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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申326号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨秀娟。
委托代理人杨秀彦。
委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省桦甸市人民政府。住所地：桦甸市人民路201号。
法定代表人夏茂军，市长。
委托代理人种顺生，桦甸市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人秦小飞，吉林大龙律师事务所律师。
再审申请人杨秀娟因诉被申请人吉林省桦甸市人民政府（以下简称桦甸市政府）房屋征收补偿意见一案，不服吉林省高级人民法院于2015年11月25日作出的（2015）吉行终字第25号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年3月3日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年4月20日在吉林省高级人民法院316法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人杨秀娟及其委托代理人杨秀彦、吕国华，被申请人桦甸市政府的委托代理人种顺生、秦小飞，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
杨秀娟的涉诉房屋位于桦甸市明华街清明委，房屋产权证登记的房屋用途为住宅，房屋面积182平方米。另有临时建筑26.4平方米，无证房屋10平方米。2012年1月20日桦甸市政府为实施棚户区（危旧房）改造建设工程，作出房屋征收决定，杨秀娟的上述房屋在征收范围内。2012年6月28日，桦甸市政府作出桦政房征补【2012】101号《桦甸市人民政府关于对杨秀娟房屋征收补偿决定》（以下简称101号补偿决定），给予杨秀娟货币补偿558795元，并明确告知申请行政复议、提起行政诉讼的法定权利和期限。杨秀娟在法定期限内既未申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，又不履行101号补偿决定确定的搬迁义务，桦甸市政府申请人民法院强制执行。2013年2月28日，桦甸市人民法院作出（2012）桦行审执字第128号行政裁定，准予强制执行。在依法强制执行前，征收工作人员多次与杨秀娟协商。为实现和谐征收，2014年8月29日桦甸市政府向杨秀娟发出《关于对杨秀娟房屋征收补偿决定的补充意见》（以下简称《补充意见》），主要内容为：考虑被征收人实际利益，给予杨秀娟选择产权调换、货币补偿的选择权。如选择产权调换，给予增加20%的面积奖励；如选择货币补偿，根据实际经营性质按住宅兼营业享受房屋评估总价20%停产停业损失奖励，合计补偿725115元。杨秀娟未接受《补充意见》确定的两种方案。2014年9月26日，依照101号补偿决定及人民法院准予强制执行裁定，杨秀娟的房屋被依法强制拆除。杨秀娟拒绝领取补偿款，101号补偿决定项下的款额被依法提存。2014年10月17日，杨秀娟提出复议申请，吉林市人民政府于2014年12月5日作出吉市政复决（2014）60号行政复议决定，维持《补充意见》。杨秀娟不服向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认《补充意见》违法。
吉林市中级人民法院（2015）吉中行初字第15号行政裁定认为，桦甸市政府作出的《补充意见》，是强制执行前承诺的协商和解意见，希望以提供更加有利的补偿条件的方式，促使杨秀娟自行搬迁，不具有强制效力，不属于可诉行政行为。杨秀娟的诉讼请求不符合行政诉讼案件的立案条件，不应立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项规定，裁定驳回杨秀娟的起诉。杨秀娟不服上诉。
吉林省高级人民法院(2015)吉行终字第25号行政裁定认为，桦甸市政府作出101号补偿决定送达后，杨秀娟在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该补偿决定已发生法律效力。《补充意见》是在桦甸市人民法院作出准予强制执行裁定后，于强制执行前作出的，目的在于解决纠纷，实现和谐拆迁。《补充意见》提高了补偿标准，给予杨秀娟可供选择的安置补偿方式，并未减损杨秀娟利益，不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的保障被征收房屋所有权人合法权益的规定，不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
杨秀娟申请再审称：1、一、二审裁定认定《补充意见》属于协商意见，主要证据不足。杨秀娟享有的产权调换是法定权利，101号补偿决定并未载明，《补充意见》改变101号补偿决定，具有约束力和强制执行力，属于可诉的行政行为。2、吉林市人民政府受理复议申请，认为《补充意见》是对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，一、二审裁定将《补充意见》排除于司法审查范围，没有法律根据。3、《补充意见》违反法定程序，未听取杨秀娟的陈述和申辩，未告知听证的权利，未告知诉权和起诉期限，损害了杨秀娟的合法权益。请求撤销一、二审裁定。
桦甸市政府答辩称：1、《补充意见》是强制执行前的协商和解意见，目的在于希望提供更加有利的补偿条件，促使杨秀娟自行搬迁，不具有强制力，不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。2、《补充意见》没有减损杨秀娟的权利，本案强制执行的依据是101号补偿决定，不是《补充意见》。请求驳回杨秀娟的再审申请。
本院经审查认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关在行政管理活动中单方提出的协调和解方案，在双方达成一致的和解协议之前，不具有强制执行的效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，属于上述司法解释规定的不可诉的行为。本案中，《补充意见》是桦甸市人民法院作出准予强制执行裁定后、强制执行前，桦甸市政府希望通过提高补偿标准，促成双方达成和解，由杨秀娟自行搬迁、实现和谐征收、避免强制搬迁而提出的和解方案，并非单方作出的征收补偿决定，更不是对101号补偿决定的变更。因杨秀娟拒绝接受《补充意见》提出的和解方案，双方未达成和解协议，《补充意见》未发生法律效力，不具有强制执行力，对杨秀娟的权利义务没有产生实际影响，属于不可诉的行政行为。本案对杨秀娟权利义务产生实际影响的是101号补偿决定以及桦甸市人民法院作出的准予强制执行裁定，《补充意见》并非强制执行的根据。因此，《补充意见》不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定驳回杨秀娟的起诉并无不当。杨秀娟主张《补充意见》是对101号补偿决定的变更，属于可诉的行政行为，不符合《补充意见》产生的背景条件，缺乏充分证据予以支持，其该项申请再审的理由不能成立。吉林市人民政府受理杨秀娟对《补充意见》提出的复议申请，并作出维持复议决定，不能作为人民法院受理杨秀娟对《补充意见》起诉的依据。人民法院是否受理当事人的起诉，应当依据行政诉讼法以及其他相关法律、法规、司法解释的规定，依法独立作出司法判断，行政复议决定对人民法院的司法判断不具有法律上的拘束力。因此，杨秀娟以吉林市人民政府受理其对《补充意见》的行政复议申请，主张一、二审裁定驳回起诉没有法律根据，理由不能成立。至于杨秀娟提出的《补充意见》是否减损杨秀娟的权利义务问题，本院认为，如前所述，《补充意见》在法律上属于行政机关在协调和解过程中单方提出的协调方案，并非行政补偿决定，不具有法律效力。所以，不存在《补充意见》是否减损杨秀娟权利义务的前提条件。二审裁定以《补充意见》提高了补偿标准，给予杨秀娟可供选择的安置补偿方式，并未减损杨秀娟利益，不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定为由，认定《补充意见》不具有可诉性，理由不当，依法应予纠正。但该项理由不当问题，并不影响一、二审裁定结果的合法性。因此，对杨秀娟此项申请再审理由，亦不予支持。
综上，杨秀娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回杨秀娟的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 张志弘
审判员 董 华
二〇一六年四月二十五日
法官助理陆阳
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。