陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕07行终68号
上诉人（原审原告）陕西楼宇建设（集团）有限公司
法定代表人黎彦军，系该公司董事长。
委托代理人李静，系该公司法务部工作人员。
委托代理人叶亚坤，汉中市148法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）勉县国土资源局。
法定代表人赵治生，系该局局长。
委托代理人郭玉才，陕西维公律师事务所律师。
第三人（原审第三人）汉中天荣典当有限责任公司。
法定代表人饶加国，系该公司执行董事。
委托代理人罗兴平，陕西兴振业律师事务所律师。
第三人（原审第三人）陕西省三粮液酒业有限公司。
法定代表人杨鸿雁，系该公司董事长。
上诉人陕西楼宇建设（集团）有限公司（以下简称“楼宇公司”）诉被上诉人勉县国土资源局（以下简称“勉县国土局”）、第三人汉中天荣典当有限公司（以下简称“天荣典当公司”）、第三人陕西省三粮液酒业有限公司（以下简称“三粮液酒业公司”）土地行政登记一案，不服陕西省勉县人民法院(2016)陕0725行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人楼宇公司之委托代理人叶亚坤、李静，被上诉人勉县国土局出庭应诉机关负责人不动产登记局副局长尤波涛及委托代理人郭玉才，第三人天荣典当公司之委托代理人罗兴平，第三人三粮液酒业公司之法定代表人杨鸿雁，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年11月28日，第三人三粮液酒业公司与天荣典当公司签订土地使用权抵押典当合同，合同约定：三粮液酒业公司将位于勉县勉阳街道办事处高潮社区的两宗土地，土地证书号：勉国用变更（2004）字第322号，使用面积834.32平方米；勉国用变更（2004）字第323号，使用6293.60平方米，典当给第三人天荣典当公司，典当金额600万元，典当期限一个月，自2013年1月28日起至2013年2月27日止。典当期限届满后，三粮液酒业公司未回赎。2013年1月28日第三人三粮液酒业公司和天荣典当公司向被告申请办理国有土地他项权利证书，第三人三粮液酒业公司提交了申请书、勉国用变更（2004）字第322号国有土地使用证、勉国用变更（2004）字第323号国有土地使用证、土地登记申请表、企业法人营业执照复印件、组织机构代码证复印件、税务登记证复印件、企业法人代表人证书复印件及身份证复印件、税务登记证复印件、企业法定代表人证书复印件及身份证复印件、委托书、土地使用权典当合同、汉中恒达土地评估有限公司出具的土地估价报告，第三人天荣典当公司提交了申请书、土地登记申请表、企业法人营业执照复印件、组织机构代码证复印件、税务登记证复印件、企业法定代表人证书复印件及身份证复印件、典当经营许可证复印件、授权委托书等。同月31日被告办理了勉他项（2013）第11号他项权证书。2014年因原告与第三人三粮液酒业公司借款合同纠纷，原告将三粮液酒业公司起诉至我院，经我院（2014）汉中民一初字第00017号民事判决书判决，确定由第三人三粮液酒业公司限期归还原告借款500万元（本金），因第三人三粮液酒业公司未按期履行义务，原告申请执行，我院于2015年10月28日做出（2015）汉中执字第00048-3号执行裁定书，裁定查封第三人三粮液酒业公司名下的位于勉县勉阳镇高潮村两宗国有土地使用权（土地证使用权证号分别为勉国用变更（2004）字第322号、勉国用变更（2004）字第323号），面积合计7127.92平方米。在执行时，从被告处得知该两宗土地三粮液酒业公司已抵押给第三人天荣典当公司。原告遂提起本案诉讼，请求：依法撤销勉县国土局核发的勉他项（2013）第11号他项权证书，并确认该抵押登记行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地登记办法》第3条规定，被告是核发土地他项权利证书的行政主体，其颁证行为是法定职权。根据该办法第36条规定，抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。该条规定了办理土地使用权抵押需要向办理机构提供的资料要求，同时也是办理土地使用权抵押登记的程序性规定。第三人三粮液酒业公司作为土地使用权权利人及天荣典当公司作为抵押权利人向被告提交了相关资料后，被告办理了勉他项（2013）第11号他项权证书，其办理他项权证程序合法，并未违反相关法律、行政法规规定。原告诉称被告在办理抵押登记时未对主债权债务合同审查，程序违法。第三人之间签订的土地使用权抵押典当合同第三条3.2约定：双方确认合同所指土地使用权的典当金额为陆百万整，该条约定即是主债务的约定。故原告该理由不能成立。原告诉称根据《典当管理办法》第四章第25条的规定，土地使用权不能典当。第25条还规定：（三）房地产（外省、自治区、直辖市的房地产或者未取得房屋预售许可证的在建工程除外）抵押典当业务。房地产具体是指土地、建筑物及地上的附着物，包括物质实体和依托于物质实体上的权益，是房产与地产的总称。我国的地产是指有期限的土地使用权。故第三人天荣典当公司的典当行为并未超出其经营范围，原告该理由不能成立。且在办理该证时，原告并未主张权利，被告该行为其时未对原告产生实质意义的权利义务关系，原告现在主张撤销该他项权证书，无事实依据。原告诉称第三人天荣典当公司系非金融机构，其抵押借款行为没有批准手续，也未提交相关批文，我国法律规定只有取得《金融许可证》的金融机构才能开展抵押业务，天荣典当公司非金融机构，不能办理该项业务，违反了相关规定，被告为其办理抵押登记违反该规定。该理由是针对借款行为的要求，而第三人之间签订的是典当抵押协议，并非借款合同及抵押合同，故原告的诉称理由不予支持。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告陕西楼宇建设（集团）有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告陕西楼宇建设（集团）有限公司负担。
