重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00194号
上诉人（原审原告）欧昌洁，男，1953年5月15日出生，汉族，住重庆市忠县。
委托代理人宋荣，重庆风神汽车运输有限公司的法律顾问。
上诉人（原审原告）欧昌平，男，1963年4月9日出生，汉族，住重庆市忠县。
委托代理人黄光芬，女，1964年5月22出生，汉族，系原告欧昌平妻子，住址同上8。
上诉人（原审原告）欧昌生，男，1973年12月22日出生，汉族，住重庆市忠县。
委托代理人刘应华，男，汉族，1951年9月19日出生，住重庆市忠县。
上诉人（原审原告）欧昌洪，男，1970年5月11日出生，汉族，住重庆市江北区。
被上诉人（原审被告）忠县人民政府，住所地重庆市忠县忠州镇中博大道2号。
法定代表人熊世明，忠县人民政府县长。
委托代理人罗川华，忠县人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
被上诉人（原审被告）忠县林业局，住所地重庆市忠县忠州镇巴王路22号，组织机构代码71162951-8。
法定代表人陈敬荣，该局局长。
委托代理人杨义禄，重庆冠凯律师事务所律师。
委托代理人刘金龙，男，1962年11月7日出生，忠县林业局副局长。
被上诉人（原审第三人）忠县马灌镇人民政府，住所地重庆市忠县马灌镇南新路1号，组织机构代码73655334-5。
法定代表人向利洪，忠县马灌镇人民政府镇长。
委托代理人熊师阅，该镇政府职工。
委托代理人范桂华，重庆冠凯律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）忠县马灌镇农业服务中心，住所地忠县马灌镇迎宾路86号，组织机构代码45181472-4。
法定代表人李泽良，忠县马灌镇农业服务中心主任。
委托代理人田家勇，该中心工作人员。
被上诉人（原审第三人）忠县马灌镇马灌社区居委会，住所地忠县马灌镇场上。
法定代表人余成华，忠县马灌镇马灌社区居委会主任。
原审第三人刘宗梅，女，1945年6月10日出生，汉族，重庆市忠县人，住重庆市忠县。
委托代理人欧云平，男，1966年3月29日出生，汉族，住重庆市忠县，系刘宗梅儿子。
上诉人欧昌洁等4人因诉忠县人民政府（简称县政府）请求办理林权证一案，不服忠县人民法院（2015）忠法行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告四人系欧云章之子，第三人刘宗梅系欧习良之妻，均为忠县马灌镇马灌社区居委会五组（原马灌公社兴龙大队六生产队）居民。原告之父欧云章曾经代管集体林地：1、小地名“对门树林”，面积一亩，界线为“上从岩下至田，左是欧习书右是欧习海”；2、小地名“皮巴湾”，面积十（平方）丈，界线为“白河田坎一幅”；3、小地名“（不详）不详”，面积（不详），界线为“上从岩下至地，左是自留山，右边是代管的（地）”。4、小地名“朝房沟”，面积四十（平方）丈，界线为“填方苦楝树直上一湾”。证据上载明：户主欧云章对代管范围内的林地负责造林绿化，代管范围内的林木一律归集体所有，剔枝捞叶归社员，但未载明前述四块代管林地的林权归原告之父欧云章户享有。
1981年12月31日被告忠县人民政府分别给四原告之父欧云章和第三人刘宗梅之夫欧习良颁发林权证。欧云章的忠林政（1981）0169020号《林权证》及《存根（存放林业局）》以及81年12月31日原马灌公社兴龙大队六生产队《林业“两制”落实林地登记册》等证据载明欧云章的林地合计一百（平方）丈，换算面积为1.67亩，其中包括：1、地名“对面树林”，面积五十（平方）丈，四界“上从岩下至田，左是欧习书右是欧习海”；2、地名“皮巴塆”，面积十（平方）丈，四界“白河田坎一幅”；3、地名“房前屋后”，面积四十（平方）丈，四界“上从公路下至田，左从花坟路右至欧习良门外公路边”。欧习良的忠林政（1981）0169018号林权证《存根（存放林业局）》以及81年12月31日原马灌公社兴龙大队六生产队《林业“两制”落实林地登记册》等证据载明欧习良的林地合计七十（平方）丈：1、地名“青冈林”，面积二十（平方）丈，四界“上从岩下至田，左是欧习虎右是欧习海”；2、地名“辽叶塆”，面积二十（平方）丈，四界“良子田外背坎一幅”；3、地名“房前屋后”，面积三十（平方）丈，四界“后从岩、前至公路，左是饲养场花坟，右是饲料地”。尔后，四原告父（欧云章）母及第三人刘宗梅之夫（欧习良）先后去世。
