贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔02行终93号
上诉人（原审原告）何小英，女，1947年9月19日生，汉族，住贵州省盘县，。
被上诉人（原审被告）盘州市公安局，住所地贵州省六盘水市盘县红果街道胜境大道。
法定代表人梅华平，系该局负责人。
一般授权委托代理人路煕文，男，系盘州市公安局翰林派出所所长。
一般授权委托代理人何厚益，男，系盘州市公安局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）盘州市人民政府，住所地贵州省六盘水市盘县红果镇团结路。
法定代表人李令波，系该市市长。
特别授权委托代理人刘文新，系贵州新黔景律师事务所律师，执业证号：15202201520799341。
上诉人何小英因与被上诉人盘州市公安局、盘州市人民政府治安管理行政处罚一案，不服贵州省水城县人民法院(2017)黔0221行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月14日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人何小英，被上诉人盘州市公安局委托代理人路煕文、何厚益，被上诉人盘州市人民政府委托诉讼代理人刘文新到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审审理查明，盘县安宁医院建设选址于盘州市原红果镇华屯村，盘州市人民政府征收何小英的两块地，合计以土地面积为1.764亩给予补偿，并于完成征收工作后向社会公示七日，在公示期间未接到何小英反映征拆的问题。在公示期满后，项目施工方在场地平整过程中，何小英反映有两块土地还未征收，但现状已被破坏。针对何小英反映的问题，原红果镇及时安排工作组进行核实调查。何小英不服以1.764亩来计算，认为两块地应以12亩给予补偿，于是到盘州市国土局、翰林街道办事处等有关部门上访。针对何小英的诉求，盘州市国土局以盘国土信处字【2015】1号、盘县翰林街道办事处以翰信复字【2015】4号文件作出书面答复，盘翰林街道办事处又于2016年10月28日下发了翰信复字【2016】2号《盘县翰林街道办事处关于何小英反映征收土地房屋信访事项的处理意见》。何小英不服，于2016年12月8日自行到北京越级上访，盘县翰林街道办事处了解到情况后，组织协调工作人员于2016年12月16日到北京劝接何小英，花费了租车费用1.2万元。经被告盘州市公安局受案后调查，以何小英的行为严重影响了盘县翰林街道办事处的正常工作秩序，构成扰乱单位秩序行为为由，于2016年12月16日作出盘公法行罚决字【2016】2919号行政处罚决定书，决定给予何小英行政拘留十日的治安处罚。原告何小英不服，于2017年1月4日向被告盘州市人民政府申请行政复议，被告盘州市人民政府经过行政复议后，于2017年2月23日作出行复决字【2017】4号行政复议决定书，决定维持盘州市公安局作出的盘公法行罚决字【2016】2919号行政处罚决定，原告何小英不服，遂提起行政诉讼。
另查明，原告何小英不服盘州市人民政府的征收赔偿面积，到盘县翰林街道办事处反映情况，盘县翰林街道办事处以翰信复字【2015】4号文件对何小英作出书面答复。原告何小英不服，未通过正常程序行使诉求，先后到盘州市人民政府、盘州市信访办、六盘水市人民政府、贵州省人民政府、北京进行上访。因原告何小英非正常上访，于2014年3月、2014年5月、2015年7月先后被盘州市公安局行政处罚过。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，本案被告盘州市公安局具有治安管理处罚的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款：“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定，本案原告何小英因不服盘州市人民政府的土地征收赔偿问题，未通过正常的程序行使其诉求，到北京非正常上访，严重扰乱单位秩序，其行为违反了上述规定。因此，被告盘州市公安局对原告的处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告盘州市人民政府收到原告的复议申请后，启动复议程序，经复议，维持被告盘州市公安局作出的行政处罚程序合法，维持得当。据此，原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何小英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何小英负担。
