安徽省宿松县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0826行初19号
原告周霞荣，女，汉族，农民，住安徽省太湖县。
原告占贤敏，男，汉族，农民，住址同上，系原告周霞荣之子。
上述两原告共同的委托诉讼代理人王进舟，安徽精龙律师事务所律师。
被告安徽太湖经济开发区管理委员会，住所地安徽省太湖县工业园区，组织机构代码75098787-9。
法定代表人吕明华，系该管委会常务副主任。
委托诉讼代理人宋德求，该管委会工作人员。
委托诉讼代理人唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。
原告周霞荣、占贤敏因认为被告安徽太湖经济开发区管理委员会(以下简称太湖开发区管委会)不履行法定职责，于2016年10月27日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院指定由本院管辖。本院于2016年11月25日立案后，于2016年11月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，于2017年1月17日、3月15日公开开庭进行了审理。原告周霞荣，原告周霞荣、占贤敏共同的委托诉讼代理人王进舟，被告太湖开发区管委会的委托诉讼代理人宋德求、唐功彬两次均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安庆市中级人民法院于2016年4月14日作出（2016）皖08行初7号行政判决书，判决太湖县人民政府、太湖县国土资源局及太湖开发区管委会在判决生效之日起60日内对原告周霞荣、占贤敏的征地、拆迁补偿安置请求作出处理。被告太湖开发区管委会于2016年7月20日作出《关于周霞荣、占贤敏要求按单独一户进行安置的答复意见》（以下简称答复意见），该意见认为原告周霞荣、占贤敏要求按单独一户进行征地及拆迁补偿安置的理由不能成立，对其请求不予支持。
原告周霞荣、占贤敏诉称，原告周霞荣、占贤敏系太湖县晋熙镇龙安村前屋组人，占贤敏系周霞荣之子。2005年12月，因性格、家庭琐事和长期闹矛盾等原因，周霞荣与丈夫占高庆协议离婚，并于2006年1月11日办理离婚登记。离婚协议的其它主要内容是：长子占贤林由占高庆抚养、次子占贤敏由周霞荣抚养；共有房屋中平房归占高庆所有、楼房归周霞荣所有；所有土地山场按四人均分；双方对其它财产和债务进行了约定。同年1月18日，公安机关给周霞荣母子办理了分户登记。2006年11月27日，太湖县经济开发区投资开发公司按照县委、县政府和经济开发区总体规划与晋熙镇龙安村签订协议，对包括前屋组在内的土地予以征用，原告周霞荣、占贤敏的土地、房屋在征用范围内。对照安置政策，原告母子应取得一间失地安置用地和一间拆迁安置置换用地共两间经营性用地，其它财产应取得相应补偿。原告周霞荣离婚时分得的房屋系楼房，开发区征地工作开始后，开发区分别对原告周霞荣的楼房及占高庆的房屋进行测量并按两户分别登记，原告一直等待开发区与自己签订拆迁安置协议，但开发区一直未签订。2015年9月18日，原告书面请求开发区明确答复和处理，但开发区仍然不答复、不处理。2016年1月，原告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，要求太湖县政府、太湖县国土资源局、太湖开发区管委会履行其行政义务，安庆市中级人民法院判决太湖县政府、太湖县国土资源局、太湖开发区管委会在判决生效之日起60日内对原告的征地、拆迁补偿安置请求作出处理。2016年7月27日被告太湖开发区管委会作出太开管[2016]58号答复意见，认为原告要求按单独一户进行征地及拆迁补偿安置的理由不成立、不予支持。原告认为，被告太湖开发区管委会的拆迁安置方案属于规范性文件，于2007年4月7日出台，应从发布之日起实施，对此之前的行为不能溯及，被告太湖开发区管委会以原告所在的前屋组在2005年12月2日为失地安置临界点无事实依据和法律依据，原告享有按单独一户的标准取得征地及拆迁补偿，被告的处理意见没有事实和法律依据，故原告周霞荣、占贤敏涉诉来院，要求：1、撤销太湖开发区管委会太开管[2016]58号答复意见，2、判决被告按单独一户标准补偿原告一间失地安置用地和一间拆迁安置用地，3、诉讼费用由被告承担。
原告周霞荣、占贤敏在法定举证期限内向本院提交的证据材料有：
