江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）通中行终字第0111号
上诉人（原审原告）南通市崇川市政工程有限公司，住所地南通市唐家花行53号。
法定代表人顾杰，总经理。
委托代理人罗明。
委托代理人王介伦。
被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人江航，局长。
委托代理人李信山，南通市人力资源和社会保障局局长助理。
委托代理人缪海昕，南通市人力资源和社会保障局干部。
被上诉人（原审第三人）祁文贵。
被上诉人（原审第三人）任炜。
上诉人南通市崇川区市政工程有限公司（以下简称崇川市政公司）因诉南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通市人社局）劳动监察行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2013）港行初字第0012号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年9月9日立案受理后依法组成合议庭，于2013年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人崇川市政公司的委托代理人罗明、王介伦，被上诉人南通市人社局的委托代理人李信山、缪海昕，被上诉人祁文贵、任炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，祁文贵、任炜原系崇川市政公司职员，双方于2012年12月解除劳动关系。祁文贵的一级建造师执业资格证、一级建造师注册证、工程师中级职称证书、建造师安全B证，任炜的工程师中级职称证书、质检员上岗证、施工员上岗证、安全员上岗证均在崇川市政公司处，该公司一直未退还给祁文贵、任炜。2012年12月26日，祁文贵、任炜向南通市人社局投诉，称崇川市政公司一直扣押两人的以上证件，使其无法找到工作，请求崇川市政公司归还证件。2013年1月24日，南通市人社局作出通劳察令字（2013）第002号《劳动保障监察限期改正指令书》，认为崇川市政工程公司扣押祁文贵、任炜证件的行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第九条，指令崇川市政公司在2013年1月31日前作出退还祁文贵、任炜相关证件的改正行为。崇川市政公司在规定期限内仍未将证件退还给祁文贵、任炜。2013年3月28日，南通市人社局作出（通）劳察罚字（2013）第2号《行政处罚决定书》，认定崇川市政公司拒不改正的行为违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，遂作出前述行政处罚决定。崇川市政公司不服，提起行政复议，南通市人民政府于2013年6月13日作出通政复决（2013）129号《行政复议决定书》，维持被诉具体行政行为。
原审法院认为，根据国务院《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第三十条的规定，南通市人社局作为本行政区域内的劳动保障监察工作的主管行政部门，具有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章行为的举报、投诉，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章行为的职责，对经责令改正拒不改正的，依法具有作出行政处罚的职权。
本案主要涉及两个争议焦点：一、崇川市政公司是否具有归还祁文贵、任炜证件的法定义务。二、南通市人社局作出的行政处罚认定事实和适用法律是否正确。
关于崇川市政公司是否具有归还祁文贵、任炜证件的法定义务的问题。
《中华人民共和国劳动合同法》第九条规定，用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件。该法律规定旨在保护劳动者对个人合法证件的所有权，禁止用人单位以扣押劳动者证件的方式侵害劳动者的合法权益。用人单位招用劳动者，双方形成劳动法律关系，不管在劳动合同的履行期间，还是解除劳动合同，用人单位都应当履行该法定义务。崇川市政公司关于其是在职工离职后，而非招用劳动者时扣押证件，不符合该法律条文中规定情形的主张，系其为达到扣押祁文贵、任炜证件而对法律作出的歪曲理解，原审法院不予采纳。崇川市政公司还主张其与祁文贵、任炜约定证件为公司所有，但未提供任何证据证实。根据《中华人民共和国劳动法》第六十九条规定，国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。《中华人民共和国劳动合同法》第二十二条规定，用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。可见，即便用人单位为劳动者提供专项培训费，劳动者违反服务期约定的，法律所赋予用人单位的也只是请求劳动者支付违约金的权利，而无扣押劳动者证件的权利。国家颁发给劳动者资格证书是对劳动者相关职业技能的认可，资格证书反映的是劳动者职业技能的等级、水平等信息，与反映公民身份信息的居民身份证一样属于个人所有，是劳动者寻求就业等生存、发展机会的重要证件，应受到法律保护。崇川市政公司关于《中华人民共和国劳动合同法》第九条中“其他证件”不应包括本案所涉证件的主张与法相悖，不予支持。
关于南通市人社局作出的行政处罚认定事实和适用法律是否正确的问题。
国务院《劳动保障监察条例》第三十条规定，经劳动保障行政部门责令改正拒不改正的，由劳动保障行政部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款。崇川市政公司扣押祁文贵、任炜证件的行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第九条的规定，根据该法第八十四条的规定，南通市人社局有权责令崇川市政公司限期归还证件。崇川市政公司在收到南通市人社局作出的限期改正指令书后，在规定的期限内对祁文贵、任炜的证件不予归还。崇川市政公司置限期改正指令于不顾，主观上拒不退还证件的故意明显，经责令改正而拒不改正的违法行为客观存在。南通市人社局根据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项的规定对崇川市政公司作出罚款人民币20000元的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。南通市人社局在对崇川市政公司处以罚款的同时责令退还祁文贵、任炜证件符合法律规定。
