福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽08行终8号
上诉人（原审原告）俞丁汉（又名俞登汉），住长汀县。
委托代理人范圣平，福建六韬律师事务所律师。
委托代理人陈树荣，福建六韬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长汀县住房和城乡规划建设局，住所地福建省长汀县
法定代表人严必盛，该局局长。
委托代理人范云飞，福建先丰律师事务所律师。
委托代理人卢红英，住长汀县。
原审第三人汀州中医院，住所地福建省长汀县
法定代表人刘达泉，董事长。
委托代理人胡春雷，住长汀县。
上诉人俞丁汉诉被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局不履行城市规划管理法定职责一案，不服长汀县人民法院（2015）汀行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月9日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人俞丁汉及其委托代理人陈树荣，被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局的委托代理人卢红英、范云飞，原审第三人汀州中医院的委托代理人胡春雷到庭参加诉讼。期间，经上诉人俞丁汉与原审第三人汀州中医院申请，本案中止审理，由本院庭外组织协调，协调期限为3个月。因协调未果，本院于2016年7月27日恢复审理，本案现已审理终结。
原审查明，原告俞丁汉系长汀县汀州镇桥下坝方方公园大门右侧商用房屋的业主。原告房屋与福建省长汀县中医院房屋西面的南侧相邻。福建省长汀县中医院于2014年6月23日更名为汀州中医院（即本案第三人）。2011年，第三人汀州中医院经被告批准开始建设门诊综合楼。建设方案包括建设一条消防通道，该消防通道在门诊综合楼的西面设计建设一出口。建成后，消防通道将经该出口在原告商用房屋北面店门外通行。该消防通道的出口现正在建设中。原告认为第三人在该处建成通道投入使用后，将对原告商用房屋的使用造成安全等方面的影响，遂于2015年4月9日通过国内标准快递向被告提交了申请书，要求被告确认第三人汀州中医院在医院门诊楼建设中在其西面原围墙处建设一通道出口、从原告商用房屋北面通行的行为违法、责令第三人停止违法行为，将原告商用房屋北面变成通道的土地恢复为空地，并对汀州中医院的违法行为作出处理。同日，原告将相同的申请书提交给了县信访局和县政府，县信访局和县政府也将原告的申请书转送给了被告办理。被告于2015年4月16日作出并向原告送达了汀建信（2015）19号《信访事项受理情况告知单》，于2015年7月3日作出并向原告送达汀建信（2015）78号《关于汀州镇营背街社区塔东新村7路28号俞丁汉信访事项处理答复意见书》。原告认为被告仅作出了《信访事项受理情况告知单》，至今未对其申请依法作出处理，故诉至法院，请求判令：一、确认被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局未在法定期限内对原告的申请作出处理的行为违法；二、判令被告责令第三人汀州中医院立即停止违法行为，并立即恢复原告商用房屋北面空坪原状。
原审认为，《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第五十一条规定：“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”《福建省行政执法程序规定》第三条第（三）项规定：“本规定所指（具体）行政行为包括依法对相对人实施监督检查。”原告向被告提出申请要求对第三人实施的违法超建，影响其通行的行为进行监督，该申请内容属被告的法定职责，被告是适格的被告。原告因其房屋与第三人实施建设的房屋相邻，与被告行政行为的实施存在利害关系。同时，原告在向被告提交要求其履行保护原告合法权益的申请已超过两个月，原告可以依照《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定向法院提起行政诉讼。原告是适格的原告。
根据《福建省行政执法程序规定》第十五条、第十六条的规定，行政执法机关收到相对人的申请后，应在十日内作出是否受理的决定，并告知相对人，不予受理的，必须向相对人说明不受理的理由；决定受理相对人的申请后，应在收到相对人的申请之日起三十日内作出是否同意的决定，同时制作书面决定书送达相对人。本案被告在同时收到同一内容的信访件和申请书后，以信访受理、信访答复的形式就原告的申请事项作出了受理决定和书面决定，受理决定是在法定期限内作出的，而信访答复却是超过了法定期限作出的。鉴于被告已明确告知原告，第三人建设消防通道是经其许可的，原告如认为该许可侵害其合法权益，可另行申请被告撤销，或通过其它法律途径解决，故虽该信访答复在答复期限及答复形式上存在瑕疵，但并未影响到原告的实体权利义务，对原告要求确认被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局未在法定期限内对原告的申请作出处理的行为违法的诉请，依法不予支持。
