黑龙江省富裕县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0227行初8号
原告林军,男，1969年2月22日出生，汉族，农民，住黑龙江省富裕县。
被告富裕县国土资源局，所在地址黑龙江省富裕县。
法定代表人蔡富国，局长。
委托代理人李楠，该单位职工。
委托代理人肖雨，该单位职工。
原告林军不服被告富裕县国土资源局于2016年5月23日作出的（2016）004号行政处罚决定，于2017年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月22日立案后，于2017年1月23日向被告送达了起诉状副本、告知审判庭组成人员通知书及应诉通知书。本院依法由审判员李少堂担任审判长，人民陪审员王凯、牛彦秋组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。原告林军，被告富裕县国土资源局副职负责人唐凤国及其委托代理人李楠、肖雨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告富裕县国土资源局于2016年5月23日作出（2016）004号行政处罚决定书：富裕县国土资源局于2016年4月30日对三家子村陶健等9户村民擅自开发国有滩涂开垦耕地一案立案调查。经查，三家子村陶健等9户村民未经批准擅自在三家子村婉伊江北、婉伊江南、三家子南北沟附近、三家子西罕达岗子等地开发国有滩涂属于违法开垦的行为，违反了《黑龙江省土地管理条例》第十九条规定。根据《黑龙江省土地管理条例》第五十二条“不符合土地利用总体规划的，由县级以上人民政府土地行政主管部门收回土地，并按照擅自开发土地面积，处以每公顷二千元以上、三千元以下的罚款”的规定，决定处罚如下：对林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业的违法行为责令退出，恢复土地原状，并处以每公顷2,000.00元的罚款，共计：28,000.00元整。行政处罚方式和期限：接到此《行政处罚决定书》起十五日内将罚款缴至富裕县罚没款专户。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，富裕县国土资源局将依法申请人民法院强制执行。本决定送达当事人，即发生法律效力。友谊乡三家子村陶健等9户村民如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向齐齐哈尔市国土资源局申请行政复议，或者六个月内直接向富裕县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，富裕县国土资源局将依法申请人民法院强制执行。
原告林军诉称，2016年5月23日，富裕县国土资源局作出（2016）004号行政处罚决定书：对林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业的违法行为责令退出，恢复土地原状，并处以每公顷2,000.00元的罚款，共计28,000.00元。原告不服，理由：1、被告认定事实不清。原告不是从事种植业，而是响应国家号召，在涉案土地上栽植了树木，防止水土流失，这点应该得到国家的鼓励，而被告却未查清事实的情况下作出了违法决定。2、被告程序非法。行政机关在作出对重大违法行为处罚前应当集体讨论决定，被告没有按照此程序作出；在行政处罚前应当告知权利义务，被告没有按照该程序办理。为此，原告诉至法院，要求1、撤销富裕县国土资源局（2016）004号行政处罚决定书；2、要求由被告承担诉讼费用。
原告林军提交的证据如下：林军身份证复印件，证实林军的身份情况。证据2、2016年5月23日富裕县国土资源局（2016）004号行政处罚决定书一份，证实国土局于2016年4月30日对三家子村陶健等9户村民擅自开发国有滩涂开垦耕地一案立案调查。经查，三家子村陶健等9户村民未经批准擅自在三家子村婉伊江北、婉伊江南、三家子南北沟附近、三家子西罕达岗子等地开发国有滩涂属于违法开垦的行为，违反了《黑龙江省土地管理条例》第十九条规定。上述违法事实有下列证据证实：1、调查笔录；2、现场勘测笔录；3、现场照片。国土局已于2016年5月18日依法向友谊乡三家子村陶健等9户村民进行了告知（听证告知）。根据《黑龙江省土地管理条例》第五十二条“不符合土地利用总体规划的，由县级以上人民政府土地行政主管部门收回土地，并按照擅自开发土地面积，处以每公顷二千元以上、三千元以下的罚款”的规定，决定处罚如下：…5、对林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业的违法行为责令退出，恢复土地原状，并处以每公顷2,000.00元的罚款，共计：28,000.00元整。…行政处罚方式和期限：接到此《行政处罚决定书》起十五日内将罚款缴至富裕县罚没款专户。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，国土局将依法申请人民法院强制执行。本决定送达当事人，即发生法律效力。友谊乡三家子村陶健等9户村民如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向齐齐哈尔市国土资源局申请行政复议，或者六个月内直接向富裕县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，国土局将依法申请人民法院强制执行。
