安徽省阜南县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖1225行初44号
原告阜南县蓝调爱之谷生态农业有限公司，地址阜南县龙王乡合胜村。
法定代表人骆树东，总经理。
委托代理人骆东升，安徽文瑞律师事务所律师。
委托代理人李刚，安徽文瑞律师事务所律师。
被告阜南县国土资源局。
法定代表人张云虹，局长。
委托代理人张辉，该局XX股长。
委托代理人董恩伟，该局XX队长。
原告阜南县蓝调爱之谷生态农业有限公司不服被告阜南县国土资源局行政处罚决定，于2018年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月3日公开开庭审理了本案。原告阜南县蓝调爱之谷生态农业有限公司的委托代理人骆东升、李刚、被告阜南县国土资源局副局长李刚及委托代理人张辉、董恩伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告阜南县国土资源局（以下简称县国土局）于2017年11月22日作出行政处罚决定（以下简称46号处罚决定），查明：阜南县蓝调爱之谷生态农业有限公司（以下简称蓝调公司）于2016年5月未经批准，擅自在阜南县龙王乡合胜村和鹿城镇苗寺集体土地上建设爱之谷生态庄园办公区、花卉文化广场、植物培育区、道路等其他配套设施，用于生态科普农庄旅游。其所建设的房屋2549.3平方米（已作出处罚1940.3平方米，余609平方米未处罚），硬化地面和砖铺道路面积7255.4平方米，共占用土地面积9804.7平方米，其中耕地9146.3平方米、林地580.1平方米、建设用地78.3平方米，不符合龙王乡和鹿城镇土地利用总体规划，且该单位至今未办理用地审批手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地。根据土地管理法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局<关于支持旅游业发展用地政策的意见>国土资规[2015]10号》和《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》之规定，决定处罚如下：1、责令蓝调公司将非法占用的7864.4平方米土地，退还给龙王乡合胜村民委员会；2、限其15日内拆除在非法占用7864.4平方米土地上所建的建筑物和其他设施（房屋609平方米、硬化地面和砖铺道路7255.4平方米）。3、对其非法占用耕地（基本农田）7206平方米的行为，处一次性每平方米25元罚款，计款180150元；占用林地和建设用地计658.4平方米土地的行为，处一次性每平方米5元罚款，计款3292元。共计罚款183442元。
原告蓝调公司诉称，被告作出的46号处罚决定认定事实不清，处罚过重，请求依法撤销第一项、第三项。具体事实及理由如下：一、原告建设蓝调爱之谷生态科普农庄项目经阜南县发改委备案，并在阜南县规划局召开协调会讨论，领导分别作了建设指导。在项目建设一年多的时间内，无相关部门出面阻止，对该项目视为默许。二、原告的开发建设行为均没有改变土地利用总体规划。三、46号处罚决定第三项处罚认定事实错误，且被告实施行政处罚运用自由裁量权明显过重。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提交如下证据：1、蓝调公司营业执照复印件。证明原告具有诉讼主体资格。2、2017年度阜南县龙王乡招商引资项目投资情况资料汇编（蓝调公司）、阜南县龙王乡合胜村委会与原告在2016年2月18日签订的《土地租赁合同》、原告与龙王乡合胜村郭杜湾村民签订的《土地租赁合同》7份。证明原告系阜南县龙王乡人民政府招商引资企业，已经阜南县发改委批准立项；原告合法租赁取得涉案土地使用权，且已支付土地使用租金。3、2017年阜南县龙王乡土地利用总体规划调整完善后的规划图、2017年阜南县土地利用总体规划变更方案批准文件及调整完善后的规划图。证明原告租赁土地的性质在2017年规划调整时已经变更为建设用地不再是基本农田，被告行政处罚认定的事实与土地现状的实际性质不符。4、阜南县龙王乡合胜村委会与安徽中昂建筑工程有限公司在2017年签订的《阜南县村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目承包合同书》、村级公益事业建设“一事一议”财政奖补道路项目基础层验收表、阜南县龙王乡合胜村民委员会2018年6月22日、6月23日分别出具的证明及该村委会关于修建文化广场的会议记录复印件、现场照片一组。证明原告所使用硬化路面占用土地包括阜南县龙王乡合胜村民委员会根据一事一议项目建设的乡村生产公路、农田生产小路、龙王乡合胜村民委员会修建的文化广场。
被告县国土局辩称，一、我局作出的处罚决定有事实依据和法律依据。根据土地管理法第四十三条、四十四条规定，原告进行蓝调爱之谷生态农庄项目建设使用土地必须依法按程序审批，经发改委备案、县规划局协调等不能视为已获审批。原告未经审批擅自建设爱之谷生态庄园，属非法占地。二、原告关于该单位的开发建设行为未改变土地利用总体规划的诉求系错误理解，缺乏事实依据。我局认定原告的违法建设不符合土地利用总体规划，并非改变土地利用总体规划。对原告种花草树木部分依照旅游用地政策，仍按农用地管制，未作处理；对其建房、修路等建设所占用的土地，扣除我局已作出处理的1940.3平方米的耕地外，余下面积7864.4平方米，原告未办理用地审批手续，非法占地事实成立。三、我局不存在运用自由裁量权过重的问题。对原告非法占地7206平方米的行为，根据《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法》第四项的规定作出罚款，符合法律规定。我局已向法院申请执行被诉处罚决定的第二项，法院已准予执行。综上，被告作出的46号行政处罚决定事实清楚，适用法律，处罚适当，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告县国土局在法定期限内向本院提交以下证据、依据：
