河南省郑州市管城回族区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）管行初字第49号
原告崔秀荣，女，1950年5月5日出生，汉族。
原告徐惠，女，1933年12月19日出生，汉族。
原告张国强，男，1947年12月22日出生，汉族。
原告常桂琴，女，1945年12月12日出生，汉族。
原告聂绍斌，男，1943年11月19日出生，汉族。
原告王宝信，男，1934年12月17日出生，汉族。
原告李志良，男，1944年8月30日出生，汉族。
原告唐汉钦，男，1918年7月21日出生，汉族。
原告许永林，男，1938年12月15日出生，汉族。
原告金存忠，男，1933年2月3日出生，汉族。
原告叶雪芬，女，1942年10月21日出生，汉族。
原告蔡可新，男，1939年3月6日出生，汉族。
原告崔义，男，1944年11月22日出生，汉族。
原告张保萍，女，1966年8月12日出生，汉族。
原告张醒民，男，1936年11月6日出生，汉族。
原告郑水斌，男，1968年9月28日出生，汉族。
原告王海棠，女，1941年6月14日出生，汉族。
原告吴秀君，女，1938年2月19日出生，汉族。
原告宋小祥，男，1948年9月8日出生，汉族。
原告张培钢，男，1959年7月29日出生，汉族。
原告李广民，男，1942年12月25日出生，汉族。
原告张维先，男，1942年12月17日出生，汉族。
原告田宏军，男，1962年8月4日出生，汉族。
原告牧卫，男，1966年12月12日出生，汉族。
诉讼代表人王海棠，女，1941年6月14日出生，汉族。
诉讼代表人李广民，男，1942年12月25日出生，汉族。
诉讼代表人张维先，男，1942年12月17日出生，汉族。
诉讼代表人常桂琴，女，1945年12月12日出生，汉族。
诉讼代表人张醒民，男，1936年11月6日出生，汉族。
委托代理人赵帅印，河南商都律师事务所律师。
委托代理人郑丽君，河南商都律师事务所律师。
被告郑州市惠济区人民政府。
法定代表人黄钫，区长。
委托代理人韩超，男。
委托代理人王晓乐，河南闻禹律师事务所律师。
原告崔秀荣等24人不服被告郑州市惠济区人民政府房屋征收决定一案，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院指定本院审理。本院于2014年9月25日立案受理，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人王海棠、李广民、常桂琴、张维先及其委托代理人赵帅印，被告郑州市惠济区人民政府委托代理人韩超、王晓乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市惠济区人民政府于2013年11月22日作出《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》（惠政通（2013）1号），该征收决定主要包括以下内容：征收项目名称、征收范围、房屋征收部门、房屋征收时间、征收补偿方案等。
被告向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：
证据一、郑州市人民政府及相关局委出具的红头文件。1、《郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》（郑政文（2011）133号）；2、《郑州市第08
--314--K02街坊控制性详细规划（图则）》；3、《郑州市人民政府关于郑州市第08--314--
K02街坊控制性详细规划的批复》（郑政函（2010）275号）；4、《郑州市发展和改革委员会关于粮机家属院棚户区改造项目房屋征收相关意见的回复》（郑发改城市（2011）864号）；5、《郑州市城乡规划局关于粮机家属院棚户区改造项目征收地块规划意见的函》（郑城规函（2011）428号）；6、《郑州市国土资源局关于粮机家属院棚户区改造项目土地意见的复函》；7、《郑州市棚户区改造工作领导小组办公室关于有关部门出具房屋征收前意见的函》（郑棚改办（2011）38号）；8、郑州市惠济区第二届人民代表大会第二次会议关于区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划的决议；9、郑州市惠济区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划草案的报告。证明方向：2010年郑州市规划局就已经作出本次被征收国有土地的控制性详细规划并经市政府审议通过；2011年本案所涉及地块就已经纳入郑州市人民政府棚户区改造计划。同年报市发改委批准立项，并先后通过了市城乡规划局、市国土资源局、市棚户区改造领导小组办公室、惠济区住房保障中心等相关行政部门的审议，纳入了惠济区国民经济和社会发展年度计划。本案具体行政行为有政府文件依据。证据二、项目房屋征收申请。证据三、调查摸底汇总表。证据四、房地产估价咨询报告。证据五、征收补偿总费用匡算表。证据六、征收补偿方案及公示（附照片6张）。证据七、征求意见后修改的征收补偿方案。证据八、社会稳定风险评估报告。证据九、征收补偿费用足额到位证明。证据十、宣传政策、做群众工作等照片9张。证据十一、郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告（惠政通（2013）1号）。证据十二、郑州市惠济区人民政府常务会议纪要。证明方向：1、作出本次行政征收决定程序合法。2、按照法律规定，本次行政征收依据评估结论进行了征收补偿总费用的匡算、公示了拟定的征收补偿安置方案、进行了前期的调查摸底、并逐户开展了入户调查；根据入户调查结果，依法采纳了被征收人的合理建议，并根据合理化建议修改了相关征收补偿方案，进行了相应的风险评估工作，并数次对征收补偿方案公示，宣讲，最终经惠济区政府专题会议讨论作出了征收决定并依法进行了公告。证据十三、作出具体行政行为所依据相关法律法规及政府文件。1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院（2011）590号令）；2、《郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（郑政（2011）31号）；3、《郑州市人民政府关于加快推进棚户区改造的意见》（郑政文（2010）156号）；4、郑政函（2010）275号（同第一组第3份证据）。证明方向：本次行政征收适用法律、法规及地方政府规章正确。
