广东省河源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河中法行终字第36号
上诉人（一审被告）紫金县龙窝镇人民政府。
法定代表人黄少波，镇长。
委托代理人彭剑波，龙窝镇维稳中心干部。
委托代理人练非，男，汉族。
被上诉人（一审原告）黄土旺，男，汉族。
被上诉人（一审原告）黄育潭，男，汉族。
被上诉人共同委托代理人张文华、张继华，广东至友律师事务所律师。
一审第三人黄荫庭，男，汉族。
一审第三人黄守琴，男，汉族。
上诉人紫金县龙窝镇人民政府因土地行政裁决纠纷一案，不服紫金县人民法院（2015）河紫法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月29日对本案进行了公开开庭审理。上诉人紫金县龙窝镇人民政府的委托代理人彭剑波、练非，被上诉人黄土旺、黄育潭的委托代理人张文华，第三人黄荫庭、黄守琴均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审被告紫金县龙窝镇人民政府于2014年7月14日对申请人黄土旺、黄育潭与被申请人黄荫庭、黄守琴土地使用权争议事项作出龙府决字（2014）002号《处理决定书》认定：申请人与被申请人争议位于紫金县龙窝镇牌楼村新屋村民小组园子排土地，四至为东至公路边空地、南至山地、西至黄守琴自留地、北至黄守琴老屋。七十年代初期，被申请人黄荫庭因建房需要向所在牌楼大队申请经批准取得包括被申请人现居住老屋、现拆建的新房基地、本案争议地在内的土地管理使用权，并一直管理使用至今，期间未有人提出过任何管理使用权异议。且被申请人于九十年代初在该争议地砌有石墙，石墙内原建有猪舍、鸡栏，后拆除石墙欲建新房时，申请人提出异议引发争议。另外，被申请人在争议地的南面种有柚子树，在争议地的西面种有柿子树，被申请人在争议地四周都存在管理使用事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条第二款的规定，作出如下处理决定：一、位于园子排的本案争议地，东至公路边空地、南至山地、西至黄守琴自留地、北至黄守琴老屋，归被申请人管理使用。二、申请人与被申请人如有不服本处理决定可在接到本决定书之日起六十日内，向紫金县人民政府申请行政复议。
一审查明：原告黄土旺、黄育潭与第三人黄荫庭、黄守琴均是紫金县龙窝镇牌楼村新屋村民小组村民，原告黄土旺、黄育潭是父子关系，第三人黄荫庭、黄守琴亦是父子关系。双方争议的土地面积约120平方米，位于紫金县龙窝镇牌楼村新屋村民小组园子排（地名），四至为东至公路边空地、南至山地、西至黄守琴自留地、北至黄守琴老屋。2012年农历7月14日第三人黄守琴在争议地上动工兴建房屋，原告黄育潭发现后提出异议，继而双方争议该土地使用权。原告黄土旺、黄育潭向被告紫金县龙窝镇人民政府提出确权申请，要求认定该土地属于其使用。在被告紫金县龙窝镇人民政府调查期间，原告黄土旺、黄育潭与第三人黄荫庭、黄守琴均未能提供土地权属凭证。对于该土地的管理使用事实，当地村民说法不一。被告紫金县龙窝镇人民政府经召集争议双方调解无效后，于2014年7月14日以龙府决字（2014）002号处理决定书，黄土旺、黄育潭为申请人，黄荫庭、黄守琴被申请人，决定：一、位于园子排的本案争议地，四至为东至公路边空地、南至山地、西至黄守琴自留地、北至黄守琴老屋，归被申请人管理使用。二、申请人与被申请人如有不服本处理决定可在接到本决定书之日起六十日内，向紫金县人民政府申请行政复议。对于黄土旺、黄育潭庭审中提供被告紫金县龙窝镇人民政府逾期举证问题，经查，本院受理本案后，以邮寄方式向被告紫金县龙窝镇人民政府送达了应诉通知书及起诉状副本。2015年1月10日，被告紫金县龙窝镇人民政府向本院提交答辩状及证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出被诉具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，被告紫金县龙窝镇人民政府未向本院提供作出被诉具体行政行为时的法律法规依据，对于逾期提出答辩状及提交证据，也未向本院说明原因。
