辽宁省沈阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）沈中民二初字第115号
原告：沈阳市皇姑区陵东街道办事处文官村民委员会，住所地沈阳市皇姑工鸭绿江街。
负责人：陈兴华，该村委会主任。
委托代理人：周家庆，北京市大成律师事务所沈阳分所律师。
委托代理人：欧阳朝霞，北京市大成律师事务所沈阳分所律师。
被告：翟文革，男，1966年8月27日出生，汉族，沈阳文官天和钢材交易中心董事长，住址沈阳市和平区。
委托代理人：范秀云，辽宁明辰律师事务所律师。
原告沈阳市皇姑区陵东街道办事处文官村民委员会因与被告翟文革土地租赁合同纠纷一案，向本院提出诉讼。本院于2013年9月16日受理后，依法由审判员那卓担任审判长，与审判员周海鹏、代理审判员韩彩霞（主审）组成合议庭，于2013年10月29日、2013年12月17日公开开庭审理了本案，于2015年1月4日由审判员李妍担任审判长，与代理审判员单立、代理审判员韩彩霞（主审）另行组成合议庭公开开庭审理了本案。原告沈阳市皇姑区陵东街道办事处文官村民委员会的委托代理人周家庆、欧阳朝霞，被告翟文革的委托代理人范秀云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沈阳市皇姑区陵东街道办事处文官村民委员会诉称：2006年6月6日，原告下设的文官农工商联合公司与被告签订了关于土地出租的《协议书》。协议约定：文官农工商联合公司将位于四棵树、张乃坟、房西地、柳家坟共计459亩土地出租给被告使用，租金按年交付。其中面积为150亩的土地出租期限从2005年9月1日至2020年9月1日止，前10年每年每亩土地的租金为6000元，后几年按市场价格计算；面积为309亩的土地出租期限从2006年4月1日至2020年9月1日止，前10年每年每亩租金6000元，后几年按市场价格计算。协议签订后，原告及文官农工商联合公司依约定向被告交付了土地。被告在该块土地上建了多间房屋用于出租，同时利用该块土地开办了企业等，但被告从承租该土地开始，只在2005年、2013年支付了部分的土地租金。原告及文官农工商联合公司曾多次向被告催要租金，而被告一直没有给付。农工商联合公司是原告下设的经济组织，与原告为同一单位。
原告依据合同法的规定，在2013年7月9日向被告发出解除土地租赁协议通知，要求被告在30天内将土地腾退给原告，并支付拖欠的租金。被告同时签订确认收到该通知。上述协议已经解除，但被告未将占用的土地及拖欠的租金给付原告，故原告诉至法院要求1.被告返还占用的土地；2.请求法院判令被告支付至合同解除之日拖欠的租金16，643，000元，支付从合同解除之日至实际返还土地之日的土地占用费；3.本案诉讼费及其他费用由被告承担。
被告翟文革辩称：一、原告诉讼主体不适格，请求法院依法驳回其起诉。本案中，2006年6月6日的协议书是被告与沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司所签订，而非与原告签订。依据合同相对性原则，原告并非合同相对人，没有资格提起诉讼。二、被告不是协议书的实际履行主体，请求法院依法查明事实，追加沈阳文官天和钢材交易中心为本案当事人。《协议书》虽系被告签署，但其签约行为仅是代表沈阳文官天和钢材交易中心履行的职务行为，合同实际是沈阳文官天和钢材交易中心在履行，所涉的土地由该中心使用，租金亦由该中心支付。三、协议书即未到期亦未解除，至今尚在履行过程中，因此原告要求返还土地的诉讼请求没有事实与法律依据。1.《协议书》签订于2006年6月6日，根据合同约定，租赁期限为15年，所以租期尚未届满，此期间不得擅自解除合同。沈阳文官天和钢材交易中心是当年政府招商引资项目当时政府承诺了给予很多的优惠政策，包括为该地办理建设用地手续等，但在履行过程中原告或沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司一直未将相关手续办妥并交付被告，而被告自租赁时起至今已在该地上投入了大量的资金进行生产经营建设。根据合同法第六十六条关于同时履行抗辩权的法律规定，被告暂停支付租金的行为并非违约。2.原告诉讼请求没有要求确认解除合同的效力，因此其返还土地的诉求没有前提和依据。四、被告一直同意按照合同约定支付租金，且被告实际上也在陆续支付着租金。被告于2013年8月还曾向沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司支付过租金100万元，还为被告开具了发票。沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司2013年10月还协助被告缴纳了测绘费，这亦佐证了《协议书》并未解除，且尚在履行的事实。
