福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荔行初字第45号
原告龚梅兰，女，1957号1月12日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市荔城区。
委托代理人郑励忠，男，1956年10月14日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市荔城区。
被告莆田市公安局荔城分局，所在地福建省莆田市城厢区。
法定代表人柳建忠，局长
出庭行政机关负责人刘清焰，莆田市公安局荔城分局党委委员，黄石派出所所长。
委托代理人柯金炼，莆田市公安局荔城分局法制大队科员。
委托代理人游俊，莆田市公安局黄石派出所民警。
原告龚梅兰不服被告莆田市公安局荔城分局作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00086号《行政处罚决定书》，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月25日向被告莆田市公安局荔城分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告龚梅兰及其委托代理人郑励忠、被告莆田市公安局荔城分局的行政机关负责人刘清焰及委托代理人柯金炼、游俊等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莆田市公安局荔城分局于2015年3月12日作出莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00086号《行政处罚决定书》，内容为：2014年12月8日，龚梅兰到北京市天安门地区进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣返，后于2015年3月12日被群众扭送至莆田市公安局黄石派出所。经查，该人在2014年10月3日、2014年10月13日、2014年11月10日，均因扰乱公共场所秩序被公安机关行政处罚。以上事实有陈曦、罗进军的询问笔录、信访处置函、训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定对龚梅兰处以行政拘留十日。
原告龚梅兰诉称，2015年3月12日，被告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2015）第00086号《行政处罚决定书》，决定对其处以行政拘留十日。该决定书缺乏事实依据和法律依据，请求依法予以撤销。主要理由：1.被告认定原告“2014年12月8日在北京市天安门地区进行非正常上访”无事实依据。天安门地区是公共场所，并非禁地，被告将信访人员途经天安门地区的行为认定为“非正常上访”，是粗暴侵犯人权的思维。2.被告认定原告“扰乱公共场所秩序”是无稽之谈。被告没有证据证明原告在天安门地区实施了扰乱公共场所秩序的行为。再说，即使有扰乱公共场所秩序的行为，为何没有受到北京市公安机关查处呢？相反，北京市公安机关出具的《登记回执》和《政府信息不存在告知书》证实了原告于2014年12月8日没有扰乱天安门地区的公共场所秩序。3.被告认定原告“被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫遣返并被群众扭送至莆田市公安局黄石派出所”无事实依据。原告并没有接到任何训诫书，况且北京市公安机关证实并没有查获原告非正常上访或扰乱公共场所秩序的行为，认定遣返、扭送是违法侵权行为。4.根据《行政处罚法》第二十条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告无权对原告作出行政处罚。5.被告处罚缺乏事实依据和法律依据，且程序违法。被告在短短几个小时里就对原告完成了全部处罚程序，既不客观，也不现实，且没有根据《行政处罚法》第三十一条的规定，履行行政处罚的权利告知程序，其处罚决定依法不能成立。原告提供的证据：1.身份证复印件一份，证明原告主体资格。2.莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00086号《行政处罚决定书》复印件一份，证明原告被决定行政拘留的事实。3.《陕西7村民上访被公安局拘留法院判警方败诉》复印件一份，证明陕西7村民上访被公安局拘留，法院判决警方败诉。4.天公（2015）第301号-回《登记回执》、天公（2015）第225号-不存《政府信息不存在告知书》复印件各一份，证明原告于2014年12月8日没有在北京市天安门地区非正常上访、扰乱公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局查获、立案和移交福建省莆田市公安局荔城分局，被告对原告所作出的行政处罚缺乏事实依据和法律依据。
被告莆田市公安局荔城分局辩称，本案事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当、程序合法，请求维持对龚梅兰的行政处罚决定。理由：1.2014年12月8日下午，龚梅兰在北京市天安门地区非正常上访时被北京市公安局天安门地区分局治安大队执勤民警巡逻发现并现场训诫，经留置后被北京市公安局遣送回莆田原籍。2015年3月12日，莆田市荔城区黄石镇人民政府工作人员陈曦、罗进军等人将龚梅兰扭送至黄石派出所受理。2.对龚梅兰处以行政拘留十日的处罚是适当的。龚梅兰因在北京非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，依法对违法行为人龚梅兰处以行政拘留十日的处罚是适当的。
被告莆田市公安局荔城分局向本院提交了被诉行政行为的证据、依据：1.受案登记表，证明报案时间及受理时间；2.受案回执，证明履行告知职责；3.行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；4.被传唤人家属通知书，证明依法履行告知义务；5.公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；6.行政处罚审批报告，证明行政处罚审批经过；7.公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；8.行政拘留执行回执，证明龚梅兰行政拘留已执行；9.行政拘留家属通知书，证明依法履行告知义务；10.建议停止执行拘留停止通知书、停止拘留审批报告，证明龚梅兰行政拘留已停止执行；11.送达回执，证明履行告知职责；12.荔信处置函（2015）13号，证明莆田市荔城区人民政府信访局“关于移送依法处置黄石镇龚梅兰进京非正常上访的函”，请求依法处置；13.训诫书，证明龚梅兰于2014年12月8日下午在北京天安门地区非正常上访被北京警方训诫；14.龚梅兰询问笔录，证明2015年3月12日民警对龚梅兰进行询问经过；15.陈曦询问笔录，证明陈曦陈述其参与扭送龚梅兰至黄石派出所受理的经过，同时移送关于龚梅兰“2014年12月8日下午在北京天安门地区非正常上访被北京警方训诫”的训诫书及荔信处置函；16.罗进军询问笔录，证明罗进军陈述其参与扭送龚梅兰至黄石派出所受理的经过；17.户籍及前科材料，证明当事人身份及龚梅兰因扰乱公共场所秩序被行政处罚的前科情况。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条、第二十三条。
