浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙温商终字第1257号
上诉人（原审原告）：上海万鼎建设有限公司。
法定代表人：鲁书洋。
委托代理人：陈玲，上海宇钧律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：平阳县公共资源交易中心。
负责人：柳圣朋。
委托代理人：池方景，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：平阳县腾蛟镇第一小学。
负责人：苏静观。
上诉人上海万鼎建设有限公司（以下简称万鼎公司）因与被上诉人平阳县公共资源交易中心（以下简称交易中心）、平阳县腾蛟镇第一小学（以下简称第一小学）招标投标合同纠纷一案，不服平阳县人民法院（2015）温平鳌商初字第105号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月26日受理后，依法组成由审判员鞠海亭担任审判长，审判员王怡然、代理审判员叶恒参加评议的合议庭对本案进行了审理。经审查，合议庭决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：2010年10月18日，交易中心与第一小学就第一小学改建250米塑胶田径场工程项目进行公开招标，发布招标公告，并对工程地点、投标人的资质要求、招标方式、报名时间、报名地点等内容进行公示。同年10月22日，万鼎公司申请参加涉案工程投标。同年11月初，万鼎公司购买了涉案工程的《招标文件》。该《招标文件》第一部分《投标须知前附表》上载明，投标有效期为60个工作日，投标截止时间和开标会时间均为2010年11月12日9时30分；第二部分《投标须知》的第三章第10.1条载明，投标有效期在投标截止之日开始计算；第11.1条中的④点载明，中标候选人未在中标公示期的3个工作日内将投标报名时提供参加本项目工程施工的人员岗位证书原件报平阳县规划建设局押证备案，投标保证金将被没收；第12.2条载明，自始自终参加投标的未中标单位，投标保证金在中标公示期满后……予以退还（无息），中标单位的投标保证金在办理交易确认单和合同备案后予以退还（无息）；第七章第1条载明，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标单位，排名第一的中标候选人放弃或者因不可抗力提出不能履行合同，招标人可以确定有效标中排名第二者为中标单位；第八章第2条载明，中标候选人在中标公示期的3个工作日内将投标报名时提供参加本项目工程施工的人员岗位证书原件报平阳县规划建设局押证备案，否则视为自动放弃处理，并没收投标保证金；第3条载明，根据平阳县规划建设局《平阳县外地建设工程施工总承包企业进平管理办法（试行）》的通知规定，投标单位要预先办理进平备案手续，否则由此产生的不利后果，由投标人自负；第4条载明，根据平阳县规划建设局《关于对全县注册建造师实行信息卡管理的通知》的规定，参加工程投标前，必须先到温州市建筑工程管理处申领信息卡，中标办理押证时，应提交信息卡核验……投标单位必须预先办理相关手续，否则由此产生的不利后果，由投标人自负。万鼎公司于2010年11月10日将投标保证金29000元汇入《招标文件》上指定的银行账户。后经过开标、评标，万鼎公司于2010年11月12日取得第二中标候选人资格予以公示，公示期限自2010年11月15日始三个工作日。后第一中标候选人因故弃标，第一小学按《招标文件》的约定，于2010年12月3日向第二中标候选人即万鼎公司发出《关于要求中标候选人押证备案的函》，告知第一中标候选人自动弃标，根据《招标文件》约定，万鼎公司成为第一中标候选人，并要求万鼎公司于2010年12月6日至12月8日到平阳县规划建设局押证备案，否则视为自动放弃处理，并没收投标保证金。因万鼎公司未在约定的期限内办理押证备案手续而被视为自动弃标后，交易中心与第一小学就涉案工程进行重新招标。另查明，涉案工程经重新招标后，中标人是上海铭宇体育设施有限公司，且该公司在约定的期限内办理了押证备案手续。
万鼎公司于2015年1月30日向原审法院起诉，称：一、万鼎公司有在招标文件上看到有关预先办理信息卡等条款，但未提出异议，且当时认为办理没有那么复杂，所以没有事先去了解办理信息卡的流程和规定。万鼎公司在中标后前往办理押证备案时才知道办理信息卡需要注册分公司、办公场所等条件，从而在客观上造成了3日内无法办理押证备案手续。二、在投标前预先办理信息卡的规定并不违反法律规定，但未在招标公告上告知须预先办理及办理条件。三、扣押投标保证金的依据应限于法律规定的几种情形，交易中心与第一小学扣押万鼎公司的投标保证金没有法律依据。四、因网上投诉只能以自然人的身份投诉，故万鼎公司于2014年12月份以公司员工袁德同的名义就交易中心与第一小学扣押投标保证金的事宜进行网上投诉，后交易中心与第一小学不仅在网上进行答复，亦作书面答复。
