山东省日照市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁11行终32号
上诉人（原审原告）宋大为，男，1966年2月14日出生，汉族，居民，住日照市东港区。
上诉人（原审原告）江桂芝，女，1965年1月17日出生，汉族，居民，住址同上，系宋大为之妻，
被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号，组织机构代码00423143-9。
法定代表人齐家滨，市长。
被上诉人（原审被告）日照市国土资源局，住所地日照市东港区泰安路59号，组织机构代码00422986—5。
法定代表人吴学伟，局长。
被上诉人（原审被告）日照市规划局（原日照市规划建设委员会）。
法定代表人郑承杰，局长。
被上诉人（原审被告）日照市国土资源局日照经济开发区分局。
法定代表人李仲玉，局长。
被上诉人（原审被告）日照华德企业集团公司破产还债清算组。
原审第三人日照开发区通联实业公司破产管理人。
代表人郑世杰，该公司破产管理人。
原审第三人日照联森木器实业有限公司破产管理人。
代表人李树丽，该公司破产管理人。
上诉人宋大为、江桂芝因与被上诉人日照市人民政府、日照市国土资源局、日照市规划局、日照市国土资源局日照经济开发区分局、日照华德企业集团公司破产还债清算组、原审第三人日照开发区通联实业公司破产管理人、日照联森木器实业有限公司破产管理人土地行政审批一案，不服莒县人民法院（2016）鲁1122行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
上诉人宋大为、江桂芝原审诉称，1992年11月30日，日照开发区通联实业公司（以下简称“通联公司”）成立。后通联公司与香港金彩邑有限公司合资成立日照联森木器实业公司（以下简称“联森公司”）。1993年5月30日，日照开发区土地局与通联公司签订（93）日开地合字56号《国有土地使用权有偿出让合同书》，通联公司据此取得地块编号为16-（27）-41，土地面积12072平方米的土地使用权，用于其与香港金彩邑有限公司合资开办的联森公司建设厂房，土地使用期限为50年。1995年华德企业集团公司成立，通联公司是华德公司的股东之一。宋大为在2000年租赁联森公司从事经营，由于承包租赁期未到而联森公司拥有使用权的编号为16-（27）-41号土地被日政土字〔2009〕175号批复拍卖，该拍卖行为损害了宋大为的合法权益。同时，使江桂芝合法持有的通联公司和联森公司的债权也无法得到实现。请求：一、依法判令日照市人民政府作出的日政土字〔2009〕175号批复违法无效；二、依法判令日照市国土资源局、日照市规划建设委员会日国土资发〔2009〕435号文件违法无效；三、依法判令日照市国土资源局日照经济开发区分局与华德公司破产还债清算组签订的《收回土地协议书》违法无效；四、依法判令归还通联公司土地财产、联森公司厂房设备财产，恢复原状或因不能恢复原状，赔偿由此给宋大为、江桂芝造成的经济损失。
被上诉人日照市人民政府原审辩称，一、根据宋大为、江桂芝起诉可知，宋大为与通联公司、香港金彩邑有限公司签订企业租赁经营合同的时间最早在2000年7月7日。在此前，地块编号为16-（27）-41的土地已于1994年转让给山东省土产进出口公司。因此，该土地经过合法转让，并非日照市人民政府日政土字〔2009〕175号批复拍卖出让的土地。宋大为与该批复行为无法律上的利害关系，并非适格原告，请求法院驳回宋大为、江桂芝的起诉。二、本案所争议的土地，联森公司并没有通过法定程序取得土地使用权，并不是法律意义上的土地使用权人，该宗地属国有存量建设用地。三、日照市人民政府的批复属于内部行政行为，对宋大为、江桂芝没有产生实质性的权利与义务关系。至于宋大为、江桂芝所认为的利益损失，属于民事纠纷，应当与原租赁企业或破产清算组协商解决，涉案批复行为不存在任何关系。
