湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂通山行初字第36号
原告陈冠军农村土地承包经营户。
代表人陈冠军，男，1968年1月2日出生，汉族，湖北省通山县人。
委托代理人胡茂生，男，1939年11月11日出生，汉族，湖北省武汉市人。
被告通山县通羊镇人民政府（下称通羊镇政府）。
法定代表人成向阳，通羊镇政府镇长。
委托代理人余月志，通山县通羊镇法律服务所主任。
被告通山县人民政府（下称通山县政府）。
法定代表人胡娟，通山县政府县长。
委托代理人尹斌，通山县政府法制办干部。
第三人郑大清，女，1949年12月12日出生，汉族，湖北省通山县人。
委托代理人陈世学，男，1944年3月4日出生，汉族，湖北省通山县人，系郑大清的丈夫。
第三人郑小玲，女，1977年6月2日出生，汉族，湖北省通山县人。
委托代理人陈智洪，男，1972年4月16日出生，汉族，湖北省通山县人，系郑小玲的丈夫。
第三人陈则义，男，1962年9月5日出生，汉族，湖北省通山县人。
委托代理人陈理，男，1985年7月16日出生，汉族，湖北省通山县人。系陈则义的儿子。
原告陈冠军农村土地承包经营户诉被告通羊镇政府、通山县政府土地行政管理裁决一案，于2015年11月13日向本院提起行政诉讼。本院2015年11月18日受理，于2015年11月26日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月22日公开开庭审理了本案。原告陈冠军农村土地承包经营户及代表人陈冠军和委托代理人胡茂生，被告通羊镇政府的委托代理人余月志，被告通山县政府的委托代理人尹斌，第三人郑大清及委托代理人陈世学，第三人郑小玲及委托代理人陈智洪，第三人陈则义及委托代理人陈理到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2015年8月3日，被告通羊镇政府作出《关于对郑大清、郑小玲与陈冠军、陈则义土地使用权争议的处理决定书》，争议简要情况：郑大清、郑小玲称，1981年下半年，第一轮承包田地到户，郑大清家分得三口人的田地，已耕种几年。其中水田张家畈一丘一斗半，羊塘尾一丘五分，门前畈高坑下一丘一斗半，里头垅两块共三分，薯窖下三分，西垅背两块共一斗，大团嘴五分，竹林背三处共五分，共计三斗半。1984年秋，郑大清到石宕小学任代课老师，由于离家远，无法耕种，就将田地委托陈则长代耕，耕牛、农具全部给他使用，当时双方口头协议：代耕期间，公粮等一切任务由他承担，郑大清回家后，他就全部交还给郑大清。接着，陈世升又从陈则长那里要一半代耕，陈世升死后又由他儿子陈则义代耕至今。陈则长的一半他自己种了两年后，由于耕牛死亡，没有继续耕种，陈世星接着耕种。后来陈则长想要回，陈世星不同意退，陈世星后来又将水田转交给陈早华代耕，陈早华死后又由他儿子陈冠军代耕至今。2005年，当时宋家桥村二组无组长，无人通知郑大清办理二轮延包证手续，村里办证件按农户各自上报的田地及面积进行填证。陈则义、陈冠军趁郑大清在外地不知情，把郑大清家里的田地私自造册，登记在他们的证上。郑小玲是郑大清的儿媳妇，郑小玲和孩子陈润东是农业人口，田地无半分。现要求陈冠军退还属于他家的田地未果。郑大清、郑小玲为了保障自己的土地使用权不受侵害，申请通羊镇政府对本土地使用权纠纷进行处理。通羊镇政府受理该纠纷，并进行了调查、取证。经查：郑大清所述的情况属实，且得到了陈则亚、陈则长、陈则兵、陈细刚、陈世黑多人的证明。宋家桥村民委员会也出具了证明，证明内容与郑大清所述情况一致。同时查明，自第一轮农村田地到户至今，宋家桥村（含二组）未进行农村承包地重新调整。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条之规定，作出如下处理决定：郑大清一轮承包时依法取得的被陈冠军、陈则义二人填入土地承包证部分的土地使用权归郑大清、郑小玲，面积水田共计四斗半、早地共计三斗半。
原告陈冠军农村土地承包经营户诉称，一、二被告作出“通山县政府决定书”及其维持的“通羊镇政府处理决定书”未查明重要事实，主要证据不足。1、“两级政府决定书”称：“同时查明，自第一轮农村田地到户至今，宋家桥村（含二组）未进行农村承包地重新调整”。其所称“查明”实际是未查。首先，宋家桥村二组开展第二轮土地承包时，郑大清一家人居住在城市，郑大清及两个儿子都未主动要求参加第二轮土地承包户，试问第三人郑大清等人是如何知道自第一轮农村田地到户至今，宋家桥村（含二组）未进行农村承包地重新调整“两级政府决定书”也持这种观点，依据何在。其次，原告陈冠军承包经营户在第二轮土地承包中，经宋家桥村村民委员会发包，承包的土地较第一轮承包数多了1.5亩，证明土地作了调整。其他农户也有土地调整的事实存在。再次，陈冠军承包经营户承包的土地，取得了县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，即得到了县人民政府的授权。这种稳定承包权的措施在第一轮承包中所不存在的。基于以上三项事实，足见“两级政府决定书”称“宋家桥村（含二组）未进行农村承包地重新调整”，此言不实。