云南省施甸县人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）施民二初字第123号
原告：施甸县人民政府，地址施甸县甸阳镇甸阳东路031号。
法定代表人：李文广，系施甸县人民政府县长。
委托诉讼代理人：王金安，施甸县发改局副局长（特别授权）。
委托诉讼代理人：徐荣华，云南单旭律师事务所律师（特别授权）。
被告：保山裕威水利资源开发有限公司，地址施甸县甸阳镇人民路。
法定代表人：郭晓丽，系公司董事长。
委托诉讼代理人：谢志荣，系公司职员，住云南省昆明市盘龙区（特别授权）。
委托诉讼代理人：刘家佳，云南金曦律师事务所律师，系谢志荣的转委托诉讼代理人（特别授权）。
委托诉讼代理人：陈娟，云南金曦律师事务所律师，系谢志荣的转委托诉讼代理人（特别授权）。
第三人：梅州市市政建设集团公司，住址广东省梅州市彬芳大道中路市政大厦。
法定代表人：李刚，系公司总经理。
委托诉讼代理人：周致远，梅州市市政建设集团公司职工（特别授权）。
第三人：云南崇源建筑工程有限公司，住云南省楚雄市彝族自治州楚雄市鹿城镇学桥街虎巷。
法定代表人：李彪，系公司总经理。
委托诉讼代理人：杨朝圆，云南云子宇靖律师事务所律师（特别授权）。
委托诉讼代理人：李荣昌，云南云子宇靖律师事务所律师（特别授权）。
原告施甸县人民政府与被告保山裕威水利资源开发有限公司（以下简称裕威公司）、第三人梅州市市政建设集团公司（以下简称梅州公司）、第三人云南崇源建筑工程有限公司（以下简称崇源公司）确认合同效力纠纷一案，本院于2015年5月21日立案受理。后被告裕威公司于2015年6月8日向本院提出申请施甸县人民法院回避的申请，本院于2015年6月26日报请保山市中级人民法院指定管辖，保山市中级人民法院于2015年6月29日发出（2015）保中民辖字第1号函，明确本案不符合回避情形，应由施甸县人民法院进行审理。本案应原告申请对外委托鉴定后于2015年7月1日中止审理，鉴定意见作出后，于2016年7月22日恢复审理后依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭进行了审理。原告施甸县人民政府的委托诉讼代理人王金安、徐荣华，被告裕威公司的委托诉讼代理人刘家佳、陈娟，第三人梅州公司的委托诉讼代理人周致远，第三人崇源公司的委托诉讼代理人杨朝圆、李荣昌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告施甸县人民政府向本院提出诉讼请求：1.请求人民法院确认2015年3月13日原告制发的《施甸县人民政府关于解除施甸县河流域水电项目开发协议书的通知》合法有效，并判令解除原告与被告签订的《施甸县河流域水电项目开发协议书》；2.请求判令被告及相关施工工队撤离项目施工工地，将施工工地交付原告；3.请求对被告在施工工地已经完成的工程量及工程造价进行司法鉴定，原告按照工程造价鉴定结果支付工程价款后，请求依法判令被告按照已经完成的工程量支付给第三人工程款；4.请求判令被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2010年4月20日，原告与被告签订了《施甸县河流域水电项目开发协议书》。就施甸河流域水能资源开发事宜达成协议。根据协议第三条第二款、第三款，第五条第三款的约定，被告应按时开工、年内完成投资、并在四周年内完成项目的所有建设任务。根据市发改委保发改能源（2010）311号文件规定，开发建设时限字核准之日起3个月内正式开工，两年内投产。后因被告的原因，在履行开发协议过程中，被告未能按约定的义务履行责任，也未按照上级要求建成投产。原告及下属部门已经多次要求被告采取措施加快施工进度，但被告仍然未能履行协议约定的主要义务。甚至由于资金不足，导致被告多次与第三人发生工程款支付的纠纷，原告也多次派人进入调解。鉴于被告的实际情况、双方前期合作的情况以及项目实施的紧迫性，原告与被告签订的协议书已经没有继续履行的可能。为了避免双方遭受更大的损失，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条之规定，经研究，原告于2015年3月13日制发《施甸县人民政府关于解除的通知》送达被告，该通知的内容包括自通知送达之日起解除双方所签协议，被告不再享有原协议中的权利，不能再以原协议名义从事任何活动及由被告在通知送达之日起30日内与原告协商善后事宜。被告于2015年4月3日送来《复函》，未明确解除协议，而是提出了另外的方案。由于原、被告无法就解除协议及相关善后工作达成一致，而被告及第三人拒绝撤离项目施工工地，将施工工地交付给原告，故原告诉至法院。
