海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行初213号
原告三亚国华汽车广场有限公司，住所地三亚市迎宾路（田独镇干沟村岭仔村）。
法定代表人袁华，该公司董事长。
委托代理人马莉，海南新概念律师事务所律师。
委托代理人林辰，海南新概念律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人黎永忠，三亚市法制办公室工作人员。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
第三人三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。
法定代表人张华文，区长。
委托代理人王树伟，海南惠海律师事务所律师。
委托代理人林日生，三亚市吉阳国土资源管理分局工作人员。
原告三亚国华汽车广场有限公司（以下简称国华公司）诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、第三人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）土地调查、土地征收及行政赔偿纠纷一案，于2015年4月30日向本院提起行政诉讼，本院于受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，并于2015年10月29日作出（2015）三亚行初字第36号行政判决。原告国华公司不服，向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院于2016年1月13日作出（2015）琼行终字第325号行政裁定，将该案发回本院重审。本院依法组成合议庭，于2016年6月30日开庭审理了本案，原告国华公司委托代理人马莉、林辰，被告三亚市政府委托代理人邓智强、黎永忠，第三人吉阳区政府委托代理人王树伟、林日生到庭参加诉讼。案件诉讼期间，各方当事人均同意协调解决本案纠纷，但因意见分歧较大，最终未能达成和解协议。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2014年10月31日，三亚市政府作出三府函〔2014〕690号《关于三亚吉阳控制性详细规划A-39地块用地征收和农用地转用手续的批复》（以下简称690号《批复》），拟征收吉阳区（原吉阳镇）干沟村委会岭仔村小组集体土地，面积1.9512公顷（其他农用地1.6251公顷，建设用地0.1744公顷，未利用地0.1517公顷）。2015年3月24日，三亚市政府根据690号《批复》作出了三府〔2015〕43号《关于征收三亚吉阳控制性详细规划A-39地块土地的通告》（以下简称43号《通告》），对上述项目用地进行征收。
原告国华公司诉称：被告所征收的华人高科技馆项目34.63亩土地，属原告原通过竞买方式所取得62亩土地承包经营权土地中的部分土地。2011年3月9日，被告三亚市政府向吉阳区政府及有关单位下发了三府办〔2011〕82号《关于三亚华人高技术人才会馆建设项目用地土地调查有关问题的通知》（以下简称82号《通知》），该《通知》载明为公共利益的需要对54亩土地进行征收并给予补偿，并在拟征收及收回的土地范围内禁止抢种青苗及抢建附着物。2011年7月4日，经原告申请，三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）向原告颁发了临建字[2011]051号、052号、053号《临时建设工程规划许可证》，用于建设临时汽车广场。2012年7月12日，原告所持上述《临时建设工程规划许可证》被撤销。从原告所持上述临时建设工程规划许可证被撤销之日起，原告有权在涉案土地上进行兰花种植，对该土地投入并收益。但由于82号《通知》第四条明确禁止抢种青苗及抢建附着物，致使原告无法行使承包经营权。2014年9月29日，原告向被告三亚市政府送达了《关于不同意征收三亚国华汽车广场项目土地的函》。2014年10月17日，吉阳区政府向原告送达了《关于不同意征收三亚国华汽车广场项目土地的复函》，该《复函》载明：该地块是三亚市政府下达82号《通知》进行征收作为三亚华人高技术会馆项目，如你公司不同意让三亚市政府征收该地块，应向三亚市政府请求撤销征地通知。我单位只是按三亚市政府通知要求执行征地工作。2014年10月20日，原告向被告三亚市政府送达《请求撤销<关于三亚华人高技术人才会馆建设项目地土地调查有关问题的通知>的函》，但被告三亚市政府未予答复，却于2015年3月24日作出了43号《通告》,对上述项目用地进行征收。
