重庆市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）渝02行终80号
上诉人（原审原告）胡叔琼，女，1958年10月13日出生，汉族，农民，现住重庆市忠县。
委托代理人任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）忠县马灌镇人民政府，住所地重庆市忠县马灌镇南新路1号，统一社会信用代码11500233736553345A。
法定代表人李浩，镇长。
委托代理人江涛，该镇工作人员，特别授权。
委托代理人彭章东，重庆开源律师事务所律师。
原审第三人忠县马灌镇果园村村民委员会，住所地重庆市忠县马灌镇果园村。
法定代表人刘斌，主任。
原审第三人忠县马灌镇果园村二组，住所地忠县马灌镇。
法定代表人张方尧，组长。
上诉人胡叔琼因请求确认被上诉人忠县马灌镇人民政府行政不作为并履行恢复承包经营权法定职责一案，不服重庆市忠县人民法院（2016）渝0233行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，胡叔琼与忠县马灌镇果园村二组村民张钦阁于1980年4月结婚后，育有一子张华祥，并按政策取得有本组的土地承包经营权。1997年4月，胡叔琼离婚。1998年10月，胡叔琼再婚携子到忠县花桥镇石鼓村五组居住生活至今，但在当地没有享有承包土地。离婚期间，张钦阁、张华祥父子长期在外务工，胡叔琼亦没有耕种自家承包的土地，其承包土地由同组村民张信明家代耕，并代交纳农业税等相关费用。张信明外出务工后，该承包土地无人耕种，胡叔琼等三人与原村组没有联系，土地无人耕种加之需要完成税收任务，村组遂将其承包土地收回作重新调整。1998年第二轮土地承包期间，胡叔琼等三人没有与村组联系提出土地承包申请，因此没有取得土地承包经营权，亦没能获得粮食直补款等国家政策性补助。2014年，胡叔琼要求村组返还原承包土地，但被拒绝。期间，胡叔琼曾向人民法院提起民事诉讼，因没有土地承包经营权证书等证据未获支持。2016年2月23日向忠县信访部门提起信访，要求返还承包土地，颁发经营权证书并赔偿损失。忠县马灌镇人民政府（简称马灌镇政府）于2016年6月8日作出马灌府信访初字〔2016〕11号《忠县马灌镇人民政府关于胡叔琼信访事项处理意见书》（简称《信访事项处理意见书》），根据调查的事实，对收回其土地承包经营权以及不发放粮食直补款等作出解释性说明，并表明对其信访诉求不予支持，同时指明承包土地应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《农村土地承包法》）规定，通过申请和法律规定的相关程序依法获得。胡叔琼以马灌镇政府作出的《信访处理意见书》确认忠县马灌镇果园村民委员会（简称果园村委会）、忠县马灌镇果园村二组（简称果园村二组）强行收回胡叔琼及张钦阁、张华祥等原全家三人的承包土地行为合法有效而不依法恢复其承包土地的决定是错误的，是典型的行政不作为行为,向法院提起行政诉讼诉，请求：1.认定马灌镇政府确认果园村委会、果园村二组强行收回胡叔琼及张钦阁、张华祥等原全家三人的承包土地行为合法有效而不依法恢复胡叔琼等原全家三人的承包土地的决定是错误的，是典型的行政不作为行为；2.撤销马灌镇政府作出的《马灌府信访初字〔2016〕11号》政府文件；3.责令马灌镇政府及果园村委会、果园村二组恢复胡叔琼等三人的原承包土地经营权，返还土地并补办承包土地经营权证书；4.马灌镇政府及果园村委会、果园村二组连带赔偿胡叔琼粮食直补款等经济损失20000元。庭审中，经释明，胡叔琼表示放弃第2、4项诉讼请求，保留第1、3项诉讼请求。
原审认为，本案的争议焦点在于：马灌镇政府作出的《信访事项处理意见书》是不是具体行政行为，是否实质影响了胡叔琼的权利义务而具有可诉性？马灌镇政府是否具有返还胡叔琼土地承包经营权并颁布相关权证的职权？胡叔琼认为，马灌镇政府作出的《信访事项处理意见书》是可诉的行政行为，应当责令果园村委会、果园村二组返还土地并颁发承包经营权证书。理由为：马灌镇政府作出的《信访事项处理意见书》是在没有调查和任何证据的前提下作出的；答复内容的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》），属于法律适用错误；作出的主体是马灌镇政府名义作出，且加盖了政府公章，是政府具体行政行为；马灌镇政府的答复行为是支持了错误的行政行为，且没有责令果园村委会、果园村二组改正，属于行政不作为。马灌镇政府认为，庭审查明的事实与在信访案件中调查的事实一致，胡叔琼确实存在弃耕撂荒的事实，村民委员会与村民小组根据《土地管理法》依法收回其承包的土地并无不当。第二轮土地承包期间，因胡叔琼自己的原因没有对收回的土地提出异议并提出承包申请，因此没有取得土地承包经营权。同时，马灌镇政府的《信访事项处理意见书》并不是导致胡叔琼丧失土地承包经营权的原因，亦没实质影响其权利，且马灌镇政府在农村土地承包过程中，并不能依职权干涉农村集体经济组织的发包行为。因此，《信访事项处理意见书》是不可诉讼行为，马灌镇政府仅对集体经济组织的土地承包行为具有指导作用，亦没有职权返还胡叔琼的承包土地经营权和颁发承包经营权证书。
