安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）阜行初字第00028号
原告：阜阳金牛房地产开发有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路678号，组织机构代码71990600-9。
法定代表人：程子侠，董事长。
委托代理人：赵少军，该公司副总。
委托代理人：刘润华，安徽法汇律师事务所律师。
被告：阜阳市人民政府，住所地阜阳市颍州区清河东路539号，组织机构代码00315985-0。
法定代表人：李平，市长。
委托代理人：高凤立，市政府法律顾问。
委托代理人：张鹏飞，市政府法制办公室复议应诉科科长。
被告：阜阳市城乡规划局，住所地阜阳市颍州区一道河中路7号。
法定代表人：李幼斌，局长。
委托代理人：杨博，该局副局长。
委托代理人：韦东，安徽风采律师事务所律师。
原告阜阳金牛房地产开发有限公司（以下简称“阜阳金牛公司”）诉被告阜阳市人民政府、阜阳市城乡规划局城市规划一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原告阜阳金牛公司诉称：2011年4月21日，原告通过挂牌方式竞得（2011）-3号宗地，面积为126.4亩，价格为24968万元（约197.53万元／亩）。同年5月6日，原告与阜阳市国土资源局签订土地出让合同。该宗地共分二块地，地块一的用途为商住用地，地块二的用途为商业用地。地块二阜阳市城乡规划局（简称“市规划局”）于2010年9月19日出具阜规函（2010）210号规划设计条件通知书要求：该宗地规划总用地面积45330平方米，其中建设用地面积44852平方米，道路用地面积为478平方米；容积率不大于2.5；建筑密度不大于45%，绿地率不少于20%。原告签订土地出让合同后，按约定交清了土地出让金，并交纳了教育设施配套资金和契税。2011年12月1日、12月7日，阜阳市国土资源局分别为原告颁发了建设用地规划许可证和建设用地批准书。2012年8月30日，被告阜阳市人民政府（以下简称“市政府”）为原告颁发了地块二的国有土地使用证（阜州国用（2012）第A110064号），颁证面积为44845.6平方米。地块二的建设项目的名称为天英宝鼎商业广场。
原告在签订土地出让合同后，即委托阜阳市建筑勘察设计院进行规划及建筑方案设计，并于2011年8月报被告市规划局组织评审。在评审期间，被告市规划局口头告知原告，阜阳城市总体规划已经调整，新规划的城泉路贯穿天英宝鼎商业广场项目用地，需要重新设计天英宝鼎商业广场项目的规划及建筑方案。因被告市规划局城南新区控制性详细规划没有制定出来，其一直不予明确具体的规划设计条件，原告无法进行重新设计。2013年3月19日，原告向被告市规划局发函，要求明确城泉路的长度、宽度及相关控制指标，以便设计单位设计建筑方案，被告市规划局于2013年3月27日作出书面复函，明确了城泉路相关控制指标，原告才得以委托设计单位重新设计建筑方案。但是，新的规划和建筑设计方案作出后，被告市规划局又以原设计单位的资质不能满足新规划设计方案的要求为由，不予通过专家评审。2013年8月16日，原告与安徽省城建设计研究院又签订一份委托设计合同，合同约定总设计建筑面积133799平方米，每平方米16元，设计费用共计214.784万元。安徽省城建设计研究院设计的天英宝鼎商业广场项目规划及建筑方案于2014年4月通过专家评审，并于4月10日取得了该项目的建设工程规划许可证。
规划的城泉路共占用原告土地15.01亩。2014年8月，原告向被告市规划局要求补偿占用土地的出让金、银行利息、规划方案的设计费用和人员工资等损失。被告阜阳市规划局不同意给予补偿。原告又向被告阜阳市人民政府递交要求补偿的报告，也没有得到回复。
二被告在修改城市总体规划和控制性详细规划时没有履行法定程序，也没有征求原告的意见，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第14条、16条、第19条、第48条和《安徽省城乡规划条例》的有关规定，属于违法行政。该违法行政行为侵犯了原告合法取得的土地使用权，导致原告15.01亩的土地无法使用。该违法行政行为导致原告用地绿化率明显不足，整个项目的品质和形象下降，销售价格和销售进度均受到极大影响。该违法行政行为造成了原告整个开发项目延期两年多，致使原告额外支出了人员工资、数百万元的设计费用和巨额的资金成本。
综上所述，二被告的违法行政行为给原告的合法权益造成了巨大的损害，为维护自身合法权益，原告现依法提起行政诉讼，请求人民法院依法判令：1、依法确认被告市政府修改《阜阳市城市总体规划（2007-2020）》的行为违法；2、依法确认被告市规划局修改《城南新区控制性详细规划》的行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。
阜阳市人民政府辩称：1.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”第十四条规定：城市人民政府组织编制城市总体规划。市政府具有组织修编《阜阳城市总体规划》的法定职权。2.市政府修编《阜阳市城市总体规划》具有客观必要性.城乡规划法第四十七条规定：有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：……（四）经评估确需修改规划的。随着阜阳工业化、城市化和农业现代化的快速推进，阜阳市区人口规模迅速增长，上一版《阜阳城市总体规划》确定的城市用地规模等指标已经不能适应城市发展的需要。而且，随着城南新区的建设、职业教育园区的发展，特别是国家重点工程商杭、郑合高铁及阜阳高铁站的规划实施，迫切需要修编《阜阳市城市总体规划》。3.市政府修编《阜阳市城市总体规划》的程序合法。根据《安徽省城乡规划条例》、《安徽省城市总体规划审批程序》的规定，市政府为修编《阜阳市城市总体规划》履行了下列程序：①上报省政府《关于修编阜阳市城市总体规划的请示》（阜政发（2011）32号）要求开展城市总体规划修编工作，2012年5月9日，安徽省住房和城乡建设厅根据省政府批示，发出《关于同意修编阜阳市城市总体规划的函》（建规函（2012）481号）。②市政府组织市城乡规划局启动城市总规修编工作。市城乡规划局委托东南大学规划设计院承担阜阳城市总规修编。