山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终827号
上诉人（原审原告）刁伟云，女，1968年12月28日出生，汉族，农民，住济南市市中区。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号济南大厦。
法定代表人王勤光，区长。
委托代理人杜洪曦，济南市市中区人民政府工作人员。
委托代理人张思亮，山东元邦律师事务所律师。
刁伟云因诉被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）确认强制拆除行为违法并赔偿一案，不服济南市中级人民法院�2016年11月22日作出的（2016）鲁01行初204号行政判决,提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审原告刁伟云诉称，原告在济南市市中区陡沟街道办事处岳而村104国道路南位置合法拥有房屋，共四层，面积为1409.2平方米，用于商业经营。因济南市二环西路高架南延工程建设，原告的房屋被纳入到了征收拆迁范围。因征收补偿标准严重不合理，原告未签订任何征收补偿安置协议。2016年3月27日上午，济南市市中区重点道路工程建设指挥部（以下简称区道路工程指挥部）负责拆迁工作的主任王恩东、副主任杨景强，带领市中区城管局人员及四十多名社会闲散人员来到原告家中，强行将原告的房屋拆除，致使房屋彻底毁损，并将原告房屋内的物品全部砸坏灭失，给原告造成了巨大经济损失和精神伤害，严重侵害了原告的合法权益。请求：1、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、判令被告将原告的房屋恢复原状，并赔偿原告财产损失共计49620元；3、本案诉讼费由被告承担。
原审法院查明，原告刁伟云在济南市市中区陡沟街道办事处岳而村拥有房屋一处，房屋所有权证为济房权证中字第××号，证载建筑面积共计650平方米，用途商业，个体经营建材五金。2014年4月15日，济南市人民政府作出济拟征公告[2014]127号《拟征收土地公告》，2014年10月14日，济南市国土资源局作出（2014）149号《关于岳而村拟征收土地补偿安置方案》，2015年6月14日，山东省人民政府作出鲁政土字[2015]714号《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》，同意征收包括岳而村在内的土地64.6382公顷，2015年7月9日，济南市人民政府作出济征公告[2015]215号《征收土地公告》，将鲁政土字[2015]714号批复予以公告，2014年10月18日，济南市国土资源局市中分局、济南市市中区陡沟街道办事处岳而村民委员会、济南市市中区国有资产运营有限公司、济南市市中区人力资源和社会保障局共同签订《土地征收补偿安置协议》。2016年3月22日，区道路工程指挥部、济南市国土资源局市中分局、市中区政府陡沟街道办事处联合向刁伟云下达《责令限期交出土地通知书》。
另查明，2013年1月11日，济南市市中区委办公室、市中区政府办公室作出市中办发（2013）1号《关于成立济南市市中区重点道路工程建设指挥部的通知》，决定成立济南市市中区重点道路工程建设指挥部，该指挥部下设二环西路南延建设工程办公室。2016年3月27日，原告的房屋被拆除。原告房屋所在土地用于二环西路南延道路工程建设。原告未签订安置补偿协议。原告对拆除其房屋行为不服，以市中区政府为被告向本院提起�政诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，请求判令被告将原告的上述房屋恢复原状，并赔偿原告财产损失共计49620元。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，市中区政府为济南市二环西路南延道路等项目建设，成立了济南市市中区重点道路工程建设指挥部，可以认定在其辖区内济南市二环西路南延道路建设工程项目相关安置补偿工作由其具体实施，故拆除原告涉案房屋行为的法律后果应当由其承担，由于该指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关市中区政府承担相应的责任。市中区政府系本案适格被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，被告称原告房屋所在土地已被征收，并提供鲁政土字[2015]714号土地征收批复，该批复于2015年6月14日作出，区道路工程指挥部、济南市国土资源局市中分局、市中区政府陡�街道办事处联合向原告下达的《责令限期交出土地通知书》载明2014年10月份土地已经征收为国有，相互矛盾；并且被告未提交证据证明拆除原告房屋行为的合法性。因此，原告请求法院确认市中区政府强拆行为违法的主张应予支持。
