江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洪行终字第50号
上诉人（原审原告）吴伟，男。
委托代理人李茂斌，系江西联创律师事务所律师。
委托代理人刘国强，系江西联创律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）南昌市城乡规划局。
法定代表人罗剑云，系该局局长。
委托代理人李洁，系该局政策法规处副处长。
委托代理人张海水，系江西明实律师事务所律师。
原审第三人江西中城建设发展有限公司。
法定代表人章新明，系该公司总经理。
委托代理人朱启谋，系江西东鸿律师事务所律师。
委托代理人李昭辉，系江西众山律师事务所律师。
上诉人吴伟因南昌市城乡规划局、原审第三人江西中城建设发展有限公司城乡规划竣工验收一案，不服南昌市东湖区人民法院（2015）东行初字第18号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人吴伟的委托代理人李茂斌、刘国强，被上诉人南昌市城乡规划局行政机关负责人的委托代理人杨先锋及委托代理人李洁、张海水，原审第三人江西中城建设发展有限公司委托代理人朱启谋、李昭辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年-2014年间原告等与第三人签订了《南昌市商品房买卖合同》，购买由第三人开发，位于南昌市青云谱区的蓝岸香舍（博泰生命树）住宅房（原告为2号住宅楼1单元703室）。
第三人在建设过程中，对涉案高层住宅外窗户原设计的尺寸进行了调整，并对非封闭式阳台作了封闭式设计。2014年7月4日，第三人向被告提出规划竣工验收申请。在验收过程中，被告发现第三人擅自对住宅施工图进行了调整，根据职权的管理划分，被告遂于2014年7月28日向南昌市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）发出《规划执法建议书》（[2014]28号）：“据查，江西中城建设发展有限公司所建蓝岸香舍项目，在办理住宅竣工验收阶段，发现未经批准将住宅原设计为45公分高的窗台调整到90公分，并将阳台由不封闭改为封闭，2号楼店面分割由原三间变为四间，临街消防通道加宽。本局对该违规建设进行了技术研究，认为该违规建设行为不影响城市规划，根据《南昌市人民政府批转市城管委关于南昌市城市管理工作重心下移实施方案的通知》（洪府发[2010]21号）以及《关于规划管理与行政执法沟通衔接工作实施意见》，经研究，建议市执法局对该建设违规行为按相关法律法规进行处理。”
2014年9月25日，市执法局作出《行政处罚决定书》（洪行执直二字［2014］0301007号），以第三人未按照《建设工程规划许可证》审批的内容建设为由，责令第三人改正，并处罚款264848.19元。9月26日，市执法局将处罚情况抄告被告，称已对第三人予以行政处罚且第三人已缴纳了罚款。同日，被告对博泰生命树住宅小区项目2、3、13等号楼进行了规划验收，其中涉及阳台封闭及窗户调整的为2、3、13等号楼。原告不服，于2014年10月21日向南昌市人民政府提出复议申请，该府于同年11月28日作出了维持被告验收决定的148号复议决定书。原告等人的代表戴前于12月3日领取了行政复议决定书，在法定期限内，原告等向南昌市中级人民法院提起行政诉讼未果，后于2015年3月3日向本院提出行政诉讼。证明以上事实的证据有：原、被告的陈述、规划查验表、庭审笔录等。
原审法院认为，原告在收到行政复议决定书后，在法定的期限内向南昌市中级人民法院提起了行政诉讼，后至本院，其起诉期限未过，应予保护。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，市规划局作为县级以上人民政府城乡规划主管部门，具有对建设工程是否符合规划条件予以竣工核实验收的行政职权。因第三人申请，被告根据工程建设规划许可的范围对第三人涉诉住宅楼栋在建设用地和建设工程的规划性质、总平面布局、建筑面积、建筑高度、建筑层数等技术指标是否符合规划许可要求，进行竣工验收核实，并不违反法律规定。至于第三人存在变更窗台高度和阳台形式的行为，不属本案行政诉讼审理范围，原告应该根据商品房买卖合同的约定，可通过其他法律途径解决。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘阳铭的诉讼请求。诉讼费50元，由原告承担。