原告认为，一、三亚市政府对涉案土地的征收违法，应予撤销。1、三亚市政府对涉案土地的征收不是为了公共利益的需要。三亚市政府征收涉案土地作为华人“三亚华人高技术人才会馆”之用，而实质上，该项目是作为特定人群的私人生活场所，又是小范围的科技交流平台的营利项目，并非针对广大普通群众的公益项目。三亚市政府的征地不属于“为了公共利益的需要”，违反了《宪法》第十条第三款和第十三条第三款、《物权法》第四十二条、《土地管理法》第二条第四款、《房地产管理法》第六条的规定。2、三亚市政府作出43号《通告》依据的是690号《批复》,该《批复》根据不合法的规划及征地前程序所作出，该《批复》以及43号《通告》未依据合法的规范性文件，应予撤销。第一，三亚市政府作出上述批复是根据《三亚市吉阳镇镇区控制性详细规划》，而该规划违背了有利生产、方便生活的原则。原告拥有的土地承包经营权涉及土地面积约62亩，征收的土地面积为34.64亩，剩下的土地对政府而言无法有效的开发利用、对村民无法正常种植、对原告而言更无法继续经营，该征收行为严重损害了政府、村民和原告多方的合法权益，违背了《城乡规划法》第十五条编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活原则。第二，三亚市政府在批复前并未对该规划的合法性予以审查，项目规划草案及正本均未公告，更未征求公众，尤其是作为承包经营权主体的原告的意见，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定。第三，三亚市政府在批复前未对吉阳区政府的征地前工作进行审查，是否进行了征地前告知、确认、听证程序等。综上，三亚市政府根据不合法的规划及不合法的征地前程序所作出的批复以及征地通告不合法，应予撤销。3、三亚市政府并未按照法律规定的地点、时间对征地方案予以公告。就地点而言，被告并未根据《征收土地公告办法》第三条的规定在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告；就时间而言，690号《批复》是2014年10月21日作出的，而43号《通告》是2015年3月24日作出的，间隔时间长达半年之久，违反了《征收土地公告办法》第四条公告期限为10个工作日的规定，也未根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（二）款的规定公告15日以上。庭审过程中，原告对三亚市政府发问其在何处公告、公告多长时间，三亚市政府均无法回答；原告再次发问该征地通告是否通知原告，三亚市政府回答并未通知。事实上，原告自2014年起不断和三亚市政府交涉，而三亚市政府刻意隐瞒43号《通告》，直至在三亚市政府提交证据后原告方得知该《通告》。二、吉阳区政府实施的具体征地行为所适用的依据错误且程序违法。1、吉阳区政府在三亚市政府作出43号《通告》前，仅凭82号《通知》即对涉案土地开展了实质性的征收工作，包括签订补偿协议、要求领取补偿款等。庭审过程中，原告对吉阳区政府发问其实施征地行为的依据是什么，吉阳区政府明确回答是82号《通知》，可见吉阳区政府实施征地行为的依据错误。2、吉阳区政府对涉案土地地上附着物的清点未与原告确认，违反了法定程序。吉阳区政府并未向原告送达任何文件要求对地上附着物予以清点，而单方委托三亚市公证处作出《公证书》，事后也并未得到原告的确认，违反了《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（三）款的规定。3、原三亚市吉阳镇人民政府（以下简称吉阳镇政府）与干沟村委会岭仔村小组签订《征用土地补偿协议书》无效，且违反了法定程序。三亚市政府提交的《征用土地补偿协议书》，显示征地单位为吉阳镇政府，而该政府为县级以下政府，根据法律规定不能作为征地主体，更不能以其名义与干沟村委会岭仔村小组签订《征用土地补偿协议书》，该协议书无效。且43号《通告》要求进行补偿登记的时间是2015年3月24日，而《征用土地补偿协议书》却显示早在43号《通告》公告前即2014年6月17日已经签订，违反了《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的规定，被告征地程序明显违法。
综上，被告的征地行为违法，故请求人民法院依法判决：一、撤销被告三亚市政府对三亚华人高技术人才会馆项目建设用地的征地行为；二、判令被告三亚市政府赔偿原告租金损失3881.448万元（自2012年7月12日被告三亚市政府向原告送达三府复决〔2011〕31号《行政复议决定书》之日起至2016年6月12日止，以20元/平方米，41292平方米即62亩标准计算），诉讼费由被告承担。
