云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）昆行终字第56号上诉人（一审原告）樊则华，男，汉族，1954年6月16日生，住所云南省昆明市五华区。被上诉人（一审被告）昆明市民政局。住所地：昆明市呈贡新区行政中心**楼。法定代表人张正平，局长。委托代理人刘凌、徐梦捷，均为云南会凌律师事务所律师。代理权限：均为特别授权代理。一审第三人赵金兰，女，汉族，1971年11月20日生，住所云南省昆明市东川区。现下落不明。上诉人樊则华因与被上诉人昆明市民政局（以下简称：市民政局）不服不予受理行政复议申请决定一案，不服昆明市呈贡区人民法院（2014）呈行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月8日受理后，依法组成合议庭进行审理，期间经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。经调查询问及合议庭评议，本案现已审理终结。一审人民法院查明以下案件事实：本案第三人赵金兰与张正清于2009年10月29日在昆明市东川区民政局办理了协议离婚登记手续并获取了滇昆东离字（2009）3-039号离婚证。赵金兰与张正清所订离婚协议约定：双方所生儿子张天锐（时年13岁）由其父张正清扶养，由其母赵金兰每月支付生活费260元至年满18岁止；所有的位于东川区新村线务站1幢三单元302室房屋由张正清带孩子居住，女方（赵金兰）自愿搬出，房子留给张天锐所有。2012年2月9日，张正清因呼吸循环衰竭死亡。因张正清与张梅娥系兄弟姐妹关系，本案原告樊则华与张梅娥系夫妻，在张正清死亡后，樊则华及家人与赵金兰就相关房屋和张正清生前租赁房屋、生活扶养支出等事项产生纠纷，双方曾于2014年1月15日因财产损害纠纷民事诉讼在昆明市东川区人民法院参加庭审。樊则华在前述庭审过程中，因赵金兰出示滇昆东离字（2009）3-039号离婚证等材料而知悉涉案离婚登记的具体内容。原告樊则华自2014年1月15日知道昆明市东川区民政局为赵金兰与张正清离婚登记的具体内容后，因对此不服曾于2014年1月21日向东川区民政局提出撤销离婚登记申请，在该民政局未依法作出处置或答复情况下，又于同年3月20日向被告市民政局提出行政复议申请。被告市民政局受理樊则华提出的复议申请后，经审查认为依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，樊则华自2014年1月15日知道滇昆东离字（2009）3-039号离婚登记行政行为之日起，于同年3月20日提起的行政复议申请已超过法定六十日期限，据此于2014年3月25日以昆民行复不理决字〔2014〕第1号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理樊则华的行政复议申请，同时以邮寄方式向樊则华送达了前述不予受理行政复议申请决定书。原告樊则华不服该不予受理行政复议申请决定而诉至法院。一审人民法院认为：原告樊则华是被告市民政局作出的昆民行复不理决字〔2014〕第1号不予受理行政复议申请决定的行政相对人，与该复议申请不予受理决定存在利害关系，其提起的行政诉讼符合行政诉讼法第十一条第（八）项规定，鉴于原告樊则华虽非涉案滇昆东离字（2009）3-039号离婚登记行为相对人（赵金兰、张正清）任何一方的近亲属（配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女及其他具有扶养、赡养关系的亲属），但其与张正清的兄弟姐妹张梅娥属夫妻关系，存在照顾、扶养张正清离婚后至死亡期间生活的可能性。因此，一审法院依法确认原告主体资格应属适格，享有提起行政诉讼的权利。被告市民政局属于法律授权的昆明市行政区域内的县、区（市）基层婚姻登记管理机关的上级行政管理机关，依据行政复议法第十二条第一款规定，有权对辖区内的涉案行政复议申请事项履行监督管理职责。故一审法院依法确认被告市民政局的行政主体资格及执法权限符合法律规定。第三人赵金兰系涉案离婚登记行为的一方相对人，与离婚登记行为的撤销与否的裁决结果存在利害关系，应共同参与本案诉讼。因第三人赵金兰现下落不明，经本院合法送达、传唤，其并未在法定期限内应诉、举证、答辩且无正当理由拒不到庭参加诉讼，应依法由其承担相应法律后果。具体对应原告樊则华请求确认被告市民政局作出的不予受理行政复议申请决定违法、予以撤销并重新作出复议决定的诉讼请求分析，因原告樊则华在无不可抗力或其他正当理由致使难以行使行政复议申请权利情形下，自2014年3月20日提出的行政复议申请已超过法定六十日的期限（其自2014年1月15日知道东川区民政局作出的本案离婚登记行为内容之日起，如不服应依法在六十日即至同年3月17日之前提出行政复议申请）且无法定正当理由情形，最终导致其诉讼请求缺乏事实法律依据，依法不应支持；被告市民政局作出的不予受理行政复议申请决定有相应事实依据，法律适用正确、适当，执法程序并不存在严重违法情形，一审法院依法予以维持。一审法院判决驳回原告樊则华请求撤销被告昆明市民政局于2014年3月25日作出的昆民行复不理决字〔2014〕第1号不予受理行政复议申请决定的诉讼请求；案件受理费50元，由原告樊则华承担。宣判后，樊则华不服一审判决向本院提起上诉称：（一）一审要求上诉人在诉状中，将与被上诉人婚姻登记行政监督不作为的案外人赵金兰列为第三人，违反法律规定。（二）一审判决认定法律事实、法律关系错误。