河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终152号
上诉人（原审原告）段汝林，男，1950年8月15日出生，，汉族，住肃宁县。
委托代理人王殿明、卢万增，均系肃宁县忠明法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）肃宁县城市管理行政执法局。
法定代表人李春青，局长。
委托代理人王洪星，法规科工作人员。
委托代理人魏艳杰，河北清音律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肃宁县人民政府。
法定代表人杨明义，县长。
委托代理人苗兵，法制办公室工作人员。
上诉人段汝林因规划行政处罚一案，不服河北省肃宁县人民法院（2015）肃行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，段汝林于1999年未办理临时建设审批手续即在肃宁县建材市场东侧建材市场小区搭建彩钢棚，为此肃宁县城市管理行政执法局（下称城管局）于2015年4月7日作出（肃城执）罚字（2015）第（市0323）号行政处罚决定书。原告不服此决定书，于2015年5月26日向肃宁县人民政府（下称县政府）申请行政复议，县政府于2015年8月18日作出肃政复决字【2015】005号行政复议决定书，内容为：维持城管局作出的（肃城执）罚字（2015）第（市0323）号行政处罚决定。
一审法院认为，被告城管局作出的具体行政行为以及被告县政府作出的行政复议决定认定原告段汝林未经法定程序批准在肃宁县建材市场东侧建材市场小区搭建彩钢棚的事实，二被告提供的证据充分且原告段汝林对此予以认可，原告虽认为是原建材小区开发办公室同意其搭建，也提供了二份证据，但不能否定其未经法定程序批准搭建彩钢棚的事实，因此对原告此主张不能支持。二被告做出的具体行政行为在处罚程序上提供了完整的证据链，原告虽提出被告城管局提交的案件审批表上的签字日期与事实不符，被告认为是笔误，本院经对全部卷宗仔细审查，仅有此处时间有误，应当认定为执法人员当时笔误所致，此处瑕疵不足以影响被告城管局所做具体行政行为程序的合法性。二被告做出的具体行政行为在适用法律上也没有不当之处。综上所述，城管局作出的具体行政行为以及被告县政府做的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，故应驳回原告的诉讼请求。
一审法院遂判决，驳回原告段汝林的诉讼请求。
上诉人段汝林的上诉请求，撤销一审判决，撤销城管局的处罚决定。主要理由，1、一审判决认定事实错误，上诉人搭建彩钢棚所占土地是自己拥有使用权的土地，此处不属于城镇规划区，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，上诉人搭建彩钢棚不属于政府部门审批范畴，一审判决应予认定而没有认定，属认定事实错误。2、处罚决定违反了公平、公正的基本原则，应予撤销。上诉人居住的该条街，街西各业主在预留的7.5米地基上已分别圈上了围墙，建成房屋、建成仓库，据上诉人了解，均未经审批，然而城管局的执法人员视而不见，均未作出任何处罚，严重违反了法律面前人人平等的原则。3、上诉人的彩钢棚是1999年搭建的，而城管局作出的处罚决定依据的《中华人民共和国城乡规划法》的法条，该法是2008年1月1日实施的，根据“法不溯及既往”的原则，首先上诉人搭建彩钢棚没有违法之处，其次即使违反了该法的规定，也不受该法的制约，对此应予认定，一审判决没有认定，亦属认定事实错误。
被上诉人城管局辩称，1、上诉人的违法事实清楚，证据充分，其1999年未经规划部门批准，在肃宁县建材市场东侧建材市场小区搭建彩钢棚违反了法律规定，其搭建彩钢棚的地点在城市规划区。2、答辩人的处罚不违反公平原则，对于其他违反规划的建筑，一经查实，答辩人将作出行政处罚，如果其他业主也存在违反规划的情形，且属于答辩人的管辖范围，答辩人将依职权予以处罚，但没有对他人处罚之前，不能说对上诉人违法行为处罚违反了公平原则。3、答辩人适用法律正确，上诉人的行为违反1989年实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条的规定，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，两个条文的规定相同，对于上诉人的行为，《中华人民共和国城市规划法》第四十条与《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定相同。4、答辩人的行政行为程序合法。
被上诉人县政府辩称，答辩人认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，复议程序合法。
经审理查明，段汝林1999年在肃宁县建材市场东侧建材市场小区搭建一彩钢棚，城管局2015年3月16日接到群众举报后，进行了立案审批，实施了现场检查，制作了现场检查笔录和调查询问笔录，查明段汝林所建彩钢棚东西宽2.75米，南北长15.2米，面积41.8平方米。此后，城管局制作了建设行政违法案件调查报告，对段汝林送达了建设行政处罚事先告知和听证告知书，告知了段汝林其存在的违法行为及拟对段汝林作出的处罚决定的内容，并告知了段汝林陈述、申辩权及听证权。此后城管局制作了集体讨论建设行政处罚案件记录，建设行政处罚案件处罚审批表。城管局于2015年4月7日作出（肃城执）罚字（2015）第（市0323）号行政处罚决定书。内容有：经查明：段汝林在肃宁县建材市场东侧建材市场小区搭建彩钢棚，未办理临时建设审批手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，决定给予段汝林限三日内拆除违法彩钢棚，并处罚款伍佰元的行政处罚。段汝林不服处罚决定，于2015年5月26日向县政府申请行政复，县政府于2015年8月18日作出肃政复决字【2015】005号行政复议决定，维持了城管局作出的（肃城执）罚字（2015）第（市0323）号行政处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。根据上条规定，《中华人民共和国城乡规划法》调整的区域是规划区内的建设活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。城管局要证明其对段汝林作出的处罚决定正确，首先应提交段汝林搭建彩钢棚的位置在肃宁县城乡规划区内的证据，但在法定的举证期限内，其未提交该方面证据，根据上条规定，视为城管局没有这方面的证据，城管局作出的行政行为属主要证据不足；相应的县政府的复议决定亦属主要证据不足。一审判决认定事实不清、证据不足，上诉人相应的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销河北省肃宁县人民法院（2015）肃行初字第18号行政判决；
二、撤销肃宁县城市管理行政执法局2015年4月7日对段汝林作出行政处罚决定的行政行为，撤销肃宁县人民政府2015年8月18日对段汝林作出复议决定的行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人肃宁县城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一六年七月十一日
书 记 员 兰明慧