新疆维吾尔自治区奎屯市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新4003行初12号
原告：王福加，男，1954年3月28日出生，汉族，无固定职业，住新疆奎屯市。
被告：奎屯市住房和城乡规划建设局，住所地新疆奎屯市喀什西路3号，统一社会信用代码11654001MB1097713E。
法定代表人：林奕，该局局长。
委托诉讼代理人：王倩，该局规划管理科科员。
委托诉讼代理人：陈自力，新疆同泽（奎屯）律师事务所律师。
被告：奎屯市人民政府，住所地新疆奎屯市团结广场1号。
法定代表人：赛力克·马哈提，奎屯市人民政府市长。
委托诉讼代理人：冯荟茹，奎屯市人民政府法制办公室科员。
原告王福加与被告奎屯市住房和城乡规划建设局（以下简称奎屯市住建局）、被告奎屯市人民政府城市规划管理行政确认纠纷一案，本院于2017年7月21日立案后，依法由审判员张长胜、王玉，人民陪审员王明霞组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王福加，被告奎屯市住建局的委托诉讼代理人王倩、陈自力，被告奎屯市人民政府的委托诉讼代理人冯荟茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王福加向本院提出诉讼请求:一、判决撤销奎屯市住建局作出的奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》；二、撤销奎屯市人民政府作出的奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》。事实和理由：原告于1997年购买的东晖苑16栋2号住宅，是原造纸厂职工赵天新于1992年在造纸厂基建科规划的南北长25米、宽8米的住宅用地上，自己建造的二套住宅及院子，如今26年过去了，奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》却认定原告南侧的住宅为棚子。由于奎屯市住建局对房屋性质的错误认定，导致原告的巨大损失。且原告的房屋建设是经过规划确认的，应按拆迁标准赔偿。奎屯市住建局错误的认定，严重侵犯了原告的权利，原告向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府作出奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》，维持奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》，原告为此特诉至人民法院，望判如所请。
为支持其诉讼请求，原告王福加向法庭出示了下列证据：证据一、奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》及认定房屋平面位置示意图（王福加）、奎规认决字2015180号《规划核实认定结果决定书》及认定房屋平面位置示意图（王福加），证实2015年8月原告的房屋就被认定为合法建筑，原告不接受2016年的认定结果。证据二、奎屯市人民政府奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》、行政复议申请书，证实原告向奎屯市人民政府法制办公室提出行政复议申请。证据三、新疆生产建设兵团农七师计委师计发[1996]100号文件、1998年8月3日《关于组织开展各类建设用地清查工作的通知》、房屋及棚子说明一份，证实农七师计委文件证实造纸厂本来就是农七师的土地，什么时候划归奎屯市管理的不清楚，1998年的各类建设用地清查工作中，原告的建筑没有确认为违法。证据四、移民安置信息手册，证实该手册是房屋征收办开会的时候发放的。证据五、奎屯造纸厂在奎屯市的位置平面图，证实奎屯造纸厂的用地都是经过批准的。证据六、建设银行奎屯市支行出具的说明等五份材料，证实奎屯造纸厂给土地局缴纳了相关费用。
被告奎屯市住建局辩称，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对所涉地域依法征收。奎屯市房屋征收管理办公室（以下简称奎屯市房屋征收办）向奎屯市住建局提供了被征收范围内未登记房屋的调查资料。经查实，原告所诉住宅及附属设施平房未取得规划许可证件，但符合当时奎屯市总体规划确定的居住用地性质，故奎屯市住建局对原告所诉住宅及附属设施平房认定为”对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑”。原告诉称《规划核实认定结果决定书》中有关棚子的表述属认定错误，不能成立。因原告所诉房屋系原造纸厂为改善职工住房，在同一时期、同一结构建设的职工住房，但根据平房住宅区的规划要求，北侧建筑为住宅(主房)，南侧建筑为附属用房（棚子）。依据规划惯例，拆迁平房住宅在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房，也就是说在房屋规划认定的实践中，对没有取得规划许可证件的建筑物，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为”主房”，即为保障性的住房。除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均认定为”附属房屋”或称其为”棚子”。故附属用房与棚子只是表述不同，均属附属房屋。综上所述，奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，结果公平、公正，请人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
