安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖03行终45号
上诉人（一审原告）唐启俊，男，1961年7月16日出生，汉族，初中文化，医生，住安徽省怀远县。
委托代理人孙竹洪，安徽刘洪庆律师事务所律师。
委托代理人常雷，安徽刘洪庆律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）怀远县国土资源局，住所地安徽省怀远县涡北新城区榴城路。
法定代表人高兆利，局长。
委托代理人王德卿，怀远县国土资源局执法监察科副科长。
委托代理人张友军，安徽百舜律师事务所律师。
上诉人（一审原告）唐启俊因诉被上诉人（一审被告）怀远县国土资源局土地行政处罚一案，不服安徽省怀远县人民法院（2015）怀行初字第00048号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人唐启俊及其委托代理人孙竹洪、常雷，被上诉人怀远县国土资源局的委托代理人王德卿、张友军到庭参加诉讼。被上诉人怀远县国土资源局的法定代表人高兆利未到庭参加诉讼。本案于2016年5月31日裁定中止审理，于2018年7月30日恢复审理。本案现已审理终结。
一审判决查明，2011年，原告唐启俊未办理用地审批手续，占用怀远县荆芡乡郑岗村郑岗小学南侧的507.3平方米土地建设房屋。被告怀远县国土资源局于2012年12月11日向原告作出蚌怀国土罚字[2012]185号土地行政处罚决定，该行政处罚决定责令唐启俊退还非法占用的462.8平方米土地、没收在非法占用的462.8平方米土地上新建的房屋并罚款2700元。原告不服该处罚决定，向蚌埠市国土资源局申请行政复议，蚌埠市国土资源局于2013年3月14日作出蚌国土复决字[2013]第02号行政复议决定，认定被告怀远县国土资源局作出的蚌怀国土罚字[2012]185号土地行政处罚决定，适用法律不准确，没有充分的事实依据，依据《中华人民共和国行政复议法》第28条的规定，决定撤销被告怀远县国土资源局作出的蚌怀国土罚字[2012]185号土地行政处罚决定。被告怀远县国土资源局经过调查取证后，于2013年9月9日向原告作出蚌怀国土罚字[2013]244号土地行政处罚决定，该行政处罚决定责令唐启俊退还非法占用的土地507.3平方米、没收在非法占用的507.3平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并罚款2365.50元。原告唐启俊不服行政处罚决定，于2013年12月23日向怀远县人民法院提起诉讼，该案在审理过程中，原告唐启俊于2014年3月8日以其与被告协商解决为由，向怀远县人民法院申请撤回起诉，并获准许。2014年3月11日，被告怀远县国土资源局作出了《关于撤销“蚌怀国土罚字[2013]244号土地行政处罚决定”的决定》，以该处罚决定存在打印文字错漏瑕疵为由，撤销了该行政处罚决定。被告怀远县国土资源局于2015年2月15日对原告唐启俊非法占地案重新立案调查，于2015年3月30日作出蚌怀国土罚字[2015]002号土地行政处罚决定，该行政处罚决定责令唐启俊退还非法占用的507.3平方米土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑面积为852.1平方米四层砖混楼房和建筑面积为179.8平方米一层砖混房屋。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”、第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”的规定，农村村民建房应当符合土地利用总体规划，并依法办理用地审批手续。原告唐启俊所建房屋占用的土地虽然为建设用地，也符合土地利用总体规划，但未按照法律规定办理相应的审批手续，显然违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。原告唐启俊诉称被告怀远县国土资源局没有依其申请启动听证程序，本案的证据能够证明被告怀远县国土资源局在作出处罚决定前，依法告知了原告唐启俊享有的听证权利，但没有证据证明原告唐启俊在规定的时间向被告怀远县国土资源局提出了听证申请，故原告唐启俊主张被告怀远县国土资源局作出行政行为时违反法定程序没有事实依据。综上，被告怀远县国土资源局作出的蚌怀国土罚字[2015]002号土地行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法。原告唐启俊要求撤销被告怀远县国土资源局作出的蚌怀国土罚字[2015]002号土地行政处罚决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告唐启俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐启俊负担。
唐启俊上诉称，该土地的使用权已经怀远县荆芡乡人民政府确权给上诉人，上诉人系合法使用。被上诉人认定上诉人系非法占用土地，未提供相应的证据证明怀远县荆芡乡人民政府的行政行为不具有法律效力，被上诉人在没有相应证据的情况下，对上诉人作出的行政处罚应予撤销。被上诉人作出的蚌怀国土罚字【2012】185号行政处罚决定已被蚌埠市国土资源局蚌国土复决字【2013】第02号行政复议决定所撤销，被上诉人重新作出的蚌怀国土罚字【2015】002号行政处罚决定只是对处罚的数额进行调整，并未对处罚所依据的事实及法律提供相应的证据加以证明。综上，一审判决认定被上诉人作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分实属不当，且适用法律错误。请二审法院查明事实后，依法撤销原判、改判或发回重审。本案的诉讼费用由被上诉人承担。
怀远县国土资源局答辩称，上诉人在使用土地时未能按照法律的相关规定，依法进行审批。依据相关规定，乡政府在行政机关查处过程中无权作出土地确权认定。即便上诉人拥有使用权，也需要批准才能使用。因此，上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原审判决。
