山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁14行终146号
上诉人（原审原告）王洪范。
委托代理人朱玉华，山东虹日律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德州市人力资源和社会保障局。
法定代表人何连生，局长。
委托代理人魏金辉，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。
委托代理人李沛艺，山东众成清泰（德州）律师事务所实习律师。
上诉人王洪范诉德州市人力资源和社会保障局要求履行工伤认定法定职责一案，不服山东省禹城市人民法院（2016）鲁1482行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王洪范的代理人朱玉华，被上诉人德州市人力资源和社会保障局的代理人魏金辉、李沛艺，工伤认定具体实施机关禹城市人力资源和社会保障局的负责人杨胜军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明：原告于2016年3月3日向被告德州市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并提交了相关材料。被告受理后，依法进行了审查和调查核实。由于用人单位禹城市张汉桥白灰厂提出异议，认为与本案原告之间不存在劳动关系。被告据此认为，原告与用人单位之间的劳动关系存在争议，被告要求原告补充证明材料，原告未能补充。被告根据《工伤保险条例》第十八条第一款第(二)项、第二十条第三款、人力资源和社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（人社部发【2013】34号）第五条的规定，于2016年4月11日作出德人社中止字【2016】001号工伤认定中止通知书，通知原告中止工伤认定程序。原告认为自己于3月3日申请工伤认定，被告应当在5月3日之前作出处理决定，对被告的中止通知，原告于2016年4月12日向被告提出异议。
原审法院认为：被告收到原告工伤认定的申请后，及时对原告提交的材料进行了审查，并给原告送达了材料补正通知书。由于原告提交的证明劳动关系存在的材料不齐全，用人单位不认可与原告存在劳动关系，所以被告认为，原告和用人单位之间，是否存在劳动关系争议较大，难以确认，而且，劳动关系的存在与否，又是认定工伤的必要前提。据此，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第(二)项、第二十条第三款、人力资源和社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（人社部发【2013】34号）第五条的规定，于2016年4月11日作出德人社中止字【2016】001号工伤认定中止通知书，通知原告中止了工伤认定程序，已经依法履行了自己的职责，并不违反法律规定。原告主张，被告在工伤认定程序中，有认定原告和用人单位之间是否存在劳动关系的职权，原告在接到被告的中止认定通知后，及时提出异议，并表示不能提供其他证明劳动关系存在的材料，被告就应当作出认定或不认定工伤的处理决定，而不应当中止工伤认定程序。本院认为，《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料第（二）项：与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；《工伤保险条例》第二十条第三款规定：作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。根据上述规定，原告申请工伤认定，应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，这是原告应尽的义务。被告经过审查，对材料齐全，证据充分的，应予确认劳动关系，作出工伤处理决定。对材料不齐全，是否存在劳动关系，争议较大，认定比较困难的，通知原告中止工伤认定程序，并无不当。原告自己不补充证明劳动关系存在的材料，也不向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，在与用人单位之间的劳动关系没有确定时，要求被告作出处理决定，于法无据，本院不予支持。原告要求被告履行法定职责的理由不成立。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王洪范的诉讼请求。
原审原告王洪范不服禹城市人民法院的原审判决，向本院提起上诉，上诉请求为：撤销（2016）鲁1482行初9号行政判决书，依法支持上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、原审判决认定被上诉人履行了法定职责错误。《工伤认定中止通知书》载明：被上诉人已于2016年3月3日受理了上诉人的工伤认定申请，但未出具受理通知书。既然受理了上诉人的申请，就表明上诉人提交的材料符合《工伤保险条例》第十八条规定，被上诉人应当在60日内作出工伤认定决定。因被上诉人至今未作出工伤认定决定，原审判决认定被上诉人履行了法定职责明显不当。二、原审判决适用法律错误。上诉人已经提交了符合《工伤保险条例》第十八条规定的申请材料。用人单位否认劳动关系也就是否认工伤，根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，用人单位应当承担举证责任。原审判决认定上诉人继续承担证明责任错误。本案不属于《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条、第二条规定的情形，适用《工伤保险条例》第二十条第三款规定没有事实依据。《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》不属于规章，不是本案参照适用的法律依据。
