安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）合行终字第00085号
上诉人（一审被告）：合肥市包河区人民政府。
被上诉人（一审原告）：安徽黄河预应力工程有限公司。
上诉人合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）因安徽黄河预应力工程有限公司（以下简称黄河预应力公司）诉其房屋征收决定一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2014）蜀行初字第00043号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人包河区政府的委托代理人汪楠红、王宏，被上诉人黄河预应力公司委托代理人许文春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院根据当事人举证并经庭审质证认定：2013年7月12日，合肥市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出发改投资（2013）546号《合肥市发展改革委关于郎溪路（包河大道-
裕溪路）项目立项的复函》，原则同意郎溪路（包河大道-
裕溪路）项目立项，开展项目前期工作。2013年10月21日，合肥市规划局颁发选字第340100201300100号《建设项目选址意见书》及所附规划红线图，主要内容：根据发改投资（2013）546号文，设计单位提供的郎溪路平面图，拟同意办理郎溪路（裕溪路至包河大道段）市政工程建设项目选址意见书；具体范围见附图所示，具体面积以测绘部门测量成果为准。据此，开展集体土地征用，国有土地房屋征收工作，国有土地房屋征收范围以区政府下发的房屋征收决定为准。2013年11月11日，包河区住房和城乡建设局（以下简称包河住建局）制定出《郎溪路工程国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《征补方案》）（征求意见稿）。同日，包河区政府组织包河住建局、区法制办、区重点办、淝河镇政府、望湖街道有关人员和包河住建局法律顾问对《征补方案》（征求意见稿）进行了讨论，包河住建局制作了《征补方案》（征求意见稿）征求意见的通知。2013年12月16日，包河住建局在收到合肥庐阳国有资产经营有限公司（资产运营中心）、包河区农业综合服务中心、安徽汇通商厦的书面反馈意见后，制定出《征补方案》（修改稿）和《征补方案》（修改稿）的公告。2014年2月24日，包河区政府作出风险评估报告，结论为房屋征收项目可能会引发不利于社会稳定的风险。综合评价，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2014年3月18日，包河区政府经政府常务会议讨论决定作出合（包）房征决（2014）第（1）号合肥市包河区房屋征收决定（以下简称《征收决定》），并同时作出合（包）房征告（2014）第（1）号合肥市包河区房屋征收决定公告（以下简称《征收决定》公告）。
另查明，包河区政府提供的农业银行账户（账号：12×××71）户名为包河住建局，2014年3月12日账户余额为136230763.42元，19日余额为135558149.45元。
一审法院审理认为：本案关键是包河区政府所提举证据能否证明其作出的《征收决定》具体行政行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定。一、本次房屋征收是为建设郎溪路（裕溪路至包河大道段）道路所需，符合《征补条例》第八条第（二）项规定。二、包河区政府所举证据不能证明征收房屋符合《征补条例》第九条“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求”的规定。三、包河区政府提供的公告照片不符合证据形式要件，不具有证明效力，不能证明其制定的《征补方案》（征求意见稿）、《征补方案》（修改稿）和作出的《征收决定》均依《征补条例》第十条、第十一条、第十三条规定予以公布。四、包河区政府提供的风险评估报告风险点不具体明确、风险应对策略和预案针对性不强，以此认定包河区政府房屋征收符合《征补条例》第十二条第一款的规定，有违规定的本意是为了有效规避、预防和控制房屋征收中可能产生的社会稳定风险和保证房屋征收顺利进行。五、包河区政府提供的银行账户信息等相关证据，因无相关证据证明账户余额变化系本次房屋征收支出的补偿费用，且包河区政府也未提供本次房屋征收补偿所需全部费用的证据，故房屋征收补偿费用符合《征补条例》第十二条第二款的规定，做到足额到位、专户存储、专款专用，证据不足。六、包河区政府提供的证据5真实性、合法性不能确定，不能证明其将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布，不符合《征补条例》第十五条规定的要求。综上，包河区政府作出房屋征收决定的具体行政行为证据不足。但鉴于房屋征收工作已实际开展，如果撤销该《征收决定》具体行政行为将会给公共利益造成重大损失。据此，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决：一、确认合肥市包河区人民政府作出的合（包）房征告（2014）第（1）号合肥市包河区房屋征收决定的具体行政行为违法；二、责令合肥市包河区人民政府对相关问题采取补救措施。
