海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）三亚行初字第15号
原告胡德权。
委托代理人张蕾。
被告三亚市人民政府。
法定代表人ＸＸ。
委托代理人郭海云。
委托代理人黎永忠。
第三人海南净土实业有限公司。
法定代表人钟能钧。
委托代理人赵春利。
第三人三亚市天涯镇塔岭�加丁一经济社。
法定代表人胡国辉。
第三人三亚市天涯镇塔岭村加丁二经济社。
法定代表人苏德高。
委托代理人马杰。
委托代理人周清兰。
原告胡德权诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、第三人海南净土实业有限公司（以下简称净土公司）、三亚市天涯镇塔岭村加丁一经济社（以下简称一经济社）、三亚市天涯镇塔岭村加丁二经济社（以下简称二经济社）给第三人净土公司颁发三亚市农地承包权（天涯）第0521001号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为，于2013年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于2012年5月2日受理，并依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年5月28日在本院第四审判法庭公开开庭审理了本案。原告胡德权及其委托代理人张蕾，被告三亚市政府委托代理人郭海云、黎永忠，第三人净土公司的委托代理人赵春利，二经济社的委托代理人马杰、周清兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年8月5日，三亚市政府给净土公司颁发了三亚市农地承包权（天涯）第0521001号《农村土地承包经营权证》（以下简称0521001号《农村土地承包经营权证》）。
被告三亚市政府于2013年5月2日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1.法定代表人身份证明书；2.营业执照；3.0521001号《农村土地承包经营权证登记表》；4.农村土地承包经营权证登记申请书；5.海南省农村承包合同书；6.一经济社、二经济社与净土公司的补充协议；7.地形图；8.一经济社、二经济社村民同意发包土地群众代表签名；以上证据证明被告颁发0521001号《农村土地承包经营权证》事实清楚、程序合法、证据充分。
原告胡德权述称，原告系加丁二组村民，1994年，原告通过自己的辛勤劳作在本村开垦18.9亩荒地，四至为：东至林立春、胡文兴地边界，南至胡开雄地边界，西和北至罗召龙地边界。土地开垦出来后，原告在该块土地上种植了桉树等作物。2006年8月16日，原告与第三人净土公司经协商一致，签定了《土地交换合同》。约定净土公司用自己的9亩土地（四至为：东、北到马路边，西到水沟边界，南到原告的9亩地）交换原告18.9亩开荒地中的9亩。原告的另外9.9亩土地，被告以青苗赔偿的方式支付给原告9000元。合同签订后，原告在净土公司支付9000元青苗补偿后向其交付了全部的18.9亩土地。净土公司占用原告土地耕种至今，并先后在原告交付的土地上种植香蕉、芒果等作物。然而，当原告想在净土公司约定交换的土地上进行耕作时，却被农户告知土地只可以给净土公司使用，不给原告使用，由此发生纠纷。事情发生后，净土公司一直无法做通农户的工作，向原�交付合同约定的土地。此事经司法所、村人民调解委员会等机构多次组织调解，均无结果。为此，原告将净土公司告上法庭，要求其赔偿损失，在诉讼过程中，净土公司向法庭出示了2006年6月30日净土公司与加丁一、二社签订的《海南省农村专业承包合同书》以及被告颁发的0521001号《农村土地承包经营权证》。原告这时才知道自己辛苦开荒的18.9亩土地已经被登记在净土公司名下。法院依据上述合同和土地权证做出（2012）城民一初字第2863号民事判决，判决胡德权和净土公司的土地交换条款无效。
原告认为，根据《农村土地经营权证管理办法》第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，颁证部门应当对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以审核。《农村土地承包经营法》第四十七条规定，以其他方式承包农村土地，�同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。而被告在颁证过程中未尽到认真审查义务，在相关地块未经法定的集体表决程序，剥夺了原告作为本集体经济组织成员同等条件下的优先购买权的情况下，将原本由原告开荒的，且应享有法定优先承包权的18.9亩土地的承包经营权登记到了净土公司名下，其颁证的具体行政行为违法。综上所述，被告的登记行为侵犯了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告颁发0521001号《农村土地承包经营权证》，诉讼费用被告承担。
