山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁14行终106号上诉人（原审原告）杨金明，男，1968年4月17日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）王俊英，女，1953年11月28日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨爱英，女，1971年6月4日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）陈忠海，男，1968年7月15日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨成江，男，1956年3月10日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨成君，男，1971年5月18日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨福增，男，1967年10月31日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨和安，男，1965年3月12日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨泓椿，男，1981年6月11日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨胜平，男，1970年10月2日出生，汉族，住山东省德州市德城区。上诉人（原审原告）杨书祥，男，1956年4月24日出生，汉族，住山东省德州市德城区。十一名上诉人共同推选杨金明、王俊英、杨爱英为诉讼代表人。十一名上诉人共同委托代理人陈晨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德州市国土资源局，所在地址德州市经济技术开发区长河大道359号。法定代表人赵明国，局长。委托代理人刘文平，德州市国土资源局工作人员。委托代理人董桂荣，北京市京师（德州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德州市人民政府，所在地址德州市经济技术开发区东风东路1566号。法定代表人陈飞，市长。委托代理人董桂荣，北京市京师（德州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）德州市东建置业有限公司，住所地德州市德城区湖滨北路40号。法定代表人纪刚，总经理。委托代理人张勇，山东阳光桥律师事务所律师。上诉人杨金明、王俊英、杨爱英等十一人因土地行政登记一案，不服德州市德城区人民法院（2017）鲁1402行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原告杨金明、陈忠海、王俊英等11人曾在德州经济技术开发区长河街道办事处杨庄村拥有宅基地使用权或土地承包经营权，后相关土地被用于项目建设。2005年2月1日德州市人民政府针对德州市国土资源局《关于收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的请示》（德国土资发[2005]11号），作出了《德州市人民政府关于同意收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的批复》（德政字〔2005〕2号）。该批复中涉及的土地面积包括11名原告使用或承包的土地。原告等人针对上述批复提起诉讼，德州市中级人民法院于2015年3月9日作出（2014）德中行初字第80号行政判决书，判决认为上述批复中涉及原告的部分内容违反法律规定，但因相关土地已经被开发建设为居住区并已实际使用，撤销该批复将导致后续多种法律关系处于不稳定状态、影响社会稳定，且会给国家利益或者社会公共利益造成重大损失。判决确认德政字〔2005〕2号中“同意在北至天衢路、东至河东大街、南至三八路、西至3号线范围内，将政府储备用地（鲁政土字[2003]526号批复），总面积246564平方米，其中78715平方米用于市政道路设施建设、70521平方米用于安置杨庄村民和虹桥化工厂职工（以划拨形式供地，所建房屋严禁对外出售），剩余97328平方米按照城市规划公开出让，用途为住宅用地”的内容违法。另查明，2005年9月5日德州市国土资源局与第三人德州市东建置业有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，德州市国土资源局将位于新城区河东大街以西、三八路以北、天衢路以南，宗地编号为2005-009号（预编号），总面积246564平方米，其中的167849平方米出让给第三人德州市东建置业有限公司。2005年9月14日第三人德州市东建置业有限公司申请土地登记。2005年12月15日被告德州市人民政府向第三人核发了德国用（2005）第159号国有土地使用权证书。因“159号”土地证证载地类（用途）未明确商业用地，不准确，故于2006年10月30日按照国土资源部土地分类向第三人换发了“（2006）294号”土地证，明确该地块地类为商住用地。因“294号土地证”记事栏已满，于2008年3月11日换发了“（2008）82号”土地证，因“（2008）82号”土地证记事栏已满，于2013年11月换发了“（2013）190号”土地证。因“（2013）190号”土地证记事栏已满，于2013年12月换发了新证，土地证号等信息与前证相同。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。显然原告不是被告登记、核发国有土地使用权证的行政行为的相对人。本案的关键是原告与被诉行政行为是否有利害关系。被告德州市国土资源局依据《德州市人民政府关于同意收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的批复》（德政字〔2005〕2号），将案涉土地作为国有土地将土地使用权收回并公开出让给第三人德州市东建置业有限公司。