云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终152号
上诉人（一审原告）朱能武，男，佤族，1960年3月6日生，住云南省西双版纳傣族自治州勐腊县。
委托代理人王凡，云南王凡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审第三人）勐腊县易武镇曼腊村委会帕溪河村民小组。
住所地：勐腊县易武镇村委会帕溪河村。
负责人李毅，村小组长。
委托代理人付评，云南王凡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）勐腊县人民政府。
住所地：勐腊县行政中心。
法定代表人岩拉，县长。
委托代理人傅启斌，云南兴边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人施林发，勐腊县林业局工作人员。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）西双版纳傣族自治州人民政府。
住所地：景洪市宣慰大道**号。
法定代表人罗红江，州长。
委托代理人郎迁，西双版纳傣族自治州人民政府法制办公室副主任。代理权限：一般授权代理。
第三人张艳泽，男，汉族，1975年6月6日生，住云南省勐腊县。
委托代理人郭长青，云南万成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人朱能武、上诉人勐腊县易武镇曼腊村委会帕溪河村民小组（以下简称帕溪河小组）因朱能武诉勐腊县人民政府（以下简称县政府）、西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政处理决定及行政复议一案，不服云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（以下简称版纳中院）作出的（2017）云28行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人朱能武及其委托代理人王凡，上诉人帕溪河小组的委托代理人付评，被上诉人县政府的出庭负责人副县长郑杰及县政府的委托代理人傅启斌、施林发，被上诉人州政府的委托代理人郎迁，第三人张艳泽的委托代理人郭长青到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2007年勐腊县在勐满镇尚勇镇启动深化集体林权制度改革工作试点。2008年在全县范围内全面铺开。根据腊发[2008]12号《勐腊县深化集体林权制度改革工作实施方案》、西林改办发[2007]3号《西双版纳州深化集体林权制度改革及农村土地承包经营权证补换发工作业务技术操作规范》（试行），县政府对汉族丁家寨小组（即勐腊县易武镇曼腊村委会丁家寨村民小组）与帕溪河两个村小组的山林范围在相关部门的共同参与下进行实地踏界，通过指认界线确定了两个小组的界线，并签订了权属界线确认书。2009年7月18日，丁家寨小组村民张艳泽将位于香椿树22.7亩茶叶地进行了林权登记，取得了林权证【腊林证字（2009）第2302000777号】。2010年7月14日，朱能武与第三人帕溪河村小组签订了《农村土地承包合同书》，承包种植93.48亩共10块水田等土地。2012年9月15日，朱能武取得农村土地承包经营权证【（2012）第3020312035号】，其中光秃鲁梁子4.3亩旱地与丁家寨张艳泽林权证中22.7亩香椿树范围内有重合。2014年6月16日，张艳泽向县政府申请撤销朱能武持有的土地承包经营权证。县政府受理申请后对相关的档案资料进行核实，发现朱能武于2012年增补的争议地4.3亩在进行经营权证补换时存在以下问题：1.朱能武所持有的经营权证上光秃鲁梁子4.3亩增补地块是2012年林改扫尾查缺补漏时增补进去的地块，证上其他地块2010年就已经发证；2.朱能武所持有的经营权证上光秃鲁梁子4.3亩地块的办理，没有本人的增补地块申请书和所在村民小组及村委会同意证明；3.朱能武农地档案资料部分有涂改迹象和更改痕迹；4.此宗地外业确权勘查结果未公示；5.朱能武也说明该地块是2012年增补的地块，但逐级申报审批表上村小组、村委会、乡镇人民政府、农业主管部门意见、发证机关意见均为2010年所签字盖章，无4.3亩宗地的逐级申报申请表及审批表。
一审法院判决认为，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条，参照《西双版纳州深化集体林权制度改革及农村土地承包经营权证补换发工作业务技术操作规范》（试行）第二十五条第（一）项等相关规定，第三人张艳泽申请县政府撤销朱能武持有的腊农地承包权证【（2012）3020312035号】，县政府审查后发现该证存在上述案件事实认定的问题，其作为发证机关在发现错误后作出注销的决定并无不当。但因本案的实质为争议土地的使用权问题，县政府还应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于土地使用权争议，当事人协商不成的由人民政府处理的规定。为此，州政府予以了更正，作出的维持该注销决定的行政行为，其处理符合法律规定。但其未向第三人帕溪河小组送达该复议决定书存在程序瑕疵，就此予以指明。本案审理的行政行为是县政府对朱能武作出的注销其争议地块的重新决定以及州政府作出的行政复议决定，故对朱能武在本案诉讼中所提撤销第三人张艳泽的林权证的请求，不予处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱能武的诉讼请求；案件受理费50元，由朱能武负担。
