海南省儋州市人民法院民 事 判 决 书（2017）琼9003民初7316号原告：海南省儋州市鹿母湾林场，住所地海南省儋州市鹿母湾林场场部。法定代表人：陈金泉，该林场场长。委托诉讼代理人：刘沙沙，北京盈科（海口）律师事务所律师。被告：邓宇泽，男，1974年8月27日出生，汉族，海南省海口市人，住址海南省海口市。委托诉讼代理人：李亚雄，海南日新律师事务所律师。委托诉讼代理人：倪付贵，海南日新律师事务所律师。原告海南省儋州市鹿母湾林场（以下简称鹿母湾林场）与被告邓宇泽农村土地承包合同纠纷一案，本院于2017年11月21日立案受理，依法适用简易程序于2017年12月27日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人刘沙沙、被告委托诉讼代理人李亚雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、变更原告鹿母湾林场与被告邓宇泽2011年1月1日签订的《土地承包经营合同书》与《补充合同》约定的承包期限为30年（即2011年1月1日至2041年1月1日），土地租金自2018年1月1日起为60元/亩/年，每隔五年的土地租金在原基础上增加15%，在土地承包期内土地不得转包、转让；2、本案诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告变更其诉请的土地租金自2018年1月1日起为43元/亩/年，每隔五年在原基础上增加15%。事实和理由：根据海南省人民政府专题会议纪要《研究最大化发挥土地资源效益问题》、海南省林业厅关于印发《海南省国有林场林地“三过”问题解决方案》的通知、儋州市农业委员会关于印发《关于对第七届省委第一巡视情况反馈意见整改工作方案》的通知、儋州市农业开发用地管理若干规定以及中欧审字【2017】06003号《专项审计报告》的建议，原告发包的国有土地如存在租期超过30年，租金低于每亩每年50元，连续撂荒2年以上或者拖欠租金的问题，则被称为租期过长、租金过低、面积过大的“三过”土地。自2016年开始，国有林场林地一律不得外包（或出租），包括到期续包或续租等。外包的林地一律不得转包，承包期满后一律依法收回。对于存在“三过”问题的土地，原告必须整改，必须变更或解除存在“三过”问题的《土地承包经营合同书》（具体变更内容依照《儋州市农业开发用地管理若干规定》）。鉴于此，涉案承包土地存在租期过长、租金过低的问题，原告因此提起本案诉讼请求。原告认为涉案承包土地存在“三过”问题，海南省政府和儋州市政府职能部门多次发文明确要求原告申请法院变更或者解除涉案合同。这属于合同成立后，客观情况发生当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，符合合同法司法解释二的相关规定。参照《儋州市农业开发用地管理若干规定》的土地发包年限和价格规定，原告代表国家管辖范围内的国有林场林地发包年限最长为30年，价格每年每亩不低于50元且每5年在原有基础上增加15%。被告不可转包转租土地，如果可以转租转包原告将以书面形式告知被告。原告发包的土地剩余租期有30年、50年甚至更久，若发包土地租金价格仅维持在10多块钱的水平，继续履行合同对原告也是极为不公平，也会导致国有资源巨额浪费。且根据上述规定，凡连片用地超过6.66公顷的农业开发项目，承包方必须持市政府职能部门批准的立项文件并经市土地、农业部门审核同意。儋州市政府对于存在“三过”问题的涉案土地，绝不会批准同意承包方进行农业种植、开发。因此，如不变更合同条款，被告不能在涉案土地上面继续种植林木或从事其它经营项目，涉案合同从客观上也不能实现合同目的。原告请求法院支持诉请，让原告能够尽快完成各级政府职能部门交办的“三过”土地清理整顿工作，让国有林场能够规范化运作林地使用权，杜绝国有资源的继续流失。被告辩称，原告鹿母湾林场与被告在2011年1月1日所签订涉案合同及补充合同合法有效,未经被告同意，原告无权单方变更合同；依据《合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。本案原告既未与被告协商一致，也未出现合同约定的合同变更事由，因此被告认为原告的诉求无法律依据；原告请求变更合同条款的根据是当地地方的行政批文或省政府的相关文件，被告认为地方行政法规和政策与国家法律相冲突，不能作为变更合同的依据；依据最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，法律规定的情势变更事由应当是发生在合同签订以后无法预见的非商业风险。