黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0603行初14号
原告张某某，女，1988年12月出生，汉族，住黑龙江省安达市。
委托代理人安某某，女，1968年10月出生，汉族，住黑龙江省安达市。
被告肇源县城乡规划局，住所地黑龙江省大庆市肇源县肇源镇。
法定代表人孔翠峰，局长。
委托代理人李长宏，肇源县城乡规划局用地股股长。
委托代理人石建华，黑龙江杜兴林律师事务所律师。
第三人大庆市仁和房地产开发有限公司破产管理人（黑龙江庆承企业改制破产清算服务有限公司），住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区。
法定代表人刘磊峰，经理。
委托代理人张恒勇，男，1985年2月出生，汉族，现住大庆高新区。
原告张某某不服被告肇源县城乡规划局（以下简称肇源规划局）行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日立案后，依法向被告肇源规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日和2月25日公开开庭审理了本案。因大庆市仁和房地产开发有限公司破产管理人（以下简称仁和公司破产管理人）与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告委托代理人安某某，被告委托代理人李长宏、石建华，到庭参加诉讼。第三人仁和公司破产管理人经本院合法传唤未到庭参加诉讼，亦未发表陈述意见。本案现已审理终结。
被告肇源规划局于2011年7月5日向大庆市仁和房地产开发有限公司(以下简称仁和公司)颁发地字第230622201000035号《建设用地规划许可证》。
原告张某某诉称，仁和公司2009年成立，2011年被大庆市工商行政管理局依法吊销营业执照（庆工商管处字[2011]7号）。在营业执照被吊销，被告却向仁和公司颁发《建设用地规划许可证》明显不合乎法律规定，此行政行为严重违法。原告2011年与仁和公司签订了1套商品房的买卖合同，对方根本没有开发能力，给原告造成损失达418200元。2015年6月原告无意间知道仁和公司《建设用地规划许可证》不是合法取得，原告的损失与被告的行政行为有直接的因果关系，被告应对此行政行为产生的后果负责。故请求法院：一、确认被告于2011年7月5日向仁和公司（现由第三人代管）颁发《建设用地规划许可证》（地字第230622201000035号）的行政行为违法；二、依法撤销被告于2011年7月5日向仁和公司（现由第三人代管）颁发的《建设用地规划许可证》（地字第230622201000035号）；三、依法判决被告赔偿因其违法行政行为给原告造成的损失418200元；四、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：1、仁和公司营业执照副本（注册号230600100012193），2、企业吊销备案卡（注册号230600100012193），证据1、2欲证明仁和公司的营业执照在颁发《建设用地规划许可证》前已被吊销。3、《建设用地规划许可证》（地字第230622201000035），4、《商品房预售许可证》（庆源房预售证第2010039号），5、《国有土地使用证》（源国用（2011）第439号、源国用（2011）第440号）二份，证据3-5欲证明被告为仁和公司办理以上四证是违法办理的。6、贺建询问笔录一份，欲证明仁和公司的法定代表人贺建并没有参与经营，也没有委托任何人办理《建设用地规划许可证》。7、许立华的询问笔录二份，8、刘立才询问笔录一份，证据7、8欲证明给许立华的授权委托书是虚假的，许立华与贺建并不认识，仁和公司办理涉案《建设用地规划许可证》是违法办理的。9、撤销破产申请书一份，欲证明仁和公司申请办理《建设用地规划许可证》的行为是虚假的，法定代表人根本不知情。10、关于肇源县法院宣告仁和公司破产案始末的报道，欲证明被告为仁和公司颁发《建设用地规划许可证》的行为是违法的。11、商品房订购协议1份，12、交房款收据1份，证据11、12欲证明原告从仁和公司购买了1套房屋，房款为418200元。
被告肇源规划局辩称，一、被告为仁和公司颁发《建设用地规划许可证》的具体行政行为事实清楚、程序合法，依法应予以维持。本案中，仁和公司在向被告申请变更建设用地规划许可证建设主体时，提交了该公司和原规划许可主体宇龙公司的国有土地使用权转让合同，并提供了其经营资质和授权委托等相关材料。经审查符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，故为其就远望松江项目颁发了新的《建设用地规划许可证》。二、原告的诉请无事实及法律依据，依法应予以驳回。（一）原告的起诉已经超过了法定的起诉期限，依法应裁定驳回。原告诉状中自称2011年就和仁和公司签订了1套商品房买卖合同，而仁和公司能够对外签订合同的前提又是必须取得商品房预售许可所需的包括《建设用地规划许可证》在内的五证，所以原告在与仁和公司签订商品房买卖合同时，应当对仁和公司已经取得《建设用地规划许可证》和《商品房预售许可证》的事实是明知的，那么原告直到2015年才提起行政诉讼，明显超过了法定的起诉期限。（二）原告与被告为仁和公司办理《建设用地规划许可证》主体变更的具体行政行为无法律上的利害关系，不具有起诉的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，原告的起诉明显与行政诉讼法的规定不符。原告合法权益受到侵害不是因为变更建设主体的行政行为，而是仁和公司不履行合同的民事违约行为。因此原告依法应通过民事诉讼途径追究仁和公司的民事违约赔偿责任，而无权提起行政诉讼。（三）原告的损失与被诉具体行政行为之间不具有直接的因果关系，而且也不属于直接损失，其国家赔偿申请不应予以支持。原告所谓的418200元的损失是因为与仁和公司签订商品房买卖合同后发现房屋已经以回迁房的形式被另行转让，由此导致仁和公司不能履行原合同，给原告造成了损失。因此，造成原告损失的直接原因是仁和公司的一房多卖的民事合同违约行为。而被告为仁和公司颁发《建设用地规划许可证》系项目前期规划审批程序，用于仁和公司工程建设，与后期原告和仁和公司签订商品房买卖合同之间根本不具有法律上的因果关系。另外，原告所谓的418200元的损失是因其和仁和公司的商品房买卖合同而引发的，属于民事纠纷范畴。据了解，原告已经据此申请了破产债权，目前正待债权分配中，并计入了破产债权，原告再就该损失向被告主张明显无事实依据。因此，原告所诉的损失根本不符合国家赔偿法的规定，不应予以支持，请法院依法审查，予以驳回。
