大连市金州区人民法院行 政 判 决 书（2017）辽0213行初105号原告：曲淑琴，女，1944年6月30日出生，汉族，住辽宁省大连市普兰店区。委托代理人：王彦珺（系原告女儿），女，1972年5月29日出生，汉族，住辽宁省大连市普兰店区。委托代理人：张玉友（系原告女婿），男，1968年10月24日出生，汉族，住辽宁省大连市普兰店区。被告：大连市普兰店区卫生和计划生育局，住所地：辽宁省大连市普兰店区府前路12号。法定代表人：董振一，系该局局长。委托代理人：李海风，系辽宁声声玉律师事务所律师。委托代理人：徐胜修，男，1967年4月7日出生，汉族，系大连市普兰店区卫生和计划生育局工作人员，住辽宁省大连市普兰店区。被告：大连市卫生和计划生育委员会，住所地：辽宁省大连市中山区人民路75号。法定代表人：刘金涛，系该委员会主任。委托代理人：王海光，男，1977年12月5日出生，汉族，系大连市卫生和计划生育委员会工作人员，住辽宁省大连市沙河口区。委托代理人：蒋萌，男，1979年7月22日出生，汉族，系大连市卫生和计划生育委员会工作人员，住辽宁省大连市中山区。原告曲淑琴诉被告大连市普兰店区卫生和计划生育局（以下简称普兰店区卫计局）、被告大连市卫生和计划生育委员会（以下简称大连市卫计委）撤销行政行为纠纷一案，于2017年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月12日立案后，于2017年10月16日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月26日公开开庭审理了本案。原告曲淑琴的委托代理人张玉友，被告普兰店区卫计局的委托代理人李海风、徐胜修，被告大连市卫计委的委托代理人王海光、蒋萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告的诉讼请求是1、请求撤销被告于2017年8月1日出具的《关于曲淑琴的答复意见》。理由是：原告于1963年3月至1997年10月从事乡村医生工作。1997年10月以后由于身体、年龄原因，经批准由其女儿顶替，原告退出乡村医生工作。原告认为被告在适用上位法有理解上的偏差。国发（1985）62号、1986年4月20日卫生部《妇幼卫生工作条例》、1988年4月8日《卫生部关于乡村医生年龄计算有关问题的通知》等文件中均提及乡村医生，由此确定乡村医生由来已久。原告虽然在2004年《乡村医生管理条例》实施后没有执业，但是已经在乡村医生工作岗位上工作了34年零7个月，所以依据国办发（2015）13号《完善乡村医生养老政策》规定，对年满60周岁的乡村医生，各地要结合实际，采取补助等多种形式进一步提高乡村医生养老待遇。应当认定原告符合乡村医生待遇条件资格，认定原告在补偿范围内。从法律效力上看，规章《大连市人民政府办公厅关于印发进一步加强农村医疗卫生服务体系建设的实施意见》应服从法规国办发（2015）13号。综上所述，原告已从事34年零7个月的乡村医生工作，应享受国家对乡村医生的补贴，故依法提起诉讼。原告对自己的主张提供的证据有大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》等。被告普兰店区卫计局辩称：不同意原告的诉讼请求。一、原告不具有乡村医生资格。原告自1963年3月至1997年10月在原普兰店市南山街道办事处李店村卫生所从事乡村医生工作，于1997年10月退出工作岗位。根据《乡村医生从业管理条例》（2004年1月1日实施）第二条的规定，纳入乡村医生从业管理的乡村医生，是指“尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生”。在原告1997年10月退出工作岗位之后，再没有继续进行执业，也没有进行注册，是原告自己主动放弃和丧失了乡村医生的资格，其已经不具有乡村医生资格。二、被告不予给付原告34年（1963年3月至1997年10月）乡村医生补助款符合法律法规和政策。《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（国办发（2015）13号）提出：“建立乡村医生退出机制，各地要结合实际，建立乡村医生退出机制。确有需要的，村卫生室可以返聘乡村医生继续执业”。《大连市人民政府办公厅关于印发进一步加强农村医疗卫生服务体系建设的实施意见》（2015年11月20日开始执行）规定：“建立乡村医生退出机制。达到法定退休年龄的乡村医生原则上不再在村卫生室执业。对按照《乡村医生从业管理条例》取得《乡村医生执业证》，于本实施意见发布之日前达到国家法定退休年龄退出的乡村医生，按照从事乡村医生工作年限由区市县政府按月发放生活补贴”。