《儋州市农业开发用地管理若干规定》颁布时间是2002年4月19日，在原、被告双方于2011年1月1日签订《土地租赁经营合同书》与《补充合同》之前，且该涉案合同已经备案并颁发《林权证》，因此原告依据《儋州市农业开发用地管理若干规定》变更承包期限和租金，不符合情势变更的法律要件，被告认为应当依法驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对原告提供的证据，经被告质证对真实性均无异议，对合法性及关联性有异议，本院认为原告提供的证据均与本案待证事实有关，且来源合法，予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据及庭审笔录，本院认定事实如下：原告鹿母湾林场是全民所有制企业。2011年1月1日，原告鹿母湾林场（甲方）与被告邓宇泽（乙方）签订《土地租赁经营合同书》，约定甲方同意将其拥有使用权的土地发包给乙方发展橡胶林、水果林、经济林、生产。甲方发包给乙方的残次面积为400亩，其位置与四至范围及相关的具体情况如合同附图（附件一）所示。最终实际面积以林地种植完毕后，甲、乙双方通过GPS卫星定位系统测量的结果为准，东至周礼安胶园，南至橡胶园，西至林成文林地，北至苏亚弟林地。取得测量结果后，乙方于五日内通过甲方并由甲、乙双方共同到测量结果进行签章确认，经确认的测量结果作为合同附件（附件二）。如甲方不会同进行测量，乙方可单方进行测量。使用承包期限自本合同签订之日起共伍拾年，即从2011年1月1日至2061年1月1日止。在承包期限内，乙方自主经营。乙方自签订合同之日起，承包期限内，每一周年支付甲方土地租金17元/亩共6800元，在每年的1月1日前交清，如有延误，则每天按延迟付款部分金额3‰的标准支付违约金。合同第四条约定，下列情况之一，皆构成合同变更或解除之事由：经甲、乙双方协商一致，同意解除本合同；生产基地被国家征用；因不可抗力造成本合同无法履行；本合同规定的其他变更或解除事由。同日，双方签订《补充合同》，约定甲方2011年1月1日发包给乙方的荒山地总面积400亩，用于营造经济林、橡胶及槟榔种植基地。经双方及林业部门参加通过GPS卫星定位系统测量的结果为一块土地共400亩，按原合同条款不变发包给乙方经营，土地四至为东至周礼安胶园，南至橡胶园，西至林成文林地，北至苏亚弟林地。甲方同意延长承包期限为柒拾年（2011年1月1日至2081年1月1日止）。补充合同与原合同有同等法律效力。2011年6月29日，被告邓宇泽取得涉案承包地上林木的《林权证》，证上记载林地面积400亩，土地四至为东至周礼安胶园，南至橡胶园，西至林成文林地，北至苏亚弟林地，地上树种为槟榔、桉树，株数为44000棵，林地使用期为50年，终止日期2054年3月1日。2002年5月1日开始实施的儋府[2002]27号《规定》第七条规定，国有土地使用权承包最长年限为30年，土地对外流转中的特殊农业开发项目确需延长期限的，经报省人民政府批准后方可延长。第九条则对不同地区的土地流转价格制定了指导价，其中：番加等土地开发条件较好的承包金每年每亩不低于60元，土地开发条件一般的承包金每年每亩不低于50元。流转期限超过5年的，每隔5年土地承包金在原基础上增加15%，宗地承包价格允许下浮，但下浮幅度要控制在该地区同期同类宗地承包指导指导价格的15%内。海南省人民政府于2016年8月对土地承包流转存在“三过”（出租面积过大、租期过长、租金过低）问题的清理工作做安排部署。海南省林业厅于2017年2月通知要求各市县林业局、省属各林场以保护国有林场合法权益和规范林地管理为目标，认真解决林场林地“三过”问题。原告于2017年委托海南中欧会计师事务所有限公司，对鹿母湾林场对外承包合同的签订及履行情况及其他事项进行审计。该公司于2017年6月29日作出中欧审字[2017]06003号《专项审计报告》，其中报告载明：邓宇泽承包面积400亩，期限为70年，租赁价格每年每亩17元，该承包期限及承包价格不符合儋府[2002]27号《规定》中“承包最长年限为30年”“土地开发条件较好的承包金每年每亩不低于60元，土地开发条件一般的承包金每年每亩不低于50元”的规定。2016年10月至2017年期间，为解决“三过”问题，原告数次召集承包户专门召开会议进行协商。