河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫03行终127号
上诉人（原审原告）齐盼欣，男，汉族，1952年1月6日出生，住河南省嵩县。
委托代理人张高升，男，汉族，1948年11月11日出生，住洛阳市洛龙区。一般代理。
委托代理人刘红军，老城区法律援助中心工作人员。一般代理。
被上诉人（原审被告）嵩县公安局。地址：嵩县行政路**号院。组织机构代码：00541818-2。
法定代表人吴光辉，局长。
委托代理人苌飞，嵩县公安局法制大队工作人员。特别授权。
委托代理人朱会生，嵩县公安局田湖派出所所长。一般代理。
被上诉人（原审被告）洛阳市公安局。地址：洛阳市西工区体育场路*号。组织机构代码：00537254-0。
法定代表人李保兴，局长。
委托代理人王继玮，洛阳市公安局民警。特别授权。
委托代理人陈智强，洛阳市公安局民警。一般代理。
上诉人齐盼欣因治安处罚纠纷一案,不服栾川县人民法院作出的(2015)栾行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人齐盼欣及其委托代理人张高升、刘红军，被上诉人嵩县公安局的委托代理人苌飞、朱会生，被上诉人洛阳市公安局的委托代理人王继玮、陈智强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告齐盼欣于1968年8月参加工作，正式干部，曾任原嵩县田湖公社党委副书记、革委会主任及嵩县第二化肥厂党委书记、革委会主任。1978年2月中共嵩县委员会组织部下发(1978)5号文件，免去其党内外一切职务，免职原因不详。2015年5月7日嵩县县委组织部认证原告齐盼欣不属于“两案”人员。2009年以来，原告齐盼欣组织、联络嵩县此类人员到省、市上访多次。嵩县田湖镇人民政府从社会稳定大局出发，多次协调处理原告齐盼欣上访事宜，2012年5月23日原告齐盼欣写出书面承诺，保证罢访息诉，由田湖镇人民政府每月给予经济救助人民币500元。事后，原告齐盼欣违背承诺，于2014年5月组织、联络多人到郑州中央巡视组驻地上访。2015年3月2日在全国“两会”期间再次携同他人赴北京上访。嵩县公安局于2015年5月9日以嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定对原告齐盼欣行政拘留十日，并已执行。原告齐盼欣不服治安处罚决定，于2015年6月24日向洛阳市公安局提出行政复议，请求撤销嵩县公安局作出的嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定。经审理，洛阳市公安局于2015年9月16日作出了洛公复决字[2015]093号行政复议决定书，维持了嵩县公安局作出的嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定，原告齐盼欣不服复议决定，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告嵩县公安局依法负有辖区内治安秩序管理的职责。原告齐盼欣自2009年至今，组织、串联上访人员到省、市及赴京上访，辖区政府多次派人进省赴京劝访、接访，给住所地政府形象带来负面影响，严重扰乱了辖区政府机关的工作秩序。被告嵩县公安局经立案调查，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条之规定，对原告齐盼欣给予行政拘留十日的处罚并无不当；被告洛阳市公安局受理原告齐盼欣复议申请后，经依法审理，作出行政复议决定书，尽到了谨慎审查义务，符合相关法律规定。原告齐盼欣以组织、串联上访人员越级上访不构成违法和没有扰乱信访工作秩序为由，要求撤销被告嵩县公安局作出的嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定和撤销洛阳市公安局作出的洛公复决字[2015]093号行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。同时，原告齐盼欣要求被告嵩县公安局给予行政赔偿，因没有具体赔偿数额，且尚未确定被告行政行为违法，故对原告该诉讼请求本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告齐盼欣关于撤销被告嵩县公安局作出的嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定和撤销洛阳市公安局作出的洛公复决字[2015]093号行政复议决定的诉讼请求。二、驳回原告齐盼欣要求被告嵩县公安局给予行政赔偿的诉讼请求。一审判决送达后，齐盼欣不服，提起本案上诉。
上诉人齐盼欣上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审判决本院认为部分是片面站在被告立场的不公正认定。上诉人齐盼欣1968年参加工作，先后担任田湖拖拉机站站长、公社团委书记、党委副书记、嵩县化肥厂党委书记、革委主任，1978年2月清查四人帮运动中，被免去党内外职务，原因不详，县组织部材料先挂起来，党籍工职至今没有结论。1982年中共中央下发了9号文件，根据文件精神上诉人就不属于清查对象，理应恢复工作，当时河南大部分县就没有转达，更不用说落实9号文件。直到2005年上诉人才见到9号文件，已年过花甲，无生活来源，多次找县领导要求按照文件解决生活待遇，该县领导以属历史问题，市里没有新精神为由，推诿不予解决。洛阳市各县区还有一百多人一块到市信访局，该局领导讲你们是同一个问题，应选出3—5人代表接待，通过代表向你们转达，这样省时省力，上诉人是被选5人代表之一，并非是什么组织者、串联者。2014年元月至今去省一次、北京一次，也并非多次。二、承诺书不能做拘留上诉人齐盼欣的依据。2012年3月份，洛阳市信访局给当时清查四人帮运动中被判刑、释放和开除、清退的两种人付每人每月300-500元生活救助金。当时齐盼欣向田湖镇写了承诺书，从此不再上访。