潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）潢行初字第19号
原告蔡大祥，男，1944年生，汉族，住光山县。
原告周尤文，男，1967年生，汉族，住光山县。
二原告的委托代理人冷鹏阳，河南人天律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告光山县城乡规划管理局。
法定代表人杨治刚，该局局长。
委托代理人邹山峰，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人张静华，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告蔡大祥、周尤文不服被告光山县城乡规划管理局（以下简称光山规划局）规划行政处罚决定，向光山县人民法院提起行政诉讼。根据信阳市中级人民法院关于行政诉讼交叉管辖试点的规定，市中院将该案指定本院审理。本院于2013年10月23日决定受理本案。同日，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月13日公开开庭审理了本案。原告蔡大祥、周尤文的委托代理人冷鹏阳、被告光山规划局的委托代理人邹山峰、张静华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告光山规划局于2013年7月11日作出（2013年）光规罚字001号《行政处罚决定书》，该决定书认定，二原告在光山县正大街西侧（老外贸局家属院），违反规划许可内容联建住宅楼和单体一层车库，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第四十三条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对其做出如下行政处罚：1.没收违法收入2，744，368元；2.按工程造价1%处以罚款31，978元。
被告于2013年10月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：
《责令停止违法行为通知书》两份，证明其已通知二原告停止违法行为。
该局执法人员对陈爱荣及二原告的《调查笔录》、《听证笔录》、《委托书》、《联合建房申请》及《联建协议》，证明陈爱荣等联建项目的实际建设人及违法行为人均是二原告。
《勘验笔录》、《违建现状图》、《违规核验图》、《规划图》及照片，证明二原告超规划建设的现状；被告对其超规划面积测量及根据二原告要求进行核验的结果。
《估价结果报告》，证明被告处罚的依据。
《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，证明二原告实际建设的陈爱荣等十一户联建项目虽然经过了合法许可，但二原告在具体建设过程中违反了规划许可内容。
《违法案件立案审批表》、《处理审批表》、《送达回证》、《案件调查终结报告》及特快专递回执单，证明被告在查处本案时严格履行了相关的法定程序，执法程序合法。
二原告诉称，老外贸局家属院已建多年，居住环境极差。二原告经与该家属院陈爱荣等十一户居民协商，同意以联建形式重新建房。陈爱荣等人授权二原告以其名义申报准建手续，并由二原告出资建设新住房。在对原住户进行住房置换后，剩余房子作为二原告的投资回报由二人自行处理。因在建设过程中出现亏损，二原告为减少损失，超出原规划许可增建一层住房，为此被被告罚款35000元。2013年7月11日，被告再次对二原告作出没收违法收入及罚款处罚。二原告认为该处罚显失公正，程序违法，认定事实错误。请求依法撤销（2013年）光规罚字001号《行政处罚决定书》。
被告光山规划局辩称，其对二原告作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确。请求法院依法予以维持。
二原告为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
被告光山规划局对陈爱荣等超规划建设罚款30000元的罚没款票据，证明被告就同一事实已进行过罚款处罚，被诉行政处罚系重复处罚。
《建筑承包合同》、交纳各项规费票据18张、支付工资收据2张、支付拆房补助款等费用证明6份，证明二原告在该项目中并无收入反而出现亏损。
《老外贸局院内住宅楼建房合同》3份，证明二原告对外销售房屋的价格远低于被告处罚时认定的价格。
二原告发表了以下质证意见：一、对被告所提交证据的真实性均不持异议；二、其第二项证据中对陈爱荣的调查笔录和第五项证据证明二原告系联建项目的代理人。对二原告的调查笔录均存在形式上的瑕疵；三、其第三项证据中《违建现状图》中对超规划部分的面积计算有误；四、对其第四项证据的鉴定结论及委托程序均持异议，被告在委托鉴定机构时应提前告知二原告；五、第六项证据中的《案件调查终结报告》内容与事实不符。
被告光山规划局发表了以下质证意见：一、对二原告第一项证据的真实性无异议。但该罚款是该局对二原告正在实施的违法建设行为作出的处罚，而本案是对其违法建设结果作出的处罚；二、对其第二、三项证据的真实性均无异议。该两项证据均与本案无关，同时也恰恰证明二原告正是本案违法建设的行为人。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对二原告所提交证据的真实性，被告光山规划局均不持异议。其第一项证据与本案事实相关，亦具有合法性。本院予以采信。其第二、三项证据，证明二原告系该联建项目的发包方；工程建设过程中发生的相关费用均由其二人支付且在房屋建成后由其二人对外销售，因此该部分证据与本案事实相关，其虽不足以证明待证事实，但可以印证二原告系该联建项目的实际实施人。对此本院予以采信。
对被告光山规划局所提交证据的真实性，二原告均不持异议，其所提交证据与本案事实相关。
被告第二项证据中对二原告的调查笔录存在瑕疵，但该瑕疵尚不足以否定其证据效力。
二原告对被告第三项证据中的《违建现状图》、《违规核验图》，第六项证据中的《案件调查终结报告》内容提出异议，认为被告对车库的层高测量有误，未按规定对其面积进行折算，从而导致违建面积认定错误。在《违建现状图》中被告现场测量人员在绘制现场图的同时已明确写明各部分超规划面积数量及总量，且该图上有原告周尤文的签名，表明其已知晓测量结果。听证后，被告依二原告要求进行了重新测量，其绘制的《违规核验图》与《违建现状图》一致。对此，二原告并未进一步提出由第三方专业机构对此进行测量或鉴定，在诉讼中也未能提出相应证据反驳，因此，本院对《违建现状图》及其内容予以认可。《案件调查终结报告》所认定的违建面积与该测量结果一致，本院亦予以认可。
