安徽省凤阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）凤行初字第00003号
原告：王善勇，男，1974年6月17日出生，汉族，无业，住安徽省凤阳县。
委托代理人：陶万良，安徽冠亚律师事务所律师。
被告：凤阳县城市管理行政执法局。住所地安徽省凤阳县。
法定代表人：李仁排，该局局长。
委托代理人：许红旗，凤阳县城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人：赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
原告王善勇诉被告凤阳县城市管理行政执法局城乡规划行政管理决定一案，于2015年2月11日向本院提起行政诉讼。因其提交的起诉材料不符合立案条件，本院依法告知其限期补正。2015年3月19日，原告王善勇提交补正材料后，本院正式立案审理。2015年3月24日，本院向被告凤阳县城市管理行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月12日公开开庭审理了本案。原告王善勇及其委托代理人陶万良、被告凤阳县城市管理行政执法局的委托代理人许红旗、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月26日，凤阳县城市管理行政执法局作出（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定，认定王善勇未在规定期限内拆除在凤阳县府城镇城河南路79号未经规划许可违法搭建的221平方米的房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律规定，决定对王善勇违法搭建的房屋自2014年12月29日8时起将实施强制拆除，并责令王善勇在强制拆除之日前，自行清理存放在建筑物内的财物，否则，后果自负。2014年12月30日，凤阳县城市管理行政执法局对王善勇未经规划许可违法搭建的221平方米房屋实施了强制拆除。
为证明被诉行政行为合法，凤阳县城市管理行政执法局向本院提交并在庭审中出示了以下证据：
事实证据：
1、2014年6月23日凤阳县府城镇府北社区居民委员会举报材料及城河南路居民《关于王善勇非法侵占公共设施的事实情况反映》各一份。
证明府城镇府北社区居民委员会及城河南路居民举报王善勇非法建设、非法侵占公共设施。
2、2002年11月12日《协议书》一份、2003年3月4日《建设工程规划许可证》（编号2003009）、2005年3月4日《房屋出让协议》、2005年3月14日《房地产权证》（房地权凤字第20050218号）、2005年8月8日《土地登记申请审批表》。
证明原告经合法批准的房屋面积及四至情况。
3、2014年9月12日《现场检查（勘验）笔录》及附图、照片10张、2014年9月24日《询问调查通知书》及照片一份、2014年9月24日《协助调查函》及2014年10月9日《凤阳县城乡建设局复函》、2014年10月8日张素芹《调查询问笔录》。
证明原告未经批准非法建设221平米房屋的事实。
程序证据
1、《受理案件登记表》、《立案决定书》、《案件处理审批表》、《案件调查终结报告》。
2、2014年11月10日《处罚事先告知书》、《处罚听证告知书》及送达回证、照片；2014年11月17日《限期拆除决定书》及送达回证、照片。
3、2014年11月17日《限期拆除公告》及照片；2014年12月3日《拆除催告书》及送达回证、照片；2014年12月19日凤阳县政府政秘（2014）119号批复、2014年12月26日《强制拆除决定书》及送达照片。
证明被诉行政行为程序合法。
王善勇诉称：1、被告的强制拆除决定所依据的事实不清。原告在2000、2006年经有关部门和领导同意，在公厕旁搭建了200平方米左右的房屋居住，此后再没有新建和扩建行为，被告没有查清原告搭建房屋的时间。2、被告适用法律错误。原告适用《城乡规划法》第六十八条对原告进行处罚，该条法律的执法主体应该是城乡规划主管部门，且是正在实施的违法行为，被告不是城市规划主管部门，在处罚时原告没有实施违法建设行为。再者，《城乡规划法》于2008年1月1日实施，对原告在2006年之前已经终了的建设行为不具有约束力。3、被告不应对原告搭建房屋行为进行处罚。我国《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告的建房行为终了于2006年，且不存在连续或者继续状态。4、被告强制行为违法。被告2014年12月26日下达强制拆除决定后，在原告在复议期间即对原告房屋进行强制拆除，违反了我国《行政强制法》关于在申请行政复议和提起行政诉讼期间不得强制拆除的规定。另外，被告对原告及其妻子采取了限制人身自由的强制措施，这是被告无权实施的，造成了原告妻子维权无望喝药自杀，至今尚在抢救的严重后果。请求法院判令：1、撤销凤阳县城市管理行政执法局作出的（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定；2、确认被告对原告房屋强制拆除实施行为及对人身强制行为违法。
