广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初20号
原告中油碧辟石油有限公司，地址：广东省江门市蓬江区港口一路22号主楼7楼A1室。
法定代表人李占宁，该公司董事长。
委托代理人杨文臻，该公司员工。
委托代理人伍婷，广东泽正律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府，地址：肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人范中杰，该市市长。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
第三人四会市人民政府，地址：四会市行政中心大楼。
法定代表人刘泾波，该市市长。
委托代理人李钧萍，该市法制局工作人员。
委托代理人李宇亨，广东西江律师事务所律师。
第三人四会市公安局交通警察大队，地址：四会市东城区四会大道中。
法定代表人黄志勇，该队队长。
委托代理人兰文霞，广东兴会律师事务所律师。
原告中油碧辟石油有限公司（以下简称：中油碧辟公司）诉被告肇庆市人民政府、第三人四会市人民政府、第三人四会市公安局交通警察大队（以下简称：四会市交警大队）行政复议纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，分别于2017年9月14日和2017年12月28日公开开庭审理了本案。原告中油碧辟公司的委托代理人杨文臻、伍婷，被告肇庆市人民政府的委托代理人欧志兵，第三人的委托代理人李钧萍、李宇亨，第三人四会市交警大队的委托代理人兰文霞到庭参加了诉讼。案经协调，未能达成和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
原告中油碧辟公司诉称，一、被告肇庆市人民政府作出的行政复议决定违反了行政复议法的规定。首先，被告肇庆市人民政府作出确认《四会市人民政府关于四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途有关问题的批复》（以下简称四府办【2013】193号《批复》）违法的复议决定只对原告第一项复议请求进行审理，并没有依照行政复议法第二十九条第一款的规定对原告的复议赔偿请求进行审理并作出赔偿处理决定，且没有责令四会市人民政府因其违法行为造成原告加油站的经营损失进行赔偿，该复议行为违法。其次，被告肇庆市人民政府没有依法对原告的赔偿请求进行审理但却扩大了审理范围、乱下结论是错误的。1.被告肇庆市人民政府在【肇府行复（2015）24号】行政复议决定中错误理解了《房地产估价报告》所评估出的经营损失“不是直接损失”。加油站每天是有营业收入，盈利是可计算的。既然四会市人民政府的三份具体行政行为文件违法，被解除的《加油站租赁经营合同》应当恢复合同效力，加油站的经营应当恢复，赔偿原告停业期间的实际损失。另，GTDZ【2013】房估字第623号《房地产估价报告》也不是确定性报告，被告肇庆市人民政府断章取义地引用该报告是错误的。2.被告肇庆市人民政府在【肇府行复（2015）24号】行政复议决定的本机关查明的第五点关于《四会市新城加油站移交备忘录》载明的内容在本机关认为中予以认定是错误的。该备忘录不是被申请行政复议的具体行政行为而是能够证明第三人四会市人民政府的违法行为造成原告损失的证据。3.从《四会市新城加油站移交备忘录》中可知原告的停业时间为2015年3月20日，而原告的加油站每年的净利润为2331221.74元人民币，每月净利润为194268.48万元，按照合同约定的租赁期限，直到2030年12月4日，原告因停业早造成的直接经济损失为36716742.41万元，且加油站的建设费用为1008万元人民币，合同约定的违约金为8000000元人民币。因此，第三人四会市人民政府应当赔偿原告因停业造成的经济损失。二、第三人四会市人民政府作出四府办【2013】193号《批复》的程序和内容均违法。程序方面，四府办【2013】193号《批复》与原告有直接的利害关系，然而却规避了原告，没有告知或公示，发文和抄送的对象为政府部门，损害了原告履行《加油站租赁经营合同》的行为，侵害了原告的合法经营权，违反了《中华人民共和国行政复议法》第六条第（五）、（十）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条第（二）项和《广东省行政复议工作规定》第八条第（一）项规定。内容方面，第三人四会市人民政府的作出的四府办【2013】193号《批复》并无依照法律法规作出。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条的规定，原告作为涉案规划地段内的利害关系人，四会市人民政府的四府办【2013】193号《批复》却没有征求原告的意见也不告知原告，原告对涉案地块的原规划、改变用途的意图、有否经过论证、听证等均不清楚。