江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终221号
上诉人（原审原告）如皋市其宾建材经营部，住所地如皋市。
负责人周其兵，男，1953年2月17日生，汉族，住如皋市。
委托代理人杨思明，江苏高的律师事务所律师。
委托代理人王领刚，江苏高的律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）如皋市长江镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人顾留忠，镇长。
出庭负责人陈红军，副镇长。
委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。
上诉人如皋市其宾建材经营部（以下简称其宾经营部）因与被上诉人如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）行政强制行为违法及赔偿一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。其宾经营部的负责人周其兵及委托代理人杨思明、王领刚，长江镇政府的副镇长陈红军及委托代理人王国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，其宾经营部始成立于2004年6月24日，为个人独资企业，投资人为周其兵，经营范围为建筑材料销售，住所地为长江镇长新建材有限公司内，现实际经营地位于如皋市长江镇长青沙大桥南东侧的江边处。2012年，其宾经营部与如皋市河道堤防管理所签订临时占用协议，占用长青沙大桥南东侧17.32亩水利工程用地，占用期限为2012年9月1日至2015年8月31日。2016年，为了贯彻落实[2015]9号文件精神，江苏省人民政府下发《省政府办公厅关于开展沿江非法码头专项整治的通知》，要求将长江江苏段水域非法从事港口经营的码头纳入整治范围，主要包括码头建设不符合相关规划、没有履行基本建设手续、未依法核发港口经营许可证、未得到海事管理机构批准、未取得工商营业执照、不符合引用水源地保护或生态红线管控相关要求等情形，沿江各市人民政府落实主体责任，依法整治，严格执法。随后，南通市政�下发了《关于印发〈南通市沿江非法码头专项整治行动方案〉的通知》（通政传发[2016]19号），通知明确了整治范围、责任主体等各方面内容。2016年5月16日，如皋市印发了《如皋市沿江非法码头专项整治行动方案》（皋政办发[2016]97号），明确长江镇是非法码头专项整治的责任主体和实施主体，要求严格依法整治，在该文件所附调查附表上显示其宾经营部塔吊上吊机早已自行拆除，其宾经营部庭审中亦承认拆除塔基之时，上面吊机早已自行拆卸。2016年5月19日，如皋市人民政府发布关于取缔长江沿线非法码头的通告。2016年6月16日，长江镇政府向其宾经营部送交通知一份，要求各码头经营人在6月20日之前关停并自行拆除。而后，长江镇政府组织召开了沿江非法码头整治工作推进会议，通知了包括其宾经营部在内的各码头经营人参加，会上长江镇政府宣传法律政策，统�思想认识。2017年4月12日，长江镇政府召开各码头经营人会议后，遂于当天上午10时左右安排工作人员分组（每组两至三名工作人员）到码头现场，组织拆卸人员对其宾经营部所建的水泥塔基进行了破碎，除去破碎水泥塔基外，对其宾经营部其他财物并未采取任何行为。其宾经营部认为，长江镇政府在拆除设施前未进行任何的告知，未出示任何的文件和法律依据，拆除后未对其宾经营部进行任何补偿，其拆除行为无任何法律依据，程序违法，造成其宾经营部极大的损失，请求确认长江镇政府拆除其宾经营部吊机码头的行为违法，赔偿吊机码头及附属设施损失219.35万元以及停产停业损失（按3万/月计算，从2017年4月12日计算至实际赔偿之日止）。
一审法院认为，关于本案中拆除行为是否有事实依据、是否超越权限和违反法定程序的问题。第一，其宾经营部的生�经营不符合相关法律规定，属于应整治的非法码头。《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》）第十四条、十五条、十六条、十九条、二十二条等规定，建造相应的港口码头设施，应该符合相应的规划，进行相应的环境评价，实行相应“三同时”管理制度，还需按照其他的法律规定办理相应海事管理、河道管理、航道管理等手续，在上述手续完备的情形下，按规定验收合格后方可使用，且港口码头设施的经营还需取得经营许可证方可开展相应的业务。本案中，其宾经营部仅有个人独资企业营业执照，并无其他任何建造审批手续、河道工程占用许可、港口经营许可证等，临时占用土地的协议业已到期，且临时占用土地协议也并不能表明码头设施存在的合法性，显然其生产经营不符合上述法律规定。依法治理和政策先行是现行社会治理之需要，政策作为实现�共管理目标而制定和实施的公共行为规范和行动准则，能够与法律相互弥补，填充法律的作用空间，弥补法律规范的缺失，实现目标功能的同一和内容指向的一致，省政府结合省情对沿江非法码头进行整治，能及时应对实践需要，其宾经营部即属于违反法律规定的、属于整治范围的非法码头。第二，长江镇政府的拆除行为违反法律规定的权限和程序。其宾经营部的生产经营并未取得相应的建造审批和经营审批手续，按照法律规定和相应的国家政策要求，属于非法码头，依法应该予以整治。非法码头的整治工作，应该依法严格进行。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条对乡镇人民政府的职权事项作出了明确规定，行政机关的权力行使需遵循“职权法定”的基本原则，也即通常意义上所讲的“法无规定不可为”。《港口法》第四十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、二十八条，《行政处罚法》第五十一条，《行政强制法》第五十三条等对违法生产经营的法律责任、查处主体及程序性事项等均有明确规定。苏政传发（2016）55号、通政传发[2016]19号、皋政办发[2016]97号等文件虽规定了属地政府的主体责任，但同时也明确要求进行依法整治，严格执法。可见，上述法律法规及政策性文件并未授权乡镇人民政府强制拆除的权力，本案中，未有有权行政机关委托长江镇政府实施强制执行，或者司法机关采取裁执分离模式让渡或授意长江镇政府取得强制执行权。故，长江镇政府强制拆除其宾经营部塔基的行为缺乏职权依据，并违反法定程序。
