广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行初177号
原告：虞月莲（又名虞永姬），女，汉族，1964年12月10日出生，住广东省连山壮族瑶族自治县。
委托代理人：赖永新，男，汉族，1958年4月12日出生，住广东省连南瑶族自治县。
被告：连山壮族瑶族自治县人民政府。
法定代表人：冯红云，县长。
出庭负责人：韦鑫，副县长。
委托代理人：何耀强，连山壮族瑶族自治县国土局执法监察队队长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
第三人：虞峻励（又名虞峻丽），男，壮族，农民，1960年1月15日出生，住广东省连山壮族瑶族自治县。
第三人：虞杰（又名虞秀华），男，壮族，1984年2月5日出生。住广东省连山壮族瑶族自治县。
以上两第三人共同委托代理人：欧书美，广东吉山律师事务所律师。
原告虞月莲因不动产物权登记行政纠纷一案，于2017年11月10日向本院提起行政诉讼，本院于2017年11月10日立案受理后，于2017年11月24日向被告及第三人送达了起诉状副本及举证、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月26日公开开庭审理了本案。原告虞月莲及其委托代理人赖永新；被告连山壮族瑶族自治县人民政府出庭负责人韦鑫及委托代理人何耀强、温福荣；第三人虞峻励、虞杰及其共同委托代理人欧书美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告虞月莲起诉称：原告的自留用地位于连山××自治县××镇××高楼村××组的竹山社（地名），即现在“佛山希望小学”背，是一九八一年落实生产责任制时，生产队划分给原告一家的生产责任田，并一直至今由原告一家耕种，从未调整，从未发生过争议。该责任田面积约0.9亩。其四至：东至虞峻回的责任田，南至罗木仙的责任田，西至虞峻忠的责任田，北至虞峻励的责任田。1998年并改建成鱼塘。2001年G323国道（即连山县城“广德大道”）建设规划，需要征用该片田地。高楼村三队根据政府要求于2001年11月21日上午召开全村户主代表大会讨论，支持政府建设规划，并一致同意征地补偿费按征地征到各户归各户所有的分配方案，并于2001年11月22日各户主再签订《高楼三队村民协议书》，明确约定：“各户的承包责任田、征地补偿费是征到各户的责任田归各户收，以后各户的承包田承包责任制不变，各户的承包责任田不变，以原耕为基础，各户承包责任田的使用权归各户主使用。”原告也己在协议书上签名确认。对上述会议记录和协议书，所在的高坪村委员会也分别签字盖章确认。在征地中工作组按照G323国道红线内共征用原告在竹山社的责任田0.75亩，征地补偿款16200.00元，加上其他水田、水稻、蔬菜、鱼苗、误工补偿款共领取23995元。剩余0.141亩未征用部分作为原告的自留地使用。上述事实，原告责任田周边责任田的本村村民都出具证明予以证实。原告及第三人所在的高楼村民小组和村委会也出具证明予以证实。2003年第三人虞峻励任高楼村三组组长期间，利用职务上的便利，在未告知原告的情况下，私自将原告未征完的部分自留地，划入其责任田范围，并以他虞峻励和他儿子虞杰的名义向连山县国土部门申请报批作商住用地。而被告连山县政府在没有调查核实的情况下，违法向第三人审批颁发“山府集用（2003）字第1825010xx号”和“第1825010xx号”集体土地建设用地使用证。直接造成原告的合法自留用地被第三人侵占的事实，自原告知道后多次与第三人商讨，但都无法收回自己的合法自留用地。原告认为：被告连山县政府给第三人审批颁发上述涉案两份集体土地建设用地使用证，将原告所有的自留用地划拨给第三人使用，该行政行为既没有任何事实证据和法律依据而且程序违法，并构成对原告合法权益的侵权。
原告为维护自己的合法权益，特向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：1、撤销被告审批颁发的“山府集用（2003）字第1825010xx号”和“山府集用（2003）字第1825010xx号”《集体土地建设用地使用证》。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告虞月莲为其主张提供的证据有：1、《证明》。证明原告虞月莲的又名为虞永姬、虞月莲、虞永姬同为一人；2、《会议记录》。证明2001年11月21日高楼三队（三组）对G323国道（广德大道）征用高楼三队责任田的征地款如何处理问题专门召开责任田户主大会并一致同意征地款按征地征到各户归各户的分配方案。原告虞月莲（虞永姬）也在该会议记录上签名确认；3、高楼三队村民协议。