绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍柯行初字第22号
原告蒋南山。
委托代理人金尧坤。
委托代理人黄挺。
被告绍兴市规划局。住所地：绍兴市凤林西路***号。
法定代表人金百富。
委托代理人卢满勇，绍兴市规划局上虞区分局总规划师。
委托代理人王建才。
第三人浙江上虞农村商业银行股份有限公司虞城支行。住所地：上虞区百官街道人民中路***号。
负责人杜尧青。
委托代理人林阳、陈瑶杰。
原告蒋南山因不服被告绍兴市规划局行政规划一案，于2014年12月8日向绍兴市越城区人民法院提起诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2015年1月23日立案受理，并于当月26日向被告绍兴市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等。因浙江上虞农村商业银行股份有限公司虞城支行（以下简称“上虞农商银行虞城支行”）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月5日公开开庭审理了本案。原告蒋南山及其委托代理人金尧坤，被告绍兴市规划局的委托代理人卢满勇、王建才，第三人上虞农商银行虞城支行的委托代理人林阳、陈瑶杰到庭参加诉讼。因本案未能在法定期限内审结，经向浙江省高级人民法院报请，该院以[2015]浙行延字第254号批复同意延长审限至2015年7月23日。本案现已审理终结。
2014年11月4日，被告绍兴市规划局在上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图签具如下规划意见：根据【2014】81号区人民政府专题会议纪要、土地出让合同、土地证、补交土地出让金发票等相关资料，规划对其1-7号建筑平面布局予以认可，沿三环东路出入口处两处建筑未取得相关审批手续，由行政执法部门予以处置。
被告绍兴市规划局在法定期限内向本院提供并在庭审中出示下列证据和法律依据：
1、虞计经基（1993）497号关于同意建造“上虞市金融职工培训中心”的批复复印件一份；
2、编号为941003的建设用地规划许可证复印件一份；
3、绍市征字（94）34号国家建设用地呈报表复印件一份；
4、使用土地协议书及征地费支付凭证复印件各一份；
5、虞建土征（94）字第36号关于建设用地的批复复印件一份；
6、划拨土地缴费通知单及缴费凭证复印件各一份；
7、虞土资征（2004）1119号关于补办用地手续的批复复印件一份；
8、国有土地使用权出让合同及土地使用权出让金补缴凭证复印件各一份；
9、上虞市国用（2005）第01201821号国有土地使用证及地籍图复印件各一份；
10、上虞区人民政府[2014]81号专题会议纪要复印件一份；
11、关于土地权证类型确认的申请复印件一份；
12、2003年航拍图复印件一份；
证据1-12用以证明1、农村信用合作社金融职工培训中心具备用地审批、建设规划、土地合法征用、土地使用费交纳、土地使用权的补办、土地使用权出让等合法手续并有1-7号建筑物已被确认的事实；2、农村信用合作社关于培训中心的建设时间为1995年，属于历史遗留建筑物范畴且属于2003年航拍确认既存建筑物的事实；3、上虞区人民政府关于培训中心用地及建筑合法性确认条件和方式作出专题会议纪要的事实；4、被告对培训中心1-7号建筑物平面布局予以认可基于上述事实证据材料且符合上虞区人民政府会议纪要规定的确权条件和程序而依法作出的事实。
13、拍卖公告、拍卖告知、拍卖成交确认书、上虞市国用（2005）第01201821号国有土地使用证及地籍图复印件各一份；
14、起诉状复印件一份。
证据13-14用以证明1、原告在拍卖成交确认前已明确拍卖标的的内容、性质及地上建筑物未办理过房产权属登记的事实，且金融培训中心1-7号建筑物布局已在（2005）第01201821号国有土地使用证及地籍图予以确认和公布，原告对此均予以认可的事实；2、被告对1-7号建筑物平面布局予以认可系为了实现原告房屋产权等民事诉权而被动作出的行政确认行为以实现原告核心利益的事实。
法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第二、三、四、五条；
2、《浙江省违法建筑处置规定》第三条；
3、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第二条；
4、《上虞市城区房屋征迁改造补偿安置实施细则》第五条；
5、上虞区人民政府[2014]81号专题会议纪要；
