浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙08行终94号
上诉人（原审原告）徐云香，女，1933年10月10日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。
委托代理人（特别授权代理）郑桂林，男，1954年8月15日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。
被上诉人（原审被告）衢州市衢江区湖南镇人民政府，住所地浙江省衢江区湖南镇湖电路。
法定代表人杜猛，镇长。
出庭的行政机关负责人郑有新，副镇长。
委托代理人（特别授权代理）吴乐彪，浙江东昊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。
法定代表人朱素芳，代区长。
出庭的行政机关负责人周春雨，副区长。
委托代理人（特别授权代理）应静颖，衢州市衢江区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人（特别授权代理）朱礼洪，衢州市衢江区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）衢州市衢江区林业局,住所地浙江省衢州市衢江区东迹大道277号。
法定代表人方连山，局长。
委托代理人（特别授权代理）杨全明，浙江中纪元律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）衢州市衢江区湖南镇湖南村村民委员会，住所地浙江省衢州市衢江区湖南镇湖南村。
法定代表人祝燕青，主任。
委托代理人（特别授权代理）姜素梅，浙江东昊律师事务所律师。
徐�香与衢州市衢江区湖南镇人民政府（以下简称湖南镇政府）、衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）、衢州市衢江区林业局（以下简称衢江区林业局）、衢州市衢江区湖南镇湖南村村民委员会（以下简称湖南村村委会）乡镇政府行政裁决及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2016年8月19日作出（2016）浙0802行初22号行政判决，徐云香不服，向本院提起上诉。本院于2016年9月5日受理后，依法组成合议庭，于同年10月19日公开开庭进行了审理。上诉人徐云香的委托代理人郑桂林，被上诉人湖南镇政府副镇长郑有新及委托代理人吴乐彪，衢江区政府副区长周春雨及委托代理人应静颖、朱礼洪，衢江区林业局党组成员颜正发及委托代理人杨全明，湖南村村委会主任祝燕青及委托代理人姜素梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1982年5月30日，衢江区湖南镇湖南村十二队与原告徐云香签订湖南镇山林承包合同书，约定由徐云香承包位于湖南镇湖南村窑岗（又名窑岭）的两块证载面积合计为28亩的山林，承包期限自1982年5月起至2007年5月。1989年12月，原衢县林业局乌溪江区林业站（以下简称原乌溪江林业站）与湖南村村委会签订合同，约定双方在窑岗联合营造杉木速丰林基地，面积141亩，按比例享受收益；原乌溪江林业站负责各项工序的规划设计、技术指导、检查验收以及苗木调剂等，湖南村村委会负责整地、种植、抚育、管护的具体措施等。合同涉及该地块上原有的林木由各承包户自行砍伐，并向村集体缴纳育林费及承包费。原告徐云香承包的28亩山林位于该窑岗山林内。1990年1月14日，原告徐云香的丈夫郑发明向湖南村村委会缴纳窑岗山批伐育林费、松木承包费共计305.45元（另有15户缴纳了数额不等�上述费用）。1990年1月，在窑岗山原有林木悉数被清理后，湖南村村委会按照合同约定组织应成木、祝天国、郑山富、姜林忠、徐德贵等人员对窑岗山进行挖山整理、种植、抚育、管护等，并支付了挖山工资，之后还支付了相应的速丰林培育费、管理工资以及徐德贵的守山费。2004年11月20日，湖南村十二队与徐云香签订长期稳定林业生产责任制责任山承包合同，承包期限为2004年11月30日至2054年12月31日。2004年11月30日，衢江区政府为徐云香颁发了衢湖林证字（2004）第1897号林权证，载明徐云香在承包期限内为涉案林地的使用权人及林木的所有权人。2009年6月，湖南村村委会、衢江区营林工作站采取公开招投标方式，将窑岗杉木以260210元的价格转让给案外人何长福、柴春芳采伐。2010年11月，湖南村村委会与窑岗部分原承包户签订湖南村窑岗速丰林基地林木投售款分成协议书，约定由湖南村村委会按每亩385元的标准，并按实际种植杉木速丰林的面积丈量计算收益分成款。