安徽省安庆市迎江区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2015）迎行赔初字第00003号原告：安庆市皖宜房地产发展有限责任公司（以下简称皖宜公司），住所地安庆市大桥开发区管委会综合楼（宜官路2号）。法定代表人：赵家宝，董事长。委托代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。被告：岳西县国土资源局，住所地安徽省安庆市岳西县天堂镇前进北路1号。法定代表人：唐焱华，局长。委托代理人：王慧星，该局职工。委托代理人：刘光耀，安徽刘光耀律师事务所律师。原告皖宜公司诉被告岳西县国土资源局土地行政出让行政赔偿一案，于2015年3月3日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院以（2015）宜行辖字第00006号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院2015年3月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月20日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人崔爱国，被告的委托代理人王慧星、刘光耀等到庭参加诉讼，现已审理完毕。原告诉称：2011年9月8日，被告发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，公开拍卖出让编号为2011-04、2011-05、2011-06、2011-07、2011-08、2011-09、2011-10、2011-11、2011-14、2011-16、2011-27等11号宗地的基本情况和规划指标要求是：土地面积及用途：8815.42平方米，居住用地；规划指标：容积率＜1.6，建筑密度＜30%，绿地率＞35%，建筑限高24米；出让年限70年；竞买保证金860万元。另外注明：本次出让以现状土地条件为准。同时被告发布的《拍卖出让文件》中还附有：《岳西县国土资源局、岳西县住建局关于出让方案的请示》（岳国土资（2011）137号）、《岳西县人民政府关于同意出让方案的批复》（岳政秘（2011）135号）、《规划设计条件通知书》（岳规条字（2011）20号）、《竞买人须知》、《竞买申请书》、《授权委托书》、《竞买资格确认书》、《成交确认书》、《出让合同》、《岳西县出让2011-16国有建设用地使用权宗地平面界址图及出让宗地规划红线图》等文件。在《规划设计条件通知书》（岳规条字（2011）20号）中，岳西县住房和城乡建设局“建议将该地块东侧用地纳入用地范围，一并收储利用，统一规划建设”，同时，还要求：1、地块内现有自然水系、道路管线在规划新水系、道路管线未修通之前，应确保其畅通并满足使用要求；2、地块排水实行雨污分流制。在城市排水未通达之前，地块污水必须处理达标后排放。在《竞买须知》中，被告对2011—16号地块位置及面积的描述是：该宗地位于天堂镇城南老街。东至山场，南临居民区，西抵山场，北接山场；土地开发程度为：现状。2011年9月27日，原告向被告缴纳竞买保证金860万元，并按规定提交了其他申请竞买资料。9月28日，在被告举行的土地出让拍卖会上，原告以2010万元竞买到2011—16地块，被告现场签署了《成交确认书》。但此后原告经仔细研究被告的出让行为和相关文件后发现诸多问题：1、该宗地并非“净地”。“净地”必须是对地上建筑物、构筑物进行了拆迁安置，完成了必要的通水、通电、通路和土地平整，但实际上该宗土地上尚有部分建筑物、构筑物没有拆除，城市供水、市政道路、污水管道等基础设施都未接入宗地现场，土地平整则根本没有实施，迄今为止，该宗土地上还到处是居民菜地和牲畜棚屋。2、出让行为违反规划设计条件。被告不仅无视规划行政主管部门的建议，而且出让地块内的水系、道路管线、雨污分流等也不符合可出让的条件。3、出让文件对土地现状没有任何描述。按照有关规章，出让文件中必须对宗地现状进行描述，但被告发布的有关文件中只是描述为“以现状土地条件为准”。4、《竞买须知》中的描述与实际严重不符。此宗地在《竞买须知》中的描述是“该宗地位于天堂镇城南老街。东至山场，南临居民区，西抵山场，北接山场”，但实际上该宗地东、西、北三个方向也全是居民区，被民宅包围。5、出让文件所附宗地图与实际宗地图严重不符。前者不仅未标明宗地周围情况和地块中间的水系，且有三处民宅部分伸入宗地范围未予以标注。6、被告擅自改变土地用途，将省政府批准的“商业”用地变更为出让公告中的“居住”用地。发现上述问题后，原告分别于2012年6月25日、2013年3月21日、2013年7月16日、2013年12月25日向被告提出了书面异议，2014年7月原告委托律师给被告发出了《律师函》，明确指出被告的土地出让行为违法，同时要求被告返还原告缴纳的土地竞买保证金，但被告从未给原告任何答复。综上，原告认为，被告出让国有建设用地使用权是一种具体行政行为，被告作为国家行政机关应该对公民、法人的书面异议给予答复，否则，就是一种行政不作为。同时，被告的土地出让行为存在诸多违法问题。故诉请一、判令被告对原告提出的异议作出答复。二、判令被告返还原告竞买保证金860万元，并承担自原告缴款之日至被告退款之日的利息（利率标准按同期银行贷款利率上浮30%计算）。原告在法定期限内向法庭提交了以下主要证据：1、企业法人营业执照、组织机构代码证，证明原告的主体身份。2、原告分别于2012年6月25日、2013年3月21日、7月16日、12月25日写给被告的报告，2014年7月原告委托律师给被告发出的《律师函》，证明双方虽然签订了《成交确认书》，但并未签订《出让合同》，被告对原告的异议始终没有答复，原告不知道被告最终行为的具体内容，原告的起诉没有超过法定期限。