海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终204号
上诉人（原审第三人）何先有。
委托代理人黄恒森，昌江黎族自治县石碌法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）昌江县乌烈镇乌烈村第五十九经济合作社。
负责人李才文，该社社长。
委托代理人唐德武,海南天赐律师事务所律师。
原审被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，该县县长。
委托代理人吴伯峰，昌江黎族自治县农业与科学技术局法律顾问。
委托代理人吴华吉，昌江黎族自治县农业与科学技术局法规股股长。
原审第三人昌江黎族自治县乌烈镇乌烈村委会。
负责人钟国标，该村委会主任。
委托代理人林喜能，该村委会党支部委员。
原审第三人昌江黎族自治县昌化镇光田村民委员会第五经济合作社。
负责人周思达，该社社长。
原审第三人海南昌江海红糖业有限公司。
法定代表人闭道灿，该公司副董事长。
上诉人何先有与被上诉人昌江县乌烈镇乌烈村第五十九经济合作社（以下简称第五十九经济社）、原审被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）、原审第三人昌江黎族自治县乌烈镇乌烈村委会（以下简称乌烈村委会）、昌江黎族自治县昌化镇光田村民委员会第五经济合作社（以下简称第五经济社）、海南昌江海红糖业有限公司（以下简称糖业公司）颁发农村土地承包经营权证一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月27日在本院第三�判庭公开开庭审理了本案。上诉人何先有的委托代理人黄恒森、被上诉人第五十九经济社的委托代理人唐德武、原审被告昌江县政府的委托代理人吴伯峰、吴华吉、原审第三人乌烈村委会的负责人钟国标、委托代理人林喜能、原审第三人第五经济社负责人周思达到庭参加诉讼。糖业公司经法庭依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本案依法缺席审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：昌江县政府于2005年向何先有颁发昌江县农地承包权（昌化镇）第0610150号《农村土地承包经营权证》（以下简称0610150号经营权证），该证项下记载土地发包方是第五经济社，承包方代表姓名是何先有，承包期限从1997年1月31日至2027年1月31日止，承包地总面积5.51亩，承包地块总数7块，其中有1.5亩“高望地”地块。
一审法院查明，本案争议地块为“高望地”地块，面积为1.5亩。2001年2月4日，乌烈村委会将包含争议地在内的10000亩土地发包给糖业公司经营使用，期限从2001年2月10日至2018年2月10日。2001年至2003年期间，糖业公司在承包土地种植了三年的甘蔗，因种植的经济效益不好，糖业公司就没有在该地种植甘蔗。2011年，因大广坝建设工程项目征收部分争议地而引发村集体组织之间土地权属争议。之后，第五经济社和案外人昌江黎族自治县昌化镇光田村民委员会第六经济合作社（以下简称第六经济社）向昌江县政府提出申请，申请对74.05亩“高望地”地块进行确权。昌江县政府作出1号处理决定，将争议地分割成东西侧地块，并将东西侧的土地分割后分别确权给第五十九经济社及第五经济社等几个集体经济�织。第五十九经济社及第五经济社、第六经济社不服，均向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府认定1号处理决定认定事实不清，于2015年8月5日作出复议决定撤销1号处理决定。第五十九经济社遂提起行政诉讼，请求撤销0610150号经营权证中“高望地”地块的登记内容。
另查明，昌江县政府向何先有颁发的0610150号经营权证和昌江县政府提供的经营权登记表中记载的承包地总面积5.51亩和承包地块总数7块均有涂改的痕迹，何先有提交的《家庭承包耕地手册》（以下简称《耕地手册》）中也没有鉴证机关盖章。
一审法院认为，本案争议的是农村土地承包经营权证上登记的“高望地”地块。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条，《经营�证管理办法》第九条、第十一条的规定，农村土地承包应当签订农村土地承包合同，农村土地承包经营权证应当与农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项一致，承包当事人认为登记错误的有权申请更正。本案中，从本案的证据来看，何先有与第五经济社并未就“高望地”地块签订农村土地承包合同，昌江县政府提供的经营权证登记表与0610150号经营权证中记载的承包地总面积和承包地块总数又均存在明显的涂改痕迹，也无证据证明涂改是经过承包当事人申请更正的。因此，依上述规定，昌江县政府登记的“高望地”地块不符合法律规定，依法应予以撤销。何先有辩称其从1997年开始就已经承包了“高望地”地块，并提供了《耕地手册》。但何先有提供的《耕地手册》上无鉴证机关的盖章，而其又未能提供证据证明其实际使用了“高望地”地块，故其辩解理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销0610150号经营权证中“高望地”地块的登记内容。案件受理费50元，由昌江县政府负担。
