贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）筑行终字第26号
上诉人（原审原告）景高珍，女，1969年2月14日出生，汉族。
委托代理人张新，贵州涛闻律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）清镇市国土资源局，住所地清镇市云岭西路东电办公楼二、三楼。
法定代表人廖磊，局长。
委托代理人王宇政，清镇市国土资源局工作人员。
委托代理人方庆，清镇市国土资源局法律顾问。
上诉人王玉平因城乡建设行政管理土地行政处罚一案，不服贵州省清镇市人民法院（2014）清行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定：蔡忠珍、王玉平、姜廷秀系农牧场职工，景高珍系农牧场职工家属。日期为2007年1月15日的《土地登记审批表》［清国用（2007）第I-006号］载明：土地使用者（所有者）为贵州省清镇农牧场，单位性质为国有企业，土地坐落贵州省清镇市红枫湖镇清镇农牧场，面积3773086.31平方米，土地类别为农用地，权属性质为国有划拨。2010年3月8日，农牧场（甲方）与姜廷秀（乙方）签订《土地流转提取职工养老金协议》，约定：为有效利用土地资源，盘活存量资产，根据国家土地使用权政策及农垦系统使用意见，经双方充分协商，达成如下协议：一、土地使用权区域及地面资产，1、土地使用：农牧场场部办公大楼前，东抵安达路路基；西抵陈其光住房；南抵堤坝坎；北抵场部路路基。2、使用区域地上资产：占地1200平方米。二、土地使用时间、价格：2010年3月8日起至2040年3月7日止；使用价格一次性付款贰�元整。包干提取养老保险费用。三、甲、乙双方权利与义务，甲方：1、甲方负责终止使用土地区域内原有使用合同，并牵头对土地附着物进行补偿；2、甲方协作乙方对土地进行整理，有利于乙方使用；3、甲方现有供电、供水、排污设施，按照内部职工使用标准给予乙方使用，如有新装费用由乙方负责。乙方：1、乙方自行到村建部门办理建房手续，修建住房1200平方米，占地面积超过1200平方米，超过面积需向甲方申请；2、乙方在保证水土不流失、不污染的情况下可进行土地整理，不得经营有污染产业……。后农牧场收到姜廷秀支付款项20000元，该款由蔡忠珍、王玉平、景高珍、姜廷秀每人出资5000元。2012年9月，蔡忠珍、王玉平、景高珍、姜廷秀四户开始在农牧场场部办公楼前空地修建房屋，每户占地160平方米。2012年2月29日，蔡忠珍、王玉平、景高珍、姜廷秀分别�理了《乡村建设规划许可证》，载明建设项目名称均为住宅，建设位置农牧场四队，建设规模叁佰贰拾平方米，新建一至二层。该证遵守事项之一注明：本证是经城乡规划主管部门依法审核，在集体土地上有关建设工程符合城乡规划要求的法律凭证。2013年4月17日，清镇国土局对景高珍作出《责令停止违法行为通知书》，以未经批准用地，擅自在农牧场办公楼前修建住房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定为由，责令立即停止上述违法行为，听候处理。景高珍在送达回证上签字。2014年7月2日，清镇国土局对景高珍作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、依据、处罚结果及依法享有的陈述、申辩和听证权利和期限。清镇国土局将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》交由景高珍的儿子黄兴健签收。2014�8月6日，清镇国土局对景高珍作出清土罚（2014）84号《行政处罚决定书》，同时告知复议和诉讼权利。处罚决定于同日由景高珍签收。审理中，景高珍提交清镇市人民政府《市人民政府关于对贵州省清镇农牧场申请使用土地的批复》［清府通（2000）65号，发文时间2000年12月5日］，该批复载明：“……你场实施的‘安达路’建设规划，经市有关部门同意，市国土局审核，市人民政府研究，同意你场使用本单位利用的国有土地31000平方米作实施‘安达路’建设用地。其中扩建公路、人行道、花坛等基础设施用地12000平方米作为规划划拨使用，个人建房用地19000平方米作有偿出让。（具体每户名单、出让面积，以国土局签订的出让合同为准）”。景高珍据此主张相关部门同意利用农牧场未利用地用于个人建房，但未提交文件中所指国土局签订的出让合同。同时，景高珍变�诉讼请求，请求撤销清镇国土局于2014年8月6日作出的清土罚（2014）84号行政处罚决定书，或变更行政处罚决定内容为罚款。
