北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终575号
上诉人（一审第三人）石万良，男，1940年7月4日出生。
委托代理人郭延虎，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人唐新红，北京市京师律师事务所实习律师。
上诉人（一审被告）北京市通州区台湖镇人民政府，住所地北京市通州区台湖镇台湖村。
法定代表人曹东波，镇长。
委托代理人李立明，男，北京市通州区台湖镇人民政府干部。
委托代理人陈刚，北京市通州区中仓街道法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）石锦松，男，1976年10月21日出生。
石万良、北京市通州区台湖镇人民政府（以下简称台湖镇政府）向因诉土地行政变更登记一案,不服北京市通州区人民法院（2018）京0112行初65号行政判决书（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月20日公开开庭进行了审理，石万良及其委托代理人郭延虎、唐新红，台湖镇政府的委托代理人陈刚，石锦松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
台湖镇政府规划办公室于2002年11月6日在土地使用者登记人为石锦松的集体土地建设用地使用证[通集建（93次）字第08-134号]（以下简称用地使用证）中变更记事载明：同意石锦松房产权变更为石万良。
石锦松不服，向一审法院提起行政诉讼，请求依法判令撤销台湖镇政府将用地使用证房产权变更为石万良的变更登记行为，诉讼费用由台湖镇政府承担。
一审法院经审理查明，石万良与石锦松的父亲石万仓系兄弟关系。1998年石万良向当时北京市通州区次渠镇人民政府申请通县人民政府农村个人建房使用土地许可证，该证记载准予石万良建房2间，该房屋坐落于北京市通州区台湖镇白庄村（以下简称白庄村）X号院。后北京市通州区次渠镇人民政府并入台湖镇政府。2002年11月6日，台湖镇政府规划办公室在土地使用者登记人为石锦松的用地使用证中变更记事载明：同意石锦松房产权变更为石万良。该用地使用证系白庄村X号院土地使用证书。
后石万良与石锦松、石万仓等人因白庄村X号院房屋归属发生争议，石万良将石锦松等人起诉至一审法院，一审法院于2017年11月27日作出（2017）京0112民初第8053号民事判决书（以下简称8053号判决书），判决白庄村X号院内北房2间归石万良所有。后石锦松、石万仓不服该判决，上诉至北京市第三中级人民法院，2018年1月31日，该院作出（2018）京03民终1254号民事判决书（以下简称1254号判决书），判决驳回上诉，维持原判。随后，石锦松起诉台湖镇政府，要求撤销用地使用证变更登记，即本案，同时，起诉要求撤销台湖镇政府颁发给石万良的通县人民政府农村个人建房使用土地许可证，该案另案处理。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，台湖镇政府和石万良均未向一审法院提交台湖镇政府被诉行政行为所依据的规范性文件，故台湖镇政府应承担举证不能得法律后果。
对于本案涉及的双方争议问题，一审法院认定如下：
关于石锦松主体资格以及诉讼时效问题，根据生效民事判决书来看，涉诉院落内房屋已经归属石万良，但该判决生效时间系2018年1月31日，一审法院审查的系2002年台湖镇政府的行政行为。也就是说，不能因后续行为的合法推论出先前行为的合法，一审法院审查的系被诉行政行为，而当时用地使用证权利人登记为石锦松，故石锦松必然享有相应的诉权。根据生效民事判决书以及庭审来看，涉案用地使用证一直由石万良保管，因此对于变更事宜根据现有证据无法证明石锦松当时同意或者知情。根据现有证据来看，直至在民事一审诉讼中石锦松才知晓该变更行为的存在，而民事案件立案时间为2017年3月22日，根据现有法律规定来看，石锦松的起诉并未超过诉讼时效。
关于被诉行政行为合法性，因台湖镇政府未提交作出行政行为的规范性文件和相关证据，一审法院需根据行政行为作出时生效法律法规作出认定。根据1998年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。本案中用地使用证颁发单位为当时的通州区政府土地管理局，因此，相应的土地使用权变更登记也应为该单位，台湖镇政府无权作出变更行为。基于此，对于石锦松的诉讼请求一审法院予以支持。但同时一审法院需要强调，本案解决的系对变更行政行为的合法性进行认定，对于房屋权属的认定仍应以生效法律文书为准。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决撤销台湖镇政府于二○○二年十一月六日在用地使用证作出的变更记事内容（记事内容为：同意石锦松房产权变更为石万良）。
