浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行初112号
原告宁波市江北安杰金属丝工艺制品厂，住所地宁波市江北区慈城镇洪陈村。
代表人陈安国，经理。
委托代理人陈杰、王国平（特别授权代理），宁波市江北安杰金属丝工艺制品厂员工。
被告宁波市江北区人民政府，住所地宁波市江北区新马路61弄。
法定代表人丁晓芳，区长。
出庭应诉负责人李忠强，副区长。
委托代理人严滢（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
被告宁波市江北区慈城镇人民政府，住所地宁波市江北区慈城镇解放路8号。
法定代表人邵波，镇长。
出庭应诉负责人陈灵斌，宁波市江北区。
委托代理人文彪（特别授权代理），浙江海泰律师事务所。
原告宁波市江北安杰金属丝工艺制品厂不服被告宁波市江北区人民政府（以下简称江北区政府）于2016年11月28日作出的北区政复决字[2016]20号行政复议决定的行政行为，于2017年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈杰、王国平，被告江北区政府的出庭应诉负责人李忠强、委托代理人严滢以及被告宁波市江北区慈城镇人民政府（以下简称慈城镇政府）的出庭应诉负责人陈灵斌、委托代理人文彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月28日，被告江北区政府作出的北区政复决字[2016]20号行政复议决定，认为慈城镇政府未根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条的规定，在强制执行前履行公告、催告的义务，给予当事人陈述、申辩的权利，属程序违法。原告在搭建涉案房屋时未按照规定办理用地审批手续，也未办理相应的规划许可手续。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十一条第（二）项的规定，原告申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，应当提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料，据此该机关多次向原告要求提供相应证明材料，但原告除提供清单及数张现场照片外，未提供其他证明材料，无法证明其受损数额，亦不足以证明其受损事实与慈城镇政府强制拆除行为之间存在因果关系，故原告提出的行政赔偿请求不予支持。综上，慈城镇政府违反法定程序进行强制拆除，原告申请行政赔偿但未提供充足的证明材料，故依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认慈城镇政府于2016年6月28日对原告实施强制拆除行为违法。
原告起诉称，强制拆除行为程序违法。被告慈城镇政府未作出强制执行决定，未事先履行公告、催告义务，也未依法将催告书、强制执行决定书送达原告，未听取原告的陈述和申辩，强制拆除了原告厂房，其行为违反行政强制法的相关规定，程序违法。强制拆除行为给原告造成重大的经济损失，应对原告进行赔偿。原告申请行政复议时要求赔偿5993500元，被告江北区政府作出的被诉行政复议决定对原告的行政赔偿请求不予支持没有确切依据，事实不清，侵犯了原告的合法权益。故提起本案诉讼，请求法院依法撤销被告江北区政府作出的北区政复决字[2016]20号行政复议决定，判决被告江北区政府重新作出行政复议决定。在本案庭审过程中，原告变更赔偿数额，要求赔偿银信评报字[2016]甬第520号《评估报告》确认的损失6258391元、停产停业经营损失1700000元、工人工资360000元、逾期经营损失3900000元，合计12218391元。
原告为证明其主张，向本院提供并在庭审中出示了如下证据：1.《行政复议决定书》一份，用以证明被告慈城镇政府强制拆除行为违法；2.银信评报字[2016]甬第520号《评估报告》，用以证明评估报告确认了原告的财产损失共计6258391元，主要包括办公楼、其他建筑物、绿化等；3.照片5张、相关厂家的收条、协议，用以证明被告慈城镇政府的违法拆除行为造成了原告财产损失和经营损失。