证明2001年11月22日高楼三队根据户主大会决论，拟成协议书，明确约定：各户的承包责任田征地补偿款按征到各户的责任田归各户收，以后各户承包责任田不变，以原耕为基础，各户承包责任田的使用权归各户主使用。原告也在该协议书上签名确认；4、征地及地着物青苗补偿明细表。证明原告在此次G323国道（广德大道）规划征地中，被征用竹山社的土地0.75亩征地补偿款16200元共领取各项补偿款共23995元；5、征地及规划G323国道图。证明G323国道（广德大道）规划建设，需要征用到原告的承包责任田的一部分。（编号：257.74位置）；6、未征用部分县政府作商住用地规划图。证明连山县政府对G323国道未征用的周边土地进行规划。编号：(45）、（33）、（34)所划出的长三角面积正是原告未征用的自留用地；7、证明材料。证明原告责任田（自留用地）周边责任田（自留用地）的村民三十多年来都一直与原告在一起耕作劳动，最清楚现争议的自留用地是原告责任田未征用剩余的自留用地等事实。并出具证明材料作证；8、证明。证明原告与第三人所在的高楼村三队（组）及村委会都也出具证明证实原告与第三人争议的土地是原告责任田未征用的自留用地，面积分别为：12.2+44.9+29.1﹦95.2平方；9、《地籍调查土地登记审批表》（虞峻励）。证明被告连山县政府根据第三人虞峻励提交的《土地登记申请书》及相关材料，审批颁发“山府集用（2003）字第1825010xx号”集体土地建设用地使用证。该行政行为完全没有事实和法律依据。lO、《地籍调查土地登记审批表》（虞杰）。证明被告连山县政府根据第三人虞杰提交的《土地登记申请书》及相关材料，审批颁发“山府集用（2003）字第1825010xx号”集体土地建设用地使用证。该行政行为完全没有事实和法律依据。
被告连山壮族瑶族自治县人民政府答辩称：一、本府依据虞峻励、虞杰及所在村小组申请对涉案的土地进行地籍调查、用地批复及核发集体土地使用证，不存在行政违法。2001年我县为了促进本县的经济发展，在上级有关部门的关心和委托下，对国道323线进行改（扩）建的征地拆迁工作。为了解决被征地的农户的生活出路，根据有关政策规定相应依申请解决一些农户的农用地问题。2002年1月16日本府职能部门国土局依据本县吉田镇高楼三队利用征地自留地作商住用地的申请，遂作出山国征字（2002)01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》。该批复同意第三人虞峻励，用地位置佛小背，地号为（5）号，用地面积157.70平方米。虞杰用地位置佛小背，地号为（6）号，用地面积157.70平方米。尔后该局进行地籍调查及办理土地登记审批手续，由本府颁发集用(2003)1825010xx号和集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》给本案的第三人虞峻励、虞杰。以上事实说明本府的土地行政行为不存在行政违法。
二、原告诉称还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入第三人集体土地使用证范围依据不足。原告在涉案的土地上究竟有多少面积的责任田，原告未能举出任何有说服力的证据，如责任田承包合同、责任田承包权证等，当时被征的总面积是多少，未征的面积是多少没有充分的依据加以说明。在征地实践中，如果大部分的土地被征用，尚有小部分的边角地、夹心地、飞地一并纳入被征的范围。如果当时确实还有0.141亩的责任田的土地未征，原告肯定提出异议，因为这些边角地、夹心地、飞地等已经丧失原来的土地用途（稻田或鱼塘）。在事隔16年之久，原告拿出没有注明时间，没有签名和盖章及来源不明的《征地及地着物青苗补偿明细表》，实际是一份草稿和2017年10月25日没有经办人签名的村小组出具一份证明材料，仅凭两份材料证明还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入第三人集体土地使用证范围实在依据不足。
三、原告状诉本府土地行政行为已超出诉讼时效。通过本府进行征地行为后，原告的涉案土地已经改变了其生产经营的用途如不可能再进行水田的耕作或鱼塘的经营，从当年起原告就已经知道自己的利益有可能受到侵害，此时原告应当寻找征拆指挥部进行补征或者虽然未符合补征条件，而自己未被征部分的土地被村集体作为宗地批准给他人作留用地，第三人自己也应当向所在村集体进行交涉，要求调整或补偿，未果的也可以通过法律途径解决，本案无论是作为民事诉讼还是行政诉讼都已超出了民事诉讼和行政诉讼的时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，原告状诉本府土地行政行为已超出诉讼时效。
