河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第820号
原告孟繁松，男，汉族，1945年4月9日出生，住河南省中牟县。
诉讼代表人胡遂群，男，汉族，1963年2月1日出生，住河南省中牟县。
诉讼代表人李小庆，男，汉族，1957年7月14日出生，住中牟县。
诉讼代表人张西发，男，汉族，1959年7月10日出生，住中牟县。
诉讼代表人胡海山，男，汉族，1964年10月16日出生，住中牟县。
诉讼代表人李广林，男，汉族，1962年10月6日出生，住中牟县。
委托代理人陈北冬，河南正方圆律师事务所律师。
被告中牟县人民政府，住所地中牟县商都大街1号。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人马卫强，河南官渡律师事务所律师。
委托代理人赵雨，中牟县人民政府工作人员。
被告中牟县刁家乡人民政府，住所地中牟县刁家乡刁家村。
法定代表人刘星，乡长。
委托代理人马卫强，河南官渡律师事务所律师。
委托代理人张晓国，中牟县刁家乡司法所所长。
原告孟繁松不服被告中牟县人民政府及中牟县刁家乡人民政府行政强制行为，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案，原告诉讼代表人胡遂群、李小庆、胡海山、张西发、孔丙臣及其委托代理人陈北冬，被告中牟县人民政府的委托代理人马卫强、赵雨，被告中牟县刁家乡人民政府的委托代理人马卫强、张晓国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：1、被告在征收原告承包的1.35亩土地之前，原告在不知情的情况下，被告于2015年7月30日动用大型铲车和推土机将原告承包本村集体土地内种植的玉米1.35亩农作物及附属配套设施全部铲坏推平，毁坏原告种植的农作物及附属配套设施。造成原告种植的农作物颗粒无收，导致原告受到严重的经济损失，侵害原告的合法权益。被告的毁坏破坏行为，应依法确认是违法侵权行为，应承担违法的赔偿责任。原告所受到的损失应按照被告规定的青苗补偿每亩包干1万元的百分之八十赔偿给原告。2、被告修建机西高速为由，征收原告承包本村集体土地过程中，不依法依规按照程序向原告书面公示公告，也不向原告协商及听取原告的意见就单方私自直接征收原告承包的土地，造成原告没有被征收土地安置费及社会保障费，严重侵害原告的合法权益。被告的违法行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的“每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征前三年平均每年产值的四至六倍，最高不得超过前三年平均年产值的十五倍”，补偿给原告。3、被告征收原告承包的1.35亩耕地后，没有依法依规向原告发放社会保障费（养老保障），严重侵害原告的合法权益。被告违反了河南省劳动和社会保障厅《关于公布各地征地地区综合地价社会保障费用标准的通知》豫劳社办（2008）72号所规定的有关征地的社会保障费发放标准。因此，原告依法要求被告向原告发放社会保障费。请求：1、依法确认被告不依法按照程序向原告书面公示及公告和通知，就单方私自动用大型铲车和推土机将原告所承包地内所种的农作物及配套设施全部铲坏推平，侵害原告的合法权益是严重的违法行为。2、依法判令被告违法征收原告承包土地的土地青苗费10800元，附属配套设施费0元，征收土地安置费56700元，社会保障费7573.5元的责任。3.被告应依法承担与本案有关的全部费用。
原告提交的证据有：1、现场光盘4张、照片21张；2、村委会登记表；3、牟政文（2014）197号文件；4、豫劳社办（2008）72号文件；5、《土地管理法》第四十七条；6、推占1.35亩一块地，从未收到附属物补偿款。
被告中牟县人民政府答辩称：一、龙王庙村地面青苗费及地上附着物费包括大井40000元，小井5000元；坟2900元；葡萄树9045元；柏树120元；白地38010，青地94470元；共计189545元。该费用已于2015年3月23日，3月27日，3月29日分三次给付龙王庙村，并委托村两委发给各占地户。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”青苗费及地上附着物补偿费已经按郑政文（2014）142号文件规定的标准发放给被征地户。二、根据《河南省人民政府关于调整河南省征地地区片综合地价的通知》（豫政（2013）11号）规定郑州市中牟县刁家乡征地区片综合地价土地补偿安置费为每亩38000元。此次共征用龙王庙村土地119.81亩，征地补偿安置费4552780元已全部汇入龙王庙村主任张宝发账户。