江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初119号
原告刘娟，女，1931年11月11日生，汉族，住靖江市。
委托代理人（特别授权）瞿卫东，江苏苏泰律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）刘某某，男，1961年9月6日生，汉族。
被告靖江市国土资源局，住所地靖江市阳光大道12号。
法定代表人沙旭东，该局局长。
委托代理人（特别授权）陈胜昌，该局党委委员、地籍科科长。
委托代理人（特别授权）李静，江苏骥江律师事务所律师。
第三人刘玉芳，女，1949年2月13日生，汉族，住靖江市。
委托代理人（特别授权）王恒刚，江苏中毅律师事务所律师。
原告刘娟不服被告靖江市国土资源局（以下简称靖江市国土局）于2015年11月11日向第三人刘玉芳颁发靖国用（2015）第4562号国有土地使用权证（以下简称涉案土地证），于2016年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月18日立案后，于同日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告刘娟之委托代理人瞿卫东、刘某某，被告靖江市国土局出庭负责人暨委托代理人陈胜昌、委托代理人李静，第三人刘玉芳及其委托代理人王恒刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告靖江市国土局根据第三人刘玉芳的申请于2015年11月11日向其颁发了涉案土地证。
原告刘娟诉称，第三人刘玉芳系原告的左邻，被告靖江市国土局于2015年11月11日向其颁发涉案土地证。原告认为，被告的行为侵犯了原告的合法权益，原告与刘玉芳既是邻居又是亲戚，双方均系继承祖上的遗产，根据祖上的遗嘱，明确了西面两间房屋及门前空地属于原告所有，根据当时的情况，该空地作为公用出入使用，原告与第三人之间不存在土地转让，第三人从未取得争议土地的使用权，被告在1999年向第三人颁发的国有土地使用权证书中也明确了宅基地界系第三人的房屋向西0.5米，第三人在争议地块上搭建的构筑物属于违章建筑，不能据此取得争议地块的使用权，被告靖江市国土局擅自变更土地登记没有事实依据，且未经相邻利害关系人的确认，颁证程序违法，故请求法院依法撤销被告靖江市国土局向第三人刘玉芳颁发的涉案土地证。
原告刘娟向本院提交了以下证据：
1.第三人的两本国有土地使用权证复印件，编号分别为靖国用（2004）字第10XXXXX66号（以下简称2004年土地证）、涉案土地证，证明被告对第三人的宗地面积登记事项进行了变更登记。
2.遗嘱复印件（加盖靖江市人民法院民事审判第一庭印章），证明第三人对其小屋西山墙向西的案涉土地不享有土地使用权，根据遗嘱的内容可以看出由原告与第三人临时共同出入使用，不属于仅供第三人使用的老宅基地。
3.1993年地籍调查表、1999年地籍调查表（变更），均为复印件，加盖被告的档案查询专用章，证明第三人的宗地界址线经过第三人两次指界确认，地籍调查的程序合法，地籍调查的结论是被告发证的合法依据。
4.1994年10月10日和2004年的土地登记审批表复印件，加盖了被告的档案查询专用章，第三人的土地使用权经过靖江市地政地籍管理所、靖江市土地管理局、靖江市人民政府等政府及相关主管部门审批，程序合法，是土地权属来源的合法依据，应以这些表格中审批确认的确定的面积作为第三人取得土地使用权登记的依据，其中，1994年12月28日靖江市地政地籍管理所的初审意见是对1991年4月30日靖土籍（91）准字第21号批准用地通知书的更正审批文件。
5.2015年2月2日靖江市国土资源局一分局《关于靖城街道东兴南街33弄相关土地权属争议调查情况的汇报》复印件，证明案涉土地使用权的权属不属于第三人。
被告靖江市国土局辩称，涉案土地证系更正土地登记，被告认定事实清楚，更正登记的程序合法，原告没有证据证明原告对争议地块享有权利，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告靖江市国土局为证明其行政行为合法性，向本院提交了以下证据、依据：
一、证据：
1.2015年7月22日第三人刘玉芳向被告提供的申请书，申请书内容是因为原国有土地证上所载明的土地使用面积要求予以更正登记。
