青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）青01行终79号
上诉人(原审被告)西宁市城东区人力资源和社会保障局，住所地西宁市城东区昆仑东路188号。统一社会信用代码×××。
法定代表人马晓春，局长。
委托代理人钟宪英，该局工作人员。
委托代理人陈辉，北京市汉卓(西宁)律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)赵玉梅，女，汉族，1967年3月7日出生，住西宁市。公民身份号码×××。
委托代理人赵育岑，男，汉族，1960年3月4日出生，住西宁市。公民身份号码×××。系赵玉梅之兄。
上诉人西宁市城东区人力资源和社会保障局(以下简称城东区人社局)因与被上诉人赵玉梅待业工龄认定一案，不服西宁市城北区人民法院（2017）青0105行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人城东区人社局的局长马晓春及委托代理人钟宪英、陈辉、被上诉人赵玉梅及其委托代理人赵育岑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告赵玉梅于1983年8月5日在青海水电设备厂劳动服务公司待业。1986年8月8日经青海第三毛纺织厂批准参加就业前技术培训考试。1986年12月7日经西宁市劳动局批准，青海第三毛纺织厂招收原告为合同制工人。1990年4月25日，青海水电设备厂劳动服务公司向青海第三毛纺织厂出具证明信，主要内容为：”赵玉梅于1983年8月5日参加服务公司工作，又于1986年7月10日招收参加你单位工作，在我公司工作时间为两年十一个月，请计算在本人工龄中。按规定合并计算为连续工龄，本人劳动工资月平均收入为54元”。该证明信的背面书写有”经核实该同志实际参加待业劳动时间为10个月，1990年8月27日”。1991年3月15日，青海第三毛纺织厂劳资教育科作出对原告赵玉梅的计算工龄审批表，主要内容为：”根据青劳薪字第（82）474号文件精神，经核查该同志在知青实际参加劳动为10个月，该同志的工龄应从八六年二月起计算为连续工龄”。
另查明，2005年4月5日，因青海天源纺织公司（由原青海第三毛纺织厂更名）破产清算，原告赵玉梅与青海天源纺织公司破产清算组签订解除劳动关系的《协议书》，并与企业再就业服务中心签订《下岗职工出中心自愿解除劳动关系领取经济补偿金安置表》，协议解除原告与原企业劳动关系，并领取年工龄800元的经济补偿金。该表记载：”经核实赵玉梅截止2005年3月的工龄为21年8月，经济补偿金标准为800元/年工龄，合计经济补偿金17336元”。由青海天源纺织公司破产清算组和西宁市优化资本结构试点领导小组办公室加盖公章。同日，西宁市城中区公证处对双方的签约行为进行了公证，出具（2005）中证民字第231号《公证书》。原告于2005年4月18日领取经济补偿金17336元。
再查明，原告赵玉梅于2017年3月7日，向被告提出退休申请，原告对退休审批表中记载的待业时间提出异议。2017年4月17日，被告向原告赵玉梅及其哥哥赵育岑等人现场演示了原告的档案资料，并进行了询问。4月19日，被告开会研究后于2017年4月20日作出《关于对赵玉梅同志要求认定其待业工龄事宜的告知》。原告不服，提起行政诉讼。
原审判决认为，被告城东区人社局具有依法审核办理原告工龄及退休待遇工作的法定职责。本案的争议焦点为：被告作出《关于对赵玉梅同志要求认定其待业工龄事宜的告知》认定原告赵玉梅工龄的事实是否清楚，证据是否确凿的问题。被告认为青海第三毛纺织厂经核实确认原告待业期间参加实际劳动时间为10个月，并依据青海省劳动局《关于城镇知识青年参加工作后工龄工资待遇的通知》(青劳薪字[1982]474号)(以下简称474号文)，认定原告的连续工龄应自1986年2月起计算。原告则认为与破产清算组签订协议书时，经西宁市劳动保障局核准了原告的工龄截止2005年3月为21年8个月，即原告连续工龄应从1983年8月起计算。对此，原审法院认为，第一，原告档案中虽有青海第三毛纺织厂作出的计算工龄审批表，但其认定原告待业期间实际参加劳动时间10个月的结论与青海水电设备厂劳动服务公司出具的证明信记载的原告在该公司工作时间为两年十一个月的内容不符，虽然证明信的背面书写”经核实该同志实际参加待业劳动时间为10个月”，但书写的时间不同，亦未加盖公章。