上诉人何先有上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。何先有1997年已取得的《耕地手册》是其取得本案争议土地承包经营权的合法凭证，该手册没有鉴证机关的盖章是政府的失误，是全村乃至全镇普遍存在的现象，一审判决据此否认其效力，没有法律依据。一审判决仅以0610150号经营权证存在涂改痕迹为由来撤销其对本案争议土地的登记内容，是错误的。二、第五十九经济社未能举证证明其享有本案争议土地的合法经营权，不具有诉讼主体资格。三、本案依法应先经过民事审判来确认土地承包合同的效力，一审法院以行政诉讼审查0610150号经营权证来审理本案错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回第五十九经济社的一审诉请，判令第五十九经济社承担本案诉讼费用。
被上诉人第五十九经济社答辩称，一、本案是针对昌江县政府颁发0610150号经营权证行政行为的合法性提起的行政诉讼，第五十九经济社的起诉符合人民法院的受案范围。二、第五十九经济社与本案争议土地具有利害关系，具有本案诉讼主体资格。第五十九经济社和第五经济社及案外人第六经济社就本案争议土地进行了确权，本案争议土地一直由第五十九经济社的村民耕种使用，第五十九经济社的村民也取得了本案争议土地的《林权证》，且第五十九经济社所在的乌烈村委会也一直主张本案争议土地的权属并将本案争议土地发包给糖业公司。三、何先有的《耕地手册》不符合合同的形式要件，0610150号经营权证内容有涂改、添加等痕迹，且该涂改、添加等痕迹不符合变更登记的程序规定。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告昌江县政府答辩称，一、何先有与第五经济社签订过土地承包经营合同，昌江县政府在颁证时也审查过该合同，一审判决认定双方未签订过土地承包经营合同错误。二、《耕地手册》没有鉴证机关的盖章不影响其效力和合法性。三、0610150号经营权证及登记表的涂改是登记当时发现错误并当即修改，无须书面的变更登记申请，且登记内容与事实相符，涂改不必然导致颁证行为无�。四、何先有没有证据证明其实际使用本案争议土地不影响政府为其颁证。综上，昌江县政府颁发0610150号经营权证证据充分，程序合法，应予维持，遂请求撤销一审判决，驳回第五十九经济社的诉讼请求。
原审第三人第五经济社的答辩意见与原审被告昌江县政府的答辩意见一致。
原审第三人乌烈村委会的答辩意见与被上诉人第五十九经济社的答辩意见一致。
原审第三人糖业公司未予答辩。
二审中，根据本院要求，昌江县政府提交了《海南省人民政府关于同意调整昌江黎族自治县乡镇行政区划的批复》（琼府函[2002]59号），该批复同意自2002年7月15日起“将昌城乡与昌化镇合并，设立昌化镇”。除糖业公司未予质证外�其他各方当事人对该证据的合法性、关联性、真实性均予认可。本院认为，该批复内容真实合法，与本案具有关联性，应予确认，对该证据证明的昌江县新的昌化镇的设置时间、名称变更等内容予以确认。
本案争议的关键事实是昌江县政府给何先有颁发土地承包经营权证的基础事实，即在颁发0610150号经营权证之前，何先有与第五经济社之间是否签订农村土地承包经营合同，签订时间、承包面积、四至等合同内容是否真实有效，何先有与第五经济社之间是否就争议的“高望地”成立合法的承包经营关系。对该基础事实，昌江县政府与何先有一审中均未提交《家庭承包耕地合同书》（以下简称《合同书》），仅提交了《耕地手册》。为进一步查清事实，本院对“高望地”进行了实地勘�，依职权到昌化镇政府调取了颁证土地的档案资料，发现了何先有与第五经济社之间签订的《合同书》，同时对在《合同书》《耕地手册》的经办人或鉴证人处签名的林先理（1997年其担任昌城乡政府农经站工作人员）进行了询问并制作了《询问笔录》。经过对上述《合同书》和《询问笔录》的举证、质证，何先有、昌江县政府及第五经济社认为《合同书》和《询问笔录》真实有效，应予采信。同时，第五经济社1997年时任负责人周思达称《合同书》《耕地手册》上的签名并非其本人所签，《合同书》《耕地手册》也不是其任职的1997年签订及发放。第五十九经济社及乌烈村委会认为《合同书》《耕地手册》存在签订时间、签名不真实，所加盖公章与光田村委会和昌化镇政府的行政隶属及名称不符，“高望地”部分的土地记载的笔迹与其他部�不一致，存在增加及涂改痕迹，故《合同书》不应予认定；关于《询问笔录》，林先理陈述签名并非其本人所签，对该事实应予认定，对其他部分内容应不予认定。