广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1203行初137号
原告：肇庆建伟口岸物流有限公司。住所地：肇庆市迎宾大道大冲收费站东侧。统一社会信用代码：91441200752061420A。
法定代表人：胡建虎。
委托代理人：黄汉东、谢樑，广东安达信律师事务所律师。
被告：怀集县国土资源局。住所地：怀集县怀城镇城北一路*号。
法定代表人：李天斌，局长。
委托代理人：魏琳、黄江波，广东洊江律师事务所律师。
原告肇庆建伟口岸物流有限公司诉被告怀集县国土资源局撤销行政行为纠纷一案，于2018年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月1日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月29日公开开庭审理了本案。原告肇庆建伟口岸物流有限公司委托代理人黄汉东、谢樑；被告怀集县国土资源局副局长梁杰，委托代理人黄江波、魏琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2012年11月30日，怀集县国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让闸岗镇郊际村工业园I－2－01区82212.35平方米仓储用地、闸岗镇郊际村工业园I－2－02区60881.09平方米仓储用地。2012年12月29日，原告竞得上述两宗用地。对于闸岗镇郊际村工业园I－2－01区82212.35平方米仓储用地，原告于2013年1月5日与怀集县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并于2013年2月1日办妥、领取了怀国用（2013）第00233号《国有土地使用权证》。该用地下称233号用地。对于该用地，由于未完全具备交地条件，怀集县国土资源局一直未交地给原告。对于闸岗镇郊际村工业园I-2-02区60881.09平方米仓储用地，原告于2013年1月6日与怀集县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》、以及《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，变更为成立怀集县集信物流发展有限公司对该地块进行开发建设。2013年4月28日，怀集县集信物流发展有限公司办妥、领取了怀国用（2013）第00799号《国有土地使用权证》。该用地下称799号用地。2014年11月28日，原告与怀集县集信物流发展有限公司共同向广佛肇（怀集）经济合作区管委会提出《关于调整闸岗工业园区地块（I－2－01、I－2－02）用地性质的请示》，以两公司商议以上述两宗用地共同投资建设“怀集建伟公路物流港”项目为由，向该管委会申请变更上述两宗用地的用地性质，其中A－4－01地块（即799号用地）用地性质由仓储用地变更为商住用地，A－2－01地块（即233号用地）性质由工业用地变更商业用地。2014年12月15日，广佛肇经济合作区管理委员会作出《关于调整闸岗工业园地块（A－4－01、A－2－01）用地性质的复函》，批复：“拟同意变更。目前，上述两宗用地变更用地性质手续正在按法定程序办理。”对于原告与怀集县集信物流发展有限公司共同将上述两宗用地开发建设“怀集建伟公路物流港项目”，肇庆市发展和改革局于2015年4月作出《肇庆市2015年重点建设项目计划》，批复同意“怀集建伟公路物流港项目”，并列为肇庆市2015年重点建设项目。经原告与怀集县集信物流发展有限公司共同申请，“怀集建伟公路物流港项目”变更名称为“金凤凰物流广场项目”。对于金凤凰物流广场项目，怀集县发展和改革局分别于2016年1月28日核发了《广东省企业投资项目备案证》给怀集县集信物流发展有限公司，于2016年4月21日核发了《广东省企业投资项目备案证》给原告。至此，项目已完成立项。2016年3月26日，原告与龙元建设集团股份有限公司就上述两宗用地建设签订了《广东省建设工程施工合同》，由该公司承担上述两宗用地项目的施工建设工作。然而，799号用地已具备施工条件，而233号用地由于广佛肇经济合作区管理委员会批复“上述两宗用地变更用地性质手续正在按法定程序办理”后用地性质变更问题未得到县政府的批复同意，造成项目已完成立项但无法开展报建工作。由于上述两宗用地变更用地性质的规划手续一直在办理，致使虽然原告已将工程委托施工，但金凤凰物流广场项目迟迟无法动工建设。2016年6月14日，怀集县国土资源局向怀集县集信物流发展有限公司出具《证明》，证明799号用地由于该地块规划手续和公示材料在办理中，导致该地块未按出让合同约定时间建设，该地块不属于闲置土地。2016年11月7日，原告向怀集县国土资源局提出《关于怀集县闸岗工业园I－2－01地块用地性质变更问题的申请》，申请该局批准将该地块变更为商住用地，以尽快办理完善该地块用地手续，启动项目建设，确保两个项目顺利延续、正常施工，早日建成投产。2017年8月25日，怀集县国土资源局作出《土地违法行为行政处罚告知书》。为此，原告、怀集县集信物流发展有限公司于2018年1月2日就该事向肇庆市信访局、市委赖泽华书记提出信访。2018年3月3日，怀集县国土资源局作出《国土资源信访事项答复书》，告知：对于肇庆建伟口岸物流有限公司名下的I－2－01地块（233号用地），现正依据《闲置土地处置办法》进行闲置土地处置流程，暂未作出实质处理。
