西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终261号
上诉人（原审原告）薛德林，男，汉族。
委托代理人姚军善，男，汉族。
被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会。住所地西安市建章路***号。
法定代表人康军，主任。
委托代理人姜峰，该委员会工作人员。
委托代理人任玉龙，北京国枫（西安）律师事务所律师。
上诉人薛德林因与被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）违法变更安置拆迁协议一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初856号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛德林及委托代理人姚军善、被上诉人沣东管委会委托代理人姜峰、任玉龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年6月26日薛德林与陕西省西咸新区沣东新城昆明池文化生态景区管理办公室签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》（以下简称协议），薛德林选择了建筑面积为2套65㎡的安置住宅房和2套130㎡的安置住宅房。2016年4月西安市房产测量事务所出具了该梦白村安置小区房屋《房产测绘成果报告》。2016年7月18日沣东管委会向薛德林发放了《梦白村安置房屋通知单》和《梦白村安置房屋确认单》，薛德林选择的安置住宅房面积分别为68.57㎡、68.84㎡、134.74㎡、135.54㎡，同日薛德林在《梦白村安置房屋通知单》、《梦白村安置房屋确认单》签字，并出具书面承诺书，承诺：“一、我同意安置楼按毛坯房交付，自愿选择安置房未装修部分按120元/㎡补偿。二、实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补。三、依据《西安市住宅专项维修资金管理办法》规定，本人承诺向房屋行政主管部门指定的专项维修资金账户足额缴存大修基金。”
另查明，陕西省西咸新区沣东新城昆明池文化生态景区管理办公室系沣东管委会组建的临时性机构。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点是沣东管委会是否违法变更了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关违法变更行政协议的，有权提起行政诉讼。同时法律还规定，原告主张被告单方变更协议违法，理由成立的人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容或者采取补救措施或者赔偿损失等。原告主张被告单方变更协议违法，理由不成立的，依法判决驳回原告诉讼请求。本案中，沣东管委会与薛德林签订的《协议》系行政协议。薛德林称，沣东管委会单方将上述《协议》约定的安置房屋面积变更，构成违法。本案中，虽然沣东管委会与薛德林约定的安置房屋面积为两套65㎡和两套130㎡，而实际交付时4套安置房屋的面积均大于最初约定，但薛德林在实际接受上述安置房屋时并没有异议，且与沣东管委会签订了承诺书，该承诺书内容不仅构成对《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》的修订和补充，亦是薛德林对沣东管委会具体履行双方签订《协议》行为的认可。同时根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。据此，人民法院在审理行政案件时优先使用行政法律、法规，参照规章。参照西安市人民政府2007年颁布的《西安市城中村改造管理办法》（市政发（2007）129号）第三十九条第三项规定，房屋产权调换的价格结算，就近上靠户型超出应安置补偿面积的部分按新建房屋综合造价结算。参照西安市人民政府2014年颁布的《西安市棚户区改造管理办法》（市政发（2014）34号）第三十八条规定“集体土地上棚户区未进行产权登记的房屋，以合法宅基地内已建成房屋二层以下（含二层）建筑面积为依据，按照住宅性质房屋给予补偿安置。”“……就近上靠套型超出原房屋建筑面积部分，按照新建房屋综合造价结算。”本案中，沣东管委会对薛德林安置的户型属于靠上安置的情形，沣东管委会履行《协议》的行为符合《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》的规定。综上，薛德林要求确认沣东管委会变更拆迁安置协议行为违法的诉讼请求，于事实不符，且于法无据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回原告薛德林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告薛德林负担。
