海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼97行终9号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2018）琼97行终9号
上诉人（原审原告）汤保兰，女，1942年8月26日出生，汉族，住东方市。
委托诉讼代理人汤天长，男，1946年6月11日出生，汉族，住东方市。系汤保兰哥哥。
委托诉讼代理人王海山，海南嘉勋律师事务所律师。
上诉人（原审原告）汤应波，男，1963年7月8日出生，汉族，住东方市。
委托诉讼代理人王海山，海南嘉勋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东方市新龙镇人民政府，住所地东方市新龙镇。
法定代表人朱建玲，该镇镇长。
委托诉讼代理人赵长林，东方市新龙镇司法所工作人员。
委托诉讼代理人庄桂子，东方市新龙镇司法所工作人员。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地东方市八所镇市委大院三号楼。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托诉讼代理人蔡文华，东方市人民政府法制办工作人员。
原审第三人邓光忠，男，1955年6月14日出生，汉族，住东方市。
原审第三人邓光云，男，1965年4月15日出生，汉族，住东方市。
原审第三人邓光东，男，1970年6月4日出生，汉族，住东方市。
原审第三人邓春红，女，1976年6月29日出生，汉族，住东方市。
以上四位原审第三人共同委托诉讼代理人符良忠，海南鳞洲律师事务所律师。
原审第三人东方市新龙镇新村村民委员会，住所地东方市新龙镇新村。
负责人陈书剑，该村民委员会主任。
上诉人汤保兰、汤应波因与被上诉人东方市新龙镇人民政府（以下简称新龙镇政府）、东方市人民政府（以下简称东方市政府）及原审第三人邓光忠、邓光云、邓光东、邓春红（以下简称邓光忠四人）、原审第三人东方市新龙镇新村村民委员会（以下简称新村村委会）土地确权纠纷一案，不服东方市人民法院作出的（2017）琼9007行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人汤保兰的委托诉讼代理人汤天长、王海山，上诉人汤应波及其委托诉讼代理人王海山，被上诉人新龙镇政府的委托诉讼代理人赵长林、庄桂子，被上诉人东方市政府的委托诉讼代理人蔡文华，原审第三人邓光忠、邓光云及邓光忠四人的共同委托诉讼代理人符良忠到庭参加诉讼。原审第三人新村村委会经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：新龙镇政府于2017年3月6日作出新决字[2017]第3号《关于土地权属的处理决定》（以下简称3号《处理决定》），认为汤保兰、汤应波对该争议地的主张，没有事实根据，决定：该争议地的使用权归邓光东、邓光云、邓光忠和邓春红四人。汤保兰不服，向东方市政府申请行政复议，东方市政府于2017年7月3日作出东府复决[2017]14号《行政复议决定书》（以下简称14号《复议决定》），维持新龙镇政府的3号《处理决定》。
原审判决查明，汤保兰、汤应波和邓光忠四人均系东方市新龙镇新村村民。本案争议地位于东方市××镇北，名叫”双鸡德树”，其四至范围为：东至汤石宝，南至村公路，西至汤应科、邓才广老宅、汤应珠，北至林恩保林地，面积约1064平方米。2010年新村进行村道路硬化，经过该地区征用到部分土地，并砍伐了一株桉树，双方均主张该树的所有权，新村村委会为了顺利完成工程，给双方分别补偿了50元。后双方因争议地纠纷，新村村委会于2011年6月20日、6月25日作出两次调解意见，均认为该争议地是村大队丈量给邓光忠四人父亲的宅基地，该争议地现应归邓光忠四人使用。随后，邓光忠四人向新村村委会提出对争议地的宅基地申请，新村村委会于2011年12月1日向该四人颁发了房屋基地证书，将争议地作为宅基地规划给该四人使用。2014年6月28日和2015年8月18日，汤保兰、汤应波先后两次向新龙镇政府申请土地权属确认，新龙镇政府受理并作出新决字[2016]第2号《关于土地权属处理的决定》后，该处理决定被新龙镇政府新决字[2017]1号《关于撤销新决字[2016]第2号土地权属处理决定的决定》予以撤销。2017年3月6日，新龙镇政府重新作出了3号《处理决定》。汤保兰、汤应波对3号《处理决定》不服，向东方市政府申请复议，东方市政府于2017年7月3日作出14号《复议决定》，维持了新龙镇政府的3号《处理决定》。汤保兰、汤应波对3号《处理决定》及14号《复议决定》不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院另查明，争议地现状为邓光忠四人将四周用红砖围起来，地上堆有石子和木头，西面有一间破旧的瓦房。