交易中心一审期间答辩称：一、本案已超过2年的诉讼时效，万鼎公司丧失了胜诉权。本案发生在2010年12月，但是万鼎公司最后一次提出返还保证金的要求是在2012年10月11日，而万鼎公司提交的民事起诉状上的落款日期是2014年12月31日。二、本案已具备招标文件上约定的没收保证金条件，是万鼎公司自身行为造成无法办理备案手续，故要求交易中心与第一小学返还投标保证金没有依据，目前投标保证金仍存放在财政账户上。三、万鼎公司诉称交易中心同意返还保证金与事实不符，交易中心从未同意退还。四、外地企业进平须预先办理信息卡等内容并不属于在招标公告上进行公告的事项，交易中心与第一小学已在招标文件上告知预先办理信息卡等事宜，至于如何办理并不属于交易中心与第一小学应当告知的义务内容，应由万鼎公司前往相关单位了解。五、按规定对所有信访人必须回复，故万鼎公司向信访人袁德同邮寄了《信访事项答复意见书》，但袁德同个人没有投标行为。
第一小学一审期间答辩称：第一小学未收到万鼎公司邮寄的有关要求退还投标保证金的函件。其他答辩意见与交易中心的答辩内容一致。
原审判决认为：法律规定合同的成立要经过要约与承诺。而招标投标是订立合同的一种特殊方式，是一种竞争缔约方式，属于订立合同的预备阶段。本案中交易中心与第一小学所发出的招标公告属于要约邀请行为，万鼎公司投标的行为属于要约行为，交易中心与第一小学审查万鼎公司的要约、评标定标，最终发出中标通知的行为属于承诺。交易中心与第一小学就平阳县腾蛟镇第一小学改建250米塑胶田径场工程进行公开招标，发布招标公告，而万鼎公司在了解《招标文件》内容的情况下，根据《招标文件》的要求缴纳了投标保证金29000元。涉案工程项目经过开标、评标，万鼎公司取得该招标项目的第二中标候选人资格并予以公示。后第一中标候选人因故弃标，万鼎公司按《招标文件》约定成为第一中标候选人，第一小学向万鼎公司发出中标通知。上述招投标的程序符合法律规定，招标文件虽然是要约邀请，但其规定的内容没有违反法律规定，包括万鼎公司在内的投标人一经参与投标即视为对《招标文件》内容的概括接受，招标文件的相关条款对双方均有约束力。交易中心与第一小学主张本案已超过诉讼时效。根据万鼎公司多次向交易中心与第一小学邮寄信函，以及之后在网上投诉，交易中心与第一小学于2015年1月20日予以答复等往来情况来看，可以确认万鼎公司就投标保证金被没收事情一直与交易中心与第一小学进行协商沟通，故该院认为本案未超过诉讼时效。万鼎公司主张招投标过程中没收投标保证金仅限于法律规定几种情形，交易中心与第一小学在《招标文件》中另行约定没收投标保证金的情形不符合法律规定，属霸王条款。该院认为，招投标行为属民事活动，双方当事人的法律地位平等，当事人双方可就违约行为、违约后果等合同内容另行协商确定，而本案《招标文件》中没收保证金情形的约定经万鼎公司发出要约以及交易中心与第一小学予以承诺后，对双方当事人均具有约束力，且该约定并未违反法律、行政法规强制性规定，故该院对万鼎公司的主张不予支持。万鼎公司主张交易中心与第一小学在开标确认万鼎公司为第二中标候选人时，就应按《招标文件》的约定将投标保证金退还给万鼎公司。该院认为，万鼎公司的投标有效期为投标截止之日即2010年11月12日开始计算60个工作日止，而评标后万鼎公司取得了第二中标候选人资格并进行公示，故万鼎公司主张开标后就应退还投标保证金不符合《招标文件》上的约定，该院不予支持。万鼎公司认为若交易中心与第一小学不退款，应开具罚没凭证。该院认为《招标文件》中约定的“没收”，按订立合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，应理解为不予返还投标保证金，并非行政处罚意义上的“没收”，故万鼎公司要求交易中心与第一小学开具罚没凭证，依据不足，该院不予支持。万鼎公司主张预先办理外地企业进平备案手续及建造师申领信息卡等事项应在招标公告上载明，以及预先办理进平备案手续及建造师申领信息卡的规定是以地方性规定限制了投标人，系霸王条款。该院认为，《中华人民共和国招标投标法》有明确规定招标公告上必须载明的内容，至于地方性规定则并不属于招标公告必须载明的事项，况且被告在《招标文件》上专设“其他注意事项”一章专门用于提示投标人向当地有关部门了解相关规定，但万鼎公司在递交投标书前，怠于前往相关部门了解相关规定以及办理有关手续所需的条件、办理时间等，而径行缴纳投标保证金，直至向交易中心与第一小学递交投标书时甚至是由第二中标候选人成为第一中标候选人时均未按当地政府部门的规定办理手续，从而导致在收到中标通知时无法按约办理押证备案手续，已构成违约，应承担合同约定的违约责任。办理外地企业进平备案手续及建造师申领信息卡是当地政府部门的规定，并不属于当事人约定的内容，况且涉案工程项目的最终中标人亦系外地企业，且该企业亦按约办理了当地政府部门规定的相关手续，故万鼎公司主张上述规定限制了投标人，与事实不符，故该院对万鼎公司的主张均不予采信。万鼎公司要求返还投标保证金无事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第十三条、第十四条、第十六条、第一百二十五条之规定，判决：驳回万鼎公司的诉讼请求。案件受理费525元，减半收取262.50元，由万鼎公司承担。
