青海省西宁市城北区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）北行初字第29号
原告张某某甲，女，汉族，1936年某月某日出生。
委托代理人包某某，北京市凯诺律师事务所律师。
被告西宁市城北区建设局。
法定代表人陈某某，该局局长。
委托代理人刘某某甲，该局副局长。
委托代理人田某某，青海竟帆律师事务所律师。
原告张某某甲请求确认被告西宁市城北区建设局（以下简称建设局）强制拆除房屋行为违法一案，于2014年6月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年6月17日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年8月14日公开开庭审理了本案。原告张某某甲及其委托代理人包某某、被告委托代理人刘某某甲、田某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月12日被告建设局对原告张守红作出宁建罚告字（2013）第（5＊＊）号《行政处罚事先告知书》，并于9月12日对原告的房屋实施了强制拆除。
原告诉称，原告系西宁市城北区某某甲村居民。2006年因“某某路立交匝道及地面环道新建工程建设项目”，原告搬迁至某某甲村现住址。2013年7月4日城北区人民政府发布《机场高速（某某段）沿线环境整治项目征地拆迁通告》拟对包括原告在内的涉及机场高速沿线某某乙村、某某甲村村（居）民及某某路西社区居民实施征迁。因原告的房屋为集体土地上的房屋，如需占用原告的土地应当依法履行集体土地征收的基本法定程序。然而《通告》并未依法载明集体土地征收批准文件，原告也从未见过与该项目有关的任何合法文件。因此原告始终未与相关部门签订拆迁补偿协议。被告在没有任何合法手续的情况下，于2013年9月12日组织人员对原告的房屋实施了强制拆除。当时原告并未在屋内，屋门也上了锁，被告强拆人员自行撬开门锁，将部分物品搬出屋外后，即对房屋实施了强制拆除，屋内剩余物品也因此毁于一旦，造成原告重大经济损失。为此原告向法院提起诉讼，请求法院判决确认被告于2013年9月12日强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；诉讼费由被告承担。
原告提交的证据如下：1、《国家基本建设征用拆迁房屋补偿评估表》，拟证明原告与此次征地拆迁有直接的利害关系；2、城北区人民政府发布的《机场高速（某某段）沿线环境整治项目征地拆迁通告》，拟证明因机场高速环境整治项目原告的房屋遭被告非法拆除；3、被告组织相关人员强拆原告房屋的照片，拟证明原告的房屋遭到被告的非法拆除；4、《西宁晚报》对被告强制拆除原告房屋所作的报道，拟证明原告的房屋遭到被告的非法拆除；5、西宁市人民政府宁复（2013）2＊号《行政复议告知书》，拟证明原告的房屋遭到被告的非法拆除；6、城北法办（2014）＊＊号《城北区人民政府法制办公室行政复议决定书》，拟证明原告经过行政复议在法定期限内提起本诉，起诉合法；7、集体使用权证，拟证明原告自2000年在某某甲村就有合法的集体使用权和房屋所有权；8、西宁市中级人民法院（200＊）宁行终字第1＊、1＊、1＊、1＊、2＊号行政判决书，拟证明2006年因某某路匝道建设，原告原来合法所有的房屋被拆迁，并搬迁至某某甲村猪场台；9、西宁市城北区朝阳办事处某某甲村收款收据（张某某甲、张某某乙、刘某某乙），拟证明原告搬迁至猪场台时，按照某某甲村委会的要求购买相应的宅基地建设的本案所涉的房屋，原告被拆除的房屋合法；10、城北区某某甲村委会与张某某甲、刘某某乙签订的房屋拆迁安置补偿协议书，拟证明2006年因某某路匝道建设，原告原来合法所有的房屋被拆迁，在签订拆迁补偿协议书后搬迁至猪场台；11、原告申请证人段某某出庭作证，拟证明其与原告因某某路匝道建设搬迁至某某甲村猪场台，所建房屋均未办理规划手续，建设局与其签订了拆迁补偿协议给予了补偿。
被告辩称：2013年7月2日，西宁市城北区人民政府制定并公布《西宁市城北区机场高速（某某段）沿线环境整治工程征地拆迁补偿安置方案》。2013年7月4日，城北区政府发布《机场高速（某某段）沿线环境整治项目征地拆迁通告》，《通告》的内容主要包括：征地拆迁范围、拆迁安置补偿原则、征地拆迁补偿标准等。《实施方案》及《通告》均确定违法建设不予补偿。原告的房屋位于征地拆迁范围内。在实际进行征地拆迁过程中，被告发现原告的房屋未办理相关规划手续及准建手续，属于违法建设。据此，被告给原告下发了告知书，明确告知其违法建设的实施及法律依据，并限期自行拆除，逾期不拆将依法强制拆除。同时也告知了原告享有陈述和申辩的权利。通知书确定的自行拆除的期限届满后，原告未能自行拆除，故被告依法对其进行了强制拆除，其拆除行为合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉求。
被告建设局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。1、西宁市城北区机场高速（某某段）沿线环境整治工程征地拆迁补偿安置方案，拟证明实施方案确定了征地拆迁范围，原告的房屋位于征地拆迁范围内；方案规定违法建设不予补偿的事实；2、机场高速（某某段）沿线环境整治项目征地拆迁通告，拟证明被告对征地拆迁进行了公告；同时公告了违法建设不予补偿；3、国家基本建设征用拆迁房屋补偿评价表，拟证明被告对原告的房屋进行了评估并向原告送达；4、《行政处罚事先告知书》及送达回证，拟证明原告的房屋违反了《城乡规划法》的规定，通知原告限期拆除，否则予以强制拆除。
