山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初190号
原告李建刚，男，1961年3月10日出生，汉族，住济南市。
委托代理人戴盟，山东戴盟律师事务所律师。
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
委托代理人田甜，济南市槐荫区人民政府工作人员。
被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处，住所地济南市。
法定代表人刘相国，主任。
委托代理人陈文丽，山东辰静律师事务所律师。
被告济南市槐荫区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人马宗辉，局长。
委托代理人张真，山东华梦律师事务所律师。
委托代理人甘宪阳，济南市槐荫区城市管理行政执法局工作人员。
第三人济南市国土资源局，住所地济南市。
委托代理人张文明，济南市国土资源局槐荫分局副局长。
委托代理人崔晓花，北京大成（济南）律师事务所律师。
第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会，住所地济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村。
原告李建刚因认为被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处（以下简称吴家堡街道办）、济南市槐荫区城市管理行政执法局（以下简称槐荫区执法局）拆除其公益性菜市场大棚的行为违法，于2016年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告槐荫区政府、吴家堡街道办、槐荫区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市国土资源局（以下简称市国土局）、济南市槐荫区吴家堡街道办事处三教堂村村民委员会（以下简称三教堂村委会）与本案被诉行政行为或与案件处理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。原告李建刚及其委托代理人戴盟，被告槐荫区政府的委托代理人冯艳、田甜，被告吴家堡街道办的委托代理人陈文丽，被告槐荫区执法局的委托代理人甘宪阳、张真，第三人市国土局的委托代理人张文明、崔晓花到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告李建刚系济南市槐荫区吴家铺镇三教堂村村民，从事个体经营。2010年12月29日，其与该村委会签订土地承包合同，承包了藕鱼池1.78亩，承包期限为26年，自2011年1月1日起至2036年12月31日止。原告李建刚每年向村委缴纳土地承包费240元，现己交至2021年年底计2640元。承包合同还约定:允许原告李建刚以多种方式利用土地，以实现土地的最大效益价值(包括填平鱼池进行建筑建设，招商、租赁等经营方式)。2013年12月27日，槐荫区政府召开城郊农村大集管理问题协调会，为解决农村大集占压交通主次干道经营，影响环境卫生面貌等突出问题，决定取缔农村大集，统一建设公益菜市场。会议提出各相关街道办事处要充分利用辖区内闲置土地及短期未规划土地加紧市场建设，由区商务局负责验收工作。区政府设立市场建设引导基金，由区商务局负责管理制定具体管理办法，原则上每建成一处市场，拨付专项资金10万元、各相关办事处负责梳理辖区内现有市场情况，准备规划选址工作。据此，吴家堡街道办事处非常重视，与三教堂村委会和原告李建刚三方商议决定，将原告李建刚承包的1.78亩土地和其宅基地建设公益性菜市场。2014年2月16日，原告李建刚根据办事处领导的要求，以其经营的济南槐荫区滨河土石方工程处的名义，与三教堂村委会共同向槐荫区商务局、吴家堡街道办事处提出《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，吴家堡街道办事处于2014年2月28口签章批准同意建设后报请槐荫区商务局。2014年3月底，原告李建刚个人投资150余万元建成西王社区菜市场，并由市、区商务局领导验收。至2014年年底，因政府协调原因，建成的公益性菜市场一直没有启用，原告李建刚为避免造成更大损失，经村委会同意将其承建的菜市场出租给了从事设施农业项目的山东凯基园农业发展股份有限公司，该公司在原告承建菜市场大棚内又建盖了芽菜生产培育车间从事经营。2015年12月30日，被告吴家堡街道办事处将关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知张贴于菜市场门口处，限令各经营业户立即停止生产经营行为，务必于2016年1月5口前将人员、机械设施迁出违法用地上的经营场所。对此原告李建刚认为其投资所建的公益菜市场是经政府同意所建，并非违法。