福建省厦门市思明区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0203行初321号
原告吕国裕，男，1967年6月8日出生，汉族，住厦门市同安区。
委托代理人陶京铭、蔡明钦，福建合贤律师事务所律师。
被告厦门市国土资源与房产管理局同安分局，住所地厦门市同安区祥平西路祥平街道办事处西溪新村国土房产大楼。
法定代表人马腾伟，副局长。
委托代理人张善建，福建同翔律师事务所律师。
委托代理人刘国云，厦门市国土资源与房产管理局同安分局工作人员。
被告厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人郭俊胜，局长。
委托代理人梁洪流，福建横兴明业律师事务所律师。
委托代理人张杰鸿，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。
第三人颜福庆，男，1990年1月31日出生，汉族，住厦门市同安区。
第三人蔡东伟，男，1989年10月18日出生，汉族，住厦门市同安区。
第三人吕盾，男，1953年8月29日出生，汉族，住厦门市同安区。
原告吕国裕不服被告厦门市国土资源与房产管理局同安分局（下称国土同安分局）行政处罚决定及厦门市国土资源与房产管理局（下称市国土局）行政复议决定，于2017年8月16日向本院提起行政诉讼。因颜福庆、蔡东伟、吕盾与本案被诉行政处罚行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月7日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陶京铭，被告国土同安分局委托代理人张善建、刘国云与被告市国土局委托代理人梁洪流、张杰鸿到庭参加了诉讼。第三人颜福庆、蔡东伟、吕盾未到庭参加庭审，不影响案件审理。本案现已审理终结。
被告国土同安分局于2017年5月17日作出行政处罚决定，认为吕国裕、颜福庆、蔡东伟、吕盾四人于2015年2月间，擅自在同安区祥平街道卿朴村郭厝里非法用建筑废土填埋和平整土地6378.71平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》（下称土地管理法）第七十四条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称土地管理法实施条例）第四十二条之规定，责令吕国裕、颜福庆、蔡东伟、吕盾四人自收到行政处罚决定书之日起15日内，退还非法占用的土地，恢复土地原状，并对非法占用的土地并处每平方米25元的罚款，合计人民币159467.75元。原告吕国裕不服，向被告市国土局申请行政复议。经审查，被告市国土局于2017年8月1日作出行政复议决定，维持前述行政处罚行为。原告仍不服，诉至本院。
原告吕国裕诉称，一、原告系合法使用租用的土地。案涉处罚决定书中所涉及的6378.41平方米土地分别属于厦门市同安区卿朴村村民吕永水、张亚华、吕东兴、吕振玉、林土墩、许春节所有。2014年至2015年初，上述村民先后与吕福成签订租赁协议，将相关土地出租给吕福成使用。2015年2月12日，吕福成与原告签订一份《转让合同》，吕福成将前述土地转给原告使用。《转让合同》签订后，原告亦已将相应的租金支付给吕永水、张亚华、吕东兴、吕振玉、林土墩、许春节。因此，原告系合法使用租用的土地。二、案涉处罚决定书及复议决定书认定原告于2015年2月间擅自非法用建筑废土填埋和平整土地的事实与客观事实不相符。原告在租用土地后，并未用建筑废土填埋和平整。2016年“莫兰蒂”台风过后，因灾后重建工作的需要，由相关部门指定该地块为作为土头、垃圾等临时堆放点。原告为社会公共利益需要，无偿将该地块暂时让政府堆放土头及垃圾等废弃物，并不存在原告非法用建筑废土填埋和平整的行为。被告同安国土分局根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等规定对原告作出行政处罚缺乏依据。三、原告于2017年5月12日向被告同安国土分局提交行政处罚听证申请书，但被告同安国土分局于2017年5月15日要求原告将行政处罚听证申请书拿回，未依法听证，侵害原告的陈述、申辩权利，属于程序违法。被告市国土局作出维持复议决定，亦属违法。综上，请求依法撤销被告同安国土分局于2017年5月17日作出的厦国土房同执罚字[2017]1号土地违法案件行政处罚决定书及被告市国土局于2017年8月1日作出的厦国土房行复[2017]9号行政复议决定书。
