浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）浙温行初字第46号
原告乐清市虹桥镇岩坑村村民委员会。
法定代表人王福韬。
原告乐清市虹桥镇后塘村村民委员会。
法定代表人侯忠妹。
原告乐清市虹桥镇里一村村民委员会。
法定代表人陈正旺。
原告乐清市虹桥镇里二村村民委员会。
法定代表人郑余晓。
上述四原告的共同委托代理人杨在明。
上述四原告的共同委托代理人张艳玲。
被告乐清市人民政府。
法定代表人林晓峰。
委托代理人蔡云龙。
委托代理人戴家华。
被告乐清市虹桥镇人民政府。
法定代表人蔡昌光。
委托代理人ＸＸ、林晓琳。
原告乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员不服原乐清市南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会2009年11月23日作出的《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案﹥的公告》，于2011年11月22日向本院提起诉讼。本院于2012年5月9日受理后，于2012年6月4日向被告乐清市人民政府、乐清市虹桥镇人民政府送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2012年6月27日公开开庭审理了本案。原告乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员的共同委托代理人杨在明、张艳玲、被告乐清市人民政府的委托代理人蔡云龙、戴家华、被告乐清市虹桥镇人民政府的委托代理人ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会于2009年11月23日作出南政（2009）51号《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案﹥的公告》，对《收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案》所涉及的有关事项予以公告，主要内容为：一、补偿标准：1、滩涂养殖（包括滩涂设施、附着物等）补偿标准：（1）养殖补偿费1000元／亩；（2）国有滩涂海域使用权收回补偿1000元／亩。2、围塘内养殖补偿标准：（1）养殖补偿费2000元／亩；（2）虾塘改造费2000元／亩。3、养殖塘水闸补偿标准：（1）有地基处理的5000元／座；（2）无地基处理的3000元／座；（3）若属多孔闸，每增加一孔另补偿2000元。4、简易管理房补偿标准：15－50元／平方米。5、标准围塘内国有海域（含围塘养殖）使用权收回补偿标准：16200元／亩。6、其他未尽事宜，根据使用的实际情况另行评估补偿。二、各有关单位和个人对上述补偿《方案》如有疑问，请在2009年12月10日前向南岳镇乐清湾港区北港区政策处理工作领导小组办公室（联系电话：6220×××5）或乐清湾港区开发建设管理委员会（联系电话：6188×××1）咨询。
被告乐清市人民政府在举证期限内提供的证据有：1、乐清市人民政府《关于收回南岳大鹅头至长山尾巴之间非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权的通告》（乐政发（2009）67号）、原南岳镇人民政府的说明，证明被告已告知权利人向所在地镇政府办理补偿登记以及授权原南岳镇人民政府进行政策处理的事实，被诉公告主体适格。2、原南岳镇人民政府与后塘村、里一村、里二村村民委员会签订的政策处理补偿协议书、乐清湾港区开发建设管理委员会与后塘村村委会签订的政策处理补充协议书、收款人为岩坑村、后塘村、里一村、里二村村委会的银行进帐单，证明协议约定的补偿金额高于被诉公告规定的标准，且已支付补偿款。3、乐清市人民政府《关于印发乐清湾港区一期北港区政策处理实施细则的通知》（乐政函（2007）38号），证明制定补偿方案的政策依据。4、《浙江省人民政府关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》（浙政发（2006）61号），证明收回浅海滩涂使用权和补偿的政策依据。5、《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案﹥的公告》（南政（2009）51号）、照片8张，证明被诉行政行为的内容及在各村的张贴情况。6、浙江省高级人民法院（2011）浙行终字190、191、192、193号行政判决书，证明海域使用权收回行为及补偿行为合法。
被告乐清市虹桥镇人民政府在举证期限内提供的证据有：1、照片36张及会议签到簿2份，证明2009年11月以来，就本案所涉的收回围塘、滩涂事宜，乐清市人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会、原南岳镇人民政府与本案原告在内的多个村开展了多次座谈、工作协调会议。原告对原南岳镇人民政府受托办理收回浅海滩涂海域使用权相关事宜及补偿方案等情况是明知的。2、会议纪要，证明2009年3月以来，乐清湾港区开发建设管理委员会与原南岳镇人民政府就本案所涉港区建设多次组织政策处理会议，对收回海域使用权的政策处理事宜进行研讨并开展工作。3、原南岳镇人民政府《关于要求在本轮土地利用总体规划调整中给予南岳镇以政策倾斜的请示》（南政（2009）54号），证明因乐清市人民政府启动乐清湾港区的开发建设，原南岳镇要求市政府在对土地利用总体规划调整中给予原南岳镇政策倾斜，为港区建设做出很大贡献的相关村谋取利益。
