广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤08行初1号
原告陈那赤，男，1954年6月25日出生，汉族，住广东省湛江市霞山区，
委托代理人何其辉，广东展望律师事务所律师。
被告湛江市霞山区人民政府，住所地：广东省湛江市霞山区解放西路22号。
法定代表人陈恩才，区长。
委托代理人陈荣，湛江市霞山区公职律师事务所律师。
委托代理人郝海朝，湛江市城市管理行政执法局霞山分局执法股股长。
原告陈那赤不服被告湛江市霞山区人民政府（以下简称霞山区政府）强制拆除地上建筑物一案，于2017年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月2日立案后，于同年1月9日向被告霞山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告霞山区政府在答辩期间提出管辖权异议，本院于2018年1月31日作出行政裁定，驳回被告的管辖权异议；被告不服，上诉至广东省高级人民法院，该院已于2018年6月11日裁定驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭于2018年7月12日公开开庭审理了本案，原告陈那赤及其委托代理人何其辉，被告霞山区政府的委托代理人陈荣、郝海朝到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2017年11月15日，被告霞山区政府组织人员对该府认为已划入湛江大道征地范围内的位于湛江市三岭山油库附近无名道路旁的原告承包地上的房屋及其他附着物实施强制拆除清理。
原告陈那赤诉称：其于2012年1月1日与湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会签订《土地承包合同书》承包蓬莱村位于三岭山水库仔1.38亩农用地用于养殖。在签订合同前，陈那赤已经事实承包使用了该土地。2017年11月15日早上，霞山区政府在没有任何通知、公告的情况下，将陈那赤承包地所建养殖房屋、围墙和周边种植的树木全部推倒，给陈那赤造成巨大经济损失。原告诉讼请求是：一、确认被告对原告在承包地上所建造的用于养殖的房屋及地上其他附着物等财产实施强制拆除行政行为违法；二、判令被告赔偿原告经济损失943000元。
原告共向法院提交了十组证据材料，分别是：证据1：原告身份证复印件，拟证明原告的主体资格；证据2：调查笔录，拟证明被告行政行为违法；证据3：现场照片，拟证明被告实施的行政行为违法；证据4：土地承包合同书，拟证明原告依法使用村集体的土地；证据5：订购协议和刘会仁身份证复印件、证据6：订购协议和陈流的身份证复印件、证据7：定金收据、证据8：销货登记卡，证明由于被告的违法行为给原告造成经济损失；证据9：湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会的证明及湛霞府裁【1988】03号文件《关于对百儒等村与三岭山森林公园山林地争议的处理决定》，拟证明原告使用的、现在被被告强行拆除的养殖、种植农用地，权属为原告村集体所有，原告合法承包使用本村集体土地，被告未经办理征用补偿手续就强行拆除原告承包地上的附着物属于违法行为；证据10：征地图，证明原告使用的土地权属归蓬莱村所有。
被告霞山区政府答辩称：一、原告所述与事实不符。1、原告占用的土地不属于村集体土地，而是属于原湛茂输油管道工程专用道路用地范围，有1977年11月23日“湛茂输油管道工程指挥部”与“湛江市海头公社百蓬大队”达成的征地协议可证实。2、原湛江土地现已被纳入湛江大道（又称海西快线）征地红线范围内，禁止抢建、抢栽、抢种。根据2014年7月28日，湛江市国土资源局就湛江海西快线（后改湛江大道）项目发布的征收（收回）土地预公告，凡在拟征收（收回）土地范围内抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿，原告占用的土地在这次道路征地红线范围内。3、原告在2017年11月初在湛江大道拟征土地上建房屋、种树等行为属于抢建、抢种行为。二、原告违法抢建、抢种，被告多次制止无效，为避免日后征地补偿时产生争议，只能先行拆除。原告所在地霞山区建设街道办于2017年11月10日巡查时发现原告的施工人员已经在涉案土地上堆砌围墙，新建一层房屋，并在门口路段种下部分树木，口头制止后，其表示停工，但此后几天内仍偷偷施工，鉴于湛江大道是我市重点建设项目，如不及时制止，势必引发其他村民大量跟风抢建，给将来征地补偿工作造成被动，故不得不及时组织实施强制拆除。三、原告主张经济损失没有事实和法律依据。1、原告不属于合法权益，依法不应受法律保护。原告没有土地权属证明，其施工建设没有依法履行报批手续，属于违法建设，且明知涉案土地在拟征地红线范围内仍然执意抢建、抢种，依法不应给予补偿。2、现场没有原告所称的财物，原告没有财产损失。根据日常巡查照片及拆除现场视频、照片，原告的房屋仍然在建设施工中，规模较小，结构简陋，平房尚未建成，水池刚刚完成，除此外空无一物，尚未具备养鸡、养蜂条件，原告所述的农用养殖损失没有依据。此外，原告对于涉案用地无合法使用权，原告不具备提起行政诉讼的原告主体资格。请求驳回原告的诉讼请求。
