广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0606行初1098号
原告佛山市国通集晖横涌加油站有限公司，住所地佛山市三水区云东海街道横涌村民委员会上横村“基脚”（土命）自编1号。
法定代表人黎华捷。
委托代理人区润娴，该公司员工。
委托代理人钱嘉志，广东信广律师事务所律师。
被告佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海街道大学路*号。
法定代表人林均恒，主任。
委托代理人欧家辉，该办工作人员。
委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。
原告佛山市国通集晖横涌加油站有限公司诉被告佛山市三水区云东海街道办事处行政许可纠纷一案，原告于2017年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人区润娴、钱嘉志，被告的委托代理人欧家辉、李琳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告向被告申请已经取得公路局占用公路挖掘证的拟建“加油站出入口”开设挖掘范围的绿化树木迁移行政事项。被告作出三云函〔2017〕72号函答复原告：“经研究佛山市国通横涌加油站……，可满足中小型汽车进出需要，建议维持路口原貌，不宜扩建。”原告于2017年5月23日，委托律师向被告发出律师函，明确表明三云函〔2017〕72号函所讲的加油站原路口不存在，并取得加油站出入口挖掘审批部门的许可证，原告不接受被告三云函〔2017〕72号函的不合理建议，并要求被告尽快协助原告申请办理迁树行政审批，被告一直拒绝不予受理和回复。原告经历被告长达10个多月的不履行法定职责、行政不作为及玩忽职守的违法行为，直接造成原告人民币300万和每天不低于人民币1万元的后续损失。原告无法承受巨大损失，投诉无门，于2017年8月7日私下砍了几棵绿化树木，希望引起政府部门关注，寻求解决，并及时修复挖掘地面。2017年8月8日，被告隶属执行大队对原告加油站现场贴出询问调查通知书，诱骗原告签下不实笔录后，迁树事情又石沉大海。2017年8月30日，原告的法人代表黎华捷找被告主要迁树审批负责人“应斗”希望可以合理解决，应斗拒见，并用他的手机以“三云函〔2017〕72号函”回复黎华捷不予审批绿化树搬迁，并要求原告复绿。原告实在没有办法，加上已经取得加油站路口挖掘许可证快1年了。2017年9月11日，原告凭施工许可证开始对加油站出入口地面挖掘施工和铺设地面。2017年9月12日，被告隶属的佛山市三水区交通运输和城市管理局云东海分局向原告发出了三管案（云）〔2017〕68号和三管案（云）〔2017〕69号两份《行政处罚预先告知书》，对原告作出了处罚和对路口复绿的行政处罚通知，两份行政处罚预先告知书都是以“三云函〔2017〕72号函”为处罚依据，并乱用法律和虚报砍树数量和树种来恶性攻击和报复处罚原告，并用5块水泥块阻塞原告两个出入口，阻止原告施工。
原告加油站是通过合法报建，并完成了大部分的验收。原告的项目前身是新金龙加油站，原告通过投资人变更而承接该项目建设和经营。加油站的土地证没有改变，建设地址没有改变，建设总平面没变。加油站最早建于90年代，2009年申请了原址重建，2010年因新城规划暂停施工，2013年变更投资人重新启动建设该油站。加油站出入口是油站必须附属的工程和组成部分，否则无法经营。加油站的总平面设计图明确有出入口设计的标注并得到规划局的批准。该加油站项目在2010年4月4日用新金龙加油站项目名义已经申请取得了加油站出入口“占用公路挖掘许可证”和“路行管理许可证”“公路路政许可行政合同”“交通行政许可决定书”的批准，两边出入口得到批准开设米数为25米和23米，原告在2016年10月重新向出入口审批部门申请加油站路口开设，并重新以原告名义取得油站新的“占用公路挖掘许可证”和“路行管理许可证”“公路路政许可行政合同”“交通行政许可决定书”的批准，因为现场勘查发现油站两边各有村道入口和回收站入口，公路局建议原告该两个路口以扩大的方式申请，两边各扩大米数为12米，扩大路口只是一个申请的说词，现实只要有认识的人都知道油站现状没出入口，原告已经多次告知被告原因，被告就是不以事实为依据，恶意刁难原告。加油站开设路口是有需要和必然性的，而且不论是2010年的申请开设和2016年的以扩大的形式申请，路口总规划长度出入不大，那就是说明加油站出入口申请的开设宽度是合理和必须的。也说明了该加油站项目和出入口规划早于南丰大道的改建，也早于现在涉案的绿化和花坛、人行道的建设，被告应该给加油站项目出入口开设相关迁树手续给予审批。
