广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初992号原告：陈俊平，男，汉族，1979年2月14日出生，身份证住址广东省增城市。被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。法定代表人：涂高坤，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原告陈俊平诉被告广东省国土资源厅（以下简称省国土资源厅）行政复议纠纷一案，本院于2017年3月16日立案后，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告陈俊平，被告省国土资源厅的委托代理人何隐亭、陈琪璋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈俊平诉称，一、行政复议申请的被申请人广州市国土资源和规划委员会作出增国土规划函[2017]561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》的具体行政行为与我具有法律上的利害关系，我是本案行政复议适格的申请人。在2013年8月中新镇中新村古塱路、古塱东路、上角社古塱一巷、古塱东路二巷、古塱路二巷、风光路三巷八横路进行了硬底化工程。就上述村道硬底化工程建设是否取得广州市国土资源和规划委员会的审批建设，我于2016年10月19日、2016年10月24日向广州市国土资源和规划委员会反映，并要求广州市国土资源和规划委员会依法调查上述村道硬底化工程建设是否取得《工程建设用地许可》、《工程建设规划许可》等合法手续，确定为违法建设村道，并依其职权查处上述村道硬底化工程建设的行为，排除上述村道硬底化工程建设的侵害，还原涉案的土地。广州市国土资源和规划委员会于2017年2月28日就我反映的问题作出增国土规划函[2017]561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》作出答复，我是该答复的行政相对人，与该答复有法律上的利害关系。广州市国土资源和规划委员会在增国土规划函[2017]561号答复中称上述村道硬底化工程建设免领工程建设规划许可，不属于其查处范畴。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国农村公路建设管理办法》、《广州市自然村村道建设实施办法(试行)》的规定，上述村道硬底化工程建设用地、规划审批主体责任属广州市国土资源和规划委员会，调查查处上述村道硬底化工程建设的行为，确定为违法建设村道，排除上述村道硬底化工程建设的侵害，是广州市国土资源和规划委员会应履行的法定职责。广州市国土资源和规划委员会未就我投诉反映中新镇中新村古塱路、古塱东路、上角社古塱一巷、古塱东路二巷、古塱路二巷、风光路三巷八横路进行了硬底化工程依法进行监督检查，作出处理决定，制止违法行为人的违法侵害，保障土地的合法，还原土地，维护乡村的规划。另根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一、第二条，《广东省实施办法》第二条的规定，我是中新镇中新村上角社村民。我具有中新村上角社的管理权、决策权与监督权，有权利和义务维护中新村上角社合法权益。广州市未履行对涉案的村道硬底化工程依法进行监督检查，未作出处理决定去制止违法行为人的违法侵害，保障土地的合法，还原土地，维护乡村的规划，影响了我的监督权、决策权与管理的权利，对我的权利义务产生了影响。因此我是申请涉案行政复议申请的适格主体。二、我就广州市国土资源和规划委员会作出的增国土规划函[2017]561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》提起行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政复议实施条例》第十八条的规定，属于行政复议的受案范围。三、省国土资源厅作出粤国土行复【2017】70号行政复议决定不受理我的行政复议申请程序违法。省国土资源厅未就我提起的行政复议申请进行审查，没有依法确认广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责的行政行为违法，并责令其在法定期限内履行我举报反映的问题，因此，省国土资源厅作出的涉案行政复议决定是违法的。综上所述，请求法院确认省国土资源厅作出的粤国土行复【2017】70号行政复议决定的行政行为违法，本案受理费由省国土资源厅承担。被告省国土资源厅辩称，一、我厅作出粤国土行复粤国土行复【2017】70号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。(一)“涉案答复”为广州市国土资源和规划委员会向陈俊平作出的“信访答复”。2017年2月28日，广州市国土资源和规划委员会对由增城区人民政府转来陈俊平增信复查复核【2016】90号《信访事项转送函》的信访事宜，作出涉案增国土规划函[2017]561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》，回复了陈俊平所反映的信访事宜。该答复属于广州市国土资源和规划委员会就陈俊平信访投诉的事项依法作出的答复，属于信访答复。(二)“涉案答复”并未对陈俊平的权利义务造成实质影响。经查明，涉案答复属于信访答复，为广州市国土资源和规划委员会根据有关法律、法规以及《信访条例》的规定对陈俊平反映的情况作出的解释、答复，并未对陈俊平的权利义务造成实质影响，不符合具体行政行为的特征。(三)对涉案信访答复不服不属于行政复议法规定可以申请行政复议范围，不符合法定受理条件。1、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(五)属于行政复议法规定的行政复议范围……”规定，陈俊平对涉案信访答复不服，不属于上述行政复议法第六条规定可以申请行政复议的范围，陈俊平提出的行政复议申请不符合行政复议案件受理条件。2、参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”；《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》(2005行立他字第4号)“……；二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，涉案答复属于信访答复，未对陈俊平权利义务造成实质影响，同理亦不属于行政复议受理范围。二、我厅作出粤国土行复【2017】70号《广东省国土资源厅行政复议不予受理决定书》适用法律正确。根据上述查明事实，我厅认为陈俊平提出涉案行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合法定行政复议受理条件，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出不予受理陈俊平的行政复议申请的决定，我厅作出的决定适用法律正确。