海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终730号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终730号
上诉人（原审原告）蔡丽，女，1969年6月24日出生，汉族，住重庆市大足县。
委托代理人王坤建，重庆朋昇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人罗政伟，该局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
原审第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人符继业，该院干部。
原审第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地三亚市崖州区北岭路。
法定代表人张娟，该公司执行董事。
原审第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人荣浩男，该公司执行董事。
上诉人蔡丽因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）及原审第三人三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）、三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）行政强制拆除一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年7月7日至7月15日期间，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了蔡丽位于××园）内的涉案房屋。蔡丽不服，提起行政诉讼，请求确认三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市执法局强制拆除其房屋的行政行为违法。
原审查明，一、2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房（9栋六层楼已封顶，其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡，6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡；4栋结构相同，已建至十层，每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡；2栋结构相同，1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡），遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086号、第087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路”三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到”三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市××镇，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及其享有陈述、申辩和要求进行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定”三亚市现代农业科教园”项目在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋××栋封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡），该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局向”三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出《关于限期搬迁公告》，限令其于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的××楼，1栋五层楼）。2015年6月24日，三亚市执法局与三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）联合发布公告，告知三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司及金阳光小区住户将依法对涉案违法建筑实施强制拆除。同时，催告该三家单位及各住户于2015年7月1日零时前自行将违法建筑物内外的物品予以清理、搬离并主动撤离，逾期后果自负。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆的事件发生，三亚市政府及崖州区政府、市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。各方当事人认可”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内的违法建筑物即涉案金阳光小区房屋。
二、2010年5月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同》,约定：蔬菜中心将其位于崖城镇北岭路约300亩科教用地承包给玉井温泉公司开发使用50年，即从2010年5月5日至2060年5月4日止;玉井温泉公司可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆、农业观光旅游产业等；玉井温泉公司承包土地后，负责立项报建，蔬菜中心应积极配合。2011年1月6日，经蔬菜中心申请，三亚市发展和改革委员会同意对”三亚市现代农业科教园”项目进行备案，载明：项目占地300亩，总建筑面积83600㎡。2011年11月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同补充协议》，约定蔬菜中心无偿协助玉井温泉公司办理现代农业科教园项目报建手续，所有报建费用由玉井温泉公司负责；玉井温泉公司为蔬菜中心报建的职工住宅楼产权归蔬菜中心所有，原合同约定的”职工住宅建设资金1100万元，由玉井温泉公司汇入蔬菜中心账户”，改为玉井温泉公司出资给蔬菜中心建造80套楼房。