江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏12行终128号
上诉人（原审原告）靖江市双鑫紧固件制造有限公司，住所地靖江市西来镇敦义港西首。
法定代表人陆红旗，总经理。
委托代理人孙洪，江苏百川通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市安全生产监督管理局，住所地靖江市行政服务中心17楼。
法定代表人蔡斌，局长。
出庭负责人殷浩鹏，副局长。
委托代理人郭林，该局工作人员。
委托代理人曹新亚，江苏法舟（靖江）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人叶冬华，市长。
委托代理人朱飞，靖江市人民政府法制办工作人员。
原审第三人侯玉如，男，1965年9月1日生，汉族，住靖江市。
上诉人靖江市双鑫紧固件制造有限公司（以下简称双鑫公司）因与被上诉人靖江市安全生产监督管理局（以下简称靖江市安监局）、靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）安全生产行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初291号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，双鑫公司系一家从事紧固件、标准件制造，标准件模具、机电配件、金属材料销售，调质加工，金属丝编织的有限责任公司，法定代表人为陆红旗。
2016年6月起，双鑫公司拟对拉丝车间房屋维修改造并对拉丝车间之间的过道进行连接。陆红旗联系侯玉如，由侯玉如安排施工人员，以计工方式核算人工工资。具体施工内容因无设计方案、施工图纸等资料，由陆红旗向现场施工人员提出。拉丝车间过道连接工程施工现场，屋面距离地面高达9米，未设置防坠落等安全防护措施，工人自备安全防护用品。
2016年11月6日上午7时30分许，陈灿银、朱明宏、叶林培开始实施双鑫公司拉丝车间过道连接工程，主要作业为顶棚铺设、安装彩钢瓦，陆红旗在施工现场监护。陈灿银未系扣安全带、未戴安全帽，采用先铺设再固定的方式安装彩钢瓦。当陈灿银准备铺设第七块彩钢瓦时，第六块彩钢瓦发生移动，陈灿银随之从9米高的屋面坠落至地面，经送医抢救无效死亡。
2016年11月8日，靖江市安监局成立“11.6”高处坠落事故调查组，后于2016年11月28日形成事故调查报告，认定该事故为生产安全责任事故。事故直接原因为施工过程中，安全措施未落实，施工人员未佩戴劳动防护用品；间接原因为双鑫公司未对施工人员进行安全教育和技术交底，未配发劳动防护用品并督促作业人员正确穿戴，屋面施工现场安全管理不到位，对高处作业未落实相关防坠落安全措施，对施工作业中的安全隐患未及时责令改正并消除。经请示靖江市政府，同意事故调查组对事故原因的分析及事故性质的认定。
2017年3月1日，靖江市安监局因上列生产安全事故，对双鑫公司予以立案。靖江市安监局经集体讨论，于2017年4月7日向双鑫公司发出行政处罚告知书、听证告知书。双鑫公司于2017年4月9日提交书面申辩意见。靖江市安监局于2017年4月17日重新组织集体讨论，将原拟处罚30万元调减至20万元。
2017年5月2日，靖江市安监局作出（靖）安监罚〔2017〕19号行政处罚决定书（以下简称处罚决定），认定：双鑫公司未对屋面施工人员进行安全教育和安全技术交底，未配发劳动防护用品并督促作业人员正确穿戴；屋面施工现场安全管理不到位，对高处作业未落实相关防坠落安全措施，对施工作业中的安全隐患未及时责令改正并消除，对“11.6”一般高处坠落事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条之规定。该局依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项之规定，决定给予20万元的行政处罚。处罚决定于2017年5月3日送达双鑫公司。
双鑫公司不服该决定，于2017年5月31日向靖江市政府申请行政复议。靖江市政府收悉后，于2017年6月2日告知双鑫公司于十日内对复议申请予以补正。双鑫公司于2017年6月9日补正后，靖江市政府于2017年6月12日收悉补正材料并受理复议申请，同时告知靖江市安监局于十日内作出复议答复。靖江市安监局于2017年6月20日作出答复。2017年8月10日，靖江市政府作出〔2017〕靖行复第25号行政复议决定书（以下简称复议决定），认定：双鑫公司与侯玉如之间的口头约定属于承包合同关系不能成立，双方之间应为雇佣关系。认为双鑫公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条第一款、第四十二条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，决定维持处罚决定。复议决定送达后，双鑫公司不服，提起本案诉讼，请求撤销处罚决定及复议决定。
