湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终746号
上诉人（原审原告）冯某某，男，1966年7月20日出生，汉族，住长沙市雨花区。
委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
委托代理人燕真珍，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人史俊生，系长沙市望城区国土资源局工作人员。
委托代理人熊宇，湖南仁润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区征地拆迁事务所，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路***号。
法定代表人谭力鹏，所长。
委托代理人史俊生，系长沙市望城区国土资源局工作人员。
委托代理人熊宇，湖南仁润律师事务所律师。
上诉人冯某某与被上诉人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）、长沙市望城区征地拆迁事务所（以下简称拆迁事务所）房屋征收补偿行政协议纠纷一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院(2017)湘0112行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，冯某某为非农业家庭户口，户籍地址为长沙市雨花区××街道XX社区××房。冯某某拥有坐落于长沙市××街道××组房屋××栋，并办理了望房权证丁字第××号《房屋所有权证》，但冯某某未提供集体土地使用权证。《房屋产权情况》载明，冯某某房屋的产权来源为“受赠”。2012年5月8日，湖南省人民政府(2012)政国土字第612号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收原望城县丁字镇金云村、丁字湾社区（国有土地）38.766公顷土地用于望城县2011年统征建设用地地块九项目建设用地。冯某某房屋及附属设施在征收范围内。2013年5月26日，长沙市望城区人民政府发布《关于望城区2011年统征建设用地地块九征收土地的公告》。2016年7月29日，望城区国土局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》［征求意见公告（2016）34号］。2016年11月15日，甲方望城区征地拆迁事务所与乙方丁字湾街道XX村XX组冯某某户［家庭成员：冯某某（户主、非农）］签订《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》，合同载明：……二、拆迁腾地补偿安置内容。根据征地拆迁事务所调查核算：1、拆迁乙方房屋总面积320.36平方米（其中合法建筑面积320.36平方米）。……3、按照长沙市第103号令和我区关于征拆补偿安置有关规定核算乙方房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、室外设施补偿费、生产用房补偿费、搬家补助费、购房补助补贴、过渡费、按期拆迁腾地奖、农用工具、牲畜补助等补偿安置总金额625311元。补充条款：经建设局指定的湖南同力检测咨询有限公司提供的检测报告，冯某某户的房屋结构由砖混调为钢混，增加房屋结构补偿费61172元，房屋设施补偿费41647元，共计增加房屋补偿金额102819元。另外，冯某某在合同上注明：我户征拆如未按政策法规补偿到位，本人保留诉讼的权利。甲方望城区征地拆迁事务所、乙方冯某某在《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》上盖章、签字。庭审中，经冯某某、望城区国土局一致确认，冯某某已经领取全部拆迁补偿款。现冯某某房屋已经拆除完毕。冯某某认为：网挂（2012）24号地块的国有土地已于2012年10月26日挂牌成交，另根据《国务院关于长沙市城市总体规划的批复》［国函（2014）45号］，望城区亦于2014年被整体纳入长沙市城市规划区，冯某某房屋的征收补偿应按国有土地上房屋征收标准执行，望城区国土局对冯某某被征收房屋适用的补偿标准不当，违反了公平及诚实信用原则，损害冯某某合法权益。故冯某某起诉至该院，请求判决：1、撤销双方签订的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》；2、判令望城区国土局执行国有土地上房屋征收补偿标准对冯某某进行补偿安置。
另查明，2012年9月27日，望城区国土资源交易中心发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，将位于丁字镇的编号网挂（2012）24号地块国有建设用地使用权在网上挂牌出让。2012年10月26日，彭超平、王成云两人竞得该地块。2014年4月4日，中华人民共和国国务院发布国函［2014］45号《国务院关于长沙市城市总体规划的批复》，国务院原则同意《长沙市城市总体规划（2003—2020年）》（2014年修订），该《长沙市城市总体规划（2003—2020年）》载明望城区整体纳入长沙市城市总体规划。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，双方因望城区2011年统征建设用地地块九项目建设而签订的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》，系行政协议，属于人民法院的受案范围。双方对签订《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》以及协议约定的补偿费用已支付清楚，冯某某已按规定时间搬迁腾空房屋且房屋已被拆除的事实均无异议。争议焦点是，双方签订的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》是否合法有效，是否存在应当撤销的情形。包括协议双方主体资格是否适格、签订协议程序是否合法、是否存在显失公平及欺诈胁迫的情形。