一审判决认为：本案审理对象被告紫金县龙窝镇人民政府于2014年7月14日作出的龙府决字（2014）002号处理决定书是否合法。原告黄土旺、黄育潭与第三人黄荫庭、黄守琴是同一集体经济组织村民，他们之间对土地使用权发生争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，应由被告紫金县龙窝镇人民政府处理。因此，被告紫金县龙窝镇人民政府作出被诉行政行为，是履行法定职责，行政主体适格。被告紫金县龙窝镇人民政府在调查期间，对争议地进行现场勘查，确定位置、四至和面积等基本情况后，鉴于争议当事人均未能提出相关权属凭证，根据调查情况认定第三人黄荫庭、黄守琴对争议地进行了管理使用的事实，作出将争议地确定第三人黄荫庭、黄守琴管理使用的具体行政行为，程序合法。土地所有权是使用权的基础，被告紫金县龙窝镇人民政府对于争议地所有权归属含糊不清，未予明确，影响了使用权的正确认定，属于认定事实不清，主要证据不足。被告紫金县龙窝镇人民政府在收到应诉通知书和起诉状副本后，未在法律规定的十天期限内提供作出被诉具体行政行为时的证据、依据及提交答辩状，无正当理由逾期提交，依法应当认定被诉具体行政行为没有证据、依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销被告紫金县龙窝镇人民政府龙府决字（2014）002号处理决定书，由被告紫金县龙窝镇人民政府重新作出具体行政行为。
上诉人紫金县龙窝镇人民政府不服一审判决，上诉称：一、上诉人的具体行政行为事实清楚，证据充足。上诉人经调查，被上诉人未能提供证明土地权属的相关真实合法证件，其中提供的《通告》、《证明》因被上诉人不愿向上诉人提供原件进行相关鉴定我府不予以采信，且被上诉人提供的证人证言均无法证明其有管理事实。第三人亦无提供土地所有权证等确定土地权属的证据材料。第三人父亲黄荫庭于七十年代初期在该地建有房屋及附属设施，管理使用直至争议发生，管理使用土地范围包括现居住老屋、现经拆建的新房基地、本案争议地、与黄子标交界处的土地管理使用权，并于九十年代初在该争议地砌有石墙，石墙内原建有猪舍、鸡栏，后拆除用于种菜和果树，并一直管理使用至今，期间未有人提出过任何管理使用权属异议。在上诉人随机走访调查的牌楼村新屋村民小组的村民如黄天横、黄育朋、黄碧琼（均非被上诉人所说的第三人近亲属）等证人予以证实第三人黄荫庭父子在争议地进行了管理使用等事实。争议地南面与黄子标交界处及西面还清晰可见第三人种植有柚子树柿子树等作物，争议地的东面为第三人已拆石墙的所在地，北面为第三人的房屋，在争议地的周围均为第三人的地方，被上诉人多次主张争议地归其所有，于理无据。一审法院认为上诉人“对于争议地所有权归属含糊不清，未予明确，影响了使用权的正确认定”，显然是错误的。以上调查事实有多份笔录等进行认定，另根据国土资源部下发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第三人在取得集体同意后在该争议地上建设有房屋及附属设施等，管理使用已明显超过二十年；在一审法院2013年6月18日作出的（2013）河紫法行初字第4号《行政判决书》第9页第5段第4行中查明“该土地所有权属龙窝镇牌楼村新屋村民小组集体”，如若与我府查明的“七十年代初期，被申请人黄荫庭因建房需要向其所在牌楼大队申请经批准取得包括被申请人现居住老屋、现拆建的新房基地、本案争议地在内的土地管理使用”有相关冲突，根据该法律规定，第三人已取得同意的情况下连续使用了牌楼集体土地超过二十年，理应视为现使用者所有，一审法院在判决中故意隐去其第一次判决书查明的事实中“该土地所有权属龙窝镇牌楼村新屋村民小组集体”，从而用“对于争议地所有权归属含糊不清，未予明确，影响了使用权的正确认定”作为理由撤销我府的具体行政行为，没有事实依据。二、上诉人在法定期限内向一审法院提交了答辩状并复印了作出具体行政行为时的证据、依据。在2014年11月18日，紫金县人民政府作出了《行政复议决定书》，在复议书里明确告知了相关权利利害人可在15天内向紫金县人民法院提出诉讼，但在2014年12月25日，经上诉人多次催问，一审法院才将相关的诉讼材料以快递方式寄给上诉人。此前，一审法院均表示“被上诉人有来提出诉讼”，但法律文书一直未向上诉人送达。在上诉人经过到多方了解到案件的进展情况后，在一个多月后迟迟收到相关文书，上诉人在接到相关法律文书后，在2015年1月4日提交了相关证据材料，一审法院在庭审上偏信原审原告的“没有在法定期限提出答辩状及证据、依据”，应当予以纠正。综上所述，上诉人的具体行政行为程序合法、事实清楚、证据充足、适用法律正确的。请求二审法院依法判决：1、撤销紫金县人民法院（2015）河紫法行初字第1号行政判决；2、维持上诉人作出的龙府决字（2014）002号处理决定书。
