广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云中法行终字第56号
上诉人（原审被告）：郁南县平台镇人民政府。
法定代表人：陈斌，镇长。
委托代理人：梁家栋，广东翔浩律师事务所律师。
委托代理人：程敏洪，男，郁南县平台镇人民政府干部。
被上诉人（原审原告）：杨颂芳，男，汉族，1934年10月17日出生，住郁南县。
委托代理人：杨德然，系上诉人杨颂芳的儿子。
委托代理人：苏东海，广东光源律师事务所律师。
原审第三人：聂剑芝，女，汉族，1939年10月7日出生，住郁南县。
原审第三人：杨越，男，汉族，1971年9月18日出生，住郁南县。
原审第三人：杨新，男，汉族，1975年5月16日出生，住郁南县。
上诉人郁南县平台镇人民政府（以下简称平台镇政府）因与被上诉人杨颂芳，原审第三人聂剑芝、杨越、杨新行政处理纠纷一案，不服郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人平台镇政府的委托代理人梁家栋、程敏洪，被上诉人杨颂芳的委托代理人杨德然、苏东海，原审第三人杨新到庭参加诉讼，原审第三人聂剑芝、杨越经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：杨颂芳及聂剑芝、杨越、杨新均系郁南县平台镇某某村委某某村村民。杨自标（已故）、聂剑芝系杨越、杨新的父母。杨颂芳与聂剑芝、杨越、杨新居住的房屋前后相邻。2012年，聂剑芝、杨越、杨新对其居住的房屋进行拆旧建新，聂剑芝、杨越、杨新和杨颂芳均认为对方侵占自己的土地，双方因而产生矛盾引起纠纷。
2013年6月，杨颂芳申请对其位于郁南县平台镇某某村委某某村的房屋进行拆旧建新。2013年8月2日，郁南县平台镇村镇建设管理所作出《关于某某村委某某村杨颂芳房屋报建的批复》（以下简称《批复》）。该批复载明：“你户申请在平台镇某某村委某某村的房屋进行拆旧建新，经勘查准予重建（附批项目如下）：1、你户房屋属拆旧建新，重建时墙体必须按照原旧墙路建设，四面不得超出原旧墙路。2、你户房屋后面与杨新、杨越相邻的排水沟面需低于杨新、杨越天井面，高差不少于0.2米，排水沟需符合排水要求；超出原墙体的基础墩可保留，必须保障通风、排水、采光不受影响；3、你户房屋左侧（通往杨新、杨越房屋出入道路）的基础墩，可允许在原墙体0.3米左右范围内施工，但需保证基础墩部分不得高于原有公用路面，不得把原有公用道路占为己有，施工后恢复路面平整；不影响通行、通风、排水、采光。4、化粪池设置室内，雨水及各层生活污水应用管道引至地下排水渠；建筑垃圾、余泥及时清理，避免阻碍道路通行。5、房屋顶部的左、后部分飘出不得多于0.2米。房屋顶部的前、右部分可根据情况而定，但不得超过别人位置。6、在建设工程中，应妥善堆放材料和杂物，尽量减少因此带来的不利因素和遵从相关法规及政府有关规划安排。”杨颂芳在批复后对其房屋拆旧建新，新建房屋现尚未完工。
2014年3月21日，郁南县平台镇村镇建设管理所向杨鑑然（杨颂芳儿子）发出通知。该通知载明：“经查实，你所建房屋后背的水圳未按平台镇村镇建设管理所发出批复内的规定进行修整。现要求你们立即停工，并于2014年3月21日上午11点到达平台镇综治信访维稳中心，工作人员向你调查了解，届时你可就该问题进行申述。”2014年4月3日，平台镇政府组织工作人员清理了杨颂芳房屋后巷的土地。杨颂芳认为平台镇政府该行为违法，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：杨颂芳在郁南县平台镇某某村委某某村拆旧建新房屋的《集体建设用地使用证》登记土地使用者是杨颂芳，郁南县平台镇村镇建设管理所《批复》，准予房屋拆旧建新批复的主体也是杨颂芳。因此，对杨颂芳认为平台镇政府2014年4月3日组织工作人员清理其房屋后巷土地的行为侵害其合法权益，提起行政诉讼，杨颂芳作为本案原告的诉讼主体适格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，平台镇政府作为基层人民政府，于2014年4月3日组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷土地的行为，根据上述的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围，具有可诉性。平台镇政府答辩认为该清理土地行为不具有可诉性，没有法律依据，原审法院不予采纳。