原判认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定，被告清镇国土局作为土地行政管理部门，依法行使土地行政管理及监督检查职权，依法对本辖区内土地违法行为行使行政处罚权，系本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三、五款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用�转用审批手续”之规定，现查明，农牧场土地性质属国有划拨的农用地，景高珍利用农牧场国有划拨的农用地修建住房，应向土地管理部门即本案被告清镇国土局申请农用地转用审批手续，景高珍未经批准，擅自利用农用地修建住房的行为确已违反法律规定。
关于景高珍主张其建房符合清府通（2000）65号《市人民政府关于对贵州省清镇农牧场申请使用土地的批复》精神，办理《乡村建设规划许可证》，清镇国土局处罚证据不足的意见，审理中，景高珍依据《市人民政府关于对贵州省清镇农牧场申请使用土地的批复》主张相关部门同意利用农牧场未利用地用于个人建房，但未提交文件中所指国土局签订的出让合同，该批复发文于2000年，景高珍建房于2012年，景高珍亦未提交该批复与建房之间具有关联性。景高珍虽已获得相关部门颁发的《乡村规划建设许可�》，但该证明确注明“本证是经城乡规划主管部门依法审核，在集体土地上有关建设工程符合城乡规划要求的法律凭证”，农牧场土地权属系国有划拨农用地性质，故对景高珍关于行政处罚决定证据不足的意见，不予采信。关于景高珍主张其不是土地的权利人，无法以个人身份申请办理土地使用权转移手续，不是本次行政处罚的适格当事人的意见，因景高珍系擅自利用农用地修建住房的行为人，清镇国土局以景高珍作为处罚对象正确，故对该主张，不予支持。关于景高珍主张清镇国土局作出行政处罚决定超过处罚时效的意见，经查，景高珍于2012年9月开始建房，并属持续状态，清镇国土局于2014年8月6日作出行政处罚决定，符合法律规定，故对该主张，不予采信。
综上，清镇国土局在发现景高珍未经批准占用农用地修建房屋的行为后，作出责令停止改正违法行为的通知，继而进行调查了解、实地勘查，在作出行政处罚决定之前履行了告知陈述、申辩权利和听证权利，后根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”之规定，作出行政处罚决定，事实清楚，符合法律规定的程序要求。景高珍诉�撤销行政处罚决定或变更处罚决定内容为罚款的请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”之规定，判决：驳回原告景高珍的诉讼请求。
宣判后，景高珍不服，以“上诉人与农牧场签订的《土地流转提取职工养老金协议》是合法有效的，农牧场有权对土地使用权进行处分，且根据清府通（2000）65号《市人民政府关于对贵州省清镇农牧场申请使用土地的批复》，农牧场批准上诉人在原废弃办公楼旧址上修建住房符合该文件的规定”等为由，向本院提出上诉，请求撤销贵州省清镇市人民法院（2014）清行初字第19号行政判决。
二审查明的事实与�判认定事实基本一致。
本院认为：被上诉人清镇市国土资源局系法律、法规授权负责本行政区域内的土地管理部门，有权根据调查、检查的结果，对本辖区范围内的土地违法行为依法作出行政处罚决定。本案涉及的土地性质系国有划拨的农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，上诉人利用农用地建房，应依照法律规定办理农用地转用审批手续。清镇市国土资源局在发现上诉人未经批准占用农用地修建房屋的行为后，经过查勘、调查、处罚前告知，在上诉人未在限定期限内自行拆除非法占用土地上新建建筑物的情况下，于2014年8月6日依法作出清土罚（2014）84号《行政处罚决定书》。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，符合法律规定的程序。上诉人诉请撤销该行政处罚决定的请求缺乏事实和法律依据，本院不予采信。原判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审未收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 鲜友谊
代理审判员 黄永福
代理审判员 黄 晓
二〇一五年二月十日
书 记 员 周 杨