安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）皖行赔终69号
上诉人（一审原告）苏连生，男，1963年11月2日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。
委托代理人聂海丽，女，1960年1月9日出生，汉族，住址同上，系苏连生之妻。
委托代理人史先海，砀山县砀城镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）砀山县人民政府，住所地安徽省宿州市砀山县政务新区。
法定代表人陶广宏，县长。
委托代理人刘强，砀山县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）砀山县国土资源局，住所地安徽省宿州市砀山县砀城镇人民东路。
法定代表人陈涛，局长。
委托代理人王凯，砀山县国土资源局工作人员。
上诉人苏连生因诉砀山县人民政府、砀山县国土资源局行政赔偿一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行赔初25号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人苏连生的委托代理人聂海丽、史先海，被上诉人砀山县人民政府的委托代理人刘强，被上诉人砀山县国土资源局的委托代理人王凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
苏连生向一审法院起诉称，其宅基地位于砀山县砀城镇西关居委会张河洼村，地上有四间房屋和其他附属物。2003年，砀山县人民政府向原告颁发了砀集建（2003）字第165号集体建设用地使用证。在张河洼村民组起诉原告持有的该集体土地证一案中，由于砀山县国土资源局将原告的土地登记档案丢失，导致该集体土地证被法院判决撤销。原告的土地证被撤销，地上房屋及附属物被强制拆除，土地被强占，没有得到任何补偿。原告的土地登记档案应当在砀山县国土资源局的档案室保管，由于该档案丢失，原告的集体土地证被撤销导致不能得到妥善补偿及安置，造成了重大损失。原告的宅基地面积为226.1平方米，建筑物面积为133平方米，加上其他附属物，根据“拆一还一”的安置标准，结合房产市场情况，原告的损失达到50万元。综上，请求判令砀山县人民政府、砀山县国土资源局赔偿苏连生经济损失50万元。
一审法院审理查明，涉案土地位于砀山县砀城镇振兴西路南侧。1999年11月9日，砀山县人民政府向砀山县城关镇西关居民委员会张河洼居民小组（以下简称张河洼居民小组）颁发砀国用（99）字第573号国有土地使用证。2003年7月25日，苏连生办理了砀集建（2003）字第165号集体土地建设用地使用证，载明地址位于振兴西路南侧，土地类别为划拨，用地面积为226.1平方米，其中建筑占地133平方米。
2014年12月26日，张河洼居民小组提起行政诉讼，要求撤销砀山县人民政府为苏连生颁发的砀集建（2003）字第165号集体土地建设用地使用证。在举证期限内，砀山县人民政府未提供办理土地登记的证据、依据。2015年4月14日，砀山县人民法院作出（2015）砀行初字第00001号行政判决，判决撤销砀山县人民政府作出的向苏连生颁发砀集建（2003）字第165号集体土地建设用地使用证的登记行为，该判决查明，苏连生持有的该集体土地证登记的土地位于张河洼居民小组持有的国有土地使用证所登记的范围之内，并查明，砀山县国土资源局于2012年6月18日向张河洼居民小组作出《答复书》载明，“苏连生在你单位不知情的情况下，办理了集体土地使用证，而在此之前，你单位已领取该宗地的国有土地使用证，经核对档案，苏连生领取的砀集建（2003）字第165号土地证，其土地档案显示的土地使用人却为徐侠，住址为群众街二队，与苏连生持有的土地证的内容、位置均不符，因此，苏连生持有的土地证无相应土地登记档案支撑，属无效土地权利证书”。苏连生不服，提起上诉。2015年8月24日，宿州市中级人民法院作出（2015）宿中行终字第00060号行政判决，确认了原审查明的事实，判决驳回上诉，维持原判。
苏连生于2015年12月24日向砀山县人民政府提出赔偿申请，砀山县人民政府于2015年12月28日收到其申请后，在法定期限内未作出是否赔偿的决定。苏连生于2016年3月23日向砀山县国土资源局提出赔偿申请，该局向苏连生作出《答复书》载明，该局未侵犯苏连生的合法权益，苏连生向该局申请国家赔偿不符合法律规定，决定对苏连生的申请不予受理。苏连生于2016年4月27日向法院提起行政诉讼，要求砀山县人民政府、砀山县国土资源局赔偿其经济损失50万元。
苏连生在一审庭审中称，其房屋于2015年春季被开发商强制拆除，其认为砀山县国土资源局丢失档案的行为导致其50万元的损失。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，砀山县国土资源局已查明苏连生所持有的砀集建（2003）字第165号集体土地证的档案显示的土地使用人为他人、该集体土地证属无效土地权利证书，苏连生提交的证据不能证明其持有的集体土地证存在登记姓名为“苏连生”的登记档案及该档案被砀山县国土资源局丢失；涉案土地已于1999年被登记在张河洼居民小组的国有土地证范围之内，而苏连生于2003年办理砀集建（2003）字第165号集体土地证且已被判决撤销，其对涉案土地无合法的土地使用权；苏连生所持有的砀集建（2003）字第165号集体土地证中已载明地上建筑物133平方米，显示苏连生的房屋在该土地证颁发之前已经建设，其建设房屋的行为与土地证的颁发无因果关系；苏连生称其房屋被开发商强制拆除，该强拆行为并不是砀山县人民政府、砀山县国土资源局所为，故苏连生要求砀山县人民政府、砀山县国土资源局赔偿其50万元经济损失没有事实依据和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回苏连生要求砀山县人民政府、砀山县国土资源局赔偿经济损失50万元的赔偿请求。
