安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖16行终75号
上诉人（原审原告）高从民，男，汉族，1964年3月19日出生，现住亳州市谯城区。
委托代理人孙从文，安徽安泰达律师事务所律师。
上诉人（原审被告）亳州市国土资源局。住所地亳州市谯城区光明路***号。
法定代表人叶祖贵，局长。
委托代理人邵长龙，该单位法规科工作人员。
原审第三人孟现英(高从民之妻)，女，汉族，1964年5月27日出生，现住亳州市谯城区。
原审第三人樊启林，男，汉族，1950年4月24日出生，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人高从民不服上诉人亳州市国土资源局（以下简称亳州国土局）土地行政处罚一案，不服利辛县人民法院（2017）皖1623行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人高从民及其委托代理人孙从文，上诉人亳州国土局的委托代理人邵长龙，原审第三人孟现英，原审第三人樊启林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明,2015年4月28日，第三人樊启林在亳州市互联网舆情专报上控告原亳州市物资局局长王龙明同他人侵占、倒卖国有土地5.5亩，其中的2.3亩土地及4间门面房由王龙明转让给高从民、孟现英，要求纠正和惩处。被告亳州市国土资源局于2015年9月15日以涉嫌未经批准非法占地为由立案受理，并向原告高从民送达接受调查通知书、土地权属调查通知书，经过调查询问、现场勘测，认定2003年8月王龙明将位于谯城区交通路北侧的四间二层门面房和空地转让给高从民，占地面积为555.4平方米，2004年4月，高从民与王龙明办理四间二层门面房产权过户登记手续，高从民将其中的二间二层门面房产权过户登记到自己名下，占地面积97平方米，另外二间二层门面房产权过户登记到第三人孟现英名下，占地面积56平方米，合计153平方米，该宗土地属国有建设土地，符合土地利用的总体规划，被告在向高从民涉嫌非法占地调查过程中，不能提供涉案土地上房屋的合法用地审批手续，被告认定该宗土地属未经批准、非法占地，以高从民的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据该法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》的规定，向高从民送达了《土地行政听证（处罚）告知书》，告知其享有书面陈述、申辩和申请听证的权利后，经过审批，于2015年11月19日对高从民作出亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定：1.责令高从民退还其及其妻孟现（献）英名下房屋非法占用的153平方米国有土地；2.对非法占用的153平方米土地，处以每平方米10元的罚款，共计人民币1530元，并送达给高从民，高从民不服诉至亳州市谯城区人民法院，要求撤销对其作出的行政处罚决定，亳州市谯城区人民法院认为本案重大复杂且举报人提出异议，将该案移送至亳州市中级人民法院指定管辖，亳州市中级人民法院指定本院管辖。
另查明，王龙明于2002年办理了涉案土地上的四间二层门面房亳房权证谯城区字第××号房屋产权登记。
原审法院认为，被告亳州国土局接到举报后立案，在对高从民购买王龙明的房屋涉嫌非法占地调查过程中，不能提供涉案土地上房屋合法的土地权属来源，高从民未取得其房屋的合法用地手续，被告经过调查、询问，认定高从民购买的房屋所占用的土地属未经批准、非法占地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，该用地符合土地利用总体规划，向高从民履行告知陈述、申辩及要求听证权利程序后，作出责令高从民退出其名下房屋非法占用的97平方米土地，并处以每平方米10元罚款的行政处罚决定并送达给高从民，处罚内容并无不当，符合法定程序；高从民认为其是合法善意取得房屋的理由，属另一个法律关系，不是本案审理的范围。高从民认为对其处罚超过追诉时效的主张，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，在涉案土地未恢复土地原状之前，该违法行为应视为具有继续状态，故对高从民的该主张不予采纳，综上，高从民请求撤销对其作出的行政处罚的诉讼请求，不予支持。行政机关作出行政行为应当严格遵守法定程序，被告作出责令高从民退出孟现英名下房屋非法占用的56平方米土地，并处以每平方米10元罚款的行政处罚，孟现英作为与被诉行政行为有直接的利害关系人，被告作出处罚前未依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，告知孟现英拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，剥夺了孟现英依法应享有的权利，依据该法第四十一条的规定，其作出的行政处罚决定依法不能成立，故对孟现英作出的处罚决定程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，被告对孟现英作出的行政处罚部分应予以撤销。