浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第44号
上诉人（原审原告）沈志平。
委托代理人翁雄健。
被上诉人（原审被告）舟山市住房保障和房产管理局。
法定代表人余淳舟。
委托代理人陈丽娜。
委托代理人陈波。
被上诉人（原审第三人）浙江定海海洋农村商业银行城东支行。
法定代表人丁广泓。
委托代理人李伟、孙菁雄。
被上诉人（原审第三人）舟山市精驰船厂。
负责人贺伟平。
委托代理人赵行海。
沈志平诉舟山市住房保障和房产管理局（以下简称“舟山市房管局”）房屋行政登记一案，舟山市中级人民法院于2012年12月21日作出（2012）浙舟行初字第34号行政裁定，沈志平不服，向本院提出上诉。本院于2013年1月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人翁雄健，被上诉人舟山市房管局的委托代理人陈丽娜、陈波，被上诉人浙江定海海洋农村商业银行城东支行（以下简称“城东支行”）的委托代理人孙菁雄，被上诉人舟山市精驰船厂（以下简称“精驰船厂”）的委托代理人赵行海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：第三人精驰船厂系个人独资企业，贺伟平系该厂的负责人及投资人，现因经营出现严重困难，已卷入多起债务纠纷诉讼案件。在案外人夏达诉贺伟平民间借贷纠纷一案中，舟山市定海区人民法院于2011年1月5日作出（2011）舟定商初字第95-1号民事裁定及协助执行通知书，对被告贺伟平登记在第三人精驰船厂名下位于舟山市定海区临城街道长峙馒头山建筑面积2702.23平方米的房产予以查封。该查封于2011年9月15日被舟山市定海区人民法院裁定解除。2011年5月13日，第三人农村合作银行城东支行接受舟山市大沙建筑工程有限公司委托贷款给第三人精驰船厂2000万元，约定借款期限自2011年5月13日起至2012年2月12日止。针对上述贷款，俩第三人于2011年5月13日就精驰船厂位于舟山市定海区临城街道长峙馒头山的房产及土地使用权（即：舟房权证定字第××号《房屋使用权证》项下建筑面积为2702.23平方米的房产和舟国用（2005）第7405号《土地使用权证》项下面积为15580平方米的土地使用权）签订了抵押合同，并于同日向被告市房管局申请办理抵押登记。被告在2011年5月13日的《舟山市房屋交易、产权登记审查表》初审人意见中载明“该宗房地产坐落于定海区临城街道长峙馒头山，建筑面积1905.49平方米，抵押金额20000000元，借款金额20000000元，抵押权人浙江舟山定海农村合作银行城东支行，抵押人舟山市精驰船厂。经初审资料齐全，核查当前电脑信息，未查封，未冻结，未重复交易，未重复抵押，拟同意办理他项权利登记手续，报请审批。”经核查人同意，被告市房管局于2011年5月13日向第三人农村合作银行城东支行、第三人精驰船厂办理了上述房产及土地使用权的抵押登记手续。原告沈志平对被告市房管局办理的上述抵押登记行为不服提起行政诉讼，要求撤销被告市房管局于2011年5月13日对第三人精驰船厂位于舟山市定海区临城街道长峙馒头山的房产及土地使用权办理的抵押登记行为或者确认该抵押登记行为无效。以上事实有各方当事人提供的相关证据予以证实。
原审法院认定：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供相应的证据材料以证明其符合法定的起诉条件。本案被告市房管局于2011年5月13日作出的舟房定他字第008358号房屋抵押登记具体行政行为的行政相对人是第三人农村合作银行城东支行和第三人精驰船厂，并非原告沈志平。本案中原告沈志平与第三人精驰船厂之间存在真实合法的债权债务关系，是其具备原告资格的基础条件之一。原告沈志平虽向本院提供了其与第三人精驰船厂负责人贺伟平之间的三张借条，以证明其与第三人精驰船厂之间债权债务关系的真实性，但确认该债权债务的真实性属民事诉讼受案范围，不属于行政诉讼审查范围，在未经人民法院生效民事判决确认的情况下，原告沈志平债权的真实性无法确认，其提起的行政诉讼尚不符合法定的起诉条件，应予驳回。即使原告沈志平在能够提供该债权债务真实性充分证据的条件下，仍需结合其他条件分析其原告资格是否能够成立。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款之规定，裁定驳回原告沈志平的起诉。