原告向本院提供以下证据：1.《海南金锤拍卖市场拍卖成交确认书》；2.（2002）城执字第4-6号《民事裁定书》；3.《协议书》；4.《补充合同》；5.82号《通知》；6.临建字[2011]051号、052号、053号《临时建设工程规划许可证》；7.三府复决〔2011〕31号《行政复议决定书》；8.（2012）三亚行初字第41号《行政判决书》；9.（2013）琼行终字第97号《行政判决书》；10.《关于不同意征收三亚国华汽车广场项目土地的函》；11.《关于不同意征收三亚国华汽车广场项目土地的复函》；12.《请求撤销<关于三亚华人高技术人才会馆建设项目用地土地调查有关问题的通知>的函》；13.（2012）三亚行初字第41号、（2013）琼行终字第97号案相关证据目录；14.《核准变更登记通知书》；15.吉阳筹函〔2014〕93号《关于三亚华人高技术人才会馆项目征用土地地上附着物补偿款主体的函》；16.《关于三亚华人高技术人才会馆项目征用土地地上附着物补偿款主体的复函》；17.《三亚市吉阳区筹备组通知》；18.《厂房租赁合同》，证据1-18证明原告系被征项目土地的其他权利人，被告的征收行为违法，应赔偿原告租金损失3881.448万元。19.2016年12月16日第121期《三亚市人民政府秘书长办公会议纪要》；20.《关于三亚国华汽车广场项目建设的函》；21.田独府[2010]214号《关于三亚国华汽车广场项目建设的请示》，证据19-21证明国华公司具有原告主体资格，是本案适格原告。
被告三亚市政府辩称：一、本案所诉行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。根据被告所提供的证据（5-14）显示，被告在征地过程中已依法多次发布征地公告，依法统计相关权益人地上附着物，进行清点并依法办理证据保全。且该土地的所有权人干沟村委会对征收全部事项均接受并无异议，土地所有权人即农村集体经济组织干沟村委会已与被告签订了相关补偿协议，被告已对土地所有权人干沟村委会进行了依法补偿和安置。至于地上附着物的补偿，因双方一直未达成相关补偿协议，目前尚未进入最终的补偿阶段。由此可见，被告所作征收集体土地的具体行政行为事实清楚，程序合法，依法应予维持。二、原告主体不适格。1、涉案土地的承包经营权人是李建军。无论根据被告所举证据，还是原告所举证据，原告均无法证明其依法取得农村土地承包经营权。根据原被告证据，参与拍卖竞得土地承包经营权的是李建军，与干沟村委会签订承包合同的也是李建军，故该征收土地的承包经营权人应为李建军。即使在李建军与海南虹达投资有限公司（以下简称海南虹达公司）所签订的协议书中的第七条第7.1款中也明确约定，由甲方即李建军而非受让方海南虹达公司。2、李建军与海南虹达公司之间的转让行为，未经镇政府批准的法定程序，海南虹达公司所取得承包经营权应不受法律保护。至于海南虹达公司，也只是李建军的相关合作方，而非法定的土地承包经营权人，况且李建军将土地承包经营权转让给（非村集体组织内部村民）的第三方即海南虹达公司，依法须经镇政府批准。但事实上，该双方未经原镇政府批准同意即实施转让行为，该转让行为不符合法定程序，属于非法转让，故海南虹达公司所取得承包经营权应不受法律保护。换言之，即使原告取得该土地承包经营权，也是非法的，不受法律保护。三、违法用地形成的权益不受法律保护。李建军承包的是农村农用土地，依法只能用于农业种植，不能用于非农业建设，违法用于非农建设的，属于违法行为，其后果是：相关权益非但不受法律保护，且其行为还应受到行政处罚。事实上，海南虹达公司和李建军所签订协议约定的，就是将该农村承包地（原是兰花种植地）用于非农业建设即汽车广场项目。该行为已严重违反有关农村农地的相关管理规定，属于非法用地行为，其行为所产生的后果不受法律保护。从原告取得的《临时建设工程规划许可证》被依法撤销，可以反证这一论断。四、原告关于赔偿的诉讼请求不能成立。1、在征地过程中对承包经营权依法补偿的对象，是承包经营过程中种植形成的地上附着物或青苗，而非原告所主张的尚未实际种植的损失或未来预期的损失。在本案中，依法进行补偿的对象应是：《调查通知》或相关征地公告发布前,在涉案土地上已实际种植造成的损失，而非对未来尚未种植兰花预期损失。更非原告诉状中所主张的所谓被告下发通知阻碍其种植所造成损失即未来预期损失。2、原告的诉讼请求与事实情况或现状不符。从原告诉状所主张来看，原告所主张的赔偿对象是：因被告所作82号《通知》阻碍其对62亩土地进行兰花种植，侵犯其承包经营权造成的损失。但根据原告所举证据来看，原告使用该涉案土地并非用于种植兰花，而是用于汽车广场建设。可见，原告的诉讼请求与事实情况或现状并不相符。而且根据三亚市城郊人民法院（2013）城执字第896号《执行裁定书》内容可知：李建军早已将涉案土地上经营的兰花项目全部拆迁完毕。据此，本案就不存在所谓的兰花种植损失。3、原告主张赔偿的对象或错误或重复。