江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐环行终字第00003号
上诉人（原审原告）丰县江河水产科技有限公司。住所地：丰县书院街南头西侧**号。
法定代表人王伟（曾用名王作伟），该公司经理。
委托代理人王欢，该公司工作人员。
委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰县国土资源局。住所地：丰县中阳大道****号。
法定代表人渠波，局长。
委托代理人李宏涛，该局纪检组长。
委托代理人陈星梅，江苏歌风律师事务所律师。
上诉人丰县江河水产科技有限公司因诉被上诉人丰县国土资源局不履行法定职责一案，不服江苏省沛县人民法院（2014）沛环行初字第0017号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人丰县江河水产科技有限公司的委托代理人王欢、李顺华，被上诉人丰县国土资源局的委托代理人李宏涛、陈星梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年4月25日，丰县大沙河镇二坝村委员会（出租方）与徐州鲜之源食品有限公司（承租方）签订《土地租赁合同》，合同主要内容为：出租方将位于紧邻丰县大沙河二坝中泓沟北岸土地的使用权及地上建筑物、沟渠等附着物租赁给乙方使用，面积约为1300余亩，南北长约865米，东西宽约1000米，租赁期限2007年6月10日至2037年6月10日。后，徐州鲜之源食品有限公司（出租方）与丰县江河水产科技有限公司（承租方）签订《土地租赁合同》，合同主要内容为：出租方将位于紧邻丰县大沙河二坝中泓沟北岸土地的使用权出租给承租方使用，面积约为288亩，租赁期限2010年3月1日至2037年6月10日。
2014年5月22日，丰县国土资源局对申请人王作伟提出关于“省级以上人民政府对丰县大沙河镇二坝村村委会二坝中泓沟北岸集体土地（东至乡村路，西至唐人村至二坝村乡村路，南至大沙河，北至东西排水沟）批准进行征收的征地批文及征收范围图”政府信息公开申请作出答复，告知其反映的地块已被列为省委、省政府确定的黄河故道二次综合开发项目，也是市委、市政府确定的三重一大工程，并没有改变土地用途，没有相关土地征收信息。
2014年5月30日，王作伟向丰县国土资源局提交了《违法征收集体土地查处申请书》，认为根据申请政府信息公开得知，所谓的“退渔还湿”项目根本没有办理征收土地相关手续，丰县人民政府、丰县大沙河镇人民政府及二坝村委会在无合法手续的情况下，强行破坏申请人的鱼塘设施，属于违法征收集体土地，申请对违法征收大沙河镇二坝村二坝中泓沟北岸集体土地进行查处。
2014年6月3日，丰县国土资源局就违法征收集体土地查处申请向王作伟答复，告知其所反映的地块并未被征收，该地块已被列为省委、省政府确定的黄河故道二次综合开发项目，也是市委、市政府确定的三重一大工程，并没有改变土地的权属和用途，没有办理土地征收手续，不存在土地征收行为，关于王作伟申请查处违法征收集体土地的请求无法办理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《江苏省土地管理条例》第三条第二款“设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”之规定，被告丰县国土资源局作为丰县土地行政主管部门具有对其辖区内土地管理和监督的工作职责。本案中，原告丰县江河水产科技有限公司于2014年5月30日向丰县国土资源局申请，要求查处违法征收集体土地的行为。2014年6月3日，丰县国土资源局告知其反映的地块未被征收，并告知该地块已被列为省委、省政府确定的黄河故道二次综合开发项目，项目的主要功能是服务农业生产，改善生态环境，提高农民收入，没有改变土地权属和用途，不存在土地征收行为。被告丰县国土资源局在收到原告查处违法征收集体土地申请后，对原告所反映的问题及时给予了答复。原告要求被告履行查处违法征地的事由并不存在，原告的诉讼请求缺乏事实依据，不予支持。综上，原告丰县江河水产科技有限公司请求判决被告丰县国土资源局履行查处违法征收土地法定职责的诉讼请求，缺乏事实依据，不应支持。遂依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告丰县江河水产科技有限公司要求被告丰县国土资源局履行查处违法征收土地法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丰县江河水产科技有限公司承担。
