山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）滨中行终字第12号
上诉人（原审原告）董保申，阳信县公安局退休干部。
委托代理人宋宗坤，山东源诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）阳信县房地产管理局，住所地：阳信县阳城六路新办公区1号楼。
法定代表人高智国，局长。
委托代理人马国清。
委托代理人王永强，山东永强律师事务所律师。
原审第三人张德树，阳信县公安局退休干部。
原审第三人阳信县公安局，住所地：阳信县阳城三路交警队办公楼。
法定代表人张曰海，局长。
委托代理人杨卫华，山东兵圣律师事务所律师。
上诉人董保申因与被上诉人阳信县房地产管理局（以下简称阳信房管局）及原审第三人张德树、阳信县公安局房屋行政登记及行政赔偿一案，不服惠民县人民法院（2013）惠行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人董保申及其委托代理人宋宗坤，被上诉人阳信房管局的委托代理人马国清、王永强，原审第三人张德树，原审第三人阳信县公安局的委托代理人杨卫华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定以下事实：原告董保申及第三人张德树均为阳信县公安局干警。1994年5月，本案所涉房屋依据房改方案部分参改，原告董保申取得部分产权并领取了《城镇私房所有权证》。2006年6月15日，阳信县人民政府发布《关于印发加快住房制度改革实施意见的通知》（阳政发（2006）41号文件，以下简称41号文件），规定职工参加房改购房后，2006年12月31日前由原产权单位统一到房产管理部门办理房屋确权登记。2007年4月30日，原告向阳信县公安局交纳了房款59689元和评估费227元。2008年3月19日，阳信县公安局制定了《关于我局新建宿舍楼的分配方案》（阳公发（2008）11号文件，以下简称《分配方案》），规定要新房的原住户必须同时填写《退房协议书》，旧房户报名时交原房产证和土地使用证并通过房改部门办理退房手续，旧房户必须自领到新房钥匙之日起60日内退出原住房，并交8万元退房保证金。2008年4月16日，原告与阳信县公安局签订《退房协议书》，约定乙方（董保申）申请购买甲方（阳信县公安局）新建楼房，需先交8万元退房保证金，并保证在甲方向乙方交付新房钥匙后60日内向甲方退出原住房。后原告交纳了保证金及房款分得新建楼房，原告也取回8万元保证金。2009年7月31日，阳信县公安局发布《阳信县公安局旧房分配方案》（阳公发（2009）47号文件，以下简称47号文件），规定县局按县政府统一制定的住房改革意见，按房改政策为换房户和符合房改政策的购房户办理新的全国统一的《房屋产权证》和《国有土地使用权证》。第三人张德树分得本案争诉的房屋。后阳信县公安局将分配方案、47号文件、退房协议书、新建宿舍楼平面图、北院平房平面图及房屋所有权证上交名单等一宗材料提交给阳信县房产管理处（阳信房管局前身）。阳信县房产管理处将董保申原房屋所有权证注销并于2009年10月24日为张德树重新办理了阳信房权证城区字第××号房屋所有权证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条的规定，阳信县房产管理处作为县级人民政府房地产主管部门，具有作出本案被诉房产登记的法定职权。本案涉及的是在特定历史时期，经阳信县公安局申请，由阳信县房产管理处统一办理的一批房屋登记行为之一。原告董保申对本案争诉房屋仅享有部分产权，其申请购买新建楼房的前提是须将旧房退交给第三人阳信县公安局。况且原告与阳信县公安局也签订了退房协议，应受退房协议的约束，原告既然选择了新建楼房就视为已将旧房退交给阳信县公安局。阳信县公安局向阳信县房产管理处提交了包括涉案房屋在内的一批房屋登记材料，阳信县房产管理处经审核将原告原房屋所有权证注销并加盖了作废章，并为第三人张德树办理了新的房屋所有权证，虽然其过程存有瑕疵，但不影响为第三人张德树所颁房屋所有权证的效力。原告关于其对涉案房屋享有全部产权，被告登记行为违法并要求赔偿的主张，证据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告董保申要求撤销阳信房权证城区字第××号房屋所有权证及要求被告阳信县房地产管理局赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董保申负担。
