浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第281号
上诉人（原审原告）俞桂玲。
上诉人（原审原告）王新樵。
两上诉人共同委托代理人吕健，浙江九恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市下城区人民政府。
法定代表人吴才敏。
委托代理人何辉。
委托代理人汪禹光，浙江海浩律师事务所律师。
原审第三人王某甲。
原审第三人谢某。
原审第三人王某乙。
法定代理人谢某（系王某乙母亲）。
上诉人俞桂玲、王新樵诉杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）土地行政批准一案，不服杭州市下城区人民法院（2015）杭下行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
2001年4月20日，下城区政府作出下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地审批意见，批准王某甲户建房用地，主房占地面积95㎡，建筑面积285㎡，同时认定该户在册人口为王某甲、谢某、王某乙、王新樵、俞桂玲。
原审原告俞桂玲、王新樵诉至原审法院，请求：一、撤销下城区政府《下土（私）字（2001）第715号建房用地呈报表》，责令下城区政府重新作出行政行为；二、由下城区政府承担本案诉讼费用。
原审法院认定事实如下：2001年，原审原告户以王某甲为户主申请建房用地，经村（居）委会审查、区土管局审核，下城区政府于2001年4月20日作出本案批建房用地审批意见。2011年2月，俞桂玲、王新樵以王某甲、谢某、王某乙不符合批建条件为由提出复议申请，请求将批建人口变更为俞桂玲、王新樵。后因下城区政府2011年6月9日作出的下政发（2011）8号《关于杭政复受（2011）17号复议案件处理的情况报告》，俞桂玲、王新樵撤回复议申请。2012年1月6日，下城区政府作出下政办发（2012）1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》，撤销案涉建房用地审批意见。当事人就此提起行政复议后，杭州市人民政府于2012年5月31日作出杭政复决（2012）64号行政复议决定，撤销了下城区政府作出下政办发（2012）1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》的具体行政行为，责令下城区政府依法重新作出处理。2014年1月27日，下城区政府书面答复俞桂玲、王新樵下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》继续有效，下城区政府不再重新作出具体行政行为。俞桂玲、王新樵于2014年3月25日再次申请行政复议，杭州市人民政府于2014年5月22日作出杭政复（2014）74号行政复议决定，维持了下城区政府作出的下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》的审批意见。俞桂玲、王新樵不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，1986年4月6日，杭州市石桥乡人民政府批准俞桂玲、王新樵户在石桥乡草庵村三组建造农居房，申请时的家庭人数为5人，分别为俞桂玲与王新樵两夫妻、长子王某甲、次子俞某、俞桂玲之母叶某，其中3人为农村户口。该宗宅基地由杭州市拱墅区人民政府于1992年7月核发了杭拱集建（92）字第1085号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者俞桂玲，地号8-9-75，面积135.32平方米。2001年4月，俞某与其妻、子作为单独一户申请建房用地，获批准。因就学原因，1983年王某甲户籍从草庵村迁至浙江省交通学校。1997年3月27日，王某甲与谢某登记结婚，女儿王某乙于1999年9月24日出生。2006年，三人户籍迁至现代雅苑22幢××室。2010年3月23日，王某甲与谢某经原审法院调解离婚，王某乙由谢某抚养教育。在此期间，王某甲、谢某、王某乙三人户籍始终未迁入草庵村。2010年7月，谢某、王某乙向原审法院提起分家析产之诉，2010年12月13日原审法院作出（2010）杭下民初字第1148号民事判决，判决内容如下：一、坐落于杭州市下城区胜利苑××号、占地面积95平方米、建筑面积285平方米的三层房屋，由谢某、王某乙和王某甲各享有52平方米的所有权份额，王新樵、俞桂玲各享有64.5平方米的所有权份额；二、上述第一项房屋中的第三层由谢某、王某乙居住使用，第一、二层由王某甲、王新樵、俞桂玲居住使用。