被告肇源规划局向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）：1、肇源县宇龙房地产开发有限责任公司（以下简称宇龙公司）《建设用地规划许可证》；2、关于远望松江建设项目变更建设主体需重新办理规划许可证的申请；3、授权委托书和受托人身份证明；4、仁和公司营业执照和组织机构代码证；5、准予行政许可决定书（黑建房开资许准字[2011]第639号）；6、国有土地使用权转让合同；7、《建设用地规划许可证》（仁和公司），欲证明肇源县远望松江建设项目原建设主体为宇龙公司，并依法取得了《建设用地规划许可证》。后因其不能继续开发建设，为了加快推进项目建设进度，确保回迁群众回迁安置，宇龙公司将项目转让给了仁和公司。经仁和公司申请，被告依法审查后，为其办理了《建设用地规划许可证》的变更手续。
第三人仁和公司破产管理人未向本院提交相关证据。
经庭审质证，原告认为被告所提交的证据均与本案无关。被告对原告提交的证据1、2的真实性无异议，但认为吊销营业执照系大庆市工商管理局对仁和公司作出的行政处罚行为，吊销营业执照的行为并不是注销行为，该行政处罚行为与本案中被告的行政行为没有必然的因果关系。对证据3、4、5的真实性、合法性均无异议，但并不能证明被告的行政行为是违法的。对证据6、7、8的真实性无异议，但对证明的问题有异议，被告在接受仁和公司提交的授权委托书时核对过复印件与原件一致，被告也尽到了审查义务，故该组证据不能证明被告的行政行为是违法的。对证据9的真实性、合法性无异议，但对证明的问题有异议，该份证据仅是仁和公司向法院提交的申请书，并不能证明本案中被告的行政行为是违法的，没有必然联系。对证据10的真实性及来源均有异议，即使是真实的，原告欲证明的问题也不能成立。该份证据仅是记者的报道，不能作为确认被告行政行为违法的依据。确定行政行为是否违法，应经过法院和相关部门的认定。认为证据11、12是原告与仁和公司签订的，对其真实性被告无法考据且与本案无关。该组证据恰恰能证明原告与仁和公司存在民事法律关系。
本院对上述证据认证如下：原告所提交的证据1、2能够证实仁和公司已于2011年4月2日被大庆市工商行政管理局吊销营业执照，本院对该组证据予以采信。原告所提交的证据3、4、5无法证明欲证明的问题，本院仅对其真实性予以采信。原告所提交的证据6、7、8，本院对其真实性予以采信，因该组证据复印于刑事卷宗，无相关法律文书对其效力进行认定，本院对其证明的问题不予采信。原告所提交的证据9、10与本案不具有关联性，本院不予采信。原告所提交的证据11、12能够证实其购房的事实，本院对该份证据予以采信。被告所提交的证据能够证实被告依据仁和公司所提交的材料为其颁发《建设用地规划许可证》，本院对该组证据的真实性予以采信。
经审理查明，2010年7月5日，被告向宇龙公司颁发了《建设用地规划许可证》。2011年6月20日，仁和公司向被告提出了《关于远望松江建设项目变更建设主体需重新办理规划许可的申请》，以仁和公司承接了宇龙公司该项目为由，请求被告变更规划许可建设主体，并提交了相关材料。2011年7月5日，经被告审核，认为符合相关规定，为仁和公司颁发了涉案《建设用地规划许可证》。期间，2011年4月2日，仁和公司营业执照被大庆市工商行政管理局吊销。原告张某某于2011年6月1日与仁和公司签订购房协议，购买远望松江项目房屋1套，价值418200元。现原告与仁和公司签订的合同无法履行，请求确认被告向仁和公司颁发《建设用地规划许可证》的行政行为违法并撤销，同时要求被告赔偿其损失418200元。
本院认为，肇源规划局作为其行政区域内规划行政主管部门，应当对本行政区域内建设规划管理承担管理责任，对开发经营企业申请办理《建设用地规划许可证》所提交的资料负有审查义务。本案中，被告肇源规划局在仁和公司营业执照被吊销的情况下，仍于2011年7月5日向仁和公司颁发《建设用地规划许可证》，其未尽到合理审慎的审查义务，导致该行政许可行为错误，属于行政行为违法。但因该建设项目已经建设完毕，撤销该行政许可会给社会公共利益造成重大损害，故该行政许可不应当被撤销。对于原告主张的被告赔偿其损失的诉讼请求，本院认为，原告购房时，被告并未向第三人颁发《建设用地规划许可证》，原告尚未对行政机关的行政行为产生信赖利益，原告的经济损失系由其与第三人仁和公司的民事纠纷所引起，而并非被告的行政行为所造成，故原告的损失与被告的行政行为不具有直接的因果关系，对原告的赔偿请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告肇源县城乡规划局为大庆市仁和房地产开发有限公司颁发《建设用地规划许可证》（地字第230622201000035号）的行政行为违法；
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告肇源县城乡规划局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审 判 长 孟宋春
代理审判员 李志杰
人民陪审员 马丽萍
二〇一六年五月十六日
书 记 员 李 杨
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。