山东省高密市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0785行初45号
公益诉讼人高密市人民检察院。
被告高密市国土资源局。
公益诉讼人高密市人民检察院因要求确认被告高密市国土资源局不履行监管法定职责违法，向本院提起行政公益诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公益诉讼人高密市人民检察院出庭人员邱玉、宿虹，被告高密市国土资源局的负责人张新辉、委托代理人隋克军、远彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：高密市柴沟镇注沟社区曹家大浒村代理支书王春平（曾用名：王云涛）在自己承包的位于该村南1千米处的基本农田上采砂、挖鱼塘，造成基本农田种植条件严重破坏。2013年11月18日，被告国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》，2013年12月2日作出高国土资行罚字【2013】C-135号《行政处罚决定书》，对王春平作出如下行政处罚：1、责令其改正违法行为，限15日内恢复原种植条件；2、处占用基本农田开垦费2倍罚款，共计罚款429841.9元。该文书送达王春平后，王春平既未采取任何措施恢复被破坏土地种植条件。2014年2月王春平继续在该农田上采砂，同年2月28日，国土局将王春平以涉嫌非法占用农用地为由移送高密市公安局立案侦查。王春平仅在2014年3月20日缴纳罚款10万元整。此外，尚有未缴纳的罚款329841.9元。2016年3月8日，起诉人向被告发出检察建议书，督促其正确履职。2016年4月19日，国土局尽管作出回复，但从2016年6月8日、2017年1月7日办案人先后两次到现场察看，被王春平破坏的基本农田因为挖沙造成的大坑还在，仍然处于荒芜状态，坑边上因水土流失造成不断塌陷。被告怠于履行职责的行为导致王春平违法采砂破坏的基本农田一直未修复，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。起诉人认为，针对被告未依法正确履行职责行为发出检察建议后，被告仍未履行到位，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国国土地管理法》第七十五条、《土地复垦条例》第十八条第一款规定，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，向你院提起诉讼，起诉请求：一、依法确认高密市国土资源局对王春平非法采砂破坏基本农田怠于履行监管职责的行为违法；二、判令高密市国土资源局依法继续履行职责。
公益诉讼人提供了如下证据、依据：
第一组证据法律及政策依据
一、山东省人民检察院鲁检发民字【2017】12号关于《关于提请批准高密市人民检察院拟对高密市国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复。证明公益诉讼人已经履行内部审批程序，省检察院同意就本案向人民法院提起行政公益诉讼，根据行政诉讼法第55条第4款的规定，本案属于人民检察院向法院提起行政公益诉讼的范围。
二、检察机关已履行诉前程序的证据
密检行政违监【2016】37078500001号检察建议书、张伟于2016年3月8日签收的检察建议的送达回证以及张伟任高密市国土资源局执法中队长的证明。证明我院于2016年3月8日针对王春平非法采砂、破坏基本农田、毁坏种植条件且未全部缴纳罚款向高密市国土资源局发出检察建议书，建议国土资源局立即对王春平作出的行政处罚决定履行职责，并对王春平2014年2月再次采砂、破坏基本农田的行为，依法作出行政处罚。
第二组国土局怠于履行职责的证据
一、关于王春平非法采砂造成基本农田丧失种植条件的证据。
1、王春平询问笔录及讯问笔录。
2、潍坊市国土资源局出具的鉴定意见
3、关于高密市柴沟镇曹家大浒村村民曹启贵、王元森等人的证人证言。
二、高密市国土资源局对王春平作出行政处罚的证据。
1、高密市国土资源局于2013年12月22日对王春平作出的行政处罚书。
2、高密市国土资源局对王春平的申请于2014年3月19日作出分期缴纳罚款申请书，该部分证据证明国土资源局对王春平非法采砂、破坏基本农田、毁坏种植条件、损害国家和社会公共利益的违法行为作出的行政处罚决定。
三、关于高密市国土资源局对王春平的违法行为作出行政处罚决定后怠于履行职责的证据。
1、王春平于2014年3月19日缴纳第一期罚款10万元的票据凭证，至今还有329841.9元的罚款未交。
