河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）豫法行终字第00127号
上诉人（一审原告）赵孟银，男，汉族，1953年4月11日出生，住河南省濮阳县郎中乡赵屯村**号。
上诉人（一审原告）陈克健，男，汉族，1958年8月20日出生，住河南省濮阳县城关镇东关街。
上诉人（一审原告）刘春波，男，汉族，1979年2月19日出生，住河南省濮阳县胡状乡张占村**号。
上诉人（一审原告）张保山，男，汉族，1948年12月20日出生，住河南省濮阳县郎中乡张屯村***号。
上诉人（一审原告）赵宝奎，男，汉族，1973年1月28日出生，住河南省濮阳县郎中乡前赵屯村**号。
上诉人（一审原告）赵树超，男，汉族，1964年5月27日出生，住河南省濮阳县郎中乡后赵屯村**号。
上诉人（一审原告）侯国敏，男，汉族，1982年2月5日出生，住河南省濮阳县梁庄乡咸城村***号。
上诉人（一审原告）张美玲，女，汉族，1964年9月12日出生，住河南省濮阳县郎中乡后赵屯村***号。
上诉人（一审原告）赵振峰，男，汉族，1973年7月7日出生，住河南省濮阳县郎中乡后赵屯村**号。
上诉人（一审原告）赵良合，男，汉族，1960年6月26日出生，住河南省濮阳县郎中乡后赵屯村**号。
上诉人（一审原告）赵玉森，男，汉族，1963年12月9日出生，住河南省濮阳县郎中乡后赵屯村。
上诉人（一审原告）张文奎，男，汉族，1963年11月2日出生，住河南省濮阳县郎中乡张屯村***号。
上述上诉人的共同委托代理人张文奎，男，汉族，1963年11月2日出生，住河南省濮阳县郎中乡张屯村***号。
上述上诉人的共同委托代理人王岚星，河南优城律师事务所律师。
上诉人（一审被告）濮阳黄河河务局第一黄河河务局，住所地：濮阳县城区解放路南段路西。
法定代表人艾广章，该局局长。
委托代理人鲁跻峰，河南金谚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳县人民政府，住所地：该县城区红旗路东段。
法定代表人董孙栋，该县县长。
委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。
委托代理人晁岳敏，该县国土资源局副局长。
赵孟银等十二人因与濮阳黄河河务局第一黄河河务局（以下简称濮阳河务局）、濮阳县人民政府（以下简称濮阳县政府）行政赔偿争议，不服濮阳市中级人民法院（2013）濮中法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2013年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人赵孟银等12人的委托代理人张文奎、王岚星，被上诉人濮阳河务局的委托代理人鲁跻峰，濮阳县政府的委托代理人王伟杰、晁岳敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
濮阳市中级人民法院一审查明：2005年至2007年河南省人民政府及濮阳市、县人民政府先后出台文件，规定自2008年6月1日起，全省市、县城区全面禁止使用实心粘土砖，要求新建砖窑厂必须满足≥3000万块，轮窑、隧道窑烧结，人工干燥。2007年濮阳县计划在沿黄乡镇规划建设18个新型墙体生产企业，其中郎中乡2个。赵孟银等于2007年7月申请建设砖窑厂，濮阳河务局、濮阳县国土资源局经勘察选址，同意其在濮阳县郎中乡刘寨村占用坑塘建设窑厂。该窑厂于2008年8月建成并投入试生产，窑体西面距黄河河道控导工程160米，窑体东面距控导工程90米，符合《河南省黄河工程管理条例》“背河自联坝坡脚向外五十米，任何单位和个人不得侵占”的规定。2007年8月23日濮阳县墙体改革领导小组办公室出具意见：原告申请建设窑厂符合濮阳县产业布局规划。2008年10月15日濮阳县发展和改革委员会出具书面意见：该企业符合行业准入标准。2009年6月10日，濮阳河务局作出关于对黄河滩区砖瓦窑厂采沙、取土的意见，认为包括原告窑厂在内的23组砖瓦窑厂，是通过濮阳河务局水政水资源科等部门，经过慎重勘察、选址，基本上对黄河行洪没有妨碍，同意这些砖窑厂在河道内采沙、取土，取土期限没有限制。
