江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第00125号
原告陈怀俊，海安县水利局工作人员。
委托代理人蒋鹏宇，江苏慧眼律师事务所律师。
被告海安县住房和城乡建设局，住所地海安县城中坝南路12号。
法定代表人周道，海安县住房和城乡建设局局长。
委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
第三人海安县水利局，住所地海安县城长江中路106号。
法定代表人徐泷，海安县水利局局长。
委托代理人严忠明，江苏慧眼律师事务所律师。
原告陈怀俊因认为被告海安县住房和城乡建设局（以下简称海安住建局）不履行与其签订房屋征收补偿协议职责一案，于2015年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告海安住建局送达了起诉状副本及应诉通知书，在法定期限内被告海安住建局向本院提交了答辩状及行政行为的证据、依据。本院将被告海安住建局所提交的答辩状及证据材料向原告陈怀俊予以送达。本院依法组成合议庭，于2016年2月26日公开开庭审理了本案，并依法追加了与被诉行政行为有利害关系的海安县水利局作为第三人参加诉讼。原告陈怀俊及其委托代理人蒋鹏宇，被告海安住建局副局长钱义华及其委托代理人沈群，第三人海安县水利局委托代理人严忠明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈怀俊诉称：原告为海安县水利局工作人员，1997年海安县水利局将海安镇海陵路19号宿舍区朝东第8间平房分配给原告使用（以下简称8号房）。2012年海安县人民政府作出房屋征收决定，上述房屋在征收决定的范围内。2012年7月26日，海安县城中坝路改造工程C区域指挥部（以下简称C区指挥部）致函海安县水利局，请求确认8号房屋的权属，同年9月15日，海安县水利局复函C区指挥部，确认了原告对8号房屋的使用权。被告海安住建局认为，海安县水利局违反了房屋征收的相关政策，改变房屋性质和用途。2014年1月17日，被告海安住建局出具会议纪要，认为房屋征收与补偿对象为海安水利局，仅同意原告可以购买一套基准价住房。原告多次信访，2015年5月25日，被告海安住建局向原告送达答复意见书，内容与答复意见一致。原告不服向海安县人民政府申请信访复查，2015年7月20日，海安县人民政府作出了信访事项不予受理告知单，要求原告通过行政诉讼途径予以解决。鉴于被告海安住建局与案涉情形相同的同单位工作人员均签订房屋补偿安置协议，现请求法院判令被告与原告签订房屋补偿安置协议。原告向本院提交下列证据复印件：1.房屋所有权证，证明8号房所有权为海安县水利局；2.海安县水利局制作的《海安县水利局宿舍区（海陵路19号）公房住户情况》，证明8号房承租人为陈怀俊；3.C区域指挥部《关于请求确认公用车棚权属的函》，证明海安县城中坝路改造工程C区域指挥部发函海安县水利局，要求确认包括8号房在内房屋权属性质；4.海安县水利局复函，确认8号房给原告陈怀俊；5.海安县城市建设重点工程指挥部办公室“房屋征收与补偿第三十一次联席会议纪要”，证明同意原告陈怀俊在吉祥如意安置区域购买一套基准价住房；6.被告海安住建局“关于陈怀俊同志信访事项处理情况答复意见书”，证明被告住建局不同意对原告进行安置补偿。7.海安县信访事项不予受理告知单；8.海安县水利局“关于陈怀俊同志所分住房情况的说明”，证明水利局类似职工房屋征收安置问题已解决，陈怀俊房屋征收安置的要求应予落实；9.被告与何卫东签订的补偿安置协议一份，证明何卫东房屋征收情况与原告陈怀俊相同。
被告海安住建局辩称：第一，8号房权属为海安县水利局，陈怀俊不具有原告的主体资格；第二，海安县水利局对8号房权属确认复函，违反了海安县有关国有土地房屋征收与补偿的相关规定；第三，8号房为海安县水利局公用车棚，不具备作为居住使用的功能。请求法院驳回原告陈怀俊的诉讼请求。被告海安住建局提交下列证据、依据：1.房屋征收调查公告及张贴照片，证明2011年12月26日，被告海安住建局发布了房屋征收调查公告，据此认为海安县水利局在公告发布后，将8号房确认给原告不当。2.照片一组，证明8号房现状，无进户门，房内有他人停放的车辆，而何卫东等人房屋生活设施齐全，并缴纳了租金，可以参照国有直管公房性质对承租人予以补偿；3.被告海安住建局与海安县水利局原工作人员的调查笔录，被调查人反映未听说过将8号房分配给原告的情况，县政府房屋征收决定作出后，原告在8号房安装了卷帘门；4海安县人民政府海政发〔2011〕77号《海安县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称77号文），海安县人民政府海政办发〔2012〕39号《海安县国有土地上被征收房屋调查认定处理暂行办法》（以下简称39号文），对照上述文件，原告陈怀俊不符合参照直管公房处理的条件。