为支持其诉讼请求，王善勇向本院提交并在庭审中出示了以下证据：
1、原告身份证。证明原告主体资格。
2、滁州市行政执法局复议决定书。证明复议结果及原告依法提起行政诉讼依据。
3、2006年8月30日许正航批复不拆除原告房屋报告。证明被拆房屋当时已经形成。
4、2011年8月26日原告维修房屋申请，批复单位凤阳县府城镇府北社区居委会及凤阳县府城镇人民政府。证明维修位置就是被拆房屋，也能证明被拆房屋当时已经形成。
5、2014年4月30日房屋维修申请表一份。证明原告当时是维修房屋而不是建设房屋。
6、视频资料（光盘一张，当庭播放）。证明被告当时部分执法过程。
凤阳县城市管理行政执法局未在法定期限内提交答辩状，庭审中辩称：原告未经规划行政部门批准进行建设事实清楚。被告是相对集中行政处罚权的行政机关，有权依据城乡规划法的规定，实施该案具体行政行为。城乡规划法实施以后，该违法行为一直存在，故适用法律正确，且未超过二年的处罚时效期限。本案强拆是经过县政府批准，在此之前也向原告进行催告，履行了相关法律程序。故强制行为符合法律规定，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
经庭审举证、质证和辨证，王善勇和凤阳县城市管理行政执法局的质证意见如下：
1、王善勇对府城镇府北社区居民委员会反映其非法侵占公共设施的材料真实性、合法性及关联性均有异议，认为材料是复印件，且立案时间与该证据落款时间相矛盾；对城河南路居民《关于王善勇非法侵占公共设施的事实情况反映》真实性有异议，认为材料是复印件，材料上的签字无法确认是本人所签，也没有具体日期。
2、王善勇对规划许可证有异议，认为与本案无关联性；对《土地登记申请审批表》无异议；对2002年11月12日《协议书》有异议，认为这是规范对公厕建设管理方面的内容，与本案无关联性；对2005年3月4日《房屋出让协议》真实性无异议，这份协议涉及公厕周围合法房屋产权转移问题，同时也是证明原告合法取得相关房屋产权的依据；对2005年3月14日《房地产权证》（房地权凤字第20050218号）真实性无异议，但产权证上面标注面积没有包括两间公厕，比实际面积小。
3、王善勇对10张照片真实性、合法性及关联性均有异议，认为照片来源不清、时间和位置不明，无法确认该照片与本案关联性；对2014年9月12日《现场检查（勘验）笔录》及附图真实性有异议，认为该组证据是被告单方制作，无法反映建筑物建设时间，现场检查（勘验）笔录上没有被调查人王善勇签字，也没有见证人签字，且在立案调查前制作；对2014年9月24日《询问调查通知书》有异议，认为该案是2014年4月17日立案，2014年9月24日才通知原告询问调查；对2014年9月24日照片的质证意见同上述现场勘验照片；对2014年9月24日《协助调查函》及2014年10月9日《凤阳县城乡建设局复函》有异议，认为这两份书函是相关部门之间因工作需要的来往函件，不能证明原告建房的时间及相关事实，被强拆的房屋虽没有规划许可证，但被告并没有查清房屋建设的时间，因为建设时间涉及到是否能处罚问题；对2014年10月8日张素芹《调查询问笔录》有异议，认为笔录内容不明确，也不能反映本案被拆房屋具体建设时间，与本案不具有关联性。
4、王善勇对《受理案件登记表》有异议，认为该证据是由被告单方制作，真实性无法确认，该案来源是群众举报，但受理时间与群众举报材料时间相互矛盾，不符合程序规定；对《立案决定书》的质证意见同《受理案件登记表》质证意见；《案件处理审批表》、《案件调查终结报告》无法确认原告有违法事实存在，被告没有查清本案违法事实。
5、王善勇对办案送达程序有异议，认为其只收到2014年12月26日《强制拆除决定书》、2014年12月3日《拆除催告书》、2014年9月24日调查通知书，其它材料没有收到。对于原告房屋被强制拆除，被告未履行相关法定程序，特别是没有对原告履行处罚告知、申辩听证权利，在拆除时也没有进行相关公告，也没有通知原告到场，是在原告家人没有在场情况下进行拆除。对2014年12月19日凤阳县政府政秘（2014）119号批复没有异议，但是被告并没有查清原告有违法事实，送达回证怎么来的我们也不知道，我们没有收到相关法律文书。
6、凤阳县城市管理行政执法局对王善勇出示的身份证、复议决定书无异议。
7、凤阳县城市管理行政执法局对王善勇出示的2006年8月30日许正航批复有异议，认为该证据达不到证明目的。在2007年建设局曾经组织过一次违建拆除，不能够证明该报告记载的房屋与该案被拆房屋系同一房屋。
8、凤阳县城市管理行政执法局对王善勇出示的2011年8月26日维修房屋申请有异议，认为该证据不具备合法产权证明效力，同时也不具备建设工程规划许可证效力。
9、凤阳县城市管理行政执法局对王善勇出示的（房屋维修）建设审批表有异议，认为审批表记载的是因火灾需要维修的合法房屋，与本案无关联性，火灾认定书与本案也无关联性。