关于双方诉讼主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，望城区国土局系集体土地征收补偿工作的法定实施单位，《长沙市征地补偿实施办法》第五条的规定，望城区征地拆迁事务所作为望城区国土局的下属机构，可以接受望城区国土局的委托承担征地工作中的技术性和事务性工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故望城区国土局是本案适格被告，望城区征地拆迁事务不是本案适格被告。冯某某系行政征收的相对人，有权提起本案诉讼。
关于签订协议程序是否合法问题。征收补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人及其财产的具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议，如果双方达不成一致意见，被征收人有权拒绝签订协议。本案中，望城区征地拆迁事务所依据望城区国土局的委托，与冯某某就补偿方式、补偿金额、支付期限、房屋拆迁腾地等内容协商一致，于2016年11月15日签订《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》。冯某某与望城区征地拆迁事务所签订的协议不违反法律、行政法规强制性规定，系双方真实意思表示，签订协议程序合法。
关于《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》是否存在显失公平及欺诈胁迫的问题。冯某某认为依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政征收案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，应当执行国有土地上房屋征收补偿标准对冯某某涉案房屋进行补偿、安置，望城区国土局对冯某某被征收房屋使用的补偿标准依据不当，违反公平及诚实信用原则。该院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。但是本案并不属于应当适用上述规定的情形，理由：一、本案冯某某并非涉案被征收土地的“土地权利人”。冯某某为长沙市雨花区左家塘街道红花坡社区居民，系非农业户口，并非本案所征收土地长沙市望城区丁字湾街道XX村XX组的农村集体经济组织成员，其在XX村XX组没有集体土地上的权益；二、本案并非属于“征收集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”的情形。涉案的用地项目虽然在2012年5月8日即获湖南省人民政府审批，长沙市望城区人民政府、望城区国土局亦分别于2013年5月26日、2016年7月29日发布征收土地公告及征地补偿安置方案征求意见公告，且本案冯某某亦因补偿的问题，直至2016年11月5日才签订《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》，上述连续的过程证明征收工作尚在程序中，本案不属于“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及不动产进行安置补偿”的情形，故对冯某某房屋的征收补偿仍应执行集体土地上房屋征收补偿标准。对于冯某某的该异议，该院不予支持。冯某某诉称是在胁迫下与望城区国土局签订的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》，但未提交证据证明，该诉讼主张该院不予采纳。
综上，望城区征地拆迁事务所受望城区国土局的委托，与冯某某签订的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》系双方真实意思表示，事实清楚，程序合法，补偿标准适当，合法有效。冯某某请求撤销《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回冯某某的诉讼请求。案件受理费50元由冯某某负担。
冯某某不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与拆迁事务所签订的房屋拆迁合同因合同主体不适格、合同内容不真实、合同签订程序违法、补偿依据标准错误等，该合同应予撤销。1、拆迁合同签订的主体不适格，拆迁事务所无权以自己名义与上诉人签订拆迁合同。2、拆迁合同的内容不是上诉人的真实意思表示。上诉人与同地块其他被征收人相比，取消了多项补偿项目，明显违反了公平原则。3、拆迁合同的签订程序违法。被上诉人在《征地补偿安置方案》和《征地补偿安置方案实施公告》尚未批准发布的情形下，即与上诉人签订拆迁合同，严重违反了拆迁程序。4、拆迁合同所依据的政策依据错误。望政办发[2011]5号文件在签订拆迁合同时就已经失效，被上诉人依据失效的文件对上诉人进行拆迁补偿，属于欺诈行为。5、拆迁合同约定的补偿标准违法。涉案拆迁合同系在《征地补偿安置方案实施公告》尚未批准通过的前提下所签订，存在签订主体超越职权、主体不适格、安置内容违法等种种违法情形，一审法院无视上述事实，一审判决认定事实错误。二、一审法院对定案证据认定不当，逻辑错误。