湖北省孝感市孝南区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂孝南行初字第00110号
原告胡双莲。
被告孝感市公安局孝南区分局。住所地：孝感市槐荫大道***号。
法定代表人殷实，该局局长。
委托代理人方华武，孝感市公安局孝南区分局干部。代理权限：一般代理。
委托代理人汤军，孝感市公安局孝南区分局。代理权限：一般代理。
原告胡双莲不服被告孝感市公安局孝南区分局2015年4月1日作出的南公（治）行决字（2015）248号《行政处罚决定书》，于2015年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月24日立案后，于2015年9月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年1月20日、3月4日、3月25日公开开庭审理了本案。原告胡双莲第一、三次到庭参加了诉讼，第二次未到庭参加诉讼；被告孝感市公安局孝南区分局的委�代理人方华武、汤军均到庭参加诉讼。审理期间，因原告胡双莲通信不畅和拒收特快专递等原因致使本院送达程序上的迟延。因案情复杂，经湖北省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告孝感市公安局孝南区分局2015年月1日作出的南公（治）行决字（2015）248号《行政处罚决定书》，认定原告胡双莲于2015年3月29日下午1时许，以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近非法进行上访活动，后被公安机关带离。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定对胡双莲处以行政拘留十日的处罚。
原告胡双莲诉称，1、被告程序违法。被告没有向原告出示北京公安机关移交行政处罚案手续文书，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“移交违法行为人居住地公�机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定，超越、滥用职权，程序严重违法。2、被告没有管辖权。根据《治安处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，被告没有权利管理北京行政区域内的治安管理工作，对原告作出的《处罚决定》违反了该法律的规定。3、被告适用法律错误。被告违反《公安机关办理行政案件程序规定》第三条“公安机关办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳”。第三十八条“需要调查的案件事实包括：（二）违法行为是否存在；（四）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节”。第一百四十六条“对行政案件进行审核、审批时，应当审查下列内容：（二）案件事实是否清楚，证据是否确实充分；（三）案件定性是否准确；（四）适用法律、法规和规章是否正确；（五）办案程序是否合法；（六）拟作出的处理决定是否适当”。第一百四十七条“公安机关根据行政案件的不同情况分别作出下列处理决定：（三）违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定”的规定，对没有《治安处罚法》第五条“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质，情节以及社会危害程度相当”行为的原告，套用第二十三条第一款第二项的规定，市错误的。请求人民法院依法撤销被告于2015年月1日作出的南公（治）行决字（2015）248号《行政处罚决定书》，公开向原告赔礼道歉，并赔偿原告精神伤害损失和误工费。原告胡双莲向本院提供证据、依据有：1、（1）北京市公安局西城分局政府信息公开接�室于2015年4月16日向胡双莲出具的西城公安分局（2015）第1228号-回《登记回执》。内容为该单位于当日收到胡双莲提出要求获取西城公安分局制作的2015年3月29日其在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交孝感市公安局孝南分局的法律手续的信息的申请。该单位将于2015年5月7日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行告知。（2）北京市公安局西城分局政府信息公开接待室于2015年4月30日向胡双莲出具的西公（2015）第1310号-不存《政府信息不存在告知书》。