河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行再48号
再审申请人(一审原告)上好佳（中国）有限公司，住所地上海市青浦区徐泾镇青平公路2277-2299号。
法定代表人施学理，该公司董事长。
委托代理人李国栋，河南恪法律师事务所律师。
被申请人(一审被告)郑州市二七区工商管理和质量技术监督局（原郑州市工商行政管理局二七分局），住所地郑州市政通路30号。
法定代表人孟文建，该局局长。
委托代理人周靖，该局工作人员。
委托代理人何凯，该局工作人员。
一审第三人赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，汉族，住郑州市。
一审第三人郑州沃尔龙商贸有限公司，住所地郑州市二七区陇海中路97号6号楼东1单元12号。
法定代表人麻坤华，该公司董事长。
上好佳（中国）有限公司因诉郑州市工商行政管理局二七分局（以下简称二七工商局）行政处罚一案，不服（2016）豫01行终423号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年12月6日作出（2016）豫行申1344号行政裁定书，提审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。诉讼中，郑州市工商行政管理局二七分局变更为郑州市二七区工商管理和质量技术监督局（以下简称二七工商质监局）。再审申请人上好佳（中国）有限公司的委托代理人李国栋，被申请人二七工商质监局的委托代理人周靖、何凯，一审第三人赵正军到庭参加诉讼。一审第三人郑州沃尔龙商贸有限公司经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：二七工商局认为，郑州沃尔龙商贸有限公司销售的“上好佳”八宝果糖的行为属于销售标签不符合食品安全标准规定食品的违法行为，于2015年9月29日作出没收郑州沃尔龙商贸有限公司违法所得172元、罚款4828元的郑工商二七处字（2015）256号处罚决定。
郑州市中原区人民法院一审认定：2015年6月24日，赵正军向郑州市金水区工商行政管理局举报称北京华联综合超市股份有限公司郑州第五分公司销售的“上好佳”八宝果糖营养标签不合格。郑州市金水区工商行政管理局于2015年6月29日将该举报转交二七工商局办理。二七工商局于2015年6月30日立案。经二七工商局调查，郑州沃尔龙商贸有限公司于2015年5月14日从上好佳（中国）有限公司公司以2.37元/包的价格购进“上好佳”八宝果糖（120g）400包对外销售。上述“上好佳”八宝果糖（120g）营养成分表中营养成分含量为每份/perserving15g（每包克可提供分量/servingpercontsiner8）、能量表达单位为252kJ(60kcal)。截止到2015年6月29日，郑州沃尔龙商贸有限公司将上述商品以2.8元/包的价格全部售出。销售上述“上好佳”八宝果糖（120g）的货值金额为1120元，违法所得172元。二七工商局依据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）6.1、6.3的规定认为，郑州沃尔龙商贸有限公司销售的“上好佳”八宝果糖违反了《食品安全法》第二十八条“禁止生产经营下列食品：（十一）其他不符合食品安全标准或者要求的食品”和国家工商总局《流通环节食品安全监督管理办法》第九条“禁止食品经营者经营下列食品：（十三）其他不符合食品安全标准或者要求的食品”的规定，该销售上述商品的行为属于销售标签不符合食品安全标准规定食品的违法行为。二七工商局作出没收郑州沃尔龙商贸有限公司违法所得172元、罚款4828元的郑工商二七处字（2015）256号处罚决定，并于2015年9月30日将处罚决定书送达郑州沃尔龙商贸有限公司。郑州沃尔龙商贸有限公司于2015年10月19日缴纳了罚款。上好佳（中国）有限公司从郑州沃尔龙商贸有限公司复印了郑工商二七处字（2015）256号处罚决定书，认为该处罚决定书违法，侵犯了自己的合法权益，诉请撤销郑工商二七处字（2015）256号处罚决定书。
