黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行终31号
上诉人（原审原告）苏俭等32人（详细名单附后）。
诉讼代表人苏俭，男，1950年10月29日出生，汉族，住富锦市。
诉讼代表人高升京，男，1954年11月26日出生，汉族，住富锦市。
委托代理人刘伟，黑龙江合昌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）富锦市人民政府，住所地富锦市中央大街。
法定代表人李源波，该市市长。
委托代理人富洪，该政府法制办公室干部。
原审第三人富锦市锦山镇人民政府，住所地富锦市锦山镇锦山村。
法定代表人林广友，该镇镇长。
委托代理人戴俊峰，黑龙江普瑞特律师事务所律师。
委托代理人耿爽，黑龙江普瑞特律师事务所律师。
上诉人苏俭等32人因诉被上诉人富锦市人民政府（下称富锦市政府）确认行政行为无效一案，不服佳木斯市中级人民法院（2017）黑08行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2018年3月22日组织当事人对案件进行了询问。本案现已审理终结。
原审裁定查明，1983年，富锦市锦山镇永华村委会（下称永华村委会）根据富锦市政府的文件精神，组织本村人员开垦国有荒地。开垦的荒地由参与开垦的原告孙世仁（已于二审审理期间死亡）等永华村十三户农民耕种。1984年，因该开荒地地势低洼欠收，十三户农民要求回村里分地，并享受与本村村民同等待遇，故永华村委会和二道岗乡政府（现已与富锦市锦山镇合并）签订了《永华村处理南荒协议书》，将地收回发包给他人。原告方多年上访，2000年5月8日，二道岗乡土地开发办与原告签订承包合同协议书，将开荒地再次发包给原告耕种。2005年，再次终止原告承包土地。2006年4月8日，富锦市锦山镇人民政府（下称锦山镇政府）与永华村委会签订《国有土地承包合同书》，由永华村委会承包土地二十年，并向锦山镇政府每年交纳土地承包费每垧600元。永华村委会又将土地发包给全村村民耕种，包括原告孙世仁等人均承包0.61公顷土地，一直耕种至今已十一年。2017年4月13日，原告起诉到法院，要求确认富锦市政府委托锦山镇政府与永华村委会于2006年4月8日签订《国有土地承包合同》的行政行为无效。
原审裁定认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。根据该规定，锦山镇政府与永华村委会于2006年4月8日签订《国有土地承包合同》后，永华村委会将承包的开荒地又承包给永华村村民耕种，其中包括原告孙世仁等三十三人在内，原告应当知道富锦市政府委托锦山镇政府与永华村委会签订承包合同事宜，且原告当庭自认2006年4月就已经知道富锦市政府委托锦山镇政府与永华村委会签订《国有土地承包合同》，如原告对该合同不服，其起诉期限应从2006年4月开始计算，至2008年4月止。原告于2017年4月才起诉到法院，要求确认富锦市政府委托锦山镇政府与永华村委会签订《国有土地承包合同》的行政行为无效，已超过法律规定的两年起诉期限，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回孙世仁、苏俭等33人的起诉。
苏俭等32人上诉称，1983年经永华村全体村民大会通过，将永华村南荒地的开荒使用权承包给上诉人的村民小组（同村13户村民）。永华村作为土地的承包方，与本案有利害关系，原审法院未将永华村列为第三人，属遗漏诉讼参加人。2006年，富锦市政府与锦山镇政府将永华村南荒地违法发包，上诉人于2006年春到2017年多次到法院要求立案，但未予受理，现一审法院以超过起诉期限为由驳回起诉错误。请求撤销原审裁定并确认富锦市政府发包永华村集体土地的行政行为违法。
富锦市政府辩称，本案争议的土地不在永华村范围内，属于国有土地；锦山镇政府负责管理其辖区内的国有土地，并有权对外发包；锦山镇政府与永华村签订的《国有土地承包合同》是民事合同而不是行政合同；苏俭等32人的起诉超过起诉期限；一审裁定适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
锦山镇政府述称，本案争议地块为国有土地，开荒地行为没有改变土地性质；上诉人自认在2006年4月就已知道其与永华村签订承包合同事宜，现要求确认签订《国有土地承包合同》的行政行为无效，已超过起诉期限；一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉、维持原审裁定。
本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2006年3月15日中共富锦市委、富锦市政府信访办公室作出富信字[2006]5号《关于我市锦山镇永华村村民代表袁祥等20人上访问题的处理情况报告》载明“权属为国有，市政府委托锦山镇政府管理。”
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，被诉《国有土地承包合同》签定的主体是锦山镇政府与永华村委会，但锦山镇政府发包土地行为，系受富锦市政府委托管理案涉国有土地，故原审法院将富锦市政府列为本案被告正确。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案苏俭等32人自述2006年4月就已知道锦山镇政府与永华村委会签订《国有土地承包合同》，其于2017年起诉要求确认该《国有土地承包合同》无效，已经超过法定的起诉期限。苏俭等32人称其自2006年多次到法院起诉，而法院未予以立案，但未提供相应的证据予以证实，故对上诉人的该项主张，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案系苏俭等32人起诉锦山镇政府与永华村委会签订的《国有土地承包合同》，永华村委会与本案的处理结果有法律上的利害关系，应当作为本案第三人参加诉讼。原审未将永华村委村列为第三人属漏列诉讼参加人，但本案并未进入实体审理，故没有发回重审的必要，本院予以指正。
综上，苏俭等32人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王鹏跃
审 判 员 马鸿达
审 判 员 张俊伟
二〇一八年四月八日
法官助理 任夫亮
书 记 员 吴 迪
附上诉人名单：
