河南省洛阳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）豫03民终1916号
上诉人（原审被告）：伊川县城关镇人民政府。住所地：伊川县。
法定代表人：叶学政，该镇镇长。
委托代理人（特别授权）：刘跃辉，该单位职工。
委托代理人（特别授权）：石惠萍，河南法桥律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：林四纪，男，汉族，1962年9月12日生。
被上诉人（原审被告）：伊川县城关镇马营村村民委员会。
法定代表人：林甫伟，该村委会主任。
上诉人伊川县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）与被上诉人林四纪、伊川县城关镇马营村村民委员会（以下简称马营村委）土地承包经营权纠纷一案，林四纪于2015年10月13日向伊川县人民法院提起诉讼，请求判令：1、城关镇政府、马营村委立即停止侵权归还抢占林四纪的土地0.6亩；2、城关镇政府、马营村委立即赔偿抢占几年土地经济损失5000元；3、诉讼费用由城关镇政府、马营村委承担。原审法院经审理，于2015年12月21日做出（2015）伊三民初字第835号民事判决。城关镇政府不服原审判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月3日公开开庭进行了审理。上诉人城关镇政府的委托代理人刘跃辉、石惠萍，被上诉人林四纪、马营村委的法定代表人林甫伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2012年3月25日洛阳市新型农村社区建设领导小组以洛新社办（2012）26号办公室文件下达关于确定2012年度市级新型农村社区建设试点的通知，确定城关镇伊龙嘉苑新型农村社区。2012年9月7日洛阳市人民政府以洛政土（2012）330号文件下发关于伊川县城关镇马营村等3个村土地综合整治试点项目规划方案的批复，批准伊川县城关镇马营村等3个村土地综合整治试点项目。2012年9月13日伊川县人民政府以伊政文（2012）99号文件下发关于城关镇伊龙花园新型农村社区建设规划的批复。2012年10月11日河南省土地综合整治工作领导小组办公室以豫土综治办发（2012）46号文件同意对伊川县土地综合整治试点项目规划方案备案。城关镇政府依据上述文件精神，于2012年4月开工建设位于伊川县城关镇马营村地域内的新型农村社区伊龙花园，在未经正式报批土地征用手续及未和林四纪签订任何土地使用协议的情况下，将林四纪位于该社区东南角的0.6亩土地圈入该伊龙花园商业服务区建设范围内，林四纪的该0.6亩耕地系于1998年在伊川县城关镇马营村分地时分得，城关镇政府为其颁发了豫洛（伊）字第2901015号土地承包经营权证书。城关镇政府为建新型社区占用林四纪该地域后至今和林四纪协商未果，亦未向林四纪作任何赔偿。本案在审理中经原审法院组织人员进行现场勘验情况为，所争执的0.6亩土地位于伊龙花园社区东侧，东临老洛栾路，南邻部队，西邻槐树亍翻砂厂，拟建为商业综合管理服务中心，面积约为47-48亩，有围墙相圈。该地域现状为，现只建有一座水泥建筑框架主体，拟作商业超市，但现已停工，其余地域均为闲置荒芜之地，林四纪的0.6亩耕地现尚有杨树生长，未被建筑使用。
原审法院认为：城关镇政府虽有上述省、市、县级关于建设新型农村社区的批复文件，但缺乏报批征用该地域土地的手续，且虽与林四纪协商过该土地的占用使用权问题，但林四纪未予允许，且始终未与林四纪签订任何土地使用权转让协议，就擅自占用林四纪土地显系不当，现该0.6亩土地自2012年至今长达四年仍处于闲置荒芜之中，长期未予建设使用，现该工程已停工至今未予复工。林四纪以自己的合法土地经营权被侵犯为由要求城关镇政府返还土地，赔偿损失理由正当，应予支持，城关镇政府应将现仍处于闲置荒芜之地的该0.6亩土地返还林四纪，予以复耕，如以后尚需该土地使用，可在完善相关征用土地手续后再行与林四纪协商征用。林四纪诉求由城关镇政府赔偿抢占几年的土地经济损失5000元，根据马营村委出具的2012年至2015年占地赔偿标准，2012年青苗补偿每亩为1000元，林四纪0.6亩应为600元，粮食每亩全年2000斤，市场价2000元；林四纪0.6亩为1200斤，折价1200元；2013年每亩2000斤折价2100元，林四纪应为1200斤，折价1260元；2014年至2015年每年每亩各2000斤，折价2300元，二年共计4000斤，折价4600元，林四纪0.6亩地2400斤折价为2760元；共计5820元，林四纪要求城关镇政府赔偿土地损失费5000元不违反法律规定，应予支持。