湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终879号
上诉人（原审原告）：伍荣胜，男，1974年9月29日出生，苗族，住湖南省绥宁县。
委托代理人：曾继明，湖南一星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：绥宁县人民政府。住所地：绥宁县长铺镇中心街**号。
法定代表人：罗玉梅，该县县长。
委托代理人：于成伟，该县政府法制办公室工作人员。
委托代理人：李剑烽，湖南三行律师事务所律师。
上诉人伍荣胜因与被上诉人绥宁县人民政府（以下简称绥宁县政府）行政强制执行违法及行政赔偿一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年伍荣胜成立了宏盛造纸厂，以废竹渣等为原料进行生产。该厂在设立时没有办理工商、税务、国土及环保等手续，所建厂房、浸料池等也均未办理任何手续。因宏盛造纸厂无处理造纸废水的生化处理设施，造纸废水不经处理便直接超标排放，给当地及河流流域造成了严重的水质污染，也给当地群众的生活造成了严重的影响。绥宁县环境保护局（以下简称绥宁县环保局）为此多次对宏盛造纸厂进行查处及进行行政处罚，但该造纸厂依然继续进行违法生产。2008年5月16日，绥宁县环保局作出绥环字（2008）2号《关于责令县麻塘造纸厂等企业停产关闭的通知》，责令伍荣胜经营的宏盛造纸厂停产关闭。2012年4月16日，绥宁环境检测站作出绥环监［2012］17号《监督性监测报告》，监测结论为宏盛造纸厂的废水排放超标100%。同年6月26日，邵阳市环境保护局向绥宁县政府下发《关于依法关闭绥宁县红岩造纸厂等22家非法造纸企业的函》，要求绥宁县政府立即关闭包括宏盛造纸厂在内的22家非法造纸企业。2013年7月4日，绥宁县环保局在履行告知等程序后，对宏盛造纸厂作出《行政处罚决定书》，责令宏盛造纸厂立即停止生产，并予以罚款。2014年4月28日，绥宁县政府组织辖区内非法造纸企业业主进行座谈，告知县人民政府将组织相关职能部门对非法造纸企业进行关闭，要求宏盛造纸厂等企业自行清空浸料池并自行关闭。同年4月29日，邵阳市环境保护局再次向绥宁县政府出具《关于依法关闭土法造纸企业的函》，要求绥宁县政府在2014年6月30日前关闭辖区内包括宏盛造纸厂在内的24家土法造纸企业。因宏盛造纸厂未自行关闭，绥宁县环保局于同年5月6日作出《关于限期自行清空浸料池内原材料的通知》，要求宏盛造纸厂限期自行清空浸料池内原材料。同年5月8日，绥宁县国土资源局（以下简称绥宁县国土局）作出［2014］17号《责令限期拆除违法构筑物（浸料池）通知书》，责令伍荣胜于2014年5月11日前自行拆除违法搭建的构筑物（浸料池）。同年5月19日，绥宁县政府制定了《绥宁县开展取缔非法小型造纸厂专项行动工作方案》和《绥宁县取缔非法小型造纸厂统一行动实施方案》，同年5月29日，绥宁县政府组织相关职能部门强制拆除了宏盛造纸厂的浸料池及切断了该厂的电源。伍荣胜认为绥宁县政府的强制拆除行为无法律依据，且程序违法，向法院提起诉讼，请求：确认绥宁县政府拆除造纸厂的行为违法，判令绥宁县政府赔偿伍荣胜损失人民币1052000元及承担本案诉讼费。
原审法院认为：本案争议的焦点是绥宁县政府组织职能部门强制拆除宏盛造纸厂浸料池并对该厂进行关闭是否合法及是否应对伍荣胜提出的赔偿请求承担责任。从查明的事实看，伍荣胜经营的宏盛造纸厂未办理任何工商、税务、国土、环保等手续，且该厂在多年生产过程中无处理造纸废水的生化处理设施，造纸废水不经处理便直接超标排放，已给当地及河流流域造成了严重的水质污染，也给当地群众的生活造成了严重的影响。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款、《中华人民共和国环境保护法》第三十九条第二款、《湖南省土地监察条例》第二十一条的规定及邵阳市环境保护局邵市环函［2014］55号《关于依法关闭土法造纸企业的函》等文件要求，绥宁县政府组织职能部门对违法经营的宏盛造纸厂予以关闭，并强制拆除该厂浸料池，是其依法履行行政管理职责行为。在对宏盛造纸厂进行关闭和强制拆除该厂浸料池之前，绥宁县政府所属职能部门绥宁县环保局、绥宁县国土局已履行了告知等程序。至于伍荣胜提出的赔偿请求，伍荣胜未提供任何法律和事实依据。因此，伍荣胜提出请求确认绥宁县政府组织职能部门强制拆除宏盛造纸厂浸料池并对该厂进行关闭违法和赔偿损失的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回伍荣胜的诉讼请求。一审案件受理费50元，由伍荣胜承担。
伍荣胜不服上述判决，向本院提起上诉称：1．伍荣胜提供了缴税通知、收据、损失清单等，完全可以证明其有损失的事实；2．绥宁县政府提供的调查笔录、行政处罚决定、责令拆除违法构筑物通知书等均是环保和国土部门制作的资料，不是绥宁县政府自己制作的，与本案没有关联性；3．绥宁县政府提供的国务院及省、市、县人民政府的有关决定和通知等都不是法律，不能作为其行政强制执行的法律依据；4．绥宁县政府作为县级人民政府，没有强制执行拆除和关闭造纸厂的法定职权。综上，原审采信证据、认定事实和适用法律均错误，请求：1．撤销原审判决并依法改判支持伍荣胜的一审诉讼请求；2．本案诉讼费用由绥宁县政府承担。
