中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申2130号再审申请人(一审原告、二审上诉人)位全斌，男，1963年5月16日出生，汉族，住河南省洛阳市西工区。委托代理人彭乃虎，河南航星律师事务所律师。委托代理人许鹏，河南航星律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）宜阳县人民政府。住所地河南省宜阳县城关镇红旗中路*号。法定代表人张汉智,该县人民政府县长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）洛阳市洛龙区人民政府。住所地河南省洛阳市开元大道***号。法定代表人张玉杰,该区人民政府区长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）洛阳高新技术产业开发区丰李镇小作村村民委员会。住所地河南省洛阳高新技术产业开发区丰李镇小作村。法定代表人魏灿民，该村委会主任。再审申请人位全斌因诉被申请人宜阳县人民政府、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、洛阳高新技术产业开发区丰李镇小作村村民委员会（以下简称小作村委会）请求确认行政协议无效一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终2679号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。位全斌一审诉称,其为小作村村民,承包了村集体成员所有的农田。2015年6月,村委会书面通知称位全斌的承包地被征收,并告知位全斌已经于2010年1月20日与宜阳县国土资源局签订了征地补偿协议书。位全斌收到通知前对征地补偿协议书并不知情,得知后依法向洛阳高新技术产业开发区人民法院起诉。2015年10月28日开庭时,宜阳县国土资源局称被诉征地补偿协议书是其受委托代表宜阳县人民政府签订的,并出具了授权委托书,故此应将宜阳县人民政府列为被告。基于此及法院的释明,撤诉后以宜阳县人民政府为被告起诉。被诉征地补偿协议书是涉及村民利益的重大事项,应当经村民会议讨论决定方可办理,未召开过村民会议或者村民代表会议讨论决定协议之事,且村支部冒用村委会的名义签订,明显违反了《村民委员会组织法》第二十四条的规定。被诉征地补偿协议书涉及的土地所有权依法属于位全斌等小作村的集体成员所有,未经所有集体成员决定,侵害了集体成员的集体权利;位全斌取得了涉案土地的使用权,被诉协议也侵犯了其使用权。征地缺乏合法证据及理由,且不是为了使用土地,而是以乡镇建设用地之名储备、囤积土地。综上,被诉补偿协议书是村支部冒用村委会的名义与宜阳县国土资源局恶意串通非法签订的,征地行为直接侵害了其土地承包经营权,违反法律,应为无效,请求:一、判令2010年1月20日小作村委会与宜阳县国土资源局代表宜阳县人民政府签订的征地补偿协议无效;二、诉讼费由宜阳县人民政府承担。河南省洛阳市中级人民法院一审查明，2009年2月1日,宜阳县人民政府与宜阳县国土资源局签订授权委托书,委托宜阳县国土资源局代表宜阳县人民政府负责实施宜阳县境内征地拆迁工作,对被委托单位在办理该事项过程中所签署的有关文件,县政府均予以认可,并承担相应的法律责任。2010年1月6日,宜阳县国土资源局着手实施地上附着物调查,有附着物的村民在《宜阳县建设征收土地地上附着物调查表》上签字确认。2010年1月20日宜阳县国土资源局与丰李镇小作村委会作为甲、乙双方签订征地补偿协议书,丰李镇人民政府作为鉴证单位在协议书上签字盖章。该协议书约定的征地范围及面积为宜阳县丰李镇小作村位于洛阳市西南环城高速公路以东、安虎公路以南411.9亩集体土地并对征地补偿标准、征地补偿费用的支付等情况进行了约定。位全斌系原宜阳县丰李镇小作村村民,其承包地位于被诉征地补偿协议书约定的征地范围内。被诉征地补偿协议书签订后,宜阳县国土资源局向宜阳县财政局丰李财政所陆续拨款。庭审中宜阳县人民政府称补偿费用于2010年分两种方式支付给小作村征迁群众,土地补偿费等按照承包合同打到了被征迁群众的个人账户上,地上附着物补偿费用委托小作村委会发放。位全斌对个人账户及从村委会收到补偿款的事实予以认可。2010年10月22日,河南省人民政府作出豫政土[2010]785号批复:“同意征收宜阳县丰李镇小作村集体耕地32.9572公顷、其他农用地0.3915公顷,共计33.3487公顷,作为该县2010年度第一批乡镇建设用地。同意该县国土资源局拟定的征收土地方案。”2014年7月经河南省人民政府批准,包括小作村在内的宜阳县丰李镇所辖16个建制村划归洛龙区管辖。2015年5月,小作村委会同小作村部分征迁群众签订补充协议,按照洛龙区同期征迁政策增加补偿。位全斌对补偿标准有异议,未签订补充协议。河南省洛阳市中级人民法院一审认为,被诉征地补偿协议书是在地上附着物调查完成后,由土地所有权人丰李镇小作村委会与当地土地行政主管部门宜阳县国土资源局签订的。协议签订后,土地补偿费、地上附着物补偿费等费用已经于2010年支付给了包括位全斌在内的土地使用权人,被诉征地补偿协议书已经得到了实际履行。位全斌如果对协议书中确定的补偿标准有异议,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决”之规定,应当先向行政机关申请协调或裁决。位全斌申请确认被诉征地补偿协议无效的理由不成立,不应予以支持。一审判决驳回位全斌的诉讼请求。