上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪03行初127号
原告暨诉讼代表人王家栋，男，1928年3月11日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人王浴野(系王家栋儿子)，男，1956年6月20日出生，住上海市杨浦区。
委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。
原告暨诉讼代表人石莹琦，男，1977年4月18日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。
委托代理人张洪昌，天津全唐律师事务所律师。
原告暨诉讼代表人金逸春，男，1957年2月4日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人张洪昌，天津全唐律师事务所律师。
原告暨诉讼代表人曹敏，女，1970年2月7日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人吴纪铭(系曹敏丈夫)，1964年1月29日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人张洪昌，天津全唐律师事务所律师。
原告暨诉讼代表人余雪梅，女，1946年12月26日出生，汉族，住上海市闵行区。
委托代理人张洪昌，天津全唐律师事务所律师。
原告王建中，男，1956年1月27日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。
委托代理人王玲，上海镇平律师事务所律师。
原告王行惠，男，1944年10月20日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。
委托代理人冯凯，北京市华泰律师事务所律师。
原告潘阿金，女，1929年9月7日出生，汉族，住上海市静安区。
原告马立峰，男，1960年8月29日出生，汉族，住上海市静安区。
原告李婷，女，1955年12月13日出生，汉族，住上海市虹口区。
原告强梅根，男，1956年1月23日出生，汉族，住上海市静安区。
原告刘永旗，男，1959年10月19日出生，汉族，住上海市静安区。
原告王银煜，女，1953年1月1日出生，汉族，住上海市静安区。
原告沈金有，男，1958年5月21日出生，汉族，住上海市静安区。
原告张幼芬，女，1938年2月20日出生，汉族，住上海市静安区。
原告周忠兴，男，1950年5月4日出生，汉族，住上海市静安区。
原告刘敏，女，1986年7月9日出生，汉族，住上海市静安区。
原告戴惠明，男，1954年9月8日出生，汉族，住上海市静安区。
原告邱安菁，女，1968年12月2日出生，汉族，住上海市静安区。
原告盛建德，男，1953年10月22日出生，汉族，住上海市。
原告唐杰，男，1961年11月4日出生，汉族，住上海市静安区。
原告张志龙，男，1955年9月20日出生，汉族，住上海市静安区。
原告吴菊花，女，1970年10月14日出生，汉族，住上海市静安区。
原告孙昌鸿，男，1963年1月2日出生，汉族，住上海市静安区。
原告许醒智，女，1958年8月9日出生，汉族，住上海市静安区。
原告李良晨，男，1983年8月21日出生，汉族，住上海市静安区。
原告赵殿英，男，1937年9月25日出生，汉族，住上海市黄浦区。
原告朱腊红，女，1963年12月30日出生，汉族，住上海市静安区。
原告俞学明，男，1939年7月18日出生，汉族，住上海市静安区。
原告韩惠芬，女，1962年5月30日出生，汉族，住上海市静安区。
原告蒋惠琴，女，1954年8月14日出生，汉族，住上海市静安区。
原告张惠琴，女，1959年6月8日出生，汉族，住上海市静安区。
原告扈湧海，男，1947年6月18日出生，汉族，住上海市静安区。
原告鲁美凤，女，1963年12月31日出生，汉族，住上海市静安区。
原告周美珍，女，1952年2月25日出生，汉族，住上海市静安区。
原告吕志强，男，1950年8月6日出生，汉族，住上海市静安区。
原告张静袆，女，1983年4月9日出生，汉族，住上海市静安区。
委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。
委托代理人王玲，上海镇平律师事务所律师。
原告张季林，男，1956年12月1日出生，汉族，住上海市静安区。
