四川省成都市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）成行终字第187号
上诉人（原审原告）成都市规划管理局。住所地：四川省成都市高新区。
法定代表人张正红，局长。
委托代理人吴雪培，四川致高守民律师事务所律师。
委托代理人王璐，四川致高守民律师事务所律师。
被上诉人成都市金牛区正林礼盒加工厂。住所地：四川省成都市金牛区。
经营者，胡正玲。
委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。
上诉人成都市规划管理局（以下简称市规划局）因成都市金牛区正林礼盒加工厂（以下简称正林加工厂）诉其行政其他一案，不服成都高新技术产业开发区人民法院（2014）高新行初字第147号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年2月12日立案受理后依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人市规划局的委托代理人吴雪培，被上诉人正林加工厂的委托代理人崔凤荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市规划局于2014年3月20日作出成规执法（2014）第644号《责令限期自行拆除违法建设决定书》（以下简称644号拆违决定书）。决定书认定，正林加工厂未经规划部门许可，擅自在金牛区天回镇木龙湾社区五、六组修建的建筑面积约1819平米的厂房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政强制法》第四十四条之规定，责令正林加工厂于2014年3月26日之前自行予以拆除。逾期未自行拆除的，将依法予以催告。
原审法院审理查明，正林加工厂系胡正玲个人经营的个体礼盒加工厂，2003年胡正玲与成都市金牛区天回乡莫龙村村委会签订《村办公室及场地转让合同》，将金牛区天回乡莫龙村五组的莫龙村村委会办公室（建筑面积449.72平方米，其中砖混楼房218.16平方米，砖瓦房232.56平方米）及场地转让给胡正玲，并在签订协议之日起，7日内将上述房屋建筑面积及场地交付给胡正玲，并移交该场地建设用地（企业占地）及房屋产权等相关手续。（合同后附：1991年8月20日，成都市金牛区国土局作出金国土建准第0000575号《准予占地通知书》，同意莫龙村5组非耕地894M²作为修建办公室工程项目建设用地；1991年8月20日，成都市金牛区规划办公室作出的川建委规建字1569989号《村镇规划建设许可证》载明莫龙村村办公室补办莫龙村五组的建筑面积693.95M²和非耕地894M²；1991年8月20日，成都市金牛区规划办作出的金规（91）字《成都市金牛区城乡建设管理委员会建筑工程施工执照》。后胡正玲在上述场地内个人开办正林加工厂。2014年2月11日，市规划局作出《建设项目执法调查通知书》（成规监调：0025343）对正林加工厂在天回镇莫龙湾社区五组的城乡规划实施情况进行监督检查，并进行现场勘测。市规划局分别向成都市规划局金牛分局、成都市国土局金牛分局、金牛区建设与交通局发函询问正林加工厂涉案房屋有无规划建房许可手续，经成都市金牛区建设和交通局回复未查到正林加工厂办理过《村镇房屋所有权证》和《村镇规划建设许可证》。2014年2月11日，市规划局通知成都市勘察测绘研究院对正林加工厂的厂房实施测绘，测绘正林加工厂擅自在金牛区天回镇木龙湾社区五、六组修建建筑面积约1819M²的厂房。2014年3月20日，市规划局644号拆违决定书、送达证明及其作出的（成规执法（2014）第645号）《责令限期自行拆除违法建设公告》，正林加工厂不服决定书的内容提起诉讼，要求撤销市规划局作出的644号拆违决定书。
原审法院认为，首先，依据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中的规定。本案市规划局根据《国务院关于成都市城市总体规划的批复》（国函（1999）63号）同意修订后的《成都市城市总体规划（1995年至2020年）》，正林加工厂所在的成都市金牛区天回镇街道木龙湾社区5组属于在城市、镇规划区内的建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有相应的行政管理职权的规定，本案市规划局对规划区内涉及未取得建设工程规划许可证建设的行为具有相应的行政管理职权。其次，市规划局认定正林加工厂未经规划部门许可，擅自在金牛区天回镇木龙湾社区五、六组修建的建筑面积约1819M厂房的证据是否充分、认定违法事实是否清楚。2003年，胡正玲与成都市金牛区天回乡莫龙村村委会签订《村办公室及场地转让合同》，将金牛区天回乡莫龙村五组的莫龙村村委会办公室（建筑面积449.72平方米，其中砖混楼房218.16平方米，砖瓦房232.56平方米）及场地转让给胡正玲，并移交莫龙村办公室所在场地莫龙村5组的《准予占地通知书》、《村镇规划建设许可证》和《成都市金牛区城乡建设管理委员会建筑工程施工执照》。通过转让合同的内容和合同附件记载的事实，能够认定由金牛区天回乡莫龙村村委会建设的所在莫龙村5组的办公室建筑面积693.95M（其中大会议室163.2M，小会议室287M，办公房243.75M）已经取得了村镇规划建设许可证。