周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）周行终字第11号
上诉人（一审被告）沈丘县刘庄店镇人民政府。
法定代表人石嵩，职务镇长。
委托代理人梁伟，河南裕恒律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张存良，男，1939年7月生，汉族，住沈丘县。
被上诉人（一审原告）张真理，男，1966年12月生，汉族，住址同上，系张存良之子。
二被上诉人共同委托代理人王银良，河南恪信律师事务所律师。
一审第三人沈丘县刘庄店镇黄冢村民委员会。
法定代表人李志华，该村村民委员会主任。
一审第三人杨桂荣（即于扬氏），女，1926年3月生，汉族，住沈丘县。
委托代理人于洪亮，河南明辨律师事务所律师。
上诉人沈丘县刘庄店镇人民政府因土地行政确权一案，不服沈丘县人民法院（2013）沈行初字第32号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人沈丘县刘庄店镇人民政府委托代理人梁伟，被上诉人张存良委托代理人王银良，被上诉人张真理，一审第三人杨桂荣委托代理人于洪亮到庭参加诉讼。一审第三人沈丘县刘庄店镇黄冢村民委员会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，一、原告张存良、张真理与第三人黄冢村委会、杨桂荣争议的土地位于沈丘县刘庄店镇白桥集沟南沈刘路西侧，约为0.75亩。1976年，当时的沈丘县刘庄店人民公社在白桥开办一良种场，所用160亩土地由白桥临近的崔大桥、黄冢、前王庄、徐埠口四个大队各兑40亩土地组成。农村土地实行家庭承包后，良种场停办、土地闲置。1977年至1978年，临近的几个行政村利用良种场闲置土地在白桥开办贸易市场，并分别办起了牲口行，形成牲畜交易市场。当时的黄冢村委会所办牲口行即在原告与第三人杨桂荣争议的土地之处，并建了两间土坯房供交易人员休息之用。1979年，黄冢村委会所办牲口行停办，村委会将所建两间土坯房以70元价款卖给了第三人杨桂荣，杨桂荣一直在此居住。1983年至1984年，原兑地的四个行政村已分成赵庄、前王庄、郭营、徐埠口、大王庄、李老家、刘代庄、黄冢八个行政村。刘庄店镇政府为活跃市场经济，鼓励乡镇各部门以及个人在白桥营业设点，并提供土地等便利条件，同时应八个行政村的要求，除双方争议的约0.75亩土地外，将良种场的其余土地进行了处置分配。原告张存良、张真理所述的三间砖瓦房即是当时刘庄店镇政府动员几位乡村医生共同开办联合诊所而建，所建房屋位于杨桂荣房屋的东侧，并扒掉杨桂荣半间土坯房，作为诊所房屋用地，后来，开办诊所的合伙人张勋中等人退出，诊所房屋由原告张存良一直使用。2003年9月，原告张存良、张真理欲在该争议的土地上建房、要求第三人杨桂荣搬出，双方引起纠纷。二、1、1988年6月，被告刘庄店镇政府作为甲方，原告张存良为白桥卫生室乙方代表签订土地承包合同，该合同约定：（1）、甲方将白桥沟南边柏油路西七分地承包给乙方建卫生门市部，每亩承包费贰佰元政，每年乙方交甲方共壹佰肆拾元整，每年十二月底结算，一次交清，过期不交，加罚乙方全年承包费的30%。（2）、土地承包期内允许乙方建房植树，不准挖土破坏，违者根据情节轻重给予罚款，直至追究刑事责任。（3）、合同暂定两年半，从1988年6月1日起生效至1990年12月31日终止，合同期满乙方仍需继续使用，通过双方协议后可续订合同。该合同除有刘庄店镇政府印章外，在左下方还加盖沈丘县刘庄店镇土地管理所印章。2、1991年3月15日，在刘庄店镇司法所的见证下，刘庄店镇财政所作为甲方、原告张存良作为乙方针对前述七分土地签订土地承包合同，承包费用每年壹佰肆拾元整，合同期限为1991年元月至1994年元月。3、2000年2月25日，原告张存良等人与被告刘庄店镇政府签订合同载明：张存良和张有良在白桥北路东宅基地规划，于2000年2月25日在镇政府经王书记、赵良贵、刘敬民、于贺灵、张存良、张有良协商，作出如下意见。（1）、张有良北边宅基地东头、西头南北宽各8米，张存良东头、西头南北宽各8.70米。（2）、张存良沟南卫生室所用地经镇政府批准全部给张存良使用。张存良、张有良负责出掉各家的树木，农历2月底全部弄清。（3）、张存良的长子的房屋在农历2000年农历4月底必须全部扒清。本合同一式四份，自签订之日起生效。