原审原告董保申不服一审判决上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误，导致判决结果错误。（一）上诉人于1994年5月通过第一次房改即取得了涉案房屋的部分产权，阳信县人民政府为上诉人核发了《城镇私房所有权证》。2006年根据阳信县人民政府文件精神，上诉人参加了涉案房屋第二次全部产权的房改。2007年8月，上诉人将部分产权的涉案房屋房产证上交阳信县公安局，由其统一给包括上诉人在内的全体干警到被上诉人处办理房屋所有权证，上诉人还向其足额缴纳了购房款及评估费，从而取得了涉案房屋的全部产权。此后上诉人没有与任何第三人到被上诉人处就涉案房屋进行过产权变更登记，涉案房屋所有权一直未发生变化。（二）《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。上诉人既没有同阳信县公安局就涉案房屋到被上诉人处进行过任何产权变更事宜，也没有同第三人张德树就涉案房屋到被上诉人处进行过产权变更事宜。根据上述法律规定，涉案房屋产权仍然属于上诉人，被上诉人阳信房管局仅凭一份无法确认真实性的《退房协议书》就将涉案房屋变更登记在张德树名下，无事实和法律依据，其颁证行为显属违法。（三）一审认定上诉人与阳信县公安局签订了《退房协议书》，上诉人应受退房协议内容约束，选择了新楼房就视为将旧房退交给了阳信县公安局。事实是，阳信县公安局《分配方案》明确规定，“在本局符合购房条件购买新楼房的，县局按房改政策办理房改手续”，但在新楼房建成后，阳信县公安局没有对新建楼房落实房改政策，上诉人是以市场价格购得，因此是阳信县公安局违约在先没有兑现承诺，上诉人与其签订的《退房协议书》也就没有实际履行。（四）阳信县人民政府2006年41号文件明确规定，今后新建住房不准再福利分房，而阳信县公安局在2008年制定的《分配方案》仍公开承诺给予房改，其本身就是一种欺诈行为。综上，上诉人请求撤销一审判决，依法改判或将案件发回重审；判令被上诉人赔偿因其违法行为给上诉人造成的经济损失57500元。
被上诉人阳信房管局答辩称，（一）关于涉案房屋，上诉人董保申从未取得全部产权，我局原登记部门既没有给上诉人颁发全部产权的《房屋所有权证》，也没有确权登记的记载，上诉人称其于2007年取得涉案房屋的全部产权没有任何事实依据。（二）上诉人与阳信县公安局签订的《退房协议书》是合法有效的。该《退房协议书》是双方当事人的共同意思表示且不违背法律、法规及相关房改政策的规定，上诉人按协议约定向阳信县公安局交纳了8万元退房保证金，又通过阳信县公安局向我局原登记部门退交了涉案房屋房产证，充分说明上诉人自愿受该协议内容的约束，该协议书已实际履行。（三）阳信县公安局关于新旧房屋的调整分配方案，符合当时的房改政策。按《分配方案》规定，符合购买新楼房条件的本局职工有两类：一是本局无房户，二是在本局居住的老房户。因职工只能享受一次房改政策，第二类情况下购新房必须退旧房。该《分配方案》第四条规定，“在本局符合购房条件购买新楼房的，县局按房改政策办理房改手续”，但该条并没有给新购楼房户按老房改政策给予办理的任何承诺。该《分配方案》实际是按“旧房旧办法、新房新办法”的原则分房，如果上诉人愿意享受原有房屋的房改政策，完全可以放弃购买新楼，上诉人既然选择了购买新楼房，就应当按新办法办理。阳信县公安局新建宿舍楼属于职工集资建房，其自主拟定集资价格不违背政策规定，新楼分配方案与当时政策也无冲突。（四）涉案房屋属于房改房，从董保申名下登记到第三人张德树名下的过程是，先对涉案房屋进行所有权注销登记，注销登记后房屋属于腾空的成套住房，在房改范围内。经阳信县公安局审核确认，张德树属于房改对象，后将涉案房屋为张德树办理了所有权确权登记。董保申和张德树享有的房屋所有权不同，他们二者之间不允许直接转让或变更，我局原登记部门从来没有为涉案房屋办理过转移登记或变更登记。《房屋登记办法》第十二条规定，房产权利人放弃房屋权利的情形下，可以由当事人单方申请房屋登记。在董保申选择要新楼房放弃涉案房屋后，我局原登记部门根据产权单位阳信县公安局的单方申请，对涉案房屋进行注销登记及给张德树进行确权登记，整个过程均严格按法定程序办理，具体行政行为合法有效，上诉人主张被上诉人违法造成其财产损失没有任何事实依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人张德树陈述称，（一）董保申将我列为诉讼主体错误。