四川省宜宾市南溪区人民法院行 政 判 决 书（2017）川1503行初25号原告：余成彬，男，1970年6月4日出生，汉族，住四川省富顺县安溪镇奋斗村*组。委托诉讼代理人：何家林，四川合泰律师事务所律师。被告：宜宾市南溪区住房城乡规划建设和城镇管理局，住所地：宜宾市南溪区洗脚田。法定代表人：赵金江，职务：局长。委托诉讼代理人：谌雪莲（系被告总工程师）。委托诉讼代理人：闵书全，四川瑞龙律师事务所律师。第三人：宜宾天际置地有限公司，住所地：宜宾市南溪区文化街9号。法定代表人：熊竹，职务：总经理。委托诉讼代理人：杨磊，四川品冠律师事务所律师。原告余成彬与被告宜宾市南溪区住房城乡规划建设和城镇管理局（以下简称：南溪区住建局）撤销行政行为纠纷一案，本院于2017年7月13日立案后，于2017年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宜宾天际置地有限公司（以下简称：天际置地公司）与本案有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月25日、2017年10月16日公开开庭审理了本案。原告余成彬的委托诉讼代理人何家林，被告南溪区住建局副局长陈玮、被告南溪区住建局的委托诉讼代理人谌雪莲、闵书全，第三人天际置地公司的委托诉讼代理人杨磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南溪区住建局于2011年9月27日向第三人天际置地公司颁发了南住建【2011】地字第035号建设用地规划许可证，该许可证载明：用地单位：宜宾天际置地有限公司；用地项目名称：天际上城；用地位置：宜宾市南溪区滨江新城；用地性质：出让：总面积64851.81㎡；用地面积：A地块：38916.51㎡，B地块：14770.3㎡；C地块：11165㎡（总面积64851.81㎡）；建设规模：总投资80000万元。原告余成彬诉称：原告系天际置地公司开发的宜宾市南溪区滨江新城天际上城房屋的买受人。2017年3月开发商交房后，原告发现房屋品质与购房合同和开发商的宣传资料严重不符。2017年5月3日，杨秋平作为原告推荐的代表就天际上城申请南住建【2011】地字第035号建设用地规划许可证的全部报建及审批资料信息向被告申请信息公开。2017年6月19日，被告向杨秋平复印了该项目的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并允许杨秋平查阅了总平面图。被告于2011年9月27日核发的南住建[2011]地字第035号《建设用地规划许可证》，用地单位：宜宾天际置地有限公司；用地项目名称：天际上城；用地位置：宜宾市南溪区滨江新城；用地性质：出让；总面积64851.81㎡；用地面积：A地块：38916.51㎡，B地块：14770.3㎡，C地块：11165㎡（总面积64851.81㎡）；建设规模：总投资80000万元。原告认为：被告系市辖区人民政府城乡规划主管部门，不具有对外核发《建设用地规划许可证》的行政职权。被告许可的用地性质为出让是错误的，用地性质是城市规划管理部门根据城市总体规划的需求，对某宗具体用地所规定的用途。出让为土地的取得方式，属于土地管理部门的行政职权。被告许可的建设规模为总投资80000万元是错误的，投资规模应由发展和改革管理部门审批、核准、备案。被告超越法定职权作出的准予行政许可决定应予撤销。为此，原告特向贵院提起诉讼，请求人民法院依法判决：撤销被告2011年9月27日向天际置地公司颁发的南住建[2011]地字第035号《建设用地规划许可证》。原告向本院提交了以下证据：1、政府信息公开申请书，证明用地规划许可证和工程规划许可证的来源；2、建设规划许可证，证明有两个许可项目（用地性质和建设规模）超越了被告的许可职权；3、行业标准J251-2003，证明土地性质应当是商业、工业、办公、居住，只有国土局的登记类型才能是出让或划拨，被告超越了行政职权，将土地取得类型作出了登记。同时，被告也核定了第三人的投资规模，超越了法定职权。被告南溪区住建局辩称：1、被告作出核发南住建【2011】地字第035号建设用地规划许可证的行政行为主体合法；2、被告核发的南住建【2011】地字第035号建设用地规划许可证的行政行为程序和实体合法；3、被告作出的行政许可决定没有侵犯原告的合法权益，人民法院不应受理本案；4、工作人员如何填写“用地性质”和“建设规模”的内容无明确的法律法规规定，即使存在表述不准确的情况，也没有改变该行政许可的范围和性质。涉案规划许可在规划条件、技术指标等实质内容方面未违反法律规定，不属于可以撤销的行政许可的情形；5、原告与第三人签订的购房合同，第一条明确告知了项目建设的依据，且第三人天际置地公司在签约场所公示了五证。原告在签约时就知道或应当知道所诉行政行为已经作出。原告于2017年7月24日提起本诉，超过了行政诉讼六个月的诉讼期限，应当依法裁定驳回起诉。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告南溪区住建局向本院提交了以下证据：1、《国有建设用地使用权出让合同》及附件1.2.3，证明第三人宜宾天际置地有限公司获得本案所涉宗地C地块国有建设用地使用权，面积11165㎡。