2、公益诉讼人分别于2016年6月8日、2017年1月7日在拍摄的王春平违法采砂涉案地块现场照片2组。
3、2017年1月7日曹家大浒村文书赵聚成证言
4、高密市公安局于2014年12月30日针对本案作出的撤销案件决定书。
该部分证据证明高密市国土资源局作出行政处罚决定后，被处罚人王春平缴纳10万元罚款后，未继续履行行政处罚决定。高密市国土资源局未申请人民法院强制执行，该行政行为违法。
四、高密市国土局在收到检察建议后仍未完全履行法定职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。
1、高密市国土局于2016年4月18日作出的缴纳罚款决定书，要求王春平缴纳第二期罚款329841.9元。
2、高密市国土局于2016年4月19日针对我院检察建议书的回复函。
3、曹家大浒村文书赵聚成证言
4、公益诉讼人分别于2016年6月8日、2017年1月7日在拍摄的王春平违法采砂涉案地块现场照片2组。
5、2016年1月6日公益诉讼人与高密市国土局的会议记录。
该组证据证实高密市国土局收到公益诉讼人检察建议后未采取有效措施，督促王春平复垦，在王春平拒不复垦的情况下，未依法追缴复垦费，也未代为组织复垦，也未对王春平2014年2月再次非法采砂的非法行为予以查处。
被告辩称：答辩人于2016年3月收到高密市人民检察院密检民（行）行政违监[2016]37078500001号检察建议书后高度重视，督促积极整改。答辩人于2016年4月18日向王云涛（又名王春平）下达了缴纳罚款决定书（高国土资便字[2016]01号），责令其10日内缴纳第二批罚款329841.9元，逾期按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，每日按罚款额的百分之三加处罚款。限期内，被处罚人王云涛未自动缴纳罚款。2016年5月25日，答辩人向王云涛送达缴纳罚款催告书（高国土资便字[2016]3号），催告王云涛在催告书送达后10日内履行义务，并告知如限期内未履行，将申请高密市人民法院强制执行。鉴于被处罚人王云涛经催告后仍拒绝缴纳罚款，答辩人于2016年7月15日向高密市人民法院递交强制执行申请书（高国土资申字[2016]第190号），申请法院强制被处罚人王云涛：1、恢复被破坏土地的原种植条件；2、缴纳罚款叁拾贰万玖仟捌佰肆拾壹元玖角整。但因超过法定申请人民法院强制执行的期限，人民法院未予受理。为恢复被破坏土地的种植条件，2016年11月，答辩人责令被处罚人王云涛限期恢复种植条件。但因该宗土地因破坏程度严重，部分地块已被挖出4米深的大坑，如全部填平费用太高，且根据村民要求及该地块实际情况，被处罚人进行了平整、部分回填。整理后，该地块中大部分现已种植杨树，大坑作为取水方塘便于灌溉。针对市检察院提出的“对王春平（即王云涛）再次破坏农用地采砂的行为作出行政处罚”，因检察建议提出后，高密市根据《潍坊市机构编制委员会关于（高密市综合行政执法体制改革试点工作方案）的批复》（潍编【2015】37号）、《中共高密市委、高密市人民政府<关于综合行政执法体制改革试点工作的实施意见>》（高发【2016】1号）文件的规定，自2016年1月28日起实施综合行政执法体制改革，已不具备国土资源行政处罚权。《山东省人民政府关于高密市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字【2016】113号）更进一步规定“行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使（由乡镇政府行使的除外）。”因此，答辩人在检察建议送达后已无国土资源行政处罚权，客观上已不能对王云涛再次作出行政处罚。2017年1月22日，答辩人将涉案地块被破坏未处罚部分的违法事实移交高密市综合行政执法局，该局于同年1月25日复函（高综执函【2017】1号），认为该事实不属于新线索，而是已处罚未执行完毕的违法事实，不符合向该局移交要件，并将该案退回高密市国土资源局。2017年2月22日，答辩人作出并向王云涛送达《责令治理复垦土地通知书》，责令王云涛于2017年3月5日前完成涉案地块的治理复垦，逾期将征收土地复垦费210920.96元。综上，答辩人接到高密市人民检察院检察建议书后，积极采取合理措施，包括催告被处罚人缴纳罚款及恢复种植条件，递交强制执行申请书，组织恢复被破坏土地的种植条件，并向相关有权机关移送违法事实，至于未按照检察建议就王云涛2014年2月再次破坏土地行为作出行政处罚，是因本市实行综合行政执法体制改革答辩人不再享有国土资源行政执法权，客观上无法再作出行政处罚，请检察机关予以理解。