三、一审法院认定上诉人房屋不能执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，系对司法解释的错误理解。1、一审法院将“土地权利人”狭义的理解为土地所有权人。涉案房屋所在地早在2012年即被征用转为国有土地，2014年该地被纳入城市规划区，截至2016年拆迁合同签订时，涉案房屋所在地块早已城市化，被上诉人仍按照集体土地的征收标准进行补偿，严重降低了上诉人的生活水平。2、一审法院认为因上诉人的原因导致双方2016年才签订拆迁合同，不符合客观事实。网挂[2012]24号地块征拆补偿情况公示表发布的日期是2016年11月21日，拆迁合同的签订日期早于公示表的发布日期，不存在上诉人拖延拆迁合同签订的问题。同时，望城县2011年统征建设用地地块九与网挂[2012]24号地块不是同一个建设项目，一审法院认定事实错误。3、一审法院认定本案并非属于“征收集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”的情形，属于认定事实错误。网挂[2012]24号地块于2012年10月26日出让成交，该地块属于望城县2011年统征建设用地地块九的一部分，上诉人在网挂[2012]24号地块成交前并未享受安置补偿，以上事实说明涉案房屋符合司法解释中规定的按国有土地补偿的情形。4、涉案房屋符合执行国有土地上房屋征收补偿标准的全部要件。四、网挂[2012]24号地块征地程序违法。在征收土地时，未发布预征地公告；未对地块上房屋进行调查确认；未告知权利人听证权利；未发布相关征地公告。综上，请求：一、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2017）湘0112行初57号《行政判决书》；二、撤销上诉人与被上诉人拆迁事务所签订的《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》；三、判令被上诉人执行国有土地上房屋征收补偿标准对上诉人进行补偿安置；四、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
望城区国土局、拆迁事务所答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应当予以维持。二、长沙市征地补偿条例明确规定，拆迁事务所可以根据国土部门的委托处理相关事宜性工作。国土局的拆迁工作是严格按照法定程序进行的，合同的签订并未侵害上诉人合法权益。三、涉案房屋所在地块已经启动了征收程序，该项目经过了依法审批，也发布了征收土地公告，国土局、拆迁事务所有权与被拆迁人就补偿安置问题签订拆迁协议。四、望政办发[2011]5号文件在发布征地公告时合法有效，不能以此来否定拆迁合同的合法性。五、该拆迁合同是在双方平等自愿的前提下签订的，是上诉人的真实意思表示。六、涉案房屋所在地块是集体土地，不应当适用国有土地上房屋的征收补偿标准。被征收的集体土地转为国有土地后的招拍挂行为与上诉人无关，上诉人的房屋补偿还是应按照集体土地标准进行。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
上诉人在二审中向本院提供了以下证据：
证据1、长沙市城乡规划局[2017]第14号《政府信息公开告知书》及附件；
证据2、望国土资信公[2017]98号《关于冯海军申请政府信息公开的回复》及附件；
证据3、望城县政府[2013]政地出字第014号《国有土地使用权出让审批单》；
证据4、长沙市国土局长国土资预审字[2011]58号《关于望城县国土资源局2011年度统征建设用地地块九项目的用地预审意见》；
证据5、行政诉讼答辩状、证据目录、行政复议答复书；
以上证据拟证明：1、网挂24号地块属于国有土地，且根据望城区国土局出具的可行性论证报告，该国有土地是符合望城县城镇总体规划和望城县土地利用总体规划；2、望城县2011年统征建设用地地块九的建设项目没有土地调查结果确认表，同时证明区国土局在报批及省政府批准农用地转用环节存在违法行为；
证据6、望政发[2014]110号《关于公布规范性文件清理结果的公告》、长沙市人民政府法制办公室《于对望城县征地补偿安置办法实施细则申请审查的回复》，拟证明：望办发[2011]5号文件已失效，不能作为签订涉案协议的补偿标准的依据；
证据7、拆迁事务所工作职责的网上检索打印件，拟证明：拆迁事务所没有签订涉案协议的职权，其也未提供证据证明其受国土局的委托与上诉人签订涉案协议；
证据8、林权证、证明材料、生产队农业承包、粮食、资金分配明细表，拟证明：上诉人系涉案房屋的所有权人及被征土地、林的共有权人；
证据9、2015年8月至2016年8月望城区商品房销售均价走势图及潇湘晨报对望城区2016年12月份的新闻报道，拟证明：涉案协议签订当时，望城区当时的商品房均价为5228元。
被上诉人望城区国土局、拆迁事务所对上诉人提供上述证据的质证意见如下：证据1至5的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，达不到上诉人的证明目的，该证据可以反证涉案的地块是集体土地；证据6的证明目的有异议，涉案项目启动时适用的是望办发[2011]5号文件，双方签约也应当适用该文件标准；证据7的证明目的有异议，反证拆迁事务所可以负责拆迁合同的签订；证据8的真实性、关联性有异议，达不到上诉人的证明目的；证据9的关联性有异议。
本院对上诉人提供的证据认证如下：证据1、2、4、5的不能达到上诉人的证明目的，本院不予采信；证据6不符合新证据的要求；证据7至9不能达到上诉人的证明目的，反证了涉案被征地块属于集体土地；证据3真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。