至今已有16户（不包括原告徐云香户）从湖南村村委会领取了收益分成款。2012年7月19日，徐云香向衢江区政府申请确认其对承包的28亩林地的使用权及相应林木的所有权。2013年6月13日，衢江区政府作出衢江区山林决字[2013]1号山林权属处理决定书，以衢湖林证字（2004）第1897号林权证存在错误为由，决定予以注销，并将该林权证中的森林或林木的所有权、使用权的期限，更正为2009年11月30日至2054年12月31日；将该林权证中的森林或林木的所有权、使用权在1990年1月15日至2009年11月29日期间的权利人更正为湖南村村委会。徐云香对该确权决定不服，向衢州市人民政府申请行政复议，2013年9月11日，衢州市人民政府作出衢府复[2013]第7号行政复议决定书，认为衢江区政府所作的衢江区山林决字[2013]1号山林权属处理决定适用依据错误，决定予以撤销。因诉争林地和林木权属仍有争议，2014年10月13日，衢江区政府将该林木、林地权属争议案移送湖南镇政府处理。2015年10月26日，湖南镇政府作出衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属争议处理决定书，认为申请人徐云香有参与林木收益分成的权利，但对争议林木不享有所有权，决定：一是争议山林的林地使用权在承包期内归申请人徐云香享有；二是争议林木的所有权归被申请人湖南村村委会和第三人衢江区林业局共有。申请人徐云香不服，于2015年12月2日向衢江区政府申请行政复议，要求：一、撤销湖南镇政府作出的林地、林木权属争议处理决定书（衢江区湖山林决定[2015]1号）的具体行政行为，责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；二、根据行政管理、监督权限，请衢江区政府依�查办区林业局为谋利长期操作的违规行为，特别是造成原告28亩森林被毁，将林地荒漠化，破坏生态的犯罪行为。请衢江区政府依据《地方政府组织法》管理、监督权限，依法确认0486001号、0486009号浙江省林木采伐许可证违法、违规；三、责令被申请人、第三人停止侵害，归还申请人被侵占的财产、限期恢复被毁林地种植条件，并承担相应的行政赔偿责任。并对相关责任人严肃处理。衢江区政府受理复议申请后，经调查、听证，于2016年1月29日作出衢江区府行复字[2015]7号行政复议决定书，认为湖南镇政府作出的处理决定认定事实清楚、证据充分，适用法律及作出决定的程序并无不当，决定维持湖南镇政府于2015年10月26日作出的衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属争议处理决定书。对徐云香提出的要求对相关责任人严肃处理的复议请求，因不属于行政复议审查范围，不予支持。对徐云香提出的关于行政赔偿的复议请求，因无事实和法律依据，不予支持。原告徐云香对复议决定不服，故诉至法院，请求：1.撤销湖南镇政府作出的衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属争议处理决定书中的第二项决定、以及衢江区政府作出的衢江区府行复字[2015]7号行政复议决定书；2.涉案林权属归原告所有。另查明，原乌溪江林业站系原衢县林业局的下属机构，其权利义务由原衢县林业局承担，现由衢江区林业局承担。
原判认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。本案中，湖南镇政府有权对诉争林地的使用权和林木所有权的权属进行确认。因原告徐云香对被告湖南镇政府所作的衢江区湖山林决字[2015]1号林�、林木权属处理决定书中的第一项决定即确认争议山林的林地使用权在承包期内归其所有无异议，两被告及第三人亦无异议。本案的争议焦点在于，衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属处理决定书中第二项内容，即本案诉争山林在1989年12月至2009年6月期间的林木所有权归属问题。法院认为，原乌溪江林业站和湖南村村委会签订了速丰林联合营造合同后，原告徐云香丈夫郑发明向湖南村村委会缴纳了批伐育林费、承包费。庭审中，原告代理人也陈述了1989年原乌溪江林业站和湖南村村委会签订联合营林合同后，山上原来的林木均被砍完，砍伐后由村里统一种植，该说法与原乌溪江林业站和湖南村村委会签订速丰林联合营造合同的相应内容以及王佳善、祝根寿、祝汉章、王水生、郑山富、应成木、姜林忠、祝连生等人的询问笔录内容能够相互印证，可以证明1989年12�原乌溪江林业站与湖南村村委会签订速丰林联合营造合同后，山上原有林木是在全部被清理的情况下，村委会组织人员进行统一的苗木种植、管理，原告自承包林地上原有的原生态林木被砍伐后直至2009年林木被采伐期间，均未对诉争林地进行林木种植及管理，而是由原乌溪江林业站和湖南村村委会按照合同约定，组织人员进行种植、抚育。