中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1802号再审申请人（一审原告、二审上诉人）阜阳市第二建筑工程公司，住所地安徽省阜阳市颍州区颍上北路330号。法定代表人徐子明，该公司负责人。委托代理人陈炜，北京华京律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号。法定代表人张银军，该区人民政府区长。原审第三人阜阳市第十中学，住所地安徽省阜阳市颍河东路***号。法定代表人陈雷，该校校长。阜阳市第二建筑工程公司（以下简称阜阳二建公司）因诉阜阳市颍东区人民政府（以下简称颍东区政府）土地征用、划拨一案，不服安徽省高级人民法院作出的（2016）皖行终650号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员阎巍、刘慧卓、刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。安徽省阜阳市中级人民法院一审查明：1981年、1982年和1988年期间，经原阜阳市人民政府批准，阜阳二建公司为开办预制构件厂与原阜阳市闸东公社东平大队牛庄生产队协议有偿使用该生产队土地7557平方米，折合11.34亩，土地四至范围：东至阜阳市第十中学（以下简称阜阳十中），西至原阜阳地区大修厂、侨丰电器厂，南至原阜阳地区大修厂，北至颍河东路。1995年6月21日，原阜阳市人民政府依法为阜阳二建公司颁发了国有土地建设用地使用证。1998年1月21日，颍东区政府作出《关于阜阳十中用地问题的会议纪要》载明，决定征用阜阳二建公司下属单位预制厂所在地用于阜阳十中扩建，以阜阳十中为名征地，阜阳十中以地换地。1998年7月1日，颍东区政府作出《阜阳十中用地协调会议纪要》载明，经与会同志反复磋商，达成共识，取消原纪要以地换地、以房换房的意见，划拨征用阜阳二建公司预制厂南边部分计6.015亩土地，每亩按16400元的标准补偿。两次会议阜阳十中校长和阜阳三建公司经理均参加。1998年7月3日，阜阳十中与阜阳二建公司签署转让土地协议书。2001年4月10日，阜阳市人民政府批准阜阳十中与阜阳二建公司的土地转让。2001年4月11日，阜阳市人民政府为阜阳十中颁发了阜东国用(2001)字第A120121号国有土地使用证，为阜阳二建公司颁发了阜东国用(2001)字第A120132号国有土地使用证。该院认为：本案的争议焦点为颍东区政府是否实施了征用阜阳二建公司土地的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定，行政行为的存在是提起行政诉讼的必要条件。颍东区政府1998年1月21日的会议纪要已被同年7月1日的会议纪要取代。7月1日的会议纪要载明，该次会议是有副区长主持，该区教委、建委、土管分局及阜阳二建公司、阜阳十中参加的协调会。会议本着支持教育发展又兼顾企业利益，经反复磋商达成共识。因此，该会议纪要的内容系在颍东区政府的主持下各方协商的结果，不具有行政强制力，不具有行政行为的基本特征，颍东区政府并未实施征用阜阳二建公司土地的行政行为。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，于2016年7月4日作出（2016）皖12行初44号行政裁定，驳回阜阳二建公司的起诉。阜阳二建公司不服，提起上诉。安徽省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。该院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，当事人提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，阜阳二建公司具体的诉讼请求为“确认颍东区政府在1998年1月21日和1998年7月1日征用、划拨其6.015亩国有土地使用权的行政行为无效。”因阜阳十中取得阜阳二建公司的国有划拨土地使用权，是基于1998年7月3日双方之间签订的转让合同并经阜阳市人民政府批准，颍东区政府并没有实施“征用”（收回）阜阳二建公司土地、再“划拨”给阜阳十中的行政行为，故阜阳二建公司的起诉无事实依据，不符合起诉条件。实质上，本案中阜阳二建公司是诉1998年1月21日和1998年7月1日颍东区政府作出会议纪要的公文行为。