河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第00116号
上诉人（原审被告）邓州市国土资源局。
法定代表人尹桂峰，任局长。
委托代理人许靖，邓州市国土资源局工作人员。
委托代理人许学习，河南三贤律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）南阳市同华投资有限公司。
法定代表人李景涛，任公司董事长。
委托代理人刘清阳，河南三贤律师事务所律师。
原审原告南阳市同华投资有限公司诉原审被告邓州市国土资源局为土地行政征收一案，邓州市人民法院受理后，于2012年6月26日作出（2011）邓行初字第196号行政判决书，判决撤销邓州市国土资源局作出的（2011）第201101号土地出让金征收决定。原、被告在上诉期内均未提出上诉，（2011）邓行初字第196号行政判决书生效后，南阳市人民检察院以该判决损害国家利益为由，于2013年9月6日作出宛检行抗（2013）2号行政抗诉书，向南阳市中级人民法院提出抗诉。南阳市中级人民法院于2013年9月16日作出（2013）南行抗字第02号行政裁定书，提审本案。南阳市中级人民法院于2013年11月28日作出（2013）南行再终字第04号行政裁定书，以一审判决适用法律有误，处理不当为由，裁定撤销邓州市人民法院（2011）邓行初字第196号行政判决，将本案发回邓州市人民法院重审。邓州市人民法院依法另行组成合议庭，经过重新审理，作出（2014）邓法行初字第8号行政判决。上诉人邓州市国土资源局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月4日进行了公开审理，上诉人邓州市国土资源局的委托代理人许靖、许学习，被上诉人南阳市同华投资有限公司的委托代理人刘清阳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
邓州市人民法院经审理查明如下案件事实：2005年5月10日，原告南阳同华投资有限公司与被告邓州市国土资源局签订了邓土出字（2005）第03号国有土地使用权出让合同，该合同第十一条约定建筑容积率小于等于1.5。2007年10月12日和2008年9月18日，邓州市规划局为原告颁发了建设工程规划许可证，准许原告开发的项目建筑总面积为84751平方米，容积率由小于等于1.5调整为2.84。项目建设竣工并经验收后，原告所开发的项目建筑容积率为2.67。2011年7月30日，邓州市城乡规划局将《2005-2010年邓州市房地产开发项目初核意见》函告邓州市国土资源局，请被告依法按规定处理。其中原告所开发的半岛帝城项目规划设计条件容积率为1.5，方案批准容积率为2.84，竣工验收初核容积率为2.67。2011年11月10日，被告向原告下发了邓土出征字（2011）第201101号土地出让金征收决定书，要求原告补缴土地出让金811.22万元，扣除已缴纳的60万元，欠缴751.22万元限原告于2011年11月17日前缴纳。原告不服该征收决定书，于2011年11月20日向本院提起行政诉讼。
另查明：2011年8月15日邓州市国土资源局、邓州市财政局、邓州市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室向原告南阳同华投资有限公司下发了关于追缴土地使用权出让金的缴款通知书。该通知书载明：原告在该项目容积率调整后应补缴土地出让金为811.22万元。2011年11月28日邓州市人民政府邓政（2011）53号文件载明1.原容积率的确定办法：原土地出让合同中有约定的，以原约定值为准；原出让合同中无约定的，以规划部门初始确定的容积率为准；若原出让合同及原规划许可证均未明确的，以平均容积率2.0计算。现建筑面积和容积率以实际测量或市规划部门出具的《建设工程竣工验收备案证书》所载明的数据为准。2.经市政府同意调整容积率的，补缴出让金=楼面地价X（改变后容积率X土地面积—出让时容积率X土地面积）。又查明：被告邓州市国土资源局于2011年11月10日所作出的邓土出征字（2011）第201101号土地出让金征收决定书上未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称。
邓州市人民法院认为，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》国发（2001）15号文第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。原告南阳同华投资有限公司所开发的该项目竣工时，经邓州市规划局核准其实际建筑容积率为2.67，明显高于原合同约定的小于等于1.5，根据该条规定，应该依法补缴容积率提高的土地出让金差价，被告邓州市国土资源局作为土地主管部门，有权依据上述规定作出土地出让金征收决定，但必须依法行政。本案中，被告在向原告下发邓土出征字（2011）第201101号土地出让金征收决定时，该土地出让金征收决定书上未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称，依据《河南省行政机关执法条例》第二十四条“行政机关作出同意公民、法人和其他组织申请的决定，要求公民、法人和其他组织履行义务的决定以及对公民、法人和其他组织采取行政强制措施和行政处罚的决定，都必须制作书面决定书，决定书应载明下列事项，并加盖行政机关的印章：（一）公民、法人或者其他组织的姓名（名称）、地址；（二）作出决定的行政机关的名称、地址；（三）具体行政行为的内容及其理由和依据；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称；（五）作出决定的时间；（六）其他需要载明的事项”之规定，被告作出的行政征收决定违反该法规规定。同时，为了使行政机关在征收过程中充分保障相对人的权益不受侵犯，在行政程序上行政机关应当注重正当程序，保障相对人的陈述权、申辩权等权利，这种权利的行使在本案行政行为程序上也未有体现。综上，所诉具体行政行为违反相关法规规定，亦未遵守正当程序原则，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，报院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告邓州市国土资源局于2011年11月10日作出的邓土出征字（2011）第201101号土地出让金征收决定；二、责令被告邓州市国土资源局于判决生效后90日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告邓州市国土资源局负担。
邓州市国土资源局不服上述判决上诉称：邓州市国土资源局曾下发过缴款通知，告知了被上诉人的陈述、申辩以及要求听证的权利。被上诉人也就此事向我局提出了申辩。且到目前为止，没有具体的法律、法规以及规章对土地出让金征收行为应当遵循的程序规则作出明确的规定。故请求二审法院依法撤销原审判决，将本案发回重审或者改判驳回原审原告的诉讼请求。
被上诉人南阳市同华投资有限公司答辩称：土地出让金征收行为是侵益行政行为，限制或者侵犯行政相对人的合法权益，针对这种行为，法律有相应的程序要求。
本院查明的事实与原审查明的事实相一致。
本院认为：（一）依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）指出“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”。土地使用者凡改变土地出让容积率的，应依法依规补缴相应的土地出让金。（二）根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条之规定，“国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”，故本案上诉人邓州市国土资源局享有相应的征收土地出让金的管理职权。（三）行政征收行为属于侵益型具体行政行为，这一类行政行为的作出应当遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）所规定的程序正当原则，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，以及按照《河南省行政机关执法条例》第二十四条的相关规定具体执行。本案中，邓州市国土资源局没有提交证据证实其履行了事先告知义务、听取了被征收人的陈述和申辩，违反了正当程序原则的要求。且被诉征收决定没有充分说明理由，没有详细列明征收法律依据，亦没有在征收决定中指明出让金计算方法以及容积率确定指标。（四）因土地出让金征收涉及国家和公共利益，邓州市国土资源局对此负有法定职责，重新依法依规作出行政行为有利于维护国家和公共利益。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持邓州市人民法院作出的（2014）邓法行初字第8号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人邓州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 白 云
审判员 尹应哲
审判员 宋汉亭
二〇一四年十二月一日
书记员 郭 栋