贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第45号
原告贵州省长顺县长红果业有限公司，住所地：长顺县。组织机构代码：70959407-X。
法定代表人章志楷，该公司董事长。
委托代理人吴重建，男，1953年7月18日生，汉族，初中文化，贵州省贵阳市人，住贵阳市，长顺县长红果业有限公司工作人员。一般授权。
委托代理人吴重德，男，1946年2月10日生，贵州省贵阳市人，汉族，大专文化，住贵州省凯里市，长顺县长红果业有限公司工作人员。一般授权。
被告长顺县国土资源局，住所地：长顺县长寨镇长发中路。组织机构代码：00982217-4。
法定代表人罗仁伟，该局局长.
委托代理人陈平，男，1971年11月9日生，布依族，贵州省长顺县人，大专文化，住长顺县，长顺县国土资源局执法大队队长。一般授权。
委托代理人王军武，贵州法治时代律师事务所律师。一般授权。
原告贵州省长顺县长红果业有限公司诉被告长顺县国土资源局土地行政合同一案，本院于2015年10月16日受理后，于2015年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉手续，并依法组成合议庭，于2015年11月11日公开开庭进行了审理。原告贵州省长顺县长红果业有限公司法定代表人章志楷及其委托代理人吴重建、吴重德，被告长顺县国土资源局委托代理人陈平、王军武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告长顺县国土资源局于2015年7月28日向原告贵州省长顺县长红果业有限公司送达《长顺县国土资源局关于解除〈国有土地使用权出让合同〉的通知》，解除与原、被告于1999年7月13日签订的国有土地使用权出让合同。原告因此向本院提起行政诉讼。
原告贵州省长顺县长红果业有限公司诉称，2015年7月28日被告将《长顺县国土资源局关于解除〈国有土地使用权出让合同〉的通知》送达原告，以原告改变土地用途和未如期足额缴纳土地使用权出让金为由解除合同。原告使用出让土地后既未将自己使用的土地转为建设用地，也未将果园转为非果园，没有改变土地用途。原告在合同签订后先后向被告支付了224240元土地使用权出让金，已经超出合同约定的土地使用权出让金，超出部分作为逾期支付出让金的补偿，不存在尚欠土地使用权出让金的问题。被告未与原告核实土地使用权出让金的支付情况，在合同生效十六年后单方行使合同解除权，无法律依据。原告根据国有土地使用权出让合同已办理国有土地使用证，被告在国有土地批准使用期内把原告经营的果园收回并私分他人，其具体行政行为程序违法，侵害了原告的合法权益。原告诉至法院请求确认被告单方解除原、被告于1999年7月13日签订的国有土地使用权出让合同之行为无效。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：
证据1、国有土地使用权出让合同，拟证明合同是双方真实意思表示，合法有效。
被告质证无异议。
证据2、国有土地使用证（复印件），拟证明该证是依法取得。
被告质证对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证上面明确是园地，不是耕地；该证据不能证明原告已经交清土地使用权出让金，原告已经将大量土地改变用途。
证据3、土补费（土地补偿费）收缴凭据，证明原告交款94240元的事实。
被告质证无异议。
证据4、《长顺县国土资源局关于解除〈国有土地使用权出让合同〉的通知》，拟证明因被告通知的误导，原告重复计算土地使用权出让金，通知内容不合法。
被告质证对证据的真实性、关联性无异议，被告认可原告交纳94240元土地使用权出让金。
证据5、证人章志贤证言：2006年原告公司种植葡萄、梨、杨梅、大米。2011年原告公司决定更换葡萄品种，期间当地乡政府和公司协商由当地乡政府组织在未种植水果的土地上种植烤烟400多亩（烤烟中套种梨、樱桃等果苗）、种植西瓜60多亩。2013年当地村民组和公司产生纠纷，公司种植的葡萄苗被村民破坏。杨昌荣、徐顺光（余胜光？）曾在原告公司工棚居住，原告公司就将工棚转让给他们居住使用。
