云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云23行初11号
原告许成艳，女，1971年7月21日生，住禄丰县。
委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。
委托代理人刘广胜，北京创为律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告蒋华贵，男，1965年12月6日生，住址同上。
被告禄丰县人民政府（行政机关）。住所地：禄丰县金山镇北辰街**号。
法定代表人杨继周，县长。
委托代理人李圆圆，云南凌云律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人周智荣，禄丰县城市管理综合行政执法局局长。代理权限为特别授权代理。
被告楚雄彝族自治州人民政府（复议机关）。住所地：楚雄市开发区丰胜路***号。统一社会信用代码：115323000151673132。
负责人迟中华，代理州长。
委托代理人高明新，楚雄州人民政府政策和法制办公室副主任。代理权限为特别授权代理。
委托代理人李玫，楚雄州人民政府政策和法制办公室行政复议科科长。代理权限为特别授权代理。
原告许成艳、蒋华贵因与被告禄丰县人民政府（以下简称禄丰县政府）房屋征收补偿及楚雄彝族自治州人民政府（以下简称州政府）行政复议一案，于2017年6月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年6月16日向被告禄丰县政府、州政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭通知书及原告方提交的证据材料等相关诉讼文书。庭前，本院依法组织双方当事人进行证据交换，并于2017年7月12日对本案证据进行举证、质证。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。庭审中蒋华贵书面申请作为共同原告参加诉讼，二被告无异议，经本院审查同意蒋华贵作为原告参加本案诉讼。原告许成艳、蒋华贵及委托代理人刘广胜、孙建伟，被告禄丰县政府出庭负责人罗文学及委托代理人李圆圆、周智荣，被告州政府委托代理人高明新、李玫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二原告诉称，二原告系夫妻关系，禄丰县金山镇环城西路房屋属于二人共同所有的合法房产，房屋一直用于经营红卫旅社。2017年1月25日，被告禄丰县政府向原告许成艳下达《房屋征收补偿决定》，要求原告许成艳于收到补偿决定之日起30日内将被征收房屋腾空搬迁完毕并办理移交手续。原告许成艳不服县政府征收补偿决定，于2017年3月2日向被告州政府申请行政复议，要求撤销禄丰县政府的征收补偿决定。2017年6月2日，原告收到被告州政府云楚政行复决字[2017]第1号《行政复议决定书》。现二原告认为被告禄丰县政府作出的《房屋征收补偿决定》认定事实错误、程序违法、补偿决定依据的评估报告计算标准错误、补偿过低，严重降低原告原有生活水平，严重侵犯原告合法利益。为维护自己合法利益，特提起行政诉讼，请求确认被告禄丰县政府作出的2017年3号《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销；请求确认被告州政府作出的云楚政行复决字[2017]第1号《行政复议决定书》违法并予以撤销，本案诉讼费由二被告承担。
二原告针对其诉讼请求向本院提交如下证据：1、二原告身份证复印件一份、房屋所有权证复印件一份、房屋共有权证复印件一份、国有土地使用权证复印件一份、户口本复印件一份，欲综合证明二原告诉讼主体资格、二原告对被征收房屋享有所有权及被告禄丰县政府作出征收补偿决定遗漏共有人蒋华贵作为被征收人的事实；2、房屋征收补偿决定复印件一份，欲证明禄丰县政府作出的征收补偿决定事实不清、程序违法、补偿标准认定错误及补偿款计算错误，侵害二原告合法财产权益的事实；3、被征收房屋周边商品房销售宣传资料一套，欲证明禄丰县政府作出的征收决定，补偿价格明显低于同期类似房地产销售价格，违反国务院590号令的规定；4、许成艳持有的公共卫生许可证、税务登记证、个体工商户营业执照、特种行业许可证复印件各一份，欲证明被征收房屋一直从事旅店经营、合法经营、依法纳税，被告禄丰县政府进行征收时未按照房屋属于商业营业用房的性质严格对被征收房屋进行评估、补偿、未补偿二原告营业损失违反法律规定。
