安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终220号
上诉人（一审原告）程玉荣，女，1962年2月10日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人祁快乐，安徽亳乐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区半截楼。
法定代表人高川，该区政府区长。
委托代理人田正真，该区政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）亳州市谯城区汤陵街道办事处，住所地安徽省亳州市谯城区涡北还原小区。
法定代表人田金平，该街道办事处主任。
委托代理人陈绍军，该街道办事处工作人员。
委托代理人于文清，谯城区汤陵法律服务所法律工作者。
上诉人程玉荣因诉亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市谯城区汤陵街道办事处（以下简称汤陵街道办）征收还原协议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人程玉荣的委托代理人祁快乐，被上诉人谯城区政府的委托代理人田正真,被上诉人汤陵街道办的委托代理人陈绍军、于文清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
程玉荣在一审中诉称，2014年1月4日原、被告之间签订“亳州市北部新城一期工程八号还原小区还原房屋征收补偿协议书”，该协议注明原告居住房面积100平方米，经营房面积100平方米。过渡期限为从完成整体征收起18个月。2014年9月11日被告谯城区政府下发《关于八号还原小区项目国有土地上房屋征收的公告》，该公告公布即生效，公告注明征收期限为30天，搬家期限为20天。即使按照被告公告的2014年9月11日起计算18个月过渡期，至2016年4月10日被告就应按协议约定还原房屋，但被告截止到2016年12月31日已经违约八个月，未按照协议约定的期限还原房屋，因此，被告应承担违约责任。按照原告提供的相同地段的房屋租金计算，应支付住房违约金1.5万元，经营用房违约金4万元，被告应支付原告逾期还原房屋的违约金合计5.5万元。故提起诉讼，要求被告支付上述违约金，如不能还原房屋，应按此标准继续支付违约金。
一审法院查明，2013年4月29日谯城区政府城市建设指挥部作出谯城建[2013]号《关于8号还原小区建设项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿实施方案的通知》，通知汤陵街道办遵照执行。同年10月23日汤陵街道办作出汤办[2013]95号《关于8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质认定的报告》，向谯城区政府报告“张胡庄原105国道两侧的临路房屋按1：1.2的标准还原住房，按照住房每月每平方米5元的标准支付临时安置过渡费，逾期不能还原的，按照原标准的2倍支付临时安置过渡费。因大多数村民利用临路房屋搞经营，经营损失参照国有土地商业铺面房的标准执行，每月每平方米补偿经营损失12元。”同年10月28日谯城区政府作出谯政秘[2013]79号《亳州市谯城区人民政府关于认定8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质的批复》，同意汤陵街道办提出的房屋性质认定及安置补偿标准。2014年1月4日原告与征收人亳州市北部新城一期工程征收安置指挥部（以下简称征收安置指挥部）签订了《亳州市北部新城一期工程八号还原小区还原房屋征收安置补偿协议书》，被告汤陵街道办时任主任王永德在征收人代表签字栏里签字并加盖汤陵街道办的公章。协议约定原告住宅面积115.32平方米，非住宅面积64.14平方米，被征收房屋总面积64.14×1.2+115.32=192.29平方米，安置户型100平方米左右两套。临时安置补偿费16155.36元（2014年1月4日至2015年1月3日），搬家费400元，附属物补偿费20263.18元，其他1000元，合计37818.54元。过渡期限为从完成整体征收起18个月。原告程玉荣领取了上述各项补偿费后，汤陵街道办依照上述征收安置补偿标准，前18个月按每平方米12元向原告支付了相应的过渡费，18个月后，汤陵街道办按照规定，按临路房每平方米22元、住房用作经营性房屋每平方米12元向原告支付过渡费。2014年1月11日支付第一次，支付的过渡费是2014年1月至2015年1月的；2015年1月19日支付第二次，支付的过渡费是2015年2月至2015年7月的；2015年7月27日支付第三次，支付的过渡费是2015年8月至2016年7月的；2016年9月9日支付第四次，支付的过渡费是2016年8月至2017年1月的；2017年2月10日支付第五次，支付的过渡费是2017年2月至2017年7月的。