原告的第二项诉讼请求实际上包括二项内容：一是要求判令被告责令第三人汀州中医院立即停止违法行为，二是要求判令被告责令第三人立即恢复原告商用房屋北面空坪原状。关于第一项请求内容，第三人汀州中医院的建设行为是否违法，被告已在信访答复中说明。关于第二项请求内容，要求恢复其商用房屋北面空坪的诉求，因其商用房屋北面空坪的状态目前并未受影响，所以，原告认为被告没有履行法定职责的理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第四十七条第一款、《城乡规划法》第十一条第二款、第五十一条、《福建省行政执法程序规定》第三条第（三）项、第十五条、第十六条的规定，遂判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，原审原告俞丁汉不服，向本院提起上诉称：1.一审法院偷换了“瑕疵”与“违法”的概念。上诉人认为，“瑕疵”与“违法”的概念。上诉人认为，“瑕疵”首先在合法的前提下存在一些不影响全局的小的问题，而“违法”就是违反了法律的规定，不符合法律规定的要求。2.既然一审法院已经认定“信访答复却是超过了法定期限作出的”，那就是说被上诉人确实是违反了法律规定而逾期作出，程序存在违法行为。既然被上诉人作出所谓“信访答复”程序存在违法，就有可能导致实体不公，必然要进行撤销。综上，请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉请。
被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局答辩称，1.答辩人按《信访条例》受理上诉人的《申请书》，在进行调查后作出信访答复是合法的，虽由于客观原因超过信访答复期限才送达给上诉人，但信访答复依法不属于行政诉讼范畴。2.答辩人受理上诉人的信访《申请书》后，按《信访条例》的规定进行了调查取证，查清楚了上诉人信访反映的长汀县中医院未经有关部门批准拆西墙建通道的情况与事实不符，查明了该“通道”建设是经过规划审批的，而不是未经审批，答辩人在信访答复意见书中已将此情况告知上诉人，现上诉人已向法院提起行政诉讼要求撤销答辩人颁发给中医院的《建设工程规划许可证》，该案已于2016年3月9日上午在上杭法院开庭审理。3.上诉人既然坚持认为中医院建设消防通道的行为侵害了其合法权益，根据《物权法》及相关司法解释的规定，此属于相邻权民事诉讼调整范畴。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人汀州中医院答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判。
经审理查明，上诉人俞丁汉提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。上诉人俞丁汉除对一审判决书第7页第2段第2行“建设方案包括建设一条消防通道，该消防通道在门诊综合楼的西面设计建设一出口”这一事实有异议外，认为从现有的材料上看，并没有规划消防通道和出口，对原审查明的其他事实无异议。被上诉人除对原审判决查明的第7页第二段“将原告商用房屋北面变成通道的土地恢复为空地，并对汀州中医院的违法行为作出处理。同日，原告将相同的申请书提交给了县信访局和县政府，县信访局和县政府也将原告的申请书转送给了被告办理”这一事实有异议外，认为应增加一个顺序，被上诉人是先收到信访局转过来的信访函，再收到上诉人的申请，对原审查明其他事实无异议。原审第三人对原审查明的事实无异议。对各方当事人均无异议的其他事实，本院依法予以确认。
在二审诉讼期间，上诉人俞丁汉向本院提供以下证据：1、提供县中医院一期建设用地规划图，证明：根据审批的规划，是退后一米的，实际第三人建筑已经超出一米。2、提供2015年12月12日住建局作出的“关于俞丁汉同志申请事项的答复”一份，证明：对方有违章搭建的事实，被上诉人没有作出处理。原审第三人长汀县中医院提交长汀县中医院土地证一份，证明：1、门诊综合楼旁边的西面放射科和上诉人的店铺之间有一米多的围墙相隔，围墙内的土地属于第三人的。2、历史上西面建设消防通道的位置就有人行通道的。本院经审查认为，本案审查的是被上诉人是否存在行政不作为的行为，上诉人及原审第三人提供的上述证据涉及原审第三人房屋是否超面积建设问题，与本案没有关联性，故对上述证据均不予认证。上诉人提出的对原审查明事实的异议，本院认为被上诉人批准原审第三人建设门诊综合楼，该建设方案中是否包括消防通道的出口，不影响本案的审查；被上诉人对其提出的异议未提供证据予以证明，本院依法不予采纳。从原审卷宗材料看，被上诉人作出并向上诉人送达汀建信（2015）19号《信访事项受理情况告知单》的时间是在2015年4月14日，故本院将原审查明的“被告于2015年4月16日作出并向原告送达了汀建信（2015）19号《信访事项受理情况告知单》”变更为“被告于2015年4月14日作出并向原告送达了汀建信（2015）19号《信访事项受理情况告知单》”。
