北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第01007号
上诉人（一审原告）冯长顺，男，1973年5月28日出生。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局朝阳分局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。
法定代表人方世成，局长。
委托代理人李非，女，北京市工商行政管理局朝阳分局干部。
委托代理人杨帆，北京市汉龙律师事务所律师。
上诉人冯长顺因诉北京市工商行政管理局朝阳分局（以下简称朝阳工商分局）不履行法定职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2014）朝行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
朝阳工商分局于2013年7月9日对冯长顺作出京工商朝望京举答字（2013）第013号《举报情况答复函》，答复称：朝阳工商分局于2013年6月19日收到冯长顺提出的要求查处“北京×商业有限公司望京店”（以下简称×望京店）销售的×1牌手撕鱿鱼丝、×2牌鲜烤马鲛鱼两种食品为不合格商品问题的举报。朝阳工商分局对×望京店出售的上述两种商品进行了抽样，送至北京出入境检验检疫局检验检疫技术中心（以下简称检验检疫技术中心）检测，无法认定其是否为合格或不合格商品，决定不予立案。
冯长顺不服，诉至一审法院，请求判令朝阳工商分局对冯长顺举报申诉×望京店销售有毒食品违法行为依法重新进行处理，依法对×望京店销售有毒食品违法行为进行查处。一审法院经审理认为，以中华人民共和国主席令十一届第9号公布、自2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五条第二款中规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级工商行政管理等部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《流通环节食品安全监督管理办法》第五条规定，县级及其以上地方工商行政管理机关，在当地人民政府的统一领导下，负责本辖区内流通环节食品安全监督管理。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条规定，工商行政管理机关依据监督检查职权或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。根据上述法律并参照上述规章，本案中，朝阳工商分局作为北京市朝阳区行政区划内的工商行政管理机关，具有根据举报等途径对流通环节的食品安全进行监督管理的行政职责。
本案中，冯长顺认为其在×望京店购买的涉案手撕鱿鱼和鲜烤马鲛鱼为不合格商品，从而向朝阳工商分局进行举报。经朝阳工商分局抽样并委托检验检疫技术中心检测，涉案鲜烤马鲛鱼的甲醛含量为7.1mg／kg，手撕鱿鱼的甲醛含量为112mg／kg。一审庭审中，冯长顺对该检测数值无异议。因此，本案的主要争议焦点是：含有上述甲醛数值的涉案食品，是否符合法律、法规和食品安全标准关于该类食品安全的规定。
《食品安全法》第二十八条第（一）项中规定，禁止生产经营添加食品添加剂以外的化学物质的食品；第四十六条规定，食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他可能危害人体健康的物质。此外，冯长顺根据全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组于2008年12月12日以食品整治办（2008）3号文印发的《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单》、中华人民共和国卫生部发布的中华人民共和国国家标准GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》等相应规定，提出了涉案食品中应不得检出甲醛。上述法律条文及相应标准均系从人为添加食品添加剂或相应化学物质的角度，对食品生产者和经营者的相应行为提出的规范要求。