广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终119号
上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人黄建平，该局局长。
委托代理人冯海平，该局工作人员。
委托代理人罗伟佳，广东勤思进律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）李扬德，男，1959年6月1日出生，香港居民。
委托代理人肖冠荣，广东天量律师事务所律师。
委托代理人吕雯雯，广东天量律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）刘桂芳，男，汉族，1948年4月25日出生，住广东省肇庆市端州区。
委托代理人郑滨锐，北京市盈科（广州）�师事务所律师。
委托代理人吴承泽，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
上诉人肇庆市国土资源局（以下简称肇庆国土局）、上诉人李扬德因与被上诉人刘桂芳土地行政登记纠纷一案，不服广东省肇庆市端州区人民法院（2015）肇端法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，案涉土地位于肇庆市端州区黄岗街道办事处岩前村委会联星二队，据肇庆国土局1989年3月20日核发的总编号004971；分编号为6-5-（2）-014《土地使用证》载明：土地所有制性质为集体所有，土地面积64.91平方米，土地使用人为刘桂芳，案涉土地上的房屋由刘桂芳居住使用至今。李扬德为香港特别行政区公民。2006年11月间，李扬德的委托代理人李云龙向肇庆国土局提交署名为“刘桂芳”的《土地转让申请书》，李扬德签名的《土地受让申请书》，岩前村委会出具的《集体土地转让证明》以及肇庆市国源地产评估有限公司出具的《土地评估报告》等资料，要求办理案涉土地的变更登记。2006年12月30日，肇庆国土局作为出让方与李扬德签订《集体建设用地使用权出让合同》，将位于岩前联星二队的案涉土地64.91平方米以人民币25440元的价格转让给李扬德。同日，肇庆国土局作出肇国城区（宅）转字[2006]240号《关于刘桂芳申请将集体土地使用权转让给李扬德的批复》，同意刘桂芳将位于肇庆市岩前联星二队64.91平方米集体用地转让给李扬德作住宅用地。2007年1月19日，李扬德通过代理人李云龙向肇庆国土局提交《土地登记申请书》。肇庆国土局审查后，认为案涉土地是随房屋所有权的转让而涉及土地转让，遂于2007年2月14日作出《土地登记审批表》同意案涉土地使用权变更登记。2007年2月27日，肇庆国土局向李扬德核发肇集用（2007）第00164号《集体土地使用证》，将案涉土地使用权变更登记在李扬德名下。2014年11月间，刘桂芳向肇庆国土局查询案涉土地使用权的登记情况，肇庆国土局于2014年11月19日对刘桂芳作出复函：“经查询地籍档案，根据《肇国城区（宅）转字[2006]240号》批复，该案土地已转让给李扬德，并于2007年7月27日办理了肇集用（2007）第00164号《中华人民共和国集体用地使用证》。”刘桂芳收到复函后，委托律师向肇庆国土局发出《律师函》，要求肇庆国土局将土地登记恢复原状，重新登记在刘桂芳名下。而肇庆国土局则认为已履行依法审查的义务，在变更土地登记中并无过错，建议刘桂芳通过诉讼程序解决争议。刘桂芳遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管�法》第十一条规定：“农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更申请，由原土地登记机关进行土地所有权、使用权变更登记。”根据上述规定，肇庆国土局作为肇庆市人民政府的土地行政主管部门，具有对肇庆市行政区域内的土地进行登记及依法变更登记的法定职权，为本案的适格主体。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案双方的争议焦点是肇庆国土局于2007年2月27�将原属于刘桂芳使用的土地变更登记为李扬德名下的具体行政行为是否有事实依据、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”根据上述法规规定，农村村民住宅用地的使用权不得出让或者转让。诉讼间，肇庆国土局辩称：本案案涉土地的转让是基于地上附着物房屋的转让而导致土地的转让，肇庆国土局根据李扬德的申请办理土地变更登记，符合广东省集体建设用地使用权流转办法第四条规定的除外情形。