薛德林不服一审判决上诉称，2013年沣东管委会作为拆迁人对梦白村实施综合拆迁改造，上诉人选择了房屋产权调换的补偿方式，依据《西安市城中村改造管理办法》第三十九条的规定，就安置房屋的建筑面积和上诉人原房屋建筑面积互补差价，结算完毕签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁协议书（住宅）》，对安置的房屋面积及结算后上诉人应得到的补偿费用进行了约定，明确安置面积为两套65㎡，两套130㎡。2016年7月18日，上诉人按照《回迁安置选房通知书》选房时，发现两套65㎡的安置房面积分别变为68.57㎡和68.84㎡，两套130㎡的安置房面积分别变为135.54㎡和134.74㎡，和协议约定的安置面积不一致。被上诉人变更协议内容的行为违反了《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条的规定。被上诉人于2016年4月至5月已经知道安置的房屋面积均超出协议中约定的面积，却未提前告知上诉人。在2016年7月18日下午，被上诉人安排上诉人选房，选房时限定每户三人，选房时间8分钟，逾期未到者即视为放弃原安置顺序号。在选房时才向上诉人提供《梦白村安置房屋通知单》、《安置房屋确认单》、《承诺书》等格式合同，上诉人才得知安置房实测面积超出协议面积，被要求在确认单上签字承认多出面积的事实，并且还必须和确认书同时签订《承诺书》。承诺书第一条:我同意安置房按照毛坯房交付，自愿选择安置房未装修部分按照120元㎡的补偿。按此条款一套65㎡的房屋只补偿7800元，连装修用沙，水泥，地砖，厨卫间，门，墙面刷白等最基本的居住条件的材料钱都不能满足，市场上65㎡最低的最简单的装修费用都在3万元左右，这一条款就使得上诉人两套65㎡的住房造成经济损失达4万元之多，一套130㎡就会损失约12万元。根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：安置房必须达到可居住条件，因此上诉人装修费用应当全部由被上诉人承担。第二条：实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补。被上诉人明知安置房测绘后所有楼盘户型建筑面积都超出协议面积还要以多退少补的内容故意隐瞒欺骗被拆迁人，承诺书最后还注有：同安置房屋确认单一同签字的内容。这完全是为了排除自己变更协议的不公平不合理给拆迁人利益造成损害的责任，上诉人明知承诺书不是自己的真实的意愿，但不签订承诺书就拿不到房屋确认单，当日就无法选房。自己选房顺序号的优先权利就被剥夺。合同应当遵循诚实信用原则，不得将自己的意志强加给另一方，是为了保护合同当事人合法权益的，应当遵守法律行政法规，被上诉人明知安置房实测面积变更后只多不少，明知120元㎡不够装修，明知会损害上诉人的利益，为了免除自己的责任，提供格式条款的承诺书，以上诉人的安置房为绑票，以选房顺序号为条件，胁迫上诉人签订格式条款，该承诺书应视为无效。承诺书不能作为安置协议的附加条件，因承诺书是被上诉人为了自己利益不正当的把承诺书和确认书以及安置房捆绑在一起签字，不正当的促成签字条件成就的，违反了合同法第四十五条的相关规定。根据《西安市棚户区改造管理办法》第四十三条：制定回迁安置实施方案应当遵循公平、公正、公开的原则，回迁安置实施方案应包括分配原则、过渡费结算、楼层朝向调节、收费标准等内容。被上诉人就安置房屋实测面积超出协议面积每平方米2500元的收费标准，从未在任何回迁安置方案中公开过，结算时上诉人拿到了结算单才知道直接从上诉人的过渡费中扣除了超出房屋面积的费用。安置房实测面积超出协议面积本身违反了《西安市棚户区改造管理办法》第四十一条：改造项目安置房面积要和协议约定的面积一致，且超出面积收费不公开也不符合有关法规。依据《西安市城中村改造管理办法》第三十九条和《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条就近上靠户型超出原房屋建筑面积部分，按照新建房屋综合造价计算，这是拆迁时被拆迁人选择房屋产权调换时安置房和原房屋面积相差部分补偿款的结算方式。而用于安置时安置房实测面积超出协议约定面积按每平方米2500元的收费的依据属适用法律不当。参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条：面积误差比绝对值超过3％，法院应支持买房解除合同退还购房款的规定，上诉人的安置房实测面积和协议约定的面积误差比已达5.7％左右，房屋征收、拆迁、安置本身就是为了公共利益，宗旨是为了提高被拆迁人的生活水平和居住条件，安置房是被拆迁人用房产和宅基地兑换来的，司法更应该保护被拆迁人的利益。上诉人的两套65㎡和两套130㎡的房产与安置房实测面积超出17.69㎡，以每平方米2500元购买作出无奈的选择，在损害自己经济利益不公平的承诺书上签了字，这不是上诉人的真实意愿，特请求贵院撤销此承诺书。据以上理由，为了维护上诉人的利益，请求法院依法公断，并上诉请求：撤销原判，重新判决。
