甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘07行初20号
原告：闫乃荣，甘肃省酒泉市肃州区人
原告：秦贵儒，甘肃省酒泉市肃州区人
原告：丁海龙，甘肃省酒泉市肃州区人
原告：吴秀珍，甘肃省酒泉市肃州区人
原告暨诉讼代表人：郝东，甘肃省酒泉市肃州区人
原告暨诉讼代表人：黄树中，甘肃省酒泉市肃州区人
被告：酒泉市肃州区人民政府。办公地址：酒泉市西大街3号。
法定代表人：张鸿，区长。
委托诉讼代理人：陈仁，肃州区棚户区改造领导小组办公室工作人员。
委托诉讼代理人：郝成，甘肃长治律师事务所律师。
原告郝东等七人不服被告酒泉市肃州区人民政府房屋征收决定行政行为，于2016年7月日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月20日立案后，于2016年月日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案。原告秦贵儒、丁海龙、周建萍及原告诉讼代表人郝东、黄树中、被告酒泉市肃州区人民政府的委托诉讼代理人陈仁、郝成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月19日，酒泉市肃州区人民政府发布酒肃政公发〔2016〕4号《关于北新街片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，决定对北新街片区棚户区改造项目范围内的房屋进行征收。
原告郝东等七人诉称，原告属于被告作出征收公告确定的征收范围内的被征收人，原告认为，该征收决定违法，依法应予撤销。一、北新街片区棚户区改造项目不属于公共利益，被告无权作出征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定，只有属于公共利益的项目才能作出征收国有土地上房屋的决定，在本项目中，被告以棚户区改造的名义实施拆迁来储备建设用地，而北新街楼房片区属于住宅用地，实际属于房地产商业项目，不属于“公共利益”用地范畴，被告以棚户区改造为名作出征收决定，严重违反法律规定。二、被告没有对征收补偿方案进行听证，程序严重违法。根据《征补条例》第十一条规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被告公布《征收补偿方案（征求意见稿）》后，在公告期间，北新街4号楼大多数私有房屋被征收人认为征收补偿方案不合理，并提出了自己的意见，根据《征补条例》规定，本项目依法应召开听证会，被告没有召开听证会，直接作出征收决定，程序严重违法。三、被告没有组织被征收人协商选定房地产价格评估机构，没有公布房地产价格评估机构名称，没有公布房地产价格评估报告，严重违反相关法律规定。四、《房屋征收补偿方案》对于私有住宅房屋只实施货币补偿，而没有选择房屋产权调换的余地，没有法律依据。《征补条例》第二十一条规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。但本案中，实施方案中“私有住宅征收补偿”是“按照商品房市场均价4418元/平方米给予补偿，有被征收人选择购买征收部门提供的房源或向市场购买存量商品房解决住宅问题”进行补偿，该补偿办法显然与上述规定相违背。五、按照商品房市场均价进行补偿是违法的。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，对私有住宅的货币补偿价格是以商品房市场均价来补偿的，且4418元的补偿价格明显低于类似房地产（东方名都5200
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5600元）的市场价格，严重违法。六、征收范围内大部分建筑属于砖混结构住宅，不应界定为“棚户区”划入改造范围。本案中，征收范围内的楼房大多是80年代建造，使用年限并不是很长，尤其是原告居住的4号楼，水、电、暖、路，周边百米范围市场、学校、医院、商场齐全，对房屋进行外部粉刷维修就可以使用居住，被告将这些房屋界定为“棚户区”纳入征收范围，对国家资源和社会财富将造成财产极大的浪费。
原告郝东等七人为证明其诉讼主张，向法庭提交的证据是：
1、郝东作为房屋共有人的房屋产权证，闫乃荣、秦贵儒、周建萍、丁海龙、吴秀珍、黄树中作为房屋所有权人的房屋产权证。用以证明七原告系被征收房屋的合法权利人。
