江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00087号
原告余祝年。
被告南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人秦剑平，局长。
委托代理人何峰。
委托代理人朱冬生。
原告余祝年不服被告南通市公安局公安行政复议决定，于2014年4月18日向本院提起诉讼，本院于当日立案受理后，于同年4月21日向被告南通市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于5月14日公开开庭审理了本案，原告余祝年，被告南通市公安局的委托代理人何峰、朱冬生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月27日，被告南通市公安局针对余祝年的行政复议申请，作出（通）公复决字（2013）第113号《驳回行政复议申请决定书》。该决定书认定，2013年11月23日14时许，家住如东县栟茶镇三星村二组的余祝年到如东县公安局栟茶派出所（以下简称栟茶派出所）报警称其与吴善材（余祝年妹夫）有纠纷，吴对其辱骂。民警了解两人系亲戚关系，且系民间纠纷引发的矛盾，告知余祝年自行协商或至村镇部门调解处理。2013年12月2日，如东县公安局接到余祝年的报案书后通知栟茶派出所受案调查处理。2013年12月3日，栟茶派出所对余祝年的控告受案登记，并开展了相关的调查取证工作。因调解不成，2014年1月9日，栟茶派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项的规定，对吴善材作出罚款二百元的处罚决定，并于1月10日将处罚决定书副本送达余祝年。被告南通市公安局认为如东县公安局在接到余祝年的报案后，及时受案处理，开展调查工作，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、七十八条的规定，并在调解未成后及时对违法当事人作出了处罚决定，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定，如东县公安局依法履行了职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，被告南通市公安局决定驳回余祝年的行政复议申请。
原告余祝年诉称，1、被诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清。2013年11月23日，原告余祝年以被吴善材侮辱诽谤殴打，及吴善材有妨碍交通违法行为为由向如东县公安局报案，但直至原告余祝年提起行政复议之前，如东县公安局及所属栟茶派出所均拒绝受理案件，被诉《驳回行政复议申请决定书》认定如东县公安局已经依法履行职责与事实不符。2、被诉《驳回行政复议申请决定书》适用法律不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条的规定，被告南通市公安局应当对如东县公安局是否在法定期限内依法履行职责进行复议，而不是对如东县公安局在复议期间所作出的行政行为进行复议；被告南通市公安局在复议程序中没有适用《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条关于制作受案回执单交报案人的规定，掩盖了如东县公安局的违法行为。请求判决撤销南通市公安局（通）公复决字（2013）第113号《驳回行政复议申请决定书》，并责令其重新作出行政复议决定。
原告余祝年向本院提供了如下证据材料：
1.驳回行政复议申请决定书，证明被诉具体行政行为的存在。
2.行政复议申请书及报案书2份，证明原告余祝年向如东县公安局及栟茶派出所报案的事实。
3.行政处罚决定书，证明栟茶派出所对吴善材作出处罚的具体时间。
庭审中原告余祝年提供了如东县公安局栟茶派出所制作的报警告知、受案回执、对余祝年的询问笔录、原告余祝年于2013年12月30向如东县公安局邮寄的举报书、如东县栟茶镇司法所出具的情况说明等证据材料，证明在原告余祝年提起行政复议之前，如东县公安局及栟茶派出所均未对报案进行受理。
被告南通市公安局辩称，1、南通市公安局不是适格的被告。
