南昌市青云谱区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣0104行初11号
原告：薛湘盛，男，汉族，1971年7月5日生，住江西省南昌市青云谱区。
原告：HATHIMAN，女，越南人，1987年8月18日生，住江西省南昌市青云谱区。
以上二原告委托代理人：龚明，南昌市法律援助中心法律援助律师。
被告：南昌市住房保障和房产管理局，地址：南昌市红谷滩新区。
法定代表人：王强，该局局长。
委托代理人：李新平，江西豫章律师事务所律师。
委托代理人:陈刚,南昌市住房保障和房产管理局产权科科长。
原告薛湘盛、HATHIMAN不服被告南昌市住房保障和房产管理局（以下简称南昌市房管局）其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，并依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。原告薛湘盛、HATHIMAN及其二原告的委托代理人龚明，被告南昌市房管局的委托代理人李新平、陈刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南昌市房管局于2016年12月23日向二原告出具《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》。
原告薛湘盛、HATHIMAN提出诉讼请求：1、判令被告撤销《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》，并依法出具《青云谱区南莲路房屋变更测绘（备案）》；2、判令被告赔偿原告精神损失费5000元，经济损失1578.12元；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由:南昌市青云谱区南莲路原为江西有色冶金建设公司单位公房，2003年12月20日原告父亲薛宗权在单位参加房改后，获得房屋产权。原告父亲薛宗权原打算将311室过户给原告，314室过户给女儿薛玉青，（原告户口落在311室，姐姐薛玉青户口落在314室）。因被告只给薛宗权办了一个房产证，致使薛宗权只能暂时把房子全过户给二原告，而二原告也无法把314室过户给薛玉青。2016年开始，二原告决定依法将314室的产权变更为薛玉青，因而按规定向被告填写了《变更测绘（备案）申请》。被告随后派人实地测量并查档，却不办理又不出具不予受理通知书，并不断变更依据，后经原告依法提起诉讼，南昌市中级人民法院审理、判决，被告于2016年12月23日出具了《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》。在《告知书》中，被告依据《房屋登记办法》（建设部令第168号）第25条：“房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书。”规定，认为311和314室系基本单元（一套）的住房，不予分割为二套以上的住房。原告认为被告适用法律法规错误，理由如下：
一、被告在给薛宗权办房产证时违反了住建部《房屋登记办法》第十条的规定，理由为以下两点：（一）《房屋登记办法》第十条第一款规定：“房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。”311室、314室具有固定的界限，均可以独立排他性的使用，且有明确、唯一的室号，完全满足上述条件，可以分割为两套房产。而且被告给同一栋的其他类似房屋分别发了房产证，如原告的邻居罗峰、许桂香就持有3单元312室的房屋产权证，该房屋与3单元314室的户型和结构基本相同。（二）《房屋登记办法》第十条第二款规定“国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单位进行登记。”311室、314室是分别两个不相连的非成套住房，满足上述分割条件。据了解，北京市、四川省类似房屋就可办理分割。在本案中，被告无正当合法的理由和依据，错误的按一套房认定311、314室，且拒不办理变更测绘手续，适用法律存在重大错误。
二、被告拒不办理房屋所有权变更登记手续违反了《房屋登记法》第三十六条规定。《房屋登记办法》第三十六条明文规定：“发生下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记：（四）同一所有权人分割、合并房屋的。”根据该条的相关释义，登记机构应当把握两点：一是分割合并的所有权人必须是同一个人；二是要符合分割、合并的条件，特别是分割并非是产权人自行进行的分割，而应是有权部门批准可以分割，分割的最小单位按照为本办法第十条中规定基本单元执行。原告分割房屋变更登记申请符合该《办法》规定，被告却拒不办理，属明显的行政不作为，被告应立即为原告出具《青云谱区南莲路451号11栋3-311、314室房屋变更测绘（备案）》，并配合原告房屋所有权变更登记手续。
被告长时间无休止的对原告不公正对待，令原告付出了大量的精力和时间，承受巨大的心理压力，精神负担极大，由于家庭重大财产长时间没有理清，激化了几个家庭的矛盾，严重影响了生活和工作，被告应赔偿原告5000元精神损害抚慰金。同时，由于被告的错误，导致原告多付314室的交易费用1578.12元，该笔费用也应由被告承担。
