浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙舟行初字第37号
原告董善水。
委托代理人（特别授权代理）邱友康。
被告舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。
法定代表�周江勇。
委托代理人（一般授权代理）徐艾青。
委托代理人（一般授权代理）黄旭雯。
被告岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人毛江平。
委托代理人（一般授权代理）华波湧。
原告董善水不服被告舟山市人民政府（下称市政府）于2015年6月16日作出的舟政复决（2015）6号行政复议决定，于2015年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月2日立案受理后，于2015年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2015年9月17日公开开庭审理了本案。原告董善水的委托代理人邱友康，被告市政府的委托代理人徐艾青、黄旭雯，被告岱山县人民政府（下称岱山县政府）的委托代理人华波湧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2015�6月16日作出舟政复决（2015）6号行政复议决定，认为申请人即原告请求撤销的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》变更登记行为实体上并无不当，故对该登记行为的法律效力予以确认，同时由于该变更登记程序与《土地登记办法》相关规定不符，属程序违法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，确认被申请人即被告岱山县人民政府对岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》变更行为的程序违法。
原告董善水诉称：一、被告市政府作出的行政复议决定驳回原告的复议请求，缺乏事实依据，程序违法。被告市政府要求原告的两项复议请求分开申请复议，致使本案审查土地登记行为合法性的基础不具备。而原告实际是通过房屋拍卖取得涉案土地使用权，原岱山县土地管理局批准转让给原�受让的土地使用权面积为95.03平方米，并于2000年经岱山县政府登记颁证，故被告岱山县政府无权以“以批代收”形式对原告受让的95.03平方米土地使用权在被诉变更登记行为中登记为76.10平方米；二、（2014）舟定行初字第20号行政判决并未明确表述对原告的面积更正之申请不予支持，被告作出被诉行政复议决定认定事实错误。综上，请求法院依法撤销被告市政府于2015年6月16日作出的舟政复决（2015）6号行政复议决定，并判令其重新作出责令被告岱山县政府对原告核发的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中使用权面积更正为95.03平方米的行政复议决定。
原告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.舟政复决（2015）6号行政复议决定书，用以证明被告市政府对原告作出了实质驳回复议申请的决定；
2.补正行政复议申请通知书，用以证明被告市政府通知原告补正行政复议申请，导致本案合法性审查的基础事实被割裂；
3.行政复议申请书及行政复议申请书（变更），用以证明原告行政复议申请变更前后的内容；
4.岱国用（2000）字第XX号《国有土地使用证》、被告岱山县政府于2013年9月3日作出的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》，用以证明原告原先取得的土地使用权为95.03平方米，被告岱山县政府未经收回却变更登记土地面积为76.10平方米错误。
被告市政府辩称：一、被告市政府作出舟政复决（2015）6号行政复议决定正确恰当。原告复议申请撤销的土地变更登记行为系对舟山市定海区人民法院（下称定海法院）（2014）舟定行初字第20号生效行政判决的执行，受当地同类型案件判决结果的羁束，实体上并无不当，同时由于变更登记程序与《土地登记办法》相关规定不符，属程序违法，但该程序上存在的问题并未影响原告的实体权利，故被告市政府确认了土地变更登记行为法律效力的同时，作出了确认变更登记行为程序违法的复议决定，是合理合法的。此外，被告市政府作出的确认程序违法的复议决定属改变原具体行政行为，原告列岱山县政府为共同被告错误；二、被告市政府作出被诉行政复议决定程序合法。被告市政府于2015年4月24日收悉复议申请材料后，认为该复议申请不明确而于2015年4月30日作出《补正行政复议申请通知书》。原告于2015年5月4日提交《行政复议申请书（变更）》及申请材料，被告市政府于同年5月6日作出《行政复议受理通知书》，并于6月16日作出并邮寄送达舟政复决（2015）6号行政复议决定书，并告知原告维权途径，符合《行政复议法》第三十一条、第五条及《中华人民共和国行政复议法实施�例》（下称《行政复议法实施条例》）第二十九条关于补正材料、受理期限及维权途径告知的规定。综上，被告市政府认为其作出舟政复决（2015）6号行政复议决定合理合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告市政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.行政复议申请书（变更）、定海法院（2014）舟定行初字第20号行政判决书、变更前的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》、变更后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》，用以证明复议申请所涉实体问题已经生效判决予以认定，岱山县政府的该变更登记行为是对该生效判决的执行，实体上并无不当，变更程序违反法律规定，故确认变更行为程序违法。
