广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1780号
上诉人（原审原告）：佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司。住所地：广东省佛山市顺德区杏坛镇右滩村顺德区垃圾处理中心。
法定代表人：吴锐龙，董事长。
委托代理人：魏剑鸿、高丽华，均系广东南天明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区大良德民路*号。
法定代表人：彭聪恩，区长。
委托代理人：刘宇乐，该府办公室工作人员。
委托代理人：覃春曙，广东君惟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区白沙大道**号*号楼。
法定代表人：刘毅，市长。
委托代理人：王平，江门市交通运输局副局长。
委托代理人：刘棉春，广东巨信律师事务所律师。
原审第三人：江门市滨江建设投资管理有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区棠下镇篁竹路*号*层（自编之四）。
法定代表人：郑维新，董事长。
委托代理人：罗寒光、江建强，均系广东巨信律师事务所律师。
上诉人佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司（以下简称“顺能公司”）因与被上诉人佛山市顺德区人民政府、江门市人民政府、原审第三人江门市滨江建设投资管理有限公司（以下简称“滨江投资管理公司”）行政补偿纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院(2017)粤06行初107号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年11月19日，顺能公司向江门市江顺大桥建设办公室、顺德区环运局发送《关于佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司因江顺大桥项目施工造成系列影响的补偿请求》称，江顺大桥建设需对110KV吉能线管线进行迁移，工程施工期间须该公司停电配合；江顺大桥的施工建设直接导致大量泥沙涌入该公司西江取水管口，影响该公司江边取水设施，造成该公司取水系统严重污染，使该公司直接和间接经济损失达数百万元。顺能公司就上述110KV吉能管线迁移停电停产损失、设备、环境损失以及江顺大桥施工建设影响所造成的直接经济损失要求相关部门予以补偿和赔偿。
2015年3月25日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建纪要〔2015〕19号《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿等问题的会议纪要》，其中记载：“3月11日，顺德、江门有关部门在顺德区政府5楼会议室召开了江顺大桥项目建设工作会议。顺德区政府、国土城建和水利局（以下简称‘区国土城建局’）、环境运输和城市管理局（以下简称‘区环运局’）、江门市政府办公室、江顺大桥建设办（以下简称‘建设办’）、中铁江顺大桥总包部第一项目部（以下简称‘中铁项目部’）、顺能垃圾发电有限公司（以下简称‘顺能公司’）等部门领导及工作人员参加了会议。会上就解决顺能公司生产经营补偿问题及加快江顺大桥施工建设等事项达成了共识，纪要如下：一、关于顺能公司生产经营补偿的意见。针对顺能公司提出的3点补偿诉求，会议决定：（一）由区环运局协助建设办核实110KV吉能线埋地迁改停电日对该公司生产经营的影响程度，并就补偿价格提出意见，再由建设办呈报江门市、顺德区两地政府共同审核确定。（二）由建设办委托具备相关资质的中介单位（由与会各方分别推荐并共同选定其中一家），对江顺大桥项目在建设过程中是否对顺能公司的西江取水口及系列过滤设备造成的影响和经济损失进行评估、认定，并出具相关的评估报告，经与会各方研究、核实后，再由建设办呈报江门市、顺德区两地政府共同审核，确定补偿价格。（三）对在顺能公司范围内确由电力施工单位造成的设备和环境损坏，由电力施工单位负责赔偿或修复。（四）上述（一）、（二）项确定的最终补偿价格，由顺德区政府负责50%，其余50%纳入江顺大桥项目征地拆迁款项。二、关于顺能公司须配合江顺大桥项目施工建设的有关要求。（一）110KV吉能线除顺能公司范围外的迁改土建工作已完成，因工期时间紧迫，顺能公司须立即配合110KV吉能线迁改单位进入厂区内进行土建施工，建设办须监督施工单位文明施工。（二）对于110KV吉能线迁改停电时间，建设办必须提前15天通知顺能公司，以便其做好有关工作安排。三、关于加快江顺大桥项目建设的有关要求。中铁项目部须做好文明施工，全力加快江顺大桥项目的施工建设，按计划于2015年6月底前主线建成通车。”
