山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淄行终字第11号
上诉人（原审原告）：淄博市博山起重机器厂。
法定代表人：王立军，厂长。
委托代理人：胡友谊，山东前方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：淄博市博山区人民政府。
法定代表人：任书升，区长。
委托代理人：丁玉红，山东科力律师事务所实习律师。
委托代理人：周岩，山东科力律师事务所律师。
上诉人淄博市博山起重机器厂因诉淄博市博山区人民政府行政批复一案，不服淄博市淄川区人民法院（2013）川行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月11日公开开庭进行了审理。上诉人淄博市博山起重机器厂的法定代表人王立军及其委托代理人胡友谊，被上诉人淄博市博山区人民政府的委托代理人丁玉红、周岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2011年3月，淄博市博山起重机器厂向山东富安重型机械厂出售一台起重机并为其安装完毕。2011年7月9日、8月6日，淄博市博山起重机器厂采购员于磊分两次从淄博商厦博山店购买了三台空调，并打电话联系博山区宝光制冷技术服务部经理刘持保，由其安排人员到山东富安重型机械厂为起重机行车安装空调。2011年8月6日，博山区宝光制冷技术服务部业务员李先成、袁鹏飞为行车安装了两台空调，8月7日9时许，在安装第三台空调时，李先成在向起重机控制室攀爬过程中，右手抓到起重机滑触线触电，从起重机上坠落身亡。2011年8月7日，淄博市博山区人民政府针对该事故成立了“博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查组”。2011年10月13日，调查组经过调查向淄博市博山区人民政府上报了关于《博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告》的请示。该调查报告由事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生原因和事故性质、事故责任认定及对事故单位、责任者处理建议五部分组成。其中事故性质定为：生产安全责任事故；淄博市博山起重机器厂在事故发生中的原因分析及责任认定为：委托博山区宝光制冷技术服务部对山东富安重型机械厂新建车间起重机安装空调，安装时未安排专人在现场进行指挥协调，未告知空调安装人员安装现场存在危险因素及注意事项，是导致生产安全事故发生的重要原因，应对此次事故的发生负重要责任。对淄博市博山起重机器厂的处理建议为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，建议由淄博市博山区安全生产监督管理局给予淄博市博山起重机器厂罚款十万元的行政处罚。2011年10月31日淄博市博山区人民政府作出博政字（2011）81号“关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复”。批复作出后，博山区安全生产监督管理局于2012年3月21日对淄博市博山起重机器厂作出罚款十万元的行政处罚。淄博市博山起重机器厂不服行政处罚，向博山区人民法院提起行政诉讼。2012年9月4日，淄博市博山起重机器厂在庭审中发现了淄博市博山区人民政府的批复，认为该批复认定事实错误，适用法律错误，提起行政诉讼要求依法予以撤销。
原审法院认为：本案高坠死亡事故为1人死亡、造成经济损失五十万元的一般事故，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第三十二条第一款的规定，淄博市博山区人民政府具有负责调查、作出批复的职权。该批复第一、二项内容涉及淄博市博山起重机器厂在本次事故中的原因、性质、责任的分析认定及处理建议，对淄博市博山起重机器厂利益有影响，属于可诉的具体行政行为。淄博市博山区人民政府以自己名义做出批复属于淄博市博山区人民政府职权行为，淄博市博山起重机器厂对批复不服起诉淄博市博山区人民政府，被告主体适格。淄博市博山区人民政府在2012年3月21日作出批复时未告知淄博市博山起重机器厂起诉权利、起诉期限等内容，淄博市博山起重机器厂在博山区人民法院的行政诉讼中得知该批复内容后，于2012年12月26日提起行政诉讼，没有超过2年的法定起诉期限。本案事故发生地点虽然在案外人山东富安重型机械厂新建车间内，但是为起重机安装空调属于淄博市博山起重机器厂履行供货义务内容，安装现场应当视为淄博市博山起重机器厂工作场所。《中华人民共和国安全生产法》第四十条规定：两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。本案淄博市博山起重机器厂与案外人山东富安重型机械厂、博山区宝光制冷技术服务部三单位并未订立安全生产管理协议，明确各自安全生产管理责任，也未指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调，三单位既违反了该法律规定，也留下了安全事故发生的隐患。同时，淄博市博山起重机器厂安装的起重机属于涉及生命安全、危险性较大的特种设备，按照《中华人民共和国安全生产法》第三十六条的规定，淄博市博山起重机器厂作为特种设备专业生产单位依法负有向其工作人员告知作业场所和工作岗位存在的危险因素以及防范措施的义务，对在其在安装现场为其安装空调外单位工作人员，淄博市博山起重机器厂同样负有告知义务和采取防范措施义务。但是，在第二天的空调安装现场，淄博市博山起重机器厂工作人员既未到现场指挥协调，也未采取安全防范措施。