原告为支持其诉讼请求，提交下列证据：
1证明书；
证据1证明，案涉土地被填埋和平整并非原告所为，而系为社会公共利益需要，原告无偿让政府堆放土头及垃圾等废弃物。
2.行政处罚决定书、行政复议决定书；
证据2证明，两被告作出行政行为违法，侵害原告合法权益。
被告国土同安分局辩称，一、原告未经批准擅自在同安区祥平街道卿朴村郭厝里使用建筑废土填埋、平整土地，国土同安分局立即展开调查。2017年4月30日，国土同安分局向原告发出厦国土房整字[2017]001号《限期整改通知书》，责令原告退还非法占用的土地、自行复耕、恢复土地原状，并依法询问原告及第三人。经调查证实，原告与第三人颜福庆、吕盾、蔡东伟等人合伙向村民租用土地，并于2015年2月开始对土地使用建筑废土填埋平整，后续还将平整后的土地租赁给厦门乘顺物流公司使用。经勘测，占地面积为6378.71平方米，原告等人使用该地块并无办理任何用地手续。上述事实有原告与颜福庆、吕盾、蔡东伟等人的询问笔录、勘测报告、现场照片等证据证实。原告及第三人颜福庆、吕盾、蔡东伟的行为已违反《土地管理法》第二条第三款的规定，国土同安分局依据该法第七十六条第一款及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告及三第三人作出责令退还非法占用的土地、恢复土地原状并对非法占用的土地处以每平方米25元的罚款（合计159467.75元）的处罚，认定事实清楚，证据确凿，依据充分。二、国土同安分局作出案涉处罚决定程序合法。国土同安分局经调查、询问当事人后于2017年5月4日对原告及三第三人在案涉土地内非法使用建筑废土填埋和平整行为立案查处。在查清事实的基础上，国土同安分局于2017年5月10日、11日依法向上述违法当事人告知违法当事人认定的违法事实、处罚依据及处罚内容，并告知陈述、申辩意见及听证权利。原告及第三人在规定的时间内并未向被告国土同安分局提出陈述、申辩或听证要求。被告国土同安分局遂于2017年5月17日依法作出案涉行政处罚决定。
综上，被告国土同安分局作出案涉处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，原告的诉求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
被告国土同安分局提交下列证据：
1.厦同国土房整字[2017]001号限期整改通知书（存根）；
证据1证明，被告国土同安分局向原告发出限期整改通知书，责令原告退还非法占用的土地、自行复耕、恢复土地原状。
2.询问笔录；
证据2证明，被告国土同安分局依法进行调查，确认相关违法事实。
3.现场照片；
证据3证明，案涉地块已经填埋平整并租给物流公司使用的事实。
4.土地勘测定界技术报告书、建设项目用地土地利用总体规划证明（城乡建设用地）、土地利用规划图（2006-2020）、土地利用现状图等；
证据4证明，原告及第三人非法占地项目建设用地不符合土地利用总体规划。
5.厦国土房同执告字[2017]1号、行政处罚告知书、EMS快递单及查询单；
证据5证明，被告国土同安分局于2017年5月10日向原告送达行政处罚告知书。
6.厦国土房同执罚字[2017]1号、土地违法案件行政处罚决定书；
证据6证明，被告国土同安分局于2017年5月17日依法对原告及第三人非法使用建筑废土填埋和平整土地行为进行处罚。
被告同安国土分局还在庭后补充提交证据如下：
1.违法线索登记表、线索核查登记表；
补充证据1证明，案涉违法线索来源于信访举报；
2.立案呈报表；
补充证据2证明，被告国土同安分局依法立案查处；
3.授权委托书、邮寄单及快递查询信息；
补充证据3证明，蔡东伟受其他违法行为人委托处理案涉处罚事项，被告国土同安分局将文书送达给蔡东伟符合规定。
4.2014年10月、2015年10月及2017年2月的国土航拍影像图；
补充证据4证明，案涉土地从农田被非法填埋、平整的事实，说明原告主张及卿朴村村委会的说明与事实不符。
被告市国土局辩称，2017年5月17日，国土同安分局对原告等四人非法占用土地的行为作出案涉行政处罚决定。2017年6月5日，原告向市国土局提出行政复议申请，请求撤销国土同安分局作出的前述行政处罚决定。市国土局于2017年6月9日受理原告的复议申请，并在法定期限内向原告发出了受理通知，同时向国土同安分局发出了行政复议答复通知。国土同安分局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关现场照片、勘测报告、限期整改通知及询问笔录等证据。市国土局在查明事实和法律依据的基础上，作出案涉行政复议决定，维持原行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局提交下列证据：
