浙江省平阳县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）温平鳌商初字第105号
原告：上海万鼎建设有限公司。
法定代表人：鲁书洋，董事长。
委托代理人：陈玲，上海宇钧律师事务所律师。
被告：平阳县公共资源交易中心。
负责人：柳圣朋，主任。
委托代理人：池方景、周纬国，浙江九州大众律师事务所律师。
被告：平阳县腾蛟镇第一小学。
负责人：苏静观，校长。
委托代理人：周立程，系平阳县腾蛟镇第一小学副校长。
原告上海万鼎建设有限公司（以下简称万鼎公司）与被告平阳县公共资源交易中心（以下简称交易中心）、平阳县腾蛟镇第一小学（以下简称第一小学）招标投标买卖合同纠纷一案，本院于2015年1月30日受理后，依法由助理审判员黄陈花适用简易程序于2014年3月17日公开开庭进行了审理。原告万鼎公司委托代理人陈玲、被告交易中心委托代理人周纬国、第一小学委托代理人周立程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告万鼎公司起诉称：2010年10月18日，被告交易中心就平阳县腾蛟镇第一小学改建250米塑胶田径场工程公开招投标，原告参与投标，并缴纳投标保证金29000元。开标后，原告为第二中标候选人，按招标文件约定，被告应退回投标保证金。2010年12月3日，原告接到被告第一小学的函，告知因第一中标候选人自动放弃，原告成为第一中标人，并函告原告应于2010年12月6日至12月8日前往平阳县规划建设局备案。原告于上述期限内前往办理备案手续时，被告知外地企业进平备案必须以主项资质备案。因原告的主项资质为市政工程总承包，在平备案须提供办公场所、设立分公司等，而这些手续无法在3个工作日内完成。原告及时向被告交易中心反映后，被告第一小学遂按原告自动放弃处理，而未退回原告缴纳的投标保证金，且于2010年12月15日重新招标。之后原告要求被告交易中心退还投标保证金，被告交易中心表示同意，但要求原告与第一小学沟通好。后原告找第一小学，并发函给第一小学，但第一小学均未做答复。2012年4月份，原告委托律师发函给被告交易中心后，被告交易中心的工作人员通过电话联系原告律师，表示可以协商解决并同意退款。2012年8月、9月及2013年上半年，原告通过当时在温州负责工程项目和催讨工程款的工作人员多次与被告交易中心工作人员联系，但均要求原告找第一小学协商，而第一小学又要求原告找交易中心，如此反复，终未退款。2014年12月，原告再次要求被告交易中心退款，否则要开具罚没凭证，但终无果。故原告起诉要求判决：1.两被告返还投标保证金29000元及延期返还的资金占用费；2.本案诉讼费由两被告承担。
原告万鼎公司在庭审中陈述称：1.原告有在招标文件上看到有关预先办理信息卡等条款，但未提出异议，且当时认为办理没有那么复杂，所以没有事先去了解办理信息卡的流程和规定。原告在中标后前往办理押证备案时才知道办理信息卡需要注册分公司、办公场所等条件，从而在客观上造成了3日内无法办理押证备案手续。2.在投标前预先办理信息卡的规定并不违反法律规定，但未在招标公告上告知须预先办理及办理条件。3.扣押投标保证金的依据应限于法律规定的几种情形，被告扣押原告的投标保证金没有法律依据。4.因网上投诉只能以自然人的身份投诉，故原告于2014年12月份以公司员工袁德同的名义就被告扣押投标保证金的事宜进行网上投诉，后被告不仅在网上进行答复，亦作书面答复。
被告交易中心答辩称：1.本案已超过2年的诉讼时效，原告丧失了胜诉权。本案发生在2010年12月，但是原告最后一次提出返还保证金的要求是在2012年10月11日，而原告提交的民事起诉状上的落款日期是2014年12月31日。2.本案已具备招标文件上约定的没收保证金条件，是原告自身行为造成无法办理备案手续，故要求被告返还投标保证金没有依据，目前投标保证金仍存放在财政账户上。3.原告诉称被告交易中心同意返还保证金与事实不符，被告交易中心从未同意退还。4.外地企业进平须预先办理信息卡等内容并不属于在招标公告上进行公告的事项，被告已在招标文件上告知预先办理信息卡等事宜，至于如何办理并不属于被告应当告知的义务内容，应由原告前往相关单位了解。5.按规定对所有信访人必须回复，故被告向信访人袁德同邮寄了《信访事项答复意见书》，但袁德同个人没有投标行为。
