山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）济民四终字第566号
上诉人（原审原告）张明昌，男，1971年10月21日出生，汉族，住济南市。
上诉人（原审原告）张延昌，男，1969年12月16日出生，汉族，住济南市。
以上两上诉人共同委托代理人赵永珉，山东德义君达律师事务所律师。
以上两上诉人共同委托代理人侯梦溪，山东德义君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市槐荫区玉清湖街道大李庄村民委员会。
法定代表人李学友，主任。
委托代理人刘平起，山东天宇人律师事务所律师。
委托代理人韩惠亮，山东天宇人律师事务所律师。
原审第三人济南西城投资开发集团有限公司，住所地济南市。
法定代表人张伟，董事长。
委托代理人姚虎明，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人董国爱，山东众成仁和律师事务所律师。
上诉人张明昌、张延昌因与被上诉人济南市槐荫区玉清湖街道大李庄村民委员会（原名称济南市槐荫区段店镇大李庄村民委员会，以下简称大李庄村委会）、原审第三人济南西城投资开发集团有限公司农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院（2013）槐民重字第11号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，2009年11月9日，大李庄村委会（甲方）与张明昌、张延昌（乙方）签订《土地承包协议》一份，载明：根据1991年1月22日，大李庄村委会与本村村民张宗儒签订的荒地承包合同，结合当前的实际情况，按照《中华人民共和国土地承包法》的有关规定，经大李庄村委会与其继承人张明昌、张延昌共同协商，达成如下续签土地承包协议：一、地理位置：甲方将村西北坝西地二百一十六亩（见附图）续承包给原承包人其继承人张延昌、张明昌，用于种植、养植等农业生产使用。二、承包期限：自2010年1月1日开始，至2024年12月31日止，共计壹拾伍年。三、承包费的标准及付款时间：1、承包费的标准，按每年每亩300元计算，每年乙方共向甲方交纳承包费64800元。2、收取承包费的时间：每年的一月一日为交上半年承包费的时间，每年的七月一日为交下半年承包费的时间，先交费后使用。四、双方约定：1、甲方续签承包给乙方的土地，乙方只能用于种植养殖等农业生产使用，保护好土地。自协议签订之日起，交上承包费后，甲方不得以任何理由干涉乙方的正常合法经营和生产。4、在承包期间，国家和上级政府给予的支农优惠政策，全部归乙方，甲方不得扣留。6、在承包期内，如遇国家和上级规划使用该土地，所占土地的补偿归甲方，地上物的补偿归乙方，由甲方退付乙方所交未到期的承包费。7、在承包期内，甲方不能因村委会换届或领导班子变动，而终止协议。8、乙方必须按时交纳土地承包费和所需电费，如逾期不交，超过60日，甲方有权终止本协议。该协议还对其它事项进行了约定。在签订协议的同时，大李庄村委会还将一份盖有公章的承包土地216亩的草图交给了承包人张明昌、张延昌。
2010年济南市人民政府在槐荫区建设济西湿地公园。2010年7月1日，大李庄村委会（甲方）、济南市西区建设投资有限公司（乙方）、济南市槐荫区段店镇人民政府（丙方）签订《土地使用协议》一份，载明：按照市委、市政府关于尽快启动济西湿地公园的工作部署，就湿地公园土地使用事宜，三方达成协议如下：一、甲方同意将本村所有位于南水北调与玉清湖之间的土地提供给乙方作为济西湿地公园用地，用于湿地的水域保护、观光农业、林业种植等。二、使用土地的四至为：东至南水北调河、西至长清地界、南至南水北调河、北至西王府东谢屯。经具有资质的地籍测量单位实地测量，三方确认，乙方共使用甲方土地530.67亩，其中耕地530.67亩。三、土地使用期暂定30年，自2010年7月1日始至2040年6月30日止，合同期满如继续使用，三方另行协商签订协议。四、土地使用费按年度计算，其中：建设用地不支付使用费，耕地每年每亩使用费为1800元，合计年总额955206元。协议期间，若国家、省、市颁发新的政策，应及时予以调整。报市政府相关部门批准后，另行签订补充协议。五、资金支付：1、每年土地使用费分两次支付，每年4月30日前支付50%，9月30日前支付剩余的使用费。2010年使用费自2010年下半年开始计算，即2010年9月30日前支付半年的使用费。使用期满支付当年的上半年的使用费。2、本协议款项乙方支付给丙方，丙方负责统一开具符合财务规定的收款收据，并负责支付给甲方。六、甲方收取使用费后，应当按相关规定分配和使用，丙方负责监督。如因分配或使用不当而引起甲方与村民及村民之间矛盾与乙方无关，由此影响乙方的工程建设或经营管理，造成损失的，由丙方负责处理并须甲方负责赔偿给乙方造成的损失。