湖南省张家界市永定区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘0802行初9号
原告李军，男，1966年3月1日出生，土家族，住张家界市永定区。
原告李政，男，1968年10月21日出生，土家族，住张家界市永定区。
原告李红，女，1971年12月27日出生，土家族，住张家界市永定区。
三原告共同委托代理人张松柏，湖南银联律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
三原告共同委托代理人罗继平，湖南银联律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
被告张家界市发展和改革委员会，住所地张家界市永定区子午路376号。
法定代表人邓师煌，主任。
出庭参加诉讼负责人胡绵蛟，男，1962年2月28日出生，土家族，系被告单位党组成员，居民身份证住址桑植县，现住张家界市永定区。
委托代理人张爱兵，湖南风云律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告李军、李政、李红诉被告张家界市发展和改革委员会（以下简称市发改委）行政批复一案，本院于2018年1月19日受理后，依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭进行了审理。三原告的委托代理人张松柏、被告市发改委的委托代理人张爱兵到庭参加诉讼，被告市发改委党组成员胡绵蛟出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月13日，被告市发改委给张家界市棚户区改造投资有限公司作出《张发改投资[2015]210号关于核准永定城区古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目的批复》（以下简称210号批复），批复主要内容为：1.为改善永定城区人居环境，加快推进城市棚户区改造工作，根据市政府“三化三改”领导小组决议，同意实施永定城区古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边城市棚户区改造项目。2.项目建设地点：张家界市永定城区子午岗。3.项目主要建设内容及规模：项目规划占地面积6.19亩，拆迁房屋总建筑面积1.12万平方米,拆迁房屋户数52户,全部实行货币补偿方式进行安置。4.项目总投资9831万元,项目资金来源为项目单位自筹及申请银行贷款。5.项目核准的相关依据是:张家界市规划局选址意、张家界市国土资源局用地预审意见、张家界市环保局环境影响评价意见、市发改委节能审查意见等。6.如需对本项目核准文件所规定的有关内容进行调整,请及时以书面形式向被告报告,并按照有关规定办理。7.请申请单位根据本核准文件,办理相关城乡规划、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。原告认为210号批复认定事实错误，所涉项目不符合公共利益需求，适用法律政策错误，程序违法，致使原告合法权益受到实际影响，应当予以撤销。原告于2018年1月19日向本院提起行政诉讼。
被告市发改委为证明其行政行为合法，提交以下证据：
1.《210号批复》《张家界市棚户区改造投资有限公司关于申请出具古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目批复意见的请示》《张家界市规划局建设项目选址意见书》《张家界市国土资源局关于张家界市古庸路以北子午路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目用地的预审意见》《张家界市环境保护局关于对张家界市古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目的环保意见》《固定资产投资项目节能登记表》《古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目可行性研究报告》。拟证明被告市发改委依法审查了项目性质、项目情况、核准依据等，作出核准批复是合法的事实；
2.张家界市中级人民法院（2017）湘08行初80号、81号、82号《行政裁定书》。拟证明法院生效裁定已认定该项目已列入张家界市2016年度国民经济和社会发展计划，属公共利益项目，符合张家界市国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、专项规划、土地利用总体规划的事实；
3.湖南省发展和改革委员会（以下简称省发改委）《湘发改复决字(2017)14号驳回行政复议申请决定书》。拟证明省发改委认定原告的主张不属于被告审查范围的事实。
原告的质证意见为：对证据的真实性和关联性无异议，合法性有异议。
