江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿中行初字第00044号
原告沭阳县惠民市场开发有限公司，住所地沭阳县沭城街道上海中路33号。
法定代表人陈海洋，该公司总经理。
委托代理人徐涛明，江苏东域律师事务所律师。
被告沭阳县人民政府，住所地沭阳县沭城街道迎宾大道虞姬生态园南侧。
法定代表人卞建军，该县县长。
出庭负责人马伟，该县副县长。
委托代理人刘洋，江苏德沛律师事务所律师。
原告沭阳县惠民市场开发有限公司（下称沭阳惠民公司）诉被告沭阳县人民政府（下称沭阳县政府）要求确认强制拆除彩钢大棚行为违法一案，本院于2015年6月1日立案受理后，依法向被告沭阳县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告沭阳惠民公司的委托代理人徐涛明、被告沭阳县政府的出庭负责人马伟及委托代理人刘洋出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沭阳惠民公司诉称，2012年4月12日，被告沭阳县政府发布沭政房征[2012]010号《沭阳县人民政府关于朝阳新城小区项目房屋征收决定的公告》（下称《房屋征收决定》）。原告在沭阳县西关农贸市场有一处钢结构大棚，位于征收范围内。在未经评估，也未依法补偿的情况下，被告组织人员于2012年五六月份将原告的大棚拆除。拆除之后，原告一直找被告协商解决，但被告一直推诿，问题未得到彻底解决。被告强制拆除原告钢结构大棚的行为违反法律规定，请求法院确认其行为违法。
被告沭阳县政府辩称，被告并未组织人员拆除原告钢结构大棚，原告的诉求无事实依据，请求驳回原告的诉讼请求，主要理由为：1、征收项目范围内的土地由沭阳祥和房地产开发有限公司（下称祥和公司）通过出让的方式取得该土地的使用权，在土地取得过程中，对地面房屋征收拆除的相关费用约定由祥和公司承担，祥和公司对该地块范围内的房屋征收补偿及安置方案、开发建设等方面具有直接利害关系；2、被告虽在2014年4月12日发布了沭政房征（2012）010号《房屋征收决定》，将包括原告钢结构大棚在内的房屋纳入征收范围，但实际征收工作中，征收人员通过引导祥和公司与被征收人就补偿安置事项进行协商并达成协议，因此，事实上，祥和公司是补偿安置协议的主体一方。从已经签订的补偿安置协议看，协议上仍有祥和公司的印章，更能证明祥和公司是补偿安置协议主体的一方；3、原告提出钢结构大棚补偿后，被告一直组织原告和祥和公司协商解决，因双方差距较大，未能达成一致；4、被告对钢结构大棚被拆除一事并不知情。后经被告调查了解，该拆除行为系祥和公司所为，被告并未实施拆除行为。
被告为证明其主张，向本院提供的证据有：
第一组证据：1、沭阳县发展和改革局沭发基（2010）84号《关于沭阳祥和房地产开发有限公司“朝阳新城”小区工程项目立项的批复》；2、沭国用（2010）27155号土地使用权证；3、沭阳县建设局2009年11月12日作出的地字第321322200900071号《建设用地规划许可证》；4、朝阳新城小区拆迁保证金往来明细账；5、2015年6月15日沭阳县国土资源局作出的《“朝阳新城”项目情况说明》一份；6、2012年11月13日沭阳县住房和城乡建设局与惠民公司签订的《沭阳县房屋征收补偿安置协议》两份。
上述证据证明祥和公司于2007年9月28日以毛地出让的方式取得该宗土地。“朝阳新城”项目于2010年7月27日取得立项批复，2010年11月2日取得了国有土地使用权证，2009年11月12日取得建设用地规划许可证，项目涉及的相关拆迁工作及补偿安置费用由祥和公司自行负责。
第二组证据：7、2014年9月25日原告请求赔偿的报告一份；8、2014年10月9日沭阳县住房和城乡建设局的情况汇报一份；9、祥和公司拆除房屋收款收据一份；10、祥和公司与拆除公司的协议书复印件一份；11、谈话笔录及录音资料附文字记录各一份；
