辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）辽行终1363号上诉人（原审原告）宋玉官，男，汉族，1962年4月3日出生，住址辽宁省庄河市。委托代理人唐敬杰，系辽宁申扬律师事务所律师。委托代理人邹欣，系辽宁申扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连花园口经济区管理委员会，住所地大连花园口经济区。负责人李杰，系该管委会副主任。委托代理人周志辉，系辽宁华夏律师事务所律师。委托代理人薛孟源，系大连花园口经济区管理委员会工作人员。上诉人宋玉官因诉大连花园口经济区管理委员会收回海域使用权行政补偿纠纷一案，不服大连海事法院（2016）辽72行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人宋玉官及其委托代理人唐敬杰、邹欣，被上诉人大连花园口经济区管理委员会的委托代理人周志辉、薛孟源到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审审理查明：2003年3月1日，原告与明阳镇端阳亩村民委员会签订承包合同，承包该村委会500亩左右的海域，期限自2003年3月1日起至2030年1月1日止。2006年5月31日，端阳庙村民委员会取得海域使用权证书，用海类型为渔业用海（港养圈），用海面积1188亩，批准使用终止日期为2021年5月30日。2006年12月8日，原告与吴佳签订协议书，将原告自端阳亩村民委员会承包的500亩左右海域中的约170亩转承包于吴佳，期限自2006年12月20日起自2016年12月20日止。原告转承包给吴佳的约170亩海域，只有部分在端阳庙村民委员会已取得海域使用权证书的1188亩海域范围内。2013年6月20日，被告下发《暂行办法》，依法收回辖区内明阳街道海域的使用权，《暂行办法》规定了港圈的补偿办法及补偿标准，对有海域使用权证及无海域使用权证的港圈分不同情况予以补偿或不予补偿；补偿标准中含养殖物补偿、占地补偿及附属设施的补偿，其中养殖海参的按40000元/亩补偿。2014年11月17日，大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室作为甲方与乙方吴佳、丙方端阳亩村民委员会签订补偿协议书，约定：收回端阳庙村民委员会37、38、39、40、41、42号港圈的使用权，养殖物补偿标准为40000元/亩。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条的规定，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案的原告认为被告收回其未到期的海域使用权，未给与剩余期限使用权的补�，侵犯其合法权益，故依法有权提起诉讼，具有诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，行政行为依据的规范性文件不合法的，公民、法人或其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，被告收回海域使用权进行补偿的依据是其制定的《暂行办法》，该办法属于规章以下的规范性文件，故原告有权在对行政补偿行为提起诉讼的同时，一并请求对该《暂行办法》进行审查。故被告提出的原告两项诉讼请求相互矛盾且其中诉请对《暂行办法》进行审查不属于人民法院受案范围的主张，该院不予采纳。关于本案的起诉期限，前述补偿协议签订的时间为2014年11月17日，即使原告当日得知此事，在原告不知道诉权及起诉期限的情形下，适用2年的起诉期限，其应于2016年11月17日前提起诉讼，现原告于2016年4月起诉，未超过法定起诉�限。关于本案收回海域使用权补偿行为的受偿主体，被告主张是海域使用权证书上登记的海域使用权人，原告则认为其与端阳庙村委会签订了承包合同，取得了海域的占有、使用、收益等排他权利，是实际的海域使用权人，不能仅依海域使用权证书确定受偿主体。本案中的海域是港养圈，在被告制定的《暂行办法》中，对港圈的受偿主体进行了明确规定，除了对取得海域使用权证书的使用权人进行补偿外，对未取得海域使用权证书，但与村集体签订承包合同，并足额交纳承包费，在按规定补缴各种费用及缴纳滞纳金后，也予以补偿，对与村集体没有承包合同的，不予补偿。据此，在被告收回海域使用权的行政补偿中，对没有取得海域使用权证书但与村委会签订承包合同的，同样可以作为收回海域使用权补偿的受偿主体，因此，被告仅以海域使用权证书的取得与否划分受偿主体，该院不予采纳。