陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榆中行终字第00036号
上诉人（原审第三人）某某公司。
法定代表人李某某。
委托代理人钟某某，陕西富能律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李某甲。
委托代理人朱某某，陕西言泽律师事务所律师。
原审被告某某政府。
法定代表人温某某，县长。
委托代理人白某，定边县国土资源局干部。
上诉人某某公司因土地行政登记一案，不服陕西省靖边县人民法院（2013）靖行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人某某公司的委托代理人钟明山，被上诉人李某甲及其委托代理人朱笑一，原审被告某某政府的委托代理人白强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1998年1月，定边县政府决定启动定边县鼓楼南街延伸及街道两侧配套设施建设项目（以下简称定边县新区项目），并作出定土发（1998）51号报告，申请上级政府批准项目用地。1998年12月26日及1998年12月28日，陕西省政府、榆林市政府（时为榆林地区行署）分别发文同意征用定边县定边镇李园子村和南园子村土地500亩（其中耕地157亩，非耕地343亩），并同意将上述征为国有土地，将使用权划拨给定边县定边镇人民政府用于定边县鼓楼南街道路及两边配套项目建设，同时要求有关征地事宜按双方《征地协议》办理。
1999年7月16日，定边县政府批转定边县新区建设领导小组办公室作出《关于定边鼓楼南街延伸及经济开发区建设实施方案》的通知，该实施方案称：为了切实保证此项工程的顺利实施，加强领导，扛死责任，县政府成立“定边新区建设领导小组”。下设办公室。批准定边镇成立“新区建设领导小组”。下设办公室（简称新区办）。建设用地的征用由新区办负责，土地局配合，土地补偿费按照国家征用建设用地的有关政策规定征用。新区建设一期用地由省政府批准，在李、南园子一期征用500亩，由县政府一次性将土地支配权划拨归新区办，由新区办代表县政府出文划拨给有关单位和个人，由土地局办理《国有土地使用证》。上述领导小组及办公室均为临时机构，现已不存在。
1999年7月28日，定边县新区建设领导小组办公室与定边县农村电气化发展公司（现为某某公司）签订土地划拨（实为有偿出让）合同书，将新区规划区内东二区北至明珠路南道沿，西至南大街慢车道道沿，东至从南大街慢车道道沿东边线向东延伸133.4米，南至从明珠路南道沿向南延伸100米，东西133.4米，南北100米，合计20亩划拨给某某公司。2000年8月8日，定边县新区建设领导小组办公室作出定新办（2000）08号文件，将该宗土地划拨给某某公司。2000年8月25日，被告向第三人颁发定边县国用（2000）字第6-9733、6-3478号国有土地使用证。2002年，第三人在该宗土地西南侧临街面修起办公楼。2003年，第三人在该宗土地西北侧临街面修建电力宾馆时被原告李某甲阻挡。2003年4月20日，就电力宾馆所占4.948亩土地，李某甲与定边县新区建设领导小组办公室签订了《建设用地征用合同》。2012年，第三人在该宗东南侧土地（空地，未修建）拉围墙时被李某甲、李良清阻挡，引发诉讼。1998年12月30日，定边镇人民政府和李园子村民委员会向李某甲颁发了《土地承包经营权证书》，该经营权证书登载李某甲承包水地5.25亩。该5.25亩土地已在2003年4月20日被政府征用4.948亩，下余0.302亩土地经李园子村民委员会负责人指证在被告划拨给第三人的20亩内。被告的征地档案中无该0.302亩的征地合同及征地补偿款凭证。该《土地承包经营权证书》至今未注销。
原审法院认为：定边县新区建设领导小组及下设的办公室是定边县政府授权成立的临时机构，代替县政府行使县政府授予的相应权力，在履行新区开发职责中应当严格依法行政。《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。省、市两级政府在审批李、南园子村集体土地转为国有土地的文件中要求有关征地事宜按《征地协议》办理。定边县新区建设领导小组办公室在征用土地过程中征用了原告4.948亩土地，对下余的0.302亩承包地，没有按省、市两级政府文件及《定边鼓楼南街延伸及经济开发区建设实施方案》的要求与原告（或土地所有人）签订征地合同，也没用依法给予补偿，就将该宗土地有偿划拨给第三人某某公司，审批程序违法。被告的土地登记机关在办理土地登记时没有审查该宗土地的流转材料，亦未注销原告持有的《土地承包经营权证》，颁证程序违法，所办国有土地使用证应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、3目的规定，经审判委员会讨论决定，判决：撤销被告某某政府于2000年8月25日颁发定边县国用（2000）字第6-9733、6-3478号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告某某政府负担。