苏连生上诉称，上诉人的砀集建（2003）字第165号建设用地使用证是经过合法途径和法定程序办理的。上诉人的身份证明、土地登记申请书、土地来源证明、地籍调查表等资料依据土地登记法规应当在砀山县国土局档案室存放和保管。档案资料被砀山县国土局丢失，致使上诉人的土地证被撤销，这一事实有生效判决和办证经手人马成伦的亲笔证明为证。上诉人的土地证是土地使用权法律凭证，丧失土地证就是丧失土地使用权。上诉人的房子被强行拆除，土地被无偿占用，致使上诉人不能依据有效法律凭证来主张权利，合法的房产权和土地用益物权成了非法建筑和非法用地，这一损失与被上诉人丢失档案的行为有直接的因果关系。上诉人办证前的房屋或办证后的房屋均建立在土地使用权基础上，不论哪一种情形都应当依据有无合法土地使用权来确认房屋建设的合法性。依据“地随房走”，“房地一体”的原则，土地证被撤销直接影响到房屋物权。因此，一审法院认为上诉人起诉被上诉人给予国家赔偿没有事实依据和法律依据是错误的。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉求。
砀山县人民政府在庭审中答辩称，1、上诉人的赔偿理由不能成立。土地登记是以使用权人持合法用地手续申请土地权利确认的行为，原始取得的土地使用权自取得享有物权，土地使用权不以土地证的撤销而消灭。如果苏连生事实上享有土地使用权，可持合法用地手续再次申请土地登记。2、在办理土地使用证后，进行房屋建设需要取得建设规划许可和施工许可。苏连生没有办理上述许可，土地证与苏连生是否享有合法房屋产权无因果关系。假如苏连生的房屋建设时间在取得土地证之前，该房屋产权与土地证无关。3、上诉人的房屋被强拆是在土地证撤销之前，不是砀山县人民政府的行为，砀山县人民政府不是本案适格被告。
砀山县国土资源局在庭审中答辩称，其答辩意见与砀山县人民政府相同。另外，砀山县国土资源局不是本案适格被告。
苏连生向一审法院提交了以下证据：1、苏连生的身份证复印件和户口复印件,证明苏连生的居住地;2、砀集建（2003）字第165号集体土地建设用地使用证,证明砀山县人民政府针对涉案土地向苏连生颁发了土地证;3、马成伦出具的证明,证明2003年5、6月份,苏连生的土地登记申请资料经马成伦办理送交砀山县国土局地籍股,证明苏连生的土地档案资料在砀山县国土资源局处;4、(2015)砀行初字第00001号行政判决书、（2015）宿中行终字第00060号行政判决书,证明张河洼居民组曾起诉要求撤销苏连生的土地证,因砀山县国土资源局丢失苏连生的土地档案,导致苏连生的土地证被撤销；5、赔偿申请书,证明苏连生书面向砀山县人民政府、砀山县国土局要求赔偿;6、砀山县国土局出具的答复书及砀山县人民政府法制办出具的收据,证明砀山县人民政府及砀山县国土资源局没有对苏连生作出赔偿。
砀山县人民政府、砀山县国土资源局在法定期限内未向一审法院提供证据。
上述证据均以随案移送本院。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员因在行使行政职权时，有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第四条第（四）项规定的非具体行政行为侵犯其财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，上诉人苏连生已在涉案土地上建房居住十多年，无证据证明期间曾有任何单位或个人提出异议，且砀山县国土局、砀山县人民政府已为其办理土地登记并颁发土地权属证书，说明其应有相应的土地权属来源。原《土地登记规则》第五十九条第二款规定，土地权属证明等土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用；现行《土地登记办法》第二十条第一款亦规定，土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。2003年，上诉人苏连生办理了砀集建（2003）字第165号集体土地建设用地使用证，对于该证的真实性，各方当事人均未提异议，故应认定苏连生原持有的土地使用证系由砀山县人民政府登记颁发。苏连生向一审法院提供的时任砀山县国土局市场交易所所长马成伦出具的证明材料,证明2003年5、6月份,苏连生申请土地登记时提交的有关资料和证明，该所工作人员已上报到砀山县国土局地籍股,故该土地登记所形成的有关资料应为砀山县国土资源局保管。在张河洼居民小组诉砀山县人民政府土地登记一案中，砀山县人民政府未能向法院提供为苏连生办理土地登记的资料，砀山县人民法院到该县国土部门调取该档案资料亦未果，故应认定砀山县国土资源局没有尽到妥善保管登记资料义务的行为违法。
因砀山县国土资源局未能尽到妥善保管苏连生申请登记时向其提交的土地权属证明等资料的义务，不但导致苏连生原持有的土地使用证被法院判决撤销，而且因该土地权属证明等材料的缺失，导致苏连生已无证据证明其使用涉案土地的合法来源，其在主张涉案土地使用权和请求赔偿房屋被拆损失等民事权利时，因证据不足，依照法律规定不可能得到支持。在此情形下，苏连生上述相关财产损失应由砀山县国土资源局承担赔偿责任。砀山县人民政府并非土地登记资料的保管机关，依法不应承当赔偿责任。
从苏连生原持有的土地使用证中可以看出，涉案土地面积为226.1平方米，地上建有133平方米的建筑物。由于涉案房屋已于2015年初被拆除，现难以对其价值进行评估，故相关损失数额由本院根据双方当事人主张，参考涉案房屋周边类似房地产的市场价格酌定。为便于计算，本院将涉案土地、地上建筑物及其附属物均并入房屋价格，综合考虑涉案房屋结构、建造时间、所占土地性质等因素，酌定为每平方米1500元。该房屋面积为133平方米，合计199500元。
综上，一审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行赔初25号行政赔偿判决；
二、砀山县国土资源局于本判决生效之日起十五日内赔偿苏连生经济损失199500元；
三、驳回上诉人苏连生的其他赔偿请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。