中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1515号再审申请人(一审原告、二审上诉人)：宁夏头鑫煤炭有限公司。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市石炭井东沟。法定代表人：王乐毅，该公司董事长。委托诉讼代理人：马晓林，宁夏宁和律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：宁夏回族自治区国土资源厅。住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区尹家渠北街**号。法定代表人：马波，该国土厅厅长。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：宁夏回族自治区人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区解放西街***号。法定代表人：咸辉，该自治区政府主席。委托诉讼代理人：郑清源，宁夏回族自治区政府法制办公室公职律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：宁夏回族自治区林业厅。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区南薰西路**号。法定代表人：张柏森，该林业厅厅长。委托诉讼代理人：王尚君，宁夏言成律师事务所律师。委托诉讼代理人：何峰，宁夏言成律师事务所律师。再审申请人宁夏头鑫煤炭有限公司（以下简称头鑫公司）因诉宁夏回族自治区人民政府（以下简称宁夏自治区政府）、宁夏回族自治区国土资源厅（以下简称自治区国土厅）、宁夏回族自治区林业厅（以下简称自治区林业厅）其他行政管理一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终288号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。头鑫公司申请再审称：1.二审法院将性质相同、内容一致的宁政办发〔2016〕47号《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏贺兰山国家级自然保护区总体整治方案的通知》（以下简称47号通知）和宁国土资发〔2016〕312号《关于停止自然保护区内违法人类活动的通知》（以下简称312号通知）视为不同法律关系是错误的。2.宁夏自治区政府、自治区国土厅、自治区林业厅共同实施了将头鑫公司划入贺兰山保护区并责令停产的具体行政行为，头鑫公司将三者列为共同被告符合法律规定。3.一审法院驳回头鑫公司的诉讼请求没有证据支持。请求：1.依法判决撤销一审判决和二审裁定；2.依法判决确认自治区国土厅依据312号通知要求头鑫公司停产的具体行政行为违法；3.依法判决确认宁夏自治区政府依据47号通知将头鑫公司列入自然保护区违法，并将头鑫公司从该文件附件中删除。自治区国土厅提交意见称，312号通知是自治区国土厅依据47号通知要求作出的，要求头鑫公司进行自查自纠，并未触及头鑫公司的实体性权益，不属于行政案件的受案范围。头鑫公司诉讼请求涉及多个行为，经二审法院释明拒不变更，二审裁定驳回其起诉的处理方式符合法律规定。头鑫公司于2018年3月20日针对312号通知向宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院另行提起诉讼，且已经被受理。请求驳回头鑫公司的再审申请。宁夏自治区政府提交意见称，47号通知属于不产生外部效力的行为，通知内容是上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于行政诉讼受案范围。头鑫公司实施了《中华人民共和国自然保护区条例》中规定的违法行为，宁夏自治区政府作出47号通知符合法律规定。请求驳回头鑫公司的再审申请。自治区林业厅提交意见称，312号通知不属于行政诉讼受案范围，头鑫公司称其下属矿区不在贺兰山国家级自然保护区内与事实不符。请求驳回头鑫公司的再审申请。本院另查明，头鑫公司于2018年3月针对312号通知以自治区国土厅为被告，向宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院提起行政诉讼，该院已经予以立案审理。本院认为，本案应审查的焦点问题是：1.被诉的312号通知和47号通知是否属于行政诉讼受案范围；2.针对不同行政机关作出的不同行政行为能否提起同一个行政诉讼。关于被诉的312号通知和47号通知是否属于行政诉讼受案范围的问题。头鑫公司第一项诉讼请求为请求确认自治区国土厅依据312号通知责令其停产的具体行政行为违法。312号通知是自治区国土厅于2016年6月13日下发给各有关矿业权人的，主要内容是：“为了进一步加强宁夏贺兰山国家级自然保护区的保护、建设和管理，按照自治区人民政府办公厅《关于印发宁夏贺兰山国家级自然保护区总体政治方案的通知》（宁政办发〔2016〕47号，详见附件）要求，现责令你公司立即停止在贺兰山国家级自然保护区内的违法人类活动，如不执行，我们将按照有关规定予以严肃处理。”312号通知的附件1为47号通知，附件2为采矿权人和探矿权人明细一览表，头鑫公司在明细表的名单之列。312号通知是自治区国土厅针对头鑫公司等相关矿业权人单方作出的，明确责令立即停止“违法人类活动”，并释明了“如不执行，我们将按照有关规定予以严肃处理”的后果。对头鑫公司的权利义务产生实质影响，属于可诉的行政行为。自治区国土厅、自治区林业厅提出312号通知不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予采纳。头鑫公司第二项诉讼请求为请求对宁夏自治区政府作出47号通知将其矿区列入自然保护区的合法性进行审查。47号通知虽然作为312号通知的附件一并下发给头鑫公司，但从性质上属于宁夏自治区政府向自治区内有关市级人民政府和自治区有关部门下发的内部工作安排，不产生外部法律效力，对头鑫公司的权利义务并未直接产生影响，不具有可诉性。其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。本案中，47号通知的法律效力即是通过312号通知外化的，因此，对头鑫公司权利义务产生直接和实质影响的行政行为是312号通知。关于针对不同行政机关作出的不同行政行为能否提起同一个行政诉讼的问题。“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据上述规定，对于因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为有必要且经当事人同意的可以合并审理。但需要强调的是，同类行政行为引起的是内容类似但相互独立的案件，而非一个案件，仅仅因为被诉行政行为属于同一种类，为节约诉讼成本，提高诉讼效率，才将其合并审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款虽然规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，但复议机关作共同被告是一项特殊的法律制度，并不能因此否定行政诉讼中“一行为一诉讼”的基本原则。除法律和司法解释有明确规定外，在同一行政案件中，针对不同行政机关作出的不同行政行为提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。本案中，头鑫公司的起诉涉及的312号通知和47号通知系两个不同的行政行为，且被诉的两个行政行为的作出主体亦不相同，本案也不存在自治区国土厅、宁夏自治区政府和自治区林业厅共同作出行政行为的情况。头鑫公司将宁夏自治区政府、自治区国土厅、自治区林业厅列为共同被告确无法律依据。故二审法院认为头鑫公司的起诉涉及多个被告和多个行政行为，不符合起诉条件并无不当。需要指出的是，因47号通知不可诉，本案审查对象仅为312号通知。二审法院应当继续审理头鑫公司针对自治区国土厅312号通知提起的诉讼，驳回其针对宁夏自治区政府作出的47号通知，以及针对自治区林业厅的起诉。二审法院简单地对头鑫公司的起诉全案驳回，处理方式欠妥。但是，二审裁定并未对头鑫公司针对自治区国土厅312号通知涉及其自身部分另行起诉形成障碍，头鑫公司可以在明确诉讼请求和被告后，依法另行起诉。亦因头鑫公司已经对312号通知另行起诉并获得法院立案审理，故其对本案申请再审已无实际意义。综上，头鑫公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回宁夏头鑫煤炭有限公司的再审申请。审 判 长  李 涛审 判 员  杨 卓审 判 员  丁晓明二〇一八年五月三十一日法官助理  张慧颖书 记 员  赵 贝