海南省三亚市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）琼02行初56号原告吴健，男，1965年3月18日出生，汉族，住三亚市。原告马延辉，男，1961年6月12日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。原告关迎佳，男，1982年9月22日出生，汉族，住三亚市。原告钟爱亭，男，1963年10月10日出生，汉族，住三亚市。委托代理人吴健，男，1965年3月18日出生，汉族，住三亚市，系原告钟爱亭所在社区推荐的公民。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。法定代表人吴岩峻，该市市长。委托代理人黎永忠，三亚市法制办公室工作人员。委托代理人王丽，三亚市法制办公室工作人员。原告吴健、钟爱亭、马延辉、关迎佳诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）土地征收会议纪要纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告吴健、钟爱亭、马延辉、关迎佳共同诉称：2015年9月30日，三亚市政府公布了三府〔2015〕186号《三亚市人民政府关于金鸡岭东方花园棚户区危房改造项目房屋征收决定》（以下简称186号征收决定）和《三亚市金鸡岭东方花园棚户区危房改造征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）。上述两个文件均没有将风华海月公寓小区广大业主所属的7.4亩土地列入三亚市金鸡岭东方花园棚户区危房改造项目（以下简称东方花园棚改项目）的征收范围内。可是根据三亚市住房和城乡建设局（以下简称三亚市住建局）三住建〔2016〕1440号《三亚市住房和城乡建设局关于对东方花园项目安置区占用风华海月公寓楼居民用地的请示》（以下简称1440号请示）所载，金逸海酒吧街在安置区方案规划阶段已被纳入东方花园棚改项目的征收范围内,且有关部门已根据第38期《三亚市人民政府市长现场办公会议纪要》（以下简称第38期《会议纪要》）的工作指示对其实施了拆除。原告认为，一、被告三亚市政府作出第38期《会议纪要》第四项内容的行政行为程序违法。《会议纪要》不是法律意义上的红头文件。此次扩大征收，既没有征用风华海月公寓小区绿地的建设项目可行性研究论证报告,也没有相关的批准文件。三亚市政府未经市规委会审议通过，也没有征求广大业主的意见，仅凭一个临时的”现场办公会议纪要”就草率作出涉及民权民生问题的重大决定，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定的建设用地的办理程序。二、适用法律不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十三条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条的规定，风华海月公寓小区业主对自己通过出让方式取得，并经依法登记的土地,享有转让、出租、抵押、收益、继承以及拒绝非法征收的权利,合法权益受国家法律保护。东方花园棚改项目为了一小部分人（东方公司银海大酒店住户）的利益征收土地，严重损害了另一部分人的利益，显然不属于为了社会公共利益的需要而征收土地的情形，既违反了国家法律和相关政策的规定，也违背了国家棚改解决贫困,改善居民生活水平的基本原则和精神。为此，三亚市法制办公室在《东方花园项目安置区占用风华海月公寓楼居民用地情况及意见梳理》一文中提出，东方花园棚改项目占用的约3015平方米风华海月公寓楼公用分摊土地几乎是风华海月公寓楼全体业主的全部公共活动空间,不连地带房征收可能会遭到业主们的反对与阻挠,建议职能部门在实施征收前充分做好群众的思想工作，防止征收矛盾积累激化。综上所述，被告三亚市政府第38期《会议纪要》第四项的内容随意将风华海月公寓小区公共绿地纳入东方花园棚改项目征收范围，侵犯了风华海月公寓小区广大业主的合法权益，请求法院判令被告三亚市政府撤销第38期《会议纪要》第四项的内容。被告三亚市政府辩称：一、三亚市政府作出的第38期《会议纪要》并未对原告的实体权益产生影响。第38期《会议纪要》的主要内容是进一步明确三亚市2016年棚户区改造任务分工和时间节点的要求，目的在于督促各区政府及相关部门落实棚户区改造任务，并未对原告的实体权益产生影响。二、会议纪要不具有可诉性。根据会议纪要的性质，政府会议纪要属于政府行政部门内部文件，对外不发生法律效力，不具有强制力，对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明：2015年9月30日，三亚市政府作出186号征收决定，决定：对东方花园棚改项目范围内的国有土地上的所有房屋实施征收，征收范围为：北至机场路，南至昌达公司风华海月花园用地界，西至翠海椰晖小区、市政规划路用地界，东至宁海苑小区用地界；改造项目总占地面积约23亩；征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）。同日，三亚市政府办公室向天涯区政府、市各相关单位印发了《安置方案》。该方案所表述的东方花园棚改项目规划红线范围与186号征收决定记载的征收范围一致，但总用地面积不同，约为25.8亩。此后，三亚市政府在该项目安置区方案规划阶段将风华海月小区约7.4亩土地纳入东方花园棚改项目用地范围。