一审判决宣判后，上诉人何小英不服，向本院提起上诉请求:撤销原判，改判撤销盘县人民政府行复决字【2017】4号行政复议决定，改判撤销盘县公安局盘公法行罚决字【2016】2919号行政处罚决定，一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实严重错误。1、一审判决书第10页第20行至21行认定上诉人“到北京越级上访”错误。上诉人到贵阳、北京两地，是依照《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款的规定提出申诉，请求贵州省信访局、国家信访局依照该法第二款的规定对上诉人的诉请予以处理。如果依照《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款的规定向国家信访局提出申诉是“越级上访”，那么应当将《中华人民共和国宪法》第四十一条删除，否则，公民依照该条规定到北京地区的各国家机关行使权利都是“越级上访”。2、一审判决书第10页第21行至23行认定盘县翰林街道办事处“到北京劝接何小英”是错误的。事实是被上诉人盘州市人民政府指使翰林街道办事处拦访、截访，挥霍公款1.2万元。二被上诉人和一审法院拒不向有管辖权的机关移交查处“挥霍公款1.2万元”的行为，建议二审法院移交有管辖权的机关进行查处。3、一审判决书第11第13行至16行认定“何小英未通过正常程序行使诉求……非正常上访……被拘留”是错误的。上诉人是依照《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款的规定行使权利，不是通过非正常程序主张诉求。4、被上诉人盘州市公安局滥用职权“拘留”上诉人，一审判决书第12页第7行至8行认定“非正常上访，严重扰乱单位秩序”是错误的。上诉人依照《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款的规定行使权利并无不当，被上诉人盘州市公安局滥用职权“拘留”上诉人，违反了《中华人民共和国宪法》第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”……“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”的规定，被上诉人盘州市公安局以上诉人“扰乱单位秩序”为借口，对上诉人进行拘留，侵犯了上诉人的合法权益。二、一审法院适用法律错误。上诉人依照《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款的规定到贵阳、北京两地向贵州省信访局、国家信访局申诉，请求依照该条第二款予以处理。一审法院错误认定上诉人是“越级上访”、“非正常上访”、“未通过正常程序行使诉求”、“扰乱单位秩序”，属于适用法律错误。
被上诉人盘州市公安局辩称，一、2016年12月16日，盘州市公安局翰林派出所转办：2016年12月15日，盘州市翰林街道办事处接信访局工作联席会议办公室通知，翰林街道华屯村居委会4组何小英于2016年12月14日到北京上访，2016年12月16日被劝回，产生租车费用1.2万元。何小英非正常上访影响了翰林街道办事处正常的工作秩序，要求派出所调查处理。民警依法传唤何小英至盘州市公安局进行询问。2016年12月16日，我局以盘公法行罚决字【2016】2919号行政处罚决定书给予何小英行政拘留十日的处罚，并于当日送盘州市行政拘留所执行行政拘留。二、何小英认为其向国家各级机关逐级申述，请求依法解决合法诉求并无不当。事实上，经我局查明：1、何小英诉称的向国家机关逐级申述不符合事实。根据我局调查，何小英于2016年9月7日因原位于翰林街道办事处华屯村的土地和房子被国家征用丈量面积问题到翰林街道办事处进行上访，翰林街道办事处以翰信复字【2016】2号文件给予答复，何小英不服翰信复字【2016】2号文件处理意见，没有向上级主管部门或盘州市人民政府信访事项复查复核委员会提出复查申请，而是直接到北京进行越级上访。盘州市翰林街道办事处为了将原告何小英劝返产生了12000元的租车费用。2、何小英曾于2014年5月到过北京天安门地区上访、缠访，严重影响了当地的公共场所秩序。另于2015年7月到过六盘水市政府进行上访、闹访，严重影响了市政府的正常工作秩序。3、何小英本人承认到北京的目的是反映诉求，且陈石仙、张晓德的陈述等亦可以证实何小英到北京的目的是上访。何小英到北京非法上访，事实清楚、证据确凿。何小英到北京越级非法上访，导致盘州市翰林街道办事处增加了大量的人力、物力、财力等方面的投入。何小英的行为已经严重扰乱了盘州市翰林街道办事处的正常工作秩序。综上所述，我局作出的盘公法行罚决字【2016】2919号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当，何小英的诉讼理由不能成立。恳请驳回何小英的诉讼请求，维持原判。