2.复议申请材料若干、挂号信查询单，用以证明原告申请复议提交的材料及被告市政府于2015年4月24日收悉�事实。
3.《补正行政复议申请通知书》、行政复议申请通知书、邮件查询单、挂号信信封，用以证明本案因复议请求不明确，被告市政府于2015年4月30日通知原告补正，原告补件一次，期间审查期限暂停，被告市政府于2015年5月6日恢复审查，程序合法；
4.舟政复决（2015）6号行政复议决定书、结案审批表、EMS送达回执，用以证明被告依法作出复议决定，并依法送达。
被告市政府在举证期限内向本院提交的作出被诉行政复议决定的依据有：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）。
被告岱山县政府辩称：原告于2013年持《土地使用权登记申请表》、《私人建房用地呈报表》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等材料申请土地使用权登记，其提供的材料�载明用地面积76.10平方米。经岱山县国土资源局（下称岱山国土局）审查，被告岱山县政府核发了使用权面积为76.10平方米的《国有土地使用证》，该登记行为中关于土地使用权面积的认定，得到定海法院（2014）舟定行初字第20号生效行政判决的支持。自2014年2月原告提出“要求更正岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》记载的使用权类型和面积的申请”至2015年4月被告岱山县政府核发更正后的《国有土地使用证》止，申请人并未提供能证实其使用土地面积为95.03平方米的新的材料。岱山国土局根据（2014）舟定行初字第20号生效行政判决受理了原告的更正登记申请，根据现有材料进行审查后，报被告岱山县政府批准核发了更正后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》将“划拨”更正为“出让”，土地使用权面积仍为76.10平方米。综上，被告岱山县政府请求依法�回原告的诉讼请求。
被告岱山县政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.原告土地使用权登记申请书、地字第（2009）浙规证XX号《建设用地规划许可证》及附件、建字第（2009）浙规证（岱）XX号《建设工程规划许可证》及附件、原告私人建房用地呈报表、董善水、胡瑞春规划建房及用地平面图、原告地籍调查表、董善水、胡瑞春户宗地草图、《关于购入房屋后有关事项协议书》，用以证明原告于2013年申请土地登记时提交的材料载明其允许使用的土地使用权面积为76.10平方米；
2.定海法院（2014）舟定行初字第20号行政判决书及行政起诉状，用以证明原告土地登记纠纷事实经过以及生效判决支持被告岱山县政府2013年对原告核发的土地使用权证中关于土地使用权面积的登记；
3.更正后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》，用以证明被告岱山县政府已根据定海法院生效裁判的内容更正了原告土地使用权类型和终止日期，土地使用权面积未予更正；
被告岱山县政府在举证期限内向本院提交的法律依据：《土地登记办法》第九条、《浙江省土地登记实施细则》第四十条、第四十一条。
原告对被告市政府提供的证据经质证后认为，对证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为变更后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》登记的土地使用权面积、用途等错误，土地使用权面积应为95.03平方米，用途是商住用地。原告对被告岱山县政府提供的证据经质证后认为，对证据1的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据2、证据3的真实性、合法性、关联性均无异议。被告市政府对原告提供的证据经质证后认为，对证据1-4的真实性、合法性、关联性均�异议，但具体事实认定应以定海法院（2014）舟定行初字第20号行政判决书为准。被告岱山县政府对原告提供的证据经质证后认为，对证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，但岱国用（2000）字第XX号《国有土地使用证》已被合法注销。