被告禄丰县政府辩称，一、禄丰县严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《办法》）等相关规定的授权程序和流程作出的2016年县城旧城棚户区改造房屋征收补偿方案、房屋征收决定及征收公告事实清楚、程序合法，完全符合法律法规规定，并无不当。禄丰县政府根据项目建设规划、可研分析及实施计划，在2014年、2015年已经开展的项目前期工作基础上，结合禄丰县县城旧城棚户区改造实际情况，于2016年5月制定了《禄丰县2016年县城旧城棚户区改造房屋征收补偿方案》（以下简称《方案》）（征求意见稿）后，首先组织有关部门对该方案进行论证，结合有关部门提出的修订意见对征求意见稿进行多次修订形成征收方案征求意见的最终稿。为了确保能够充分听取群众对本次征收方案征求意见稿的意见和建议，禄丰县政府棚改工作机构禄丰县县城旧城棚户区改工作指挥部（以下简称棚改办）于2016年6月6日发出《方案》征求意见的通知，将公开征求意见的相关事项告知全县群众、发放征求意见表、听取群众意见和建议，向社会公众公开征求意见的工作一直持续至征收补偿方案正式作出前夕，征求意见期限远远超出法律规定的30日。征求意见过程中，绝大多数（90%以上）被征收人均支持并同意禄丰县政府拟定的征收补偿方案（征收意见稿）。禄丰县政府还于2016年7月20日下午在禄丰宾馆（棚改指挥部）2楼会议室召开了《方案》听证会，原告许成艳亦参加了此次听证会，并未对该征收补偿方案提出异议。禄丰县政府在作出房屋征收决定前，委托云南韬略科技有限公司进行了社会稳定风险评估，该公司于2016年7月出具了《楚雄州2016-2017年棚户区改造建设项目
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禄丰县旧城片区社会稳定风险分析报告》，评估内容包括房屋征收的合法性、合理性、可行性、安全性评估以及风险化解措施、应急处理预案等，评估报告结论为：项目落实防范和化解措施后的风险登记为低风险等级，项目建设带来的社会稳定风险较小。禄丰县2016年实施棚户区旧城城中改造一期建设项目，经专业机构进行充分的可行性研究，2016年1月，云南省广厦规划建筑设计院有限责任公司出具《禄丰县2016年城市棚户区旧城城中村改造一期建设项目可行性研究报告》，禄丰县发展与改革委员会对本次城中村改造建设项目作出同意建设批复，楚雄州环境保护局就环境影响事宜作出准予的行政许可。2016年7月29日，禄丰县政府依据国家及地方相关法律法规、社会稳定风险评估结果、可行性研究批复等，正式作出禄政发[2016]6号《禄丰县人民政府关于2016年县城旧城棚户区改造房屋征收决定》（以下简称《决定》），并于2016年7月31日正式发布《禄丰县政府关于2016年县城旧城棚户区改造房屋征收公告》（以下简称《公告》），载明了征收方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等相关事宜。主要采取以下途径将《决定》、《公告》及《方案》的内容进行公告：在房屋征收范围内粘贴《决定》、《公告》及《方案》；自2016年7月31日起，每晚18:00、20:00、22:00在禄丰县电视台滚动播出；在禄丰县城区中心、征收范围内各社区向群众发放宣传册，旅游宣传车沿街播放宣传视频，在县体育大屏幕滚动播放相关资料；在禄丰县电子政务门户网站进行公告；通过禄丰县委宣传部微信公众号“禄丰宣传”多次刊发征收决定、补偿方案及政策宣传资料。在《决定》确定的自2016年8月1日至9月30日签约期限内，征收补偿协议签约率超过了80%，符合《办法》第十五条的规定，《决定》合法有效。因原告许成艳在征收补偿方案确定的签约期限内拒绝与房屋征收部门协商补偿事宜、签订补偿协议，房屋征收部门禄丰县住房和城乡建设局报请禄丰县政府依照《条例》第二十六条及其他相关规定，对许成艳按照《方案》做出《房屋征收补偿决定》（以下简称《补偿决定》），并送达了许成艳。综上，本次《方案》、《决定》、《公告》系答辩人严格按照《条例》、《办法》等相关规定的授权程序和流程作出的，依据正确、公众参与、程序正当、结果公开的原则。二、评估机构的选定程序合法。《条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”；第十二条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。在本次禄丰县2016棚户区改造项目中，禄丰县政府以前期接洽的方式，逐个接洽了云南省国有土地上房屋征收评估机构备选库中所列的评估机构，初选了四家评估机构作为禄丰县2016棚户区改造评估工作备选机构，并在征收范围内向全体被征收人公布备选评估机构的情况，专门召开推选会，以户为单位，按照每户一票的投票制，组织征收范围内全体被征收人进行投票，最终选定得票最多的云南银河房地产评估有限公司作为本次征收项目的评估机构。原告许成艳也参加评估机构推选会并领取了推选票。根据《评估办法》第六条的规定，禄丰县政府与云南银河房地产评估有限责任公司签订了房屋征收评估协议。故在评估机构的选择程序及结果上，完全符合《条例》、《评估办法》等相关法律法规的规定，程序并无不当。三、评估标准符合法律规定。房屋征收评估前，房屋征收部门已经组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，全面、客观地明确了评估对象，符合《评估办法》第九条规定。房屋征收部门已将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，且公示期超过法定的5日。公示期满后，评估机构向房屋征收部门提供了委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门已将分户评估报告及时送达被征收人，符合《办法》第十八条的规定。同时该办法第十九条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，可以自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核”，许成艳对分户评估初步结果及分户评估报告并未申请复核。因此，禄丰县政府在评估过程中，并无违法或不当行为。评估机构云南银河房地产评估有限责任公司在作出分户报告时针对涉案房屋评估事项已经向原告许成艳作出书面说明，评估结果正确。