七、湿地公园用地所需要的手续由乙方负责办理，需要甲方协助或提供与土地有关的手续、资料时，甲方有义务提供和协助。八、土地使用期限内甲方必须保证无其他集体或个人对乙方所使用的土地提出任何异议；如果出现上述情况由甲方负责处理，与乙方无关。如甲方处理不当而给乙方造成了经济损失，由甲方负责赔偿。十四、违约责任：1、如乙方未按期交纳租金，需按欠付款金额每日支付万分之一的违约金。2、如甲方违反约定义务，需向乙方支付违约金；如违约金不能弥补乙方的损失，需另行赔偿。十五，丙方责任：1、协调、监督甲乙双方全面履行协议。2、负责湿地公园涉及范围内村庄的行政管理和土地使用费用的发放情况的监督管理工作，协助乙方做好湿地公园的相关工作，并创造良好的环境秩序。该协议还对其它事项进行了约定。该协议涉及的530.67亩土地中包括张明昌、张延昌承包土地216亩。
签订上述协议后，经济西湿地工程指挥部、大李庄村委会、槐荫区西客站拆迁管理办公室，向湿地公园占地范围内的包括原承包户张明昌、张延昌在内的村民通知并作宣传工作，张明昌、张延昌同意服从济南市人民政府在槐荫区建设济西湿地公园的总体规划，将其承包的216亩土地交出。
2010年9月25日，张明昌、张延昌对其承包土地上的建筑物及附着物进行拆除，经济南市槐荫区济西湿地工程指挥部、槐荫区房管局、大李庄村委会三家联合验收，出具了“济西湿地工程拆迁验收合格单”，注明：“位于大李村，户主张明昌经本人同意后由施工单位进场施工，拆迁废弃物由施工单位负责处理，特此证明。”由户主张明昌、济南市槐荫区房产管理局代表人焦其伟、济南市槐荫区济西湿地工程指挥部的王心同、大李庄村委会的张新远在该拆迁验收合格单上分别签名。2010年10月，济南市槐荫区房产管理局将地上物补偿直接给了张明昌、张延昌。
大李庄村委会在济南市槐荫区济西湿地工程指挥部支付下半年的土地使用费后，于2010年11月9日按张明昌、张延昌承包亩数216亩、并按900元／亩标准共计194400元，通过银行存折形式支付给了张明昌、张延昌。关于该194400元款项的性质和用途，大李庄村委会当庭辩称，其系根据槐荫区政府济西湿地公园建设通告，给的张明昌、张延昌禁止种植农作物的禁种补偿，而非流转租金。为此，其提交其向济南市槐荫区段店镇周王办事处的《请示》予以证实。张明昌、张延昌当庭陈述称，该款项系大李庄村委会支付给其的2010年下半年的流转租金。
2011年6月17日，大李庄村委会收到济南市槐荫区济西湿地工程指挥部支付的、包括张明昌、张延昌原承包的216亩土地在内的土地使用费477603元后，按全体村民每人500元分配给了全体村民，其中张明昌收到1500元，张延昌收到1500元。2011年11月17日，大李庄村委会收到济南市槐荫区济西湿地工程指挥部支付的下半年的土地使用费后，仍按每人500元分配给了全体村民，其中张明昌收到1500元，张延昌收到1500元。
张明昌、张延昌认为，其与大李庄村委会签订的15年的《土地承包协议》，仅履行了不到一年，实际上是大李庄村委会代表张明昌、张延昌将其承包的216亩土地转租给了济南市槐荫区济西湿地工程指挥部及其主管部门西区投资公司，且济南市槐荫区济西湿地工程指挥部在张明昌、张延昌手中实际接收了承包的216亩土地，济南市槐荫区济西湿地工程指挥部每年按每亩1800元支付的土地使用费，对于大李庄村委会已经承包出去的尚未到期的承包土地的使用费，应是对原承包户补偿的流转租金，而且大李庄村委会已实际将2010年下半年的流转租金（济南市槐荫区济西湿地工程指挥部注明的是土地使用费）194400元支付给了张明昌、张延昌，为此，大李庄村委会应将收到的2011年、2012年的张明昌、张延昌承包土地216亩的流转租金减除其应交给大李庄村委会的承包费后，全部支付给张明昌、张延昌。
大李庄村委会认为，2010年下半年支付给张明昌、张延昌的194400元是禁止种植农作物的禁种补偿。自张明昌、张延昌将承包地交出后，根据双方于2009年11月9日签订的《土地承包协议》第四条，“双方约定：6、在承包期内，如遇国家和上级规划使用该土地，所占土地的补偿归甲方，地上物的补偿归乙方，由甲方退付乙方所交未到期的承包费。”因此，现在根据上级规划使用了该土地，双方已解除了签订的《土地承包协议》，对土地的补偿每年每亩1800元应是给集体土地所有者大李庄村委会的，张明昌、张延昌再要求支付2011年、2012年的按其承包亩数216亩并按标准1800元／亩计算的土地使用费，无依据。
济南西城投资开发集团有限公司当庭述称，其使用涉案土地是按济南市政府要求建设湿地公园，这是签订土地使用协议的背景。三方签订该协议就涉案土地只有一个权利主体即大李庄村委会。对张明昌、张延昌当庭陈述称济南西城投资开发集团有限公司现使用的土地中包括其承包的216亩土地，其与济南西城投资开发集团有限公司就该土地系大李庄村委会受其委托代其进行土地流转的陈述意见不予认可。
