浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0482行初13号
原告胡富祥。
委托代理人曹星、黄群雁，北京京平律师事务所律师。
被告平湖市独山港镇人民政府，住所地平湖市独山港区镇星华村沪杭路21号。
法定代表人沈强，镇长。
出庭负责人沈建林，副镇长。
委托代理人俞国华、邱香珠，浙江东港律师事务所律师。
原告胡富祥不服被告平湖市独山港镇人民政府作出的行政强制行为，于2016年1月28日向本院提起行政诉讼，本院于同年2月3日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月11日公开开庭审理了本案。原告胡富祥及其委托代理人曹星、黄群雁，被告的负责人沈建林及其委托代理人俞国华到庭参加了诉讼。
被告平湖市独山港镇人民政府于2015年9月10日在原告堆场实施强制停电停水措施，拆除原告堆场的水表、电箱、水管、电线等附属设施。
被告平湖市独山港镇人民政府于2016年2月22日向本院提供了作出行政行为的证据、依据：
1、调查表、宗地图说明及附件各1份，证明原告堆场不符合土地利用总体规划；无证经营；违法建筑的事实。
2、限期改正违法行为通知书及回执各1份，证明被告依法告知原告违法搭建及限期改正的事实。
3、工作经过1份，证明被告依法行政的具体工作。
4、照片7份，证明被告协同行政执法部门对原告的堆场实施强制停电停水的事实。
5、法律依据1份，证明《浙江省违法建筑处置规定》（2013年7月26日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）第二十三条规定；《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第27条规定；《中共平湖市委平湖市人民政府关于印发平湖市土地共同监管和责任的追究办法（试行）的通知》（平委发（2012）49号）及《平湖市人民政府关于对涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》；平湖市人民政府办公室《关于要求停止供电服务的函》。
原告胡富祥诉称：原告在2003年10月与平湖市黄姑镇秀平桥村经济合作社签订土地租赁协议，租赁该村土地2.39亩，租赁期限至2023年9月30日。2005年1月，原告又与平湖市黄姑镇秀平桥村经济合作社达成租赁协议，另行租赁该村2.022亩土地，租赁期限至2028年12月31日止。原告共向该村租赁土地4.412亩，土地租金为500元／年／亩，在该土地上经营平湖市独山港镇秀平桥村堆场。2015年9月10日，原告在未收到任何事先通知和未见到任何手续的情况下，被告强行停止原告堆场的供水供电服务，拆除和破坏原告堆场内水表、电箱、水管、电线及附属设施。2015年9月15日，原告在平湖市领导信访接待日反映堆场停水停电事项，被告于2015年9月28日作出独信（访）受告（2015）24号信访事项受理告知书，予以受理原告信访事项，并于2015年11月12日作出独信访答字（2015）41号信访事项答复意见书，确认原告堆场的停水停电行为系被告作出。原告认为，原告与平湖市黄姑镇秀平桥村经济合作社土地租赁协议存续期间合理使用土地，被告无故对原告使用的堆场作出停水停电的行为在实体和程序上均违法，严重侵害原告合法权益。原告请求判令：1、依法确认被告对原告堆场做出的停水停电行为违法，并责令其立即恢复供水供电。2、本案诉讼费由被告承担。
被告平湖市独山港镇人民政府答辩称：被告作出的停水停电行政强制措施事实清楚，程序合法，符合法律规定。2015年1月30日，由被告“三改一拆”办、综合行政执法中队、国土、城管、工商、环保、公安等部门组成的违法码头、堆场、混凝土搅拌站调查小组对原告开设的堆场进行详细排摸，调查显示，原告为乍浦长安桥村人，在秀平桥村15、16、22组开设堆场，位于黄姑塘边，主要经营批发黄沙、石子等，未持有工商营业执照，通过港航审批，与秀平桥村经济合作社签订土地协议，协议为2005年1月1日至2028年12月31日，总占地3亩，其中符合土地利用总体规划0.67亩，不符合土地利用总体规划2.33亩，其中占用基本农田面积0.7亩，建筑总面积66.8平方米。2015年3月20日，秀平桥村书记顾方明、村干部钱国林将《限期改正行为通知书》送至原告，原告拒签。后，镇“三改一拆”办、村干部多次上门找原告谈话并告知，如原告不停止码头经营，继续违法经营行为，将根据规定停水停电。原告不配合，被告于2015年9月10日会同各部门对堆场实施强制停电停水措施。被告的措施符合《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条、《中共平湖市委平湖市人民政府关于印发平湖市土地共同监管和责任的追究办法（试行）的通知》及《平湖市人民政府关于对涉及违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》等文件精神，以及平湖市人民政府2015年6月15日函要求对胡富祥停止供水供电，因此程序合法。请求驳回原告诉讼请求。
原告对被告提供的证据质证认为：证据1，真实性予以认可；合法性及证明目的不予认可；原告租赁的土地是4.412亩，被告没有实际进行调查，调查表中载明原告用地面积66.8平方米，该数据没有证据予以佐证；调查表说明原告租赁的土地是符合土地利用规划的。证据2，真实性予以认可，合法性不予认可；被告无权对原告做出改正通知，应当由国土资源部门依据土地管理法第73、74、76条、浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见第3条做出，城乡规划法不适用于本案；被告没有根据行政处罚法第31、32条及浙江省违法建筑处置规定14条，告知原告享有的权利和救济的途径；原告的堆场不存在权利障碍；原告的租赁土地中有一部分符合土地利用规划，原告是违法占地还是私自搭建违法建筑，被告没有进行认定。证据3，三性均不予认可，不属于行政诉讼法的证据形式；形成时间是2016年1月6日，对原告停水停电的行为是2015年9月10日做出的，与本案没有关联性。证据4，三性没有异议。证据5，被告引用法律依据不完整，原告的建筑行为形成在2003年及2005年，还应该适用《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第16条第5项及第17条；浙江省村镇规划管理条例第41条规定，原告的情况应由建设行政管理部门做出限期改正通知，被告作出停水停电的行为是越权的；根据浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的第3条，不符合土地利用规划的，应当由国土资源部门做出限期改正通知，符合土地利用规划的，由国土资源部门没收；备忘录第2页第2款对停水停电的程序有明确规定，被告没有按照会议的精神对原告的堆场进行停电停水；函不是法律依据，是事实行为，真实性予以认可，合法性及证明目的不予认可；其他无异议。
