福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽05行终164号
上诉人（原审原告）高维真，男，1932年12月26日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
委托代理人涂崇禹、陈阮玲，福建重宇合众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）晋江市国土资源局，住所地福建省晋江市青阳街道迎宾路27号国土资源大厦。
法定代表人蔡清渠，局长。
委托代理人陈芳，晋江市国土资源局工作人员。
委托代理人曾志群，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
原审第三人许淑静，女，1927年8月15日出生，汉族，住福建省晋江市。
委托代理人涂明忠、张琼云，福建泉中律师事务所律师。
上诉人高维真诉被上诉人晋江市国土资源局不履行签订征收补偿协议法定职责一案，不服南安市人民法院（2016）闽0583行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高维真的委托代理人涂崇禹、陈阮玲，被上诉人晋江市国土资源局的委托代理人陈芳、曾志群，原审第三人许淑静的委托代理人涂明忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告高维真于2015年9月28日通过邮寄方式向被告晋江市国土资源局发出一份《关于敦促就原址于福建省晋江市安海镇兴安路36号房屋之征收进行补偿的函》，内容为：“本人高维真为原址于福建省晋江市安海镇兴安路36号房屋之所有权人，现前述房屋已由贵局征收。虽经本人多次交涉，时至今日，贵局仍未向本人依法补偿。本人现特再次向贵局发函，望贵局能尽快依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定与本人订立补偿协议，履行法定义务，保护本人的合法财产权。”2015年10月13日，被告晋江市国土资源局向原告高维真作出晋国土资信受字（2015）110号《关于高维真信访事项受理情况告知单》，内容为：“你反映你为原址于福建省晋江市安海镇兴安路36号房屋的所有权人，房屋已被征收，但未给予补偿的信访事项。经审查，你的信访事项属于产权争议和补偿安置权利归属问题，为人民法院法定权限，不是行政机关信访处理的范畴，根据国务院《信访条例》第十四条第二款，我局建议你尽快向司法部门提起诉讼，以法定诉讼途径解决投诉请求。因此，本单位不予受理该信访事项。”原告高维真认为被告晋江市国土资源局行政不作为，不就被征收的安海镇兴安路36号房屋依法对其进行补偿，提起本案行政诉讼，请求判令被告依法就其上述房屋参照其与第三人许淑静签订的《补偿安置协议书》依法对原告进行补偿。另查明，被告晋江市国土资源局与第三人许淑静于2011年4月21日签订一份编号为10039AM的《土地房屋补偿安置协议书》，该协议明确许淑静被征收土地及房屋坐落于安海镇鸿塔社区兴安路36号，补偿方式为产权调换。其附件《土地房屋测量平面图》、《土地认定补偿表》及《住宅认定补偿表》中体现的土地（手续不完整集体住宅用地）占地面积128.49平方米，总一层住宅（手续不完整）建筑面积134.52平方米。房屋搬迁腾空日期为2011年4月26日，现已被拆除。再查明，原告高维真针对址在安海镇兴安路36号房屋的征收补偿安置问题，向有关部门提出异议或信访。晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程指挥部办公室于2011年10月24日向原告高维真发出《告知函》，内容为：“因晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程需要，原坐落于安海镇兴安路36号的房产被征收，许淑静已作为被征收人，与征收人晋江市国土资源局签订编号10039AM《补偿安置协议书》，补偿方式为选择产权调换。鉴于目前高维真先生已向上级有关部门提出异议，并由司法机关介入调查之中，为此，指挥部经集体研究决定，提出如下四点处理意见：1、中止市国土资源局与许淑静先予签订的编号10039AM的《补偿安置协议书》的履行。