6、《中华人民共和国建筑法》第七、八条。
适用理由：1、被告对1-7号建筑物平面布局予以认可所依据的事实材料包括用地审批和建设规划手续均符合当时实施的《中华人民共和国城市规划法》要求；2、被告对1-7号建筑物平面布局予以认可属于建设管理范畴内的对建筑工程符合原规划的行政确认，并非对原规划的变更或修改；3、被告对1-7号建筑物平面布局予以认可符合上虞区人民政府对于历史遗留建筑物合法性确认方式的规定；4、上虞区人民政府对培训中心地块及建筑合法性确认问题作出明确决定；5、原告于2011年9月新建的两幢建筑物系违法建筑。
原告蒋南山诉称，2011年5月23日，原告通过公开拍卖买得浙江上虞农村合作银行虞城支行位于上虞市百官街道回龙村15213.8平方米的土地使用权及地上约3000平方米建筑物。后因上虞市三环东路龙山隧道建设需要，该地块内的门卫房被要求拆除，原告在原门卫房拆除后新建了门卫管理房。原告在拍得上述房产后，了解到该地块内的七幢房屋系违章建筑，且原土地用地性质为金融保险用地，无法办理房地产过户手续，故已起诉要求撤销该买卖关系。
该案审理过程中，浙江上虞农村合作银行虞城支行向上虞区人民政府申请协调解决上述房地产的权证登记手续，经区政府协调，被告于2014年11月4日在“上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图”（即原告拍得地块）上签署规划意见如下：“根据【2014】81号区人民政府专题会议纪要、土地出让合同、土地证、补交土地出让金发票等相关资料，规划对其1-7号建筑平面布局予以认可，沿三环东路出入口处两处建筑未取得相关审批手续，由行政执法部门予以处置。”
原告认为，原告系“上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图”地块的买受人，也是被告规划意见中认定的“沿三环东路出入口处两处建筑”的建造人和权利人，故原告与该规划意见具有利害关系，有权对该规划意见提起行政诉讼。被告在“上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图”签署规划意见，对相对人及利害关系人产生相应的权利义务内容，并加盖单位公章，属具体行政行为；根据规划法第七条规定，城市规划一经法定程序审批后不得随意修改和变更，现被告未经规划法第五十条等规定的法定程序，只根据区政府会议纪要变更城市规划的详细内容，系程序违法；该规划意见对浙江上虞农村合作银行虞城支行违反规划建造的七幢建筑给予认可，违反了规划法第四十三条、第六十四条之规定，上述建筑应当依法予以拆除或没收，但被告未决定予以拆除或没收，属于违法行政；被告在规划意见中认定原告建造的两处门卫建筑“未取得相关审批手续，由行政执法部门予以处置”的意见则有违公平执法原则，因为浙江上虞农村合作银行虞城支行的七幢建筑同样未取得相关审批手续，但可以保留且还给予规划变更而认可，而原告建造的两幢建筑却因为未取得审批手续，而要求行政执法部门处置，明显属于选择性执法，违背了法律面前人人平等原则和执法公平原则，损害了原告的民事权益。故起诉要求人民法院确认被告于2014年11月4日作出的关于“上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图”规划决定违法。经本院释明后原告变更诉讼请求为要求撤销被告的上述规划决定。
为证明其诉讼主张，原告在起诉时提供并在庭审中出示下列证据：
15、上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图复印件一份，证明被诉行政行为；
16、拍卖公告、拍卖告知、拍卖会竞买须知、拍卖成交确认书复印件各一份，证明原告与涉案规划行为存在利害关系的事实；
17、善后处理报告复印件一份，证明拍卖标的已经交付原告、原告与涉案规划行为存在利害关系的事实；
18、国有土地使用证及附图复印件各一份，证明拍卖标的土地权属登记情况及现状图；
19、建设用地规划许可证及规划平面图复印件各一份，证明被告原来作出的规划内容，及被告现予规划认可的行政行为违法；
20、起诉状原件一份，证明原告已经就涉案标的拍卖行为提起诉讼，原告与涉案规划行为具有利害关系。
上述证据15-19原件在（2013）绍虞民初字第411号民事案卷中。
针对被告答辩原告庭审前提供：
21、（2013）绍虞民初字第411号民事判决书原件一份，证明原告与涉案规划行为具有利害关系，被告所作的规划行为已对原告的权利义务产生影响；
22、上虞区规划平面总图原件一份，证明涉案的土地用地没有进行规划，被告规划行为违法；