上诉人吴伟不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人所作的规划验收行政行为的证据不足，实体违法，程序违法，原审法院不予认定，不符合法律规定。1、被上诉人一审所提供证据不足以证明其规划验收行政行为合法。本案一审中，被上诉人未提供该工程的规划许可证的附件、未提供修建性详细规划、建设工程设计方案，未提供建筑施工图等材料，而这些材料中含有关原告诉状和庭审质疑内容，上诉人在一审中要求被上诉人提供，其仍拒不提，可推断被上诉人所保留的材料中含有不利于其的内容，故被上诉人行政行为合法性证据不足。2、被上诉人提供的证据显示其行政行为实体不合法。被上诉人提供的建设工程规划核实测量工作流程单内容不完整，结论相互矛盾，且3号楼的工作流程单结论明确显示是不符合规划审批图的要求。被上诉人在第三人房屋与规划审批图不一致的情况下作出验收决定，显然实体违法。第三人批建不一违规行为未进行完毕处理，验收违法；改变窗户造型进而改变建筑物外立面和造型未经核实处理，验收违法。3、如上所述，第三人未按《江西省建设工程竣工规划核实管理规定》第八条规定提供材料，被上诉人不应启动规划验收行为，且第三人当天申请验收，未经图件验收、现场验收的法定程序，被上诉人即作出验收合格的决定，显然违反了法定程序。且被上诉人作出规划执法建议书不合法，在第三人的批建不一的违法行为尚未处理完毕，被告进行验收更是违反程序。二、上诉人所提出的窗台、阳台、建筑面积、外立面、消防通道变更、店面分隔等事项均属于按规划核实验收的法定内容，原审判决认定不属于行政诉讼审理范围，适用法律错误。上诉人提供的面积测绘报告反映第三人的建筑面积超出规划许可面积，被上诉人未予实质性审查；店面分隔属于改小开间，且位分隔店面在主次干道两侧，此行为未办理规划许可变更手续。第三人的所提事项被上诉人的提供材料中已得到明确反映，尤其是窗台、阳台问题被上诉人已认定违建不一，且窗台、阳台的调整必然引起房屋内部功能发生变化、建筑外形发生变化，这些因素均是规划核实的重要内容，原审判决孤立、单一地看待此问题进而认定不属于行政诉讼审理范围，显然与事实不符，适用法律错误。原审法院对上述问题不予审理不符合法律规定。综上所述，被上诉人的规划核实验收行政行为实体违法、程序违法，且在一审中证据不足。上诉人在一审中反映事项属于行政诉讼审理范围。原审判决不符合事实，适用法律错误，应予撤销。故上诉人特提起上诉，请求二审法院依法判决：1、请求撤销原判，依法确认被上诉人于2012年9月对原审第三人的南昌市青云谱蓝岸香舍（博泰生命树）住宅的规划验收行政行为违法，并判决予以撤销。2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人南昌市城乡规划局在答辩状及庭审中辩称：一、第三人提出申请、答辩人启动规划核实验收，符合法律规定。根据《江西省建设工程竣工规划核实管理规定》，建设单位在工程竣工后申请规划核实应提交的资料包括：①申请表；②建设工程规划许可证及附件、附图；③经批准的修建性评规、建设工程设计方案；④工程验线以及复验结果通知单；⑤测量成果报告书；⑥建筑施工图。这些规定的材料中，②、③、⑥项本已于施工前即留存备案，第三人于此之外另行提交了①、④、⑤项资料，法规要求的资料已全部齐全，第三人提出了申请，答辩人依法应该启动规划核实的行政行为。被答辩人上诉称第三人未按规定提供材料，答辩人不应启动规划验收行为是违背事实、无根据的指责。二、被答辩人诉称的第三人违规建设行为不违反规划条件，答辩人对第三人建设工程竣工规划核实的行政行为实体合法。答辩人进行规划核实验收的法律依据为城乡规划法第四十五条，该条法律规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。答辩人依据上述给定规划条件对第三任建成竣工的工程进行规划条件核实。