广东省佛山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）佛中法民一终字第1341号
上诉人（原审被告）广东省佛山市顺德区乐从镇腾冲股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。
负责人冯耀华。
委托代理人李国荣。
委托代理人张明。
被上诉人（原审原告）何运娟，女，住广东省佛山市顺德区。
委托代理人黄慧湾。
上诉人广东省佛山市顺德区乐从镇腾冲股份合作经济社（以下简称腾冲股份社）因与被上诉人何运娟土地租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2013）佛顺法乐民初字第1003号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理该案，现已审理终结。
原审法院经审理，依照《中华人民共和国合同法》第九十六条、第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，作出如下判决：腾冲股份社应在判决发生法律效力之日起一个月内向何运娟返还履约保证金385510元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费减半收取为3541.33元，由腾冲股份社负担。
上诉人腾冲股份社不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定本案所涉《钢铁市场土地临时租用合同》及《补充协议》自2013年7月1日起因货车限行措施适用情势变更原则错误。首先，2013年7月1日起的货车限行措施并不是全天24小时实施，只是有一定时间段的限制，何运娟完全可以通过时间的调整来进行正常的经营活动，该货车限行措施并不会使何运娟的钢铁贸易活动无法进行。因此，该货车限行措施并不会导致双方所签的《钢铁市场土地临时租用合同》无法继续履行。其次，该货车限行措施应属何运娟签合同时可预见的正常的商业风险，不属于情势变更。虽然合同签订时双方均不可能知道2013年7月1日会有货车限行措施出现，但双方均应该预见合同履行中政府或其他部门会有一些影响合同的政策措施会出现，比如税收政策，周边道路的改造或限制通行，这些都是现在社会经常出现的现象，并非双方不可预见。因此，2013年7月1日的货车限行措施是双方签订合同时可预见的非不可抗力的商业风险，不属情势变更。再者，货车限行措施范围很广，整个禅城中心区，南海中心区，顺德部分区域都已实行，一审判决认定该措施适用情势变更原则可能使这些范围的商户依据该原则提出解除正在履行的相关合同，造成整个范围内商业环境的大动荡，与最高人民法院关于该原则慎重适用的精神相悖。
二、何运娟在租赁期内单方面提出提前终止合同，给腾冲股份社造成了巨大的经济损失，腾冲股份社有权全部没收何运娟的履约保证金。本案并不存在所谓的情势变更，合同提交解除完全是因为何运娟的单方面行为。根据合同约定，何运娟应清缴实际使用土地时间内的租金及各项费用，履约保证金不予退回。另外，由于何运娟在租赁期内提前终止合同，使得涉案场所将长期处于闲置状太，给腾冲股份社造成了几年的预期租金收入损失，根据公平原则，腾冲股份社有权全部没收何运娟的履约保证金以弥补其损失。
三、双方在履行《钢铁市场土地临时租用合同》过程中并未出现导致“情势变更”的事由，何运娟迟延交付租金的违约行为与2013年7月1日的禁限货车通行措施没有关联。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化……”佛山市政府2008年9月1日就实施了《佛山市禅桂新区域北片区禁限货车通行交通管制规定》，2013年6月5日的《通告》只是扩大禅桂新中心城区禁限货车通行范围，是对2008年9月1日禁限货措施进一步的延续，不属于新的措施或政策，且2008年9月l日起禁限货车措施在广东各大媒体、网站及佛山各媒体、网站均有大量宣传、解释。涉案租赁合同均是在2008年9月1日以后签订，双方当事人在签合同前均应知晓该禁限货车措施已在佛山禅桂新区域实施，完全可以预见该措施将来可能在佛山任何地方实施。因此，2013年6月5日的《通告》颁布的禁限货车措施并不属于前述司法解释第二十六条规定的情形，而是双方在签订合同时即完全可以预见的商业风险，不能适用前述司法解释有关情势变更的规定。再者，双方合同并未明确规定腾冲股份社必须确保何运娟的经营。在佛山禁限货车范围内很多企业经营均要使用货车，包括澜石不锈钢市场、货运公司等，这些企业在禁限货车措施下仍在继续经营，只是需要改变一些经营方法和运行时间，禁限货车措施并不必然导致双方所签合同无法继续履行。既使有些影响，也属于正常的商业风险，也是何运娟在签订合同时可预见的商业风险，何运娟提出的禁限货车措施无法预见显然是不成立。
综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判驳回何运娟的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由何运娟负担。
