广东省江门市江海区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0704行初45号
原告：吴达强，住广东省云浮市云城区。
被告：开平市龙胜镇人民政府，住所地：广东省江门市开平市。
法定代表人：利俊义，该镇镇长。
委托代理人：朱甲斌，广东朱甲斌律师事务所律师。
原告吴达强诉被告开平市龙胜镇人民政府（以下简称“龙胜镇政府”）其他行政行为纠纷一案，于××017年1月××4日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于××017年4月19日公开开庭进行了审理。原告吴达强、被告龙胜镇政府的负责人梁崇威副镇长及委托代理人朱甲斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
吴达强诉称：开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室是个临时机构，不具有行政主体资格。该办公室没有行政职能，没有固定人员，没有独立的办公场所，没有合法的印章，没有法人资格，其一切行政行为应属无效。而开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局也只是龙胜镇政府属下的一个业务部门，同样不具有行政主体资格，没有代替龙胜镇政府行政施政的权利，只能贯彻、落实、执行龙胜镇政府工作安排。龙胜镇政府以业务部门来实施行政职能、执行行政强制措施的行为，是不合法和无效的。综上所述，吴达强根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十五条提起本案诉讼，请求法院依法判令：龙胜镇政府临时机构开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室、下属开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局向吴达强发出的《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》是无效行政行为。
吴达强向本院提交如下证据：1、吴达强身份证；××、龙胜镇政府机构设置网页截图；3、《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》。
龙胜镇政府辩称：一、××015年，开平市人民政府与龙胜镇政府签订《高明至恩平高速公路（开平段）项目征地拆迁工作协议》，由龙胜镇政府负责按开平市人民政府提供的征地拆迁范围开展征地拆迁工作，主要内容包括但不限于对地上、地下附着物和附属设施等进行拆迁、安置并支付拆迁补偿费等，受开平市人民政府指示龙胜镇政府需在××016年6月30日前完成100%的交地工作。××015年8月××5日，开平市人民政府发布开府布[××015]3××号《征收土地预公告》，明确龙胜镇官渡经济联合社鹤开高速地段项目的征收土地、拆迁的具体工作由龙胜镇政府负责落实。××015年10月9日，开平市国土资源局发布的《高明至恩平高速公路（开平段）征地方案》，明确开平市人民政府是该征地工作的责任主体，马冈镇、龙胜镇人民政府是实施征地工作的主要成员单位。因此，龙胜镇政府落实征地具体工作已获得开平市人民政府的委托，主体地位符合相关法律的规定；二、龙胜镇政府以开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室（开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局）的名义发出通知，系合法行政行为。第一，开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室是就高明至恩平高速公路（开平段）项目所设立的临时机构，办公室人员为龙胜镇各行政机关干部及各村村委会主任等、下设村组工作组，根据委托具体组织实施征收补偿工作，其权利、义务由龙胜镇政府享有、负担，在征收过程中所产生的法律后果均由龙胜镇政府承担。龙胜镇政府为实施征收程序设置征地工作办公室并未违反相关法律规定。第二，根据开机编〔××011〕34号《中共开平市龙胜镇委员会、龙胜镇人民政府主要职责、机构设置和人员编制规定》，开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局是龙胜镇政府的直属机构，行政职能包括负责公用设施等城镇管理及相关执法工作，联系国土部门，承办党委、政府和上级相关部门交办的其他事项。龙胜镇政府对其具有领导、指示、责令的职责。龙胜镇政府为了更方便的实施具体征地工作，其依照开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局的行政职能将征地工作办公室设立在该局是贯彻开平市人民政府征地工作安排的体现。在龙胜镇政府多次与吴达强沟通补偿款无效的情况下，设在开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局的征地办公室接受龙胜镇政府的指示代表龙胜镇政府发出《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》，该行政行为的实施主体及承担主体是龙胜镇政府，并未违法相关法律规定。综上，恳请法院依法驳回吴达强的诉讼请求。
