浙江省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）浙行赔终字第18号
上诉人（原审原告）俞夏妃。
委托代理人崔克海、王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路*号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
俞夏妃诉浙江省人民政府土地行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2015年7月16日作出（2015）浙杭行赔初字第3号行政赔偿判决。俞夏妃不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月24立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人俞夏妃及其委托代理人崔克海，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2006年6月20日，被告作出浙土字A（2006）0014号批文同意杭州市政府2006年度第五批次建设用地41.3615公顷（征收集体土地7.3681公顷，收回利用国有土地33.9934公顷）。其中涉及原告所在的江干区笕桥镇弄口村土地1.2087公顷（包括原告户位于弄口村一组35号的宅基地），拟用于弄口酒店项目建设。原告不服该征地批文提出复议，被告于2012年3月13日作出浙政复（2012）55号《行政复议决定书》，维持该征地批准行为。原告不服向国务院申请最终裁决。2014年9月15日，国务院作出国复（2014）362号《行政复议裁决书》认为：案涉批文批准征收弄口村10.86亩耕地时未依法办理农用地转用审批手续并补充耕地，违反了《土地管理法》的相关规定，因此裁决：一、确认被告作出的浙土字A（2006）-0014号批复违法。二、责令依照《土地管理法》的规定办理相关手续。原告于2015年1月11日向被告提交《国家赔偿申请书》，以被告违法征地为由，要求将杭州市江干区笕桥镇弄口村的宅基地及房屋恢复原状，并返还宅基地。被告收到该申请后于2015年4月15日作出浙政赔（2015）1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。原告不服，诉至法院，请求判如所请。另查明，2006年5月16日，杭州市国土资源局江干分局与弄口村村民委员会签订《征地补偿协议》，后将征地总费用为326.349万元拨付给弄口村村民委员会。2008年4月29日，原告的丈夫樊伟祥与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》，后原告户将房屋自行腾空交拆迁人拆除，并于2013年8月领取明桂苑135平方米房屋用于临时过渡。
原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……。本案中，国务院已作出《行政复议裁决书》确认被告作出的浙土字A（2006）-0014号批复违法。原告据此提出行政赔偿申请。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案被告作出浙土字A（2006）0014号批复批准征收弄口村10.86亩耕地时未依法办理农用地转用审批手续并补充耕地，违反了《土地管理法》的相关规定，因此国务院裁决确认浙土字A（2006）0014号批复违法，责令依照《土地管理法》的规定办理相关手续。但行政机关行使职权的行为违法，并不必然产生行政赔偿，只有违法行为对当事人合法权益确实造成了损害，才需要赔偿。本案中，杭州市国土资源局江干分局已与弄口村村民委员会签订《征地补偿协议》，并将征地费用拨付给弄口村村民委员会。2008年4月29日，原告丈夫樊伟祥已与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》，随后原告户将房屋自行腾空交拆迁人拆除，并于2013年8月领取明桂苑135平方米房屋用于临时过渡。因此，虽然浙土字A（2006）0014号批复被确认违法，但此违法行为并未给原告的合法权益造成损害。故原告主张的将其宅基地及房屋恢复原状，并返还宅基地的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。另，行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告将“撤销被告2015年4月15日所作《不予行政赔偿决定书》”列入诉请不妥。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告俞夏妃的赔偿请求。
俞夏妃上诉称：一、众所周知，房屋拆迁及土地征收的前提是有合法的征收批准文件，且房屋拆迁及土地征收应当对房屋所有人进行补偿和安置，应当对土地使用权人的土地使用权进行补偿，而案涉征地和拆迁却系违法实施，并未对上诉人作为房屋所有人进行补偿和安置，并未对上诉人的土地使用权进行任何补偿，违法征迁对上诉人的合法权益造成损失，但是原审法院竟然对被上诉人违法征收侵害上诉人合法权益的事实视而不见，竟认定被上诉人的违法行为并未对上诉人的合法权益造成损害，原审法院明显是故意认定案件事实错误。第一、上诉人从来没有和任何单位签订《房屋拆迁补偿协议》、《房屋拆迁安置协议》和《土地补偿和安置协议》，樊伟祥签订的《房屋拆迁补偿协议》、《房屋拆迁安置协议》与上诉人没有任何关系，更不代表已对上诉人进行合法合理补偿和安置。事实很清楚，因违法征收致使上诉人的合法房屋被强制摧毁，上诉人因被上诉人违法征收而失去家园，上诉人饱受征迁之苦，上诉人至今没有得到合法、合理补偿，居住水平严重下降，上诉人的合法权益遭受严重侵害。第二、上诉人系案涉被征土地的实际使用人，上诉人至今都没有和任何单位签订《土地补偿和安置协议》，而案涉违法征地征收的恰恰是土地，最有价值的恰恰也是土地，但上诉人一分钱土地补偿费、安置费都没有得到，这明显是严重侵犯了上诉人的土地财产权益，明显是给上诉人造成了土地财产损失。