江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初211号
原告泰兴市根思乡根思村大新六组，住所地泰兴市根思乡根思村。
委托代理人（特别授权）李有甫，男，1939年12月24日生，汉族，住泰兴市。
委托代理人（特别授权）常玉明，男，1954年9月22日生，汉族，住泰兴市。
被告泰兴市国土资源局，住所地泰兴市文昌东路6号。
法定代表人孙红东，该局局长。
委托代理人（特别授权）吴朝阳，该局法制科副科长。
委托代理人（特别授权）丁佐荣，江苏博诚律师事务所律师。
第三人泰兴市农业科学研究所，住所地泰兴市根思陵园北首。
法定代表人谢建明。
原告泰兴市根思乡根思村大新六组（以下简称大新六组）不服泰兴市人民政府向第三人泰兴市农业科学研究所（以下简称泰兴市农科所）作出的土地行政登记行为，以泰兴市人民政府为被告向江苏省泰州市中级人民法院提起诉讼。案件立案后，原告于2016年8月9日提出申请，变更被告为泰兴市国土资源局（以下简称泰兴市国土局）。江苏省泰州市中级人民法院于2016年8月9日作出行政裁定，将变更被告后的案件移交本院审理。本院接受移送的案件后，于2016年8月23日予以立案，于2016年8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案。原告大新六组的委托代理人李有甫、常玉明，被告泰兴市国土局的委托代理人吴朝阳、丁佐荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月，泰兴市人民政府就第三人泰兴市农科所的土地使用权登记申请作出审批，准予登记发证，并向第三人颁发泰国用（2011）第254381号国有土地使用权证，地块坐落于泰兴市根思乡古马干河北侧、宣泰路东侧，地号为25-8-17，地类（用途）为耕地，使用权类型为划拨，使用权面积为94540平方米。
原告大新六组诉称，1978年，第三人泰兴市农科所从泰兴西郊搬到现址，当时社会还带有“人民公社”、“一大二公”的气氛，就是在这样的情况下，第三人非法侵占原告村民小组的192.5亩土地，其与原根思乡大新村签订的协议没有法律依据，没有盖章或者签字，属无效协议。2011年7月，泰兴市人民政府向第三人颁发了涉案土地使用权证。原告在2015年底曾申请行政复议，请求确认涉案地块使用权归属，但泰兴市国土局答复不予确权。第三人在涉案地块既未经征收又无划拨批文的情况下，仅凭一份虚假协议即将农村集体土地转为国有土地，违反法律规定，第三人应将土地退还原告。请求法院判决：1.撤销泰国用（2011）第254381号国有土地使用权证；2.退还原告的53亩耕地及原告填平的老古马河床近20亩土地。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据:
1.原扬州市土地管理局介绍信1份，证明原告于1988年起即开始就第三人违法占地问题进行上访；
2.曹余富出具的证明，内容：“关于农科用地，1978年农科所由城西郊搬到我们这里，当时有朱所长、叶林生等来此征用，我任生产队长，我们一切必须听上面的，土地是我们生产队，大约50多亩”。
3.黄射章出具的证明，内容：“关于农科所的土地便换地，当时78年前归大新四六队集体所有。78年秋农科所从泰兴西郊搬到根思定据，没有带地到根思来换。77年至78年，新挖良田开河填老古马河，填的河田的面积应归大新村民四、五、六生产队所有，不算国有土地，而且东面鱼塘现还在，当时原现义书是我迁的字，特此证明”；“原协议书内容帮助群众解计划补煤炭，村材造屋等，是朱所长同意，在这情况下才便换地的，最后一无所有”。
4.韩永发出具的证明，内容：“1978年泰兴市农科所与根思村大新六组便换土地协议计伍拾叁亩土地，至今未给我组土地伍拾叁亩”。
上述证据2-4证明涉案地块被便换了，但原告没有得到补偿。
被告泰兴市国土局辩称：1.原告于2011年即获知第三人泰兴市农科所领取了土地使用权证，直至2016年6月方提起行政诉讼，其起诉已经超出法定起诉期限。2.2011年7月1日，第三人向泰兴市人民政府申请将涉案地块登记发证至其名下，并提供了相关材料。被告经审核，认为第三人的申请材料符合法定的登记要件，报经泰兴市人民政府批准登记造册，故颁发涉案土地使用权证的行为合法。请求法院裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。
被告泰兴市国土局为证明登记行为合法性及其本案可诉性，向本院提交以下证据和法律依据：
一、证据：1.土地登记申请书，证明第三人申请对涉案地块予以登记发证；
2.第三人泰兴市农科所组织机构代码证、事业单位法人证书；
3.关于泰兴市农科所协议用地的情况说明；
4.原泰兴县农业科学研究所与根思公社南森大队革委会之间的协议书，落款时间为1978年11月2日；
5.县农科所筹建工作土地落实情况的汇报；
6.关于农科所与南森村第六生产队土地遗留问题的最终协议书；