同时向三被告提交相关用地建设材料进行申诉，但三被告对此置之不理。2016年1月18日晚11时许，三被告在未履行任何法定程序的情况下，强行将原告所建的公益性菜市场大棚拆除。综上所述，原告李建刚在个人承包土地上投资建设公益菜市场，是经政府相关部门批准的，用地手续合法，不存在违法建设问题。三被告强行将原告李建刚投资所建的公益菜市场大棚及附属设施拆除行政行为及程序违法，原告李建刚为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求判如所请。诉讼请求：一、请求确认三被告强行拆除原告的公益菜市场人棚、办公室及附属设施的行为违法。二、请求判令三被告将违法拆除原告公益菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资150万元及租赁收益损失25.7万元。三、本案诉讼费由三被告承担。诉讼过程中，原告李建刚当庭变更诉讼请求中的赔偿金额为168万元，又增加要求各被告承担由于强拆造成李建刚住房损失的赔偿请求。
原告李建刚向本院提交了以下证据：1、2010年12月29日李建刚与三教堂村委会签订的土地承包合同和缴纳承包费的收据；2、三教堂村委会出具的证明信、吴家堡街道办制作的地界图，证明在2012年5月初已经将原来大棚拆除；3、关于建设吴家堡西王社区菜市场的报告；4、槐荫区人民政府在2013年12月27日下午召开关于城郊农村大集管理协调会的会议纪要；5、济南市商务局《关于做好社区商业中心、公益性菜市场和规范餐饮摊点调查和推建工作的通知》；6、原告提出的《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，该申请已经由三教堂村委会和吴家堡街道办签章同意；7、菜市场工程施工协议、工程施工图、工程确认证明、收到施工款的书面收据、2012年5月18日郑光明收到拆除原钢结构大棚人工费的收条证明；8、吴家堡街道办2015年12月29日制作的《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》；9、被拆除菜市场的照片一组。
被告槐荫区政府辩称，一、原告李建刚不具备主体资格。本案涉案大棚系济南市槐荫区吴家堡镇三教堂村民委员会建设。因建设大棚属非法占用集体土地行为，2012年5月济南市国土资源局出具济国土罚字(2012)第193号《土地行政处罚决定书》，没收了涉案土地上新建的建筑物和其他设施。因此原告起诉不具备主体资格。二、被告槐荫区政府没有实施原告所诉的强拆行为。综上，原告诉被告槐荫区政府强拆行为违法、赔偿损失没有依据，请贵院驳回原告的诉请。
被告槐荫区政府在举证期限内向本院提交的证据为：1、济南市国土资源局济国土罚字（2012）第193号行政处罚决定书；2、济南市中级人民法院（2012）济行执字第116号行政裁定书；3、槐荫区吴家堡镇三教堂村委会勘测定界图、宗地图、界址点成果表。
被告吴家堡街道办辩称，原告所诉求确认被告强制拆除市场大棚及办公设施行政行为违法没有法律依据，原告所诉拆除的是违法建筑，该建筑物也并非原告所有，原告在本案中以原告的身份提起诉讼，不具备主体资格，理由如下：一，原告所诉涉案违法建筑在认定违法处罚决定书时行政相对方是三教堂村委会，而非原告，在济南市国土资源局行政处罚决定书作出时对相对人的询问笔录中明确记载三教堂村委会主任曹兴明说“经两委会研究决定建设一个钢结构大棚，将集贸市场迁入该大棚，该大棚占用我村土地2.5亩，投资70万元，目前尚未使用，该占用土地也未办理相关手续。”上述笔录也证实拆除的大棚是三教堂村委会的；二，济南市中级人民法院（2012）济行执字第116号行政裁决书已裁定“没收被执行人槐荫区吴家堡镇三教堂村民委员会在其非法占用集体土地上新建建筑物和其他设施交济南市国土资源局”，该裁定书足以证实该建筑物已被没收归国家所有，原告要求被告对违法建筑恢复原状并赔偿损失没有事实依据，原告也无证据证明该建筑物是其所建，要求被告赔偿损失与法无据、与事实不符，综上所述请求法院查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。
被告吴家堡街道办在举证期限内未向本院提交证据。
被告槐荫区执法局答辩称，原告主体不适格。原告所称的公益菜市场大棚、办公室及附属设施的所有权已发生变更，已被济南市国土资源局没收，有济南市国土资源局济国土罚字2012第193号处罚决定书为证。综上，请法院驳回原告起诉。
被告槐荫区执法局在举证期限内向本院提交的证据与被告槐荫区政府提交的证据一致。
第三人市国土局答辩称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，法律保护的受损害的合法权益，也就是说非法权益不受保护。三教堂村委会非法占用集体土地进行建设，已有生效的法律文书予以认定，并裁决没收非法占用土地上的建筑物以及设施，原告的诉讼请求没有事实根据，请法院驳回原告起诉。
