新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）新行终17号
上诉人（原审原告）：新疆生产建设兵团第六师106团驻乌市新型建筑材料综合厂。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区苇湖梁。
法定代表人：李继军，该厂负责人、清算组组长。
委托诉讼代理人：武军，新疆元正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市南湖东路。
法定代表人：牙生司地克，乌鲁木齐市人民政府市长。
委托诉讼代理人：瞿飞，乌鲁木齐市国土资源局地籍管理处处长。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市国土资源局。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区碱泉街。
法定代表人：姬向东，乌鲁木齐市国土资源局局长。
委托诉讼代理人：阿依古丽帕沙诺夫，乌鲁木齐市国土资源局政策法规处副处长。
委托诉讼代理人：张沩，新疆星河律师事务所律师。
原审第三人：乌鲁木齐众利新型建材有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟苇湖梁电厂。
法定代表人：侯昌福，乌鲁木齐众利新型建材有限公司董事长。
委托诉讼代理人：董国福，新疆方舟律师事务所律师。
上诉人新疆生产建设兵团第六师106团驻乌新型建筑材料综合厂（下称综合厂）因与被上诉人乌鲁木齐市人民政府（下称乌市政府）、乌鲁木齐市国土资源局（下称乌市国土局）及原审第三人乌鲁木齐众利新型建材有限公司（下称众利公司）土地行政登记一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行初240号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人综合厂的委托诉讼代理人武军，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人瞿飞，被上诉人乌市国土局的委托诉讼代理人阿依古丽·帕沙诺夫、张沩及原审第三人众利公司的委托诉讼代理人董国福到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，1991年综合厂成立。2001年6月26日，综合厂向新疆生产建设兵团农六师106团（现更名为新疆生产建设兵团第六师106团，下称106团）党委提出申请转制报告，申请由现在的国有制企业改为股份制企业。2001年6月30日，106团作出《关于对驻乌市新型建材厂转制的批复》（团发[2001]27号），内容为：原则同意，请按股份制企业的有关程序和规定办理。2001年6月30日，106团与众利公司签订协议书，协议约定：“经双方协商，106团决定将综合厂的生产设备及其它有关生产经营的附属设施一次性作价转让给众利公司，总价为伍万陆仟元整（另附清单）。改制后众利公司应继续承担建材厂原有职工（为企业服务）的养老保险金（企业承担部分）。众利公司承担原建材厂所有的债权及债务。建材厂的生产经营从2001年6月30日由众利公司负责，106团不再干涉众利公司的生产经营。经营场所众利公司有长期使用权，由众利公司自行安排使用。在录用员工时，在职工自愿的情况下，必须优先录用在册职工。”转让清单载明：“1、推土机：两台伍仟元；2、砖机：一套贰仟元；3、轮窑、烟囱：各一座三仟元；4、生产配套用具：壹仟元；5、办公室：50平方米，每平方米30元。计壹仟伍佰元；6、办公室（原靖振德住房）：三仟元；7、桑塔纳轿车：肆万元；8、借团壹拾五万元由陶粒板厂归还；9、以上数据以2000年底决算数为准，团年初下达的计划不再执行、不上缴。”2002年10月29日，乌鲁木齐市工商行政管理局水磨沟区分局作出乌水工商企处字[2002]5号行政处罚决定书，吊销综合厂等38户企业法人营业执照，并责令其债权债务由主管部门或清算组织负责清理。2001年7月28日，申请设立众利公司。2008年2月20日，众利公司向乌市国土局提交相关材料，申请办理水磨沟区七道湾南路西五巷106号宗地的国有土地使用证。2008年10月29日，乌市政府给众利公司颁发国有土地使用权证。综合厂不服，于2015年5月15日诉至乌鲁木齐市水磨沟区人民法院。该院经审查认为，本案不属其管辖，遂移送至乌鲁木齐市中级人民法院。
