贵州省仁怀市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔0382行初6号公益诉讼人大方县人民检察院，住所地:贵州省毕节市大方县大方镇西大街北段。法定代表人张大中，该院检察长。委托诉讼代理人李志军，该院副检察长。委托诉讼代理人胡瑞丰，该院检察官。被告金沙县水务局，住所地：贵州省毕节市金沙县鼓场街道河滨路127号。法定代表人徐志强，该局局长。委托诉讼代理人唐波、赖辉，贵州名城（金沙）律师事务所律师。公益诉讼人大方县人民检察院(以下简称“公益诉讼人”)诉被告金沙县水务局（以下简称“被告”）环境保护行政管理一案，本院于2017年4月10日立案后，于2017年4月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托诉讼代理人李志军、胡瑞丰、金沙县水务局副局长陈旭及委托诉讼代理人唐波、赖辉出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称：金沙县人民检察院在履行职责中发现，金沙县第一中学附近红岩桥至金沙县青少年活动中心二号桥，多处生活污水未接入城镇污水收集管网，未经过截污干管集中处理，直接排入贯城河内，水面油腻物质漂浮，水质污浊，恶臭难闻，严重影响生态环境。2017年1月23日，毕节市环保专项行动领导小组办公室在《毕节市环境质量改善攻坚行动工作情况通报》(毕市环专〔2017〕5号)中专门通报了该河段污染事件。2017年2月21日，金沙县人民检察院向被告发出检察建议，督促其对金沙县第一中学附近污水集中处理设施的运营情况进行监管及居民将生活污水直接排入贯城河的违法行为全面依法履行监管职责。被告虽已采取临时处置措施，但该河段生活污水直排情况依然严重。2017年3月22日，金沙县环境监测站对该河段进行水质监测，监测断面水质超过规定水质功能类别，排污口水质中氨氮、总磷等多项指标超标，生态环境持续被破坏，社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第三款“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染实施监督管理”、《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款“县级以上人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作”及《金沙县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第二款“将县住房和城乡建设局承担的给排水、节水、污水处理、中水利用等行政管理职责划入县水务局”、第五款“负责全县供水、排水、污水处理、再生水利用的行业管理和行政执法工作;负责全县供、排水等基础设施的维护改造;负责全县境内河道的综合管理和监督检查。”等规定，金沙县水务局对金沙县城的生活污水收集、处理及相关管网的运行负有法定监管职责。金沙县第一中学附近贯城河两岸多处生活污水未经收集处理，长期直接排入河道，污染河水。金沙县人民检察院向被告发出检察建议书后，被告仍未严格依法履行监管职责，河水受到污染仍在持续，社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护社会公共利益，提起行政公益诉讼，请求判决确认被告对该县第一中学附近生活污水未经收集处理直接排入贯城河怠于履职违法，并要求被告严格依法履行职责，采取补救措施。公益诉讼人向本院提交了以下证据：第一组证据，拟证明公益诉讼人对本案提起行政公益诉讼的主体资格适格。1.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知；3.贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》；4.毕节市人民检察院关于印发《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定（试行）》的通知；5.毕节市人民检察院《关于提请批准金沙县人民检察院拟对金沙县水务局怠于履职一案提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；6.贵州省人民检擦院关于《关于提请批准金沙县人民检察院拟对金沙县水务局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；7.毕节市人民检察院《关于指定大方县人民检察院管辖金沙县水务局行政公益诉讼案的决定》。第二组证据，拟证明起诉管辖合法有效。8.贵州省高级人民法院关于印发《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定》等三项规定的通知；9.《遵义市中级人民法院关于生态环境保护案件指定集中管辖的决定》。第三组证据，拟证明公益诉讼人履行提起公益诉讼诉前程序。10.毕节市人民检察院生态处《明码传真电报》；11.金沙县人民检察院立案决定书、送达回证；12.金沙县人民检察院检察建议书、送达回证；13.金沙县水务局《关于对金沙县人民检察院检察建议办理情况的复函》；14.2017年2月8日现场照片；15.2017年2月21日现场照片。第四组证据，拟证明金沙县城贯河存在污水直排的实际情况及被告接到检察建议后未依法履职。16.金沙县人民检察院调查贯城河沿岸污水直排的照片；17.金沙县鼓场街道二号桥污水排放点提取水样照片；18.2017年3月22日现场照片；19.2017年3月30日现场照片；20.监测断面示意图；21.