北京市东城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第338号
原告王娴，女，1964年9月23日出生。
被告北京市东城区食品药品监督管理局，住所地北京市东城区什锦花园7号。
法定代表人王厚廷，局长。
委托代理人刘艳，北京市东城区食品药品监督管理局干部。
委托代理人陈曦，北京市东城区食品药品监督管理局干部。
原告王娴不服被告北京市东城区食品药品监督管理局（以下简称东城食药监管局）作出的举报办理告知，向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月21日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。原告王娴，被告东城食药监管局的委托代理人刘艳、陈曦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东城食药监管局于2015年12月8日作出《举报办理告知书》（SL2014172），主要内容为：经我局调查，当事人北京吴裕泰茶业股份有限公司王府井分店销售西湖龙井茶、白毫银针（白茶）、阅历普洱紧压茶（熟茶）、普洱饼茶（半生熟）均向供货商索要检验报告，经查举报不属实，对当事人北京吴裕泰茶业股份有限公司王府井分店不予行政处罚。
原告王娴诉称，原告于2014年11月2日通过挂号信向被告举报北京吴裕泰茶庄王府井店销售的阅历普洱茶、普洱饼茶、西湖龙井茶、白毫银针茶未按照产品生产批次取得符合法定条件的检验机构出具的检验报告。被告于2014年12月8日作出不予行政处罚决定。原告认为，被告认定事实不清，适用法律不当。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十九条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第五条规定，销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。国务院法制办公室《关于﹤国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定﹥适用问题的复函》（以下简称《复函》）规定，在《食品安全法》公布实施后，《特别规定》仍为现行有效的行政法规。依照《立法法》第七十九条第一款的规定，法律的效力高于行政法规。据此，《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定，《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。因《食品安全法》对销售者是否应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件规定不明确，而《特别规定》对此有明确规定，故应执行《特别规定》的规定。综上，被告作出不予行政处罚的行政行为没有依据。此案经过了行政复议，复议机关于2015年3月24日作出维持决定（2015年4月1日寄出）。现请求法院撤销被告于2014年12月8日针对原告举报北京吴裕泰茶庄王府井店销售的阅历普洱茶、普洱饼茶、西湖龙井茶、白毫银针茶涉嫌违法一案作出的不予行政处罚决定并判令被告重新作出处理决定。
原告王娴于庭审中出示以下证据：
1、举报信，证明原告向被告提出举报的时间和举报的内容；
2、2014年12月8日《举报办理告知书》（SL2014172），证明被告针对原告的举报作出答复的内容；
3、京食药监复决字（2015）025号《行政复议决定书》，证明行政复议的情况。
被告东城食药监管局辩称，《食品安全法》第三十八条规定：“食品、食品添加剂和食品相关产品的生产者，应当依照食品安全标准对所生产的食品、食品添加剂和食品相关产品进行检验，检验合格后方可出厂或者销售。”《食品安全法》第六十一条第一款规定：“食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。”《特别规定》第五条第一款规定：“……销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。”显然，法律和行政法规对“食品销售者采购食品应当索要供货商自行作出的检验报告还是索要第三方作出的检验报告”的问题规定出现了不一致。对此国务院法制办公室于2011年1月27日作出的《复函》指出：“依照《立法法》第七十九条第一款的规定，法律的效力高于行政法规。据此，《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定；《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。”《特别规定》第二条规定：“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”依据《立法法》及上述复函及规定，本案中，对被举报人的处理应适用《食品安全法》的规定。被举报人销售涉案的西湖龙井茶、白毫银针（白茶）、阅历普洱紧压茶（熟茶）、普洱饼茶（半生熟）等产品，均依照《食品安全法》的规定向供货商索要了对应批次的产品出厂成品检验报告单，且检验报告均判定为合格。据此，被告认定原告举报不属实，作出不予立案决定并向原告邮寄《举报办理告知书》告知举报处理结果。被告依据《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）有关办理期限的规定对违法案件举报进行了办理和反馈。因此，被诉不予行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告东城食药监管局于法定期限内向本院提交如下证据：
