海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第64号
上诉人（原审原告）吴凤华，曾用名吴凤和，男，汉族。
委托代理人吴立纪，男，汉族。
委托代理人曾现发，男，汉族。
被上诉人（原审被告）临高县新盈镇人民政府。
法定代表人符亚初，镇长。
委托代理人吴丹丹，临高县新盈镇人民政府办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）临高县人民政府。
法定代表人曹文，县长。
委托代理人许新科，临高县人民政府法制办科员。
原审第三人临高县新盈镇新兴居委会。
负责人王俊，居委会主任。
原审第三人陈日生，男，汉族。
委托代理人林献才，男，汉族。
上诉人吴凤华因诉被上诉人临高县新盈镇人民政府（以下简称新盈镇政府）、临高县人民政府（以下简称临高县政府）土地行政确权纠纷一案，不服临高县人民法院作出的（2015）临行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭审理本案。上诉人吴凤华的委托代理人吴立纪、曾现发，被上诉人新盈镇政府的委托代理人吴丹丹，被上诉人临高县政府的委托代理人许新科，原审第三人陈日生的委托代理人林献才到庭参加诉讼。原审第三人临高县新盈镇新兴居委会（以下简称新兴居委会）经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新盈镇政府于2014年12月22日作出新府字（2014）77号《关于吴凤和与陈日生宅基地纠纷的处理决定》（以下简称77号《处理决定》），该决定将争议地的使用权确权给新兴居委会集体所有。临高县政府于2015年4月28日作出临府复决字（2015）1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定》），维持77号《处理决定》。
原审判决查明，争议地位于临高县新盈镇红民东街，东隔1.5米至发射站，南至红民东街，西至陈志勇房屋，北至新盈中学围墙，长17.3米，宽4.7米，面积共81.31平方米。争议地原为空地，2010年，陈日生的姑丈陈文楼欲在争议地上建房，遭到吴凤华等人阻止，双方发生纠纷，新盈镇政府于2010年12月14日在争议地上立下《责令停工并限期拆迁通知》的牌子。2014年，陈日生准备在争议地上建房，吴凤华以该地是其于1947年向搏岸村的陈光桂、陈节纪购买为由予以阻止，并申请新盈镇政府解决。新盈镇政府于2014年12月22日作出77号《处理决定》，将争议地使用权确权归新兴居委会集体所有。吴凤华不服，向临高县政府申请行政复议，复议机关于2015年4月28日作出1号《复议决定》维持77号《处理决定》，吴凤华遂提起本案诉讼。
另查明，2015年5月，陈日生在争议地上建起一栋前半部分为一层，后半部分为两层的房屋。
原审判决认为：本案争议焦点系新盈镇政府作出的77号《处理决定》和临高县政府作出的1号《复议决定》是否合法。一、根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，因吴凤华和陈日生均提供不了有效的书面证据，且均不能证实其在纠纷产生前曾对争议地进行管理使用，应视为争议地在纠纷产生前一直空闲，因此不予确定土地使用权给个人。新盈镇政府作出的77号《处理决定》将争议地的使用权确权归属所在地临高县新盈镇新兴居委会集体所有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、新盈镇政府在受理原告提出的解决纠纷申请后，经调查取证，并组织双方当事人进行调解、听证后，根据当事人提供的证据和争议地的历史使用情况，作出77号《处理决定》，程序合法。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，临高县政府在对被告新盈镇政府作出的77号《处理决定》进行审查后决定维持，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴凤华的诉讼请求。
上诉人吴凤华上诉称：一、原审法院判决认定事实错误。上诉人在50年代购买宅基地，并持有《地契》相互印证。新盈镇政府对《地契》的合法性不予认可是错误的。《地契》是证明土地合法来源的事实凭证，且50年代国家政策允许土地流转，不存在所谓的《地契》是私买私卖的交易行为；二、原审判决适用法律错误。原审判决依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条处理本案，但该条有七款，原审判决究竟适用哪一款并没有明确说明，并对争议地的现状认识不清以及没有准确地把握该条款的规定；三、上诉人对争议地的处理意见：1.关于上诉人提供的《地契》的效力问题。上诉人提供的《地契》是解放前的，出具《地契》的原主人和证人都已故，但《地契》是真实有效的，争议地的来龙去脉也非常清楚的，也符合当地当时的历史状况，是允许类似宅基转让的情况。2.关于上诉人对争议地是否存在管理的问题。上诉人取得争议地后，已分别于60年代、70年代下了地基，但因经济困难而一直没有盖起房屋。后来，新盈中学建围墙时，经过上诉人指认界线，新盈中学新建围墙也建在上诉人地基的旁边。2008年，新盈镇头东村的村民陈生龙持虚假的《地契》（地契上也写上上诉人的姓名，作为证人），意图在争议地上建设房屋，遭到上诉人制止。陈生龙又将争议地转让给林现才，转让价款人民币8万元，属于私买私卖行为，不受法律保护。3、新盈镇政府把争议地的使用权确权给新兴居委会是没有法律依据的。上诉人为争取宅基地的使用权，曾与数人发生纠纷，一直等待着政府的处理，而新兴居委会从来未主张争议地的使用权，而法院判决的结果是支持将权属确权归新兴居委会使用，显然违背公平原则，应予撤销。因此，请求二审法院查明事实，依法判决撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人新盈镇政府答辩称，其意见与一审答辩意见一致。
被上诉人临高县政府答辩称：一、新盈镇政府作出的77号《处理决定》认定事实清楚，证据充分。新盈镇政府认为，吴凤华和陈日生所持的“地契”均是私买私卖土地的行为，不符合《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，以“地契”主张争议地的使用权，证据不足，理由不充分。新盈镇政府将争议地确定归新兴居委会集体管理，认定事实清楚、证据充分；二、新盈镇政府作出的77号《处理决定》适用法律正确、程序合法。根据争议地查明的历史情况和使用现状，争议地一直为空闲地，吴风华和陈日生均未实际使用，新盈镇政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定作出将争议地确权归新兴居委会集体管理，适用法律正确。新盈镇政府受理案件后，也积极主动向当事人及相关人员进行深入调查了解，召开了调解会，程序是合法的。因此，请驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人新兴居委会未向本院提交书面意见。
原审第三人陈日生庭审中述称，争议地是1958年的时候，陈日生姑父购买所得，并下了地基和建起了围墙，由第三人管理使用至今。上诉人称地基是他们70年代下的。但第三人要求鉴定，上诉人不同意。
本案全部证据材料均已经二审庭审质证。本院认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”本案中，虽然吴凤华和陈日生都提供了《地契》拟证明其对争议地享有土地使用权，但结合本案其他证据材料，双方提供的《地契》均不属于上述规定的有效书面证据，不能充分证明其对争议地享有土地使用权。且从该地的历史使用情况来看，双方提供的证据也不能充分证明其曾一直管理使用争议地。因此，在双方未能提供有效书面证据的情况，新盈镇政府依据查明的争议土地的历史使用情况和现状，将争议地的使用权确权归新兴居委会并无不当。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不充分，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共100元由上诉人吴凤华负担。
本判决为终审判决。
审判长 李雪刚
审判员 张德雄
审判员 曹荣刚
二〇一五年十二月十五日
书记员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。