另外，第三人四会市人民政府违反了《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，无视原告的合法权益，使违法的四府办【2013】193号《批复》导致原告在（2014）肇四法民一初字127号中败诉，违反了合法行政的要求。综上，原告请求法院判决：1.判令肇庆市人民政府重做行政行为，责令四会市人民政府作出恢复四会市新城加油站经营原状的决定或责令四会市人民政府作出在同地段范围内对原告经营的四会市新城加油站进行置换的决定；2.判令肇庆市人民政府重作行政行为，责令四会市人民政府作出赔偿原告因被强制停止经营期间所造成的直接经济损失人民币2331221.76元（损失按实际损失为准，暂从2015年3月20日计至2016年3月20日）的决定；3.判令肇庆市人民政府重作行政行为，责令双方共同委托评估公司对原告经营的加油站的损失进行评估。4.判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告中油碧辟公司提交了14份证据：1.《行政复议决定书》【肇府行复（2015）24号】；2.《四会市人民政府关于四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途有关问题的批复》（四府办【2013】193号）；3.《行政复议申请书》；4.《加油站租赁经营合同》；5.《房地产评估报告》（GTDZ-
GT【2013】房估字第623号）；6.《四会市新城加油站移交备忘录》；7.《民事判决书》【（2014）肇四法民一初字第127号】；8.【（2015）肇四法执字第22-1号】；9.《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（2004）10号；10.《房地产权证》【粤房地证字第C1052785号、国用（2013）第007051号、国用（2013）第007074号】；11.《补正行政复议申请材料通知书》、《不予受理行政复议申请决定书》【肇府行复（2014）47号】；12.《行政判决书》【（2014）肇中法行初字第26号】；13.《工程费用概算表》；14.《四会新城营业利润表》。
被告肇庆市人民政府答辩称，一、答辩人作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》程序合法。原告不服四会市人民政府于2013年10月18日作出的《四会市人民政府关于四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途有关问题的批复》（四府办【2013】193号），于2014年8月29日向答辩人申请行政复议，答辩人于2014年9月17日作出《不予受理行政复议申请决定书》（肇府行复【2014】47号）。原告不服，向肇庆市中级人民法院提起诉讼。肇庆市中级人民法院于2015年1月16日作出（2014）肇中法行初字第26号《行政判决书》，判决撤销肇府行复【2014】47号《不予受理行政复议申请决定书》，责令答辩人重新作出具体行政行为。根据上述生效判决，答辩人于2015年2月26日受理原告提出的行政复议申请，并于2015年2月28日向四会市人民政府送达《行政复议答复通知书》。另委托四会市人民政府向第三人四会市公安局交警大队送达《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，四会市人民政府于2015年3月10日向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年4月15日和5月15日，答辩人召开调查听证会，听取各方当事人的意见。2015年5月26日，答辩人作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》，并于2015年6月2日将行政复议决定书送达到本案原告。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。根据答辩人在作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》时所查明的事实，答辩人认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和第二十八条第一款第（四）项的规定，四会市政府对作出的具体行政行为负有举证责任，如不能在法定期限内举证，应承担不利法律后果。四会市政府2015年5月15日补充提交的有关证据材料，由于已超过行政复议法规定提交答复材料的十日期限，答辩人不予采信。