陕西省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）陕民再40号
抗诉机关：陕西省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审被上诉人、再审被申请人）：山阳县农业局。
法定代表人：陈金国，系该局局长。
委托代理人：王朝印，男，汉族，1961年12月25日出生，该局干部。
委托代理人：刘刚，陕西丰阳律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审上诉人、再审申请人）：代兴前，又名戴兴前，男，汉族，1936年6月11日出生，系山阳县板岩镇镇政府退休干部。
山阳县农业局因与被申诉人代兴前物权保护纠纷一案，不服商洛市中级人民法院作出的（2013）商中民再字第00006号民事判决，向检察机关申诉。陕西省人民检察院于2015年8月27日作出陕检民（行）监[2015]61000000040号民事抗诉书，以商洛市中级人民法院（2013）商中民再字第00006号民事判决适用法律错误为由，对本案提出抗诉。本院于2015年10月22日作出（2015）陕民抗字第00023号民事裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。陕西省人民检察院指派检察员连红艳、田银辉出庭，申诉人山阳县农业局委托代理人王朝印、刘刚，被申诉人代兴前到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2004年7月24日，山阳县板岩镇人民政府与廖印江签订了集体土地建设用地使用权出让合同，约定甲方（山阳县板岩镇人民政府）出让给乙方（廖印江）的地块位于小城镇建设规划区域内，面积410.2平方米，以竞拍方式取得，竞得宗地编号为43、44、45、46、47地块并进行了公证。2009年2月28日，廖印江与戴�宏（代晓宏）、阮班喜签订了转让土地使用权协议，约定：甲方（廖印江）将其2004年7月24日以竞买方式竞得五宗地43、44、45、46、47，总面积410.2平方米全部转让给乙方（戴晓宏203.95平方米，阮班喜206.25平方米），其中东西长16.5米，南北长12.5米，并对该协议进行公证。该转让行为已经征得山阳县板岩镇人民政府同意。戴晓宏、阮班喜与廖印江签订转让土地使用权协议之前，代兴前与廖印江口头协商转让廖印江以竞买方式取得的板岩镇小城镇区域内的宗地43、44、45、46、47地块，总面积410.2平方米，以戴晓宏名义转让，同时代兴前与阮班喜口头协议将其联系的地块410.2平方米转让给阮班喜206.285平方米，用于建设板岩镇农技站。转让费26万元由代兴前以戴晓宏名义先付廖印江13万元，下欠13万元，以戴晓宏名义书写欠条一张，口头言明限板岩镇农技站在一个月内付清下欠�印江的土地款13万元，并抽回欠条。同时板岩镇农技站站长阮班喜、山阳县农业局局长毛浓科、代兴前三人当面口头协议，农技站取得的206.25平方米土地具体位置在总地块410.2平方米西边即里边，每平方米向戴晓宏补偿20元，共补偿6125元。戴晓宏取得203.95平方米的土地具体位置在410.2平方米东边即外边。2009年同时施工建设。
2009年9月26日，廖印江向山阳县农业局借地价款5万元，该款通过信用联社以电汇方式支付。2010年5月31日板岩镇农技站收到山阳县农业局支付的新建农技站建房地基款136125元，代兴前以戴晓宏名义向廖印江出示的13万元欠条，山阳县农业局已将该13万元支付给廖印江并抽回该原始欠条。农技站未将应补给戴晓宏的地价款6125元实际补偿。
2010年5月8日板岩镇农技站与陕西丰阳建司第11项目部签订了山阳县板岩镇农技站建筑施工合同，合同签订后农技站和代兴前同时在施工场地即43、44、45、46、47地块燃放鞭炮，庆典开工仪式，此仪式举行后未实际施工。戴晓宏在土地转让协议中始终未实际出面，均是其父代兴前以其名义实际操作。板岩镇农技站系山阳县农业局的派出机构，对外不能独立的承担民事责任，阮班喜以其个人名义与廖印江签订的转让土地合同，系受山阳县农业局委托，其行为代表农业局，所转让取得的土地用于建设板岩镇农技站。2011年3月16日，阮班喜在代兴前所写的建房地块闲置两年多，没有建设的责任内幕材料上亲笔签名。2011年3月18日，代兴前将戴晓宏、阮班喜从廖印江处转让取得的宗地西边118.14平方米转让给雷功成未征得阮班喜同意，该转让的土地至今末办理土地过户手续，雷功成已在该地块建起楼房。代兴前当庭辩解其是与阮班喜口头协商将其受让廖印江土地转让给阮班喜个�206.25平方米而不是转让给山阳县农业局，山阳县农业局无诉讼主体资格，不是本案适格原告及阮班喜未及时交清地款，未按口头约定动工已违约，其口头协议失效，应该将206.25平方米土地收回的理由，未提供相关证据，代兴前当庭辩解因阮班喜违约给其造成很大经济损失的理由，亦未提供相关证据。
