广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第36号
上诉人（原审原告）：云城区南盛镇七洞村委会榄坳村民小组。
负责人：梁水呀，该村民小组组长。
委托代理人：梁均令，男。
被上诉人（原审被告）：云浮市云城区人民政府。住所地：云浮市云城区解放中路**号。
法定代表人：欧皓，区长。
委托代理人：廖昆仑，云城区林业局干部。
委托代理人：王温潮，云浮市云城区人民政府法制局干部。
原审第三人：云城区南盛镇七洞村委会新村村民小组。
负责人：黄树林，该村民小组组长。
委托代理人：黄石林，男，系该村村民小组副组长。
上诉人云城区南盛镇七洞村委会榄坳村民小组（以下简称榄坳村民小组）因与被上诉人云浮市云城区人民政府土地行政裁决纠纷一案，不服云城区人民法院（2015）云城法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人榄坳村的负责人梁水呀及委托代理人梁均令，被上诉人区政府的委托代理人廖昆仑、王温潮，原审第三人云城区南盛镇七洞村委会新村村民小组（以下简称新村村民小组）的负责人黄树林及委托代理人黄石林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：争议的土地位于南盛镇七洞村委会辖区内，座落在新村村民小组村民居住地后背，地名为“大圳下”，面积约12亩，四至范围是：东至新村屋背，南至竹树边水圳，西至鹅公田大圳遗址，北至与石背石脚村耕地交界，详见附图。按照土地来源争议土地共分三小块：第1小块、第2小块、第3小块。第1小块和第3小块是由新村村民小组的村民开荒形成的“四边地”，第2小块是原七洞大队安置给新村村民小组村民使用的蔬菜基地。争议土地现种植有由新村村民种植的经济作物。
2013年4月，新村村民小组因饮用水困难拟在屋背山新建一水池用来蓄水，在上级水利部门拨给相应项目建设资金后将工程发包给云安县建筑工程有限公司承建，2013年7月16日动工当天因榄坳村民小组部分村民阻挠，引发本案争议。新村村民小组遂提出申请，请求对争议的土地进行确权。
上世纪七十年代初，朝阳公社为建新村坑水库，将当时的黄屋二队曾姓和黄姓社员迁移到七洞大队的“大山”的山脚，即现新村村民小组的居住地，成为一个新的农村农民集体。原七洞、朝东两大队负责该项工作，两个大队各自抽出了相应的土地用于移民安置，七洞大队的安置与本案争议有关，其中，位于黄子参旧屋背与鹅公田大圳之间的3亩土地（即现争议的第2小块）则作为蔬菜基地划拨给新村村民小组使用。安置工作落实后，新村村民小组村民还在蔬菜基地两旁开荒扩种，形成了两块“四边地”，即现在的第1小块与第3小块，上述三小块土地一直由新村村民小组村民使用。
八十年代初，当时的云浮县人民政府颁发了云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》给榄坳村民小组，证内记载的“大山”林地与争议案件相关，记载的面积为5亩、四至范围为“东至山脚公路，南至新路岭，西至榄一队山界，北至山顶石背坑”。登记的范围包括鹅公田大圳面的旱地及鹅公田大圳下争议土地范围。因该证的东至山脚公路，其在山脚与公路之间有石背村的鱼塘、水田和新村村民小组的房屋，也位于《云浮县山权林权证》记载的四至范围内。
根据广东省测绘局1984年10月调绘，1986年出版的地图，图幅号F-49-45-41（鹅公田），按照图例标定，旱地与树林的地类分界线在海拔高度195至205米的之间，新村村民小组建水池的地点为争议地域的最高点，位于海拔高度为160至165米，争议土地最高点界线已低于旱地与林地的分界线，落在非林地的范围，2003年界定林权改革时，争议土地范围属于非林地范围，双方的代表当时也曾签名确认。县国土部门提供的《2010年度土地利用分布图》，证实本案争议土地的用途为园地，而不是林地。
2005年2月28日，原云安县人民政府制作云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》。该证登记林地所有权权利人是云安县南盛镇柒洞村委杬凹村，林地座落打石冲，面积378亩，四至：东北至石背村交界；东南至大窝村委交界；西南至枧岭村委交界；西北至枧岭村委交界。云浮市云城区人民政府认为该证是根据云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》而换发的新版林权证。经本院核对云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》所附的林地四至范围图、换证时的现场四至确认图以及村委林地公示图，该证所登记的林地范围有部分同样位于新村居住地后背，但界至位置高于本案争议土地，并未包含现本案争议的土地。云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》至今仍存放在林业部门未发出。
