贵州省清镇市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0181行初26号
原告：贵州省国林驾驶培训学校，贵州省清镇市红湖村境内。
法定代表人：陈国林，该驾校校长。
委托诉讼代理人：杨刚，贵州天筑律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告：贵阳市两湖一库管理局，住所地：贵州省清镇市红枫湖滴澄关。
法定代表人：左章超，该局局长。
委托诉讼代理人：臧飞，贵州辅正律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托诉讼代理人：王晓晨，贵州辅正律师事务所实习律师，代理权限为特别授权代理。
被告：贵阳市人民政府，住所地：贵阳市观山湖区林城东路7号。
法定代表人：陈晏，代市长。
委托出庭人员：谢芳，贵阳市政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：朱玲青，贵州法治时代律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
委托诉讼代理人：杨正典，贵州法治时代律师事务所实习律师，代理权限为一般授权代理。
原告贵州省国林驾驶培训学校（以下简称国林驾校）诉被告贵阳市两湖一库管理局（以下简称两湖局）、贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）环境保护行政管理（环保）一案，贵阳市南明区人民法院于2017年3月14日立案后，于2017年5月15日裁定将本案移送本院处理。本院于2017年9月6日立案受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日在本院公开开庭审理了本案。原告国林驾校的法定代表人陈国林及其委托诉讼代理人杨刚，被告两湖局的委托诉讼代理人臧飞，被告贵阳市政府的委托出庭人员谢芳、委托诉讼代理人朱玲青、杨正典到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
两湖局于2016年12月7日向相对人国林驾校送达筑两湖一库罚决字[2016]45号《行政处罚决定书》内容为：1、责令你（单位）自收到本文书之日起一个月内恢复涉案场地原状；2、处罚款人民币壹拾贰万元。贵阳市政府于2017年3月6日向相对人国林驾校送达筑府行复决字（2017）10号《行政复议决定书》，维持两湖局作出的筑两湖一库罚决字[2016]45号《行政处罚决定书》。
被告两湖局向本院提供了作出《行政处罚决定书》的证据：
证据1.《贵阳市两湖一库管理局机构编制方案》。证明内容：通过授权、委托等形式，在“两湖一库”管理范围内，依法履行环保、规划、建设、城管（城市综合执法）、农业（渔政）、水利、林业绿化、卫生、旅游、海事（航务）等部门的有关行政执法职能。
证据2.《违法行为立案审批表》、2016年6月30日调查询问笔录一份，现场检查（勘察）笔录一份、现场检查（勘察）附图一份，现场执法照片。证明内容：被告执法工作人员在原告处，对原告负责人陈国林进行调查，确认该项目位于红枫湖最高水位一公里范围内，并告知其补办环保审批手续，在补办完成前，停止项目建设及相关活动。并依法作立案调查。
证据3.原告提供的有关资料。证明内容：原告负责人为陈国林。
证据4.筑两湖一库审字[2015]35号文件，贵州枣矿能源有限责任公司与原告2016年6月10日签订的土地合作框架协议书，原告2016年7月17日《报告》，2016年8月2日贵州枣矿能源有限责任公司提交的情况说明。证明内容：贵州枣矿能源有限责任公司提交《关于贵州枣矿旅游服务区场地平整硬化申请》，被告答复，与原告无许可与被许可关系。
证据5.案件集体讨论笔录、案件调查终结报告。证明内容：由于原告未批先建，被告将依法对其进行处罚。
证据6.《贵阳市两湖一库管理局行政处罚告知书》（筑两湖一库罚告字【2016】第45号）及《贵阳市两湖一库管理局行政处罚听证告知书》（筑两湖一库罚听告字【2016】第18号）及送达回证。证明内容：由于原告未批先建，被告拟对其进行处罚，并告知其权利。
证据7.原告交来的情况说明、陈述及申辩。证明内容：原告已收到有关文书并进行申辩。
证据8.会议纪要两份。证明内容：对原告的处罚已经讨论并形成会议纪要。
证据9.《贵阳市两湖一库管理局行政处罚决定书》（筑两湖一库罚决字[2016]第45号）、送达回证、对原告陈述申辩的回复。证明内容：由于原告违法事实清楚，被告作为执法部门，依法作出处罚决定。
