杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0106行初176号
原告陈宏良,男,1973年7月25日出生,汉族,住浙江省绍兴市。
原告孙天林,男,1965年10月31日出生,汉族,住浙江省绍兴县。
两原告共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被告绍兴市发展和改革委员会,住所地浙江省绍兴市人民西路300号。
法定代表人金辉，主任。
委托代理人凌国良、庞佳轶，浙江点金律师事务所律师。
被告浙江省发展和改革委员会,住所地浙江省杭州市省府路8号1号楼。
法定代表人孟刚，主任。
出庭负责人王伯忠，副主任。
委托代理人曹永泽，该单位工作人员。
委托代理人曹奔靖，浙江丰国律师事务所律师。
原告陈宏良、孙天林（以下称原告）诉被告绍兴市发展和改革委员会（以下称绍兴市发改委）行政监督、诉被告浙江省发展和改革委员会（以下称省发改委）行政复议一案，于2018年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于6月1日立案，于6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于7月19日公开开庭审理了本案。原告陈宏良及两原告的共同委托代理人冯振兴，被告绍兴市发改委的副局长王伯忠及委托代理人凌国良，被告省发改委的委托代理人曹永泽、曹奔靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年12月11日，绍兴市发改委向原告作出查处申请书的回复，称：你们关于要求查处浙江浙能天然气公司（以下称浙能公司）“以天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米，导致你们合法权益受损”的来信收悉，我们即赴柯桥发改局、浙江浙能天然气公司进行了调查。现将调查有关情况告知如下……综上，你们有关申请内容所陈事实与理由和实际情况出入较大。1、你们所述“位于本市柯桥马鞍镇国庆村个私工业园的一部分厂房及生产车间和相应的生产设备”(以下称相关建筑物)不存在征收，而是由于相关建筑物违反《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》、《绍兴市柯桥区人民政府办公室关于加强油气输送管道安全监管工作的意见》（绍柯政办发[2015]123号）等法律法规和文件规定,对危害管道安全违法行为的查处整治。由此可见,你们向我委提交的“查处申请书”事实不符、表述不当。2、为顺利完成安全隐患的整治，在柯桥发改局的组织协调下，浙能公司与国庆村委所签署的补偿协议是自主自愿的行为，无法律强制性要求。现管道企业已按国庆村委的要求支付了现时评估价全额付款项，且你们已实际收到国庆村委的部分补偿款，根据你们与马鞍镇国庆村达成的相关约定，应立即拆除天然气管道安全距离范围内的房屋建筑物，但你们未按协议自行整治到位。原告申请行政复议，省发改委于2018年5月8日作出浙集复01[2018]2号《行政复议决定书》驳回原告的行政复议申请。
原告诉称，其系绍兴市柯桥马鞍镇国庆村个私工业园4号楼房屋所有权人。2017年11月16日,原告向绍兴市发改委递交《查处申请书》，但绍兴市发改委至今未履行查处法定职责。原告申请行政复议。2018年5月16日,原告收到省发改委作出的《行政复议决定书》。原告对前述行为均不服。理由如下:1、消除天然气管道安全隐患系绍兴市发改委的法定职责。2017年10月31日,绍兴市安全生产监督管理局作出答复，同年11月15日,原告收到前述答复的网页链接。2018年2月7日,浙江省安监局作出《行政复议决定书》,又确认了前述市发改委的职责权限。被告构成行政不作为行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定,被告收到了绍兴市安监局转交的举报事项,又收到了原告直接递交的查处申请书,仍不采取任何措施予以调查处理,属行政不作为行为。诉请判令：1、责令绍兴市发改委履行查处法定职责,对原告在2017年11月16日递交的《查处申请书》予以调查处理；2、撤销省发改委作出的编号浙集复01[2018]2号《行政复议决定书》。
原告向本院提交了以下证据：
1、土地转让协议书及一张收款收据、标准厂房购买合同及六张收款收据。证明原告在2017年通过向所在村委购买的方式获得案涉房屋的所有权，原告是案涉房屋所有人。
2、内部协议。证明孙天林具有原告主体资格。
3、原告向绍兴市发改委递交的《查处申请书》及快递单。证明原告向绍兴市发改委邮寄查处申请书。
4、绍兴市安监局的举报答复。
5、浙集复30[2017]9号《行政复议决定书》。
证据4-5，证明根据绍兴市安监局的答复内容，绍兴市发改委是案涉事项的查处单位，具有监督管理职责的部门。
