山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行终63号
上诉人（原审原告）冯启忠，男，1955年9月25日出生，汉族，住五莲县。
被上诉人（原审被告）五莲县人民政府，住所地五莲县富强路101号。
法定代表人朱贵友，县长。
委托代理人孙磊，五莲县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。
冯启忠因诉五莲县人民政府（以下简称五莲县政府）房屋征收补偿决定一案，不服日照市中级人民法院于2017年11月16日作出的（2017）鲁11行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审被告五莲县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)的规定，于2017年3月16日向原告作出莲政补决字[2017]4号房屋征收补偿决定：一、按照《五莲县洪凝街道却坡居城中村改造(二期)工程房屋征收补偿方案》的规定给予被征收人货币补偿或者房屋产权调换。……二、限被征收人自收到本决定书之日起10日内到房屋征收部门选择补偿方式。选择货币补偿的15天内完成搬迁和交付被征收房屋；选择房屋产权调换的,还应同时按规定选择安置房屋,选定安置房后2个月内完成搬迁和交付被征收的房屋。被征收人如不服本决定,可在本决定书送达之日起60日内向日照市人民政府申请行政复议,或者在6个月内向日照市中级人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不在补偿决定规定的期限内搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。原告因不服被告五莲县政府作出的莲政补决字[2017]4号房屋征收补偿决定，提起行政诉讼。
原审法院经审理查明：原告在五莲县洪凝街道却坡居有房屋一处。2014年4月3日，五莲县政府作出莲政发[2014]14号《关于征收洪凝街道却坡居城中村改造(二期)工程建设涉及房屋的决定》，对五莲一中中路以西、解放路以东、五莲山路以北、育才路以南区域内（具体以房屋征收实施单位确定的改造范围为准）的合法房屋及地上附着物进行征收。原告上述房屋位于该征收范围内。
2014年4月26日，五莲住建局公布《关于协商选定评估机构的通知》，并向原告等被征收人逐户送达，告知候选评估机构名单以及选定评估机构办法。被告五莲县政府提交签收表，记载2014年4月26日9：22在原告家中向其送达该通知，原告收到后拒绝签字，送达人员及见证人员等在场人员分别在该签收表上签字见证。因被征收人协商选定评估机构未果，2014年5月13日，五莲住建局作出《关于集中投票选定房屋评估公司的通知》，要求原告等被征收人于2014年5月14日上午10：00至却坡居委会会议室参加集中投票选定评估公司，并告知被征收人，若参加投票的被征收人占被征收人总数比例过小，将在公证处公证下，通过抽签的方式在公布的房地产价格评估机构中选定评估公司，请被征收人参加见证。被告五莲县政府提交签收表，记载2014年5月13日10：00在原告家中向其送达该通知，原告拒收，被告将通知留置门口后，原告将通知拿回家中，送达人员及见证人员等在场人员分别在该签收表上签字见证。2014年5月14日，洪凝街道却坡居委会出具证明，证实却坡居委会于2014年5月13日通知原告等被征收人于2014年5月14日至却坡居委会会议室见证抽签选定评估公司，原告等被征收人均未到场。2014年5月14日上午10点，在五莲县公证处公证下，五莲住建局从推荐的评估公司中抽签确定评估机构，参加人员有五莲住建局、洪凝街道办事处、却坡居工作人员及却坡居部分村民代表。当日，五莲住建局发布《洪凝街道却坡居城中村改造（二期）工程建设房屋征收选定评估公司公告》，公告山东正大价格评估有限公司为本次征收补偿工作的评估机构。