山阳县人民法院一审认为：代兴前与廖印江口头协议转让其以竞拍形式取得的土地410.2平方米，该口头意向协议达成后，代兴前又与阮班喜口头协议愿将其受让的土地转让给阮班喜206.25平方米，阮班喜作为板岩镇农技站负责人，将此事向其上级主管单位山阳县农业局汇报后，受该局委托愿意受让206.25平方米土地用于建设板岩镇农技站宿办楼。于是代兴前以其儿子戴晓宏名义，山阳县农业局以阮班喜名义，作为一方共同与廖印江签订了转让土地使用权协议，该协�是双方真实意思表示，不违反法律规定，受法律保护。协议生效后，代兴前按照协议约定向廖印江交清地价款13万元，山阳县农业局下欠的土地价款13万元，代兴前以戴晓宏名义向廖印江出示了欠条，后山阳县农业局已实际向廖印江付清了地价款并抽回该欠条，上述双方的民事行为属合法的民事法律行为，受法律保护。双方应当按照约定在各自受让的土地面积范围内进行施工，但代兴前却将山阳县农业局和其共同受让的土地410.2平方米擅自向他人转让118.14平方米，此行为已侵犯了山阳县农业局的合法权益，故山阳县农业局诉讼要求代兴前在已出让的土地中划出118.14平方米土地，补足其206.25平方米土地归其使用的请求，理由正当，依法予以支持；代兴前以其是和阮班喜个人协商转让土地事项，不是和农业局协商，农业局不是本案适格原告，请求法院判决驳回山阳县农�局起诉的理由，因与客观事实不符，依法不予支持；代兴前辩解阮班喜个人违约，既未交清地价款，又同意其收回已受让的206.25平方米土地的理由，因阮班喜是受山阳县农业局委托直接与廖印江签订的土地使用权转让协议，而不是与代兴前签订的土地使用权转让协议，故代兴前声明阮班喜违约其已收回土地使用权的理由证据不足，依法不予支持。代兴前在未征得山阳县农业局同意的情况下，擅自将其受让土地的一部分转让给他人的行为已构成侵权。但鉴于被告转让后，受让人已建房的客观事实，山阳县农业局认为只要在该受让人受让的土地范围内，代兴前将其受让的土地补足山阳县农业局的土地面积即可，不再追究代兴前擅自转让其土地使用权的行为，是山阳县农业局对其权利的处分，符合法律规定，依法予以准许；代兴前当庭辩解因阮班喜未按口头约定及时施工，给其造成很大经济损失的理由，其未提供造成实际损失数额的证据，故对该部分辩解理由因无证据证实，依法不予支持。双方约定由山阳县农业局补偿代兴前土地款每平方米20元即总计6125元，代兴前对此部分未主张其权利，故本案不予处理。依照《中华人民共和国民法通则》第六十三条一款、第一百一十一条、《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条、第六条之规定，判决如下：限代兴前在判决生效后10日内补足其已擅自转让山阳县农业局受让的建设土地118.14平方米（具体位置以代兴前已转让给雷功成土地东界为起点，在廖印江转让给代兴前、山阳县农业局土地范围内，将山阳县农业局使用面积补足206.25平方米）。
代兴前不服该判决向商洛市中级人民法院提出上诉。二审法院经主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：（一）、山阳县农业局自愿将以阮班喜名义转让的206.25平方米土地使用权归代兴前所有，代兴前一次性支付山阳县农业局土地转让款17.5万元。（二）、代兴前给廖印江出具的13万元欠条及约定利息由山阳县农业局负责清偿，并由山阳县农业局负责把欠条退回给代兴前。（三）、由代兴前自行清理公路引桥桥桩及其他土地附着物。（四）、双方当事人自调解笔录签字时调解协议生效。上述给付内容限2011年12月18日前履行。商洛中院遂作出（2011）商中民二终字第00078号民事调解书。
后代兴前不服该调解书，向商洛市中级人民法院申请再审。该院于2013年5月20日作出（2013）商中民申字第00007号民事裁定，决定再审。商洛市中级人民法院再审查明的事实与一审一致。另查明，该院调解生效后，代兴前将410.2平方米其中部分地块转让给宋方虎建房，同时自己在剩余地块建房。2012年5月，商洛市公�局以其建房土地占用公路控制区为由作出处理决定，拆除违法建筑119.76平方米，并处罚款5000元。