本院对上述证据认证如下：被告市政府在举证期限内提供的证据1-4，除证据4中的舟政复决（2015）6号行政复议决定书为本案诉讼标的，不作为证据认定外，其他证据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认；被告岱山县政府在举证期限内提供的证据1-3内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提供的证据1为本案诉讼标的，不作为证据认定，证据2-4内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明：1994年间，原告董善水通过受让房屋取得房屋占用范围内的土地使用面积为95.03平方米，该房屋转让行为经原岱山县土地管理局审批同意。同年6月21日，原告等人与原岱山县岛斗镇城建办公室签订《关于购入房屋后有关事项协议书》约定：“……二、如以后批准新建、扩建、拆建各自购入的房屋时、必须按岛斗镇城建办公室规定的建房用地规划平面图中给定的用地范围建设”等内容。2000年3月28日，原告申请上述转让房产土地使用权登记。同年4月3日，经原岱山县土地管理局审核，被告岱山县政府批准，原告取得了岱国用（2000）字第XX号《国有土地使用证》，该证记载用途为商、住，面积为95.03平方米，但未记载使用权类型。2009年2月，原告申请对上述转让房屋进行拆建。同年7月14日，原岱山县建设局出具地字第（2009）浙规证XX号《建设用地规划许可证》，确定用地面积为76.10平方米。同年7月30日，该局又出具建字第（2009）�规证（岱）XX号《建设工程规划许可证》。2013年8月27日，原告持原土地证和有关批准文件，申请竣工房屋土地使用权登记。岱山国土局受理后，经审核调查，报岱山县政府批准。岱山县政府于2013年9月3日向原告颁发了岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》。该土地证记载，使用权类型划拨，面积76.10平方米，用途商、住。2014年2月11日，原告向岱山国土局提出申请，要求将岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中记载的使用权类型划拨更正为出让，面积76.10平方米更正为95.03平方米。当月13日，岱山国土局作出不予更正之处理意见并予以书面答复。原告对该答复行为不服，提起行政诉讼。定海法院于2014年12月5日作出（2014）舟定行初字第20号行政判决，认定岱山国土局对原告提出的将岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中记载的使用权类型划拨更正为出让之申�，作出不予更正之处理意见，适用法律、法规错误。对此申请，岱山国土局应予受理、审核并上报岱山县政府批准后作出更正。该判决同时认定，岱山国土局对原告提出的将岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中记载的面积76.10平方米更正为95.03平方米之申请，作出不予更正之处理意见，并无不当。据此，依照修改前《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决：一、撤销岱山国土局于2014年2月13日对原告董善水提交的更正岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中土地使用权类型和面积之申请作出的不予更正处理意见。二、责令岱山国土局于判决生效后十日内受理原告董善水提交的更正岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中土地使用权类型的申请，并在受理后三十日内办结土地变更登记审查手续，报岱山县政府审批。2015年4月，岱山县政府根据岱山国土局的上报，批准更正了岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》，更正使用权类型为“出让”，其他均保持不变。岱山县政府将更正后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》送达原告后，原告于2015年4月24日以岱山县政府为被申请人向被告市政府提出行政复议申请，请求：1.依法确认岱山县政府对其核发的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中出让面积为76.10平方米的行为违法并撤销，并决定其限期更正或确认为95.03平方米。2.依法决定岱山县政府责成岱山国土局与其签订国有土地使用权出让合同。被告市政府经审查认为原告的复议请求中涉及两项行政行为，于2015年4月30日对原告作出舟政复通字（2015）6-1号《补正行政复议申请通知书》，要求原告根据“一案一审”原则补正申请材料。原告于2015年5月4日向被告市政府提交补正后的行政复议申请，请求�法确认岱山县政府对其核发的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中出让面积为76.10平方米的行为违法并撤销，并决定其限期更正或确认为95.03平方米。被告市政府于2015年5月6日作出舟政复通字（2015）6-2号《行政复议受理通知书》，决定对该复议申请予以受理。经审查，被告市政府于2015年6月16日作出舟政复决（2015）6号行政复议决定书，认为定海法院（2014）舟定行初字第20号生效行政判决已对原告的更正请求作出认定。岱山县政府根据该生效判决变更了岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》，该变更行为系对法院生效判决的执行，受当地同类型案件判决结果的羁束，在实体上并无不当，故对变更后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》法律效力予以确认，同时由于变更程序与《土地登记办法》相关规定不符，属程序违法。据此，根据《行政复议法》第二�八条第一款第（三）项之规定，决定确认被申请人即被告岱山县政府对岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》变更行为的程序违法。该行政复议决定于2015年6月19日以EMS快递形式邮寄送达原告。原告不服该行政复议决定，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《行政复议法》第三条、第十三条第一款的规定，被告市政府具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据双方当事人的诉辩意见，对本案的审理重点归纳并评析如下：
