重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝五中法行终字第00046号
上诉人（一审原告）太极集团重庆桐君阁药厂有限公司。
法定代表人刘超，董事长。
委托代理人赵虹，重庆万同律师事务所律师。
委托代理人陈虹宇，重庆万同律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市南岸区房屋管理局。
法定代表冉启云，局长。
委托代理人曾晖，重庆志同律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）重庆聚丰房地产开发（集团）有限公司。
法定代表人叶兴权，总经理。
委托代理人陈君诚，该公司员工。
上诉人太极集团重庆桐君阁药厂有限公司（以下简称桐君阁药厂）因诉重庆市南岸区房屋管理局（以下简称南岸房管局）和第三人重庆聚丰房地产开发（集团）有限公司（以下简称聚丰公司）房屋拆迁行政裁决一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的（2014）南法行初字第00075号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2007年1月19日，聚丰公司经许可取得南岸拆许字（2007）第02号《房屋拆迁许可证》，对重庆市南岸区海棠溪街道东风坡50号及附号等处房屋进行拆迁，同日发布城市房屋拆迁公告。桐君阁药厂是重庆市南岸区海棠溪街道东风坡50号的产权人，持有房权证＊＊＊号字第＊＊**号，其房屋产权性质为非住宅，房屋结构为砖混结构，建筑面积878㎡，同时还持有国用（2001）字第＊＊＊＊＊号国有土地使用证，该证载明其土地用途为住宅，使用权类型为划拔，使用权面积为1794㎡，该房屋在此次拆迁范围内。在拆迁过程中，聚丰公司与桐君阁药厂经协商，由聚丰公司提供聚丰“江山里”朗清居1-17-9、1-18-3、1-20-3、1-21-3、1-22-3、1-23-3、1-24-3、1-25-3和聚丰“江山里”思源居2-16-8、2-17-8、2-19-8、2-20-8、2-21-8、2-22-8、2-23-8、2-24-8号房屋安置桐君阁药厂。桐君阁药厂当时接受了上述安置房屋，同时交出了被拆迁房屋由聚丰公司人进行拆除。但因桐君阁药厂认为应对土地证上载明的土地另行补偿，因此当时未签订拆迁安置补偿协议，其拆迁善后事宜双方一直搁置未作处理。2014年7月17日桐君阁药厂向南岸房管局提出《裁决申请书》并提供了有关材料。南岸房管局受理后经过审核，向聚丰公司送达了《城市房屋拆迁调解通知书》及拆迁裁决申请书副本，并通知了聚丰公司进行调解。由于桐君阁药厂认为应对土地证上载明的土地另行补偿，因此桐君阁药厂与聚丰公司就安置补偿未能达成协议。2014年8月15日，南岸房管局根据原《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第17条、第28条的规定作出了南房拆裁（2014）第030号《重庆市南岸区城市房屋拆迁行政裁决书》。裁决的主要内容为：一、由拆迁人提供聚丰“江山里”朗清居1-17-9、1-18-3、1-20-3、1-21-3、1-22-3、1-23-3、1-24-3、1-25-3号（建筑面积：28.03㎡，结算价格：2550元／㎡），和聚丰“江山里”思源居2-16-8、2-17-8、2-19-8、2-20-8、2-21-8、2-22-8、2-23-8、2-24-8号（建筑面积：49.91㎡，结算价格：2550元／㎡），安置被拆迁人，双方应结清产权调换差价。其它有关费用按拆迁政策法规规定及该项目补偿安置方案处理。二、“东风坡危旧房改造三期”项目所核发的南岸拆许字（2007）第02号《房屋拆迁许可证》核发时间为2007年1月19日，重庆市人民政府印发《关于主城区危旧房拆迁补偿安置工作指导意见的通知》（渝府发（2008）第37号）颁布实施时间为2008年4月2日，因此渝府发（2008）第37号文件不适用于该项目拆迁，被拆迁人提出对东风坡50号房屋国有土地使用权证上所记载的1794㎡土地进行补偿的要求不予支持。桐君阁药厂收到该行政裁决后不服，向南岸区法院提起行政诉讼请求撤销南岸房管局作出的裁决书。