2008年12月18日，被告忠县人民政府根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发（2008）10号）精神和中共重庆市委、重庆市人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（渝委发（2008）24号）部署，以忠府办发（2008）113号文件印发《忠县集体林权制度改革实施方案》。当年12月30日，第三人忠县马灌镇人民政府制定马灌府（2008）58号文件《关于上报﹤马灌镇集体林权制度改革实施方案﹥的请示》，并上报忠县林改办审批。2009年2月8日马灌镇马灌社区居委召开林权森林改革换证工作动员会，同年3月10日成立了马灌镇社区村（居）民委员会集体林权制度改革工作领导小组，确定组长张召云、副组长余成华及成员名单。同年4月20日，第三人马灌镇人民政府及马灌社区居委会组织填写原告（申请人）欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅等《林权登记申请表》、《林权勘测界定书》，林地类型均为自留山，主要依据1981年颁发的林权证重新确定林地权利，实行“旧证换新证”。4月30日发布马灌社区居委会五组欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅等人《林权登记公示表》，公示期30日，至2009年5月30日止。在公示期间内，二被告及马灌镇人民政府未收到任何意见或需要修正的申请。第三人马灌镇人民政府于5月20日在《林权勘测界定书》上签注审核意见“属实”。第三人马灌社区居委会于5月13日、马灌镇农业服务中心和马灌镇人民政府于5月30日，分别在原告（申请人）欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅等《林权登记申请表》上签注审核意见“属实”。同年7月15日，被告忠县林业局和忠县人民政府分别在原告（申请人）欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅等《林权登记申请表》上签注审批意见“同意发证”。前述《林权登记申请表》、《林权勘测界定书》和《林权登记公示表》等证据均对原告欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅在集体林权制度改革后的林地权属情况有明确记载。其中，1、原告欧昌洁（杰）的林地：小地名“朝房沟”，面积0.3亩，四至界限东“与（欧）昌平的界”、南“水沟背坎”、西“欧云德界”、北“岩下背坎”；2、原告欧昌平的林地：小地名“朝房沟”，面积0.3亩，四至界限东“欧云平的界”、南“本人林地”、西“欧云德界”、北“本人林地”；3、原告欧昌生的林地：小地名“朝房沟”，面积2亩，四至界限东“公路背坎”、南“老院子的路”、西“过路上背坎下”、北“（欧）云平、云生的竹子处”。原告欧昌洁（杰）、欧昌平、欧昌生的林地地名均在“朝房沟”，原告方在集体林权制度改革后的自留山新的林地面积合计面积2.6亩，换算为156平方丈，与1981年旧林权证156平方丈相比面积大幅度增加。此外，第三人刘宗梅的林地：1、小地名“本人房后左右则（侧）”，面积0.5亩，四至界限东“岩坎下”、南“本人屋坎”、西“花坟咀”、北“花坟上咀”；2、小地名“云平当头”，面积0.3亩，四至界限东“公路坎与云平”、南“水沟坎”、西“离坟5米”、北“公路下背坎”。第三人刘宗梅在集体林权制度改革后的自留山林地面积合计为0，8亩，换算为48平方丈，地名并无原告诉称的“朝房沟”，与1981年旧林权证相比面积并未增加。
2013年6月17日，被告忠县林业局以忠林发（2013）29号文件发出《关于林权证纠错有关事宜的通知》，明确：林权证纠错时间从通知印发之时开始至2014年6月30日止，逾期不再办理，一切后果由林主自行负责。2014年10月，四原告认为2009年在集体林权制度改革中被告登记的林权错误，原告欧昌生于2014年11月10日向本院提起行政诉讼，以被告忠县林业局不履行法定职责为由，要求恢复1981年欧云章的忠林政（1981）0169020号《林权证》载明的林业面积。同年12月17日原告欧昌生因诉讼主体不当而提出撤诉申请，本院裁定准予撤诉。2015年4月17日四原告认为二被告将他们所有的朝房沟苦楝子树直上一湾的林地登记给第三人刘宗梅，向本院提起行政诉讼要求二被告办理该林地使用权收益证。
2015年5月7日本案一审开庭审理且辨论终结。尔后，四原告于2015年5月8日提出变更诉讼请求，要求被告忠县人民政府撤销颁发给第三人刘宗梅的林权证。
