中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8658号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赖百绍，男，1943年3月17日出生，汉族，住福建省连城县。委托诉讼代理人：陈ＸＸ，福建紫杉律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）:连城县人民政府。住所地：福建省连城县莲峰镇新莲巷**号。法定代表人：吕素梅，县长。再审申请人赖百绍诉被申请人连城县人民政府（以下简称连城县政府）土地行政征收一案，福建省龙岩市中级人民法院于2016年11月11日作出（2016）闽08行初48号行政裁定，驳回赖百绍的起诉。赖百绍不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2017年5月17日作出（2016）闽行终950号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。赖百绍仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。赖百绍向一审法院起诉称，1.2003年因建设连城县池屋坑水电站，连城县政府征收赖百绍承包经营的责任田9.075亩。连城县政府没有严格按照《中华人民共和国土地管理法》对赖百绍的承包责任田进行合法征收和合法补偿，而是先征后批，也没有把征地方案在赖百绍所在的连城县莒溪镇梅村头村进行公示。2003年6月连城县政府指令连城县莒溪镇人民政府（以下简称莒溪镇政府）强行要求赖百绍等农户在拟好的《池屋坑水电站耕地征用补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》）上签字，当时赖百绍对连城县政府的征地行为和补偿金额的合法性提出质疑，要求连城县政府指派的征地工作人员出示省政府或者国务院的征地批文，但是对方拒不出示。连城县政府工作人员还恐吓赖百绍如不签字，将以阻碍县政府重点工程建设，破坏政府经济建设大局的罪名追究责任，赖百绍被迫无奈只好在《补偿协议书》上签字，之后承包责任田也被推平后被库区淹没。2.责任田被强行征占之后，赖百绍经过打听，得知别的地方水田征收补偿远远不止每亩8000元，而是有数万元。2016年1月24日，莒溪镇政府给赖百绍出具一份答复，看到这份答复，赖百绍才知道连城县政府是依据〔2003〕29号会议纪要对赖百绍的被征收耕地作出三项补偿每亩8000元的补偿决定。3.赖百绍的承包责任田属于一等耕地，按福建省人民政府闽政文（2005）592号《关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》，水田类土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三项征收补偿每亩按年产值1600元*26倍等于41600元，而连城县政府违法强行征地还不按法律规定进行补偿，其所定的补偿标准未达到法定补偿标准的30%，严重损害了被征地农民的合法权益。赖百绍诉请：1.撤销连城县政府对赖百绍被征收耕地的三项征收补偿（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）每亩8000元的补偿决定；2.确认连城县政府〔2003〕29号会议纪要违法；3.确认连城县政府委托莒溪镇政府与赖百绍签订的《补偿协议书》无效；4.判令连城县政府参照赣龙铁路扩能工程（连城段）征地补偿标准水田类对赖百绍的被征收耕地进行法定补偿即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三项征收补偿每亩41600元，共9.075亩，合计377520元。一审法院认为，第一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，本案征地批准机关为福建省人民政府，赖百绍对池屋坑水电站建设的征地补偿标准有争议，应先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，应当由福建省人民政府裁决。赖百绍请求撤销连城县政府对其被征收耕地的三项征收补偿(含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费)每亩8000元的补偿标准不属于行政诉讼受案范围。第二，连城县政府〔2003〕29号会议纪要只是行政机关内部的一个工作流程，其是对行政机关内部处理事务进行指导，该会议纪要需要通过连城县国土资源局征地补偿和安置方案的公告外化表现出来，其本身不对赖百绍合法权益产生影响，不具备可诉性。故赖百绍请求确认连城县政府〔2003〕29号会议纪要违法的理由不成立。第三，赖百绍的第三项诉讼请求属于行政机关职权范围，不属于行政审判权限范围，依法不具有可诉性。第四，从赖百绍提交的《补偿协议书》来看，合同双方是连城县政府和连城县莒溪镇梅村头村民委员会，赖百绍仅是作为村委会的代表签字，而不是以合同相对方的名义签字，根据合同相对性原则，赖百绍无权以个人的名义提起诉讼，即不具有行政诉讼原告主体资格。综上，赖百绍起诉的四项诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第四项规定的起诉条件，即依法不具有可诉性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第一项、第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回赖百绍的起诉。