湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）益法行终字第67号
上诉人（原审原告）刘蓬香，住益阳市赫山区长益路。
委托代理人李连英，汉族，住益阳市赫山路红庙巷**号。代理权限为特别授权。
上诉人（原审被告）益阳市国土资源局。地址：益阳市龙洲南路***号。
法定代表人贺国伟，该局局长。
委托代理人徐超，该局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人郭艳，该局法律顾问，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）益阳市规划局。地址：益阳市康富路**号。
法定代表人刘昭阳，该局局长。
委托代理人许定胜，该局工作人员，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）益阳市住房和城乡建设局。地址：益阳市秀峰西路*****号。
法定代表人孙小华，该局局长。
委托代理人罗广，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人陈刘阳，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人刘蓬香、益阳市国土资源局因刘蓬香诉益阳市国土资源局（以下简称国土局）、益阳市规划局（以下简称规划局）、益阳市住房和城乡建设局（以下简称住建局）国土、规划、建设行政管理和行政补偿一案，不服益阳市赫山区人民法院（2015）益赫行初字第2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘蓬香的委托代理人李连英，上诉人益阳市国土资源局的委托代理人徐超、郭艳，被上诉人益阳市规划局的委托代理人许定胜，被上诉人益阳市住建局的委托代理人陈刘阳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
益阳市赫山区人民法院认定，1993年5月，刘蓬香与他人合资与原益阳县赫山镇大丰村签订征地协议，征用月塘组0.946亩土地建房，其中代征公路面积0.436亩。国土管理部门作为监证机关盖章确认并收件存档。2012年，益阳市人民政府对刘蓬香房屋所在地的天桥路进行扩建，占用了刘蓬香已支付价款的64平方米代征土地，在此过程中，国土管理部门没有履行征地所应适用的公告、登记等程序，也没有对刘蓬香进行任何补偿，城市规划部门也没有履行规划变更的听证等程序，以益规审字（2011）22期规划例会纪要确认了天桥路的规划设计，并由住建局施工。刘蓬香认为，市政建设占用刘蓬香支付了对价的土地使用权，应当由三被告对刘蓬香按同等土地的价格进行补偿，并赔偿砍伐的观赏树一棵，价值1000元。
益阳市赫山区人民法院认为，益阳市国土局是益阳市范围内的土地行政管理部门，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地应按照被征收土地的原用途进行补偿。该法第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该宗土地建设用途的，应当经人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。本案的焦点在于刘蓬香支付了对价的64平方米代征地的土地使用权的性质。法律并没有关于代征地的规定，代征地是土地行政主管部门沿袭多年形成的一种约定俗成的做法，即由土地使用权人在支付实际用地的征地费后，还须支付一部分费用征地因公共利益需要的诸如道路建设、绿化等项目用地，虽然代征地的费用是以土地使用权人以自愿的方式缴纳，但实际情况是，土地使用权人如不缴纳代征地的费用，就不能合法取得土地的使用权，故交纳代征地的费用是土地管理部门赋予土地使用权人的一种附加义务。具体到刘蓬香，该64平方米代征地，应当认为刘蓬香享有土地使用权，让渡给公众无偿使用。市政部门为市政建设需要拓宽道路改变规划，致使刘蓬香屋前可使用土地范围变小，影响刘蓬香房屋的使用，产生如灰尘增多、噪音增大等因素，给刘蓬香的生产、生活造成不便。这种规划的变更，实际上导致了土地使用权的变更，而国土局并未征得原土地使用权人的同意。对刘蓬香房屋前土地使用权变更的管理是国土局的法定职责，国土局应当对刘蓬香进行适当补偿。刘蓬香以同等地块的同一时间段的成交价作比照对象，符合诉讼经济原则，国土局并未申请对该64平方米土地使用权价格进行评估，故对该64平方米土地使用权价格为62000元，予以认可。但该64平方米土地原系公共用途，现在道路扩建，并未改变公共使用的性质，对刘蓬香的补偿本质上是对刘蓬香生产、生活不便进行的补偿，应以土地使用权价格的50%补偿幅度为宜。刘蓬香诉请赔偿砍伐1000元观赏树的损失，刘蓬香须举证观赏树的存在，但刘蓬香未提供证据证明，法院对此项诉讼请求不予支持。