广东省电白县人民法院
刑 事 判 决 书
（2012）茂电法刑初字第183号
公诉机关广东省电白县人民检察院。
被告人张某甲，男，汉族，大专文化，广东省电白县人，电××安全生产监督管理局执法监察大队大队长，兼任电××县××生产烟花爆竹联合××工作组办公室主任、电××县××生产烟花爆竹工作领导小组办公室成员，住电白县，公民身份号码×××0019。2011年4月12日因本案涉嫌犯玩忽职守罪被电白县人民检察院取保候审。2012年5月28日被本院取保候审。
辩护人李亮，广东大贤东宇律师事务所律师。
电白县人民检察院以电检刑诉（2012）21号起诉书指控被告人张某甲犯玩忽职守罪，于2012年5月25日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。电白县人民检察院指派检察员李英仔、杨程翔出庭支持公诉，被告人张某甲及辩护人李亮到庭参加诉讼。现已审理终结。
电白县人民检察院指控：2010年9月13日15时30分，电白县水东镇蓝田坡行政村云炉仔村麻某联丰（原三发）果场内发生一起因非法生产烟花爆竹引起的爆炸事故，造成八人死亡（二人当场死亡、六人送医院抢救无效死亡）、六人重伤、四人轻伤的严重后果（以下简称“9.13”事故），经济损失合计人民币870万元。经茂名市政府事故调查组调查，认定该事故是由非法生产行为引发的爆竹爆炸事故。
茂名市人民政府和电白县人民政府于2007年分别制定了《关于深入开展打击非法生产经营烟花爆竹行为的实施意见》（茂府办（2007）81号、电府办（2007）50号，以下简称《实施意见》），对打击非法生产经营烟花爆竹工作的组织领导、职责分工、工作措施等作了明确规定，据此，电白县政府成立了打击非法生产烟花爆竹领导小组。2010年3月，电白县下发《关于建立电白县打击非法生产经营烟花爆竹联合执法工作制度的通知》（电府办（2010）10号，以下简称《联合执法通知》），对查处非法从事生产经营烟花爆竹行为联合执法工作作了规定，并成立了联合执法工作组。
被告人张某甲身为电白县安全生产监督管理局执法大队大队长，同时兼任电白县打击非法生产烟花爆竹联合执法工作办公室主任、电白县打击非法生产经营烟花爆竹工作领导小组办公室成员，依法应对全县烟花爆竹生产经营活动开展巡查，并对各镇的巡查工作进行指导、监督。但张某甲没有依照《联合执法通知》的要求会同有关部门制定2010年度联合执法工作方案。在2010年4月至9月13日期间，没有主动组织人员对各镇打击非法生产烟花爆竹工作进行指导、督促，对各镇的安全生产巡查工作也不彻底，以致没有及时发现并查处水东镇存在的非法生产“私炮”窝点，导致发生“9.13”事故。
公诉机关就上述指控向法庭提供被告人供述、证人证言、鉴定结论等证据。指控被告人张某甲身为国家机关工作人员，工作严重不负责任，不认真履行职责，造成八人死亡的重大后果，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提请本院依法判处。
被告人张某甲辩解，执法工作方案应由牵头单位召集有关部门制定，领导也没有交办，没有这方面的职责。2010年4月之前曾进行二次巡查和一次督查，4月12日后安某局已经安排做其他工作，执法监察大队大队长的职务已经架空，实质上不是大队长。
就上述辩解意见，被告人张某甲提供证据有，电白县安全生产监督管理局2010年4月12日会议记录及2010年2月5日在水东镇政府召开的烟花爆竹安全督查工作会议记录。
辩护人李亮认为，1、爆炸的炮竹加工场设立仅一个月，水东镇政府及安某所、蓝田坡村委会均不知情，事前被告人张某甲也没有接到任何举报，对爆炸事故，其主观上不存在过失。2、安监局的监督管理二股同时具有负责烟花爆竹生产经营单位的安全生产监督管理职责及组织查处不具备安全生产基本条件的生产经营单位职责。没有规定监察执法大队必须制定及作为牵头部门制定年度联合执法工作方案，指控张某甲没有会同有关部门制定联合执法工作方案是没有事实依据。3、2010年4月至9月13日前，张某甲没有失职行为。爆炸事故发生后，张某甲积极履行职务。指控张某甲犯玩忽职守罪的事情不清，证据不足，应宣告无罪。