原告张雅萍，女，1967年9月6日出生，汉族，住上海市静安区。
原告贺天祥，男，1957年6月17日出生，汉族，住上海市静安区。
原告陈益锋，男，1961年6月26日出生，汉族，住上海市静安区。
原告朱开明，男，1961年12月31日出生，汉族，住上海市静安区。
原告ＸＸ敏，男，1962年8月7日出生，汉族，住上海市静安区。
原告邹国民，男，1963年1月1日出生，汉族，住上海市静安区。
原告陈强，男，1968年11月20日出生，汉族，住上海市静安区。
原告黄国胜，男，1971年10月12日出生，汉族，住上海市静安区。
原告钮大公，男，1946年1月23日出生，汉族，住上海市静安区。
原告曹新华，男，1958年12月25日出生，汉族，住上海市静安区。
原告杨小萍，女，1960年2月11日出生，汉族，住上海市静安区。
原告徐醒国，男，1962年4月30日出生，汉族，住上海市静安区。
原告高建华，男，1955年3月9日出生，汉族，住上海市静安区。
被告上海市静安区人民政府，住所地上海市静安区。
法定代表人陆晓栋，上海市静安区区长。
委托代理人陆叶。
委托代理人孔令毅。
被告上海市人民政府，住所地上海市。
法定代表人应勇，上海市市长。
委托代理人沈思翀。
原告王家栋、石莹琦、金逸春、曹敏、余雪梅、王建中、王行惠、潘阿金、马立峰、李婷、强梅根、刘永旗、王银煜、沈金有、张幼芬、周忠兴、刘敏、戴惠明、邱安菁、盛建德、唐杰、张志龙、吴菊花、孙昌鸿、许醒智、李良晨、赵殿英、朱腊红、俞学明、韩惠芬、蒋惠琴、张惠琴、扈湧海、鲁美凤、周美珍、吕志强、张静袆、张季林、张雅萍、贺天祥、陈益锋、朱开明、ＸＸ敏、邹国民、陈强、黄国胜、钮大公、曹新华、杨小萍、徐醒国、高建华(以下简称“王家栋等51人”)不服原上海市闸北区人民政府、原上海市静安区人民政府(以下分别简称“原闸北区政府”、“原静安区政府”，因原两区“撤二建一”现为被告上海市静安区人民政府，以下简称“静安区政府”)作出的房屋征收决定及被告上海市人民政府(以下简称“市政府”)作出的行政复议决定，推举原告王家栋、石莹琦、金逸春、曹敏、余雪梅为诉讼代表人，向本院提起诉讼，本院于2016年6月12日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月5日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人石莹琦、金逸春、余雪梅，原告诉讼代表人王家栋、石莹琦的委托代理人崔恩娜，原告诉讼代表人石莹琦、金逸春、余雪梅、曹敏的委托代理人张洪昌，原告王家栋、曹敏、王行惠、王建中、张静祎各自的委托代理人王浴野、吴纪铭、冯凯、王玲，被告静安区政府的委托代理人陆叶、孔令毅，被告市政府的委托代理人沈思翀到庭参加诉讼。经上海市高级人民法院批准，本案审理期限延长至2017年6月12日止。本案现已审理终结。
原闸北区政府、原静安区政府于2016年1月19日作出沪静府房征[2016]001号房屋征收决定(以下简称“被诉征收决定”)，因公共利益需要，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)规定，决定征收下列范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。房屋征收范围：东至浙江北路，南至海宁路，西至晋元路，北至天目中路。
市政府于2016年3月22日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出沪府复征字[2016]第30、31、33、37、40、46-50号行政复议决定(以下简称“被诉复议决定”)，决定维持被诉征收决定。
原告诉称：原告均系本市静安区华兴新城地块(原属闸北区)居民，2007年上海华海房地产开发经营有限公司与原上海市闸北区房屋土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，取得该地块的土地使用权。后该地块的开发权又让与上海龙盛置业有限公司进行商业开发。该地块实系商业项目，被诉征收决定扩大了范围，认定征收该地块为公共利益需要缺少依据。征收该地块只有原闸北区国民经济和社会发展年度计划草案，缺少符合本市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据。被告静安区政府提供的资金证明，说明被诉征收决定作出前仅安排了资金人民币22亿元(以下币种均为人民币)，远低于该地块的征收费用，不能证明资金足额到位、专款专用。