上诉人将涉案房屋退交到阳信县公安局后，县局按当时的房屋分配方案将房屋分配给我并给我办理了《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》，我系合法拥有争诉房屋，与董保申之间没有任何关系。（二）阳信县公安局制定的旧房分配方案和新楼分配意见明确规定，每个职工只能享受一次房改政策，如要新楼必须将旧房退交，由县局分配给新购房户并办理房产手续。上诉人既然购买了新楼房就表示同意上述分配意见，否则完全可以选择保留旧房。当时阳信县公安局五十多户都是照此办理的，我原住的房屋也重新分配给了别的干警，难道说这些住房户都是非法占有房屋吗？综上，登记在我名下的房屋系我合法拥有，不存在非法占有之说，请求二审法院驳回上诉人无理的诉讼请求。
原审第三人阳信县公安局口头陈述称，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。根据《房屋登记办法》第十二条第二款的规定，权利人放弃房屋权利的属于可以单方申请登记的情形。本案中，《退房协议书》是权利人放弃房屋权利的具体体现，被上诉人原登记部门的登记是合法有效的。上诉人选择购买新楼房并交纳保证金，应视为已将旧房退交我局，我局有权对涉案房屋重新进行分配。
当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，上诉人董保申于1994年5月通过第一次房改取得了涉案房屋的部分产权并领取了《城镇私房所有权证》事实清楚，证据充分，各方当事人对此也无异议。上诉人称其于2006年参加了第二次全部产权的房改并向第三人阳信县公安局足额缴纳了购房款及评估费，取得了涉案房屋的全部产权。对此，被上诉人阳信房管局不予认可，称未给其办理过全部产权的房屋登记；第三人阳信县公安局称因董保申申请购买新楼房已将涉案房屋退交县局，县局又将该房重新分配给张德树，不存在上诉人办理全部产权的可能。上诉人董保申仅持有交纳购房款及评估费的凭单，不能证明其对争诉房屋享有全部产权。2008年3月19日阳信县公安局《分配方案》第四条规定，“在本局符合购房条件购买新楼房的，县局按房改政策办理房改手续。因只能享受一次房改政策，原住户的楼（平）房要无条件退交本局，由本局分配到新的购房户并办理新的房产手续”；“…购新房者除交足购房款外，另需交足退房保证金8万元，签订退房协议后方可购房”，根据上述规定，购买新楼房还是保留旧住房选择权在上诉人，董保申选择了要新房即视为同意将争诉房屋退交回阳信县公安局，其与阳信县公安局签订了《退房协议书》并交纳保证金，履行了协议约定的内容，争诉房屋已实际退交阳信县公安局。关于上诉人称其购买的新楼房，阳信县公安局未按承诺给予房改政策的优惠属于欺诈行为的问题，因阳信县公安局新建宿舍楼系职工集资建房性质，按照阳信县人民政府41号文要求，职工集资建房可以参加房改的两种情况是，“（一）集资额低于房改政策成本价的，按本意见规定政策成本价向职工出售；（二）集资额高于房改政策成本价的，视为高标准装修住房，按集资实际建造成本价向职工出售”，董保申购买的新楼房属于上述第（二）种情况，因此其应享受的是集资建楼的房改政策，而不是旧房的房改政策，上诉人系对新旧房改政策的理解上存有偏差。
关于被上诉人阳信房管局对涉案房屋注销登记及为第三人张德树确权登记是否合法的问题。涉案房屋属于房改房，上诉人在该房注销登记前享有部分产权。根据阳信县人民政府41号文件的规定，对于房改房的产权登记，可以由产权单位单方向房屋登记部门提出申请办理。阳信县公安局提交了《分配方案》、47号文件、董保申退房协议书及原房产证、《阳信县公安局新建宿舍楼平面图》及第三人张德树符合参加房改的相关证明文件等，阳信县房管局根据《房屋登记办法》第三十九条规定将涉案房屋注销登记程序合法，并无不当。涉案房屋注销登记后，成为腾空的成套住房，属于房改房，被上诉人经产权单位阳信县公安局审核确认，张德树属于房改对象，将涉案房屋为张德树办理所有权确权登记，符合法律、法规及阳信县人民政府房改政策的规定，被上诉人对涉案房屋的注销登记及确权登记均合法有效。
综上，上诉人董保申的上诉理由均不能成立，其提出赔偿损失的请求缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董保申负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 牛淑华
代理审判员 庞 辉
代理审判员 王 杰
二〇一四年五月二十七日
书 记 员 王小巧