海南省第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼97行初391号
原告海南万凯仙人掌开发有限公司，住所地儋州市那大镇昌隆街46号。
法定代表人吴兆宗，董事长。
委托代理人张洪超，该公司副总经理。
被告儋州市人民政府。
法定代表人朱洪武，市长。
委托代理人鲍媛，儋州市法制办工作人员。
委托代理人符定福，儋州市法制办工作人员。
被告儋州市国土资源局。
法定代表人吴才高，局长。
委托代理人唐符力，儋州市国土资源局法规科科长。
原告海南万凯仙人掌开发有限公司（以下简称万凯公司）诉被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州市国土资源局（以下简称儋州市国土局）土地其他行政登记纠纷一案，原告万凯公司于2016年11月29日向本院提起诉讼，本院于当日受理后，于2016年12月7日向被告儋州市政府、儋州市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月22日公开开庭审理了本案。原告万凯公司的委托代理人张洪超，被告儋州市政府的委托代理人鲍媛，被告儋州市国土局的委托代理人唐符力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告万凯公司诉称，一、原告合法取得儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》，并进行工业开发并实际投资建设属实。原告万凯公司成立于1998年5月，公司资金2400万元。公司成立的目的是利用海南西部丰富的仙人掌资源，开发建设“仙人掌综合开发利用项目”。1999年9月，原告与原儋州市城市开发建设总公司签订《土地出让补充协议》，将位于那大镇中兴大街西段南侧地段编号区XIV2-2号沼泽荒地，面积141.17亩，以2万元/亩价格协议出让给原告作为仙人掌项目用地，出让金额282.34万元，并将土地出让金全部支付完毕。之后又就前述土地中的112.0575亩土地与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》。2000年4月，经海南省人民政府批准，海南省国土环境资源厅作出《关于出让国有建设用地给海南万凯仙人掌开发有限公司的复函》（琼土环资函[2000]46号），批准将位于那大中兴大街西段南侧地段（即中兴大街与交通路交汇处）的7.4705公顷（合112.0575亩）土地，以30万元/公顷的价格出让给原告，作为兴建仙人掌保健饮料厂项目用地。同年，经儋州市政府向原告颁发了儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》依法取得了112.0575亩国有工业用地的合法使用权。原告的仙人掌项目于2000年破土动工，截至2002年在研究开发、立项审批、可行性研究、生产工艺及厂房规划设计、购买土地、青苗补偿、土地平整、厂区绿化、基础设施建设、职工宿舍建造等诸方面累计投入资金2191.87万元，其中包括：土地价款282.34万元，前期研究开发费用482.31万元，在项目用地上的基础设施建设方面投入资金1427.22万元。原告经过近2年时间的努力，终于将原先的100多亩沼泽荒地建设成为初具规模的现代工业园区。二、二被告非法侵权原告的土地使用权，致使原告的土地使用权不存在的基本事实。2002年7月，儋州市国土局在没有向原告调查取证的前提下，于7月10日在海南日报刊发《关于拟无偿收回国有土地使用权的事先告知书》，以原告“未按合同约定缴交地价款和实施项目开发建设，造成土地闲置超两年以上”为由，告知原告拟无偿收回原告的前述两块国有土地使用权。原告知道后，向儋州市国土局申请听证，主张无偿收回土地的理由不成立，并提交了原告进行项目建设投入的相关材料。此后，经儋州市政府决定，放弃对原告土地无偿收回的决定，改为和原告协商补偿收回的方式。儋州市政府将原儋州市光学仪器厂13.399亩土地划给原告作为前期补偿，后期补偿待儋州市政府对在项目用地上的建设投资评估完成后再协商确定。原告当时已经在仙人掌项目上实际投入了2191.87万元。在此种情况下，原告无奈选择与政府协商的方式，只要获得合理补偿就同意将项目土地退还政府。因此，原告被迫停止了项目建设。但与儋州市政府的补偿协商问题一拖多年。儋州市政府不仅长期拖延与原告达成一致的协商补偿意见，且项目用地上的投资评估也一直不能完成。就在协商补偿久拖不决期间，二被告不仅将原告名下的前述两块土地使用权擅自重新登记在其他公司名下，又批准对变更土地性质为商业地产用地，目前该土地上已经建成住宅小区并对外销售。这一切均是缺乏合法手续且未通知原告的情况下完成的。原告合法取得的土地使用权被二被告以事实行为侵犯。