内容为该单位于2015年4月16日受理了胡双莲提出的政府信息公开申请具体见《登记回执》西公（2015）第1228号。经查，胡双莲申请获取的政府信息公开，该机关未制作，该政府信息不存在。并告知其诉权和期限。2、武汉市公安局制作的《武汉市居住证》。内容注明胡双莲，女，汉族，证件编�：022003201201218467，身份证号码：××，户籍所在地：湖北省孝感市孝南区，现居住地址：武汉市武昌区黄鹤楼道87号1栋2单元1楼1号，有效期限：2013年9月2日至2014年9月2日。3、（1）武汉市国土资源和规划局武昌分局于2015年12月14日出具的向胡双莲邮寄送达的《信访事项实体性受理告知书》。内容注明信访人为胡双莲，信访事项：孝南区胡双莲安置补偿，来访反映，2011年4月在未达成协议的情况下，将位于武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号房屋被水果湖街道办事处和武汉东沙连通拆迁指挥部强行拆除，要求还建房屋2套，并赔偿经济损失。信访事项实体性受理告知书告知胡双莲，反映的问题予以受理。按照《信访条例》规定，将于1月8日（注：最长不超过60日）前办结并书面答复你。在此期间，不应重复来访或越级上访。特此告知。（2）武汉市国土资源和规划局武昌�局于2015年12月16日出具的向胡双莲邮寄送达的《信访事项答复意见书》。内容注明信访人为胡双莲，信访事项：反映武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号房屋于2011年4月未签协议被水果湖街道和东沙连通拆迁指挥部强拆的问题。答复意见：经了解，你反应的情况属实，你妹妹的房屋位于武昌区中北路武重三街坊19栋1门3楼17号，属于东沙湖连通工程改造用地（K4地块）范围，建筑面积42.13平方米，产权人为陈三莲。该项目于2009年6月25日取得武国土房拆许字（2009）第35号房屋拆迁许可证，拆迁人为武汉地产开发投资集团有限公司，拆迁代办单位为佳欣房屋拆迁事务所。据拆迁代办单位介绍，你要求在红军村还建150平方米住房两套，另加80万元货币补偿，双方无法达成协议。为此，我们已敦促拆迁代办单位积极主动与你们协谈，尽量缩小差距，争取通过协商达成协议。同时，你们也可以通过司法途径维护其合法权益。4、胡三莲于2009年8月24日填写的《拆迁安置征求意见表》。内容注明位于武昌区中北路147号456栋（3-19）1单元3层5号房屋产权人为胡三莲，共有人为胡双莲，面积43.12平方米以及安置意向。
被告孝感市公安局孝南区分局辩称，1、原告胡双莲于2015年3月29日到中南海周边上访时被北京市公安局西城区分局查获并移交被告处理，有北京市公安局西城区《训诫书》（移送联）证实，被告属于依法履行职务行为。2、被告对原告胡双莲的违法行为有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定，“……（三）属地管理原则。在处理信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《治安管理处罚法》和《刑事诉讼法》等法律法规的规定，……由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以居住地公安机关管辖……”。原告居住在孝感市孝南区内，其违法行为由孝感市公安局孝南区分局管辖更为适宜，因此，被告对该案具有管辖权。3、原告胡双莲的行为构成寻衅滋事的违法行为。《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定，“……实施下列行为之一的，可以依照《治安管理处罚法》第二十六条的规定处罚。……（2）信访事项已经依法终结或被认定为无理访，为制造影响或发泄不满情绪，仍到天安门地区、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、�京外国组织、境外媒体以及重要会议等场所进行非正常上访的……”。武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号房主并非胡双莲，原告就该房屋的拆迁问题进行信访，属无理访，其于2015年3月29日到中南海周边非正常上访的行为属于湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定的寻衅滋事行为，公安机关依照《治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，以寻衅滋事行为对原告进行处罚，定性准确，适用法律恰当。请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告孝感市公安局孝南区分局向本院提交了以下证据、依据：1、孝感市公安局孝南分局治安警察大队《胡双莲寻衅滋事结案报告》。