被告江北区政府答辩称：一、被诉行政复议决定作出的程序合法。原告因不服慈城镇政府作出的强制拆除行为，于2016年8月24日申请行政复议，要求确认慈城镇政府强制拆除行为违法且一并提出行政赔偿请求。因材料不齐，被告江北区政府要求原告于7日内补正，原告于同月31日提交补正材料。被告江北区政府于次日依法受理，并将案件受理通知书送达原告及慈城镇政府。因案情复杂，被告江北区政府于2016年10月25日决定依法延长审查期限30日，并将行政复议决定延期通知书送达双方。同年11月28日，被告江北区政府作出被诉行政复议决定并依法送达原告及慈城镇政府。二、原告厂房系违法建筑，不属于国家赔偿的范围。原告虽有投资人陈安国与杨陈村经济合作社签订的《土地租赁协议》，但是根据甬北慈土资认[2016]1号确认原告厂房使用土地未取得土地使用审批手续，同时宁波市规划局江北分局确认原告厂房应当申领建设工程规划许可证，但是其未申领又不具备补办的条件。因此，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》、《关于下发2016年江北区“两路两侧”环境问题整治第一批任务的通知》的规定，原告厂房系非法占用土地建设且未取得相关规划许可证的建筑，该类建筑依法应当予以拆除。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》等相关法律、法规的规定，对违法建筑的拆除，不属于赔偿的范围。因此，原告厂房被拆除的一切经济损失应当由原告自行承担。三、原告所列举财产损失数额缺乏依据，且与强制拆除行为缺乏因果关系。复议受理过程中，被告江北区政府根据《实施条例》第二十一条第（二）项规定要求原告提供受强制拆除行为侵害而造成损害的证明材料，原告仅向被告江北区政府提交其自行制作的财产清单及数张现场照片，无法准确的证明其财产损失与慈城镇政府强制拆除行为有因果关系。且复议过程中，原告已经取得了银信评报字[2016]甬第520号《评估报告》，但并未向被告江北区政府提交，因原告举证不能，被告江北区政府未对赔偿作出确认。现原告在起诉时提交了上述《评估报告》，被告江北区政府认为，该报告系资产评估公司于2016年11月9日作出的，资产评估时间距原告厂房拆除时间已过3个月之久，资产评估依据是根据原告单方面提供的照片、视频、图纸等材料，其结果仅为评估公司的分析推论，并非是对原告厂房在2016年5月31日物理状态的现场勘测得出的报告，并不能证明原告厂房在被拆当时的财产受损情况，更加不能证明支持评估汇总表所列的机器设备、办公电子设备在当时强制拆除中被慈城镇政府损坏，即缺乏因果关系。此外，原告现在提交自行手写的收条、协议用以证明停产停业损失，但其未提供原始合同，也未提供付款凭证，真实性无法认定。而且从原告当庭提交的“厂房搬迁运输费”证据，也能证明慈城镇政府已通知原告自行搬离物品。证据反映，运输时间为2016年6月20日至2016年7月30日，即原告于2016年6月20日已经开始搬离物品，而慈城镇政府实施拆除行为是在6月28日，说明在拆除厂房之前，原告已经有充足的时间搬离机器设备，且按照正常人的思维，原告应当会将高价值的物品先搬离，故原告应无机器设备等损失。综上，被告江北区政府依据原告在申请复议时提交的证据材料，未支持原告的赔偿请求，并无不当。请求法院考虑被告江北区政府作出复议决定时的实际情况，依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告江北区政府为证明其主张，在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据和依据：1.原告申请行政复议时递交的申请书、证据材料（营业执照、9张照片、土地租赁协议书）及补正材料，用以证明原告申请行政复议时提交的证据中缺少能证明其实际损失的证明，损失金额缺乏事实根据；2.被告慈城镇政府的《情况说明》一份，用以证明被告慈城镇政府的拆除行为没有对原告的财产造成损失，没有对赔偿作出认定；3.甬北慈土资认[2016]1号意见书、宁波市规划局江北慈城分局的《函复》一份，用以证明被拆除的原告厂房系违章建筑；4.照片若干张，用以证明实施拆除时厂房内已无有价值的机器和设备；5.行政复议申请材料补正通知书及送达回证、案件受理通知书及送达回证、行政复议决定延期通知书及送达回证、北区政复决字[2016]20号《行政复议决定书》及送达回证，用以证明复议时已经要求原告提交受到损害的证据，原告未提交，其应承担举证不能的不利后果，且被诉行政复议决定程序合法。
被告慈城镇政府辩称：一、原告所占用的土地未办理过土地审批手续，属于非法占用集体土地；原告建造的房屋及其构筑物未办理规划工程许可，根据规划部门作出的《函复》记载，该房屋及构筑物不具备补办建设工程规划许可证的条件，故属于违反规划管理法律规范的违法建筑及构筑物。违法建筑不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围。二、被告慈城镇政府下属综合执法局于2016年5月23日对原告发送《责令限期拆除通知书》后，原告开始自行搬离厂区内物品。同年6月28日，被告慈城镇政府下属综合执法局在实施强制拆除办公生活楼以外的厂房及附属钢棚时，设备等物品已经自行搬离或经劝导后已经自行搬离完毕，房（棚）内空无一物，故并不存在设备等物品因强制拆除违法建筑而受到损害的情形。