23、网页下载资料打印件五份，证明规划有公告程序，但涉案土地用地规划没有进行公告公示，程序违法；
24、规划用地审批程序、表格打印件一份，证明建设工程需办理建设工程许可规划，但涉案土地用地没有经过规划办理报批程序，被告程序违法；
25、网页下载方案打印件一份，证明被告未经公告进行规划调整，程序违法。
被告绍兴市规划局在答辩期内提交书面答辩状一份，并在庭审时辩称，一、从具体行政行为的性质看，被告于2014年11月4日对“金融职工培训中心平面图中1-7号建筑平面布局”予以认可的行为并非系对原城乡规划变更或修改的行政许可决定。根据《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。被告作为政府职能部门，为执行上虞区人民政府[2014]81号会议纪要这一行政决定而对金融职工中心1-7号建筑平面布局的认可，属于对既存建筑布局的认可，是行政中间行为，并非系对原城乡规划变更或修改作出决定而赋予农村信用合作社按照变更、修改的城乡规划进行建设的行政许可，故不具可诉性。
二、从具体行政行为的内容看，被告于2014年11月4日对“金融职工培训中心平面图中1-7号建筑平面布局”予以认可系规划建设管理范畴，并非城乡规划编制范畴，不应当适用《城乡规划法》第七条规定。因为根据《城乡规划法》第二条规定，城乡规划是指城镇体系规划、城市规划、县（市）域总体规划、镇规划、乡规划和村规划。《城乡规划法》第七条规定的经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改针对的是《城乡规划法》第二条规定的城乡规划内容。而被告对1-7号建筑物平面的认可仅仅是对城乡规划区中具体建设活动的确认，并非对原城乡规划的变更或修改。
三、被告根据上虞区人民政府会议纪要的相关规定对金融职工培训中心平面图中1-7号建筑平面布局的认可系为了实现房屋产权等民事诉权而被动作出的行政确认行为，原告在被告作出对其有利的行政行为后又出于规划区扩建的禁止及房地产市场不景气的利益考量而提起行政诉讼，依据最高人民法院相关批复的精神，应依法不予受理或驳回其诉讼请求。主要理由：1、具体行政行为的典型特征是单方性和主动性，即依据自身的意志在职权范围内对特定主体主动作出某种行为。因此因历史原因、法律变动等因素为实现特定主体的民事权利而被动作出的行政行为已突破其单方性和主动性的基本特征，已非纯粹的具体行政行为。鉴此，最高人民法院在相关批复中规定相对人在行政机关此种情形下作出的行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当驳回其诉讼请求。同时被告认为，被告的认可行为并没有对原告合法权益造成影响，与原告不存在利害关系，因为执行会议纪要是本着尊重历史、实事求是的原则，以成就原告办理房产证的条件，实现其核心利益。2、原告在拍卖成交确认前已明确拍卖标的的内容、性质及地上建筑物未办理过房产权属登记的事实，且金融培训中心1-7号建筑物布局已在国有土地使用权出让合同附图和（2015）第01201821号国有土地使用证及地籍图予以确认和公布，原告对此均予以认可。从2013年3月5日原告起诉的事实和理由看，原告要求解除买卖合同关系的理由是拍卖成交的标的建筑物违反原规划致使不能办理房产过户登记手续。上虞区人民政府本着尊重历史和事实及维护原告民事权利的原则，按照历史处理方式通过专题会议纪要确定确权方式，被告依据纪要及其他事实证据对此予以认可以成就原告办理房产证的条件，充分体现了原告的核心利益。原告此后又以被告对原规划进行违法变更为由提起行政诉讼，在利益主张上明显自相矛盾。
四、被告对金融职工培训中心平面图中1-7号建筑平面布局予以认可符合上虞区人民政府处理建筑物历史遗留问题的基本原则和维护社会稳定的根本宗旨。上虞区人民政府在确认因历史原因留存建筑物的合法性中，其基本原则是尊重历史和事实，维护社会稳定和人民根本利益，让确权工作不因历史问题、法律变动等因素使广大群众利益出现分化进而导致社会动乱。这一基本原则成为地方各级人民政府在土地征用、房屋拆迁、企业改革等重大事件中作为土地房产确权的基本方式。如果以最新实施的法律法规来质疑这一处理历史遗留问题的基本原则，势必使已被确认合法的房产面临被撤销的后果，最后必然引发重大社会问题。上虞区人民政府对历史原因形成的建筑物处理方式集中体现在虞政办发（2012）139号《上虞市城市房屋拆迁补偿安置实施细则》，即“合法房产认定的操作依据有房产证的，以房产证等权属材料进行认定；无房产证的，以建房审批材料、相应费用缴付收据等进行认定；既无房产证也无建房审批材料的，以2003年左右的航拍图，及被拆迁户自行提供的并对其真实性和法律责任进行书面承诺的无权源证明书等书证材料进行认定。”因此，被告对金融职工培训中心平面布局予以认定符合政策要求。