被告禄丰县政府向本院提交提交了五组46份证据：第一组证据：1、云南省住房和城乡建设厅云建保[2016]296号关于确认楚雄州禄丰县旧城片区1526户纳入国家及云南省2017年棚户区改造计划的批复；2、楚雄州住房和城乡建设局楚住建发[2016]76号关于转发云南省住房和城乡建设厅确认楚雄州禄丰县旧城片区1526户纳入国家及云南省2017年棚户区改造计划批复的通知；3、禄丰县发展和改革局禄发改字[2016]54号关于禄丰县2016年城市棚户区旧城城中村改造一期建设项目可行性研究报告的批复；4、禄丰县2016年城市棚户区旧城城中村改造一期建设项目可行性研究报告；5、禄丰县政府禄政通[2016]39号关于印发县城旧城棚户区改造工作实施方案的通知；6、楚雄州环境保护局楚环许准[2016]19号准予行政许可决定书；7、禄丰县2016年城市棚户区旧城城中村改造一期建设项目节能评估报告（评审修改稿）；8、棚户区改造调查问卷意见；9、重大事项社会稳定风险评估项目备案登记回执单禄稳评备[2016]2号；10、楚雄州2016-2017年棚户区改造建设项目
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禄丰县旧城片区社会稳定风险分析报告（评审修订稿）。证据1-10综合证明：禄丰县政府2016年棚户区改造工作进行了立项批复、可行性研究、社会稳定风险评估、环境影响评估、节能评估、调查登记等工作。禄丰县城市棚户区改造项目经云南省住房和城乡建设厅等有关部门批准，禄丰县城市棚户区改造项目经充分的可行性研究，并批复准允。禄丰县城市棚户区改造项目于2016年正式立项，棚户区改造一期范围为：禄丰县政府沿北辰街、南正街、南门外以西（含禄丰县政府院内私户）、绥丰路与南门外交叉路口以北、金山南路、星宿路以东、环城北路以南（含禄丰香醋厂大门以西），征收主体为禄丰县政府。许成艳经营的红卫旅社房屋地处于金山镇环城西路，位于棚户区改造一期范围内。第二组证据：11、禄丰县政府关于《方案》征求意见的通告；12、微信公众号“禄丰宣传”发布《方案》的内容；13、禄丰县2016年县城棚户区改造房屋征收安置工作方案征收意见会议签到表、各法人单位反馈意见；14、禄丰县县城旧城棚户区改造征求意见表、各社区意见汇总；15、禄丰县县城旧城棚户区改造工作指挥部（以下简称指挥部）群众来信来访登记簿；16、指挥部禄棚指通[2014]1号关于开展城市棚户区改造项目旧城片区入户调查的通知；17、入户调查特殊情况反馈登记表；18、指挥部禄旧城棚指通[2016]1号关于调整充实县城旧城棚户区改造工作指挥部内设机构人员的通知；19、2016年旧城棚户区改造村组干部意见征求会会议记录；20、群众来信来访登记表；21、禄丰县2016年县城旧城棚户区改造房屋征收补偿方案听证会会议纪要、主持词、签到表、现场照片等；22、召开征收补偿方案听证会的现场视频录像；23、禄丰县政府2016年县城旧城棚户区改造（一期）房屋征收工作中涉及有关问题补充规定的专题会议纪要；24、禄丰县政府禄政通[2016]61号关于印发禄丰县2016年县城旧城棚户区改造房屋征收补偿方案的通知。证据11-24综合证明：禄丰县政府制定《方案》及征求意见开展情况，在征收范围内对《方案》进行了公示，公示期为2016年6月6日至2016年7月5日；禄丰县政府组织县委组织部等六十余家单位部门对征收补偿方案（征求意见稿）进行论证；县政府在公示前及公示期间通过组织会议、发放征求意见表、设立定点接待来信来访等方式，广泛征求被征收人的意见，其中，定点接待群众来信来访工作一直持续至征收补偿方案作出前。征求公众意见的期间已经远远超过三十日；2016年7月20日，禄丰县政府还组织召开了《方案》听证会，红卫旅社共有三名代表参加，原告许成艳也参加了听证会；在综合各方意见后，最终确定征收补偿方案并进行了公告。第三组证据：25、禄丰县政府禄政发[2016]6号《决定》；26、禄丰县政府《公告》；27、禄丰县县城旧城棚户区改造公告；28、禄丰县广播电台证明；29、禄丰县电视台播放的视频内容；30、微信公众号“禄丰宣传”发布信息截屏；31、微信公众平台“禄丰宣传”发布禄丰县县城旧城棚户区改造（一期）问题解答（1）（2）（3）（4）（5）；32、实地粘贴房屋征收公告、禄丰县县城旧城棚户区改造公告的照片；33、禄丰县城市棚户区改造项目文件汇编：禄丰县县城旧城棚户区改造（一期）工作手册（一）（二）（三）共三册。证据25