上诉人的行政复议申请未过复议时效，一审法院将婚姻登记机关的行政登记行为与被上诉人行政监督机关的行政监督职责混淆错误。即：上诉人的行政复议，不是针对东川区民政局婚姻登记行为提起的，而是基于东川区民政局不履行确认其婚姻登记行为违法并给予上诉人国家赔偿的行政不作为提起。因上诉人于2014年1月20日申请东川区民政局确认涉案《离婚证》、《离婚协议》违法并予以撤销，东川区民政局在《行政复议法》第九条规定的60日内未作出具体行政行为，构成不作为，故上诉人向被上诉人昆明市民政局申请复议所针对的，是东川区民政局的行政不作为，其复议期限应该自2014年3月20日起，至2014年5月19日止。上诉人于2014年3月20日向被上诉人申请复议，并未超过法定60日期限。（三）一审判决适用法律错误。被上诉人是东川民政局的上级行政管理机关，对东川区民政局不履行婚姻登记监督职责的行政不作为，有义务予以监督、管理、纠正。一审判决驳回上诉人的诉讼请求违法。综上，上诉人请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人所作《不予受理行政复议决定》违法；3、依法责令被上诉人履行婚姻登记法定监督职责，对上诉人申请昆明市东川民政局不予撤销其违法婚姻登记及行政赔偿，其在法定期间不作为依法重新作出行政复议，依法作出具体行政行为。被上诉人市民政局答辩称：（一）一审认定事实清楚，适用法律错误，应当予以维持。（二）上诉人的上诉理由无事实及法律依据。上诉人自行提交的证据可证明上诉人于2014年1月15日即已知晓争议婚姻登记事实，上诉人认为复议申请期限应计算至2014年5月19日，属于对行政复议法相关条文的误解。其次，上诉人认为复议申请是基于对东川区民政局在法定期间依法不作为提起，而被上诉人作为上级主管单位有法定监管职责，因此复议没有超过法定期限。上诉人的这一上诉理由混淆了起诉的对象及内容，上诉人不服东川区民政局的不作为，应以东川区民政局为被告，提起其他诉讼解决，而非在本案中作为认为复议申请未过时效的上诉理由。综上，请求驳回上诉，维持原判。本案上诉人与被上诉人均未提交新的证据，经审查，一审对案件证据的认定采纳得当，认定事实清楚，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：本案被诉行政行为是市民政局对上诉人樊则华所作昆民行复不理决字[2014]第1号《不予受理行政复议申请决定书》，本案审理亦围绕该不予受理决定的合法性展开，解决“复议申请应否受理的问题”，判决结果并不影响赵金兰婚姻登记的相关权利义务，其不参加诉讼亦不影响案件事实查明，故将赵金兰追加为本案第三人并无必要，又因赵金兰在一、二审过程中均下落不明，追加为第三人亦增加诉累、影响审判效率。故赵金兰不应作为第三人参加诉讼，本院对一审的追加予以纠正。在被诉不予受理决定的合法性方面，被上诉人市民政局系被诉行政行为的适格主体，行政程序合法。本案争议焦点在于上诉人樊则华向市民政局申请行政复议是否已超过60日的法定复议期限。上诉人樊则华在复议申请及行政诉讼程序中，均认可自己于2014年1月15日在东川区法院民事诉讼中即知晓东川民政局颁发了滇昆东离字（2009）3-039号《离婚证》、《离婚协议》及其内容，但上诉人称向被上诉人申请复议所针对的，是上诉人2014年1月20日向东川区民政局申请纠正该婚姻登记后，该局60日内不纠正违法婚姻登记的不作为，而非婚姻登记行为。故主张对该项不作为的复议期限应从2014年3月20日至2014年5月19日，上诉人于2014年3月20日向被上诉人申请复议并未超过复议期限。然而，根据上诉人提交的《行政复议申请书》记载，其请求事项为“一、依法确认被申请人2009年10月29日颁发的滇昆东离字（2009）3-039号《离婚证》及《离婚协议》违法并依法予以撤销；二、依法责令被申请人赔偿违法事实离婚登记行为给申请人造成的赵金兰应当承担张正清扶养费56700元、房租费28800元、房屋失火损失费15000元，合计100500元”，申请书内容亦围绕婚姻登记行为事实展开。据此本院认为，无论基于文义或目的予以解释，上诉人樊则华申请行政复议所针对的均是东川区民政局作出的滇昆东离字（2009）3-039号《离婚证》及《离婚协议》婚姻登记行为，复议期间计算应以其知晓婚姻登记行为的时间，即2014年1月15日为起算点，因上诉人樊则华未主张和证明存在不可抗力或其他正当理由耽误申请期限，故法定复议期限应计算至2014年3月17日（已考虑期限最后一日为周末并顺延），其于2014年3月20日才向被上诉人昆明市民政局提出复议申请，已超过复议期限。上诉人主张的“复议申请针对的是东川区民政局的不作为”，因与复议申请书内容不符，缺乏相应证据，本院不予认可。被上诉人以超过法定复议期限为由作出昆民行复不理决字[2014]第1号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。一审审判程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，对一审判决应予维持。综上，本院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第七十四条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人樊则华负担。本判决为终审判决。审 判 长 马 勇代理审判员 吴 娴代理审判员 赵鸿章二〇一六年一月二十日书 记 员 李国芳