广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东中法行终字第144号
上诉人（原审原告）：李运青，男。
委托代理人：张建军，广东文厚律师事务所律师。
委托代理人：黄晓林，广东文厚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市凤岗镇人民政府，住所地：广东省东莞市凤岗镇政通路1号，组织机构代码证号：00733170-X。
法定代表人：梁杰钊，镇长。
委托代理人：段燕山，广东凯略律师事务所律师。
委托代理人：潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。
原审第三人：李碧山，男。
原审第三人：李运安，男。
原审第三人：廖添财，女。
委托代理人：李运安，身份情况同上，系廖添财的儿子。
上诉人李运青因与被上诉人东莞市凤岗镇人民政府（以下简称“凤岗镇政府”）及原审第三人李碧山、李运安、廖添财土地行政确认纠纷一案，不服广东省东莞市第三人民法院（2014）东三法行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2014年3月25日，李运青向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1.撤销凤岗镇政府作出的凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》；2.确定宗地编号为：1922050400659号的宅基地土地使用权归李运青所有；3.本案诉讼费由凤岗镇政府承担。
原审法院查明：李运青与李运安、李碧山为亲兄弟，廖添财是他们的母亲。1985年11月30日，李运青以个人名义向原东莞县塘沥乡人民政府凤凰围村委会提出建房用地申请，1986年11月18日，村委会同意了李运青的申请，将位于本市凤岗镇塘沥村凤凰围村民小组（土名：峻下）的一处宅基地交李运青建房，该地长15米、宽19米，总面积为285平方米，四至为东至地，南至祠堂墙、西至路、北至地。后该土块相继建好了两间房屋，但均没有办理土地使用证。在2005年进行地籍调查时，该两间房屋所在土块分别登记宗地编号为：1922050400659号及1922050400652号，其中前者为李运安现居住的房屋，后者为李运青居住的房屋，另李碧山则在宗地号为：1922050400638号的房屋居住。由于李运青及李运安均主张李运安现居住的房屋的宅基地使用权为其所有而发生纠纷，李运安便向凤岗镇政府提出确权申请，请求凤岗镇政府确认现其居住房屋的宅基地使用权及地上房屋为其所有。凤岗镇政府受理李运安的申请后，组织相关部门到当地调查，并对知情人员进行了解，制作了调查笔录。由于当时申请用地的时间久远，相关证据已经缺失，无法准确地确认申请用地时李运青是代表个人还是作为家庭成员的代表，根据现房屋的实际使用情况，塘沥村民委会出具了《李运青、李运安、李碧山三兄弟土地争权的处理建议》，提出将案涉的土地使用权归李运安的建议。作为东莞市凤岗镇的土地行政管理部门的东莞市国土资源局凤岗分局经过调查后，为了社会的稳定，向凤岗镇政府提交了《关于塘沥村李运青、李运安、李碧山三兄弟土地权属纠纷处理意见》，建议将争议宅基地使用权归李运安所有。凤岗镇政府根据国土部门出具的处理建议，于2013年9月16日作出凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》，将现李运安居住房屋所处的案涉宅基地使用权归李运安所有，而对于李运安提出房屋归其所有的问题，答复李运安不属于凤岗镇政府的职权范围，告知李运安通过法律途径解决。李运青对凤岗镇政府作出的上述处理决定不服，向东莞市人民政府申请行政复议，东莞市人民政府经复议后，认为凤岗镇政府作出的案涉处理决定正确，作出东府行复（2013）288号《行政复议决定书》，维持了凤岗镇政府所作的处理决定。李运青仍不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：对李运安、李运青、李煌寿、张月平的《调查笔录》、《李运青、李运安、李碧山三兄弟土地争权的处理建议》、《关于塘沥村李运青、李运安、李碧山三兄弟土地权属纠纷处理意见》、《确权申请书》、《凤凰围村李运青建房意见》、《李运青建房处理意见（补充）》、《情况说明》、《事实与理由》、宗地图、《恢复处理土地权属争议申请书》、《关于﹤土地确权申请书﹥的复函》《关于李运安村民﹤土地确权申请书﹥的复函》、李运青身份证复印件及委托书、东府行复（2013）288号《行政复议决定书》及《送达回证》、凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》、塘沥村委会出具的《证明》、原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，凤岗镇政府作为东莞市乡镇一级人民政府，对其辖区内个人与个人之间就土地权属争议提出的确权申请，调查后作出土地争议处理决定，现行政相对人对凤岗镇政府作出的土地权属争议处理决定不服，向法院提起诉讼，其被告诉讼主体适格。凤岗镇政府对案涉土地权属争议作出的处理决定是否合法是本案争议的焦点。