广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1615号
上诉人（原审原告）：广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社。住所地：广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社。
负责人：徐炳桂，社长。
委托代理人：袁云天，广东中粤云天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区惠民路*号。
法定代表人：陈勇，区长。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：秦立平，该府工作人员。
原审第三人：广州市增城区荔城街罗岗村仓前经济合作社。住所地：广州市增城区荔城街罗岗村仓前经济合作社。
负责人：徐华宣，社长。
上诉人广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社（下称坳头经济合作社）因与被上诉人广州市增城区人民政府（下称增城区人民政府）、广州市人民政府、原审第三人广州市增城区荔城街罗岗村仓前经济合作社（下称仓前经济合作社）土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院(2017)粤71行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年3月28日，原告坳头经济社向被告增城区政府提交《行政申请书》，请求依法确认位于增城区荔城街罗岗村破塘岭（土名）30.077亩的土地（坐落位置和四至详见附件一：增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队绘制的界址图）的所有权归申请人坳头经济社所有。增城区政府收到上述申请后，经调查，于2016年10月28日作出增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》，认为涉案林地在解放后的土地改革时期、“四固定”时期以及双方的历史状况等均无明确的证据予以证明其权属。但仓前经济合作社提供的1987年7月10日填发的编号NO.003XX3号《增城县山林权证书》，经查发证档案有存根存档，登记内容与证书一致。其中，土名“破圹岭”的四至界线表述“东至新屋合界、南至白坭坑、西至明星分界、北至破圹冚田”，涉及林地处于北至范围内。同时，查到于1987年7月10日填发的坳头经济合作社编号NO.003XX5号《增城县山林权证书》存根，登记项并无上述林地记录。坳头经济社提交的证据材料不足以支持其权属主张，遂依照《广东省林木林地权属调解处理条例》第三十三条第一款的规定，决定驳回原告的申请。
原告不服上述《驳回申请决定书》，于2016年12月22日向被告广州市政府申请行政复议，请求事项为：1.撤销增城区政府于2016年10月28日作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》；2.裁决被申请人增城区政府重新作出决定，依法确认位于增城区荔城街罗岗村破塘岭（土名）30.077亩的土地（坐落位置和四至详见附件一：增城市国土资源和房屋管理局地籍测量队绘制的界址图）的所有权归申请人增城区罗岗村坳头经济合作社所有。被告受理后，于2016年12月26日向被申请人增城区政府发出穗府行复[2017]034号《提出行政复议答复通知书》，向第三人仓前经济社发出穗府行复[2017]34号《第三人参加行政复议通知书》。2017年1月4日，被告收到增城区政府提交的《行政复议答复书》及证据材料。因情况复杂，2017年2月20日，被告广州市政府作出穗府行复[2017]034号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。被告广州市政府经审查，于2017年3月17日作出穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》，认为：依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定，被申请人依法受理后，进行调查，证实案涉林地归第三人所有，申请人提交的证据不足以支持其主张，综合全案证据，作出驳回申请人申请的决定，于法有据。对于案涉林地的权属，在广州市中级人民法院作出的（2015）穗中法民五终字第4848号《民事判决书》已认定为第三人所有故就申请人称争议林地系其所有的理由，广州市政府不予支持。广州市政府遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》。该决定书于同年3月21日送达原告。原告仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告广州市人民政府于2017年3月17日作出的穗府行复[2017]34号《行政复议决定书》，撤销被告广州市增城区人民政府于2016年10月28日作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定书》；2.判令被告广州市增城区人民政府重新作出决定，依法确认位于增城区荔城街罗岗村破塘岭（土名）30.077亩土地的所有权归原告所有。
另查明：增城市人民政府于1987年7月10日核发的NO.003XX3《增城县山林权证书存根》记载：业经核定，蕉土元岭、大石板等土名的山地权属永远归荔城镇（林场）罗岗村仓前合作社所有，任何单位和个人不得侵占。其中土名破圹岭的面积50亩，四至界限东至新屋合界，南至白坭坑，西至明星分界，北至破圹冚田。涉案土地处于北至范围内。