另查明，2015年9月22日，上诉人俞丁汉向被上诉人提出申请：“要求其责令长汀县中医院停止建设，恢复俞丁汉店面北面空地之原状”，被上诉人于2015年10月14日针对该申请已作出汀建信（2015）126号《关于俞丁汉要求责令中医院停止建设，恢复北面空地原状申请答复意见书》。综上，本院查明的其他事实与原审查明事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一条的规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……。”根据查明的事实，上诉人俞丁汉于2015年4月9日向被上诉人提交了申请，要求上诉人依法确认原审第三人的行为违法并作出处理，责令原审第三人立即停止违法行为，恢复上诉人房屋北面空地原状。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据上述规定，处理上诉人俞丁汉的申请属被上诉人法定职责。
本案的争议焦点是：被上诉人是否对上诉人申请作出了处理？《福建省行政执法程序规定》第十五条第一款规定：“行政执法机关在确认相对人的申请事项属于本机关管辖后，应对相对人的申请资格和申请材料的完整性、规范性以及时效进行审查。经审查，应立即决定是否受理；不能立即决定的，应在收到相对人申请之日起的十日内作出是否受理的决定，并告知相对人。”第十六条第一款规定：“行政执法机关决定受理相对人的申请后，应对相对人的申请事由以及申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查，并应在收到相对人申请之日起三十日内作出是否同意的决定，同时按本规定第三十七条的要求，制作书面决定书送达相对人，通知办理有关手续。决定书应载明所依据的法律、法规、规章以及规范性文件的名称及其条款。”联系本案而言，上诉人在2015年4月9日向被上诉人提交了申请书，要求对原审第三人违章超建，影响其通行的问题进行处理，被上诉人在2015年4月10日收到该申请后，未对上诉人的申请进行受理并作出答复，仅在2015年7月3日根据长汀县信访局转送的俞丁汉的申请书，按《信访条例》的规定作出并送达汀建信（2015）78号《关于汀州镇营背街社区塔东新村7路28号俞丁汉信访事项处理答复意见书》。虽该两份申请书内容相同，但救济途径不同，上诉人向被上诉人提出申请的目的是要求被上诉人履行法定职责，被上诉人理应根据申请依上述法律规定作出处理。被上诉人以其作出信访答复为由，认为其已对上诉人的申请作出处理，不存在行政不作为的抗辩理由不成立，依法不予采纳。鉴于上诉人俞丁汉于2015年9月22日就相同事项再次向被上诉人提出了申请，被上诉人于2015年10月14日已作出答复，故要求被上诉人对上诉人2015年4月9日提出的申请作出答复已无意义。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”依前述规定，上诉人要求确认被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局未在法定期限内对其申请作出处理的行为违法具有事实和法律依据，原审判决驳回其该项诉请不当，本院依法予以纠正。本案是基于被上诉人对上诉人的申请未作答复的情况下提起的不作为行政诉讼，上诉人直接要求法院判令被上诉人“责令原审第三人汀州中医院立即停止违法行为，并立即恢复上诉人商用房屋北面空坪原状”即上诉人的第二项诉讼请求，该请求尚不属于行政审判权限的范围，本院依法不予采纳。
综上，原判认定事实清楚，但适用法律不当，上诉人的部分上诉理由成立，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一条、第七十四条第二款第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、《福建省行政执法程序规定》第十五条第一款、第十六条第一款之规定，判决如下：
一、撤销长汀县人民法院（2015）汀行初字第15号行政判决；
二、确认被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局未在法定期限内对上诉人俞丁汉申请作出处理的行为违法；
三、驳回上诉人俞丁汉的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局负担；变更一审案件受理费50元，由被上诉人长汀县住房和城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 静
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 何艳玲（代）
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。