龙王庙村委召开群众会议推举孔相军、胡海山、张河江为监委会成员共同管理该费用。三、根据《河南省﹤.土地管理法﹥实施办法》第三十五条规定“征用的集体土地属村集体经济组织或村民委员会所有的，土地补偿费支付给村集体经济组织或村委员会；”“地上附着物补偿费、青苗补助费和安置补助费的支付和使用，依照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定执行。”《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；”。因机西高速公路征用的龙王庙村119.81亩土地属于龙王庙村所有，答辩人已经按规定支付了征地补偿安置费给龙王庙村。被答辩人要求支付土地安置费没有法律依据。四、《土地管理法》第四十六条规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”被答辩人要求社会保障费发给个人没有法律依据。根据《郑州市人民政府关于印发郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法的通知》（郑政文（2010）194号）和《郑州市人民政府关于进一步加强被征地农民社会保障工作的意见》（郑政文（2013）238号）规定，征地区片综合地价中的养老保障费由征地政府的国土资源部门、财政部门在每宗征地的社会保障方案报批前，按规定标准一次性足额征收同级财政部门被征地农民基本生活保障基金财政收入专户专项管理，不允许直接分配给被征地户。综上，原告要求给付青苗费及地上附着物补偿费、土地安置费、社会保障费没有事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告中牟县人民政府提交的证据有：1、征地测量表一份，证明征地面积；2、郑政文（2014）142号文件，证明地上附着物及青苗费补偿标准；3、中牟农商银行客户回单一份，证明青苗费补偿款已发放；4、中牟县刁家乡龙王庙村委会证明一份，证明征地通知村民的情况和地上附着物及青苗费的发放情况。
被告中牟县刁家乡人民政府的答辩意见和证据与中牟县人民政府一致。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
被告证据1征地测量表可以证明被告组织实施征地补偿行为时进行了土地测量，原告代理人质疑测量情况没有得到村民和村集体确认违法，但在庭审中原告认可除个别村民出现错误外，土地测量结果准确，因此，对该证据本院予以认定。证据2为政府规范性文件，可以证明郑州市执行的土地征收补偿标准，符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。证据3为银行单据，显示账户为本案原告等，具有客观性，应当予以认定。证据4中关于青苗费发放的内容可与证据3银行单据相印证，本院予以认定。
原告证据1光盘及照片，在证据形式上存在瑕疵，但对原告的证明目的，即被告将原告承包耕地推平的事实，双方没有争议。证据2村委会登记表中登记的原告被征土地面积为1.62亩，双方均无异议。证据3、4为行政机关制定的规范性文件，与本案涉诉土地征收补偿行为存在一定关联性，可以作为定案依据。证据5为法律条文，是原告认为可以据以主张权利的法律依据，但不是诉讼法意义上的证据。证据6不属于证据范畴，本院不予评述。
经审理查明：因修建机西高速龙王庙段工程，被告中牟县人民政府组织实施了征收中牟县刁家乡龙王庙村部分土地的行为，原告等43户村民承包土地在征地范围之内。被告中牟县人民政府经征地测量、汇总，核定机西高速龙王庙段征地面积119.81亩（龙王庙村委会组织人工测量面积为127.02亩，两者因测量方法不同存在一定误差），土地补偿安置费4552780元，青苗费及地上附着物补偿款189545元。被告通过银行将土地补偿安置费4552780元，汇入龙王庙村主任张宝发账户。被告将本案原告1.5土地的青苗费补偿款2025元，汇入其个人账户。
本院认为：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”在土地征收行为中，县级以上人民政府是公告并组织实施的责任主体，乡镇人民政府只是在县级以上人民政府组织领导下办理相关具体事务，依法不能以自己名义承担责任，故中牟县刁家乡人民政府并非本案适格被告。原告以中牟县刁家乡人民政府作为被告起诉不当，本案适格被告应为中牟县人民政府。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中被告没有提交征收土地公告方面的证据，依法应当视为没有相应证据，同时由于被告对该事项负有举证责任，其不提供相应证据，应当认定被告在组织实施涉案土地征收行为时没有进行公告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案被告在组织实施涉案土地征收行为时没有进行公告，其行为违法。鉴于本案涉案征收土地行为已经实施完毕，法院判决被告履行公告义务已无意义，因此应当判决确认被告在组织实施涉案征收土地行为时没有进行公告的行为违法。