五、即使认可行为是独立的行政行为，且影响到原告的合法权益，被告对金融职工培训中心平面图中1-7号建筑平面布局予以认可具有充足的事实依据和法律依据。1、在事实上，被告按照会议纪要的要求充分审核了相关事实依据。具体包括：虞计经基（1993）497号建造“上虞市金融职工培训中心”的批复、建设用地规划许可证、国有土地使用权出让合同并于2005年正式取得使用权面积为15213.80平方米的国有土地使用证（附图上已存在7幢建筑物布局），且根据《浙江省违法建筑处置规定》，市县政府有权决定违法建筑的具体认定标准。2、在法律依据上，2008年8月14日，上虞市人民政府出台的虞政办发（2012）139号《上虞市城市房屋拆迁补偿安置实施细则》第五条第三款对因各种原因形成的地上建筑物包括因历史遗留问题缺乏房产证或用地审批手续或建设工程规划许可证的建筑物的合法性进行了明确的规定；另一方面，上虞区人民政府（2014）81号《关于上虞农村合作银行股份制改革专题会议纪要》明确：“缺少建设工程规划许可证的，在当地乡镇街道初审同意的前提下，由规划部门在以竣工地形图为基础的规划图上盖章认可。”会议纪要在处理上虞合作银行虞城支行所有百官镇回龙村地块权证办理问题中明确指出：鉴于该项目未按建设用地规划许可证批准的方案建设，但建成时间为1995年，时间跨度较大且土地权证已办理，会议明确农村合作银行在办理好国土部门相关事宜后向规划、建管、消防、房管等部门办理手续及权证。
六、被告确认原告新建的两幢建筑未取得相关审批，由行政执法部门处置的意见完全合法合理，并非选择性执法。一方面，新建两幢建筑物系原告缺乏建设规划许可和用地审批的手续，也并非建设用地规划的内容；另一方面，新建两幢建筑系原告于2011年9月份以后建造，不能适用上虞区人民政府关于确认历史遗留问题建筑物合法性的基本原则，根据《建筑法》第七条、《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，属于违章建筑，依法应当予以拆除。
综上，被告的认可行为不属于独立的行政行为，而是行政中间行为，且与原告不存在利害关系；即使属于独立的行政行为且影响原告权益，该认可行为亦具有充分的法律依据且不违反法定程序，依法应当驳回原告的诉讼请求。
第三人上虞农商银行虞城支行述称，1、本案被诉行政行为系被告对法律事实给予确定和认可，不创设权利、不增加义务，对本案当事人不直接产生约束力和强制执行力。故并非行政规划行为，而是行政确认行为。2、原告不是本案被诉行政行为的行政相对人，第三人才是，原告虽通过拍卖途径签订拍卖成交确认书而受让涉案土地和房产，但只是债权行为，原告可通过民事诉讼途径救济。3、被告作出的上述行政确认行为并不违法。因第三人建造的建筑工程符合城市规划，被告才根据城市规划法第三十条规定作出行政确认，第三人于1994年取得建设用地规划许可证，于1995年建成，于2005年取得涉案土地的国有土地使用权。为维护社会稳定，保证各方利益不受损，并妥善解决历史遗留问题，在未违反城市规划的前提下由被告对涉案七幢建筑布局予以认可，符合法律规定，也是实事求是的。原告主张是规划行为，属认知错误。4、原告经法庭释明变更诉请要求撤销，但第三人认为，被告的上述确认行为不具有可撤销性，应依法驳回其起诉。
第三人未向法庭提供证据。
对于被告提供的证据，原告经当庭质证认为，证据1-14的真实性及记载的相关内容均无异议，且与原告之前了解的事实经过一致，但对被告证明目的有异议，涉案土地及房屋的建造事实虽已经国土部门确认，国土部门登记及附图虽有7幢建筑物，但并没有对7幢建筑物的合法性作出认定，不能作为被告规划合法性的依据。
第三人经当庭质证认为，证据1-14的三性均无异议，根据上述证据，可以证实第三人是本案行政行为的相对人，原告通过拍卖途径签订拍卖成交确认书，是债权行为，而不是行政相对人。同时可以证实第三人取得涉案地块是有合法手续的，且已经过用地许可。
对于原告提供的证据，被告经当庭质证认为，证据15-19的真实性无异议；证据20真实性无异议，证明目的有异议，被告只是执行会议纪要的行政决定，且是为了实现原告受让土地建筑物的核心利益；证据21真实性无异议，质证意见同证据20；证据22的真实性无异议，但证明目的有异议，该规划是2006-2010年的，而所涉7幢建筑物立项于1993年，不在总规划之内，故不存在规划调整、公告的问题，被告只是对已经存在的事实进行认可，被告作为规划部门，从未收到信访、投诉，且原告在拍卖时是知晓现状并予认可；证据23－25的真实性无异议，但被告在规划图上出具意见并不是行政行为，而是执行上虞区政府的中间行为。