2、“两级政府决定书”称“2005年填发二轮土地延包证，由于当时宋家桥村二组无组长，无人通知第三人（即郑大清）办理证件，申请人（即陈冠军）在此期间将争议地私自造册登记在自己的《土地承包经营权证》上”。这种说法纯属信口雌黄，严重损害了人民政府公正执法的形象。作为文化人的郑大清夫妇从报纸、广播、电视中不能不知道2005年通山县开展第二轮土地承包户等重大事实，如果第三人郑大清2005年决定参加第二轮土地承包，即使无人通知，应回到宋家桥村二组主张权利。但郑大清并未产生参加土地承包的动机，因为10年前政府征收土地尚未推进到宋家桥村。宋家桥村二组村民20余人出具《证明》，有力证明宋家桥村二组第二轮延包土地期间不但有组长，而且组长陈则江非常认真履行职责，召开二组村民大会讨论二轮延包问题，在各方意见统一后，陈冠军与宋家桥村村民委员会签订了《农村土地承包合同》，合同编号：×××××。由治安主任陈则亚填写《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，权证编号为：“×××××”。最后由通山县人民政府和通山县农村经营管理局盖章确认，以上第二轮延包的程序完整、合法。《通山县政府决定书》又认为：“2005年二轮延包，…发包方就将争议地重新发包给申请人陈冠军”。这就承认了原告延包“争议地”是发包方村委会依法处理的，原告不存在“私自造册登记在自己的《土地承包经营权证》上”。3、郑大清一家人1984年户籍转为非农户口之时，将其住房也卖给了同村村民，断绝了回农村的后路。这个事实证明郑大清当初根本就不打算再回到宋家桥村耕种土地。原告在最困难的时期坚持承包耕耘郑大清抛荒的土地，为国家做出了贡献。“两级政府决定书”的行政行为，严重伤害了原告以坚持耕耘土地的方式对国家无私奉献的感情。二、“两级政府决定书”适用法律错误。1、“两级政府决定书”认为“具体到本案中，即使第三人全家户口迁入我县街道，成为城镇户口，也应根据第三人一家的意愿依法保留其土地承包经营权”。其依据的文件是《通山县依法完善农村土地二轮延包工作领导小组》通农地（2005）1号文件第三条第二款规定。“两级政府决定书”适用“通农地（2005）1号文件”第三条第二款规定于本案，与第三人郑大清、郑小玲的情况存在错位，构成适用法律错误。
原告认为，对本案第三人郑大清一家人回村承包土地的请求，适用法律应当坚持如下两条：一是，对于发生在1984年的第三人郑大清一家三人（郑大清及两个儿子）户籍转为非农业户口并交还其在第一轮承包的土地的事实，应当适用“法不朔及既往”的原则。2002年8月29日颁布的《土地承包法》不能朔及郑大清一家原三口人发生在1984年的事项，也不能朔及村委会在1987年对郑大清不耕种的承包地进行再发包而产生的新的承包主体。二是，适用解决农村土地承包纠纷的特别法----《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电（2004）21号）。对于郑大清家在2010年后增加了两口人（第三人郑小玲及儿子）而且是农业户口的事实，应当适用《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电（2004）21号）第三条规定有三层意思：其一，“按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权”。本案郑小玲及其儿子的户口是在2010年后迁入宋家桥村的，没有参加2005年的第二轮土地延包，故郑小玲不存在“承包期”更不存在“承包期内”。其二，“对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作”。基于第三人郑小玲在宋家桥村没有“获得二轮土地延包的承包经营权”，原告当然不存在对第三人履行“承包地还给原承包农户”的义务。其三，“对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决”。本案中，第三人郑小玲及其儿子虽然是农业户口，但他们的户口是在2010年后才到宋家桥村落户的，不符合“户口仍在农村”这个条件。即使宋家桥村民大会或者村民代表大会同意提供土地给郑小玲耕种，也只能“有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决”。而不能改变原告在第二轮土地延包中获得的土地承包经营权。综上，“通农地（2005）1号”文件第三条第二款与《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电（2004）21号）第三条规定有抵触。“两级政府决定书”解决土地承包纠纷适用的“通农地（2005）1号”文件第三条第二款，属于适用法律错误。2、“两级政府决定”支持第三人郑小玲在宋家桥村承包土地的请求，违反了《土地承包法》第三十条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地，妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”规定，郑小玲在嫁到郑大清家做儿媳之前，在原居住地参加二轮延包，有属于她的承包土地。如再在宋家桥二组获得土地，显然不符，其要求收回郑大清在1984年退出承包的土地于法无据。四、“两级政府决定决定”收回陈冠军承包户第二轮延包的部分土地给郑大清、郑小玲耕种，其行政行为违法。一是违反《土地承包法》第二十六条第一款关于“承包期内，发包方不得收回承包地”的规定。二是侵犯了宋家桥村村民委员会的发包权，也侵犯了陈冠军联产承包户的的承包权。