原告李军、李政、李红共同诉称，2017年9月7日，原告通过向被告申请政府信息获悉，被告于2015年11月13日做出了《210号批复》。原告认为该批复认定事实错误，所涉项目不符合公共利益需求，适用法律政策错误，程序违法，致使原告合法权益受到实际影响，应当予以撤销。原告持有政府部门颁发的有效国有土地使用权证，涉案地块为国有土地，而批复所依据的《可行性研究报告》所记载的土地性质为集体土地，土地性质认定错误，导致涉及征收补偿的项目概算失真，实体上损害原告合法权益。原告的房屋建设于上世纪九十年代，至今可安全居住经营使用，不符合棚户区改造的认定条件。《可行性研究报告》所记载的有关内容与作出房屋征收决定的张家界市永定区人民政府及征收实施部门认定的内容,在投资主体、数据等方面各不相符。210号批复的项目名称与张家界市人大常委会审议批准的项目内容不符。此外,210号批复未依据国家法律政策有关棚户区改造的规定进行,且截止目前有效期即将届满。原告不服210号批复曾向省发改委申请行政复议,省发改委以不符合行政复议受理条件为由于2017年12月24日作出《湘发改复决字[2017]14号驳回行政复议申请决定书》。原告认为复议机关未依法审查纠错。故原告具状起诉,请依法撤销210号批复。
原告为支持其诉讼请求，提交了以下证据材料：
1.《210号批复》；2.《张家界市环境保护局关于对张家界市古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目的环保意见》；3.《张家界市棚户区改造投资有限公司关于申请出具古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目批复意见的请示》；4.《张家界市国土资源局关于张家界市古庸路以北子午路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目用地的预审意见》；5.《张家界市规划局建设项目选址意见书》；6.《古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区改造项目可行性研究报告》；7.湖南省发展和改革委员会湘发改复决字(2017)14号《驳回行政复议申请决定书》。拟证明：1.证据1-6证明了被告作出的210号批复，认定事实错误，适用法律政策错误，所涉项目不符合公共利益；2.该行政行为原告申请了行政复议的事实。
在庭审法庭调查阶段，原告认为原告提交的证据材料与被告提交的证据一致，仅对证据1举证，证据2-7，不再举证。
被告市发改委的质证意见为：对原告提交证据的“三性”予以认可，但不认可原告的证明目的。
被告市发改委辩称：1.被告对该项目作出核准批复有充分的事实和法律依据，批复合法。一是申请报告内容符合核准规定。申请报告及相关资料报告了项目基本情况，建设单位基本情况，项目建设的依据及范围，主要经济技术指标，项目建设的必要性，市场分析，建设条件、内容、规模，征地拆迁安置补偿，工程建设方案，环境保护，节能，绿色建筑，社会稳定分析，招投标与实施计划投资估算与资金筹措，社会效益分析等方面的内容。符合《湖南省政府核准投资项目管理办法》第十条“项目申请报告应当主要包括以下内容：（一）项目单位情况；（二）拟建项目情况；（三）资源利用和生态环境影响分析；（四）经济和社会影响分析”的规定。二是申请提交的附件材料符合核准要求。申请单位在申请立项时提交了张家界市规划局选址意见书，张家界市国土资源局用地预审意见，张家界市环境保护局环境影响评价意见，张家界市发改委节能审查意见，项目可行性研究报告。符合《湖南省政府核准投资项目管理办法》第十二条“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附送以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址规定意见书；（二）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；（四）节能审查机关出具的节能审查意见；（五）根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件”的规定。三是该项目条件符合核准审查规定。根据《湖南省政府核准投资项目管理办法》第二十三条“项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：（一）符合国家法律法规和宏观调控政策；（二）符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标准；（三）合理开发并有效利用了资源；（四）不影响我国国家安全、经济安全和生态安全；（五）对公众利益，特别是项目建设地的公众利益不产生重大不利影响”。被告通过审查后认为，该项目符合以上规定，应予核准。四是对该项目核准批复属于被告的职能范围。根据《张家界市政府核准的投资项目目录（2015年本）》“九、城建其他城建项目：医疗废弃物处理、危险废物处理、城镇保障性住房、城镇生活垃圾处理、城镇污水处理及再利用、城镇排水、城镇管道燃气、城镇公共停车场、城镇公共广场、城镇地下公共设施项目，按属地实行核准管理(市中心城区项目由市政府投资主管部门核准，其他区县项目由所在地区县政府核准);其余城建项目按属地实行备案管理”的规定，该项目位于张家界市中心城区，属城镇保障性住房范畴，应由被告受理并作出核准决定。