湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛开法行初字第176号
原告：陈梅，女，1952年5月9日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：冯广新，男，1976年1月15日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：洪光辉，男，1956年2月4日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：林珉言（曾用名：林洁雯），女，1963年5月2日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：杨车永，男，1943年2月4日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：刘雪英，女，1921年12月13日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：陈文才，男，1961年5月2日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：许莲玉，女，1958年11月4日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：沈浪生，男，1949年11月14日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：陈小玲，女，1978年8月2日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：莫志逸，男，1945年4月13日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：林洪，男，1972年12月20日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：黄惠玲，女，1952年12月18日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：尤瑞芝，女，1937年10月4日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：林兴，男，1940年3月16日出生，汉族，住湛江市霞山区，
原告：孔卫，女，1957年2月6日出生，汉族，住湛江市赤坎区，
原告：候国明，男，1977年7月24日出生，汉族，现住湛江市霞山区，
原告：张玉玲，女，1954年7月13日出生，汉族，住湛江市霞山区，
诉讼代表人：钟春琪，男，1954年2月16日出生，汉族，住湛江市霞山区，系张玉玲的丈夫。
诉讼代表人：沈浪生、莫志逸、候国明，基本情况同上。
被告：湛江市住房和城乡建设局，住所地：湛江市赤坎区湾南路20号。
法定代表人：罗滇南，局长。
委托代理人：吴明成，该局质安科科长。
委托代理人：梁尧，湛江市代建项目管理局办公室职员。
被告：湛江市霞山区建设局，住所地：霞山区岭南路1号。
法定代表人：洪南如，局长。
委托代理人：徐伟杰，该局副局长。
被告：湛江市霞山区人民政府，住所地：湛江市霞山区解放西路22号。
法定代表人：罗建君，区长。
委托代理人：陈荣，霞山区公职律师事务所律师。
原告陈梅等18人不服被告湛江市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、湛江市霞山区建设局（以下简称霞山区建设局）、湛江市霞山区人民政府（以下简称霞山区政府）拆除倒塌塔吊的行为，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼过程中，原告于2015年6月10日撤回对被告湛江市安监站的起诉，同时追加霞山区人民政府作为被告。本院依法组成合议庭，于2015年8月28日公开开庭审理了本案。18名原告的诉讼代表人钟春琪、沈浪生、候国明，被告市住建局委托代理人吴明成、梁尧，被告霞山区建设局委托代理人徐伟杰，被告霞山区政府委托代理人陈荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月19日，台风“威玛逊”登陆湛江，保利原点广场一期工程的2号塔吊被吹倒，砸在霞山区友谊路7号湛江畜产进出口公司二幢宿舍楼上。2014年8月7日，被告市住建局、霞山区建设局、霞山区政府组织相关人员拆除了该塔吊。
18名原告诉称,2014年7月19日，超强台风“威玛逊”登陆湛江，保利原点广场一期工程的2号塔吊被吹倒，砸在霞山区友谊路7号畜产公司二幢宿舍上，致3人重伤，多间房屋被毁，整幢建筑物经广东省建筑科学研究院鉴定为Dsu级别。在事故没有认定、划分责任、调查清楚之前，在没有通知住户疏散的情况下，被告于同年8月7日，公然调集公安干警、防爆大队、治安队和消防人员几百人封锁二幢宿舍楼的出口通道，干警手拿盾牌、电棍把住户封锁在房间里，强行拆除违规事故塔吊，破坏事故现场，销毁现场证据。根据国务院令第493号第十六条规定，事故发生后，有关单位和个人应该妥善保护事故现场以及相关证据，任何单位和个人不得破坏事故现场，毁灭相关证据。为维护原告的权利，故诉至法院，请求判令：确认被告湛江市住建局、霞山区建设局、霞山区政府强行拆除塔吊的行为违法。
