苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第0001号
原告苏州市畜牧兽医站。
法定代表人吴文忠，站长。
委托代理人张宏升，江苏正华正律师事务所律师。
委托代理人张剑峰，苏州市农产品质量安全监测中心工作人员。
被告苏州市规划局。
法定代表人凌鸣，局长。
委托代理人周晓静，苏州市规划局工作人员。
委托代理人丁建林，苏州市规划局工作人员。
原告苏州市畜牧兽医站（以下简称畜牧兽医站）因不服苏州市规划局作出的苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月23日受理后，依法组成合议庭进行审理，同年12月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。被告于2014年1月3日向本院递交了答辩状及证据材料。本院于2014年1月27日公开开庭进行了审理。原告委托代理人张宏升、张剑峰与被告委托代理人周晓静、丁建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告苏州市规划局于2012年8月16日作出苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定，认定原告于2012年4月在吴中区西塘北巷5号2号楼三层屋顶彩钢板加层，高度3.5米，面积147平方米，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《江苏省城乡规划条例》第三十八条、《苏州市城乡规划条例》第二十六条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、《苏州市城乡规划条例》第四十一条的规定，对原告作出“限于处罚决定生效之日起十五日内自行无偿拆除其位于吴中区西塘北巷5号2号楼三层屋顶加层部分彩板房”的行政处罚。原告畜牧兽医站不服，向苏州市人民政府提起行政复议，苏州市人民政府于2013年1月10日作出［2012］苏行复第57号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
被告于2014年1月3日向本院递交了作出被诉具体行政行为的证据：1、2份居民举报信（其中一份附现场照片），证明行政处罚案件的来源；2、2012年7月13日市规划监察支队通知单，证明当时接到举报后到现场进行查勘，要求建设单位停工接受处理；3、2012年7月13日、10月18日违法建设照片，证明2012年7月13日发停工通知单时违法建设现场的情况及10月18日违法建设完工的情况；4、2012年7月13日违法建设现场勘查记录，证明违法建设的平面情况，包括地点和项目；5、2012年7月17日的调查笔录，证明原告配合被告处罚的过程及原告承认自己是没有取得建设工程规划许可证，也清楚没有取得建设工程规划许可证建设是违法的，并且在调查笔录建设单位这一栏中承认自己是建设单位；6、2012年7月17日案件立案审批表，证明立案情况；7、2012年7月17日违法建设情况登记表，上面所有内容是由原告自己填写的，并且在违法建设单位上盖章，并将原告与苏州市农业委员会（以下简称市农委）的关系在表上列明，证明原告承认自己是违法建设单位，及原告与市农委的关系；8、苏规告（2012）第090号行政处罚陈述、申辩权告知书，证明被告根据行政处罚法的规定对被处罚人进行了告知，对拟处罚的内容也进行了告知；9、行政处罚陈述申辩书，证明除了原告承认利用房屋加层建设外，原告认为拟作出的处罚决定侵犯了原告的权利；10、苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定书，证明行政处罚的内容；11、送达回证，证明被告向原告送达了行政处罚决定书并且原告也签收了；12、现场地形图，证明本案违法建设现场地形的情况，西塘北巷5号2号楼原来是三层的；13、原告组织机构代码证，证明被处罚单位的身份情况；14、孙永泉身份证，证明行政处罚过程中原告委托代理人的身份情况；15、授权委托书，证明行政处罚过程中原告委托了孙永泉处理；16、房产证、土地证，证明西塘北巷5号的土地使用权人及房屋所有权人是原告；17、公示图及2号楼四层平面图（放大）、房管局分户图，证明当时在公示时2号楼拟加层建设的平面情况，被告对2号楼1-3层面积根据放大图确认每层大概是245.28㎡，房产证上表述4层合计为778.28㎡，所以不可能整个房屋都是四层，房管局的分户图是吴中区法院从吴中区住建局调取的，图上表明了2号楼房屋上搭建的这块原来应该是三层；18、苏府［2011］246号市政府文件，证明苏州市规划局行政许可的事项，原告向市规划局吴中分局（以下简称吴中分局）申请的是咨询阶段的材料，是许可前的准备，并未进入行政许可阶段；19、［2012］104号市政府会议纪要，证明市长会议纪要上要求市农委抓紧提出行政复议，并未对主体问题提出异议；20、［2012］苏行复第57号行政复议决定书，证明原告在收到行政处罚决定书后向市法制办提出了行政复议，复议机关维持了被告的行政处罚决定；21、吴规方案复［2012］024号建设工程方案咨询答复函，证明原告当时只进入到方案咨询阶段，未进入行政许可审批阶段。
