第三人东莞国土局对被告东莞市政府提交的所有证据的真实性也确认，本院对原告与被告提交的所有证据的真实性予以确认。原告对第三人东莞国土局提交的实地照片的真实性持有异议，由于该组照片缺乏必要参照物，难以证明拍摄的具体位置与时间，故本院不予采纳；除此之外，对于第三人东莞国土局提交的其他证据，原告与被告对其真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明：2016年4月8日，原告余笑艮、杜秀容、史灿辉向东莞国土局提交举报材料，反映东莞市麻涌镇人民政府与东莞市麻涌镇大步村村民委员会非法征地，侵占其承包农用地（土名“大滘”“松树围”“塘寮地围”），强行建设新大步小学、新麻涌医院、新麻涌车站的问题。东莞国土局经过现场调查，认为未发现有原告所举报的问题，并于2016年5月24日作出东国土资（执法）函〔2016〕204号《复函》，告知原告对其举报材料的调查结果。原告不服第三人东莞国土局作出的《回复》，于2016年7月20日向被告东莞市政府提起行政复议申请。被告东莞市政府接收材料后，于2016年7月26日告知原告补正与涉案土地有利害关系的证据材料。余笑艮、杜秀容于2016年8月5日补交了《集体土地承包经营权证》，史灿辉于2016年8月16日补交了户口资料。2016年8月23日，被告东莞市政府正式受理原告余笑艮、杜秀容的行政复议申请，并于同日向第三人东莞国土局发出《行政复议答复通知书》。后因情况复杂，被告东莞市政府于2016年10月21日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于2016年11月2日向原告余笑艮、杜秀容邮寄送达了该份通知书。2016年11月11日，被告东莞市政府作出东府行复〔2016〕314号《驳回行政复议申请决定书》。2016年11月16日，原告收到前述决定书，但仍不服，遂于同月29日向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案为行政复议纠纷，所诉对象为案涉《驳回行政复议申请决定书》。史灿辉虽然与原告余笑艮、杜秀容共同举报涉嫌违法用地行为，后又因不服第三人东莞国土局作出的《复函》继而一起提出行政复议申请，但其在行政复议阶段并未补充提交《土地承包经营权证》等材料以证明其与举报所涉地块存在利害关系，而被告东莞市政府最终作出的案涉决定书亦未将其列为行政复议申请人之一，故史灿辉不具备本案的原告诉讼主体资格。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是被告东莞市政府作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》是否于法有据。换言之，即原告余笑艮与杜秀容针对第三人东莞国土局就案涉举报作出的《复函》有无提出行政复议申请的资格。
《广东省国土资源监督检查条例》第五条规定，任何单位和个人有权检举和控告违反国土资源管理法律、法规的行为。但是，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》进一步明确，根据前述行政复议法及实施条例的相关规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。可见，对于国土资源行政主管部门就检控事项的处理结果，检举人并不当然享有行政复议权。本案中，原告余笑艮与杜秀容在行政复议阶段补充提交了其家庭户主的《土地承包经营权证》，其中承包土地明细登记栏的添注信息确有载明“大滘”，与其举报所涉地块之一的名称相符，但根据第三人东莞国土局提交的《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2013年度第五批次城镇建设用地的批复》、《关于东莞市麻涌镇2014年度第五批次城镇建设用地的批复》以及《关于东莞市麻涌镇2014年度第十一批次城镇建设用地的批复》显示，案涉地块均已办理农用地转为建设用地手续，但所有权仍归大步村集体所有，且未被征收为国有土地。由于原告余笑艮与杜秀容举报所涉地块均办理了农用地转为建设用地手续，其对位于“大滘”的原承包土地已不再享有承包经营权，故案涉举报并不涉及维护其自身合法权益，原告余笑艮、杜秀容与第三人东莞国土局就案涉举报作出的《复函》亦无利害关系。据此，被告东莞市政府认为原告余笑艮、杜秀容对《复函》没有行政复议申请资格，其提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，进而决定驳回原告余笑艮与杜秀容的行政复议申请，并无不当。原告余笑艮与杜秀容诉请确认案涉《复函》违法缺乏事实与法律依据，不能成立。至于原告余笑艮与杜秀容要求被告东莞市政府对本案直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，则不属于行政诉讼的受案范围，本案不予审查处理。
综上所述，依照前述援引法律法规条文以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告史灿辉、余笑艮、杜秀容的全部诉讼请求。
本案收取案件受理费50元，由原告史灿辉、余笑艮、杜秀容承担（已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年六月一日
书记员 李添伟