三、2005年3月2日，第三人杨桂荣的申请书载明：我现在白桥集有片住宅，是三十多年前买我行政村的，而我的邻居张存良、张真理父子俩是租我村土地开的门诊，现在张存良父子以土地是他们的为由强行霸占，并把我的房子推倒，为此特请求镇人民政府予以确权解决。四、2005年6月1日，被告刘庄店镇政府作出（2005）刘政决字第01号处理决定书。2005年12月20日、2006年5月2日，被告刘庄店镇政府、第三人杨桂荣分别向该院申请强制执行，本院分别于2006年3月28日、5月8日立案。同年4月10日，向张真理送达相关执行文书，而原告张存良、张真理称没有收到过被告刘庄店镇政府作出的处理决定书。2006年4月30日，被告刘庄店镇政府撤回强制执行申请，该申请书载明：我单位申请执行的（2005）刘政决字第01号处理决定一案，因申请执行时，我单位主要领导均不知道此事，且该处理决定事实不清，证据不足，我单位正在对此事进行处理。依据有关法律规定，特向贵院申请撤回强制执行申请，望准许。2006年5月30日，针对处理决定书是否送达给原告，该院行政庭组织镇政府处理决定承办人吕征宇与原告张真理及其母亲王素云、妻子李爱荣进行质证，承办人吕征宇未能说明2005年6月27日将处理决定送达给了何人，其在送达证上所注明的送达人刘凤吾、刘子敏均不认可给原告张真理送达过处理决定书。2006年6月22日，第三人杨桂荣申请撤回强制执行申请。同年7月6日，张存良、张真理以刘庄店镇政府为被告、以黄冢村委会和杨桂荣为第三人向该院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（2005）刘政决字第01号处理决定。五、原告张存良、张真理属沈丘县刘庄店镇前王庄行政村村民；第三人杨桂荣属沈丘县刘庄店镇黄冢行政村村民。六、2003年9月至12月建，刘庄店黄冢村委会、王庄村委会、郭营村委会、崔大桥村委会、李老家村委会、刘代庄村委会、徐埠口村委会出具的证明，均证实争议的土地属黄冢行政村。2006年5月11日至12日，原告提交的郭营村委会、刘代庄村委会、徐埠口村委会的证明，又称对争议的土地归属不了解。七、2003年11月，黄冢村委会以张存良为被告向该院提起民事侵权诉讼，杨桂荣在诉讼中以第三人身份参加诉讼。2004年8月25日，该院以黄冢村委会没有合法有效凭证以及土地所有权和使用权争议由行政部门处理为由，作出（2003）沈民初字第109号民事判决。
一审认为，处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。第三人黄冢村委会对争议的土地没有提交书面裁决申请书，而被告刘庄店镇政府将其作为申请人，且在处理决定作出前未先行调解，与中华人民共和国国土资源部规章《土地权属争议调查处理办法》第11条、第23条相悖，属程序违法。原告张存良与被告刘庄店镇政府在1988年6月就争议土地签订承包合同，合同到期后，又与被告的下属部门财政所续订合同，200年2月，被告再次与原告签订合同，同意将争议的土地交由原告张存良使用。2005年6月，在被告与原告签订的合同书没经过法定程序解除的情况下，又作出（2005）刘政决字第01号处理决定，将争议土地确权给黄冢村委会所有，使用权归杨桂荣，造成合同书与行政裁决相矛盾，土地所有权不明，属主要证据不足，事实认定错误。“停止侵权、恢复原状”是民事法律调整的民事关系，不属被告刘庄店镇政府的权限范围。结合被告刘庄店镇政府于2006年4月30日的撤回强制执行申请书“该处理决定事实不清，证据不足，我单位正在对此事进行处理”内容，被告刘庄店镇政府的意见应予尊重。被告刘庄店镇政府提交的崔大桥、郭营、徐埠口、大王庄、李老家、刘代庄村委会所出具的“争议的土地属黄冢行政村”的证明内容笼统、不具体，村委会不是自然人，不能也不会对争议土地的历史演变以及时间界限进行说明。郭营、刘代庄、徐埠口村委会给原告出具的“对争议的土地不知情”的证明，是在被告刘庄店镇政府作出处理决定之后，不能被告处理争议土地时采信的证据。2005年6月1日，被告刘庄店镇政府作出（2005）刘政决字第01号处理决定书后，没有证据证明向本案原告合法送达处理决定书，原告知道被告作出具体行政行为的日期应从与被告具体承办人质证日即2006年5月30日算起，原告在同年7月6日提起行政诉讼，并未超过起诉期限。综上，被告刘庄店镇政府作出的处理决定程序违法、认定事实错误，依法应予撤销。原告诉请被告重新作出处理决定，符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（二）项1、3、5目和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条的规定，判决撤销被告沈丘县刘庄店镇人民政府（2005）刘政决字第01号处理决定；被告沈丘县刘庄店镇人民政府应在本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定；本案受理费100元、其他诉讼费370元由被告沈丘县刘庄店镇人民政府承担。
