海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼02行初299号
原告吴霞，女，1963年8月13日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。
委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。
被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。
法定代表人江雄标，该区区长。
委托代理人陈楠林，该区副区长。
委托代理人于江涛，海南三和元律师事务所律师。
原告吴霞不服被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）作出《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《阳光海岸征收决定》）的行政行为，于2017年7月17日向本院提起行政诉讼，本院于2017年8月1日立案后，于2017年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告廖娅铭等205人分别诉被告天涯区政府房屋征收决定纠纷204个案件的诉讼请求相同、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该205个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭审理了本案。原告吴霞委托代理人贾启华、和雪莲，被告天涯区政府委托代理人陈楠林、于江涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年5月12日，天涯区政府发布天府〔2017〕120号《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称120号《房屋征收决定公告》），公示了《阳光海岸征收决定》的内容：天涯区政府决定征收三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目（以下简称阳光海岸棚改项目）范围内国有土地上的所有房屋，项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米。同时，天涯区政府在公告中还以附件的形式公布了《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（以下简称《阳光海岸补偿安置方案》）及《三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》（以下简称《阳光海岸征收红线图》）。
原告吴霞诉称：原告是三亚市天涯区儋州社区居民，祖辈在此居住，安居乐业。2017年5月10日，被告以公告方式发布了《阳光海岸征收决定》，决定对原告的房屋进行征收。原告认为，国有土地征收应以公共利益为准，被告以棚户区改造为名发布决定，实际是以商业区开发为目的，而且原告所在区域也非法定意义上的棚户区。因此，征收决定的作出不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）关于”四规划一计划”的规定，剥夺了行政相对人的听证权、选择权、公平补偿权，事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。综上，请求法院依法判决撤销天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》，并判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告吴霞向本院提交了以下证据：1.120号《房屋征收决定公告》及附件天府〔2017〕117号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案的通知》（以下简称117号《印发补偿方案通知》）、《阳光海岸征收红线图》,证明被告作出的《阳光海岸征收决定》属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉未超过法定起诉期限；2.三亚市河西区儋州村社区居民委员会《证明》、《结婚证》及三亚市天涯区儋州村社区居民委员会《证明》,证明原告的已故丈夫是陈衍建，原告房屋因阳光海岸棚改项目征收而面临拆迁，原告是《阳光海岸征收决定》的利害关系人；3.《关于请求进行以产权置换方式进行补偿安置的函》《三亚市天涯区人民政府关于回复物资小区三期一楼商铺业主请求进行以产权置换方式进行补偿安置的函》（天府函〔2017〕990号），证明物资小区居民请求天涯区政府对其商铺以产权置换的方式进行补偿，但遭到拒绝；4.河西国用（1992）字第0854号《国有土地使用证》、《关于三亚市物资总公司在胜利路兴建综合楼的工程审批意见》（市规工审字〔2001〕013号）；5.《三亚市物资集团施工图设计》《集资建房合同书》（格式）、物资小区A-