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33综合证明：禄丰县政府作出房屋征收决定和公告情况。公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并明确签约期限为2016年8月1日至9月30日；通过电视播放、微信公众号发布、纸质公告现场粘贴等方式对征收决定进行了大量宣传、动员；在禄丰电视台于2016年7月11日-2016年7月20日，黄金时段滚动播放《公告》、《禄丰县政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》；征收决定作出后，在征收范围内广泛粘贴纸质公告的方式向社会公告，通过微信公众号“禄丰宣传”上发布公告，并连载5期关于本次棚户区改造的相关问题解答；禄丰县政府制作了《禄丰县城市棚户区改造项目文件汇编》《工作手册》（共三册）向被征收对象逐一发放。第四组证据：34、禄丰县老城棚户区改造评估机构推选会议签到表；35、禄丰县委政府大院内住户对县城棚户区改造评估企业推选表统计情况说明；36、禄丰县老城棚户区改造评估机构推选统计表；37、禄丰县县城棚户区改造评估企业推选情况汇总表以及选票；38、县城棚户区改造评估企业推选表统计情况汇总说明；39、关于禄丰县城市棚户区改造项目房屋征收评估单位公开推选结果的告知函；40、许成艳户房地产估价分户报告；41、许成艳分户报告送达回证、送达现场照片；42、云南银河房地产评估有限责任公司就许成艳房屋价值评估若干事项出具的情况说明。证据34-42综合证明：征收过程中评估机构选定和评估报告送达情况，房屋评估机构云南银河房地产评估有限公司系被征收人共同推选出的，许成艳签字领取了《推选票》参加了相关推选会。云南银河房地产评估有限公司受托开展了相关工作，依法独立出具了评估报告；2016年8月2日，向许成艳户送达房地产估价分户报告。许成艳房屋的分户评估报告合法、客观，不存在补偿标准过低、不合法的情形。第五组证据：43、十六届县人民政府第64次常务会议纪要；44、房屋征收补偿决定公告；45、许成艳房屋征收补偿决定；46、房屋征收补偿决定及公告的送达视频。证据43-46综合证明：针对许成艳户作出征收补偿决定及送达情况。征收决定公告的签约期限内，征收范围内的征收补偿协议签约率超过了80%，征收决定有效。许成艳未在签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议。2017年1月25日，禄丰县政府对许成艳依法作出《补偿决定》，征收决定及程序合法。
被告州政府辩称，一、行政复议程序完全符合《中华人民共和国行政复议法》、《云南省行政复议规定》中行政复议受理、复议处理和送达的规定和要求，行政复议程序合法。在收到原告许成艳的复议申请后在法定期限内其送达行政复议受理通知书、通知禄丰县政府参加行政复议并要求其在期限内提交作出行政决定的相关证据材料。在复议过程中，仔细审阅了案件的证据材料，对复议内容进行了认真分析，结合案件争议焦点向相关人员进行了调查核实、到现场进行了实地查勘，对案件争议的核心事实进行了全面客观地了解，切实保障当事人在复议过程中的各项权利，严格依照法律规定客观公正作出行政复议决定书，并在时限内将复议决定书送达各方当事人。二、行政复议决定认定事实清楚，依法有据，应予维持。经审查禄丰县政府提交的作出行政决定所依据的全部证据材料，复议机关认为，禄丰县政府作出的2017年3号《补偿决定》所涉及的相关法定程序和评估机构的选定等，都是严格按照《条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》和《评估办法》的相关规定进行。原告许成艳自始至终参与了房屋征收的各个环节，其对禄丰县2016县城旧城棚户区改造房屋征收整个过程和程序是知晓的，并非其主张的一无所知。原告许成艳主要对被征收房屋的评估价格有异议，进而不认可征收补偿决定的补偿款，其对禄丰县政府的征收行为并无异议。不能因为原告不认可补偿款就一概否定禄丰县政府征收行为的合法性，显然是违背客观事实，于法于理无据，许成艳的复议事实及理由都是不成立的。因此，禄丰县政府作出的行政征收补偿决定程序合法、事实清楚、适用法律正确，具体行政行为并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，复议机关做出了维持禄丰县政府2017年3号《补偿决定》的云楚行政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》。综上，复议机关作出的复议决定是正确的，请求人民法院在查明案件事实的基础上作出公正判决。
