海南省昌江黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昌行初字第3号
原告陈清华，男，汉族。
原告钟声源，男，汉族。
原告共同委托代理人王伍弟，男
被告昌江县林业局。
法定代表人吉承臣，该局局长。
委托代理人黄恒森，昌江县石碌法律事务所法律工作者。
原告陈清华、钟声源不服被告昌江县林业局�出的昌林罚决字（2013）第88号《林业行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），于2014年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月18日在本院公开开庭审理了本案。原告陈清华、钟声源的共同委托代理人王伍弟，被告昌江县林业局的委托代理人黄恒森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昌江县林业局于2013年10月15日作出《处罚决定书》，认定原告陈清华未经林业行政主管部门许可，于2009年7月雇请挖掘机等施工设备到昌江县昌化镇昌城村西边建设虾塘的行为违法，原告陈清华占用规划林地面积1645.31平方米。被告于2014年2月7日向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《林业行政处罚先行告知书》、送达回证、《处罚决定书》，证明原告已履行告知义务和处罚决定；2、当事人权利义务告知书、询问笔录，证明涉案虾塘是由原告陈清华请人开挖和负责经营管理的事实；3、关于昌化镇陈清华等用林地建虾塘的调查情况（以下简称《调查情况》）、昌江县昌化镇186、187、189养殖塘勘测图（以下简称《养殖塘勘测图》）、现场照片，证明涉案虾塘规划为林地的事实；4、琼森公（2013）407号《海南省森林公安局关于印发开展打击破坏森林资源犯罪专项行动工作方案的通知》（以下简称《工作方案通知》），证明被告作出行政处罚的法律依据；5、《海南经济特区林地管理条例》，证明被告作出行政处罚的法律依据。
原告诉称，2009年7月11日，原告陈清华、钟声源合伙以合法程序与昌城村第一经济合作社社员林冬福、陈春生；第四经济合作社社员钟义兰、陈介弟、叶才养、苏四仔、阮国元、陈德位、叶荣发；第八经济合作社社员王家春、苏权光、王来祥、苏圣回、苏贵精、苏权利等15位农户租赁其以家庭方式承包的拥有合法集体土地所有证和使用权的咸酸农田10.27亩，并与各承包户签订《土地承租协议书》。该农田由农业主管部门管理，林业主管部门在管理主体上未有审批许可权。原告于2009年7月11日开工建塘，建塘期间未经任何单位阻拦，也未经任何部门干涉，所建虾塘是原告陈清华、钟声源的共同财产。2013年10月15日，被告以原告陈清华未经其许可，非法占用林地1645.31平方米建塘为由，对原告陈清华作出《处罚决定书》，责令原告陈清华立即停止违法行为，限于2013年12月31日之前恢复1645.31平方米林地原状，并按每平方米罚款5元计算，罚款8226元。原告认为，被告作出的行政处罚事实不清，一是该虾塘属原告陈清华与钟声源的共同财产，而《处罚决定书》只给陈清华申辩权，剥夺了财产共有人钟声源的合法申辩权，该行政行为严重违反法定程序；二是该土地由农业主管部门管理，与林业部门无关，被告的行为已构成滥用职权；三是该土地上未有林地界桩，原告陈清华、钟声源所承租的土地权属合法、界址清楚。综上，被告的行为已侵犯原告的合法权益，为此请求法院依法撤销被告作出的《处罚决定书》。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供如下证据：
1、各农户土地承租协议，证明原告合法取得该土地使用权。
2、集体土地所有权证，证明原告承租该地权属属各经济合作社所有。
证明书，证明原告承租该土地是各经济合作社1984年以家庭方式划分到户的农田。
《处罚决定书》，证明被告对原告作出行政处罚决定的事实理由和依据。
《林业行政处罚先行告知书》，证明被告对原告作出行政处罚决定事先告知。
《催告书》，证明被告告知原告无正当理由逾期不陈述申辩将依法强制执行。
相片，证明开发前土地原状，开发后186、187、189号塘与昌城第六经济社自留地接界现状。
被告辩称，原告要求人民法院撤销《处罚决定书》没有任何法律依据。被告依据海南省森林公安局开展林地资源整治专项活动的通知，于2013年7月9日在昌江县昌化镇昌城村巡护林地时发现原告陈清华经营的虾塘，经被告工作人员现场调查，聘请海南崇智测绘有限公司技术人员对现场进行鉴定，并对原告陈清华进行询问，确认该虾塘是由原告陈清华聘请人员进行挖塘，挖塘占用规划林地面积1645.31平方米，原告陈清华的行为违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十三条第一款的规定，已构成违法。被告依据《海南经济特区林地管理条例》第三十四条的规定，对原告陈清华作出《处罚决定书》符合法定程序，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告证据的确认：证据1《林业行政处罚先行告知书》、送达回证、《处罚决定书》，原告对《林业行政处罚先行告知书》真实性无异议，对证明内容有异议，认为该证据没有事实依据，对送达回证无异议，对《处罚决定书》真实性无异议，对其证明事项有异议。本院认为，证据1是被告在具体行政行为中形成的文书及送达回证，内容真实、与本案具有关联性，本院予以确认。