2009年8月4日，国家黄河防汛抗旱总指挥部下发《关于治理整顿黄河滩区砖窑厂的紧急通知》（黄防总汛电（2009）16号）要求8月30日前，全面拆除工程管理范围以内的砖窑厂，并规定了坚决予以拆除的窑厂范围，其中包括控导工程背河200米以内所建的窑厂。
2009年8月6日，省治理整顿粘土砖瓦窑厂工作联席会议办公室下发《关于加紧完成黄河滩区粘土砖瓦窑厂拆除目标的督办函》，进一步明确濮阳市于8月底前关闭拆除窑厂数量，并要求按照黄河防汛抗旱总指挥部《关于治理整顿黄河滩区砖瓦窑厂的紧急通知》的要求，对河务部门确认影响黄河防汛的砖瓦窑厂立即组织关闭拆除。8月11日下发《关于拟召开黄河滩区粘土砖窑厂整治工作会议的紧急通知》，通知要求强化措施，加快落实整治，对行动迟缓，工作不力的县区，将追究当地政府和相关责任人的责任。8月12日濮阳河务局上报应关闭滩区砖瓦窑厂名单，原告所建窑厂属应拆除范围，同日，濮阳河务局亦向原告送达《责令改正通知书》，责令原告方“于8月30日前拆除所建砖窑，根据“谁设障、谁清除”的原则，拆除费用自己承担，逾期不拆除的，濮阳县政府将组织有关部门强行拆除”。同日，濮阳市人民政府下发《关于督导检查黄河滩区粘土砖瓦窑厂拆除情况》的紧急通知（濮政明电（2009）9号）要求15日中午11时前，濮阳县政府以正式文件将拆除情况报告市政府。8月14日，濮阳县政府组织濮阳河务局等相关部门，对原告所建窑厂强行关闭，并对窑体进行部分拆除。后濮阳县政府补偿原告损失90万元。原告于2009年11月4日起诉至濮阳市中级人民法院，要求二被告赔偿其经济损失。
经赵孟银等12人申请，河南省中州评估有限公司于2010年7月5日作出河南中州（2010）第042号《河南省濮阳县郎中乡方正新型砖瓦窑厂资产评估报告》，评估报告显示方正砖瓦窑厂在被拆除时的实际价值共计5148527元，在拆除后至评估时的经营损失为878817.47元。在省法院二审期间，原告等人处理窑厂残值共1067060元。
一审法院认为：濮阳县政府强制拆除方正砖瓦窑厂的行为是按照黄河防汛抗旱总指挥部规定，遵照省、市人民政府的行政命令保障防洪安全作出的，该行为并无不妥，其要求行政赔偿的理由不予支持。但赵孟银等人筹建该窑厂是响应政府号召，在政府支持下投资建设，并由濮阳县国土资源局、濮阳县墙体材料改革办公室、濮阳县发展和改革委员会等单位出具意见，符合产业规划。且濮阳河务局分别于2007年9月5日、2008年11月21日、2009年6月10日多次出具意见书，证明其“通过我局水政水资源科、防办、运行科等部门论证，经过慎重勘查、选址，认为这些在黄河滩区所建设的砖瓦窑厂，基本上对黄河行洪没有妨碍，同意在河道内采沙、取土，取土期限没有限制。”其在黄河防汛抗旱总指挥部下发紧急通知后，由濮阳河务局上报确认影响黄河行洪安全和黄河行洪工程安全的砖瓦窑厂名单，其中包括原告所建砖瓦窑厂。对于窑厂被强制关闭拆除，遭受损失，濮阳县政府与濮阳河务局应承担相应责任，其中濮阳河务局应负主要责任，濮阳县政府负次要责任。
