浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丽松行初字第16号
原告叶建成。
委托代理人周敏。
被告遂昌县国土资源局，住所地遂昌县妙高街道南街101号。
法定代表人吴建华。
委托代理人吴津。
原告叶建成认为被告遂昌县国土资源局未按照约定履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月27日公开开庭审理了本案。原告叶建成及其委托代理人周敏，被告遂昌县国土资源局的负责人罗锦利及其委托代理人吴津到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年10月，遂昌县人民政府为遂昌县城东道路网建设工程征用原告坐落在妙高镇原二都街横街2号的房屋，原告根据《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》（以下简称《细则》）的规定与遂昌县土地收储中心达成了《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》（以下简称《协议书》）。原告在被征迁地址拥有商业用房面积61.72平方米，根据《细则》和《协议书》，原告应该获得住改店建筑面积为61.72平方米的房屋。2010年原二都街村和渡船头村合并为含晖村。2012年5月23日，在遂昌县人民政府的首肯下，遂昌县土地收储中心向原二都街村“住改店”拆迁户出具了承诺书一份，同意原二都街村“住改店”拆迁户参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房。而根据渡船头村享有的拆迁政策是住改店同等面积按市场评估价的90%购买，超过部分按市场评估价购买，市场评估价为每平方米3000元。另，根据金岸村享有的拆迁政策是阁楼面积按照每平方米750元标准计算。现原二都街村拆迁户的安置店面房已经建成并验收，但被告至今不按照渡船头村、金岸村享有的拆迁政策将安置店面房售予原告。因此，原告要求被告继续履行《协议书》，并且住改店同等面积按每平方米2700元，超过部分按每平方米3000元，阁楼面积按照每平方米750元的标准购买安置房店面。遂昌县人民政府应当是人民的政府、责任的政府、诚信的政府。具体而言，“人民的政府”就是对二都街村拆迁户负责、为二都街村拆迁户服务。“责任的政府”就是要敢于担当、勇于负责；政府诚信是社会诚信的基石和灵魂，“诚信的政府”其核心是说话算数。国务院总理ＸＸＸ在去年主持召开新一届国务院第一次全体会议上要求政府说到就要做到，不能“放空炮”。政府不能“放空炮”，就是要政策实行，绝不能走形式、搞变通，是要承诺时限。而遂昌县人民政府和遂昌县土地收储中心至今没有完全履行双方签订的《协议书》和承诺，遂昌县土地收储中心隶属于被告，以及根据《最高人民法院审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条的规定，被告遂昌县国土资源局应承担继续履行涉案房屋拆迁安置补偿的义务，切实落实对原告的安置补偿。综上，原告的诉求有事实、有根据，理应受到国家法律的保护。为保护原告的合法权益，维护法律尊严，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定特向贵院起诉，请依法判决，准如所请。原告向本院提供的证据、依据有：第一组证据：1、遂政发（2005）24号《遂昌县人民政府关于重新印发遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则的通知》；2、城东道路网建设工程平昌段征迁（一期）有关规定；3、专题会议纪要；4、《二都街区块房屋征迁补偿安置协议书》；5、遂昌县土地收储中心出具的承诺书；上述证据复印件各一份，用以证明（1）原告住改店面积为61.72平方米；（2）对“住改店”按改变后的用途补偿后，并实行产权调换是遂政发（2005）24号文的精神；（3）土地收储中心代表县政府同意对原告参照城东道路网金岸、渡船头拆迁政策购买店面房；（4）渡船头村和金岸村拆迁政策的具体内容，原告“住改店”同等面积的购买价格是每平方米2700元，超出面积的购买价格是每平方米3000元，阁楼单价按照每平方米750元计算；（5）被告至今没有向原告履行安置店面房购买的承诺。第二组证据：6、渡船头村村民刘国龙的《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》；7、渡船头村村民刘国龙的《住改店优惠购买协议》；8、渡船头村村民刘国龙的《销售不动产统一发票》；上述证据复印件各一份，用以证明渡船头村民刘国龙的“住改店”房屋是在2006年征迁，其在2013年12月30日与土地收储中心签订的“住改店”优惠购买协议约定了“住改店”同等面积的购买价格是每平方米2700元，超出面积的购买价格是每平方米3000元。土地收储中心与刘国龙在2014年1月22日已按照协议约定的价格实际履行。