广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第284号
上诉人（原审原告）：陈锦策，男，汉族，住广东省中山市，公民身份号码×××2332。
委托代理人：胡世斌、李洁仪，广东中亿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市中山，组织机构代码××。
法定代表人：招鸿，主任。
委托代理人：冯爱玲，该管委会工作人员。
委托代理人：陈媚，广东德疆律师事务所律师。
原审第三人：中山火炬高技术产业开发区城乡建设服务中心，住所地广东省中山，组织机构代码××。
法定代表人：胡迅雷，主任。
委托代理人：欧献强，中山市火炬开发区法律服务所法律工作者。
原审第三人：中山市城市建设投资集团有限公司，住所地广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：罗锐鸿，董事长。
委托代理人：陈家晓、高丽敏，广东保衡律师事务所律师。
上诉人陈锦策因诉被上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会（下称火炬管委会）、原审第三人中山火炬高技术产业开发区城乡建设服务中心（下称火炬城建服务中心）、中山市城市建设投资集团有限公司（下称城投集团公司）行政征收补偿合同违法一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，1997年7月8日，陈锦策与原中山火炬高技术产业开发区五星管理区签订开办“三高”农业综合场协议书，约定该管理区在xx村及x村xx坑一带租地100亩给陈锦策作为发展“三高”农业用，租期叁拾年。陈锦策确认上述土地实际使用面积为57.6145亩。
2004年6月1日，陈锦策与洪金海签订转租承包协议合同，约定陈锦策将该“三高”农业养殖场转租给洪金海承包。
2010年3月11日，火炬管委会发出公告，内容为：根据中山市人民政府办公室《关于轻轨中山站石岐站翠亨站征地及开发问题的批复》（中府办复（2008）306号）和《关于城际轨道交通“中山站”片区规划设计的批复》（中府办复（2008）358号），“中山站”道路及配套项目建设规划选址在开发区濠头村（濠一村“石龙围”、濠二村“牛母石”、“下大朗”）及五星小区（“糯沥”、“大朗”、“鹅仔”、“赤泗下”、“乞儿山”）一带。现我区对上述区域范围内已征收的道路及城市配套项目建设用地进行回收，自本公告之日起，不得在建设用地范围内搭建任何建（构）筑物及种植作物，否则视为抢搭、抢建、抢种行为，将不给予任何补偿，责任自负。
2010年4月19日，火炬管委会对陈锦策、陈仲华进行调查，并制作了轻轨“中山站”土地承包调查情况表。该表显示：位于xx村xxx庙、x村xx坑地块的青苗补偿事宜全权由陈锦策负责，并由其直接与土地征收单位协商补偿及办理相关手续。该表末端“当事人确认签名”处有陈锦策及陈仲华签名捺印。
火炬管委会委托火炬城建服务中心（甲方）于2013年4月3日与陈锦策、洪金海的委托代理人陈仲华（乙方）签订轻轨“中山站”青苗补偿合同，约定：因广珠城轨中山站及城市发展建设的需要，需对乙方承包的位于火炬开发区五星xx村及x村xx坑一带“三高”农业综合场地块的青苗及地上附着物进行补偿；就该地块上的青苗补偿问题，经双方友好协商，达成一致，签订本合同，共同遵守执行；（二）该地块上的青苗补偿包括种植、养殖、苗木及生产棚房设施等地上附着物，详见轻轨“中山站”青苗清点明细确认表。该宗地块搬迁青苗补偿款，合计8456189元，其中甲方按照用地面积比例，应支付青苗补偿合计7543517元。上述合同还约定了其他事项。该合同末端“乙方签名”处均有陈锦策及陈仲华签名捺印。同日，陈锦策、陈仲华出具承诺书一份，承诺：本人同意市政府的搬迁补偿决议；青苗补偿合同签订后，本人陈仲华（陈锦策）承诺2013年4月10日整体退场交地。随后，火炬城建服务中心按照前述合同的约定支付了青苗补偿款合计7543517元。