根据《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，平台镇政府有权对郁南县平台镇行政区域内的村庄、集镇规划建设工作进行管理。平台镇政府认为杨颂芳在平台镇某某村委某某村的房屋拆旧建新中有违反村庄规划或不按相关规定进行建设的行为，平台镇政府应当按法定程序进行处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”根据上述的规定，平台镇政府对2014年4月3日组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷的土地的行为是否合法承担举证责任。本案中，杨颂芳是某某村委某某村拆旧建新房屋的屋主，平台镇政府认为杨颂芳拆旧建新房屋未按郁南县平台镇村镇建设管理所所发批复的规定进行修整，应当依法定程序责令杨颂芳整改。平台镇政府在未通知杨颂芳的情况下于2014年4月3日组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷土地的行为，程序违法。平台镇政府答辩认为2014年3月21日郁南县平台镇村镇建设管理所对杨颂芳发出通知，因其通知主体对象为杨鑑然，对平台镇政府该答辩主张，原审法院不予采纳。应急行政行为应具备以下几个条件：1、有突发事件的存在；2、有正当合理的目的；3、有法律依据的支撑；4、有特殊程序的要求；5、有强制实施的方式。平台镇政府对2014年4月3日组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷土地的行为是应急采取的必要措施未能举证。对平台镇政府答辩认为清理行为是基于当时特殊天气环境下避免事态升级而采取的必要措施的主张，原审法院不宜采纳。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：确认郁南县平台镇人民政府2014年4月3日清理杨颂芳房屋后巷土地的行为违法。本案案件受理费50元，由郁南县平台镇人民政府负担。
上诉人平台镇政府不服，向本院上诉称：一、一审判决认定事实不正确。一审法院依据平台镇政府2014年3月21日发出的《通知》对象为杨鑑然，认为平台镇政府“在未通知杨颂芳的情况下于2014年4月3日组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷土地的行为，程序违法”。法院作出这个认定是不切实际，不合情理，适用法律牵强，因为杨颁芳八十岁且高度耳背，属老弱病残，而杨鑑然是杨颁芳的大儿子，正是他负责处理建房的多项事务。且多年以来，杨颁芳户与聂剑芝、杨越、杨新之间的纠纷调解工作均由其子、儿媳参与的，他们也从未提交过委托书。一审法院认为平台镇政府就“组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷土地的行为是应急采取的必要措施未能举证”，属认定事实不清。事实上，3月底4月初，郁南地区普降暴雨，平台镇政府已经提交了郁南县气象局提供的降雨记录。由于排水不畅，当时已造成杨越、杨新户的天井积水，如果不及时清理杨颂芳屋后巷堆积的泥土，将会导致杨越、杨新户受浸，损害他们的利益，并导致矛盾进一步恶化升级。平台镇政府是出于保护人民群众生命财产安全、维护社会大局稳定的正当目的，才不得已于4月3日组织工作组对杨颂芳屋后巷的积泥进行清理。二、一审判决适用法律错误。杨颂芳户违规填高屋后巷的行为，既未报建也未获批准，本身就是一个违法行为；杨颂芳户违规填高后巷的泥土，属违章建筑。对于违法行为和违章建筑，是不受法律保护的。一审判决却错误地以上诉人“程序违法”为由，判决上诉人清理杨颂芳屋后巷的行为违法，既是认定事实不清，更是适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”平台镇政府已于3月21日向杨颂芳及其家属发出责令停工通知，然而杨颂芳并未按通知要求进行整改，平台镇政府于4月3日组织工作人员清理其房屋后巷土地。平台镇政府的行为，是依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定作出，一审判决认定应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的有关规定及程序处理，属适用法律错误。
平台镇政府在二审庭审中的补充意见认为：原审法院认定事实错误，适用法律不当，审理程序严重违反法定程序。具体理由：一、程序方面：聂剑芝、杨越、杨新是一家人，而被上诉人只列一个当事人，本案诉争的土地虽然是挂在被上诉人的名下，但该土地是集体土地，集体土地是属于家庭成员的，杨颂芳及其妻子、儿子都依法对土地享有权属，原审法院在其他相关权属人未提起起诉，未列明当事人，只列杨颂芳是诉讼主体，程序错误，遗漏当事人参加诉讼。二、在事实方面：原审法院对事实的认定有严重遗漏，适用法律错误。主要表现在：杨鑑然是杨颂芳的儿子，杨鑑然与杨颂芳一起居住生活，即杨鑑然是与杨颂芳一起居住生活的成年当事人，原审法院对杨颂芳与杨鑑然一起居住的事实不予认定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》及关于送达的司法解释规定，同一方当事人一起居住的成员家属是有权代表有关的当事人进行签收的。因此，原审法院认定平台镇政府有关的处理决定送给成年家属违法是错误的。平台镇政府体恤杨颂芳年老体弱，在其在场的情况下，与其沟通，由其儿子签收，并无不当。所以平台镇政府清理杨颂芳房屋后巷土地的行为无论是程序上还是实体上都是正确的，但原审法院却确认平台镇政府清理杨颂芳房屋后巷土地的行为违法。特提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、驳回杨颂芳的一审诉讼请求；三、本案诉讼费由杨颂芳负担。