第三组证据：9、金岸村村民章葱环、朱小霞《住改店优惠购买协议》；10、金岸村村民章葱环、朱小霞《销售不动产统一发票》；上述证据复印件各一份，用以证明金岸村村民章葱环、朱小霞的“住改店”房屋是在2005年12月被征迁，其在2014年7月16日与土地收储中心签订的“住改店”优惠购买协议约定了“住改店”同等面积的购买价格是每平方米2700元，超出面积的购买价格是每平方米3000元，阁楼单价按照每平方米750元计算。土地收储中心与章葱环、朱小霞在2014年7月23日已按照协议约定的价格实际履行。第四组证据：11、《关于二都街区块产权调换相关问题的说明》；12、《通知》；13、詹遂田《销售不动产统一发票》；14、陈连进《销售不动产统一发票》；上诉证据复印件各一份，用以证明2009年年底，二都街区块公寓安置房和“住改店”规划确定，2010年1月，县政府决定给拆迁户一次产权调换，原告在拆迁时的货币安置可以选择改为产权调换。现在公寓安置房的购买价格就是按照2005年渡船头村的拆迁政策执行，即按照成本价为900平方米计算购买价格，因此，“住改店”店面房的购买价格也应当执行2005年渡船头村的拆迁政策。第五组证据：15、照片复印件一份，用以证明“住改店”店面房已建成竣工。
被告辩称，1、被告未与原告签订补偿安置协议，不是适格被告。根据原告提交的证据，原告是于2006年9月与遂昌县土地收储中心签订相关拆迁补偿安置协议书。当时的遂昌县土地收储中心是一家经工商局登记的国有企业，是独立的非公司企业法人，其投资人是遂昌县国有资产管理委员会。而根据2005年5月颁布的《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》，是由遂昌县人民政府直接确定遂昌县土地收储中心作为拆迁人，与原告签订相关协议。虽然重新设立的遂昌县土地收储中心现在是被告下属单位，但仍然是具有独立法人资格的事业单位，其职权来源于县政府委托，并不行使被告的职权。所以，原告现在起诉履行协议，不应当将遂昌县国土资源局作为被告，其起诉属于错列被告，应当予以驳回。2、涉案协议不是行政机关签订，不属于行政诉讼范围。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，属于行政诉讼范畴的行政协议必须是行政机关签订和履行的。如上所述，涉案协议是由国有企业作为拆迁人签订，属于民事协议，应当通过民事诉讼途径解决。虽然企业性质的遂昌县土地收储中心已经注销，但是并不能改变涉案协议的法律性质。民事合同相对方企业注销后如何确定诉讼主体，法律上是有明确规定的，不能因为企业注销就直接改变法定的救济途径。所以，涉案协议属于民事协议性质未变，不属于行政诉讼范畴，应当予以驳回。3、原告存在误读和误解，其请求没有依据。遂昌县土地收储中心在2006年与原告签订协议后，即履行了全部合同义务，该协议已经全部履行完毕，不存在继续履行的问题。而原告提交的所谓2012年5月23日“承诺”，时间是在补充安置协议履行完毕近6年之后，是一个独立的新的内容，不是原协议的变更。其所载内容中明确是“参照”城东道路网金岸、渡船头政策。而后者的优惠政策内容是规定在《城东道路建设工程平昌段征迁（一期）有关规定》中第一点第（二）项第1点：“与原面积同等部分按市场评估价90%优惠购买店面房，超出原面积部分按市场评估价购买”和第2点“原面积小于50㎡（含50㎡）只能购买一间，50㎡-100㎡（含100㎡）的可以购买两间，100㎡以上的可以购买三间”。但是原告现在起诉请求履行的是直接针对2006年平昌段店面房的评估价格，这显然不属于“参照”范围。因为上述文件中具体评估价格是有特定性的，只能适用在平昌段范围，也只针对2006年时间节点。原告提交的所谓“承诺”，只提及参照当时当地政策，并未确定按照当时当地标准。而且“承诺”形成时间为2012年，即使参照政策也应当是2012年的市场价格执行优惠政策。所以原告起诉没有事实和理由。综上，原告起诉不符合法律规定，请予以驳回。
被告遂昌县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、企业名称为遂昌县土地收储中心的非公司企业法人基本情况（注销）复印件一份，待证遂昌县国土资源局不是本案适格被告；2、遂编委（2013）18号文件《关于明确遂昌县土地收储中心机构编制事项的通知》复印件一份，待证遂昌县国土资源局不是本案适格被告；3、《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》复印件一份，待证遂昌县国土资源局不是本案适格被告；4、《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》、选地确认书、领（付）款凭证、二都街拆迁户付款清单、二都街区块地上物补偿清单、复印件各一份，待证遂昌县国土资源局不是本案适格被告，且协议书义务已经由遂昌县土地收储中心履行完毕；5、《专题会议纪要》及《城东道路网建设工程平昌段征迁（一期）有关规定》复印件各一份，待证金岸、渡船头的优惠政策及特定性的评估价格。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：原告对被告提交的证据1-5真实性、合法性无异议，本院予以确认；关联性、待证事实有异议，认为证据1-3不能证明遂昌县国土资源局不是本案适格被告；证据4不能证明涉案协议已履行完毕；证据5不能证明原告只享受优惠政策的一部分而非政策全部；上述异议涉及案件事实问题，本院将结合全案证据予以综合认定。