7.原泰兴县人民政府农业局于1984年1月23日作出的关于要求解决农科所征用土地问题的复函，内容：“根思乡大新村第六生产队，你队写给中央办公厅等单位要求解决农科所征用土地问题的信件已转至我局，经查阅一九七八年十一月便换土地的协议，我们认为，交代是清楚的，双方也是按照协议履行的（协议复印附后），现在你又提出超出协议范围的新要求，难以解决，特此函告”；
8.原泰兴县农业科学研究所（甲方）与根思公社大新大队革委会（乙方）之间的协议书，约定如下：“为贯彻落实华主席……县农科所与大新大队协商便换部分土地。一、在乙方耕地范围内，一九七七年冬国家开挖新古马干河时，填平老古马干河河床120.44亩，全部交由甲方承种。其中在甲方新所址范围内有72.96亩，由于乙方经过加工平整，甲方补贴乙方用工费每亩40元，计2918.4元。另有47.48亩，在甲方新所址以外，甲方用同等面积向乙方便换，但由于乙方土质较好，甲方补贴乙方每亩180元，计8546.4元，并把47.48亩的农业税过拨给甲方承担。二、甲方组织劳力在乙方范围内搬废土填河造田19.6亩，向乙方便换在甲方所址内的同等面积土地。由于新填平的土地不活熟，甲方补贴乙方每亩40元，计人民币784元，并把19.6亩的农业税过拨给甲方承担。三、甲方和乙方便换土地后，乙方生产队之间的土地调整，由乙方负责处理。四、本协议自签字之日起生效……”。该协议落款处，四队队长记载为黄射章，五队队长记载为曹余富，六队队长记载为韩永法，见证单位有根思公社革委会、泰兴县革委农业局。协议（复印件）为机打字体，未见签名或盖章。落款时间为1978年11月；
以上证据3-8证明登记发证指向地块的权利来源。
9.地籍调查表、地籍调查法人代表身份证明书、指界授权委托书及居民身份证；
10．土地登记审批表，证明涉案地块权属来源清楚。
二、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》第九条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条。
经庭审质证，被告对原告所举证据的真实性不予确认，但认为上述证据可以反映涉案地块一直由第三人使用，且韩永发的证明可以证实被告所举证据8的真实性。原告对被告所举证据2、4、6予以认可，对其他证据、法律依据均不认可，认为涉案地块属村集体所有。
本院认证意见：原告所举证据1与本案无直接关联，本院不予确认；证明2-4的出具人姓名虽与被告所举证据8协议书中生产队队长的姓名相同或相近，但其具体身份不明，且无正当理由未能到庭作证，故对其真实性难以采信。但从原告举证的逻辑分析，原告希望反映的事实为：原泰兴县农业科学研究所于1978年与生产队签订协议书便换土地，其实际取得便换土地后未履行便换时的承诺。原告对被告举证2、4、6予以认可，本院亦予确认。被告举证1、3、7、9、10客观真实，来源合法，与本案相关联，本院予以确认。被告举证8系复印件，虽未见签字或盖章，但该份证据在形成时间、形式及内容上与被告举证4相近，且作为被告举证7之附件，经原泰兴县人民政府农业局确认该协议客观存在，再结合第三人长期实际使用便换土地的事实，应能确认其真实性。被告举证5虽系原泰兴县农业科学研究所单方筹建报告，但结合被告举证7、8，其中有关签订协议及便换的相关内容应予采信。再者，原告对其所否认的被告举证5、7、8未提交反证，且从该些证据形成时间较早、复印技术受限及档案保管制度不够完善等历史原因考虑，原告的质证意见实难采信。
经审理查明，2011年7月1日，第三人泰兴市农科所申请就坐落于泰兴市根思乡古马干河北侧、宣泰路东侧面积为94540平方米的地块办理土地使用权登记。其向登记机关提交了土地登记申请书、组织机构代码证、事业单位法人证书、关于泰兴市农科所协议用地的情况说明、原泰兴县农业科学研究所与根思公社南森大队革委会之间的协议书、县农科所筹建工作土地落实情况的汇报、关于农科所与南森村第六生产队土地遗留问题的最终协议书、原泰兴县人民政府农业局于1984年1月23日作出的关于要求解决农科所征用土地问题的复函、原泰兴县农业科学研究所与根思公社大新大队革委会之间的协议书等材料。地籍调查过程中，第三人泰兴市农科所委托谢建明出席权属界线现场指界，另有泰兴市根思乡根思村村民委员会委托村主任韩前进、泰兴市根思乡许家堡村村民委员会委托村主任常红出席指界。地籍调查表显示，上述单位对界址线等要素均予以盖章确认。泰兴市万源土地测绘有限公司的地籍调查结果审核意见为：权属合法、界址清楚。
2011年7月1日，经被告泰兴市国土局初审、审核，泰兴市人民政府决定对第三人的申请准予登记发证。该审批表上未记载地上附着物，土地权属来源为历史延用。
另查明，第三人泰兴市农科所系经费来源为财政拨款的事业单位法人，举办单位为泰兴市农业委员会，宗旨和业务范围为：开展作物学、园艺学、农业资源利用研究、促进科技发展。作物学研究，自然科学研究。
再查明，泰兴市不动产登记中心为泰兴市国土局管理的事业单位，现负责泰兴市辖区的不动产登记工作。
