云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终46号
上诉人（一审原告）王天娇，女，汉族，1981年12月10日生，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县。
委托代理人邹自明，维权法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）砚山县人民政府。
住所地：砚山县江那镇龙头街**号。
法定代表人陈凌，县长。
委托代理人权杰，砚山县国土资源局副局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人普毅，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山壮族苗族自治州人民政府。
住所地：文山市华龙北路。
法定代表人张秀兰，州长。
委托代理人田剑锋，文山壮族苗族自治州人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人王天娇因诉砚山县人民政府（以下简称砚山县政府）、文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称文山州政府）土地行政注销一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2016）云26行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人王天娇及其委托代理人邹自明，砚山县政府的委托代理人权杰、普毅，文山州政府的委托代理人田剑锋、袁春到庭参加庭审。被上诉人砚山县政府副县长袁泽江作为行政机关负责人到庭参加庭审。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，1987年9月9日，砚山县政府向业五一颁发了《云南省城市（镇）土地使用证》（№104427号），该证记载：土地坐落于团结街53号，使用土地面积32㎡，土地四至为：东至本户墙外皮，南至本户外墙脚，西至本户墙外皮，北至李德芬户墙外皮。1987年12月10日，砚山县政府向付建文、付建春颁发了《云南省城市（镇）土地使用证》（№104480号），该证记载：土地坐落于团结街54号，使用土地面积47㎡，土地四至为：东至本户墙外皮邻公用楼梯，南至本户墙外皮，西至本户正房屋檐滴水，北至本户墙外皮邻共用通道。1993年9月8日，砚山县政府相关职能部门组织地籍调查时，对业五一享有使用权的该宗地进行调查时填写的地籍调查表中记载宗地四至为：东至本宗地墙外脚接安美玲住房，南至本宗地墙外脚临团结街街面，西至本宗地墙外脚临团结街街面，北至本宗地墙外脚接付建文住房，地籍号为D-（4）-12，所在图幅号为11.75-99.75。该地籍调查表中记载的四至中的北至，对1987年9月9日砚山县政府向业五一颁发的《云南省城市（镇）土地使用证》（№104427号）中记载的北至进行了变更，其余东、南、西至无变化。1994年业五一将该宗地的土地使用权转让给王习琥，王习琥在向砚山县政府相关职能部门提交的编号:02487号土地申请登记表中，申请的四至沿用了1993年地籍调查时的四至，用地面积变更为37.1㎡，砚山县政府根据王习琥的申请，为王习琥颁发了土地使用权证，土地使用权证的四至和面积与王习琥提交的02487号土地申请登记表中的记载相一致。2002年3月26日，王习琥将该宗地的土地使用权转让给郑汝芬，2008年8月7日，郑汝芬又将该宗地的土地使用权转让给林光辉，2010年4月8日，林光辉又将该宗地的土地使用权转让给王天娇。2010年4月8日，砚山县政府向王天娇颁发了砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》，记载：该宗地的使用权面积为37.1㎡，地号为101-0D-04-12，图号为11.75-99.75。
2013年11月，付建春、付建文向砚山国土资源局申请变更1987年颁发的《云南省城市（镇）土地使用证》（№104480号）时，在办理测绘过程中，砚山国土资源局的工作人员发现王天娇宗地的宗地图误将付建文、付建春户约5.1㎡的范围测绘在王天娇宗地内，原业五一宗地范围内不包含该5.1㎡的墙体，出现重复登记的情况，经实地测算，该“墙体”面积为5.8㎡（长7.0米，厚0.82米）。2013年12月23日，砚山国土资源局的工作人员就王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》存在测绘错误，需对错发的土地使用证进行更正登记一事告知了王天娇。2014年1月9日，砚山国土资源局向王天娇送达了《通知》，通知：“经调查核实，你（王天娇）于2010年到我局领取的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》有误，请你自收到本通知之日起，十五日内将该证交到我局进行更正，望你积极配合。如逾期不交的，我局将依照有关规定处理”。