广东省乐昌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶乐法行初字10号
原告：丘云天，男，住乐昌市。
原告：廖书林，男，住乐昌市。
原告：廖又生，男，住乐昌市。
原告：廖佑林，男，住乐昌市。
原告廖书林、廖又生、廖佑林共同委托代理人：丘云天。
被告：乐昌市交通运输局。
法定代表人：邓昌明，局长。
委托代理人：方朋帮，系该局干部。
委托代理人：彭美莲，系广东百姓信律师事务所律师。
原告丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林诉被告乐昌市交通运输局行政许可纠纷一案，原告丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林于2015�2月26日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月24日公开开庭审理了本案，原告丘云天并为其他原告委托代理人，被告委托代理人方朋帮、彭美莲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：一、乐昌市人民政府作出的乐府行复[2015]5号行政复议决定书认定事实不清。我们于2014年5月初在乐昌市交通局预登记注册四通客运有限公司后根据乐昌市交通运输局提供的《一次性告知单2》中规定向乐昌市交通运输局申请乐昌市梅花镇经广乐高速至乐昌市城区的客运班线。开始乐昌市交通运输局不予批准，后我们向乐昌市人民政府申请行政复议，乐昌市人民政府维持了不予许可决定。一方面乐昌市交通运输局以该线路动力不足为由不予许可；另一方面又从其它线路的公司调配4台车路梅花乐昌的线路，平均每小时一趟，这种自相矛盾的做法足以证明乐昌市交通运输局在滥用自由裁量权。众所周知，从梅花到乐昌的客车都是不售票的，旅客交钱不用票即可坐车，乐昌市交通运输局仅凭售票数量来统计载客量是错误的统计方法与事实不符，不能作为证据使用。二、乐昌市人民政府作出的乐府行复[2015]5号行政复议决定书适用法律错误。根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第十八条，道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》，以及本规定规范的程序实施道路客运经营道路客运班线经营和客运站经营的行政许可。所谓客运班线是有始发站和终点站和途径线路的，我们按规定申请没有批准，而乐昌市交通运输局却从许可坪石到乐昌飞马汽车客运有限公司，韶关市汽车运输有限公司及从许可沙坪途经梅花乳源到乐昌的沙坪客车的所谓调配过来。所谓调配是因特殊情况下，人流突然增加而采取的应急办法，而且我们申请梅花镇至乐昌城区的客运班线是从2014年5月份开始的，并具备许可的各种条件。为此，特起诉请求：1.撤销乐昌市人民政府作出的乐府行复[2015]5号行政复议决定书；2.撤销乐昌市交通运输局作出的不予行政许可决定书：乐交许[2014]97号；3.批准乐昌市四通客运有限公司申请的行政许可事项；4.被告承担本案费用。
原告起诉时向本院提供的证据有：1.乐昌市人民政府乐府行复[2015]5号《行政复议决定书》；2.乐昌市交通运输局乐交许[2014]97号《不予交通行政许可决定书》；1、2号证据均证明被告不予许可的事实。3.《招标公告》，证明这条线路只是坪石到乐昌的，不包括梅花到乐昌的线路。庭审时原告提供的补充证据有：1.道路客运营运班次表，单单是沙坪到乐昌的班车就有12趟，还没算上坪石到乐昌的班车数量，证明被告提�的载客量是有问题的。2.乐昌市交通运输局一次性告知单（2），证明原告是按被告的要求，符合许可条件的，而被告却做出了不予许可的决定，是违法的。以上原告提供的证据均为复印件。
被告答辩称：答辩人作出的乐交许[2014]97号不予行政许可决定书和乐昌市人民政府作出的乐府行复[2015]5号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序的，请人民法院依法予以维持。事实和理由如下：