原审法院认为，人民法院审理行政案件目的在于解决行政争议，既要支持行政机关依法行政，又要保护当事人合法权益。1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案四原告要求纠正办证错误，判决被告办理朝房沟苦楝子树直上一湾的林地使用收益权证给原告，属于人民法院行政诉讼范围。
1996年10月14日实行的国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。2000年12月21日施行的国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。”第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第六条规定：“林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。”第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件”。根据上述规定，被告忠县林业局作为林业主管部门，依法履行林权登记职责。被告忠县人民政府具有依法颁发林权证的职能。本案原被告争议焦点为2009年二被告是否将四原告的林地错误登记给第三人刘宗梅。现针对争议焦点和原告诉讼请求，结合法律规定和本案的实际情况，评析如下：
首先，二被告的林权登记发证程序并无不当。2009年忠县林业局和被告忠县人民政府在集体林权制度改革中，对原告方欧昌洁、欧昌平、欧昌生和第三人刘宗梅的林权登记过程中，制定了忠县及马灌镇工作方案，经组织召开居民动员会议、组织填写林权登记申请表、进行林权勘测界定和林权登记公示等规定环节，在马灌社区居委会及马灌镇政府等逐级审核属实的基础上，然后审批同意发证，忠县林业局通知对发林权证纠错。四原告在林权登记公示期2009年5月30日内和在林权证纠错公示期的2014年6月30日前，未提出异议。
其二，对四原告主张的朝房沟苦楝子树直上一弯的林权，不予确认。根据物权及林业法规的相关规定，确定林权的有效凭证是林权证。1、四原告提供的原告之父欧云章集体林地的代管证据不是林权证，该证据虽然有小地名“朝房沟”，面积四十（平方）丈，界线为“填方苦楝树直上一湾”的内容，但该证据上的“注意事项”载明：户主欧云章对代管范围内的林地负责造林绿化，代管范围内的林木一律归集体所有，剔枝捞叶归社员，未明确代管林地的林权归原告之父欧云章户享有。因此，四原告主张其父欧云章的集体林地的代管证据上“朝房沟”、面积四十（平方）丈、界线为“填方苦楝树直上一湾”的林权，理由不能成立。2、1981年12月31日原告之父欧云章的林权证确权登记的地名有“对门树林”、“皮巴湾”和“房前屋后”3处林地，四界清楚，没有地名为“朝房沟”的林地，也没有四原告主张的“填方苦楝树直上一湾”的林权。3、2009年集体林权制度改革中实行“旧证换新证”，对原告方欧昌洁、欧昌平、欧昌生的林权登记及批准同意换发林权证，主要依据是1981年颁发给欧云章的林权证。四原告之父欧云章1981年取得的林权证合计面积100（平方）丈，换算为1.67亩。原告方欧昌洁、欧昌平、欧昌生2009年林权换证登记面积2.6亩，换算为156（平方）丈。通常情况下，四原告称2009年林权换证时被告错误登记，将他们的林地登记给第三人刘宗梅，其换证登记的林地面积理应大幅度减少。然而，原告方欧昌洁、欧昌平、欧昌生2009年林权换证登记面积与四原告之父欧云章1981年取得的林权证面积相比，面积不但没有减少，反而增加很多。由此可见，四原告所称的林地产权被侵占、面积减少的理由不能成立。所以，对四原告主张的朝房沟苦楝子树直上一弯的林权，缺乏充分证据。
其三，被告并没有将四原告主张的“朝房沟”40（平方）丈林地登记给第三人刘宗梅。四原告诉称的2009年登记给第三人刘宗梅苦梀子树直上一弯朝房沟面积约40丈的林地，在其外出务工时，被第三人占有并于2009年进行了登记。然而被告提供的证据申请表编号为500233190503434的2009年第三人刘宗梅《林权登记申请表》证明，2009年集体林权改革中第三人刘宗梅林权换证登记的地名有“本人屋后左右侧”和“云平当头”，并没有登记四原告主张的地名为“朝房沟”、“填方苦楝子树直上一湾”的林地。通常情况下，2009年林权换证时、被告错误登记、第三人刘宗梅侵占了四原告朝房沟40（平方）丈林地，其换证登记的林地面积理应明显增加。但是，第三人刘宗梅2009年林权换证登记面积与其夫欧习良1981年取得的林权证面积相比，面积不但没有增加，反而明显较少。四原告对自己主张的被告将地名为“朝房沟”40（平方）丈林地的林地划给第三人刘宗梅的事实，没有提供相应的证据证明，其主张的这一事实本院不予认定。
