河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫05行终111号
上诉人（原审第三人）毛胜灿（曾用名毛子胜），男，1955年8月21日出生，汉族，住滑县。
委托代理人杜丙勋，河南銨和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）毛胜先（曾用名毛胜光），男，1950年10月13日出生，汉族，住滑县。
委托代理人马晓民，河南中丰律师事务所律师。
原审被告滑县上官镇人民政府，住所地：滑县。
法定代表人刘现涛，镇长。
委托代理人刘咏冰，河南卓誉律师事务所律师。
原审被告滑县人民政府，住所地：滑县。
法定代表人陈忠，县长。
委托代理人许峰，男，滑县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人毛胜灿因被上诉人毛胜先诉滑县上官镇人民政府（以下简称上官镇政府）土地行政裁决及滑县人民政府行政复议决定一案，不服汤阴县人民法院（2017）豫0523行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人毛胜灿及其委托代理人杜丙勋，被上诉人毛胜先及其委托代理人马晓民，原审被告上官镇政府副职负责人温震、委托代理人刘咏冰，原审被告滑县人民政府委托代理人许峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：毛胜先与毛胜灿兄弟三人，毛胜先是兄长，毛胜灿排行老二，三弟毛胜军（1966年5月7日出生），三人均系滑县上官镇西太和村村民。2001年前毛胜先的户口登记在毛胜灿为户主的户籍名下，2008年毛胜先户口登记为户主。根据毛胜先提供的《常住人口登记表》显示，毛胜灿长子毛向阳（1979年3月14日出生），次子毛向宇（1981年4月2日出生）。毛胜先兄弟三人祖上有两处宅院及房屋，一处是老宅院，另一处是寨河院。1985年5月22日，西太和村民委员会给户主毛胜灿规划两处宅基地：新东院、新西院，并出具《宅院契约》两份。《宅院契约》记载：经村民小组报请村民委员会研究批准，划给户主毛胜灿宅院一处，座落位置村西北角通向西合村大路东边（沿），东西四丈五尺，南北五丈（贰）二尺，新东院四至：东临本组空闲地、西临本人西院、南临老天坟地、北临本组空闲地，新西院四至：东临本人东院、西临本组空闲地、南临毛保柱宅院、北临本组空闲地，负责人毛玉善签名按手印，毛青（清）振、毛殿荣见（坚）证，加盖村委会印章。新东院现由毛胜先居住使用，新西院现由毛胜军居住使用，寨河院现由毛胜灿居住使用，老宅院房屋已经拆除，宅基地现空闲。老宅院原是毛胜先和毛胜灿及毛胜军的爷爷与大爷共有，一人一半，总面积长宽均约为11-12米，前几年经村委会进行了调整，毛胜先认为调整给了毛胜灿使用，毛胜灿认为调整给了家庭共有，分家时分给了毛胜先。2013年6月17日，毛胜先与毛胜军、张瑞红签订《遗赠扶养协议》，该协议记载：毛胜军对毛胜先生养死葬，毛胜先将宅院一处（新东院、房屋三间）、责任田1.3亩等财产遗赠给毛胜军，滑县公证处对该协议出具（2013）滑证民字第562号《公证书》进行了公证。因毛胜灿对《公证书》提出撤销申请，滑县公证处于2015年7月6日作出（2015）滑证复字第1号《关于毛胜灿申请撤销（2013）滑证民字第562号公证书复查处理决定》,以西太和村委会有关人员因工作失误出具证明与事实不符,撤销《公证书》。2014年11月11日，毛胜灿以毛胜先为被告向滑县人民法院提起民事侵权诉讼，于2015年3月30日撤回起诉。2015年11月17日，毛胜灿向上官镇政府提出《宅基地确权申请书》，上官镇政府于11月30日出具《土地权属争议事项受理告知单》，因案情复杂延长处理期限，经调解未果，后作出处理决定，并于2016年9月12日、13日送达当事人。