公益诉讼人请求判令高密市国土资源局依法继续履行职责，但未明确继续履行职责的范围和方式，根据行政公益诉讼起诉状事实与理由部分，应理解为：1、继续追缴罚款；2、继续追缴复垦费或者自行组织复垦；3、继续对被处罚人2014年2月非法采砂破坏基本农田的行为进行处罚。公益诉讼起诉书提出的第二项诉讼请求所涉及的前述三项，依法均属于国土资源行政处罚权，但如前所述，本市已经山东省人民政府批准进行综合行政执法体制改革，根据省政府规定答辩人已不具备且不得再行使国土资源行政处罚权，客观上已无法实现。综上，答辩人在收到检察机关建议书后，局党委高度重视，以负责的态度采取一系列措施予以补正，但因各种因素制约，未能全部达到建议书的要求，请给予理解。最后感谢检察机关一直以来对我局工作的支持和帮助，我们也将吸取该案件的经验教训，在今后的工作中依法行政、依法作为，也请检察机关给予监督。
被告在法定期限内提供了如下证据：
第一组：行政处罚决定的履行。
1、2014年3月14日王春平的分期缴纳罚款申请书；2、2014年3月19日分期缴纳罚款申请决定书；3、山东省非税收入通用票据；4、2016年4月18日缴纳罚款决定书及送达回证；5、2016年5月25日履行缴纳罚款决定书催告书及送达回证；6、2016年7月15日强制执行申请。
第二组：2014年2月对被处罚人再次采砂进行处罚
1、2014年2月28日非法占地犯罪案件移送书、2014年3月3日高密市公安局受案回执。证明被告于2014年向高密市公安局移送被处罚人再次非法采砂的行为。2、提供2017年1月22日违法案件移交函及现场照片3张、送达回证一份。2017年1月25日高密市综合行政执法局高综执函2017-1号，以上证据证明被告将被处罚人2014年2月再次非法的事实移送高密市执法局，但该局将案件退回。3、提供中共高密市委高发2016-1号文件，提供高密市人民政府高政发2016-15号文件和高政发2016-16号文件。山东省人民政府鲁政字2016-113号文件，以上证据证明自2016年1月28日被告不再具有国土资源行政执法权。
第三组：被处罚人履行复垦义务，恢复原种植条件。
1、提供2017年2月22日被告作出的责令治理复垦通知书，证明2017年2月22日被告通知被处罚人在3月5日前治理复垦涉案土地恢复种植条件，逾期则追缴复垦费210920.96元，同时责令其缴纳罚款329840.9元。2、提交涉案地块最新经批准的规划图，证明涉案地块土地性质已经调整为一般农田。3、涉案地块治理后的现场照片4张，证明涉案地块已经种植杨树。
经庭审质证，本院对上述证据，来源合法、客观真实性、与本案具有关联性均，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，王春平，又名王云涛。2013年11月，国土局执法人员巡查中发现被处罚人王春平未经批准在柴沟镇曹家大浒村南侧7.76亩基本农田进行非法采砂、挖鱼塘，造成种植条件严重破坏。2013年11月18日，国土局对被处罚人违法行为予以立案，并于当日依法向被处罚人下达责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书。立案后，国土局依法对被被处罚人进行询问、调查证人，勘测现场，调查终结后对案件进行了集体会审。同年11月27日，国土局向被处罚人下达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，分别告知被处罚人拟作出的行政处罚及其享有陈述、申辩权利和听证的权利。被处罚人在法定期限内未提出申辩、未要求听证，国土局于2013年12月2日根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》《基本农田保护条例》等法律法规作出高国土资行罚字[2013]C-135号行政处罚决定书，责令王春平改正违法行为，限15日内恢复原种植条件；处占有基本农田耕地开垦费2倍的罚款，共计罚款429841.9元；并于当日送达被处罚人。2014年2月王春平继续在该农田上采砂，同年2月28日，国土局将王春平以涉嫌非法占用农用地为由移送高密市公安局立案侦查。2014年3月14日，被处罚人王春平向国土局提交分期缴纳罚款申请书，3月19日国土局同意王云涛第一批先行缴纳10万元，王云涛于同日缴纳10万元罚款。2014年6月11日，高密市公安局以犯罪嫌疑人王春平涉嫌非法占用农用地罪向高密市人民检察院移送审查起诉。经检察院公诉部门审查，因高密市公安局未补充侦查取得2013年12月2日国土局作出行政处罚和处罚后王春平造成基本农田种植条件毁损的数量的证据，高密市公安局于2014年12月30日作出撤案处理。