浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终202号
上诉人（原审原告）汤岳彩，男，1951年10月30日出生，汉族，住浙江省武义县。
上诉人（原审原告）陈国法，男，1952年8月21日出生，汉族，住浙江省武义县。
上诉人（原审原告）夏法云，男，1933年12月20日出生，汉族，住浙江省武义县。
上诉人（原审原告）李寿林，男，1936年12月28日出生，汉族，住浙江省武义县。
上诉人（原审原告）潘中奇，男，1967年10月23日出生,汉族，住浙江省武义县。
5上诉人的共同委托代理人黄振兴，北京辽海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武义县人民政府,住所地浙江省武义县城壶山下街128号。
法定代表人章旭升，县长。
委托代理人徐国明，武义县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人曾宣龙，浙江今日律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武义县林业局,住所地浙江省武义县城武阳西路29号。
法定代表人何祝明，局长。
委托代理人程良文，武义县林业局工作人员。
委托代理人陶锡金，浙江中义律师事务所律师。
汤岳彩、陈国法、夏法云、李寿林、潘中齐等5人诉武义县人民政府（以下简称武义县政府）、武义县林业局不履行林业管理法定职责一案，金华市中级人民法院于2016年12月12日作出（2016）浙07行初208号行政判决。汤岳彩等5人不服，向本院提出上诉。本院�2017年2月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月28日公开庭审理了本案。上诉人潘中奇及上诉人汤岳彩等5人的共同委托代理人黄振兴，被上诉人武义县政府的副县长邹子伟及委托代理人徐国明、曾宣龙，被上诉人武义县林业局局长何祝明及委托代理人程良文、陶锡金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：汤岳彩持有武陶字第1447号浙江省武义县社员自留山使用证，陈国法持有武陶字第1356号浙江省武义县社员自留山使用证，夏法云持有武陶字第1467号浙江省武义县社员自留山使用证，李寿林持有武陶字第1421号浙江省武义县社员自留山使用证。潘中齐持有武陶字第1305号浙江省武义县社员自留山使用证，该使用证的户主姓名为潘宝海，潘中齐是潘宝海唯一财产继承人。汤岳彩、陈国法、夏法云、李寿林、潘中齐要求武义县人民政府换发自留山新的使用证，2016年6月17日，武义县人民政府向五原告作出回复：一、根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。县政府在1983年已经登记造册，发放了自留山证。县政府已经确权，李荣火等5户村民在未被注销林权证之前，原自留山证继续有效。二、根据省、县延长山林承包期工作的具体安排，换发林权证应具备以村为单位核对权属、确认公示权属四至等前置工作条件，同时亦应以村为单位提出申请统一发放，本机关认为，你们提出的换发林权证的申请并不符合上述工作要求，因此请你们按照上级有关要求，按照程序提出换证申请。五原告不服，向本院提出上诉。
原审法院认为，根据《中华人民共�国森林法》第三条第二款的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。武义县人民政府依法对本案所涉的个人使用的林地进行登记颁证、确认使用权的法定职责。武义县林业局非换发《中华人民共和国林权证》的实施主体，且已由（2015）金武行初字第65号、（2016）浙07行终189号作出生效裁定作出认定，原告将仍其列为被告有误，应予以驳回。根据中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于切实做好延长山林承包工作的通知》与武义县人民政府办公室《关于印发武义县延长山林承包期工作实施方案的通知》均明确提出了稳定自留山使用权长期不变、统一换发《中华人民共和国林权证》的工作要求。本案五原告要求被告换发新的林权证，但根据省、县延长山林承包期工作的具体安排，换发林权证应具备以村为单位核对权属、确认公示权属四至等前置工作条件，同时亦应以村为单位提出申请统一发放，五原告单独提出换发林权证的申请并不符合上述工作要求。且武义县人民政府已对五原告的申请作出回复，故五原告认为被告不履行法定职责的理由不能成立。且五原告目前仍持有有效的自留山使用权证，被告是否换发林权证对五原告的权利义务不产生任何影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决：一、驳回原告汤岳彩、陈国法、夏法云、李寿林、潘中齐对被告武义县林业局的起诉；二、驳回原告汤岳彩、陈国法、夏法云、李寿林、潘中齐对武义县人民政府的诉讼请求。
汤岳�等5人上诉称：一、根据中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）、《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中央[2008]10号）、中共浙江省委、省政府办公厅《关于切实做好延长山林承包期工作的通知》（浙委办[2006]5号）（以下简称5号通知）第四条第五款明确规定：“要做好林权证的发放工作，各级政府要尽快将《中华人民共和国林权证》发放到农民和各经营主体手中，任何组织和个人都不得扣留，同时积极做好原山林所有权证和自留山使用证的收回工作”。因此，全国都已换发林权证，我县500多个行政村于2007年前后都已换发林权证，为什么上诉人不能换发林权证？二、一审法院认为，换发林权证要以村为单位提出申请，统一发放，5上诉人单独提出换发林权证的申请不符合上述工作要求，换发林权证的条件不成立。对上述认定，上诉人认�是不当的。换发林权证是县人民政府执行中央国务院的政策，必须无条件履行职责，对于“以村为单位提出申请，核对权属，确认公示”等等一切工作手续都必须由县政府领导下的各职能部门（包括林业局、镇、村有关领导、业务部门）去执行、实施。