被告质证认为证人证言可以证实原告变更了土地使用性质，原告实际种植烤烟1000余亩。
原告认为证人证言真实客观，可以证实原告诉讼主张。
证据6、证人马赛萍证言：2008年证人到原告公司时，公司种植葡萄约五、六百亩。2011年原告公司更换葡萄种苗。2011年当地乡政府与原告公司协商组织人将未种植葡萄的土地用来种植烤烟。2013年3月份左右，附近两个村民组与原告公司双方发生土地权属纠纷，村民把公司的葡萄苗毁坏。
被告质证认为证人证言可以证实原告变更了土地使用性质，未报国土管理部门变更登记。
原告认为证人证言真实客观，可以证实原告诉讼主张。
证据7、证人徐荣勤证言：证人于6年前到原告公司负责管理工作，证人管理公司期间种植葡萄。因为品种老化，原告公司于2011年更换葡萄种苗。2013年葡萄苗被附近村民破坏。证人在原告公司任职期间，当地乡政府要成立烤烟基地，向公司转租约200亩土地种植烤烟。
被告质证认为证人陈述的葡萄苗被毁，与本案没有关联性。
原告认为证人证言真实客观，可以证实原告诉讼主张。
被告长顺县国土资源局辩称，原告违法改变土地用途，故被告依法解除双方签订的《国有土地使用权出让合同》。合同第六条规定：“本合同项下的出让地块，按照批准的总体规定是建设以'红地球'葡萄为主要种植品种的果园项目”，同时附件《土地使用条件》第二条第六项规定：“该宗地只能作果园种植”。以“红地球”葡萄为主的果园种植是双方签订合同的根本目的。本案中原告种植大片烤烟和玉米，根据贵州同展工程测绘有限公司绘制的原告宗地种植情况图纸显示，种植的1202.95亩土地中仅有245.38亩为果园。原告改变土地用途，将果园变为耕地，未按照合同约定经营以“红地球”为主的果业种植，原告依法解除双方签订的合同符合规定。原告未依照合同约定付清土地使用权出让金，被告有权依照合同约定解除双方签订的国有土地使用权出让合同。原告分别于2000年7月27日、8月4日两次向被告支付了土地使用权出让金42000元和52240元，共计94240元。2000年8月4日，被告收到原告交付52240元土地使用权出让金时，被告应原告的要求出具了一份时间为2000年7月25日金额为94240元的收费通用票据。原告诉称其另行交付88000元并将票据遗失不符合事实。原告持有的2000年7月25日金额为42000元的支票存根其实是94240元票据中的一部分，2000年7月25日金额为4120元的票据，是原告缴纳的测绘证书费，不能作为土地使用权出让金。原告未按照合同约定全部缴纳完毕205840元土地使用权出让金，已严重违约。原告为了完善其整体规划，与村民签订了多份《土地转让合同》，将国有土地使用权出让合同所涉土地使用权转让给其他人使用。被告作出解除国有土地使用权出让合同通知的行为程序合法，不存在原告所称的执法人员带领十多个村民违法分地的事实。被告根据《土地管理法》及《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，在充分查证后作出解除国有土地使用权出让合同的通知，被告的处理决定是基于原告改变土地用途，未完全支付土地使用权出让金的事实，请求法院驳回原告的诉请。
被告在举证期限内提交以下证据：
第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告主体资格合法。
原告质证无异议。
第二组证据：贵州省财政厅行政事业性收费通用票据（票号0026105）及被告相关财务凭证，拟证明原告缴纳土地使用权出让金94240元，被告在收到52240元时出具了一份时间为2000年7月25日的收费通用票据给原告，时间开为2015年7月25日是应原告的要求；原告未按照合同约定全部缴纳完205840元土地使用权出让金。
原告质证无异议。