上诉人朱能武上诉称：县政府腊政发﹝2017﹞2号《勐腊县人民政府关于注销朱能武农村土地承包经营权证光秃鲁梁子地块登记的重新决定》（以下简称﹝2017﹞2号重新决定），州政府西政行复决字﹝2017﹞3号《西双版纳州人民政府行政复议决定书》（以下简称﹝2017﹞3号复议决定）程序违法。首先，县政府在云南省高级人民法院还在审理州政府西政行复决字﹝2015﹞11号行政复议决定案件时，县政府就同一土地权属争议作出﹝2017﹞2号重新决定。其次，州政府﹝2017﹞3号复议决定遗漏上诉人要求撤销第三人张艳泽林权证的复议请求。州政府未将﹝2017﹞3号复议决定送达给帕溪河小组和第三人张艳泽。县政府撤销其承包经营的帕溪河村民小组的集体土地错误。一是县政府依据张艳泽的申请启动撤销其承包土地的基础及程序依据错误。二是处理决定将帕溪河小组的集体土地认定为第三人丁家寨村民小组村民张艳泽的林地错误。三是有权取消上诉人朱能武承包权的主体不是县政府，而是帕溪河小组。综上所述，一审判决认定事实与适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，并改判支持上诉人的诉讼请求。
上诉人帕溪河小组上诉称：县政府﹝2017﹞2号重新决定和州政府﹝2017﹞3号复议决定严重损害了上诉人帕溪河小组的利益，实体上直接侵害了上诉人的集体土地所有权。本案争议的土地权属明确，不属于县政府所称的插花地。县政府作出的重新决定剥夺了上诉人对该集体土地的所有权及朱能武的承包经营权。县政府、州政府作出行政行为的程序违法。首先，州政府未将行政复议决定送达上诉人，剥夺上诉人依法向法院主张权利的机会。其次，县政府依据张艳泽的申请启动撤销其承包土地的基础及程序依据错误。再次，县政府在云南省高级人民法院还在审理州政府西政行复决字﹝2015﹞11号行政复议决定案件时，县政府就同一土地权属争议作出﹝2017﹞2号重新决定。第四，县政府直接撤销朱能武承包经营权的主体不合法。有权取消朱能武承包权的主体不是县政府，而是帕溪河村民小组。综上，一审判决认定事实与适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，并撤销县政府的重新处理决定和州政府的复议决定，以及撤销张艳泽的林权证。
被上诉人县政府答辩称：2008年，勐腊县全面开展林权制度改革。对帕溪河小组和丁家寨小组山林范围经过实地踏勘、指界确认而明确了小组界限。在2009年进行林改时，按照当时有关林改政策，给张艳泽位于香椿树22.7亩的茶叶地办理了林权证。2012年林改扫尾时，上诉人朱能武将位于光秃鲁梁子4.3亩的土地增补并换发了土地承包经营权证。该增补的4.3亩土地与张艳泽的林权证22.7亩重证。经张艳泽申请，县政府对朱能武增补换发的土地承包经营权证的档案及相关资料进行核实，发现其增补的4.3亩地块在登记程序上违反了《西双版纳州深化集体林权制度改革及农村土地承包经营权证补换发工作业务技术操作规范（试行）》第三条、第二十五条之规定等五个方面的问题，县政府依法纠错，于法有据。上诉人朱能武、帕溪河小组的上诉理由均不能否定重新决定的合法性。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人州政府答辩称：县政府作出的﹝2017﹞2号重新决定以朱能武土地承包经营权证违反了林权制度改革及农村土地承包经营权证补换专项工作规则和程序为由注销其光秃鲁梁子4.3亩地块的登记，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。经州政府对朱能武的复议申请进行审查认为，其主张的4.3亩光秃鲁梁子地块经营权的事实和理由不能成立。同时，其请求撤销第三人张艳泽的林权证也无事实和法律依据。据此，州政府作出维持县政府的重新决定，并驳回其请求撤销张艳泽林权证复议请求的﹝2017﹞3号复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人张艳泽陈述意见称：县政府作出重新决定是依据州政府作出的行政复议决定，而不是依据未生效的一审判决内容；州政府并未遗漏复议申请人朱能武的复议请求；州政府虽未将复议决定送达帕溪河小组，但并未影响到其相应的诉权；张艳泽依法行使申请县政府撤销朱能武土地承包经营权证的依据是县政府颁发的林权证。在已经颁发了林权证的情形下，县政府颁发土地承包经营权证是错误的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，各方当事人均无新的证据提交。