2015年12月4日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建纪要〔2015〕114号《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿支付工作的会议纪要》，其中记载：“10月12日下午，区环境运输和城市管理局、区国土城建和水利局、杏坛镇人民政府、江顺大桥建设办、顺能垃圾发电有限公司有关领导及工作人员于区政府西侧附楼一楼大会议室召开会议，就《关于解决顺能垃圾发电有限公司生产经营补偿等问题的会议纪要》（顺建纪要〔2015〕19号，以下简称‘会议纪要’）会议精神的后续补偿工作进行讨论并达成一致意见。现将有关事项纪要如下：一、经区环境运输和城市管理局审核，《佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司110KV吉能线停电生产损失情况说明》提出的N+1计算方式符合垃圾焚烧厂停炉、起炉的实际需要，停电单日损失156984.32元（131984.32元+25000.00元）合理。据此，与会各方同意明确会议纪要中第一（一）点的总补偿款为710027元。二、江顺大桥建设办督促已委托的中介单位加快推进会议纪要第一（二）点的相关评估工作。三、根据会议纪要第一（四）点，上述（一）项总补偿款710027元的50%，即355014元由杏坛镇政府在江顺大桥项目征地拆迁款项中支付给顺能垃圾发电有限公司。四、剩余的补偿款待有关工作完成后再另行支付给顺能垃圾发电有限公司。”
2017年5月，顺能公司与广东省轻纺建筑设计院有限公司签订《工程评估合同》，委托其对顺能公司因江顺大桥的建设造成的生产经营损失进行评估。同年7月，广东省轻纺建筑设计院有限公司出具《顺能垃圾焚烧发电厂设备及产能损失评估报告》，结论中称顺能公司设备及产能损失总费用为12656847.75元。
顺能公司认为上述顺建纪要〔2015〕19号、114号会议纪要是该公司与佛山市顺德区人民政府和江门市人民政府之间的补偿协议，但佛山市顺德区人民政府和江门市人民政府未履行协议约定的补偿义务，遂提起本案诉讼，请求法院：1.判决佛山市顺德区人民政府补偿原告因110KV吉能线埋地迁改，停电生产经营造成的营业收入损失和设备养护费用355014元及利息26020元（从2015年12月5日起至实际清偿之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算，暂计至2017年8月11日），合计381034元；2.判决佛山市顺德区人民政府、江门市人民政府分别补偿原告因江顺大桥建设造成的经济损失各6328423.8元及利息，合计12656847.75元；3.判决两被告向原告支付评估费80000元；上述合计13117881.75元。4.本案诉讼费由两被告承担。
另查明，第三人滨江投资管理公司是江顺大桥及配套道路工程项目的业主。2011年10月30日，滨江投资管理公司与中国中铁股份有限公司签订《江顺大桥及配套道路BT和工程总承包项目投资-
建设-移交（BT）合同》，确定中国中铁股份有限公司为江顺大桥及配套道路BT和工程总承包项目的投资建设方。
原审法院认为：提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。首先，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，江顺大桥的建设过程涉及立项、规划、征地拆迁、环境评估等行政行为以及项目建设、采购、施工等民事行为。顺能公司主张的110KV吉能管线迁移停电停产损失、设备、环境损失以及其公司西江取水口水质污染所造成的经济损失，均是由于江顺大桥实际施工建设以及相关的民事行为产生的影响导致，属平等主体之间的侵权责任纠纷，顺能公司可循法定途径向相应的侵权责任主体主张赔偿或补偿。上述经济损失并非由于行政机关的行政行为侵犯其财产权所致，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
