中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3124号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：郑州市郑东新区管理委员会。住所地：河南省郑州市郑东新区商务外环路**号。负责人：王鹏，该管委会主任。委托诉讼代理人：苏凯主，该管委会法制办副主任。委托诉讼代理人：黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人)：河南郑新实业有限公司。住所地：河南省郑州市丰产路**号。法定代表人：王心瑞，该公司总经理。委托诉讼代理人：王新民，该公司员工。委托诉讼代理人：程文青，该公司员工。一审被告：郑州市城乡规划局。住所地：河南省郑州市中原区嵩山北路*号。负责人：袁聚平，该局局长。委托诉讼代理人：范淑娟，郑州市郑东新区管理委员会行政执法人员。一审被告：郑州市郑东新区龙子湖街道办事处。住所地：河南省郑州市郑东新区薛夏南街与小夏街交叉口西北角院内。负责人：王少辉，该街道办主任。委托诉讼代理人：刘二林，河南威鼎律师事务所律师。再审申请人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）因与被申请人河南郑新实业有限公司（以下简称郑新公司）及一审被告郑州市城乡规划局、郑州市郑东新区龙子湖街道办事处（以下简称龙子湖办事处）强制拆迁及赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1411号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭进行了审查,现已审查终结。郑东新区管委会申请再审称，一、二审判决存在《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项规定的情形。（一）原审判决漏列郑州市郑东新区龙子湖街道办事处薛岗村民委员会（以下简称薛岗村委会）为第三人，此程序错误不仅导致案件事实认定错误，而且直接剥夺了薛岗村委会的诉讼权利。按照一审判决认定的事实，薛岗村委会在本案中是一个承上启下的关键角色。郑新公司一审提供的证据13、14均是所谓的薛岗村委会出具给相关承包商的委托书，证据17也是所谓的薛岗村委会参与制作的《郑新实业农优市场普查明细表》。另外，按照一审判决认定的274.2万元款项的性质和用途，实施拆除的承包商有权向薛岗村委会索要该款项，而郑东新区管委会也应当以“委托”行为无效为由要求薛岗村委会退回该274.2万元款项。查清薛岗村委会在本案中的身份，以及该274.2万元款项的性质、用途，不仅关系到郑东新区管委会在本案中是否存在违法行政行为，而且关系到薛岗村委会对该274.2万元款项的权利。因此，在郑东新区管委会、龙子湖办事处均不承认委托薛岗村委会组织承包商拆除违法建筑，不承认为此事项向薛岗村委会支付拆迁工作经费，不认可上述三份证据的情况下，原审法院未让薛岗村委会作为第三人或证人参与诉讼，直接导致相关事实认定错误。（二）原审判决适用法律错误，认定郑东新区管委会有行政强制执行权违反法律规定。1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，只有城乡规划主管部门才具有对未取得建设工程规划许可证即进行建设的违法建筑实施拆除的行政强制执行权。郑东新区管委会作为郑州市人民政府的派出机构，不可能具有行政强制执行权。2.根据《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款、《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，如果郑州市人大常委会于2012年10月26日通过的郑人常〔2012〕36号文件与前述两部法律规定相抵触，只能以该两部法律规定为准。3.郑人常〔2012〕36号文件中并没有赋予郑东新区管委会等开发区拆除违法建筑的权力。