2012年1月10日，三亚市政府批准了”三亚市现代农业科教园”的控制性详细规划。该控制性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”规划总建设用地面积248521.82㎡，总建筑面积99400㎡；规划用地共划分为18个地块，其中，A-09、A-13地块的用地性质分别为职工宿舍和现代农业实验检验配送用地。此后，三亚市城乡规划委员会2013年第十次会议审议通过了”三亚市现代农业科教园”的修建性详细规划。该修建性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”项目主要建设内容包括现代农业培训中心、农业科教展馆、职工安置住宅、生态广场、博士后工作站、科教实验中心、教师及学员宿舍、蔬菜配送中心、农药检测检验中心、蔬菜气调保鲜库及其他配套设施；项目规划的居住用地有两块，即A-09和A-13地块，其中，A-09地块的总用地面积为15561.16㎡，总建筑面积为19504.2㎡，A-13地块的总用地面积为19643.91㎡，总建筑面积为25983.81㎡，两地块的建筑限高均为20米。2012年5月7日，蔬菜中心与玉井温泉公司又签订《土地承包合同补充协议书》，约定玉井温泉公司的土地承包期限改为2012年5月15日至2062年5月14日。2012年7月21日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-09地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设；广励智信公司建设8000㎡的职工住宅给玉井温泉公司，余10673.39㎡的开发建设由广励智信公司按规定设计统筹，玉井温泉公司负责报建，获批后由广励智信公司独立完成经营，玉井温泉公司不参与分配。2012年9月1日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《房产项目联营及授权说明》，玉井温泉公司授权广励智信公司对A-09地块按详规规划，独立开发建设，自主经营管理，统一规划设计，并在履行报批手续后，自行组织施工、招投标、确定施工单位和监理单位，对工程全面监督管理；对建成后的房产建筑物，有权依法进行出租、转让、经营管理，从中获取收益。2012年10月6日，三亚市机构编制委员会对三亚市农业局作出《关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》，同意撤销蔬菜中心、三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所，重组设立三亚市热科院。2013年4月19日，玉井温泉公司与广励智信公司再次签订《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-13地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设，对建成后的房屋可以通过对外租赁等方式取得经营收入，玉井温泉公司收取总建设面积的百分之三十，剩余百分之七十归广励智信公司所有；广励智信公司对投资所建标的物，在经营期内享有居住、使用、收益权，不享有所有权。此后，广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证，即在”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内投资建设了金阳光小区的17栋楼房，总建筑面积约114780㎡，部分楼房的高度超过了A-09、A-13两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。
三、2013年2月28日，蔡丽与广励智信公司签订《房产合同》，约定：双方所交易的房屋为金阳光小区1幢2层6号房，面积43.07㎡；蔡丽一次性向广励智信公司付清20年的租赁交易款23万元，广励智信公司无偿赠送该房屋使用权至2060年；自房屋交付之日起，蔡丽拥有房屋的占有、使用、租赁、转让以及经营一切相关收益的权利,如其在该合同交易期限内死亡，其法定继承人或遗嘱继承人、受遗赠人有权继承其上述全部投资权益；蔡丽转让该房屋相关投资权益或因其死亡变更权益人时，广励智信公司或物业给予见证并配合办理更名等手续；广励智信公司计划5年内完成土地使用权类型调整手续（即变划拨用地为出让用地），使该房屋具备办理所有权证手续；如该合同生效后5年届满，广励智信公司仍未能办理产权证，蔡丽有权选择解除该合同并要求广励智信公司进行回购；该合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，提交海南仲裁委员会仲裁。合同签订后，蔡丽向广励智信公司付清了23万元交易款。
四、2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。
五、2015年5月14日，案外人翟某向海南仲裁委员会申请仲裁，请求解除其与广励智信公司就金阳光小区B区2栋2单元1层107房签订的《房产交易合同》，并裁决广励智信公司按原价退还其购房款22.5万元。2015年12月2日，海南仲裁委员会作出（2015）海仲字第422号《裁决书》，认定：申请人翟某与被申请人广励智信公司签订的《房产交易合同》及《补充协议》，因金阳光小区项目未经建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑，双方所签订的合同无效，自始没有发生法律效力，对当事人没有约束力；广励智信公司在未经建设工程规划许可的情况下，进行商业性房地产项目开发并对外销售，翟某明知涉案房屋不具备法定交易条件而与之签约购房，已经违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，对此双方都有过错。据此，裁决：广励智信公司自裁决生效之日起10日内向翟某退还购房款22.5万元；驳回翟某的其他仲裁请求。经查，翟某与广励智信公司签订的前述合同的性质与蔡丽在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。
