江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初287号
原告朱振家，男，1944年3月20日生，汉族，住南通市开发区。
被告(原行政机关)南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区星湖大道1698号。
法定代表人成明，职务局长。
委托代理人俞飞、钱毛毛，南通市公安局开发区分局工作人员。
被告（复议机关）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，职务市长。
委托代理人施政杰，南通市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈兵，江苏洲际英杰律师事务所律师。
第三人沈裕忠，男，1967年1月4日生，汉族，住南通市开发区。
第三人范义忠，男，1962年10月16日生，汉族，住南通市开发区。
第三人张卫星，男，1970年4月10日生，汉族，住南通市开发区。
原告朱振家不服被告南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）不予行政处罚决定以及南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议决定，于2017年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2017年9月28日向被告开发区公安分局和被告南通市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈裕忠、范义忠、张卫星与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知沈裕忠、范义忠、张卫星作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭进行了审理，原告朱振家，被告开发区公安分局副局长邓金俊、委托代理人俞飞、钱毛毛，南通市政府的委托代理人施政杰、陈兵，第三人沈裕忠到庭参加诉讼，第三人范义忠、张卫星未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月12日，被告开发区公安分局作出开公（中）不罚决字〔2017〕15号不予行政处罚决定（以下简称15号不予处罚决定），决定对沈裕忠、朱振家、范义忠、张卫星不予行政处罚。2017年9月13日，被告南通市政府作出〔2017〕通行复第166号行政复议决定（以下简称166号复议决定），维持开发区公安分局15号不予处罚决定。
原告朱振家诉称：2016年3月10日上午，原告朱振家在南通市经济技术开发区人民法院13号法庭参加庭审后，即将离开法庭大门时，右手食指被沈裕忠咬伤，造成流血事件。开发区公安分局作出不予处罚决定，朱振家不服，申请行政复议。南通市政府撤销开发区公安分局作出的不予处罚决定，沈裕忠不服提起诉讼，南通市中级人民法院判决维持南通市政府作出的复议决定。据此，开发区公安分局理应作出处罚决定。然而，开发区公安分局于2017年6月6日仅增列当事人，就认为全案事实不清，证据不足，对四位当事人作出15号不予处罚决定。原告不服，再次申请行政复议，南通市政府作出166号复议决定，维持开发区公安分局不予处罚决定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条规定，殴打他人或故意伤害他人身体的行为是犯法。只要有证据证明行为人实施了殴打他人的行为，不论是否造成侵害人受伤均应当予以治安处罚。开发区公安分局在第一次不予行政处罚决定已被南通市政府依法撤销的情况下，却在第二次不予行政处罚决定中任意扩大增加当事人为4人且又以案情复杂、证据不足为由认定全案违法事实不成立，再次作出不予处罚决定，违反法律规定。请求：撤销开发区公安分局作出的15号不予处罚决定和南通市政府作出的166号复议决定。
原告朱振家为证明其主张，提交了以下证据材料：
1.朱振家的居民身份证复印件，证明朱振家的身份情况。
2.开发区公安分局2016年9月29日作出的开公（中）不罚决字〔2016〕24号不予行政处罚决定书（以下简称24号不予处罚决定），证明决定书未认定沈裕忠对朱振家的故意伤害违法事实。
3.南通市政府2017年1月3日作出的通政复决〔2016〕190号行政复议决定书（以下简称190号复议决定），证明南通市政府认定24号不予处罚决定违反法定程序，涉案基本事实已经查清，依法撤销不予行政处罚决定书。
4.南通市中级人民法院2017年4月11日作出的（2017）苏06行初34号行政判决书（以下简称34号行政判决书），证明法院判决维持行政复议决定，依法驳回沈裕忠的诉讼请求。