3、岳西县2011—16号国有建设用地使用权拍卖出让文件，证明该宗地并非净地出让；被告未标明该宗地的具体现状；被告没有采纳规划部门的合理建议；地块内的水系、道路管线、雨污分流等都不符合可出让的条件；出让文件中对地块的描述与实际严重不符。4、2011—16号国有建设用地出让宗地图、宗地天堂镇城南中屋组地形图、现场照片一组，证明出让文件所附宗地图与实际严重不符；出让文件中对地块的描述故意隐瞒了真实情况；出让宗地图未标明宗地周围情况和地块中间的水系，且有三处民宅部分伸入宗地范围内均未标注。5、《中华人民共和国土地管理法》第5条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第6、7条；《国土资源新法规定》第2条、第五、六章。证明1、国有土地使用权出让以及与出让有关问题的处理属于被告法定职责；证明2、被告应予受理并给予书面答复。6、资金往来结算票据，证明原告已于2011年9月27日缴纳保证金860万元。被告辩称：1、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条及有关法律规定，国有土地使用权出让合同属民事合同，国有土地使用权出让行为属民事行为，因此产生的纠纷是民事纠纷。根据《行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，才属于行政诉讼受案范围，原告向被告提交的报告属于建设用地使用权出让争议，不属于“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”范畴，本案依法不属于人民法院行政案件受案范围，对原告的起诉应当不予受理，如受理，亦应当驳回其起诉。2、2011年9月26日，原告向被告提交《竞买申请书》，并在2011年9月30日的拍卖会上以2010万元的价格竞得2011—16号地块，当场签订了《成交确认书》并予以公证。原告分别于2013年3月21日、2013年7月16日向被告提交要求解决2011-16号宗地项目存在问题及退还保证金的报告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条的规定，行政机关履行法定职责的期限为60日。原告如认为被告行政不作为，至迟应当在2013年12月16日前提起行政诉讼。原告于2015年3月3日才提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。3、被告对于原告提交的报告，非常重视，收到后立即安排土地收储中心宛亚生副主任及法律顾问与原告有关人员联系接洽，多次向原告及其委托代理人口头答复，表示不能同意原告退还保证金的要求。被告对于原告提出的问题的回应是非常及时而且积极的，原告起诉被告不给予答复与客观实际不符。4、原告在2011年9月30日的拍卖会上以2010万元的价格竞得2011—16号地块，签订了《成交确认书》，进行了公证，但其未按照拍卖出让文件和《成交确认书》的要求及时缴纳土地出让金并签订出让合同，应依法承担违约责任，其所缴纳的拍卖保证金无权要求退还。原告的行政赔偿请求没有事实和法律依据，即使原告诉请的被告行政不作为的请求成立，也不必然产生退还保证金的行政赔偿的法律后果。原告的行政赔偿请求与行政不作为诉讼请求之间缺乏因果关系，不应得到支持。综上所述，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告在法定期限内向法庭提交了以下主要证据和法律依据：一、被告认为原告起诉超过法定期限的证据和法律依据有：1、2011年9月27日，原告的《竞买申请书》；2、2011年9月30日，原告与被告签订的《成交确认书》、岳西县公证处出具的（2011）皖岳公证字第371号《公证书》；3、2012年6月25日、2012年7月10日、2012年10月19日、2013年3月21日，原告向被告递交的《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011—16号宗地项目存在问题的报告》；4、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定。二、被告认为其具体行政行为合法的证据和法律依据有：1、被告提交了其法定职权的依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二条第一款、第三款；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，证明其有权组织实施国有建设用地使用权拍卖出让活动。2、被告提交了下列证据，证明其拍卖出让活动程序合法，事实依据充分。（1）2011年9月6日，被告和岳西县住建局向岳西县人民政府提交的《关于岳西县2011—4、5等地块国有建设用地使用权出让方案的请示》（岳国土资（2011）137号文件）；（2）2011年9月8日，岳西县人民政府作出的《关于同意岳西县2011—4、5等地块国有建设用地使用权出让方案的批复》（岳政秘（2011）135号）；（3）2011年9月8日，被告的《国有建设用地使用权拍卖出让公告》；（4）2011年9月27日，原告的《竞买申请书》；（5）2011年9月28日，被告发给原告的《竞买资格确认书》；（6）2011年9月30日，原被告双方签订的《成交确认书》；（7）2011年9月30日，岳西县公证处出具的（2011）皖岳公证字第371号《公证书》。