原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定:”单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款规定：”对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”第二十七条规定：”任何单位和个人不得以\'祖宗地\'为由要求确认土地权属。”根据上述规定，新龙镇政府受理申请后，经过调查取证，现场勘查，实地丈量，听取了双方当事人的意见，经调解无效后，本着尊重争议地的历史情况，考虑到新村村委会在管理本村属于村农民集体所有的土地时，已将争议地规划给邓光忠四人作宅基地的现实状况，从有利于社会稳定角度，依法作出的3号《处理决定》，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。东方市政府受理复议申请后，经过受理、告知、审查、送达等程序，作出维持行政行为的复议决定，复议程序合法。汤保兰、汤应波主张自己对争议土地拥有合法使用权，因没有相关证据予以佐证，故对其主张不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汤保兰、汤应波的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由汤保兰、汤应波负担。
上诉人汤保兰、汤应波共同上诉称，原审判决认定主要事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一、关于涉案地块的四至范围，新龙镇政府没有对其北面的林恩宝、西面的汤应科进行调查核实，原审法院对本案中汤保兰、汤应波及争议地东面汤石宝的证人证言没有采信，新龙镇政府、邓光忠等尚未签字认可涉案地块四至范围、界址、面积等基本事实，据此，新龙镇政府作出的3号《处理决定》、东方市政府作出的14号《复议决定》以及原审判决均认定事实不清。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：”涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理规定：（六）宅基地的使用方案。”及《中华人民共和国土地管理法》的规定，新村村委会无确权涉案地块权属的法定职权，乡级以上的人民政府才有权确权并颁发土地证书。因汤保兰、汤应波与邓光忠四人的土地确权一事，至今为止尚未经过村民会议讨论决定程序，新村村委会擅自作出的《关于邓才广、汤保兰宅基地纠纷调解意见》与《房屋基地证书》应认定违法、无效，不能作为认定涉案地块权属来源依据。且生效裁判东方市人民法院（2014）东民一初字第549号民事裁定第6页已认定：”双方当事人所争议的土地使用权属不明，且双方均不能提供证据证明所争议土地使用权属于自己使用”。三、邓光忠是在2010年发生争议以后，涉案地块尚未确权期间，以非法手段表示其使用涉案土地的，该行为不能作为确权的事实依据。四、3号《处理决定》第3页已认定1991年前，汤保兰家实际使用了涉案地块，在该地块上安葬先人坟墓的客观事实。迁移先人坟墓后，汤保兰家在涉案土地上种树。2010年新村村委会进行村道路硬化建设时，砍到汤保兰前述种植的一棵桉树，并予以赔偿，新龙镇政府、邓光忠家亦对上述事实予以认可，这足以证实汤保兰家在2010年前一直使用涉案土地的事实清楚，不存在无法提供证据的情形。新龙镇政府使用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定，引用双方无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，作为确定土地权属的依据，显然适用法律错误。综上，请求：一、撤销原审判决，改判撤销新龙镇政府作出的3号《处理决定》以及东方市政府作出的14号《复议决定》；二、本案诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人新龙镇政府答辩称，一、汤保兰、汤应波主张该争议地的权属没有事实根据和法律依据。经查，该争议地位于新村村北”双鸡德树”园，四至范围东至汤石宝，南至村道，西至汤应科、汤应珠，北至林恩保林地，面积约1064平方米，地质为沙土地，形状为多角长方不规则形。争议地现状西面有1973年邓才广建的破旧瓦房一间，四周用红砖围起来。2013年前后，邓才广一方拉来水泥、小石子，挖地基，准备建房，但因汤保兰、汤应波一方阻挠而停工至今，建筑材料目前还堆放在争议地里，西北面是已经挖好的地基沟。