海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼02行初640号
原告吕琼花，女，1970年5月2日出生，黎族，住三亚市。
委托代理人黎岳，海南祥瑞律师事务所律师。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。
法定代表人张华文，该区区长。
委托代理人尹初喜，三亚市吉阳区妇女联合会副主席。
委托代理人王天林，海南惠海律师事务所律师。
第三人三亚市吉阳区田独村民委员会第一村民小组，住所地三亚市吉阳区田独村民委员会。
负责人黎海芳，该小组组长。
委托代理人孙定华，海南三和元律师事务所律师。
原告吕琼花诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、第三人三亚市吉阳区田独村民委员会第一村民小组（以下简称田独一组）集体经济组织成员资格确认纠纷一案，于2017年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月29日立案后，于2017年12月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。因本案与本院同期受理的原告李忠等人分别诉被告吉阳区政府集体经济组织成员资格确认纠纷六案的诉讼请求，事实与理由相类同，本院决定将该七个案件合并进行审理。原告吕琼花及其委托代理人黎岳，被告吉阳区政府委托代理人尹初喜、王天林，第三人田独一组负责人黎海芳、委托代理人孙定华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年10月24日，被告吉阳区政府根据原告吕琼花的申请，经调查之后，作出吉村资确〔2017〕59号《农村集体经济组织成员资格确认书》（以下简称59号资格确认书），认定吕琼花不具有田独一组农村集体经济组织成员资格。
原告吕琼花诉称，原告系田独一组村民，1991年与林道鑫登记结婚。婚后，原告户籍一直保留在田独一组，并在该组居住、生产、生活。在林道鑫户籍地广东省潮州市××区，吕琼花与林道鑫均没有享受过任何福利待遇，未分得承包地，也未取得土地补偿款和分红。2011年至2017年间，田独一组的集体土地被征用后，田独一组6次分配土地补偿款共计70000元/人，但却以原告系外嫁女为由，拒绝给原告发放集体土地补偿款。为此，原告于2017年2月26日向被告吉阳区政府提交《村民确认申请书》，同时提交身份证、户口本、社会保障卡、选民证、社会养老保险证明等材料，请求确认原告具有田独一组集体经济组织成员资格，享有与该组集体经济组织其他成员平等的权益。2017年10月24日，原告收到被告作出的59号资格确认书，该资格确认书依照《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》第一条第一、二款的规定和三亚市吉阳区田独村民委员会（以下简称田独村委会）、田独一组的意见，认为原告不是田独一组村民，确认原告不具有田独一组农村集体经济组织成员资格。原告认为，首先，根据原告提供的证据材料和《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》第一款第（三）项的规定，应当认定原告具有原集体经济组织成员资格；其次，《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》第一条的规定明显违背相关法律法规，依法不能作为认定农村集体经济组织成员资格的法律依据，据此作出的村民资格认定结果不合法，依法应予撤销。请求法院依据行政诉讼法等相关规定对该案的法律适用问题进行审理。综上，被告作出的行政行为违法，且明显不当。为了维护原告的合法权益，特提起本案诉讼，请求：一、撤销被告吉阳区政府于2017年10月24月作出的59号资格确认书；二、判令被告吉阳区政府在十五日内重新作出原告具有田独一组集体经济组织成员资格的行政确认。
原告吕琼花向本院提交了以下证据：1.身份证；2.常住人口登记卡；3.社会保障卡及缴费单；4.《三亚市吉阳区选民证》；5.海南省新型农村社会养老保险存折，证据1-5拟证明：原告系田独一组土生土长的村民，身份证及户籍落在该村未迁移，也未纳入城镇居民社会保障体系；原告在该村长期缴纳社保，参与农村医疗保险，积极参与历届村委会和村小组的换届选举，履行公民权利和义务，是田独一组集体经济组织成员；6.《证明》，拟证明1991年原告与广东省潮州市××区鑫同居，按农村习俗举办婚礼，但原告户口未迁移；7.《证明书》，拟证明原告系田独一组村民，户籍保留在该村，始终在该村居住、生活，在夫家未享受过任何福利待遇；8.《村民确认申请书》，拟证明原告于2017年2月26日向吉阳区政府提交了申请书；9.59号资格确认书，拟证明2017年10月24日，吉阳区政府作出59号资格确认书，确认原告不具有田独一组集体经济组织成员资格；10.《联名申诉书》，拟证明2017年4月14日，原告向三亚市监察局提交《关于〈外嫁女征地补偿费分配的指导意见通知〉存在不合理条例事项》的申诉书。