由上可见，原告在涉案土地上的损失为，其因建设汽车广场建设项目所形成的损失。但该损失非因被告造成，是因三亚市执法局颁发错误的《临时建设工程规划许可证》而造成。事实上，根据原告所提交的证据证明，原告已就此向三亚市执法局主张赔偿。由此可见，因三亚市执法局错误颁发的《临时建设工程规划许可证》而造成损失,原告同时向被告和三亚市执法局提出主张，存在主张赔偿的对象或错误或重复的问题。4、原告诉求的赔偿计算标准无法律依据。根据原告所提供的证据18可知，原告所主张的赔偿计算标准为未来预期的租金损失。但此算法并无任何法律依据。根据前述分析，如按承包经营权主张赔偿，依法应以承包经营过程中种植形成的地上附着物或青苗作为赔偿对象。而在本案中，原告所主张的是被告下发通知“后”的未来预期损失，而非法定的征地通知下发之“前”形成的损失，这是绝然不同的时间节点。故原告所主张未来预期的损失，无任何法律依据，原告增加诉讼请求亦无事实根据和法律依据。综上所述，请求驳回原告的起诉或全部诉讼请求。
被告向本院提供作出被诉行政行为的以下证据：1.海南金锤拍卖市场拍卖成交确认书；2.（2010）三证内字第3170号《公证书》；3.（2011）三亚民一终字第274号《民事调解书》；4.（2013）城执字第896号《执行裁定书》；5.82号《通知》；6.《关于华人高科技馆征地的通知》（李建军）、《关于华人高科技馆项目征地的通知》（吉阳镇干沟村委会）；7.《三亚市吉阳镇人民政府征用土地通告》；8.《三亚市吉阳区筹备组关于履行征地前告知等程序的证明》；9.《三亚市吉阳镇人民政府关于“三亚华人高技术人才会馆”项目征地公证的函》及（2014）三证内字第7736号《公证书》；10.《征收土地权属确认意见》；11.《征用土地补偿协议书》；12.43号《通告》；13.690号《批复》；14.《征收土地方案》和《农用地转用方案》，证据1-14证明涉案被征收土地其他权利人为案外人李建军，国华公司无原告主体资格；被告征收行为合法。15、三价证综字[2014]21号《三亚市价格认证中心关于三亚华人高技术人才会馆项目征地补偿的意见》；16.三审函〔2014〕146号《三亚市审计局关于三亚华人高技术人才会馆项目地上附着物补偿问题的意见函》；17.三审函〔2015〕59号《三亚市审计局关于补偿三亚华人高技术人才会馆项目用地上附着物问题的意见函》；18.吉阳府〔2015〕141号《三亚市吉阳区人民政府关于办理三亚华人高技术人才会馆项目青苗补偿款事宜的通知》及送达回证；19.《国家建设征地拆迁补偿表》（干沟村小组）；20.《三亚国华汽车广场回填土方的见证书》及土方计算图；21.《国家建设征地拆迁补偿统计表》，证明对被征收土地的地上附着物的清点丈量统计情况；22.（2014）城执恢字第384-1号《执行裁定书》及（2014）城执恢字第384-2号《协助执行通知书》；23.三亚农商银行电汇凭证；24.《三亚市吉阳区人民政府关于将三亚华人高技术人才会馆用地项目地上附着物（青苗）补偿款转到市城郊人民法院账户的告知书》及送达回证，证据15-24证明经过对涉案土地的地上附着物的补偿问题向相关部门征求意见后，吉阳区政府与土地所有权人对涉案土地进行丈量登记，并依法确认了土地补偿款数额为5680230.76元，现该笔款项被冻结在三亚市城郊人民法院账户。25.（2016）琼0271行初203号《起诉状》；26.（2016）琼0271行初203号《传票》及《应诉通知书》，证据25-26证明三亚市城郊人民法院已受理原告就三亚市执法局违法颁发《临时建设工程规划许可证》而造成其损失提起的行政赔偿诉讼。
第三人吉阳区政府的陈述意见与三亚市政府答辩意见一致。
第三人吉阳区政府未向本院提供证据。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告认为原告证据1-4、6-9、13-16、18与本案无关，认为证据13-14仅证明股份变更，证据15-16证明补偿对象不明确；对证据5的真实性、合法性及关联性没有异议；证据10-12已送达给被告；对证据17的真实性有异议；认为证据19仅是和解的表述；证据20-21因《临时建设工程规划许可证》被撤销而不具有法律效力；认为原告提交证据19-21已超过举证期限。
