海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第22号
上诉人（原审原告）：郑乾熊。
委托代理人：符定福，海南为先律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：儋州市人民政府。法定代表人：张耕，该市代市长。
委托代理人：王潇潇，儋州市人民政府法制办公室办事员。
原审第三人郑雄球。
原审第三人郑红宇。
上述两位原审第三人共同委托代理人符永胜。
上诉人郑乾熊因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）以及原审第三人郑红宇、郑雄球颁发集体土地使用证纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2014）海南二中行初字第226号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月15日受理后依法组成合议庭，并于2015年1月28日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。郑乾熊及委托代理人符定福，儋州市政府委托代理人王潇潇，郑红宇、郑雄球委托代理人符永胜到庭参加诉讼。郑红宇、郑雄球于2015年2月9日提交《协调申请书》，本院组织当事人进行协调，但未果。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是：儋州市政府于2010年12月31日分别给郑红宇、郑雄球颁发儋集用（2010）第28553号《集体土地使用证》（以下简称28553号土地证）以及儋集用（2010）第28554号《集体土地使用证》（以下简称28554号土地证）。28553号土地证及28554号土地证均载明：颁证宗地座落于禾能村委会郑宅村，所有权人为白马井镇禾能村禾能经济合作社，地号为4690031122430260000，图号为k07260332，地类为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为170.92平方米，记事一栏载明该宗地为郑红宇、郑雄球共同使用。
原审查明：本案争议地位于禾囊村委会郑宅村，东、南、西、北边均与郑红宇、郑雄球家围墙相连，西至空地，长9.95米，宽0.3米。1961年，郑乾熊的父亲郑某甲（已故）向案外人郑赞金、董承彩购买位于禾囊村委会郑宅村的房屋，该房屋与郑红宇、郑雄球家相邻。1962年，郑某甲将上述房屋拆除后留下东边长9.95米，宽0.3米的围墙。1989年，郑某甲因与郑红宇、郑雄球的父亲郑某乙（已故）发生纠纷向原儋县白马井镇人民政府申请解决。该府于1990年4月4日作出（1990）儋白府民字第1号《民事裁决书》（以下简称1号《民事裁决书》），认定上述围墙属于郑某甲所有。2006年7月12日，郑雄球因与郑乾熊发生纠纷向禾囊村委会请求解决。该村委会于2006年7月29日作出《关于解决郑乾熊、郑乾伟等人故意拆毁郑红球房屋纠纷的请求的答复》（以下简称《答复》），将本案争议地处理给郑雄球家庭使用。2010年4月9日，郑红宇、郑雄球向儋州市政府申请土地登记。同日，儋州市政府进行了地籍调查，并于2010年12月3日进行公告，无人提出异议后，于2010年12月31日给郑红宇、郑雄球分别颁发了28553号土地证及28554号土地证。2014年7月2日，郑乾熊从郑红宇、郑雄球向儋州市人民法院起诉其民事侵权纠纷一案中得知本案被诉颁证行为，遂提起本案诉讼。
