陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终258号
上诉人（原审原告）：许六庆，男，汉族。
委托代理人：许民生，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：渭南市人民政府，住渭南市临渭区车雷大街69号。
法定代表人：李毅，市长。
委托代理人：孙杰刚，渭南市政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：合阳县人民政府，住合阳县东大街3号。
法定代表人：邓宽社，县长。
委托代理人：张雪艳，合阳县政府法制办主任。
委托代理人：李旭东，陕西炳辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：合阳县国土资源局，住合阳县解放路南段46号。
法定代表人：姚旺辉，局长。
委托代理人：李怀德，合阳县国土资源局副局长。
委托代理人：张子合，合阳县国土资源局股长。
被上诉人（原审被告）：合阳县水务局，住合阳县黄河路67号。
法定代表人：刘春合，局长。
委托代理人：雷延明，合阳县水务局纪检书记。
委托代理人：刘涛，合阳县水务局干部。
上诉人许六庆因诉被上诉人渭南市人民政府、合阳县人民政府、合阳县国土资源局、合阳县水务局确认行政行为违法及行政复议一案，不服陕西省渭南市中级人民法院（2017）陕05行初107号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审认为：因许六庆所诉争的十亩黄河滩耕地已被登记在合阳县人民政府向合阳县水务局颁发的合国用[2006]第3210006号国有土地使用权证上，该证是体现土地性质及确定土地使用权归属的权利凭证，许六庆认为涉诉耕地不属于国有土地，应当起诉有关部门的土地登记行为。而许六庆所诉的“将李家庄黄河滩耕地认定为国有滩地由县水务局管理的认定”属于行政机关接待上访群众是对争议土地现状的一种陈述和解释，不创设新的权利义务，不属于行政行为。许六庆的起诉不属于行政案件受案范围，应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定裁定:驳回原告许六庆的起诉；案件受理费50元，退回原告许六庆。
上诉人许六庆上诉称：（一）一审裁定事实认定错误，该裁定在本院认为部分称“因原告所诉争的十亩黄河滩耕地已被登记在合阳县人民政府向合阳县水务局颁发的合国用[2006]第3210006号国有土地使用证上…。而原告所诉的'将李家庄黄河滩地认定为国有滩地由县水务局管理的认定'属于行政机关接待上访群众时对争议土地现状的一种陈述和解释，不属于创设新的权利和义务，不属于行政行为。”该认定没有任何法律和事实依据。第一，其所诉争的十亩黄河滩地与合国用[2006]第3210006号国有土地使用权证上确定的土地权属没有任何关系。合国用[2006]第3210006号国有土地使用证上确定的土地为黄河的河流水面，而其所诉争的为黄河滩地。第二，合阳县政府2007年4月15日召开的专题会议将黄河河道堤防外护堤以西的李家庄集体黄河滩涂地认定为国有滩涂并确定由水务局管理。该会议为合阳县水务局创设了权利，侵害了其权利，属于具体行政行为。（二）一审裁定适用法律错误，因该裁定事实认定错误，所以据此驳回其起诉的法律适用自然错误。（三）一审程序不合法，在一审中，法官反复对其做工作，要求其撤销对渭南市政府的起诉,要求其撤销第一项诉讼请求;其曾书面向法院申请两名法官回避，但一审未作裁定，也未口头通知是否回避。综上，一审裁定错误、裁判不公。请求撤销该裁定，指令一审法院对本案进行审理。
被上诉人渭南市人民政府答辩称：（一）起诉不属于行政案件受案范围，其与许六庆诉争事项无关；（二）许六庆所诉争的十亩黄河滩耕地已被登记在合阳县人民政府向合阳县水务局颁发的合国用[2006]第3210006号国有土地使用权证上，该证是体现土地性质及确定土地使用权归属的权利凭证。许六庆所诉称的“将李家庄黄河滩耕地认定为国有滩地由县水务局管理和认定”属于行政机关接待上访群众是对争议土地现状的一种陈述和解释，不创设新的权利义务，不属于新的行政行为。（三）许六庆所诉争的“将李家庄黄河滩地认定为国有滩地由县水务局管理的认定”与其没有关系，其不应作为被告参加诉讼。一审法院裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，请法院依法驳回许六庆的上诉。