一审法院另查明，重庆市南岸区海棠溪街道东风坡50号，其土地使用者为桐君阁药厂，于1999年2月持有土地证号南国用（99）＊＊**号，土地面积：2687㎡；于2001年6月28日因单位职工优惠住房分别分割出：366㎡、527㎡，分割后剩余面积1794㎡，办有土地证：南国用（2001）＊＊＊＊＊号，其分割出的职工住房也在本次拆迁范围内。
一审法院认为，聚丰公司经批准，依法取得了《拆迁许可证》，其拆迁资格是合法的。依照原《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，当拆迁人与被拆迁人就补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限经协商达不成协议的，由拆迁当事人向批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请裁决。南岸房管局根据被拆迁人的申请，受理了被拆迁人的申请。南岸房管局受理裁决申请后，审核了聚丰公司提供的被拆迁房屋的权属证明、估价报告、对被拆迁人的补偿安置方案、协商记录等材料，并按照有关程序规定进行办理，在双方当事人仍不能达成协议的情况下，依法作出了行政裁决书，并将裁决书送达给了桐君阁药厂，其裁决程序符合相关规定。
关于房屋安置补偿是否合法的问题。在拆迁过程中，对被拆迁房屋的补偿安置主要根据原《重庆市城市房屋拆迁管理条例》的相关规定进行。该条例第二十五条规定：“拆迁补偿安置可以采用货币补偿方式，也可以采用与货币补偿金额同等价值的产权调换方式。”南岸房管局对桐君阁药厂裁决的补偿方式采用的是房屋产权调换方式，符合该条规定；该条例第二十六条规定：“实行货币补偿的，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积或套内建筑面积因素，以房地产市场评估价格确定。”该条例第二十八条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十六条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换差价。”可见采用房屋产权调换方式进行补偿安置，是按等值等价的原则进行。南岸房管局裁决桐君阁药厂房屋拆除后，调换至重庆市南岸区聚丰“江山里”朗清居1-17-9、1-18-3、1-20-3、1-21-3、1-22-3、1-23-3、1-24-3、1-25-3号（每套建筑面积：28.03㎡，结算价格：2550元／㎡），和聚丰“江山里”思源居2-16-8、2-17-8、2-19-8、2-20-8、2-21-8、2-22-8、2-23-8、2-24-8号（每套建筑面积：49.91㎡，结算价格：2550元／㎡），并裁决双方应结清产权调换差价。裁决书中结算价格是按当时评估价格，所裁决的补偿安置内容符合上述条例的规定，且桐君阁药厂与聚丰公司就上述房屋产权调换方式及结算价格也没有异议。因此，裁决的安置补偿内容是合法的。
关于是否应对桐君阁药厂土地另行单独补偿的问题。原《重庆市城市房屋拆迁条例》中既没有拆迁时应对土地单独另行补偿的规定，也没有拆迁时对建筑容积率低于1的土地单独另行补偿的规定。2008年4月3日重庆市人民政府为加快纳入政府主导的主城危旧房拆迁改造工作，发布了渝府发（2008）37号文件，以此作为我市主城危旧房拆迁补偿安置工作的指导意见。在该文件中才提及对建筑容积率低于1的，按土地房屋权属登记面积计算，其总用地面积大于总建筑面积的部分由同一拆迁评估机构按土地原用途评估确定补偿价值。建筑容积率高于1的，土地不单独另行补偿。但该文件明确规定，本指导意见适用于主城区范围内危旧房屋拆迁，自发布之日起实行。之前已发布拆迁公告的工程，按原规定执行。南岸房管局于2007年1月19日就已发布该片区拆迁公告，因此南岸房管局裁决渝府发（2008）第37号文件不适用于该项目拆迁，对东风坡50号国有土地使用权证上所记载的1794㎡土地不进行补偿，并无不当。至于桐君阁药厂提及应按《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定办理，因该法所涉及行政职权主体并非本案被告，系另一法律关系，不属本案审理范围。
据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回桐君阁药厂的诉讼请求。
