福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终192号
上诉人（原审被告）平潭县人民政府，住所地：福建省平潭县潭城镇翠园南路10号。
法定代表人林杰，县长。
委托代理人林华，平潭县人民政府工作人员。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘常爱，男，汉族，1957年9月29日出生，住福建省福州市鼓楼区。
委托代理人余泉水、余岳，福建中美律师事务所律师。
原审第三人福建省平潭县福鑫围垦开发有限公司，住所地：福建省平潭县城关政府路15号8-502。
法定代表人林光忠，董事长。
委托代理人陈尔珠、陈宇，福建熹龙律师事务所律师。
上诉人平潭县人民政府因与被上诉人刘常爱、原审第三人福建省平潭县福鑫围垦开发有限公司不履行法定职责上诉一案，不服福州市中级人民法院于2015年11月27日作出（2015）榕行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人平潭县人民政府的委托代理人林华、刘晨璐，被上诉人刘常爱及其委托代理人余泉水，原审第三人福建省平潭县福鑫围垦开发有限公司（以下简称福鑫公司）的委托代理人陈尔珠、陈宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，幸福洋二期围垦工程系平潭县人民政府的重点招商引资项目。2003年4月9日，平潭县人民政府与刘常爱签订《平潭县幸福洋二期围垦开发合同书》（以下简称《合同》），约定项目总投资1.05亿元，承包期限29年即从2005年7月1日至2034年7月30日止。合同签订后，由林光忠、刘常爱等人出资于2003年5月8日成立了福鑫公司，并以公司名义履行《合同》的约定投入资金进行填海、围垦、养殖。2003年12月22日，刘常爱依法取得了89公顷的《海域使用权证》。2004年2月16日，平潭县人民政府与刘常爱签订《补充协议书》，对《合同》的部分条款进行补充约定。2010年8月2日，平潭县人民政府发布《关××告》，决定征收幸福洋区域及周边海域的使用权。2010年9月21日，平潭综合实验区管理委员会发布《平××）》，确定涉案海域征收补偿费用的计算标准。平潭县人民政府决定实施幸福洋造地项目的征收范围包含了福鑫公司经营使用的幸福洋二期围垦区域，涉及的海域面积达11930亩。为提前解除涉案海域使用权，平潭县人民政府（甲方）与福鑫公司（乙方）于2011年8月19日签订《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》。该协议约定：“一、因提前解除《合同》及《补充协议书》将造成乙方经济损失，甲方同意赔偿乙方因此产生的直接损失和可得利益的损失。二、赔偿面积：《合同》第四条所规定的约12000亩围垦面积（以实际测量为准）；三、可得利益赔偿计算的期限：《合同》第二条约定的期限，扣除《合同》已履行的期限作为可得利益赔偿的计算期限。四、评估机构：对乙方的固定资产和剩余经营期可得利益这两部分的评估，甲、乙双方均共同委托一家有资质的评估机构进行。其中，对乙方固定资产的评估，甲、乙双方委托福建联合中和资产评估有限公司进行。对乙方剩余经营期可得利益的评估，甲、乙双方委托福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心进行。五、……上述评估费用均由甲方承担。………”协议签订后，平潭县人民政府完成如下事项：1.自2012年2月始至2013年7月止，已对幸福洋二期垦区完成吹沙项目。2.共计向福鑫公司预付赔偿款3亿元。3.2011年8月31日，与福鑫公司、福建联合中和资产评估有限公司签订《资产评估委托合同书》，尚未取得评估报告。4.2011年9月15日，与福鑫公司、福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心签订《司法鉴定协议书》。5.2012年10月8日，与福鑫公司、福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心、福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司形成《幸福洋二期垦区评估事宜备忘录》。为完成评估和赔偿工作，平潭县人民政府与福鑫公司于2013年7月16日签订《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》。之后，因平潭县人民政府一直未履行协议约定的赔偿义务，刘常爱于2015年3月8日请求福鑫公司向人民法院提起诉讼，而福鑫公司于同年3月12日答复刘常爱暂不提起诉讼，刘常爱遂于2015年3月27日向原审法院提起本案之诉。
原审法院认为，平潭县人民政府与福鑫公司签订的《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》是平潭县人民政府行使行政管理职权作出的行政行为。上述内容对协议双方当事人均有约束力，协议双方应当按照协议约定的内容全面履行义务。但在案证据材料表明，平潭县人民政府自签定上述协议后，未能全面履行协议所约定的义务，导致幸福洋造地项目全面完工投入使用后，其承诺对涉案固定资产和剩余经营期可得利益进行委托评估的事项仍未完成，尚未履行协议所约定的赔偿义务。平潭县人民政府与福鑫公司签订的被诉行政协议，不仅是其与福鑫公司之间达成的协议，更是其按照征收范围向相关海域使用权人作出的赔偿约定。平潭县人民政府为实施幸福洋造地项目与福鑫公司达成的行政赔偿协议，是其为实现行政目的而依职权履行相应的义务，故被诉行政协议约定的义务构成了平潭县人民政府应当履行的法定职责。虽然平潭县人民政府根据协议约定办理了委托评估手续，但其在未取得评估报告的情况下，于2012年2月已着手实施吹沙项目，且至本案诉讼期间，其仍未履行关于测量赔偿面积、对预支付的赔偿款及吹填区域、面积等进行协商确定等法定职责。
