湖北省黄石市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂02行终35号
上诉人（原审原告）阳新县海茂混凝土搅拌有限公司，住所地阳新县木港镇田畈村。
法定代表人李志强，总经理。
委托代理人鄂学勇，湖北易圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黄石市质量技术监督局，住所地黄石市大泉路1号。
法定代表人柯尊强，局长。
委托代理人杨波，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）黄石市人民政府，住所地黄石市杭州东路1号。
法定代表人董卫民，市长。
委托代理人杨曼丽，法制办工作人员。
上诉人阳新县海茂混凝土搅拌有限公司（以下简称海茂公司）因质量监督行政处罚及行政复议一案，不服黄石市黄石港区人民法院（2015）鄂黄石港行初字第00021号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定，海茂公司成立于2010年7月9日，经营范围为混凝土制造、销售。2014年2月、3月，该公司分别取得建设工程质量检测机构资质、建筑业企业资质。2014年3月20日，黄石市质量技术监督局（以下简称黄石质监局）依法对海茂公司进行执法检查。在检查过程中，黄石质监局从该公司混配控制室生产电脑中提取了实际生产混凝土配合比通知单，同时在公司实验室提取了预拌混凝土《开盘鉴定》、《砼配合比设计检验报告》、《混凝土生产配合比通知单》复印件，通过审核比对，海茂公司实际生产过程中使用的原材料与其对外出具的《开盘鉴定》和《砼配合比设计检验报告》中的设计配合比中的原材料不一致，实际生产过程中使用的原材料多了一项矿粉。2014年4月15日，黄石质监局向海茂公司送达《通知书》，通知该公司协助调查。同年4月17日，海茂公司的委托代理人柯志豪到黄石质监局接受调查，并承认在生产预拌混凝土时，使用粒化高炉矿渣粉（矿粉）替代了《混凝土生产配合比通知单》所确定的配合比中部分水泥用量。黄石质监局根据海茂公司提供的资料，并经该公司的委托代理人柯志豪确认，统计出该公司在2014年3月生产的涉案预拌混凝土总量为4823.50立方米，货值金额为1429225元。黄石质监局认为，根据GB／T14902-2012《预拌混凝土》的规定，供方应按分部工程向需方提供同一配合比混凝土的出厂合格证。根据GB50164-2011《混凝土质量控制标准》的规定，生产使用的原材料应与配合比设计一致。根据JGJ55-2011《普通混凝土配合比设计规程》的规定，水泥、外加剂或矿物掺合料等原材料品种、质量有显著变化时，应重新进行配合比设计。根据GB50666-2011《混凝土结构工程施工规范》8.5.2的规定，矿物掺合料的量不同，其配制的混凝土的养护时间也不同，养护时间、方法不同，对混凝土的耐久性、凝结时间、早期强度、抗压强度等性能指标必然产生影响。海茂公司作出的《开盘鉴定》和《砼配合比设计检验报告》应属于混凝土质量证明材料，而该公司在实际生产预拌混凝土时，掺入了对客户出具的《开盘鉴定》和《砼配合比设计检验报告》中没有的其他原材料（矿粉），并且实际生产中掺入矿粉时，并未重新进行配合比设计。故海茂公司在《开盘鉴定》即预拌混凝土质量证明材料上对混凝土配合比作虚假明示，是伪造产品质量证明材料的行为，违反了《湖北省实施<中华人民共和国产品质量法>办法》（以下简称《实施办法》）第二十四条的规定，拟对该公司进行行政处罚。2014年12月15日，黄石质监局向海茂公司送达了（黄）质监罚字[2014]47号《质量技术监督行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其自收到告知书之日起3日内享有陈述、申辩和要求听证的权利。海茂公司在3日内提出书面听证申请。2015年1月14日，黄石质监局依法组织了听证，海茂公司作出了陈述和申辩。2015年1月20日，黄石质监局对海茂公司作出（黄）质监罚字[2014]47号《行政处罚决定书》，认为该公司在生产预拌混凝土时，对外明示和实际生产中实行两套不同配比，即“阴阳配比”，主观上是利用不同原材料的价格差获取不当利益，并在对外质量证明资料上对混凝土配合比作虚假明示，该行为属于伪造产品质量证明材料的行为，违反了《实施办法》第二十四条，应依据该法第三十条追究行政法律责任；预拌混凝土是一种特殊产品，属于《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）调整的范围，同时，有关建筑法律法规中未规定预拌混凝土属于建筑工程，并未将预拌混凝土纳入其调整范围；伪造是指造假以欺骗别人，《开盘鉴定》中明示的设计配合比中无矿粉，而实际配合比中添加了矿粉，这种行为是虚假明示的行为，即伪造。《开盘鉴定》属于质量证明材料，当实际生产中添加了矿粉，与配合比设计用原材料不一致时，应告知需方，并应重新设计配合比以确保需方对性能的要求。海茂公司实际生产中添加了矿粉但未重新设计配合比，是利用虚假的质量证明材料欺瞒消费者，属于伪造产品质量证明材料的行为；海茂公司在办案过程中积极配合，主动提供相关资料，并采取措施进行整改，有相关的证据证明，予以认定，但是否造成危害后果无相关证据证明，不适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条第二款的规定，依据该法第二十七条第一款第（一）、（四）项的规定，对海茂公司可以从轻处罚。依据《实施办法》第三十条的规定，决定对海茂公司给予下列行政处罚：1、责令停止生产、销售未按照配合比设计生产的预拌混凝土；2、并处违法生产、销售预拌混凝土货值金额（1429225）0.05倍的罚款，计人民币柒万壹仟肆佰陆拾壹元贰角伍分（71461.25元）。