贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔行终687号
上诉人（原审原告）贵州古法酿酒集团有限责任公司。地址：仁怀市茅台镇。组织机构代码：21499227-9。
法定代表人陈祖铭，男，该公司负责人。
上诉人（原审原告）贵州赤水源酒业有限公司。住址：金沙县清池镇渔河村匡岩村民组。组织机构代码：59936183-X。
法定代表人喻祖雄，男，该公司董事长。
二上诉人委托代理人张文飞，贵州钝初律师事务所律师。
二上诉人委托代理人范进丹，贵州钝初律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金沙县人民政府。
法定代表人卢宏，该县县长。
上诉人贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司诉金沙县人民政府投资合作协议纠纷一案，不服毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭进行审理，现已审理终结。
一审法院查明：2012年6月15日，一审原告古法公司与一审被告金沙县人民政府签订了《投资合作协议》，约定由一审原告古法公司投资在金沙县清池镇渔河村建设分公司，生产白酒，一审被告为一审原告古法公司配置建设用地500亩、负责做好征地、拆迁工作，并约定了双方的其他权利和义务。协议签订后，赤水源公司法定代表人喻祖雄代表赤水源公司于2012年6月20日通过转账给金沙县财政局5，000，000.00元作为100亩土地的预征土地款；一审原告古法公司于2012年7月2日成立了贵州赤水源酒业有限公司负责该项目的建设等相关事宜，一审原告赤水源公司成立后于2012年7月16日投入资金开工建设，并全面接管该项目。在2012年9月18日，毕节市环境监察支队向一审原告下达了《贵州省环境监察执法通知书》，责令一审原告赤水源公司在完善相关环评手续前不得进行工程建设，项目至此停工。2013年9月贵州省人民政府批准了贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》，规定了金沙县属于生态环境保护区，禁止新建白酒企业。到2013年10月17日，毕节市环保局以毕环函（2013）63号文件向一审原告作出答复，答复意见为一审原告的技改项目属于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》（以下简称规划）禁止建设项目，不符合规划要求，建议另行选址。该项目一直停建至今。
一审二原告认为，该项目一直停建至今，赤水源公司开工建设至停建时，共计投入资金14，494，511.54元，该项目因环评未获通过而无法继续进行，所以，一审原告签订的《投资合作协议》所涉及项目建设因不符合规定《规划》要求，环评已经不可能通过，酒厂建设投资的合同目的已无法实现，一审原告可以解除合同。根据《投资合作协议》第二条第（四）项之规定，一审被告在履行协议过程中负有积极协助乙方办理项目建设的相关手续的义务，环评未获审批的原因不在于二原告，而是一审被告未及时掌握省委省政府对于赤水河流域环境保护的方针所致，一审被告在履约过程中存在过错及违约行为。因此，对于一审二原告造成的损失负有赔偿责任，一审被告应当对造成的损失承担赔偿责任。故请求：一、依法判决解除一审原、被告2012年6月15日签订的《投资合作协议》；二、依法判决被告赔偿一审二原告经济损失本金14，494，511.54元及利息（利率按中国人民银行同期贷款利率计算，时间从2012年9月18日起至清偿完本金时止）；三、本案的诉讼费用由一审被告承担。
一审法院另查明，与一审被告签订协议是古法公司，但投资是赤水源公司，古法公司重新注册赤水源公司；土地由一审被告金沙县人民政府征收，并将土地交付一审原告使用，现使用建厂地的是30多亩，未通过招拍挂程序，未办理国有土地使用证。
一审法院认为，一审原告古法公司与一审被告金沙县人民政府2012年6月15日签订了的《投资合作协议》，该协议符合政府招商引资的政策，是双方真实意思表示，合法有效，协议签订后双方均已按照协议履行，在该项目环评审批过程中，2013年9月贵州省人民政府批准了贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》，规定了金沙县属于生态环境保护区，禁止新建白酒企业，故该项目的环评手续未得到环保部门的批准，导致了该项目无法继续进行。双方在签订该投资合作协议时，均无法预料到上级行政机关会作出新的规划，属于不可抗力，对签订该协议的目的已经无法实现，一审原告请求解除该协议，符合法定解除的情形，应予以解除。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”之规定，一审原告建厂所使用的土地，虽然已经交付了一部分，还未为原告办理土地使用手续，其权属仍不属于一审原告，现投资合作协议解除，应终止履行，故一审原告赤水源公司法定代表人喻祖雄于2012年6月20日通过转账给金沙县财政局5，000，000.00元作为100亩土地的预征土地款，应予以退回。所以，应由一审被告金沙县人民政府退回一审原告贵州赤水源酒业有限公司预征土地款伍佰万元（￥5，000，000.00元）；一审原告贵州赤水源酒业有限公司在该项目所实际占有使用的土地交回金沙县人民政府。
