江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终31号上诉人（原审原告）张建，男，1969年7月21日生，汉族，户籍地如皋市，现住江苏省如皋市。委托代理人薛井凤，女，1969年7月12日生，汉族，住江苏省如皋市。被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地江苏如皋市。法定代表人陈晓彬，局长。委托代理人何尧，如皋市公安局法制大队副大队长。委托代理人邬海江，如皋市公安局高新技术产业开发区派出所教导员。上诉人张建因与被上诉人如皋市公安局不履行法定职责一案，不服江苏省海安县人民法院（2016）苏0621行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年7月28日8时54分左右，张建用其妻薛井凤的手机（手机号码为151××××2538）拨打110报警电话称，××村××组张建家田里有一辆挖沟机在挖土，具体情况其不是很清楚。9时29分左右，处警民警到达现场，经了解，系××街道××村××组张建发现有人在其原住宅地上挖土，挖沟机已经离开上述地块，相关土地租赁使用等问题联系村干部到场解决，并告知张建依法维权。10时30分处警结束，张建在快速处警现场处结备案单签字确认。2015年9月15日9时33分左右至10时左右，张建用其自己手机（手机号码为135××××4192）三次拨打110报警电话均称，有人在其承包地上非法施工。9时50分左右，处警民警到达现场，经了解，系上海申懋咨询有限公司在一块空地上施工填土，张建认为该处是政府以租代征的自家责任田，无征用手续，施工人员无施工手续，因此发生纠纷。处警民警告知运土车驾驶员需凭施工手续施工，现场予以制止。10时45分处警结束，张建在快速处警现场处结备案单签字确认。2015年10月5日15时12分和24分左右，张建用其自己手机两次拨打110报警电话均称，城南街道碧桂园南边1公里，有不认识的人在挖其家里的树。15时37分左右，处警民警到达现场，经向陈建国了解，陈建国与相关部门签订施工合同，今日雇请挖掘机施工时被张建发现并报警，民警到场后已经停止施工。经现场清点，未破坏到张建报警所述称的树。施工工程队队长亦到场让施工人员停止施工，并与张建协调，等与相关部门确认后再行处理。对于已挖的田，张建表示不予追究，处警民警告知张建依法维权。2015年10月27日10时左右，张建用其手机拨打110报警电话称，种植的树被人挖掉。10时27分左右，处警民警到达现场，经了解系龙游湖游乐场施工人员在铺设电缆管道时，误将旁边土堆上的十余棵树苗推倒。10时50分左右，处警民警对张建进行询问并制作询问笔录，询问笔录内容表明，张建该日上午到建设村9组其原宅基地进行查看，发现其种植在宅基地上树木有十几棵被人挖掉，遂报警，宅基地南侧有一道沟，沟里埋有电缆管道，其表示其原宅基地地下埋设管道须经本人同意，将挖掉树苗种植起来，地面恢复原状。10月28日15时20分，民警对龙游湖游乐场工地项目经理郭永锹进行询问并制作询问笔录，要求其将10月27日发生的事情详述。郭永锹表示，10月26日下午安排工人在园区政府交用的动物园门口地块施工，施工时将旁边土堆上树苗挖倒，处警当日其就表示该赔偿的赔偿。2015年11月9日10时33分左右至11时51分左右，张建用其手机五次拨打110报警电话称，田地里种植的树被人挖了。同时，在10时30分左右，上海申懋咨询有限公司施工人员杨清发报警称，有人阻挠施工。10时58分左右，处警民警达到现场，经了解，系上海申懋咨询有限公司在建设村九组段施工，张建称施工人员挖了其家的树和田。处警民警告知公司依法施工，告知张建依法维权。报警人杨清发在快速处警现场处结备案单上签字，张建拒绝签字。2015年11月17日10时27分左右至12时33分左右，张建用其手机三次拨打110报警电话称，不明身份的人在挖自己家的树。10时48分左右，处警民警到达现场，现场未发现有施工人员施工，也未发现有树木被挖，处警民警与张建联系，其表示人在外地旅游，处警民警告知张建回来后需要公安机关反映相关情况，而后，张建未到公安机关反映该次报警缘由。另查明，张建以其向如皋市公安局寄送《财产保护申请书》后如皋市公安局未履行财产保护的职责为由，向如东县人民法院提起行政诉讼，案号为（2015）东行初字第00625号。