从上述法律文件可以看出，享受乡村医生养老补助政策对象，应该是注册且在村卫生室执业和男满60周岁、女满55周岁的乡村医生；乡村医生退出对象，是指满足前述条件、且在上述文件下发实施后的政策性退出，而非个人主动放弃或其他意愿的退出。原告均不符合上述条件的规定。为此，被告不应给付原告34年乡村医生补助款。综上所述，因原告不具有乡村医生资格，不符合领取乡村医生补助款的条件，故被告于2017年8月1日作出的《关于曲淑琴的答复意见》，其认定事实清楚，证据充分，程序正当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告普兰店区卫计局对自己的主张提供的证据有《关于曲淑琴的答复意见》、关于曲淑琴同志退出乡医队伍的情况说明、大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》、大卫行复决字（2017）4号《行政复议决定书》、普卫行复答字（2017）02号《答复书》、辽宁省人民政府办公厅文件《辽宁省人民政府办公厅关于印发进一步加强全省乡村医生队伍建设实施方案的通知》辽政办发（2016）31号、中华人民共和国国务院令第386号《乡村医生从业管理条例》、大连市人民政府办公厅文件《大连市人民政府办公厅关于进一步加强农村医疗卫生服务体系建设的实施意见》大政办发（2015）112号等。被告大连市卫计委辩称：一、普兰店区卫计局作出的《关于曲淑琴的答复意见》认定事实清楚，适用依据正确，证据确凿，程序合法，内容适当。（一）我委在审理原告申请该行政复议案件的过程中确认，原告于1963年3月至1997年10月期间，在原普兰店市南山街道办事处李店村卫生所从事乡村医生工作。1997年10月，申请人因年龄、身体健康等原因，经与上级主管部门和村委会协商同意申请退出，并由其女儿顶替，其后没有再执业。依据2004年1月1日实施的《乡村医生从业管理条例》第二条规定，乡村医生适用对象为“尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生”。由此认定，原告自2004年1月后，从未进行乡村医生执业注册，未取得乡村医生执业证书。为此，我委认为该局作出的《关于曲淑琴的答复意见》认定事实清楚;（二）我委在审理原告申请该行政复议案件过程中确认，《乡村医生从业管理条例》是国家乡村医生从业管理方面现行有效和具有最高法律效力的法规。该局在落实《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（国办发（2015）13号）和《大连市人民政府办公厅关于印发进一步加强农村医疗卫生服务体系建设的实施意见》（大政办发（2015）112号）的过程中，均是依据《乡村医生从业管理条例》第二条：“经注册在村卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生”的规定，对包括申请人在内的乡村医生的身份进行确认的。为此，我委认为该局作出的《关于曲淑琴的答复意见》适用依据正确;（三）我委在审理原告申请该行政复议案件过程中确认，该局出具的《关于曲淑琴的答复意见》，有申请人《落实我乡村医生补偿款的申请》材料中本人工作经历的自述证明；调查获取了大连海湾工业区卫生防保站出具的《关于曲淑琴同志退出乡医队伍的情况说明》，有国家、辽宁省、大连市相关文件，上述文件材料均适用于对申请人的申请事项进行判定和佐证。因此，我委认为该局作出的《关于曲淑琴的答复意见》证据确凿;（四）我委在审理原告申请该行政复议案件过程中确认，该局在办理答复申请人诉求的过程中，履行了调查、解答告知和在法律规定时间内出具书面答复意见书的义务和程序，并进行了送达。因此，我委认为该局作出的《关于曲淑琴的答复意见》程序合法，内容适当。综上，我委作出行政复议决定，对该局作出的《关于曲淑琴的答复意见》予以维持;二、普兰店区卫计局在确认原告乡村医生身份和享受补贴资格上，在适用上位法上不存在理解上的偏差。目前，《乡村医生从业管理条例》是国家乡村医生从业管理方面现行有效和具有最高法律效力的法规。按照上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于普通法的法律适用原则，在落实《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（国办发（2015）13号）和制定市级具体落实文件的过程中，在对乡村医生身份以及享受补贴资格的认定确认上，应遵循和依据《乡村医生从业管理条例》（2004年1月1日起施行），而非原告引用的《国务院批转卫生部关于卫生工作改革若干问题的报告的通知》（1985年4月25日）、《妇幼卫生工作条例》（2013年9月6日国家卫生计生委令第2号废止）和《卫生部关于乡村医生工龄计算有关问题通知》（劳人薪（1985）41号）等法规文件。