原告胡德权提供的证据有：1.0521001号《农村土地承包经营权证》，证明被告将原告�荒的，并享有优先承包权的18.9亩土地办到了净土公司名下；2.土地交换合同，证明原告开荒的18.9亩土地，经协商与净土公司进行了土地互换；3.（2012）城民一初字第2863号民事判决书；证明原告与净土公司的土地互换条款被法院判决无效；4.民间纠纷受理协调登记表，村民证明，天涯司法所证明；证明涉案的18.9亩土地一直存在争议，被告在办证过程中未尽到认真审查的义务；5.三亚市中级人民法院（2013）三亚立终字第53号民事裁定书，证明原告一直在在积极主张自己的合法权益。
三亚市政府辩称，一、市政府给净土公司颁发的0521001号《农村土地承包经营证》的登记行为合法有效。依据《农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第二十三条及《物权法》第一百二十七条的规定，农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，并签订《承包合同�，《承包合同》自成立之日起生效，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证。本案中，一经济社、二经济社作为发包人，与承包人净土公司于2006年6月30日签订了《海南省农村专业承包合同书》，市政府向净土公司颁发了0521001号《农村土地承包经营权证》并登记造册，确认土地承包经营权是基于双方签订的《海南省农村专业承包合同书》，市政府在行政登记过程中已经尽到了审查的义务，该《承包合同》有村民代表签字同意、村委会盖章同意、镇政府批准，形式上并未不当，而市政府是无权对作为民事基础的承包合同进行实质审查。因此，市政府向净土公司颁发0521001号《农村土地承包经营权证》的登记行为合法有效。
二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应当予以驳回。本案存在二个法律关系，一个是签订《承包合同》的民事关系，另一个是颁发0521001号《农村土地承包经营权证》的行政关系。原告诉求撤销涉案《农村土地承包经营权证》的理由主要有二个：一是认为侵犯了其优先承包权；二是认为没有经过集体表决，程序违法。原告的二个理由均是针对签订《承包合同》的民事关系，是属于对《承包合同》效力的认定，而根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《物权法》第一百二十七条的规定，市政府颁发《农村土地承包经营权证书》的行为属于政府依法应当履行的职责，是行政登记行为。登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用，这就决定了行政登记机关在对《农村土地承包经营权证书》申请进行审查时，仅有有限的形式审查职责，即对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。因此，原告认为被告“对申请登记的材料审查不严，发包的程序和实体违法”没有事实和法律依据。
综上所述，答辩人颁发0521001号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法予以维持。
净土公司述称，市政府给净土公司颁发的0521001号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为符合法律规定，其诉求应当驳回。净土公司于2006年6月30日与加丁一、二经济社签订了《海南省农村专业承包合同书》及其《补充协议》。该《合同书》及其《补充协议》内容及程序均符合法律规定，是合法有效的农村土地承包合同。1、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会�三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”根据三亚市农业局出具的《三亚市农村土地承包经营权证登记簿》显示，在2006年，塔岭村委会加丁一经济社有农户49户，加丁二经济社有农户48户，两经济社共有农户97户；加丁一经济社同意发包的群众代表有43户，加丁二经济社同意发包的群众代表有33户，两经济社合计同意发包的群众代表就有76户，其中包括原告胡德权，由此可知净土公司与加丁一、二经济社签订的《海南省农村专业承包合同书》及其《补充协议》从内容到程序是完全符合法律规定的，该《合同书》合法有效。2、净土公司与加丁一、二经济社签订的《承包合同书》及其《补充协议》是基于双方真实意思的表示，净土公司对其承包范围内村民的按树、青苗等农作物按法定及合同约定标准给予了全部补偿，包括对在�上没有种植任何农作物的农户，按照有青苗、按树对待，并依上述标准进行了全面合理的补偿。