关于一审二原告诉请判决一审被告赔偿经济损失本金14，494，511.54元及利息行政赔偿问题。行政赔偿属于国家赔偿范畴，因该项目是在环评审批过程中，因2013年9月贵州省人民政府批准了贵州省环境保护厅关于《贵州省赤水河流域环境保护规划（2013-2020）》，规定了金沙县属于生态环境保护区，禁止新建白酒企业，故该项目的环评手续未得到环保部门的批准，导致了该项目无法继续进行。一审被告作为下级政府，在签订该投资合作协议时，无法预料到，并且一审被告积极履行了协议规定的相关义务。故一审被告金沙县人民政府在签订协议和履行协议过程中不存在行政违法行为，不应当承担赔偿责任，一审原告请求赔偿不符合国家赔偿的条件，一审法院不予支持。
对协议解除后，各方的损失问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定“环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”，投资新建白酒生产企业项目，环评审批系必经程序，原告对该项目未办理完毕相关手续就进行施工与采购，自身存在过错，因此受到的损失应自行承担。一审被告金沙县人民政府对该项目未办理完毕相关手续，就开展相关的征地、拆迁工作，由此产生的损失也应当自行承担。
对于一审原告主张的合同解除后，原则是谁受益谁补偿，而一审原告是没有任何收益，且一审原告不可能转型去做其他产业，一审二原告对一审被告交付的土地进行开发建设，本质上是一种添附行为，现不能拆除，可以折价给一审被告，由一审被告按照一审原告的实际投资额支付对价。因该土地一审原告建设还处于“三通一平”阶段，所投入建设主要是为以后建设生产白酒企事业所用，该宗土地是否增值，增值多少，一审原告未提供相关证据予以证实，故其理由和主张一审法院不予支持。
对于一审被告辩称本案不属于行政合同纠纷，不属于行政案件的管辖范围，双方签订的《投资合作协议》双方平等自愿，主体平等，不存在行政管理和被管理之间的关系，该协议不属于行政合同，本案不属于行政案件的管辖范围的理由，因有贵州省高级人民法院2015年7月28日作出的（2015）黔高行终字第21号行政裁定，已经发生法律效力，一审法院据此受理该案，答辩人的此项答辩理由一审法院不予采纳。
一审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2015〕9号）第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项、第九十七条之规定，作出如下判决：一、解除原告贵州古法酿酒集团有限责任公司与被告金沙县人民政府2012年6月15日签订的《投资合作协议》；二、由被告金沙县人民政府退回原告贵州赤水源酒业有限公司预征土地款伍佰万元（￥5，000，000.00元）；原告贵州赤水源酒业有限公司在该项目所实际占有使用的土地交回金沙县人民政府。三、驳回原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费108767元，由原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司承担54383.5元，由被告金沙县人民政府承担54383.5元。
宣判后，一审原告贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司不服提起上诉，其提出了撤销贵州省毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第86号行政判决第二项，依法改判被上诉人金沙县人民政府赔偿二上诉人经济损失本金14494511.54元及利息（按银行同期贷款利率计算，自2012年9月28日起至清偿完本金时止）；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担的请求。理由：1、本案虽属行政案件，但二上诉人所主张的赔偿并非国家赔偿，而是依据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定合同解除后的民事赔偿；2、一审判决对损失承担的认定有误，应依法予以纠正；3、诸多证据足以证实二上诉人的损失额，一审法院却不予认定，存在明显错误，系认定事实错误。
被上诉人金沙县人民政府答辩：1、被上诉人在签订和履行协议过程中不存在行政违法违约行为，不应承担赔偿责任；2、上诉人称其所主张的“赔偿”系行政案件中的民事赔偿的请求不符合相关法律法规的规定；3、上诉人称被上诉人过分严苛的合同条款规定和未完善项目土地相关手续是上诉人投资无法收回的主要原因于法于理无据。
本院认为，原审认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
撤销贵州省毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第86号行政判决；
发回贵州省毕节市中级人民法院重审。
二审案件受理费108767元，退还上诉人贵州古法酿酒集团有限责任公司、贵州赤水源酒业有限公司。
本裁定为终审裁定。
审判长 柏 松
审判员 安克佳
审判员 邱兴琼
二〇一七年四月二十八日
书记员 李明勋