山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终459号
上诉人（一审原告）国网山东省电力公司济阳县供电公司，住所地济阳县。
法定代表人马海涛，总经理。
委托代理人厉辉，北京大成（济南）律师事务所律师。
委托代理人张佳怡，北京大成（济南）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济阳县安全生产监督管理局，住所地济阳县。
法定代表人王协彬，局长。
委托代理人秦道山，济阳县安全生产监督管理局工作人员。
委托代理人王鹏，济阳县安全生产监督管理局工作人员。
上诉人国网山东省电力公司济阳县供电公司（以下简称济阳县供电公司）因诉济阳县安全生产监督管理局（以下简称济阳县安监局）安监行政处罚一案，不服山东省济阳县人民法院（2017）鲁0125行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
被上诉人济阳县安监局于2016年11月28日作出（济阳）安监管罚（2016）8-1号行政处罚决定书，该决定书的内容是：济阳县供电公司未严格执行审批程序，未按规定对用电人及其变压器迁移配电工程项目进行严格审查；未认真履行勘察设计安全责任，在进行初步设计时未按规定提出相应施工方案和安全防护措施，未注明涉及施工安全的的重点部位和环节，未提出防范安全生产事故的指导意见，违规作出“济阳县第一百货责任公司50KVA变压器迁移配电工程供电方案示意图”（简称：供电示意图）；未按规定加强对本单位全体从业人员的安全教育和培训；未按规定加强对本公司安全管理制度及相关管理制度的落实，导致发生一般死亡事故。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条，《电力建设工程施工安全监督管理办法》第十七条、第十九条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，决定对其作出罚款20万元的行政处罚。
一审法院查明：2016年7月16日，在济北街道办事处田家村发生高压触电事故，造成一人死亡。事故发生后，济阳县人民政府成立事故调查组。事故调查组于2016年10月11日出具事故调查报告，认为该事故为一般生产安全责任事故，认定济阳县供电公司对事故发生负有责任，建议依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，对其作出罚款20万元的行政处罚。济阳县安监局于2016年11月4日将行政处罚告知书和听证告知书送达济阳县供电公司，后济阳县供电公司申请听证，济阳县安监局于2016年11月18日组织举行听证会。济阳县安监局分别于2016年12月12日、2017年1月5日，将行政处罚决定书和罚款催缴通知书送达济阳县供电公司。济阳县供电公司对该处罚决定不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判令撤销该处罚决定。
一审法院认为：《生产安全事故报告和调查处理条例》规定了事故调查组调查制度，其中第十九条中规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”。济北街道田家村“7.16”事故发生后，济阳县人民政府成立事故调查组进行调查，事故调查组出具了生产安全事故调查报告书。该报告书分析了事故发生的原因，认定了事故责任，并提出了对事故责任者的处理建议。济阳县安监局依据此报告书认定的事实，对济阳县供电公司作出行政处罚符合法律规定。济阳县安监局在作出处罚决定之前于2016年11月4日，向济阳县供电公司送达行政处罚告知书和听证告知书，告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及依法享有的权利。济阳县供电公司申请听证，济阳县安监局组织举行了听证会。据此，济阳县安监局作出行政处罚的程序符合法律规定。