附件南住建函【2011】19号文件载明，用地性质：商业办公用地；用地规划指标：建筑密度≤70%，容积率≤8.5，绿化率≥10%；2、备案号为川投资备【51152211092601】0036号、0046号《企业投资项目备案通知书》，证明宜宾市南溪区发展和改革局，准予第三人宜宾天际置地有限公司就案涉宗地企业投资项目备案。其中建设内容载明：A、B地块为一期，用地80.5亩，建设内容为27万平方米，投资54000万元；C地块为二期，用地16.7亩，投资26000万元，项目修建11.4万平方米。（宗地面积97.2亩，总投资800000万元）；3、南住建【2011】地字第035号《建设用地规划许可证》及附图、附件，证明被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定向宜宾天际置地有限公司颁发了南住建【2011】地字第035号《建设用地规划许可证》。用地单位：宜宾天际置地有限公司；用地项目名称：天际上城；用地位置：宜宾市南溪区滨江新城；宗地A、B、C三地块用地面积共64851.81㎡；4、宜宾市人民政府办公室文件（宜府办发【2012】6号）、宜宾市住房和城乡建设局文件（宜住建【2012】132号），证明被告在南溪县撤县设区时期仍然承担城市建设道路资料审批、一书两证规划审批，核发《建设用地规划许可证》在行政职权范围内；5、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条，证明被告作出核发南住建【2011】地字第035号《中华人民共和国建设用地规划许可证》的行政行为主体合法，程序合法，适用法律正确。第三人天际置地公司述称：1、同意被告的答辩意见；2、原告不是被告作出的具体行政行为的相对人，原告不具有诉权；3、原告的起诉已超过行政诉讼法规定的诉讼时效；4、原告滥用诉权。第三人天际置地公司向本院提交了以下证据：现场照片八张，证明第三人在销售天际上城双子座楼盘的时候所有手续是齐全的，也将相关的权利进行了公告，告知了所有购房人在购买天际上城双子座时需要告知的情况。所有许可证也进行了公示，同时是在双方的真实意思表示下签订了商品房买卖合同。经庭审质证，原告对被告出示的第一组证据的三性均无异议；认为第二组证据与本案无关联性，不予质证；对第三组证据的真实性和合法性无异议，但该用地规划许可证不是唯一的；因被告举证时过了举证期限，故对第四组证据应当不予采信；对第五组证据无异议，但被告作出的行政行为的内容超越了行政职权。第三人对被告的证据的三性均无异议，但建设用地规划许可证是国家部委颁布的格式文书，故建设用地规划许可证上面的事项是格式，达不到对原告的证明目的，并且原告的意见也与事实不符。被告对原告出示的第一组证据的真实性无异议，但与本案不具有任何关联性；对第二组证据的真实性、合法性无异议，用地性质和建设规模的填写上不影响被告颁发的许可证的效力，没有改变许可证的实质内容，不属于行政许可法上需要撤销的范围；对第三组证据的真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性。第三人对原告出示的前两组证据与被告的质证意见一致。对第三人出示的证据，原告认为五证是齐全的，但与本案无关联性。被告对第三人出示的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对于被告南溪区住建局出示的证据：1、《国有建设用地使用权出让合同》及附件1.2.3；2、备案号为川投资备【51152211092601】0036号、0046号《企业投资项目备案通知书》；3、南住建【2011】地字第035号《建设用地规划许可证》及附图、附件；4、宜宾市人民政府办公室文件（宜府办发【2012】6号）、宜宾市住房和城乡建设局文件（宜住建【2012】132号）；5、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条。原告及第三人对其真实性、合法性未持异议，本院依法予以采信。对于原告出示的的证据：1、政府信息公开申请书；2、建设规划许可证。被告及第三人对其真实性、合法性未持异议，本院依法予以采信。对行业标准J251-2003，原告未举证证明该行业标准与被诉规划许可证之间存在关联性，故本院依法不予采信。对于第三人天际置地公司出示的证据：现场照片八张，双方当事人对其真实性、合法性无异议，本院依法予以采信。经审理查明，2011年4月27日，原南溪县国土资源局作为出让人与受让人天际置地公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定宗地编号，总面积为64851.81平方米的地块以出让方式交付受让人天际置地公司。2011年3月16日，原南溪县住房和城乡规划建设局作出南住建函[2011]19号《南溪县住房和城乡规划建设局关于南溪镇龙台村三社、四社、八社部分国有土地用地规划指标的函》，对龙台部分国有土地A地块、B地块、C地块提出规划条件。宜宾市南溪区发展和改革局分别于2011年8月31日、2011年9月26日对天际上城一期、二期工程项目准予备案，并发出备案号为川投资备[51152211083101]0036号、[51152211083101]0046号《企业投资备案项目通知书》，上述通知书分别载明：总投资：54000万元、26000万元。