安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖11行初19号
原告王德琴，女，1964年4月25日出生，住安徽省来安县。
原告万文超，男，1984年8月25日出生，住安徽省滁州市南谯区。
原告孟秀英，女，1929年2月22日出生，汉族，住安徽省来安县。
上列三原告共同的委托代理人李小乐，北京京坤律师事务所律师。
被告来安县人民政府，住所地安徽省来安县新安镇红丰路，统一社会信用代码1134112200321467XD。
法定代表人杨文萍，该县县长。
委托代理人王大勇，该县政府法制办公室主任。
原告王德琴、万文超、孟秀英诉被告来安县人民政府行政复议一案，本院于2018年4月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。原告王德琴、万文超及原告王德琴、万文超、孟秀英共同的委托代理人李小乐，被告来安县人民政府的出庭负责人金同碧副县长及其委托代理人王大勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告来安县人民政府于2018年3月12日作出来复字〔2018〕1号不予受理决定，决定对申请人的行政复议申请不予受理。
原告王德琴、万文超、孟秀英诉称，其在来××县新安镇××村××组拥有合法承包土地面积6.78亩，租赁土地90.44亩，全部土地共同用于种植苗木等森林资产。现政府相关部门提出对该地块进行土地征收，安徽省人民政府作出《关于来安县2010年第十八批次建设用地置换局部调整的批复》（皖政地置〔2011〕55号）和《关于新城区二期路网项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕535号），后施工方在该地段开始进行施工建设。在没有履行征地补偿和附着物补偿的情况下，施工方已经先后强推了其30余亩苗木，其余的苗木也因为施工行为导致全部死亡，其面临全部苗木损毁的严重经济损失。根据国土资源部《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）：“一、……在建设用地报批前，市、县国土资源管理部门就征地位置、地类和面积以及补偿标准、安置途径等拟订征收土地方案，按规定履行征地报批前告知、确认和听证程序，充分听取被征地村组和农户对征收土地方案的意见，确认方案有关内容。征收土地方案依法批准后，市、县国土资源管理部门具体组织公告、登记等征地批后实施工作”。据上述规定，其认为来安县国土资源和房产管理局在征收土地过程中，未依照相关规定认真履行征地报批前的“告知、确认、听证”程序及报批工作，行为显属违法，严重侵害了其合法权益，因此向来安县人民政府提起行政复议，来安县人民政府作出来复不受决〔2018〕1号《不予受理决定书》。《最高人民法院行政审判庭关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》（[2010]行他字第15号）明确指出：“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”其认为来安县人民政府不受理其提出的行政复议申请的行为，严重侵犯了其合法权益，现依据我国《行政诉讼法》等相关规定提起诉讼，请求：1、撤销来安县人民政府作出的来复不受决〔2018〕1号《不予受理决定书》；2、责令来安县人民政府依法受理其提起的复议申请并作出复议决定；3、本案的诉讼费用由来安县人民政府承担。
王德琴、万文超、孟秀英提供的证据有：1、申请人身份证复印件各一份，证明原告的主体资格；2、来安县国土资源和房产管理局于2017年9月14日作出的《关于王德琴、万文超申请信息公开事项回复》复印件一份，证明其得知征地批复的来源和时间；3、安徽省国土资源厅于2017年9月13日作出的《关于王德琴等申请政府信息公开的答复函》复印件一份，证明目的同证据二；4、《关于来安县2010年第十八批次建设用地置换局部调整的批复》（皖政地置〔2011〕55号）复印件一份，证明征地批复具体行政行为，其房屋与土地在土地征收范围内，与本案具有利害关系；5、《关于新城区二期路网项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕535号）复印件一份，证明目的同证据四；6、孟秀英土地承包经营权证明复印件一份，证明孟秀英与征收土地具有法律上利害关系；7、行政复议申请书及《不予受理决定书》复印件一份，证明被诉行政行为的存在。
被告来安县人民政府辩称，1、其于2018年3月5日收到孟秀英、万文超、王德琴的复议申请，于同年3月12日作出《不予受理决定书》，并于3月14日送达，相关文书均由王德琴签收。其作出本案行政行为程序合法；2、基于查明事实，根据相关法律规定，征地报批前依法履行的公告、确认、听证等程序，属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证等过程性行为，不是单独的行政行为，王德琴、万文超、孟秀英提出的行政复议申请事项，不符合行政复议受理条件。同时，王德琴、万文超不是被征收土地所属的集体经济组织成员，也不是被征收土地的承包经营权人、宅基地使用权人，与征收土地行为没有利害关系，不具备申请行政复议的主体资格；3、王德琴、万文超、孟秀英就同一案件事实多次提起复议或诉讼已经违反了一事不再理原则，涉嫌权利滥用，人民应不予立案；4、根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条之规定，只有复议前置的事项，申请人可就不予受理的复议决定向人民法院起诉；而对于选择复议的事项，则不可以起诉。综上，其作出的不予受理行政复议申请事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回王德琴、万文超、孟秀英的诉讼请求。
来安县人民政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、安徽省人民政府《关于来安县2010年第十八批次建设用地置换局部调整的批复》（皖政地置〔2011〕55号）、《关于新城区二期路网项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕535号）复印件各一份，证明孟秀英承包土地与王德琴、万文超租赁的土地位于被征收范围内；2、王德琴、万文超、孟秀英行政复议申请书邮寄快递单、《不予受理决定书》（来复不受决〔2018〕1号）送达回证复印件各一份，证明其不予受理复议决定程序合法；3、王德琴、万文超的个人身份信息复印件各一份，证明王德琴、万文超不是被征收土地所属的集体经济组织成员，也不是被征收土地的承包经营权人、宅基地使用权人；4、安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕457号、皖行复〔2017〕529号《驳回行政复议申请决定书》，王德琴、万文超向合肥市中级人民法院起诉状、合肥市中级人民法院（2017）皖01行初351号及（2017）皖01行初352号行政判决书、孟秀英向安徽省人民政府提出的行政复议申请（不服皖政地置〔2011〕55号批复及皖政地〔2017〕535号批复）及安徽省人民政府《参加行政复议通知书》复印件各一份，证明王德琴、万文超、孟秀英多次以同一事实向省、市、县政府及相关法院提起复议或诉讼，涉嫌权利滥用。