第三组证据：《国有土地使用权出让合同》及附件《土地使用条件》，拟证明被告在1999年和原告签订了该合同，合同中约定土地使用权出让金为205840元；附件《土地使用条件》中约定该宗土地只能果园种植，合同第十一条约定支付土地使用权出让金的期限，所以被告发出解除合同的通知依约合法。
原告质证，对证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到被告的证明目的，仅能说明双方在履行合同时存在瑕疵问题，被告在合同生效十六年之后才解除合同不合法。
被告补充认为解除合同的权利在被告，被告可以随时解除。
第四组证据：土地转让合同书十五份，证明因原告未缴纳土地使用权出让金，引发与当地村民的土地权属纠纷，责任在原告。
原告质证，对证据的真实性无异议，但对关联性有异议，认为该组合同所涉土地不是原告与被告签订的协议中载明的土地，与原、被告发生争议的土地无关；该组合同的签订的原因是原告取得使用权的土地中存在附近村民组的“插花地”（即飞地），该村民组的村民自愿与原告签订协议，将土地供原告使用。
第五组证据：国土资发〔2001〕255号《关于印发试行〈土地分类〉的通知》、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），长红果业有限公司宗地种植情况录像、照片，长红果业有限公司宗地种植情况图纸，对高榜才、杨昌荣、王有娣、章志贤的询问笔录,拟证明原告违反合同约定和法律规定将出让土地使用性质由园地（果园）变更为耕地，并转承包给他人使用，种植非果园作物，被告作出解除合同通知合法。
原告质证,对国土资发〔2001〕255号《关于印发试行〈土地分类〉的通知》、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）无异议；对长红果业有限公司宗地种植情况录像、照片呈现的种植现场情况无异议；对长红果业有限公司宗地种植情况图纸提出异议，认为不符合实际情况；原告质证认为询问笔录中被询问人陈述基本真实，但被询问人的表达方式有瑕疵。原告认为其中200亩土地未种植果树，是通过政府牵头原告转包给别人种植烤烟；原告不认可被询问人提到的原告将工棚卖给别人建房，原告认为是否批准建房由政府决定。根据合同约定，原告可以转让、出租土地给别人使用。
第六组证据：长顺县国土资源局关于解除国有土地使用权出让合同的通知，拟证明被告作出解除合同通知具有法律依据，合同依法应予解除。
原告质证，对证据的真实性无异议，但认为该证据不具有合法性。
第七组证据：证人朱琪林证言，证人是长顺县国土资源局的工作人员，合同中约定土地使用权出让金是二十余万元，原告于1999年至2000年期间分两次缴纳了土地使用权出让金九万余元。原告交钱之后被告补给原告一张发票，发票载明的时间和原告两次缴费的时间不一致。证人见证了原、被告签订合同过程，缴纳出让金也是证人通知原告方。原、被告签订的合同约定以种植“红地球”葡萄为主，开始原告种植的是葡萄，后来被告接到群众反映去现场调查，发现原告改种植玉米、烤烟。原告未缴纳的土地使用权出让金涉及其中六十余亩土地的（补偿）款项。
原告质证认为，证人陈述的六十余亩土地是当地村民的承包地，与本案无关，不在原告取得使用权的土地范围内。被告提交的十五份土地转让合同即与该六十余亩土地具有关联性。
被告认为证人证言真实可信，可以证实原告没有缴清土地使用权出让金及原告于2012年后擅自变更土地用途。
本院对原、被告双方的证据作如下认定：原告提交的证据1、3，被告质证无异议，本院予以采信；原告提交的提交的证据2、4，被告质证对真实性无异议，可以作为本案定案依据，本院予以确认。原告申请出庭的证人章志贤、马赛萍、徐荣勤的证言，被告质证对真实性未提出异议且认可证人马赛萍的证言的真实性，结合原、被告双方的陈述及本案其他证据，可以证实原告公司经营发展的基本情况，本院予以确认。被告提交的第一组证据，原告质证无异议，本院予以采信。被告提交的第二组证据、第三组证据，原告质证对真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为定案依据，本院予以确认。