被告在指定的举证期限内向法院提交了五组证据，分别是：证据1：湛江市城市建设局《关于湛茂输油管道工程湛江首站和生活区、道路用地问题的安排意见》、首站专用道路征用土地略图、征地协议书、1979年湛江市革命委员会办公室《关于湛茂输油管道工程湛江首站生产――生活区专用道路用地的批复》，拟证明涉案土地已经被征为道路用地，原告及其村集体无权使用涉案土地；证据2：湛江市发湛江于海西快线（原湛江大道）工程可行性研究报告的批复》、湛江市国土资源局《关于新建湛江海西快线项目建设用地征收（收回）土地预公告》、湛江市国土资源局《关于印发新建湛江海西快线项目征地拆迁补偿安置方案的通知》、湛江市城市规划局核发的《建设项目选址意见书湛江明涉案土地属于湛江大道建设用地范围，并已依法办理了相关审批手续；证据3：公文送达湛江湛江日报》关于湛江大道建设的报道情况、拟证明征地事宜已送达、告知相关当事人；证据4、证据5：现场照片及光盘，拟证明原告抢建、抢种的事实及拆除现场情况。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的三性（真实性、合法性和关联性）未置可否，认为该组证蓬莱村××只××、××、11的只是第9、10、11页，根据该组证据显示，征用的土地是建设道路，既然道路已经建成了，除道路以外的土地应该属于被征地单位即原告所在的蓬莱村委会集体所有。对证据2（建设湛江大道的批复材料）的真实性没有异议，但认为这仅是政府的规划意向，并没有证据显示政府已经对原告以及原告所在村集体所涉及的土地办理了征地手续，事实上征地工作还在协商中；而原告提交的证据10（征地附图）显示，涉案土地（道路旁土地）正是被告即将要征用原告所在村集体的土地。对证据3的真实性、关联性不持异议，但认为送达回证只能证明行政机关向原告所在村集体的告知行为，并不能证明被告提前告知了行政相对人即原告。对证据4、5（照片）的三性均没有异议，对其待证内容予以否定，认为该两组证据只能证明被告采取非法行动对原告使用的土地上的附着物强制拆除。
对原告提交的证据，被告的质证意见是：对证据1的真实性、合法性无异议，但不认可其要证明的内容，认为原告的住址不在涉案地现场，不具有原告主体资格；对证据2的合法性、真实性和关联性都有异议，认为律师调查的人员所作的陈述属于证人证言，证人应出庭接受质询；对证据3即现场照片的真实性和合法性不置可否，但不认同其要证明的内容；对证据4的真实性、合法性和关联性均有异议，认为原告所在村委会对涉案土地无权属，双方所签订的承包合同应为无效合同；对证据5－证据8的真实性、合法性和关联性均有异议，认为原告签订的订购协议等民事行为发生于政府发布征地预公告之后，原告属于抢建抢种行为；对证据9、证据10，认为属于超过法定举证期限提交的证据，不同意质证。
综合质证意见，本院对各方提交的证据材料认证如下：
原告提交的证据材料中，证据2是原告代理人单方对原告所在本村村民的调查笔录，证人与原告存在利害关系，因无其他证据佐证，对该部分证据不予采信；证据3是强制拆除当天原告所在村村干部陈海林所拍的现场照片，被告对该照片的真实性和合法性并不否定，且被告亦提供了类似的照片，故对该组证据的真实性、合法性和关联性均予以认可；证据4《土地承包合同书》的效力不是本案审查的范围，在没有相反证据的情况下，对该证据的真实性、合法性和关联性本院予以认可，但原告认为根据该合同可以证明涉案土地就是其所在村集体土地的证明内容不予采信；证据5至证据8是原告从事农业生产经营订立的一些民事合同及收款供货情况，因涉案强拆行为对象主要是房屋建筑、建筑材料及地上树木等，故这些证据与本案不存在直接关联性，对其要证明的已造成的经济损失的证明内容也不予采信；证据9－10，是原告在开庭前提交的，被告虽然以超过举证期限为由不同意质证，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，原告在开庭前提交证据并无不妥；原告提交的证据9是原告所在村委会关于该地属于其村集体所有的证明，村委会与待证明事实存在利害关系，对该证据待证事实不予采信；原告提交的证据10是征地图，该图没有注明属于那个项目征地附图，征地单位和被征地单位均不明确，无法查明出处，对其证据三性均不予确认。
