湖北省孝昌县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）鄂孝昌刑初字第00096号
公诉机关湖北省孝昌县人民检察院。
被告人祝某甲，系孝昌县运管所副所长。2014年4月11日因涉嫌犯玩忽职守罪被孝昌县人民检察院立案侦查，4月15日被取保候审。同年9月18日由本院决定取保候审。
辩护人李奇，湖北峰鼎律师事务所律师。
被告人付某，系孝昌县运管所出租车管理办公室主任、运政安全股股长。2014年4月11日因涉嫌犯玩忽职守罪被孝昌县人民检察院立案侦查，4月16日被取保候审。同年9月18日由本院决定取保候审。
孝昌县人民检察院以孝昌检公诉刑诉字（2014）第89号起诉书指控被告人祝某甲、付某犯玩忽职守罪，于2014年9月4日向本院提起公诉。本院于当日决定受理，并依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。孝昌县人民检察院指派检察员徐军出庭支持公诉，被告人祝某甲及其辩护人李奇、被告人付某到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，本院审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
孝昌县人民检察院指控：2013年以来，被告人祝某甲任孝昌县道路运输管理所（简称县运管所）副所长兼城区中队中队长，被告人付某任县运管所出租车管理办公室主任兼县运管所运政安全股股长，负责孝昌县城区营运市场和运输安全的管理工作。两人在查处孝昌县非法营运车辆的工作中，违反《湖北省出租汽车客运管理办法》的规定，降低处罚标准，且每年罚款一次后，就放松对非法营运车辆的惩处，使城区非法营运的出租车没有得到有效禁止。非法营运车辆的存在，对交通运输安全留下严重的安全隐患。2014年1月8日上午，丁某乙在非法营运过程中，先后与一辆货车及一辆摩托车相撞，造成两人死亡、一人受伤的重大交通事故。
针对上述指控，公诉机关当庭宣读了被告人供述、证人证言；出示了事业单位法人证书、道路运输条例、孝昌县交通运输局人事股登记表、关于运管所调整班子成员的情况说明、县运管所关于班子成员调整分工的通知、孝昌县运管所2012年及2013年黑车处理台账、湖北省非税收入票据、湖北省罚没收入票据、孝昌县运管所证明、户籍证明等证据材料。公诉机关认为被告人祝某甲、付某的行为均已构成玩忽职守罪，并建议对二被告人在有期徒刑一年以内量刑。
对此指控，被告人祝某甲当庭自愿认罪，同时辩称打击“黑车”是多个部门共同的职责，其分管出租车市场的管理工作以来是按照以往的惯例在工作，且丁某乙驾车发生交通事故与其工作没有必然联系，其行为情节轻微，请求人民法院从轻处罚。被告人祝某甲的辩护人辩称：一、被告人祝某甲的行为不构成玩忽职守罪：起诉书指控祝某甲严重不负责任，不认真履行监管职责，与主要事实不符；祝某甲的履职和执法行为与交通事故之间没有因果关系，更没有刑法上的因果关系；公诉机关提供的证据疑点重重，不能形成完整的证据链。二、即使被告人祝某甲构成犯罪，情节确属轻微，也应免予刑事处罚，具有如下理由：被告人祝某甲玩忽职守行为的情节轻微；主观过失的情节轻微；其玩忽职守行为与“1.8重大交通事故”之间因果联系的情节轻微；被告人祝某甲主动投案如实供述罪行构成自首，并对自己的行为有明显的悔罪表示；没有任何前科劣迹，在单位工作表现突出，且其单位希望被告人祝某甲继续留在运管队伍。被告人祝某甲的辩护人同时提交了关于转发《交通运输部、公安部关于开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营专项治理活动的通知》的通知、关于印发《开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营专项治理活动实施方案》的通知、县政府办公室关于印发县城区打击非法从事出租客运车辆专项整治活动方案的通知、关于县打击非法从事出租客运车辆专项整治活动各工作专班人员组成的通知、关于印发孝昌县城区环境综合整治活动方案的通知、关于印发《开展城区交通秩序整顿方案》的通知、暴力抗法阻扰执法照片、相关基层组织出具的经济困难减免处罚等证明、交通事故认定书、残联、公通、残工委等文件、证人证言、个人工作表现、荣誉证书等证据材料。被告人付某当庭自愿认罪，同时辩称对“黑车”的处罚标准是经过集体讨论研究决定的，不是其一个人的责任，对“黑车”的证据搜集有一定的困难，丁某乙驾驶“黑车”发生交通事故与其工作没有必然的联系，请求人民法院从轻处罚。
