广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行初字第32号
原告卢健林，男，1965年6月13日出生，汉族，住佛山市三水区。
委托代理人王梓豪，广东通法正承律师事务所律师。
委托代理人刘旖斐，广东通建律师事务所律师。
被告佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人黄耀江，佛山市三水区新城建设管理委员会工作人员。
委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。
被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北14号。
法定代表人鲁毅，市长。
委托代理人刘颖，佛山市法制局工作人员。
委托代理人黄禹琮，佛山市法制局工作人员。
原告卢健林不服被告佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）土地行政批准及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议决定，于2015年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年6月29日向被告三水区政府、佛山市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月5日作出（2015）佛中法行初字第32号《行政裁定书》，裁定驳回原告起诉。原告不服提起上诉，广东省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）粤高法行终字第547号《行政裁定书》，裁定撤销原审裁定，指令本院继续审理。本院于2015年12月2日公开开庭审理了本案。原告卢健林的委托代理人王梓豪、刘旖斐，被告三水区政府的委托代理人黄耀江、李琳，被告佛山市政府的委托代理人黄禹琮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三水区政府于2013年8月26日作出三府复〔2013〕44号《佛山市三水区人民政府关于注销国有土地使用证的批复》（以下简称44号《批复》），批复：1.同意注销原告卢健林位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地的18238.1平方米[国有土地使用证号为佛三国用（2005）第200511000**号]国有土地使用证，2.收回后，土地纳入区土地储备库，作为区政府储备用地，由区土地储备中心统一管理，按规定安排使用。原告不服，向被告佛山市政府申请行政复议，佛山市政府于2015年6月5日作出佛府行复案〔2015〕81号《行政复议决定书》（以下简称81号《复议决定书》，维持三水区政府作出的44号《批复》。
原告卢健林诉称：原告为佛山市三水区中心科技工业园西南规划A区140号地的土地使用权人[土地使用证号为佛三国用（2005）第200511000**号]，土地用途为工业用地，面积为18238.1平方米。自2013年春节起，广东兆达建工集团有限公司佛山分公司在该地附近进行施工并擅自扩张至原告土地范围内，原告多次要求停止施工，但施工团队拒绝停止施工并拒绝提供任何施工许可证明。2015年1月9日，原告向被告三水区政府申请公开其作出的44号《批复》，该《批复》显示三水区政府于2013年8月26日作出同意注销原告位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地18238.1平方米国有土地使用证的决定。而后，佛山市三水区云东海街道经济发展有限公司根据该批复的精神作出了云经发函〔2015〕1号《关于三水大道西沿线K3+450～K3+600土地争议问题待处理的复函》，同意广东兆达建工集团有限公司继续在原告土地上施工。三水区政府作出的44号《批复》是导致广东兆达建工集团有限公司在原告土地上持续施工、侵害原告合法权利的根本原因。故请求法院撤销三水区政府作出的44号《批复》以及佛山市政府作出的81号《复议决定书》。
原告卢健林向本院提交了以下证据：1.佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用权证》、《国土资源信息中心查询结果答复书》，拟证明原告是涉案土地的权利人；2.涉案地块位置视图，拟证明涉案地块的具体位置及边界；3.44号《批复》，拟证明被告三水区政府违法注销原告土地使用证的事实；4.云经发函〔2015〕1号《关于三水大道西沿线K3+450～K3+600土地争议问题待处理的复函》，拟证明三水区政府的下属单位根据三水区政府作出的44号《批复》同意广东兆达建工集团有限公司继续在原告的土地上施工，故44号《批复》已外化为外部行政行为；5.81号《复议决定书》，拟证明本案已进行了行政复议，原告提起本次诉讼符合法律规定；6.邮件查询结果，拟证明原告于2015年6月9日签收81号《复议决定书》。