综上所述，“两级政府决定书”未查明本案的重要事实，作出该决定证据不足，适用法律错误，原告为了维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第七款规定，特提起行政诉讼，原告陈冠军请求：1、确认通山县政府2015年10月28日作出的通行复（2015）17号行政复议决定书及2015年8月3日作出的《关于对郑大清、郑小玲与陈则义、陈冠军土地使用权争议的处理决定书》主要证据不足，适用法律错误。2、判决通山县政府2015年10月28日作出的通行复（2015）17号行政复议决定书及2015年8月3日作出的《关于对郑大清、郑小玲与陈则义、陈冠军土地使用权争议的处理决定书》予以撤销。3、本案诉讼费由被告负担。
原告陈冠军向本院提交的证据有：1、原告身份证复印件，证明原告身份主体资格。2、通羊镇政府《对郑大清、郑小玲与陈则义、陈冠军土地使用权处理决定书》，证明被告主体适格，行政行为错误。3、通山县政府通行复（2015）17号行政复议决定书，证明该决定书认定事实不清，程序违法错误。4、《农村土地承包合同》，证明原告系依法承包。5、《土地承包经营权证》，证明领取了土地承包经营权证。6、证人证言陈则亚等18人，证明郑大清转为城市户口后，将一轮承包土地移交宋家桥村二组，后二组将田地给原告父亲承包耕种。7、证明陈则江等20人，证明宋家桥村二组村民承包二轮土地的程序合法。8、证明陈则长，证明郑大清等人拉拢其做虚假证据。9、证明两份，证明1981年-1990年间宋家桥村支书、村长证明郑大清不耕种土地的事实。10、证明陈则亚，证明宋家桥二组二轮承包系组长陈则江、陈则亚所为。
被告通羊镇政府辩称，一、原告诉讼请求无事实依据和法律依据，请求全部不能成立。本案争议焦点：第三人1981年取得第一轮土地承包经营权耕种几年后是否将承包地退还了发包方宋家桥村民委员会，还是流转给本组村民代耕；2005年二轮土地续包时，原告将第三人的一轮承包地与发包方签订二轮承包合同并领取承包证是否合法就此焦点问题，被告认为：
1、1981年第三人全家三口人取得一轮承包经营权水田四斗半，旱地三斗半这是原告已认可不争的事实。1984年第三人到石宕小学任代课老师，为不使承包田地5.7亩（八斗田地换算为5.7亩）抛荒，流转给本集体经济组织成员陈则长代耕，口头约定代耕期间各项税费、公余粮任务由代耕人负担，第三人不代课或回到本集体组织后代耕田地归还。陈则长接受流转代耕5.7亩田地，后分2.85亩给本组村民陈四升代耕，陈四升去世后其子陈则义代耕至今，陈则长代耕两年后由陈世星代耕，后又流转给陈早华，陈早华去世后由其子陈冠军代耕。可见第三人承包的土地流转代耕事实非常清楚，并有本集体经济组织成员陈则亚、陈则长、陈则兵、陈细刚、陈世黑，宋家桥村民委员会等证明材料及县人民政府法制办公室、通羊镇政府、宋家桥村民委员会双方当事人在宋家桥村委会召开的协调会议记录等书证佐证，这些证据已形成整个流转过程事实的链条，充分证明了第三人在第一轮土地承包中享有5.7亩田地的承包经营权及1984年流转给本集体经济组织成员代耕的事实，同时证明了本组对第三人及本集体经济组织土地从未进行过调整，也无第三人应依法向发包方提交的书面退还承包地的申请书。故原告诉称第三人退还承包地给本集体组织无事实依据。
2、2005年二轮延包时，原告将第三人流转给其代耕的田地填在自己承包证上行为除非是将承包地退还了发包方，发包方再通过合法程序将退包的土地调整给原告才合法，否之，该重复对一地承包给农户的土地再发包是“一女嫁了二夫”的违法行为。根据中共中央办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第一项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包再延长了30年，指的是家庭土地承包经营的期限。第二项规定，土地承包再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。第三项规定承包土地“大稳定，小调整”的前提是稳定。小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。可见国家对农村土地承包这一根本国策是根据我国有亿万农民的国情作出的。原告以《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》国办发明电（2004）21号第三条抗辩被告的行政行为是对该紧急通知的曲解，因为通知的“承包期内”包括了一轮承包，而非专指二轮承包，且重点是稳定一轮承包，且2002年8月29日颁布的《土地承包法》是特别法，调整的是从农村土地实行责任承包后的全部行为规范，不存在法不溯及既往原则，且本案纠纷发生在《土地承包法》之后。故原告的二轮延包证的取得明显违反国家对农村土地承包的政策和法律。
