江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初163号
原告姜桂芳，女，1948年5月20日生，汉族，住南通市崇川区。
原告陈锡林，男，1943年8月14日生，汉族，住南通市崇川区。
两原告共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被告南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市城港路28号。
法定代表人熊毅栋，局长。
组织机构代码证号01420779-0。
委托代理人顾迎庆，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。
委托代理人吴永刚，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。
原告姜桂芳、陈锡林诉被告南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称“港闸住建局”）撤销补偿安置决定一案，本院于2016年9月21日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年1月6日公开开庭审理了本案。原告姜桂芳、陈锡林及其委托代理人周宁泽，被告港闸住建局副局长严柏林作为其行政负责人以及被告港闸住建局委托代理人顾迎庆、吴永刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告姜桂芳、陈锡林位于南通市港闸区唐闸街道新园村9组的房屋于2011年5月3日被南通开发区永羽房屋拆迁有限公司（以下简称“永羽公司”）副总经理顾晓智带人拆除。被告港闸住建局于2015年10月16日作出“关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定”，并于2015年11月5日向原告邮寄送达。
原告姜桂芳、陈锡林诉称，原告位于南通市港闸区唐闸街道新园村9组40号的房屋涉及拆迁，在未见到任何拆迁合法征地手续，也未签订任何拆迁补偿协议的情况下，房屋被毁。2016年8月16日，原告在江苏省高级人民法院（以下简称“江苏高院”）阅卷获得了被告于2015年10月16日作出的“关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定”。原告认为，被告作出的该决定认定事实不清，程序不当且没有职权依据，该决定严重侵害了原告的合法权益。故起诉请求撤销被告于2015年10月16日作出的关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定，并由被告承担诉讼费用。
原告姜桂芳、陈锡林向本院提供的证据如下：
第一组证据：被告作出的“关于对陈锡林户房屋搬迁补偿安置的决定”以及江苏高院作出的（2015）苏行监字第00443号行政裁定书，证明原告的起诉未超过法定期限。
第二组证据：江苏省人民政府办公室政府信息公开申请答复告知书以及地图截图，证明苏政地〔2011〕569号征地批准文件与原告房屋所在地段无关联，原告房屋所在地至今未有征地批准文件。
被告港闸住建局辩称，1、原告的起诉不具有真实性，被告收到的行政起诉状副本尾页上无原告的签名，也未写全起诉日期。2、原告的起诉已经超过法定的期限。2015年11月6日，原告收到被告邮寄送达的“关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定”，原告于2015年11月8日将该决定退给被告。在长达10个多月的时间内，原告没有提出过任何实质性异议。现原告提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。3、涉诉决定未侵害原告的合法权益。2010年11月，因上海市北高新（南通）科技城工程建设需要搬迁原告的住房。在搬迁洽淡过程中，原告对搬迁补偿的要求始终过高，未能签订补偿安置协议。2011年5月4日凌晨，原告的房屋被永羽公司副总经理顾晓智带人推倒。顾晓智因犯故意毁坏财物罪于2012年12月11日被南通市港闸区人民法院（以下简称“港闸法院”）判处有期徒刑6个月。他本人除负了刑事责任，并对原告进行了经济赔偿。考虑到原告的房屋已经拆除，港闸区唐闸街道组建的工作组与原告多次洽谈，始终未能达成一致意见。按照港闸区信访工作联席会议的要求，根据港闸区搬迁补偿安置政策的相关规定，被告作出了决定。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告港闸住建局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：被告作出的“关于对陈锡林房屋搬迁补偿安置的决定”，原告向被告邮寄退回涉诉决定的邮寄凭证，证明原告的起诉超过了法定起诉期限。
第二组证据为被告作出涉案决定的职权依据：关于增加职责和内设机构的通知（港闸编委[2013]5号），关于调整港闸区住房和建设环境局机构设置的通知（港闸编委[2013]20号）以及南通市港闸区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的“关于对陈夕林、姜桂芳户有关信访问题处理的会议纪要”，证明被告作出涉案决定系完成上级的交办事项。
第三组证据为被告作出涉案决定的政策依据：港闸区委办公室、区政府办公室关于印发港闸区2010年度城市建设目标任务的通知（港闸办发[2010]12号）以及港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法（港闸政[2005]32号）。
