内蒙古自治区宁城县人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）内0429行初25号
原告彭旭，男，1972年6月10日出生，汉族，农民，住宁城县。
委托代理人王玉龙，内蒙古大宁律师事务所律师。
被告宁城县林业局。住所地宁城县天义镇哈河大街党政综合楼。
法定代表人裴宏伟，局长。
委托代理人刘振伟，宁城县森林公安局工作人员。
委托代理人李利，宁城县森林公安局工作人员。
原告彭旭不服被告宁城县林业局林业行政处罚一案，于2018年5月22日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2018年5月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王玉龙、被告的委托代理人刘振伟、李利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁城县林业局于2018年5月8日对原告彭旭作出了宁林罚决字［2018］第［0705］号《林业行政处罚决定书》。决定书认定，彭旭于1996年在未经县级以上林业主管部门批准的情况下，擅自在位于南湾子村7组林地内建房。经林业工程师测定，彭旭建房占用林地面积695平方米。彭旭上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，构成擅自改变林地用途的违法行为。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定给予以下行政处罚：（1）责令限期于2018年11月8日前恢复林地原状；（2）并处非法改变用途林地每平米10元的罚款，计6950元。
原告彭旭诉称：一、宁城县林业局宁林罚决字（2018）第0705号林业行政处罚决定书没有事实依据，原告建房系依法批准。1995年8月21日，经宁城县林业部门批准采伐位于小城子镇南湾子7组”老房身地”内的林木，因彭旭结婚需要房屋，1996年”老房身地”林地被宁城县人民政府批准为宅基地并颁发了宅基地本（绿本），经批准后原告于1996年在该地上建房。2000年5月4日小城子镇土地管理所收取原告20元年检证书费，并给原告出具收据一枚，2000年7月1日宁城县人民政府给原告换发了宁集用（2000）字第0611703号集体土地使用权证。2000年5月6日宁城县村镇房屋产权登记办公室收取原告30元房产登记工本费、测绘费，2000年5月10日小城子镇土地管理所收取了原告20元的房屋住建证费，2000年9月1日，宁城县人民政府为原告颁发了村镇房屋产权证。在宁城县国土资源局第二次土地调查中原告房屋所在地类为村庄，进一步说明（1983）字第3311号林权证登记的”老房身地”地块的土地性质已由原来的林地重新划定为村庄，因此，原告根本不存在非法改变用途的问题。二、被告作出的宁林罚决字第（2018）第0705号《林业行政处罚决定书》适用法律错误。1、《中华人民共和国森林法》于1984年颁布，1998年、2009年两次修订；《森林法实施细则》于1986年颁布，2000年1月19日修订。1984年颁布的《中华人民共和国森林法》及1986年颁布的《森林法实施细则》均没有规定”占用林地必须经过林业主管部门同意”，更没有”限期恢复原貌，并处以每平方米10-30元罚款”之说，《中华人民共和国森林法》及《森林法实施细则》经过修订后才有了相关的规定，原告1996年建房无需经过林业主管部门批准。被告依据现行法律确认原告”擅自改变林地用途”，并作出的”限期恢复原貌，处每平方米10元罚款”严重违反了”法不溯及既往”的立法原则。2、退一万步讲，即使原告建房行为违法，被告作出的诉争《决定书》也违反了《行政处罚法实施细则》第二十九条”违法行为二年内没发现的，不予处罚”之规定。综上，原告认为原告合法拥有位于××镇的宅基地的土地使用权和房屋所有权。宁城县林业局没有处罚权，宁林罚决字（2018）第0705号林业行政处罚决定书没有事实和法律依据，适用法律错误，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。
原告举证、被告质证意见：
证据1、采伐许可证一份；2、年检证书费收款收据一份；3、房产证登记费收款收据一份；4、房屋筑建费用收款收据一份；5、宁集用（2000）字第0611703号集体土地使用证一份；6、彭旭所有的蒙D-11-10-06-11-07086号蒙村房权证一份；7、宁城县国土资源局出具的地类说明复印件一份。证明原告建房已经过政府相关部门批准，原告房屋所在地块性质为宅基地，并已经获得地上房屋所有权。被告质证认为，对证据本身没有异议，但对证明目的有异议，原告所建房屋地块位于（1983）字第3311号林权证范围内，地块性质为林地，原告未提供林地征占手续和建设用地审批手续，所以林地性质自始未发生改变。证据7与本案无关，且证据为复印件，不能说明证据的来源和合法性。