经审理查明：
2006年，茂名市人民政府制定了《茂名市烟花爆竹生产企业退出烟花爆竹生产市场工作实施方案》（茂府办（2006）36号），规定茂名市爆竹生产企业全面退出烟花爆竹生产领域，各县人民政府是烟花爆竹生产企业退出市场的工作主体，负总责，对工作不力，不依法办事或者造成重特大事故的应依照相关规定追究相关领导和责任人责任。
2007年，茂名市和电白县人民政府分别制定了《关于深入开展打击非法生产经营烟花爆竹行为的实施意见》（茂府办（2007）81号、电府办（2007）50号，以下简称《实施意见》），对打击非法生产经营烟花爆竹（以下简称“打非”）工作的组织领导、职责分工、工作措施等作了明确规定，县政府牵头建立相关“打非”工作领导机构，安某部门为“打非”工作的牵头部门，对烟花爆竹的安全生产实行监督管理，依法查处不具备安全生产基本条件的烟花爆竹经营单位及非法生产行为。《实施意见》还明确要求对存在非法生产的重点地区、果园、偏僻山区、废弃房屋等部位及非法经营严重的区域开展地毯式排查。电白县人民政府根据《实施意见》的规定，建立了“打非”工作领导小组。2010年3月24日，对“打非”工作领导小组进行调整，调整后组长廖某（副县长），副组长罗某（安全生产监督管理局局长）、林某甲（公安局副局长），成员林某乙（安全生产监督管理局副局长）、刘某甲（工商行政管理局副局长）、陈某（质量技术监督管理局副局长）、朱某甲（公安局党组成员、治安大队大队长）。领导小组下设办公室（设在安全生产监督管理局），由林某乙兼任办公室主任。办公室成员由张某甲、崔某、何某甲（安全生产监督管理局）、刘某乙（公安局）、张某乙（质量技术监督管理局）等人组成，具体负责“打非”日常工作。
电白县人民政府根据“打非”工作的需要，于2010年3月26日发文《关于建立电白县打击非法生产经营烟花爆竹联合执法工作制度的通知》（电府办（2010）10号，以下简称《联合执法通知》），建立“打非”联合执法制度，主要针对非法从事生产经营烟花爆竹的行为。联合执法由安全生产监督管理局为牵头单位，由公安局、工商行政管理局、质量技术监督管理局等部门组成。规定联合执法牵头单位要会同有关执法部门制定具体的联合执法工作方案，明确执法内容、方法步骤、时间安排、工作分工、执法要求等事项，并精心组织，迅速行动，确保联合执法行动的成效。同时成立了“打非”联合执法工作组，组长廖某，副组长罗某、林某甲，成员有林某乙、朱某甲、李某（工商行政管理局副局长）、陈某、张某甲。下设办公室，办公室设在安全生产监督管理局，由张某甲兼任办公室主任。
自2010年1月至9月13日，电白县人民政府每季度都召开全县安全暨防范重特大安全事故工作会议，只是在第一、第二季度的会议对“打非”工作作了布置。没有召开过专门的“打非”工作会议。“打非”工作领导小组没有召开过“打非”工作会议。“打非”联合执法工作组也没有召开过工作会议及制定2010年度联合执法工作方案。
2010年7月底，黄太进租赁他人位于电白县水东镇蓝田坡村委会云炉仔村麻某果园，与其儿子黄某乙、黄某丙等人非法开设私炮作坊，同年9月13日15时许，私炮作坊发生爆炸，造成八人死亡（二人当场死亡、六人送医院抢救无效死亡）、六人重伤、四人轻伤的严重后果，经济损失达人民币870万元。黄某甲、黄某乙、黄某丙已被科刑。
被告人张某甲没有依照《联合执法通知》的要求，没有主动向打击非法生产经营烟花爆竹联合执法领导小组提出制定2010年度联合执法工作方案。在2010年4月至9月13日期间，没有主动组织人员对各镇的“打非”工作进行指导、督促，对各镇的安全生产巡查工作也不彻底，以致没有及时发现并查处水东镇存在的非法生产“私炮”窝点。