一、答辩人是依法受理、审查并作出决定的。《道路旅客运输及客运站管理规定》第十二条“申请从事道路客运经营的，应当按照下列规定提出申请：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”，乐交许[2014]97号不予行政许可决定书涉及的梅花至乐城客运线路属县内班线，答辩人依法依规受理了该行政申请，并且根据《道路旅�运输及客运站管理规定》第十八条、第十九条依法实施、作出行政许可决定，所以乐交许[2014]97号不予行政许可决定书是答辩人在法律法规赋予的权限内、依法依规作出的决定。
二、目前已核准的运力足以满足梅花镇的客运市场需求，答辩人不予申请人行政许可的决定合法有据。《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条规定：道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。首先乐交许[2014]97号不予行政许可决定书的梅花至乐城客运班线，它所涉及的客运市场运力、线路一共有3个，包括乐城至沙坪、乐城至坪石、梅花至坪石线路，其中与乐城至沙坪线路67.6公里重叠53公里，与乐城至坪石59公里重叠48.2公里，与梅花至坪石18.6公里重叠4.8公里，而且申请的梅花至乐城线路中的53公里没有一公里是新开通班车路段�，也就代表该申请线路只是在重复、串联已有的班线，并非申请新开线路，答辩人重点审查所申请线路涉及的客运市场供求状况等因素，是依法、负责任的履行了上述第十七条的职责。
答辩人作出乐交许[2014]97号不予行政许可决定书的客运市场供求状况的审查依据是：梅花至坪石2009年8月前核准13台客车营运，乐城至沙坪班线在2014年4月前共核准3台客车运营，乐城至坪石班线在2014年10月前共核准20台客车运营,当年已分批投放上线10台，余下将继续分期分批投放。根据当时审查申请时，通过沙坪车载客及群众乘坐梅花公交车到坪石转火车情况，了解到梅花客流量平时在300人次以下，乘客可以在梅花镇乘坐沙坪车直接下乐昌，也可以乘坐梅花公交车（10分钟一趟）到双桥转乐城车下乐昌（20分钟一趟)。这样的客流量与上述已核准运力的供求状况来看，乐城至梅花间是运�相当充足，不具备新增运力的条件，这一点花苑客运站的售票统计数据也可证实。花苑客运站在2014年12月22日至2015年3月4日共发售沙坪、梅花883班次，发送旅客15440人次，平均每班次17.48人次，实载率为49.9%,期间包括春运高峰期的客流量，否则实载率更低，所以答辩人当初认定现阶段梅花至乐城的运力充足，未达到新增运力的条件是完全科学的、成熟的、符合事情发展规律的。同时根据国务院法制办、交通部共同组织编写的《中华人民共和国道路运输条例释义》对第十二条的释义中“通常是当一条客运班线上的车辆实载率超过70%时，为保证一定比例的实载率和旅客的舒适度，或者是满足旅客对车辆的舒适性提出更高的要求，才考虑增加车辆或者调整车辆”，由此答辩人根据当时所申请线路涉及的客运市场供求状况，作出的乐交许[2014]97号不予行政许可决定书是有根有�、公平公正、体现真实情况的行政行为。至于方便群众出行方面，应根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十七条“经许可机关同意，在农村客运班线上运营的班车可采取区域经营、循环运行、设置临时发车点等灵活的方式运营”的规定，考虑完全可以在现有运力基础上采用区域经营、设置临时发车点的方式进行补充。为进一步方便群众，答辩人通过协调多方意见，已于2014年12月22日同意乐城至坪石班线的两辆客车设置梅花镇中心临时发车点，这样不等同于许可新许可线路或新增加车辆，既符合法律法规的规定，又不至于因盲目增加线路、运力造成恶性竞争、引发社会矛盾，因此，答辩人不予申请人交通行政许可决定是合法有据的。
三、客运班线行政许可具有更严谨的审查要求。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条“县级以上道路运输管理机构�审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素”，及国务院法制办、交通部共同组织编写的《中华人民共和国道路运输条例释义》对第十二条的释义中明确“道路运输管理机构在审查客运申请时要考虑客运市场的供求状况，应当根据实际的供求情况来确定是否批准，对于运力已趋于饱和的线路，可以作出不批准的决定”的规定，道路运输管理机关对客运班线许可应坚持更全面、更严谨的审查，也就是说，即使申请人符合许可条件，道路运输管理部门也应当根据市场运力和运量的供需情况，作出予以许可或不予许可的决定，因此，答辩人在申请人基本符合条件的基础上，根据目前梅花客运市场运力和需求情况作出不予申请人交通行政许可决定符合法律法规的规定。