包河区政府上诉称：一、一审判决违反法定程序。包河区政府提供的证据证明黄河预应力公司提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，一审法院依法应当裁定驳回起诉。二、一审判决认定事实不清。1、一审判决将上诉人提供的照片以“不符合证据形式要件”为由全部予以排除错误。2、一审判决将上诉人提供的合肥市包河区土地利用总体规划图以“不属原件且不符合行政诉讼证据规则”为由予以排除错误。3、一审判决存在许多矛盾之处：第一、一审判决称“公告信息的证据来源合法性不能确定”与被上诉人称“从合肥市城乡建设委员会网站查到涉案房屋征收决定的文本”相矛盾。第二、一审判决在证据审核环节认定了上诉人提供的部分证据的证明力，而在论理部分又认为该证据不能证明房屋征收决定符合《征补条例》的要求。4、一审判决认定上诉人所举的市发改委《关于包河区贾大郢拆迁安置复建点二期项目备案的通知》、贾大郢复建点二期的建设项目选址意见书等证据不作有效证据使用错误。5、一审判决认定上诉人在作出房屋征收决定时，没有做到征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用错误。6、一审判决认定上诉人所做的社会稳定风险评估违背《征补条例》的规定，并以此认定上诉人未履行《征补条例》第十五条的职责错误。请求：一、撤销合肥市蜀山区人民法院一审作出的（2014）蜀行初字第00043号行政判决书；二、驳回黄河预应力公司的诉讼请求或者裁定驳回黄河预应力公司的起诉。
黄河预应力公司辩称：一、原审判决对本案有关证据学理论适用正确。（一）合法性只是具有证据力的必要条件而非充分条件。包河区政府错误的认定证据的合法性是证据力的充要条件。（二）证明力与证据力的联系与区别。证明力一般只有强弱、大小之分，证据力则谈有无之别。二、原审判决程序合法，答辩人的起诉未超诉讼时效。（一）包河区政府在一审中提供的材料不能达到证明答辩人起诉已过诉讼时效的证明目的。（二）包河区政府称答辩人在征收决定作出之时就已知晓案涉征收具体行政行为属主观推测，明显不能成立。（三）原审法院在判决书第14页“法院认为”部分明确对包河区政府提交的欲证明答辩人起诉已过诉讼时效的材料的证据效力进行了认定，原审判决程序合法。三、原审法院事实认定清楚，判决正确。（一）本次征收行为不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。（二）包河区政府未将案涉征收决定、征补意见稿及调查结果依法进行公告。（三）包河区政府提交的社会稳定风险评估报告不合法，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法本意不符。（四）案涉征收决定作出前，征收补偿费用不符合足额到位、专户存储及专款专用的规定。（五）、包河区政府在原审中提交的市发改委的复函不是最终的立项文件，而是立项过程中的阶段性文件，包河区政府作出征收决定所涉建设项目立项没有完成。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告包河区政府向一审法院提供的证据有：1、《征收决定》、《征收决定》公告、公告照片及合肥市城乡建设委员会（以下简称市建委）网站的《征收决定》公告信息，证明包河区政府作出《征收决定》后及时公告。2、市发改委发改投资（2013）546号关于郎溪路（包河大道-
裕溪路）项目立项的复函；3、《合肥市包河区土地利用总体规划（2006-2020年）合肥市包河区土地利用总体规划图（局部）》（调整后）；4、建设项目选址意见书（选字第340100201300100号）及规划红线图。证据2、3、4证明《征收决定》符合合肥市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。5、《贾大郢农垦丁宿舍摸底表》、《贾大郢三产区摸底表》、《郎溪路国有土地基本情况》，证明包河区住建局对房屋征收范围内房屋权属、用途、建筑面积等情况组织了调查登记。6、包河区政府论证会记录、《征补方案》（征求意见稿）、关于对《征补方案》（征求意见稿）征求意见的通知以及公告照片，证明包河区政府征收部门拟定了房屋征收补偿方案征求意见稿，并呈报其组织有关部门进行了论证，该补偿方案向被征收人公开征求了意见。7、合肥庐阳国有资产经营有限公司（资产运营中心）书面情况说明、包河区农业综合服务中心对征补方案征求意见稿的意见、安徽汇通商厦的复函、丁勇的书面意见，证明部分被征收人对征补方案提出了意见。