浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第83号
上诉人（原审原告）朱胜涨。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府。
法定代表人陈金彪。
委托代理人朱强。
委托代理人郑初阳。
朱胜涨诉温州市人民政府土地行政征收一案，温州市中级人民法院于2013年3月18日作出（2013）浙温行初字第9号行政裁定。朱胜涨不服，向本院提出上诉。本院于同年4月17日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告朱胜涨诉称原告是温州市瓯海区潘桥镇焦下村农民。2007年至2010年期间，被告以实施“甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目”的名义征收了原告所在村集体521.3055亩水田。根据《关于深化改革严格土地管理的规定》第十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款等的规定，被告在实施征收上述土地过程中应向被征地农民履行告知、确认、登记、公告等义务。但被告在实施征地过程中违反“两公告一登记原则”，在征地报批前没有将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知原告等被征地农民，没有将拟征土地的现状调查结果让被征地农民确认，也没有告知原告等被征地农民享有申请听证的权利，更没有将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农民人员安置办法和办理补偿的期限等向被征地农民进行公告，并且未批先征，严重侵犯了原告等被征地农民的合法权利。另外，被告将以“甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目”名义所征收的土地出让给温州市鸿志展具制造有限公司等单位用于商业开发，改变土地用途。综上，被告所实施的征地行为违法，侵犯了原告等被征地农民的合法权利。请求确认被告实施的征收瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、二、三款的规定，市、县人民政府在组织实施征地工作中的职责主要包括发布征地公告、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议等。原告朱胜涨起诉要求确认被告温州市人民政府所实施的征收瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政行为违法，该请求事项涉及多个行政行为。由于不同行政行为的主体、对象、内容、方式均不相同，人民法院无法根据原告笼统的“确认征收集体土地行政行为违法”的诉讼请求确定司法审查对象，并依法审理裁判。在本院依法向原告朱胜涨释明并告知其分别起诉后，原告朱胜涨仍坚持原有诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求。朱胜涨的诉讼请求不明确，其起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回原告朱胜涨的起诉。
朱胜涨上诉称：1、根据行政诉讼法第41条的规定，原告于2013年1月20日向原审法院提起诉讼。2013年1月29日原审法院依法立案。被告也依法作了答辩，也定于3月15日开庭。但原审法院又以原告诉求不明确和没有事实根据为由驳回起诉。原告当时提供有具体的诉讼请求和事实证据。2、温州市人民政府所实施征收瓯海区潘桥镇焦下村涉案集体土地涉及多个行政行为，但行政行为的主体、对象、内容、方式均相同。3、即使分为不同的主体、对象、内容、方式，这都是温州市人民政府组织实施的行政行为。4、原告有具体的诉讼请求和事实证据，一审没有审查被告在组织实施征收土地过程中应向被征地农民履行告知、确认、登记、公告等义务，而且还把原告的请求说成笼统的“确认征收集体土地行政行为违法”。5、被告在实施征收集体土地过程中违反“两公告、一登记原则”，在征地报批前没有将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知原告等被征地农民，没有将拟征土地的现状调查结果让被征地农民确认，也没有告知原告等被征地农户享有申请听证的权利，更没有将批准征地的机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准和安置补偿的期限进行公告，且未批先征，严重侵犯了被征地农民的合法权益。另外，被告将以“甬台温铁路温州段主线、配套及拆迁安置工程建设项目”名义所征收的土地出让给温州市鸿志展具制造有限公司等单位用于商业开发，改变土地用途。6、原审没有查证被告的上述征收土地事实，以原告的请求“笼统、不明确、证据不足”等为由驳回起诉，认定事实及适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，判决被上诉人温州市人民政府组织实施的征收温州市瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政行为违法。