被告楚雄州政府向本院提交以下证据材料：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，欲证明被告的主体资格；2、《中华人民共和国行政复议法》和《云南省行政复议规定》，欲证明被告作出行政复议决定所依据的法律法规；3、行政复议申请书，欲证明原告向被告提起书面行政复议申请的事实；4、州政府行政复议受理审批表，欲证明被告对原告提出的复议申请严格按照程序进行立案审批的事实；5、州政府行政复议办公室云楚政行复受通字[2017]第2号行政复议申请受理通知书，欲证明被告经审查后决定受理原告的行政复议申请，并在法定期限内向原告发出受理通知书的事实；6、云楚政行复受通字[2017]第2号行政复议申请受理通知书送达回证，欲证明被告于2017年3月8日向原告送达受理通知书的事实；7、原告提交的证据材料清单及身份证明，欲证明原告提交复议证据材料的事实；8、州政府行政复议办公室云楚政行复通字[2017]第2号行政复议被申请人答复通知书及送达回证，欲证明在法定期限内向禄丰县政府送达复议申请书副本，并通知其10日内需提出书面答复及证据材料的事实；9、禄丰县政府提交的《行政复议被申请人答复书》，欲证明禄丰县政府于2017年3月18日向被告提交了书面答复意见的事实；10、禄丰县政府提交的作出行政决定所依据的事实和法律法规的证据目录清单，欲证明禄丰县政府在规定时限内向被告州政府提交了其作出具体行政行为所依据的事实及法律法规证据材料；11、州政府行政复议办公室[2017]第2号云楚行复证换通字行政复议证据交换通知书，欲证明2017年3月24日向许成艳送达了证据交换通知的事实；12、州政府行政复议办公室[2017]第2号云楚行复证换通字行政复议证据交换通知书送达回证，欲证明许成艳收到了证据交换通知书的事实；13、听证申请函，欲证明许成艳于2017年3月28日申请听证的事实；14、阅卷申请书，欲证明许成艳其于2017年3月28日申请阅卷的事实；15、州政府行政复议办公室行政复议相关材料查阅登记，欲证明许成艳、蒋华贵已于2017年3月27日查阅了禄丰县政府提交的5组46份证据材料的事实；16、州政府行政复议决定延期审批表，欲证明案件情况复杂，延期作出行政复议决定的事实；17、州政府行政复议办公室[2017]第1号云楚行复延期字行政复议决定延期通知书及送达回证，欲证明于2017年4月24日向许成艳送达行政复议决定延期通知书，同时抄送禄丰县政府的事实；18、州政府行政复议办公室[2017]第1号云楚政行复听通字行政复议听证通知书及送达回证，欲证明州政府在法定期限内作出听证通知书，并于2017年5月8日直接送达许成艳的事实；19、州政府行政复议办公室[2017]第1号行云楚政行复听通字政复议听证通知书及送达回证，欲证明在法定期限内向禄丰县政府送达听证通知书的事实；20、放弃听证告知书，欲证明许成艳的姐姐许成芬于2017年5月12日放弃听证告的事实；21、州政府行政复议办公室[2017]第4号云楚政行复结字行政复议结案报告表，欲证明复议决定审批程序作；22、州政府[2017]第1号云楚政行复决字行政复议决定书，欲证明2017年5月31日作出维持原行政决定的复议决定书；23、州政府〔2017〕第1号云楚政行复决字行政复议决定书送达回证，欲证明送达行政复议决定书的事实；24、州政府行政复议办公室〔2017〕第1号云楚政行复备字行政复议案件备案报告，欲证明行政复议案卷向云南省人民政府法制办报送备案的事实。
经庭审质证，被告禄丰县政府对二原告提交的证据材料中，对征收补偿决定的三性无异议、证明目的有异议，对其他证据的三性没有意见。被告州政府对二原告提交的证据材料的三性无异议、证明目的有异议。
二原告对被告禄丰县政府提交的证据认为：证据1、2的真实性、合法性认可，但不认可关联性、证明目的，本案为2016年旧城棚户区项目，但批复是2017年的，争议焦点为补偿决定是否合法，该文件与本案无实际关系；证据3的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性、证明目的；证据4与本案无关联性，证据5、12核对原件认可真实性，但不认可合法性和证明目的，虽然禄丰县政府下发过该文件，对许成艳作出补偿决定时未合法补偿且证据为网页截图，为临时链接，将在短期内失效；证据6、7核对原件对三性及证明目的不认可，根据《行政许可法》行政许可前应当组织听证，而环保局作出行政许可前未进行该法定程序，故该证据不合法，与本案无关联性；证据8中发表的意见为机打，没有发表意见人本人的签字，不符合证据规则，不认可三性、证明目的；证据9的真实性、合法性认可，但不认可关联性、证明目的；证据10的证明目的、关联性不认可，社会稳定评估报告针对的是征收项目是否合法的文件，与补偿决定是否合法无关联性；证据11的真实性、合法性、关联性认可，但不认可证明目的，原告并未见过粘贴的公告；证据13的三性予以认可，证明目的部分不认可，该证据只是禄丰县相关部门作出的是否有修改意见的征求稿，而根据证据内容其中部分部门提供的意见在安置补偿方案当中并没有体现，只是形式上征求意见；证据14的三性认可，证明目的不认可，该意见表为统一格式，没有填写内容的具体时间，该证据是否为后期补做的证据不得而知，在安置处置时也未参考征求到的意见；证据15、20的三性和证明目的不认可，处理结果、解决落实问题的情况均未填写，群众反映的问题是否真的被采纳并没有体现，只是单纯机械性的走来访登记的程序；证据16的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可，该证据载明的棚改入户调查时间为2014年9月1日开始，没有事实依据和法律依据；证据17的真实性认可，合法性不认可，被征收人反馈情况后并没有得到实质解决；证据18、25、26的三性和证明目的不认可；证据19的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可；证据21的三性认可，证明