福建省福州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）榕民终字第212号
上诉人（一审原告）深圳金粤幕墙装饰工程有限公司，住所地广东省深圳市福田区八卦岭工业区5-1区533栋，组织机构代码：61881041-9。
法定代表人郭省周，董事长。
委托代理人林勋华、周林飞，广州金鹏律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市城乡建设发展总公司，住所地福建省福州市仓山区鳌峰大桥管理所院内（连江南路138号），组织机构代码：15439719-4。
法定代表人陈路，董事长。
委托代理人李学磊、谭勇，福建世好律师事务所律师。
上诉人深圳金粤幕墙装饰工程有限公司（以下简称“金粤公司”）因与被上诉人福州市城乡建设发展总公司（以下简称“城乡建设公司”）保证合同纠纷一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2013）仓民初字第3921号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭适用第二审程序对本案进行了审理。在本案的审理中，本院曾依法对双方当事人的纠纷进行了调解，但调解不成。本案现已审理终结。
一审原告金粤公司请求：1.判决城乡建设公司向金粤公司返还投标保证金800000元；2.判决城乡建设公司向金粤公司支付逾期付款利息，直至城乡建设公司全额返还投标保证金之日止（逾期利率按同期银行贷款利率6.65%计并加收50%，自2012年2月11日起计，暂计至2012年10月1日为50325元）；3.本案诉讼费用由城乡建设公司承担。
一审法院认定，2011年7月22日，城乡建设公司发布“福州市东部新城商务中心办公区幕墙工程”资格预审公告。之后，金粤公司根据资格预审公告说明购买了资格预审文件。资格预审文件“申请人须知”中要求参与资格预审的申请人在资格预审阶段缴纳投标保证金，在资格预审结果公示期结束后的5个工作日内通知资格预审不合格的申请人办理并退还投标保证金。资格预审合格的申请人的投标保证金自动转为下一阶段的投标保证金。投标人如有在投标文件中提供虚假的企业资质、工程业绩、财务状况或其他证明文件，或者以其他方式弄虚作假等情形的，将被取消投标资格，投标保证金将被没收。在工程业绩中要求申请人已竣工验收合格的单项合同单层索网幕墙面积不低于1600平方米。同时，城乡建设公司还规定资格预审合格的标准之一为已缴纳投标保证金。2011年8月4日金粤公司向城乡建设公司缴纳了投标保证金800000元，并于2011年8月7日向城乡建设公司提交了投标文件。金粤公司在投标文件附表13投标承诺书中承诺其所提交的的声明、承诺和所附上的资料在各方面都是完整、真实和准确的；若有弄虚作假，城乡建设公司有权取消其投标资格和中标资格，并没收投标保证金。在金粤公司投标文件附表14业绩证明中载明深圳星河世纪大厦单层索网玻璃幕墙面积为2029.12平方米。2011年8月9日，城乡建设公司发布资格预审结果，公示金粤公司为“福州市东部新城商务中心办公区幕墙工程”的合格投标申请人。公示期满后，2011年9月26日城乡建设公司委托的招标代理机构向金粤公司发函，要求金粤公司提供深圳星河世纪大厦幕墙工程竣工图及结算材料。之后，经城乡建设公司及招标代理机构联审工程咨询公司工作人员到深圳现场核实，深圳星河世纪大厦单层索网玻璃幕墙面积仅999.4平方米。2012年2月1日城乡建设公司发布资格预审（二次）结果公示（公示期为2012年2月1日至2012年2月3日），称因群众举报，经其现场调查取证，金粤公司类似工程业绩的幕墙面积与实际不符，确定金粤公司为资格预审不合格的申请人。2012年6月6日金粤公司向城乡建设公司提出书面申请，要求城乡建设公司退还投标保证金，城乡建设公司未予退还。