经审理查明：2013年以来，被告人祝某甲任孝昌县道路运输管理所（简称县运管所）副所长兼城区中队中队长，被告人付某任县运管所出租车管理办公室主任兼县运管所运政安全股股长，负责孝昌县城区营运市场和运输安全的管理工作。两人在查处孝昌县非法营运车辆的工作中，违反《湖北省出租汽车客运管理办法》的规定，降低处罚标准，且每年罚款一次后，就放松对非法营运车辆的惩处，使城区非法营运的出租车没有得到有效禁止。非法营运车辆的存在，对交通运输安全留下严重的安全隐患。2014年1月8日上午，丁某乙在非法营运过程中，先后与一辆货车及一辆摩托车相撞，造成两人死亡、一人受伤的重大交通事故，经孝昌县交警大队认定，货车司机承担主要责任，丁某乙及摩托车司机承担次要责任。
上述事实，有公诉机关提交，并经庭审质证、认证的下列证据予以证实，本院予以确认。
（一）被告人供述
1、被告人祝某甲的供述证实：按照“道路运输管理条例”的规定，县运管所的主要职责是客货运输、客货运站场、机务维修和驾驶员培训等市场的管理。我分管的具体工作是城区营运客车的规范经营、出租车的规范经营、打击“黑车”。运管所把稽查工作分成城区和乡镇两个中队，我在2013年初任城区中队中队长，成员有付某等人。2013年初城区是熊某分管，2013年6月分工调整后，由我负责。付某是出租办主任、运政安全股股长，也是运管所的班子成员，平时他是城区中队的成员，参加稽查工作，本来出租车的规范经营就是出租办的工作，如果出租办和运政安全股有工作，他就去处理自己的事。城区中队的工作由我负责，但是也要和付某商量一下。2012年我是小河中队中队长。
我们城区中队对“黑车”的管理主要是采取巡查和重点盯防，就是城区的主要路口和“黑车”集中“趴窝”的地方，根据我们的执法权限，对证据确凿的“黑车”，就可以扣车、罚款，对证据不足的就先警告，不听警告的，我们就根据县政府的意见，先扣车，再处罚。2013年城区中队共处罚“黑车”100多辆。对查处的“黑车”，我们基本上就是按照以前实际执行的处罚标准来执行，一般是罚3000元到2000元不等，这方面我们没有严格按照湖北省出租车管理办法的规定执行，降低了处罚标准，原因主要是按出租车管理办法5000元至10000元的标准处罚到不了位，“黑车”车主大多是城区附近的农民，还有伤残人等社会弱势群体，我们一查这些“黑车”，车主就“三堵五闹”，有的还喝药、自残，这些例子太多了，为了维稳，只有降低标准进行处罚。对查获的“黑车”的具体处罚金额都是由中队自己决定处罚金额，我们城区中队查获的“黑车”，一般都要求罚款5000元，有车主闹事或有熟人说情，我就和付某商量后，定个数，叫车主写保证书、交罚款放车。从2013年至今，我在城区中队的时候，没有对“黑车”车主说过交了罚款就不管的话，一般情况下，我只是说一些叫他们自己注意一些的话，不要让我们碰到，在搞大行动时，撞到枪口上，抓住了，还是要罚款的。城区中队有处罚“黑车”的登记台账，记载得很清楚。
2014年1月8日在243省道孝昌丁家桥路段发生的两车相撞致2死1伤的重大交通事故，我是事后才听说这件事的，详情不知道，是3辆“黑车”相撞，死了2人。该事故发生后，我查过处罚记录，我们城区中队没有处罚过出事故的车，也没有发现他们在非法营运。