综上所述，鉴于目前运力足以满足梅花镇的客运市场需求，符合方便群众要求，因此我局向申请人发出的《不予交通行政许可决定书》（乐交许[2014]97号）理由充分、事实清晰，符合法律法规规定，是正确有效的行政决定，请人民法院依法予以维持。
被告在法定期限内向本院提交相关证据。1.《中华人民共和国道路运输条例》，2.交通运输部关于《道路旅客运输及客运站管理规定》，3.粤交运[2006]625号《关于进一步推进我省农村客运发展的若干意见》，以上证据1、2、3证明目的是被告不予行政许可的法律法规依据；4.乐昌市交通运输局乐交许[2009]018号《道路客运班线经营行政许可决定书》，5.乐昌市交通运输局乐交许[2010]002号《道路客运班线经营行政许可决定书》，6.乐昌市交通运输局乐交许[2014]26号《道路客运班线经营行政许可决定书》，7.乐昌市交通运输局乐交字[2014]75号《中标通知书》，8.乐昌市交通运输局乐交许[2014]80号《道路�运班线经营行政许可决定书》，9.乐昌市交通运输局乐交许[2014]79号《道路客运班线经营行政许可决定书》，10.乐昌市交通运输局乐交字[2014]76号《中标通知书》，11.乐昌市交通运输局乐交许[2014]84号《道路客运班线经营行政许可决定书》，12.乐昌市交通运输局乐交许[2014]83号《道路客运班线经营行政许可决定书》，以上证据4、5、6、7、8、9、10、11、12的证明目的是原告申请许可客运市场的运力情况；13.2014年上半年坪石、梅花两地间群众日出行情况调查表，14.近期乐昌市花苑客运站梅花沙坪车票售票情况，15.乐昌市坪石永通汽车有限公司《关于我公司梅花线运力与客流量情况的报告》，以上证据13、14、15的证明目的是原告申请许可客运市场的客运需求情况。被告所提交的证据均为复印件。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表质证意见：1.对证据1、2没意见。证据3是规范性文件不能作为法律依据，这个规范性文件是2006年发的，2012年都重新修改了，被告适用这个法律错误。2.对证据4-12的证据有意见。被告所说的是坪石到乐昌的运线，而我们申请的是梅花到乐昌的运线，被告既然说运力充足，但又从坪石调了四个车去增加运力。我是最先申请这个线的，你们不许可，而别人没申请的，你们又调过来跑运输。坪石到乐昌的线是跑到老坪石那边，接载三溪那边的群众的，而现在他们却跑到梅花这条线来接载客人。这样的跨线路经营要重新申请许可的或者听证的。3.证据13、14我想问被告是怎样计算出来的？
被告对原告提供的证据1、2没意见，对证据3的真实性没异议，对关联性和证明目的有异议，虽然我们在招标公告上只写了坪石到乐昌，本来坪石到乐昌的线路，梅花就是一个停靠点。但是按道路运输法的规定，是可以增加临时�靠点的。对补充证据1的真实性有异议，对证明目的也有异议，这个是不能否定我们所提供的证据的统计数据的。对补充证据2的证明目的有异议，我们告知你申请的条件只是我们的义务，如果你们不符合条件连受理都做不到。另外，我们受理了并不代表就一定要许可的。
庭审后，因案情需要，本院调取的证据有：1.2014年5月6日乐昌市工商行政管理局出具的《企业名称预先核准通知书》；2.2014年12有5日韶关市汽车运输有限公司乐昌分公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司《关于申请在梅花中心临时发车的请示》；3.乐昌市飞马汽车客运有限公司《关于开通梅花镇至乐城镇客运班线的申请》；4.乐昌市交通运输局于2014年12月19日向乐昌市飞马汽车客运有限公司作出的乐交许[2014]105号《道路客运班线经营行政许可决定书》；5.乐昌市交通运输局于2014年12月19日向韶关市汽车运�有限公司乐昌分公司作出的乐交许乐交许[2014]106号《道路客运班线经营行政许可决定书》；6.韶关市汽车运输有限公司乐昌分公司《报告》。原告对以上证据的质证意见有：对真实性均无异议，预先登记的乐昌市四通客运有限公司已过期，现已不存在，但认为其先申请却未获批，后申请的批了，被告在滥用自由裁量权，是行政违法行为。
