江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第146号
原告洪远正。
委托代理人左大莲。
被告如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，局长。
委托代理人张文宏。
委托代理人李曼。
原告洪远正诉被告如皋市国土资源局政府信息公开一案，原告洪远正于2014年6月26日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告如皋市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2014年7月30日公开开庭进行了审理。原告洪远正的委托代理人左大莲，被告如皋市国土资源局的委托代理人张文宏、李曼到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2014年1月27日，原告洪远正通过如皋市政府信息公开网站向被告如皋市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开“贵局《建设项目用地预审意见》皋国土预函（2011）26号文件所指地块目前的土地所有权性质”。2014年2月7日，被告作出（2014）皋国土资依复第56号政府信息公开申请答复书，称原告申请的“《建设项目用地预审意见》皋国土预函（2011）26号文件所指地块目前的土地所有权性质”信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。
被告如皋市国土资源局向本院提交的证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、依申请公开详细表，证明原告申请的信息是建设项目用地预审意见所指地块的目前土地所有权性质。
2、如皋市国土资源局（2014）皋国土资依复第56号政府信息公开答复申请答复书及邮寄证明，证明被告已在法定期限内依法进行答复，告知了原告其所申请的内容不属于政府信息，且答复书已依法送达原告。
3、如皋市人民政府（2014）皋行复第16号行政复议决定书，证明此前原告就案涉争议事项向如皋市人民政府提起行政复议，如皋市人民政府维持了被告作出的信息公开答复。
4、皋国土资预函（2011）26号建设项目用地预审意见。（当庭提交）
二、法律、法规等规范性文件依据：
《中华人民共和国政府信息公开条例》。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：1、对证据1无异议；2、对答复书的真实性无异议，但认为答复违法，被告认为土地所有权信息不属政府信息不当。对被告已向原告送达答复的事实无异议；3、对证据3的真实性无异议，但认为与本案无关联；4、对证据4未提异议。
原告洪远正诉称，根据如皋市交通局政府信息公开回复表明，如皋市丁磨公路拓宽改造工程是新建公路，全长8000米，实际测量路宽60米，共占用土地48万平方米，即48公顷。该工程已建成，并于2013年8月30日验收。2014年1月9日，原告向江苏省国土资源厅要求公开《如皋市丁磨公路拓宽改造工程所使用的土地的所有权性质》，江苏省国土资源厅于2014年1月18日作出“你申请的如皋市丁磨公路拓宽改造工程所使用的土地的所有权性质，请向当地国土资源部门申请公开”的答复。原告不服该答复，于2014年1月24日向江苏省人民政府申请行政复议。江苏省人民政府于2014年4月21日作出（2014）苏行复第20号行政复议决定书，认为，“申请人应向如皋市国土资源局申请公开其所需的‘如皋市丁磨公路拓宽改造工程所使用的土地的所有权性质’信息，维持了江苏省国土资源厅的答复。故原告向被告申请公开“如皋市丁磨公路拓宽改造工程所使用的土地的所有权性质”信息，被告作出（2014）皋国土资依告第29号补充申请告知书，认为原告的政府信息公开申请未明确特定政府信息的文件名称、文号或其他特征描述，要求原告补充相关申请内容。此后原告向被告重新提出信息公开申请，要求公开“《建设项目用地预审意见》皋国土预函（2011）26号文件所指地块目前的土地所有权性质”，被告作出涉诉答复，认为原告申请的信息不属条例规定的政府信息。原告不服向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府于2014年5月21日作出（2014）后皋行复第16号行政复议决定书维持了被告作出的答复。原告认为，被告拒绝向原告公开政府信息的行为违法，理由：（1）被告因同事事项要求原告提出两次申请，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定的信息公开必须公开、公正、便民的原则；（2）依据《中华人民共和国土地管理法》规定，被告应制作和保存“如皋市丁磨公路拓宽改造工程所使用的土地的所有权性质”信息；（3）被告作出的答复违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定的答复形式。综上，被告未依法履行政府信息公开的职责，侵犯了原告的知情权。故请求法院确认被告拒绝履行信息公开职责的具体行政行为违法，并责令被告重新答复原告的信息公开申请。