宣判后，某某公司不服，上诉称：一、一审判决以“定边县新区建议领导小组办公室在征用土地过程中征用了原告4.948亩土地，对下余0.302亩承包地，没有按省市两级政府文件及《定边县鼓楼南街延伸及经济开发区建设实施方案》的要求与被上诉人（或土地所有人）签订征地合同，也没有依法给予补偿，就将该宗土地有偿划拨给第三人某某公司，审批程序违法，被告的土地登记机关在办理土地登记时没有审查该案土地的原材料，亦未注销原告持有的《土地承包经营权证》，颁证程序违法”为由，判决撤销某某政府2000年8月25日颁发的定边县国有（2000）字第6-9733、6-3478号国有土地使用权证，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，二审应予以撤销。被告某某政府给上诉人颁发土地证的行为，依据的是陕西人民政府榆林地区行政分署的相关文件，以及其发布的相关通知，并根据上诉人与定边县新区建设领导小组办公室签订的合同书，采用有偿划拨的方式，上诉人已支付了全部土地款，上诉人持有的使用权证权属来源合法，四至界线清楚，面积准确，与他人无争议。被告某某政府的颁发土地证的行为符合法律规定，程序合法，应为合法有效的具体行政行为，不应予以撤销。而被上诉人李某甲所持有土地承包经营权证书面积记载为3.25亩，四至界线无记载，同时其在一审庭审中所出具的李园子村民委员会证明证明被上诉人承包土地却为5.52亩，与其土地承包经营权证书记载相矛盾，不能作为证据予以采信。况且被上诉人亦没有提供证据证明其承包土地（一审判决认定5.25亩）就包括在上诉人的土地使用权证登记的范围内，且被上诉人持有的土地承包经营权证书是由其所在的村委会颁发，其土地被征为国有后，土地承包经营权证自然无效，而无须再经过注销程序。因此一审法院以此为由判决撤销上诉人持有的土地使用权证，明显事实不清、证据不足，不符合行政诉讼法的相关规定。二、被上诉人李某甲与被告某某政府颁发土地证的具体行政行为无行政法上的利害关系，其无原告主体资格，无权提起本案诉讼，应驳回其起诉。被上诉人提起本案诉讼唯一的依据是其持有的由定边镇人民政府和李园子村民委员会颁发的《土地承包经营权证书》，但在该证书上坐落、四至无任何内容。其在诉状中自述的土地面积为5.25亩，土地承包证书上记载的是3.25亩，李园子村民委员会出具的证明却是5.52亩。这说明被上诉人提交的证据本身自相矛盾，况且被上诉人在庭审中只提交了一份书面证据，李园子村民委员会证明只是证人证言，且李园子村民委员会又未能出庭作证，故无法查明该证明的真伪，不能作为本案的证据予以采信。被上诉人无证据证明被告某某政府颁发土地证的具体行政行为侵犯其享有的土地承包经营权。上诉人在2000年取得土地使用权证，2003年经相关部门批准修建办公楼、阳光电力大酒店等建筑物及相关附属设施，直至2012年8月原告才提起诉讼，在长达10年的时间内，上诉人使用上述土地并修建建筑物，任何人包括被上诉人在内均知道该事实且从未提出异议，这充分证实上诉人的土地使用权证上载明的20亩土地与被上诉人所持有的土地承包经营权证上记载的土地（依原告自述为5.25亩）无任何关系且不相邻。三、上诉人某某公司通过有偿方式取得上述20亩土地的使用权后，还投入巨额资金修建了办公楼、酒店等建筑物及相关附属设施。如撤销上诉人通过合法方式取得的土地使用证，会使该土地成为无主物、地上建筑物成为违法建筑而面临拆除，这无疑会给国家和上诉人造成巨大的财产或经济损失。四、颁证行为发生在2000年，颁证后某某公司就开始修建，2012年8月，原审原告李某甲才提起行政诉讼，超过了行政诉讼法规定的6个月的起诉期限。综上，请求：1、依法撤销靖边县人民法院作出的（2013）靖行初字第00004号行政判决书；2、依法判决驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人李某甲在庭审中口头答辩称：一、被上诉人与被诉行政行为具有利害关系，具有诉讼的主体资格。