陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行终51号
上诉人（原审原告）ＸＸ宇。
被上诉人（原审被告）陇县公安局。住所地：陇县城关镇东大街**号。
法定代表人杨会军，该局局长。
委托代理人张小文，陇县公安局民警。
委托代理人陈建兵，陇县公安局民警。
上诉人ＸＸ宇因治安行政处罚一案，不服宝鸡市金台区人民法院（2016）陕0303行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ宇和被上诉人陇县公安局的负责人闻景，委托代理人张小文、陈建兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2015年5月11日18时28分，原告ＸＸ宇等人在北京市中南海周边非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫，移送至马家楼接济分流中心，5月12日，宝鸡市驻京劝返工作组将原告移交给陇县城关镇人民政府接访工作人员。5月13日16时13分，原告等人又前往中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所将其查获训诫后，再次移送马家楼接济分流中心。当晚宝鸡市驻京劝返工作组将原告等人移交陇县城关镇接访工作人员，接访人员连夜接原告等人返回，5月14日中午回到陇县。随后陇县城关镇人民政府向被告报案，被告接到报案即对原告等人进行了询问。根据查明的事实，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出陇公（城）行罚决字〔2015〕104号行政处罚决定书，决定对原告行政拘留七日。同日晚21时30分，将原告送往宝鸡市拘留所执行，处罚已实际执行完毕。
原审法院认为，1.根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条规定，因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。原告被限制人身自由至今，2015年11月25日起诉，并未超过法定起诉期限。2.《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围聚集。北京中南海周边属国家非信访接待场所重点地区，在该区域非正常上访，属涉访违法行为。原告在中南海周边非访被北京警方训诫后送至接济中心，在被接出后又与他人在中南海周边聚集，其行为严重违反了《信访条例》，扰乱了正常的信访秩序和公共场所秩序，其违法行为依法应予以处罚。3.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被告对该行政案件具有管辖权。4.被告在作出行政处罚过程中，存在办案人员签名随意，行政处罚决定未及时通知原告家属等问题，属一般程序性瑕疵，该瑕疵不属于行政诉讼法第七十条规定的可撤销行政行为的情形。被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告ＸＸ宇要求撤销被告陇县公安局作出的陇公（城）行罚决字〔2015〕104号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告ＸＸ宇承担。
一审判决送达后，原审原告ＸＸ宇不服，向本院提起上诉。其上诉请求是：依法改判，撤销陇公（城）行罚决字〔2015〕104号行政处罚决定书。上诉理由：1.被上诉人对北京发生的违法行为没有地域管辖权，行政处罚属于超越职权的违法行政行为，一审法院适用法律错误，二审法院应依法撤销被上诉人作出的行政处罚。被上诉人因上诉人在北京存在所谓的“违法”行为而对上诉人进行行政处罚。根据《行政处罚法》第二十条的规定，即使上诉人存在违法行为，也应该由北京市西城区公安分局管辖，除非法律、法规另有规定。被上诉人提供的《公安机关办理行政案件程序规定》属于部门规章，其效力低于法律与行政法规，不能作为行政处罚地域管辖的例外规定，由于其与《行政处罚法》第二十条规定相冲突，不能作为被上诉人具有管辖权的法律依据。被上诉人对发生在北京的违法行为进行管辖，超越了地域管辖，属于超越职权的违法行为。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，应依法撤销行政处罚行为。2.行政处罚的主要证据不足，应依法撤销，一审法院对证据的采信存在明显错误。（1）根据《行政处罚法》第三十四条、第三十五条的规定，如果被上诉人提供的主要证据不足或者不能证明其提供的证据是在作出该行政行为以前就已经收集的，法院就应该撤销该行政行为。（2）对被上诉人提供的证据10、11、13、14、15、16，无法证实是在2015年5月14日作出行政处罚决定书以前收集的，法院不应该采信。证据10、11、12分别是严陇平、王中虎、韩建忠的证言，首页都写有“收集人张小文、闫建康，2015年5月14日”，证据12是作出行政处罚决定后收集的，一审没有采信。一审已经查明，张小文、闫建康的签名不真实，存在别人代签伪造的事实。另外，一审时被上诉人提供给法院的证据10、11、12均加盖的红色印章，并未出现复印件应该出现的黑色印章。且复印件上填写的收集人和收集时间是蓝黑钢笔字体，说明不是从被上诉人手中的所谓原件复印而来，而是在诉讼开始后直接从严陇平案卷、王中虎案卷复印的，说明证据10、11、12都是诉讼开始以后收集的，办案人员在证据材料上注明的收集时间不可靠。（3）被上诉人提供的证据14存在众多问题，不应该被采信。第一，上诉人一审提供的证据3证实，北京市公安局西城分局并未制作该训诫书。第二，上诉人一审提供的证据5是被上诉人在上诉人寻衅滋事案件中向法院提供的证据，该证据证实，截止2016年1月11日，该证据上并没有“收集人张小文、闫建康，2015年5月14日”的内容，这些内容显然是2016年1月11日以后才添加的。第三，该证据的来源可疑。两份训诫书的下面显示一行网址不知什么意思？两份训诫书都没有上诉人签名，被上诉人立案当天这份证据就从北京市公安局西城分局收集归案，这不符合一般生活常识。第四，两份训诫书并没有任何其他证明上诉人应该被训诫的证据材料可以佐证，凭空出现的训诫书不应该采信。
