海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第66号
上诉人（原审被告）海口市物价局。
法定代表人吴建林，局长。
委托代理人王伟、谢微微，海南富岛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王坚红。
被上诉人（原审原告）刘汉芳。
被上诉人（原审原告）钱盈宏。
被上诉人（原审原告）王华林。
被上诉人（原审原告）戴芳芳。
被上诉人（原审原告）王海松。
被上诉人（原审原告）刘子悦。
被上诉人（原审原告）林道煌。
被上诉人（原审原告）陈浩源。
被上诉人（原审原告）陈焕梅。
被上诉人（原审原告）陈华冬。
被上诉人（原审原告）吴坤铭。
被上诉人（原审原告）练云泉。
被上诉人（原审原告）郑高。
被上诉人（原审原告）吴跃春。
被上诉人（原审原告）赵楠。
被上诉人（原审原告）黄守伟。
被上诉人（原审原告）张泰喜。
被上诉人（原审原告）陈邦华。
被上诉人（原审原告）杨华。
被上诉人（原审原告）周琴。
被上诉人（原审原告）何书渊。
被上诉人（原审原告）郑芙蓉。
被上诉人（原审原告）陈智。
被上诉人（原审原告）吴蓓蕾。
以上被上诉人的共同委托代理人曾雷，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
原审第三人海南富南物业有限公司。
法定代表人黄林，总经理。
委托代理人黄永明、周会丰，该公司职员。
上诉人海口市物价局（以下简称物价局）因与被上诉人王坚红等25人、原审第三人海南富南物业有限公司（以下简称富南公司）物业服务收费行政备案一案，不服海口市秀英区人民法院于2015年4月22日作出的（2015）秀行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本院于2015年9月14日公开开庭审理了本案，上诉人物价局的委托代理人王伟，被上诉人王坚红。
上诉人物价局于2014年9月24日向原审第三人富南公司作出海价备案（2014）55号《关于“碧水名城”普通住宅物业服务收费予以备案通知》（以下简称55号《备案通知》），对原审第三人富南公司管理的“碧水名城”普通住宅物业服务收费予以备案，备案档案编号为B0228XXXXX。
原审判决认定，本案涉案房产位于海口市文明东路67-8号碧水名城小区，由海南恒金房地产开发有限公司负责开发建设。25名原告均为碧水名城小区业主。小区由4栋高层住宅楼组成，共有业主238户，于2011年6月建成投入使用。2010年12月22日，海南恒金房地产开发有限公司与第三人富南公司签订《前期物业服务合同》，约定由富南公司对小区住宅部分按建筑面积每月每平方米1.8元（含日常维修养护费0.3元）向业主或物业使用人收取物业服务费用，物业服务收费总面积为30020平方米。碧水名城小区业主办理入住手续时，有176户业主（包括25名原告）与富南公司签订了《前期物业管理服务合同》，约定纯住宅用房按建筑面积每月每平方米1.8元（含日常维修养护费0.3元）收取物业管理服务费，占业主总数的73.95%，176户业主收费面积为22814.74元，占收费总面积的76%。该小区目前尚未成立业主委员会。
2014年8月16日，第三人富南公司向被告提交申请，以碧水名城小区设有网球场等八项文体娱乐、服务设施，二次供水、消防、监控等系统完备，纯生活用房按每月每平方米1.4元收取物业服务费为由，要求被告办理小区物业服务收费备案。被告经审核，根据《海南经济特区物业管理条例》和《海南省物业服务收费管理办法》的规定，于2014年9月24日作出本案被诉的55号《备案通知》，对第三人的申请予以备案。原告等人在知道被告作出的备案通知后不服，向海口市人民政府申请行政复议。2015年1月20日，海口市人民政府作出海府复决（2014）64号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的55号《备案通知》。原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查明，第三人富南公司是1995年经海南省工商行政管理局登记注册成立，2005年经国家建设行政主管部门认定，具有一级资质的物业服务公司。