8、《征补方案》（修改稿）、关于对《征补方案》（修改稿）的公告以及公告照片，证明包河区政府征收部门对《征补方案》进行了修改并公告。9、《征补方案》及公告照片，证明《征补方案》进行了公告。10、《郎溪路项目房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》（以下简称风险评估报告）、包河区政府常务会议纪要，证明包河区政府作出征收决定前进行了社会稳定风险评估。11、市发改委《关于包河区贾大郢拆迁安置复建点二期项目备案的通知》、贾大郢复建点二期的建设项目选址意见书、安徽省人民政府《关于合肥市2013年第74批次城市建设用地批复》以及市发改委《关于包河“十一五”大建设拆迁复建（京华世家）项目备案的通知》，证明用于征收补偿产权调换的安置点贾大郢拆迁复建点二期和京华世家已经落实和正在建设。12、包河住建局的农业银行账户信息和情况说明以及合肥市包河区大建设指挥部的郎溪路项目征迁保障工作调度会议纪要，证明本次房屋征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。13、《郎溪路项目国有土地上房屋征收协商、票选评估公司方案》、《关于对郎溪路工程国有土地上住宅房屋征收评估公司选定的通知》以及公告照片、评估机构选定现场照片和合肥市房地产评估机构一览表，证明经被征收人集体协商，安徽中安房地产咨询有限公司被选定为评估机构。14、贾大郢黄桥锚具厂住宅装修及其辅助设施清查评估明细表、附属物清查评估明细表以及照片一组，证明评估公司已经对黄河预应力公司的资产进行了拍照、登记。15、调查笔录，证明包河区政府在征补方案征求意见稿出来前对被征收人进行了入户调查。黄河预应力公司领取了评估明细表，在征收决定作出当日就已经知晓了征收决定及征补方案等。16、企业登记信息，证明符虹系原告公司的股东。
另外，包河区政府申请证人贾某出庭作证，证明包河区政府代理人对证人调查且其所述内容属实。
法律依据，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十五条。
一审原告黄河预应力公司向一审法院提供的证据有：1、黄河预应力公司的组织机构代码证（代码：71998919-8）、企业法人营业执照（副本）。2、《征收决定》、《征补方案》（征求意见稿）。3、黄河预应力公司坐落于东流路8号、坐落于梁园路西北侧的房屋权属材料、郊国用（95）字第000038号国有土地使用证。4、图片4页。
上述证据均已随案移送本院。
经庭审质证，黄河预应力公司对包河区政府证据的质证意见同一审。并补充质证意见：1、对规划红线图认为没有任何单位的印章，对证明目的不予认可。2、对摸底表的真实性有异议。3、对被征收人对补偿方案提出的意见任务三户意见不能达到被征收人全部的意见，最终的方案剥夺了被征收人的权利。4、被征收人依法可以选择货币补偿和产权交换，但包河区政府只给货币补偿。
本院认为：包河区政府在提供证据1中的照片虽然是复印件，但该复印件原件核对无异，同时注明了制作人和制作时间，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的要求，具备证据的真实性、合法性、关联性，应予认定。证据1中的市建委网站的《征收决定》公告信息，符合证据的法定形式，证据取得符合法律法规的要求且无影响证据效力的其他违法情形，具有证据的合法性，应予认定。证据3符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，应予认定。包河区政府作出的《征收决定》是否符合该土地利用总体规划的要求，不影响证据本身的合法性。证据6、8中的照片与证据1中的照片认定理由相同。证据11虽然具有证据的真实性、合法性、关联性，但这些证据不能证明上述房屋已实际开始建设或建成，其证明目的不能完全成立。证据13系补偿行为是否合法的证据，与征收决定行为是否合法无关联性，不予认定。对包河区政府其他证据的认定同一审。
包河区政府对黄河预应力公司证据的质证意见同一审。
本院认为，黄河预应力公司的证据1、3、4具有证据的真实性、合法性、关联性，能够证明黄河预应力公司具有原告的诉讼主体资格。证据2的认定同包河区政府的证据。
经审理查明：2013年7月12日，市发改委作出发改投资（2013）546号《合肥市发展改革委关于郎溪路（包河大道-
裕溪路）项目立项的复函》，原则同意郎溪路（包河大道-
裕溪路）项目立项，开展项目前期工作，要求进一步完善前期工作，待初步设计和概算编制完成后报我委审批。2013年10月21日，合肥市规划局颁发选字第340100201300100号《建设项目选址意见书》并附规划红线图，认为经审核郎溪路（包河大道-
