浙江省上虞市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）绍虞行初字第9号
原告朱建钢，男，1962年5月31日出生，汉族。
委托代理人潘达，上虞市震元法律服务所法律工作者。
被告上虞市城市管理行政执法局。
法定代表人黄建华，局长。
委托代理人丁慧亮，上虞市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人王永春，浙江纳森律师事务所律师。
原告朱建钢不服被告上虞市城市管理行政执法局城建行政处罚决定一案，于2013年1月31日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，于2013年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年2月28日公开开庭审理了本案。原告朱建钢及其委托代理人潘达，被告上虞市城市管理行政执法局法定代表人黄建华及其委托代理人丁慧亮、王永春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告上虞市城市管理行政执法局接群众举报后，对原告朱建钢建造的建筑物进行立案调查，于2012年10月11日对原告朱建钢作出虞行执曹拆决（2012）001号责令限期拆除决定：认定被处罚人朱建钢于2009年10月未按规划许可证的规定开始进行建设，将原规划部门批准同意建设的二层三间楼房，擅自建设为三层三间楼房，超建一层，计建筑面积174.04㎡。至案发时，上述建筑物已完工并被入住使用。被处罚人朱建钢的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，属于违法建设行为。为此被告上虞市城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出处罚决定，责令被处罚人朱建钢在2012年10月18日前自行拆除超建建筑面积174.04㎡的违法建筑物。原告不服，于2012年11月19日向上虞市人民政府申请行政复议，上虞市人民政府于2013年1月4日作出了虞复决字（2013）1号行政复议决定书，维持了被告的处罚决定。被告于2012年2月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、调查（询问）笔录一份、现场检查（勘查）笔录一份、证件复制（提取）单、现场平面图二份、上虞市私人建房呈报表、建设工程规划许可证二份，证明行政处罚认定事实清楚，证据确凿。二、立案审批表、限期拆除决定审批表、行政处罚告知书、催告书、责令限期拆除决定书、文书送达回证、执法证，证明行政处罚程序合法。三、《中华人民共和国城乡规划法》、国务院国发（2002）17号令关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定、浙江省人民政府浙政（2006）69号关于上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复，证明具体行政行为适用的法律、法规及相关的规范性文件依据准确。
原告朱建钢诉称：一、被告单位所作出的虞行执曹拆决（2012）001号《责令限期拆除决定书》适用法律不当，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的立法精神和立法要求。被告所引用的是建设工程单位的有关建设工程，并非指乡村村民的住宅建设，被告单位任意套用该法条，适用法律不当。《中华人民共和国城乡规划法》第十八条规定，“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”，原告所建村民住宅房在2009年经规划部门批准同意建造二层三间楼房不假，但原告住宅所处地块属于曹娥街道董村村的“新农村”规划区内，在该范围内的村民建房式样被规定为统一三层楼房。原告原先所建的三间二层楼房破坏了“新农村”规划区内的统一性，影响村容村貌，为此才经曹娥街道管委会及村三委会同意，加层建造为三层楼房，与该规划区内的村民建房形成统一性，维护村容村貌，本户并非鹤立鸡群，被告称占用土地174.04平方米不是事实。因加层并非占用土地，只是在原有地基上借天力加层而已。根据《浙江省城乡规划条例》第四条“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后发展的原则，坚持以人为本，因地制宜，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害……”原告房屋的加层是与“新农村”规划区域保持村貌的一致性而并非开创先例。《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条第三款，“乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜，节约土地，发挥村民自治组织作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。”曹娥街道董村村民委员会的“新农村”规划区的建设，符合民意，合理合法，原告在此范围内的加层建造并未超出规划范围。与此同时也未对周边居民、环境造成任何影响、引起自然纠纷。二、被告单位所作的虞执曹拆决（2012）001号《责令限期拆除决定书》不符合法律的相关规定。原告经合法批准建造二层三间楼房加层是在2009年加层建造，并非一朝一夕，而是经过了一个较长的时间，其时众目睽睽，有目共睹，作为城管行政执法部门却没有及时加以制止，听之任之，大有行政不作为之嫌。而且原告在所谓违章建造的房屋内已经居住了三年多的时间。被告单位才在事过境迁的时候来作出拆除决定，让原告的损失扩大到最大程度，是否符合国法民意？《中华人民共和国城乡规划法》并未规定溯及既往，而是作出了人性化的规定。该法第六十四条对“不能拆除的”也作出了补救的规定。该法条是就建设单位而言，更何况是农村村民的自建房，建造在经批准的“新农村”规划区范围内。为此被告单位在事后三年余提出的这一执法决定，不符合法律的明文规定，被告单位所应采取的是及时纠错原则，而绝非是让错误和违法行为任其发展到上纲上线才进行执法，从行政不作为蔓延到一定程度才来作为。