广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1736号
上诉人（原审原告）钟惠灵，男，1965年5月8日出生，汉族，住广东省博罗县。
被上诉人（原审被告）深圳市大鹏新区管理委员会，住所地广东省深圳市大鹏新区金岭路1号。
法定代表人李勇，主任。
委托代理人吕春宝、许萧红，均系该管委会工作人员。
原审第三人陈志艺，男，1977年9月12日出生，汉族，住福建省漳浦县。
委托代理人雷雨，广东瑞丰律师事务所律师。
上诉人钟惠灵因与被上诉人深圳市大鹏新区管理委员会（以下简称大鹏新区管委会）以及原审第三人陈志艺养殖登记行政纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2017）粤03行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院于2017年1月13日收到钟惠灵的起诉状。钟惠灵认为，深圳市龙岗区南澳街道农林管理中心（以下简称南澳农林管理中心）未经其同意，将其名下的《养殖登记证》（证书编号：××）部分养殖海域使用权，于2009年6月28日向陈志艺颁发《养殖登记证》（证书编号：××），侵犯其合法权益，以大鹏新区管委会为被告，提起本案诉讼，请求：1.确认大鹏新区管委会向陈志艺发放《养殖登记证》的发证行为无效，确认钟惠灵对《养殖登记证》（证书编号××）范围内的104.6亩海域继续享有使用权；2.判决大鹏新区管委会立即向钟惠灵赔偿损失378000元（126条×500元／年×6年，2010年起暂计至2016年）；3.判决大鹏新区管委会向钟惠灵赔偿维权产生的误工费3600元（300元／天×12天），差旅费1300元；4.判决大鹏新区管委会向钟惠灵赔偿本案律师费6000元，5.本案诉讼费用由大鹏新区管委会承担；6.判决大鹏新区管委会立即向钟惠灵赔偿损失930000元（436条-126条）×500元／年×6年，2010年起暂计至2016年）；7.判决大鹏新区管委会立即向钟惠灵赔偿渔业油价补贴12万元（面积总计15.2277公顷，渔船功率29千瓦，实补21.31千瓦）；8.判决大鹏新区管委会立即向钟惠灵赔偿渔业养殖补贴2603760元（228.4亩×1900元／年／亩×6年）。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，钟惠灵要求撤销南澳农林管理中心于2009年6月28日作出的记载养殖户为陈志艺的《养殖登记证》（证书编号：××号），并要求赔偿因该颁证行为引发的相应损失。但南澳农林管理中心颁发该证的行为并非代表行政机关行使海域管理的行政行为，钟惠灵也不能提供该颁证行为属于行政行为的法律依据。故钟惠灵的诉讼请求不属于行政审判权限范围，依法应驳回起诉。钟惠灵与陈志艺之间的权利义务关系，应另循法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回钟惠灵的起诉。钟惠灵预交的受理费人民币50元，予以退回。
钟惠灵不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，对本案进行实体审理。主要上诉理由是：上诉人与陈志艺可能存在的民事纠纷与上诉人提出的南澳农林管理中心错误发证的事项属两个法律关系，且后者属行政诉讼范围。上诉人提出撤销陈志艺的养殖登记证的复议申请，深圳市龙岗区人民政府对事项的性质认定错误，作出了错误的行政复议决定。一审裁定错误地认为南澳农林管理中心发证行为并不代表行政机关行使海域管理的行为，该中心发放养殖登记证的行为是为了明确各养殖户对养殖区域的使用范围，应是行政管理行为。被上诉人作出的行政复议决定根据“非行政许可行为即为民事行为”的逻辑，在论证完不是行政许可行为后，就认为是民事争议，明显错误。
被上诉人大鹏新区管委会二审答辩称：一、南澳农林管理中心发放《养殖登记证》的行为与答辩人无关。涉案《养殖登记证》的使用期限是2年，于2011年6月27日届满，而答辩人于2011年12月30日成立，晚于上述登记证颁发及有效期届满之日，该行为与其无关。二、被答辩人与南澳街道农林管理中心之间并不存在行政争议。该管理中心将涉案滩涂水域无偿提供给养殖户使用的行为仅是一种民事处分行为，而颁发《养殖登记证》的行为也并非代表行政机关行使海域管理的行政行为。三、被答辩人请求对《养殖登记证》范围内的海域享有使用权无事实和法律依据。被答辩人请求对《养殖登记证》范围内的104.6亩海域享有使用权，应当依照《中华人民共和国海域使用管理法》《广东省海域使用管理条例》等相关规定向有关部门申请。同时，根据深圳市人民政府于2007年3月13日颁发的国海证××号《海域使用权证书》，海域使用权人为龙岗区农林渔业局，使用期限为2007年2月1日至2022年2月1日，海域使用权具有排他性。因此，被答辩人不能取得涉案海域使用权。四、被答辩人主张的相关损失、补贴等费用无依据。