被上诉人盘州市人民政府辩称，原判认定事实清楚、适用法律准确、处罚适当，依法应予维持。一、原判认定事实清楚。2007年1月4日，何小英向盘州市人民政府申请行政复议，盘州市人民政府于2017年2月23日作出行复决字【2017】4号行政复议决定，认定因盘县安宁医院建设选址于盘州市原红果镇华屯村，盘州市人民政府征收何小英面积为1.764亩的土地（1.584亩及120㎡各一块）并给予补偿，征收工作完成后，向社会公示七日，公示期间，未接到何小英对征拆问题的反映。公示期满后，项目施工方在场地平整过程中，何小英反映有两块土地未征收，但现状已被破坏。对于何小英反映的问题，原红果镇及时安排工作组进行核实调查，经调查确认，该两块土地属于开荒地，无承包责任书，其中一块土地征收面积为1.584亩，另一块已开挖的地块以红果国土资源所调查取证的120㎡为依据，合计按1.764亩给予补偿。何小英认为两块土地一共为12亩，对丈量征收土地不服，遂到盘州市国土局、翰林街道办事处等有关部门上访。针对何小英的反映诉求，盘州市国土局以盘国土信处字【2015】1号、盘州市翰林街道办事处以翰信复字【2015】4号作出书面答复，盘州市翰林街道办事处又于2016年10月28日下发《盘县翰林街道办事处关于何小英反映征收土地房屋信访事项的处理意见》（翰信复字【2016】2号）作出回复。对于上述处理情况，何小英均不服，并于2016年12月8日自行到北京越级上访，盘州市翰林街道办事处了解到情况以后，高度重视，立即部署有关工作，组织协调工作人员于同年12月16日派人到北京劝接何小英，仅租车费用就花费1.2万元。何小英的非法上访，使得盘州市翰林街道办事处花费了巨大的精力和物力，正常的工作秩序被影响，盘州市公安局受案调查后确认何小英的行为已触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，故作出盘公法行罚决字【2016】2919号行政处罚决定，给予何小英行政拘留十日的行政处罚。何小英不服，于2017年1月4日向盘州市人民政府申请行政复议，2017年2月23日，盘州市人民政府作出行复决字【2017】4号行政复议决定，维持了盘州市公安局的处罚决定。二、何小英的行为性质。何小英在诉状中提到，其是按照《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定提出申诉，是合法行为，但这只是何小英对自己行为性质的错误、片面理解。四十一条是关于权利的规定，诉愿并无不当，但根据《信访条例》第十四条的规定，对应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。何小英在诉状中称其并没有扰乱盘州市翰林街道办事处的工作秩序，但根据行政职级行使行政管理的规定，何小英所上访的事项应依据规定逐级向上反映，盘州市翰林街道办事处才能根据上级的要求处理，但何小英不按层级程序越级上访，不仅未依法行使自己的权力，更扰乱了行政机关的管理秩序，增加了行政管理成本，而这一切的后果最终是由盘县翰林街道办事处承担。何小英非正常上访，仅租车将其接回来就花费1.2万元，还不包括其它人员的工作安排费用，何小英的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，盘州市公安局对何小英给予行政拘留十日的行政处罚并无不当。答辩人依照《中华人民共和国行政复法》第三条、第十七条、第十八条、第二十三条、第二十八条的规定履行了职责，于2017年2月23日作出行复决字【2017】4号行政复议决定，并依法送达被答辩人，对何小英的处理客观适当。三、原判认定事实清楚、适用法律准确、处罚适当，依法应予维持，请求依法驳回何小英的诉讼请求。
二审中，上诉人何小英、被上诉人盘州市公安局、盘州市人民政府均未向本院提交证据。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。对一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《信访条例》第三十四条的规定，信访人对信访机关作出的信访意见不服，可以请求信访机关的上级机关进行复查。针对何小英反映的问题，盘州市国土局以盘国土信处字【2015】1号、盘县翰林街道办事处以翰信复字【2015】4号、翰信复字【2016】2号文件进行了回复，何小英称先后到盘州市人民政府、六盘水市人民政府、贵州省人民政府进行信访，但未能提出县、市、省级部门处理的情况，也未提供有关机关的复查、复核材料，被上诉人盘州市公安局对何小英、陈石仙、张晓德所作的询问笔录可以证实，上诉人何小英径直到北京越级上访，其行为已经明显违反了《信访条例》的规定。根据《信访条例》第四十七条第二款“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”的规定，被上诉人盘州市公安局对上诉人何小英非正常上访的行为立案后进行询问调查，告知了上诉人权利义务，根据认定的违法事实履行了审批程序，在处罚前履行了告知义务，对上诉人应享有的权利亦进行了告知，依法送达处罚决定，被上诉人盘州市公安局作出的处罚决定符合法律规定。被上诉人盘州市人民政府维持盘州市公安局作出的处罚决定，依法送达了复议决定，告知了上诉人依法享有救济权利，程序合法。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采信，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何小英负担。
本判决为终审判决。
审判长 何与芹
审判员 宋景伟
审判员 张 嘉
二〇一七年八月十日
书记员 向 颖