湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鄂01行终486号上诉人（原审原告）张学逊，男，1960年2月4日出生，汉族，住武汉市硚口区，上诉人（原审原告）张人强，男，1967年3月5日出生，汉族，住武汉市江汉区，上诉人（原审原告）胡国红，男，1966年9月20日出生，汉族，住武汉市江岸区，上诉人（原审原告）张人义，男，1970年2月12日出生，汉族，住武汉市硚口区，上诉人（原审原告）苏志想，男，1953年9月14日出生，汉族，住武汉市硚口区，上诉人（原审原告）肖昌海，男，1966年1月6日出生，汉族，住武汉市武昌区，被上诉人（原审被告）武汉市发展和改革委员会，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。法定代表人许甫林，主任。原审原告刘旭，男，汉族，1964年7月11日出生，住武汉市江岸区，原审原告邹倩，女，1978年6月15日出生，汉族，住武汉市江岸区，原审原告胡新建，男，1963年7月19日出生，汉族，住武汉市江岸区，原审原告余汉华，男，1952年12月7日出生，汉族，住武汉市硚口区，原审第三人武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。法定代表人万勇，市长。原审第三人武汉市水务集团有限公司，住所地武汉市江岸区建设大道957号。法定代表人王贤兵，董事长。上诉人张学逊等六人因与被上诉人武汉市发展和改革委员会(以下简称市发改委)、原审第三人武汉市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人武汉市水务集团有限公司（以下简称市水务集团）物价行政批复一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00152号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，因收到市水务集团、武钢后勤集团公司房产经营开发管理公司（以下简称武钢集团房产公司）等供水企业建议调整改革供水价格的申请后，原市物价局启动调整供水价格定价程序。该局就市水务集团及武钢集团房产公司的供水成本展开成本监审，并分别出具了《供水价格调整成本监审报告》。2002年11月21日，原市物价局在《长江日报》上公告了《武汉市中心城区供水价格调整改革听证会公告》，告知将于同年12月下旬召开武汉市中心城区供水价格调整改革听证会。公告后，原市物价局依据《政府制定价格听证办法》的规定选取了听证人及旁听人。同年12月6日，原市物价局在《长江日报》上公告了武汉市中心城区供水价格调整改革听证会的时间、地点、听证会要点、听证会参加人名单以及听证人名单。当日，原市物价局在其官方网站上发布了《关于公开武汉市城市供水价格调整成本监审报告的公告》，公开了《武汉市水务集团有限公司供水价格调整成本监审报告》及《武钢后勤集团公司房产经营开发管理公司供水价格调整成本监审报告》。同年12月21日，原市物价局召开了武汉市中心城区供水价格调整改革听证会，就《武汉市中心城区供水价格调整改革听证方案》听取意见。其后，原市物价局将听证发言笔录及对听证会参加人意见采纳情况在其官方网站上予以公布。经上报武汉市人民政府常务会议审议后通过，原市物价局于2013年1月18日在其官方网站上公布本市水价调整方案，明确我市中心城区供水价格调整的最终方案为：居民生活用水1.52元/立方米；非居民用水，包括行政事业、工业、经营服务用水，统一为2.35元/立方米；特种行业用水9.00元/立方米。该方案经市政府批准，于2月1日起实行。当日，原市物价局分别向市水务集团及武钢集团房产公司作出《武汉市物价局关于调整改革中心城区供水价格的批复》（武价商[2013]6号、武价商[2013]7号]），批复中载明了对用户用水类别的改革调整、供水价格调整后各类用户水价标准、以及价格执行时间等内容。原市物价局于当日在其官方网站上公布了上述批复的内容。因对原市物价局针对市水务集团作出的《武汉市物价局关于调整改革中心城区供水价格的批复》（武价商[2013]6号）不服，原告张学逊等十人诉至原审法院。原审认为，根据《中华人民共和国价格法》、《城市供水价格管理办法》、《政府制定价格行为规则》及《湖北省定价目录》的规定，原市物价局（现相关职责划入市发改委）作为本市价格行政主管部门，具有对城市供水价格进行管理的行政职能。根据上述规定，城市供水价格实行政府定价，定价机关制定价格，应当依法履行价格（成本）调查、听取社会意见、集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序。《中华人民共和国价格法》第二十四条规定，政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。本案中，因第三人市水务集团作为经营者向原市物价局提出调整改革供水价格的建议申请，故原市物价局将最终的调价决定以批复的形式向其进行公布。同时，原市物价局在其官方网站上也就该批复内容即调整改革中心城区供水价格的决定向广大消费者进行了公布。故该批复并非仅针对市水务集团作出的行政行为，其内容系关于全市中心城区供水价格调整标准的一项规定，系针对不特定管理对象实施的具有普遍约束力的抽象行政行为。其内容不属于行政诉讼案件的受案范围。原告张学逊等十人的起诉不符合行政案件的起诉条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，原审裁定：驳回原告张学逊等十人的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不缴纳案件受理费。