平潭县人民政府的不作为直接侵害了福鑫公司及刘常爱等股东的合法权益。福鑫公司以涉案海域使用权人刘常爱出具的《授权委托书》，代表其与平潭县人民政府对“评估、赔偿及安置”进行谈判，并负责“赔偿款的接收、管理和发放”。福鑫公司在平潭县人民政府应当履行的义务处于停止的状态下未督促其履行协议，亦未及时提起行政诉讼，未能有效保护公司及股东的合法权益，导致福鑫公司、刘常爱及其他股东应当享有的补偿安置利益未得到妥善解决。刘常爱对《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》项下海域享有89公顷的海域使用权，该海域使用权系福建省人民政府于2003年12月22日向其颁发的《海域使用权证》确认的权利，故刘常爱与被诉行政协议具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”刘常爱为保护其享有的合法权益，在福鑫公司书面答复刘常爱拒绝向人民法院提起诉讼的前提下，其以自已的名义提起本案之诉，符合相关法律规定。平潭县人民政府及福鑫公司认为刘常爱无权提起诉讼的主张，不予采纳。
关于本案的鉴定问题。刘常爱提交的福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心《关于平潭幸福洋二期围垦菲律宾蛤仔（花蛤）沙粒苗预期产量及产值评估》（闽水研司鉴中心（2010）渔鉴字第8号），委托时间为2010年10月30日。该份司法鉴定意见书形成于2011年8月19日签订《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》之前，是福鑫公司根据与平潭县人民政府2010年10月27日签订的《关于幸福洋二期垦区开闸排水及前期生产投入赔偿协议书》，在养殖区域开闸排水前委托进行的鉴定，系鉴定中心指派专家到福鑫公司幸福洋二期养殖现场实物取样检测后取得数据作出的司法鉴定意见，具有客观、公正、真实性，为被诉行政协议中“关于预期可得利益”的评估提供了客观、科学的数据。而平潭县人民政府提交的《关于平潭幸福洋二期围垦垦区养殖生物生产预期产量的评估》（闽水研司鉴中心（2012）渔鉴字第7号）亦由福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心作出，但该鉴定结论是在平潭县人民政府对养殖区域开闸排水后养殖物已撤离的情形下，由鉴定中心工作人员到平潭、福清等地花蛤养殖场根据养殖人员口述取样获得，缺少现场取样检测数据和真实财务数据等鉴定材料的支持。由于上述两份鉴定报告取样不同，鉴定结论亦差距较大，如直接采用非现场取样数据对涉案海域作出鉴定结论，缺乏客观性、公正性。故平潭县人民政府在履行讼争行政协议过程中，应当对其提交的司法鉴定意见书结合刘常爱提交的司法鉴定意见书中较为客观的调查取样作为基础材料委托有资质的鉴定机构重新评估，作为确定收回涉案海域的赔偿数额。另根据被诉行政协议约定，平潭县人民政府应当督促福建联合中和资产评估有限公司尽快作出固定资产评估结论，与预期经营期可得利益的鉴定结论，共同作为确定涉案海域赔偿数额的依据。
综上，根据平潭县人民政府已履行及未履行《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》的证据事实，平潭县人民政府未及时、完全履行上述协议的内容是对其法定职责的拖延履行，已构成不履行法定职责的行政不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条的规定，作出判决：一、被告平潭县人民政府应当继续履行《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》；二、被告平潭县人民政府应于本判决生效之日起60日内履行完毕其在2011年8月19日《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》第一条规定的协议内容，兑现政府允诺。本案的案件受理费50元，由被告平潭县人民政府负担。
上诉人平潭县人民政府上诉请求撤销福州市中级人民法院（2015）××行初字第××号行政判决，改判驳回被上诉人刘常爱的诉讼请求，并判令其承担本案诉讼费用。理由：1.原审法院错误认定刘常爱诉讼主体适格。2.原审法院未对被诉行政协议合法性和效力进行审查，而认定双方当事人应当继续履行协议，属于认定事实不清，适用法律错误。本案行政协议的赔偿范围不应当包括剩余经营期可得利益损失。3.原审法院认定未确定最终赔偿数额的原因系上诉人的责任，缺乏事实依据。
被上诉人刘常爱答辩称：其与被诉行政协议具有利害关系，原审认定其诉讼主体适格正确。被诉行政协议是双方自愿签订的，应认定为有效，协议所约定的内容没有违反法律规定。上诉人平潭县人民政府未完全履行被诉行政协议约定的义务，已构成行政不作为。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。上诉人平潭县人民政府的上诉请求及理由没有事实和法律依据，不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人福鑫公司答辩称：被上诉人刘常爱的诉讼主体适格。被诉行政协议应认定为有效，且已超过主张无效和可撤销的诉讼时效。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。上诉人平潭县人民政府的上诉请求及理由没有事实和法律依据，不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
