江苏省镇江市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）镇民初字第00101号
原告靖江市市政建设工程有限公司，住所地江苏省靖江市横港北路14号。
法定代表人耿忠，该公司总经理。
委托代理人杨全军，扬中市兴隆法律服务所法律工作者。
被告江苏明城路桥开发有限公司，住所地江苏省扬中市文化新村36号404室。
法定代表人李庆元，该公司董事长。
委托代理人周浩，江苏江成律师事务所律师。
被告江苏中新房投资有限公司，住所地江苏省南京市玄武区新庄村39号。
法定代表人马俊，该公司总经理。
委托代理人周浩，江苏江成律师事务所律师。
被告江苏海尔斯老龄产业发展有限公司，住所地江苏省南京市玄武区新庄村39号。
法定代表人马士军，该公司董事长。
委托代理人周浩，江苏江成律师事务所律师。
被告扬中市住房和城乡建设局，住所地江苏省扬中市金苇西路168号。
法定代表人周丁元，该局局长。
委托代理人张德云，江苏民脉律师事务所律师。
被告扬中市国土资源管理局，住所地江苏省扬中市江洲西路259号。
法定代表人殷新华，该局局长。
委托代理人张德云，江苏民脉律师事务所律师。
第三人扬中市市政园林工程处，住所地江苏省扬中市扬子中路***号。
法定代表人周丁元，该处主任。
委托代理人张德云，江苏民脉律师事务所律师。
原告靖江市市政建设工程有限公司（以下简称靖江市政公司）与被告江苏明城路桥开发有限公司（以下简称明城路桥公司）、江苏中新房投资有限公司（以下简称中新房投公司）、江苏海尔斯老龄产业发展有限公司（以下简称海尔斯公司）、扬中市住房和城乡建设局（以下简称扬中住建局）、扬中市国土资源管理局（以下简称扬中国土局），以及第三人扬中市市政园林工程处（以下简称扬中园林处）建设工程施工合同纠纷一案。原告于2014年8月14日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭审理该案。本院通知被告应诉后，海尔斯公司在答辩期间提出管辖权异议。本院裁定驳回其异议后，该公司提起上诉。江苏省高级人民法院于2015年3月5日裁定驳回了该公司的上诉。此后，本院先后于2015年5月7日、2015年12月10日传唤双方当事人进行了证据交换和公开开庭审理。原告委托代理人杨全军，被告明城路桥公司、中新房投公司、海尔斯公司的委托代理人周浩，被告扬中住建局、扬中国土局以及第三人扬中园林处的委托代理人张德云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，江苏明城投资有限公司与扬中住建局、国土局处签订扬中市新城区道路投资和建设合同，承接了相应的道路投资建设项目。江苏明城投资有限公司和明城路桥公司共同将该工程发包给原告。因扬中住建局、国土局的原因，原告无法按时开工、推进，停工损失不断增加。第三人确认了原告的工程款金额和损失金额后，就后续工程与原告重新签订了合同，原告已按新合同完成了全部工程。履行与明城路桥公司和江苏明城投资有限公司合同期间，原告已完工工程的工程款应为21801707.1元，明城路桥公司支付土方款2196058.24元和其他工程款1591.2万元，尚欠工程款3693648.86元。明城开发公司占用了工程专项资金。江苏明城投资有限公司已经变更为中新房投公司，明城开发公司已经变更为海尔斯公司。要求解除原告与明城路桥公司、江苏明城投资有限公司间的合同；明城路桥公司、中新房投公司赔偿停工损失4368500元，给付工程款3693648.86元，并按同期银行逾期贷款利率，承担自2008年1月10日开始至付款日止的逾期支付工程款的损失；被告海尔斯公司、扬中住建局、扬中国土局承担连带清偿责任；五被告共同承担案件诉讼费。