《电力建设工程施工安全监督管理办法》为国家发展和改革委员会制定的部门规章，其中第十七条规定“设计单位在规划阶段应当开展安全风险、地质灾害分析和评估，优化工程选线、选址方案;可行性研究阶段应当对涉及电力建设工程安全的重大问题进行分析和评价;初步设计应当提出相应施工方案和安全防护措施”。第十九条规定“勘察设计单位应当根据施工安全操作和防护的需要，在设计文件中注明涉及施工安全的重点部位和环节，提出防范安全生产事故的指导意见;工程开工前，应当向参建单位进行技术和安全交底，说明设计意图;施工过程中，对不能满足安全生产要求的设计，应当及时变更”。具体到本案，济阳县供电公司作出的济阳县第一百货责任公司50KV变压器迁移配电工程供电方案仅有一张供电示意图，再无其他资料，不符合上述规定要求。济阳县供电公司称，供电示意图是勘察之前的草图，不能作为施工使用，但客户领取供电方案明细表中载明该图已被邓伟领取，说明该图已正式交付，应为一份完成的示意图。对济阳县供电公司的此项主张，不予支持。供电示意图及用电申请表中载明的“50KV变压器迁移配电工程”申请用电客户为济阳县第一百货有限责任公司，客户领取供电方案明细表中载明的领取人为邓伟，事故发生时的实际用电方为田红波，现场负责工程安装的是李德民。李德民在接受询问时称，是从“济阳县供电公司营销部客户中心”得到的供电示意图，其与邓伟均“在济阳供电所工作”，是邓伟“那天他帮我代领的”。济阳县供电公司将济阳县第一百货有限责任公司的供电示意图，交予别人领取，他人又依此供电示意图实施工程安装，在安装过程中发生安全责任事故。据此，济阳县供电公司对事故发生负有责任。综上，济阳县安监局作出的（济阳）安监管罚（2016）8-1号行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律、规章正确，济阳县供电公司请求撤销于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告济阳县供电公司关于撤销被告济阳县安监局对其作出的行政处罚决定书的诉讼请求；案件受理费50元，由原告济阳县供电公司负担。
上诉人济阳县供电公司不服一审判决上诉称，一、一审判决认定图纸为已完成的示意图事实不清、证据不足。本案涉及的《供电方案示意图》在“校核”、“审核”一栏中没有相关人员签名，说明该示意图是未完成的图纸，被上诉人作出行政处罚决定之前未对图纸的制图人、批准人进行调查，主观认为该图纸是已经完成的示意图，属事实不清、证据不足。《济阳县供电公司业扩报装管理工作实施细则（施行）》第六条规定：“营销部勘查人员在完成现场勘查后，一个工作日内出具供电方案，并提交相关部室主任签字批准，由营业厅答复客户确认供电方案，客户确认无误后，提交分管领导审核，审核通过后，提交评审委员会主任校核，校核无误，由营业厅工作人员正式答复客户供电方案。”在本案当中，只有相关部门人员签字，还没有提交分管领导审核和评审委员会主任校核，因此一审判决没有对该流程经过审理而直接认定图纸为完成的示意图，属认定事实不清，证据不足。二、一审判决认定上诉人对事故发生负有责任证据不足、认定事实错误。（一）一审判决认定：“济阳县供电公司将济阳县第一百货有限责任公司的供电示意图，交予别人领取，他人又依此供电示意图实施工程安装，在安装过程中发生安全责任事故。据此，济阳县供电公司对事故发生负有责任。”但一审判决没有证据证明上诉人将供电示意图交付给他人与本次事故的发生存在因果关系，更没有证据证明上诉人将供电示意图交付给他人必然导致本次事故的发生，且在调查笔录中没有证据证明使用了该示意图进行安装、施工。因此一审判决认定上诉人对事故发生负有责任证据不足。（二）劳动合同及社会保险个人权益记录单证实，李德民系济阳县光明电力服务有限责任公司员工，田洪波等人的证言证实，李德民私自收取田洪波的费用、借用电线杆、私自委托没有资质的个人进行安装施工，李德民的上述行为既非职务行为，也未得到上诉人的委托，完全为个人行为，与上诉人无关；死者杨德盛的配偶高成珍证实杨德盛生前没有取得特种作业操作资格证，该事故发生的根本原因是李德民私自承揽工程、收取费用，并将工程委托给不具备特种行业操作证的杨德盛施工，杨德盛在操作吊车将电线杆竖起，准备埋设时触碰到上方10KV高压，导致杨德盛触电死亡。济北街道办事处田家村“7·16”事故调查组出具的《生产安全事故调查报告书》也认可了李德民系私自承揽田洪波车间变压器迁移工程，杨德盛无吊车行业特种作业资质，且认定了相关人员违章作业是事故的直接原因。