江苏省盱眙县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）盱马民初字第0843号
原告欧永进，个体户。
委托代理人董伟海。
被告盱眙县观音寺镇马庄居委会。住所地：盱眙县观音寺镇马庄街道。
法定代表人姚夕洋，该居委会主任。
委托代理人吴国金。
原告欧永进与被告盱眙县观音寺镇马庄居委会确认合同无效纠纷一案，本院立案受理后，依法由审判员罗德俊适用简易程序公开开庭进行了审理，原告欧永进及其委托代理人董伟海，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会的法定代表人姚夕洋、委托代理人吴国金到庭参加诉讼。因该案较为复杂，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告欧永进及其委托代理人董伟海，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会的法定代表人姚夕洋、委托代理人吴国金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告欧永进诉称，2011年1月18日，被告同意将自己所有的原马庄食品站占用等处土地使用权转让给原告作宅基地开发，四址范围：南北52米，东西290米，保证120间宅基地。原告支付转让价款1450000元，依约定于2011年2月19日付款950000元，2012年1月13日付款60000元，双方订立《土地使用权转让协议书》，被告承担办证手续义务，负责提供水、电实施，保证转让土地无争议。但在原告实际施工时，先建设23间房屋，并按照被告要求开发了小菜场和基础设施，造价83050元，应由被告承担。待到靠近街道路段施工时，被食品站工人阻止，并报警，从而导致原告不能施工。原告找到被告协调，被告仅做口头承诺，至今也未能处理好土地矛盾，造成原告不能再施工，并且被告转让土地也不能办理土地使用权证和房产权证，违反了我国《土地管理法》的强制性规定，合同系无效合同，被告行为造成原告损失巨大。对此，请求依法判令确认原、被告签订的《土地使用权转让协议书》无效，责令被告返还原告投资款1383050元，被告承担违约金290000元，合计1673050元，并承担本案的诉讼费用。
被告盱眙县观音寺镇马庄居委会辩称，被告土地转让建设商业街所需土地是根据上级党委、政府关于《新农村建设农民集中居住区》、《渔民上岸工程》、《城乡挂勾土地复垦拆迁户安置》以及《城镇建设》相关文件精神，对四个项目综合建设进行土地转让，双方协商一致后签订的《土地使用权转让协议书》，并非违法违规操作用地，没有违反法律、法规规定。被告在落实四个项目时，原告主动找被告要求代建120间居住房。根据土地使用权转让标的总金额1450000元，原告只交950000元，尚欠500000元至今未交。原告在小菜场投入仅仅是盖了两个钢架棚，做了棚内水泥地坪，其称投入83050元不是事实，被告对小菜场已投入52430元（自来水安装费用1000元，菜场路灯通电费用1230元，健身器材安装费用4900元，健身器材的场地水泥路、草坪、绿化花草苗木费用15000元，建造自动冲水公厕费用30300元），该费用原告至今未同被告结账。原告代建房屋120间，现已建23间，尚有97间未建，原告余款500000元没有到位，无法与盱眙县食品公司结清用地账目，在建到马庄食品站土地时，导致食品站工人出面阻止，造成该地界上23间房屋不能施工，但其余74间地界没有矛盾而未施工。对于原告建房办证，镇里领导出面就土地房产两证和建筑营业税打包缴纳，每间合计4000元，被告已向村建和国土两部门交纳92000元费用，该费用应由原告出资，原告已到账60000元，被告垫资32000元（原告建成房屋23间，房屋户型是每户一间三层4米×15.5米，计186平方米），原告报送给被告15户办证，其余住户没有报，被告在批准的土地内已付土地补偿费、竹木补偿费、房屋拆迁费、水泥道路建设费、架电款、路灯、下水道等基础设施款以及与该工程相关的其他费用合计928665元。原、被告签订的《土地使用权转让协议》如果无效，不存在原告要求被告给付违约金290000元。相反原告没有履行给付余款500000元，违约在先，原告应该给付被告违约金290000元。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2011年1月18日，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会与原告欧永进签订《土地使用权转让协议书》。