2015年6月9日，砚山县国土资源局向砚山县政府提交了砚国土资请〔2015〕80号《砚山国土资源局关于更正王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证的请示》，请示砚山县政府更正王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》。2015年6月19日，砚山县政府作出砚政复〔2015〕182号《砚山县人民政府关于同意更正王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证的批复》，批复：“经研究决定，同意你局根据实际情况对王天娇所持有的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》进行更正”。2015年7月13日，砚山国土资源局向王天娇送达了《关于收回土地使用证更正土地权属界线的通知》，通知：“经砚山县政府以砚政复〔2015〕182号文件批复同意，现通知你于7月28日前将你持有的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》交回我局，按相关程序进行更正登记。如逾期不来办理，我局将公告注销该土地使用证”。2015年8月20日，砚山县国土资源局向砚山县政府提交了砚国土资请〔2015〕116号《砚山国土资源局关于注销王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证的请示》，请示砚山县政府，注销王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》。2015年12月25日，砚山县政府作出砚政复〔2015〕505号《砚山县人民政府关于同意注销王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证的批复》（以下简称砚政复〔2015〕505号批复），批复：“经研究决定，同意按《土地登记办法》规定注销砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》，请你局严格按相关法律规定办理”。2015年12月30日，砚山国土资源局作出《关于注销王天娇集体土地使用证的公告》，公告：“根据《云南省土地登记条例》第十三条‘更改、更换、注销土地权利证书，应当经有权登记机关批准’和砚政复〔2015〕505号批复的规定和要求，现对王天娇位于背街28号的住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积37.1㎡的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》予以注销，自公告之日起作废”。砚山国土资源局将该公告在背街28号门前进行了张贴，并在2015年12月31日出版的《文山日报》进行了刊登。2016年2月2日，砚山国土资源局作出砚国土资通〔2016〕5号《关于办理注销砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证手续的通知》，通知：“经报请砚山县政府批准同意，我局已于2015年12月30日发布《关于注销王天娇集体土地使用证的公告》，公告了注销事项。请你自接到本通知之日起十五日内将该证交回我局，或自接到本通知之日起六十日内，向文山州政府申请行政复议或者六个月内依法向人民法院起诉”。砚山县政府于2016年2月3日将上述通知送达王天娇。
2016年2月22日，王天娇向文山州政府提出复议申请，请求撤销砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复。文山州政府于2016年4月19日作出文政行复决字〔2016〕第3号《行政复议决定书》（以下简称文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复。王天娇认为砚政复〔2015〕505号批复、文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定侵犯了其合法权利，提起本案诉讼。
一审法院判决认为，依照《土地登记办法》第五十八条第一款“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”和《云南省土地登记条例》第十三条第二款“更改、更换、注销土地权利证书，应当经有权的土地登记机关批准。”的规定，砚山县政府对砚山国土资源局报请注销原土地权利证书的请示有作出批复的职权，主体适格。批复是用于答复下级机关的请示事项的公文。砚山县政府收到砚山国土资源局提交的砚国土资请〔2015〕116号《砚山国土资源局关于注销王天娇持有的砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证的请示》后，经研究决定，作出砚政复〔2015〕505号批复的程序合法。