湖北省浠水县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1125行初102号
原告黄冈市万鹏翼投资有限公司，住所地：黄冈市黄州区禹王街道办事处樊家湾村二组，统一社会信用代码：914211000684248979。
法定代表人夏新元，董事长。
被告黄冈市城市管理执法局，住所地：黄冈市西湖一路33号，统一社会信用代码：124211005570201809。
法定代表人夏志东，局长。
委托代理人王志国，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人周振民，湖北齐安律师事务所律师，执业证号：14211201010112003，代理权限为一般代理。
原告黄冈市万鹏翼投资有限公司不服被告黄冈市城市管理执法局查封决定一案，本院2016年10月31日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭进行了审理。原告黄冈市万鹏翼投资有限公司的法定代表人夏新元、被告黄冈市城市管理执法局的负责人肖仕祥及其委托代理人王志国、周振民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄冈市城市管理执法局执法人员于2016年8月在团××路西侧××王××组发现原告动工新建房屋工程，发现时该工程基础已完工，面宽28.2米，进深47.3米，占地面积1333.86平方米。被告经调查核实，原告新建上述工程未取得建设工程规划许可证，被告遂对原告下达了责令停止违法行为通知书和责令改正通知书，责令原告停止违法建设，申请规划许可。但原告未停止建设，至2016年10月15日该工程已建至第二层。被告认为原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖北省城乡规划条例》第三十七条的规定，属违法建设行为。2016年10月17日，被告依据《中华人民共和国行政强制法》第十六条、第十七条、第二十四条的规定和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖北省城乡规划条例》第五十九条的规定，对原告作出黄城管封字〔2016〕第1021010号查封决定书，决定对原告上述建设工程作出查封施工现场30日的决定。
原告黄冈市万鹏翼投资有限公司诉称，2016年4月1日,根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，“从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用”的规定，原告黄冈市万鹏翼投资有限公司与黄冈市黄州区禹王街道办事处黄州区××××村村委会签订《设施农用地协议书》，并公告。三方约定黄冈市万鹏翼投资有限公司黄州区××××村村集体土地上建设种养殖基地，占地面积为81.2264亩，其中生产用地面积69.2264亩，生产设施用地面积9亩，附属设施用地面积3亩。用地期限自2016年4月1日至2026年4月1日。公示期满后，黄州区禹王街道办事处按规定上报备案，黄州区农业局、黄州区城市管理执法局经核实分别于2016年5月6日、6月28日同意备案。黄州区禹王街道办事处于2016年7月13日通知樊家湾村委会：准许黄冈市万鹏翼投资有限公司种养殖基地严格按照备案的协议和建设方案实施建设。黄冈市万鹏翼投资有限公司严格按照备案的《设施农用地协议书》约定附属设施用地面积和《农业设施建设方案》约定轻钢砖混结构的建设标准，进行附属设施建设。2016年10月17日，黄冈市城市管理执法局以该3亩附属设施用地建设违反《城乡规划法》第四十条和《湖北省城乡规划条例》第三十七条为由，下达《查封决定书》，并责令原告限期自行拆除，逾期将予以强制拆除。
原告认为被告认定事实和适用法律错误，程序违法。原告种养殖基地内必要的附属设施用地属于设施农业用地，而设施农业用地应按农用地管理，原告已取得合法的用地审批手续，按农用地管理的规定进行设施农业建设，不属于《城乡规划法》调整的范围，被告适用法律错误。被告黄冈市城市管理执法局不具备实施行政强制措施的主体资格。黄冈市城市管理执法局属市政府直属事业单位，不能作为实施《城乡规划法》的法定行政执法主体履行城市规划行政执法职责，根据行政处罚法的相关规定，行政机关以外的其他组织（包括市人民政府直属事业单位）未经法律、法规授权，又未经具有行政处罚权的行政机关依照法律、法规、规章的规定在其法定权限范围内委托，无权实施行政处罚。《城乡规划法》第六十八条规定，采取查封施工现场应当由建设工程所在地县级以上地方人民政府批准并责成有关部门实施，而《行政强制法》规定，行政强制措施权不得委托。黄冈市城市管理执法局属委托执法，应在委托范围内，以委托机关黄冈市人民政府的名义实施行政处罚，但不得实施行政强制措施。被告查封施工现场未依照《行政处罚法》第二十四条和第二十六条的规定对查封施工现场的设施和财物的名称、数量等清点登记，程序违法。综上，被告黄冈市城市管理执法局以原告违反《城乡规划法》为由，查封现场，责令原告拆除农用地附属设施，事实认定和法律适用明显错误，且严重违反法定程序，损害了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销被告黄冈市城市管理执法局作出的查封决定。