四会市政府在法定期限内提交当初作出具体行政行为的证据材料中没有《关于审定<四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途方案>的请示》（四国土资【2013】163号）、《关于市公安局交警大队国有建设用地改变土地用途有关问题的请示》（四公资【2013】44号）、市政府常务会议（四府办纪【2013】21号）等证据材料，无法证明四府批【2013】193号《批复》是根据“《关于审定<四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途方案>的请示》（四国土资【2013】163号）、《关于市公安局交警大队国有建设用地改变土地用途有关问题的请示》（四公资【2013】44号）、市政府常务会议（四府办纪【2013】21号）”等事实作出；依据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，四会市政府在法定期限内提交当初作出具体行政行为的证据材料，未能证明其在作出“同意《四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途方案》”和“同意市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）位于东城××××道侧地段，面积合共21290平方米（折合约31.94亩）的用地进行整合，改变用途为商服、城镇住宅用地。”之前，已征得四会市城市规划行政主管部门的同意。综上，四会市政府作出四府批【2013】193号《批复》，存在证据不足。鉴于本案原告经营的加油站所在土地及地上建筑物已移交给四会市公安局，且地上的建筑物已被拆除，故撤销四府批【2013】193号《批复》已无必要。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，GTDZ-
GZ【2013】房估字第623号《房地产估价报告》第三项“估价的假设和限制条件”载明：“本次评估的价值定义为估价对象房地产（加油站）因非正常停业停产而导致的经营损失。……本次评估的非正常停业停产而导致的经营损失，即为乙方加入能按合同持续经营到合同正常终止所能获得经营净利润的现值。”该估价报告所评估的经营损失不是直接损失，依法不属于国家赔偿范围。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，确认四会市人民政府于2013年11月8日作出《四会市人民政府关于四会市公共资产管理中心（四会市交警大队）国有建设用地改变用途有关问题的批复》（四府批【2013】193号）的具体行政行为违法。综上，答辩人作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》，主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市人民政府提交了11份证据：1.《行政复议决定书》；2.收到行政复议申请书回执存根；3.原告申请行政复议的材料（含补正材料）、补正通知书；4.肇府行复【2015】49号《不予受理行政复议申请决定书》；5.（2014）肇中法行初字第26号《行政判决书》；6.行政复议受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期通知书、委托送达书、送达材料通知书、送达回证、邮政快递单；7.四会市政府答复书及第一次提交的材料；8.四会市政府补充提交的材料；9.调查笔录（2015.4.15和2015.5.15）、向四会市人民政府法院收集的材料（7件）、向四会市公安局收集的材料（4页）；10.原告提供的《房地产评估报告》；11.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
第三人四会市人民政府答辩称，一、被答辩人没有在法定起诉期限内提起诉讼，应驳回被答辩人起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，经复议机关复议后，不服复议决定的，行政相对人应在收到复议决定书后十五日内提起行政诉讼。本案中肇庆市人民政府于2015年5月26日作出了肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》，并在复议决定书中明确载明提出行政诉讼的期限为接到复议决定书之日起15日内，但被答辩人收到复议决定书后直至2016年3月9日才向贵院提起行政诉讼，严重超过了行政诉讼法规定的15日的法定期限。