河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终425号
上诉人（一审第三人）李廷芳（曾用名李庭芳），男，汉族，1948年9月6日出生，住河南省柘城县。
委托代理人王金德，河南浩君律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李振生，男，汉族，1951年7月11日出生，住河南省柘城县。
委托代理人单保刚，河南京港律师事务所律师。
一审被告商丘市人民政府，住所地商丘市归德路与府前街交叉口西150米路北。
法定代表人张建慧，该市市长。
委托代理人史利来，商丘市政府法制办工作人员。
一审被告柘城县人民政府，住所地：柘城县未来大道77号。
法定代表人路标，该县县长。
委托代理人周刚，柘城县人民政府工作人员。
委托代理人高罡斗，河南心诚律师事务所律师。
李振生诉柘城县人民政府土地行政确权决定、商丘市人民政府行政复议决定一案，商丘市中级人民法院于2016年12月28日作出（2016）豫14行初203号行政判决，一审第三人李廷芳不服一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人李廷芳及其委托代理人王金德，被上诉人李振生及其委托代理人单保刚，一审被告商丘市人民政府（以下简称商丘市政府）委托代理人史利来，一审被告柘城县人民政府（以下简称柘城县政府）委托代理人高罡斗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
柘城县政府于2016年1月6日作出柘政土[2016]3号《关于李廷芳与李振生土地权属争议的处理决定》。李振生不服该处理决定，于2016年4月12日向商丘市政府申请行政复议。商丘市政府于2016年7月4日作出商政复决[2016]1012号行政复议决定，维持了柘政土[2016]3号处理决定。李振生不服上述处理决定�遂提起行政诉讼，请求撤销商政复决[2016]1012号行政复议决定、柘政土[2016]3号处理决定。
商丘市中级人民法院一审查明，李廷芳与李振生两处宅基地均坐落于柘城县浦东街道办事处杜菜园村委会李庄村东西大路北侧（如李振生和李廷芳宅基地纠纷平面图所示），争议(1)宗地东邻李广，西邻公共出路，南李海涛，北邻赵玉莲，东宽12.88米、西宽12.92米、东西长11.64，面积150.20平方米；争议(2)宗地东邻公共出路，西邻李付新，南邻李华伟，北邻李振生，东宽14.51米、西宽14.83米、南宽10.13米、北宽9.81米，面积146.18平方米。根据李廷芳、李振生提供的证据材料及有关律师和浦东国土资源所调查取证结果，柘城县政府经研究认为：1.李振生所提供的集体土地使用证并不涉及该两处宅基地，其提供的李廷珍、李振华、李付贵三人证词，只能说明自留地进行了调整，亦不�证明其取得了该争议地的使用权。梁庄乡司法所所做出的处理意见虽然没有涉及到所争议两宗地，但也明确指出“李振生的宅基地空闲地及用自留地兑现的空闲地共记511.9平方米（不包括乡村划拨1米‘南北’地面积）”，故对其证据不应采纳。2.李廷芳提交的证据能够与国土资源所及有关律师依职权调取的证据相互印证，能够证明其享有对该争议地的使用权。所争议的两处宅基地，经实地调查取证、组织听证后，证明李廷芳已长期管理使用多年，应依法维护其对该争议地的管理使用权。
一审另查明，涉案土地其中一处原系李廷芳老宅基，另一处由李廷芳之兄李延彬管理使用至1974年。自1982年农房规划以来，李振生与李廷芳就因涉案土地使用权问题争议不断。1995年3月经柘城县梁庄乡司法所进行过处理。2006年，李廷芳申请柘城县梁庄乡人民政府进行土地确权。柘城县梁庄乡人民政府于2007年6月20日作出梁政[2007]4号《关于李廷芳与李振生宅基地使用权争议处理意见书》，将坐落在村中路北侧，东邻李广，南邻李廷杰（已故），西邻南北公共出路，北邻李廷良，南北长12.2米，东西宽13米，共计158.6平方米的宅基地（本案争议地1）确权给李廷芳管理使用。因李振生向柘城县政府申请行政复议，柘城县梁庄乡人民政府在行政复议期间未提交作出原行政行为的证据、依据及其他材料，柘城县政府于2007年9月24日作出柘政复决[2007]8号行政复议决定，撤销梁政[2007]4号《关于李廷芳与李振生宅基地使用权争议处理意见书》。