而从本案事实分析，本案案涉土地于1989年3月20日经肇庆国土局核发土地使用权证，土地使用权人为刘桂芳，该土地上的房屋一直由刘桂芳及家人居住使用。至今，无任何证据显示该房屋的权属发生转移，亦无任何证据证实刘桂芳将该房屋出卖给李扬德，肇庆国土局所称因地上附着物房屋权属转移而导致土地使用权转移无事实依据支持，因此，肇庆国土局作出变更登记属于主要证据不足，认定事实不清及适用法律有误。《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交以下文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明；个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案李扬德在向肇庆国土局申请土地变更登记时，并未向肇庆国土局提交案涉土地附着物�权属证明，而肇庆国土局在土地登记要件缺失、地上附着物权属不明的情形下，仍为李扬德办理土地变更登记，违反土地登记规则的规定，属于程序失当。综上，肇庆国土局作出的变更登记的具体行政行为认定事实不清，适用法律有误，程序失当，应予撤销。至于李扬德所称刘桂芳起诉超过法定期限的问题，本案刘桂芳于2014年11月知道案涉土地变更登记为李扬德名下，2015年1月向本院提起诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。因此，李扬德所提无事实依据支持，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销肇庆国土局作出的将原属于刘桂芳的土地使用权（土地使用权证总编号：004971；分编号6-5-（2）-014）变更登记至李扬德名下的具体行政行为及2007年2月27日核发的肇集用（2007）第00164号集体土地使用证。
上诉人肇庆国土局不服原审判决，向本院上诉称，一、被上诉人与李扬德之间存在房屋及土地转让的事实，原审法院未结合本案的客观实际情况予以认定，显然为认定事实不清。1、根据上诉人提交的《土地评估报告》可知，案涉宗地在转让时已建有二层半住宅，因此应当认为案涉土地在转让时已存在房屋。而本案宗地使用权转让为房屋所有权的转让，导致土地转让。案涉房屋没有权属证明不影响案涉宗地随房屋转让的事实认定。作为端州区黄岗镇岩前村委集体土地加建的房屋，在转让当时的客观情况为：由于当时法治建设的不完善、相关配套的不完备，以及村民权属意识的淡薄，村民加建的房屋并没有向上诉人申请办理权属证明，也没有房屋权属证明。而原审法院在审理本案时，却无视这一客观情况，一味纠缠强加要求上诉人提供地上附着物的证明显然脱离了本案的客观实际，从而导致错误判决。2、上诉人在原审提交的《土地使用权转让合同》以及《集体土地转让证明》等证据材料，已可证实被上诉人与李扬德之间存在房屋及土地转让的事实。虽现时无法通过笔迹鉴定证实案涉转让合同为被上诉人所签，但该转让合同为被上诉人在我局工作人员见证下所签则是铁一般的事实。且，被上诉人所属村委所出具的《集体土地转让证明》，更可从侧面反映出两者之间达成房屋及土地转让的合意。否则，村委会也不会在该证明上加盖公章并同意被上诉人转让案涉房屋及土地。而广东天正司法鉴定中心出具的司法鉴定意见，虽无法直接证实案涉转让合同的签名为被上诉人所签，但其也没有排除该签名为被上诉人所签的可能性，且鉴定中心无法鉴定的原因，非因上诉人过错所造成，而是由于检材检验条件局限所致，是由于被上诉人无法提供与当时所签的笔迹所致。因此，依法应当由被上诉人承担鉴定不能的不利法律后果。但原审法院未能准确划分举证责任以及其法律后果，也未能结合本案其他证据来综合认定本案的关键事实，反而盲目采信鉴定意见书来否定两者之间交易转让的事实显然于法无据，依据不足。3、李扬德在上诉期间提交的经广东端庆律师事务所律师见证的《土地使用权转让合同》以及两份收据等，更可进一步证实被上诉人与李扬德之间存在房屋及土地转让的事实。在存在转让事实的基础上，上诉人基于当事人土地登记申请，依照《土地管理法》、《国家土地管理局土地登记规则》等相关法律法规的规定为李扬德进行土地登记、核发土地使用权证的行为合法有效，依法应当判决驳回诉讼请求。而且，根据《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》的规定，农村集体土地在2003年以后在一段时间内也是允许流转的。因此，上诉人根据被上诉人、李扬德的共同申请，为其转让土地使用权办理登记，向李扬德核发土地使用权证也是具有充足的法律依据。