第四组证据为被告作出涉案决定的事实依据：港闸法院作出的（2012）港刑二初字第0146号刑事判决书，南通市港闸区村民建房用地申请表、审批表，拆迁安置面积确认表，江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司出具的情况说明及附件。
经庭审质证，对原告姜桂芳、陈锡林提供的证据，被告港闸住建局的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议；认为第二组证据与本案无关联。
对被告港闸住建局提供的证据，原告姜桂芳、陈锡林的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但认为原告在退给被告涉诉决定时，已经在信封上注明了不具有合法性，主体资格不适格，与事实不相符的内容，原告起初认为涉诉决定仅为协调意见，不具有强制性，但在江苏高院申诉过程中，江苏高院认为涉诉决定属于行政命令，故原告才起诉。且原告本次起诉未超过行政诉讼所规定的2年的起诉期限。对第二组证据的关联性有异议，认为被告无权作出涉案补偿决定。对第三组证据的关联性有异议，认为土地征收应当有符合法律规定的批准文件，且港闸政[2005]32号文件已于2011年2月被废除。对第四组证据中的刑事判决书的关联性有异议，认为该刑事判决内容与原告户的补偿数额无关。对情况说明及附件的合法性有异议，认为评估程序不合法，图纸与原告房屋不符，且涉案房屋已经被拆除，已不具备评估的条件，即使要评估，就评估项目也应当与原告核对无误后再行评估。
本院对上述证据认证如下：原告姜桂芳、陈锡林提供的证据能够证明其提起的本起诉讼未超过法定期限，但不能达到其他出证目的。被告港闸住建局提供的证据具有真实性，但不能达到证明其作出涉案行政行为合法的出证目的。
经审理查明，原告姜桂芳、陈锡林位于南通市港闸区唐闸街道新园村9组的房屋于2011年5月3日被永羽公司副总经理顾晓智带人拆除。涉案房屋被拆除时所处地块尚未被征收为国有。港闸区人民检察院于2012年11月30日以港检刑诉〔2012〕305号起诉书指控顾晓智犯故意毁坏财物罪向港闸法院提起公诉。经南通市价格认证中心鉴定，姜桂芳、陈锡林房屋价值人民币200083元。在该案审理过程中，顾晓智表示愿意赔偿姜桂芳、陈锡林的财产损失，将200083元赔偿款交至港闸法院。2012年12月11日，港闸法院以顾晓智犯故意毁坏财物罪判处其有期徒刑六个月。此外，陈锡林、姜桂芳向港闸法院提起附带民事诉讼，请求：1、依法追究顾晓智的刑事责任；2、判令顾晓智恢复其房屋原状；3、判令顾晓智归还绝版类图片、古钱币等物品原物。港闸法院经审理后作出（2012）港刑二初字第0146-1号附带民事判决，判决驳回了陈锡林、姜桂芳要求顾晓智恢复房屋原状、归还原物的诉讼请求。陈锡林、姜桂芳不服（2012）港刑二初字第0146-1号附带民事判决向南通市中级人民法院提起上诉，该院经审理后于2013年10月29日作出（2013）通中刑二终字第0072号刑事附带民事裁定，裁定驳回上诉，维持原判。
2015年5月29日，南通市港闸区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出“关于对陈夕林、姜桂芳户有关信访问题处理的会议纪要”，纪要内容为：“1、财物毁坏相关问题法院已有判决，也追究了相关人员的刑事及民事责任，应当按照法院判决执行。2、房屋搬迁补偿安置问题，虽然陈夕林、姜桂芳的房屋已被他人损毁，无法复原，但其房屋应当按照区搬迁安置有关政策给予补偿，由区住建局负责调阅陈夕林、姜桂芳户房屋合法原始档案及相关佐证材料后，会同唐闸镇街道及相关单位，对照区搬迁安置政策进行评估。3、对于陈夕林、姜桂芳提出的女儿户要求单独安置、要求享受遗产房、赠与房等问题，应当依据相关法律及区搬迁安置政策处理。4、相关调查处理结果由区住建局形成决定，书面告知陈夕林、姜桂芳。”
2015年10月16日，被告港闸住建局作出“关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定”，决定内容为：“经查，2010年11月搬迁时，你户全家共有六人，均为城镇户口；83年底册登记合法面积为28.68㎡；于2005年申请维修房屋，经相关部门审批，维修面积为57.9㎡。经调阅2011年征地测绘图及94年测绘图，你户实有房屋面积为206.53㎡。其中合法产权面积为57.9㎡，无证房面积为148.63㎡。1、你户搬迁补偿安置。对照市、区拆迁补偿安置政策，你户的补偿评估价为170156.33元（见评估表）。若你户对补偿有疑义，认为具体补偿项如有误差，你户可提供事实依据，经审核确认，予以增补。你户的安置面积为152㎡，安置地点在公园佳苑二期低价位商品房。根据安置办法你户在公园佳苑二期低价位商品房房源中选两套房。合法安置面积内低价位商品房价格为1700元/㎡，超过合法面积部分按港闸区安置办法执行。若你户不愿选择安置房，你户可提出申请，选择货币安置，你户的货币安置价格为368102.6元。2、你户要求女儿单独安置。根据港闸区［2005］32号文件的规定，你户女儿不符合文件规定。3、你户要求享受遗产房、赠与房。你户拆迁时未能提供祖上遗产房、赠与房权益的法律依据，你户与陈锡昌、陈锡德兄弟之间的家庭纠纷，港闸法院亦有判决，应按照法院判决的结果自行协商处理。”2015年11月5日，港闸住建局将上述搬迁补偿安置决定邮寄给原告。原告于次日收到该决定，并于2015年11月8日将上述决定退寄被告，并在信封上注有“城乡建设局与陈锡林无连带关系，内设机构不具有合法性。主体资质不适格。与事实不相符”等字样。现原告不服该搬迁补偿安置决定，向本院提起行政诉讼，要求予以撤销。