第三、众所周知，从法律意义上讲，土地所有权补偿和土地使用权补偿完全是两码事，与集体经济组织签订《征地补偿协议》并不代表是上诉人这一实际的被征地人签订《征地补偿协议》，集体经济组织得到补偿并不代表上诉人这一实际被征地人得到补偿，所以原审法院以“已与集体经济组织签订《征地补偿协议》，集体经济组织己得到补偿”为由断定上诉人的权益未受侵害根本站不住脚。实际上，案涉征地只对土地所有权进行了补偿，而根本没有对实际使用人的土地使用权进行补偿，显属违法征地，所以上诉人作为案涉被征地的实际使用人的财产权益因违法征地遭受了损害。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的”。据此，行政机关因违法征收、征用财产侵害受害人财产权的，受害人有获得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人因其已被国务院确认的违法征收、征用财产行为侵害了上诉人的合法财产权益，所以上诉人申请国家赔偿有事实依据和法律依据，依法应当获得法律支持，原审法院肆意判决驳回上诉人的赔偿请求明显系适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决、被上诉人所作《不予行政赔偿决定书》，判决被上诉人将上诉人位于杭州市江干区笕桥镇弄口村的宅基地恢复原状并且返还给上诉人、被上诉人将上诉人位于杭州市江干区笕桥镇弄口村的房屋恢复原状。
浙江省人民政府答辩称：一、杭州市中级人民法院所作判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院经庭审认定，答辩人作出浙土字A（2006）0014号批文时未依法办理农用地转用审批手续并补充耕地，被国务院国复（2014）362号《行政复议裁决书》确认违法，责令依照《土地管理法》的规定，办理相关手续。但本案中，杭州市国土资源局江干分局已经与弄口村村民委员会签订《征地补偿协议》并将征地费用拨付弄口村村民委员会。2008年4月29日，原告丈夫樊伟祥已与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》。随后原告户将房屋自行腾空交拆迁人拆除，2013年8月领取明桂苑135平方米房屋用于临时过渡。因此，虽然浙土字A（2006）0014号批文被确认违法，但此违法行为并未给原告的合法权益造成损害。故上诉人主张的将宅基地及房屋恢复原状，并返还宅基地的赔偿请求，缺乏事实和法律依据；行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的，因此判决驳回上诉人的赔偿请求，事实清楚、程序合法。上述认定，也符合《国家赔偿法》第二、四、十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条等规定。二、上诉人所提上诉理由不成立。1．案涉土地原属弄口村集体土地，征地批准后，征地补偿安置款项已经依法拨付弄口村村民委员会，随后的分配由村民委员会按照《土地管理法》及村民自治的有关规定负责。现行法律并未规定征地前须有国家机关与被征地农民单独签订《土地补偿和安置协议》或是《征地补偿协议》。2．房屋拆迁补偿协议以户为单位签订，上诉人户的《房屋拆迁补偿协议》和《房屋拆迁安置协议》已由户主樊伟祥签订，具有法律效力。3．案涉浙土字A（2006）0014号批文因为未依法办理农用地转用审批手续并补充耕地，被国务院国复（2014）362号《行政复议裁决书》确认违法。由于建设用地审批包括征收土地、农用地转为建设用地等审批内容，从本质上看本案是农转用违法而非征地违法，而农转用违法不直接影响上诉人的征地拆迁权益，不符合《国家赔偿法》的赔偿范围，故一审法院所作认定正确。综上所述，杭州市中级人民法院所作（2015）浙杭行赔初字第3号《行政赔偿判决书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府是否应当承担行政赔偿责任的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人俞夏妃针对被上诉人浙江省人民政府所作浙政赔（2015）1号不予行政赔偿决定提起的行政赔偿诉讼，该诉讼的实质系认为被上诉人应当承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，构成行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并且该违法侵权行为已给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。本案中，被上诉人所作浙土字A（2006）-0014号批复因其批准征收弄口村耕地时未予依法办理农用地转用审批手续及其补充耕地而被国务院裁决确认违法并责令依法办理相关手续，而上诉人所主张的是其宅基地被违法征收，故被上诉人的批准征收行为被确认违法并不涉及上诉人的合法权益。况且，上诉人户涉案宅基地之上的房屋已经通过签订《房屋拆迁补偿协议书》和《房屋拆迁安置协议书》的方式得到补偿安置。故上诉人提出的行政赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人之夫樊伟祥以涉案房屋户主的名义与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订《房屋拆迁补偿协议书》和《房屋拆迁安置协议书》，其法律效力应当拘束于上诉人。因此，上诉人以上述协议的签订与其“没有任何关系，更不代表已对上诉人进行合法合理补偿和安置”的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人浙江省人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十一月五日
书 记 员 徐一菁