原告为支持其诉讼请求，在开庭审理前向本院提供以下证据（均为复印件）：
第一组证据（1-2），拟证明被告黄冈市城市管理执法局已经作出行政行为。
1、黄城管封字［2016］第1021010号查封决定1份；
2、黄城管告字［2016］第1021010号行政处罚事先告知书1份。
第二组证据（3-4），拟证明原告的主体资格。
3、企业法人营业执照1份；
4、法定代表人身份证明书1份。
第三组证据（5-10），拟证明原告的种养殖基地设施农用地已按国土资发［2014］127号文件规定完成备案，取得了合法的手续。
5、设施农业用地备案表1份；
6、黄冈市万鹏翼投资有限公司种养殖基地农业设施建设方案1份；
7、设施农用地使用告知书1份；
8、设施农用地协议书1份；
9、设施农用地复耕合同书1份；
10、设施农用地复耕合同书补充说明1份。
第四组证据（11-12），拟证明原告种养殖基地设施农业的合法性。
11、国土资源部、农业部联合下发的国土资发［2014］127号国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知1份；
12、周怀龙对《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》解读1份。
第五组证据（13），拟证明被告为市政府直属事业单位，不具备行政主体资格。
13、黄冈市人民政府办公室黄政办发〔2010〕93号市人民政府办公室关于印发黄冈市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知1份。
第六组证据（14-15），拟证明原告种养殖基地取得禹王街道办事处、樊家湾村委会的准建手续。
14、2016年7月15日黄冈市黄州区禹王街道办事处樊家湾村民委员会向原告出具的通知1份；
15、2016年7月13日黄冈市黄州区禹王街道办事处向原告出具的通知1份。
第七组证据（16-19），拟证明被告系直属事业单位，不能作为法定行政执法主体。
16、国法秘函［1999］3号关于政府直属事业单位是否法定行政执法主体的复函1份；
17、国发［2002］17号国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定1份；
18、国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知1份；
19、国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知1份。
第八组证据（20），拟证明原告种养殖基地设施农业建设符合土地利用总体规划。
20、土地利用现状图、土地利用总体规划图、农业设施用地勘测定界图、土地分类面积统计表各1份。
第九组证据（21），拟证明黄冈市城市管理执法局只能行使对城市建成区进行管理的权利，原告所在地是黄州区下属的乡村，黄州区政府成立了专门的管理机构，根据属地管辖的原则，原告不属于被告的管理区域。黄州区住房和城乡建设办公室负责原告建设所在地的管理职权。
21、《黄州区住房和城乡建设办公室主要内设职责内设机构和人员编制规定》1份。
被告黄冈市城市管理执法局辩称，一、原告的项目用地属于黄冈市城市总体规划范围内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖北省城乡规划条例》第三十七条的规定，属违法建设用地。原告主张该违法建设用地属于设施农业用地的依据是部委的通知，当通知与国家法律规定不一致时，应以由全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国城乡规划法》为准，下位法不能对抗上位法。二、被告是黄冈市依法成立的城市管理行政执法部门，对黄冈市内的城市规划等公共事务和秩序进行管理执法系被告职权之一,依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。国务院国发［2002］17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”。湖北省人民政府鄂政发(2008)59号《关于加强市县政府依法行政的实施意见》“继续推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作。”及《湖北省人民政府关于黄冈市开展相对集中行政处罚权工作的批复》对被告的行政处罚权予以了明确。