份江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初106号
原告石绍玲，女，1955年7月24日生，汉族，住海安县。
被告海安县公安局，住所地海安县宁海南路88号。
法定代表人葛志祥，局长。
委托代理人储建民，海安县公安局民警。
委托代理人肖忠东，海安县公安局民警。
原告石绍玲不服被告海安县公安局要求确认行政行为违法一案，本院于2016年5月16日立案受理后，向被告海安县公安局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2016年8月23日公开开庭审理了本案。原告石绍玲，被告海安县公安局行政负责人杨宝虎副局长、委托代理人储建民、肖忠东到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2015年10月27日中午，原告石绍玲由海安县信访局工作人员周春宏等从北京接返海安并送至海安县公安局城东派出所。当日12时55分至15时38分，海安县公安局城东派出所民警对石绍玲进行询问。同日，海安县公安局城东派出所对原告石绍玲涉嫌扰乱公共场所秩序的行为立案受理，并以书面传唤方式传唤原告石绍玲。传唤期间，海安县公安局城东派出所民警再次对原告石绍玲进行询问。
原告石绍玲诉称，2015年10月26日，海安县信访局工作人员将原告从北京市马家楼带走，后于次日中午将原告送至海安县公安局城东派出所关押至10月28日午饭后。原告被关押在海安县公安局城东派出所的时间超过了24小时。其间，海安县公安局民警对原告进行调查询问并制作询问笔录。原告认为，被告限制原告人身自由无事实和法律依据，且其未向原告出具法律手续。被告的行为违反了《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、法规。综上，请求法院判决确认被告限制原告人身自由超过24小时的行为违法。
原告石绍玲提交的证据：
1.原告身份证复印件；
2.海公（东）行传字[2015]108号传唤证；
3.对石绍玲询问笔录3份
证据1-3证明，2014年3月2日，原告户遭人打砸抢，但公安机关一直未能破案。
4.协议书（当庭提交），该协议签订于1990年11月13日，证明建设银行未按照协议的约定对土地工进行安置，导致原告家破人亡，原告因此而上访。
被告海安县公安局辩称，2015年10月25日上午，原告与他人进京越级上访。同年10月26日，原告穿戴状衣在天安门地区非正常上访。北京警方发现后对原告予以训诫，并将其送至北京马家楼信访接济中心。海安县驻京维稳保障工作人员将原告接返海安后将原告送至被告处，并要求被告对原告进京非正常上访行为进行调查。10月27日，海安县公安局城东派出所民警对原告进行一般询问，原告述称其于2015年10月26日下午穿戴状衣状帽在天安门地区上访。民警发现原告非正常信访的行为违反治安管理，遂对其进行传唤，并在法定时间内进行询问。询问结束后，民警对原告进行法制宣传、教育，随后即让其离开被告认为：1.该诉讼不属于行政诉讼受案范围。2015年10月下旬，十八届五中全会在北京召开。为全力做好会议的安保工作，根据上级党委、政府机关规范信访秩序、做好信访维稳工作的文件精神，海安县驻京信访维稳保障工作组将进京上访的原告等人接回后，交由被告对其劝阻教育。被告的劝阻、教育行为是基于信访维稳工作的要求，不属于被告作为公安机关进行行政管理、采取行政强制措施等行使行政执法权的行为，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼的受案范围。2.被告未实施限制原告人身自由的行为。被告作为公安机关，对公民是否存在违法行为应当进行调查、分析，判断行为的性质。询问是公安机关了解情况的一般办法，需要在一定的时间、地点由询问人和被询问人双向进行，公民负有法定的配合公安机关调查的义务。被告对原告进行询问、了解其信访有关情况、对其进行劝阻、宣传教育符合法律规定，不属于非法限制原告人身自由。综上，请求法院驳回原告起诉。
被告海安县公安局提交的证据：
1.海安县信访工作联席会议办公室出具的函（2015年10月20日）；
2.十八届五中全会期间信访维稳保障人员名单；
证据1-2证明对信访人员进行劝阻、劝返、教育系维稳措施，不是行政机关实施行政管理、采取行政强制措施等执法行为。原告提起的该诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
3.海安县信访工作联席会议办公室出具的函（2015年10月27日）；
4.北京市公安局天安门地区分局的训诫书。
5.海公（东）受案字[2015]3811号受案登记表；
6.海公（东）行传字[2015]108号传唤证；
7.对石绍玲询问笔录3份及案件权利义务告知书；
8.对石绍富询问笔录；
证据3-8证明：（1）原告到北京天安门地区穿戴状衣状帽实施非正常上访，扰乱公共秩序，被北京警方查获训诫；（2）海安县驻京维稳工作组人员将原告接返后带至公安机关，要求对原告调查处理；（3）原告此前曾多次进京上访，曾因非正常信访被北京警方查获；（4）被告对原告先进行一般询问，初步判断原告确实有违法行为的嫌疑后对其进行传唤询问；（5）询问是公安机关依据人民警察法所采取的一般性的调查方法，公民有义务配合公安机关依法执行职务；（6）公安机关对原告的一般询问和传唤询问合计未超过24小时；（7）询问、法制宣传不侵犯公民实际的权益，不属于行政诉讼受案范围。