被上诉人杨颂芳答辩称：一、本案一审认定事实清楚，证据充分确实。杨颂芳拆旧建新的房屋的土地是依法获得了国土部门依职能颁发的盖有“郁南县人民政府”印章的《土地使用证》，而聂剑芝、杨越、杨新的房屋是至今既无土地证及相关权属依据的文件，也没有得到平台镇政府批建的违法建筑。从杨颂芳所持有的《土地使用证》及县国土局出具的证明、现场勘查图和一审法院到现场制作的现场勘查笔录及现场图，均证实了平台镇政府所挖掘的后巷土地及聂剑芝、杨越、杨新的围墙均在杨颂芳的土地使用证范围内。杨颂芳的拆旧建新的行为是合法的。而聂剑芝、杨越、杨新的建筑、建设既无土地证，也没有报建批复也是客观事实，而聂剑芝、杨越、杨新的天井围墙已侵占了杨颂芳的30公分土地也是事实，聂剑芝、杨越、杨新的一切均属违法，从现场及历史排水来看，聂剑芝、杨越、杨新的天井历史排水口是在其屋后右方，这里是有一个很宽的历史排水渠，但聂剑芝、杨越、杨新一家却偏要在杨颂芳的土地内正屋后反常地挖一条巷用于排水，并将污水直排到大路上。平台镇政府称挖土是为了排险这也完全是罔顾事实、欺骗法庭的自欺欺人之说。今年四月份虽然是雨水多，但不足以形成任何的险情。聂剑芝、杨越、杨新天井的流水不畅，完全是聂剑芝、杨越、杨新在天井堆放了大量的砖泥所致，如果将聂剑芝、杨越、杨新天井的砖泥清走，雨水完全可以从后门排出，也可以在其屋后右方的历史排水渠凿一排水口排出。二、虽然平台镇政府对杨颂芳的申请建设作了批复，但批复中存在严重违法的条款，而批复也没有告知杨颂芳的诉权，平台镇政府的清理行为及批复中的所谓规划均没有法律依据。由此可见，平台镇政府完全是不依法行政的表现，也是滥权及乱作为的典型。一审判决无论在认定事实及证据上均完全合理、合法，适用法律也正确。为此，恳请二审法院驳回平台镇政府的上诉请求，维护一审判决。
原审第三人杨新述称：我方提高天井的地台是事实。但排水渠出口的位置几十年都没有改变过。被上诉人陈述的其他意见不是事实。
原审第三人聂剑芝、杨越经本院合法传唤没有到庭参加诉讼，也没有提交书面意见。
本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院确认原审查明的事实。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，平台镇政府认为杨颂芳在平台镇某某村委某某村的房屋拆旧建新中有违反村庄规划或不按相关规定进行建设的行为，有权作出处理，但作出处理时应当按法定程序进行。杨颂芳申请对其位于郁南县平台镇某某村委某某村的房屋进行拆旧建新，郁南县平台镇村镇建设管理所作出《批复》。杨颂芳在建房过程中，平台镇政府认为杨颂芳拆旧建新房屋未按《批复》规定的内容进行修整，但平台镇政府在本案中并没有提供证据加以证实。且郁南县平台镇村镇建设管理所发出停建《通知》时，其通知主体对象为杨鑑然，在《通知》中只要求立即停工，并没有要求杨颂芳在一定期限内自行清理其房屋后巷土地的泥土，也没有告知当事人有陈述、申辩和提起行政复议或起诉的救济途径。平台镇政府在未通知杨颂芳的情况下，于2014年4月3日组织其工作人员清理杨颂芳房屋后巷土地的行为不当，原审法院确认其程序违法并无不当。对平台镇政府提出原审法院只列杨颂芳一人为诉讼主体，遗漏当事人参加诉讼，属于程序违法的问题。杨颂芳是郁南县平台镇某某村委某某村拆旧建新房屋的《集体建设用地使用证》登记的土地使用者，郁南县平台镇村镇建设管理所作出《批复》，准予房屋拆旧建新批复的主体也是杨颂芳。因此，杨颂芳认为平台镇政府2014年4月3日组织工作人员清理其房屋后巷土地的行为侵害其合法权益，提起行政诉讼，杨颂芳作为本案原告的诉讼主体适格。平台镇政府认为原审法院遗漏当事人，属于程序违法的意见，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以维持。平台镇政府上诉所提意见，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人郁南县平台镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 陈辉财