事故调查组根据以上事实认定淄博市博山起重机器厂的行为是导致生产安全事故发生的重要原因，应对此次事故的发生负重要责任，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同理淄博市博山区人民政府对调查报告的批复，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。淄博市博山起重机器厂主张博山区宝光制冷技术服务部为其安装空调不是其委托的，与调查组对淄博市博山起重机器厂采购员于磊的调查陈述、博山区宝光制冷技术服务部经理刘持保的陈述及淄博商厦博山店业务员的陈述不符；另外博山区宝光制冷技术服务部系依法成立的个体工商户，与淄博商厦博山店没有隶属关系，其承接本案空调安装业务，是基于淄博市博山起重机器厂采购员于磊的联系，不是基于淄博商厦博山店的委托安排；其次淄博商厦博山店有自己的安装人员，淄博市博山起重机器厂采购员于磊没有选用。据此淄博市博山起重机器厂以此理由主张其对本案事故不承担责任的理由不成立，本院不予采纳。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定，淄博市博山区人民政府做出批复即履职完毕，淄博市博山区人民政府批复程序合法。淄博市博山起重机器厂主张批复认定事实错误，适用法律错误，理由也不成立。综上所述，淄博市博山起重机器厂诉讼请求不成立，一审法院依法不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回淄博市博山起重机器厂要求撤销淄博市博山区人民政府行政批复第一项、第二项涉及淄博市博山起重机器厂的责任认定内容的诉讼请求。案件受理费50元，由淄博市博山起重机器厂负担。
宣判后，原审原告淄博市博山起重机器厂不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销淄博市淄川区人民法院（2013）川行初字第35号行政判决。上诉理由：第一，被上诉人认定上诉人对事故承担重要责任并作出批复的行为没有法律依据。第二，被上诉人作出行政批复认定事实错误。首先，案件所涉安全事故是由于博山区宝光制冷技术服务部管理不到位，其员工系违章作业导致死亡，因此应由博山区宝光制冷技术服务部承担责任并接受行政处罚；其次，博山区宝光制冷技术服务部不是上诉人委托或雇佣的，而是空调的出卖方淄博商厦博山店委托的，属于淄博商厦博山店的安装空调协作单位；再次，安全事故发生地是在山东富安重型机械厂的车间内，直接导致事故发生的起重机滑触线是山东天源重型机械公司制造安装的，原因是滑触线未安装电源指示灯，该行车在未验收之前送电，因此事故发生现场的危险因素和注意事项的警示义务不在上诉人，上诉人也不可能知晓；最后，上诉人在本次事故中没有违反安全生产法律法规的相关规定，不应当承担责任。第三，涉案事故调查组的成立不合法，没有专业技术人员对事故原因和责任进行专业认定。事故调查组中没有工会代表和检察院的代表参加，违反了国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条和第六条的规定。事故调查组中没有专业技术人员参加，也没有进行相关的技术鉴定，违反了国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条和第二十七条的规定，缺乏科学根据。综上，上诉人认为被上诉人所作行政批复没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法撤销淄博市博山区人民政府博政字（2011）81号“关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复”。
被上诉人淄博市博山区人民政府答辩称：第一，被上诉人作出批复的行为不可诉，淄博市博山区人民政府不应作为一审被告和二审被上诉人，对上诉人的起诉应裁定驳回。首先，被上诉人作出的批复没有影响上诉人的权益，所以不可诉。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。而上诉人正是对处罚结果不满，才向博山区人民法院提出了行政诉讼。由此可以看出，影响上诉人权益的是博山区安全生产监督管理局的处罚行为，如仅有行政批复而无安监行政处罚，是不会对上诉人的权益造成影响的。该批复仅是博山区安全生产监督管理局作出行政处罚的事实依据之一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院在审理行政行为是否合法时，对作出具体行政行为依据的事实与法律一并审查，上诉人的诉讼权益并非得不到救济，上诉人单独就批复进行起诉是重复诉讼，也是浪费审判资源的行为。其次，该批复行为不可诉，批复是适用于上级机关答复下级机关请示事项的回复性公文，分为审批性批复与指导性批复。本案中被上诉人所做的批复即为审批性批复。所以，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，被上诉人没有在对外发生法律效力的处罚决定书上署名，不应作为本案被告。第二，被上诉人作出的行政批复是基于国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的授权，事故调查组的组成和责任的认定均符合法律规定。第三，被上诉人作出的批复认定事实清楚，证据充分，程序合法，上诉人应承担相应的责任并接受行政处罚。在事故发生前，上诉人的工作人员将死者带入施工现场，其目的在于完成上诉人与第三方山东富安重型机械厂的起重机安装合同，安装费用也由上诉人的经办人员向空调生产厂家提取后再支付给安装人员，上诉人明知第三方的安装条件不同于一般的空调安装，属高空高危作业，却未尽到告知、指挥、提示、管理的义务，从而导致了惨剧的发生，上诉人作为利害关系人难辞其咎。综上，被上诉人的批复行为合法有效并且不具有可诉性，上诉人的起诉应予裁定驳回。
