浙江省台州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）浙台行终字第73号上诉人（原审原告）郑苏。上诉人（原审原告）潘桔香。上诉人（原审原告）陈杨金。三上诉人委托代理人余雄杰。被上诉人（原审被告）台州市公安局黄岩分局。法定代表人王方林。委托代理人李连荣。委托代理人林毅。上诉人郑苏、潘桔香、陈杨金诉被上诉人台州市公安局黄岩分局为其他行政行为一案，不服台州市椒江区人民法院于2014年8月18日作出的（2014）台椒行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年9月4日受理后，依法组成合议庭，并于2014年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人郑苏、潘桔香、陈杨金的委托代理人余雄杰，被上诉人台州市公安局黄岩分局的委托代理人李连荣、林毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年3月17日，被上诉人台州市公安局黄岩分局作出黄公复（2014）1号《关于对郑苏等人申请政府信息公开的答复》，认为申请人所指的不予立案审批决定依据的相关信息资料，系公安机关在刑事初查过程中产生的内部管理和过程性信息，不属于政府信息，依法属于不予公开范围。原判根据予以采信的证据确认，原告认为浙江省医学会作出的《医疗损害鉴定书》系造假所作，该组织鉴定相关人员涉嫌帮助仿造证据罪，因此于2013年10月向浙江省公安厅提交刑事控告书，要求予以立案侦查惩处。被告台州市公安局黄岩分局经刑事初查后，认为没有证据证明有原告控告的犯罪事实，于2013年12月4日作出黄公不立字（2013）第3号不予立案通知书，次日以邮寄方式送达原告。2013年12月13日，被告依原告要求公开刑事控告处理结果的政府信息公开申请，作出黄公复（2013）4号回复，答复已作出不予立案通知书邮寄原告等内容。原告声称没有收到该不予立案通知书，并于2014年3月9日向被告提出政府信息公开申请，要求公开《不予立案通知书》及作出不予立案决定所依据的相关信息资料。被告于2014年3月17日作出黄公复（2014）1号答复。原告不服该1号答复，向台州市公安局申请行政复议。台州市公安局于2014年5月12日作出台公复决字（2014）6号行政复议决定，维持被告作出的答复。原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，该条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公安机关具有刑事司法和行政管理双重职责，其在履行刑事司法职能过程中制作或获取的信息不属于政府信息。本案中，原告认为《刑事诉讼法》第110条只规定了审查行为而无初查行为，被告刑事立案前的行为应认定为行政行为，其所取得的信息也应为政府信息应当予以公开。该院认为，《刑事诉讼法》第110条规定了刑事审查活动产生立案或不予立案两种结果，《公安机关办理刑事案件程序规定》第171条补充性规定了审查的形式包括初查。只要是以查处犯罪事实为目的的审查、初查，不管结果是否予以刑事立案，都应当是刑事司法活动的一部分。本案原告是以刑事控告方式要求公安机关通过刑事立案查处，被告公安机关据此以刑事侦查方式启动审查、初查程序，因此，该审查、初查行为本质属性即为刑事司法行为，被告对原告要求公开该信息的申请作出不予公开的答复并无不当，原告所辩本院不予支持。至于黄公不立字（2013）第3号不予立案通知书是否送达，与本案无关，且被告已经在之前的黄公复（2013）4号中作出答复，在本案被诉答复中未予重复并无不妥。综上，被告所作黄公复（2014）1号答复内容并无不当，程序亦合法。原告要求撤销该答复并判令重新履行答复职责的诉求本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（八）项的规定，判决驳回原告郑苏、潘桔香、陈杨金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑苏、潘桔香、陈杨金负担。上诉人郑苏、潘桔香、陈杨金上诉称，一、初查无《刑事诉讼法》依据，被上诉人初查并非《刑事诉讼法》授权实施的司法行为，从法律性质上看，初查为行政执法行为，而非刑事侦查行为。1、《中华人民共和国刑事诉讼法》的条文中找不到“初查”字眼。按照《立法法》规定，诉讼和仲裁制度只能通过法律作出规定，《公安机关办理刑事案件程序规定》无法进行补充性规定，原审以该《规定》第171条补充性规定审查形式初查错误。2、《公安机关办理刑事案件程序规定》第171条、第172条规定，初查也不是侦查，是在立案之前，对案件材料进行的审查。其初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施均非《刑事诉讼法》明确授权实施的行为。《刑事诉讼法》规定立案后才能采取侦查措施。原审以被上诉人以侦查方式启动审查、初查程序，认为审查、初查行为为刑事行为错误。3、对上诉人的控告未作立案前，还属行政管理行为。《人民法院案例选》中《白文平诉漯河市公安局郾城分局信息公开案》的裁判要点载明，“刑事立案前的调查行为是公安机关判定案件是否属于刑事案件、能否进入刑事诉讼的基础性工作，其不是公安机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，应当认定为公安机关行使行政管理职能的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。二、被上诉人认为不构成犯罪不予立案材料没有不公开的理由。根据现有警务公开的相关规定，上述信息也应该公开。