原告向本院提交的证据有：1、诉讼代表人推选书，证明原告推选诉讼代表人；2、原告身份证复印件，证明原告主体资格；3、强拆塔吊现场照片，证明违法事实；4、建筑物受损检测报告，证明建筑物受损程度；5、房地产权证、证明，证明原告的主体资格。
被告市住建局辩称,一、本案所涉事项不是生产安全事故，属自然灾害事故，属不可抗力范畴。原告认为是生产事故是认识上的错误。原告以国务院493号令第十六条作为起诉依据，是引用法律错误，本案所涉事项应适用《应急法》以及《气象防御法》。二、我方不是本案适格的被告。我方没有做出具体的行政行为，没有行政行为的相对人。原告也没有提供证据证明我方作出行政行为，我方与原告之间没有利害关系。三、本案所涉及的拆除行为，是依据《应急法》、《气象防御法》履行的义务，原告所诉的违规并不存在。该行为是灾后重建和互救、自救的行为，是防止发生次生灾害事故的合法行为，其与原告并没有利害关系及产生法律上的后果。四、原告的起诉超过诉讼期限。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市住建局向本院提交的证据、依据有：1、《中华人民共和国突发事件应对法》，证明本案适用的法律；2、《气象灾害防御条例》，证明本案适用的法律；3、《房屋市政工程生产安全事故报告查处工作规程》，证明安全事故的界定；4、塔式起重机安装检验评定报告，证明塔式起重机的合格评定；5、塔机折断、坠落的技术分析报告，证明折断、坠落原因；6、《证明》，证明“威玛逊”超强台风是众所周知的事实。
被告霞山区建设局的答辩意见与市住建局的答辩意见一致。
被告霞山区建设局没有证据向本院提交。
被告霞山区政府辩称,一、部分原告不是本案适格的主体。18名原告中的陈文才、孔卫、候国明、陈小玲，因其身份证记载住所地均非事故发生地楼房，也无证据证明与本案有利害关系，这4个人不符合起诉的条件。本案起因是原告的房屋财产受损，全部原告应该提供其物权凭证，否则，应该视18名原告全部无诉讼主体资格。
二、本案的争议楼房被塔吊损坏，属于台风造成的自然灾害，不属于安全生产事故。
原告在起诉状中也认可本案是由于台风造成。包括双方当事人在内，没有任何单位或者个人向辖区安全生产监督管理部门报告、举报、投诉本次事件，以启动安全生产事故的调查处理程序。到目前为止，安全生产监督管理部门没有将此事定性为安全生产事故。超强台风“威玛逊”一路袭来，在海南、广东、广西造成严重影响，各地均有多起塔吊被台风吹到的事例。本案中的塔吊倒塌并非孤立的个案，而是同一场台风造成的系列灾害，符合自然规律。
三、政府部门的作为不属于破坏事故现场，而是灾后应急救援处置。
本案不属于安全生产事故，也就不存在所谓的“事故现场”。一般而言，灾害、事故发生后，相关救援单位应该控制灾难发展态势，防止次生、衍生和耦合事故发生，果断控制或切断事故灾害链，及时组织开展生产自救、恢复重建等。本案中政府部门组织人员拆除倒塌的塔吊属于灾后应急救援处置。从原告提交的照片可知，塔吊倒塌后的钢压在楼房上，时间长，沉重的塔吊钢架可能对楼房造成进一步的损害，且塔吊钢架万一失去支撑、平衡，又可能再次坍塌或掉落，对周围群众的生命、财产造成损害。故移除倒塌的塔吊是为了避免次生灾害，保障群众的生命、财产安全，其行为具有临时性、紧急性、公益性，符合《湛江市突发事件总体应急预案》里的操作要求，是合法的。
从拆除时间而言，政府部门也是在房屋安全鉴定机构的专家人员勘察现场、测量登记、拍照取证完毕后，才组织拆除。况且也仅仅拆除塔吊的最危险部分，其他现场情况仍然保留不变。因此，种种情形显示，政府的行为不属于破坏现场、毁灭相关证据。原告的诉求没有任何事实和法律依据，应该驳回诉讼请求。
被告霞山区政府向本院提交的证据、依据有：湛江市突发事件总体应急预案（节选），证明政府有权对突发事件进行应急救援处置。
经庭审质证，对被告市住建局提交的证据，原告的质证意见为：对证据1、2、3有异议，认为所要证明的事实没有说明适用哪一条法律；对证据4无异议，认可所要证明事实；对证据5有异议，认为鉴定人员资格存在瑕疵，只是低级助理，不是高级技工，专家的鉴定结论住建局没有加盖公章；对证据6无异议。被告霞山区建设局、霞山区政府无异议。
对被告霞山区政府提交的证据，原告认为不属于不可抗力。被告市住建局、霞山区建设局无异议。
对原告提供的证据，被告市住建局的质证意见为：对证据1真实性不确认；对证据2有异议，没原件核实；对证据3不确认；对证据4无异议；对证据5，没有原件核实，不确认。被告霞山区建设局的质证意见与市住建局的质证意见一致。被告霞山区政府的质证意见为：对证据1、2，认为由法院核实；对证据3证明内容有异议，不能证明是属于违法拆除。拆除塔吊的行动是政府在维持秩序，现场施工由开发商主持的；对证据4无异议；对证据5由法院核实。
本院对各方当事人提交的证据作如下确认：被告市住建局提交的证据1、2、3及被告霞山区政府提交的证据是法律、条例、规章文件，本院予以确认。对原告的证据及被告市住建局的证据4、5、6，本院认为证据来源合法、符合证据形式，具证明力，本院予以确认。
经审理查明,2014年7月19日，台风“威玛逊”登陆湛江，保利原点广场一期工程的2号塔吊被吹倒，砸在湛江畜产进出口公司二幢宿舍楼上，造成一些人员受伤及房屋受损。倒塌的塔吊三节悬挂在宿舍楼的楼顶，五节从地面悬挂到五楼。湛江市安监站为了调查塔机折断、坠落及房屋受损原因，约请专家组于2014年7月26日对受损现场进行勘察、取证，并于7月28日作出了《关于超强台风“威玛逊”导致原点广场2＃塔机折断、坠落及房屋受损调查的技术分析报告》。2014年8月7日，霞山区政府组织市住建局、霞山区建设局等部门相关人员拆除了该塔吊。2014年8月12日，市住建××××广东省建筑科学研究院对被砸的涉案房屋进行鉴定，经鉴定，该房屋目前的结构安全性等级评定为Dsn级。事故发生后，霞山区政府、霞山区建设局、街道办等部门曾组织有关人员进行协调，但未果。