经庭审质证，对原告石绍玲提交的证据，被告海安县公安局发表如下质证意见：1.对证据1-3不能达到原告的出证目的；2.证据4与本案无关。
对被告海安县公安局提交的证据，原告石绍玲质证认为：1.原告去北京上访属于正常上访，是否在会议期间不影响原告上访行为合法性；（2）原告在北京没有实施违法行为，也没有证据证明原告在北京实施了违法行为；（3）北京警方已将原告穿戴的状衣、状帽没收。
本院对上述证据作如下认证：
原告石绍玲提交的证据，可证明:被告对原告实施了留置在其办公场所进行询问、法制宣传的行为。
被告海安县公安局提交的证据，可证明：1.2015年10月24日，原告石绍玲与陆昌发等6人相约结伴乘车去北京信访；2.2015年10月26日下午，石绍玲在天安门地区（午门附近）穿着状衣行走，后遭北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫；3.石绍玲由海安县信访局工作人员接返后交予海安县公安局；4.被告海安县公安局民警将原告石绍玲等人留置并进行询问、宣传教育。
经审理查明，原告石绍玲与石绍富（未起诉）系姐弟，石绍玲系陈圣梅[(2016)苏0623行初104号案件原告]干娘，田兵[(2016)苏0623行初103号案件原告]系田宝湖[(2016)苏0623行初105号案件原告]侄子。陆昌发、江云静、田兵、田宝湖、石绍玲、石绍富、陈圣梅均为海安县人，近年来在不断上访过程中相识。2015年10月24日，陆昌发、江云静、田兵、田宝湖、石绍玲、石绍富相约从海安乘车，结伴去北京信访。2015年10月25日，石绍玲在北京市丰台区丽泽长途客运汽车站下车后，在车站出口安检处遇到以往在北京上访过程中认识的朋友，未与陆昌发等5人一起出站。石绍玲出站后未能联系到石绍富等人，故与其朋友一同离开。次日下午，石绍玲在天安门地区（午门附近）穿着状衣行走。该状衣由其弟石绍富制作，其同时制作了状帽，状衣上书写内容为“关于建行用地未对石绍富安置”等情况。同日，北京市公安局天安门地区分局治安大队对石绍玲予以训诫并作出训诫书。后由海安县信访工作联席会议安排信访维稳保障工作人员将石绍玲接回海安，交予海安县公安局。2015年10月27日12时55分至15时38分，海安县公安局城东派出所民警对石绍玲进行询问。同日，海安县公安局城东派出所对石绍玲2016年10月26日下午在北京市天安门地区午门穿着状衣的行为，认为其涉嫌扰乱公共场所秩序，受理治安行政案件。海安县公安局城东派出所作出海公（东）行传字[2015]108号传唤证，对石绍玲予以书面传唤，传唤时间为2015年10月27日17时至2015年10月28日12时25分。传唤期间，海安县公安局城东派出所民警两次对石绍玲进行询问。该治安行政案件尚在办理中。
另查明，2015年10月25日，北京市公安局公共交通安全保卫分局军博派出所民警在北京市丰台区丽泽长途客运汽车站对进京旅客身份进行核查录入工作时，发现陆昌发、江云静、石绍富、田兵四人警示信息显示为治安重点上访人员，另有田宝湖为同行人员。经询问，上述5人自称到京上访并随身携带上访材料。该所民警与海安县信访局工作人员周春宏联系，要求其予以接待。同日，海安县信访局工作人员周春宏、海安县公安局工作人员朱昌海前往丽泽桥警务站了解情况，后组织车辆将5人接回海安。次日2时许，原告田兵等5人被送至海安县公安局城东派出所。周春宏在该派出所接受民警询问时反映，田兵等5人可能存在煽动、串联、唆使他人信访或者被他人煽动、串联、唆使信访以及进京扰乱公共秩序的嫌疑。根据《信访条例》的规定，请求公安机关就5人的信访情况进行了解，如其实施了违法行为由公安机关对其教育、处理。因田兵、田宝湖、石绍富属于城东派出所辖区，故将该3人交予城东派出所；陆昌发、江云静属于城北派出所辖区，其已经联系由城北派出所将该2人接走。
另,本院经审理原告陆昌发诉被告海安县公安局确认行政行为违法一案[(2016)苏0623行初101号]查明，2015年10月26日6时53分至11时50分，海安县公安局民警在海安县公安局城北派出所对陆昌发进行询问以及法律宣传。同日19时58分至20时30分，海安县公安局城北派出所民警再次对陆昌发询问。两次询问期间，陆昌发均沉默以对。此外、陆昌发随身携带题为“控告信”、“举报海安法院乱收费”、“关于何世珍患浸润性乳腺癌请求救助”等信访材料。本院经审理原告江云静诉被告海安县公安局确认行政行为违法一[(2016)苏0623行初102号]案查明，2015年10月26日7时15分至9时5分，海安县公安局民警在海安县公安局城北派出所对江云静进行询问以及法律宣传。同日15时20分至16时20分，海安县公安局民警再次对江云静询问。江云静在接受询问过程中陈述其此次为上访而去北京。江云静随身携带题为“举报人江云静在京被绑的情况反映”的信访材料。
还查明，中国共产党第十八届五中全会于2015年10月26日至10月29日在北京召开。
本院认为，本案争议焦点是：1.原告石绍玲提起的该诉讼是否属于行政诉讼受案范围；2.被告海安县公安局将原告石绍玲留置并询问、宣传教育的行为是否合法。
关于原告石绍玲提起的该诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，原告认为被告限制其人身自由的行为违法而提起诉讼。经庭审查明，海安县信访局工作人员将原告石绍玲交予被告海安县公安局后，被告海安县公安局将其留置并对其询问、宣传教育的事实存在。原告石绍玲基于认为被告海安县公安局将其留置并询问等行为侵犯了其人身权而提起该诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对于行政诉讼受案范围的规定。
