浙江省永嘉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温永行初字第64号
原告汤海德。
委托代理人汤林云。
被告永嘉县碧莲镇人民政府，住所地浙江省永嘉县碧莲镇渡头街。
法定代表人朱晨霞。
委托代理人胡益蒙。
原告汤海德不服被告永嘉县碧莲镇人民政府作出的答复，于2015年6月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于6月8日向被告永嘉县碧莲镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年7月7日和7月13日公开开庭审理了本案，原告汤海德的委托代理人汤林云、被告永嘉县碧莲镇人民政府的副职负责人麻永丰、委托代理人胡益蒙出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月27日，被告作出《关于汤海德2015年申请建房指标的回复》，内容：1、经核对汤海德户不在2015年申请建房指标数据库内，根据县政府的要求，不在数据库内的对象，2015年度不能给予安排。2、建房数据库属于动态管理的，原则上一年调整一次。如你符合建房条件的，请在2016年数据库调整时，根据相关程序及时向山坑村两委提出申请，在2016年再申请建房指标。
原告诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》规定的要求，原告已具备在农村建房资格，于是原告委托代理人多次向被告申请建房指标，被告以各种理由推诿、敷衍，明知原告有住房困难却置之不理。迫于无奈，原告于2015年5月6日又一次以书面形式通过快递方式向被告申请建房。被告于2015年5月27日作出了回复，以原告户不在2015年申请建房指标数据库内为由，不安排原告建房指标。既不合情也不合理，更不合法。原告认为被告的行为侵犯了原告的合法权益，恳请法院依法撤销被告于2015年5月27日作出《关于汤海德2015申请建房指标的回复》的行政行为，并责令被告给予原告安排2015年建房指标及重新作出答复。同时，原告在庭审调查中提出要求对被告所依据的规范性文件《永嘉县人民政府办公室关于进一步规范农民建房农转用报批工作的通知》（永政办发明电（2015）16号）中关于“未纳入数据库的农户，一律不予报批”的规定进行合法性审查。
原告提交了以下证据：
1、身份证，以证明原告的身份情况。2、建房申请书（2015.x.xx），以证明（1）2015年3月12日原告以书面形式再一次向被告申请建房；（2）2015年3月12日碧莲镇山坑村民委员会同意报批原告建房。3、无房证明，以证明原告在山坑村无住房。4、村两委会记录表（2014.3.15），以证明2014年度山坑村村两委同意原告建房。5、村两委会记录表（2015.4.26），以证明山坑村村两委同意原告建房。6、建房申请书（2015.5.5），以证明原告家有四口人，现在村内无住房，需要建房。7、永嘉县城乡个人建房申请报告，以证明2015年4月21日碧莲镇山坑村村民委员会同意原告在“老乡西边”建房2间四层。8、朱晨霞在派出所的笔录，以证明被告在2014年8月26日之前就知道原告住房困难需要建房。9、李理明在派出所的笔录，以证明原告在2014年8月26日前就向被告申请建房，被告也知道原告住房困难需要建房，并回复逐年给予解决。10、2015年5月4日原告代理人汤林云与碧莲镇镇长的对话，以证明被告在2014年12月10日的时候就知道原告住房困难，需要建房。11、传票，以证明2014年12月10日，原告的代理人与被告有过诉讼。12、关于汤海德2015年申请建房指标的回复，以证明2015年度被告不安排建房指标给原告。13、中国邮政快递单，以证明原告通过中国邮政快递将原告建房申请书等材料寄给被告。14、中国邮政重要函件快递单，以证明原告收到被告的快递。15、户口本，证明原告代理人与原告本人属于亲兄弟关系。16、立分书，以证明原告分家析产时分得两间地基的事实。17、《永嘉县人民政府办公室关于开展农村一户多宅情况及无房户危房户地质受灾户占用农用地需求情况调查工作的通知》（永正办发明电（2014）XX号），以证明被告有调查核实的职责。
被告辩称，被告作出的回复未给原告设定新的权利义务，没有侵犯原告的合法权益，故本案不属于人民法院受案范围。根据永嘉县人民政府的要求，申请建房对象应为已纳入2015年度调查数据库的农户，不在申请建房指标数据库内的对象，2015年度就无法安排建房指标。原告不在数据库内，因此被告无法在2015年度给予安排指标。由于建房数据库是动态管理的，原则上一年度调整一次，因此，原告如符合申请建房条件，可在2016年再申请建房指标。
被告提交了以下证据、依据：
