贵州省遵义市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）黔03行赔终11号
上诉人（一审被告）遵义市红花岗区新舟镇人民政府（以下简称新舟镇政府）。
法定代表人贾鼎，镇长。
委托代理人何西江，新蒲新区新城法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）杨成志，男，1954年4月10日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区。
被上诉人（一审原告）杨先勇，男，1980年6月24日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区。
二被上诉人共同委托代理人刘昌兴，贵州子尹律师事务所律师。
上诉人遵义市红花岗区新舟镇人民政府因行政赔偿一案，不服播州区人民法院（2017）黔0321行赔初15号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2013年2月18日，原告杨成志与杨成合签订土地租用协议书，承租杨成合承包的“开水栏”责任地，由杨成志、杨先勇父子种植金银花。2014年5月5日，杨先勇与贵州遵义华源医药保健品有限公司签订《金银花种苗购销合同》，约定每年分两次向该公司销售金银花苗10万株，单价每株2元。合同签订后，原告已向公司供货3次，销售金银花种苗15万株。2015年12月11日，遵义市新蒲新区经济发展处作出《关于遵义市新浦百草农业观光园建设项目备案的通知》，同意贵州樱香园艺有限公司建设新浦百草农业观光园项目，“开水栏”责任地在规划红线范围内。2015年8月27日，杨成合与新舟镇平远村委签订《农村土地委托流转合同》，委托土地发包人平远村委将包括“开水栏”责任地1.596亩在内的承包地的经营权出租用于观光农业项目经营。此后，平远村委与杨先勇就金银花补偿协商多次，未能达成协议。2016年4月26日，四川天行健资产评估有限责任公司接受杨先勇单方委托对其种植的金银花母苗市场价值作出评估报告，评估结论为金银花资产评估净值541273.29元。2017年9月25日，四川天行健资产评估有限责任公司作出情况说明：在接受评估申请后，评估人员随杨先勇到金银花种植地现场查看，发现金银花种苗事实存在，但数量不足；评估方式为《金银花种苗购销合同》剩余期限正常收益评估；评估结论为《金银花种苗购销合同》剩余四年正常收益总值。2016年10月13日，被告新舟镇政府组织挖掘机等施工机械强行将原告种植的金银花挖毁，将土地交付项目公司建设农业观光园。施工过程中，新舟镇政府拍摄了现场照片3张。2017年1月20日，因金银花种苗不复存在，原告不能履行金银花苗交付义务，杨先勇与贵州遵义华源医药保健品有限公司协商一致达成《〈金银花种苗购销合同〉解除协议》，由杨先勇支付150000元违约金解除合同。2017年2月16日，杨先勇按解除协议指定向贵州遵义华源医药保健品有限公司徐某建设银行账户汇入了150000元违约金。
一审法院认为：公民土地流转的合法权利受法律保护，原告租赁杨成合承包的集体土地种植金银花，对其种植的作物依法享有所有权，应受法律保护，不受任何组织或者个人的侵害，其依附的土地另行流转，权利人应当获得相应对价的补偿。保护公民合法财产权利是乡镇人民政府的基本职责，政府因公共利益或经济发展需要征收、征用或以其他方式使用土地，除与土地承包权人签订协议、支付补偿外，还应当对土地流转受让人的地上附着物依法补偿。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条并参照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，土地承包经营权流转是土地承包方与受让人之间的民事合同行为，乡镇人民政府在土地流转管理中的职权是指导、协调、资料保管、监督纠错和接受流转当事人申请进行备案、登记、换证，发生纠纷时进行调解处理，无权强迫流转，更无权损毁地面附着物。本案中，新舟镇政府既不是原告与杨成合土地流转合同的当事人，也不是杨成合与平远村委土地流转委托合同的当事人，更不是平远村委受托流转土地承包经营权的相对方，在没有对原告作出补偿、征得原告同意的情况下损毁原告种植金银花的行为，没有权力来源和法律依据，超越职权范围，对原告构成侵权。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，被告新舟镇政府应当承担赔偿责任。被告所持项目建设具有合法性的辩解理由，项目建设合法仅能证明项目实施人具备土地流转受让人资格，与被告越权作出侵害原告财产权的行为不具有法律上的关联性，本院不予采信。被告所持原告非土地承包人，开挖前已经与土地承包人达成流转协议的辩解，事实成立，但原告系土地承租人，系地上附着的农作物的所有权人，其所有权不因土地另行流转而变更。被告所持多次与原告协商补偿不能达成协议的事实成立，但协商不能达成协议不能成为肆意毁损财物的合法理由。