为证实其作出《规划核实认定结果决定书》行为的合法性，被告奎屯市住建局当庭出示了下列证据：2016年8月8日奎屯市房屋征收办致奎屯市城乡规划管理局《关于对湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域房屋认定的函》，证实2016年9月奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对东晖苑小区所涉部分区域房屋进行征收，奎屯市房屋征收办依据征收条例相关规定致函奎屯市城乡规划管理局，要求对被征收区域内未取得规划许可证的房屋作出认定，被告据此作出的认定有事实和法律依据。房屋位置示意图（王福加）、奎屯市城市总体规划图二份，证实原告所诉房屋未取得规划许可证件，所诉房屋占用土地为总体规划居住用地。奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》、文书送达回证,证实被告作出的规划认定，事实清楚，证据确凿，程序合法。《关于撤销奎屯市湖兰布拉克（东晖苑）小区部分区域房屋征收规划核实认定结果决定书的通知》、《关于撤销东晖苑小区部分房屋征收规划核实认定结果决定书的公告》，证实2015年10月8日奎屯市人民政府通过公告的方式撤销了2015年奎屯市城乡规划管理局对东晖苑小区所涉房屋规划核实认定结果（奎规认决字2015108号至2015300号共计192份认定书）。奎屯市建设局奎城规建字（88）62号文件、奎屯市建设局奎城规建字（88）31号用地蓝线图，证实自1988年起农七师所涉企业进行住宅及其他建设用地均需向奎屯市土地规划部门提出申请并办理规划用地许可证件，原告购买的原房主1992年所建的房屋并没有办理规划许可证件。
被告奎屯市人民政府辩称，原告认为对其房屋性质的认定错误，不应将其南侧的住宅认定为棚子。按照《城市规划法》第三十二条和《城乡规划法》第四十条的规定，就住宅而言，经规划部门批准的规划图中（在符合城市总体规划的前提下，也不排除过去由单位划定的建设住宅图）所划定的房屋四至范围内，应为单位职工的住宅用房，即为主房。职工或他人自行在所划定的房屋四至范围以外所建设的”棚子”、院子等均为附属房屋或附属设施。在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房，也就是说在房屋规划认定实践中，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为主房，即为保障性的住房，除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均为”附属房屋”，奎屯市住建局在奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》中所称的南侧的棚子，其性质即是附属房屋。在评估中，主房和附属用房的补偿标准根据建筑结构的不同也有所不同。原告63.6平方米的砖木结构住宅和南侧的附属房屋（认定书中所称的”棚子”）虽未取得规划许可，但符合当时城市总体规划确定的居住用地性质，因此被认定为”对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑”。从1985年奎屯市总体规划可以看出，当时原告的房屋所在地已经在奎屯市规划范围内，但本着尊重历史的原则，此次认定时只要能提供合法有效的兵团农七师规划审批手续，规划认定部门都予以认可，而原告未能提供该建筑相关的规划审批手续，因此无法证明在该土地上所建房屋的合法性，在土地上建设房屋应向相关部门申请办理规划审批手续。对于原告在行政复议时提到的新建法[2011]17号文件的问题，该文件是2011年自治区住建厅实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的指导意见，但2014年1月1日《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》正式施行时，该指导意见中与办法相抵触的内容也自然无效。且该文件只是一般的规范性文件，其效力远不如行政法规、地方性法规和规章，同时依据《立法法》上位法优于下位法，新法优于旧法的法律适用原则，当然应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》。据此，奎屯市人民政府经过立案审批、调查审理、延期审理审批、结案审批程序，于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》，并于2017年6月28日通过直接送达的方式，向王福加送达了该复议决定书。奎屯市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应当驳回原告的诉讼请求。
为证实其作出《行政复议决定书》行为的合法性，被告奎屯市人民政府当庭出示了下列证据：王福加提交的《行政复议申请书》一份，证实王福加不服奎屯市住建局作出的奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》，向奎屯市人民政府提出行政复议申请。行政复议申请立案审批表、行政复议提出答复通知书，证实奎屯市人民政府依法受理该复议案件，按照法定程序立案并进行了调查。奎屯市住建局提出的《行政复议答复书》、《规划核实认定结果决定书》、认定房屋平面位置示意图（王福加）、1985年奎屯市房屋土地经界总平面图一份，证实奎屯市住建局作出的规划核实认定结果符合法律规定。行政复议案件延期审理审批表、延期审理通知书、行政复议结案审批表、行政复议决定书、送达回证二份，证实复议机关按照法定程序审理该案，并将复议结果送达当事人。
经庭审质证，本院对以下证据予以确认：2016年8月8日奎屯市房屋征收办致奎屯市城乡规划管理局《关于对湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域房屋认定的函》；房屋位置示意图（王福加）、奎屯市城市总体规划图二份；奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》、文书送达回证；《关于撤销奎屯市湖兰布拉克（东晖苑）小区部分区域房屋征收规划核实认定结果决定书的通知》、《关于撤销东晖苑小区部分房屋征收规划核实认定结果决定书的公告》；奎屯市建设局奎城规建字（88）62号文件、奎屯市建设局奎城规建字（88）31号用地蓝线图；王福加提交的《行政复议申请书》一份；行政复议申请立案审批表、行政复议提出答复通知书；奎屯市住建局提出的《行政复议答复书》、认定房屋平面位置示意图（王福加）、1985年奎屯市房屋土地经界总平面图一份；行政复议案件延期审理审批表、延期审理通知书、行政复议结案审批表、行政复议决定书、送达回证二份。