内容注明案由、案件来源、基本情况及违法犯罪事实、处理结果。2、孝感市公安局孝南分局治安警察大队《呈请结案报告书》。内容为当事人基本情况�违法事实、处理意见及审批手续。3、孝感市公安局孝南分局治安警察大队《受案登记表》。内容为案情简要及受案审批。4、孝感市公安局孝南区分局2015年4月1日作出的南公（治）行决字（2015）248号行政处罚决定书。内容为：2015年3月29日下午1时许，胡双莲以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近非法进行上访活动，后被公安机关带离。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定对胡双莲行政拘留十日。并告知其诉权和期限。5、孝感市公安局孝南分局治安警察大队《呈请行政处罚报告书》。内容为2015年4月1日，该大队呈请对胡双莲行政处罚的事实、依据、理由及相关审批手续。6、孝感市公安局孝南分局治安警察大队于2015年4月1日向胡双莲发出的南公（治）行传字（2015）3号《传唤证》。内容为胡双莲因涉嫌�衅滋事，根据相关法律规定，传唤其于当日11时到达指定场所接受询问。7、孝感市公安局孝南分局治安警察大队《呈请传唤报告书》。内容为2015年4月1日，该大队呈请对胡双莲传唤的事实、依据、处理意见及相关审批手续。8、2015年4月1日孝感市行政拘留所出具的《行政拘留执行回执》。内容为被拘留人胡双莲已于当日执行入所和执行期限。9、孝感市公安局孝南分局作出的南公（治）行拘通字（2015）277号《行政拘留家属通知书》。内容告知胡福先，胡双莲因寻衅滋事，根据相关规定被拘留十日的通知书。后由胡双莲的表哥曾小华签收；9、孝感市公安局孝南分局《行政处罚告知笔录》。内容概述了胡双莲因寻衅滋事，拟对其行政拘留十日，而询问胡双莲是否提出陈述和申辩，胡双莲拒绝回答；10、《行政案件权利义务告知书》（3份）。内容为根据《中华人民共和国�安管理处罚法》以及相关法律、法规的规定，在公安机关办理行政案件调查取证期间，违法嫌疑人被侵害人及其他证人的权利和义务。2015年4月1日，胡双莲对该告知书拒绝签字；2015年3月31，李楚樵、肖明初对该告知书签字人可以。11、孝感市公安局孝南分局治安警察大队民警作出的《询问笔录》。内容为2015年4月1日公安机关对胡双莲相关情况的调查记录（胡双莲拒绝签字，由办案民警签字注明）。12、孝感市公安局孝南分局治安警察大队民警作出的《询问笔录》。内容为2015年3月31日公安机关关于胡双莲相关情况对李楚樵的调查记录。13、孝感市公安局孝南分局治安大队民警作出的《询问笔录》。内容为2015年3月31日公安机关关于胡双莲相关情况对肖明初的调查记录；14、孝感市孝南区信访局于2015年4月1日出具的《关于胡双莲进京非正常上访的情况说明》。内容为：胡�莲因其妹妹胡三莲位于武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号42.3平方米房屋于2011年4月被拆除问题多次进京非正常上访，其中2014年进京非正常上访26次，2015年进京非正常上访8次。15、公安部人口信息系统登记胡双莲的基本情况。16、孝感市孝南区陡岗镇人民政府2013年6月18日对胡双莲下达的《告知书》。内容注明胡双莲于2013年6月7日、8日连续两次进京非正常上访，反应武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号房屋拆迁补偿不到位的问题，相关部门高度重视，认为拆迁补偿标准在武汉市处于较高水平，还建房位于武汉市黄金地段。但该房屋户主并非胡双莲，户主也未委托胡双莲到北京上访。并告知其进京非正常上访的行为违反了《信访条例》第十八条和第二十二条的相关规定，若不听劝阻教育继续违法上访，公安机关将按照相关规定依法进行处理（因无法联系胡双莲，其父也拒签，故该告知书仅由基层组织和相关人员签字注明）。17、2015年3月29日北京市公安局西城分局府右街派出所对胡双莲作出的《训诫书》（移交联复印件）。内容为对胡双莲到北京市中南海周边信访而作出训诫。18、北京市公安局西城分局府右街派出所对胡双莲作出的《训诫书》（移交联复印件）8份。内容分别为2013年12月21日、2014年1月30日、5月6日、7日、2015年1月15日、16日、17日、18日胡双莲到北京市中南海周边信访而作出训诫。19、武汉市公安局武昌区分局于2015年3月6日作出的昌公（东）行决字（2015）637号行政处罚决定书。内容为2015年3月5日，违法上访人员胡双莲上访房屋拆迁问题，被天安门分局查处后，带到了马家楼接济服务中心。