原告主张系由村民投资造林，并无相应证据予以证明，法院不予采纳。参照当时1988年林业部《区、乡（镇）林业工作站管理办法》之规定，乡镇林业站有指导和组织农村集体、个人开展各项林业生产经营活动的职责，有条件的地方也可以开展多种经营。因此原乌溪江林业站与湖南村村委会联合营造杉木速丰林的行为符合当时的政策规定。2004年11月，湖南村办理山林二轮延期承包时，虽承包合同书中未对诉争林木的权属作约定，林权证上亦载明徐云香系林地的使用权人和林木使用权，但并不能由此否认诉争林木实际系原乌溪江林业站和湖南村村委会联合营造的事实。根据1996年实施的《林木林地权属争议处理办法》第十二条以及2004年7月1日起实施的《浙江省森林管理条例》第四十二条第三款之规定，对于林木权属的确认应当按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则，“合作营造的林木属合作者共有”。《浙江省森林管理条例》第四十七条明确规定了“本条例生效前，非林地所有权方在林地所有权方营造的林木，其营造的林木收益由造林方和林地所有权方按比例分成；本条例生效后，擅自在林地所有权方营造的林木，无偿归林地所有权方所有。”本案中，1989年12月后，原乌溪江林业站和湖南村村委会是在原山林全被清理后的情况下进行统一种植，结合双方签订的联合营林合同中所载明的当事人情况，可以认定1989年12月后直至2009年林木被统一采伐期间，诉争林地中的林木应当归合作营造者即本案第三人湖南村村委会和原乌溪江林业站的继受单位衢江区林业局共同所有，原告作为林地实际经营承包人拥有对林木收益按比例分成的权利。被告湖南镇政府（原行政机关）所作的衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属处理决定书中第二项内容，与客观事实和法律政策相符。原告认为其作为林地承包经营人对诉争林木享有所有权，与事实不符，于法无据，不予支持。关于被告湖南镇政府（原行政机关）作出衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属处理决定书和被告衢江区政府（复议机关）作出衢江区府行复字[2015]7号行政复议决定的程序是否合法的问题。被告湖南镇政府依职权受理原告的确权申请后，追加当时合作营造速丰林的合同方原乌溪江林业站的继受机关衢江区林业局为第三人，并进行调查，依法作出权属争议处理决定，并送达各方当事人，并无程序违法情形。被告衢江区政府受理徐云香的复议申请后，依法通知各方当事人参加行政复议，经过听证、调查等程序，在法定期限内作出复议决定，程序合法，徐云香提出的第二、三项复议请求不属于复议机关的审查范围，复议机关不予支持并无不妥。综上，法院认为，被告湖南镇政府（原行政机关）作出的衢江区湖山林决字[2015]1号林地、林木权属处理决定书中第二项内容，认定事实清楚、证据充分，适用法律及作出决定的程序并无不当。被告衢江区政府（复议机关）作出的衢江区府行复字[2015]7号行政复议决定程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐云香的诉讼请求，案件受理费50元由原告徐云香负担。
上诉人徐云香上诉称，1.一审判决认定事实错误。上诉人所提供的1982年5月30日和2004年11月20日签订的二份合同合法有效,均明确本案所涉争议土地由上诉人承包经营。湖南村村委会与原乌溪江林业站签订的合同未经上诉人同意，属于无效合同。湖南村村委会无权处分本案所争议的林地。2.一审判决适用法律不当。一审法院适用《浙江省森林管理条例》第四十二条第三款规定，但本案林权证已明确林木权属归上诉人所有，并未与上诉人合作共同经营，且合作经营的收益分配属债权不得优于上诉人的物权。3.本案林权证合法有效，无需重新确权，衢江区政府的行政复议决定不符合衢州市政府作出的行政复议决定，应当予以撤销。4.国土资厅（2007）60号文件明确规定“在土地权属发证后已明确土地所有权和使用权，登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人应当向原登记�关申请变更登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案第三人未提出撤销上诉人林权证，被上诉人直接作出确认争议的林地归第三人所有违反法律规定。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人湖南镇政府答辩称，1.湖南镇政府具备处理本案纠纷的主体资格，作出处理决定书的程序合法。2.