南通市人社局在《劳动保障监察行政处罚（听证）告知书》中告知，因崇川市政公司拒不改正的行为违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，拟对其作出罚款20000元的行政处罚。《行政处罚决定书》中将处罚的案由确定为不配合劳动保障监察，不改变南通市人社局最终做出的行政处罚决定关于违法行为的认定以及所适用的法律与《行政处罚（听证）告知书》及听证内容的一致性，不构成程序违法。对崇川市政公司提出的被告所作的《劳动保障监察行政处罚（听证）告知书》中的案由和行政处罚决定书中的案由不符的主张不予采纳。
综上所述，南通市人社局作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。崇川市政公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回南通市崇川市政工程有限公司要求撤销南通市人力资源和社会保障局作出的（通）劳察罚字（2013）第2号行政处罚决定书的诉讼请求。
崇川市政公司不服提起上诉称，1、崇川市政公司没有违反《劳动合同法》第九条的行为。祁文贵、任炜是在用人单位辞职后，而非用人单位招用劳动者时，其持有的证件均非招用时带来，而是由崇川市政公司报名出资让其利用工作时间培训取得，双方口头约定证件为公司所有，《劳动合同法》第九条规定的其他证件未明确包括案涉证件。2、南通市人社局作出的《劳动保障监察行政处罚（听证）告知书》中的案由和行政处罚决定书中的案由不符；崇川市政公司积极配合南通市人社局办理此案，没有不配合劳动保障监察和拒不改正的行为。请求撤销原审判决，并依法改判。
被上诉人南通市人社局答辩称，崇川市政公司扣押祁文贵、任炜执业资格证书的行为违反《中华人民共和国劳动合同法》第九条的规定。南通市人社局根据《中华人民共和国劳动合同法》第八十四条责令崇川市政公司改正。在该公司拒不改正，南通市人社局依法作出被诉行政处罚决定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人祁文贵、任炜答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
崇川市政公司提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、崇川市政公司作为用人单位扣押劳动者建造师执业资格证、工程师中级职称证书等证件的行为是否违法；二、南通市人社局对本辖区内用人单位扣押劳动者证件的违法行为是否具有依法查处的法定职权；三、南通市人社局作出的行政处罚决定是否合法。
一、关于崇川市政公司作为用人单位扣押劳动者建造师执业资格证、工程师中级职称证书等证件的行为是否违法的问题。
《中华人民共和国劳动合同法》第九条规定，用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物。该规定旨在禁止用人单位滥用强势地位，通过扣押劳动者的居民身份证、资格证书和其他证明个人身份的证件等方式，限制劳动者合理流动，侵害劳动者的合法权益。本案中，涉案建造师执业资格证、工程师中级职称证书等授予的对象具有特定性，该证书系国家对特定劳动者职业技能的认可，应由祁文贵、任炜所有。崇川市政公司并非涉案证书的法定授予对象及所有权人，该公司未经证件所有人祁文贵、任炜同意，擅自扣押其建造师执业资格证、工程师中级职称证书等证件的行为系滥用强势地位，侵害劳动者合法权益的违法行为。
二、关于南通市人社局对本辖区内用人单位扣押劳动者证件的违法行为是否具有依法查处的法定职权的问题。
《中华人民共和国劳动合同法》第八十四条规定，用人单位违反本法规定，扣押劳动者居民身份证等证件的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并依照有关法律规定给予处罚。根据该条的规定，南通市人社局作为劳动行政部门，对本辖区内用人单位扣押劳动者证件的违法行为具有依法查处的法定职权。本案中，崇川市政公司未经证件所有人祁文贵、任炜同意，扣押其建造师执业资格证、工程师中级职称证书等证件的行为违法，南通市人社局依法作出限期改正指令书，在崇川市政公司拒不改正的情形下又依法作出被诉处罚决定系依法履行职权的行为。
三、关于南通市人社局作出的行政处罚决定是否合法的问题。
国务院《劳动保障监察条例》第六条规定，遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察，是用人单位的法定义务。本案中，南通市人社局针对崇川市政公司扣押祁文贵、任炜证书的违法行为，依法作出限期改正指令书的行为合法。崇川市政公司应在规定的期限内履行退还祁文贵、任炜证件的法定义务，但该公司拒不履行上述法定义务。鉴于崇川市政公司拒绝改正，不履行配合劳动保障监察法定义务之违法行为客观存在，南通市人社局依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在履行了行政处罚事先告知，听取了崇川市政公司的陈述和申辩后，依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项之规定作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人崇川市政公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人崇川市政公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 谭 松 平
代理审判员 顾春晖代理审判员郁娟
二〇一三年十月二十八日
书 记 员 张 祺 炜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；