陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终325号
上诉人（一审原告）：杨宇江，男，汉族。
上诉人（一审原告）：史选锋，男，汉族。
上诉人（一审原告）：史凯波，男，汉族。
上诉人（一审原告）：张帅，男，汉族。
被上诉人（一审被告）：咸阳市人民政府。住所地：陕西省咸阳市秦都区渭阳中路*号。
法定代表人：卫华，市长。
委托代理人：郑栋育，市法制办公室工作人员。
委托代理人：肖宏宇，陕西毕达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：咸阳市国土资源局。住所地：陕西省咸阳市秦都区玉泉东路。
法定代表人：何祥君，局长。
委托代理人：赵兴军，该局工作人员。
委托代理人：宋奇，陕西咸益律师事务所律师。
上诉人杨宇江、史选锋、史凯波、张帅因诉被上诉人咸阳市人民政府、咸阳市国土资源局确认集体土地出让行为违法一案，不服陕西省咸阳市中级人民法院（2018）陕04行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现本案已审理终结。
杨宇江、史选锋、史凯波、张帅（以下简称杨宇江等4人）一审诉称：自己为咸阳市秦都区陈杨街道办事处安谷村村民。2017年8月，咸阳市国土资源局和咸阳市秦都区人民政府拆迁工作人员口头通知，对安谷村宅基地进行征收，但政府工作人员未出示有关土地征收、房屋拆迁的任何手续。2017年12月，其在走访土地管理部门后得知，其宅基地所在土地已于2012年5月22日由咸阳市人民政府批准，被咸阳市国土资源局挂牌出让，陕西宏方置业有限公司（以下简称宏方置业）作为唯一指定的竞拍者获得，此宗土地编号20xx-
xx-x。此前，安谷村村民对自己的宅基地被挂牌出让一事毫不知情，咸阳市国土资源局与咸阳市人民政府未举行村民听证会，未征求村民意见。咸阳市国土资源局与秦都区人民政府却于2017年8月才对安谷村宅基地进行征收。同时，咸阳市国土资源局和秦都区人民政府对该宗土地征收未举行村民听证会，未张贴公告，未征求村民意见。咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局对安谷村村民宅基地所属土地未征先卖的行政行为严重违反国家法律，该非法出让和征收行政行为严重侵害了其及安谷村相关村民的基本权利和合法权益。请求：一、确认咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局对咸阳市秦都区陈杨街道办事处安谷村集体土地出让的行政行为违法；二、撤销咸阳市人民政府及咸阳市国土资源局关于此宗土地挂牌出让的行政行为，并停止在此宗土地上的建设行为。土地保全；三、依法对咸阳市国土资源局和咸阳市人民政府相关责任人进行问责。
一审经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原告起诉请求：“一、确认咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局对咸阳市秦都区陈杨街道办安谷村集体土地出让的行政行为违法；二、撤销咸阳市人民政府及咸阳市国土资源局关于此宗土地挂牌出让的行政行为；三、咸阳市国土资源局和秦都区人民政府停止此次违法征地行为，并依法对原告及相关利害关系人进行赔偿；四、依法对咸阳市国土资源局和咸阳市人民政府相关责任人进行问责。”上述诉讼请求不明确，经释明后原告变更其诉讼请求为：“一、确认咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局对咸阳市秦都区陈杨寨街道办安谷村集体土地出让的行政行为违法；二、撤销咸阳市人民政府及咸阳市国土资源局关于此宗土地挂牌出让的行政行为，并停止此宗土地上的建设行为。土地保全；三、依法对咸阳市国土资源局和咸阳市人民政府相关责任人进行问责。”变更后的第一项诉讼请求针对集体土地征收，而集体土地征收由诸多种类性质不同的行政行为、环节、程序组成，笼统起诉“征地行为”，请求仍然不明确。第二项诉讼请求针对国有建设用地使用权挂牌出让行为。第二项诉讼请求与第一项诉讼请求不属于同一行政行为，也不是二被告的共同行为，不能纳入同一案件进行审理，明显存在诉讼请求不具体明确的情况，经第二次释明后，原告仍然坚持其诉讼请求。对行政机关相关人员进行问责显然不属于人民法院行政案件的受案范围。综上，杨宇江等4人的起诉不符合法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第三条的规定，裁定驳回杨宇江、史选锋、张帅、史凯波的起诉。案件受理费50元予以退回。
杨宇江等4人上诉称：（一）一审裁定确定其诉讼请求错误。经一审法官释明，其诉讼请求明确为：1、请求确认咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局对咸阳市秦都区陈杨寨街办安谷村集体土地（编号20xx-
