黑龙江省黑河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑11行终38号
上诉人（原审原告）刘福昌，男，1952年11月23日出生，汉族，农民，住五大连池市龙镇讷谟尔村。
被告五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部。住所地：五大连池市迎宾路。
负责人王玉涛，该单位总指挥。
行政负责人齐乃芳，该单位副总指挥。
委托代理人王文慧，黑龙江明鉴律师事务所律师。
上诉人刘福昌因与被上诉人五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部(以下简称指挥部）行政赔偿一案，不服五大连池市人民法院（2018）黑1182行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘福昌，被上诉人指挥部的行政负责人齐乃芳及该单位的委托代理人王文慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，刘福昌系五大连池市龙镇讷莫尔村村民，2003年、2006年承包五大连池市山口水库下游的土地，自家承包地57.2亩、外包薛桂田52亩及承包龙镇农场19队375亩种植大豆的耕地全部被淹。承包薛桂田耕地的承包期5年，承包费没有具体约定，价格随行就市，参考于乃海承包地平均价格为241元/亩。承包农场375亩，2003年承包费23，980元，每亩承包费64元，2006年只外包薛桂田的52亩耕地。刘福昌所耕种的土地从2003年开始享有国家粮食补贴。其土地由讷谟尔村集体和龙镇农场发包，讷谟尔村发包的耕地位于讷谟尔河与二道河交汇处上游，是历史形成的天然河道，属于国有滩涂，是行洪区。承包农场的土地，是防洪堤与河道之间的开荒滩地，亦在行洪区范围之内。2003年刘福昌承包484.2亩土地，因2003年6月进入主汛期以来，雨量连续不断，山口水库库容不断加大，至7月31日，水位已达132.36米。山口水利枢纽管理处向指挥部汇报，指挥部向黑河市人民政府防汛抗旱指挥部汇报，黑河市人民政府防汛抗旱指挥部于8月1日11时，电话批示山口水利枢纽管理处在8月1日13时，开启溢洪道闸门进行泄洪，导致刘福昌承包地被淹，大豆绝产。2006年刘福昌承包109.2亩土地，种植大豆。2006年7月30日，因汛期山口水库库容不断加大，8月1日开始泄洪，指挥部决定：山口水库7月30日11时开始加大泄量至150米，刘福昌109.2亩承包地被淹，大豆绝产。山口水库库容为1亿立方米以上，为大型水库，其调度权在地市级以上，山口水库泄洪是在其指令之下完成的。2006年五大连池市民政部门会同龙镇镇政府对受灾农户进行了救济补偿，每亩给予10元，并另外给刘福昌4，000元。另查明，指挥部在刘福昌诉讼之前证实，山口水库至今未验收，其防洪规划或者防御洪水方案没报请省级以上人民政府，防洪区的范围未予公示。诉讼期间，指挥部未提供山口水库已验收，防洪区的范围已公示的证据。据五大连池市统计局核算：2003年五大连池市耕地亩产值为315.7元，亩中间消耗132.8元；2006年五大连池市耕地亩产值为479.7元，亩中间消耗203.8元。刘福昌2003年和2006年生产投入参考数额共计135,600.72元【484.2亩×132.8元+109.2亩×203.8元+（52亩×241元×2年=25,064元）+23，980元）】。
原审认为，虽刘福昌土地被淹分别发生在2003年、2006年，但刘福昌一直在主张权利。2015年11月，黑龙江省高级人民法院明确，山口水库的调度属于行政命令，刘福昌提起行政诉讼，不超过法定的诉讼时效。刘福昌所耕种的土地虽然从形式上享有国家粮食直补，由村集体和农场发包，但其位于讷谟尔河与二道河交汇处上游，是历史形成的天然河道，属于国有滩涂，是行洪区。承包农场的土地，是防洪堤与河道之间的开荒滩地，亦在行洪区范围之内。对于国有滩涂，村集体和农场均不是土地承包单位，由于历史原因，行洪区内的滩涂土地被附近村民开垦种植，但不被国家认可，虽后被讷谟尔村和龙镇农场纳为自己版图内，并收取土地承包费，并享受国家粮食直补政策，但改变不了其土地的国有性质。在国有滩涂行洪区内耕种，其风险性由村民自行评估承担，造成损失与指挥部无关，指挥部下达泄洪命令，其行政行为无过错，要求指挥部赔偿和补偿均没有法律依据。五大连池市人民政府从惠民政策出发，在受灾当年拨付款项对受灾户进行了救助补偿，且因讷谟尔河流域受灾面积大、人员众多，落实到每户人头上的救灾款项不是很多，而且救助补偿没有具体数额规定，救助补偿数额由市政府的财力所限，很难达到所有受灾户的满意。刘福昌在与其他受灾户享受10元/亩救助的前提下，市政府额外又给其4，000元补助。根据《水库大坝安全管理条例》第二十一条第三项的规定，在汛期，综合利用的水库，其调度必须服从防汛指挥机构的统一指挥，无权自主调度管理水库，指挥部没有过错。《中华人民共和国防汛法》第二十条第二款规定，有堤防的河道和湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地，无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。第二十二条第二款规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。刘福昌种植的大豆属于高杆作物，禁止在行洪河道内种植。故指挥部对于刘福昌的损失没有赔偿义务。在没有法律依据的前提下，五大连池市人民政府对受灾户进行了救助补偿，刘福昌再行要求市政府进行赔偿没有法律依据，故其请求不予保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘福昌要求确认五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部在2003年和2006年防洪期间，实施泄洪的行政行为侵犯了刘福昌合法权益，赔偿承包地被淹的损失469，972.80元的诉讼请求。案件受理费100.00元，由原告刘福昌负担。
判决宣判后，刘福昌不服，向本院提起上诉。
上诉人刘福昌上诉称，首先，被上诉人的泄洪行为具有违法性。山口水库未经验收不应使用。而且未划定防洪区且山口水库未达到历史最高水位，无需泄洪。2013年、2014年的降雨远超2003年和2006年，但这两年都未泄洪。同时，被上诉人在汛期之前未预留库容。其次，上诉人依法取得承包经营权的土地，有权请求赔偿。该土地由于被上诉人的泄洪行为造成绝产，其负有赔偿义务。五大连池市国土资源局关于土地性质的认定与事实不符，不应认定其效力。再次，原审认定上诉人被淹没的土地在行洪河道内与事实不符。上诉人距离河道超过一千米，且被上诉人也未划定堤防，所以诉争土地不在河道范围内。请求撤销（2017）黑1182行初8号行政判决，并赔偿上诉人的损失。
被上诉人五大连池市人民政府防汛抗旱指挥部辩称，原一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实相一致，本院予以确认。
本院认为，五大连池市人民政府的《关于防汛指挥部行政诉讼一案土地认定和河道管理范围界定的说明》、五大连池市国土资源局的《说明》、五大连池市水务局的《耕地位置说明》，分别属于有权机关对争议土地性质的认定和证明，是有权行政机关依职权作出的行政行为，该行政行为一经作出，在未经法定程序予以重新认定或予以撤销的情况下，具有法定效力，可以作为定案依据。因此本案争议土地性质应认定为国有河道。《中华人民共和国防汛法》第二十二条第二款规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。上诉人种植的大豆属于高杆作物，禁止在行洪河道内种植。故指挥部对于刘福昌的损失没有赔偿与补偿义务。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人刘福昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙伟华
审 判 员 孙东坡
审 判 员 何龙航
二〇一八年八月二十九日
法官助理 王佳楠
书 记 员 付 瑶