安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终52号
上诉人（一审原告）祖同锁，男，1956年9月13日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。
委托代理人滕开路，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人李喆，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安庆市迎江区人民政府，住所地安徽省安庆市迎江区华中路469号。
法定代表人章洪海，区长。
委托代理人苗诚，该政府法制办主任。
委托代理人张鹤林，安徽中天人律师事务所律师。
上诉人祖同锁因诉安庆市迎江区人民政府（以下简称迎江区政府）房屋强制拆迁一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2017）皖08行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2015年12月2日安庆市人民政府发布宜政秘〔2015〕170号《关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告》，决定实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设。港华路地块范围：东至文苑路，南至华中路，西至红旗小区区间道路，北至皖江大道。棚户区改造范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由辖区人民政府组织实施。2016年2月25日迎江区政府以迎政征〔2016〕2号发布《迎江区人民政府国有土地房屋征收决定公告》，决定对港华路周边片区棚户区改造项目规划范围内的房屋实施征收。原告的房屋坐落在迎江区龙狮桥乡红旗社区合作组，属于港华路周边片区棚户区改造项目规划范围内。安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府制作《安庆市城市基础设施项目房屋拆迁分户摸底登记表》中载明产权人祖同顺、祖同锁，土地性质为集体所有，产权性质为私有。拟拆迁房屋状况：没有房地产证及建房批准文件房屋，建房时间为1989年10月，砖混结构，住宅房建筑面积330.75平方米。2016年8月19日安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府向祖同锁、王玉兰发出通知，要求其于2016年8月24日零点前签订征收补偿安置协议，并完成房屋搬迁腾空和交付。2016年10月8日祖同锁户房屋被拆除。
一审法院认为，安庆市人民政府发布宜政秘〔2015〕170号《关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告》表明，该棚户区改造范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由辖区人民政府组织实施。迎江区政府据此通告，决定对港华路周边片区棚户区改造项目规划范围内的房屋实施征收。本案涉案房屋位于迎江区政府作出的征收决定征收范围内，原告祖同锁提供的证据可以证明其房屋因棚户区改造项目被行政强拆。虽然原告没有证据直接证明实施强制拆除房屋行为的主体，但本案所涉及的是非正常状态下拆除原告被征收房屋的行为，属征收搬迁环节中的决定性行为，属被告迎江区政府主导的权限范围。在被告迎江区政府无法提出相反证据证明原告的房屋不是其拆除的情况下，应推定被诉拆除行为系被告迎江区政府所为。故迎江区政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告迎江区政府对作出的行政行为合法负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中被告没有提供其合法强制拆除祖同锁房屋行为的相关证据和所依据的规范性文件，故其组织实施的强制拆除原告房屋行为缺乏事实和法律依据，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告安庆市迎江区人民政府于2016年10月8日强制拆除坐落于安庆市迎江区龙狮桥乡红旗社区合作组祖同锁户房屋的行为违法。
祖同锁上诉称，一审判决对本案证据和事实认定部分错误。1、上诉人一审提供的证据足以证实安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府、安庆市迎江区城市管理行政执法局共同作出涉案被诉行政行为，一审法院对此未予认定。2、上诉人的涉案房屋所占土地性质早已变更为国有。上诉人提供的2008年土地征收批文、划入城市规划区的证明，以及被上诉人提供的证据3范围图，证实了上诉人房屋所占土地为国有土地。3、《安庆市城市基础设施项目房屋拆迁分户摸底登记表》载明的土地性质、房屋用途等与事实严重不符，一审法院对此未予明确。4、上诉人房屋位于迎江区龙狮桥乡红旗社区新建组，非红旗社区合作组。综上，请求二审法院对一审判决中证据和事实认定错误部分予以改正；二审诉讼费用由被上诉人承担。
