广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳市行终字第1号
上诉人（一审被告）柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路68号。
法定代表人肖文荪，市长。
委托代理人葛翔，柳州市国土资源局政策法规科科长。
委托代理人黄妍芬，柳州市国土资源局行政审批科科员。
被上诉人（一审原告）柳州市柳南区门头村民委员会第十二村民小组（以下简称门头十二组）。
诉讼代表人吴明忠，组长。
委托代理人韦雄，柳州市恒益法律服务所法律工作者。
委托代理人吴连才。
被上诉人（一审第三人）柳州市柳南区门头村民委员会（以下简称门头村委）。
法定代表人曾庆诚，主任。
委托代理人詹家笔，柳州市柳南区人民政府公职律师。
一审第三人柳州市龙建投资发展有限责任公司（以下简称龙建公司）。
法定代表人关小霞，董事长。
委托代理人甘慧，龙建公司综合管理部经理。
委托代理人唐志军，龙建公司用地管理部副经理。
上诉人柳州市政府因门头十二组诉其土地行政登记纠纷一案，不服柳州市柳南区人民法院2014年11月4日作出的（2014）南行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决查明：2012年8月8日，柳州市政府出具柳政函（2012）424号《柳州市人民政府关于同意将位于南环路部分国有建设用地使用权划拨给柳州市龙建投资发展有限责任公司的批复》，该批复同意将位于南环路的374994.44平方米国有建设用地使用权划拨给龙建公司，土地用途为公园与绿地（绿化）。2012年10月30日，柳州市国土资源信息测绘所出具地籍调查情况表认定，位于柳州市南环路的国有土地用地总面积为375003.12平方米，与柳州市规划局提供的374994.44平方米相差8.68平方米，该误差为坐标系转换所致，属正常系统误差。2012年12月26日，龙建公司向柳州市政府提交土地登记申请书，2012年12月31日，柳州市政府向龙建公司颁发柳国用（2012）127730号土地使用权证，将位于柳州市南环路面积为375003.1平方米的土地划拨给龙建公司，用途为公园与绿地。柳州市政府于同日作出柳政函（2012）888号《柳州市人民政府关于同意柳州市龙建投资发展责任公司以作价出资方式使用位于南环路部分国有建设用地的批复》，同意龙建公司以作价出资方式使用位于南环路375003.12平方米的土地，用途为商服用地。后柳州市政府于2013年将柳国用（2012）127730号土地使用权证注销，变更为柳国用（2013）第120843-120848号六本土地使用权证，并于2013年8月23日将变更后的六本土地使用权证颁发给龙建公司，用途为商服用地。庭审中，门头十二组陈述称其诉状载明的562.5亩土地为柳国用（2012）127730号土地使用权证载明的375003.12平方米土地。门头十二组主张柳国用（2012）127730号土地使用权证载明的土地为其所有，柳州市政府及龙建公司均主张该土地原为国有荒山，经民武建材厂开采后形成可利用的国有土地，再经柳州市政府划拨并向龙建公司颁发土地证。门头村委主张该土地开采前原有坡的部分属于门头村委所有，但具体位置和面积不详。门头十二组和柳州市政府均认可在柳国用（2012）127730号土地使用权证颁发前无相关部门对该证载明的土地进行过权属认定。
一审判决认为：关于门头十二组是否为适格原告的问题。根据《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，第三条规定，村民委员会或者集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起起诉。本案中，门头十二组有19户村民，14户村民均联名签字起诉。因此，门头十二组符合本案原告的主体资格。关于本案颁证的程序问题。根据《国家土地管理局土地登记规则》（以下简称《登记规则》）第十五条及《广西壮族自治区土地登记办法》（以下简称《登记办法》）第十五条的规定，土地初始登记在权属审核之后应当在本市、县行政区域范围内的媒体公告或者在登记土地所在地点以一定的形式予以公告，公告期为30日。本案中，柳州市政府为龙建公司办理的是划拨国有土地使用权初始登记，按照《登记规则》和《登记办法》的相关规定，柳州市政府应当将该初始登记予以公告，在经公告确认土地权属合法、界址清楚等条件下才予以办理土地证书。现柳州市政府在未公告的情况下直接向龙建公司颁发土地证书，其颁证程序不合法。综上，柳州市政府为龙建公司颁发的柳国用（2012）127730号土地使用权证的行政行为程序违法，因该土地证已被注销，故依法应确认柳州市政府颁证的具体行政行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第（二）项、《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条、《国家土地管理局土地登记规则》第十五条、《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条的规定，并经审判委员会讨论决定，一审判决：确认柳州市政府2012年12月31日向龙建公司颁发柳国用（2012）127730号国有土地使用证的具体行政行为违法。