市规划局通过勘察测绘的图纸认定正林加工厂所在地天回镇街道木龙湾社区5组（正林加工厂）的1819M²场地，包括正林加工厂的户主胡正玲从天回乡莫龙村村委会获取使用的莫龙村5组莫龙村村办公室建筑面积693.95M²平方米的建筑。市规划局提出《村镇规划建设许可证》记载的莫龙村5组莫龙村村办公室693.95M²的场地与现木龙湾社区5组正林加工厂占地位置不一致的理由，因市规划局没有充分证据证明其主张，不应予以支持。再次，市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定，认定正林加工厂1819M㎡的厂房属于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除影响属于限期自行拆除的事实，适用法律是否正确。依据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。”《中华人民共和国立法法》作为我国规范立法活动与法律适用的专门性法律规定，遵循法不溯及既往的基本原则，只有在更好地保护公民、法人和其他组织的权益的情况下才溯及既往。旧法《中华人民共和国城市规划法》是1990年4月1日起施行至2008年1月1日废止，新法《中华人民共和国城乡规划法》是从2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》第四十条对未取得建设工程规划许可证的行为与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程许可证的管理措施相比，旧法责令限期拆除的前提是“严重影响城市规划”，即新法比旧法对违法行为人的处罚严厉，故在旧法实施期间已经发生的事实是否违法的定性应适用旧法。最后，市规划局作出《责令限期自行拆除违法建设决定书》程序是否合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证无法采取改正措施消除影响的，限期拆除的规定。市规划局可以就涉案建筑是否属于未取得建设工程规划许可证进行建设的事实向有关单位和人员进行调查，依据调查的事实作出相应的措施。本案正林加工厂相关行政程序违法的理由，不予支持。故，市规划局作出的644号限期拆违决定书认定事实主要证据不足、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：2、适用法律、法规错误的；”之规定，判决：撤销市规划局作出的644号限期拆违决定书。一审案件受理费50元，由市规划局负担。
宣判后，上诉人市规划局不服，向本院提起上诉称，市规划局作出本案被诉行政行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求撤销原判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人正林加工厂答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人市规划局为证明其作出的本案具体行政行为合法，向原审法院提供了以下证据材料和依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《成都市城乡规划条例》第五条第一款，拟证明市规划局具有作出决定的法定职权；
2、《现场勘查记录》及加工厂照片6张、《建设项目执法调查通知书存根》（成规监调：0025342）、《建设项目执法调查通知书存根》（成规监调：0025343），拟证明市规划局通过勘查正林加工厂现场违法建设的现状，通知天回镇木龙湾社区居委会和正林加工厂就涉嫌违法建设接受调查；
3、成都市金牛区天回乡莫龙村村委会与胡正玲签订《村办公室及场地的转让合同》（附：建筑物及场地示意图）、天回镇街道木龙湾社区给胡正玲的《解除合同告知书》，拟证明天回乡莫龙村委会转让给胡正玲的是房屋的使用权，转让合同已解除该场地上的建筑物无规划许可批准手续；
4、《关于确认天回镇街办木龙湾社区正林加工厂建房手续的函》（成规监函（2014）29号）、《关于确认天回镇街办木龙湾社区成都市金牛区正林礼盒加工厂用地手续的函》（成规监函（2014）43号）、《准予占地通知书》（金国土建准第0000575号）、2014年2月18日成都市规划管理局金牛分局向成都市规划执法监督局出具的《关于确认建设项目是否办理规划许可手续的回复函》（成规金函（2014）1号）、2014年2月11日成都市规划执法监督局向金牛区建设与交通局出具的《关于确认天回镇街办木龙湾社区正林加工厂建房手续的函》（成规监函（2014）30号）、2014年2月11日成都市规划管理局金牛分局向成都市规划执法监督局出具的《关于确认建设项目规划许可办理情况的函》（成规监函（2014）31号）、2014年2月24日成都市规划执法监督局向金牛区建设和交通局出具的《关于确认天回镇街办木龙湾社区成都市金牛区正林礼盒加工厂建房手续的函》、2014年2月13日成都市金牛区建设和交通局向市规划执法监督局出具的《成都市金牛区建设和交通局关于确认天回镇街办木龙湾社区正林加工厂建房手续的回复》、2014年3月3日成都市金牛区建设和交通局向市规划执法监督局出具的《成都市金牛区建设和交通局关于确认天回镇街办木龙湾社区成都市金牛区正林礼盒加工厂建房手续的回复》、2014年2月24日成都市国土资源局金牛分局向市规划执法监督局出具的《关于确认天回镇街办木龙湾社区正林加工厂建房手续》的回函、2014年3月1日成都市国土资源局金牛分局向市规划执法监督局出具的《关于确认天回镇街办木龙湾社区成都市金牛区正林礼盒加工厂用地手续》的回函。拟证明成都市规划执法监督局向成都市规划局金牛分局、成都市国土局金牛分局、金牛区建设与交通局发函询问涉案房屋有无规划手续，有无办理房屋所有权证，各部门相继回复，确认未查到涉案建筑物的规划手续和房屋所有权证，且发函询问的村镇规划建设许可证及占地通知书与涉案房屋不是同一位置；
