辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽行终930号
上诉人（一审原告）闫恩玺，男，1968年2月15日出生，汉族，个体工商户，住址锦州市松山新区。
委托代理人刘丹（系闫恩玺妻子），女，1976年11月9日出生，汉族，银行职员，住址同上。
被上诉人（一审被告）锦州市人民政府，住所地锦州市市府路68号。
法定代表人王德佳，该市政府市长。
委托代理人陈立鑫，该市政府法制办应诉处处长。
一审第三人锦州市凌河区人民政府，住所地锦州市凌河区解放路五段25号。
法定代表人李清峰，该区政府区长。
委托代理人王凤志，该区政府法制办主任。
委托代理人翟铁军，辽宁华峰律师事务所律师。
一审第三人锦州市凌河区凌安街道办事处，住所地锦州市凌河区牡丹里***号。
法定代表人王振宁，该办事处主任。
委托代理人王峰，该办事处工作人员。
委托代理人翟铁军，辽宁华峰律师事务所律师。
一审第三人锦州市金属材料总公司，住所地锦州市凌河区延安路七段42号。
法定代表人李洪志，该公司经理。
委托代理人高建，辽宁少卓律师事务所律师。
一审第三人锦州市鑫跃伟房屋拆除有限公司，住所地锦州古塔区五星村248号。
法定代表人张跃伟，该公司总经理。
委托代理人曹振松，该公司员工。
委托代理人曹文博，该公司员工。
闫恩玺因诉锦州市人民政府（以下简称锦州市政府）行政复议决定一案，不服锦州市中级人民法院（2017）辽07行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人闫恩玺及其委托代理人刘丹，被上诉人锦州市政府的委托代理人陈立鑫，一审第三人锦州市凌河区人民政府（以下简称凌河区政府）的委托代理人王凤志、翟铁军，一审第三人锦州市凌河区凌安街道办事处（以下简称凌安街道办）的委托代理人王峰、翟铁军，一审第三人锦州市金属材料总公司（以下简称金属总公司）的委托代理人高建，一审第三人锦州市鑫跃伟房屋拆除有限公司（以下简称鑫跃伟公司）的委托代理人曹振松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，金属总公司于2007年11月经锦州市政府同意，将辽西钢材市场搬迁至凌河区延安路七段四十二号（原市燃料公司一营旧址）进行新建。2013年9月17日，凌河区政府通告对金属总公司及周边地块进行收储，收储范围涉及金属总公司院内钢材市场。该钢材市场院内房屋由金属总公司对外出租，共有业主70余户。闫恩玺即为钢材市场一名业主，从2008年12月开始与金属总公司签订租赁合同，在辽西钢材市场内经营钢材。闫恩玺与金属总公司的最后租赁合同截止日期为2013年5月。金属总公司与鑫跃伟公司于2013年7月10日签订委托拆迁协议。2014年2月23日，鑫跃伟公司对闫恩玺承租的房屋及自建的厂房进行拆除。
一审法院认为，本案争议的焦点是闫恩玺承租的房屋及自建的厂房是否为凌河区政府强拆。经审理查明的事实可以认定，金属总公司委托鑫跃伟公司对闫恩玺承租的房屋及自建的厂房进行拆除，凌河区政府不存在强制拆除的行政行为。关于闫恩玺提供的锦州市2014年11月《信访事项处理意见》不能构成政府强拆补偿的证据，意见中的货物补偿为政府提供的搬家费用补偿，并非拆迁造成的补偿，该处理意见中的室内损失和加工设备补偿问题，已经明确由拆迁人和闫恩玺双方协商解决。关于闫恩玺提供的锦州市2015年7月《信访事项处理意见》中调查结果更是明确拆扒工程是金属总公司所为。综上，锦州市政府的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。闫恩玺的诉请没有事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回闫恩玺的诉讼请求。案件受理费50元，由闫恩玺负担。