在该案中张建明确表示，该案不针对2015年11月17日的报警处警行为，如东县人民法院亦未对该次报警求助的接处警行为进行评价。该案查明，张建户房屋经协议搬迁，其已经取得安置房并实际居住。一审法院认为，关于张建起诉是否超过法定期限的问题。如皋市公安局辩称张建提起的诉讼超过了诉讼法规定的6个月的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》规定了直接起诉的期限为自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月。纵观本案，如皋市公安局虽对当事人的报警求助行为均处警处置，但是处警结束之时，并未告知当事人对处警行为享有相应诉权和起诉期限。对诉权和起诉期限的告知，是行政机关遵循正当程序原则的要求，也是行政机关必须履行的义务。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关在作出行政行为时，未告知公民诉权或者起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。本案因如皋市公安局未告知诉权和起诉期限，应适用2年的起诉期限保障公民诉权。故张建的起诉未超过法定的期限，对如皋市公安局关于起诉期限的辩称不予认可。关于如皋市公安局对于张建的报警求助有无依法履职的问题。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。《110接处警工作规则》规定，处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置，处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。对于张建2015年7月28日、9月15日、10月5日、10月27日、11月9日、11月17日的报警求助行为，公安110报警求助指挥平台接到报警后，即刻派员出警，处警民警现场进行处置。7月28日、9月15日的处警行为张建已经签字确认。其他时间段的报警求助，除11月17日报警时张建在外旅游，处警人员到现场后，告知涉事施工方依法行事，告知张建依法维权，涉事施工方或与张建协调，或者表示理应赔偿的赔偿，或未发现报警人所述称的情况。出警后，处警人员将上述各时间段的出警处置情况反馈至110指挥平台，110指挥平台对处置情况登记记载。对于上述时间段报警求助的出警处置，庭审中张建亦承认处警过程及接处警工作登记表记载的内容均是事实。实际上，之所以出现本案中的上述报警求助行为，乃是因为张建对搬迁补偿安置有异议，遂引发其与相关施工方之间的纠纷。对于张建的报警求助行为，如皋市公安局及时出警处置，查明了解警情，在此基础上平息各方纠纷，防止矛盾激化，对警情进行妥善处置，应认为已经依法积极履行职责，如皋市公安局接处警行为并无违法之处。张建要求如皋市公安局依法承担财产损失的法律赔偿责任无法律依据，亦无事实根据。综上，张建提起的诉讼未超过法定期限，如皋市公安局接处警行为并无违法之处，张建要求如皋市公安局承担赔偿责任亦无事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回张建的诉讼请求。上诉人张建向本院提起上诉称，1.上诉人的合法承包地经多次报警后仍被推毁，证明被上诉人未履行处警救助的法定职责；2.一审法院以违法无效的证据作为案件裁判依据违反最高人民法院的证据规定。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求属于司法不公。请求撤销一审判决，确认被上诉人如皋市公安局对报警求助未履行法定职责的行为违法；判令被上诉人如皋市公安局行政不作为给上诉人张建造成的财产损失承担赔偿责任。被上诉人如皋市公安局答辩称，1.公安机关已经依法积极履行职责，相关接处警行为并无不当，且符合公安部110接处警规则的规定，上诉人认为公安民警未依法履行职责无任何事实与法律依据。2.一审法院采信的证据均符合相关规定。上诉人张建的上诉无事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。在本院审理过程中，上诉人张建提供了如皋市发展和改革委员会皋发改复字〔2015〕第35号政府信息公开申请答复书、如皋市规划局皋规依复〔2015〕92号政府信息公开申请答复书等证据，并认为属于新的证据，以此证明：1.