二、本案纠纷实为被上诉人与李扬德之间的民事经济纠纷，应由被上诉人与李扬德之间通过沟通协商或者民事诉讼的方式解决，主张相关权利，而不应将行为人的过错归责于上诉人的土地登记行为，法院更不应该支持有违于诚实信用原则的行为。一审判决书未区分不动产登记的内部和外部效力。涉案土地使用权变动是被上诉人与李扬德转让民事权利的结果，不是登记机关登记行为的结果。就本案土地登记、发证的行政行为，是被上诉人、李扬德共同申请启动的，即使判决撤销上诉人核发的土地使用证，也不能否认他们之间转让民事权利的存在。综上，原审法院在审理过程中未能结合本案的客观实际情况，也未能综合本案的全部证据，从而导致本案认定事实不清，适用法律错误，作出错误判决。故此，为维护上诉人的权益，还望二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人李扬德不服原审判决，向本院上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、被上诉人刘桂芳自愿将案涉土地使用权转让给上诉人并同意办理土地变更登记手续。上诉人与被上诉人刘桂芳于2006年11月15日签订《土地使用权转让合同》，合同明确约定：“一、被上诉人刘桂芳将案涉土地使用权转让给上诉人李扬德……二、上诉人先付订金人民币10万元……三、本合同签订后，被上诉人刘桂芳应将该宗地的土地使用权证移交给上诉人，并在2006年11月18日前协助上诉人到国土资源局办理土地转让和土地权属变更登记手续”，被上诉人刘桂芳在律师的见证下在合同上亲笔签名�按捺指模。同日，被上诉人刘桂芳收取了上诉人10万元订金后，将其土地使用权证原件交给上诉人办理土地变更登记手续，表明被上诉人刘桂芳自愿将案涉土地使用权转让给上诉人并同意办理土地变更登记手续。上诉人认为，上述土地转让合同的内容均经过双方自愿平等协商，是双方真实意思表示，且上诉人已依照合同约定支付了全部土地转让款。因此，上述合同合法有效。一审法院认为“无任何证据证实被上诉人刘桂芳将案涉房屋出卖给上诉人”是认定事实不清。2、被上诉人刘桂芳违反民法诚实信用的基本原则。上诉人与被上诉人刘桂芳已经实际履行了合同近十年，案涉土地也已办理变更登记手续。被上诉人刘桂芳此前一直没有提出任何异议，以其履行合同近十年的事实表明其默认了土地变更登记行为的合法性。而现在，被上诉人刘桂芳却在收取了土地转让款�享受了利益后，请求撤销变更登记的具体行政行为，为了推翻土地变更登记行为而不惜一切违背信义，出尔反尔，严重毁约，违背公平和诚实信用的基本原则，为了自身的不正当利益而损害他人利益，法律不应该保护，不应纵容违约一方来损害守约一方。上诉人认为，从维护交易的稳定性和兼顾公平、诚实信用的原则考虑，建议法庭依法撤销一审判决。二、一审判决适用法律错误。1、案涉土地的使用权可以转让。根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条规定：“有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转……因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。”该办法第六条规定：“集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他地上附着物随之转让、出租和抵押。”我国《物权法�第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”。本案中，被上诉人刘桂芳已将案涉土地的使用权转让给上诉人，根据“房地一体”的原则，案涉土地上的建筑物及其他附着物也随之转让给上诉人。一审法院认为“无任何证据显示该房屋的权属发生转移”和“肇庆市国土资源局在土地登记要件缺失、地上附着物权属不明的情形下，仍为上诉人办理土地变更登记，违法土地登记规则的规定，属于程序失当”明显是理解和适用法律错误。2、案涉土地上的房屋权属已发生转移。我国《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。”《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中�虽然案涉土地上的房屋由被上诉人刘桂芳及其家人居住使用，但并不影响案涉土地使用权的物权变动，因案涉土地使用权已变更登记至上诉人名下，该物权登记具有对外公示的作用并产生公信力。不动产物权变动的效力是以登记为准，并非以交付为准。一审法院以“案涉土地上的房屋一直由被上诉人刘桂芳及其家人居住使用”为由，来认定案涉土地上的房屋权属未发生转移是适用法律错误。综上所述，一审判决适用法律错误，认定事实不清。为此，上诉人特向贵院提起上诉，请求依法判令撤销一审判决，改判维持肇庆国土局作出的将原属于刘桂芳的土地使用权[土地使用权证总编号：004971；分编号6-5-（2）-014]变更登记至上诉人名下的具体行政行为及2007年2月27日核发的肇集用（2007）第00164号集体土地使用证，本案一、二审诉讼费由被上诉人刘桂芳承担。