上诉人刘庄店镇人民政府不服一审判决上诉称，一、被上诉人的诉请已经超出法律规定的期限。上诉人在2005年6月27日依法向被上诉人送达，因被上诉人不在家，由被上诉人的同住成年家属代为签收。应在收到处理决定后30日内提起行政诉讼，但是被上诉人提起行政诉讼的时间是在2006年7月6日，已严重超期，依法应驳回被上诉人的起诉。二、上诉人的处理决定书程序合法，处理正确。被上诉人于第三人因土地使用权发生争议，应申请人的申请，经上诉人依法调查，该宗争议土地，归黄冢行政村所有。第三人于杨氏在此居住30年左右，依据知情人员的调查笔录，结合事实，依据法定职权，结合土地权属争议调查处理办法，经口头调解，实地丈量，依法作出了沈丘县刘庄店镇人民政府（2005）刘政自第01号处理决定。该处理决定是上诉人依据法律规定，根据法律赋予的职权和程序作出。综上，请求依法撤销（2013）沈行初字第32号行政判决，维持刘庄店人民政府（2005）刘政决字第01号处理决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人张存良、张真理辩称，一、答辩人起诉没有超过法律规定的三个月诉讼时效。因为答辩人没有从被答辩人处接到处理决定书，不能依据《土地管理法》的规定计算诉讼时效；答辩人是2006年5月30日才确知该处理决定书的内容，应当自此计算时效；被答辩人没有证据证明已经向答辩人合法送达，其主张不能得到支持。二、被答辩人作出的处理决定存在“认定事实的证据明显不足，事实认定错误，适用法律不明或者错误，超越职权和程序违法”等问题。具体：证据之间有多处矛盾，且矛盾没有得到合理排除，被答辩人对证据片面采信；被答辩人对关键事实的认定并无相应证据证明，事实认定也是错误的。政府的行政处理卷宗中，根本没有任何证据证明黄冢行政村是如何取得上述土地的所有权；政府将自己签订合同书的权利认为是代管而来，并据此认定其签订合同书的行为不合法、合同属于无效的结论也是荒唐的、有悖于历史事实、不符合常理，其与原告所订立的合同书是双方的真实意思，应为合法有效的协议；被答辩人作出处理决定时适用法律是不明确或错误的，并且超出政府权限处理了民事法律调整的民事关系；被答辩人作出处理决定的行政行为也存在程序违法问题，处理决定将黄冢村委会列为申请人，并从实体上将土地处理给其所有，然而，黄冢村委会根本没有提出处理申请，这存在着严重的程序问题。三、从本案现有证据来看，答辩人已经合法取得上述土地的使用权多年，并且该土地现已经被答辩人合法利用多年，答辩人的权益理应得到法律的维护。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人杨桂荣述称，同意上诉人的处理意见。处理决定是2005年6月27是送达的；2000年2月25日合同，是伪造的。请查明事实依法判决。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，处理土地权属争议，应当遵循法律、法规和土地管理规章规定的相应程序。《土地权属争议处理调查办法》第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。本案中，上诉人沈丘县刘庄店镇人民政府一审中提供的证据不能显示沈丘县刘庄店镇黄冢村民委员会向其提出了确权申请，也不能证明其在作出处理决定前已经履行了上述调解程序，存在着违反法定程序的问题。且被诉处理决定第二项内容：“张存良对于杨氏房屋及土地的使用权停止侵害，恢复原状”确属超越职权，应予撤销。因此，一审判决撤销被告沈丘县刘庄店镇人民政府（2005）刘政决字第01号处理决定并责令被告重新作出处理决定正确，依法应予维持。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人沈丘县刘庄店镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任成飞
审 判 员 胡文建
代理审判员 王静静
二〇一四年二月二十六日
书 记 员 王 琳