1行政复议申请书；
2行政复议受理通知书及其送达回证；
3行政复议答复通知书及其送达回证；
4行政复议答复书、证据目录；
5行政复议决定书及其送达回证；
6授权委托书；
证据1-6证明，被告市国土局依法受理原告的行政复议申请，通知送达各方当事人，并在查明事实的基础上，依法作出行政复议决定。
第三人颜福庆、吕盾、蔡东伟未提交参加诉讼意见，且未提交证据。
经庭审质证，对于被告国土同安分局庭前提交的证据，被告市国土局没有异议，原告则认为：证据1、3、5、6的真实性没有异议，但证据2、4真实性、合法性及关联性均不予认可，无法证明待证事实。对于被告市国土局提交的证据，被告国土同安分局没有异议，原告对其真实性也没有异议。对于原告提交的证据，两被告对其真实性没有异议。
对于被告国土同安分局庭后补充提交的证据，被告市国土局没有异议，原告对于补充证据1、2真实性不予认可，对于补充证据3真实性认可，对于补充证据4真实性不予认可，且超过举证期限。
针对上述质证意见，本院分析认为：询问笔录系国土同安分局针对原告及第三人的询问笔录，该笔录有原告及第三人的各自签名，真实性可以确认。原告虽然对记录时间与落款时间不一致为由提出质疑，但不足以推翻上述证据的真实性。土地勘测定界技术报告书系测绘部门出具，加盖测绘部门公章，其表面真实性可以确认。原告不认同其真实性，但无相反证据支持或者合理理由说明。对于补充证据1-2，主要反映内部程序事项，与庭前提交的证据能够互相印证。原告认为调查时间系法定假日，与常理不符，但考虑当天原告曾接受询问并在相关笔录签字，本院对上述程序性材料真实性予以确认。证据4案涉土地不同时期的航拍图系从相关数据中心调取，真实性可以确认，但被告国土同安分局确实未在举证期限内提交，亦未在复议阶段提交，不应作为案涉处罚行为的证据。但由于原告提交的村委会证明系其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据，经人民法院准许，被告国土同安分局可以补充相应的证据。上述航拍图体现了案涉土地在莫兰蒂台风前已经被填埋和平整。
经审理查明，2014年12月至2015年1月，原告与第三人、案外人吕福成合伙向卿朴村村民吕永水、张亚华、吕东兴、吕振玉、林土墩、许春节等租用案涉土地，地址位于卿朴村郭厝里同丙路东西两侧，面积约为11.6亩，土地性质为农用地，未向相关主管部门办理用地手续。2015年2月前后，吕福成退出，由原告及三第三人继续使用案涉土地。
2015年2月左右开始，原告及三第三人使用建筑废土对案涉土地进行填埋和平整，后租给物流公司使用。
2017年4月28日，被告国土同安分局收到群众信访举报，称案涉农用地被人盗挖土壤抽沙后用工业和建筑垃圾回填，决定进行核查。
2017年4月30日，被告国土同安分局向原告发出厦同国土房整字【2017】001号限期整改通知，要求原告于2017年5月5日前退还非法占用的土地，恢复土地原状。随后，执法人员向原告及案外人吕福成进行调查询问，并制作相关笔录。原告在笔录中对于违法事实供认不讳。当日，被告国土同安分局进行线索核查登记，确认原告等人存在擅自用建筑废土填埋和平整土地，已经构成非法占地，拟立案查处。
2017年5月2日至3日期间，被告国土同安分局执法人员先后通知第三人蔡东伟、颜福庆及吕盾到工作场所询问，并制作相关笔录。三第三人对于违法事实供认不讳，且基本与原告陈述可以相互印证。期间，原告及第三人颜福庆、吕盾书面委托蔡东伟办理违法用地处罚事宜。
2017年5月3日，厦门市测绘与基础地理信息中心同安站就原告等人非法占地案件核定用地界址，并出具土地勘测定界技术报告书，确认原告等人非法占地6378.71平方米，其中农用地5761.03平方米，建设用地196.53平方米，国有建设用地421.15平方米。该站还出具建设项目用地土地利用总体规划情况证明，证明原告等人非法占地项目建设用地不符合土地利用总体规划（6182.18平方米位于有条件建设区，196.53平方米位于限制建设区）。
2017年5月4日，被告国土同安分局制作国土资源违法案件呈批表，对于此前受理的信访举报线索拟立案调查的意见进行报批，获得领导同意。