三、二被告侵犯原告的土地使用权的事实行为属于严重的非法行为，给原告造成了不可逆转的巨额经济损失，该行为应当依法被确认为非法行为和侵权行为。二被告从未对原告的仙人掌项目用地作出过无偿收回决定或者征用（征收）决定，原告一直合法地拥有两块土地的使用权，但二被告却将该项目用地另行变更给他人直至批准土地变性和商业开发建设，该行为侵犯了原告的合法土地使用权。原告通过合法手续受让项目用地，并依约、依法进行了建设，不符合被无偿收回或征用的法定条件。因此，二被告不可能通过法定程序收回原告的土地，故采取非法的事实行为侵犯原告的土地使用权。原告手中至今仍然持有在法律上有效的《国有土地使用证》，但已是一纸空文。原告从未放弃对合法土地使用权的权利主张。二被告与原告至今进行了多年的土地收回补偿协商，但只要双方没有达成一致，协商补偿没有完成，就不能认定原告放弃了土地使用权，土地使用权仍然合法归属于原告。二被告对协商补偿问题久拖不决，其实是以此掩盖其对原告的国有土地使用权的侵权的事实行为。综上，由于二被告共同参与实施侵权的事实行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，请求：一、确认二被告非法转让儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》项下国有土地违法；二、确认二被告非法转让儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》项下国有土地违法。
原告万凯公司提交的证据材料为：第一组证据：1.万凯公司与儋州市城市开发建设总公司签订的《土地使用权出让合同书》、《土地出让补充协议书》；2.万凯公司与儋州市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》；3.海南省国土环境资源厅《关于出让国有建设土地给海南万凯仙人掌开发有限公司的复函》；4.《关于海南万凯仙人掌开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂项目用地的通知》；5.万凯公司支付土地出让金的发票（复印件）；6儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》、儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》及土地红线图；第一组证据证明原告依法取得涉案土地合法使用权的事实；第二组证据：7.万凯公司投入资金说明及工程结算表（共23页）；8.仙人掌饮料厂开工典礼和建设工地现场照片（共45张）；第二组证据证明原告依约依法利用项目土地进行项目开发；第三组证据：9.土地现状照片（共12张），证明原告项目用地被挪作他用且无法逆转，原告土地使用权遭实际毁损的事实。补充提交14份证据材料：第四组证据：10.儋国用（2010）第810号《国有土地使用证》，证明涉案土地还有海南省绿宝芦荟综合开发有限公司的土地证，属于一地两证；11.海南省计划厅（琼工叫[1998]354号）《关于仙人掌保健饮料加工厂项目建议书批复》；12.海南省国土海洋环境资源局（琼土海环资建字[1999]129号）《关于仙人掌资源综合开发利用项目的环保审查意见》；13.海南省科技厅（琼科[1999]100号）《关于印发1999年省重点科技项目计划（一）的通知》；14.海南省卫生厅（琼卫疾控函[2001]3号）《关于同意海南万凯仙人掌开发有限公司生产万凯仙人掌保健饮料的通知》；15.海南省卫生厅（[98]琼食卫准字第662号）《卫生准产证》；16.海南省科学技术厅（琼科[2001]39号）《关于确认SCB系列树脂绝缘干式变压器等项目、产品为高新技术项目、产品的第通知》；17.海南省科学技术厅颁发的《高新技术项目认定证书》；18.中华人民共和国卫生部（卫食健字[1999]第0404号）《国产保健食品批准证书》；19.国家经济贸易委员会（国经贸技术[1999]598号）《关于下达1999年国家重点技术创新项目的通知》；20.国家工商行政管理局商标局核发的《商标注册证》第1326792号、第1327169号；21.中国保健食品协会颁发的《中国保健食品高科技成果奖》；22.中国优质保健产品评选委员会颁发的《中国优质保健产品新产品奖》；23.中华人民共和国国家知识产权局《关于仙人掌保健饮料专利申请受理通知书》；证据11-23证明原告公司在“仙人掌开发项目”的开发过程中做了大量的工作，投入了大量的人力、物力、财力，获得了国家、省等相关部门的认可。