其次，顺能公司起诉的两份会议纪要不属于行政协议的范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据上述规定，行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。行政协议一般具备以下条件，一是协议一方恒定是行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议事项必须符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容必须具有行政法上的权利义务；五是协议履行过程中行政机关享有单方解除、变更协议的行政职权。本案中，虽然被诉的两份会议纪要中明确记载了对顺建纪要〔2015〕19号会议纪要第一（一）点的总补偿款的金额，以及该补偿款如何分担和支付的问题，但该会议议定事项实质上是江门、顺德两地政府及相关主管部门联同建设单位和顺能公司就有关侵权纠纷进行协调达成的部分成果，实质上属行政机关对民事争议进行调解的结果。被诉的两份会议纪要中，还记载了对顺建纪要〔2015〕19号会议纪要第一（二）点损失的确定方式和相关评估事宜的督促推进工作，以及加快江顺大桥项目建设的相关要求，上述议定事项是原则性、方向性的处理协调和指导意见，并非明确具体地对各方当事人行政法上的权利义务予以约定。同时，如前所述，顺能公司主张的经济损失因民事侵权行为引起，依法应由相应的民事侵权责任主体来承担。尽管顺建纪要〔2015〕19号会议纪要中第一（四）点中记载，“上述（一）、（二）项确定的最终补偿价格，由顺德区政府负责50%，其余50%纳入江顺大桥项目征地拆迁款项”，但这是行政机关对于顺能公司损失的确认和支付方式的安排，并不等同于确认行政机关是顺能公司损失的赔偿责任主体。综上所述，被诉的两份会议纪要不符合行政协议的一般条件，不属于行政协议的范畴。此外，上述两份会议纪要存在与否，并不影响顺能公司依循法定途径对其权利救济的行使，故上述两份会议纪要对顺能公司的权利义务并不产生实际影响。
综上，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，顺能公司起诉的两份会议纪要也不属于行政协议的范围。故顺能公司提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告佛山市顺德区顺能垃圾发电有限公司的起诉。
上诉人顺能公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、顺建纪要[2015]19、114号会议纪要是上诉人与被上诉人之间达成的行政协议，依法属于行政诉讼的受案范围。涉案会议纪要中已明确记载了被补偿主体、补偿主体、行政机关义务、补偿支付方式、补偿金额确定方式等行政协议具体内容，且各方当事人就会议纪要所记载的内容已达成一致意见。江顺大桥是江门和顺德两地政府的重大公益项目，两被上诉人相关部门均参与处理解决上诉人因江顺大桥建设所造成的生产经营补偿问题，以会议纪要形式主动承担了相应的行政法上的权利义务。因此，两份会议纪要已具备行政协议的法定条件，应当属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定的行政协议。二、顺建纪要[2015]19、114号会议纪要不是民事争议调解的结果，一审法院认定事实错误。首先，本案不是民事争议，会议纪要形成的结果并非民事争议调解结果。江顺大桥是江门、顺德两地政府重大建设项目，建设过程中损害了上诉人的合法权益，两被上诉人均以主体责任人的身份参与项目的补偿工作，本案非平等主体间的民事争议。其次，两份会议纪要所记载的内容没有给第三人建设单位设定赔偿义务。可见两地政府从未将本案作为民事争议予以处理。在处理补偿事项过程中，两被上诉人从未告知上诉人需向建设单位追偿。最后，从会议纪要记录的参会人员中得知，第三人从未参与到调解中，反而是两被上诉人一直与上诉人协商。三、两份会议纪要已确立了两被上诉人为上诉人损失的补偿责任主体。四、被上诉人不履行行政协议属于重大失信行为，严重损害了政府形象和公信力。综上，请求撤销原审裁定，裁定本案属于行政诉讼受案范围，指令原审法院依法立案受理。