2014年5月16日，五莲住建局与山东正大价格评估有限公司签订房屋征收评估委托书，委托该公司对涉案房屋等被征收房屋及其附属物的价值进行评估。该公司于2014年5月19日入户进行实地勘察，公证处对评估过程进行了证据保全。因原告等被征收人拒绝评估公司入户调查测量，2014年5月21日，五莲住建局发布《关于洪凝街道却坡居城中村改造（二期）工程建设房屋征收评估工作的公告》，要求原告等被征收人于2014年5月23日前协助评估公司完成入户调查测量工作，并告知原告等被征收人，如仍拒绝评估公司入户实地勘察，征收部门将委托评估公司按照五莲县房管中心提供的房屋所有权证书记载的房屋面积或者按照山东省村镇农（居）民建房申请、审批表和院落外采集的相关数据，根据《国有土地上房屋征收评估办法》对被征收房屋进行评估确定补偿额，由此造成估价失实或者其他后果由被征收人承担。被告五莲县政府提交签收表，记载2014年5月21日9：52在原告家中送达该公告，原告接收该公告，但拒绝签字，送达人员及见证人员等在场人员分别在该签收表上签字见证。
2016年11月17日，五莲住建局将评估公司作出的分户初步评估结果予以公示并告知如有异议，于2016年11月22日前17：00前以书面方式到却坡居委会二楼办公室向评估人员反映。同日，被告将《关于送达却坡居城中村改造二期项目房屋征收初步评估结果的通知及初步评估明细表》留置送达于原告家中，原告之妻代收。2016年12月2日，评估公司作出山正评字（2016）第1202－12号价格评估报告书及山正评字（2016）第1202－02号分户估价报告，原告的涉案土地、房屋、装修费用及地上附属物评估价值为203503.04元。2017年1月10日，五莲住建局作出《关于送达却坡居城中村改造（二期）项目房屋征收评估报告的通知》，向原告转交评估报告，并告知被征收人可自收到评估报告之日起10日内向评估公司提出书面复核申请，书面复核申请统一交送到却坡居委会二楼办公室，由洪凝街道办事处转交评估公司。五莲县政府提交的送达回证载明原告之妻代收价格评估报告但未签字，征收部门在见证人员的见证下留置送达。2017年1月18日，原告对评估报告提出书面异议，2017年1月20日，评估公司进行复核评估，公证处对复核评估的过程进行证据保全，原告等被征收人仍不同意复核测量。2017年1月23日，评估公司作出《关于对却坡居被估价房屋所有权人所提异议的答复意见》，因复核过程中，被估价房屋所有权人依旧不让入户测量与观察，评估公司无法就异议问题进行核实，故对评估结果不予更改。五莲县政府提交的送达回证载明原告之女代收上述答复意见，征收部门在见证人员的见证下留置送达。
2017年2月10日，五莲住建局作出《关于签订房屋征收安置补偿协议的通知》，告知原告等被征收人于2017年2月13日至15日（截止下午17：00）到却坡居委会二楼办公室签订征收安置补偿协议。逾期达不成补偿协议的，将报请五莲县政府按照房屋征收补偿方案作出补偿决定。五莲县政府提交的签收表证明在原告家中，征收部门在却坡居委会工作人员的见证下留置送达该通知，由原告之妻代收。在上述期限内，原告未与征收部门签订房屋征收安置补偿协议。
2017年3月16日，五莲县政府作出莲政补决字[2017]4号房屋征收补偿决定书并送达原告。该房屋征收补偿决定内容：一、按照《五莲县洪凝街道却坡居城中村改造(二期)工程房屋征收补偿方案》的规定给予被征收人货币补偿或者房屋产权调换。(一)货币补偿。根据山东正大价格评估有限公司对房屋的评估和《五莲县洪凝街道却坡居城中村改造(二期)工程建设房屋征收补偿方案》的规定,被征收人应得的货币补偿数额为:1、房屋补偿费用:203503.04元；2、搬迁补助费:按合法正房房屋4间,每间200元的标准支付,计800元;3、临时安置补助:在规定期限内腾空房屋,并经征收实施单位验收合格的,按每间合法正房150元/月的标准向被征收人支付三个月的临时安置补助费,计1800元。以上三项共计206103.04元。被征收人在收到本征收补偿决定书之日起15日内将房屋腾空,经验收合格后,由征收人在15个工作日内支付给被征收人。(二)房屋产权调换。按照《五莲县洪凝街道却坡居城中村改造(二期)工程建设房屋征收补偿方案》确定的标准和安置原则进行补偿安置。