儋州市农业委员会于2017年12月18日出具《关于鹿母湾林场土地承包相关问题的批复》，批复意见为：针对鹿母湾林场变更土地承包面积、租金、租期等事项，租期30年从林场与承包方最早的原签约时间开始计算；土地租金以《儋州市农业开发用地管理若干规定》的指导价为准，可参照同类地区（番加）的地租执行，必须在原有基础上每5年增加15%;原《林权证》依据变更后的合同内容变更原《林权证》登记的林地面积、林地使用期、终止日期、四至范围等事项，土地面积及四至范围以最新实地测量的承包地界为准；对于林场存在“三过”问题的土地，根据省林业厅和儋州市政府的有关规定处理。本院认为，本案是原告鹿母湾林场将国有林地发包给邓宇泽承包经营用于种植林木，双方因承包合同条款的变更问题发生争议。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十四条的规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照物权法的有关规定。故本案合同纠纷可适用物权法的有关规定予以处理。《中华人民共和国物权法》第一百二十六条第一款规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。本案中，原告鹿母湾林场将林地发包给被告邓宇泽，约定的承包期为70年，该约定的承包期没有超过该法律规定的70年限。原、被告于2011年1月1日签订《土地租赁经营合同书》、《补充协议书》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，该合同合法有效，对双方当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。从审理情况及本案各方当事人的诉辩主张看，本案争议焦点为：原、被告签订的《土地租赁经营合同书》、《补充协议书》约定的承包期限及承包金是否应当适用情势变更原则进行调整。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条的规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。”根据上述法律规定，情势变更规则的适用条件一般为：（1）作为缔约基础的情势发生变更；（2）该情势变更系当事人缔约时无法预见、不可归责于当事人且与可得利益损失之间具有相当因果关系；（3）维持合同原有效力显失公平或者不能实现合同目的。本案，原、被告于2011年1月1日签订合同，而2002年5月1日实施的儋府[2002]27号《规定》已明确除海南省人民政府批准延长之外，国有土地使用权承包最长年限为30年及儋州市各地区不同土地开发条件的土地承包金价格。原告在与被告签订合同时已明知土地承包金市场价格早已发生变化且政府部门对土地承包金价格及承包期限有明确的指定性意见，但仍对这个变化自愿承担风险并不违反相关法律规定。另外，海南省林业厅等相关行政文件精神和指导意见不能视为作为缔约基础的情势已发生变更。原告在作为缔约基础的情势未发生变更的情况下，根据相关行政文件的精神和指导意见请求变更合同约定的土地承包期限及承包金，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条关于适用情势变更的条件，本院不予支持。诉讼过程中原告申请对涉案土地租金价格按照市场价格进行评估鉴定，该鉴定事项对案件处理结果无影响，本院不予准许。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下：驳回原告海南省儋州市鹿母湾林场的诉讼请求。案件受理费3617元，由原告海南省儋州市鹿母湾林场负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。审判员  赵敬义二〇一八年二月十三日书记员  孙桂莲附：本案适用法律条文《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。《中华人民共和国物权法》第一百二十六条耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。第一百三十四条国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。