李某甲所持土地承包证载明承包地面积为5.25亩，2003年政府只征用了4.948亩，还有0.302亩土地未被征用，承包证虽未载明四至范围，但承包证未被撤销，仍然合法有效，且政府征用的4.948亩土地也没有四至范围；原审被告及上诉人均未提供证据能够证明李某甲承包证上的土地不在争议地范围内。李园子村民委员会也出具了证明，证明李某甲承包地上的土地在争议地范围内。二、原审被告先向上诉人颁发了土地使用证，后2003年才向李某甲征用的土地，属先批后征。且将未征用的0.302亩土地也划入土地使用证内。三、某某公司关于撤销土地使用权证，会造成国有资产流失的观点无事实依据，因为争议地上并无建筑。四、李某甲的起诉未超过起诉期限，因某某公司之前的修建并未侵占李某甲的承包地，直至2012年占用了李某甲的承包地，并于2012年8月提起民事诉讼后，李某甲才知道被诉行政行为，并提起的行政诉讼。请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告某某政府答辩称：同意某某公司陈述的事实及理由。另补充：我府颁证程序合法，我府根据供地文件颁发的土地使用权证，其一，李某甲承包证上的土地面积应当核实；其二，承包土地无四至范围，村委会的证明也应当核实，故原审原告不具备诉讼主体资格；其三，一审判决认定事实不清，争议地的四至范围未调查清楚；再者，一审法院审查颁证依据时不符合法律的规定。请求：1、依法撤销靖边县人民法院作出的（2013）靖行初字第00004号行政判决书；2、依法判决驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人负担。
各方当事人在二审期间均未提供新证据。
二审经审理查明：1998年榆林地区行政公署向定边县土地局作出榆地字（1998）133号《关于定边县定边镇人民政府建设鼓楼南大街及街道两侧配套项目用地的批复》，该批复称陕西省人民政府已通过陕土批字发（1998）267号《陕西省人民政府关于定边县定边镇人民政府建设鼓楼南大街及街道两侧配套项目用地的批复》同意征用定边县定边镇李园子村和南园子村集体土地333333.3平方米（折合500亩），并同意将上述征为国有的土地使用权划拨给定边县定边镇人民政府用于定边县鼓楼南街道路及两边配套项目建设。1999年7月28日，定边县新区建设领导小组办公室（由某某政府成立，代表某某政府实施新区建设用地土地征收、供应工作，该组织属临时机构，现已不存在）与定边县农村电气化发展公司（现为某某公司）签订土地划拨合同书（实为有偿出让），将新区规划区内东二区北至明珠路南道沿，西至南大街慢车道道沿，东至从南大街慢车道道沿东边线向东延伸133.4米，南至从明珠路南道沿向南延伸100米，东西133.4米，南北100米，合计20亩划拨给某某公司。2000年8月8日，定边县新区建设领导小组办公室作出定新办（2000）08号文件，将该宗土地划拨给某某公司。2000年8月16日，定边县建设局为某某公司就上述20亩土地的办公楼、住宅楼项目用地颁发了定用许2079号建设用地规划许可证。2000年8月25日，某某政府依据榆林地区行政公署榆地字（1998）133号文件、定边县新区建设领导小组办公室定新办（2000）08号文件、定边县建设局定用许2079号建设用地规划许可证，并依照《》第十一条之规定，向某某公司颁发了定边县国用（2000）字第6-9733号国有土地使用证。2012年，某某公司在该宗土地东南侧（空地，未修建）拉围墙时被定边县定边镇李园子村村民李某甲阻挡，李某甲认为某某政府给某某公司颁发的定边县国用（2000）字第6-9733号国有土地使用证中登记了其持有《土地承包经营权证书》中的0.302亩土地，侵犯了其集体土地所有权和合法承包经营权，请求撤销定边县国用（2000）字第6-9733号国有土地使用证。
另查明，2002年12月24日，榆林供电局作出榆供电人发（2002）17号《关于榆阳等五县（区）机构设置的通知》，撤销了靖边县农村电气化发展公司，成立了定边县供电公司。定边县供电公司的全称为“某某公司”。定边县国用（2000）字第6-3478号系定边县国用（2000）字第6-9733号国有土地使用证的档案号。以上事实有土地承包经营权证、李园子村民委员会出具的证明、现场勘验笔录、调查笔录、榆地字（1998）133号文、土地划拨合同书、定新办（2000）08号文、定用许2079号建设用地规划许可、榆供电人发（2002）17号文、庭审笔录等材料在卷佐证。
