山东省济宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）济民初字第130号
原告：邹城市国土资源局，住所地：邹城市。
法定代表人：梁富华，局长。
委托代理人（一般代理）：王培国，山东康桥律师事务所律师。
委托代理人（一般代理）：邵珊珊。
被告：邹城市发展投资控股有限公司，住所地：邹城市。
法定代表人：殷宪鹏，董事长。
委托代理人（一般代理）：谢静、高文静，山东中昊律师事务所律师。
原告邹城市国土资源局（下称邹城国土局）与被告邹城市发展投资控股有限公司（下称邹城发展公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王培国、邵珊珊，被告邹城发展公司的委托代理人谢静、高文静到庭参加诉讼，现已审理终结。
原告诉称，2008年11月，被告通过竞拍取得鑫源国际城项目用地，原被告双方于2008年11月17日签订《国有建设用地使用权出让合同》。被告在合同中约定的期限内缴纳了土地出让金，办理了土地登记，取得了国有土地使用证。2010年2月22日，被告向邹城市规划局申请调整涉案宗地的容积率。2010年5月25日，邹城市规划局经邹城市人民政府批准，将被告项下鑫源国际城项目宗地地上容积率由2.3-2.5调整为3.25。涉案宗地容积率调整后，被告应当及时将依法变更后的规划条件报原告备案，办理有关手续，与原告签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，并补缴土地出让金。但被告至今没有到原告处办理有关手续，补缴土地出让金，经原告督促后，被告仍然拒绝履行义务，拒绝补缴土地出让金。故诉至法院，请求：1、依法判令被告向原告补缴国有建设用地使用权出让金8371.2725元。2、诉讼费用由被告承担。
被告的答辩意见为：一、本案属于行政诉讼受案范围，贵院应当依法查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定，“受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理；（二）依法办理土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更手续。”但双方在签订该合同之后，并未因建设容积率变更而就土地使用权出让金的调整达成协议，因此，邹城市土地资源局提起本案诉讼并非基于合同约定，其要求答辩人补交增加容积率的土地出让金，属行政机关的职权范围，此纠纷不属民事案件受理范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）的规定，应当依法裁定驳回原告的起诉；二、中共邹城市第十二届委员会第107号常委会议纪要内容为，会议决定：兑现落实市政府招商引资承诺，不再收取鑫源国际城因调整规划条件所发生的一切费用，有关部门按照各自职责，抓紧办理相关手续。因此，邹城市国土资源局不应当收取变更容积率后的土地出让金，原告的该项诉讼请求没有法律依据，应当依法驳回。
原告向法庭提交：证据一、2008年11月17日原被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（含附件：邹城市规划局2008［005］规划设计条件通知书），证明2008年11月，被告通过竞拍取得鑫源国际城项目用地，原被告双方于2008年11月17日签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同第5条约定土地用途为商业、居住（具体详见邹城市规划局2008［005］规划设计条件通知书）。合同第18条约定不得擅自改变土地用途及容积率，需要改变约定的土地用途，被告应当补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记；证据二、1、2010年2月22日邹城市发展投资控股有限公司《关于调整鑫源国际城项目容积率的申请报告》；证据三、邹城市规划局《关于鑫源国际城项目用地容积率调整的报告》（邹规字（2010）11号）；证据四、邹城市规划局《关于鑫源国际城项目容积率调整有关问题的函》；证据五、邹城市人民政府《关于鑫源国际城项目用地容积率调整的批复》；证据二-