原审认为：郑乾熊提交的证据不足以证实争议地使用权归其所有，故对其诉讼请求应予驳回。首先，原儋县白马井镇人民政府作出的1号《民事裁决书》是针对围墙作出的行政行为，不具有确认土地权属的法律效力，而且双方争议的围墙并不是房屋，不适用地随房走的规定。郑乾熊以此为由主张其对争议地享有使用权，没有法律依据。其次，郑乾熊家庭虽然于1961年因购买房屋实际使用争议地，但其早在1962年就已拆除该房屋，因此不再实际使用争议地，此时若以历史上曾经残存的围墙为依据主张争议地的使用权，不合常理，也无法律依据。事实上，争议地从1989年开始一直由郑红宇、郑雄球家庭使用至今超过20年。再次，基于争议地的上述使用历史及使用现状，禾囊村委会作为管理集体土地的基层组织，于2006年确认争议地使用权归郑红宇、郑雄球家庭所有，视同该村委会将争议地使用权的归属重新进行了分配。因此，儋州市政府根据上述事实向郑红宇、郑雄球颁发集体土地使用证，并无不当。综上，郑乾熊的理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回郑乾熊的诉讼请求，案件受理费50元由郑乾熊负担。
郑乾熊上诉称：一、本案争议围墙系郑乾熊父亲郑某甲1961年从郑赞金、董承彩处所购买房屋的东面墙，该墙与郑红宇、郑雄球家相邻。1989年1月15日，郑红宇、郑雄球的父亲郑某乙改建房屋时，擅自拆除该墙并准备建新围墙时引起纠纷。1990年4月4日，原儋县白马井镇人民政府经过调查，作出1号《民事裁决书》，裁决纠纷墙长9.95米，宽0.3米，高2.25米共7.611立方米的财产权属于郑某甲所有，郑某乙赔偿郑某甲220.69元。该《民事裁决书》认定争议围墙属于郑某甲所有，实际上是确认该围墙的土地使用权属于郑某甲，郑乾熊作为继承人，应享有该土地使用权。二、争议围墙在郑乾熊家的宅基地范围内，该宅基地由郑乾熊家一直使用，并砌有地基，禾囊村委会并未收回过该地的使用权。原审判决认定郑乾熊不再实际使用争议地没有依据。三、郑红宇、郑雄球使用争议围墙土地，实际上是违法拆除郑乾熊家围墙后所占，原儋县白马井镇人民政府在1990年已经确定围墙归属郑乾熊家所有，郑红宇、郑雄球不能因强占而取得争议地的使用权。原审判决驳回郑乾熊的诉讼请求，严重违反法定程序。四、2006年郑红宇、郑雄球另行侵占郑乾熊家的宅基地14平方米建房，被郑乾熊家拆除，引发纠纷，禾囊村委会于2006年7月29日作出的《答复》针对的是郑红宇、郑雄球建房的14平方米土地，并未提及争议围墙土地。村委会亦无权对宅基地争议进行确权，该《答复》违法。综上，原审判决认定事实错误，违反法定程序，请求撤销原审判决，撤销儋州市政府给郑红宇、郑雄球分别颁发的28553号土地证及28554号土地证。
儋州市政府未提交书面答辩意见，在二审庭审中辩称：郑乾熊家人1961年购买房屋，但在1962年就将该房屋拆除，只剩一道围墙，而该围墙后来亦被拆除。若以历史上被拆除的围墙来主张土地的权属，不合常理。此外，原儋县白马井镇人民政府作出的1号《民事裁决书》涉及的是民事行为，不具有确认土地权属的法律效力。郑红宇、郑雄球从1982年一直使用涉案土地至今，儋州市政府给其颁证并无不当，原审判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回郑乾熊的诉讼请求。
郑红宇、郑雄球未提交书面意见，在二审庭审中陈述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回郑乾熊的诉讼请求。
二审查明，原审认定禾囊村委会于2006年7月29日作出《答复》将本案争议地处理给郑雄球家庭使用。而禾囊村委会的该《答复》中并未明确当时争议的14平方米土地的四至，无法得出本案争议围墙土地在14平方米土地范围内的结论。因此，郑乾熊关于该项事实的上诉意见成立，应予以支持。原审判决的该项认定无证据证明，本院予以纠正。
二审查明，原审判决同时出现儋州市白马井镇禾能村民委员会（以下简称禾能村委会）与儋州市白马井镇禾囊村民委员会（以下简称禾囊村委会），郑乾熊、郑红宇、郑雄球的身份证上均记载为禾能村委会，而儋州市政府在原审的答辩意见以及原审查明事实部分均写作禾囊村委会。经二审庭审调查，禾囊村委会与禾能村委会为同一个村委会，且该村委会的公章上为禾囊村委会。
二审中，郑乾熊提供了一份其向儋州市白马井镇人民政府提交的《拆除郑雄球、郑雄义非法侵占的强烈要求》以及两张关于争议围墙的照片。由于郑乾熊在一审中并未提供这些证据，且不能说明正当理由，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。