被告第四项证据《估价结果报告》，系具备估价资质的机构作出，其形式及被告委托该机构进行相关鉴定的程序并不违反法律规定。因此，二原告对该项证据的异议不成立。
综上，被告光山规划局所提交的证据本院均予以采信。
在诉讼中，二原告申请本院就违建面积进行现场勘验。本院认为该勘验非依专业知识和技能无法取得准确结果，故未予准许。
经审理查明，光山县外贸局老家属院外于光山县城关正大街西侧。2009年至2010年间，二原告与该家属院内陈爱荣等十一户居民协商议定，将旧房拆除后联合建房。该联建项目的规划、用地等手续由陈爱荣等人提供相关材料，二原告负责办理，项目工程由二原告对外发包，相关费用及工程款等均由二原告负担。项目完工后，除按约定置换给陈爱荣等原住户的房屋外，剩余房屋归二原告所有。
2010年1月6日，被告光山规划局为该联建楼颁发地字第411522201000001号《建设用地规划许可证》，该证“建设规模”一栏载明“贰仟陆佰肆拾平方米、5＋1层”。2010年11月18日，光山县人民政府颁发了光国用（2010）第1603号《国有土地使用证》，使用权人为陈爱荣等十一人，使用权面积为1203.2㎡。2011年1月12日，被告光山规划局为该联建楼颁发建字第411522201000008号《建设工程规划许可证》，建设规模与《建设用地规划许可证》内容一致。
在该联建楼建设过程中，二原告实际建造六层（不含车库），超出规划许可一层。此外，该楼实际占地面积也超出了规划许可。2010年12月3日，光山县城乡规划监察大队以该项目存在“违规建房、超层建设”为由，处罚款30000元，该罚款由二原告交纳。
2013年5月13日，被告光山规划局以二原告“在外贸外贸家属院内联建，超占地面积、超面积建设”为由，立案查处。在调查过程中，经被告现场测量，确定二原告超规划部分建筑面积为：联建楼单体车库至第五层每层超规划91.04㎡、加盖的单体车库超规划90㎡、加盖的第六层超规划571.04㎡，总计1207.28㎡。被告委托光山方正房地产估价有限公司对以2011年8月为时点的房屋市场价格进行估价。该公司于2013年5月29日作出《估价结果报告》，其估价结果为：车库4000元／㎡、第一层2100元／㎡、第二层2200元／㎡、第三层2300元／㎡、第四层2200元／㎡、第五层2100元／㎡、第六层1800元／㎡。被告据此作出了被诉行政处罚决定。二原告不服，遂起诉来院。
本院认为，本案双方当事人的争议主要集中于以下三点：其一是被处罚主体是否适格；其二是行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分；其三是被诉行政处罚是否合法，即是否系重复处罚。
关于被处罚主体是否适格的问题。该联建项目虽名为“陈爱荣等十一户联建”，且土地出让、用地规划、建设规划等对象均为陈爱荣等十一人，但陈爱荣等人并未实际参与该联建项目的具体实施。该项目从用地、规划手续的办理到建设工程的发包均由二原告独立完成，有关费用及工程款均由二原告负担。联建项目工程超规划建设，是二原告为追求经济利益所实施的行为，陈爱荣等人对此并无具体指示。因此，可以认定二原告系本案中超规划建设违法行为的行为人，被告将其作为处罚对象并无不当。
关于行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。二原告实际建成的联建楼系一客观存在的建筑物。被告光山规划局在举证期限内提交的《勘验笔录》、《违规建设现状图》、《违规核验图》及《规划图》，可以证明该联建楼超出规划许可建设，超规划面积为1207.28㎡。
被告在处罚决定中认定二原告违反规划许可内容建设的行为“无法采取改正措施消除影响不能拆除”。就能否采取改正措施消除影响，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条第一款规定“取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的”属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；第七条规定“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。在二原告建设的联建楼中除超建的第六层外，其第一至第五层也存在超规划建设情形，由于相关房屋已分配给陈爱荣等联建户或已对外销售，对超规划部分不宜、实际也无法拆除。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对二原告处没收违法收入和罚款的处罚认定事实清楚、证据充分。
关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。对于被告作出被诉行政处罚决定过程中有关告知、送达等法定程序的履行，双方当事人无争议。双方分歧在于被诉处罚决定是否构成重复处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。对于二原告超规划许可建设的行为，被告已于2010年12月3日以“违规建房、超层建设”为由，处罚款30000元。该处罚无书面处罚决定，严重违反法定程序，应属无效。但二原告已接受并实际履行该处罚，在其被依法撤销前，仍应确认其效力。该处罚与本案被诉行政处罚决定所指向的系同一违法行为，故本案行政处罚中的罚款部分系重复处罚，依法应予撤销。
综上所述，原告蔡大祥、周尤文的诉讼请求中符合前述认定的部分，本院予以支持；其他部分无法律和事实依据，本院不予支持。被告光山规划局辩称理由中符合前述认定的部分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项第3目、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，判决如下：
撤销被告光山规划局（2013年）光规罚字001号《行政处罚决定书》的第2项；
驳回原告蔡大祥、周尤文的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告光山规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 赵全生
人民陪审员 许学立
二〇一三年十二月九日
书 记 员 梁 进