江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0611行初291号原告倪金华，男，1945年11月20日生，汉族，住南通市崇川区。委托代理人杜凯，北京京润律师事务所律师。被告南通市公安局，住所地南通市崇川区青年东路199号。法定代表人陈旭，职务局长。委托代理人冯钰梅，南通市公安局工作人员。委托代理人陆逶，南通市公安局工作人员。原告倪金华因认为被告南通市公安局不履行法定职责，于2016年11月6日邮寄起诉材料向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于11月21日立案后，于11月22日向被告南通市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告倪金华及委托代理人杜凯，被告南通市公安局的副局长陆玲玲及委托代理人冯钰梅、陆逶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告倪金华诉称，2016年3月18日，南通市通州区兴仁镇人民政府在其住房围墙大门上张贴《搬迁通知》，要求配合登记、评估等。原告倪金华住房所在地的宅基地、承包地未被征收，依法享有使用权，有权拒绝配合搬迁。南通市通州区兴仁镇人民政府非法委托评估公司对原告倪金华的房屋进行评估，并不断采取跟踪、骚扰、恐吓等手段，逼迫原告倪金华签订搬迁协议。2016年10月16日，原告倪金华向被告南通市公安局邮寄《人身及财产安全保护申请书》，要求被告南通市公安局接到申请书后即时给予书面回复，但被告南通市公安局至今未做出书面回复，拒绝履行法定职责。请求：1.确认被告南通市公安局不履行法定职责行为违法；2.责令被告南通市公安局履行法定职责即对原告倪金华提交的《人身及财产安全保护申请书》进行书面回复。原告倪金华向本院提供了以下证据（复印件）：1.居民身份证复印件，证明原告倪金华的身份情况。2.搬迁通知；3.村镇房屋所有权证；4.照片两张；证据2-4证明南通市通州区兴仁镇人民政府实施了违法征收行为，侵害了原告倪金华的合法权益。5.人身及财产安全保护申请书、邮寄回执，证明原告倪金华向被告南通市公安局提出人身及财产安全保护申请并要求作出书面回复。被告南通市公安局辩称：1.2016年10月17日，被告南通市公安局收到原告倪金华邮寄的《人身及财产安全保护申请书》后，于10月21日17时许，由南通市公安局指挥中心指令南通市公安局通州分局（以下简称通州公安分局）处理，同时电话通知南通市公安局崇川分局虹桥派出所（以下简称虹桥派出所），要求该所对原告倪金华居住地虹桥新村114幢304室周边加强巡逻防范，对与原告倪金华有关的警情做到及时、规范处警。通州公安分局、虹桥派出所接到指令后，分别告知原告倪金华将加强周边巡逻等措施。2.根据《中华人民共和国警察法》的规定，公安机关应当也只能对正在发生或者已经发生的不法侵害进行查处，而不能对假想的、尚未发生的非法侵害进行处理，否则会构成乱作为。原告倪金华申请事项并非被告南通市公安局直接处置的职权范围。被告南通市公安局接到原告倪金华的申请后，根据属地管辖原则，分别指令通州公安分局和虹桥派出所进行处置。公安机关只能通过告知原告倪金华加强自身安全防范，一旦遇到险情及时拨打110报警求助和加强周边巡逻，提升发现和查处违法犯罪行为效率的方式来履行。原告倪金华要求公安机关24小时全天候保护并作出书面承诺于法无据，也不符实际。3.原告倪金华的起诉不属于行政诉讼受案范围。原告倪金华于2016年10月16日邮寄《人身及财产安全保护申请书》，被告南通市公安局10月17日收到，至原告倪金华提起本案诉讼，尚未满两个月的履职期限。请求驳回原告倪金华的诉讼请求。2016年12月6日，被告南通市公安局向本院提交了以下证据（复印件）、依据：1.人身及财产安全保护申请书及所附搬迁通知、照片、身份证复印件、邮寄信封，证明被告南通市公安局收到原告倪金华的申请材料。2.通公指挥复字[2016]第36号《公安机关处理信访事项阅批单》，证明被告南通市公安局对原告倪金华的申请后，经内部流转，由南通市公安局指挥中心处置。3.关于倪金华申请保护类信件的处置情况说明，证明被告南通市公安局接到申请后已依法进行了履职处置。4.南通市公安局通州分局指挥中心出具的《关于倪金华信访事项的调查报告》，证明通州公安分局接到指令后开展的处置工作。5.