本案中，朝阳工商分局以《关于商请协调解决水产品中甲醛含量处罚标准有关问题的函》以及检验检疫技术中心出具的《关于鲜烤马鲛鱼和手撕鱿鱼中甲醛检测结果的说明》，说明甲醛在鲜鱿鱼、冻鱿鱼、鱿鱼丝成品等部分水产品中存在本底值，不能根据检测出的数值判断甲醛是来源于原料本身，还是运输、储存和加工过程中人为违法添加的。一审庭审中冯长顺虽不认可朝阳工商分局的上述意见，但对此并未提供反驳证据证明涉案食品中的甲醛系人为添加、而非来源于该食品本身。因此，冯长顺以上述标准主张涉案食品为不合格商品，无法予以支持。另外，关于冯长顺提出的根据中华人民共和国农业部发布的、农业行业标准NY5172－2002《无公害食品水发水产品》，涉案食品甲醛含量不能超过10㎎／㎏的意见，因该行业标准适用于“干制品水发的水产品（包括水发海参、水发鱿鱼、水发墨鱼、水发干贝、水发鱼翅等），水浸泡销售的解冻水产品（解冻虾仁、解冻银鱼等），以及浸泡销售的鲜水产品（鲜墨鱼仔、鲜小鱿鱼等）”，涉案食品不在上述范围之内，故法院对于冯长顺以该标准作为判断涉案食品为不合格商品的主张亦无法予以支持。
本案中，朝阳工商分局根据检测结果，在了解目前国内对于涉案食品中甲醛相关问题的基础上，得出无法认定涉案食品是否为合格或不合格产品的结论，从而决定不予立案。朝阳工商分局的上述判断不违反相关法律规定，对此一审法院不持异议。
《食品安全法》第八十条中规定，县级以上工商行政管理等部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理。以中华人民共和国国务院令第557号公布、自2009年7月20日实施的《中华人民共和国食品安全法实施条例》第五十三条规定，工商行政管理等部门应当公布本单位的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报；对接到的咨询、投诉、举报，应当依照食品安全法第八十条的规定进行答复、核实、处理，并对咨询、投诉、举报和答复、核实、处理的情况予以记录、保存。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案；第十九条规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人；工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。本案中，朝阳工商分局收到冯长顺举报后，履行了现场检查、抽样送检等核实程序，根据检测结果决定不予立案，并将结果告知了冯长顺。朝阳工商分局履行程序不违背上述法律、法规和规章的规定，法院对此不持异议。冯长顺主张朝阳工商分局履行程序违法，没有相应依据，法院不予支持。
综上，冯长顺要求朝阳工商分局履行法定职责的理由不能成立，法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回冯长顺的诉讼请求。
冯长顺不服，以一审判决认定事实不清，适用法律错误为由上诉至本院，请求撤销一审判决；判令朝阳工商分局对冯长顺举报申诉×销售有毒食品违法行为依法重新进行处理，依法对×望京店销售有毒食品违法行为进行查处；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
在法定举证期限内，朝阳工商分局向一审法院提交了如下证据：
（一）证据材料：1.《举报登记单》，用以证明本案系从北京市工商行政管理局12315中心转来的冯长顺的举报，冯长顺举报时要求工商部门进行查处，冯长顺协助查处，查处结果沟通、奖励，对冯长顺信息保密。2.2013年7月3日，朝阳工商分局工作人员对×望京店进行现场检查制作的《现场笔录》及拍摄的6张现场照片，检查过程中朝阳工商分局工作人员对涉案食品进行了抽样检查。3.×望京店提供的《营业执照（副本）》复印件、涉案食品的交易明细、重庆市×食品有限责任公司委托重庆市计量质量检测研究院作出的关于涉案手撕鱿鱼的2013-08SS020440《检验报告》、上海×食品有限公司委托上海市营养食品质量监督检验站、上海源本食品质量检验有限公司作出的关于涉案鲜烤马鲛鱼的2013-4711-Z-3123《检验报告》，用以证明被举报人的主体资格、涉案食品的销售情况及检验情况。4.检验检疫技术中心于2013年7月9日作出的关于涉案手撕鱿鱼的231300001533《检验报告》和关于涉案鲜烤马鲛鱼的231300001532《检验报告》，及该中心于2014年1月15日出具的《关于鲜烤马鲛鱼和手撕鱿鱼中甲醛检测结果的说明》，用以证明朝阳工商分局将抽样的食品送检验检疫技术中心进行检测得出的结果，以及该中心陈述的无法以检测结果判定涉案食品是否合格的原因。5.《举报情况答复函》及全球邮政特快专递寄件人存联，用以证明朝阳工商分局将上述工作情况书面告知了冯长顺。