六、2016年1月4日，蔡丽提起行政诉讼，请求确认三亚市政府、三亚市执法局强制拆除其房屋的行政行为违法。原审法院经审理，认为三亚市政府并非本案适格被告，作出（2016）琼02行初44号行政裁定，驳回蔡丽对三亚市政府的起诉。
原审认为，一、关于蔡丽是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，蔡丽主张权利的涉案房屋虽然是违法建筑，但其以被诉强拆行为造成其屋内合法物品损害为由提起本案诉讼，符合前述法律规定，是本案适格原告。
二、关于三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据本案查明的事实，三亚市执法局对本市违反城市规划管理法律法规的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制执行权。
三、关于三亚市执法局认定涉案房屋为违法建筑，并予以强制拆除的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，根据”三亚市现代农业科教园”控制性详细规划和修建性详细规划的要求，”三亚市现代农业科教园”项目的建设内容应为现代农业培训中心、农业科教展馆等科教场馆设施及职工安置住宅、教师及学员宿舍等配套设施。玉井温泉公司和广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可，擅自在该项目用地范围内进行商业性房地产开发并对外出租、销售，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第四十三条关于在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证,并按照规划条件进行建设的强制性规定，以及《中华人民共和国建筑法》第七条第一款关于建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证的强制性规定。且其所建设的金阳光小区房屋总建筑面积高达114780㎡，明显超过了”三亚市现代农业科教园”项目修建性详细规划对该项目A-09和A-13两块居住用地所限定的总建筑面积之和为45488.01㎡的要求，部分楼房的建筑高度也超过了前述两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。因此，三亚市执法局认定涉案房屋为违法建筑物依据充分。其次，从三亚市执法局作出被诉行政行为的程序和处理结果上看，三亚市执法局在查处涉案违法建筑的过程中，于2015年4月13日作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告玉井温泉公司、广励智信公司及蔬菜中心三家单位在2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建设的17栋违法建筑，逾期将由该局强制拆除。但该局未等到前述期限届满，即于同日以该三家单位逾期未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除，其执法程序存在瑕疵。鉴于因金阳光小区的房屋建设未取得建设工程规划许可证和施工许可证，所建房屋属违法建筑物，且三亚市执法局实际拆除涉案房屋的时间是在2015年7月7日之后，并非2015年4月16日，故三亚市执法局执法程序上的瑕疵不影响其决定强制拆除该违法建筑物的处理结果的正确性。
四、关于三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行为是否侵害蔡丽的合法财产权益的问题。因金阳光小区项目未取得建设工程规划许可，所建房屋属违法建筑，海南仲裁委员会已经作出生效仲裁裁决书，认定广励智信公司与案外人翟某就该小区房屋签订的《房产交易合同》及补充协议为无效合同，自始没有法律约束力。该交易合同的性质与蔡丽在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。因此，蔡丽对涉案房屋亦不具有合法权益。至于蔡丽主张三亚市执法局的强拆行为造成其屋内合法物品损失的问题，首先，蔡丽未提供充分证据证明强拆行为已造成其屋内哪些物品损失。其次，三亚市执法局在强制拆除涉案房屋前曾于2015年4月13日、6月24日先后两次对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主及金阳光小区住户发出公告，限令居住在涉案违法建筑物内的全体住户在规定期限内将建筑物内外的所有物品搬迁完毕并撤离。在限令的搬迁期限届满后，三亚市执法局才对涉案房屋实施拆除行为，已给予住户合理的搬迁期限。最后，在强制拆除过程中，三亚市执法局已对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存，已依法履行了相应的义务。蔡丽对三亚市执法局提交的物品清单及保存照片有质疑，但不能提交充分的证据予以反驳。综上，蔡丽主张三亚市执法局的强制拆除行为侵害其合法财产权益的依据不足。至于三亚市执法局登记保存的屋内物品，蔡丽经与三亚市执法局提供的物品清单比对确认后，可向三亚市执法局申请办理领取手续，以减少损失。蔡丽因无效的《房产合同》所产生的相关权益，可另行通过仲裁等其他途径向广励智信公司主张。
综上，三亚市执法局强制拆除该违法建筑物的行政行为程序虽然存在瑕疵，但实体认定及处理结果正确。案经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回蔡丽的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡丽负担。
上诉人蔡丽上诉称，三亚市执法局于2015年4月13日作出三综执（崖州）催字（2015）Z1-001号《强制执行催告书》的同日作出（崖州）执决字（2015）Z1-001号《强制执行决定书》，没有给予上诉人以及三位原审第三人自行履行行政处罚决定的时间和机会，是严重的程序违法，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求：1.撤销原审判决；2.依法确认三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为违法。
