广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤71行终1392号
上诉人（原审原告）：广州市从化区城郊街坑尾村第一经济合作社，住所地：广州市从化区城郊街坑尾村第一经济合作社。
法定代表人：李毅均，职务：社长。
委托代理人：黄家章，广东诺臣律师事务所律师。
委托代理人：刘平，广东诺臣律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区国土资源和规划局（原从化市国土资源和房屋管理局），住所地：广州市从化街口街河滨南路63号。
法定代表人：李名扬，职务：局长。
原审第三人：广州市从化区城郊街道办事处，住所地：广州市从化区街口街新村***号。
负责人：朱仁和，职务：主任。
原审第三人：广州市从化区城郊街坑尾村民委员会，住所地：广州市从化城郊街坑尾村。
法定代表人：李志荣，职务：主任。
上诉人广州市从化区城郊街坑尾村第一经济合作社（以下简称坑尾村一社）诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市从化区国土资源和规划局（以下简称从化区国规局）、原审第三人广州市从化区城郊街道办事处（以下简称城郊街道办）、广州市从化区城郊街坑尾村民委员会（以下简称坑尾村委会）征地补偿纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1311号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理案件，现已审理终结。
原审法院查明：2012年4月19日，原从化市国土资源和房屋管理局（以下简称原从化国土房管局）作为甲方与城郊街道办作为乙方签订《委托城郊街预征地调查协议书》，载明市政府同意由甲方委托乙方实施本用地的征地调查工作，用地经依法批准后，再由乙方进行征地补偿等批后实施工作。……其中第二条委托征地调查总面积约定：本项目规划用地范围约486亩，涉及行政村为城郊街水坑村、坑尾村……本项目留用地拟在征地范围内安排，面积为58.32亩……第三条甲方责任第四项约定甲方负责预存征地补偿款，做好征地补偿资金的计划、组织和按规定拨付，核定土地及地上附着物的补偿面积、标准及实施补偿金额，监督征地补偿资金的使用。第四条乙方责任第四项约定负责征地补偿资金的兑付，按具体工作进度申请拨款。乙方申请拨款时，必须按甲方提供的统一表格之要求附上用款支付计划和上次拨款支付情况（首次申请除外）。
2012年4月26日，从化市政府对原从化国土房管局作出从府办批[2012]102号批复，同意就位于城郊街坑尾村、水坑村地段面积约486亩（含留用地58.32亩）土地提出的委托征地调查办法，委托征地费用控制总额为3316.95万元（不包括征地范围内合法房屋及建构物的拆迁补偿费、留用地货币补偿费），等等。
2012年5月9日，原从化国土房管局与坑尾村委会签订《征用土地协议书》，载明：为解决政府储备（金光伏）用地，需征用坑尾村位于坑尾、水坑地段的土地183589平方米（合275.3835亩），其中水田4627平方米，园地148913平方米，林地15343平方米，其他农用地12707平方米，建设用地1999平方米。……其中各项补偿约定：（一）土地补偿费（含安置补助费）水田共计284562元，园地6701099元，林地460289元，其它农用地571816平方米，建设用地122939元，总额8140705元。（二）青苗补偿费5435359元，（三）附着物补偿费（含迁坟）490000元。上述各项补偿费合计14066064元。经市以上人民政府批准用地后，一个月内由原从化国土房管局委托城郊街道办支付全部补偿费给乙方。等等。2012年5月8日，原从化国土房管局作出从国土征预字[2012]12号《征收土地预公告》，拟征收城郊街坑尾村、水坑村32.4公顷（合486亩）土地，等等。