2、暂停向许淑静发放临时安置补助费。3、鉴于许淑静之夫欧阳希准与高维真系姑表亲戚关系，指挥部希望双方摒弃成见、尽弃前嫌，通过协商方式解决本起产权纠纷，经协商能够达成一致的，由双方向指挥部提交调解协议原件存档备案，按调解协议内容处理补偿安置的有关事宜。同时，指挥部谨定于2011年11月8日上午9：00，在安海镇政府三楼会议室组织调解会，并拟邀请社区居委会、动迁组工作人员、司法调解员等参加，促成双方达成和解，请贵方准时参加；4、如某一方不愿调解或经调解不能达成一致，任何一方可立即通过司法途径提起诉讼，确认补偿安置权利的归属和侵害事宜，再由生效判决确认的权利人，凭生效判决书前来指挥部办理补偿安置的有关事实。”2011年11月29日，福建省人民检察院向案外人陈俊杰作出《信访答复函》，内容为：“2011年9月，你反映的关于离休干部高维真在晋江市安海镇兴安路36号房产合法权益被侵犯的信访件，本院收悉后将该件交办泉州市检察院，泉州市检察院已调查核实，现将情况答复如下：晋江市安海镇兴安路36号房产原为高维真祖父高梅之产业，1951年安海镇政府进行旧契验查，登记业主为高维真，明确为继承关系。1962年，兴安路36号原房屋倒塌，现拆迁房屋为欧阳希准（系高维真表亲）所建，欧阳一家在此地已居住37年。现居住者许淑静（欧阳希准之妻）称，1974年，欧阳家花400元人民币从李乌满（高维真之母）和郑胡奎（高维真之婶母）手中一次性买断该宅基地，但并未办理相关土地手续，坚持该房屋为其所有。2011年2月，安海镇兴安路36号面临拆迁，高维真向安海拆迁办申明其为业主。拆迁组组长蔡彩云等人两次到厦门向高维真了解房屋归属情况，动员双方共同协商拆迁事宜。但高维真和欧阳一家都各自坚持对房屋拥有所有权，可根据历史实际情况给予对方适当补偿。因双方分歧较大，无法达成协议。拆迁办为保证拆迁进度，请示指挥部等相关部门后，认定欧阳为拆迁户业主，并于2011年4月21日与许淑静签订房屋拆迁补偿协议。经泉州市检察院多次与晋江市相关部门协调沟通，晋江市国土资源局目前与许淑静签订的《补偿安置协议书》已中止履行，晋江市有关部门就该问题对高维真和欧阳一家进行调解。”2015年7月20日，安海镇人民政府向高维真作出晋安信复（2015）031号《信访事项处理意见答复书》，主要内容为：“调查核实情况：址在晋江市安海镇兴安路36号（原杉行口25号）的房产被晋江市国土资源局征收，并由项目指挥部负责征收补偿安置的具体工作……在2010年入户调查阶段，房产现居住人许淑静向动迁组陈述：该房产系其丈夫欧阳希准于1974年向两位舅母，即李乌满（即你的母亲）和郑胡奎（即你的婶娘）购买闲置宅基地113平方米（1分7厘），由欧阳希准出资建房，并由欧阳家居住至今已达37年……其后，在测量图纸复核阶段，大约是2011年2月中下旬，你向动迁组提出该房产属于你个人所有，要求申报补偿安置权利。动迁组即向许淑静继续了解情况。许淑静向动迁组补充陈述：该宅原系杉行口高梅官旧宅（注：高梅系你的祖父，许淑静丈夫欧阳希准的外祖父），在五、六十年代借给安海木器社油漆工‘界啊’一家居住。因年久失修破烂不堪，在1962年安海连日特大台风雨时，该宅隔壁厝二层土墙因经不起雨水长期浸泡突然倒塌，殃及该宅，将该宅压为平地，‘界啊’一家四口全部罹难。因闽南风俗已成为‘凶地’，所以该宅基地废墟闲置延续十几年。直至1974年，原居住安海白塔脚水心亭边的欧阳希准一家，因子女众多、逐渐成人、住户拥挤，拟觅新址建房。刚好外祖父家上述旧宅地抛荒闲置，恰好欧阳希准一家又系基督教徒，不迷信闽南风俗‘凶地’因素影响，经诸位亲戚居中促成，欧阳希准与两位舅母，即李乌满和郑胡奎，达成以400元人民币一次性卖断的意向。因当时适逢文革后期，考虑到政府有宅基地一律不准买卖的文件规定，为避免万一操作不慎影响高维真作为厦门公家单位干部的前程，双方商定以‘舅母赠送外甥宅基地’的方式拟定契约，实际购买价款私下交接。在契约签订当日，包括李乌满、郑胡奎、高维真、欧阳希准、许淑静、欧阳虔诚（系欧阳希准之父）、见证人高金生、代书人龚诗云等八人在场。契约签订后，双方按照‘一手交钱、一手交契’的乡俗，由欧阳希准将400元交付给李乌满和郑胡奎（各得200元），再由李乌满和郑胡奎将房产契纸原件交付给欧阳希准。此后，欧阳希准即开工建房，先后建成四房一厅的平屋，自竣工入住至今已有37年之久。