江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终88号
上诉人（原审原告）张海林，男，1955年6月25日生，汉族。
委托代理人杨松秋，江苏同盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人力资源和社会保障局，住所地在南京市江东中路265号新城大厦二期16楼。
法定代表人朱志宏，南京市人力资源和社会保障局局长。
委托代理人曹晓飞，南京市人力资源和社会保障局干部。
上诉人张海林因诉被上诉人南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）退休审批一案，不服南京市建邺区人民法院作出的（2015）建行初字第161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人张海林及其委托代理人杨松秋，被上诉人市人社局的出庭负责人周政学、委托代理人曹晓飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张海林，1955年6月出生，1972年8月经南京市革命委员会批准，被录取为原南京化学纤维厂正式员工。档案材料显示张海林在化纤厂工作至1990年4月。从2003年9月张海林依照灵活就业人员身份在南京市参保，缴费至2011年9月，实际缴费年限为6年10个月。2011年7月，张海林申请办理特殊工种提前退休手续。市人社局审核确认张海林于1987年1月1日前视同缴费为14年5个月，实际缴费年限为10年2个月（其中：1987年1月至1990年4月缴费年限为3年4个月，2003年9月至2011年9月缴费年限为6年10个月），累计缴费年限为24年7个月。连同特殊工种折算工龄，合计认定张海林工龄为29年1个月。市人社局于2012年9月为张海林办理退休手续，认定张海林工龄为29年1个月。
另查明，张海林曾于2011年9月，向原审法院提起行政诉讼，要求判决市人社局为其办理退休手续。市人社局称没有为张海林办理退休手续，是因为张海林档案材料不全，后经他们和建邺区人民法院与张海林原工作单位协调，补齐了材料，故同意为其办理。因市人社局同意为其办理退休手续，张海林撤回了起诉。
原审法院认为，市人社局作为南京市劳动和社会保障行政管理部门，对南京市行政区域内企业职工达到法定退休年龄办理退休手续，负有法定审批职责。对于张海林提出其申请退休时间应认定为2010年5月的问题，因在市人社局提供的《参保人员办理退休报审表》载明张海林退休时间为2011年7月，张海林在此表上签字确认。再结合张海林因市人社局没有为其办理退休手续，于2011年9月向原审法院提起行政诉讼后并撤诉的事实，应认定张海林申请退休的时间为2011年7月，对张海林的主张不予采纳。对于张海林提出应认定其工龄为43年的问题，因市人社局审核退休人员工龄是依据申请人的档案材料作出认定，经查由于张海林档案材料没有显示张海林于1990年4月以后至2002年在南京化学纤维厂的工作经历，其工作单位也没有为其缴纳社会保险，故这一阶段不能为其认定工龄。对于特殊工种工龄计算，市人社局还作出了对张海林有利的认定。基于以上两点，对张海林的主张不予采纳。综上所述，根据查明的事实和现行法规政策规定，张海林的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张海林的全部诉讼请求，案件受理费50元由张海林负担。
上诉人张海林上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人的上诉请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。理由如下：1、上诉人向人社部门提出申请退休的时间为2010年5月21日。2、上诉人退休时缴费年限应为43年，上诉人自1972年8月至南京化学纤维厂工作，到2010年6月退休时缴费年限为43年。上诉人在1992年1月至2002年1月共11年期间，属于停薪留职状态，这一事实用人单位在原审庭审笔录中已经承认上诉人与其存在劳动关系，存在劳动关系即存在工龄，有工龄即视同缴费。3、被上诉人应赔偿上诉人少发的养老金。4、本案中被上诉人应依据《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发（1995）6号）、劳动部办公厅关于印发《职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》的通知（劳办发（1997）116号）作出行政行为，被上诉人在法律适用上违反了上位法优于下位法、新法优于旧法的原则。
