浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终63号
上诉人（原审原告）吴建福，男，汉族，1961年11月11日出生，汉族，户籍地杭州市江干区。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局下城区分局，住所地杭州市下城区麒麟街11号。
法定代表人郑学龙，局长。
委托代理人边飞、吴凯铭，该局民警。
上诉人吴建福因治安行政处罚一案，不服杭州市下城区人民法院（2016）浙0103行初88号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年7月20日，杭州市公安局下城区分局（以下简称下城公安分局）作出杭下公（文）行罚决字[2016]11359号行政处罚决定，认定：2016年5月11日12时许，违法行为人吴建福因反映拖欠债权问题的信访事项，不按法定程序，前往北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安机关训诫，吴建福的行为已扰乱正常社会秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予吴建福行政拘留七日的处罚。
原审法院经审理查明，2016年5月27日，下城公安分局所属文晖派出所接到杭州市下城区人民政府文晖街道工作人员报案，称吴建福于2016年5月11日至北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安机关训诫，并送到北京马家楼接济服务中心。文晖派出所当日受案后，向相关人员进行了调查询问。2016年6月21日，经审批，文晖派出所依法延长办案期限30日。2016年7月中旬，吴建福再次前往北京信访，于2016年7月19日被吴建福所属街道和社区工作人员送回杭州。文晖派出所随即口头传唤吴建福至派出所接受调查，并对吴建福人身及随身物品进行了检查，同时告知了吴建福享有的保障其饮食和必要休息时间的权利。经对吴建福及社区工作人员询问，结合北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》等材料，下城公安分局拟认定吴建福构成涉嫌寻衅滋事的违法行为，将依《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定对其进行处罚，同时告知了吴建福陈述、申辩权。次日，下城公安分局作出案涉行政处罚决定，给予吴建福行政拘留七日的行政处罚并已执行完毕。吴建福不服，遂向法院提起诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，下城公安分局对案涉行政案件具有管理职权和管辖权。吴建福于2016年5月11日在北京中南海周边上访，有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、证人证言等证据证实，且能相互印证。中南海周边非国家信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留和聚集。吴建福为表达个人诉求，不在信访专门部门信访而选择敏感地点信访，构成了扰乱正常社会秩序的违反治安管理的行为，下城公安分局据此依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，作出案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。从在案证据看，下城公安分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述申辩权及处罚的事实、理由和依据等程序，并无不当。吴建福主张被告作出被诉具体行政行为缺乏事实依据，理由不成立，其要求撤销被告作出的杭下公（文）行罚决字[2016]11359号行政处罚决定的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴建福的诉讼请求。案件受理费50元，由吴建福负担。
宣判后，吴建福不服，向本院上诉称，一、从证据层面来看，《训诫书》无论从内容的真实性还是形式合法性均有较大的争议，本案尚处在真伪不明的状态。1、被上诉人在一审过程中提交的《训诫书》与上诉人在一审时提交但并未被一审法院作为证据采用的《政府信息不存在告知书》之间相互矛盾，因此对于《训诫书》真实性值得怀疑。2016年8月12日，上诉人向北京市公安局西城分局政府信息公开办公室申请了政府信息公开，要求“获取吴建福2016年5月11日在北京中南海周边扰乱正常社会秩序的立案法律文书、案件移交及所用全部的证据材料（现场视听监控材料）”。2016年8月23日北京公安局西城分局政府信息公开办公室作出西公（2016）第670号《政府信息不存在告知书》，并指出“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息自始不存在”。即该份证据系上诉人在一审起诉后于2016年9月中旬才获取而后向一审法院予以提交。但一审法院却对该份查明本案事实有重大影响的证据未作任何评判，其做法实在让人费解。故上诉人有必要向二审法院再次提交，望二审法院能够以事实为依据，客观、全面的审查本案的全部证据材料。从上述两份证据材料来看，两份证据材料间相互矛盾，从行政机关的效力层阶来分析，北京市公安局西城分局政府信息公开办公室作出公文的效力，显然要高于北京市公安局西城分局府右街派出所。