杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0106行初90号
原告徐志芬,女,1973年7月24日出生,汉族,住杭州市西湖区。
原告蒋洪，男，1968年4月25日出生，汉族，户籍地杭州市西湖区，现住杭州市西湖区。
原告蒋鑫，男，1996年8月24日出生，汉族，住杭州市西湖区。
委托代理人李兴汉，浙江兴替律师事务所律师。
被告杭州市西湖区人民政府文新街道办事处,住所地杭州市西湖区文三西路428号。
法定代表人屠立衡，主任。
委托代理人沈忠敢，该单位工作人员。
委托代理人赵启新，浙江方策律师事务所律师。
原告徐志芬、蒋洪、蒋鑫（以下称原告）诉被告杭州市西湖区人民政府文新街道办事处（以下称被告）其他行政行为一案，于2018年3月8日向本院提起行政诉讼，本院于3月12日立案后，于3月14日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭进行了审理。原告蒋洪及委托代理人李兴汉，被告的委托代理人沈忠敢、赵启新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1999年9月，原告所在村庄（蒋村）土地和房屋被当时的余杭市政府征用和拆迁，后由于拆迁方的原因一直未按国家法律和政策予以安置。期间虽有很多（被拆迁人）安置对象多次到政府有关部门反映，但除按当时的规定给一部分安置对象分配了宅基地自建房外，对计划用公寓房安置的一批安置对象始终未能解决落实。2018年1月8日，公寓房安置方案公布显示第一、第二原告仅有16.12平方米，第三原告没有安置，过渡安置补偿费也没有给付。后经与被告的工作人员进一步确认，被明确告知，该方案即是正式安置方案不再更改。原告认为被告以上具体行政行为，首先是程序违法。杭州市人大常委会2014年5月1日出台的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第12条所设计程序是：补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。当事人对补偿决定不服的可以依法申请行政复议或向人民法院提请行政诉讼。被告对市人大常委会的规定不予理会，该请示的不请示，该上报的不上报，自作主张严重违反法定程序。其二是被告的具体行政行为不仅缺乏法律、政策依据，且与国家根本大法宪法相冲突。也不符合公正公平原则。国家宪法第48条规定国家保护妇女权利和利益。被告所作的具体行政行为规定拆迁安置户中儿子户一人可按每人80平米房安置，而女儿户2人只能按每人40平米房安置，公然违背有关男女平等的宪法原则。人民法院有义务对违宪、违法乱纪具体行政行为依法予以纠正。第三，被告公然违反国家有关《人口与计划生育法》的规定，对依法获得独生子女光荣证的安置对象，不按该法和杭州市人大常委会上述补偿条例第20条的要求加一安置。致使原告的合法权益落空。其四，三原告均是补偿安置对象，却从未拿到过过渡安置补偿费。被告作为蒋村拆迁事务的主管行政机关和具体负责部门，不履行法定的职责和给付过渡安置补偿费的义务，其行政不作为严重侵害了原告（被拆迁人、安置对象）的合法权益。其五，法律、政策适用不当。被告以本次安置系历史遗留问题为由，坚持适用20年前的地方政策，明显不当。一是20年前拆房，到现在才开始安置，本身就违法违纪，且显失公平。拖延安置的责任在作为安置房的被告，原告是纯粹的受害者，二是按照我国法律适用的一般原则，已经了结生效的个案，如要再审，仍然要以当时的法律、政策为依据来规范，不可能继续沿用已失效的规范。三是当地方的规定、办法（土政策）明显与国家的根本大法，省、市人大的规章相冲突，《立法法》中早有规定。被告作为具体行政行为实施人，法律意识淡薄，将早已过时失效的地方文件视为圣旨,置于国家宪法、法律之上，其错误明显，应予纠正。