山西省吕梁市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋11行初65号
原告张宝（保）元，男，汉族，山西省晋中市村民。
委托代理人赵春明，男，汉族，山西省晋中市村民。
委托代理人焦崇翔，山西英正律师事务所律师。
被告晋中市榆次区人民政府，住所地山西省晋中市榆次区迎宾西街133号。
法定代表人张鹏，区长。
委托代理人王琦，晋中市榆次区人民政府法制科科员。
委托代理人郭志伟，山西鼎正律师事务所律师。
第三人榆次区修文镇西郝村民委员会，住所地山西省晋中市榆次区修文镇西郝村。
法定代表人苏务明，村委会主任。
委托代理人赵俊彦，男，1947年4月9日出生，汉族，山西省晋中市榆次区修文镇西郝村村民，住本村。
第三人郭太平，男，汉族，山西省晋中市村民。
委托代理人翟宝才，山西均儒律师事务所律师。
第三人郝建红（宏），男，汉族，山西省晋中市村民。
委托代理人翟宝才，山西均儒律师事务所律师。
原告张宝元诉被告晋中市榆次区人民政府、第三人榆次区修文镇西郝村民委员会（以下简称西郝村委会）土地行政审批一案，本院于2016年9月2日受理后作出（2016）晋11行初119号行政裁定，驳回原告张宝元的起诉。山西省高级人民法院于2017年6月22日作出（2017）晋行终278号行政裁定书，撤销本院作出的行政裁定，指令本院继续审理。本院重新编号后，追加郭太平、郝建红为第三人参加本案诉讼。本院于2017年11月9日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张宝元的委托代理人赵春明、焦崇翔，被告晋中市榆次区人民政府的委托代理人王琦、郭志伟，第三人榆次区修文镇西郝村民委员会的法定代表人苏务明及其委托代理人赵俊彦，第三人郭太平、郝建红及其委托代理人翟宝才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
1995年1月1日西郝村委会（原西郝村经济联合社）与第三人分别签订《土地承包合同》，西郝村委会上报后，原榆次市人民政府在《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中审批确认。被告在法定举证期间提供如下证据以证明其行政行为的合法性：1、西郝村委会与第三人签订的《土地承包合同》，2、《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》，证明承包合同从成立之日起生效，发包方西郝村委会并没有与第三人解除承包合同，人民法院未确认该承包合同无效，被告依据承包合同作出的行政备案行为是合法有效的。
原告起诉的主要事实及理由为，原告于1984年承包了西郝村23.03亩土地，其中包括”东胶堰”5.7亩、”北圪垛”5.93亩、”西河”1.21亩、”曹家地”1.57亩，承包期至1999年12月31日。在承包期内本村村民郭太平借种原告的”东胶堰”、”北圪垛”土地，郝建宏借种”西河”、”曹家地”、”北圪垛”土地。90年代中后期的土地延包，按照西郝村委会的规定，采取在一轮承包的基础上继续延包三十年。2016年，被告开展土地承包经营权确权工作，原告才知道1999年西郝村委会将原告承包的上述出借土地错误登记在郭太平、郝建宏名下，被告对此予以审查确认。被告的审批档案中没有二轮土地延包方案，没有原告与借种村民转让土地承包经营权的手续，没有村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意转让土地承包经营权的会议记录，审批表盖章处无承办人、当事人的签字、日期以及审批意见。被告的审查确认行为严重违背1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的规定，侵犯了原告的合法权益。为此，请求撤销被告晋中市榆次区人民政府于1999年对榆次区修文镇西郝村村民郭太平、郝建红的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中的审批确认行为；诉讼费用由被告承担。
原告针对诉讼请求提供如下证据：1、西郝村委会的证明材料，2、西郝村原任村干部的证明材料，证据1、2证明西郝村委会在二轮承包时为代种地上报登记的情况。3、2017年3月26日村民代表决议记录，4、西郝村会议记录，证据3、4证明对代种土地承包权归属决议。5、西郝村委会出具的情况说明，证明西郝村委会对代种土地情况说明及态度。6、土地使用证登记卡片。7、《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》，西郝村委会及原任村干部证明原告有二轮承包经营权，被告的审批行为对原告造成侵害，是违法的，原告诉讼主体适格。审批表是1999年确认审批的，原告2016年7月18日从农经部门复制出来才知道的，原告的起诉并未超过起诉期限。8、山西省晋中市中级人民法院（2017）晋07民终952号民事裁定书，9、山西省高级人民法院（2017）晋民申1344号民事裁定书，10、山西省晋中市中级人民法院（2017）晋07民终960号民事裁定书，证据8、9、10证明原告也有二轮土地承包合同，终审裁定不认定原告的承包合同有效力，同样第三人的承包合同也没有认定其有效力。