D幢基本情况表、物资小区D幢铺面基本情况；证据4、5证明三亚市物资总公司于2001年建设一栋职工集资综合楼，其中包括住宅和商铺，《阳光海岸征收决定》对被征收商铺未给予产权置换的补偿方式，侵害了被征收人的补偿选择权；6.《三亚市发展和改革委员会关于洛克铂金海景酒店项目（产权式酒店）预售价格备案的通知》（三发改收费〔2017〕91号）及《三亚恒森实业投资有限公司新建商品房销售价目表》；7.《三亚市发展和改革委员会关于三亚金水湾项目一期商品房预售价格备案的通知》（三发改收费〔2017〕141号）及《海南美豪利投资有限公司新建商品房销售价目表》；8.《三亚市发展和改革委员会关于鲁能三亚湾项目商品房预售价格备案的通知》（三发改收费〔2017〕142号）及《海南三亚湾新城开发有限公司新建商品房销售价目表》（三亚湾美丽五区）；9.《三亚市发展和改革委员会关于鲁能三亚湾高三西区项目商品房预售价格备案的通知》（三发改收费〔2017〕209号）及《海南三亚湾新城开发有限公司新建商品房销售价目表》（三亚湾高三西区）；证据6-9证明《阳光海岸征收决定》对”阳光海岸”片区房屋给予1.5万元/平方米（可上浮15%）的货币补偿标准，明显低于周边房地产的市场价格；10.《政府信息公开申请书》；11.三亚市国土资源局〔2017年〕第14号《政府信息公开告知书》及权属示意图；证据10、11证明经张庆山等三人申请，三亚市国土资源局将阳光海岸棚改项目范围内的国有土地使用权权属登记情况进行了公示；12.”阳光海岸”片区土地权属明细表，证明长江公寓7名业主已经办理了国有土地使用权登记，却不在三亚市国土资源局公开的”阳光海岸”片区土地权属登记人名单中，天涯区政府征收范围事实不清；13.三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）在长江公寓内张贴阳光海岸棚改项目房屋征收相关公告的视频、王国良琼（2016）三亚市不动产权第XXXX号《不动产权证书》《搬迁腾空证明》；14.天涯区政府对长江公寓潘如意、刘世洁的《搬迁通知》；证据13、14证明《阳光海岸征收红线图》标注的征收范围和实际征收范围不一致，被告征收范围事实不清；15.琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号《棚改规划复函》；16.三亚市天涯区阳光海岸棚改指挥部公示征收情况的公示板照片；证据15、16证明120号《房屋征收决定公告》所列明的被征收对象数据，与计划征收的数据和实际开展征收的数据不符；17.网络舆论、”阳光海岸”片区居民对棚改的意见材料，该组证据与原告证据5结合，证明被告摸底调查混乱、不属实，不代表主流民意；18.阳光海岸棚改项目范围内的房屋照片，证明棚改范围内有大量房屋居住条件良好，不属于棚户区；19.《三亚市天涯区住房和城乡建设局关于通知三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目被征收人签订<房屋征收补偿安置协议>的公告（二）》，证明天涯区住建局未经过区政府常务会议讨论通过，即修改征收决定，公告部分小区、酒店不列入”阳光海岸”征收范围，违反《国征条例》第十二条的规定；20.证人符某的证言，证明证人居住的小区位于阳光海岸棚改项目征收范围内，该小区不是棚户区，环境、卫生、交通条件都很好，天涯区政府的征收补偿价格过低，没有征求过被征收人的意见。
被告天涯区政府辩称：一、三亚市河西区儋州村社区居民委员会证明的住房宅基地使用权人是陈衍建，吴霞与其为何种关系，是否具备本案原告诉讼主体资格由法院审查认定。二、《国征条例》第九条规定：”依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”。本案中，阳光海岸棚改项目已纳入《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，被海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）列入三亚市2015-2017年棚户区改造规划，被三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）列为2017年重点棚改项目并确定了具体的推进时间节点，该项目符合天涯区”十三五”国民经济和社会发展规划，符合三亚市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。三、《国征条例》第十二条规定：”市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。据此，天涯区政府在作出被诉征收决定前，对征收行为做了社会稳定风险评估。因征收项目范围较广、涉及被征收人数众多，经天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸征收决定》。同时，因阳光海岸棚改项目由国家开发银行资金支持，天涯区政府在国家开发银行选定的工商银行、兴业银行、中信银行、光大银行四家代理银行设立专户，根据项目进度需要，向上述四家代理行进行资金转账，然后由天涯区政府向符合支付条件的被征收人支付补偿款，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。四、2017年5月10日，天涯区政府作出120号《房屋征收决定公告》，并于2017年5月12日正式发布。根据《国征条例》第十三条第一款之规定，天涯区政府在公告中详细载明了行政复议、行政诉讼权利等事项，并以附件的形式公布了项目征收补偿方案。综上所述，天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》完全符合《国征条例》的相关规定，事实清楚、程序合法，原告要求撤销该征收决定的诉讼请求缺乏必要的事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告天涯区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（节选）、《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告（送审稿）》；2.《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号）、《三亚湾”阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》；3.145号《棚改规划复函》；4.