2.靖土籍［91］准字第21号《批准用地通知书》（以下简称21号用地批准），该通知书载明用地的四址，西至的记载为东至向西5.55米。
3.1991年4月30日的批准用地平面示意图，载明围墙是1.5米，东至向西5.55米。
4.2015年8月4日指界通知书，通知刘某某和刘玉芳到现场进行指界。
5.被告单位工作人员对刘玉芳户宗地界址线位置认定的会办纪要，该证据证明在2015年8月5日在地籍科和行政复议科在现场进行的调查，刘玉芳和刘某某在现场进行了指界，但双方对界址存在争议。
6.靖土籍［91］准字第9号《批准用地通知书》（以下简称9号用地批准），证明原告的用地四址。
7.原告户陈某某批准用地平面示意图，从该平面示意图以及9号用地批准可以看出，第三人户与原告户的四址是一致的。
8.土地登记申请书，第三人向被告出具的土地更正申请。
9.2015年11月6日的地籍调查表。
10.土地登记审查表，确认更正登记后的土地面积是71.1平方米，使用权面积是64.9平方米。
11.第三人在提交更正申请时提交的身份证以及第三人代理人委托申请书、律师证复印件。
二、依据：《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》。
第三人刘玉芳述称，第三人和原告系东西邻居关系，双方的宅基地系继承的，双方于1983年签订协议，以建成的围墙作为双方的界址，1991年双方再次签订协议确定了这一事实。1991年第三人和原告均申请建房，双方的《批准用地通知书》载明的用地平面图就是以1983年建成的围墙为界，至今已经32年双方都未有争议。2014年年底，原告寻找借口与第三人发生纠纷，对第三人的围墙实施破坏，第三人向靖江市人民法院提起民事诉讼后，才发现被告靖江市国土局原先发放给第三人的2004年土地证将第三人的面积记载错误，因此向被告靖江市国土局申请更正登记，被告重现向第三人发放了涉案土地证，被告的登记行为认定事实清楚、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人刘玉芳提交了以下证据：
1.1991年6月24日的协议书，证明老围墙是在1983年之前就已经由第三人建成，该围墙是双方的界址。
2.两份建房批复，其中第三人的21号用地批准证明其土地使用面积73.15平方米，而2004年的土地使用证面积填写存在错误，这个错误是被告误写造成的。
3.9号用地批准和平面示意图，证明原告东址只到老围墙以东，不在原告的土地批准适用范围之内。
4.第三人的民事起诉状和追加申请，证明我方直到2014年才知道土地证有错误。
5.2004年土地证，土地证面积和平面图标记都和第三人的批准用地通知书明显有不同，是错误的。
6.土地使用证更正登记申请，证明我方向国土部门主张更正登记。
经庭审质证，原告对被告证据的真实性均无异议，对证据2、3、5、9的合法性有异议，对证据1、8认为如果争议土地使用权有争议以庭审确认的面积为准，对证据10的登记结果不予认可。原告对第三人提供的证据1真实性不予认可，证据2中1983年的建房批复无异议，但并没有对围墙进行批复，21号批准用地通知书与被告证据2是一致的，证据3真实性无异议，但认为批准用地面积是错误的，证据4诉状只是第三人行使诉权的一种表现，不能证明土地登记错误，证据5、6的真实性无异议。
被告靖江市国土局对原告证据1、3、4、5真实性无异议，认为证据2与本案无关，出具证据5时未进行调查，应当以调查后的事实为准。对第三人提供的证据无异议，协议书不清楚，也不是被告作出更正登记的依据。
第三人刘玉芳对被告靖江市国土局证据无异议，对原告的证据同意靖江市国土局的意见，并认为原告主张争议地块的权属应当提供其土地使用权证。
本院对上述证据认证如下：除了第三人提供的1991年6月24日的协议书双方对其真实性不予确认外，其他证据的真实性双方均无异议，可以作为认定案件事实的依据；被告靖江市国土局陈述并非根据1991年6月24日的协议作出更正登记，故该协议与本案并无关联。
经审理查明，原告刘娟与第三人刘玉芳系邻居关系，第三人居东、原告居西。1971年2月4日，原告刘娟父亲刘某立下遗嘱，对涉案土地的使用权表述为“土地是国家的，暂时门口中间余地共同出入，西首屋外余地前归刘娟种植，东首屋外前余地归刘玉芳种植……”。