被上诉人沣东管委会答辩称，一、本案一审认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人安置房屋户型面积为其自愿选择，被答辩人书面承诺同意“实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补”。被答辩人现就安置面积差异问题提起诉讼系对原拆迁安置协议及承诺的反悔，有违诚信原则，其诉请应当依法予以驳回。二、答辩人针对被答辩人所选安置房屋超过协议面积部分收取相应建设成本差价符合相关法规及政策性文件的规定。三、答辩人安置超出协议约定安置面积收取的综合成本造价基数合理，且该行为符合西安市各区县通行做法。综上，恳请贵院依法维持本案一审判决。
二审期间上诉人与被上诉人均未提交新的证据。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题是：1、实际安置面积超出约定安置面积的，被上诉人沣东管委会是否构成单方变更《拆迁安置协议》；2、对2016年7月18日上诉人薛德林所签的书面《承诺书》第二条的效力问题。
关于实际安置面积超出约定安置面积的，被上诉人是否构成单方变更《拆迁安置协议》的问题。认定行政机关是否单方变更行政协议，应当综合考量行政机关是否实施了变更行政协议的行为以及是否具有单方变更协议而损害协议相对方合法利益的故意。经查，2013年6月26日上诉人薛德林与被上诉人下属的陕西省西咸新区沣东新城昆明池文化生态景区管理办公室签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》，被上诉人为上诉人安置建筑面积为两套65㎡、两套130㎡的安置房，西安市房产测量事务所测量出具的建筑物实测分户明细表显示，上诉人的安置房建筑面积均超出协议约定的建筑面积。综合本案情况，双方就上述协议约定的安置房屋户型、套数及建筑面积，均不持异议。被上诉人沣东管委会在履行协议过程中，根据实测结果依约向上诉人薛德林交付安置房屋，符合双方协议的约定，上诉人薛德林的实际安置面积超出约定安置面积，是在双方履行协议过程中发生的，现有证据并不能证明被上诉人具有单方变更协议而损害协议相对方合法利益的故意，并实施了单方变更协议的行为，因此上诉人薛德林认为被上诉人沣东管委会单方变更《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》的上诉理由不能成立，依法不予支持。
关于对2016年7月18日上诉人薛德林所签的书面《承诺书》第二条的效力问题。经查，《承诺书》虽系选房过程中，由被上诉人沣东管委会提供，但上诉人薛德林本人亦签字认可，即应本着诚实信用原则，信守该承诺。《承诺书》第二条的内容，即实际安置面积最终以房地局测量部门实测为准，据实结算，多退少补等，符合实际情况并兼顾公平原则，该条承诺实质上对上诉人和被上诉人均有约束，被上诉人要提供安置房实测结果，上诉人据实结算。因此上诉人薛德林认为自己属受胁迫签订的《承诺书》，应属无效的上诉理由不能成立，不予支持。由于安置房屋工程建设具有较长的建设周期和一定的综合造价，在实际安置面积超过约定安置面积时，双方的结算依据仍应在安置房实测结果的基础上进行。除参照西安市人民政府2007年颁布的《西安市城中村改造管理办法》（市政发（2007）129号）之外，还应结合本村拆迁安置实施方案的规定结算。因超过约定安置面积的部分，是上诉人安置房面积不可分割的一部分，其权益为上诉人所享有，本着公平原则，参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，上诉人应当负担合理误差范围之内建筑面积的费用，至于是否应按每平方米2500元的标准结算，双方可就此另行协商。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人薛德林负担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 雁
审判员 刘宇红
审判员 柴 苗
二〇一七年四月十八日
书记员 陈思雨