被告对原告提交的证据1-15真实性、合法性无异议，本院予以确认；关联性、待证事实有异议，认为证据1没有对住改店进行店面房安置的规定；证据2、3针对的是金岸和渡船头村征迁户，不能适用于原告；证据4结合证据1可以得出住改店的货币补偿已经到位，不存在安置店面房的问题；证据5不是被告出具的，且时间在2012年，不能适用2005年的市场价；证据6-10中的价格来源于2005年的市场评估价，原告享有的政策依据是2012年出台的，评估价应以2012年的为准；证据11-14针对的是2010年出台的产权调换政策，不涉及店面安置房；上述异议涉及案件事实问题，本院将结合全案证据予以综合认定。对证据15的关联性异议，本院不予采信。
经审理查明，原告叶建成系遂昌县妙高街道原二都街村村民，并有房屋坐落在该村。因城东道路网二都街区块建设工程需要，2006年9月29日遂昌县土地收储中心（甲方）与叶建成（乙方）协商签订了《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，该协议约定：乙方在2006年10月7日腾空被拆迁房屋，并交付甲方；甲方按农民私有房屋拆迁补偿标准评估价补偿乙方。其中，乙方交给甲方房屋住改店建筑面积61.72㎡，甲方给予乙方相应的货币补偿。当日，原告叶建成领取了征迁补偿费。2012年5月23日遂昌县土地收储中心出具“根据2012年5月2日下午县政府领导召集有关部门、妙高街道领导在妙高街道三楼会议室召开的协调会精神，同意原二都街村‘住改店’拆迁户（以原拆迁合同为准），参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房”书面意见一份。现店面房已全部竣工，被告至今未售予原告，遂原告起诉要求判决被告继续履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，按照住改店同等面积以每平方米2700元的标准、超过部分面积以每平方米3000元的标准、阁楼面积以每平方米750元的标准将安置店面房售予原告。
另查明，城东道路网建设工程渡船头段、平昌段（也即金岸）征迁户优惠购买店面房的政策是，与原面积同等部分按市场评估价的90%购买，超过部分按市场评估价购买，市场评估价3000元／平方米，阁楼单价750元／平方米。还查明，遂昌县土地收储中心系被告遂昌县国土资源局下属事业单位。
本院认为，遂昌县土地收储中心作为被告遂昌县国土资源局下属事业单位，不属于国家行政机关，不具有对拆迁补偿安置事务进行行政管理的职权，亦无法律、法规、规章授权其行使相应行政职权，且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条之规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权向人民法院提起诉讼的，应以该机构所隶属的土地管理部门为被告，故遂昌县国土资源局是本案适格被告。涉案征迁补偿安置协议书应视为被告遂昌县国土资源局与原告协商订立的，该协议签订主体一方为行政机关，协议之目的为实现公共利益，被告遂昌县国土资源局负有协议履行之监督权等行政优益权，原被告之间存在一定程度的管理与被管理的关系，双方建立的是行政法上的权利义务关系，而非平等主体间的民事法律关系，故征迁补偿安置协议书属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定的行政协议。
被告认为根据《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》中住改店的相关补偿规定，涉案安置协议已经履行完毕，不存在继续履行的问题。对此，本院认为，参照该《实施细则》第十条第（三）项的规定“房屋改为商业用房（不含仓储用房），至今仍在经营并持有合法营业执照的，以第一自然间依照实际面积按原用途补偿后，再按货币补偿标准的30%给予一次性货币补偿”，被告已将原告的住改店建筑面积货币补偿到位。但2012年被告下属事业单位遂昌县土地收储中心出具的“同意原二都街村‘住改店’拆迁户（以原拆迁合同为准），参照城东道路网金岸、渡船头政策购买店面房”书面意见明确了店面房的购买主体资格等限制条件，应视为对原补偿安置协议的补充，因此，原告有权购买店面房，被告应当继续履行协议，将店面房售予原告。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下：
被告遂昌县国土资源局履行参照城东道路网金岸、渡船头政策给予原告叶建成购买店面房。
案件受理费50元，由被告遂昌县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽水市中级人民法院。
审 判 长 丁 洁
人民陪审员 姜晓东
人民陪审员 叶昌谷
二〇一五年十月十九日
代书 记员 王罗毅
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。