山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行申512号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）淄博四方电器有限公司，住所地淄博市博山区八陡镇福山工业园。法定代表人李同喜，执行董事。被申请人（一审原告、二审被上诉人）张家宏，男，1965年1月4日出生，汉族，住淄博市博山区。原审被告淄博市博山区人民政府,住所地淄博市博山区县前街46号。法定代表人聂玉彬，区长。委托代理人蒋永涛，山东秀坤律师事务所律师。再审申请人淄博四方电器有限公司（以下简称四方公司）因张家宏诉淄博市博山区人民政府（以下简称博山区政府）及其土地批复行政撤销一案，不服淄博市中级人民法院（2016）鲁03行终157号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。四方公司申请再审称，1.涉案批复由博山区政府于1998年12月30日作出，张家宏于2013年8月20日取得房产证。因此，二审法院判决认定涉案批复所涉地上房产所有权与土地使用权不符，属于认定事实不清、证据不足。2.1998年10月16日原博山金福来电器厂改制合同明确记载将涉案房产两处卖与张家宏，而张家宏又于2013年与淄博市博山区八陡镇人民政府签订房屋买卖合同，重复购买了涉案房产。博山区政府作出涉案批复时，涉案土地地上房产所有权人并不是张家宏，而是博山区八陡镇人民政府。即博山区政府作出的涉案批复，在当时并未侵害张家宏的合法权益。3.涉案批复行为属于不可诉的行政行为。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款对可诉的行政行为进行了列举式规定，但并不包括涉案批复行为。其次，涉案批复并未对张家宏创设权利或者增加义务，仅仅是内部行政行为，且博山区土地管理局也并未依据该批复作出确认土地使用权权属的行政行为。再次，涉案批复于1998年12月30日作出，张家宏不管在当时还是现在均未对涉案土地或房产实际占有或者使用，批复行为并未对其权利产生影响。4.2013年许成强诉张家宏民事案件中，其已经知道涉案批复的内容，张家宏于2014年12月提起本案行政诉讼，已经超过起诉期限。5.《中华人民共和国物权法》自2007年10月1日起施行，涉案批复于1998年作出。根据法不溯及既往的原则，一、二审法院判决根据不动产权利实行一体化原则来确认涉案批复是否合法，属于适用法律错误。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项的规定，请求：1.撤销淄博市中级人民法院（2016）鲁03行终157号行政判决；2.在查清事实的基础上，判决驳回张家宏的诉讼请求。张家宏提交意见称，1.涉案土地上的房产早在1988年就办理了登记手续，并于1989年1月16日依法取得房屋所有权证（博证房字第××号）。博山区政府作出的涉案批复，没有将涉案土地上的房产一并处置，不符合房地一体化的法律规定，侵犯了张家宏的合法权益。2.根据博山区人民法院（2017）鲁0304行初2号生效行政裁定，四方公司无权请求撤销张家宏涉案房产证。3.涉案房产不涉及重复买卖。1998年8月5日，博山区八陡镇人民政府将涉案房产出卖给博山金福来电器厂，同年8月10日，金福来电器厂取得契税证。1998年10月16日，电器厂改制时将房产出售给张家宏，后于2013年依法按程序办理了房产过户手续。4.四方公司认为涉案批复不具有可诉性，是对法律规定的曲解和狡辩。5.根据张家宏提供的证据，足以证明系在法律规定的期限内行使诉权，且一、二审法院判决对是否超过起诉期限已经作了相关解释。6.根据四方公司和博山区政府提交的证据材料，涉案批复是政府工作人员利用职权伪造材料，属于滥用职权的渎职行为。综上，请求驳回四方公司的再审申请。博山区政府提交意见称，1.涉案批复并未侵害张家宏的合法权益。博山区政府作出的批复并不能对国有土地使用权作出确认和变更。从该批复的内容看，收回土地使用权是条件，出让土地使用权是目的。取得国有土地使用权需经过淄博市人民政府批准。截至目前，四方公司没有取得涉案土地的国有土地使用权。涉案批复作出时，张家宏并未取得涉案房产所有权，不存在侵害张家宏合法权益的问题。2.博山区政府作出的涉案批复属于行政机关内部行政行为，不具有可诉性。事实上，淄博市人民政府至今未批准该批复，未将涉案土地使用权出让。3.博山区政府作出的涉案批复，将收回土地使用权补偿主体确定为博山供电局，是基于1985年博山供电局与博山区福山镇人民政府所签协议书，该协议书载明涉案房屋归博山供电局所有。涉案房屋的权属存在争议，博山供电局与张家宏已经形成民事诉讼，至今尚未确定合法权属。综上，四方公司的再审申请应当得到支持。本院认为，一、关于博山区政府作出的博政土发[1998]377号批复（以下简称377号批复）是否可诉的问题。1998年12月30日，博山区政府作出377号批复：经研究批准，区土地管理局代区政府将淄博市电业局博山供电局位于博山区湖南公路东侧国有工矿用地552.70平方米收回，并将该土地使用权出让给博山四方电器有限公司，用于建办公室、厂房，土地使用权出让年限为30年。在批复作出之前，博山区土地管理局与淄博电业局博山供电局于1998年4月28日签订了收回土地使用权协议书，四方公司与博山区土地管理局于1998年11月28日签订了国有土地使用权出让合同，上述土地收回及土地出让行为未经法定程序已经按照批复内容付诸实施。而且，2013年11月许成强与张家宏等民事纠纷案件中，许成强将377号批复作为证据向人民法院提交。根据以上事实，377号批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的行政行为。张家宏认为该批复侵犯了其合法权益提起本案行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，四方公司和博山区政府关于377号批复属内部行政行为、不具有可诉性的主张不能成立。二、关于本案张家宏起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案张家宏自2013年11月知道377号批复内容，其于2014年12月提起本案行政诉讼，并未超过上述2年起诉期限。因此，四方公司主张张家宏起诉超过起诉期限，缺乏事实和法律依据，不能成立。三、关于377号批复是否合法的问题。377号批复作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第十九条规定：“使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：一、用地单位已经撤销或者迁移的；二、未经原批准机关同意，连续二年未使用的；三、不按批准的用途使用的；四、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”据此，收回国有土地使用权批准的主体系县级以上人民政府，而且须符合上述第十九条规定的情形才可以收回土地使用权。本案中，博山区政府作为县级人民政府，具有作出377号批复收回土地使用权的主体资格。但是，目前并无有效证据证明涉案土地属于上述第十九条规定的情形之一，即博山区政府作出的377号批复收回涉案土地使用权缺乏事实及法律依据。另，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”377号批复将涉案土地使用权收回后出让给四方公司，但是并无有效证据证明批复涉及的土地由相关行政机关对出让的地块、用途、年限和其他条件拟定了方案，即博山区政府作出的377号批复出让土地使用权缺乏事实依据。从以上可以看出,377号批复所涉土地收回及土地出让行为均属于主要证据不足,事实不清,一审法院判决撤销377号批复，二审法院判决驳回四方公司上诉、维持原判，结果正确。综上，淄博四方电器有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回淄博四方电器有限公司的再审申请。审 判 长  曲立力代理审判员  蒋彦增代理审判员  苏明兴二〇一七年十月十日书 记 员  王金玉