贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）安市行初字第29号原告周显坤，男。委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师。被告安顺市人民政府。法定代表人曾永涛，该市市长。委托代理人赵成龙，安顺经济技术开发区管理委员会党组成员，安顺民用航空产业基地管理委员会副主任。委托代理人叶超，贵州联通律师事务所律师。原告周显坤因要求确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称安顺开发区管委会）于2014年11月18日强制拆除原告房屋的行为违法,于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月28日向被告安顺市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。原告周显坤及其委托代理人张天增，被告安顺市人民政府的委托代理人赵成龙、叶超到庭参加诉讼。经贵州省高级人民法院批准，本案延长审理期限六十日。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。被告安顺市人民政府的派出机构安顺开发区管委会于2014年11月18日将原告周显坤位于安顺市西秀区西航办事处马厂村洞口流组的房屋强制拆除。原告周显坤诉称：2014年6月，被告安顺市人民政府以“安顺经济技术开发区马厂棚户区改造项目”名义要征收其房屋，并对其房屋进行拆迁。2014年10月份开始，安顺开发区管委会相关部门向村、户组织房屋测量与摸底调查工作，原告周显坤与拆迁负责人协商，但安顺开发区管委会认为标准太高，未就拆迁补偿安置达成一致意见。2014年11月3日，安顺市城乡规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区规划分局）以原告周显坤房屋建设违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，作出安开规限拆字[2014]958号《违法建筑限期拆除通知书》。2014年11月18日就将原告周显坤的房屋强制拆除。原告认为，安顺开发区管委会的强制拆除行为系违法行为，理由如下：一、安顺开发区管委会强制拆迁原告房屋所依据的《违法建筑限期拆除通知书》系违法行为。二、安顺开发区管委会实施强制拆迁行为程序严重违法。（一）在仅有《违法建筑限期拆除通知书》的情况下，安顺开发区管委会实施强制拆迁前，未依法履行催告程序，更未依法作出行政强制拆迁决定，以限期拆除通知书代替行政强制拆迁决定严重违法；（二）安顺开发区管委会实施的强制拆迁行为，严重违反法定程序，剥夺了原告依法享有的法定救济权利。三、安顺开发区管委会就原告房屋所涉土地未取得建设用地审批的情况下实施强征土地和强制拆迁行为严重违法。四、安顺开发区管委会实施强制拆除原告房屋的根本原因是对“外来户”的歧视，认为不能与“本地户”同价，并与规划部门勾结，冠以违章建筑名义进行强制拆除，故此应当认定安顺开发区管委会实施强拆的行为违法。本案中，安顺开发区管委会不是独立的行政机关，是安顺市人民政府的下设机构，不具备被告主体资格，其实施行政行为的法律责任应由安顺市人民政府承担。安顺开发区管委会不按照法律规定实施征收和拆迁却直接将原告房屋认定为违法建筑，强制拆迁的行为是严重违法的，故请求确认安顺开发区管委会实施的强制拆除行为违法。原告周显坤在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、身份证（复印件），证明原告周显坤的具体身份情况；2、土地使用权转让协议（复印件），证明原告建房的土地是通过与马厂村洞口流组的村民达成协议而取得的。被告安顺市人民政府辩称：原告周显坤房屋系违法建筑的事实清楚、证据充实。安顺市城乡规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区规划分局）依法对其违法建筑实施强制拆除措施于法有据。原告周显坤原来并非安顺经济技术开发区西航办事处马厂村集体组织成员。其户是在2012年非法购买马厂村村民土地建房而居住在该村。由于建房前原告周显坤未向国土部门申请办理农村宅基地使用权手续，安顺市国土资源局经济技术开发区分局早在2013年7月7日就对其违法占地建房行为向其作出并送达了安开国土资执罚[2013]24号《行政处罚决定书》（注：《行政处罚决定书》处罚的相对人是王某胜，但国土部门通过测绘图的比对证实对王某胜违法占用地块即是现强制拆除房屋所占地块），限期30日内自行拆除，恢复土地原状。2014年11月3日，因原告周显坤建房未向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，开发区规划分局向其作出安开规限拆字[2014]1031号《违法建筑限期拆除通知书》，要求其在限期内自行拆除违法建筑，故开发区规划分局于2014年11月7日依法作出《违法建筑强制拆除决定书》并公示、送达，决定依法对周显坤的违法建筑强制拆除。