3、净土公司与一、二经济社签订的《承包合同书》及其《补充协议》不仅有“超过三分之二以上村民代表同意”，且该合同书报天涯镇人民政府批准，合同书有天涯镇镇政府的盖章确认，其真实性、合法性勿庸置疑。4、三亚市政府在给净土公司颁证时严格履行了审查相关资料的义务，包括对承包方的承包资格、发包程序、承包期限、承包金的缴纳等予以详细审核，并按规定取得天涯镇人民政府的同意盖章，其颁证行为完全符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条的规定。所以，被告的颁证行为是合法的。
二、原告认为一、二经济社发包集体土地，剥夺了其作为本集体经济组织成员同等条件下的优先承包权，也与事实严重不符。1、没有任何证据表明在净土公司承包土地之前，原告向村委会或加丁二组主张过其在同等条件下的优先承包权。而所有证据能够证明的是，原告在2006年不仅同意村集体（经济社）的发包行为，且领取了桉树青苗补偿款9000元。原告在事隔7年后，在没有任何证据的情况下，堂而皇之地主张所谓的优先承包权，其真实意图是，在提起民事诉讼索要高价补偿败诉后又无中生有地以行政诉讼的形式，妄图达到其非法目的。2、依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条规定：“本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包权的，应予支持。但在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，已经法律规定的民主议定程序通过，并由乡（镇）人民政府批准后主张优先承包权的，不予支持。答辩人作为加丁二经济社以外的单位，承包加丁二经济社的集体土地，己经通过法律规定的民主议定程序，且该承包合同由天涯镇人民政府批准，原告误解相关法律规定，在答辩人承包土地七年后，无理主张优先承包经营权。3、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条：“不宜釆取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。”由于答辩人承包的是加丁二经济社的坡园地，这些坡园地不宜采取家庭承包方式，答辩人与加丁二经济社以公开协商的方式承包上述土地，更是符合法律规定的。
三、《农村土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换或者以其他方式流转”。第四十五条规定，“以其他方式承包农村土地的，应当签订合同”。根据上述法律规定�农户承包农村土地，应当签订合同，而只有通过家庭承包取得的土地承包经营权才可以依法转包、出租、互换或者以其他方式流转。本案原告在没有与村集体组织签订任何承包合同，依法无权与答辩人签订所谓的《土地交换合同》。综上所述，三亚市人民政府的颁证行为完全符合法律规定，程序合法，适用法律正确，请依法驳回原告诉讼请求。
净土公司提供的证据有：1.《海南省农村专业承包合同书》及补充协议、《农村土地承包经营权证》、《用地勘测地界图》，证明净土公司承包合同是承包方与发包方的真实意思表示，内容程序均合法，是合法有效的承包合同，净土公司对承包地土地拥有合法经营权；2.加丁一、二经济社同意发包的群众代表签名及三亚市农村土地承包经营权证登记薄，证明净土公司承包土地内容及程序符合相关《农村土地承包法》第四十八�规定；3.青苗补偿凭证，证明净土公司已对承包土地范围内的青苗进行了补偿，大部分农户已领取补偿款。原告所述其不知道其村经济社将土地发包给净土公司与事实及情理不符；4.城郊人民法院民事判决书及原告民事上诉状，证明原告自行开垦的9亩土地已被净土公司合法承包，原告与净土公司土地交换合同无效。
第三人一经济社未提供证据也未作任何答辩。
第三人二经济社述称：一、胡德权主张的18.9亩荒地依法应属于二经济社集体所有。胡德权诉称其在1994年在本村开垦荒地18.9亩，四至为：东至林立春、胡文兴地边界，南至胡开雄地边界，北至罗召龙地边界，土地开垦出来后，在该块土地上种植桉树等作物，而主张该地块应属其个人使用，享有土地使用经营权。依据我国《土地管理法》、《农村土地承包法》的相关规定，胡德权这种主张是没有法律依据的。首先，根据《土地管理法》第二条的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。胡德权主张的18.9亩土地，属于二经济社集体经济组织所有。我社从未将该地发包给被胡德权承包使用，也从未与其签订过土地承包合同，故其主张没有事实和法律依据。二、胡德权认为市政府颁发0521001号《农村土地承包经营权证》，违反法定程序而要求撤销理由不成立。