2018年4月17日，怀集县国土资源局作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定233号用地为闲置土地，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。对此，原告认为，被告怀集县国土资源局作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》的主要证据不足、适用法律、法规错误，应予撤销。理由是：一、怀集县国土资源局认定233号用地为闲置土地，主要证据不足，认定事实错误。（－）对于233号用地，由于未完全具备交地条件，怀集县国土资源局一直未交地给原告。因此，虽然原告领取了233号用地的《国有土地使用权证》，但由于怀集县国土资源局一直未交地给原告，导致原告委托了施工单位进行施工建设却无法进行动工开发，属于政府或政府有关部门行为造成动工开发延迟的情形之一，依法不应认定为闲置土地。（二）233号用地已由广佛肇经济合作区管理委员会批复“上述两宗用地变更用地性质手续正在按法定程序办理”，且项目已完成立项，但变更性质手续迟迟未得到政府及政府相关部门的办理及批复，致使原告无法开展报建工作，因而至今未动工开发，属于政府或政府有关部门行为造成动工开发延迟的情形之，依法不应认定为闲置土地。二、怀集县国土资源局适用《闲置土地处置办法》第十四条规定作出收回国有建设用地使用权决定，适用法律错误。由于233号用地不应认定为闲置土地，因此怀集县国土资源局适用《闲置土地处置办法》第十四条规定作出收回国有建设用地使用权决定，显属错误。233号用地至今未动工开发，属于政府或政府有关部门行为造成动工开发延迟的情形之一，因此应适用《闲置土地处置办法》第八条、第十二条和第十三条处置。
被告没有举证交地凭证，而且所举证据均不能证明被告将涉案土地交付给原告使用。土地平面图、地形图，不能证明涉案土地闲置。被告没有举证调查人员周鹏坚、文富年、冼聚具有执法资格，由此产生的调查材料不具合法性。被告的证据无法证明《闲置土地调查通知书》已送达给原告，程序违法。被告只调查了对当事人不利的证据，而对当事人有利的证据没有调查，特别是没有交地、土地变更用地性质手续正在办理中导致无法报建而致未动工开发等属于政府或政府有关部门行为造成动工开发延迟的情况没有调查。根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款第二项之规定，无偿收回国有建设用地使用权，须报经有批准权的人民政府批准。但复函的单位是“怀集县人民政府办公室”，批准单位是“怀集县人民政府办公室”，不是怀集县人民政府，因此被告作出《收回国有土地使用权决定书》并没有报经有批准权的人民政府批准，程序违法。被告没有举证作出该行政行为所依据的规范性文件。
综上，被告认定闲置土地错误、程序违法、没有所依据的规范性文件，由此作出的《收回国有建设用地使用权决定书》应予撤销。为维护原告的合法权益，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼，请求：1.依法撤销被告怀集县国土资源局怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》。2.诉讼费用由被告怀集县国土资源局承担。
原告提交了以下证据：
1.营业执照。证明原告肇庆建伟口岸物流有限公司的基本情况及主体资格适格。
2.国有建设用地使用权挂牌出让公告。证明2012年11月30日，怀集县国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让闸岗镇郊际村工业园I-2-01区82212.35平方米仓储用地、闸岗镇郊际村工业园I-2-02区60881.09平方米仓储用地。
3.成交确认书。证明2012年12月29日，原告竞得上述两宗用地。
4.国有建设用地使用权出让合同。证明对于闸岗镇郊际村工业园I-2-01区82212.35平方米仓储用地，原告于2013年1月5日与怀集县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。
5.国有土地使用权证。证明原告于2013年2月1日办妥，领取了怀国用（2013）第00233号《国有用地使用权证》。该用地下称233号用地。
6.《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》。证明对于闸岗镇郊际村工业园I-2-02区60881.09平方米仓储用地，原告于2013年1月6日与怀集县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》、以及《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，变更为成立新公司-