本院对无异议的被告提供的1、2号证据和原告提供的1、2号证据予以确认外，本院认为被告提供的3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、14、15号证据具备证据的三性，依法予以确认，但被告提供的证据13因证据来源不清，缺乏真实性，不具备证据的法定要件，故本院不予认可。对原告提供的证据3，补充证据1、2，被告的质证意见成立，本院不予认可。
经审理查明，丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林、邓良锦五人作为股东欲成立乐昌市四通�运有限公司，在乐昌市工商行政管理局进行了预先登记。乐昌市四通客运有限公司于2014年7月4日向被告乐昌市交通运输局申请乐昌市梅花镇至乐昌市区的道路旅客运输经营及道路旅客运输班线的行政许可事项，乐昌市交通运输局曾作出不予行政许可的决定，此时，邓良锦主动退股，并明确放弃申请复议和诉讼权利，在乐昌市四通客运有限公司未取得法人资格的前提下，原告丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林四人不服，以乐昌市四通客运有限公司股东的名义向乐昌市人民政府申请行政复议，乐昌市人民政府以乐府行复字[2014]5号《复议决定书》，撤销了乐昌市交通运输局作出的乐交许[2014]66号《不予交通行政许可决定书》，并责令其重新作出。2014年11月27日，乐昌市交通运输局重新作出了乐交许[2014]97号《不予交通行政许可决定书》。原告方仍不服，再次向乐昌市人民�府申请行政复议，该府于2015年2月11日作出乐府行复字[2015]5号《复议决定书》，维持了乐昌市交通运输局的乐交许[2014]97号《不予交通行政许可决定书》。四原告仍不服逐向本院提起诉讼。
另查明，乐昌市交通运输局2009年8月5日向乐昌市坪石永通汽运有限公司作出乐交许[2009]018号《道路客运班线经营行政许可决定书》，许可经营起讫地及起讫站点：乐昌坪石汽车客运站、梅花镇；日发班次：65班；途经路线及停靠站点：何丰、双桥；车辆数量：13辆。该局2010年5月19日向广东省韶关市汽运集团有限公司作出乐交许[2010]002号《道路客运班线经营行政许可决定书》，许可经营起讫地及起讫站点：乐昌汽车客运站、沙坪镇；途经路线及停靠站点：桂头、乳源、大桥、梅花；日发班次：4班；班车类别：普通客运；车辆数量及要求：2辆中型普客；经营期限：自2010年5月11日起至2016年5月11日。因乐昌汽车站至沙坪镇的运力略显不足，该局2014年3月10日向广东省韶关市汽运集团有限公司作出乐交许[2014]26号《道路客运班线经营行政许可决定书》，许可增加一辆中型客车。后这条班线均跑广乐高速。2015年5月7日该局与乐昌市公共资源交易中心对乐昌市乐城街道经广乐高速往返乐昌市坪石镇双向对开道路客运线路经营权公开招标，原告方未参加竞标。韶关市汽车运输有限公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司两公司中标，该局于2014年9月18日向韶关市汽车运输有限公司乐昌分公司分别作出乐交许[2014]79号、[2014]80号《道路客运班线经营行政许可决定书》，分别许可经营起讫地及起讫站点：坪石镇至乐城街道，坪石汽车站至花苑客运站和乐城街道至坪石镇，花苑客运站至坪石汽车站。均途径其中有梅花镇双桥村委会，日发班次：20班次；班车类别：农村客运班车；车辆数量及要求：5辆中型客车；经营期限：自2014年9月28日起至2020年12月30日。该局于2014年9月24日向乐昌市飞马汽车客运有限公司分别作出乐交许[2014]83号、乐交许[2014]84号《道路客运班线经营行政许可决定书》，分别许可经营起讫地及起讫站点：坪石镇至乐城街道，坪石汽车站至花苑客运站和乐城街道至坪石镇，花苑客运站至坪石汽车站。