上诉人丰县江河水产科技有限公司上诉称，一、一审法院认定事实依据不足。本案上诉人所起诉的是被上诉人未依法履行查处违法征收的法定职责，被上诉人应当就其已经依法履行了法定职责进行举证即举证证明其答复意见书中所说的“退渔还湿项目为涉农项目，不改变土地权属和用途”、“不够成征收行为”，但是被上诉人未提交任何证据予以证明，依据《行政诉讼法解释》第二十六条的规定，应当认定其没有相关的证据，即无法证明涉案项目属于涉农项目，无法证明不存在征收行为。一审法院仅以被上诉人的单方面制作的系列文件认定涉案项目未改变土地权属和用途，不存在征收行为，显然认定事实依据不足。二、涉案项目用地是政府组织的征收土地行为。根据被上诉人所述，涉案项目是市委、市政府确定的三重一大工程，可以证明涉案项目是由政府组织实施的，该项目的实施行为是典型的政府行为。政府组织实施的项目需要持久占用涉案村集体所有的土地，在现有法律框架中显然只能通过征收的途径。丰县人民政府、大沙河镇人民政府组织实施的强行破坏上诉人鱼塘的行为刚好佐证了涉案项目是政府组织实施的征收的事实，可以证明收回上诉人土地使用权的行为并非被上诉人答辩称的生产经营中的民事纠纷行为，而是政府征收行为。三、涉案项目存在违法征收、占用农用地的行为。1、涉案项目用地未依法办理征地手续。《渔业法》第十四条规定：“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《土地管理法》有关征地的规定办理。”根据该规定，因涉案项目需收回申请人的土地使用权，需要依《土地管理法》及其实施条例办理征地手续。上诉人通过申请政府信息公开得知，所谓的“退渔还湿”项目根本没有办理征收土地相关手续，丰县人民政府、大沙河镇人民政府及二坝村委会在无合法手续的情况下，强行破坏申请人的鱼塘设施，属于违法征收集体土地。2、涉案项目为商业性质项目，应当申请使用国有土地，而不应直接占用涉案地块。《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和居民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。根据上诉人提交的工程简介照片、工程中标结果、工程网页截图等证据以及被上诉人提交的工程宣传牌照片、遥感监测影像图、涉案地块现状照片等证据，明显可见涉案的水产养殖用地已经被用于文化旅游湿地公园工程建设项目，该项目显然是一个商业性的项目，不符合上述规定的乡镇企业、住宅、乡村公共设施、公益事业建设用地的条件，依法应当申请使用国家所有的土地或者国家征收的原属于农民集体所有的土地。本案涉案地块属于集体所有的农用地（养殖用地），该地块未经依法征收，性质仍为集体所有的土地，不符合用地的条件。相关机关直接占用涉案地块进行建设，显然违反了上述法律的规定。3、即使涉案项目可以使用集体所有土地，其未办理农用地转用审批手续违反法律规定。《土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”集体所有的土地可以分为两大类：集体农用地和集体建设用地，在集体农用地上进行非农建设，应当依法将集体农用地转用为集体建设用地。本案中，即使如被上诉人所述，涉案项目未改变土地的权属、仍使用集体所有的土地，也应当依据上述法律规定办理农用地转用审批手续，违反了上述法律的规定。综上，涉案项目在事实上已经改变了涉案地块的性质，存在违法征收、占用集体土地的违法行为，一审法院在事实依据不足的情况下，仅凭被上诉人的单方证据认定上诉人要求被上诉人履行查处违法征地的事由不存在，显然是认定事实和适用法律错误。
被上诉人丰县国土资源局答辩称，上诉人的诉请不能成立。上诉人于2014年4月已向被上诉人就涉案土地有关的征地信息申请政府信息公开，被上诉人依照法律规定予以答复。之后上诉人又于2014年5月信访要求查处相关部门违法征收集体土地的行为，被上诉人收到上诉人来信后，积极组织人员进行调查，并于2014年6月3日向上诉人进行了书面答复，明确告知其涉诉地块已被列入省委、省政府确定的黄河故道二次综合开发项目，也是市委、市政府确定的三重一大工程，该工程的实施主要以中泓贯通、土地整理、农业提升、文化旅游、生态建设等工程，项目实施后主要功能还是服务于农业生产，改善生态环境，提高农民收入。该项目不改变土地权属和用途，不需要办理土地征收手续，不存在土地征收行为。因此，上诉人关于查处违法征收集体土地的申请无法办理。综上所述，被上诉人不够成不依法履行查处违法征收的法定职责的行为。沛县人民法院一审判决完全正确合法，请徐州市中级人民法院查明事实后依法驳回上诉，维持一审判决。
双方当事人向一审法院提供的证据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。双方当事人二审中均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点即：涉案地块是否存在违法征收，被上诉人是否履行法定职责及一审判决是否正确等问题进行了辩论。
上诉人辩称，一、本案审理的是上诉人申请被上诉人依法对存在的违法征收集体土地的行为进行查处，被上诉人是否履行了法定职责的案件，上诉人认为法院应当首先查明上诉人所申请查处的违法征地行为是否存在。如果违法征地行为存在，还存在被上诉人是否履行法定职责下一步的问题，我们就违法行为是否存在问题阐述辩论意见。为证明违法行为存在的事实，上诉人向一审法院递交了丰县二坝管理指挥部办公室作出的《关于做好丰县故黄河二坝湿地建设工程地面附着物清障工作的通知》，通知中列明如下内容，1、涉案建设项目是市重大工程。2、关于拆迁问题成立了专人拆迁清障组。3、要求二坝村委会加快人员对附着物的清点。4、将清点成果报县审计局审计。上述内容可以看出是典型的政府征收行为过程，首先列为政府重点项目，且政府成立拆迁清障组，登记造册报审计局审计。