二、被告作出的土地行政管理裁决之行政行为合法有据，依法应予维持。被告在前述中已对本案的事实和法律适用作了陈述，现第三人仍有二个农村户口在本集体经济组织生活，其赖以生存的承包地已被他人非法剥夺，原告现占有的土地已远远高于本集体经济组织成员。本是同一集体经济组织成员而不能享受同一待遇，无疑是将第三人全家推向贫困的深渊。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》法释（2005）6号第二十五条第二款规定：承包方的继承人或者权利义务承受者请求在承包期内继续承包的，应予支持。可见第三人仍有农业户口在本集体经济组织，且是第一轮土地承包的权利义务承受者，被告依法作出的具体行政行为合法有据，依法应予维持。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告通羊镇政府提供的证据、依据有：1、通羊镇宋家桥村民委员会证明，证明郑大清在一轮土地承包时已承包田地；二轮延包无人通知续订且田地未调整。2、宋家桥村二组证明，证明第三人1981年在二轮承包时的田地面积地块名称，于1984年流转本组村民陈则长代耕。3、陈则长证明，证明1984年郑大清将承包地全部流转给陈则长，耕牛农具一并交给他，后陈则长流转一半给陈世升耕种，并约定归还。4、陈则亚、二组组长、陈细刚、陈世怀证明材料，证明郑大清一轮承包三口人田地，1984年流转他人代耕，没有通过组长陈世怀。5、二组村民陈则兵等8人证明材料，证明同2。6、1981年至1985年全组各户任务表，证明郑大清一轮承包田地的各项上交任务。7、常住人口登记卡，证明第三人郑小玲，儿子陈润东均为二组农村集体经济组织成员。8、郑大清申请书，证明申请要求收回流转土地并请求政府处理。9、陈冠军二轮延包合同2份，证明郑大清一轮承包田地已被陈冠军登记名下。10、陈则长证明材料，证明陈则长对原告逼迫其所写的材料不认可。11、胡庆元的证明材料，证明陈冠军逼迫村文书为其材料盖公章的事实。12、陈则兵证明材料，证明2005年宋家桥村二组没有组长的事实。13、宋家桥村二组、村民委员会证明材料，证明1981年一轮土地承包时，二组全体未发证。14、县政府、通羊镇政府、宋家桥村协调会记录，证明陈冠军会上称二组未调整土地。
被告通山县政府辨称，一、本案的基本事实，从原告的诉状看，对基本事实部分以下无异议：1981年第一轮土地承包时，争议地属第三人郑大清所有。有争议的是郑大清1984年是否自愿将争议地交还了发包方通羊镇宋家桥村委会。二、县政府作出的通政复（2015）16号行政复议决定事实清楚，证据充分。1、县政府认定宋家桥村自第一轮农村土地承包到户至今，没有召开村民大会或村民代表大会对第一轮农村土地承包经营权进行调整事实确凿。第一，该事实有宋家桥村民委员会2015年1月30日的书证证实；第二，宋家桥村开展二轮延包时，依法应当主动通知第三人参加，而不是第三人主动要求参加。认定发包方宋家桥村民委员会是否对承包地进行调整的依据是《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条的规定，由于当事人不能提交承包工作小组、承包方案、村民会议记录等相关材料，以及宋家桥村民委员会证实没有进行土地调整，足以认定宋家桥村没有对土地重新进行调整；第三，原告土地面积的增加并不能证实宋家桥村对土地重新进行调整，两者没有必然的关系。如果第三人的土地流转给了原告，就必然导致原告土地面积的增加；第四，尽管原告新增的土地面积得到县政府的授权，但因其取得方式违法不应受到法律的保护。理由是没有经过第三人的同意，没有经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。由于原告二轮承包取得的土地承包经营权无论从实体或程序上违法，因此，不应得到法律上的支持。2、2005年二轮土地延包，由于当时宋家桥村二组无组长，无人通知第三人办理二轮土地延包证，发包方就争议地重新发包给原告不但违背了第三人的意愿，而且违反了农村土地二轮延包的政策和法律。第一，该事实有宋家桥村民委员会2015年1月30日的书证及相关证人证言证实；第二，没有经过经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，发包方无权决定将本集体经济组织的土地包括第三人的承包地发包给原告；第三，至关重要的一点就是原告认为第三人的承包地在1984年交还了发包方，而第三人坚称是委托他人代耕。如何进行判断《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条有明确规定，如果发包方不能提供第三人书面交回承包地的通知，就不能证明第三人的承包地在1984年交还了发包方。3、第三人1996年将房屋卖给同村村民情况属实，但第三人并没有全家迁入设区的市，户籍在通羊镇。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定，发包方不得收回承包地。