2014年2月19日，原云安县人民政府就本案争议的土地曾作出云县府（2014）3号《关于南盛镇七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地争议的处理决定》，决定争议范围内的土地属于新村村民小组集体所有。榄坳村民小组不服该处理决定，于同年4月8日向云浮市人民政府申请行政复议。经复议，云浮市人民政府认为，云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》依法可以作为处理本案争议土地的依据，云县府（2014）3号处理决定以“大圳下”土地地类在榄坳村民小组领取林权证后已经发生变更为由，认为榄坳村民小组的林权证不能作为权属依据缺乏事实、法律依据。同时，云县府（2014）3号处理决定对安排给新村村民小组的“蔬菜基地”，以及新村村民小组连续耕作使用超过二十年的其余6亩土地的界至范围，没有调查、核实，且对新村村民小组连续耕作使用超过二十年的6亩争议土地事实，系以新村村民小组提交的《确权申请书》为依据予以确认，没有其他有效证据证实，属于事实不清、证据不足。据此，云浮市人民政府于同年6月3日作出云府行复（2014）8号《行政复议决定书》，决定：1、撤销原云安县人民政府2014年2月19日作出的云县府（2014）3号《关于南盛镇七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地争议的处理决定》；2、由原云安县人民政府在收到该《行政复议决定书》之日起120日内，重新作出行政处理。原云安县人民政府于2014年6月13日收到该《行政复议决定书》。
2014年10月8日，原云安县人民政府经重新调查后，作出云县府（2014）11号《关于南盛镇七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地争议的处理决定》，确认本案争议范围内的土地属于新村村民小组农民集体所有。榄坳村民小组不服该处理决定，于2014年10月27日向云浮市人民政府申请行政复议，云浮市人民政府于2015年1月27日作出云府行复（2014）37号《行政复议决定书》，维持原云安县人民政府2014年10月8日作出的云县府（2014）11号《关于南盛镇七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地争议的处理决定》。榄坳村民小组遂依法向原审法院提起本案行政诉讼。
2014年10月21日，云浮市人民政府转发了《广东省人民政府转发国务院关于同意广东省调整云浮市部分行政区划批复的通知》，该通知所附国务院作出的国函（2014）120号《关于同意广东省调整云浮市部分行政区划的批复》内容为：“一、同意撤销云安县，设立云浮市云安区，将云浮市云城区的都杨镇划归云安区管辖，以原云安县（不含前锋镇、南盛镇）和云城区都杨镇的行政区域为云安区的行政区域，云安区人民政府驻六都镇明珠路11号。二、同意将原云安县的前锋镇、南盛镇划归云城区管辖……”。
原审法院认为：根据《云浮市人民政府转发﹤广东省人民政府转发国务院关于同意广东省调整云浮市部分行政区划批复的通知﹥的通知》，云浮市已于2014年10月21日公布实施，撤销了原云安县，将原云安县的前锋镇、南盛镇划归云城区管辖。因此，榄坳村民小组不服原云安县人民政府对本案争议土地所作的处理决定而提起的行政诉讼，在2014年10月21日以后，由改变行政区域管辖后的云浮市云城区人民政府承接。
综合榄坳村民小组、云浮市云城区人民政府及新村村民小组各方的庭审质证辩论意见，归纳本案的争议焦点：原云安县人民政府2014年10月8日作出的云县府（2014）11号《关于南盛七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地权属争议的处理决定》认定事实是否清楚，证据是否充分？程序是否合法？适用法律是否准确？
原审法院认为，首先，虽然榄坳村民小组在上世纪八十年代初领取了云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》，该证登记的四至范围也经各方确认，包含了现争议的“大圳下”土地范围。但经现场勘查以及各方当事人庭审确认，该证“东至山脚公路”，其范围不仅包括了现争议的土地范围，连山脚与公路之间的水田、鱼塘甚至新村村民小组的道路、房屋也包括在该证的四至范围内，这明显与事实不符。而且，新村村民小组因水库迁移是在上世纪七十年代初，即在云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》发放前，新村村民小组已经迁移到现住地生活，并建有房屋，该证将新村村民小组的道路、水田、房屋等也登记在榄坳村民小组的山林范围内，明显不符合实际情况。其次，榄坳村民小组在换发新版林权证的四至确认图及公示图上，也确认本案争议的土地不属于榄坳村民小组的林地权属范围。尽管云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号新版《林权证》并未发出，但换发新版林权证时的四至确认图有榄坳村民小组的代表（钟群爱）签名确认，随后的林地公示图上也有南盛镇七洞村委会盖章，注明群众无异议。也即，在换发新版林权证的勘界、调查和公示过程中，榄坳村民小组已经对旧版云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》登记的林地权属范围进行了重新确认，榄坳村民小组、新村村民小组以及其他群众对此均没有异议。据此，云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》所登记的林地范围已经被云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》重新确认并公示，本案争议的土地不属于榄坳村民小组的林地权属范围，也不属于云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》登记的林地范围。榄坳村民小组仅以持有山权林权证为由，主张争议土地权属的理据不足，既不符合历史事实，也不利于减少及化解矛盾纠纷，原审法院不予支持。
