广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终296号
上诉人（一审原告）李某某。
被上诉人（一审被告）河池市金城江区人民政府。住所地：河池市金城江区金城西路**号。
法定代表人曾朝伦，代区长。
委托代理人覃秀玲，河池市金城江区农村经济经营管理局局长。
委托代理人韦记明，广西博爱律师事务所律师。
上诉人李某某因诉被上诉人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）不履行颁证法定职责一案，不服河池市中级人民法院（2015）河市行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月30日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人李某某，被上诉人金城江区政府的委托代理人覃秀玲、韦记明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：李某某因婚嫁落户河池市金城江区桥卜社区下任二组（以下简称下任二组），成为该农村集体经济组织成员。1985年下任二组进行土地发包小调整。2002年10月政府开始征用下任二组的土地，下任二组提出李某某在1985年土地小调整中只分得每人0.5亩的承包地，另外的0.5亩承包地是李某某擅自耕种，并向原金城江镇政府（现金城江区金城江街道办事处）提出主张要求收回李某某0.5亩的承包地。原金城江镇政府于2003年6月2日作出《关于下任二组要求收回李某某等四人土地的调处意见》，该调处意见认为李某某等四人承包1亩土地合法，未支持下任二组要求收回李某某等四人土地的请求。2003年10月20日，金城江镇税改办向金城江区税改办提交《关于下任二组李某某等四人土地纠纷的请示汇报》，对李某某的计税耕地面积进行请示。2003年10月31日，金城江区政府税改办批示“请按金城江镇政府2003年6月2日调处意见处理，如有异议可请他们到区处办调处。”下任二组与李某某争议的该0.5亩承包地被征用后，李某某未能领取征地补偿款。2005年12月23日，李某某因土地补偿费纠纷将下任二组作为被告起诉至金城江区人民法院，金城江区人民法院裁定驳回李某某的起诉。李某某上诉后，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2007年1月10日，李某某因土地承包经营权纠纷又以下任二组作为被告起诉至金城江区人民法院，金城江区人民法院裁定不予受理，李某某上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2012年6月26日，李某某向河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会提交仲裁申请书，申请确认其与下任二组争议的0.5亩土地享有承包经营权，裁定下任二组扣留该0.5亩土地征用补偿费违法，立即退还给李某某。2012年12月28日，河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出金农仲案（2012）39号仲裁裁决书，裁决书不支持李某某的仲裁请求。2013年3月5日，李某某因土地承包经营权纠纷再次将下任二组作为被告起诉至金城江区人民法院，金城江人民法院裁定不予受理，李某某上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年10月27日，李某某向金城江区政府提交《再次请求对土地承包权争议作出实体权利处理的报告》，请求金城江区政府对其主张的0.5亩劳动力承包地补发土地承包证，金城江区政府未予以答复。2015年1月16日李某某向河池市人民政府提交《行政复议申请书》，请求责令金城江区政府补发土地承包经营权证，金城江区政府收到河池市政府行政复议办公室转送函后未向李某某补发土地承包经营权证。李某某不服，于2015年7月22日诉至法院，请求确认金城江区政府不履行颁发土地承包经营权证的法定职责违法，并赔偿经济损失40625元。一审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第二条的规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”金城江区政府作为县级地方人民政府负有颁发农村土地承包经营权证的职责。本案中，李某某所主张的0.5亩承包地在2002年已经与下任二组发生争议，并且土地已经被征收为国有土地。因此，李某某在2014年10月27日提交报告请求金城江区政府补发土地承包经营权证时，未能提交其对所主张的0.5亩土地享有土地承包经营权的合法依据，其请求补发土地承包经营权证没有事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，金城江区政府未补发土地承包经营权证没有侵犯李某某的合法权益，与李某某所主张的经济损失亦没有法律上的因果关系。李某某请求赔偿经济损失40625元没有事实和法律依据。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第五十一条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”第五十二条规定：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”上述法律对土地承包经营纠纷的解决方式和途径进行了明确的规定，李某某认为自己的合法权益受到损害，应当依法进行救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李某某的诉讼请求。上诉人李某某上诉称：一、直至2005年本案争议土地被征收，上诉人有对该地依法经营20年的承包事实。1985年下任二组对本村土地进行发包小调整，上诉人调配到人口0.5亩和劳动力0.5亩承包地，原生产队帐薄记载有家庭承包地的名称、座落和面积，是发包方与承包方承包合同的有效凭证，记账式调整方案确定了承包合同的事实，对上诉人承包的这一亩土地至1996年第二轮土地延包时也没人提出异议。