（1）郑州市人大常委会在该文件中并没有直接、明确地赋予“市内五区和各开发区”拆除违法建筑权力的内容。（2）郑东新区管委会并非郑人常〔2012〕36号文件中所说的“开发区”。郑东新区辖区内的所有行政权力均由相关行政机关的分支机构或委托行政执法机构实施。（三）原审判决认定事实错误，郑东新区管委会并未实施对郑新公司违法建筑的强制拆除工作。1.2012年4月17日，郑东新区管委会为确保执法正确，向郑州市人民政府上报《关于报批拆除违法建设案件的意见》，根据郑州市人民政府相关领导第一次、第二次批示及《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》《郑州市城乡规划管理条例》的规定，郑州市人民政府批准的是由具有行政强制执行权的郑州市城乡规划局来组织实施强制拆除。在郑东新区管委会依法并没有行政强制执行权的情况下，郑州市人民政府所作出的两次批示，既不可能授予郑东新区管委会相应的行政强制执行权，也不存在郑州市人民政府“最终是同意或责成”郑东新区管委会组织实施对违法建筑强制拆除的事实。2.原审判决用于认定郑东新区管委会“命令或事实委托”下属机构，通过薛岗村委会“委托”承包商拆除违法建筑的证据，均无证明力。（1）郑新公司一审证据13、14即薛岗村委会给许某某、薛某甲出具的两份“委托书”，虽然薛某甲出庭作证并当庭出示其“委托书”原件，但是其中关于龙子湖办事处的内容，无论是该两份“委托书”还是薛某甲的证言，均属于“传来证据”。（2）郑新公司一审证据17，只是一份复印件，且其上出现郑州市郑东新区综合执法局代表“张某某”，张某某明确否认是其本人签字；其上出现龙子湖办事处代表“贾某某”，贾某某也表示不记得本人签过这样的材料。原审法院直接认定该二人签字属实，显然不当。（3）郑新公司的5名证人中，对于2012年7月拆除现场是否有郑东新区管委会、郑州市城乡规划局、龙子湖办事处的工作人员在场，各证人证言相互矛盾，个别指认有工作人员在场的也仅是主观猜测。而且该5名证人均与郑新公司有利害关系，一审判决直接对证言予以采信，显然错误。（4）2012年10月17日龙子湖办事处向郑东新区管委会申请拨付工作经费的事由是该办事处“截止目前已经拆除姚桥路、龙子湖外环路等路段两侧违法建筑的房屋等，为保证下一步违法建筑拆迁工作顺利开展，恳请管委会拨付工作经费320万元”，并非针对拆除郑新公司的违法建筑。虽然薛岗村委会从龙子湖办事处预借、领取“拆除违法建筑工作经费”274.2万元，但是没有证据证明该两笔款项用于拆除郑新公司的违法建筑。（四）虽然郑州市城乡规划局与郑东新区管委会是两个不同的单位，但是郑州市城乡规划局委托执法的郑州市郑东新区综合执法局同时是郑东新区管委会的下属机构。在郑东新区管委会第一次向郑州市人民政府请求获批，而且郑州市郑东新区综合执法局已会同郑州市城乡规划局完成了《中华人民共和国行政强制法》规定的前置程序，只差组织现场强拆的情况下，郑东新区管委会没有必要拨出巨资，“命令或事实委托”下属机构郑州市郑东新区综合执法局和龙子湖办事处通过薛岗村委会“委托”承包商拆除违法建筑。事实上，是该违法建筑的承包商们得到政府确定要实施强制拆除郑新公司的违法建筑后，为了能尽量减少自己的损失，自行进行了拆除，并取走了拆除后的剩余设备和材料。请求：依法撤销一、二审行政判决，发回重审或改判驳回郑新公司的诉讼请求；诉讼费用由郑新公司承担。再审审查中，郑东新区管委会提交了郑州市郑东新区龙子湖街道办事处薛岗社区居民委员会（原薛岗村委会，以下简称薛岗社区居委会）于2017年7月25日出具的《关于郑新实业农优市场拆除情况的说明》，薛岗社区居委会称：郑新公司中原农优产品综合批发市场（以下简称农优市场）所占土地是该村集体所有的土地，2011年底听说郑新公司农优市场被政府认定为违法建筑，要进行强制拆除，而且占用的集体土地准备建成绿地，该村就考虑将村民的土坟集中迁到这块土地上；直到2012年6月底，郑新公司农优市场仍然没有拆除，该村认为政府规矩太多，拆的太慢，不如自己组织拆除，就和王某甲、王某乙、薛某甲等几个建筑商商量，他们同意配合该村拆除以减少损失；这几个建筑商提出最好让龙子湖办事处、执法局共同参加，龙子湖办事处不同意，该村也没有再找执法局；拆除过程中龙子湖办事处来了几个人，怕出事维持了一下秩序，中间还劝先停下来，也没有人听；拆除以后，该村组织村民将各家的土坟陆续迁了过去；后来该村觉得自己给承包商出了那么多的拆工费有些亏，就找龙子湖办事处想让政府来承担，2012年11月以后，龙子湖办事处在向郑东新区管委会要其他违法建筑拆除经费时多要了一些给了该村。