《黄冈城区城市管理行政执法实施办法》第二条“本办法所称城市管理执法是指为满足广大市民生活和工作需要，切实保障城区健康、有序、可持续发展，市城市管理执法局依法对城市市政基础设施、城市交通、城市规划、市容环卫、环境保护、园林绿化、工商行政等公共事务和秩序进行管理执法的活动。”依此规定，城市规划行政执法权依法相对集中由被告行使，行政处罚权相对集中后，原行政机关不再行使行政处罚权。被告行使黄冈城区内城市管理的行政处罚权己经得到湖北省人民政府的审批，黄冈市人民政府并予公告。原告主张被告不具有实施行政强制措施的主体资格的观点是错误的。被告依法具有确认某建筑物是否是违法建筑并依法作出行政处罚及行政强制措施的行政执法主体资格。三、被告作出的黄城管封字〔2016〕第1021010号《查封决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告于2016年7月在团××路西侧××王××组动工新建房屋工程。经被告执法人员于2016年8月16日巡查发现，该工程基础己完工，面宽28.2米，进深47.3米，占地面积1333.86平方米。黄冈市城乡规划局对市查违办《关于对市万鹏翼投资有限公司建设情况进行调查核实的函》的复函回复中指出：经调查核实，原告建设的农业项目的辅助生产的附属设施管理用房违反了《黄冈市城市总体规划（2012年-2030年）》，该地块用地性质为居住用地，建设内容与城市总体规划不符，原告未取得《建设工程规划许可证》，未批先建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《湖北省城乡规划条例》第三十七条的规定，属违法建设。2016年10月15日该工程己建至第二层。被告作出《查封决定书》之前，于2016年8月16日、同年9月4日、9月20日、10月15日多次到原告违法建设现场检查、现场勘查并作出记录，依法对原告作出《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》要求其停止违法行为并责令其改正，但其拒不停止违法行为且不改正，被告遂依据《中华人民共和国行政强制法》第十六条、第十七条、第二十四条；《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条；《湖北省城乡规划条例》第五十九条之规定依法对原告作出查封决定。被告作出的查封决定证据充分、程序合法、适用法律正确。原告起诉的事实与理由缺乏依据，其主张的观点依法不能成立。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告黄冈市城市管理执法局为证明其作出的行政行为合法，在法律规定的期限内向本院提交了以下证据及法律依据（均为复印件）：
第一组证据（1-5），拟证明被告黄冈市城市管理执法局是依法成立的城市管理行政执法部门，对黄冈市内的城市规划等公共事务和秩序进行管理执法系其职权之一。
1、事业单位法人证书1份；
2、法定代表人身份证明书1份；
3、湖北省人民政府鄂政函〔2009〕39号省人民政府关于黄冈市开展相对集中行政处罚权工作的批复1份；
4、黄冈市人民政府办公室黄政办发〔2010〕93号市人民政府办公室关于印发黄冈市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知1份；
5、黄冈市人民政府法制办公室黄府法函〔2010〕13号市人民政府法制办公室行政执法主体资格公告1份。
第二组证据（6-29），拟证明被告对案涉现场多次勘察及调查取证，对原告多次作出责令停止违法行为及改正通知，原告拒不改正，其违法建设的行为证据确实充分，被告行政执法程序合法，作出的行政强制措施符合法律规定。
6、2016年8月16日现场检查记录1份；
7、2016年8月16日调查笔录1份；
8、2016年8月16日拍摄的现场证物照片1份；
9、立案号：［2016］1021010号立案审批表1份；
10、黄城管责停字［2016］第1010228号责令停止违法行为通知书1份；
11、黄城管责改字［2016］第1010185号责令改正通知书1份；
12、2016年9月4日拍摄的现场证物照片1份；
13、黄城管责停字［2016］第1011113号责令停止违法行为通知书1份；
14、黄城管责改字［2016］第1010656号责令改正通知书1份；
15、黄冈市农业局关于市万鹏翼投资有限公司建设情况调查核实的复函1份；
16、黄冈市城乡规划局黄规函［2016］310号关于《关于对市万鹏翼投资有限公司建设情况进行调查核实的函》的复函1份；
17、2016年9月20日拍摄的现场证物照片1份；
18、黄城管责停字［2016］第1011114号责令停止违法行为通知书1份；
19、黄城管责改字［2016］第1010657号责令改正通知书1份；
20、2016年10月15日拍摄的现场证物照片1份；
21、2016年10月15日现场勘察记录1份；
22、2016年10月15日调查笔录1份；