许淑静并提供民国旧契纸原件，1951年房产契纸原件，1974年赠送厝地契纸原件，四邻共9人的证词，建房师傅王奕传证词，郑胡奎1995年证词，鸿塔居委会证明，用于证明‘1962年旧宅倒塌压死人成为空地，1974年李乌满和郑胡奎将宅地卖断给欧阳希准，以及现房屋确系欧阳希准出资建造并居住使用至今’等三项事实。就1974年卖断厝地是否属实的问题，动迁组多次向你询问。你述称，1974年支付的400元，只是买卖旧宅花岗岩条石的价款，不是买卖厝地价款……鉴于双方已就房产归属问题产生纠纷，动迁组即积极组织双方进行友好协商……由于双方差距较大，迟迟未能达成一致调解意见……鉴于产权争议无法调解，为了保护被征收人利益，避免动迁延误影响被征收人利益（包括优惠奖励措施和选房顺序号），指挥部经集体研究，确定由许淑静以产权调换方式先予签约并参加选房顺序号抽取活动（注：并非已认定许淑静为被征收人）；如今后经过法院司法判决认定房产属于你所有，则许淑静先予签订的《补偿安置协议书》收回注销作废，由你另行与指挥部签订《补偿安置协议书》；如今后法院认定房产已归属许淑静所有，则许淑静先予签订的《补偿安置协议书》自始有效……其后，许淑静于提前批先行签约，并已抽取选房顺序号……签约后，动迁组亦已及时告知你相关事实，并告知你可通过司法途径确认补偿安置权利的归属和分割事宜，再凭生效判决书前来申领补偿安置权利……由于你对指挥部的保全方式不满，又继续向有关部门信访。2011年10月24日，指挥部又分别向你和许淑静发函告知（内容同上，略）。但截至目前，你和许淑静均未提起被征收土地房产产权归属的确权之诉，也未提起征收补偿权益归属的确权之诉，导致争议悬而未决……在此过程中，泉州市检察院亦根据你的投诉介入调查，指挥部亦已将相关情况书面向检察部门反馈……处理意见：你和许淑静就安海镇兴安路36号房产征收补偿安置及产权归属的纠纷，年代久远，过程复杂，且现状被征收房屋确系欧阳希准出资建造，新建房屋已与土地形成混同，更加大了处理的难度；由于双方经多次组织调解无法达成一致调解意见，项目指挥部为了保护被征收人利益，避免动迁延误影响被征收人利益，确定由许淑静以产权调换方式先予签约并参加选房顺序号抽取活动，该处理方式并无不当，也未损害任何一方利益。建议你和许淑静尽快向晋江市人民法院提起诉讼，确认产权归属和补偿安置权益的归属。项目指挥部承诺将严格依据法院生效判决办理补偿安置的有关事宜……”原告高维真不服安海镇政府的该信访答复意见，向晋江市人民政府提出复查请求。晋江市人民政府于2015年9月18日作出晋政信复（2015）48号《信访事项复查意见书》，其复查意见为：“鉴于产权争议和补偿安置权利归属的解决属于人民法院的法定权限，不是行政机关信访处理的范畴，根据《信访条例》第十四条，本机关建议你或许淑静尽快向司法部门提起诉讼，以法定诉讼途径解决投诉请求。本机关将敦促指挥部严格依据法院生效的判决办理进行补偿安置的有关事宜。”
原审法院认为，根据晋江市人民政府晋政信复（2015）48号《信访事项复查意见书》，被告晋江市国土资源局系晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程项目的土地房屋征收部门，对该项目负有征收补偿工作职责。本案当事人讼争的址在安海镇兴安路36号房屋在该项目征收范围内，被告有义务依法予以征收补偿。被告征收了该房屋并与第三人许淑静签订了《土地房屋补偿安置协议书》，但原告对该征收补偿提出异议。因该房屋涉及有关土地流转争议，征收中经协调未果，被告中止了与第三人签订的上述补偿安置协议的履行。现原告向被告提出征收补偿主张，并要求被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定与其签订征收补偿协议并依法予以补偿。被告鉴于上述情况并未与原告签订征收补偿协议，但针对当事人争执事项函复原告先行解决讼争被征收房产的产权归属和补偿安置权益归属，再予办理补偿安置事宜。被告履行涉案征收补偿职责的行为，并无不当。现原告诉请判令被告就安海镇兴安路36号房屋参照被告与第三人签订的编号为10039AM的《土地房屋补偿安置协议书》对其进行补偿，没有事实根据和法律依据，不予支持。第三人针对被告中止履行10039AM《土地房屋补偿安置协议书》提出异议，不属于本案审查范围，不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高维真的诉讼请求。本案受理费50元，由原告高维真负担。