2010年4月8日，砚山县政府向王天娇颁发了砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》，存在使用权面积登记错误、宗地图（地籍编号D-(4)-12，图号11.75-99.75）中与付建春、付建文户南北相接的东段界线重复误划事实清楚，证据确凿。砚山国土资源局发现以下事项确有错误后，进行调查核实、告知、通知、请示、公告的程序符合法律的规定。王天娇认为砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复认定事实错误，程序不合法的理由不能成立，应不予支持。文山州政府作出的文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。王天娇认为文山州政府作出的文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定认定事实错误的理由不能成立，应不予支持。王天娇要求维持砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》的诉讼请求，无事实和法律依据，应不予支持。综上所述，砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。文山州政府作出的文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定的复议程序合法。王天娇的诉讼请求依法不能成立，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条之规定，判决驳回王天娇的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王天娇承担。
王天娇上诉称，一、一审法院在认定本案事实时，已明确认定1993年9月8日砚山县政府相关职能部门在组织地籍调查时，业五一家有该宗地使用权，地号为D-（4）-12的北面至本宗地墙外脚接付建文住房，此时，属付建春、付建文所有的南面墙就已由政府划归业五一管理使用，业五一及砚山县政府就对付建春、付建文管理使用的南面墙及所占地面积发生了侵权，在被侵权时作为被侵权人的付建春是明知的，这在砚山县人民政府出具的地籍调查表上就有明确记载，而付建春户于2013年11月由付建文、付建春向砚山国土资源局申请变更时才发现国土资源局工作人员误将付建文、付建春户约5.1㎡的墙体错划在王天娇宗地内，而从1993年的9月8日到2013年11月付建春申请至国土资源局变更土地使用权时工作人员发现已超过二十年整。且其对该5.8㎡墙体所占面积取得属善意取得，其无过错。一审法院认定侵权行为事实的存在并明确已超过诉讼时效，但对这一法律事实又不加以确认，从而直接判决认定砚山县政府作出的具体行政行为的程序和实体合法并有效是错误的，判决驳回其诉讼请求当然也是错误的。二、一审认定其宗地面积37.1㎡中的5.1㎡是误划入的付建文、付建春宗地南面的南段墙体的事实错误。实际情况是1994年业五一将该宗地的土地使用权转让给王习琥时，已将此前在门前新建部分一并出售给王习琥，王习琥在办理变更手续时一并申办，政府认为门前多占的这5.1㎡属集体用地，应作罚款处理，王习琥缴纳罚款后政府确认了这5.1㎡为王习琥合法使用，因此业五一将房子卖给王习琥后，面积由原来的32㎡变为37.1㎡，而不是一审认定的这5.1㎡就是墙体的面积5.8㎡。三、砚山国土资源局公告撤销其持有的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》的行为程序违法。其持有的砚集用（2010）第00116号《集体土地使用证》的颁发机关是砚山县政府，而发布公告撤证的是砚山县政府的下属职能部门国土资源局，也就是说撤证的部门是下级职能机关不是发证的机关，撤证机关显然超越职权，因此程序违法。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；判决撤销砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复和文山州政府作出的文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定；判决确认砚山县政府颁发给王天娇的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》有效。并判决由被上诉人承担本案一、二审案件诉讼费。