被告第一小学答辩称：被告第一小学未收到原告邮寄的有关要求退还投标保证金的函件。其他答辩意见与被告交易中心的答辩内容一致。
万鼎公司为证明其诉称理由，向本院提供了如下证据：
证据1.2010年10月18日的招标公告，证明招标公告上未告知投标人须进平备案。
证据2.银行电汇凭证，证明原告为投标缴纳29000保证金的事实。
证据3.2010年12月3日《关于要求中标候选人压证备案的函》，证明原告中标的事实。
证据4.2011年8月16日的《投标保证金退还函》；
证据5.2011年10月9日的《律师函》；
证据4、证据5证明原告曾向第一小学要求退还投标保证金。
证据6.2012年10月11日的《退回投标保证金函》；
证据7.2012年4月16日的《律师函》；
证据6、证据7证明原告曾向被告交易中心要求退还保证金。
庭审期间，万鼎公司当庭提交如下证据：
证据8.《建设工程项目投标资格审查表》，证明原告曾去平阳县规划局建设局申请备压证案登记，但备案所需手续无法在3天内完成。
证据9.2015年1月20日两被告回复的《信访事项答复意见书》，证明原告就涉案事项在浙江省政府官网投诉，两被告进行回复的事实，也证明双方一直就此事进行协商，不存在诉讼时效超过的问题。
交易中心为证明其抗辩，向本院提供如下证据：
证据1.《招标文件》，证明招标文件约定了没收投标保证金的情形，并在其他注意事项一章中特别提示和说明了平阳县规划建设局有关外地建设工程施工总承包企业进平应预先办理备案手续以及全县注册建造师实行信息卡管理等制度的规定内容。
证据2.《平阳县工程建设项目（施工）投标报名表》，证明原告报名参与招标的事实，作为投标人其在投标之前应当详细阅读招标文件，因此其投标行为也是同意招标文件规定的事实。
证据3.投标保证金收取情况明细表，证明原告交纳保证金的事实。
证据4.签到表、收标记录表、开标记录、授权委托书、公示通告，证明原告投标并被评为第二中标候选人的事实。
被告第一小学为证明其抗辩在庭审期间，当庭提交上海铭宇体育设施有限公司《建设工程项目投标资格审查表》，证明上海其他公司也能3日内进行押证备案的事实。
经庭审出示、质证，本院对万鼎公司、交易中心和第一小学提供的证据做如下认定：
1.对万鼎公司出示的证据，两被告对证据1无异议，但认为招标公告仅是对招标事实进行公示，具体事宜在招标文件中说明。本院认为，招标公告是对招标人信息、招标项目性质等法定事项进行公示，但有关投标人须进平备案等地方性文件规定并不属于招标公告中必须载明的事项，且该组证据与本案具有关联性，故本院对该组证据予以采纳，但对于能否证明待证事实，另行阐述。
两被告对证据2无异议，本院予以采纳。
两被告对证据3无异议，但认为被告已告知原告办理押证备案的期限及逾期办理的后果，原告也在回执上盖章确认。本院对该组证据予以采纳。
被告交易中心对证据4、证据5真实性不予认可，认为该信函系邮寄给被告第一小学，且对信函内容均有异议；对证据6、证据7均无异议，但对信函的内容均有异议；其中证据4、证据6中有关被告交易中心同意退还投标保证金与事实不符，被告交易中心从未同意退还保证金，且诉讼时效从原告于2012年10月11日最后一次向被告交易中心主张退还保证金开始计算；对证据5、证据7中原告称招标文件上约定的没收保证金情形属霸王条款，但未在招标答疑期内提出。被告第一小学主张从未收到原告邮寄的证据4、证据5，对证据6、证据7的质证意见与被告交易中心的质证意见一致。本院认为，原告有向被告交易中心邮寄信函，要求退还投标保证金，按常理亦会向招标单位即被告第一小学邮寄信函，要求退还投标保证金，故本院对原告向两被告邮寄信函的事实予以确认，但对信函上有关两被告已同意退还保证金的内容，系原告单方陈述，两被告不予认可，本院不予确认。
两被告对证据8不予认可，认为该表格无法看出实质内容，亦无法证明原告当时办理审查时所提供的材料，与本案不具有关联性。本院认为，该审批表并无相关行政机关盖章，无法证明待证事实，故本院对该组证据不予采纳。
两被告对证据9真实性无异议，但主张信访人系袁德同，并非本案原告，与本案不具有关联性。本院认为，《信访事项答复意见书》是对“信访人袁德同就涉案工程要求两被告归还投标保证金”的投诉事宜进行答复，且两被告在邮寄给袁德同《信访事项答复意见书》的信封上载明的地址就是原告万鼎公司的住所地，但信访人袁德同系个人没有投标资格，更无权要求退还投标保证金，同时结合原告向本院起诉时委托袁德同作为公司员工代为立案，故本院确认该组证据系对于原告投诉的答复。