二经济社为了加快农村集体“五荒”土地资源的开发利用，于2006年6月30日根据《海南省农村集体经济承包合同管理条例》的相关规定，与净土公司签订了《海南省农村专业承包合同书》，该合同合法有效，同时采取了公开协商的方式，获得了一、二队村民小组同意。村民代表人数符合法定发包实体和程序条件，提供的相关证据等材料均符合法律规定。可见，胡德权诉称三亚市政府在颁证�程中未尽到认真审查义务，发包的程序和实体问题违法是没有法律依据，属无理之诉。三、胡德权依据《农村土地承包法》第四十七条的规定主张其享有优先承包权的说法，属于对法律的误解，没有法律依据。首先，所谓同等条件下的优先承包权，是指本集体经济组织内部成员和外部竞争者同时参与承包权的竞争，在两者农业技术力量、资金状况、信誉状况、承包费用等条件相当的情况下，本集体经济组织的内部成员取得土地的承包权。在两者资金、技术等条件有所差异的情况下，当然应采取择优选用的标准，而绝不是当然的将土地发包给条件处于劣势的本集体经济组织的内部成员。就本案而言，加丁一、二经济社发包的土地涉及591亩，不仅需要足额补偿农民的青苗、林木等费用，还需要投入大量的资金、技术力量进行开发，在此情形下，胡德权与净土公司根本�在一个层面上，何谈同等条件下的优先承包权？我社将该宗地发包给净土公司，正是为了本集体经济组织的共同利益，信赖净土公司的资金和技术，才做出发包决定的。
其次，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定：“土地承包经营权流转中，本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下主张优先权的，应予支持。但下列情形除外：（一）在书面公示的合理期限内未提出优先权主张的；（二）未经书面公示，在本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月内未提出优先权主张的。根据上述规定，在2006年公开协商之时，胡德权对发包土地的所有程序都是参与者，其并没有在两个月的期限内提出优先承包权的请求，而在经过了长达7年后，胡德权早己丧失了优先权的主张权。
再次，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条的规定“本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包权的，应予支持。但在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，已经法律规定的民主议定程序通过，并由乡（镇）人民政府批准后主张优先承包权的，不予支持。答辩人在2006年发包时，是经过村民代表表决通过，并报天涯镇政府同意后才发包给净土公司的，依据上述司法解释，胡德权主张优先承包权的，不应得到支持。
综上，三亚市政府颁发的0521001号《农村土地承包经营权证》事实清楚，程序合法，法律依据充分，应当予以维持。
二经济社提供的证据有：1.《海南省农村专业承包合同书》及补充协议、证明；2.加丁一、二经济社同意发包的群众代表签名；3.三亚市农村土�承包经营权证登记薄；4.加丁二队户主名单；5.加丁二队补偿（赔偿）表；6.0521001号《农村土地承包经营权证》；7.农村土地承包经营权证登记表；以上证据证明土地承包程序合法。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据做如下确认：原告提供的0521001号《农村土地承包经营权证》和土地交换合同，虽然可以证明原告与净土公司进行了土地互换，但并不能证明其当然应当优先享有18.9亩土地的优先承包权；被告及第三人提供的证据符合证据的客观性、合法性和关联性原则，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明：2006年8月16日，胡德权与净土公司签订了一份《土地交换合同》，约定：净土公司提供9亩的桉树林地与胡德权交换9亩的桉树地，交换形式属于等价交换，不存在任何补偿；交换土地的四至范围为：东、北到马路边，西到水沟边界，南到以9亩地的边界为主�桉树青苗赔偿按每亩800元计算，胡德权桉树林地总面积18.9亩，除去土地交换9亩地外，余下9.9亩作为桉树林地青苗赔偿，总金额9000元由净土公司赔偿给胡德权；净土公司负责翻耕交换土地，若有土地纠纷应由净土公司负责解决。合同签订后，净土公司付给胡德权9.9亩桉树林地青苗赔偿9000元，胡德权退出其开荒的18.9亩桉树林地交由净土公司使用。2006年6月30日，净土公司与三亚市天涯镇塔岭村加丁一经济社、二经济社签订《海南省农村专业承包合同书》，净土公司承包了两经济社的土地591亩，其中包含胡德全耕作的涉案18.9亩土地。该土地属于三亚市天涯镇塔岭村加丁二经济社所有，该承包合同经集体表决和村民代表签字同意、三亚市天涯镇塔岭村委会、三亚市天涯镇人民政府批准同意。