怀集县集信物流发展有限公司对该地块进行开发建设。
7.营业执照。证明怀集县集信物流发展有限公司的基本情况。
8.国有土地使用权证。证明2013年4月28日，怀集县集信物流发展有限公司办妥、领取了怀国用（2013）第00799号《国有土地使用权证》。该用地下称799号用地。
9.关于调整闸岗工业园区地块（I-2-01、I-2-02）用地性质的请示。证明2014年11月28日，原告与怀集县集信物流发展有限公司共同向广佛肇（怀集）经济合作区管委会提出《关于调整闸岗工业园区地块（I-2-01、I-2-02）用地性质的请示》，以两公司商议以上述两宗用地共同投资建设“怀集建伟公路物流港”项目为由，向该管委会申请变更上述两宗用地的用地性质，其中A-4-01地块（即799号用地）用地性质由仓储用地变更为商住用地，A-2-01地块（即233号用地）性质由工业用地变更商业用地。
10.关于调整闸岗工业园地（A-4-01、A-2-01）用地性质的复函。证明2014年12月15日，广佛肇经济合作区管理委员会作出《关于调整闸岗工业园地块（A-4-01、A-2-01）用地性质的复函》，批复：“拟同意变更。目前，上述两宗地块变更用地性质手续正在按法定程序办理。”。
11.肇庆市2015年重点建设项目计划。证明对于原告与怀集县集信物流发展有限公司共同将上述两宗用地开发建设“怀集建伟公路物流港项目”，肇庆市发展和改革局于2015年4月作出《肇庆市2015年重点建设项目计划》，拟复同意“怀集建伟公路物流港项目”，并列为肇庆市2015年重点建设项目。
12.广东省企业投资项目备案证。证明经原告与怀集县集信物流发展有限公司共同申请，“怀集建伟公路物流港项目”变更名称为“金凤凰物流广场项目”。对于金凤凰物流广场项目，怀集县发展和改革局分别于2016年1月28日核发了《广东省企业投资项目备案证》给怀集县集信物流发展有限公司，于2016年4月21日核发了《广东省企业投资项目备案证》给原告。至此，项目已完成立项。
13.广东省建设工程施工合同。证明2016年3月26日，原告与龙元建设集团股份有限公司就上述两宗用地建设签订了《广东省建设工程施工合同》，由该公司承担上述两宗用地项目的施工建设工作。
14.证明。证明2016年6月14日，怀集县国土资源局向怀集县集信物流发展有限公司出具《证明》，证明799号用地由于该地块规划手续和公示材料在办理中，导致该地块未按出让合同约定时间建设，该地块不属于闲置土地。
15.关于怀集县闸岗工业园I-2-01地块用地性质变更问题的申请。证明2016年11月7日，原告向怀集县国土资源局提出《关于怀集县闸岗工业园I-2-01地块用地性质变更问题的申请》，申请该局批准将该地块变更为商住用地，以尽快办理完善该地块用地手续，启动项目建设，确保两个项目顺利延续、正常施工，早日建成投产。
16.土地违法行为行政处罚告知书。证明2017年8月25日，怀集县国土资源局作出《土地违法行为行政处罚告知书》。
17.关于请求市领导解决怀集县闸岗工业园区地块问题的函。证明为此，原告、怀集县集信物流发展有限公司于2018年1月2日就该事向肇庆市信访局、市委赖泽华书记提出信访。
18.国土资源信访事项答复书。证明2018年3月3日，怀集县国土资源局作出《国土资源信访事项答复书》，告知：对于肇庆市建伟口岸物流发展有限公司名下的I-2-01地块（233号用地），现正依据《闲置土地处置办法》进行闲置土地处置流程，暂未作出实质处理。
19.收回国有建设用地使用权决定书。证明2018年4月17日，怀集县国土资源局作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定233用地为闲置土地，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。
20.《关于印发广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，证明广佛肇经济合作区管理委员会有变更用地性质的职权。
被告怀集县国土资源局辩称：一、我局作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有土地使用权决定书》，主体合法。根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款第二项：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”的规定，我局经报请怀集县人民政府批准，于2018年4月17日作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回怀国用（2013）第00233号《国有土地使用权证》项下的国有建设用地使用权。二、我局作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有土地使用权决定书》，认定事实清楚，证据确实充分且程序合法，依法应当予以维持。