被上诉人砚山县政府答辩称，一、砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复认定事实清楚，证据确凿。首先，王天娇的土地使用证存在重复登记的事实，2013年11月，付建文、付建春向砚山国土资源局申请变更1987年登记的位于团结街54号（现背街29号）的土地使用证，在办理过程中，发现王天娇宗地的宗地图误将付建文、付建春户约5.1㎡的范围测绘在其宗地内，事实上原业五一宗地内范围不包含该5.1㎡的墙体，出现重复登记的情况。其次，王天娇被注销的砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》，其权属虽经过多次变更，但是买卖契约均载明北至李德芬墙外皮。1987年12月砚山县政府向付建文、付建春户颁发的№104480号土地使用证，面积47㎡，土地来源为付建文、付建春母亲李德芬1978年6月购买的贸易公司职工宿舍，四至中南至表述为南至墙外皮，而原为业五一户四至中北至表述为李德芬墙外皮。1994年业五一申请变更为王习琥使用，砚山土地管理局确权发证时，误将付建文、付建春户5.1㎡的范围测绘到原业五一宗地范围内，发证面积为37.10㎡。王天娇主张王习琥已为超出面积缴纳了罚款，但并未提供证据证实，其在二审中提供的调查笔录不符合新证据的要求，且调查人工作证号码及签字不全，故不应采信。最后，因王天娇一直不配合砚山国土资源局进行更正登记，砚山县国土资源局只能报请砚山县政府注销其砚集用（2010）字第00116号土地使用证，待注销程序完成后，再为王天娇和付建文、付建春户重新办理土地使用权证。二、砚山县政府作出的砚政复〔2015〕505号批复适用法律、法规正确，符合法定程序。砚山县政府对本案诉争土地使用权是注销程序，并非撤销。砚山国土资源局依据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第五十八条第一款“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”。砚山国土资源局最终依据砚政复〔2015〕505号批复作出并在《文山日报》上发布关于注销王天娇集体土地使用证的公告，并于2016年2月3日向王天娇送达了注销砚集用（2010）字第00116号《集体土地使用证》手续的通知，故整个注销程序符合法律、法规规定。三、本案诉争是行政行为，因此不涉及民事后果，林光辉转让给王天娇属有权转让，王天娇不发生民法上的善意取得，本案登记日期涉及的是民法上的法律后果，与本案无关。综上，王天娇的上诉请求无事实和法律依据，故请求法院驳回其上诉请求，维持一审判决。
被上诉人文山州政府答辩称，一、王天娇二审提交的证据不应得到法庭的采信。在二审中王天娇提供的一、三组证据在一审中砚山县政府已提交，属重复提交并非新证据，第二组证据的《调查笔录》在笔录中调查人员未明确记载调查人的工作证号码，调查人也缺少一人的签字，调查的起止时间也未记录完整，作为证人的王习琥也未出庭接受法庭及当事人的询问，不能说明王习琥在办理土地使用权证时缴纳了罚款，同时，王天娇也没有合理的理由说明一审未提交的原因，故其二审提交的证据不属于新证据，不应得到法庭采信。二、本案诉争是行政注销行为，不涉及民事后果。本案基于行政注销行为而产生，王天娇主张善意取得无事实和法律依据，其受让林光辉的转让行为属有权转让，林光辉在双方交易时已告知其“北至李德芬家外墙皮”，也未进行过公示，故不属于法律上的善意取得。同时，王天娇提出登记日期二十年诉讼时效问题属民法范畴，与本案无关，故王天娇的该主张不能成立。三、砚山县政府作出的批复合法有效，文山州政府作出的文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定事实清楚、程序合法。王天娇的土地使用权证存在重复登记的事实，砚山县政府依据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第五十八条第一款、《云南省土地登记条例》第十三条第二款之规定，多次告知王天娇重复登记的情况后，在其不配合更正登记的情况下，砚山县国土资源局于2015年8月25日向砚山县政府发出砚国土资请〔2015〕116号请示，砚山县政府随后作出砚政复〔2015〕505号批复，由砚山国土资源局在2015年12月30日作出并于次日在文山日报上发布注销公告，2016年2月3日向王天娇送达了注销通知，整个注销过程符合法律规定，砚山国土资源局并未越权，文山州政府在法律规定的时间受理、作出复议决定，程序合法，适用法律正确。综上，王天娇的上诉请求无事实和法律依据，故请求二审法院驳回其上诉请求，维持一审判决。
一审诉讼中，王天娇提交了云南省城市（镇）土地使用证（№104427号）、1993年地籍调查表、1994年土地审批表复印件、王习琥土地使用证、郑汝芬土地使用证、林光辉土地使用证、《变更申请》、土地申请书、2010年土地审批表、王天娇地土地使用证、四至界限照片、注销公告照片等证据材料（复印件）。砚山县政府提交了云南省城市（镇）土地使用证（№104480号）、城镇土地使用平面图及契纸复印件、云南省城市（镇）土地使用证（№104427号）、城镇土地使用平面图、变更土地登记申请书、郑汝芬集体土地使用证、郑汝芬与林光辉房地产买卖契约、林光辉土地使用证、林光辉与王天娇房地产买卖契约、王天娇砚集用（2010）字第00116号集体土地使用证、《国土资源局争议案件讯问笔录》、《证明》、《宗地位置图》、《关于对王天娇更正登记一事的告知情况记录》、《通知》及办理王天娇土地使用证注销手续形成的请示、批复、法律文书、送达回证等证据材料。文山州政府提交了《行政复议申请书》、《行政复议申请受理审批表》、《行政复议受理通知书》、《行政复议文书送达回证》、《行政复议被申请人答复通知书》、《行政复议文书送达回证》、《行政复议结案报告书》、文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定、送达回证等证据材料。