关于被告海安县公安局将原告石绍玲留置并询问、宣传教育的行为是否合法问题，被告海安县公安局对原告石绍玲的询问分为两个阶段，第一个阶段是在海安县公安局城东派出所立案受理前，对原告石绍玲进行了第一次询问；第二阶段是海安县公安局城东派出所立案受理后，书面传唤原告石绍玲并对其进行询问。本院对被告的行为分阶段进行评判，关于第一个阶段的留置询问行为：1.《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。第四十七条第一款规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。本院认为，公民、法人或其他组织行使申诉举报等信访权利时，应当依照《信访条例》等规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而不应通过在特殊场所滞留、扰乱公共场所秩序、煽动、串联他人信访等不合法的方式，以试图造成社会影响引起关注。本案中，原告等6人相约乘车前往北京信访，后被北京警方检查发现陆昌发、江云静、田兵、石绍富系治安重点上访人员（田宝湖随行），由北京警方将被查获的5人交由海安县信访局工作人员等接待。而未被同时查获的石绍玲后因在北京天安门地区身着状衣行走而被北京警方训诫，并交海安县信访局工作人员。海安县信访局工作人员组织车辆将原告等人接回海安，交予海安县公安局城北派出所（及城东派出所），并反映原告等人存在煽动、串联、唆使他人信访或者被他人煽动、串联、唆使信访以及进京扰乱公共秩序的嫌疑。被告海安县公安局系海安县信访工作联席会议成员单位，负有做好本系统、本领域信访工作以及协同配合其他部门工作的职责。故对于原告等被从北京接返的上访人员，被告询问、了解其去北京的事由、对原告等人结伴涉嫌串联去北京信访的行为进行批评、教育，符合《信访条例》第四十七条第一款的规定。2.《信访条例》第四十七条第二款规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据该条文规定，对于信访人在信访过程中的违法行为，公安机关具有制止违法行为、对违法行为人给予行政处罚、追究刑事责任的职责。同时公安部于2013年7月19日下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2013]25号），该文件对信访人扰乱信访工作秩序、危害公共安全等五个方面的行为规定了具体的处理办法，轻则警告、训诫，重则予以治安管理处罚，甚至追究刑事责任。上述规定均说明，公安机关对于信访人在信访过程中的违法行为具有依法处理的法定职责，对于公民、法人或其他组织反映、举报的涉信访的违法行为应予以调查、核实了解，以便进一步的查明、判断信访人是否存在扰乱信访工作秩序、危害公共安全等违法行为。事实上，由海安县信访局工作人员交予海安县公安局的6人中，有人此前在北京多次实施过违法信访的行为，北京警方安检时未能查获的石绍玲次日即在非信访场所的午门附近实施了穿着状衣行走的非法行为。原告等人结伴进京信访，被告海安县公安局依法应对其进行调查、询问、核实，确定其是否实施了违法行为，以便公安机关针对不同的行为采取相应的措施。
关于第二阶段的传唤、询问行为：1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。本案中，对于由海安县信访局工作人员送至海安县公安局城东派出所的原告，被告经初步询问后结合训诫书等证据，认为原告涉嫌扰乱公共场所秩序，故对其受理治安行政案件进行调查处理。2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条规定，人民警察对违反治安管理行为的人使用传唤证传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定时间内到指定地点接受询问的执法活动，是公安机关经常使用的一种调查手段。本案中，被告对原告传唤询问的时间为2015年10月27日17时至2015年10月28日12时25分，未超过24小时。此外，对原告进行传唤的民警亦根据原告的反映将对其传唤的原因、处所告知了其家属。因此，被告对原告传唤、询问的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。
综上所述，被告海安县公安局将原告石绍玲留置、传唤于其城东派出所并进行询问、宣传教育的行为符合《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。原告石绍玲的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告石绍玲要求确认被告海安县公安局限制其人身自由超过24小时行为违法的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告石绍玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 陆身梅
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 陈久春
二〇一六年十一月九日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。