目的不认可；证据22由于没有原件、未表明拍摄时间对三性和证明目的不认可；证据23、24的三性认可，证明目的不认可，禄丰县政府补偿决定时没有参照会议纪要；证据27的三性认可，证明目的不认可，原告在征收范围内没有见过粘贴的公告；证据28是被告禄丰县政府作出行政行为后自行收集的证据，违反法定的证据规则，对三性及证明目的不认可；证据29不予质证；证据30的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可；证据31为网页截图，不能保证原告能及时看到该问题解答，对原告进行补偿也没有按照方案进行，对三性及证明目的不认可；证据32没有显示拍摄时间，不能证明粘贴和拍摄的时间，对三性及证明目的不认可；证据33的三性认可，证明目的不认可；证据34的真实性、关联性认可，合法性及证明目的不认可，征收决定作出的时间为2016年7月9日，该份证据作出时间为2014年8月25日，不可能房屋还没有决定征收，评估公司就已经选定，且该证据为禄丰县老城棚户区改造评估机构推选，该表述很模糊，不能确定是2016年度还是2015年度；证据35、36、37的三性及证明目的不认可，质证意见同上；证据38没有制作时间，没有加盖政府公章，作出该说明的机构不明，质证意见同上；证据39指挥部没有作出该告知函的法定职权，对三性及证明目的不认可；证据40的三性及证明目的不认可，评估机构为2014年选定的、2016年才开始进行评估，而评估现勘作业时间为2014年，不符合法律规定，根据国务院590号令评估机构分户评估报告其评估时点应为房屋征收决定作出的日期，该评估报告的评估时点2016年7月15日，征收评估决定作出的时间为2016年7月29日；评估报告附页当中明确写明是许成艳和蒋华贵，但评估报告只针对许成燕作出，遗漏共同共有人蒋华贵为被征收人；该分户评估报告没有现勘人员、估价人员签字，没有载明该评估机构是否有评估资质，征收部门也未与评估公司签订委托书，其中内容单价、调整单价全部都为略，直接得出总金额，看不到任何评估依据，该分户评估报告背面的填表时间也是2014年9月，特别事项说明和整份评估报告没有加盖评估机构公章；证据41没有原件，由于评估报告本身不合法，原告有理由拒签，所以不存在送达的问题，其中的照片没有拍摄时间，照片不能反映送达评估报告的现场，对三性及证明目的不认可；证据42没有原件，也没有加盖评估公司公章，对三性及证明目的不认可；证据43作出时间为2016年2月15日且最后载明不依法签收的民众，依法启动征收程序，该文件无法律依据，对三性及证明目的不认可；证据44、46补偿决定应当直接送达，被告可以直接送达的情况下公告送达，违法法律规定，对三性及证明目的不认可；证据45作出时间为2017年1月25日，但实际作出时间为2016年7月29日，被告并没有提供禄政通2016号文件，补偿决定作出时间在签约期限之后，不符合逻辑。
二原告对被告州政府提交的证据材料质证意见：证据1、6、7、8、10、12、13、14、23、24复议主体及受理行政复议程序没有异议；证据3、4、5因是申请人提交的证据，没有异议；证据2不应当作为证据；证据9由于评估报告不合法所以原告未在法定期限内对评估报告申请重新复核，也不存在重新复核的情况，对真实性认可，但不认可合法性和证明目的；证据11禄丰县政府提交的证据多达几百页，州政府应提交详细的证据材料和给予合理的抗辩时间，但仅送达证据清单，对真实性认可，合法性不认可；证据15原告递交证据13、14后被告组织原告查阅资料，根据时间可知原告递交阅卷和听证的时间在证据15的后面，对真实性、合法性、关联性认可，但不认可证明目的；证据16中的印发日期和校对人也未进行填写，证据17后两项审批意见无签字；证据18、19、20原告提交听证申请和阅卷申请，且多次联系被告，被告均表示对被申请人提交的证据只能看，不能拍照和复印，复议涉及的证据材料多达几百页，而被告在决定延期后才告知原告参加听证，且不同意原告对材料进行复印，原告无法参加听证会，才向被告提交放弃听证申请的，对真实性认可，不认可合法性和证明目的；证据21、22的真实性、合法性认可，但不认可关联性、证明目的。
被告禄丰县政府对州政府提交的证据三性及证明目的没有异议。
被告州政府对禄丰县政府提交的证据三性均没有异议。
本院对原、被告提交的证据材料认证如下：对二原告提交的证据1能证明二原告具备诉讼主体资格本院予以采信，禄丰县政府仅将所有权人许成艳作为被征收人并未对共有权人蒋华贵的权益造成损害，不能证明被告禄丰县政府作出征收补偿决定遗漏蒋华贵作为被征收人的事实；证据2能证实被告禄丰县政府对许成艳作出房屋征收补偿的事实，本院予以采信，但不能证明该收补偿决定事实不清、程序违法、补偿标准认定错误及补偿款计算错误的事实；证据3不能证明禄丰县政府作出的征收决定违反国务院590号令的规定，与本案没有关联性，本院不予采信；证据4仅能证明被征收房屋长期从事旅店经营但不能证明被告禄丰县政府进行征收时必须按照商业营业用房的性质对被征收房屋进行评估、补偿且应补偿营业损失的事实，本院不予采信。