郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第4号
原告史国旗，男，汉族，1963年8月5日出生。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人常宏伟，金博大律师事务所律师。
被告中牟县人民政府。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人郝晓刚，中牟县房屋征收与补偿办公室副主任。
委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。
原告史国旗要求确认被告中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）于2011年10月8日作出《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》违法，向郑州市中级人民法院提起诉讼。2014年12月18日河南省高级人民法院作出（2015）豫法行指字第003号行政裁定书，指定本院管辖本案。本院2015年4月14日立案后，于2015年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭审理了本案。原告史国旗及其委托代理人刘德宇、常宏伟，被告中牟县政府的委托代理人郝晓刚、李棽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告中牟县政府于2011年10月8日作出《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》（牟政通（2011）46号），该通告载明：为加强推进景观大道南延工程建设，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，现对景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿通告如下：一、征收补偿范围，景观大道南延工程道路两侧规划红线内国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物。二、征收补偿依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《建设部关于印发〈城市房屋拆迁估价指导意见〉的通知》（建住房（2003）234号）、《中华人民共和国住房和城乡建设部关于印发〈国有土地上房屋征收评估办法〉的通知》（建房（2001）77号）和《关于郑州市城市建设拆迁搬迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字（2010）44号）。三、征收人及征收单位，县政府为征收人；县房屋征收与补偿办公室为征收实施单位，具体负责房屋征收补偿工作。四、征收时间安排以征收与补偿工作时间安排为准。五、征收补偿原则。六、被征收房屋的认定及计量。七、征收补偿的方式及标准。八、搬迁补助费用及临时安置补助费用标准。按照《关于郑州市城市建设拆迁搬迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字（2010）44号）进行发放。九、其它事项。如有疑问，请咨询县房屋征收与补偿办公室。史国旗不服该拆迁通告，提起行政诉讼。
原告史国旗诉称，2011年4月8日，中牟县人民政府以建设中牟县景观大道南延工程为由，作出《中牟县人民政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告》（牟政通（2011）19号），通知拆迁涉及该工程的沿途房屋。原告所经营的郑州史国旗彩钢板有限公司使用的房屋属被告拆迁范围之内，该公司所占用的国有土地原告合法享有使用权（牟国用（1999）字第399号）。2011年12月27日被告给原告下达“补偿决定书”。原告对此决定不服，收到决定书后即到郑州市人民政府申请行政复议。2012年4月16日，原告收到郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2012）145号行政复议决定书，复议决定维持了中牟县人民政府的补偿决定。原告对此结论不予认可，依法向郑州市中级人民法院提出行政诉讼。在法院审理过程中，被告对于哪一份文件是“征收决定书”一直没有定论，并认为牟政通（2011）19号文、牟政通（2011）46号文及（2011）188号文均为征收决定书。2014年3月份，原告诉被告撤销牟政通（2011）19号文一案由河南省高级人民法院指定开封市中级人民法院审理。被告当庭又确认牟政通（2011）46号文是其发布的征收决定书。由于被告否认了（2011）19号文是其征收决定书，因此，开封市中级人民法院驳回了原告的诉讼请求。原告不服一审判决上诉到河南省高级人民法院，省高院经开庭审理，最终认定了牟政通（2011）46号文件为征收决定书，因此维持了开封中院一审判决的结果。原告认为，被告2011年10月8日作出《中牟县人民政府关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》（牟政通（2011）46号）程序及实体严重违法，请求法院确认被告2011年10月8日作出的《中牟县人民政府关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》（牟政通（2011）46号）违法并撤销。
原告向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.中牟县人民政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告（牟政通（2011）19号文）；2.中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋补偿决定公告；3.补偿决定书。用以证明中牟县人民政府违法对原告的国有土地及房屋进行了征收和补偿。
第二组证据：1.郑州史国旗彩钢板有限公司法人营业执照正、副本；2.郑州史国旗彩钢板有限公司税务登记证；3.郑州史国旗彩钢板有限公司的国有土地证；4.中牟县土地管理局收取的原告土地管理费专用票据一份；5.河南省郁金香农业科技有限公司证明材料一份。用以证明原告对被征收的国有土地具有合法使用权，所经营的公司合法。
第三组证据：1.中牟县景观大道南延工程施工招标公告；2.中牟县景观大道南延工程建成通车交通标示牌；用以证明中牟县景观大道南延工程建设的道路为省级（S223）线，其审批、规划权属于省级有关部门，而非县级政府。