1、邮寄快递回单及建房申请书，以证明被告收到原告的申请。2、《关于汤海德2015年申请建房指标的回复》及邮寄凭证，以证明被告已经对原告的申请作出答复。3、碧莲镇无房户、危房户调查情况；4、村委会记录表；5、碧莲镇无房户、危房户调查表公示照片。证据3-5，以证明被告对碧莲镇无房户、危房户进行了调查核实的情况。6、碧莲镇山坑村建房占用农用地数据库核查结果，以证明被告收到原告申请后，进行核查，发现原告并未纳入数据库，被告无法进行审批的事实。7、《土地管理法》第六十二条、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条、《永嘉县人民政府办公室关于进一步规范农民建房农转用报批工作的通知》（永政办发明电（2015）XX号）。
经质证，原告对被告的证据真实性无异议，本院对于被告收到原告的申请书后作出答复意见并送达原告的事实予以认定。
对于原告提交的身份证、建房申请书、无房证明、建房申请书、两份村委会会议记录、个人建房申请报告、邮政快递单等证据，被告质证认为上述证据不真实或不合法，但对于原告向被告邮寄了上述材料这一事实，被告无异议，本院予以认定。
经审理查明，原告汤海德系永嘉县碧莲镇山坑村集体经济组织成员。原告于2015年5月6日向被告邮寄了建房申请书、村两委会议记录表等材料，要求被告给予审批建房。被告收到原告的申请材料后于2015年5月27日针对原告的申请作出了《关于汤海德2015申请建房指标的回复》，并于5月29日邮寄送达给了原告。原告不服，于2015年6月3日提起本案诉讼，要求撤销被告作出的答复，并责令被告给予原告安排2015年度建房指标及重新作出答复。同时，原告提出要求对被告适用的规范性文件进行合法性审查。
本院认为，1、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。农村村民建造住宅使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。”本案被告有对原告的申请进行审核的法定职责，被告作出的答复意见对原告的权利和义务具有实质性影响，故属于人民法院受案范围。根据上述法律规定，被告对原告提出的用地申请，应当就原告的申请是否符合法定条件进行审核，并将审核意见报请县级人民政府决定是否批准。而在本案中，被告直接向原告作出答复意见否决了原告的申请，显然违反法定程序，且超越职权范围。2、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第九条规定：“各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。”第十条规定：“没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。”本案所谓“建房指标”即建房用地指标，是指土地利用年度计划中确定的农用地转建设用地计划指标中单列一定额度、专项用于农村村民建房的计划指标。永政办发明电（2015）16号文件《关于进一步规范农民建房农转用报批工作的通知》明确规定“年度农民建房用地指标由县政府实行总量控制，不再分解下达”。可见，建房用地指标属年度农转用计划指标，由县人民政府实行总量控制，不分解给乡镇人民政府，被告作为乡镇级人民政府并没有分配建房用地指标的职权，被告作出答复意见称不能给予原告安排“建房指标”并建议原告在2016年再申请“建房指标”，显然没有事实和法律依据；基于被告没有相应职权，原告要求判令被告给予安排“建房指标”的诉讼请求，亦不予支持。3、本案所涉“农民建房占用农用地需求情况数据库”，是指按照永政发（2013）215号《关于规范农村无房户危房户地质受灾户宅基地审批管理意见》规定的认定条件、报批流程确定的有建房需要的无房户、危房户、地质受灾户名单。我国《土地管理法》规定，我国农村村民一户只能拥有一处宅基地。因而，可以申请宅基地的基本上属于上述三类农户。该数据库实行动态管理，属于上述三类情形的农户可以逐步纳入数据库。这是政府针对农民建房农转用审批工作制定的管理方式，并不与法律、法规的规定相悖。故永政办发明电（2015）XX号文件《关于进一步规范农民建房农转用报批工作的通知》规定“未纳入数据库的农户，一律不予报批”，并无不当。但本案被告混淆了“农民建房占用农用地需求情况数据库”和“建房指标”两个不同概念，是对法律规定和规范性文件规定的错误理解。
综上所述，被告作出被诉答复意见，缺乏事实和法律依据，违反法定程序，超越职权，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告永嘉县碧莲镇人民政府于2015年5月27日作出《关于汤海德2015年申请建房指标的回复》的行政行为；
二、驳回原告汤海德的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告永嘉县碧莲镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 胡朝俊
人民陪审员 胡百林
人民陪审员 金洪高
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 郑璐郴