陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终252号
上诉人（一审原告）：翟明利，男，汉族。
上诉人（一审原告）：李彩兰，女，汉族。
上诉人（一审原告）：翟天正，男，汉族。
上诉人（一审原告）：翟利民，男，汉族。
上诉人（一审原告）：翟建宁，男，汉族。
上诉人（一审原告）：王玉卓，女，汉族。
委托代理人：陈浩，北京京翔律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：于海江，市法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）：西安市城中村改造办公室。住所地：陕西省西安市雁塔区西影路*号阳光大厦。
法定代表人：张钢胜，主任。
委托代理人：冯武斌，工作人员。
委托代理人：王振，陕西泓瑞律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：西安市雁塔区城中村改造办公室。住所地：陕西省西安市雁塔区翠华南路***号。
法定代表人：张利铭，主任。
委托代理人：齐博，法制科科长。
委托代理人：吴涛，陕西仁和万国律师事务所律师。
上诉人翟明利、李彩兰、翟天正、翟利民、翟建宁、王玉卓6人（以下简称翟明利等6人）因诉被上诉人西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人翟明利等6人及其委托代理人陈浩，被上诉人西安市政府委托代理人于海江，被上诉人西安市城中村改造办公室（以下简称西安市城改办）委托代理人冯武斌、王振，被上诉人西安市雁塔区城中村改造办公室（以下简称雁塔区城改办）委托代理人齐博、吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，翟明利等6人系原西安市雁塔区翟家堡村村民。2011年12月29日，西安市城改办作出市城改发[2011]316号《关于<西安市雁塔区西沣路地区城市综合改造项目二期曹家堡村、翟家堡村城中村改造拆迁安置实施方案>的批复》（以下简称涉案批复）。2017年10月，翟明利等6人向西安市政府提起行政复议，请求：1、确认第三人市城改办批准第三人雁塔区城改办实施翟家堡村城中村改造的具体行政行为违法；2、撤销涉案批复。2017年10月10日，西安市政府收到该复议申请，同年10月13日，作出市政复不受字[2017]799号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）并送达。翟明利等6人不服，提起诉讼，请求：1、撤销被诉复议决定；2、责令西安市政府受理其复议申请并作出行政复议决定。3、诉讼费用由西安市政府负担。
另查明，翟明利等6人均于2012年签订了拆迁安置补偿协议，现均已回迁。
一审判决认为，本案争议焦点是被诉复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，本案西安市政府具有行政复议的法定职责；第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……。”本案中，西安市政府收到复议申请并作出复议决定，符合上述规定，程序合法。在事实认定方面，西安市政府批准雁塔区城改办城中村改造方案的批复行为及西安市城改办作出涉案批复的行为，系西安市政府根据《西安市城中村改造管理办法》的相关规定，对上报方案就项目概况、改造工作内容、工作要求责任及措施等事项予以批复，该批复系上级机关对下级机关改造方案的内部审批行为，仅系整个城中村改造的一个程序性环节，并不直接对外创设权利义务，对翟明利等6人的权利义务明显不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围，西安市政府作出被诉复议决定事实清楚，并无不当。综上，西安市政府的被诉行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。翟明利等6人的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回翟明利等6人的诉讼请求。案件受理费50元，由翟明利等6人负担。
翟明利等6人上诉称：（一）一审判决遗漏重要事实。其申请复议有两个行为，一是确认西安市城改办批准雁塔区城改办实施翟家堡村城中村改造的具体行政行为违法，二是要求撤销涉案批复。但被诉复议决定只审查了涉案批复行为，对另一行为未予以处理，一审判决也未审理。（二）涉案批复并非内部审批行为。拆迁批复与拆迁许可证有同等法律效力，涉案批复不仅对外产生法律效力，而且是翟家堡村整体改造决定性文件，与其有直接利害关系。内部审批与内部监督区别明显，一审判决未明确剖析。被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，遗漏复议请求；一审判决认定事实不清。请求依法撤销一审判决，撤销被诉复议决定，发回重审。诉讼费由西安市政府承担。