根据佛山市公安局三水分局批准原告加油站出入口的佛公三函〔2017〕3号复函，三水公安局建议移走出入口两侧的高大树木，以确保驾驶员视线不受遮挡；建议拓宽两个出入口增加太阳能警示灯和警示柱，以提醒过往车辆注意安全；简易加油站前设置加油站标志牌；建议改造加油站周边的路面标志标线。以上建议都在说明：加油站出入口要有足够宽度、要迁树防止阻视线、要建设明显提示的加油站出入的标志，更反映了油站出入口车多，要和周边车流不交叉行驶和避免碰撞。出入口审批是各审批主要部门、专家、评估公司要到现场勘查、开现场会议决定审批，被告第一不是出入口审批部门，只是负责迁树的审批，第二对出入口没有专业知识，怎能推翻职能部门严谨的专业审批？
原告砍伐小部分绿化树和挖掘部分土地前，加油站现场左边（回收公司）、右边（村道入口）当时的现状相片和现时村口“南无阿弥佛”石碑照片说明三云函〔2017〕72号函认定事实脱离实际，不考虑路口开设的基本原则和安全要素。主要表现为：三云函〔2017〕72号函所说的加油站“原有”的入口，事实现状是上横村村道的主要双向出入口；三云函〔2017〕72号函所说的加油站“原有”出口，事实现状是恒宇回收公司专属入口，红色围墙是回收公司的，而且该入口满足不了车辆9-15米转弯半径。回收公司入口和加油站出入口不能重叠使用，非常危险。加油站旁边刻有“南无阿弥佛”石碑，是上横涌村的守护村口祈求一年四季平安的石碑，这证明了1.加油站右边的通道入口是村道主出入口；2.村民不准碰撞该“南无阿弥佛”石碑，而且年间村民都会上香拜“南无阿弥佛”石碑，加油站入口要避开该石碑。如果加油站入口和村道入口重叠，“南无阿弥佛”石碑的位置会变成加油入口跑道的中间，村民不同意，而且非常危险。除非政府叫村民移走该“南无阿弥佛”石碑，并封闭整条村道入口，交由原告加油站入口单独使用，并必须迁移走第二排绿化垂榕3棵以上才能达到车辆入站的最小转弯半径，从这方面可以看出油站当时是没有出入口的，原告申请开设合理，公路局等部门批准是按实际审批，被告所发的函没有事实支持成立，是反映被告刁难原告行政不作为的铁证。
原告逼于无奈私下砍伐了加油站左、右两边小部分树后，加油站出入口初形成。但很明显现在即使通车，回收站的围墙也阻碍了车辆出站接驳出口的弧度，也满足不了车辆开出油站的转弯半径。绿化树木挡住了油站车辆驶出马路时和直行车辆双方的视线，非常危险。如果不再扩宽加油站入口，选择与村道重叠使用，进加油站加油的车辆是横跨村道入口才能斜开进去油站跑道，村道入口窄，村道来往车辆和行走的群众很难及时看到迎面而来的车辆，存在非常大的安全隐患。也再一次证明被告的建议函脱离实际。根据交通法安全设计要求，出入口不能与村道入口重叠，规划局也要求原告要偏离村道入口，不能与村道入口重叠，对出入口位置设计进行了硬性的要求调整。
被告不是路口挖掘和开设的行政审批机关，仅是作为云东海街道主管部门，受公路局委托对管辖区域的公路绿化树木进行维护和管理，被告有义务配合原告办理树木搬迁手续，并履行法定职责给予审批。被告也不是审批树木搬迁的行政审批终审机关，只是初审部分，即使他不同意，也不能阻止原告入件申请，也不应发不符合现实的建议函给原告，应该发函给上下级行政隶属机关，或加上不同意的意见再向上呈批，由上级定是非和对与错、是否审批才对。被告的三云函〔2017〕72号函，是一份不具备行政审批否定权和不具备强制执行的建议通知书，被告及其隶属部门，不应以三云函〔2017〕72号函作为合法执行文书来阻止原告路口施工，也不能以该函作为拒受理原告申请出入口绿化搬迁审批和实施挖掘。原告已经取得加油站出入口“占用公路挖掘许可证”和“路行管理许可证”的批准，对规划为加油站出入口的地面进行挖掘是否合法，不是破坏行为，更不需要复绿。加油站报建手续齐全，已经通过了大部分验收，说明油站项目建设和路口挖掘、迁树申请是合规合法的，被告应该作为政府行政审批机关，应该大力支持和配合原告入件办理。
