陕西省镇巴县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕0728行初2号
原告杨连兵，男，1971年12月6日出生，汉族，初中文化，住镇巴县仁村镇东院社区，农民。
被告镇巴县人力资源和社会保障局，住所地镇巴县泾洋街道办事处河西社区周家营街。
法定代表人乔锦贵，男，系该局局长。
委托代理人何永文，男，系该局城乡居保主任，委托权限为一般代理。
委托代理人董克武，男，系该局工作人员，委托权限为一般代理。
原告杨连兵对被告镇巴县人力资源和社会保障局于2017年4月5日作出（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》不服，于2018年2月23日向本院提起行政诉讼，请求镇巴县人民法院依法撤销该决定。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月16日公开开庭进行了审理，原告杨连兵及被告镇巴县人力资源和社会保障局的委托代理人何永文、董克武到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告杨连兵诉称，原告2000年2月入职镇巴县仁村乡煤矿，岗位采煤工，未签订劳动合同，用人单位镇巴县仁村乡煤矿按政府要求为其缴纳了社会保险，原告2015年4月19日在镇巴县仁村乡煤矿燕子滩1号矿井采煤时，被煤矿砸伤右腿，因镇巴县仁村镇卫生院、达州市通川区中医院、镇巴县人民医院、汉中三二〇一医院未查出病因而被误认为没有受到伤害。原告多次诉求镇、县、省等部门依法解决，镇巴县劳动人事争议仲裁委员会于2016年9月13日协同仁村镇政府主持召开协调会，确定“伤情鉴定后，商谈工伤赔偿事宜”。原告于2016年9月20日到解放军第323医院就诊，诊断为右膝关节内外侧半月板后角损伤，右膝关节少量积液，经镇巴县人民医院救治，诊断为右膝关节半月板损伤、右膝关节韧带损伤、右膝创伤性关节炎、右下肢肌肉萎缩，并建议继续治疗。2017年3月原告在被确诊受到伤害后一年内申请工伤认定，被告镇巴人社局却作出（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》，原告认为应当受理并认定为工伤，其理由：
原告申请工伤认定时效应从2016年9月20日起算。
⑴、《工伤保险条例》第十七条规定：提出工伤认定申请，必须是“受到事故伤害或被诊断、鉴定为职业病”。本案中，原告虽在2015年4月19日事故中受到伤害，但经多家医院诊断都不能确定其已受到伤害，直至2016年9月20日才确定其已受到事故伤害。
⑵、《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请，应提供医疗诊断证明或职业病诊断证明书，本案中能够证明原告受到伤害的医疗诊断证明，直至2016年9月20日才作出，即此前在客观上不具备提出工伤认定申请的条件，不应计算在工伤认定申请期限之内。
二、《工伤保险条例》规定的1年申请时限是一种可变期间，事故发生日2015年4月19日至确诊受到事故伤害日2016年9月20日期间，应认定为时效中止、中断。
⑴、《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期是时效概念，可以适用中止、中断的情形。
⑵、原告自事故发生后，从不间断的请求权利救济，与仁村镇政府的证明及2016年9月13日的会议记录，客观反映了申请时效可以中止、中断的事实。镇巴县劳动人事争议仲裁委员会2016年9月13日协同仁村镇政府主持召开协调会，确定的“伤情鉴定后，商谈工伤赔偿事宜”，应当视为政府同意履行而中断。
⑶、原告不服（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》，已于2017年4月18日诉至镇巴县人民法院，因庭审证实申请人所受伤害为工伤，属于《工伤保险条例》调整的范围。现提出诉讼请求：1、撤销镇巴县人力资源和社会保障局（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》，对申请人所受伤害作出工伤认定。2、判决被告承担本案的诉讼费。
原告杨连兵为支持其诉讼请求，向本院提交的证据有：⑴、杨连兵身份证复印件、受伤经过证明、镇巴县仁村乡煤矿证明，证明杨连兵的身份信息及因工受伤的事实。
⑵、镇巴县人力资源和社会保障局（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》复印件，证明被告的具体行政行为。
⑶、镇巴县仁村镇卫生院证明、2015年5月12日在镇巴县人民医院数字化X线摄影报告检查报告单、2015年5月18日达州市通川区中医院DR检查申请单、2015年10月26日汉中三二〇一医院DR检查报告单，证明因工受伤但由于医疗技术原因未能查出伤情原因。