原告等人作为案涉土地的原集体土地使用权人，已经对上述批复提起诉讼。该批复的相关内容被生效人民法院判决确认违法，但该批复的法律效力仍然存在，也就是说上述批复具有法律效力。既然德州市人民政府已经同意将原告等人的案涉土地作为国有土地，并将该国有土地使用权收回并出让，那么对于收回并出让后的土地行政登记行政行为则与原告等人没有利害关系。原告等人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告杨金明、陈忠海、王俊英等11人起诉。杨金明、王俊英、杨爱英等十一人不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院作出的（2017）鲁1402行初8号行政裁定；2.将本案发回一审法院重新审理。其上诉理由为：上诉人与被诉的土地行政登记行为有利害关系。一、上诉人作为涉案土地的合法使用权人，至今未获得土地征收补偿安置，仍然对涉案土地享有权利。上诉人作为德州市经济技术开发区长河街道办事处杨庄村的村民，在该村合法取得宅基地并建设房屋。相关单位在未履行任何法定程序的情况下，将上诉人的房屋拆除，将土地出让给开发建设单位进行项目建设。涉案土地未被依法征收的事实已被德州市中级人民法院作出的（2014）德中行初字第80号行政判决所认定。依据《土地管理法》及实施条例的规定，在未经县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交地决定并由人民法院强制执行的情况下，任何单位和个人不得强制破坏或者占用被征收的土地，更无权强制要求被征收人交出土地，因此，上诉人在未签订补偿安置协议或者人民法院强制执行前，仍然对土地享有占有使用的权利，现涉案土地被违法批准使用，上诉人有权对违法使用该土地的批准及登记行为提起诉讼。二、登记行为之前的批复行为被确认违法，且一直未纠正，以此为基础的登记行为当然违法且继续侵害上诉人的权利。一审法院认为，涉案登记行为之前的土地出让批复行为虽然被确认违法，但是效力仍然存在，因此涉案土地已经转为国有土地并出让，与上诉人不再有利害关系。但是，土地使用权出让批复行为之所以被确认违法，正是因为征收单位未履行征收程序，也未保障上诉人作为被征收人的合法权益。因为涉及到公共利益，所以人民法院将批复行为确认违法，并未撤销，但绝不是纵容违法行为继续，而是在判决确认违法后行政机关应当及时纠正违法行为。本案中违法行为一直未得到纠正，上诉人的合法权益一直未得到保障，在此基础上作出的土地登记行为将继续侵害上诉人的合法权益，当然与上诉人有利害关系。综上，任何单位和个人在未经依法征收的情况下，不得出让、占有和使用涉案土地，行政机关违法出让土地使用权并进行登记，上诉人有权通过诉讼维护自己的合法权益。一审法院以上诉人与涉案登记行为没有利害关系为由裁定驳回起诉，认定事实和适用法律严重错误，依法应予以撤销。被上诉人德州市国土资源局辩称，一、上诉人与答辩人的土地行政登记行为无任何利害关系，上诉人提起行政诉讼的主体不适格，被答辩人以未获得土地征收补偿安置为由，主张仍然对案涉土地享有权利的观点不能成立。答辩人依据《德州市人民政府关于同意收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的批复》（德政字〔2005〕2号），将案涉土地作为国有土地将土地使用权收回并公开出让给第三人德州市东建置业有限公司。上诉人作为案涉土地原集体土地使用权人，已经对上述批复提起诉讼。虽然该批复的相关内容被生效人民法院判决确认违法，但该批复并未被撤销，仍然具有法律效力。上诉人已经不再是案涉土地的权利人，答辩人对于批复收回并出让后的土地行政登记行为与上诉人没有利害关系。二、答辩人对案涉土地的登记行为合法有效，并没有侵害上诉人的权利。上诉人的权利已经由生效的人民法院判决所确认，与答辩人对案涉土地的行政登记行为无关。德州市中级人民法院（2014）德中行初字第80号行政判决之所以确认批复部分内容违法但未撤销，就是因为相关土地已经被开发建设实际使用，撤销批复将导致后续多种法律关系处于不稳定状态、影响社会稳定，损害国家利益或者社会公共利益。答辩人对案涉土地的登记行为即是该判决中所保护的后续的法律关系之一，也是该判决应有之意。上诉人的权利也已经由该判决所确认。因此，上诉人以批复部分被确认违法为由认为答辩人的土地登记行为侵害其权利的观点也不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人德州市人民政府的答辩意见同德州市国土资源局的答辩意见。被上诉人德州市东建置业有限公司未提交书面答辩状。本院经阅卷、调查，审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人与被诉土地登记行为，即被上诉人德州市人民政府为被上诉人德州市东建置业有限公司颁发德国用（2008）第082号国有土地使用权证的行政行为是否具有利害关系。德政字〔2005〕2号《德州市人民政府关于同意收回德州市虹桥化工厂等单位国有土地使用权并公开出让的批复》同意以划拨形式将相关土地用于市政道路建设、安置杨庄村民和虹桥化工厂职工或者以公开形式出让用于住宅用地，该部分内容对十一名上诉人的集体土地使用权产生了直接影响。德政字〔2005〕2号批复虽然已被确认违法，但其法律效力仍然存续。因此，涉案土地被收回并出让给被上诉人德州市东建置业有限公司后的土地登记行为，对上诉人的权利义务不产生直接影响。因此，上诉人与被诉土地登记行政行为没有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上所述，杨金明等十一名上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，退还上诉人杨金明、王俊英、杨爱英等十一人。本裁定为终审裁定。审 判 长 师延锋审 判 员 宋冬梅审 判 员 郭喜珂二〇一七年十二月二十日法官助理 郝 帅书 记 员 周晓萌