被告酒泉市肃州区人民政府辩称，被告作出的征收决定符合法律规定，征收程序合法，原告提出的事实及理由不能成立。一、本案涉诉的棚户区改造项目经过了合法审批。二、被告作出征收决定符合法律规定。被告根据酒泉市人民政府的通知，由被告组织实施棚户区改造工作，被告作为县级人民政府有权作出房屋征收决定，作出的征收决定符合法律规定。三、被告作出征收决定的程序合法。被告根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，严格按法定程序实施了征收工作，征收程序不存在违法之处。四、被告作出的征收补偿方案经过了棚户区居民大多数人的同意，无需组织听证。根据酒泉市人民政府办公室关于2015年市本级新增棚户区改造项目计划批复，计划改造规模涉及721户。肃州区棚户区改造工作领导小组经摸底调查、征求意见和汇总统计，实际改造户数为706户，同意征收补偿方案的635户，不同意的71户，包括本案七原告，同意率达到了89.94%，说明棚改征收工作取得了大多数被征收人的同意，符合法律规定，无须组织听证，原告诉称征收方案未经听证程序违法的理由不能成立。五、原告起诉状中诉称的第三、第四、第五部分内容与本案不属于同一法律关系，不属于本案审理范围。原告在本案中的诉讼请求是确认征收决定违法并予以撤销，而原告起诉状中第三、第四、第五部分内容是对评估报告、征收补偿标准提出的异议，根据征收补偿条例的规定，原告对该部分内容不服，应当依据相应的其他程序行使救济权利，不属于本案审理范围。请人民法院查明事实，依法作出公正裁判。
被告酒泉市肃州区人民政府向本院提交了被诉房屋征收决定的下列证据、依据：
第一组证据：1、执法主体资格证、法定代表人身份证明、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件。用以证明被告作为县一级人民政府进行房屋征收工作，执法主体资格合法的事实。
第二组证据：1、酒政办发（2015）125号文件。用以证明棚户区改造项目经过酒泉市人民政府批准的事实。2、酒发改投资（2015）547号文件。用以证明棚户区改造项目立项得到批准的事实。3、酒规函字（2015）98号文件。用以证明棚户区改造项目符合城市规划，规划部门同意改造的事实。4、酒国土资发（2015）466号文件。用以证明棚户区改造项目符合土地利用总体规划的事实。5、酒发改投资（2015）710号文件。用以证明棚户区项目改造可行性研究报告得到批准的事实。6、酒政办发（2015）168号文件。用以证明棚户区改造项目酒泉市人民政府决定由肃州区人民政府组织实施，肃州区人民政府作为县一级人民政府作出房屋征收决定主体合法的事实。
第三组证据：1、肃政办发（2015）248号文件。用以证明肃州区政府制定棚户区改造工作方案、组织实施棚户区改造项目的事实。2、酒肃政公发（2015）9号公告、肃州区棚户区改造工作领导小组办公室致广大居民的一封信。用以证明肃州区政府对“棚户区改造征求意见稿”公开征求被征收人意见，征求意见时间为30天，同时向居民宣传征收政策的事实。3、2016年2月21日“意见征求情况公示”。用以证明肃州区政府将征求意见情况向棚户区居民公示的事实。4、棚户区改造房屋征收补偿方案修改情况。用以证明根据棚户区居民意见，区政府修改征收补偿方案内容的事实。5、2016年3月22日棚户区改造房屋征收补偿方案修改情况的公示。用以证明区政府将修改后的征收补偿方案再次向棚户区居民公示的事实。
第四组证据：1、棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估报告。用以证明肃州区政府根据法律规定制定风险评估报告及采取风险防范措施的事实。2、棚户区改造项目入户摸底调查汇总表。用以证明经过入户摸底调查，涉及改造征收706户，同意征收方案的635户，不同意的71户，大多数人同意征收补偿方案的事实。3、国家开发银行两亿元汇兑凭证。用以证明棚户区改造拨付资金到位的事实。4、肃州区政府常务会通知和纪要。用以证明征收决定和补偿方案经过了政府常务会讨论决定的事实。5、酒肃政公发（2016）4号文件及棚户区改造房屋征收补偿方案。用以证明肃州区政府依法公布征收决定及征收补偿方案的事实。6、征收工作公示照片资料。用以证明被告按法律程序将征收相关资料向棚户区居民进行了公示的事实。
第五组证据：作出征收决定适用的法律依据。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条。《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第四条。
经庭审质证，对被告提交的上述证据：
原告质证意见为，对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。
对第二组证据的真实性无异议，对证明的问题无意见。
对第三组证据的真实性无异议，但认为酒肃政公发（2015）9号公告对4号楼居民提出的意见，在征收公告中没有采信；没有见到过“致广大居民的一封信”。
对第四组证据的真实性无异议，但认为被告提交的部分照片资料没有见过，之前的公示资料不齐全。
对第五组证据所涉相关法律规定无异议。
对原告提交的证据，经被告质证，对证据无异议，对七原告作为房屋权利人的身份予以认可。
本院对被告、原告提交的上述证据认证如下：
被告提交的第一组、第二组、第三组、第四组证据，经原告质证，对证据的真实性均无异议，法庭对上述证据的真实性均予以采信、认定。被告提交的第五组证据，系行政法规、有权机关公布的政府规章所做的相关规定，法庭予以采信、认定。