一审法院认为，城乡建设公司在资格预审文件中要求参与资格预审的申请人在资格预审阶段缴纳投标保证金，并规定投标人如有在投标文件中提供虚假的企业资质、工程业绩、财务状况或其他证明文件，或者以其他方式弄虚作假等情形的，将被取消投标资格，投标保证金将被没收。金粤公司按照城乡建设公司资格预审文件的要求向城乡建设公司缴纳了投标保证金800000元，并在提交的投标文件附表中承诺：若有弄虚作假，城乡建设公司有权取消其投标资格和中标资格，并没收投标保证金。上述约定系双方当事人意思自治，不违反法律、行政法规的规定，应认定有效。经城乡建设公司资格预审确定金粤公司为不合格的申请人后，金粤公司在2012年6月6日向城乡建设公司提出退还投标保证金的书面申请中对城乡建设公司发布的资格预审（二次）结果未提出异议，且在本案诉讼期间也未向一审法院提供有效的证据证明其提交的类似工程业绩的幕墙面积与实际相符。因此，城乡建设公司以金粤公司提交的类似工程业绩的幕墙面积与实际不符为由而拒绝退还金粤公司缴纳的投标保证金，符合双方的上述约定。对原告的诉讼请求，一审法院不予支持。
一审法院判决：驳回原告深圳金粤幕墙装饰工程有限公司的诉讼请求。案件受理费12303元，由原告深圳金粤幕墙装饰工程有限公司负担。
上诉人金粤公司上诉称，1、一审判决认定事实错误，混淆了投标保证金担保范围的“投标人、投标行为”和涉案项目的“资格预审申请人、资格预审申请行为”。投标保证金的担保范围仅为投标人在投标阶段提交投标文件等投标行为。上诉人非涉案项目的投标人，上诉人未进入涉案项目的投标阶段，不存有弄虚作假的投标行为。2、一审法院以双方意思自治原则来认定投标保证金的效力属于适用法律错误。被上诉人在预审阶段要求提交投标保证金不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《福建省招标投标条例》关于保证金的规定。涉案项目的资格预审文件中投标保证金的规定因违反行政法规的强制性规定而无效。3、被上诉人的投标保证金条款是在资格预审文件通用版本上自行额外补充的格式条款，该条款为加重上诉人责任的格式条款，应认定为无效条款。4、一审错误分配举证责任，被上诉人应对没收保证金条件成就负有举证责任，而非上诉人来证明被上诉人没收投标保证金的条件未成就。
上诉人金粤公司请求：1、撤销一审判决；2、被上诉人向上诉人返还投标保证金80万元；3、被上诉人向上诉人支付逾期付款利息，直至被上诉人全额返还投标保证金之日止（逾期利率按同期银行贷款利率6.65%计并加收50%，自2012年2月11日起计，暂计至2012年10月1日为50325元）；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人城乡建设公司答辩称，一、一审中被上诉人提供了上诉人的投标文件、案外人阮永青的投诉材料、被上诉人及投标代理机构现场核实材料、就投诉问题向市建筑招标办公室反馈材料等作为证据。根据上述证据可知，上诉人提供的材料中称其施工的深圳星河世纪大厦玻璃幕墙面积达2029平方米。在被投诉后上诉人拒不提交竣工资料，经被上诉人及投标代理机构现场测试，实际仅为999平方米。上诉人所留证明人的地址及联系人根本不存在。上诉人弄虚作假事实确凿、情节严重。二、上诉人就一审法院对双方证据的认定及采信并未提出异议。上诉人的上诉观点没有事实和法律依据，上诉人一直回避客观事实，意图在于玩弄文字游戏。1、《中华人民共和国招标投标法实施条例》生效时间为2012年2月1日，本案讼争的预审招投标行为发生在2011年，显然不适用该条例。《工程建设项目施工招标投标办法》、《福建省招标投标条例》属部委规章及地方法规，不属于有权规定无效行为的行政法规级别。2、示范文本起的是示范、范例之用，允许各个项目的招标人结合招标项目的具体特点和实际需要编制、补充、完善实际文本。