江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终330号
上诉人（原审原告）王玉俊，。
被上诉人（原审被告）连云港市规划局，住所地在连云港市海州区朝阳中路110号。
法定代表人王学明，该局局长。
委托代理人李愔、王良海，江苏董运弟律师事务所律师。
被上诉人连云港市人民政府，住所地在连云港海州区朝阳东路69号。
法定代表人项雪龙，该市市长。
上诉人王玉俊因与被上诉人连云港市规划局（以下简称市规划局）、连云港市人民政府（以下简称市政府）行政许可及行政复议一案，不服连云港市连云区人民法院（2016）苏0703行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案房屋位于连云港市原新浦区（2014年区划调整后为海州区，以下统称为海州区）市东街小兴庄27号，为王玉俊丈夫闫福和的父母闫学盛、连怀兰共有。1988年2月17日，连怀兰去世。1993年6月17日，闫学盛取得该房房屋所有权证。同年12月7日，闫学盛去世。1995年3月，连云港市房屋安全鉴定委员会鉴定涉案房屋为危房，并建议拆除翻建。1999年11月，王玉俊夫妻以闫学盛名义填写了建设工程规划许可证申请表，在该表中居委会和办事处领导同意翻建涉案房屋。之后，王玉俊夫妻未向市规划局申请办理建设工程规划许可证，也未翻建涉案房屋。2001年5月，案外人万润公司经批准，对包括涉案房屋在内的原老火车站及周边进行拆迁。2010年11月17日，万润公司与王玉俊夫妻达成房屋拆迁安置协议书。涉案房屋被拆除后建成楼房。2013年1月16日，经江苏省连云港市公证处公证，涉案房屋由王玉俊丈夫闫福和一人继承。此后，王玉俊向连云港市城乡建设局信访，该局作出了答复意见。王玉俊夫妻不服，以房屋在没有达成协议情况下被暴力拆除，补偿安置不到位，未按建设工程规划许可证申请表面积补偿等为由，向市政府申请复查。2013年9月13日，市政府作出连查字[2013]01号《关于闫福和、王玉俊信访事项的复查意见》，不予支持王玉俊夫妻的信访事项。王玉俊夫妻不服，向江苏省人民政府申请复核。2014年3月17日，江苏省人民政府作出苏核字[2014]07号《关于闫福和、王玉俊信访事项的复核意见》，维持了市政府的复查意见。
2015年9月1日，王玉俊在涉案房屋所有权人闫福和去世后，以自己名义向市规划局申请补办建设工程规划许可证，并提交了建设工程规划许可证申请表、连云港市房屋安全鉴定委员会连房安鉴（95）040号房屋安全鉴定意见书、闫学盛名下的涉案房屋的房屋所有权证、土地使用证。市规划局于2015年9月16日作出连规函264号决定书，确认：涉案房屋所有权人及土地使用权人为闫学盛，现申请人王玉俊为闫学盛儿媳。认为：涉案房屋已经被依法拆迁，土地使用权及房屋已不存在，且申请人不是涉案房屋及土地的权利人，依据《江苏省城乡规划条例》第三十九条、《行政许可法》第三十二条、第四十二条的规定，决定对申请人王玉俊的申请不予准许。同时告知王玉俊，如不服本决定，可于本决定作出之日起六个月内向有管辖权的人民法院提起诉讼或者于六十日内向本机关的上级机关申请复议。王玉俊不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年10月13日受理。次日，市政府向市规划局送达了行政复议申请书副本、行政复议答复通知书。市规划局在指定期限内向市政府提交了行政复议答复书及有关证据材料。同年12月10日，市政府作出48号复议决定书，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人市规划局作出的264号决定书。同时在该决定书中告知当事人：“如不服本决定，可在收到本决定书15日内向人民法院提起诉讼”。同月14日，市政府向市规划局直接送达、向王玉俊邮寄送达了该决定书。王玉俊不服遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第四条的规定，市规划局赋有包括核发建设工程规划许可证等城乡规划管理职责。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（于2011年1月19日施行，以下简称《征补条例》）第十六条第二款规定：关于房屋征收部门应当书面通知有关部门暂停办理在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途相关手续。42号文规定：对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。