原告方对证据1的三性没有异议；证据2，立案审批表、调查询问笔录、现场检查勘查笔录、现场勘查附图和现场照片的三性均没有异议，对证明目的有异议，认为案涉训练基地已经建设完毕，被告在长达一年的时间内均没有履行监督管理职责；对证据3三性没有异议，同时证明了原告的生产经营经过了相关部门的审批；对证据4，认为本案起因就是枣矿公司对闲置土地的建设提出申请后，原告才建设了案涉驾驶员培训基地，枣矿公司没有在法定期限内收到第一被告的回复；对证据5的三性均无异议，案件集体讨论笔录和调查报告，该两份证据均证明第一被告对原告的处罚为8万元；对证据6，认为两份文书均没有具体作出的日期，依据行政处罚法的规定，该两份法律文书不具有法律效力；对证据7的三性没有异议；对证据8，因没有作出机构盖章和相关参与人员的签字，对证据的三性均有异议；对证据9，三性均有异议，处罚决定书清楚载明适用法律为2003年的版本，同时该处罚决定书没有作出的时间，依法不具有法律效力。
被告两湖局另提交了两份光盘，证明被告的执法人员到现场要求原告停止建设，并补办手续的事实。原告认为口头要求停止建设不符合法律规定的形式要件，被告应该做出书面停止建设的通知。
被告贵阳市政府向法庭提交了据以作出复议决定的证据：
第一组：负责人身份证明书，证明陈晏同志为代理市长；
第二组：1.贵阳市人民政府《行政复议申请收件清单》；2.行政复议申请书；3.贵阳市人民政府《行政复议受理通知书》（筑府行复受字[2017]01号）；4.贵阳市人民政府《行政复议答复通知书》（筑府行复受字[2017]01号）；5.行政复议案件送达回证及邮政快递存单；6.行政复议答辩状；7.贵阳市人民政府《行政复议当事人送达地址确认书》；8.贵阳市人民政府《行政复议决定书》（筑府行复决字[2017]10号）；9.行政复议案件送达回证及邮政快递存单；证明行政复议程序合法。
第三组：两湖局处罚相关材料，证明两湖局作出行政处罚事实清楚，在处罚决定书上未注明日期，但仅是瑕疵，不导致决定书无效。原告对第二被告的证据均无异议，但认为日期是处罚决定书必备要件，没有日期就为无效。
原告向本院提出诉讼请求：1.依法判决撤销被告贵阳市两湖一库管理局作出的筑两湖一库罚决字[2016]45号《行政处罚决定书》和贵阳市人民政府作出的筑府行复决字[2017]10号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由二被告共同承担。事实和理由：一、在2015年8月，原告的合作伙伴贵州枣矿能源有限责任公司就向被告两湖局提出场地平整硬化申请，2016年6月，又向两湖局提出临时利用闲置土地请示，但两湖局未在法定期限内做出答复并送达给枣矿能源公司，原告开始建设后，被告也未下达过任何停止建设书面通知，以至于原告投入大量资金进行建设。两湖局的不作为是案件发生的原因。二、两湖局作出的处罚决定书没有作出决定的日期，违反法定要件，应予撤销。三、被告没有责令原告补办手续，而直接适用《环境影响评价法》对原告进行处罚，适用法律错误。四、原告修建的培训基地通过了环保验收，对水源不会造成污染，不具处罚必要性。故向法院提起诉讼。
被告两湖局辩称:1.两湖局对枣矿能源公司的申请进行了回复，在原告修建过程中执法人员到现场巡查并责令停止施工，要求办理相关手续，原告负责人就在现场并知情。故不存在被告不履行职责问题；2.被告作出的45号处罚决定书虽无日期，但直接送达给原告，原告在送达回证上签署了日期，故不影响决定效力；3.被告两湖一库罚决字[2016]第45号处罚决定书适用法律正确，依法应予维持；4.关于原告提出涉案驾驶员培训基地不具有行政处罚的必要性，原告在未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设驾驶员训练基地，且已建成并投入使用的违法事实成立，按照法律规定对原告实施行政处罚符合法律规定；请求法院依法维持被告作出的具体行政行为。
被告贵阳市政府答辩称:市政府作出的筑府行复决字[2017]10号《行政复议决定书》符合法定程序，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。
原告为证明其主张，向本院提供了以下证据和规范性文件：
第一组：1.营业执照、法定代表人身份证明和身份证，证明原告的主体资格；
2.《行政复议决定书》（筑府行复决字[2017]10号），证明本案经过行政复议程序。二被告对该组证据没有异议。