上述证据证明，被告对原告反映钢结构大棚被拆除的事宜安排沭阳县住房和城乡建设局进行调查，经调查是祥和公司拆除了原告的钢结构大棚，具体是祥和公司将整个项目的房屋拆除发包给冯友明，被告并未实施拆除行为。针对原告的赔偿请求，被告安排沭阳县住房和城乡建设局牵头组织双方进行协商解决，进一步证明被告未拆除原告的钢结构大棚。
原告对被告提供证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性均无异议，但证据1-5和本案没有关联性。对证据6无异议，该协议是原告向被告反映房屋和钢结构大棚被拆除后，被告对钢结构大棚以外的房屋进行了补偿，但对钢结构大棚没有补偿，该证据恰可以证明该拆除行为是政府行为。对第二组证据中证据7的真实性无异议，可以证明原告一直主张是被告拆除了原告的房屋和钢结构大棚；对证据8形式上的真实性没有异议，但其内容不具有真实性，对该证据的合法性和关联性均不予认可；对证据9、10、11的真实性、合法性及关联性均不予认可。根据被告提供的协议，拆除旧料人是冯友明，但收款收据反映的汇款人是丁开雷，证据之间相互矛盾。综上，被告提供的证据并不能证明拆除原告钢结构大棚的行为与被告无关，被告作为法定的房屋征收补偿主体，应对原告钢结构大棚被拆除的行为承担法律责任，被告未按照法律规定的程序补偿和拆除原告钢结构大棚，其行为违法。
原告为证明其主张，向本院提供的证据有：
1、沭阳县房权证沭城字第号房屋所有权证、沭国用（2003）字第27043号国有土地使用权证。证明原告被拆除的钢结构大棚为其合法财产；
2、沭政房征[2012]010号《房屋征收决定》。证明原告被拆除的钢结构大棚在征收范围内，被告是征收主体；
3、2014年3月5日沭阳县房屋征收办公室向沭城街道办作出的《情况说明》一份，证明因旧城改建需要，原告经营的农贸市场在房屋征收公告发布的当月被拆除；
4、照片一组共12张。证明惠民市场被拆除前后的实际状况。
被告对原告提供证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，但该建设项目从土地出让到发布房屋征收公告历经了原城市房屋拆迁管理条例和《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》），在土地出让后该项目用地拆迁工作并未实施，之后按照《征补偿条例》的规定发布了《房屋征收决定》，但针对本案涉及的房屋和钢结构大棚并未按照房屋征收的程序进行。另，被告作出了《房屋征收决定》，并不等于被告拆除了原告的钢结构大棚；对证据3形式上的真实性无异议，但内容不具有客观性。该证据记载原告的房屋是在发布《房屋征收决定》当月拆除的不符合实际，且该证据并不能证明是被告拆除了原告的钢结构大棚。对证据4的真实性无异议。
经举证、质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：
对原告提供的证据1、2、4，被告对其真实性无异议，该三份证据合法有效，对其证明效力予以确认。证据3，该证据证明的拆除时间，被告提出异议，且该证据与原告提供的证据4证明的拆除时间段矛盾，对其证明效力不予认可。
对被告提供的证据1-6，原告对其真实性和合法性无异议。该组证据既可以证实涉案建设项目的相关情况，还可以证实原告所经营的农贸市场被拆除以后，沭阳县房屋征收办公室与原告针对市场中的房屋签订了房屋征收补偿安置协议，对房屋的损失进行了补偿。对证据7，原告无异议，对其真实性予以确认。对证据8，该证据证实的原告被拆除的农贸市场的房屋和钢结构大棚产权、结构、面积及补偿情况等，与原告陈述一致，对此情节本院予以确认，但该证据记载系开发单位拆除了原告的农贸市场，原告不予认可，且无其他有效证据证实，对此情节本院不予认可。对证据9、10、11，原告对其真实性、合法性均不予认可。本院认为，证据9、10均系复印件，且证实的内容不一致，证据11谈话笔录及录音无被谈话人员详细身份信息，亦未到庭质证，不符合证据的形式要件。因此，对该三份证据证明效力不予确认。