原告胡富祥提供的证据及需要证明的内容如下：
1、土地经营权转让协议、土地租赁协议各1份，证明原告合法获得平湖市独山港镇秀平桥村土地使用权的事实。
2、平湖市独山港镇秀平桥村出具的证明2份，证明原告租赁土地开办秀平桥村堆场得到土地出租人秀平桥村村委会认可的事实。
3、被告对原告堆场进行停水停电的视频资料和部分截图1份，证明被告针对原告堆场实施行政行为的事实。
4、（2015）24号信访事项受理告知书1份、（2015）41号信访事项答复意见书各1份，证明原告就停水停电行为进行信访，通过信访得知是被告进行停水停电行为的事实。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1，内容是作为农业用地予以租赁的，不可以开设经营堆场；面积有异议，被告在调查过程中涉及的土地是3亩；2.39亩和2.022亩部分是重叠的。证据2，11月29日的证明真实性有异议，与协议书不一致，协议上没有说到开堆场。证据3、4，没有异议。
经审查，本院对以上证据作如下认证：
对被告提供的证据1，证明原告堆场占用的土地性质，予以认定；证据2，真实性予以认定，证明有关部门曾向原告送达该通知书，但不能证明被告实施拆除行为的合法性；证据3，系被告对自己工作经过的陈述，不作为证据，作为当事人陈述；对证据4，予以认定；证据5，真实性予以认定。
对原告提供的证据1-4，真实性均予以认定。
综上，本案经法庭审理，查明以下法律事实：
原告胡富祥于2003年至2005年期间与平湖市黄姑镇秀平桥村经济合作社签订租赁和承包经营土地协议，协议约定，平湖市黄姑镇秀平桥村经济合作社将座落于黄姑塘与浦江河交界处的土地租赁给原告，原告每年缴纳每亩500元的租赁或使用费。之后原告将上述土地用于开办堆场，铺碎石面，建造围墙，经营零售批发黄沙、石子等，未办理工商营业执照。该堆场用地未经审批，总面积0.2003公顷，根据平湖市独山港镇土地利用总体规划（2006-2020年）（2014调整完善版），不符合规划面积0.0716公顷，占用基本农田0.0556公顷。2015年9月10日，被告强行停止了原告堆场的供水供电服务，拆除了原告堆场的水表、电箱、水管、电线等附属设施。
本院认为，本案当事人争议的焦点是：1、原告堆场是否涉及违法用地；2、被告作出强制拆除水表、电箱、水管、电线及附属设施的行为，实体和程序上是否违法。
首先，原告未经土地管理部门批准，擅自变更土地用途，在农用地上开设经营性质的堆场属于违法用地的行为。因为依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告提供的证据中显示，原告的堆场用地有部分符合土地利用总体规划，部分不符合土地利用总体规划，但这并不代表原告对土地当然享有合法的权利，即使是符合土地利用规划的部分，原告也应当办理相关审批手续，依法取得规划许可证，才能改变集体土地的用途进行建设。堆场上的水电等设施是用于其开办堆场的，属违法设施。
其次，被告强制停水停电的行为在主体和程序上均违法。被告称停水停电的法律依据是《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条和《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第十七条，这些条文是针对违法建筑要求供水、供电等单位不得供水供电的规定；根据《平湖市人民政府关于对设计违法建筑业主单位或个人用电用水行为处置的协调会议备忘录》的意见，由平湖市人民政府办公室函告供电部门要求对包括原告在内的违法建筑户停止供电；但被告未提供其强制拆除相关水电设施行为的法律依据，故无法确定被告是否有实施该强制行为的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，故对于未经批准非法占用土地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门实施强制行为。被告平湖市独山港镇人民政府在本案中不具备行政强制执行的主体资格。
强制停水停电属于一种行政强制措施，应当符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，即应当向行政相对人作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给行政相对人。因此，即使被告具备实施强制行为的主体资格，其强制拆除违法设施的行为也是程序违法。
因被诉行政行为不具有可撤销内容，故应确认被告的上述行为违法，对原告的该项诉讼请求本院予以支持。另，因非法占地开设堆场属于非法用地行为，而本案的水电设施用于开办堆场，属违法设施，原告要求恢复供水供电，无法律依据，该请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条、七十四条之规定，判决如下：
一、确认被告平湖市独山港镇人民政府于2015年9月10日对原告胡富祥经营的堆场强制停水停电的行政行为违法；
二、驳回原告胡富祥的其他诉讼请求；
本案受理费50元，由被告平湖市独山港镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 张 娜
代理审判员 王 玮
人民陪审员 孙永良
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 周丹妮