江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第31号
上诉人（原审原告）南京铸银家具有限公司。
法定代表人李仁考，铸银家具公司总经理。
委托代理人钱宙，江苏中盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区城市管理行政执法局。
法定代表人陈之宝，区城市执法局局长。
委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。
委托代理人庞建军，江苏杨传圣律师事务所律师。
上诉人南京铸银家具有限公司（以下简称铸银家具公司）因诉南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称区城市执法局）城市管理行政决定一案，不服南京市江宁区人民法院（2013）江宁行初字第76号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年1月21日受理后，依法组成合议庭，并于2014年2月21日公开开庭进行了审理。上诉人铸银家具公司的委托代理人钱宙，被上诉人区城市执法局的委托代理人杨传圣、庞建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年10月18日，被告区城市执法局接到市“动迁拆违治乱整破”指挥部、市督察办举报反映原告在江宁区秣陵街道原铸管厂区域内建设的房屋没有办理相关合法手续。之后，被告进行了立案调查，并向区规划局发函征询意见。2013年1月7日，区规划局作出复函，确认涉案建筑未经规划审批，属于严重影响城市规划的违法建设工程。后被告向原告的法定代表人进行了询问，并制作了《案件调查及现场勘察记录》及附图，拍摄了照片，下发了《限期整改通知书》。2013年2月21日，被告向原告送达了《限期拆除告知书》，责令原告于2013年2月28日之前自行拆除所搭建的违法建设，并告知了原告责令其限期拆除的事实、理由、依据以及其依法享有的权利。2013年3月1日，其执法人员经核查发现，原告未在规定期限内自行拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。2013年3月4日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对原告作出《强制拆除决定书》，认定原告在南京市江宁区秣陵街道原铸管厂区域内建设的房屋未领取建设工程规划许可证，没有办理相关合法手续，属于违法建设，决定对原告违法建设实施强制拆除。
原审法院认为，参照原《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2002年9月15日施行，以下简称2002年《南京市试行办法》）规定，南京市人民政府自2002年9月起在城区范围推行相对集中行政处罚权工作。后根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发［2003］89号）精神，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府于2005年9月发出宁政办发［2005］96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（附《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》），决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行后，2002年《南京市试行办法》于2010年12月1日进行了相应修订，修订后的《南京市试行办法》（以下简称2010年《南京市试行办法》）第二条规定，该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域，并且，对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，该办法第五条、第十五条明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处。《南京市试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”据此，被告区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。关于被诉限期拆除决定程序是否合法，经审查认为，基于《中华人民共和国城乡规划法》所作出限期拆除决定的性质未予明确规定，在程序上也未作具体规制。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照2010年《南京市试行办法》规定，被告区执法局将《限期拆除决定书》视为一种行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在履行了立案、调查、现场勘查、询问、发出《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。关于被诉限期拆除决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确，经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市××镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2010年《南京市试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，在卷证据和当事人陈述证明，原告铸银家具公司虽然与凤凰社区村委会签订了《协议书》取得了江宁区秣陵街道原铸管厂的原800平方米的厂房所有权和五亩土地使用权，但在未取得建设工程规划许可证的情况下，在该土地进行了房屋建设，故被告区城市执法局认定本案情形属于无法采取改正措施消除影响的情形，从而作出被诉限期拆除决定，具有事实和法律依据。原告认为其涉案建筑属于合法建设，被告认定其为违法建设的观点不能成立，亦不予支持。被告在对原告作出的行政文书上将“南京铸银家具有限公司”写为“南京铸银家具厂”，虽有瑕疵，但对原告的权利并不产生实质影响。综上，原告的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告铸银家具公司的诉讼请求，案件受理费50元由原告铸银家具公司负担。
上诉人铸银家具公司上诉称，1、上诉人住所地的原厂房和土地系通过合法途径取得，权属上无瑕疵。上诉人于2009年6月12日与南京市江宁区秣陵街道凤凰社区村委会（以下简称凤凰社区村委会）签订了《协议书》，对江宁区秣陵街道原铸管厂的原800平方米的厂房所有权和5亩土地使用权是合法取得的，上诉人在所承租的土地上建设厂房也是凤凰社区村委会的要求，且房产税及土地税的缴纳也可以证明对所承租土地上的房产及购买的房屋拥有合法权利，并且各项税费也确认了上诉人所建造的房屋是合法有效的。2、违法建设应由区规划局依法认定并予以行政处罚，被上诉人无职权进行处罚，且被上诉人处罚主体错误，其作出的《强制拆除决定书》中对象是“南京铸银家具厂”，并非被上诉人的“南京铸银家具有限公司”。3、上诉人所建造的厂房系历史遗留问题，是因所在地政府招商引资而来，给当地财政作出贡献的同时，也安置大量的失地农民的就业问题。因此要考虑历史原因和实际问题，不能采取一刀切的方法解决问题。综上，被上诉人作出的《强制拆除决定书》侵犯了上诉人的合法权益，缺乏合法性与合理性。上诉人认为在认定事实错误的基础上导致了适用法律错误，为了维护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销原判，依法撤销宁城执江强字（2013）第秣014号《强制拆除决定书》，由被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。