本案李运青与第三人是母子和兄弟的关系，向当地申请案涉宅基地时，李运青的父母均健在没有分家，因为距今有二十多年的时间，由于历史的原因，现已经没有明确证据证实当初申请建房用地是以家庭或原告个人名义，案涉的宅基地上房屋第三人李运安已经居住了二十多年，且《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定，调查处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民只能有一处宅基地，并且面积不能超过省规定的标准。《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，并且山区面积不能超过150平方米。现李运青已经占用并使用了一块宅基地，且经国土部门的初步统计，面积已经超过145平方米，显然，若将案涉宅基地使用权确认为李运青，违反上述规定。凤岗镇政府在当地村委会及国土部门提出的调查处理意见后，从有利于生活及社会稳定的角度考虑出发，作出凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》，将案涉宅基地使用权确认归李运安所有，认定事实清楚，证据充分，程序合法，原审法院依法予以维持。李运青的诉讼请求于法无据，原审法院依法予以驳回。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，判决：维持凤岗镇政府作出的凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》。本案收取诉讼费人民币50元，由李运青负担。
一审宣判后，李运青不服原审判决，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销原审判决，改判撤销凤岗镇政府作出的凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》；2.确定宗地编号为：1922050400659号的宅基地土地使用权归李运青所有；3.本案一、二审案件受理费全部由凤岗镇政府承担。主要理由有：一、案涉土地系李运青申请、支付费用，使用权应归李运青，有明确的证据，一审法院认为无明确证据证实当初申请建房用地是以家庭或个人名义，属认定事实错误。1.从东莞县塘沥乡人民政府盖章的《凤凰围村李运青建房意见》可见，当时申请用地的是李运青，且费用也是李运青支付的。从《李运青建房处理意见（补充）》可见是李运青建房与他人发生冲突，而不是李运安。2.即使李运青申请用地时未分家，但当时李运青几兄弟均已成年，虽然生活在一起，但都各自支配自己的经济收入，不存在经济混同的问题，且李运青几兄弟也没有过正式的分家产。不能简单认为李运青一家当时没有分家，就否认李运青对案涉土地的使用权。现有证据能证明案涉土地系李运青申请，应认定案涉土地使用权为李运青。3.李碧山与李运青和李运安为兄弟，三人当时均已成年，对当年申请用地建房的情况都很了解，但从对李运安的《调查笔录》可见，李运安所述与李煌寿诉述、东莞市国土资源局凤岗分局作出的《关于塘沥村李运青、李运安、李碧山三兄弟土地权属纠纷处理意见》中认定的事实完全不符。当年李运青三兄弟均已成年，对李运青申请住宅用地及建房的情况最为了解，李碧山在该案中的所述最为可信。同时，当年收款的会计证明案涉土地缴费是李运青，能证明案涉土地应由李运青使用。4.本案的实际情况也是李运青申请了案涉土地使用权，已支付费用，且案涉土地上房产也是李运青所建。即使按照《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定，应从实际出发，尊重历史。案涉土地使用权也应归李运青，不能因为李运安占用李运青房产拒不归还时间长，就由非法变为合法。二、一审法院适用法律错误。1.案涉土地与编号为：1922050400652号的宅基地原本属于一块宅基地，只是在2005年进行地籍调查的时候，工作人员错误的将这块土地一分为二，即使将案涉土地使用权确认为李运青，也应视为一个完整的宅基地，而不是原审法院认为的两块。2.申请人申请建房用地经批准总面积为285平方米，但这也是经政府合法批准的，根据法不溯及既往原则，不能因为不符合现在的《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》，就否定李运青对案涉土地享有使用权。3.东莞市凤岗镇塘沥村村民委员会出具的《李运青、李运安、李碧山三兄弟土地争权的处理建议》中第二项载明“另一宗为李运安自称购入原郑光娇老宅（无土地使用证）一间”，可见李运安也有另外一处宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，本案案涉土地使用权也不能归李运安。综上，一审法院判决明显错误，希望二审法院能依法纠正一审错误判决，保护李运青的合法权益。