对被告禄丰县政府提交的第一组证据能证明被告禄丰县政府依据相关法律法规及批复作为征收主体，实施禄丰县旧城改造项目的合法性及二原告共有的红卫旅行社房屋地处金山镇环城西路，位于棚户区改造一期范围内的事实，本院予以采信；第二组证据能证实被告禄丰县政府对第一期棚改范围内的征收房屋征收补偿方案征求意见、公示、发布、公告情况及原告参加听证的事实，本院予以采信；第三组证据能证实被告禄丰县政府于2016年7月29日作出禄政发[2016]6号关于2016年县城旧城棚户区改造房屋征收的决定和关于2016年县城旧城棚户区改造房屋征收公告并在征收范围内通过电视播放、微信公众号发布、现场粘贴纸质公告等方式对征收决定和公告向社会公告的事实，本院予以采信；第四组证据中证据34-39能证明禄丰县政府在征收过程中评估机构选定及程序，本院予以采信；证据40、42未经现勘人员及估价人员签字、未加盖评估机构印章，不具备证据的合法要件，不能证明评估机构在对原告许成艳房屋进行评估时事实清楚、程序合法，本院不予采信；证据41能证明被告禄丰县政府向许成艳送达分户报告的事实，本院予以采信；第五组证据中证据43、44能证实被告禄丰县政府对在签约期限内未签约的被征收人的房屋决定行政征收的事实，本院予以采信；证据45、46不能证明被告禄丰县政府在对许成艳的房屋决定征收前向许成艳送达合法有效的分户评估报告，不能证明禄丰县政府对许成艳的房屋征收补偿决定依据的分户报告合法，本院不予采信。对被告州政府提交的证据中能证实州政府复议程序的证据，本院予以采信；对州政府欲证实复议决定事实认定合法的证据，本院不予采信。
经审理查明，原告许成艳、蒋华贵系夫妻，位于禄丰县金山镇环城西路的房屋属于二原告共同共有。该房屋所有权证号：禄房权证2008字第000237**号，共有权证号：禄房2008共字第00037683、00037684号，房屋所有权证记载：1幢房产为砖混结构、建筑面积61.65平方米、设计用途为商用，2幢房产为砖混结构、建筑面积21.43平方米、设计用途为非住宅，3幢房产为砖混结构、建筑面积993.77平方米，合计建筑面积1076.76平方米；土地使用权座落于禄丰县金山镇镇南古城，证号为禄国用（2008）第012455号，地号101-0A-09-01-5、使用权类型为出让、地类属于商业用地、使用权面积565.70平方米、终止期限为2045年12月28日。原告通过出让方式取得权属后，一直用该房屋经营红卫旅社。2016年5月，被告禄丰县政府启动县城旧城棚户区改造项目，成立棚改办组织开展棚改工作。经棚改办组织征收范围内被征收人公开推选，确定云南银河房地产评估有限公司为一期棚改征收补偿范围的评估机构，棚改办与评估机构办理了委托手续。被告禄丰县政府在2014年、2015年开展前期工作的基础上，于2016年6月6日发布禄丰县县城旧城棚户区改造公告，2016年7月19日以禄丰县政府文件作出禄政通〔2016〕61号《方案》的通知并在全县范围内进行公告。《方案》确定了禄丰县城旧城棚户区改造一期范围：县人民政府沿北辰街、南正街、南门外以西（含县人民政府院内私户）、绥丰路与南门外交叉路口以北、金山南路、星宿路以东、环城北路以南（含禄丰香醋厂大门以西），原告许成艳经营的红卫旅社位于金山镇环城西路，在禄丰县棚户区改造一期范围内。《方案》第四条明确：征收主体为禄丰县政府；第十一条工作步骤第（二）项2016年6月1日至7月10日：由房屋征收部门委托被征收人所确定的房地产评估机构，对被征收范围内的土地及地上构建筑物的价值进行评估。评估时点为房屋征收决定公告发布之日，评估机构向房屋征收部门提供分户初步评估结果，房屋征收部门将分户初评结果在征收范围内向被征收人公示，公示期限为7天。公示期间，评估机构安排注册房地产估价师对分户初评结果进行现场说明解释。公示期满后，房屋征收部门向被征收人送达分户评估报告，送达时间即为报告收到时间。被征收人对房屋评估价值有异议的，可以依法申请复核评估和鉴定；第十七条有关说明第（七）项依照《条例》（国务院第590号令）的相关规定，被征收人对房屋评估价值有异议的，应当自收到评估结果之日起10日内向选定的房地产评估机构申请复核评估；对复核结果仍有异议的，应当自收到复核结果10日内向云南省房地产评估专家委员会申请鉴定。被告禄丰县政府于2016年7月29日以禄丰县政府文件作出禄政发〔2016〕6号《决定》并于2016年7月31日在全县范围内进行公告。《决定》第六条签约期限：2016年8月1日至9月30日；第七条征收补偿方式及标准：按照《方案》执行；第九条有关事项第（一）项房屋征收部门、被征收人应当按照房屋征收补偿方案的规定，签订补偿协议。在签约期限内达不成协议的，由禄丰县政府依法作出补偿决定。2016年8月2日，原告许成艳的棚改包户单位禄丰县农业局向许成艳送达云南银河房地产评估有限责任公司银房估禄征字[2016]第0938号房地产估价分户报告及《关于对县城棚户区一期许成艳提出评估报告存在疑议的问题解答》特别事项说明，经评估机构评估许成艳被征收房屋评估价合计3317793元。云南银河房地产评估有限责任公司银房估禄征字[2016]第0938号房地产估价分户报告和《关于对县城棚户区一期许成艳提出评估报告存在疑议的问题解答》特别事项说明未加盖评估机构印章，分户报告未经估价人员、现勘人员签字，评估内容、房屋规格未经被征收人许成艳签字认可。