海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼行终196号
上诉人（原审原告）：周凯，男，1986年2月28日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会十七队。
上诉人（原审原告）：高映，女，1984年2月15日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会十七队。
上诉人（原审原告）：高奋，男，1988年8月8日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县九所镇新庄村民委员会新庄村十七队。
上诉人（原审原告）：苏定尧，男，1966年8月7日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县交通局大院。
以上四位上诉人共同委托诉讼代理人：周艳，海南三和元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐东黎族自治县人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县抱由镇政府大院。
法定代表人：李永群，该县县长。
委托诉讼代理人：黎俊，乐东黎族自治县人民政府法制办公室主任。
委托诉讼代理人：高芳亮，乐东黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：乐东黎族自治县九所镇人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县九所镇政府大院。
法定代表人：邢毅辉，该镇镇长。
委托诉讼代理人：曾繁虎，乐东黎族自治县九所镇人民政府委员。
被上诉人（原审被告）：乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局。住所地：海南省乐东黎族自治县乐祥路*号。
法定代表人：黄泽雄，该局局长。
委托诉讼代理人：邢朝辉，该局法制室主任。
委托诉讼代理人：黎俊，乐东黎族自治县人民政府法制办公室主任。
上诉人周凯、高映、高奋、苏定尧（以下简称周凯等四人）因与被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、乐东黎族自治县九所镇人民政府（以下简称九所镇政府）、乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局（以下简称乐东县综合执法局）行政强制纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初356号行政裁定,向本院提起上诉。本院于2017年3月9日立案后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年8月6日上午，乐东县政府、九所镇政府、乐东县综合执法局将周凯等四人共同种植、经营的位于海南省乐东黎族自治县九所镇龙栖湾苗圃的花梨树苗强制铲除，乐东县政府、九所镇政府、乐东县综合执法局以被强制铲除的花梨树苗系周凯等四人抢种为由未予以补偿。周凯等四人在庭审中承认在其花梨树苗被强制铲除的当天四人均在现场，高奋还因阻挠强制铲除花梨树苗被行政拘留。高映是高奋的胞姐，周凯是高奋的姐夫。2012年，乐东县政府成立了乐东黎族自治县征地拆迁办公室（以下简称乐东县征地办）。涉案的花梨树苗被强制铲除后，周凯等四人多次向海南省人民政府、乐东县政府、海南省国土资源厅、海南省委巡视组、海南省信访局等单位进行上访或信访，要求对乐东县政府、九所镇政府等单位强制铲除其花梨树苗的行为进行处理并赔偿损失。周凯等四人于2016年9月21日才向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”依照该条规定，周凯等四人应当在知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内进行起诉，否则将丧失诉权。本案中，被诉行政行为发生于2014年8月6日上午，周凯等四人在庭审中承认其花梨树苗被强制铲除的当天均在现场，当天就知道或应当知道被诉行政行为的内容，故其直到2016年9月21日才提起行政诉讼请求确认被诉行政行为违法，其起诉已超过2年的法定起诉期限。当事人因信访等原因导致逾期起诉的，或者因为不清楚法律规定而逾期起诉的，属于可归责于当事人自身的原因，不是可以扣除或延长期限的法定事由。周凯等四人在庭审中辩称其起诉没有超过法定期限，理由是其从花梨树苗被强制铲除时就一直向乐东县政府等单位进行信访或上访，且强制铲除其花梨树苗的被告不明确，但周凯等四人多次向海南省人民政府、乐东县政府、海南省国土资源厅、海南省委巡视组、海南省信访局等单位进行上访或信访时，均明确要求对乐东县政府、九所镇政府等单位强制铲除其花梨树苗的行为进行处理并赔偿损失，故周凯等四人的上述主张没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条”公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”的规定，由于周凯等四人提出的抗辩理由不属于行政诉讼起诉期限扣除和延长的正当理由，故其提出的抗辩理由不成立，一审法院不予支持。综上，周凯等四人的起诉已经超过法定的2年起诉期限，且无正当理由，故对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，一审法院裁定驳回周凯等四人的起诉。