经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：1.对莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00086号《行政处罚决定书》的合法性及内容的真实性、关联性有异议。认为其没有非正常上访及被北京市公安机关训诫、遣送的事实，被告的《行政处罚决定书》中所依据的证据不足以证明原告有非正常上访和扰乱公共场所秩序的行为，被告的认定没有事实依据，处罚程序违法，且违反管辖权规定，所作出的处罚决定是违法的。2.对《呈请公安行政处罚审批报告》及《行政案件权利义务告知书》、《行政拘留家属通知书》的合法性、真实性均有异议。认为其没有非正常上访和扰乱公共秩序的违法行为，对原告的处罚审批是违法错误的，该审批报告是被告为诉讼而补做的，且被告没有履行告知权利义务及通知家属，不能证明被告程序的合法。3.对《受案登记表》、《受案回执》、“龚梅兰”的《询问笔录》、“罗进军”“陈曦”的《询问笔录》、《扭送通知书》、《行政处罚告知笔录》、《接受证据清单》、荔信处置函（2015）13号《函》及《训诫书》的合法性、真实性、关联性均有异议。认为罗进军、陈曦不是事件的目击者，不能证明原告有存在或实施违法行为，且他们不是被害单位，无权报案，被告受案登记不合法；其询问笔录没有内容，其提供的《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，可以证明原告不存在非正常上访的违法行为。同时，“处置函”不能成为认定原告存在或实施违法行为的证据。原告没有收到北京市公安机关出具的《训诫书》，该《训诫书》没有落款时间，头像是身份证上照片拼贴的，来源不具有合法性和真实性，不能证明其扰乱了公共场所秩序。被告处罚时没有依法履行处罚前的告知义务，程序违法。4.《违法犯罪经历查询情况表》与本案无关，不能证明被告对原告处罚的合法性，更不能证明原告在本案中有存在或实施违法行为，原告保留另案提起诉讼或申诉的权利。5.户籍身份材料中的罗进军、陈曦信息，无法证明他们是黄石镇政府工作人员。6.停止执行拘留报告书虽已停止执行拘留，但并不表明原告有扰乱公共场所秩序的行为，更不能说明被告处罚的合法性。（二）被告对原告提供的证据1、2无异议；对证据3的真实性有异议，且与本案不具有关联性；证据4证明原告在北京非正常上访，北京市公安机关出具的训诫书未必有录入，与本案没有矛盾。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据中，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点、内容以及执法民警，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实性，其合法性并不因原告的否认而失去证据的效力，故证据是合法有效的，可以作为被告依据法定程序对原告进行行政处罚的依据。原告提供的证据1、2本院予以认定，证据4虽然体现了其申请获取的信息内容，但该证据的出具主体与本案被告作出行政处罚所依据的《训诫书》的出具主体不符，而证据3不具有案例的指导效力，故证据3、4与本案行政行为不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2014年12月8日15时30分，原告龚梅兰在北京市天安门地区进行非正常上访而被北京市公安局天安门地区分局治安大队作出《训诫书》，告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理。2015年3月12日15时00分，黄石镇人民政府工作人员陈曦等人将龚梅兰扭送至莆田市公安局黄石派出所报案，称2014年12月8日，龚梅兰在北京市天安门地区进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣返。同时移交派出所的还有：北京市公安局天安门地区分局治安大队对原告龚梅兰出具的《训诫书》和莆田市荔城区人民政府信访局出具的荔信处置函（2015）13号《关于移送依法处置黄石镇龚梅兰进京非正常上访的函》。黄石派出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告龚梅兰行政案件权利义务后进行询问调查，被告根据原告的违法事实，在告知原告拟对其行政处罚的事实、理由、依据及原告不提出陈述和申辩之后，作出莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00086号《行政处罚决定书》，决定对龚梅兰处以行政拘留十日的处罚。同日，将龚梅兰送至莆田市拘留所实施行政拘留。被告因原告身体原因而于同日决定对龚梅兰停止执行拘留。为此，原告不服诉至本院，要求撤销被告作出的《行政处罚决定书》。
另查实，原告龚梅兰曾于2014年10月3日、2014年10月13日、2014年11月10日均因扰乱公共场所秩序而被被告行政处罚。
本院认为，本案的争议焦点在于：一、原告是否扰乱公共场所秩序？2014年12月8日，原告龚梅兰在北京市天安门地区非上访区域滞留、走访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫，其行为已对北京市天安门地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告的行为扰乱了公共场所秩序。二、《训诫书》能否作为行政处罚的事实依据？原告提供的“政府信息不存在告知书”能否证明本案的“训诫书”不存在的问题？《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭审时提供的“政府信息不存在告知书”，该份证据是原告向北京市公安局天安门地区分局政府信息公开接待室申请政府信息公开的，而本案的《训诫书》是北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的，原告申请政府信息公开的主体与作出训诫书的主体不是同一主体，所以，“政府信息不存在告知书”不能否定《训诫书》的存在。被告根据北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的训诫书，依法对原告作出的行政处罚，事实清楚，证据充分。三、被告对原告在北京的违法行为是否有管辖权？根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的相关公安机关对此并无异议，故被告对本案应具有管辖权。四、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法？龚梅兰的行为可以定性为扰乱公共场所秩序，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，符合法律规定，亦未违反法定程序。
综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告的违法行为已被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的法定职权。原告龚梅兰以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告龚梅兰要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二〇一五年三月十二日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00086号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告龚梅兰负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
审 判 员 陈丽生
人民陪审员 陈秀娟
二〇一五年九月六日
书 记 员 薛惠玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。