2.对交易中心出示的证据，被告第一小学均无异议；
原告对证据1真实性无异议，但认为招标文件中有关没收保证金的约定，以及《其他注意事项》章节的约定是以地方性规定限制投标人，均不符合法律规定，系霸王条款。本院认为，工程招投标过程中须事先告知的事项均应在招标公告中进行公示，但招标公告中须公示的事项都有法律规定，具体认定理由与本院采纳原告证据1的理由一致，本院不再进行评述；因招投标行为属民事活动，应遵循自愿的原则，其合同的内容除法定外，还可双方另行约定，但约定的内容不能违反法律规定，而本案招标文件上约定没收投标保证金的情形并未违反法律规定，且招标文件仅系要约邀请，投标人可在发出要约时进行更改，故本院对该组证据予以采纳。
原告对证据2-4真实性均无异议，但认为被告未提前告知须事先办理信息卡，不符合法律规定。本院认为该三组的认定理由同原告证据1和被告交易中心的证据1，本院不再进行评述，本院对该三组证据均予以采纳。
3.对第一小学出示的证据，原告对其真实性无异议，认为中标人上海铭宇体育设施有限公司在温州设有分公司，能在约定的期限内办理押证备案手续，但并不能以此说明没收保证金的约定符合法律规定；被告交易中心对该组证据无异议，认为上海其他公司能在约定的期限内办理押证备案手续，亦说明涉案工程招投标中不存在限制外地公司投标的情形。本院认为，该组证据与本案具有关联性，本院予以采纳。
根据以上本院认定的证据和当事人在庭审中的陈述，本院认定事实如下：2010年10月18日，两被告就平阳县腾蛟镇第一小学改建250米塑胶田径场工程项目进行公开招标，发布招标公告，并对工程地点、投标人的资质要求、招标方式、报名时间、报名地点等内容进行公示。同年10月22日，原告申请参加涉案工程投标。同年11月初，原告购买了涉案工程的《招标文件》。该《招标文件》第一部分《投标须知前附表》上载明，投标有效期为60个工作日，投标截止时间和开标会时间均为2010年11月12日9时30分；第二部分《投标须知》的第三章第10.1条载明，投标有效期在投标截止之日开始计算；第11.1条中的④点载明，中标候选人未在中标公示期的3个工作日内将投标报名时提供参加本项目工程施工的人员岗位证书原件报平阳县规划建设局押证备案，投标保证金将被没收；第12.2条载明，自始自终参加投标的未中标单位，投标保证金在中标公示期满后……予以退还（无息），中标单位的投标保证金在办理交易确认单和合同备案后予以退还（无息）；第七章第1条载明，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标单位，排名第一的中标候选人放弃或者因不可抗力提出不能履行合同，招标人可以确定有效标中排名第二者为中标单位；第八章第2条载明，中标候选人在中标公示期的3个工作日内将投标报名时提供参加本项目工程施工的人员岗位证书原件报平阳县规划建设局押证备案，否则视为自动放弃处理，并没收投标保证金；第3条载明，根据平阳县规划建设局《平阳县外地建设工程施工总承包企业进平管理办法（试行）》的通知规定，投标单位要预先办理进平备案手续，否则由此产生的不利后果，由投标人自负；第4条载明，根据平阳县规划建设局《关于对全县注册建造师实行信息卡管理的通知》的规定，参加工程投标前，必须先到温州市建筑工程管理处申领信息卡，中标办理压证时，应提交信息卡核验……投标单位必须预先办理相关手续，否则由此产生的不利后果，由投标人自负。原告于2010年11月10日将投标保证金29000元汇入《招标文件》上指定的银行账户。后经过开标、评标，原告于2010年11月12日取得第二中标候选人资格予以公示，公示期限自2010年11月15日始三个工作日。后第一中标候选人因故弃标，被告第一小学按《招标文件》的约定，于2010年12月3日向第二中标候选人即原告发出《关于要求中标候选人压证备案的函》，告知第一中标候选人自动弃标，根据《招标文件》约定，原告成为第一中标候选人，并要求原告于2010年12月6日至12月8日到平阳县规划建设局压证备案，否则视为自动放弃处理，并没收投标保证金。因原告未在约定的期限内办理压证备案手续而被视为自动弃标后，两被告就涉案工程进行重新招标。
另查明，涉案工程经重新招标后，中标人是上海铭宇体育设施有限公司，且该公司在约定的期限内办理了押证备案手续。
