广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第139号
上诉人（原审被告）：广州市社会保险基金管理中心，住所地广州市越秀区。
法定代表人：陈健明，该中心主任。
委托代理人：黎卓瑶、夏婷婷，均系该中心工作人员。
被上诉人（原审原告）：申敏萱，住广州市番禺区。
上诉人广州市社会保险基金管理中心因社会保险行政管理一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第388号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”原告作为本市户籍的参保人员，其基本养老保险关系亦在本市，被告作为本地社会保险经办机构，本案中对原告的基本养老保险关系转入不予确认不符合上述有关规定，故其作出的《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：一、撤销被告广州市社会保险基金管理中心作出的穗社保中函（2014）44号《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》。二、被告广州市社会保险基金管理中心于本判决发生法律效力之日起60日内对原告申敏萱的基本养老保险关系转移接续申请重新作出处理。
上诉人广州市社会保险基金管理中心不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人作出的穗社保中函（2014）44号《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》认定事实清楚，适用法规正确。被上诉人于2011年5月持《基本养老保险参保缴费凭证》等资料前来申请将郴州市基本养老保险关系转入广州市。经查核，被上诉人于1980年被湖南省鲤鱼江发电厂招收为全民所有制固定工，于1991年8月调入湖南省郴州地区工业学校工作，于1996年2月被录用为国家干部，于1997年1月起参加郴州市机关事业单位养老保险，后于2005年4月申请辞去公职离开原国家机关事业单位，其在湖南郴州参保至2007年12月。被上诉人所申请转移的1997年1月至2007年12月实际缴费属于郴州市当地先行先试的机关事业单位养老保险，见《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》（湘政发（1996）3号），但该办法不适用于广东省广州市。目前国家只在部分省市实行试点、尚未在全国范围内推行统一的机关事业单位养老保险制度，更未明确相应的参保缴费、跨统筹区转移接续、待遇计算、与其他养老保险制度间衔接等办法。其中我市尚未实施机关事业单位养老保险制度，机关事业单位在编干部仍实行退休养老制度，退休养老仍由财政或者单位负担。本案的关键在于：被上诉人申请转移的是当地实行的机关事业单位养老保险，由于各地制度层面尚未统一、执行操作缺乏细化的依据，上诉人据此作出穗社保中函（2014）44号《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》书面答复被上诉人不予确认其申请事项。（二）原审判决认定的事实不清，适用法规错误。1.在“另查明”部份，仅仅认定被上诉人在本市的户籍和参保情况，并未全面查清被上诉人的养老保险关系情况，避重就轻、过于片面。原审判决中“另查明，原告申敏萱的户籍地址为广州市。2008年1月原告在广州市参加社会保险”仅仅是查明被上诉人当前户籍、参保地，首先，原审对本案主要事实判断有误，查明户籍条件、参保地用以判断养老保险关系地原在《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发（2009）66号文）里规定，而本案不应适用该文件，即便《中华人民共和国社会保险法》（下称社保法）第十九条在规定基本养老保险关系转移接续时并未限定户籍条件；其次，未全面反映和分析被上诉人的养老保险关系，如其在广州市参加的企业职工基本养老保险，与其在湖南郴州市参加当地试行的机关事业单位养老保险，两者从参保人群、缴费比例、基金统筹方式、待遇计发等各方面来看分属不同性质、各自独立的养老保险关系；其机关事业养老保险关系分两部分呈现，一部分是实际缴费，一部分无须实际缴费按照当地政策须审核为视同缴费年限，原审对上述内容并未查明，原审事实查明不清。2.在“本院认为”部分，原审判决误认定社保法中“职工”包括事业单位在编干部，误认定“基本养老保险关系”包括“事业单位养老保险关系”，导致错误适用社保法第十九条。社保法的立法宗旨为适应和促进市场经济发展，通过立法规范政府、用人单位、职工、经办机构之间的社会保险关系，从而维护广大劳动者和城乡居民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。以及根据第二章基本养老保险规定可知，基本养老保险覆盖范围为受《劳动法》、《劳动合同法》规范的就业人群，并未包括事业单位在编干部（不签订劳动合同，属国家干部）。