10、凤阳县城市管理行政执法局对王善勇出示的视屏资料来源是否合法有异议，且该视屏资料可以反映被告不存在对原告及相关人员进行人身强制行为。被告的行为完全是为了防止人身伤害意外发生，设置警戒线，阻止无关人员进入执行现场。
经庭审举证、质证和辨证，本院对证据作如下确认：
1、凤阳县城市管理行政执法局出示的第1组、第2组事实证据是依法取得，具体有真实性、合法性以及与本案的关联性，可以达到证明目的，本院予以确认。
2、凤阳县城市管理行政执法局出示的第3组事实证据中的2014年9月24日《询问调查通知书》及照片一份、2014年9月24日《协助调查函》及2014年10月9日《凤阳县城乡建设局复函》及2014年10月8日张素芹《调查询问笔录》是依法取得，具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认。
3、第3组证据中的《现场检查（勘验）笔录》及附图是凤阳县城市管理行政执法局在调查过程中获取的证据，但没有被调查人及见证人的签字，虽然凤阳县城市管理行政执法局辩称被调查人王善勇拒绝配合，不愿签字，但执法人员没有在该笔录上注明，故不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条对该类证据的要求，属于有瑕疵证据，但鉴于该证据与认定本案事实有直接的关联性，对该证据可以结合本案其他证据进行综合认证。
4、第3组证据现场勘验笔录所附的10张照片中，其中6张照片显示时间是2012年3月13日，且不能说明其合法来源，故真实性、合法性难以确定，本院对这6张照片不予采信。其余4张照片具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认。
5、凤阳县城市管理行政执法局出示的程序证据是依法取得，具有真实性、合法性以及与本案的关联性，可以达到证明目的，本院予以确认。
6、王善勇出示的证据1、2具有真实性、合法性以及与本案的关联性，可以达到其证明目的，本院予以确认。
7、王善勇出示的证据3、4具有真实性，但其记载的内容不十分明确，难以单独达到其证明目的，鉴于该证据与本案有关联性，故对该证据可以结合本案的其他证据进行综合认证。
8、王善勇出示的证据5具有真实性，但该证据上载明的内容是对有土地使用证范围内的毁损房屋进行维修，与其要证明的事实不具有关联性，本院对该证据不予采信。
7、王善勇出示的证据6是其在凤阳县城市管理行政执法局实施强制拆除过程中拍摄的视频，具有真实性，其内容可以反映凤阳县城市管理行政执法局实施强制拆除的部分执法过程，本院予以确认。
经审理查明：2014年8月，凤阳县城市管理行政执法局接到凤阳县城乡建设局转来的有关部分群众举报王善勇非法占用公共设施、违章搭建的相关材料，2014年8月12日，凤阳县城市管理行政执法局领导批示进行调查处理。2014年9月12日，凤阳县城市管理行政执法局派员对王善勇涉嫌违法建设现场进行了检查勘验，2014年9月20日，凤阳县城市管理行政执法局正式办理了立案手续。查明王善勇自2006年以来，截止2014年6月前，未经批准在凤阳县府城镇城河南路79号公共厕所周边陆续搭建221平方米的建筑物。凤阳县城市管理行政执法局认定王善勇的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2014年11月17日作出了（凤）城行限拆字（2014）第05-079号《限期拆除决定书》，责令王善勇于2014年11月21日17时前自行拆除违法建（构）筑物。同日，凤阳县城市管理行政执法局向王善勇下达了《限期拆除公告》。2014年12月3日，凤阳县城市管理行政执法局向王善勇下达了《拆除催告书》。因王善勇在规定期限内未自行拆除违法建（构）筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经凤阳县人民政府批准，凤阳县城市管理行政执法局于2014年12月26日向王善勇下达了（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定，决定自2014年12月29日8时起实施强制拆除，并告知王善勇在强制拆除前，自行清理存放于建筑物内的财物，否则，后果自负。王善勇不服强制拆除决定，向滁州市城市管理行政执法局申请行政复议，2015年1月30日，滁州市城市管理行政执法局作出滁行执复字（2015）1号《行政复议决定书》，维持凤阳县城市管理行政执法局作出的（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定。王善勇依然不服，于2015年2月11日向本院提起行政诉讼，认为：1、被告的强制拆除决定所依据的事实不清；2、被告适用法律错误；3、被告对原告搭建房屋行为进行处罚超过了二年的处罚时效，不应处罚；4、被告强制行为违法。请求法院依法判令：1、撤销凤阳县城市管理行政执法局作出（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定；2、确认被告对原告房屋强制拆除实施行为及人身强制行为违法。在王善勇申请复议期间，凤阳县城市管理行政执法局于2014年12月30日实施了强制拆除行为。