华兴新城地块的安置房源不能达到充足的标准，就近安置房源严重不足且有的房源用于其他征收地块的安置使用。相关部门为完成该地块居民同意旧区改建的比例符合法律规定，采取冒用他人签名等做法，听证会没有充分听取居民代表意见。被诉征收决定由“撤二建一”政府联合党组会议讨论作出决定没有依据。被诉征收决定在实体上、程序上均属违法，且涉及的2个规范性文件均未经过市政府备案，不具有法律效力。但市政府却在未查清事实的情况下，草率作出被诉复议决定予以维持，侵害了原告方的合法权益。请求：1、撤销原闸北区政府、原静安区政府作出的被诉征收决定；2、撤销市政府作出的被诉复议决定；3、要求一并审查规范性文件，(1)沪规土资地[2012]652号《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》，不予执行该意见第二项内容，严格执行《闲置土地处置办法》第二十一条的规定；(2)沪建交联[2012]348号《关于简化旧区改造地块房屋征收范围确认手续的通知》，不予执行该通知第二段内容，严格执行《实施细则》第十条的规定。
被告静安区政府辩称：华兴新城地块征收系旧城区改建项目，符合公共利益要求。被诉征收决定在征收范围的确定、意愿征询、征收补偿方案的拟定和论证、社会稳定风险评估、决定、公告等环节，均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)及《实施细则》的规定，认定事实清楚、程序合法，符合法律规定的要求。华兴新城地块旧改项目，已由原上海市闸北区财政局出具了资金证明，安排了项目资金，已纳入预算，并专户存储，专款专用；并调剂了7000套充足配比的房源，其中也包括就近安置房源。整个项目实施过程中，资金和房源均得到确保。对此，华兴新城旧区改造工作专项指挥部出具的资金发放情况说明能够进一步予以证明。因原闸北区、原静安区“撤二建一”，故由“撤二建一”政府联合党组会议讨论作出被诉征收决定并加盖两区政府印章。被诉征收决定依据《征补条例》及《实施细则》作出，符合相关征收法律规范规定。原告申请审查的2个文件并不是作出被诉征收决定直接适用的依据，且该2个文件系具体的操作性规定，不存在与《征补条例》、《实施细则》相悖的情况，在本案中没有审查的必要。要求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：市政府收到了申请人的行政复议申请后在法定期限内予以受理，经过审理后作出被诉复议决定并邮寄给各方当事人。被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告要求审查的2个文件与本案没有关联。同意静安区政府的意见，要求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2014年5月14日，上海市旧区改造工作领导小组办公室沪旧改认[2014]13号《关于同意调整闸北区华兴新城地块旧城区改建房屋征收范围的复函》中明确，经市建设管理委、市发展改革委、市财政局、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局和闸北区旧改部门共同确认，华兴新城列入本市旧城区改建房屋征收范围，房屋征收范围调整为51、52、53、54、55街坊和73街坊，并明确了四至范围。2014年5月22日，原闸北区政府以《关于同意调整华兴新城旧城区改建项目房屋征收范围的批复》确认华兴新城(51、52、53、54、55、73街坊)列入本区旧城区改建房屋征收范围。2015年1月，上海市闸北区第十五届人民代表大会第六次会议审议并表决通过了《关于闸北区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》。华兴新城地块旧城区改建项目纳入闸北区2015年国民经济和社会发展计划。2015年9月28日，原上海市闸北区住房保障和房屋管理局(以下简称“原闸北区房管局”)作出《关于房屋征收不得实施相关行为的公告》，并向闸北区规划、市场监管、房地产交易中心等部门发送《关于房屋征收不得实施相关行为的通知》。2015年10月6日，原闸北区房管局发布《闸北区华兴新城地块旧城区改建意愿征询公告》，并在征收基地范围内予以张贴，告知居民将组织发放《旧城区改建意愿征询意见书》。征收范围内具有合法有效房地产权证或租赁公房凭证的居民在规定时间内(2015年10月10日-14日12时)提交居民改建意愿。2015年10月10日，上海市闸北公证处对设立征询投票箱封箱过程予以监督。