综上，各方当事人对以下事实存在争议：一、《合同书》签订的时间。首先，《合同书》记载的签订时间为1997年4月，但第五经济社时任负责人周思达自认《合同书》并非经其办理，对周思达自认的该事实应予确认。其次，《合同书》的发包人处所盖公章为“昌江黎族自治县昌化镇光田村民委员会”，但1997年时光田村民委员会隶属昌城乡，而非昌化镇。昌江县政府及相关当事人没有作出合理的解释，无法明确《合同书》的签订时间。综上，本院认为，根据现有证据可以确认《合同书》签订时间并非其所载的1997年4月，具体签约时间无法确认。二、《合同书》签名的真实性。第五经济社1997年时任负责人周思达自认《合同书》发包人处的签名并非其本人所签，对该事实应予确认。林先理对《合同书》的经办人处的签名先是否认为其本人所签，后又称部分为其所签但未明确具体所指，其陈述相互矛盾，故对《合同书》上林先理的签名的真实性不予确认。三、0610150号经营权证登记的承包土地总面积。《合同书》中承包土地的总面积存在涂改痕迹，昌江县政府及相关当事人未提交证据证明上述涂改经过了合法的变更程序，根据现有证据，对《合同书》记载的总承包面积不予认定。四、涉及“高望地”部分的争议土地的实际使用情况及具体位置。经本院现场勘查并结合其他证据，现有证据无法证实争议土地的实际使用情况、具体位置及四至范围。
另查明，2002年7月15日，昌城乡与昌化镇合并，设立昌化镇，原审第三人第五经济社所在的光田村民委员会由原昌城乡变更为昌化镇管理。
还查明，一审中何先有提交了《耕地手册》，该手册的发证时间并非其所载明时间，发包人的负责人周思达、经办人林先理的签名均非本人所签，《耕地手册》上同时加盖了“昌江县昌城乡光田经济联社”与“昌江黎族自治县昌化镇光田村第五经济社”的公章与案外人光田村民委员会当时的行政隶属关系不符。
本院查明的其他事实与一审认定一致，本院予以确认。
本案争议焦点：一、第五十九经济社是否具有诉讼主体资格；二、昌江县政府向何先有颁发0610150号经营权证的行为事实是否清楚，程序是否合法。
本院认为，一、第五十九经济社虽然并未取得本案争议土地的所有权，但昌江县政府的1号处理决定曾将本案争议土地所在的“高望地”的部分土地确权给第五十九经济社，第五十九经济社的村民也在实际耕种使用本案争议的“高望地”部分土地，虽然1号处理决定已经被撤销，本案争议土地仍处于所有权未确定的状态，但第五十九经济社与本案争议土地具有法律上的利害关系，依法具有本案行政诉讼的主体资格。何先有关于第五十九经济社不具备本案诉讼主体资格的上诉理由不能成立。
二、1996年5月15日公布施行的《海南省农村集体经济承包合同管理条例》并未规定鉴证机关加盖公章是土地承包合同的生效要件，本院二审中也依职权调取了何先有的《合同书》，因此，一审判决以鉴证机关未在《耕地手册》上盖章、何先有未与第五经济社签订农村土地承包合同为由，撤销0610150号经营权证中关于“高望地”的登记，裁判理由欠妥，何先有关于此点的上诉理由成立。但昌江县政府在颁发0610150号经营权证时未对何先有是否实际从1997年之前就开始承包使用本案争议土地、土地的具体位置及四至等情况予以审查核实；颁证依据的《耕地手册》《合同书》又存在加盖的第五经济社公章与当时行政隶属关系不符、登记承包土地面积存在涂改痕迹、签发时间不实、发包方负责人及经办人签章非本人所签等问题，昌江县政府也未对上述问题在颁证时予以审查核实。在此情况下，昌江县政府即给何先有颁发了0610150号经营权证，认定事实不清，证据不足。0610150号经营权证对于总承包地块、面积的登记存在涂改的情况，昌江县政府也未举�证明上述涂改登记已经履行变更登记的法定程序，登记程序违法。综上，一审判决裁判理由欠妥当，但裁判结果并无不当。
三、《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（一）项规定的是土地承包合同纠纷应作为民事纠纷审理。本案中，各方当事人争议的是昌江县政府颁发0610150号经营权证的行政行为是否合法，本案并非对何先有与第五经济社之间的承包合同进行审理，何先有关于此点的上诉理由不能成立。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判理由虽欠妥当，但处理结果并无不当。上诉人何先有的上诉请求缺乏足够的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如�：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人何先有负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 王 华
审 判 员 钱 冰
审 判 员 聂海波
二〇一六年六月十四日
法官助理 周 磊
书 记 员 李励云
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；