被上诉人黄土旺、黄育潭答辩称：一、一审判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉。二、上诉人作出的龙府决字（2014）002号处理决定书程序违法、认定事实错误、证据采纳明显不当，应予以撤销。程序上，上诉人进行调处时没有组织当事人举证质证，剥夺了被上诉人的权利。认定事实上，上诉人对争议地四至范围确认不准确，应以行政复议决定书认定的103平方米为准。土地所有权是使用权的基础，被诉处理决定书未对所有权进行确认。上诉人认定第三人在上世纪70年代申请审批取得老屋、现拆建房屋基、争议地在内的管理使用权明显错误，上诉人在没有任何事实和证据下主观认定第三人对争议地有管理事实是不正确的。被上诉人提交的《通告》、《证明》是争议地的原始权属凭证，现争议地相邻的土地（黄子标、黄天付、黄天佑等人）均依据《通告》方式取得，上诉人对该事实不予调查，且上诉人仅以被上诉人未按时提交《通告》和《证明》原件进行鉴定就质疑公章不真实。综上所述，一审法院判决程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
一审第三人黄荫庭、黄守琴述称：上诉人作出的龙府决字（2014）002号处理决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确。第三人对争议地有长期有效的管理事实，管理期间从未有人提出异议。被上诉人提交的《通告》和《证明》是无效证据。至于争议地所有权归属，已在生效的（2013）河紫法行初字第4号行政判决书予以认定。综上，请求二审法院依法判决：1、撤销紫金县人民法院（2015）河紫法行初字第1号行政判决；2、维持上诉人作出的龙府决字（2014）002号处理决定书。
一审随案移送本案证据。
经审理查明：一审查明的事实本院予以确认。
另查明，证人黄碧琼、黄玉案、黄启中、黄启城、黄子鹏在纠纷期间分别作出证明内容完全相反的证言。对于争议土地，第三人黄荫庭、黄守琴无法提供合法有效的权属凭证，被上诉人黄土旺、黄育潭提供《通告》和《证明》的复印件予以证明。
本院认为：本案争议的焦点是上诉人紫金县龙窝镇人民政府作出的龙府决字（2014）002号处理决定书是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”上诉人紫金县龙窝镇人民政府具有调解处理土地争议的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，上诉人在收到应诉通知书和起诉状副本后，未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定在十天内提交作出具体行政行为的相关材料，并提出答辩状，依法应当认定被诉具体行政行为没有证据、依据。另，被上诉人黄土旺、黄育潭和第三人黄荫庭、黄守琴关于争议地均无法提供合法有效的权属凭证，上诉人作出处理决定的主要依据是对争议地的管理事实，被上诉人和第三人都提供了证人证言予以证实各自的管理情况，但大部分证言证明内容完全相反，真实性存疑，不符合证人证言的采信规则，且没有证据可以证实争议土地属于第三人拆旧建新的土地范围内。因此，上诉人作出的龙府决字（2014）002号处理决定书认定事实不清，主要证据不足，一审法院判决撤销被诉《处理决定书》正确。上诉人主张撤销一审判决，维持被诉《处理决定书》，缺乏事实理由和法律依据，上诉理由不充分，本院不予支持。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄秀莲
代理审判员 李文苑
代理审判员 邱 毅
二〇一五年七月十四日
书 记 员 高丽娜