河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行初字第103号
原告王坤，男，1973年9月4日生，汉族，住郸城县
原告张磊，男，1969年7月5日生，汉族，住郸城县
二原告共同委托代理人李海波，男，河南文浩律师事务所律师。
被告郸城县人民政府。
法定代表人罗文阁，女，职务县长
委托代理人谢卫卿，男，郸城县法制室主任。
委托代理人张广明，男，郸城县人民政府法律顾问。
被告周口市人民政府。
法定代表人刘继标，男，职务市长。
委托代理人苑全成，男，周口市政府法制室副主任。
委托代理人张国辉，男，周口市政府法制室副主任科员。
第三人于文功，男，1961年8月10日生，汉族，住郸城县
原告王坤、张磊不服被告郸城县人民政府作出的收回土地使用证的决定，以及不服周口市人民政府作出的行政复议决定，于2015年5月6日向河南省漯河市中级人民法院提起行政诉讼，该院于受理后，于2015年6月19日作出（2015）漯行移字第1号行政裁定书，把本案移送本院审理。本院于2015年8月6日立案受理。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日公开开庭审理了本案。原告张磊以及原告王坤的的委托代理人李海波，被告周口市人民政府的委托代理人苑全成、张国辉，被告郸城县人民政府的委托代理人谢卫卿、张广明，第三人于文功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郸城县人民政府于2014年12月10日作出郸政国土资（2014）68号《关于收回秋渠乡关帝庙行政村陈庄自然村村民张磊、王坤〈农村集体土地建设用地使用证〉的决定》。该决定主要内容为，经审查：张磊持有的日期为2001年4月25日颁发郸集用（2001）字第12-04-199号集体土地建设用地使用证，王坤持有的日期为2001年4月25日颁发的郸集用（2001）字第12-04-198号集体土地建设用地使用证的存根登记表审核机关一栏没有加盖审核机关公章，属缺少程序。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定收回上述两土地使用证。周口市人民政府于2015年4月13日作出周政（行复决）（2015）18号行政复议决定书，维持了上述郸政国土资（2014）68号决定。
原告王坤、张磊诉称，2014年12月29日，原告接到郸城县人民政府郸政国土资（2014）68号决定书，郸城县人民政府不依法行政，随意乱作为的行政行为严重侵害了原告的合法权益。一、纠纷的起因。1987年郸城县秋渠乡关帝庙行政村建立集市，乡政府出台了优惠政策，凡是在此做生意免税三年，并统一办理宅基证。原告张磊之父王坤之岳父张心敬同第三人于文功之父于保恒签订了集宅使用权转让协议书，约定于保恒的一片集宅使用权永远转让给张心敬使用。协议签订后，张心敬当年就在此地上建了3建门面房，并且郸城县政府于1993年为张心敬颁发了集体土地建设用地使用证。2001年4月，郸城县政府将张心敬的集体土地使用证换发给了两原告，张心敬去世后，由原告履行合同义务，此前一直没有纠纷。2013年于文功突然要求撤销两原告的土地使用证，向周口市人民政府申请行政复议，2013年10月周口市人民政府作出复议决定维持了未原告颁发的土地使用证。之后于文功提起行政诉讼，经过一、二审诉讼，驳回了于文功的诉讼请求。二、被诉收回决定严重违反法定程序。该案已经进过复议。一审二审诉讼，法律程序已经走完，然而郸城县政府对同一问题，又作出一个相反决定，属于重复处理，而且严重违反法定程序。周口市人民政府已经维持了两原告的土地使用证，郸城县政府无权改变周口市政府的决定，其行为属于超越职权和滥用职权。使本案已经经过司法处理的纠纷再度挑起，让守法的公民无所适从。周口市人民政府不但不依法纠正郸城县政府的错误决定，反而认定县政府决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，从而维持了郸城县政府的收回决定。同样一个事实，但被周口市人民政府作出了截然不同的结论。综上，请求法院依法撤销被诉收回决定以及行政复议决定。
被告郸城县人民政府辩称，一、颁发给张磊、王坤的土地使用证缺少程序。存根登记表“审核机关”一栏没有加盖审核机关公章。二、于文功要求撤销张磊、王坤的土地证，进过周口市政府复议，郸城县法院，周口市中级法院审理，驳回了于文功的诉请，于文功仍不服，上访到市、省信访部门和纪检监察部门。郸城县纪委监察部门调查后认为，秋渠乡国土所办理张磊、王坤土地证时，未严格按照土地管理法和土地登记规则相关规定进行登记换发，换发土地使用证与原证面积、使用期限不符，造成不良影响。并建议县国土局按照有关法规对张磊等人的土地使用证重新进行审核，对存在问题及时进行纠正。据此郸城县人民政府本着有错必纠、依法行政原则，作出郸政国土资（2014）68号行政处理决定。请求法院依法判决。