被告提交的第一组证据是上个世纪七十年代后期湛江市为建设湛茂输油管道工程而征用湛江三岭山林场及附近村庄土地的征地资料，对该组证据的真实性和合法性不予否认，但无法核实征地位置与涉案争议地的位置关系，故对该组证据的关联性不予认可，也不采信其待证事实；对被告提交的其他证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。
经审理查明，为完善城市交通体系建设，湛江市拟规划建设一条贯穿市区南北的城市快速道路――海西快线（湛江大道）。2014年3月31日，湛江市发展和改革局湛江于海西快线（原湛江大道）工程可行性研究报告的批复》（湛发改资[2014]123号），批复同意湛江市交通投资集团有限公司提交的项目可行性研究报告。2014年7月28日，湛江市国土资源局发布《关于新建湛江海西快线项目建设用地征收（收回）土地预公告》{湛国土资（公告）[2014]551号}。根据湛江湛江海西快线（湛江大道）南起湛江市区新湖大道，向北经过湛江市霞山区新建村、溪墩村、坛上村、坛坡村、深田村、蓬莱村、宝满村、百儒村、西厅村、楼下村、陈铁村，向北麻章区××、××、××村大塘村、谢家村、赤岭村，跨过铁路到麻章居委会、洋水岭村、南赤村后跨过渝湛高速，终于疏港大道麻章甘林村，全线长约20.300公里。拟征地范围即为待建道路沿线土地（主要是附近村庄土地），总面积约191.7049公顷。公告规定，自公告发布之日起，凡在上述拟征收（收回）土地范围内抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。同日，湛江市国土资源局还发布了湛国土资（利用）[2014]567号《关于印发新建湛江海西快线项目征地拆迁补偿安置方案的通知》，对征地拆迁补偿安置方案进行了公布。2017年11月10日，湛江市霞山区建设街道办工作人员巡查发现，原告在湛江市森林公园前的百蓬路至湛茂输油管站的无名道路东侧（库区围墙西侧）建设围墙、平房及种树。被告霞山区政府认为原湛江和种植行为位于湛江大道拟征地红线范围内，属于抢建、抢种行为，遂于2017年11月15日，组织人员对原告建设的地上建筑进行强制拆除，并清理了原告种植于该地上的树木。
另查明，原告陈那赤系湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会（以下简称蓬莱村）的村民。2017年，原告在上述争议地湛江市森林公园前的百蓬路至湛茂输油管站的无名道路东侧，库区围墙的西侧自建围墙围起一个院落，内有在建平房若干间、水池若干个，其中围墙墙脚残留早年间建设痕迹。原告进行建设未履行规划报建手续，但2012年1月1日，原告与蓬莱村签订《土地承包合同书》，合同载明，原告承包蓬莱村位于三岭山水库仔前后左右面积1.38亩农用地用于农业生产，该合同载明的承包期限是从2012年1月1日至2021年12月31日止。
本院认为：本案是行政强制拆除及行政赔偿案件。争议的焦点是：一、原告主体资格是否适格；二、2017年11月15日被告组织实施的行政强制拆除及清理地上附着物行政行为是否合法；三、原告请求被告赔偿经济损失943000元是否有事实和法律依据。
关于陈那赤是否具备适格的原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案所诉的标的是被告组织实施的行政强制行政行为，强制行为的对象包括围墙、平房、水池等建筑物及其他附着物，根据已查明的事实，上述建筑物或其他地上附着物为原告建造或种植，因此，被告实施的行政行为与原告陈那赤有直接的利害关系，原告陈那赤系行政行为的相对人，其有权提起本案诉讼，故原告陈那赤主体适格。
关于被告2017年11月15日组织实施的行政强制行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案所诉行政行为是，被告因认为原告在湛江拟征地范围内存在抢建、抢种行为，为避免其他村民大量跟风抢建，给将来征地补偿陷于被动，而作出的强制行为，该行为实质是征收土地的环节。被告霞山区政府具有对本辖区内征用土地组织实施的法定职责。对征地范围内抢建、抢种行为的认定，应该以正式发布征地公告为前提。本案中，被告提供的证据只能证明湛江属于湛江市重点建设项目，项目有关的土地征收尚处于预公告阶段，被告未能提供证据证明征地已获有权机关批准并开始实施，也未能提交证据证实涉案土地在征地范围内，因此，被告认定原告的行为属于抢建、抢种行为没有事实依据。从程序上，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而本案被告未能提供征收土地所有权人、使用人自愿交付土地的依据，也未提供土地行政管理部门向人民法院申请强制执行，人民法院裁定交由被告执行的依据。