浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第142号
上诉人（原审原告）王宝杰。
上诉人（原审原告）王绍虎。
上诉人（原审原告）王宝银。
被上诉人（原审被告）温州经济技术开发区管理委员会。
法定代表人徐蓬勃。
被上诉人（原审第三人）浙江雅洁卫浴有限公司。
法定代表人郑丰满。
王宝杰、王绍虎、王宝银诉温州经济技术开发区管理委员会土地行政许可一案，温州市中级人民法院于2014年5月20日作出（2014）浙温行初字第28号行政裁定。王宝杰、王绍虎、王宝银不服，提出上诉。本院于2014年6月24日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定经审理查明：原告王宝杰、王绍虎、王宝银诉称，三原告对第三人办公楼所占用的农用地（合计5.652亩）享有农村集体土地承包经营权。2004年12月，承包户发现被告下属机构征地办公室与龙湾区天河镇新川村委会签订《征地补偿补充协议书》，该协议实质为征用承包地行为。包括原告在内的33家承包户向龙湾区人民法院提起要求撤销该协议的行政诉讼，龙湾区人民法院作出（2007）龙行初字第19号行政判决。承包户不服提起上诉，温州市中级人民法院于2007年7月5日作出（2007）温行终字第127号行政判决，判决书第4页载明：“被上诉人管委会辩称：上诉人承包的是水田和旱地，而协议书并不涉及承包地，只涉及旧村建筑物及所在的土地，不属于承包地范围”，可见，包括原告在内的承包户享有承包经营权的农村集体土地在2007年7月5日之前，不存在被国家征收情形。但是，被告擅自将三原告合计5.652亩的承包地许可给第三人用于办公大楼建设。为此，包括原告在内的17家承包户针对被告非法使用承包地行为向龙湾区人民法院提起民事诉讼，在该案中被告认为17家承包户34.383亩承包地被浙江省人民政府浙土字（b2003）第10533号、浙土字（b2006）0630号征地许可文件征用。但该两次征地许可所涉农用地面积均远超34.383亩，且该两份征地批文时间均在2007年7月5日之前，当时进行的数场行政诉讼中，被告完全否认争议的农用地已被征收。龙湾区人民法院经审理，认为原、被告间的争议系行政诉讼范围，裁定驳回原告的起诉。在此情况下，三原告只能提起行政诉讼。三原告对涉案农用地依法享有承包经营权，迄今为止，没有经过浙江省人民政府征收为国有，仍然属于农民集体所有。被告将三原告享有用益物权的5.652亩的农用地非法许可给第三人使用，严重侵害了三原告的财产权利。综上，被告擅自将原告的承包地许可给第三人使用，要求确认其行政行为违法。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项”。根据以上法律规定，原告向人民法院提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据，原告对起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，三原告的诉讼请求为“被告擅自将原告的承包地许可给第三人使用，要求确认其行政行为违法”，但没有提供任何能够证实其主张的行政许可行为存在的证据，经本院释明，三原告仍坚持该诉讼请求，并明确否认对建设用地的供地审批等具体行政行为起诉，人民法院无法根据三原告的诉讼请求确定司法审查对象，并依法审理裁判。因此，三原告的诉讼请求不明确，其起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回原告王宝杰、王绍虎、王宝银的起诉。
