浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终110号
上诉人（原审原告）：袁维民，男，汉族，1957年12月28日出生，户籍地杭州市西湖区。
上诉人（原审原告）：袁华，女，汉族，1982年8月11日出生，户籍地杭州市西湖区。
两上诉人共同委托代理人：李海涛，男，汉族，1979年10月8日出生，户籍地上海市长宁区，通讯地址上海市浦东新区。
被上诉人（原审被告）：杭州市西湖区城市管理行政执法局，住所地杭州市西湖区文三西路9号。
法定代表人：郑仁榜，局长。
委托代理人：施敏，该局工作人员。
委托代理人：应振芳，浙江君安世纪律师事务所律师。
上诉人袁维民、袁华为与被上诉人杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下简称西湖区城管执法局）规划行政处罚一案，不服杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月29日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案经报请浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年至2006年间，袁维民在双浦镇三江两岸展示馆北侧即其主房周围搭建①号、③号、④号、⑤号建筑物。其中①号建筑物位于主房东侧，为砖混结构，面积31.36平方米；③号建筑物位于主房南侧，为煤渣砖包围上盖泡沫夹心板结构，面积30.6平方米；④号建筑物位于主房西南侧，为砖混结构，面积40.8平方米；⑤号建筑物位于主房西侧，为砖混结构，面积19.98平方米。袁维民在④号建筑物搭建后在其上搭建了⑥、⑦建筑物，其中：⑥号为简易钢架结构，下部以泡沫夹心板为底，外部以圆钢包裹，顶为蓝色彩钢瓦，位于二层，面积53.76平方米；⑦号为简易钢架结构，外包泡沫夹心板，西南有三扇铝合金窗，顶为蓝色彩钢瓦，位于④号建筑物上方，面积40.8平方米。2006年至2008年间袁维民搭建②号建筑物，位于主房的东南侧，为砖混结构，面积48.6平方米。上述七处建筑物合计265.9平方米。2014年12月31日，西湖区城管执法局在监督检查中发现以上存在涉嫌违法的建筑，随后立案调查。西湖区城管执法局制作了现场笔录、房屋现场检查勘察草图、现场检查（勘查）照片、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了袁维民、袁华的户籍证明等材料，并向杭州市国土资源局之江度假区分局双浦管理所等就案涉房屋是否属于违章建筑征求认定意见，该所反馈意见认为“经查，当事人袁维民在老沙社区（撤村建居）占用土地建房265.9平方米，属未经审批，违法占地，违法建筑。”杭州市规划局之江度假区分局出具反馈意见认为“经查，该建筑未在我局办理规划许可手续”。西湖区城管执法局向杭州市规划局调取1981年、1993年、2001年、2004年、2006年、2008年、2011年、2012年、2014年的9份测绘图。2015年1月1日，西湖区城管执法局向袁维民送达《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。1月7日，西湖区城管执法局向袁维民留置送达《接受调查处理通知书》。1月10日，西湖区城管执法局向袁维民送达《行政处罚事先告知书》。1月12日，袁维民提出陈述申辩。1月15日，西湖区城管执法局向袁维民送达西城执法（法）简复字[2015]第0000003号《简复》及西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》。袁维民、袁华不服，申请行政复议。3月12日，杭州市城市管理行政执法局作出杭城法复决字[2015]第3号行政复议决定，维持西湖区城管执法局作出的西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》。袁维民、袁华仍不服，诉至原审法院，请求判令：撤销西湖区城管执法局于2015年1月15日作出的西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》，并由西湖区城管执法局承担本案诉讼费。
原审法院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，西湖区城管执法局具有作出被诉行政处罚的职权依据。涉案房屋座落于杭州市西湖区双浦镇老沙村，该区域在涉案房屋建造时已经纳入杭州市城市总体规划范围内，故西湖区城管执法局对袁维民的违法建设行为具有管辖权。西湖区城管执法局根据现场笔录、房屋现场检查勘察草图、现场检查（勘查）照片、询问（调查）笔录、杭州市国土资源局之江度假区分局双浦管理所等的征求意见联系函反馈意见、测绘资料等材料认定涉案265.9平方米建筑属于违法建筑，认定事实清楚。西湖区城管执法局依据《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款之规定，作出西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》，要求袁维民限期自行拆除该265.9平方米违法建筑的行政处罚，具有法律依据。西湖区城管执法局在作出涉案行政处罚决定前向袁维民送达了《责令立即（限期）改正违法行为通知书》、《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，程序并无不当。袁华作为袁浦镇老沙村老沙片367号的户内成员，其与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。西湖区城管执法局对此提出的异议不能成立。综上，袁维民、袁华要求撤销西湖区城管执法局作出的西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回袁维民、袁华的诉讼请求。案件受理费50元，由袁维民、袁华负担。