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”，截至目前，被答辩人也未有证据证明其在超过了法定期限后提前本诉讼存在正当理由，故请求贵院依照上述规定驳回被答辩人的起诉。二、被答辩人主张要求被告肇庆市人民政府责令答辩人承担在同地段范围内置换经营加油站没有事实和法律依据。答辩人属于县级以上人民政府，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，答辩人对于本辖区内的规划有相对独立的行政处理权，被告肇庆市人民政府虽然是答辩人的复议机关，但其并没有权利直接在答辩人指定好的总体规划内，单独安排在案涉同地段范围内直接置换加油站给被答辩人，这是没有任何的法律依据的。同时，被答辩人经营的加油站无论土地还是地上建筑物的权属人均不是答辩人，而被答辩人也已经把加油站内的相关设施设备全数移交回给原权属人并制作移交备忘录，在被答辩人不是土地及地上建筑物的权属人的前提下，其要求置换也不存在事实基础。三、被答辩人主张要求贵院判决肇庆市人民政府责令答辩人赔偿直接经济损失2331221.76元没有任何的事实和法律依据。且该损失已经在另案【案号：（2016）粤12行初19号】中提起，本案在提起属于重复诉讼。1、首先，被答辩人主张的停止营业期间的损失，不属于因本案行政纠纷产生的直接损失。被答辩人作为中间机构赚取的利润实际为购进和销出的差价，在原有的加油站停止营业的情况下，基于没有汽油、柴油的购进和销出，差价就无从谈起，被答辩人也没有直接购进汽、柴油而无法销出的直接损失。其仅仅以假设的、可期待的收益作为直接损失没有任何的事实理由。2、其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，同时我国对于汽油、柴油的销售实行的是政府定价原则，即设定了汽油、柴油销售的上限，在目前我国整体油价往下，且销售价格接连出现降幅的情况下，结合我国目前人力资源成本不断增加的现实状况，被答辩人在销售价格下调、工人工资上涨的双重影响下，是否能有利润甚或出现亏损，是要随着不断变化的油价及工人工资等多种因素客观变化的，而不是鉴定机构仅凭被答辩人提供的数据就能得出客观分析被答辩人能一直盈利且能计算出具体盈利数字的。故被答辩人主张的损失2331221.76元，也不属于上述《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项规定的直接损失，不应予以支持。且该损失基于同一份评估报告的评估，损失已另案提起，属重复起诉。综上，请求贵院查明事实，依法驳回被答辩人的起诉，维护答辩人的合法权利。
第三人四会市交警大队答辩称，一、答辩人与上述行政纠纷案无关。本案原告中油碧辟公司与四会市公安局租赁合同纠纷一案，已经一审、二审、再审的民事判决书、民事裁定书【案号分别是（2014）肇四法民一初字第127号、（2014）肇中法民三终字第193号、（2015）粤高法民二申字第232号】生效文书查明租赁合同的出租方是四会市公安局，本案原告中油碧辟公司将四会市新城加油站所在土地及建筑物返还给四会市公安局是履行生效民事判决的义务。事实上原来位于四会市东城区四会市交警大楼侧的原四会市新城加油站的实际所有者与投资人是四会市公安局，此事实在原告与四会市公安局的租赁合同纠纷案中，法院已依法查明。二、原告的起诉已过法定的诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定及肇府行复【2015】23、24、25号《行政复议决定书》中的释明，本案所涉的行政复议决定是2015年5月26日作出，而原告起诉状日期是2016年3月9日，早已超过了法律规定的15天时效，即已证明原告是认可行政复议决定的。三、原告的诉求不清。按照原告的诉求，其本意应是由本案被告就其赔偿问题重新做出行政复议决定，答辩人认为如要重新作出行政复议决定，应先撤销肇府行复【2015】23、24、25号《行政复议决定书》。综上所述，原告的起诉已过法律时效，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1-4的三性无异议，证据5的合法性和关联性有异议，证据6-10的三性无异议，证据11的三性无异议但对其证明内容有异议，证据12无异议，对证据13-14的关联性、合法性有异议。
原告对被告提交的证据1-10的三性无异议，对证据11有异议，认为法律适用依据不正确。
第三人四会市府对原告提交的证据1-3的三性无异议，证据4-5的真实性予以确认，对合法性和关联性有异议，证据6-8的三性无异议，证据9的三性请求法院认定，证据10的真实性和合法性请求法院认定，对其关联性有异议，证据11-12的三性无异议，证据13-14的三性有异议。