另查明，张明昌、张延昌为证明其没有拖欠村委会土地承包费，提交了2010年8月4日由大李庄村委会盖章出具的“证明”一份，载明：“因湿地公园占地，牵扯到承包地问题，在未接到上级政府占地具体规定前，土地承包费暂不收取。拖延收缴承包费的时间与张明昌、张延昌无任何关系，是村委会暂不收取，待兑现秋季补偿时同时结算。（张明、张燕多次要求交纳承包费，是村委会暂没收取）。特此证明。”张明昌、张延昌还提交了多次通过银行向大李庄村委会汇款支付承包费后又被退回的汇款单等证据。大李庄村委会对证明及汇款单、退汇款单无异议。
在原一审审理过程中，大李庄村委会曾提起反诉，要求张明昌、张延昌支付2010年下半年承包费32400元及利息，在本案发回重审后，大李庄村委会于2013年8月7日撤回反诉。
原审法院认为，本案的焦点问题有三，一是双方于2009年11月9日签订的《土地承包协议》是否合法有效。二是该《土地承包协议》履行期间，大李庄村委会与济南西城投资开发集团有限公司签订《土地使用协议》是否系受张明昌、张延昌委托代其进行土地流转。三是双方于2009年11月9日签订的《土地承包协议》是否符合终止的情形。如终止，大李庄村委会是否存在违约、是否应承担赔偿损失的责任。关于焦点问题一，原审法院经审查认为，根据双方于2009年11月9日签订的《土地承包协议》内容看，大李庄村委会经过研究确定，将张明昌、张延昌的父亲张宗儒原承包的荒地，承包给其继承人张明昌、张延昌，续签订承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十条规定：土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包方死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。因此，双方签订的上述承包荒地的《土地承包协议》符合法律规定，应为有效，双方均应依协议的约定履行各自的权利义务。关于焦点问题二，原审法院经审查认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条、第八条规定：承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。根据以上法律规定可以看出，土地承包经营权流转的主体是承包方以及受承包方书面委托的发包方或中介组织。本案中，张明昌、张延昌不是三方《土地使用协议》的合同当事人，其不是涉案土地的流转主体，其也没有证据证实大李庄村委会系受其委托而且是书面委托代其进行土地流转，且大李庄村委会和济南西城投资开发集团有限公司对此均不予认可。因此，张明昌、张延昌关于济南西城投资开发集团有限公司现使用的土地中包括其承包的216亩土地系大李庄村委会受其委托代其进行土地流转的陈述意见依据不足，原审法院不予采信。因此，张明昌、张延昌据此主张大李庄村委会应返还流转租金缺乏证据支持。关于焦点问题三，原审法院经审查认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。根据该条规定，我国农村土地承包方式主要有两种：一是农村集体经济组织内部的家庭承包；二是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。家庭承包，是指集体经济组织按照公平分配、人人有份的原则，统一将耕地、林地、草地承包给本集体经济组织农户的一种承包方式。该种承包方式具有福利和社会保障功能，承包双方当事人的权利义务是法定的，承包方享有经营自主权、土地流转权等，取得的土地承包经营权按照物权方式予以保护。其他方式承包相对于家庭承包而言，是指集体经济组织按照效益优先、兼顾公平的原则，通过招标、拍卖、公开协商等方式，将“四荒”地、养殖水面等承包给本集体经济组织成员或集体经济组织以外的单位和个人的一种承包方式。该种承包方式不具有福利和社会保障功能，承包双方当事人是平等的民事主体之间的关系，双方的权利义务由承包双方协商确定，取得的土地承包经营权按照债权方式予以保护，通常只享有债权请求权，请求损害赔偿。本案中，张明昌、张延昌和大李庄村委会于2009年11月9日签订的《土地承包协议》显然属于其他方式承包，因此，双方是平等的民事主体之间的关系，双方的权利义务由承包双方协商确定，因此，双方应按照《土地承包协议》双方约定的内容来执行，双方的争议应受《中华人民共和国合同法》调整。双方签订的《土地承包协议》第四条，“双方约定：6、在承包期内，如遇国家和上级规划使用该土地，所占土地的补偿归甲方，地上物的补偿归乙方，由甲方退付乙方所交未到期的承包费。”