原审判决认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的55号《备案通知》是否合法。经庭审质证后确认，第三人富南公司是经海南省工商行政管理局登记注册成立并经国家建设行政主管部门认定，具有一级资质的物业服务公司，具备对涉案房产进行物业管理服务的资质条件。根据海南省人大常委会颁布实施的《海南经济特区物业管理条例》第38条规定：普通住宅物业服务收费，实行政府指导价；第39条第二款规定：未成立业主委员会的住宅区物业服务收费，不得超过政府指导价的基准价标准，并由物业服务企业报所在地人民政府价格行政主管部门备案。另据海南省物价局、海南省住房和城乡建设厅联合下发的琼价费管（2011）154号《关于印发﹤海南省物业服务收费管理办法﹥的通知》（以下简称154号《通知》）第8条第二款：未成立业主委员会的，物业服务收费标准不得超过政府指导价的基准价标准，具体收费标准由物业服务企业依据提供的服务内容与业主或使用人协商确定。本案中，由于涉案房产的小区至今尚未成立业主委员会，第三人作为物业服务企业，在制定物业服务收费标准时，应与小区业主或使用人充分协商，根据提供的服务内容和服务设施确定收费数额。被告作为海口市价格行政主管部门，应对第三人提交的收费标准是否超过政府指导价的基准价标准进行审查，对符合上述法规规定，没有超出政府指导价的基准价标准的方能准予备案。被告对第三人提交的备案申请，没有进行必要的审核就准予备案，与上述法规规定不符。被告辨称其依据海南省物价局琼价费管（2014）321号《关于加强普通住宅物业服务收费备案及监管工作的通知》（以下简称321号《通知》）规定，对物业服务企业收费备案只做形式审查的理由，原审法院认为，海南省物价局作出的上述规范性文件，其效力低于海南省人大常委会制订的地方性法规；况且在该通知的第二条备案时限及提交材料的第（六）项中明确规定，物业服务企业申请备案除提交申请函、经营证照、服务合同、房屋买卖合同外，还需提供法律法规规定的其他相关材料。这些材料应包含物业服务企业与业主或使用人就物业收费标准进行协商的会议纪要。被告作为海口市价格行政主管部门，对辖区范围内的物业服务企业收费标准是否合法负有监督管理职责，但被告怠于行使职权，曲解相关规定，其行为应予纠正。综上，原告起诉的理由成立，原审法院予以支持；被告与第三人的辩解理由，没有事实与法律依据，原审法院不予采纳。被告作出的55号《备案通知》，认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）、（3）目之规定，判决撤销被告物价局于2014年9月24日向第三人富南公司作出的55号《备案通知》。
上诉人物价局不服，向本院提起上诉称：一、涉案具体行政行为对被上诉人的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
备案从字面意思理解，就是存档备查，起到公示作用，即行政相对人将其需要进行的行为告知行政机关，为事后检查监督提供资料或某种依据，备案从本质上说是一种服务性的管理模式。行政备案是一种事后监督的行政事实行为，是否备案并不影响备案行为的效力，行政相对人不是因为备案后才具有相应行为的资格，而是备案前已经具有行为资格，该资格的获得无需得到行政机关的许可。因此，行政备案与行政审批不同，其对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。
《海南经济特区物业管理条例》第三十八条规定，普通住宅物业服务收费，实行政府指导价；第三十九条第二款规定，未成立业主委员会的住宅区物业服务收费，不得超过政府指导价的基准价标准，并由物业服务企业报所在地人民政府价格行政主管部门备案。《海南省物业服务收费管理办法》第八条第二款规定，未成立业主委员会的，物业服务费收费标准不得超过政府指导价的基准价标准，具体收费标准由物业服务企业依据提供的服务内容与业主或使用人协商确定。根据上述规定，物业服务费的具体收费标准系由业主大会或授权的业主委员会与物业公司根据物业小区的服务内容、服务质量、服务标准等具体情况在政府指导价范围内确定并在物业合同中约定。物业服务合同一经业主与物业公司签订即具有法律效力，物业公司即具依合同标准收取物业管理费的资格，该资格并不受备案的影响。无论是否备案，合同效力都不受影响。结合到本案，物业公司将材料报送给上诉人，上诉人予以备案的目的是为了了解行政相对人拟从事的可能影响公共利益的活动，以便必要时采取防范措施。上诉人对物业服务收费的备案行为，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款第六项、第四十四条第一款第一项、第七十九条第一款第一项之规定，应撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
二、上诉人作出的涉案具体行政行为程序合法，一审判决适用法律错误。