⑷、2016年9月20日解放军第323医院MR影响检查报告单，诊断意见：1、右膝关节内外侧半月板后角损伤（Ⅰ级）；2、右膝关节少量积液。证明因工受伤、伤害事实的发生得以确诊。
⑸、仁村镇证明及镇巴县仲裁委与镇巴县人社局座谈记录，证明被告和镇政府2016年9月13日确定“伤情鉴定后，商谈工伤赔偿事宜”。
⑹、镇巴县人民医院、西安市红会医院住院病案等复印件、解放军第323医院MR影像检查报告单票据复印件等，证明诊断为右膝半月板损伤及住院期间的费用。
⑺、找相关部门处理的复印件资料等，证明一直在行使权利。
⑻、交纳社会保险票据，证明已购买了社保。
被告镇巴县人力资源和社会保障局辩称，关于杨连兵不服镇巴县人力资源和社会保障局《工伤认定申请不予受理决定书》（﹝2017﹞1号）提起行政诉讼一案，认为杨连兵起诉理由不成立，依法予以驳回，并维持我局做出的具体行政决定，其理由如下：
一、答辩人收到被答辩人工伤认定申请材料后，按照《工伤认定办法》第八条之规定对申请材料进行审核，被答辩人2015年4月19日在用人单位井下受伤，受伤后用人单位和被答辩人及其亲属等均未在规定的时限（即2015年4月19日
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2016年4月18日）内向答辩人申请认定工伤，被答辩人2017年3月27日向答辩人递交认定工伤申请材料中没有可以中止、中断工伤认定申请时限的证据材料（申请工伤认定时间已超过规定时间1年零11个月）。
根据《工伤保险条例》第十七条第二款和《工伤认定办法》第五、七、八条之规定，被答辩人工伤认定申请已经超过法定时限（2015年4月19日受伤，2017年3月27日申请的工伤认定），故不符合工伤认定申请受理范围，答辩人于2017年4月5日对答辩人的工伤认定申请作出《工伤认定申请不予受理决定》，并于2017年4月17日向被答辩人送达了《不予受理决定书》。
二、答辩人作出的《不予受理决定书》是恰当的、合理的、合法的。被答辩人对答辩人作出的《不予受理决定书》不服，是对《工伤保险条例》等法律法规理解的偏差和误解。
⑴、被答辩人称：2015年4月19日在仁村乡煤矿井下作业受伤，先后经仁村镇卫生院等4家医院均未查出受伤情况，2016年9月20日到解放军第323医院就诊才诊断右膝关节内外侧半月板后角损伤和少量积液。因此，申请工伤认定时限应从伤情诊断之日（2016年9月20日）起计算。认为2017年3月27日申请认定工伤还在法律规定的申请时限内。根据《工伤保险条例》第十七条第二款，明确规定受到事故伤害是从事故伤害之日起一年内申请认定工伤，职业病是被诊断、鉴定之日起一年内申请认定工伤，因此答辩人认为把医院2016年9月20日出具伤情诊断之日作为受伤害之日申请认定工伤是错误的，是不符合法律规定的。
⑵、被答辩人称：因为受伤后先后在几家医院治疗没有检查出伤情，无受伤害诊断证明，因此无法申报工伤，所以不应把检查治疗时间计算在申请工伤认定期限内。《工伤保险条例》规定在申请工伤认定时需要提供入院（或门诊）诊断证明，也就是证明劳动者在工作时身体某个器官或部位所受到的伤害，是对受伤部位的确定，工伤认定决定就是依据入院初诊结论认定受伤部位。根据《中华人民共和执业医师法》、《中华人民共和国医疗机构管理条例》以及原卫生部发布的《病历书写基本规范》等相关法律和行业规定只要在医院就诊都应该有诊断结论和出具诊断证明。被答辩人在受伤后一年内从未到社会保障行政部门申请或咨询申请工伤认定的事宜，因此，不存在被答辩人所说的没有诊断证明无法进行工伤认定申请的情况。
⑶、被答辩人称：镇巴县劳动人事争议仲裁委员会2016年9月13日协同仁村镇政府主持召开协调会，确定的“伤情鉴定后，商谈工伤赔偿事宜，应当视为政府同意履行而中断。事实是2016年8、9月份被答辩人找到答辩人单位仲裁科反映自己2015年4月在仁村乡煤矿上班受伤至今未处理，因被答辩人受伤后用人单位和个人都未申请认定工伤，已经超一年的申请时限，按当时的情况已经不属于仲裁科的业务范围，被答辩人请求答辩人单位工作人员出面给协调解决一下，答辩人单位工作人员本着为群众服务的宗旨，积极联系用人单位和所在镇政府了解情况，并于2016年9月13日召开由用人单位、仁村镇政府、被答辩人参加的座谈会。座谈会上答辩人也没有表态说按工伤赔偿之类的言语。
⑷、被答辩人受到伤害一年内用人单位和个人均未按照法律规定时限内申请认定工伤，从而放弃工伤认定申请的权益，应承担相应的后果。被答辩人工伤认定申请时已超过法定时限，不属于受理工伤认定申请的范围，答辩人作出的《不予受理决定书》是恰当的、合理的、合法的。
三、被答辩人无视法律法规，是造成自己丧失合法权益的根本原因。