1、安置地点:安置地点位于富强路以东、山东路以西、五莲山路以北、育才路以南的育才佳园内。安置房为高层住宅楼房,达到日照市经济适用房标准。2、产权调换标准:有两种产权调换方式供被征收人自愿选择。方式一:按照村庄规划,被征收人的房屋为平房正房4间,应置换安置房面积160㎡。选定安置房建筑面积超出160㎡的,超出部分被征收人以2200元㎡的价格购买,最多不得超过20㎡；选定安置房建筑面积不足应置换面积的,不足部分按2200元/㎡的价格支付给被征收人。选定安置房是底层一至四层的,征收人向被征收人分别按120元/㎡、90元/㎡、60元/㎡、30元/㎡的价格支付楼层差价；选定安置房是顶层一至四层的,被征收人向征收人分别按120元/㎡、90元/㎡、60元/㎡、30元/㎡的价格支付楼层差价。无阁楼设计的,顶层二层认定为顶层一层,其它顶层部分楼层差价向下顺延。储藏室、地下停车位由被征收人自行购买,储藏室、停车位每套安置房限购其中一个,必须在指定的区域内选购,价格为:储藏室1000元/㎡,停车位3.5万元/个。方式二:被征收人选定安置房(选定的安置房屋面积不得超出方式一规定的面积)及附房后,由山东正太价格评估有限公司对安置房屋价值进行评估,征收人与被征收人计算、结清被征收房屋与安置房房屋差价。3、搬迁及临时安置费用标准:(1)搬迁补助费:因属于现房安置,按合法正房房屋4间,每间200元的标准支付,计800元。(2)临时安置补助费:因属于现房安置,不再支付临时安置补助费。4、结算方式:被征收人在规定期限内选择安置房,安置房屋选定后15个工作日内征收人与被征收人结清房屋差价。双方结清差价后,安置房产权归被征收人所有。二、限被征收人自收到本决定书之日起10日内到房屋征收部门选择补偿方式。选择货币补偿的15天内完成搬迁和交付被征收房屋；选择房屋产权调换的,还应同时按规定选择安置房屋,选定安置房后2个月内完成搬迁和交付被征收的房屋。被征收人如不服本决定,可在本决定书送达之日起60日内向日照市人民政府申请行政复议,或者在6个月内向日照市中级人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不在补偿决定规定的期限内搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。2017年3月20日，五莲县政府发布《关于洪凝街道却坡居城中村改造（二期）工程建设涉及房屋征收补偿决定的公告》。
另查明，涉案征收决定作出后，原告等被征收人不服涉案征收决定，向日照市人民政府提起行政复议，要求撤销该征收决定。日照市人民政府于2015年2月27日作出日政复决字[2014]82号行政复议决定，确认五莲县政府作出的莲政发[2014]14号房屋征收决定违法。原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼，要求撤销该复议决定和涉案房屋征收决定，法院判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决提起上诉，2016年8月29日，山东省高级人民法院作出（2016）鲁行终1035号行政判决书，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：首先，关于涉案房屋征收补偿决定是否有合法依据的问题。涉案房屋征收补偿决定系基于房屋征收决定及补偿方案作出，土地性质的界定系房屋征收决定审查的范围，而涉案房屋征收决定虽被确认违法但并未撤销，且即使对集体土地上的房屋参照《条例》予以补偿也不违反法律法规的强制性规定，而且国有土地上房屋征收补偿标准比集体土地上房屋征收补偿的标准相对要高，故五莲县政府自愿依据《条例》的相关规定对涉案房屋作出补偿未违反法律法规的强制性规定，并无不当。