2015年3月6日中午13时许，违法上访人员胡双莲被带到武汉市武昌区东亭派出所。以上事实有违法行为人胡双莲的陈述和申辩、书证、证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对胡双莲治安处罚行政拘留十日。并告知诉权和期限。20、北京市公安局朝阳分局分别于2014年5月10日和2014年12月15日作出的京公朝行罚决字（2014）004190号和（2014）016541号行政处罚决定书。内容分别为2014年5月10日10时许和2014年12月15日11时许，胡双莲在北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前路边，扰乱该地区公共场所秩序。以上事实有本人陈述，证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对胡双莲行政拘留五日。并告知诉权和期限。
经庭审质证，原告胡双莲认为被告孝感市公安局孝南区分局所有证据均不是在法定期限内提交，并且人民法院没有将证据送达给原告而不予质证。本院认为，本院于2015年9月29日通知被告应诉后，被告于2015年10月12日将相关证据提交本院并未超过法定举证期限；原告认为人民法院应将被告提交的相关证据送达给原告的理由没有法律依据。其不予质证的行为视为对相关权利的放弃。
被告对原告提交的证据1的真实性无异议，认为该证据证明了原告到过北京，原告的行为北京公安机关没有进行处罚。对证据2由异议，认为该证据只能注明原告2013年9月2日至2014年9月2日在此地居住，不能证明被告对原告处罚时其在此地居住。对证据3有异议，认为该证据的时间是在被告作出处罚之后所作出。对证据4有异议，认为该这就是空白的，无任何单位的公章，具有法律效力的只有原告提供房产证。
本院对上述证据认证如下：被告孝感市公安局孝南区分局提交的20份证据证明了被告对原告胡双莲进行行政处罚的证据、程序和法律适用，具有证据的合法性、关联性、真实性特征，本院予以确认。
原告提交的证据1只能证明原告于2015年4月16日向北京市公安局西城分局申请对其于2015年3月29日在中南海周边地区上访，扰乱公共秩序被公安机关查获、立案和移交孝感市公安局孝南分局的法律手续的信息进行公开，以及该机关的回复。北京市公安局西城分局于2015年3月29日向原告出具的训诫书证明了原告于当日15时59分到中南海附近非法上访的事实。故对该证据的真实性予以认可，对原告所要证明的目的不予认可。原告提交的证据2仅证明其曾经在武汉市居住过，而不能证明其于被告对其行政处罚时在武汉市居住。故对原告认为被告无管辖权的目的不予认可。原告提交的证据3，该证据证明了原告曾向相关部门以信访的形式反应相关情况，但不能证明拆迁房屋系原告胡双莲和胡三莲共有。原告提交�证据4系以胡三莲名义填写的《拆迁安置征求意见表》填空表格，该表格系个人单方填写，不能证明拆迁房屋的权属情况，也不能证明原告的上访是否有无道理。
经审理查明，原告胡双莲因胡三莲所有的位于武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号房屋拆迁补偿不到位的问题，常年到北京上访。2013年6月18日，孝感市孝南区陡岗镇人民政府向胡双莲发出《告知书》，告知其于2013年6月7日、8日连续两次进京非正常上访活动涉及的房屋户主并非胡双莲，户主也未委托原告到北京上访，其行为违反了《信访条例》第十八条的相关规定，若不听劝阻教育继续违法上访，公安机关将按照相关规定依法进行处理。该告知书因无法联系胡双莲，其父也拒签，由基层组织和相关人员签字注明。后原告胡双莲又分别于2013年12月21日、2014年1月30日、5月6日、7日、2015年1月15日、16日、17日、18日到北京市中南海周边信访，均由北京市公安局西城分局进行训诫，2015年3月29日15时59分许，原告胡双莲再次到市中南海周边进行信访活动，被北京市公安局西城分局训诫后交由孝感市公安局孝南区分局处理。2015年4月1日，孝感市孝南区信访局出具《关于胡双莲进京非正常上访的情况说明》，内容表明：胡双莲因其妹妹胡三莲位于武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号42.3平方米房屋于2011年4月被拆除问题多次进京非正常上访，其中2014年进京非正常上访26次，2015年进京非正常上访8次。2015年4月1日，被告孝感市公安局孝南区分局向原告胡双莲发出南公（治）行传字（2015）3号《传唤证》，传唤其于当日到达孝感市公安局孝南区分局治安大队，然后作出南公（治）行决字（2015）248号行政处罚决定书，该决定书认定：2015年3月29日下午1时许，胡双莲以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近非法进行上访活动，后被公安机关带离。