第三人四会市交警大队对原告提交的证据1的三性无异议，证据2-3的三性予以确认，但不确认其证明内容，证据4关联性有异议，证据5的合法性和关联性有异议，证据6-8的三性无异议，证据9的关联性和证明内容有异议，证据10的证明内同有异议，证据11的三性无异议但对其证明内容有异议，证据12无异议，对证据13-14的关联性、合法性有异议。
第三人四会市人民政府对被告提交的证据1-11的三性予以认可。
第三人四会市交警大队对被告提交的证据1-11的三性予以认可。
经庭审质证，对当事人没有异议的，或虽提出异议但无充分的理据予以证实的证据，本院均作为定案的依据。
经审理查明，2013年11月8日，第三人四会市人民政府作出《四会市人民政府关于四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途有关问题的批复》（四府办【2013】193号），四府办【2013】193号《批复》的内容涉及原告经营的加油站所在土地及其地上建筑物。原告通过（2014）肇四法民一初字第127号民事判决得知了四府办【2013】193号《批复》的内容。原告认为四府办【2013】193号《批复》与原告存在直接的利害关系，四府办【2013】193号《批复》使其合法权益受到了损害，故于2014年8月29日向被告肇庆市人民政府申请行政复议，申请撤销四府办【2013】193号《批复》并请求赔偿其损失。被告肇庆市人民政府认为四府办【2013】193号《批复》的发文和抄送对象为政府部门，其内容并没有对原告的有关权利义务产生直接的影响，遂于2014年9月17日作出《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月16日作出（2014）肇中法行初字第26号行政判决，判决撤销被告肇庆市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》并责令被告肇庆市人民政府重新作出具体行政行为。被告肇庆市人民政府根据（2014）肇中法行初字第26号行政判决，于2015年2月26日受理了原告提出的行政复议申请。因案情复杂，被告肇庆市人民政府于2015年4月27日作出了延期审理的通知。2015年3月20日，根据四会市人民法院【（2015）肇四法执字第22-1号】的要求，原告将四会市新城加油站所在土地及地上建筑物移交给四会市公安局，且双方签订了移交备忘录。2015年5月26日，被告肇庆市人民政府作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》，认为第三人四会市人民政府没有在法定期限内递交证明四府办【2013】193号《批复》合法的依据材料，故确认四会市人民政府作出四府办【2013】193号《批复》的具体行政行为违法。但对原告提出的赔偿请求则不予支持。2015年6月2日，被告将上述复议决定送达至原告，原告不服，于2016年4月27日向本院提起本案诉讼。
另查明，原告中油碧辟公司曾委托北京国泰大正天平行土地房地产评估顾问有限公司对中油碧辟公司四会新城加油站因非正常停业停产而导致的经营损失进行估价，2013年11月22日，受托公司作出报告，确定原告中油碧辟公司的经营损失为41055000元整人民币。
又查明，本院（2014）肇中法民三终字第193号民事判决确认四会市人民法院（2014）肇四法民一初字第127号民事判决查明的如下事实：2005年11月30日，四会市公安局作为四会市东城区四会市交警大楼侧的四会市新城加油站的实际所有者和投资人，经四会市国有资产管理部门许可，授权杨智仁（甲方）与中油碧辟石油有限公司（乙方）签订《加油站租赁经营合同》，把上述加油站所在的土地（使用面积：800平方米）、该土地旁边现由检测站及检测站停车场使用的土地出租给中油碧辟石油有限公司，租赁期限从2005年12月5日起至2030年12月4日止，合同约定了租金及交付办法、租赁方式、双方的权利义务、违约处理等内容；还约定了合同所指的不可抗力是自然灾害、战争或甲方无力抗拒的（如政府总体规划建设）等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，导致乙方无法经营或继续经营该加油站；对于不可抗力事件，乙方应当向甲方提供相关政府职能部门所出具的证明文件（但如果只有甲方获得该文件或者甲方先于乙方获得该文件，甲方有义务向乙方提供一份加盖甲方公章的复印件），有关文件必须是本合同签订后发布生效的。如任何第三方因此而对该加油站进行补偿或赔偿的，该地块的补偿或赔偿归甲方所有，其余的补偿或赔偿归乙方所有；如政府的总体规划出现重大改变导致该加油站无法经营或继续经营的，必须以政府的通知为依据，甲、乙双方应终止租赁合同，租金计至终止日，造成双方的损失按政府赔偿标准赔偿，属甲方投入的建筑设备及土地赔偿归甲方所有，属乙方投入的建筑设备赔偿及经营补偿归乙方所有等内容。2005年12月6日，四会市公安局向中油碧辟石油有限公司移交了加油站及加油站内的油罐、加油机、电脑收款总台、税控收款机、空调等物品，双方在《四会市新城加油站财产移交登记表》上签名确认。