1、北京吴裕泰茶业股份有限公司王府井分店营业执照复印件及食品流通许可证复印件，证明被举报人的主体资格合法，具有经营资质；
2、现场检查笔录及照片，证明被告进行现场检查的情况；
3、西湖龙井茶、白毫银针（白茶）、阅历普洱紧压茶（熟茶）、普洱饼茶（半生熟）的检验报告复印件，证明原告举报的四种产品的检验报告符合相关标准；
4、举报信及所附材料复印件，证明原告举报的内容和时间；
5、《投诉举报受理通知书》及快递单，证明被告于法定时限受理原告的举报；
6、《不予立案审批表》，证明被告作出不予立案决定的程序合法；
7、《举报办理告知书》及快递单，证明被告于法定时限对原告的举报作出答复。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告、被告提供的全部证据，取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明案件事实，予以采信。
经审理查明，2014年11月2日，王娴向东城食药监管局邮寄《举报信》并附购物发票复印件及产品外包装照片。《举报信》中称，举报人于2014年6月25日-2014年8月26日先后在被举报人吴裕泰茶庄王府井店购买了西湖龙井茶一盒，生产日期为2014年5月16日；“白毫银针（白茶）”一盒，生产日期为2014年8月1日；阅历普洱熟饼一个，生产日期为2014年3月27日；普洱饼茶（半生熟）一个，生产日期为2012年4月18日。根据《特别规定》第五条的规定，销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。鉴于被举报人没有遵照以上规定，要求依法进行查处。东城食药监管局于2014年11月7日对王娴的举报决定予以受理，并向其送达了《投诉举报受理通知书》。2014年11月17日，东城食药监管局对北京吴裕泰茶业股份有限公司王府井分店进行现场检查、拍照，制作了现场笔录，查验了该公司的营业执照和食品流通许可证，调取了王娴所举报的西湖龙井茶、白毫银针（白茶）、阅历普洱紧压茶（熟茶）、普洱饼茶（半生熟）四种产品的检验报告。根据调查结果，东城食药监管局认为王娴的举报不属实，于2014年12月8日作出《举报办理告知书》（SL2014172），并于当日邮寄送达给王娴。王娴不服，向北京市食品药品监督管理局申请行政复议。北京市食品药品监督管理局于2015年3于24日作出《行政复议决定书》，驳回了王娴的复议请求。
本院认为，根据《食品安全法》、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的相关规定，被告东城食药监管局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。
《食品安全法》第三十八条规定，食品、食品添加剂和食品相关产品的生产者，应当依照食品安全标准对所生产的食品、食品添加剂和食品相关产品进行检验，检验合格后方可出厂或者销售。该法第六十一条第一款规定，食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。因此，《食品安全法》明确要求食品生产者应对其生产的食品依照食品安全标准进行检验，检验的方式包括自行检验和委托检验。《食品安全法》第三十九条第一款规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。因此，该法亦明确要求食品经营者对其采购的食品应当查验食品合格证明文件。结合《食品安全法》的上述有关规定，该法既然已经明确规定了食品检验既可以由生产者自行作出，也可以由生产者委托符合法定条件的食品检验机构作出，与此相对应的，可供食品经营者（销售者）查验的“食品合格的证明文件”既应包括食品生产者自行检验所作出的证明文件，也应包括食品生产者委托符合法律规定的食品检验机构进行检验所作出的证明文件。《特别规定》第五条第一款规定，销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件。由此可见，《食品安全法》与《特别规定》就食品经营者（销售者）依法查验食品检验合格证明文件的规定存在着不一致。根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，法律的效力高于行政法规，因此《食品安全法》的效力高于《特别规定》，对于同一事项规定不一致的，应当适用《食品安全法》的规定。据此，被告东城食药监管局针对原告王娴的举报事项，应当按照《食品安全法》的有关规定进行调查和处理。被告东城食药监管局在依法调查、取证的基础上，认定王娴的举报不属实，并作出不予行政处罚的《举报办理告知书》，认定事实清楚，证据确凿，于法有据，并无不当。原告王娴要求撤销被告东城食药监管局作出的《举报办理告知书》（SL2014172）并判令被告重新作出处理决定的诉讼请求，本院应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王娴的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告王娴负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 杨鹏英
代理审判员 刘 晓
人民陪审员 傅连喜
二〇一五年七月九日
书 记 员 曹园园