山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第378号
上诉人（原审原告）山东宣威涂料有限公司。
法定代表人艾同林，总经理。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人董君。
委托代理人徐杰，律师。
山东宣威涂料有限公司（以下简称宣威公司）因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2015）济行初字第272号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人宣威公司的法定代表人艾同林，被上诉人省政府的委托代理人董君、徐杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2006年，济南市人民政府作出济政土字（2006）254号批复（以下简称254号批复），将部分土地规划用于青银高速建设。2006年11月30日，宣威公司及其法定代表人艾同林签收了该批复。此后，宣威公司以多种方式向规划部门寻访，规划部门也作过答复。2015年2月9日，省政府收到原告对该批复提出的复议申请，于同日作出受理决定，并于2015年3月31日作出延期通知，将复议决定延期至2015年5月9日前作出。2015年4月29日，省政府作出鲁政复驳字（2015）54号驳回行政复议申请决定（以下简称54号复议决定），并送达原告。
原审法院认为，省政府收到宣威公司的复议申请后，在法定期限内履行了受理、延期、决定和送达职责，程序并无不当。《山东省行政复议条例》（以下简称《条例》）第八条规定的复议期限为2年。本案中，宣威公司自认于2006年11月30日签收了254号批复，已于该日知道了254号批复的内容，省政府认定其于2015年2月9日提起行政复议申请，超过了2年的行政复议申请期限并无不当。宣威公司关于复议期限应当自其知道批复实际侵犯其权益之日起计算的主张，由于没有法律根据，不予支持。由此，省政府认定宣威公司的复议申请超过法定期限，认定事实清楚。省政府按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回宣威公司的行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宣威公司的诉讼请求。案件受理费50元由宣威公司负担。
上诉人宣威公司不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，并依法改判；全部诉讼费用由被上诉人负担。理由是：1、2015年5月7日，上诉人因不服省政府54号复议决定到原审法院起诉，但原审法院不收诉状，理由是起诉济南市人民政府不能将省政府列为共同被告。迫使上诉人就一件诉求、一案两立，增加了上诉人的诉讼难度和成本。违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六、七条的规定，属程序违法。2、省政府鲁政复决字（2014）49号行政复议决定认为：“申请人因前期违法占地，由济南市国土资源局对其进行处罚完毕后，被申请人为其补办用地手续，符合当时的法律法规规定。后因规划问题，被申请人作出254号批复，造成申请人没有获得土地全部使用权。”上诉人就是因为“没有获得济南市历城区董家镇柿子园村48043平方米土地的全部使用权”而对254号批复不服向省政府申请行政复议。故原审认定事实错误。3、2006年11月30日，上诉人虽然收到了254号批复，但该批复没有告知上诉人复议和诉讼期限。并且254号批复所依据的济南市规划局济规管（2006）300号文件，与济南市规划局前不久提供给济南市历下区人民法院的济规管（2006）300号文件内容并不相同。特别是2013年3月25日，济南市规划局网站上发布的《济南市城市总体规划（2011-2020年）报批工作取得积极进展》中没有了青银高速公路北环线的项目建设。也就是说，济南市人民政府已经改变了254号批复的内容，至今没有告知上诉人。上诉人并不了解该行为的内容。所以，被上诉人应适用“对涉及不动产的具体行政行为自行政行为作出之日起超过20年，行政复议机关不予受理”的规定计算复议期限，不应适用“最长不超过2年”的复议期限驳回上诉人的复议请求。综上，原审程序错误，认定事实和适用法律错误，导致判决错误，故提起上诉。望支持上诉人的上诉请求。
被上诉人省政府答辩称：1、2015年2月9日，上诉人因不服济南市人民政府作出的254号批复向省政府申请行政复议，省政府于当日依法予以受理。因案情复杂，于2015年3月31日作出鲁政复延字（2015）54号《行政复议决定延期通知书》，于2015年4月29日作出54号复议决定，程序合法。2、2006年11月30日，宣威公司在《国有土地上使用权协议出让资料接收单》上加盖了公司印章，公司法定代表人艾同林在该接收单上签字，证明上诉人于2006年11月30日就接收了254号批复原件，其于2015年2月9日提起行政复议申请，已超过法定的行政复议申请期限。该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及《条例》第八条的规定。省政府作出的54号复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。3、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，省政府作出的54号复议决定，适用法律正确。综上，原审法院判决合法正确。请人民法院依法驳回上诉，维持原判。
本案二审确定的审理重点是：上诉人宣威公司向被上诉人省政府提起的行政复议申请是否超过了法定复议期限；原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
围绕上述审理重点，双方当事人进行了辩论，其主要内容与上诉状、答辩状基本相同。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，关于254号批复的合法性问题。上诉人宣威公司向被上诉人省政府提起行政复议申请的事项是济南市人民政府作出的254号批复，该批复已经送达即发生法律效力，至于该批复所依据的“规划方案已报国务院但尚未获批准”以及“2007年青银高速公路全线通车，市政府为青银高速公路北环线预留的29698平方米土地，并没有被利用等”情况，是254号批复的合法性问题以及变化了的规划问题，由于本案被诉行政行为是被上诉人省政府作出的驳回行政复议申请决定，是复议程序中的程序审，被上诉人省政府对254号批复的合法性未予审理，故本院对254号批复的合法性等问题，亦不予审理。
关于复议期限。《条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该《条例》第九条规定，对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过20年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。根据上述规定，两个法条规定的起算点是不同的，《条例》第八条规定的是自行政相对人知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，而《条例》第九规定的是不知道具体行政行为的内容自作出之日起计算，分别适用2年、20年的期限。本案中宣威公司法定代表人艾同林承认其于2006年11月30日签收了254号批复，即于该日已经知道了254号批复的具体内容，应当适用2年的申请期限，而不适用20年的申请期限。上诉人宣威公司于2015年2月9日提起行政复议申请，已超过2年的行政复议申请期限。被上诉人省政府以此为由作出54号复议决定正确。
关于“一案两立”问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案被诉行为是被上诉人省政府作出的驳回行政复议申请决定，该决定认定宣威公司于2006年11月30日就接收到254号批复原件，于2015年2月9日提出行政复议申请，已经超过法定的行政复议申请期限，不符合受理条件，不应成为本案的共同被告。故上诉人关于“一案两立，增加了上诉人的诉讼难度和成本，程序违法”的理由不能成立。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人山东宣威涂料有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人山东宣威涂料有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马新光
审 判 员 张景凯
代理审判员 孙晓峰
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 李 倩