6、浙集复01[2018]2号《行政复议决定书》。证明原告在法定的期限内进行诉讼。
补充证据：
照片22张。2016年7月的两张小照片是当时在协商过程中绍兴市发改委参与协商的现场照片。其余照片证明所涉安全隐患整治仍未消除并导致原告合法权益得不到及时补救。原告的的厂房陷入停工状态，也未得到合理的补偿。当时启动整治的初衷并未达到。
绍兴市发改委辩称，其收到查处申请书后积极履行职责,已依法履行职责并依法回复,不存在行政不作为。行政不作为的定义是“行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务,应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态”，而其在收到《查处申请书》后积极履行职责,先后与市安监局、柯桥发改局多次进行沟通衔接了解情况,敦促柯桥发改局依法办理,并向申请人提出具体答复意见。其已根据《查处申请书》的要求,指导、督促当地政府部门和管道企业对该危害管道安全的违法行为进行查处。二、原告申请所涉关于“天然气管道安全隐患整治予以查处”的事项并非绍兴市发改委职责。根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条规定,因此直接有义务进行监督管理职责的是柯桥发改局并非绍兴市发改委。三、《查处申请书》应按一般来信来访件处理,不是行政诉讼受案范围。且浙能公司对原告相关应拆除建筑物的补偿为管道公司为顺利完成安全隐患整治自主自愿的民事行为,并非行政强制性质。即使县级以上地方发改部门(柯桥发改局)依法查处该隐患点,根据《中华人民共和国行政复议法》的规定,原告的行政复议申请对象也应该为柯桥区人民政府或被告的上级行政主管部门,不应向省发改委提出申请。四、2015年8月,经柯桥发改、公安、安监及管道企业共同排查,发现汇宝纺织有限公司一处砖混结构单层平房和部分钢棚位于管道保护中心线两侧各5米地域范围内,违反了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第三十一条第五项。因该处占压隐患属于历史遗留问题(即占压情况先于油气长输管道保护相关法律出台),为顺利开展隐患整治,浙能公司同意对该隐患应予拆除的建筑物给予相应补偿,积极配合当地政府部门推进隐患整治工作。2016年1月21日,柯桥发改局组织召开隐患整治协调会,明确由马鞍镇国庆村委委托具有资质的评估公司进行资产评估作为补偿依据,由浙能公司承担具体补偿费用。2016年8月和11月,马鞍镇国庆村委在征得汇宝纺织有限公司法人代表陈宏良同意情况下,先后分别委托绍兴兴业资产评估有限公司、浙江正大资产评估有限公司对隐患整治涉及拆除的平房和钢棚进行评估。浙能公司已按评估价全额付款。但陈宏良未按协议自行整改到位,仍提出不合理的赔偿要求,且在要求未得到满足后,四处信访,并以“房屋拆迁管理(拆迁)行政征收”的案由起诉浙能公司,绍兴市中级人民法院已于2017年10月19日开庭审理并驳回原告诉讼请求。被告已依法积极履行职责,且申请人的《查处申请书》应认定为信访件,不属于行政复议范围。请求驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。
绍兴市发改委向本院提交以下证据：
1、查处申请书。证明收到原告查处申请书的事实与时间,该申请应认定为一般信访来件,并非行政复议、行政案件受案范围。
2、对陈宏良、孙天林的回信。证明其积极履行职责,在查明事实后进行了回复。
3、《关于报送柯桥境内天然气管道安全隐患的函》及《省天然气管道在柯桥安全隐惠情况表》。
4、陈宏良厂房隐患点整治情况说明。
5、《天于省天然气管网杭甬干线安全隐患点整治协调会议纪要》。
证据3-5，证明涉诉点违反《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》相关规定,存在隐患。
6、《共同委托资产评估洽商意见纪要》。证明双方同意委托浙江正大资产评估有限公司进行资产评估工作。
7、浙江正大资产评估有限公司出具的评估报告。证明评估价值金额。
8、浙能公司向国庆村委的支付转账凭证。证明相关款项已支付
9、绍兴中院裁定书。证明涉诉整治事项不存在房屋征收行为。