青海第三毛纺织厂以此认定原告连续工龄自1986年2月起计算的事实依据不足。根据西宁市人社局《关于进一步规范全市企业职工退休审批管理工作的通知》(宁人社局发[2014]192号)(以下简称192号文)”城镇知识青年待业劳动期间的工龄认定,必须以确切的原始档案记载和明确的组织认定为依据。原始真实的工资清册,具有直接的、排他的、确定的证明力。原企业已经按照政策规定的实体和程序做出认定的,经审核予以认定。事实不清或认定不符合规定的,人社行政部门有权重新核定。原单位没有认定的,参保人员在退休时提出认定要求的,必须提供原始的、真实有效的证据材料,且足以否定原单位的认定,人社行政部门可以根据情况予以认定为连续工龄”的规定，被告有权重新核定原告的工龄。第二、原告于2005年与破产清算组签订协议书及《下岗职工出中心自愿解除劳动关系领取经济补偿金安置表》，协议解除原告与原企业劳动关系，确认原告截止2005年3月的工龄为21年8个月，原告领取经济补偿金17366元。由此可推算，原告的工龄是从1983年8月起计算的。该协议经西宁市城中区公证处依法公证，具有相应的法律效力。被告在《关于对赵玉梅同志要求认定其待业工龄事宜的告知》中”相关事项”的第2项”您档案中的公证书、协议书内无工龄认定相关内容”与上述内容相互矛盾。根据《中华人民共和国公证法》第三十六条”经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外”的规定，被告在审核认定原告工龄过程中，未能将公证的相关民事行为作为认定原告工龄的根据，也未提出足以推翻该项公证的相反证据。因此，被告作出《关于对赵玉梅同志要求认定其待业工龄事宜的告知》，认定原告工龄的证据不足。故对原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第一百零二条的规定，判决：一、撤销被告西宁市城东区人力资源和社会保障局于2017年4月20日作出的《关于对赵玉梅同志要求认定其待业工龄事宜的告知》；二、限被告西宁市城东区人力资源和社会保障局于判决生效后60日内重新对原告赵玉梅的工龄事宜作出答复。案件受理费50元，由被告西宁市城东区人力资源和社会保障局承担。
宣判后，原审被告城东区人社局不服，向本院提出上诉称，1.一审法院认定事实错误，混淆了工龄、连续工龄、实际参加劳动时间的概念。上诉人依法审核被上诉人的退休待遇时，审核的是其连续工龄，在告知书中告知的也是被上诉人的连续工龄，但一审法院错误地将未经西宁市劳动保障局核准的《下岗职工出中心自愿解除劳动关系领取经济补偿金安置表》中的”工龄”等同于”连续工龄”，并主观地在判决中认定为”即原告连续工龄应从1983年8月起计算”，属于事实认定错误。同时，青海水电设备制造厂劳动服务公司出具的证明信，字迹模糊且有涂改，被上诉人就该证明信已向上诉人提出异议，上诉人在审核其连续工龄时也未将其作为认定的依据，一审法院却错误地将证明信适用于裁判。2.一审法院适用相关法律法规及政策错误。根据《社会保险法》规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，上诉人作为社会保险行政机关，在审核被上诉人养老保险待遇支付过程中，依法执行青海省政府及上级社会保险行政部门关于连续工龄认定的相关规定及规范性文件，但一审法院无视政府的相关政策及文件规定，认为上诉人未能以《下岗职工出中心自愿解除劳动关系领取经济补偿金安置表》作为认定工龄的根据，属于擅自更改、创设关于工龄认定的相关政策及文件，并由此认为上诉人认定”被上诉人工龄的证据不足”。在工龄认定中，证据应由用人单位和职工来提供，而不应由审核工龄的行政机关来提供，一审法院以此作为判决依据会导致行政机关在工龄认定时的混乱。请求二审：撤销西宁市城北区人民法院（2017）青0105行初22号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人赵玉梅答辩称，一审认定事实清楚，本人于1983年8月5日参加青海水电设备制造厂劳动服务公司工作，工作时间为两年十一个月，1986年7月10日招收到青海第三毛纺织厂工作，按规定合并为连续工龄，劳动服务公司出具《证明信》和经过公证的《下岗职工出中心自愿解除劳动关系领取经济补偿金安置表》足以证明本人工龄从1983年8月计算为连续工龄。