第三人市国土局在举证期限内向本院提交的证据除与被告槐荫区政府提交证据一致的以外，另提交2012年4月2日对三教堂村委会主任曹兴明的询问笔录一份。
第三人三教堂村委会经人民法院依法传唤，未到庭参加本案诉讼，未提交答辩意见，亦未向本院提交证据。
经庭审质证，原告李建刚对被告槐荫区政府、槐荫区执法局以及第三人市国土局提交的证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被告以及第三人提交的证据中所指向的三教堂村委会的钢结构大棚已经于2012年由村委会自行拆除，与本案诉争拆除的大棚和新建的生产车间并非同一建筑物。被告槐荫区政府对原告李建刚提交的证据6、8、9的真实性无异议，对原告提交的其余证据的真实性不认可。同时，认为证据1不能证实原告建设菜市场大棚的合法性；证据2－5与本案没有关联性，且不能证实原告可以合法建造大棚以及实际建造了大棚；证据6中的申请仅是报请审批，并未经有权机关审批；证据7中的施工协议有涂改痕迹，对其合法性不予认可。对原告李建刚提交的证据1－7，被告吴家堡街道办、槐荫区执法局以及第三人市国土局均同意被告槐荫区政府的质证意见。对原告李建刚提交的证据8、9，被告吴家堡街道办、槐荫区执法局以及第三人市国土局均无异议，被告槐荫区政府辩称对于吴家堡街道办下发通知不知情。经审查，原、被告以及第三人提交的证据的形式与取得方式真实、合法，与本案待证事实相关联，可以作为本案定案的依据，本院予以确认。
经审理查明，2012年5月22日第三人市国土局作出济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定书，该处罚决定主要内容为：“三教堂村，你单位未经批准于2011年7月占用本村集体土地1702平方米建设钢架大棚，目前已基本建成，建筑面积1702平方米。经核实土地利用总体规划，认定该宗土地符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款、第43条第1款的规定，属非法占用集体土地行为。决定处罚：没收三教堂村委会在非法占用的1702平方米土地上新建的建筑物和其他设施；处以罚款29493元。”后济南市中级人民法院作出（2012）济行执字第116号行政裁定，主要内容为：“一、准予执行申请执行人济南市国土资源局作出的济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定，……”
2016年4月28日，第三人三教堂村委会向济南市中级人民法院出具槐荫区村集体经济组织证明信一份，载明：“……建设了一处农副产品加工厂，当时因用地违法，区土地局多次来我村谈话，于2012年5月初将该加工厂拆除”。
另查明，2010年12月29日，原告李建刚作为乙方与第三人三教堂村委会签订承包合同，约定李建刚承包甲方三教堂村委会藕鱼池地1.78亩，四至：东至道路，西至曹兴明，南至李建刚宅基地，北至曹兴明；承包期限为26年，李建刚已按合同约定将承包费缴至2021年底。其中第六条约定：“甲方允许乙方以多种方式利用土地，以实现土地的最大效益价值(包括填平鱼池进行建筑建设，招商、租赁等经营方式)”。
2012年12月28日，当时的吴家堡镇人民政府向槐荫区商务局递交《关于建设吴家堡西王社区菜市场的报告》，申请“由济南槐荫滨河土石方工程处在三教堂村北新建2090平方米社区菜市场一处”。
2014年2月16日，原告李建刚以济南槐荫滨河土石方工程处名义向槐荫区商务局、吴家堡街道办递交《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，申请“由济南槐荫滨河土石方工程处在三教堂村北新建2090平方米社区菜市场一处”；第三人三教堂村委会亦签章。2014年2月28日，被告吴家堡街道办签章。
2014年上半年，原告李建刚在三教堂村北路西186号建设菜市场大棚一处。2014年10月29日，李建刚与山东雅基园农业发展股份有限公司签订厂房租赁合同，建筑面积约2124平方米，将上述菜市场大棚租赁给山东雅基园农业发展股份有限公司。
2015年12月29日，被告吴家堡街道办作出《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》，载明：“1、7宗违法用地上的违章建筑，必须按照12月25日约谈会议限定的自行拆除时限予以拆除，逾期由区政府组织相关部门强制拆除。……”
2016年1月8日，原告李建刚向槐荫区国土资源局、被告吴家堡街道办提出“延期拆迁申请”。
2016年1月18日夜，被告槐荫区政府、吴家堡街道办、槐荫区执法局组织人员将原告李建刚位于吴家堡街道办三教堂村的菜市场大棚建筑物拆除。
原告李建刚因认为上列各被告实施的拆除行为违法，提起本案诉讼。