上诉人楼宇公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。其主要的上诉理由是：1、至开庭当日被上诉人未能全部提交执法依据的规范性文件，被上诉人应为此承担相应诉讼责任，具体行政行为无执法依据应予撤销。2、原审判决认为商务部、公安部《典当管理办法》第二十五条规定中的房地产包括土地和房产，其适用法律错误，此处的房地产专指土地上的房屋及构筑物和建筑物，该条规定并未明示可以抵押土地使用权。典当行为是行政特许行为，须在行政许可范围内从事典当，既然典当范围没有列明土地使用权，那么第三人越出典当许可范围即为违法，由此该典当抵押合同自始无效，被上诉人未对第三人典当行为合法性审查，即办理抵押登记明显违法。3、典当金额600万元只是典当的标的价值，是主合同内容之一，但不具备合同的六大要素，不能代替主合同全部。因此，原审判决认为第三人之间签订的《土地使用权抵押典当合同》第三条3.2约定的“双方确认合同所指土地使用权的典当金额为陆百万整”即是主债务的约定，适用法律不当。第三人在没有按规定提交主债权债务合同与抵押合同的情况下，被上诉人疏于审查，从而进行错误登记。4、第三人之间签订的《土地使用权抵押典当合同》内容违法，原审判决对此未予认定，适用法律不当，被上诉人未履行形式审查义务，也未实质审查，故其办理的被诉抵押登记应予撤销。5、国土资发【2012】134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五条规定，“规范土地抵押登记。依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构，经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记”。第三人并不符合该规定的主体资格，因此被告办理的抵押登记行为违法，无法律依据，原审认定该规定只针对借款行为，适用法律不当。6、被上诉人的抵押登记行为直接影响上诉人的执行标的能否顺利实现，阻碍了上诉人主张的债权及时、全额得以偿还，故上诉人的权益因被上诉人抵押登记行为遭受侵害，上诉人是被诉抵押登记行为的利害关系人，有权提起本案行政诉讼。
被上诉人勉县国土局答辩称：1、被上诉人在一审期间严格按照《行政诉讼法》的相关规定向原审法院提交了作出本案行政行为的证据，不存在上诉人所称的“在开庭当日未能全部提交执法依据”的问题。2、房地产具体是指土地、建筑物及地上的构筑物，包括物质实体和依托于物质实体上的权益，是房产与地产的总称，我国的地产是指有期限的土地使用权，上诉人主张《典当管理办法》规定的典当范围没有列明土地使用权的观点，悖离我国房地产实际情况，也悖离《典当管理办法》立法本意，因此根本不能成立。3、典当合同实际上就是一份以质押或抵押担保为前提条件的融资合同，既有质押、抵押合同的性质，也有融资合同的性质，是二者的结合体。本案典当合同事实上就是一份以第三人三粮液酒业公司为抵押人，用其合法享有的土地使用权为第三人天荣典当公司提供抵押担保，从而获得600万元当金的合同，该份合同明显具有抵押和融资的双重性质，原审判决将600万元当金认定为主债务完全合法有效。4、第三人之间签订的涉案《土地使用权抵押典当合同》的合法有效性，已被生效的（2016）陕07民初12号民事判决书确定。5、《国土资源部关于规范土地登记的意见》第5条所规定的条件是指作为放贷人申请土地抵押登记人的条件，原审判决认定该规定只针对借款行为是完全正确的，同时，商务部给天荣典当公司颁发的典当经营许可证明确授权了该公司从事房地产等典当业务的主体资格，因此该公司具有合法的主体资格。6、被上诉人作出被诉行政行为时，该行政行为与上诉人之间没有任何利害关系，依据我国《行政诉讼法》第25条之规定，上诉人没有提起本案诉讼的原告资格。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，二审应驳回上诉、维持原审判决。