刘蓬香诉请国土局依实际情况重新登记土地使用权证的描述，国土局并无异议，且产生该变更登记的原因是市政工程建设的需要，并非出自于刘蓬香个人方面的原因，故应予免费更换，对刘蓬香的该项诉讼请求，予以支持。规划局和住建局是天桥路建设的规划部门和建设部门，均是本案适格被告。刘蓬香诉称观赏树的砍伐是住建局所为，但因刘蓬香证据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十三条之规定，故判决：一、益阳市国土资源局补偿刘蓬香经济损失31000元。二、益阳市国土资源局无偿为刘蓬香更换益国用（93）字第A01-G05-017号国有土地使用证，对土地界址重新进行合乎实际的描述。三、驳回刘蓬香的其他诉讼请求。本案诉讼费用50元，由益阳市国土资源局承担。
刘蓬香不服一审判决上诉称：1、刘蓬香的诉讼请求“由被告补偿原告已支付的土地补偿款、劳动安置补助费、青苗补助款共计人民币62000元”是合理请求；2、由于益阳市国土资源局在扩建中不按原路的走向，新修建的公路严重向原告的土地方向偏移，使原告的土地使用权证上的界地严重与现有事实不符，原告无任何过错；3、一审驳回刘蓬香的“责令益阳市国土资源局赔偿刘蓬香因修路被砍伐的观赏树一颗，价值一千元”这一诉讼请求是不合法的。上诉人刘蓬香请求人民法院对一审判决进行改判，依法支持上诉人的原诉讼请求。
益阳市国土资源局不服一审判决上诉称：1、上诉人益阳市国土资源局不是本案适格被告，应当驳回被上诉人刘蓬香对于上诉人的起诉；2、市国土资源局在该案中没有过错，不应当承担行政责任。请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判。
益阳市规划局答辩称：要求法院判决我方不承担法律责任。
益阳市住房和城乡建设局国土答辩称：要求法院驳回上诉人对于我方的全部上诉请求。
在二审中，对于一审的认证，益阳市国土局对一审中住房建设公告的合法性、真实性提出异议，刘蓬香、规划局、住建局对一审的认证均表示无异议。
在本院二审中，上诉人益阳市国土局提交证据如下：1、国有土地使用权出让合同；2、土地登记卡；3、土地出让报批表。对于上诉人国土局提交的证据，上诉人刘蓬香、被上诉人规划、住建局均对其真实性无意义，但对其关联性表示异议。本院对上诉人益阳市国土局提交的证据1-3的真实性、关联性、合法性予以认定。
本院二审审理查明，1993年5月，刘蓬香等四户与原益阳县赫山镇大丰村签订征地协议，征用月塘组0.946亩土地建房，其中代征公路面积0.436亩。代征公路面积0.436亩的土地款由原益阳县赫山镇大丰村收取。1993年6月29日，刘蓬香与原益阳县国土局签定《国有土地使用权出让合同》，约定出让大丰村月塘组80平方米土地给刘蓬香，该合同出让的土地面积未包括代征土地。1993年7月29日，原益阳县国土局为刘蓬香颁发了益国用（93）字第A01-G05-017号国有土地使用证，用土地面积为80平方米。二审审理查明的其他事实与一审认定的基本一致，本院予以确认。
本院认为，首先，1993年5月，刘蓬香等四户与原益阳县赫山镇大丰村签订征地协议，约定代征公路面积0.436亩，代征公路土地款是交给了原益阳县赫山镇大丰村，益阳市国土资源局并未收取该代征地款项。虽然上诉人刘蓬香对代征地支付了价款，但并不能据此认定刘蓬香对代征土地享有土地使用权，因代征土地是公共用地，刘蓬香所持有的国有土地使用权证中并未包括代征土地面积。益阳市市政部门为市政建设需要扩宽道路改变规划，所使用的土地并未涉及刘蓬香国有土地使用权证上的土地面积，益阳市国土资源局也未侵犯刘蓬香的合法有效应受保护的土地使用权利，故益阳市国土资源局不应承担给予刘蓬香的土地使用权补偿的法律责任。其次，根据《土地登记办法》第59条的规定，刘蓬香如因土地四至的参照物发生变化道路扩宽需更正益国用（93）字第A01-G05-017号国有土地使用证，应当先向益阳市国土资源局提出申请，益阳市国土资源局可依据其申请经审核后对土地四至进行更正登记，并为其发放更正后的国有土地使用证。刘蓬香未向益阳市国土资源局申请更正登记，而直接向法院起诉要求更换国土证不当，故刘蓬香的诉讼请求应予以驳回。
综上所述，上诉人益阳市国土资源局的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人刘蓬香的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实不清，处理不当，应当予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销益阳市赫山区人民法院（2015）益赫行初字第2号行政判决；
二、驳回刘蓬香的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人刘蓬香负担。
本判决为终审判决。
审判长 李俊敏
审判员 蔡鹏飞
审判员 吴 斌
二〇一五年十月十二日
书记员 夏羚羚