三、我厅作出粤国土行复【2017】70号《广东省国土资源厅行政复议不予受理决定书》的程序合法。2017年3月8日，我厅收到陈俊平的行政复议申请材料，经审查认定不属于行政复议受案范围，于2017年3月10日决定不予受理，作出粤国土行复【2017】70号《广东省国土资源厅行政复议不予受理决定书》，并送达给陈俊平。我厅作出该行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七的规定，程序合法。综上，我厅依法作出的粤国土行复【2017】70号《广东省国土资源厅行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对信访答复不服应当依据信访条例的规定申请信访复查；对信访答复不服申请行政复议没有法律依据，不符合行政复议受理条件，请求依法驳回其起诉。经审理查明，2016年12月16日，广州市增城区人民政府向陈俊平作出增信复查复核【2016】90号《信访事项告知单》，告知单内容如下：你就中新镇中新村古塱自然村道等多条村道的建设用地许可等事项，不服增城区国土规划局作出的信访处理意见，向我区政府申请信访复查。经审查，有关情况告知如下：你要求增城区国土规划局明确中新村古塱自然村道等多条村道是否取得用地许可及规划许可等手续的问题，属于信访复查阶段提出的新问题，我办决定将该问题转交区国土规划局依照《信访条例》的规定调查处理，相关情况，请直接联系区国土规划局了解。2017年2月28日，广州市增城区国土资源和规划局就增信复查复核【2016】90号《信访事项转送函》作出增国土规划函【2017】561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》，该答复的内容如下：一、《广州铁路运输中级法院行政判决书》（2016粤71行终499号）明确中新村古塱路一巷、二巷等道路水泥硬底化工程项目的建设方案均经村民代表或中新村“三委”民主表决通过，建设单位经摇珠选定后，中新镇中新经济联合社作为发包方与建设承包单位分别签订《广州市建设工程施工合同》，并负责工程的竣工验收。二、根据《广州市城乡规划程序规定》您所反映的道路并非城镇公共道路，属于免于申领《建设工程规划许可证》范畴，不属于《广州市违法建设查处条例》规定的违法建设范畴。陈俊平于2017年3月7日以广州市国土资源和规划委员会为被申请人向省国土资源厅以邮寄方式提出行政复议申请，请求确认广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责，并请求省国土资源厅指令广州市国土资源和规划委员会依法履行其法定职责。省国土资源厅于2017年3月10日作出粤国土行复【2017】70号《广东省国土资源厅行政复议不予受理决定书》认为陈俊平的复议申请中增国土规划函【2017】561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》属于信访答复，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定可以申请行政复议的范围，决定不予受理陈俊平的行政复议申请，陈俊平对粤国土行复【2017】70号行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，陈俊平称：其向广州市国土资源和规划委员会举报反映的是中新镇中新村上角社古塱一巷、古塱东路、古塱东路二巷、风光路三巷八横路的村道建设没有规划的问题，要求广州市国土资源和规划委员会调查村道是否取得合法手续以及认定村道是违法建设。省国土资源厅称：陈俊平反映的问题不是针对上述问题，而是询问上述道路的建设单位及承包单位的问题及涉案的道路是否领取了建设工程许可证的问题。省国土资源厅对此未提供证据予以证明。省国土资源厅表示不清楚陈俊平是否有要求广州市国土资源和规划委员会查处未经许可进行建设的问题。省国土资源厅认为陈俊平反映的问题均属于信访事项的处理的问题，且不属于广州市国土资源和规划委员会的职权范围，认为由于信访答复中没有提到要求查处未经许可建设的问题，所以认为陈俊平没有提出要求广州市国土资源和规划委员会查处未经建设许可进行建设的问题。另查明，广州市增城区国土资源和规划局为广州市国土资源和规划委员会的派出机构。以上事实，有增信复查复核【2016】90号《信访事项告知单》、增国土规划函【2017】561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》、粤国土行复【2017】70号《广东省国土资源厅行政复议不予受理决定书》及当事人陈述等证据予以证实。本院认为，省国土资源厅具有受理不服广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责的行政复议申请的职权。本案中，省国土资源厅未查清且未举证证明陈俊平向广州市国土资源和规划委员会反映问题的内容，仅凭相关信访答复推断陈俊平的反映投诉内容，继而推断其反映问题属于信访事项，事实依据不足。陈俊平以广州市国土资源和规划委员会为被申请人向省国土资源厅提出的行政复议申请请求为：确认广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责，请求省国土资源厅指令广州市国土资源和规划委员会依法履行其法定职责。该行政复议申请实质是针对广州市国土资源和规划委员会对其投诉举报不作为的行政复议申请，不是对广州市国土资源和规划委员会作出的增国土规划函【2017】561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》的行政复议申请。省国土资源厅将陈俊平的行政复议申请当作对增国土规划函【2017】561号《增城区国土规划局关于陈俊平信访问题的答复》不服的行政复议申请进行处理，以该答复实质是对陈俊平信访事项的答复，从而以其复议申请不符合行政复议案件受理条件为由作出粤国土行复【2017】70号行政复议决定，不予受理陈俊平的行政复议申请，属于认定事实不清，适用法律错误，该复议决定依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”省国土资源厅应限期对陈俊平的案涉行政复议申请作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告广东省国土资源厅作出的粤国土行复【2017】70号行政复议决定。被告广东省国土资源厅于本判决发生法律效力之日起六十日内对陈俊平的案涉行政复议申请重新作出处理。本案件受理费50元，由被告广东省国土资源厅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  黄海丹代理审判员  黎锦明人民陪审员  王桂萍二〇一七年五月十七日书 记 员  李燕辉