在进行核实过程中，查核到第三人建成房屋将45公分高窗台调整到90公分，不封闭阳台改为封闭阳台。这一改变可能影响给定规划条件中的日照指标，因而要求第三人进行日照影响复核，经专门技术部门复核后确认窗台改变后并不改变原许可给定的日照要求条件；而其他改变均不涉及规划条件变更。经核实，第三人建成的房屋符合许可给定的规划条件，答辩人依法应予以规划核实验收。被答辩人上诉提出第三人违规建设房屋并没有改变许可证给定的规划条件的情形：1、规划审批图是进行规划核实验收的查核比对资料之一，其中体现了部分规划条件指标，也包含有非属于规划条件的内容，因而规划审批图的内容并非全部属于规划核实验收的事项，只有其中体现规划条件的内容才是规划条件核实时应予比对核实的内容，而其他不属于规划条件的内容不构成对规划条件核实的约束。被答辩人认为竣工建筑物与规划审批图不一致就不得验收，是对法律的错误理解。2、3#楼核实测量工作流程单标注的底层净空高度与审批不一致，2#、3#楼房屋面积测绘报告标注消防设计变更房屋一层商业部分隔间变更、图形结构发生变化都不属于规划条件变更的影响因素。3、被答辩人上诉称“建筑面积计算不符法律规定导致容积率计算发生偏差”，这完全毫无根据。全部涉案房屋的建筑面积测绘报告均作出一致结论“面积计算符合房屋测量规范”，这是专业机构作出的专业判断，足以作为规划条件核实确认的依据。三、正因为被答辩人起诉指称的变更窗台高度和阳台形式等并未改变许可给定的规划条件、从而不影响答辩人作出规划核实验收行政行为的合法性，第三人的该等行为对被答辩人权益的负面影响应通过合同违约之诉寻求救济，一审判决据此判定不属本案行政诉讼审理范围，是成立的。总之，答辩人对第三人建成的房屋进行规划条件核实验收，行政主体与职权合法，行政程序合法，实体行政行为合法，一审判决确认答辩人的规划条件核实验收行为合法、驳回被答辩人的起诉，事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持，驳回被答辩人的上诉。
第三人江西中城建设发展有限公司辩称：一、吴伟要求规划部门提供所有行政审查文件供其“质疑”，是滥用诉权。本案吴伟所诉规划部门的“不当行为”，原针对第三人对窗户、阳台建设进行改动的情况，认为该改动属于变更规划，规划局不应予以验收。但经过一审诉讼，窗户、阳台显然不是城市规划的内容，不存在变更规划的事实。规划局的“不影响城市规划”的结论并无不当，通过规划验收合理合法。在此种情况下，吴伟转而要求规划部门提供所有的行政审查文件供其“质疑”。“质疑”而不能明确“质疑”的内容，实际是以“莫须有”（“莫须有”的现代汉语意义就是“可能有”）提起行政诉讼，然后由利害关系人通过行政诉讼全面审查行政行为的合法性。这不是合法的行政诉讼，而是完全的无政府主义诉求。即便是人民法院在行政诉讼中的作用也是对行政行为实行司法监督，并不具有取代行政诉讼的功能，不会也不可能对规划部门的全部规划行为进行审查。行政诉讼的范围，只能是针对原告诉讼指向的事实部分进行审查。吴伟上诉状所列《江西省建设工程竣工核实管理规定》第八条各项资料，是建设单位等向规划部门提交的资料，审查该资料的主体是规划部门，不是法院更不是吴伟等利害关系人。一审中规划部门、第三人对吴伟等认为“违法”行政的部分充分举证，证明窗户窗台高度、太阳封闭都不属于修建性祥规的调整范围。吴伟等仅得要求规划部门提供其诉讼指向的事件、行为的证据、法律依据，要求行政部门提供所有行政行为其他的文件、资料供其“质疑”，从而发现、发展“不当行政行为”是滥用诉权。二、吴伟等提出的“面积”的违法建设、规划验收实体违法系子虚乌有的质疑。吴伟等在一审中抛开对其不利的诉讼理由，转而对房屋面积、进行“质疑”，但其“质疑”纯属子虚乌有。所谓的测绘面积与规划面积不一致，是测绘单位从工作便利出发，按照规划部门与房管部门的面积计量的不同要求，专门将阳台面积从总面积中再次单列，以免房管部门在核定面积时二次测绘。只要对测绘面积被告稍作批阅，就会发现所谓的“实体违法”并不存在。三、窗户、阳台建设不影响城市规划，仅是“未批先建”的程序错误，在处罚之后应当予以通过验收。吴伟等并无任何事实依据或者法律依据认为“窗台高度、阳台封闭并不影响城市规划”的结论有任何错误。