原告提交的证据1，系有权机关依法颁发的房屋产权证书，经被告质证亦无异议，法庭对该证据予以采信、认定。
经审理查明，原告郝东等七人均系酒泉市肃州区北新街4号楼居民，除原告郝东系房屋共有人外，其余六原告对其居住房屋均依法登记领取有《房屋所有权证》。
2015年6月29日，酒泉市人民政府办公室作出酒政办发〔2015〕125号《关于2015年市本级新增棚户区改造项目计划的批复》，原则同意酒泉市住房保障和房地产管理局《关于申报2015年市本级新增棚户区拆迁改造建设计划的请示》，该《批复》中“改造规模”第3项为：肃州区北环东路（北新街楼群）棚户区改造项目（包括七原告居住的北新街4号楼）。2015年7月11日，酒泉市发展和改革委员会作出酒发改投资〔2015〕547号《关于2015年市本级新增棚户区改造及基础设施配套项目立项的批复》，同意酒泉市住房保障和房地产管理局《关于2015年市本级新增棚户区改造及基础设施配套项目立项的报告》。2015年7月20日，酒泉市城乡规划局作出酒规函字〔2015〕98号《关于酒泉市肃州区2015年新增棚户区改造及基础设施配套项目有关规划意见的复函》，同意酒泉市住房保障和房地产管理局《关于申请办理肃州区2015年新增棚户区改造项目规划手续的函》，同意按规划进行棚户区改造。2015年7月23日，酒泉市国土资源局作出酒国土资发〔2015〕466号《关于酒泉市肃州区2015年新增棚户区改造及基础设施配套项目用地预审的意见》，同意酒泉市住房保障和房地产管理局《关于办理肃州区2015年新增棚户区改造项目土地预审手续的函》。2015年8月26日，酒泉市人民政府办公室下发酒政办发〔2015〕168号《关于肃州区城区棚户区改造工作由肃州区人民政府组织实施的通知》，决定肃州区城区范围内的棚户区改造工作由肃州区政府负责组织实施。2015年9月6日，酒泉市发展和改革委员会作出酒发改投资〔2015〕710号《关于〈酒泉市肃州区2015年新增棚户区改造及基础设施配套项目可行性研究报告〉的批复》，同意酒泉市住房保障和房地产管理局上报的《酒泉市肃州区2015年新增棚户区改造及基础设施配套项目可行性研究报告》。
2015年12月23日，肃州区人民政府办公室下发肃政办发〔2015〕248号《关于印发肃州区棚户区改造工作实施方案的通知》。同日，肃州区人民政府发布《关于对肃州区北新街片区棚户区房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的公告》，并附《肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，公告载明的征求意见期限为：2015年12月25日至2016年1月23日。
2016年2月21日，肃州区棚户区改造工作领导小组办公室就北新街棚户区改造《房屋征收补偿方案》意见征求情况进行公示，对共征求到意见建议10条进行了公示。2016年3月4日，肃州区棚户区改造工作领导小组办公室作出《肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收社会稳定风险评估报告》，同年3月22日，该办公室就《关于对肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改情况》进行公示，并附《肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改情况》，公示时间为：2016年3月22日至3月26日。
2016年3月17日，国家开发银行甘肃省分行向收款人肃州区建设投资有限责任公司汇兑肃州区棚改及基础设施配套项目款2亿元。
2016年4月11日，肃州区人民政府召开常务会议，研究了《肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收补偿方案》和《肃州区北新街片区棚户区改造安置房分配方案》，原则同意由区棚改办提请，并经区棚户区改造工作领导小组初步审定的《房屋征收补偿方案》和《安置房分配方案》。
2016年4月19日，肃州区人民政府发布酒肃政公发〔2016〕4号《关于北新街片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，确定房屋征收范围主要为北环东路平房区和北新街老楼群，共706户，其中：私房233户，公产房472户（含单位公房），非住宅1户。征收期限：2016年4月20日至2016年10月30日，并告知对房屋征收决定不服的，可在房屋征收决定发布之日起60日内依法向肃州区人民政府申请行政复议，或在3个月内直接向人民法院提起行政诉讼。该《公告》所附《肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收补偿方案》，对私有住宅的征收补偿为：按照所处位置、同类地段的商品房市场均价4418元/平方米给予补偿，经双方签订协议后一次性支付给被征收人，由被征收人选择购买征收部门提供的房源或向市场购买存量商品房解决住房问题。被征收房屋的产权所有人对房屋征收补偿价值有异议的，可以申请房地产价格评估机构进行评估。对评估价值仍有异议的，可以申请复核评估。