被告明城路桥公司、中新房投公司、海尔斯公司辩称，明城路桥公司与原告签订的建设工程施工合同合法有效，明城路桥公司没有违约，原告要求解除合同没有法律依据，不同意解除合同；经审计，2007年3月前原告完成的工程量为13857034.2元，扬子西路续建工程价款为7944672.9元，原告已经收取工程款1597.72万元（不含明城路桥公司支付的土方款），所欠工程款应为582.45万元；原告超额申报工程造价，应承担审计费115154元；明城路桥公司依原告核定的金额对外实际支付的土方款为3398920.21元，但审计确定的土方款为2196058.24元，该3398920.21元应冲抵原告应得工程款；明城路桥公司为原告垫付了各项费用72.32万元；综上，明城路桥公司应付原告工程款仅为163.72万元。工程款经审计确定后，原告即有权向明城路桥公司主张工程款，明城路桥公司最后支付工程款的时间是2011年底，原告主张的工程款权利已经超过诉讼时效。原告主张的停工损失应以审计部门或工程鉴定部门鉴定结论为准；停工源于政策因素，属于不可抗力，损失不应由明城路桥公司承担。中新房投公司、明城开发公司是独立法人，不是涉案建设工程施工合同的当事人，原告要求明城开发公司、海尔斯公司承担连带责任没有法律依据。扬中建设局、扬中国土局未能按约向明城路桥公司支付相应的款项，是明城路桥公司未能按时向原告付款的重要原因，扬中建设局、扬中国土局应当承担付款责任。
被告扬中住建局、扬中国土局辩称，扬中住建局、国土局与江苏明城投资有限公司签订的道路投资和建设合同合法有效；扬中住建局、国土局已经以同意江苏明城投资有限公司在参与扬中市城区翠竹南路东侧，外环南路北侧范围内评估价格2.1亿余元的299.6835亩土地的房地产开发的过程中，以抵付土地转让款的形式，支付了投资方的工程款，履行了道路投资和建设合同中的义务。扬中住建局、国土局不是原告的合同相对人，原告要求扬中住建局、扬中国土局承担连带责任的请求不成立。
第三人扬中园林处的意见与扬中住建局、国土局的抗辩意见一致。
经审理查明：江苏明城投资有限公司于2002年3月25日核准成立，2004年6月16日变更为江苏明城投资集团有限公司，后又变更为中新房投公司。明城开发公司于2004年7月29日登记设立，2006年3月2日变更为江苏新飞明城城市开发有限公司，又于2007年3月23日变更为明城开发公司，2011年8月2日，登记变更为海尔斯公司。
2003年5月8日，扬中市建设局（后变更为扬中住建局）、扬中国土局共同作为甲方，与作为乙方的江苏明城投资有限公司签订扬中市新城区道路投资及建设合同。该合同约定，乙方投资建设甲方位于扬中市新城区的扬子西路延伸段约2公里（含桥梁），和新城路约1.9公里（含桥梁），总投资额约7500万元；甲方将市区翠竹南路以东“金星地块”（土地面积约300亩，土地价值总量相当于乙方投资总额）提供给乙方从事开发经营；工程建设造价和地块价值总额差额部分多退少补；乙方应于道路设计图纸交付后15日内在扬中市成立道路建设公司或项目部等。
2003年7月10日，明城路桥公司在扬中市登记设立。
2003年8月15日，扬中市广源工程造价咨询事务所受明城路桥公司委托，发布招标文件。8月28日，明城路桥公司向原告发出中标通知书，通知原告中标涉案扬子西路延伸工程。2003年9月，原告与明城路桥公司签订建设工程施工合同，明城路桥公司将上述扬子西路道路、排水工程发包给原告。江苏明城投资有限公司为发包方担保人。合同约定的开工日期为2003年8月28日，竣工日期为2004年4月24日，工程质量标准为镇江市优质工程，合同价款为2800.25万元。双方还约定无预付工程款，工程进度款按双方约定的支付方式支付。该合同协议书部分标注的落款时间是2003年9月，专用条款部分没有标注落款时间，质量保修书部分标注的落款时间是2003年10月10日。
原告提交的道路工程付款协议书补充协议的复印件上加盖有涉案工程监理单位的印章。该补充协议记载，2003年10月9日，原告（乙方）与明城路桥公司（甲方）签订扬中市扬子西路（延伸）道路工程付款协议书补充协议，约定乙方前期垫资500万元时，甲方开始付款，乙方每月25日向甲方报送当月工程量完成情况，甲方每月按此工程量在次月10日内付款给乙方；乙方完成工程量达500万元时，甲方开始逐月返还乙方的前期垫资，分三个月付清乙方的前期垫资，每月依次为70%、20%、10%；5%的质保金在最后两笔工程款中分别以2%、3%扣留。
2003年8月前后，涉案工程开工。2004年4月，因土地使用合法性事宜，工程停工。2007年4月至12月期间曾短暂复工。