原告诉称，1、被告将征收国有土地上南阳路180号院1-14号楼的房屋，直接关系400多户群众利益的民生大事，应按国务院590号令第八条规定作出房屋征收决定。被告是直接公示了《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》，被告严重违反了国有土地上房屋征收与补偿的工作流程，致使原告无法行使法律赋予的行政复议权。2、国务院590号文件规定，征收国有土地上房屋必须为了公共利益需要而实施的项目；必须有经过公开征求意见的征收补偿方案；必须符合相关部门的各项规定；必须有风险评估报告；必须有专户存储，专款专用，足额到位的补偿资金证明。而被告不具备上述条件，诱征南阳路180号院1-14号楼国有土地上的房屋，是严重违法的行政行为。3、被告以棚户区为名，改造南阳路180号院1-14号楼。被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。4、被告至今没有向原告公示房屋评估机构的单位，评估依据，评估基准日和评估结果。违反了国务院590号文件第十九条与二十条的规定。5、被告征收南阳路180号院1-14号楼国有土地上的房屋的动机与行政行为是对原告权益的伤害。原告居住在一梯两户，南北通透，双证齐全的商品房，而被告强行按棚户区改造，将原告安置在一栋32层安置房，南北不通透。综上所述，原告认为被告作出征收郑州南阳路180号院1-14号楼和幼儿园按棚户区改造的行政行为，违反了国务院590号文件的相关规定，并在程序上存在错误，请求法院撤销被告作出的《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定》（惠政通（2013）1号）。
原告提供证据如下：证据一、全体原告的身份证、房产证、土地证等原件。证明原告均具有本案诉讼主体资格，是被告具体行政行为的相对人。证据二、《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》（惠政通（2013）1号）文件及惠济区人民政府关于对陈咏梅、宋柏顺信息公开申请的答复。证明被告作出的该文件系具体行政行为，符合起诉的条件。证据三、郑州市发展和改革委员会关于对陈咏梅等人申请政府信息公开的答复。证明被告作出惠政通（2013）1号文件之前，没有在郑州市发展和改革委员会办理可行性研究报告批复，本案粮机家属院改造项目可行性研究报告立项批文在发改委不存在。因此被告作出惠政通（2013）1号征收决定是违法的。证据四、郑州市城乡规划局办公室关于陈咏梅申请信息公开的答复。证明被告作出惠政通（2013）1号文件之前，没有到郑州市城乡规划局办理本案改造项目的建设用地规划许可证。因此被告作出惠政通（2013）1号征收决定是违法的。证据五，郑州市国土资源局关于惠济区陈咏梅、李广民、张维先等88人申请政府信息公开的回复。证明被告作出惠政通（2013）1号文件之前，没有在郑州市国土资源局办理国有土地征收令的相关信息。因此被告作出惠政通（2013）1号征收决定是违法的。
被告辩称：一、被告作出的征收决定没有剥夺原告的行政复议权。被告是本次行政征收中法定的征收主体，由被告作出征收决定并无任何不当。原告对采取行政复议还是行政诉讼具有选择权，被告并未剥夺原告的权利。二、本次行政征收行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告从未以任何形式诱征本案所涉及的国有土地。涉案土地上的房屋建筑陈旧不堪，对其征收改造有助于改善居民居住环境，是为公共利益而实施的征收项目。该项目在征收前依法取得了各相关部门的批复，完全符合法律规定，进行了专项风险评估，并由具有资质的第三方评估机构就房屋价值作出了专项评估报告。被告就征收补偿方案逐户公开征求意见，财政局也出具了相应的补偿资金足额到位证明。原告提出的五个必须要件全部具备。三、本次行政征收决定的作出程序完全符合国务院590号令的相关规定，程序合法，适用法律法规正确。
经审理查明，2010年12月28日，郑州市人民政府作出了《郑州市人民政府关于郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划的批复》（郑政函（2010）275号），原则同意《郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划》，涉案地块在此详细规划范围内。2011年6月3日，郑州市人民政府作出了《郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》（郑政文（2011）133号），位于南阳路180号的粮机家属院在棚户区改造计划范围内，责任单位惠济区人民政府。2011年10月14日，郑州市发展和改革委员会作出了《郑州市发展和改革委员会关于粮机家属院棚户区改造项目房屋征收相关意见的回复》（郑发改城市（2011）864号），载明粮机家属院列入郑州市2011年棚户区改造计划，根据《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（郑政（2011）31号）要求，经初步审查，该项目符合产业政策。要求惠济区发改统计局按有关程序办理相关手续。2011年10月27日，郑州市城乡规划局出具《关于粮机家属院棚户区改造项目征收地块规划意见的函》（郑城规函（2011）428号），载明涉案项目用地范围，根据《郑州市城市总体规划（2010-2020）》和2010年12月28日经郑州市人民政府批准的《郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划》（郑政函（2010）275号），用地范围涉及的用地面积符合城市规划所确定的内容。2011年10月27日，郑州市国土资源局出具《郑州市国土资源局关于粮机家属院棚户区改造项目土地意见的复函》，载明粮机家属院棚户区改造项目符合郑州市土地利用总体规划。要求惠济区住房保障服务中心依法办理规划红线范围内国有土地上的建筑物与附属物的征收手续，签订征收补偿协议后依法办理相应的土地使用权相关手续。2011年5月17日，惠济区住房保障服务中心、郑州粮机家属院棚户区改造指挥部拟订了《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并公示，对粮机家属院的住户进行入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。2013年1月17日，郑州市惠济区第二届人民代表大会第二次会议通过了《郑州市惠济区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告》，对粮机家属院棚户区改造项目作了规划。