江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏06行终525号
上诉人（原审原告）张宏军等31人（名单附后）。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市。
法定代表人石剑，局长。
被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人刘小冬，镇长。
上诉人张宏军等31人因要求确认行政行为无效一案，不服江苏省海安市人民法院（2018）苏0621行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2005年，南通亘褀纺织有限公司（以下简称亘褀公司）通过如皋市相关部门招商引资落户至张宏军等31人所在丁堰镇皋南村21组（现为皋南社区21组），由农户将土地流转给皋南社区，再由皋南社区租给亘褀公司。此后，如皋市相关部门采取了以租代征的方式，按照相关规定将张宏军等31人所在村民小组的村民全部纳入被征地农民基本生活保障范畴，但未办理案涉土地征用手续。2016年8月31日，如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）作出皋征告〔2016〕第134号《征地告知书》，并予以公告，告知被征地的集体经济组织和农户确认拟征土地的相关情况。同年9月3日，如皋国土局进行了征地调查，《征地调查结果确认表》载明，拟征土地为“水田”和“其他农用地”计13.695亩换算为0.913公顷，征地调查结果确认表上有部分农户、村集体经济组织、如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）的签字和盖章。10月18日，如皋国土局就上述《征地告知书》组织听证会。2017年3月27日，江苏省人民政府作出苏政地〔2017〕287号征地批复，将案涉土地征收为国有。同年8月1日，张宏军等25名农户代表向江苏省人民政府申请行政复议。11月13日，江苏省人民政府作出[2017]苏行复第270号行政复议决定书，维持征地批复，驳回复议申请。2018年2月，张宏军等31人提起行政诉讼，请求一审法院确认如皋国土局、丁堰镇政府作出的《征地调查结果确认表》无效。
一审法院认为，对公民、法人或其他组织的权利、义务产生实际影响是行政行为产生法律效果的重要体现，如果行政机关的行为不产生法律上的效果，不属于人民法院受案范围。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户的确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。由此，应当认为国土资源部门在征地报批前向被征地集体经济组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，是征地报批的准备和征地批准过程中的程序性行为，是征地批准过程中的一个环节，只对征地能否得到批准产生一定影响，并不产生征地的法律效果，对被征地农民的权利和义务尚未产生实际影响。本案的《征地调查结果确认表》即属于上述征地报批前过程性行为，事实上张宏军等人已经对产生征地法律效力的江苏省人民政府作出的苏政地[2017]287号征地批复提起行政复议。江苏省人民政府已作出[2017]苏行复第270号行政复议决定书。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回张宏军等31人的起诉。
张宏军等31人不服一审裁定，向本院提起上诉称，被诉的《征地调查结果确认表》未经农户签字盖章，该表将亘祺公司建设的厂房等谎报成“水田”，侵犯了上诉人的合法权益，一审法院认为《征地调查结果确认表》对被征地农民的权利和义务不产生实际影响，没有法律依据。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。
本院经审查，对一审法院认定的程序性事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般而言，可以提起诉讼的行政行为，应当是行政主体针对特定、具体事项作出的对外发生法律效力的行为。可诉性是行政行为的一个重要特征，行政机关在行政程序内部所作的内部报批等行为，并不对外发生法律效力，自然不会对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，因此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围,将不对外发生法律效力的行政行为排除于行政诉讼受案范围。
本案中，《征地调查结果确认表》只是被上诉人如皋国土局在征地逐级报批过程中提交的内部呈报材料，并不对外发生法律效力，不会对上诉人张宏军等31人的权利义务产生任何实际影响，属于不可诉的内部行为，人民法院无权对其合法性进行审查。因此，上诉人张宏军等31人提及的《征地调查结果确认表》中农户签名、土地现状造假等内容，均不属本案的审查范围。上诉人张宏军等31人如果认为土地管理部门在征地报批过程中提交虚假材料并最终获批，导致其合法权利受损，可以直接针对征地批准行为寻求救济。事实上，上诉人张宏军等人已就江苏省人民政府的苏政地[2017]287号征地批复申请过行政复议，复议机关也作出行政复议决定，上诉人张宏军等人的权利已得到保护。
综上，一审法院裁定驳回上诉人张宏军等31人的起诉并无不当，上诉人张宏军等31人的上诉理由明显缺乏法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
审 判 员 张祺炜
二〇一八年八月二十七日
法官助理 吴彩丽
书 记 员 吴 迪
附1：上诉人名单：
张宏军，男，1970年8月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
戴恒林，男，1947年10月28日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐玉梅，女，1950年7月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
张海欧，男，1965年8月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
张建军，男，1954年7月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐有根，男，1944年11月5日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒继银，女，1971年10月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒玉才，男，1937年10月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
洪美凤，女，1964年12月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
纪根柏，男，1958年6月27日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
夏明华，男，1967年10月12日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
卢进美，女，1964年12月30日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
夏明中，男，1958年3月11日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
许兰芳，女，1926年9月21日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
吴爱芳，女，1962年11月1日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
陈祥付，男，1948年12月4日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒有山，男，1950年4月21日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
戴建华，男，1972年9月3日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
彭秀银，女，1953年12月26日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
王爱娟，女，1973年3月25日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
丁国付，男，1953年5月17日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐细美，女，1970年7月2日生，居民身份证号码，住如皋市。
陈秀兰，女，1971年1月19日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒有义，男，1942年6月13日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
蒋红梅，女，1961年1月9日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
施明仁，男，1954年9月8日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
庄伯达，男，1955年4月4日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
冒玉田，男，1947年3月7日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐正华，男，1962年4月2日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
肖金和，男，1929年12月15日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
徐爱民，男，1969年12月5日生，居民身份证号码，汉族，住如皋市。
附2：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；