2.原告提出的问题不属于被告核准批复的审查范围。根据《国务院关于投资体制改革的决定》《政府核准投资项目管理办法》《湖南省政府核准投资项目管理办法》《张家界市政府核准的投资项目目录2015年本》等规定，发展改革部门作出项目核准批复主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目征地拆迁、安置补偿等内容。因此，原告提出的征收补偿、土地性质、房屋居住安全问题不属于被告的审查范围。3.综上所述，被告依据《湖南省政府核准投资项目管理办法》《张家界市政府核准的投资项目目录（2015年本）》等规范性文件作出批复，事实清楚，适用法律政策准确，批复合法，请依法驳回原告的诉讼请求。
对双方提交的证据，本院认证如下：原、被告提交的证据，来源合法、内容真实、与本案具有关联性，予以采信。
经审理查明，张家界市人民政府为改善人居生活环境，加快推进张家界市城市棚户区改造工作，张家界市人民政府决定将张家界市永定区古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边棚户区实施改造，主要内容为对棚改范围用地征地拆迁、安置、改造及其他配套基础设施建设。2015年8月20日，张家界市棚户区改造投资有限公司请示被告市发改委，要求对该改造项目予以核准批复。被告对张家界市棚户区改造投资有限公司提交的申请资料经审查研究后认为，张家界市棚户区改造投资有限公司的申请符合《国务院关于投资体制改革的决定》《政府核准投资项目管理办法》《湖南省政府核准投资项目管理办法》《张家界市政府核准的投资项目目录2015年本》规定的条件，可以核准批复，于2015年11月13日作出《210号批复》。
另查明，张家界市永定区古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边城市棚户区改造项目已列入张家界市2016年度张家界是国民经济和社会发展计划，属公共利益建设项目。该项目符合张家界是国民经济和社会发展规划、张家界市城乡总体规划和专项规划、张家界市土地利用总体规划。三原告已被征收的房屋位于该项目范围内。
本院认为，一、被告市发改委作出的《210号批复》可否撤销的问题
被告市发改委依据《国务院关于投资体制改革的决定》《政府核准投资项目管理办法》《湖南省政府核准投资项目管理办法》《张家界市政府核准的投资项目目录2015年本》规定的条件，对张家界市棚户区改造投资有限公司提交的申请资料经审查研究后，认为符合核准批复的条件，予以核准批复的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故本院对原告要求撤销《210号批复》的诉讼请求，予以驳回。
二、原告关于该批复导致原告合法权益受到实际影响的理由是否成立的问题
由于发展改革部门作出项目核准批复主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，不涉及项目征地拆迁、安置补偿等实体内容，故原告的理由不成立，本院不予支持。同时，原告关于因征收导致土地、房屋权益受损的主张，因不属于被告的审查范围，本院应予以驳回。
三、原告关于“房屋建设于上世纪九十年代，至今可安全居住经营使用，不符合棚户区改造认定条件”的理由是否成立的问题
因张家界市永定区古庸路以北子午西路以南闽南酒店以西周边城市棚户区改造项目，属公共利益建设项目。本院认为，公共利益的倡导和维护是现代国家的积极任务，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确指出，国家征收国有土地上单位和个人所有的房屋，应当基于公共利益的需要，并给予公平补偿。在公共利益征收的个案中，财产的私使用性原则上必须被放弃，即征收所要实现的公共利益高于可以产生一般公共利益的私使用性。这个高于的价值，是能够给社会带来更高价值的公共利益价值。所谓更高的公共利益价值，不只是受益人数量的问题，更多的时候是征收目的是否有利于实现国家和社会的目的（任务）而不一定存在直接、具体的受益人。棚户区改造体现了公共利益价值，原告的财产私使用性应服从公共利益，其房屋是否安全居住经营使用，不能影响棚户区改造，所以，原告的理由不成立，本院不予支持。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李军、李政、李红的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李军、李政、李红共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。
审 判 长 李 磊
人民陪审员 姚天平
人民陪审员 向 芬
二〇一八年二月十一日
代理书记员 刘飞鸿
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。