《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表和三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表的通知》（三府办〔2017〕89号）；5.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第20期）、《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第32号）、《中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室关于三亚市棚户区三亚湾”阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号）；6.《国家开发银行关于选定天涯区棚户区改造项目结算代理行的函》《三亚市天涯区棚户区改造项目结算代理行选定情况表》《（兴业银行、中信银行、中国工商银行）开立单位银行结算账户申请书》《中国光大银行开立单位人民币银行结算账户申请书》；证据1-6证明阳光海岸棚改项目已纳入天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，符合规划，经海南省住建厅、三亚市政府、天涯区政府研究、论证后同意执行，该项目现已设立存储专户，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序合法；7.三亚市政府信息公开网网页截图，证明被告于2017年5月12日正式对公众发布120号《房屋征收决定公告》；8.《三亚市天涯区人民政府关于征求三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目征收补偿安置方案意见的公告》；9.《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）；10.社区公示现场照片；证据8-10证明被告于2017年3月28日将《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内的8个社区公布，公开征求公众意见，保障了相对人的知情权；11.《三亚市天涯区人民政府关于三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目征收补偿安置方案征求公众意见及修改情况的通知》；12.《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）；13.社区公示现场照片；证据11-13证明被告于2017年5月2日将《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）对外进行公布；14.117号《印发补偿方案通知》，证明被告于2017年5月10日印发了《阳光海岸补偿安置方案》；15.《三亚市三亚湾”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议（货币补偿）》（以下简称《阳光海岸货币补偿协议》）；16.《2017年天涯区阳光海岸棚改项目进度表（第一阶段）》；证据15、16证明《阳光海岸征收决定》及补偿安置方案公布实施后，截止2017年9月，第一阶段征收的签约率已达88.46%，说明阳光海岸项目符合公共利益和大多数人的需要；17.天涯区政府《常务会议纪要》（2届第11期）；18.《中共三亚市天涯区委常委会议纪要》（2届第21号、2届第26号）；证据17、18证明天涯区政府常务会议、天涯区委常委会议经组织相关部门研究、论证后，审议并通过《阳光海岸补偿安置方案》；19.《开户许可证》；20.银行对账单；证据19、20证明阳光海岸棚改项目获得国家开发银行资金支持，被告已在国家开发银行选定的中国工商银行、兴业银行、中信银行、中国光大银行四家代理银行设立专户，根据项目资金需要进行资金转账，现已对符合支付条件的被征收人支付了补偿款；21.《三亚市天涯区2017年棚户区改造项目摸底调查登记表》；22.阳光海岸棚改房屋征收摸底调查汇总表、统计表；证据21、22证明被告在阳光海岸棚改项目所涉区域内广泛征求意见，多数被征收人都同意棚户区改造以及补偿安置方案；23.三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）《专题会议纪要》（〔2017〕第5期）；24.三亚市政府《市长办公会议纪要》（第225期）；证据23、24证明为保障阳光海岸棚改项目顺利实施，合理开展房屋征收补偿工作，经天涯区政府、三亚市政府同意，项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；25.天财户准字【2017】026号、027号、028号、029号《预算单位开立银行账户批复书》，证明阳光海岸棚改项目征收补偿款银行账户开立情况。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2同意由法院审核认定；对证据3的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据4、5的证明效力有异议，认为不能证明三亚市物资总公司综合楼有规划许可的商业铺面；对证据6-9的关联性有异议，认为原告所举的别墅区的价格与棚户区的价格没有可比性；对证据10-12、14的证明效力有异议，认为长江公寓既在有轨电车项目征收范围内，也在阳光海岸项目的征收范围内，但补偿标准适用的是阳光海岸项目的标准；对证据13无异议；对证据15、16的证明效力有异议，认为由于前后认定户数的标准不同及被征收人的客观情况变化，征收决定上的被征收人户数和土地面积只是阶段性数据；对证据17的真实性、证明效力有异议，认为该组证据上的居民签名的真实性不能确定，网络信息来源不明，不能证明是主流民意；对证据18的证明效力有异议，认为原告只拍摄了小区外观，没有对小区内部及公共设施进行如实反映；对证据19的证明效力有异议，认为该公告不是修改方案，只是区政府在实施棚改项目过程中公布哪些小区不列入棚改项目范围；对证据20的证明效力有异议，认为证人是阳光海岸棚改项目的被征收人，与原告具有利害关系，其证言的效力有待法院认定。