江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行终30号上诉人（原审原告）钟康富，男，汉族，住安远县。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。地址：赣州市长征大道*号。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人王建亮，该市政府法制办工作人员。被上诉人（原审被告）赣州市国土资源局。地址：赣州市章江北大道***号。法定代表人邓海鹰，该局局长。被上诉人（原审被告）江西省人民政府。地址：江西省南昌市红谷滩新区卧龙路999号省行政中心。法定代表人刘奇，省长。委托代理人周靖、张少卿，省政府法制办工作人员。上诉人钟康富因诉赣州市国土资源局（以下简称赣州国土局）、赣州市人民政府（以下简称赣州市政府）土地行政批复及江西省人民政府（以下简称江西省政府）土地行政复议一案，不服赣州市中级人民法院作出的（2016）赣07行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2014年11月28日，因土坯房改造，安远县国土资源局经安远县政府同意，向赣州市国土局提交了《关于要求批准安远县2014年度土坯房改造安置用地农转用的请示》。2014年12月18日，赣州市国土局经赣州市政府批准，作出《关于安远县2014年度土坯房改造（农民建房）建设用地的批复》（赣市国土资建字[2014]230号），同意安远县人民政府占用天心镇、欣山镇等9个乡镇19个村集体农用地57.3957公顷（含耕地42.3400公顷）和未利用地1.4790公顷转为集体建设用地，按呈报的土地开发用途专项用于土坯房改造（农民建房），不得挪作他用。钟康富所诉称的承包经营地位于安远县欣碛角村委会。其认为赣州市人民政府无权作出批准农用地转为建设用地，其作出该批复的行为法律依据不足，违反了法定程序，侵犯了其合法权益，于2015年11月24日向江西省政府申请复议。2015年12月25日江西省政府作出赣府复字[2015]123号《行政复议决定书》，维持了《关于安远县2014年度土坯房改造（农民建房）建设用地批复》。为此，钟康富诉至该院，请求：1、撤销赣市国土资建字【2014】230号《关于安远县2014年度土坯房改造（农民建房）建设用地批复》；2、撤销赣府复字[2015]123号《行政复议决定书》。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。本案中，赣州市国土局经赣州市政府批准，作出的《关于安远县2014年度土坯房改造（农民建房）建设用地的批复》属于内部行政行为，不向行政相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。对外发生法律效力并对钟康富的权利义务产生实际影响的具体行政行为，钟康富已提出过土地行政强制、土地行政征收诉讼，本院已对其行政行为进行过审查，并作出了（2015）赣中行初字69号、（2015）赣中行初字91号行政裁定书。综上，钟康富的起诉不符合起诉条件，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回钟康富的起诉。钟康富不服一审裁定上诉称：第一，上诉人的起诉属于法院行政审判受案范围，一审法院裁定驳回起诉适用法律错误。上诉人是安远县欣的村民，在该村拥有合法的土地承包经营使用权，涉案的建设用地批复，将上诉人的承包经营地变更为建设用地，直接侵害了上诉人的承包经营权，上诉人对该批复行为提起诉讼，符合行政诉讼法第十二条的规定，一审法院认定涉案批复属于内部行政行为没有事实依据，应当撤销。一审裁定还认为，上诉人已经提出行政强制诉讼，但并不是只有强制行为才侵犯了上诉人的合法权益，涉案批复也侵害了上诉人的权益，上诉人可以提起诉讼。第二，涉案建设用地批复事实不清，违反法定审批权限，应当依法被撤销。涉案建设用地批复，在批准的土地面积，范围，占用农转用指标等问题上存在重大事实不清之处，根据土地管理法及其实施条例，被上诉人赣州市国土局根本没有本案建设用地批复的审批权。综上，请二审法院撤销一审裁定，撤销涉案批复及行政复议决定。赣州市国土局答辩称，我局根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条第三款及《江西省实施办法》（以下简称江西省实施办法）第十条第二款及《关于江西省土地利用总体规划审查报批办法的通知》（以下简称土地规划报批办法）等规定，作出的《关于安远县2014年度土坯房改造（农民建房）建设用地的批复》（赣市国土资建字[2014]230号）经过了赣州市政府的批准，完全符合法律法规的规定，合法有效。