被�诉人刘桂芳答辩称，被上诉人刘桂芳与上诉人肇庆国土局、李扬德变更土地登记纠纷一案，经肇庆市端州区人民法院审理，作出（2015）肇端法行初字第8号行政判决书，认为肇庆国土局作出的变更土地登记的具体行政行为认定事实不清，适用法律有误，程序失当，判决撤销肇庆国土局作出的将将原属于刘桂芳的土地使用权[土地使用权证总编号：004971；分编号6-5-（2）-014]变更登记至上诉人名下的具体行政行为及2007年2月27日核发的肇集用（2007）第00164号集体土地使用证。上诉人肇庆国土局、李扬德提起上诉的请求没有事实理由和法律依据，其提出的事实和证据与本案没有关联性。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当�人，本案事实清楚，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实清楚，本院依法予以确认。
本院二审另查明，在原审审理期间，被上诉人刘桂芳对上诉人李扬德申请案涉土地使用权变更登记时，提交给上诉人肇庆国土局的《土地使用权转让合同》以及《土地转让申请书》上“刘桂芳”的签名和指模有异议，向原审法院申请对签署有“见证人：钟群英2006.11.15”的上述《土地使用权转让合同》以及《土地转让申请书》上“刘桂芳”的签名以及指模进行鉴定。2016年3月16日，广东天正司法鉴定中心向原审法院发出《文书审查结果通知》，告知原审法院：案涉的《土地转让申请书》可出具鉴定意见，但《土地使用权转让合同》检材本身检验条件存在一定局限，无法出具鉴定意见。2016年4月28日，广东天正司法鉴定中心出具穗司鉴16010030700010号《鉴定意见书》，鉴定意见为：《土地转让申请书》中“刘桂芳”签名处的指印不是样本捺印人所留。收到上述《鉴定意见书》后，各方当事人均没有申请重新鉴定。
经审理，本院认为，本案属于土地行政登记纠纷，争议的焦点在于，上诉人肇庆国土局将案涉土地的使用权人由被上诉人刘桂芳变更登记为上诉人李扬德的行政行为是否合法。
上诉人肇庆国土局是肇庆市人民政府的土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款和《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第六条第一款的规定，对辖区内的土地使用权变更进行登记属其法定职责，其为本案的适格主体。
案涉土地属于农村集体所有的土地。综合原审及二审查明的事实分析，虽然上诉人肇庆国土局以及李扬德均提出，案涉土地使用权的转�是基于案涉土地上房屋的转让而发生的主张，但两上诉人并未能提供证据证明案涉土地上房屋的权属发生了转移。上诉人李扬德在向上诉人肇庆国土局申请案涉土地使用权变更登记时，也并未向上诉人肇庆国土局提交地上附着物权属证明。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条以及《土地登记规则》第十条的规定，上诉人肇庆国土局及李扬德提出的案涉土地使用权的转让是基于地上房屋的转让而发生的主张没有事实依据和法律依据。上诉人肇庆国土局在上诉人李扬德申请案涉土地使用权变更登记时提交的文件资料不符合相关规定的情况下，仍为上诉人李扬德办理案涉土地使用权的变更登记的行为属事实不清，程序不当。另外，上诉人肇庆国土局也未能提供证据证明被上诉人刘桂芳本人到肇庆国土资源局办理土地使用权变更手续，且经鉴定，《土地转让申�书》中“刘桂芳”签名处的指印不是被上诉人刘桂芳本人所留。依据《土地登记规则》第三条第二款和第六十六条的规定，肇庆国土局不应受理案涉土地使用权变更登记申请，其受理及办理该土地使用权变更登记并向李扬德颁发肇集用（2007）第00164号《中华人民共和国集体用地使用证》的行政行为违反法律法规的规定，依法应予撤销。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，实体处理恰当，审理程序合法，本院依法予以维持。两上诉人请求撤销原审判决的理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人肇庆市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年二月六日
书 记 员 邱嘉炜