位全斌不服一审判决,向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实除与一审查明的事实一致以外,另查明：原洛龙区丰李镇小作村村民委员会现已更名为洛阳高新技术产业开发区丰李镇小作村村民委员会。河南省高级人民法院二审认为,该案被诉的征地补偿协议是宜阳县国土资源局受宜阳县人民政府委托与小作村委会签订,系宜阳县人民政府于拟征地报批阶段,在对拟征收土地附属物调查之后就拟征地的范围、面积、补偿等事项与小作村委会进行的约定,是宜阳县人民政府在拟征地报批阶段行使土地管理职权的行为,具有法定的主体资格和法律依据,属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议。协议签订以后,相应补偿款已经于2010年支付。2010年10月22日,河南省人民政府作出豫政土[2010]785号批复,同意宜阳县人民政府征收涉案土地。小作村整体划归洛阳市洛龙区管辖之后,洛龙区政府于2015年5月就该批次征地决定对涉及的农户在原有基础上增加相应补偿。征地补偿协议中约定征收的土地,宜阳县人民政府组织实施征收完毕,补偿已经发放到位,协议约定的内容已经实际履行完毕。位全斌主张协议的签订并非小作村村民的真实意思表示,但未能提供相应证据予以证明,该项理由该院不予支持。关于位全斌上诉称宜阳县人民政府征收土地没有用于建设而是纳入储备属于囤积土地的违法行为的理由,该院认为,人民政府将征收的土地纳入土地储备的行为是人民政府加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用的重要方式,并非土地市场经营主体非法囤积土地的违法行为,位全斌该项理由缺乏法律依据,该院不予支持。综上,位全斌请求确认征地补偿协议无效的理由不能成立,该院不予支持。一审判决驳回位全斌的诉讼请求结果正确,应予维持。二审判决驳回上诉,维持一审判决。位全斌向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，再审本案，支持再审申请人的原审诉讼请求，诉讼费由被申请人承担。其申请再审的理由如下：一、被申请人未尽到举证责任证明储备用地征地是合法行为。二、征地行为违背正当程序。行政协议签订前未依法取得省政府批复、未依法取得村民会议同意、未依法安排足额补偿资金和社保费用。三、判决结果违法。再审申请人原审的诉讼请求为判令2010年1月20日村委会与宜阳县国土资源局签订的征地补偿协议无效，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条审判行政协议案件适用合同法的规定，根据《宪法》、《合同法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》的规定，确认合同效力的纠纷属于人民法院和仲裁机构管辖，行政机关对此不具有管辖权。再审申请人的诉求应由法院处理，法院将再审申请人的诉求推到行政机关，明显属于适用法律错误。本院经审查认为，本案的争议焦点为被诉征地补偿协议是否存在法定无效情形。被诉征地补偿协议系2010年1月20日宜阳县国土资源局与丰李镇小作村委会作为甲、乙双方所签订,丰李镇人民政府作为鉴证单位在协议上签字盖章，约定了征地范围、面积、征地补偿标准、征地补偿费用的支付等内容。故该被诉征地补偿协议性质上属于行政协议，本案属于请求确认行政协议无效的诉讼。诚如位全斌申请再审所言：“根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条审判行政协议案件适用合同法的规定”，基于行政协议既属行政行为、又具合同特征的双重属性，人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该案宜阳县国土资源局受宜阳县人民政府委托与小作村委会签订被诉征地补偿协议，系宜阳县人民政府在拟征地报批阶段行使土地管理职权的行为,具有法定的主体资格和法律依据,相应补偿款已经发放到位，后河南省人民政府作出豫政土[2010]785号批复,同意宜阳县人民政府征收涉案土地，协议约定的内容已经实际履行完毕。故本案被诉征地补偿协议不存在重大且明显违法情形，位全斌诉请确认无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案被诉征地补偿协议签订后，河南省人民政府作出豫政土[2010]785号批复,同意宜阳县人民政府征收涉案土地，被诉征地补偿协议的签订和内容不存在以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定之情形。被诉征地补偿协议的签订主体系宜阳县国土资源局和小作村委会，位全斌并非合同相对方，其是以利益受损的第三方进行主张权利，没有证据显示本案协议双方存在恶意串通和欺诈、胁迫情形。位全斌所提及的被申请人未尽到举证责任证明储备用地征地是合法行为、行政协议签订前未依法取得省政府批复、未依法取得村民会议同意、未依法安排足额补偿资金和社保费用等申请再审理由，均不足以证实被诉征地补偿协议存在行政诉讼法规定的行政行为无效和合同法规定的合同无效情形，其诉求确认被诉征地补偿协议无效没有法律和事实依据，一审法院判决驳回诉讼请求、二审法院判决驳回上诉，均无不当。综上，位全斌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回位全斌的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 阎 巍审 判 员 仝 蕾二〇一八年五月二十三日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明