温州市人民政府答辩称：1、一审裁定事实清楚、法律适用正确，应予维持。上诉人向人民法院起诉时，其诉讼请求为“确认被告所实施的征收瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政行为违法”。该诉讼请求不明确。若其诉讼请求所指向的具体行政行为是上诉人所在村521.3055亩集体土地的行政征收行为，该具体行政行为系国务院作出，不属于行政案件受理范围。若其诉讼请求所指向的是征地后的具体组织实施行为，由于组织实施行为由一系列行政行为组成，有多个行政机关实施的多个具体行政行为组成，上诉人诉请确认违法的是何种具体行政行为不明确。我国《行政诉讼法》第四十一条明确规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，显然上诉人提起的行政诉讼于法不符。且在一审法院已经向其详细释明后，上诉人仍拒绝变更诉讼请求或分别起诉。2、上诉人上诉的事实与理由均不能成立。上诉人诉称，“不管行政（庭）组织实施行为分为不同的主体、对象、内容、方式，这都是温州市人民政府的组织实施的行政行为”。征地组织实施行为，由一系列行政行为组成，有多个行政机关实施的多个不特定的具体行政行为组成，并非由答辩人实施的一个具体行政行为。上诉人对某一或者多个具体行政行为提起行政诉讼的，应当明确列明诉争的各个具体行政行为，不能含糊其词。上诉人在其上诉状中已明确“被告在实施征收集体土地过程中违反两公告一登记原则，在征地报批前没有将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知上诉人等被征地农民……”总而言之，是对答辩人征地公告及安置补偿公示的行政行为有异议。既然其明确了自己的主张，却拒绝明确诉讼请求，还反诬一审法院事实认定错误。3、答辩人征地批准后的组织实施行为事实清楚，程序合法，并无不当。上诉人起诉地块位于温州市瓯海区潘桥街道（原潘桥镇）焦下村，在甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地范围内。2006年10月27日，温州市国土资源局作出甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程《征地补偿标准和安置方案听证告知书》（温土资听字（2006）3088号），并于2006年10月30日在瓯海区潘桥镇焦下村公告张贴并送达给焦下村村委会，2006年11月30日，焦下村村委会作出放弃听证的说明，明确放弃听证的权利。2009年11月30日，省国土资源厅以浙土资厅函（2009）1166号文转发了《国土资源部关于甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地批复》批准征收潘桥镇焦下村水田521.3055亩的文件。2009年12月10日，答辩人作出《温州市人民政府征收土地公告》（2009年第34号），依法将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、位置、地类、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等相关信息通过该征收土地公告予以公布。因为涉案土地的征收正处于温州市征地补偿安置新旧政策交替期，答辩人在征收土地公告和《征地补偿标准、安置方案告知书》（温土资征（2009）3051号）指出被征地单位可以选择市政府令第101号或者第69号作为征地补偿、安置标准的权利。2009年12月29日，温州市国土资源局在潘桥镇焦下村张贴《温州市人民政府征收土地公告》（2009年第34号），并将其和《征地补偿标准、安置方案告知书》（温土资征（2009）3051号）一并送达给潘桥镇焦下村村委会。2009年12月29日，潘桥镇焦下村向温州市国土资源局递交申请书，说明经村民代表会议讨论决定选择市政府令第101号的规定作为征地补偿、安置方案的标准。因认可征收土地公告内容，被征地对象未申请补偿登记。2010年3月30日，温州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（温土公（2010）第20号），并于当日在潘桥镇焦下村张贴公告和送达给潘桥镇焦下村村委会，在规定期限内未有被征收土地的权利人提出异议。2010年11月29日，答辩人根据温州市国土资源局下属机构温州市征地事务所《关于要求批准焦下村征地补偿安置方案的请示》（温征请字（2010）第151号），经审查，涉案征地已完成“两公告一登记”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定，作出《关于瓯海区潘桥镇焦下村征地补偿安置方案的批复》（温政土征字（2010）151号），核给焦下村住宅用房安置指标建筑面积31278.33平方米，给予“农转非”905名和参加被征地农民基本生活保障人数770名，焦下村委会也出具证明明确表示已收到全部征地补偿费共3273.7985万元。此外，答辩人已依法缴纳征地管理费，并向社保部门缴纳了62556660元社会保险金，为焦下村村民办理了社会保险。需要指出的是，上诉人提起行政诉讼的地块系安置用地，《国土资源部关于甬台温铁路温州段主线、配套扩拆迁安置工程建设用地批复》（国土资函（2009）1212号）已明确由当地人民政府自行安排供地。该地块按照温州市人民政府第69号令原作为潘桥镇焦下村铁路征地二产安置用地，后于2008年7月出台第101号令，该令取消了征地给予二产返回政策，而潘桥镇焦下村选择了该101号令规定的补偿标准和安置方案，因此原二产用地出现节余，部分地块已依法公开出让。另外上诉人所称的改变土地用途即使存在，也是政府合法的供地行政行为，是完全独立的与上诉人无法律上利害关系的具体行政行为，显然与本案无关。综上，请二审法院查明事实，维持原裁定。
本院经审理，对原审裁定载明的事实予以确认。
本院认为，上诉人朱胜涨以被上诉人温州市人民政府所实施的征地行为违法，侵犯了被征地农民的合法权利为由，提起行政诉讼，请求确认被上诉人实施的征收瓯海区潘桥镇焦下村521.3055亩集体土地的行政行为违法。由于实施征地工作涉及多个具体行为，朱胜涨的该诉讼请求不明确具体，原审法院向其释明并告知如对实施征地中的多个行为不服应当分别起诉，朱胜涨仍坚持原诉讼请求，并拒不同意分别起诉。因此，朱胜涨的起诉不符合法定条件。原审据此裁定驳回朱胜涨的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。朱胜涨诉称其符合起诉条件、原审裁定认定事实及适用法律错误等理由均不能成立，本院不予采纳。本案审理的对象是朱胜涨是否符合法定起诉条件，至于朱胜涨对其所诉的实施征地行为合法性提出的异议不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 董跃进
审判员 陆志铭
审判员 唐维琳
二〇一三年五月十七日
书记员 韦若莎