重庆市江北区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）渝0105行初75号
原告重庆长寿华侨木森建设有限公司，住所地重庆市长寿区凤城街道黄桷湾创业街11号，统一社会信用代码91500115450483767B。
法定代表人李晓明，执行董事。
委托代理人叶礼辉，重庆佰鼎律师事务所律师。
委托代理人郭翠萍，重庆佰鼎律师事务所律师。
被告重庆市长寿区审计局，住所地重庆市长寿区行政中心北楼305，统一社会信用代码11500221009303868N。
法定代表人聂华甫，局长。
负责人李敏，女，重庆市长寿区审计局副局长。
委托代理人吴运奎，重庆利千佳律师事务所律师。
委托代理人项锦芳，重庆市长寿区审计局工作人员。
第三人重庆市长寿区邻封镇人民政府，住所地重庆市长寿区邻封镇正街1号，统一社会信用代码115002210093045024。
法定代表人张常宝，镇长。
委托代理人苑媛，女，重庆市长寿区邻封镇人民政府工作人员。
委托代理人包建，男，重庆市长寿区邻封镇人民政府工作人员。
原告重庆长寿华侨木森建设有限公司（简称华侨木森公司）不服被告重庆市长寿区审计局（简称区审计局）审计报告一案，向重庆市长寿区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，向重庆市第一中级人民法院报请指定管辖。重庆市第一中级人民法院于2017年12月27日裁定由本院管辖。本院于2018年1月19日立案后，向被告区审计局送达起诉状副本及应诉通知书。因重庆市长寿区邻封镇人民政府（简称邻封镇政府）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭审理了本案，原告华侨木森公司的委托代理人叶礼辉、郭翠萍，被告区审计局的负责人李敏及其委托代理人吴运奎、项锦芳，第三人邻封镇政府的委托代理人苑媛、包建到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年12月20日，区审计局针对重庆市长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况作出长审报[2016]135号《审计报告》（简称《审计报告》），主要内容如下：本次工程结算第一次送审金额为617.864668万元，第二次送审金额为592.644413万元，审定金额为436.589511万元，与第一次送审金额相比审减金额为181.275157万元。主要是工程量审减、定额高套、换算错误等。根据审计署《政府投资项目审计规定》第八条的规定，责成邻封镇政府按照审定金额436.589511万元，与施工单位办理工程结算……。
原告诉称，2012年8月23日，原告中标“2012年农村环境连片整治示范项目”中的长寿邻封镇标段。2012年9月13日，原告与第三人签订《长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目标段施工合同》（简称《施工合同》），约定：原告承接该项目的工程地点位于长寿区邻封镇邻封村等六村；招标文件及中标通知书为合同文件组成部分；施工过程中发生设计变更而增减的工程量及合同价款按照相应的程序办理；合同价款为584.66814万元等。2013年3月，重庆大学建筑设计研究院出具《重庆市长寿区邻封镇（邻封村、焦家村、庙山村、上坪村、石心村、保家村）农村环境连片整治示范项目实施方案（调整版）》（简称《邻封镇实施方案（调整版）》），对之前的工程实施方案进行了调整，变更了部分工程施工工艺，增减了部分工程项目及工程量。2013年4月3日，原告与第三人签订《长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目标段施工合同补充协议》（简称《补充协议》）。原告按照《施工合同》及《补充协议》，如期完成合同约定的各项施工项目。原告、第三人、工程监理及村委会对前述工程进行验收，一致确认原告施工的工程质量、项目、数量、规格等符合《施工合同》及《补充协议》、《邻封镇实施方案（调整版）》等相关要求，验收合格。原告随后将前述工程交付业主使用。后第三人陆续向原告支付工程款525.6万元。2017年9月1日，第三人向原告发出《重庆市长寿区邻封镇人民政府关于退回超付工程款的函》，要求原告按照被告作出的《审计报告》，向其退回多付的工程款89.010489万元。2017年11月9日，原告从第三人处复印审计报告，该审计报告认为，第三人负责建设的涉案工程项目，审定金额为436.589511万元，多计工程款181.275157万元，责成第三人按照审定金额与原告办理工程结算。原告认为，被告作出的《审计报告》违反了法律的强制性规定，破坏了合同法的意思自治及合法原则，系认定事实不清，程序违法，适用法律不当。请求撤销被告作出的《审计报告》。