被告提交的第四组证据，原告质证对真实性无异议，结合原、被告法庭陈述及其他证据，可以证实原告通过协商从当地村民处受让土地使用权的事实，本院予以确认。被告提交的第五组证据，原告质证对国土资发〔2001〕255号《关于印发试行〈土地分类〉的通知》、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）、合同涉及土地种植情况录像、照片无异议，本院予以确认；原告对长红果业有限公司宗地种植情况图纸提出异议，因该图纸系被告单方委托制作单位制作，在无其他证据佐证的情况下，不作为本院定案依据；原告对询问笔录中被询问人陈述内容的真实性无异议，可以作为本案定案依据，本院予以确认。被告提交的第六组证据与原告的证据4内容一致，本院予以确认。被告申请出庭的证人朱琪林证言，原告对证人陈述的原告未缴纳土地使用权出让金涉及其中六十余亩土地的补偿款项内容无异议，本院予以采信；原告对证人朱琪林其他证言持异议，因证人系被告工作人员，其证言对本单位有利部分在无其他证据佐证的情况下，本院不予采信。
经审理查明，原、被告于1999年7月13日签订《国有土地使用权出让合同》,约定被告将贵州省长顺县马路乡青山村杨家坟面积为955亩土地的使用权出让给原告使用，原告应于合同签订后十五日内按荒山每亩10元、荒土坡每亩200元、荒地每亩1800元向被告缴纳土地使用权出让金；土地使用权出让金总额原计算为94860元，因涉及约62亩荒地的出让金的调整，后改为205840元；土地使用权出让年限为四十八年，自颁发该宗地的国有土地使用证之日起算。合同第六条约定出让地块是建设以“红地球”葡萄为主要种植品种的果园项目并在合同附件《土地使用条件》中的土地使用要求约定为该宗土地只能作果园种植。合同第十一条约定，原告应在签订合同后十五日内，支付全部土地使用权出让金，逾期十五日仍未完全支付的，甲方有权解除合同，定金不予退还。合同签订后，原告于2000年7月27日向被告缴纳42000元出让金、于2000年8月4日向被告支付52240元出让金，被告随后向原告出具了日期为2000年7月25日、金额为94240元的收费通用票据；被告如约将土地交付原告经营，并于1999年7月为原告办理了国有土地使用证。原告取得土地使用权后，开始经营以葡萄为主的果业种植。因改良葡萄品种需要，原告自2011年开始淘汰“红地球”葡萄。淘汰旧品种葡萄苗后，部分土地已经重新种植新品种葡萄苗，而大部分闲置土地开始在政府引导下种植烟叶或承包给他人种植烟叶。被告长顺县国土资源局于2015年7月28日向原告贵州省长顺县长红果业有限公司送达《长顺县国土资源局关于解除〈国有土地使用权出让合同〉的通知》，以原告尚欠土地使用权出让金及改变土地用途为由解除与原、被告于1999年7月13日签订的《国有土地使用权出让合同》。原告不服，遂向本院提起诉讼。
原、被告双方确认土地出让面积955亩，出让金因涉及约62亩荒地出让金的调整，由94860元调整为205840元，而原告实际缴纳94240元。其中94860元与94240元的差额为620元，恰为62亩荒山的出让金数额；而94240元与205840元的差额为111600元，恰为62亩荒地出让金数额。可以印证原告在代理词中陈述的原、被告在签订《国有土地使用权出让合同》及办理国有土地使用证时，将62亩农民抛荒土地误当作国有荒山，一并将土地使用权出让给原告。后经核实后，原、被告双方遂对《国有土地使用权出让合同》的总价进行了变更，并协商荒山、荒土坡893亩国有土地使用权出让金94240元由原告直接向被告交付，另外62亩农民抛荒土地由原告自行与当地村民协商转让使用权。
本院争议焦点：被告能否依据合同约定以原告逾期且未足额缴纳国有土地使用权出让金为由解除合同？被告依据合同约定能否以原告改变土地用途为由解除合同？