第三人天荣典当公司答辩称：1、天荣典当公司经许可并取得营业执照，具有从事抵押典当业务的法律资格。天荣典当公司与三粮液酒业公司签订的《土地使用权抵押典当合同》是双方真实意思表示，合同约定内容完全符合《典当管理办法》、《担保法》、《物权法》等相关法律法规，被上诉人勉县国土局为天荣典当公司办理的被诉抵押权登记行为合法有效，程序正当，上诉人主张确认该抵押登记行为违法于法无据。2、荣典当公司合法取得典当经营许可证和工商营业执照，该证、照上均清楚的记载业务范围包括房地产抵押典当业务。上诉人错误认识、理解“房地产”仅界定为“房产”，无任何事实和法律依据，房地产系房产和地产的总称，这是最通常的认识和表达，并无歧义。全国范围内的典当行业均从事包括土地使用权在内的抵押典当业务，并无违法和不当。因此，涉案《土地使用权抵押典当合同》内容合法，上诉人主张该合同自始无效的主张于法无据。3、天荣典当公司与三粮液酒业公司协商一致订立涉案《土地使用权抵押典当合同》，该合同条款完备，意思表达齐全规范，主债权金额、抵押物、履行期限等均齐全完备，不存在所谓的要件欠缺问题。至于是把主债权内容和抵押担保内容写在一个合同还是分别写在两个合同里，没有本质区别。因此，本案中不存在所谓主合同缺失而登记错误的问题，原审判决对此的认定是完全正确的。4、天荣典当公司与三粮液酒业公司就涉案土地使用权的抵押，双方签订了书面合同，办理了抵押登记手续。因此，毫无疑问，天荣典当公司享有涉案土地使用权的抵押权，债务人未履行到期债务的，天荣典当公司依法享有就担保财产优先受偿的权利，且不受双方约定的期间或登记的期间的约束。综上，请求二审驳回上诉、维持原判。
第三人三粮液酒业公司口头答辩称，同意被上诉人及第三人天荣典当公司的答辩意见。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，证据经原审法院质证、认证，本院依法予以确认。关于上诉人在二审庭审中提交的第三人天荣典当公司登记情况表，合议庭经评议认为不属于《行政诉讼证据规则》规定的行政诉讼二审新证据的范畴，故本院依法不予采信。
本院认为，根据《中华人民共和国担保法》第三十四条、四十一条、四十二条之规定，抵押人依法有权处分的国有土地使用权可以抵押，且应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效；办理抵押物登记的部门为核发土地使用权证书的土地管理部门。因此，被上诉人勉县国土资源局具有办理土地使用权抵押登记之行政职责；同时，第三人三粮液酒业公司作为涉案宗地的使用权人，有权将涉案宗地使用权抵押。根据中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第三十六条之规定，依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记；符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。本案中，第三人三粮液酒业公司作为抵押人，第三人天荣典当公司作为抵押权人，依照该条之规定，向被上诉人提交了相关资料后，被上诉人作出被诉土地使用权抵押登记行为，核发本案被诉的勉他项（2013）第11号他项权证书，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。关于上诉人是否有权提起本案诉讼的问题，因被诉土地使用权抵押登记行为的效力，对上诉人的相关债权的实现产生了实际影响，故上诉人与被诉土地使用权抵押登记行为有利害关系，其有权提起本案诉讼。上诉人上诉称被上诉人未能全部提交其执法依据的规范性文件，并据此主张被上诉人应为此承担相应诉讼责任、具体行政行为无执法依据应予撤销。经查，被上诉人在原审中依法提交了法律依据，且法律依据不同于证据，即使未提交法律依据其后果也不同于未提供证据的法律后果，并不必然导致行政行为被撤销，因此该上诉理由依法不能成立。商务部、公安部联合颁布的《典当管理办法》第二十五条明确规定典当行可以经营房地产抵押典当业务，《中华人民共和国担保法》明确规定抵押人依法有权处分的国有的土地使用权可以抵押，且应当办理抵押物登记，故上诉人上诉称《典当管理办法》第二十五条规定中的房地产专指土地上的房屋计构筑物和建筑物，并由此主张涉案土地使用权抵押典当合同自始无效、被上诉人办理被诉土地使用权抵押登记错误的上诉理由，没有法律依据。第三人之间签订的《土地使用权抵押典当合同》第三条3.2约定的“双方确认合同所指土地使用权的典当金额为陆百万整”即是主债务的约定，该合同内容包含了主债权债务的约定，也包括抵押的约定，因此上诉人主张第三人没有按规定提交主债权债务合同与抵押合同的上诉理由不能成立。上诉人主张第三人之间签订的《土地使用权抵押典当合同》内容违法，但其并未提供充分事实证据与法律依据，故该上诉理由亦不能成立。国土资发【2012】134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五条亦并未对典当公司作为抵押权人作出禁止性规定，因此，上诉人主张第三人不符合该意见规定的主体资格进而主张被上诉人办理的抵押登记行为违法的上诉理由，依法亦不能成立。综上，上诉人主张被诉土地使用权抵押登记行为违法、勉他项（2013）第11号他项权证应被撤销的上诉理由均不能成立，其相应的上诉请求依法不予支持。原审判决认定事实清楚、审判程序合法；在适用法律方面，原审判决虽存在适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定不当的问题，但鉴于原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定正确，且判决结果正确，故本院对原审判决依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陕西楼宇建设（集团）有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 霖
代理审判员 刘正中
代理审判员 李俊杰
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 李 洋