经茂名市人民政府事故调查组认定，该事故是由非法生产行为引发的爆竹爆炸事故。事故发生的直接原因是配药房电源短路出现火花导致烟花药爆炸。间接原因包括：1、黄某甲非法组织生产爆竹是导起爆炸事故发生的重要原因。2、联丰果园四经转包，没有按照有关程序进行，第一发包方蓝田坡村委会云炉仔村经济合作社失去对果园特别是房屋的使用的监管，是导致非法生产和事故发生的主要原因。3、蓝田坡村委会没有认真履行“打非”责任，没有开展经常性排查工作，也是导致事故发生的原因之一。4、水东镇人民政府没有认真履行“打非”工作职责，对所属村委会“打非”工作检查监督不够，专职安全生产监督管理员对辖区内安全生产监管及“打非”工作没有做到定期或者不定期巡查和排查，也是导致事故发生的原因之一。5、电白县公安部门对县政府组织“打非”联合执法行动配合不够，一些达到治安或刑事案件立案标准的“私炮”案件没有进行立案，没有对已经掌握的“私炮”生产案件一查到底，对于私制爆竹的犯罪分子没有起到应有的震慑作用，也是导致事故发生的原因之一。6、电白县安全生产监督管理局作为打击“私炮”牵头部门，没有牵头制定完善的联合执法机制，导致在“打非”联合行动中有关部门互相推诿扯皮，在“打非”工作中组织协调不力，对镇政府“打非”工作指导不够，也是导致事故发生的原因之一。7、电白县人民政府没有制定2010年“打非”具体工作方案，缺少会议布置，“打非”联合执法机制很不健全，“打非”联合执法不彻底，对镇级“打非”工作缺少指导、督促、检查，也是导致事故发生的原因之一。调查报告建议对事故相关责任人员进行相应处分，认定张某甲作为“打非”联合执法工作组办公室主任，在组织“打非”联合执法行动工作中不够主动。茂名市人民政府批复同意事故调查组对该事故的调查认定，同时决定由电白县纪检监察局给予张某甲行政警告处分。
以上事实，有下列证据证实：
1、被告人张某甲户籍资料、公务员登记表、干部任免审批表。2、立案决定书。3、《茂名市烟花爆竹生产企业退出烟花爆竹生产市场工作实施方案》。4、茂名市人民政府《关于深入开展打击非法生产经营烟花爆竹行为的实施意见》。5、电白县人民政府《关于深入开展打击非法生产经营烟花爆竹行为的实施意见》。6、《关于建立电白县打击非法生产经营烟花爆竹联合执法工作制度的通知》。7、《关于调整电白县打击非法生产经营烟花爆竹工作领导小组成员的通知》、8《电白县安全生产监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定规定》。9、《电白县安全生产监督管理局关于党组成员分工的通知》。10、茂名市“9.13”事故调查组《电白县“9.13”私炮爆炸事故调查报告》。11、茂名市人民政府办公室《关于对电白县“9.13”私炮爆炸事故调查报告的复函》。12、茂名市中级人民法院刑事判决书、广东省高级人民法院刑事裁定书。13、电白县财政局证明、财政授权支付通知书、预算拨款凭证（回单）。14、电白县安某局干部安全生产督查情况登记表。15、电白县安全生产监督管理局会议记录簿。16、电白县安全生产监督管理局何某甲记录的会议记录。17、证人林某乙、廖某、罗某、崔某、何某甲、谢某乙、何某乙、胡某、朱某甲、刘某甲、陈某、林某甲、朱某乙、李某、郑某、张某乙证言。18、被告人张某甲供述。
上列证据，来源合法，经法庭审理质证、认证，与查证的事实相吻合，予以确认。
