浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙绍行终字第43号
上诉人（原审原告）朱建钢。
委托代理人潘达。
委托代理人任忠美。
被上诉人（原审被告）上虞市城市管理行政执法局。
法定代表人黄建华。
委托代理人丁慧亮。
委托代理人陈杰克。
朱建钢因诉上虞市城市管理行政执法局城建行政处罚一案，浙江省上虞市人民法院于2013年3月25日作出（2013）绍虞行初字第9号行政判决。朱建钢不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年5月8日公开开庭进行了审理。上诉人朱建钢及其委托代理人潘达、任忠美，被上诉人上虞市城市管理行政执法局的委托代理人丁慧亮、陈杰克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年5月，原告朱建钢向上虞市人民政府提交私人建房呈报表，内容为要求建房三间二层，占地计110㎡；后经上虞市规划局审核批准向原告朱建钢颁发虞私用地许字930032号建设用地规划许可证，建设规模220㎡，用地面积110㎡，其中该证上遵守事项第三项规定，未经批准机关审核同意，本证的各项规定均不得擅自变更。原告朱建钢于2009年10月在上虞市曹娥街道董村开始建造楼房，所建建筑为框架三层三间楼房，建筑占地面积174.04㎡，建筑面积522.12㎡。庭审中原告陈述该楼房于2010年3月建造完毕，后于2010年4月入住该三间三层房屋。原告在建造过程中，上虞市曹娥街道办事处、上虞市国土资源局于2010年1月4日向原告朱建钢发送限期整改通知书，但原告并未停止建设行为。上虞市国土资源局于2010年7月7日对原告朱建钢作出虞土资监［2010］51号土地行政处罚决定书，责令原告朱建钢退还非法占用耕地64平方米以及自行拆除非法占用土地上的建筑物，原告朱建钢并未履行该土地行政处罚决定。
被告上虞市城市管理行政执法局于2012年3月12日接群众举报后，对原告朱建钢建设行为进行立案调查，依照相关法律规定于2012年10月11日对原告朱建钢作出虞行执曹拆决［2012］001号责令限期拆除决定：认定被处罚人朱建钢于2009年10月未按规划许可证的规定开始建设，将原规划部门批准同意建设的三间二层楼房，擅自建设为三间二层楼房，超建一层，计建筑面积174.04㎡。至案发时，上述建筑物已完工并被入住使用。被处罚人朱建钢的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，属于违法建设行为。为此被告上虞市城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出处罚决定，责令被处罚人在2012年10月18日前自行拆除超建建筑面积174.04㎡的违法建筑物。原告不服，于2012年11月19日向上虞市人民政府申请行政复议，上虞市人民政府于2013年1月4日作出了虞复决字［2013］1号行政复议决定书，维持了被告的处罚决定。朱建钢不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告上虞市城市管理行政执法局具有法定城建行政处罚权主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）、《浙江省人民政府关于上虞市开展城市管理相对集中处罚权工作的批复》（浙政函［2006］69号）的相关规定，上虞市城市管理行政执法局享有城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因原告进行的建设行为系未按照规划部门批准颁发的建设用地规划许可证的规定进行建设，故本案被告对原告朱建钢违法建设行为，依照《中华人民共和国城乡规划法》进行城建行政处罚，符合法律规定，主体合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。本案原告的建设行为系未按规划许可证的规定进行建设，将原规划部门批准同意建设的三间二层楼房，擅自建设为三间三层楼房，超建一层，至今未取得规划变更审批手续，故原告主张事实无证据证明。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案原告自2009年10月起开始进行建设，原告陈述2010年3月竣工，同年4月入住使用。2010年1月，原告所在街道及国土部门对原告违反规划及占地的建设行为发出整改通知，责令原告停止违法建设。后经群众举报，被告上虞市城市管理行政执法局于2012年3月开始立案调查，于2012年10月11日作出责令期限拆除的处罚决定，未超过二年处罚时效。综上，被告上虞市城市管理行政执法局对原告朱建钢城建行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。原告诉称其所建三间三层楼房符合上虞市曹娥街道董村的“新农村”规划区建设，未提供相应证据证明，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告朱建钢要求撤销被告上虞市城市管理行政执法局于2012年10月11日作出的虞行执曹拆决［2012］001号责令限期拆除决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱建钢负担。
上诉人朱建钢上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律不当，导致判决不公。上诉人根据原蒿坝镇政府的统一规划布局建造三层楼房，上诉人所在的董村“新农村”规划区内，村民所建房屋都为三层楼房。上诉人建房时间为2009年10月，被上诉人于2012年10月11日对上诉人作出责令期限拆除决定已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年处罚时限。上虞市国土资源局曾因上诉人构筑围墙违法，在拆除围墙时也未对上诉人的房屋提出过任何异议，现在上诉人已入住多时被上诉人才来处理，与法不符。上诉人从未收到过整改通知书及虞土资监［2010］51号土地行政处罚决定书，一审庭审时未出示该证据。请求二审法院发回重审或予以改判、撤销原审判决。
被上诉人上虞市城市管理行政执法局辩称：1.被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人擅自将规划许可证上规定的三间二层改建成三间三层，超建一层计建筑面积174.04㎡，且未办规划变更手续。上诉人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，被上诉人依照该法第六十四条的规定作出责令上诉人限期拆除违法建筑物的决定，符合法律规定。被上诉人经过立案调查、告知和催告，行政处罚程序合法。2.上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《浙江省城乡规划条例》第四十一条的规定，建设单位或个人应当按照建设工程规划许可证或乡村建设许可证许可的内容进行建设，故个人在宅基地上建造房屋应当依据乡村规划许可证而非镇、村的总体规划。上诉人以其他人也建造三层楼房作为其行为合法性的根据，显然不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。城乡建设部（2012）43号文件《关于转发全国人大法工委办公室﹤对关于违反规划许可、工程建设强制性建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见﹥的通知》规定，违法建筑在拆除前均应视为违法行为的继续状态，故被上诉人作出的行政处罚行为并未超过法定期限。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
庭审中，双方围绕被诉处罚决定认定事实是否清楚、处罚有否超出法定期限等争议焦点进行了陈述、辩论。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，被上诉人上虞市城市管理行政执法局在本案一审中提供的现场检查笔录、询问笔录及上虞市规划局颁发的虞私用地许字930032号建设用地规划许可证等证据证明了上诉人朱建钢未按规划许可证的规定，擅自超建一层楼房且未办理变更手续的事实，上诉人对此予以承认。上诉人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条关于“建设单位应当按照规划条件进行建设”的规定，被上诉人依据该法第六十四条的规定作出决定，责令上诉人限期拆除超建部分的建筑物，符合法律的规定。上诉人以其他人也建造三层楼为由证明自己违反规划许可超建行为不违法，理由不成立。上诉人的违法行为一直处于继续状态，被上诉人于2012年3月对上诉人进行立案调查并于同年10月11日作出责令限期拆除决定书，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于行政处罚期限的规定。上诉人认为被上诉人的行政处罚决定超过法定期限，于法无据。
综上，上诉人朱建钢的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱建钢负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王普庆
代理审判员 蒋 瑛
代理审判员 梅 云
二〇一三年六月十八日
书 记 员 缪洪娇