高维真不服，向本院上诉称，一、被上诉人晋江市国土资源局未依法对上诉人的申请作出合法处理，明显属于不履行行政职责的行为。二、上诉人高维真系涉案房屋的所有权人。上诉人通过继承获得了讼争房产的所有权，上诉人从未将涉案房屋卖断予原审第三人。三、被上诉人晋江市国土资源局依法应对上诉人进行补偿。被上诉人在未查明涉案房屋权属的情况下即与原审第三人签订补偿安置协议书，其行为明显违反法律规定。被上诉人应立即与上诉人签订补偿协议，依法对上诉人进行补偿。请求：一、判令撤销原审判决，改判支持上诉人原审全部诉讼请求，即就被上诉人征收的原址于福建省晋江市安海镇兴安路36号之房屋对上诉人作出补偿决定；二、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人晋江市国土资源局答辩称，一、原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人与原审第三人房产征收安置补偿及产权归属系本案争议的焦点，不属于行政机关职责范围，上诉人要求答辩人确认该产权归属于法无据。三、本案诉争房产归属尚未确认，上诉人无权基于被征收房屋产权要求答辩人对其进行补偿。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人许淑静答辩称，一、本案诉争的被拆迁房屋系原审第三人财产的事实清楚。二、原审第三人依法享有诉争的被拆迁房屋的补偿权益。本案诉争房屋属于原审第三人的基本事实清楚，证据确实充分，法律规定明确。上诉人请求安置补偿的理由不成立，其上诉请求应依法予以驳回，被上诉人应当履行与原审第三人签订的《土地房屋补偿安置协议书》，对征收原审第三人的房屋依法进行安置补偿。
经审查，上诉人高维真不服提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。对于原审查明的事实，各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，诉争的晋江市安海镇兴安路36号房屋在晋江市安海区域海东鸿塔片区旧城改造工程项目征收范围内，被上诉人晋江市国土资源局作为该项目的土地行政主管部门，负责征地补偿工作，负有对被拆迁人进行征地补偿的法定职责。被上诉晋江市国土资源局与原审第三人许淑静签订了编号10039AM《土地房屋征收补偿安置协议书》，征收了诉争房屋。上诉人对该征收补偿安置提出异议。鉴于诉争房屋存在权属争议，被上诉人晋江市国土资源局中止履行与原审第三人许淑静签订的《土地房屋征收补偿安置协议书》。2015年9月28日，上诉人高维真向被上诉人晋江市国土资源局邮寄一份《关于敦促就原址于福建省晋江市安海镇兴安路36号房屋之征收进行补偿的函》，要求被上诉人履行法定义务，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定与其订立补偿协议。因诉争房屋权属存在争议，被上诉人晋江市国土资源局于2015年10月13日作出晋国土资信受字（2015）110号《关于高维真信访事项受理情况告知单》，告知上诉人其反映的事项属于产权争议和补偿安置权利归属问题，为人民法院法定权限，不是行政机关信访处理的范畴，对该事项不予受理，并建议上诉人向司法部门提起诉讼，以法定诉讼途径解决投诉请求。本案上诉人诉求被上诉人与之签订《补偿安置协议书》的基础条件是其依法享有诉争房屋的所有权，根据本案查明的事实，诉争房屋的权属存在争议，被上诉人告知上诉人先行解决权属争议并无不当，故被上诉人针对上诉人请求的事项，已履行了其法定职责。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高维真负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董丽珠
代理审判员 曾怡明
代理审判员 李婉芬
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 何淑婷
附本案引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……