江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第49号
上诉人（原审原告）薛良大。
委托代理人薛亚琴。
委托代理人徐小根。
被上诉人（原审被告）常州市新北区城市管理行政执法局，住所地常州市新北区衡山路8号。
法定代表人陶文忠，该局局长。
委托代理人张晓军，江苏常联律师事务所律师。
委托代理人项寅，江苏常联律师事务所律师。
上诉人薛良大因城管行政强制一案，不服常州市新北区人民法院（2014）新行初字第106号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月4日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月6日公开开庭进行了审理。上诉人薛良大及其委托代理人薛亚琴和徐小根、被上诉人常州市新北区城市管理行政执法局（以下简称新北城管局）的法定代表人陶文忠及其委托代理人张小军和项寅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，2014年5月12日，新北城管局接新北区春江镇陈墅村委举报，反映薛良大未经许可擅自在陈墅村委李家村堆放集装箱一只。当日，新北城管局予以受理，并以涉嫌违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第一款的规定予以立案，遂向薛良大发送责令改正通知书，认为其在公共场地乱堆放集装箱的行为已违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第一款的规定，要求薛良大立即停止乱堆放行为，并于5月14日前整改完毕。因薛良大未及时整改，新北城管局经行政机关负责人审批，根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，于同月15日对集装箱予以证据先行登记保存，制作财物清单登记表，薛良大于当日取出集装箱内部分生活用品。当日新北城管局向薛良大送达了常新城执登存字（2014）第0004749号证据先行登记保存通知书，告知薛良大集装箱保存地点，并要求薛良大于5月22日前到常州市城市管理行政执法支队新北大队接受处理。经调查，新北城管局认为薛良大在已拆迁完毕地块空地上放置集装箱并生活，涉嫌违法建设，于5月22日以违法建设立案查处。7月21日，薛良大从集装箱内取出部分生活用品。薛良大认为新北城管局的证据先行登记保存行为违法，于9月10日诉至本院。审理中，新北城管局于9月23日向薛良大发送了常新城执听告字（2014）第CJG-003号行政处罚听证告知书，并进行进一步的行政执法查处。
原审法院认为，一、关于薛良大是否具有诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第十一条的规定，公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，可以提起行政诉讼。本案中，新北城管局对薛良大所有的集装箱采取了证据先行登记保存措施，薛良大认为新北城管局的行为侵犯其财产权，并根据新北城管局在《证据先行登记保存通知书》中告知的诉权，向人民法院提起行政诉讼，符合上述法律规定，故新北城管局的答辩意见法院不予采纳。二、关于新北城管局是否具有法定职权。根据《行政诉讼法》第三十二条的规定，新北城管局应当提交作出行政行为的法律、法规、规范性文件依据。审理中，新北城管局仅举证适用规范性文件名称目录，未提交齐全的文件内容，在举证上存在举证内容不详尽的瑕疵，这一瑕疵并非是未举证或遗漏举证，但新北城管局今后应予纠正。根据《行政处罚法》第十六条的规定，国务院或其授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。常州市是经国务院授权、江苏省人民政府决定开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，新北城管局作为常州市设立的集中行使行政处罚权的区级行政机关，具有行使市容环境卫生管理、城市规划、绿化、公安交通管理等相关行政处罚权。据此，瑕疵证据不能改变新北城管局具有市容环境卫生管理及城市规划方面的行政处罚职权的法律事实，薛良大的诉辩意见法院不予采纳。三、关于程序是否合法。根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。本案中新北城管局作出责令改正通知后，薛良大并未及时整改，因薛良大堆放的集装箱具有可移动性，新北城管局经行政机关负责人批准，对该集装箱进行登记保存，并对集装箱内物品制作财物清单，程序合法。新北城管局于2014年5月15日作出证据先行登记保存，经调查后，于同月22日以违法建设为由予以立案，符合“七日内及时作出处理决定”的规定。嗣后，新北城管局在长达数月的行政执法查处过程中，未能及时告知薛良大对集装箱作为证据予以继续保存，缺乏合理性但程序并不违法。四、关于事实认定。庭审中，双方主要争议的集装箱是否属违法建设、新北城管局拟对薛良大作出的行政处罚是否合法等，均属另案处理事项，故不属于本案审理范围。五、关于法律适用。薛良大将本应作为货运物流设备的集装箱堆放在公益项目拆迁建设地块进行生活性活动，新北城管局在立案初期适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》对集装箱予以证据先行登记保存，其作出证据登记保存时适用的法律法规并无不妥。后随案件调查深入，新北城管局认为薛良大的集装箱涉嫌违法建设，遂变更适用相关规划法律法规进行案件查处，并没有违反行政执法办案程序规定和相关法律规定，薛良大的诉辩意见法院不予采纳。六、关于涉案集装箱归还。鉴于涉案集装箱仍作为新北城管局查处案件证据保存的需要，在该行政处罚案件未终了前，新北城管局继续控制涉案行政相对人实施违法行为的工具及证据的集装箱，具有正当性和合法性，故法院对薛良大请求归还涉案集装箱的诉讼请求不予支持。综上，新北城管局作出证据先行登记保存行为执法目的正当，事实清楚，程序基本合法，适用法律准确。依照《行政处罚法》第三十七条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回薛良大要求撤销新北城管局于2014年5月15日作出的常新城执登存字（2014）第0004749号证据先行登记保存通知的诉讼请求，驳回薛良大要求归还涉案集装箱的诉讼请求，案件受理费50元，由薛良大负担。