均途径梅花镇双桥村委会，日发班次：20班次；班车类别：农村客运班车；车辆数量及要求：5辆中型客车；经营期限：自2014年9月28日起至2020年12月30日。2014年12月5日韶关市汽车运输有限公司乐昌分公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司向乐昌市交通运输局申请开通梅花镇至乐城镇客运班线，经该局审查，认为均符合《道路旅客运输及客运站管理规定》，于2014年12月19日向申请的两公司作出乐交许[2014]105号、乐交许[2014]106号�道路客运班线经营行政许可决定书》，临时发车点均为乐昌市梅花镇中学门口，车辆数量及日发班次均为1辆3班次，临时发车点使用期限均为自2014年12月20日起至2015年12月31日。梅花镇至乐城镇客运班线开通后，随即两公司各投入大型客车一辆（30个席位以上）进行营运自今。2014年12月22日至2015年3月4日，经乐昌市花苑客运站有限公司的售票统计，乐昌市至梅花线路客运班次总数为439班次，客载量为6527人次。
本院认为，原告方预登记了乐昌市四通客运有限公司，并以乐昌市四通客运有限公司名义向乐昌市交通运输局申请乐昌市梅花镇至乐昌市区的道路旅客运输经营及道路旅客运输班线的行政许可事项，乐昌市交通运输局作出乐交许[2014]97号《不予交通行政许可决定书》及乐昌市人民政府作出乐府行复字[2015]5号《复议决定书》后，因乐昌市四通客运有限公司至今并未�备法人资格，故丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林四人（邓良锦已主动放弃诉讼权利)不服以自己是该公司股东与该公司有法律上利害关系而提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款之规定，其原告主体适格。根据国家交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条第三款“县级以上道路运输管理机构具体实施道路客运及客运站管理工作”之规定，被告乐昌市交通运输局有权对本市道路客运及客运站进行管理，作出相关行政许可或不予行政许可事项。在原告方申请梅花至乐城班线营运行政许可期间，已有韶关市汽运集团有限公司在乐昌汽车客运站至沙坪镇营运班线上停靠梅花站营运，韶关市汽车运输有限公司和乐昌市飞马汽车客运有限公司营运班线均停靠梅花双桥村委会，乐昌市坪石永通汽运有限公司梅花至坪石班线，�本解决了梅花镇群众到乐昌的出行问题，如运力不足，无需增设梅花至乐昌班线加以解决，只要在原营运班线上设定梅花镇临时发车点便可。被告根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条第二款“道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”及第四十七条第二款“经许可机关同意，在农村客运班线上营运的班车可采取区域经营、循环运行、设置临时发车点等灵活方式营运”之规定，在先有原告方从事道路客运班线的行政许可申请的情况下，被告乐昌市交通运输局考虑到客运市场实际的供求状况、普遍服务和方便群众等因素，为便于管理和避免客运市场的无序竞争，在原有农村客运班线基础上，设置梅花镇作为临时发车点，作为循环运行灵活方式营运，并无违反法律、法规的规定。从乐昌市花苑客运�有限公司提供的售票统计数据可知，2014年12月22日至2015年3月4日期间，每班次载客量约为15人（含春运在内），现投入乐城至梅花线路是大型客车，席位每辆34座，实载率约为44％，已足以解决这条班线的运力问题。因此，依原告方的申请，被告乐昌市交通运输局作出的乐交许[2014]97号《不予交通行政许可决定书》，程序合法，事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：
维持被告乐昌市交通运输局于2014年11月27日作出的乐交许[2014]97号《不予交通行政许可决定书》。
本案受理费50元，由原告丘云天、廖书林、廖又生、廖佑林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审判�李志平
审判员 李细龙
审判员 胡映军
二〇一五年五月二十二日
书记员 刘艳芳