河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终144号
上诉人（一审原告）濮阳市洪泰房地产开发有限公司，住所地：濮阳市中原路中段路南，统一社会信用代码91410900668899132D。
法定代表人崔景相，总经理。
委托代理人赵登双，河南金谋律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）清丰县人民防空办公室，住所地：清丰县人民路电商产业园四楼，统一社会信用代码114109225651384457。
法定代表人任文刚，主任。
委托代理人高湘鉴，清丰县人民防空办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）清丰县人民政府，住所地：清丰县人民路66号。
法定代表人刘兵，县长。
委托代理人李剑，清丰县人民政府法制办工作人员。
委托代理人吴亚飞，清丰县人民政府法制办工作人员。
上诉人濮阳市洪泰房地产开发有限公司（以下简称“洪泰公司”）因被上诉人清丰县人民防空办公室行政处罚（以下简称“清丰县人防办”）及清丰县人民政府行政复议一案，不服濮阳市华龙区人民法院（2018）豫0902行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人洪泰公司委托代理人赵登双，被上诉人清丰县人防办委托代理人高湘鉴，被上诉人清丰县人民政府委托代理人李剑、吴亚飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2011年4月11日，清丰县旧城和城中村改造工作领导小组办公室对洪泰公司下发清城改办〔2011〕9号文《关于批准洪泰公司对县政府家属院片区进行改造的通知》。2013年8月26日，清丰县发展和改革委员会清发改〔2013〕94号文《关于旧城棚户区改造“熙龙湾”住宅小区建设项目核准的批复》，同意洪泰公司开发“熙龙湾”项目，项目总建筑面积93965.73平方米，另建地下室774.27平方米。同期已开工建设。2013年8月30日，原告的清丰分公司就开发的熙龙湾项目中的7#、8#、9#拟建设人防工程，向清丰县人防办提出《关于熙龙湾拟建人防工程的请示》（〔2013〕7号），清丰县人防办于2013年9月3日针对上述请示作出清防办〔2013〕2号文件《关于清丰县熙龙湾7#、8#、9#楼项目修建人防地下室工程的批复》，批准该三栋楼建设人防工程，并对建设规模及标准进行了详细说明。原告熙龙湾项目7#、8#、9#楼办理人防工程手续，未设计、未建设人防工程，其余工程未办理人防手续，未设计、未建设人防工程，并相继开工建设。被告在2015年已对原告清丰分公司进行过处罚，因被处罚主体错误，被告又于2017年7月11日对该案重新立案，遵循法定程序进行调查、告知原告相关的权利义务、重大案件集体讨论决定后，于2017年9月7日对原告作出罚款100000元的清防行罚决字〔2017〕001号行政处罚决定书。原告不服，向被告清丰县人民政府申请行政复议，清丰县人民政府受理后，在与清丰县人防办认定同样事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年1月3日作出清政复决〔2017〕09号《行政复议决定书》，维持了被告清丰县人防办作出的清防行罚决字〔2017〕001号行政处罚决定书。另查明，2012年3月9日，清丰县人民政府清政〔2012〕6号《清丰县人民政府关于进一步规范旧城和城中村改造的意见》规定“旧城和城中村改造项目要按照国家法律法规要求同步配套建设防空地下室，确因客观原因限制不能修建防空地下室的，由人民防空主管部门审核批准后，按规定缴纳防空地下室易地建设费”。
一审认为：原告的清丰分公司于2013年向被告清丰县人防办公室请示建防空地下室获得批准，证明熙龙湾项目立项时清丰县人防办公室已正常办公，故原告诉称立项时清丰县人防办公室未开展工作的理由不成立。原告诉称从开工到立案已经过去了四年零两个月，行政处罚行为已经超过法定时效，且被告集体讨论记录没有参加人员签名，讨论时间是2017年7月17日，在当时尚没有下达处罚事先告知书及听证告知书，属程序违法。因原告开发的熙龙湾项目未修建防空地下室的行为处于持续状态，故被告清丰县人防办对其予以处罚并未超过法定时效。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，故被告清丰县人防办在集体讨论决定后再向原告下达处罚事先告知书及听证告知书，程序并不违法。《河南省人民防空工程管理办法》于2014年2月1日起施行，原告熙龙湾项目立项与开工时间为2013年8月，故该项目不属于《河南省人民防空工程管理办法》调整的范畴。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。即新建民用建筑均应修建战时可用于防空的地下室。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”，即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，旧城棚户区改造住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。