（二）规范性文件依据：1.以国家工商行政管理总局令第43号公布、自2009年7月30日起施行的《流通环节食品安全监督管理办法》。2.以国家工商行政管理总局令第28号公布、自2007年10月1日起施行的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。朝阳工商分局以上述规范性文件说明其具有对流通环节食品安全进行监督管理的法定职责，其在本案履行的工作内容符合上述规章的规定。
冯长顺向一审法院提交了如下证据材料：1.《北京市海淀区人民法院证据材料收据》及北京锦绣大地技术检测分析中心有限公司（以下简称锦绣大地公司）出具的关于手撕鱿鱼的GL13060701-01《检测报告》和关于鲜烤马鲛鱼的GL13060701-02《检测报告》，用以证明上述两份检测报告依据的检验标准是GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，其检测结果说明本案被举报的食品是不合格的。2.锦绣大地公司出具的GL13042505-01、GL13052002-05、GL13052002-06、GL13042505-02四份检测报告，其中前2份是关于手撕鱿鱼的，后2份是关于鲜烤马鲛鱼的，检测结论为涉案食品的甲醛参数不符合标准要求，用以证明涉案食品是不合格的。3.重庆市计量质量检测研究院对×1手撕鱿鱼出具的2013-02SS102005、2013-02SS102006两份《检验报告》，用以证明虽两份检验报告未检测出甲醛，但检测的依据是GB／T23497-2009《鱿鱼丝》，证明冯长顺主张的检测依据是正确的。4.北京市食品质量监督检验三站对鲜烤马鲛鱼进行检测而出具的×××《检验报告》，用以证明该检测所依据的标准为GB2760—2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》。5.广州市质量监督检测研究院国家加工食品质量监督检验中心（广州）出具的食测2013-09-1124《测试报告》，用以证明对同类产品的检测依据都是一样的，都是不能检出甲醛。6.购物小票6张，用以证明×望京店确实在销售违法产品，冯长顺购买了涉案食品。7.全球邮政特快专递收件人存联及中国邮政速递物流查询结果网络打印件，用以证明冯长顺于2013年11月1日才收到了上述《举报情况答复函》。8.（2010）东民初字第3402号《民事判决书》，用以证明涉案食品同类的产品甲醛的检测标准为不得检出。此外，冯长顺在庭审中提出中华人民共和国农业行业标准NY5172－2002《无公害食品水发水产品》也应适用于本案，按照该标准，涉案食品甲醛含量不能超过10㎎／㎏。
通过查阅一审卷宗材料，上述证据已经一审开庭质证，一审法院作出认证如下：1.朝阳工商分局提交的证据材料具备关联性、合法性、真实性，能够证明朝阳工商分局接到举报后予以举报登记、现场检查抽样、收集相关材料、送检测机构检测以及作出书面答复并向冯长顺进行送达的情况，法院对此予以采信。2.对于冯长顺提交的证据材料：（1）冯长顺提交的证据材料1－5系不同检验机构在不同时间对鱿鱼丝等食品进行检测所得结果，相关检测报告所判断、检验的依据并非完全一致，标准要求亦不具有一致性，且部分检验的结果为甲醛未检出，因此不具有证明涉案食品是不合格商品的效力，亦不具有证明朝阳工商分局未履行法定职责的效力，法院对上述证据不予采信；（2）冯长顺提交的证据材料6和7与本案具有关联性，能够证明冯长顺购买涉案食品和收到涉案《举报情况答复函》的情况，法院对此予以采信；（3）冯长顺提交的证据材料9，与本案不具有关联性，法院不予采纳。
经审查，本院同意一审法院的认证意见，一审法院确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。