本院认为，本案审理的焦点问题为，一、原告李建刚是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格；二、关于被告槐荫区政府提出其未组织实施拆除原告菜市场大棚建筑物的主张是否成立；三、各被告实施的拆除原告菜市场大棚建筑物的行为是否合法；四、原告提出的赔偿请求是否应得到支持。
关于第一个焦点问题，原告李建刚是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，取决于其对被拆除的菜市场大棚建筑物是否具有所有权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，因三教堂村非法占用集体土地建设钢架大棚，2012年5月22日，市国土局作出济国土罚字（2012）第193号土地行政处罚决定，没收三教堂村委会在非法占用的1702平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款。经济南市中级人民法院裁决，准予执行。但槐荫区政府等各被告以及第三人市国土局均未向法庭提交证据证实上述违法建筑已被没收的手续或相关证明材料。原告向法庭提交了其与三教堂村委会签订的土地承包合同、缴纳承包费的收据、地界图、三教堂村委会出具的证明信、2012年5月18日郑光明收到拆除原钢结构大棚人工费的收条证明、关于建设吴家堡西王社区菜市场的报告、经三教堂村委会和吴家堡街道办签章的原告提出的《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》以及菜市场工程施工协议、工程施工图、工程确认证明、收到施工款的书面收据，上列证据可以证实原告李建刚承包三教堂村土地建造菜市场大棚的事实，且原告建造菜市场大棚已经三教堂村委会以及吴家堡街道办签章同意。
《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“……依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。……”上述法律规定，确立了行政许可的信赖利益保护原则。本案中，原告提出《关于建设吴家堡西王社区菜市场的申请》，第三人三教堂村委会以及被告吴家堡街道办分别签章，虽然被告吴家堡街道办不是建设用地的法定审批机关，但原告据此建造菜市场大棚，其权益应该受到保护。因此，原告因其菜市场大棚被拆除，合法权益收到侵害，有权向人民法院提起诉讼，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
关于第二个焦点问题，虽然被告槐荫区政府否认组织实施了拆除原告菜市场大棚建筑物的行为，但是在被告吴家堡街道办于2015年12月29日作出的《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》中，载明：“1、7宗违法用地上的违章建筑，必须按照12月25日约谈会议限定的自行拆除时限予以拆除，逾期由区政府组织相关部门强制拆除。……”且被告吴家堡街道办及槐荫区执法局均称系参与上级机关组织的联合执法，据此，可以认定被告槐荫区政府组织实施了拆除原告菜市场大棚建筑物的行为。
关于第三个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，原告主张三被告共同违法强制拆除原告菜市场大棚建筑物，并提交了被告吴家堡街道办作出的《关于三教堂村违法用地违章建设有关问题的通知》、照片等证据以证实其主张。以上在案证据能够证明槐荫区政府等被告组织人员对原告菜市场大棚建筑物予以拆除的事实。槐荫区政府等被告在本案中未提交证据证明其对原告涉案菜市场大棚建筑物强制拆除行为的合法性，原告请求法院确认槐荫区政府等被告行政行为违法的主张应予支持。
关于第四个焦点问题，由于槐荫区政府等被告的上述行为违法，应当对给原告造成的损失承担赔偿责任。本案中，原告李建刚虽然提出了要求三被告将违法拆除原告公益菜市场大棚、办公室及附属设施恢复原状或赔偿建设投资168万元及租赁收益损失25.7万元、由于强拆造成李建刚住房损失的赔偿请求。但原告对于拆除涉案菜市场大棚建筑物及其住房损害情况造成的具体损失在本案中未予明确计算方式方法，亦未提供相应的证据，致使本案对其损失主张无法作出准确认定，原告可就其因被告的上述行政行为给其造成的直接经济损失，待证据充分后另案提起诉讼。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处、济南市槐荫区城市管理行政执法局于2016年1月18日强制清除原告菜市场大棚建筑物的行为违法；
二、驳回原告李建刚的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处、济南市槐荫区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
代理审判员 魏吉锋
人民陪审员 郑晓妮
二〇一七年四月十八日
书 记 员 赵 莹