经审理查明，祥和房公司开发建设的“朝阳新城”项目用地在2007年9月28日以毛地挂牌出让方式取得，并在2010年11月2日取得了沭国用（2010）第27155号国有土地使用权证。原告在沭阳县西关农贸市场有钢结构大棚一处及房屋若干，于2003年取得沭国用(2003)字第27043号国有土地使用权证。钢结构大棚面积为2809.39平方米，并于2003年5月27日取得沭阳县房权证沭城字第号房屋所有权证。2012年4月12日，被告作出沭政房征[2012]010号《房屋征收决定》，征收项目为“朝阳新城”，原告的彩钢大棚及用于配套经营的房屋在征收范围内。2012年五六月份，原告的彩钢大棚及用于配套经营的房屋在未签订征收补偿安置协议的情况下被拆除。2012年11月13日，沭阳县住房和城乡建设局与原告就农贸市场中的房屋签订了两份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》。因钢结构大棚的损失未得到妥善安置补偿，原告提起诉讼，要求确认被告强制拆除其钢结构大棚的行为违法。
另查明，“朝阳新城”项目房屋征收决定中载明的房屋征收部门为沭阳县住房和城乡建设局，征收实施单位为沭阳县房屋征收办公室。
本案的争议焦点为：1、被告沭阳县政府是否应对拆除原告钢结构大棚的行为承担法律责任；2、拆除原告钢结构大棚的行为是否应被确认违法。
一、关于被告沭阳县政府是否应对拆除原告钢结构大棚的行为承担法律责任的问题。
本院认为，《征补条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。根据该规定，被告作为县级人民政府，系本辖区国有土地上房屋征收与补偿工作的法定责任主体，涉及房屋征收与补偿的相关事项由其决定，其负有对相关事项的实施进行监督管理的职责，并应承担相应的法律责任。本案中，被告于2012年4月12日作出《房屋征收决定》，原告的钢结构大棚在征收范围内，且在该征收决定实施过程中被拆除，被告应对原告钢结构大棚被拆除的行为承担法律责任。被告辩称因“朝阳新城”项目用地在2007年以毛地出让的方式由祥和公司取得，整个项目的拆迁工作及拆迁费用均由祥和公司负担。在《征补条例》实施后，针对该项目，被告虽作出了《房屋征收决定》，但针对原告的农贸市场被告并未按《房屋征收决定》的要求实施，而是由祥和公司进行的，原告的钢结构大棚也是由祥和公司拆除的，应由祥和公司承担责任。针对其辩解，本院庭后向祥和公司进行了核实，该公司对被告的意见予以否认，而且即便被告辩解属实，其作法也与《征补条例》的规定相违背。因此，被告关于原告钢结构大棚系祥和公司拆除并应由祥和公司承担法律责任的辩解意见无事实和法律依据，对其辩解不予采纳，被告应对拆除原告钢结构大棚的行为承担法律责任。
二、关于拆除原告钢结构大棚的行为是否应被确认违法的问题。
本院认为，《征补条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中，被告在未作出征收补偿决定的情况下强行拆除原告钢结构大棚，违反法定程序，超越法定职权，侵犯了原告的合法权益，依法应确认该行政行为违法。原告主张被告强制拆除其钢结构大棚行为违法具有事实和法律依据，应予以支持。
综上，被告沭阳县政府强制拆除原告钢结构大棚的行为超越法定职权，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告沭阳县人民政府强制拆除原告沭阳惠民市场开发有限公司钢结构大棚的行为违法。
案件受理费50元，由被告沭阳县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 谈 强
审 判 员 刘国超
代理审判员 周丽丽
二〇一五年十一月九日
书 记 员 潘为芳
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