在争议地的西侧，汤应科厨房及争议地周边还有不少成堆的海石头，这与汤保兰、汤应波的陈述一致。多年前，汤天长家族确实在该争议地的西南面，邓才广所建瓦房的东南面埋有祖坟，汤天长一方称是九座，有的村民说是一座，但具体无从考证。1991年，汤家便把坟墓迁移出他处，腾出的空地种上了些许桉树，这些桉树多年前也砍伐卖给他人，但其种树的范围仅限定于坟墓周边的土地上，没有证据证明现在其所主张的整块争议地在范围内。自汤保兰、汤应波于2014年6月28日和2015年8月18日两次向新龙镇政府递交《土地使用权确权申请书》以来，镇政府多次督促其提交确切的相关证明材料，但汤保兰、汤应波一直没有提交有效的证据材料，只强调该争议地是他们的祖坟地、祖宗地或开荒地。关于这方面没有政策、法律法规规定，允许坟墓迁移后可以以此主张土地权属。二、新龙镇政府对该争议地确权给邓光忠四人有着充分的事实根据和法律依据。1.事实根据。（1）该纠纷起始于2010年的新村村道硬化。2010年新村村委会进行村道硬化建设铺设，道路经过该地区时征用到部分土地，并砍伐到一株桉树，桉树的赔偿款是50元，该桉树按照现在的地理位置应该是在水泥路中间（注：当时新村村委会规定，建设水泥路硬化到的土地不赔偿）。汤保兰一方出来阻拦，称土地与桉树都属于她。当时带队施工的是新村村委会时任文书的一名村干部，该干部介绍，村道硬化到这段时，征用到部分土地，是他上门去做邓才广一家的思想工作，让他让地开路。因为该地段一直以来只有邓才广一家居住，这是村里公认的事实。所以赔偿桉树的50元顺理成章的给了邓才广一家。事后不久，汤保兰、汤应波主张该桉树是他们所种，地是他们家的祖坟地，闹到新村村委会，并用车把该树拉到镇里反映，而新村村委会为了顺利完成该工程，针对桉树也给汤保兰、汤应波赔偿了50元。村道硬化不久后，邓才广一家向新村村委会提出宅基地申请，新村村委会根据该地的历史使用情况和使用现状及调查情况，于2011年12月1日把该地规划给邓才广一家用作宅基地，并给他的四个子女邓光东、邓光云、邓光忠和邓春红办理了《房屋基地证书》。在新村村委会把该争议地规划给邓光忠四人当宅基地前，新村村委会于2011年6月20日和2011年6月25日两次为争议地做调处工作并作出调处的书面意见，分别是《关于邓才广、汤保兰宅基地纠纷的调解意见》和《关于邓才广、汤金生宅基地纠纷调查调解意见》。（2）争议地上西侧还留有邓才广户的一间破旧瓦房和争议地周边的海石头。2.法律依据。（1）新村村委会的书面调解意见书2份，分别是《关于邓才广、汤保兰宅基地纠纷的调解意见》和《关于邓才广、汤金生宅基地纠纷调查调解意见》；（2）新村村委会颁发的《宅基地总图》及《房屋基地证书》。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款、第二十七条及《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，新龙镇政府作出的3号《处理决定》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，是在履行法定职责、化解民间纠纷依法所作的行政行为。因此，恳请法院依法维持并驳回汤保兰、汤应波的行政诉讼请求。
被上诉人东方市政府答辩称，一、新龙镇政府作出的3号《处理决定》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。经调查，邓光忠一方提交了新村村委会出具的相关证据材料，证明了争议地为新村村委会安排其使用的宅基地。而汤保兰以祖坟地主张宅基地权属，所提交的《新村村委会调解处理意见》和林专成的《证明》主要是想证明当年安排给邓才广的面积没有争议地这么大。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。新龙镇政府依法受理确权申请后，针对可能不知情的其他潜在利害关系人，对该争议地纠纷的情况进行了公告，于2016年8月31日组织双方当事人勘察现场并核定了争议地界线，并进行了公示。2016年9月22日组织双方当事人进行了调解，未能达成协议。2017年3月6日依法作出了3号《处理决定》，程序合法。二、东方市政府作出14号《复议决定》的程序合法。东方市政府受理汤保兰行政复议申请后，依法通知新龙镇政府作出答复，通知新村村委会、邓光忠四人参加行政复议。作出行政复议决定后，向各方当事人依法送达，行政复议程序合法。三、汤应波不具有提起行政诉讼的主体资格。汤保兰、汤应波曾共同向新龙镇政府提出土地使用权确权申请。新龙镇政府作出决定后，汤保兰对其决定不服，向东方市政府申请行政复议，但汤应波并未向东方市政府申请行政复议。土地确权案件属于行政复议的案件，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。汤应波并未申请行政复议，便直接向东方市人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十三条的规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。汤应波的起诉不符合法律规定。请求驳回汤应波的起诉。综上所述，东方市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。