上诉人薛良大上诉称，1、涉案土地目前仍然是集体土地、农用地，并且上诉人在农用地上堆放集装箱的行为是为了便于农业生产。2、在农用地上的建设行为并不适用于市容市貌管理方面的法律法规，也不适用城市规划方面的法律法规，应当适用土地管理方面的法律法规，被上诉人作出证据先予保存的行为适用法律明显错误。3、上诉人堆放集装箱的地块没有具体的公益建设项目，被上诉人关于上诉人将集装箱放在公益拆迁用地上的认定是错误的。4、本案没有先予保存的必要，上诉人居住的房屋被拆迁了，用于生产生活的农具无处放置才购置了集装箱。被上诉人提供的证据无法证明上诉人有藏匿、移动、损毁集装箱的行为或企图，被上诉人作出先予登记保存的事实依据不存在。故请求法院：1、撤销原审判决；2、判令撤销被上诉人作出的先行登记保全行为；3、判令被上诉人将涉案集装箱归还上诉人；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新北城管局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，一、被上诉人对涉案集装箱先行登记保存的必要性。被上诉人作出责令改正通知之后，上诉人逾期不整改，故被上诉人拟对其进一步依法查处，由于该集装箱具备可移动性，其本身由上诉人拖运至案发地点进行设置，上诉人存在以转移、损毁等手段销毁证据，掩盖违法事实，以逃避处罚的客观可能性，因此，为了防止该证据灭失和事后难以取得，保障后续执法的顺利进行，被上诉人对该集装箱作出了先行登记保存，符合《行政处罚法》第37条的法定目的和适用条件，也符合基本的生活常识和合理的执法裁量范围，具备事实上的必要性。原审法院对该必要性事实认定清楚，并无不当，也符合《最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。二、被上诉人作出的先行登记保存行为所依据的事实和适用法律正确。由于上诉人将本应作为货运物流设备集装箱擅自堆放在公益项目拆迁地块上，所以被上诉人在立案初期适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》对该集装箱采取了先行登记保存，事实认定清楚，法律适用并无不当。此后，经过进一步的调查取证，被上诉人发现上诉人将该集装箱进行了房屋化改造，用于生活起居，且其设置地点属于轨道交通发展备用地块，上诉人的行为已经涉嫌违法建设，所以被上诉人变更适用相关规划法律法规进一步查处，相关事实认定清楚，适用法律正确，也更符合上诉人行为的本质。被上诉人已于2014年12月12日适用相关规划法律法规，就该案作出了相应的处罚决定，对违法建设项目的查处，并不依据土地的性质，而是依据是否违反规划来认定。上诉人诉称的违法行为发生地点土地性质的意见，割裂了涉案证据先行保存与后续行政处罚行为之间的整体联系，混淆了本案的基本事实。三、被上诉人作出的先行登记保存行为的程序合法。根据被上诉人在原审中的答辩、陈述及举证，因涉案集装箱具备可移动性，被上诉人经相关负责人批准于2014年5月15日对涉案集装箱进行登记保存，也对箱内物品制作了财物清单。经调查于同月22日作出以违法建设为内容的立案查处决定。因此，被上诉人的涉案登记保存行为符合相关的法定程序，符合行政处罚法第37条在七日内及时作出处理决定的规定。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
原审被告向原审法院提交的证据材料及法律依据有：第一组证据，1、常新城执受案字（2014）第CJS-003号案件受理登记表；2、常新城执立案字（2014）第CJS-003号案件立案审批表；3、常新城执改字（2014）第0007553号责令改正通知及送达照片。证明新北城管局对薛良大涉嫌占用公共场地堆放集装箱的行为立案调查并责令薛良大改正。第二组证据，1、常新城证先登保审字（2014）第CJS-003号证据先行登记保存审批表；2、常新城执登存字（2014）第0004749号证据先行登记保存通知书；3、证据先行登记保存现场笔录；4、执法现场照片；5、保存保管现场照片；6、财物清单登记表；7、工作人员邓俊杰、陈再兴的行政执法证复印件；8、韩建伟的身份证复印件及工作证明。证明新北城管局对涉案集装箱采取先行登记保存的程序合法。第三组证据，1、新北城管局对韩建伟、王伟国的调查询问笔录，2、王伟国的身份证复印件及工作证明；3、调查人员汪建、沈寅的行政执法证复印件；4、立案案由内部讨论记录；5、案件立案审批表；6、违法事实认定书；7、规划图纸五张；8、薛良大的户籍证明；9、新北城管局向春江镇人民政府发出的协调处理函；10、春江镇人民政府向薛良大发出的协商通知；11、送达回执；12、案件调查终结报告；13、讨论记录；14、案件处理审批表；15、行政处罚听证告知书及送达回证。证明新北城管局经调查，认定薛良大的行为构成违法建设，并拟予以行政处罚的过程。第四组证据，1、证据登记保存现场的录像资料，2、薛良大取出集装箱内物品的录像资料，3、新北城管局送达听证告知书的录像资料，4、9月25日新北城管局听取薛良大陈述申辩的录像资料。证明新北城管局相关行政程序合法。