被告晋中市榆次区人民政府辩称，1、原告的诉请理由不能成立。首先，土地承包合同成立即生效，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权，政府的审批确认对当事人权益并不产生实际影响。其次，在土地承包经营权设立后，农经部门应向权利人发放证书并登记造册，确认土地承包经营权。该登记造册在性质上系一种行政备案，并不具有物权创设效力。因涉案土地已经发包给他人，在承包经营合同未被依法撤销或者确认无效之前，原告即提起行政诉讼，理由不能成立。2、原告的诉讼应予驳回。土地承包经营权证是承包户对其承包的土地拥有土地承包经营权的法律凭证，其仅起到证明的作用，对土地的发包方和承包方以外的人的权利不产生实际影响，不能对土地承包经营权证提起行政诉讼，原告的诉请依法应当驳回。
第三人榆次区修文镇西郝村民委员会述称，1984年至1985年间，村委会与包括原告在内的承包户签订了土地承包合同，期限从1985年1月1日至1999年12月31日，原榆次市人民政府颁发了土地使用证。之后，原告将承包的部分土地出借给本村村民郭太平、郝建红耕种。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条明确规定延长土地承包期的具体工作中应当注意的几点问题，诸如土地承包期再延长30年、承包土地”大稳定、小调整”。在90年代中后期二轮土地延包中，村委会为了收取”三提五统”、”农业税”的方便，在原告不知情的情况下，未召开村民会议或村民代表会议，私自将一轮承包人的土地填到报送上级机关审批的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中代种人的名下，这一行为严重违反了国家政策和法律的相关规定。2016年政府对全区农村土地换发经营权证书，同年7月18日村委会从农经部门复制出1999年上报的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》。在《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》及档案中，反映出被告的审查确认行为，无论从实体上还是程序上都存在严重违背国家政策和法律的问题。综上所述，原告的诉讼是合情合理合法的，请求人民法院予以支持。
第三人郭太平、郝建红述称，1、1995年二轮土地承包时第三人与西郝村委会签订《土地承包合同》，合同明确载明该轮承包经双方协商一致和执行社员大会民主决定，第三人也履行了交纳”三提五统”、”农业税”等各项义务。完全符合法律规定，原告不是二轮承包户，非本案适格主体。审批表上记载的土地，包括原告讼争的土地，第三人不是借种原告的该土地。二轮承包前无会议等决议，村委至今未发与二轮承包中相配套的土地使用证。2、第三人取得二轮承包土地的法律依据有《农村土地承包法》第二十二条的规定、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。3、有裁判文书可以证明二轮土地承包合法有效，也说明原告诉讼请求不能成立。4、原告在被告作出行政确认行为二十多年后才提起行政诉讼，其请求已超过诉讼时效。
第三人郭太平、郝建红提供如下证据：第一组证据1、山西省晋中市中级人民法院（2016)晋07民终985号、986号、987号民事判决书，2、山西省晋中市榆次区人民法院（2015)榆民修文初字第211号、214号、215号民事判决书，证明第三人与西郝村委会签订的《土地承包合同》及被告确认的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》合法；原告的起诉超过诉讼时效。第二组证据1、《土地承包合同》，2、《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》，证明第三人在1995年二轮土地承包时与西郝村委会签订《土地承包合同》，郭太平对包括”东胶堰”5.7亩、”北疙垛”3.3亩在内的、郝建红对包括”西河”1.21亩、”曹家地”1.57亩、”北疙垛”2.63亩在内的承包土地拥有承包经营权。原告不是二轮承包户，非本案适格主体，其起诉超过诉讼时效。
被告提供的证据原告质证认为，西郝村委会没有二轮延包方案等基础依据，审批表所签印章与合同印章不一致，没有签署意见和日期，郭太平、郝建红1983年承包地在原籍，1983年以后户口迁入西郝村，审批表确认其土地承包权属，违反法定程序，违背政策、法律、法规的规定。西郝村委会与第三人没有签订相关文本，土地承包合同没有建立合同的三要素，西郝村二轮土地延包，没有发放土地使用证，原告所诉民事案件终审民事裁定不认定合同的效力，同样被告与第三人签订的土地承包合同也没有效力。第三人西郝村委会对其真实性无异议，当时村委未征求原告的意见，是村委干部的失职。第三人郭太平、郝建红无异议。
原告提供的证据被告对证据1、2、5、7真实性无异议，但不能充分证明原告是二轮承包的农户，原告没有诉讼主体资格。其他证据不能证明西郝村委会对二轮承包合同作出处分或者申请人民法院确认其效力。如果西郝村委会与第三人解除土地承包合同或人民法院确认了合同无效，政府再行解决确认行为，因为土地承包经营权确认的基础是土地承包合同。第三人西郝村委会无异议。第三人郭太平、郝建红对审批表真实性无异议，关联性有异议。原告不是二轮承包的农户，不是适格原告主体，起诉从承包合同签订之日起算，原告的起诉超过了法定起诉期限。其他证据不符合法律规定，或与本案没有关联，同意被告的质证意见。
