贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔01行终431号
上诉人（原审被告）清镇市国土资源局，地址贵州省清镇市云岭西路。
法定代表人雷刚，局长。
委托代理人杜国风，贵州恒权律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）蒋能伍，男，1952年6月12日出生，汉族，住贵州省。
被上诉人（原审原告）何啟芬，女，1956年3月5日生，汉族，住贵州省。
上诉人清镇市国土资源局因土地行政登记一案，不服贵阳市南明区人民法院(2017)黔0102行初487号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判查明，二原告系夫妻关系。贵阳永茂房地产开发有限公司（以下称永茂房开公司）在2006年时与原告蒋能伍就拆迁事宜签订了一份拆迁安置补偿协议，后双方对原协议进行了变更，又于2013年6月补签了一份《村民房屋拆迁安置补偿协议》，该协议第三条约定：甲方提供已征用土地，土地面积460平方米作为乙方自行迁建的用地，甲方应按原土地造价付给乙方人民币53770元。该协议系2013年补签。2013年4月16日，清镇市人民政府给二原告颁发清国用（2013）第XI－1205号国有土地使用证，载明：土地使用权人蒋能伍、何啟芬；坐落清镇市××农民新村Ｎ8地块；地类（用途）住宅；使用权类型:划拨；使用权面积460平方米。2016年1月4日，清镇市住房和城乡规划建设局对被告作出《关于核实永茂房开公司与蒋能伍签订的安置补偿协议的回复》，对被告要求核实的永茂房开公司与蒋能伍签订的《村民房屋拆迁安置补偿协议》事宜进行回复。该回复中明确档案中没有永茂房开公司提供的已征用土地的依据及权属来源、清镇市住房和城乡规划建设局对永茂房开公司与原告蒋能伍签订的《村民房屋拆迁安置补偿协议》不予认可。2016年5月13日，被告对原告蒋能伍作出告知书，该告知书中写明原告办理土地登记时只提供了与永茂房开公司签订的《村民房屋拆迁安置补偿协议》，但档案中没有永茂房开公司提供的已征用土地的依据及权属来源。永茂房开公司未按该局规定的时间提交土地权属来源依据，视为永茂房开公司提供的安置地块无权属来源。且清镇市住房和城乡建设规划局亦不认可永茂房开公司与原告签订的《村民房屋拆迁安置补偿协议》，遂依据《贵州省土地登记条例》第三十条的规定，拟向清镇市人民政府注销原告持有的清国用（2013）第XI－1205号国有土地使用证。要求原告于收到告知书7日内提出申辩和陈述，逾期将申请清镇市人民政府注销原告所持有的土地使用证。该告知书于2016年5月18日送达原告蒋能伍，未送达原告何啟芬。2016年7月1日，清镇市人民政府作出清府通[2016]76号《市人民政府关于同意注销清国用（2013）第XI－1205号国有土地使用证的批复》，该批复写明根据《贵州省土地登记条例》第三十条第一款之规定，同意注销清国用（2013）第XI－1205号国有土地使用证土地登记。由原登记人重新按程序申请土地登记。同时该文还要求被告按相关规定程序审核，依法办理。被告清镇市国土资源局于2016年7月13日作出公告，写明：根据清镇市人民政府（清府通[2016]76号）文件，注销蒋能伍坐落于清镇市××农民新村Ｎ8地块的土地使用证，证号为：清国用（2013）第XI-1205号，自公告之日起废止。原告于2017年7月14日向清镇市人民政府申请行政复议，清镇市人民政府于2017年7月16日作出清府行复不字[2017]06号行政复议不予受理决定书，以原告蒋能伍的复议请求超过法定复议期间，不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，不属于本机关的受案范围，对原告蒋能伍的请求不予受理。原告遂向本院提起诉讼，现请求：1、依法撤销被告于2016年7月13日作出的注销原告坐落于清镇市××农民新村Ｎ8地块的土地使用权证（证号为清国用（2013）第XI－1205号）的具体行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。
