贵州省都匀市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2701行初171号
原告龙里县播箕大关口石灰厂。住所地：龙里县冠山街道播箕村大关口。组织机构代码：L2825369-4。
经营者张维强，男，汉族，1969年10月30日生，贵州省龙里县人，住贵州省龙里县。
委托代理人蒋尚彬、陈宗婷，系贵州黔鹰律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告龙里县国土资源局。住所地:龙里县冠山街道西关坡高速路出口处。统一社会信用代码：115227300098245597。
法定代表人尹光祥，系该局局长。
委托代理人罗兴萍，系该局政策法规科科长。代理权限：一般代理。
委托代理人黄万林，系贵州龙滔律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告龙里县播箕大关口石灰厂诉被告龙里县国土资源局土地行政命令一案，于2017年8月28日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并组成合议庭公开开庭进行了审理。原告龙里县播箕大关口石灰厂经营者张维强、委托代理人蒋尚彬、陈宗婷、被告龙里县国土资源局委托代理人罗兴萍、黄万林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告龙里县国土资源局于2017年8月4日作出编号为2017-208的《责令停止违法行为通知书》，认为原告龙里县播箕大关口石灰厂于2008年7月在冠山××××箕村占用土地修建石灰厂的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，根据该法第六十七条和第七十三条的规定，责令原告立即停止上述违法行为，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并在该通知书中告知原告主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。
原告诉称，原告自2008年经工商注册登记设立经营至今。2017年8月4日，被告在未对原告用地进行核实的情况下，向原告下发了编号为2017-208的《责令停止违法行为通知书》，该通知书认定原告于2008年7月在冠山××××箕村修建石灰厂的行为，涉嫌违反《土地管理法》，责令原告停止违法行为，限期拆除在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。首先，该通知书未告知原告陈述和申辩的权利及相应的救济权利；其次，原告开设石灰厂是合法从集体及村民承包地上流转的土地，不属于“非法转让”；最后，被告责令停止是2017年作出，原告的修建行为2008年就已完成，违反了关于查处时效的规定。此外，针对原告的行为，龙里县人民政府多个单位已经进行处罚，存在重复处罚的情况。故起诉至人民法院，请求判决确认被告于2017年8月10日作出编号为2017-208的《责令停止违法行为通知书》违法，诉讼费由被告负担。
原告龙里县播箕大关口石灰厂为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：
1、责令停止违法行为通知书，拟证明被告在通知书中明确原告使用土地属于非法转让，并要求限期拆除、恢复原状，符合行政处罚的要件，该通知书违法。
被告质证认为通知书是作出处罚之前的告知行为，通知书只能证明作出的时间和内容，本身并不能证明是否违法。
2、营业执照、组织机构代码证、税务登记证、安全员证、身份证复印件，拟证明原告诉讼主体适格，原告合法经营且经过工商登记，原告开设过程中不存在通知书所列违法行为。
被告认为只能证明原告工商登记等信息，不能证明用地的合法性。
被告龙里县国土资源局辩称：一、《土地管理法》并未规定土地管理部门在对违法行为人进行处罚时，必须告知被处罚人享有陈述、申辩及其他救济权利，即使没有告知原告也理应知晓，且原告已经提起诉讼，其救济权利并未因被告未告知被剥夺；二、原告未提供土地承包证、土地流转协议等证据证明土地系流转而来，即使流转取得，也没有证据证明经过村委会同意，依法经过批准和登记备案；三、即使土地是流转取得，根据《土地管理法》的规定，原告使用土地进行建设，也必须向相关政府部门提出申请并经批准，原告占用土地属于农用地，还需办理农用地转用审批手续及土地变更登记手续，但原告并没有办理；四、被告对原告作出的通知书是行政处罚而非行政强制，《土地管理法》并未规定土地管理部门查处违法行为的时限，且违法行为一直延续，被告进行处罚也没有超过时效；五、原告未能提供证据证明其他政府部门对其作出过处罚，且被告与其他部门不存在隶属关系，查处违法行为以及所依据的法律不同，不存在重复处罚；六、原告未经批准违法占地事实清楚，龙里县人民政府召开专题会议要求被告对原告的违法行为进行查处，被告依照法定职权进行查处并无不当。原告诉请理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
被告龙里县国土资源局为证明其主张，向本院提供了龙府专议[2017]48号专题会议纪要、龙府议[2017]6号县长办公会议纪要、龙府办函[2017]73号《县人民政府办公室关于印发龙里县石灰土立窑集中整治关闭工作方案的通知》、龙窑治办[2017]1号《关于报送石灰土立窑集中整治关闭工作开展情况的通知》、龙督专[2017]4号《关于石灰土立窑集中整治关闭工作开展情况的汇报》等证据材料，拟证明：1、原告未完善环保设施土法煅烧，达不到环保要求，属于淘汰对象；2、根据县人民政府的要求，被告依法履行查处土地违法行为职责；3、原告在被告向其下达通知书前，已于2017年5月5日停产。
原告认为会议纪要不是规范性文件，不能对原告的厂房、土地等问题进行处分；即使是规范性文件，也没有针对原告；48号文件只是载明立即停产整改，没有授权被告作出责令停止违法行为通知书；被告作出的行政处罚界定了土地性质及原告修建房屋和其他设施违法，明确了原告违法行为的义务，是具体行政行为，具有可诉性；龙里县督查督办局不是法定职能部门，无权对原告土地来源进行界定，也没有要求被告对原告土地来源及地上附着物进行界定。
经审理查明,2008年7月，原告龙里县播箕大关口石灰厂经营者张维强在龙里县冠山街道办事处播箕村修建石灰厂窑口、厂房及办公用房。2009年3月9日该厂注册成立，类型为个体工商户，经营者张维强。2014年原告又修建石灰厂磅房。2017年8月4日，被告龙里县国土资源局作出编号为2017-208的《责令停止违法行为通知书》，认为原告龙里县播箕大关口石灰厂于2008年7月在冠山××××箕村占用土地修建石灰厂的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，根据该法第六十七条和第七十三条的规定，责令原告立即停止上述违法行为，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时在该通知书中告知原告主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。原告认为被告作出的通知书系行政处罚行为且违法，于2017年8月28日向本院起诉，请求判决确认被告作出上述通知书的行为违法，诉讼费由被告负担。
上述事实，有双方当事人或委托代理人的陈述，原告提供的《责令停止违法行为通知书》、身份证、营业执照等证据予以证实，本院予以确认。原、被告提供的其他证据材料与本案不具有关联性，本院不予采信。
本院认为，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。即使是兴办乡镇企业需要使用土地，也必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，还需办理农用地转用审批手续。本案原告未经批准使用集体土地进行非农业建设，擅自将农用地改为建设用地，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，有权责令原告停止违法行为，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本案被告作出的《责令停止违法行为通知书》适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，责令原告限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，虽有适用法律不当，但该通知书并未指定限期拆除的时间，也没有告知不履行的法律后果，没有增加原告的义务或对原告的权利作出终局性的处分，不符合行政处罚的形式和内容，故该通知书只是被告作出行政处罚前的告知行为，属于行政命令。该通知书虽然没有告知原告享有陈述和申辩的权利，但被告并未作出行政处罚行为，对原告的权利不产生实际影响,也不存在超过处罚期限的问题。原告诉请撤销该通知书的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告龙里县播箕大关口石灰厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告龙里县播箕大关口石灰厂负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 勾 宇
审 判 员 蒋 卫 东
人民陪审员 楼 裕 华
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 胡礼涛（代）