被上诉人何运娟答辩称：一、原审法院认定自2013年7月1日起实施货车限行政策等情势变更事由，何运娟可以依法解除《钢铁市场土地临时租用合同》正确合法。何运娟于2009年租赁的涉案土地位于腾冲股份社开办的钢材专业市场，2013年6月佛山公安局实施限货政策，规定从2013年7月1日起，禁止5吨以上的货车在腾冲股份社开办的钢材市场所属路段行驶。何运娟经营钢材贸易所必需的5吨以上的重型货车完全被禁止驶入钢材市场，何运娟不可能按照腾冲股份社所说的用1.5吨小货车在深夜或凌晨经营钢材，客商也不可能逃避限货政策的处罚而与何运娟继续进行交易。在限货政策下继续履行《租用合同》将对何运娟显失公平，也无法实现经营钢材的目的。自2013年7月起，各承租商户纷纷撤出钢材市场使得商业氛围尽失，各大入口用铁栏杆围蔽，现大型房地产开发商厂招商地产等已进驻，《钢铁市场土地临时租用合同》所约定的何运娟租赁专业市场的目的不再可能实现。因此，腾冲股份社无法为何运娟提供钢材市场的经营环境，继续履行《钢铁市场土地临时租用合同》己不可能，何运娟按约缴纳租金显失公平，何运娟可以依法解除合同。该限货政策属于在租赁合同成立并生效后发生，该政策无法预见、不能避免，不可归责于出租人和承租人双方的事由的重大客观因素，属于情势变更事由，不属于商业风险。腾冲股份社认为限货政策属于可避免的商业风险，没有事实依据。
二、原审法院判定腾冲股份社退还履约保证金符合法律规定。1.《钢铁市场土地临时租用合同》于2013年7月31日因何运娟依法解除而终止，基于2013年7月1日起实施的限货政策等情势变更事由，何运娟己于2013年7月30日向腾冲股份社发出《退租申请》，即解除《钢铁市场土地临时租用合同》通知书，腾冲股份社于次日收到该《退租申请》。因此，《钢铁市场土地临时租用合同》于2013年7月31日终止。2.何运娟是因合法事由而解除合同，而非故意拖欠租金，《钢铁市场土地临时租用合同》第三条第（3）、（4）款等迟延缴纳租金的违约条款在本案不适用，腾冲股份社以此主张没收履约保证金、收取每天千分之五的滞纳金等上诉请求没有依据。3.何运娟是基于情势变更而解除《钢铁市场土地临时租用合同》，腾冲股份社应退还履约保证金。根据《钢铁市场土地临时租用合同》的约定，没收履约保证金是最严厉的违约处罚条款，仅在何运娟长期拒交租金等严重违反合同约定的情形下才适用，而在租期届满、腾冲股份社收回、国家征收等情形时，腾冲股份社将履约保证金全额返还给何运娟。在本案中，何运娟因限货政策而无法开展经营，己损失惨重，《钢铁市场土地临时租用合同》因情势变更、非何运娟过错而解除，腾冲股份社应全额返还履约保证金。
综上所述，原审法院认定限货政策事由属于情势变更，支持何运娟解除《租用合同》，并判决腾冲股份社全额退还履约保证金的事实清楚、适用法律正确，请求二审予以维持。
双方当事人在二审期间均没有向本院提交新证据。
经审查，原审判决认定的事实正确，本院予以确认。
本院认为：本案为土地租赁合同纠纷。根据双方当事人的上诉主张，二审期间争议焦点为：1.本地政府作出的禁限货车通行措施是否构成情势变更事由；2.何运娟的行为是否构成违约，如违约应如何承担违约责任？
针对第一个争议焦点，腾冲股份社认为2013年7月1日起实施的禁限货车通行措施属于可以预见的商业风险，不符合情势变更情形。对此，本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案中，于2013年6月5日发布并于同年7月1日正式实施的禁限货车通行措施属政府部门行使行政职权的行政行为，该限令的颁布、实施确属双方当事人在签订合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，并且客观上造成了日常需要大型货运车辆的钢铁贸易市场的承租户无法正常进行经营活动，因而继续履行合同对承租户一方明显不公，而造成该事实又不能归咎于合同双方当事人。因此，自2013年7月1日起，该禁限货车通行措施符合上述司法解释规定的情势变更情形。但由于该措施于2013年7月1日才正式实施，故在其正式实施前，均不宜认定已发生情势变更情形。腾冲股份社的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
针对第二个争议焦点，如前所述，由于2013年7月1日起禁限货车通行措施的实施，使得双方合同履行发生情势变更，故原审法院依据何运娟的诉请解除双方签订的《钢铁市场土地临时租用合同》符合法律规定，本院予以维持。按照合同约定，合同期满，何运娟已依约履行各项义务，腾冲股份社应将履约保证金不计算利息退回。本案中，由于在何运娟起诉前已经搬离租赁场地且并无拖欠2013年6月30日之前租金及其他费用，在合同发生情势变更前何运娟并无任何违约的情况下，腾冲股份社应依合同约定全额返还履约保证金予何运娟。原审判决对此处理恰当，本院予以维持。腾冲股份社上诉认为其不应全额退还保证金的主张依据不足，本院不予支持。
综上，腾冲股份社的上诉主张不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费7082元，由广东省佛山市顺德区乐从镇腾冲股份合作经济社负担。
审 判 长 徐立伟
代理审判员 陈 文
代理审判员 翁丰好
二〇一四年六月十八日
书 记 员 吕倩倩
书 记 员 黄金红