上诉人闫恩玺上诉称，1、凌政发（2013）9号征收决定明确规定“房屋征收工作由区房屋征收办公室组织实施”，凌河区政府也成立了由城管人员等组成的联合工作组，并展开工作。上诉人的房屋不管由谁具体实施强拆，都是凌河区政府授意实施，应由凌河区政府承担责任。2、上诉人向一审法院提供了凌河区政府发布的四份通告，写明“凌河区政府决定责令相关部门组成联合工作组进入现场”，凌河区政府也确如通告所说采取了停水、断电、封路等措施，强拆时有城管人员协助，强拆过程中有业主报警但警察到现场了解后撤离，上述均说明是凌河区政府实施强拆行为。3、上诉人在强拆后要求公安机关立案处理现场强拆组织者张帅故意毁坏财物，张帅向公安机关提供的说明均证明强拆行为是凌河区政府授意实施，公安机关据此认定强拆是政府行为，并作出不予立案的决定。4、金属总公司明确说明办公楼等是交给凌河区政府拆除，这与金属总公司委托鑫跃伟公司实施拆除明显矛盾，上诉人曾向金属总公司核实，据该公司有关领导讲并不是真正签署拆除协议，故没有经办人签名。拆除协议只有企业印鉴、无签字，应视为无效协议。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销锦州市政府作出的行政复议决定，确认凌河区政府实施强拆行为并对其行为后果承担法律责任。
被上诉人锦州市政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，因闫恩玺只是房屋承租人，故其与房屋征收行为无关。凌河区政府发布的通告无法证明其实施了强拆行为，锦州市政府作出的行政复议决定合法正确，闫恩玺的诉讼请求无事实根据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人凌河区政府、凌安街道办均未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，没有实施强拆行为，不应当承担责任。请求二审法院维持一审判决。
一审第三人金属总公司向本院提交书面陈述意见称，钢材市场所在地是国有土地，土地使用权人是市燃料公司，地上物所有权归金属总公司。2013年7月10日金属总公司通过协议将钢材市场院内拆除工作交付鑫跃伟公司，双方约定拆除过程涉及费用及损失均由鑫跃伟公司自行承担。同意一审判决。
一审第三人鑫跃伟公司未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，闫恩玺所诉的拆除行为是该公司具体实施，同意一审判决。
本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。
本院认为，锦州市政府以没有证据证明闫恩玺申请复议的强拆行为系凌河区政府实施为由，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回闫恩玺的行政复议申请。据此，锦州市政府是以闫恩玺的复议申请不符合受理条件为由作出的程序性驳回决定，被诉行政行为虽名为“行政复议决定”但实质上是“驳回行政复议申请决定”。故本案的焦点问题是锦州市政府认定无证据证明凌河区政府实施了强拆行为是否正确。根据锦州市政府向一审法院提供的金属总公司与鑫跃伟公司签订的委托拆除协议，结合金属总公司、鑫跃伟公司在一、二审庭审中的陈述可以证明闫恩玺承租的房屋及其自建的厂房系由鑫跃伟公司予以拆除，凌河区政府并未对上述地上物实施行政强制拆除。锦州市政府关于无证据证明凌河区政府实施了强拆行为的认定正确，其据此作出驳回闫恩玺的行政复议申请的结论也正确。凌安街道办于2014年3月7日作出的《关于金属公司院内钢材市场业主上访问题答复的情况说明》载明“对因拆扒房屋而造成的室内物品损失，以公安部门取证为准，由该项目开发企业和拆扒公司对业主损失登记造册，并按新物品市场价格予以赔偿。”2014年11月17日作出的《信访事项处理意见书》载明“对于货物补偿，按照综合执法局登记的数量为准，按每吨150元予以补偿。因拆扒造成的室内物品损失及加工设备的损坏与丢失按照双方提供的证据协商解决。”2015年7月1日作出的《信访事项处理意见书》载明“对金属总公司所属地上建筑的拆扒工程都是金属总公司自身行为，拆扒对市场内经营者造成的财产损失是否合法应由法院进行裁定。”据此，上述信访处理意见从未认定凌河区政府实施了强拆行为，也未承诺对强拆造成的损失承担赔偿责任。对货物给予每吨150元补偿即为第2号通告第3项所列的搬迁费用，凌安街道办同意按照自行搬迁的经营业者的补偿标准给予闫恩玺搬迁费用，不能证明凌河区政府实施了强拆行为，两者之间并无因果关系。