第二组：1.筑两湖一库罚决字【2016】第45号《行政处罚决定书》，证明行政处罚决定书无作出决定的日期，违反法律规定的法定要件，不具有法律效力，依法应予撤销，适用法律错误，被告两湖一库管理局并没有限期原告补办手续，属于适用法律错误；
2.筑两湖一库罚听告字【2016】18号《行政处罚听证告知书》，筑两湖一库罚告字【2016】45号《行政处罚告知书》，关于对贵州省国林驾驶培训学校陈述申辩的回复，证明第一被告出具的三份法律文书均无作出决定的日期；
3.原告关于《行政处罚告知书》的陈述及申辩，证明第一被告在原告施工期内并未履行法定的监督管理职责。
两湖局对45号处罚决定书和处罚告知书均无异议，但认为不能达到原告的证明目的，环境影响评价法已经修改并删除了限期补办手续的规定，新的环境影响评价法是2016年9月1日开始施行，文书没有注明时间是工作疏忽导致的，不影响文书的效力。
第三组：1.原告与案外人贵州枣矿能源有限责任公司于2015年6月9日签订的《土地租赁协议书》，证明原告对涉案驾驶员训练基地进行建设；
2.国有土地使用权证（清国用（2013）第XI-3302号）和国有土地使用权人出具的《关于贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）场地平整硬化的申请》，证明2015年8月12日，案外人枣矿能源公司即国有土地使用权人向第一被告提出建设申请，但是第一被告没有在法定期限内对案外人枣矿能源公司回复；
3.贵州枣矿能源有限责任公司关于临时利用红枫湖旅游度假村闲置土地的请示，证明2016年6月2日，案外人枣矿能源公司第二次向第一被告对其土地提出建设申请。
被告两湖局认为土地租赁协议与本案无关，对证据2和3，已经回复枣矿能源公司，相对方不是原告，与原告无关。被告贵阳市政府对三项证据的三性均不予认可，认为建设项目要经过国家的许可，不能因为行政机关的不作为就取得建设许可，原告本身有重大过错，应当自己承担损失，枣矿能源公司的申请第一被告已经做出回复，不存在不予履职的情况。
第四组：1.贵州枣矿能源有限责任公司关于红枫湖旅游度假村排污情况的说明、清镇市城投公司和清镇市发改局的情况说明，证明2016年7月29日，涉案驾驶员培训基地区域内的污水已经接入清镇市排污市政管网进行排放；
2.建设项目竣工环境保护验收监测报告（隆环竣监2016120202）和贵州贵才环境监测有限责任公司出具的《监测报告》（贵才环监[2017]WT051），证明两环境监测机构分别对涉案驾驶员培训基地整体在运营过程中产生的生活废水和废气排放进行监测，结论均为未超过国家相关排放标准；
3.贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）一期项目竣工环保验收备案表、贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）一期项目竣工环保验收申请，证明2016年12月15日，项目（含涉案驾驶员训练基地）已经过被告两湖一库管理局的验收。
被告两湖局对该组证据证明目的不予认可，认为并不是没有造成环境污染就不会被行政处罚。被告贵阳市政府对第四组证据三性均不予认可，认为第一项的说明与本案无关，第二项结论是未超过国家排放标准等，监测报告并不能替代环境影响竣工验收报告，竣工验收报告并未对驾校验收。
第五组：1.道路运输经营许可证、清镇市道路运输管理局关于同意国林驾校经营许可的报告、贵阳市道路运输管理局驾培科出具的《函》和清镇市道路运输管理局出具的《函》，证明原告经过相关部门的验收，已具备驾驶培训学校一级普通机动车驾驶员培训的资格；
2.贵州省公安厅交通管理局出具的《关于同意设立贵州省国林驾校科目二考场、贵州现代汽车驾驶培训有限公司科目三智能化考场的批复》，证明原告已经具备科目二考试的资格；
3.原告出具的请示报告，证明原告建设涉案驾驶员训练基地投入巨大，若撤销将导致原告损失无法挽回；
4.原告出具的情况说明，证明涉案驾驶员训练基地已经初具规模，截止2017年3月14日，拥有教练车80余辆、教练人员和工作人员80余人，未考试合格人员2876人，若盲目撤销涉案驾驶员训练基地将造成大量劳动力无法安置，学车人员无法妥善处理等社会不安定因素。
被告两湖局认为该组证据与处罚没有关系，对证明目的不予认可。被告贵阳市政府对该组证据的三性均不予认可，认为只能证明原告在建设后经营合法，而行政处罚是因为原告建设不合法，与后期的经营是否合法没有关系，原告的损失应该自己承担，管理机关不可能因为原告的投入无法挽回就变更处罚。
经庭审质证，本院对原、被告双方所提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