原判认为，根据《土地登记办法》第五十八条规定：国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。根据上述规定，被告认为原告取得的土地权证无土地权属来源，应当报经清镇市人民政府批准后作出更正登记行政行为，并要求原告办理更换或者注销原土地权利证书手续。本案中，被告未作出更正登记行政行为，且未通知原告何啟芬办理更换或注销手续，即于2016年7月13日作出公告，将清国用（2013）第XI-1205号土地使用证废止，程序违法。另，被告以档案中无永茂房开公司提供的已征用土地的依据及权属来源和清镇市住房和城乡规划建设局对永茂房开公司与原告蒋能伍签订的《村民房屋拆迁安置补偿协议》不予认可为由，认定原告取得清国用（2013）第XI-1205号土地使用证无土地权属来源，被告作为土地管理行政职能部门，其职权范围内可明知讼争土地的合法使用权人，其亦未能提交证据证实该讼争土地的合法使用权人不是永茂房开公司。而清镇市住房和城乡规划建设局不具有对《村民房屋拆迁安置补偿协议》合法性进行认定的行政职权，故被告认定原告无土地权属来源主要证据不足。综上，被告作出废止清国用（2013）第XI-1205号土地使用证的行政行为程序违法，主要证据不足，依法应撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：撤销被告清镇市国土资源局2016年7月13日作出注销使用权人为原告蒋能伍、何啟芬的清国用（2013）第XI-1205号土地使用证的行政行为。案件受理费50元，由被告清镇市国土资源局负担。
原审宣判后，清镇市国土资源局不服，向本院上诉称，一、原判适用法律错误。本案的注销行为系对无效登记行为的处理，不适用《土地登记办法》关于依职权更正登记的规定。被诉行政行为系根据《贵州省土地登记条例》第三十条“有下列情形之一的，当事人所取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府国土行政管理部门注销登记，并可处以1000元至10000元的罚款：（一）故意隐瞒真实情况或者弄虚作假使土地权利证书记载内容失真的”的规定，基于对原登记行为无效的认定而作出的注销行为。行政行为无效就不应适用更正登记的程序规定。其次，即使根据《土地登记办法》第五十八条规定，认为原登记行为存在错误，应当通过更正登记予以纠正，上诉人的行政行为也并未违反该规定，因为注销登记行为本身也是更正登记的一种形式。再次，作出告知书时虽未通知何啟芬也不属于程序违法，不应当作为撤销行政行为的理由。何啟芬与蒋能伍系夫妻关系，且告知书系以户为单位的，未列其名字属于行政行为形式上的严谨性不足，但不属于程序违法。二、原判认定上诉人的行政行为主要证据不足的理由不能成立，法律适用错误。被上诉人在取得土地权利登记时存在隐瞒真实情况，安置补偿协议的合法性、唯一性存疑，且土地缺乏权属来源等情况，根据《贵州省土地登记条例》第三十条的规定，应属无效。上诉人作出注销处理的证据充分。由于本案并非当事人之间土地权属争议的情形，无需确定真实的权利人，原判以上诉人应当查明而未查明土地的真实权利人为由而认为上诉人作出注销行为的主要证据不足，实属错误。另外，原判认定住建局“不具有对房屋拆迁安置补偿协议的合法性进行认定的行政职权，故被告认定原告无土地权属来源主要证据不足”，该理由不能成立。住建局虽无民事协议效力认定的职权，但其出具《回复》对安置补偿协议签订过程客观事实性质的说明，足以证实协议签订日期与实际情况不符、意思表示不真实、约定的安置土地面积超出地方性法规《贵阳市房屋拆迁安置管理办法》的强制性标准，这些缺陷表明协议不足以成为土地使用权登记所需的土地权属来源的合法文件。故上诉请求：撤销原判，依法改判。
经二审审理查明的事实与原判认定事实一致，本院予以确认。
本院认为：关于案涉土地证的土地权属来源，清镇市国土资源局在公告注销前作出告知书明确，蒋能伍办理土地登记时只提供了与永茂房开公司签订的《村民房屋拆迁安置补偿协议》，但没有永茂房开公司已征用土地的依据及权属来源，并认为永茂房开公司未按该局规定的时间提交土地权属来源依据，视为永茂房开公司提供的安置地块无权属来源。但在诉讼中清镇市国土资源局认可案涉蒋能伍的土地使用权系划拨方式取得，即案涉土地系因“东门广场”小区项目建设而征收蒋能伍原宅基地上房屋后，由永茂房开公司提供给蒋能伍作为安置房的建房用地。因此，该土地使用权的权属来源并无争议。而蒋能伍在申请办理土地使用权登记时是否“故意隐瞒真实情况或者弄虚作假使土地权利证书记载内容失真的”，清镇市国土资源局亦未举证证明。因此，原判认定清镇市国土资源局注销登记的程序违法、主要证据不足，并据此撤销该注销登记行为，并无不当。上诉人清镇市国土资源局的上诉理由与案件事实不符，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由清镇市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 云
审 判 员 黄永福
审 判 员 黄 晓
二〇一八年八月十六日
法官助理 吴冬梅
书 记 员 潘盛机