一审法院对上述双方所举证据经审核认为，王天娇提交的宗地四至界线照片、注销公告照片因无拍摄人、拍摄时间不符合证据的法定要求，不予采信；“国土资源局执法人员不合法阐述”系王天娇单方阐述，无相关证据予以印证，不真实，不予采信；其余证据材料均可作为本案认定案件事实的依据。经审查，一审法院对上述证据的审核认定正确，本院予以确认。砚山县政府砚政复〔2015〕505号批复和文山州政府文政行复决字〔2016〕第3号行政复议决定证明了砚山县政府、文山州政府作出的行政行为，系本案认定案件事实的证据，一审法院不作为本案证据使用不当，本院予以纠正。一审法院对砚山县政府、文山州政府提交的其他证据审核认定意见正确，本院予以确认。
二审庭审中，王天娇提交了以下证据材料：1.砚山国土资源局02487号土地登记审批表；2.对王习琥调查笔录；3.1993年9月8日砚山国土资源局地籍调查表；4.2015年8月20日砚山国土资源局砚国土资请〔2015〕116号请示；5.2015年12月25日砚山县政府砚政复〔2015〕505号批复；6.2015年12月30日砚山国土资源局《关于注销王天娇集体土地使用证的公告》；7.2010年4月8日砚山县政府砚集用（2010）第00116号集体土地使用证等七份材料，欲作为本案新证据。经审查，上述证据材料中第1、3、6、7项，王天娇已在一审提交，第4、5项砚山县政府在一审已提交，第2项不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，故本院对以上证据材料均不作为新证据予以审查。
经审理查明，一审法院认定本案的案件事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为，依照《土地登记办法》第五十八条第一款之规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续，当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。依照《云南省土地登记条例》第十三条第二款之规定，更改、更换、注销土地权利证书，应当经有权的土地登记机关批准。本案中，1987年9月9日，砚山县政府向业五一颁发了《云南省城市（镇）土地使用证》（№104427号），该证记载北至李德芬户墙外皮。1987年12月10日，砚山县政府向付建文、付建春颁发了《云南省城市（镇）土地使用证》（№104480号），该证记载南至本户墙外皮。也就是说，根据1987年砚山县政府为业五一和付建文、付建春户颁发的土地使用证均记载，两户相邻部分的墙体登记在付建文、付建春户宗地图内，属付建文、付建春户所有。1993年砚山县政府相关职能部门组织地籍调查时，对业五一享有使用权的该宗地地籍调查表中记载的北至进行了变更，为本宗地墙外脚接付建文住房，土地使用平面图记载该宗地东面南北向宽度由原来的3.1米变更为3.72米，宗地图范围向付建文、付建春户方向扩宽，北至界线与付建文、付建春户宗地图重合，确系将付建文、付建春宗地南面南段墙体误划入该宗地范围内。1994年业五一将该宗地的土地使用权转让给王习琥，王习琥在办理变更登记手续时，申请的四至沿用了1993年地籍调查时的四至，此后，该宗地虽经多次转卖，但土地证记载的宗地四至、宗地图及宗地尺寸面积均再无变化。2013年11月，付建文、付建春向砚山国土资源局申请变更1987年登记的位于团结街54号（现背街29号）的土地使用证，在办理测绘过程中，砚山国土资源局发现王天娇宗地的宗地图误将付建文、付建春户南面南段墙体范围测绘在其宗地内，事实上原业五一宗地范围不包含该墙体，出现重复登记的情况。随后，砚山国土资源局通知王天娇对错发的土地使用证进行更正登记，但由于王天娇一直不配合，砚山县政府最终在砚山国土资源局提交了砚国土资请〔2015〕116号请示后，作出砚政复〔2015〕505号批复，同意注销王天娇砚集用（2010）第00116号集体土地使用证。砚山县政府作出同意注销王天娇户集体土地使用证的砚政复〔2015〕505号批复，系基于砚山国土资源局经调查核实发现王天娇宗地的宗地图误将付建文、付建春户宗地南面南段墙体范围测绘在其宗地内，具有相应的事实和法律依据。砚山国土资源局根据该批复公告注销王天娇集体土地使用证符合法律规定。文山州政府作出文政行复决〔2015〕第3号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回王天娇的诉讼请求正确，应予维持。上诉人王天娇的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王天娇承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵光喜
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一七年五月二十四日
书记员 包欣鑫