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1中的天涯区第十三个五年规划纲要的证明效力有异议，认为内容不完整，且规划中提及的阳光海岸为旧城区，不是棚户区，至于《关于三亚市天涯区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》，因被告超期举证，故不予质证；对证据2的合法性、证明效力有异议，认为该证据没有城市总体规划和阳光海岸的修建性详细规划相佐证；对证据3的关联性、证明效力有异议，认为海南省住建厅复函同意的三个涉阳光海岸项目均为危旧房改造项目，没有阳光海岸棚户区改造项目，而且原告所在范围全是电梯房、新房，不是危旧房；对证据4的证明效力有异议，认为该证据不能证明被告作出《阳光海岸征收决定》的程序合法，反而证明被告实际履行的是棚户区改造项目，不是审批的危旧房改造项目；对证据5中的两个会议纪要的真实性无异议，对社会稳定风险评估报告的真实性、合法性有异议，认为没有客观真实的反映问题，只是象征性地做了评估；对证据6的证明效力有异议，认为被告在作出《阳光海岸征收决定》后才开设征收补偿专用账户，违反《国征条例》第十二条的规定；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据与区政府常务会议纪要的时间有矛盾，且被告没有提供原件核对；对证据8、9的证明效力有异议，认为不能证明被告听取了被征收人的意见，征收补偿安置方案以建安成本价作为市场价，并确定为评估标准违法，且剥夺了被征收人的补偿选择权；对证据10、13的真实性、合法性、关联性及证明效力均不认可；对证据11、12的合法性有异议，认为《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）确定的补偿标准不合理，删除土地补偿部分，剥夺了被征收人的选择权，违反了《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的规定；对证据14的合法性有异议，认为该方案记载的征收面积和被征收户数比海南省住建厅批准的数据扩大了一倍多，确定的补偿标准未经过听证程序，对土地如何补偿未做任何规定，产权置换中没有规定商业用房的置换方式，补偿标准既不合理也不合法；对证据15的合法性有异议，认为不能证明被告征收合法；对证据16的真实性、合法性、关联性均有异议，认为是被告单方制作；对证据17、18的证明效力有异议，认为不能证明被告作出的《阳光海岸补偿安置方案》合法；对证据19、20的证明效力有异议，认为被告在作出《阳光海岸征收决定》后才开设征收补偿专用账户，违反《国征条例》第十二条的规定，且不能证明征收补偿费用已足额到位；对证据21、22的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为调查表不真实，不是被调查人的真实意思表示；对证据23的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为被告单方决定分期实施征收补偿行为，不能证明其征收程序合法；对证据24的合法性及证明效力有异议，认为被告对港务局专门制定征收补偿方案，显失公平；对证据25的证明效力有异议，认为不能证明征收补偿费用已足额到位。
本院对上述证据认证如下：
原告证据中，证据17因未写明舆论载体，且原告未提交签名人的身份证明材料，证据来源不明，故不能证明大多数被征收人不同意征收；其余证据来源合法，形式真实，可以证明原告是《阳光海岸征收决定》的利害关系人，但不能充分证明被告作出的《阳光海岸征收决定》违法。被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明被告作出《阳光海岸征收决定》的依据充分，程序合法。
经审理查明：2011年4月15日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于批准三亚湾阳光海岸段控制性详细规划及城市设计修编的批复》（三府函〔2011〕200号），同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾”阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。2011年5月10日，三亚市规划局公布上述规划。2015年3月30日，海南省住建厅对三亚市政府作出145号《棚改规划复函》，同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米。其中，包括阳光海岸胜利路片区危旧房改造项目、阳光海岸老火车站片区危旧房改造项目、阳光海岸四更园片区危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，启动阳光海岸等棚改项目为发展计划之一。2017年3月5日，天涯区政府二届第11次常务会经组织有关部门人员审议后，原则同意《阳光海岸补偿安置方案》。2017年3月6日，天涯区二届区委常委第21次（扩大）会议对区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》进行研究后，指出该方案须充分征求相关领导及部门意见，并修改后重新提交区委常委会审议。