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定对胡双莲行政拘留十日。并当即执行。原告胡双莲不服，遂诉至人民法院，请求依法撤销被告于2015年月1日作出的南公（治）行决字（2015）248号《行政处罚决定书》，公开向原告赔礼道歉，并赔偿原告精神伤害损失和误工费。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，被告孝感市公安局孝南区分局具有对本行政区域内治安管理行政处罚的职权。结合原、被告的观点和本院查明的事实，本院归纳如下焦点并进行阐述：
一、被告孝感市公安局孝南区分局对原告胡双莲的非法上访行为是否具有管辖权
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安�件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。该规定明确了行政案件的管辖权，即原则上是由行政案件违法地的公安机关管辖，如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，同时也明确规定了不能由违法行为人居住地公安机关管辖的情形，而原告胡双莲不在此情形之列。原告胡双莲出具的由武汉市公安局制作的《武汉市居住证》，仅证明其于2013年9月2日至2014年9月2日在武汉市武昌区黄鹤楼道87号1栋2单元1楼1号居住，并不能证明2015年4月1日被告对其实施行政处罚时仍居住此地。被告对于原告原有《居住证》�效后，以其公民身份证登记的地址来确定居住地并无不妥。其违法行为由被告管辖更为适宜，故北京市公安局西城分局以《训诫书》移交联将该案移交给被告孝感市公安局孝南区分局管辖处理并无不妥。
二、原告胡双莲进京上访的行为是否构成寻衅滋事，被告适用法律是否正确
原告胡双莲以“其”房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，多次来到北京市中南海附近非法进行信访活动，均被公安机关予以训诫。其仍于2015年3月29日到北京市中南海附近非法进行信访活动。根据湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定：……实施下列行为之一的，可以依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定处理……信访事项已经依法终结或被认定为无理访，为制造影响或发泄不满情绪，仍到天安门、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议等场所进行非正常上访的……。原告胡双莲以位于武汉市武昌区武重三街坊19栋1门3楼17号房屋的拆迁补偿问题为由上访，但其并未提交证据证明该房屋为胡双莲所有，亦未提交证据证明其上访行为系受该房屋所有人的委托，故其以该种理由上访显属无理。其就同一信访事项仍于2015年3月29日到中南海周边信访的行为属于湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定的寻衅滋事行为，即其行为已经违法。被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，以寻衅滋事行为对原告进行处罚，适用法律正确。
综上，被告孝感市公安局孝南区分局于2015年4月1日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定对原�胡双莲作出南公（治）行决字（2015）248号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告胡双莲请求请求依法撤销被告于2015年月1日作出的南公（治）行决字（2015）248号《行政处罚决定书》，公开向原告赔礼道歉，并赔偿原告精神伤害损失和误工费于法无据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告胡双莲的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告胡双莲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审 判 长 邱润清
审 判 员 李建群
人民陪审员 刘玉兰
二〇一五年四月五日
书 记 员 周勇斌
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判�驳回诉讼请求的情形。