一、关于原告诉讼主体身份信息的证据：周霞荣、占贤敏身份证，证明原告身份信息。
二、关于被告答复意见无事实依据和法律依据的证据：1、被告太湖开发区管委会答复意见，2、被告太湖开发区管委会《安徽省太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》（以下简称拆迁安置方案），3、安庆市中级人民法院（2016）皖08行初7号行政判决书，证明1、被告是太湖经济开发区内实施土地征收拆迁安置补偿的行政部门，2、被告的拆迁方案于2007年11月6日出台，该方案属规范性文件，被告认为以2005年12月2日为时间界点进行补偿违反了法律不溯及既往的规定，3、被告认为占高庆所签协议代表原告已签协议以及占高庆、周霞荣共同出具的《关于自动拆除旧房屋的承诺》表示原告对拆迁协议的确认和认可的答复理由已被安庆市中级人民法院否认，被告的答复理由没有事实依据。
三、关于原告应按单独一户取得补偿的证据：1、周霞荣离婚证、离婚协议，2、周霞荣、占贤敏户口簿，3、太湖开发区管委会拆迁安置方案，证明1、原告周霞荣与占高庆于2006年1月11日离婚，且两原告自2006年1月18日起为太湖县晋熙镇龙安村前屋组独立一户，2、太湖经济开发区征地拆迁安置补偿的原则、对象、标准、安置地点、方法即每户取得一间失地安置用地和一间拆迁安置用地，两原告符合该拆迁安置条件。
被告太湖开发区管委会辩称，一、太湖县晋熙镇龙安村前屋组征地情况。根据太湖县人民政府会议决定，由安徽太湖经济开发区投资开发有限公司（注：前称太湖县工业园区投资开发公司）实施征用太湖经济开发区内（注：前称太湖县工业园区）的集体土地。太湖县晋熙镇龙安村前屋组土地于2004年、2005年、2006年分三次全部征收完毕，具体时间及征用面积分别是：2004年7月7日征用183.646亩，2005年12月2日征用100.49亩，2006年11月27日征用26.4635亩（其中耕地8.6801亩），征地补偿款已及时足额拨付到村组并由村组分配到农户。二、占高庆、周霞荣户失地及拆迁安置情况。2007年11月6日太湖开发区管委会委托安徽太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆户签订了《太湖经济开发区拆迁（安置）协议》（以下简称拆迁安置协议），其中：①房屋拆迁补偿包括现浇屋顶楼房269.9225平方米、砖混结构平房39.9525平方米、红砖瓦顶平房48.18平方米、土砖瓦顶平房134.85平方米、棚点、石棉瓦披屋114.4平方米等，补偿金额合计壹拾万零捌仟肆佰壹拾壹元整（￥108411.00元）；②安置两间经营性用地（注：失地农民安置一间经营性用地，面积为59.5平方米；拆迁安置住宅用地112平方米置换一间经营性用地59.5平方米）。随后，占高庆、周霞荣共同出具了《关于自动拆除旧房屋的承诺》，承诺当年11月20日下午六时前将旧楼顶部打破，楼上门窗全部拆除，以后让开发区挖掘机拆除楼房。三、太湖开发区管委会于2016年7月20日作出的答复意见符合拆迁安置方案的规定，周霞荣、占贤敏要求撤销答复意见并按单独一户进行安置的诉求不能成立。1、目前，国家对集体土地上房屋拆迁及失地安置尚无统一的规定。太湖县经济开发区内的集体土地征用及拆迁安置工作由开发区管委会具体负责，2007年4月17日太湖开发区管委会制定了拆迁安置方案，太湖经济开发区范围内的失地安置和拆迁安置按该方案执行。2、拆迁安置方案第一条第1项规定了对人均耕地小于0.3亩的农民进行失地安置的原则及拆迁安置原则，该条第2项规定：“在征收土地上所有的失地户和拆迁户，以户为单位，其标准以自然户并结合公安派出所户口簿确定，截止时间以土地征收协议签订时间为准。”周霞荣、占贤敏所在的龙安村前屋组大部分（91.48%）土地已于2004年、2005年征收，2005年12月2日土地征收协议签订时该组农民即达到拆迁安置方案规定的失地安置条件（注：剩余耕地8.6801亩，人口81人，剩余人均耕地为0.1072亩，小于0.3亩），龙安村前屋组农民失地安置截止时间应以2005年12月2日为界点，周霞荣在此时未离婚，与占高庆为一户，因而只能按一户进行失地和拆迁安置。3、2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆签订的拆迁安置协议，周霞荣虽未在拆迁安置协议上签字，但当时拆迁安置协议是以认定户（即2005年12月2日时间界点的应安置户）为单位签订，占高庆是以户主身份签订该协议，协议中包括占高庆、周霞荣所有的全部家庭房屋拆迁补偿及安置事项。