湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终260号
上诉人（原审原告）满洪流，男，汉族，1959年8月26日出生，户籍所在地武汉市东西湖区，现住武汉市东西湖区。
被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区国土资源和规划局，住所地武汉市东西湖区径河街啤砖路51号台商大厦7楼。
法定代表人肖昌东，该局局长。
委托代理人戚薇，该局工作人员。
委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。
原审第三人武汉小屏房地产开发有限公司，注册地武汉市黄陂区前川街油岗村，现住武汉市武昌区积玉桥咸宁大厦11楼。
法定代表人王小屏，该公司董事长。
委托代理人张一希，该单位员工。
上诉人满洪流因与被上诉人武汉市东西湖区国土资源和规划局（以下简称东西湖区土地局）、原审第三人武汉小屏房地产开发有限公司国有土地成交确认一案，满洪流于2016年3月1日向武汉市东西湖区人民法院提起行政诉讼，武汉市东西湖区人民法院于2016年3月1日立案后，于2016年4月11日作出（2016）鄂0112行初10号行政裁定，以被告东西湖区土地局与第三人小屏公司签订的《国有建设用地使用权成交确认书》的行政行为对满洪流的权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回满洪流的起诉。满洪流不服，提起上诉。2016年8月5日，武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01行终171号行政裁定，以满洪流与本案有利害关系为由，裁定撤销（2016）鄂0112行初10号行政裁定，指令武汉市东西湖区人民法院继续审理。东西湖区土地局不服（2016）鄂01行终171号行政裁定，向湖北省高级人民法院申请再审，湖北省高级人民法院作出（2016）鄂行申596号行政裁定，驳回东西湖区土地局再审申请。武汉市东西湖区人民法院于2016年11月1日重新立案后，依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案，作出了（2016）鄂0112行初68号行政判决，满洪流对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：满洪流的房屋位于武汉市东西湖区吴家山街祁家山新村新2栋2单元401室。2010年1月7日，武汉市东西湖区人民政府向东西湖区土地局发出通知，下达了2010年危旧改项目计划，其中就包含祁家山北片旧城改造项目。之后，东西湖区土地局进行前期的规划、土地评估、拟定供地方案等准备工作。2010年12月24日，武汉市东西湖区人民政府批准了东西湖区土地局拟定的旧城改造项目D1110(280)号国有建设用地使用权供应方案，该方案中所涉地块位于吴家山街三秀路以东、吴中路以北，包含了满洪流的房屋用地。2010年12月27日，东西湖区土地局将上述地块转送武汉市土地交易中心以挂牌方式出让土地使用权。2010年12月30日，武汉市土地交易中心将上述地块正式挂牌并进行了公告。2011年1月27日，武汉市土地交易中心收到第三人小屏公司的竞买资料。2011年2月1日，武汉市土地交易中心举行国有建设用地使用权挂牌出让揭牌仪式并经公证，其中本案所涉地块由第三人小屏公司竞得。当日，东西湖区土地局与第三人小屏公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》。
另查明，2011年1月21日，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。由于新旧行政法规更替，第三人无法申领房屋拆迁许可证，武汉市东西湖区人民政府便依照新的规定实施该旧城改造项目。2012年4月4日，武汉市东西湖区人民政府作出东政征公字（2012）第2号房屋征收决定，对包括满洪流房屋在内的祁家山北片区域的房屋进行征收。满洪流对征收行为不满，便通过政府信息公开方式获取东西湖区土地局的相关信息提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，东西湖区土地局作为武汉市东西湖区的土地管理部门，具有对辖区内的国有建设用地使用权进行出让的法定职权。东西湖区土地局能否在国有土地使用权尚未收回的情况下，对该土地使用权再行出让，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》均未作出规定。《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”行政法规明确规定了申领拆迁许可证的前置要件包括了国有土地使用权批准文件，表明在房屋拆迁之前，国有土地使用权尚未收回的情况下，土地行政管理部门是有权对尚未拆迁的房屋土地使用权另行批准他人使用的，然后再对房屋的所有权人进行拆迁补偿。本案中，东西湖区土地局在启动祁家山北片旧城改造项目时，依照上述规定和城市发展总体规划对涉案地块进行规划、评估，然后通过招拍挂的方式出让土地使用权，是符合行政法规规定的。在东西湖区土地局将涉案土地使用权的相关信息转送武汉市土地交易中心进行招拍挂的公告后，遇国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了《城市房屋拆迁管理条例》。