本院认为：法律规定合同的成立要经过要约与承诺。而招标投标是订立合同的一种特殊方式，是一种竞争缔约方式，属于订立合同的预备阶段。本案中两被告所发出的招标公告属于要约邀请行为，原告投标的行为属于要约行为，被告审查原告的要约、评标定标，最终发出中标通知的行为属于承诺。被告就平阳县腾蛟镇第一小学改建250米塑胶田径场工程进行公开招标，发布招标公告，而原告在了解《招标文件》内容的情况下，根据《招标文件》的要求缴纳了投标保证金29000元。涉案工程项目经过开标、评标，原告取得该招标项目的第二中标候选人资格并予以公示。后第一中标候选人因故弃标，原告按《招标文件》约定成为第一中标候选人，被告第一小学向原告发出中标通知。上述招投标的程序符合法律规定，招标文件虽然是要约邀请，但其规定的内容没有违反法律规定，包括原告在内的投标人一经参与投标即视为对《招标文件》内容的概括接受，招标文件的相关条款对双方均有约束力。两被告主张本案已超过诉讼时效。根据原告多次向两被告邮寄信函，以及之后在网上投诉，两被告于2015年1月20日予以答复等往来情况来看，可以确认原告就投标保证金被没收事情一直与两被告进行协商沟通，故本院认为本案未超过诉讼时效。原告主张招投标过程中没收投标保证金仅限于法律规定几种情形，被告在《招标文件》中另行约定没收投标保证金的情形不符合法律规定，属霸王条款。本院认为，招投标行为属民事活动，双方当事人的法律地位平等，当事人双方可就违约行为、违约后果等合同内容另行协商确定，而本案《招标文件》中没收保证金情形的约定经原告发出要约以及被告予以承诺后，对双方当事人均具有约束力，且该约定并未违反法律、行政法规强制性规定，故本院对原告的主张不予支持。原告主张被告在开标确认原告为第二中标候选人时，就应按《招标文件》的约定将投标保证金退还给原告。本院认为，原告的投标有效期为投标截止之日即2010年11月12日开始计算60个工作日止，而评标后原告取得了第二中标候选人资格并进行公示，故原告主张开标后就应退还投标保证金不符合《招标文件》上的约定，本院不予支持。原告认为若被告不退款，应开具罚没凭证。本院认为《招标文件》中约定的“没收”，按订立合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，应理解为不予返还投标保证金，并非行政处罚意义上的“没收”，故原告要求被告开具罚没凭证，依据不足，本院不予支持。原告主张预先办理外地企业进平备案手续及建造师申领信息卡等事项应在招标公告上载明，以及预先办理进平备案手续及建造师申领信息卡的规定是以地方性规定限制了投标人，系霸王条款。本院认为，《中华人民共和国招标投标法》有明确规定招标公告上必须载明的内容，至于地方性规定则并不属于招标公告必须载明的事项，况且被告在《招标文件》上专设“其他注意事项”一章专门用于提示投标人向当地有关部门了解相关规定，但原告在递交投标书前，怠于前往相关部门了解相关规定以及办理有关手续所需的条件、办理时间等，而径行缴纳投标保证金，直至向被告递交投标书时甚至是由第二中标候选人成为第一中标候选人时均未按当地政府部门的规定办理手续，从而导致在收到中标通知时无法按约办理压证备案手续，已构成违约，应承担合同约定的违约责任。办理外地企业进平备案手续及建造师申领信息卡是当地政府部门的规定，并不属于当事人约定的内容，况且涉案工程项目的最终中标人亦系外地企业，且该企业亦按约办理了当地政府部门规定的相关手续，故原告主张上述规定限制了投标人，与事实不符，故本院对原告的主张均不予采信。原告要求返还投标保证金无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第十三条、第十四条、第十六条、第一百二十五条之规定，判决如下：
驳回原告上海万鼎建设有限公司的诉讼请求。
案件受理费525元，减半收取262.50元，由上海万鼎建设有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费525元，在递交上诉状之日起七日内预交到温州市中级人民法院，或电汇至温州市财政局非税收入结算户，开户行农行温州市分行，账号：192999010400031950013，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
本判决生效后，负有义务的一方当事人不履行判决书确定的义务，另一方当事人应当在本判决书确定义务履行之日起二年内向本院申请执行。
代理审判员 黄陈花
二〇一五年四月二十三日
书 记 员 季暄燃