原告的自述只能证明其有过从事乡村医生工作的经历，但已不符合《乡村医生从业管理条例》中规定的对乡村医生身份认定的条件。也不能在落实国家文件的过程中，确认其为享受补贴的对象。对于原告这部分人的身份认定以及是否给予待遇补偿的问题，当下国家、省尚无明确的文件政策规定。为此，我委认为该局在适用上位法上不存在理解上的偏差问题。三、原告申请给付乡村医生补贴问题，目前无法规政策依据。被告的主要理由和法律依据同上。综上所述，我委维持普兰店区卫计局作出的《关于曲淑琴的答复意见》的行政复议决定正确。该局认定的事实清楚，适用依据正确，证据确凿，程序合法，内容适当。在确认原告乡村医生身份和享受补贴资格上，在适用上位法上不存在理解上的偏差。原告申请给付乡村医生补贴问题，目前无法规政策依据。因此，对原告的诉讼请求应予以驳回。被告大连市卫计委对自己的主张提供的证据有大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》及相关证明材料、行政复议申请书、行政复议答复通知书及邮寄快递单、《行政复议决定书》的送达回证及邮寄快递单等。对上述原、被告双方提供的证据中除《关于曲淑琴的答复意见》及大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》系本案审查对象，不应作为证据使用外，对于各方提供的其他证据的真实性均予以确认。经审理查明：原告曲淑琴于1963年3月至1997年10月在原普兰店市南山街道办事处李店村卫生所从事乡村医生工作，于1997年10月退出工作岗位。2017年4月27日，曲淑琴到普兰店区卫计局提交了《落实我乡村医生补偿款的申请》，申请给予其乡村医生补偿款。因普兰店区卫计局未做答复，为此曲淑琴于2017年5月26日向大连市卫计委提起行政复议。2017年7月20日，大连市卫计委作出行政复议决定，责令普兰店区卫计局就曲淑琴的诉求作出答复。普兰店区卫计局于2017年8月1日出具了《关于曲淑琴的答复意见》，告知其不符合乡村医生退出后发放生活补助标准，无法给付乡村医生补助款。曲淑琴对此不服，向大连市卫计委申请复议，大连市卫计委于2017年9月20日作出大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》，决定维持普兰店区卫计局于2017年8月1日出具的《关于曲淑琴的答复意见》。原告曲淑琴对此不服，故向本院提起行政诉讼。本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。依据2004年1月1日实施的《乡村医生从业管理条例》第二条规定，乡村医生适用对象为“尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。”但原告曲淑琴已于1997年10月退出乡村医生队伍，所以其并不适用该条例。因此被告普兰店区卫计局的答复意见并不违反相关法律法规。同时又根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，被告大连市卫计委作为复议机关在收到原告曲淑琴的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定受理行政复议案件并作出行政复议决定，其认定事实清楚、程序合法。综上，对原告曲淑琴要求撤销被告普兰店区卫计局于2017年8月1日作出的《关于曲淑琴的答复意见》及被告大连市卫计委于2017年9月20日作出的大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》的诉讼请求，其理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：一、驳回原告曲淑琴要求撤销被告大连市普兰店区卫生和计划生育局于2017年8月1日作出的《关于曲淑琴的答复意见》的诉讼请求。二、驳回原告曲淑琴要求撤销被告大连市卫生和计划生育委员会于2017年9月20日作出的大卫行复决字（2017）8号《行政复议决定书》的诉讼请求。本案诉讼费50元（原告已预交），由原告曲淑琴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  阎善雱审 判 员  史振红人民陪审员  白 韧二〇一八年二月六日书 记 员  孙志萍