被上诉人日照市国土资源局原审辩称，日照市人民政府在答辩中的陈述属实。本案所争议的土地，宋大为、江桂芝并没有通过法定程序取得土地使用权，不是法律意义上的土地使用权人，该宗土地属国有存量建设用地，日照市人民政府与日照市国土资源局有权按法定程序予以处置。宋大为、江桂芝主张日国土资发〔2009〕435号文件违法无效，并请求判决将该土地归还通联公司无法律依据。至于宋大为、江桂芝所认为的利益损失，可通过民事途径解决。
被上诉人日照市国土资源局日照经济开发区分局原审辩称，日照市人民政府在答辩中的陈述属实。日照市国土资源局日照经济开发区分局与日照华德企业集团公司破产还债清算组签订的《收回土地协议书》程序合法有效。请求法院驳回宋大为、江桂芝的诉讼请求。
被上诉人日照市规划局原审未提交答辩状。
被上诉人日照华德企业集团公司破产还债清算组未提交答辩状。
原审第三人通联公司破产管理人原审辩称，一、江桂芝持有对通联公司的合法债权。二、宋大为于2000年与通联公司和香港金彩邑有限公司签订租赁合同，租赁联森公司从事经营。三、通联公司于1993年5月30日与日照市国土资源局日照经济开发区分局签订土地出让合同，取得12072平方米土地的使用权，用于联森公司建设厂房。该土地至2008年没有转让，一直由宋大为租赁使用。1994年转让给山东省土产进出口公司的12072平方米的土地，是盗用批文将没有土地批文的土地转让，通联公司没有收到转让款。四、通联公司并入化轻建材总公司后，仍是独立法人。化轻建材总公司组建华德企业集团，通联公司是股东之一。通联公司与华德公司财产、账务、土地都是独立的。
原审第三人联森公司破产管理人原审辩称，一、江桂芝通过受让债权是联森公司的合法债权人。二、宋大为租赁联森公司的资产后经过通联公司同意在联森公司的一层楼内、楼外添置了很多建筑物。三、联森公司自有资产以外新添加的建筑物产权归宋大为。四、联森公司是合资企业与华德集团没有联系，各自独立。
原审审理过程中，原审法院向宋大为、江桂芝进行了释明，告知其起诉状中的四项诉讼请求不能同案审理，要求其对该四项诉讼请求分别进行起诉，否则将承担被驳回起诉的法律后果。宋大为当场表示，其认为上述四项诉讼请求是相互关联的，应在该案中一并审理，不同意对该四项诉讼请求分别起诉。
原审法院认为，行政案件起诉是否符合法律规定属于程序性要件，只有满足了程序性事项要件，法院才能依法对案件进行审理并作出处理，本案，宋大为、江桂芝的第一项诉讼请求针对的是日照市人民政府作出的日政土字〔2009〕175号批复的效力问题；第二项诉讼请求针对的是日照市国土资源局和日照市规划建设委员会日国土资发〔2009〕435号文件的效力问题；第三项诉讼请求针对的是日照市国土资源局日照经济开发区分局与华德公司破产还债清算组签订的《收回土地协议书》是否违法无效问题；第四项诉讼请求针对的是要求归还通联公司土地财产和联森公司厂房设备财产并恢复原状或因不能恢复原状而赔偿由此给原告造成的经济损失问题，宋大为、江桂芝的四项诉讼请求涉及多个独立的法律关系，且其诉讼主体、客体及涉及的法律关系均存在明显区别，该四项诉讼请求实质上为四个独立的诉讼，不应作为一案向法院提起诉讼，而应分别单列作为四个案件向人民法院提起诉讼。现宋大为、江桂芝将四项诉讼请求作为一个案件向原审法院提起诉讼，原审法院立案受理后，向宋大为、江桂芝作出释明，指出其四项诉讼请求不能在一个案件中处理，应分别立案，但宋大为、江桂芝仍坚持四项诉讼请求在一个案件中处理，故宋大为、江桂芝的起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项的规定，应裁定驳回宋大为、江桂芝的起诉。如果宋大为、江桂芝将其四项诉讼请求作为四个案件一案一诉，并符合其他起诉条件再次提起行政诉讼的，应当予以受理。综上，本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项的规定，原审裁定：驳回宋大为、江桂芝的起诉。
