浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第301号
上诉人（原审原告）董善水。
委托代理人邱友康。
被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。
法定代表人周江勇，市长。
委托代理人胡耿、黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
董善水诉舟山市人民政府土地行政复议一案，舟山市中级人民法院于2015年7月21日作出（2015）浙舟行初字第28号行政判决。董善水不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年10月29日公开开庭审理了本案，上诉人董善水的委托代理人邱友康，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人胡耿、黄旭雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告于2015年4月23日向被告提出针对岱山县政府的行政复议申请，请求：“1.依法确认被申请人对申请人核发的岱国用（2013）第00303973号国有土地使用权证中出让面积为76.10平方米的行为违法并撤销，并决定其限期更正或确认为95.03平方米。2.依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法办理签订出让合同。”被告于2015年4月24日收悉申请材料后，认为该复议申请不明确于2015年4月30日作出舟政复通字（2015）6-1号《补正行政复议申请通知书》。原告于2015年5月3日向被告提交行政复议申请书（变更），变更复议请求为：“依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法签订出让合同”。被告于2015年5月5日收悉材料，经审查认为原告提出的该行政复议申请，已由（2014）舟定行初字第20号生效行政判决作出实体认定，且属于行政机关内部层级监督，非行政复议受案范围。据此，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，于2015年5月6日作出舟政复决（2015）8号行政复议决定，对原告于2015年5月3日提出的复议申请不予受理。原告不服该行政复议决定，起诉至法院。
原审法院认为，根据《行政复议法》第三条第（一）项、第十三条第一款以及第十七条的规定，被告具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：一、关于被告不予受理原告向其提出的行政复议申请是否具有充分的事实和法律依据的问题。原告认为岱山县政府未履行《暂行条例》规定的责成岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的职责，故其针对岱山县政府的不作为行为向被告申请行政复议，被告理应受理。被告认为，生效行政判决已对原告行政复议申请所涉事项作出实体认定，且原告如主张被告对岱山县国土局未与其签订国有土地使用权出让合同的事项有监督管理权，应先向岱山县政府提出申请，而不能直接向被告提出行政复议申请，故其作出不予受理决定正确恰当。本院认为，（2014）舟定行初字第20号生效行政判决已经确认涉案土地“如要办理土地使用权出让手续、补缴土地使用权出让金或收益的义务，也应由原岱山县大巨塑料胶木厂承担”。故原告无权主张岱山县国土局直接与其签订国有土地使用权出让合同。关于本案被告作出不予受理决定的法律适用是否正确的问题，原告主张根据《暂行条例》第九至十一条之规定，由岱山县政府对岱山县国土局不与其签订土地使用权出让合同的事宜行使监督管理权，但其并无证据证明其曾向岱山县政府书面提出要求岱山县政府责成岱山县国土局与原告签订出让合同的申请，而是径直向被告提出涉案行政复议申请，并不属于合法的维权途径。被告以原告提出的行政复议申请属于行政机关内部层级监督事项，非行政复议受案范围为由，依据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，不予受理该行政复议申请，正确。二、关于被告作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年4月23日向被告邮寄行政复议申请及证据材料，被告于同年4月24日收件后进行初步审查，并以复议申请不明确为由于同年4月30日书面一次性告知原告予以补正。被告于同年5月5日收悉原告经补正的行政复议申请，并于同年5月6日作出不予受理决定，并向原告邮寄送达，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。至于原告认为被告在《补正行政复议申请通知书》中未告知原告的该项申请不符合受理条件，却在原告补正后作出不予受理决定，不符合正当程序要求的主张，根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议机构经初步审查，如认为行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。本案被告经书面审查，作出《补正行政复议申请通知书》，其目的就是要求原告对其复议申请事项予以明确，在收悉原告经补正的复议申请后，被告经审查认为原告的该项申请不符合受理条件，作出不予受理决定，程序正当合法，原告的该项主张不能成立。综上，被告市政府作出被诉不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告董善水提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告受理其复议申请的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告董善水要求撤销舟政复决（2015）8号行政复议决定并判令被告舟山市人民政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求。