证据2当事人权利义务告知书、询问笔录，原告对当事人权利义务告知书的真实性、合法性及关联性（以下简称“三性”）均无异议，对7月15日的询问笔录有异议，认为与本案无关，对7月16日的询问笔录有异议，认为与实际情况不符，原告没有说请楚财产共有人。本院认为，证据2中当事人权利义务告知书具有真实性、合法性，与本案事实相关联，本院予以确认，7月15日的询问笔录内容与本案无关，本院不予确认，7月16日的询问笔录能够证明本案的相关事实，本院予以确认。证据3《调查情况》、《养殖塘勘测图》、现场照片，原告对《调查情况》的真实性无异议，对证明事项有异议，认为该证据无证明力，对《养殖塘勘测图》有异议，认为该图不是规划图，不能证明虾塘占用林地的事实，只能证明该地的位置，对现场照片无异议。本院认为，证据3具有真实性、合法性、与本案事实相关联，本院予以确认。证据4《工作方案通知》、证据5《海南经济特区林地管理条例》，原告对上述证据无异议。本院认为，证据4、证据5是被告作出具体行政行为的法律依据，本院予以确认。
二、对原告证据的确认：证据1各农户土地承租协议、证据2集体土地所有权证，被告对上述证据的三性无异议。本院认为，证据1、证据2能够证明涉案土地的来源，具有真实性、合法性，与本案�实相关联，本院予以确认。证据3证明书，被告对其真实性、合法性无异议，但对证明内容有异议，认为是否农田不是经济合作社能证明的，是由国土部门统一规划的。本院认为，证据3是村经济合作社出具的证明，虽然不能证明原告承包的地块是农田，但可以证明该地块为集体经济组织家庭承包土地的事实，本院予以确认。证据4《处罚决定书》、证据5《林业行政处罚先行告知书》，原告对上述证据的三性均无异议。本院认为，证据4、证据5是被告在具体行政行为中形成的文书，内容真实、与本案具有关联性，本院予以确认。证据6《催告书》，原告对其真实性、合法性无异议，但对其证明内容有异议。本院认为，证据6是被告在具体行政行为中形成的文书，内容真实、与本案具有关联性，本院予以确认。证据7相片，被告对其三性均有异议，认为相片无法证明涉案土�开发前的现状。本院认为，证据7难于鉴别是否为开发前土地原状以及是否为涉案虾塘，本院对其不予确认。
经审理查明，原告陈清华、钟声源系昌江县昌化镇昌城村委会人。2009年7月11日，两原告经昌江县昌化镇昌城村第一、第四、第八经济合作社同意与土地使用权人陈春生等15人签订《土地承租协议书》，承包位于昌江县昌化镇昌城村西边约10.27亩土地用于海水养殖。两原告于承包当日进场开工建塘，2009年年底投产养虾。2009年11月24日，海南省人民政府琼府函（2009）170号《海南省人民政府关于昌江县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》将两原告虾塘用地规划为林地。被告发现原告所建虾塘后，于2013年7月16日对原告陈清华进行调查、询问，于同年10月15日对原告陈清华作出《处罚决定书》，认定原告陈清华违法占用规划林地1645.31平方米；责令原告陈清华立即停止违法行为、限于2013年12月31日之前恢复1645.31平方米林地原状，并按非法占用林地面积每平方米5元计算，处罚款人民币8226元整。原告不服该行政处罚，于2014年1月14日向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告是政府林业主管部门，查处林地占用违法行为是依法履行职责，但在行使职权中，应当做到事实清楚、程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的不得给予行政处罚。”本案中，涉案土地在原告建虾塘时是否为林地是本案的重要事实。根据原告提供的证据《集体土地所有权证》记载该地块为农用地，农用地分为农田、林地、坡园地等，而该证未详细载明农地类型，不能证明建塘用地是否为林地。对原告所建虾塘是否占用林地应�以建塘时生效规划文件为依据。原告2009年7月建塘，被告依据2009年11月批准生效的规划文件认定该地块为林地，用在后批准的规划文件判断在前发生的建塘行为，显属证据不足、事实不清。
程序公正是实体公正的保障。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法律依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效。”本案中，原告陈清华、钟声源共同承包土地、共同出资养虾，是虾塘的共有人。被告在行政处罚程序中未查清原告陈清华所建虾塘尚有其他共有人，仅以陈清华作为违法行为人进行处罚，遗漏了权利义务主体，剥夺了虾塘共有人钟声源的陈述申辩权，违反了法定程序。
综上，被告作出的《处罚决定书》未查清原告建塘时建塘地块的土地性质，依据在后生效的规划文件认定在前发生的行为性质，证据不足；在处罚中，未将共有人列为被处罚人，遗漏当事人，程序违法，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告昌江黎族自治县林业局2013年10月15日作出的昌林罚书字（2013）第88号《林业行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告昌江黎族自治县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审判长 黎向文
审判员 符巨华
审判员 谭凌云
二〇一四年四月九日
书记员 杜翠华