省发改委辩称，一、其具有办理涉案行政复议案件的法定职责。二、其认定事实清楚,适用依据正确。2018年2月13日,其收到原告的行政复议申请。其经审理查明:2007年12月10日,原告从原绍兴县马鞍镇国庆村经济合作社处购买坐落于马鞍镇国庆村××园区内××下××层厂房(以下称“涉案厂房”)。2015年5月21日,浙能公司向绍兴市柯桥区人民政府、绍兴市柯桥发展和改革局报函称，其在对全省范围内管道安全隐患进行排查的过程中发现,原告所使用的涉案厂房对“杭甬干线”管道构成一般安全隐患,请绍兴市柯桥区人民政府相关部门予以协调支持。2016年1月21日,绍兴市柯桥发展和改革局召开浙江省天然气管网杭甬干线位于国庆村的安全隐患点协调会,并于会议纪要中明确对管道范围内的建筑采取全部拆除的方式进行整治,由浙能公司承担评估确定的相关补偿费用。浙能公司于2016年8月30日和12月9日,分别向国庆村村委会支付了392441.12元和664312元,累计高于评估机构评估的资产价值944312元。2017年11月19日,绍兴市发改委收到原告提交的《查处申请书》。2018年1月13日,绍兴市发改委将调查结果以书面回复的形式邮寄给原告。根据《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五条、《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条、第三十二条以及《浙江省发展改革(能源)主管部门石油天然气管道保护监督检查规定》第二十一条第(五)项、绍兴市人民政府办公室《关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》(绍政办发[2014]144号)第三条规定,绍兴市发改委对原告提出的查处申请具有调查处理的职责。另根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第二十六条的规定,浙能公司因排除涉案安全隐患存在困难,报由绍兴市柯桥发展和改革局组织开展协调排除安全隐患工作符合前述规定。绍兴市发改委经调查,未发现浙能公司存在原告查处申请中所称的违法行为,并向原告作出书面回复,已经履行了对涉案查处申请的调查处理职责。三、程序合法。2018年2月13日,被告收到原告的申请,经审查后决定予以受理,并向绍兴市发改委发送《行政复议答复通知书》。2018年4月8日,被告向浙能公司发出《参加行政复议通知书》。因案情复杂,被告决定延长办案期限,于2018年4月9日分别向原告和绍兴市发改委作出《行政复议决定延期通知书》,并于隔日邮寄送达。经审理后,被告于2018年5月8日作出《行政复议决定书》,于5月11日向原告和绍兴市发改委送达。请求驳回原告的诉讼请求。
省发改委向本院提交了以下证据、依据：
1、《查处申请书》及邮寄凭证。
2、关于原告查处申请书的回复及邮寄凭证。
3、《关于报送柯桥境内天然气管道安全隐患的函》(浙天运行安[2015]57号)。
4、《关于省天然气管网杭甬干线安全隐患点(马鞍镇国庆村)整冶协调会议纪要》(含会议签到单)。
5、《共同委托资产评估洽商意见纪要》。
6、《报告书》。
7、浙能公司的付款凭证。
证据1-7，证明浙集复01[2018]2号行政复议决定认定事实清楚,适用依据正确。
8、行政复议申请书及证据材料。
9、行政复议答复通知书及邮寄凭证。
10、《行政复议答复书》及证据清单。
11、《参加行政复议通知书》及邮寄凭证。
12、行政复议决定延期通知书及邮寄凭证。
13、行政复议决定书及邮寄凭证。
证据8-13，证明行政复议决定程序合法。
依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国石油天然气管道保护法》、《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》、《浙江省发展改革(能源)主管部门石油天然气管道保护监督检查规定》、《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》(绍政办发[2014]144号)。
经庭审质证，各方对上述证据发表了质证辩论意见：
对原告的证据，绍兴市发改委的意见如下：证据1，真实性、合法性有异议。集体资产的处置村集体有无履行表决存疑。只能证明原告与国庆村合作社有关联，与本案行政诉讼无关；证据2，与本案无关，真实性无法核实；证据3，真实性无异议；证据4，真实性无异议，绍兴市144号文指向的是发改委系统，在辖区内部的一个监督管理，并不是将绍兴市全辖区的管道安全养护管理工作全部直接的责任落实到市发改委；证据5，真实性无异议；证据6，真实性无异议；补充证据，真实性无法核实，一张彩色照片有王主任在现场，只能说明被告收到查处申请书积极到现场进行调查。省发改委的意见如下：证据1，真实性无异议，合法性、证明对象有异议，只能证明原告与村里签订了案涉房屋的购买合同，由于未取得产权证，不能证明原告具有所有权；证据2，同意绍兴市发改委的质证意见；证据3，无异议；证据4，真实性无异议。绍兴市发改委对危害天然气管道行为具有查处职责，且已履行职责；证据5、6、补充证据，同意绍兴市发改委的质证意见。