因林四纪表示不同意调解，使本案无法调解处理。根据《中华人民共和国民法通则》第五条、第七十一条、第八十条第二款、第一百一十七条，《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条、第十五条（四）、（六）项之规定，经原审法院审判委会研究决定，判决如下：一、城关镇政府于判决生效后十五日内将现闲置荒芜的林四纪的0.6亩土地予以返还林四纪，并赔偿林四纪自2012年至2015年四年期间的土地损失费5000元。二、驳回林四纪的其他诉讼请求。本案受理费100元，由城关镇政府负担。
宣判后，城关镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1、林四纪与城关镇政府就本案诉争所涉土地签订的是土地承包租赁合同，林四纪只享有使用收益权，土地所有权依然属于村集体，城关镇政府为了贯彻省政府新农村建设的政策，严格依照法定程序，经过河南省土地综合整治工作领导小组备案及洛阳市政府的批复，将林四纪的承包地依法征收，并且对于征收补偿多次积极与林四纪协调，但林四纪漫天要价，提出的要求极为不合理，因此，导致补偿程序一直停滞，同时，对于本案涉及的土地并非闲置，城关镇政府已将其进行合理规划，待后期进行合理的开发，城关镇政府的土地征收行为合法合理。2、本案不属于法院审理范围。城关镇政府的土地征收行为依据的是洛阳市人民政府土地管理文件，是由洛阳市人民政府及洛阳市国土资源局批复的，本案涉及的土地也在该文件要求的范围中，城关镇政府不能作为本案适格的被告，且该征收行为属于具体行政行为，不属于民事诉讼范畴。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，城关镇政府的征收行为合法合理，不应当承担返还义务，且由于林四纪自身原因导致补偿程序一直停滞，所造成的损失应当由其自行承担，城关镇政府不应承担赔偿义务。请求二审法院依法查明事实，维护城关镇政府的合法权益。
林四纪答辩称：1、林四纪所承包的0.6亩责任田从2012年至今一直被城关镇政府强占，双方从未签订任何租地合同，也没有相应的经济补偿，城关镇政府占用林四纪所在村的230余亩国家基本农田建设商品房面向全国公众进行营利销售，并未对村民进行安置，没有相关审批及占地手续，城关镇政府采用租赁方式，这种“以租代征”方式的占地行为既违法又违规。2、城关镇政府强占的土地至今尚未开工建设，自2010年至今荒芜长达五年之久。综上，城关镇政府作为基层政府执法犯法，侵害林四纪的合法权益，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。
本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为：从本院已经查明的事实可以看出，2012年初，当地政府确定2012年度市级新型农村社区建设试点，确定包括本案诉争所涉土地在内的伊川县城关镇马营村等3个村土地为综合整治试点项目，并经河南省土地综合整治工作领导小组办公室以豫土综治办发（2012）46号文件同意对该项目规划方案备案。城关镇政府依据相关文件精神进行施工建设，将林四纪持有土地承包经营权证书的0.6亩土地予以征用。本院认为，本案纠纷的发生系城关镇政府依据相关政策及文件实施具体行政行为所引发，系城关镇政府行使行政职权，针对特定的村民，就特定的具体事项，作出的单方行为，系不平等主体之间的纠纷，双方当事人并非平等主体之间的民事法律关系，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应当驳回林四纪的起诉。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销伊川县人民法院（2015）伊三民初字第835号民事判决。
二、驳回林四纪的起诉。
一审案件受理费100元，由原审法院予以退还；二审案件受理费50元，由本院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郏文慧
审 判 员 邱平平
代理审判员 杨献民
二〇一六年六月十三日
书 记 员 任 君