一审法院经审理查明，2013年6月19日，朝阳工商分局接到冯长顺举报，反映其在×望京店购买的×1牌手撕鱿鱼和×2牌鲜烤马鲛鱼食品是不合格商品，要求对×望京店销售有毒食品的违法行为进行查处。2013年7月3日，朝阳工商分局执法人员到×望京店进行现场检查，并对涉案食品进行了抽样，在此过程中制作了《现场笔录》并进行了拍照。×望京店向朝阳工商分局提交了《营业执照（副本）》、销售记录、《检验报告》等材料。后朝阳工商分局将上述抽检样品送至检验检疫技术中心进行检测。2013年7月9日，检验检疫技术中心出具231300001532和231300001533两份《检验报告》，对手撕鱿鱼和鲜烤马鲛鱼两种食品中的甲醛进行检测，鲜烤马鲛鱼的检测结果为7.1mg／kg，手撕鱿鱼的检测结果为112mg／kg。后检验检疫技术中心又向朝阳工商分局出具《关于鲜烤马鲛鱼和手撕鱿鱼中甲醛检测结果的说明》，就海水产品自身带有一定含量甲醛的情况进行说明，并指出由于上述情况不能确定最终检出的甲醛属原料本身含有，还是运输、储存和加工过程中人为添加，无法单纯根据检测结果判定鲜烤马鲛鱼和手撕鱿鱼中甲醛测定结果是否符合卫生部食品整治办（2008）3号文的规定，因此无法对上述样品中的甲醛结果进行合格与否的判定。2013年7月9日，朝阳工商分局作出《举报情况答复函》，将上述检测结果告知冯长顺，因无法认定涉案食品是否为合格或不合格商品，决定不予立案。后朝阳工商分局将《举报情况答复函》通过邮寄方式送达冯长顺。
一审庭审中，经法院询问，冯长顺对朝阳工商分局委托检验检疫技术中心出具的两份《检验报告》检测出甲醛的数值予以认可。
经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《食品安全法》第四条第三款规定，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。根据《流通环节食品安全监督管理办法》的相关规定，县级及其以上地方工商行政管理机关，依照法律、法规和国务院规定的职责的规定，对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理。据此，朝阳工商分局作为其辖区内的工商行政管理机关，具有根据举报对流通环节的食品安全进行监督管理的法定职责。本案中，朝阳工商分局接到冯长顺举报后，履行了现场检查、送检等程序，根据检测结果作出《举报情况答复函》，对冯长顺的举报决定不予立案，并无不当。
关于涉案商品甲醛含量是否符合相关规定的问题，本院认为，根据现有资料和研究显示，部分海水产品中自身含有甲醛成分。而《食品安全法》第二十八条第（一）项、第四十六条的规定、全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组于2008年12月12日以食品整治办（2008）3号文印发的《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单》及中华人民共和国卫生部发布的中华人民共和国国家标准GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》等相应规定，主要是禁止食品生产者和经营者滥用食品添加剂和人为添加相应化学物质，因此上述规定不能作为判定因自身特点而含有甲醛的食品是否属合格商品的依据。故冯长顺以上述规定及标准判断涉案食品为不合格商品，进而要求朝阳工商分局予以查处缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
此外，冯长顺提出，根据中华人民共和国农业部发布的、农业行业标准NY5172－2002《无公害食品水发水产品》，涉案食品甲醛含量不能超过10㎎／㎏。对此，本院认为，农业行业标准NY5172－2002《无公害食品水发水产品》中规定：“本标准适用于干制品水发的水产品（包含水发海参、水发鱿鱼、水发墨鱼、水发干贝、水发鱼翅等），水浸泡销售的解冻水产品（解冻虾仁、解冻银鱼等），以及浸泡销售的鲜水产品（鲜墨鱼仔、鲜小鱿鱼等）；其他类似水产品可参照执行。”根据该规定，上述标准适用水发水产品，对于其他水产品，并非国家强制性标准。故冯长顺以该标准判断涉案食品为不合格商品的主张，本院不予支持。
综上，一审法院判决驳回冯长顺的诉讼请求正确，本院应予维持。冯长顺的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人冯长顺负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
代理审判员 董 巍
代理审判员 王琪璟
二〇一四年六月十九日
书 记 员 张 怡