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议经组织有关部门人员审议后，通过了区政府党组《关于审议三亚湾阳光海岸片区棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年3月28日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向天涯区棚改办提出意见，征求意见的期限为2017年3月28日至2017年4月28日。2017年4月5日，三亚市政府办公室向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位印发三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求以上单位认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报《关于三亚市棚户区三亚湾”阳光海岸”片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》（天维稳办〔2017〕29号），对阳光海岸棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别和评价。2017年5月2日，天涯区政府将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年3月至4月期间，天涯区政府指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等方面的问题对该项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年5月5日，天涯区政府二届第20次常务会议经研究审议，原则同意《阳光海岸征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过了区政府党组《关于报送三亚市”阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。
2017年5月12日，天涯区政府发布120号《房屋征收决定公告》，公示了《阳光海岸征收决定》的内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围为：东胜利路规划红线东金鸡岭路-
友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-新风街-步行街-解放二路-
光明街段边界及市××路段边界，南至三亚河口市港务局码头，西至市××路东、三亚海事局、三亚市海洋局、三亚港务局海岸线边界，北至金鸡岭路；项目总占地面积约1355亩，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约167.36万平方米，共约7346户，人口约31000人，涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为天涯区住建局；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即117号《印发补偿方案通知》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将117号《印发补偿方案通知》和《阳光海岸征收红线图》作为《阳光海岸征收决定》的附件一并予以公布。其中，《阳光海岸补偿安置方案》载明：阳光海岸棚改征收范围以实际征收红线图为准，补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，其中的产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按1.5万元／㎡（可上浮15%）给予补偿。此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设地点建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出了明确规定。2017年6月2日，因阳光海岸棚改项目征收范围广、被征收房屋数量大，天涯区棚改办经研究并请示区政府领导同意，决定对阳光海岸棚改项目分两期实施，一期具体范围为港务局至××区北段；二期范围为项目其他区域。2017年6月19日，国家开发银行三亚市分行选定兴业银行三亚分行、中信银行三亚分行、中国光大银行三亚分行、中国工商银行三亚分行四家银行为阳光海岸棚改项目的结算代理行。此后，天涯区住建局于2017年7月在上述四家银行开设阳光海岸征收补偿款专用存款帐户,天涯区政府随即启动一期征收补偿安置工作，与部分被征收人先后签订房屋征收补偿安置协议，并支付了补偿款。天涯区政府在《阳光海岸货币补偿协议》格式条款中，载明有三种货币补偿标准可供被征收人选择：一、按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价作为货币补偿标准，即完全产权下房地产价格23799元/㎡，划拨土地下房地产价格22105元/㎡；二、按照15000元/㎡（可上浮15%）作为货币补偿标准；三、按照政府房屋征收公告发布之日被征收房屋市场评估价作为货币补偿标准。2017年7月17日，原告吴霞以天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》违法为由，提起本案诉讼，请求法院依法撤销《阳光海岸征收决定》。
本院认为，本案争议焦点为被告天涯区政府作出的《阳光海岸征收决定》依据是否充分，程序是否合法。