2015年10月14日下午，在本市天目中路XXX号苏河湾实验中学操场开启投票箱并计票。上海市闸北公证处公证员及公证人员到场监督，并于次日出具公证书，证明华兴新城旧城区改建意愿征询活动符合有关规定，计票结果真实有效。该地块改建意愿征询结果为：应发征询意见书4308份，收回征询意见书4245份，愿意改建居民3966户，占应征询户数的92.1％，愿意改建的居民户数已超过地块总户数的90％以上。原闸北区房管局将征询意见结果于同年10月15日进行公示。2015年11月，华兴新城地块旧城区改建房屋征收补偿方案(以下简称“补偿方案”)及产权调换房屋选购办法的征求意见稿在征收范围内予以公示并征求意见。2015年12月，上海宏同万邦建设工程咨询有限公司对华兴新城(51、52、53、54、55街坊及73街坊)出具了房屋征收与补偿《社会稳定风险评估报告》，并向区旧改办、北站街道、区法制办、房屋征收事务所等部门发送风险评估意见征询表。2016年1月11日，原闸北区房管局组织召开由区旧改总办、区房管局、区法制办、北站街道、律师、人大代表、居民代表等人员参加的听证会，听取了各方代表对补偿方案的意见和建议。根据居民反馈及座谈会、听证会提出意见和建议，对“补偿方案”征求意见稿中的居住困难户的保障补贴标准、全货币方式奖励、临时安置费、产权调换房源等进行了修改调整并作公告。2016年1月12日，原上海市闸北区财政局出具资金证明，初步安排华兴新城地块项目资金22亿元，已纳入人大预算(草案)，将严格按照规定专户存储。同年1月14日，原上海市闸北区动迁房源管理中心出具房源调剂联系单，确定调拨青浦徐泾北、青浦新城、松江泗泾南、松江佘山北、惠南民乐、嘉定城北、宝山罗店、奉贤南桥、黄山路地块、凯林特地块、宝山共康以及顾村等地块征收房源共计7000套，并包括了相邻行政区域范围内房源。房屋征收部门对征收范围内房屋权属、区位等情况组织调查登记后，于2016年1月14日在征收范围内进行了房屋征收面积公示。2016年1月19日，闸北区、静安区“撤二建一”政府联合党组会议研究，同意对华兴新城地块作出房屋征收决定，同意华兴新城补偿方案及社会稳定风险评估报告。同日，原闸北区政府、原静安区政府作出被诉征收决定，并在征收地块公告了该征收决定及补偿方案。
另查明，2016年6月20日，华兴新城旧区改造工作专项指挥部出具资金发放情况说明，截至2016年6月15日，华兴新城已签约居民4087证，签约率94.85%，已有4069证居民签约后已按时搬迁，已发放相关补偿费用34亿元。
原告不服，分别向市政府提起行政复议申请，要求撤销被诉征收决定。市政府收到后于2016年2月23日起分别受理，并向原闸北区政府发送行政复议答复通知书。原闸北区政府收到后分别于规定期限内提交行政复议答复书等材料。经审查，市政府于2016年3月22日作出被诉复议决定。原告不服，诉讼来院。
以上事实，有原、被告的当庭陈述，被告静安区政府提供的《关于闸北区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》、原闸北区人大网站《区第十五届人民代表大会第六次会议隆重举行》截屏资料、沪旧改认[2014]13号文《关于同意调整闸北华兴新城地块旧城区改建房屋征收范围的复函》、闸府批[2014]8号文《闸北区人民政府关于同意调整华兴新城旧城区改建项目房屋征收范围的批复》、《关于房屋征收不得实施相关行为的公告》及公示照片、《关于房屋征收不得实施相关行为的通知》、《闸北区华兴新城地块旧城区改建意愿征询公告》、《华兴新城地块旧城区改建意愿征询结果公示》及公示照片、意愿征询结果公证书、意愿征询结果公示、改建房屋征收面积公示通知、公示表及公示照片、《房屋征收补偿安置方案》(征求意见稿)和《产权调换房屋选购办法》及公示照片、听证会会议签到单及会议记录、征求意见情况公示、《房屋征收补偿安置方案》征求意见稿修改公告及公示照片、资金证明、原闸北区动迁房源管理中心房源调剂联系单、相关房源供应协议、产权证、《社会稳定风险评估报告》(节选)、《社会稳定风险评估意见征询表》、《闸北区、静安区“撤二建一”政府联合党组办公室抄告单》、被诉征收决定及公示照片等；以及被告市政府提供的行政复议申请书及信封、行政复议答复通知书、行政复议答复书、被诉复议决定及邮寄材料等证据为证。
本院认为：根据《征补条例》第四条、第八条第(五)项和《实施细则》第五条、第八条第(五)项之规定，原闸北区政府、原静安区政府依法具有作出房屋征收决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，被告市政府依法具有对公民、法人或者其他组织以其下级地方人民政府为被申请人的行政复议申请进行审查处理的行政职责。