被告吉阳区政府辩称，一、吉阳区政府享有农村集体经济组织成员确认资格。依据《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》的规定，吉阳区内农村集体经济组织成员资格认定工作由吉阳区政府负责。为了做好这项工作，吉阳区政府专门成立了相应的农村集体经济组织成员资格认定小组。后来，由于人员变动，吉阳区政府于2017年6月对该小组成员进行了调整。二、59号资格确认书确认结论有据，程序合法。吉阳区政府农村集体经济组织成员资格认定小组成员调整后，吉阳区政府尽快开展了工作，以回应百姓请求。为此召开了专门会议，依据海南省高级人民法院和三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）的有关规定，结合每位申请人的具体情况，经过合法程序，做出确认或不予确认的认定。59号资格确认书涉及的吕琼花原本是田独一组村民，但早在1991年就已外嫁广东省潮州市，1996年第二轮土地承包时也未获得承包地，虽然其户籍没有迁出田独一组，但其自出嫁后就没有在村里居住，没有在该村形成较为固定的生产、生活关系，田独村委会对其集体经济组织成员资格予以否认，故依据相关文件规定，对其集体经济组织成员资格不予确认。综上，吉阳区政府作出59号资格确认书认定事实清楚，程序合法，请求驳回吕琼花的诉讼请求。
被告吉阳区政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市吉阳区人民政府关于调整农村集体经济组织成员资格认定小组成员的通知》（吉阳府〔2017〕157号）；2.三府〔2013〕214号《三亚市人民政府关于印发三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见的通知》（以下简称214号通知）及《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》；3.”外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定会议议程与会议签到表；4.田独村申请村民资格确认的名单；5.《关于吕琼花申请确认集体经济组织成员资格的意见》；6.59号资格确认书。上述证据拟证明吉阳区政府依据海南省高级人民法院和三亚市政府的有关规定，结合农村集体经济组织成员资格每位申请人的具体情况，经过合法程序，做出确认或不予确认的认定。
第三人田独一组述称，一、原告不具有田独一组集体经济组织成员资格。认定村民资格的一般原则是：以是否形成较为固定的生产、生活关系，并依法登记所在地常住户口作为判断取得农村集体经济组织成员资格的形式要件；需要以本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件。具体到本案，原告户籍虽然还未迁出田独一组，但其早在1991年就与广东省潮州市××区鑫按照农村习俗举行了婚礼，并随林道鑫生活在该村，已成为丈夫林道鑫的家庭成员，其生产、生活和政治活动中心均已转移至林道鑫所在村委会，也履行作为林道鑫村委会成员应尽的家庭义务、公共义务和政治义务。因此，原告户口未迁移不能作为认定其具有村民资格的唯一依据。况且，1996年7月，第二轮土地承包时，原告也未分配到新的承包地。在原告的生产、生活场所发生变化的情况下，确定其具有田独一组集体经济组织成员资格的合法性和合理性相对较弱。相反，确定其为广东省潮州市××区集体成员，符合我国现行的相关政策，有利于原告家庭的生产生活。二、原告确实参加了田独一组的农村合作医疗，但参加农村合作医疗没有强制性的规定，只要在该村居住就有权利参加该村的农村合作医疗。三、田独一组的补偿款分配方案是经过全体村民表决通过的，符合村民自治的相关规定，应受法律保护。四、被告作出59号资格确认书，认定事实，适用法律、法规正确，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人田独一组向本院提交了《关于吕琼花申请确认集体经济组织成员资格的意见》，拟证明经田独村委会和田独一组调查核实，原告不具有田独一组集体经济组织成员资格。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告吕琼花证据的质证意见
被告对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议；对证据3-5的真实性、合法性无异议，对关联性及证明内容有异议，认为社保、养老保险及选民证在户口所在地就可以办理，与原告是否为田独一组集体经济组织成员没有直接关系；对证据6的真实性有异议，认为无法证明其内容；对证据7的真实性、合法性及证明内容均有异议，该证据没有村小组的公章和组长签名，是自我证明；对证据8-10无异议。
