广东省佛山市三水区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）佛三法行初字第13号
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社，住所地：广东省佛山市三水区乐平镇乐平村委会暨塘村。
负责人陈志焕，该社社长。
被告佛山市三水区乐平镇人民政府，住所地：广东省佛山市三水区乐平镇府前路1号，组织机构代码：00704972-0。
法定代表人张凯，该镇镇长。
委托代理人何某某、李某某，均系该镇政府工作人员。
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社（以下简称暨塘合作社）诉被告佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称乐平镇政府）行政处理一案，原告于2014年1月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月7日受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年2月28日公开开庭审理了本案，原告负责人陈志焕、被告委托代理人何某某和李某某到庭参加诉讼。
乐平镇政府的直属机构佛山市三水区乐平镇农林渔业局（以下简称乐平镇农林渔业局）于2014年1月23日作出《关于﹤乐平村委会暨塘（村民小组）2012年、2013年度股份分配呈批表﹥的审批意见》（以下简称《审批意见》），主要内容为：因《乐平村委会暨塘（村民小组）2012年度股份分配呈批表》（以下简称《2012年分配呈批表》）、《乐平村委会暨塘（村民小组）2013年度股份分配呈批表》（以下简称《2013年分配呈批表》）未将符合成员资格的出嫁女及其子女计入应分配人数内，该局对上述两份分配呈批表不予审批。该局建议暨塘合作社重新制定2012年、2013年股份分配方案，将符合条件的出嫁女及其子女计入分配人数内，并重新制定2012年、2013年分配呈批表报该局进行审批，审批通过后再实施分配。
原告暨塘合作社诉称：2014年1月10日，暨塘村民小组收到乐平村民委员会会计站核算的2013年年度收支核算表。经会计站初步核算，归属原告村民的可分配收益为3108514.61元。经1月14日的最终核实，归属原告村民的可分配收益为3134217.49元。根据上述情况，暨塘村民小组于2014年1月12日组织召开了村民大会。在暨塘村民小组的协助下，村民在村民大会上就可分配收益的3108514.61元达成了分配议案，并通过了该分配方案。随后，暨塘村民小组把通过后的分配方案进行了公告。2014年1月17日，暨塘村民小组根据可分配情况申请拨款3088640元，并交给被告和乐平村民委员会进行拨款批示。2014年1月23日，乐平村民委员会把拨款申请退回给暨塘村民小组，并告知不作拨款批示。在此期间，原告从乐平村民委员会获得一份由乐平镇农林渔业局制发的《审批意见》。原告认为，该意见是一种干预村民内部自治的行为。首先，3108514.61元是经过乐平村民委员会会计站核算得出的可分配收益，是暨塘村民小组集体认可的，并在集体计提后应该拨付给村民进行分配的收益，是属于村民2013年管理集体财产所得的劳动和管理收益。其次，本次村民申请拨款数为3088640元并未超过可分配数，是合法的申请数额，所申请分配款项是属于村民所有的可分配收益。被告在《审批意见》中强行要求原告变更村民原有分配议案，并以“不予审批”来要挟原告就范。被告的行为明显是越权行为，是一种利用行政职权干预村民自治行为，是一种侵犯村民财产所有权的行为。综上，被告的《审批意见》是一个没有事实根据和法律依据的指导意见。首先，3088640元收益是属于村民所有的收益，被告无权对村民所有的收益进行处置。其次，上述收益分配是属于村民内部之间的分配，被告无权干预村民内部自治管理事项。被告要求原告更改原有村民收益分配议案的意见是违法的。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院判决：1、确认被告在《审批意见》中要求原告增加2013年股份分配方案中的可分配人员的行为违法；2、本案所有诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、《2013年度村民分配议案》、《乐平村委会暨塘村2013年年终分配登记表》和《村民大会决议》复印件；2、《审批意见》复印件；3、《税务登记证（副本）》复印件。
被告乐平镇政府辩称：一、被告具有指导、监督和服务集体经济组织的职能，原告所报批的分配方案需报被告审批后方能实施。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定，各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。被告和乐平镇农林渔业局具有指导、监督和服务集体经济组织的职能。根据三委发（2005）20号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于深化农村股份合作制改革的意见》（以下简称《意见》）第三条（八）项“股份社可根据实际情况，制定股份分红方案，报镇政府（街道办事处）审批后方可进行分配”的规定，负责审批各集体经济组织的分红方案是乐平镇农林渔业局的职能。因此，被告对原告的分配呈批表作出《审批意见》，不属于干预暨塘村集体的村民自治权。二、被告依据职责对原告作出指导性意见，符合法律规定。首先，原告的呈批表不符合审批规定。经调查，2013年暨塘村股民人数约为746人，其中出嫁女及其子女有55人，而暨塘村提交的分配呈批表中，分配人数仅为695人，且未单独列出外嫁女及其子女人的具体人数。被告根据乐府办（2012）22号《关于印发乐平镇农村集体经济组织分配审批制度试行办法的通知》（以下简称《通知》）第三条第二项第2点“有外嫁女及其子女必须单独列出”、第4点“对违规分配或资料不齐全的不予审批”的规定，作出了不予审批的意见。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡镇的人民政府责令改正”的规定以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条关于各级人民政府依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益的规定，被告建议原告重新制定分配方案，将符合条件的出嫁女及其子女计入分配人数内，报批并审批通过后再实施分配，是被告的职责。同时，被告建议原告将符合条件的出嫁女及其子女列入分配名单，亦符合《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》的规定。二、被告所作的指导性意见未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。为了原告能顺利向本社股民发放分红，被告根据原告的分配呈批表作出“将符合条件的出嫁女及其子女计入分配人数内”的建议，该建议未对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条的规定，该建议不属于人民法院的受案范围。综上，被告认为，原告的诉请无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。被告于2014年2月21日向本院提交了以下的证据：1、《意见》复印件；2、《证明》、《2013年分配呈批表》和《通知》复印件；3、《审批意见》和《送达回证》复印件。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案被诉的行为是乐平镇农林渔业局在《审批意见》中建议原告将符合条件的出嫁女及其子女计入2013年股份分配方案的行为，而该行为仅仅是其对不予审批《2012年分配呈批表》和《2013年分配呈批表》行为理由的释明，是对呈批股份分配呈批表提出的建议。同时，佛山市三水区乐平镇乐平村委会暨塘村民小组也已就乐平镇农林渔业局作出的上述不予审批行为提起了行政诉讼。因此，对于上述不予审批行为而言，乐平镇农林渔业局提出的该建议并未对原告的权利义务产生新的实际影响。根据上述规定，本案被诉的行为不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。对于被告提出的本案不属于行政诉讼受案范围的主张，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项和第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社的起诉。
案件受理费50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 乔 颖
代理审判员 刘新湖
人民陪审员 黄锡清
二〇一四年三月二十日
书 记 员 刘翠文