广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初296号
原告：方明瑞，男，汉族，1960年10月5日出生。
委托代理人:方艳花，女，汉族，1989年11月3日出生，系原告方明瑞的女儿。
被告：开平市农业局。住所地：广东省开平市长沙光华路*号*楼。
法定代表人：张天锡，系该局局长。
委托代理人：谢素庭，系该局工作人员。
被告：开平市塘口镇人民政府。住所地：广东省开平市塘口镇水边开发区。
法定代表人：邝卫民，系该镇镇长。
前述两被告共同委托代理人：胡常青，系广东潭江律师事务所律师。
原告方明瑞诉被告开平市农业局、被告开平市塘口镇人民政府（以下简称“塘口镇政府”）不履行法定职责纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2018年1月3日公开开庭进行了审理。方明瑞及其委托代理人方艳花，开平市农业局的委托代理人谢素庭，开平市农业局及塘口镇政府的共同委托代理人胡常青，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
方明瑞诉称：2000年，开平市人民政府颁发给方明瑞《土地承包经营权证书》，明确登记方明瑞承包的责任田3.46亩，“子宅龙”的面积为1.04亩、“狗比塘龙”的面积为0.48亩、“火烧田”的面积为0.848亩、“树场坑沙田”的面积为1.096亩，耕地承包30年（至2029年12月31日止）。但是，开平市塘口镇人民政府、开平市农业局没有明确记载其具体位置（四至）。为此，方明瑞多次要求开平市塘口镇人民政府、开平市农业局明确《土地承包经营权证书》登记的具体位置及四至，然而至今半年多了没有结果，因此，依法请求法院判令：1、开平市塘口镇人民政府、开平市农业局在方明瑞的《土地承包经营权证书》中没有登记的具体位置包括“子宅龙”1.04亩、“狗比塘龙”0.48亩、“火烧田”0.848亩及“树场坑沙田”1.096亩的具体位置为行政不作为（不履行法定职责）；2、开平市塘口镇人民政府、开平市农业局作出行政行为核发方明瑞的《土地承包经营权证书》中明确记载具体位置（四至）；3、本案诉讼费由开平市塘口镇人民政府、开平市农业局承担。
方明瑞向本院提交的证据材料有：1、户口本、身份证复印件；2、《土地承包经营权证书》（四页）；3、申请书（2016年12月21日）；4、受理通知书；5、申请书（2017年4月8日）。方明瑞于2018年1月3日本案公开开庭审理的法庭调查阶段当庭补充提交证据：6、（2016）粤0783民初2501号《民事判决书》；7、（2017）粤07民终192号《民事判决书》；8、（2017）粤07行初4号《行政判决书》；9、2013-2014年期间12345（江门市市长、开平市市长）热线回复；10、公示表一份、祖宅村2015年4月26日发放农户责任田分配款、祖宅村2016年发放农户分配款名录表（按责任田分配）、祖宅村2016年发放农户责任田分配款；11、统计表（根据2015公示表、2015年-2017年苏爱军承包款分配、祖宅村按责任田分配款）；12、江农信[2016]15号《关于方明瑞复查意见函》；13、2016年广东省农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）面积公示、2016年广东省农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）分户登记清册（两页）；14、祖宅村2017年12月24日发放农户分配款（按责任田分配）、祖宅村2017年12月24日发放农户责任田分配表（800元/亩）；15、开平市2017年农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴）资金发放公示表；16、开平市塘口镇强亚村祖宅经济合作社农村土地承包经营权确权地块分布图（一次公示图）及附件；17、致开平市塘口镇农业办公室申请书、致塘口镇政府农业办公室同志申请书、邮寄单据。以上所列全部证据拟共同证明方明瑞的涉案诉讼请求，具有事实和法律依据。
开平市农业局辩称：2000年前后开平市农村土地的基本状态是依地势、地形、田径等划分了众多形态不一的小块田地。在当时的技术条件下，对每户承包土地的四至进行明确的划分存在技术困难，无法记载承包土地的四至，只能记载面积、地名。基于前述客观原因，当时开平市向土地承包人颁发的《土地承包经营权证书》无法记载承包土地座落（四至）。中央及地方各级人民政府发布农村土地承包经营权确权登记颁证工作文件，对农村土地承包经营权确认登记颁证的目标任务、工作原则、主要内容、方法步骤、保障措施等作出具体明确的规定。对农村土地承包经营权确权登记颁证必须依据前述文件的规定组织实施。开平市农业局提供的证据证明，包括方明瑞在内的祖宅村责任田户主已通过土地租赁的方式将其位于“子宅龙”等承包土地整体出租，承租人因生产需要，已改变承包土地的原地形地貌，一时难以划清边界。依据《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》的规定，对上述承包土地确权登记时，可在民主协商的基础上，征得相关权属人同意，可先按规定程序大面积确权后，再按比例折算成亩数和大致方位登记颁证到户。方明瑞承包的位于火烧田的土地中已有0.285亩土地被征用用于道路建设，承包土地的面积已减少，不可能按原土地面积进行确权，不可能按原核发给方明瑞的《土地承包经营权证书》中记载的土地明确记载其具体位置（四至）。目前，方明瑞所在的祖宅村的承包土地的确权登记颁证工作正在依计划进行。对其确权登记颁证，应根据承包土地的现状，依据中央及地方各级人民政府发布的有关农村土地承包经营权登记颁证的文件组织实施。因此本案方明瑞的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回。