上诉人桐君阁药厂不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决，判决撤销南房拆裁（2014）第030号《重庆市南岸区城市房屋拆迁行政裁决书》。主要理由为：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”上诉人作为国有土地使用权人，持有合法有效的国有土地使用权证，聚丰公司对其房屋及土地进行拆迁，属于重庆市主城危旧房拆迁改造，理应对申请人持有土地使用权证的土地予以补偿。尽管渝府发（2008）37号文件系聚丰公司取得拆迁许可证之后发布，但其精神符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，应该予以适用。2、桐君阁药厂在重庆市南岸区海棠溪街道东风坡50号土地上建有房屋，南岸房管局应当对该土地及房屋拆迁问题一并处理，不存在另一法律关系问题。且《中华人民共和国土地管理法》是上位法，理应为各级政府及法院适用。南岸房管局在作出行政裁决时，不能仅凭《重庆市城市房屋拆迁条例》的规定，而忽视上位法。《重庆市城市房屋拆迁条例》虽没有明文规定应该对土地单独另行补偿，但也没有规定不对土地单独另行补偿。在下位法没有明确规定，但上位法有原则性规定的情况下，应该适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定作出行政裁决。
被上诉人南岸房管局辩称，1、原《重庆市城市房屋拆迁条例》中既没有拆迁时应对土地单独另行补偿的规定，也没有拆迁时对建筑容积率低于1的土地单独另行补偿的规定，对土地的补偿已经体现到对房屋的补偿价格中了。2、本案涉及的“东风坡危旧房改造三期”项目所核发的南岸拆许字（2007）第02号《房屋拆迁许可证》核发时间为2007年1月19日，其规定的该片区拆迁的的起始时间为2007年1月25日，根据当时政策、法规，并无在拆迁中对土地予以补偿的规定。其后2008年4月2日由重庆市人民政府发布的《关于主城区危旧房拆迁补偿安置工作指导意见》，虽然规定了对部分土地予以拆迁补偿，但该意见明确规定其是自发布之日起实行。因此，上诉人桐君阁药厂所有的房屋拆迁不适用该文件规定。3、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”该法所涉及行政职权主体系土地行政主管部门，而非本案的被上诉人。
被上诉人聚丰公司的答辩意见和南岸房管局的答辩意见一致。
上诉人桐君阁药厂在法定期限内向一审法院提交的证据有：1、证明，以此证实桐君阁药厂的土地情况；2、渝府发（2008）37号文件，以此证实应对土地进行补偿。
被上诉人南岸房管局在法定期限内向一审法院提交的证据有：1、房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、城市房屋拆迁补偿安置方案以此证实拆迁资格是合法；2、房屋拆迁行政裁决申请书、房屋产权证明、土地证以此证实启动了行政裁决程序；3、房屋拆迁评估结果报告书，评估鉴定报告，以此证实对房屋的价格进行过评估，评估已通过专家鉴定；4、竣工验收登记备案证，以此证实聚丰公司所提供的安置房符合规定；5、拆迁情况说明，以此证实拆迁超过80%不需要进行裁决听证；6、调解通知书、拆迁人答辩通知书及裁决申请书副本的送达回证，调解记录，以此证实通知过桐君阁药厂及聚丰公司调解；7、关于城市房屋拆迁行政裁决的决定，以此证实被告作出行政裁决前经过领导班子集体讨论；8、行政裁决书的送达回证，以此证实将行政裁决书送达给桐君阁药厂。
被上诉人聚丰公司未在法定期限内向一审法院提交证据。
一审法院对各方当事人提交的证据作如下确认：南岸房管局举示的第3号证据，其评估报告及鉴定意见虽是当时作出的，但作出后即开始拆迁，且当时双方就房屋拆迁安置没有异议，并在当时就进行了产权调换，只是因土地补偿问题未达成协议，致使该拆迁工作一直处于持续状态，而该报告的主要内容也是针对当时房屋作出的价格评估，因此评估报告及鉴定意见合法，可以适用。其余证据符合行政诉讼证据的相关规定，予以采信。桐君阁药厂举示的证据符合行政诉讼证据的相关规定，予以采信。
经审查，上述证据已经庭审质证并随案移送本院，本院认为，一审法院对证据的分析认证正确，本院依法予以确认。本院认定事实与一审法院认定事实无异。