经当庭质证，王德琴、万文超、孟秀英对于来安县人民政府提交证据的质证意见为：对证据1的真实性与证明目的认可；对证据2真实性认可，但对不予受理决定书合法性不认可；对证据3的真实性认可，对证明目的不认可，王德琴与万文超虽不是集体经济组织成员也不是承包权人或宅基地使用权人，但是在涉案地块有租赁土地90余亩，地上有投入大量的苗木，地上附着物所有权人属于王德琴与万文超，按照征地的相关流程，地上附着物的所有人在征地程序中应当享有告知和确认环节。同时征地补偿地上附着物按照谁投入谁受益原则，因此王德琴与万文超应当享有地上附着物的补偿，所以在土地征收环节具有一定利害关系；对证据4的真实性认可，证明目的不认可。安徽省人民政府作出的驳回行政复议申请决定及合肥市中级人民法院作出的两份行政判决与本案无关联性，王德琴与万文超对征地批复提起行政复议，复议机关认为二人不是适格的复议主体，所以驳回其复议申请而引发的诉讼。本案诉争的是在征地某一环节中的行政行为缺失，而且孟秀英是宅基地使用权人和土地承包经营权人，孟秀英的复议与诉讼资格不存在争议。孟秀英单独提起的行政复议也是针对征地批文的合法性，因为在征地批复的审查过程中本案诉争的行政行为复议机关是不作审查的。征地批复的合法性与来安县国土资源和房地产管理局未履行告知确认和听证不是同一法律关系，更谈不上滥用诉权问题。
来安县人民政府对王德琴、万文超、孟秀英提交证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据2、3真实性与证明目的无异议；对证据4、5的真实性无异议，但不同意该证明目的，只能证明王德琴、万文超租赁土地，征收土地只与承包者发生关系。王德琴、万文超、孟秀英也承认征地批复是具体行政行为，所以对履行具体行政行为过程中作为完整行政行为不能提起行政复议；对证据6、7的真实性与证明目的无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方对对方所举证据的真实性不持异议，双方所举证据与本案有关联的证据，本院依法予以确认；与本案无关联的证据，本院不予确认。
经审理查明，2017年5月24日，安徽省人民政府作出皖政地〔2017〕535号《关于新城区二期路网项目建设用地的批复》，在来××县××郢社区、××村、××村境内，批准转用并征收集体农用地33.6741公顷（其中耕地30.8548公顷）、征收集体建设用地10.2047公顷、未利用地0.2774公顷，连同使用国有建设用地0.5807公顷，合计44.7369公顷，用于城镇建设。王德琴、万文超不是被征收土地集体经济组织成员。王德琴、万文超于2011年3月与来××县新安镇××村××组部分农户签订《土地租赁合同》，租赁红桥村塘坊组部分集体土地用于苗木种植，其租赁土地在本次批准的用地范围内。王德琴、万文超、孟秀英于2018年3月3日向来安县人民政府申请行政复议，要求依法确认来安县国土资源和房产管理局在土地征收报批前未履行前置的告知、确认和听证程序违法。2018年3月12日，来安县人民政府作出来复字〔2018〕1号不予受理决定，认为王德琴、万文超、孟秀英提出的行政复议申请事项，不属于行政复议法规定的行政复议范围及王德琴、万文超与涉案行政行为没有利害关系，决定对王德琴、万文超、孟秀英的申请不予受理。王德琴、万文超、孟秀英不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为：来安县人民政府于2018年3月12日作出来复字〔2018〕1号不予受理决定是否合法。
行政复议是一种通过行政救济途径解决行政争议的一种方法，对复议申请受理须符合法定条件。《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条规定行政复议申请受理的条件包括“申请人与具体行政行为有利害关系”以及“属于行政复议法规定的行政复议范围”。行政复议机关在受理行政复议案件时，负责对行政复议申请是否符合法律规定进行审查。如果符合，则应予以受理；如果不符合，则不予受理，或者经审查后驳回复议申请。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。由此，行政机关是否实施对拟征土地的调查、告知、确认、听证等行为是土地征收部门作出征地批复前的行政程序、阶段性行为，不是最终的行政决定，对被征收人的合法权益不产生实际影响。如果王德琴、万文超、孟秀英认为其合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节。因征地报批前的“告知、确认、听证”程序及报批工作等前置行政行为不产生最终的独立的法律后果，没有对被征收人的权利义务产生实际影响，也未侵犯王德琴、万文超、孟秀英合法权益，故王德琴、万文超、孟秀英的本次行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。来安县人民政府对王德琴、万文超、孟秀英的行政复议申请经审查后认为，王德琴、万文超、孟秀英不符合行政复议受理条件，决定不予受理，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议实施条例》的规定。王德琴、万文超、孟秀英要求撤销该复议决定，并判令来安县人民政府受理该复议申请的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王德琴、万文超、孟秀英的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王德琴、万文超、孟秀英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 王忠良
审 判 员 苏春琴
人民陪审员 宫如珍
二〇一八年七月二十四日
书 记 员 周 杨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。