开平市农业局向本院提供了以下证据及依据:1、《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）；2、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；3、《江门市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》；4、《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；5、《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；6、《中标通知书》、《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证调查服务采购合同》；7、广州绘宇智能勘测科技有限公司出具的《塘口镇土地确权进展情况》；8、塘口镇人民政府出具的《塘口镇土地确权进展情况》；9、现场确权工作照片；10、开平市塘口镇强亚村委会祖宅村责任田户主与苏爱军签订的《土地租赁合同》；11、租赁土地地貌现状照片；开平市农业局于2018年1月3日本案公开开庭审理的法庭调查阶段当庭补充提交证据：12.农田确权各户田亩登记表；13、农村土地承包经营权确权方案；14、《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书；15、塘口镇强亚村委会祖宅村集体经济组织《农村土地承包经营权确权方案》公示。以上所列全部证据及依据拟共同证明中央有关部门、广东省、江门市、开平市人民政府发布有关农村土地承包经营权确权登记颁证文件，对农村土地承包经营权确权登记颁证目标任务、工作原则、主要内容、方法步骤、保障措施等作出具体明确的规定，对农村土地承包经营权确权登记颁证必须依据上述文件的规定具体实施等。
塘口镇政府辩称：2000年前后开平市农村土地的基本状态是依地势、地形、田径等划分了众多形态不一的小块田地。在当时的技术条件下，对每户承包土地的四至进行明确的划分存在技术困难，无法记载承包土地的四至，只能记载面积、地名。基于前述客观原因，当时开平市向土地承包人颁发的《土地承包经营权证书》无法记载承包土地座落（四至）。中央及地方各级人民政府发布农村土地承包经营权确权登记颁证工作文件，对农村土地承包经营权确认登记颁证的目标任务、工作原则、主要内容、方法步骤、保障措施等作出具体明确的规定。对农村土地承包经营权确权登记颁证必须依据前述文件的规定组织实施。开平市农业局提供的证据证明，包括方明瑞在内的祖宅村责任田户主已通过土地租赁的方式将其位于“子宅龙”等承包土地整体出租，承租人因生产需要，已改变承包土地的原地形地貌，一时难以划清边界。依据《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》的规定，对上述承包土地确权登记时，可在民主协商的基础上，征得相关权属人同意，可先按规定程序大面积确权后，再按比例折算成亩数和大致方位登记颁证到户。方明瑞承包的位于火烧田的土地中已有0.285亩土地被征用用于道路建设，承包土地的面积已减少，不可能按原土地面积进行确权，不可能按原核发给方明瑞的《土地承包经营权证书》中记载的土地明确记载其具体位置（四至）。目前，方明瑞所在的祖宅村的承包土地的确权登记颁证工作正在依计划进行。对其确权登记颁证，应根据承包土地的现状，依据中央及地方各级人民政府发布的有关农村土地承包经营权登记颁证的文件组织实施。因此本案方明瑞的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回。
塘口镇政府向本院提供了以下证据及依据:1、《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》（农经发[2015]2号）；2、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；3、《江门市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》；4、《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；5、《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；6、《中标通知书》、《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证调查服务采购合同》；7、广州绘宇智能勘测科技有限公司出具的《塘口镇土地确权进展情况》；8、塘口镇人民政府出具的《塘口镇土地确权进展情况》；9、现场确权工作照片；10、开平市塘口镇强亚村委会祖宅村责任田户主与苏爱军签订的《土地租赁合同》；11、租赁土地地貌现状照片；塘口镇政府于2018年1月3日本案公开开庭审理的法庭调查阶段当庭补充提交证据：12.农田确权各户田亩登记表；13、农村土地承包经营权确权方案；14、《农村土地承包经营权确权方案》表决确认书；15、塘口镇强亚村委会祖宅村集体经济组织《农村土地承包经营权确权方案》公示。以上所列全部证据及依据拟共同证明中央有关部门、广东省、江门市、开平市人民政府发布有关农村土地承包经营权确权登记颁证文件，对农村土地承包经营权确权登记颁证目标任务、工作原则、主要内容、方法步骤、保障措施等作出具体明确的规定，对农村土地承包经营权确权登记颁证必须依据上述文件的规定具体实施等。