法律、法规依据为，1、《行政处罚法》第十六条；2、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）；3、《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）；4、《国务院法制办公室关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）230号）；5、《江苏省人民政府法制办公室关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）58号）；6、《常州市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（常政发（2002）153号）；7、《常州市人民政府关于颁发常州市城市管理相对集中处罚权暂行办法的通知》（常政发（2002）229号）；8、《常州市政府关于城市规划、绿化部分行政处罚权实行相对集中的决定》（常政发（2006）29号）；9、《关于进一步明确区级政府城市管理职权的若干意见》（常政发（2006）34号）；10、《常州市机构编制委员会关于明确常州市城市管理行政执法局机关机构编制的通知》（常编（2002）46号）；11、《常州市机构编制委员会关于明确各区城市管理行政执法局管理体制、编制的通知》（常编（2002）47号）。上述法律、法规、规范性文件均证明新北城管局具有相关行政职权及管辖权。12、《行政处罚法》第三十七条第二款；13、《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；14、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条。证据12-14，证明新北城管局作出的行政处罚适用法律准确。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、常政办依（2014）31号常州市政府信息公开告知书；2、常新政告（2014）第11号新北区政府依申请公开政府信息告知书；3、常州市城乡建设局关于薛焕大等申请政府信息公开事项的答复；4、江苏省国土资源厅办公室的答复；5、苏国土资函（2014）635号江苏省国土资源厅关于常州市2013年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第8批次实施方案的批复；6、常规（依）（2014）第4043号常州市规划局信息公开申请告知书；7、常国土（依）（2014年］第177、159号常州市国土资源局信息公开申请告知书各一份；8、江苏省人民政府办公厅政府信息公开申请答复告知书。上述证据1-8均证明薛良大的农用田不存在新龙生态林项目征地的情况。上述证据系复印件，经核对与原件无异。9、薛良大摄录的新北城管局于2014年5月15日采取证据先予保存现场执法影像，证明新北城管局证据先予保存违法。
上述证据均已随案移送本院。
本院经庭审举证质证认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确；上诉人在庭审中提供的证据，1993年4月15日原武进县百丈乡陈墅村民委员会与薛焕大签订的93年粮食订购的各项规费及收费通知书（代合同）、常州市新北区农村合作经济组织的付款凭证2份、2012年由陈墅村委副书记韩建伟出具的关于周国良、薛焕大、薛良大等人的粮食直补款的情况和承包地的亩数清单、王伟国的取证光盘1份、2014年5月15日拍的三份被上诉人吊集装箱现场照片、农作物和光盘1张，因与本案所涉证据先行登记保存的具体行政行为缺乏关联性，本院不予认证。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，薛良大作为具体行政行为的相对人，具备本案行政诉讼的主体资格；新北城管局作为作出本案具体行政行为的行政机关，具备本案作行政诉讼的主体资格。集装箱作为大型装货容器，不得在任意区域和空间随意设置，这是众所周知的共识。薛良大在本市新北区春江镇陈墅村委李家村设置集装箱，用于生产生活，涉嫌行政违法，新北城管局予以受理，立案调查，并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条第二款的规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，新北城管局收集的证据是集装箱，集装箱可以移动，并可能被损毁，存在证据可能灭失和以后难以取得的可能性，新北城管局在作出先行登记保存行为之前，经过了该局负责人的批准，符合前述法律规定，因此，新北城管局作出的证据先行登记保存通知书是合法的，原审法院驳回薛良大要求撤销该证据先行登记保存通知的诉讼请求是正确的。新北城管局于2014年5月15日开始对涉案集装箱采取证据先行登记保存措施，没有在七日内对涉案集装箱作出处理，违反了前述法律的规定，对于先行登记保存的证据的后续处理行为，不属于本案审理的范围；新北城管局经调查后，以违法建设为由予以立案查处，至原审法院判决前，新北城管局尚未对该案处理完毕，对该案及所涉集装箱如何处理的行政结论未定，即集装箱的返还与否属于待定状态，司法权不应对行政权进行过多干预。综上，原审法院驳回薛良大要求归还涉案集装箱的诉讼请求是正确的。新北城管局在今后的执法过程中，对于先行登记保存的物品，应当依法在七日内进行处理；七日内无法认定违法行为是否成立，需要进一步调查取证的，可以以相关法律规定的其他措施和方法替代。至于薛良大放置集装箱的行为是否违反《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，不属于本案审查范围。综上所述，上诉人的请求，本院不予支持。原审法院判决驳回原审原告的诉讼请求是正确的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人薛良大负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 剑
审 判 员 李连求
代理审判员 章福泉
二〇一五年三月三十日
书 记 员 夏 怡