被告富裕县国土资源局辩称，一、林军擅自开垦行为调查情况。2016年4月末，县里成立联合调查组，对友谊乡三家子村村民举报擅自在国有滩涂开垦耕地一案立案调查。经查，三家子村民林军未经批准擅自在婉伊江南开垦耕地，面积390亩，地类为滩涂。从原告提供的人工林（计划造林、义务植树）调查卡片上可以看出，当时让原告造林面积只有180亩，经国土局实地勘测并询问当事人，超出面积210亩（14公顷），用于种植杨树间种黄豆，当事人表示没有相关部门的审批手续，并且同意国土局（【2016】004号）行政处罚决定书的处罚决定，恢复土地原状。2016年5月18日询问笔录中表示，多占用的土地可以退耕还草，并接受国土部门的行政处罚；2016年7月4日询问笔录中体现“由于当时7月份涨水，上游泄洪，进不去机械，只要能进地，我就把地退出”，两次讯问笔录均表示愿意接受国土部门作出的行政处罚，并且在询问笔录上签字和按手印。二、林军诉称程序非法问题。1、案件会审研究决定。2016年5月14日，经国土局相关部门案件会审研究决定，根据《黑龙江省土地管理条例》第五十二条“不符合土地利用总体规划的，由县级以上人民政府土地行政主管部门收回土地，并按照擅自开发土地面积，处以每公顷二千元以上、三千元以下的罚款”的规定，同时按照《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》“不符合土地利用总体规划的收回土地，配合调查处理的，处以2千元/公顷的罚款；拒不配合调查处理的，处以3千元/公顷的罚款”。由于当事人是主动来村委会找到调查组交代擅自开垦事实，经国土部门会审研究决定从轻处理，于2015年5月18日对林军下达《富裕县国土资源局行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》（【2016】004号），2016年5月23日富裕县国土资源局下达行政处罚决定书：“对林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业的违法行为责令退出，恢复土地原状，并处以每公顷2,000.00元的罚款，共计：28,000.00元。”。2、行政处罚告知的权利义务。2016年5月23日，国土局李楠、肖雨将《富裕县国土资源局行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》（【2016】004号）送达当事人，由于当事人农忙不能来到三家子村委会，联系林军的儿子领取富裕县国土资源局下达的法律文书，并签字和按手印，按照程序告知其权利义务。因此，国土局作出的行政处罚案件，事实清楚，证据确凿，程序合法。
被告富裕县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《黑龙江省土地管理条例》第三条第二款“市（行署）、县（含县级市，下同）人民政府土地行政主管部门根据本条例的规定，负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”。2、立案呈批表一份，证实2016年5月，县国土局接到群众举报：反映友谊乡三家子婉伊江北、婉伊江南、三家子南北沟附近、三家子西罕达岗子等地有9户村民擅自在国有滩涂内开垦耕地从事种植业。经过实地调查，从群众举报和三家子村委会提供的相关材料中了解，当地村民反映的事情属实。国土局立案处理。3、国土局与当事人的谈话笔录，陶健、孟雪、刘忠富、孟祥臣（土地承包合同）、孟凡友、张全发、薄云峰、吴江等8人，证实以上八人耕种土地情况。4、国土局与林军两份谈话笔录、人工林调查卡片、卢证言，证实2006年林军在三家子村西侧婉伊江北附近承包村里土地180亩，用于植树。林军实际种树210亩，超出面积未在林业部门登记。5、现场勘测笔录一份，勘测人马永光，勘测内容面积，另有附表5张。6、有关三家子村坝外滩涂开荒情况说明一份，详见说明。7、2016年5月国土局鉴定书，证实涉案滩涂不符合土地利用总体规划。8、违法案件处理决定呈批表一份，证实案件定性为非法占地。9、扶余县国土资源局关于友谊乡三家子村村民在中引河道行洪区内国有滩涂开地情况的调查报告一份，1、基本情况…；2、调查情况…；3、处理意见，该国有滩涂土地利用总体规划为其他草地，因此，三家子村村民在滩涂上开地不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条、《黑龙江省土地管理条例》第五十二条的规定，未经批准开发荒山、荒地、荒滩等从事种植业的，不符合土地利用总体规划的，责令60日内改正，退出非法占用的土地，并按照擅自开发土地面积，处以每公顷2千元以上、3千元以下罚款。10、国土资源违法案件会审表一份，研究会审违法行为人的违法事实、拟处罚决定及依据、审批意见。11、富裕县国土资源局行政处罚告知书一份及送达回证9份，拟对陶健等9户村民作出行政处罚前交代告知事项及后果。且告知书已送达。12、富裕县国土资源局行政处罚听证告知书一份及送达回证一份，拟对林军作出行政处罚，告知有听证权利。已送达。13、富裕县国土资源局（2016）004号行政处罚决定书一份及送达回证，同原告证据2，该决定书已送达。14、缴款收据6份，证实国土局处罚后，有6户已缴纳处罚款。
经庭审质证，当事人对证据的质证意见如下：
原告证据的质证意见：被告对原告的第1、2份证据没有异议。