5.开发区公安分局2017年6月12日作出的15号不予处罚决定，证明开发区公安分局没有在规定期限重新作出处理结论，且将当事人任意扩大。
6.南通市政府2017年9月13日作出的166号复议决定，证明南通市政府维持开发区公安分局作出的不予行政处罚决定书。
被告开发区公安分局辩称：第一，违法事实整体不清。虽然朱振家的右手食指受伤系沈裕忠所咬，但无其他证人证言或视听资料证明朱振家所受伤系沈裕忠主观故意咬伤，或是两人肢体冲突中所伤，亦无证据证明沈裕忠所受伤为本案当事人中何人所致。第二，适用法律准确，作出的不予行政处罚决定适当。请求法院驳回原告朱振家的诉讼请求。
2017年10月12日，被告开发区公安分局提交了以下作出被诉行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.受案登记表、呈请延长办案期限报告书、调解笔录、传唤证、到案经过，证明程序合法。
2.开发区公安分局作出的24号不予处罚决定、15号不予处罚决定，证明开发区公安分局作出行政行为。
3.南通市政府作出的190号复议决定、166号复议决定，证明南通市政府对开发区公安分局的两个不予处罚决定作出复议决定。
4.沈裕忠、朱振家、范义忠、张卫星、许伯英、黄吉、徐娟、陈易成询问笔录，证明案件事实情况。
5.法医学人体损伤程度鉴定意见书（通公物鉴（伤）检字[2016]32、34号）及鉴定意见告知书、送达回执，证明朱振家、沈裕忠所受伤均为轻微伤。
6.户籍证明，证明案涉四人的身份及基本情况。
二、法律法规依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条
被告南通市政府辩称：一、南通市政府作出的复议决定程序合法。原告朱振家不服开发区公安分局2017年6月12日作出的15号不予处罚决定，于2017年6月18日向南通市政府邮寄行政复议申请，南通市政府于2017年6月22日收悉。经审查，南通市政府依法受理并通知开发区公安分局答复、通知第三人沈裕忠、范义忠、张卫星参加行政复议。因案情复杂，南通市政府依法将行政复议期限延长30日，并告知各方当事人。2017年9月13日南通市政府依法作出复议决定，并邮寄送达当事人。程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。二、南通市政府作出的复议决定事实清楚、适用依据正确。本案四人均为案涉当事人，且无其他证人证言或视频录像资料证明朱振家所受伤系沈裕忠主观故意咬伤或是两人肢体冲突中所伤，亦无证据证明沈裕忠所受伤为本案当事人中何人所致。因此，公安机关对四人均不予行政处罚决定，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定作出了复议决定予以维持，适用法律准确。请求依法驳回朱振家的诉讼请求。
2017年10月13日，被告南通市政府向本院邮寄提交了以下作出被诉行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.朱振家申请复议时提交的行政复议申请书及相关证据材料、24号不予处罚决定、15号不予处罚决定、情况说明、邮寄信封，证明朱振家申请行政复议的时间和复议请求。
2.行政复议受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书以及邮寄信封和回执，证明依法受理该案，并在法定期限内通知复议答复、通知第三人参加行政复议。
3.开发区公安分局提交的行政复议答复书、第三人书面陈述，证明复议答复情况。
4.延期审理通知书以及邮寄信封和回执，证明延期并通知各方当事人。
5.行政复议决定书及邮寄信封和回执，证明南通市政府在法定期限内作出复议决定并依法送达。
二、法律法规依据
《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十三条、二十八条、三十一条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条、九十九条，《中华人民共和国处罚法》第三十一条、三十二条、四十一条、九十五条。
第三人沈裕忠述称：同意开发区公安分局作出的不予行政处罚决定。第三人沈裕忠未向本院提交证据材料。
本院依职权向南通市经济技术开发区人民法院调取了该院2016年3月10日分别对范义忠、张卫星、黄吉、沈裕忠所作的谈话笔录，以及2016年3月10日、2016年5月27日对朱振家所作的谈话笔录。