3、被告提交了以下法律依据：（1）《中华人民共和国土地管理法》第二十二条、四十三条、五十三条；（2）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条至十五条；（3）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》第五节至十二节、十四节至十六节；（4）《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。本案的争议焦点是，原告缴纳的土地竞买保证金应否返还以及其对应的行政行为是否合法。经庭审质证，本院对原、被告递交的证据及法律依据作如下确认：1、原告提交的证据1被告没有异议且符合证据的三性要求，本院予以认定；2、原告提交的证据2中，被告对原告分别于2012年6月25日、2012年7月10日、2012年10月19日、2013年3月21日、2013年7月16日向我机关提交要求解决2011-16号宗地项目存在问题及退还保证金的报告、《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011—16号宗地项目存在问题的报告》等没有异议。予以认可；3、原告提交的证据3、4、6，对该叁份证据，被告没有提供有效相反证据，本院予以认定。4、原告提交的证据5，该组法律依据能够证明被告具有相应的行政职责，予以确认。5、原告提交的证据6，被告予以认可，本院予以认定。6、被告提交的证据一关于认为原告起诉超过法定期限的证据，不能证明原告超过法定起诉期限。对被告的该份证据，本院不予采纳。7、被告提交的证据二，不能证明被告的行政行为合法，本院不予采信。8、被告提交了法定职权的依据，原告亦无异议，本院予以认定。本院根据原、被告的陈述及采信的证据，确认以下案件事实：2011年9月8日，被告岳西县国土资源局在报纸刊登《国有建设用地使用权拍卖出让公告》，该公告载明：经岳西县人民政府批准，被告决定公开拍卖包括本案所涉2011—16号地块等11宗国有建设用地使用权。2011—16地块土地位置：天堂镇城南中屋组；土地面积：8815.42㎡；土地用途：居住；容积率＜1.6；建筑密度＜30%；绿地率＞35%；建筑限高24米；出让年限70年；竞买保证金860万元。2011年9月27日，原告向被告提交《竞买申请书》并交纳竞买保证金860万元。2011年9月30日，原告以成交总价2010万元竞得2011—16号地块的国有建设用地使用权，与被告签订了《成交确认书》。2012年6月25日、2013年3月21日、7月16日、12月25日，原告陆续向被告递交了《关于岳西县天堂镇城南中屋组2011—16号宗地建设项目开工前存在问题的报告》、《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011—16号宗地天堂＊御景山庄项目开工存在问题的报告》、《关于恳求解决岳西县天堂镇城南中屋组2011—16号宗地项目存在问题的报告》《关于要求退还岳西县天堂镇城南中屋组2011—16号宗地土地出让保证金的报告》以及2014年7月13日《关于要求退还竞买保证金及利息的律师函》等口头反应，原告在上述行为中对被告土地出让行为的合法性提出异议，并要求被告退还竞买保证金，但被告始终未予回复和处理。2015年3月3日，原告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼并要求行政赔偿，经依法指定该案由本院管辖。审理中原告撤回了要求答复的履行诉讼请求（已另案处理）。但双方当事人在是否返还土地竞买保证金问题上各持己见，致调解不成。另查明，2014年11月4日原告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，经指定由本院管辖，审理中原告自动撤诉。本院认为，被告出让国有建设用地使用权的行为属于人民法院行政案件受案范围。被告辩称该案属于民事案件范畴的主张，与行政诉讼法律规范不符，本院不予采纳。原告持续向被告书面报告，按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条规定，原告的起诉没有超过起诉期限。原告在书面报告中指出被告土地出让行为违法、明确要求返还竞买保证金，被告始终不予处理答复的行政行为违背其法定职责和程序正当的原则，显属违法。被告没有提供足以证明土地出让行为合法的事实和程序证据，尤其不能证明所公告拍卖的土地用途为住宅出让年限70年的合法证据，其土地出让行为应当确认为违法，依法应当承担不利的法律后果，所收取原告的土地竞买保证金依法应当返还。原告的此部分诉求有事实根据且符合法律规定，依法应当给予支持。但原告要求被告负担银行利息且上浮30%的请求，没有法律依据，本院不予支持。据此，为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、被告岳西县国土资源局出让拍卖2011—16地块和对原告异议、返还请求不作为的行政行为违法。二、被告岳西县国土资源局在本判决生效后3日内返还原告缴纳的土地竞买保证金860万元整。三、驳回原告安庆市皖宜房地产发展有限责任公司要求被告承担自原告缴款之日至被告退款之日利息的（利率标准按同期银行贷款利率上浮30%计算）的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长 晋  德  忠审 判 员 李     蕊人民陪审员 王     辉二〇一五年六月十五日书 记 员 祁从娣（实习）附本案适用的法律条文：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项：对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。第三十四条：人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。