江苏省建湖县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）建行初字第00012号
原告顾爱群，居民，建湖县城太平路世纪鑫城18幢204室。
委托代理人陈玉海，居民。
委托代理人张晓岚，江苏择善律师事务所律师。
被告建湖县物价局，住所地建湖县城。
法定代表人周学柱，该局局长。
出庭负责人赵建军，该局副局长。
委托代理人胡文超，该局干部。
委托代理人朱珊，江苏向阳红律师事务所律师。
第三人盐城市恒鑫房产开发有限公司，住所地建湖县城冠华西路169号恒鑫花园1号楼406室。
法定代表人许恒金，该公司董事长。
原告顾爱群因要求确认被告建湖县物价局（以下简称县物价局）对第三人盐城市恒鑫房产开发有限公司（以下简称恒鑫公司）不履行价格行政处罚法定职责违法一案，依法向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2015年4月20日向被告县物价局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年10月8日向第三人恒鑫公司送达了起诉状副本、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。原告顾爱群及其委托代理人陈玉海、张晓岚，被告县物价局的出庭负责人赵建军及委托代理人胡文超、朱珊到庭参加诉讼。第三人恒鑫公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。因第三人恒鑫公司的法定代表人许恒金涉嫌非法吸收公众存款罪被羁押，2015年4月21日，本案中止诉讼，2015年10月8日，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。
原告顾爱群诉称，2008年2月3日，原告顾爱群从第三人恒鑫公司处购买了位于建湖县城世纪鑫城小区18幢204室房屋。第三人恒鑫公司向原告顾爱群收取了住户进户门、自行车库门、水电开户办证费及材料费、燃气配套开户费等费用。原告顾爱群认为第三人恒鑫公司不应在价格外再行收费。2008年9月份起，原告与小区其他业主向被告县物价局进行投诉，反映第三人恒鑫公司重复收费问题。被告县物价局对第三人恒鑫公司重复收费的违法事实进行了认定，但没有做出任何处理。在原告等人多次维权下，被告县物价局才于2014年6月17日以第三人的违法行为在两年内未被发现超过行政处罚期限为由，不再给予处罚。原告顾爱群认为，被告县物价局在已经查实第三人恒鑫公司有违法行为情况下未能作出行政处罚决定，给原告顾爱群造成了经济损失，请求法院确认被告县物价局对第三人不作出行政处罚决定的行为违法，责令被告县物价局限期履行法定职责。
原告顾爱群向本院提交了以下证据：
1.身份证，拟证明原告顾爱群的身份情况。
2．2008年2月3日原告顾爱群与第三人恒鑫公司签订的商品房买卖合同，拟证明原告是第三人所售房屋的业主，与本案具有利害关系，是适格的原告主体，也证明原告购买的房屋属于政府的定价范围。
3.各类收款项目票据，拟证明第三人存在违法收费行为的事实，多收的费用至今没有退还，给原告造成损失，原告具有主体资格，也说明被告没有履行查处的法定职责。
4.盐城市仲裁委员会盐仲（2009）裁字第32号裁决书，拟证明原告居住的18号楼实行的是政府指导价和政府定价，被告县物价局对第三人恒鑫公司房价外收费的违法事实予以认定，并责令其退还违法收费款项，第三人是否存在价格违法行为，申请人可通过行政程序救济。
5.世纪鑫城三门退费情况表、及1-18幢部分业主收费票据，拟证明第三人恒鑫公司在一定期限内持续不断的向世纪鑫城各户业主违法收费，且收费标准不一，第三人恒鑫公司也没有把收取的费用全部退清。
6.建湖县信访局的回函，拟证明被告县物价局已认定群众反映的第三人恒鑫公司重复收费的事实存在，且对两证及收费不合理问题正在核实中。
7.县物价局关于世纪鑫城业主信访事项的回复，拟证明被告县物价局认定第三人恒鑫公司在房价外重复收取水电开户费和进户门费的行为属于不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为，却以该违法行为已超过追诉期为由不予处罚。
以上证据为复印件，与原件核对无异。
原告顾爱群向本院提交了以下法律、法规和其他规范性文件：