被告儋州市政府辩称，一、被告起诉超过了起诉期限：本案发生的事实早在2002年政府已经明确收回涉案土地，在2002年7月17日的海南日报上发布公告，原告于2002年7月29日提出异议，儋州市政府在8月2日组织听证。儋州市国土局于2002年8月17日报批儋州市政府收回涉案土地。儋州市政府批准了收回国有土地。儋州市政府将另外的土地出让给原告来补偿原告的投入资金损失。原告应该在6个月内提起诉讼，原告的起诉已经超过起诉期限。二、原告要求确认政府行政行为违法及要求赔偿没有法律依据。涉案土地在2002年已经收回并和原告达成协议以光学仪器厂的土地补偿给原告，签订并履行了相关协议。故请法院依法驳回原告的起诉。
被告儋州市国土辩称，两宗土地位于中兴大街，控规编号为29-02、05、06、07、09，总面积118.15亩，实际用地面积104.1亩。1998年，原儋州市土地管理局向万凯公司下发用地通知，并签订《国有土地使用权出让合同》。由于万凯公司违反上述合同的约定，造成土地闲置，且由于万凯公司未缴纳完土地出让金，依法经儋州市政府的批准后无偿收回。同时，儋州市国土局将位于那大镇文化北路光学仪器厂的13.399亩土地及厂房调整给万凯公司了。万凯公司提出的赔偿请求没有事实根据和法律依据。万凯公司的土地被依法收回后，已调整上述13.399亩土地给万凯公司作为该公司在被收回的土地上的投入补偿。综上，请求驳回万凯公司的诉讼请求。
被告儋州市政府、儋州市国土局提交的证据材料相同及证明内容也相同，证据如下：1.土地使用权登记发证申请书，证明万凯公司申请进行国有土地使用权登记（29-02、05、06、07、09号）；2.企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件，证明万凯公司及法定代表人张万贵的身份证明；3.法人授权委托证明书、吴兆宗身份证复印件，证明委托证明及代理人的身份证明；4.儋州市计划统计局作出的《关于兴建仙人掌保健饮料厂项目立项的批复》，证明仙人掌保健饮料厂项目的立项批复；5.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建“仙人掌保健饮料”项目预选址的复函》；6.建设项目选址意见书；证据5、6证明市规划部门复函万凯公司项目用地的预选址问题；7.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂用地的请示》，证明国儋州市国土局请示儋州市政府审批将位于那大中兴大街控规编号29-02、05、06、07、09号街区118.15亩（实际用地104.1亩）国有土地出让给儋州万凯实业开发有限公司；8.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂用地的批复》，证明儋州市政府批复同意将位于那大中兴大街控规编号29-02、05、06、07、09号街区118.15亩（实际用地104.1亩）国有土地出让给儋州万凯实业开发有限公司；9.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂用地的通知》，证明儋州市国土局就104.1亩地有关用地事项通知万凯公司；10.《国土土地使用权出让合同》，证明儋州市国土局与万凯公司签订国有土地出让合同；11.土地登记申请审批表，证明依法审批同意万凯公司的土地登记申请；12.土地使用权登记发证申请书，证明万凯公司申请进行国有土地使用权登记（29-02号）；13.企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件，证明万凯公司及法定代表人张万贵的身份证明；14.法人授权委托证明书，证明委托关系；15.项目联审会议纪要，证明儋州市政府会议联审同意将与万凯公司项目用地相邻的30亩土地调整给万凯公司；16.《关于海南万凯仙人掌开发有限公司“仙人掌保健饮料厂”增加用地的请示》，证明儋州市国土局就出让与万凯公司项目用地相邻的30亩土地给万凯公司的有关问题请示儋州市政府；17.《关于给海南万凯仙人掌开发有限公司仙人掌保健饮料厂项目增加用地的批复》，证明儋州市政府同意将那大中兴大街控规29-02号街区国有土地有偿出让给万凯公司；18.《关于海南万凯仙人掌开发有限公司仙人掌保健饮料厂项目增加用地的通知》，证明儋州市国土局就那大中兴大街控规29-02号街区30亩地有关用地事项通知万凯公司；19.《国有土地使用权出让合同》，证明儋州市国土局与万凯公司签订《国有土地使用权出让合同》；20.用地红线图，证明万凯公司仙人掌保健饮料厂项目用地红线图；21.土地登记申请审批表，证明依法审批同意万凯公司的土地登记申请；22.儋州市政府作出的《关于万凯公司在那大中兴大街新城区兴建仙人掌保健饮料厂项目用地的请示》，证明儋州市政府就有偿出让中兴大街控规（29-02、05、06、07、09号）112.0575亩国有土地给万凯公司等问题请示海南省人民政府；23.海南省国土环境资源厅作出的《关于出让国有建设用地给海南万凯仙人掌开发有限公司的复函》，证明海南省国土环境资源厅复函儋州市政府同意有偿出让中兴大街控规（29-02、05、06、07、09号）112.0575亩国有土地给万凯公司，但要严格按约定开发使用土地，否则无偿收回；24.