关于其宾经营部主张的损失应否得到赔偿的问题。行政赔偿强调损害的是合法权益，且合法权益的损害与侵权行为之间具有直接因果�联。其宾经营部长期占用公共资源在长江边生产经营已从中获益，在本次沿江码头整治活动中理应积极响应国家的治理要求，自行纠正并拆除码头。长江镇政府多次劝导无果情形下组织人员对案涉塔基进行拆除，并未损害其宾经营部合法权益，其宾经营部要求赔偿的诉讼请求不予支持。从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，其宾经营部相关码头设施的建造并未取得相应的审批手续，开展经营活动也未取得相应的许可，码头设施的生产经营不符合法律规定；从拆除的对象来看，长江镇政府仅对其违法建造的塔基进行破碎，并未对其他财产进行毁坏，除塔基外其他赔偿项目均与本次拆除行为无关；从拆除塔基的方式来看，长江镇政府并未采取暴力的、扩大损害的方式进行拆除；从权益保护角度看，任�人不得基于非法行为获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案拆除的塔基本身就不具有建造的合法性，也即本身属于一个违法建筑，该违法建筑在法律存在的状态上和后果上不具有适法性，本案中仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认长江镇政府2017年4月12日强制拆除其宾经营部水泥塔基的行为违法；驳回其宾经营部要求赔偿的诉讼请求。
上诉人其宾经营部提起上诉称，上诉人所建的码头应适用《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）及《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》），而非适用《港口法》。修建码头设施仅需报经水行政主管部门同意即可，不需要再按照《港口法》的规定报经其他有关部门同意。其宾经营部与如皋市河道堤防管理所签订了《临时占用协议》，基于对行政机关的信赖从事生产经营的行为合法。长江镇政府强拆行为已经一审法院确认违法，且拆除方式粗暴，未尽到最大限度保存塔基的价值，故应当对上诉人的损失予以赔偿。请求撤销一审判决，改判支持其宾经营部的一审诉讼请求。
被上诉人长江镇政府辩称，其宾经营部的码头无河道工程占用许可、港口经营许可及建造审批手续，临时占用协议也不能表明其码头设施存在的合法性，其宾经营部修建的码头不符合《港口法》的规定，也未按《河道管理条例》规定的程序和权限取得许可，因此属于非法码头。长江镇政府的拆除方式合理，未扩大其宾经营部的损失，故不应当承担赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判�。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议在于其宾经营部建造的码头是否属于合法财产，长江镇政府应否赔偿以及赔偿范围如何确定？
上诉人其宾经营部认为案涉码头合法性的认定应当适用于《水法》第三十八条以及《河道管理条例》第十一条。其中《水法》第三十八条规定，在河道管理范围内建设码头、临河建筑物、构筑物，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。《河道管理条例》第十一条规定修建码头，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道管理机关。其宾经营部据此认为已与如皋河道管理部门签订占用协议，故码头属于其合法财产。对此，本院认为，《水法》立法目的是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。而《港口法》立法目的是为了加强港口安全与经营秩序，保护当事人的合法权益，促进港口的建设与发展。《港口法》第三条明确港口是指具有船舶进出、停泊、靠泊、旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域。《水法》《港口法》的立法目的、调整对象不同，《水法》立足于对水资源的开发、利用、节约、保护和管理；而《港口法》立足于规范港口规划、建设、维护、经营、管理等活动。由于案涉码头既涉及水资源的管理和保护，又涉及到港口设施建设，�同时适用两部法律并不冲突，对此《港口法》第十六条也有相应的规定，港口建设使用土地和水域，应当依照有关土地管理、河道管理、航道管理的法律、行政法规以及其他有关法律、行政法规的规定办理。因此，上诉人其宾经营部认为只需适用《水法》，而无需适用《港口法》是对法律的误读。《港口法》第十四条、十五条、十六条、十九条、二十二条等规定，建造相应的港口码头设施，应该符合相应的规划，进行相应的环境评价，实行相应“三同时”管理制度，还需按照其他的法律规定办理相应海事管理、河道管理、航道管理等手续，在上述手续完备的情形下，按规定验收合格后方可使用，且港口码头设施的经营还需取得经营许可证方可开展相应的业务。至于其宾经营部与河道管理部门签订临时占用协议及缴纳占用费的行为不影响本院依据法律法规规定对案�码头作出违法的认定。综上，其宾经营部并未经过相关部门的审批或许可，其所建码头应当定性为非法码头。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，只有合法权益受到损害才能取得赔偿，反之，如果是不法权益受到损害就不能获得国家赔偿。本案中，其宾经营部未经有权部门许可修建码头，属于违法行为，其宾经营部因非法建造的码头所取得的权益不受法律保护。虽然，长江镇政府拆除行为因违反法定程序被确认违法，但行为违法并不能当然得出其宾经营部的损害应由长江镇政府赔偿的结果。其宾经营部赔偿请求的成立须以合法权益受不法侵害为前提，并符合赔偿的其他法定条件。况�，案涉码头系钢筋混凝土浇筑而成，即便其宾经营部自行拆除，也不能避免因建筑物本身的构造而导致的损失。
综上，上诉人其宾经营部的上诉请求及理由不能成立。一审判认定事实清楚，适用法律法规正确，程度合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市其宾建材经营部负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一八年六月五日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；