第四组证据：1.河南省发改委的政府信息公开答复1份；2.郑州市发改委的政府信息公开答复1份；3.河南省国土资源厅政府信息公开告知书1份。用以证明中牟县景观大道南延工程（省道S223线）征地拆迁没有合法的批文，是违法建设。
第五组证据：1.郑州市城乡规划局行政复议决定书1份（郑城规〈行复决〉（2013）866号）；2.中牟县景观大道南延工程建设项目用地预审申请表及勘测面积表1份。用以证明被告中牟县政府修建省道S223线没有相关合法手续，其征收决定违法。
第六组证据：1.《建设部、国家发改委、国土资源部、财政部等关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路，大广场建设的通知》（建规（2004）29号）；2.《土地管理法》第四十四条、《公路法》第十四条。用以证明中牟县景观大道工程建设违法。
第七组证据：郑州市中级人民法院判决书和郑州市管城区人民法院判决书各1份。用以证明被告对原告的补偿决定违法，已经被法院的生效判决确认。
第八组证据：1.郑州市管城区人民法院的笔录两份共20页（2012年12月11日和2013年8月26日）；2.郑州市中级人民法院笔录两份共17页（2013年4月26日和2014年2月25日）；3.河南省高级人民法院判决书（2014）豫法行终字第00231号及庭审笔录共4页（2014年11月4日）。用以证明被告在原来的补偿案件审理中，多次认可（2011）19号文书为征收决定书，是具体行政行为。原告在河南省高级人民法院对（2011）19号文提起行政诉讼，被告提出（2011）46号文、（2011）188号文都是征收决定，经河南省高级人民法院最终确认（2011）46号文为征收决定。
第九组证据：被告在原告企业门前道路挖沟断路，打伤家人的照片5张。用以证明被告对原告实施了强拆。
被告中牟县政府辩称，一是被告在中牟县景观大道南延工程项目中作出的征收决定，符合相关法律规定，没有撤销情节，不应撤销。中牟县景观大道南延工程属于交通基础设施建设工程，46号文经过立项、论证、审批、信访评估等法定程序，是符合相关法律法规的。46号文虽然没有明确规定行政复议、行政诉讼的时间等内容，存在一定瑕疵。原告对中牟县景观大道南延工程的相关行政行为进行了行政复议、行政诉讼，该工程已竣工通车，不应被撤销。二是该案已超过诉讼时效。被告于2011年10月8日作出了46号文，原告对此完全知情，并于2012年2月16日提出行政复议申请，在同年4月16日收到《行政复议决定书》，可见其早已知悉其对46号文拥有诉权，但是并未行使该诉权。原告的起诉期限最迟至2014年4月15日届满，该案的诉讼时效已过。故请求依法驳回其诉讼请求，判令原告承担诉讼费。
被告向本院提交了以下证据、依据：1.《关于印发中牟县政府性投资建设项目及资金管理办法》（牟政（2006）25号）；2.《关于呈报2011年政府投资项目计划的议案》（牟政文（2011）36号）；3.《中牟县人大常委会关于批准2011年政府投资项目计划的决议》（牟人常（2011）7号）；4.《关于印发〈中牟县景观大道南延工程建设方案〉的通知》（牟文（2011）63号）；5.《中牟县人民政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通知》（牟政通（2011）19号）；6.《关于中牟县景观大道南延新建工程可行性研究报告的批复》（牟发改资（2011）12号）；7.《建设项目选址意见书》（牟规选字第（2011）003号）；8.《关于对中牟县景观大道南延新建工程建设项目用地的预审意见》（牟国资文（2011）172号）；9.《中牟县景观大道南延工程信访评估报告》（牟景指（2011）5号）；10.《关于中牟县景观大道南延新建工程初步设计的批复》（牟发改资（2011）16号）；11.《关于中牟县景观大道南延新建工程项目用地的审查意见》（郑政土（2011）568号）；12.《关于〈中牟县交通运输局中牟县景观大道南延新建工程环境影响报告书〉（报批版）的批复》（郑环审（2011）108号）；13.《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案》（牟政文（2011）188号）；14.《关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》（牟政通（2011）46号）；15.《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案》（牟景指（2011）12号）；16.《行政复议决定书》（郑政〈行复决〉（2012）145号）；17.原告的行政起诉书。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1-17真实性无异议，但对其合法性和关联性均有异议。认为省道的规划审批应由省级政府部门批准，而被告提交的证据中没有相关批准文件，由此说明被告的征收行为完全就是违法的。同时，被告在作出相应的行政行为时，没有进行公告，所提交的49号文公告证据不能证明已公告，且该征收决定未告知被征收人的权利，属于形式上的重大瑕疵。被告对原告提交的证据第1、2、3、6、7、8组证据，真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能认定征收决定违法及补偿决定违法。对第4、5、9组证据真实性有异议，对关联性有异议，认为与本案无关。认为补偿决定是被自愿撤销的，信息公告书不能因此证明征地违法。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-17客观真实、来源合法且互相印证，予以采信。原告提交的证据1、2、3、6、7、8组证据真实、合法，本院予以采信。证据4、5组客观真实，但其不能证明征收决定违法，且与本案缺乏关联性，故不予采信。证据9涉及另一法律关系，与本案缺乏关联性，本院不予采信。经审理查明，2011年4月8日中牟县人民政府作出《中牟县政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告》，对景观大道南延工程有关事项予以通告。2011年4月19日，中牟县发展和改革委员会对中牟县交通局关于呈报中牟县景观大道南延新建工程可行性研究报告的请示作出批复，同意中牟县景观大道南延新建工程项目建设。2011年4月29日，中牟县国土资源局作出《关于对中牟县景观大道南延新建工程项目用地的预审意见》，同意该项目进行预审。2011年4月30日，中牟县景观大道南延工程建设指挥部作出《中牟县景观大道南延工程信访评估报告》，根据征求意见情况和分析论证情况，信访评估委员会认定，中牟县景观大道南延工程项目可行。2011年5月7日，中牟县发展和改革委员会作出《关于中牟县景观大道南延新建工程初步设计的批复》，根据专家评审意见，原则上同意中牟县交通运输局委托郑州市交通规划勘察设计院编制《中牟县景观大道南延新建工程两阶段初步设计》。2011年5月25日，郑州市人民政府作出《中牟县人民政府关于中牟县景观大道南延新建工程项目用地的审查意见》，呈报河南省人民政府审批。2011年8月22日，郑州市环境保护局对中牟县交通局委托有关机构编制的《中牟县景观大道南延新建工程工程环境影响报告书》（报批版）作出予以批准的批复。2011年10月8日，中牟县人民政府作出《关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》及《中牟县南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案》。