三、原告从违法建筑内搬离设备等物品是其应当承担的法律义务，设备搬迁费及搬迁后的设备调试费，应由其自行承担。再者，《责令限制拆除通知书》及强制拆除行为指向的对象是厂房及构筑物，不涉及停产停业决定，原告主张停工期间的职工工资损失等费用，于法不符。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，国家赔偿的范围限于直接经济损失，原告主张的合同履行利益损失属于不能确定的间接利益损失，不能予以赔偿。综上，原告的赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告慈城镇政府为证明其主张，在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：1.宁波市国土资源局江北慈城分局甬北慈土资认[2016]1号《关于土地使用合法性认定意见》、宁波市规划局江北慈城分局[2016]第02号《函复》，用以证明原告的厂房及构筑物属于违法建筑，被拆除的厂房及钢棚不属于合法财产的事实；2.劝导原告自行搬离的《情况说明》3份、原告自行搬离照片一组、清空后所拆厂房及钢棚内空无一物的照片一组、5位拆除违法建筑工人出具的证明5份，用以证明在被告慈城镇政府去强制拆除时，厂房及钢棚已经空无一物的事实；3.2016年8月10日案外领款人向原告出具的运输费收条，用以证明原告已经自行搬离、控制其财产，若有损失应自行承担。
经庭审质证，对于被告江北区政府提交的证据，原告质证如下：对证据1的真实性无异议，但其不能证明被诉行为的合法性；对证据2-4的真实性无异议，但证据2并不能证明慈城镇政府在拆除前已经对原告的机器设备进行登记、拍照、录像等必要的固定证据的行为，其缺乏证明力；证据3的《函复》并不能认定原告的厂房属于违章建筑；证据4的照片不能反映出拆除现场的全貌，且原告已经被清理在厂区外，无法控制自己的财产；对证据5的真实性无异议，但是不能证明被诉行为的合法性。
对于被告江北区政府提交的证据，被告慈城镇政府均予以认可。
对被告慈城镇政府提交的证据，原告质证如下：对证据1的真实性无异议，但是不能证明原告的厂房属于违法建筑；对证据2，《情况说明》不属于证据，不具有证据的形式要件；该组照片实际上是原告提供的，并非被告慈城镇政府制作，能够证明被告慈城镇政府正在对原告的财产设施进行拆除和搬离；证人证言不符合证据的形式要件，且证人与被告慈城镇政府具有直接的利害关系，不能予以认可；证据3中的收条是原告提交的，该运输费是成品发送国外的运输费，并不是搬离设备的费用。
对于被告慈城镇政府提交的证据，被告江北区政府均予以认可。
对原告提交的证据，被告江北区政府质证如下：对证据1无异议，予以认可；对证据2的真实性无异议，但是评估对象在评估时已经不存在，是评估机构基于原告提交的照片推测出来的，不具有客观性，评估时慈城镇政府并不在现场，事实上慈城镇政府对评估毫不知情，且评估作出的时间尚在涉案复议期间，原告拿到评估后并未作为证据提交给被告江北区政府；对证据3，照片无法看出具体拍摄日期，从照片反映出来的情况来看，并非拆除当天拍摄，也无法证明机器设备被损毁；对收条、协议的真实性不予认可，且从运输费用的收条可以看出，原告已经于2016年6月20日开始搬离设备，搬迁期限持续到7月30日，这个期间已经足够原告搬离设备物品，故对该证据不予认可。
对原告提交的证据，被告慈城镇政府质证如下：质证意见与被告江北区政府质证意见一致。此外，对证据2，评估报告的所依据的基础数据均是原告提供，是分析推论出来的结果，并不能真实反映原告所主张受到的损失；对证据3，运输费收条表明原告在强制拆除前，已经将机器设备搬离厂区，故对证据2、3均不予认可。
本院对上述证据认证如下：被告江北区政府及被告慈城镇政府在举证期限内提供的证据和原告提供的证据1均与本案具有关联性，且证据形式和来源合法，内容真实，本院对上述证据予以确认。原告提交的证据2、3，在被诉行政复议决定作出过程中并未提交，且2被告的异议成立，故本院不予认定。
经审理查明，原告于2006年12月1日与杨陈村经济合作社签订土地租赁协议书，租赁土地并搭建厂房用以生产经营。2016年5月10日宁波市国土资源局江北慈城分局作出甬北慈土资认[2016]1号《关于土地使用合法性认定意见书》认定原告占用的土地没有相关合法土地使用审批手续。2016年5月23日，慈城镇综合执法局作出《责令限期拆除通知书》，要求原告收到之日起七日内自行拆除，逾期未拆除的将组织强制拆除。2016年6月24日，宁波市规划局江北慈城分局作出[2016]第02号《函复》，认为原告的建设行为未申领建设工程规划许可证且不具备补办条件。同年6月28日，被告慈城镇政府对涉案厂房进行了强制拆除。原告对该强制拆除行为不服，遂于2016年8月24日向被告江北区政府申请行政复议，要求确认被告慈城镇政府强制拆除行为违法，并提出行政赔偿请求。