经审理查明，2015年6月9日，原告国林驾校的法定代表人陈国林作为乙方与贵州枣矿能源有限责任公司签订《土地租赁协议书》，约定租赁枣矿公司规划范围内闲置土地作为驾校训练场地使用。之后，枣矿公司于2015年8月12日向被告两湖局报送了《关于贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）场地平整硬化的申请》，拟平整硬化场地30亩做停车场及设备储存场地。2015年9月21日两湖局以筑两湖一库字（2015）35号文回复枣矿公司认为该旅游区环保设施一直未竣工验收，故告知该公司先完善环评批复内容，再重新申报余下建设内容，但该回复未及时送达枣矿公司。2016年6月2日，枣矿公司又向原告报送了临时利用红枫湖旅游度假村闲置土地的请示，称拟合作建设驾校培训考试基地，2016年6月10日，原告国林驾校作为乙方，与甲方贵州枣矿能源有限责任公司签订《山东能源贵州枣矿红枫湖会议中心土地合作框架协议书》，约定甲方以土地使用权、乙方以驾校现有资产和考试场地建设资金合作建设培训考试基地。2016年6月30日，被告两湖局执法人员发现国林驾校已硬化场地投入使用，但未办理环评手续，遂做了现场检查笔录并对原告法定代表人陈国林做了调查询问笔录，陈国林自述该培训学校于2015年年底开始建设，到2016年3月初步建成，尚未办理环保手续。两湖局执法人员遂口头告知被告在环保手续补办完成前，停止项目建设及相关活动。原告于2016年7月17日向两湖局递交了报告，称正在办理环评手续，希望两湖局延期执法。两湖局于同年8月对原告未批先建行为立案查处，于2016年11月8日向原告送达了筑两湖一库罚听告字【2016】18号《行政处罚听证告知书》和筑两湖一库罚告字【2016】45号《行政处罚告知书》，该两份文书未标明日期。原告于11月10日向两湖局提出了申辩，两湖局听取申辩后将处罚金额降低为12万元。同日，原告与枣矿公司分别就红枫湖旅游度假村闲置土地暂时利用向两湖局报送了情况说明，要求两湖局批准项目建设，但两湖局未回复。2016年12月，枣矿公司贵州枣矿旅游服务区（含生产指挥中心）项目通过环保竣工验收。2016年12月7日，被告两湖局向原告送达筑两湖一库罚决字【2016】第45号《行政处罚决定书》，以原告违反《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二十五条的规定，分别根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第三十一条第一款的规定，对原告作出处罚：1、责令你（单位）自收到本文书之日起一个月内恢复涉案场地原状；2、处罚款人民币壹拾贰万元。该处罚决定书未载明决定日期。
原告在收到处罚决定后，于2017年1月4日向本案第二被告贵阳市政府申请行政复议，要求撤销该处罚决定。贵阳市政府经审查后作出筑府行复决字（2017）10号《行政复议决定书》维持了被申请人作出的45号处罚决定书，该《行政复议决定书》于2017年3月6日邮寄送达给原告。原告不服该复议决定，于2017年3月14日向法院提起诉讼。
另查明，国林驾校于2015年7月注册登记，登记住所地为清镇市××村境内烟灯坡，于2016年2月取得道路运输经营许可证，同年3月获批驾驶员培训经营许可。
本案争议的焦点为：1.两湖局是否正确履行了管理职责？原告未批先建行为与两湖局行政许可是否存在关联？2.行政处罚决定书没有作出日期是否导致处罚决定无效？3.本案适用法律是否错误？4.本案是否具备法律规定不具有处罚必要性的情形？
本院认为，从现有证据看，枣矿公司于2015年8月12日向被告两湖局报送了平整硬化场地申请，两湖局虽然于9月21日作出了筑两湖一库字（2015）35号文，告知该公司先完善环评批复内容，再重新申报余下建设内容，但该文何时送达给枣矿公司，目前的确没有证据证实，故本院认为两湖局送达程序上的确存在不规范的情况。但本院认为，依照法律规定，任何建设项目实施前必须要经过环境影响评价，未经过环境影响评价的建设项目，不得开工建设，也就是说，无论是案外人枣矿公司还是原告，要建设驾校，必须先取得许可，在没有获得两湖局行政许可之前，就不能开工进行项目建设。原告庭审中一直称未收到两湖局答复，也就意味着没有获得两湖局许可，其自行开工建设驾校明显违反了法律规定。如果行政机关未在法定期限内进行答复，作为申请行政许可方，可以向行政机关询问，还可通过提起诉讼维护权益。