被告长寿区审计局辩称，被告作出的《审计报告》是过程性行政行为，不是可诉的行政行为。原告不是利害关系人，不具有原告诉讼主体资格。被告于2016年12月23日向第三人送达《审计报告》，第三人已通过多种形式告知原告。现原告于2017年12月提起行政诉讼，已超过6个月的起诉期限。被告依法具有对涉案建设工程项目的预算执行情况进行审计监督的法定职责。被告依法向第三人送达《审计通知书》及《补正审计材料通知》，并多次组织原告、第三人现场踏勘。2016年9月6日，第三人再次向被告提交送审申请，并于同年10月24日将剩余资料递交被告。2016年12月4日，被告委托的重庆信通咨询造价有限公司（简称信通公司）对该工程作出《结算审核报告》。2016年12月16日，被告向第三人送达《审计报告征求意见书》，第三人同意审计报告结论。2016年12月20日，被告作出《审计报告》，并于同月23日送达第三人，程序合法。意思自治原则必须不违反法律的强制性规定才受保护。按照《中华人民共和国招标投标法》第四十六条、第五十九条的规定，被告在履行审计职责过程中，对涉案项目工程价款、结算方式，独立实施审计监督。故原告称被告作出的《审计报告》违反了合同意思自治、合法原则的理由不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人邻封镇政府述称，同意被告的答辩意见。
经审理查明，2012年9月13日，邻封镇政府与华侨木森公司签订《施工合同》，约定：华侨木森公司承接该镇农村环境连片整治示范项目，工程地点位于长寿区邻封镇邻封村等六村；合同价款为584.66814万元，最终以审计结算价为准等。2013年4月3日，邻封镇政府与华侨木森公司签订《补充协议》。2014年5月6日，邻封镇政府向区审计局递交《政府投资项目送审申请》。区审计局委托信通公司对长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目进行结算审核。2016年12月4日，信通公司作出《基本建设工程结算审核报告》，明确该项目审定金额为436.589511万元。据此，区审计局于2016年12月6日作出《审计报告（征求意见稿）》，并向邻封镇政府送达征求意见书。邻封镇政府对此无意见。2016年12月20日，区审计局作出《审计报告》，并于同月23日送达邻封镇政府。2016年12月20日，区审计局作出《关于长寿区邻封镇农村环境连片整治示范项目预算执行情况的审计决定》（简称《审计决定》），并于同月23日送达邻封镇政府。
以上事实有被告提供的《施工合同》、《补充协议》、《政府投资项目送审申请》、《基本建设工程结算审核报告》、《审计报告（征求意见稿）》、征求意见书及送达回证、《审计报告》及送达回证、《审计决定》及送达回证等证据及开庭笔录在卷佐证，足以认定。
本院认为，《中华人民共和国审计法》第四十一条规定：审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。第四十八条规定：被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《中华人民共和国审计法实施条例》第四十条规定：审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理：（一）提出审计机关的审计报告，内容包括：对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见，移送有关主管机关、单位的意见，改进财政收支、财务收支管理工作的意见；（二）对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定……。依据上述法律法规规定，结合本案的具体情况，被告作出的《审计报告》是审计机关对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财务收支行为提出了处理意见，不是处理决定，并未直接创设当事人的权利义务。最终对当事人产生行政强制力和约束力的行政行为是被告作出的《审计决定》，故《审计报告》仅是过程性行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告重庆长寿华侨木森建设有限公司的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 江朝丽
人民陪审员 邓建平
人民陪审员 陈 刚
二〇一八年七月十日
法官 助理 石 强
书 记 员 杨俊逸