被告裕威公司辩称，1.因原告施甸县人民政府与施甸县人民法院存在利益关系，施甸县人民法院应当自行回避，不应由其审理此案，并当庭提出申请施甸县人民法院回避。2.《施甸县河流域水电项目开发协议书》是原、被之间自愿签订的合法协议，法院应该认定并予以维持该协议效力；造成被告不能按协议约定的时间完工是由于不可抗力造成的。根据《合同法》第一百一十七条之规定可以免除被告的责任。具体情况是由于相关审批文件的批复时间过长，有的长达两三年之久，在未取得相关审批手续之前，法律法规及相关政策不允许答辩人开工。如在2012年2月8日才取得云南省环境工程评估中心关于水电站的《技术评估意见》；在2013年4月8日才取得云南省林业厅的《使用林地审核同意书》等。因此，省市相关部门审批文书经过多长时间是不可预估的，为不可抗力期限应当顺延；被告已为协议中的项目投入23000000元左右，原告提供的鉴定意见存在片面性，还有很多工程量没有计算在内，如原告强行解除协议，应当赔偿被告相应的损失。3.原告发出的停工通知是没有法律和事实依据的，因为被告没有违约，没有违反相应的法律规定和强制性规定。若按照原告错误的行政决定停工，那么将会对被告造成不可估量的损失，被告保留行政诉讼的权利。4.本案第三人不具有法律上的第三人资格，根据合同相对性，开发协议上并没有第三人的签名，根据合同的相对性，与第三人并无合同法上的利害关系，法院应当驳回第三人的诉讼主体资格。
第三人梅州公司述称，1.请求法院驳回原告诉讼请求的第二条，梅州公司与被告签订了合同，被告将与原告签订协议中水电站的开发权及施工工地抵押给了梅州公司，在梅州公司未收到工程款以前，原告没有理由要求梅州公司撤离工地。2.只要原告支付所有款项，梅州公司及时撤离工地。3.梅州公司支持原告解除与被告的水电开发合同。
第三人崇源公司述称，1.涉案合同属于是行政协议，其性质是行政特许，而原告没有通过招投标方式招标，在程序上也不合法。2.崇源公司与被告签订的合同已实际履行，与本案有利害关系，有资格作为本案的第三人参与诉讼。3.崇源公司认为鉴定意见程序违法，因为本案存在多个施工方，鉴定过程应由全部施工方的相关人员参与，因此该鉴定意见不够客观真实。
当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行了举证质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并佐证在卷。对有争议的证据和事实，本院认定如下：
原告提供的证据：A1、《施甸河流域水电项目开发协议书》一份，当事人对协议的真实性均予以认可，本院对其真实性依法予以采信。A2、施甸县人民政府《关于解除〈施甸河流域水电项目开发协议书〉的通知》及《送达回执》各一份，原、被告双方对其真实性均无异议，其内容能够证实原告因被告在施工建设施甸河流域水电项目过程中未按照协议约定的施工进度进行施工等原因对其发出过解除开发协议的通知。A3、《裕威公司关于解除施甸河流域水电项目开发协议书通知的复函》是被告因原告发出解除合同的通知而作出的回复，其内容证实了被告因资金不足等问题，未按照协议约定进度施工的事实。A4、《施甸河流域水电项目开发批复文件》11份，该份证据均为相关国家机关单位出具的规范性文件，本院对其真实性依法予以认可，其内容能够证实相关文件对被告开发施甸河流域水电站的建成投产时间等的规定。A5、《施甸河三级电站全部引水隧道工程施工合同书》一份，被告与梅州公司作为合同当事人对其真实性均予以认可，本院对其真实性依法予以采信，但该合同书仅为裕威公司和梅州公司对于工程施工的相关约定，无法直接证实裕威公司和梅州公司因工程保证金及工程施工等问题发生纠纷。