根据原告和合作方延长壳牌（广东）石油有限公司的租赁合作合同给定的租金收入，以开业时间计算，每天租金1万元收入，原告因被告行政不作为而阻碍了原告10个月的时间，损失达300万元以上。该损失应由被告赔偿给原告，并计算合理利息。综上，被告是恶意刁难原告，被告作为行政机关不履行法定职责，行政不作为10个多月，原告特向法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销被告作出的三云函〔2017〕72号函；2.被告向原告支付赔偿直接租金收入损失300万元本金及合理利息；3.被告承担本案的诉讼费用。
原告在诉讼中提交了以下证据：
1.三云函〔2017〕72号《佛山市三水区云东海街道办事处关于佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被的复函》；2.原告给被告的律师函；3.2017年路政管理许可证及挖掘占用公路施工证；4.原告与壳牌石油化工有限公司加油站租赁合同；5.佛山市三水区交通运输和城市管理局询问调查通知书；6.被告隶属机关审批负责人应斗以三云函[2017]72号函为由，拒批原告迁树的信息回复；7.三管案(云)[2017]68号行政处罚告知书和三管案(云)[2017]69号行政处罚预先告知书书；8.被告用五块水泥块阻塞原告两个出入口阻止原告使用路口的照片；9.佛山市三水区交通运输和城市管理局听证会通知书三管案（云）[2017]69号；10.被告对原告的出入口进行复绿和树立路灯并驻工作车看守复绿工程照片；11.加油站新旧总平面和加油站出入口已批总平面、批准开路口的批复文件；12.2010年路政管理许可证及挖掘占用公路施工证；13.2017签订的<公路路政许可行政合同>和<交通行政许可决定书>、出入口规划审批表；14.被告发函前加油站两边出入口现状照片；15.原告另一个在同一公路乐平段油站出入口审批资料；16.公路标准10.3.6./10.4.2、公路标准9.1.3、9.1.5、公路标准9.1.6、9.1.7，公路标准10.3.6./10.4.2；17.佛公三函[2017]3号；18.《公路工程技术标准》总则1.05、4.013、4.014；19.《城市用地分类与规划建设用地标准》的用地分类表；20.村口“南无阿弥佛”的石碑照片和办理出入口入件流程提供文件清单网页打印件；21.原告已开路口照片和拟定开挖出入口范围标注相片对比；22.云东海信访办复函。
被告辩称，一、案涉具体行政行为是对信访问题的行政处理，属于普通的行政处理行为，不属于行政许可事项。首先，原告向被告提交的《申请书》和《情况说明》所列请求事项并非行政许可申请事项，而是信访请求事项。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”根据原告在《申请书》及《情况说明》中的陈述，原告主张因其曾于2017年1月6日向三水区环境运输和城市管理局云东海分局递交资料申请迁移油站规划出入口位置的绿化植被，但最终被电话告知不同意其迁移绿化植被的申请。因此，原告才向被告提交上述《申请书》及《情况说明》，以请求被告处理。原告在《申请书》中最后要求：“现请贵街道办与各职能部门协调沟通，批准我司同意迁移油站出入口位置上的绿化植物的事宜”；在《情况说明》中也最终要求“请上级主管部门明鉴，协助解决此事宜”。由此可见，原告向被告提交《申请书》等材料的目的是要求被告“沟通”、“协调”相关职能部门，解决原告迁移绿化植物的问题。这明显符合上述《信访条例》第二条所规定的“提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。由于原告没有在《申请书》及《情况说明》中明确要求被告作出准许其迁移绿化植物的行政许可，故《申请书》等材料不属于正式的行政许可申请文件，原告的申请也不构成正式的行政许可事项的申请。其次，被告所作《复函》也并没有对绿化植物迁移的行政许可作出准许或者不准许的决定，而仅仅是回复了被告的意见，故《复函》亦不属于行政许可的审批决定。由于原告的《申请书》等材料仅仅是要求被告“协调、沟通相关职能部门”，故被告在向相关职能部门了解情况并听取意见后，认为“现南丰大道（主干路）已有出入口，可满足中小型汽车进出需要”，故回复“建议维持路口原貌，不宜扩建”。这一回复内容并未对绿化植物迁移作出批准或者不批准的行政许可决定，而仅仅是回复陈述了被告研究后的单位意见，故也不属于行政许可审批决定。综上，案涉的《复函》并非是对行政许可申请进行审批处理的行政许可行为，而属于对信访问题的普通行政处理行为。