四是20年后的今天，物业的价值、社会生产、生活成本都与20年前有天壤之别。被告一方面要将安置之事拖到20年后，一方面又要按照20年前的标准来安置，明显有违公正、公平原则。综上所述，正是由于被告的乱作为和不作为，严重侵害了原告的合法权益。诉请判令：1、变更被告所作的《骆家庄农居公寓房安置方案公示》中有关原告仅按16.12平方米安置的行政行为，并依法按每人80平方米合计240平方米的标准安置公寓房；2、被告按法定标准对原告依法履行拆迁过渡安置补偿费80万元的给付义务；3、诉讼费用由被告承担。
庭审中，原告变更第一项诉请，增加蒋鑫独生子女加一，合计安置320平方米公寓房。明确第二项诉请：过渡费每人1200元/月，3人，过渡时间从1999年9月10日（徐惠荣户签订补偿协议书之日）到本案起诉之日，计算得出80万。
同时，原告对《关于解决骆家庄公寓房历史遗留问题的实施意见》第四条一类、二类提出合法性审查，儿子户与女儿户标准不一致。
原告向本院提交了以下证据：
1、《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》。证明：被告是本次拆迁安置的实施方；被告拟定的《实施意见》与国家宪法、浙江省人大常委会规章，杭州市人大常委会的规定相背，不合法。
2、户口资料。证明徐志芬、蒋鑫系本次拆迁安置对象。
3、《文新街道骆家庄农居公寓房安置前公示》（一）。证明：原告系安置对象；被告仅为原告安置了16.12平方米的公寓房面积；另一安置对象蒋鑫未作安置。
4、《文新街道骆家庄农居公寓房安置前公示》（二）。证明：被告在对安置对象进行安置时，男子按80平方米安置，女子按40平方米安置，违反宪法，存在性别歧视。
5、独生子女光荣证。证明：蒋鑫系独生子女并领有光荣证，符合有关加一安置的条件。
被告辩称，一、关于本案案件性质及原被告主体问题。1）原告起诉本案所涉的房屋拆迁补偿纠纷，被告主体不适格。1、原告起诉本案所涉的房屋拆迁补偿协议，源于1999年9月10日杭州市蒋村商住区建设管理办公室动迁部与骆家庄9组徐惠荣户签订的《房屋拆迁补偿协议书》，该协议书并非被告与原告当时的徐惠荣户签订。不论原告以何种理由起诉，案件来源均无变化，基础关系也未发生变化，故被告非《房屋拆迁补偿协议书》的签订主体，也即非本案房屋拆迁补偿纠纷一案的适格被告。2、尽管2017年12月23日的《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》、2018年1月8日的《文新街道骆家庄农居公寓房安置前公示》由被告与杭州市蒋村商住区建设管理办公室共同盖章，但被告仅是处理历史遗留问题，具体的权利义务主体仍在各安置户与杭州市蒋村商住区建设办公室之间发生，与被告无关。2）原告蒋洪主体不适格。仍从本案源由出发，《房屋拆迁补偿协议书》中的徐惠荣户中当时的家庭成员共八名，并没有蒋洪，原告自行提交的户口本中也没有蒋洪，故蒋洪并非拆迁安置补偿对象，原告蒋洪主体不适格。3）本案性质应为民事诉讼案件，而非行政诉讼案件。案涉《房屋拆迁补偿协议书》的签订主体为徐惠荣及杭州市蒋村商住区建设管理办公室，而杭州市蒋村商住区建设管理办公室并非行政机关，协议的内容也适用了合同法的相关规定，故本案应为民事诉讼案件，而非行政诉讼案件。二、就本案的法律法规及政策的适用作如下答辩。1、本案原告在起诉中适用了2014年5月1日出台的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，而案涉房屋并非在2014年5月1日之后签订协议并拆迁。本案的发生源于1999年9月10日杭州市蒋村商住区建设管理办公室动迁部与骆家庄9组徐惠荣户签订的《房屋拆迁补偿协议书》，房屋也已拆除，宅基地于2001年5月18日分配，除原告可照顾安置的公寓房外，其他合同内容均已履行完毕。