1998年7月1日的会议纪要取消了1998年1月21日会议纪要中以地换地、以房换房的意见，该会议纪要虽然记载有“划拨征用”阜阳二建公司土地的表述，但同时记载“会后由阜阳二建公司和阜阳十中达成协议，区土地局给予办理相关手续”，1998年7月3日双方又实际签订了转让合同，故该表述不能改变阜阳二建公司和阜阳十中作为涉案国有划拨土地使用权转让人和受让人的法律地位，并不能产生新的权利和义务关系，不具有行政法律效力。该会议纪要反映的内容为颍东区政府主持协调阜阳十中扩建用地问题，仅具有指导意义，不具有强制力和可诉性，且时任阜阳二建公司的负责人参加了协调会，知道会议纪要的内容，故阜阳二建公司提起本案诉讼也早已超过从其知道会议纪要内容之日起最长不得超过2年的法定起诉期限。综上，一审裁定驳回阜阳二建公司的起诉，并无不当。阜阳二建公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，于2016年12月6日作出（2016）皖行终650号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。阜阳二建公司不服，向本院申请再审称:一、安徽省高级人民法院违反法律规定的诉讼程序，未向再审申请人送达再审被申请人的上诉答辩状，剥夺了再审申请人的答辩权利，且未告知二审诉讼权利义务，也未询问再审申请人是否申请回避等，严重影响案件公正审判；二、1998年7月1日，颍东区人民政府办公室制定的《阜阳十中用地协调会议纪要》和1998年1月21日颍东区人民政府办公室制定的《关于阜阳十中用地问题的会议纪要》是相互补充的关系，1998年7月1日《阜阳十中用地协调会议纪要》是对1998年1月21日《关于阜阳十中用地问题的会议纪要》的落实、补充、完善和承继，本案第三人和再审申请人在1998年7月3日签订的《协议书》也是为了落实再审被申请人上述两个会议纪要中的强制性规定而签订；三、1998年7月1日会议纪要前，再审被申请人已经决定对再审申请人土地、房屋和场地实施了强制划拨征用和强制拆迁；四、一审裁定认定颍东区政府并未实施征用二建公司土地的行政行为的事实是错误的；五、1998年7月3日的《协议书》是落实再审被申请人的两次会议纪要的强制性规定而签订的，二审裁定书颠倒该两次会议纪要和该协议书的因果关系，错误认为阜阳十中取得土地使用权是基于转让合同和阜阳市人民政府的批准，进而错误认定再审申请人的起诉无事实依据，不符合起诉条件；六、再审被申请人的两次会议纪要对再审申请人权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的行政行为。一、二审裁定适用法律错误；七、再审申请人的起诉没有超过法定起诉期限。再审申请人提起的行政诉讼请求是要求确认再审被申请人行政行为无效。无效行政行为，自始无效，与之相关的人，可以在任何时候请求确认该行为无效；八、一审、二审裁定将再审被申请人作出行政行为以后出现的证据作为认定案件事实的依据，违反法律规定；九、二审法院没有仔细阅卷，再审申请人的原法定代表人杨军已经被职工大会罢免，现任法定代表人为徐子明。请求：一、撤销安徽省高级人民法院（2016）皖行终650号行政裁定；二、撤销阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初字第44号行政裁定；三、再审裁定本案由阜阳市中级人民法院继续审理。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，阜阳十中取得阜阳二建公司的国有土地使用权，是基于1998年7月3日双方之间签订，并经阜阳市人民政府批准的转让协议。虽然阜阳市颍东区人民政府办公室1998年7月1日作出的《阜阳十中用地协调会议纪要》第三项载明：“由区教委上报立项，划拨征用二建预制厂南边部分计6.015亩土地”，但是没有证据表明颍东区政府实际实施了“征用”阜阳二建公司土地，再“划拨”给阜阳十中的行政行为。再审申请人与阜阳十中签订协议书虽然是根据颍东区政府1998年7月1日所作会议纪要进行的，但该会议纪要是在颍东区政府组织下，各方当事人进行协商达成一致意见基础上形成的结果，并不具有强制执行力。再审申请人起诉要求确认颍东区政府于1998年1月21日和1998年7月1日征用、划拨其6.015亩国有土地使用权的行政行为无效，缺乏事实根据。至于再审申请人所提二审法院剥夺答辩权利等主张，因没有事实和法律依据，本院不予支持。故，一审法院裁定驳回起诉，二审法院驳回上诉，维持原裁定，并无不当。阜阳二建公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人阜阳市第二建筑工程公司的再审申请。审 判 长  阎 巍审 判 员  刘慧卓审 判 员  刘京川二〇一七年四月二十八日法官助理  朱瑞强书 记 员  王 宁