第三人经当庭质证认为，证据15的真实性无异议，第三人认为被告出具规划意见的行为是行政确认行为，是对事实的认可，并未作出任何处罚，也没有影响行政相对人的权利，不具有行政强制力，行政认可行为与行政规划行为是有明显区别的；证据16-20的真实性无异议，可以证实本案行政相对人是本案第三人，原告的起诉状也可以看出原告在通过民事途径行使救济权利；证据21真实性无异议，可以证实原告通过民事途径行使救济权利；证据22同意被告质证意见；证据23-25系网上打印件，不能作为证据使用，且与本案没有关联性，不能证明原告所要证明的内容，本案所涉是行政确认行为，不是行政规划内容，不需要经过法定程序来作出法律实施的变更。
通过原被告及第三人相互举证、质证，本院认证如下：
证据1-14的真实性因原告及第三人均无异议，本院予以确认。证据15的真实性因被告及第三人无异议，可以证明被告出具被诉规划意见的事实，本院予以确认。证据16-20的真实性因被告及第三人无异议，可以证明原告通过竞买拍得涉案土地和房产及已取得相应建设用地规划许可证、国有土地使用证，且原告以重大误解为由诉请撤销买卖关系的事实，本院予以确认。证据21系上虞区人民法院经审理依法作出的民事判决，可以证明原告诉请已经一审判决的事实。证据22的真实性因被告及第三人无异议，本院予以确认。证据23-25的真实性已经被告庭后核实无异议，应予确认。
综上认证意见并结合庭审中当事人陈述，本院认定如下事实：
1993年10月13日，原上虞市计划经济委员会作出《关于同意建造“上虞市金融职工培训中心”的批复》（虞计经基[1993]497号），同意原中国人民银行上虞市支行按城建规划要求，在百官镇回龙村征用山坡杂地1.27公顷，新建“上虞市金融职工培训中心”，具体建设由市城市信用社承办；同时明确培训中心总建筑面积核定为9162.4平方米，其中：培训楼二幢计建筑面积3283.2平方米，办公楼一幢计建筑面积1435.2平方米，食堂一幢计建筑面积1368平方米，宿舍二幢计建筑面积3040平方米，以及门卫36平方米等。
1994年1月21日，原上虞市建设土地环境保护局以上虞市城市信用社为用地单位颁发建设用地规划许可证一份（编号：941003），明确用地项目名称为市金融职工培训中心，用地位置为百官镇回龙村，用地面积为12700平方米，其中附图明确建筑平面布局，规划设计条件及要求为：培训楼二幢，层高三层，计建筑面积3283.2平方米，办公楼一幢，层高四层，计建筑面积1435.2平方米，食堂一幢，层高三层，计建筑面积1368平方米，宿舍楼二幢，层高四层，计建筑面积3040平方米，门卫间36平方米，合计总建筑面积9162.4平方米，占地12700平方米。
该项目于1994年3月28日被原上虞市建设土地环境保护局行政划拨国有土地13333平方米，实际用地15214平方米（超占部分已予以处罚并补办用地手续）。用地单位未经建设工程规划许可即开工建设并于1995年建成，但未按建设用地规划许可证附图载明建筑平面布局及规划设计条件及要求建设，且至今未经竣工验收，也未办理房屋权属证明。
2005年3月8日，原上虞市人民政府以上虞市虞城农村信用合作社为土地使用权人颁发上虞市国用(2005)第01201821号国有土地使用证（使用权面积15213.80平方米），其中地籍图附建筑现状。
2011年6月3日，原告蒋南山通过拍卖程序以4600万元竞价拍得上述房地产并与拍卖公司签订拍卖成交确认书，按约通过拍卖公司支付成交价的50%计人民币2300万元。同年6月21日，原告向浙江上虞农村合作银行虞城支行报告要求拍卖成交款剩余的50%（2300万元）延迟到2012年8月底付清，当月27日，浙江上虞农村合作银行虞城支行予以同意。
2013年4月2日，绍兴市上虞区人民法院立案受理原告以重大误解为由诉请撤销其与浙江上虞农村合作银行虞城支行建立的房屋买卖合同关系一案。该院经审理于2015年1月29日判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉，现该案正在审理之中。