绥宁县政府答辩称：1．原审认定事实清楚，证据确实充分；2．原审法院审理本案程序合法，适用法律法规正确；3．伍荣胜的上诉事实理由不能成立，其提交的证据不能证明其建厂经营的合法性，也不能证明其损失。故请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院采信的证据依法可以作为认定本案事实的依据。原审查明的事实，本院予以确认。本院另查明，伍荣胜在原审审理过程中，向人民法院提供了财产损失清单（工资表），用以证明绥宁县政府的强制拆除行为给其造成的损失。上述清单载明：建厂房及锅炉房15万元、造纸机及电机26万元、烘机（电机）一组20万元、建浸料池17万元、锅炉13万元、变压器及线路7万元、补偿工人工资7.2万元，合计1052000元。
本院认为，本案争议的焦点为：1．关于绥宁县政府涉案强拆行为的合法性问题；2．关于绥宁县政府因违法强制执行的赔偿问题。
1．关于绥宁县政府涉案强拆行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，法律未赋予县级人民政府对违反土地管理法的建筑物和其他设施强制拆除的权利，也未赋予国土部门强制拆除的权利，绥宁县政府不具有强制执行权。因此，绥宁县政府强制拆除宏盛造纸厂浸料池的行为属于越权行政。
虽然《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定赋予了行政机关在履行一定程序义务后对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的职权，但该条的适用具有针对性。根据2013年4月3日起施行的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号）“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”规定的精神，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条系针对违反城乡规划法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除。而本案涉及的违法构筑物系因非法占用土地而产生，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定。原审判决适用了《湖南省土地监察条例》第二十一条中“对违法修建的建筑物、构筑物和其他设施，由土地管理部门责令限期拆除；逾期不拆除的，报请同级人民政府批准决定予以强制拆除”的规定。该条例于2010年7月29日公布并施行，但之后于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第十三条明确规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”因涉案强制拆除行为发生在《中华人民共和国行政强制法》施行以后，本案应当适用《中华人民共和国行政强制法》的规定来确定行政机关是否有强制执行的权利，而非《湖南省土地监察条例》。原审判决适用《湖南省土地监察条例》第二十一条属于适用法律不当。
2．关于绥宁县政府因违法强制执行的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，在绥宁县政府作出的涉案强制拆除行为被确认程序违法的情况下，伍荣胜依法可以在行政诉讼中一并提出国家赔偿请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”的规定，伍荣胜应当提出证据证明其因绥宁县政府的行为造成的损失。本案中，伍荣胜虽然在原审过程中提供了财产损失清单，并主张清单上列明的开支均是损失，但该清单系伍荣胜（宏盛造纸厂）单方制作，除对拆除浸料池和切断宏盛造纸厂的电源绥宁县政府无异议外，对其他生产设施等的摧毁，绥宁县政府不予认可，且伍荣胜未举证证明其他生产设施等的具体损失状况以及该损失与绥宁县政府的强制拆除行为具有直接的因果关系，故依法应承担举证不能的法律后果。虽然绥宁县政府强制拆除宏盛造纸厂的浸料池及切断该厂电源的行为程序违法，但因该造纸厂的浸料池未依法办理土地使用手续，属于违法修建的构筑物，不属于伍荣胜的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，该浸料池不受法律的保护；伍荣胜也未举证证明其因绥宁县政府切断电源而给其造成的直接损失，亦应承担举证不能的法律后果。因此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对伍荣胜提出的赔偿请求予以驳回。
综上，原审判决认定的事实基本清楚，程序合法，但适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第159号行政判决；
二、确认绥宁县人民政府的强制拆除行为违法；
三、驳回伍荣胜的赔偿请求。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由绥宁县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 万向东
审 判 员 李 静
审 判 员 曾 丽
二〇一七年五月二十三日
代理书记员 李叶芝