三、县政府作出的通政复（2015）16号行政复议决定适用法律并无不当。第一，县政府适用的法律是《中华人民共和国行政复议法》，并没有适用其他法律；第二，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户而不是自然人，家庭成员的变化不是调整承包地的法定事由；第三，由于该土地纠纷发生在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之后，并不违反“法不溯及既往”的原则。
四、县政府作出的通政复（2015）16号行政复议决定合法有据。第一，关于“承包期”问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定耕地为30年。在30年土地承包期到期前的1996年4月2日颁发的《湖北省人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》中规定“在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变”。为此，二轮延包期限内仍然属于承包期；第二，在本案中发包方宋家桥村民委员会认为，原告应当返还第三人一轮承包时所取得的承包田地，也应该恢复第三人一轮承包时所取得的承包权。宋家桥村民委员会并没有认为其发包权受到侵犯，实际上，县政府的决定是充分保障了发包人的发包权，也不存在侵犯原告承包经营权的行为。
被告通山县政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书，证明案件的来源。2、通羊镇政府《关于对郑大清、郑小玲与陈则义、陈冠军土地使用权争议的处理决定书》，证确通羊镇政府作出行政行为。3、通山县政府通政复（2015）17号行政复议决定书，证明通山县政府及时送达法律文书。
第三人郑大清、郑小玲述称，一、“两级政府决定书”事实清楚，证据既充分又确凿。两级人民政府为处理我们土地争议的事作了大量工作，并且调查组到宋家桥村二组调查取证，召开几次调解会。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条之规定，承包方向发包方交回承包地要提前半年书面通知，陈冠军、陈则义是无法造假。二、“两级政府决定书”适用法律正确。两级政府决定书适用法律是《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条之规定，与通山县依法完善农村土地二轮延包工作领导小组通农地（2005）1号文件不相抵触。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》就是为了保护第一轮承包户的合法权益不受侵害。国办发明电（2004）21号文件也是为了保护第一轮承包户的合法权益不受侵害。以上都是指导二轮延包的法律和政策。2005年二轮延包时陈冠军和当时的村委会就顶风违法不按法律规定发包。当时指的“承包期”指的是第一轮，应该30年不变，因为还没有进行二轮延包。三、“两级政府决定书”行政行为合法。2002年颁发的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地为30年。土地承包是30年不变，明显是保护第一轮承包户的合法权益。二轮延包时，宋家桥村民委员会违法发包给陈冠军，严重侵犯了郑大清的合法权益。两级政府的行政行为属秉公办案，行为合法。综上，“两级政府决定书”事实清楚，证据充足，程序合法，适用法律正确，应当维持两级政府的决定书。
第三人郑大清、郑小玲提交的证据：1、关于请求确认并恢复土地使用权、土地承包经营权的申请书，证明多次申请要求恢复土地承包权。2、原组长和知情群众证明，证明第一轮土地承包时，郑大清承包了三个人口田地。3、村民陈则长证明，证明承包田地从84年下半年起给陈则长代耕。4、现任组长证明，证明郑大清81年承包三个人口田地，84年交给陈则长代耕。5、徐水清证明，证明承包田地84年给陈则长代耕，再流转给陈世星代耕，水田后租给陈早华代耕。6、陈则斌证明，证明2005年宋家桥村二组没有组长。7、宋家桥村民委员会证明，证明81年至今二组田地从未调整。8、通羊镇人民调解委员会处理意见，证明同7。9、复议申请书，证明二轮延包时，二组无人通知办证。10、调解会笔录，证明同7。11、通羊镇人民调解委员会调处意见书，证明同1。12、郑小玲、陈润东农业人口复印件，证明二人系农业人口。13、关于陈冠军复议申请的陈述意见，证明镇政府处理决定事实清楚。14、关于陈冠军行政诉讼的陈述意见，证明同13。15、郑大清完成义务工任务清草，证明郑大清85年、86年完成义务工任务。16、二组村民和宋家桥村委会证明，证明二组村民在一轮承包时均未发证。