根据《海南经济特区物业管理条例》第三十九条、321号《通知》第二条、第三条、第九条之规定，上诉人只需对第三人提供的备案材料是否齐全进行形式审查，备案材料的真实性、合法性、有效性均有第三人负责。经审查，第三人具有物业服务企业资质、经营证照齐全、收费标准未超过相应等级的政府指导价基准价。第三人申请备案的“纯生活用房”收费标准1.40元／平方米／月，低于该小区前期物业服务合同中的1.50元／平方米／月。故上诉人根据321号《通知》第三条第一款第一项第二目之规定，于2014年9月24日作出了涉案具体行政行为，符合法定程序。
一审判决书第十七页第十行表述“本院认为，海南省物价局作出的上述规范性文件，其效力低于海南省人大常委会制订的地方性法规；况且在该通知第二条备案时限及提交材料的第（六）项中明确规定，物业服务企业申请备案除提交申请函、经营证照、服务合同、房屋买卖合同外，还需提供法律法规规定的其他相关材料。这些材料应包含物业服务企业与业主或使用人就物业收费标准进行协商的会议纪要。”海南省人大常委会制订的《海南经济特区物业管理条例》中并未规定物业服务企业备案时应提交“物业服务企业与业主或使用人就物业收费标准进行协商的会议纪要”，此项规定系源自《海南省物业服务收费管理办法》中的第九条第二款第四项，该办法属地方规范性文件，而非法律法规。且2014年6月30日起施行的321号《通知》第九条规定，原有关备案规定与本通知不一致的，以本通知规定为准。故一审判决将《海南省物业服务收费管理办法》视作法律法规，属适用法律错误。
综上，涉案具体行政行为不属于人民法院的受案范围，一审判决适用法律错误，恳请依法予以撤销，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人王坚红等25人答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。
一、涉案具体行政行为已经对被上诉人的权利义务产生了实际影响，被上诉人要求撤销55号《备案通知》符合法律的规定，本案也属于人民法院行政诉讼的受案范围。
首先，被上诉人均系“碧水名城”小区的业主。2014年10月左右，被上诉人得知上诉人于2014年9月24日作出55号《备案通知》的具体行政行为，同意第三人富南物业公司管理的“碧水名城”普通住宅物业服务收费标准。该物业服务收费标准与被上诉人之间存在法律上的利害关系，且上述所备案的收费标准中关于纯生活用房物业收费适用于1.4元／平方米／月的收费标准明显过高，与相关法律法规不符。《海南省物业服务收费管理办法》第六条的规定，“普通住宅物业服务收费实行政府指导价。”第八条的规定，“未成立业主委员会的，物业服务收费标准不得超过政府指导价的基准价标准，具体收费标准由物业服务企业依据提供的服务内容与业主或使用人协商确定。”第九条规定，“实行政府指导价的物业服务收费应当按规定报价格主管部门备案。物业服务企业自商定物业服务收费标准之日起30日内，报所在地价格主管部门办理备案登记手续后，方可实施收费。而物业服务企业办理收费标准备案登记应当提交下列材料：……；2、企业合法的经营证照复印件；3、物业服务合同复印件；4、物业服务企业与业主委员会关于商议物业服务收费标准的会议纪要；……。经审查符合规定的，予以备案登记，不符合规定的，责成限期改正，不改正的，不予备案登记。”321号《通知》第三条第二款第2小点，申请备案收费标准低于前期物业服务合同标准的，若业主、物业服务企业均无异议，按照申请标准予以备案。在富南物业公司申请的该次备案中，其备案收费标准1.4元的确是少于在前期物业服务合同中约定的1.8元的物业费收费标准，但是富南物业公司申请的1.4元标准，在上诉人这里却属于暗箱操作，根本没有告知包括被上诉人在内的碧水名城小区的业主，告知文件也是伪造的，而上诉人在没有查清楚的前提下，就予以备案，显然适用法律错误。业主对备案收费标准1.4元也是有异议的。
其次，321号《通知》第四条规定以下情形不予备案，其中第四款就是前期物业服务收费标准高于相应服务等级政府指导价基准价的情形。《海南省普通住宅物业服务分等收费标准》规定，物业服务收费标准应当根据服务等级并在相应的政府指导价范围内协商确定。而“碧水名城”小区中仅有篮球、排球混合场一项文体娱乐设施，按照《海南省普通住宅物业服务分等收费标准》，“碧水名城”小区应按第四等级物业服务收费标准收费，仅仅只能按照1.2元左右的标准收取物业费，所以不论是1.8元或者1.4元均高于政府指导价，该次备案属于不予备案情形，故被上诉人认为该具体行政行为对被上诉人的权利义务已经产生实际影响，应依法应予以撤销。