另查明，2012年2月24日，综合厂以众利公司、106团为被告向新疆生产建设兵团芳草湖垦区人民法院提起民事诉讼，综合厂诉称：众利公司在申请位于应属综合厂所有的乌市七道湾南路西五巷106号宗地国有土地使用权证时，谎称其是由综合厂改制而设立……众利公司基于上述虚构的事实取得了综合厂实际所有的该宗地国有土地使用权，并与乌鲁木齐房地产开发（集团）有限公司签订了该宗地上的国有土地拆迁安置补偿协议，严重侵害了综合厂的合法权益。新疆生产建设兵团芳草湖垦区人民法院于2012年4月16日作出（2012）芳民初字第134号民事判决，新疆生产建设兵团第六师中级人民法院于2012年6月15日作出（2012）农六法民一终字第107号民事判决：驳回上诉，维持原判。经新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院再审，于2013年10月25日作出（2013）新兵民提字第00021号民事裁定：一、撤销新疆生产建设兵团第六师中级人民法院（2012）农六法民一终字第107号民事判决及新疆生产建设兵团芳草湖垦区人民法院（2012）芳民初字第134号民事判决；二、驳回新疆生产建设兵团第六师一零六团驻乌新型建筑材料综合厂的起诉。再审期间，106团于2013年3月29日下发团发[2013]20号《关于对106团驻乌市新型建筑材料综合厂清算的通知》，成立了综合厂清算组。
原审法院认为，一、乌市国土局系本级人民政府的土地行政主管部门，乌市政府依法具有对本辖区内的单位土地使用权登记造册、核发证书、确认使用权的法定职责，其具备本案行政诉讼被告的主体资格。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，2012年2月24日，综合厂以众利公司、106团为被告向新疆生产建设兵团芳草湖垦区人民法院提起民事诉讼，诉称，众利公司在申请位于应属综合厂所有的乌市七道湾南路西五巷106号宗地国有土地使用权证时，谎称其是由综合厂改制而设立，取得了综合厂实际所有的该宗地国有土地使用权，据此，综合厂至迟于2012年2月24日就已经知道众利公司取得了涉案国有土地的使用权证，但其直至2015年5月15日才向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院起诉，确已超过了法律规定的起诉期限，且无正当理由。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对综合厂的起诉，应予驳回。乌市政府、乌市国土局及众利公司称综合厂的起诉已超过法定起诉期限的理由成立，本院予以采纳。三、依照法律规定，企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭，因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。本案中，106团成立清算组，决定对综合厂资产进行清算，综合厂在未办理工商注销登记之前，综合厂可以在清算范围内进行活动，诉讼主体资格依然存续，综合厂作为本案原告诉讼并不违反法律规定。乌市政府、乌市国土局及众利公司称综合厂不具备原告主体资格的理由不能成立，本院不予采信。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，遂裁定驳回新疆生产建设兵团第六师一零六团驻乌市新型建筑材料综合厂的起诉。
综合厂上诉称，1、原审法院在事实查明中并未认定清楚上诉人与原审第三人的关系，事实表述模糊且与事实不符，综合厂与众利公司无法律上的承继关系；2、乌市国土局和乌市政府分别于2015年1月5日、2015年4月7日作出的乌国土资函[2015]9号复函及乌政办[2015]18号复函，均是对上诉人提出土地变更登记的明确回复，上诉人正是由于不服上述答复函的意见，依法于2015年5月15日向法院提起行政诉讼，但原审法院并没有对此进行审理，而是以上诉人起诉超过法定起诉期限为由驳回上诉人的起诉明显错误；3、原审裁定适用法律错误，本案实质上是因不动产提起的诉讼，应当适用二十年的起诉期限，并且乌市国土局及乌市政府的答复均是对上诉人提出变更登记申请而作出的行政行为，上诉人在原审诉讼请求中也提出要求撤销乌市国土局的答复，故上诉人的诉讼请求并未超过法定起诉期间；4、上诉人享有诉争土地上国有土地实际的使用权，并且该宗土地一直归上诉人合法占有、使用、收益、处分，只是未办理该宗地的初始登记手续。原审第三人利用欺诈的手段，伪造公司章程等相关文件，骗取乌市国土局的审核，以划拨方式获得了该宗地的土地使用权证，违反国家关于土地管理的法律法规。故请求撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行初240号行政裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人乌市国土局答辩称，原审法院适用法律正确、程序合法，应予维持。被上诉人给原审第三人颁发的土地使用证，证据确凿，行政行为合法；原审第三人提供了一直占用、使用该地块的证明材料，对材料进行了审查，就有关事项向申请人进行了询问，实地进行了查看，在进行权属调查中，相邻单位也盖章认可原审第三人为申请用地是实际使用者的情况下，才按法定程序给其颁发土地使用权证；原审第三人提交的证据均能证实第三人系上诉人改制企业。
