江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1273号上诉人（原审原告）万惠，女，1977年6月22日生，汉族，住如皋市。委托代理人万月林（系万惠父亲），男，1948年1月5日生，汉族，住如皋市。被上诉人(原审被告)中国银行业监督管理委员会江苏监管局，住所地南京市建邺路90号。负责人扶明高，该局局长。委托代理人薛嵩、王放，该局工作人员。被上诉人(原审被告)中国银行业监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人郭树清，该委员会主席。委托代理人王文钧、赵大伟，该委员会工作人员。上诉人万惠因诉中国银行业监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏银监局）、中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）金融行政管理及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01行初614号行政裁定，向本院提起上诉。本院2017年8月21日立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2016年7月9日，万惠以邮寄信件的方式向江苏银监局举报中国银监会南通监管分局（以下简称南通银监分局）监管不力，伙同如皋市政府相关人员弄虚作假，将伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取巨额银行贷款。2016年7月10日，江苏银监局签收。2016年7月11日，江苏银监局将万惠举报南通银监分局的内容隐去后，转交南通银监分局处理，南通银监分局于2016年7月29日向万惠作出42号《告知书》，并于当日邮寄给万惠。告知万惠关于银行业金融机构违法违规经营的举报，该分局已于2015年6月1日就该事项以《申请事项处理意见书》向万惠告知核查结果，该分局不再受理；其余举报事项不属于该分局监管职责范围，不予受理。2016年9月14日，万惠向中国银监会申请行政复议。中国银监会于2016年9月19日收到行政复议申请，并于当日受理。2016年9月27日，中国银监会向江苏银监局发送了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料。2016年10月20日，江苏银监局向中国银监会提交了行政复议答辩书及作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年11月16日，中国银监会作出银监行复决字[2016]143号《行政复议申请决定书》（以下简称143号《复议决定书》），以万惠提出的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定的情形为由，决定驳回万惠的行政复议申请。中国银监会于当日邮寄送达给万惠，万惠于2016年11月20日收到143号《复议决定书》。原审法院另查明，2015年4月15日，郭斌、万惠向江苏银监局提交《行政查处申请书》，反映中信南通分行、恒丰银行南通分行等南通地区28家银行机构和江门市中盈融资担保有限公司等单位在为如皋市高新技术园开发有限公司等企业办理国有土地使用权抵押贷款过程中，存在审核不严、一证多抵、以集体土地办理抵押的问题。江苏银监局根据银行业属地管辖原则，于2015年4月21日将行政查处申请事项转交南通银监分局处理。2015年6月1日，南通银监分局针对郭斌、万惠申请查处事项，向郭斌、万惠作出《申请事项处理意见书》。郭斌、万惠不服，向江苏银监局申请行政复议，江苏银监局于2015年9月18日作出[2015]14号《行政复议决定书》，认为南通银监分局已经依法履行了法定职责，驳回郭斌、万惠的行政复议申请。万惠不服，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，因万惠无正当理由拒不到庭，该法院作出（2015）港行初字第00402-1号裁定，按照撤诉处理。原审法院认为：《中华人民共和国银行业监督管理法》第八条第二款规定，国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。南通银监分局作为国务院银行业监督管理机构的派出机构，具有对其辖区内银行业的业务活动进行监督管理的法定职责。万惠此次向江苏银监局举报南通银监分局监管不力，对江苏银监局是否需要启动查处南通银监分局履责的问题，法院认为，上级行政机关是否查处下级机关履责情况，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关不作为或者作出的行政行为来维护自己的合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚决起诉江苏银监局不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且容易形成诉累。因此，江苏银监局是否启动层级监督，并不对万惠的权利义务产生新的影响，万惠就此事项提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于万惠举报南通银监分局伙同如皋市政府相关人员弄虚作假，将伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取银行巨额贷款的问题，郭斌、万惠曾就同一事项于2015年4月15日向江苏银监局举报。江苏银监局按照属地管辖原则将该事项转交南通银监分局处理，南通银监分局将调查处理情况书面告知郭斌、万惠，郭斌、万惠对该告知不服，向江苏银监局申请行政复议，江苏银监局作出[2015]14号《行政复议决定书》，认为南通银监分局已经履行了法定职责，驳回了郭斌、万惠的行政复议申请。万惠就同一事项再次向江苏银监局进行举报，构成重复举报，江苏银监局根据《信访条例》及《中国银监会信访工作办法》的相关规定，按照信访程序进行处理。因信访行为本身对举报人的权利义务不产生实际影响，故信访部门就信访事项进行处理的行为，对信访人的权利义务亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）的项规定，信访人就信访处理行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。本案被诉的行政行为包括不履行金融行政管理法定职责和行政复议决定，在被诉不履行金融行政管理法定职责不属于人民法院行政诉讼受案范围的情况下，对于由此引发的行政复议行为，法院不再进行审查。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回万惠的起诉。上诉人万惠上诉称：1、江苏银监局将万惠的举报转交南通银监分局处理错误。2、如皋市政府相关人员弄虚作假，以伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取银行巨额贷款，南通银监分局对银行查处不力以及江苏银监局未查处南通银监分局，均侵犯万惠的合法权益，原审法院裁定驳回万惠的起诉正确。请求本院撤销原审裁定，支持万惠的诉讼请求。被上诉人江苏银监局和中国银监会未向本院提交书面的答辩意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人万惠请求被上诉人江苏银监局查处南通银监分局对有关银行监管不力，查处其主张的南通银监分局伙同如皋市政府相关人员弄虚作假，将伪造的“国有土地使用权证”非法抵押骗取巨额银行贷款。该查处行为系上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督，江苏银监局是否查处、如何查处均未设定万惠新的权利义务，对万惠合法权益明显不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。由于被诉的查处行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故基于查处行为作出的行政复议决定，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院以被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回万惠的起诉正确。综上，上诉人万惠的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回万惠的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 军审判员 张世霞审判员 杨 述二〇一七年十月十一日书记员 吁 璇附：本裁定适用的相关法律依据一、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；