被答辩人2015年4月19日在用人单位井下作业右腿被煤块砸伤后，在用人单位不给申请认定工伤的情况下，被答辩人不按法律规定到社会保障行政部门申请工伤认定，从而丧失了维护权益的时效。被答辩人也不符合人社部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（二）中明确规定的几种被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内的情形，没有可以中止、中断和延长工伤认定申请时限的证据和理由，答辩人的《不予受理决定书》（〔2017〕1号），是依据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》等法律法规作出的，符合法定程序，事实清楚，适用法律正确。请镇巴县人民法院驳回被答辩人的诉讼请求，维持答辩人的行政行为。
被告镇巴县人力资源和社会保障局向本院提交下列证据：
⑴、统一社会信用代码证书复印件一份（代码为116107280160453777），证明机构名称为镇巴县人力资源和社会保障局。
⑵、杨连兵工伤认定申请表复印件，填表日期2017年3月15日，镇巴县人民政府行政复议答复通知书，均证明申请时已超过法定申请期限。
⑶、《工伤认定不予受理决定书》相关文书和法律法规等资料，证明事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。
经庭审质证，被告镇巴县人力资源和社会保障局对原告杨连兵提供的证据除“仁村镇证明及仲裁委与县人社局座谈记录证明目的”外无异议。原告杨连兵对被告镇巴县人力资源和社会保障局提供的证据除“《工伤认定不予受理决定书》相关文书和法律法规证明目的”之外无异议,认为《工伤认定不予受理决定书》适用法律错误。对双方无异议的，本院予以采信。被告对“仁村镇证明及仲裁委与县人社局座谈记录”的真实性无异议，证明的目的性有异议，认为为了利民釆取的行为，未表态是工伤。经审查，座谈记录不能认定是对工伤认定的默许。
经审理查明，原告杨连兵于2000年6月在镇巴县仁村乡煤矿劳动，岗位为采煤工。因该煤矿承包经营人更换，杨连兵在煤矿工作不到半年后离职，后间断地在该煤矿劳动。2012年，吴元海等股东作为投资人承包经营该矿，并由吴元海为股东代表实际控制该矿。2015年2月杨连兵经镇巴县仁村乡煤矿代班工人冉启洪介绍入矿工作，未与该矿签订书面劳动合同。工资实行计件制，由冉启洪从矿上领取工资抽取代班费后发给杨连兵。2015年4月19日中午1时许，冉启洪、杨连兵、张四建、周孝正四人在镇巴县仁村乡煤矿燕子滩1号回风井采煤时，杨连兵用镐采顶煤时，一块煤块松动掉落，砸在杨连兵右腿大腿部，致杨连兵受伤。当时将杨连兵送往镇巴县仁村镇卫生院治疗，后被送镇巴县人民医院、达州市通川区中医院、汉中三二〇一医院检查，均没有发现杨连兵右腿半月板损伤。此后，杨连兵平时感觉右腿不适，于2016年9月20日到解放军第323医院检查，MR影像检查报告单确认：1、杨连兵右膝关节内外侧半月板后角损伤（级）。2、右膝关节少量积液。自此发现右膝关节半月板损伤。2016年9月25日，原告杨连兵入住镇巴县人民医院，行半月板修整术，于2016年12月8日出院。2016年12月9日，经解放军第323医院复查，诊断为：1、右膝关节内外侧半月板后角损伤（级）。2、右膝关节前交叉韧带轻度损伤。3、右膝关节积液减少。原告杨连兵因受伤与仁村乡煤矿发生争议，2016年9月13日，经镇巴县劳动争议仲裁委及仁村镇政府相关人员调处未果。2017年3月27日，原告杨连兵先后向被告镇巴县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请、向镇巴县劳动争议仲裁委员会提出劳动关系、社会保险、工伤保险待遇仲裁申请。被告镇巴县人力资源和社会保障局、镇巴县劳动争议仲裁委员会分别以超过工伤认定时限1年，认为没有劳动争议的事实和依据及没有工伤认定书为由，于2017年4月5日分别作出（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》、镇劳仲不字（2017）2号《镇巴县劳动争议仲裁委员不予受理决定书》并于2017年4月17日送达。之后原告杨连兵于2017年5月2日向镇巴法院提起民事诉讼，要求被告镇巴县仁村乡煤矿、实际控制人吴元海（系该矿股东代表）1、确认原告与被告之间存在劳动关系；2、对原告身体所受伤害进行工伤认定；3、按工伤待遇标准支付原告各项费用（含后续治疗费）100万元；4、被告承担本案诉讼费用。在民事诉讼中原告杨连兵于2017年6月20日入住西安市红会医院，2017年7月5日出院。2017年8月31日撤回民事诉讼。2017年9月4日原告杨连兵不服被告镇巴县人力资源和社会保障局作出（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》向镇巴县人民政府申请复议，镇巴县人民政府受理后于2017年9月26日以申请已超过法定期限，且又没有正当理由为由，作出镇政复议字（2017）01《镇巴县人民政府驳回行政复议申请决定书》，驳回复议申请。