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项之规定，判决：一、驳回原告高从民要求撤销被告亳州国土局作出的亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定中责令高从民退出其名下房屋非法占用的97平方米土地，并处以每平方米10元罚款即罚款970元的行政处罚的诉讼请求；二、撤销被告亳州国土局作出的亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定中责令高从民退出孟现英名下房屋非法占用的56平方米土地，并处以每平方米10元罚款即罚款560元的行政处罚部分。案件受理费50元，由原告高从民及被告亳州市国土资源局各承担25元。
高从民上诉称，亳州国土局并未将本案争议土地的使用权收归国有储备，其作出处罚时称将本案争议土地（使用权）退还给国家，没有事实和法律依据。本案争议土地使用权原属于罗园村村民，该土地上原建有房屋。1993年王发谋以台商吴某的名义出资，以“购买”的形式连房带地一块从罗园村村民手中取了该块土地（使用权）和房屋。之后又转让给王龙明。经建筑商刁怀民出资对原老旧房屋进行了翻建，王龙明办理房产证后，通过合法途径出让给上诉人高从民。在整个土地流转过程中，亳州国土局从法出资对本案争议土地进行收储，该宗土地亦未被征收、征用。亳州国土局无权直接收回该土地的使用权，无权要求将土地退还给国家。即使退还，也应退还给罗园村村民。上诉人从王龙明处购买房屋，是王龙明具有房产局颁发的房产证为基础，且上诉人缴纳了各项税费，并办理了房产过户。按照地随房走的原则，上诉人在整个交易中不存在任何过错。亳州国土局所称的非法用地行为也不是上诉人的行为，故对上诉人处罚完全没有事实依据。王龙明的建房行为是在1993年，即使当时建房手续不全，也仅仅应认定为违章建筑，而非非法用地。该行为至今已经23年多，不仅超过了2年的处罚时效，更超过了法学理论最长20年的诉讼时效。因此，这样的处罚不仅实体错误，程序上更是违法。要求撤销原判，依法改判。
高从民向原审法院提供的证据是:高从民的房地权亳字第××号房地产权证及孟现英房地权亳字第××号房地产权证。证明争议土地上房屋是其合法购买，高从民及孟现英系分开办理的房产证。
亳州市国土资源局上诉称，2003年8月王龙明以61万元价格将座落在谯城区交通路北侧的四间二层门面房和空地转让给高从民，实际占地面积555.4平方米。2003年10月高从民在购买的空地范围内进行非法占地建设，亳州市国土资源局于2004年依法对高从民的非法占地行为进行了部分处罚。2004年4月高从民与王龙明在办理四间二层门面房房产过户变更登记时，将其中两间门面房登记在自己名下，另外两间登记在其妻子孟现英名下。因此，可以认定涉案土地、房屋为高从民以自己名义购买并后期过户到妻子孟现英名下，且高从民、孟现英系夫妻二人，夫妻关系一直存续，在行政处罚进行听证告知程序时，将对孟现英的处罚进行了告知，不存在剥夺孟现英陈述申辩及听证的权利情况。亳州市国土资源局作出的处罚决定合理合法，要求撤销原审判决第二项，依法改判驳回高从民的诉讼请求。
亳州市国土资源局向原审法院提交了以下证据、依据：1.亳州市国土资源局机构代码及执法人员的执法证。证明被告是适格的主体。2.亳州市国土资源局群众来信登记表。证明案件来源合法，系樊启林举报，纪委交办。3.立案呈批表。证明案件立案审批程序合法。4.接受调查通知书及送达回证。证明登记后立案前，被告通知原告土地涉嫌违法接受调查。5.土地权属调查通知书及送达回证。证明登记后立案前，被告通知原告提供合法用地证明。6.询问笔录。证明高从民、王龙明承认该宗土地上建筑物没有合法的用地手续。7.现场勘测笔录及图。证明该违法用地的项目名称、位置、占地类型、占地面积及建筑面积。8.规划图。证明该违法用地的建筑物符合土地利用总体规划。9.情况说明。证明高从民确认该宗土地上建筑物的位置。10.协议书。证明2003年高从民建房的事实。11.高从民、孟现英的身份证复印件。证明高从民、孟现英夫妻的身份信息。12.王龙明房屋登记资料。证明原告违法用地的建筑物在房屋产权初始登记档案中无合法的用地手续。13.高从民房屋登记资料。证明原告违法用地的建筑物在房屋产权登记档案中无合法的用地手续。14.孟现英房屋登记资料。证明原告违法用地的建筑物在房屋产权登记档案中无合法的用地手续。15.高从民违法用地现场图。证明违法用地上建筑物现状。16.2004年行政处罚决定书。证明被告于2004年对原告另一处违法用地行为进行了处罚。17.调查报告、会议纪要、土地听证（处罚）告知书及送达材料、违法案件处理决定呈批表、亳国土资监[2015]第16号《行政处罚决定书》及送达材料。证明在综合证据后，依法形成调查报告、并经局长办公会研究，决定拟对原告进行行政处罚后告知原告将要作出的行政处罚，并告知其有陈述、申辩及申请听证的权利，被告履行行政处罚审批程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出处罚决定并送达，处罚程序合法，适用法律正确。
原审第三人孟现英的陈述意见与高从民上诉意见一致。