从该拆迁安置协议签订后占高庆、周霞荣共同出具的《关于自动拆除旧房屋的承诺》中可以看出，签订协议及出具承诺书时占高庆、周霞荣仍为实际夫妻关系，周霞荣对占高庆签订的拆迁安置协议是知情和认可的。太湖开发区管委会已按照上述拆迁安置协议进行安置落实到位，2008年占高庆、周霞荣已将安置的两间经营性用地建成店面房屋，且占高庆、周霞荣均一直在该房屋居住至今。综上所述，太湖开发区管委会已根据2005年12月2日安置时间界点的原告家庭情况，按照拆迁安置方案的规定，对周霞荣家庭进行并落实了拆迁及失地安置，于2016年7月20日作出的答复意见符合拆迁安置方案的规定，周霞荣、占贤敏要求按单独一户进行安置缺乏依据，诉求不能成立，请驳回周霞荣、占贤敏的全部诉讼请求。
被告太湖开发区管委会在法定举证期限内向本院提供了其作出行政行为合法性的证据、依据：
证据：第一组：1、太湖县人民政府2003年第17号《会议纪要》，2、太湖县人民政府2004年第17号《会议纪要》，证明太湖县人民政府会议决定，同意由太湖县工业园区投资开发公司征用工业园区内的集体土地。
第二组：1、2004年7月7日征地协议，2、2005年12月2日征地协议，3、2006年11月27日征地协议，4、龙安村委会的证明，证明1、太湖县晋熙镇龙安村前屋组集体土地于2004年、2005年、2006年分三次全部征收，以及征地的具体时间和征用面积，2、2005年12月2日征地协议后，龙安村前屋组人均耕地小于0.3亩。
第三组：1、2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆签订的拆迁安置协议，2、占高庆、周霞荣共同出具的《关于自动拆迁旧房屋的承诺》，证明占高庆户已签订拆迁安置协议，失地和拆迁安置已落实，周霞荣对占高庆签订的拆迁安置协议是知情的。
第四组：2016年7月20日太开管[2016]58号答复意见，证明太湖开发区管委会对周霞荣、占贤敏要求按单独一户进行安置问题进行了明确答复。
被告太湖开发区管委会当庭提交了龙安村前屋组各户征地分配、领取、存结情况汇总表，证明2007年5月25日龙安村前屋组各户征地补偿款分配时占高庆与原告是作为一个家庭户。被告太湖开发区管委会把该证据作为第二组证据的证据5。
被告太湖开发区管委会当庭提交了安徽太湖开发区管理委员会主要职责，作为第四组证据的证据2。
安置依据：2007年4月17日拆迁安置方案
原、被告对对方证据的质证意见及本院对双方证据分析认定如下：
被告太湖开发区管委会对原告所举证据的质证意见：第一组证据的真实性无异议。第二组证据的1、2无异议，对3中的判决书结果无异议但对其中安庆市中级人民法院认为的理由有异议，判决书并没有认为原告应按一户补偿，只是从程序上认定，没有从事实上认定；对证明目的1无异议，对证明目的2、3有异议，对于证明目的2，原告认为2007年11月6日发布的拆迁安置方案系规范性文件，没有溯及力，而要求按照该拆迁安置方案进行补偿，属于前后矛盾，该拆迁安置方案应该是前后都适用的，对证明目的3拆迁安置协议是对占高庆全户签订的。第三组的离婚证、离婚协议，对形式上的真实性无异议，对实质性有异议，对户口本的异议同上；对拆迁安置方案无异议；对证明目的1有异议，原告不属于安置认定户，安置只能认定一户，对证明目的2有异议，原告应该与占高庆作为一户，已经落实了拆迁安置。
原告对被告太湖开发区管委会所举证据的质证意见：第一组证据的真实性无异议，太湖经济开发区内的土地征收拆迁安置补偿由被告实施。第二组证据的1、2、3的征地协议真实性无异议，对龙安村委会证明的真实性有异议；该组证据只能证明太湖县晋熙镇龙安村签订了三次征地协议，但不能达到被告的证明目的，由于未提供龙安村前屋组有关征地面积是多少以及人口是多少的其他书证，龙安村委会属于被告管理，仅凭龙安村委会的一份书面证明不能证明前屋组的土地在2006年全部征用，也不能证明在2005年12与2日征地协议签订后龙安村前屋组人均征地小于0.3亩。被告当庭提交的证据不符合举证要求。第三组证据的证据1、2的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到被告的证明目的，证据1的拆迁安置协议没有原告周霞荣的签名，占高庆签订协议时，占高庆已与周霞荣离婚，证据2的承诺无签署时间且内容含糊，安庆市中级人民法院的生效判决已经确定该证据不能证明原告明知按一户予以拆迁安置的事实。第四组证据的真实性无异议，被告太湖开发区管委会对太湖经济开发区内的土地征收拆迁安置补偿履行法定职责，但该意见没有事实和法律依据。