商洛中院再审认为，公民、法人合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。2004年7月24日，山阳县板岩镇人民政府与廖印江签订了集体土地建设用地使用权出让合同，约定甲方（山阳县板岩镇人民政府）出让给乙方（廖印江）的地块位于小城镇建设规划区域内，面积410.2平方米，以竞拍方式取得，代兴前与廖印江口头协议转让该宗土地410.2平方米，该口头意向协议达成后，代兴前又与阮班喜口头协议愿将其受让的土地转让给阮班喜206.25平方米，阮班喜作为板岩镇农技站负责人，受该局委托准备用受让的206.25平方米土地建设板岩镇农技站宿办楼。于是代兴前以其儿子戴晓宏名义，山阳县农业局以阮班喜名义，作为一方共同与廖印江签订了转让土地使用权协议，该协议虽是双方真实意思表示，但违反了《中华人民共和国公路法》的相关规定，《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。《陕西省公路路政管理条例》第二十八条规定：公路建筑控制区的范围由县级以上人民政府根据保障公路运行安全和节约用地的原则，自公路两侧边沟外缘起，按照下列规定划定：（二）省道平川地区不少于十五米，山区不少于十米，临砭、临江河路段一般不少于五米；笫二十九条规定：公路建筑控制区内不得新建、改�、扩建建筑物、构筑物。在公路建筑控制区内进行采石采矿、挖沙取土等活动的，应当采取必要的防护措施，不得危及公路安全。因此，本案中山阳县农业局以阮班喜名义，以建房为目的与廖印江签订的转让土地使用权协议违反了公路法的相关规定，该转让协议应归于无效，故山阳县农业局基于该无效协议取得的土地使用权不受法律保护，其物权保护的诉讼请求不予支持。故原一审判决适用法律不当应予纠正。本院(2011)商中民二终字第00078号民事调解亦因协议内容违法予以撤销。依据《中华人民共和国民法通则》第五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第一百九十八条第二款、第二百零七条之规定，判决如下：一、撤销本院(2011)商中民二终字第00078号民事调解及山阳县人民法院(2011)山民初字第00252号民事判决。二、驳回山阳县农业局的诉讼请求。原一、二审案件受理费共计3950元，由山阳县农业局负担。
检察机关抗诉认为，商洛市中级人民法院（2013）商中民再字第00006号民事判决再审认为本案双方当事人签订的转让土地使用权协议，违反了《中华人民共和国公路法》相关规定，应归于无效，属适用法律错误。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定，除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上人民政府交通主管部门批准。该法律规定所禁止的是在公路两侧的建筑控制区内进行建设的行为，本案双方当事人签署协议约定的是土地土地使用权的转让行为。建设农技站宿办楼确系山阳县农业局受让土地使用权的目的，但法律规范的是人的行为而不是思想，在山阳县农业局购买土地尚未建设时，其行为并不违反相关法律规定，故该使用权转让协议并未违反法律禁止性规定，不应被认定无效。
本院再审过程中，山阳县农业局申诉称：商洛市中级人民法院作出的（2013）商中民再字第00006号民事判决违背客观事实，适用法律不当，应予纠正。廖印江与阮班喜、戴晓宏签订的转让土地使用权协议，转让的是土地使用权，并未违反《公路法》的规定，应为有效。山阳县农业局至今未取得协议约定的土地，更没有在该地块建设任何建筑物，反而是代兴前非法将原本属于申诉人的118.14平方米土地转让给雷功成及宋方虎建房，同时自己也在剩余地块建房，违反了法律规定。因代兴前已将涉案土地全部卖给他人且已经建房，因此申诉人请求：1、撤销商洛市中级人民法院（2013）商中民再字第00006号民事判决；2、判决代兴前返还申诉人已支付的13.5万元的土地转让款。
代兴前答辩称：山阳县农业局花费的13.5万元与我无关。我只知道廖印江借了山阳县农业局5万元，其余我不清楚。涉案土地是我以我儿子名义买的，后我与阮班喜协议转让给阮班喜一部分，但是约定要同时建房。总的土地转让款是26万元，我交了13万元。阮班喜没有把土地转让款给我，也没有按约定同时建房，后来地他也不要了，因此协议转让的410.2平方米的土地都是我的，我欠廖印江13万元是我和廖印江之间的事情，与山阳县农业局没有关系，请求驳回山阳县农业局的申诉请求。
本院再审认为，原审判决认定基本事实不清，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第（三）款之规定，裁定如下：
一、撤销�洛市中级人民法院（2013）商中民再字第00006号民事判决书、（2013）商中民申字第00007号民事裁定书、（2011）商中民二终字第00078号民事调解书及山阳县人民法院（2011）山民初字第00252号民事判决书；
二、本案发回山阳县人民法院重审。
审 判 长 董 琪
代理审判员 贾黎明
代理审判员 周晓雯
二〇一六年六月三十日
书 记 员 侯秀丽