关于原告主张的各项费用。（一）土地青苗费。原告主张其1.35亩土地的青苗费补偿款10800元。而从本案查明的事实看，被告已将其核定的原告1.35亩土地的青苗费补偿款2025元汇入其个人账户。而被告核定标准是青地1000元／亩，白地1500元／亩，这一标准与郑政文（2014）142号文确定的郑州市国家建设征收集体土地青苗费补偿标准接近且略高。而原告主张的按照《中牟县政府关于中牟县行政区域内征收集体土地地上附着物补偿费用实行包干的通知》（牟政文（2014）197号）规定的10000元／亩的80%进行赔偿。对此本院认为牟政文（2014）197号文件是中牟县人民政府对乡镇政府和街道办事处实行包干政策的规定，主要涉及中牟县人民政府对具体办理征收补偿事务的乡镇政府和街道办事处关于地上附着物补偿资金拨付、使用方面的规定。该文件并非土地青苗费补偿标准，在该文件中明确要求乡镇政府和街道办事处按照郑政文（2014）142号文规定标准对征收土地地上附着物据实补偿，不得直接按每亩10000元标准补偿给征地农户，因此原告主张不能成立，对原告该项诉讼请求应予驳回。
（二）征收土地安置费。首先，《土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”征收土地安置费并不一定直接发放给个人。其次，参照国土资源部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发（2005）144号）及《征地区片综合地价测算指导性意见（暂行）》等的规定，征地区片综合地价是征地综合补偿标准，但原则上不含地上附着物和青苗的补偿费。《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政（2013）11号）公布的《河南省征地区片综合地价标准》显示，中牟县刁家乡区片范围征地区片综合地价38000元／亩，征地区片综合地价包含征地补偿安置费，不包含社保费用。本案被告已将征地补偿安置费4552780元汇入龙王庙村主任账户，由龙王庙村委与村民代表共同管理。被告已依法给付征收土地安置补助费，原告主张于法无据，其该项诉讼请求应予驳回。
社会保障费。《物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《河南省征地区片综合地价标准》显示中牟县刁家乡区片范围征地区片综合地价38000元／亩，不包含社保费用，故被告已经给付的补偿安置费不包含社保费用。而对于涉案征地补偿中社会保障费用问题，本案中被告没有提交具体落实“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”法定义务方面的证据，即便是在与本案合并审理的其他刁家乡村民起诉的案件中，被告也仅收是提交了郑政文（2010）194号、郑政文（2013）238号、牟政（2011）32号等三份文件，应依法视为被告没有安排原告等被征地农民的社会保障费用。但从该三份政府文件来看，郑州市被征地农民的社会保障是由政府建立社保基金，开设专户，社会化发放的一种社会保险模式。原告主张的《河南省劳动和社会保障厅关于公布各地征地区片综合地价社会保障费用标准的通知》（豫劳社办（2008）72号）规定的中牟县征地区片综合地价社会保障费用标准是被征地农民社保基金来源之一，并不直接发放给被征地农民，因此对于本案原告主张的社会保障费问题应当判令被告依法作出处理。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十三条第二款第（三）项、第七十四条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，判决如下：
确认被告中牟县人民政府在组织实施涉案土地征收行为时没有进行公告违法；
判令被告中牟县人民政府于本判决生效之日起三十日内对本案原告主张的社会保障费问题依法作出处理；
驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 魏丽平
审 判 员 孙晓飞
二〇一五年十二月三十日
代理书记员 郭 娟
附：本判决适用的法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。