而原告在庭审中却主张两湖局没有及时回复就视为默许，从而自行开工建设，责任应由自己承担，其认为两湖局的行政不作为是导致本案发生原因的主张显然没有任何法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第（六）项之规定，处罚决定书应当载明作出决定的日期，而本案被告两湖局在送达给原告的处罚决定书上未注明日期。本院认为，从《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定看，行政处罚决定不能成立的情形，主要是违反法律规定，未向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，也就是说，重在对相对人合法权益进行保护。本案被告两湖局所作出的《处罚决定书》，其他要件具备，未注明日期，但送达了原告，结合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，相对人的复议权或诉讼权都以知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，原告收到了该处罚决定，从签收时就知道了行政处罚的情况，且已经行使了复议权并提起诉讼，即其权益并未受到影响，故本院认为被告处罚决定书上未注明日期仅是被告作出行政行为中的一个瑕疵，不导致其行政处罚的无效。关于本案的法律适用，原告认为，应当适用2003年版《环境影响评价法》第三十一条，责令其补办手续，逾期不补办的，才进行罚款。从本案查明情况看，原告国林驾校的建设项目是在2015年就开始的，到被告两湖局查处时基本建成，正处于新、旧《环境影响评价法》交替之期,且《环境保护法》已经修改实施。根据环保部环政法函[2016]6号“关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函”的答复意见，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。故被告两湖局适用《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定对原告国林驾校进行处罚符合规定。原告认为被告两湖局适用的是2003年版《环境影响评价法》第三十一条，本院认为，《环境保护法》第六十三条第一项未对未批先建违法行为罚款金额进行具体规定，而2003年版《环境影响评价法》及2016年9月实施的《环境影响评价法》都对未批先建行为罚款数额进行了规定，但修改后的《环境影响评价法》罚款金额是按建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下进行计算，而2003年版《环境影响评价法》是处五万元以上二十万元以下罚款，就本案情况而言，显然适用2003年版《环境影响评价法》规定罚款数额较低，故在《环境保护法》未规定处罚金额的情况下，被告两湖局适用2003年版《环境影响评价法》确定对原告的罚款金额，充分考虑了有利于相对人的原则，符合法律规定及立法精神。原告认为被告两湖局适用2003年版《环境影响评价法》对其进行处罚属错误解读。原告认为其项目未对环境造成污染，解决了部分劳动就业，故不具有行政处罚的必要性。本院认为，原告实施的是一种未批先建的行为，只要实施了这种行为，就违反了法律规定，无论这种行为的后果是否实际造成了环境污染，行政机关都可以进行处罚。且原告所称的竣工验收，并非是其驾校建设项目的验收，而是度假村项目的验收。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条对依法从轻或者减轻行政处罚、不予行政处罚的情形作了明确规定，原告的主张并不在此范围之内。因此，被告两湖局对原告进行处罚并无不当。综上，被告两湖局对原告未批先建行为进行处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。尽管下达《处罚决定书》时未载明日期，存在一定瑕疵，但不足以导致处罚决定的无效。被告贵阳市政府收到原告的复议申请后，在法定时间内作出了行政复议决定并送达双方，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003）第三十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：
驳回原告贵州省国林驾驶培训学校的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 罗光黔
人民陪审员 季 林
人民陪审员 汪海杰
二〇一七年十月三十日
书 记 员 苏桂兰