湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）湘高法行赔终字第2号
上诉人（原审原告）浏阳市集里街道办事处神仙坳居委会草坪居民小组。
负责人张子明，组长。
上诉人（原审原告）浏阳市集里街道办事处集里桥居委会集里居民小组。
负责人朱志明，组长。
以上两上诉人共同委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浏阳市人民政府，住所地浏阳市行政中心一栋。
法定代表人余勋伟，市长。
委托代理人王蓓，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人宋昱君，该市政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）浏阳市国土资源局，住所地浏阳市白沙路27号。
法定代表人王英定，局长。
委托代理人徐袛宽，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）浏阳市集里街道办事处，住所地浏阳市金沙北路***号。
法定代表人汤建军，主任。
委托代理人易修亮，该街道办事处工作人员。
委托代理人刘林峰，该街道办事处聘用工作人员。
第三人湖南浏阳礼花城房地产开发有限公司，住所地浏阳市礼花东路理想家园附13栋。
法定代表人刘佳荣，董事长。
委托代理人肖自力，湖南众议律师事务所律师。
委托代理人刘裕海，男，汉族。
上诉人浏阳市集里街道办事处神仙坳居委会草坪居民小组（以下简称草坪组）、浏阳市集里街道办事处集里桥居委会集里居民小组（以下简称集里组）因与浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）、浏阳市国土资源局（以下简称浏阳市国土局）、浏阳市集里街道办事处（以下简称集里街道办）土地行政赔偿一案，不服长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00033号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定：1986年7月，甲方城郊出口花炮厂与乙方即草坪组、集里组分别签订《征收土地协议书》，征收乙方的土地草坪组3.76亩，集里组17.48亩，凡甲方征用乙方的土地，在红线范围内的所有权归甲方所有，由甲方管理使用。集里组的协议中另约定：土地经甲方征收后，只能由甲方或乡政府安排使用，不得出售。万一国家需要，在甲方出售时，所给的土地征收费按现行价格补足给乙方。1986年12月31日，浏阳县人民政府作出（86）政土字第98号基本建设征用土地审批单，批准城郊花炮厂征用集里乡六个队土地共计45.32亩（其中草坪组4.62亩，集里组17.48亩），基建项目为原集里工业区（补办）。草坪组、集里组均在补办征地手续红线图上认界后盖章确认。1986年，原城郊出口花炮厂更名为集里出口花炮厂。1993年12月10日的浏阳市集里出口花炮厂土地登记申请书上记载，浏阳市集里出口花炮厂使用土地为国有，其上级主管部门为浏阳市集里办事处。1998年11月27日，浏阳市北正北路礼花路建设工程指挥部与浏阳市集里办事处就浏阳市集里出口花炮厂所占土地45.32亩签订《征地拆迁补偿协议》，湖南省浏阳湘顺物业公司（现湖南浏阳礼花城房地产开发有限公司）负责拆迁补偿。2014年2月17日，草坪组、集里组向浏阳市政府、浏阳市国土局、集里街道办提出行政赔偿申请，认为三机关在1998年征收浏阳市集里出口花炮厂土地的过程中有行政侵权行为，请求赔偿草坪组、集里组的损失，并由第三人湖南浏阳礼花城房地产开发有限公司承担连带赔偿责任。2014年4月15日，浏阳市政府作出回复，认为草坪组、集里组申请赔偿请求已超过法律规定的时效。2014年4月17日，集里街道办作出回复，认为办事处是被拆迁人，不是赔偿义务机关。草坪组、集里组不服，向法院提起赔偿诉讼。
原审认为：草坪组、集里组所有的土地，1986年7月已经通过协议转让给了城郊出口花炮厂，且其后补办了征地手续，土地所有权已经发生转移。因此，1998年浏阳市北正北路礼花路建设工程指挥部与浏阳市集里办事处签订的《征地拆迁补偿协议》对草坪组、集里组的权益不产生直接影响。1998年的征地行为是否合法，与两原告无法律上的利害关系。草坪组、集里组在本案中无原告诉讼主体资格，其起诉依法应予驳回。因草坪组、集里组针对与其不相关的行政行为提起行政赔偿诉讼，故不涉及时效问题。集里组主张1986年的征地协议条款未按约定履行，侵犯其权益，应当另寻法律途径解决。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告浏阳市集里街道办事处神仙坳居委会草坪居民小组、集里桥居委会集里居民小组的起诉。