又查明，湛江市气象科技信息服务中心于2015年6月9日出具一份《证明》，证明台风“威玛逊”影响湛江严重，根据海湾大桥自动气象站观测资料记录，2014年7月19日01时50分录得极大风速为13级（39.4m/s）。
再查明，霞山区友谊路7号2幢301房的林竹（已故）与莫惠玲是夫妻关系，4门302房的莫华权（已故）与尤瑞芝是夫妻关系，102房的冯玉全（已故）与冯广新是父子关系，其他15位原告都是霞山区友谊路7号2幢房屋的所有权人。
本院认为，本案属于确认强制拆除违法纠纷。本案争议的焦点是：1、部分原告是否具备本案的诉讼主体资格；2、被告市住建局、霞山区建设局、霞山区政府拆除倒塌塔吊的行为是否符合法律规定；3、18名原告的起诉是否超过诉讼期限。
关于部分原告是否具备本案的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，已故的林竹、莫华权、冯玉全都是涉案房屋的所有权人，原告莫惠玲、尤瑞芝、冯广新分别是他们遗产的继承人，另外15名原告也分别是涉案房屋的所有权人，故他们与被告拆除塔吊的行政行为有利害关系，是适格的原告。
关于被告市住建局、霞山区建设局、霞山区政府拆除倒塌塔吊的行为是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”本案中，台风“威玛逊”登陆湛江，风力达13级，对整个湛江造成较大面积的损害。台风吹倒保利原点广场一期工程2号塔吊的情形，应属于突发事件中的自然灾害。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款规定“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责……”；第二款规定“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作……”;第四十九条第（十）项规定“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：……（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。”本案中，霞山区政府作为与县级人民政府同级的单位，对发生在本行政区域内的突发事件，有权立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作。涉案的塔吊于2014年7月19日被台风吹倒，至同年8月7日，塔吊仍悬挂在宿舍楼上，处于危险的状态。霞山区政府组织相关部门对涉案塔吊进行拆除，是为了排除危险，防止发生次生事件，属于灾后的应急处置措施。政府部门在拆除塔吊的过程中，并没有对原告的房屋及其他财产造成损害，故被告拆除涉案塔吊的行为，没有违反法律、法规的规定。且在塔吊倒塌之后，湛江市安监站为了调查塔机折断、坠落及房屋受损原因，约请专家组对事故现场进行勘察、取证，原告也对现场进行了拍照、取证，故原告主张被告拆除塔吊的行为破坏了事故现场，销毁现场证据，于法无据，本院不予支持。
关于18名原告的起诉是否超过诉讼期限的问题。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”被告在2014年8月7日作出拆除塔吊的行政行为时，并未告知原告的诉权或起诉期限，原告于2015年5月26日向本院提起诉讼，并没有超过2年的起诉期限。
综上所述，被告拆除塔吊的行为属于灾后的排除危险，应急处置的行为，并没有违反法律、法规的规定。据此，依照《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款、第七条第一款、第二款、第四十九条第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，判决如下：
驳回原告陈梅等18人的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陈梅等18人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 黄 胜
代理审判员 李国栋
代理审判员 陈俊杰
二〇一五年十月十六日
书 记 员 郑 好
附:相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国突发事件应对法》
第三条第一款本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
第七条第一款、第二款县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。
突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。
第四十九条第（十）项自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：
（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。