二审法院认为，公民、法人或者其他组织在法定起诉期限内提起行政诉讼，是行政诉讼法定起诉条件之一。本案中，赖百绍向一审法院提出的诉讼请求分别是：1.撤销连城县政府对赖百绍被征收耕地的三项征收补偿（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）每亩8000元的补偿决定；2.确认连城县政府〔2003〕29号会议纪要违法；3.确认连城县政府委托莒溪镇政府与赖百绍签订的《补偿协议书》无效；4.判令连城县政府参照赣龙铁路扩能工程（连城段）征地补偿标准水田类对赖百绍的被征收耕地进行法定补偿，即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三项征收补偿每亩41600元，共9.075亩，合计377520元。赖百绍的诉讼请求虽然为四项，但结合其起诉状的事实和理由，以及各方当事人提交的证据材料分析，赖百绍实质上是在2003年6月签订《补偿协议书》后，对《补偿协议书》中确定的征地补偿标准及内容有异议，而提起的针对土地征收补偿行政行为的诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”法律设定行政诉讼起诉期限的目的，是为了稳定行政法律关系，便于法院查清事实，及时解决行政争议。如果超过了法定起诉期限且无正当理由，当事人将丧失对行政行为提起诉讼的权利。赖百绍于2003年6月与莒溪镇政府、连城县莒溪镇梅村头村民委员会签订了《补偿协议书》，就征地后的补偿达成了协议，赖百绍亦于同年领取了补偿款。由此可以认定赖百绍于2003年就已知道涉诉土地征收补偿行为的相关内容。其于2016年6月提起本案诉讼，已经明显超过了两年的起诉期限且无正当理由，不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条及《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。赖百绍向本院申请再审，请求：撤销一、二审行政裁定，支持申请人的一、二审诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：1.被申请人连城县政府未批先征、少批多征等违法征地、违法补偿的行为明显。2.被申请人连城县政府对申请人耕地的征收补偿决定违反了《中华人民共和国土地管理法》及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定。以县政府会议纪要的形式决定征地补偿标准并强加给被征地农民，该补偿标准的违法性显而易见。3.申请人认为《补偿协议书》属于行政合同，该合同违法，依法应予确认无效或者撤销。4.一审裁判理由都与相关法律规定不符，依法不能成立。5.二审裁定认为申请人超过两年诉讼时效提起诉讼的裁判理由与事实不符，申请人没有超过诉讼时效起诉。本院认为，根据赖百绍在一审的四项诉讼请求：1.撤销连城县政府对赖百绍被征收耕地的三项征收补偿（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）每亩8000元的补偿决定；2.确认连城县政府〔2003〕29号会议纪要违法；3.确认连城县政府委托莒溪镇政府与赖百绍签订的《补偿协议书》无效；4.判令连城县政府参照赣龙铁路扩能工程（连城段）征地补偿标准水田类对赖百绍的被征收耕地进行法定补偿，即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三项征收补偿每亩41600元，共9.075亩，合计377520元。本院分别作如下评述：一、关于赖百绍的第1.3项诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，赖百绍于2003年6月与莒溪镇政府、连城县莒溪镇梅村头村民委员会签订了《补偿协议书》，就征地补偿达成了协议，并于同年领取了补偿款，可以认定赖百绍于2003年就已知道涉诉土地征收补偿行为的相关内容，其于2016年6月提起本案诉讼，明显超过了两年的起诉期限，不符合法定起诉条件。二、关于赖百绍要求确认连城县政府〔2003〕29号会议纪要违法的问题。本院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。本案被诉会议纪要系连城县政府对内部事务作出的处理意见，该会议纪要需要通过连城县国土资源局的征地补偿和安置方案的公告外化表现出来，其本身并不直接设定再审申请人的权利义务，对再审申请人的权利义务不产生直接影响，再审申请人请求确认被诉会议纪要违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，不属于行政诉讼受案范围。三、关于第4项诉讼请求，赖百绍请求法院直接判令连城县政府按照其主张的标准对其进行征地补偿。本院认为，这属于行政机关职权的范畴，司法权不能代替行政权，行政诉讼系对行政机关及其工作人员的行政行为合法性进行审查，而不是替代行政机关作出行政处理决定，因此该项诉请亦不属于行政诉讼受案范围，对此不予审查。综上，赖百绍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人赖百绍的再审申请。审判长  耿宝建审判员  白雅丽审判员  张爱珍二〇一七年十一月三十日书记员  于 露