2016年6月18日，三亚市政府部分领导带队到东岸、月川棚户区改造项目现场办公，部署落实三亚市2016年棚户区改造任务，进一步明确了改造任务分工和时间节点的要求，督促天涯、吉阳、海棠区政府和相关部门认真抓好落实，确保完成年度棚户区改造任务。2016年6月21日，三亚市政府办公室就前述现场办公会议的议定事项和要求制作了第38期《会议纪要》并发送给相关领导及与会单位。其中，该纪要第四项的内容为：”金鸡岭东方花园项目还剩余昌达公司商业附楼和少量拆迁户，天涯区政府要进一步加大力度，尽快完成拆迁任务。”2016年7月，天涯区政府拆除了昌达公司商业附楼（亦称风华海月酒吧街或金逸海酒吧街）。在东方花园棚改项目安置区规划红线公示阶段，风华海月小区业主多次信访、投诉，主张：金逸海酒吧街的土地证和风华海月公寓楼业主的土地使用权证为同一使用权证，风华海月公寓楼全体业主均是该土地的合法共有权人，三亚市政府、市规划局未经业主同意就变更前述土地规划，严重侵犯了全体业主的合法权益；东方花园危旧房改造前未经向风华海月公寓楼业主进行公示并征求利害关系人的意见，程序违法。为此，三亚市住建局于2016年12月2日向三亚市政府报送了1440号请示，称经该局与天涯区政府、市规划局、市国土局等部门研究、核实，东方花园棚改项目安置区的规划红线存在占用约3015平方米风华海月公寓楼公用分摊土地的情况，为维护风华海月小区业主权益，顺利推动棚改项目实施，请示市政府：对东方花园棚改项目安置区建设涉及占用的土地依法实施征收，并由征收实施单位天涯区政府负责代拟征收决定和补偿安置方案以及相关手续，确保棚改工作的有序进行。此外，三亚市住建局在该请示的第一段中还表述：”为了合理规划项目建设，充分利用土地资源,在安置区方案规划阶段将金逸海酒吧街纳入东方花园项目,根据市长现场办公会议纪要第38期工作指示并实施了拆除”。2017年3月26日，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室向风华海月小区全体业主发出通知，告知：三亚市政府在东方花园棚改项目征收方案审批时将风华海月公寓楼公用分摊土地和金逸海”风华海月”酒吧街纳入东方花园棚改项目，并对该项目征收范围内的房屋进行了拆除；现按照市政府工作部署和指示，对东方花园棚改项目涉及的公用分摊土地依法实施征收。请风华海月小区所有业主协商选定具有资质的房地产价格评估机构依法对风华海月小区公用分摊土地进行评估，并在该通知之日起5个工作日内将选定的房地产评估公司及公司相关资质材料报送该办公室。2017年4月5日，吴健等4名风华海月公寓楼的业主认为被告三亚市政府作出的第38期《会议纪要》和第117期《三亚市人民政府市长办公会议纪要》（以下简称第117期《会议纪要》），随意将原本不属于东方花园棚改项目征收范围的风华海月小区7.4亩公共绿地纳入该项目征收范围中，程序违法，遂提起本案诉讼，要求判令被告三亚市政府撤销第38期《会议纪要》和第117期《会议纪要》第六项中关于东方花园棚改项目涉及对风华海月公寓业主公共绿地的侵权部分的内容。在案件庭审时，因第117期《会议纪要》并未涉及风华海月小区公共绿地的征收问题，原告吴健等4人当庭放弃请求法院判令被告三亚市政府撤销第117期《会议纪要》第六项关于东方花园棚改项目涉及对风华海月公寓业主公共绿地的侵权部分内容的诉讼请求，明确其诉讼请求为：请求法院判令被告三亚市政府撤销第38期《会议纪要》第四项的内容。另查明，在海南金逸海实业有限公司项目用地上建设的××区的公寓住宅楼（即风华海月公寓楼）和一栋两层裙楼（即昌达公司商业附楼）组成。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行政行为，提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，虽然被告三亚市政府作出的186号征收决定及其《安置方案》关于东方花园棚改项目征收范围的南边地界均表述为：”南至昌达公司风华海月花园用地界”，但实际上被告三亚市政府在东方花园棚改项目安置区方案规划阶段，已将风华海月小区约7.4亩土地纳入该项目的用地范围。第38期《会议纪要》的第四项内容系被告三亚市政府在东方花园棚改项目征收工作启动后，就该项目范围内剩余的昌达公司商业附楼和少量拆迁户的拆迁问题提出的内部工作要求，其目的是为了督促天涯区政府加大力度，尽快完成拆迁任务，并未提及征收风华海月小区的7.4亩公共绿地的问题。该纪要作出后，只是发送给参会单位和人员，并未对外送达给当事人。因此，被告三亚市政府作出第38期《会议纪要》的行为是征收过程中的一个阶段性行政行为，是行政机关内部的工作部署，并非是一个完整的行政行为，不产生独立的法律后果。原告吴健等4人只是风华海月公寓楼的业主，并非昌达公司商业附楼的房屋所有权人，被告三亚市政府要求天涯区政府尽快完成对昌达公司商业附楼的拆迁任务，对其4人的权利义务并未产生实际影响。实际影响原告合法权益的是被告征收风华海月公寓楼公用分摊土地的行为。综上所述，原告对被告三亚市政府第38期《会议纪要》第四项内容提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告吴健、钟爱亭、马延辉、关迎佳的起诉。本案不交纳案件受理费，原告吴健、钟爱亭、马延辉、关迎佳已预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  吉 红审 判 员  张维青人民陪审员  李新华二〇一七年八月十四日书 记 员  邢诗诗附：本裁定适用的相关法律、法规及司法解释条文最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。