上官镇政府提供的毛秀真、毛会芳（毛胜先和毛胜灿姑姑）、毛胜玲（毛胜先和毛胜灿妹妹）书面证明和毛会芳、毛胜玲调查谈话笔录显示：1991年春天毛胜先兄弟三人的父亲、奶奶主持分家，毛胜先分老宅院，第三人分寨河院和新东院，毛胜军分新西院。毛乾仁、毛殿荣、巫永华书面证明及调查谈话笔录显示：1985年毛胜灿已有两个男孩，经村委会研究划给毛胜灿两处宅基地。毛良臣、毛尽明书面证明及调查谈话笔录显示：1998年毛胜先兄弟三人的父亲去世办完丧事后，就毛胜先因残疾今后的扶养问题，经毛良臣、毛尽明等六人与毛胜先和毛胜灿、毛胜军协商，由毛胜军对毛胜先进行扶养，毛胜先居住的宅院（新东院）归毛胜军所有。毛胜先申请的证人毛某出庭作证证言显示：1985年担任村支部书记期间，村里规划宅基地规定须16周岁男孩才可以申请宅基地，18周岁时划给宅基地，毛胜先和毛胜灿原有一处宅基地，弟兄三人还需两处宅基地，因毛胜灿是户主，就以毛胜灿的名义划给弟兄三人两处宅基地，弟兄三人具体如何分配，村委会不再干预。毛保轻出庭作证证言显示：当时给毛胜先和毛胜灿弟兄三个划分两处宅基地，毛胜灿是户主，就以毛胜灿的名义划分。毛良臣、毛尽明出庭作证证言显示：毛胜先兄弟三人的父亲去世埋葬以后，经其六个管事的人就毛胜先今后的赡养问题，由毛胜军负责照顾毛胜先今后的生活，毛胜先的房产（新东院）、土地归毛胜军，当时写了一份协议，但毛胜灿把协议撕毁了。关于毛胜先主张的上官镇政府于2014年8月14日曾作出过《处理决定书》，上官镇政府不予认可。毛胜先认为该决定书原件在滑县武装部保存，申请本院调取该决定书。经本院与滑县武装部电话联系，滑县武装部电话答复是军事单位，不予提供，并告知可以向出具单位调取。毛胜先认为该《处理决定书》在滑县人民法院的民事诉讼中曾作为证据使用，诉讼中，已告知毛胜先可依法自行申请查阅。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，上官镇政府具有处理本行政区域内个人之间土地使用权争议的法定职责。国务院《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日发布，1987年1月1日废止）第十四条规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”、《河南省村镇建房用地管理实施办法》（1982年6月26日河南省第五届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准、1987年9月29日废止）第十三条规定“原有宅基地面积低于规定标准，居住拥挤，或确实需要分居又无宅基地的农村社员；……建房需要宅基地的，均可向生产队提出申请，经社员大会讨论通过，生产大队根据规划和用地指标审核同意后，编入年度建房用地计划，报公社管理委员会批准。……经批准后，由批准单位分户发给宅基地使用证。”本案中，毛胜先和毛胜灿争议的宅基地是1982年申请、1985年村委会审核同意，当时毛胜灿的两个儿子均未满八周岁，属于无民事行为能力人。毛胜灿主张的1982年西太和村民委员会对家有男孩就可划给宅院一处、并无年龄大小限制，该主张明显与上述法规关于申请宅基地所应具备的条件规定相违背。毛胜灿主张的1985年5月22日村委会的《宅院契约》是审批给毛胜灿及其子女的宅基地，该主张也明显与上述规定相违背。上官镇政府提供的西太和村民委员会《宅院契约》属于村委会的审核意见，但并未按照上述国务院和河南省村镇建房用地管理的相关规定，报公社管理委员会批准，当事人虽使用多年，但未补办相关用地审批手续，故本案争议土地不属于经合法批准的宅基地。上官镇政府作为土地管理部门，对于虽然已经使用多年且经村委会审核同意、但未经合法批准的土地，以土地权属争议的形式，将土地使用权确权给使用人作为合法的宅基地，缺乏事实依据，且缺乏法律依据。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”根据上官镇政府调查取证的相关材料，毛胜先和毛胜灿均主张在家长的主持下对争议土地及地上房产进行过分家，故可以确认村委会以《宅院契约》的形式审核同意毛胜先为户主使用的两处土地属于家庭共同使用，本案纠纷实际是因当事人在分配家庭财产中产生的矛盾，不属于法律意义上的土地权属争议，故上官镇政府的处理决定属于认定事实错误。