经审理查明：2006年6月6日，沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司作为甲方，被告翟文革作为乙方签订了《协议书》。协议约定：“一、出租期限共分两部分：1.从2005年9月1日至2020年9月1日止，出租面积为150亩；前10年每年每亩租金6000.00元，后几年按市场价格计算，从新调整。2.从2006年4月1日至2020年9月1日止，出租面积为309亩；前10年每年每亩租金6000.00元，后几年按市场价格计算，从新调整。二、出租场地及面积：出租场地包括：南壕、四棵树、张乃坟、房西地、柳家坟；出租场地面积：总面积459亩，如图所示。三、付款方式：以上先交租金后使用，租金按年交付，过期该协议自行终止。四、乙方在经营期间发生的一切税费（含土地使用、营业等税款）完全由乙方自己承担。五、在乙方承租期间，企业的消防及生产安全完全归乙方自己负责，甲方不付任何责任。六、如乙方在承租期内，遇有国家征占土地时，土地补偿归甲方，乙方兴建的地上建筑物补偿归乙方，甲方不赔偿乙方任何经济损失。七、在乙方承租期内，未经甲方同意乙方不得出兑。八、如果乙方在承租期间，兴建房屋等设施，在协议到期时，乙方都必须无条件自行拆除，甲方不赔偿乙方任何经济损失。在协议到期时，如果文官村继续出租，在同等条件下乙方可优先续租。九、在协议期间内，如有一方违约，另一方有权提前终止协议，并且违约方应赔偿另一方经济损失。十、本协议一式4份，甲乙双方各2份。十一、本协议一经甲乙双方签字或盖章，即具有法律效力。”
本协议出租土地占用农民的土地经村民代表大会同意并经村民代表签字通过。
2013年7月原告和被告发出《解除土地租赁协议的通知》。主要内容为：“……协议签订后，农工商联合公司依约交付了土地，而你（翟文革）至今为止未支付土地租金。另，农工商联合公司已经将与上述土地出租协议相关的债权债务转由我单位统一处理。我单位及农工商联合公司曾多次向你催要上述租金，而你一直没有给付。鉴于此，现依据《合同法》的规定，我单位郑重通知你：自你收到本通知之日起，解除农工商联合公司与你签订的土地出租《协议书》，请求你三十天内将土地整理完毕腾退经我单位，支付已拖欠的土地租金。”
2013年7月9日，被告在收到《解除土地租赁协议的通知》回执上确认，收到此通知。
2013年7月28日，被告给原告的复函中称：1.因贵村委会下属工商联公司违约在先，本人不同意解除与贵村委会于2006年6月6日签订的《协议书》，贵村委会没有任何约定或法定的解除权；2.如贵村委会恶意单方解约，本人将采取包括但不限于法律诉讼、信访、举报等合法形式，依法追究贵村委会的违约责任及由此给本人造成的一切经济损失，以维持自己的合法利益。
本院另查明，2006年1月18日，沈阳市东陵区前进街道办事处文件沈东前街发（2006）2号《关于文官村委会在对外经济、业务活动中继续使用文官农工商联合公司名称的批复》中称：在1991经东陵区人民政府、区人大会议通过，由前进乡人民政府批准，成立“沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司（公章、印鉴）。”同经办事处研究同意文官村委会在对外经济业务所有活动中继续保留、使用其沈阳市东陵区前进乡文官农工商联合公司的名称、公章和印鉴，以利其对外业务活动。
2005年3月17日沈阳市东陵区前进街道办事处给沈阳市东陵区政府发出《关于改变土地用途的请示报告》内容为：“文官村村委会准备筹建文官钢材市场，总投资3000万元，占地面积520亩，其中有320亩土地属经济林两年生杨树，总数约32500株。文官村愿将招商地块现有经济林全部迁至本村西高地地块。此次招商已经过村民代表大会一次通过。由于于洪区金山钢材市场动迁，同时发展文官地区经济，特向区政府提出申请，改变招商地块的土地性质。”
2005年3月30日，沈阳市东陵区发展计划局给前进街道文官村的便函沈东陵发计基建便字第（2005-22）号中称：你村报来关于新建钢材交易中心用房的请示收悉。经研究，同意你村自筹资金3000万元，在前进街道文官村新建沈阳文官天和钢材交易中心用房50000平方米。引预备计划仅供办理规划方案审定、设计、筹资等项目前期准备工作，待上述工作完成，列入正式建设计划后，方可办理各项开工手续。（文件有效期：自文件下达之日6个月内有效，逾期自动废止）。
2005年3月31日，沈阳市东陵区前进街道办事处给东陵区经贸局发沈东前街发（2005）8号文件申请成立沈阳文官天和钢材交易中心，企业法人由翟文革担任。2005年3月31日东陵区经济贸易发展局沈东经贸企字（2005）7号文件批复成立沈阳文官天和钢材交易中心。
被告提供证据证明2005年至2013年8月共向原告共支付租金人民币8，869，432.00元。原告仅认可被告给付本案土地租金为110万元。