因《征补条例》系行政法规，其法律效力高于规范性文件42号文，且王玉俊向被告市规划局提出申请补办建设工程规划许可证时，《征补条例》已施行，应适用《征补条例》的规定。同时，当事人办理建设工程规划许可证目的是建房，现涉案房屋被拆除后已被拆迁人开发建成楼房，办理建设工程规划许可证已无意义。故对王玉俊主张的按42号文的规定，市规划局应为其补办建设工程规划许可证的观点，不予采纳。王玉俊依照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条关于房屋灭失，对房屋登记行为提起行政诉讼不受影响的规定，主张房屋虽已不存在，市规划局也应予以补办建设工程规划许可证的观点，因该规定是针对房屋登记不服提起行政诉讼的规定，而本案是核发建设工程规划许可证，不是同类行政管理，该规定不适用于本案，故对王玉俊的观点，不予采纳。
王玉俊于2015年9月1日向市规划局提出申请补办建设工程规划许可证，并提交建设工程规划许可证申请表等材料，市规划局根据王玉俊提交的材料及调查的材料，基于上述事实认为：涉案房屋已经被依法拆迁，土地使用权及房屋已不存在，且申请人不是涉案房屋及土地的权利人。依据《江苏省城乡规划条例》第三十九条、《行政许可法》第三十二条的规定，作出264号决定书，决定对王玉俊的申请不予准许，符合《江苏省城乡规划条例》的相关规定。市规划局告知了王玉俊有申请复议和提起行政诉讼的权利，符合《行政许可法》第三十八条第二款等程序规定，确认市规划局作出的264号决定书适用法律正确，符合法定程序。
根据《行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，市政府对王玉俊的行政复议申请赋有行政复议职权。市政府受理王玉俊的行政复议申请后，于7日内将行政复议申请副本、行政复议提出答复通知书发送与被申请人；在受理申请之日起60日内，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出并送达了48号行政复议决定书，同时告知当事人的诉权，符合《行政复议法》第十条第三款、第二十二条、第二十三条、第三十一条等有关程序规定，适用法律正确。综上，市规划局作出的264号决定书事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，市政府作出的48号行政复议决定书予以维持合法，复议程序合法，故对王玉俊的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决驳回王玉俊的诉讼请求。案件受理费50元，由王玉俊承担。
上诉人王玉俊不服原审判决，向本院提起上诉称，1、市规划局在接到上诉人的申请后，发现申报内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，但市规划局未履行告知义务，程序违法。上诉人向市政府提供了完全可以证明上诉人是涉案房屋的权利人之后，市政府没有责令市规划局补办相关手续是违法的；2、上诉人补办建设工程规划许可证意义重大，关系到拆迁补偿；3、2011年1月19日实施的《征补条例》不适用于本案。原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决、判决市规划局补办建设工程规划许可证，并承担本案诉讼费用。
被上诉人市规划局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律充分，1、不予许可补办建设工程规划许可证，并非因为上诉人的申请材料不齐或不符合法定形式，而是因为上诉人的申请不符合法律规定，依法不应予以办理或补办行政许可，不存在告知补正材料的问题；2、上诉人所称的补办建设工程规划许可对其意义重大，属于上诉人的个人情感或价值判断，不是被上诉人依法行政应秉持的原则；3、上诉人提交申请时间是2015年9月1日，应当适用《征补条例》。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府未做答辩。
原审法院审理期间，原审被告市规划局在法定期限内向原审法院提供以下证据和依据：
第一组证据：证据1.涉案房屋的房屋所有权证书。证据2.涉案房屋的土地使用权证书。证据3.江苏省连云港市公证处（2013）连新证民内字第25号公证书。以上证据证明王玉俊主体不适格。1.涉案房屋的权利人为案外人闫学盛。2.涉案房屋权利人闫学盛死亡后，经继承公证，由案外人闫福和一人继承。案外人闫福和系涉案房屋的权利人。3.王玉俊不是法律上的案涉房屋的权利人，无权以自己的名义申请涉案房屋建设工程规划许可证。