对此，原审认为，根据《农村土地承包法》第十一条、第二十五条、第五十一条之规定，马灌镇政府系马灌镇区域内农村土地承包及承包合同管理部门，并不具有对土地承包经营权纠纷进行裁决的职能，亦不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。马灌镇政府针对胡叔琼的信访请求作出的《信访事项处理意见书》，系根据《信访条例》规定作出的回复，其内容系向其告知农村土地承包经营的相关政策法律法规，没有对其创设新的权利义务或对其权利义务产生实际影响，因此，该信访答复行为不属于具体行政行为，对《信访事项处理意见书》不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上所述，根据《农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，确认土地承包经营权不是乡镇人民政府的法定职责，而是县级人民政府的法定职责。本案中，胡叔琼未按正当途径申请相关部门解决其纠纷，而通过信访程序解决其纠纷，马灌镇政府根据胡叔琼申请的信访事项进行了回复。诉讼中，胡叔琼要求认定马灌镇政府确认果园村委会、果园村二组强行收回胡叔琼及张钦阁、张华祥等原全家三人的承包土地行为合法有效而不依法恢复胡叔琼等原全家三人的承包土地的决定是错误和典型的行政不作为行为的主张，以及责令马灌镇政府及果园村委会、果园村二组恢复胡叔琼等三人的原承包土地经营权，返还土地并补办承包土地经营权证书的请求并没有相关的法律依据。胡叔琼应当根据《农村土地承包法》第五十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条等有关规定寻求救济渠道。胡叔琼对并无法定职权且并没影响其实际权利的马灌镇政府信访答复提起行政诉讼没有相应的法律依据。因此，对胡叔琼的起诉，依法不予支持。据此，裁定驳回胡叔琼的起诉。
胡叔琼不服该裁定提起上诉称，原审关于胡叔琼家承包地荒芜无人耕种、第二轮土地承包时胡叔琼未提出承包申请、马灌镇政府不能利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同以及《信访事项处理意见书》不属于法院行政诉讼受案范围、确认土地承包经营权不是乡镇人民政府法定职责的事实认定错误。原审因认定事实错误，导致适用法律错误和裁决结果错误。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。
马灌镇政府答辩称，本案是胡叔琼因与果园村委会、果园村二组农村土地承包纠纷提出信访后，我府根据调查依法作出的信访回复即《信访事项处理意见书》，该回复是针对信访事项作出的解释性说明，并非对争议双方的纠纷进行行政裁决，也未对胡叔琼创设新的权利义务。根据《农村土地承包法》第五十一条、第二十五条的规定，我府对农村土地承包纠纷，除了民事调解外并无裁决权，更无权对发包方的发包行为包括收回土地的行为进行干涉。即使发包方收回土地的行为违法，我府也无权责令发包方退回其收回的土地。农村土地承包经营权证的颁证主体是县级人民政府，我府无权对胡叔琼的土地进行确权颁证。原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。胡叔琼的上诉理由和事实均不成立，请求驳回上诉。
果园村委会、果园村二组的陈述意见与马灌镇政府答辩意见一致。
马灌镇政府、果园村委会、果园村二组在原审中均未举示证据。
胡叔琼为证明其主张向法庭提供了以下证据材料：1.身份证件、户口本、离婚裁判文书等复印件；2.《马灌镇倒灌片九九年农业税、特产税、教附费收清册（1999年1月-1999年12月）》《马灌镇财政所九九年倒灌片农税征收减免分户册（1999年1月-1999年12月）》《马灌镇财政所九九年农业退库分户清册（2000年1月-2000年12月）》《马灌镇财政所二〇〇〇年度倒灌片农业税征收减免分户册（2000年1月-2000年12月）》马灌镇倒灌片二〇〇〇年度农业税、特产税、教育附加费征收分户册（2000年1月-2000年12月）》《马灌镇倒灌片二〇〇一年度农业税、特产税、教育附加费征收分户册（2001年1月-2001年12月）》《马灌镇倒灌片二〇〇一年度农业税征收册（2001年1月-2001年12月）》；3.法律援助申请及审批表、指派通知书、授权委托书、冉开维和张敬贵的调查笔录、民事诉状和EMS快递；4.举报信和国内挂号信函收据、《信访处理意见书》。