公告，证明无偿收回土地使用权的事先告知书；25.申辩书，证明万凯公司对无偿收回土地使用权的事先告知书的申辩；26.儋州市国土局作出的《关于无偿收回海南万凯仙人掌开发有限公司国有土地使用权的请示》，证明儋州市国土局请示儋州市政府无偿收回万凯公司国有土地使用权，并注销其《国有土地使用证》；27.儋州市政府作出的《关于无偿收回海南万凯仙人掌开发有限公司国有土地使用权的批复》，证明儋州市政府批复同意无偿收回万凯公司国有土地使用权，并注销其《国有土地使用证》；28.儋州市政府作出的《联审会议关于5万亩芦荟种植基地及芦荟鲜叶凝胶干粉加工厂项目》，证明会议决定调整收回海南万凯仙人掌加工厂用地作为芦荟鲜叶凝胶干粉加工厂用地；29.儋州市国土局作出的《关于海南省绿宝芦荟综合开发有限公司在那大中兴大街兴建芦荟鲜叶加工厂项目用地的通知》，证明依法置换万凯公司仙人掌加工厂用地给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司；30.《国有土地使用证》，证明万凯公司仙人掌加工厂用地出让给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司；31.儋州市政府办公室作出的《关于海南万凯仙人掌开发有限公司使用光学仪器厂土地和厂房的函》；32.市政府常务会议纪要研究万凯仙人掌饮料项目用地调整等问题；33.儋州市政府《关于做好调整万凯仙人掌饮料项目有关事项的通知》；证据31-33证明依法无偿收回万凯公司在中兴大街“仙人掌综合开发利用项目”的国有土地使用权，将市房地产开发建设总公司光学仪器厂的土地和厂房置换给万凯公司，作为抵付该公司已投入原仙人掌加工项目的资金；34.儋州市国土环境资源局关于调整海南万凯仙人掌开发有限公司仙人掌饮料项目用地的请示，证明儋州市国土局请示儋州市政府调整光学仪器厂13.399亩土地和厂房给万凯公司，土地评估总价81633.45万元抵付已投入原仙人掌加工项目的资金，收回原中兴大街141.17亩土地使用权出让给芦荟鲜叶加工项目用地；35.儋州市政府关于调整万凯公司仙人掌饮料项目用地的批复，证明儋州市政府批复同意调整光学仪器厂13.399亩土地和厂房给万凯公司，土地评估总价81633.45万元抵付已投入原仙人掌加工项目的资金，收回原中兴大街141.17亩土地使用权出让给芦荟鲜叶加工项目用地；36.《国有土地使用权出让合同》，证明出让光学仪器厂13.399亩土地和厂房给万凯公司，签订出让合同；37.定界图，证明出让光学仪器厂13.399亩土地的位置、坐标点。
经审理查明，儋州市国土局在本案中涉及的相关文件中曾称为：儋州市土地管理局、儋州市国土环境资源局。1998年7月20日，万凯公司与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，儋州市国土局将座落于那大中兴大街控规29-02号出让给万凯公司。1998年8月27日万凯公司申请对位于那大中兴大街控规29-02号街区的20000平方米国有土地申请登记发证，当日儋州市政府作出同意登记的审批意见。1999年12月24日，万凯公司与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，将座落于那大中兴大街控规29-02、05、06、07、09号街区国有土地出让给该公司，面积74705平方米。2000年4月25日，海南省国土环境资源厅作出同意儋州市国土局出让7.4705公顷国有建设用地给万凯公司的批复意见。2000年4月26日，儋州市国土局向万凯公司作出用地通知，土地位于那大中兴大街新城区西段南侧，那大控规29-02、05、06、07、09号街区，土地面积7.4705公顷。儋州市政府于2000年5月29日向万凯公司颁发的儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》，登记的面积分别为：22000平方米和53066.66平方米，即总面积为75066.66平方米（约计112.6亩）。2002年7月17日，海南日报刊登《儋州市国土局关于无偿收回国有土地使用权的事先告知书》，告知万凯公司拟无偿收回万凯公司位于那大中兴大街西段南侧地段8.94公顷土地使用权。2002年7月29日，万凯公司向儋州市国土局就无偿收回上述刊登土地提出申辩书。2002年8月14日，儋州市政府作出同意无偿收回万凯公司的8.94公顷的土地使用权和注销儋国用（那大）字第15600号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第15601号《国有土地使用证》及原用地的一切相关材料。