宣判后，袁维民、袁华不服，向本院上诉称：一、一审法院事实认定不清，适用法律错误，涉案袁维民、袁华之房屋，系合法取得的合法财产，袁维民等人购买时也符合国家法律要求。1.袁维民、袁华在一审已提供涉案房屋合法购买合同。袁维民等人向村小队集体于1983年11月26日购入北沙牛房“西二间、西起3间、东二间”；于1984年1月18日购入北沙公房四间；于1984年2月购入大刀沙公房四间；于1986年10月10日购入大刀沙宅基地一块经袁浦乡人民政府批准扩建四层楼房一幢。这些房屋及其附着的土地均完整连片未分割，构成一整块土地。因此，袁维民、袁华实际合法享有上述楼房和为数众多的旧宅，均系合法取得。2.适用法律，涉案房屋取得时，符合当时的法律法规之规定，均系合法取得。《中华人民共和国土地管理法》系1987年1月1日起施行，不适用于本案，且该法并不禁止一户多宅。《村镇建房用地管理条例》、浙江省关于《贯彻执行国务院〈村镇建房用地管理条例〉的实施办法》、《浙江省村镇建设管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起施行）中均未禁止一户多宅。《浙江省实施土地管理法办法》（1987年1月21日起施行），首次明确限制宅基地面积，大户使用耕地125平方米，非耕地140平方米，仅对宅基地面积进行限制，也未禁止一户多宅。《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）才首次明确规定禁止一户多宅（第六十二条）。二、袁维民、袁华之房屋，建设时系符合国家法律要求的由村集体建造并拥有的房屋。且西湖城管局无权查处涉案房屋。1、我国1993年11月1日起才对村庄和集镇有规划要求。涉案地块属于村庄规划，1993年才有具体规划要求，根据原审原告证据11、12，涉案地块2007年2月16日才纳入城市规划。故2007年2月16日前，涉案地块不属于《城市规划法》、《城乡规划法》调整范围。涉案房屋建造时，无需得到国土和规划部门审批，西湖区土地管理局成立于1988年7月20日，杭州市规划局成立于1984年12月1日。袁维民等向村小队集体于1983年11月26日购入北沙牛房“西二间、西起3间、东二间”；于1984年1月18日购入北沙公房四间；于1984年2月购入大刀沙公房四间。这些房屋的建设主体和原权利人均是村集体。袁维民等于1986年10月10日购入大刀沙宅基地一块经袁浦乡人民政府批准扩建四层楼房一幢。涉案房屋不属于老沙村撤村建居范围，老沙社区四至不包括涉案房屋。之江国土局局长陈学明在（2015）杭西行初字第67号庭审时证实，涉案房屋所在地已于2012年9月变更为国有土地。因此，不属于老沙村撤村建居范围。三、所谓原审被告证据形成完整证据链实属荒谬。1、之江国土局出具的反馈意见系两名无土地监察执法证的工作人员吴华勇、周添忠2014年12月31日经现场目测得出结论。涉案房屋建设于2010年后，占地面积205.31平方米，建筑物面积256.46平方米。2、西湖区城管执法局2014年12月31日现场测量，涉案房屋建设于2004-2008，占地面积171.34平方米，建筑面积265.9平方米。3、袁维民、袁华提供购房合同证明，涉案房屋购买于1983年11月26日、1984年1月18日、1984年2月。4、一审期间，原审原告当庭提出调取市规划局相关工作底稿，以还原真相。5、西湖区城管执法局为拼凑面积，将一幢完整房屋（即①号建筑）切割成两部分，单独认定一部分违建。5、西湖区城管执法局在举证期限内仅提供了证据8测绘图的复印件，逾期才提供了在文件背面空白处盖章的新证据。综上，请求：1.依法撤销杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第53号行政判决；2.撤销西湖区城管执法局作出的西城法罚字（2015）第41000555号《杭州市西湖区城市管理行政执法局行政处罚决定书》；3.依法对西湖区城管执法局作出的西城法罚字（2015）第41000555号《行政处罚决定书》直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；4.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人西湖区城管执法局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，一审判决应予维持。1、上诉人擅自在双浦镇三江两岸展示馆北侧即其主房周围搭建七处建筑物。至发现时，该七处建筑物已经建好并投入使用。七处建筑物合计265.9平方米。通过向杭州市规划局调取1981年、1993年、2001年、2004年、2006年、2008年、2011年、2012年、2014年的9份测绘图比对，其中①、③、④、⑤号建筑物系2004年至2006年之间搭建，②号建筑物系2006年至2008年之间搭建，⑥、⑦号建筑物由于位于二层位置，根据测绘图所示，搭建时间应该是在④号建筑物后。经向国土部门及规划部门核实，当事人搭建该七处建筑物的行为未取得建设工程规划许可证。以上事实，有现场检查（勘查）照片、现场笔录、现场检查勘察草图、询问（调查）笔录、西城执法（双）函[2014]第00112号《征求意见联系函》、西城执法（双）函[2014]第00113号《征求意见联系函》等证据予以佐证。因此，上诉人所述的建设时间、购房情况、“涉案袁维民、袁华之房屋，系合法取得的财产，袁维民等人购买时也符合国家法律规定”，“涉案房屋建设时系符合法律要求的由村集体建造并拥有的房屋”等与实际不符，不应予以认定。