证据五、证明2011年2月22日，被告向邹城市规划局申请调整涉案宗地容积率。2010年5月25日，邹城市人民政府批准邹城市规划局的《关于鑫源国际城项目用地容积率调整的报告》，同意鑫源国际城项目用地容积率由2.3-2.5调整为3.25。证据六、邹圣地评报字（2010）第027号《土地估价报告》。证明因鑫源国际城项目用地容积率调整被告需要补缴国有建设用地使用权出让金差价8371.2725万元。证据七，2010年7月26日以及2015年4月21日原告的通知两份，附送达回证一份，证明原告向被告催缴过土地出让金。土地出让金的补缴并不需要原告催缴为前提，法律依据是，山东省建设厅、山东省监察厅关于印发《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》通知，该通知第十九条规定，补缴土地出让金到原告部门办理有关手续是被告应当主动的行为职责。
被告对上述证据的质证意见是：对于证据一真实性无异议，但是本案是调整容积率后是否应当补缴土地出让金，并不能适用该合同；对于证据二真实性无异议，但是被告依法申请变更容积率；对于证据三真实性无异议；对于证据四、五真实性无异议，能够证明被告依法变更容积率，并经邹城政府批准；对于证据六有异议，该土地估价报告系原告单方组织委托，被告并未同意，被告也没有参与估价相关过程，因此该估价报告程序不合法。被告是否应当补缴土地出让金，原告并未给予通知，且原告作为行政机关征缴土地出让金是行政行为，本案不能作为民事纠纷处理。对于证据七真实性有异议，2010年7月26日通知真实性有异议，该通知是复印件，且没有送达回证；对于2015年4月21日通知真实性有异议，2015年4月22日国土资源管理公文送达回证是原告方单方出具的文件，且见证人身份信息不明，不能证明原告送达通知的事实；原告作为享有行政执法权的行政机关，针对容积率改变的收费，属于行政许可性收费，若真需要收取相关费用，原告应穷尽行政执法权，未经任何行政行为而提起本案的民事诉讼，属于处理行政纠纷程序性错误，同时也侵犯了我方提起行政诉讼、行政复议的权利。
被告当庭提交：证据一、2010年11月1日中共邹城市第十二届委员会第107号常委会议纪要，证明该会议决定是兑现落实市政府招商引资承诺，不再收取鑫源国际城因调整规划条件所发生的一切费用，因此鑫源国际城变更容积率后，原告不应当再收取土地出让金。
原告对于证据一认为：一、该会议纪要的对象是鑫源国际城规费收缴问题，并不包括土地出让金；二、国务院关于加强国有土地资产管理的通知，国务院［发文字号］国发（2001）15号；财政部、国土资源局、中国人民银行等关于进一步加强土地出让收支管理的通知，财政部／国土资源局／中国人民银行【发文字号】财综（2009）74号均明确规定，任何单位或个人以及任何地区和部门均不得减免、缓交或者变相减免土地出让金，该会议纪要如果包含土地出让金，明显违反上述规定，应当无效；三、该会议纪要属于党务文件，对外不直接产生法律效力，只有有关行政机关按照法律规定办理相关手续落实后才能对外产生效力。
被告庭后又提交如下证据：证据一、国有建设用地使用权出让合同；二、产权交易合同；三、公证书；四、产权交易凭证；五、汇款凭证；六、成交确认书；七、国有企业资产注销产权登记书；八、邹城市政府同意鑫源国际城项目用地容积率调整的批复；九、市国资办关于邹城市发展投资控股有限公司产权转让情况的汇报；十、国土资源局关于将国有建设用地使用权拍卖出让给邹城市发展投资控股有限公司的批复；十一、邹城市发展投资控股有限公司100%股权移交清册。
原告的质证意见是，这些证据都是在上次开庭后提交的，我们认为不是新证据，法庭不应当审查这些证据。对上述所说的涉及公司资产及股权处置的证据我们没有原件核实，但是我们认为与本案没有关系，对其他证据的真实性无异议。证据一的后十页，证据二、四、五、七、九、十、十一这些证据都是被告涉及公司资产股权处置的资料，与本案土地出让金的补交没有直接关系，不影响被告承担责任的主体资格，被告在发表举证观点时，容积率可以调整，根据法律规定，但必须补缴土地出让金。
经审理查明：2008年11月17日，原告邹城国土局与被告邹城发展公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：第四条、原告邹城国土局出让给被告邹城发展投资公司宗地编号为：2008A3号土地一宗，坐落于岗山路东侧，东滩路北侧，公园路南侧，连青山路西侧，面积92976平方米。第六条、出让人同意在2008年12月31日前将出让宗地交付给受让人。第八条、本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币（大写）贰亿柒仟玖佰万元，（小写）279000000元。第九条、本合同项下宗地的定金为人民币（大写）伍仟伍佰捌拾万元，（小写）5580万元，定金抵作土地出让价款。第十条受让人承诺在本合同签订之日起35日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。第十一条受让人应按本合同约定付清本宗地全部土地出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关的证明材料，申请国有建设用地使用权登记。