湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行终字第1号
上诉人（原审原告）刘玉珍，住湖南省桃源县。
委托代理人钱志文，桃源县法律援助中心律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人何吉源，住湖南省桃源县。系刘玉珍亲属，代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审被告）桃源县人民政府，住所地湖南省桃源县。
法定代表人唐汇诰，县长。
委托代理人曾鹏，桃源县人民政府法制办工作人员，代理权限为特别授权代理。
委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为一般授权代理。
原审第三人杨锦霞，住湖南省桃源县。
委托代理人向建忠，住湖南省桃源县。代理权限为特别授权代理。
委托代理人陈振兴，桃源县宏远法律服务所律师，代理权限为一般授权代理。
上诉人刘玉珍因与被上诉人桃源县人民政府（以下简称桃源县政府）、原审第三人杨锦霞土地行政登记一案，不服湖南省桃源县人民法院（2013）桃行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日对本案进行了公开开庭审理。上诉人刘玉珍及其委托代理人钱志文、何吉源，被上诉人桃源县政府的委托代理人曾鹏、胡杰锋，原审第三人杨锦霞及其委托代理人向建忠、陈振兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，刘玉珍与向建忠原为夫妻关系，共有一栋三缝两间两层楼房，位于湖南省桃源县某源镇某村某组，原土地使用权人是向建忠。2004年3月22日，刘玉珍与向建忠协议离婚，关于财产及债务问题双方约定，财产有楼房一栋，价值4万元。房子按4份分割，每份价值1万元，刘玉珍和两个女儿分得四分之三，向建忠分得四分之一，向建忠欠长女向某1万元现金，向建忠无钱还，用房子抵押，房子所有权归刘玉珍，向建忠无权干涉（刘玉珍变卖或居住）。2004年，刘玉珍申请办理了房屋土地使用权证过户，桃源县政府为刘玉珍颁发了《集体土地建设用地使用证》。后向建忠与杨锦霞再婚。2008年5月3日，刘玉珍与杨锦霞签订房屋买卖协议，刘玉珍以4万元的价格将楼房卖给杨锦霞，协议由双方签名外，村干部涂某某、易某某作为见证人签名。协议签订当日，杨锦霞支付刘玉珍定金1万元。2009年4月9日、2010年2月22日，杨锦霞分别支付给刘玉珍的女儿向某购房款1万元、2万元。2010年10月，杨锦霞持房屋买卖协议、双方身份证及常住人口登记卡复印件、契税完税证及盖有相关单位印章的意见等资料，到桃源县国土资源局申请集体土地使用权变更登记，桃源县国土资源局通过审核资料和现场勘查，由桃源县政府给杨锦霞颁发了《集体土地建设用地使用证》。2012年7月，刘玉珍得知情况后，于同年11月向常德市人民政府申请行政复议，请求撤销桃源县政府为杨锦霞颁发的集体土地建设用地使用证。2012年11月20日，常德市人民政府作出复议决定书，维持桃源县政府为刘玉珍核发建设用地使用证的具体行政行为。11月30日，刘玉珍收到复议决定书后不服，12月15日向原审法院提起行政诉讼，原审法院根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，裁定不予受理。刘玉珍向原审法院提起民事诉讼，在民事诉讼过程中，原审法院以应先解决行政登记为由，动员刘玉珍撤诉。2013年7月，刘玉珍再次向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，桃源县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权……”之规定，核发土地使用证书，是法定职责行为，主体适格。刘玉珍将房屋卖给杨锦霞后，桃源县政府依据杨锦霞申请，为其颁发集体土地建设用地使用证，虽刘玉珍未与杨锦霞共同到现场办理，但刘玉珍将其身份证、常住人口登记卡复印件及原有的集体土地建设用地使用证交与杨锦霞，桃源县政府根据杨锦霞提供的相关登记资料，并通过现场勘查后为其核发土地使用证，程序虽然存在瑕疵，但不影响行政行为的有效性，不宜撤销，否则，不利于维护社会交易秩序，不利于社会诚信制度的建立。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条之规定，判决确认桃源县政府于2010年11月29日为杨锦霞颁发的桃集用（2010）005015号《集体土地建设用地使用证》有效。案件受理费50元，由刘玉珍负担。
上诉人刘玉珍不服该判决，向本院提起上诉称：原审判决认定上诉人刘玉珍将房屋卖给原审第三人杨锦霞且签有房屋买卖协议的事实错误；被上诉人桃源县政府变更登记发证的行政行为程序违法，请求本院撤销原审判决，并依法改判。
被上诉人桃源县政府辩称：其为原审第三人杨锦霞颁证的程序虽存在瑕疵，但并未违背上诉人与原审第三人之间房屋买卖的真实意思表示，该行政行为不宜撤销。上诉人一审起诉属重复起诉，请求驳回上诉人的上诉请求
原审第三人杨锦霞述称：上诉人刘玉珍与其之间的房屋买卖协议有效。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判。
原审法院已将经庭审质证的全部证据材料随案移送至本院，并且各方当事人对证据材料的质证意见与原审一致。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，桃源县政府是法律规定的农民集体土地管理部门，办理农民集体土地登记是其法定职责。上诉人刘玉珍在未提出土地变更登记申请，原审第三人杨锦霞在申请土地变更登记时原土地使用权人即上诉人刘玉珍未到场、亦无授权委托书委托他人办理的情况下，桃源县政府为原审第三人杨锦霞办理了土地变更登记，并核发了《集体土地建设用地使用证》。根据《土地登记办法》第七条“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可单方申请……”的规定，原审第三人杨锦霞的申请变更登记不符合可以单方面申请的情形，也没按法定的共同申请形式进行，故原审第三人杨锦霞的土地变更登记申请不符合法律、法规及行政规章规定的形式。桃源县政府所属桃源县国土资源局在土地变更登记申请不符合法定形式的情况下，没有当场或五日内告知申请人需要补正的内容，违反了《土地登记办法》第十二条（三）项“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”的规定。综上所述，桃源县政府为原审第三人杨锦霞核发《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为违反法律、法规及规章的规定，属于违反法定程序，应予以撤销。上诉人刘玉珍提出的桃源县政府变更登记发证行政行为违法的上诉请求本院予以支持。上诉人刘玉珍与原审第三人杨锦霞房屋买卖事实的认定，不在本案审理之列。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销（2013）桃行初字第34号行政判决；
二、撤销桃源县人民政府为杨锦霞核发的XX号《集体土地建设用地使用证》。
二审案件受理费50元，由被上诉人桃源县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程 遥
审 判 员 王继春
代理审判员 曾丰琪
二〇一四年三月十四日
代理书记员 黄 莺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规争取，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条下人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的、裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《土地登记办法》
第七条“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可单方申请：
（一）土地总登记；
（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；
（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；
（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；
（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；
（六）更正登记或者异议登记；
（七）名称、地址或者用途变更登记；
（八）土地权利证书的补发或者换发；
（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。