被告单位正是如此，故有悖法律的执法原则。三、被告单位对原告的行政执法不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条和《浙江省城乡规划条例》第九条、第十七条、第十八条的规定。该决定有悖民意和法律的立法本意。上虞市人民政府的行政复议决定书未经深入调查，依葫芦画瓢较为主观，为此根据我国《行政诉讼法》的有关法律规定，诉请本院，请求：1、判令撤销上虞市城市管理行政执法局虞行执曹决（2012）001号《责令限期拆除决定书》所作出的处罚决定。2、本案受理费用由被告承担。原告在起诉时向本院提供的证据有：1、曹娥街道董村村民委员会和曹娥街道的收据各一份，证明原告的加层已受到过相关部门处罚的事实。2、照片四张，证明原告建房在新农村规划范围内，且房屋统一为三层楼房的事实。3、上虞市人民政府办公室文件（虞政办发（2012）45号），证明上虞市人民政府建房许可范围，同意建造公寓式的房屋，新农村建设符合该文件内容。4、行政复议受理通知书、行政复议决定书各一份，证明被告作出处罚决定后原告申请行政复议，之后原告提起诉讼的事实。5、村民代表信函一份，证明原告建房加层，通过村民代表一致同意的事实。6、《责令限期拆除决定书》一份，身份证复印件一份，证明被告的行政行为和原告的主体资格。原告在庭审中还向本院提供规划图纸证据一份，证明原告所在曹娥街道董村建房统一按规划图纸进行建设。
被告上虞市城市管理行政执法局辩称：一、答辩人对原告在城乡规划区内未经规划审批许可，认定违法建设行为的事实清楚，证据确凿。2009年4月，原告朱建钢向上虞市规划局审查，许可原告建造三间二层楼房。《建设用地规划许可证》许可的建设规模为220㎡，用地面积为110㎡。在建设过程中，原告未按规划许可证的规定进行建设，擅自改建成三间三层楼房，超建一层计建筑面积174.04㎡。超建部分建筑未办理规划变更手续，系违法建筑。上述事实有调查笔录、现场勘查笔录、现场照片、现场平面图、建设工程规划许可证等证实。二、答辩人对原告违反城乡规划、违法建设的行为依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条和第六十四条之规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告未按《建设用地规划许可证》的规定，超建楼房一层计建筑面积174.04㎡的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，答辩人按《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定作出限期拆除违法建筑物的决定符合法律的规定。三、答辩人作出行政处罚程序合法。答辩人作出行政处罚决定之前，经过了立案、调查取证、告知、决定、催告和公告。对催告后申请人提出的陈述和申辩进行了认真的审查和答复，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节关于行政处罚程序的规定，程序合法。综上事实，答辩人对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，不存在原告诉请的撤销事由。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告提供的第一组证据：调查（询问）笔录一份、现场检查（勘查）笔录一份、证件复制（提取）单、现场平面图、上虞市私人建房呈报表、建设工程规划许可证，原告对调查（询问）笔录、现场检查（勘查）笔录、证件复制（提取）单、上虞市私人建房呈报表、建设工程规划许可证无异议；对现场平面图有异议，不清楚是否仅有两名测量人员测量，有无其他证人在场。本院认为，现场平面图是由两名执法权限的执法人员签名确认，符合办案程序规定，故对被告提供的第一组证据的证明效力，本院予以认定。
被告提供的第二组证据：立案审批表（系内容审批程序）、限期拆除决定审批表、行政处罚告知书、催告书、责令限期拆除决定书、文书送达回证、执法证，原告对行政处罚告知书、催告书、责令限期拆除决定书、文书送达回证、执法证无异议，对立案审批表系被告程序上的流程，不发表意见；对限期拆除决定审批表有异议，认为存在一定的偏颇，应当撤销。本院认为，原告质证意见无相关证据印证，被告对原告作出的行政处罚，程序合法，对被告提供的第二组证据的证明效力，予以认定。
被告提供的第三组证据系具体行政行为所适用的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条、国务院国发（2002）17号令关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定、浙江省人民政府浙政（2006）69号关于上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复，原告对上述法律依据的真实性无异议，但提出被告适用法律不妥当，引用的城乡规划法中针对的是建设单位，和个人建房是有区别的。本院认为，被告适用的法律及相关规范性文件合法有效，引用条文与案件事实存在关联性，故本院对被告提供的第三组证据的证明效力，予以认定。
原告提供的证据1，被告对真实性无异议，对证明目的的关联性有异议，认为两份票据系城市配套费和建房配套费，不是罚款，同时董村经济联合社是否有出具收取配套费的票据的权力原告方可以另行主张；对于原告提供的证据2，被告对原告方单方制作的照片的真实性和关联性均有异议，认为无法达到证明目的；对于原告提供的证据3，被告对其真实性、关联性均无异议，但对证明目的有异议，认为虞政办发（2012）45号文件的第一条第一款规定农村私人建房应符合相关规划，受城乡规划法调整范围，第四条和第五条原告曲解了内容，有出入；原告提供的证据5，被告对真实性、关联性有异议，认为不属于书证，该证据不属于本案的受理范围。原告在庭审中提供的规划图纸证据，被告对真实性、关联性有异议，无法从图纸上看出是统一规划图还是详细规划图，内容上也无法看出是否统一规划为三楼，并且规划图纸没有制作单位。本院认为，原告提供的证据4、6，被告均无异议，予以认定。原告提供证据1两张发票，系原告朱建钢分别于2009年7月11日向上虞市曹娥街道董村村经济联合社缴纳建房配套费现金40，000元整，以及于2009年向上虞市人民政府曹娥街道办事处财政办公室缴纳的建房配套费现金12，100元整（55元／㎡×220㎡=12，100元），不属于行政处罚中的罚款，故本院对被告的质证意见予以采信。原告提供的证据2，系原告朱建钢建房周围的房屋，无其他证据印证原告所在村庄统一规划建造三层楼房，本院对被告的质证意见予以采信。原告提供的证据3，系地方人民政府规范性文件，在上虞市范围内具有普遍的指导性和约束力，农村私人建房应当严格按照规划审批要求，而原告朱建钢实际建造的三间三层楼房不属于文件中涵盖的建房许可范围，本院对被告的质证意见予以采信。原告提供的证据5，系原告所在董村部分村民代表致上虞市人民政府法制办信函，与本案的事实无关联性，不符合行政诉讼证据要求，本院不予认定。对原告在庭审中提供的规划图纸一份，经被告当庭质证，本院认为村庄规划应当由乡镇人民政府制订，并报上一级人民政府批准，对该份证据本院不予认定。
