广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1300号
上诉人（原审原告）：阳西县溪头镇英厚村那厚经济合作社。住所地：广东省阳西县溪头镇英厚村委会那厚村。
负责人：黎永恒，村长。
委托代理人：梁显军，广东广信君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县广场路*号。
法定代表人：谭忠健，代县长。
被上诉人（原审被告）：阳西县国土资源局。住所地：广东省阳西县城情侣路*号。
负责人：李水扬，副局长。
上述二被上诉人共同委托代理人：吴永年，阳西县国土资源局政策法规股股长。
上述二被上诉人共同委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
原审第三人：阳西县玻璃玛赛克厂。住所地：广东省阳西县溪头镇英厚村委会那厚村。
负责人：沙广定，代厂长。
委托代理人：关国正、关德彬，均系广东迅恒律师事务所律师。
上诉人阳西县溪头镇英厚村那厚经济合作社（下称那厚经合社）因诉被上诉人阳西县人民政府（下称阳西县政府）、阳西县国土资源局（下称阳西县国土局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，1990年9月24日，阳西县政府向阳西县玻璃玛赛克厂（下称玛赛克厂）颁发西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》。登记的主要内容为：土地使用权人为玛赛克厂，坐落于阳西县溪头镇，四至座西向东，东至公路沟边，南至自留环厂路外（水沟边），西至自留环厂路外，北至本厂围墙外（农田边），使用权面积为11751平方米，用途为厂房，土地所有权性质为国有。后因玛赛克厂没有偿还中国工商银行阳西县支行的借款，由阳西县人民法院裁定拍卖涉案土地，沙广波经竞买，取得涉案土地，并办理变更登记。2004年7月30日，阳西县政府向沙广波颁发西府国用字（2004）第04047号《国有土地使用证》。2016年4月20日，那厚经合社经查询得知，阳西县政府于1990年9月24日将其所有的11751平方米集体土地，以国有土地使用权的性质向玛赛克厂颁发西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用权证》，认为阳西县政府、阳西县国土局上述颁证行为侵害其合法权益，于2016年9月14日向阳西县人民法院提起行政诉讼，请求撤销阳西县政府、阳西县国土局作出的西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》。2016年10月12日，该院作出（2016）粤1721行初16号行政裁定，将该案移送原审法院审理，遂成本案。阳西县政府、阳西国土局向原审法院提交了《征用土地报告》《阳西县政府作出西府复（88）8、9号〈关于溪头玻璃玛赛克厂征用英厚村委会土地建仓库的批复〉》《国家建设征用土地协议书、土地补偿安置补助费》等证据，拟证明阳西县政府向玛赛克厂颁发西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用权证》前，涉案土地已经转为国有，不属于集体土地。
原审法院认为，阳西县政府、阳西县国土局向该院提交的《征用土地报告》《阳西县政府作出西府复（88）8、9号关于溪头玻璃玛赛克厂征用英厚村委会土地建仓库的批复》《国家建设征用土地协议书、土地补偿安置补助费》等证据，证明涉案土地已经转为国有。阳西县政府于1990年9月24日向玛赛克厂颁发的西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》，登记为国有土地使用权。那厚经合社虽主张涉案土地属其所有，但其提起本案诉讼时未同时请求判决确认政府征收涉案土地的行政行为违法。因此，政府征收涉案土地的行政行为是否合法不是本案的审理范围。该土地征收行为未经法定程序撤销，依法应当认定其法律效力，涉案土地依法应认定为国有。阳西县政府颁发涉案土地的《国有土地使用证》给玛赛克厂，是将国有土地的土地使用权颁证给玛赛克厂，该行为与那厚经合社并无法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，那厚经合社因与颁发涉案土地的《国有土地使用证》的行政行为没有法律上的利害关系，不具有本案原告的主体资格，应裁定驳回其起诉。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，阳西县政府已在1990年9月24日颁发涉案《国有土地使用证》给玛赛克厂，那厚经合社于2016年9月14日才向人民法院提起行政诉讼，亦超过二十年的法定期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，亦依法应驳回那厚经济合作社的起诉。综上所述，那厚经合社不具有提起本案诉讼的原告主体资格，且其起诉也超过最长20年的起诉期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定：驳回那厚经合社的起诉。