我作为运管所副所长兼城区中队的中队长，在工作中没有认真履行自己的职责，执法不严，没有严格按照法律法规的规定执行，抵住压力做的不够、怕车主闹事，另外有些熟人关系，碍于情面，没有按照标准处罚，导致孝昌“黑车”屡禁不止、屡打不绝，“黑车”泛滥，严重破坏孝昌县营运市场，“黑车”的存在，造成恶劣的社会影响，给交通运输安全留下安全隐患。
2、被告人付某的供述证实被告人祝某甲所述事实。
（二）证人证言
1、秦某（孝昌县运管所所长）的证言证实：孝昌县运管所的主要职责是负责孝昌县客运、货运、出租车、车辆某、客运站场建设、驾驶员培训等行业市场的管理工作。所里班子成员现有九人，副所长有祝某甲，出租办主任是付某，祝某甲分管城区的运输市场管理，付某负责城区的出租车管理。负责运输市场管理的人员分为两个中队，祝某甲是城区中队的中队长。运输市场管理主要是依据道路运输管理条例等法律、法规对全县的运输市场进行管理，工作涵盖面较广，其中包括车辆乱停乱靠、出租车违规经营，打击“黑车”等工作。城区中队的管理范围就是城区的营运市场，是祝某甲负责，付某配合。依据湖北省出租车管理办法的规定，对“黑车”进行处罚，按规定是要处罚5000元至10000元，但实际工作中我们没有达到这个要求。城区中队对“黑车”进行处罚是由中队自己负责，一般都是对“黑车”给予2000元至3000元的罚款，并要写保证书，承诺不再从事非法营运。大部分的“黑车”处罚后，还是继续从事非法营运。孝昌城区“黑车”问题出现的原因，我认为有四个方面：第一是市场运力不足，城区出租车数量太少，市场供求不平衡，导致“黑车”有生存的空间；第二是执法部门之间的协调不到位，要几个部门联合行动才有效果；第三是我们运管部门的执法力度有限，执法难度大，造成我们工作中有一些失误；第四是我们在工作中还是存在执法不严的问题。
2、证人彭某（孝昌县顺捷出租车有限公司经理）、田某甲（孝昌县交通局副局长）、杨某（孝昌县运管所副书记）、熊某（孝昌县运管所副所长）、夏某（孝昌县运管所法制股股长）、左某（孝昌县运管所稽查员）、汪某（孝昌县运管所出租车管理办公室股长）的证言，证实被告人祝某甲、付某的工作职责及对“黑车”的管理方式。
3、证人黄某甲的陈述证实：我在2010年买了一辆奇瑞QQ车，牌照是鄂K×××××，有驾驶证，有保险，没有营运手续，在孝昌城区跑出租，一直到现在。我的车没有营运手续，我每年要向运管所交2000元的罚款。我买车后就主动找到运管所的人，他们说让我交2000元罚款，我以后出去跑车，碰到运管所的检查，就把交款的收据拿出来就行了，不会再交罚款。以后的2011年、2012年和2013年，过了春节，运管所的人就找来了，叫我交钱，我就每年交2000元钱，运管所都开有收据。2013年4月12日下午，运管所的祝队长带几个人找到我，要扣我的车，说是走个扣车的过场，好应付上级的检查，叫我交2000元钱，把收据开好，把我的车开到运管所关一晚上，第二天拿交罚款的收据去运管所拿车，当时他们还用摄像机把扣车的过程拍下来，说是要存档，应付检查。我就按他们的意见去做了。除此之外，运管所再没有扣过我的车。
4、证人丁某甲、祝某乙、黄某乙、郭某、董某的证言，证实其购买车辆后在没有营运手续的情况下，通过每年向运管所交纳罚款的方式而进行出租车运行。
5、证人肖某、朱某的证言，证实其挂靠在顺捷公司名下从事出租车经营，以及证实孝昌县城区“黑车”运营情况和运管所管理情况。
6、证人丁某乙的陈述证实：2014年1月8日上午10时，我驾驶鄂K×××××号车，载两名乘客沿243省道由花园向小河方向行驶，当车行驶至丁家桥上时，后方有一辆货车在超越我车的过程中，货车与我车相撞，我的车失控后在桥面上旋转，又与货车相撞，之后我车在滑行过程中，一辆对向行驶的摩托车从我车旁驶过，我停下车后，我的车后面桥上倒着一辆二轮摩托车，这次事故造成2人死亡，1人受伤。交警部门认定大货车司机负主要责任，我和摩托车驾驶员负次要责任。我开的车是吉利豪情小汽车，是2012年7月购买的，我没有驾照，因为我的腿上有点残疾（小儿麻痹症），普通驾照不能领，所以没有拿驾照。我买这辆车主要有两个目的，一是自己出行方便一些，二是平时可以出去跑出租，赚点钱补贴家用。运管所也管过我，知道我是花园人，加上我身体有残疾，也没有认真管我。我没有向运管所交过罚款，也没有被运管所扣车。