宣判后，上诉人万鼎公司不服原审判决向本院提起上诉称：《招标文件》中规定“中标候选人未在中标公示期的3个工作日内将投标报名时提供参加本项目工程施工的人员岗位证书原件报平阳县规划建设局押证备案的，投标保证金将被没收”，该条中涉及没收保证金的内容违反法律规定，系无效条款，并非双方约定。一、投标保证金的收取和没收都是有法律规定的，招标人在《招标文件》中关于投标保证金收取和没收的条款设置均须严格遵守法律规定。《招标文件》中的上述规定，不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条、《工程建设项目施工招标投标办法》第八十一条之规定。上诉人参加过全国无数个招投标活动，除平阳县之外，其他地方均没有类似的规定。如果原审判决得以维持，势必导致政府的招标行为超越法律界限，平阳县的招标人可以任意设定条款，只要投保人没有做到，就可以没收投标保证金，政府监督，依法招标，都将成为虚设。二、《招标文件》是要约邀请，并非要约，原审判决认定《招标文件》的相关条款一经上诉人在内的投标人参与投标即对双方均产生约束力是错误的，这也与《合同法》第十五条的规定不符。三、被上诉人有义务在招标公告中明确告知投标人必须为已经办理进平备案手续的企业，在未告知的情况下，《招标文件》中的上述规定系霸王条款。四、被上诉人交易中心作为平阳县的招标投标监管机构，对招标人的违法、不合理的行为不但未予制止，反而沆瀣一气，监管形同虚设。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人交易中心答辩称：一、《招标文件》中的保证金没收条款未违反法律、行政法规强制性规定，该约定合法有效。二、《招标文件》中的相关条款具有法律约束力，上诉人未能按期办理押证备案手续符合保证金应予没收的情形。三、招标公告无须记载有关押证备案办理的手续，本案也不存在显失公平的情形。四、交易中心作为招投标平台，尽到了监管职责，上诉人认为我方没有监管的理由不能成立。
被上诉人第一小学答辩称：同意交易中心的答辩意见。
二审期间，双方当事人均未提交证据。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：一、关于《招标文件》有无法律约束力的问题。在招标投标的过程中，虽然招标系要约邀请，但在上诉人投标行为系对招标单位的要约，是对《招标文件》的概况接受，上诉人的要约到达之后，其自此有接受承诺的义务，在上诉人未撤销该要约的情况下，上诉人受该要约效力的约束。《招标文件》中有关投标须知、投标人资格要求及合同条件等内容，对双方当事人均具有法律约束力，如违反《招标文件》的规定，应当承担相应的民事责任。故上诉人称《招标文件》仅为要约邀请，对上诉人不具有约束力的理由不能成立，本院不予支持。二、关于诉争保证金条款是否有效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的“强制性规定”指的是法律、行政法规中的效力性规定。如果法律、行政法规没有明确规定违反其规定导致合同无效，则不能以《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定认定合同无效。上诉人所称的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条及《工程建设项目施工招标投标办法》第八十一条均非效力性规定，故违反该些规定并不导致诉争保证金条款无效，上诉人上诉称保证金条款无效的理由不能成立，本院不予支持。三、关于保证金是否应予退还的问题。被上诉人在《招标文件》第三章第11.1条第项中明确规定了中标候选人须在中标公示期3个工作日内将投标报名时提供参加本项目工程施工的人员岗位证书原件报平阳县规划建设局押证备案，否则投标保证金将被没收。在第八章其他注意事项中又再次对未按期办理押证备案的后果予以说明，第3、4条中也明确提示外地企业在投标之前需要预先办理进平备案及信息卡申领手续，并载明上述条款所依据的地方性规范性文件。上诉人在缴纳保证金和参与投标之前就已经获取了《招标文件》，其在一审中也明确“有看到预先登记的条款”，只是“认为没有这么复杂的办理手续，所有没有预先办理信息卡登记”，故是上诉人自己怠于了解《招标文件》中已经提示的规范性文件内容，也未按照提示预先办理进平备案手续和申领信息卡，上诉人现在以“这一系列行为根本无法在三天内完成”加以抗辩，理由显然不能成立，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费525元，由上诉人上海万鼎建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 鞠海亭
审 判 员 王怡然
代理审判员 叶 恒
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二〇一五年七月二十三日
代书 记员 张 璇