郑州市中原区人民法院一审认为：二七工商局所作的郑工商二七处字（2015）256号处罚决定书中的涉案商品“上好佳”八宝果糖系上好佳（中国）有限公司生产，上好佳（中国）有限公司对该决定书不服可以向提起行政诉讼，是适格的原告。根据2009年施行的《中华人民共和国食品安全法》，工商行政管理部门对流通领域的食品安全实施监督管理，二七工商局对郑州沃尔龙商贸有限公司的违法销售行为有权进行处理。《预包装食品营养标签通则》规定的6种可选择营养标签的标示格式是强制性规定，食品企业必须选择其中的一种进行标示，本案中“上好佳”八宝果糖并不符合6种可选择格式中的任何一种。“上好佳”八宝果糖在252kj后面加上的（60kcal）为60千卡，是在基本格式后面又加上了一个热量单位，此调整并不属于版面设计上的调整。营养成分的表达单位应按《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答第三十五条的要求标示，可使用中文或英文表达，也可两者都使用，但不可以使用其他单位，能量的表达单位为千焦（kj），并没有kcal。而上海市质量监督检验技术研究院出具的检验报告并不能作为郑州沃尔龙商贸有限公司销售的“上好佳”八宝果糖是否符合食品安全的标准。综上，“上好佳”八宝果糖（120g）营养成分表中营养成分含量为每份/perserving15g（每包克可提供分量/servingpercontsiner8）、能量表达单位为252kJ(60kcal)的表述不符合基本格式、表达单位的强制性规定。综上，郑工商二七处字（2015）256号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。上好佳（中国）有限公司要求撤销二七工商局所作行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。判决驳回上好佳（中国）有限公司的诉讼请求。
上好佳（中国）有限公司不服一审判决，向郑州市中级人民法院提起上诉。
郑州市中级人民法院二审查明事实与一审一致。
郑州市中级人民法院二审认为：《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）“3基本要求”中“3.5营养标签的格式见附录B，食品企业可根据食品的营养特性、包装面积的大小和形状等因素选择使用其中的一种格式。”上述通则6.1规定“预包装食品中能量和营养成分的含量应以每100克和（或）每100毫升和（或）每份食品可食部中的具体数值来标示。当用份标示时，应标明每份食品的量。份的大小可根据食品的特点或推荐量规定”。《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）附录B《食品营养标签的推荐格式》中规定“Ｂ.２应选择以下６种格式中的一种进行营养标签的标示。”该附录明确规定“应”选择６种格式中的一种进行营养标签的标示，故上述6种营养标签格式应属于强制性规定。《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答中虽然允许企业在标签版面设计时可进行适当调整，如调整文字格式（左对齐、居中等）、背景和表格颜色或适当增加内框线等，但该问答也明确要求应保证符合基本格式要求和不对消费者造成误导。本案中，涉案商品在252kJ后面又加注了“（60kcal）”，且在每份/PerServing15g后又加注了“（每包可提供份量/servingpercontsiner8）”，其营养标签不同于附录B规定的6种基本格式中的任何一种，在内容上有添加，易对消费者造成误导，故上述调整并不属于版面设计上的调整，因此二七工商局依据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，对郑州沃尔龙商贸有限公司进行处罚并无不妥。一审判决在本院认为部分依据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）认定涉案商品的营养标签对“能量”及“每份”的标示违反了附录B关于标签6种基本格式的强制性规定，并对其中“能量”标示违法之处做了重点分析，符合法律法规的规定，并无不当。综上，上好佳（中国）有限公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。判决驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上好佳（中国）有限公司承担。
上好佳（中国）有限公司不服二审判决，申请再审称：第一，涉案营养标签标示是按照《预包装食品营养标签通则》所规定的内容进行标示，能量所使用的单位在千焦后面补充千卡，千焦与千卡均是能量单位，可以相互换算，1千卡等于4.184千焦，千卡这一单位更为人们所熟知，更能让消费者了解产品的内容。第二，《预包装食品营养标签通则》所推荐的6个格式，该标准仅仅推荐了6种，通则的格式并非强制性的格式，企业可以在格式基础之上根据食品的特点进行适当的变化。《预包装食品营养标签通则》表示的内容应当是4.1条规定的，所有包装，包括能量核心营养素的营养值，这是该《预包装食品营养标签通则》的强调的内容，并非原封不动。第三，本案并有没违法《预包装食品营养标签通则》的规定，即便标签标示与推荐的6种格式有差异，根据食品安全法的规定也是整改并非处罚，本案行政机关作出的处罚于法无据，请求撤销一二审法院判决和郑工商二七处字（2015）256号处罚决定书。