首先，从依据上看，《国征条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告天涯区政府作为市辖区人民政府具有作出《阳光海岸征收决定》的法定职权。《国征条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，三亚市政府于2011年4月15日审批同意三亚市规划局组织中国城市规划设计研究院编制的《三亚湾”阳光海岸”段控制性详细规划及城市设计修编》。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括三个涉阳光海岸危旧房改造项目及港务局片区危旧房改造项目等项目在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年3月，阳光海岸旧城改造作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年1月24日，启动阳光海岸棚改项目被确定为天涯区2017年国民经济和社会发展计划之一。由此可见，天涯区政府在作出《阳光海岸征收决定》前已按照前述法规的规定，取得了前置审批文件，其实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区”十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。因此，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的依据充分。
其次，从程序上看，《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，天涯区政府在取得征收的前置审批文件后，于2017年3月至4月间指派工作人员就是否同意阳光海岸棚户区改造以及补偿安置方式选择、安置地点意向等方面的问题，对项目征收范围内的被征收人做了摸底调查，多数被征收人同意实施阳光海岸棚户区改造。2017年3月28日，天涯区政府将经过有关部门反复论证，区政府常务会、区委常委会数次审议后通过的《阳光海岸补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，征求意见期限未少于30天。2017年4月，三亚市政府将阳光海岸棚改项目列为2017年重点棚改项目并确定具体推进时间节点后，天涯区政府按照规定对该项目进行了社会稳定风险评估，并于2017年5月2日将征求公众意见后的《阳光海岸补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。2017年5月12日，天涯区政府将经区政府常务会议、区委常委（扩大）会议讨论通过的《阳光海岸征收决定》及时进行公告，并在公告中载明了《阳光海岸补偿安置方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。此外，天涯区政府房屋征收实施单位天涯区住建局也在国家开发银行三亚市分行选定的四家银行开设了阳光海岸征收补偿款专用存款帐户，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。由此可以确定，天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的程序符合《国征条例》的上述规定。
原告主张被告作出《阳光海岸补偿安置方案》未经过听证程序，程序违法。根据《国征条例》第十一条第二款的规定，只有多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，市、县级人民政府才必须组织由被征收人和公众代表参加的听证会。而本案中，原告并没有充分证据证明多数被征收人不同意《阳光海岸补偿安置方案》，故本院对其该项主张不予支持。
原告主张《阳光海岸补偿安置方案》存在货币补偿标准明显低于周边房地产的市场价格、对空地补偿问题未作规定等违法问题。本院认为，根据《阳光海岸补偿安置方案》及被告提供的《阳光海岸货币补偿协议》可以证实，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准，除了15000元／㎡（可上浮15%）的标准之外，被征收人还可以选择按照原武装部片区棚户区安置房屋评估价或者房屋征收决定公告之日被征收房屋的市场评估价作为货币补偿标准。因此，阳光海岸棚改项目的货币补偿标准没有违反《国征条例》第十九条关于对被征收房屋价值的补偿规定。至于空地的补偿问题，《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》〔（2012）行他字第16号〕规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。据此，即使被告未在《阳光海岸补偿安置方案》中明确空地的补偿标准，征收部门也应当在评估房地产市场价值时一并考虑，故不能因此认定被告作出的《阳光海岸征收决定》违法。
至于原告主张被告超范围征收房屋的问题，鉴于本案被诉行政行为是被告作出《阳光海岸征收决定》的行为，故被告后期的实际征收行为的合法性不属于本案审查范围。
综上所述，被告天涯区政府作出《阳光海岸征收决定》的证据确凿充分，适用法律、法规正确、符合法定程序。原告要求撤销《阳光海岸征收决定》的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴霞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 吉 红
审 判 员 王 娜
审 判 员 陈兴科
审 判 员 张维青
人民陪审员 陈少珍
二〇一七年十一月二十七日
法官 助理 李 利
书 记 员 邱海惠
书 记 员 邱海惠
附：本判决适用的相关法律依据
国有土地上房屋征收与补偿条例
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。