因此，要认定该《训诫书》的真伪，应由被上诉人一方继续就本案的事实进行举证。2、上诉人曾就本案《训诫书》的真实性提出异议，要求对训诫书的真伪进行鉴定，但却未获原审法院准许，该做法明显违背了证据规则。鉴于上诉人从未被公安机关训诫，且被上诉人出具的《训诫书》在被训诫人一栏处的签名和日期均为空白，文书结尾处也为空白，且印章显示承办民警处仅一人签字，上述内容均不符合政府公文的要件，上诉人在原一审期间，多次提出申请，要求对该份《训诫书》进行鉴定，但遗憾的是，该合理请求并未得到原审法院的准许，导致本案的事实真伪不明。二、《训诫书》是针对没有违法但有一定违法可能性行为所采取的一种措施，仅是对上述行为的一种极度轻微警告。因此，即便《训诫书》真实存在，也仅能证明上诉人有上访行为，而不能直接证实其有扰乱正常社会秩序的行为。用《训诫书》作为行政处罚的依据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这样的逻辑显然错误，即便训诫书真实存在，也不应作为行政处罚的依据。根据相关法律规定，训诫是公安机关依法规范信访秩序，处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，在实务操作中，若公安机关和法院对某些违法犯罪行为人所作的批评教育，需要予以训诫的，往往针对违法但是犯罪情节轻微而免于刑事处分的人，上诉人将分两种情况来分析：（1）如果北京市公安局西城分局府右街派出所向上诉人作出的训诫行为不是一种行政处罚，那么只能说明，它只是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一向普通具体行政行为是不能够证明上诉人的行为是必然违法的。训诫书的最重要意义是告知，即告知上访人应到相应的信访部门去反映问题，要依法维权，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为。可想而知，假如上诉人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对上诉人的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，上访人的上访行为并没有违法。所以，训诫书是行为合法的证据。被上诉人用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是存在重大逻辑错误、颠倒事实黑白。（2）如果北京市公安局西城分局向上访人作出的训诫行为是一种行政处罚，那么根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。也就是说即使上访人的行为是违法的，也应当由北京公安机关进行相应处罚，而本案被上诉人没有相应的处罚权。在退一万步讲，根据“一事不再罚”的原则，上诉人已经在北京接受过行政处罚了，被上诉人不得就同一事实再另行作出处罚，上诉请求：1、撤销（2016）浙0103行初88号《行政判决书》；2、撤销杭下公（文）行罚决字（2016）11359号行政处罚决定；3、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人下城区公安局答辩称，上诉人对北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》的合法性和真实性有异议，被上诉人认为，训诫是《信访条例》规定对信访人违反相关规定作出的处理措施，不是《行政处罚法》中的行政处罚，被上诉人不存在对上诉人二次处罚。《训诫书》的真实性不仅是其本身载有的文字、印章等证明，还同时有关单位对上诉人违反信访规定做出的处置流程和证人证言中得以印证。上诉人在原审法院审理中提供的《政府信息不存在告知书》等证据，因不符合法定程序，一审法院理应不予支持。综上，被诉行政处罚决定事实清楚，证据确凿，裁量适当，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据本案的具体情况，被上诉人对上诉人实施的案涉行为行使管辖权并无不当。
关于被诉行政行为认定事实的证据，被上诉人根据北京公安机关出具的训诫书、调查询问后，认为上诉人实施了到中南海周边上访的行为，具备主要证据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（四）其他寻衅滋事行为。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，鉴于中南海的特殊性，被上诉人认定上诉人在天安门广场地区和中南海周边上访的行为扰乱了该特定公共场所的秩序，并无不当。据此，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定作出案涉处罚决定具有事实依据，适用法律正确，量罚亦无不当。
《训诫书》系公安机关依据《信访条例》的规定作出的处理，并非行政处罚，上诉人关于被诉处罚决定违反“一事不再罚”的理由不能成立。
综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，法律适用正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴建福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年三月三十日
书 记 员 曹 琴
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。