综上所述，原告诉称还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入第三人集体土地使用证范围依据不足；本府依据虞峻励、虞杰及所在村小组申请对涉案的土地进行地籍调查、用地批复及核发集体土地使用证不存在行政违法；原告状诉本府土地行政行为已超出诉讼时效。请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告连山壮族瑶族自治县人民政府于2017年12月12日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据包括：1、集用(2003)1825010xx《土地登记申请书》；2、集用（2003)1825010xx《土地登记申请书》。
第三人虞峻励、虞杰述称：一、原告要求撤销县政府颁发给第三人的《集体土地使用证》是没有事实和法律依据的。2001年本县对国道323线进行改（扩）建，答辩人及原告户在国道323线改（扩）建范围内的水田已被全部征用。为了解决被征地的农户（失地农户）的生活出路，答辩人所在的村集体根据有关政策规定申请解决一些农户的农用地问题。2002年1月16日国土局依据本县吉田镇高楼三队利用征地自留地作商住用地的申请，遂作出山国征字（2002)01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》。该批复同意第三人虞峻励，用地位置佛小背，地号为（5）号，用地面积157.70平方米。虞杰用地位置佛小背，地号为（6）号，用地面积157.70平方米。尔后该局进行地籍调查及办理土地登记审批手续，由县政府核发集用(2003)1825010xx号和集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》给答辩人。以上事实说明县人民政府的土地行政行为不存在行政违法。答辩人所持有的两份《集体土地使用证》应依法得到保护。
二、原告诉称还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入答辩人的《集体土地使用证》范围是没有依据的。原告在涉案的土地上责任田的面积约0.75亩，而被征用的面积也是0.75亩。在事隔16年之久，原告拿出没有注明时间，没有签名和盖章及来源不明的《征地及地着物青苗补偿明细表》，实际是一份草稿和2017年10月25日没有经办人签名的村小组出具一份证明材料，仅凭两份材料证明还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入第三人户的《集体土地使用证》范围实在依据不足。2017年12月6日，答辩人所在的村集体出具证明，证明虞月莲户在落实农村承包责任制时，村集体分配责任田，其户原户主是虞灵宗。2001年，国道323线征拆指挥部与本村征用集体土地时，根据实际测量结果，我村在国道323线需征的水田已被全部征用。当时国土部门批准办理集体土地使用证，留用地是不允许有争议、有牵连的土地，如有牵连或争议的土地国土局不批复。同在一天的2017年12月6日，我们所在的村集体证明我经济合作社于2017年10月25日出具的《证明》是虞月莲事先起草好材料叫我社加盖公章并言明是找国土局核对土地四址材料而写的证明。由此说明，原告诉称还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入答辩人户的《集体土地使用证》土地范围是没有依据的。
三、原告提起行政诉讼已超出诉讼时效。原告的涉案土地事实上已经被全部征用，假使有未征部分也已改变了其生产经营的用途，如不可能再进行水田的耕作或鱼塘的经营。从当年起原告就已经知道自己的利益有可能受到侵害，此时原告应当寻找征拆指挥部进行补征或者虽然未符合补征条件，而自己未被征部分的土地被村集体作为宗地批准给他人作留用地，第三人自己也应当向所在村集体进行交涉，要求调整或补偿，未果的也可以通过法律途径解决。如果征拆指挥部不同意补征或认为不影响原告的生产经营或确实影响了生产经营，村集体是否有权收回或收回再作其他调整。这些都是当时需要加以考虑和分析及解决的问题。但本案无论是作为民事诉讼还是行政诉讼都已超出了民事诉讼和行政诉讼的时效。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的有关规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，原告提起行政诉讼已超出诉讼时效。