2012年11月30日，我局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让位于闸岗镇交际村工业园I-2-01区82212.35平方米仓储用地，2012年12月29日，原告竞得上述土地。2013年1月5日，我局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同电子监管号为4412242013B00034），当月25日，我局作出怀国土资（用地）〔2013〕5号《关于肇庆建伟口岸物流有限公司用地的批复》，将原告竞得的上述土地使用权出让并交付给原告使用，土地用途为工业用地。土地使用年限从2013年1月5日始至2063年1月4日止。自我局交付土地给原告使用至2016年4月8日止，原告既未动工建设，也未取得施工许可证，土地闲置已逾三年。根据《闲置土地处置办法》第五条的规定，我局于2016年4月8日向原告发出怀国土资闲调〔2016〕27号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地使用情况进行调查。经我局调查并实地核实，上述地块仍处于荒芜状态。我局遂根据《闲置土地处置办法》第九条的规定，于2017年2月24日依法对涉案土地作出怀国土资闲置定字〔2017〕3号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地。认定原告存在违法用地事实后，我局于2017年2月27日作出《闲置土地情况告知书》，并送达原告。2017年8月28日，我局向原告公司法定代表人胡建虎送达了怀国土资闲处（告）字（2017）3号《土地违法行政处罚告知书》及《听证告知书》，并根据原告的听证申请，于同年9月28日举行处罚听证会。对原告在听证会上提出的陈述申辩事由，我局一一作出了回复。经审查，原告的陈述申辩事由并不成立。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，我局于2018年4月16日报请怀集县人民政府批准同意，作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，依法无偿收回上述地块国有建设用地使用权。因原告地址不详，致该法律文书无法邮寄送达，我局遂于2018年5月8日在《西江日报》发布公告，公告送达该决定书给原告，并告知原告应当自公告之日起六十日内到我局处办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将根据《闲置土地处置办法》第十八条的规定，直接公告注销涉案国有建设用地使用权登记和土地权利证书。我局依法依规按照法定程序对涉案土地作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，不存在任何违法行为，原告的诉讼请求无事实和法律依据。三、我局认定闲置并作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》的地块为怀国用（2013）第00233号地块，并未对原告上述怀国用（2013）第00799号地块是否存在违法用地进行查处，因此原告提起诉讼的诉讼请求所依据的事实并无依据。
综上所述，我局作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有土地使用权决定书》，认定事实清楚，证据确实充分且程序合法，主体适格，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。
被告提交了以下证据：
1.国有建设用地使用权出让合同、关于肇庆建伟口岸物流有限公司用地的批复。证明被告与原告于2013年1月5日签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于当月25日作出批复，将涉案土地交付给原告使用。
2.闲置土地调查通知书、送达回证。证明因涉案土地涉嫌构成闲置土地，被告依法于2016年4月8日作出调查通知书，告知原告将对该地块使用情况进行调查，并送达原告，原告拒绝签收。
3.询问笔录、2016年4月13日I-2-01地块现场状况图片、I-2-01地块现场平面图、I-2-01地块卫星图片、闲置土地认定书、闲置土地情况告知书、EMS特快专递回执及查询单、公证书。证明经被告现场勘查核实，于2017年2月24日作出《闲置土地认定书》认定涉案土地为闲置土地，同月27日作出《闲置土地情况告知书》，并送达给原告。
4.关于集信、建伟公司土地涉嫌闲置的复函。证明原告于2017年7月13日向被告提交复函及相关材料，对原告关于“涉案土地认定为闲置土地的理由不充分，缺乏事实及法律依据”的申辩，被告未予采纳。
5.怀集县政府网站公开信息截图。证明被告于2017年8月21日依法在怀集县政府网站将《闲置土地认定书》予以信息公开。
6.土地违法行政处罚告知书、送达回证及图片。证明被告于2017年8月25日依法作出《土地违法行政处罚告知书》，并送达给原告。
7.听证申请书。证明原告于2017年8月29日向被告提出听证申请。