第三人陈则义口头述称，我的陈述意见与原告陈冠军的起诉书意见及诉讼请求一致。第三人陈则义提交的证据有：1、陈则义取得的《土地承包经营权证》及《土地承包合同》，证明第三人取得合法的土地承包经营权。2、陈则义身份证、户口簿、宋家桥村委会证明，证明第三人没有叫陈大业的名字。3、陈则长证明，证明第三人的父亲陈世升没有从他那里接手田地，不存在代耕。4、宋家桥村二组30位村民证明材料，证明第三人陈则义二轮承包程序合法。5、陈则亚、陈则江证明材料，证明陈则义二轮承包程序合法且二组组长为陈则江。6、陈则长证明材料，证明郑大清曾找其出具虚假证明的事实。
本院依职权调查的证据有：1、郑大清、陈世学询问笔录。2、陈则长询问笔录。3陈检询问笔录。4、陈则亚询问笔录。5、胡庆元询问笔录。6、通羊镇宋家桥村二轮延包综合档案材料一宗。
在庭审质证中，各方对对方当事人提交的证据进行了质证，并发表了自己的质证意见。一、原告对被告通山羊镇政府提交的证据1合法性有异议，宋家桥村委与郑大清存在亲属利害关系，该证据不合法。对证据2合法性有异议，没有身份信息，对关联性有异议。对证据3合法性、关联性有异议，没有陈则长的身份信息。对证据4中陈则亚、陈细刚的证言无异议，对陈世怀的证言不予认可。对证据5的合法性、关联性、真实性有异议，不予认可，没有证人信息。对证据6没有原件，有异议。对证据7有异议，郑小玲、陈润东是在二轮承包之后六年，即2011年才迁到二组，2005年郑小玲还不是郑大清的儿媳妇。对证据8有异议，时间是在二轮承包之后，与二轮承包没有关系，那时候郑小玲还不是郑大清的儿媳妇。对证据9无异议，对三性予以认可。对证据10有异议，陈则长也为原告作出了类似的证明。对证据11三性均有异议，证人胡庆元与郑大清有亲属利害关系。对证据12三性不予认可，所述内容不真实，一个组不会没有组长。对证据13无异议。对证据14有异议，因争议双方当时意见较大，双方都没有签字，不能作证据使用。对被告适用法律《土地管理法》第十六条的质证意见为，对前面主体资格方面无异议，但对后面部分持有异议。被告通山县政府、第三人郑大清、郑小玲对被告通羊镇政府的举证的证据均不持异议。第三人陈则义对被告通羊镇政府的举证的质证意见同原告陈冠军质证意见一致。二、被告通羊镇政府对原告的证据1证明无异议。对证据2、3、5、6、7的证明对象有异议。对证据4合同的取得违反法律、法规规定，但对内容不持异议。对证据8不能作证据使用。对证据9不予认可，真实性以法院认定为准。对证据10与本案无关联性，违反了承包法的规定。被告通山县政府的质证意见为，同意通羊镇政府的质证意见，补充说明为对证据6、7不符合证言的形式，证人应该“一人一证”，证据8不能作证据使用。证据9有异议，证人的身份不明确，证人应出庭作证，不能出庭应说明理由，证据10证明谁是组长的权利是民政局，而不是个人，不能达到原告的证明目的。第三人郑大清、郑小玲与通羊镇政府质证意见一致。第三人陈则义对原告的举证不持异议。三、被告通羊镇政府对第三人陈则义的质证意见为，对证据1应由原告举证，而不是自己；证据2无异议；证据3、5有异议，与我方举证相冲突，不能采信；证据4有异议，程序合法与否由法院确认，而不是个人所说，不能采信；证据6有异议，起诉书应向法院起诉。被告通山县政府、第三人郑大清、郑小玲同意通羊镇政府的以上质证意见。原告陈冠军对第三人陈则义所举证据均无异议。四、原告陈冠军对第三人郑大清、郑小玲的质证意见为，对其提交被告通羊镇政府证据的质证意见已发表；另对证据18可以证明当时有组长，不是陈则江就是陈则亚；对证据19有异议，所说内容与事实不相符，当时人外出务工，而组里村里为了完成任务肯定会安排人耕种，与本案无关联性。被告通羊镇政府、被告通山县政府不持异议。第三人陈则义同意原告的质证意见。五、原告陈冠军、被告通羊镇政府、第三人郑大清、郑小玲、陈则义对被告通山县政府的程序性证据不持异议。六、被告通羊镇政府对本院调查的证据的质证意见为，对陈检的笔录属法院调取，真实性无异议，但与本案缺乏关联性；对胡庆元、陈世学、郑大清的笔录无异议；对陈则长笔录的真实性由法院评判，因他为双方都作了证：对陈则亚笔录的真实性由法院评判；对宋家桥村二轮延包档案中相关政策文件真实性无异议，对该村二轮延包会议记录材料的真实性无异议，对其他资料记录与本案无关联性。被告通山县政府对本院调查证据的质证意见为，对所有的笔录真实性、关联性不持异议，合法性由法院评判；对宋家桥村二轮延包档案材料真实性、关联性不持异议。第三人郑大清、郑小玲对本院调查证据的质证意见为，对陈则亚笔录内容的真实性有异议；对陈则长笔录内容的合法性有异议；对胡庆元笔录内容的真实性、合法性、关联性均无异议；对陈检笔录部分内容持有异议；对宋家桥村二轮延包档案材料中通羊镇政府的红头文件是依据县政府文件来们，是真实性的，但是，宋家桥村二轮延包时没有通知我，我并不知情。原告陈冠军的代理人对本院调查的陈则长、陈则亚、陈检、胡庆元、郑大清笔录和宋家桥村委会二轮延包档案材料的质证意见为，对宋家桥村二轮延包报送的方案经过镇政府批复，对方案和批复的真实性、合法性、关联性无异议，因此，土地承包合同和政府颁发的土地经营权证不能被推翻，对挡案中其他国家政策文件予以支持。对郑大清的笔录所属证明的目的有异议，其土地已经被陈冠军、陈则义父子耕种三十多年，这个事实不能推翻，历史不能倒回去。对陈则长的笔录无异议，他陈述的内容是真实的，他只代耕其中四块田地，且耕种一年。同时他耕种田地没有交给陈早华、陈世升两人。郑大清把写好的作证材料让他照抄，他所说的起诉状就是对她的不满。对胡庆元的笔录无异议，他陈述田和地没有人耕种后，为完成国家的任务，当时的组长重新发包给陈早华和陈世升耕种，他的证词与陈则长证词是一致的。对陈则亚的笔录无异议，他证明村里的二轮延包汇总资料是真实的，在2005年二轮延包时，郑大清当时没有回来要求承包土地，且她儿媳郑小玲在二组没有房屋也不住在那里。第三人陈则义的质证意见与原告代理人的质证意见一致。