1.计价格〔2001〕585号《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》，拟证明与城市基础设施配套收取的水、电、气、热、道路及其他各种名目的专项配套费依法已被取消。
2.苏价服〔2012〕104号《省物价局关于严格执行商品房销售“一价清”制度的通知》、苏价服〔2008〕400号《〈关于促进房地产市场健康发展的意见〉通知》，拟证明商品房销售价格为商品房经营者与购房者最终结算合同的成交价格，在合同成交价格之外不得收取其他费用。
3.建湖县物价局建价发〔2007〕47号《关于世纪鑫城一期普通住宅商品房销售价格批复》、建价发〔2008〕67号《关于“世纪鑫城“小区19、20、22号楼商品房销售价格的批复》，拟证明被告县物价局已规定第三人销售的房屋价格包含进户门、车库门、电子对讲门装置等等，不得房价外乱收项目，重复收取。
4.《中华人民共和国价格法》第三十八条、第三十三条、第三十九条及《价格违法行为行政处罚决定》第三条及第六条第六项、第十一项，拟证明被告县物价局应依照上述规定的条款对第三人恒鑫公司重复收费的违法行为作出处罚决定。
被告县物价局辩称，原告顾爱群因购买房屋的价款远远低于政府指导价，根据县里相关协调意见，对于像原告这样合同价款低于核定价格的，不再退款，原告与被告是否查处第三人不存在利害关系，本案原告无诉讼主体资格。被告先后于2007年9月30日、11月26日及2008年9月27日，共三次要求第三人恒鑫公司不得重复收费。2008年接到群众举报后，被告县物价局已经积极履行了查处的职责，责令第三人退还重复收取的费用，并在县政府的牵头下，促成了第三人与部分业主达成补充协议，第三人重复收费的行为得到了纠正。被告县物价局认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。第三人已经与相关当事人达成协议，主动退还了多收的费用，依法可以免于行政处罚。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
1.原告与第三人签订的商品房买卖合同及建湖县物价局建价〔2007〕55号《关于世纪鑫城小区9-13、15-18号楼普通住宅商品房销售价格的批复》，拟证明原告购买的房屋价格远低于物价部门核定的价格，本案原告实际利益并未受损，不具有原告主体资格。
2.2008年12月12日建湖县物价局作出的责令整改通知书，拟证明被告已积极履行了法定职责。
3.第三人恒鑫公司与部分业主签订的补充协议3份，拟证明第三人已与部分业主达成了和解协议，退还了多收取的费用，因原告购买的房屋价款低于政府指导价，故不在退还之列。
以上证据为复印件，与原件核对无异。
被告县物价局向本院提交了法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条。
第三人恒鑫公司陈述称，在建湖县人民政府相关部门的协调下，本公司与业主之间关于重复收费的问题已得到解决，原告的起诉不符合人民法院受理行政案件的条件，请求法院不支持原告的诉讼请求。
对于原告顾爱群提交的证据，被告县物价局质证认为：证据1无异议；证据2，原告提交的商品房买卖合同不完整，没有提交合同的补充条款；证据3，原告认为是第三人出具的各类票据，因第三人未到庭，不能证实是第三人收取的，不予质证；证据4，真实性无异议，但与本案无关联性，不能作为证据使用；证据5，真实性无法确认，与本案也没有关联性；证据6，真实性无异议，该证据也证明了被告方已积极履行法定职责；证据7，真实性无异议。
对于被告县物价局提交的证据，原告顾爱群质证认为：证据1，真实性、合法性无异议，但证明目的有异议，原告是第三人所售楼盘的业主，第三人出售的房屋应实行政府指导价；证据2，说明被告已经对第三人重复收费的违法行为作了认定，仅责令改正，没有依法处罚，是以责代罚，说明被告履行职责不彻底。证据3，和原告无关，且没有全部退费，三性均不认可。
对于原告顾爱群提交的1-7号证据及被告县物价局提交的1-3号证据，本院对其真实性和关联性均予以确认。
依据本院采信的证据，结合各方当事人的陈述，本院认定以下案件事实：