2005年6月9日，扬中国土局与明城开发公司签订关于江苏明城房地产开发有限公司前期开发土地申请领取国有土地使用证的协议，该协议载明，扬中国土局安排该市城区翠竹南路东侧、外环南路北侧范围内的土地299.6835亩给明城开发公司用于房地产开发，先办理该土地的国有土地使用权证，该证仅用于办理银行抵押贷款，贷款全部用于城区扬子西路、新城路建设和该宗土地的国家报批、群众补偿和拆迁安置等前期开发费用，该公司在领取国有土地使用权证时，必须提供该宗地的前期开发费用2000万元，其余不足部分由市政府负责调剂。2005年9月21日，扬中市国土局重新发放了证号为扬国用（2005）第10429、10430、10431号的国有土地使用权证。
2006年，江苏明城投资集团有限公司向南京市工商行政管理局出具情况说明称，该公司根据与扬中国土局、扬中建设局之间的协议，取得位于扬中市××翠竹××路××三个地块的使用权，投入明城开发公司，由扬中国土局直接出让给明城开发公司名下，并由其开发建设，土地使用权证号分别为扬国用（2005）第10429、10430、10431号，取土地使用权所需费用均系江苏明城投资集团有限公司承担。
明城开发公司没有提供证据证实其取得上述国有土地使用权时，曾经自行支付了对价。
应原告的申请，在原告送审价的基础上，扬中市审计局对涉案扬中市扬子西路道路工程（含排水工程），在2007年3月12日前已完成的工程量价款进行了审计。2008年1月18日该局出具扬审决（2008）5号审计决定书载明，2007年3月12日前的工程结算送审价为18905101.54元，审计价13857034.2元，核减5048067.34元。扬中市审计局还就原告2007年4月至2007年12月期间完成的工程量价款出具工程结算核定单载明，2007年4月至2007年12月期间完成的涉案工程的送审价为8746240元，核定造价7944672.9元。
原告以及被告明城路桥公司、中新房投公司、江苏海尔斯老龄产业发展有限公司均同意根据上述审计意见认定原告履行涉案工程施工合同的工程款金额。
扬中市审计局2007年12月8日出具的2007年3月12日前完成工程的造价征求意见书中记载的送审造价、核定造价、核减金额与上述审计决定书意见一致，该征求意见书审核说明的第6项载明，此定案造价中，含外购土方67696立方米，单价为32.44元每立方米，为下浮8%后的价格。涉案工程以及扬中市新城路工程使用的土方系明城开发公司与案外人扬中市新城物资配套有限公司签订合同，由扬中市新城物资配套有限公司供应，该合同约定的土方价格为每立方米35元。扬中市新城物资配套有限公司起诉明城路桥公司、江苏明城投资集团有限公司、江苏新飞明城城市开发有限公司，要求支付上述两项工程土方款案件中（镇江市中级人民法院（2007）镇民一初字第7号），扬中市新城物资配套有限公司持落款时间为2006年9月15日，加盖了靖江市市政建设工程公司扬中市扬子西路工程项目部印章的，扬子西路延伸工程土方用量统计单，主张向涉案扬子西路工程供应土方的价款。该统计单记载，原告施工的扬中市扬子西路延伸工程自2003年8月28日开工至今，共用黄土112258.18立方米。后扬中市新城物资配套有限公司与明城路桥公司、江苏明城投资集团有限公司、江苏新飞明城城市开发有限公司一并调解解决了涉案扬子西路工程以及扬中市新城路工程供应土方价款的纠纷，调解协议未显示双方确认变更过上述统计单记载的涉案扬子西路工程使用的土方数量。
被告明城路桥公司也提交了扬审决（2008）3号审计决定书复印件，该决定书载明，根据该公司申请，在该公司送审价22419277.2元的基础上，扬中市审计局对涉案扬子西路道路2007年3月12日前已完工程量结算进行了审计，工程结算送审价22419277.2元，审计价16803413.02元，核减5615864.18元，对临时设施搬迁、零星签证工程量不实、施工便道结算单价偏高核减额349800元，收缴财政。被告明城路桥公司提交的审计缴款通知书还记载，扬中市审计局2008年1月21日开具缴款通知，要求该公司在2008年2月28日前将上述349800元缴入指定账户。
原告确认，至2012年1月18日，明城路桥公司共计给付原告工程款1591.2万元。
2013年1月，原告向扬中市信访局提交了关于拖欠工程款上访材料，反映涉案工程停工，工程款拖欠的事实，请求帮助协调处理。2013年1月30日，扬中园林处答复原告，建议市政府组成协商小组，协商谈判清理债权债务。