另查明，2013年3月19日，望城县政府作出了[2013]政地出字第014号，备注记载：该宗地位于丁字湾镇桃花路与石乡路交叉东南角，彭超平和王成云于2012年10月26日竞得网挂[2012]24号地块的国有建设用地使用权，宗地来源为湖南省人民政府[2012]政国土字第612号农用地转用、土地征收审批单。
本院认为,本案争议的焦点为涉案《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》是否合法的问题。涉案《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》属于行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”一面，也有作为公私合意产物“合同性”一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，针对上诉人提出撤销涉案补偿协议的请求，既要适用《行政诉讼法》关于撤销行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同可撤销情形的规定。
第一，拆迁事务所具备签订拆迁协议的主体资格。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的相关规定，超越职权的、滥用职权的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，拆迁事务所确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关组织实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，由其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。本案中，望城区国土局属于征收土地方案的组织实施部门，其通过《长沙市征地补偿实施办法》第五条的规定，将签订征地补偿协议的事务性工作委托给拆迁事务所并无不当。虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行为，委托的行政机关是被告”，但是，如果行政机关委托的组织参加诉讼便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对上诉人的权利义务产生不利影响，因此不能认定违反法定程序的情形。故，拆迁事务所具备签订拆迁协议的主体资格。
第二，涉案征收地块的征收前置程序合法，双方签订涉案《房屋协议拆迁腾地补偿安置合同》的程序合法。涉案被征收土地经省政府批准，望城区人民政府依法发布了征收土地公告，望城区国土局依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》（征求意见公告[2016]34号）］，上述征地程序证实了涉案地块的征收履行了相关法定程序。涉案拆迁合同中记载的网挂[2012]24号地块包含在上述被征地块（望城县2011年统征建设用地地块九）中，结合《国有土地使用权出让审批单》备注中记载的内容来看，网挂地块与统征地块九具有对应性。该地块先由湖南省人民政府批准征收，再通过出让程序进行出让，上诉人被征房屋是否得到合法补偿与土地征收后的土地出让行为无关，上诉人提出网挂地块未履行征收程序的诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。同时，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定了合同可撤销的情形，本案中，涉案拆迁合同中已经将拆迁腾地的政策依据、拆迁腾地补偿安置内容等均记载于协议中，并不存在重大误解或显失公平的情形，上诉人也未提供证据证实拆迁事务所存在欺诈、胁迫情形，涉案拆迁合同系上诉人与拆迁事务所在协商一致、平等自愿的前提下签订，该协议不违反法律、行政法规强制性规定，本院予以认可。
第三，涉案拆迁合同所规定的房屋征收补偿标准合法。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，湖南省人民政府作出湖南省人民政府[2012]政国土字第612号《农用地转用、土地征收审批单》之前，上诉人房屋所在地块从未进行过集体土地征收，且该地块仅有一次望城县2011年统征建设用地地块九的征收项目，在涉案征收项目中，拆迁事务所以集体土地上建筑物的征收补偿标准对上诉人房屋进行征收补偿并无不当。关于上诉人提出的涉案拆迁合同中适用望政办发[2011]5号文件违法的问题。本院认为，上诉人系非农业家庭户口，户籍不在征收地块内的集体经济组织，且其办理了《房屋所有权证》，上诉人拥有的涉案房屋符合望政办发[2011]5号文件中按照类别价计算补偿数额的情形。虽然涉案拆迁合同签订时上述文件已经失效，但是望政发[2016]86号文件仍规定，非被征地集体经济组织成员的房屋，办理了建设用地，规划许可证的，按房屋类别价补偿。故，即使按照新政策标准也是对涉案房屋进行类别价补偿，上诉人的合法权益并未受到侵害。上诉人以拆迁合同适用补偿政策错误为由主张撤销拆迁合同，本院对该诉讼主张不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人冯某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭 杨
审判员 杨林华
审判员 谢 岚
二〇一八年八月十四日
书记员 吴 思
法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。