火炬管委会委托城投集团公司（甲方）于2013年7月2日与陈锦策、洪金海的委托代理人陈仲华（乙方）签订轻轨“中山站”青苗补偿合同，约定：因广珠城轨中山站及城市发展建设的需要，需对乙方承包的位于火炬开发区五星xx村及x村xx坑一带“三高”农业综合场地块的青苗及地上附着物进行补偿；就该地块上的青苗补偿问题，经双方友好协商，达成一致，签订本合同，共同遵守执行；（二）该地块上的青苗补偿包括种植、养殖、苗木及生产棚房设施等地上附着物，（详见附件二轻轨“中山站”青苗清点明细确认表）……其中甲方按照用地面积比例，应支付青苗补偿合计910000元。上述合同还约定了其他事项。该合同末端“乙方签名”处均有陈锦策及陈仲华签名捺印。随后，城投集团公司按照前述合同的约定支付了青苗补偿款合计910000元。陈锦策认为火炬管委会作出的拆迁补偿行政行为违法，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.确认火炬管委会作出的拆迁补偿行政行为违法，程序不正当；2.由火炬管委会承担本案诉讼费用。
原审法院另查明：火炬管委会于2012年8月30日印发的中开管（2002）201号关于广珠城轨“中山站”五星片区陈锦策用地回收事宜的请示，载明：广珠城轨“中山站”核心区域建设用地的征收及回收，按属地管理原则由我区负责，但实际用地单位为城投集团公司、中山市市政工程中心和开发区建设发展有限公司等三个项目单位。“中山站”整体规划中涉及五星片区的收地，其中包括陈锦策（承包方）农场承包地的回收。历经两年多的协商，目前，项目单位提出补偿价为845万元的“搬迁补偿”方案，经我区专责组与承包方多次协商后，承包方坚持青苗全价补偿方案并提出1560万元的补偿诉求，故双方分歧较大，始终没有达成共识，收地工作无法进一步推进；但目前司法程序并未启动，项目单位收地意向淡化，承包方却多次到我区上访。为更好推动和理顺陈锦策补偿事宜，我区于2012年6月20日函请市征拆办协调解决陈锦策的申诉请求。根据函复意见（中征拆办函（2012）80号），市征拆办认为：“中山站”收地已告一段落，目前该片区没有新的收地任务及收地资金安排，要求我区提请市政府进行专题研究；为贯彻落实省、市、区迎十八大维稳工作要求，经我区排查，该补偿个案存在影响社会和谐因素，为维护我区社会和谐稳定，并综合考虑中山站总体规划方案，特恳请市政府协调相关项目单位重新明确“中山站”五星片区陈锦策承包用地的回收意向，如继续推动该场的用地回收，项目单位需明确方案，落实补偿资金；如不再回收，请项目单位以书面回复我区和陈锦策。
原审法院又查明：综一呈（2012）2161号中山市人民政府办公室文件呈批表显示，中山市人民政府对火炬管委会关于广珠城轨“中山站”五星片区陈锦策用地回收事宜的请示召开协调会议提出工作意见如下：一、从有利于征地拆迁工作开展，减轻收低成本考虑，从化解群众矛盾，消除不稳定因素考虑，建议重新启动陈锦策承包用地的收地工作；二、本着尊重历史、实事求是的原则考虑，建议协商补偿价格原则上按照原来经综合评估提出的845万元的搬迁补偿方案实施；三、按照属地管理原则，火炬开发区负责牵头开展陈锦策承包用地收回的协商谈判工作；四、鉴于中山站配套路网的建设资金由火炬开发区承担，建议收地资金由火炬开发区统一支付，其中涉及“濠五路”及开发区建发公司部分由火炬开发区负责解决，涉及城投集团部分由城投集团负责解决。该意见经批示同意。
原审法院再查明：中山火炬高技术产业开发区新村建设办公室于2013年1月4日向火炬管委会作出关于广珠城轨“中山站”五星片区陈锦策用地回收问题处理的报告，该报告显示：经我办多次协商，承包户陈锦策已同意8456189元的搬迁补偿方案。考虑到该宗收地已协商两年多，应尽快落实资金问题，现申请启用我办2013年部门预算经费，资金从拆迁专项中支付。该报告经审批同意。
原审法院认为：结合本案诉讼双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、陈锦策的起诉是否已超过法定的起诉期限；二、火炬管委会作出的涉案行政行为是否合法。
关于焦点一，火炬管委会以经陈锦策签名确认的涉案青苗补偿合同签订于2013年4月3日，其自该合同签订时起即知道涉案行政行为内容，其于2015年4月13日才提起诉讼为由，主张陈锦策的起诉已超过法定的起诉期限。原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”因经陈锦策签名确认的涉案两份青苗补偿合同分别签订于2013年4月3日、同年7月2日，而陈锦策于2015年4月2日向原审法院提起行政诉讼，故陈锦策的起诉未超过法定的起诉期限。