草坪组、集里组不服原审裁定，提起上诉称：一、原审裁定认定涉案土地在1986年已被征收为国有，事实认定不清。上诉人与城效出口花炮厂于1985年签订的《征收土地协议书》实质上为用地协议，浏阳市政府据此用地协议，超越审批权限，在1986年补办征地批复手续，行为违法；在上诉人各村组均未在《地籍调查认界说明书》上签章的情况下，1993年浏阳市国土局将未经合法征收的土地直接登记为国有，其登记审核行为违法；浏阳市政府、浏阳市国土局补办征地手续涉嫌造假。二、原审裁定认定1998年的《征地拆迁补偿协议》对上诉人的权益不产生直接影响，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。2001年之前，浏阳市国土局根本没有收回涉案土地的所有权，1998年《征地拆迁补偿协议》的签订违法，即使合法，也不是国有土地被征用或收回，其实质是上诉人集体所有的土地被拆迁征用。三、三位上诉人应承担共同赔偿责任。四、第三人应承担连带赔偿责任。五、上诉人请求赔偿未超过法律规定的时效。故此，请求：撤销长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00033号行政裁定，指令一审法院依法继续审理或由二审法院直接审理。
三被上诉人未在规定期限内进行答辩。
一审认定事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为本案认定事实的依据。本院查明的案件事实与一审查明的事实基本一致。本院根据一审采信的证据，另查明以下事实：
原浏阳县城郊出口花炮厂及其后的集里出口花炮厂在1993年前都是乡（区）办的集体企业，主管部门先后为浏阳县城郊区公所、集里乡人民政府。1993年，浏阳撤县设市，集里出口花炮厂所在地划入新成立的集里街道办。
1985年7月，城郊出口花炮厂与附近的草坪组、集里组分别签订《征收土地协议书》，约定城郊出口花炮厂补征草坪组、集里组部分土地。补征后，城郊出口花炮厂共征用草坪组土地4.62亩，征用集里组土地17.48亩。在分别签订的《征收土地协议书》中第三条均约定：所补征土地按每亩950元进行补偿，由乙方（即分别是草坪组、集里组）开出收据，甲方（即城郊出口花炮厂）一次付清。同时，在两份《征收土地协议书》上除了协议双方代表名字并盖各自公章外，还有草坪组、集里组所在的村委会代表名字、村委会公章，以及集里乡人民政府的代表名字、集里乡人民政府的公章。此后，上述协议约定的土地一直由城郊出口花炮厂及其后的集里出口花炮厂使用。
另，浏阳市北正北路、礼花路建设工程指挥部系浏阳市政府1996年成立的临时机构。
本院认为，城郊出口花炮厂及其后的集里出口花炮厂在1993年前属于集里乡集体所有制企业。1985年，该厂分别与草坪组、集里组签订《征收土地协议书》，从协议的形式、内容看，有当时生产队、村委会和乡政府的代表参加并盖章同意；有城郊出口花炮厂对草坪组、集里组的补偿；有确定涉案土地所有权与使用权永远归城郊出口花炮厂的约定。虽然涉案土地的转移当时未经县级以上人民政府批准，但事后浏阳县人民政府于1986年12月为涉案土地补办了《基本建设征用土地审批单》，对上述行为进行了追认。该追认行为符合国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款“1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有”的规定，由此，上诉人草坪组、集里组诉争的涉案土地的所有权与使用权已发生了转移。
由于草坪组、集里组不具有集里出口花炮厂所占用土地的所有权与使用权，也就与本案浏阳市北正北路、礼花路建设工程指挥部对集里出口花炮厂征地补偿的具体行政行为没有了法律上的利害关系。因此，草坪组、集里组对被上诉人1998年的征地补偿行为提起行政赔偿诉讼，不具有当事人的主体资格。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实基本清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周志刚
代理审判员 骆 莎
代理审判员 彭斌韬
二〇一四年十一月二十七日
代理书记员 龙邦宁