上诉人柳州市政府上诉称，一、柳州市政府颁发柳国用（2012）127730号土地使用权证事实清楚、证据确凿充分，程序合法。该宗土地原为国有荒山，经民武采石场多年开采以后，形成可利用的国有土地，2009年6月2日，柳州市政府以2009年第063号批复笺批复同意，由龙建公司负责组织实施市区银仔山、东化斧头山、民武吴家山等11座矿山地质环境恢复治理与土地开发整理，项目名称为“柳州市部分矿山地质环境恢复治理与土地开发整理项目”，所需资金由龙建公司筹资解决。2012年8月8日，柳州市政府以柳政函（2012）424号批复同意将位于南环路的部分国有建设用地使用权划拨给龙建公司。龙建公司于2012年12月向柳州市国土资源局申请办理土地登记，经地籍调查、测量并比对1991年地形图，柳州市政府依据《土地登记办法》的规定向龙建公司颁发了柳国用（2012）127730号土地使用权证。二、一审判决适用法律不当。一审法院根据《国家土地管理局土地登记规则》第十五条以及《广西壮族自治区土地登记办法》第十五条的规定，认为柳州市政府没有进行公告，从而认定柳州市政府发证程序违法。而《国家土地管理局土地登记规则》在柳州市政府进行土地登记时已失效，应当适用国土资源部《土地登记办法》（2008年1月1日起施行）。根据《土地登记办法》第二十二条的规定，土地总登记才应当进行通告，而对于初始登记，没有明确的要求必须进行公告。根据对照《广西壮族自治区土地登记办法》关于土地初始通告的相关规定和国土资源部《土地登记办法》关于土地总登记的相关规定，可以认定两者是一致的，也就是在细分了土地总登记和土地初始登记的情况下，只有土地总登记才需要进行通告，而土地初始登记并不需要通告。因此，一审判决认定柳州市政府发证程序违法适用的法律不当。综上所述，一审判决以柳州市政府的颁证行为程序不合法为由撤销柳国用（2012）第127730号国有土地使用证不符合法律法规规定，请二审依法撤销原判，维持柳州市政府的颁证行为。
被上诉人门头十二组答辩称，一、一审判决认定事实清楚，程序合法。该宗地是门头十二组租给原羊角山乡武装部的，当时乡政府、党委认可，武装部签字盖章，四至范围清楚。门头十二组与相邻国有单位土地界限清楚，一审判决认定柳州市政府颁发给龙建公司国有土地使用证的具体行政行为违法是正确的。二、门头十二组于2006年对该地已办有集体土地所有权证。2012年柳州市政府又将本案争议的500多亩土地划拨给龙建公司并颁发国有土地使用证。出现了一地两证的情形，违反了法律的规定。综上，柳州市政府的上诉无理，请二审依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人门头村委答辩称，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。村委的答辩意见与门头十二组基本一致，请二审依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审第三人龙建公司陈述称，同意柳州市政府的上诉意见。龙建公司是按照正常程序办理的权证，不存在违法之处。请二审依法撤销原判，维持柳州市政府的颁证行为。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。二审阶段，柳州市政府和龙建公司均向本院提交柳州市国土资源局2009年5月27日在柳州日报上刊登的通告一份，证明柳州市政府在颁证前已依法进行了公告，颁证程序合法；门头十二组则向本院提交柳南集有（2004）第0409075号、第0409076号集体土地所有权证，证明争议地在2006年已办理有集体土地所有权证，2012年柳州市政府又对本案争议的500多亩土地划颁发国有土地使用证属一地两证，颁证行为违法。对该部分证据，因系无正当事由未在法定举证期限内提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条有关举证期限之规定，故本院不予接纳。
根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。另查明，在柳州市国土资源局2012年12月26日对涉案宗地进行地籍调查的相关表格中，无相邻宗地指界人的签名盖章。
本院认为，行政机关作出的具体行政行为，必须认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。国土资源部《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；……。《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条第一款同时规定，土地行政主管部门应当在进行地籍调查3日前通知申请人以及相邻关系人协助地籍调查，确认权属界址；除已具有有效边界确认文件或者协议已划定明确权属界线的外，应根据地籍图、用地审批红线图等资料组织申请人及相邻关系人现场指界确认权属界址。从以上规定可以看出，进行地籍调查，以及在没有有效边界确认文件或者明确划定权属界线的协议的情况下通知申请人及相邻关系人协助地籍调查、确认权属界址，是对土地登记的普遍性程序要求。本案中，柳州市政府对涉案宗地进行初始登记，虽然作出了柳政函（2012）424号用地批准文件，但并没有对宗地边界或者权属界线的有效确认，那么，土地行政主管部门在进行地籍调查时，依法即应通知相邻关系人现场指界协助地籍调查，确认权属界址。但根据本案现有证据及查明的事实，柳州市国土资源局进行的地籍调查显然没有通知相邻关系人到场指界，违反了法定程序的要求，并有可能因此损害到相邻关系人的合法权益，因此，柳州市政府据此为龙建公司颁发的柳国用（2012）127730号国有土地使用证的程序严重违法，本应依法予以撤销；但鉴于该证已因变更登记而被注销，故依法应对其违法性作出确认。上诉人柳州市政府认为其颁证程序合法的上诉理由与查明的案件事实不符，本院不予采信，对其维持颁证行为的上诉请求本院不予支持；但上诉人柳州市政府提出的一审判决适用失效的《国家土地管理局土地登记规则》错误的上诉观点有理，本院对此予以采纳。综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，判决基本正确，但适用法律有误，本院依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第七十条，《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条第一款之规定，判决如下：
一、撤销柳州市柳南区人民法院（2014）南行初字第11号行政判决；
二、确认柳州市人民政府2012年12月31日颁发给柳州市龙建投资发展有限责任公司的柳国用（2012）127730号国有土地使用证违法。
一审案件受理费按一审判决执行；二审案件受理费人民币50元，由上诉人柳州市政府负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙海霖
审 判 员 黄 亮
代理审判员 游 芳
二〇一五年二月二十五日
书 记 员 黄筱贝