2017年5月10日，被告国土同安分局向原告及三第三人作出行政处罚告知书，告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知收到之日起三日内提出陈述、申辩及听证要求。目前没有证据证实原告及第三人曾在上述期限内向被告国土同安分局提出陈述、申辩意见或要求听证。
2017年5月17日，被告国土同安分局针对原告与三第三人非法占用土地的行为，作出案涉行政处罚决定，并邮寄送达给蔡东伟。
另查明，2017年6月5日，原告不服上述处罚决定向被告市国土局申请行政复议，请求撤销案涉行政处罚决定。2017年6月9日，被告市国土局受理原告的行政复议申请，并通知被告国土同安分局答复。随后，被告市国土局收到国土同安分局的答复及相关证据。2017年8月1日，被告市国土局作出案涉行政复议决定，决定维持前述处罚决定。原告仍不服，诉至本院。
本院认为，《土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。该法第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
从上述规定可以看出，被告作为同安区土地行政主管部门，有权对非法占地行为进行处罚。从案件审理情况看，争议焦点在于事实认定及程序方面。
首先关于事实认定方面。原告及三第三人在接受执法人员询问时的意见比较一致，均承认自2015年2月擅自在案涉土地使用建筑废土填埋和平整土地，面积约为11.65亩，上述笔录均有被询问人的签名确认。随后，被告国土同安分局根据勘测情况，据实认定违法行为涉及土地面积。原告现主张否认其笔录内容，还提及其中笔录日期的瑕疵及假日不进行公务等理由，但由于多个当事人笔录对于违法事实能够相互印证，原告亦无法提供相反证据，本院不采纳原告该主张，确认笔录的证明力。此外，结合测绘中心同安站出具的技术报告及说明及案涉土地不同时期的航拍图，进一步印证了原告等人实施案涉违法行为。原告还主张，案涉土地系莫兰蒂台风期间因救灾需要经祥平街道协调提供给倒放土头垃圾而被填埋。考虑原告在行政程序中并未提及相关事实，亦未就此提出陈述、申辩，在诉讼期间亦无法提供足够证据证明，本院不予采信。
其次，关于程序方面。被告国土同安分局已经进行线索核查、立案、调查、告知、决定及送达等环节，符合国土资源部《国土资源行政处罚办法》关于程序方面的相关要求，并无明显不当。原告主张被告国土同安分局未切实保障其听证等权益，本院不予支持，理由为：被告国土同安分局已经向原告及三第三人送达了告知书，告知拟作出处罚决定的事实、理由、依据及结果，并明确陈述、申辩及听证权利和时限，符合前述处罚办法有关规定，已经保障当事人的相关权利。原告称其实际上有提交后应国土同安分局要求取回，没有相关证据证明，本院不予采信。
此外，关于适用法律及量罚方面。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。原告等人行为属于未经有权部门许可，擅自在案涉土地使用建筑废土填埋和平整土地，可认定为非法占地。被告国土同安分局据此作出处罚，适用法律正确。同时，结合案涉行为的情节及后果，该局除了要求退地恢复原状之外，还酌情并处25元每平方米的罚款，未超过法定自由裁量范围内，无明显不当。
就复议程序而言，被告市国土局收到原告的复议申请后，及时予以受理，并依法通知国土同安分局答辩。在法定期限内，被告市国土局对各方意见及证据材料进行审查，最终作出案涉维持复议决定，并送达各方当事人，程序合法，并无不当。
需要注意的是，案涉处罚决定对于从事违法行为时间的表述（2015年2月间）与笔录相关内容（2015年2月左右开始）存在出入，不够准确；此外制作笔录时还存在一些书写瑕疵。上述问题虽不至于影响案涉处罚决定的实体合法性，但反映相关执法工作不够细致，细节方面仍有待完善，应引起重视。
综上，被告国土同安分局作出案涉行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，并无明显不当，被告市国土局维持前述处罚决定，亦无不当。原告的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告吕国裕的诉讼请求。
本案案件受理费50元由原告吕国裕负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 简振环
人民陪审员 黄筱芸
人民陪审员 柯素华
二〇一七年十二月二十八日
代书 记员 吕致鹏
附：本案适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。