初稿出来后，市政府组织有关部门和专家进行了多次评议。③在阜阳日报（2013年8月3日第四版）、政府门户网站进行了公示，广泛征求社会意见。④2013年10月14日至15日，省住建厅在阜阳市组织召开了专家评审会。⑤2013年12月20日，市规划委员会召开专题会议研究并形成纪要后报市人大常委会审议。⑥2014年1月15日，市人大常委会下发了《关于阜阳市城市总体规划（2012-2030）的审议意见》。目前，该规划已上报省政府待批。4.原告对市政府修编《阜阳城市总体规划》的行为提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《阜阳市城市总体规划》在阜阳日报（2013年8月3日第四版）的公示时间为2013年8月3日至2013年9月3日。从公示截止日2013年9月3日至原告提起诉讼时间2015年5月26日，时间早已经超过法定起诉期限6个月。5.《行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起诉讼，市政府修改城市总体规划的行为符合城乡规划法的规定，与原告无直接利害关系，修编规划行为对原告合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释（2015）9号第三条的规定，应当裁定驳回起诉原告的起诉。
阜阳市城乡规划局辩称：1.《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。据此，市规划局作为城乡规划主管部门，所承担的组织编制城市的控制性详细规划职责，市政府作为批准机关才是编制城市的控制性详细规划的主体，市规划局不是适格的被告。2.阜阳市城南新区投资建设有限公司委托东南大学规划设计研究院正在编制《阜阳市城南新区控制性详细规划》，目前该规划的专家评审、征求群众意见、向社会公示等工作流程尚未进行完毕，市政府也未审批，也没有批准实施。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2011年8月，在原告向被告市规划局申报评审建筑方案时即口头告知原告，新规划的城泉路贯穿天英宝鼎商业广场项目。2013年3月19日，原告向被告市规划局发函，要求明确城泉路的长度、宽度及相关控制指标，被告市规划局于2013年3月27日及时复函。从2011年8月被告市规划局口头告知原告新规划城泉路至原告起诉时达4年9个月之久，从2013年3月27日被告市规划局书面告知原告城泉路的具体规划指标至原告起诉时也达2年2个月之久，早已超过了行政诉讼法规定的诉讼时效。
经审理查明：《阜阳城市总体规划2007-2020年》于2008年11月经安徽省人民政府批准实施。随着阜阳市经济社会的发展，现行的城市总体规划已经不能适应城市发展的需要。2011年12月市政府对《阜阳城市总体规划2007-2020年》进行分析评价，制作了《阜阳城市总体规划2007-2020年》实施评估报告，建议对阜阳市城市总体规划进行修编。2012年5月，安徽省住房和城乡建设厅致函阜阳市人民政府，同意修编阜阳市城市总体规划。2013年10月通过《阜阳市城市总体规划（2012-2030年）》专家评审意见。2013年8月3日在阜阳日报、政府门户网站进行了公示，广泛征求社会意见。2013年12月25日市政府召开专题会议，会议原则通过《阜阳市城市总体规划（2012-2030年）》方案，同意上报阜阳市人大常委会审议。2014年1月15日，阜阳市人大常委会通过关于《阜阳市城市总体规划（2012-2030年）》的审议意见。2014年5月12日，市政府向安徽省人民政府上报《阜阳市城市总体规划（2012-2030）》请示批准。目前，该规划尚未批准。市规划局未编制阜阳市城南新区控制性详细规划。
另查明，2011年4月21日，原告阜阳金牛公司通过挂牌方式竞得（2011）-3号宗地，面积为126.4亩，同年5月6日，原告与阜阳市国土资源局签订土地出让合同，2012年8月30日，取得国有土地使用证，该宗地用于建设天英宝鼎商业广场项目。2010年9月19日市规划局出具的阜规设函（2010）210号规划设计条件通知书中没有规划的“城泉路”用地，2013年3月27日市规划局阜规函（2013）51号《关于对颍州区金牛房地产有限公司的复函》，函告阜阳金牛公司，依据《阜阳市城南新区城市设计及控制性详细城市规划》阜阳金牛公司用地范围内新增加“城泉路”。为此，原告向市政府、市规划局要求补偿道路占用土地的出让金、银行利息、规划方案的设计费用和人员工资等损失。该诉求未得到两被告的回复。
本院认为：《城乡规划法》第十四条规定：“城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批”。被告市政府具有编制《阜阳城市总体规划（2012-2030年年》的法定职权，其编制的城市总体规划须经安徽省人民政府审批后方能生效。市政府编制《阜阳城市总体规划（2012-2030年》的行为虽然完成，但未经安徽省人民政府批准，尚未发生法律效力，未对原告的权利义务产生实质性的影响。《城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。被告市规划局作为阜阳市的城乡规划主管部门具有根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划法定职权。由于《阜阳城市总体规划（2012-2030年》尚未生效，市规划局没有编制阜阳市城南新区城市设计及控制性详细城市规划，原告起诉的行政行为不存在。综上所述，被告市政府编制的《阜阳城市总体规划（2012-2030年》尚未生效，未对原告的权利义务产生实际影响，原告的起诉不符合起诉条件；被告市规划局尚未编制城南新区控制性详细规划，被诉的行政行为不存在，不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告阜阳金牛房地产开发有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 陶 善 义
代理审判员 杨 柳
代理审判员 吕 洁
二〇一五年十月十九日
书 记 员 耿牛牛（代）
附相关法律条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（十）不符合其他法定起诉条件的。