审理中，大新六组为证明其具有原告主体资格，向本院补充提交了泰兴市根思乡根思村村民委员会的证明2份，证明该村民小组共40户计162人，目前要求提起诉讼的有28户。
本院认为，本案需要处理以下主要问题：
一、原、被告是否适格
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，原告已经提交初步证据证明超过该小组半数村民要求对涉案登记行为提起诉讼，故其以涉案地块的权利人身份提起本案主张，具有法律赋予的主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。原泰兴市人民政府行使的土地使用权登记职权现由被告泰兴市国土局继续行使，故本案变更以泰兴市国土局为被告，符合法律规定。
二、原告起诉是否超出法定的起诉期限
被告虽认为原告于2011年即知晓涉案登记行为的内容，但依据的是原告在起诉状中所陈述的内容，并未提交相关证据，故本院不予采信。原告在庭审中自认于2014年11月方知晓涉案登记情况，因其未被告知诉权及起诉期限，故其于2016年8月前提起本案诉讼，并未超出两年的起诉期限。另，涉案登记行为涉及不动产物权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，应适用二十年的最长期限，原告起诉亦未超出该最长期限。
三、原告的第二项主张是否可诉
原告以第三人侵占其所有的土地为由，要求第三人予以退还。本院认为，当事人对行政行为不服的，可以提起行政诉讼。就该项请求而言，原告实质系基于所有权向第三人主张原物返还请求权，并不涉及对何一行政行为的审查，故该项主张显然不属行政诉讼的受案范围。
四、涉案土地使用权登记行为是否合法
涉案登记行为实施于2011年，根据实体从旧的原则，应适用国土资源部《土地登记办法》之规定审查其合法性。该部规章第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”。涉案地块性质为国有划拨用地，用途为耕地，第三人申请登记时提交的土地登记申请书、身份证明、地籍调查表等材料，反映利害关系人参与了现场指界等调查程序，且涉案地块权属合法。
现原告持有根本异议的是涉案登记所依据的土地权属来源证明材料是否属实、充分。本院对此作如下分析：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“（一九六二年九月）《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的……”。本案中，第三人泰兴市农科所系经费来源为财政拨款的事业单位，应属全民所有制单位，其申请登记时所提交的两份协议形成于1978年11月，且其自1978年起即实际使用上述协议便换所得的土地至今，完全符合前述规定的适用条件。据此，上述协议及第三人对涉案地块连续使用之事实可以成为确认涉案地块权属的权源材料。原告认为应先将集体土地征收为国有的意见，与上述规定不符，本院不予采纳。至于原告认为第三人应提交相关划拨批准文件，根据前述规定，“签订过土地转移等有关协议”与“经县级以上人民政府批准使用的”系同位条件，在欠缺县级以上人民政府批准使用文件的情况下，如若满足该条规定的其他情形，亦能作为确权的事实依据。因此，原告的上述主张，本院亦不予采信。
综上，泰兴市人民政府作为原土地权属登记部门向第三人泰兴市农科所作出的土地登记行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求欠缺事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告泰兴市根思乡根思村大新六组要求撤销泰国用（2011）第254381号国有土地使用权证的诉讼请求。
二、驳回原告泰兴市根思乡根思村大新六组要求第三人泰兴市农业科学研究所向其退还土地的起诉。
案件受理费50元，由原告泰兴市根思乡根思村大新六组负担（已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑峰
人民陪审员 刘葆久
人民陪审员 周圣宝
二〇一七年二月九日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。
《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：
１、签订过土地转移等有关协议的；
２、经县级以上人民政府批准使用的；
３、进行过一定补偿或安置劳动力的；
４、接受农民集体馈赠的；
５、已购买原集体所有的建筑物的；
６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。
一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。
凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。