2012年10月17日，原从化国土房管局作出从国土听告字[2012]12号听证告知书，告知坑尾村委会、水坑村委会、农户和相关权利人听证的权利，并附征收土地方案、征地补偿安置方案、关于政府储备用地征地项目涉及城郊街坑尾村、水坑村（297.5294亩）被征地农民养老保险方案等文件。其中落款日期为2012年9月27日《征地补偿安置方案（地块一）》载明，征收土地位置、面积为从化市城郊街坑尾村18.3589公顷（合275.3835亩），其中青苗、地上附着物补偿款592.5359万元支付对象为土地承包者、附着物所有者；水田、园地、林地、其它农用地、建设用地的土地补偿费、安置补助费支付对象为被征地村社。合计1406.6064万元。
2013年5月30日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2013]416号《广东省国土资源厅关于从化市2012年度第十三批次城镇建设用地的批复》，载明：……同意从化市将该市城郊街道坑尾村、水坑村属下的集体农用地18.4308公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地0.2045公顷一并办理征收为国有土地手续。……。
2013年7月5日，从化市政府作出从府[2013]20号《从化市人民政府征收土地公告》，被征收单位为坑尾村委会，征收土地位于城郊街坑尾村，面积18.3589公顷（合275.3835亩），其中四、征地补偿安置方案载明：（一）征地补偿，土地补偿费支付对象为被征地农民，安置补助费支付对象为安置对象，青苗补偿费支付对象为青苗所有者，地上附着物补偿费支付对象为地上附着物所有者，以上各项合计1406.6064万元；（二）安置途径，本次征收土地所涉及的农业人员安置办法采取土地补偿款由街道办事处直接支付给被征地农民，安置补助费由街道办事处直接支付给被安置对象，青苗补助费全额支付给青苗所有者，地上附着物补偿费支付给地上附着物所有者的，同时为被征地农民支付社会保障金，购买社会保险、以征地总面积10%安置留用地等方式妥善安置被征地群众的生产生活出路，以保障农民基本生活稳定。五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定地点办理补偿登记，登记时间2013年7月8日至2013年7月18日，登记地点城郊街坑尾村委会。
另查明，因坑尾村一社及其相关人员信访，城郊街道办于2012年至2014年间作出城信复[2012]8号、17号、20号、23号、城信复[2014]9号等处理意见，其中2012年8月28日的城信复[2012]23号处理意见载明：……位于坑尾村一社土名“高岭”、“黄枝园”等集体林地约600多亩，80年代大部分林地被30多户农户以认回祖宗地为名开荒耕种，并在民乐茶场管辖时期与生产社签订土地承包合同，1999年续签承包合同。该集体林地在此次征地范围内的林地约300多亩，现已丈量土地约170亩，都是由农户承包经营的。在征地过程中，坑尾村一社社委曾提出关于农户承包经营部分土地的征地补偿款发放问题，我街征地组给予协调，一社社委提出征地款分配意见：2成归生产社，8成归农户的方案，农户也表示同意。于是在农户的要求发放和社委同意的情况下，我街征地组发放了李健洪、李坤两户的征地补偿款。但后来一社社委又提出不能按上述方案发放，要求征地款全额归生产社。在生产社与农户有争议的情况下，我街停止继续发放一社征地款，并多次召开协调会，等等。因坑尾村一社等的信访，原从化国土房管局亦分别于2013年6月17日、2014年6月11日作出从国房群字[2013]37号、从国房群字[2014]44号回复。
再查明，坑尾村一社诉城郊街道办、李健洪不当得利纠纷一案，从化市人民法院于2012年12月27日作出（2012）穗从法民一初字第1476号民事判决，认为城郊街道办将征地补偿费用255461元发放给承包被征收土地的社员李健洪，现各方对除青苗补偿款86981元外的土地综合价款168480元的归属有异议，而坑尾村一社和城郊街道办在审理过程中均表示该168480元应退回给款项的发放者城郊街道办，因此判决李健洪应于本判决生效之日起10日内退回168480元。因坑尾村一社不服上述判决，2013年12月25日，广州市中级人民法院作出（2013）穗中法民一终字第1673号民事裁定，认为2012年4月19日原从化国土房管局与城郊街道办签订《委托城郊街预征地调查协议书》，约定原从化国土房管局委托城郊街道办进行征地相关事宜，一审未通知原从化国土房管局参加诉讼，剥夺其诉讼权利，且坑尾村一社在一审中没有明确变更诉讼请求，原审认定事实不清，判非所请，故裁定：一、撤销从化市人民法院（2012）穗从法民一初字第1476号民事判决；二、发回从化市人民法院重审。