被告南溪区住建局于2011年9月27日向第三人天际置地公司颁发了南住建【2011】地字第035号《建设用地规划许可证》，该许可证载明：用地单位：宜宾天际置地有限公司；用地项目名称：天际上城；用地位置：宜宾市南溪区滨江新城；用地性质：出让：总面积64851.81；用地面积：A地块：38916.51㎡，B地块：14770.3㎡；C地块：11165㎡（总面积64851.81㎡）；建设规模：总投资80000万元。第三人天际置地公司在上述许可证载明的土地上开发修建了天际上城小区，并在其销售商品房的签约场所公示了《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》。2016年2月24日，原告余成彬作为买受人与第三人天际置地公司签订了《四川省商品房买卖合同（预售）》，约定由原告余成彬购买第三人开发的天际上城商业服务房屋，同时合同载明了销售该商品房所需的《国有土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》。2017年5月3日，杨秋平作为原告推荐的代表就天际上城申请南住建【2011】地字第035号建设用地规划许可证的全部报建及审批资料信息向被告申请信息公开。2017年6月19日，被告向杨秋平复印了该项目的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并允许杨秋平查阅了总平面图。另查明，宜宾市人民政府于2012年2月22日作出宜府办发【2012】6号《宜宾市人民政府办公室关于明确宜宾市南溪区管理事权的通知》，对南溪县撤县设区后有关管理权限进行了明确。宜宾市住房和城乡建设局于2012年6月11日作出宜住建【2012】132号《宜宾市住房和城乡建设局关于贯彻落实的实施意见》，对行政审批事项分类进行管理。本院认为，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条的规定向第三人颁发《建设用地规划许可证》时处于南溪县撤县设区初期，在该特殊时期，宜宾市住房和城乡建设局尚未收回被告南溪区住建局的对外颁发许可证的权利，后才以宜住建【2012】132号文件明确了被告的管理事权。因此，被告南溪区住建局具有对外颁发许可证的权利。关于原告是否享有诉权的问题：原告所购买的房屋系第三人天际置地公司开发修建的，且修建于涉案规划许可的红线范围内。涉案规划许可证是否具有超越职权的情形、是否可撤销，与本案原告存在利害关系。因此，本案原告享有诉权。关于原告是否存在滥用诉权的问题：所谓滥用，指胡乱、过度的使用。第三人并未举证证明原告在此前存在起诉涉案规划许可证或涉案规划许可证曾被诉的事实，故对第三人述称原告滥用诉权的理由，本院依法不予采纳。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。”、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。被诉规划许可的行政相对人系第三人天际置地公司，被告作出具体行政行为后，仅向行政相对人颁发了被诉规划许可，并未告知本案原告诉权或起诉期限。因此，本案原告应当适用2年的起诉期限。在签订购房合同时，第三人在签约地公示了预售应具备的五证，其中包括涉案规划许可证，故原告应在签订购房合同时就知道或应当知道具体行政行为的内容。因此，本案起诉期限应从签订合同之日（即2016年2月24日）起计算，原告于2017年7月10日向本院递交了起诉资料，未超过2年。综上，本案原告起诉未超过起诉期限。关于被告作出的行政行为是否超越职权的问题：被告南溪区住建局于2011年9月27日向第三人天际置地公司颁发了被诉规划许可证，该许可证载明：用地性质：出让；总面积64851.81；建设规模：总投资80000万元。被告南溪区住建局虽在被诉规划许可证上填写了“出让：总面积64851.81”、“总投资80000万元”的字样，但被告南溪区住建局系依据《国有建设用地使用权出让合同》及川投资备[51152211083101]0036号、[51152211083101]0046号《企业投资备案项目通知书》上载明的国有土地转让方式及投资金额；同时，规划许可证上填写的信息并未增加第三人天际置地公司的许可事项；涉案规划许可仍仅限于被告南溪区住建局的行政职权范围内。原告出示的行业标准系广泛适用于建设行业的标准，并非被诉规划许可所必须遵循的强制性规范。综上，原告诉称被告作出行政许可超越职权的理由不能成立，本院依法不予支持。综上，被告南溪区住建局作出的被诉规划许可证的证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以支持。原告要求撤销被告作出的南住建【2011】地字第035号建设用地规划许可证的诉讼请求，无事实和法律依据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告余成彬的诉讼请求。本案受理费用50元，由原告余成彬负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宜宾市中级人民法院。审 判 长  曹继军人民陪审员  尹 华人民陪审员  项祖林二〇一七年十月十六日书 记 员  胡其勤