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款之规定，本案涉及的《国有土地使用权出让合同》实际系原告就合同涉及土地与被告达成的土地承包经营合同，双方达成土地使用权出让金应视为土地承包费。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十条及《中华人民共和国土地管理法》第十七条第三款之规定，被告作为国土管理部门报经县级人民政府批准（原告取得的国有土地使用证有长顺县人民政府的盖章确认）依法能够就国有土地使用权与原告签订合同，但无权处分集体土地。从本案认定的事实来看，双方在对出让金变更时已经达成口头协议，即荒山、荒土坡面积共计893亩土地出让金94240元由原告直接向被告交付，另外62亩农民抛荒土地由原告自行与当地村民协商转让使用权。虽然约定的关于62亩农民抛荒土地出让金缴纳方式存在权属和法律程序问题，可能导致该约定无效，但是并不影响双方签订的《国有土地使用权出让合同》所涉及其他土地使用权的合同内容。双方对荒山、荒土坡共计893亩土地使用权出让金94240元约定依然有效，原告已经依约定将该部分出让金缴纳给被告，应视为原告已足额缴纳土地使用权出让金。被告关于原告未足额缴纳出让金的诉讼主张不能成立。
本案中，原告于《国有土地使用权出让合同》签订一年后才缴纳土地使用权出让金，根据合同内容确实存在逾期违约问题。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”之规定，本案被告在合同签订后十五日内没有收到原告缴纳的土地使用权出让金即可行使合同解除权；但被告并未行使合同解除权，而是以接收土地使用权出让金的方式实际放弃了自己的合同解除权，选择继续履行合同。故，被告关于原告逾期缴纳土地使用权出让金而行使合同解除权的主张，不符合法律规定，本院不予支持。
从本案查明的事实来看，原告承包争议土地后一开始确以经营果园种植为主业，后因更新果苗的需要而在闲置的土地上种植其他农作物。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条及国土资发〔2001〕255号《关于印发〈土地分类〉的通知》中土地分类来看，原告确实存在将园地变更为耕地使用的情况，但这一改变并未造成农用地这一基本用途的改变，且将果园改作耕地种植烟叶或西瓜等农作物，不会对土地性质造成根本破坏，原告可以根据原合同要求重新经营果业种植，将耕地改为果园。况且原告改种其他农作物也存在客观原因和当地政府的引导因素。被告作为土地管理部门仅以原告在果园种植其他农作物为由而认定原告改变土地用途并解除合同，理由不成立。
被告在诉讼中提到的原告将工棚转让给杨昌荣、徐顺光（余胜光？）系改变土地用途。本院认为，首先，在被告发出的《长顺县国土资源局关于解除〈国有土地使用权出让合同〉的通知》中，该事实并未明确为解除合同的依据；其次，即使被告转让工棚的行为涉嫌改变土地用途而违法，该行为也不是原告主要经营行为，且工棚面积相对《国有土地使用权出让合同》的合同面积悬殊太大，被告以此解除合同的理由不成立。如被告通过调查取证后，认定原告转让工棚的行为违法，可通过行政管理达到纠正的目的。
综上，被告作出的《长顺县国土资源局关于解除〈国有土地使用权出让合同〉的通知》事实理由不成立，被告单方作出解除与原告签订的《国有土地使用权出让合同》之行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
被告长顺县国土资源局继续履行与原告贵州省长顺县长红果业有限公司于1999年7月13日签订的《国有土地使用权出让合同》中涉及有权处分的国有土地部分的合同内容。
本案受理费50元，由被告长顺县国土资源局承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院或上诉法院递交上诉状正、副本各一份，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。
审判长 朱二胜
审判员 陈兰荣
审判员 岑德国
二〇一六年四月七日
书记员 陈 萍