被上诉人佛山市顺德区人民政府二审答辩称：涉案的顺建纪要[2015]19、114号《工作会议纪要》属于行政机关内部会议纪要，不属于行政赔偿（补偿）协议，依法不具有可诉性。涉案的两份会议纪要并未正式送交参会各方要求参会人员签名确认，也未形成书面的补充协议，更未获得参与各方书面的正式确认，不具备行政协议特征，依法不应当认定为行政赔偿（补偿）协议，上诉人据此要求被上诉人承担法律责任没有事实和法律依据。二、涉案会议纪要并未对上诉人向其认为的实际侵权人主张权利产生直接、实际的影响，依法不具有可诉性。三、本案中上诉人主张的各项损失，暂不论是否真实发生及其数额大小，仅就法律关系而言，上诉人主张的损失赔偿属民事法律关系，上诉人可依法对其认为的实际侵权主体索赔。四、被上诉人其他答辩意见与一审答辩状一致。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人江门市人民政府二审答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、上诉人的主张不属于法院审理的行政诉讼案件范围，上诉人提起行政诉讼的依据不充分。上诉人主张的经济损失不是行政机关的行政行为侵犯其财产权所致。顺建纪要[2015]19、114号两份《工作会议纪要》不属于行政协议范围。三、上诉人将被上诉人列为本案一审被告明显错误，被上诉人不应作为本案的适格被告。四、上诉人一审主张被上诉人补偿6328423.8元及利息的事实和依据明显不足。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人滨江投资管理公司二审答辩称：本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，顺能公司提起行政诉讼的理由不能成立。顺能公司要求江门市人民政府和佛山市顺德区人民政府各补偿6328423.8元及利息的依据不足。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”顺能公司因认为江顺大桥的施工建设造成其取水系统严重污染，造成其重大经济损失，以及江顺大桥建设需对110KV吉能线管线进行迁移造成其停电停产损失、设备损失等，起诉请求判决佛山市顺德区人民政府及江门市人民政府补偿其经济损失。首先，提起本案行政补偿之诉的前提是顺能公司主张的损失是由佛山市顺德区人民政府及江门市人民政府作出的行政行为所导致的。本案中，江顺大桥的建设过程涉及立项、规划、征地拆迁、环境评估等行政行为以及项目建设、采购、施工等民事行为，顺能公司笼统的主张为江顺大桥的施工建设造成其损失，并未明确主张是佛山市顺德区人民政府或江门市人民政府的何种行政行为导致其损失。顺能公司提交的证据无法证明其主张的经济损失是由于行政机关的行政行为所致。其次，顺能公司主张应由佛山市顺德区人民政府及江门市人民政府补偿其损失的依据是顺建纪要[2015]19、114号两份《会议纪要》，认为该两份会议纪要属于其与佛山市顺德区人民政府及江门市人民政府之间达成的行政协议，已经明确了佛山市顺德区人民政府及江门市人民政府为其损失的赔偿责任主体。但从本案现有证据看，该两份会议纪要均是佛山市顺德区国土城建和水利局作出的，并未经佛山市顺德区人民政府或江门市人民政府盖章确认，不具备书面协议应由协议各方签名或盖章的要件，后续亦没有佛山市顺德区人民政府或江门市人民政府对该两份会议纪要内容的书面确认文件，顺能公司主张该两份会议纪要为其与佛山市顺德区人民政府及江门市人民政府之间达成的行政协议，没有事实和法律依据。同理，该两份会议纪要也不能构成佛山市顺德区人民政府或江门市人民政府承诺补偿顺能公司损失的行政允诺，不能证明佛山市顺德区人民政府或江门市人民政府已通过单方允诺设定了其补偿义务。因此，顺能公司提交的证据无法证明佛山市顺德区人民政府和江门市人民政府为其损失的补偿责任主体，其以佛山市顺德区人民政府和江门市人民政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实根据。原审法院裁定驳回顺能公司的起诉，并无不当，本院依法予以维持。顺能公司主张原审裁定错误，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年六月八日
书记员 郑丽云