其次，涉案房屋征收补偿决定的程序是否合法的问题。五莲县政府在作出涉案房屋征收补偿决定过程中，公告要求被征收人协商选定评估机构，在被征收人未能协商选定的情况下，拟组织采取抽签方式确定，后因被征收人无人参与投票，不符合投票条件，在此情形下，征收部门在洪凝街道办事处、却坡居委会工作人员及部分党员、村民代表的见证下，从符合条件的评估机构中抽签确定涉案征收房屋的价格评估机构，评估机构的选定符合相关法律法规规定，原告主张选定评估机构未与原告协商的理由不成立。评估机构现场勘查后在考虑到涉案房屋的区位、用途、建筑结构和楼层、建成年份、交通状况等影响因素后作出分户评估报告，确定相应的房屋价值，房屋征收部门将涉案改造区域内的分户评估结果张贴公示且送达评估报告，符合《条例》的相关规定，原告主张涉案评估报告未公示及告知与事实不符，不予支持。
第三，涉案房屋征收补偿决定内容是否公平合理的问题。原告称其房屋正房4间，配房齐全，仅调换160平方米的楼房没有依据，因涉案房屋征收补偿决定规定的房屋产权置换标准系依据涉案房屋征收补偿方案作出，该补偿方案对于产权调换面积等作出明确规定，已经生效的法律文书审查确认，本院不予再行审查。评估公司接受委托后经过现场查勘等方式对涉案房屋进行评估，公证处对评估过程及复核评估过程进行了证据保全，因原告拒绝评估公司入户评估，评估公司根据委托按照五莲县房管中心提供的房屋所有权证书记载的房屋面积、山东省村镇农（居）民建房申请、审批表和院落外采集的相关数据，根据《国有土地上房屋征收评估办法》对被征收房屋进行评估确定补偿额，并作出涉案评估报告及分户估价报告，并不违反法律规定。原告虽主张涉案房屋评估价值与实际价格相差甚远，但并未提交证据证实其主张，故对于原告的该项主张，本院不予采信。原告与房屋征收部门就房屋补偿问题无法达成协议的情况下，五莲县政府以房屋征收补偿安置方案及分户评估报告确定的房屋价值为依据作出涉案房屋征收补偿决定，确定货币补偿和产权调换两种补偿方式及不同补偿方式所应支付的搬迁补助费、临时安置补助费、房屋装修补偿费等，充分保障了被征收人的选择权，明确了被征收人享受补偿的具体内容，其内容公平、合理，原告关于涉案房屋征收补偿决定显失公平的主张，本院不予支持。
综上，被告五莲县政府作出涉案房屋征收补偿决定事实依据充分，程序合法，适用法律法规正确，补偿公平合理。原告请求撤销五莲县政府作出的涉案房屋征收补偿决定无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯启忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯启忠负担。
上诉人冯启忠不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判。理由:一、原审法院判决认定涉案房屋征收补偿决定具有合法依据，与生效复议决定及法院判决相矛盾。被上诉人五莲县政府作出的房屋征收决定，已被日照市人民政府作出的日政复决字（2014）82号行政复议决定书及日照市中级人民法院、山东省高级人民法院的行政判决确认违法。被上诉人依据违法的房屋征收决定作出的房屋征收补偿决定无法律效力，应予撤销。二、被上诉人作出的房屋征收补偿决定程序不当，无合法依据且显失公平。1、五莲县住建局委托山东正大价格评估有限公司对房屋作出评估，未与上诉人协商，系被上诉人的单方行为。2、被上诉人选定评估机构发生在2014年，此时上诉人因不服房屋征收决定而提起行政复议，复议结果尚未产生，该委托对上诉人不产生约束力。3、评估标准未及时公示、告知，上诉人房屋占地204.8平方米，正房、配房齐全，评估价格21万，与同地段房地产价格差距甚远。