被上诉人区城市执法局辩称，1、上诉人提交的证据不能说明所涉房屋为合法建筑；2、上诉人在签收《强制决定书》时未对名称提出异议，该文书所涉内容均是针对上诉人，虽然书写上有瑕疵，但不会引起歧义，对本案程序和实体上没有影响。综上，被上诉人作出的强制拆除决定书，事实清楚，程序合法，法律适用正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
原审被告区城市执法局向原审法院提交的证据有：
1、《强制拆除决定书》以及送达回证各1份；
2、《限期拆除告知书》以及送达回证各1份；
3、被告于2013年3月1日作出的《核查情况登记表》1份；
4、《限期整改通知书》（存根）1份；
5、被告于2013年1月16日作出的《核查情况登记表》1份；
6、案件调查及现场勘查记录1份；
7、案件调查及现场勘查示意图1份；
8、调查询问笔录1份；
9、证据照片10份；
10、宁城执江案登字（2012）第秣014号《案件受理登记表》1份；
11、宁城执江案立字（2013）第秣014号《案件立案审批表》1份；
12、宁城执江案审字（2013）第秣014号《案件处理审批表》复印件1份；
13、南京市江宁区规划局（以下简称区规划局）作出的江宁规函［2013］第4号《关于对南京凤凰山铁矿范围内与我区相关的违建认定复函》1份；
14、江宁政办文（2013）0432号《南京市江宁区人民政府办公室办文单》1份；
15、企业法人营业执照复印件1份；
16、组织机构代码证（副本）复印件1份；
依据有：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条；
2、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第十五条。
原审原告向原审法院提交的证据有：
1、《协议书》1份；
2、土地使用税的完税凭证以及房产税的银行扣款专用凭证复印件1组（共5页）；
3、承租土地明细表1份（共3页）；
4、房产税税源（变更）登记表1份（共3页）。
以上证据、依据均已随案移送本院。
在原审法院庭审质证中，原告对被告证据1—2的真实性均无异议，对关联性有异议。认为该组证据反映被告行政文书针对的对象并非原告，而是南京铸银家具厂。对被告证据3—5的真实性无异议，对关联性有异议，认为该组证据反映被告行政文书针对的对象就是原告，即南京铸银家具有限公司。对证据6—8，真实性无异议，对关联性有异议，认为该组证据只能证明被告到原告处调查了涉案房屋的情况，并无认定涉案建筑系违法建设。对证据9的真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据无法证明涉案建筑是违法建设，且行政文书针对的对象主体错误。对证据10—12的真实性无异议，对关联性有异议，认为该组证据不能证明涉案建筑是违法建设。对证据13—14的真实性无异议，对关联性有异议，认为区规划局的复函中所涉及的违法建设没有原告单位及原告所建的房屋，不能证明涉案建筑是违法建设。对证据15—16的真实性无异议；被告对原告证据1的真实性、关联性不予认可，认为被告《强制拆除决定书》中涉及的违法建设并未包括该《协议书》上原告的房产。对证据2的关联性不予认可，认为纳税凭证并不能证明涉案建筑是合法的，建筑的合法性必须按照规定程序办理相关审批手续。对证据3—4，被告认为该组证据是原告单方填写的，不具有证明力，且房屋的合法性必须由城乡规划主管部门认定，而非凤凰社区村委会或者税务部门予以认定，因此不能证明涉案建筑是合法建设。
原审法院经审查认为，被告证据1—2，在行政文书上针对的对象虽写的是“南京铸银家具厂”，并非原告的“南京铸银家具有限公司”，被告认为是笔误，另经工商部门查询并无“南京铸银家具厂”这个单位，且原告单位签收该行政文书时并未提出异议，被告制作行政文书虽有瑕疵，但对原告的权利并不产生实质影响，且被告所举证据1—14，程序合法、内容与其它证据相印证，且原告也无证据予以反驳，该组证据对待证事实有证明力，故予以采信；原告证据1—4，并不能证明涉案房屋是合法建设，且在被告所举证据8中，原告单位的法定代表人也自认该涉案房屋建设前并未领取办理过任何规划审批手续，且被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，故不予采信。
本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性等到三个方面对双方当事人的证据进行了审查核实，原审判决认证正确，本院予以确认。
本院对原审判决认定的案件事实，予以确认。
本院认为，南京市人民政府经江苏省人民政府同意作出的宁政办发［2005］96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》，其依据的是国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》。该通知决定，在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行后，2002年9月15日南京市人民政府颁布实施的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》于2010年12月1日进行相应修订（以下简称2010年《南京市试行办法》），2010年《南京市试行办法》第二条规定，“该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域。”第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”故被上诉人具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除的行政职权。
在案证据证实，被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在履行了立案、调查、现场勘查、询问、发出《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《强制拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市××镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2010年《南京市试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”上诉人虽然与凤凰社区村委会签订了《协议书》取得了江宁区秣陵街道原铸管厂的原800平方米的厂房所有权和5亩土地使用权，但在未取得建设工程规划许可证的情况下，在该土地进行了房屋建设，故被上诉人经调查取证并经有权部门认定上诉人存在违法建设的情形，从而作出被诉强制拆除决定，具有事实根据和法律依据。被上诉人在对上诉人作出的行政文书上将“南京铸银家具有限公司”写为“南京铸银家具厂”，系瑕疵，但未对上诉人行使法定的陈述、申辩及提起复议、诉讼的权利产生影响。综上，上诉人主张撤销宁城执江强字（2013）第秣014号《强制拆除决定书》的请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人铸银家具公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 陶伟东
审判员 洪 彦
二〇一四年三月十四日
书记员 佘 莉