2010年8月5日，净土公司领取了三亚市政府颁发的三亚市农地承包权（天涯）第0521001号《农村土地承包经营权证》，确认了其591亩的土地承包经营权。但由于争议的9亩土地属于三亚市天涯镇塔岭村加丁二经济社集体所有，胡德权在早年使用时并未与二经济社及塔岭村委会签订土地承包合同，净土公司无法将交换的9亩地给胡德权，双方由此发生民事纠纷，后三亚市城郊人民法院于2012年12月27日作出（2012）城民一初字第2863号民事判决，确认胡德权与净土公司于2006年8月16日签订的《土地交换合同》关于土地交换条款无效。净土公司向胡德权支付9亩桉树青苗补偿款44550元。胡德权不服，遂向本院提起诉讼，要求撤销三亚市政府给净土公司颁发0521001号《农村土地承包经营权证》。
本院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条和第十二条规定，颁发农村土地承包经营权证应当经过：发包方报送承包材料给乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审；乡（镇）人民政府对初审符合规定的，向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门经审核认为报送的申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证等一系列程序。乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当查验申请人提交的有关材料，就有关登记事项询问申请人，需要实地查看的，应进行查验，并如实、及时地登记有关事项。本案中，净土公司于2006年6月30日与三亚市天涯镇塔岭村加丁一经济社、二经济社签订了《海南省农村专业承包合同书》，承包了两经济社的591亩土地，该承包合同经集体表决和村民代表签字同意、三亚市天涯镇塔岭村委会盖章同意、三亚市天涯镇人民政府批准，形式上并未不当，亦符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款规定的：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”的相关规定。2010年8月，三亚市人民政府经查验核准，向净土公司颁发了0521001号《农村土地承包经营权证》，确认了其591亩的土地承包经营权。虽然涉案地包含了胡德权种植桉树的18.9亩土地，但该土地属于三亚市天涯镇塔岭村加丁二经济社所有，胡德权在早年使用该地时并未与二经济社签订土地承包合同，且净土公司与胡德权由于土地交换产生纠纷后，法院已判决净土公司向胡德权支付9亩桉树青苗补偿款44550元，胡德权的损失已被补偿。故净土公司与二经济社签订的《海南省农村专业承包合同书》不违反有关法律规定，三亚市政府根据净土公司承包该土地并履行相关义务的事实，给净土公司颁发0521001号《农村土地承包经营权证》并无不妥。故原告胡德权主张三亚市政府给净土公司颁发0521001号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，本院不予支持。
综上所述，三亚市政府给净土公司颁发0521001号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。原告胡德权要求撤销三亚市政府给第三人净土公司颁发0521001号《农村土地承包经营权证》的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告胡德权的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告胡德权负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当�人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 陈积丰
审判员 陈永华
审判员 李 祎
二〇一三年七月二十二日
书记员 蓝 天
附相关法律、法规及司法解释：
中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行�主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
第十二条乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：
（一）查验申请人提交的有关材料；
（二）就有关登记事项询问申请人；
（三）如实、及时地登记有关事项；
（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。