第三人对原告证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议。原告户籍虽未迁出田独一组，但其早在1991年就与广东省潮州市××区鑫按照农村习俗举行了婚礼，并随林道鑫生活在该村，已成为林道鑫的家庭成员；原告确实参加了田独一组的农村合作医疗，但参加农村合作医疗没有强制性规定，只要在该村居住就有权利参加该村的农村合作医疗；原告没有在田独一组分到责任田，更没有与田独一组形成较为固定的生产、生活关系；根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条第二款第（二）项的规定，原告符合参加村民委员会选举的条件，但原告只于2016年8月29日参加了当年村民委员会的选举，不能因此确定她具备田独一组集体经济组织成员资格。对证据6、8-10的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对证据7的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。
（二）对被告吉阳区政府证据的质证意见
原告对被告证据1的真实性、合法性和关联性均无异议，对证明内容有异议。对证据2的真实性和关联性无异议，对合法性和证明内容有异议，认为该文件不具有普遍约束力，不属于行政法意义上的规范性文件，且存在与相关法律规定相违背的情形，依法不能作为行政行为的法律依据。对证据3的合法性无异议，对真实性和关联性有异议。该证据无法证明被告于2017年6月28日召开村民资格认定会议以及会议讨论的事项中有原告的资格认定问题。对证据4的关联性没有异议，对合法性和真实性有异议。该证据中关于原告不居住在田独一组的记载不真实。证据1-4均不能证明被告作出59号资格确认书程序合法，适用法律正确。对证据5的关联性无异议，对合法性和真实性有异议。从形式上看，该证据虽有田独村委会和田独一组组长签章，但没有证据证明田独村委会及田独一组在作出不予确认意见之前已进行了相关调查和民主讨论，该证据的形成违反法律规定；该证据中关于”吕琼花从外嫁至今都没有参加村里组织的各项义务活动，其本人没有房屋、没有宅基地、没有承包土地”的记载不是事实。事实上，是田独村委会及田独一组违法剥夺了原告应享有的权利。对证据6的真实性和关联性无异议，对合法性有异议。综上，被告证据均无法证明其作出59号资格确认书认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。
第三人对被告证据均无异议。
（三）对第三人田独一组证据的质证意见
原告对第三人证据的质证意见与其对被告证据5的质证意见相同。
被告对第三人证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据7不符合证据合法性的特征，本院不予采信。原告其余证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告作出59号资格确认书的行政行为违法。被告及第三人证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，足以证明被告作出59号资格确认书的行政行为依据充分，程序正当。
经审理查明：原告吕琼花出生在田独一组，其户籍亦在该组。1991年，吕琼花与广东省潮州市××区鑫按照农村习俗举行婚礼后同居生活，其户籍一直未迁出田独一组，在该组也没有住房，但参加了三亚区域的社保，并持有2016年8月29日的《三亚市吉阳区选民证》。
2012年田独一组部分土地被征收后，因该小组不同意给”外嫁女”分配征地补偿款，吕琼花以田独一组为被申请人，于2017年2月26日向吉阳区政府提交《村民确认申请书》，请求确认其具有田独一组集体经济组织成员资格。同时，提交了身份证、常住人口登记卡、社会保障卡、选民证、海南省新型农村社会养老保险存折以及广东省潮州市××区民委员会（以下简称仙都三村委会）出具的关于吕琼花与林道鑫按农村习俗举行婚礼后同居，吕琼花户籍未迁入该村的《证明》作为申请依据。吉阳区政府受理该申请后，由该区外嫁女农村集体经济组织成员资格认定小组办公室所在的吉阳区妇女联合会（以下简称区妇联）进行了调查。田独村委会和田独一组亦出具意见，认为吕琼花外嫁后一直未居住在田独一组，既未以本集体经济组织的土地为基本生活保障，也未在本集体经济组织形成较为固定的生产生活，从外嫁至今未参加村里组织的各项义务活动，在田独一组没有房屋、宅基地，不享有土地承包经营权，不具有田独一组集体经济组织成员资格。2017年6月27日，区妇联根据调查结果制成统计表，调查吕琼花不在田独一组居住，也无土地承包经营权证，但参加过村民选举，也参加了农村医疗保险。2017年6月28日，吉阳区政府组织召开了”外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定会议。田独村委会、吉阳国土分局、吉阳区政府及其所属区民政局、区妇联等七个部门、组织派员参加会议。2017年10月24日，吉阳区政府根据调查情况，作出59号资格确认书，认定：吕琼花出生在田独一组，自小生活在该组，户口亦登记在该组。1991年吕琼花与广东省潮州市××区鑫按农村习俗举行婚礼。1996年7月，田独一组第二轮土地承包调整时，吕琼花未分配到新的承包地。吕琼花的户籍未迁出田独一组，也未在该组居住生活，未在该组形成较为固定的生产、生活。依据《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》第一条第一、二款的规定和田独村委会的意见，确定吕琼花不具备田独一组集体经济组织成员资格。同时，吉阳区政府还告知各方当事人，如对该确认书有异议，可在收到确认书的第二日起六十日内，向三亚市政府申请行政复议或在三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。吕琼花不服，于2017年11月27日向本院提起本案诉讼。要求撤销吉阳区政府作出的59号资格确认书，并判令吉阳区政府在十五日内重新作出原告具有田独一组集体经济组织成员资格的行政确认。