关于焦点二，火炬管委会作出的涉案行政行为是否合法。原审法院认为，本案中，火炬管委会在组织征地拆迁具体实施和落实征地拆迁补偿工作中发出公告，对陈锦策、陈仲华进行调查并制作了轻轨“中山站”土地承包调查情况表；就广珠城轨“中山站”五星片区陈锦策用地回收事宜向中山市人民政府请示，经该府批示同意后，委托火炬城建服务中心、城投集团公司与陈锦策协商，在协商达成一致的情况下签订轻轨“中山站”青苗补偿合同，故该两份合同合法有效。结合火炬城建服务中心按照前述合同的约定支付了青苗补偿款合计7543517元、城投集团公司按照前述合同的约定支付了青苗补偿款合计910000元的事实，原审法院认为，火炬管委会在组织征地拆迁具体实施和落实征地拆迁补偿工作中作出的涉案行政行为，并无不当。
对陈锦策在行政起诉状中提出要求原审法院依职权调查火炬管委会向中山市人民政府请示文件的申请，因陈锦策未提交调取证据申请书，并陈锦策及火炬管委会均将中开管（2002）201号关于广珠城轨“中山站”五星片区陈锦策用地回收事宜的请示、综一呈（2012）2161号中山市人民政府办公室文件呈批表作为证据向本院提供，且原审法院已查明火炬管委会就广珠城轨“中山站”五星片区陈锦策用地回收事宜向中山市人民政府进行请示及该府对火炬管委会的前述请示召开协调会议提出工作意见的事实，故原审法院对陈锦策在行政起诉状中提出的上述申请，决定不予准许。
对陈锦策在庭审过程中陈述要求证人王某（陈锦策提供的搬拆迁见证中署名人为黄某）出庭作证，因陈锦策未在举证期限届满前提出申请证人出庭作证的申请，故原审法院根据审理案件的具体情况，决定不予准许。
综上，陈锦策请求确认火炬管委会作出的拆迁补偿行政行为违法，程序不正当的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回陈锦策的诉讼请求。案件受理费50元，由陈锦策负担。
上诉人不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决查明事实不清，未依客观证据认定被上诉人行为违法，判决不当。一、被上诉人实施拆迁补偿时违反法定程序，利用行政职权和优势地位影响上诉人的知情权，致使上诉人在误解、被蒙蔽、认识错误的情况下签署搬迁协议。1、被上诉人违背征地拆迁行政行为的公开性和平等协商的原则，隐瞒重要信息，严重损害上诉人的知情权，被上诉人未将中山市人民政府的审批文件及有关上诉人地块的补偿评估文件对上诉人进行披露。2、上诉人作为拆迁户的权利未得到应有的尊重，被上诉人拟定征地补偿方案没有进行听证程序，没有进行公告，造成上诉人信息缺失。3、在双方没有谈妥征地补偿安置的情况下，被上诉人于2013年3月29日对上诉人租用土地上的建筑实施了强拆，导致上诉人在被蒙蔽之下签订了利益严重不均衡的搬迁补偿。二、被上诉人的涉案行政行为明显不当，严重损害了上诉人的经济利益。涉案补偿合同实质是以搬迁为名义而实施的拆迁行为，被上诉人按照搬迁的标准进行补偿，却没有解决搬迁置换用地的问题，导致上诉人在涉案地块上的树苗全部死亡，遭受的财产损失高达1800万元之巨。中山轻轨站五星片区的拆迁户均按拆迁补偿标准享受了全额补偿，而被上诉人却采用搬迁补偿的标准损害上诉人的利益。请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审时的诉讼请求，并由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人火炬管委会答辩称，一、上诉人作为完全民事行为能力人，对补偿事项有充分的认知，主张被蒙骗缺乏事实依据。二、被上诉人在签订补偿合同之前，进行了充分的调查，经请示市政府同意后，委托本案的第三人与上诉人签订补偿协议，程序合法。三、上诉人主张涉案行政行为严重侵犯其合法权益没有依据，涉案行政行为程序正当、合法有效，且补偿已经履行完毕，上诉人已经全额领取了补偿款，主张侵犯其合法权益没有依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
两原审第三人发表诉讼意见为同意被上诉人火炬管委会的答辩意见。
本院经审查确认原审法院查明的事实。