湖南镇政府作出的处理决定书认定事实清楚、证据充分、法律依据明确。其作出的决定书中，对争议所涉及林地的使用权并未发生变化。上诉人在将林木砍伐后将山林交由村集体进行重新造林，相关成本由湖南村村委会和原乌溪江林业站共同支出，造林后也一直由湖南村村委会进行管理。由此，林地的承包权未变更，但林木所有权归属已经发生变化。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请�驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人衢江区政府答辩称，1.衢江区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、程序合法。2.上诉人混淆了衢州市人民政府及衢江区政府的行政复议决定的对象，且两决定不存在相反的复议结果及市政府高于区政府行政复议决定的情形。3.一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求维持原判，驳回上诉。
被上诉人衢江区林业局答辩称，一审判决认定事实正确，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人湖南村村委会答辩称，1.衢江区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。本案争议林木应当归衢江区林业局与湖南村村委会共有。2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉。
上诉人徐云香上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕湖南镇政府的权属争议处理决定及衢江区政府的行政复议决定是否正确、权属争议处理及行政复议程序是否合法等争议焦点进行调查和辩论。
经审理，二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点为被上诉人湖南镇政府作出确认1989年12月至2009年6月期间的争议林木所有权归湖南村村委会和衢江区林业局共有的处理决定及行政复议决定是否正确。
对涉案争议林木权属问题，根据原乌溪江林业站和湖南村村委会签订的《速丰林联合营造合同》以及对王佳善、祝根寿、祝汉章、王水生、郑山富、应成木、姜林忠、祝连生等人的询问笔录内容，再结合上诉人认可的其丈夫郑发明向湖南村村委会缴纳了批伐育林费、承包费及湖南村村委�向应成木、祝天国、郑山富、姜林忠、徐德贵支付挖山工资、培育费、管理工资的事实，基本能够证明1989年12月原乌溪江林业站与湖南村村委会签订《速丰林联合营造合同》后，原乌溪江林业站和湖南村村委会按照合同约定，组织人员对所涉林地进行了统一的苗木种植、抚育、管理。由此可见，上诉人自承包林地上原有的林木于1989年砍伐后直至2009年林木被采伐期间，均未对诉争林地进行林木种植及管理，上诉人提出由村民投资造林的主张也不能成立。根据《林木林地权属争议处理办法》、《浙江省森林管理条例》关于林木权属由合作营造者共有的相关规定，本案诉争林地中的林木于1989年12月至2009年期间的林木，应当由湖南村村委会和原乌溪江林业站的继受单位衢江区林业局共同所有。综上所述，被上诉人湖南镇政府对涉案林木权属作出的处理决定正确。上诉人主张其林权证合法有效，无需重新确权且确权应以其林权证为依据，本院认为对诉争林木所有权系由上诉人提出确权申请，且所涉纠纷即系对上诉人所持有的林权证登记的林木所有权人存在争议，上诉人主张仅以林权证的相关登记内容作为确权处理的依据，理由不能成立。上诉人还提出根据相关规定本案湖南村村委会应先申请撤销林权证的主张，本院认为上诉人提出的相关依据系针对土地权属所作出的规定，又根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款关于“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，本案被上诉人湖南镇政府有权对涉案林木所有权作出确权处理，上诉人的相关主张亦不能成立。被上诉人湖南镇政府依照相关程序作出涉案林地、林木权属争议处理决定于法有据，被上诉人衢江�政府在法定期限内作出维持的复议决定亦符合法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐云香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱桂英
审 判 员 骆春华
代理审判员 颜朝童
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 何 辛