被告宁城县林业局辩称：一、答辩人行政处罚事实清楚、处罚适当。答辩人在2018年2月26日接到群众举报信，该信件称小城子镇南湾子村村民彭旭占用林地建房，要求查处。2018年3月1日，答辩人对该案立案查处。经查，小城子镇南湾子村村民彭旭于1996年在彭云（系彭旭胞兄）名下登记的（1983）字第3311号林权证范围内的的位××镇林地内建筑房屋用于居住，彭旭在林地内建筑房屋未经县级以上林业行政主管部门批准，涉嫌擅自改变林地用途违法行为。经聘请林业工程师对彭旭占用林地建房地块进行实地勘验，出具鉴定结论：彭旭建筑房屋地块位于××镇彭云名下林地内，占用林地面积为695平方米。答辩人于2018年5月8日，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对彭旭作出宁林罚决字（2018）第0705号林业行政处罚决定，给予彭旭：1、责令限期2018年11月8日前恢复林地原状；2、林业行政罚款6950元的行政处罚。在对彭旭擅自改变林地用途案调查取证时，彭旭分别在2018年3月6日、3月22日向答辩人提供了（1983）字第3311号林权证；彭云、彭新、彭旭分家协议书；林采字99号个人用材林木采伐许可证；蒙D-11-10-06-11-07086号蒙村房权证复印件。彭旭在2018年5月8日，向本机关提供了宁集用（2000）字第0611703号集体土地使用证复印件。彭旭提供以上证据以证明其在林地建房的合法性。答辩人认为，彭旭虽取得了蒙D-11-10-06-11-07086号蒙村房权证和宁集用2000字第0611703号集体土地使用证，但其建房的地块为林地的基本事实未发生改变。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定：进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款的规定：森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林地建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。据此，彭旭占用林地建房未办理林地征占用手续和建设用地审批手续，所占用地块的属性未发生改变。宁林罚决字（2018）第0705号林业行政处罚决定书所作出的处罚决定事实清楚、处罚适当。二、原告提出的事实理由有悖于事实，有悖于法律。原告在其行政诉状中以答辩人对其作出的行政处罚缺乏法律依据为由对宁林罚决字（2018）第0705号林业行政处罚决定书提出质疑，有悖于事实、有悖于法律。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。彭旭所建房屋在其胞兄彭云所持有的1983字第3311号林权证所登记的范围内，且房屋一直由彭旭夫妇居住使用至今，未恢复林地原状，其行为属于违法的继续状态。彭旭在诉状中对《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条断章取义，引用了该法第二十九条第一款的规定，但《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定”违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”由此可见，答辩人在对彭旭作出行政处罚时并未违反行政法的基本原则。彭旭在林地建房的违法行为至今仍未消除违法状态，应以擅自改变林地用途违法行为给予行政处罚。
综上所述，答辩人认为，宁城县林业局作出的宁林罚决字（2018）第0705号林业行政处罚决定书程序合法、事实清楚、合法有效。请宁城县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告举证、原告质证意见：