2014年7月14日，从化市人民法院作出（2014）穗从法民一重字第2号民事裁定，准许坑尾村一社撤回起诉。因坑尾村一社诉从化市政府履行法定职责纠纷一案，坑尾村一社请求确认从化市政府不支付其征地补偿款行为违法并请求判令从化市政府支付14066064元以及落实村民的社会保障费用等，广州市中级人民法院于2015年7月15日作出（2014）穗中法行初字第234号行政裁定，裁定驳回坑尾村一社的起诉。因坑尾村一社提起上诉，广东省高级人民法院于2015年12月23日作出（2015）粤高法行终字第607号行政裁定，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，具体组织实施征地补偿安置方案，包括落实向被征地单位或个人支付相关征地补偿款等事项属于县级人民政府土地行政主管部门的法定职责，不属于县级人民政府的法定职责，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2016年2月26日，坑尾村一社向从化区国规局提交《关于请求依法向我社支付征收“金光伏”项目用地征地补偿款的紧急报告》，请求从化区国规局收到该报告后7个工作日支付“金光伏”项目的征地补偿款1406.6064万元。坑尾村一社于2016年5月6日向法院起诉，诉讼中，从化区国规局于2016年5月26日作出从国土规划信[2016]56号信访复函，载明：从化区国规局委托城郊街道办开展预征地调查工作，并拨付该地块征地补偿款和工作经费33169500元，包含坑尾村275.3835亩14066064元，至2016年5月24日，收到城郊街道办提交的涉及坑尾村一社的全部补偿资料总金额为11073925元。针对坑尾村一社所述征地补偿款14066064元，包括坑尾村其他经济社的土地补偿款，从化区国规局的委托行为符合规定，目前正与城郊街道办开展征地结案工作，如存在未足额支付征地补偿款情形的，将要求改正。等等。
诉讼中，坑尾村一社提出对从化市政府从府[2006]18号《关于加强和规范我市征收土地工作的通知》进行审查，庭审中，坑尾村一社明确对该项文件的以下内容有异议：第二条第（二）项第2点试行征地补偿款实名支付制度的第（1）点规定“根据省国土资源厅《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发[2005]51号）要求，试行征地补偿实名支付制度，即将大部分土地补偿费、安置补助费和全部青苗及地上附着物补偿费直接支付给被征地农民。对于发放到农民个人手中的，应采用在银行开具实名账户直接支付的方式，确保征地补偿款及时足额支付给农民个人；对于应留给被征地集体经济组织的，应纳入村集体财务公开管理制度。”坑尾村一社认为该项规定违背物权法、土地管理法等规定。
另，因机构改革，原从化国土房管局现变更为从化区国
规局，作为市国规委的派出机构。
原审法院认为：原从化国土房管局与坑尾村委会2012年5月9日签订的《征用土地协议书》约定，各项补偿费合计14066064元，应当经市以上人民政府批准用地后，一个月内由原从化国土房管局委托城郊街道办支付全部补偿费给坑尾村委会；从化市政府2013年7月5日作出的从府[2013]20号《从化市人民政府征收土地公告》，其中第四点征地补偿安置方案载明：（一）征地补偿，土地补偿费支付对象为被征地农民，安置补助费支付对象为安置对象，青苗补助费支付对象为青苗所有者，地上附着物补偿费支付对象为地上附着物所有者，以上各项合计1406.6064万元；（二）安置途径，本次征收土地所涉及的农业人员安置办法采取土地补偿款由街道办事处直接支付给被征地农民，安置补助费由街道办事处直接支付给被安置对象，青苗补助费全额支付给青苗所有者，地上附着物补偿费支付给地上附着物所有者的，同时为被征地农民支付社会保障金，购买社会保险、以征地总面积10%安置留用地等方式妥善安置被征地群众的生产生活出路，以保障农民基本生活稳定。根据上述《征用土地协议书》可知，原征用土地协议书所约定的补偿款项支付对象为坑尾村委会；根据《从化市人民政府征收土地公告》，相关款项支付对象亦非坑尾村一社。因原从化国土房管局委托城郊街道办实施涉案相关的征地补偿工作，城郊街道办负责发放各项补偿款，根据城郊街道办2012年8月28日的城信复[2012]23号处理意见显示：关于征地款分配经协调达成分配意见：二成归生产社，八成归农户，后因坑尾村一社不同意，故对其的二成征地款尚未发放，结合诉讼中各方当事人的陈述，可以证实坑尾村一社确未收到涉案征地相关款项。