被上诉人五莲县政府答辩称：一、被征收房屋所属土地性质的界定系房屋征收决定审查的范围，涉案房屋征收决定虽被法院判决确认违法，但并未撤销，法院判决保留了征收决定的效力。而且，即使对集体土地上的房屋参照《条例》进行补偿并不违反法律强制性规定。被上诉人按照征收决定、补偿方案及评估报告作出补偿决定符合《条例》的规定。二、被上诉人作出的房屋征收决定程序合法、内容公平合理。1、评估公司选定程序合法。2014年4月26日、2014年5月11日，征收部门两次向上诉人送达协商选定评估公司的通知，被上诉人均拒绝签收。2014年5月14日，在公证处工作人员以及居民代表的见证下，抽签选定了评估机构并当天予以公告。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间不停止行政行为的执行，上诉人针对征收决定复议期间，被上诉人经合法程序委托评估机构不违反法律规定。3、征收补偿方案中明确规定，规划住宅平房正房四间的，置换安置房面积为160平方米，该补偿方案已经生效判决确认，因此，依据评估报告及征收补偿方案作出的涉案房屋征收补偿决定内容公平合理。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的审理重点是：一、房屋征收决定被确认违法是否影响涉案房屋征收补偿决定的法律效力；二、评估机构的选定程序是否合法；三、涉案房屋征收补偿决定内容是否公平合理。
一、关于房屋征收决定被确认违法是否影响涉案房屋征收补偿决定法律效力的问题。
本案中，因涉案土地性质为集体土地，被上诉人依据《条例》作出房屋征收决定，适用法律错误，因撤销会给社会公共利益造成重大损害，涉案房屋征收决定被本院生效判决确认违法。即法院对房屋征收决定的合法性进行了否定性评价，但保留了房屋征收决定的法律效力。因此，被上诉人仍然可依据房屋征收决定作出涉案房屋征收补偿决定。另外，房屋征收补偿决定解决的实质是征收人对被征收人的补偿问题。因国有土地上房屋的补偿标准实际高于《中华人民共和国土地管理法》规定的集体土地及地上附着物的征收补偿标准，更能够保障集体土地上房屋产权人的利益。本案中，被上诉人参照国有土地上房屋征收补偿标准，选择对上诉人更为有利的补偿方式并不违反法律的强制性规定。因此，涉案房屋征收补偿决定并不因房屋征收决定被确认违法而当然无效。上诉人的该上诉理由不能成立，不予支持。
二、关于评估机构的选定程序是否合法的问题。
《条例》第十九条、第二十条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。上述条款的立法目的在于确保征收人可以采取公正高效而又灵活多样的方式选定评估机构，充分保障被征收人在平等自愿的基础上获得公平合理的房屋价值补偿。本案中，被上诉人五莲县政府2014年4月26日、2014年5月13日两次向上诉人送达协商选定评估公司的通知，上诉人均拒绝签收。2014年5月14日，在公证处工作人员以及居民代表的见证下，由村民代表从符合条件的评估机构中抽签确定涉案征收房屋的价格评估机构，并予以公告。评估机构的选定程序符合相关法律规定。上诉人主张评估机构的选定系被上诉人的单方行为，程序违法的上诉理由不能成立，不予支持。
三、关于涉案房屋征收补偿决定内容是否公平合理的问题。
《条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，被上诉人提交的房屋价值评估说明证实评估机构以房屋征收决定公告之日为评估基准日，采用市场法确定被征收房屋价值符合上述法律规定。《条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。上诉人虽对评估报告提出书面异议，但复核过程中，上诉人仍不同意评估机构入户复核测量，评估机构无法就异议问题进行核实。应视为上诉人对复核评估权利的放弃。上诉人虽主张评估结果与同地段房地产价格差距甚远，但未提供有效证据证实。被上诉人以房屋征收补偿安置方案、分户评估报告为依据作出涉案房屋征收补偿决定明确告知被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，并确定了不同补偿方式所应支付的搬迁补助费、临时安置补助费、房屋装修补偿费等，符合《条例》第二十一条、第二十二条之规定，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人冯启忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 蒋炎焱
审判员 孙晓峰
二〇一八年七月九日
书记员 杨柳青