原审第三人陈志艺二审未作答辩。
本院二审查明，被诉的《养殖登记证》证书编号：××号；持证养殖户为陈志艺；渔排编号：××；所属养殖海域：畲吓湾；使用海域面积：28亩；养殖类型：吊养；使用期限：2年；渔排位置：南澳浅海养殖区；发证单位：深圳市龙岗区南澳街道农林管理中心。发证日期为2009年6月28日。
另查明，被诉的《养殖登记证》所涉海域在南澳农林管理中心海域使用权范围内。
再查明，深圳市龙岗区农林渔业局于2010年5月27日作出的《关于养殖登记证的情况说明》中称：“2008年，我局经过深入调研，开始大胆尝试‘各户登记，共用一证’管理模式，即在某一养殖海域，海洋行政主管部门只发放一本《海域使用权证书》。该证书发给街道农林管理中心，并由其对养殖区内的养殖户进行登记造册，建立档案，发给《养殖登记证》。”
还查明，钟惠灵就本案先以深圳市大鹏新区南澳街道办事处为被告，向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼。后经该院释明，钟惠灵于2016年11月16日向该院提出变更被告为大鹏新区管委会的申请。深圳市盐田区人民法院作出（2016）粤0308行初1251号行政裁定，将本案移送深圳市中级人民法院管辖。
本院认为，本案二审的焦点问题有二：一是大鹏新区管委会是否为本案的适格被告；二是本案被诉的养殖登记行为是否属于可诉的行政行为。
关于问题一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉的《养殖登记证》的发证单位是南澳农林管理中心，并非本案被上诉人大鹏新区管委会，本案也无证据证明大鹏新区管委会应当对被诉发证行为承担行政主体责任，因此被上诉人不是本案适格被告。对于错列被告且经释明拒不变更的，按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，已经立案的，应裁定驳回起诉人的起诉。
关于问题二。我国现行的海域使用管理方面的法律、法规和规章均没有关于《养殖登记证》以及街道办下设单位可以颁发《养殖登记证》的规定，该行为并无行政实体法上的依据，但能否以此为由排除该行为属行政行为的问题，仍需要进一步调查论证。从深圳市龙岗区农林渔业局作出的《关于养殖登记证的情况说明》来看，该局明确：由街道的农林管理中心对养殖户登记造册、建立档案并颁发《养殖登记证》的行为，是该局对养殖海域的一种创新管理模式。这种管理模式创新，其性质究竟属于行政管理方式的创新，还是仅属于民事法律关系的范畴，关键在于该行为是否为海域养殖户创设了行政法上的权利义务，是否因该《养殖登记证》的存在，形成了海域养殖管理机关与海域养殖户之间的行政法律关系。上述问题须经认真考量。原审法院仅仅以“涉案发证行为并非代表行政机关行使海域管理的行政行为，钟惠灵也不能提供该颁证行为属于行政行为的法律依据”为由，认定被诉发证行为并非行政行为，该理由所依据的事实及理由并不充分，南澳农林管理中心作出被诉发证行为是否具有法律、法规或规章授权，在深圳市龙岗区农林渔业局与南澳农林管理中心之间是否存在委托行政关系，这些基本事实一审也未查明。
考虑到上诉人错列被告系因深圳市盐田区人民法院指引所致，本院若以错列被告为由维持一审裁定，不利于保护上诉人的行政诉权，且一审裁定亦存在对相关诉权事实查明不清的情形，现为妥善解决本案争议，本案应发回原审法院重新审查为宜。原审法院应当按本裁定的指引，以适当方式听取海洋渔业行政主管部门的意见，在查明本案被诉的行政行为是否存在行政委托或法律授权等情形的基础上，向上诉人释明适格被告，再结合包括本案是否存在超过起诉期限等其他诉权事实，重新审查本案是否属于行政诉讼受案范围，是否应予立案受理。
综上，原审裁定认定基本事实不清，本院予以撤销并发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省深圳市中级人民法院（2017）粤03行初4号行政裁定；
二、本案发回广东省深圳市中级人民法院重审。
审判长 林秀雄
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一八年五月二十五日
书记员 张 铭