达尔罕茂明安联合旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内0223行初32号
公益诉讼人石拐区人民检察院（以下简称公益诉讼人），住所地内蒙古自治区包头市石拐区。
被告包头市石拐区林业局，住所地内蒙古自治区包头市石拐区，组织机构代码证号57064791-4。
法定代表人李祥，局长。
委托代理人郝东军，包头市石拐区森林公安局局长。
公益诉讼人石拐区人民检察院因被告包头市石拐区林业局未履行林业监管行政职责，于2016年12月15日向本院提起行政公益诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭进行了审理。公益诉讼人指派检察员张玉兰、李丽娜、苏少杰出席法庭，被告包头市石拐区林业局局长李祥及委托代理人郝东军到庭参加诉讼，经合议庭评议，审委会讨论，本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在工作中发现，石拐区五当召镇脑包沟马鞍山2.6917公顷范围内全部由采矿作业面、堆放的矿渣废料及道路覆盖，部分林木被覆盖，其中23.974亩属于石拐区范围。
2012年6月20日，石拐区森林公安局民警在石拐区五当召镇脑包沟巡查时，发现王龙私自在脑包沟马鞍山东山非法开采煤矿，造成马鞍山山体严重破坏，毁坏林地2050平方米，随即对王龙作出行政处罚：1、罚款20500元；2、限期恢复原状。同年6月25日，王龙缴纳罚款20500元，但至今未对破坏的林地恢复原状。
2016年11月10日，公益诉讼人向石拐区林业局发出检察建议，11月22日收到林业局书面回复，但林业局至今未能采取切实有效措施恢复被破坏的林地。
上述事实有内蒙古自治区林业检测规划院司法鉴定中心林业物证鉴定、行政处罚决定书、证人证言、现场照片、现场录像等证据证实。
《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”。第三款规定：“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。
公益诉讼人认为，石拐区林业局作为林业主管部门，未能依法履行监管职责，致使马鞍山林地遭受严重破坏，且至今未恢复，使得国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，故根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定，特向你院提起诉讼，请依法裁判。
现公益诉讼人请求确认石拐区林业局对辖区内马鞍山林地遭到破坏未依法履行监管职责的行为违法，同时要求石拐区林业局继续履行法定职责。
公益诉讼人向法庭提交的证据有：
1、包头市石拐区人民政府﹝2010﹞100号文件、组织机构代码证，欲证明被告石拐区林业局依法设立的政府机构，具有对本行政区域内林地进行监督管理的工作职责；
2、石拐区人民检察院调取的王龙擅自改变林地用途采煤案件行政处罚卷中材料（王龙身份证明、出警经过、立案登记表、林业行政处罚意见书、结案报告、勘验检查笔录、询问笔录、林业行政处罚书、石拐区人民检察院对张令杰、高凯峰、任永亮及非法采煤人王龙、贾文全的调查笔录、内蒙古自治区林业检测规划院司法鉴定中心司法鉴定意见书、马鞍山私挖盗采情况说明、石拐区林业局出具的证明、石拐区马鞍山地区采出岩石量及开采影响范围内占用面积调查报告、国土局关于马鞍山盗采区相关土地情况的说明、国土局关于对石拐区马鞍山盗采区矿权设置情况说明，欲证明在违法者王龙无法限期恢复原状的情况下，石拐区林业局为严格履行法定职责及时补种树木，责令违法者王龙支付补种树木所需费用。且石拐区五当召镇脑包沟马鞍山林地在遭到严重的破坏后，石拐区林业局未依法履行林地监管职责；
3、石拐区人民检察院内包石检民（行）行政违监（2016）150XXXXXXXX号检察建议书、石拐区林业局对检察建议的回复，欲证明石拐区人民检察院于2016年11月10日针对被告石拐区林业局对王龙等人非法采矿侵害石拐区五当召镇脑包沟马鞍山部分林地的违法行为未依法履行林地监管职责，向被告发出诉前检察建议，督促其履行林地监管职责。石拐区林业局收到检察建议书后，对未恢复原状和及时作出行政处罚的问题进行了说明并提出了具体整改措施；
4、马鞍山地区现场航拍录像机照片、视频，欲证明发出检察建议后石拐区林业局虽提出了整改措施，但仍未能有效纠正违法行为，石拐区五当召镇脑包沟马鞍山部分地仍处于受侵害状态。
被告辩称，我局承认本案所提到的马鞍山林地遭到破坏未完全依法履行监管职责的行为违法。并将继续履行法定监管职责。我局于2012年6月20日在包头市××区巡查时，发现王龙在未办理征用林地审批手续的情况下，擅自在马鞍山东山距离沟口1公里处非法开采煤矿，严重破坏了马鞍山的山体和林地，经现场勘验得出其破坏面积2050平方米。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，我局对王龙作出罚款人民币20500元，限期恢复原状，但至今该案发地块未恢复原状。
至今该案发地块未恢复原状是我局监管中存在问题，但由于石拐区范围内矿渣覆盖的林地为荒山宜林地，马鞍山地理条件极差，地形复杂，山高坡陡，无法实施人工造林。如果马鞍山恢复原状将导致破坏面积再次增大。下一步，我局将此案破坏的林地实行较科学合理的恢复方式，撒草籽、树种及封山育林的方法进行自然植被恢复。由于接到石拐区人民检察院检察建议书时已入冬，天气渐冷不适合植物生长，此项工作将在来年春季进行。根据马鞍山此案的发生，充分说明被告没有完全履行好职责，今后我局将加大对石拐区全区范围内关于私挖盗采的法律法规宣传，同时加大执法力度、严厉打击私挖盗采行为，对重点林区范围内企业及周边的农牧户进行上门宣传和走访调查，进一步提高人民群众自觉保护林地资源意识，不断加强法制观念，为林区社会秩序稳定创造良好环境。
被告包头市石拐区林业局向法庭提交的证据有：
