陕西省大荔县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行初字第00005号
原告马某生，男，汉族，1951年4月5日出生，农民，住大荔县某镇安某村*组**号。
委托代理人马某民，大荔县148法律服务所法律工作者。
被告大荔县安仁镇人民政府
法定代表人刘某某，系镇长。
委托代理人李某玲，系该镇政府干部。
委托代理人曹某，陕西朱西江律师事务所律师。
第三人李某正（李某政），男，汉族，1969年3月2日出生，农民，住大荔县某镇安某村南街*组**号。
第三人房某成，男，汉族，1940年4月24日出生，农民，住大荔县某镇安某村六组
委托代理人段某梅，女，汉族，1972年11月10日出生，农民，住大荔县某镇安某村*组。系房某成之儿媳。
原告马某生诉被告大荔县安仁镇人民政府、第三人李某正、房某成不服行政处理决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马某生及其委托代理人马某民，被告大荔县安仁镇人民政府其委托代理人李某玲、曹某，第三人李某正及其房某成委托代理人段某梅到庭参加了诉讼。被告大荔县安仁镇人民政府法定代表人刘某某经依法传唤因公务未到庭，本案现已审理终结。
被告大荔县人民安仁镇政府于2014年9月10日《关于安某村六组李军政、房某成与马某生土地纠纷一事的处理决定》（安政发（2014）94号），原告马某生认为被告作出该处理决定的行为侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼。
原告马某生诉称，2014年9月10日被告给原告送发了安政发（2014）94号政府文件一份，该文件以政府决定的形式要求原告，在一个月内腾出六组头畛地4亩中的3.6亩交给本案两第三人耕种，并一次性付清以前所欠的承包地款。被告这一行政处理决定，程序违法、实体处理错误应依法撤销。该决定违反《农村土地承包法》第五十一条的规定，及国土资源部《土地权属争议处理办法》第十四条（四）项之规定，属行政越权。同时在行政处理过程中没有给原告送发土地确权申请书副本，没有告知原告权利义务，剥夺了原告知情权、陈述辩驳权。由此导致实体处理错误，把原告承包经营22年栽植经营桃园十多年的承包地，决定给第三人耕种，危害了其的土地承包经营权和桃园桃树财产权。原告不服，依法向大荔县人民政府申请行政复议。大荔县人民政府于2015年1月13日作出荔政复决字（2014）2号行政复议决定，维持了被告安政发（2014）94号处理决定。现提起诉讼，请求依法撤销被告安政发（2014）94号处理决定。
被告安仁镇政府辩称，原告虚构事实、滥用诉权。首先原告诉状声称的该处理决定在处理过程中未对其履行告知义务的情况，经查阅卷宗，在2014年4月21日，镇政府工作人员会同村组干部在村委会约见了马某生，准备就此事告知原告并作以调解，但其拒绝不配合并在到场后不久即自行离开，政府工作人员只能制作笔录并注明，同时在场人员签字证明。其声称的不知情是存在的。其次，其在诉状中虚构事实将村组的机动地称为自己的承包地。经被告工作人员调查了解，原告与组上并无承包关系。此地系该村机动地，被原告强行占有。为此，原组上曾就此事向大荔县人民法院起诉并达成调解。可以清晰的反映出事件的真实情况。原告偷换概念，将此作为承包土地纠纷，并声称被告越权，没有事实依据。故应驳回原告的诉讼请求。
第三人李某正、房某成述称，同意被告意见。被告安政发（2014）94号处理决定，并不侵害原告的利益。适用法律正确、程序合法正当应予维持。对原告的诉讼请求应予驳回。
经审理查明，2014年9月10日被告安仁镇人民政府作出《关于安二村六组李某政、房某成与马某生土地纠纷一事的处理决定》（安政发（2014）94号）政府文件（以下简称《处理决定》）。该《处理决定》中涉及的3.6亩耕地，系原告马某生承包的某镇安某村六组头畛地4亩的一部分。原告马某生的土地承包合同2004年到期，2005年安某村六组将马某生承包的头畛4亩地中的3.6亩分别承包给本案第三人李某政和房某成两家耕种。由于原告马某生不腾交土地，安某村六组将本案原告马某生诉至本院，经本院主持调解，安某村六组和马某生达成调解协议，其主要内容是，双方同意马某生将该片土地承包延至2007年，期满后，马某生将所承包的土地交还安某村六组。上述调解协议，本院以（2006）荔民初字第009号《民事调解书》予以确认。2006年底，该组组长改选，由现任组长李某俊继任。2007年调解协议履行到期后，马某生并未腾地，而是与现任组长达成口头协议，就该土地再承包3年，该履行期限再次到期后，马某生仍不腾交土地。第三人因迟迟得不到土地，多次要求有关组织处理。在组、村、镇调解无果的情况下，被告安仁镇政府召开镇领导办公会议，依据有关规定对该问题作出上述《处理决定》。该《处理决定》要求原告马某生在一个月内腾出六组头畛地4亩中的3.6亩交给本案第三人耕种，同时一次性付清其以前所欠的承包地款。
另查明，第三人李某政、房某成两家，系某镇安某村六组的农户，均因家中增添孩子成为本组新增人口。
同时查明，本案所涉安某村六组头地畛4亩，属于安某村六组预留之机动地。