被告三水区政府辩称：一、《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”三水区政府作出同意注销国有土地使用权登记的批复属履行法定职权。二、三水区政府作出本案所涉行政行为认定事实准确，法律依据充足。2004年10月，原告卢健林经批准获得了位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号土地的国有土地使用权。2005年6月，原告办理了佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用证》。2005年10月12日，因实施城市规划进行旧城区改造等原因，三水区政府以三府复〔2005〕157号文批准收回荷花世界周边土地（包含原告的上述建设用地）。2005年11月8日，三水区国土部门正式发出了佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》。相关土地部门也于2005年11月10日向原告发出书面通知，告知其依法收回国有土地使用权的决定。但原告一直拒绝配合办理国有土地使用权收回的相关后续手续。2013年3月，广东省发展和改革委员会下发了《广东省发展改革委关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》，“佛山市三水新城核心区”纳入了广东省2013年重点建设项目。而原告的上述建设用地恰恰位于该范围内。三水区政府批准佛山市三水区国土城建和水务局关于注销原告上述国有土地使用权证的申请，既符合法律法规的规定，也符合社会公共利益的需要。三、三水区政府作出44号《批复》是建立在之前生效的三府复〔2005〕157号文以及佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》等行政行为基础上的，在之前生效行政行为未被撤销或者变更的情况下，单独撤销三水区政府作出的44号《批复》是不妥当也是缺乏依据的。四、三水区政府作出本案所涉行政行为程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告三水区政府向本院提交了以下证据、依据：1.三府复〔2004〕296号《关于同意用地的批复》、佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用权证》、《土地登记卡》，拟证明原告取得涉案土地的情况；2.三土储[2005]32号《关于收购荷花世界以东一带土地的请示》、三府复〔2005〕157号《关于要求收购荷花世界周边土地的批复》、佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》、三土储[2005]44号《关于要求协助收回荷花世界以东一带国有土地使用权的函》、《通知》，拟证明原告的上述土地使用权已经被收回；3.粤发改重点〔2013〕153号《广东省发展改革委关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》、《佛山市三水新城核心区规划图》，拟证明涉案地块位于“佛山市三水新城核心区范围内，该项目已纳入广东省2013年重点建设项目，原告长期不配合办理国有土地使用权注销手续，有损国家和社会公共利益；4.44号《批复》，拟证明被诉44号《批复》的内容；5.相关法条。
被告佛山市政府辩称：一、佛山市政府作出的81号《复议决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律依据正确。二、佛山市政府作出81号《复议决定书》程序合法。原告不服44号《批复》于2015年4月15日向佛山市政府申请行政复议，佛山市政府依法当日予以受理。该案于2015年5月13日上午进行了案件的核查，双方当事人均到会，陈述了自己的意见。之后，佛山市政府于2015年6月5日作出81号《复议决定书》，于6月9日向双方当事人送达该决定书。三、原告提出的复议理由均涉及被告三水区政府作出的土地征收决定或者国土部门作出的注销登记行为，而不是44号《批复》，超出了复议案件的审查范围。四、44号《批复》仅是注销国有土地使用权决定的前置程序，不实际影响原告的权利义务。原告起诉没有法律依据，应予驳回。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告佛山市政府向本院提交了证明复议程序合法性的证据、依据：1.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《送达回证》、《行政复议调查会笔录》、佛山市法制局发文稿、81号《复议决定书》、EMS网站查询邮件送达截图，拟证明佛山市政府作出行政复议决定合法；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款，《土地登记办法》第十四条、第四十九条、第五十条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条。
经庭审质证，对于原告卢健林提交的证据1、2、3、5、6，被告三水区政府和佛山市政府均无异议；对于证据4，两被告对真实性、合法性均无异议，但认为与本案不具有关联性。对于被告三水区政府提交的证据，被告佛山市政府均予以确认；原告对其真实性、合法性和关联性均无异议，但认为其取得土地使用权后向规划部门申请办理建设规划手续，一直未获批，原告的土地使用权实际并未被收回。对于佛山市政府提交的证据，原告及三水区政府均无异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1、2、3、5、6，由于被告三水区政府和佛山市政府表示无异议，本院予以采信；对于证据4，两被告对真实性、合法性无异议，且该份证据可以证明44号《批复》已外化成对原告的财产权益产生实际影响的外部行政行为，与本案具有关联性，本院予以采信。对于三水区政府和佛山市政府提交的所有证据，均符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