此外，被上诉人履行了现场勘查、调查、送达等程序，并告知上诉人相关陈述、申辩的权利。被上诉人作出的行政行为，证据充分，程序合法，应予维持。二、一审法院适用法律正确，一审判决应予维持。1、本案应适用《杭州市城市规划管理条例》。根据西政发[2013]12号《批复》，可以确定涉案违法建筑物所在地属于老沙社区撤村建居的土地。且根据2001至2020杭州市城市总体规划，本案违法建筑所在地已经纳入杭州市城市总体规划，本案应适用《杭州市城市规划管理条例》，同时，被上诉人对上诉人的违法建设行为具有管辖权。根据浙高法行复[2009]1号，上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，在违法后果未消除之前，具有继续状态，故被上诉人有权就前述违法建设行为进行行政处罚。同时根据“实体从旧，程序从新”的原则，本案行政处罚决定适用《杭州市城市规划管理条例》正确。2、上诉人举例的“一户多宅”的法律法规与本案无关。本案并非因“一户多宅”而对上诉人作出行政处罚决定，而是因为上诉人在建造案涉建筑时未经相关部门的审批，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。3、被上诉人享有作出本案所涉行政行为的职权。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，被上诉人具有作出被诉行政处罚的职权依据。三、被上诉人提交的证据确实充分，足以证明案件事实。上诉人提及的陈学明庭审说明，且不论其真实性，与本案无关。被上诉人提交的现场调查的相关证据及其他证据已经足以证明本案事实，不存在测量面积、房屋情况与实际不符的情况。被上诉人提交的证据未超过举证期间。证据八的复印件与加盖公章的版本系一致的，具有证据三性，能够证明案涉建筑的建造时间。四、上诉人请求“对西湖区城管执法局作出的西城法罚字（2015）第41000555号《行政处罚决定书》直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，缺乏事实和法律依据。案涉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。相关执法人员系依职权执法，执法期间不存在违法或不当行为。本案作出行政行为的机关为被上诉人，上诉人无权诉请对相关执法人员进行处分。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
二审期间，上诉人向本院提交《枫桦东路一期违章建筑强制拆除方案》、《土地违法行为现场调查笔录》及庭审笔录等材料，但上述材料均非二审新证据，本院不予认证。关于上诉人向本院申请调查令（向杭州市规划局调取其房屋所在地块的规划地形图底稿资料），因被上诉人已向杭州市规划局调取9份测绘资料图并作为一审证据提交，该９份测绘资料图足以认定相关事实，本院对上诉人的申请不予准许。
本院另查明，袁维民、袁华曾于2015年4月24日向原审法院提起诉讼，请求确认落款为杭州市国土资源局之江度假区分局双浦管理所名义在西城执法（双）函[2014]第00112号《征求意见联系函》上提出的反馈意见违法，并予以撤销。原审法院作出（2015）杭西行初字第67号行政判决：驳回袁维民、袁华的诉讼请求。袁维民、袁华不服上诉，本院作出（2015）浙杭行终字第372号行政判决：驳回上诉，维持原判。
本院认为，关于案涉西城法罚字[2015]第41000555号《行政处罚决定书》所涉七处建筑物的建造时间。通过被上诉人向杭州市规划局调取的1981年、1993年、2001年、2004年、2006年、2008年、2011年、2012年、2014年9份测绘图比对，其中①、③、④、⑤号建筑物系2004年至2006年之间搭建，②号建筑物系2006年至2008年之间搭建，⑥、⑦号建筑物由于位于④号建筑物二层位置，其搭建时间应在④号建筑物后。据此，上诉人所称其于1983、1984年购买房屋一节，与本案处理2004年后搭建的七处建筑物无涉。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。案涉七处建筑物均座落于杭州市西湖区双浦镇老沙村（根据西政发[2013]12号批复，已于2013年撤村建社区），根据《杭州市城市总体规划》说明（2001-2020），该区域在案涉七处建筑物建造时已经纳入杭州市城市总体规划范围内，故被上诉人具有作出被诉行政处罚的职权依据。本案中，被上诉人已就该七处建筑物的处理向杭州市规划局之江度假区分局发出征求意见联系函，该分局在回复中明确“该建筑未在我局办理规划许可手续”，且未说明“可采取改正措施”。同时，被上诉人亦向杭州市国土资源局之江度假区分局双浦管理所发出征求意见联系函，该所在回复中明确该265.9平方米“属未经审批，违法占地，违法建筑。该265.9平方米违建非我局查处。”上诉人在城市规划区内未取得建设工程规划许可即进行建设，显然属于违法建设，且这一影响城市规划的违法行为存在继续状态，故被上诉人作出责令限期拆除的处罚决定，并无不当。被上诉人在作出涉案行政处罚决定前向袁维民送达了《责令立即（限期）改正违法行为通知书》、《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，程序亦无不当。综上，袁维民、袁华等的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁维民、袁华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一六年七月十四日
书 记 员 徐 丹