23、黄城管责停字［2016］第1011134号责令停止违法行为通知书1份；
24、黄城管责改字［2016］第1010674号责令改正通知书1份；
25、案件调查终结报告1份；
26、行政强制措施审批表1份；
27、黄城管封字［2016］第1021010号查封决定书及送达回证各1份；
28、2016年10月17日现场查封照片2份；
29、2016年10月17日行政强制措施现场笔录1份。
被告黄冈市城市管理执法局作出行政行为所依据的规范性文件（1-13），拟证明被告作出查封决定有法律依据。
1、《中华人民共和国城乡规划法》条文1份；
2、《湖北省城乡规划条例》条文1份；
3、《中华人民共和国行政强制法》条文1份；
4、《中华人民共和国行政处罚法》条文1份；
5、国土资源部、农业部联合下发的国土资发〔2014〕127号国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知1份；
6、周怀龙对《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》解读1份；
7、国土资源部耕地保护司副司长刘松明对《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》进行解读1份；
8、国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定1份；
9、鄂政发〔2008〕59号湖北省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见1份；
10、湖北省人民政府鄂政函〔2009〕39号省人民政府关于黄冈市开展相对集中行政处罚权工作的批复1份；
11、黄冈市人民政府黄政规〔2011〕10号市人民政府关于印发《黄冈城区城市管理行政执法实施办法》的通知1份；
12、黄冈市人民政府办公室黄政办发〔2010〕93号市人民政府办公室关于印发黄冈市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知1份；
13、黄冈市人民政府法制办公室黄府法函〔2010〕13号市人民政府法制办公室行政执法主体资格公告1份。
原告对被告提交的证据进行了质证，对第一组证据的真实性均无异议，对证明目的有异议，认为第3号证据不能证明被告有执法权，第4号证据只能证明被告是市直事业单位，不是行政机关，对第5号证据证明目的有异议，黄冈市人民政府无权决定被告享有执法权。对第二组证据的真实性无异议，但对第16号证据的合法性有异议，规划局没有权利对原告项目的地块认定为建设用地，土地的分类应该由国土部门认定，仅凭复函也不能证明用地的性质，必须要有详细性规划，才能认定为商业用地。原告认为被告提交的规范性文件中的第11份规范性文件是2011年9月14日发布的，该办法的第一百条明确了有效期为5年，现在已经失效，不具备法律效力；第12、13份规范性文件不能证明被告有行政执法权，对其他规范性文件无异议。
被告对原告提交的证据进行了质证，对第一、二组证据均无异议；对第三组、第六组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为所有的材料与国土局相关，但与本案查处的违法建设行为没有关系；原告的建设在城市规划区范围内，应该遵守城乡规划法的规定，并取得建设工程规划许可证才能建设；对第四组证据有异议，原告的项目在城市规划区内，原告没有办理规划许可，就属于违法建设，且该通知是国土部和农业部联合发文的，只对国土部、农业部产生法律效力，对城乡规划不产生效力；认为第五组证据恰好证明被告虽然在内部人员管理上按事业单位管理，但其性质仍然是行政执法部门，具有行政执法权；对第七组证据的真实性无异议，但被告是依法享有行政执法权的行政执法单位，只是编制设置的问题；认为第八组证据中土地利用现状图、土地利用总体规划图来源不清楚，且原告提交的总体规划图与城乡规划局提交的规划不符，对制作农业设施用地勘测定界图、土地分类面积统计表的勘测设计院的资格有异议，其不能对土地定性，上述图纸不能作为证据使用，也不能达到原告的证明目的，原告的用地在城市规划区内，应当报审批；认为第九组证据被告没有看过，需要核实，且黄冈市城市管理执法局行使城区城市管理的执法资格，范围包括本案所涉及的土地范围。
经庭审质证，本院认为原告提交的第一组至第七组、第九组证据、被告提交的第一组、第二组证据及规范性文件（除第11份规范性文件外）均客观真实，且与本案待证事实相关联，可作为本案认定事实的依据。原告提交的第八组证据来源没有有效标注、被告提交的规范性文件中的第11份（“实施办法”）在本案涉案行政行为发生时已经超过有效期，均不能作为本案认定事实的证据。
通过以上有效证据，结合法庭调查、辩论，本院确认如下法律事实：