被告证据的质证意见：原告对被告的第1-3、5-12、14份证据，没有异议。原告对被告的第4份证据，对调查卡片没有异议，对卢宏强证言没有异议，对笔录中记载的间种黄豆有异议，认为原告是在树空撒的籽种，没有收获。原告对被告的第13份证据有异议，认为应予撤销。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，证实的是原告的主体资格、身份等，原、被告没有异议，本院予以采信。原告提交的证据2及被告提交的证据13，是本案被告的行政行为，原告要求撤销，被告虽没有异议，但其效力问题应结合本案其他证据以及证据的真实性、关联性、合法性予以认证。被告提交的证据4中人工林调查卡片、卢宏强证言，双方没有异议，本院予以采信，至于林军的异议即间种黄豆情况，结合庭审调查，实质上是原告林军是在承包三家子村土地范围内植树（有人工林调查卡片证实），林军在植树的树空中于2016年间种了黄豆。被告提交的其他证据，双方没有异议，本院予以采信。
经审理查明，原告林军与富裕县友谊乡三家子村委会签订了土地承包合同，原告林军在友谊乡三家子村西侧婉伊江北附近植树。详情如下：造林时间：2006年4月；林木权属：个人；工程项目：三北防护林；造林地点：江北、GPS坐标：0592397/5283605；面积180亩。
2016年5月，被告富裕县国土资源局接到群众举报：反映友谊乡三家子婉伊江北、婉伊江南、三家子南北沟附近、三家子西罕达岗子等地有9户村民擅自在国有滩涂内开垦耕地从事种植业。被告富裕县国土资源局立案后经过实地调查，原告林军在友谊乡三家子村西侧婉伊江北附近植树390亩，超出了其在承包土地合同内应植树的面积，超出面积210亩未在林业部门登记。原告林军在承包土地植树180亩范围内的树空间种了些黄豆，因长势不好，没有收获。
2016年5月23日，被告富裕县国土资源局作出（2016）004号行政处罚决定书：经查，富裕县友谊乡三家子村林军等村民未经批准擅自在三家子村婉伊江北、婉伊江南、三家子南北沟附近、三家子西罕达岗子等地开发国有滩涂属于违法开垦的行为，违反了《黑龙江省土地管理条例》第十九条的规定。根据《黑龙江省土地管理条例》第五十二条的规定，决定处罚如下：对林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业的违法行为责令退出，恢复土地原状，并处以每公顷2,000.00元的罚款，共计：28,000.00元。行政处罚方式和期限：接到此《行政处罚决定书》起十五日内将罚款缴至富裕县罚没款专户。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，富裕县国土资源局将依法申请人民法院强制执行。本决定送达当事人，即发生法律效力。富裕县友谊乡三家子村林军等村民如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向齐齐哈尔市国土资源局申请行政复议，或者六个月内直接向富裕县人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，富裕县国土资源局将依法申请人民法院强制执行。
本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”、《黑龙江省土地管理条例》第三条“市（行署）、县（含县级市，下同）人民政府土地行政主管部门根据本条例的规定，负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”的规定，富裕县国土资源局是负责富裕县土地管理和监督工作的行政机关，具备本案被告的主体资格。
被告富裕县国土资源局接到群众举报即“反映友谊乡三家子婉伊江北、婉伊江南、三家子南北沟附近、三家子西罕达岗子等地有9户村民擅自在国有滩涂内开垦耕地从事种植业”之后，按照程序立案、进行了调查，但是被告认定案件事实时（对原告林军的行为），与实际情况不符，即被告认定原告林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业，而本案经过庭审及对证据的质证、认证，查明被告林军是在其土地承包合同外的14.00公顷土地上植树，不是从事种植业。虽然林军在树空间种了黄豆，但被告未查明原告间种黄豆的时间、年限、地块（是在土地承包合同内还是土地承包合同外）、亩数等，所以被告认定林军从事种植业的事实，缺乏事实根据，证据不足。
综上所述，被告作出的行政行为，认定事实不清。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告富裕县国土资源局于2016年5月23日作出
（2016）004号行政处罚决定中关于“对林军未经批准擅自占用国有滩涂14.00公顷从事种植业的违法行为责令退出，恢复土地原状，并处以每公顷2,000.00元的罚款，共计：28,000.00元。”的行政处罚决定；
二、被告富裕县国土资源局依法重新作出行政行为。
本案受理费50.00元，由被告富裕县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。
审 判 长 李少堂
人民陪审员 王 凯
人民陪审员 牛彦秋
二〇一七年五月十六日
书 记 员 宋 杨
本判决中引用的法律条文的内容
《中华人民共和国土地管理法》
第五条：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
《黑龙江省土地管理条例》
第三条：市（行署）、县（含县级市，下同）人民政府土地行政主管部门根据本条例的规定，负责本行政区域内土地的管理和监督工作。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足。
处理过的文书