浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第424号
上诉人（原审原告）杭州双明眼镜店。
法定代表人王卫敏。
委托代理人郭淑丽。
被上诉人（原审被告）杭州市人力资源和社会保障局。
法定代表人郭禾阳。
委托代理人徐天飞、李茜。
杭州双明眼镜店（以下简称双明眼镜店）诉杭州市人力资源和社会保障局（以下简称杭州人社局）劳动和社会保障行政处罚一案，杭州市上城区人民法院作出（2014）杭上行初字第69号行政判决。双明眼镜店不服，向本院提起上诉。本院2014年11月28日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人双明眼镜店的委托代理人郭淑丽，被上诉人杭州人社局的委托代理人徐天飞、李茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
杭州人社局于2014年5月19日对双明眼镜店作出杭人社监罚字（2014）0008号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认定双明眼镜店出具虚假的劳动关系证明材料，为朱伟俊参加社会保险（包括职工基本医疗保险），其行为已经违反《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》（杭州市政府令第267号）第四条第二款之规定，构成为不符合参保条件的人员参加职工基本医疗保险的违规行为。根据《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第十条之规定，对双明眼镜店处以罚款500元的行政处罚。
原审法院经审理查明：2014年3月12日，杭州市医疗保险管理服务局接到举报，反映朱伟俊挂靠企业参保，参保后即在外地进行住院治疗问题。同年3月27日，杭州市劳动保障监察支队对举报内容进行立案调查，并于同年4月2日在双明眼镜店处向其法定代表人王卫敏进行调查取证并制作了由王卫敏签字、双明眼镜店盖章的《劳动保障监察调查（询问）笔录》。笔录中记载：双明眼镜店有职工4名，分别是王卫敏、陈雪娟、傅兆瑞、王均良；不能提供招用朱伟俊的登记记录、上班考勤记录、工资支付凭证，亦未向朱伟俊发放过工作证、服务证等证明其职工身份的证件等；朱伟俊病后的社会保险费用由其（朱伟俊）个人承担，是挂靠在店里参保的。杭州人社局还调取了双明眼镜店《个人独资企业营业执照》、《职工花名册》、浙江省中医院出具的“情况说明”、中国人民解放军北京军区总医院的出院记录等证据材料。2014年4月28日，杭州人社局作出杭人社监罚告字（2014）0010号《劳动保障�察行政处罚告知书》，并于同日送达双明眼镜店，告知其拟作出的行政处罚和双明眼镜店享有的权利，双明眼镜店未陈述或申辩。同年5月19日，杭州人社局作出杭人社监罚字（2014）0008号《劳动保障监察行政处罚决定书》，对双明眼镜店处500元的行政处罚，并于同日送达。双明眼镜店不服，于2014年6月3日向杭州市人民政府提起行政复议申请。杭州市人民政府复查后作出杭政复（2014）124号《杭州市人民政府行政复议决定书》，决定维持杭州人社局的行政行为，并于2014年7月15日送达至双明眼镜店。另查明，朱伟俊于2013年1月就诊于浙江省中医院，至2013年5月23日多次在该院住院治疗、化疗，此期间被确诊为急性白血病。“杭州市社会保险参保证明”显示双明眼镜店于2013年6月为朱伟俊办理社会保险，同年3月至5月的费用系补缴。
原审法院认为：《劳动保障监察条例》（�务院令第423号）第十条第（三）项规定“（劳动保障行政部门）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”。第十一条第（七）项、第（九）项规定“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。”第十三条第一款规定“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”据此，杭州人社局具有作出被诉具体行政行为的职权依据。《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款规定“用人单位不得出具虚假的劳动关系证明材料或虚假财务会计报表，为不符合参保条件的人员参加职工基本医疗保险或者骗取基本医疗保障待遇提供协助。”该办法第十条规定“违反本办法第四条第二款规定�，由社会保险行政部门责令限期改正，处以500元以上2000元以下罚款……”。本案中，根据双明眼镜店法定代表人王卫敏调查取证中的陈述意见，结合调取的职工花名册、朱伟俊就医情况材料、社会保险参保证明，以及双明眼镜店收到行政处罚告知书后未作申辩陈述的事实，可以认定双明眼镜店出具虚假的劳动关系证明材料为朱伟俊参加职工基本医疗保险提供了协助。杭州人社局依据上述规章规定，对双明眼镜店作出的行政处罚决定，并无不当。关于被诉行政行为的程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。”《劳动保障监察条例》（国务院令第423号）第十五条规定“（劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权）就调查、检查�项询问有关人员……要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件材料，并作出解释说明……”。第十八条规定“（劳动保障行政部门）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定……”。第十九条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，杭州人社局依法立案，并经调查核实、收集固定证据的基础上，于2014年4月28日向双明眼镜店送达杭人社监罚告字（2014）0010号《劳动保障监察行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚及当事人享有的陈述申辩的权利，双明眼镜店未陈述或申辩。杭州人社局后于2014年5月19日作出杭人社监罚字（2014）0008号《劳动保障监察行政处罚决定书》，并于同日送达。杭州人社局作出案涉行政行为符合法定程序。综上，杭州人社局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。双明眼镜店的诉讼理由不足，对其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回双明眼镜店的诉讼请求。案件受理费50元，由双明眼镜店负担。