本院认为，对被告通羊镇政府和第三人郑大清提交的证人证言类证据，可证明一轮中郑大清领取承包地基本事实，但上述证据缺乏证人的基本信息，且未出庭作证，故不能形成证据链条从而起到证明其自找对象转包承包地，同时与转包人陈则长之间没有承包时间、地块、方位、面积及归还事项的书面约定权利义务证明作用。对陈则长的证人证言因其对双方均作证，且结合本院对其调查均无法证明再归还原承包人及其重新流转承包的基本事实。而对原告陈冠军及第三人陈则义提交的证据及全组相关二轮承包合同，可以形成证据链证明属经过全县开展二轮承包期间的相关程序签订成立的基本事实。对本院依职权调查证据及宋家桥村二轮延包档案材料，均可以证明全县依法依规依程序开展农村二轮延包的基本事实，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以采信。对被告通山县政府程序证据予以采信。
根据以上认定的有效证据并结合当事人的陈述，本院可以认定以下事实：
1981年下半年，第一轮承包田地到户时，分得郑大清本人及大儿子和二儿子三口人的田地，其中水田面积四斗半，旱地面积三斗半。1984年秋，郑大清因到石宕小学任代课老师，就自行将垅里和高坑下两处合计两斗面积田地委托陈则长代耕，陈则长耕种半年后，不想继续耕种就找到郑大清那里退还承包田地。之后，原告的父亲陈早华及第三人陈则义的父亲陈世升，接手耕种现有的各自田地面积。2004年12月4日，全县广泛开展农村二轮土地延包宣传发动工作，时任县政府副县长祝文广在通山电视台发表电视讲话，通山报社《通山声屏》报全文刊登祝文广电视讲话及相关法律政策依据。2005年3月，通羊镇发布通羊政发（2005）3号、4号文件《关于成立依法完善农村土地二轮延包工作领导小组的通知》、关于印发《通羊镇依法完善农村二轮延包工作方案》的通知，该方案通知中对指导思想、基本原则、政策界限、工作目标、实施步骤、组织领导均作出明确规定和要求。其中：（一）关于确权确地的基本依据问题。确权确地应以村为单位进行，也可以村民小组为单位进行。二轮延包以户口和二轮延包耕地面积作为依据，没有开展二轮延包和二轮延包没有完成的，以一轮承包耕地面积作为依据。一轮承包土地调整变动频繁，原承包关系变化大的，可以税费改革时核定到户的计税面积作参考。（二）关于举家外迁、外出务工经商和抛荒弃田户的确权确地问题。对举家已迁到城镇（设区的市除外）落户的，本人有要求，应保留其承包地，并通过协商，依法做好承包经营权流转工作。（三）关于自行委托代耕、自找对象转包农户的确权确地问题。对前些年自行委托代耕、自找对象转包，当时既无协议又未签订流转合同，现在又想要回承包地的农户，村组织要做好工作，恢复原承包户的承包经营权，引导其继续流转，签订规范的流转合同。该工作方案对实施步骤规定为：第一步宣传政策，统一思想。第二步调查摸底，分类登记。工作组和村组干部对农户承包的土地情况进行全面摸底登记，逐村逐组逐户填写好《农户土地承包情况摸底表》，同时分头走访农户，重点关注无地户、弱势群体、特殊群体，了解土地纠纷的真实情况。2005年3月26日，宋家桥村成立了二轮延包工作领导小组，组长朱忠良（村支书），副组长方木林（村主任），成员（十四个组组长）胡五生、陈则亚、方杨忠、方杨国、宋芳泉、朱旺生、朱希林、胡庆元、胡细进、方扬育、张钦林、陈则兵、宋同生、方名炎。2005年4月3日，宋家桥村民委员会组织召开延包工作领导小组成员会议，确定全村确权确地方案为：1、本村各组各户承包面积以二轮承包面积作为依据，以税费改革面积作为参考，大体保持不变。2、人均承包耕地不尽合理，鉴于政策要求，不作大的调整，各组百分之九十五以上群众同意调整，可依法进行调整。3、死亡绝户原承包的土地，暂由直系亲属管理。4、近几年弃耕抛荒户，本次回来要求田地耕种的，按原面积确权确地。5、原外出经商户、逃税户、逃避计划生育户，按二轮承包面积予以确权确地。6、新增人口本次要求承包土地，有机动地的从机动地中解决，无机动地的，不予增补面积。2005年4月10日，通羊镇政府批复宋家桥村报送的《依法完善农村土地二轮延包工作方案》和各组《确权确地方案》。从2005年4月份起，宋家桥村民委员会共与宋家桥村第二村民小组70户村民签订《农村土地承包合同》，陈冠军与宋家桥村村民委员会签订了《农村土地承包含同》，合同编号：×××××。由陈则亚填写《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，权证编号为：“×××××”。