且清丰县人民政府清政〔2012〕6号文《清丰县人民政府关于进一步规范旧城和城中村改造的意见》规定“旧城和城中村改造项目要按照国家法律法规要求同步配套建设防空地下室，确因客观原因限制不能修建防空地下室的，由人民防空主管部门审核批准后，按规定缴纳防空地下室易地建设费”。原告的熙龙湾项目属城市新建民用建筑，其应当修建防空地下室而未修建，属于不履行法定义务的违法行为。免缴防空地下室易地建设费有关适用对象不应包括违法建设行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。根据《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十三条“防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设投资计划”。第十四条“……经批准不修建地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，……”，《河南省实施中华人民共和国<人民防空法>办法》第二十八条规定“城市新建民用建筑，违反《中华人民共和国人民防空法》和实施办法之规定，不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人予以警告，责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处应当修建防空地下室面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元”。故被告清丰县人防办对原告作出的处罚决定书及被告清丰县人民政府作出的复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销被告具体行政行为的诉请于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告洪泰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人洪泰公司不服一审判决，上诉称:一、一审适用法律错误。熙龙湾项目属于《河南省人民防空工程管理办法》的调整范畴。熙龙湾项目立项时间为2013年8月，工程至今尚未竣工验收。人防办处罚的对象是熙龙湾所有楼栋未修建防空地下室又未缴纳异地建设费的行为，熙龙湾7#、8#、9#未建人防工程行为发生在2014年2月1日《河南省人民防空工程管理办法》实施之前。其他部分楼栋未建人防工程的行为发生在《河南省人民防空工程管理办法》实施之后，故熙龙湾项目属于《河南省人民防空工程管理办法》调整的范畴。二、一审认定事实错误，熙龙湾项目不应缴纳人防易地建设费，上诉人不存在违法行为，不应对上诉人进行行政处罚。清丰县旧城和城中村改造工作领导小组办公室已经依法认定熙龙湾项目属于旧城棚户区改造项目，根据《河南省人民防空工程管理办法》第十五条第一款第二项：“享受政府优惠政策建设的廉租房、公共租赁住房、经济适用房和棚户区改造安置房等保障性住房予以免收”防空地下室易地建设费之规定，熙龙湾项目不应当再缴纳人防易地建设费，上诉人不存在违法行为，作出行政处罚没有事实依据，明显违反法律规定，应予撤销。三、清丰县人防办行政处罚决定认为上诉人既没有建设人防地下室又没有缴纳易地建设费，但是清丰县人防办至今没有作出合法有效的缴纳易地建设费的通知（原征收易地建设费的决定已被一审法院撤销，判决已经生效），因此，作出行政处罚的基础已不存在，行政处罚决定也应予撤销。四、《人民防空工程建设管理规定》第四十六条规定：“县级以上人防主管部门参与城市应建防空地下室的民用建筑计划和项目报建联审，按照国家有关规定负责防空地下室防护方面的设计审查和质量监督。”第五十三条规定：“在对应建防空地下室的民用建筑设计文件组织审核时，应当由人民防空主管部门参加，负责防空地下室的防护设计审核。未经审核批准或者审核不合格的，规划部门不得发给建设工程规划许可证，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得组织开工。”第五十四条规定：“经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费。”《清丰县人民政府关于进一步推进人民防空事业发展的意见》（清政文〔2011〕18号）第14-17条也有相关规定。上诉人办理建设工程规划许可证、施工许可证时，清丰县人防办既没有作出不予批准熙龙湾小区建筑设计文件的决定，又没有通知上诉人缴纳易地建设费，上诉人有正当理由相信其提交的熙龙湾小区建筑设计文件是合法、可实施的，也有正当理由认为其可以不建设人防工程、也无需缴纳易地建设费，上诉人的政府信赖利益应受到法律保护。五、既然清丰县人防办的行政处罚决定违法，清丰县人民政府作出予以维持的复议决定是不适当的。上诉请求：1、撤销（2018）豫0902行初40号行政判决，依法改判撤销被上诉人清丰县人防办作出的清防处罚决字〔2017〕001号行政处罚决定书、被上诉人清丰县人民政府作出的清政复决〔2017〕09号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人清丰县人防办辩称：清丰县城市总体规划（2010—2030）明确编制了人防工程规划。