关于安置依据，安置方案于2007年4月17日作出，在太湖经济开发区范围内普遍适用，属于规范性文件，没有异议，该方案对失地安置和拆迁安置的原则、安置对象、安置地点、置换方法等进行了规定，该方案的出台时间为2007年4月17日，适用的时间点不能提前到该时间点之前，原告作为独立一户享有根据该方案取得临路自建安置的权利，即在外环路以东、经一路以西龙山路两侧取得失地安置和拆迁安置两间经营性用地。
原告为了证明被告作出的行为无依据，在庭后提交了太湖县晋熙镇龙安村前屋组各批次征地类别表，证明周霞荣离婚时即2006年1月前屋组的剩余人均耕地数目大于0.3亩。为了查明案件事实，本院从龙安村委会调取了前屋组上报亩的面积证明。被告在庭后提交了太湖县晋熙镇龙安村与太湖县工业园区投资开发公司于2003年9月29日、2006年3月19日、2006年3月23日签订的三份征收土地协议，证明征地的数目和时间；龙安村前屋组工业园区征地款分配表，证明各期征地的人口数及其占高庆是按一户分配征地款的。
本院对原、被告在法定期限内提交的证据分析认定如下：
原告提供的第一组证据，被告无异议，予以认定。第二组证据的证据1，被告无异议，对其真实性予以认定；证据2，被告无异议，予以认定，该安置方案是被告针对本次征地作出的补偿安置行为规定，针对的是特定主体，因此该方案非规范性文件；证据3系法院作出的生效判决，本院予以认可。第三组证据的证据1、2，被告虽提出有异议，但该证据符合客观、合法、关联性特征，予以认定；证据3，被告无异议，予以认定，原告的证明能否得到支持在本院说理部分进行阐述。
被告提供的第一组证据，原告无异议，予以认定。第二组的证据1、2、3，原告无异议，予以认定；对于证据4，原告提出异议，结合被告庭后提交的证据来看，太湖县晋熙镇龙安村前屋组土地于2003年9月29日、2004年7月7日、2005年12月2日、2006年3月19日、2006年3月20日、2006年3月26日、2006年11月27日被征收，与被告的陈述不一致，故该证明不予采信。被告于当庭提交的证据，是逾期证据，原告提出异议，本院不予分析。第三组证据的证据1是2007年11月占高庆与太湖经济开发区投资开发有限公司签订的拆迁安置协议，但此时占高庆已与周霞荣办理了离婚手续，该协议不能证明周霞荣是知情的；证据2的承诺没有签署时间，内容也不能证明原告同意占高庆签订的拆迁安置协议；该组证据不能达到被告的证明目的。第四组证据，原告对真实性无异议，予以认定。对于安置方案，原告无异议，但提出该方案的出台时间为2007年4月17日，适用的时间点不能提前到该时间之前，没有溯及力，本院认为该安置方案是对此次征地补偿安置的规定，并非规范性文件。
经审理查明：为太湖县工业园区建设需要，太湖县政府经安徽省人民政府批准征收太湖县晋熙镇龙安村前屋组土地。太湖县经济开发区投资开发公司多次与太湖县晋熙镇龙安村签订了征地协议，2007年4月17日太湖开发区管委会制定了拆迁安置方案，太湖经济开发区范围内的失地安置和拆迁安置按该方案执行。该方案第一条规定：以村民小组为单位，人均耕地小于0.3亩的农民可进行失地安置，安置一间经营性用地，面积为59.5平方米。既失地又拆迁的农户必须用安置的住宅用地112平方米置换一间经营性用地59.5平方米。在征收土地上所有的失地户和拆迁户，以户为单位，其标准以自然户并结合公安派出所户口簿确定，截止时间以土地征收协议签订时间为准。
原告周霞荣、占贤敏系太湖县晋熙镇龙安村前屋组人，占贤敏系周霞荣之子。2006年1月11日周霞荣与占高庆协议离婚，离婚协议约定：长子占贤林由占高庆抚养、次子占贤敏由周霞荣抚养；共有房屋中平房归占高庆所有、楼房归周霞荣所有；所有土地山场按四人均分等。2006年1月18日，周霞荣、占贤敏单独作为一户进行户籍登记。2007年8月31日相关部门将周霞荣作为拆迁户进行拆迁建筑物分户登记，丈量登记其楼房、平房等面积。2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆签订了拆迁安置协议，拆迁占高庆户的房屋，其中包括离婚协议约定归周霞荣所有的楼房。该协议约定安置给占高庆两间经营性用地。