被告南昌市房管局辩称：一、涉案房屋一直以一套房为基本单元登记，测绘分割没有法律上的依据。涉案房屋是非成套住房，但是包括有卧室、厨房、卫生间，满足基本居住功能。从原产权人原告的父亲房改，包括原告父亲过户登记给原告，始终是以一套房为基本单元登记，发放了一个产权证。原告父亲以原告一直都没有提出任何异议，这是涉案房屋的基本情况。原告要求变更测绘，将一套房分成两套，发放两个产权证，与《房屋登记办法》和测绘规定不相符，在答辩意见中被告已经明确，也就是说，原告提出分割变更测绘没有法律上的依据，换言之，被告受理原告的测绘申请和分割要求没有法律上依据。
二、原告提出本案诉求，是对法律法规的错误理解。原告依据《房屋登记管理办法》第十条第二款关于“非成套住房以房屋的幢、层、间等固定界限的部分为基本单元进行登记”规定，提出把本案诉求，是对该条款的错误理解。依据该办法第十条第一款的规定，房屋产权登记有三个必备条件：1、固定界限；2、独立使用价值；3、明确唯一的编号也就是确切的住址。该条第二款显然是对第一款中关于“固定界限”所做的进一步解释。而原告忽略了第一款中关于独立使用价值的条件。所谓“独立利用价值”，是指能登记的房屋必须能够独立进行使用。因为成套住房通常由若干卧室、起居室及厨房、卫生间、室内走道或客厅等不同功能的房间组成，这些不同功能的房间聚合一起才能充分满足人们的饮食起居需要，也就是所谓的独立使用价值。原告要求将其中的一间房屋分割另一套产权，该间房屋不具有独立的生活起居住房功能，按照登记办法第二十二条第（四）项“申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的，应当不予登记。也正是基于此，所以《中华人民共和国国家标准房产测量规范》第9.2.4点“变更测量时，应做到变更有合法依据，对原已登记发证而确认的权界位置和面积等合法数据和附图不得随意更改”的规定，与《房屋登记办法》的该条是相对应的。
三、原告以其他房改房的登记情况作比较，试图印证其诉求，不具可比性。我国房改政策是在特定历史条件下为解决城市居民或职工住房条件而事实的一项重大改革，一开始只是成套房屋的房改，非成套房屋进行房改也是在成套房屋房改之后，如房改单位有富余房屋以及该单位职工住房不足的情况下，才允许非成套房屋的房改，按照当时的政策和规定，可以进行登记。《房屋登记办法》于2008年7月1日实施，对房屋登记有了明确的规律即如前所述的三个必备条件。原告的变更要求显然与该规定是不相符的。被告受理原告的变更测绘要求没有法律上的依据。
四、如受理原告变更测绘并予以分割登记，将严重损害国家利益。按照南昌市征收政策，唯一一套住房低于36平米的，征收时可不足36平米，被征收人购买安置房套内面积超过36平米以上一定部分的还有一定优惠政策。南昌市非成套房屋房改的难以计数，如果都可以进行分割，给国家利益和社会影响所带来的不良后果是相当严重的。
至于原告在诉状中所述与其姐姐之间的房产分割问题，完全不属实，其实原告要是与其姐姐进行产权分割的话，其实很好解决，可以登记为共同共有或按份共有。综上，原告的房产测绘和分割要求由于缺乏事实和法律依据，被告不予受理是正确的。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供了如下证据：
1、原告的身份证和护照、结婚证、婚姻情况认证书证明：二原告系夫妻关系，作为本案当事人的诉讼主体适格。
2、洪房权青云谱区字第××1房产证及其房地产平面图证明：南昌市青云谱区南莲路为二原告共同所有及其该房屋的平面分户情况。
3、户口簿证明：薛湘盛落户于南昌市青云谱区，薛玉青落户于南昌市青云谱区南莲路。
4、三家店派出所出具的证明：南昌市青云谱区与原地址南昌市青云谱区南莲路为同一地址。
5、房屋变更测绘（备案）不予受理告知书证明：被告于2016年12月23日向二原告出具《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》。
6、南昌市中级人民法院（2016）赣01行初119号行政判决书证明：类似户型房屋产权证事实及被告南昌市房管局的行政不作为。
7、房屋登记中房屋分割案例证实：房屋分割登记的具体案例。
8、涉案房屋照片证明：涉案房屋现状。
9、原告房屋交易费用及损失计算方法证明：原告的经济损失为1578.12元。
10、南昌市不动产登记中心出具的《关于薛湘盛申请不动产分割测绘的函》（洪不动产登函［2017］28号）证明：南昌市不动产登记中心认为原告应提交的城镇房屋建筑面积测绘报告涉及南昌市房屋产权交易管理处职能，南昌市不动产登记中心建议由南昌市房屋产权交易管理处与原告沟通并出具相关意见。
11、庭后原告向本院提供了中华人民共和国住房和城乡建设部信访办公室出具的回复函证明：房屋产权登记的职能已不属于中华人民共和国住房和城乡建设部。
被告南昌市房管局向本院提供了以下证据：
1、统一社会信用代码证书证明：被告的诉讼主体资格。
2、《南昌市房改出售公有住房契约》、《南昌市职工购买非成套公有住房审批表》、房产分层分户平面图证明：涉案房屋原为房改房，是薛宗权与江西有色冶金建设公司签订南昌市房改出售公有住房契约后购买。
3、《南昌市存量房买卖合同》、南昌市存量房自主交易确认书、税收完税证明证明：二原告以存量房交易的形式从薛宗权、张秀珍处购买涉案房屋，按一套房屋完税。