再查明：原告与第三人曾就涉案土地的租金归属问题进行诉讼，2015年12月14日，广州市中级人民法院作出（2015）穗中法民五终字第4848号《民事判决书》，认定:“……仓前经济合作社持有原增城县人民政府核发的编号为（87）NO.003XX3号《增城县山林权证》，证明其系涉案破塘岭土地的唯一权利人，故仓前经济合作社对涉案土地依法享有法律赋予的全部权利。因原增城县人民政府已经发出《增城县山林权证》确认仓前经济合作社享有涉案土地的所有权，即土地权属已经法定确权，……”该判决为终审判决。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……”据此，增城区政府对坳头经济社与仓前经济社的山林权属争议具有调查处理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”广州市政府作为上一级人民政府，对增城区政府作出的《驳回申请决定书》具有受理复议和作出复议决定的法定职责。
《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，坳头经济社主张涉案土地所有权归其所有，向增城区政府申请调处。基于：在解放后的土地改革时期、“四固定”时期等阶段均无明确可以证明涉案林地权属的相关证据，而仓前经济合作社提供的1987年7月10日填发的与登记部门档案存根内容相符的《增城县山林权证书》（编号NO.003XX3号）中“破圹岭”的北至范围包括涉及林地，同时，坳头经济社持有的1987年7月10日填发的《增城县山林权证书》（编号NO.003XX5号）存根登记的林权范围并不包括涉案林地。因此，增城区政府经审查争议双方提交的证据并对涉案土地进行调查后，认定坳头经济社提交的证据材料不足以支持其主张，遂作出被诉《驳回申请决定书》驳回坳头经济社的申请，认定事实清楚，亦无违反法律法规的规定，予以支持。坳头经济社主张对争议土地享有全部权属却未提供充分证据证实，对其主张，予以驳回。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，广州市政府作为行政复议机关，于2016年12月22日受理坳头经济社复议申请后通知仓前经济社作为第三人参加行政复议，于2017年2月20日作出《延长行政复议审查期限通知书》，于同年3月20日作出被诉行政复议决定，维持增城区政府作出的驳回申请决定，程序合法。
综上所述，增城区政府作出的驳回申请决定以及广州市政府作出的行政复议决定依法有据，予以支持。坳头经济社的诉讼请求理据不足，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市增城区荔城街罗岗村坳头经济合作社的诉讼请求。
上诉人坳头经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审无视上诉人对争议土地自解放以来均由上诉人耕种管理的事实，仅凭一张错误填发，不属调处依据的证书驳回上诉人确权申请完全错误，原审第三人所持有的《增城县山林权证书》已作废，不能作为处理本案的依据。二、上诉人具有管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明。三、《增城县山林权证书》在填写时，没有进行调查核实没有测量绘制附图，没有进行公示，该证书完全属错发。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉复议决定与被诉驳回申请决定书，裁决增城区人民政府重新作出决定，确认争议地归上诉人所有。
被上诉人广州市人民政府二审答辩称：我府的行政复议受理程序合法，审查程序合法，原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人增城区人民政府、原审第三人仓前经济合作社二审期间未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为土地行政确权及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：增城区人民政府作出的增府裁决[2016]1号《驳回申请决定》及广州市人民政府作出的穗府行复[2017]34号《行政复议决定》是否合法。
《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，争议林地在解放后的土地改革时期、“四固定”时期均无明确可以证明涉案林地权属的相关证据，而原审第三人仓前经济合作社提供的1987年7月10日填发的《增城县山林权证书》（编号NO.003XX3号）中“破圹岭”的北至范围包括涉案林地，上诉人坳头经济合作社持有的1987年7月10日填发的《增城县山林权证书》（编号NO.003XX5号）存根登记的林权范围并不包括涉案林地。因此，被上诉人增城区人民政府经审查，认定坳头经济合作社提交的证据材料不足以支持其主张，作出被诉《驳回申请决定书》，理据充分，被上诉人广州市人民政府作出被诉《行政复议决定书》，维持增城区人民政府作出的《驳回申请决定书》，程序合法。原审判决驳回坳头经济合作社的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。上诉人坳头经济合作社上诉请求撤销原审判决，撤销被诉复议决定与被诉驳回申请决定，裁决增城区人民政府重新作出决定，确认争议地归上诉人所有，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人坳头经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年六月二十一日
书记员 郑丽云