江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏03行初599号
原告许作友，男，汉族，1963年10月7日出生，住睢宁县。
委托代理人卞晓飞，江苏金朝阳律师事务所律师。
被告睢宁县人民政府，住所地睢宁县睢城镇永康路1号。
法定代表人朱明泉，县长。
委托代理人王维，睢宁县国土资源局工作人员。
委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
第三人睢宁县李集镇李潘圩村村民委员会，住所地睢宁县李集镇李潘圩村。
负责人曹金沛，该村民委员会主任。
第三人许作成，男，汉族，1940年6月7日出生，住睢宁县。
委托代理人许大儒，男，汉族，1960年10月24日出生，住睢宁县。
委托代理人王进，江苏开承律师事务所律师。
原告许作友诉被告睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府），第三人睢宁县李集镇李潘圩村村民委员会（以下简称李潘圩村委会）、许作成一案，本院立案受理后依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知等相关诉讼文书并于2017年1月18日公开开庭审理了本案。原告许作友及委托代理人卞晓飞，被告睢宁县政府的出庭负责人李晓飞及委托代理人王维、陈向东，第三人潘圩村委会的负责人曹金沛，第三人许作成及委托代理人许大儒到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告许作友诉称，原告最初的房屋在1970年前已建成。2006年1月5日，睢宁县政府向原告颁发编号为睢土集用（2006）第5087726号的宅基地使用证。后原告翻建房屋，李潘圩村委会认定原告宅基地长21米、宽12.75米，南北至路，西至许作成，东至许东风。原告因其房屋宅基地实际使用面积与土地使用证面积不符，于2016年7月27日向睢宁县政府邮寄特快专递，其中有宅基地使用权变更登记申请书及相关证明材料。县政府工作人员1个多月后才到现场查看且此后无回音，系行政不作为。请求法院判令确认睢宁县政府行政不作为违法。
原告向本院提供的证据有：1、原告2016年7月27日向被告邮寄确权申请书的特快专递单（复印件），证明原告与第三人的土地争议一直存在，原告2016年7月27向睢宁县政府提出确权申请，其起诉符合法定期限。2、原告睢土集用（2006）第5087726号集体土地使用证，证明原告住宅东西12.75米，许作成住宅东西10.23米，两家南北21米。3、李潘圩村委会2009年8月17日向原告出具的证明（复印件），证明“宅田合一”时宅基地的使用证界限划分情况，该证据与第三人答辩相符，能证明经村委会确认原告与第三人于2009年就其宅基地界限问题达成一致。4、原告2016年7月27日向睢宁县政府邮寄的申请书，证明原告的申请事项是确认宅基地使用权。
被告睢宁县政府辩称，1、被告已履行法定职责。2016年7月8日原告提出宅基地使用权变更申请后，2016年8月9日被告安排县国土局及李集镇国土所、李潘圩村委会对涉案现场进行调查、测量。当时因该不动产界址不清、存在争议，故进行了调解，原告未与许作成达成调解意见。根据《不动产登记暂行条例》第十六条、第二十二条的规定，存在尚未解决的土地权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。调查人员及时告知原告，目前该宗地无法登记、发证，待原告界址清楚、无争议后再测量、发证。2、原告起诉的事实与理由错误。2009年11月14日，因原告与许作成土地使用权纠纷，李集镇派出所、国土所及镇政府联合进行处理，原告与许作成达成调解协议（该调解协议原告于2016年7月27日邮寄被告）。因原告对其与许作成达成的调解协议不认可，导致涉案宗地的变更登记无法进行。土地管理人员专程口头告知原告，涉案土地界址存在争议、尚不能办理变更登记。综上，原告的诉请应予驳回。