海茂公司收到该《行政处罚决定书》后不服，并于同年2月27日向黄石市人民政府申请行政复议。黄石市人民政府行政复议委员会于同年2月28日受理了该公司的申请，同日，向黄石质监局送达行政复议答复通知书，告知其十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同年3月26日，该委员会作出黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》认为，黄石质监局作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持黄石质监局作出的（黄）质监罚字[2014]47号《行政处罚决定书》。海茂公司仍不服，提起行政诉讼，请求：一、撤销黄石质监局作出的（黄）质监罚字[2014]47号《行政处罚决定书》；二、确认黄石市人民政府所属行政复议委员会作出的黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》无效。
原审判决认为，本案双方争议的焦点问题有三个：一、黄石质监局在本案中有无行政执法主体资格。二、海茂公司的行为是否违法？是否属于“不得给予行政处罚的情形”。三、黄石市人民政府设立的黄石市人民政府行政复议委员会作出的黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》是否无效。
对于争议焦点一，黄石质监局作为质量技术监督部门，具有对黄石市区域内的产品质量安全工作进行监管的职责，并有权依法查处产品质量安全违法行为。《产品质量法》第二条第二款、第三款规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。”根据以上规定，预拌混凝土显然属于一种经过加工、制作，用于销售的特殊产品，并且预拌混凝土不属于建设工程。海茂公司认为其具备建设工程质量检测机构资质和建筑业企业资质，其生产的预拌混凝土应属建设工程的组成部分，并由建设行政主管部门根据《建设工程质量管理条例》、《湖北省预拌混凝土质量监督管理暂行办法》、《黄石市预拌混凝土管理规定》及其《细则》的规定对预拌混凝土行业进行质量监管的主张，并不能否定预拌混凝土作为一种特殊商品，应由黄石质监局根据《产品质量法》的规定对其进行质量监管。故黄石质监局对本案具有行政执法权。
对于争议焦点二，根据《产品质量法》第二十六条第一款、第二款第（三）项以及第二十七条第一款第（一）、（三）项的规定，生产者有在产品质量证明文件上如实标注产品质量状况的责任和义务。GB／T14902-2012《预拌混凝土》9.1.1规定，预拌混凝土质量检验分为出厂检验和交货检验，出厂检验的取样和试验工作应由供方承担，《开盘鉴定》即为预拌混凝土出厂检验的质量证明材料。海茂公司作为预拌混凝土的生产者，应该按照其对外出具的《开盘鉴定》设计的配合比进行实际生产，但该公司在实际生产中违反设计配合比的要求，掺入矿粉，减少部分水泥用量，导致实际生产的预拌混凝土与《开盘鉴定》的设计要求不一致。海茂公司对实际生产的预拌混凝土未重新设计配合比，重新制作《开盘鉴定》，并使用原有的《开盘鉴定》作为产品质量证明材料对外进行预拌混凝土销售，属于利用虚假的质量证明材料欺瞒消费者的行为，已构成伪造质量证明材料的事实。根据《实施办法》第二十四条、第三十条的规定，生产者、销售者不得伪造、篡改检验数据和检验结论及其他产品的质量证明材料，否则，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，责令停产停业。故黄石质监局对于海茂公司的伪造产品质量证明材料的行为进行行政处罚，符合法律法规规定。海茂公司认为黄石质监局应适用《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”、第三十八条第一款第（三）项“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的规定，虽黄石质监局对海茂公司的行为是否造成危害后果无相关证据证明，但该公司的行为违反了《实施办法》的规定，并且根据GB50666-2011《混凝土结构工程施工规范》8.5.2的规定，矿物掺合料的量不同，其配制的混凝土的养护时间也不同，养护时间、方法不同，必然影响混凝土的耐久性、凝结时间、早期强度、抗压强度等性能指标，工程建设单位根据与实际生产情况不符的《开盘鉴定》记载的成分配合比确定混凝土的养护时间，必然对建筑工程造成潜在的安全隐患。故对海茂公司主张其违法事实不成立、其行为没有造成危害后果的观点不予支持，黄石质监局认定海茂公司的违法事实成立，并根据海茂公司在办案过程中积极配合，主动提供相关资料，采取措施进行整改等情形，作出从轻处罚的决定并无不当。故对海茂公司要求撤销黄石质监局作出的（黄）质监罚字[2014]47号《行政处罚决定书》的诉讼请求不予支持。
对于争议焦点三，黄石市人民政府行政复议委员会受理海茂公司的复议申请后，7日内向黄石质监局送达复议申请书副本，要求其收到后10日内提出书面答复，黄石质监局在10日内向黄石市人民政府行政复议委员会作出行政复议答复书。经审查后，该委员会在受理申请之日起60日内作出黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》，并送达给双方当事人，程序上符合法律规定。根据黄石市人民政府办公室关于印发《黄石市相对集中行政复议审理权试点工作方案》黄政办发[2009]40号文件规定，黄石市人民政府行政复议委员会作为黄石市人民政府相对集中行政复议审理权的议决机构依法设立，并且由黄石市人民政府对其作出的行政复议决定承担法律责任。故黄石市人民政府行政复议委员会作出黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》不违反法律法规规定。对海茂公司要求确认黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》无效的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海茂公司的诉讼请求。