之后原告杨连兵先后向镇巴县人民法院、汉中市中级人民法院起诉镇巴县人力资源和社会保障局、镇巴县人民政府，要求撤销（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》和镇政复驳字（2017）01号《镇巴县人民政府驳回行政复议申请决定书》，法院审理后分别作出不予受理和准予撤诉裁定。现原告杨连兵又起诉镇巴县人力资源和社会保障局、镇巴县人民政府，要求撤销（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》和镇政复驳字（2017）01号《镇巴县人民政府驳回行政复议申请决定书》。本案在审理过程中，原告杨连兵撤回对镇巴县人民政府的起诉，本院准许。
本院认为，劳动者的合法权益依法应当受到保护，原告杨连兵与镇巴县仁村乡煤矿虽未订立书面劳动合同，但双方均承认劳动关系的事实，原告杨连兵于2015年4月19日在镇巴县仁村乡煤矿燕子滩1号矿井采煤中受伤，2017年3月27日向被告镇巴县人力资源和社会保障局申请工伤认定，被告镇巴县人力资源和社会保障局以超过工伤认定时限1年为由，于2017年4月5日作出（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》并于2017年4月17日送达。本案中原告杨连兵申请工伤认定是否超过工伤认定申请时限是争议焦点，即申请工伤认定的起点从何时开始计算。《工伤保险条例》第十七条规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。如何认定申请工伤的起点对适用《工伤保险条例》，有效履行保护受害职工合法权益职责具有重大意义。从《工伤保险条例》及相关劳动法的立法来看，保护劳动者的合法权益是主要目的。《工伤保险条例》第十七条第二款规定明确了提出工伤认定申请的主体、申请时效及其起算时间，以及受理申请的行政部门。其中的“事故伤害发生之日”，即如何理解关于工伤认定申请时效起算时间的规定。在通常情况下，工伤事故发生后，伤害结果也随即发生，伤害结果发生之日也就是事故发生之日，故对于“事故伤害发生之日”的理解不会产生歧义。但在工伤事故发生后，伤害结果并未马上发生，而是过一段时间后才实际发生，即伤害结果发生之日与事故发生之日不一致的特殊情况下，“事故伤害发生之日”应当理解为伤害结果发生之日，并以之作为工伤认定申请时效的起算时间。被告镇巴县人力资源和社会保障局认为《工伤保险条例》第十七条规定的“事故伤害发生之日”就是指“事故发生之日”，据此将2015年4月发生涉案工伤事故的时间作为杨连兵工伤认定申请时效的起算时间，没有考虑涉案事故的特殊性，未结合本案实际情况。原告杨连兵2015年4月19日在镇巴县仁村乡煤矿燕子滩1号矿井采煤时，被煤矿砸伤右腿，在镇巴县仁村镇卫生院、四川省达州市通川区中医院、镇巴县人民医院、汉中三二〇一医院等多方治疗，但一直未查出伤情，2016年9月20日到解放军第323医院就诊，诊断为右膝关节内外侧半月板后角损伤，右膝关节少量积液，经镇巴县人民医院救治，诊断为右膝关节半月板损伤、右膝关节少量积液。为此本着保护受害职工合法权益的宗旨，应以被医院确认的时间为实际伤害结果发生之日，即2016年9月20日到解放军第323医院被确诊为申请工伤时效的起点。原告杨连兵于2017年3月27日向被告镇巴县人力资源和社会保障局申请工伤认定，未超过工伤认定1年时限。同时原告杨连兵于2017年10月9日向镇巴县人民法院起诉，请求撤销镇巴县人力资源和社会保障局（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》，也未超过诉讼时效。故原告杨连兵诉讼理由、请求事项成立，本院予以支持；被告镇巴县人力资源和社会保障局辩称理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、国务院《工伤保险条例》第十七条及参照人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第十八条之规定，判决如下：
一、撤销被告镇巴县人力资源和社会保障局于2017年4月5日作出的（2017）1号《工伤认定申请不予受理决定书》；
二、限被告镇巴县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起60日内重新作出结论。
案件受理费50元，由被告镇巴县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。同时向汉中市中级人民法院预交上诉案件受理费，并将缴费复印件交本院。
审 判 长 钟世强
审 判 员 黄海晏
人民陪审员 韩方兴
二〇一八年五月二十五日
书 记 员 杨 磊