原审法院认为，本案的诉讼标的为案涉处罚决定、复议决定的合法性。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”。因此，靖江市安监局对发生在靖江地域内的生产安全事故，具有对责任主体作出罚款处罚的职权。靖江市政府对靖江市安监局所作行政处罚，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，具有复议职权。现双鑫公司对行政处罚、行政复议的程序均无异议，原审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》有关程序规定，审查认为案涉行政处罚、行政复议的程序合法、正当。根据事故调查报告，“11.6”高处坠落事故属生产安全责任事故，并无疑义。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条中处罚作成之构成要件除事故定性外，尚需确定的责任主体。故本案的争议焦点为：双鑫公司应否对“11.6”生产安全事故承担责任。
法律上的责任称之为第二性义务，经常因某一主体未履行法定或约定的第一性义务而发生。根据调查笔录，侯玉如、朱明宏、叶林培均反映双鑫公司过道连接工程施工没有施工方案和施工图纸，侯玉如很少到施工现场来，系陆红旗直接指示作业。陆红旗亦自认未与侯玉如签订建设合同与安全协议，未审查侯玉如资质与工人保险情况，未制定施工方案与图纸。施工时由其提出工程要求，事故发生时其还在搭设现场进行监护，并认诺对事故负有安全管理责任。由上，原审法院认为并无需关注双鑫公司与侯玉如之间民事法律关系的具体性质，惟足以确定的是：在无设计方案与施工图纸，无证据证明侯玉如或他人对工程进行施工管理的情况下，陆红旗对事发工程的作业人员及施工要求具有直接支配管理的地位。这一实质决定了双鑫公司既是建设方，又是施工方，还是劳务的发包人，其应当按照《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十六条等规定承担安全生产保障义务；同时在建设工程领域中，还应依照《建设工程安全生产管理条例》第二章、第四章之相关规定承担建设工程安全生产的监督管理义务。然而对照上列法律规定，双鑫公司在建设工程中，未制备设计方案与施工图纸等资料，自主决定施工方式，未审查人员资质即自行招用安排施工，未对施工人员进行安全教育和技术交底，未配发劳动防护用品并督促作业人员正确穿戴，屋面施工现场安全管理不到位，对高处作业未落实相关防坠落安全措施，对施工作业中的安全隐患未及时责令改正并消除。由此，双鑫公司违反上述法定义务，理当对生产安全事故承担责任。
现双鑫公司主张工程施工非其经营范围，不属其生产经营项目。首先，《中华人民共和国安全生产法》立法目的为“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全”，故原则上企业的任何生产经营活动都应当纳入该法调整范围，排除登记范围之外的生产经营活动不符合大众认知与生活常理，也将导致上述立法目的不达，脱法行为盛行。其次，安全生产行政管理法律关系与工商管理行政法律关系相异，《中华人民共和国安全生产法》所列生产经营活动与企业在工商行政管理部门登记的经营范围并未见任何关联。再次，具体到本案中，施工完成后的工程成果归属于双鑫公司，可为其生产经营主业提供利用价值，这种使用利益的创造过程理当归属于双鑫公司的生产经营活动。因此，对双鑫公司的上述意见，原审法院难以支持。
综上，原审法院认为靖江市安监局认定双鑫公司违反法定安全生产保障义务，应当承担生产安全事故责任的事实清楚、证据确凿充分，定性准确。靖江市政府行政复议实体处理部分亦无不当。双鑫公司的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回双鑫公司的诉讼请求。案件受理费50元，由双鑫公司负担。
双鑫公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决及处罚决定。主要理由为：一、原审认定事实错误。1、侯玉如是案涉工程的承包人，应承担安全责任，原审认定双鑫公司为施工方错误。2、案涉工程施工活动不属于双鑫公司的生产经营活动。二、原审适用法律错误。原审混淆了案涉各方当事人的法律关系，将双鑫公司与侯玉如之间的承包关系及侯玉如与陈灿银之间的雇佣关系混为一谈，且对各当事人之间的法律关系未予评判，适用法律错误。