王宝杰、王绍虎、王宝银上诉称：一、被上诉人行政行为违法。三上诉人的农村集体土地承包权受宪法保护，被上诉人作为行政单位，没有经过土地承包户同意，也无村民代表同意，弄虚作假后将征地手续上报市、省审批，骗取上级批准。骗取批准后，被上诉人将上诉人长期经营权的土地拨给第三人浙江雅洁卫浴有限公司建房。违反宪法，应依法严惩。二、上诉人诉讼资格合法，请求明确。上诉人要求法院确认温州经济技术开发区管理委员会将我们的承包地拨给第三人使用的侵权行政许可行为违法，并对上诉人造成损失应负有行政赔偿责任。三、一审裁定违宪违法，背离“以事实为依据，以法律为准绳”，混淆是非，推卸责任，转移诉讼对象。1、三上诉人承包集体耕地，这是集体的财产。作为被上诉人无权将集体土地收归国有。三上诉人的农村集体土地承包权的承包期限为三十年，但被上诉人没有充分听取被征地农村集体经济组织和农村的意见，弄虚作假，草签征地补偿协议，骗报征地方案。被上诉人侵权事实清楚，一审裁定背离《行政诉讼法》第四条的审判原则，违宪违法。2、三上诉人的诉讼请求为“被告擅自将上诉人的承包地许可给第三人使用，要求确认其行政行为违法”。上诉人的承包地被管委会骗取批准，并拨给第三人使用，这难道不是事实？上诉人的诉讼请求不对吗？原审法院提出诉讼请求应对“建设用地的供地审批行为起诉”，我们为什么仍坚持诉讼请求？（1）开发区管委会直接插手、弄虚作假骗取省政府征地批准，是侵权直接责任人。（2）开发区管委会直接插手、弄虚作假骗取省政府征地批准，是行政乱作为。原审法院要我们转移诉讼对象，是别有用心，踢皮球扯皮。（3）因为上诉人不听从转移诉讼对象，所以原审法院即裁定三上诉人的诉讼请求不明确、起诉不符合《行政诉讼法》的法定起诉条件。4、一审裁定强词夺理。最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释第44条第1款的内容是“请求事项不属于行政审判权限范围的”，但温州市龙湾区人民法院（2011）温龙民初字第764号民事裁定书已确认对土地征收行为的争议，为行政诉讼范围。难道我们的行政诉讼不属于行政审判权限范围？综上，请求：1、省高院立案审理；2、撤销一审裁定；3、责令温州中院再审。并要求被上诉人依法承担违法实施行政许可所应负的国家行政赔偿责任和向第三人追回依法赔偿。
温州经济技术开发区管理委员会答辩称：一、上诉人在原审中主张：“被告温州经济技术开发区管理委员会将承包户享有用益物权的5.652亩农用地，未经行政相对人承包人的同意，非法许可给第三人浙江雅洁卫浴有限公司使用”。但实际上，答辩人并没有作出准许许可或者批准用地的具体行政行为。本案土地系浙江省人民政府于2003年8月3日以浙土字b（2003）第10533号（温州市本级2003年度整理第十七批次建设用地）批准征收，并经温州市人民政府批准，由温州市国土资源局于2007年6月30日出让给温州市艾嘉电器有限公司，且已办理土地登记手续。故原审法院驳回起诉是正确的。二、上诉人主张本案涉及的土地征收行为违法，缺乏事实和法律依据，且与本案争议无关。据此，请求依法驳回上诉，维持原裁定。
各方当事人在一审期间提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，三上诉人提起本案行政诉讼的请求是“被告擅自将原告的承包地许可给第三人使用，要求确认其行政行为违法”，根据该表述，其诉讼请求明确。但上诉人在起诉时未能提交能够证明其诉讼主张存在的事实依据，其提供的证据不能证明涉案土地系由温州经济技术开发区管理委员会许可给浙江雅洁卫浴有限公司使用，故上诉人提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定的提起诉讼应当有事实根据的法定起诉条件。一审裁定驳回上诉人起诉的结论正确，但一审裁定认为上诉人的诉讼请求不明确存在不当，本院予以指正。上诉人诉称“被上诉人行政行为违法、对上诉人造成损失应负有行政赔偿责任”的上诉理由，不仅缺乏事实依据，且该赔偿请求系二审期间新增加的请求事项，本院对此不予支持。上诉人提出的“被上诉人弄虚作假、骗取征地批准、违反宪法”等上诉理由系针对征地批准行为提出的异议，不属于本案审查范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年七月十六日
书 记 员 徐一菁