只有在复议决定改变原具体行政行为的情形下，复议机关才能成为行政诉讼的被告。被诉《驳回复议申请决定书》并未改变原具体行政行为，且原告余祝年不服栟茶派出所对吴善材所作处罚决定已向海门市人民法院提起诉讼。原告余祝年所诉被告主体不当，不符合行政诉讼的起诉条件。2、栟茶派出所在接到原告余祝年的报案后及时受案登记并开展调查、调解及行政处罚工作，依法履行了法定职责，被诉《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律准确、程序合法。请求判决驳回原告余祝年的诉讼请求。
2014年5月5日，被告南通市公安局提供如下证据材料：
1.行政复议申请书、行政复议申请受理通知书及送达回执、
（通）公复决字（2013）第113号《驳回行政复议申请决定
书》、行政复议期限延长通知书及送达凭证，证明原告余祝年提起行政复议申请的经过。
2.如东县公安局行政复议答复书、2014年1月9日栟茶派出所制作的调解协议书、栟茶派出所对吴善材作出的行政处罚决定书、栟茶派出所承办民警所作情况说明，证明栟茶派出所在接到报案后依法履行了法定职责。
庭审中原告余祝年认为栟茶派出所没有在申请复议之前受理报案，故对被告南通市公安局提供的证据材料2的证明效力不予认可，对证据材料1没有提出反驳意见。被告南通市公安局对原告提供的证据材料没有异议。
被告南通市公安局所提交的证据材料1是行政复议过程中形成的法律文书，客观反映了行政复议的经过，原告余祝年对此没有提出异议，故对这部分证据材料的证明效力予以认定；证据材料2反映了栟茶派出所接到原告余祝年报警后的处置经过，原告余祝年虽对其真实性有异议，但均属主观推断，未能提供有力反证支持其主张，故对这部分证据材料的证明效力予以认定。
原告余祝年在庭审之前提交的三组证据客观真实，被告南通市公安局没有异议，本院对其证明效力予以认定；由于原告余祝年在提起诉讼时已向本院提交了调取证据申请书，其在庭审中提供的证据材料均包括在申请范围之内，其延期举证可以视为具有正当理由，这部分证据材料内容真实，来源合法，对其证明效力予以认定。
根据双方当事人的陈述及对上述证据的采信，本院认定以下
基本事实。2013年11月23日11时许，原告余祝年与吴善材发生纠纷。当日下午2时左右，原告余祝年到栟茶派出所报案，称吴善材对其进行侮辱诽谤殴打并挖路妨碍交通安全，栟茶派出所民警认为双方是亲戚关系，且纠纷属于民事纠纷，故让余祝年协商解决或去村、镇调解部门处理。此后，原告余祝年多次要求如东县公安局及栟茶派出所对其报案受案处理。2013年12月2日，原告余祝年向如东县公安局治安大队出具书面报案书。12月3日，栟茶派出所对原告余祝年的控告进行受案登记并开展相关调查取证工作。2014年1月6日，栟茶派出所组织纠纷双方进行调解未成。1月9日，栟茶派出所认为吴善材以侮辱方式侵犯余祝年人身权利，对吴善材作出罚款二百元的行政处罚。余祝年对该处罚决定不服已向海门市人民法院提起行政诉讼。
2013年12月25日，原告余祝年向被告南通市公安局提起行政复议申请，请求责令如东县公安局对余祝年在2013年11月23日的报案作出处理答复。2014年2月27日，被告南通市公安局针对余祝年的行政复议申请，作出（通）公复决字（2013）第113号《驳回行政复议申请决定书》。原告余祝年不服诉至本院。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点集中在三个方面：一是南通市公安局是否为本案的适格被告。二是被诉行政复议决定认定栟茶派出所已经履行法定职责的事实是否成立，主要指履行职责是否适当、是否在法定期限内履行了法定职责。三是被诉行政复议决定适用法律是否正确，主要是指根据原告余祝年的行政复议请求所作出的驳回复议申请的决定是否符合法律规定。