陈则义与宋家桥村村民委员会签订《农村土地承包合同》合同编号：×××××，由陈则亚填写《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，权证编号为：“×××××”。2008年12月20日，第三人郑大清以第一轮承包拥有三个人口土地承包经营权，耕种几年后因代课便请人代耕，二轮延包在外地，村、组没有通知本人办理二轮延包证件为由，向县、镇、村提出要求恢复土地经营承包权申请，2015年5月25日，郑大清再以大儿媳郑小玲、孙子陈润东系农业人口，无田、地半分，请求被告通羊镇政府确认并恢复本人土地承包经营权，将陈冠军、陈则义占用的田地返还。通羊镇政府受理该纠纷后，经对郑大清提供的证人陈则亚、陈则长、陈则兵、陈细刚、陈世黑等人的证人证明、宋家桥村民委员会出具的证明，认定与郑大清所述情况一致，且第一轮农村田地承包到户至今，宋家桥村（含二组）未进行农村承包地重新调整。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条之规定，作出如下处理决定：郑大清一轮承包时依法取得的被陈冠军、陈则义二人填入土地承包证部分的土地使用权归郑大清、郑小玲，面积水田共计四斗半、早地共计三斗半。
同时查明，2011年10月18日，第三人郑小玲因与郑大清大儿子陈智洪再婚，郑小玲的户口从通山县通羊镇黄金咀村八组迁到通羊镇宋家桥村第二村民小组。双方婚生儿子陈润东户口于2013年4月28日补报往年出生，户籍一并落到通羊镇宋家桥村第二村民小组。目前，郑小玲和陈润东母子没有在宋家桥村第二村民小组居住。
本案的焦点问题为：本案二被告的处理决定及维持决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处理结果是否合法。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告享有法律法规规定的土地所有权和使用权争议行政裁决的法定职责，是本案适格的诉讼主体。关于被告的处理决定及维持决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处理结果是否合法问题。本院认为，第三人郑大清在1981年取得第一轮土地承包经营权耕种后是否将承包地退还了发包方宋家桥村民委员会，还是流转给本组村民代耕；2005年二轮土地续包时，原告将第三人的一轮承包地与发包方签订二轮承包合同并领取承包证是否合法是本案争议的焦点。本案中，第三人郑大清1981年全家三口人取得一轮土地承包经营权这是原告已认可不争的事实。1984年下第三人到石宕小学任代课老师，为了不使承包田地抛荒、郑大清私自流转给本集体经济组织成员陈则长代耕，陈则长在第三人不代课或回到村民小组后田地归还。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方…”。中共中央办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第一项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包再延长了30年，指的是家庭土地承包经营的期限。第二项规定，土地承包再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。第三项规定承包土地“大稳定，小调整”的前提是稳定。小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。本案在2005年二轮延包时，原告将第三人流转给其代耕的田地填在自己承包证上行为除非是第三人向发包方提交的书面退还承包地的申请书，将承包地退还了发包方通羊镇宋家桥村民委员会和第二村民小组，发包方再通过合法程序将退包的土地调整给原告才合法。因此，被告通羊镇政府作出的土地使用权争议处理决定行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告陈冠军的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告陈冠军负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数和代表人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人提交上诉状时应预交上诉案件受理费50元，款汇户名：湖北省咸宁市中级人民法院，开户银行：农行咸宁市金穗支行，账号：17680601040004550，上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交或未定额预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘亚军
人民陪审员 顾秋玲
人民陪审员 林绪雍
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 廖清海
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。