到2012年7月份省高院和市中院协调下发(2012)46号文件《关于第二批两案人员发放救助金的联合通知》，把当时判过刑的人员按照本地区退休职工每年平均工资给予解决。焦作市、林州市、永城市开除、清退人员也按此标准给予发放，并登人民日报。2015年1月8日人民日报第六版刊文《老肖终结十年上访》的报道和上诉人一样的事，按照判刑人员标准给予解决。上诉人认为党报发表的应视为新精神，本人也应按此政策给予解决，本承诺不再履行。请求政府按照以上精神解决自己的生活待遇，这并不违法。三、一审法院把合法上访误认为是严重扰乱辖区政府机关的工作秩序实属错误。上访是法律赋予公民的合法权利，我国《宪法》第四十一条规定“中华人民共和国公民对任何国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。但不得捏造或者歪曲诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得打击报复”。上诉人到上级信访是下级推诿不作为造成的，上访并没有超越法律范围，庭审中被告方并没有举出上诉人在上访过程中在什么时间、什么地点有何种违法行为，扰乱了哪一个机关的工作秩序，造成何种影响的证据，地方政府去上级拦访、接访，按照信访条例就是错误行为，即是去劝解也是工作职责，更不能把去拦访、接访说成是扰乱了辖区政府机关工作秩序。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律实属不当，为维护上诉人自身合法权益，也为法律的尊严，特提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，重新改判，一、二审诉讼费用由被告承担。
被上诉人嵩县公安局辩称，一、一审认定事实清楚。上诉人齐盼欣1968年8月参加工作，正式干部、职工(洛阳市市地委组织部洛组字[1974]84号显示任田湖公社党委副书记、革委会主任)，清退前任嵩县第二化肥厂党委书记、革委会主任，1978年2月嵩组[1978]5号文件免去党内外一切职务，免职原因不详，当时专案组证人证言显示为组织上谈话让其先挂起。我县涉及类似人员共23人，其中齐盼欣属于清查运动中被清退的正式干部、职工，嵩县县委组织部证明齐盼欣不属于“两案”人员，我县没有符合条件的“两案”人员。嵩县田湖镇政府从社会稳定大局角度出发，多次协调处理齐盼欣等人生活问题。2012年5月23日，齐盼欣写出承诺书：田湖镇政府每月给予其500元生活救助，从此不再到信访部门反映，停访息诉。2012年7月至今，齐盼欣每月10日左右到镇信访办签字，镇政府经信用社存折将救助金发放给齐盼欣。齐盼欣在领取救助金、作出停访息诉承诺的前提下，仍煽动、串联、组织上访，影响极其恶劣。齐盼欣为我县此类人员的组织者，且是洛阳市此类人员的组织者之一。2009年以来齐盼欣作为组织者，或幕后操纵、煽动、串联此类人员集体上访，或直接参与其中。2015年3月2日在全国“两会”期间再次到北京上访。嵩县公安局于2015年5月9日以嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定对齐盼欣行政拘留十日。以上事实有询问笔录、证人证言等证据证实。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，齐盼欣符合行政处罚条件，嵩县公安局认定事实清楚，证据充分。二、上诉人违法行为客观存在。上访是公民合法权利，煸动、组织、串联上访是违法行为。一审庭审中多名证人证实，每次上访都是齐盼欣组织，收取上访费用，电话串联，通知上访时间地点。嵩县公安局在查清事实后，依法对齐盼欣进行了处罚前告知，作出行政处罚后，嵩县公安局在法定时间内将嵩公(田)行罚决字[2015]0371号行政处罚决定依法送达齐盼欣，依法保障了齐盼欣本人的各项权利，案件办理过程中均无违反程序的现象。答辩人嵩县公安局认为，原告齐盼欣在信访事项得到解决的情况下，不依法、依程序向有权国家机关表达诉求，仍煽动、串联、组织上访、缠访，多次扰乱机关办公秩序，违法事实清楚，证据充分，请求依法驳回齐盼欣的上诉请求。
被上诉人洛阳市公安局辩称，我局受理原告齐盼欣复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》对原告齐盼欣的复议进行复议审理，认为被申请人嵩县公安局作出的对申请人齐盼欣给予行政拘留十日的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。故作出行政复议决定，维持被申请人嵩县公安局作出的嵩公(田)行罚决宇[2015]0371号行政处罚决定，我局对原告齐盼欣作出的行政复议决定是正确的。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，被上诉人嵩县公安局作为上诉人齐盼欣居住地的县级公安机关，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，具有对齐盼欣违反治安管理行为进行处罚的职权，其在行政程序中收集的当事人陈述、证人证言等证据，能够认定上诉人齐盼欣2009年至今多次组织、串联人员赴省市、北京上访的基本事实，被上诉人嵩县公安局以严重扰乱政府机关工作秩序为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定对其作出行政拘留十日的处罚决定于法有据。被上诉人洛阳市公安局对被诉处罚决定依法予以维持并无不当。上诉人关于其行为不构成违法的上诉理由不成立，本院不予认可。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第（四）项之规定，行政赔偿需要以行政行为被确认违法为前提，因被诉处罚及复议决定未被确认违法，故上诉人要求赔偿损失的诉求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审诉讼费50元，由上诉人齐盼欣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张艳红
审 判 员 任海霞
代审判员 李扬丽
二〇一七年三月十四日
书 记 员 张蔚昭