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2015]21号）；22.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2015]30号）；23.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2015]47号）；24.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2016]7号；25.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2016]15号）；26.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2016]25号）；27.金沙县环境监测站水质监测化验单；28.金沙县环境监测站监测报告（金环监[2017]6号）；29.对金沙县环保监测站工作人员的调查笔录；30.金沙县污水处理项目情况汇报；31.金沙县水务局关于贯城河河道两岸污水直排的调查报告；32.黄应昌的情况说明；33.敖登容关于贯城河部分污水直排河道的情况汇报；34.调查笔录；35.贯城河污水直排视频。第五组证据，拟证明被告对金沙县城贯河河道污染具有监管职责。36.被告的组织机构代码；37.中华人民共和国国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》；38.中共金沙县委办公室、金沙县人民政府办公室关于转发《中共毕节市委办公室毕节市人民政府办公室关于印发》的通知；39.《金沙县政府办公室关于印发的通知》；40.金沙县水务管理体制改革相关职责划转会议纪要；41.《金沙县住房和城乡建设局》；42.《金沙县人民政府关于印发的通知》；43.大方县检察院技术协助函及现场照片。被告金沙县水务局辩称,一、被告已在职权范围内履行职责。2015年7月28日《关于金沙县水务局管理体制改革相关职责划转会议纪要》(金编办纪[2015]2号)要求，将金沙县住房和城乡建设局承担的给排水、节水、污水处理、中水利用等行政管理职责划入被告金沙县水务局，履行水环境污染的监管职能，被告已经在职权范围内履行了职责。1.被告在接受职权移转后，成立金沙县水务局贯城河河道污染综合治理工作领导小组，于2016年6月12日至27日期间安排工作人员对贯城河两岸污水直排情况作现场走访排查，编制了《金沙县贯城河河道污水直排调查情况汇报》及《贯城河(胜天水库至金沙大桥××）截污干管延伸建设及维修、改造内容及工程估算表》。针对上述走访排查的情况，编制了《金沙县城贯城河红岩桥至金沙××段污水收集管改造、新增实施方案》等具体措施。向金沙县人民政府呈报关于县城偏岩河(贯城河)河道污水直排问题调查报告及防治处理建议，详细汇报了调查情况、需完善管网初步估算、防治处理意见等。2.被告向金沙县鼓场街道办事处发出《贯城河直排限期整改通知》书面通知，请求该办事处调查在其辖区范围内各区域的污水直排情况，对有污水直排行为的进行整改，并停止直排行为。为解决金沙县贯城河河道污染的现状致函金沙县环保局请求其对排水企业废水直排行为进行打击，对居民生活污水排放出台相关规定，规范排放行为，以便被告按环保要求做好污水排放监管工作，保护好贯城河的水生态环境。3.被告向沿岸污水直排企业发出通知，要求其立即停止污水直排，限期整改。组织人员对堵塞的管道、井口进行清淤;对达不到要求的设施进行新增、维修和改造，取得一定的成效。二、造成水体污染的原因复杂、多样，非短时间内能够彻底改变现状。基础设施的不完善，市政设施陈旧、落后，远远达不到现目前的生产生活需求，污染源的杜绝和打击违法的力度不够，工作完整移交相对政策变动、职权转移的滞后性等等均是金沙县贯城河水体遭受污染的原因。一次排放造就的水污染问题必然需要漫长的治理过程才能够整治水体的污染现状。水污染的治理不仅需要加强职责的履行力度，还需要较长的治理周期。公益诉讼人向被告发出检察建议书后仅20天时间，委托环境监测站对贯城河监测和取样检验的数据不能充分证明被告没有完全履行法定职责。被告向本院提交以下证据：1.2016年6月28日《金沙县贯城河河道污水直排调查情况汇报》和附表、现场照片，拟证明被告于2016年6月12日至27日安排工作人员对贯城河两岸污水直排情况作现场走访排查，制定建设、维修、改造内容及造价预算的事实；2.金沙县水务局关于印发《成立金沙县水务局贯城河河道污染综合治理工作领导小组》的通知（金水发[2016]78号），拟证明被告为治理金沙县贯城河河道污染成立治理工作领导小组的事实；3.2017年3月27日《通知》及附图，拟证明被告一直在履行职责；4.《金沙县城贯城河红岩桥至金沙××段污水收集管改造、新增实施方案》、《投资估算总表》、《建筑工程投资预估算表》、《金属结构及安装工程投资估算表》，拟证明被告针对贯城河河道污水直排的调查情况编制实施方案的事实；5.《贯城河直排限期整改通知》（金水发[2017]37号），拟证明被告通知金沙县鼓场街道办事处对辖区内污水直排行为进行调查整改的事实；6.《金沙县水务局关于规范生活、生产污水排放的函》（金水发[2017]7号），拟证明被告致函金沙县环保局请求其规范企业向贯城河直排废水的行为，对居民生活污水排放出台相关规定，以便被告做好污水排放监管工作的事实；7.金沙县水务局《关于县城偏岩河（贯城河）河道污水直排问题调查报告及防治处理建议》（金水呈[2017]55号），拟证明被告向金沙县政府汇报完善贯城河管网截污干管初步估算、防治处理意见的事实；8.施工现场照片，拟证明被告自2016年9月至2017年4月开展贯城河污水整治活动。