第三人对原告证据1-2的的真实性、合法性及关联性没有异议；对证据3的真实性无异议，合法性及关联性有异议，认为李建军未经发包方同意违法转包土地，且将农用地用于非农建设；对证据4的真实性无异议，合法性及关联性有异议；对证据5的真实性和合法性无异议，关联性有异议；对证据6-9的关联性有异议，认为与本案无关；对证据10-12、17-18的真实性、合法性及关联性有异议；对证据13-14的质证意见与被告的质证意见一致；认为证据15-16只能证明吉阳区筹备组针对原告的主张进行了了解和调查；认为原告提交证据19-21已超过举证期限，其不具备原告诉讼主体资格。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1-4的真实性、合法性及关联性没有异议，对证明内容有异议，认为原告是涉案土地承包经营权权利与义务的主体；对证据5、7-14的真实性、合法性及证明内容有异议，认为干沟村委会无权对涉案土地附着物的数量及补偿标准提出意见，被告作出被诉征地行为依据不足、程序违法，侵害原告合法权益；对证据6因没有送达给原告，其真实性和合法性无法确认，对证明内容有异议；认为对证据15-19的真实性、合法性及关联性有异议，认为原告没有收到这些证据，里面涉及到的补偿问题没有征询原告意见；证据20-21合法性有异议，认为没有原告工作人员在场签字确认，原告不予认可清点测量的结果，且项目用地单位应该是被告，而不应该是三亚上成房地产开发有限公司（以下简称上成公司）；原告认为证据18-21是第三人作出的，不是被告作出的，不能证明被告征地行为合法；对证据22原告已向三亚市城郊人民法院致函不予认可补偿款数目；对证据23的真实性予以认可，对关联性和合法性不予认可，认为没有征询原告意见即确认补偿款数额；对证据24真实性、合法性及关联性有异议，认为该证据与原告无关，不予认可该证据；对证据25-26的证明内容有异议，认为原告两个案件诉求赔偿的内容没有重复。
第三人对被告全部证据没有异议，认为其所作的行为都隶属于被告三亚市政府行为，第三人没有单独作出任何行为。
本院对上述证据认证如下：
（一）对原告证据的认定
原告提供的证据中，除证据18《厂房租赁合同》，因其厂房租赁经营收入的标准与原告所主张的土地承包经营收益的标准没有关联，不能作为认定原告经营收益受到损害这一事实的证据外，其他证据形式真实、来源合法，与案件事实有关联，可以作为认定本案案件事实的依据，但不能证明系三亚市政府征收涉案土地导致原告租金损失3881.448万元。
（二）对被告证据的认定
被告提供的证据形式真实、来源合法，与案件事实有关联，可以作为认定本案案件事实的依据，但不能证明被告作出被诉征收行为依据充分、程序合法。
经审理查明：本案所涉土地位于三亚市迎宾路北侧吉阳区政府办公区以东，系吉阳镇干沟村委会岭仔村小组集体所有土地，面积34.64亩。2003年1月24日，案外人李建军通过公开竞买，取得了包括以上土地在内共62亩土地的承包经营权及相关附属设施。2009年6月9日，李建军与三亚虹达汽车广场有限公司（以下简称三亚虹达公司）股东之一的海南虹达公司签订协议，将上述土地17年的经营权转让于海南虹达公司,用于开展经营、办公及汽车销售业务。2009年11月12日，经三亚市工商行政管理局核准变更，三亚虹达公司变更为国华公司。2010年，上成公司拟在原三亚市田独镇人民政府（现吉阳区政府）东侧建设“三亚华人高技术人才会馆”项目，2010年9月17日，三亚市城乡规划委员会2010年第三次会议经审议，同意该项目进入，并确定项目拟选址在原三亚市田独镇人民政府东侧，用地约53亩，主要建设内容包括图书馆、综合会所、科学会堂、科学馆、高技术人才综合楼等。2011年3月9日，被告三亚市政府向第三人吉阳区政府及有关单位作出了82号《通知》，拟征收原吉阳镇干沟村委会部分集体土地及收回部分国有土地作为三亚华人高技术人才会馆建设项目用地，面积约54亩，由原吉阳镇负责组织实施该项目用地的土地、青苗清点、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补偿工作；市国土环境资源局等单位派出工作人员，负责对拟征收及收回土地范围进行土地权属确认及业务指导工作。同时，该《通知》强调自下达之日起在拟征收及收回土地范围内一律禁止抢种青苗和抢建附着物。在吉阳镇政府征地期间，国华公司于2011年4月20日向三亚市执法局提出汽车广场临时建设工程申请，拟在吉阳镇政府办公区以东包括上述53亩土地在内的约62亩土地上兴建汽车广场。同日，三亚市执法局向三亚市政府提交了《关于三亚国华汽车广场有限公司申报临时建设工程办件涉及法律问题的请示》，认为该汽车广场临时建筑用地虽然存在未办理完善农转用手续的问题，但该土地利用规划为建设用地，办理完善农转用手续是程序和时间的问题，可以要求相关职能部门尽快完善相关手续；该地块虽已经市规委会审议作为“三亚华人高技术人才会馆”项目用地，但该项目尚未有实质性进展，从临建使用时间2年来看，如“三亚华人高技术人才会馆”项目需进行开发，该汽车广场的临建期限届满后可拆除临时建筑予以解决，不存在影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施问题。综上，三亚市执法局拟同意国华公司的临时建设申请。2011年4月22日，三亚市政府同意了三亚市执法局的意见。