贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终945号
上诉人（一审第三人）凯里市龙场镇三兴村马路组龙廷文等53户，具体名单附后。
诉讼代表人张焕发，男，苗族，。
诉讼代表人刘云贵，男，革家人。
诉讼代表人张亚材，男，汉族。
委托代理人吴永龙，贵州万木春律师事务所律师。执业证号15226201010612269。委托代理权限为一般授权代理。
被上诉人（一审被告）凯里市人民政府。
法定代表人罗杰，市长。
被上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。
法定代表人冯仕文，州长。
委托代理人罗榆程，黔东南苗族侗族自治州人民政府法制办公职律师。工作证号15226201660589401。委托代理权限为一般授权代理。
委托代理人朱卓君，黔东南苗族侗族自治州人民政府法制办公职律师。工作证号15226201660287469。委托代理权限为一般授权代理。
被上诉人（一审原告）凯里市龙场镇三兴村狗场组、岩脚组龙明财等48户，具体名单附后。
诉讼代表人张焕春，男，汉族。
诉讼代表人张汝熙，男，汉族。
上诉人凯里市龙场镇三兴村马路组龙廷文等53户（以下简称“龙廷文等53户”）因与被上诉人凯里市人民政府、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称“黔东南州人民政府”）、凯里市龙场�三兴村狗场组、岩脚组龙明财等48户（以下简称“龙明财等48户”）土地行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。
一审经审理查明，争议地位于龙场镇三兴村老鸦山，面积53.09亩。该争议地自1956年下半年起，黔东南州工业局规划作为采煤区并在此设点打井采煤。1959年，黔东南州工业局将所占土地移交给黔东南炉山铁厂（渔洞监狱前身）管理使用，后渔洞监狱在移交的土地上建成医院。1983年，渔洞监狱在争议土地上“拆旧建新”时与当地生产队发生争议，经龙场公社、渔洞煤矿、狗场大队、马路队和水井队共同协商，达成协议约定“我矿卫生所范围的土地，所有权属于生产队集体所有”、“我矿如果搬迁，卫生所占用�土地，一概归还原主”等。后因狗场村与渔洞监狱就土地所有权发生纠纷，凯里市人民政府于2011年9月18日以《常务会议纪要》确定“争议的53.09亩土地属狗场村集体土地，为支持渔洞监狱建设，争议土地中属渔洞监狱项目建设需用部分，市人民政府进行征用，并无偿划拨给渔洞监狱用于项目建设，本次渔洞监狱项目建设尚未使用的土地，要依法退还龙场镇狗场村民委员会进行管理使用”。2010年5月26日，凯里市土地开发中心代表凯里市人民政府与龙场镇狗场村民委员会签订《征收土地补偿协议》，征收了包含争议地在内的134.09亩土地为国有土地。龙明财等48户及龙廷文等53户因争议地征地补偿款分配问题发生争议，经龙场镇人民政府组织调解，于2012年3月27日作出龙府发（2012）19号调解意见，认定“争议地老鸦山土地面积为53.09亩所有权属归当时的狗场组、岩脚组共有�争议地内熟田熟土按征地前的管理，所有权归使用该熟田熟土的群众现所在的集体所有，使用权归现使用者所有，该争议地2010年8月被国家征用后，土地所有权归国家所有”。2013年7月29日，凯里市人民政府作出凯府发（2013）39号处理决定，认定争议的53.84亩土地属狗场村集体所有，使用权属于龙廷文等53户，龙明财等48户不服向凯里市人民法院提起行政诉讼，凯里市人民法院以（2014）凯行初字第96号行政判决撤销了凯府发（2013）39号处理决定。龙廷文等53户再次向凯里市人民政府提出土地确权申请，凯里市人民政府于2015年11月9日作出凯府发（2015）35号《市人民政府关于龙场镇三兴村马路组龙廷文等53户与龙场镇三兴村狗场、岩脚组龙明财等48户土地权属争议的处理决定》（以下简称“（2015）35号处理决定”），认定争议地在1983年时已分配给龙廷文等53户，龙廷文等53�于1983年与1984年时向凯里渔洞监狱提出退还争议地所有权并与凯里渔洞监狱签订了协议书，协议书明确一旦卫生院搬迁则退还土地给龙廷文等53户。而龙廷文等53户与龙明财等48户于1962年“四固定”时及1984年发包山林时期所分得的田土山林是划分清楚的。