2013年10月18日，四会市人民政府办公室发出《四会市人民政府办公室关于搬迁市公安交警大队相关事宜的通知》（四府办[2013]68号），四会市公安局收到该通知后与中油碧辟石油有限公司协商解除合同，但中油碧辟石油有限公司不同意解除合同。
2014年1月15日，四会市公安局向四会市人民法院起诉，请求判令解除其与中油碧辟石油有限公司签订的《加油站租赁经营合同》，中油碧辟石油有限公司立即将租赁的“四会市新城加油站”移交四会市公安局。2014年7月8日，四会市人民法院作出（2014）肇四法民一初字第127号民事判决，判决：解除四会市公安局与中油碧辟石油有限公司于2005年11月30日签订的《加油站租赁经营合同》；中油碧辟公司应在本判决生效之日起三十日内把四会市新城加油站所在的土地及地上建筑物返还给四会市公安局。中油碧辟公司不服，上诉至本院，2014年9月15日，本院作出（2014）肇中法民三终字第193号民事判决，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。
本院认为，本案属于经过复议的案件，被告肇庆市人民政府对原行政行为作出了行政复议，确认四会市人民政府作出《通知》的具体行政行为违法，复议决定改变了原行政行为。原告中油碧辟公司曾不服肇庆市人民政府行政复议决定而提起行政诉讼，因案涉三份不同的《行政复议决定书》，经本院释明，应分三个案件起诉，后原告中油碧辟公司申请撤回起诉，再行分三件案重新起诉被告肇庆市人民政府，但起诉的诉讼标的并没有直接指向被告肇庆市人民政府作出的行政复议决定，诉讼请求不明确，经本院释明，原告中油碧辟公司对诉讼请求稍作变更，但仍未十分明确诉被告肇庆市人民政府行政复议决定，而在起诉的事实与理由部分又陈述了诉行政复议决定的内容，有部分诉讼请求涉及行政复议决定的内容，合议庭经研究后，在庭审中明确告知各方当事人，本案围绕被告肇庆市人民政府作出的行政复议决定的合法性进行司法审查，对此，各方当事人均没有异议。本案不属于复议机关维持原行政行为的情形，故，对原告中油碧辟公司提出的申请追加四会市人民政府为共同被告的请求，本院不予采纳。因四会市人民政府、四会市交警大队与本案的处理有法律上的利害关系，本院依法通知四会市人民政府、四会市交警大队作为本案第三人参加诉讼。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，本案围绕被告肇庆市人民政府作出的行政复议决定的合法性进行司法审查。因此，本案的争议焦点为：1、原告中油碧辟公司的起诉是否超过了法定起诉期限？2、本案被告肇庆市人民政府作出被诉的肇府行复【2015】24《行政复议决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律法规是否准确，程序是否合法，处理是否得当？
关于原告中油碧辟公司的起诉是否超过了法定起诉期限问题。被诉的被告肇庆市人民政府作出的肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》于2015年5月26日作出，于2015年6月2日送达给原告，原告不服，于2015年6月15日曾向本院提起行政诉讼，合并起诉被告肇庆市人民政府作出的肇府行复【2015】23、24、25号3份不同的《行政复议决定书》，经本院释明，原告中油碧辟公司应分3个案件提起诉讼，原告中油碧辟公司遂于2016年4月27日向本院申请撤诉，本院于2016年5月3日裁定准许原告中油碧辟公司撤诉。原告中油碧辟公司于2016年4月27日分3件案件再行向本院提起诉讼。本次诉讼是基于本院的释明而为，不应根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（七）项“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”的规定不予立案或驳回起诉，属于有正当理由再行起诉的情形。因此，原告第一次提起诉讼时在收到复议决定后15日期间内，并未超过法定起诉期限。