2011年7月4日，三亚市执法局向国华公司颁发了临建字[2011]051号、052号、053号《临时建设工程规划许可证》，同意该公司在迎宾路北侧原吉阳镇政府办公区以东用地范围内兴建6栋框架结构的单层临时汽车广场A型楼、5栋框架结构的单层临时汽车广场B型楼和1栋框架结构的两层临时综合楼，使用期限自2011年7月4日至2013年7月3日。2011年9月6日，因案外人上成公司对上述行政许可不服，向三亚市政府申请行政复议，三亚市政府于2012年7月12日作出三府复决〔2011〕31号《行政复议决定书》，撤销上述临建字[2011]051号、052号、053号《临时建设工程规划许可证》。原告不服，提起行政诉讼。2013年8月29日，海南省高级人民法院作出（2013）琼行终字第97号行政判决，维持上述复议决定。
另查，2011年8月18日，吉阳镇政府向被征收土地所有人吉阳镇干沟村委会作出《关于华人高科技馆项目征地的通知》，同年8月30日，向原承包方李建军作出《关于华人高科技馆征地的通知》。2014年1月14日，吉阳镇政府向吉阳镇干沟村委会发出《征用土地通告》，拟征用吉阳镇镇区控规A-06、A-39地块，面积34.63亩。2014年6月17日，吉阳镇政府与被征收土地所有人吉阳镇干沟村委会岭仔村小组签订了《征用土地补偿协议书》并进行了补偿。2014年9月9日，吉阳镇政府申请对该涉案项目地现状进行证据保全公证。2014年9月29日，原告国华公司向三亚市政府及原三亚市吉阳区筹备组作出了《关于不同意征收三亚国华汽车广场项目土地的函》，认为“三亚华人高技术人才会馆”使用并非为了公共利益，对涉案土地征收将给原告带来巨大损失，在《临时建设工程规划许可证》颁发后，原告已实际投入工程设计、地质勘探等费用超过2500万元。2014年10月17日，原三亚市吉阳区筹备组向原告作出了《关于不同意征收三亚国华汽车广场项目土地的复函》，该《复函》载明：该地块是三亚市政府下达文件82号《通知》进行征收作为三亚华人高技术会馆项目的，如国华公司不同意让政府征收该地块，应向三亚市政府请求撤销征地通知；原三亚市吉阳区筹备组只是按三亚市政府通知要求执行征地工作。2014年10月20日，原告向被告三亚市政府作出了《请求撤销<关于三亚华人高技术人才会馆建设项目用地土地调查有关问题的通知>的函》，但被告未予答复。同日，三亚市吉阳国土环境资源管理所向三亚市审计局出具《三亚国华汽车广场回填土方的见证书》，载明：经组织有关单位到现场实地测量，国华公司回填土方面积约11887.5立方米。2014年10月30日，三亚市审计局向吉阳区筹备组作出三审函〔2014〕146号《关于三亚华人高技术人才会馆项目地上附着物补偿问题的意见函》，作出如下意见：对已拆除的地面附着物，可按（2011）三亚民一终字第274号《民事调解书》认定的兰花温室棚及其他地上附着物拆除费给予补偿；承租方承租土地剩余12年使用经营权，按（2002）城执字第4-6号《民事裁定书》认定的该土地租用权拍卖价，除以承租年限再乘以剩余使用年限给予补偿；临时建设汽车广场的回填土方，以实地勘察的11887.5立方米为结果，按我市现行规定补偿单价计付补偿；承租方报建临时汽车广场形成的设计、勘探、测量等前期费用，按实际发生的给予补偿；承租方职工工资、差旅费等管理费和贷款利息，与我市现行征地补偿规定内容无关，不予补偿。2015年7月8日，因临时汽车广场的设计费、土地测量费、勘探费及定桩费的真实性需要核实，吉阳区政府向海南虹达公司作出《关于办理三亚华人高技术人才会馆项目青苗补偿款事宜的通知》，要求海南虹达公司在收到该通知之日起五个工作日内提交前述费用的票据银行回执单等材料到吉阳区国土资源分局予以核实。2015年7月29日，吉阳区政府作出《国家建设征地拆迁补偿统计表》，确定涉案项目地上附着物被拆除的兰花大棚及房屋等清场费5000000元、承租方承租土地剩余12年经营权使用费501918.26元、回填土方费178312.5元，前述三项地上附着物补偿费共计5680230.76元，但国华公司没有在该统计表上签字确认。另，因案外人李建军向三亚市城郊人民法院申请执行其与海南虹达公司土地承包经营权转让合同纠纷案的标的，三亚市城郊人民法院于2014年11月21日作出（2014）城执恢字第384-1号执行裁定，裁定提取海南虹达公司收入至三亚市城郊人民法院账户，并于同日向吉阳区政府作出协助执行通知书，请吉阳区政府协助提取海南虹达公司及国华公司的土地附着物补偿款全部收入至三亚市城郊人民法院账户。2015年8月14日，三亚市吉阳区项目推进服务中心将涉案地上附着物补偿款共计5680230.76元汇入三亚市城郊人民法院账户。