靖江市安监局二审答辩认为，双鑫公司在建设工程中，未制备设计方案与施工图纸等资料，自主决定施工方式，未审查人员资质即自行招用安排施工，未对施工人员进行安全教育和技术交底，未配发劳动防护用品并督促作业人员正确穿戴，屋面施工现场安全管理不到位，对高处作业未落实相关防坠落安全措施，对施工作业中的安全隐患未及时责令改正并消除，违反了安全生产保障义务与监督管理义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
靖江市政府二审答辩认为，双鑫公司与侯玉如之间并未签订安全生产协议，也未严格实施安全生产措施，即便双鑫公司与侯玉如之间属于承包关系，双鑫公司也应承担发生在其厂区内的安全生产责任。原审判决认定事实及适用法律并无不当，请求驳回上诉请求。
侯玉如二审陈述对原审判决没有意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
二审另查明，2016年11月9日，靖江市西来镇人民调解委员会出具（2016）靖西调字第22号调解协议书（以下简称调解协议），载明：“甲方双鑫公司、乙方孙金芳（陈灿银之妻）、丙方陈浩（陈灿银之子）、丁方赵美英（陈灿银之母）一致申请该调解委员会就陈灿银意外死亡赔偿事项进行调解。经调解，当事人达成如下协议：甲方一次性赔偿乙、丙、丁方死亡赔偿金等各项费用XX元，……协议是当事人各方在平等自愿、协商一致的基础上达成的，不存在显失公平、重大误解、欺诈胁迫等可变更可撤销情形……本纠纷的解决一次性终结……。”
本院认为，本案二审争议焦点为：处罚决定认定双鑫公司对案涉事故负有责任是否正确。
《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”根据上述规定，案涉事故致一人死亡，属于一般事故。靖江市安监局认定双鑫公司对事故负有责任，而双鑫公司认为其已将工程发包给侯玉如，应由侯玉如承担责任。
对此，本院认为，双鑫公司与侯玉如之间并未签订书面协议，侯玉如帮双鑫公司联系施工人员并与双鑫公司之间就工资进行结算的行为不代表双鑫公司无须承担安全责任，理由如下：第一，施工现场的具体要求系由双鑫公司对施工人员直接提出。第二，在事故调查时，双鑫公司法定代表人自认其对案涉事故负有安全管理责任。第三，事故发生后，双鑫公司已与死者家属签订了赔偿协议，独自赔偿了全部损失。第四，退一步讲，即便认为双鑫公司已将案涉工程的劳务部分发包给了侯玉如，也不意味着双鑫公司就不用承担安全责任。《建设工程安全生产管理条例》第八条规定，“建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。”第二十二条规定，“施工单位对列入建设工程概算的安全作业环境及安全施工措施所需费用，应当用于施工安全防护用具及设施的采购和更新、安全施工措施的落实、安全生产条件的改善，不得挪作他用。”而双鑫公司并未按照上述规定确定工程安全费用并给付侯玉如，故双鑫公司仍应对案涉工程承担安全责任。
《中华人民共和国安全生产法》第四条规定，“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”处罚决定根据事故调查报告、靖江市政府对事故调查报告的复函等认定双鑫公司存在未对施工人员进行安全教育和安全技术交底，未配发劳动防护用品并督促作业人员正确穿戴，屋面施工现场安全管理不到位，对高处作业未落实相关防坠落安全措施等行为，认定事实清楚。
至于双鑫公司认为案涉工程施工不属于其公司生产经营范围的观点。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法……。”本案中，双鑫公司案涉工程的主要内容是对拉丝车间房屋维修改造并对拉丝车间之间的过道进行连接，维修改造是为了提升公司的生产经营效率，应当认定为广义上的生产活动，故本院对双鑫公司的上述观点不予采纳。处罚决定适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定对双鑫公司进行处罚，适用法律正确。
综上，处罚决定认定双鑫公司对案涉安全生产事故负有责任符合法律规定，复议决定合法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，双鑫公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人靖江市双鑫紧固件制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 曹海霞
审判员 苏媛媛
审判员 刘春生
二〇一八年八月七日
书记员 王振宇
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。