被告提供的证据：1、（2009）睢民一初字第11号民事调解书（复印件），证明许作成与许作友宅基地使用界址纠纷经法院调解达成协议，约定就其双方界址进行划分，由村委会实地丈量，双方不得阻碍对方在宅基地上的建房等内容。2、（2009）睢民一再字第2号民事裁定书（复印件），证明睢宁法院启动再审程序认定（2009）睢民一初字第11号民事调解书调解不当，裁定撤销该调解书并驳回许作成起诉，该宅基地使用权存在争议。3、李潘圩村委会证明，证明2016年8月9日李集镇国土所工作人员赴当地进行前期测量并告知许作友界址有争议、目前无法确定，待界限纠纷处理好后再确权、发证，当时原告是同意的。4、李集镇国土所证明，证明2016年8月9日该所工作人员配合县国土局不动产登记工作人员到现场进行测量，县国土局工作人员现场告知许作友界限存在争议、无法确权，待界限纠纷处理好后再确权、发证。5、2016年8月9日县国土资源局及村委会现场处理时用行政执法记录仪拍摄的音像资料、照片，证明因原告、第三人界址存在争议无法进行丈量、确权，发证工作无法进行，被告就此告知了原告，原告当时表示不办证了。
第三人李潘圩村委会述称，2008年原告与许作成分别找村里要求处理宅基地纠纷，村里调解无效后报请镇司法所调解。经李集镇政府、司法所等联合调解，原告与许作成两家交界点定在两家老房子交汇处并下了石灰桩。但没过几天两家又发生争执。2014年，许作友翻建其主屋被许大儒阻止。经村里调解，双方又达成调解协议，并将协议中的界点、尺寸写在许大儒后屋东墙上，后许作友正常翻建主屋。2016年，许作友准备建前屋、院墙，被许大儒阻止。村里及相关部门调解均未果。
第三人李潘圩村委会提供谢广叶、孟现明、胡昌芝出具的证明各1份，证明2016年村委会组织群众代表参与调解原告与第三人许作成的宅基地纠纷。
第三人许作成述称：1、2009年12月14日，许作成与原告就双方之间的宅基地纠纷达成协议，双方应按协议履行。如双方按照协议履行，则不存在权属纠纷。2、睢宁县政府不存在不履行法定职责行为。3、许作成与原告的纠纷发生于2008年，而原告向被告邮寄变更申请的时间为2016年7月27日，超过行政诉讼法规定的起诉期限。
第三人许作成提供许作友与许大儒2009年12月14日签订的协议，证明双方宅基地纠纷经法院作出再审民事裁定后，双方又在政府等的主持下达成一致意见。
庭审中，双方当事人对证据进行了质证，就原告提交的证据，被告质证认为，对证据1的真实性无异议，被告已收到变更登记申请。对证据2的真实性无异议，该证上土地面积与原告申请确权的面积不符，原告要求将登记的土地范围扩大，需进行调查核实、界址确认，政府安排国土局具体办理。证据3是复印件，相关当事人是否认可不能确定，被告不能据此进行变更登记，要核查界址。证据4不能证明原告主张，涉案土地的界址争议客观存在。第三人李潘圩村委会质证认为，对证据1无异议，证据2是会计孙传伟的字，但对具体情况不清楚。对其他证据不清楚。第三人许作成质证认为，证据1为复印件，其中未将第三人许作成作为被申请人。对证据2的真实性无异议。对证据3真实性不予认可，该证据为复印件、无书写人签名，其中土地宽度与原告集体土地使用证所载不符。对证据4无异议。
就被告提供的证据，原告质证认为，对证据1、2的真实性无异议，其说明原告提出确权申请。对证据3、4、5的真实性无异议，但被告现场处理与作出决定是两个问题。第三人李潘圩村委会对被告证据无异议。第三人许作成对证据1的真实性无异议，认为在该调解书的作出的2009年3月25日原告、第三人许作成已就宅基地问题产生争议。对证据2的真实性无异议，该裁定书作出于2009年10月21日，其认定原告、第三人许作成纠纷为土地使用权争议、应由政府解决，原告收到后应在法定期限内提出申请（6个月），原告邮寄申请时间超过法定期限。对证据3、4、5真实性无异议，但原告诉请不成立。
就第三人李潘圩村委会提供的证据，原告质证认为，对村委会陈述的事实予以认可，可证明原告、第三人许作成就土地权属的争议一直持续，2016年7月双方又发生矛盾，本案不存在超过起诉期限问题。被告睢宁县政府、第三人许作成对上述证据无异议。