2002年10月因政府征用土地，下任二组向原金城江镇政府提出收回承包地的主张，2003年金城江镇政府作出确认上诉人分得一亩土地的承包经营权，并对下任二组的异议不予支持的调处意见。同年金城江区税改办也认可按一亩土地承包经营权核定税额。下任二组未取得政府的同意收回该0.5亩土地，非法扣留上诉人的补偿金属违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条规定，乡级政府已作出意见，被上诉人有责任解决本案纠纷，依法作出处理决定。二、一审法院认可被上诉人有履行颁发农村土地承包经营权证的职责，但又认为上诉人请求被上诉人补发土地承包证没有事实依据是错误的。上诉人有该土地承包经营权证明依据，虽已被征收为国有，但不妨碍政府履行补发土地承包证，从而解决争议的0.5亩土地补偿金。三、被上诉人因未履行补发土地承包经营权证责任，致上诉人未能领取土地补偿金，造成经济损失40625元，被上诉人应予以赔偿。请求二审法院撤销一审判决，改判由被上诉人承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失的责任。
被上诉人金城江区政府答辩称：根据《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，取得土地承包经营权是颁发土地承包经营权证的前提。上诉人请求补发土地承包经营权证，没有提交其取得0.5亩承包地的承包合同或仲裁裁决、法院判决，不能证明其享有土地承包经营权，且金城江区农村土地承包仲裁委员会也认为上诉人主张对0.5亩争议地享有承包经营权理由不充分，作出不支持其仲裁请求的裁决，更能证明上诉人并未取得该土地的承包经营权，因此不予发证是正确的。其未给上诉人补发土地承包经营权证没有侵犯上诉人的合法权益，也没有造成其任何经济损失，上诉人提出赔偿请求不符合国家赔偿法第二条的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明：2012年4月26日，河池市金城江区农经局作出《关于李某某等四户与下任二组间土地承包经营权争议诉求的答复》，告知李某某等四户与下任二组间的土地承包纠纷定性为土地承包经营权确权纠纷，可向金城江区农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，确认土地承包经营权。李某某遂向该仲裁委员会申请仲裁。
本院认为：一、关于被上诉人是否应当颁发农村土地承包经营权证给上诉人的问题。第一，本案土地纠纷属土地承包经营权纠纷性质。本案上诉人与下任二组之间土地纠纷是土地承包经营权纠纷还是土地使用权纠纷，将决定纠纷的处理程序和方式。如属土地使用权争议，可按《土地管理法》第十六条的规定，由人民政府先行处理；如属土地承包经营权纠纷，则应依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》处理。从查明的事实看，本案纠纷是因土地承包经营权问题引起，纠纷性质经河池市金城江区农经局作出《关于李某某等四户与下任二组间土地承包经营权争议诉求的答复》及河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出金农仲案（2012）39号仲裁裁决书确认为土地承包经营权纠纷并进行仲裁。因此本案纠纷属上诉人与其所在集体下任二组之间土地承包经营权纠纷。根据《农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，上诉人如认为自己的合法权益受到损害，可以依法通过申请仲裁或提起民事诉讼进行救济，其主张应适用《土地管理法》第十六条规定由政府作出处理决定，没有事实依据。第二，上诉人请求被上诉人颁发土地承包经营权证缺乏法定的证明材料。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”的规定，具备合法、有效的土地承包合同等证明材料是被上诉人核发其农村土地承包经营权证的前提。本案中，上诉人向被上诉人申请补发0.5亩责任田的承包经营权证，没有提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等证明材料。上诉人提出其已交纳20年的农业税款，被上诉人应当颁发0.5亩承包地的土地承包经营权证的意见，因交纳农业税款不是政府颁发土地承包经营权证的依据和法定事由，亦不符合颁证的条件，故该意见没有法律依据。由于本案是土地承包经营权纠纷，根据《农村土地承包法》第五十一条的规定，人民政府对土地承包经营纠纷仅有调解处理权，原金城江镇政府作出的调处意见并非最终确定土地承包经营权的处理决定，而且该调处意见也没有得到河池市金城江区农村土地承包仲裁委员会作出的金农仲案（2012）39号仲裁裁决书的支持。因此上诉人主张原金城江镇政府作出的调处意见应作为被上诉人颁发土地承包经营权证的依据，也不能支持。第三，客观上被上诉人已无对本案争议土地颁发该土地承包经营权证的现实可能性。由于争议地在2005年已经被征收为国有土地，土地性质已发生转变并由案外第三人依法使用，即使原来有土地承包证也应注销，所以被上诉人已不可能颁发集体土地性质的土地承包经营权证。综上，上诉人请求被上诉人补发土地承包经营权证缺乏事实和法律依据，被上诉人未予办理上诉人申请的颁证要求，不构成不履行法定职责，一审法院据此判决驳回李某某的诉讼请求并无不当。二、关于上诉人的国家赔偿请求是否应当支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的前提是行政行为违法，本案中，被上诉人不颁发土地承包经营证给上诉人符合法律规定，其行政行为没有违法，因此上诉人的赔偿请求不应得到支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人认为被上诉人不履行法定义务和职责的理由不成立，其要求被上诉人赔偿经济损失的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 宋丹丹
代理审判员 杨 斌
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 陈姗姗