本院经审理查明，2000年1月1日，开平市人民政府向方明瑞颁发了涉案《土地承包经营权证书》。该证上载明：“发包方为：塘口镇强亚村委会子宅村民小组；承包方为：‘明瑞’；承包土地面积合计为：三亩四分六厘，其中水田3.46亩；承包期限：由2000年1月1日起至2029年12月31日止，共三十年；主管部门盖章为开平市塘口镇人民政府；承包土地登记栏中地块名称为‘子宅龙’，面积1.04亩；地块名称‘狗比塘龙’，面积0.48亩；地块名称‘火烧田’，面积0.848亩；地块名称‘树场坑沙田’，面积1.096亩；四个地块的用途均为：水稻；此四块土地的‘座落（四至范围）’一栏为空白”。2017年1月12日，方明瑞向开平市人民政府提交一份书面申请，要求按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至。2017年3月9日，开平市农业局向方明瑞发出《受理通知书》，内容为：“你向开平市人民政府提交的申请书，我局于3月1日收悉。你户申请土地承包经营权确权事宜，本机关决定予以受理。”
方明瑞向塘口镇政府提交一份落款日期为2016年12月21日的书面申请，要求按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至，请相关部门同志对此作出回复，该申请书上签有“签收人：许淑娟”的内容。方明瑞向开平市农业局提交一份落款日期为2017年4月8日的书面申请，内容为不同意开平市农业局3月9日的受理申请，要求开平市人民政府按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至，请相关部门同志对此作出回复，该申请书上签有“签收人：潘伯津”的内容。方明瑞向塘口镇政府农业办公室邮寄提交两份落款日期均为2017年3月25日的书面申请，其中一份内容为不同意开平市农业局3月9日的受理申请，要求开平市人民政府按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至，请农办帮忙解决此事；另一份为因方明瑞就土地责任田一事与祖宅村小组正处于纠纷期间等，请塘口镇政府农业部门延长处理强亚祖宅村责任田确权工作。
2017年8月，方明瑞认为开平市农业局、塘口镇政府未对其要求按涉案《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至的申请作出处理，遂向本院提起本案行政诉讼。
另查明，2015年1月期间，中央、省、江门市先后发布了《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》、《江门市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。开平市政府也于2015年10月发布了《开平市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》。开平市塘口镇也于2016年9月发布了《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》。上述文件中都提及本次确权登记颁证，不是对承包地的重新调整和分配，而是对现有农村土地承包关系的完善和确认，重点解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。其中《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》载明“我镇农村土地确权登记颁证工作的具体安排为：2016年底全面铺开，2017年底基本完成”。
再查明，方明瑞以开平市人民政府应依法确定涉案《土地承包经营权证书》中登记的具体位置为由，于2017年2月8日以开平市人民政府为被告向江门市中级人民法院提起不履行法定职责纠纷行政诉讼一案，案号为（2017）粤07行初4号，该法院于2017年8月4日作出《行政判决书》，认为，方明瑞以其拥有的《土地承包经营权证书》中承包土地的四至范围不明确为由，申请对四至范围进行确认，属于其对该已经核发的《土地承包经营权证书》记载内容要求更正和完善的申请，依照法律规定应属于开平市农业行政主管部门的职责范围。开平市政府依据上述职责分工，在收到方明瑞的涉案申请后，将该申请转交至开平市农业局处理，并由开平市农业局向方明瑞发出受理通知。开平市政府对方明瑞的涉案申请作出的上述处理，并未违反相关法律规定。另外，方明瑞申请的要求确认其承包土地四至范围的问题，属于当前开平市塘口镇人民政府在开平市人民政府以及上级政府文件精神指导下进行的农村土地承包经营权确认登记颁证工作的范畴，方明瑞要求开平市人民政府为其明确承包土地的四至范围的诉讼请求，事实和法律依据均不充分，判决驳回方明瑞的诉讼请求。方明瑞不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉，由于在本案诉讼过程中，（2017）粤07行初4号案尚未生效，本案属于当时仍然适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”的规定，属于案件的审判须以相关其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的情形，故本案中止诉讼，后广东省高级人民法院作出（2017）粤行终1420号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判，该判决发生法律效力，由于本案中止诉讼的原因已经消除，本案依法恢复诉讼。