2007年11月26日，被告县物价局作出建价发〔2007〕55号《关于世纪鑫城小区9-13、15-18号楼普通住宅商品房销售价格的批复》，根据该批复，被告县物价局核定第三人恒鑫公司销售的位于世纪鑫城小区的18号楼基准销售价格为2650元/平方米，第三人可在上浮不超过5%的幅度内确定具体价格水平，层高2.2米以下的自行车车库平均销售价格为1550元/平方米。且以上价格已含套房进户门、车库门、电子对讲门装置、外接电、水、政府规费、物管用房等费用，不得在房价以外乱设项目、重复收费。
2008年2月3日，原告顾爱群作为买受人与第三人恒鑫公司签订商品房买卖合同，以2450元/平方米的价格一次性付款359460元购买了第三人恒鑫公司销售的世纪鑫城小区18幢204室房屋。2008年8月12日，第三人恒鑫公司以其公司和建湖中油管道燃气有限公司、浙江索福工贸有限公司、建湖盼盼防盗门市部等单位的名义，又向原告顾爱群收取了水电开户费、燃气开户费、车库门、进户门、电子对讲门等费用。2008年下半年，原告顾爱群与世纪鑫城的其他业主认为第三人恒鑫公司在房屋价款外重复收费，向建湖县信访局信访，要求县物价局对第三人恒鑫公司重复收费的违法行为进行查处。
2008年11月24日，被告县物价局就群众反映第三人恒鑫公司违反价格管理规定一事答复给建湖县信访局，认为经调查，群众反映的“三门”重复收费问题存在，并答复有关“两证”收费不合理等问题正在调查核实之中。2008年12月12日，被告县物价局对第三人恒鑫公司作出《责令整改通知书》，认为第三人恒鑫公司在销售其开发的世纪鑫城小区普通住宅商品房时，向购房户重复收取套房进户门、车库门、电子对讲门三门费用，违反了被告县物价局的批复的规定，责令第三人恒鑫公司立即整改，将多收的三门费用退还购房者。经相关部门协调，第三人恒鑫公司于2009年3月2日张贴公告，世纪鑫城小区的部分业主根据公告意见领取了退款，原告顾爱群不在领取之列。原告顾爱群等业主仍不服，继续信访投诉，要求被告县物价局对第三人恒鑫公司作出行政处罚。2014年6月13日，被告县物价局接到世纪鑫城小区的业主举报第三人恒鑫公司价外收费的信访情况。2014年6月17日，被告县物价局就调查情况，作出《关于世纪鑫城业主信访事项的回复》，认为第三人已经与业主签订了商品房买卖补充协议，且超过了行政处罚的期限。原告顾爱群不服，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼，后以诉讼请求不明确为由撤回起诉。2015年4月17日，原告顾爱群以被告县物价局没有履行价格违法查处的法定职责为由再次向本院提起诉讼。
另查明，世纪鑫城小区的16号楼406室的业主刘如刚以本案第三人恒鑫公司为被申请人就商品房买卖合同纠纷一案向盐城市仲裁委员会申请仲裁。2009年6月11日，盐城市仲裁委员会作出盐仲〔2009〕裁字第32号裁决书，该裁定书认定第三人恒鑫公司收取的办证费、水电开户及材料费等费用没有提供收取该费用的事实和法律依据，应予以返还。
庭审中，原被告双方围绕原告是否具有本案诉讼主体资格、被告是否履行了价格违法行为查处的法定职责这两个争议焦点进行了举证、质证和辩论。
关于原告顾爱群是否具有本案诉讼主体资格问题，原告顾爱群认为，第三人恒鑫公司在销售的房屋价格外向购买房屋的原告顾爱群又收取了住户进户门、自行车库门、水电开户办证费及材料费、燃气配套开户费等费用，且至今没有退还。原告顾爱群向被告县物价局投诉，被告县物价局仅认定第三人恒鑫公司存在重复收费的违法行为，但一直没有进行处理，给原告的权益造成了损害，原告具有本案诉讼主体资格；被告县物价局认为，原告顾爱群在政府指导价2650元/平方米以下以2450元/平方米的价格购买了第三人恒鑫公司销售的房屋，其利益没有受损，与被告县物价局对第三人恒鑫公司的违法行为是否进行查处没有法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国价格法》第三十八条规定，任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报。本案中，原告顾爱群购买了第三人恒鑫公司销售的房屋，第三人恒鑫公司在收取原告房屋价款外又收取了其他费用，原告认为第三人对其有重复收费的违法行为，并向被告县物价局进行了投诉、举报，被告县物价局对第三人恒鑫公司是否做出处理的行为与原告顾爱群有法律上的利害关系，故原告顾爱群具有提起本案诉讼的主体资格。