该协议书约定：“甲方：盱眙县观音寺镇马庄居委会法定代表人：姚夕洋，乙方：欧永进，住马坝镇欧湖村乔庄组，甲方将自己所有的原马庄食品站所占用的土地使用权转让给乙方作宅基地开发，经双方协商一致，自愿订立协议如下：一、四址范围：南北52米，东西290米，保证有120间，4米×15米宅基地。二、转让价格：总计壹佰肆拾伍万元整（¥1450000.-）三、给付方式：签订本协议时给付对方肆拾万元，春节前给付肆拾万元，开工时给付甲方壹拾伍万元（¥150000.-），余款全部交付，无矛盾纠纷时一次付清伍拾万元整（¥500000.-）。四、甲方为乙方建筑时提供水、电设施。五、甲方保证所转让的土地与他人无纠纷。如有纠纷，由甲方负责处理，处理不妥，立即退还已给付的转让款，并承担乙方的一切损失。六、甲方必须为乙方建筑协调土、房管等部门，并保证办理到建房二证，除办证税费外，其他有收费由甲方承担，包括城管、卫生等，与乙方无关。七、下水道、绿化、路灯、自来水管道、电等配套设施由甲方出资配套到位，与乙方无关，并保证居委会在2013年12月30日前不得新批宅基地。八、本协议双方签字后生效，如有那方违约，承担转让款20%作违约金。甲方：盱眙县观音寺镇马庄居委会、姚夕洋，乙方：欧永进，2011年1月18日。”原告欧永进、被告盱眙县观音寺镇马庄居委会及其法定代表人姚夕洋分别在协议书上签名或盖章。该协议用地包括盱眙县食品公司马庄食品站国有划拨土地（没有得到盱眙县食品公司同意或挂牌开发）、盱眙县观音寺镇马庄居委会集体土地（没有转化为国有土地挂牌开发或审批办理相关手续等）以及部分住户拆迁宅基地（也没有办理土地建设用地许可证、建筑许可证等），该地段开发到目前为止没有得到相关部门的正式批复或办理相关开发手续。协议签订后，原告欧永进按约组织人员进场施工，承建房屋。
2011年7月4日，盱眙县观音寺镇人民政府对马庄商业街房屋税费缴纳进行研究，并在会议纪要上注明：土地、房产两证费用和建筑营业税打包缴纳，每间合计缴纳税费4000元整，城建放线时一次性收到位，以上税费由镇政府财政所代为收取，总间数由财政所、城建站共同核定，两证由土管、村建负责办理，国土、村建不得再向开发方收取办证费。
2011年7月22日，原告欧永进就新建马庄农贸市场请示村镇及领导，并经被告盱眙县观音寺镇马庄居委会和盱眙县观音寺镇人民政府批准。
2012年1月13日，原告欧永进向被告盱眙县观音寺镇马庄居委会交纳花园小区建房办证款60000元，截止2012年1月13日，原告欧永进已向被告盱眙县观音寺镇马庄居委会交纳开发花园小区菜市场前期投资款66550元（菜场工程费用：田老板挖机9000元，压路机600元，马坝铲车3800元，妄动唇拖土5200元，高小标拖杂石23550元，菜场台子4400元，王启文大棚20000元），原马庄居委会书记李家振在费用清单上签名，并注：菜场前期投资情况属实，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会在清单上盖章。
2012年2月19日，原告欧永进向被告盱眙县观音寺镇马庄居委会交纳花园小区宅基转让款950000元。
被告盱眙县观音寺镇马庄居委会交给盱眙县食品公司占用马庄食品站土地转让费100000元。被告盱眙县观音寺镇马庄居委会对花园小区菜场已投入资金52430元（架电施工费15000元，健身器材的场地水泥路、草坪、绿化花草苗木劳务费4900元，建造自动冲水公厕费用30300元，自来水安装费用1000元，菜场路灯通电费用1230元），预交办证垫付费用32000元。原告欧永进到目前为止已开发建成房屋23间，并将23间房屋出售给23户农户，总价款2000000元，收回1000000元，有15户提交办证相关手续。此后，因开发土地审批、马庄食品站职工出面阻止以及余款500000元缴纳等种种原因，原、被告产生矛盾，双方产生讼争。
另查明，2014年9月16日，盱眙县国土资源局原、被告下发行政处罚决定书。该决定书认为：“盱眙县观音寺镇马庄居委会于2011年1月18日与欧永进签订《土地使用权转让协议书》擅自将马庄居委会马庄组土地（含原马庄食品站土地）22.62亩转让给欧永进进行商业开发；欧永进在取得土地后，于2011年农历正月18（公历2月20日）未经合法批准占用观音寺镇马庄居委会土地（含原马庄食品站土地）1.93亩建设花园小区，所占土地为建设用地，符合盱眙县土地利用总体规划。…盱眙县观音寺镇马庄居委会、欧永进的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条和《淮安市国土资源系统行政处罚自由裁量权细化标准》之规定，作出如下行政处罚：1、没收观音寺镇马庄居民委员会违法所得950000元，并处观音寺镇马庄居民委员会违法所得30%罚款，计人民币285000元；合计人民币1235000元。2、没收欧永进在非法转让土地上新建的建筑物3855平方米。…。”