因为上诉人作出的55号《备案通知》，被上诉人作为碧水名城的业主，就应该按照该备案中的价格去缴纳物业费，这已经影响到了被上诉人的实际权力，该行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。
2、上诉人作出的涉案具体行政行为程序违法，不符合法律规定。
首先，321号《通知》第三条第二款第2小点规定，“申请备案收费标准低于前期物业服务合同标准的，若业主、物业服务企业均无异议，按照申请标准予以备案。”但第三人富南物业公司申请的该次备案中，根本没有告知业主，告知文件也是伪造的，而上诉人在没有审查清楚的前提下，就予以备案，显然适用法律错误，而且碧水名城业主包括被上诉人对备案收费标准1.4元也是有异议的。
其次，321号《通知》第四条规定以下情形不予备案，其中第四款就是前期物业服务收费标准高于相应服务等级政府指导价基准价的情形。而“碧水名城”小区中仅有篮球、排球混合场一项文体娱乐设施，按照《海南省普通住宅物业服务分等收费标准》的规定，“碧水名城”小区应按第四等级物业服务收费标准收费，只能按照1.2元的标准收取物业费，所以不论是1.8元或者1.4元均高于政府指导价，故该次备案也属于不予备案情形。
再次、在第三人富南公司向上诉人申报的申请函及填写的《海南省普通住宅物业服务收费备案登记表》中有多处造假，竟然号称碧水名城小区有多达8项文体、娱乐服务设施，其次，根据碧水名城小区的实际情况，其小区内只有一个篮排球混合球场，只能算只有一项娱乐设施，而上诉人在没有进行实地核实就在其复函中轻易的对第三人富南公司的申请函全部内容进行认定，并按照上述标准进行备案。
最后，第三人富南物业公司并未对按照1.4元每平方每月的收费标准对业主进行告知或则公示。碧水名城物业小区收费备案告知书系伪造，其并不能够证明第三人富南物业公司已经张贴小区显著位置或者邮寄给了业主，业主也对该收费标准并不知情。而上诉人却在没有审查清楚的前提下就对第三人富南物业公司的申请予以备案。
综上，上诉人作出的具体行政行为认定事实有误，程序不合法，适用法律错误，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维护被上诉人的合法权益。
原审第三人富南公司述称：一、富南公司注重依法经营，诚信热情服务碧水名城物业小区。1、“碧水名城”小区的物业委托管理是富南公司于2010年11月在碧水名城小区开发商——海南恒金房地产开发有限公司公开招标会上通过竞标中标，并签订了《前期物业服务合同》，约定物业服务费每月每平方1.80元的收费标准。富南公司于2010年12月开始进驻碧水名城小区提供物业服务工作，并在交接房时和每一位业主签订了《前期物业管理服务合同》，同意物业服务费每月每平方1.80元。全小区238户，已有176户业主签订，人数占总人数73.95%，建筑面积占总建筑面积76%，其中包括上诉人王坚红等25人，完全符合《海南经济特区物业管理条例》中第九条第三款“制定物业服务内容、标准及物业服务收费方案应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定。2、富南公司2014年08月15日向物价局申报的关于碧水名城住宅小区物业服务收费备案申请，己按要求在受理公示期间公示了《碧水名城物业小区收费备案告知书》。
二、碧水名城服务中心是富南公司正式派驻小区的服务单位，具有合法的开展服务活动的资质及人员上岗资格。1、根据《海南省建设厅关于规范物业服务企业服务活动的通知》（琼建住房（2008）38号）第四条，“物业服务企业在工商登记所在市、县管辖范围内承接各个住宅小区（大厦）进行服务活动的，凭《物业服务资质证书》进行服务，不需办理企业分支机构工商登记手续。”富南公司提供的注册地址为海口市的《税务登记证》、物业服务资质等级为壹级的《中华人民共和国物业管理企业资质证书、《营业执照》和《中华人民共和国组织机构代码证》，是完全可以在海口市开展承接各个住宅小区（大厦）进行服务活动而不需办理企业分支机构工商登记手续的。2、碧水名城服务中心的主任黄永明有富南公司的任命聘书，同时黄永明主任具备有上岗资格证书，小区水电工殷承新具有上岗资格证书。
综上所述，富南公司有充分的事实和法律依据来证明被上诉人的诉讼理由和证据是错误的，恳请法院依照事实与法律，及时作出公正判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
各方当事人在二审中均无新证据向法庭出示。
各方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院对原审判决查明的事实予以确认。