2013年9月29日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部出具《郑州粮机家属院棚户区改造房屋征收补偿安置方案》。2013年10月30日至2013年11月1日，受惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部委托，由河南天健房地产评估有限公司对南阳路180号粮机家属院棚户改造规划红线范围内的被征收房屋进行评估。2013年11月1日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部对粮机家属院棚户改造项目房屋征收社会稳定风险进行评估并形成报告，粮机家属院棚户区房屋征收社会稳定风险程度低，该项目可实施。后经惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造项目信访评估领导小组研究通过。2013年11月22日，郑州市惠济区人民政府作出《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》（惠政通（2013）1号）。
另查明，2014年10月8日，郑州市惠济区财政局出具了关于原粮机家属院棚户区改造项目的资金证明，该项目所需征收补偿费用已足额到位。
还查明，原告起诉时人员26名，在诉讼过程中有2名原告与被告达成协议，撤回起诉。
本院认为，本案为国有土地上进行的房屋征收，应按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，履行手续和程序。从本案的证据看，2010年12月28日郑州市人民政府作出的《郑州市人民政府关于郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划的批复》，表明涉案地块的改造符合郑州市土地利用总体规划。2011年6月3日郑州市人民政府作出《关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》、2011年10月27日郑州市城乡规划局出具《关于粮机家属院棚户区改造项目征收地块规划意见的函》均表明涉案地块的改造在棚户区改造计划范围内，符合城市规划。2011年10月27日郑州市国土资源局出具《郑州市国土资源局关于粮机家属院棚户区改造项目土地意见的复函》，粮机家属院棚户区改造项目符合郑州市土地利用总体规划。2013年1月17日，郑州市惠济区第二届人民代表大会第二次会议通过的《郑州市惠济区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告》，表明涉案地块的改造符合惠济区国民经济与社会发展规划。综上，被告对其辖区内粮机家属院棚户区进行的改造符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条第（五）、（六）项以及第九条的规定。2013年11月1日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部对粮机家属院棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险进行评估并形成报告，后经惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造项目信访评估领导小组研究通过。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。被告房屋征收部门于2011年5月17日拟订了《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并进行了公示，对粮机家属院的住户进行了入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。但被告并未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告提供的作出征收决定前征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的证据，系作出具体行政行为之后形成的证据。2013年11月22日，被告作出《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》，被告提供的证据不能证明其对该征收决定进行了公告。被告作出的涉案房屋征收决定程序上存在瑕疵。由于涉案地块的房屋征收符合郑州市城市规划要求，是为了公共利益需要而实施的项目，且部分住户已与被告达成协议，若因该瑕疵支持原告诉讼请求，会给公共利益造成重大损失，故本院对原告要求撤销被告作出的《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》的诉讼请求不予支持。关于原告提出的被征收房屋评估问题，系房屋征收过程中补偿程序涉及的内容，不属于本案审理房屋征收决定合法性的范围。原告提出的该项问题具有一定合理性，建议被告对原告作出房屋征收补偿决定时考虑这一因素。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告崔秀荣、徐惠、张国强、常桂琴、聂绍斌、王宝信、李志良、唐汉钦、许永林、金存忠、叶雪芬、蔡可新、崔义、张保萍、张醒民、郑水斌、王海棠、吴秀君、宋小祥、张培钢、李广民、张维先、田宏军、牧卫的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告崔秀荣、徐惠、张国强、常桂琴、聂绍斌、王宝信、李志良、唐汉钦、许永林、金存忠、叶雪芬、蔡可新、崔义、张保萍、张醒民、郑水斌、王海棠、吴秀君、宋小祥、张培钢、李广民、张维先、田宏军、牧卫负担。
如不服本判决，可在收到判决书之次日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 陈 峥
人民陪审员 顾 田
人民陪审员 邢志宏
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 刘爱霞
附法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条规定：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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