A6、《云南省保山市工商行政管理局行政处罚决定书》、《承诺书》2份、《施甸河三级水电站开发计划报告》一份、梅州公司施甸河三级电站项目部关于《施甸河三级水电站停工后面临工人闹事的紧急报告》一份、施甸县发展和改革局《关于推进施甸河三级水电站工程建设的通知》一份、《施甸县发展和改革局关于加快推进施甸河三级水电站工程建设的函》一份、《关于确保施甸河电站正常施工的汇报提纲》一份、《保山市裕威水利资源开发有限公司与梅州市市政建设集团公司劳资纠纷调解的会议纪要》一份，该组证据的真实性被告不予否认，本院对被告在履行协议过程中有停工及拖欠工程款的相关情况予以采信。A7《资金到账证明》一份，该证据为中国农业发展银行施甸县支行客户服务部出具的资金到账证明，但其内容仅载明裕威公司于2012年两次到账其账户的资金，其载明内容模糊，并没有明确裕威公司的对公账户及所有到账资金金额，也无法直接证实裕威公司没有按公司章程足额出资及靠收取施工保证金维持运转的情况，该证据无证明力。A8、保山市人民政府《关于规范和加强水电资源有序开发的意见》一份，原、被告、第三人对其真实性均无异议，本院对其予以采信。A9《鉴定费发票》三份，原、被告、第三人对其真实性均无异议，本院对其予以采信。A10、《鉴定意见书》一份，原、被告及裕威公司、崇源公司均对鉴定意见书有异议，但未提交书面申请请求重新或者补充鉴定，也没有提出有力证据证明该鉴定意见符合重新鉴定或者补充鉴定的条件。因此本院对该证据依法予以采信。
为支持其辩称，被告裕威公司向法庭提交以下证据：证据B1《裕威公司申请及取得施甸县施甸河三级水电站开发权的相关材料》一组，原、被告双方及第三人对该组证据的真实性均予以认可，本院对其真实性依法予以采信。因该组证据无法直接证实审批手续办理较慢不是由于被告自身的原因导致，且被告与原告签订合同时并未将该原因约定为迟延履约的合理事由，裕威公司在签约时对于审批时间应当有一定的预见性，因此本院对被告主张由于相关审批机关办理手续较慢，导致被告不能按照约定时间进度施工，应将履约时间顺延的证明目的不予采信。B2《工资表》一份，该份证据为公司自己制作，上面无领取人员签名，无财务人员的签名，仅加盖公司印章，亦无其他证据加以佐证，本院对其依法不予采信。B3《申请书》一份，其中载明内容为案外人与裕威公司之间的工程款与借贷纠纷，与本案无关联性，本院依法不予采信。
第三人梅州公司向法庭提交以下证据：C1《施甸河三级电站全部引水隧道工程施工合同书》一份、《施甸河三级水电站补充协议书》、《设备移交清单》、《陈世南出具的证明》各一份、《付款凭证》二份，证实梅州公司要求被告支付工程款是有依据的，该证据能够证实梅州公司与裕威公司曾因施甸河三级电站全部引水隧道工程施工建立过合同关系。但无法证实具体的施工量及应付工程款。C2《关于保山裕威水利资源开发有限责任公司与梅州市市政建设集团公司劳资纠纷调解的会议纪要》、《回复函》》、《梅州市政公司施甸河电站隧洞工程已经完工程价款清单》、《施甸县人民政府提起的民事起诉状》各一份，证实裕威公司自停工后没有复过工，因停工被施甸县人民政府通知解除合同，自停工至被通知解除合同共120天。停工及发出解除合同通知原告与被告均予以认可，对该证明目的本院依法予以采信。C3《关于成立梅州市市政建设集团公司云南分公司施甸河三级水电站工程项目部成立批文》、《关于任命云南省施甸河三级水电站工程部项目经理的通知》、《梅州公司聘用管理人的聘书》、《梅州公司项目部人员名单》、《梅州公司的法人授权委托书》、《梅州公司的资质证书》各一份，对梅州公司的资质及周致远为梅州公司在施甸河流域的项目部负责人的证明目的予以采信。
第三人崇源公司向法庭提交以下证据：D1《营业执照》、《法人身份证明》各一份，当事人对其真实性均予以认可，本院对其真实性依法予以采信。D2《企业法人证明》四份，当事人对其均无异议，本院依法予以认可。D3《云南省各级政府相关部门文件》（见崇源公司提交证据9-107页）一组，欲证实裕威公司虽然取得开发权，但其开发权的授予违法，授予违法属于行政范畴，与本案无关联性。D4《建设工程施工合同》《建设工程施工合同补充协议》（见崇源公司提交证据108-147页）当事人对该证据真实性无异议，本院依法予以采信。D5《开工通知》、《进场通知》《工程价款月支付申请书》《工程进度款支付证书编号1》《施甸河三级水电站工程进度款支付审批表编号2》《施甸河三级水电站工程款审批表（审批[2014]03号）》《施甸河三级水电站工程款审批表（审批[2014]04号）》（以上证据见崇源公司提交证据148-223页）当事人对其均无异议，本院对其依法予以采信。D6《报告单》（见崇源公司提交证据224-226页）一份，该证据上有监理机构及被告公司印章及相关负责人的签名，本院对其真实性依法予以采信。D7《授权委托书》《工程价款月付款证书》《云南省农村信用社结算业务申请书》当事人对《工程价款月付款证书》、《授权委托书》无异议，本院依法予以认可，对转账2500000元保证金裕威公司予以认可，本院依法予以采信。