上诉人张学逊等六人不服原审法院上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院错误认定《批复》为抽象行政行为，《批复》不符合最高人民法院关于“抽象行政行为”的司法解释：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。《批复》是针对特定对象发布不能反复适用的行政规范性文件，其完全符合具体行政行为的法律特征，属于行政诉讼受理范围。1、《批复》明确地载明是针对武汉市居民生活用水（含上诉人）、非居民生活用水、特种行业用水；且《批复》中居民生活用水涨价的事实对武汉市全体居民用户（含上诉人）直接产生法律上的利害关系，证明了《批复》具有具体行政行为的法律特征。2、《批复》中有自来水涨价的具体数据、内容，不具备反复适用性；并且《批复》也阐明了实施自来水涨价的具体期间——2013年2月1日起执行，进一步证明其不具有反复适用性，即不符合抽象行政行为的法律特征。3、《批复》作出的行政程序充分地证明了其属于具体行政行为：抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的约束。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。武汉市物价局作出《批复》之前，于2012年12月21日举行了《武汉市中心城区供水价格调整改革听证会》，从《批复》作出的程序上可证明其明显属于具体行政行为。上诉人的起诉依法属于《行政诉讼法》规定的受理范围，上诉人是适格的原告。上诉人张学逊等六位武汉市民用管道煤气用户于2003年8月5日，就湖北省物价局、武汉市物价局作出民用管道煤气涨价的批复，依法将湖北省物价局、武汉市物价局告上法庭，武汉市武昌区人民法院《行政判决书》（【2003】武区行初字第42号）、武汉市中级人民法院《行政判决书》（【2003】武行终字第201号）认定湖北省物价局、武汉市物价局作出民用管道煤气涨价的批复为具体行政行为，该案上诉人张学逊等六位武汉市民用管道煤气用户为适格原告。二、一审法院适用法律错误。针对武汉市物价局乱涨价的行政行为，上诉人向一审法院提起行政诉讼是完全符合《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的受案范围。因一审法院认定事实错误，将本案的具体行政行为错误地认定为抽象行政行为，所以一审法院采取偷换概念的手法，认定上诉人起诉武汉市物价局行政乱作为的行政行为不符合行政案件的起诉条件，是一审法院错误地适用《行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，因此，必须依法予以撤销。三、一审不并案审理系审判程序违法。1、案外人黄志宏就撤销武汉市物价局作出《关于调整改革中心城区供水价格的批复》（武价商【2013】6号）已向一审法院提起行政诉讼，一审法院作出(2014)鄂江岸行初字第00070号《行政裁定书》，以该批复为抽象行政行为为由驳回起诉。2015年7月20日，武汉市中级人民法院作出(2015)鄂武汉中行终字第00300号《行政裁定书》，裁定撤销一审法院作出(2014)鄂江岸行初字第00070号《行政裁定书》，发回一审法院继续审理。因武汉市自来水涨价，对武汉市全体居民用户（含上诉人）直接产生法律上的利害关系，所以上诉人诉讼标的与案外人黄志宏诉讼标的一致，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十四条：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”之规定，一审法院应当将上诉人案与黄志宏案一并审理。2、一审法院于2017年6月19日作出变更合议庭组成人员通知书；于2017年6月23日作出(2015)鄂江岸行初字第00152号《行政裁定书》迳行裁定驳回起诉。显然是一审法院违反《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款规定：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，在没有询问当事人的法定情形下，就迳行裁定驳回起诉，即一审法院审判程序违法。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误、审判程序违法，请求二审法院依法撤销武汉市江岸区人民法院《行政裁定书》(2015)鄂江岸行初字第00152号；依法支持上诉人的一审全部诉求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国价格法》、《城市供水价格管理办法》、《政府制定价格行为规则》及《湖北省定价目录》的规定，原市物价局（现相关职责划入市发改委）作为本市价格行政主管部门，具有对城市供水价格进行管理的行政职能。张学逊等人因对被上诉人市发改委（原市物价局）作出《武汉市物价局关于调整改革中心城区供水价格的批复》（武价商[2013]6号）不服，向原审法院起诉要求撤销该批复。被上诉人市发改委（原市物价局）作出的该批复是关于全市中心城区供水价格调整标准的一项规定，系针对不特定管理对象实施的具有普遍约束力的抽象行政行为。其内容不属于行政诉讼案件的受案范围。原审认定张学逊等十人的起诉不符合行政案件的起诉条件，并依法裁定驳回张学逊等十人的起诉的处理并无不当。上诉人张学逊等六人的上诉理由不成立，依法不予支持。原审裁定程序合法，实体处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘忠审判员  肖丹审判员朱金梅二〇一七年十月十七日书记员  万篇