第三人海安水利局述称：8号房所有权人为海安县水利局，1997年该房先分给本机关陆国民居住，在陆国民分到了单位集资房后，陆国民将8号房腾空交还水利局，后由水利局分给原告陈怀俊居住使用。上述事实有海安县水利局前任领导及当事者陆国民书面证言予以佐证。2012年9月15日，第三人海安县水利局复函C区指挥部以及2015年8月出具给海安县信访局的情况说明是有事实依据的。请求法院依照事实和法律作出裁判。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下意见：证据1无异议；证据2认定陈怀俊为8号房的承租人无事实依据，8号房为车棚性质，不具有居住的功能；证据3无异议；证据4恰恰证明海安县水利局是在海安县人民政府作出房屋征收决定后，将8号房确认给原告的事实；证据5－7无异议；证据8海安县水利局“关于陈怀俊同志所分住房情况的说明”不符合客观实际，其建议对陈怀俊进行房屋安置和补偿也不符合政策规定；证据9与本案无关联，被告与何卫东签订房屋补偿安置协议符合相关规定。
第三人海安县水利局对原告提交的证据均未持异议，并认为海安县水利局认定陈怀俊为8号房屋的使用权人有事实依据。
对被告所提交的证据，原告代理人提出如下质证意见：证据1房屋征收调查公告无异议，但不能否认陈怀俊在公告发布之前对8号房具有使用权；证据2照片的真实性无异议，但不能达到被告所主张的8号房不具有居住价值的证明目的；证据3被告与海安县水利局原工作人员的调查笔录，被调查人反映情况与事实明显不符；对被告提交的77号文和39号文不持异议，陈怀俊作为8号房的权利人享有补偿安置与文件规定并不相悖。
第三人海安县水利对被告所提交的证据真实性未持异议，但认为与本案不具有关联性，不能否认海安县水利局在房屋征收公告发布前已将8号房分配给原告陈怀俊使用的事实。
本院认为，原、被告所提交的证据来源合法，符合证据的真实性和客观性要求，可以作为证据采用，其证明力将结合全案予以酌定。
经审理查明：1990年1月，海安县人民政府对国有资产进行产权登记，海安县水利局位于海安县海安镇海陵路19号共登记房屋2039.3平方米。房屋所有权证登记序号为12号、面积45.05平方米、性质为非住宅的房屋，其中包含陈怀俊所述的8号房。8号房在海安住建局发布房屋征收调查公告前的现状为：东向无门、砖墙瓦盖、檐高约2.2米（三十六平砖高度）的简易结构。2011年12月26日，海安住建局发布房屋征收调查公告，拟对规划范围内的房屋和附属物实施征收，并明确了公告发布后的一些禁止性事项如扩建、改建、买卖、租赁等。此后，海安县水利局对海安镇海陵路19号水利局宿舍区公房住户情况进行了公示，其中8号房公示的承租人为陈怀俊。2012年4月25日，海安县人民政府作出海政房征字〔2012〕04号房屋征收决定，海安镇海陵路房屋在征收决定征收红线范围内。2012年7月26日，C区指挥部致函海安县水利局，要求确认8号房的权属。2012年9月15日下午，海安县水利局就此问题进行研究，会议记载：陈怀俊和严广存（房子）是遗留问题，请章本林局长、王书记负责，作为解决后遗症，具体与纪委汇报，书面报告监察局。当日水利局复函C区指挥部“海安县水利局西宿舍区朝东向的平房第八、九间，经局务会研究，确认给严广存、陈怀俊二人。”2014年1月17日，在房屋征收与补偿第三十一次联席会上，海安县城市建设重点工程指挥部对陈怀俊征收补偿安置问题进行讨论，只同意陈怀俊在吉祥如意安置区域购买一套基准住房。2015年5月25日，被告海安住建局向陈怀俊作出信访事项处理情况答复书，答复内容为“该车库（8号房）权属（海安县）水利局，征收与补偿的对象为水利局，对照政策对该车库进行（货币）补偿不作安置”。2015年7月20日，海安县人民政府向陈怀俊作出了《信访事项不予受理告知单》，告知陈怀俊应通过诉讼等途径解决。