2015年1月30日，本院组织各方当事人对28553号土地证及28554号土地证项下宗地现状和使用情况进行了勘查。经查，28553号土地证及28554号土地证共同指向同一块宗地。该宗地座落于儋州市白马井镇禾囊村委会郑宅村，面积170.92平方米，四至为东至巷道、南至道路、西至空地（空地的西、南、北面有小段地基，郑乾熊称是其于2009年所建，但并未向法院提供有权机关批准其修建地基的相关证据）、北至空地。颁证宗地与西面空地被一道围墙隔开，该墙长16.4米，宽0.3米，高2.55米。郑乾熊主张该墙北边长1.45米，宽0.3米与南边的长5米，宽0.3米部分为郑红宇、郑雄球所有，剩余部分围墙长9.95米，宽0.3米为郑红宇、郑雄球1989年拆除郑乾熊家旧存围墙后在原址所建。郑乾熊主张该段长9.95米，宽0.3米围墙所占土地的使用权应为其享有，而郑红宇、郑雄球则主张对该段争议围墙土地拥有使用权。
原审查明的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一是儋州市政府颁发的28553号土地证及28554号土地证是否侵犯郑乾熊的合法权益。二是儋州市政府颁发的28553号土地证及28554号土地证是否合法，即审查该行为事实是否清楚，程序是否合法以及有无违反法律规定。
首先，关于儋州市政府颁发的28553号土地证及28554号土地证是否侵犯郑乾熊的合法权益的问题。郑乾熊主张其家庭于1961年因购买郑宅村的房屋而与郑红宇、郑雄球家西边相邻。但其亦承认该房屋自1962年被拆除，只剩东面围墙。在该墙被郑红宇、郑雄球家于1989年拆除后，郑乾熊于2009年在颁证宗地的西边空地上修了地基，但并未向法院提供有权机关批准其修建地基的相关证据。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”从郑乾熊提供的证据看，没有证据能证明其所主张购买的房屋在1962年被拆除后，集体土地所有权人批准其重建以及同意其继续使用土地的事实。由此可见，郑乾熊并不能凭借早已被拆除的房屋而主张争议围墙的土地使用权，并且郑红宇、郑雄球使用颁证宗地至今已经超过20年。郑乾熊关于争议围墙的土地使用权应根据地随房走原则归其享有的主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。因此，儋州市政府颁发28553号土地证及28554号土地证并未侵犯郑乾熊的合法权益。
其次，关于儋州市政府颁发28553号土地证及28554号土地证是否合法的问题。根据查明的事实，争议围墙系由郑红宇、郑雄球家庭于1989年在拆除旧墙后所建。颁证宗地包括争议围墙在内，由郑红宇、郑雄球家庭实际使用至今已超过20年。禾囊村委会与白马井镇政府亦出具《土地权属来源证明》，证明颁证宗地为郑红宇、郑雄球所在的集体经济组织划分给其使用。儋州市政府根据郑红宇、郑雄球提交的《土地登记申请书》，经过地籍调查，权属审核，注册登记，公告征询异议等法定程序，给郑红宇、郑雄球分别颁发28553号土地证及28554号土地证，该颁证事实清楚，程序合法，亦不违反法律、法规的规定。
综上，儋州市政府给郑红宇、郑雄球分别颁发的28553号土地证及28554号土地证事实清楚，程序合法，没有违反法律规定。原审认定基本事实清楚，程序合法，适用法律及判决结果正确。郑乾熊的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑乾熊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 赵敬义
代理审判员 尹茂平
二〇一五年四月二十四日
书 记 员 颜 恺
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第五十二条空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。