相关单位进行施工没有相关手续，没有立项，没有规划，没有施工许可证；2.上诉人张建提交的土地承包证证明土地属于张建使用。被上诉人如皋市公安局质证认为，1.上诉人当庭提供的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，不具有证明力，应当不予采信。2.上述证据与本案无关，且从我局提供的行政处罚决定书可见，相关非法占地行为的主管部门是国土部门，并非公安机关，上诉人无任何法律依据要求公安机关行使其他部门的职责。本院审核认为，关于上诉人张建在二审中提供的证据是否属于新证据的问题。由于张建在二审中提供的证据产生于一审判决作出之前，且为张建本人持有，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，张建提供的上述证据不属于“新的证据”，本院不予采纳。经审理查明，一审判决查明的案件事实并无不当，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予以答复的，属于人民法院受案范围。也就是说，只有在行政机关拒绝履行或者不予答复的情形下，公民、法人和其他组织才有权对此类行政行为提起行政诉讼。进一步说，在人民法院受理此类案件后，根据证据判断行政机关是否已经履行法定职责或者是否已经作出答复是案件的审理重点，而且该重点涉及到法院应否判决行政机关承担履行法定职责或者作出答复等实体问题。本案中，首先，根据上诉人张建在一审中的行政起诉状，其提出的第一个诉讼请求是“确认被告对原告的报警求助行政不作为违法。”从该诉讼请求来看，张建认为如皋市公安局在接受其报警后存在不作为（消极作为），即未履行法定职责的行为，故请求确认如皋市公安局接警后的行政不作为违法。因此，本案中如皋市公安局在接到报警后有无履行法定职责是审理本案的重点。从如皋市公安局提供的证据看，其在分别接到张建的多次报警后，已分别及时指令辖区派出所民警现场处警，且处警民警在到达现场后亦根据所报警情对有关人员进行了调查了解，并对相关施工人员进行了阻止。对该事实，不仅有张建多次在如皋市公安局提供的快速处警现场处结备案单故签字（至于张建在部分备案单上未签字，反过来亦不能否认如皋市公安局在接受张建报警后，及时进行现场处警的事实）的事实加以证明，亦有如皋市公安局提供的其他证据加以证明，故一审法院认定如皋市公安局已经履行了相应法定职责具有相关事实根据，且有相应法律依据。其次，根据张建在一审中的行政起诉状，其提出的第二个诉讼请求是“判令被告履行保护公民土地使用权的法定职责”。根据相关法律法规规定，土地使用权人之间发生争议，或者土地使用权受他人不法侵害的，土地使用权人应当向相关人民政府申请解决，或者通过民事诉讼方式等途径救济，公安机关并无保护公民土地使用权的法定职责。再次，根据上诉人张建在一审中的行政起诉状，其提出的第三个诉讼请求是（判令被告）“依法承担玩忽职守给原告造成财产损失的法律赔偿责任”。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（三）项的规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应对证明因受被诉行为侵害而造成损失的事项承担举证责任。本案中，张建并未提供其主张的所谓因如皋市公安局玩忽职守造成其财产损失的证据。故该诉讼请求依法不能成立。综上，张建在二审中提供的证据不属于新的证据，本院不予采纳。一审法院采信证据符合法律以及最高人民法院相关司法解释的规定。一审法院认为如皋市公安局接处警行为并无违法之处的理由并无不当。张建要求如皋市公安局履行保护其土地使用权的法定职责于法无据。张建在一审中并未提供提供其主张的所谓因如皋市公安局玩忽职守造成其财产损失的证据，故张建在一审中的该诉讼请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院予以维持。张建的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人张建负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一七年三月三十一日书记员  凌 媛附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；