二、丰县人民政府对王作伟信息公开的答复，在答复中列明了如下内容。1、政府为了加快推进工程建设向村委会下达清障通知。2、大河镇人民政府向村委会下达清障通知。3、把附着物的赔偿资金经审计局审计后拨付给二坝村委会，这是政府的征补行为。根据上述两政府文件，可以证实对上诉人所使用土地存在征收行为。三、存在的征收行为是否合法，只有存在违法的征收行为才是查处的对象。上诉人认为存在的政府征收行为没有经过法定程序和有权部门批准，属于典型的违法征收行为。渔业法第十四条规定，国家建设征用集体所有的水域、滩涂，应当按照《土地管理法》的有关规定办理，《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位、个人进行建设需使用土地的必须依法申请使用国有土地。通过上述两个政府文件可以看出，涉案建设项目是政府的重点建设项目，且已经变更了土地的农业用途的商业开发项目，按照上述法律规定必须要经过将集体土地征收经省政府批准，征收为国有土地的法律程序，才可以对上诉人所使用土地实施政府征收行为。可见上诉人所举报查处的征收行为明显违法，应当属于被上诉人查处的对象。故被上诉人辩称的几个观点都不能成立。1、作为改变土地用途的事实，非常清楚。2、关于被上诉人辩称没改变土地权属，我们认为这正是违法征收的事实所在，按法律规定，进行国家建设必须经省级政府批准将集体所有土地征收为国有土地。不经过征收改变土地权属，就实施征收行为是违法的。3、是否存在征收行为我们通过两政府文件列明的主体和行为，明确存在政府的征收行为。四、一审判决违法，在事实认定不清的情况下单凭被上诉人提交的政府文件的表述，而没有其他证据支撑的情况下就认定不存在征收行为，做出了驳回原告诉讼请求的判决，显然认定事实不清，请求二审法院在上诉人提交证据的基础上，正确客观认定事实，督促被上诉人依法作出法定职责。维护上诉人的合法权益。
被上诉人辩称，被上诉人坚持答辩意见及一审中的质证意见、庭审辩论意见。本案实际上是上诉人因拖欠当地村民的承包费用引起的承包经营纠纷，上诉人应当通过民事案件主张相应权利，其诉被上诉人违法征收显然不正确。被上诉人接到上诉人提交的申请后进行调查核实，反复对其告知释明，被上诉人已经履行了自己的职责，但是上诉人仍然坚持自己的意见，其通过行政诉讼达不到维护合法权益的目的，请二审法院驳回上诉，维持原判。
本院认为，一、关于本案是否存在违法征收的行为。我国的土地征收是国家为了公共利益的需要，依法将集体土地转为国家所有并给予补偿的行为。征收的实质，意味着所有权属的改变。本案中，没有证据证明涉案集体土地的权属发生改变，且涉案集体土地的权属所有人丰县大沙河镇二坝村委员会也未对涉案土地提出权属异议，因而不存在土地征收行为。上诉人作为涉案土地的承包人，如果认为其承包的鱼塘设施被强行破坏，可以通过其它途径解决。至于上诉人认为涉案项目是市委、市政府确定的三重一大工程，是由政府组织实施的，是典型的政府行为且实施的项目占用涉案村集体所有的土地，是政府征收行为。因此，涉案项目未依法办理征地手续存在违法征收、占用农用地的行为的观点。本院认为，上诉人的观点无事实依据，故，上诉人的认为涉案土地是政府违法征收的主张，本院不予支持。二、关于被上诉人是否履行了法定职责的问题。根据本案查明的事实，上诉人于2014年4月就“省级以上人民政府对丰县大沙河镇二坝村村委会二坝中泓沟北岸集体土地（东至乡村路，西至唐人村至二坝村乡村路，南至大沙河，北至东西排水沟）批准进行征收的征地批文及征收范围图”有关涉案土地征地的信息向被上诉人申请政府信息公开。2014年5月22日，被上诉人丰县国土资源局作出丰国土资公开告知（2014）03号《政府信息不存在告知书》，对申请人提出关于政府信息公开申请作出答复，告知其反映的地块已被列为省委、省政府确定的黄河故道二次综合开发项目，也是市委、市政府确定的三重一大工程，并没有改变土地用途，没有相关土地征收信息。2014年5月30日，上诉人的法定代表人王作伟又向丰县国土资源局提交了《违法征收集体土地查处申请书》，认为根据政府信息公开得知，涉案地块没有办理征收土地相关手续，丰县人民政府、丰县大沙河镇人民政府及二坝村委会在无合法手续的情况下，强行破坏上诉人的鱼塘设施，属于违法征收集体土地，申请对违法征收大沙河镇二坝村二坝中泓沟北岸集体土地进行查处。2014年6月3日，丰县国土资源局作出丰国土资信（访）复字（2014）第9号《关于王作伟要求查处违法征收集体土地信访事项答复意见书》，告知其所反映的地块不存在土地征收行为，对于其申请查处违法征收集体土地的请求无法办理。以上事实可以证实被上诉人已履行法定职责。故，一审法院认定：被告丰县国土资源局在收到原告查处违法征收集体土地申请后，对原告所反映的问题及时给予了答复。原告要求被告履行查处违法征地的事由并不存在，原告的诉讼请求缺乏事实依据，不予支持，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人丰县江河水产科技有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
代理审判员 吴金明
代理审判员 肖 丽
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 张文娟