7、证人谈某、张某的证言，证实其乘坐丁某乙的车辆及之后发生交通事故的经过。
8、证人田某乙的证言及孝昌县人民法院刑事判决书，证实2014年1月8日其驾驶鄂K×××××东风牌中型自卸货车与一辆QQ车发生碰撞，随后QQ车又与一辆摩托车相撞，并致人死伤的事实经过。
（三）书证
1、事业单位法人证书，证实孝昌县运管所系事业单位法人。
2、道路运输条例，证实运管所的具体职责。
3、孝昌县交通运输局人事股登记表、关于运管所调整班子成员的情况说明、县运管所关于班子成员调整分工的通知，证实被告人祝某甲及付某的职责。
4、孝昌县运管所2012年、2013年黑车处理台账、湖北省非税收入票据、湖北省罚没收入票据，证实孝昌县运管所对“黑车”的处理情况。
5、孝昌县运管所证明，证实丁某乙未取得道路运输经营许可证。
6、孝昌县人民检察院关于犯罪嫌疑人祝某甲、付某到案说明，证实检察院向两被告人下达传唤证后，两被告人到检察院接受讯问，如实供述自己的犯罪事实。
7、有两被告人的户籍证明在卷佐证。
本院认为：被告人祝某甲、付某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，在查处非法营运出租车过程中，玩忽职守，以罚代管，使孝昌县城区出租车市场管理混乱，造成恶劣社会影响，同时致使鄂K×××××出租车长期无证非法营运，最终酿成严重后果，其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控的罪名成立。被告人祝某甲辩称打击“黑车”是多个部门共同的职责，其分管出租车市场的管理工作以来是按照以往的惯例在工作，其行为情节轻微，请求人民法院从轻处罚的辩护意见与事实相符，本院予以采纳。被告人祝某甲的辩护人辩称被告人祝某甲玩忽职守行为的情节轻微，主观过失的情节轻微，玩忽职守行为与“1.8重大交通事故”之间因果联系的情节轻微，且被告人祝某甲对自己的行为有明显的悔罪表示，没有任何前科劣迹的辩护意见与事实相符，本院予以采纳。其辩护人辩称被告人祝某甲主动投案后如实供述自己的罪行构成自首的辩护意见，经查，被告人祝某甲系在检察院下达传唤证后到检察院接受讯问，其行为不符合自首的法律规定，对此辩护意见本院不予采纳。其辩护人辩称指控被告人祝某甲严重不负责任不认真履行监管职责与事实不符，不能形成完整的证据链，且被告人祝某甲的履职和执法行为与交通事故没有刑法上的因果关系的辩护意见，经查，指控被告人祝某甲犯玩忽职守罪，有两被告人供述、证人证言、道路运输条例、孝昌县交通运输局人事股登记表、孝昌县运管所2012年及2013年“黑车”处理台账、湖北省非税收入票据、湖北省罚没收入票据、孝昌县运管所证明等证据材料予以证实，证据确实充分，该辩护意见与事实不符，本院不予采纳。被告人付某辩称对“黑车”的处罚标准是经过集体讨论研究决定的，不是其一个人的责任，对“黑车”的证据搜集有一定的困难，请求人民法院从轻处罚的辩护意见与事实相符，本院予以采纳。被告人祝某甲、付某在侦查环节及本院庭审过程中均能如实供述自己的犯罪事实，属坦白，具有从轻处罚情节。鉴于被告人祝某甲、付某均属坦白，认罪悔罪态度较好，且其主观恶性不大，犯罪情节轻微不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人祝某甲犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人付某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向孝感市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 邓小零
审 判 员 罗如乔
人民陪审员 李纯周
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 沈 林