况且，上诉人的“社员自留山证”合法有效，权属明确，四至山界清楚，县林业局、县档案局资料保存完整，按原证件换证合理合法。三、一审法院认为5上诉人的“社员自留山使用证”继续有效，不换证对上诉人的权利义务不产生任何影响。上诉人认为，老、新证件对上诉人的权益有巨大的影响。换发新证是国家长远战略政策，是村民依法实行规范土地流转的前置条件。5号通知中第五条规定：“依法取得的森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。”而老的使用证是不可以的，因此换证是完全必要的。为了上诉人的自留山问题，浙江省林业厅、金华市从业局专派调查小组前来核查，做出处理意见：对王宅镇良宅村未换发自留山林权证的责成武义县林业局发放新的林权证。综上，请求撤销一审判决，判令被上诉人必须履行对王宅镇良宅村汤岳彩、陈国法、夏法云、李寿林、潘中奇等5户的自留山换发林权证的法定职责。
武义县政府答辩称：一、答辩人换发林权证条件不成就，无法履职。根据5号通知、《浙江省延长山林承包期工作实施方案》和中共武义县委办公室、武义县政府办公室《关于印发武义县延长山林承包期工作实施方案的通知》的规定，换发林权证应具备以村为单位核对权属、确认公示权属等前置条件，同时应以村为单位提出申请统一发放。本案中，上诉人以个人名义要求答辩人换发林权证，而不是以村为单位向答辩人提出统一申请，不符合省、县延长山林承包期工作的安排，不能启动林权证换证的行政登记程序，即上诉人以个人名义要求换发林权证，答辩人换发林权证的法定条件不具备。且2016年6月17日，答辩人已经对上诉人的申请做出了回复，明确告知上述内容，但截止目前，答辩人仍未收到任何上诉人所在村要求统一换发林权证的申请。另外，上诉人所说村、镇、业务部门都是答辩人所领导下的职能部门。按照职权法定的要求，答辩人不能行使下属法律法规所赋予特定职能部门的职权。二、答辩人未换发新的林权证不损害上诉人的权益。根据法律规定，国家所有的和集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。答辩人已经于1983年启动登记造册工作，并向上诉人发放了《浙江省武�县社员自留山使用证》，确认了上诉人的林地使用权，目前该证未被注销，继续有效。是否换发林权证对上诉人是否享有林地的使用权没有影响，上诉人仍享有使用权。至于上诉人所说的该证其它用途，上诉人可与相关部门进行沟通。综上，答辩人认为上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的诉讼请求。
武义县林业局在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：一、根据《森林法》第三条第二款规定，核发林权证，确认林地使用权的法定职责属县级以上人民政府，答辩人的诉讼主体不适格。二、上诉人在2015年12月31日就本案相同的事实与理由向武义县人民法院提起诉讼，武义县人民法院作出（2015）浙金武行初字第65号行政裁定认为，武义县林业局履行换发林权证的法定职责主体不适格，裁定驳回上诉人起诉。后又经金华市中级人民法院终审裁定驳回上诉、维持原裁定。三、根据5号通知、《浙江省延长山林承包期工作实施方案》和中共武义县委办公室、武义县人民政府办公室《关于印发武义县延长山林承包期工作实施方案的通知》明确换发林权证应具备以村为单位核对权属等前置工作以及应以村为单位提出申请统一发放等工作要求的内容，上诉人单独提出换发林权证的申请不符合前述工作要求。四、上诉人持有的《浙江省武义县社员自留山使用证》并未取消，该证仍然有效，是否换发新证并不影响上诉人的权利义务关系。另外，法律规定自留山的所有权属于村集体，上诉人对自留山仅享有使用权。答辩人没有将上诉人享有的林地使用权强行收回或者将使用权权属进行变更。因此，答辩人并不存在剥夺上诉人法定的自留山使用权的情形。综上，原审法院驳回上诉人对答辩人的起诉，事实清楚、适用法律正确。
庭审中，各方当事人围绕着武义县林业局是否系本案的适格被告、武义县政府是否存在汤岳彩等5上诉人所诉不履行林业管理法定职责的情形等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。上述法律明确规定，被上诉人武义县政府是上诉人汤岳彩等5人要求换发其持有的自留山使用证的职权主体，因此汤岳彩等5人将被上诉人武义县林业局列为本案的共同被告缺乏法律依据，原审法院据此驳回汤岳彩等5人对武义县林业局的起诉，并无不当。
5号通知第四条第五款明确规定：“要做好林权证的发放工作，各级政府要尽快将《中华人民共和国林权证》发放到农民和各经营主体手中，任何组织和个人都不得扣留，同时积极做好原山林所有权证和自留山使用证的收回工作”。《浙江省延长山林承期工作实施方案》（以下简称实施方法）第三部分“工作步骤试点工作的具体做法”第5点规定：林权证的发放以村为单位，向县级人民政府提出申请，核发全国统一的《中华人民共和国林权证》，同时将原《山林所有权证》收回。武义县委办公室、武义县政府办公室作出的《武义县延长山林承包期工作实施方案》（县委办[2006]36号）第三部分“工作步骤和时间安排”中的第四大点第四小点规定，核发《林权证》以村为单位，向县人民政府提出申请，核发全国统一的《中华人民共和国林权证》，同时，将原《武义县山林所有权证》和《武义县社员自留山使用证》�回。上述规定均明确：林权证的核、换发工作，以村为单位，统一向县市人民政府提出申请。因此，5上诉人以自己的名义要求武义县政府履行换发其持有的自留山林权证职责，缺乏依据，且武义县政府于2016年6月17日已针对潘中奇等5户要求换发新的林权证的申请作出了回复，告知了应按照文件规定的程序，以村为单位提出申请统一发放。汤岳彩等5上诉人认为武义县政府未履行法定职责，并要求武义县政府立即履行换发新的林权证的请求缺乏相应的事实和法律依据。5上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由汤岳彩、陈国法、夏法云、李寿林、潘中奇共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年五月三日
书 记 员 韦若莎