河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫03行终260号
上诉人（原审被告）汝阳县人民政府，住所地：洛阳市汝阳县人民路。
法定代表人潘峰，县长。
委托代理人陈营举，汝阳县住房保障和城乡建设局干部。
委托代理人贾亚敏，河南开物律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蔡红占，男，1949年6月14日生，汉族，住河南省汝阳县。
上诉人汝阳县人民政府因《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》行政纠纷一案，不服嵩县人民法院（2016）豫0325行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汝阳县人民政府的委托代理人陈营举、贾亚敏，被上诉人蔡红占到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年，被告汝阳县人民政府为实施南衙街旧城改造建设，由汝阳县城关镇人民政府向汝阳县发展和改革委员会申请城中村改造拆迁项目立项申报，向汝阳县国土资源局进行用地预审请示，并由汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室对汝阳县城中村改造项目及评估报告进行审查。2012年7月16日，汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”，认为风险隐患较小，同意该项目实施；2012年8月11日，汝阳县国土资源局作出汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”，认为汝阳县城中村改造建设项目用地符合《汝阳县土地利用总体规划》，同意通过预审；2012年8月13日，汝阳县城乡规划办公室作出汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”，认为汝阳县城中村改造项目用地符合汝阳县城总体规划。同日汝阳县发展和改革委员会作出汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”，同意实施城中村改造拆迁项目，该项目东起隆盛路，西至南大街，北邻东大街，南至南衙街。上述事实有以下证据在卷佐证：1、城关镇人民政府文件：城政[2012]53号“关于城中村改造项目立项的请示”；2、汝阳县国土资源局文件：汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”；3、汝阳县城乡规划办公室文件：汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”；4、汝阳县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件：汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”;5、汝阳县发展和改革委员会的批复：汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”。被告汝阳县人民政府征收实施单位汝阳县旧城区改造建设项目指挥部分别于2013年2月26日、4月6日拟定汝阳县老城区旧城改造征迁补偿方案征求意见稿和第二次征求意见稿，对征迁范围、补偿安置方法以及征迁区域划分、房地置换比率、房地计价标准等做了详细规定，并在城关镇相关街道进行了张贴公告。2013年4月1日以汝阳县正大房地产开发有限公司名义设立征收补偿款账户。2013年4月16日汝阳县旧城区改造建设项目指挥部制定汝阳县旧城区南衙街改造项目征迁补偿安置方案，汝阳县人民政府作出汝政[2013]24号《关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》，决定对南衙街旧城改造范围内的房屋予以征收。因原告蔡红占的房屋亦在该征收决定所涉及的范围之内，其认为该房屋所占用的土地为集体土地，被告所作的征收决定以国有土地上的房屋进行征收事实不清，程序违法。原告蔡红占于2013年12月向汝阳县人民法院提起行政诉讼，要求确认被告作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》违法并承担本案诉讼费。汝阳县人民法院作出（2014）汝行初字第8号行政判决书，判决驳回了原告蔡红占的诉讼请求。原告蔡红占不服，上诉至洛阳市中级人民法院，该院认为原审汝阳县人民法院在审理本案时，认定基本事实不清，证据不足，撤销了原审判决，发回汝阳县人民法院重新审理。汝阳县人民法院以不能行使管辖权，申请洛阳市中级人民法院指定管辖，洛阳市中级人民指定嵩县人民法院管辖。另查明：1、原告蔡红占持有的汝政宅字第18016号宅基使用证，系1986年9月5日汝阳县人民政府所颁发，面积贰分七厘，位于城关镇南街关庙过道。该证原告于2013年4月25日已交给拆迁指挥部。2、原告蔡红占于1993年10月23日征地农转非转为城镇居民。该事实由汝阳县城关镇派出所2014年7月30日出具的证明在卷佐证。3、被告所提供的汝国土[2012]169号“汝阳县国土资源局关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审方案”、汝规文[2012]63号“汝阳县城乡规划办公室关于汝阳县城中村改造的规划意见”以及汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”所针对的项目均是“城中村改造拆迁项目”。而被告汝阳县人民政府在之后所公布的补偿安置方案征求意见稿、补偿安置方案及房屋征收决定中所涉及的项目均是“南衙街旧城改造拆迁项目”。二项目所涉及的四至范围相一致。