《清丰县人民政府关于进一步规范旧城和城中村改造的意见》（清政〔2012〕6号）文件规定，旧城和城中村改造项目要按照国家法律法规要求同步配套建设防空地下室，确因客观原因限制不能修建防空地下室的，由人民防空部门审核批准后，按规定缴纳防空地下室易地建设费。濮阳市洪泰房地产开发有限公司熙龙湾项目于2013年8月26日立项，同期已开工建设，《河南省人民防空工程管理办法》于2014年2月1日才实施，所以该项目不适用《河南省人民防空工程管理办法》相关条款。根据《中华人民共和国人民防空法》和《清丰县人民政府关于进一步规范旧城和城中村改造的意见》，旧城和城中村改造项目要按照国家法律法规要求同步配套建设防空地下室，确因客观原因限制不能修建防空地下室的，由人民防空主管部门审批后按规定缴纳防空地下室易地建设费。我办通过濮阳市规划建筑设计院、河南省城市规划设计研究总院有限公司提供的《关于熙龙湾住宅小区首层面积的说明》，计算得出该项目应建防空地下室面积为4992.0028平方米，应缴纳异地建设费7488004.2元。二、根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条，河南省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十三条、第二十八条之规定，清丰熙龙湾项目未修建防空地下室并且未缴纳易地建设费属违法行为。一审法院支持了我办的行政征收行为，由于对方不予配合，该行政执法程序进行十分缓慢。清丰县熙龙湾项目4、5号楼施工图标有人防工程建设事项，说明该项目在设计初期相关部门根据有关规定告知建设单位应该履行人防义务。熙龙湾项目共规划10栋楼，开工建设也为10栋楼。项目中的所有建筑都已逐个办理了住建部门的建筑工程规划许可证。其中，2013年8月30该公司主动向我办申请7、8、9号楼建设人防工程，我办只对7、8、9号楼进行了审批，并下达了建设防空地下室的批文。该公司接到批文后，没有根据人防批文进行相应的人防设计，也没有追加办理其他建筑人防手续，就直接到住建部门办理了1、2、7、8、9号楼的建筑工程规划许可证，并且该项目中的其他5栋建筑也在没有正式的应建防空地下室批文的情况下办理了建筑工程规划许可证，以上事实证明该公司属于骗取国家正式批文。该公司多次被法院列为失信被执行人。
被上诉人清丰县人民政府辩称：一、清丰县人民政府作出的清政复决〔2017〕09号行政复议决定事实清楚，程序合法。清丰县人防办作出的清防行罚决字〔2017〕001号行政处罚决定书正确。洪泰公司在清丰县黄河路西段开发的“熙龙湾”项目共计建设10栋楼房，均为18层建筑，建筑基地面积为6650平方米。2013年8月26日，清丰县发展和改革委员会对“熙龙湾”项目进行了批复。2013年8月30日，洪泰公司清丰分公司就“熙龙湾”项目中的7、8、9号3栋住宅楼地下拟建设人防工程，向清丰县人防办提出《关于熙龙湾拟建人防工程的请示》，清丰县人防办2013年9月3日作出《关于清丰县熙龙湾7#、8#、9#楼项目修建人防地下室工程的批复》，对该项目7#、8#、9#楼下分别建设人防工程进行了批复，并对建设规模及标准进行了详细说明。2017年7月11日，清丰县人防办以洪泰公司“熙龙湾”项目7#、8#、9#办理建设人防工程手续，未设计、未建设人防工程，其余工程未办理人防手续，擅自开工建设为由立案调查，作出清防行罚决字〔2017〕001号行政处罚决定是正确的。《河南省人民防空工程管理办法》的实施时间是2014年2月1日，“熙龙湾”项目立项时间是2013年8月，显然不属于《河南省人民防空工程管理办法》的调整范围。另，根据《河南省人民防空工程管理办法》第十五条第一款：“对符合本办法第十四条规定情形之一，经批准不修建防空地下室的下列新建民用建筑，应当减免防空地下室易地建设费”，其没有证据表明不具备修建防空地下室的条件，无法证明其属于“经批准不修建防空地下室的民用建筑”。因此，洪泰公司提出的一审适用法律及认定事实错误的说法是不正确的。
经审理查明：2013年8月26日，清丰县发展和改革委员会作出《关于旧城棚户区改造“熙龙湾”住宅小区建设项目核准的批复》（清发改〔2013〕94号），同意洪泰公司开发“熙龙湾”项目，项目总建筑面积93965.73平方米，另建地下室774.27平方米。2013年8月30日，洪泰公司清丰分公司向清丰县人防办提出《关于熙龙湾拟建人防工程的请示》（〔2013〕7号），拟开发建设7#、8#、9#共3栋住宅楼，总建筑面积28088.1平方米，地上18层，地下1层。首层建筑面积495.16平方米，拟在7#、8#、9#地下负一层位置建设人防工程，平时用途为储藏室。清丰县人防办于2013年9月3日作出《关于清丰县熙龙湾7#、8#、9#楼项目修建人防地下室工程的批复》（清防办〔2013〕2号），批复建设项目概况为清丰县熙龙湾项目7#、8#、9#楼项目总建筑面积28088.1平方米，基础埋深3.6米，楼高18层，首层总面积1485.48平方米。同意熙龙湾项目拟在熙龙湾小区7#、8#、9#楼下分别建设人防地下室工程。