上述事实，有原被告及第三人的陈述，有原告提供的安仁镇人民政府（2014）94号文件，大荔县人民政府（2014）2号行政复议决定书，承包合同书，承包款收据7份，郑某奎等证人书面证言；有被告提供的第三人的申请书，与原告、第三人的谈话笔录，本院（2006）荔民初字009号民事调解书，镇长办公会会议记录，（2014）94号处理决定，送达回证，村组证明；以及第三人提供的分地通知，民事调解书（同上），常某胜书面证人证言等证据在卷佐证，足以认定。
本院认为，《行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。”人民法院对具体行政行为合法性的审查，一般应从行政机关是否具有作出相关行政行为的职权、所作行政行为的事实是否清楚，证据是否确实充分、适用法律、法规是否正确、是否违反法定程序等方面进行审查。就本案而言，对于被告作出《处理决定》行为的合法性，亦应从以上几方面进行予以审查。
一，被告是否有权作出该《处理决定》，首先应看被告作出的《处理决定》涉及的事项是否属其职责范围。本案是因第三人家增添了人口，要求本组为其分配责任田，安某村六组将原告马某生所承包该组的机动地承包给两户第三人，但原告马某生在承包期限届满后拒不腾交土地，使第三人家无法得到土地，第三人不断要求村组处理，村组多次处理无效后，第三人要求被告镇政府处理，被告就此作出决定而引起的行政诉讼案件。从中可以看到，本案并非第三人与本组之间的土地承包合同纠纷或其他民事纠纷，也不是原告和第三人之间侵害承包经营权纠纷，本案属于最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定的“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的情形。《农村土地承包法》第十一条规定，“……。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”被告安仁镇人民政府作为其管辖行政区域内农村土地承包的行政主管机关，有权处理其管辖的行政区域内的农村土地承包问题。两户第三人作为本集体经济组织成员，因未实际取得土地承包经营权，而要求实际取得土地承包经营权。其实是，第三人认为其属于符合“分地”条件的农户，要求其所在的集体经济组织与其签订土地承包合同以实际取得土地承包经营权，这完全属于农村土地承包问题。被告安仁镇政府就此作出处理决定，正是其职责之所在，不存在越权的问题。
但是，被告在《处理决定》中要求原告马某生“一次性付清其以前所欠的承包地款”的内容，属于处理平等主体之间的土地承包合同纠纷，违反了《农村土地承包法》第五十一条和国土资源部《土地权属争议处理办法》第十四条（四）项之规定，超出其职权为范围，属部分越权。
二，第三人李某政、房某成两家，系某镇安某村六组的农户，均因家中增添孩子成为本组新增人口。本案所涉安二村六组头地畛4亩，属于安某村六组预留的机动地，依法属于应当用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地。原告马某生在承包合同履行届满后，对所承包的土地已没有经营权，依法依约都应该将其所承包的土地交回组上而拒不交回。被告安仁镇政府在此事实基础上所作上述《处理决定》，事实清楚，证据充分。
三，基于以上事实，被告依据《农村土地承包法》第十五条、第二十八条作出该《处理决定》是正确的；被告在该《处理决定》中同时适用了《土地管理法》第十六条之规定作为其行使职权的依据，就本案事实而言，虽不准确，但不属适用法律错误。因为，一般认为《农村土地承包法》是《土地管理法》的特别法，《土地管理法》第十六条应包含授予乡（镇）人民政府处理农村土地承包的权力。
四，法律并没有对处理涉及农村土地承包问题的程序作出具体规定。但被告按照一般行政处理的程序要求，在受理了两位第三人的申请后，进行了必要的调查、调解，在查清相关事实，调解不成的情况下，通过召开镇长办公会议进行讨论，形成处理意见，以安仁镇人民政府文件的形式向相关人员下发了该《处理决定》，并告知了其复议权、起诉权以及相应复议、起诉期限等。被告按照上述程序作出《处理决定》的行为，并无不当。
综上所述，被告有权处理本行政区域内的土地承包问题，并有权作出涉案《处理决定》。被告作出的《处理决定》事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序正当，依法应予维持。但是，其《处理决定》中要求原告“一次性付清其以前所欠的承包地款”的内容超出其职权为范围，应予撤销。为解决行政争议，维护当事人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下，
一、维持被告大荔县安仁镇人民政府2014年9月10日作出的《关于安二村六组李某政、房某成与马某生土地纠纷一事的处理决定》中关于“安二村六组头畛地4亩，由马某生一个月内腾出该承包地，其中3.6亩交给李某政、房某成耕种”的决定内容；
二、撤销被告上述决定中关于要求原告马某生“同时一次性付清其以前所欠的承包地款”的决定内容。
案件受理费50元，由原告马某生负担25元，被告大荔县安仁镇政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于渭南市中级人民法院人民法院
审 判 长 周芝焕
审 判 员 薛 佼
人民陪审员 岳 嵘
二〇一五年四月二十九日
书 记 员 白小宁