本案审理中，原告欧永进陈述：“按照《土地管理法》第二条、第四十四条以及《土地管理法实施条例》第四条、第六条、第二十三条规定，原、被告签订的土地使用权转让协议与这些规定相违背，系无效合同。”被告盱眙县观音寺镇马庄居委会陈述：“原告只提供了15户的相关资料并交纳了60000元办理相关手续，我们交纳了32000元，但是现在已经停办了。”
证明上述事实的证据有：原、被告的当庭陈述；原告欧永进及其委托代理人董伟海向本庭提供2011年1月18日原告欧永进与被告盱眙县观音寺镇马庄居委会签订的《土地使用权转让协议书》，2011年1月13日6万元和2月19日95万元的江苏省农村合作经济组织结算凭证，2012年1月13日66550元菜场工程费用，2011年7月22日关于新建马庄农贸市场的请示，2014年9月16日盱过土资罚字（2014）34号行政处罚决定书，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会向本庭提供建筑房屋、菜场以及设施的照片，住户名单予以证实，经庭审质证、核证，本院予以确认。
本院认为，本案原、被告的争议焦点是原、被告所签订的《土地使用权转让协议书》是否合法有效，原告请求判令被告返还投资款1383050元以及被告承担违约金290000元是否合法等。针对上述争议，本院认为，我国《合同法》规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”我国《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”2011年1月18日，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会与原告欧永进签订《土地使用权转让协议书》，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会在没有取得相关部门批准的情况下擅自将集体土地（包括马庄食品站国有划拨土地）转让给原告欧永进个人进行开发建房或菜场等，原告欧永进也清楚被告没有办理土地开发手续进行建房等，其行为违反了我国《土地管理法》的强制性规定，属违法建设，原、被告所签订的《土地使用权转让协议书》属无效合同，该合同从签订之日起无效，所定违约条款对原、被告均不具有法律约束力。被告盱眙县观音寺镇马庄居委会收取原告欧永进的花园小区宅基转让款950000元、房屋办证款60000元以及原告为被告垫付菜场工程费用66550元，合计1076550元，该款因合同无效，故依法应由被告盱眙县观音寺镇马庄居委会退还原告欧永进1076550元。原告欧永进请求依法判令确认原、被告签订的《土地使用权转让协议书》无效，由被告返还原告投资款1383050元中的1076550元，并承担本案相应的诉讼费用，有事实和法律依据，本院依法予以支持；其请求判令被告承担违约金290000元，因该合同无效，原、被告所定的违约金条款对双方均没有法律约束力，故对此请求，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、第一百零九条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，判决如下：
一、被告盱眙县观音寺镇马庄居委会于本判决生效后三十日内给付原告欧永进人民币计1076550元。
二、驳回原告欧永进的其他诉讼请求。
履行义务人如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费19858元，由原告欧永进负担5370元，被告盱眙县观音寺镇马庄居委会负担14488元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费19858元（户名：淮安市财政局综合处，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）。
审 判 长 罗德俊
人民陪审员 舒献东
人民陪审员 张俊芝
二〇一四年十一月二十一日
书 记 员 李 永
附相关法律规定：
一、《中华人民共和国合同法》
第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”
第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”
第一百零九条：“当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。”
二、《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”