1、石拐区森林公安局林业行政处罚案卷材料（结案报告、出警经过、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、林业行政处罚告知笔录、林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚决定书、林业行政处罚文书送达回证、非税收入一般缴款书、林业行政处罚勘验检查笔录、林业行政处罚询问笔录、林业行政案件照片、林业案件现场勘查图、王龙身份证复印件，欲证明石拐区林业局对马鞍山林地遭到破坏已依法履行监管职责；
2、包头市公安局昆都仑治安分局《起诉意见书》（昆治公刑诉字（2016）7号），欲证明此案已被包头市公安局昆区治安分局立案侦查，因此我局对马鞍山私挖盗采造成林地破坏的嫌疑人不得再做出处理。
经庭审质证，本院对公益诉讼人及被告提供的证据作如下认定：
关于公益诉讼人提供的包头市石拐区人民政府﹝2010﹞100号、组织机构代码证、石拐区人民检察院调取的王龙擅自改变林地用途采煤案件行政处罚卷中材料（王龙身份证明、出警经过、立案登记表、林业行政处罚意见书、结案报告、勘验检查笔录、询问笔录、林业行政处罚书、石拐区人民检察院对张令杰、高凯峰、任永亮及非法采煤人王龙、贾文全的调查笔录、内蒙古自治区林业检测规划院司法鉴定中心司法鉴定意见书、马鞍山私挖盗采情况说明、石拐区林业局出具的证明、石拐区马鞍山地区采出岩石量及开采影响范围内占用面积调查报告、国土局关于马鞍山盗采区相关土地情况的说明、国土局关于对石拐区马鞍山盗采区矿权设置情况说明、石拐区人民检察院内包石检民（行）行政违监（2016）150XXXXXXXX号检察建议书、石拐区林业局对检察建议的回复，本院认为公益诉讼人及被告对上述证据均认可，本院对该组证据依法予以采信。
关于被告提供的石拐区森林公安局林业行政处罚案卷材料、包头市公安局昆都仑治安分局昆治公刑诉字（2016）7号《起诉意见书》，本院对该组证据的真实性予以采信，但该证据不能证明被告的证明目的。
经审理查明，公益诉讼人在工作中发现，被告存在怠于履行职责的情形，并使公共利益受到侵害。
2012年6月20日，王龙非法开采煤矿，造成马鞍山山体严重破坏，毁坏林地2050平方米，当日石拐区森林公安分局作出了包石林罚书字﹝2012﹞第018号林业行政处罚决定，给予王龙20500元的罚款及限期恢复原状的行政处罚。2012年6月25日，王龙缴纳了20500元的罚款。
另查明石拐区五当召镇脑包沟马鞍山还存在其他私挖盗采情况，在2.6917公顷范围内全部为采矿作业面，堆放的矿渣废料及道路覆盖，部分林木被掩埋，其中23.974亩属于被告辖区管理范围。2016年11月10日，公益诉讼人向石拐区林业局发出检察建议，2016年11月22日公益诉讼人收到书面回复，被告石拐区林业局对原开采区森林植被恢复工作只进行了书面方案的制定，实质性工作仍未开展，生态环境受侵害的事实存在。为此石拐检察院向我院提起了行政公益诉讼。上述事实有公益诉讼人、被告陈述及本院采信的证据佐证。
本院认为，公益诉讼人提起的本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求。被告石拐区林业局作为人民政府林业主管部门，系本案适格被告。
依据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、第四十四条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，被告作为县级人民政府林业主管部门，对辖区内违反森林法律法规，破坏森林、林木的行为具有及时履行监督管理的职责。通过本案经质证后的证据可以认定，被告给予非法采矿者王龙罚款及限期恢复原状的行政处罚，后王龙仅缴纳了罚款，至今未对原采矿区恢复原状，且被告辖区内马鞍山地区还存在其他私挖盗采情况，森林、林木遭到破坏，被告对此亦未进行过处罚。公益诉讼人向被告发出检察建议后，原开采区植被恢复工作只进行了书面方案的制定，实质性工作仍未开展，生态环境受侵害的事实存在，被告虽实施了一定的行政行为，但并未履职到位，不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，对被告未完全履行法定职责的行为违法予以确认。为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款、最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十二条、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条之规定，判决如下：
一、确认被告石拐区林业局对辖区内马鞍山林地遭到破坏未依法履行监管职责的行为违法；
二、责令被告石拐区林业局依法继续履行监管职责。
如不服本判决，公益诉讼人可以在判决书送达之日起十五日内向包头市中级人民法院提出抗诉，被告可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，上诉于包头市中级人民法院。
审 判 长 张 利 敏
审 判 员 云苏日娜
人民陪审员 马 芳
二〇一七年三月一日书记员张晓宇
本判决书引用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》
第四十二条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是主要环境和资源保护、国有资产保护，国有土地使用权出让等领域违法职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
第十四条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务按照行政关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是主要环境和资源保护、国有资产保护，国有土地使用权出让等领域违法职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。