本院认为，本案上诉人陈锦策要求确认被上诉人火炬管委会违法的拆迁补偿行政行为，即是火炬管委会委托两第三人火炬城建服务中心、城投集团公司分别于2013年4月3日、2013年7月2日与陈锦策的委托代理人签订的两份《轻轨“中山站”青苗补偿合同》而产生的征地补偿合同，该两份合同属于土地房屋征收补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项关于行政诉讼的受案范围之公民、法人或者其他组织认为“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于人民法院行政诉讼受案范围之规定，就陈锦策所诉理由来看，虽然陈锦策已经按照上述两份行政协议的约定足额收取了征地青苗补偿款，但是认为被上诉人火炬管委会在委托两第三人签订上述行政协议时隐瞒相关事实，造成陈锦策对协议内容产生误解，并且未履行提供搬迁用地的合同义务行为违法，属于认为行政机关不依法履行及未按照约定履行行政协议违法。由此，审查本案火炬管委会是否存在行为违法，关键在于在签订和履行涉案行政协议的过程中，火炬管委会是否存在隐瞒信息误导陈锦策及提供搬迁用地是否为火炬管委会的合同义务的问题。
首先，对于火炬管委会是否存在隐瞒信息误导陈锦策的问题。根据本案事实，陈锦策租用种植的用地在2010年3月中山市人民政府批复轻轨中山站规划建设用地时已经纳入项目征地范围，但是由于火炬管委会与陈锦策之间就征地补偿问题无法达成一致而至2012年尚未实际由征地方收地利用。由于陈锦策并非为土地的所有权人，故其仅应享有租用土地上青苗及生产建设设施的补偿权利，就陈锦策自2010年3月起即与火炬管委会协商青苗补偿的事宜的协商过程看，并不存在火炬管委会隐瞒征地事实、不予协商征地方案的问题。双方自2010年3月起就征地的青苗等地上附作物补偿价值的分歧在于项目建设单位提出的845万元补偿与陈锦策要求的1560万元之间的差距，至火炬管委会2012年8月30日向中山市人民政府递交收回陈锦策租用土地的请示，中山市人民政府作出按照项目建设单位提出的845万元的补偿方案实施收回土地的批复后，经火炬管委会与陈锦策协商，最终签订了涉案两份征收补偿协议，从此过程看，陈锦策由不接受火炬管委会提出的845万元补偿方案到最终以足额收取8453517元补偿款签订两份征收补偿协议的过程，即火炬管委会根据项目建设单位经评估作出的补偿数额提出的补偿方案，陈锦策由始至终是知悉且参与协商的，最终签订征收补偿协议的行为是其接受火炬管委会的要约而至协议成立。在陈锦策签订协议并足额收取了征收补偿协议约定的补偿款项后反以火炬管委会未向其披露845万元补偿的评估方案为由，主张火炬管委会隐瞒信息误导其签订协议，本院不予支持。
其次，对于搬迁用地是否为火炬管委会的合同义务的问题，在陈锦策签订的两份补偿协议中，并没有约定火炬管委会或者第三人火炬城建服务中心、城投集团要为陈锦策提供用于重做青苗种植场的搬迁用地。那么对于提供搬迁用地是否为火炬管委会的合同附随义务问题，本院认为，在征地补偿的过程中，被征地主体除享有征地补偿安置款项外，还应获得安置用地或用房的是指对土地有生活居住依附的土地所有权人或使用权人。而陈锦策并非涉案土地的原土地所有权人，其在涉案征地中获得补偿的权利是基于土地的租用种植而产生的青苗等地上附作物价值的补偿权。而且在基于行政行为导致的租赁经营行为终止的，行政机关的补偿是实际损失，并不包括合同继续履行的预期利益损失，故另行提供租赁种植经营用地，并不是行政机关征地补偿协议的合同附随义务。由此，对于陈锦策主张火炬管委会未提供搬迁用地属于不依法履行或未按照约定履行行政协议违法的，理据不充分，本院不予支持。
最后，对于陈锦策就火炬管委会的征地程序提出的意见，由于轻轨中山站土地征收属于国家建设用地征收土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，涉案征地的征地主体单位应当是中山市人民政府，火炬管委会只是中山市人民政府授权组织实施征地补偿的单位。故就征地程序的合法性，应当依法向征地主体单位提出。
综上所述，上诉人陈锦策上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，实体处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈锦策负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 余雪琳