那么，东西湖区土地局是立即撤回招拍挂的信息，停止竞卖行为，还是仍由武汉市土地交易中心继续实施竞卖行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并无明确规定。如果立即撤回招拍挂的信息，停止竞卖行为，可能损害竞买人的利益，也损害了政府的信誉。如果不撤回招拍挂的信息，继续实施竞卖行为，是否损害原土地使用权人的合法权益，就是本案应考量的因素。本案中，在满洪流的房屋未经依法征收的情况下，东西湖区土地局与第三人签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行为，从形式上看，东西湖区土地局将无权进行处理的土地使用权进行了出让，损害了满洪流的合法权益。但从实质上看，东西湖区土地局在与第三人签订成交确认书后，并未通知满洪流不得买卖房屋，也未通知不动产登记部门注销或者限制满洪流办理不动产变更登记，满洪流对自己房屋的占有、使用、收益、处分等各项权能未受到任何影响，也就是说东西湖区土地局与第三人签订成交确认书的行为对满洪流的合法权益未产生实际影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门书面通知有关部门暂停办理相关手续。故只有房屋征收活动，才对满洪流的合法权益造成影响。假使武汉市东西湖区人民政府不启动房屋征收活动，东西湖区土地局与第三人签订的土地成交确认书将无法履行，东西湖区土地局对第三人将承担缔约过失责任，仍然不会对满洪流的合法权益产生实际影响。另外，满洪流诉称东西湖区土地局应当“净地”供应，并引用了国土资源部国土资发【2007】236号文件中关于“净地”分块供应的规定，因该文件属于部门规范性文件，而《城市房屋拆迁管理条例》属于行政法规，显然行政法规的效力要高于部门规范性文件，故不应以部门规范性文件确认东西湖区土地局未“净地”供应的行为违法。综上所述，满洪流的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回满洪流的诉讼请求。
上诉人满洪流不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审故意对抗中院及高院裁定，再次枉法判决；2.适用法律错误；3.一审判决缺乏法律常识，而且违反了法律规定；4.该地块项目不是公共利益的需要，被告出让土地违法。综上，1.请求依法撤销（2016）鄂0112行初68号行政判决；2.请求依法判决被上诉人与第三人签订的武土交确字[2011]第021号《国有建设用地使用权成交确认》违法，并予以撤销；3.请求依法确认吴家山街祁家山北片施工违法，并责令停止施工；4.本案诉讼费共计100元由被上诉人承担。
被上诉人东西湖区土地局辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
第三人小屏公司的参诉意见:我公司是通过竞拍方式竞得涉案地块，其行为合法有效，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据材料，法律、依据均已随案移送本院。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，东西湖区土地局作为武汉市东西湖区的土地管理部门，具有对辖区内的国有建设用地使用权进行出让的法定职权。本案中，从包含了涉案地块的旧城改造项目启动开始，到前期规划、土地评估、拟定供地方案等准备工作，再到武汉市东西湖区人民政府对包括涉案地块在内的国有建设用地使用权供应方案的批准，乃至武汉市土地交易中心将上述地块正式挂牌并进行了公告，这一系列的工作均是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施之前进行的，符合当时正在适用的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。在涉案土地招拍挂公告后，适逢国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市房屋拆迁管理条例》，东西湖区土地局是立即撤回招拍挂的信息，停止竞卖行为，还是仍由武汉市土地交易中心继续实施竞卖行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并无明确规定。综合本案的情况来看，本案重点考量的应为东西湖区土地局继续实施未完成的竞卖行为是否对满洪流的合法权益产生实际影响。东西湖区土地局在与第三人签订成交确认书后，并未通知满洪流不得买卖房屋，也未通知不动产登记部门注销或者限制满洪流办理不动产变更登记，满洪流对自己房屋的占有、使用、收益、处分等各项权能未受到任何影响，也就意味着东西湖区土地局与第三人签订成交确认书的行为对满洪流的合法权益未产生实际影响，对满洪流的合法权益造成影响的是后续的房屋征收活动。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人满洪流的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人满洪流负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 炜
审判员 罗东辉
审判员 周伶俐
二〇一七年六月二日
书记员 杨馨卉