庭审中，吕琼花称其与林道鑫共同生育三个子女后，于七、八年前分居生活，其在仙都三村委会未享受过任何福利待遇。在田独一组，吕琼花与弟弟吕泽红居住在一起，平时靠外出务工为生。但是，吕琼花并未提供任何证据以证明上述事实。
又查明，2013年12月11日，三亚市政府作出214号通知，要求各镇人民政府、各区管委会及市政府直属各单位认真组织实施《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》。该指导意见第一条第（一）项规定，对农村集体经济组织成员资格的认定，以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判决标准；在认定时要注意避免”两头占”（即在嫁出地和嫁入地均享有成员资格）或者”两头空”（即在嫁出地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生。第（二）项规定，”外嫁女”婚后户籍虽仍在原集体经济组织，但具备下列情形之一的，应当认定其不再具有原集体经济组织成员资格，随其生活的未成年子女亦不具有原集体经济组织成员资格：1.在第二轮土地承包前就已外嫁，且在原集体经济组织未分配到承包地的；2.在嫁入地已分配到承包地的；3.在嫁入地虽未分配到承包地，但在嫁入地已分配到征地补偿费的。第（三）项规定，”外嫁女”嫁入城镇，但户口未迁出的，也未被纳入城镇居民社会保障体系的，应当认定其具有原集体经济组织成员资格；随其生活的未成年子女未取得非农业户口的，亦应当认定具有原集体经济组织成员资格。
本院认为，本案主要争议焦点是：被告吉阳区政府作出59号资格确认书的依据是否充分，程序是否合法。本案中，原告吕琼花认可其于1991年与广东省潮州市××区鑫同居，且婚后生育有子女。仙都三村委会亦出具《证明》，证实吕琼花与林道鑫按农村习俗举行了婚礼。可见，吕琼花与林道鑫已形成事实婚姻。又因吕琼花是在1996年第二轮土地承包之前就已外嫁，且田独村委会和田独一组出具意见，证明吕琼花外嫁后一直未居住在田独一组，在该组没有住房，不享有土地承包经营权，不以本集体经济组织的土地为基本生活保障，自外嫁后未参加本集体经济组织的各项义务活动等。可见，吕琼花不具有田独一组集体经济组织成员资格。吕琼花外嫁至仙都三村后，成为林道鑫的家庭成员，依法应当具有仙都三村集体经济组织成员资格。吕琼花主张其与林道鑫在七、八年前就已分居，但未提供任何证据，对其主张本院不予采信。原告主张根据《三亚市”外嫁女”征地补偿费分配的指导意见》第一款第（三）项的规定，应当认定其具有田独一组集体经济组织成员资格。因该条规定针对的是”外嫁女”嫁入城镇，也未被纳入城镇居民社会保障体系的情形，而吕琼花嫁入农村，不符合该条规定的适用条件。因此，吕琼花要求吉阳区政府确认其具有田独一组集体经济组织成员资格没有事实依据。
吕琼花向吉阳区政府申请确认其集体经济组织成员资格时，向吉阳区政府提交了身份证、常住人口登记卡、社会保障卡、选民证、海南省新型农村社会养老保险存折以及《证明》等证据，区妇联根据吉阳区政府的工作安排也进行了调查，并就调查结果形成统计表。期间，田独村委会和田独一组亦出具意见，认为吕琼花不具有田独一组集体经济组织成员资格。此后，吉阳区政府又组织召开了由多个部门和组织参加的会议，并根据调查情况作出59号资格确认书，确认吕琼花不具有田独一组农村集体经济组织成员资格，并给予各方当事人陈述、申辩的权利，其作出59号资格确认书的行政行为依据充分，程序正当。
综上所述，原告吕琼花要求撤销吉阳区政府作出的59号资格确认书，并要求本院判令吉阳区政府在十五日内重新作出其具有田独一组集体经济组织成员资格行政确认的诉讼请求没有充分的事实根据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吕琼花的全部诉讼请求。
本案受理费50元，由原告吕琼花负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 张维青
审 判 员 陈兴科
审 判 员 杨冲冲
二〇一八年五月十八日
法官助理 陈 浩
书 记 员 李 浩
书 记 员 李 浩
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政诉讼法
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。