（一）主体资格：1、组织机构代码、法人身份证明书。2、土地管理法第5条；《安徽省实施<土地管理法>办法》第四条。证明被告的主体资格。
（二）事实证据：1、询问笔录;2、现场勘测笔录；3、地类认定、规划证明；4、龙王乡与鹿城镇土地利用总体规划（局部）图（2010-2020）年；5、现场照片一组；6、调查报告及会议记录。以上证据均证明被诉处罚决定事实清楚，证据充分。
（三）程序证据：1、立案呈批表；2、询问笔录、调查报告、会审记录及处罚决定呈批表；3、行政处罚告知书及送达回证；4、行政处罚决定书及送达回证。以上证据均证明处罚程序合法。
（四）法律依据：土地管理法第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》。证明适用法律、法规正确，处罚得当。
经庭审质证：（一）被告对原告提供的证据1无异议，对证据2、3、4的真实性无异议，证明目的有异议，原告与龙王乡签订协议，并不能改变其非法占地的事实；46号处罚决定书于2017年11月22日作出并送达，涉案土地于2018年1月9日经阜阳市人民政府阜政秘（2018）19号《阜阳市人民政府关于阜南县中岗镇等28个乡镇（含农场），土地利用总体规划调整完善方案的批复（2010-2020）》调整变更为建设用地，处罚在前，批准调整在后，不存在认定事实不清。照片时间地点、拍摄人不明，不具有合法性，且不能证明占地面积不足9840.7平方米。
原告对被告质证意见的反驳：1、从阜政秘19号文件批准时间可看出龙王乡、鹿城镇向阜南县国土局申请土地总体规划调整完善的申报时间是在行政处罚作出之前及国土局向市政府申请批准的时间之前；2、照片是2018年7月2日原告委托代理人骆东升拍摄，并非拍摄时间、人员不明。
（二）原告对被告国土局提供的证据质证意见如下：1、对主体资格证据、程序证据及法律条文均无异议。2、对被告提供的事实证据质证意见：（1）行政处罚决定中硬化路面和砖铺道路各多少平方被告未查清。（2）硬化路面包括合胜村田间小道、“一事一议”工程，村文化广场，该部分建设及用地行为不应当计算在原告名下，处罚时应当予以扣除。
被告对原告异议反驳如下：现场勘测均经原告指界，其称硬化及砖铺道路均在原告的生态园区内，不存在田间小道，而且原告所指的文化广场无具体位置，与被诉行为没有关联性。
本院对上述证据认证如下：（一）被告对于原告提供的证据1无异议，本院予以采信；被告对于原告提供的证据2、3、4真实性无异议，但该证据不能证明其项目建设使用的土地已获审批的事实，不能证明其使用土地的合法性，不能达到原告的证明目的，仅对该三组证据的真实性予以采信。（二）原告对于被告提供的主体资格证据、程序证据和法律依据无异议，本院予以确认。（三）关于被告提供的事实证据：该证据证明原告在未获批准的情况下，在阜南县龙王乡合胜村和鹿城镇苗寺集体土地上建爱之谷生态庄园用于生态科普农庄旅游的事实。上述事实证据具备关联性、真实性、客观性，予以采信。原告所称合胜村田间小道、“一事一议”工程及村文化广场占地应当扣除的异议，与本案查明事实不符，不予采信。
经审理查明：被告县国土局巡查发现，蓝调公司存在非法占地的情况，于2017年10月29日进行立案，进而开展调查询问，根据其本人陈述、现场勘测、地类认定、阜南县龙王乡土地利用总体规划、鹿城镇土地利用总体规划等证据，认定蓝调公司未经批准于2016年5月在阜南县龙王乡合胜村和鹿城镇苗寺集体土地上建设爱之谷生态庄园配套设施，用于生态科普农庄旅游。总占地面积121810.2平方米，其中：空地（花木种植绿化）94580.8平方米，建房占地2549.3平方米、沟塘17424.7平方米、硬化地面和砖铺道路7255.4平方米。2017年11月17日向原告送达行政处罚听证告知书、处罚告知书，于2017年11月22日经层级审批作出46号行政处罚决定并于同日送达。
另查明，因原告未履行46号处罚决定的第二项，被告于2018年1月11日向本院申请强制执行。本院于2018年1月30日作出（2018）皖1225行审4号行政裁定书，对46号处罚决定的第二项准予强制执行。
本院认为，被告县国土局作为县级土地行政主管部门，根据土地管理法第五条规定，负责本辖区土地的管理和监督工作，并依法具有对违法占用土地的查处和作出行政处罚的职权。
本案争议的焦点是被告县国土局作出的46号处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分及适用法律是否正确.
被告县国土局巡查发现原告蓝调公司存在非法占地的情形后立案，依法开展调查询问，并根据调查取得的证据认定原告蓝调公司未经批准擅自建设生态公园配套设施的违法行为，事实清楚，证据确实、充分。被告在履行行政处罚事前告知和听证告知后，根据原告未经批准擅自在集体土地上建设行为的性质、情节，经层级审批作出46号处罚决定并送达，处罚程序合法，适用法律正确，处罚适当。原告关于被告对其作出行政处罚认定事实错误，系超出职权的诉称，无相关证据及法律依据予以支持，与本院查明事实不符。对其要求撤销46号处罚决定第一、三项的诉讼请求，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告阜南县蓝调爱之谷生态农业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 姚孝琴
人民陪审员 刘艳玲
人民陪审员 陈皖苏
二〇一八年八月十三日
书 记 员 韩东风
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。