根据以上确认的有效证据及当事人无争议的事实陈述，本院认定事实如下：南昌市青云谱区房屋原为江西有色冶金建设公司单位公房。2003年12月20日，根据房改政策，原告薛湘盛父亲薛宗权及母亲与江西有色冶金建设公司签订南昌市房改出售公有住房契约，购买了位于南昌市青云××区××的住房一套。2014年4月18日，薛宗权、张秀珍与原告薛湘盛、HATHIMAN签订《南昌市存量房买卖合同》，将南昌市青云谱区房屋出售给原告薛湘盛、HATHIMAN。2014年4月28日，该房屋转移登记至原告薛湘盛、HATHIMAN名下，为二原告共同共有。南昌市青云谱区与原地址南昌市青云谱区为同一地址。2016年，二原告决定依法将房屋的产权变更为薛玉青，因而向被告南昌市房管局递交了《变更测绘（备案）申请》。被告南昌市房管局于2016年12月23日向二原告出具《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，中央编办根据《国务院机构改革和职能转变方案》关于将房屋登记、林地登记、草原登记和土地登记的职责整合由一个部门承担的要求，经国务院同意，对涉及国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局的不动产登记职责进行了整合，并下发了《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》，明确了房屋登记等不动产登记工作是国土资源部的职责。中华人民共和国住房和城乡建设部信访办公室亦出具回函答复原告薛湘盛：房屋产权登记职能已不属于中华人民共和国住房和城乡建设部，建议其向国土资源部进行咨询。
本院认为，本案争议的焦点是被告南昌市房管局出具《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》是否合法以及是否应出具《青云谱区房屋变更测绘（备案）》，而非被告是否应对原告申请房屋进行产权分割登记。中央编办根据《国务院机构改革和职能转变方案》关于将房屋登记、林地登记、草原登记和土地登记的职责整合由一个部门承担的要求，经国务院同意，对涉及国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局的不动产登记职责进行了整合，房屋产权登记职能属于国土资源部，而不属于中华人民共和国住房和城乡建设部，被告南昌市房管局作为中华人民共和国住房和城乡建设部隶下单位也不具备房屋产权登记的职能。中华人民共和国住房和城乡建设部信访办公室出具的回复函对此问题也进行了针对性确认。
根据《房产测绘管理办法》第五条规定：国务院测绘行政主管部门和国务院建设行政主管部门根据国务院确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。省、自治区、直辖市测绘行政主管部门和省、自治区建设行政主管部门、直辖市房地产行政主管部门根据省、自治区、直辖市人民政府确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。由此可见，房产测绘是被告南昌市房管局的法定职责。
根据国家质量技术监督局发布的《房产测量规范》规定：变更测量分为现状变更和权属变更测量。权属变更测量内容包括：房屋买卖、交换、继承、分割、赠与、兼并等引起的权属的转移。本案中原告申请进行房屋变更测绘的对象房产既未发生物理概念上的实际状况变化，也未经房屋登记机构对其进行所有权变更登记，因此不属于现状变更和权属变更的范畴，对其进行变更测量的现实条件和规范依据明显缺失。
《房产测量规范》规定变更测量的程序：变更测量应根据房地产变更资料，先进行房地产要素调查，包括现状、权属和界址调查，再进行分户权界和面积的测定，调整有关的房地产编码，最后进行房地产资料的修正。变更测量的方法：变更测量方法的选择a)变更测量应根据现有变更资料，确定变更范围，按平面控制点的分布情况，选择测量方法。b)房地产的合并和分割，应根据变更登记文件，在当事人或关系人到现场指界下，实地测定变更后的房地产界址和面积。变更测量的业务要求：b)房地产合并或分割，分割应先进行房地产登记，且无禁止分割文件，分割处必须有固定界标；位置毗连且权属相同的房屋及其用地可以合并应先进行房地产登记。从《房产测量规范》对变更测量的程序、方法、业务要求的规定可以明确变更测量的前提条件是存在现有房地产变更资料，特别是房地产的合并和分割，应根据变更登记文件，实地测定变更后的房地产界址和面积。但本案中原告未提供证据证明其申请进行房屋变更测绘时，提供了房产变更资料和房产变更登记文件。
综上，被告南昌市房管局向二原告出具的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》并无不当，原告要求被告撤销该告知书并依法出具《青云谱区房屋变更测绘（备案）》的诉请，因缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条、第九十九条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，判决如下：
驳回原告薛湘盛、HATHIMAN的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告薛湘盛、HATHIMAN负担。
判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。
审 判 长 江斯涛
人民陪审员 林燕屏
人民陪审员 王桃红
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 熊 旻