8.听证通知书、EMS特快专递回执及查询单。证明被告于2017年9月21日通知原告，告知其听证时间、地点及有关事项。
9.听证签到表、听证会笔录。证明被告于2017年9月28日举行听证会，对原告提出的陈述及申辩事由作出回复。
10.询问笔录、2018年3月18日I-2-01地块现场状况图片、I-2-01地块现场平面图、I-2-01地块卫星图片、关于收回肇庆建伟口岸物流有限公司国有建设用地使用权的复函、收回国有建设用地使用权决定书、EMS特快专递回执及查询单。证明经被告现场勘查核实，报请怀集县人民政府批准后，于2018年4月17日依法作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案土地，并送达给原告。被告作出的行政行为程序合法，证据确实充分。
11.怀集县政府网站公开信息截图。证明被告于2018年4月17日依法在怀集县政府网站将《收回国有建设用地使用权决定书》予以信息公开。
12.公告。证明被告于2018年5月8日在西江日报向原告公告送达《收回国有建设用地使用权决定书》。
13.催告书。证明被告依法向原告催告履行相关义务。
14.怀府办〔2015〕44号《关于印发广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》。证明该通知于2015年10月26日作出，广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会的职权不包括土地用地性质的变更，原告在2014年11月28日申请变更土地用地性质时，该通知未下发。
经审理查明：2013年1月5日，原告肇庆建伟口岸物流有限公司与被告怀集县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号为4412242013B00034），主要约定：被告将坐落在中山大涌（怀集）产业转移工业园B区，面积6.2115公顷仓储用地（工业项目建设用地）转让给原告，宗地于2013年2月1日前交付原告，宗地建设项目在2013年6月1日之前开工，在2015年5月31日之前竣工。原告不能按期开工，应提前30日向被告提出延建申请，经被告同意延续的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。土地用途不得擅自改变；需要改变土地用途，依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同，办理变更登记。2013年2月1日，原告领取了怀国用（2013）第00233号《国有土地使用权证》，该证核定土地使用权人是肇庆建伟口岸物流有限公司，座落怀集县闸岗镇郊际村工业园，地类（用途）工业用地，终止日期2063年1月4日，使用权面积62115平方米。
2014年11月28日，原告与怀集县集信物流发展有限公司共同向广佛肇(怀集)经济合作区管理委员会提交《关于调整闸岗工业园区地块（I－2－01、I－2－02）用地性质的请示》，请求将涉案土地性质由工业用地变更为商业用地。2014年12月15日，广佛肇经济合作区管理委员会作出《关于调整闸岗工业园地块（A－4－01、A－2－01）用地性质的复函》，批复：“拟同意变更。目前，上述两宗用地变更用地性质手续正在按法定程序办理。”
2015年10月26日，怀集县人民政府办公室经县人民政府批准印发《广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》，规定设立广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会，该管理委员会是怀集县人民政府派出机构，“主要职责……（四）负责编制合作区的土地总体开发规划和年度土地供应计划，依法管理合作区土地储备、整理和土地使用权出让、转让等工作。”
2016年4月8日，被告作出怀国土资闲调〔2016〕27号《闲置土地调查通知书》。被告主张该通知书于2016年4月10日在被告单位办公室送达原告的法定代表人，因原告的法定代表人拒绝签收而留置；对此，原告以其法定代表人不在场为由，不予认可。2016年4月12日，被告派出工作人员到广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会调查涉案土地闲置情况，于2016年4月13日拍摄土地现状形成照片；对此，原告以被告没有提供工作人员具有执法资格依据和接受调查人不熟悉情况，照片没有执法人员签名确认为由不予认可。2017年2月24日，被告作出怀国土资闲置定〔2017〕3号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地；闲置原因是未开发。2017年2月27日，被告作出怀国土资（闲）告字〔2017〕4号《闲置土地情况告知书》。2017年7月12日，原告与怀集县集信物流发展有限公司共同向被告作出《关于集信、建伟公司土地涉嫌闲置的复函》陈述，于2014年11月28日向广佛肇(怀集)经济合作区管理委员会请求将涉案土地性质由工业用地变更为商业用地，广佛肇经济合作区管理委员会答复变更用地性质手续正在按法定程序办理。