2002年12月18日，儋州市政府作出《关于做好调整万凯仙人掌饮料项目有关事项的通知》，该通知内容主要为：根据儋州市政府第81次、第82次常务会议将决定收回的万凯公司8.94公顷土地安排给芦荟鲜叶加工项目，并根据第84次常务会议决定将儋州市房地产建设总公司光学仪器厂的土地和厂房置换调整给万凯公司，作为抵付该公司加工项目的投入。2003年1月13日，万凯公司与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，将光学仪器厂的8932.6平方米土地出让给万凯公司，并明确本宗土地抵偿万凯公司仙人掌饮料加工项目投入的资金。2003年2月26日，儋州市政府向儋州市国土局作出批复：同意将光学仪器厂的13.399亩土地及厂房调整给万凯公司，同时收回万凯公司位于那大中兴大街西段的141.17亩土地使用权。2003年4月28日，儋州市国土局向海南省绿宝芦荟综合开发有限公司作出项目用地通知，告知海南省绿宝芦荟综合开发有限公司置换出让给该公司的土地位于那大中兴大街那大控规29号街区，用地面积为141.15亩（94100平方米），并于2003年7月14日向该公司就上述用地颁发儋国用（那大）字第09731号《国有土地使用证》，土地用途为工业用地；2010年7月27日，儋州市政府将该公司上述用地由工业用地变更为城镇混合住宅，并颁发儋国用（2010）第810号《国有土地使用证》，现该证项下土地已建成商品房。庭审中，原告、被告均对儋国用（2010）第810号《国有土地使用证》项下土地与万凯公司持有儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》项下土地大部分重叠的事实无异议。
本院认为，本案中，原告诉讼请求为：确认二被告非法转让儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》项下国有土地的行为违法。现原告万凯公司对其持有的上述两《国有土地使用证》项下土地已由儋州市政府向海南省绿宝芦荟综合开发有限公司颁发《国有土地使用证》的事实无异议。海南省绿宝芦荟综合开发有限公司系经儋州市政府出让国有土地行为后才享有国有土地使用权的。原告万凯公司现仅对儋州市政府出让给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司国有土地的行为合法性有异议，认为属于非法出让而侵犯其合法权益。但根据上述查明事实，儋州市政府在出让给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司国有土地之前，曾多次作出收回万凯公司名下位于那大中兴大街西段的141.17亩土地使用权的行政行为，对于收回、置换土地万凯公司也参与了。儋州市政府作出收回国有土地的行政行为在前，出让给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司国有土地的行政行为在后，既然原告万凯公司认为儋州市政府出让土地行为已侵犯其合法权益属于违法，则在不对儋州市政府之前作出的收回、置换国有土地行为是否存在及是否合法提起行政诉讼进行审查的情形下，便不能对儋州市政府后作出的出让给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司国有土地的行政行为进行依法审查，有出让行为的存在就有受让行为的存在。因此，原告万凯公司提起的本案诉讼请求的实质为请求确认儋州市政府和海南省绿宝芦荟综合开发有限公司之间签订《国有土地使用权出让合同》行为的违法，即涉及到海南省绿宝芦荟综合开发有限公司取得国有土地的合法性问题。显然，在未对儋州市政府收回国有土地的行政行为是否属实；未对该行政行为是否合法及是否已侵犯到原告万凯公司的合法权益作出违法性确认前提下，原告便不具有对儋州市政府与海南省绿宝芦荟综合开发有限公司之间签订《国有土地使用权出让合同》的行政协议行为提起确认违法诉讼的前提，依法应予驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告海南万凯仙人掌开发有限公司的起诉。
案件受理费50元，退回给原告海南万凯仙人掌开发有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 文魁兴
审判员 张成信
审判员 周文娟
二〇一六年十二月二十六日
书记员 买歌豪
附：本案相关法律条款
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
超过法定起诉期限且无正当理由的；
错列被告且拒绝变更的；
未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
重复起诉的；
撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。