裕溪路）段建设项目符合城乡规划的要求。具体范围附图。国有土地房屋征收范围以区政府下发的房屋征收决定为准。2013年11月11日，包河住建局制定出《征补方案》（征求意见稿）。同日，包河区政府组织包河住建局、区法制办、区重点办、淝河镇政府、望湖街道有关人员和包河住建局法律顾问对上述《征补方案》（征求意见稿）进行了讨论。随后，包河住建局制作了《征补方案》（征求意见稿）征求意见的通知，并与《征补方案》（征求意见稿）一同在贾大郢社区服务中心宣传栏进行了张贴公示。2013年11月14日至11月20日期间，安徽汇通商厦等三家被征收土地范围内的企业提交了书面反馈意见。2013年12月16日，包河住建局制定出《征补方案》（修改稿）和《征补方案》（修改稿）的公告。同日，上述内容在贾大郢社区服务中心宣传栏进行了张贴公示。2014年2月24日，包河区政府作出风险评估报告，综合评价，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2014年2月25日，包河住建局制作了郎溪路工程国有土地上房屋征收与补偿方案并在贾大郢社区服务中心宣传栏进行了张贴公示。2014年2月28日，包河区政府召开第三届区人民政府第27次常务会议，对包括风险评估报告在内的征地准备事项进行了研究。2014年3月18日，包河区政府作出《征收决定》，决定对西至包河大道东至南淝河规划红线范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收。同日，包河区政府还作出《征收决定》公告，告知被征收人对征收决定行为不服提前行政复议或行政诉讼的权利。上述《征收决定》及《征收决定》公告亦于同一日在贾大郢社区服务中心宣传栏进行了张贴公示。2014年3月26日，《征收决定》公告在合肥市城乡建设委员会网站进行了公示。
另查明，包河区政府为作出征收决定提供的农业银行账户（账号：12×××71）户名为包河区住建局，2014年3月12日账户余额为136230763.42元，19日余额为135558149.45元。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。从该条规定的内容不难发现，其目的是为了保证被征收土地相对人的知情权。该条并没有对如何进行公告提出具体的形式和要求。本案中，包河区政府采用在被征收土地现场张贴公告以及在相关政府机构网站进行公告的方式公告了房屋征收决定及征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，没有违反法律规定，也没有侵犯行政行为相对人的合法权益。虽然包河区政府没有直接在自己的政府网站上进行公告有所不当，但因在现场张贴了公告，故不影响本案中对包河区政府履行了公告义务的认定。包河区政府将《征收决定》及《征收决定》公告交由其下级政府工作人员进行现场张贴，也不影响对包河区政府履行了公告义务的认定。《征收决定》及《征收决定》公告在张贴后，张贴人员现场进行了拍照取证并注明照片制作人员和制作时间，能够证明公告的事实。现黄河预应力公司否认该事实，但没有提供充分的理由和证据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。包河区政府在2014年3月18日和3月26日的《征收决定》公告上已告知包括黄河预应力公司在内的相对人诉讼权利，扣除60日的公告期，黄河预应力公司最迟应当于2014年8月26日前提起诉讼。黄河预应力公司于2014年9月30日提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限且无正当理由。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，包河区政府提供的农业银行账户等证据不能证明其做到了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。此外，被告提供的证据也不能证明其履行了将对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查登记并将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布的义务，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的要求。对上述不足和违法之处，本院予以指出，包河区政府今后应注意予以纠正。综上，一审判决适用法律错误，判决确有不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销合肥市蜀山区人民法院（2014）蜀行初字第00043号行政判决；
二、驳回黄河预应力公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄 成
审判员 李 琦
审判员 李进学
二〇一五年三月三十日
书记员 丁亚敏
附：相关法律依据
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条：人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；