第二组证据：证据4.建设规划许可证申请书及四份附件。证据5.264号决定书。以上证据证明市规划局作出的决定书合法。1.王玉俊于2015年9月1日向市规划局提交申请，要求补办涉案房屋的建设工程规划许可证。2.王玉俊申请时提交的材料不能证明其为涉案房屋权利人，且申请提交的全部材料均证明案外人闫福和是涉案房屋的权利人。3.因涉案房屋已经被依法拆除，其土地使用权及房屋已不存在，且王玉俊不是案涉房屋及土地使用的权利人。市规划局在法定期限内依法作出不予许可决定书，并告知了权利救济途径。
第三组证据。6.连云港市人民政府连查字[2013]01号《关于闫福和、王玉俊信访事项的复查意见》。7.江苏省人民政府苏核字[2014]07号《关于闫福和、王玉俊信访事项的复核意见》。证据8.涉案地块的《拆迁许可证》。9.涉案《房屋拆迁安置协议书》。10.连云港市万润房地产开发有限公司（以下简称万润公司）涉案地块的《土地使用权证》。以上证据证明1.涉案房屋已经信访处理完毕。2.涉案房屋已经被依法拆迁，其附着土地使用权及房屋已不存在。且房屋权利人已经与案外人万润公司签订了《房屋拆迁安置协议书》。3.案涉房屋土地使用权已经归属案外人万润公司。
依据：1.《城乡规划法》。2.《江苏省城乡规划条例》。3.《行政许可法》。
原审被告市政府向原审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
第一组证据：1.264号决定书。2.行政复议申请书。以上证据证明行政复议的被申请人是市规划局，市政府行政复议行为主体适格。
第二组证据：3.行政复议申请受理通知书。4.行政复议提出答复通知书。5.48号复议决定书。6.送达回执。以上证据证明市政府复议程序合法。
依据：1.《行政复议法》。2.《行政复议法实施条例》。
原审原告王玉俊向原审法院提交以下证据。1.连云港市房屋安全鉴定委员会连房安鉴（95）040号房屋安全鉴定意见书。2.建设工程规划许可证申请表。3.建设工程规划许可证申请书。4.264号决定书。5.涉案房屋的土地使用证。6.涉案房屋的房屋所有权证。7.江苏省连云港市公证处（2013）连新证民内字第25号公证书。8.行政复议答复书。9.48号复议决定书。10.闫福和与王玉俊结婚证（复印件）。以上证据证明:1.王玉俊和闫福和是夫妻关系，有四个女儿，现闫福和已经死亡，闫福和继承了其父亲闫学盛的遗产，即涉案房屋。王玉俊起诉三女儿知道且同意起诉，其他女儿我没有和她们说，王玉俊有权提起行政诉讼。2.证明市规划局应当为王玉俊办理行政许可。
王玉俊提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。
本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。
本院认为，市规划局作为县级以上城乡规划主管部门，赋有核发建设工程规划许可证的行政管理职权。本案中，上诉人申请补办的建设工程规划许可证所涉及的房屋已经被依法拆迁，涉案土地使用权已经归案外人所有，被上诉人市规划局根据上诉人提交的材料及调查核实的情况，决定对上诉人申请的办理建设工程规划许可证不予准许。被上诉人市规划作出上述决定后，依法将该决定书送达上诉人，并告知上诉人有申请复议和提起行政诉讼的权利，程序合法。被上诉人市政府在收到上诉人的复议申请后，依法将复议申请书、答复通知书送达被申请人市规划，在法定期限内作出复议决定，并将该复议决定书送达上诉人及市规划局，且该复议决定书告知了诉讼权利，复议程序合法。上诉人提出市规划局未履行告知义务，经审查认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定的行政机关应当告知申请人应当补正的相关内容，系针对申请材料不齐全或不符合法定形式的情形，本案并非该条款规定的情形，对上诉人的此项上诉观点，本院不予支持。人民法院审理行政案件，依法审查被诉行政行为的合法性，本案中，上诉人系对不予许可决定书提起诉讼，人民法院应当审查不予准许决定书是否符合法律规定、程序是否合法等问题，上诉人提出补办建设工程规划许可证对其意义重大，关系到其拆迁补偿的上诉观点，不是本案审查的内容。综上，被上诉人作出的不予许可决定书并无不当。复议机关的复议程序合法。原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王玉俊承担。（已预交）
本判决为终审判决。
审 判 长 宋建霞
审 判 员 周文元
代理审判员 李 季
二〇一七年四月二十日
书 记 员 李昕格
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；