连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0706行初8号
原告江苏茂期化工有限公司，住所地江苏省灌南县堆沟港镇化学工业园区内。
法定代表人肖丹，执行董事。
委托代理人章剑生、郑春燕，浙江泽大律师事务所律师。
被告灌南县人民政府，住所地江苏省灌南县行政集中办公区。
法定代表人商振江，县长。
委托代理人吴宏波，县政府党组成员。
委托代理人李岭，江苏苍佑律师事务所律师。
原告江苏茂期化工有限公司（以下简称茂期公司）诉被告灌南县人民政府（以下简称灌南县政府）不履行土地确认法定职责一案，连云港市中级人民法院指定本院审理。本院于2016年1月8日立案受理后依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年3月7日、5月20日两次公开开庭进行了审理。原告茂期公司的委托代理人章剑生、郑春燕，被告灌南县政府的委托代理人吴宏波、李岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告茂期公司诉称，2004年12月30日，堆沟港管委会提供85亩工业用地给原告法定代表人肖丹用于项目建设，后肖丹按约创办茂期公司，缴纳了土地税费，办理了《建设用地规划许可证》，并于2007年9月取得了50亩土地的《国有土地使用证》。2013年11月20日，灌南县国土资源局（以下简称灌南国土局）以原告未经批准非法占用35亩土地为由，责令原告限期拆除地上房屋。原告于2014年2月15日向灌南国土局申请办理35亩土地的《国有土地使用证》，该局收到申请后未作答复。原告认为，原告具有涉案35亩土地的使用权，被告具有发证的法定职责，但在收到原告申请后未作答复，属于行政不作为。现原告提起行政诉讼，请求判令：1、被告履行法定职责，为原告颁发《国有土地使用证》；2、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告要求确认被告未作答复的行为违法，并诉请责令被告作出答复。
原告在原审中提供如下证据：（本次诉讼未提交证据）
1、投资合同；2、港澳侨投资企业批准书；3、企业法人营业执照；4、土地款的缴款单；5、建设用地规划许可证；6、国有土地使用证；7、企业名称变更工商登记；8、闲置土地认定书及测绘图；9、行政处罚告知书；10、行政处罚听证告知书；11、责令改正违法行为通知书；12、35亩土地证申请函件及快递回执；13、85亩土地税缴纳证明。
被告灌南县政府辩称，一、根据法律法规规定，土地使用者有偿使用土地需经县级以上人民政府批准，与土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同，并交纳土地出让金，工业用地还应走招拍挂程序。原告没有经过上述程序不能取得土地使用权，灌南国土局即使收到申请不予置理也是合法的。二、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款之规定，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效。即使不涉及效力问题，原告也是违约在先，因为原告资金不到位，一直没有发展起来，致使土地闲置十余年。三、灌南国土局作出的《闲置土地认定通知书》不能视为对《投资合同》的追认。灌南国土局已对原告非法占地的事实立案调查，并举行了处罚听证，由此可见该局并没有追认的意思表示。至于《闲置土地认定书》，该局已就相关说法进行了更正。综上，原告系非法用地，被告不予颁发土地使用证符合法律规定。请求驳回原告诉讼请求。
被告本次诉讼提供如下证据：（原审未提交证据）
1、供地的请示；2、国有土地使用权出让合同（50亩）；3、国有土地使用证（50亩）；4、35亩违法用地（下同）立案呈批表；5、询问笔录；6、案件调查报告；7、案件讨论笔录；8、行政处罚告知书；9、行政处罚听证通知书；10、行政处罚听证告知书；11、行政处罚听证笔录；12、案件调查陈述；13、责令改正违法行为通知书；14、行政复议相关材料；15、行政诉讼相关材料。
东海县人民法院在原审期间，依原告申请依法调取如下证据：
1、茂期公司50亩供地请示；2、50亩《国有土地使用权出让合同》；3、110.5万元土地款缴款书；4、10万元土地款缴款书；5、50亩土地地籍调查表；6、确权指界通知书；7、50亩建设用地批准通知书；8、茂期公司营业执照、机构代码证、法定代表人身份证明等。
经质证，原告认为被告未在原审中举证，在重审中提交证据不符合法律规定，故不予质证。被告对原告证据2、3、7证据真实性无异议；对证据12认为没有收到；对证据13关联性有异议；对其他证据真实性亦无异议，但不认可证明目的。原告对东海县人民法院调取的证据认为没有关联性，申请调取仅是想了解50亩土地的办证情况。被告对该证据亦认为无关联性，但能够证明办证需经法定程序。
本院对上述证据作如下确认：原告证据12系其提出申请的证据，予以采信。原告其他证据、被告证据以及东海县人民法院调取的证据系35亩土地登记发证的证据，作为查明事实的依据，但不作为定案依据。
经审理查明，2004年12月30日，堆沟港工业园区管委会向原告法定代表人肖丹提供85亩工业用地用于项目建设。后肖丹设立茂期公司，并于2007年9月10日取得了被告灌南县人民政府颁发的50亩《国有土地使用证》。2013年11月20日，灌南国土局向原告发出《责令改正违法行为通知书》，认定该公司用于建设的85亩土地中的35亩未经批准，属于非法占用，责令3日内自行拆除地上房屋、道路和围墙。原告不服，先后提起行政复议和行政诉讼。在此期间，原告于2014年2月15日使用EMS快递向灌南国土局邮寄办证申请函，要求办理35亩《国有土地使用证》，但该局未作答复，原告遂以被告不作为为由提起诉讼。东海县人民法院依法受理后，于2014年5月20日作出（2014）东行初字第00025号行政判决书，以原告不具有35亩土地使用权为由驳回诉讼请求。原告不服，向连云港市中级人民法院提出上诉。该院经审理认定原审法院违反法定程序，裁定发回重审。2015年12月30日，连云港市中级人民法院指定本院审理。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地权证书，确认使用权。国土资源部《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。该办法第二章对土地使用权登记、发证程序作出详细规定。由此可见，核发《国有土地使用证》属于多阶段的行政行为，即申请人应先向县级以上国土部门提交申请材料，经县级以上国土部门受理、审核后，对符合规定的，报请同级人民政府核发土地使用证。根据上述规定，被告灌南县政府向原告茂期公司核发《国有土地使用证》的前提，是原告先向灌南国土局提交申请，该局受理且经审核符合条件，再报请灌南县政府审批、发证。原告于2014年2月15日向灌南国土局邮寄“办理35亩土地使用证函”，EMS回执单显示该邮件已被灌南国土局签收。灌南国土局在收到申请后应当按照《土地登记办法》第十二条规定的程序进行审核，如申请不符合规定，应当书面告知原告。但是被告作为发证机关，其本身并不直接面对申请人，在前一阶段行政行为未作出的情况下，原告要求被告向其核发土地使用证并作出答复，缺乏事实依据。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江苏茂期化工有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：44×××94。
审 判 长 高 照
代理审判员 于华天
代理审判员 马赵军
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 陈彦吉
法律条文附录及上诉须知
一、法律条文
【一】《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
【二】《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款
单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地权证书，确认使用权。
【三】《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。