本院认为，综合一审裁判结果、结合上诉人上诉请求，本案二审争议的焦点是：1、被上诉人李某甲是否具有诉讼主体资格；2、李某甲的起诉是否超过法定的起诉期限；3、被诉行政登记行为是否合法（被诉行政登记行为所涉土地权属来源是否清楚）。
关于被上诉人李某甲是否具有诉讼主体资格的问题，应由李某甲承担举证责任。修改前的《》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，李某甲在起诉的时候向法庭提交了土地承包经营权证、李园子村民委员会出具的证明各一份，用于证明被诉行政行为侵犯了其合法权益，原审被告、原审第三人虽然对上述证据持有异议，但未提供证据予以反驳。李某甲所提交的土地承包经营权证虽未记载明确四至，但李某甲还提供有李园子村民委员会出具的证明予以佐证，且该证明已经原审法院与李园子村民委员会副主任ＸＸ、支书郭世来所作的现场勘验笔录及调查笔录予以核实，李某甲据此主张被诉行政行为侵犯其合法权益，可以认定李某甲已经完成其具备诉讼主体资格的举证责任。
关于李某甲的起诉是否超过法定的起诉期限的问题，因李某甲并非本案被诉行政行为的相对人，作出行政行为的某某政府亦未直接告知过李某甲被诉行政行为的具体内容，故本案中李某甲称其于2012年8月原审第三人提起民事诉讼后才知道被诉行政行为符合常理，起诉期限应自2012年8月起计算，李某甲于2012年12月提起行政诉讼符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，未超过法定起诉期限。
关于被诉行政行为登记是否合法（被诉行政登记行为所涉土地权属来源是否清楚）的问题，1998年8月29日修订通过、1999年1月1日起施行的《》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。原国家土地管理局1995年12月28日发布、1996年2月1日实施的《》第规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”，第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”，第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”。据此，县级以上人民政府应在依据申请人提供的土地权属来源证明材料，查明土地权属来源的情况下，作出土地行政登记，核发土地使用证书。本案中，二审庭审过程中，被问及被诉土地使用权证所载土地的来源时，原审被告某某政府的代理人答：“我们依据的是定边县新区建设领导小组办公室文件定新办（2000）08号《关于定边县农村电气化发展公司申请划拨建设用地的批复》。对于土地来源不宜审查”。从定新办（2000）08号文件的内容来看，该文件只是同意将本案所涉土地划拨给某某公司，但对该土地的权属来源，无相关证据予以证明，显属主要证据不足；且某某政府未提供证据证明其在给某某公司颁发土地使用证前进行过公告，违反了《》第的规定，程序违法。
综上，某某政府给某某公司颁发土地使用证证据不足，程序违法，原审法院判决撤销某某政府于2000年8月25日颁发的定边县国用（2000）字第6-9733号国有土地使用证正确，应予维持，但定边县国用（2000）字第6-3478号系被诉国有土地使用证的档案号，原审法院判决撤销定边县国用（2000）字第6-3478号国有土地使用证错误，应予纠正。某某政府应在充分收集相关证据，查明被诉行政登记所涉土地权属来源后，依照法定程序，重新作出土地行政登记，原审法院在撤销被诉行政行为后，未判决原审被告重新作出行政行为不当，应予纠正。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、第3目之规定、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持陕西省靖边县人民法院（2013）靖行初字第00004号行政判决，即撤销被告某某政府于2000年8月25日颁发定边县国用（2000）字第6-9733号国有土地使用证；
二、原审被告某某政府于本判决生效之日起六十日内对上诉人某某公司，即原靖边县农村电气化发展公司的国有土地登记申请重新作出土地行政登记；
二审案件受理费50元，由上诉人某某公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
代理审判员 刘红梅
代理审判员 常跃华
二〇一五年九月八日
书 记 员 寇艳艳