现坑尾村一社请求确认市国规委、从化区国规局未向其履行安置补偿义务违法，并请求判令市国规委、从化区国规局直接向坑尾村一社支付1406.6064万元，坑尾村一社的上述诉讼请求属于对土地补偿有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”坑尾村一社还请求市国规委、从化区国规局落实被征地农民社会养老保险保障费用、协助办理参保手续、限期为坑尾村一社办理27.5384亩安置留用地的用地手续等，而《从化市人民政府征收土地公告》已对上述安置方案进行公告，坑尾村一社的上述诉讼请求即属于认为相关部门未按照安置方案进行安置。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”综上，坑尾村一社的上述诉讼请求均未经行政机关裁决，而径行提起诉讼，法院应不予受理，已经受理的，应驳回起诉。有鉴于此，关于坑尾村一社附带提出规范性文件审查请求，法院亦不在本案中作出处理。
综上，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回坑尾村一社的起诉。
上诉人坑尾村一社不服一审裁定，上诉称：一、原审认定事实错误。上诉人对从化区国规局公布的土地补偿标准从未提出异议，上诉人仅是诉请被上诉人履行法定职责，即将涉案征地款项1406.6964万元支付给上诉人；上诉人在一审时向原审法院提交的农村集体土地所有证、信访复函均可证明上诉人是涉案征地补偿款的权利人，且原审在查明部分也认定上诉人收到城郊街道办的补偿金11073925元，原审认为涉案征地款项的支付对象并非上诉人，显然有误。二、原审适用法律错误，上诉人对从化区国规局作出的补偿标准并无异议，不存在先由批准征地的人民政府裁决的问题，原审适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，裁定驳回上诉人的起诉明显适用法律错误。综上，故上诉请求：1.撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1311号行政裁定；2.确认被上诉人拒不向上诉人履行征地补偿安置义务的行为违法；3.判令被上诉人向上诉人支付征地补偿款14066064元，并落实被征地农民社会养老保险保障费用和协助办理参保手续；4.被上诉人限期为上诉人办理27.5384亩安置留用地的用地手续；4、一并审查从化市人民政府《关于加强和规范我市征收土地工作的通知》（从府[2006]18号）的合法性；5、本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人市国规委、从化区国规局未提出二审答辩意见。
原审第三人城郊街道办、坑尾村委会未提出二审答辩意见。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，上诉人坑尾村一社作为被征地单位，认为被上诉人未向其履行支付涉案征地款项等职责，故提出确认被上诉人未向其履行安置补偿义务违法，并要求判令被上诉人直接向其支付1406.6064万元等诉讼主张，属于对土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决。原审裁定驳回上诉人起诉的处理正确，本院依法予以维持。
上诉人的上诉意见不能成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 彭铁文
代理审判员 林 彦
二〇一七年一月十二日
书 记 员 朱金珍
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