原审法院认为，下城区政府系本行政区域内农村村民建造住宅用地的审批机关，本案主体适格。关于起诉期限的问题，俞桂玲、王新樵称在（2010）杭下民初字第1148号案件审理过程中得知案涉建房用地审批的内容，后于2011年2月首次提起行政复议。之后因相关行政行为及行政复议的原因，俞桂玲、王新樵又两次提起行政复议，直至2014年向原审法院提起行政诉讼，系客观情况造成，对下城区政府提出的俞桂玲、王新樵超过起诉期限的主张，不予采纳。案涉审批作出时，王某甲与谢某尚处于夫妻关系存续期间，王某甲、谢某、王某乙、俞桂玲、王新樵（下称王某甲等五人）系一个家庭，王某甲之弟则已另行单独建房。王某甲因就学原因户籍已迁出，但其系草庵村的原始居民，对于此类人户分离的情况，家庭及血缘关系是考虑建房用地的重要因素，王某甲等五人作为一个家庭，下城区政府给予用地审批符合当时的村规民约和传统习俗。现俞桂玲、王新樵及原审第三人家庭成员身份关系的变化导致各方利益发生冲突，如变更或撤销案涉用地审批，将有损于各方当事人已经取得的合理利益，有悖于公平原则。综上，下城区政府作出案涉用地审批的理由并无不妥，程序亦无不当，俞桂玲、王新樵及原审第三人王某甲要求撤销案涉建房用地审批的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞桂玲、王新樵的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由俞桂玲、王新樵负担。
宣判后，俞桂玲、王新樵不服，上诉称：一、原审认定“案涉审批作出时，王某甲、谢某、王某乙、俞桂玲、王新樵系一个家庭”，属认定事实错误。2001年案涉审批做出之时，上诉人夫妻二人与王某甲等三人各自独立成家。案涉审批时，王某甲、谢某、王某乙已经长期居住在德胜东村，根本没有与上诉人共同居住在一起。二、原审判决“有法不依”，却以所谓“村规民约”、“传统习俗”为唯一依据径行裁判，在法律适用上存在严重错误。1、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》等法律法规系本案的重要法律依据，但原审判决却故意回避。2、所谓的“村规民约”、“传统习俗”不应作为裁判的依据。（1）“村规民约”、“传统习俗”的真实性存在疑问。（2）被上诉人在作出审批行政行为时，并没有将“村规民约”、“传统习俗”作为行政行为的依据加以考虑。（3）“村规民约”、“传统习俗”的内容违背法律法规，当属无效。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二十一条非常明确的将迁建安置人口的条件限定为“常住户口”，但凡户口不在安置户中的人是一律不符合安置条件的。（4）就内容而言，“村规民约”同样不适用于本案。三、上诉人原审诉讼请求均有事实和法律依据，依法应当得到支持。1、《呈报表》主要有以下几项明显的错误：（1）王某甲从1983年迁入单位集体户口，此后就再也没有迁回草庵村。一个户籍都不在本村的人，竟然被认定为一户之主，明显错误。（2）审批时，王某甲、谢某、王某乙户口不在册，且已经长期在外居住。《呈报表》将三人列为在册人口属于明显的错误。（3）《呈报表》中申请人一栏“王某甲”的签名也不是王某甲本人亲笔书写，系他人代签。被上诉人的行政行为在程序上也存在严重瑕疵。以上情况足以表明：《呈报表》多处内容明显与事实不符，被上诉人的行政审批行为在实体上存在错误，程序上也有瑕疵。2、上诉人夫妻是符合条件的安置对象。3、被上诉人的错误行为已经给上诉人造成了直接的损失，上诉人有权要求予以纠正。综上，原审判决事实认定不清，适用法律错误；上诉人的诉讼请求均有事实和法律依据，理应得到支持。上诉人为维护合法权益，现提起上诉，请求：一、撤销（2015）杭下行初字第2号行政判决，依法改判；二、本案一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人下城区政府答辩称，一、被上诉人作出的审批行为事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决完全正确。1999年11月12日，杭州市下城区石桥镇草庵村村民王某甲因申请建房提交了《杭州市农村村（居）民建房用地申请表》。2001年2月28日，草庵村村委会作出了同意的意见并加盖了公章；2001年3月17日，石桥镇人民政府经审查，作出了“情况属实”的审查意见并加盖了公章；2001年4月20日，原下城区土地管理局作出了“拟同意主房占地面积95平方米，主房建筑面积285平方米”的审核意见，并报下城区政府批准。