经本院庭审调查，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。二审期间各方当事人均没有提交新证据。
本院认为，本案争议焦点为：1.被上诉人刘常爱是否具备诉讼主体资格。2.《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》是否合法有效。3.上诉人平潭县人民政府是否依协议履行了法定职责。现针对庭审争议问题分析评判如下：
关于被上诉人刘常爱是否具备诉讼主体资格问题。上诉人平潭县人民政府上诉称刘常爱的诉讼主体不适格；被上诉人刘常爱及原审第三人答辩称其与被诉行政协议具有利害关系，原审认定其诉讼主体适格正确。经查，平潭县人民政府于2010年8月2日作出关于幸福洋造地项目的行政征收决定，决定征收的范围包含了福鑫公司经营使用的幸福洋二期围垦区域。在实施行政征收决定过程中，平潭县人民政府为提前解除《平潭县幸福洋二期围垦开发合同书》和《补充协议书》，与福鑫公司于2011年8月19日签订《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》，又于2013年7月16日签订《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》。被上诉人刘常爱持有的《海域使用权证》所享有的89公顷海域使用权在上述被诉行政协议范围内，其系被征收海域的实际用益物权人之一，其与被诉行政协议之间具备法律上的利害关系，具备本案诉讼主体资格。故上诉人平潭县人民政府关于刘常爱诉讼主体不适格的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人刘常爱及原审第三人福鑫公司的该项答辩意见有理，予以采纳。
关于《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》是否合法有效问题。上诉人平潭县人民政府上诉称被诉行政协议约定对剩余经营期可得利益损失进行赔偿，违反法律规定，应认定为无效。被上诉人刘常爱及原审第三人福鑫公司答辩称被诉行政协议是双方自愿签订，应认定为有效。经查，上诉人平潭县人民政府依法作出行政征收决定、发布通告、制定征收补偿方案，并与福鑫公司就收回涉案海域使用权的赔偿安置事宜签订《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿框架协议》和《平潭县幸福洋二期垦区评估和赔偿补充协议书》。在实际履行上述行政协议过程中，双方当事人对是否应当依照协议约定补偿“剩余经营期可得利益”产生争议。行政协议兼具行政性和合同性的特点，对行政协议效力的判断，应当适用行政诉讼法和民事法律规范的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”综合一、二审庭审对双方当事人提供的证据材料质证认证情况和已查明的事实，被诉行政协议系双方当事人协商一致后签订，属双方真实意思表示，无证据证明被诉行政协议的签订具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定应确认为无效的情形，亦无证据证明被诉行政协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定应确认合同无效的情形，依法应认定为合法有效。故上诉人平潭县人民政府关于被诉行政协议应认定为无效的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人刘常爱及原审第三人的该项答辩意见有理，予以采纳。
关于上诉人平潭县人民政府是否履行了法定职责问题。上诉人平潭县人民政府上诉称未确定最终赔偿数额的原因系福鑫公司对赔偿和评估提出了过高要求，并非由于其行政不作为。被上诉人刘常爱答辩称平潭县人民政府不履行被诉行政协议的约定，已构成行政不作为。经查，上诉人平潭县人民政府为实现行政征收目的与原审第三人福鑫公司签订被诉行政协议，约定其承担因提前解除涉案海域开发合同产生的直接损失和可得利益损失的赔偿责任。根据协议约定，上诉人平潭县人民政府已向原审第三人福鑫公司预付了赔偿款3亿元并办理了委托评估手续。目前幸福洋造地项目已投入使用，而平潭县人民政府仍未履行协议约定的测量赔偿面积、确定吹填区域和面积以及确定赔偿金额并予以赔偿等义务。根据《中华人民共和国合同法》的规定，依法成立的合同具有法律的约束力，双方当事人均应当按照合同约定全面履行各自的义务。本案被诉行政协议系合法有效，平潭县人民政府作为与行政相对人福鑫公司订立行政合同的行政机关，负有依法履行被诉行政协议的法定职责，但其仅部分履行、尚未完全履行被诉行政协议约定的义务，客观上存在拖延履行被诉行政协议，符合不履行法定职责的情形。故上诉人平潭县人民政府主张其不构成行政不作为的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人刘常爱及原审第三人福鑫公司的该项答辩意见有理，予以采纳。
综上，原判认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人平潭县人民政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立，不予采纳。被上诉人刘常爱及原审第三人福鑫公司的答辩意见有理，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平潭县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 池 力
代理审判员 林锦斌
代理审判员 韩 静
二〇一六年五月十七日
书 记 员 王 喜