按照河南省建设厅、河南省国土资源厅等六厅局下发的《关于印发﹤关于整顿规范黄河滩区粘土砖瓦窑厂的指导意见﹥的通知》要求，建设粘土砖瓦窑厂应当取得项目准入、采矿许可、土地使用、环境评价等手续。《河南省黄河河道管理范围内建设项目审批规定》第四条规定：“兴建各类大型建设项目及所有坡地、穿堤项目，由县、市和省三级河道主管机关逐级提出初审意见，报黄委审批。其他项目由当地县、市级河道主管机关提出初审意见，报省级河道主管机关审批”。但赵孟银等人所建窑厂自2007年7月筹建至被拆除时止，未按规定办理建厂手续，其生产手续不完善，亦未办理工商登记，未按照相关程序上报省河务局，原告亦应承担相应责任。
参照河南省中州评估有限公司2010年7月5日作出的评估报告记载，窑厂房屋建筑部分（包括窑体、生产厂房、办公用房、设备用房）的评估值为196.7467万元，设施设备评估值227.4211万元，购土费70.2849万元，土地租赁费20.4万元，综上，方正砖瓦窑厂被拆除时的实际价值共计514.8527万元。窑厂拆除后至评估时的经营损失87.8817万元不属于直接损失，不予支持。原告在省法院二审期间将窑厂残值处理所得106.706万元。根据评估窑厂实际价值，扣除原告处理残值，原告损失为408万元。因原告与濮阳县政府、濮阳河务局均有过错，对该损失应分别承担相应责任，濮阳县政府、濮阳河务局承担主要责任，酌定补偿原告245万元，扣除已补偿原告的90万元，濮阳县政府和濮阳河务局应再补偿原告155万元。
一审法院判决：濮阳县政府补偿原告15万元，濮阳河务局补偿原告140万元。于本判决生效后一个月内履行完毕。评估费58000元，由县政府承担18000元，河务局承担40000元。
赵孟银等12人不服一审法院判决，上诉称：（一）濮阳县政府拆除窑厂严重违背法定程序，其拆除行为违法，应承担赔偿责任。上诉人不属违法建设，不应承担相应责任。（二）上诉人的实际损失应得到全额赔偿，而不是部分补偿。请求撤销一审判决，支持上诉请求。
濮阳河务局上诉称：（一）拆除窑厂非上诉人行为，不应由上诉人为其他机关的行为承担补偿责任；（二）赵孟银等12人篡改上诉人下属部门为其出具的审批文件，将建窑位置距背堤坝200米改为100米；（三）被上诉人窑厂被拆除的很少，其他财产均未损坏，不应补偿。请求撤销一审判决，驳回起诉。
被上诉人濮阳县政府答辩称：（一）答辩人是执行上级紧急行政命令所采取的强制措施，并无不妥。上诉人的建筑物手续不完善，自己也有过错；（二）窑厂拆除后，考虑到上诉人的实际损失，答辩人已经给予上诉人900000元的补偿。答辩人服从一审判决，希望维持。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：（一）2006年至2007年，河南省、濮阳市、濮阳县有关部门先后下发文件，要求和提倡利用黄河淤泥制砖，发展新型墙体材料。（二）2009年，濮阳县整顿规范黄河滩区粘土砖瓦窑厂工作领导小组、濮阳县墙体材料改革领导小组办公室下发通知，要求职能部门对“达到整顿规范要求、符合保留条件”的生产企业，及时办理相关手续，赵孟银等12人成立的郎中方正砖瓦厂在上述范围内。（三）在2011年1月10日本院二审庭审笔录第7页中，濮阳河务局委托代理人陈述“我们去参加选址了”。（四）本案所涉及窑厂的出资及分配情况为：赵孟银、陈克健各15.89%，刘春杰、张文奎各14.5%，赵玉森5.34%，其余人员均为4.84%。（五）本院二审中，赵孟银等12人提出场址坑塘平垫费65万元，高压线路架设19万元，复耕费25万元，损坏半成品、砖坯16.2万元，看护人员工资26.4万元，借贷款利息260万元，以上共411.6万元，未计算在评估数额内。
本院二审认为：