原告认为被告未在18个月内还原房屋，属于违约，要求两被告按市场租赁价支付违约金5.5万元（从2016年4月11日起计算到交付经营用房止）。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告程玉荣作为征收安置补偿协议的一方，若认为被告未履行协议，有权依法提起诉讼。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受案范围。被告汤陵街道办代表征收安置指挥部与原告程玉荣签订了还原房屋征收安置补偿协议，原告认为被告未按约定时间交付房屋，请求人民法院判决被告支付逾期交付房屋的违约金,因此本案属于行政协议之诉。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定了，在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，汤陵办处事虽然在征收代表人栏里盖章，仅仅是作为征收人的代表人，并不是合同的一方当事人。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，集体土地征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，即市、县人民政府是集体土地征收的组织实施主体，征收、安置补偿方案的实施实体是市、县人民政府土地行政主管部门。而本案中，汤陵街道办既不是法定的征收实施主体，也不是法律、法规授权的组织，汤陵街道办仅作为征收代表人签订协议。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，应当视为委托。因此，汤陵街道办签订协议的行为应视为受谯城区政府委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此汤陵街道办不是本案适格的被告，但其参加诉讼，可以起到查清案件事实的辅助作用。谯城区政府即是集体土地征收安置补偿实施的主体，也是签订协议一方的委托人，是本案的适格被告，因此谯城区政府辩称其不是适格被告的主张不能成立，依法不予支持。
被告谯城区政府没有按期交付房屋虽然属于违约，但委托实施机关汤陵街道办按谯城区政府批准的安置补偿标准，18个月过渡期满后，增加相应的过渡费数额，一年或半年支付一次过渡费，已把过渡费支付到2017年7月，已经履行了还原房屋征收安置补偿协议中逾期交付房屋的违约义务。原告提出按同地段房屋租金计算，要求支付5.5万元违约金的请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，应驳回其诉讼请求。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告程玉荣的诉讼请求。
程玉荣上诉称，一审判决认定事实错误。双方签订的安置补偿协议书合法有效，双方应按协议履行。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
谯城区政府在庭审中答辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。征收安置方案作出后，其委托项目实施单位汤陵街道办执行。后汤陵街道办作出汤办〔2013〕95号《关于8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质认定的报告》，其作出批复同意汤陵街道办的报告，对被征收户临原105国道两侧房屋按1：1.2标准还原住房，经营损失参照国有土地的补偿标准执行。程玉荣也签订了征收补偿协议，应按协议履行。2、其已按照房屋征收补偿协议履行了协议。虽然没有按期还原安置房，但其已按照协议约定，支付了逾期安置补偿费和经营损失。请求驳回上诉，维持原判。
汤陵街道办在庭审中答辩称，同意谯城区政府的答辩意见。另就被征收房屋的补偿安置已签订了协议，双方对于被征收房屋面积、人口及交付验收均进行了签订认可，且双方已按照合同约定履行了房屋交付及安置费的发放，故征收安置协议是合法有效的。综上，一审判决并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
