内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2013）内行终字第34号上诉人（一审原告）高玉山，男，汉族，1953年7月18日出生，无职业，现住北京市海淀区阜光里小区3号楼3门1202号。委托代理人张国义，内蒙古易非律师事务所律师。委托代理人张占成，男，汉族，1954年10月5日出生，无职业，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇映碧里15号楼2单元6号。被上诉人（一审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区。法定代表人廉素，该市市长。委托代理人郭小峰，内蒙古自治区鄂尔多斯市法制办行政复议应诉科科长。原审第三人张五荣，男，汉族，1961年6月25日出生，农民，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇水晶里3号楼1单元10号。高玉山诉内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）行政复议决定一案，高玉山不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2012）鄂法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人高玉山的委托代理人张国义、张占成，被上诉人鄂市政府的委托代理人郭小峰，原审第三人张五荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉鄂市政府鄂府复决字（2010）52号行政复议决定查明：1991年准煤一期工程用地，征收申请人所在社土地，申请人住房也被征收并进行了拆迁。准格尔旗政府煤矿办事处统一规划、统一筹建、统一施工建成了张家湾新村，被拆迁户中己婚成年人都分到了新建的住房，部分未结婚和未成年人分到了预留地基。申请人张五荣也分到了住房和紧邻其住房的约600平方米荒地作为预留地基，并在地基上种了树。1993年，案外人张占成以第三人高玉山的名义，以房屋买卖协议的形式办理了准薛国用（93）证字第1I3号《国有土地使用证》，该证用地面积为150平方米，与申请人张五荣所分预留宅基地部分重叠。后双方因建房，发生过几次纠纷。2007年，鄂尔多斯亿鑫房地产开发有限公司在薛家湾镇张家塔社区开发住宅小区，在征收该地时申请人与第三人再次发生纠纷，申请人向市政府申请行政复议，请求撒销第三人所持国有土地使用证。2008年7月，亿鑫房地产开发公司给付第三人30万元补偿款。同年8月15日，准格尔旗国土资源局注销了第三人持有的准薛国用（93）证字第113号《国有土地使用证》。该决定认为：争议地为分给申请人的预留地基的事实清楚，且申请人与第三人发生争议前该地为荒地，地上无任何建筑物，被申请人在第三人未到场，未亲自申请签名，且未提供房屋权属证书、土地税费缴费证明文件等相关材料的情况下，仅以房屋买卖协议的形式为第三人颁发了国有土地使用证，该行为严重违反了《土地登记规则》第十条、第三十七条的规定，属主要事实不清、违反法定程序且滥用职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认被申请人准格尔旗人民政府颁发的准薛国用（93）证字第113号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。原告不服，提起诉讼。原审法院经审理查明：1993年7月28日准旗政府依据1993年7月9日准旗土地管理局准格尔矿区分局与原告名义签订房屋买卖协议，为原告颁发了准薛国用（93）证字第113号《国有土地使用证》，该证用地面积为150平方米，颁证时为荒地并无房屋等建筑。为办理以上登记制作的《宅基地清查登记表》没有相关批准人员的签名且与第三人主张的预留宅基地部分重叠。2007年，鄂尔多斯亿鑫房地产开发有限公司在薛家湾镇张家塔社区开发住宅小区，在征收该地时原告与第三人发生纠纷，第三人向市政府申请行政复议，请求撤销第三人所持国有土地使用证。2008年7月，亿鑫房地产开发公司对原告征地补偿。2007年8月1日被告受理第三人请求撤销以上土地使用证的申请，2010年12月29日被告作出鄂府复决字（2010）52号行政复议决定，确认被申请人准格尔旗人民政府为第三人颁发的准薛国用（93）证字第113号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。原审法院认为，本案争议地颁证时实为荒地，颁证单位以《房屋买卖协议》的形式作为转让依据，属于伪造转让条件，且出让时争议地的权属为集体所有土地或国有土地没有明确的权属依据。依据1989年颁布的《土地登记规则》第十二条、第十三条、第十八条的规定，本案《国有土地使用证》登记缺乏必备的土地登记申请书、土地登记申请者的身份证明，土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件。登记使用的《宅基地清查登记表》中关键的清查签字人、审核人、用户、审批相关部门均为空白栏，权属确认存在重大暇疵。被告关于复议时限、复议主体资格的意见正确，本院予以采纳。I989年与1995年颁布的《土地登记规则》在土地登记文件资料方面的要求虽条款不同但内容并无区别，被告复议决定存在法律适用暇疵但无据此更改的必要。双方的其他理由均不予采纳。综上，原告的起诉理由不能成立。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人高玉山不服一审判决，向本院提起上诉称：一、1993年7月9日上诉人与准格尔旗土地管理局准格尔矿区分局订立了协议，以2550元的价格受让了150平米的国有土地使用权，伊克昭盟土地管理处代表作为监证单位在协议上也进行了署名，准旗政府于1993年7月12日给上诉人颁发了准薛国用（93）证字第113号国有土地使用证。