被上诉人乌市政府与乌市国土局答辩意见一致。
原审第三人众利公司答辩称，原审认定事实清楚，适用法律准确，应驳回上诉，维持原判。上诉人从未取得涉案土地的使用权，涉案土地属于历史沿革遗留下来的，按照《土地管理法》第28条的规定，实际占有使用人可以申请办理土地使用权登记。上诉人称没有改制，众利公司不是改制企业，就此问题上诉人也提起了诉讼，但人民法院驳回了上诉人的起诉。从2001年起涉案土地的使用费均是由众利公司缴纳，乌市国土局办理土地登记程序及内容均合法有效。
本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院另查明，上诉人于2015年5月6日起诉时，其诉讼请求为：“一、撤销乌市国土局作出的乌国土资[2015]9号《关于变更土地使用权有关问题的答复函》；二、撤销乌市国土局于2008年10月颁发给众利公司的乌国用（2008）0024827号及乌国用（2008）0024828号土地使用权证，并将该宗土地的使用权变更为综合厂所有。”2015年10月8日，综合厂向法院提交申请，追加乌市政府为被告，并变更其诉讼请求为：“撤销乌市政府、乌市国土局于2008年10月颁发给众利公司的乌国用（2008）0024827号及乌国用（2008）0024828号土地使用权证。”鉴于综合厂的起诉涉及乌国用（2008）0024827号及乌国用（2008）0024828号土地使用权证两个颁证行为，按照一案一诉原则，原审法院经综合厂同意，对两个行为分别立案。本案系针对颁发乌国用（2008）0024828号土地使用权证的行政行为。
本院认为，2012年2月24日，综合厂以众利公司、106团为被告向新疆生产建设兵团芳草湖垦区人民法院提起民事诉讼，称众利公司基于虚构事实取得了乌国用（2008）第0024828号土地使用权证，请求确认106团与众利公司签订的协议无效、众利公司与综合厂不存在改制与承继关系以及判令众利公司停止冒用综合厂改制企业的侵权行为。据此，综合厂至迟于2012年2月24日就已经知道众利公司取得了涉案土地使用权证。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，综合厂于2015年5月15日向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院起诉，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的事由，其起诉已经超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形的”。起诉期限是行政诉讼法设定的起诉条件之一，超过法定起诉期限的起诉不能进入司法实体审查。综合厂的起诉已经超过起诉期限，原审法院驳回其起诉并无不当。综合厂的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，故对其提出的具体诉讼请求及所依据的事实和理由，人民法院不再进行实体审查。
综合厂上诉称，乌市国土局和乌市政府分别于2014年11月3日和2015年1月10日作出答复，上诉人正是不服上述答复，遂于2015年5月15日提起行政诉讼，原审法院未对上述答复进行审理错误。人民法院审理行政案件，系根据当事人的诉讼请求确定被诉行政行为，针对被诉行政行为的合法性进行审查。根据综合厂变更后的诉状，本案的被诉行政行为系乌市政府颁发的乌国用（2008）第0024828号土地使用权证，起诉期限应当从综合厂知道众利公司取得该土地使用权证时开始起算，而非综合厂收到乌市国土局和乌市政府的相关答复起开始起算。上述答复系综合厂提出其诉讼主张的相关事实依据，而非被诉行政行为，不属于本案的审查对象。
综合厂上诉另称，本案是因不动产提起的诉讼，应当适用二十年的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条规定的二十年起诉期限，是在当事人不知道导致不动产物权变动的行政行为内容的情形下予以适用，本案不属于上述情形，故不能适用该条款。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘峰
审判员 刘洁
审判员 马荣
二〇一八年八月六日
书记员 吴丹