另外根据《关于印发﹤中华人民共和国社会保险法﹥宣传提纲的通知》（人社部发（2010）80号）第三大点第一项“基本养老保险包括职工养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险”的内容，地方的机关事业单位养老保险不属于社保法所规范的基本养老保险关系范围内，故被上诉人申请转移机关事业养老保险关系，不应适用社保法第十九条。3.在“本院认为”部分，由于原审误解社保法“基本养老保险关系”的概念，混淆“城镇职工养老保险”与“机关事业单位养老保险（实际缴费部分）”，导致错误运用国办发（2009）66号文规定转移接续条件的思维，错误认定机关事业单位养老保险转移接续的条件。被上诉人原是机关事业单位在编干部，其在湖南当地参加的是机关事业单位的养老保险。按照国办发（2009）66号文第一条的规定，被上诉人所申请转移的事项不属于该适用范围，不应参照该文件对城镇职工基本养老保险转移接续所规定的转入地判断条件为机关事业单位养老保险转移接续创设审核条件，原审判决于法无据，不应采纳。4.根据现行政策，事业单位在编干部因流动到企业产生的连续工龄认定和社会保险接续问题，仍应通过有管辖权的县以上人力资源和社会保障行政部门审核视同缴费年限的方式进行认定、确权，而非通过接收地方性的实际缴费来解决。鉴于目前国家尚未制定统一的机关事业单位养老保险制度、以及对应的转移接续制度、与其他制度衔接的制度，亦即不存在机关事业养老保险（实际缴费）转移接续的依据。被上诉人从跨省的事业单位流动到我市私营企业就业后产生原工龄认定和接续问题。根据现行政策，广州市人社局作为被上诉人现今户口所在地及未来养老保险待遇领取地的人力资源和社会保障行政部门，该局有权依照被上诉人的申请，通过审核视同缴费年限的方式处理其连续工龄认定和社会保险接续问题。被上诉人亦于2011年向广州市人社局申请审核其机关事业单位连续工龄视同缴费年限，该局受理后已作实体决定，该决定引发的行政诉讼目前在法院审理中。综上所述，目前全国各省市社保经办机构也均未接续、确认跨省机关事业单位养老保险关系，我市如要接续，一是无政策依据，二是在无政策依据情况下跨省接续将可能对本市养老保险基金造成巨大冲击。请求二审法院判决：1.撤销原审判决，维持上诉人作出的穗社保中函（2014）44号《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》；2.判令被上诉人申敏萱承担一审及二审的诉讼费用。
被上诉人申敏萱答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。2.上诉人的上诉事实和理由不成立，没有任何事实和法律依据，请求二审法院予以驳回。被上诉人是社保法所规定的参保职工，而不是如上诉人所称不属于社会养老保险体系的员工，也就是属于城镇职工养老保险体制范围。我方所申请养老保险关系依法有据，被上诉人现户籍所在地是广州番禺，符合国家一级广州市申请跨省申请转入条件。根据社保法第十九条的规定、国发（2008）10号文、《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理的通知》（劳社部法（2001）13号文）、《广东省职工养老保险暂行规定》第十七条以及国发（2015）2号文第七条规定，被上诉人申请转入养老保险关系有相应的法律依据。综上，被上诉人请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明：2011年5月12日，被上诉人申敏萱到上诉人广州市社会保险基金管理中心递交编号为000052958的《基本养老保险关系转移接续申请表》，并提供了由郴州市机关事业养老保险处出具的《基本养老保险参保缴费凭证》（在当地参保起止时间为1997年1月至2007年12月）等资料，后郴州市机关事业养老保险处将12833.9元转入由上诉人管理的异地转入社会保险费收入户。因上诉人对被上诉人申请的养老保险关系转移接续手续办理与否未作出处理答复，被上诉人诉至原审法院，原审法院于2013年12月31日作出（2013）穗越法行初字第314号行政判决书，判令被告于判决发生效力之日起六十日内对原告的申请事项作出处理。2014年3月10日上诉人作出穗社保中函（2014）44号《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》，内容为：“申敏萱女士：您于2011年5月12日持《基本养老保险参保缴费凭证》等资料前来申请郴州市基本养老保险关系转入广州市。根据《关于转发﹤人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法﹥的通知》（国办发（2009）66号，以下简称《暂行办法》）第四条转移基金数额计算的规定，经核对郴州市机关事业养老保险处出具的《基金转出单》，郴州市机关事业养老保险处并未按上述规定转移基金。后本中心与对方社保经办机构进一步核实，确定您所转移的项目属于机关事业养老保险。另按照《暂行办法》第一条和第二条的规定，该办法不适用于办理您的机关事业养老保险关系转移申请。就机关事业养老保险与企业养老保险之间的转移接续，目前国家和本省市均未出台相关法规、规章和规范性文件等实施细则，故本中心决定对你的基本养老保险关系转入不予确认。同时告知您本中心于本函发出三日内将此前接收的资金12833.9元退回郴州市机关事业养老保险处专用账户（账号为：10×××01）。”其后，上诉人将此前接收的12833.9元退往郴州市机关事业养老保险处专用账户。被上诉人不服该《关于养老保险关系转移接续处理意见的函》，提起本案诉讼。