1989年7月24日，第三人刘玉芳填写土地登记申报表，载明其住宅用地的使用权面积为78平方米，其中附图东至到西至的间距为为5.35米，该申报表的初审意见为：审查合格准予登记，但土地管理机关和县级以上人民政府未出具审核意见和审批意见，后附的个人使用国有土地登记申请书（草表）亦未经过任何审批。
1991年3月30日，原靖江县地政地籍管理所作出9号用地批准，载明：“陈某某：经审核批准你户使用坐落于东兴街三十五弄10号的土地35.53M2，折0.038亩，允许建筑占地面积24.48M2，建筑面积48.96M2，规定用途住宅，使用期限为长期。批准使用的土地来源：1.过去合法使用的老基地22.68平方米；2.依法转让（或者有偿划拨）2.85平方米；3.其他。用地四至：东至：西至向东3.6米。西至：与自家楼房西山墙南北一条直线。南至：西口沙林春后墙向北、东口房产公司后墙向北3.24米。北至：南址向北6.8米。”
1991年4月30日，原靖江县地政地籍管理所作出21号用地批准，载明：“刘玉芳：经审核批准你户使用坐落于东兴街三十五弄10-2号的土地39.13M2，折亩，允许建筑占地面积28.55M2，规定用途住宅，使用期限为长期。批准使用的土地来源：1.过去合法使用的老基地39.13平方米；2.依法转让（或者有偿划拨）；3.其他。用地四至：东至：周敏善小屋楼房西山墙外侧5公分。西至：东至向西5.55米。南至：北至向南7.05米。北至：自家老楼屋南墙壁外侧1.6米（即自家阳台外沿投影）。”
1994年11月，靖江市靖城镇土地使用权确权发证办公室对第三人刘玉芳户进行地籍调查，计算第三人户的宗地面积为59.41平方米，其中宗地南边自东至向西计算了4.1米，未计算至围墙边（至西侧围墙的东西间距为5.5米），并以此为依据进行了土地登记审批。
1999年4月14日地籍调查时对第三人刘玉芳宗地四至记载与1994年地籍调查时尺寸基本一致，核定第三人刘玉芳宗地面积为58.2平方米，靖江市人民政府于2004年6月4日根据1999年地籍调查资料进行了土地登记审批，并向第三人刘玉芳核发了2004年土地证。
2015年2月2日，被告靖江市国土局之一分局向靖江市靖城街道办出具了《关于靖城街道东兴南街33弄相关土地权属争议调查情况的汇报》，汇报内容如下：该争议地块面积为4.465平方米，坐落于靖城街道东兴南街33弄，土地性质为国有土地，为相邻的两宗住宅之间权属未明确的土地。历史上就是零星空地，其使用权处于不确定状态。
2015年5月29日，第三人刘玉芳以原告刘娟之子刘某某为被告向靖江市人民法院提起民事诉讼，要求判令刘某某对第三人围墙停止侵害、排除妨碍，并对第三人的围墙恢复原状，并申请追加原告刘娟为被告参加诉讼。审理中，第三人刘玉芳发现2004年土地证载明的面积与其实际使用土地面积及21号用地批准不一致，于2015年6月9日向被告靖江市国土局提出土地使用证及不动产登记簿更正登记申请，要求对第三人的2004年土地证及不动产登记簿予以更正登记，将申请人的国有土地使用面积更正为73.15平方米。
2015年7月22日，第三人再次向被告靖江市国土局提出申请，内容为：我家住靖江市东兴南街33弄13号，实际使用土地面积约73平米，因我未及时提交21号用地批准，致使2004年土地证将土地使用面积错登记为58.2平米，故具申请请求贵局予以更正登记为感。
2015年8月4日，靖江市国土局向原告刘娟及第三人刘玉芳发出指界通知书。2015年8月5日，被告国土局地籍科、行政服务科会同国土一分局至现场进行了地籍调查，第三人刘玉芳及刘娟之子刘某某进行了现场指界。指界时，刘玉芳户认定宗地西南侧的界址为该户原来的围墙外侧，刘某某认定两户西南侧的界址线位置为刘玉芳户楼房外侧，双方存有争议。
2015年9月25日，被告地籍调查、土地登记部门的工作人员对上述争议进行了会办，根据21号用地批准，认为该房屋自建成后至2015年，该户的西南侧围墙一直存在，根据上述情况，领导小组裁决：以原靖江县地政地籍管理所的21号用地批准为依据，确认刘玉芳户的西南侧的界址线为原围墙外侧。
2015年11月6日，第三人刘玉芳向被告靖江市国土局提出土地登记申请，被告靖江市国土局于2015年11月10日进行地籍调查，并根据2015年11月6日第三人刘玉芳的指界，于2015年11月11日向第三人刘玉芳颁发了涉案土地证，其中记事栏中载明：该宗地为更正登记，原登记时间为2004年6月4日。