石万良不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：一、石锦松要求撤销台湖镇政府2002年11月6日在用地使用证上的变更行为没有法律依据。二、白庄村X号院的土地使用权自始归石万良所有。三、石锦松有关集体土地建设用地使用证[通集建（93次）字第08-134号]用地使用证的陈述存在逻辑错误，不符合案件事实。四、关于农村宅基地的分配及村民家庭情况，作为基层组织的村委会最应了解详细情况，其证明合法有效。五、2002年11月6日台湖镇政府将用地使用证变更为石万良有事实依据。六、台湖镇政府对用地使用证变更有法律依据。综上事实及相关法律规定可见，用地使用证使用人应为石万良，台湖镇政府于2002年11月6日所作变更登记合法有效。现上诉请求撤销一审判决，驳回石锦松的一审诉讼请求。
台湖镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：原审法院在庭审中查明事实不清，适用法律不当，严重侵害了上诉人的合法权益，现请求撤销一审判决，发回重审或依法驳回石锦松的一审诉讼请求。
石锦松同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
石锦松在举证期限内向一审法院提交如下证据：
1.用地使用证，证明台湖镇政府将房产变更为石万良的行为无效，石锦松是涉案房屋合法产权人。
2.北京市土地登记审批表，证明石万良在白庄村拥有本人宅基地。
台湖镇政府在法定期限内向未向一审法院提交证据材料及法律依据。
石万良在举证期限内向一审法院提交如下证据：
1.（2017）京0112民初8052号民事裁定书，证明驳回石锦松的起诉；
2.8053号判决书，证明石白庄村X号院归石万良所有；
3.农建字1998年第111号农村个人建房使用土地许可证，证明石万良合法取得通县人民政府建房使用土地许可证；
4.用地使用证，证明2002年通过正规变更流程台湖镇政府批准同意将石锦松房产权变更为石万良；
5.村委会证明，证明白庄村X号院归石万良所有；
6.1254号判决书，证明维持8053号判决书原判；
7.二审答辩状，证明石万良合法拥有X号院所有权；
8.常住人口登记卡，证明白庄村X号院户主为石万良且是唯一居住人；
9.石万良身份证复印件，证明石万良是白庄村X号院长期居住人。
一审法院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：石锦松提交的证据1系本案被诉行政行为，故不能作为证据提交；对于证据2真实性、合法性和关联性一审法院予以认可。对于石万良提交的证据：证据1与本案无关，一审法院不予认可；证据2、6、8、9真实性、合法性和关联性一审法院均于认可；证据3系另案被诉行政行为，且与本案无关；证据4系本案被诉行政行为，不能作为证据提交；对于证据5，对于不涉及涉诉土地使用权变更的事宜因与生效民事判决书相一致，故一审法院予以认可；对于证据7，系石万良自身陈述，不能作为证据提交。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案被诉变更行为发生于2002年，因此，应适用当时生效的法律、法规。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第２５６号，１９９８年１２月２４日国务院第１２次常务会议通过，自１９９９年１月１日起施行）第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。根据上述行政法规的规定，本案被诉用地使用证颁发单位为当时的北京市通州区政府土地管理局，相应的土地使用权变更登记也应为该单位，台湖镇政府无权作出变更行为。因此，一审法院判决撤销台湖镇政府于二○○二年十一月六日在用地使用证作出的变更记事内容（记事内容为：同意石锦松房产权变更为石万良）结果正确，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由石万良负担二十五元，由北京市通州区台湖镇人民政府负担二十五元（均已交纳）。
审 判 长 王文涛
审 判 员 韩 勇
审 判 员 王 伟
二〇一八年八月二十二日
法官助理 陈金涛
法官助理 冯雅琼
书 记 员 刘琪蕊