被告周口市人民政府辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚。有证据证明，张磊、王坤持有的集体土地使用证“审核机关”一栏没有加盖审核机关公章，缺少上报程序。2013年于文功向我单位申请撤销王坤、张磊的集体土地使用证，我单位维持了两人的土地使用证。后经过一、二审诉讼最终驳回了于文功的诉讼请求。于文功仍不服上访到市、省信访部门和纪检监察部门。郸城县国土局在对张磊、王坤二人土地使用证存根重新审查时，发现上述违法情形。郸城县政府只是收回张磊、王坤的土地使用证并重新换发，决定内容并无不当。郸城县政府明确要求张磊、王坤土地证在收回后，要按照法定程序换发新的土地证书。二、我方作出的周政（行复决）（2015）18号行政复议决定书程序合法，适用法律正确，请求法院依法裁判。
第三人于文功述称，1979年我关帝庙第四村民组将位于村东头的一块2.246亩集体土地分给我家作自留地使用。1993年陈庄村的张心敬、侯文征租我家土地1.1亩，其中张心敬租用0.6亩用于做煤球。张心敬死后其租用地转卖给其子张磊和起女婿王坤。2001年在我家和村民组不知情的情况下，由乡土管所违法给张磊、王坤颁发了土地使用证。2011年他们拒绝向我家支付租金，经多次协商无果，我找土管所请求收回他们的土地证。经过复议和一二审诉讼却驳回了我的诉讼请求。我上访到市纪委和巡视组，郸城县纪委经过调查，建议县国土局依法纠错。郸城县政府依法作出郸政国土资（2014）68号行政处理决定，决定收回张磊王坤的土地证，之后周口市政府又维持了该处理决定。两原告无诉讼主体资格，他们不是我关帝庙村组成员，不是农村户口，而是城镇户口，不能在我村享有集体宅基地。我父亲于保恒与张心敬签订的转让协议实为租赁协议，此协议是在我父亲于保恒不知情的情况下写得，张磊所写，写好后让其父亲给我父亲的，我父亲不识字，具体内容到2012年我家才知道。此协议是违法的无效协议。对于原告持有的非法土地使用证，县政府依法收回没有不当之处。请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。
经审理查明，1987年，郸城县秋渠乡关帝庙行政村建立集市。1993年3月19日，张心敬（原告张磊之父、王坤之岳父）与第三人于文功之父于保恒（于保衡）签订了《关于集宅使用权转让协议书》，约定郸城县秋渠乡关帝庙四队于保恒的一片集宅使用权永远转让给张心敬使用。协议签订后，郸城县人民政府于1993将该处宅基为张心敬颁发了集体土地建设用地使用证。张心敬于当年在此建了3间临街瓦房。2001年4月25日，郸城县人民政府将张心敬的集体土地建设用地使用证换发给了张磊和王坤，变更为两个证，张磊持有的为郸集用（2001）字第12-04／199号集体土地使用证，王坤持有的为郸集用（2001）字第12-04／198号集体土地使用证。2013年7月，于文功不服上述两证，向周口市人民政府提出行政复议。周口市人民政府维持了上述两土地使用证。于文功遂于2013年10月提起行政诉讼，经过一、二审诉讼，法院最终驳回了于文功的诉讼请求。经郸城县纪委监察部门建议，郸城县国土局对张磊、王坤的土地使用证进行审核，在未通知调查两原告的情况下，郸城县人民政府于2014年12月10日径直作出郸政国土资（2014）68号《关于收回秋渠乡关帝庙行政村陈庄自然村村民张磊、王坤〈农村集体土地建设用地使用证〉的决定》。两原告不服，向周口市人民政府申请复议，周口市人民政府于2015年4月13日作出周政（行复决）（2015）18号行政复议决定书，维持了郸政国土资（2014）68号决定。
本院认为，程序正当原则是行政法的基本原则之一，该原则要求行政机关在作出对行政相对人不利的行政决定时要保障行政相对人有参与行政程序的权利，应当告知行政相对人相应的权利和救济途径，给予其陈述和申辩的机会。随着社会民主进程的推进，行政程序中正当程序理念得以进一步深化。并且《河南省行政机关执法条例》第二十三条第一款第（三）项规定，“行政机关及其工作人员处理行政违法行为，确认有违法事实，除法律、法规另有规定的，依照下列程序：…（三）作出决定。行政机关经调查取证，对需要追究法律责任的，应当作出处理决定。处理决定作出前，行政机关应当听取当事人申辩。”“程序正当原则”在该条立法中被加以明确。本案被诉土地行政决定，收回两原告的集体土地建设用地使用证，对当事人的权益造成重大影响，应当贯彻正当程序原则。本案争议地早在1993年于保恒与张心敬签订土地转让协议之后，张心敬随即申领了集体土地建设用地使用证，依法获得了争议地的使用权，并在上面建了房屋。况且于保恒已经明确表示争议地永久转让给张心敬，张心敬及两原告已经在争议土地之上建造房屋使用多年，并向于保恒家支付了相应的土地使用费，郸城县人民政府在处理原告与第三人纠纷时应本着尊重历史面对现实的原则，依法进行处理。而本案中被告郸城县人民政府未给予两原告陈述、申辩的机会，就经行作出决定，属于程序违法，依法应予以撤销。周口市人民政府作出的周政（行复决）（2015）18号行政复议决定书维持了上述违法的收回决定，属于适用法律错误也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告郸城县人民政府于2014年12月10日作出的郸政国土资（2014）68号《关于收回秋渠乡关帝庙行政村陈庄自然村村民张磊、王坤〈农村集体土地建设用地使用证〉的决定》；
二、撤销被告周口市人民政府于2015年4月13日作出的周政（行复决）（2015）18号行政复议决定书。
案件受理费50元由两被告各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年十一月三十日
书记员 王 琳