2014年2月10日，扬中园林处向扬中市人民政府提交工程建设项目权力节点报告表。该表记载的节点事项是扬子西路续建工程相关单位续建合同，具体内容是：根据2014年1月24日市政府第四期会议纪要要求，该处负责实施扬子西路延伸工程启动建设，将以江苏天禾旅游发展有限公司与原工程建设相关单位签订续建合同，续建合同主要条款参照原合同及新城路续建合同，具体由法制办、纪委审查后签订。
此后，涉案工程按照新签订的续建合同已经施工完毕。
上述事实有原、被告陈述，原告提交的道路投资及建设合同、建设工程施工合同、付款协议书补充协议、审计决定书、工程结算核定单、造价征求意见书、信访材料、信访答复，被告明城路桥公司、中新房投公司、海尔斯公司提交的审计决定书、审计缴款通知书，被告扬中建设局、国土局提交的招标文件、中标通知书、明城开发公司申请领取国有土地使用权证的申请，镇江市中级人民法院（2007）镇民一初字第7号案件卷宗内，经庭审质证的情况说明、扬子西路延伸工程土方用量统计单等证据，以及江苏省高级人民法院（2009）苏民终字第0168号民事调解书等证据证实。
诉讼期间，原告撤回了要求被告承担停工损失的诉讼请求。
本案争议的焦点是：一、涉案建设工程施工合同是否应当解除；二、原告履行涉案建设工程施工合同的工程价款总额应如何确定，以及拖欠工程款金额应当如何认定；三、原告主张的逾期付款损失，明城路桥公司主张的审计费支出应当如何处理；四、中新房公司、明城开发公司应当承担何种责任；五、扬中住建局、扬中国土局是否应当承担责任；六、原告的诉讼请求是否超过诉讼时效。
本院认为：一、因土地使用合法性问题，涉案工程停工后，虽曾短暂复工，但因工程延误时间过长，明城路桥公司未能就合同如何继续履行与原告协商形成一致意见，导致再次停工；现与江苏明城投资有限公司签订道路投资及建设合同的相对方已经就涉案工程重新组织投资建设，并且已经根据新的投资建设方案完成了涉案工程，故明城路桥公司以及江苏明城投资有限公司客观上无法按照2003年9月签订的建设工程施工合同，将涉案工程交由原告继续施工，原告无法实现订立上述合同目的。按照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项的规定，原告要求解除该合同应予准许。
二、2003年9月的建设工程施工合同因原告与明城路桥公司以及江苏明城投资有限公司意思表示一致而签订，原告完成部分工作量后，扬中园林处已经另行组织在上述工作量基础上继续施工完成了全部工作量，且后续施工中并未发现前期完成的工作存在质量问题，故原告要求明城路桥公司给付该前期工作量的工程款应予支持。现原告与明城路桥公司均同意按照扬中市审计局的审计结果确定工程款金额不违反法律规定，应予确认。审计确定的总工程款21801707.1元，扣除审计确定的案外人实施的土方工程款2196058.24元，原告应得工程款19605648.86元。
原告确认，至2012年1月18日，明城路桥公司共计给付原告工程款1591.2万元；明城路桥公司主张的其他已付工程款证据不足，本院不予认定；明城路桥公司主张代付工程材料款，证据不足，且涉及案外人利益，本院在本案中不予确认，明城路桥公司可以另行处理；综上，应当认定明城路桥公司已经支付工程款1591.2万元。
审计认定的涉案土方量为67696立方米，但原告出具给土方施工人的统计单记载的土方量为112258.18立方米，明城路桥公司按照原告出具的该统计单与案外人结算了土方款，因该土方量差额所致价款差而导致的责任应由原告承担。审计认定的土方单价为32.44元每立方米，明城路桥公司与案外人签订的土方合同约定的价款为35元每立方米，该土方单价差所致价款差而导致的责任应由明城路桥公司承担。即原告应收取的工程价款应扣除1445597.12元（112258.18立方米减67696立方米，乘以32.44元每立方米）。
综上，明城路桥公司尚应支付工程款2248051.74元。
三、涉案工程因用地合法性事宜中途停工，工期延误远超约定竣工时间，明城路桥公司应当对原告承担工程延误责任。在工程延误超过合同约定的竣工期限后，明城公司应当在原告已实施工程完成后的合理期限内向原告足额支付工程款，否则应当承担逾期付款给原告造成的损失。