建设规模及标准为本次批复人防地下室工程建筑面积不少于1485.48平方米，防护级别乙类，二等人员掩蔽部，防常6级，防化丙级。熙龙湾项目7#、8#、9#楼办理人防工程手续后，未设计、未建设人防工程，其余工程未办理人防手续，未设计、未建设人防工程，并相继开工建设。清丰县人防办于2015年对洪泰公司清丰分公司作出征收人防易地建设费决定，因主体错误，清丰县人防办又于2017年7月11日重新立案，于2017年9月7日作出《行政征收人防易地建设费决定书》（清防征决字〔2017〕001号），责令洪泰公司缴纳人防易地建设费9975000元，并于同日作出《行政处罚决定书》（清防行罚决字〔2017〕001号），决定对洪泰公司罚款100000.00元。洪泰公司不服，分别向清丰县人民政府提出复议申请，清丰县人民政府于2018年1月3日作出《行政复议决定书》（清政复决〔2017〕10号）维持了上述行政征收决定，同日作出《行政复议决定书》（清政复决〔2017〕09号）维持了上述行政处罚决定。洪泰公司不服，分别向华龙区人民法院提起诉讼，请求撤销清丰县人防办作出的上述行政征收决定及行政处罚决定，撤销清丰县人民政府作出的上述两份行政复议决定。华龙区人民法院作出（2018）豫0902行初41号行政判决,撤销清丰县人防办作出的行政征收决定及清丰县人民政府作出的维持征收决定的行政复议决定，该判决已生效。华龙区人民法院作出（2018）豫0902行初40号行政判决,驳回洪泰公司撤销清丰县人防办作出的行政处罚决定及清丰县人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求，洪泰公司不服该判决，上诉至本院。
本院认为：《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款”。《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十二条规定：“城市新建民用建筑，应当按照国家、主管大军区和本省有关规定，修建战时可用于防空的地下室。”第十三条规定：“防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设投资计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。”第二十八条规定：“城市新建民用建筑，违反<人民防空法>和本办法第十二条规定不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告、责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元”。洪泰公司开发建设的熙龙湾项目未与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设防空地下室，且不属于免缴防空地下室易地建设费的情形，违反了上述规定，清丰县人防办可以对洪泰公司在给予警告、责令限期修建或补缴易地建设费的同时并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元。但是，清丰县发展和改革委员会《关于旧城棚户区改造“熙龙湾”住宅小区建设项目核准的批复》同意洪泰公司开发“熙龙湾”项目，项目总建筑面积93965.73平方米，另建地下室774.27平方米。清丰县人防办《关于清丰县熙龙湾7#、8#、9#楼项目修建人防地下室工程的批复》显示建设项目概况为清丰县熙龙湾项目7#、8#、9#楼项目总建筑面积28088.1平方米，首层总面积1485.48平方米，同意熙龙湾项目拟在7#、8#、9#楼下分别建设人防地下室工程，本次批复人防地下室工程建筑面积不少于1485.48平方米。清丰县人防办清防行罚决字〔2017〕001号行政处罚决定未查明熙龙湾项目应当修建防空地下室的建筑面积，对洪泰公司作出罚款十万元的处罚决定事实不清，应予撤销。清丰县人民政府清政复决〔2017〕09号行政复议决定查明熙龙湾项目共计规划建设10栋楼房，均为18层建筑，建筑基底面积为6650平方米，但建筑基底面积与应当修建防空地下室的建筑面积不是同一概念，且清丰县人防办依据建筑基底面积作出的行政征收决定及清丰县人民政府的复议决定已被华龙区人民法院生效判决撤销，故清丰县人民政府复议决定认定熙龙湾项目应当修建防空地下室的建筑面积事实不清，应予一并撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。对上诉人的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销华龙区人民法院2018年6月26日作出的（2018）豫0902行初40号行政判决；
二、撤销清丰县人民防空办公室2017年9月7日作出的清防处罚决字〔2017〕001号行政处罚决定；
三、撤销清丰县人民政府2018年1月3日作出的清政复决〔2017〕09号行政复议决定。
一、二审受理费各50元，由被上诉人清丰县人民防空办公室及清丰县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周培勋
审 判 员 葛传立
审 判 员 魏献忠
二〇一八年八月二十九日
法官助理 李文珂
书 记 员 王德东