另查明，2013年3月30日，南通市港闸区人民政府（以下简称“港闸区政府”）作出“关于加强国有土地上房屋征收补偿工作的实施意见”（港闸政〔2013〕55号），港闸区住房和建设环境保护局为港闸区政府确定的房屋征收部门，负责全区征收管理具体工作。后港闸区住房和建设环境保护局增设房屋征管科，具体负责征收管理工作。2013年9月10日，港闸区住房和建设环境保护局调整为港闸住建局和南通市港闸区环境保护局，房屋征管科为港闸住建局的内设机构。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告的起诉有无超过法定起诉期限？2、涉诉行政行为对原告的权利义务是否产生影响？3、被告港闸住建局是否具有作出涉案搬迁补偿安置决定的法定职权？
第一，关于原告的起诉有无超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告港闸住建局于2015年10月16日作出涉案搬迁补偿安置决定，于2015年11月5日将该决定邮寄给原告，原告于2015年11月6日收到上述决定，原告自收到决定之日起知晓了被诉行政行为的内容。但鉴于被告作出被诉行政行为时未告知原告诉权以及起诉期限，故原告的起诉期限应当适用自其知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起最长不得超过2年的起诉期限。从原告知道被诉行政行为内容之日起至原告提起本次诉讼时尚未超过2年，故原告提起本起诉讼未超过法定起诉期限，对被告认为原告起诉超过法定期限的意见，本院不予采纳。
第二，关于涉诉行政行为对原告的权利义务是否产生实际影响的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据该规定可见，行政行为可诉的法定条件是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合权益。如果一个行政行为尚未达到成熟状态，正处在行政程序的过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际的不利影响，当然也就不可能侵犯当事人的合法权益。在此情形下，当事人对这个行政行为提起行政诉讼，也就不符合起诉条件。本案中，被告认为，如原告认为涉案搬迁补偿安置决定有误差，可以提供事实依据，经过审核后予以增补，故涉案搬迁补偿安置决定未侵犯原告的合法权益。对此，本院认为，虽然涉案搬迁补偿安置决定的第一项内容中载有“若你户对补偿有疑义，认为具体补偿项如有误差，你户可提供事实依据，经审核确认，予以增补”之内容，但原告在所退寄的涉案搬迁补偿安置决定信封上也注明了异议，被告在收到原告所退的信件后并未作出处理。且涉案搬迁补偿安置决定共有三项内容，第二、三项内容均是确定性的内容。可见，涉案搬迁补偿安置决定对原告的权利义务已经产生了实际影响，属于可诉的行政行为。
第三，关于被告港闸住建局是否具有作出涉案搬迁补偿安置决定法定职权的问题。根据我国法律的规定，行政机关应当在法律、法规授予的职权范围内行使自己的职权。如果超过法律的规定，行使了法律所没有规定的职权，即构成超越职权。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例对征收集体土地的权限和程序等均作了规定。为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定可见，有权对被征收房屋作出补偿决定的主体为“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”。而对于集体土地上的房屋搬迁，并无相关法律可循，法律也未授权任何行政机关可对该类房屋的搬迁作出补偿决定，实践中主要通过搬迁人与被搬迁人协商方式解决。本案中，原告姜桂芳、陈锡林位于南通市港闸区唐闸街道新园村9组的房屋被永羽公司拆除时，该房屋所处地块尚未被征收，仍属集体土地上的房屋。虽然被告在庭后以书面的形式陈述称涉案地块于2011年12月被征收为国有，其作出涉案补偿决定时，涉案地块已经被征收。但被告港闸住建局作为港闸区政府确定的房屋征收部门，无论涉案地块和房屋有无被征收，其均无作出涉案补偿决定的职权依据，故其所作出的涉案补偿决定属于“超越职权”。
基于被告港闸住建局作出的涉案搬迁补偿安置决定属于超越职权，本院再行评判涉案搬迁补偿安置决定的事实依据、法律依据及程序问题也显属多余，故在此不再赘述。
综上，被告港闸住建局无作出涉案搬迁补偿安置决定的法定职权，其作出涉案搬迁补偿安置决定的行为属于超越职权，应予撤销。原告姜桂芳、陈锡林要求撤销涉案搬迁补偿安置决定的诉讼请求，本院依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告南通市港闸区住房和城乡建设局于2015年10月16日作出的“关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定”。
案件受理费人民币50元，由被告南通市港闸区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 吴云霞
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 陈久春
二〇一七年三月六日
书 记 员 陶翛然
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。