2016年12月15日，被告禄丰县政府作出十六届县人民政府第64次常务会议纪要，决定由禄丰县政府作为依法征收主体，县住房和城乡建设局作为依法征收部门，对县城旧城棚户区改造（一期）项目推进中不依法签订征收协议的群众依法启动征收程序。2017年1月25日，被告禄丰县政府作出《补偿决定》，决定：一、对被征收人许成艳的座落于金山镇环城西路的房屋实施征收，并实行货币补偿方式进行补偿。二、根据云南银河房地产评估有限责任公司出具的银房估禄征字[2016]第0938号评估报告和征收补偿方案的规定，被征收人应得的房屋补偿为﹙一﹚住房评估价3157685元，……。（二）商铺评估价为160108元，过度期停业（经营）损失10080.45元，物资搬运补助589.50元。以上补助款合计为4043036.45元。（三）限被征收人许成艳于收到本决定书之日起30日内与房屋征收部门办理征收补偿手续、领取征收补偿款，将被征收房屋腾空搬迁完毕并办理移交手续。……。同日棚改包户单位禄丰县农业局向原告许成艳送达《补偿决定》。原告许成艳不服《补偿决定》，于2017年3月2日，向被告州政府申请行政复议。州政府于2017年3月8日作出行政复议申请受理通知书、行政复议被申请人答复通知书，3月9日向禄丰县政府送达答复通知书，3月10日向许成艳送达该受理通知书，3月18日，禄丰县政府提交答复书及行政复议证据刚要与证据明细清单，3月24日，州政府向许成艳送达证据交换通知书、禄丰县政府答复书及证据纲要与证据明细清单，3月27日许成艳、蒋华贵查阅禄丰县政府提交的行政复议证据材料，3月28日许成艳向州政府递交听证申请函及阅卷申请，4月24日因案情复杂经审批延期至2017年6月8日前作出行政复议决定，5月8日向许成艳和禄丰县政府送达该延期通知书。同日，州政府作出行政复议听证通知书，通知双方2017年5月16日举行听证，5月12日原告许成艳的姐姐许成芬向州政府递交放弃听证告知书，放弃听证。2017年5月31日，州政府作出云楚政行复决字〔2017〕第1号行政复议决定书，维持《补偿决定》。原告许成艳、蒋华贵不服被告禄丰县政府作出的房屋征收补偿决定和州政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，截至本案法庭辩论终结前，被告禄丰县政府未向原告许成艳送达正式的被征收房屋价值分户评估报告。
经归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议焦点是：被告禄丰县政府作出被诉征收补偿决定事实是否清楚、程序是否合法。
本院认为，被告禄丰县政府有权对2016年禄丰县县城旧城棚户区改造范围内的房屋组织实施征收补偿。被告禄丰县政府在对棚户区改造（一期）范围内的房屋实施征收补偿，应当做到事实清楚、程序合法、主要证据充分。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”。被告禄丰县政府提交的评估机构云南银河房地产评估有限责任公司对原告许成艳房屋作出分户报告未经估价人员、现勘人员签字，未加盖评估机构印章，不能证实被告禄丰县政府在对原告许成艳房屋征收补偿决定的评估结果真实、合法，对此被告禄丰县政府应承担举证不利的后果。被告禄丰县政府截至一审法庭辩论终结前尚未向原告许成艳送达正式的被征收房屋价值分户评估报告，依据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十九条第二款及《方案》第十一条工作步骤第（二）项、第十七条有关说明第（七）项的规定，被征收人对房屋评估价值有异议的，可以向选定的房地产评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议的，有权向云南省房地产评估专家委员会申请鉴定。被告禄丰县政府依据评估机构提供的分户初步评估结果决定径行对原告许成艳、蒋华贵的房屋作出征收补偿决定，违反了上述《条例》、《方案》和《评估办法》规定的评估程序，评估程序违法。
综上，本院认为，被告禄丰县政府对原告许成艳、蒋华贵的房屋作出《补偿决定》主要证据不足、评估程序违法，应予撤销。原告许成艳、蒋华贵要求撤销被告禄丰县政府《补偿决定》诉请成立，本院予以支持。因被告禄丰县政府作出的行政行为主要证据不足被撤销，故复议机关州政府作出的维持禄丰县政府行政行为的行政复议决定主要证据不足，也应予撤销。原告许成艳、蒋华贵要求撤销被告州政府作出的行政复议决定诉请成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十条、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销禄丰县人民政府于2017年1月25日作出的（2017年第3号）房屋征收补偿决定。
二、撤销楚雄彝族自治州人民政府于2017年5月31日作出的云楚政行复决字〔2017〕第1号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告禄丰县人民政府承担（未交）。
如不服本判决，在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 刘 芳
审判员 杨 洁
审判员 吴启贤
二〇一七年九月十四日
书记员 苏正生