而“未批先建”的行为规划部门已经建议并实际进行了处罚，何谓“违法行为”尚未处理完毕？违法行为是否处理完毕是行政管理部门的行政权力，是否处理完毕应当由行政管理部门在依法行政的范围内作出决定。对于不影响城市规划的未批先建行为进行了行政处罚后，准予用过规划验收是依法行政，没有任何错误。相反，对于此类行为进行了行政处罚后不准予通过规划验收，才是违法行政；第三人在行政行为中同样具有合法权利，不能任由吴伟等任意剥夺。综上所述，本案窗台、阳台改变不涉及规划内容；面积问题子虚乌有；消防通道系按照消防要求加宽且不属于本起行政诉讼范围；店面内部分隔更是房屋交付是否符合合同约定的民事问题；《住宅建筑标准》不是规划行政的执法依据；吴伟等所诉诸等问题无一涉及其所称建筑风格、外形、色彩、面积、容积率等；起要求规划部门提供规划行政行为的全过程、全系列文件、资料，盲目、无限扩大“利害关系人”在行政诉讼中的权利，盲目将自己定位于政府行政行为的审查人，一个人意愿取代政府行为，是较为典型的无政府主义思维。
一审期间原审原告吴伟向法院提交了以下证据：证据一，规划查验表（同被告证据一：5）。证据二，身份证复印件及商品房买卖合同。证据三，申诉意见。证据四，关于博泰生命树小区违规建设情况说明。证据五，视听资料。证据六，现场照片。
一审期间原审被告南昌市城乡规划局向法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据为：证据一，（规划材料）1、申请竣工验收报告（三份报告）。2、日照复核表报告。3、市规划局（2014）28号规划执法建议书。4、市执法局处罚情况抄告单（附：市执法局行政处罚决定书、罚没款缴款收据）。5、规划查验表（2-6、11-13、18、19、24号楼）。6、用地规划设计条件。7、土地出让合同。8、建设用地规划许可证。9、建设工程规划许可证及1:500地形图。10、市规划院测绘报告。11、房屋建筑面积测绘报告。12、宝贤设计院关于设计变更的情况说明。13、日照复核附图2张。证据二，（法律依据）1、《中华人民共和国城乡规划法》。2、《江西省规划管理条例》。3、《江西省建设用地规划条件管理办法》。4、《江西省建设工程竣工规划核实管理规定》。5、《南昌市城乡规划管理规定》。6、《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。7、南昌市规划局、市城管执法局《关于规划管理与行政执法沟通衔接工作实施意见》。上列证据随案宗移送本院。
一审第三人江西中城建设发展有限公司未向法院提交证据。
二审对原审查明的事实予以确认。经开庭审理，对有争议的事实进行了审查。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，市规划局作为县级以上人民政府城乡规划主管部门，具有对建设工程是否符合规划条件予以竣工核实验收的行政职权。本案中，市规划局根据《江西省建设工程竣工规划核实管理规定》的要求，对原审第三人江西中城建设发展有限公司提交的全部相关申请资料，启动规划核实验收程序，符合法律规定。全部涉案房屋的建筑面积测绘报告均作出一致结论“面积计算符合房屋测量规范”，这是专业机构作出的专业判断，足以作为规划条件核实确认的依据。因此，上诉人所称的原审第三人未按规定提供材料及建筑面积计算不符法律规定导致容积率计算发生偏差均与事实不符。另因上诉人诉称的变更窗台高度和阳台形式等并未改变许可给定的规划条件、从而不影响市规划局作出规划核实验收行政行为的合法性。上诉人吴伟上诉理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不妥，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人吴伟承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张广金
代理审判员 罗锦戎
代理审判员 陈 晶
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 李清波