新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）新行终8号
上诉人（原审原告）：新疆赛里木钢木制品有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区阿拉山口市青年路以西发展街以北。
法定代表人：蒋蜀新，该公司董事长。
委托代理人：卢建军，该公司副总经理。
委托代理人：黄勇，新疆双湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博尔塔拉蒙古自治州人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市青德里大街***号。
法定代表人：巴德玛拉，该州州长。
委托代理人：马巴塔，博尔塔拉蒙古自治州国土资源局副局长。
委托代理人：高社林，新疆爱博律师事务所律师。
原审第三人：阿拉山口地平线石油天然气有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区阿拉山口市艾比湖路*号。
法定代表人：商永强，该公司董事长。
委托代理人：张基新，男，汉族，1982年8月29日出生，系该公司部门经理。住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市迎宾路。
上诉人新疆赛里木钢木制品有限责任公司（下称新赛钢木公司）与被上诉人博尔塔拉蒙古自治州人民政府（下称博州人民政府）、原审第三人阿拉山口地平线石油天然气有限公司（下称地平线公司）土地行政行为一案，新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院作出(2016）新27行初1号行政裁定，新赛钢木公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，新赛钢木公司委托代理人卢建军、黄勇，博州人民政府副州长张弘、委托代理人库沙英·阿斯拜克、高社林，原审第三人地平线公司委托代理人张基新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2003年8月12日，新赛钢木公司阿拉山口厂区取得建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，用地位置位于阿拉山口口岸青年路以西，发展街以北，用地面积123532.5平方米。诉被告阿拉山口自由贸易区有限公司租赁合同纠纷一案，新疆生产建设兵团第五师中级人民法院于2014年12月4日作出（2014）兵五民初字第00005号民事判决，该判决认定：原告新赛钢木公司于2003年在阿拉山口口岸青年路以西，发展街以北，用地面积123532.5平方米的位置，修建了烘干房、库房、宿舍（以上建筑因没有竣工验收至今未取得房产权证书），于2007年将场地及地上建筑租赁给被告阿拉山口自由贸易区有限公司。新赛钢木公司提供了由阿拉山口土地管理局于2003年8月12日为其颁发的博阿国用2003字第03号国有土地使用证复印件。2008年3月6日，第三人地平线公司取得建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，用地位置位于口岸东归路以西，用地面积为130154.506平方米,2008年4月25日，第三人地平线公司与博尔塔拉蒙古自治州国土资源局阿拉山口分局签订阿拉山口国有土地挂牌成交确认书。2008年4月28日，第三人地平线公司与博尔塔拉蒙古自治州国土资源局阿拉山口分局签订国有土地使用权出让合同，第三人地平线公司以2399837元价格取得口岸东归路以西面积130425.93平方米的国有土地使用权。2008年5月7日，第三人地平线公司缴纳了部分土地出让金。2008年5月8日，博尔塔拉蒙古自治州国土资源局阿拉山口分局下发阿国土资(2008)13号《关于办理阿拉山口地平线石油天然气有限公司国有土地使用证的报告》，申报办理国有土地使用证事宜。2008年6月19日，博州人民政府向地平线公司颁发博国用(2008）第03号国有土地使用证，地平线公司取得口岸东归路以西130425.93平方米的国有土地使用权。
新赛钢木公司于2003年在阿拉山口口岸青年路以西、发展街以北，修建烘干房、库房、宿舍的面积为123532.5平方米,与第三人地平线公司取得的博国用(2008）第03号国有土地使用证的口岸东归路以西130425.93平方米的国有土地系同一宗国有土地。
原审认为，新赛钢木公司提供了其于2003年由阿拉山口土地管理局为其颁发的博阿国用2003字第03号国有土地使用证复印件，同时地平线公司持有博州人民政府于2008年6月19日颁发的博州国用（2008)第03号国有土地使用证。新赛钢木公司与地平线公司双方所持有的国有土地使用证上载明的土地系同一宗土地，且双方均称系该宗土地的合法使用权人。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”故新赛钢木公司与地平线公司因对同宗一土地使用权属发生争议，依据上述法律规定依法应由人民政府处理，对该宗土地的使用权权属作出确权决定，属本案诉讼的前置程序。综上，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款的规定，遂裁定：驳回新赛钢木公司的起诉。
新赛钢木公司上诉称：一审法院适用法律错误。一审法院依据《土地管理法》第16条规定”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”认为上诉人与第三人地平线公司对同一宗土地使用权属发生争议，应先依法由人民政府处理，对该宗土地的使用权属作出确权决定，属本案前置程序。故驳回原告的诉讼请求。但是，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行立他字第4号）明确规定：”最高人民法院法释[2003]5号批复中的\'确认\'是指当事人对自然资源的权属发生争议后向行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形，故一审法院适用法律错误。综上，上诉人依法提出上诉，请依法裁决，以维护上诉人的合法权益。
博州人民政府辩称，1、上诉人称原审适用法律错误的理由不能成立。上诉人是对最高人民法院（2015）行立他4号《答复》理解错误。该答复解决的是立案问题，并不是解决实体问题的依据，其次”确认”是指发生权属争议后，对所有权和使用权所做的确权决定。2008年4月7日，阿拉山口国土资源局面向社会进行挂牌出让，公告阿土让告字[2008]2号期间未有人提出异议。答辩人于2008年6月19日依法向第三人颁发了国有土地使用证。2016年上诉人提出异议并诉讼已经超过了异议期限及复议时效。本案并非上诉人和第三人对土地使用权发生争议后，答辩人颁发土地使用证进行确权。故，本案应适用《土地管理法》第16条的规定，否则造成政府行政行为缺失，即政府对争议土地未进行”确认”。由此可见，原审判决法律适用是正确的；2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条的规定，答辩人不是本案适格的主体。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人地平线公司陈述称：我公司依法取得了国有土地使用证，真实有效。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审查明事实相同。
本院认为，上诉人对被上诉人向原审第三人颁发的博国用2008第03号国有土地使用证不服，主张其系涉案宗地的合法使用权人，权属为其所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中，上诉人与原审第三人就涉案土地的使用权发生争议，在协商不成的情况下，应当由人民政府对涉案土地的使用权争议先行处理。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”针对该规定，最高人民法院作出《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）,该批复明确，行政复议法第三十条第一款针对的是行政确认行为，对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。针对何为[2003]5号批复中的”确认”，最高人民法院行政审判庭作出《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2015]行立他字第4号）批复，明确：”最高人民法院法释[2003]5号批复中的”确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所做的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”土地管理法第十六条解决的是土地权属争议是否应当由人民政府先行作出处理的问题。行政复议法第三十条以及相关批复解决的是处理决定作出后，是否应当复议前置的问题。根据上述规定，当事人对行政机关颁发的权属证书不服的，无须先行行政复议，但当事人对土地权属证书不服，实质上属于权属争议的，应当由人民政府作出确权决定，对该确权决定不服的，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，应当复议前置。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，新赛钢木公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 洁
审判员 祁万杰
审判员 马 荣
二〇一七年六月十六日
书记员 赵司琪