另查明，肃州区人民政府〔2016〕4号《关于北新街片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》所确定的征收范围内的平房、楼房，除原告居住的4号楼住户安装有暖气设施外，其余平房、楼房均无暖气设施，基础设施相对陈旧落后，被征收楼群多修建于上世纪七、八十年代，原告方陈述其居住的4号楼修建于1980年。
庭审中，被告陈述，至本案开庭审理前，被征收房屋中只有55户（包括本案原告、部分公产房）尚未签订征收补偿协议，其中4号楼36户居民，已签订补偿协议19户，另有17户未签订补偿协议。
本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，被告酒泉市肃州区人民政府负责其行政辖区内的房屋征收与补偿工作。本案原告居住房屋所在区域被酒泉市列入“2015年市本级新增棚户区改造项目”，并经酒泉市相关行政机关批复同意后，被告决定对北新街片区棚户区改造项目范围内的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”之规定，原告主张其居住房屋不属于棚户区改造范围的理由，与已查明的原告房屋所在区域实际居住状况不符，其主张不能成立，本院不予支持。被告肃州区人民政府基于棚户区改造需要对原告房屋进行行政征收，符合法律规定，本院依法予以确认。原告郝东等七人作为被征收房屋的合法权利人，对被告作出的房屋征收决定不服，有权提起本案诉讼。
被告肃州区人民政府在作出房屋征收决定前，制定了棚户区改造工作实施方案，成立了肃州区棚户区改造工作领导小组，对北新街片区棚户区房屋征收补偿方案（征求意见稿）发布公告，征求公众意见，在征求意见期满后，对征求意见情况及征收补偿方案修改情况及时进行了公布，按规定进行社会稳定风险评估，因房屋征收所涉及被征收人数量较多，提交区政府常务会进行了研究讨论，在作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位，在作出房屋征收决定后，及时进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案，告知了行政复议、行政诉讼的权利等事项，被告实施的上述行政行为符合法律规定，本院依法予以确认。
被告在房屋征收决定中载明：“对房屋征收决定不服的，可在房屋征收决定发布之日起60日内依法向肃州区人民政府申请行政复议，或在3个月内直接向人民法院提起行政诉讼。”，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，该告知事项错误，因该错误告知未实质影响原告诉权，故不影响被告作出的房屋征收决定的结果。
关于原告所提北新街片区棚户区改造项目不属于公共利益、房屋不应界定为“棚户区”改造范围、被告无权作出征收决定的主张，因与查明的案件事实、原告房屋所在区域现状、法律规定不符，其主张不能成立，不予支持。
关于原告所提被告没有对征收补偿方案进行听证、程序违法的主张，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”之规定，召开听证会的前提是多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定，而根据本案查明的事实，多数被征收人是同意被告公布的房屋征收补偿方案的，被告在此情形下，未组织召开听证会，并不违反法律规定，原告的该主张不能成立，不予支持。
关于原告起诉状所列第三、第四、第五项内容及诉讼主张，因所涉及的实质问题是对房屋征收补偿提出的异议，并非针对本案被告作出的房屋征收决定所提，与本案不属于同一法律关系，被告所提异议成立，本院在本案中依法不予涉理。原告若认为被告的行为损害其合法权益，可依法另行解决。
综上，被告酒泉市肃州区人民政府作出的酒肃政公发〔2016〕4号《关于北新街片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定，原告郝东等七人要求确认该征收决定违法并予以撤销的请求不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郝东、闫乃荣、秦贵儒、周建萍、丁海龙、吴秀珍、黄树中的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郝东、闫乃荣、秦贵儒、周建萍、丁海龙、吴秀珍、黄树中负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 杨海全
审判员 齐 焕
审判员 郭永旺
二〇一六年十二月二十八日
书记员 李晓凤
【附法律条文】
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。