2014年11月18日，开发区规划分局依法组织执法人员对违法建筑进行了强制拆除。开发区规划分局在整个执法过程中，对原告周显坤房屋系违法建筑认定准确，所依据的法律法规正确，在程序上，严格按照相关法律法规规定对原告周显坤作出相关法律文书并送达。开发区规划分局依法对原告周显坤违建房屋作出强制拆除的决定，该行政行为本身具有独立性，与牛山、马厂棚户区改造项目房屋征收行为无关。综上，开发区规划分局作出的行政行为证据充分，适用法律法规正确，程序合法。被告安顺市人民在法定举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的如下证据：1、法定代表人身份证明（原件），证明被告法定代表人的身份情况；2、贵州省人民政府黔府函[2010]211号关于安顺市城市总体规划的批复（复印件）；3、安顺市城市总体规划（修编2009-2030）及公告情况（均为复印件）；4、建设项目选址意见书及附图（复印件），以上三份证据证明原告违法建筑处于安顺市城市总体规划范围内，其建房行为受《中华人民共和国城乡规划法》调整，其建房行为未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定向规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证的行为属违法行为，所属房屋属违法建筑；5、《关于设立安顺市城乡规划局两城区分局及执法大队的批复》、《关于责成安顺市城乡规划局经济技术开发区分局对违法建筑组织强拆的通知》（均为复印件），证明开发区规划分局具备执法主体资格；6、现场勘验笔录、调查询问笔录、会议纪要（均为复印件），证明开发区规划分局依法对原告所建房屋认定为违法建筑；7、《安顺市城乡规划局开发区分局违法建筑限期拆除通知书》及送达照片（均为复印件），证明开发区规划分局依法向原告作出限期拆除违法建筑的通知并送达；8、《安顺市城乡规划局开发区分局违法建筑强制拆除决定书》、送达回执及公示、送达照片（均为复印件），证明开发区规划分局依法对原告所建违法建筑作出强制拆除决定并公示、送达；9、安顺市国土资源局经济技术开发区分局《立案呈批表》、《行政处罚决定书》、《调查报告》、《现场勘查笔录》、《行政处罚听证告知书》、送达回证、《违法用地名单（未签）》、《开发区牛山、马厂棚户区改造征地图》（均为复印件），证明安顺市国土资源局经济技术开发区分局对王某胜违法占地行为进行处罚，经对地块比对，证实王某胜违法占地建房的地块即是现原告被强制拆除的违法建筑占地地块；10、安顺市国土资源局经济技术开发区分局《立案呈批表》、《责令停止违法行为通知书》及送达照片、询问笔录（均为复印件），证明安顺市国土资源局经济技术开发区分局经核实后确定违法占地相对人为原告周显坤并责令其停止违法行为的事实；11、情况说明一份（原件），证明被告安顺市人民政府放弃安顺市人民政府不是适格被告的抗辩，不再以被告安顺市人民政府不是适格被告作为抗辩理由。经庭审质证，原告周显坤对被告安顺市人民政府提供的证据1无异议；对证据2的关联性有异议；对证据3有异议，认为原告的房屋在公告之前已经建成或者基本建成，不能据此认定原告房屋是违法建筑；对证据4有异议，认为在选址之前原告的房屋已经建成，不能证明原告的房屋是违法建筑；对证据5有异议，认为该证据恰恰证明开发区规划分局不是适格的执法主体，他们是派出机构，不能以自己的名义独立行使职权，进一步证明了开发区规划分局作出的违法建筑通知书和决定书是违法的，当然不具有法律效力。对《通知》的意见是该证据能证明被告主体适格，但不能证明被告拆迁程序合法；对证据6有异议，认为现场勘验笔录恰恰证明了原告房屋的合法性。如果原告房屋是违法建筑，被告就不会现场勘验，同时也证明了原告房屋的面积。询问笔录中显示对原告周显坤的询问时间为2014年10月31日上午8时，同一时间、地点不可能由同样的人对两个不同的人进行询问。故该询问笔录涉嫌仿造，不能作为被告程序合法的依据。会议纪要仅仅是内部会议记录情况，不能作为强制拆除房屋合法的依据；对证据7有异议，认为违法建筑通知书作出的主体不合法，开发区规划分局不是独立的行政机关，不能以自己的名义独立行使职权。程序不合法，开发区规划分局在没有对建筑物合法性认定的情况下，就对原告的房屋进行拆除，程序违法。公告的内容违反了行政诉讼法第六十六条的规定。该照片不能证明张贴的具体地点，也不能证明已经送达原告；对证据8有异议，认为原告至今也没有收到被告送达的违法建筑强制拆除决定。该决定书的作出主体是开发区规划分局，开发区规划分局不是独立的行政机关，不能以自己的名义独立行使职权，因此不具有法律效力。送达的方式为留置送达，而送达照片却是正在张贴的照片，既不符合公告送达，也不符合留置送达的情形。依据法律规定，留置送达应该送达到原告的住宅内，而本案送达的地点是村委公示栏，不符合法律规定。如果采取公告送达，应该是具有一定影响力的媒体公告，并且公告期届满才视为送达，而被告提供的违法建筑强制拆除决定既没有指明公告期限，采取的方式也不符合法律规定。