因此一审法院认定上诉人将示意图交付给他人即对事故的发生负有责任是错误的。三、一审判决适用法律错误。（一）上诉人既不是设计单位也不是勘察设计单位，行政处罚决定及一审判决适用《电力建设工程施工安全监督管理办法》第十七、第十九条的规定，系适用法律错误。（二）行政处罚决定书认定了上诉人违法事实共4项，其中第1项为“未严格执行审批程序，未按规定对用电人及其变压器迁移配电工程项目进行严格审查”及第4项“未按规定加强对本公司安全管理制度及相关管理制度的落实”，被上诉人在行政处罚时没有对此进行调查，也没有提供相应的法律依据；第3项为“未按规定加强对本单位从业人员的安全教育和培训”与事实不符，上诉人一审提交的证据2已经证明对从业人员进行了教育和培训的事实，而一审判决对行政处罚决定书中该项错误认定未作纠正。行政处罚决定书认定的违法事实主要证据不足。一审判决没有对被上诉人在行政处罚中认定的违法事实所依据的事实和适用的法律进行合法性审查，不符合《行政诉讼法》规定的“对人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的原则。（三）行政处罚决定认为上诉人的违法行为导致事故发生，而一审判决认定上诉人是将图纸交予别人领取，他人又依此供电示意图实施工程安装，在安装过程中发生安全责任事故，据此上诉人对事故发生负有责任。显然行政处罚决定与一审判决认定的事故发生原因及责任不一致，一审判决不是依据行政处罚决定所认定的违法事实而维持行政处罚决定，但一审判决却以行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律、规章正确为由维持行政处罚决定，属适用法律错误。综上，一审判决认定的基本事实不清、证据不足，适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，请求人民法院撤销一审判决，依法改判撤销行政处罚决定。
被上诉人济阳县安监局答辩称，一、一审判决所认定上诉人的违法事实清楚、证据确凿。本案涉及的由上诉人制作的《济阳县第一百货责任公司50KV变压器配电工程供电方案示意图》已由上诉人通过正规途径发放给客户。因此，一审判决以该图纸为主要证据认定上诉人对事故负有责任的事实清楚、证据确凿。二、一审判决认定的上诉人对事故发生负有责任事实清楚、证据确凿。“7·16”事故发生后，济阳县人民政府依法成立了济北街道田家村“7·16”事故调查组，调查组按照“四不放过”和“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则，认定了上诉人对事故发生负有责任。《济阳县人民政府关于同意济北街道田家村“7·16”事故调查报告的批复》（济阳政字[2016]50号）也作出了同意事故调查报告的批复。济阳县人民法院在对案件进行审理的基础上依法认定上诉人对事故发生负有责任的事实清楚、证据确凿。被上诉人作出的行政处罚是因为上诉人存在违法行为，对事故发生负有责任。而上诉人所提供的李德民身份关系、私自承揽变压器安装工程、死者杨德盛是否取得特种作业操作资格证、由谁施工、如何施工均不能证明上诉人对事故不负有责任。三、一审判决适用法律准确。（一）一审判决对上诉人勘察设计单位的定性准确。上诉人的营业执照经营范围载明：……电力工程的勘测、设计……；《国家电网公司关于印发进一步精简业扩手续提高办电效率的工作意见的通知》（国家电网营销[2015]70号）的工作内容项提到“优化现场勘察模式”；上诉人营销部班长表示“接到客户的用电申请后，营销部组织运检部、相应供电所、客户进行现场勘察……”。以上证据证明上诉人就是勘察设计单位。（二）一审判决所认定的4项违法行为证据确凿。济阳县人民法院一审判决已对被上诉人作出的具体行政行为和上诉人的全部违法行为进行了审查。而上诉人辩称“一审判决没有对被上诉人在行政处罚中认定的违法事实所依据的事实和适用的法律进行合法性审查”与事实不符。（三）一审判决适用法律准确。济阳县人民法院在对被上诉人作出的行政处罚和上诉人违法行为进行审查的基础上认定上诉人的违法事实、证据确凿。故作出的驳回上诉人诉讼请求的判决，适用法律准确。综述，济阳县人民法院一审判决认定上诉人的违法事实清楚，证据确凿；被上诉人作出的行政处罚程序合法、适用法律准确。