董善水上诉称：一、未经出让的划拨土地使用权不得转让，同样也不得审批转让，但事实上上诉人受让的原岱山县大巨锻件厂划拨土地使用权，已经过双方申请并由岱山县政府的国土局于1994年在《岱山县房屋宅基地转让审批表》中直接批准转让给上诉人受让的。该事实也已由（2014）舟定行初字第20号生效行政判决认定。而原审对该审批转让、受让、颁发出让土地证关键一节事实只字不提，不予以查明确认，不进行合法性评析，属认定事实不清。二、依照原《中华人民共和国土地管理法》第十条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”，及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”之规定，故批准划拨土地使用权申请转让、受让并与划拨土地使用权转让方签订出让合同以及对受让方转移出让合同并变更登记手续，更换证书，是岱山县政府及岱山县国土资源局的不可分割组合行为。现岱山县政府既依照（2014）舟定行初字第20号生效行政判决执行，向上诉人直接颁发出让类型国有土地使用权证，但未主动责成国土资源局与岱山县大巨塑料胶木厂签订划拨土地使用权出让合同转移给上诉人受让获得，对外属行政不作为。该行政不作为的行为侵犯了上诉人的合法权益。据此，上诉人有权向被上诉人申请行政复议，要求岱山县政府主动责成其国土局向上诉人直接签订出让合同。被上诉人复议决定认为“非行政复议受案范围”决定不予受理，有悖法律。据此，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的舟政复决（2015）8号行政复议决定，并改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请。
舟山市人民政府答辩称：一、答辩人作出的舟政复决（2015）8号行政复议决定正确恰当。上诉人要求答辩人“依法决定岱山县人民政府责成岱山县国土资源局与上诉人签订出让合同”。答辩人认为，根据生效的（2014）舟定行初字第20号行政判决书，其中载明：“办理土地出让手续、补缴土地使用权出让金或收益的义务，应由原岱山县大巨塑料胶木厂承担。”可见，该生效判决已就该问题作出实体处理。根据上诉人所提供的《暂行条例》第九、十、十一条规定，即使上诉人对未签订出让合同有异议，按照行政层级，应向岱山县人民政府提出相关申请，而不应直接向答辩人提出行政复议申请，现上诉人以行政内部层级监督关系进行跳跃式维权，显然是不恰当的，因此答辩人作出不予受理决定正确恰当。二、答辩人作出舟政复决（2015）8号行政复议决定程序合法。上诉人以邮寄方式（挂号信）向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2015年4月24日收悉申请材料后认为，该复议申请不明确而于2015年4月30日作出《补正行政复议申请通知书》（其中4月25日和4月26日为双休日），通知上诉人补正，审查期限暂停。2015年5月4日，答辩人收到上诉人的《行政复议申请书（变更）》，2015年5月5日，答辩人恢复审查。2015年5月6日，答辩人作出了舟政复决（2015）9号行政复议决定书，并告知了上诉人的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条关于受理期限及维权途径的规定。三、舟山市中级人民法院作出（2015）浙舟行初字第28号一审判决有理有据。一审法院根据庭审查明的事实，以及（2014）舟定行初字第20号生效行政判决相关内容，得出了“上诉人无权主张岱山县国土局直接与其签订土地使用权出让合同。上诉人未向岱山县政府提出要求岱山县政府责成岱山县国土局与其签订出让合同申请，而是径直向答辩人提出行政复议申请，不属于合法维权途径”的结论，有理有据。同时，一审法院对答辩人以上诉人提出的申请事项属于行政机关内部层级监督事项，非行政复议受案范围的主张进行了回应，对答辩人办案流程进行了细致梳理，对行政复议申请补正行为进行了专题评述。总之，答辩人认为一审判决事实认定清楚，说理充分，判决内容正确。综上，请求依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人舟山市人民政府于2015年5月6日作出的舟政复决（2015）8号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人董善水以“岱山县国土资源局未依据《暂行条例》的规定与其签订国有土地使用权出让合同”为由，认为岱山县人民政府未履行责成岱山县国土资源局与其签订国有土地出让合同的法定职责，向被上诉人舟山市人民政府申请行政复议。根据法律规定，当事人要求行政机关履行法定职责，除法律规定行政机关依职权主动履行的外，应向行政机关提出履职申请，且该履职申请事项应属行政机关的法定职责。上诉人董善水在一、二审庭审均确认，其并未向岱山县人民政府提出过履行涉案事项法定职责的申请，上诉人也未提交履行涉案事项法定职责属岱山县人民政府依职权履行的有关法律依据，且岱山县国土资源局系岱山县人民政府的土地行政管理职能部门，上诉人要求岱山县人民政府对岱山县国土资源局行使监督职责系上级组织依照组织法的规定监督下级组织，而非行政法意义上的法定职责，故被上诉人对上诉人的行政复议申请不予受理并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受费人民币50元，由上诉人董善水负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月三日
书 记 员 韦若莎