关于肇庆市人民政府作出被诉的肇府行复【2015】24《行政复议决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律法规是否准确，程序是否合法，处理是否得当问题。被告肇庆市人民政府作为四会市人民政府的上级地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，有权对因不服四会市人民政府作出的行政行为进行行政复议的职权。原告不服四会市人民政府于2013年11月8日作出的《四会市人民政府关于四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途有关问题的批复》（四府办【2013】193号），于2014年8月29日向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府于2014年9月17日作出《不予受理行政复议申请决定书》（肇府行复【2014】47号）。原告不服，向本院提起诉讼。本院于2015年1月16日作出（2014）肇中法行初字第26号《行政判决书》，判决撤销肇府行复【2014】47号《不予受理行政复议申请决定书》，责令肇庆市人民政府重新作出具体行政行为。肇庆市人民政府根据上述生效判决，于2015年2月26日受理原告提出的行政复议申请，并于2015年2月28日向四会市人民政府送达《行政复议答复通知书》。另委托四会市人民政府向第三人四会市交警大队送达《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，四会市人民政府于2015年3月10日向肇庆市人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年4月15日和5月15日，肇庆市人民政府召开调查听证会，听取各方当事人的意见，肇庆市人民政府于2015年5月26日作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》，并于2015年6月2日将行政复议决定书送达原告。肇庆市人民政府的行政复议程序合法。由于四会市人民政府在法定期限内提交的作出具体行政行为的证据材料未能证明其在作出“同意《四会市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）国有建设用地改变用途方案》”和“同意市公共资产管理中心（四会市公安交警大队）位于东城××××道侧地段，面积合共21290平方米（折合约31.94亩）的用地进行整合，改变用途为商服、城镇住宅用地。”之前，已征得四会市城市规划行政主管部门的同意的事实，四会市人民政府于2015年5月15日补充提交的有关证据材料，因已超过行政复议法规定提交答复材料的十日期限，肇庆市人民政府不予采信，并无不当。肇庆市人民政府认定四会市人民政府作出四府办【2013】193号《批复》，证据不足，依法确认违法。但认为原告中油碧辟公司经营的加油站所在土地及地上建筑物已移交给四会市公安局，且地上的建筑物已被拆除，故撤销四府办【2013】193号《批复》已无必要。原告中油碧辟公司提交的GTDZ-
GT【2013】房估字第623号《房地产估价报告》所评估出的经营损失不是直接损失，依法不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的国家赔偿范围。因原告中油碧辟公司经营的加油站《加油站租赁经营合同》已被生效判决判令解除，所在土地及地上建筑物已根据生效判决移交给四会市公安局，且地上的建筑物已被拆除，故撤销四府办【2013】193号《批复》确已无必要，原告中油碧辟公司提出的赔偿损失不属于直接损失，原告起诉提出的赔偿请求，除提供评估报告外，没有提供具体明确的直接损失的构成、计算及直接损失存在的事实根据和法律依据等证据。也没有提供证据证明四府办【2013】193号《批复》与其损失存在法律上直接的因果关系。案涉原告加油站租赁经营权的终止，是通过民事途径解除合同的结果，行政机关并没有采取行政强制手段实施具体行政行为终止原告经营权造成原告经济损失，原告提出的损失不是四府办【2013】193号《批复》直接造成。因此，被告肇庆市人民政府确认原行政行为违法但没有作出撤销原行政行为并赔偿的决定，无不当，也符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定。故，综合本案事实及证据，肇庆市人民政府上述作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规准确，程序合法，处理适当。故，综合本案事实及证据，肇庆市人民政府上述作出肇府行复【2015】24号《行政复议决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规准确，程序合法，处理适当。
综上所述，原告中油碧辟公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告中油碧辟公司的诉讼请求。
本案一审案件受理费人民币50元，由原告中油碧辟公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈国鑫
审判员 彭卓腾
审判员 张国良
二〇一八年二月二十六日
书记员 邱嘉炜