原审第三人樊启林述称，2003年8月16日高从民、孟现英夫妻以65万元私自购买王龙明侵占原审第三人樊启林座落在交通路北153平方米土地，违法建造318平方米（四间二层）门面房，另侵占国有土地555.4平方米。同年11月高从民夫妻在上述土地上违法建房时，被举报查处，亳州市国土资源局作出的亳国土资监（2004）08号处罚决定中555.4平方米国有土地至今未执行。王龙明办理的房产证是篡改别人的规划许可证违法办理的，规划许可证已经被撤销，其房产证应属无效，高从民夫妻的房产登记已属无效。其他陈述意见与亳州市国土资源局的上诉意见一致，要求撤销原审判决第二项，依法改判驳回高从民的诉讼请求。
樊启林向原审法院提交了以下证据：亳经协（1993）16号文件、计基字（1993）45号文件、选址意见书、审批表、附图、建设用地规划许可证、征地补偿协议书等证据。
上述证据原审法院均随卷向本院移送。
经举证、质证，各方当事人对原审证据的质证意见同原审基本一致，经审查，原审法院对证据的认定基本正确，本院予以确认。
原审查明涉案土地属国有建设土地，因亳州市国土资源局认定该土地性质未向法庭提供相关证据予以证明，该认定无依据，依法予以纠正。二审查明的事实除与原审认定的其他事实相一致外，另查明，2004年5月21日亳州市国土资源局以高从民擅自占用土地建住房为由，作出亳国土资监（2004）08号行政处罚决定：1.将高从民在非法占用的土地上新建房屋14间全部予以没收；2.对高从民处以5292元罚款；3.自接到处罚决定书之日起十五日内将罚款上交到市国土资源局，否则每日按罚款数额的3%加处罚款。高从民于2004年7月8日缴纳了上述罚款。
本院认为，根据上诉人的上诉及答辩，本案争议的焦点是：亳州市国土资源局作出的亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定是否合法。
亳州市国土资源局对本辖区内违法占地行为，具有依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定给予处罚的法定职权。
针对高从民同一宗土地上两次违法占地建房这一行为，亳州市国土资源局除本案作出的行政处罚外，于2004年5月21日同样依据《中华人民共和国土管理法》第七十六条第一款规定作出亳国土资监（2004）08号行政处罚决定。而《中华人民共和国土管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述规定对违法占用土地和擅自将农用地改为建设用地的违法占地情形进行了区分，并且处罚方式、处罚结果均不相同。亳国土资监（2004）08号行政处罚决定是以高从民擅自将农用地改为建设用地为由进行的处罚，而亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定是以高从民违法占用国有土地建房为由进行的处罚，两次处罚相距11年，期间该宗土地性质是否发生改变以及如何发生改变的，亳州市国土资源局并未向法庭提供证据予以证明。故亳州市国土资源局认定涉案土地为国有建设土地属主要证据不足。另外，本次处罚的违法占地所建房屋，并不是高从民和孟现英所建，而是高从民从王龙明处购买的房屋，该房屋是何时所建，何人所建以及建房时土地的性质均未查清。该处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，即“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”
综上所述，亳州市国土资源局作出的亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定主要证据不足，依法应予撤销。由于涉案土地的房屋分别登记在高从民和孟现英名下，如果进行处罚，高从民和孟现英应是两个不同的处罚对象，亳州市国土资源局在对孟现英进行处罚时，剥夺了孟现英的陈述、申辩及听证的权利，原审判决以其违反法定程序为由撤销对孟现英的行政处罚，结果虽然正确，但考虑到处罚决定的整体违法性，依法予以改判。高从民提出的行政处罚决定事实不清的上诉理由成立，依法予以支持，亳州市国土资源局提出的其处罚程序合法，要求撤销原审判决第二项，驳回原审原告诉讼请求的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条条第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销利辛县人民法院（2017）皖1623行初14号行政判决；
二、撤销亳州市国土资源局于2015年11月19日作出的亳国土资监[2015]第16号行政处罚决定。
三、责令亳州市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费一、二审各50元，由亳州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张秀远
审判员 刘晓慧
审判员 张继民
二〇一七年十一月三十日
书记员 潘如玉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。