原告终止履行与明城路桥公司和江苏明城投资有限公司的建设工程施工合同的时间是2007年12月，原告履行上述合同的工程价款审计意见已于2008年1月18日做出，明城路桥公司应当在审计形成后的合理期限内将拖欠的工程款给付原告，明城路桥公司未能及时支付拖欠款项，应当依法承担原告因此产生的损失。根据原告的诉讼请求，参照中国人民银行颁布的金融机构贷款基准利率，和该行《关于人民币贷款利率有关问题的通知》中规定的，关于逾期贷款罚息利率幅度，本院酌情认定明城路桥公司自2008年3月1日起，以拖欠工程款本金为基数，以每年7%的利率标准，承担原告的利息损失，至付款工程款时止。
明城路桥公司提交的审计费缴款通知书没有相应的缴款银行凭证佐证，缴款事实无法确认；该缴款通知书记载的应收缴财政款项349800元是因明城路桥公司申报的送审价产生，该送审价超出原告送审价350余万元；扬中市审计局应原告的申请制作的审计决定书中并无核减额收缴财政的记载；故明城路桥公司要求原告超额申报工程造价审计费115154元依据不足，本院不予支持。
原告申请撤回赔偿停工损失的诉讼请求，不违反法律规定，本院予以准许。
四、江苏明城投资有限公司是涉案建设工程施工合同发包方的担保人，该公司对明城路桥公司应承担的上述责任应承担连带责任。江苏明城投资有限公司变更为中新投公司，原告要求中新投公司承担连带责任符合法律规定，应予支持。
无证据证实明城开发公司已经将承诺专款专用的贷款用于涉案工程，且该公司实际开发使用了江苏明城投资有限公司根据2003年5月8日的道路投资及建设合同取得的土地。故该公司应当在明城路桥公司、中新投公司不能清偿上述债务时，承担补充清偿责任。
五、扬中建设局、国土局与江苏明城投资有限公司签订的涉案道路投资及建设合同约定，甲方将市区翠竹南路以东“金星地块”（土地面积约300亩，土地价值总量相当于乙方投资总额）提供给乙方从事开发经营，工程建设造价和地块价值总额差额部分多退少补。现扬中建设局、国土局已经履行了该义务，该局也不是与原告签订涉案建设工程施工合同的相对方，原告要求扬中建设局、国土局对明城路桥公司应承担的责任承担连带责任没有法律依据，本院不予支持。
六、明城路桥公司最后一次向原告支付工程款的时间是2012年1月18日，2013年1月6日原告向扬中市信访局提交过关于被告拖欠工程款的上访材料，2013年1月3日，扬中园林局还就原告的上访出具过书面答复，2014年8月原告提起本案诉讼，上述事实均显示原告主张涉案工程款权利的行为并未停止，其诉讼请求并未超过诉讼时效。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第一百零七条、第一百一十三条、第二百六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
一、解除原告靖江市市政建设工程有限公司、被告江苏明城路桥开发有限公司、江苏明城投资有限公司于2003年9月，就涉案扬子西路道路、排水工程签订的建设工程施工合同。
二、被告江苏明城路桥开发有限公司在本判决生效后十日内，给付原告靖江市市政建设工程有限公司工程款2248051.74元。
三、被告江苏明城路桥开发有限公司在给付原告靖江市市政建设工程有限公司上述工程款时，按照年利率7%的标准，承担上述款项2008年3月1日至实际付款日止的利息损失。
四、被告江苏中新房投资有限公司对被告江苏明城路桥开发有限公司在上述第二条、第三条中的责任承担连带责任。
五、被告江苏海尔斯老龄产业发展有限公司对江苏明城路桥开发有限公司、江苏中新房投资有限公司在上述第二条、第三条、第四条中的责任承担补充清偿责任。
六、驳回原告江苏明城路桥开发有限公司对扬中市住房和城乡建设局、扬中市国土资源管理局的诉讼请求。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费73168元，诉讼保全费5000元，合计78168元，由原告承担41520元，被告江苏明城路桥开发有限公司、江苏中新房投资有限公司、江苏海尔斯老龄产业发展有限公司共同负担36648元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈开亮
代理审判员 李益成
人民陪审员 王有志
二〇一六年二月一日
书 记 员 王思倩