本案争议土地中位于黄子参旧屋背与鹅公田大圳之间的3亩土地已于上世纪七十年代作为蔬菜基地划拨给新村村民小组使用，移民安置落实后，新村村民小组村民又在上述蔬菜基地两旁开荒扩种，构成本案现争议的土地范围。争议土地自新村村民小组水库移民安置后，一直由新村村民小组村民经营、管理、使用，至争议发生时止已经远远超过二十年。榄坳村民小组所提交的证据均未能充分证实其曾向新村村民小组以及有关部门就争议的土地的经营管理事实提出过异议。因此，原云安县人民政府根据查明的事实，适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、以及《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》第二条规定，确认本案争议的土地归新村村民小组所有，认定事实清楚、证据充分，适用法律法规准确。争议的土地经相关部门测绘，确认土地类别为园地，而非林地，榄坳村民小组认为云浮市云城区人民政府适用法律错误的观点没有事实依据，原审法院不予支持。原云安县人民政府在调查处理过程中，已经履行了受理、答辩及举证、调查取证、调解、处理等程序，符合法律规定，程序合法，原审法院予以确认。
综上所述，原审法院认为，原云安县人民政府2014年10月8日作出的云县府（2014）11号《关于南盛七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地权属争议的处理决定》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，原审法院依法予以支持。榄坳村民小组起诉要求撤销该处理决定的理由不成立，原审法院不予支持。而榄坳村民小组提起的第二项诉讼请求，确认榄坳村山林权，不属于人民法院职权范围，依法应予以驳回。本案经原审法院审委会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回榄坳村民小组全部诉讼请求。案件受理费50元，由榄坳村民小组负担。
上诉人榄坳村民小组不服原审法院上述判决，向本院上诉称：本案争议地是属于榄坳村民小组的，且榄坳村民小组持有该林地的林权证。新村村民小组只不过是提出了申请，有关部门就做了大量的工作为其达到目的，而榄坳村民小组没有提出申请，反而就被说成是从未提出过异议。榄坳村民小组是原居民，新村村民小组是上个世纪七十年代迁移至此，破坏榄坳村民小组的山林而开垦占为己有。政府部门不应当让农民自己去寻找法律应对，而是应当教更多农民怎样认识法律、认识自我。原审判决前后矛盾，违反法律规定。综上，请求二审法院：1、撤销原判。2、撤销原云安县人民政府作出的云县府（2014）11号《关于南盛七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地权属争议的处理决定》。3、解决榄坳村民小组与新村村民小组之间长坑山场争议。在本案二审期间，榄坳村民小组向本院提交书面意见，认为长坑山场争议与本案争议是同一个政府处理的，故请求本院一并处理长坑山场争议问题。
被上诉人云浮市云城区人民政府辩称：榄坳村民小组以持有山林权证为由，主张土地权属，理据不足。根据《中华人民共和国森林法》的规定，林权证是确认森林、林木和林地所有权或者使用权的法律凭证，其证明的是确权发证时该林地四至范围内森林、林木和林地的权属，不能作为主张非林地权属的依据。如果林权证登记的四至包含非林地，但非林地在林地确权发证时已经存在的，林权证不能证明其权属。根据《林木林地权属争议处理办法》及《中华人民共和国林业部关于山林定权发证有关问题的答复》的规定，林权证是处理林权争议的依据；有前后数次确定权属情况的，应以最近一次确定的权属为准。原云安县人民政府受理本案后，依法对争议地进行了调查核实，经实地调查地形地貌，争议地四周是柑桔果园地和耕地，榄坳村民小组持有的云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》，证内登记的四至范围不仅包括争议地，连山脚与公路之间的水田、鱼塘甚至新村村民的村道、房屋也包括在该证范围内。从广东省测绘局1984年10月测绘，1986年出版的1：10000地形图显示，本案的争议地不在林地的范围，原云安县国土部门提供的《2010年度土地利用分布图》上，也证实争议土地的用途为园地，而不是林地。而且，新村村民小组因水库迁移是在上世纪七十年代初，即在云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》发放前，新村村民小组已经迁移到现住地居住生活，在争议地耕作生产，2004年换发林权证期间，原云安县人民政府对榄坳村民小组山林权属依法重新核准确定，并已确定本案的争议地不属于林地范围，榄坳村民小组在相关资料上也签字确认争议地不在林地权属范围的事实，由此可以确定，本案争议地的类别属于农用地中的园地类，属非林地。榄坳村民小组榄坳村民小组提供的云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》，虽然包含争议地在内，但由于本案涉及的争议地不是林地，不属山林权证权属范畴，因此不能作为本案争议地的确权依据。榄坳村民小组以持有山林权证为由，主张争议土地权属的理据不足。