诉讼过程中，第三人海安县水利局向本院出具了陈怀俊没有享受房改优惠政策的证明材料。本院依据被告住建局申请，到海安县档案局查阅水利局有关分房或租房的历史记录，未发现陈怀俊交纳房租的证据材料，庭审中陈怀俊陈述2003年前原告及家人居住使用8号房，2003年东墙倒蹋之后没有居住，此次房屋征收过程中装了门，未交房租。
本院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条的规定，被告海安住建局作为海安县人民政府确定的的房屋征收部门，有与被征收人就补偿方式、房屋产权调换等事项订立补偿协议的职权。
本案的争议焦点为：陈怀俊所使用的8号房是否符合39号文规定的补偿安置条件。
第一，承租人在房屋征收中的法律地位问题。原《城市房屋拆迁管理条例》对承租人的利益保护体现在条例的第十三条、第二十七条、第三十一条的规定，仅限于对承租人的临时安置补助费、搬迁费或停产停业补偿等。与之相配套的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对直管公房和单位自管公房的承租人如何补偿安置进行了明确，该条例第十一条第二款规定对直管公房和单位自管公房，在被拆迁人与承租人共同选择货币补偿安置情形下可以对承租人进行一定补偿。新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，特制定本条例。”该条例为了简化征收法律关系，将房屋承租人排除在法定补偿范围之外，承租人不能作为被征收人直接与征收人之间订立协议。
第二，公房承租人在房屋征收中如何获得补偿安置问题。为了平衡征收人、被征收人和承租人三方的利益关系，海安县人民政府于2012年3月1日，制定了39号文，该文第九条规定“征收决定作出之前职工使用单位公房的，属于单位分配或租赁使用的，缴纳租金后，参照承租直管公房处理；凡已享受过房改优惠政策的承租人不得享有征收补偿。”对照该条的规定，在国有土地上房屋征收与补偿活动中，参照直管公房或单位自管公房处理，承租人享受补偿安置的，必须具备三个条件，一是征收决定作出前职工使用单位公房，二是属于单位分配或租赁使用，三是缴纳租金。对照39号文第九条的规定安置补偿条件，首先，8号房是否具有居住属性，从房屋产权登记内容看8号房登记为其他非住宅，从房屋现状看8号房无门无人居住，据此被告认为8号房不具有居住性质，为海安县水利局附属用房有事实依据；其次，陈怀俊在海安县人民政府作出房屋征收决定之前有否取得8号房使用权，房屋使用权应是指使用权人对的房屋实际利用的权利，本案中，房屋征收调查公告发布前，8号房无门且无人居住近十年，明显不在陈怀俊实际利用和控制状态，即便陈怀俊曾经使用过8号房，这种使用的事实未持续到房屋征收调查公告发布之前，因而不能认定陈怀俊在房屋征收决定作出前已经取得了8号房的使用权。再次，陈怀俊与第三人之间是否存在租赁关系，房屋租赁是指出租人将房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为，本案中第三人和原告陈怀俊均主张8号房为租赁性质，所依据的是第三人给C区指挥部的复函及出具给海安县信访局的情况说明，结合原告当庭未交缴纳租金的陈述，难以达到原告与第三人之间就8号房存在租赁关系的证明目的。
综上，被告以陈怀俊所使用的8号房不符合39号文规定补偿安置条件不予原告签订协议有事实依据，原告要求判令被告与原告签订房屋征收补偿安置协议，本院难以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告陈怀俊的诉讼请求。
案件受理费五十元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，户名：南通市财政局，账号4782）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 万流兵
人民陪审员 王祖谟
二〇一六年五月九日
书 记 员 朱 彤
附适用法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。