第三人郭太平、郝建红提供的证据原告质证认为，审批表是生效判决的依据，因生效判决对他人权益产生影响，对生效判决产生的依据可以诉讼，审查其合法性。第二组证据与对被告的质证意见一致。被告无异议，认为在人民法院未对土地承包合同确认无效的情况下，行政审批行为合法有效。第三人西郝村委会质证认为，该生效判决申请再审，已经经过听证程序。
经庭审质证，被告提供的证据原告及第三人对其真实性未提出异议，本院予以确认，作为定案依据。原告提供的证据涉及出自西郝村委会及原任村干部的证明及会议记录等证据，西郝村委会予以认可，反映一、二轮承包中的有关情况，与本案有关联性，本院予以确认。被告、第三人均认可审批表的真实性，本院予以确认。原告的生效民事裁定书并未确认原告对讼争土地的承包经营权，对本案诉讼请求无实质性关联，本院不予确认。原告提供的第三人的生效民事裁定，因承包地征收补偿费用分配纠纷一案第三人被裁定驳回起诉，再审维持终审裁定，被生效裁定羁束的是承包地征收补偿费用分配问题，该裁定并未对第三人第二轮土地承包涉及讼争土地部分合同效力作出否定性裁定，与本案无直接关联，本院不作为定案依据。第三人郭太平、郝建红提供的证据生效民事判决所涉土地与本案讼争土地并非同一土地，与本案无关联性，本院不予确认。第二组证据与被告提供的证据一致，本院予以确认。
根据以上确认的有效证据及当事人陈述的对方无异议的事实，本院确认如下事实：
原告是榆次区郭家堡乡西郝村村民，在一轮土地承包时承包该村包括”东胶堰”5.7亩、”北圪垛”5.93亩、”西河”1.21亩、”曹家地”1.57亩土地，承包期至1999年12月31日。
1994年底至1995年开始二轮土地承包。1995年1月1日西郝村委会（原西郝村经济联合社）与第三人分别签订《土地承包合同》，西郝村委会上报审批。《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中记载第三人为土地使用者，审批表还对承包土地地名、面积、范围、地类、使用期限作了记载。审批表确认第三人郭太平、郝建红的承包土地分别包括”东胶堰”5.7亩、北疙垛”3.3亩土地、”西河”1.21亩、”曹家地”1.57亩、”北疙垛”2.63亩土地。所属西郝村委会、郭家堡乡人民政府、原榆次市土地管理局、原榆次市人民政府在审批表上签章确认，未签署日期、签注意见。被告未给第三人送达土地承包经营权证，被告也不能确认审批时间。原告、西郝村委会认为，审批表审批确认的时间是1999年，2016年7月18日从农经部门复制出审批表，原告才知道政府的审批确认行为。
西郝村委会对原告主张的本案讼争土地是在一轮土地承包期间第三人借种原告的土地予以认可，认为是90年代中后期农村土地二轮承包中西郝村委会为了收取”三提五统”、”农业税”方便，未经原承包人同意，未召开村民会议或村民代表会议，将讼争土地填报审批到第三人名下。西郝村委会倾向维护一轮土地承包户的权益，并在本案审理期间召开村民代表会议，作出二轮延包土地承包使用权仍归一轮土地承包农户的决议。
本院认为，西郝村委会对讼争土地在一轮土地承包期间为原告承包，村委会未经原承包人同意上报审批到第三人名下的事实予以认可，被告的审批确认行为涉及原告的土地承包经营权益，与原告有利害关系，原告提起撤销之诉，具备主体资格。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告不能确认具体的审批时间，被告也未告知原告诉权或者起诉期限，原告认可2016年7月18日从保存机关复制出审批表才知道行政审批确认的内容，其于2016年9月2日提起撤销之诉，并未超过法定2年的起诉期限。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：”承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：”土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：”农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”根据上述规定，本院认为，农村土地承包合同自成立之日起生效，同时依法设立土地承包经营权，县级以上地方人民政府审批确认、颁发土地承包经营权证等法律凭证，是对承包方取得的土地承包经营权进行登记造册，隶属于一种行政确认行为，该确认行为的基础法律关系是农村土地承包合同。
在本案中，讼争土地使用权第三人与西郝村委会1995年1月1日签订《土地承包合同》，西郝村委会上报审批，被告审批确认第三人享有土地承包经营权，其基础依据是第三人与西郝村委会签订的《土地承包合同》。西郝村委会虽然根据二轮承包的实际情况有倾向性意见，并对二轮土地承包经营权作出决议，但此仅属单方意思表示，在未对涉及讼争土地部分与承包人依法解除《土地承包合同》或经人民法院确认《土地承包合同》无效的情况下，行政审批确认的基础依据《土地承包合同》仍然有效存在，故原告请求撤销被告作出的审批确认行为的诉讼请求无事实与法律依据，理由不成立，依法应予驳回。被告审批程序虽有瑕疵，但不足以撤销被告作出的行政审批行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张宝元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张宝元负担。
如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长王建栋
审判员李俊泓
人民陪审员冀明林
二○一七年十二月二十日
书记员闫娟娟