海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）琼02行初51号
原告王后建，男，1965年2月3日出生，住三亚市。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。
法定代表人张华文，该区区长。
委托代理人吴海鸥，该区政府法制办公室工作人员
委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。
被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚路19号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人林振美，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
原告王后建诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）行政强制拆除纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告王后建诉称，原告家位于三亚市××区号。2017年9月26日，月川棚户区改造办公室和吉阳区城管局，没有履行任何法定程序，也未出具任何法律文书，组织大批身份不明人员将王后建的房屋予以强制拆除，至今未对拆除行为给予解释，也没有进行赔偿。2018年3月22日，王后建到月川棚户区改造办公室质问房屋被强拆后如何解决，其工作人员互相推诿，称拆除行为是棚改办公室制作拆除任务表格，联合吉阳区城管局组织人员共同实施。王后建认为，月川棚户区改造项目至今未依法公告相关批文及征收决定，违反法定程序。王后建也从未与政府部门签订过补偿协议，月川棚户区改造办公室和吉阳区城管局实施的强制拆除行为没有法律依据。月川棚户区改造办公室系吉阳区政府设立的临时机构，其作出或实施的行政行为应当由吉阳区政府承担相应责任。因此，两被告无视法律，更不顾原告人身安全和财产权利，实施强拆行为严重违反法律规定，侵害了原告的合法权益，应当确认违法。特提起诉讼，请求判决：一、确认吉阳区政府和吉阳区城管局强制拆除王后建位于三亚市××区号位置房屋的行政行为违法；二、本案诉讼费用由吉阳区政府和吉阳区城管局承担。
被告吉阳区政府辩称，吉阳区政府不是征收主体，王后建提供的证据也无法证明吉阳区政府是涉案房屋的强�拆除主体；同时根据王后建的起诉状陈述，吉阳区政府不是本案适格被告。因此，应裁定驳回王后建对吉阳区政府的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益、有权依照本法向人民法院提起诉讼。基于该规定，行政案件的起诉人对其起诉符合起诉条件负有初步证明责任。在强制拆除行政案件中，起诉人应当提供证据证明拆除行为系被诉行政机关所为。本案中，被拆除的房屋位于月川棚户区改造项目范围内，而月川棚户区改造项目征收决定和《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的作出机关均为三亚市人民政府，吉阳区政府不是征收决定的作出机关也不是征收行为的实施机关。另，根据王后建的起诉状的陈述，涉案房屋系吉阳区城管局实施拆除。据此，王后建提交的证�不足以证明吉阳区政府系涉案房屋的拆除主体，应承担举证不能的责任。同时，根据王后建的起诉状陈述，吉阳区政府不是本案适格被告，应裁定驳回其对吉阳区政府的起诉。
被告吉阳区城管局辩称，一、吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能。吉阳区城管局对王后建违法建设的房屋进行拆除并未超越法定职权。根据《中华人共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号)、《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》(〔2004〕91号）、《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定�（三府〔2005〕184号）等文件，授予三亚市综合行政执法局依法行使全市的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权的职权。另外，《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三发〔2014〕6号）、《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》(三委〔2014〕35号）及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置吉阳区城管局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。因此，根据三发〔2014〕6号《通知》文件的内容，吉阳区城管局成立后，依法承接了三亚市综合行政执法局在吉阳区的综合行政执法职能，行使吉阳区城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。二、王后建私自建设的房屋系违法建筑，事实清楚、依据充分。根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的强制性规定，农村集体土地使用权不得随意对外进行流转。王后建并非三亚市吉阳区月川居委会原籍村民，不属于月川集体经济组织内部成员，其无权取得由月川原籍村民才能合法享有的宅基地使用权。另外，涉案房屋所在片区已被三亚市人民政府依法列入为市、镇规划区范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定及《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第二款：“城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。”