山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终826号
上诉人（原审被告）济阳县新市镇人民政府，住所地济阳县。
法定代表人付丰亮，镇长。
委托代理人马灵美，山东绪才律师事务所律师。
委托代理人郭庆海，山东绪才律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王绍富，男，1954年6月24日出生，汉族，住济阳县。
原审被告济阳县人民政府，住所地济阳县。
法定代表人孙战宇，县长。
委托代理人ＸＸ，济阳县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人王瑞忠，男，1952年7月29日出生，汉族，住济阳县。
上诉人济阳县新市镇人民政府（以下简称新市镇政府）因与被上诉人王绍富土地行政处理及行政复议一案，不服济阳县人民法院（2017）鲁0125行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，王绍富、王瑞忠均为济阳县新市镇大王村村民。2002年，该村对村里的宅基地进行了统一规划，在王绍富原住宅的东邻给其新规划宅基地一块，王绍富在上面建房并居住至今。同时，新市镇大王村委会将王绍富的原住宅划给了王瑞忠使用。原宅基地上原告建有土屋四间，王绍富一直未将土屋等地上附属物清除，王瑞忠至今也未盖房。王绍富与王瑞忠均认为对该宅基地有使用权。2014年1月10日，王绍富向新市镇政府提交申请，请求其对该宅基地进行土地确权。2014年2月25日，新市镇政府作出了新市行不字（2014）第1号《不予受理土地权属争议案件通知书》，决定对王绍富土地确权的申请不予受理，王绍富不服，向原审法院提起行政诉讼。2015年8月27日，法院作出（2014）济阳行初字第35号行政判决书，判决责令新市镇政府于本判决生效后十日内对原告王绍富的申请予以受理，依法履行土地确权的法定职责。后本院于2015年12月14日维持了（2014）济阳行初字第35号行政判决。2016年6月20日，新市镇政府作出（2015）新市行字第1号《土地使用权争议处理决定书》，决定王绍富不具有涉案土地使用权。王绍富不服，向济阳县政府提出复议申请，济阳县政府于2016年7月6日受理后，于2016年9月2日作出济阳复决字（2016）16号《行政复议决定书》，决定维持被告新市镇政府作出的（2015）新市行字第1号《土地使用权争议处理决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第三十一条第三款规定：“生效的处理决定是土地登记的依据。”依据上述规定，处理个人与个人之间的土地使用权争议，是乡级人民政府的法定职责，本案王绍富与王瑞忠之间的宅基地使用权纠纷应由新市镇政府处理。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及附属设施一并处分”。第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”上述规定确定了房、地一体处分原则。新市镇政府作出的《土地使用权争议处理决定书》中，明确涉案土地原为王绍富的老宅基地，特别是涉案土地的南半部分现在由王绍富所有的四间土屋占据，最终却又决定王绍富不具有涉案土地的使用权，认定事实明显不当。另，《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。”本案中，新市镇政府在《土地使用权争议处理决定书》中适用该法条作为决定依据，显然属于适用法律错误。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项之规定，判决：一、撤销新市镇人民政府于2016年6月20日作出的（2015）新市行字第1号《土地使用权争议处理决定书》和济阳县人民政府于2016年9月2日作出的济阳复决字（2016）16号《行政复议决定书》；二、责令新市镇人民政府于本判决生效后对王绍富的申请重新作出处理决定。案件受理费50元，由新市镇人民政府负担。
上诉人新市镇政府不服原审判决上诉称：一、上诉人认定事实正确，并无任何不当。1986年，在王洪均担任新市镇大王村支部书记时，经村民代表大会一致通过制定新市镇大王村规划方案。方案规定：规划新宅基地后，老宅基地归新市镇大王村民委员会集体所有，老宅基地上的房屋及附属物无偿拆除。新市镇大王村民委员会按照当时的规划方案，为被上诉人规划地籍号为370125110212JC00202的宅基地一处，该处宅基地远大于被上诉人原有的宅基地，以此来作为互换，要求被上诉人将原有宅基地上的房屋拆除。新市镇大王村民委员会已经实际履行了规划方案，被上诉人也已经接受新规划的宅基地，并在新宅基地上建房居住多年，上诉人对事实认定并无不当。二、《中华人民共和国物权法》于2007年颁布实施，一审法院依据《中华人民共和国物权法》第四条、第一百四十六条、第一百四十七条作为本案认定事实依据是错误的。新市镇大王村民委员会的规划行为发生在1986年，根据法不溯及既往的原则，不能用后法去约束法律颁布实施之前的行为，因此在本案中不能适用《中华人民共和国物权法》的规定。