期间，绍兴市上虞区人民政府于2014年6月16日出具《关于上虞农村合作银行股份制改革专题会议纪要》。该纪要“三、关于上虞合作银行虞城支行所有百官街道回龙村地块权证办理问题”载明：……鉴于该项目未按建设用地规划许可证批准的方案建造，但建成时间为1995年，时间跨度较大且土地证已办理，会议明确农村合作银行在办理好国土部门相关事项后凭国土部门意见参照本会议纪要第一条“关于现有网点（分理处、营业部、储蓄所等）权证办理问题”所明确的程序向规划、建管、消防、建设（房管）等部门办理手续及权证。同时该地块保持现状建筑，不得续建。2014年11月4日，被告绍兴市规划局根据浙江上虞农村合作银行虞城支行“关于要求对虞城农村信用合作社金融培训中心七幢房屋规划确认的申请”，在依现状绘制的《上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图》上出具规划意见：根据【2014】81号区人民政府专题会议纪要、土地出让合同、土地证、补交土地出让金发票等相关资料，规划对其1-7号建筑平面布局予以认可，沿三环东路出入口处两处建筑未取得相关审批手续，由行政执法部门予以处置。原告因此向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼。
同时查明，2011年底，原告因原门卫房拆除而新建了二处管理用房（每处四间二楼），但均未办理相应审批手续，且至今没有被处罚。
另查明，上虞市城市信用社先后变更名称为上虞市虞城农村信用合作社、浙江上虞农村合作银行虞城支行，2014年12月，经股份制改造变更名称为浙江上虞农村商业银行股份有限公司虞城支行，即第三人上虞农商银行虞城支行。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。故被告依第三人申请对其已建成建筑出具规划意见，职权法定，其主体适格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告通过拍卖程序拍得涉案房地产，且签订拍卖成交确认书并已支付一半对价，而被告依第三人申请对原告拍得房产出具被诉规划意见，原告与该规划意见当然有利害关系，故原告有权提起诉讼。被告及第三人有关被诉规划意见相对人并非原告，且并未对原告合法权益造成影响，故与原告并无利害关系之主张，本院不予采信。
通过庭审中当事人陈述及举证，原被告及第三人虽对被诉规划意见之行政行为性质存有争议，但对被告曾于2014年11月4日作出被诉规划意见这一行政行为之客观事实陈述一致，本院予以认定。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。故城乡规划主管部门及建设单位等均应依本法规定实施城乡规划。该法第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。……城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；……。《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《浙江省城乡规划实施条例》和《浙江省违法建筑处置规定》也予相应规定。根据庭审查明事实，原上虞市建设土地环境保护局以第三人为用地单位颁发建设用地规划许可证，其中附图明确建筑布局，规划设计条件及要求，同时明确层高和建筑面积，但第三人却未经建设工程规划许可而开工建设，且未按建设用地规划许可证所设定的规划技术指标（建筑平面布局和规划设计条件及要求）建造。根据上述《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》及《浙江省违法建筑处置规定》之规定，被告应依法开展调查处理并按相应程序作出处理决定，然后根据处理决定确定是否对涉案房产进行规划变更，但被告却因为第三人于2014年8月申请对原告已通过拍卖程序拍得的涉案房产进行规划确认，而于2014年11月4日根据建筑现状出具被诉规划意见——对1-7号建筑平面布局予以认可。故被告未经调查处理和公示、公告程序，且未告知作为利害关系人的原告并听取其意见，根据第三人的申请径行作出“对1-7号建筑平面布局予以认可”的被诉规划意见，无法律依据，且违反法定程序，应予撤销，但鉴于涉案房产建设活动不规范系历史形成，撤销其“规划认可”可能会对社会公共利益造成重大损害，故应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告绍兴市规划局于2014年11月4日在《上虞市虞城农村信用合作社金融职工培训中心平面图》上出具规划意见的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告绍兴市规划局负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇至绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。
审 判 长 郭海东
审 判 员 雷红莉
人民陪审员 周宗芳
二〇一五年七月八日
书 记 员 胡雪莉