原告乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村村民委员会、里一村、里二村村民委员诉称：2009年11月23日，乐清湾港区开发建设管理委员会、原南岳镇人民政府作出南政（2009）51号《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案﹥的公告》，对南岳大鹅头至长山尾巴之间被收回的海域的使用权人进行补偿，并确定了滩涂（包括滩涂设施、附着物等）养殖和围塘养殖补偿标准数额、养殖塘水闸补偿标准数额、简易管理房补偿标准具体数额。乐清湾港区开发建设管理委员会、原南岳镇人民政府的行为存在以下违法之处：1、发布公告的主体错误。乐清湾港区开发建设管理委员会、原南岳镇人民政府无法律法规的授权，乐清市人民政府也未公示其对上述二单位的授权内容。2、发布公告的程序错误。补偿方案未听取被征收的农村集体经济组织和农民的意见，剥夺了原告的诸项程序性权利。3、公告的内容违法。被诉公告并未公布《收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案》全文，仅是罗列几项补偿标准，而非针对不同情况制定的具体补偿方案。原告和滩涂的承包人无从得知该方案的详细内容，无法依法维护自身合法权益。综上，请求法院依法撤销乐清湾港区开发建设管理委员会、原南岳镇人民政府于2009年11月23日作出的被诉公告。
原告乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员在法定举证期限内提供的证据有：1、《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案﹥的公告》（南政（2009）51号）。2、《岩坑村对374.447万元不明款项的声明》以及特快专递邮件详情单，证明岩坑村委会向乐清湾港区开发建设管理委员会寄送上述《声明》，不认可被诉公告确定的补偿方案，也没有与被告签署补偿协议，被告的付款行为违法。3、乐清市海洋与渔业局出具的证明，证明被诉公告确定的补偿标准不符合当地的实际情况。
被告乐清市人民政府辩称：1、被告委托原南岳镇人民政府具体负责本行政区域内政策处理工作，包括公告补偿方案、协商及签订补偿协议等具体政策处理事务，无须法律、法规、规章授权。收回海域使用权通告也已明确告知各权利人向所在地乡镇人民政府办理经济补偿登记，各原告知道并接受原南岳镇人民政府的受托关系，且双方以公告的补偿标准为基础，就具体补偿问题进行了充分协商并最终达成补偿协议。原告诉称不知授权内容、发布公告的主体错误缺乏事实和法律依据。2、法律、法规、规章并未规定浅海滩涂使用权收回程序，且乐清湾港区开发建设管理委员会、原南岳镇人民政府在补偿方案公告前后也已听取了有关权利人的意见，并采纳其中合理要求，在此基础上与原告达成补偿协议。原告主张被诉公告发布之前没有听取其意见，理由不能成立。3、被告于2007年间已制定《乐清湾港区一期北港区政策处理实施细则》，该细则系乐清湾港区北港区建设各种具体补偿方案的制定依据。公告的各补偿项目和补偿标准，就是依据该细则制定的补偿方案的全部内容。原告诉称未公布补偿方案的全部内容，与事实不符。综上，被告根据浙政发（2006）61号文件的规定收回各原告浅海滩涂使用权并对各原告进行了合理补偿，收回及补偿行为的合法性已经法院确认。本案所涉浅海滩涂使用权的收回、补偿工作早已结束，而公告补偿方案只是收回、补偿过程中的一个步骤。在各原告已以远远高于公告补偿方案的补偿标准签订了补偿协议且协议真实、合法、有效的情况下，各原告现请求撤销补偿标准较低又未被实际采用的补偿方案，既无事实和法律依据，也无实际意义。请求驳回各原告的诉讼请求。
被告乐清市虹桥镇人民政府的答辩意见与乐清市人民政府的基本一致。
庭审中，各方当事人主要围绕被诉行政行为是否具有可诉性、该行为的发布主体是否正确、内容是否符合法律规定、程序是否合法等问题进行了举证、质证。综合各方当事人的意见，本院对证据认定如下：1、原告对被告乐清市人民政府提交的乐政函（2007）38号《关于印发乐清湾港区一期北港区政策处理实施细则的通知》的真实性没有异议，本院予以采信。该实施细则第一条、第三条规定，北港区政策处理由乡镇负责。被拆迁建筑物、构筑物的情况，由乡镇政府统一汇总，报乐清湾港区开发建设管理委员会备案。根据上述内容，结合乐政发（2009）67号《关于收回南岳大鹅头至长山尾巴之间非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权的通告》中有关要求产权人到所在地乡镇人民政府办理使用情况和经济补偿登记的内容以及原南岳镇人民政府出具并经乐清市人民政府盖章确认的说明，可以认定原南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会系乐清市人民政府收回涉案海域使用权的政策处理机构，有权拟定经济补偿方案。