另查明，据查被上诉人的职工档案原始资料，记载其工作经历如下：1980年起曾在湖南省鲤鱼江发电厂、湖南省郴州地区工业学校工作，2005年4月辞职离开原单位；2005年起在广东邦达律师事务所工作。2013年5月6日，广州市人力资源和社会保障局（下称广州市人社局）对被上诉人的工作时间进行审核后，作出穗人社工龄决（2013）141号《视同缴费年限审核决定书》，认定被上诉人上述工作经历并依据国家人事部《关于印发全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定的通知》（人调发（1990）19号）第十条以及广东省人事局《关于事业单位专业技术人员和管理人员辞职后工龄计算问题的发函》（粤人薪（1992）13号）的规定，认为被上诉人辞职离开事业单位后未被全民所有制单位重新录用，辞职前后的工龄不能合并计算，故上述工作时间不能视同缴费年限。被上诉人不服，诉至原审法院，要求撤销广州市人社局作出的穗人社工龄决（2013）141号《视同缴费年限审核决定书》并判令广州市人社局并重新作出视同缴费年限审核决定。原审法院作出（2013）穗越法行初字第313号行政判决书，判决：1.撤销广州市人社局作出的穗人社工龄决（2013）141号《视同缴费年限审核决定书》；2.广州市人社局于该判决发生法律效力之日起30个工作日内重新作出处理。广州市人社局不服，向本院提起上诉，本院于2014年11月24日作出（2014）穗中法行终字第316号行政判决书，判决：1.撤销广州市越秀区人民法院（2013）穗越法行初字第313号行政判决；2.驳回被上诉人申敏萱的诉讼请求。
再查明，2005年8月1日，原广州市人事局向郴州市人才流动服务中心出具了穗人调字（2005）3450号文，注明同意调被上诉人到广东邦达律师事务所工作，如同意，请直接介绍到广州高中级管理人才服务中心报到。如本人不愿到该处分配工作，不要介绍前来，另函联系。2011年5月27日，湖南省郴州市机关事业养老保险处出具了基金转出单，该单注明原告账户建立时间为1997年1月1日，缴费截止时间为2007年12月31日，参加工作时间为1980年7月1日，建立个人账户前缴费年限连续工龄（月）为198等。2008年1月开始，被上诉人在广州市参加社会保险。
本院认为：《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发（2009）66号，以下称《暂行办法》）第一条规定：“为切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员（以下简称参保人员）的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，保证参保人员跨省、自治区、直辖市（以下简称跨省）流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，制定本办法。”第二条规定：“本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。”本案中，根据查明的事实可知，被上诉人申请由郴州市转入本市的养老保险系机关事业养老保险，被上诉人不属于上述《暂行办法》适用的参加城镇企业职工基本养老保险的人员范畴。因此，在目前国家和本省市未就城镇企业职工基本养老保险人员就机关事业养老保险与企业养老保险之间的转移接续出台相关法规、规章和规范性文件等实施细则的情况下，上诉人作出涉案复函，决定对被上诉人的养老保险关系转入不予确认，并同时告知会将此前接收的养老保险基金退回原账户，并无不当。《人力资源和社会保障部关于印发﹤中华人民共和国社会保险法﹥宣传提纲的通知》（人社部发（2010）80号）第三大点第一项规定：“基本养老保险包括职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险。……”鉴于被上诉人申请转入本市的养老保险系机关事业养老保险，不属于上述通知规定的基本养老保险范围，故原审判决认为被上诉人的社会养老保险转移关系应当适用《中华人民共和国社会保险法》第十九条“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”的规定，属于适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第388号行政判决；
二、驳回被上诉人申敏萱的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元均由被上诉人申敏萱负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一五年十二月七日
书 记 员 周芷诺
何红丽