根据庭审和质证，本院确认如下法律事实：
2010年4月20日，原告施甸县人民政府与被告保山裕威水利资源开发有限公司签订了《施甸河流域水电项目开发协议书》，就施甸县河流域水能资源开发事宜达成协议。协议约定裕威公司在取得项目开发经营权后，在60日内完成可行性研究、用地预审、林业征（占）用地等前期工作并开工建设；裕威公司在取得项目开发经营权之日起计算，四周年内完成项目的所有建设任务等相关内容。协议签订后，保山市人民政府2010年6月20日保政复[2010]19号文件，文件明确同意将施甸县施甸河流域下游段一、二、三、四级水电站开发权授予裕威公司。保山市发展和改革委员会2010年6月21日保发改能源[2010]311号文件明确先期开发的施甸河三级水电站前期工作时限：自取得开发建设权之日起6个月内完成施甸河三级水电站勘察设计和核准前各支持性文件审批；开发建设时限：自核准之日起3个月内正式开工，两年内投产。施甸河一、二、四级水电站工程项目需要在2014年以前开发完毕等内容。2015年3月13日原告因被告未按照双方所签协议约定时间开发完毕向被告发出了解除协议的通知书，2015年4月1日裕威公司就解除通知进行了相关回复。后原被告双方无法就解除协议及相关善后工作达成一致意见。原告为主张权利，诉至法院。
本院认为，首先，原、被告双方签订的《施甸河流域水电项目开发协议书》涉及水电资源的开发利用，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一款第一项、第二项“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用，公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场转入等，需要赋予特定权利的事项”的规定，水电资源的开发经营权属于行政许可的事项。其次，原、被告双方协议的内容仅约定了被告未按照合同约定履行合同应承担的违约责任，却并未明确原告作为合同相对方应该承担的合同义务，原、被告双方明显在合同权利义务上处于不平等的地位。原告施甸县人民政府在协议书中享有的较被告优先的权利，对合同的履行有指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权,即具有行政优益权。因此，原、被告双方签订的《施甸河流域水电项目开发协议书》的性质应该为行政合同，由此引发的争议应该属于行政争议，不属于人民法院民事案件受理范畴，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项“起诉必须符合下列条件：（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”及该法第一百五十四条第一款第三项“裁定适用于下列范围：（三）驳回起诉”的规定，对原告起诉予以驳回。至于第三人梅州公司提出的诉讼请求，由于未缴纳诉讼费用，且其提出的诉讼请求为民事诉讼，不宜在本案中一并解决，应另行起诉。崇源公司仅在答辩状中提出诉讼请求，而未单独提交民事起诉状，也未缴纳诉讼费，不符合起诉的法定形式，其诉讼请求应该另案起诉。关于鉴定费用，由于鉴定申请是由原告提出的，根据《诉讼费用交纳办法》第十二条第一款“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付”的规定，加之原告的起诉被驳回，因此本案产生的鉴定费用应该由原告承担。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项规定，裁定如下：
驳回原告施甸县人民政府的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。
审判长 张菲菲
审判员 李 树
审判员 李西典
二〇一七年五月二十二日
书记员 周 德