二、被告具备处理上述信访请求的法定职权，主体适格。第一，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，被告属于佛山市三水区人民政府的派出机关，被告的辖区属乡级行政区，第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（七）保护各种经济组织的合法权益”；第六十一条同时规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（四）保护各种经济组织的合法权益”。《信访条例》第三条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”原告的请求涉及其合法权益的保护，亦属于信访请求，故被告有法定职权进行行政处理。第二，根据《广东省城市绿化条例》第二十七条的规定：“砍伐、迁移二百株以下或胸径八十厘米以上树木的，由所在地城市绿化行政主管部门审批。”2011年2月21日，佛山市三水区国土城建和水务局发出《关于下放十三项行政审批事项的通知》（三建发[2014]27号），将“砍伐、迁移城市树木审批-200株以下”的行政许可审批事项下放至各镇（街道）国土城建和水务局。因此，在云东海街道辖区内的“砍伐、迁移城市树木审批-200株以下”的行政许可事项，系由被告的内设机构佛山市三水区云东海街道国土城建和水务局进行审批。鉴于原告的信访请求涉及到绿化树木的迁移，故被告也有职权和义务对原告的信访问题进行处理。第三，根据《三水区第二批行政管理事权下放方案》的规定，除区公路局、区公路管理站管养的国道、省道和县道外，其他道路的建设和管养职能下放到各镇（街道）（含相应的道路管线、道路绿化、交通标线、标志、分隔栏等配套设施）。案涉绿化树木所在位置位于云东海街道横涌村民委员会辖区内，绿化树木所在的道路南丰大道属于城市干道，该道路的建设和管养（含道路绿化）是由被告负责。因此，从市政管理的角度来看，被告也有职权处理原告的信访请求。综上，被告具备对案涉信访请求进行行政处理的法定职权，被告作出案涉《复函》的主体是适格的。
三、由于被告并没有实质性地对原告绿化树木迁移的行政许可事项进行审批，故原告可以向佛山市三水区国土城建和水务局提出迁移树木的行政许可申请，并由审批机关依法进行行政许可审批。被告实际只是对原告的信访请求进行了行政处理，《复函》表述的也仅仅是被告的研究意见，这并不属于对原告绿化树木迁移的行政许可事项进行审批。因此，原告完全可以向佛山市三水区国土城建和水务局正式提出迁移树木的行政许可申请，并最终由审批机关依法进行行政许可审批。
四、被告根据实际情况作出《佛山市三水区云东海街道办事处关于佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被的复函》认定事实清楚，内容恰当。2017年3月2日，原告向被告提交《佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被申请书》，被告收到申请书后经现场查看，发现原告所在位置在南丰大道（主干路）已有出入口，可满足中小型汽车进出需要。同时，经对比同在南丰大道两侧其他加油站出入口宽度，发现其他油站的出入口在与原告现有出入口大小相当的情况下皆能满足经营所需，因此被告根据实际情况作出三云函[2017]72号《佛山市三水区云东海街道办事处关于佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被的复函》，该复函认定事实清楚，内容恰当。综上，被告根据实际情况充分考虑了周边环境以及原告经营所需的情况下作出上述复函，恳请法院查明事实，驳回原告的全部诉讼请求。