被上诉人合阳县人民政府答辩称：（一）一审法院认定的事实客观公正。1.行政机关接待上访群众是对争议土地所作出的陈述和解释，并不会创设新的权利和义务，不属于具体行政行为，依法不具有可诉性；2.上诉人对涉案土地权属到1986年时已经灭失，合阳黄河河务局于2002年3月修建榆林下延续建控导工程，致使河流改道在原已灭失的土地上又重新淤积形成了新的黄河滩地，该淤积的黄河滩地依法为国家所有；3.合国用[2006]第3210006号国有土地使用证上确定的土地是指黄河滩地，而并非上诉人所认为的黄河的河流水面；4.根据本案客观事实及国务院《河道管理条例》的规定，合阳县人民政府将争议的黄河滩地划拨给合阳县水务局是合法合理的；（二）一审是在查明案件事实的基础上，准确的适用法律，故驳回许六庆的起诉是正确的；（三）一审程序合法，一审法官要求许六庆撤销对渭南市人民政府的起诉，是对许六庆的释明及司法资源的节约，而许六庆申请法官回避依法要有回避的法定事由。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回许六庆的上诉请求。
被上诉人合阳县国土资源局答辩称：（一）许六庆所诉的十亩黄河滩地与合国用[2006]第3210006号国有土地使用权证上确定的土地为黄河的河流水面为同一块地。合阳县水务局持有的该国有土地使用证上确定的河流水面面积中的李家庄村西崖坡脚下的河流水面由于淤积已变成了黄河滩地，与许六庆所诉争的黄河滩地是同一块地，两者是存在联系的；（二）合阳县政府2007年4月15日召开的专题会议内容是行政机关接待上访群众是对争议土地现状的一种陈述和解释，不属于具体行政行为；（三）许六庆所诉称的“一审法官反复对上诉人做工作要求其撤销对渭南市政府的上诉与第一项诉讼请求”、“上诉人曾书面申请两名法官回避”等情形其并不认可。请求维持一审裁定。
被上诉人合阳县水务局答辩称：（一）本案中其并不是适格的被告。2006年6月9日合阳县人民政府依法制定合政发[2006]39号《关于进一步加强国有黄河滩地管理工作的决定》，依法确定合阳县水务局使用东到河流中心线，南到大荔县北端地界，西至老崖，北接韩城（除县政府已确定给其他单位使用的）所有国有滩涂和水域。许六庆将其起诉作为被告并无法律依据，人民法院应当依法驳回起诉；（二）合阳县人民政府合政发[2006]39号《关于进一步加强国有黄河滩地管理工作的决定》第三条国有滩地划块第9点明确指出“县水务局使用东到河流中心线，南到大荔县北端地界，西至老崖，北接韩城（除县政府已确定给其它单位使用的）所有国有滩涂和水域，其中水域面积40158.9亩”。说明老崖以东属于国有土地，不存在许六庆提到的十亩集体土地，故赔偿其损失也不符合基本事实。
本院认为，上诉人许六庆起诉诉请为撤销合阳县政府合政发[2006]39号文件进行的认定,并要求合阳县政府因该文件对其造成的损失进行赔偿。上诉人所诉称的十亩黄河滩地已经被登记在合阳县人民政府向合阳县水务局颁发的合国用[2006]第3210006号国有土地使用权证上，属于国有土地，与上诉人所诉争的黄河滩地属于同一块土地，而非上诉人所称的黄河河流水面。合政发[2006]39号文件关于本案涉案土地的认定划分，系合阳县政府对已经发放的国有土地使用证范围内国有滩地划块使用情况，仅是对已经存在的事实的一种解释和陈述，并未创设新的权利义务、不产生实质利益的影响，故不属于行政案件的受案范围。另外，上诉人所称的一审法院要求其撤销对渭南市政府等单位的起诉的诉讼请求，仅是法院在审理过程中依法进行的释明过程，不属于违反法定程序的内容。
综上，上诉人许六庆的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。一审裁定驳回其起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年六月二十六日
书记员 刘 媛