被上诉人市人社局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。理由如下：1、2011年7月，上诉人申请办理特殊工种提前退休手续。根据《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险（1994）8号）第一条规定，可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算的连续工龄。实行养老社会保险以后，除国家明确规定可视同缴费年限的时间外，一律按实际缴费年限累计计算。《关于印发南京市社会劳动保险统筹暂行办法的通知》（宁政发（1986）363号）第九条规定，本办法从一九八七年一月一日起执行。被上诉人审核确认上诉人于1987年1月1日前视同缴费年限为14年5个月，实际缴费年限为10年2个月（其中：1987年1月至1990年4月缴费年限为3年4个月，2003年9月至2011年9月缴费年限为6年10个月），累计缴费年限为24年7个月。连同特殊工种折算工龄，合计认定张海林工龄为29年1个月。2、上诉人一直认为其从1990年4月至2002年这段时间是处于停薪留职状态，进而和原单位存在劳动关系，就应当认定其工龄。被上诉人在审核上诉人退休材料时，只审核其工龄，上诉人的工龄包括两块，即1986年底是否是企业职工，1986年之后有无实际缴费，如果有实际缴费就认定其工龄，但上诉人在1990年4月至2002年这段时间并无缴费，因此就没有认定其工龄，被上诉人对其是否是停薪留职状态不做判断。3、针对上诉人所说的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发（1995）6号）、劳动部办公厅关于印发《职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》的通知（劳办发（1997）116号）两个文件，都属于国家层面方面的文件，都是具有指导性的文件。劳办发（1997）116号文件中附件2《职工基本养老保险个人账户表式指标解释》第17条，明确了视同缴费年限的定义，对于时间节点，各个省实行的不太一致，江苏省统一采用的是1987年1月，并未违反上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，这个问题涉及到民生问题而非个人问题。
上诉人张海林向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。
本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
另查明，张海林的原工作单位南京化学纤维厂于1990年4月至2002年间，没有给张海林续缴养老保险金。2002年1月21日，南京化学纤维厂与张海林之间签订了一份《协议书》，双方约定，由南京化学纤维厂一次补偿给张海林人民币20000元整，双方解除劳动关系，张海林不再要求南京化学纤维厂为其补办养老保险，并将张海林的档案移交至其所在区劳动事务代理部门托管，由张海林自谋出路。
本院认为，被上诉人市人社局作为南京市劳动和社会保障行政管理部门，对南京市行政区域内企业职工达到法定退休年龄办理退休手续，负有法定审批职责。
对于上诉人提出其申请退休时间应认定为2010年5月的主张，因在被上诉人提供的《参保人员办理退休报审表》载明上诉人的退休时间为2011年7月，并经上诉人签字确认。再结合上诉人因市人社局没有为其办理退休手续，于2011年9月曾向原审法院提起行政诉讼后并撤诉的事实，应认定上诉人申请退休的时间为2011年7月，对上诉人的此项上诉主张，本院不予支持。
对于上诉人认为其退休缴费年限应为43年，其自1990年4月至2002年为停薪留职状态，其与原单位的劳动关系明确，被上诉人应把这段时间认定为工龄的上诉意见。根据《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险（1994）8号）第一条规定，可视同缴费年限的连续工龄，是指各地实行养老社会保险（包括固定工退休费用统筹和合同制职工养老保险，时间以各地政府文件规定的实施时间为准）以前按国家和省规定可以计算连续的工龄。实行养老社会保险以后，除国家明确规定可视同缴费年限的时间外，一律按实际缴费年限累计计算。本案中，上诉人的原工作单位南京化学纤维厂在1990年4月至2002年间，并未给上诉人缴纳相关养老保险金。双方于2002年1月签订的《协议书》中亦载明上诉人曾收取过原工作单位给其的20000元补偿金，明确了双方解除劳动关系的同时也放弃让原工作单位为其补缴社会保险、改为由其自行缴纳的事实。被上诉人对上诉人在1990年4月至2002年间没有缴纳社会保险金的认定，事实清楚，故这一阶段不能为其认定工龄并无不当。且有工龄即视同缴费的主张，亦于法无据。综上，对上诉人的该项上诉理由，本院不予采纳。
对于上诉人认为被上诉人在法律适用上违反了上位法优于下位法、新法优于旧法的原则的问题。针对上诉人所说的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发（1995）6号）、劳动部办公厅关于印发《职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》的通知（劳办发（1997）116号）两个文件，都属于规范性文件的范畴，都是具有指导性的文件，并非强制性的规定。因为涉及到民生问题，对《关于印发南京市社会劳动保险统筹暂行办法的通知》（宁政发（1986）363号）、《江苏省企业职工基本养老保险规定》（江苏省人民政府令第36号）、《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险（1994）8号）三个文件的规定目前仍在施行，并未违反相关的法律规定。故对上诉人的此项上诉意见，本院亦不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人张海林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 仲新建
审 判 员 董学峰
代理审判员 张 辉
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 曹 洁