浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行初字第15号
原告朱国亮。
委托代理人朱胜涨。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人龚洪宾、胡小明。
原告朱国亮不服浙江省人民政府作出的浙政复（2012）397号《驳回行政复议申请决定书》，于2013年3月6日向本院提起诉讼。本院于2013年3月14日受理后，于2013年4月9日公开开庭审理了本案。原告朱国亮及其委托代理人朱胜涨，被告浙江省人民政府的委托代理人龚洪宾、胡小明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年2月25日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）397号《驳回行政复议申请决定书》，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款和第四十六条第一款的规定，土地征收包括批准征收和组织实施征收。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，组织实施征收的主体为县级以上地方人民政府，但组织实施征收分为若干个阶段，每个阶段构成独立的具体行政行为。朱国亮提出“请求确认温州市人民政府征收瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政征收行为违法”，没有表明温州市人民政府的哪个具体行政行为侵犯了其合法权益，其提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定。浙江省人民政府《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》（浙政（2009）66号）不属于本案审查范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，决定驳回朱国亮的行政复议申请。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1、行政复议申请书，证明原告何时提出行政复议申请及申请的内容。
2、国土资源部《关于甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地的批复》（国土资函（2009）1212号），证明涉案土地由国务院批准征收。
3、浙政复（2012）397号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告在法定期限内作出复议决定。
上述证据均系复印件。
原告朱国亮诉称：温州市人民政府于2007年至2010年间以实施“甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置建设工程项目”为名组织实施了征收原告村521.3055亩集体土地的行政行为。温州市人民政府在组织实施征地过程中没有依法向原告等被征地农民履行告知、公告、登记、确认、签定协议等程序，用先征后批征的方式违法征地，侵害了原告等被征地农民的合法权益。因此，原告向被告提出行政复议申请，要求被告确认温州市人民政府组织实施的征地行政行为违法。原告是对温州市人民政府组织实施征地行为不服而提起行政复议，即《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第一款所规定的“组织实施”行为。该征地实施行为与一般的行政行为有所区别，它并非一个单独的行为，而是由不同实施步骤组成的一个过程，被告应当把温州市人民政府所组织实施征地行为作为一个行为进行审查，也就是对组织实施征地行为的全过程进行审查。但被告却以原告“没有表明被申请人哪个具体行政行为侵犯其合法权益”为由，以浙政复（2012）397号行政复议决定驳回了申请人的复议申请。原告认为，被告以原告没有表明哪个具体行政行为侵犯其合法权益为由驳回申请人的复议申请是错误的，被告人为地把组织实施征地行为分割为调查、公告、告知、确认、签定协议等若干个行为分别立案审查，这必将造成复议的重复进行，增加复议成本，增加当事人诉累，降低复议效率，不利于行政纠纷的彻底解决，也有违行政复议的立法初衷。被告于2013年2月25日作出的浙政复（2012）397号行政复议决定实属错误。请求：1、撤销被告2013年2月25日作出的浙政复（2012）397号行政复议决定；2、判决被告限期重新作出具体行政行为；3、由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：
1、行政复议申请书，证明向被告提出了行政复议申请。
2、焦下村民委员会的证明，证明我们的地被征了，与我们有利害关系。
3、浙政复（2012）397号《驳回行政复议申请决定书》，因为我们不服这个复议决定，所以提起诉讼。
4、政府信息公开告知书，证明我们的土地不包括在这个批文里面。
上述证据均系复印件。
被告浙江省人民政府答辩称：浙政复（2012）397号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。请求人民法院依法予以维持。
对被告提供的证据，原告质证如下：证据1无异议，但认为还有其它两份申请书；证据2的真实性无异议，但不能证明我们的地在里面；证据3的合法性有异议。
对原告提供的证据，被告质证如下：证据1-3没有异议；证据4不能证明原告的证明对象，与本案没有关联性。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1-3及被告提供的证据1，各方均无异议，符合证据三性，予以采信。被告提供的证据3与原告提供的证据3一致，能够证明被诉行为的内容，予以采信；被告提供的证据2，能够证明征地的相关情况，予以采信。原告提供的证据4与本案无关，不予采信。
经审理查明，2009年10月28日，国土资源部向浙江省人民政府作出国土资函（2009）1212号《关于甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地的批复》，同意温州市鹿城区、瓯海区、乐清市、永嘉县将农民集体所有农用地571.5099公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地37.5157公顷、未利用地3.9265公顷。其中包括瓯海区潘桥镇焦下村34.7537公顷。2012年12月25日，朱国亮向浙江省人民政府申请行政复议，其复议请求为：1、确认温州市人民政府征收温州市瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩（即34.7537公顷）集体土地的行政征收行为违法。2、请求审查浙江省人民政府浙政（2009）66号《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》行政行为程序违法。主要理由为：一是温州市人民政府没有进行征地报批前告知，没有取得被征地农民签字确认，没有履行公告程序，没有告知申请听证的权利，未予安置补偿建设单位已动工等；二是温州市人民政府假借甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地名义，非法改变土地审批用途用于商业开发。2013年2月25日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）397号《驳回行政复议申请决定书》，以朱国亮提出的行政复议申请不符合相关规定为由，决定驳回其行政复议申请。朱国亮不服，遂向本院提起行政诉讼。
据双方当事人在庭审中的陈述，另查明：朱国亮于2012年12月25日提出的行政复议申请，系浙江省人民政府多次要求其补正后所形成的。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，朱国亮经补正后申请行政复议的第一项请求为“确认温州市人民政府征收温州市瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政征收行为违法”，主要理由却是温州市人民政府违反告知、公告、听证等程序及非法改变土地审批用途等。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，土地征收批准机关为国务院或省、自治区、直辖市人民政府，土地批准征收后由被征收土地所在地市、县人民政府组织实施。朱国亮的复议请求与其理由所指向的具体行政行为并不一致；朱国亮申请行政复议的第二项请求为“审查浙江省人民政府浙政（2009）66号《关于甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目用地的请示》行政行为程序违法”，而该《请示》系上报行为，并不构成具体行政行为。综上，浙江省人民政府决定驳回朱国亮的行政复议申请，并无不当。朱国亮的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告朱国亮的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告朱国亮负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：39×××01，开户银行为农业银行西湖支行。）
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 刘 斌
代理审判员 唐莹祺
二〇一三年六月四日
书 记 员 金 玲