一审证据材料均随案移送本院。
经审查，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。
本院审理查明，涉案土地位于怀远县荆芡乡郑岗村境内，怀万公路南侧，郑岗小学对面，东至殷永春住地，南至殷永春住房，西至刘克华住房，北至怀万公路。东西长15.4米，南北宽（东面34米、西面32米），面积508.2平方米，南北二排房屋。上诉人唐启俊及其妻葛树美系郑岗村村民。1991年4月上诉人唐启俊的妻子葛树美与郑岗村、大巷村（后两村合并成现在的郑岗村）及郑岗小学签订协议，自筹资金在涉案土地上建柳沟乡妇检站（个体诊所），面积约180平方米。经村委会、乡政府、区土管办、区建委审查同意其占用空闲地150平方米建三间平房，并交纳了相关费用。1993年12月，上诉人唐启俊与郑岗村、大巷村签订协议，以5000元的价格将涉案土地508.2平方米的使用权转让给上诉人使用。经村委会、规划环保部门、土地所、乡政府同意，上诉人交纳了相关费用，补办了用地手续，后上诉人新建四间平房。2011年6月，上诉人拆除四间老房屋在原址上重建四层楼房，面积为852.1平方米。后怀远县荆芡乡郑岗村殷圩村民组提出异议，向荆芡乡人民政府申请土地确权。荆芡乡人民政府于2012年8月12日作出土地确权决定，殷圩村民组不服，向怀远县人民政府申请行政复议。在复议过程中，荆芡乡人民政府于2012年11月30日撤销了其作出的确权决定。2012年12月11日，被上诉人怀远县国土资源局以上诉人唐启俊未经批准擅自在荆芡乡郑岗村非法占用土地462.8平方米为由，对上诉人作出蚌怀国土罚字[2012]185号土地行政处罚决定，该行政处罚决定责令唐启俊退还非法占用的462.8平方米土地、没收在非法占用的462.8平方米土地上新建的房屋并罚款2700元。唐启俊不服该处罚决定，向蚌埠市国土资源局申请行政复议，蚌埠市国土资源局于2013年3月14日以蚌怀国土罚字[2012]185号土地行政处罚决定，适用法律不准确，没有充分的事实依据，作出蚌国土复决字[2013]第02号撤销蚌怀国土罚字[2012]185号处罚决定的行政复议决定。怀远县国土资源局经调查取证后，于2013年9月9日对唐启俊作出蚌怀国土罚字[2013]244号土地行政处罚决定，该行政处罚决定责令唐启俊退还非法占用的土地507.3平方米、没收在非法占用的507.3平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并罚款2365.50元。唐启俊不服，于2013年12月23日向怀远县人民法院提起诉讼，该案在审理过程中，唐启俊于2014年3月8日以其与怀远县国土资源局协商解决为由，向怀远县人民法院申请撤回起诉，并获准许。2014年3月11日，怀远县国土资源局作出了《关于撤销“蚌怀国土罚字[2013]244号土地行政处罚决定”的决定》，以蚌怀国土罚字[2013]244号土地行政处罚决定存在打印文字错漏瑕疵为由，撤销了该行政处罚决定。2014年5月13日，怀远县荆芡乡人民政府作出荆政（2014）24号《关于郑岗村殷圩村民组与唐启俊、葛树美争议土地确权决定书》，将“所有权确认给荆芡乡郑岗村集体，使用权确认给唐启俊、葛树美”。殷圩村民组不服，向怀远县人民政府申请行政复议。复议期间，县政府中止审理。2015年2月15日，怀远县国土资源局对唐启俊非法占地案重新立案调查，于2015年3月30日作出蚌怀国土罚字[2015]002号土地行政处罚决定，该行政处罚决定责令唐启俊退还非法占用的507.3平方米土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑面积为852.1平方米四层砖混楼房和建筑面积为179.8平方米一层砖混房屋。2016年8月8日，怀远县人民政府恢复审理，于2016年8月19日作出怀政复（2016）24号行政复议决定，以乡政府超越职权，撤销了怀远县荆芡乡人民政府作出的荆政（2014）24号《关于郑岗村殷圩村民组与唐启俊、葛树美争议土地确权决定书》。后县、乡两级政府一直未作处理决定。
本院认为，被上诉人怀远县国土资源局有权对辖区内违法占地行为进行处罚。本案中，上诉人自1991年至1994年经乡政府同意使用涉案土地建房，到2011年上诉人仅对其中一处房屋拆除重建，经被上诉人测量认定上诉人重建楼房占地面积为213.024平方米。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《安徽省实施〈土地管理法〉办法》第三十六条规定，上诉人唐启俊作为本村村民，可以拥有一处面积不超过220平方米的住宅用地。根据上述规定，虽然上诉人在重建房屋时，未经有权机关批准，擅自建房，属于违法行为。但被上诉人认定上诉人占用507.3平方米土地建房为非法占用及限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑面积为852.1平方米四层砖混楼房和建筑面积为179.8平方米一层砖混房屋的处罚决定与事实不符，且被上诉人未对上诉人是否符合一户一宅作出认定。因此，被诉处罚决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。上诉人的部分上诉理由成立，本院应予支持。一审判决驳回唐启俊的诉讼请求不当，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被上诉人怀远县国土资源局于2015年3月30日作出蚌怀国土罚字[2015]002号土地行政处罚决定；
二、撤销怀远县人民法院（2015）怀行初字第00048号行政判决。
一、二案件受理费各50元，计100元，由被上诉人怀远县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 匡 伟
审 判 员 姚利华
代理审判员 王立强
二〇一八年七月三十日
书 记 员 刘玉婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；