原云安县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原云安县人民政府经调查证实，本案争议地位于南盛镇七洞村委会辖区内，座落在新村村民小组村民居住地后背，地名为“大圳下”，面积约12亩，四至范围是：东至新村屋背，南至竹树边水圳，西至鹅公田大圳遗址，北至与石背石脚村耕地交界。在上世纪70年代初开始，新村村民小组的村民以水库移民的身份搬迁至现居住地居住生活，已远远超过二十年，从安置开始至今一直经营和使用争议地，期间并没有中断，这个事实既有榄坳村民小组村民证人证实，也有与案件无利害关系的周边村民的证言证实。新村村民小组虽然没有提供争议地合法有效的权属凭证，但有大量的证据佐证其长期经营管理耕作争议地的事实，也有周边村民的证人证言证实，因此，原云安县人民政府根据经营管理事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》第二条的规定，作出云县府（2014）11号《关于南盛七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地权属争议的处理决定》是正确的。
原审判决认定事实清楚、适用法律正确。原审法院在受理该案后，是经过实地调查，听取了各方当事人的意见，收集确凿的证据后依法作出原审判决，判决驳回了榄坳村民小组的请求，该判决是认定事实清楚、适用法律正确的判决。
综上所述，榄坳村民小组提出上诉的理据不足，原云安县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人新村村民小组的意见与被上诉人云浮市云城区人民政府的答辩意见一致。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
在本案二审庭审过程中，榄坳村民小组与新村村民小组均确认长坑山场与本案争议地是两个不同的地方。
本院认为：本案是土地行政裁决纠纷。本案的二审争议焦点是：原云安县人民政府作出的云县府（2014）11号《关于南盛七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地权属争议的处理决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。
原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》第二条第二款规定：“水库移民（以下简称移民）安置时，由当地人民政府划给移民的乡（镇）、村集体所有的土地，包括宅基地、水田、菜地、旱地、园地、水塘、山林地和荒山荒地（含“四固定”后划给的土地），在交接时无论手续是否完备，其土地的所有权和使用权一律归移民集体所有。经移民整治增加、使用达五年以上的土地或移民开垦使用五年以上的其他土地，已经形成使用权的，除国有土地外，其土地所有权归移民集体所有；开展使用不满五年但权属无争议的也归移民继续使用。”在本案中，新村村民小组因修建新村坑水库，于上世纪七十年代迁移至现住地居住生活。当时，争议土地中的位于黄子参旧屋背与鹅公田大圳之间的3亩土地作为蔬菜基地划拨给新村村民小组使用。在移民安置落实后，新村村民小组村民又在上述蔬菜基地两旁开荒扩种，构成本案现争议的土地范围。此后，争议土地一直由新村村民小组村民经营、管理、使用，至争议发生时已超过二十年。榄坳村民小组所提交的证据均未能充分证实其曾向新村村民小组以及有关部门就争议土地的经营管理事实提出过异议。因此，原云安县人民政府作出云县府（2014）11号《关于南盛七洞村委会新村村民小组与榄坳村民小组土地权属争议的处理决定》确认本案争议土地归新村村民小组所有符合上述规定。
关于榄坳村民小组认为应以其持有的云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》为依据来进行确权的问题。虽然榄坳村民小组在上世纪八十年代初已领取了包括争议土地在内的云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》，但该证只是榄坳村民小组享有林木林地权利的凭证，其登记的权属内容应仅限于证明林木林地的权利归属。由于争议土地属于园地而非林地，故该证不应作为判定争议土地权属的依据。况且，原云安县人民政府已于2005年向榄坳村民小组换发了不包含争议土地在内的云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》。尽管云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》并未发出，但榄坳村民小组的代表（钟群爱）已在该证的四至确认图上签名确认，在随后的林地公示图上也有南盛镇七洞村委会盖章，注明群众无异议。可见，在换发新版林权证的勘界、调查和公示过程中，榄坳村民小组已经对旧版云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》登记的林地权属范围进行了重新确认，榄坳村民小组、新村村民小组以及其他群众对此均没有异议。据此，云山证字第NO.00＊＊＊＊号《云浮县山权林权证》所登记的林地范围已经被云安林证字（2005）第0＊＊＊＊2号《林权证》重新确认并公示，本案争议的土地不属于榄坳村民小组的林地权属范围。因此，榄坳村民小组仅以持有山权林权证为由，主张争议土地权属的理据不足，原审法院对其主张不予支持并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人榄坳村民小组的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人云城区南盛镇七洞村委会榄坳村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 陈辉财