本院经庭审举证、质证，原告朱振家对被告开发区公安分局提交证据的真实性无异议，但认为询问笔录与增列当事人之间没有关联，被告南通市政府对被告开发区公安分局提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，第三人沈裕忠对张卫星、范义忠的谈话笔录有异议，认为谈话内容不符合事实。原告朱振家、被告开发区公安分局、第三人沈裕忠对被告南通市政府提交的证据均无异议。原告朱振家提交的证据2、3、5、6与被告开发区公安分局提交的证据2、3以及被告南通市政府提交的证据1、5中的部分证据相同，被告开发区公安分局、被告南通市政府、第三人沈裕忠认为原告朱振家所举证据无法达到其证明目的。各方当事人对本院依职权调查的证据均无异议。结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对各方当事人提交的证据以及本院依职权调取的证据认定如下：对各方当事人提交的证据以及本院依职权调取的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，可以作为认定本案事实的证据。
经审理查明：2016年3月10日上午，朱振家与沈裕忠及范义忠因民事纠纷在南通市经济技术开发区人民法院第13号法庭参加庭审活动结束后，朱振家与沈裕忠在法庭门口因口角发生肢体冲突，范义忠、张卫星亦与沈裕忠发生肢体接触，朱振家右手食指被沈裕忠咬伤，后双方被部分在场人员拉开，沈裕忠发现口腔粘膜、面部、眼部受伤。开发区公安分局接到报警后，于同日对上述纠纷立案受理，开发公安分局中兴派出所先后对朱振家、沈裕忠以及在场人员范义忠、张卫星、许伯英、黄吉、陈易成及事后赶到现场的徐娟进行调查询问。经南通市公安局物证鉴定所鉴定，朱振家被人咬伤右手食指致皮肤破损，损伤程度为轻微伤；沈裕忠外伤致眼部挫伤、口腔粘膜破损及面部划伤，其眼部挫伤、口腔粘膜破损的损伤程度为轻微伤。
2017年6月12日，开发区公安分局作出被诉15号不予处罚决定，认定“沈裕忠与朱振家在第13号法庭门口发生口角，而后沈裕忠与朱振家、范义忠、张卫星发生肢体冲突。冲突中朱振家右手食指受伤、沈裕忠右眼挫伤、嘴角黏膜破损，经鉴定该二人伤情均为轻微伤。”因案件部分事实不清，证据不足，全案违法事实不能成立，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，开发区公安分局决定对沈裕忠、朱振家、范义忠、张卫星不予行政处罚。朱振家不服，于2017年6月18日向南通市政府邮寄行政复议申请，要求撤销15号不予处罚决定。南通市政府于2017年6月22日受理，因案情复杂，将行政复议期限延长30日，并告知各方当事人，于2017年9月13日作出166号复议决定，维持了开发区公安分局作出的15号不予处罚决定。朱振家不服，向本院提起行政诉讼。
另查，2016年9月29日，开发区公安分局曾就此纠纷作出24号不予处罚决定，认定沈裕忠与朱振家在第13号法庭门口发生口角，而后发生肢体冲突。因案件事实不清、证据不足，沈裕忠对朱振家的故意伤害违法事实不能成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，决定对沈裕忠不予行政处罚。朱振家不服，于2016年10月10日向南通市政府提起行政复议，要求撤销24号不予处罚决定。2017年1月3日，南通市政府作出190号复议决定，认为“本案开发区公安分局以事实不清、证据不足、沈裕忠对朱振家的故意伤害违法事实不能成立为由，决定对沈裕忠不予处罚。但开发区公安分局在行政复议答复中认为，经调查，朱振家与沈裕忠在法庭门口发生口角后发生肢体冲突，沈裕忠将朱振家的右手食指咬伤，沈裕忠的右眼部受伤、嘴角黏膜破损、右下巴处有抓伤。由此可看出，开发区公安分局对本案所涉基本事实已基本查清，开发区公安分局前后表述不一致。故，开发区公安分局以事实不清、证据不足为由作出不予行政处罚决定，没有事实和法律依据。”决定撤销开发区公安分局作出的24号不予处罚决定，责令开发区公安分局于收到决定书之日起30日内重新作出处理。沈裕忠不服，向南通市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年4月11日作出34号行政判决书，专门就开发区公安分局所作不予处罚决定认定事实是否清楚的问题作出判断。该院认为“当案件事实清楚、证据充分的情况下，行政机关应当给予行政处罚。本案中，开发区公安分局所作24号不予处罚决定中，认定事实与理由不一，但开发区公安分局在复议程序的答复过程中，认定'冲突中沈裕忠将朱振家的右手食指咬伤'，南通市政府认为'本案所涉基本事实已基本查清，开发区公安分局以事实不清、证据不足为由作出不予行政处罚决定，没有事实和法律依据'并据此撤销24号不予处罚决定的复议决定正确”。该院最终驳回了沈裕忠的诉讼请求。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见和陈述，本案的争议焦点如下：第一，被诉不予处罚决定所认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确；第二，被诉行政复议决定程序是否合法。
