贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终171号
上诉人（原审被告）习水县人民政府。
法定代表人陈钊，该县县长。
被上诉人（原审原告）杨天佑，男，1941年12月1日出生，汉族，习水县人，务农，住习水县。
原审被告遵义市人民政府。
法定代表人魏树旺，该市市长。
原审第三人袁仕全，男，1974年1月14日出生，汉族，习水县人，务农，住习水县。
原审第三人袁仕保，男，1980年4月3日出生，汉族，习水县人，务农，住习水县。
原审第三人杨伦华，男，1941年12月1日出生，汉族，习水县人，务农，住习水县。
原审第三人习水县大坡乡黄河坝村田坪组。
负责人杨天权，组长。
原审第三人习水县大坡乡黄河坝村复兴组。
负责人何贵书，组长。
上诉人习水县人民政府因与被上诉人杨天佑、原审被告遵义市人民政府、第三人袁仕全、袁仕保、杨伦华、习水县大坡乡黄河坝村田坪组、复兴组林地裁决及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告杨天佑持有登记为其兄长杨天禄（已故）的1954年颁发的《土地房产所有证》上载明，“庙子上”，土，东：庙子背后，西：毛台岗心，南：木金田山林，北：木金田岗心。2010年3月3日，原告杨天佑以袁登伦为被申请人向习水县人民政府提确权申请，请求将地名为“长湾”（“长弯”）（又称“庙子上”）的自留山一幅的管理权属确认给原告杨天佑。被申请人袁登伦于2013年9月去世，其妻穆文良申请参加确权。穆文良提供1981年9月14日颁发的习府自山字第1032号《习水县自留山使用证（存根）》，无“长湾”山林的记载。穆文良提供的其父穆金廷持有的1954年颁发的《土地房产所有证》上有“庙子上”的记载。被告习水县人民政府于2015年10月27日作出习府处（2015）28号行政处理决定书，在该决定书中所列当事人有：申请人为杨天佑，被申请人为穆文良，第三人为杨伦华、习水县大坡乡黄河坝村田坪组、习水县大坡乡黄河坝村复兴组。习水县人民政府作出的（2015）28号行政处理决定内容为：申请人杨天佑与被申请人穆文良争议的“长弯”山林按照双方各半原则，申请人杨天佑与被申请人穆文良各取得一半的使用权，申请人杨天佑管理使用的“长弯”山林四界为：东抵杨天付退耕地，杨昌为土，西抵梗心与穆伦昭山林接界，南抵杨昌玉山林以埂心为界，北抵以杨昌玉退耕地右上角（面向山）直上与埂心垂直为界，该界内的林地使用权和林木所有权属申请人杨天佑；被申请人穆文良管理使用的“长弯”山林四界为：东抵杨天云土，西抵埂心与刘兆华山林接界，南抵杨昌玉退耕地右上角（面向山）直上与埂心垂直为界，北与自己山林接界，该界内的林地使用权和林木所有权属被申请人穆文良。二、申请人杨天佑管理使用的“长弯”山林，其林地所有权属××坡乡黄河××组；被申请人穆文良管理使用的“长弯”山林，其林地所有权属××坡乡××坝村复兴组所有。原告对被告习水县人民政府作出的习府处（2015）28号行政处理决定不服，向遵义市人民政府提出行政复议，遵义市人民政府于2016年4月12日作出遵府行复（2015）383号行政复议决定：维持被告习水县人民政府作出的习府处（2015）28号行政处理决定。为此，原告不服，向人民法院提起诉讼，请求撤销被告习水县人民政府于2015年10月27日作出习府处（2015）28号行政处理决定与被告遵义市人民政府于2016年4月12日作出遵府行复（2015）383号行政复议决定，案件受理费由被告承担。
一审法院认为:根据《中华人民共和国森林法》第十七条关于“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”之规定，被告习水县人民政府作为一级行政机关，有权对本辖区内争议林地的权属进行裁决。原告杨天佑以袁登伦为被申请人向被告习水县人民政府提出林地确权申请时，并未将本案第三人杨伦华、习水县大坡乡黄河坝村田坪组、习水县大坡乡黄河坝村复兴组列为第三人。被告习水县人民政府在行政裁决程序中，也未通知以上第三人参加裁决程序。而习水县人民政府在作出的习府处（2015）28号行政处理决定中，将当事人杨伦华、习水县大坡乡黄河坝村田坪组、习水县大坡乡黄河坝村复兴组列为第三人，程序违法。根据《林木林地权属争议处理办法》第十九条关于“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定”之规定，被告习水县人民政府在作出习府处（2015）28号行政处理决定前，未履行此程序。