海南省第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）海南二中行终字第37号
上诉人（原审原告）昌江科颖种养专业合作社，住所地昌江黎族自治县海尾镇五大水库。
法定代表人吴律颖，女，昌江科颖种养专业合作社负责人。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
委托代理人李唐兴，男，汉族。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县国土环境资源局，住所地昌江县石碌镇人民北路169号。
法定代表人李锋，男，局长。
委托代理人邱其琪，昌江黎族自治县国土环境资源局规划法规岗股长。
委托代理人冯文旭，昌江黎族自治县国土环境资源局规划法规岗办事员。
上诉人昌江科颖种养专业合作社（以下简称科颖种养合作社）因诉被上诉人昌江黎族自治县国土环境资源局（以下简称昌江县国土局）土地行政处罚一案，不服昌江黎族自治县人民法院（以下简称昌江县法院）于2015年4月10日作出的（2015）昌行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人科颖种养合作社的委托代理人符定福、李唐兴，被上诉人昌江县国土局的委托代理人邱其琪、冯文旭到庭参加诉讼。因本案需与相关部门协调，本院于2015年7月7日裁定中止诉讼，并将中止裁定书送达给各方当事人。因中止事由已消除，本院于2015年9月22日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人昌江县国土局以科颖种养合作社未经办理用地审批手续，擅自在海尾镇五大水库北侧一宗基本农田上兴建养猪场，其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定为由，依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，于2014年8月8日对科颖种养合作社作出昌土环资罚决字（2014）193号《行政处罚决定书》（以下简称193号《行政处罚决定书》），责令科颖种养合作社自收到处罚决定书之日起30日内自行改正或者治理，恢复原种植条件，并对在非法占用的土地上建设的建筑占地面积按耕地开垦费4800元／亩1倍的罚款，共计罚款人民币12000元整。
上诉人科颖种养合作社上诉称，科颖种养合作社兴建养猪场的土地，位于负责人吴律颖承包的四荒地内。在该养猪场建设之前，项目建设用地由海尾镇人民政府及五大村委会负责初选，上报昌江黎族自治县（以下简称昌江县）畜牧兽医局以及昌江县国土局等单位审核，由昌江县畜牧兽医局制定项目规划、建设规模和要求等，并拟定《昌江黎族自治县2012年农民建设畜禽养殖小区项目补贴实施方案》，报昌江县人民政府批准。昌江县人民政府经过审查，于2012年12月10日作出《关于同意我县2012年农民建设畜禽养殖小区项目补贴实施方案的批复》（昌府办函（2012）70号）（以下简称70号《批复》），明确同意该方案，并要求昌江县畜牧兽医局按照方案要求认真组织实施。70号《批复》一并抄送给昌江县国土局等相关单位。上述事实充分证明科颖种养合作社建设养猪场已经得到昌江县人民政府的批准。原审判决认定科颖种养合作社建设养猪场的用地没有向昌江县政府申报，没有依法取得用地审批手续，认定事实错误。科颖种养合作社动工建设养猪场后，昌江县人民政府按照方案的规定，先后预付给科颖种养合作社40万元补贴款。在养猪场竣工并进行养殖后，昌江县畜牧兽医局又组织相关单位进行项目验收，并在项目验收合格后，另行拨付科颖种养合作社10万元补偿款。上述事实进一步证明科颖种养合作社的养猪场建设是合法的，建设手续是完善的。综上所述，原审判决认定事实错误，判决维持193号《行政处罚决定书》没有依据，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销193号《行政处罚决定书》。
被上诉人昌江县国土局辩称，经勘测并套合昌江县土地利用总体规划和土地利用现状及权属图，科颖种养合作社兴建的养猪场总占地面积8878.49平方米（13.32亩），其中建筑面积1664.49平方米（2.50亩），其土地利用总体规划用途为基本农田，现状地类为旱地。科颖种养合作社未经办理用地手续，擅自在规划用途为基本农田的土地上兴建养猪场的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定。昌江县国土局立案后进行勘察、调查询问、拍照，形成调查报告，经过案件会审、处罚告知并送达、听证并形成报告，最后经审批下达行政处罚决定书，处罚程序合法。昌江县国土局根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，责令科颖种养合作社自行改正或者治理，恢复原种植条件，并罚款人民币12000元，处罚得当。根据国土资源部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号）及国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）文件精神，各类设施农业用地实行先申请，再申报、审批，取得合法用地手续后方可动工建设，而科颖种养合作社的养猪场项目只向县级畜牧主管部门申请，进行审核备案，而没有向县级土地行政主管部门申请办理用地审批，在未取得合法用地手续的情况下动工建设养猪场，违法事实已形成，属于未批先建的违法占地行为。综上所述，昌江县国土局作出的193号《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决认定事实清楚。科颖种养合作社的上诉请求于法无据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，上诉人科颖种养合作社经向昌江县畜牧兽医局等单位提出兴建养猪场的申请，成为昌江县2012年标准化畜禽养殖小区建设项目的八个小区之一，并于同年12月建场，2013年7月正式投产。2013年11月22日，被上诉人昌江县国土局以科颖种养合作社非法占地建养猪场为由立案调查，并以《昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图》、《昌江县土地利用现状局部图》认定科颖种养合作社养猪场总占地面积为13.32亩，其中建筑2.5亩。上述二份局部图显示由海南崇智勘测有限公司于2013年9月制作，但没有任何单位在该图上签章。2014年8月8日，昌江县国土局对科颖种养合作社作出193号《行政处罚决定书》，认定科颖种养合作社未经办理用地审批手续，擅自在位于海尾镇五大水库北侧一宗土地上兴建养猪场，经勘测并套合昌江县土地利用整体规划图和现状图，科颖种养合作社兴建的养猪场总占地面积8878.49平方米（13.32亩），其中建筑面积1664.49平方米（2.50亩），其土地利用总体规划用途为基本农田。据此，昌江县国土局以科颖种养合作社违反《基本农田保护条例》第十七条的规定为由，责令科颖种养合作社自行改正或者治理，恢复原种植条件，并罚款人民币12000元。然而，昌江县国土局经勘测并套合的“昌江县土地利用整体规划图和现状图”，在一审、二审期间均未向法院提交。原审法院另查明“作出处罚依据的《昌江黎族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》于2009年11月24日被海南省人民政府批准实施”，但是，认定上述事实的证据既未当庭举证、质证，亦未附卷。
本院认为，被上诉人昌江县国土局作出193号《行政处罚决定书》的事实依据是科颖种养合作社在海尾镇五大水库北侧一宗土地上兴建的养猪场非法占用基本农田。涉案土地是否属于基本农田是审查本案行政处罚行为是否合法的基本事实，然而作为昌江县国土局认定科颖种养合作社非法占用基本农田的关键证据“昌江县土地利用整体规划图和现状图”并未当庭进行举证、质证。根据《基本农田保护条例》第十一条规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。基本农田划区定界后，由省级政府组织验收确认，或者由省级政府授权设区的市、自治州人民政府组织验收确认。原审法院认定昌江县国土局作出处罚依据的《昌江黎族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》于2009年11月24日被海南省人民政府批准实施，却没有相应的证据予以证实。在缺乏上述关键证据的情况下，昌江县国土局向法院提交的16份证据并不能充分证明涉案土地属于基本农田。原审法院维持昌江县国土局作出的193号《行政处罚决定书》，属于认定基本事实不清、证据不足，依法应发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第2号行政判决；
二、发回昌江黎族自治县人民法院重审。
审 判 长 刘 霞
代理审判员 文魁兴
代理审判员 高玉萍
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 买歌豪