谯城区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、《亳州市北部新城一期工程八号还原小区房屋征收安置补偿协议书》，证明谯城区政府不是适格的被告。2、亳州市谯城区城市建设指挥部谯城建指〔2013〕4号《关于8号还原小区建设项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿实施方案的通知》，证明汤陵街道办依照方案对程玉荣被征收房屋进行了合法足额补偿。3、汤陵街道办汤办〔2013〕95号《关于8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质认定的报告》和谯政秘〔2013〕79号《关于认定8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质的批复》，证明程玉荣临原105国道被征收房屋的性质不是商业铺面，不能按商业铺面还原。4、谯城区8号还原小区张胡庄被征收房屋面积和过渡费发放情况表；5、8号还原小区房屋拆迁经营性补贴、过渡费附属物等发放名册；以上2份证据证明汤陵街道办按征收安置补偿方案及征收安置补偿协议足额支付了过渡费和经营性损失。
程玉荣在一审中向法庭提供了以下证据：1、身份证复印件，证明其主体资格。2、《关于8号还原小区项目国有土地上房屋征收的公告》，证明安置时间已经超期。3、《亳州市北部新城一期工程八号还原小区房屋征收安置补偿协议书》，证明房屋面积及性质，以及征收的起止时间。4、租赁合同五份，证明其诉讼请求有依据。
汤陵街道办在一审中未向法庭提交证据。
上述证据均随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，程玉荣对案涉房屋征收安置协议的效力并无异议，只是认为谯城区政府、汤陵街道办未能在约定期限内交付还原房，遂请求按相同地段的房屋租金标准向其支付逾期还原房屋的违约金5.5万元。对此，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。但征收一般涉及被征收人众多，征收部门不可能与被征收人就有关补偿标准逐一协商，否则既不符合行政效率原则，也可能出现“一户一补偿标准”的不公平现象，故法律规定政府在征收时应制定安置补偿方案，听取被征收人的意见，并根据最终的安置补偿方案对被征收人进行补偿。本案中，征收部门针对征收补偿问题制订了谯城建指〔2013〕4号《关于8号还原小区建设项目范围内被征收集体土地上房屋征收安置补偿实施方案的通知》及汤办〔2013〕95号《关于8号还原小区张胡庄村民临原105国道两侧房屋性质认定的报告》。上述安置补偿方案及报告规定，房屋征收搬迁过渡期从完成整体搬迁起18个月，先支付12个月的临时安置补助费；还原房交付之月起停止支付过渡费；若因征收人的责任不能按期安置，自逾期之月起按照原标准的2倍支付临时安置补助费，按实际时间结算；临时安置补助费按被拆除房屋建筑面积计算（临时建筑、简易房除外），每月5元／平方米。选择货币补偿的不给予临时安置补助费。张胡庄村民临原105国道房屋所占土地性质为集体土地，无法认定为商业铺面房。经研究，两侧临路房屋按1：1.2的标准还原住房，按照住房每月每平方5元的标准支付临时安置过渡费，逾期不能还原的，按照原标准的2倍支付临时安置过渡费。因大多数村民利用临路房屋搞经营，经营损失参照国有土地商业铺面房的标准执行，每月每平方补偿经营损失12元。
程玉荣与汤陵街道办于2014年1月4日签订房屋征收补偿协议，协议约定：程玉荣被征收房屋住宅面积115.32平方米，非住宅面积64.14平方米，临时安置补偿费（住房）115.32×12月×5元/平方米=6919.2元，临时安置补偿费（经营性）64.14×12月×12元／平方米=9236.16元（自2014年1月4日至2015年1月3日）。据此，汤陵街道办与程玉荣系按照上述安置补偿方案及报告的标准签订协议的。根据谯城区政府提交的房屋拆迁经营性补贴、过渡费附属物等发放花名册可以看出，程玉荣户的过渡期限从2014年1月起计算至2015年7月，汤陵街道办已按临路房每平方米12元的标准、住宅房每平方米5元的标准向程玉荣支付了该过渡期限内的补贴；自2015年8月至2017年7月，汤陵街道办按照临路房每平方米22元、住宅房每平方米10元的标准向程玉荣支付逾期补贴，上述款项程玉荣业已领取。庭审后，谯城区政府又向本院提交了汤陵街道办向程玉荣支付至2017年12月的补贴发放情况表。因此，在汤陵街道办已按安置补偿方案及报告规定的标准向程玉荣支付逾期补贴情况下，程玉荣再主张要求逾期还原房屋的违约金无事实和法律依据，依法不予支持。
综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。程玉荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人程玉荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年五月二十六日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。