原审第三人邓光忠四人共同述称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分且适用法律正确，依法应予以维持。一、邓光忠四人对本案的争议地享有合法的使用权，任何组织和个人不得侵犯。本案的争议地，位于新村村北侧，属于新村村委会于1973年划分给邓才广作宅基地使用的集体所有土地。而后，邓才广在该宅基地上建了二间瓦房、一间厨房、一间牛栏和一个凉亭，并用海石将宅基地四周围起来。房子建好后，邓光忠四人及其父母亲便长期在此居住、生活。此外，邓才广在该宅基地里还先后种过苦楝树、小叶桉树。2010年，因新村扩建村内公路，其中扩建的一条公路刚好从邓才广家宅基地的南侧通过，且公路扩建时占用了邓才广家南侧的部分宅基地，并砍毁了其一棵大树（小叶桉树）。然而，汤保兰却趁邓才广户没人在家时以”争议地是其祖坟地”为由冒认宅基地。当邓光忠四人及其父亲得知该情况后立即赶回老家交涉，双方由此发生纠纷。之后，新村村委会经调查核实最终确认了争议地是邓才广家的宅基地，并就公路扩建时砍毁一棵小叶桉树补偿50元人民币给邓才广。2011年6月20日、2011年6月25日，新村村委会经调查核实先后作出二份内容基本一致的《关于邓才广、汤保兰宅基地纠纷调解意见》，确认该争议地是村大队经丈量划分给邓才广的宅基地，应归属邓才广使用。2011年6月22日上午8时，汤应波的弟弟汤应能雇用推土机将邓才广家宅基地里的海石和一棵苦楝树推掉，邓光忠四人闻讯后立即赶回老家阻止，并请求新村村委会出面处理。在现场，汤应波的父亲汤金生（已故）声称”争议地是他本人的”，该争议地是他与汤应超母亲（已故）二人圈的地，有村民林招太作证。为此，新村村委会专门走访林招太，然而林招太陈述的事实却与汤应波父亲所陈述的情况不相吻合。2011年12月1日，为了避免今后再出现争议和矛盾，新村村委会根据邓光忠四人的申请，同意宅基地划分为四块，并分别向邓光忠四人颁发了《房屋基地证书》，确认了邓光忠四人依法享有本案争议地的使用权。2013年11月份，当邓光忠四人在争议地上清理地基准备建房时，汤保兰、汤应波出面阻拦。2014年6月9日，邓光忠四人用红砖将其宅基地四周的围墙砌起来，汤保兰、汤应波又出面阻拦并将围墙推翻。2014年6月20日，当邓光忠四人建房打地基时，汤保兰、汤应波又再次出面阻拦。纠纷发生后，邓光忠四人多次向新村村委会、新龙镇司法所和新村边防派出所报案，请求出面处理，但均未果。2017年3月6日，新龙镇政府根据汤保兰、汤应波的土地确权申请及本案的事实和法律，依法作出3号《处理决定》，决定本案争议地的使用权归邓光忠四人使用。而后，汤保兰在法定的行政复议期间内向东方市政府提起了行政复议。2017年7月3日，东方市政府依法作出14号《复议决定》，决定维持新龙镇政府作出的3号《处理决定》。二、汤保兰、汤应波主张本案争议地的使用权没有事实根据和法律依据。本案中，汤保兰、汤应波根本没有证据证明其对争议地享有使用权，其理由无非是”争议地是其祖坟地”和”争议地是其父亲与汤应超母亲（已故）二人\'圈\'的菜地”等。这些理由显然违背了我国法律法规的规定。三、新龙镇政府于2017年3月6日作出的3号《处理决定》以及东方市政府于2017年7月3日作出的14号《复议决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确且程序合法，依法应予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分且适用法律正确；上诉人提出的上诉理由没有事实根据和法律依据，恳请依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人新村村委会未向本院提交书面答辩状及证据。
本案全部证据材料均已经二审庭审质证。本院对原审判决对证据的认证及所认定的事实予以确认。