本院认为：本案系不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”和第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，方明瑞以其拥有的《土地承包经营权证书》中承包土地的四至范围不明确为由，申请相关部门对其四至范围进行确认，是申请相关部门保护其财产权等权益。其中，开平市政府依据职责分工，在收到方明瑞的涉案申请后，将该申请转交至开平市农业局处理，并由开平市农业局向方明瑞发出受理通知；塘口镇政府对收到方明瑞的涉案申请事实没有提出异议。开平市农业局作出受理通知后、塘口镇政府在接到方明瑞提出的对四至范围进行确认的涉案申请后，至本案2018年1月3日的庭审时均未作出任何答复或处理决定，方明瑞向本院提起行政诉讼，符合上述规定，属于行政诉讼的受理范围。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是开平市农业局、塘口镇政府是否依法对方明瑞的涉案申请履行了法定职责。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件……”《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“……县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”第十二条规定：“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”第十六条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”本案中，方明瑞以其拥有的涉案《土地承包经营权证书》中承包土地的四至范围不明确为由，申请对四至范围进行确认，属于其对该已经核发的《土地承包经营权证书》记载内容要求更正和完善的申请，依照上述法律规定应属于开平市农业行政主管部门的职责范围。开平市政府依据上述职责分工，在收到方明瑞的涉案申请后，将该申请转交至开平市农业局处理，并由开平市农业局向方明瑞发出受理通知。同时，方明瑞申请的要求确认其承包土地四至范围的问题，属于当前开平市塘口镇人民政府在开平市政府以及上级政府文件精神指导下进行的农村土地承包经营权确认登记颁证工作的范畴。开平市农业局作出涉案受理后、塘口镇政府接到涉案申请后，均应在法定期限内履行法定职责。由于法律、法规对涉案行政机关履行相应职责的期限未有强制性规定，依照前述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，相关行政机关应在接到申请之日起两个月内履行法定职责，且《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》载明“我镇农村土地确权登记颁证工作的具体安排为：2016年底全面铺开，2017年底基本完成”。但本案中，开平市农业局未能举证证明其在受理后至本案庭审时作出任何答复或实质、明确的处理决定，塘口镇政府亦未能举证证明其在接到方明瑞提出的涉案申请后至本案庭审时作出任何答复或实质、明确的处理决定，故开平市农业局、塘口镇政府就其是否构成不履行法定职责，应承担举证不能的相应法律后果。据此，开平市农业局、塘口镇政府对于方明瑞的涉案申请构成不履行法定职责，方明瑞起诉要求开平市农业局、塘口镇政府履行法定职责作出行政决定，于法有据，本院予以支持。由于开平市农业局、塘口镇政府对于方明瑞要求确认其承包土地四至范围的相关问题均具有法定职责，且开平市农业局、塘口镇政府在农村土地承包经营权证管理工作以及当前进行的涉案农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，存在部门协助、协同推进的关系，本院对开平市农业局、塘口镇政府一并予以判决履行职责。开平市农业局、塘口镇政府关于方明瑞所在的祖宅村的土地承包经营权确权颁证工作已经进入到张榜公示阶段，由于方明瑞在公示期间提出异议，所以后续工作步骤未能进行并审核颁证的主张，如前所述，开平市农业局、塘口镇政府至本案庭审时未作出任何答复或实质、明确的处理决定，方明瑞对塘口镇土地确权进展情况的真实性亦不予确认，开平市农业局、塘口镇政府该主张不能成为不履行法定职责的法定正当抗辩理由，开平市农业局、塘口镇政府该主张理据不足，本院不予支持。此外，关于方明瑞要求开平市塘口镇人民政府、开平市农业局作出行政行为核发方明瑞的《土地承包经营权证书》中明确记载具体位置（四至）的诉讼请求，是否予以支持系开平市塘口镇人民政府、开平市农业局在职权范围内作出相应行政行为时审查确定的内容，不属本案调整范围，本案不予处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、被告开平市农业局应在本判决生效后两个月内对2017年3月9日开平市农业局向原告方明瑞发出的涉案《受理通知书》所指向的原告方明瑞涉案书面申请依法作出行政行为。
二、被告开平市塘口镇人民政府应在本判决生效后两个月内对原告方明瑞提交的落款日期为2016年12月21日的涉案书面申请依法作出行政行为。
三、驳回原告方明瑞的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告开平市农业局、被告开平市塘口镇人民政府各自负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
审 判 员 李周旭
人民陪审员 曾润长
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 林惠敏