1、上诉人申请公开的事项均属在履职过程中制作和获取的政府信息资料，不属国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。上诉人有知情权。2、原审认定被上诉人于2013年12月4日次日邮寄给上诉人《不予立案通知书》错误。上诉人申请调取2014年5月12日作出的台公复决字（2014）6号行政复议案件中被申请人台州市公安局黄岩分局行政复议答复书、证据目录（证据、依据）等卷宗材料，原审法院未予以调取。3、2013年1月1日起施行的《公安机关执法公开规定》中包含公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息。《浙江省公安厅关于进一步深化公安机关刑事执法公开工作的意见》五个方面全方位公开执法动态过程，并将刑事执法公开工作落实情况纳入公安机关执法质量考评范围。被上诉人不公开《不予立案通知书》也违反上述警务公开的相关规定。4、刑事侦查信息也并非一律不予以公开，可不可公开取决于信息本身，只有在公开可能妨害刑事诉讼程序的顺利进行，使犯罪得不到依法追究，或者危机其他重大公共利益时，才可以不予公开。本案由于已经结办，不存在这种情况。综上，上诉人请求本院撤销原判，撤销被上诉人作出的黄公复（2014）1号《关于对郑苏等人申请政府信息公开的答复》，判令被上诉人对上诉人2014年3月9日的申请重新履行予以答复的法定职责。被上诉人台州市公安局黄岩分局辩称，一、公安机关具有双重职能，既有根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职能，又有根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。被上诉人对上诉人提出的刑事控告，开展刑事立案前的初查，并作出不予立案决定的行为是依照刑事诉讼法的明确授权实施的刑事司法行为，是作为刑事司法机关在行使刑事司法侦查职能。刑事初查及之后作出的立案或者不予立案决定是一个整体，初查是过程，立案或者不予立案是初查之后的结果。《中华人民共和国刑事诉讼法》第111条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第176条规定了对不予立案决定不服的救济途径。如果初查属于具体行政行为，就出现了刑事诉讼法律规定具体行政行为救济途径的情况，有违法理。二、上诉人的上诉理由无法律依据，也无法理支持。审查是一个宽泛的概念，初查是审查的一种形式，刑事初查过程本质上就是立案前的审查过程。《公安机关办理刑事案件程序规定》作为现行有效的部门规章，对上位法进行补充性的规定，明确审查的形式，并不违背法理，也不违反《立法法》的规定，原审法院对事实的认定并无任何不妥。《白文平诉漯河市公安局郾城分局信息公开案》是一个仅具参考性的案例，不是法律文件，无法明确任何法律关系。上诉人自己也认为其申请公开的信息为“刑事侦查信息”，上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定申请公开刑事侦查信息是对法律适用的错误认知。三、被上诉人曾多次书面或口头告知上诉人如对不予立案决定不服可以依照《中华人民共和国刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的途径寻求救济，但上诉人一直置若罔闻，一味纠缠政府信息公开，这是对司法资源的严重浪费。综上，被上诉人请求本院维持原判。双方当事人在原审期间提交的有关证据材料均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕被上诉人台州市公安局黄岩分局于2014年3月17日对上诉人所作信息公开的答复行为是否合法的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十一条规定，“对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。对于在审查中发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行初查。初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。”该条文中所称“初查”，是对公安机关办理刑事案件立案前的程序性规定，也是对《中华人民共和国刑事诉讼法》的补充性规定，并不存在违背《中华人民共和国立法法》的情形，依法应予适用。公安机关既有刑事司法职能，也有行政管理职能，而按照《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息，只有公安机关在履行行政职责过程中制作或者获取的信息方为政府信息。本案上诉人曾明确向浙江省公安厅提交刑事控告书，被上诉人根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定作出不予立案决定，性质上属于刑事司法程序。期间被上诉人的初查，是决定刑事立案与否的基础性工作，与该刑事司法程序系一个整体，由此取得的信息资料并不属于政府信息的范畴。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，属于不予公开范围的，行政机关也应当告知申请人并说明理由。本案实际上对上诉人的起诉予以立案受理，与被上诉人提供的参考案例——白文平诉漯河市公安局郾城分局信息公开一案并不矛盾，均认为属于行政诉讼受案范围。但属于行政诉讼受案范围并不等同于上诉人所申请公开的信息即为政府信息，故被上诉人已依法履行了答复职责，且答复内容符合法律规定。上诉人上诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑苏、潘桔香、陈杨金负担。本判决为终审判决。审判长  马英杰审判员  屈雪香审判员  蔡 超二〇一四年十月二十一日书记员  王丽萍