那厚经合社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、争议土地赤黎坡历史上都是上诉人的集体土地，上诉人的村民也一直实际使用争议地。被上诉人将涉案土地颁证给原审第三人，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人与被诉发证行为有利害关系，是本案的适格原告。二、政府的发证行为只是对当事人土地权利的一种确认和登记，但严格来说，土地权利证书只是土地权利的证明，而不是土地权利的来源凭证。土地的划拨、出让、转让、承包、继承等法律行为才是导致权利人取得土地权利的唯一来源。三、上诉人一直认为争议地仅仅是出租给第三人使用，从来没有政府机关通知过上诉人关于争议地的权属登记、土地抵押、法定查封拍卖以及权属变更的情况，故上诉人超过二十年才起诉是因为阳西县政府作出的被诉发证行为不公开、不透明、不告知，有正当理由，二十年的最长起诉期限还可以扣除或者延长。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉是错误的，请求撤销原审裁定和被上诉人向原审第三人颁发的西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》。
被上诉人阳西县政府、阳西县国土局二审共同答辩称：一、涉案土地已被征为国有，被上诉人向原审第三人颁发西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》，与上诉人没有法律上的利害关系。且阳西县国土局在原审第三人提交了相关权属来源资料后，经过地籍调查等法定程序核发上述《国有土地使用证》，权属来源清楚，程序合法。二、被诉《国有土地使用证》于1990年颁发，上诉人于2016年才提起本案诉讼，早已超过法定的20年最长起诉期限。综上，原审裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人玛赛克厂二审述称，该厂取得阳西县政府向其核发的西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》，具有事实依据和法律依据。上诉人于2016年才提起本案诉讼，距离玛赛克厂1990年取得上述《国有土地使用证》已经有26年的时间，早已超过因涉及不动产提起诉讼的最长20年起诉期限。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案是土地登记发证行政纠纷，争议焦点如下：一是上诉人那厚经合社与被上诉人颁发涉案西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》的行政行为是否具有法律上的利害关系；二是那厚经合社请求撤销西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》是否超过法定起诉期限。
关于上诉人那厚经合社与被上诉人颁发涉案西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》的行政行为是否具有法律上的利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”阳西县政府、阳西县国土局向原审法院提交的《征用土地报告》《阳西县政府作出西府复（88）8、9号关于溪头玻璃玛赛克厂征用英厚村委会土地建仓库的批复》《国家建设征用土地协议书、土地补偿安置补助费》等证据，证明英厚村委会的土地已经被征为国有。阳西县政府于1990年9月24日向玛赛克厂颁发的西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》证载土地在上述被征土地范围内，亦已经被征为国有。故阳西县政府向原审第三人玛赛克厂颁发上述《国有土地使用证》，是在涉案土地性质转为国有后，向国有土地使用权人作出的登记发证行为，那厚经合社与该发证行为已经没有法律上的利害关系，其提起本案诉讼，请求撤销上述《国有土地使用证》，不符合上述法律规定的起诉条件。
关于那厚经合社请求撤销西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述法律规定的20年、5年是法定最长起诉期限，不适用中断、扣除的规定。本案中，那厚经合社请求撤销的西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》是由阳西县政府于1990年向玛赛克厂颁发，该发证行为涉及土地不动产使用权属的登记确认，适用20年的最长起诉期限。那厚经合社于2016年9月14日才提起本案诉讼，已经超过法定20年的最长起诉期限。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，那厚经合社提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，原审裁定驳回其起诉并无不当，本院予以支持。那厚经合社上诉请求撤销原审裁定和西府国用字（1990）第0400635号《国有土地使用证》，缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月二十日
书记员 温 瑜