被告提供的法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、《苏州市城乡规划条例》第四十一条。
原告畜牧兽医站诉称：根据苏州市人民政府［2012］1号市长办公会议纪要精神，明确由市农委负责在东吴北路西塘北巷5号大院内建设苏州市农产品质量安全监测中心。为满足该监测中心建设标准的实际需要，市农委拟在西塘北巷5号院内2号楼4楼恢复搭建因前几年雪灾毁损的部分房屋，并于2012年3月1日向苏州市规划局吴中分局申请办理《建设工程规划许可证》，吴中分局现场查看后进行了公示，但一直未发放许可证。为确保实事工程建设任务按期完成，市农委只能采取“边施工，边办证”的方式，于同年5月份开始了恢复搭建工作。同年8月3日，市规划局向原告发出了《行政处罚陈述、申辩权告知书》，同年8月16日，市规划局作出了苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定，要求原告自行无偿拆除西塘北巷5号2号楼三层屋顶加层部分彩板房。原告不服，向苏州市人民政府提出行政复议，苏州市人民政府于2013年1月10日作出维持决定。鉴于上述恢复搭建的房屋主要用于苏州市农产品质量安全监测中心的实验用房，是为了满足农产品质量安全监测、保障广大市民健康安全的公共需要，目前各项仪器设备都已到位，如果拆除，会使本来用房就十分紧张的市农产品质量安全监测中心难以运行，也会直接影响到实事工程的建设进度和政府的形象。该市政府实事工程项目是由市农委承办并施工建设，其建设主体是市农委，并不是本案原告。综上，请求法院撤销苏州市规划局作出的苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定。
为证明其观点，原告提供了以下证据：1、西塘北巷5号房屋所有权证，证明房屋原有四层的情况，因此施工建设只是恢复搭建原有的四层；2、苏州市规划局苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定，证明行政处罚的情况；3、关于要求对西塘北巷5号2号楼四楼搭建彩钢板房的申请，证明市农委向市规划局吴中分局申请行政许可的过程；4、苏州市规划局吴中分局的答复函，证明申报的情况；5、苏州市人民政府市长办公会议纪要，证明苏州市政府设立苏州市农产品质量安全监测中心；6、苏州市发改委关于市农产品质量安全监测中心建设项目计划任务书的批复，证明项目设立在西塘北巷5号大院；7、畜牧兽医站、市农委的情况说明，证明房屋的产权单位并不是该项工程的实施主体，该项目建设单位是市农委；8、畜牧兽医站、市农委、苏州市农产品质量安全监测中心组织机构代码证，证明这三家单位是具有独立法人资格的机关事业单位；9、工程建设协议书、工程验收单、工程款发票，证明项目建设主体为市农委，非畜牧兽医站；10、市农委与市二建关于该项目的竣工图（2号楼四层平面图）；11、招标文件中的工程量清单，其中农产品监测中心钢结构部分的工程量指的是四层搭建部分；12、2012年12月21日的结算审计报告，其中有农产品监测中心钢结构部分也是指的四楼搭建部分。证据10-12证明四层搭建部分是包括在市农委和市二建的施工合同工程量中的。
被告苏州市规划局辩称：1、根据城市规划法律、法规的有关规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。2、2012年7月，我局收到西塘北巷6号小区全体居民的举报，反映原告加层房屋影响居民采光。7月13日，我局监察支队派执法人员进行现场勘查。经法定程序，于同年8月16日对该违法建设作出了行政处罚决定，限原告于处罚决定生效之日起十五日内自行无偿拆除其位于吴中区西塘北巷5号2号楼三层屋顶加层部分彩板房。目前该彩板房仍未拆除。3、关于原告提到向我局吴中分局申请办理建设工程规划许可证一事，当时市农委只进行了建设工程方案咨询，并没有进入行政许可阶段。在市政府公布的我局行政许可项目中，建设工程规划许可证是属于行政许可项目，建设工程设计方案和建设工程方案咨询并不是行政许可。建设工程方案咨询是办理建设工程设计方案的前期准备，而建设工程设计方案是办理建设工程规划许可证的提交材料。经吴中分局初审并受理办理该项目的建设工程方案咨询，要求进行公示，公示结束后正式报我分局审批。