王后建在规划区内建造房屋时，并未向规划行政主管部门申领建�工程规划许可证，应认定为违法建筑。且该违法建筑违反城市规划，无法做出改正，依法应限期拆除。三、吉阳区城管局对涉案房屋进行强制拆除行为，事实清楚、依据充分，符合法定程序。吉阳区城管局执法人员在发现涉案房屋涉嫌违法建设后，依法立案调查。在吉阳区城管局开始查处涉案房屋的违法行为至作出《强制执行决定书》期间，王后建一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。据此，吉阳区城管局作出行政强制执行决定，依据充分。此外，吉阳区城管局在查处涉案房屋并作出行政强制执行决定的执法过程中，向王后建送达了《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》及《强制执行决定书》等系列执法文书，并告知王后建有陈述、申辩和要求举行听证的权利。在王后�未依照《行政处罚决定书》及《行政强制执行决定书》中载明内容履行拆除义务，经吉阳区城管局催告之后仍不履行。据此，吉阳区城管局对涉案房屋进行强制拆除，符合法律规定的程序。综上所述，根据海南省人民政府及三亚市人民政府印发的相关文件，吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，吉阳区城管局作出的行政处罚决定及强制执行决定并未超越法定职权。吉阳区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》等相关规定作出的行政处罚决定、行政强制执行决定依据充分，程序合法，适用法律正确。请求人民法院查清事实，依法判决驳回王后建的诉讼请求。
经审理查明：2017年7月20日，吉阳区城管局巡查发现王后建私自建设的房屋涉嫌违法建设后，依法立案调查。吉阳区城管局经现场调查涉案房屋未取得建设工程规划许可证等审批手续，并制作现场检查记录、拍照取证后，向王后建下发三吉城管（一大队Ｉ）询字[2017]第18-24号《接受调查询问通知书》，通知王后建携带涉案房屋相关规划报建材料到该局一大队接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。2017年7月22日，吉阳区城管局对王后建作出并送达三吉城管（一大队）罚告字[2017]第229号《行政处罚告知书》，告知王后建拟对其作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚的事实、理由和法律依据，以及陈述、申辩和要求听证的权利。2017年８月１日，吉阳区城管局对王后建作出并送达三吉城管（一大队）罚决字[2017]第229号《行政处罚决定书》，认定王后建未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区网格区域内建设的房屋涉嫌违法，责令王后建自处罚决定书送达之日起两日内拆除违法建筑物。2017年8月7日，吉阳区城管局对王后建作出并送达三吉城管（一大队）催告字[2017]第229号《强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》。2017年8月11日，吉阳区城管局对王后建作出并送达三吉城管（一大队）执决字[2017]第229号《强制执行决定书》。在王后建未依照《行政处罚决定书》及《行政强制执行决定书》中载明内容履行拆除义务，经吉阳区城管局催告之后仍不履行。2017年９月26日，吉阳区城管局对涉案房屋进行强制拆除。王后建不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益、有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，王�建请求确认吉阳区政府和吉阳区城管局强制拆除其位于三亚市月川社区18-24号房屋的行政行为违法。行政案件的原告对其起诉符合起诉条件负有举证责任，原告应当提供证据证明拆除行为系被诉行政机关所为。王后建提供的证据无法证明吉阳区政府是涉案房屋的强制拆除主体，同时根据王后建的起诉状，吉阳区政府不是征收决定的作出机关也不是征收行为的实施机关。因此，王后建提交的证据不足以证明吉阳区政府系涉案房屋的拆除主体，应承担举证不能的责任。在行政诉讼中，对外作出行政行为的机关是适格被告。吉阳区城管局行使吉阳区城乡规划管理方面的行政处罚权，依法强制拆除王后建私自建设的违法建筑，吉阳区城管局才是本案的适格被告，而吉阳区政府不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经本院释明后，王后建仍不同意变更不适格被告，其起诉吉阳区政府不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，应裁定驳回王后建对吉阳区政府的起诉。鉴于本案吉阳区城管局才是适格被告应由三亚市城郊人民法院管辖，因此，应将本案移送至三亚市城郊人民法院处理。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，裁定如下：
一、驳回原告王后建对三亚市吉阳区人民政府的起诉；
二、本案移送至三亚市城郊人民法院处理。
审 判 长 梁�泽
审 判 员 杨 冲 冲
人民陪审员 陈 少 珍
二〇一八年八月十三日
法官 助理 纪 诗 媛
书 记 员 徐 涛
附：相关法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益、有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。
最高人民法院关于《适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第二十六条原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉�
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。