浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行终字第89号
上诉人（原审原告）陈丽丽。
委托代理人周岳定。
被上诉人（原审被告）宁波市公安局镇海分局。
法定代表人褚瑞根。
委托代理人叶崇驶。
委托代理人胡捷。
上诉人陈丽丽因诉被上诉人宁波市公安局镇海分局（以下简称镇海公安分局）治安行政处罚一案，不服宁波市镇海区人民法院于2014年5月19日作出的（2014）甬镇行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月24日受理后依法组成合议庭，并于2014年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人陈丽丽的委托代理人周岳定，被上诉人镇海公安分局的委托代理人叶崇驶、胡捷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月4日，被上诉人镇海公安分局作出《不予调查处理告知书》。该告知书告知上诉人陈丽丽，其于2013年9月5日向被上诉人镇海公安分局下属的九龙湖派出所报称的被非法限制人身自由一案，不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。
原审法院经审理认定，2013年9月4日，宁波市镇海区九龙湖镇人民政府（以下简称九龙湖镇人民政府）对宁波市镇海区九龙湖镇西经堂附近姚江东排工程实施保护性施工。保护性施工期间，九龙湖镇人民政府工作人员将原告陈丽丽带离施工现场。2013年9月13日，原告陈丽丽向被告镇海公安分局报案称其被非法限制人身自由。被告镇海公安分局于同日受理后，于2013年11月11日作出《不予调查处理告知书》。原告陈丽丽不服，申请行政复议。2014年1月17日，宁波市公安局作出甬公复决字（2013）150号行政复议决定，维持了被告镇海公安分局作出的不予调查处理行为。另查明，原告陈丽丽认为九龙湖镇人民政府实施的带离行为违法，向宁波市镇海区人民政府申请行政复议，并向宁波市江北区人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据九龙湖镇人民政府出具的情况说明、询问笔录、现场录像及原告陈丽丽自述，可知九龙湖镇人民政府工作人员身穿制服对原告带离现场的行为并非个人行为。行政机关工作人员以行政机关名义实施的行为所产生的外部法律责任应由行政机关承担，原告陈丽丽亦已就九龙湖镇人民政府实施的带离行为违法提起行政复议及行政诉讼。行政机关工作人员代表九龙湖镇人民政府实施的行为并非《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）规定的违反治安管理行为，被告镇海公安分局以不属于公安机关管辖为由作出不予调查处理决定并无不当。九龙湖镇人民政府工作人员将原告陈丽丽带离施工现场的行为是否违法，并非案件的审理范围，原告陈丽丽就上述行为违法提出的异议，不予采纳。综上，被告镇海公安分局在收到原告陈丽丽的报案请求后，经过相关调查作出的不予调查处理决定符合相关规定。但《治安管理处罚法》第九十九条第一款规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”，被告镇海公安分局受理原告陈丽丽报案时间为2013年9月13日，作出不予调查处理决定时间为2013年11月11日，办案期限已超过30日，且未提交经上一级公安机关批准的相关证明，被告镇海公安分局存在超期办案的情形，程序存在瑕疵，鉴于该程序瑕疵未对原告陈丽丽实体权利造成损害，对此予以指正。被告镇海公安分局应在以后的执法过程中予以改正。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告陈丽丽要求撤销被告镇海公安分局于2013年11月11日作出的对原告陈丽丽报称被非法限制人身自由一案不予调查处理决定，并责令被告镇海公安分局限期进行调查处理的诉讼请求。