龙胜镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、《组织机构代码证》;××、法定代表人《身份证》；3、《建设项目选址意见书》；4、《高明至恩平高速公路（开平段）项目征地拆迁工作协议》；5、开府布[××015]3××号《征收土地预公告》；6、开府办函〔××015〕××0××号《关于高明至恩平高速公路（开平段）项目征地方案的批复》；7、龙府〔××015〕37号《关于成立高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组的通知》；8、龙府〔××016〕4号《关于调整高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组成员的通知》；9、开机编〔××011〕34号《关于印发的通知》；10、《通知书送达回执》；11、《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》；1××、照片；13、国土资函〔××017〕4××号《国土资源部关于高明至恩平（原鹤山至开平）高速公路江门段工程建设用地的批复》；14、《建设用地规划许可证》；15、《广东省住房和城乡建设厅关于鹤山至开平高速公路规划选址的审查意见》。
经审理查明，××005年1月1日，开平市龙胜镇官渡村民委员会与吴达强签订《农村土地承包合同书》，合同约定由吴达强承包位于官渡山头一带的弃荒耕地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩约1700亩土地，承包土地用途为发展以种养为主的三高农业，承包期自××005年1月1日起至××034年1××月31日止共30年。××015年，开平市人民政府与龙胜镇政府签订《高明至恩平高速公路（开平段）项目征地拆迁工作协议》，协议内容为：“为促进我市经济发展，市政府拟征收龙胜镇官渡经济联合社、黄村经济联合社、联塘经济联合社、白村经济联合社、齐洞经济联合社、和兴经济联合社及其下属经济合作社集体所有的集体土地用于高明至恩平高速公路（开平段）项目建设。为做好有关的征地拆迁工作，保障公路建设的用地需求，经双方充分协商，开平市人民政府（下称甲方）将该地段的征地拆迁工作委托龙胜镇人民政府（下称乙方）负责实施完成。为此，双方签订本协议……二、征地拆迁内容乙方负责按甲方提供的征地拆迁范围开展征地拆迁工作，主要内容包括并不限于：（1）对土地进行征收并同被征地单位或个人协商支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费（包括红线内鱼塘及红线外连体鱼塘青苗补偿费、林木补偿费、收回国有土地补偿费等）；（××）对地上、地下附着物和附属设施等进行拆迁、安置并支付拆迁补偿费等；（3）负责与被征地、被拆迁单位和个人签订《征地协议书》及《青苗及地上附着物补偿合同》等……”××015年8月××5日，开平市人民政府作出开府布[××015]3××号《征收土地预公告》并进行公告张贴。××015年10月××3日，龙胜镇政府作出龙府〔××015〕37号《关于成立高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组的通知》，决定成立高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组,办公室设在龙胜镇城镇建设管理与环保局。××015年11月××0日，开平市人民政府办公室作出开府办函〔××015〕××0××号《关于高明至恩平高速公路（开平段）项目征地方案的批复》，同意开平市国土资源局报送的《高明至恩平高速公路（开平段）项目征地方案》。
××016年1××月17日，开平市龙胜镇高恩高速公路征地工作办公室（龙胜镇城镇建设管理与环保局）向吴达强作出《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》，内容为：“因高恩高速公路建设需要，已征收开平市龙胜镇官渡村民委员会土地，你在此地段搭建的地上附着物及土地青苗，我单位将严格按照《开平市政府办公室关于印发实施开平市征收土地青苗及附着物补偿办法的通知》（开府办【××014】50号）的补偿标准对你进行补偿。请你在收到本《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》××个工作日内到龙胜镇人民政府高恩高速公路征地工作办公室办理有关地上附着物及青苗登记确认手续并签订《征收土地地上附着物和青苗补偿合同书》和领取补偿款。逾期不办理以上手续和自行拆迁的，我镇将依法进行移除。”吴达强不服，提起本案行政诉讼。
另查明，本院在诉讼中向吴达强释明其所诉被告不适格，应变更被告为开平市人民政府，但吴达强拒绝变更被告。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，开平市人民政府将涉案地段的征地拆迁工作委托给龙胜镇政府实施完成，龙胜镇政府为开展征地拆迁工作成立开平市龙胜镇高恩高速公路（龙胜段）征地拆迁工作领导小组，该领导小组下设办公室于开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局，而开平市龙胜镇城镇建设管理与环保局系龙胜镇政府的内设机构，上述两部门均不具有独立承担法律责任的能力。因此，有上述两部门落款的涉案《办理征地地上附着物和青苗补偿手续通知书》，实为龙胜镇政府基于开平市人民政府的委托在涉案地段作出的征地拆迁行为。吴达强对龙胜镇政府的上述行政行为不服，应以开平市人民政府为被告，龙胜镇政府并非本案适格被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，本院在诉讼中依法向吴达强进行了释明，但吴达强不同意变更被告，依法应当裁定驳回起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告吴达强的起诉。
本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告吴达强。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 李周旭
人民陪审员 曾润长
二〇一七年七月十一日
书 记 员 吴瑞婷
林惠敏