周凯等四人不服一审裁定，上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律不当。在苗圃被铲除前，上诉人没有收到过任何文书告知其违反了什么法律，也根本无从得知是谁具体实施了铲除行为。”知道或者应当知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人行为内容、诉权和起诉期限，行政行为的内容应当包括所依据的规范性文件的内容，这样行政相对人才能知道行政机关的行为是否合法，否则不能视为行政相对人知道行政行为的内容，行政相对人通过非正常途径而得知行政行为内容的，不能视为知道。上诉人的信访材料是反映权利受侵害的情况，希望上级部门出面解决，上诉人并不清楚具体是谁作出决定实施铲除行为的。上诉人在起诉前才从其他渠道得知铲除上诉人苗圃的行为是乐东县政府决定，由九所镇政府、乐东县综合执法局联合实施的。”应当知道”包括两层含义：一是知道自己的合法权益何时受到侵害；二是知道具体的侵权人。受害人在不知道侵权人的情况下根本无法提起诉讼，也谈不上怠于行使权利。上诉人至今不知道被上诉人为何要铲除上诉人的苗圃，也不清楚具体行政行为的内容。因此，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。综上，上诉人的起诉没有超过法律规定的5年期限，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人乐东县政府答辩称，一、上诉人早在2014年8月6日已知道被诉行政强制行为，直至2016年9月21日才提起诉讼，时间超过了2年，且不存在扣除或延长的法定事由，逾期起诉的责任在于上诉人自身。一审裁定认定事实清楚，上诉人的起诉超过法定期限。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：”公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”上诉人逾期起诉依法应当驳回起诉，一审裁定适用法律正确。三、上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据。乐东县政府相关职能部门强制铲除上诉人树苗时，上诉人承认其当时都在现场，其中高奋还因阻挠强制铲除花梨树苗被行政拘留，上诉人所在村庄有大量群众围观，上诉人称其不知道被诉行政行为与客观事实不符。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人九所镇政府答辩称，上诉人的起诉超过法定期限，一审裁定适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
被上诉人乐东县综合执法局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。被诉行政行为发生于2014年8月6日，上诉人在一审庭审中承认其在花梨苗被强制铲除的当天均在现场，故其当日就知道被诉行政行为的内容，而上诉人直到2016年9月21日才提起行政诉讼请求确认被诉行政行为违法，其起诉已超过2年起诉期限，并排除不可抗力和排他因素导致的延误。二、乐东县综合执法局不是适格的行政诉讼主体。被诉的行政强制行为由乐东县征地办、九所镇政府牵头实施，乐东县综合执法局只负责提供车辆，不是被诉行政行为的具体作出机关和实际实施单位。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人周凯等四人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人周凯等四人如认为乐东县政府等被上诉人强制铲除其花梨树苗的行为侵害其合法权益，至迟应在知道或者应当知道被上诉人作出上述行政行为之日起2年内向人民法院提起诉讼。因此，判断周凯等四人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的关键是判断周凯等四人何时知道或者应当知道被诉行政行为的内容。根据上述规定，只要当事人”知道或者应当知道”被诉行政行为主要内容的，就应当从这一时刻开始计算当事人的起诉期限。本案被诉行政行为发生于2014年8月6日上午，上诉人在一审庭审中承认其花梨树苗被强制铲除的当天上诉人均在现场，由此可以认定上诉人于2014年8月6日就已经知道被诉行政行为的内容，而上诉人直到2016年9月21日才提起行政诉讼请求确认被诉行政行为违法，其起诉已超过2年的法定起诉期限。上诉人主张其起诉并未超过法定期限，理由是其直至起诉前不久才知道被诉行政行为是由乐东县政府决定并由九所镇政府、乐东县综合执法局联合实施的。但上诉人的该项主张与其在起诉状中关于”2014年8月6日上午，原告共同经营的苗圃旁边突然出现许多警察和政府、村委会的工作人员（包括九所镇政府原镇长陈广军、副镇长林素梅），还有铲车。九所镇政府和乐东县综合执法局的工作人员指挥铲车将原告苗圃的附着物（包括花梨树苗）铲毁，邻近的他人地上附着物也先后被铲除”的陈述内容不相符，且根据审理查明的情况，上诉人多次向海南省人民政府、乐东县政府、海南省国土资源厅、海南省委巡视组、海南省信访局等单位进行上访或信访时，均明确要求对乐东县政府、九所镇政府等单位强制铲除其花梨树苗的行为进行处理并赔偿上诉人的损失，故上诉人关于其未超过法定起诉期限的上诉主张没有事实依据，本院不予支持。上诉人还主张，本案应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本院认为，该条适用的前提是当事人不知道被诉行政行为的内容。本案中，上诉人在其花梨树苗被强制铲除的当天就已经知道被诉行政行为的主要内容，故本案不属于适用该条规定的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本案应当裁定驳回上诉人的起诉。综上，一审裁定以上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限为由驳回其起诉并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孔 琼
审 判 员 叶珊茹
审 判 员 魏文豪
二〇一七年五月二十三日
法官助理 李宗帅
书 记 员 闵泽帅