本院认为：被告人张某甲身为国家机关工作人员，电白县安全生产监督管理局执法监察大队大队长，同时兼任电白县打击非法生产经营烟花爆竹工作领导小组办公室成员，在“打非”工作中依法应对全县烟花爆竹生产经营活动开展巡查，对各镇的巡查工作进行指导、监督，但没有主动组织人员对各镇打击非法生产烟花爆竹工作进行指导、督促，对各镇的安全生产巡查工作不彻底，以致没有及时发现并查处水东镇存在的非法生产私炮窝点。被告人张某甲又作为电白县打击非法生产烟花爆竹联合执法工作组办公室主任，没有依照《联合执法通知》的要求，没有主动向县打击非法生产经营烟花爆竹联合执法领导小组提出制定联合执法工作方案，以致电白县2010年度没有制定联合执法工作方案，在“打非”联合执法工作中不认真履行职责，间接导致“9.13”事故的发生，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实属实，适用法律正确，罪名成立，予以支持。
被告人张某甲辩解，2010年4月12日电白县安全生产监督管理局对其职务进行调整，实质上不是监察执法大队大队长。经查，当时电白县安全生产监督管理局根据工作需要，只是增加其兼任该局的综合监督行业企业的宣传入会和培训工作，没有行文免除其监察执法大队大队长，其仍应履行监察执法大队大队长的职责。至于辩解曾对水东镇辖区的“打非”工作进行二次巡查和一次督查，经查属实。但二次巡查均是水东镇安某所发现案情上报后其才进行的。在第二次巡查时发现“9.13”事故现场附近有生产“私炮”的行为，虽然捣毁了“私炮”加工场，但事后应当预见该地有恢复生产“私炮”的可能，其疏忽大意，过于自信的地认为恢复生产“私炮”的可能性不大，以致没有组织人员重复巡查，对生产“私炮”行为没有起到震慑作用，其没有正确履行职责，间接导致“9.13”事故的发生。辩护人李亮认为被告人张某甲主观上不存在过失及其行为不构成犯罪的辩护意见理由不足，不予采纳。
《关于建立电白县打击非法生产经营烟花爆竹联合执法工作制度的通知》规定，联合执法牵头部门安某局要会同有关执法部门制定具体的联合执法工作方案，作为联合执法工作组的牵头部门电白县安全生产监督管理局没有会同有关执法部门制定具体的联合执法工作方案，工作存在失误，应承担相应的责任。纪检监察部门已经对电白县安全生产监督管理局的主要负责及作为联合执法工作组的组长、副组长等人作出相应的纪律处分。作为联合执法工作组生办公室主任的被告人张某甲，负责联合执法的日常工作，明知应制定联合执法工作方案，没有主动向联合执法工作组提出制定联合执法工作方案，没有主动组织有关部门进行联合执法活动，工作上不负责任，也是间接导致“9.13”事故发生的其中一方面原因。但被告人张某甲这方面的职务过失比其作为监察执法大队长的职务过失要少。被告人张某甲辩解及辩护人李亮认为监察执法大队及张某甲都没有制定联合执法工作方案的职责的意见理由不足，不予采纳。
茂名市人民政府事故调查组对“9.13”事故的认定，除“私炮”作坊配药房电源短路出现火花导致烟花药爆炸的直接原因及电白县安全生产监督管理局的间接原因之一外，间接还包括多方面多部门的原因，属一果多因，对此可减轻被告人张某甲的责任。被告人张某甲在“打非”工作中对各镇的安全生产进行了一定范围的巡查，做了一定工作，“9.13”事故的发生有一定的偶然性，被告人张某甲的犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。
根据被告人张某甲犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对社会的危害程度，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
被告人张某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省茂名市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 许 车
审 判 员 蔡 颜
人民陪审员 林国平
二〇一二年十月十九日
书 记 员 邵小瑜