开发区规划分局于2014年11月7日作出违法安建筑强制拆除决定，于2014年11月18日就将原告的房屋强制拆除，违犯行政强制法第四十四条的规定；对证据9有异议，认为该证据显示的王某胜的材料与原告周显坤没有任何关联。对于征地图，该图范围内并不包括原告周显坤所占用土地，进一步证明原告周显坤没有违法占地，也证明原告强制拆迁的行为程序违法；对证据10有异议，认为立案审批表中记载的主要违法事实为占地面积为240平方米，与原告周显坤实际占地面积约600平方米不一致。并且没有记载相关的案由，承办人是打印签字而非手写签字。开发区规划分局作出的责令违法通知，主体不适格，应当由国土资源局作出。内容记录错误，原告的名字为“周显坤”，而非“周显昆”。因此原告认定，该证据并不是针对原告所作的行为。询问笔录中有很多部分是空白的，周显坤的名字也是手写上去的，如果是正常的询问应该是统一打印或者统一手写。并且该笔录是在被告实施强制拆迁之后作出的，不能作为证实被告拆迁行为程序合法的依据。被告安顺市人民政府对原告周显坤提供的证据1无异议，对证据2有异议，认为该证据并不能证明原告取得土地以及建房的合法性，相反该证据能够证明原告非法买卖土地建房的事实。本院对上述证据作如下认定：对被告提供的证据1、5、11，因符合证据的合法性，内容客观真实，与本案有关联，予以采信；对证据2、3、4，因不能达到证明目的，不予采信；对证据6，认为与本案无关联，不予采信；对证据7、8，因该两组证据均不能证明法律文书已依据法律规定的方式进行送达以及公告，不能达到证明目的，不予采信；对证据9，因与本案无关联，不能达到证明目的，不予采信；对证据10，因该组证据中的询问笔录系于本案被诉行政行为之后作出，不予采信。该组证据中的其他证据，因不能达到证明目的，不予采信。对原告提供的证据1，因符合证据的合法性，内容客观真实，与本案有关联，予以采信；对证据2，认为该证据并不能证明原告周显坤取得土地的合法性，不能达到证明目的，不予采信。经审理查明：开发区规划分局于2014年11月3日对原告周显坤作出安开规限拆字第958号《违法建筑限期拆除通知书》，明确原告周显坤的房屋为违法建筑，限其在接到通知之日起3日内自行拆除违法建筑，并告知复议和诉讼期限。后开发区规划分局于2014年11月7日对原告周显坤作出安开规强拆字第958号《违法建筑强制拆除决定书》，明确原告周显坤房屋属违法建筑，限其在决定书送达之日起3日内自行拆除，否则将依法对该建筑强制拆除，并告知复议和诉讼期限。2014年11月8日，安顺开发区管委会组织人员将原告周显坤房屋强制拆除。原告周显坤认为安顺开发区管委会的强制拆除行为违法，以安顺市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。本院认为：本案的诉讼对象为对房屋进行强制拆除的行为。本案中，实际实施强制拆除行为的主体是安顺开发区管委会组织多个部门联合进行。《贵州省开发区条例》第十条第一款规定：“开发区设立管理委员会。开发区管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，根据授权代表本级政府在开发区行使管理职权。”本案中，违法建筑强制拆除的具体实施部门安顺开发区管委会，是安顺市人民政府的派出机构。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，作为安顺市人民政府派出机构的安顺开发区管委会，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，即组织人员对原告周显坤的房屋进行强制拆除，应当以安顺市人民政府为被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，开发区规划分局在作出违法建筑强制拆除决定之前作出的违法建筑限期拆除通知，虽可视为催告书，但未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期”、第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，将违法建筑强制拆除决定书及违法建筑限期拆除通知书按法定方式送达给原告周显坤就对其房屋予以强制拆除，违反法定程序，严重侵犯了原告周显坤的知情权。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，因行政机关未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条的规定将违法建筑限期拆除通知和违法建筑强制拆除决定送达原告，在法定行政复议期限和行政诉讼期限均未届满的情况下，安顺开发区管委会便将原告的房屋进行强制拆除，导致原告无法及时申请行政复议或提起行政诉讼，侵犯了原告周显坤的法律救济权，违反法定程序。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会于2014年11月8日对原告周显坤的房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华审 判 员  洪 云代理审判员  洪丹丹二〇一五年六月十日书 记 员  王竣谊