上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪02行终477号
上诉人(原审原告)上海诗沁家居装饰材料厂，住所地上海市。法定代表人魏瑶，厂长。委托代理人周文革，北京市京大律师事务所上海分所律师。委托代理人肖恩田，北京市京大律师事务所上海分所律师。被上诉人(原审被告)上海市青浦区规划和土地管理局，地址上海市青浦区。法定代表人程卫东，局长。委托代理人陈新。委托代理人贺富强�上海市君志律师事务所律师。上诉人上海诗沁家居装饰材料厂(简称诗沁厂)因被上诉人上海市青浦区规划和土地管理局(简称青浦规土局)所作责令停止土地违法行为通知一案，不服上海市青浦区人民法院(2015)青行初字第137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，诗沁厂坐落于本市青浦区夏阳街道西庆路XXX号(位于青东农场二号厂区地块内)。青浦规土局于2015年9月29日作出沪青规土执［2015］第141号《责令停止土地违法行为通知书》，认定诗沁厂未经依法批准，擅自占用青浦区夏阳街道西庆路XXX号的土地建造房屋及水泥场地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第(三)项的规定，责令诗沁厂立即停止土地违法行为并将通知书送�诗沁厂。诗沁厂不服，起诉至原审法院。另查明，青浦区青东农场二号厂区占地728亩，原土地使用权人为上海东江实业有限责任公司。该地区原状为农田、鱼塘、田埂、沟渠及杂边地等。2001年至2008年期间，上海东江实业有限责任公司先后将该处土地分别出租给39家企业或个人使用，承租户租赁该处土地后先后进行了建设并开展生产经营活动。2008年12月10日，上海市政府决定将上述二号厂区土地及地上固定资产无偿划拨给青浦区人民政府，并于2009年11月5日完成了具体的交接工作。又查明，2000年12月22日，案外人谈赟作为承租方与出租方上海东江实业有限责任公司签订“租赁合同”一份，承租方租赁出租方位于原农业二站的宅地，宅地上1幢房屋建筑面积为320平方米，出租方提供给承租方使用，如该房屋影响到承租方的厂区布局，同意承租方拆除。租赁期限为50年，自2001年1月1日起至2049年12月31日止，并对每亩年租金及付款方式等事项进行了约定。2005年3月15日，诗沁厂法定代表人魏瑶与上海东江实业有限责任公司签订“补充协议”一份，对诗沁厂在承租土地上建造建筑物的施工安全和工程质量等进行了约定。2009年4月20日，诗沁厂与上海天佳经济发展有限公司签订“关于租赁合同的补充协议”一份，主要内容为：根据市府、区府对青东农场二号厂区地块处置精神，该地块从2009年1月1日起划拨上海市青浦区夏阳街道，夏阳街道授权上海天佳经济发展有限公司负责该区域相关事宜，同时约定：原上海东江实业有限责任公司变更为上海天佳经济发展有限公司；原上海东江实业有限责任公司于2000年12月22日与诗沁厂签订的租赁合同及补充协议继续有效；从2009年1月1日起，对该地块的管理服务职能由上海天佳经济发展有限公司行使。再查明，2009年10月14日，青浦区人民政府办公室向青浦区夏阳街道办事处发出青府办告〔2009〕418号抄告单，抄告单主要内容为：要求对移交属地管理的青东农场728亩土地现状逐户排摸，配合相关部门积极向市里争取土地指标，逐步将该范围土地依法出让，再由区规土局、建交委等部门研究为相应的工业厂房和商业用房办理房产证，最终实现该区域企业的合法开发和规范经营。原审认为，青浦规土局作为土地管理行政部门，具有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案中，青浦规土局经过调查取证，认定诗沁厂存在未经依法批准，擅自占用土地建造房屋及水泥场地的行为，认定事实清楚。诗沁厂提交的青浦区人民�府办公室青府办告〔2009〕418号抄告单等文件也恰恰证明了诗沁厂未经依法申请使用国有土地。诗沁厂关于其使用土地取得了使用权证的主张，原审认为，一方面，诗沁厂提供的证据无法证明其主张，另一方面，青浦规土局作出的被诉通知表述的是诗沁厂存在违法用地行为，并未表述违法用地的面积、范围等内容，故对诗沁厂上述意见不予采纳。