上诉人宋大为、江桂芝上诉称：原审认定宋大为、江桂芝主张四项诉讼请求不恰当，宋大为、江桂芝主张的系五项诉讼请求，除了原审认定的四项请求外还要求判令被上诉人日照市国土资源局日照经济开发区分局、日照华德企业集团公司破产还债清算组与日照经济技术开发区人民法院于2009年4月25日在《日照日报》刊登的《公告》违法无效。一、上述五项请求都是围绕同一块土地拍卖、权属变更进行的诉讼，具有极强的关联性，不可分割。各被上诉人及原审第三人的各种文件、公告均是围绕同一块土地（联森公司正常使用的土地）形成的，最后由日照市人民政府涉案批复拍卖转让了土地，改变了土地权属，上述文件及公告是一个接着一个延续下来，系与日照市人民政府涉案批复紧密相关，所以起诉日照市人民政府的涉案批复就得将与其相关的其他文件、公告、协议等一并起诉。如果法律认为应该分开起诉，两级法院在该案立案之初就应裁定必须分开起诉。二、行政诉讼附带民事赔偿有法可依。《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二条、行政诉讼法第四十九条第三项均规定行政诉讼可以请求一并解决相关民事争议。三、上诉人在四次开庭审理过程中，已提供大量证据证明日照市人民政府涉案批复批准拍卖的土地使用权人系通联公司，厂房场地及设备等财产所有权系联森公司。四、该案于2012年10月29日提起诉讼，日照市中级人民法院2012年10月31日立案并指定莒县人民法院审理。莒县人民法院立案受理后，各被上诉人并没有举证证明其行政行为合法。2013年7月19日，莒县人民法院以宋大为、江桂芝没有诉讼主体资格为由驳回诉讼请求。宋大为、江桂芝不服，提出上诉，在日照市中级人民法院开庭审理期间，各被上诉人亦没有举证证明其行政行为合法。2014年12月18日，日照市中级人民法院撤销莒县人民法院的裁定，指令其继续审理。莒县人民法院再一次组成合议庭公开开庭审理本案，各被上诉人也没有举证证明其行政行为合法，但莒县人民法院还是作出（2013）莒行初字第6号行政判决书，宋大为、江桂芝不服，提起上诉，日照市中级人民法院经审理后撤销原审判决，发回莒县人民法院重审。在诉讼过程中，各被上诉人均没有举证证明其行政行为合法，根据行政诉讼法的相关规定，法院应判决各被上诉人违法败诉。综上所述，请求二审法院撤销原审裁定，依法支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人日照市人民政府、日照市国土资源局、日照市规划局、日照市国土资源局日照经济开发区分局、日照华德企业集团公司破产还债清算组均未答辩。
原审第三人日照开发区通联实业公司破产管理人、日照联森木器实业有限公司破产管理人均未陈述意见。
一审中各方当事人提供的证据均已随案移送本院，二审期间当事人未提供新的证据。
本院认为，本案，上诉人向原审法院提起诉讼时的各项诉讼请求，针对的是不同的行政行为，涉及多个独立的法律关系，且各诉讼请求涉及的诉讼主体、客体及法律关系均不同，不宜在一案中一并审理。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定，“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”。原审法院在案件审理过程中已进行了充分的释明，在上诉人仍坚持一案审理的情况下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，且业已告知若上诉人分别提起诉讼且符合起诉条件应予受理，亦未对上诉人的诉讼权利和其他合法权益造成不利影响。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 尚 华
审判员 刘玉玉
审判员 高月玉
二〇一七年三月十七日
书记员 裴凤文