一、关于本案被告主体资格问题。原告认为被告舟山市政府的行政复议决定并未改变被告岱山县政府对原告所作的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》的变更登记行为，故依据《行政诉讼法》第二十六条之规定，以市政府和岱山县政府为共同被告，向本院提起行政诉讼。本院认为，原告在本案中提出的诉请是要求依法判决撤销舟政复决（2015）6号行政复议决定，并判令被告市政府重新作出行政复议决定，即原告的诉请针对的是被告市政府于2015年6月16日作出的舟政复决（2015）6号行政复议决定，而该复议决定的结论是确认岱山县政府对岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》的变更行为程序违法。确认违法的复议决定是对该登记行为的一种改变，故原告以《行政诉讼法》第二十六条为依据列市政府和岱山县政府为共同被告并无事实根据。鉴于本院已经受理原告对被告岱山县政府提出的起诉，则应裁定驳回该项起诉。
2、关于被告市政府作出被诉行政复议决定是否具有充分的事实和法律依据的问题。本案行政复议所针对的土地登记行为，是对岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》的更正登记行为，该更正登记的受理是岱山国土局履行定海法院（2014）�定行初字第20号生效行政判决的行为。且原告在行政复议中所提出的要求更正登记土地使用权面积的复议请求，也已受上述生效判决羁束，该判决认定“岱山国土局对原告提出的将岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中记载的面积76.10平方米更正为95.03平方米之申请，作出不予更正之处理意见，在本案中并无不当”。故被告市政府依据该生效判决及更正后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》记载的内容，认定岱山县政府更正登记行为实体上并无不当，从而对更正后的该土地使用权证法律效力予以确认，正确。同时，由于更正登记前后的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》证号、颁证日期均相同，与《土地登记办法》关于更正登记的相关程序规定不符，属程序违法，故被告市政府在确认更正后土地使用权证效力的基础上，确认该更正登记行为程序违法，妥当。
三、关于被告市政府作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年4月23日向被告提交行政复议申请及证据材料，被告市政府于同月24日收件后，进行初步审查，并于同月30日通知原告补正，原告于2015年5月4日补正行政复议申请后，被告市政府于2015年5月6日作出行政复议受理通知，经审查后，于同年6月16日作出复议决定，告知维权途径，并于2015年6月19日邮寄送达原告，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。至于原告提出的被告市政府要求原告的两项复议请求分开申请复议，致使被诉行政复议决定审查土地登记行为合法性的基础被割裂的主张，本院认为，被告市政府要求原告根据“一案一审”的原则对不同的行政行为分别提起行政复议，符合行政复议及诉讼理论，也符�《行政复议法实施条例》第二十八条的相关规定，故对原告的主张不予支持。
综上，被告市政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告董善水提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告市政府重新作出行政复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。且被诉行政复议决定已改变原告申请复议的土地登记行为，故岱山县政府并非本案适格被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第六条第二款之规定，判决如下：
一、驳回原告董善水要求撤销舟政复决（2015）6号行政复议决定并判令被告舟山市人民政府重新作出责令被告岱山县人民政府对原告核发的岱国用（2013）第XX号《国有土地使用证》中使用权面积更正为95.03平方米的行政复议决定的诉讼请求；
二、裁定驳回原告董善水对被告岱山县人民政府的起诉。
案件受理费50元，由原告董善水负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省财政厅非税收入结算分户，开户银行：中国农业银行杭州市西湖支行，账号：19000101040006575401001。逾期按自动放弃上诉处理。）
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
代理审判员 柯艳娇
二〇一五年十二月八日
代书 记员 方 园