本案一审辩论终结后，四原告于2015年5月8日向本院申请要求变更诉讼请求，要求撤销被告忠县人民政府于2009年颁发给第三人刘宗梅的《林权证》。因本案一审庭审已经终结，且四原告变更的诉讼请求属于另一行政法律关系，应另行处理，故其请求本案不作调整。
综上所述，四原告关于“朝房沟苦楝子树直上一湾”的林地使用收益权归他们所有、被告将地名为“朝房沟”40（平方）丈林地的林地划给第三人刘宗梅的主张，缺乏事实依据，其理由不能成立。因此，对四原告要求判决被告办理朝房沟苦梀子树直上一弯林地使用权收益权给原告的的诉讼请求，本院不予支持。据此，判决驳回原告要求判决被告忠县人民政府、忠县林业局办理朝房沟苦梀子树直上一弯林地使用收益权证给原告的诉讼请求。
宣判后，欧昌洁等4人不服一审判决，向本院上诉称一审判决采信证据不当，认定事实错误，请求二审法院改判。
被上诉人县政府答辩称上诉人主张在本案中没有要求确权的理由不能成立，诉争林地上诉人没有依法取得承包权，林权证的颁发程序合法，上诉人的起诉已超过法定期限。诉争林地上的房屋是否属于违章建筑是另一法律关系。一审判决正确，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人县林业局、马灌镇政府，农业服务中心、社区居委会、原审第三人刘宗梅均同意县政府的答辩意见。
县政府、县林业局举示如下证据：1、马灌府文（2008）58号；2、马灌镇林权动员会图片资料；3、马灌镇社区村林权改革领导小组名单；4、会议记录；5、林改会议签到册；6、林地林木权属公示表；7、欧昌洁林权登记申请表；8、欧昌生林权登记申请表；9、欧昌平林权登记申请表；10、刘宗梅林权登记申请表；11、忠县人民政府办公室通知；12、被告忠县林业局的通知。
欧昌洁、欧昌平、欧昌生、欧昌洪提供的证据有：1、1981年欧云章的林权证和林地代管凭证；2、录音光盘。
忠县马灌镇人民政府提供的证据有：1、马灌府文（2008）58号文件；2、马灌镇林权动员会图片资料；3、马灌镇社区村林权改革领导小组名单；4、会议记录；5、林改会议签到册；6、新办、补办理等林权证程序说明；7、林地林木权属公示表；8、欧云章林权代管证；9、欧云章林权证。
忠县马灌镇农业服务中心没有提供任何证据材料。
忠县马灌镇马灌社区居委会提供的证据有1、欧昌洪寄来的欧云章的林权证；2、申请书。
刘宗梅提供的证据有：1、1981年林业“两制”落实林地登记册；2、忠林政（1981）0169018和忠林政（1981）0169020存根两份；3、1981年欧云章的林权证。
一审法院认证意见为原被告及第三人提供的证据合法、有效、与本案有关联性，本院予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据认证意见正确，本院依法予以确认。
二审认定的事实与一审无异。
另查明上诉人在2014年12月17日欧昌生因诉讼主体不当而撤诉后向县政府申请将争议林地颁证给上诉人。县政府认为其申请不符合要求，告知其补正，未作实质性处理意见。
本院认为，本案实质上是一个林地使用权属争议，本应依照林地使用权属争议纠纷处理程序解决，但上诉人并未从这一角度主张权利，而是主张政府颁证错误，请求将朝房沟苦梀子树直上一弯林地使用权收益权颁证给上诉人。对此认为《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定“……使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册、核发证书，确认森林、林木和林地使用权”。《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。”以上规定表明，对林地使用权的登记工作由县级以上林业主管部门负责，颁证职责由县级人民政府承担。因此，在请求颁证一案中县林业局不是适格的被告，一审法院对此未作区分是不当的。上诉人主张颁证错误，未将其父亲欧云章拥有使用权的朝房沟苦梀子树直上一弯林地颁证给上诉人，应予纠正。上诉人的此项主张应由行政机关先行处理，而本案中上诉人未经行政机关实质性处理即向人民法院提起诉讼缺乏事实和法律依据，一审判决不予支持是正确的。综上，为减少当事人的诉累，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人欧昌洁、欧昌平、欧昌声、欧昌洪负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
代理审判员 程鸿声
代理审判员 刘红霞
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 熊雨来