2015年9月原告向太湖开发区管委会提出《关于解决安置补偿的报告》，认为周霞荣与占高庆已离婚并分户，原告的土地已被征收，属于拆迁安置对象，故要求按政策对原告进行安置补偿。太湖开发区管委会未予答复和处理，故原告于2016年1月21日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院于当日立案，于2016年4月14日作出（2016）皖08行初7号行政判决书，判决太湖县人民政府、太湖县国土资源局、安徽太湖经济开发区管理委员会在本判决生效之日起60日内对原告周霞荣、占贤敏的征地、拆迁补偿安置请求作出处理。太湖开发区管委会于2016年7月20日作出太开管[2016]58号答复意见，内容为：“2007年4月17日太湖开发区管委会制定了《安徽太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》，太湖经济开发区范围内的失地安置和拆迁安置按该方案执行，太湖县晋熙镇龙安村前屋组大部分土地已于2004年、2005年征用，该组农民在2005年12月2日土地征用协议签订时已达到《拆迁安置方案》规定的失地安置条件即人均耕地小于0.3亩，龙安村前屋组农民失地安置截止时间以2005年12月2日为界点；失地安置截止时间2005年12月2日时，周霞荣、占高庆未离婚，与儿子占贤胜、占贤敏为一户，只能按一户进行征地及拆迁补偿安置，2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆签订了《太湖经济开发区拆迁（安置）协议》，周霞荣虽未在拆迁安置协议上签字，但当时拆迁安置协议是以认定户为单位签订，占高庆作为认定户的代表签订协议视同全户同意，且占高庆、周霞荣共同出具了《关于自动拆除旧房屋的承诺》，该承诺书足以证明周霞荣对占高庆签订的拆迁安置协议是知情和认可的，太湖县开发区管委会已对占高庆户安置了两间经营性用地，至此周霞荣、占贤敏的征地及拆迁补偿安置已按规定落实到位。综上，周霞荣、占贤敏要求再按单独一户进行征地及拆迁补偿安置的理由不能成立，不予支持。”后被告在代理词又表述按照拆迁安置方案规定，龙安村前屋组于2004年7月7日签订征地协议时已达到失地安置条件即人均耕地小于0.3亩。
本院认为，本案的争议焦点1、太湖县晋熙镇龙安村前屋组达到失地条件即人均耕地小于0.3亩的临界点是什么时间？2、与占高庆签订的安置协议对周霞荣、占贤敏是不是有效？太湖县经济开发区内的集体土地征收及拆迁安置工作由安徽太湖经济开发区管理委员会即被告具体负责。2007年11月占高庆签订的拆迁安置协议，没有周霞荣的签名，且此时周霞荣与占高庆已离婚，占高庆与被告签订的安置协议对原告无效。2007年4月17日被告制定了拆迁安置方案，太湖经济开发区范围内的失地安置和拆迁安置按该方案执行，该方案规定以村民小组为单位，人均耕地面积小于0.3亩的农民可进行失地安置，安置一间经营性用地，以户为单位，截止时间以土地征收协议签订时间为准。太湖开发区管委会于2016年7月20日作出答复意见中认定龙安村前屋组大部分土地已于2004年、2005年征收，2005年12月2日已达到失地安置条件，而后在代理意见中又陈述失地安置的临界点为2004年7月7日，根据原、被告庭后提交的几次征地协议来看，不止2004年、2005年、2006年的三次征地协议，显然太湖开发区管委会在作出答复时，龙安村前屋组总的被征地次数没有调查清楚，而征地的次数事实对人均耕地小于0.3亩的临界点时间起直接认定作用，故应撤销该答复意见，需要太湖开发区管委会再进行充分调查而作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
一、撤销被告安徽太湖经济开发区管理委员会于2016年7月20日作出的太开管[2016]58号《关于周霞荣、占贤敏要求按单独一户进行安置的答复意见》；
二、被告安徽太湖经济开发区管理委员会于本判决生效之日起60日对原告周霞荣、占贤敏的征地、拆迁安置请求重新作出处理。
案件受理费50元，由被告安徽太湖经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 石文胜
代理审判员 李 平
人民陪审员 高用九
二〇一七年五月二日
书 记 员 高罗夫
附：相关主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。