关于闫恩玺提出的四项上诉理由，首先，征收决定虽然载明“房屋征收工作由区房屋征收办公室组织实施”，但不能据此得出凌河区政府对闫恩玺承租的房屋及其自建的厂房实施强制拆除的结论。金属总公司委托鑫跃伟公司拆除地上物是平等主体之间的民事行为，即使拆除造成损失，亦应由相应的民事主体承担法律责任，闫恩玺主张无论谁实施了拆除行为，都是凌河区政府授意实施，均应由凌河区政府承担法律责任既无事实根据也无法律依据。其次，凌河区政府发布的第1号通告虽然载明“凌河区政府决定责令相关部门组成联合工作组进入现场”，但根据第4号通告的记载，联合工作组进驻钢材市场主要是与部分业主签订《搬家协议》，且当时研究对拒不搬迁的业主将提请凌河区法院裁定，并予以执行。而此后的事实证明凌河区政府并未申请法院强制执行，也未按第2、3号通告载明的“对未按规定期限要求搬迁并退回房屋的经营业者，政府将组织相关部门对该宗地块进行集中清理，对经营者的货物进行统一存放”。由此可见，第1—4号通告上的内容并非全部得到实施。凌河区政府在作出通告之后考虑到拆迁的具体情况，既未申请法院强制执行，也未实施行政强制拆除，而是通过与地上物所有权人金属总公司口头协商的方式达成一致意见，由金属总公司负责拆除地上物，凌河区政府和金属总公司对此节事实均予以认可。闫恩玺提供的照片无法证明城管人员参与拆除行为，且其在二审庭审中自认不清楚拆除现场是否有凌河区政府工作人员。闫恩玺对其关于强拆过程中有业主报警但警察到现场了解情况后即撤离的主张没有提供有效证据予以支持，且即使存在该事实亦不能直接推出凌河区政府实施了强拆行为的结论，两者之间不具有必然联系。再次，闫恩玺在拆除行为实施后要求公安机关对拆除行为组织者张帅故意损毁财物的行为立案处理，而其自认张帅并非凌河区政府或其职能部门的工作人员，凌河分局榴花派出所在2016年6月2日出具的《情况说明》载明“根据闫恩玺、吕洪亮、张帅、李多询问笔录，金属总公司情况说明，凌河区政府通告，金属总公司与鑫跃伟公司的协议，被拆迁彩板房内的各种设备及产品照片等证据材料，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第（一）项之规定，做出终止案件调查的具体行政行为。”《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第（一）项规定，经过调查，发现行政案件没有违法事实的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查。因此，公安机关终止调查的理由是“没有违法事实”，并没有认定凌河区政府实施了强拆行为。第四，金属总公司在2014年5月26日出具的《情况说明》中载明“根据凌河区政府要求，公司所有人员及办公设施于2013年10月1日前已全部搬走，5#楼二楼无任何设施，并交付凌河区政府拆除。”凌河区房屋征收办与市燃料公司签订的《土地征收补偿协议书》中载明“甲方（区征收办）负责验收并拆除房屋，乙方（市燃料公司）不得自行拆除。上述内容确与金属总公司与鑫跃伟公司签订委托拆除协议的行为相互矛盾，但金属总公司在法院审理过程中已经明确表示实际情况是其委托鑫跃伟公司对地上物予以拆除，鑫跃伟公司也明确表示认可，如拆除行为给闫恩玺造成财产损失，其可通过民事诉讼救济权利，而不能仅凭上述《情况说明》和《土地征收补偿协议书》即推定凌河区政府实施了强拆行为。委托拆除协议有双方企业盖章并经双方确认已实际履行完毕，闫恩玺仅以委托拆除协议无经办人签字为由主张该协议无效既无事实根据也无法律依据。
综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人闫恩玺的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闫恩玺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年四月二十六日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