青海第三毛纺织厂附在劳动服务公司《证明信》背后的内容，不但用铅笔书写且没有加盖公章，上诉人不应当以该份没有证据效力的背书内容作为认定被上诉人工龄的依据。请求维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另本院对于上诉人及被上诉人均无异议的事实予以确认：1.根据《社会保险法》等规定，上诉人具有审核办理被上诉人退休待遇的职责。2.连续工龄的认定直接影响被上诉人的退休金待遇。3.上诉人审核被上诉人的连续工龄依据的主要政策法规是474号文、192号文。
本院认为，本案二审的争议焦点在于：上诉人对被上诉人的连续工龄的认定所依据的事实是否清楚，证据是否确凿。
根据474号文”参加劳动服务公司、知青工厂、知青商店、知青服务队工作的，可以从参加工作之日起计算工龄。他们以后被招收到全民所有制或区县以上集体所有制单位工作时，其在劳动服务公司、知青工厂、知青商店和知青服务队的连续工作时间可合并计算为连续工龄”的规定，本案的实质是上诉人对被上诉人赵玉梅合并计算入连续工龄的待业工龄认定为10个月的事实是否清楚，证据是否确凿。192号文规定，”对待业期间工龄的认定，原单位没有确认或者原单位确认没有依据且档案记载前后不一致的不能认定连续工龄，对本人提出异议要求认定工龄的要有本人写出书面申请，并提供原始、真实有效的知青队（或知青工厂、知青商店、劳动服务公司）劳动工资发放底册，经人社行政部门核实确认后方可认定为连续工龄。””原企业已经按照政策规定的实体和程序做出认定的,经审核予以认定。”根据上述规定，原青海第三毛纺织厂已经按照政策规定的实体和程序对赵玉梅的工龄做出认定的，上诉人经审核予以认定是上诉人的职责，因此上诉人关于”在工龄认定中，证据应由用人单位和职工来提供，而不应由审核工龄的行政机关来提供”的上诉意见有据可依，应当支持。本案中，上诉人对于赵玉梅的原始档案记载其在原青海水电设备制造厂劳动服务公司参加待业的时间为1983年8月是认可的，对于赵玉梅在1986年7月招收进入原青海第三毛纺织厂工作直到2005年3月接受下岗安置的事实亦无异议。而原青海第三毛纺织厂对赵玉梅实际参加待业劳动时间认定为10个月应当符合192号文：”城镇知识青年待业劳动期间的工龄认定,必须以确切的原始档案记载和明确的组织认定为依据。原始真实的工资清册,具有直接的、排他的、确定的证明力。”的规定，原青海第三毛纺织厂认定赵玉梅待业工龄为10个月并未附有原始真实的工资清册。192号文又规定”在城镇待业知识青年劳动期间工龄认定中，可以作为认定依据的材料有：（1）原始档案中有清晰明确的记载，且能够互相印证并形成符合逻辑的事实依据；(2）原单位依照相关材料，进行调查确认后，对事实已确认形成的认定结论；(3）原始的工资清册；(4）组织、人事、劳动部门调查确认后形成的认定结论；(5）原始真实的考勤表、工作记录以及其他能够说明或者证明真实情况的原始资料。”本院认为，由于赵玉梅的原单位原青海第三毛纺织厂”经核实该同志实际参加待业劳动时间为10个月”的认定所依据的材料证明力不足，根据192号文”不能以没有证明力或证明力不足的单位以及个人的证明材料作为认定依据，档案记载前后不一致、不符合逻辑关系的认定，人社行政部门不予认可。”的规定，原审判决上诉人以原青海第三毛纺织厂的上述认定作为赵玉梅的连续工龄认定的主要证据不足正确。根据192号文”事实不清或认定不符合规定的,人社行政部门有权重新核定。”的规定，原审判决上诉人对赵玉梅的待业工龄重新核定正确。
原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。上诉人提出撤销原判的上诉意见不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人西宁市城东区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长金爱萍
审判员祁小芹
审判员丁笑曦
二〇一七年十二月二十日
书记员滕岳