湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）株中法行终字第17号
上诉人（原审原告）廖新如，男，汉族，1956年2月1日出生，炎陵县人。
上诉人（原审原告）廖晓光，男，汉族，1972年3月9日出生，炎陵县人。
被上诉人（原审被告）炎陵县规划局，住所地炎陵县霞阳镇。
法定代表人陈建伟，局长。
委托代理人张朝平，男，1959年9月26日出生，炎陵县人民政府职员，代理权限为一般代理。
委托代理人刘方成，男，1985年6月23日出生，该局职员，代理权限为一般代理。
原审第三人炎陵县水口镇人民政府，住所地炎陵县水口镇水南村。
法定代表人徐永前，镇长。
委托代理人邱春珍，女，1967年3月13日出生，汉族，该政府职员，代理权限为一般代理。
原审第三人朱品新，男，汉族，1970年1月14日出生。
原审第三人陈志红，女，汉族，1974年6月19日出生，
农民。
原审第三人罗汉权，男，汉族，1942年4月10日出生，退休教师。
原审第三人张朝建，男，汉族，1970年10月11日出生，农民。
上诉人廖新如、廖晓光与被上诉人炎陵县规划局以及原审第三人炎陵县水口镇人民政府、朱品新、陈志红、罗汉权、张朝建土地规划许可一案，不服炎陵县人民法院（2013）炎法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，2014年3月13日公开开庭审理了本案，上诉人廖新如、廖晓光，被上诉人代理人张朝平、刘方成，原审第三人炎陵县水口镇人民政府代理人邱春珍，原审第三人朱品新、陈志红、罗汉权到庭参加诉讼，原审第三人张朝建经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本案现已审理终结。
原审查明：1998年，炎陵县水口镇人民政府启用新镇集贸市场，原有集贸市场（国土面积1064.7㎡）闲置。2011年8月28日，水口镇人民政府会同炎陵县市场服务中心请求炎陵县国资委准予对原集贸市场土地使用权拍卖出让。2011年10月24日，炎陵县财政局同意水口镇人民政府按《炎陵县国有资产处置程序》处置原集贸市场土地。水口镇政府根据镇区2009-2020年总体规划对原集贸市场作出新的规划平面图，规划平面图说明的内容包含用地位置、土地性质、面积、容积率及建筑面积、宽度、高度等10项规划。2011年10月18日，被告对水口镇的新规划平面图及10项规划说明予以认可并作为规划条件。2011年11月10日，炎陵县国土资源局根据被告的规划条件就水口镇原集贸市场土地使用权挂牌出让事项在炎陵县政务服务中心网公示，并在原集贸市场及周边张贴土地出让公告和新规划平面图。公告期间，未收到对土地出让和新规划的书面异议。2011年12月13日，炎陵县国土资源局依法公开拍卖，陈志红和朱品新经过竞买，共同获得该国有土地使用权，并于2011年12月20日签定了《国有建设用地使用权出让合同》，合同包含了说明中的用地位置、土地性质、面积、容积率及建筑面积、高度、宽度等10项规划条件。2012年7月20日，陈志红申请办理建设用地和建设工程规划许可证。朱品新、陈志红在未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证前开工建设，廖新如、廖晓光、罗汉权、张朝建等人提起行政诉讼，请求法院判令炎陵县住房和城乡建设局（规划局当时属于建设局内设机构）和水口镇政府制止陈志红、朱品新无证施工行为，后因炎陵县住房和城乡建设局履行管理职责，廖新如等人撤回起诉。2013年2月4日，被告向陈志红核发炎规建私字第201302002号《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，但未向朱品新颁发有关规划许可证。2013年4月10日，廖新如、廖晓光申请行政复议，株洲市规划局于2013年7月8日作出株规行复（2013）1号复议决定，撤销炎规建私字201302002号《建设工程规划许可证》，于2013年9月23日作出株规行复（2013）2号复议决定，维持被告准予水口镇农贸市场出让的规划条件和炎规建私字201302002号《建设用地规划许可证》。
原审认为，水口镇人民政府为盘活资产，经炎陵县国有资产管理部门批准，对原集镇市场国有土地进行拍卖出让，符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》规定在规划区域内进行建设活动，应当依据该法进行。根据该法规定镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，镇人民政府根据镇总体规划要求组织编制镇控制性详细规划，也可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。依规划法可知，修建性详细规划是比控制性详细规划条件更为严格的一种详细规划。水口镇人民政府已经编制了（2009-2020年）镇总体规划，在处置原集镇市场国有土地时，未编制控制性详细规划，但就该建设地区组织编制了新规划平面图、10项规划说明，规划说明内容包括用地位置、土地性质、面积、容积率及建筑面积、高度、宽度等规划条件。水口镇人民政府组织编制的平面图和10项规划说明已包含了控制性详细规划的内容，其结果基本符合城乡规划法规定的镇规划区域内进行建设活动须依规划进行的立法宗旨。《中华人民共和国规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城市规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据上述规定，被告具有对本辖区内的建设活动作出行政规划的法定职权。被告认可水口镇人民政府编制的10项规划说明的内容作为规划条件，且该规划条件于2011年11月10日与国有建设用地使用权挂牌出让公告一并公示在水口镇老市场及市场周边场所，公告期限超过三十日。在公告期限内，原告及该宗地相邻各方未对土地出让和规划条件提出异议。两原告诉称规划条件未公告与事实不符。炎陵县国土资源局在公告期届满后，依据规划条件公开拍卖，与朱品新、陈志红签定的《国有土地使用权转让合同》已明确该地块的建筑总面积不少于4662平方米，建筑容积率不高于4.4，建筑限高为16米，建筑密度不高于76%，与被告的规划条件一致。被告对水口镇政府提出的出让1064.7㎡土地使用权规划条件及陈志红的申请颁发建设用地规划许可证并无不当。原告请求撤销炎陵县水口镇原集镇市场国有土地使用权出让规划条件及炎规建私字201302002号《建设用地规划许可证》的依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条一款第四项判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告廖新如、廖晓光负担。
宣判后，廖新如、廖晓光上诉称：炎规建私字201302002号《建设用地规划许可证》违法。请求依法改判。被上诉人辩称：原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。炎陵县水口镇人民政、朱品新、陈志红同意被上诉人意见，张朝建同意上诉人意见。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系土地规划许可案。争议焦点为炎规建私字201302002号《建设用地规划许可证》是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十四条规定：“建设用地规划条件应当依据控制性详细规划确定，”被上诉人虽然提供了炎陵县水口镇的总体规划，但未能提供炎陵县水口镇的控制性详细规划或者修建性详细规划，在没有控制性详细规划或者修建性详细规划的基础上作出了炎规建私字201302002号《建设用地规划许可证》，违反了《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十四条的规定。原审认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
一、撤销湖南省炎陵县人民法院（2013）炎法行初字第15号行政判决；
二、撤销被上诉人湖南省炎陵县规划局向原审第三人陈志红颁发的炎规建私字第201302002号《建设用地规划许可证》。
二审案件受理费50元，由被上诉人湖南省炎陵县规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭德华
审 判 员 梁小平
代理审判员 苏新柱
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 刘 怡