原告在公示期间，在未取得工程许可证的情况下就开工建设，且在公示后也未向我分局报批。在该项目公示前后一直有周边居民通过网上和信访途径向我局反映该建设影响居民的采光。我局接待后，多次要求原告做好居民解释和沟通工作，但到目前为止，仍有居民因此事在信访。4、原告提出在西塘北巷5号院内2号楼的房产证上登记的楼层是四层，因2008年大雪压塌现在是恢复搭建。目前，产权证上对2号楼的描述为：四层，778.22平方米，一层约260平方米。经公示图上对2号楼尺寸的描述，一层面积为245.28平方米，三层为735.84平方米。所以按目前的现状来看，如果2号楼是四层，也只是局部，并不是整层都是。5、2012年10月12日，原告向市政府提出行政复议，2013年1月10日市政府作出复议决定，维持了我局的行政处罚决定。综上所述，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、《苏州市城乡规划条例》第四十一条作出的苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定符合法定权限，程序合法，适用法律、法规正确，请求法院依法维持。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-11、13－21的真实性没有异议，但对其中证据4-7、13－16、21的关联性有异议，对证据18-21的证明内容有异议；对证据12的真实性有异议。对被告适用的法律法规没有异议。
被告对原告提供的证据2、5、8没有异议；对证据1、3、4、6、7的真实性、关联性没有异议，对证明的内容有异议；对证据9认为与本案没有关联性；对证据10的真实性有异议；对证据11、12的真实性没有异议，对证明内容有异议。
本院认为：原告证据7中畜牧兽医站出具的情况说明系原告单方陈述，不具证明效力。原告所举其他证据及被告所举证据均真实、合法、与本案有关联，本院依法予以确认。
根据本院确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
苏州市西塘北巷5号房屋所有权人为原告畜牧兽医站。房屋所有权证载明：房屋总计4幢，其中2号楼层数为四层，建筑面积778.22平方米。根据苏州市人民政府［2012］1号市长办公会议纪要精神，明确由市农委负责加强市级农产品质量安全监测中心建设，考虑到该中心选址建设周期较长，原则同意市农委下属资源的内部调剂方案，即在东吴北路西塘北巷5号大院，通过对原有畜牧兽医站、动物卫生监督所3栋楼及院落的统一规划、统一装修、建成以农产品质量安全监测中心为主体的实验用楼和办公用楼。同年3月1日，市农委向苏州市规划局吴中分局递交了《关于要求对西塘北巷5号2号楼四楼搭建彩钢板房的申请》，吴中分局出具了《建设工程方案咨询答复函》，载明“建设单位苏州市农业委员会，设计单位苏州二建建筑集团有限公司，建设地点吴中区西塘北巷5号，项目名称2号楼顶层加建临时彩板房，方案审查意见：经我局初审，你（单位）于2012年4月9日申报的2号楼顶层加建临时彩板房建设方案申请资料齐全，符合受理条件，本机关予以受理。请你单位按程序进行公示，公示结束正式报我局审批。”同年4月17日，被告将苏州市农产品质量安全监测中心改造工程方案进行了建设工程批前公示，公示时间为2012年4月17日到2012年4月28日。公示中载明的建设单位为市农委。同年4月13日，市农委与市二建签订协议书，由市二建承包农产品质量安全监测中心装修和安装工程。同年7月，被告市规划局接到西塘北巷6号小区居民的举报，反映上述加层房屋影响了居民的采光。2012年7月13日，被告下属规划监察支队以三层屋顶加层未见建设工程规划许可证为由，向原告发出通知书，要求原告立即停止施工，携带有关证照及图纸资料到规划监察支队接受调查，并制作了违法建设现场勘查记录，拍摄了现场照片。同年7月17日，被告经调查确认原告在未取得建设工程规划许可证的情况下即开工建设，同日以原告建房未取得建设工程规划许可证，属违法建设为由对该案进行立案。同年8月3日，被告向原告送达了《行政处罚陈述、申辩权告知书》，以未取得建设工程规划许可证进行建设为由，拟对原告作出“限十五日内自行无偿拆除2号楼三层屋顶加层部分彩板房”的行政处罚。并要求原告在收到上述通知书之日起三日内向被告进行陈述、申辩。次日，原告致函被告进行了陈述和申辩。同年8月16日，被告作出苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定，认定原告于2012年4月在吴中区西塘北巷5号2号楼三层屋顶彩钢板加层，高度3.5米，面积147平方米，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《江苏省城乡规划条例》第三十八条、《苏州市城乡规划条例》第二十六条的规定，遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、《苏州市城乡规划条例》第四十一条的规定，对原告作出“限于处罚决定生效之日起十五日内自行无偿拆除其位于吴中区西塘北巷5号2号楼三层屋顶加层部分彩板房”的行政处罚。原告畜牧兽医站不服，向苏州市人民政府提起行政复议，苏州市人民政府于2013年1月10日作出［2012］苏行复第57号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
