广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茂中法行终字第40号
上诉人（原审原告）：聂春梅。
委托代理人：洪晨，重庆市江津区德感法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：茂名市人力资源和社会保障局。住所地：广东省茂名市文明中路**号。
法定代表人：董晓璐，局长。
委托代理人：陈一鑫，茂名市人力资源和社会保障局干部。
委托代理人：张飞乐，茂名市人力资源和社会保障局干部。
原审第三人：中铁二十二局哈尔滨铁路建设集团有限责任公司。住所地：黑龙江省哈尔滨市南岗区西大直街***号。
法定代表人：周振兴，董事长。
委托代理人：李宁，是中铁二十二局哈建集团茂湛铁路工程项目部职员。
上诉人聂春梅因诉被上诉人茂名市人力资源和社会保障局人力资源和社会保障行政决定一案，不服茂名市茂南区人民法院作出的（2014）茂南法行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明的事实：原告聂春梅与本案死者聂勋治系父女关系。2013年6月28日，聂勋治（乙方）与中铁二十二局哈建集团茂湛铁路工程项目部（甲方）签订《劳务协议》，主要内容为：“工程地点：茂名东站；承包范围：线路道岔施工；工程数量：以最后完成工程量结算为准；劳务承包方式：除一次大捣机作业费用外的线路、道岔铺设所需的全部人工、机械费用；施工验收标准：达到工务给出验收标准，达到线路开通条件；劳务费用单价：道岔1／9号每组14000元／组，1／12号道岔每组24000元／组，1／18号道岔每组28000元／组，客专道岔33000元／组；铺轨p50轨115000元／km，p60轨120000元／km；工作内容：甲方提供轨料、道碴等材料转运至施工地点200米范围内，甲方提供道岔及线路大机捣固一次捣固的设备费用。乙方民工意外伤害保险由甲方负责购买，乙方施工人员房租及水电费由甲方支付（每月6000元），民工往返车费按实际发生费用报销……。”原、被告双方当事人都向法院提交该份《劳务协议》，《劳务协议》没有乙方代表聂勋治的签名，但在庭审中查明了第三人存档的《劳务协议》有聂勋治签名，并得到了原告和第三人的亲自认可。2013年7月23日上午10时40分许，在茂名市站前三路，李超毅驾驶粤bm5s71号小型普通客车由西往东行驶，遇聂勋治驾驶自行车由东往西行驶时发生交通事故，聂勋治受伤，送往茂名市人民医院进行抢救。2013年8月3日，聂勋治经抢救无效死亡。2013年8月20日，茂名市公安局交通警察支队一大队作出茂公交认字（2013）第1976号《交通事故认定书》，认定李超毅驾车未能做到确保安全，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条第一款的规定，聂勋治在驾驶自行车时不靠右侧通行，不按规定车道行驶，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十五条、第三十六条的规定，各负本次事故的同等责任。2014年7月17日，原告聂春梅就聂勋治道路交通事故死亡一事向被告茂名市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，被告认为原告提出工伤认定申请时未能提交用工单位与聂勋治存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明，不符合《广东省工伤保险条例》第十四条第二款规定的受理条件，于2014年8月26日作出《工伤认定申请不予受理决定书》。茂名市人力资源和社会保障局在收到聂春梅提出的工伤认定申请后，曾口头告知原告应当先申请劳动仲裁，然后再提出工伤认定申请，原告后来答复被告不提出劳动仲裁，坚持直接申请工伤认定，所以耽误了一部分时间，但被告并未向原告出具任何书面告知证明。
原审法院认为，原告申请工伤认定时，被告提供的工伤认定申请表尾页第6点对应当提交的材料作出了具体说明，里面明确提到申请人提出工伤认定申请时应当提交职工受伤害或者诊断患职业病时与用人单位之间的劳动、聘用合同或者其他存在劳动、人事关系的证明。原告向被告提供的是《劳务协议》，而非其他能证明存在劳动关系或事实劳动关系的证明材料。因此，被告以原告未能提交用工单位与聂勋治存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料作出《工伤认定申请不予受理决定书》于法有据，予以支持。原告主张根据《广东省工伤保险条例》第十四条的规定，认为被告未尽法定告知义务，从未告知过原告补正材料，被告程序明显违法，不予支持。根据人社部发（2013）34号《工伤保险条例》若干问题的意见第七条“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时，因工死亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法承担的工伤保险责任”的规定，聂勋治在本案中是作为《劳务协议》的乙方即不具备用工主体资格的自然人，其招用的劳动者从事承包业务时因工死亡的，才能适用人社部发（2013）34号《工伤保险条例》若干问题意见的第七条。因此，原告认为应当适用上述规定，发包方第三人项目部不具备法人资格，与原告签订的协议本身就不具备合法性，应由第三人来承担原告父亲聂勋治伤亡赔偿责任的主张，不予支持。