根据本案经庭审质证的有效证据，一审法院认定本案的基本事实清楚，本院予以确认。
本院二审另查明：2014年6月16日，张艳泽向县政府申请撤销朱能武持有的土地承包经营权证。县政府于2015年5月28日作出腊政发﹝2015﹞14号《勐腊县人民政府关于注销朱能武农村土地承包经营权证光秃鲁梁子地块登记的决定》（以下简称﹝2015﹞14号注销决定）。朱能武对县政府的该注销决定不服，向州政府申请复议。州政府经复议后，于2015年9月15日作出西政行复决字﹝2015﹞11号《行政复议决定书》（以下简称﹝2015﹞11号行政复议决定），撤销县政府﹝2015﹞14号注销决定，责令县政府在60日内重新作出处理决定。但州政府﹝2015﹞11号行政复议决定并未告知各方当事人相应的诉权和起诉期限。2016年2月14日，张艳泽对州政府﹝2015﹞11号行政复议决定不服，向版纳中院起诉。经版纳中院审理后，于2016年8月10日作出了（2016）云28行初3号行政判决，判决驳回了张艳泽的诉讼请求。随后，张艳泽不服版纳中院一审判决，向本院提出上诉。本院于2016年12月7日受理了张艳泽的上诉案件。2017年5月29日，本院作出（2016）云行终221号行政判决，撤销了（2016）云28行初3号行政判决；撤销州政府作出的﹝2015﹞11号行政复议决定，并判决由州政府在判决生效后60日内重新作出行政行为。2017年1月13日，县政府依据州政府﹝2015﹞11号行政复议决定重新对张艳泽与朱能武之间的争议作出了﹝2017﹞2号重新决定。朱能武不服该决定，向州政府申请复议。州政府于2017年3月31日受理了朱能武的复议申请，并于2017年6月14日作出﹝2017﹞3号复议决定，维持县政府﹝2017﹞2号重新决定，并驳回申请人的复议请求。2017年7月5日，朱能武针对县政府﹝2017﹞2号重新决定和州政府﹝2017﹞3号复议决定向版纳中院提起本案诉讼。
以上事实有县政府、州政府先后于2015年、2017年分别作出的处理决定书、复议决定书，版纳中院及本院的一、二审行政判决书等证据予以证实。
本院认为，公民、法人或其他组织对行政机关作出的行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，即行政争议可通过行政复议或行政诉讼的方式解决。就行政复议与行政诉讼之间的衔接而言，依据《中华人民共和国行政复议法》第五条之规定，除法律规定行政复议决定为终局裁决外，公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，仍可依法提起行政诉讼。该条确定了解决行政争议以司法裁判为最终裁判的一般原则。从本案查明事实表明，县政府、州政府就张艳泽与朱能武之间发生土地使用权争议，先后作出了两份处理决定和复议决定。县政府于2017年1月13日第二次作出本案被诉的﹝2017﹞2号重新决定系依据州政府﹝2015﹞11号行政复议决定。而此时，州政府作出的该行政复议决定因张艳泽提起行政诉讼，已经一审审理后正在二审诉讼中。在州政府行政复议决定仍处于司法审查的程序中，县政府就依该复议决定作出﹝2017﹞2号重新决定的事实和法律依据不足，且违背了司法裁判为最终裁判的程序原则。州政府明知其作出的﹝2015﹞11号行政复议决定处于人民法院司法审查程序中，仍对县政府依据该复议决定作出的﹝2017﹞2号重新决定进行行政复议审查，并作出﹝2017﹞3号复议决定，导致了就同一行政争议事项在行政复议与行政诉讼之间发生冲突，也同样违背了司法裁判为最终裁判的程序原则。而且，﹝2015﹞11号行政复议决定已被本院（2016）云行终221号行政判决予以撤销，县政府第二次作出的重新决定和州政府第二次行政复议决定已无相应事实依据。综上，县政府作出的﹝2017﹞2号重新决定和州政府作出的﹝2017﹞3号复议决定的事实依据不足，程序违法，应予以撤销。就本案张艳泽与朱能武之间的土地权属争议的处理程序，本院（2016）云行终221号行政判决已判决州政府重新作出行政行为，州政府及各方当事人应按照生效判决执行。一审法院判决适用法律错误，也应予以撤销。上诉人朱能武、帕溪河小组的上诉理由部分有理，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2017）云28行初11号行政判决；
二、撤销勐腊县人民政府于2017年1月13日作出的腊政发﹝2017﹞2号《勐腊县人民政府关于注销朱能武农村土地承包经营权证光秃鲁梁子地块登记的重新决定》；
三、撤销西双版纳傣族自治州人民政府于2017年6月14日作出的西政行复决字﹝2017﹞3号行政复议决定。
一、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由勐腊县人民政府、西双版纳傣族自治州人民政府各承担人民币50元。
本判决为终审判决。
审判长 赵光喜
审判员 张宣平
审判员 陈 璐
二〇一八年七月五日
书记员 徐楚皓