故被告自行组织人员强制拆除地上建筑物、清理附着物的行为没有法律依据。因该强制行为属实现终了的事实行为，不具有可撤销内容，应确认违法。被告庭审中辩称，涉诉行政行为并非因征地需要而是因规划需要而作出。但根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，查处违法建设的职权属于所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府，根据属地管辖原则，本案查处违法建筑的职责应为霞山区建设街道办的职权，霞山区人民政府虽然是该街道办的上级人民政府，但查处该区下属街道办范围内的违法建筑并非其法定职责，因此，如果被告是根据规划需要而实施行政强制，首先从主体职权依据上已经违法。其次，按照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政决定，经催告及给予当事人必要的陈述、申辩等权利后，仍不履行义务的，行政机关可以作出强制执行决定并依法实施强制执行。因此，无论是因征地需要还是因规划需要，涉诉行政强制行为都违反法定程序。
关于原告要求赔偿损失是否依法有据的问题。行政强制法第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，违法征收、征用财产造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，霞山区政府强制拆除原告地上建筑的行为，虽然违反了法律规定的执行程序，但原告未经合法报批程序在公共道路旁建设生产设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，涉案房屋应属于违法建筑。国家赔偿的前提条件必须是具有合法利益，原告所主张的在建房屋、平房、水池等地上建筑物并非其合法利益，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，故其要求赔偿拆迁房屋等建筑物的损失的请求，缺乏法律依据，本院不予支持。原告用于建造房屋、围墙等建筑材料及建筑物内的其他财产属于其合法财产，被告在实施强制执行时，应尽到谨慎注意和合理保护义务，否则因此造成合法财产的毁损，原告有权依法要求赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告未能举证证明因被告的违法强拆行为造成其用于建造房屋、围墙等建筑材料损失的程度，也未提供证据证明其于建筑物内存在其他合法财产，因此，对原告该部分的财产损失亦不予赔偿。原告未经批准在公共道路旁种植树木，属于非法占地经营，不受法律保护，其举证的购买木苗收据属于间接证据，原告无法举证现场堆放在尚存属于其自己的未种植木苗，故对其主张的木苗损失，不予支持。原告主张的因强制拆除行为造成其履行农产品合同造成的经济损失的问题。行政赔偿的损失应当与被诉侵害行为具有直接因果关系。原告所主张的上述合同行为造成有关损失并非本案违法强制执行行为直接造成，而且其损失属于可期待的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，按照直接损失给予赔偿，因此，对于原告提出的因合同行为造成的可期待的损失的赔偿请求，本院亦不予支持。
综上，被告未经有权批准并正式开展实施征地行为，就认定原告在涉案地上进行的建设、生产行为属于抢种、抢建行为，缺乏证据支持，属于认定事实不清，被告在没有法律依据的前提下强制对原告建造的房屋及其他地上附着物实施拆除清理，违反法定程序，但原告未经批准占地建农舍，其非法利益不受保护，且其未提供个人合法财产受损的证据，故原告提出的赔偿请求，缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告湛江市霞山区人民政府于2017年11月15日对原告陈那赤位于湛江市三岭山油库附近无名道路旁的原告承包地上的房屋及其他附着物实施强制拆除清理的行政行为违法。
二、驳回原告陈那赤的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告湛江市霞山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 李若珠
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一八年七月十七日
书记员 蔡芷茵
附：相关法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：……
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。