就第三人许作成提供的证据，原告质证认为，该协议确实存在，双方未履行该协议，原告、第三人许作成至今仍有权属争议。被告睢宁县政府、第三人许作成对上述证据无异议。
经本院庭审质证认证，对证据认证如下：原告证据2的举证目的与其内容无关，本院对其举证目的不予采信。原告证据3（复印件）未涉及诉争土地的相邻方界址如何确定问题，且李潘圩村委会不具备认定诉争土地权利归属的职权，本院对该证据效力不予认定。对被告提供的证据1、2的真实性，其他各方当事人均不持异议，上述证据来源合法、可反映法院处理许作友、许作成争议的客观情况，本院对其相关内容予以采纳。鉴于本案未进入实体审理（理由在后详述），本院对案件其他证据不再评判。
本院经审理查明：2006年，睢宁县政府向许作友颁发睢土集用（2006）第5087726号权证，载明许作友座落于睢宁县李集镇李潘圩村高西组的农村宅基地使用权面积为191.1平方米；该证宗地图标示，该宅基地北侧东西长11.82米，南侧东西长11.63米，南北长16.3米，西邻许作成。
2009年，许作成因与许作友宅基地使用权纠纷诉至睢宁县人民法院（以下简称睢宁法院），请求判令许作友排除妨碍、赔偿损失。2009年3月25日，睢宁法院作出（2009）睢民一初字第11号民事调解书。2009年10月21日，睢宁法院作出（2009）睢民一再字第2号民事裁定书，以许作友、许作成由于界址不明引发的争议属土地使用权争议等为由，撤销该院（2009）睢民一初字第11号民事调解书并驳回许作成起诉。
2016年，许作友因院舍建设问题与许作成家庭发生争执，其建设行为被许作成家庭阻止。许作友落款时间为2016年7月27日的申请书的请求事项为，确认睢宁县李集镇李潘圩村高西组四至范围南北为路、西为许作成、东为许东风、长为21米、宽为12.75米的宅基地使用权属于许作友。事实和理由为，原告最初的房屋1970年前在睢宁县李集镇李潘圩村高西组建成。2006年1月5日，睢宁县政府向原告颁发编号为睢土集用（2006）第5087726号宅基地使用权证。后原告翻建房屋，李潘圩村委会认定原告宅基地长21米、宽12.75米，南北至路，西至许作成，东至许东风。原告因其房屋宅基地实际使用面积与土地使用证面积不符，申请确认其实际使用面积的宅基地使用权属于许作友。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告认为其房屋宅基地实际使用面积与土地使用证面积不符，申请确认其“实际使用”面积的宅基地（含诉争土地）的使用权。许作友举证阶段自认，其与第三人许作成的宅基地争议一直存在。对此本院认为，争议土地不在许作友土地权证所载宗地范围内，许作友在争议土地上的建设行为亦被阻止。睢宁法院就许作友、许作成宅基地使用权纠纷案所作（2009）睢民一初字第11号民事调解书已被撤销。许作友提交的李潘圩村委会证明（复印件）未涉及诉争土地的相邻方界址如何确定问题，且李潘圩村委会不具备认定诉争土地权利归属的职权；土地争议方许作成对该证明的内容亦不认可。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，土地所有权和使用权存在争议的，应当先行处理权属争议。原告申请政府确认含诉争土地在内的土地使用权，应提供证实其与诉争土地有利害关系的充分证据，而许作友未就此提供足够证据，应承担相应法律后果。许作友如认为涉案土地使用权属存在争议，应当依法先行处理其与第三人许作成之间的土地权属争议，以确定其与诉争土地的利害关系问题。综上，本案应驳回原告起诉。鉴于本案未进入实体审理，本院对案件其他争议焦点不再评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告许作友的起诉。
案件受理费免予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 飞
审 判 员 杜 林
人民陪审员 徐树启
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 杜心舒