迎江区政府答辩称，1、上诉人的房屋属于集体土地上房屋。上诉人的房屋建于上世纪80年代末，目前该土地并未依法征收为国有土地，土地仍然属集体性质，本次对其房屋进行征迁是根据市政府《关于实施迎江区港华路周边棚户区改造建设项目的通告》实施的，对房屋的补偿则是执行市政府《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》的相关规定。2、被上诉人及所属龙狮桥乡政府及城市管理行政执法局并未对上诉人房屋强制拆除。安庆市政府关于港华路周边棚户区改造通告发布以后，龙狮桥乡政府及城市管理行政执法局即具体实施此项工作，但经工作人员反复与上诉人商谈安置补偿事宜，上诉人仍未签约，2016年8月19日，区重点办给上诉人发出限期完成房屋搬迁腾空工作的通知，后上诉人在龙狮桥乡和区城市管理行政执法局的帮助下，完成了房屋拆除和腾空工作，并非强制拆除。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。
一审被告迎江区政府向一审法院提交了以下证据、依据：1、关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告(宜政秘〔2015〕170号）。2、迎江区人民政府国有土地房屋征收决定公告（港华路周边片区棚户区改造项目）(迎政征〔2016〕2号）。3、迎江区港华路东侧片区棚户区改造范围图。4、《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》。上述证据证明实施棚户区改造通过合法手续实施的，原告房屋属集体土地房屋。5、安庆市城市基础设施项目房屋拆迁分户摸底登记表，证明原告房屋建设在集体土地上，对其房屋的补偿应该按照证据4进行补偿。6、关于祖同锁户限期搬迁的通知（送达联）。证明在房屋助搬助拆之前被告依法对原告进行了通知，原告是在接到通知之后在被告的帮助下拆除的房屋。
一审原告祖同锁向一审法院提交了以下证据：1、安庆市城市基础设施项目房屋拆迁分户摸底登记表，证明原告对涉案房屋享有所有权。2、安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部《通知》、《关于成立乡重点工程项目建设指挥部的通知》，证明被告实施了强制拆除原告房屋的违法行政行为。3、强拆房屋的视频、录音、照片，证明被告实施了强制拆除原告房屋的违法行政行为。4、安庆市公安局政府信息公开答复材料，证明被告实施了强制拆除原告房屋的违法行政行为。5、安庆市人民政府关于实施迎江区港华路周边片区棚户区改造项目建设的通告(宜政秘〔2015〕170号），证明被告实施了强制拆除原告房屋的违法行政行为。6、《迎江区人民政府国有土地房屋征收决定公告》(迎政征〔2016〕2号）、安庆市国土资源局政府信息公开答复材料和政府信息公开申请表、安庆市城乡规划局政府信息公开答复材料和政府信息公开申请表。证明迎江区政府是本案适格被告，法院应确认其强制拆除原告房屋的行政行为违法。
上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院审理另查明，2008年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2008〕650号《关于安庆市2008年第十四批次城市建设用地的批复》，同意将涉案房屋所占土地批准征收为国有，但迎江区政府尚未依照土地管理法及其相关规定对涉案土地及其地上附着物给予征收补偿安置。
本院认为，实施土地及房屋征收均应当遵循“先补偿，后搬迁”的原则，即行政机关应先通过与被征收人签订征收补偿协议或作出征收补偿决定的方式解决补偿问题后，才可以要求被征收人进行搬迁。本案中，迎江区政府并未提供证据证明其与祖同锁签订了征收补偿安置协议或者作出了征收补偿决定，故迎江区政府对祖同锁的涉案房屋实施拆除，明显违反法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，应当申请人民法院强制执行。迎江区政府并未提供其在房地产征收过程中具有行政强制执行权的法律依据，故其直接对祖同锁的涉案房屋实施拆除，超越法定权限。因此，一审判决确认迎江区政府对祖同锁房屋实施的强制拆除行为违法并无不当。对于涉案房屋所占土地性质，一审判决仅客观陈述《安庆市城市基础设施项目房屋拆迁分户摸底登记表》中载明的土地性质为集体所有，并未对其正确与否作出认定。因该问题对本案审理结果并无影响，即无论是国有还是集体所有，迎江区政府组织实施拆除祖同锁房屋的行为均违法，故一审判决认定事实无误。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人祖同锁的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人祖同锁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年四月九日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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