经本院组织听证，郑新公司对该情况说明不予认可，认为证明内容前后矛盾，且距事情发生时间相差5年，希望法庭核实是否为编造。另外，郑新公司认为其一审提交的郑新实业农优市场普查明细单、土地附属物清查登记表虽为复印件，但是由龙子湖办事处的负责人提供，要求该普查明细单上签字的人出庭。对此，本院于2017年11月14日对薛岗社区居委会主任薛某乙、薛岗社区支部书记薛某丙、原郑东新区综合执法局中队长张某某、龙子湖办事处综合经济办公室副主任贾某某进行了询问。薛某乙称2017年7月25日《关于郑新实业农优市场拆除情况的说明》是薛岗社区居委会出具，内容属实；案涉土地系集体土地，听群众说拆迁后作为坟地用了。薛某丙称知道2017年7月25日《关于郑新实业农优市场拆除情况的说明》，内容就是这回事儿；农优市场具体说是村上拆的，拆后全部用于村民公墓。张某某称郑新实业农优市场普查明细单、土地附属物清查登记表复印件上“张某某”的签字不是其写的字，没有见过该明细单及登记表；农优市场拆的时候其不知道。贾某某称其没有见过郑新实业农优市场普查明细单、土地附属物清查登记表，没有签过字，不清楚农优市场是谁组织拆的，其没有参与。本院认为：郑东新区管委会主张虽然郑州市人民政府于2012年7月30日批准同意其依法强制拆除郑新公司案涉违章建筑，但其并未实际组织实施强制拆除行为。经查，原审法院认定郑东新区管委会组织、委托相关单位和人员将郑新公司案涉十四栋违章建筑进行拆除的主要证据除证人证言外，还包括委托书、郑新实业农优市场普查明细单、土地附属物清查登记表、《关于申请拨付违法建设拆迁工作经费的请示》、市场拆工补助等。关于委托书，2012年7月2日、4日分别向薛某甲、王某乙、王某甲、许某某出具的委托书虽然载明龙子湖办事处、薛岗村两委委托该四人拆除农优市场内的违章建筑，但出具该委托书的主体仅为薛岗村委会。关于郑新实业农优市场普查明细单、土地附属物清查登记表，虽然其上有郑东新区执法局代表张某某、龙子湖街道办事处代表贾某某的签字，但均为复印件，且再审期间经对张某某、贾某某本人询问，二人均否认签字的真实性。关于龙子湖街道办事处申请拨付违法建设拆迁工作经费的请示、市场拆工补助等，2012年10月17日《关于申请拨付违法建设拆迁工作经费的请示》载明：自启动违法占地专项整治工作后，对辖区内的违法建设进行了集中治理；已经拆除了姚桥路、龙子湖外环路等两侧违法建设的房屋、水泥地坪，清理废旧木材加工点、租赁站等；为确保下一步违法建设拆迁工作顺利开展，恳请管委会拨付工作经费等费用共计320万元。该320万元款项虽然郑东新区计划财政局于2012年11月2日确实支付给了龙子湖街道办事处，但其间是否包括拆除案涉违章建筑的费用并不明确；2012年11月27日薛岗村委会从龙子湖街道办事处领取“拆除违法建设工作经费”114.2万元，亦未显示相应拆除违法建设的区域。而市场拆工补助无时间、地点、付款人名称，无法判断与案涉拆迁行为相关。现薛岗社区居委会出具《关于郑新实业农优市场拆除情况的说明》，认可郑新公司农优市场建筑物系其自行委托当地承包商拆除，与原审认定的事实相悖。郑东新区管委会是否组织实施了具体拆除行为，需要进一步审理查明。综上，郑东新区管委会的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条规定，裁定如下：指令河南省高级人民法院再审本案。审 判 长 刘雪梅审 判 员 刘崇理审 判 员 阎 巍二〇一八年五月三十一日法官助理 王媛媛书 记 员 马利杰