沈志平上诉称：1、上诉人是本案的适格原告。根据《行政诉讼法》第一条及第二条的规定，对行政诉讼中的原告应作广义、宽泛的理解。目前精驰船厂已经资不抵债，抵押登记的撤销与否，将影响上诉人债务清偿的比例，上诉人作为精驰船厂的债权人与本案具有利害关系，具有起诉的资格，是适格的原告。2、原审适用法律错误。根据《行政诉讼法》及最高人民法院相关司法解释的规定，有权提起行政诉讼的，并不局限于行政相对人。上诉人虽然不是房屋抵押登记具体行政行为的行政相对人，但与该具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告的主体资格。原审以上诉人非具体行政行为相对人故上诉人不具有原告资格，是对法律的错误理解。3、原审认为“原告沈志平债权的真实性无法确认，其提起的行政诉讼尚不符合法定的起诉条件，应予驳回。”是错误的。行政诉讼中，对上诉人与精驰船厂是否存在债权债务关系应以形式审查为主。上诉人向法院提供了三张借条原件，庭审中精驰船厂的委托代理人也当庭确认了上诉人与精驰船厂存在债权债务关系，据此应当认定上诉人是精驰船厂的债权人。原审法院上诉人的原告主体资格虽然与其和精驰船厂是否存在债权债务关系相关绝对地予以等同，以人民法院生效民事判决作为确认原告资格的条件，是混淆了对行政诉讼中原告资格审查和民事债权债务确认的关系，限制了上诉人的诉权，违反行政诉讼法的基本原则。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
舟山市房管局答辩称：1、原审法院认定上诉人原告主体不适格是正确的。根据《行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，上诉人认为其与被诉登记行为有利害关系，应提供相关的证据和理由。但上诉人仅仅提供借据来证明其与被诉抵押登记行为之间存在利害关系是不充足的。首先，从现有商事审判角度来看，民间借贷关系的成立至少要满足两个条件：一是借据，二是与借据对应的款项转移的证据，上诉人仅仅提供一份借据，不足以证明双方之间真实借贷关系的成立；其次，像上诉人这样可能是精驰船厂的普通债权人，其是不能阻却债权人的抵押行为的。2、关于法律适用问题。在原审中上诉人除了提交了其与精驰船厂负责人之间的三张欠条及其他案外人的民事判决书外，并未提交其作为行政诉讼原告的相关资料。原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十二条第二款的规定，裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定。综上，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
城东支行答辩称：1、上诉人不具备原审原告的主体资格，原审认定事实清楚。《行政诉讼法》第二条的规定是对行政诉讼中程序意义上的诉权，是对起诉权的规定，即程序上向人民法院请求给予司法救济的权利。而原审法院已依法对上诉人的起诉予以受理，这正是对上诉人程序意义的诉权进行的保障，上诉人的起诉权并未受到任何限制。而在行政诉讼中要具备原告主体资格，还需要具有实体意义上的诉权。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条将实体意义上的诉权赋予有法律上利害关系的人。本案中，上诉人沈志平并非舟山市房管局于2011年5月13日作出的舟房定他字第008358号房屋抵押登记具体行政行为的行政相对人。此外，对于上诉人沈志平与精驰船厂之间的债权债务关系，仅靠形式审查是无法查明的，需要进行实质审查，而原审中沈志平仅提供三张借条，却没有其他证据来证明借条所涉及债权债务的真实性。故原审法院认为上诉人不符合法定起诉条件是正确的。2、原审适用法律正确。如上所述，上诉人沈志平不符合行政诉讼的起诉条件，故原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十二条第二款的规定，驳回上诉人的起诉并无不当。综上，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
精驰船厂在法定期限未提交答辩意见，其在庭审中辩称：精驰船厂既是本案上诉人沈志平的债务人，也是本案被上诉人浙江舟山定海海洋农村商业银行城东支行的债务人，所以在法庭上没有详细的答辩意见，尊重一审裁定中所认定的事实和理由。
庭审中各方当事人围绕着上诉人沈志平是否具有本案的原告主体资格等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
另查明，浙江舟山定海农村合作银行城东支行于2012年12月12日更名为浙江定海海洋农村商业银行城东支行。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。上诉人沈志平除了向法院提供了三张借条，用以证明其与精驰船厂之间存在债权债务关系外，未能提供相应证据证明其与被诉房屋抵押登记行为存在法律上的利害关系，故其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年二月二十五日
书 记 员 韦若莎