原审法院认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅限于规范为了公共利益需要国有土地上的房屋征收与补偿活动。原告蔡红占虽已转为城镇居民，但其房屋所占用的土地仍为集体土地，被告在没有向法庭提供证据证明该宅基地已经经过法律规定的权限和程序转化为国有土地的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告的房屋进行征收，事实不清，程序违法，适用法律错误。其次，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条、第12条规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多及旧城区改建的，应当广泛征求被征收人的意见，组织召开公开听证会，经政府常委会讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用，并向被征收人公开公布，允许被征收人查询，接受被征收人的监督。被告没有向法庭提交证据证明其在征收过程中遵循了这些程序性的规定。被告以汝阳县正大房地产开发公司的名义设立征收补偿款账户于法无据。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、第9条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案被告向法庭提交的“汝阳县国土资源局作出的用地项目预审意见、汝阳县城乡规划办公室作出的规划意见及汝阳县发展和改革委员会作出的批复”这些证据，均是针对“城中村改造拆迁项目”作出的，而之后汝阳县人民政府作出的《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》是针对“南衙街旧城改造拆迁项目”作出的。虽然二者所涉及的四至范围一致，但二项目所针对的土地性质、征收所依据的法律、征收程序均不相同。故汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》缺乏《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、第9条规定的相关部门的规划意见，属事实不清，证据不足。综上，汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》，事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误。被告所辩称的理由不能成立，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：确认被告汝阳县人民政府作出的汝政[2013]24号《汝阳县人民政府关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》违法。本案诉讼费50元，由被告汝阳县人民政府承担。
宣判后，汝阳县人民政府不服提起上诉称，1、一审判决认定事实错误。蔡红占的《宅基地使用证》无法律效力，不能证明其载明的土地是集体土地，该《宅基地使用证》载明的土地现属于国有土地。蔡红占《宅基地使用证》落款时间是1986年9月2日，当时《土地管理法》尚未实施，因此，蔡红占《宅基地使用证》并非依据《土地管理法》颁发，蔡红占《宅基地使用证》的颁发无法律依据。蔡红占应在1988年国有土地清查期间对宅基地申请登记，交回原领取的《宅基地使用证》，重新核发《国有土地使用证》，但其未按规定领取新宅基证，因此其《宅基地使用证》已经失去法律效力。蔡红占于1993年10月23日经征地农转非为城镇居民、非农业户口，不是村集体经济组织成员，不符合拥有宅基地的法定条件。假设蔡红占《宅基地使用证》载明的土地仍为集体土地，汝阳县人民政府仍可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定。汝阳县人民政府作出房屋征收决定是对被征收房屋所有人合法权益的保护，由此计算的征收房屋补偿费要高于按照集体土地上房屋的补偿。汝阳县人民政府作出的房屋征收决定，事实清楚，法律依据正确，程序合法。2、一审判决认定“南衙街旧城改造拆迁项目”与“城中村改造拆迁项目”为不同的项目，属基本事实错误。项目名称只是一种称谓，项目的实质内容才是区分是否为同一项目的标准，本案涉及改造项目，虽然不同文件中出现了不同名称的表述，但无论名称如何表述，其内容针对的是同一四至区域范围内的改造项目，其实质应为同一项目。3、汝阳县人民政府在作出房屋征收决定前，征收补偿费用达到了足额到位、专户存储、专款专用的标准。汝阳县人民政府提供的证据已证明1000万元补偿费己进入到汝阳县非税收入管理局的专用账户，600万元已进入到汝阳县旧城改造建设项目指挥部掌控的开发商汝阳县正大房地产开发有限公司的账户。汝阳县人民政府以汝阳县正大房地产开发公司的名义设立征收补偿款账户，未违反法律规定，也未影响补偿安置的进行，未拖欠被征收人的补偿款，对蔡红占的权益也不产生实际影响。4、汝阳县人民政府作出的房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的条件和程序规定。房屋征收决定符合汝阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入2013年汝阳县国民经济和社会发展年度计划，且在作出房屋征收决定前，依法制定征收补偿方案，组织有关部门对征收范围内的建筑进行调查、认定、登记和处理，进行和通过了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，在作出房屋征收决定后及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，请求：1、撤销一审判决，改判驳回蔡红占起诉或一审的诉讼请求。2、上诉费由蔡红占承担。
被上诉人蔡红占辩称，汝阳县人民政府上诉称蔡红占的宅基证不是依据土地管理法颁发，没有法律效力，该理由错误。《宅基地使用证》是汝阳县人民政府颁发的，盖有汝阳县人民政府的印章。法律规定，禁止集体土地未经征收变为国有，汝阳县人民政府称蔡红占的宅基地属国有错误。
二审经审理查明事实与一审一致。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。汝阳县人民政府没有提交南衙街旧城改造项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据，没有提交制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划经过广泛征求社会公众意见和科学论证的证据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用。汝阳县人民政府对征收补偿费用未进行专户存储，其辩称已以开发商汝阳县正大房地产开发公司名义设立征收补偿费账户，违反法律规定。汝阳县人民政府上诉称蔡红占原持有的《宅基地使用证》载明的土地已经变为国有土地，亦未提供相关证据证明。汝阳县人民政府的上诉请求，理由不足，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汝阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 冀新强
审判员 黄义顺
审判员 王慧芳
二〇一七年二月八日
书记员 王文霞