关于南通市公安局是否为本案的适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。这一规定中的原具体行政行为应当是以作为方式存在的，排除了不作为的情形，否则复议机关也不可能适用维持或改变的决定。因此，对于复议机关就复议申请人认为行政机关没有履行法定职责而提起的行政复议所作出的复议决定如何确定被告，这一规定并不适用。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。作为一个客观存在的具体行政行为，特别是就栟茶派出所是否依法履行法定职责作出了与原告余祝年的主张相左的情形下，原告余祝年认为被诉行政复议决定所认定的事实和适用的法律对自己的合法权益产生实质影响，当然可以对此提出异议，而提起诉讼则是最为有力的救济途径。所以，原告余祝年以被诉行政复议决定的作出机关为被告提起诉讼符合法律规定。
关于被诉行政复议决定认定栟茶派出所已经依法履行法定职责的事实是否成立的问题。由于栟茶派出所在行政复议决定作出之前已经对吴善材作出了行政处罚决定，这一争议焦点主要涉及到栟茶派出所履行职责是否适当及是否在法定期限内履行了职责两个方面的问题，又因为原告余祝年已经对该处罚决定不服提起诉讼，所以本院也只对以上两个方面的问题作形式上的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依法对违反治安管理行为人给予处罚。由此规定可以明确，对于民间纠纷引发的治安案件，公安机关可以通过调解的方式进行处理。因为余祝年与吴善材系亲戚关系，且纠纷纯属因生活琐事引发，栟茶派出所在接到报案后要求原告余祝年通过自行协商或至村镇部门调解处理并无不当。根据原告余祝年的诉讼主张，主要是认为如东县公安局栟茶派出所没有在其提起复议之前履行相应的受案登记行为。不论是《中华人民共和国治安管理处罚法》还是《公安机关办理行政案件程序的规定》对公民的报案行为何时立案均没有明确的具体期限的规定。由于原告余祝年坚持要求公安机关对吴善材的违法行为进行依法处理，栟茶派出所于同年12月3日受理原告余祝年的报案并开展相关调查取证工作，在调解无果的情形下对吴善材作出处罚决定在程序上并无明显违法之处。被告南通市公安局在庭审中也完成了对上述两个方面的相应举证义务，对这一基本事实的认定也提供了足够的证据予以支持。因此，被诉行政复议决定认定栟茶派出所在原告余祝年提起行政复议之前已经依法履行法定职责的事实有足够的证据能够证明。
原告余祝年认为，栟茶派出所没有根据《公安机关办理行政案件程序的规定》向其提供受案回执，同时在原告余祝年数次督促栟茶派出所依法处理过程中也没有被告知已经立案登记，据此原告余祝年坚称栟茶派出所2013年12月3日制作的受案回执是伪造的。本院认为原告余祝年的主张只是一种推测，据此对受案回执形成时间所产生的怀疑尚不足以得出事后伪造的结论。
需要强调的是，栟茶派出所在2013年12月3日所制作的受案回执却迟至2014年1月3日才向原告余祝年送达，明显存在迟延，原告余祝年据此质疑受案的具体时间也在情理之中，作为复议机关的被告南通市公安局应对此进行纠正和监督。
关于被诉行政复议决定适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。公安机关保护公民的人身权和财产权是其当然的法定职责，但这一职责的履行需要通过一系列的步骤和环节方能实现，具体到治安案件就是通过受案、调查、调解直至最后的处罚决定得以体现。因此不能以提起行政复议之前是否作出处罚决定来判断公安机关是否履行了职责。就原告余祝年的的复议请求而言，是要求复议机关责令如东县公安局对其报案作出处理答复，在被告南通市公安局作出被诉行政复议决定前，栟茶派出所已经对吴善材作出处罚决定，在此情形下要求复议机关责令被申请人对原告的报案作出答复也没有任何必要。故被告南通市公安局决定驳回原告余祝年的行政复议申请并无不当，原告余祝年认为被诉行政复议决定适用法律错误的理由并不能成立。
综上所述，被诉行政复议决定认定的基本事实清楚，适用法律正确，经得起合法性审查。据此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告余祝年请求判决撤销被告南通市公安局（通）公复决字（2013）第113号《驳回行政复议申请决定书》并责令被告南通市公安局重新作出行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告余祝年负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 刘海燕
人民陪审员 杜伟伟
二〇一四年五月十四日
书 记 员 许美燕