下城区政府依据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条之规定，以及《关于规范市区农村宅基地审批的若干意见》（杭土建（2000）140号）第2条第4点的规定，对王某甲户的建房用地申请进行了批准，即批准（下土（私）字（2001）第715号）《下城区村（居）民建房用地呈报表》。另外，杭州市人民政府于2012年5月31日作出杭政复决（2012）64号行政复议决定，撤销了下城区政府作出的《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》（下政办发（2012）1号）后，原批地建房审批《下城区村（居）民建房用地呈报表》（下土（私）字（2001）第715号）应当继续有效。杭州市人民政府于2014年5月22日作出的杭政复（2014）74号行政复议决定书，已认定该建房审批有效并作出维持决定。因此，被上诉人作出的审批行为认定事实清楚，适用依据正确，是合法有效的行政行为。二、下城区政府在审批过程中将王某甲、谢某、王某乙及上诉人作为一户予以审批符合当地的村规民约、传统习俗，原审法院判决完全正确。下城区政府的审批行为尊重了当时的村规民约，是有效的行政审批。综上所述，下城区政府作出的建房用地审批认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并充分尊重用地审批当时的村规民约及农村传统习俗，系有效的行政审批行为。望法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人王某甲述称，原审判决的依据是村规民约、传统习俗，当时的行政法规到哪里去了？是行政法规大还是村规民约大？传统习俗大？如果当初没有相应的法律法规，可以根据村规民约、传统习俗，但是当时有行政法规，行政机关怎么可以不按照行政法规来？行政机关是否需要依法行政？人民法院是否需要依法判决？而且所谓的村规民约和传统习俗在原庭审过程中我们也讲了，他们拿出的这一份是后来补的，所谓的村规民约、传统习俗成文的东西是没有的，而且原审还认定我们三人当时住在案涉房屋、属于常住人口，完全是错误的，我们1997年买的房子、何时入住的都是有证据可以体现的，原审判决没有查清案件事实，认定我们属于常住人口没有依据。
原审第三人谢某、王某乙述称，下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》是真实有效的，是王某甲与谢某的婚后共同财产，是按照当地政策、村规民约建造的。该呈报表系王某甲所填写，两上诉人和王某甲心疼将一部分房产判给谢某、王某乙，本次诉讼是王某甲自编自导的闹剧，请求驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，关于上诉人俞桂玲、王新樵的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”
本案中，上诉人在（2010）杭下民初字第1148号案件中自述，该呈报表系上诉人王新樵委托王某甲申报，王某甲因长年工作在外，委托谢某申报。可见，上诉人知悉申报案涉建房用地呈报表的事实。下城区政府批准案涉建房用地呈报表，系胜利苑××号房屋的用地审批手续。案涉房屋建成后，两上诉人一直居住、使用该房屋。原审第三人谢某持有该建房用地呈报表的原件，庭审中其陈述呈报表“来源于俞桂玲，她怕自己年纪大了遗失所以把原件让我保管”，以上陈述具有合理性，予以采信。据此，上诉人应当早已知晓案涉建房用地审批行为的相关内容，却迟至（2010）杭下民初字第1148号民事判决将案涉房屋的部分所有权、居住权判决原审第三人谢某、王某乙后提起诉讼，显已超过法定的起诉期限，其起诉应予驳回。上诉人称在（2010）杭下民初字第1148号案件审理中得知案涉建房用地审批内容，明显与事实不符，不予支持。复议机关未依行政复议法规定的复议申请期限受理行政案件的，不拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。
综上，被上诉人下城区政府一审中提出的上诉人起诉超过法定期限的答辩理由能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市下城区人民法院（2015）杭下行初字第2号行政判决；
二、驳回俞桂玲、王新樵的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一五年十一月十二日
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书 记 员 汪金枝