公安局撤案后王春平剩余329841.9元罚款未缴纳，国土局于2016年5月25日向王春平送达履行《缴纳罚款决定书》催告书。2016年3月8日，高密市人民检察院提出密检民（行）行政违监[2016]37078500001号《检察建议书》，建议国土局：一、立即执行对王春平作出的行政处罚，并对王春平再次破坏农用地采砂的行政依法作出行政处罚；二、建议建立健全对行政处罚的监督制度。2017年1月22日，国土局将王春平继续非法采砂的案件线索移交到高密市综合行政执法局，1月25日，该案被综合执法局退回。2017年2月22日，国土局向被处罚人送达《责令治理复垦土地通知书》，该地块中大部分现已种植杨树，大坑用作取水方塘。
又查明，高密市根据《潍坊市机构编制委员会关于（高密市综合行政执法体制改革试点工作方案）的批复》（潍编【2015】37号）、《中共高密市委、高密市人民政府<关于综合行政执法体制改革试点工作的实施意见>》（高发【2016】1号）文件的规定，自2016年1月28日起成立综合行政执法局，国土资源局已不具备土地、矿产资源管理方面的法律、法规规定的行政处罚权。《山东省人民政府关于高密市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字【2016】113号）更进一步规定“行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使（由乡镇政府行使的除外）。”
庭审后，公益诉讼人将其诉讼请求明确为：一、确认国土局在作出高国土资行罚字[2013]C-135号行政处罚决定书后，怠于履行向人民法院申请强制执行的法定职责的行为违法。二、国土局继续履行恢复被破坏基本农田原种植条件和追缴剩余罚款329841.9元的监督、管理法定职责。国土局对此无异议，本院予以准许。
本院认为，一、公益诉讼人提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》，全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，最高人民法院《关于人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼的受案范围，符合法定起诉条件。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二项、《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条第一项的规定，被告高密市国土资源局是具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的法定职责。被告对王春平未经依法批准，擅自占用基本农田采砂、挖鱼塘的行为，作出责令其改正违法行为，恢复原种植条件和罚款的行政处罚，在王春平未完全履行该行政处罚决定书的情况下，被告未按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，向高密市人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定中责令改正违法行为，恢复原种植条件和缴纳罚款的要求未完全实现，从而未能全面履行监管职责，故公益诉讼人请求确认被告对王春平逾期履行生效行政处罚决定的行为，未行使向高密市人民法院申请强制执行的法定职责，该行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。三、被告高密市国土资源局在王春平逾期履行生效的行政处罚决定书后，对行政处罚决定书确定的对破坏的基本农田恢复原种植条件和缴纳罚款的内容应当继续履行监督、管理的法定职责，原告请求判令被告继续履行恢复被破坏基本农田的原种植条件及追缴剩余罚款的监督、管理法定职责，本院予以支持。综上根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告高密市国土资源局在作出高国土资行罚字[2013]C-135号行政处罚决定书后，怠于履行向人民法院申请强制执行法定职责的行为违法。
二、被告高密市国土资源局继续履行恢复被破坏基本农田原种植条件和追缴剩余罚款329841.9元的监督、管理法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于潍坊市中级人民法院。
审 判 长 张 义
人民陪审员 曾 露
人民陪审员 别佃强
二〇一八年一月十五日
书 记 员 侯艺璇