被告在诉讼中向本院提交了以下证据：
1.《佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被申请书》、《佛山市三水区云东海街道办事处关于佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被的复函》；2.照片2张。
经审理查明，2017年3月2日，原告向被告提交《佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被申请书》，其中提出：“贵街道办与各职能部门沟通，批准我司同意迁移油站出入口位置上的绿化植物的事宜”。2017年5月8日，被告作出三云函[2017]72号《佛山市三水区云东海街道办事处关于佛山市国通集晖横涌加油站出入口迁移绿化带植被的复函》，查明原告“位于云东海街道横涌村民委员会上横涌“基脚”，所在位置属于三水新城启动区范围，于南丰大道（主干路）已有出入口，可满足中小型汽车进出需要，建议维持路口原貌，不宜扩建”。原告不服该复函，于2017年9月18日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公司私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇级人民政府的法定职权。被告作为佛山市三水区人民政府的派出机关，主体资格合法有据，本院予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本院认为，本案的争议焦点为被告作出的《复函》对原告的合法权益是否产生了实际影响。《广东省城市绿化条例》第二十七条第二款规定：“同一建设工程项目因公益性市政建设需要，砍伐、迁移城市树木二百株以上的，由市、县园林绿化行政主管部门审核，报市、县人民政府批准；砍伐、迁移二百株以下或胸径八十厘米以上树木的，由所在地城市绿化行政主管部门审批。”根据2014年2月21日佛山市三水区国土城建和水务局发出三建发[2014]27号《关于下放十三项行政审批事项的通知》，事项编码为SS37A320-04B事项名称为“砍伐、迁移城市树木审批-200株以下”的行政许可审批事项通过委托管理的方式下放至各镇（街道）国土城建和水务局。本案中，原告申请迁移的树木数量为37颗左右，根据上述规定，虽然有关事项审批权被委托下放至被告的内设机关三水区云东海街道国土城建和水务局，但案涉迁移树木审批权的实施主体仍然为佛山市三水区国土城建和水务局，而不是被告。对此，原告也明知申请审批事项的审批权不在被告，于是向被告提出请求“贵街道办与各职能部门沟通，批准我司同意迁移油站出入口位置上的绿化植物的事宜”。对此，被告经与相关职能部门协调了解后作出“建议维持路口原貌，不宜扩建”的复函。本院认为，被告的复函是对原告申请协调审批事项的一种不具强制约束力的指导意见，对原告申请迁移绿化树木审批事项的合法权益并未产生实际影响，原告可以就自身的审批事项直接向有权审批机关佛山市三水区国土城建和水务局提出申请。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的诉请于法无据，本院不予支持。
综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应当不予受理，鉴于本案已经立案，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告佛山市国通集晖横涌加油站有限公司的起诉。
本案不收取受理费（原告佛山市国通集晖横涌加油站有限公司预交的受理费50元，在本裁定书发生法律效力后经原告佛山市国通集晖横涌加油站有限公司申请予以退回）。
服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 喻景鹏
人民陪审员 谭宝仪
人民陪审员 董 虹
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 胡怿之