2001年4月10日我发现第三人张五荣在我的地上挖地基要建房，我及时向准旗城建土地局进行举报，城建土地局派执法人员到现场制止施工，张五荣不听制止，继续施工，城建土地局在作出《土地行政处罚决定书》限令其拆除违法建筑，并申请法院强制执行。2008年鄂尔多斯市亿鑫房地产开发有限责任公司在此处开发建设房地产业，准旗法院作出（2008）准民初字第712号民事判决，该公司给上诉人进行了补偿。2012年7月份上诉人才知道张五荣于2007年申请鄂市政府复议，请求撤销上诉人的（93）113号国有土地使用证。鄂市政府作出鄂府复决字（2010）52号行政复议决定，确认准旗政府为上诉人颁发准薛国用（93）证字第113号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。二、一审认定事实错误，适用法律错误。㈠争议的土地为准旗人民政府征收回的国有土地，有政府的文件证明。㈡一审认为被告复议决定适用法律存在瑕疵，法院应判决撤销被告的复议决定。㈢涉案复议时效已超，不应受理。第三人张五荣于2008年8月1日申请复议，而被告是2010年12月29日作出复议决定，早己超过行政复议法第三十一条90日的规定。㈣张五荣不具有申请复议资格。该土地是国有土地，不是集体土地，因此不能成为其宅基地。因此请求二审法院撤销一审判决，依法判决撤销被告鄂市政府复决字（2010）52号行政复议决定。被上诉人鄂市政府答辩称：一、关于时效问题。2001年4月针对张五荣的《土地行政处罚决定书》只能表明张五荣未经批准擅自建房，并不能证明张五荣侵害了原告的土地使用权，更不能证明张五荣知道原告所持土地证的存在，因此也就不能证明张五荣的复议申请超过期限。二、关于张五荣的复议资格。张五荣认为颁证单位为原告颁证的行为已侵犯其合法的土地使用权，就有权提起行政复议，复议机关也必须受理。三、争议土地权属及现状。1991年准煤一期工程用地，征收了申请人所在社土地，申请人住房也被征收并进行了拆迁。张五荣也分到紧邻其住房的约600平方米荒地作为预留地基，并在地基上种了树。四、证件不合法。首先，涉案《国有土地使用证》是原告的委托代理人张占成冒用原告的名义办理的，整个办理证件过程中原告本人既未到场也未签字。张占成也只是提出口头申请要求办证，也没有在房屋买卖协议上签过字。其次，按照《土地登记规则》相关规定，即便是因买卖地上附着物而引起土地使用权转移，也要提供转让合同或协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书、变更后的房屋所有权证书等文件才予变更登记。颁证单位在原告及代理人均未签字的情况下擅自伪造《房屋买卖协议》，在无任何合法文件的情况下仅以虚假房屋买卖为由为原告颁发《国有土地使用证》。五、适用法律。1989年和1995年的《土地登记规则》都明确规定，申请土地登记必须向土地管理部门提交土地登记申请书、个人身份证明或户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明，同时规定：因买卖地上附着物引起土地所有权转移的，应持有关的合法证明文件、向土地管理部门申请变更土地登记。综上，颁证单位为原告颁发国有土地使用证属明显的权属不清、程序违法、滥用职权，应予撤销。但在复议决定作出之前，颁证单位即准旗政府于2008年8月15日注销了原告的上述《国有土地使用证》，复议机关只能确认该颁证行为违法。因此，被告作出的行政复议决定事实清楚，证据充足，请求法院依法维持。原审第三人张五荣未提交书面答辩状，再庭审中答辩称：涉案土地是村委会和镇政府给我预留的宅基地。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。上述事实有上诉人的上诉状、房屋拆迁补偿协议、（93）证字第113号《国有土地使用证》复印件，被上诉人的答辩状、《房屋买卖协议》及《宅墓地清查登记表》、行政处罚决定书、行政裁定书等在卷佐证。本院认为，本案所涉国有土地使用权证的颁发属于土地变更登记，依据法律规定办证申请人应向颁证机关提供原土地证书、房屋所有权证书等权属来源证明文件，经地籍调查、审核，并报人民政府批准。本案中，首先，上诉人未提交房屋所有权证书等权属来源。1993年上诉人的委托代理人张占成以上诉人的名义，以房屋买卖协议的形式办理了准薛国用（93）证字第113号《国有土地使用证》。涉案土地在颁发土地使用证时为荒地（《宅基地清查登记表》中填写的也是荒地），并无房屋等建筑记载。其次，根据《土地登记规则》第二十八条“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记”的规定，本案的争议土地变更登记到上诉人名下时上诉人没有提供合法的证明文件。该规则第三十六条规定：“凡申请土地使用权、所有权以及他项权利变更登记的，除以上各条规定需要提交的文件资料外，必须向土地管理部门提交原土地证书”，本案变更登记时上诉人没有提供原土地证书。该规则第三十七条、第三十八条第一款第㈠、㈢项规定：“土地管理部门根据土地使用者、所有者及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改”，可见土地登记形成的主要文件资料包括土地登记申请书、土地权属证明文件、资料等，本案上诉人没有提交申请变更土地登记的申请书、土地权属证明文件资料，且在《宅基地清查登记表》中没有审核并报人民政府批准及上诉人的签字记载。因此，颁证机关在本案所诉的复议决定中对上述颁证行为自行纠正符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高玉山负担。本判决为终审判决。审 判 长  敖莉萍代理审判员  赵卫红代理审判员  任慧卿二〇一三年六月九日书 记 员  刘志强