2016年4月1日，原告黄冈市万鹏翼投资有限公司与黄冈市黄州区禹王街道办事处、黄州区××××村委会签订《设施农用地协议书》，并公告。三方约定黄冈市万鹏翼投资有限公司在黄州区××××村集体土地上建设种养殖基地，占地面积为81.2264亩，其中生产用地面积69.2264亩，生产设施用地面积9亩，附属设施用地面积3亩。用地期限自2016年4月1日至2026年4月1日。公示期满后，黄州区禹王街道办事处按规定上报备案，黄州区农业局、黄州区城市管理执法局经核实分别于2016年5月6日、6月28日同意备案。黄州区禹王街道办事处于2016年7月13日通知樊家湾村委会：准许黄冈市万鹏翼投资有限公司种养殖基地按照备案的协议和建设方案实施建设，原告遂开始进行附属设施建设。
被告黄冈市城市管理执法局执法人员于2016年8月在团××路西侧××王××组发现原告动工新建房屋工程，发现时该工程基础已完工，面宽28.2米，进深47.3米，占地面积1333.86平方米。被告经调查核实，原告新建上述工程未取得建设工程规划许可证，遂于2016年8月16日、同年9月4日、9月20日、10月15日多次到原告违法建设现场检查、现场勘查并作出记录，向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》，要求其停止违法行为、自行拆除，并补办相关手续。但原告未停止建设，至2016年10月15日该工程已建至第二层。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖北省城乡规划条例》第三十七条的规定，属违法建设行为。2016年10月17日，被告根据其查明的违法事实，依照《中华人民共和国行政强制法》第十六条、第十七条、第二十四条的规定和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖北省城乡规划条例》第五十九条的规定，作出黄城管封字［2016］第1021010号查封决定，对原告上述建设工程作出查封施工现场30日的决定。原告不服，诉至本院，请求依法撤销被告作出的黄城管封字［2016］第1021010号查封决定。
同时查明，2016年11月16日被告黄冈市城市管理执法局以案情复杂为由，决定对原查封决定延期30日，2016年12月15日因查封期限届满，被告以黄城管解封［2016］第1021010号解除查封决定，解除对原告施工现场的查封。原告已签收该解除查封决定书。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院国发［2002］17号《关于进广步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、湖北省人民政府鄂政发(2008)59号《关于加强市县政府依法行政的实施意见》、鄂政函〔2009〕39号《湖北省人民政府关于黄冈市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、黄冈市人民政府办公室黄政办发〔2010〕93号《黄冈市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，被告黄冈市城市管理执法局是行使相对集中行政处罚权的行政机关，对城市规划区内未取得建设规划许可证进行建设的行为行使行政处罚权，是被告的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。被告虽对原告多次下达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》，但上述通知书是行政命令，属行政处罚的中间程序，不是行政处罚决定，而查封场所是在行政相对人不履行行政处罚决定确定的义务时，对行政相对人采取的行政强制措施，被告在未作出行政处罚决定的情况下，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条作出黄城管封字〔2016〕第1021010号查封决定并予执行，违反法定程序，缺乏法律依据，但在诉讼过程中，被告以查封期限届满为由，作出了解除查封决定，其作出的查封决定不再具有可撤销的内容。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告黄冈市城市管理执法局于2016年10月17日作出的黄城管封字［2016］第1021010号查封决定违法。
本案受理费50元，由被告黄冈市城市管理执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黄冈市中级人民法院。上诉人在提交上诉状时应按一审判决文书确定的诉讼费预交上诉案件的上诉费，款汇至黄冈市中级人民法院立案庭，上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄凌
审 判 员 闵敢
人民陪审员 高亮
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 郭亮