关于被告县物价局有没有履行对第三人恒鑫公司的违法行为进行查处的法定职责的问题，原告顾爱群认为，被告县物价局接到原告顾爱群等业主的举报后，认定第三人恒鑫公司确实存在重复收费的违法行为，但没有作出任何的处理决定，没有履行查处的法定职责，仅以超过法定处罚时效为由不予处罚；被告县物价局认为，接到原告顾爱群等业主的举报投诉后，被告县物价局即对第三人恒鑫公司进行了调查，认定第三人恒鑫公司确实存在重复收费的违法行为，对第三人恒鑫公司作出了责令整改的处罚，第三人恒鑫公司根据要求也进行了整改，并退出了多收取的费用，被告县物价局已经积极履行了法定职责。
本院认为，《中华人民共和国价格法》第三十三条规定，县级以上人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督、检验，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。依照上述规定，被告县物价局作为价格主管部门，负有对本辖区的价格违法行为有监督、检查及处罚的职责。
《中华人民共和国价格法》第三十七条规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿。”国务院《价格违法行为行政处罚规定》第九条“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的，处50万元以上500万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：……（六）采取分解收费项目、重复收费、扩大收费范围等方式变相提高收费标准的；……”。本案中，第三人恒鑫公司在被告县物价局核定的政府指导价之外，又收取了进户门、车库门、电子对讲门及水、电安装等费用，属于政府指导价外的重复收费行为，违法了江苏省物价局、江苏省建设厅苏价服〔2003〕303号文件关于“一价清”的规定和被告县物价局的批复精神，属于违法行为，被告县物价局在接到原告顾爱群所在的部分小区业主的举报后，向第三人恒鑫公司进行了调查核实，对该公司存在重复收费的违法行为亦作出了认定，并作出了责令整改的通知，第三人恒鑫公司根据整改的要求，也将多收取的一部分费用退还给小区的部分业主，说明被告县物价局在一定程度上履行了价格违法行为的查处职责。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条关于行政处罚的种类的规定，本院认为，责令整改是行政机关责成、命令违法行为人改正错误、自觉履行行政法规定的义务的行为，该行为并没有给与违法行为人制裁，只是要求其履行义务，应不具有行政处罚的性质。被告县物价局以其已作出责令整改通知书为由辩称其已履行了法定职责理由不能成立。根据原告顾爱群庭审中提交的世纪鑫城小区其他部分业主如陈亚东、孙标、潘俊洲等户的交费票据可以看出，第三人恒鑫公司不但没有按照整改通知书的要求，将多收取的费用全部退给业主，而且在被告县物价局作出责令整改通知书后一定时期内仍在政府指导价外进行重复收费，被告县物价局在已经发现第三人恒鑫公司有重复收费行为情况下，并没有根据原告顾爱群等业主的再次举报进行调查核实，仅以超过两年的法定处罚时效为由不予处罚，并答复给举报的原告顾爱群等业主，违反了法律规定。关于被告县物价局认为第三人恒鑫公司重复收费的违法行为轻微，且及时得到纠正，也没有造成危害后果，应不予处罚的辩解，本院认为，第三人恒鑫公司在被告县物价局责令其整改后，并没有及时纠正自己的违法行为，而是继续在政府指导价外重复收费，显然不属于情节轻微不予处罚的情形，故被告县物价局的这一辩解，本院不予采纳。
综上，被告县物价局接到原告顾爱群等人多次举报后，对第三人恒鑫公司重复收费的违法行为没有按照法律、法规规定的内容全面履行其查处的法定职责，属怠于履行法定职责的情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告建湖县物价局对第三人盐城市恒鑫房产开发有限公司不履行价格违法行政处罚法定职责违法；
二、责令被告建湖县物价局在自本判决生效之日起六十日内对第三人盐城市恒鑫房产开发有限公司重复收费行为作出行政处理。
案件受理费50元，由被告建湖县物价局负担。
如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院。
审判长 张瑞兰
审判员 张曙光
审判员 花晓春
二〇一五年十一月二十三日
书记员 刘馨予
附录法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》