对绍兴市发改委的证据，原告的意见如下：证据1，真实性无异议，绍兴市发改委是以信访来件定性，其并未履行法定职责；证据2，绍兴市发改委是以信访答复的方式，未履行其相应的职责，同时在答复中也明知案涉整治工作未完成，对相关的款项原告也有异议，该款项未收取，房屋等也未拆除；证据3，函件是向柯桥区人民政府发送，原告的这处厂房根据现有的规定属于整治的对象；证据4，有异议，案涉的厂房未拆除，对原告的赔偿未到位，款项是支付给了村委；证据5，三性无异议，该会议纪要明确要求管道范围内采取全部拆除的方式进行整治，绍兴市发改委应进行现场了解，对未补偿到位仍然有隐患的应当消除安全隐患；证据6，真实性无异议。当时参与协商的各个部门均明确答应原告可采取以地换地异地重建的方式恢复厂区建设，其他的资产按照重建价格重置成新价或按照成本价进行评估计算。实际履行过程中整治方或参与方违背了承诺只给了重置价，未给土地；证据7，未直接向原告进行送达，评估结果不客观、不真实，其得出评估结论没有方法和参照依据，只有评估结果；证据8，不予认可，并未向原告支付，且这两张支付凭证总计汇款金额是105万;证据9，予以认可，明确表明案涉不存在征收行为只是隐患整治工作，基于安全隐患整治需要实施的行为，属于绍兴市发改委的职权范围。省发改委对绍兴市发改委的证据无异议。
对省发改委的证据，原告的意见如下：证据1-7，质证意见与对绍兴市发改委提供证据的质证意见一致；证据8-13，无异议。被告未指派两名以上复议人员参与工作违反《行政复议法实施条例》，查明的案件事实未提交充分的证据证明，未实地调查核实违反《行政复议法实施条例》第33条。绍兴市发改委对省发改委的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告的补充证据不能达到其证明对象，不予采信。各方的其余证据均具有关联性、形式真实性、证据形式及来源合法，予以采信，至于所能证明的内容将综合予以认定。
经审理查明：
原告陈宏良于2007年12月与从马鞍镇国庆村经济合作社签订《标准厂房购买合同》，厂房座落于个私园区内第4幢上下二层的整幢房屋。
2017年11月17日，原告向绍兴市发改委提交《查处申请书》，以浙能公司为被申请人，载明申请事项为：请求贵单位依法履行监督法定职责，对被申请人在绍兴市柯桥马鞍镇国庆村个私工业园以“天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米”天然气管道安全隐患整治行为予以查处，并责令被申请人采取补救措施。事实与理由：2016年7月底，被申请人以“绍兴市柯桥的天然气管道安全控制距离升级由3米扩大到5米的建设生产需要”为由，对申请人位于马鞍镇国庆村个私工业园的一部分厂房及生产车间和相应的生产设施实施征收。但是，前述征收行为导致申请人的合法权益严重受损，整条生产流水线因中间生产环节中断而无法顺利运转，企业生产遭到严重破坏。事后，经申请人了解，本次天然气管道安全隐患整治行为没有获得任何审批许可手续，因此明显违法。
绍兴市发改委收到原告的《查处申请书》后进行了调查。
于2017年12月11日向原告作出案涉书面回复，并于2018年1月13日邮寄给原告。原告不服,申请行政复议。省发改委于2018年2月13日收到行政复议申请，因情况复杂延长30日行政复议期限。省发改委于2018年5月8日作出行政复议决定，认为被申请人经调查未发现申请人申请所称的危害管道安全违法行为，并对申请人作出回复，已经履行了对涉案查处申请的调查处理职责，决定驳回申请人的复议申请，将行政复议决定书寄送给原告。原告仍不服，诉至本院。
另查明，浙能公司于2015年5月向绍兴市柯桥区政府提交《关于报送柯桥境内天然气管道安全隐患的函》，附件《省天然气管道在柯桥安全隐患情况表》中列有杭甬干线隐患地点在滨海工业区国庆村，隐患描述为个私工业园区陈宏良厂房、8间平房间距不足，3米，隐患形成时间2010年。2016年1月22日，绍兴市柯桥发展和改革局出台《关于省天然气管网杭甬干线隐患点（马鞍镇国庆村）整治协调会议纪要》，载明浙能公司（管道方）与国庆村委（有关建筑所有者）应积极展开协商，根据初步商定结果，对管道范围内的建筑采取全部拆除的方式进行整治，由国庆村组织具有资质的资产评估公司进行资产评估，管道方承担评估费用及相关补偿费用。2016年8月24日，原告陈宏良与柯桥马鞍镇国庆村民委员会签订《共同委托资产评估洽商意见记要》，载明国庆村村民委员会受浙能公司委托，经与应拆房屋陈宏良业主就厂房拆迁赔偿（补偿）的有关事项进行洽商并达成如下意见记要：浙能公司按照国家的政策法规需将天然气“管道”控制两侧的建筑物安全间距扩大至5公尺，陈宏良业主应当及愿意坚决服从和配合，委托浙江正大资产评估有限公司对这处厂房房屋的拆迁赔偿价值金额进行评估，评估的赔偿价值经浙能公司审核认可后对共同委托人均具有约束力，本委托书成立后二日内，国庆村应负责向浙能公司申请拨付资金30万元，到账后应立即转付给业主陈宏良，拨付款系预支预付性质，今后应按经确认后的评估报告书赔付金额进行赔付并结算找补，陈宏良业主的厂房在预付款到账后应立即进行自拆或帮拆。记要还对评估的项目范围列表作了确定。浙江正大资产评估有限公司于2016年11月出具的评估报告书，评估结果为合计944312元。浙能公司于2016年8月、12月分两次向柯桥马鞍镇国庆村村民委员会共支付1056753.12元。