（一）赵孟银等12人的信赖利益应受到保护。利用黄河淤泥制砖是河南省及濮阳市、濮阳县有关部门从2006年开始要求和提倡的、发展新型墙体材料的一种生产方法。在濮阳县发改委、环保局、国土局、濮阳河务局等部门提出明确预审意见的情况下，赵孟银等12人根据预审意见投资建设砖瓦窑厂，是响应政府号召、在政府支持下、经政府有关部门同意进行的，这种基于对政府部门信赖而产生的利益具有正当性，应予保护。赵孟银等12人虽未完成法定的审批程序，但上述法定手续或可以补批，或应由政府部门完善手续，或可通过内部追责纠正，并非申请人的过错造成的，以未取得法定审批文件的理由不予补偿，从而让信赖政府、遵从政府指导的公民承担不利后果，在结论上显失公正。从濮阳县整顿规范黄河滩区粘土砖瓦窑厂工作领导小组、濮阳县墙体材料改革领导小组办公室在2009年的通知内容看，赵孟银等12人成立的郎中方正砖瓦厂被确定为“达到整顿规范要求、符合保留条件”的生产企业，要求职能部门及时办理相关手续，这也进一步说明了赵孟银等12人信赖利益的正当性。
（二）濮阳县政府、濮阳河务局应承担主要补偿责任（90%）。本案所涉及砖窑厂是因影响黄河泄洪而被拆除的，濮阳河务局作为管理部门本应严格审查、审慎处理该审批事项，而其却批准该砖窑厂的选址、取土，造成本案砖窑厂因窑址影响防洪进而被拆除的后果，应承担相应补偿责任（45%）。濮阳河务局认为赵孟银等12人改变选址、并应承担责任的上诉理由不能成立，原因在于：1、所提供证据复印件等不能证明相关事实；2、濮阳河务局参与了窑厂的选址；3、涉案窑址符合《河南省黄河工程管理条例》第17条第1款关于“……背河自联坝坡脚向外50米”的规定；4、即使依其主张事实，其审批的“距背河坝脚200米处”也在黄河防汛抗旱总指挥部所下发紧急通知的拆除范围内。濮阳县政府指导砖瓦窑厂在黄河滩区选址、取土，虽不决定砖窑厂的最终选址，但其行政指导行为、帮助选址行为等与涉案砖窑厂的拆除存在因果关系，且濮阳河务局实际是帮助其落实地方相关政策，故濮阳县政府也应承担相应补偿责任（45%）。赵孟银等12人未办齐有手关续就持续施工建设并经营的行为，虽因有关职能部门的过错和其信赖利益而具有合理性，但毕竟该行为存在瑕疵，故应承担10%的责任。
（三）参照河南省中州评估有限公司的资产评估报告，涉案砖窑厂被拆除时的实际价值为5148527元，应予部分补偿。对于濮阳县政府已经支付的90万元，及窑厂残值处理所得1067060元，应从补偿款中扣除。窑厂拆除后至评估时的经营损失878817元，属预期利益，不宜包含在补偿范围内。
综上，一审法院虽认定事实清楚，但适用法律错误。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）款之规定，判决如下：
一、撤销濮阳市中级人民法院（2013）濮中法行初字第5号行政判决；
二、濮阳黄河河务局第一黄河河务局补偿赵孟银等12人1836660.1元【（5148527-1067060）×45%】，濮阳县人民政府补偿赵孟银等12人1836660.1元【（5148527-1067060）×45%】，对于濮阳县人民政府已经支付的900000元从上述补偿款中扣除。濮阳黄河河务局第一黄河河务局、濮阳县人民政府并同时承担上述款项从2009年8月14日至2014年8月4日中国人民银行公布的同期银行活期存款利息；
三、上述补偿责任于本判决送达后三十日内履行完毕，逾期不履行则参照《》第之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
评估费58000元，由濮阳河务局承担26100元，濮阳县人民政府承担26100元，赵孟银等12人承担5800元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李小山
审 判 员 王 松
代理审判员 王凤强
二〇一四年八月五日
书 记 员 王 蕊