在1983年和1984年发生争议时，政府还未对老鸦山卫生院进行征收或补偿，未产生实质的经济利益，在此种情况下，龙廷文等53户仍向渔洞监狱提出争议地的权属主张并在政府的组织下达成了协议。协议中明确老鸦山卫生院一旦搬迁后便退土地给马路队，协议中签字的张亚材为当时马路队队长，而当时马路队则为现龙廷文等53户的前称。由此可以认定，在未产生经济利益时期，亦即在1983年至1984年时，龙明财等48户应当明知渔洞监狱占用争议地但并未提出异议。龙廷文等53户与龙明财等48户因为管理需要合并为狗场组和岩脚组，现又合并成马路组和狗场、岩脚组，但龙廷文等53户与龙明财等48户的合并是在土地承包到户之后，合并后的龙廷文等53户与龙明财等48户的田土山林仍延续合并前的权属及管理状态。调查查明的情况也是龙廷文等53户与龙明财等48户合并时并未对山林土地等资产进行调整及整合，而只是行政管理上的名称变更，不能证明原属龙廷文等53户所有的土地资产已经变更为现争议双方全体组民共同享有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（三）项的规定，决定争议的53.09亩土地使用权归龙廷文等53户。
龙明财等48户不服，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府经审查于2016年1月29日作出黔东南府复议字（2016）12号《行政复议决定书》（以下简称“（2016）12号复议决定�），认定龙明财等48户与龙廷文等53户在1992年合并前分属不同的经济组织，1983－1984年在龙廷文等53户与渔洞监狱争议时，龙明财等48户明知渔洞监狱占用争议地但并未提出异议且未参与，龙廷文等53户因为行政区划调整而与龙明财等48户合并，但没有证据证实合并后龙明财等48户与龙廷文等53户对原各自管理的田土山林进行重新调整和整合，龙明财等48户与龙廷文等53户的田土山林仍延续合并前的权属及管理状态，在龙明财等48户没有证据证明原属龙廷文等53户所有的土地已经变更为现争议双方全体组民共同享有的情况下，若将龙廷文等53户原所有和管理使用的土地认定为现属龙廷文等53户与龙明财等48户共同共有与事实不符，且对龙廷文等53户显失公正、公平。凯里市人民政府作出的行政行为认定事实清楚，采信证据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》�二十八条第一款第(一)项的规定，维持凯里市人民政府作出的（2015）35号处理决定。
一审同时查明，1962年“四固定”时期，狗场管理区分成狗场生产大队、平寨生产大队，狗场生产大队分成12个生产小队，龙明财等48户分属当时的狗场小队和岩脚小队，龙廷文等53户分属当时的马路小队和水井小队。1965年，水井小队与马路小队合并称为马路队，狗场小队与大塘沟合并称为狗场队。1980年第一轮土地承包后马路队拆分为水井队和马路队。1992年马路队与狗场队合并，称为狗场村狗场组，水井队与岩脚队合并，称为狗场村岩脚组。2014年3月，凯里市龙场镇狗场村、平寨村、平路河村合并称为三兴村，原狗场村狗场组中原属马路队的28户脱离狗场组，与原狗场村岩脚组分离出的原属水井队的25户合并为一组，称为三兴村马路组。
一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，凯里市人民政府具有对辖区土地所有权和使用权争议作出处理决定的职权。凯里市人民政府根据争议一方当事人的申请，作出处理决定，龙明财等48户不服可提起行政诉讼。凯里市人民政府认定争议地在1983年时已分配给龙廷文等53户，龙廷文等53户于1983年与1984年时向凯里渔洞监狱提出退还争议地所有权并与凯里渔洞监狱签订了协议书，协议书明确一旦卫生院搬迁则退还土地给龙廷文等53户。但1983年渔洞煤矿与龙场公社狗场大队、马路队和水井队签订的《协议书》，只约定了土地所有权属于生产队集体所有，未明确归狗场大队还是马路、水井生产队，1984年协议没有协议各方签章，不能证明争议地在1983年时已分配给龙廷文等53户的事实，故凯里市人民政府认定“争议地1983年已分配给龙廷文等53户”的证据不足。争议地自1959�以来一直处于渔洞监狱（及其前身）的管理使用之下，龙廷文等53户没有对争议地实施经营管理的事实，在没有龙廷文等53户关于争议地的有效权属证书或管理使用事实的情况下，凯里市人民政府将使用权认定归龙廷文等53户的证据不足。