上诉人双明眼镜店上诉称：被上诉人所依据的《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款及第十条的规定，违反上位法的规定，不得作为处罚依据。一、《中华人民共和国宪法》第四十五条第一款及《中华人民共和国社会保险法》第二条规定，只要是中华人民共和国公民，均有权参加社会保险，根本不存在着“不符合参保条件的人员”。但是《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款却规定设置了所谓的不符合参保条件的人员。二、《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款及第十条的规定超越了法律规定的权限，属越权规定。《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》只是杭州市政府的地方规章，根据该办法第四条第一款的内容看，其依据的是《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》，是为了执行该法律、法规而制定。但是，无论是《中华人民共和国社会保险法》还是《社会保险费征缴暂行条例》，均无《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款所规定的相应内容，该办法第十条的规定对违反第四条第二款的情形设定了处罚，该处罚的设定，不仅是超越了《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》的范围，而且，即使根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第二款规定，如果有设定罚款限额，也应当由浙江省人大常委会来规定，杭州市人民政府根本就无权设立。三、被上诉人既然以《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款作为行政处罚依据，那么首先应当提供朱伟俊属“不符合参保条件的人员”的法律和事实依据。但被上诉人无论在作出行政处罚之时还是在一审审理过程中，都并没有提供任何“不符合参保条件的人员”的法律和事实依据。四、一审审判程序存在违法。本案诉讼中诉讼结果必然影响案外人朱伟俊参保的合法性，与参保人朱伟俊有着直接的利害关系，因此法院应当通知朱伟俊参与本案的诉讼，否则就是直接剥夺了第三人的诉讼权利。请求：1、依法撤销原判决，改判撤销被上诉人作出的杭人社监罚字（2014）0008号《劳动保障监察行政处罚�定书》；2、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人杭州人社局答辩称：原判决认定事实清楚，法律关系定性准确，适用证据恰当，责任确定合理，审判程序合法。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国社会保险法》的规定是纲领性、指引性的规定，公民主张并实现规定中的权利应符合相应条件，通过合法的途径实现。上诉人为朱伟俊办理并参加的是杭州市的职工基本医疗保险。参加职工基本医疗保险需要符合相应的条件。根据《中华人民共和国社会保险法》第二十三条第一款规定：“职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。”可见，上诉人为朱伟俊办理并参加职工基本医疗保险的前提应是朱伟俊为上诉人的职工，双方存在真实有效的劳动关系。根据本案调查的情况，上诉人的法定代表人王卫敏承认朱伟俊不�单位职工，未在该单位工作过。参加职工医疗保险应由单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。根据本案调查情况，上诉人的法定代表人王卫敏承认，从2013年6月起，朱伟俊在该单位“挂靠”参加杭州市基本医疗保险，参加医疗保险产生的所有费用都由朱伟俊个人承担。参加职工基本医疗保险需要符合相应的条件，本案中，被上诉人依据调查情况和法律规定认定朱伟俊不符合参加杭州市职工基本医疗保险的条件适用法律正确、事实清楚。被上诉人根据依法制定的《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》对上诉人作出的行政处罚，是行政执法具体行政行为，而不是制定规章的行为。《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》是依法制定的政府规章。根据浙江省人民代表大会常务委员会1996年9月5日发布，1996年10月1日生效执行的《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》，政府规章对非经营活动中违反行政管理秩序的行为设定罚款的最高限额为二千元。由此可见，《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第十条规定的罚款是符合《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第二款的规定的，同时也没有超过浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额，不属于越权行为。原审并不存在程序违法情况。原审法院在开庭前对朱伟俊本人的情况已做了确认，朱伟俊在本案一审立案前已死亡。上诉人陈述的事实和理由不成立，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。
庭审中，双方当事人围绕1、被上诉人杭州人社局作出杭人社监罚字（2014）0008号劳动和社会保障行政处罚决定适用法律是否正确、是否具有充分的事实依据；2、一审程序中是否遗漏了�须参加诉讼的当事人的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：参加社会保险是公民的权利，选择合法途径实现权利则是公民的义务。《中华人民共和国社会保险法》第二十三条规定“职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。”第二十四条规定“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。”第二十五条规定“国家建立和完善城镇居民基本医疗保险制度。”第二十六条规定“职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的待遇标准按照国家规定执行。”第三十二条规定“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”据此，劳动关系情况与公民参加何�基本医疗保险、在哪一统筹地区参加基本医疗保险直接相关。《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第四条第二款规定“用人单位不得出具虚假的劳动关系证明材料或者虚假的财务会计报表，为不符合参保条件的人员参加职工基本医疗保险或者骗取基本医疗保障待遇提供协助。”该条将劳动关系设定为参加职工基本医疗保险的参保条件，并未违反《中华人民共和国社会保险法》的规定。《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》第十条规定“违反本办法第四条第二款规定的，由社会保险行政部门责令限期改正，处以500元以上2000元以下罚款；……”这一罚种和罚款限额的设定符合《中华人民共和国行政处罚法》第十三条和1996年施行的《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》的规定。上诉人对被上诉人作出处罚决定的法律适用提出的�诉理由不能成立。被上诉人经调查，认定双明眼镜店与朱伟俊无劳动关系，双明眼镜店出具虚假劳动关系证明材料为朱伟俊参加社会保险，这一事实认定并无不当，杭人社监罚字（2014）0008号行政处罚决定符合法律规定。经查，朱伟俊已于2014年6月11日死亡，原审法院于2014年8月12日受理本案。原审法院在一审程序中未通知朱伟俊作为第三人参加本案诉讼，不存在遗漏必须参加诉讼的当事人的情形，审判程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人双明眼镜店负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 方
审判员 徐 斐
审判员 李 洵
二〇一四年十二月二十六日
书记员 汪金枝