被上诉人二审未提交答辩状，其当庭口头答辩认为：1.根据《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，被上诉人具有对本案的管辖权，并不与现行的上位法相冲突。2.上诉人2015年5月11日、5月13日两次在中南海周边非正常上访的事实有驻京人员、接访人员及北京市公安局的训诫书为证。另外，上诉人和严陇平是同时被带至公安机关询问的，不存在后补笔录的情况。一审时上诉人对被上诉人第14号证据认可，虽然上诉人未在训诫书上签字，但不能证实其没有被北京市公安机关训诫，且训诫书上也有上诉人的免冠照片。两份训诫书系城关镇接访人员将上诉人等两人接回陇县的同时交给公安机关的。
二审经开庭审理查明的事实同一审判决认定的事实。另查，被上诉人陇县公安局立案后收集了询问笔录、《宝鸡市进京非正常上访人员移交责任书》、《训诫书》、电话记录等相关证据，在作出被诉行政处罚决定前向上诉人ＸＸ宇进行了事先告知。2015年7月14日，上诉人ＸＸ宇因涉嫌寻衅滋事被刑事拘留，2015年8月14日被依法逮捕。在二审庭审中，被上诉人陇县公安局不再坚持“上诉人ＸＸ宇的起诉超过了起诉期限”的观点。
以上事实，有被上诉人提交的报警情况受理、处理登记表，受案登记表，公安行政处罚审批表，行政处罚决定书，行政拘留执行回执，报案材料，行政处罚告知笔录，对ＸＸ宇、严陇平、王中虎的询问笔录各一份，宝鸡市进京非正常上访人员移交责任书两份，训诫书两份，户籍证明信，电话记录，上诉人提交的行政处罚决定书，刑事拘留通知书，逮捕通知书，登记回执和政府信息不存在告知书，值班、巡视记录表，训诫书，一、二审庭审笔录在卷佐证，足以认定。
本院认为，信访应当遵守《信访条例》的规定。信访时有违反治安管理行为的，根据《信访条例》第四十七条的规定，公安机关有权依法对违法行为人进行治安管理处罚。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条之规定，被上诉人陇县公安局具有作出行政拘留决定的职权。
被上诉人陇县公安局在办理ＸＸ宇扰乱公共场所秩序一案中，经过了受理—立案—调查取证—事先告知—作出决定—送交执行的程序，上诉人ＸＸ宇对被上诉人陇县公安局作出被诉行政处罚决定的基本程序的合法性并无异议，但是认为被上诉人陇县公安局对此治安案件没有管辖权。被上诉人陇县公安局认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，对此治安案件具有管辖权。但是，上诉人ＸＸ宇主张，《公安机关办理行政案件程序规定》仅是部门规章，该《规定》第九条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定冲突，因此被上诉人没有管辖权。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”在行政处罚案件的地域管辖问题上，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条属于一般规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款系由公安部作出的特别规定，但是，公安部作出该规定的依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款的授权，而且该规定与上位法并不冲突。在本案治安案件的管辖问题上，被上诉人陇县公安局适用特别规定并无不当。上诉人ＸＸ宇认为被上诉人陇县公安局没有管辖权的上诉理由不能成立。
上诉人ＸＸ宇上诉认为，被上诉人陇县公安局作出行政处罚决定的主要证据不足。对此，本院认为，被上诉人陇县公安局提交的第12号证据，一、二审均未采信。第10、11、14号证据的来源和收集人、收集时间的签注，被上诉人二审庭审中已作出解释。上诉人ＸＸ宇认为以上证据是诉讼开始以后收集的，就应当提供证据证明，对没有相关证据证实的质疑意见，本院不予采纳。上诉人ＸＸ宇否认北京市公安局西城分局府右街派出所于2015年5月11日、2015年5月13日两次对其训诫，但是，由被上诉人持有的ＸＸ宇扰乱公共场所秩序一案的卷宗中有两份训诫书的原件，其中均有北京市公安局西城分局府右街派出所的盖章。上诉人ＸＸ宇主张其向北京市公安局西城分局申请公开政府信息，被书面告知申请公开的政府信息不存在，但是上诉人ＸＸ宇申请公开的政府信息中并不包括训诫书。在没有证据否定训诫书的真实性的情况下，对两份训诫书的真实性应当认可。被上诉人对ＸＸ宇、王中虎的询问笔录、《宝鸡市进京非正常上访人员移交责任书》、《训诫书》、电话记录结合起来，可以证明上诉人ＸＸ宇在2015年5月11日在中南海周边非正常上访被训诫后，2015年5月13日又一次在中南海周边非正常上访，被上诉人陇县公安局认定其扰乱公共场所程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，作出七日行政拘留的处罚决定，证据确凿，适用法律正确。
综上，被上诉人陇县公安局作出的陇公（城）行罚决字〔2015〕104号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人ＸＸ宇的上诉理由均不成立。本案一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，适用法律正确。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ宇承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 龚培静
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 惠呈亮