上官镇政府在处理决定中适用的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”和《河南省农村宅基地用地管理办法》第十二条规定“农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡(镇)人民政府批准，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。”该规定确定的“一户一宅”属农村宅基地审批规则。本案中，毛胜灿已经实际拥有寨河院宅基地，上官镇政府在处理决定中适用该规则并确定毛胜灿享有第二处（新东院）宅基地使用权，明显与适用的上述法律规定“一户一宅”规则相违背，故属于适用法律错误。根据毛胜灿的答辩理由和向上官镇政府递交的宅基地确权申请书，毛胜灿实际上是为其三儿子申请确权宅基地，本案争议土地是1982年申请、1985年村委会审核同意，当时该土地并不涉及毛胜灿三儿子的权益，上官镇政府将宅基地直接确定给毛胜灿使用也不符合毛胜灿的实际请求。上官镇政府在处理决定书中并未说明将争议土地确定给毛胜灿使用的具体理由，仅以“本着从实际出发，尊重历史，面对现实，合理、高效利用土地原则”的理由，明显缺乏确定土地使用权的依据。综上所述，上官镇政府的处理决定确认毛胜灿对争议土地享有合法的宅基地使用权主要证据不足，缺乏事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。滑县人民政府的复议决定，依法也应一并予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、撤销滑县上官镇人民政府于2016年8月22日作出的〔2016〕滑上官土字第001号《关于西太和村毛胜灿与毛胜先宅基纠纷处理决定书》；二、撤销滑县人民政府于2016年12月19日作出的滑政复决字〔2016〕38号行政复议决定。案件受理费50元，由上官镇政府和滑县人民政府共同负担。
上诉人毛胜灿上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。主要理由：一、原审判决依据《河南省村镇建房用地管理实施办法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》，认定毛胜灿没有申请宅基地的权利，明显错误。1985年，毛胜灿、毛胜先、毛胜军弟兄三人虽然还在一个家庭生活，但毛胜先没有结婚生子，毛胜军年纪还小，其二人当时均不符合申请宅基地的条件，只有毛胜灿自己的家庭（当时有五口人三个儿子）符合申请两处宅基地的条件。毛胜灿1985年申请的两处宅基地是为自己小家庭的，不是为毛胜灿、毛胜先、毛胜军所在的大家庭申请的。村委会当时出具有《宅院契约》，涉案宅基地虽然没有完成所有用地审批手续，但是上官镇政府的处理决定实质上给予了完善。二、原审判决认定本案属于分配家庭财产中产生的纠纷，不属于土地权属争议，明显错误。宅基地不属于个人合法财产，家庭分家只是对于房屋及其他财产的分割，不包括宅基地使用权的分割。毛胜灿未要求上官镇政府对家庭共有的房屋及其他财产进行分割，而是要求对宅基地使用权争议进行处理，属于土地权属争议。三、原审程序违法。原审法院即使认为被诉处理决定应予撤销，也应在判决撤销被诉处理决定的同时责令上官镇政府重新作出处理决定。四、〔2016〕滑上官土字第001号《关于西太和村毛胜灿与毛胜先宅基纠纷处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。毛胜灿、毛胜先、毛胜军祖上共有两处宅院，即老宅院和寨河院。1991年分家时，老宅院分给了毛胜先，寨河院分给了毛胜灿，1985年取得的新西院分给了毛胜军。上官镇政府根据调查笔录、村委会证明、《宅院契约》、证人证言等证据，及毛胜灿申请宅基地的实际情况和分家情况，将毛胜灿1985年取得的新东院确权给毛胜灿并无不当。请求：撤销原审判决，驳回毛胜先的诉讼请求。