本院二审另查明，汤应波收到3号《处理决定》后，未依法向复议机关申请行政复议。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条：”人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，本院对被诉行政行为及原审判决进行全面审查。根据当事人在二审中的诉辩意见，本案的争议焦点问题是：一、本案被诉的新龙镇政府作出的3号《处理决定》认定事实是否清楚、处理程序是否合法、处理结果是否正确；二、东方市政府作出的14号《复议决定》复议程序是否合法、复议结果是否正确；三、原审判决认定事实是否清楚、适用法律及判决结果是否正确。
一、关于3号《处理决定》认定事实是否清楚、程序是否合法、处理结果是否正确的问题。汤保兰、汤应波对争议地主张使用权的主要事实根据是，争议地曾经作为其祖坟使用，以及其曾经使用争议地种植树木并获得过村集体给予的50元林木赔偿。但根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条”任何单位和个人不得以\'祖宗地\'为由要求确认土地权属。”的规定，且因其祖坟已于1991年迁移其他地点，汤保兰、汤应波无权以祖坟地为由主张争议地的使用权。关于汤保兰、汤应波主张的其曾经使用种植树木并获得过村集体给予的50元林木赔偿，根据其在争议地行政处理、行政复议以及行政诉讼中提供的证据，并不足以认定其拥有争议地的使用权，在此情况下，新龙镇政府经过调查取证，现场勘查，实地丈量，听取当事人的意见，并经调解无效后，本着尊重争议地的历史情况，兼顾到新村村委会具有管理本村集体所有土地的职权，且已将争议地规划给邓光忠四人作宅基地的现实状况，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款、第二十七条的规定，作出3号《处理决定》，认定事实清楚，程序合法，处理结果并无不当。
二、关于东方市政府作出的14号《复议决定》复议程序是否合法、复议结果是否正确的问题。本院认为，东方市政府受理复议申请后，依法通知相关人员参加行政复议，提交书面意见及证据材料，经过书面审查作出14号《复议决定》并依法进行了送达，程序合法，适用法律正确。新龙镇政府作出3号《处理决定》认定事实清楚，证据充足，处理结果正确，东方市政府予以维持，复议结果正确，依法应予以确认。
三、关于原审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、判决结果是否正确的问题。本院认为，原审法院在审理本案过程中对相关证据予以认证，并对案件现场予以勘查，在综合考量新龙镇政府、东方市政府作出的行政行为已经认定的基本事实无误的基础上，审理查明的相关事实清楚，其关于上诉人汤保兰的判决结果程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。但原审判决在上诉人汤应波未对3号《处理决定》申请行政复议而径行提起行政诉讼的情况下，应当根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款”公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款”法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”的规定，对汤应波的起诉应不予立案，已经立案受理的，应当驳回起诉。据此，原审判决结果关于汤应波的判决内容，其适用法律及处理结果错误，本院予以纠正。
综上所述，被上诉人新龙镇政府作出的3号《处理决定》和被上诉人东方市政府作出的14号《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以确认。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，其关于汤保兰的判决结果正确，本院予以维持；其关于汤应波的判决结果有误，本院予以纠正。上诉人汤保兰、汤应波的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、维持东方市人民法院（2017）琼9007行初20号行政判决中关于驳回汤保兰的诉讼请求的判决；
二、撤销东方市人民法院（2017）琼9007行初20号行政判决中关于驳回汤应波的诉讼请求的判决；
三、驳回汤应波的起诉。
一审案件受理费50元、二审汤保兰缴纳的案件受理费50元，共100元由汤保兰负担；二审汤应波缴纳的案件受理费50元，退回给汤应波。
本判决为终审判决。
审 判 长 张成信
审 判 员 张德雄
审 判 员 孔凡勇
二〇一八年三月二十八日
法官助理 李 治
书 记 员 羊家莹
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。