因原告未提交受行政行为侵害而造成损害的证明材料等，被告江北区政府于2016年8月26日作出北区政复补字[2016]2号《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告对相关证明材料予以补正。原告于同年8月31日向被告江北区政府提交了若干照片和一张写明补偿内容的清单，要求赔偿基础设施损失（地面基础、厂房建造、通水通电、厂内其它设施）、停产停业损失（订单取消损失、职工工资、客户资源及预期损失）、设备搬迁（部分设备被雨水浸泡导致报废损失、设备搬迁重置调试安装费用）等损失，共计5993500元。经审查，被告江北区政府作出被诉行政复议决定，认为原告除提供清单及数张现场照片外，未提供其他证明材料，无法证明其受损数额，亦不足以证明其受损事实与被告慈城镇政府强制拆除行为之间存在因果关系，故仅作出确认强制拆除违法的决定，对原告提出的行政赔偿请求不予支持。原告不服该复议决定，诉至本院。
本院认为，根据《行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故被告江北区政府作为被告慈城镇政府的上一级地方人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。
本案中，被告慈城镇政府强制拆除了涉案厂房（棚），未履行相应的催告、公告程序，且未听取原告陈述、申辩意见，违反了行政强制法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定。鉴于强制拆除行为，不具有可撤销内容，故被告江北区政府确认被告慈城镇政府对原告实施强制拆除行为违法，并无不当。
《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项进一步规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条亦规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。根据上述法律规范的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失金额多少承担举证责任。本案中，原告在提起涉案行政复议时一并提起赔偿请求，要求赔偿的损失为基础设施损失、停产停业损失、设备搬迁、重置、报废损失，其应对强制拆除行为造成这些损失提供相应的证据予以佐证。原告在提起行政复议时，仅提供数张照片和一张财产损失清单，并不能证明强制拆除时相关机器设备存在且因拆除而灭失，即未完成证明义务。同时，被告慈城镇政府否认其强制拆除行为给原告造成相关财产损失。在这种情况下，被告江北区政府认为原告在复议过程中提交的证据无法准确证明其财产损失及其损失与被告慈城镇政府强制拆除行为有因果关系，原告应承担举证不能的不利后果，故对原告的赔偿请求未予以支持，并无不当。
在本案诉讼过程中，原告亦未进一步提交证明其遭受财产损失的证据。结合国土、规划部门的认定，原告在搭建涉案厂房（棚）时未按照规定办理用地审批手续，也未办理相应的规划许可手续，厂房等基础设施属于违章建筑，不属于《国家赔偿法》规定的应予赔偿的范围。结合原告提供的运输费用收条、调试设备收条可以看出，原告从2016年6月10日至7月30日已经自行搬离设备。被告江北区政府及慈城镇政府提交的证人证言及现场照片表明，在拆除时，厂房（棚）内并无相关机器设备。故原告认为被告慈城镇政府的强制拆除行为造成其机器设备损失的主张，缺乏证据支持，本院难以认定。再者，原告主张的停工期间违约赔偿金、工资损失以及逾期经营损失，均不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围。综上，原告要求行政赔偿的主张缺乏事实根据及法律依据。
至于被诉行政复议决定作出的程序问题，原告于2016年8月24日向被告提出行政复议申请，被告收到该复议申请后，经审查，依法要求原告补正相关材料，并延长审限，于同年11月28日作出被诉行政复议决定，并于同日邮寄送达给原告，符合《行政复议法》的有关程序的规定。
综上，被告江北区政府作出的被诉行政复议认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告宁波市江北安杰金属丝工艺制品厂的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告宁波市江北安杰金属丝工艺制品厂负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 俞朝凤
代理审判员 尹婷婷
人民陪审员 高 虹
二〇一八年一月十日
书 记 员 俞 佳