综上所述，原告诉称还有0.141亩的责任田的土地未征而被纳入第三人的《集体土地使用证》土地范围是没有依据的；连山县人民政府依据我们及所在村小组申请对涉案的土地进行地籍调查、用地批复及核发《集体土地使用证》不存在行政违法；原告状诉土地行政行为已超出诉讼时效。为了保护我们的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特作以上答辩，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人虞峻励、虞杰为其主张提供的证据有：1、山府集用(2003)1825010xx号《集体土地使用证》；2、山府集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》；3、承包土地使用证。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、对原告提交的证据1--10真实性、关联性本院予以认定；二、对被告提交的证据1--
2真实性、关联性本院予以认定；三、对第三人提交的证据1、--3真实性、关联性本院予以认定。
经审理查明：2001年连山壮族瑶族自治县对国道××（××大道）进行改（扩）建工程，征用原告与第三人所在的吉田镇高莲村委会高楼第三经济合作社沿线的土地，2001年11月21日，高楼第三经济合作社对G323国道（广德大道）征用高楼第三经济合作社责任田的征地款如何处理问题专门召开责任田户主大会，会议一致同意征地款按征地征到各户归各户的分配方案，形成2001年11月21日、22日两份《协议书》，协议明确约定：各户的承包责任田征地补偿款按征到各户的责任田归各户收，以后各户承包责任田不变，以原耕为基础，各户承包责任田的使用权归各户主使用。同意分配方案的村民包括原告虞月莲（虞永姬）均在两份《协议书》上签名确认。
原告虞月莲的自留用地位于国道××（××大道）进行改（扩）建工程征地范围内，即“佛山希望小学”背后，原告称面积约0.9亩。《征地及地着物青苗补偿明细表》载明原告在此次被征用自留用地为0.75亩，尚有未征用的自留用地；在征地及规划G323国道图和未征用部分县政府作商住用地规划图以及连山县政府对G323国道未征用的周边土地进行规划[编号：(45）、（33）、（34)]所划出的长三角面积显示正是原告未征用的自留用地，面积共计：12.2+44.9+29.1﹦95.2平方米,第三人虞峻励、虞杰编号（33）、（34)宅基地各占有原告未征用自留地25.6平方米和12.5平方米，证实G323国道（广德大道）规划建设只征用到原告的承包责任田的一部分（编号：257.74位置）。
2002年1月16日,为了解决征地农户的农用地问题，被告连山壮族瑶族自治县人民政府属下职能部门国土局依据高楼三队利用征地自留地作商住用地的申请，作出山国征字（2002)01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》，批准划拔给高楼三队集体土地6000平方米作商住用地，其中批复同意第三人虞峻励用地位置佛小背，地号为（5）号，用地面积157.70平方米；第三人虞杰用地位置佛小背，地号为（6）号，用地面积157.70平方米。
2003年7月29日，第三人虞峻励、虞杰分别向被告连山壮族瑶族自治县人民政府提交《土地登记申请书》及相关材料，以连山壮族瑶族自治县国土局国征字（2002)01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》为申请登记依据，向被告申请颁发集体土地建设用地使用证。第三人虞峻励、虞杰分别在《土地登记申请书》填写了座落“佛小背”；用途住宅；使用面积157.70平方米；建筑占地面积130平方米；四至以附图红线图为界。
被告连山壮族瑶族自治县人民政府属下职能部门国土局受理申请后，该局进行地籍调查及办理土地登记审批手续，在2003年8月7日制作的《地籍调查土地登记审批表》上国土局负责人在“审核意见栏”上分别填写了“同意初审意见，报请批准登记”并加盖了公章，但“发证机关批准意见”一栏为空白。
2003年8月6日，被告连山壮族瑶族自治县人民政府给第三人虞峻励、虞杰分别颁发了山府集用(2003)1825010xx号和山府集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》,证载内容：座落“县城滨江区佛小背后”；用途商住；使用面积157.70平方米；其中共用分摊面积27.70平方米。
以上事实，有原、被告和第三人的诉讼状及提交的证据副本，本院的庭审笔录等予以证实。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案对被告连山壮族瑶族自治县人民政府2004年12月1日颁发给第三人虞峻励、虞杰的山府集用(2003)1825010xx号和山府集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》的行政行为进行审查，经审查存在以下问题：