故不存在适用2014年5月1日出台的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的问题，故原告依据并适用上述2014年《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》所规定的程序，提出认为被告程序违法等起诉理由不能成立。2、2017年12月23日的《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》，是根据原余杭市政府《转发市三墩经济区管委会等单位关于三墩经济区动迁工作若干补充规定的通知》（余政办[1995]11号）、《杭州市蒋村商住区房屋拆迁管理工作实施意见》为基础，结合西湖区农村私人建房的相关规定以及市、区对撤村建居农转居公寓安置的相关规定而制定，并没有违反相关政策及法律法规。原告方提出该实施意见违反法律规定及要求对其合法性进行审查，并不具有相应的理由。故《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》合法有据，依次进行安置房处理完全符合规定。三、关于对三原告的补偿安置实体问题作如下答辩。1）各原告的可补偿安置问题。1、原告徐志芬应属照顾性质获得安置房，在1999年签订协议时，徐惠荣户在册人口8人并未分户，按当时规定在按大户110方宅基地安置的情况下，不得再享有公寓房安置，根据原告徐志芬的申请，骆家庄居委会同意后才予照顾安置公寓房，并在《房屋拆迁补偿协议书》中作了补充约定。除了徐志芬外，无其他人涉及照顾安置事宜。2、原告蒋洪非《房屋拆迁补偿协议书》合同相对人，亦非在册人口，本没有安置资格，故其对应诉请于法于理无据。3、原告蒋鑫，在《房屋拆迁补偿协议书》中已包括在在册人口8人当中，根据当时的协议，已作安置，但没有涉及安置公寓房的约定。综合以上三点，根据《房屋拆迁补偿协议书》中的补充约定，可以对原告徐志芬照顾安置公寓房，但根据规定应扣除其夫妻双方已享受的房改房面积，经核查，蒋洪、徐志芬夫妻已于2001年6月12日享受西溪路882号35幢3单元601室房改房63.88平方米，在此安置时，应予以扣除，故可给予原告徐志芬安置16.12平方米是符合法律规定，也对其他当初的拆迁户公平公正。故原告要求变更公示并按240平方米进行安置应依法予以驳回。2）各原告要求按法定标准给付拆迁过渡安置补偿费问题。1、根据《房屋拆迁补偿协议书》的约定，原告户已收过渡费至2001年5月18日，该时点亦为宅基地分配之日，可建造房屋之日（建造房屋所需的过渡费4个月在《房屋拆迁补偿协议书》中已有额外约定并支付）原告徐志芬与户内其他成员并未进行分户，而宅基地的取得即让安置户丧失了过渡费的取得条件与依据，照顾安置公寓并非法定或约定过渡费发放的条件。另外，原告蒋洪并不具备过渡费领取资格。2、退一步讲，原告蒋洪、徐志芬夫妻已于2001年6月12日享受西溪路882号35幢3单元601室房改房63.88平方米，已享受居住福利，并不存在需过渡的实际情况与需求，更不存在法定条件。故原告要求按法定标准给付拆迁过渡安置补偿费的请求于法于理无据。原告提出的规范性文件审查不符合行政诉讼法第53条规范性文件审查条件。被告是根据之前徐惠荣户与蒋商办之间的协议执行，本案中并非根据儿子户与女儿户这个区分进行公示。请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、房屋拆迁补偿协议书。
2、关于要求安排公寓房的申请报告。
3、余杭市三墩经济区房屋拆迁调查表。
4、杭州市蒋村商住区建设管理办公室内部工作协调联系单。
证据1-4，证明案件的起源事实及原告案涉拆迁房屋及补偿协议的基本内容；徐志芬及蒋鑫在《房屋拆迁补偿协议书》的权利享受情况。