被上诉人毛胜先答辩称：毛胜灿的上诉理由不能成立。主要理由：一、毛胜灿1982年是为其与毛胜先、毛胜军所在的大家庭申请宅基地，不是为毛胜灿自己的小家庭申请宅基地。1982年，毛胜先、毛胜灿、毛胜军还在一个大家庭生活，因其父亲的户口是非农户口，所以毛胜灿是该大家庭的户主。当时，毛胜先32岁，毛胜军16岁，毛胜灿的大儿子三岁，二儿子一岁，毛胜灿作为户主代表大家庭向村委会提出宅基用地申请。毛胜灿的小家庭当时不符合申请宅基地的条件，毛胜灿不是代表其小家庭向村委会申请宅基用地。二、原审判决认定本案属于分配家庭财产中产生的纠纷，不属于土地权属争议，并无不当。毛胜先、毛胜灿、毛胜军兄弟三人1998年在其父去世后分的家，不是毛胜灿诉称的1991年分的家。1998年分家时，毛胜先分得新东院，毛胜灿分得寨河院，毛胜军分得新西院。毛胜灿是对分家析产不满而申请土地确权，该纠纷不属于土地权属争议。三、原审程序合法。毛胜先原审诉讼请求是要求撤销被诉处理决定，没有要求判决上官镇政府重新作出处理决定。根据不告不理的原则，原审法院只判决撤销被诉处理决定，未同时责令上官镇政府重新作出行政行为，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告上官镇政府未向本院提交书面答辩状，庭审辩称：上官镇政府尊重原审判决关于本案不属于土地权属争议的认定，尊重原审判决结果。请求：依法裁判。
原审被告滑县人民政府答辩称：滑县人民政府具有受理行政复议申请并依法作出行政复议决定的职权，滑县人民政府作出的滑政复决〔2016〕38号行政复议决定符合法定程序。请求：撤销原审判决，驳回毛胜先的诉讼请求。
经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为:一、关于原审判决认定本案不属于土地权属争议是否正确。我国农村居民使用集体土地建住宅以户为单位进行申请，该户的家庭成员对所取得的宅基地均享有使用权。本案中，毛胜灿主张涉案宅基地使用权归其享有，主要理由：一是认为涉案宅基地村委会1985年是划给其小家庭的，不是划给其兄弟三人所在的大家庭；二是认为1991年其兄弟三人分家时涉案宅基地分给了毛胜灿。但毛胜灿1982年作为户主向村委会申请宅基用地时其兄弟三人还在一个家庭生活，并未分家单过；村委会1985年划给该户两处宅基用地时其兄弟三人还在一个家庭生活，并未分户；毛胜先不认可毛胜灿关于其兄弟三人分家的时间和分家的内容，毛胜灿也未能提供有力证据证明其兄弟三人系1991年分家，且涉案宅基地分给了毛胜灿。故毛胜灿上述主张的理由不能成立。因毛胜灿既不能证明涉案宅基地1985年是划给其小家庭使用，又不能证明涉案宅基地通过其兄弟三人分家析产而分给其使用，故毛胜灿与毛胜先对涉案宅基地使用权的归属争议属于其家庭内部纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理》第十六条规定的土地权属争议范畴。原审判决认定本案不属于土地权属争议并无不当。二、关于原审程序是否合法。本案中，原审判决已认定本案不属于土地权属争议，故原审判决在撤销被诉处理决定时已不能再责令上官镇政府重新作出处理决定。故毛胜灿主张原审法院在判决撤销被诉处理决定时，未责令上官镇政府重新作出行政行为属程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，毛胜灿的上诉理由和滑县人民政府的答辩理由均不能成立，毛胜灿的上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人毛胜灿负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 袁武明
二〇一七年七月二十五日
书记员 李维维