争议地在2010年5月被征用后，土地性质为国有，使用权应为现使用单位即渔洞监狱，凯里市人民政府作出的处理决定将争议土地使用权人明确归龙廷文等53户，与现有土地使用实际状况相冲突。本案争议的起因是土地征收补偿款分配，但如何分配征地补偿款要追溯到征收前土地的所有权和使用权，龙明财等48户提出本案不再是土地使用权纠纷、凯里市人民政府处理本案超越职权的意见，不予采纳。确定使用权属应当以人民政府颁发的有效权属证书为依据，本案在调处中各方没有提交上述有效权属凭证，也没有龙廷文等53户实质性管理争�地的事实，凯里市人民政府将本案争议土地的使用权处理给龙廷文等53户的证据不足。黔东南州人民政府基于相同的事实认定作出复议决定维持凯府发（2015）35号处理决定，亦属认定错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销凯里市人民政府作出的（2015）35号处理决定；二、撤销黔东南州人民政府作出的（2016）12号复议决定；三、由凯里市人民政府在判决生效后六个月内重新作出处理决定。案件受理费50元，由凯里市人民政府负担。
一审宣判后，龙廷文等53户不服，向本院提起上诉。
上诉人龙廷文等53户上诉称：1.1959年时，渔洞煤矿仅在争议地范围内修建了3至4间简易瓦房和院坝，占地面积大约有3亩，其余土地是由上诉人在管理使用。1962年“四固定”时期，争议地就已固定给�诉人马路和水井小队管理使用，但渔洞煤矿占用上诉人管理使用的争议地一直持续到1983年和1984年上诉人与渔洞煤矿签订协议。因此，一审法院认定从1959年起上诉人没有对争议地实施管理与客观事实不符。2.上诉人提交的1983年和1984年协议属合法有效协议，协议已明确卫生所搬离后，所占用的土地归还上诉人，一审法院否定该协议的效力，认定证据错误。3.龙廷文等53户与龙明财等48户并组仅是行政称谓上的合并，并未将原来各方的土地林地所有权及使用权进行重新分配，龙明财等48户要求将争议地的征收补偿共同进行分配不符合客观事实。4.凯里市人民政府作为具有土地行政确权的法定机构，其有权根据其自行调查结果并结合双方当事人提供的证据，确认争议土地权属归属。综上，一审判决认定事实错误，请求：撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016�黔26行初27号行政判决，并改判维持凯里市人民政府作出的（2015）35号处理决定和黔东南州人民政府作出的（2016）12号复议决定。
被上诉人凯里市人民政府二审答辩称：1.对双方的土地确权纠纷，凯里市人民政府经过调查取证、审查双方提交的证据材料，并通过合法程序作出处理决定，有事实根据和法律依据；2.一审法院认为1983年的协议书没有明确争议地归属上诉人，属认定事实错误，该协议经当时的马路队队长与渔洞监狱双方签字确认，双方主体适格，内容不违反法律、法规的规定，合法有效；且争议地一直属于上诉人管理使用，上诉人才会向渔洞监狱主张权利。故一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决并依法予以改判。
被上诉人黔东南州人民政府二审答辩称，凯里市人民政府作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿；黔东南州人民政府�议程序合法，故请求撤销一审判决并依法予以改判。
被上诉人龙明财等48户二审答辩称，1992年，龙廷文等53户与龙明财等48户进行合并后，除已经承包到户的土地和山林之外，尚未具体分配到户的土地和山林进行了整合，且在合并之后集体对产生的收益进行了分配。现该争议地已经被凯里市人民政府依法征收并无偿划拨给贵州省渔洞监狱适用，现已不存在任何土地所有权和使用权的争议，仅仅是土地补偿款的分配纠纷，故凯里市人民政府受理该案程序违法，但鉴于一审已撤销处理决定，故被上诉人请求维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的起因是土地征收补偿款分配，但如何分配征地补偿款涉及到征收前土地所有权和使用权的归属，根据《中华人民共和国土地管理法�第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，凯里市人民政府有权对其辖区内土地所有权和使用权争议作出处理决定。