原告提供的证据：
1、房屋搬迁通知，证明原告申请公开的信息与其生产生活有关。
2、江苏省国土资源厅的答复，证明江苏省国土资源厅认为涉诉信息应由被告公开。
3、如皋市交通运输局关于洪远正申请相关信息公开的答复书，与被告当庭提交的皋国土资预函（2011）26号文构成一个证据链，证明如皋市交通局已依据该预审意见将工程实施完毕。
4、江苏省人民政府（2014）苏行复第20号行政复议决定书，证明原告向被告申请信息公开的依据，省政府认为该信息应由被告公开。
5、（2014）皋国土资依复第56号政府信息公开申请答复书，证明被告不作为，并证明原告政府信息公开申请无门。
6、如皋市人民政府（2014）皋行复第16号行政复议决定书，证明原告对被告的答复不服，进一步证明原告申请信息公开无门。
7、如皋市发展和改革委员会皋发改投资（2012）6号批复，证明预审意见有效。
对原告提供的证据被告发表质证意见如下：对原告证据的真实性、合法性无异议，但认为原告提供的证据不能证明被告在履行职责过程中曾记录、保存、获取过原告申请的信息。
被告如皋市国土资源局辩称，1、2014年1月27日，原告向被告提出信息公开申请，所需信息描述为“《建设项目用地预审意见》皋国土预函（2011）26号文件所指地块目前的土地所有权性质”，所需信息用途描述为“行政诉讼、行政复议中作为书证使用”。被告收到申请后依法对原告申请公开的内容进行了审查，被告在履行职责过程中未制作、获取和记录保存原告申请的信息，原告申请的信息不属《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。故依法作出答复并已向原告送达。被告作出的答复内容适当、程序合法。2、根据《建设项目用地预审管理办法》第十五条规定，建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算，原告在信息公开申请中所引用的皋国土资预函（2011）26号意见于2011年批准，用地项目为丁磨公路拓宽改造工程。原告申请信息公开时，该用地预审意见已经超出有效期。如皋市人民政府未依法对丁磨公路改造工程用地实施征收，被告并不知晓案涉工程准确的用地面积、用地范围，无法确定案涉用地的相关权属信息，更未制作或保存过原告申请公开的信息。原告提供的如皋市交通运输局作出的信息公开答复书，并不能说明如皋市人民政府已依法对丁磨公路用地进行征收。故原告认为被告应当制作并保存有其所申请的案涉用地“目前的土地所有权性质”的信息，没有事实和法律依据。综上，被告的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告提供的证据可证明：（1）原告具备提起诉讼的主体资格；（2）原告提出的政府信息公开申请与其生产生活有关；（3）原告因对被告答复不服曾向如皋市人民政府申请行政复议；（4）原告曾向江苏省国土资源厅申请公开涉诉信息；（5）被告知晓原告申请公开的地块所在的具体位置、范围，土地现状。本院对证据证明上述事实的证明效力予以确认。
被告提供的证据可证明：（1）被告收到原告的政府信息公开申请后已作出答复并向原告送达；（2）被告当庭提交的证据可证明被告对原告申请要求公开所有权性质的地块所在位置、范围、土地现状清楚。本院对证据证明该事实的证明效力予以确认。
经审理查明，2014年1月27日，原告通过如皋市人民政府信息公开网站向被告提出政府信息公开申请，所需信息内容为“《建设项目用地预审意见》皋国土预函（2011）26号文件所指地块目前的土地所有权性质”，所需信息用途为“行政诉讼、行政复议中作为书证使用”。同年2月7日被告作出（2014）皋国土资依复第56号政府信息公开申请答复书，称原告申请要求获取的信息非政府信息。原告不服，于2014年2月24日向如皋市人民政府申请行政复议。同年5月21日，如皋市人民政府作出（2014）皋行复第16号行政复议决定书，维持被告作出的政府信息公开答复。
另查明，如皋软件园建设指挥部因省道334（丁磨公路）拓宽工程建设用地需要，曾于2011年5月26日向原告送达房屋搬迁通知，要求原告做好评估搬迁交房准备。
还查明，原告曾就如皋市丁磨公路改造工程所在地块的所有权性质，向江苏省国土资源局申请信息公开，江苏省国土资源厅于2014年1月15日作出答复，建议原告就此向当地国土资源部门申请，同时告知原告该厅不存在其申请公开的如皋市丁磨公路改造工程所在地块的农用地转建设用地的批准文件。原告不服，向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府于2014年4月21日作出（2014）苏行复第20号行政复议决定书，维持了江苏省国土资源厅作出的政府信息答复。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告作为政府职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案争议焦点：被告作出的涉诉政府信息公开答复是否合法。