5、2014年2月17日天回镇街道木龙湾社区出具的《情况说明》、2014年2月26日天回镇街道木龙湾社区出具的《情况说明》、金国土建准（1991）《准予占地通知书》及附图。拟证明原有构建筑物449.72平方米修建于1993年，2003年7月装让给正林加工厂，准予占地通知书和村镇规划建设许可证与正林加工厂占地位置不一致，原村委会办公场地房屋等在2008年已签订拆迁补偿协议；
6、成都市勘查测绘研究院的测绘报告。拟证明实测违法占地面积2102.77平方米，违法建设面积1819.34平方米，违法建设占用道路、绿地；
7、2014年3月20日成都市规划管理局作出的（成规执法（2014）第644号）《责令限期自行拆除违法建设决定书》及送达证明、2014年3月20日成都市规划管理局作出的（成规执法（2014）第645号）《责令限期自行拆除违法建设公告》。拟证明市规划局认定正林加工厂违法建设并责令限期自行拆除；
8、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《成都市城乡规划条例》第三十一条、第六十条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，《住房与城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚自由裁量权的指导意见》第四条、第七条规定，系市规划局认定违法建设的法律依据。
被上诉人正林加工厂向原审法院提交了以下证据材料及依据：
1、个体工商营业执照，拟证明正林加工厂的经营者为胡正玲。
2、《村办公室及场地转让合同》及系列批准文书（1991年8月20日川建委规建字1569989号《村镇规划建设许可证》、1991年8月20日金规（91）字成都市金牛区城乡建设管理委员会建筑工程施工执照、1991年8月20日金国土建准第0000575号《准予占地通知书》），拟证明本案的主体是莫龙村委会和胡正玲，附图证明市规划局提交的附图系后期更改材料不具有合法性，准予占地通知书及系列批准文件证明原告享有合法权益；
3、收据，拟证明正林加工厂转让合法；
4、《关于尽快搬迁的通知》，拟证明市规划局以拆违促拆迁，其作出具体行政行为的目的违法。
各方当事人所提供的证据材料已随卷移送本院。原审判决记载了各方对证据材料的质证意见及原审法院对证据的认证理由。经审查，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以确认。根据上述有效证据，本院审理查明的案件事实与原审判决一致。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，本案市规划局对规划区内涉及可能存在的未取得建设工程规划许可证建设的行为具有相应的行政管理职权。
关于被诉644号限期拆违决定书所认定的事实是否清楚、证据是否充分的问题。结合本案有效证据，2003年，胡正玲与成都市金牛区天回乡莫龙村村委会签订《村办公室及场地转让合同》，将金牛区天回乡莫龙村五组的莫龙村村委会办公室（建筑面积449.72平方米，其中砖混楼房218.16平方米，砖瓦房232.56平方米）及场地转让给胡正玲，并移交莫龙村办公室所在场地莫龙村5组的《准予占地通知书》、《村镇规划建设许可证》和《成都市金牛区城乡建设管理委员会建筑工程施工执照》。通过转让合同的内容和合同附件记载的事实，能够认定由金牛区天回乡莫龙村村委会建设的所在莫龙村5组的办公室建筑面积693.95平方米已经取得了村镇规划建设许可证。市规划局通过勘察测绘的图纸认定正林加工厂所在地天回镇街道木龙湾社区5组（正林加工厂）的1819平方米场地，包括正林加工厂的户主胡正玲从天回乡莫龙村村委会获取使用的莫龙村5组莫龙村村办公室建筑面积693.95平方米的建筑。市规划局提出《村镇规划建设许可证》记载的莫龙村5组莫龙村村办公室693.95平方米的场地与现木龙湾社区5组正林加工厂占地位置不一致的上诉主张，因市规划局没有充分证据证明，本院不予支持。同时，一审法院认定被诉644号限期拆违决定书所适用法律不当，应依据《中华人民共和国立法法》第八十四条关于“法不溯及既往”的基本原则适用旧法，并无不当。上诉人市规划局提出其适用法律正确的上诉理由，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人成都市规划管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石俊峰
代理审判员 栾秀芳
代理审判员 刘 平
二〇一五年四月二日
书 记 员 梁 潇
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的、裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。