被上诉人三亚市执法局答辩称，一、上诉人不是本案诉讼适格原告。涉案房屋属于违法建筑，包括建造者、承租人、购买人等在内的任何人都不具有合法权益。二、涉案房屋系违法建筑事实清楚，三亚市执法局作出的行政行为依法合规，合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人三亚市热科院的意见与其在原审中的意见一致。
原审第三人玉井温泉公司、广励智信公司未提交书面意见。
本院二审查明，一、就涉案金阳光小区用地，三亚市政府于2008年7月7日颁发的三土房（2008）字第6637号《土地房屋权证》记载，权利人：”三亚市优质蔬菜开发中心”。土地用途：”科教用地”。土地使用权类型：”划拨”。面积：112396.61平方米（约合168亩）。二、2014年3月17日、3月24日，三亚市热科院作出《关于加强科教园建设项目管理停止违规建筑的通知》（热科院[2014]12号）、《关于责令停止违法行为的通知》（热科院[2014]13号），要求玉井温泉公司停止违法建设；2014年3月28日，三亚市热科院作出《解除合同通知书》（三热科院[2014]15号）并进行公证送达，解除与玉井温泉公司的合作合同，并要求其停止违法建设和对外发售、出租房屋的行为。此后，三亚市热科院多次向玉井温泉公司、广励智信公司发出通知，制止其违法建设和对外发售、出租房屋的行为。同时，三亚市热科院在项目现场和《三亚日报》发布公告，指出金阳光小区相关销售和变相销售房屋为违法建筑，不受法律保护，要求购房人、承租人不得购买和承租。
本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于蔡丽是否具有本案诉讼原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，蔡丽是金阳光小区的住户，涉案房屋被认定为违法建筑而予以拆除，其以被诉行政行为造成其屋内合法物品损害为由提起本案诉讼，符合法律规定。原审判决据此认定其具有本案诉讼原告主体资格，并无不妥。三亚市执法局认为蔡丽不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于三亚市执法局认定涉案房屋为违法建筑并予以强制拆除的行政行为依据是否充分、程序是否合法的问题。（一）根据本案查明的事实，首先，”三亚市现代农业科教园”项目建设单位为原”三亚市优质蔬菜开发中心”，其用地使用权类型为”划拨”，土地用途为”科教用地”。按照”三亚市现代农业科教园”控制性详细规划和修建性详细规划的要求，”三亚市现代农业科教园”项目的建设内容应为现代农业培训中心、农业科教展馆等科教场馆设施及职工安置住宅、教师及学员宿舍等配套设施。蔬菜中心与玉井温泉公司、广励智信公司签订合作合同在该项目用地范围内进行商业性房地产开发并对外出租、销售，违反了上述规划。涉案建筑物总建筑面积高达114780㎡，明显超过了”三亚市现代农业科教园”项目修建性详细规划对该项目A-09和A-13两块居住用地所限定的总建筑面积之和为45488.01㎡的要求，部分楼房的建筑高度也超过了前述两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。其次，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，建设单位应当向三亚市城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证；建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向三亚市政府土地主管部门申请用地。在本案中，三亚市城乡规划主管部门虽然对该地块作出了控制性详细规划和修建性详细规划，但建设单位并未依法取得建设用地规划许可证。金阳光小区建设项目未依法取得建设工程规划许可证和施工许可证，擅自开工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国建筑法》第七条第一款的规定。三亚市执法局认定涉案房屋为违法建筑物有事实根据和法律依据，证据确凿。（二）《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。在本案中，三亚市执法局于2015年4月9日作出《行政处罚决定书》之后，于2015年4月13日作出《强制执行催告书》并于同日作出《强制执行决定书》，形式上有违《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条之规定。但是，该法第三十七条第三款规定：”在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”该条款的立法本意，包含有在催告期间在情况紧急等特殊情形下行政机关具有立即强制执行决定权。本案的特殊之处在于，涉案违法建设行为从2014年3月17日起，三亚市热科院和有关部门在长达一年多的时间内屡次制止未果，相对人仍然继续对外销售或变相销售违建房屋；行政机关作出限期拆除的行政处罚决定后相对人仍未在限定的期限内拆除。在这种情形下，行政机关有职责及时作出强制执行决定，以有效遏制违建行为，维护市场秩序，减少购买人或者变相购买人的经济损失。并且，虽然《行政处罚决定书》于2015年4月9日作出，《强制执行催告书》《强制执行决定书》于2015年4月13日作出，而实际强制拆除涉案房屋的时间是2015年7月7日至7月15日，此时，《强制执行催告书》所规定的”被处罚单位于2015年4月15日24时前履行《行政处罚决定书》的义务”的期限已经届满。因此，三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为，程序上虽有瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确。蔡丽请求确认三亚市执法局强制拆除其涉案房屋的行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉请求和上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蔡丽负担。
本判决为终审判决。
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审判长 刘利红
审判员 王 华
审判员 聂海波
二〇一七年七月二十七日
书记员 井泉旺