上诉人苏俭，男，1950年10月29日出生，公民身份证号23900419501029177X，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人孙海生，男，1976年7月21日出生，公民身份证号239004197607211778，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高秀丽，女，1976年5月7日出生，公民身份证号239004197605071767，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人孙海霞，女，1980年11月12日出生，公民身份证号239004198011121768，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人苏艳国，男，1974年4月28日出生，公民身份证号239004197404281792，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高月军，男，1973年7月16日出生，公民身份证号239004197307161799，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人王金环，男，1972年8月13日出生，公民身份证号239004197208131463，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高升京，男，1954年11月26日出生，公民身份证号239004195411261774，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人冯士华，女，1949年12月6日出生，公民身份证号239004194912061768，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人张振福，男，1953年8月13日出生，公民身份证号239004195308131779，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人杨凤文，男，1964年1月15日出生，公民身份证号239004196401151779，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人王清美，女，1943年6月17日出生，公民身份证号239004194306171764，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高满雪，女，1996年1月20日出生，公民身份证号230882199612011766，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人杨洋，女，1990年3月11日出生，公民身份证号230882199003111761，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人於祺，男，1988年9月29日出生，公民身份证号230882198809291779，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高升梅，女，1933年6月12日出生，公民身份证号239004193306121762，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人苏艳宝，男，1979年1月14日出生，公民身份证号239004197901141776，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人张洲君，男，1990年4月13日出生，公民身份证号230882199004131479，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人张洲虹，女，1983年9月29日出生，公民身份证号23900419830929176X，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人盛怀花，女，1960年8月29日出生，公民身份证号239004196008291767，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高升山，男，1944年8月13日出生，公民身份证号239004194408131771，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高升利，男，1958年5月25日出生，公民身份证号239004195805251771，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高月峰，男，1972年9月5日出生，公民身份证号239004197209051772，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人张东红，女，1971年1月9日出生，公民身份证号239004197101091465，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人张洲芬，女，1981年10月6日出生，公民身份证号239004198110061764，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人张振生，男，1966年3月5日出生，公民身份证号239004196603051792，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人纪秀维，女，1965年3月30日出生，公民身份证号239004196503301766，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人朱跃英，女，1954年2月10日出生，公民身份证号239004195402101760，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人卢杰，女，1966年3月20日出生，公民身份证号239004196603201762，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人杨帅，男，1996年4月1日出生，公民身份证号230882199604011774，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人高月雷，男，1980年4月19日出生，公民身份证号239004198004191776，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。
上诉人苏艳东，男，1985年6月6日出生，公民身份证号230882198506061705，汉族，农民，住黑龙江省富锦市锦山镇永华村。