一审法院适用现用法律来认定上诉人认定事实错误属于适用法律错误。三、上诉人适用法律正确。上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》作出《土地权属争议处理决定书》并无不当。乡镇人民政府处理土地权属争议参照《土地权属争议调查处理办法》执行，《土地权属争议调查处理办法》规定的回避权，上诉人明确告知被上诉人，并在《土地权属争议处理决定书》中载明，并不违反法律规定，也不存在适用法律错误的问题。政府作出一项土地争议处理决定，不仅仅依据一部法律或法规，要综合考虑法规的规定，还要从实际出发，尊重历史，面对现实。四、处理农村土地权属争议，还要尊重历史，从实际出发。新市镇大王村民委员会于1986年进行规划是历史事实，规划有明确的方案，获得新宅基地就必须将原有宅基地交还村集体，并拆除原有建筑物。新市镇大王村村民除被上诉人外，均按照规划方案执行，被上诉人却以此来达到自己侵占集体土地的目的。如果被上诉人的诉求得到支持，会造成其他遵守村集体决定的村民的不满，从而引发不安定因素，人人可以置村规民约于不顾，是对遵守约定人的不公平。对于本案不仅要从法律法规的角度出发，更要从实际出发，尊重历史，面对现实，尊重村集体的决策。上诉请求：1、撤销原判，依法改判；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人王绍富答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果公正。一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，个人之间的土地使用权争议由乡级人民政府处理。因此，处理涉案土地的使用权争议是上诉人的法定职责。二、《中华人民共和国物权法》第一百四十六条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。
第一百四十七条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。根据上述规定，确定了房地一体的处分原则。也就是说，只要争议土地房屋归被上诉人所有，那么争议土地的实际使用权也归属被上诉人。现在，上诉人并不否认争议的涉案土地为被上诉人的老宅基地，且涉案土地南半部分的四间房屋归被上诉人所有，根据“房依地建，地为房载”、“房随地走，地随房走”的原则，只要房屋在，就能够证明争议土地的实际使用权的归属，也就是说，土地使用权和建筑物所有权是互不分离的，土地使用权与地上房屋所有权的主体应该是一致的。被上诉人是争议土地上房屋的所有权人，也就必然是争议土地的使用权人。所以，上诉人作出的《土地使用权争议处理决定书》认定被上诉人不具有涉案土地的使用权的决定是显然错误的。请求二审法院查明事实，驳回上诉。
二审中，原审被告济阳县政府、原审第三人王瑞忠未提交陈述意见。
原审时各方当事人提交的证据，已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点系被上诉人王绍富对涉案宅基地是否享有使用权，上诉人新市镇政府作出的《土地使用权争议处理决定书》是否符合法律规定。被上诉人王绍富和原审第三人王瑞忠均为济阳县新市镇大王村村民。因该村对村里宅基地进行了统一规划，在涉案宅基地的东邻给王绍富新规划宅基地一块，王绍富在上面建房并居住。新市镇大王村委会为王绍富规划新宅基地后，王绍富对涉案宅基地即不再享有使用权。王绍富以其两个儿子均已成年但仅有一处宅院为由而认为其仍应享有涉案原宅基地使用权的主张，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。按照济阳县新市镇大王村的内部规划和村委会的要求，王绍富在涉案宅基地上的原有房屋及附属物应予以拆除。2002年新市镇大王村委会将涉案宅基地划给了王瑞忠使用，因王绍富在涉案宅基地上原有的土屋4间未予清除，王瑞忠至今也未盖房。原审法院根据王绍富原有的土屋4间仍占据涉宅基地而未拆除的事实，适用《中华人民共和国物权法》第一百四十六条和第一百四十七条的规定认定王绍富仍应具有涉案宅基地的使用权，属于适用法律错误。新市镇政府受理本案土地争议后，对新市镇大王村村民及该村村委会进行了走访、调查，作出《土地使用权争议处理决定书》认定王绍富不具涉案宅基地使用权，事实清楚，于法有据。王绍富不服，向济阳县政府申请行政复议，济阳县政府作出行政复议决定的程序合法。王绍富的诉讼请求不能成立，应予驳回。新市镇政府的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济阳县人民法院（2017）鲁0125行初32号行政判决；
二、驳回被上诉人王绍富的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人王绍富负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国才
审判员 胡一帆
审判员 陈 伟
二〇一八年三月二十一日
书记员 丁 亮