本院认为：依据安徽省人民政府法制办皖府法（2006）77号《关于在凤阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条、凤阳县人民政府关于印发《凤阳县城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的通知第九条的规定，凤阳县城市管理行政执法局有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚，其执法主体适格。王善勇未经规划许可，在凤阳县府城镇城河南路79号公共厕所周边搭建了221平方米的建筑物，有现场勘验笔录、调查询问笔录等证据予以证实，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。凤阳县城市管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，并依照相关法定程序，作出的（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，且程序合法。王善勇认为其搭建房屋是在2000年至2006年间搭建，且经相关部门及领导同意，对其处罚属适用法律错误，且超出了二年的处罚时效。依照1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等工程的设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，核发建设工程规划许可证。虽然该法在2008年1月1日被废止，但同期颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也明确规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，故王善勇未办理规划许可证搭建的房屋自开始就属于违法建设，王善勇提交的证据，不能证明其搭建行为的合法性。因王善勇始终未拆除其违法搭建的建筑物，依照住房和城乡建设部建法（2012）43号关于转发全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知的规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。因王善勇始终未拆除其违法搭建的建筑物，故对其违法行为进行处罚，未超过二年的处罚时效期限，且适用法律正确，王善勇请求撤销（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定的诉讼请求，没有充分的事实和法律依据，本院不予支持。王善勇认为凤阳县城市管理行政执法局在其申请复议期间实施强制拆除行为，违反相关法律规定，且强制拆除行为也不符合《行政强制法》第十八条规定的程序，在强制拆除实施过程中，还对原告及其妻子等采取了限制人身自由的强制措施，故请求确认强制拆除实施行为以及对人身强制行为违法。我国《行政复议法》第二十一条明确规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行。另外，被该诉行政行为也不具备停止执行的法定条件，故强制拆除在王善勇申请行政复议期间实施，不违反法律规定。但凤阳县城市管理行政执法局在实施强制拆除决定过程中，未能严格按照我国《行政强制法》第十八条的规定程序，听取当事人的申辩、制作现场笔录等，故其强制拆除实施行为程序违法，王善勇请求确认强制拆除实施行为违法的诉讼请求，本院予以支持。因王善勇向本院提交的证据，只能证明凤阳县城市管理行政执法局有阻止王善勇妻子等强行进入强制拆除现场的行为，但认定对王善勇以及妻子等实施了人身强制行为，证据不足，王善勇请求确认凤阳县城市管理行政执法局对其和妻子等实施人身强制行为违法的诉讼请求，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、法释（2000）8号《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
1、确认被告凤阳县城市管理行政执法局强制拆除实施行为违法；
2、驳回原告王善勇其他诉讼请求；
3、案件受理费50元，由被告凤阳县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 钱远标
审 判 员 高 平
人民陪审员 尹协荣
二〇一五年七月二日
书 记 员 唐秀兰
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国行政强制法》
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》法释（2000）8号
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。