二七工商质监局辩称：涉案商品的营养标签对“能量”“每份”的标示违反了《预包装食品营养标签通则》附录B关于标签6种基本格式的强制性规定。二七工商局作出的行政处罚与原审判决符合原《食品安全法》的相关规定，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，理应维持。上好佳（中国）有限公司涉案商品标签不同于《预包装食品营养标签通则》附录B标签6种基本格式要求，也不符合《预包装食品营养标签通则》问答的要求，其理由不能成立。
赵正军述称：2014年开始，中国强制实施国家安全食品标准《预包装食品营养标签通则》，要求食品标签简单易懂。该《通则》针对预包装食品营养标签中推荐了六种格式，生产企业只能从六种标签格式选择其一使用。本案中上好佳（中国）有限公司营养标签存在两大问题，一是在能量的单位的后边擅自标注了热量的单位kcal，二是每“份”不是想用就用的，应当根据产品的特点和推荐量使用，预包装食品不能算份，应按照每克表达。申请人自行进行每“份”标注不符食品安全标准，所以二七工商局做了行政处罚。
郑州沃尔龙商贸有限公司未到庭答辩。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院认为：（一）涉案商品的能量标示未违反法律法规的强制性规定。1、根据《预包装食品营养标签通则》GB28050-2011第4条中，对食品营养标签的标示属于强制标示的内容予以列举和规定，本案中“八宝果糖”的能量标示为“252kJ（60Kcal）”,“（60Kcal）”标示不属于该强制标示的事项，而应属于第6条营养成分的表达方式范畴。2、“八宝果糖”的能量标示中，标示“252kJ”符合标示规范，上好佳公司在该标示之后，又附加了“（60Kcal）”的标示，属于附加性的表达方式，且60Kcal数值换算后与252kJ一致。3、根据《预包装食品营养标签通则》GB28050-2011问答（修订版）第（七十三）关于食品营养标签的格式的表述，本标准附录B中推荐了6中基本格式，在保证符合基本格式要求和确保不对消费者造成误导的基础上，企业在版面设计时可进行适当调整，包括但不限于：因美观或便于观察而调整文字格式、背景、表格颜色、框线等。根据该表述，上好佳公司在“八宝果糖”能量标示“252kJ”之后，又附加“（60Kcal）”的行为，并不能明确排除该行为的合法性。综上，被诉处罚决定认定“八宝果糖”能量标示中附加了“（60Kcal）”的内容构成违法，该认定法律依据不足，本院不予采信。（二）涉案商品关于“份”的标示未违反法律法规的强制性规定。根据《预包装食品营养标签通则》GB28050-2011问答（修订版）第（四十三）关于“份”的标示第二款表述，“份”是企业根据产品特点或推荐量而设定，每包、每袋等均可作为1份，也可将1个包装分成多份，但应注明每份的具体含量。本案中，上好佳公司将“八宝果糖”1袋重量120g标示为每份15g，并就每份15g的具体含量进行了注明，上好佳公司将“八宝果糖”1袋重量120g标示为每份15g的行为，符合“也可将1个包装分成多份，但应注明每份的具体含量”的规范。二七工商质监局辩称该分“份”标示的行为违反标示规范的理由不成立，本院不予采信。关于“也可将1个包装分成多份”表述的理解和文字歧义问题，应当通过细化标示规范的途径解决。（三）关于上好佳公司就涉案商品标示的分“份”行为、能量标示后附加标示行为，是否对消费者产生误导，或该行为具有社会危害性的后果，二七工商局未提交相应的事实和证据证明，且被诉处罚决定所认定的事实，涉及企业经营自主权事项，根据利益衡量原则，应当保护企业的合法权益，故被诉处罚决定应予撤销。
综上，被诉行政行为主要证据不足，依法应予撤销，原审适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中原区人民法院（2016）豫0102行初26号行政判决；
二、撤销郑州市中级人民法院（2016）豫01行终423号行政判决；
三、撤销郑州市工商行政管理局二七分局作出的郑工商二七处字（2015）256号处罚决定。
本案一、二审诉讼费共100元，由郑州市二七区工商管理和质量技术监督局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦德平
审 判 员 杨 巍
审 判 员 段励刚
二〇一八年六月十九日
法官助理 范书伟
书 记 员 关智辉