再查，2014年10月31日，被告作出690号《批复》，批准同意市国土环境资源局拟订的《征收土地方案》和《农用地转用方案》。2014年11月10日，原三亚市吉阳区筹备组向海南虹达公司、国华公司作出《关于三亚华人高技术人才会馆项目征用土地地上附着物补偿款主体的函》，告知其涉案地上附着物已作公证，土地补偿款干沟村委会岭仔村小组已领取，土地承包权自然终止。同年11月11日，两公司回函说明国华公司仍是补偿主体，干沟村委会岭仔村小组无权与吉阳镇政府签订《征用土地补偿协议书》，国华公司不同意该补偿项目和补偿标准。2011年12月23日，针对三亚国华汽车广场项目与三亚华人高技术人才会馆选址冲突问题，三亚市政府印发了第121期秘书长办公会议纪要，提出了两种解决方案即：方案一、如三亚华人高技术人才会馆取得土地使用权，需支付三亚国华汽车广场前期平整土地等前期的合法开支费用；方案二、如仍无法解决土地纠纷，建议亚华人高技术人才会馆项目就进另行选址。2014年11月17日，原三亚市吉阳区筹备组向海南虹达公司、国华公司发出领取补偿通知，但国华公司未领取。2015年3月24日，被告三亚市政府作出43号《通告》，对上述项目用地进行了征收。2015年4月30日，国华公司不服被告为建设三亚华人高技术人才会馆项目的征地行为，提起本案诉讼，请求撤销该征地行为并判令被告赔偿其租金损失共计3881.448万元。2016年6月1日国华公司以三亚市执法局为被告向三亚市城郊人民法院提起诉讼，要求三亚市执法局赔偿其因违法颁发《临时建设工程规划许可证》而造成的损失2299.49万元，三亚市城郊人民法院已经受理该案并作出裁判。本案中，国华公司要求三亚市政府赔偿其损失3881.448万元,但未提供相应合法有效的证据予以证实是因三亚市政府征地行为而导致其损失的事实。另，国华公司在本案中亦请求撤销三亚市政府作出的43号《通告》，本院经审查认为，对国华公司权利义务产生实际影响的是690号《批复》以及后续相关征收土地行为，而非征收通告行为，遂已另行裁定驳回国华公司对43号《通告》的起诉。
又查，根据国函[2014]14号《国务院关于同意海南省调整三亚市部分行政区划的批复》和海南省委、海南省政府有关要求，三亚市实施行政区划调整，撤销原吉阳镇设立吉阳区，并于2015年1月2日正式挂牌成立。
本院认为，本案系集体土地征收、土地调查及行政赔偿争议，主要争议焦点为：一、国华公司是否具有本案原告诉讼主体资格；二、被告三亚市政府作出被诉征收行政行为依据是否充分，程序是否合法；三、国华公司请求判令被告三亚市政府赔偿其租金损失共计3881.448万元,是否有法律依据。
一、关于国华公司是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，2003年1月24日，案外人李建军通过公开竞买，取得了包括涉案土地在内共62亩土地的承包经营权及相关附属设施。2009年6月9日，李建军与另一案外人海南虹达公司签订协议，将上述土地转让于海南虹达公司经营办公及汽车销售业务。海南虹达公司作为三亚虹达公司股东之一，2009年11月12日，经三亚市工商行政管理局核准变更，三亚虹达公司变更为国华公司。2011年7月4日，经国华公司申请，三亚市执法局给其颁发了临建字[2011]051号、052号、053号《临时建设工程规划许可证》，使用期限自2011年7月4日至2013年7月3日。临建字[2011]051号、052号、053号《临时建设工程规划许可证》后虽被撤销，但国华公司作为被征集体土地的实际使用人，根据前述法律规定，可以以自己的名义提起诉讼，故国华公司具有本案原告诉讼主体资格。被告及第三人关于国华公司不具备本案原告诉讼主体资格的主张，本院不予支持。
二、关于被告三亚市政府作出被诉征收行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，虽然《海南经济特区土地管理条例（2008修正）》第二十六条第二款第（一）项规定，三亚市政府有征收耕地以外13.5公顷集体土地以下的审批权限。但被告三亚市政府在征地过程中，未严格依照《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定的程序实施。依照该条规定，征收农村集体所有土地按下列程序实施：制定征地方案、批准或报请批准、批准前告知；方案批准后公告且期限不得少于15天；组织土地调查；制定补偿安置方案并公告；征询异议；补偿安置方案报批；签订补偿协议并落实有关事项等。比照三亚市政府该项目的征收行为：征收公告于2015年3月24日作出，在此之前的2011年3月9日，就已作出82号《通知》，进行土地调查；补偿方案尚未公告，就已于2014年6月17日，由原吉阳镇政府与被征收土地所有人原吉阳镇干沟村委会岭仔村小组签订了《征收土地补偿协议书》，向其支付了补偿款和通知其他权利人领取补偿款等。其次，征收行为未严格依照《征收土地公告办法》规定的方式、时间、地点公布征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。依照该办法第七条规定，有关部门应在征收土地公告之日起45日内拟订征地补偿、安置方案并予以公告。但被告三亚市政府至今未提供相关证据证明己依法对以上方案进行公告，故被告三亚市政府征收涉案土地程序违法。