关于被告作出的涉诉政府信息公开答复是否合法，或者说被告认为原告申请的信息不属政府信息是否正确的问题，本院认为，1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。条例第五条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。单位和个人使用农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。依据上述规定可推知江苏省实行的是土地登记属地化管理，具体的土地权属信息在市、县国土资源部门应可查询知悉。市、县国土资源部门在履行职责过程中制作或获取的关于土地权属方面的信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息的特征，应属《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息，公民、法人或其他组织根据自身需要依法应可向国土资源部门申请公开此类信息。2、依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，具体建设项目涉及农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门审查建设单位提出的用地申请，并拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案等，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。因此，涉及土地被征用方面的信息，设区的市级人民政府、县级人民政府及其国土资源部门会在履行职责过程中因制作、收集而保有该类信息。故对于如皋市内建设项目依法申请用地的，被告作为具体职能部门应保存持有该类信息。涉及到本案，被告在收到原告提出的政府信息公开申请后，经过审查认为原告申请要求公开的涉诉地块系丁磨公路拓宽改造工程用地，该工程虽已建设，但确未依法实施征地，其建设所占用土地并未依法履行征地的相关手续，被告并不知晓丁磨公路改造工程准确的用地面积、范围，无法确定相关用地的权属信息，更未制作或保存过原告申请公开的信息。对此，本院认为，即便丁磨公路改造工程未依法办理征地手续，被告也未依申请对该建设项目用地的土地所有权权属信息予以登记变更，即丁磨公路改造工程建设所占用地性质、权属状况实质未依法进行变更，或履行法定的变更登记手续，但丁磨公路改造工程建设所占用土地的原权属信息应事实存在，而且依据被告当庭提交的建设项目用地预审意见，被告对丁磨公路改造工程项目的选址及建设前土地权属现状均为明知，其依法也应保存持有所涉地块的权属现状信息。原告在向被告提出申请时称，要求公开皋国土预函（2011）26号文件所指地块目前土地所有权的性质。其陈述要求公开土地所有权性质，看似不是政府信息，更象仅仅是要求被告回复一下土地所有权性质即可，但结合原告在诉讼中的陈述，原告实质是要求被告公开能反映土地所有权性质的载体，即权属信息。而且原告申请要求公开的地块清楚、明确，且被告对皋国土预函（2011）26号文件所指向地块的土地权属现状知晓，其应存有涉诉地块的权属信息。因此被告以丁磨公路改造工程建设未依法实施征收，丁磨公路改造工程用地性质、土地现状未依法发生变更，其没有丁磨公路改造工程用地依法变更后的权属信息，而认为原告申请的信息不是政府信息，理由显然不当。况且，被告对其所述也未向法院提交证据予以证明，其作出的答复不符合法律规定，依法应予撤销，并重新就原告提出的申请，依法作出答复。虽然，原告在诉讼请求中要求的是确认被告作出的涉诉答复违法，但其同时又要求被告对其申请重新作出答复，由此可推定，原告实质是认为被告作出的涉诉答复违法，应予撤销并责令被告重新就其申请予以答复。
综上，被告在收到原告申请后依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定在15个工作日内对原告的申请作出了答复，但其答复不符合法律规定，依法应予撤销，并应针对原告的申请重新调查、裁量后作出答复。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告如皋市国土资源局作出的（2014）皋国土资依复第56号政府信息公开申请答复书；
二、被告如皋市国土资源局在判决生效后十五日内依法对原告的申请重新作出答复。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 张晓红
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 穆亚波
二〇一四年九月二十五日
书 记 员 徐晔桦
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。
人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。
被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。