证据1、关于彭旭擅自改变林地用途案件的调查终结报告、林业行政处罚决定书的送达回证、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、受理报警登记表、文件承办单、受案回执、林业行政违法人权利义务告知书、林业行政处罚先行告知书和听证权利告知书及送达回证、宁林处告字[2018]第001号案件处理告知书及送达回证、延长案件办理期限呈批表、缴纳罚款委托书、法治监督员审核意见单、集体通案记载表，证明林业局的行政处罚程序合法。证据2、2018年3月22日和2018年5月4日询问彭旭笔录二次、彭旭的常住人口详细信息表、询问王玉杰笔录、勘验检查笔录、现场照片复印件5页、彭云的第3311号林权证复印件、房屋准建证费单据、彭云、彭新、彭旭的分家协议书、个人自用材林木采伐许可证、村镇房屋所有权证、宁集用（2000）字第0611703号集体土地使用证、鉴定聘请书、关于小城子镇南湾子村彭旭占用林地的鉴定结论书、小城子镇南湾子村彭旭建房占用林地GPS位置图、工程师资质证书、鉴定意见通知书。证明被告作出的林业行政处罚事实清楚、证据充分。证据3、《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》复印件一份，证明作出行政处罚有执法依据。原告质证认为：证据1，有异议，没有集体讨论决定，程序违法。适用法律违反法律不溯及既往的原则。原告建房是在1996年，而森林法实施细则是在2000年1月19日公布并实施。证据2，有异议，违反行政处罚法第二十九条，违法行为两年内没有发现，不予处罚，被告发现原告建房时房屋所在地的地类为宅基地，其性质已经不再属于林地，不属于违法行为的持续状态。同时，被告要求原告恢复原貌，属于行政处罚法第三十八条第二款的情节复杂，在这种情况下，作出行政处罚前应集体讨论。证据3，对证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，理由是该条例可以证明森林法实施细则在2000年1月19日公布并实施，系在原告建房之后，该条例对其实施前的行为没有约束力。本案的行政处罚缺乏法律依据。
本院综合双方当事人的质证意见，依据证据规则认证如下：
被告所举证据来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院均予以采信；原告证据7，系复印件，原告未提供原件，本院无法与原件核对，且该单位提出的证明材料无单位负责人及材料制作人签字，不符合证据要求，不予采信。原告举出的其他证据来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信。
经审理查明，原告于1996年在未经县级以上林业主管部门批准的情况下，擅自在位于南湾子村7组登记在其胞兄彭云名下林地内建房。2000年，宁城县人民政府先后为原告颁发了集体土地使用证、内蒙古自治区××区房屋所有权证。2018年5月8日，被告对原告作出了宁林罚决字［2018］第［0705］号《林业行政处罚决定书》，并于同日向原告送达。决定书认定，原告于1996年在未经县级以上林业主管部门批准的情况下，擅自在位于南湾子村7组林地内建房。经林业工程师测定，原告建房占用林地面积695平方米。原告上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，构成擅自改变林地用途的违法行为。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定给予以下行政处罚：（1）责令限期于2018年11月8日前恢复林地原状；（2）并处非法改变用途林地每平米10元的罚款，计6950元。原告不服处罚决定，在法定期限内诉至本院。
本院认为，被告宁城县林业局是本地区林业主管部门，对本地区林业违法行为有管辖权。被告认定原告违法占用林地的违法行为发生在1996年，而《中华人民共和国森林法》于1984年颁布，1998年、2009年两次修正，《中华人民共和国森林法实施条例》自2000年1月29日施行，且无溯及力。因此，被告依据《中华人民共和国森林法》（2009）及《中华人民共和国森林法实施条例》作出处罚属于适用法律错误。此外，原告已经取得宁城县人民政府为其颁发的集体土地使用证、房屋所有权证，被告作为宁城县人民政府的职能部门在明知存在上述情形下依然作出本案处罚决定，实属不当。同时，被告作出的处罚决定涉及原告房屋存废，应属”较重的行政处罚”，被告未经集体讨论作出决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，属于程序违法。
综上，被告作出的宁林罚决字［2018］第［0705］号林业行政处罚决定适用法律、法规错误，且程序违法，应予撤销。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告宁城县林业局作出的宁林罚决字［2018］第［0705］号林业行政处罚决定。
案件受理费50元，邮寄费22元，计72元，由被告宁城县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审判长李国发
人民陪审员张玉
人民陪审员杨庆君
二〇一八年六月十五日
书记员徐光照