恳请法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持济阳县人民法院一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中，济北街道田家村“7.16”事故发生后，济阳县人民政府成立事故调查组进行调查，事故调查组出具了生产安全事故调查报告分析了事故发生的原因，认定了事故责任，并提出了对事故责任者的处理建议。县安监局依据事故调查报告，对上诉人济阳县供电公司作出行政处罚符合法律规定。县安监局于2016年11月4日向上诉人济阳县供电公司送达行政处罚告知书和听证告知书，告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及依法享有的权利。上诉人济阳县供电公司申请听证，县安监局组织举行了听证会。县安监局作出行政处罚的程序符合法律规定。
《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”本案中，最初向上诉人申请办理变压器迁移手续的是济阳县第一百货公司，而最终实际安装变压器的用电者却是田洪波。上诉人在作出用电审批时，未严格执行审查程序，未对用电人及其变压器迁移配电工程项目进行严格审查，安全生产管理意识淡漠，导致田洪波将变压器迁移工程发包给不具备安全生产资质的个人，最终导致了事故的发生。
《电力建设工程施工安全监督管理办法》第十七条规定：“设计单位在规划阶段应当开展安全风险、地质灾害分析和评估，优化工程选线、选址方案;可行性研究阶段应当对涉及电力建设工程安全的重大问题进行分析和评价;初步设计应当提出相应施工方案和安全防护措施。”第十九条规定：“勘察设计单位应当根据施工安全操作和防护的需要，在设计文件中注明涉及施工安全的重点部位和环节，提出防范安全生产事故的指导意见;工程开工前，应当向参建单位进行技术和安全交底，说明设计意图;施工过程中，对不能满足安全生产要求的设计，应当及时变更。”上诉人济阳县供电公司作出的济阳县第一百货责任公司50KV变压器迁移配电工程供电方案仅有一张供电示意图，尽管上诉人认为供电示意图是勘察之前的草图，而且该示意图仅有相关部门人员签字，还未经分管领导审核和评审委员会主任校核，属于未完成的图纸，不能作为施工使用。但是客户领取供电方案明细表中载明该图已被邓伟领取，尽管依据上诉人公司的内部流程该图纸系尚未完成的草图，但该未完成的草图被客户领取则说明该图已正式交付，未经最终审核的草图流向了外部表明上诉人公司内部安全管理不当。上诉人济阳县供电公司将济阳县第一百货有限责任公司的供电示意图，交予别人领取，他人又依此供电示意图实施工程安装，在安装过程中发生安全责任事故，上诉人应负有责任。
《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一、二款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。”上诉人济阳县供电公司应当加强对单位从业人员的安全教育及管理制度。但是，在本案中，李德民违反相关法律法规及上诉人的相关管理制度擅自承接变压器迁移配电工程，上诉人作为李德民的用人单位，对李德民安全教育与管理不力，没有尽到安全生产教育义务，对所属员工安全管理意识淡薄，上诉人对事故的发生应负有责任。
《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”被上诉人济阳县安监局决定给予上诉人济阳县供电公司罚款人民币20万元的行政处罚并无不当。
综上，被上诉人济阳县安监局作出的（济阳）安监管罚（2016）8-1号行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。一审判决并无不当，应予维持。上诉人济阳县供电公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人国网山东省电力公司济阳县供电公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙继发
审判员 魏吉锋
审判员 张启胜
二〇一七年八月十六日
书记员 聂林凤