原告史国旗系牟国用（1999）字第399号国有土地使用证载明的土地使用权人，其在土地使用范围内所建房屋在《关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》的征收范围内。因与被征收人史国旗在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，中牟县政府于2011年12月27日对史国旗作出补偿决定书。史国旗不服，向郑州市人民政府申请复议。郑州市人民政府维持了中牟县政府对史国旗作出的补偿决定，史国旗诉至郑州市管城回族区人民法院。在审理过程中，被告中牟县人民政府于2013年7月15日作出《关于撤销史国旗房屋补偿决定》的决定，郑州市管城回族区人民法院于2013年11月26日作出（2013）管行初字第2号行政判决，确认被告中牟县政府2011年12月27日对原告史国旗作出的补偿决定书违法。史国旗不服，上诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院于2014年3月17日作出（2014）郑行终字第35号行政判决，驳回上诉，维持原判。2014年3月24日原告史国旗请求开封市中级人民法院确认牟政通（2011）19号征收通告违法。开封市中级人民法院经审理认为，牟政通（2011）19号通告仅是中牟县政府对中牟县景观大道南延工程征地拆迁的有关事项予以公示，其本身并不处分被征收人的权利义务，对被征收人并未产生实质性的影响，属于行政机关作出的行政相关行为，不具有可诉性。2014年7月28日作出（2014）汴行初字第32号行政判决，驳回原告史国旗的诉讼请求。史国旗不服，上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院于2014年11月12日作出（2014）豫法行终字第231号行政判决，驳回上诉，维持原判。
另查明，河南省人民政府于2013年6月13日作出《河南省人民政府关于中牟县景观大道南延新建工程建设用地的批复》（豫政土（2013）795号），同意中牟县转用并征收农村集体经济组织集体耕地3.7240公顷、林地3.1077公顷、其他农用地1.3399公顷、建设用地11.4912公顷、未利用地3.3644公顷，共计23.0272公顷作为中牟县景观大道南延新建工程建设用地。郑州市国土资源局于2013年7月3日作出《郑州市国土资源局关于中牟县景观大道南延新建工程建设用地的函》（郑国土资函（2013）226号）将河南省人民政府批复文件转发给被告中牟县政府。
本院认为：1.关于征收决定即46号通告实体违法的问题。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项以及《公路法》第十四条第二款的规定，市、县级人民政府为城市基础设施建设的公共利益需要，可以征收国有土地上的房屋。省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。本案的中牟县景观大道南延工程项目，符合国民经济和社会发展规划。中牟县等相关政府部门对南延工程的可行性研究报告、初步设计、选址意见、用地意见以及环保意见等均进行了审批，进行了社会稳定风险评估，并提供了足额的征收补偿费用。被告中牟县景观大道南延工程项目的征收与补偿的通告符合法律规定，原告诉称该行政行为实体违法的理由不予采信。2.关于征收决定即46号通告程序违法的问题。根据《征用土地公告办法》第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起1０个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政诉讼权利等事项。……”之规定，被告在中牟县景观大道南延工程项目过程中，征收决定未载明被征收人的行政复议、行政诉讼等权利事项，且没有相关证据证明被告中牟县政府依法及时进行公告，属程序违反法律规定。但考虑到被征收范围内的房屋绝大多数已经被征收补偿完毕，中牟县景观大道南延工程已建设完毕，撤销被告所作的征收决定，将会给公共利益造成重大损失，故对被告中牟县政府作出的征收决定确认违法但不予撤销。3.关于超过诉讼时效问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告史国旗在开封市中级人民法院一审时才知道46号征收通告是征收决定，该通知未载明诉权，且被告中牟县政府无相关证据予以证明该通告及时进行了公告，故其“该案已超过诉讼时效”的辩解理由不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告中牟县人民政府作出牟政通（2011）46号《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》违法。
驳回原告史国旗撤销牟政通（2011）46号《中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 吴林轶
二〇一五年七月八日
代理书记员 王晋瑜
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
国防和外交的需要；
由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
……
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
《征用土地公告办法》第四条被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起1０个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。
《公路法》第十四条第二款省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。