第十三条受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划政府管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑容积率不高于2.5，不低于2.3。受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。第十八条受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理：（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。第四十一条本合同项下宗地出让方案经邹城市人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。同日，双方当事人持本合同在山东省邹城市公证处办理了公证。
2010年2月22日，邹城市发展投资控股有限公司向邹城市规划局申请调整鑫源国际城项目容积率，由原规划容积率2.3-2.5，调整为3.25。邹城市规划局以邹规字（2010）11号文件向邹城市人民政府提交了《关于鑫源国际城项目用地容积率调整的报告》。2010年5月25日，邹城市人民政府作出邹政字（2009）30号《关于同意鑫源国际城项目用地容积率调整的批复》，同意鑫源国际城项目用地容积率调整为3.25。2010年6月1日，邹城市规划局给邹城国土局出具《关于鑫源国际城项目容积率调整有关问题的函》，载明：鑫源国际城项目容积率调整方案已经邹城市人民政府批准，地上容积率由2.3-2.5调整为3.25。
鑫源国际城项目容积率方案被批准后，原告邹城国土局委托邹城市圣地土地评估事务所有限责任公司对涉案土地使用权增加容积率后的土地出让金价格进行评估，2010年7月16日土地评估所作出邹圣地评报字（2010）第027号土地估价报告，结论为：该宗地补缴土地出让金金额为：商业用途：4632.4587万元，住宅用途：3738.8138元，总补交出让金为：8371.2725万元。
上述事实，由当事人提交的《国有建设用地使用权出让合同》（含附件：邹城市规划局2008［005］规划设计条件通知书）；邹城发展公司《关于调整鑫源国际城项目容积率的申请报告》；邹城市规划局《关于鑫源国际城项目用地容积率调整的报告》（邹规字（2010）11号）；邹城市规划局《关于鑫源国际城项目容积率调整有关问题的函》；邹城市人民政府《关于鑫源国际城项目用地容积率调整的批复》；邹圣地评报字（2010）第027号《土地估价报告》等证据在卷佐证。
本院认为：双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》是其真实意思表示，不违背法律法规的强制性规定，为有效合同，双方应该按照合同约定履行义务。被告邹城市发展投资控股有限公司按照法定程序调整了项目用地容积率，应该按照合同约定根据调整后的容积率补缴土地出让金。原告在调整容积率后委托邹城市圣地土地评估事务所有限责任公司对总补缴出让金数额进行评估，该评估所确认应补缴土地出让金总额为：8371.2725万元，被告对该评估报告虽有异议，但不要求重新鉴定，该数额本院予以确认。被告抗辩原告已经承诺减免了土地出让金，但是其未提交有效的证据予以证实，且根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条之规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条之规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。综上，依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、《中华人民共和国物权法》第一百四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条之规定，判决如下：
被告邹城市发展投资控股有限公司于判决生效之日起30日内支付给原告邹城市国土资源局土地出让金8371.2725万元。
如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
诉讼费460392元由被告邹城市发展投资控股有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 姜爱民
审 判 员 程天华
代理审判员 李汉平
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 王 晨