原审认证意见为：马灌镇政府、果园村委会、果园村二组对胡叔琼提供的四组证据的真实性、合法性和关联性没有异议，原审认为其具备证据三性要求，对证据本身予以采信。
二审查明：第一轮土地承包时，张钦阁作为承包经营户户主以家庭承包的方式承包了三人即张钦阁、胡叔琼、张华祥的土地。其余事实与原审查明的一致。
本院本院8本院清楚，适用法律正确。登记条例》实施。认为，胡叔琼在原审中诉求是:1、请求认定马灌镇政府确认果园村委会、果园村二组强行收回胡叔琼及张钦阁、张华祥等原全家三人的承包土地行为合法有效而不依法恢复胡叔琼等原全家三人的承包土地的决定是错误的，是典型的行政不作为行为；2、撤销《信访事项处理意见书》；3、责令马灌镇政府及果园村委会、果园村二组恢复胡叔琼等三人的原承包土地经营权，返还土地并补办承包土地经营权证书；4、由马灌镇政府及果园村委会、果园村二组赔偿损失2万元。通过原审法院释明，胡叔琼放弃了第2项和第4项诉求，保留第1项和第3项诉求。从胡叔琼保留的诉求来看，其要求确认马灌镇政府的决定违法，针对的仍是马灌镇政府的回复，仍是请求对马灌镇政府《信访事项处理意见书》合法性进行审查，其实质请求并未该变。
最高人民法院（2005）行立他字第4号《〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，《信访事项处理意见书》对胡叔琼等三人在第一轮土地承包时的承包情况，承包土地后的耕种管理情况、果园村二组收回土地并重新调整的情况作出了陈述，对第二轮土地承包时未向胡叔琼等三人颁发土地承包经营权证的原因以及继续承包土地的程序进行了释明。该《信访事项处理意见书》既未对果园村二组收回胡叔琼等三人的承包土地是否合法进行评判和认定，也未对此作出相应的处理意见，故，《信访事项处理意见书》实质上就是马灌镇政府依据《信访条例》对胡叔琼的信访事项作出的答复意见，并未对胡叔琼的权利和义务产生影响，不属于可诉的行政行为。胡叔琼对该《信访事项处理意见书》提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，胡叔琼也未举示其他证据证实马灌镇政府对果园村委会、果园村二组收回其原全家三人承包土地的行为作出了合法有效的认定。因此，胡叔琼认为马灌镇政府认定果园村委会、果园村二组强行收回其原全家三人的承包土地行为合法有效而不依法恢复其承包土地的行为属于行政不作为的主张不成立。
关于马灌镇政府是否应恢复胡叔琼等三人原承包土地经营权、返还承包土地、补办承包土地经营权证书或者马灌镇政府是否应责令果园村委会、果园村二组返还胡叔琼等人承包土地的问题。对此认为，《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。第二十六条第一款规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第二十七条第一款规定，承包期内，发包方不得调整土地。根据上述规定，农村集体所有的土地，发包方为村民小组或村民委员会，具有依法收回或者调整土地权利；确认土地承包经营权并对承包方颁发土地承包经营权证系县级人民政府的法定职责；乡镇人民政府不具有收回、调整承包方承包土地以及颁发土地承包经营权证的法定职权。故，胡叔琼请求马灌镇政府恢复胡叔琼等三人原承包土地经营权并返还承包土地、补办承包土地经营权证书，缺乏法律依据。《农村土地承包法》第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。第五十一条规定，因土地承包经营发生或纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。根据上述规定，马灌镇政府对于胡叔琼等人与果园村二组的承包纠纷，只能调解解决，无权干涉果园村委会、果园村二组是否返还胡叔琼等人的承包土地。故，胡叔琼认为马灌镇政府应责令果园村委会、果园村二组返还胡叔琼承包土地的主张，亦无法律依据。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。胡叔琼的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉、维持原裁定。
本案依法不收取诉讼费用，胡叔琼在原审和二审期间已经预交的费用依法予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘红霞
审判员 张建平
审判员 程鸿声
二〇一七年五月二十四日
书记员 熊雨来