上诉人推演的示范文本不能做任何文字调整的理解，有悖常理。三、招投标活动的招标人和投标人均是平等民事主体，在本案讼争的招投标过程中，如上诉人觉得被上诉人的条件不合理、不公平，可选择不参与。上诉人是在事先了解相关条件及规定的情况下，缴交保证金并出具书面承诺，“弄虚作假愿承担保证金没收及赔偿损失责任”，上诉人陈述招投标文件系格式条款显失公平不能成立。四、讼争幕墙工程在资格预审阶段设置80万元保证金及规定没收保证金的情形，是期望用“经济杠杆”督促资格预审阶段参与单位和人员能慎重对待，诚信参与投标活动，以保障该工程顺利进展。因资格预审的投诉及上诉人不配合提供真实材料等原因，造成该项目的投标工作延误了6个月，导致工期延误及赶工。讼争幕墙工程造价约1.7亿，被上诉人的损失不言自明。五、假定法院认为要退还80万保证金，因上诉人要求返还的理由系基于无效行为，如属无效，至多互相返还，不存在利息问题。
当事人在本案第一审程序中向法院提交的证据均已随一审案卷移送至本院。二审中双方当事人未提交新证据。
根据本案现有证据，本院确认一审认定的事实清楚。在一审庭审时，上诉人认可其施工的深圳星河世纪大厦玻璃幕墙面积为996平方米（见一审卷宗106页）。
本院认为，本案讼争招投标行为发生在2011年7月，而《中华人民共和国招标投标法实施条例》系2012年2月1日开始施行，故根据法不溯及既往原则，《中华人民共和国招标投标法实施条例》不能约束本案招投标行为。《工程建设项目施工招标投标办法》、《福建省招标投标条例》系部门规章和地方性法规，从效力层次上看不能作为确认合同无效的依据，况且《工程建设项目施工招标投标办法》、《福建省招标投标条例》中并无禁止在预审阶段收取申请人保证金的相关规定，故上诉人关于资格预审文件中投标保证金的规定因违反行政法规的强制性规定而无效的主张，本院不予支持。
招标人与投标人系平等民事主体，虽被上诉人提供的招投标文件系格式文件，但上诉人对是否接受招标文件所设定的条件，是否参与投标享有充分的选择权。被上诉人在资格预审文件中明确要求参与资格预审的申请人在资格预审阶段缴纳投标保证金，并规定投标人如有在投标文件中提供虚假的企业资质、工程业绩、财务状况或其他证明文件，或者以其他方式弄虚作假等情形的，将被取消投标资格，投标保证金将被没收。上述文件约定明确，没有歧义。上诉人在事先了解相关条件及规定的情况下，于2011年8月7日向被上诉人提交《投标文件》，交纳保证金80万元，并承诺上诉人若有弄虚作假，城乡建设公司有权取消其投标资格和中标资格，并没收投标保证金。该承诺系上诉人真实意思表示，合法有效，对其具有法律效力。此外，上诉人所提交的投标文件的内容为“资格预审申请文件”，可见“资格预审申请文件”系《投标文件》的组成部分，资格预审系招投标活动的环节之一，因而属于讼争投标保证金担保的担保范围。上诉人关于资格预审文件中交纳投标保证金的规定因显失公平而无效、投标保证金仅担保投标阶段提交投标文件等投标行为的主张，本院不予采信。上诉人在投标文件附表14业绩证明中载明深圳星河世纪大厦单层索网玻璃幕墙面积为2029.12平方米，一审诉讼期间，其认可该幕墙的实际面积仅为996平方米。一审法院以上诉人提交类似工程业绩的幕墙面积与实际不符，存在弄虚作假为由，驳回上诉人的诉讼请求是正确的。
本案系上诉人要求被上诉人退还保证金，上诉人应对其诉讼请求负有举证责任，上诉人关于一审法院举证责任分配错误的主张，本院不予支持。
综上，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费人民币200元由上诉人负担。一审案件受理费执行一审法院的决定。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 丹
审 判 员 薛闳引
代理审判员 王燕燕
二〇一四年六月××日
书 记 员 廖小航
（2014）榕民终字第212号共8页