5、杭州市农转居公寓房安置确认表。证明原告徐志芬及蒋洪享受房改房的情况。
6、《文新街道骆家庄农居公寓房安置前公示》照片。证明公示情况。
依据：《转发市三墩经济区管委会等单位关于三墩经济区动迁工作若干补充规定的通知》、《杭州市蒋村商住区房屋拆迁管理工作实施意见》、《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》。
经庭审质证，各方发表如下质证辩论意见。
对原告的证据，被告的意见如下：证据1，证明对象有异议，涉及原告户的拆迁补偿安置1999年已经开始，当时骆家庄安置是通过私人建房的方式进行安置，本次解决的仅是当时安置时面积不足部分，或是公寓房没有落实的内容进行安置。本案公寓房安置纯粹是照顾性的补偿，且在双方的合同也没有明确何时安置，根据蒋商办与骆家庄村里的协调，蒋商办建造公寓，因未能找到落实土地，形成历史遗留问题，该户在2001年5月18日统一由蒋商办安排土地私人建房，所以该户的私人建房安置从这天开始得到落实。证据2，真实性无异议。涉及到只有徐志芬和蒋鑫。蒋商办与原告户之间签订了补偿安置协议，对人口予以确认，该协议已履行，蒋鑫当时已得到安置，不存在蒋鑫系本次拆迁安置对象的问题。证据3，无异议。证据4，证明对象有异议，对徐志芬安置公寓房是协议签订后根据徐志芬的申请，照顾性安置。证据5，安置是以协议书的形式确认，蒋鑫已经安置。
对被告的证据，原告的意见如下：证据1，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该协议约束的是被告与原告的父亲，是当时对徐惠荣的老房子以及附着物进行补偿的协议，但协议也明确了徐志芬是按照公寓房安置的路径，不享受自行建房的待遇。对照顾二字不认可。证据2，真实性不认可，不是本人书写。证据3，是徐惠荣签字的。证据4、5，说明本案的被告适格，是行政行为。证据6，真实性无异议，原告的权利受到损害，不符合我国宪法和妇女权益保护法的规定。
本院对上述证据认证如下：
原告的证据。证据1-4，对其真实性予以采信，至于所能证明的对象，将结合有效证据综合予以认定。证据5，与本案无关，不予认定。被告的证据。证据1-5，具有真实性、关联性，证据形式合法，予以认定。证据6，与原告的证据4一致，前已认证。
经审理查明：
1999年9月10日，杭州市蒋村商住区建设管理办公室动迁部（甲方）与骆家庄9组徐惠荣户（乙方）签订了《房屋拆迁补偿协议书》。协议约定，徐惠荣户在册人口8人，双方签订协议后，由甲方在签约后五天内先付给乙方50%的房屋补偿费，余款40%待乙方将房屋腾空交地（或拆平交地）后付清，其余10%作为村民新基地建房保证金。协商尾部手写载明：该户基地安置在骆家庄地块，其女儿徐志芬照顾安置公寓楼，公寓房政策按杭州市蒋商办有关政策办理（福利工厂杭州市单位自管住宅租用证编号:杭自房租第0087275号），并注明过渡费支付情况，过渡费支付至2001年5月18日，已全部结清。房屋拆迁调查表显示，被拆迁人户主为徐惠荣，家庭成员包括父亲、妻子、儿子、儿媳、孙子、女儿徐志芬、外孙蒋鑫，共8人。《关于要求安排公寓房的申请报告》载明，徐惠荣向杭州市蒋村商住区建设管理办公室动迁部申请，女儿徐志芬于1994年与杭州福利工厂蒋宏结婚（属残疾人），婚后一直居住在我家，女婿在福利厂无公房分配，为了今后生活方便居住以及照顾老人小孩，我要求商住办领导给予照顾安排我女儿在骆家庄居民区公寓房壹套。杭州市西湖区文新街道骆家庄居委会在此申请报告上盖章写明情况属实。2001年5月18日，杭州市蒋村商住区建设管理办公室向动迁部出具工作协调联系单，载明骆家庄第二农居点现已完成打桩施工，南边五排经浙江省地球物理技术应用研究所的检测，桩基符合质量要求可以建房。