西安市政府答辩称：西安市城改办批准雁塔区城改办实施城中村改造行为系对城中村改造方案的批复行为，该行为及涉案批复均系行政机关的内部监督行为，并未给翟明利等6人设定新的权利义务，该复议申请不符合行政复议受理条件，西安市政府作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回翟明利等6人的诉讼请求。
西安市城改办答辩称：其所作的涉案批复，是根据下级机关的请示，依据相关规定作出的内部审批行为，针对的对象为下级机关，是内部行政行为，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。被诉复议决定以此为由决定不予受理翟明利等6人的复议申请，符合法律规定。翟明利等6人请求撤销一审判决及被诉复议决定，没有法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
雁塔区城改办答辩称：根据现行行政法理论和行政诉讼法律规定，行政机关的内部行政行为不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。本案中，涉案批复系根据地方性文件规定，上级行政机关对下级行政机关改造方案的内部审批行为，不直接创设权利义务，仅是整个城中村改造的程序性环节，依法不属于行政复议的受案范围。西安市政府所作被诉复议决定适用法律法规正确，一审判决驳回翟明利等6人的诉讼请求并无不当。请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，对一审判决查明的事实，当事人无异议。
另查明：涉案实施方案已经公布，翟明利等6人所在村已经回迁。翟明利等6人对作出被诉复议决定程序的合法性没有异议。二审庭中，翟明利等6人明确：其申请复议第一项请求所指的行为是批准具体实施改造的行为，其载体是涉案批复；同时，提供了西安市城改办于2018年5月21日作出的政府信息公开告知书，该告知书记载：“对于集体土地上房屋征收，不下达拆迁许可证，下达拆迁批复，拆迁批复与拆迁许可证具有同等效力。”并附有涉案批复。
另查明，被诉复议决定称：“……本机关认为：被申请人（西安市城改办）批准第三人（雁塔区城改办）实施的城中村改造行为系被申请人对第三人城中村改造方案的批复行为，该行为及市城改发[2011]316号《关于＜西安市雁塔区西沣路地区城市综合改造项目二期曹家堡、翟家堡城中村拆迁安置实施方案＞的批复》均系行政机关的内部监督行为，……。”
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为，本案的审查内容是被诉复议决定是否合法，即申请复议事项是否属于行政复议受案范围、被诉复议决定是否遗漏复议请求及一审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确。
关于被诉复议决定是否合法问题，主要涉及是否遗漏复议请求及申请事项是否属于受案范围。翟明利等6人申请复议的请求有两项：确认市城改办批准雁塔区城改办实施翟家堡村城中村改造的具体行政行为违法，撤销涉案批复。从翟明利等6人的申请书内容分析，其所称的批准改造的具体行政行为，是西安市城改办作出涉案批复批准雁塔区城改办实施翟家堡村城中村改造的行为。被诉复议决定在本机关认为部分认为两个行为均系行政机关的内部监督行为，因此，不存在遗漏复议请求的情况。同时，虽然翟明利等6人申请复议的事项有两项，明确是对上述两个行为申请复议，被诉复议决定也认为是两个行为，但从复议申请的内容分析，该行为是指西安市城改办通过作出涉案批复批准实施改造的行为，实质上是批准安置实施方案准许实施改造的行为。该行为是上级机关对下级机关改造行为的内部审批，是内部行政行为，并未直接影响翟明利等6人的权利义务。因此，西安市政府作出被诉复议决定，符合法律规定。
关于一审判决认定事实、适用法律问题。翟明利等6人所称一审判决认定事实不清、适用法律不正确，是指一审判决对其复议申请要求“确认西安市城改办批准雁塔区城改办实施翟家堡村进行城中村改造的具体行政行为违法”未予以审理。一审判决书中载明“……本案被告（应为西安市城改办）批准第三人雁塔区城改办城中村改造方案的批复行为及……”系内部审批行为……，依法不属于行政复议受案范围，对该事实做了认定。基于上述理由，该认定并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确；被诉复议决定正确。翟明利等6人的上诉理由及请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由翟明利、李彩兰、翟天正、翟利民、翟建宁、王玉卓承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一八年六月二十五日
书记员 鱼海洋