本院二审另查明，原审第三人富南公司向上诉人物价局递交的碧水名城住宅小区物业服务收费备案申请函申报“碧水名城”小区拥有网球场、篮球场、排球场、乒乓球场、羽毛球场、健身场所、会所和阅览室等8项文体娱乐设施，但根据上诉人物价局及第三人富南公司在诉讼中的陈述，“碧水名城”小区仅有篮球场和排球场结合使用的服务设施和乒乓球台。而根据第三人的陈述及所提供的照片，其所提供的乒乓球台亦非固定可适用的场地。上诉人物价局在诉讼中承认，其对原审第三人富南公司是按三级服务收费标准予以备案。
本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人物价局作出55号《备案通知》的行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、上诉人物价局作出55号《备案通知》的行政行为是否合法。
一、关于上诉人物价局作出55号《备案通知》的行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。上诉人物价局主张，行政备案是一种事后监督的行政事实行为，是否备案并不影响备案行为的效力，行政相对人不是因为备案后才具有相应行为的资格，而是备案前已经具有行为资格，该资格的获得无需得到行政机关的许可。因此，行政备案与行政审批不同，其对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。涉案行政行为对被上诉人的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本院认为，根据海南省物价局、省住房和城乡建设厅琼价费管（2011）155号《关于印发海南省普通住宅物业服务分等收费标准的通知》（以下简称155号《通知》）第二条的规定，物业服务企事业应当按照《海南经济特区物业管理条例》和《海南省物业服务收费管理办法》规定，自签订物业服务合同之日起30日内将商定的具体收费标准报所在地价格主管部门备案登记后方可收费。故物业服务收费备案登记制度虽然不属于审批许可制度，但属于行政主管部门对物业服务收费行为的一种监督行为，而物业服务收费行为将因备案登记而具有合法性，从而对业主的权利义务产生影响，故上诉人物价局主张涉案行政行为对被上诉人的权利义务未产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，没有法律依据，本院不予支持。
二、关于上诉人物价局作出55号《备案通知》的行政行为是否合法问题。行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。虽然根据321号《通知》的规定，普通住宅物业服务收纳备案审查是形式审查，价格主管应当审查物业服务企事业提供的备案材料是否齐全，备案材料的真实性、合法性、有效性由物业服务企业负责，但不能由此排除行政机关对其作出的行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分所承担的法律责任。即便是由于物业服务企业提供的备案材料不真实，导致行政机关作出的行政行为认定事实不清，证据不足的，亦应予以纠正。上诉人物价局以备案审查属于形式审查为由来否定其对作出的行政行为所应承担的认定事实清楚，证据确凿充分的法律责任，没有法律依据，本院不予支持。本案中，上诉人物价局按三级服务收费标准对富南公司在“碧水名城”小区的服务收费予以备案，根据155号《通知》的规定，按照海南省普通住宅物业服务分等收费标准，三级服务等级物业管理区域内应当具有三项以上文体娱乐、服务设施，并经常开展健康有益的文体活动，但“碧水名城”小区仅有篮球场和排球场结合使用的服务设施，其所提供的乒乓球台亦非属于固定可适用的场地，并未达到三项以上文体娱乐、服务设施的三级服务等级，上诉人物价局主张篮球场和排球场结合使用的服务设施属于两项服务设施没有法律依据，本院不予支持。上诉人物价局按三级服务收费标准对富南公司在“碧水名城”小区的服务收费予以备案认定事实错误，应予纠正。
综上，原审判决认定事实基本清楚，处理结果正确，应予维持，上诉人物价局的上诉没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人物价局负担。
本判决为终审判决。
审判长 符汉平
审判员 陈文红
审判员 黄 勇
二〇一五年九月十八日
书记员 李盼盼
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。