也就是说，只要出现了双方约定的“遇国家和上级规划使用该土地”的情形，双方关于合同的权利义务即行终止。现在上级规划使用了该土地，出现了合同双方当事人约定合同终止的情形，根据《土地承包协议》的约定，此时所占土地的补偿归大李庄村委会，地上物的补偿归张明昌、张延昌，由大李庄村委会退付张明昌、张延昌所交未到期的承包费。本案中，张明昌、张延昌已领取了地上物补偿，大李庄村委会没有再向其收取承包费，对土地的补偿每年每亩1800元归大李庄村委会，至此双方关于合同的权利义务终止。综上，大李庄村委会在履行合同过程中并不存在违约，亦不应承担因违约而导致的赔偿损失的责任。综上所述，张明昌、张延昌要求大李庄村委会返还其承包土地2011年、2012年流转租金（以1800元／亩计算，扣除应交承包费后）64.8万元的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第三十四条、第五十条、《中华人民共和国合同法》第九十一条之规定判决：驳回张明昌、张延昌的诉讼请求。案件受理费10280元，由张明昌、张延昌负担。
上诉人张明昌、张延昌不服原审判决上诉称：1、一审认定事实不清。涉案土地用于济西湿地公园建设，但因该建设项目未取得国务院批准，同时政府租用土地后又改变了原土地用途，也就是说涉案土地的使用既不具备国家征地的法定条件和基础又不具备规划上的合法性。在上诉人张明昌、张延昌与被上诉人大李庄村委会之间的《土地承包协议》没有任何法定或约定的终止或解除的情况下，一审判决中认为政府使用土地的情况符合《土地承包协议》第四条的约定，认为双方的承包合同已终止，这是对合同条款的严重歪曲解释。第四条的约定是仅指政府征用土地的情况而非其他方式，否则可以通过土地流转方式解决而非终止合同。2、一审适用法律错误。上诉人张明昌、张延昌与被上诉人大李庄村委会之间不是平等的法律主体。村委会系由全体村民选举产生，在实际生活中，村委会对外就是代表村民，由村委会代村民对外协商事项、签订协议既是生活中常见的情况。本案中，因种种原因政府不与每个承包户签订用地协议，只能由村委会代村民承包户签订。政府租用涉案土地前已和上诉人张明昌、张延昌协商，因用地范围内承包地和非承包地混杂等原因无法分别与每位土地承包方签订土地流转协议，而是以村委会的名义集中签订协议。因上诉人张明昌、张延昌对被上诉人大李庄村委会的信赖和对法律的无知，事前未与被上诉人大李庄村委会签订书面委托书，但上诉人张明昌、张延昌对该代理行为是认可的。鉴于实际生活中的习惯，这种代签协议的情况完全符合常理。一审判决中引用农业部部门规章《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条的规定，因无书面委托书而认定了上诉人张明昌、张延昌与被上诉人大李庄村委会之间不是委托代理的法律关系，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，依法改判被上诉人大李庄村委会返还上诉人张明昌、张延昌承包土地2011年、2012年流转租金人民币64.8万元；一、二审诉讼费用全部由被上诉人大李庄村委会承担。
被上诉人大李庄村委会答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人济南西城投资开发集团有限公司述称，其与本案无关，参加案件的审理是把事实情况向法庭作出说明。
经审理本院认定，原审认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，上诉人张明昌、张延昌主张其与被上诉人大李庄村委会存在代理关系，被上诉人大李庄村委会与济南市西区建设投资有限公司、济南市槐荫区段店镇人民政府签订的《土地使用协议》，系代理上诉人张明昌、张延昌等村民，上诉人张明昌、张延昌对此应承担举证责任，但被上诉人大李庄村委会和原审第三人济南西城投资开发集团有限公司对此均不予认可，上诉人张明昌、张延昌亦未提交证据证明其主张，故原审法院对其主张不予支持，于法有据。
双方签订的《土地承包协议》所涉及的土地系荒地，双方当事人是平等的民事主体，合同的权利义务由双方协商确定。《土地承包协议》约定：在承包期内，如遇国家和上级规划使用该土地，所占土地的补偿归甲方，地上物的补偿归乙方，由甲方退付乙方所交未到期的承包费。本案所涉及土地系按照市委、市政府关于尽快启动济西湿地公园的工作部署，用于湿地公园建设，属于“国家和上级规划使用该土地”的情形，根据约定，所占土地的补偿归被上诉人大李庄村委会。
综上，上诉人张明昌、张延昌之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费10280元，由上诉人张明昌、张延昌负担。
本判决为终审判决。
审判长 王周江
审判员 刘寿德
审判员 孟繁荣
二〇一四年十月二十九日
书记员 黄 玮