法庭辩论中，原、被告围绕被告作出的苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定书认定的事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确充分发表了辩论意见。
原告认为：市农委在原告西塘北巷5号2号楼四层进行搭建并不是新的建设项目，只是恢复搭建，并且只是局部恢复。根据市长办公会议纪要及相关批复，苏州市农产品质量安全监测中心工程项目是由市农委负责具体实施。当时向规划部门申报建设的主体也是市农委，在具体施工过程中也是由市农委委托市二建承建的。在被告行政处罚调查过程中，原告为了配合被告的工作，在没考虑到两个独立法人不是同一个主体的情况下，在有关调查表格和委托人栏内错误加盖了原告的公章。市农委是原告的主管机关，在配合被告调查过程中，原告混淆了主管机关与原告是两个独立法人的主体，简单地以原告的名义参与了被告的调查。原告只是西塘北巷5号的房屋所有权人，并不是实际施工人。当时市农委进行施工时，原告作为房屋产权人是不同意的，并就此曾向市农委提出过，但市农委是原告的主管单位，原告无法阻止市农委的施工。被告处罚主体存在错误，对原告作出的行政处罚应予撤销。
被告认为：在行政处罚的整个过程中，原告一直承认自己是违法建设单位，同时也以违法建设单位的身份参与了行政处罚决定送达后市政府组织的多次协调。原告作为产权人或是违法建设单位，本次处罚的违法搭建是在原告房屋上进行施工的，无论处罚结果如何，是拆除还是补办手续，对原告都是存在利害关系的，所以被告处罚原告是合法合理的。市农委作为该实事项目的主管单位，下属单位的违建行为，其不可能不知晓。但直到原告提起行政诉讼后，市农委才提出违法建设主体问题，并将行政处罚前已经形成的材料在本次诉讼中作为证据提交，被告认为这些新的证据不应影响原来的处罚决定。故被告将原告列为被处罚人并无问题，对原告的诉讼请求应予驳回。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《苏州市城乡规划条例》第六条的规定，苏州市规划局作为城乡规划主管部门，负责本行政区内城乡规划管理工作，具有对违反城乡建设规划行为进行处罚的职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”；第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告所提供的市农委与二建公司签订的协议书、工程款付款发票、招标文件中的工程量清单、竣工图、建设规划批前公示、建设工程方案咨询答复函、市农委出具的情况说明等证据均证明涉案建筑的实施人为市农委。市农委未取得建设工程规划许可证即擅自进行房屋搭建，违反了上述规定。虽然在行政处罚过程中，均是由原告派员接受调查，配合处罚工作的进行，但被告作为作出行政处罚的行政机关，有义务对违法建设的实施情况进行充分的调查取证，从而对违法建设的实施主体和事实作出认定。事实上，苏州市人民政府市长办公会议纪要、市发改委批复、建设规划批前公示、建设工程方案咨询答复函等证据材料均表明，被告应当知道涉案违法建设的建设方为市农委。被告仅凭原告所填写的表格及原告接受处罚过程中委托代理人的陈述即认定原告为违法建设实施人，证据明显不足。原告作为房屋产权人，与涉案建筑存在一定利害关系，但被告将其作为违法建设的实施人予以行政处罚属于事实认定错误。
综上，被告作出的苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定事实不清，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告苏州市规划局作出的苏规罚字（2012）第170号行政处罚决定。
案件受理费人民币50元，由被告苏州市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10-550101040009599。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 王文萍
代理审判员 常永涛
人民陪审员 王安英
二〇一四年三月十二日
书 记 员 姚梦悦