经审理查明，2009年5月，原告朱建钢向上虞市人民政府提交私人建房呈报表，内容为要求建房三间二层，占地计110㎡；后经上虞市规划局审核批准向原告朱建钢颁发虞私用地许字930032号建设用地规划许可证，建设规模220㎡，用地面积110㎡，其中该证上遵守事项第三项规定，未经批准机关审核同意，本证的各项规定均不得擅自变更。原告朱建钢于2009年10月在上虞市曹娥街道董村开始建造楼房，所建建筑为框架三层三间楼房，建筑占地面积174.04㎡，建筑面积522.12㎡。庭审中原告陈述该楼房于2010年3月建造完毕，后于2010年4月入住该三间三层房屋。原告在建造过程中，上虞市曹娥街道办事处、上虞市国土资源局于2010年1月4日向原告朱建钢发送限期整改通知书，但原告并未停止建设行为。上虞市国土资源局于2010年7月7日对原告朱建钢作出虞土资监（2010）51号土地行政处罚决定书，责令原告朱建钢退还非法占用耕地64平方米以及自行拆除非法占用土地上的建筑物，原告朱建钢并未履行该土地行政处罚决定。
被告上虞市城市管理行政执法局于2012年3月12日接群众举报后，对原告朱建钢建设行为进行立案调查，依照相关法律规定于2012年10月11日对原告朱建钢作出虞行执曹拆决（2012）001号责令限期拆除决定：认定被处罚人朱建钢于2009年10月未按规划许可证的规定开始进行建设，将原规划部门批准同意建设的三间二层楼房，擅自建设为三间三层楼房，超建一层，计建筑面积174.04㎡。至案发时，上述建筑物已完工并被入住使用。被处罚人朱建钢的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，属于违法建设行为。为此被告上虞市城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出处罚决定，责令被处罚人在2012年10月18日前自行拆除超建建筑面积174.04㎡的违法建筑物。原告不服，于2012年11月19日向上虞市人民政府申请行政复议，上虞市人民政府于2013年1月4日作出了虞复决字（2013）1号行政复议决定书，维持了被告的处罚决定。朱建钢仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告上虞市城市管理行政执法局具有法定城建行政处罚权主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《浙江省人民政府关于上虞市开展城市管理相对集中处罚权工作的批复》（浙政函（2006）69号）的相关规定，上虞市城市管理行政执法局享有城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因原告进行的建设行为系未按照规划部门批准颁发的建设用地规划许可证的规定进行建设，故本案被告对原告朱建钢违法建设行为，依照《中华人民共和国城乡规划法》进行城建行政处罚，符合法律规定，主体合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。本案原告的建设行为系未按规划许可证的规定进行建设，将原规划部门批准同意建设的三间二层楼房，擅自建设为三间三层楼房，超建一层，至今未取得规划变更审批手续，故原告主张事实无证据证明。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案原告自2009年10月起开始进行建设，原告陈述2010年3月竣工，同年4月入住使用。2010年1月，原告所在街道及国土部门对原告违反规划及占地的建设行为发出整改通知，责令原告停止违法建设。后经群众举报，被告上虞市城市管理行政执法局于2012年3月开始立案调查，于2012年10月11日作出责令限期拆除的处罚决定，未超过二年处罚时效。
综上，被告上虞市城市管理行政执法局对原告朱建钢城建行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。原告诉称其所建三间三层楼房符合上虞市曹娥街道董村村的“新农村”规划区内建设，未提供相应证据证明，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告朱建钢要求撤销被告上虞市城市管理行政执法局于2012年10月11日作出的虞行执曹拆决（2012）001号责令限期拆除决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱建钢负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：0900000103326300413-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 金妙芬
二〇一三年三月二十五日
书 记 员 徐淑娜
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。
在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
2、《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
3、《浙江省城乡规划条例》
第四十一条建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。