上诉人海茂公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定黄石质监局具有执法权依据不足。二、原审判决认定其行为违法没有法律依据。三、原审判决认定黄石市人民政府所设的行政复议委员会以自己的名义作出的复议决定不违反法律法规规定明显违反法律规定。四、本案处罚依据的《实施办法》第二十四条、第三十条，明显与《行政处罚法》第十一条第二款的规定相抵触，依据《中华人民共和国立法法》第七十二条第一款、第八十八条的规定，应不予适用。综上，请求依法改判。
被上诉人黄石质监局、黄石市人民政府均答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定的事实均属实。
本院认为，综合考虑当事人的诉辩情况及司法审查的对象为行政行为的合法性等因素，本案争议的焦点有如下三个方面。第一，黄石质监局是否有权作出被诉的行政处罚决定；第二、黄石质监局作出被诉处罚决定适用法律、法规是否正确；第三，黄石市人民政府行政复议委员是否有权作出被诉的复议决定。
一、关于黄石质监局是否有权作出被诉行政处罚决定的问题。依据《产品质量法》第二条第一款的规定，该法的调整范围为国内从事产品生产、销售活动过程中所产生的权利、义务关系。依据该法第二条第二款、第三款的规定，该法规定的产品范围包括以销售为目的，通过工业加工、手工制作等生产方式所获得的具有特定使用性能的物品；建设工程不适用本法规定应指建筑物、工程等不动产不适用本法规定，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，适用本法规定。另外，依据《建设工程质量管理条例》第二条第二款的规定，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。依据该条例第七条第一款的规定，建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。预拌混凝土企业在生产过程中不存在发包的情形，而是由其自身根据相关标准生产，故可以认定预拌混凝土不属于建设工程。依据GB/T14902-2012《预拌混凝土》3.1的规定，预拌混凝土指在搅拌站（楼）生产的、通过运输设备送至适用地点、交货时为拌合物的混凝土。根据该界定可知，混凝土系以销售为目的，并经过工业加工用于生产建设所需的具备特定性能的物品，应属于《产品质量法》规定的产品范围。黄石质监局作为黄石市区范围的产品质量监管部门，有权对违反《产品质量法》的行为进行监督管理，故该局有权作出被诉的处罚决定。
二、关于黄石质监局作出被诉处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。依据《行政处罚法》第十一条第一款的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。《实施办法》由湖北省人大常委会制定的地方性法规，可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。故《实施办法》可以作为黄石质监局执法的依据。产品质量证明系产品性能、成分的标注，为消费者了解产品的最直接来源，生产者、销售者应如实出具。为此，《实施办法》第二十四规定了伪造、篡改两种禁止方式，第三十条规定了相关法律责任。按照通常的文意理解，伪造行为指利用虚假信息欺骗他人，从而获得不正当利益的行为。伪造行为一般主观上存在欺骗的故意，客观上表现为编造根本不存在的信息或夸大、缩小、隐瞒事实等方式。在海茂公司明知其实际生产的预拌混凝土的配合比与《开盘鉴定》的标准不一致的情况下，其仍以《开盘鉴定》作为预拌混凝土质量证明对外出具，属于故意隐瞒产品真实质量，伪造产品质量证明材料的行为。另外，《实施办法》第二十四条将伪造、篡改两种方式放在同一条款中并列规定，意在将不如实出具质量证明材料的行为都纳入此两种方式调整的范围内。而篡改一般指在原有的基础上进行改动，故将海茂公司出具《开盘鉴定》的行为界定为伪造产品质量证明的行为亦符合立法本意。故黄石质监局在查明事实的情况下，依据《实施办法》第二十四条、第三十条的规定，认定海茂公司存在伪造产品质量证明材料行为，并处以责令停止生产、销售和罚款的处罚并无不当。
三、关于黄石市人民政府行政复议委员会是否有权作出被诉复议决定的问题。根据黄石市人民政府办公室关于印发《黄石市相对集中行政复议审理权试点工作方案》黄政办发[2009]40号文件规定，黄石市人民政府行政复议委员会作为黄石市人民政府相对集中行政复议审理权的议决机构依法设立，并且由黄石市人民政府对其作出的行政复议决定承担法律责任，故黄石市人民政府行政复议委员会作出黄政复决字[2015]008号《行政复议决定书》符合规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，海茂公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳新县海茂混凝土搅拌有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪洪安
审判员 王 蓓
审判员 刘海军
二〇一六年六月十七日
书记员 安 琼