因此，被告习水县人民政府作出的习府处（2015）28号行政处理决定，程序违法，应予以撤销。故被告遵义市人民政府作出遵府行复（2015）383号行政复议决定，亦程序违法，亦应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项第之规定，判决：一、撤销被告习水县人民政府于2015年10月27日作出习府处（2015）28号行政处理决定。二、撤销被告遵义市人民政府于2016年4月12日作出遵府行复（2015）383号行政复议决定。案件受理费50元，由被告习水县人民政府负担。
上诉人习水县政府上诉称：一审法院认为在行政裁决过程中，未通知杨伦华、田坪组、复兴组参加裁决程序，上诉人在一审中提交的送达回证和受理通知书，相关各方无异议，表明上诉人已通知当事人参加处理。退一步，即使上诉人未通知到位，但由于本案的复议和诉讼程序系杨天佑启动，未通知其他当事人对杨天佑的权利不产生实际影响，故不应以此作为撤销处理决定的理由。根据林地权属争议处理办法的规定，一是调解未达成协议，二是林权机构制作处理意见书。调解是林业部门的职责，并非上诉人的义务，且该规定只是倡导性规定，属任意性规范，并非强制性规范，属于行政机关内部公文流转程序，并非针对相对人，不应以此作为程序违法的理由。综上，请求二审撤销一审判决，直接改判驳回杨天佑的诉讼请求或发回重审。
被上诉人杨天佑答辩称：习水县政府的行政裁决程序违法，其虽在庭审中提供了受理通知书和送达回证，但未在法定举证期限内向法庭提供上述证据，根据法律规定，视为无相应证据。习水县政府作出的行政裁决程序违法，且认定事实不清，依法应予撤销。答辩人提交的习土字第13638号《土地房产所有权证》包含诉争林地，应作为本案林地争议的处理依据，第三人提交的13××25号房产证不包含诉争林地，不能作为本案处理依据，习水县政府作出的被诉行政行为认定事实错误、适用法律错误，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告遵义市人民政府、第三人袁仕全、袁仕保、杨伦华、习水县大坡乡黄河坝村田坪组、复兴组未提交书面陈述意见。
本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经二审审理查明的事实与一审基本一致。
本院认为，依法处理林权争议，保护当事人的合法权益是人民政府的法定职责。处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。根据土地管理法的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
本案中，黄河坝村田坪组、复兴组作为土地所有权人，本案林地争议的处理与所有权人间有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”之规定，上诉人习水县人民政府应依法查明、通知和追加，进而参加本案林地争议的处理。且袁登伦、穆文良夫妇作为林地争议一方，在其二人去世后，除第三人袁仕全、袁仕保外，案涉争议地是否还存在其他利害关系人，被上诉人也应依法查明、通知和追加。而上诉人未将与本案争议林地有利害关系的单位和人员依法查明、通知和追加，直接对本案林地争议进行处理，可能影响和损害相关单位和人员的权利。上诉人在处理本案林地争议过程中，违反了法定程序。遵义市人民政府复议维持习水县人民政府的决定，属适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”的规定，习水县人民政府作出的习府处（2015）号28号行政处理决定和遵义市人民政府作出的行政复议决定，依法应予撤销。一审法院结合本案实际情况，依据法律规定，判决撤销习水县人民政府的处理决定和遵义市人民政府的行政复议决定，并无不当。对上诉人所持林地裁决过程中程序合法，不影响相关人员权利的理由，与法律规定不符，本院不予采信。
综上，一审判决认定案件基本事实清楚，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人习水县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年五月十七日
书记员 张晓丽