本院认为，2007年1月19日，聚丰公司经许可取得南岸拆许字（2007）第02号《房屋拆迁许可证》，是合法的拆迁人。根据原《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，在房屋拆迁公告规定的搬迁期限内，聚丰公司与桐君阁药厂就补偿形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限经协商达不成协议，聚丰公司有权向批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请裁决。南岸房管局受理了聚丰公司的裁决申请后，审核了聚丰公司提供的被拆迁房屋的权属证明、估价报告、对被拆迁人的补偿安置方案、协商记录等资料，并按照有关程序规定进行办理，在双方当事人仍不能达成协议的情况下，依法作出了行政裁决书，并将裁决书送达给了桐君阁药厂，其裁决程序合法。
本案涉及的拆迁补偿与安置系依据原《重庆市城市房屋拆迁管理条例》的相关规定进行。该条例第二十五条规定：“拆迁补偿安置可以采用货币补偿方式，也可以采用与货币补偿金额同等价值的产权调换方式。”南岸房管局对桐君阁药厂裁决的补偿方式为产权调换方式，符合该条规定；该条例第二十六条规定：“实行货币补偿的，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积或套内建筑面积因素，以房地产市场评估价格确定。”该条例第二十八条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十六条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换差价。”南岸房管局裁决桐君阁药厂房屋拆除后，调换至重庆市南岸区聚丰“江山里”朗清居1-17-9、1-18-3、1-20-3、1-21-3、1-22-3、1-23-3、1-24-3、1-25-3号（每套建筑面积：28.03㎡，结算价格：2550元／㎡），和聚丰“江山里”思源居2-16-8、2-17-8、2-19-8、2-20-8、2-21-8、2-22-8、2-23-8、2-24-8号（每套建筑面积：49.91㎡，结算价格：2550元／㎡），并裁决双方应结清产权调换差价。裁决书中结算价格是按当时评估价格，所裁决的补偿安置内容符合上述条例的规定，且桐君阁药厂与聚丰公司就上述房屋产权调换方式及结算价格并无异议。综上，南岸房管局裁决的安置补偿内容合法。
上诉人桐君阁药厂提出，对拆迁房屋所涉土地应当另行单独补偿，这也是本案争议的焦点。本院认为，原《重庆市城市房屋拆迁条例》并无拆迁时应对土地单独另行补偿的相关规定。《重庆市人民政府关于印发主城区危旧房拆迁补偿安置工作指导意见的通知》（渝府发（2008）37号）第一条规定，危旧房改造拆迁区域内建筑容积率低于1的，按土地房屋权属登记面积计算，其总用地面积大于总建筑面积的部分由同一拆迁评估机构按土地原用途评估确定补偿价值。建筑容积率高于1的，土地不单独另行补偿。但该指导意见第八条明确规定：“本指导意见适用于主城区范围内危旧房屋拆迁，自发布之日起实行。之前已发布拆迁公告的工程，按原规定执行。”该指导意见发布的时间为2008年4月3日，而本案中发布城市房屋拆迁公告的时间为2007年1月19日。因此，南岸房管局裁决渝府发（2008）第37号文件不适用于该项目拆迁，并无不当。上诉人桐君阁药厂提出，应当根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，对其持有土地使用权证的土地予以补偿。但《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”该法所涉及行政职权主体系土地行政主管部门，而非房屋拆迁主管部门。一审法院认为，该法所涉及行政职权主体并非本案被告，系另一法律关系，不属本案审理范围，并无不当。因此，上诉人桐君阁药厂的上诉理由并不成立，本院依法不予支持。
综上所述，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，其判决应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人太极集团重庆桐君阁药厂有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 应禧
代理审判员 乐巍
代理审判员 曹怡
二〇一五年三月十一日
书 记 员 刘怡