提交的法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，青海省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第六十六条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1认为安置补偿方案已经在政府网站公布，与被告提交的安置补偿方案不符，对其真实性不予认可；对证据2的真实性予以认可，但对证明方向不予认可；对证据3的合法性不予认可，不符合房产评估要件；对证据4的真实性不予认可，认为该告知书不属于行政处罚决定，只是行政处罚决定之前的告知程序；对证据5的真实性不予认可，认为送达回证既没有原告签字，也没有送达人签字，同时也没有见证人签证证明原告拒签。
被告对原告提交证据的真实性无异议，但认为原告属未经审批擅自修建的的房屋，因此原告的房屋属于违法建筑。
本院认为，被告对原告提交证据的真实性不持异议，本院予以采信。但因原告不能提交建设房屋的相关手续，故对原告证明其房屋属合法建筑的证明目的不予确认；原告对被告提交的证据1、2、3、4虽不予认可，但不能提供相关证据予以证明，本院予以采信，对证据5被告送达不符合法定方式，本院不予采信。
经审理查明，2006年，根据西宁市城北区某某路立交工程建设项目的需要，征收了原告位于该建设项目范围内的房屋。原告经与西宁市城北去某某甲村委会协商达成房屋拆迁安置补偿协议，某某甲村委会在某某甲村猪场台给原告等人划分了70平方米的土地由原告自行建设房屋。2013年7月4日西宁市城北区人民政府根据西宁市政府《机场高速（某某段）沿线环境整治工作实施方案》，发布《机场高速（某某段）沿线环境整治项目征地拆迁通告》拟对包括原告在内的涉及机场高速沿线某某乙村、某某甲村村（居）民及某某路西社区居民实施征迁。经西宁博森房地产评估有限责任公司评估，确定原告张某某甲的房屋建筑面积为253.5平方米。在评估过程中，被告发现原告不能提交办理房屋规划建设手续，于2013年8月12日对原告张某某甲作出宁建罚告字（2013）第（5＊＊）号《行政处罚事先告知书》，告知拟对原告作出限期七日内自行拆除，逾期将强制执行的行政处罚。2013年9月12日被告对原告的房屋实施了强制拆除。2013年11月，原告张某某甲等七人不服强制拆除的具体行政行为向西宁市人民政府提出行政复议申请，该机关向原告下发了宁复（2013）2＊号《行政复议告知书》，告知原告应当依法向西宁市城北区人民政府，也可以向西宁市城乡规划局提出行政复议。2013年12月3日原告张某某甲等向西宁市城北区人民政府提出行政复议申请。2014年5月30日西宁市城北区政府法制办公室向原告张某某甲等七人下发了城北法办（2014）＊＊号《城北区人民政府法制办公室行政复议决定书》认定城北区建设局对原告的违建房屋拆除的具体行政行为合法。原告遂诉至本院，请求法院判决确认被告于2013年9月12日强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；诉讼费由被告承担。
本院认为，行政强制执行权必须源于法律的明文规定或授权，其行使的主体、程序、措施必须符合法律规定。本案中，原告未按照法律的规定办理建设规划许可修建房屋，被告在认定原告修建的房屋属违法建筑时，应根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在作出行政处罚决定前，依法向其发出行政处事先罚告知书，告知拟处罚结果和被处罚人陈述、申辩等权利。当事人不行使陈述权、申辩权或者行政机关在对当事人的申辩进行复核后，认为当事人提出的事实、理由或者证据不成立的，行政机关作出行政处罚决定书，责令其限期拆除违章建筑，或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，可并处罚款。被处罚人对行政处罚不服的，可以向同级人民政府或者上级行政机关申请复议，也可向人民法院提起诉讼。被处罚人在法律规定的期限内既不履行也不提起复议和诉讼，又不拆除的，行政机关依法予以强制拆除。本案中，被告认定原告未经审批擅自修建房屋，仅对原告下发了《行政处罚事先告知书》，而未履行上述相关法定程序，既对原告的房屋进行了强制拆除。故被告对原告实施的房屋实施强制拆除的具体行政行为程序违法。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告西宁市城北区建设局于2013年9月12日强制拆除原告张某某甲房屋的行为违法；
案件受理费100元，由被告西宁市城北区建设局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审 判 长 张育宁
审 判 员 倪艳丽
人民陪审员 陈 祎
二〇一四年八月二十七日
书 记 员 李海连
本案判决所依据的相关法律
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；