上诉人陈丽丽上诉称：一、原审判决认定事实不清。上诉人陈丽丽提交的证据能够证明九龙湖镇人民政府人武部部长余百臻带人在上诉人陈丽丽现住房旁边的河道施工现场对上诉人陈丽丽实施了限制人身自由的行为，原审判决对该事实不予确认，属于认定事实错误。二、《治安管理处罚法》第十八条规定，单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法规定处理。九龙湖镇人民政府及其所属工作人员不具备限制他人人身自由的行政职权，余百臻等人以九龙湖镇人民政府进行工程施工的名义对上诉人实施的限制人身自由行为侵犯了上诉人陈丽丽的人身权利，已构成非法限制他人人身自由的违法行为。根据《治安管理处罚法》第二条、第七条、第十八条、第四十条第（三）项及第九十一条等的规定，该案属于被上诉人镇海公安分局管辖范围，余百臻等违法行为人作为直接负责的主管人员和直接责任人员应当受到行政拘留并处罚款的治安行政处罚。被上诉人镇海公安分局作出的不予调查处理决定缺乏事实根据和法律依据，侵犯了上诉人的合法权益，应依法予以纠正。原审判决认定余百臻等人的违法行为不属于《治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为，属于适用法律错误。三、原审法院未追加九龙湖镇人民政府和余百臻等人为第三人，未准予余百臻等人出庭作证，程序违法。综上，请求二审法院撤销原判，撤销被诉不予调查处理决定，并责令被上诉人限期对上诉人被非法限制人身自由一案进行调查处理并将处理结果送达上诉人。
被上诉人镇海公安分局未作书面答辩，在审理中辩称：一、2013年9月5日，上诉人陈丽丽到被上诉人镇海公安分局下属的九龙湖派出所报案称，其于2013年9月4日在宁波市镇海区九龙湖镇西经堂村被非法限制人身自由，九龙湖派出所于同日进行受案调查。经调查，2013年9月4日，九龙湖镇人民政府对宁波市镇海区西经堂附近姚江东排工程实施保护性施工。保护性施工期间，上诉人在施工河道围堰上阻止施工，九龙湖镇人民政府现场工作人员将上诉人带离施工现场。二、2013年11月4日，被上诉人镇海公安分局经调查后认为，上诉人陈丽丽报案的事项，涉及九龙湖镇人民政府国家机关工作人员执行职务过程中的行为，不属于违反治安管理的行为，故作出被诉不予调查处理决定，并告知上诉人陈丽丽向有关主管机关投诉，该决定符合相关规定。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人在一审时向原审法院提交的证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及庭审认定的事实与原审法院认定的事实基本一致。二审庭审时，双方当事人对2013年9月4日九龙湖镇人民政府工作人员及其指派人员将上诉人陈丽丽带离施工现场的事实均无异议，本院对该事实予以确认。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条、第七十八条的规定，被上诉人镇海公安分局对其受理的案件有权作出是否进行调查处理的决定。根据查明的事实，2013年9月5日，上诉人陈丽丽向被上诉人镇海公安分局所报称的其被非法限制人身自由一案中，上诉人陈丽丽所指的违法行为，实际上是2013年9月4日，九龙湖镇人民政府工作人员及其指派人员在对姚江东排工程实施保护性施工过程中，将上诉人陈丽丽带离施工现场的行为。该行为是以国家行政机关名义组织实施的保护性施工活动的一部分，应当认定为国家行政机关工作人员执行职务的行为，其行为后果应当由国家行政机关承担，而不属于《治安管理处罚法》所调整的范畴。上诉人陈丽丽认为该行为是《治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为，系对法律规定和法律精神的误读。被上诉人镇海公安分局认为上诉人所报称的其被非法限制人身自由一案不属于公安机关管辖，并据此作出被诉不予调查处理决定，并无不当。由于本案被诉具体行政行为是公安机关作出的不予调查处理决定，并不涉及其他公民、法人或者其他组织的实体权利义务，故原审法院未追加九龙湖镇人民政府和余百臻等人为第三人，符合法律规定。鉴于双方当事人对2013年9月4日九龙湖镇人民政府工作人员及其指派人员将上诉人带离施工现场的事实均无异议，故上诉人要求余百臻等人出庭作证无实际意义，原审法院不予准许，并无不妥。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈丽丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈信根
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一四年七月十一日
代书 记员 俞 佳
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第七十八条公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。