江西省政府的行政复议决定及一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。江西省政府答辩称，答辩人收到上诉人的行政复议申请书后，依法予以受理，并于同日向上诉人送达了《行政复议受理通知书》，答辩人召集双方当事人召开了听证会，从受理到作出行政复议决定符合行政复议法的相关程序规定。赣州市政府批准作出的被诉批复符合土地管理法、江西省实施办法及报批办法中关于乡级规划由省人民政府授权设区市人民政府审批等规定。钟康富起诉的土地涉及的土地规划属于乡级规划，赣州市政府作为设区市人民政府，具有批准权限，被诉批复符合相关法律规定，答辩人予以维持事实清楚、程序合法、适用法律正确。请二审法院驳回上诉人上诉，维持原一审裁定。赣州市人民政府未作出面答辩意见。本院认定的事实与一审一致。本院认为，关于被诉批复是否可诉的问题，一般情况内部批复不向相对人送达，无法确定其对相对人最终产生的实际影响，从而不可诉，但内部行为一旦通过行政机关的职权行为外化后，如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响，则应纳入行政诉讼受案范围。在上诉人钟康富诉安远县政府土地行政强制一案中，安远县人民政府将被诉批复作为证明其行政行为合法的依据，被诉批复已经外化，且被诉批复将上诉人钟康富的承包经营地性质转化为建设用地，直接影响了上诉人的承包经营权，因此本案被诉批复属于行政诉讼受案范围，一审裁定认定被诉批复不向上诉人送达，对其权利义务尚未产生实际影响错误，应予纠正。关于被诉批复是否属于超越职权作出的问题，土地管理法第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。根据该条规定，要确定赣州市政府是否有权批准被诉批复应当首先确定涉案土地利用总体规划的批准机关是哪一级政府。土地管理法第二十一条规定，土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准，本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。根据上述规定，乡镇一级的土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区市人民政府批准。上诉人提出根据江西省实施办法第十条第二款的规定，县、不设区的市人民政府所在地的镇土地利用总体规划必须随同县、市的土地利用总体规划一并逐级报省人民政府批准。但2009年9月30日实施的土地规划报批办法（赣府厅字2009第195号文）第一部分审批权限中，明确规定乡级规划由省人民政府授权设区市人民政府审批，但审批前应当将规定的内容报省政府核定。根据该办法，乡级规划不区分是否属于县政府所在地的镇，其土地利用总体规划均由设区市政府审批。因此，赣州市政府有权作出被诉批复。上诉人提出的被诉批复前文与后文表述的村庄数量不一致的问题，赣州市政府在复议过程中进行了说明，是由于工作人员笔误所致，因除村庄数量表述不一致外，其他各项指标均前后一致，因此对赣州市政府的主张应当予以采信。上诉人在一审中提出赣州市政府提交的建设用地项目呈报书25各项目用地面积总计48.8747公顷，然而报批的农专用土地是58.8747，两者相差10公顷之大，赣州市政府的该批复事实不清。但将该份建设用地项目呈报说明书中分批次建设用地项目25涉及的25个村的建设用地面积累计相加，得出的总用地数为58.8747公顷，与申请的面积一致，在该书中建设用地面积合计一栏注明的48.8747亦属于笔误。因此，上诉人由此主张被诉批复事实不清的理由不能成立。关于被诉复议决定是否合法的问题。江西省政府在收到上诉人的复议申请后，在法定期限内受理并进行了听证，听取了各方当事人的意见，作出的被诉复议决定程序合法。根据上文分析，赣州市政府有权作出被诉批复，且批复内容并无违反相关法律法规之处，江西省政府维持该批复并无不当。综上，被诉批复属于行政诉讼受案范围，但上诉人提出被诉批复及复议决定违法的理由均不成立，本案本应驳回钟康富的诉讼请求，一审裁定驳回起诉虽处理不当，但并未损害上诉人的合法权益，为减少诉累，本院不宜再指令一审法院继续审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 葛 伟代理审判员 楼 赟代理审判员 丁 雪二〇一七年四月十三日书 记 员 柳雨青