2、原南岳镇人民政府与后塘村、里一村、里二村村民委员会签订的政策处理补偿协议书、乐清湾港区开发建设管理委员会与后塘村村委会签订的政策处理补充协议书、收款人为岩坑村、后塘村、里一村、里二村村委会的银行进帐单、岩坑村出具的声明、特快邮件详情单，内容真实且与本案具有关联性，本院予以采信。上述证据可以证实后塘村、里一村、里二村已就海域使用权收回的补偿问题与有关部门达成协议，协议约定的补偿金额高于被诉公告公布的补偿标准，该补偿款已发放到位。但乐清市人民政府主张其已经与岩坑村村委会达成补偿协议，缺乏事实根据。3、乐清市人民政府提交的被诉公告的张贴照片，有拍摄地点、时间及拍摄人员的签字，且其真实性已经本院（2011）浙温行初字第22号行政判决予以确认，本院予以采信。上述照片可以证实被诉公告已经在原告各村张贴。4、乐清市人民政府提交的涉案收回海域使用权通告的张贴照片，与本案不具有关联性，本院不予采纳。5、各方当事人对于（2011）浙行终字第190、191、192、193号行政判决书的真实性均无异议，本院予以采信。6、根据《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿方案﹥的公告》内容反映，原南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会拟定经济补偿方案后，将该拟定方案以公告的形式发布，并注明各方如有疑问，可向其咨询。结合之后原南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会又分别与相关村委会协商并以高于该拟定方案的标准签订协议的事实，可以认定被诉公告系上述两家单位拟定经济补偿方案后征求各方意见的一种方式。7、乐清市虹桥镇人民政府提交的照片、签到簿、会议纪要、《南岳镇人民政府关于要求在本轮土地利用总体规划调整中给与南岳镇以政策倾斜的请示》，可以证实原南岳镇人民政府在乐清市人民政府决定收回涉案海域前后就补偿问题、政策处理问题与各方进行了沟通、协调。8、原告提交的乐清市海洋与渔业局出具的证明涉及最后经批准实施的经济补偿方案是否合法，与本案被诉公告不具有关联性，本院不予采纳。
根据上述采信的证据，本院认定以下事实：1984年间，原乐清县人民政府分别向原告颁发《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》，将总计2316亩的浅海滩涂划归原告使用。2006年10月，乐清市人民政府对海洋功能区划进行修编，将涉案区域调整为港口区。2007年11月12日，乐清市人民政府下发《乐清湾港区一期北港区政策处理实施细则》，对乐清湾港区一期北港区建设的政策处理方法、标准、工作要求等作出具体规定。2009年10月28日，因乐清湾港区开发建设需要，乐清市人民政府作出乐政发（2009）67号通告，决定收回南岳大鹅头至长山尾巴之间（含围塘养殖区，下同）的非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权，并对相关事项予以通告。通告发布后，作为乐清市人民政府收回涉案海域使用权的政策处理机构，原南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会于2009年11月23日发布南政（2009）51号《关于﹤收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿﹥的公告》，对补偿方案进行公告并听取各方意见。2010年2月11日，原南岳镇人民政府受乐清市人民政府的委托与后塘村委会、里一村委会、里二村委会分别签订《乐清湾港区北港区收回国有围塘（滩涂）政策处理（补偿）协议书》。同日，乐清湾港区开发建设管理委员会与后塘村委会在原南岳镇人民政府的见证下签订了《乐清湾港区北港区收回国有围塘、滩涂政策处理补充协议书》。另查明，中共乐清市委、乐清市人民政府于2011年5月25日发文撤销南岳镇建制，其行政区域并入虹桥镇。乐清湾港区开发建设管理委员会系被告乐清市人民政府的派出机构。
本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予补偿。原南岳镇人民政府、乐清湾港区开发建设管理委员会在乐清市人民政府收回涉案海域使用权后，拟定经济补偿方案并以公告的方式广泛征求各方的意见，之后更以高于该拟定方案标准的条件分别与部分村委会签订了补偿协议。因此，被诉的公告系经济补偿落实前的中间环节，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。原告乐清市虹桥镇岩坑村等四个村委会对该中间环节提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定如下：
驳回原告乐清市虹桥镇岩坑村、后塘村、里一村、里二村村民委员会的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审判长 曾晓军
审判员 张 存
审判员 张苗苗
二〇一二年七月二十七日
书记员 项岳云