关于原告要求被告将原告的房屋恢复原状的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）、（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；”原告的房屋已灭失，原告要求恢复原状已无可能，被告应当给付相应的赔偿金。被告提交的安置补偿方案等证据，证明被告并未拒绝原告房屋搬迁的安置补偿要求。因此，原告应当先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商，协商不成时可以另行主张权利。对原告要求被告将其房屋恢复原状的诉讼请求，应予驳回。
关于原告要求被告赔偿因强拆给原告造成的财产损失的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。原告请求法院判令被告对强行拆除其房屋造成的财产损失进行赔偿，应当承担相应的举证责任，原告提交的证据尚不足以证明其主张的财物确系因其房屋被拆除而灭失的事实。被告虽提供视频资料证明将原告被拆房屋物品予以搬离，但未能举证证明对搬离的物品予以妥善保管并交还原告，因此，被告应对原告主张的该部分财产损失承担赔偿�任。本院酌情认定被告赔偿原告该部分财产损失5000元。其他损失原告可待证据充分后另行主张。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告济南市市中区人民政府于2016年3月27日拆除原告刁伟云房屋的行为违法；二、限被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起10日内赔偿原告刁伟云财产损失5000元；三、驳回原告刁伟云的其他诉讼请求。
刁伟云不服，上诉请求撤销原审法院第二项判决，改判被上诉人将上诉人的涉案房屋回复原状，如不能恢复原状则依法判令其按照类似房地产价格对上诉人予以赔偿，并判令被上诉人赔偿原告物品等财产损失49620元。理由是：1.在涉案房屋无法恢复原状的情况下，应当判决被上诉人承担赔偿责任。2.原审法院混淆了行政赔偿和行政补偿，其作出的行政判决缺乏专业性和合法性。3.上诉人要求被上诉人对其进行物品等财产损失赔偿的请求应予支持。4.上诉人主张的停产停业损失，精神损害赔偿均系合法要求，原审法院依法应予以支持。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
被上诉人济南市市中区人民政府答辩请求维持原审法院判决。理由是：1.本案诉争房屋属于被征收房屋，其主张的房屋价值，已在补偿安置方案等证据中得到体现，且补偿安置方案具有行政行为的效力先定性，上诉人应当先行与政府相关部门就房屋搬迁安置与补偿问题进行协商。2.上诉人提交的证据尚不足以证明其财物损失的赔偿要求，原审法院判决应予维持。
本院认为：
关于刁伟云上诉提出的，在涉案房屋无法恢复原状的情况下，原审法院应当判决济南市市中区人民政府承担赔偿责任的主张是否成立。因刁伟云在原审中的诉讼请求仅为确认违法和将房屋恢复原状，赔偿因物品等财产损失，并未直接要求对涉案拆除房屋予以赔偿，上诉人提出被强制拆除房屋本身的赔偿，属于在二审程序中提出赔偿请求。原审法院判决认为被上诉人被告提交的安置补偿方案等证据，证明被告并未拒绝原告房屋搬迁的安置补偿要求，该认定并无不当，也未剥夺或减损刁伟云应当获得的安置补偿权益。被上诉人亦对与上诉人就房屋搬迁安置与补偿问题进行协商予以认可。上诉人应当先与政府相关部门就安置与补偿问题进行协商，协商不成再就房屋赔偿款项提起行政赔偿诉讼，主张权利。上诉人主张应当赔偿物品等财产损失，但提交的证据尚不足以证明其主张的财物确系因其房屋被拆除而灭失的事实。原审法院判决认为被上诉人虽提供视频资料证明将上诉人被拆�屋物品予以搬离，但未能举证证明对搬离的物品予以妥善保管并交还上诉人，应对原告主张的该部分财产损失承担赔偿责任，酌情认定被上诉人赔偿上诉人该部分财产损失5000元，其他损失上诉人可待证据充分后另行主张，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刁伟云负担。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月二十五日
书记员 孟 真