本院认为，原告向绍兴市发改委提交的《查处申请书》所载申请查处的事项为：浙能公司以“绍兴市柯桥的天然气管道安全控制距离升级，由3米扩大到5米的建设生产需要”为由，对原告位于绍兴柯桥马鞍镇国庆村个私工业园的一部分厂房及生产车间和相应的生产设备实施征收，却导致其合法权益严重受损。原告申请查处的事项所涉系浙能公司为维护管道安全而实施，属于管道企业履行管道保护义务的行为。《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五条规定，“省、自治区、直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门，依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作，协调处理本行政区域管道保护的重大问题，指导、监督有关单位履行管道保护义务，依法查处危害管道安全的违法行为。县级以上地方人民政府其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。”《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第五条规定：“县级以上人民政府发展和改革（能源）主管部门依照本条例规定的职责，负责本行政区域内管道建设和保护的监督管理工作，以及危害管道安全违法行为的查处，指导、监督管道企业履行管道保护义务。”又根据《浙江省发展改革（能源）主管部门石油天然气管道保护监督检查规定》第二十一条以及绍政办发[2014]144号《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强石油天然气管道保护和监督管理工作的实施意见》的内容，绍兴市发改委负责绍兴市管道企业履行法定管道保护职责情况的监督抽查、举报投诉相关问题的核查、监督管道企业履行管道保护义务等工作。从上述规定可以得出，对于管道企业履行管道保护义务的行为，绍兴市发改委具有相应的监督及对举报投诉进行核查等职责。
绍兴市发改委收到原告的《查处申请书》后，进行了调查，查明了相关事实。根据《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》（自2014年10月1日起施行）第三十一条第（五）项，禁止在管道线路中心线两侧各五米地域范围内修建建筑物。第二十六条规定，管道企业发现管道存在安全隐患的，应当及时排除；对管道存在的外部安全隐患，管道企业自身排除确有困难的，应当依照本条例规定的职责分工，向发展和改革（能源）主管部门、公安机关报告。接到报告的部门应当及时协调排除或者报请本级人民政府组织排除安全隐患。浙能公司于2015年始对省天然气管道在柯桥安全隐患情况进行排查，其中涉及到原告陈宏良从原马鞍镇国庆村经济合作社所购买的座落于个私园区内的厂房。该公司作为管道企业自身排除确有困难，故向发展和改革（能源）主管部门报告，绍兴市柯桥发展和改革局进行了协调并于2016年1月出台了《关于省天然气管网杭甬干线隐患点（马鞍镇国庆村）整治协调会议纪要》。随后，管道企业委托柯桥马鞍镇国庆村民委员会与原告陈宏良洽商，并达成共同委托资产评估洽商意见，评估公司出具了评估报告，管道企业亦向柯桥马鞍镇国庆村村民委员会支付了相应款项。绍兴市发改委对原告举报投诉的相关问题进行了核查，告知了原告其调查情况，根据调查的情况，认为原告提交的“查处申请书”申请内容所陈事实与理由和实际情况出入较大。浙能公司的天然气管道安全隐患整治行为并不违法。综上，绍兴市发改委已履行其法定职责。
关于行政复议决定，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”
省发改委于2018年2月13日收到行政复议申请后，通知被申请人进行答复，因情况复杂延长30日行政复议期限并告知双方，审查后于2018年5月8日作出行政复议决定，认为绍兴市发改委已经履行了法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一项），驳回行政复议申请，并将行政复议决定书寄送给原告，符合法律规定。
据此，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决如下：
驳回原告陈宏良、孙天林的诉讼请求。
案件受理费50元由陈宏良、孙天林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 吴俊洁
人民陪审员 狄建华
人民陪审员 曲昭仲
二〇一八年八月十一日
书 记 员 何治君