关于被诉不予行政处罚决定所认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本院认为，被诉不予行政处罚决定作出的“事实不清”的认定不符合客观事实，沈裕忠咬伤朱振家右手食指的事实清楚。第一，事发在场人员范义忠、张卫星、陈易成及徐娟等人均能证实朱振家的手指在纠纷中被人咬伤，且沈裕忠在开发区公安分局2016年3月10日、3月29日组织的谈话以及本次庭审中，均承认咬过朱振家的手指。况且该事实已经过南通市政府190号复议决定、南通市中级人民法院34号行政判决确认。在本案所涉基本事实已经查清，且已经过行政复议审查和法院司法审查的情况下，开发区公安分局应当作出相应的处理，但其仅增加三位当事人并调取相应户籍资料后，未对案情作任何实质调查，即认为违法事实不成立，作出不予行政处罚决定，显然缺乏事实依据。第二，沈裕忠咬伤朱振家手指的行为属于故意伤害他人的行为。从鉴定文书以及伤情照片可见，朱振家右手食指两处受伤且伤口较大，可见沈裕忠对朱振家手指存在咬合行为且力度较大。此外，沈裕忠的代理人黄吉在2016年3月15日公安机关的询问笔录中也陈述“沈裕忠张口朝前用力咬过去。”虽然黄吉由于所处方位问题未看到被咬的对象，但整个案件中右手食指被咬伤的仅有朱振家一人。由此，可见沈裕忠咬人系主观故意。开发区公安分局认为无证据证明朱振家所受伤系沈裕忠主观故意咬伤，或是两人肢体冲突中所伤的答辩意见不能成立。
关于被诉不予行政处罚决定程序是否合法的问题。首先，关于开发公安分局是否超过法定期限作出决定的问题。经本院调查了解，开发区公安分局并非南通市中级人民法院34号行政判决的当事人，南通市中级人民法院作出判决后并未向开发区公安分局送达文书，开发区公安分局通过其他途径知道该判决内容后，于2017年6月12日作出不予处罚决定。据此，不能认定开发区公安分局超过法定期限重新作出处罚决定。其次，关于开发区公安分局是否存在任意添加当事人的问题。基于正当程序原则和保护公民合法权益的角度，开发区公安分局应当将被列为治安案件当事人的情况告知当事人，当事人也应当享有陈述、申辩权。但开发区公安分局并未履行告知手续，且在增列当事人后也未进行实质调查，行政程序存在瑕疵。
关于被诉不予行政处罚决定法律适用是否正确的问题。本案中沈裕忠咬伤朱振家手指的违法行为客观存在，开发区公安分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项规定，认为违法事实不能成立，作出不予处罚决定，属于法律适用错误。两被告认为沈裕忠受伤事实无法查清，因此不应对沈裕忠造成朱振家伤害的违法行为予以处罚的主张不能成立。在互殴的情况下，无论沈裕忠是主动咬人还是被动咬人，其故意咬人的行为均应当受到处罚。关于发生肢体冲突、接触的朱振家、范义忠、张卫星应否受到行政处罚的问题，从上述分析可以认定沈裕忠口腔黏膜所受损伤确系朱振家的行为所致。至于范义忠、张卫星是否存在违法行为，沈裕忠本人以及许伯英、黄吉、陈易成等人已有相关陈述，开发区公安分局应充分履行调查职责，根据具体案情依法作出相应处理。
关于复议决定事实是否清楚、程序是否合法问题。南通市政府复议程序符合法律规定，在法定期限内作出复议决定，但南通市政府作出维持开发区公安分局不予行政处罚的复议决定缺乏事实依据，应当予以撤销。
综上，本案基本事实清楚，被告开发区公安分局却以案件部分事实不清、证据不足、全案违法事实不能成立为由，对沈裕忠、朱振家、范义忠、张卫星作出15号不予处罚决定，主要证据不足，且适用法律错误；被告开发区公安分局基于同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条所规定的诉讼义务，亦属于适用法律错误。被告南通市政府166号复议决定主要证据不足，应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项和第七十一条之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市公安局开发区分局作出的开公（中）不罚决字〔2017〕15号不予行政处罚决定；
二、撤销被告南通市人民政府作出的〔2017〕通行复第166号行政复议决定；
三、责令被告南通市公安局开发区分局于判决生效后十五日内重新作出行政处理决定。
案件受理费人民币50元，由被告南通市公安局开发区分局、南通市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。
审 判 长 潘建明
审 判 员 王小燕
人民陪审员 顾胜男
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。