一审认为，1.关于被诉处理决定认定事实是否清楚的问题。自1982年农房规划后，李振生与李廷芳因涉案土地使用权问题争议不断，并经过多次处理，多次处理结果未能定纷止争，两方当事人对如何管理使用涉案土地各执一词，但能够认定涉案土地其中一处系李廷芳老宅基，另一处由李廷芳之兄李延彬管理使用至1974年。李振生主张其于1982年农房规划时取得李廷芳老宅基的使用权，在1992年取得原由李廷芳之兄李延彬管理使用的宅基地的使用权，但是提交证明该事实的证据不足。柘城县政府依据李振生、李廷芳提交的证据，并依职权调取证据，对涉案土地使用权的演变进行调查核实后，充分考虑李振生的利益后，本着尊重历史、面对现实、有利生产、生活的原则将涉案土地确权给李廷芳管理使用，并明确公共出路，作出被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿。李振生所提被诉处理决定认定事实错误，侵害其集体土地使用权证证载土地使用权的理由不能成立。2.关于被诉处理决定是否违反法定程序的问题。柘城县政府受理李廷芳的土地确权申请后，经立案受理、调查、现场勘查、组织调解，在调解未果的基础上作出被诉行政行为并送达双方当事人，因情况复杂，在规定时间内不能提出处理意见，依法经国土资源行政主管部门的主要负责人批准延长期限不违反法定程序。李振生称其未在现场勘查笔录签字，现场勘验未经四邻签字，但根据现场勘查笔录显示，系李振生拒绝在勘验笔录上签字，涉案土地四邻虽未到场，但李振生及李廷芳均认可涉案土地为争议土地，且该争议发生在二人之间。因此，涉案土地进行现场调查时未通知四邻到场为程序瑕疵，但该瑕疵未实际影响原告李振生的合法权益。李振生所提被诉处理决定违法法定程序的理由不能成立。3.关于被诉处理决定是否适用法律、法规错误的问题。被诉处理决定仅引用《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，未具体引用法律条款，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十�第（二）项规定的“适用法律、法规错误”的情形。商丘市政府在受理行政复议申请后，应当对原行政行为证据、依据和其他有关材料进行全面审查，被诉处理决定适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，被诉复议决定直接作出维持原行政行为不当。但是结合本案实际情况，且在本案诉讼中柘城县政府能够证明作出被诉处理决定符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第九条、第十条、第十五条、第十八条、第十九条、第二十三条、第二十七条、第二十八条、第三十条的规定，商丘市政府能够提交证据证明被诉复议决定符合法定程序，因此被诉处理决定虽未明确引用具体法律条款，但是认定事实清楚，符合法定程序，为妥善化解行政争议，定纷止争，对被诉行政行为不适宜撤销或者驳回原告诉讼请求，应当确认违法。一审判决：确认柘城县政府于2016年1月6日作出的柘政土[2016]3号《关于李廷芳与李振生土地权属争议的处理决定》违法；确认商丘市政府于2016年7月4日作出的商政复决[2016]1012号行政复议决定违法。案件受理费50元，由柘城县政府、商丘市政府共同负担。
李廷芳不服一审裁定，向本院上诉称，一审判决造成被诉处理决定虽未撤销但不能执行。一审对处理决定的制作进行放大理解，认为其漏列条款是适用法律错误，属于认定有误。请求撤销一审判决，改判驳回一审原告的诉请，由被上诉人承担本案上诉费用及相关实际支出费用。
柘城县政府答辩称，确权文书没有固定的格式，没有明确的引用法律的相关规定。确权决定书难以执行，而且是撤销不是违法。请求维持一审判决。
商丘市政府答辩意见同柘城县政府。
李振生答辩称，确权文书有法律明确规定的具体格式，上诉人及政府对此认识错误。只有完整的法律文书才有法律效力。涉案土地和宅基地不相邻，且没有手续。请求依法驳回上诉人上诉。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为,本案争议焦点是未引用具体的法律条文是否属于适用法律错误。本案中，柘城县政府未在被诉的处理决定中具体引用其适用的法律条文,从形式上看属于适用法律上的瑕疵,但其在一审庭审前及庭审中均依法对其所适用的法律进行了说明,且该说明能够体现柘城县政府在适用法律上的真实意思表示,本质上不属于适用法律上的错误,一审据此得出行政机关适用法律错误的结论,本院不予认可。从对被诉处理决定的审查情况看，其认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且李振生对一审确认违法、保留被诉处理决定效力的判决并未上诉，故本院对一审所认定被诉处理决定的事实及程序予以认可，对一审所认定的柘城县政府“适用法律错误”的问题予以纠正。李振生所辩称被诉处理决定存在的违反一户一宅、超面积等问题，与本案的实际情况不符，柘城县政府基于尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，本着解决争议、维护正当权益的目的，运用行政裁量权作出本案被诉的处理决定，不存在违法和明显不当的情况，本院对此予以确认。上诉人李廷芳的上诉理由成立，本院予以支持。一审适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销商丘市中级人民法院（2015）豫14行初203号行政判决；
驳回李振生的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由李振生承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 玄晟颐