关于赔偿金额的确定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，原告因被告新舟镇政府的违法侵权行为对外承担违约责任，且已经实际支付的违约金15万元，系原告已经实际支出的直接损失，应当由被告赔偿。原告地上附着物的实际价值系原告的直接损失，应当由被告新舟镇政府赔偿。关于地上附着物的实际价值，一般情况下，应当由原告承担损失额的举证责任，但本案被告新舟镇政府在没有进行证据保全，没有对被损毁的地面附着物数量和价值采取合法措施进行固定的情形下径行毁损，改变体表状况，致使现场灭失，无法进行评估鉴定，导致原告举证不能，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，被告应当就原告的损失额承担举证责任，被告不能举证的，应当承担举证不能的法律后果。原告提交了其地面附着物被毁损前单方委托中介机构作出的评估报告，其评估方式与结果均系以原告与案外人的销售合同为据，结合评估机构作出的说明，具有一定的参考价值。结合杨先勇与贵州遵义华源医药保健品有限公司签订《金银花种苗购销合同》的约定，每年5月、10月为交付期，每次交付5万株，单价每株2元。被告新舟镇政府强行损毁作物，直接导致原告不能履行当期交付义务，按照直接损失赔偿原则，当期作物价值为原告的直接损失。参照四川天行健资产评估有限责任公司通过评估人员实地勘察现场所得出的评估报告及评估情况说明，该评估运用收益现值法对其合同剩余四年的正常收益进行评估，原告的金银花母苗评估四年的价值为541273.29元，每一年为135318.322元，每一季为67659.161元，但评估人员赴现场查看时发现金银花种苗事实存在，却有数量不足的情形，本院酌定原告当季损失为50000元。综上，本院认定原告损失为：违约金150000元，金银花种苗损失50000元，共计200000元，应由被告新舟镇政府赔偿。被告所持证据锁定后进行保护性开挖的辩解，被告仅在开挖时拍摄了3张照片，不能反映被损毁作物的形状、数量和价值，仅能证明被告开挖的事实，且被告将原告种植的作物全面摧毁，完全改变地形地貌，并将其交付项目公司建成了观光农业园，没有丝毫保护或保留，对被告的上述辩解，本院不予采信。
据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第十条第二款、第三十六条第﹙八﹚项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，一审判决由被告遵义市红花岗区新舟镇人民政府赔偿原告杨成志、杨先勇的财产损失赔偿金200000元，限判决书生效后十日内给付。
宣判后，遵义市红花岗区新舟镇人民政府不服一审判决，向本院上诉称：一审法院判决上诉人赔偿被上诉人支付违约金的损失150000元无依据。支付违约金的损失不是必须产生的，而是完全可以避免的。被上诉人种植的金银花地块正处在政府打造建设“新浦百草农业观光园项目”的规划红线内。被上诉人完全可以不可拒绝为由与遵义华源医药公司解除《金银花购销合同》，是无需支付违约金的，被上诉人不但没有以此理由拒绝,反而向对方支付了高额违约金，法院不应当支持该观点。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人杨成志、杨先勇未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，播州区人民法院作出的（2017）黔0302行初166号行政判决已确认被告遵义市红花岗区新舟镇人民政府损毁原告杨成志、杨先勇种植在杨成合承包的开水栏1.596亩责任地上的金银花的行为违法，该判决已生效。
本院认为，本案争议的焦点是新舟镇人民政府是否应对被上诉人进行赔偿，若要赔偿应当如何赔偿。
关于新舟镇政府是否应对其违法行政行为造成的损失进行赔偿的问题。被上诉人栽种金银花的土地系其通过租赁方式取得，该流转方式合法，其栽种的金银花应受到法律保护。现新舟镇政府将被上诉人栽种的金银花强制损毁，且该行为已被播州区人民法院作出的（2017）黔0302行初166号行政判决确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第三十六条第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。新舟镇政府对其违法行政行为给被上诉人财产权造成的损害，应当就直接损失给予补偿。
关于应当如何赔偿的问题。新舟镇政府强制损毁金银花，导致被上诉人不能履行向贵州遵义华源医药保健品有限公司交付金银花苗的合同义务，新舟镇政府应当对此造成的直接损失进行赔偿。因新舟镇政府强制行为导致原告无法举证，应由新舟镇政府承担举证义务，不能举证的，应承担举证不能的义务。一审法院依据被上诉人提交的评估报告，酌情认定当期损失为50000元并无不当，本院予以支持。对于违约金部分，首先，被上诉人未将违约金汇入华源公司账户，而是汇入公司法定代表人徐小勇的个人账户，该支付形式不能证明已经实际支付了违约金。其次，政府强制损毁金银花导致被上诉人不能履行交付义务，该行政行为具有强制力，属于不可抗力。因不可抗力未履行交付义务的，可免除违约责任。综上，对违约金部分损失，杨先勇、杨成志提供的证据不足，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项判决如下：
一、撤销播州区人民法院（2017）黔0321行赔初15号行政赔偿判决书；
二、由遵义市红花岗区新舟镇人民政府赔偿杨成志、杨先勇的财产损失赔偿金50000元，限判决书生效后十日内给付。
三、驳回杨成志、杨先勇的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
审 判 员 方 兵
代理审判员 王 伟
二〇一八年三月十九日
法官 助理 张瑛娟
书 记 员 王 毅