青浦规土局依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，依法作出诉争责令停止土地违法行为通知并送达，该行为是一种行政管理措施，是规土部门在发现、查处土地违法案件中恢复行政管理秩序的行为，其目的是纠正违法事实，该行为不是一种行政处罚，也不是行政强制措施，故诗沁厂关于青浦规土局作出的被诉通知是行政处罚行为的意见，不予采信。审理过程中，诗沁厂关于青浦规土局提交证据属于事后收集，违反�定程序的意见，原审认为，青浦规土局提供的证据反映了客观存在的事实状态，青浦规土局作出被诉通知程序并无不当。案件审理过程中，青浦规土局陈述其适用的法律规范依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十七条第(四)项的规定，适用法律正确。因诗沁厂土地违法行为延续至今，青浦规土局作出的被诉通知还适用了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第(三)项的规定，亦无不当。故对诗沁厂的诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回诗沁厂的诉讼请求。诗沁厂不服原审判决，向本院提起上诉。上诉人诗沁厂上诉称，青浦规土局认定其租用的地块为农用集体土地，是为综合整治目的、凭主观认识所作，并未事先进行调查取证，原审证据是青浦规土局为应诉事后补充、伪造，严重违反法定程序。诉争责令停止土地违法行为通知书是青浦区政府拆违办此后下发限期搬离告知书的依据，其厂房亦因被诉通知、告知书被拆除，被诉通知不只是行政管理措施。其租用的地块为经合法核发土地使用权证、非农建设用地、工业仓储用地，并非农用集体土地，被诉通知无效应予撤销。原审事实认定、法律适用错误，请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人青浦规土局辩称，该局经过原始档案查询，涉案地块原始状态就是农村地区，从未被征用过，即使是国有土地要变成建设用地，也要进行变更登记，不能因为使用状况改变土地性质，应以登记为准。诉争责令停止土地违法行为通知书的制发有相应程序，不存在为应诉事后补充、伪造证据。被诉通知主要是针对宽泛的土地违法行为，且只是要求停止违法行为，并未作进一步查处，是行政管理�施。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原审判决。经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。本院认为，青浦规土局具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的职责。青浦规土局在履行土地管理、监督职责过程中，发现诗沁厂所处青浦区夏阳街道西庆路XXX号存在未经批准占用土地建造房屋及水泥场地的土地违法行为，遂作出被诉通知并送达，程序合法。被诉通知要求诗沁厂立即停止土地违法行为，是对诗沁厂涉案土地违法行为的告知和违法行为自行纠正的提示，被诉通知没有具体处罚措施、时间限制等内容，原审认定被诉通知是一种行政管理措施，本院予以认同。针对被诉通知，诗沁厂举证该单位所使用的土地有国有土地使用权证，但由于土地使用单位已发生变化，诗沁厂租赁涉案土地后又进行了未经审批的房屋建造、水泥场地建设，土地使用状况已�生变化，而诗沁厂所举证据尚不足以证明诗沁厂所占用已建造房屋及水泥场地的相应土地经过了依法申请使用、合法审批而无任何土地违法行为，故原审认定被诉通知的有效性，亦合乎事实和法律规定。综上，原审判决驳回诗沁厂撤销被诉通知的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人诗沁厂的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海诗沁家居装饰材料厂负担。本判决为终审判决。
审判长 王泳雷
审判员 李江英
审判员 蒋 晴
二〇一六年七月二十九日
书记员 周加佳
附：相关法律条文
附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九�人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……