原告称其所主张的海域补偿是对海域使用权剩余期限的补偿，是重置新的海域使用环境的补偿，原告认为根据《中华人民共和国土地管理法》（《以下简称土地管理法》）第四十七条的规定，该补偿其性质是对丧失海域使用权的安置补偿；被告认为土地与海域的权属性质不同，征收土地补偿中的安置补偿是基于农民失去土地的所有权而设定的，而海域补偿不涉及所有权丧失问题。本案的争议焦点在于收回海域使用权的补偿应否包含海域使用权剩余期限的补偿或者安置补偿。首先，从权属性质看，海域属于国家所有，任何人使用海域必须经过申请，取得海域使用的许可确认海域使用权，故海域使用权人仅享有海域的使用权，而非所有权，对土地而言，因区分为国家所有与农民集体所有，故农民集体享有土地的所有权，而非仅享有使用权；其次，从行政行为的性质看，收回海域使用权是行政机关撤回已作出的许可相对人使用海域的行政许可行为，其性质是行政许可的撤回，而《土地管理法》中所称的征收土地，指的是行政征收行为，行政征收的结果是财产所有权由相对方转为国家，故征收土地是将土地的所有权自农民集体转为国家所有，征收土地是农民完全丧失土地所有权，因海域使用权与土地所有权权属性质不同，行政机关于此作出的行政行为亦不同，故原告主张被告对港圈的补偿其性质是对丧失土地的补偿，该院对此不予采纳。关于对海域使用权的补偿，根据《海域使用权管理法》第三十条的规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使�权人应当给予相应的补偿。”据此，收回海域使用权的，法律仅规定给与相应补偿，并未明确补偿的范围、种类。关于土地的补偿，根据《土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定，据此，行政机关在对土地实施行政征收行为，即涉及土地所有权移转时，其补偿费用中含有安置补助费。对于土地的使用权，根据《土地管理法》第十一条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，根据《土地管理法》第五十八条的规定，有批准权的人民政府可以依法收回国�土地使用权，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，单位和个人可以依法取得国有土地的使用权，国有土地使用权的取得与海域使用权的取得类同，行政机关于此作出的行政行为也类同，原告若以海域的补偿与土地进行比照，也应类比收回国有土地使用权的补偿，而收回国有土地使用权，法律未明确规定应补偿的种类，仅规定应给与适当的补偿。综上，被告在《暂行办法》中，未规定剩余海域使用权期限补偿或安置补偿不违反法律规定，原告主张被告应给与其剩余海域使用权期限的补偿或者安置补偿，于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十三条、第六十九条之规定，判决：驳回原告宋玉官的诉讼请求。案件受理费100元，原告已预交，由原告负担。上诉人宋玉官上诉称，一、�审判决认定本案不适用《中华人民共和国土地管理法》错误。该法规定的农用地包括养殖水面，土地补偿中安置补助费是对失去土地使用权的补偿，应补偿给使用权人；另一审判决认定上诉人主张对港圈的补偿性质是对丧失土地的补偿与事实不符，上诉人主张的是海域使用权的补偿。二、《中华人民共和国海域使用管理法》明确了提前征收必须要给海域使用权人相应的补偿，一审判决仅仅因为该法没有设定具体补偿项目，就认定被上诉人不对海域使用权征收进行补偿合法，这种作法于法无据。故一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。上诉人大连花园口经济区管理委员会答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。那么，本案的争议焦点是该条款规定的海域使用权人如何确定，宋玉官是否具有本案的原告主体资格。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条规定，本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。根据上述规定，案涉海域使用权应确定给端阳庙村委会。再由该村委会发包给上诉人进行养殖生产。�于海域使用权剩余期限的补偿，其主体应为端阳庙村委会。而上诉人通过承包合同所获得的权益，应属于另一法律关系，不属于本案审查范围。故本案上诉人与提前收回海域使用权的补偿不存在直接的利害关系，不具有本案原告主体资格。综上，一审法院适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2016）辽72行初74号行政判决；二、驳回宋玉官的起诉。一、二审案件受理费，退还上诉人宋玉官。本裁定为终审裁定。审 判 长 于  长  苓审 判 员 曹  丽  华审 判 员 王  永  宏二〇一八年一月十九日法官助理 尹  慧  慧书 记 员 曲美丽（代）