本案中，华兴新城地块征收范围由上海市旧区改造工作领导小组办公室经市建设管理委、市发展改革委、市财政局、市规划国土资源局、市住房保障和房屋管理局和原闸北区政府等部门共同调整确认，列入本市旧城区改建房屋征收范围。该旧城区改建项目纳入原闸北区2015年国民经济和社会发展计划，并经原闸北区第十五届人民代表大会第六次会议审议通过。原闸北区政府根据本区国民经济和社会发展的需要，对华兴新城地块的房屋进行征收，实施旧城区改建，符合《征补条例》第八条第(五)项、第九条和《实施细则》第八条第(五)项、第九条、第十条的相关规定。征收范围确定后，原闸北区房管局对不得实施的相关行为进行公告、通知，并组织征询被征收人、公有房屋承租人的改建意愿，愿意改建比例超过地块总户数的90%以上。原闸北区房管局对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内公布。拟定征收补偿方案后，原闸北区政府予以公布，征求公众意见，还组织了由居民代表、人大代表和律师等公众代表参加的听证会，并将征求意见情况及根据公众意见修改的情况及时公布。因被诉征收决定作出时正值原闸北区、原静安区的“撤二建一”，故在“撤二建一”后的静安区政府成立之前，涉案征收决定、补偿方案、社会稳定风险评估报告，经闸北区、静安区“撤二建一”政府联合党组会议讨论决定后作出，并及时公告，符合行政区划变化的客观状况，并无不当。被诉征收决定所附补偿方案经拟订后在征收范围内公布并征求意见，经过听证等程序根据公众意见修改后予以公布，其内容符合《征补条例》、《实施细则》的有关规定。被告静安区政府提供的资金证明、原闸北区动迁房源管理中心房源调剂联系单等证据，能够证明被诉征收决定作出之前，用于华兴新城旧区改建项目的专项资金以及包括就近房源在内的青浦徐泾北等7000套调拨房源均已足额到位。上述事实，足以证明被诉征收决定得到了征收范围内绝大部分居民的认同。被诉征收决定符合《征补条例》、《实施细则》第二章相关作出征收决定应当具备的实体和程序条件的规定。被告市政府受理原告复议申请，作出维持被诉征收决定的被诉复议决定，履行了必要的审理步骤，复议程序合法。
本案中，根据《实施细则》第十条第二款规定，符合本细则第八条第(五)项规定因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围由市建设行政管理部门会同市房屋管理、发展改革、规划土地、财政等行政管理部门以及相关区(县)人民政府确定。被诉征收决定所确定的四至范围，与上海市旧区改造工作领导小组办公室等部门共同调整确认的范围一致。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。就原告要求一并审查规范性文件的申请而言，沪建交联[2012]348号文及沪规土资地[2012]652号文，均非原闸北区政府、原静安区政府作出被诉征收决定直接适用的依据，原告要求在本案中一并审查的请求，不符合法律规定的条件，本院不予支持。
综上所述，原闸北区政府、原静安区政府作出的被诉征收决定符合法定职权，作出被诉征收决定的条件和程序符合《征补条例》和《实施细则》的要求，事实清楚、证据充分、适用法律正确。被告市政府作出被诉复议决定予以维持正确合法。原告要求撤销被诉征收决定、被诉复议决定及相关规范性文件审查的诉讼请求和理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告王家栋、石莹琦、金逸春、曹敏、余雪梅、王建中、王行惠、潘阿金、马立峰、李婷、强梅根、刘永旗、王银煜、沈金有、张幼芬、周忠兴、刘敏、戴惠明、邱安菁、盛建德、唐杰、张志龙、吴菊花、孙昌鸿、许醒智、李良晨、赵殿英、朱腊红、俞学明、韩惠芬、蒋惠琴、张惠琴、扈湧海、鲁美凤、周美珍、吕志强、张静袆、张季林、张雅萍、贺天祥、陈益锋、朱开明、ＸＸ敏、邹国民、陈强、黄国胜、钮大公、曹新华、杨小萍、徐醒国、高建华的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王家栋等51人共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审判长 张 文 忠
审判员 沈 莉 萍
审判员 鲍 浩
二〇一七年二月九日
书记员 陆华、顾美玉
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。