重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝高法行终字第00231号
上诉人（一审原告）柯祥梅等22人（名单附后）。
诉讼代表人柯祥梅，女，汉族。
诉讼代表人郑德祥，男，汉族。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人潘莉，重庆市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人蔚琼琼，重庆市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人柯祥梅等22人因诉被上诉人重庆市人民政府土地征收行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法行初字第00229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审查明：重庆市人民政府于2012年12月3日作出渝府地（2012）1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意重庆市江津区人民政府将珞璜镇郭坝村凉风岗村民小组、碑亭村白鹤林村民小组等村民小组集体农用地24.2665公顷转为建设用地并予以征收等。柯祥梅等22人认为该批复侵犯其合法权益，向重庆市人民政府提交了《行政复议申请书》，请求依法撤销其作出的该批复。重庆市人民政府于2014年6月17日收到后，于同月19日作出渝府复（2014）416号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对柯祥梅等22人的行政复议申请不予受理。重庆市人民政府通过挂号邮寄方式向柯祥梅等22人送达了该《不予受理行政复议申请决定书》。柯祥梅等22人收到后不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销重庆市人民政府2014年6月19日作出的渝府复（2014）416号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令重庆市人民政府受理其行政复议申请。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议”之规定，重庆市人民政府具有作出本案被诉《不予受理行政复议申请决定书》的法定职权和相应职责。
重庆市人民政府作出的渝府地（2012）1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，是重庆市人民政府依法对下级人民政府请示作出的内部批复，对柯祥梅等22人不直接产生法律效力，对柯祥梅等22人实际产生法律效力的应当是其后根据该批复实施的征收补偿安置等行为。重庆市人民政府认为柯祥梅等22人的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的申请条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理并无不当。
重庆市人民政府收到柯祥梅等22人的行政复议申请后，在法定期限内作出本案被诉《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法，适用法律正确。柯祥梅等22人要求撤销该决定书并责令重庆市人民政府受理其行政复议申请的理由不能成立。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回柯祥梅等22人请求撤销渝府复（2014）416号不予受理行政复议申请决定的诉讼请求；案件受理费50元，由柯祥梅等22人负担。
上诉人柯祥梅等22人上诉称：一、被上诉人重庆市人民政府作出的渝府地（2012）1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》不是内部行政行为，对外直接产生行政法律效力，导致上诉人房屋和承包经营的土地被征收，影响了上诉人的权利义务。根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，该批复属于行政复议受案范围。被上诉人重庆市人民政府未在法定期限内向一审法院提交材料证明其作出渝府复（2014）416号不予受理行政复议申请决定时有2名以上行政复议人员参加，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定。一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人重庆市人民政府答辩称，渝府地（2012）1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》属于内部行政行为，系本府对江津区人民政府的请示作出的答复，不对外发生行政法律效力，对上诉人柯祥梅等22人的权利义务产生实际影响的是江津区相关政府部门具体实施的征地补偿安置行为。上诉人柯祥梅等22人就该批复提起行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。本府作出的渝府复（2014）416号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院判决驳回上诉人柯祥梅等22人的上诉请求。
被上诉人重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、渝府复（2014）416号《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄送达凭据；2、柯祥梅等22人向重庆市人民政府提交的《行政复议申请书》；证据1-2拟证明重庆市人民政府作出的被诉不予受理决定事实清楚、程序合法。3、渝府地（2012）1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，拟证明该批复是内部行政行为，不对柯祥梅等22人发生直接的法律效力；4、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条。
上诉人柯祥梅等22人在在法定举证期限内向一审法院提交了柯祥梅等22人的身份证、土地承包经营权证或承包土地分户登记卡，拟证明柯祥梅等22人的承包地在征地批复范围内，批复对其产生了实际影响。
经一审庭审质证，柯祥梅等22人对重庆市人民政府提交的证据
1-3的真实性无异议，但认为证据1、3不合法，亦不能实现重庆市人民政府的证明目的。重庆市人民政府未向一审法院提交柯祥梅等22人在申请复议期间向其提交的土地承包经营权证、承包土地分户登记卡等证据，也没有提交证明2人以上复议人员作出复议决定的证据。重庆市人民政府对柯祥梅等22人提交的证据的真实性无异议，但认为与本案无关联。
一审法院对双方提交的证据作如下审核认定：重庆市人民政府提交的证据真实、合法且与本案有关联，依法予以采信。柯祥梅等22人提交的证据，因重庆市人民政府仅就柯祥梅等22人申请复议事项是否属于行政复议范畴进行了审查，并未涉及其是否具备申请人主体资格，也不能证明该批复对其产生实际影响，故与本案无关联，不予采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，被上诉人重庆市人民政府作出的渝府地（2012）1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》系该府根据江津区人民政府的农用地转用和土地征收请示对其作出的内部审批管理行为，该批复的对象并非上诉人柯祥梅等22人，没有对其设定具体的权利义务，故该批复对上诉人柯祥梅等22人的实体权利义务不产生直接的影响，对其权利义务产生实际影响的是江津区人民政府相关部门具体实施征地和安置补偿的行为。被上诉人重庆市人民政府以上诉人柯祥梅等22人的行政复议申请不属行政复议的受案范围为由作出不予受理决定并无不当。
关于上诉人柯祥梅等22人认为被上诉人重庆市人民政府未在法定期限内向一审法院提交材料证明其作出渝府复（2014）416号不予受理行政复议申请决定时有2名以上行政复议人员参加，程序违法的问题。因《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上的行政复议人员参加”的规定，系对行政复议机构内部工作程序的规定，被上诉人重庆市人民政府未向人民法院举示其内部工作程序的相关材料并无不当，不影响人民法院对该行政行为合法性的司法审查，故该上诉理由不能成立。
一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人柯祥梅等22人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人柯祥梅等22人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
审 判 员 许 勇
代理审判员 刘佳佳
二〇一四年十月十日
书 记 员 陈晓岑
附上诉人柯祥梅等22人的名单：
柯祥梅，女，汉族。
郑德祥，男，汉族。
程昌福，男，汉族。
彭世华，男，汉族。
邹洪弟，男，汉族。
郑德春，男，汉族。
彭玉发，男，汉族。
柯祥明，男，汉族。
柯祥树，男，汉族。
郑祖棋，男，汉族。
杨平荣，男，汉族。
柯瑞先，女，汉族。
彭建勇，男，汉族。
彭世富，男，汉族。
程必良，男，汉族。
程必友，男，汉族。
程昌伟，男，汉族。
杨平贵，男，汉族。
杨平成，男，汉族。
杨平礼，男，汉族。
郑德贵，男，汉族。
郑祖万，男，汉族。