三、关于国华公司请求判令被告三亚市政府赔偿其租金损失共计3881.448万元是否有法律依据的问题。首先，原告请求本院判令三亚市政府赔偿其租金损失共计3881.448万元，并出具三亚捷冠汽车修配有限公司与海南融辉汽车贸易有限公司签订的《厂房租赁合同》作为参照标准。但涉案土地并未实际出租，原告主张的租金损失属于预期损失，其并未提供合法有效的证据予以证明是因三亚市政府征地行为而导致其损害的事实，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，对原告的该项诉求本院不予支持。其次，本案被告三亚市政府征收行政行为，虽然程序违法，但征收行为实施后，已有包括原土地所有权人在内的部分被征收人与房屋征收部门签订征收补偿协议并领取了补偿款，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。最后，原告仍可按相关规定办理相关补偿登记，如对补偿标准有争议，还可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011修订）》第二十五条第三款的规定申请批准征收土地的人民政府裁决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告三亚市人民政府实施征收关于三亚华人高技术人才会馆建设项目用地土地行为违法；
二、驳回原告三亚国华汽车广场有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 王 娜
审判员 林道贤
审判员 梁志鹏
二〇一七年六月十九日
书记员 邢诗诗
附：本判决所适用的相关法律依据
最高人民法院关于审理涉及农村集体
土地行政案件若干问题的规定（法释[2011]20号）
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。
海南经济特区土地管理条例（2008修正）
第二十六条耕地转为建设用地或者征收耕地的，由省人民政府批准。
耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的，按照下列权限审批：
（一）海口市、三亚市人民政府13.5公顷以下；
（二）其他市、县、自治县人民政府3.5公顷以下；
（三）超过前两项规定限额的，由省人民政府审批。
未利用地转为建设用地的审批权限，参照本条第二款规定执行。
法律和行政法规规定应当报请国务院批准的农用地转用、征收土地和未利用地转为建设用地，依照其规定。
农业综合开发用地中的非农业建设项目占用的土地按建设用地报请批准。
第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：
（一）被征收土地所在市、县、自治县土地行政主管部门制定征地方案，按本条例第二十六条规定的审批权限批准或者报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。
（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（三）市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。
（四）市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。
（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。
（六）市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
（七）市、县、自治县土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。
征收土地公告办法
第七条有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。
最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
中华人民共和国土地管理法实施条例（2011修订）
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