经审理查明，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目。奎屯市房屋征收办向原奎屯市城乡规划管理局致函要求对该项目征收范围内的房屋给予认定及处理并提供了相关调查资料。经奎屯市城乡规划管理局调查核实，该局于2016年9月28日作出奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》，认为王福加位于乌鲁木齐路以南、吐鲁番街以东的砖木结构住宅，面积63.6平方米，棚子71.28平方米，地下室18.35平方米，共占地约178平方米（具体位置详见附图），已经纳入奎屯市河道治理和防护林工程规划用地范围。经该局核实，王福加1997年购买的东晖苑16栋2号住宅，系原房主自行建设，未取得规划许可证件。依据《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》和《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》（新建法[2015]7号），住宅及其南侧的棚子认定为对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑。
王福加购买的东晖苑16栋2号房屋系原造纸厂为改善职工住房，在同一时期、同一结构建设的职工住房，上述住宅及附属设施平房未取得规划许可证件，但符合当时奎屯市总体规划确定的居住用地性质，故原奎屯市城乡规划管理局对王福加住宅及附属设施平房认定为”对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑”。该决定书作出后，2016年10月11日给王福加进行了送达，王福加本人进行了签收。王福加不服该《规划核实认定结果决定书》，向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》（奎规认决字2016152号）。奎屯市人民政府在决定书中对申请人的诉讼权利进行了告知，申请人对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向奎屯市人民法院提起行政诉讼。王福加不服该《行政复议决定书》，起诉至奎屯市人民法院。
另查明，由于机构改革的需要，2017年1月，原奎屯市城乡规划管理局与奎屯市住房和城乡建设局合并，成立新的奎屯市住房和城乡规划建设局，原奎屯市城乡规划管理局的行政职能并入奎屯市住房和城乡规划建设局。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原奎屯市城乡规划管理局作出的《规划核实认定结果决定书》的合法性；二、奎屯市人民政府作出的《行政复议决定书》的合法性。
关于第一个争议焦点，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对所涉地域依法征收。奎屯市房屋征收办向原奎屯市城乡规划管理局提供了被征收范围内未登记房屋的调查资料。因原告房屋系原造纸厂为改善职工住房，在同一时期、同一结构建设的职工住房，但根据平房住宅区的规划要求，北侧建筑为住宅(主房)，南侧建筑为附属用房（棚子）。依据规划惯例，拆迁平房住宅在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房，也就是说在房屋规划认定的实践中，对没有取得规划许可证件的建筑物，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为”主房”，即为保障性的住房。除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均认定为”附属房屋”或称其为”棚子”。因此，奎屯市城乡规划管理局将王福加住宅及其南侧的棚子认定为对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑，有事实依据。
关于第二个争议焦点，王福加不服奎屯市城乡规划管理局作出的《规划核实认定结果决定书》，认为奎屯市城乡规划管理局作出的认定有失公平，无视国家及自治区颁布的正在适用的关于征收补偿等相关文件，违背实事求是的原则，应当予以撤销，王福加于2017年4月6日向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府受理该行政复议申请后，于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》。奎屯市人民政府作出该《行政复议决定书》后，给王福加及奎屯市住建局均进行了送达。因此，奎屯市人民政府按照法定程序对王福加申请撤销奎屯市住建局作出的奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》一案进行了审理，并依法作出了奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》。
综上，原奎屯市城乡规划管理局经过调查核实作出的奎规认决字2016152号《规划核实认定结果决定书》有事实依据，奎屯市人民政府作出的奎政复决字[2017]15号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第二款、第三十四条、第六十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条、第九条、第十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条的规定，判决如下：
驳回原告王福加的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王福加负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。当事人上诉的，应在递交上诉状的次日起七日内向本院预交上诉费，逾期则视为放弃上诉权。
审 判 长 张长胜
审 判 员 王 玉
人民陪审员 王明霞
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 李 雷