被告于2017年8月28日向原告送达怀国土资闲处（告）字〔2017〕3号《土地违法行政处罚告知书》。被告于2017年9月28日举行处罚听证会。2018年3月15日，被告派出工作人员到广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会调查涉案土地闲置情况，于2018年3月18日拍摄土地现状形成照片；对此，原告以被告没有提供工作人员具有执法资格依据和接受调查人不熟悉情况，照片没有执法人员签名确认为由不予认可。2018年4月17日，被告根据怀集县人民政府2018年4月16日怀府办函〔2018〕75号《关于收回肇庆建伟口岸物流有限公司国有建设用地使用权的复函》，作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定涉案土地闲置，依法无偿收回土地使用权。原告对该决定不服，于2018年7月26日向本院提起行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第四条规定“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”第十四条规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”因此，被告怀集县国土资源局有负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置职权，是本案的适格被告。
怀国用（2013）第00233号《国有土地使用权证》于2013年2月1日颁发，该证核定土地使用权人是肇庆建伟口岸物流有限公司即本案原告；地类是（用途）工业用地，与原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》约定的仓储用地（工业项目建设用地）相应。原告领取了该证。原告于2014年11月28日向广佛肇(怀集)经济合作区管理委员会请求将涉案土地性质由工业用地变更为商业用地。原告在向被告提交的《关于集信、建伟公司土地涉嫌闲置的复函》中也提及到该情况。从以上事实可见，原告实际取得了涉案土地使用权。
怀集县人民政府办公室2015年10月26日经县人民政府批准印发《广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》，规定设立广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会，该管理委员会是怀集县人民政府派出机构，其“主要职责……（四）负责编制合作区的土地总体开发规划和年度土地供应计划，依法管理合作区土地储备、整理和土地使用权出让、转让等工作。”此前，广佛肇（怀集）经济合作区的主管行政机关名称是广佛肇经济合作区管理委员会,这是公开的政府信息。
被告作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》前，收到原告提交的《关于调整闸岗工业园区地块（I－2－01、I－2－02）用地性质的请示》及《关于集信、建伟公司土地涉嫌闲置的复函》和《关于集信、建伟公司土地涉嫌闲置的复函》；被告应当知道原告取得案涉土地，至广佛肇经济合作区管理委员会对原告就案涉土地变更用地性质请求问题作出复函，前后时间不足二年。广佛肇经济合作区管理委员会给原告的复函，主要内容是“拟同意变更。目前，上述两宗用地变更用地性质手续正在按法定程序办理。”本案没有证据显示，此后广佛肇经济合作区主管行政机关有以广佛肇经济合作区管理委员会或广佛肇（怀集）经济合作区管理委员会名义对案涉土地性质变更问题进一步明确，并告知了原告。原告等待变更土地性质，暂停进行工业项目建设，是基于对广佛肇（怀集）经济合作区主管行政机关的信赖。因此，被告以案涉土地闲置超过二年为由，作出收回闲置土地的行政处罚，向原告无偿收回案涉土地，明显不当。此外，被告在调查认定和处置闲置土地工作过程中也存在多处程序不当。被告主张于2016年4月10日在本单位办公室向原告的法定代表人留置送达《闲置土地调查通知书》，原告在诉讼中表示其法定代表人不在场，当天是法定假日星期天，而被告没有相应证据证明该送达真实存在。案涉土地现状照片没有执法人员署名确认；在听证过程中被告没有向原告出示调查取得证据材料包括询问记录；听证会后，被告继续补充调查取证，制作了询问记录，但没有向原告出示该询问记录。在诉讼中，被告没有提供调查人员的执法资格。综上，被告作出怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》，明显不当，应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项规定，判决如下：
撤销被告怀集县国土资源局作出的怀国土资（行）决字〔2018〕2号《收回国有建设用地使用权决定书》。
本案诉讼费50元，由被告怀集县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 黄杰初
审 判 员 郭德远
人民陪审员 李 映
二〇一八年九月三日
书 记 员 黄绵芬