但凯里市人民政府作出的（2015）35号处理决定现存在如下问题：第一，因争议地已于2010年5月被征收后，土地所有权为国有，使用权应属渔洞监狱，凯里市人民政府的处理决定未区分土地征收前后的权属不同，直接将争议地使用权人明确归龙廷文等53户，与现土地使用实际状况相冲突；第二，1983年签订的《协议书》，只约定了土地所有权属于生产队集体所有，未明确归狗场大队还是马路、水井队，1984年协议没有协议各方签章，不能证明争议地在1983年时已分配给龙廷文等53户的事实；且龙廷文等53户现未提交充分证据证明其对争议地实施经营管�的事实，故凯里市人民政府在龙廷文等53户没有关于争议地的有效权属证书或管理使用事实的情况下，将使用权认定归龙廷文等53户属事实不清，证据不足。综上，凯里市人民政府将本案争议土地的使用权确认给龙廷文等53户的证据不足；黔东南州人民政府基于相同的事实认定作出复议决定维持凯府发（2015）35号处理决定，亦属认定事实错误，应予撤销。故一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凯里市龙场镇三兴村马路组龙廷文等53户负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
审 判 员 冉依依
代理审判员 邓玉婷
二〇一七年五月二日
书 记 员 陈倩雯
附：
上诉人龙廷文等53户人员名单
1、张汝庆，男，汉族。
2、刘锡平，男，革家人。
3、高承武，男，革家人。
4、金朝芬，女，革家人。
5、吴玉富，男，革家人。
6、高承举，男，革家人。
7、刘忠贵，男，革家人。
8、吴玉华，男，革家人。
9、刘云华，男，革家人。
10、刘中林，男，革家人。
11、高茂贵，男，革家人。
12、吴治英，女，苗族。
13、余家玉，女，革家人。
14、刘锡海，男，革家人。
15、高承坤，男，苗族。
16、刘忠胜，男，革家人。
17、刘锡银，男，革家人。
18、吴绍华，男，苗族。
19、张兴才，男，汉族。
20、吴玉国，男，革家人。
21、张青才，男，汉族。
22、刘云贵，男，革家人。
23、吴兴春，男，苗族。
24、张华才，男，汉族。
25、张汝政，男，汉族。
26、刘忠兴，男，革家人。
27、高茂清，男，革家人。
28、高成进，男，革家人。
29、龙庭文，男，汉族。
30、张焕平，男，汉族。
31、张焕胜，男，汉族。
32、张德财，男，汉族。
33、张文材，男，汉族。
34、张亮才，男，汉族。
35、张俊材，男，汉族。
36、张凯财，男，苗族。
37、张焕东，男，汉族。
38、张成，男，汉族。
39、金再军，男，革家人。
40、金应奇，男，革家人。
41、金应龙，男，革家人。
42、张焕宝，男，汉族。
43、张军财，男，汉族。
44、龙登荣，男，汉族。
45、张焕勇，男，汉族。
46、蒋炳兰，女，汉族。
47、龙廷伍，男，汉族。
48、张焕海，男，汉族。
49、龙登祥，男，汉族。
50、张忠材，男，苗族。
51、张焕发，男，苗族。
52、张亚材，男，汉族。
53、张建才，男，汉族。
被上诉人龙明财等48户人员名单
1、张云基，男，汉族。
2、张焕堂，男，革家人。
3、吴兴军，男，苗族。
4、吴兴国�男，苗族。
5、张跃才，男，汉族。
6、张洋，男，革家人。
7、张焕海，男，革家人。
8、张明，男，革家人。
9、龙启富，男，苗族。
10、龙启荣，男，苗族。
11、龙明银，男，苗族。
12、龙启成，男，苗族。
13、杨正贤，男，革家人。
14、高承富，男，革家人。
15、龙启昌，男，苗族。
16、龙启章，男，苗族。
17、罗爱华，女，汉族。
18、顾秀业，女，苗族。
19、张锡平，男，汉族。
20、张林基，男，苗族。
21、张万才，男，汉族。
22、张锡华，男，苗族。
23、杨再成，男，革家人。
24、龙明财，男，苗族。
25、张仁均，男，苗族。
26、王学碧，女，汉族。
27、张焕兵，男，汉族。
28、舒决梅，女，汉族。
29、张汝辉，男，汉族。
30、杨光珍，女，革家人。
31、吴寿平，男，苗族。
32、杨通富，男，革家人。
33、杨光亮，男，革家人。
34、张焕清，男，汉族。
35、张晋，男，革家人。
36、张奇财，男，汉族。
37、吴寿武，男，苗族。
38、吴治安，男，苗族。
39、吴寿文，男，苗族。
40、张焕祥，男，汉族。
41、张焕忠，男，汉族。
42、张顺，男，革家人。
43、吴寿军，男，苗族。
44、吴寿朗，男，苗族。
45、吴治祥，男，苗族。
46、张汝熙，男，汉族。
47、吴寿忠，男，苗族。
48、李芳，女，苗族。