南通市公安局通州分局兴仁派出所（以下简称兴仁派出所）出具的《关于倪金华申请财产保护的处置情况说明》，证明兴仁派出所接到指令后开展工作的情况。6.接处警工作登记表，证明兴仁派出所接到指令后及时开展了处置工作。7.告知书、国内挂号信函收据，证明通州公安分局就处置事项向原告倪金华进行了告知。8.虹桥派出所出具的《对倪金华申请财产保护信件处置工作报告》，证明虹桥派出所根据南通市公安局指挥中心的指令开展的相关处置工作。9.录音资料，证明兴仁派出所、虹桥派出所接到指令后，积极与原告倪金华联系，告知了拟采取的保护措施，并争取当面了解情况，因原告倪金华的原因一直未能见面。法律法规依据：《中华人民共和国警察法》第二条、第二十条。经庭审质证，原告倪金华对被告南通市公安局提供的证据1无异议；对证据2-4的真实性无异议，对合法性不予认可，对原告倪金华提出的申请不应作为信访案件处理，且证据3、4形成于起诉之后；对证据5、8的真实性无异议，对合法性不予认可，该证据形成于起诉之后；对证据6的真实性无异议，对合法性不予认可，处警经过及结果一栏并未对案件的性质作出定性，且书写内容也与事实不符；对证据7的真实性、合法性不予认可，原告倪金华未收到该告知书；对证据9的真实性、合法性无异议，但认为无法达到被告南通市公安局的证据目的。被告南通市公安局对原告倪金华提供的证据1、5无异议；对证据2-4的真实性无异议，但认为与本案不具关联性，无法达到原告倪金华的证明目的。本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通市公安局提供的证据2，被告南通市公安局当庭作出解释，虽然标题冠之以“信访”二字，但事实上对于原告倪金华的申请并未以信访事项处置，而是作为人身、财产保护类申请处理；证据3-5、8形成于原告倪金华提起诉讼之后，与本案不具关联性，但能够从侧面反映被告南通市公安局指令通州公安分局、虹桥派出所处置的相关情况；证据6、7、9相互印证，能够反映被告南通市公安局曾指令下级公安机关处置以及公安机关告知原告倪金华相关情况的事实；原告倪金华提供的证据2-4不能达到原告倪金华的证明目的。经审理查明，2016年10月16日，原告倪金华向被告南通市公安局邮寄《人身及财产安全保护申请书》，以南通市通州区兴仁镇人民政府委托的评估公司对原告倪金华位于南通市通州区兴仁镇丁涧店村十一组31号房屋进行评估，并采取跟踪、围追堵截、恐吓诱骗等手段，逼迫原告倪金华签订搬迁协议，影响原告倪金华人身、财产安全为由，申请被告南通市公安局24小时全天候保护，保护其一家老小人身安全不受侵害、不被骚扰、限制人身自由、不被逼签订房屋搬迁协议以及位于南通市通州区兴仁镇丁涧店村十一组的房屋、承包地不受侵犯，并要求被告南通市公安局收到申请书后即时作出书面承诺。2016年10月17日，被告南通市公安局收到原告倪金华邮寄的《人身及财产安全保护申请书》后，按照《南通市公安局关于对申请保护类信件处置暂行办法》的规定交由南通市公安局指挥中心处置，在履行内部审批手续后，南通市公安局指挥中心于10月21日17时许将《人身及财产安全保护申请书》传真至通州公安分局、虹桥派出所，要求通州公安分局做好相关处置工作，同时要求虹桥派出所在原告倪金华居住所在的虹桥新村144幢304室周边加强巡逻防范工作。2016年10月21日17时44分许，兴仁派出所收到通州公安分局指令，通过电话与原告倪金华联系，告知已收到人身及财产安全保护申请，将加强周边巡逻，遇到险情及时报警，并预约见面时间与地点。原告倪金华不愿意到兴仁派出所，告知民警下周一见面，具体时间地点另行商定。同日下午，虹桥派出所接到南通市公安局指挥中心的指令，即将情况通报全所，要求全所民警密切关注原告倪金华有关警情，安排巡逻人员加强对虹桥新村144幢周边巡逻防范。10月31日，通州公安分局向原告倪金华邮寄了《告知书》，告知原告倪金华针对其提出的财产保护申请，该局已将情况向相关政府部门通报，并要求辖区派出所加强巡逻防范，希望原告倪金华加强自我保护意识，一旦人身安全、自由和合法财产遇到不法侵害，及时拨打110报警。另，2016年11月28日、30日，12月5日，兴仁派出所、通州公安分局指挥中心、虹桥派出所分别将处置情况反馈至被告南通市公安局。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.原告倪金华的起诉是否属于行政诉讼受案范围。2.被告南通市公安局是否存在不履行保护公民人身权、财产权法定职责的情形。