经庭审质证、辩论，本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，依法予以确认。
本院认为：第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为是淄博市博山区人民政府博政字（2011）81号《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》，该批复行为系由淄博市博山区人民政府作出并加盖公章，因此，本案被告主体适格。被上诉人淄博市博山区人民政府认为应当以安监行政处罚决定的作出机关为被告，该主张是将行政批复和行政处罚两个不同的行政行为混为一谈，本院不予支持。
第二，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该条款是排除行政诉讼受案范围的主要依据，但本案被诉行政批复行为已经对上诉人淄博市博山起重机器厂的权利义务产生了实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围，理由如下：根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，显然，人民政府对事故调查报告的批复必然会影响相关单位的权利义务，也即会影响到相关单位是否应该接受行政处罚。博山区安全生产监督管理局对本案上诉人淄博市博山起重机器厂作出罚款十万元的行政处罚决定，即是依据被上诉人淄博市博山区人民政府《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》作出的。上诉人对上述安监行政处罚决定不服提起行政诉讼，诉讼中，事故调查组的成员之一博山区安全生产监督管理局将本案被诉行政批复作为行政处罚的证据告知上诉人，此时被诉行政批复的内容已通过职权外化，且该批复的第一项、第二项内容将上诉人淄博市博山起重机器厂列为责任单位，并要求给予行政处罚，为上诉人设定了一定的义务，已经对上诉人的权利义务产生了实际影响。因此，本案被诉行政批复行为属于人民法院的受案范围，淄博市博山起重机器厂与该批复行为具有利害关系，可以对此提起行政诉讼。
第三，被诉行政批复中与上诉人淄博市博山起重机器厂有利害关系的是批复的第一项、第二项内容，即同意认定事故性质为生产安全责任事故、同意认定上诉人未进行指挥协调以及未告知危险因素和注意事项是导致事故发生的重要原因、同意认定上诉人对事故发生负重要责任、同意给予上诉人罚款十万元的行政处罚。关于事故性质的认定，双方当事人均无异议，本案争议的焦点集中在对事故原因和事故责任的认定上。事故调查组作出事故调查报告的主要证据是八份询问笔录，但是对于是否由上诉人委托博山区宝光制冷技术服务部安装空调这一事实，证据中对赵锦绣、房建的询问笔录和对于磊、王立军的询问笔录存在不能相互印证之处；对于上诉人是否安排专人到现场进行协调以及是否尽到必要的告知义务这一事实，证据中对单传财的询问笔录和对袁鹏飞的询问笔录存在不能相互印证之处。因此，对事故调查报告中与上诉人有关的事故原因和事故责任的认定，被上诉人作出同意的批复行为，缺乏充足的事实证据。本案所涉生产安全事故，是因博山区宝光制冷技术服务部的空调安装员李先成在没有高空作业资格的情况下，未按照正确路线攀爬起重机，触摸到没有安装电源指示灯且不应该送电却通了电的滑触线，从而触电高坠身亡的事故。上诉人淄博市博山起重机器厂既非李先成的工作管理单位，也非滑触线的生产安装单位，且对安装滑触线指示灯以及是否通电无管理义务，在此前提下，事故调查报告认定上诉人与该生产安全事故的发生存在因果关系且应负重要责任，缺乏充分合理的论证。此外，欲认定生产经营单位对安全生产事故承担责任，应当首先认定该单位违反了相应的安全生产的法定义务，而本案被上诉人认定上诉人对事故负重要责任，缺乏必要的法律依据。综合上述分析，被上诉人对与上诉人有关的事故原因和事故责任的批复行为事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。据此，被上诉人同意给予上诉人行政处罚的批复自然缺乏事实基础。
第四，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定，事故调查组应根据事故的具体情况，邀请人民检察院派人参加。淄博市博山区人民政府办公室博政办字（2011）37号《关于成立博山区宝光制冷技术服务部“8.7”触电高坠事故调查组的通知》明确规定应“邀请区检察院派员参加”，但最终做出事故调查报告的调查组成员名单中并没有人民检察院人员，也即事故调查组的成立存在瑕疵，因此，被上诉人对该事故调查组作出的事故调查报告直接予以同意批复的行为，缺乏合法性基础。
综上，被上诉人淄博市博山区人民政府作出的《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
一、撤销淄博市淄川区人民法院于2013年11月14日作出的（2013）川行初字第35号行政判决；
二、撤销被上诉人淄博市博山区人民政府于2011年10月31日作出的博政字（2011）81号《关于博山区宝光制冷技术服务部8.7触电高坠事故调查报告的批复》第一项、第二项内容中与上诉人权利义务有关的批复行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人淄博市博山区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 信德峰
代理审判员 陈 磊
二〇一四年三月十日
书 记 员 冯 媛