经庭审质证，对公益诉讼人和被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认并收缴在卷佐证。经审理查明，金沙县贯城河新一中学附近红岩桥至二号桥段，有多处生活污水未接入截污干管，未经处理直接排入贯城河。2015年11月6日，金沙县水务局就该县污水处理厂运行状况及存在问题形成《金沙县污水处理项目情况汇报》，该报告反映出老城区大部分居民生活区未实行雨污分流，安装的截污干管无法满足过水需求，且建成至今未进行彻底清淤处理，污水不能全部收集，部分污水直排河道等问题。同年10月8日，金沙县水务局成立贯城河河道污染综合治理工作领导小组，具体负责贯城河河道污染治理工作。2017年1月23日，毕节市环保专项行动领导小组在开展环境质量改善攻坚行动工作中，对贯城河河段污染事件进行了专门通报。同年2月21日，金沙县人民检察院向金沙县水务局发出检察建议书，督促其对该县第一中学附近污水集中处理设施的运营情况进行监管及居民将生活污水直接排入贯城河的违法行为全面依法履行监管职责。同年3月2日，金沙县水务局形成报送县政府的《关于县城偏岩河（贯城河）河道污水直排问题调查报告及防治处理建议》，建议完善偏岩河（贯城河）污水处理厂、截污干管及污水管网配套建设，进行雨污分流，形成多部门联合执法机制。同年3月10日，金沙县环境监测站对贯城河弯弯桥至二号桥段进行布点调查监测，监测断面水质超过规定水质功能类别，排放的污水中COD、BOD5、氨氮、总磷等多项指标出现不同倍数超标情况。这些指标反映水体污染主要来自于居民排放的生活污水。同年3月28日，金沙县水务局编制贯城河截污干管维修改造和新增支管实施方案，工程估算总投资为298.22万元。同年4月5日，金沙县水务局书面通知金沙县鼓场街道对贯城河两岸污水直排行为进行限期整改，同时致函金沙县环保局要求其依法惩治和规范相关企业及居民向贯城河直排污水的行为。同年4月、5月，金沙县水务局对贯城河新一中附近的污水直排点采取了增设沉砂井、拦污井、拦污边沟、恢复检查井盖等临时处置措施，但固体废物沉淀后溢出的污水仍未经处理直接排入贯城河。另查明，金沙县污水处理厂于2009年12月建成投入运行，该县老城区的污水通过贯城河截污干管收集至污水处理厂。2015年6月30日，金沙县人民政府办公室发出《关于印发金沙县水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确设立金沙县水务局，为县人民政府工作部门，将金沙县住房和城乡建设局承担的给排水、节水、污水处理、中水利用等行政管理职责划入金沙县水务局。金沙县水务局的主要职责为：负责全县供水、排水、污水处理、再生水利用的行业管理和行政执法工作;负责全县供、排水等基础设施的维护改造;负责全县境内河道的综合管理和监督检查。同年7月28日，金沙县机构编制委员会办公室《关于金沙县水务管理体制改革相关职责划转会议纪要》，同意上述行政管理职责划转，要求于2015年7月31日前完成划转移交工作。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第三款：“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染实施监督管理”、《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款：“县级以上人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作”以及《金沙县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第二款：“将县住房和城乡建设局承担的给排水、节水、污水处理、中水利用等行政管理职责划入县水务局”的规定，被告对本辖区内排水与污水处理工作负有行政监管职责。本案中，金沙县贯城河第一中学附近两岸生活污水未接入截污干管，未经收集处理长期直排贯城河，造成贯城河河水受到污染。被告于2015年11月发现上述问题后，虽然采取了一些整改措施和向县政府建议维护改造贯城河截污干管，但贯城河第一中学附近两岸生活污水直排的问题始终未得到有效解决，污水直排行为仍在持续，社会公共利益仍处于受侵害状态。故对公益诉讼人请求判决确认被告对金沙县贯城河第一中学附近生活污水未经收集处理直接排入贯城河的行为未依法履行法定职责的行为违法的诉请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，予以支持。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，对公益诉讼人请求判令被告依法履行法定职责，并采取补救措施的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，为保护生态环境，督促行政机关依法履行职责，依照《中华人民共和国水污染防治法》第八条第三款，《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十二条、第七十四条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告金沙县水务局对金沙县第一中学附近生活污水未经收集直接排入贯城河的行为未依法履行法定职责的行为违法；二、责令被告金沙县水务局依法履行法定职责，并采取补救措施。免收本案诉讼费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。审 判 长  伍成烨审 判 员  骆运淋人民陪审员  刘明轩二〇一七年六月二十日书 记 员  何 炯