第三人刘玉芳答辩时，向本院提交证据中有一份落款时间为2015年9月11日的土地使用权争议调查处理申请书，申请被告确认第三人对老围墙以东10.575平方米土地享有使用权。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条之规定，土地登记实行属地登记原则，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书，而《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，故被告靖江市国土局具有土地登记的法定职权和职责。
本案原被告争议焦点：被告靖江市国土局于2015年11月11日对第三人刘玉芳作出的土地登记行为的合法性。本院围绕主要问题评判如下：
1.2004年土地证与涉案土地证区别在于：2015年登记中包含了原2004年登记的宗地中西南角部向西、向北拓展的地块（以下简称争议土地），而2004年登记未包含争议土地。
第三人刘玉芳1989年7月24日土地登记申报表未经任何审批，不能认定为有效的土地权属登记，而1994年地籍调查、土地登记审批表经过原靖江市土地管理局、靖江市人民政府审核并同意发证，2004年地籍调查、土地登记审批表经过被告靖江市国土局、靖江市人民政府审核并同意发证，两次经过审核的登记中均未涉及争议土地；而2015年11月11日的登记行为中对争议土地进行了登记。更正登记一般针对登记有错误的情形，而涉案登记行为系因第三人提交了超出原申请范围的新的“权源材料”而发生，客观上来说并不存在登记错误的情形，故被告将2015年11月11日的登记行为定性为更正登记存在不妥。
2.根据《不动产登记暂行条例》第十九条第二款之规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；第二十二条第三项规定，存在尚未解决的权属争议的，应当不予登记，并书面告知申请人。
被告靖江市国土局在2015年11月发证前，进行地籍调查现场指界和会办时，明确载明涉案土地存在争议。权属明晰是土地行政登记的前提要件，本案中被告明知争议土地使用权在原告与第三人之间存在争议，其作出涉案登记的逻辑基础在于已经确认上述土地使用权的权属，则其有关权属的认定系涉案登记行为的事实依据，当然属于本院审查的范围。
本案中被告依据第三人提供的批复即判断争议土地的使用权为第三人所有，但并未提交该批复在法律上的性质、效力、效果及作用的依据，经本院释明，被告亦未能就此作出有效的解释，应视为作出权属认定的事实不清，证据、依据不充分。
此外，权属认定的过程也是消解争议的过程。在被告当前的举证下，其在欠缺仅依据批复即作出权属确认的法律授权时所作的权属认定及后续的登记行为已经严重影响了原告的合法权益，但被告未在行政程序中以合理的方法告知原告拟作登记的内容，亦未告知其陈述申辩权，致使原告未能参与行政程序，未能对被告认定权属的依据、原因等发表意见，其与第三人在权属上的争议客观上因被告的发证行为而受到直接处理，其程序权利因此受到了剥夺，故被告的行政行为亦违反正当程序原则。
综上，被告作出的涉案土地行政登记事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告靖江市国土资源局于2015年11月11日将位于靖江市靖城镇东兴南街33弄宗地面积71.1平方米土地登记于第三人刘玉芳名下的土地登记行为。
案件受理费50元，由被告靖江市国土资源局负担（原告已预交，被告靖江市国土资源局于本判决生效之日起十日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或者名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④账号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑峰
代理审判员 杨鑫森
人民陪审员 刘葆久
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 王 泽
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。