被上诉人凤岗镇政府辩称：1.根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第三十三条，凤岗镇政府作为镇一级人民政府，对案涉土地使用权属进行调处，在组织调解不成功的情况下，有权作出处理决定。2.就案涉土地使用的权属问题，东莞市国土资源局凤岗分局作出《关于塘沥村李运青、李运安、李碧山三兄弟土地权属纠纷处理意见》，明确按照土地确权尊重历史、面对现实及有利于生产和生活，有利于社会稳定的原则，建议将案涉土地使用权归李运安所有。3.按照《土地权属争议调查处理办法》第二十七条的规定及东莞市国土资源局凤岗分局作出的处理建议，凤岗镇政府作出将案涉土地使用权归李运安所有的处理决定，符合法律规定且事实清楚。4.综上，凤岗镇政府对案涉土地作出之处理决定书，认定事实清楚、证据充分，李运青的诉求于法无据。一审庭审过程中，李运青所确认的证据已充分证明案涉土地是以家庭名义申请，而非以李运青个人名义申请。一审诉讼中，凤岗镇政府提交了调查过程中为李煌寿的《调查笔录》，李运青在一审庭审中已经确认了该份笔录内容的真实性。该《调查笔录》中清楚记载，案涉土地“申请是以家庭名义申请的”，李运青已确认该《调查笔录》内容的真实性，足以证明案涉土地是以家庭名义申请。5.本案中李运青已经占用并使用了一块宅基地，且经国土部门的初步统计，面积已经超过145平方米，如凤岗镇政府将案涉土地使用权确认给李运青，明显将违反该规定。而对李运青主张另一宗为李运安自称购入原郑光交老宅（无土地使用证）一间，国土分局已经明确该块地是归李碧山使用的，并非李运安。
原审第三人李碧山述称：1.李碧山有到过村委会，村委会书记口头表示该《李运青、李运安、李碧山三兄弟土地争权的处理建议》无效，但是无出具书面的证明给我，当时李运青也在场。2.当时大家都清楚自己申请自己建房的，买地的钱是李运青给的，所以应当认定该地是李运青的，该钱来源于李运青自己打工得来，还有800元是借来的（借张光明的），之后800元都是李运青还给张光明的。李运青当时在凤岗镇供销社工作，后来又跟张光明一起做建筑工。建屋的时候基本上全部都由李碧山借钱给李运青的，五次前后借款共25000元，到现在李运青都还没有把钱还清。现在李运青连屋都没有了，所以也没有钱还给李碧山。
原审第三人李运安述称：因1986年还没有分家就以李运青名义申请用地，当时李运青并无经济来源，家里经济来源靠李运安与父亲李贵旺、母亲廖添财承包经营茶叶厂以及李运安卖面包赚钱支撑。案涉宅基地所涉及丈量费、土地费以及村民果树赔偿等均由李运安支付。1987年底，因为李碧山结婚才分家，案涉土地是1988年买砖，1989年建屋的。
原审第三人廖添财未提出二审陈述意见。
经审查，本院对原审查明的基本事实予以认可。
本院认为：本案为土地行政确认纠纷。李运安于2011年12月22日和2012年4月17日分别向凤岗镇政府提交《确权申请书》和《恢复处理土地权属争议申请书》，请求确认位于凤岗镇塘沥村凤凰围村小组面积100.4平方米、宗地编号为：1922050400659号的宅基地使用权归李运安所有。参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，因前述土地位于凤岗镇政府管辖区内，凤岗镇政府对李运安的申请有进行依法处理的法定职责。本案审查对象为凤岗镇政府作出凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》确认前述宗地编号为：1922050400659号的宅基地使用权归李运安所有是否合法。
《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，廖添财与李运青、李碧山、李运安系母子、兄弟关系。根据李运青提供的原东莞县凤岗区塘沥乡人民政府出具的《凤凰围村李运青建房意见》、东莞市凤岗镇塘沥村村民委员会出具的《证明》，案涉权属争议土地系以李运青名义申请建房用地（按当时丈量情况显示为285平方米）中的100.4平方米土地。但在1986年申请建房用地时，李运青、李碧山、李运安并未分家且父母健在，根据凤岗镇政府对原东莞县凤岗区塘沥乡人民政府副乡长李煌寿的《调查笔录》显示，李煌寿陈述前述建房用地申请是以家庭名义申请的，因为李运青是长子，所以以李运青名义代表申请。由于本案申请用地的时间久远，现没有明确充分证据证实当初申请建房用地是以家庭名义还是以个人名义申请，根据现房屋的实际使用情况，涉案285平方米地块中宗地编号为：1922050400652号土地上房屋由李运青居住，而宗地编号为：1922050400659号土地上房屋建好后由李运安居住至今已有20多年。凤岗镇政府在组织本案各方进行调解无效的情况下，根据塘沥村村民委员会出具的《李运青、李运安、李碧山三兄弟土地争权的处理建议》以及东莞市国土资源局凤岗分局《关于塘沥村李运青、李运安、李碧山三兄弟土地权属纠纷处理意见》，从有利于生活及社会稳定的角度考虑出发，将宗地编号为：1922050400659号土地确认归李运安所有，适用法律正确，实体处理适当。李运青上诉请求对凤府土争决（2013）第01号《土地权属争议处理决定书》予以撤销的理由不充分，本院予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元（上诉人李运青已经预交），由上诉人李运青承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一四年九月十八日
书 记 员 姚慧君