法律规定作出具体行政行为的处理期限主要是为了提高行政效率，及时维护相对人和其他利害关系人的合法权益，本案中茂名市人力资源和社会保障局超过法定期限作出《工伤申请不予受理决定书》虽然违反了法定期限，但其仍作出了处理，应当属于程序上的瑕疵，若以被告程序违法撤销具体行政行为并责令其作出新的具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十四条第二款的规定，行政机关重新作出具体行政行为不受《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的限制，其仍可作出相同的具体行政行为，不利于节省司法资源和诉讼成本，提高行政效率；况且，被告作出的《工伤申请不予受理决定书》上，明确向原告告知了如不服决定，可在接到决定书之日起60日内申请行政复议或者提起行政诉讼，原告的法律救济途径和实体权利从本质上并未受到影响。因此，原告认为根据中华人民共和国人力资源和社会保障部第8号令《工伤认定办法》第八条的规定，被告茂名市人力资源和社会保障局超出法定时间作出不予受理决定书属程序违法应予撤销的主张，不予支持。综上，原告聂春梅要求撤销被告茂名市人力资源和社会保障局于2014年8月26日作出的《工伤认定申请不予受理决定书》没有法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）款之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人聂春梅不服原审判决，上诉称：1、原审法院认定事实错误，与被上诉人作出的工伤认定申请不予受理决定书前后矛盾。被上诉人认为上诉人未能提交用工单位与聂勋治存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，不符合受理条件，决定不予受理。原审法院认定上诉人申请工伤认定时向被上诉人提供了《劳务协议》等材料，只是被上诉人认为不能证明存在劳动关系，显然原审法院作出的事实认定提供了材料，被上诉人认定未提供材料，这一认定事实前后矛盾。2、原审法院适用法律不当，明显偏袒被上诉人。《工伤保险条例》第十八条第三款、《广东省工伤保险条例》第十四条第三款明确规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。但被上诉人从未向上诉人提供过任何需要补正的书面材料。同时原审法院认定被上诉人违反《工伤认定办法》第八条规定超出法定时间作出不予受理决定书，程序违法。综上所述，原审法院认定事实错误，适用法律不当，明显偏袒被上诉人，被上诉人程序严重违法，无法让上诉人的实体权利得到保障，请求撤销原审判决，依法予以改判。
被上诉人茂名市人力资源和社会保障局答辩称：一、被上诉人在上诉人提出工伤认定申请时已尽到法定的书面告知义务。上诉人提供的劳务协议、证明和验工计价表证明聂勋治与中铁二十二局哈建茂湛铁路工程项目部存在的是劳务关系而不是劳动关系，不存在书面告知上诉人补正材料的情形。二、被上诉人办理上诉人的工伤认定申请符合法定程序。上诉人在上诉状中诉称，被上诉人未在《工伤认定申请表》中的“社会保险行政部门审查资料和受理意见”栏中未填写补正材料或是否受理的意见。经审查，上诉人提供的材料证明了聂勋治与中铁二十二局哈建茂湛铁路工程项目部存在的是劳务关系，被上诉人作出了书面的《工伤认定申请不予受理决定书》，不存在不作为的情形。因此，被上诉人办理上诉人的工伤认定申请是符合法定程序的。综上所述，被上诉人作出《工伤认定申请不予受理决定书》是事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确的，请二审法院依法驳回上诉人的上诉。
原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，上诉人申请工伤认定时，未按规定提交职工受伤害时与用人单位之间的劳动、聘用合同或者其他存在劳动、人事关系的证明。上诉人向被上诉人提供的《劳务协议》，不是能证明存在劳动关系或事实劳动关系的证明材料。因此，被上诉人以上诉人未能提交聂勋治与用工单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料为由作出《工伤认定申请不予受理决定书》，有法律依据，应予支持。本案中被上诉人茂名市人力资源和社会保障局超过法定期限作出《工伤申请不予受理决定书》，属于程序上的瑕疵，上诉人的法律救济途径并未受到影响。因此，上诉人认为被上诉人超出法定期限作出不予受理决定属程序违法，应予撤销的主张，不予支持。原审判决驳回原告的诉讼请求，有事实和法律依据，依法应予维持。上诉人聂春梅请求撤销原判并改判，理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人聂春梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐少伟
审 判 员 王志华
代理审判员 封桢莉
二〇一五年三月二十七日
书 记 员 邹君萍
速 录 员 黎国华
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认为事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。