关于原告倪金华的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。被告南通市公安局认为原告倪金华在其两个月履职期限尚未届满就提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述规定表明，法律、法规对行政机关履行职责的期限没有特别规定的，行政机关履职期限一般为两个月，但法律、法规另有规定的，从其规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，原告倪金华于2016年10月16日向被告南通市公安局邮寄《人身及财产安全保护申请书》，被告南通市公安局于10月17日收到。即使原告倪金华提出申请时不存在紧急情况，但《中华人民共和国治安管理处罚法》对公安机关履职期限有特别的规定，即公安机关办理治安案件的期限一般不得超过三十日。被告南通市公安局未提供经上一级公安机关批准延长办案期限的证据，至本院11月21日正式立案，已经超过了公安机关的一般履职期限，故原告倪金华提起诉讼符合法律规定的受理条件，本案当属于行政诉讼受案范围。被告南通市公安局认为未满两个月的履职期限，不属于行政诉讼受案范围的主张当属于对法律规定公安机关履职期限的错误理解，本院不予支持。关于被告南通市公安局是否存在不履行保护公民人身权、财产权法定职责的情形。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条之规定，人民警察确有保护公民人身安全和合法财产不受侵犯的法定职责，该法定职责是法律赋予公安机关原则性、概况性的职责。公安机关如何履行该职责还应当以进一步明确、具体的法律规定为依据。对此，《中华人民共和国人民警察法》第二章规定了人民警察具体的职责以及在履行职责过程中可以实施行政强制措施、行政处罚，可以对违法行为人进行盘问、检查等内容。按照“法无授权不可为”的基本原理，公安机关在履行保护公民人身权、财产权职责过程中，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。同样，对于公民个人而言，要求行政机关作出无法律法规明确授权的行为也会因缺乏法律依据而得不到支持。从法律规定的公安机关的法定职责来看，在侵犯公民人身权、财产权的违法行为发生之后，公安机关具有通过查处违法犯罪行为、向违法行为人追回财产等方式来保护公民人身权、财产权的法定职责。而对于尚未实际发生的侵害行为，法律法规并未赋予公安机关可以提前作出行政行为。公安机关只能通过告知公民个人提高自身安全防范、遇有警情及时报警以及公安机关加强巡逻等方式处置。本案中，原告倪金华因房屋面临搬迁而要求公安机关保护人身权、财产权。被告南通市公安局已对原告倪金华的申请指令通州公安分局、虹桥派出所处置，履行了相应的职责。而对于原告倪金华认为公安机关未24小时全天候履行保护人身权、财产权并即时作出书面承诺的问题，因我国法律并未对公民人身权、财产权可能因违法犯罪遭受损失，对于财产如何看管、人身如何保护等赋予公安机关特定的行政职责，也没有法律法规明确规定公安机关在收到申请人的保护类申请后必须作出书面承诺。而在现实生活中要求公安机关对于公民个人人身权、财产权可能遭受的侵害给予24小时不间断的贴身式保护，警力根本无法保证，即不现实，也不符合公安机关现阶段的工作实际。而根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖为基本原则，原告倪金华提出的申请事项亦非被告南通市公安局直接处置的职权范围。故原告倪金华认为被告南通市公安局未履行保护其人身权、财产权行政职责的主张缺乏法律依据，不能成立。综上，被告南通市公安局不存在不履行保护原告倪金华人身权、财产权法定职责的情形。原告倪金华的主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告倪金华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告倪金华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。审 判 长  齐海生代理审判员  巴静涛人民陪审员  赵广明二〇一六年十二月二十一日书 记 员  倪保晖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。