xx-x）出让行政行为违法；2、请求撤销对该宗土地出让行为，并停止建设，土地保全。停止建设，土地保全，是要求停止执行的行政行为，基本请求为第一个。（二）咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局出让该宗土地严重违法。其是安谷村村民，一直居住使用该土地，该土地也没有被征收为国有土地，直到2017年8月，秦都区人民政府拆迁工作人员口头告知对其宅基地进行征收，但市政府已于2012年5月22日批准由市国土资源局挂牌出让该宗土地，违反《土地管理法》第六十三条、《城市房地产管理法》第九条、《宪法》第十条的规定。请求撤销一审裁定，确认咸阳市人民政府和咸阳市国土资源局对咸阳市秦都区陈杨寨街办安谷村集体土地（编号20xx-
xx-x）出让的行政行为违法，请求对该宗土地实施保全，停止建设行为。
咸阳市人民政府答辩称：（一）市政府非本案适格的被告。市政府作出涉案土地出让批复，对外不产生法律效力，不属于行政案件受案范围。市政府不是涉案土地招拍挂程序的实施主体，也非出让合同的签约主体，并且未在对外发生法律效力的文书上署名。（二）一审裁定事实依据清楚，适用法律正确。杨宇江等4人一审提出了包括确定土地征收行为违法等多项诉讼请求，将出让行为与征收行为混为一谈，问责相关人员不属于行政诉讼的受案范围。因此，杨宇江等4人诉讼请求不明确，一审释明后其请求仍不明确，一审法院有权依据法律规定驳回其诉讼请求。请求驳回杨宇江等4人全部上诉请求。
咸阳市国土资源局当庭口头答辩称：（一）杨宇江等4人无权提起本案诉讼。市国土局是对国有土地进行出让，严格按照规定进行，不存在违法问题，杨宇江等4人与国有土地出让没有利害关系。（二）本案起诉超过了起诉期限。出让行为于2012年完成，杨宇江等4人于2017年起诉，超过了起诉期限。（三）本案诉讼请求混乱。杨宇江等4人的多项请求与本案无关，一审裁定完全正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。
经审理查明：除了一审杨宇江等4人诉称外，另查明，2017年12月29日，陕西省咸阳市中级人民法院作出（2017）陕04行初147号行政判决（该案系杨宇江等4人诉秦都区人民政府未履行土地征收公告职责）查明：2010年1月14日，经陕西省人民政府陕政土批[2010]11号批复，同意将包括安谷村等有关村组集体农用地转为建设用地。2017年8月，秦都区人民政府依据该批复对安谷村相关集体土地组织实施征收，并于2017年（7月4日）制作土地征收公告。该判决认为：秦都区人民政府对包括陈杨街道办事处安谷村等有关村组土地征收不能证明进行了公告，程序违法，判决秦都区人民政府于该判决生效之日起十个工作日内依法履行征地方案征用土地公告职责。杨宇江等4人及秦都区人民政府均未提起上诉，该判决已经发生法律效力。2018年2月25日，咸阳市中级人民法院（2018）陕04执54号执行裁定认定，秦都区人民政府履行了上述判决确定的义务，终结了该判决的执行。
2012年5月31日，咸阳市国土资源局与宏方置业签订成交确认书，确认2012年5月22日至5月31日在咸阳市国土资源局土地交易厅举办的国有建设用地使用权挂牌出让中，宏方置业竞得编号为20xx-
xx-
x宗地。2012年6月5日，咸阳市人民政府审批土地件咸地字（2012）130号批复称：该宗地经市国有土地招标拍卖委员会研究，同意招拍挂出让，市国土资源局于2012年5月2日在《咸阳日报》上发布公告，2012年5月22日至5月31日咸阳市国土资源局市场交易服务中心挂牌竞卖，并认定宏方置业竞卖（买）得该宗地合法有效，予以批复。
张帅的房屋现在已被拆除，其余3人房屋因未达成协议而未被拆除。
本案一审卷宗立案审查表记载，收到诉状日期为2018年1月15日。
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为：《行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起诉讼要有具体的诉讼请求。本案中，从杨宇江等4人最终确定的诉讼请求分析，其诉讼请求主要是要求确认出让其土地行政行为违法并予以撤销，其他请求涉及保全及追究相关人员责任，均与该请求紧密联系，杨宇江等4人一审的诉讼请求并非不具体。一审裁定认定该请求不明确，特别是杨宇江等4人经释明，明确第一项诉讼请求为确认出让土地行为违法，一审裁定却将该请求解释为针对集体土地的征收行为，从而认定该请求不明确，该认定明显不当，本院予以纠正。一审裁定适用《行政诉讼法解释》第三条的规定，与裁定结果不相对应，系适用法律错误，本院予以指出。
同时，本案被诉出让行为发生于2012年，应当适用当时的司法解释的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案涉案土地出让公告时间为2012年5月2日，杨宇江等4人应从此时起2年内提起诉讼，且不符合《行政诉讼法》第四十八条规定的情形，即使以其不知道该出让行为适用最长5年的起诉期限，其于2018年提起诉讼，超过了起诉期限，应当裁定驳回起诉。
综上，一审裁定理由不正确，但处理结果正确，应当予以维持。杨宇江等4人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回杨宇江、史选锋、史凯波、张帅的上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 王 勇
二〇一八年七月二十五日
书记员 鱼海洋