2017年12月23日，文新街道骆家庄农居公寓房回迁安置领导小组发布《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》，载明为妥善解决历史遗留问题，切实做好骆家庄符合公寓房安置条件的拆迁户安置工作，经研究特制定本实施意见。安置对象及条件：1、第一类（儿子户），在原余杭征地时已生育两个儿子，一户已批地建房，另一户在征地前未分户，曾在骆家庄农居点预留宅基地，经骆家庄股份经济合作社确认，公示无异议的家庭。2、第二类（女儿户），至2003年9月27日最后一份房屋拆迁安置协议签订之日止，以户口在册和多子女家庭中女儿年满20周岁并且已结婚成家为标准。3、第三类（离婚户），房屋拆迁协议签订之日前已办理离婚手续，且在农居点未给予安置建房的人员。4、第四类（特殊户），在截止日期范围内户口在册，同时在拆迁时未享受过批地建房等安置的对象。5、除已预留宅基地的人员外，对其他已享受过国家住房优惠政策（如批地建房、拆迁安置房、房改房、货币分房、廉租房、直管公房、经济适用房等）的安置对象，此次安置时须扣所有已享受的安置面积，最终以文新街道骆家庄回迁安置领导小组研究确认的安置面积进行安置。若该户已享受的安置面积超过80平方米的，则此次不予安置。
2018年1月8日，文新街道骆家庄农居公寓房回迁安置领导小组作出《文新街道骆家庄农居公寓房安置前公示》，由被告与杭州市蒋村商住区建设管理办公室共同盖章。公示载明第二批安置人员名单，其中包括徐志芬，可安置面积为16.12平方米，计算方法为已享受房改房面积63.88㎡，80－63.88=16.12。
另查明，经杭州市房产综合信息系统公房房改审批查询，在《杭州市农转居公寓房屋安置确认表-
已享受住房表》中载明在杭州市已审批蒋洪配偶徐志芬，住房地址西溪路882号35幢3单元601室面积63.88平方米。
本院认为，根据杭州市蒋村商住区建设管理办公室动迁部与骆家庄9组徐惠荣户于1999年签订的《房屋拆迁补偿协议书》，该户在册人口8人，其中包括徐志芬、蒋鑫，基础安置在骆家庄地块，其女儿徐志芬安置公寓房，公寓房政策按杭州市蒋商办有关政策办理。村民新基地建房即骆家庄第二农居点已于2001年5月完成打桩施工可以建房，基地安置已经履行完毕，过渡费也已按8人支付至2001年5月，已全部结清。原告要求支付过渡费80万的诉讼请求，本院不予支持。该协议除关于其女儿徐志芬安置公寓房部分未履行外，已履行完毕。根据协议的约定，其女儿徐志芬照顾安置公寓房，公寓房政策按杭州市蒋商办有关政策办理。本次公寓房安置中，根据《关于解决骆家庄公寓房安置历史遗留问题的实施意见》，对其他已享受过国家住房优惠政策，（如批地建房、拆迁安置房、房改房、货币分房、廉租房、直管公房、经济适用房等）的安置对象，此次安置时须扣除所有已享受的安置面积，徐志芬作为蒋洪的配偶，已与蒋洪享受过房改房63.88平方米，故在本次安置予以扣除，并无不当。原告要求按每人80平方米的标准安置公寓房，并增加蒋鑫独生子女加一，合计安置320平方米公寓房的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。本次安置徐志芬属于对前述协议中关于徐志芬安置公寓房部分的履行，计算方法为80－63.88，是以80平方米为基数，并不涉及原告所称儿子户、女儿户的区别，故原告对《关于解决骆家庄公寓房历史遗留问题的实施意见》第四条一类、二类提出合法性审查，与本案不具有关联性，在本案中不进行审查。
综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回徐志芬、蒋洪、蒋鑫的诉讼请求。
案件受理费50元，由徐志芬、蒋洪、蒋鑫负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 吴俊洁
人民陪审员 朱湘江
人民陪审员 狄建华
二〇一八年九月六日
书 记 员 何治君