江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）门行初字第00103号
原告黄荣。
委托代理人张建春，金博大律师事务所律师上海分所律师。
被告启东市公安局，住所地启东市汇龙镇民乐中路516号。
法定代表人黄忠，局长。
委托代理人龚陈兵，启东市公安局副局长。
委托代理人陈国新，启东市公安局法制大队副大队长。
原告黄荣诉被告启东市公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，本院于2014年7月24日立案受理后，并于7月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于8月20日公开开庭审理了本案。原告黄荣的委托代理人张建春，被告启东市公安局法定代表人的委托代理人龚陈兵、陈国新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告启东市公安局于2014年4月24日对原告黄荣作出启公（北）行罚决字［（2014））590号行政处罚决定书，认定黄荣分别于2014年4月20日、4月22日两次到非信访接待场所的北京市中南海周边地区进行上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所两次训诫。黄荣到非上访地区上访的行为，扰乱了公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予黄荣行政拘留十日的处罚。
被告启东市公安局在答辩期限内提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、受案登记表；
2、传唤证、延长传唤审批表；
3、行政处罚告知笔录；
4、行政处罚决定书；
5、权利义务告知书；
6、行政拘留执行通知书及被拘留人家属通知登记表；
7、黄荣的询问笔录3份；
8、北京市公安局西城分局（2014）第201404200172、201404220179号训诫书2份；
9、南通市驻北京信访工作组关于对黄荣进京非正常信访调查取证工作的情况说明；
10、关于南通沿江牧业科技有限公司信访问题的答复意见；
11、黄荣抄写的材料；
12、接受证据清单；
13、黄荣户籍证明。
14、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
原告黄荣诉称，被告作出于2014年4月24日作出的启公（北）行罚决字（2014）（2014）590号的行政处罚决定书认定的违法事实不清，证据不足，适用法律错误。因南通沿江牧业科技有限公司与启东市北新镇建西村村委会的租赁合同案件，误审误判所致的巨额损失赔偿的程序毫无进展，原告作为系该公司股东无奈上访。原告为上访虽，在然进入北京市中南海周边地区，但一到该地区即被北京警方训诫，在此过程中没有寻衅滋事、毁坏公私财产等过激行为，也不存在扰乱公共场所秩序的违法事实。原告对北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书不知情也未签收过，对故质疑训诫书来源的合法性、及其真实性有异。假使有此北京警方向原告出具训诫书，说明北京警方已对原告进行了行政处罚，被告再对原告行政拘留，违反了一事不再罚的法律规定。如果说训诫并非行政处罚，从北京警方没有处罚而出具训诫书，可以证明原告的上访行为没有违法。而且被告没有管辖和处罚权。为此，请求撤销被诉行政处罚决定书，并判令被告依国家规定的标准赔偿原告被拘留期间的损失。
原告黄荣提供了以下证据：
1、启公（北）行罚决字（2014）（2014）590号行政处罚决定书；
2、南通沿江牧业科技有限公司的工商登记信息；
3、民事裁定书、组成合议庭告知书；
4、（2012）启民再初字第0001号民事裁定书、（2012）启民再初字第0002号民事裁定书；
5、关于南通沿江牧业科技有限公司信访问题的答复意见。
被告启东市公安局辩称，被告作出的处罚决定认定原告违法事实清楚被告作出的处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，因原告的居住地在启东，被告有权对原告发生在北京的违法行为可依法处理。被告曾于在2013年8月19日对原告的非正常上访行为作出过行政拘留处罚，但原告继续在2014年4月20日、22日到中南海周边地区上访并被北京警方训诫，原告的行为已不是正当的信访行为，而是故意扰乱中南海周边公共场所秩序的行为，且情节较重，应当依法予以治安处罚。故原告的起诉没有事实和法律依据。请求维持被诉处罚决定。
经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：被告提供的证据1-10、12、13能证明本案事实，14系法律规范，予以确认；证据11与本案没有关联性，不予确认。原告提供的证据1、2、5能证明本案事实，予以确认；证据3、4与本案没有关联性，不予确认。
经审理查明，原告系作为南通沿江牧业科技有限公司股东，因对该公司与启东市北新镇建西村村民委员会土地租赁合同纠纷案的处理不服及要求赔偿损失等问题，原告先后于2014年4月20日、4月22日两次到北京市中南海周边地区非正常上访地区上访中，被北京市公安局西城分局府右街派出所两次予以训诫。4月23日，被告以原告扰乱公共场所秩序为由进行立案调查。同日，被告进行了行政处罚告知。4月24日，被告作出启公（北）行罚决字（2014）（2014）590号行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留十日的处罚并予以了执行，并于同日向原告送达了该处罚决定书。原告自4月24日至5月4日被执行行政拘留。之后，原告不服，于7月15日向本院提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，被告作为县级地方人民政府的公安机关，依法具有负责本行政区域内的治安管理工作的职权。
本案的主要争议焦点为：
一、被告是否具有管辖权。二、原告是否存在违法事实。三、被诉行政处罚适用法律是否正确，程序是否合法。四、原告的赔偿请求能否得到支持。
关于争议焦点一，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上述规定是公安机关对治安行政案件管辖的选择规定，即由公安机关从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人教育的三个原则来判断。本案违法行为虽发生在北京，但原告的居住地在启东市，且原告非正常上访事由亦与居住地密切相关为要求赔偿损失等。因此，根据本案实际情况，被告对本案的管辖，符合上述三原则精神，不违反程序规定。原告认为被告没有管辖权和处罚权的理由，不能成立。
二、原告是否存在违法事实。关于争议焦点二，原告先后到北京市中南海周边地区非正常上访，有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、原告陈述等证据证实，被告据此认定原告扰乱上述地区的正常秩序事实清楚。原告以其对训诫书不知情也未签收为由质疑训诫书的来源合法性及真实性，无事实依据未提供证据佐证，而其起诉状中明确自认一到中南海周边地区即被北京警方训诫。因此，对于原告提出的质疑意见，不予采信。
三、被诉行政处罚适用法律是否正确。关于争议焦点三，国务院《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。中南海周边地区不是信访接待场所，也不允许信访人员走访、滞留或聚集。原告于4月20日在中南海周边非正常上访被当地公安机关训诫后，又于4月22日在同地非正常上访，其行为已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，且情节严重。被告据此对原告处以治安行政拘留，适用法律正确。当地公安机关出具训诫书并非行政处罚，当地公安机关未作出处罚并不能说明原告的非正常上访行为没有违法。原告认为被告作出处罚违反一事不再罚的法律规定，其理由，不能成立，不予采纳。被告在作出处罚前对原告进行了行政处罚告知，依法作出处罚决定后向原告送达了处罚决定，程序合法。
四、原告的赔偿请求能否得到支持。关于争议焦点四，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民人身权的，受害的公民有权要求赔偿义务机关赔偿损失。本案中，因被告作出的行政处罚决定并不违法，原告要求被告赔偿其被拘留期间损失的诉讼请求，没有事实和法律依据，故对该赔偿请求不予支持。
综上，被告作出的行政处罚决定，认定的基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、驳回原告黄荣要求撤销被告启东市公安局于2014年4月24日作出的启公（北）行罚决字（2014）（2014）590号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告黄荣要求被告启东市公安局赔偿其被拘留期间的损失的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告黄荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通市西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：47×××82）。
审 判 长 俞秋萍
审 判 员 陈立新
代理审判员 姜妮妮
二〇一四年十月十六日
书 记 员 张闽娟
附相关法律条文：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
第三十三条