现原告以被告拖欠租金违反协议为由诉至法院要求：1.被告返还占用的土地；2.请求法院判令被告支付至合同解除之日拖欠的租金16，643，000元，支付从合同解除之日至实际返还土地之日的土地占用费；3.本案诉讼费及其他费用由被告承担。在本院审理过程中原告变更诉讼请求为：1.解除原告和被告之间签订的合同；2.判令被告将占用的土地437亩返还给原告，以合同约定的四至为准；3.判令被告支付截止至合同解除之日2013年7月9日拖欠的土地租金18，434，500元；4.支付拖欠的利息，即按银行同期贷款利息计算。
本院再查明，被告与原告于2012年12月20日另签订《租赁经营合同》被告租赁经营原告的沈阳天和水泥厂。2004年11月24日签订《出租场地协议书》，被告租赁原告场地93531平方米。该两份协议亦因被告拖欠租金，原告诉至沈阳市皇姑区人民法院，现该院正在审理中。
2014年4月25日，原告向本院提出评估申请，请求对申请人出租给被申请人土地上的地上物价值进行评估。经本院组织委托辽宁银城资产评估有限公司对涉诉土地的地上物价值进行评估。辽宁银城资产评估有限公司评估结论为：在现状持续使用假设（即假设评估对象合理收益年限为30年或使用年限20年）前提下的市场价值评估值为人民币156，050，926元。其中建筑物为110，247，856元，构筑物为42，098，434元，机器设备为3，704，636元。
在本院审理期间，原告向本院提交了沈阳规划和国土资源局分局于2008年6月18日下达的《文官钢材市场违法用地情况说明》，内容为：文官钢材市场，位于沈阳市东陵区前进街道文官村，涉地总面积为152483.45平方米（228.6亩），地类分别为村庄1100平方米，沟渠21583.45平方米、菜田70400平方米、旱田49500平方米，土地利用总体规划为农用地，其中88000平方米为基本农田。经查，文官村村委会于2006年开始，未经土地行政主管部门批准，占用文官村土地建设钢材市场。我局于2007年8月14日对该案立案调查，认定其行为违反了《刑法》、《土地管理法》的相关规定，已涉嫌犯罪。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，我局于2007年11月17日，中共东陵区前进街道工作委员会对文官村党支部王树明党内严重警告处分。东陵区政府已将其在基本农田上新建的建筑物予以拆除。
上述事实，有当事人陈述、《协议书》、《解除土地租赁协议的通知》、《关于改变土地用途的请示报告》、沈阳市东陵区前进街道办事处沈东前街发（2006）2号文件、沈阳市东陵区发展计划局给前进街道文官村的便函沈东陵发计基建便字第（2005-22）号、沈阳市东陵区前进街道办事处给东陵区经贸局发沈东前街发（2005）8号文件、《文官钢材市场违法用地情况说明》等证据材料，经庭审质证，在卷佐证，本院予以确认。
本院认为：关于原告出租给被告的诉争土地的性质问题。2005年3月17日沈阳市东陵区前进街道办事处曾给沈阳市东陵区政府发出《关于改变土地用途的请示报告》，申请改变文官钢材市场占用地块的土地性质，但双方当事人未能提供诉争土地性质已经土地行政主管部门批准改变的有关证据。另沈阳规划和国土资源局分局曾于2008年6月18日下达了《文官钢材市场违法用地情况说明》，认定原告出租包含农用地的诉争土地的行为违法。东陵区政府已将其在基本农田上新建的建筑物予以拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”之规定，本案诉争的土地性质为农用地，原告违反法律规定出租用于非农业建设，且本案不属于依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形，出租行为违反了法律的强制性规定，双方签订的《协议书》应属无效合同。因原告诉讼请求所依据的法律关系性质与本院审查的法律关系性质不一致，经本院释明原告是否变更诉讼请求，原告表示不同意变更。故对原告基于合同有效向被告主张租金及解除合同的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下：
驳回原告沈阳市皇姑区陵东街道办事处文官村民委员会的诉讼请求。
案件受理费132，407元、鉴定费176，200元，由原告沈阳市皇姑区陵东街道办事处文官村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 李妍
代理审理员单立
代理审理员韩彩霞
二O一五年五月十八日
书记员刘冰青
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国民事诉讼法》
第五十八条当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。
下列人员可以被委托为诉讼代理人：
（一）律师、基层法律服务工作者；
（二）当事人的近亲属或者工作人员；
（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。