首先，被告连山壮族瑶族自治县人民政府未按《土地登记规则》对土地登记发布通告及公告。原国家土地管理局[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第八条规定：“初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请者应当提交的有关证件；（五）其他事项。”第十五条：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”本案各方提供的证据显示，被告连山壮族瑶族自治县人民政府给第三人虞峻励、虞杰的颁发《集体土地使用证》登记过程中，未经对涉案申请土地登记事项发布通告,之后制作的《地籍调查土地登记审批表》没有发证机关审批签发同意发证意见，同时也未对拟发土地登记土地登记进行公告公示，剥夺了其他权属利害关系人的知情权和提出异议申辩的权利。因此，被告颁发《集体土地使用证》行为未严格履行通告、公告及审批发证等相关颁证程序，违反了《土地登记规则》的上述规定，应予确认颁证程序违法。
其次，被告连山壮族瑶族自治县人民政府未按《土地登记规则》规定对申请登记土地权属依据和地籍情况进行调查审核。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”本案被告连山壮族瑶族自治县人民政府颁发给第三人虞峻励、虞杰的《集体土地使用证》，从被告提交的二份证据看，仅是根据高楼三队利用征地自留地作商住用地的申请及国土部门对高楼三队作出的山国征字[2002]01号《关于吉田镇高楼三队申请利用征地自留地作商住用地的批复》为登记依据，未提供对拟登记的土地作了地籍调查结论和权属依据的相关审核证据材料，也未对该宗地权属、征用土地界线情况进行说明，应视为土地登记未作地籍调查及权属依据审核。因此，被告的颁证行为未严格履行土地登记审核程序，土地权属登记依据不足。
再次,被告连山壮族瑶族自治县人民政府土地登记行为未核清原土地使用情况及征用土地的范围。原告虞月莲原有的自留地座落“佛小背后”，处于国道××（××大道）进行改（扩）建工程征地及涉案土地颁证范围之内，从高楼村三队内部协议签名看，原告是该范围征地和补偿的对象，原告虞月莲所称有自留地面积约0.9亩,其提供的征地工作组《征地及地着物青苗补偿明细表》记载：有原告已被征水田、鱼塘的亩数、单价以及原总补偿金额划去未征部分补偿的改动实际补偿金额数量，备注栏还注明“未征有0.108亩未入数”字样，此外，原告在国土部门提取的征地及规划G323国道图和连山县政府对G323国道未征用部分周边土地商住用地规划图[编号：(32）、（33）、（34)]，图中所划出的长三角形地块标明显示正是原告未征用的自留用地，面积共计：12.2+44.9+29.1﹦95.2平方米,其中第三人虞峻励、虞杰编号（33）、（34)宅基地各占有原告未征用自留地25.6平方米和12.5平方米，而且原告所在的村民小组、村委会及原告责任田周边责任田户主出具证明予以证实。上述相关证据材料已相互印证证实G323国道（广德大道）规划建设只征用到原告的承包责任田的一部分（编号：257.74位置），尚有图纸标明的三角形地块自留用地95.2平方未被征收。而被告始终未能提交证据否认原告提交证据的真实性及证明原告在涉案颁证范围内的自留地已被全部征用的事实。因此，被告连山县政府给第三人审批颁发涉案两份集体土地使用证，将原告未被征收的自留地部分核发给第三人作商住用地使用，该行政行为未核清土地使用和征用的事实，属认定事实不清，依据不足，并构成对原告合法权益的侵权，应予以撤销。
关于本案的诉讼时效问题，由于本案诉讼涉及的是不动产土地的使用权的案件，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定二十年期限的诉讼时效，因此，对被告及第三人关于超诉讼时效的主张不予采纳。
综上所述，被告连山壮族瑶族自治县人民政府颁发给第三人虞峻励、虞杰的集用(2003)1825010xx号和集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》认定土地权属依据和审核事实不清，主要证据不足，颁证程序违法，应予以撤销。原告虞月莲的诉讼请求理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告连山壮族瑶族自治县人民政府于2003年8月6日颁发给第三人虞峻励、虞杰的山府集用(2003)1825010xx号和山府集用（2003)1825010xx号《集体土地使用证》。
本案受理费50元，由被告连山壮族瑶族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 邓小康
审判员 赖爱红
审判员 孙铁夫
二〇一八年一月二十五日
书记员 黄家辉