经审理查明，2005年6月23日，原告卢健林取得了佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用证》，证载土地座落三水中心科技工业园西南园规划A区140号地，使用权面积18238.1㎡。10月12日，被告三水区政府作出三府复〔2005〕157号《关于要求收购荷花世界周边土地的批复》，原则同意由区土地储备中心按评估价收购荷花世界以东一带的土地作为政府储备用地。2005年11月8日，佛山市国土资源局作出佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》，决定收回位于佛山市三水区西南街道办事处荷花世界以东，东起南丰大道，西至荷花世界，南起大棉涌，北至邓岗何西村“门口布”（土名）面积约1411亩范围内土地使用权人已依法取得的国有土地使用权，该范围内涉及的土地使用权属人包括原告。
2013年3月，广东省发改委下发《广东省发展改革委关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》，涉案土地纳入2013年重点建设项目。佛山市三水区国土城建和水务局就注销原告国有土地使用权问题向三水区政府请示，三水区政府于2013年8月26日作出44号《批复》，同意注销原告位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地的18238.1平方米[国有土地使用证号为佛三国用（2005）第200511000**号]国有土地使用证。广东兆达建工集团有限公司在施工过程中与原告发生纷争，后该公司因施工受阻向佛山市三水区云东海街道经济发展有限公司请求处理。佛山市三水区云东海街道经济发展有限公司作出云经发函〔2015〕1号《关于三水大道西沿线K3+450～K3+600土地争议问题待处理的复函》，主要内容是根据44号《批复》的文件精神，原告的国有土地使用证已批复同意注销，该处土地可继续施工。原告根据该复函向三水区政府申请信息公开44号《批复》，获知44号《批复》。
2015年4月15日，原告向被告佛山市政府提出行政复议申请，请求撤销44号《批复》，并赔偿损失1772135元。佛山市政府于2015年6月5日作出81号《复议决定书》，决定维持三水区政府作出的44号《批复》。原告仍不服，遂向人民法院起诉。
另查明，至原告卢健林起诉时止，该国有土地使用证尚未被国土部门收回，亦未公告废止。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”《土地登记办法》第十四条第二款规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据上述规定，被告三水区政府在收到佛山市三水区国土城建和水务局关于注销土地使用证的申请后，作出44号《批复》，其执法主体适格。《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……”本案中，根据佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》，原告卢健林位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地的国有土地使用权已被收回。根据上述规定，涉案地块符合直接办理注销登记的情形，故三水区政府作出44号《批复》，同意注销权属人登记为原告的佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用证》，符合法律规定。原告主张由于三水区政府尚未对原告的土地进行征收补偿，故该土地使用权尚未被依法收回，故三水区政府同意注销佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用证》违法，但佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》已经生效，且无重大明显违法之处，三水区政府以佛国土资三通[2005]23号《关于收回国有土地使用权的通告》为依据认定涉案地块已被依法收回，继而同意注销佛三国用（2005）第200511000**号《国有土地使用证》，并无不当。原告的该项主张理据不足，本院不予支持。
同时，被告佛山市政府作为被告三水区政府的上一级地方人民政府，于2015年4月15日受理原告卢健林的行政复议申请，于5月13日进行了案件的核查，于6月5日作出81号《复议决定书》，维持了44号《批复》，于6月9日向当事人送达该决定书，并告知诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，结果正确。
综上，原告卢健林请求撤销被告三水区政府作出的44号《批复》以及被告佛山市政府作出的81号《复议决定书》的主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告卢健林的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告卢健林承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 王 慧
代理审判员 何丽容
二〇一五年十二月八日
书 记 员 李蕴晖