被上诉人德州市人力资源和社会保障局答辩称：一、德州市人力资源和社会保障局在法定期限内履行了法定职责。王洪范于2016年3月3日向禹城市人力资源和社会保障局申请工伤认定，被告根据《工伤保险条例》第十八条的规定，于2016年3月3日向原告王洪范发出了工伤认定申请补正材料告知书，并于2016年3月10日向禹城市张汉桥白灰厂送达了工伤认定限期举证通知书。禹城市张汉桥白灰厂提供的证明材料，否认其与原告存在劳动关系。被告德州市人力资源和社会保障局无法认定王洪范与禹城市张汉桥白灰厂存在劳动关系，故德州市人力资源和社会保障局于2016年4月11日作出工伤认定中止决定。上述事实充分证明，答辩人根据被答辩人王洪范的工伤认定申请已经依法履行了告知、调查取证等法定职责，中止工伤认定是由于被答辩人王洪范没有按照《工伤保险条例》相关规定提供完整的申请材料，且禹城市张汉桥白灰厂提供了相反证据，他们的劳动关系无法确认而作出的。可以看出，被上诉人在法定期限内履行了法定职责。二、被告作出工伤认定中止决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《工伤保险条例》十八条规定，劳动者提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，原告王洪范所提供的证明材料与禹城市张汉桥白灰厂提供的材料相矛盾，且材料不够充分，无法证明其与禹城市张汉桥白灰厂存在劳动关系。《工伤保险条例》第二十条第三款规定：作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。因上诉人与禹城市张汉桥白灰厂之间的劳动关系被上诉人无法确认，需要等待劳动仲裁机构的仲裁结果。人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第5条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》是对《工伤保险条例》执行过程中的具体规定，具有行政规章的性质。三、工伤认定需以受伤害人与用人单位存在劳动关系为前提。《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。被告在受理原告的工伤认定申请后，经调查，原告与原工作单位的劳动关系不明确，还需要继续调查落实，待原告与原单位双方确定劳动关系后，再恢复工伤认定。被告在工伤认定程序中，认为其劳动关系尚不能确定的情况下作出《工伤认定中止通知书》，符合有关法律规定，该通知书只是工伤认定过程中的程序性行为，没有最终对原告的权利义务产生实质性的影响，因此，被告所作出的通知，只是行政行为过程中的一个阶段，并不是具体行政行为的结果。根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，被告具有依法作出工伤认定决定的职权。申请工伤认定时，申请人应当向社会保险行政部门提交劳动者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；申请时未能提交劳动关系证明材料的，社会保险行政部门应当以书面形式一次性告知申请人需要补交的证明材料。申请人已经提供了劳动关系证明材料，社会保险行政部门认为尚不足以确认劳动关系的，应当先依法受理工伤认定申请，在受理之后经调查核实，可以确认劳动关系的，应当依法作出工伤认定决定；而在就现有证据无法确认劳动关系的情况下，被告并未对本案中的劳动关系作出否定性判断，而是按照规定告知原告有申请劳动仲裁的权利，可以将这一有争议的事实交由劳动仲裁机构来解决。根据《工伤保险条例》第十八条的规定，被告虽然具有对是否存在劳动关系进行确认的职权，但前提是申请人提交劳动者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料足以确认存在劳动关系。虽然原告向被告提交了一些可以确定劳动关系的证据，尚不足以确认存在劳动关系。故被告要求原告先行向劳动仲裁机构申请确认劳动关系，并无不妥。综上所述，德州市人力资源和社会保障局对原告王洪范作出的工伤认定中止决定认定事实清楚，依据法律正确，程序正当。请求法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求。
本案经审理查明，2015年9月9日19时左右，上诉人王洪范在张汉桥白灰厂干完活回家途中发生交通事故，经交警部门认定王洪范负事故次要责任。2016年3月3日，王洪范向受德州市人社局委托的禹城市人社局申请认定工伤，并提交了两份考勤表复印件（2015年8月、9月，无厂名标注）和两份录音证言（王洪范家人分别与工友时某某和白灰厂负责人秦玉合妻子的谈话），当日被上诉人通知王洪范补交现场证人身份证复印件、受伤害职工工伤保险证复印件、营业执照复印件、劳动合同文本复印件、事故调查处理报告、交通事故出警照片复印件，并说明收到补正材料后决定是否受理。3月10日，被上诉人德州市人社局向禹城市张汉桥白灰厂送达了《工伤认定限期举证通知书》，限期15日提交证据材料，逾期视为放弃举证权利。3月22日，禹城市张汉桥白灰厂向德州市人社局提交说明一份，称王洪范系该单位从劳务市场雇佣的临时零工，且年龄已超过60岁，依据《山东省劳动合同条例》第六十一条规定，与本单位不存在劳动关系。4月11日，德州市人社局向王洪范送达了【2016】001号《工伤认定中止通知书》。4月12日，王洪范向德州市人社局提交了《对工伤认定中止通知书的异议》，提出其所提交的材料足以证明劳动关系，无法提供其他证据，且社会保险行政部门具有认定是否存在劳动关系的职权，应根据现有材料认定劳动关系并做出工伤认定。至2016年5月3日，德州市人社局未做出工伤认定决定，6月2日，王洪范向禹城市人民法院提起行政诉讼。
本院认为，社会保险行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，可以依据各方提交的证明材料，直接认定是否具有劳动关系。如果劳资各方已就劳动关系争议申请仲裁进而进行民事诉讼，那么依据《工伤保险条例》第二十条第三款：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”的规定，社会保险行政部门应当中止工伤认定程序，等待有关部门的最终结果。依据人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第5条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。因此当社会保险行政部门对存在的劳动争议在确实无法确认的情形下，也可以主动中止工伤认定程序并通知申请人。由此可见，认定是否存在劳动关系和在法定条件下中止认定程序均属于社会保险行政部门的职权，被上诉人可依法行使。依据原劳动和社会保障部[2005]12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第二条“用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证:（一）工资支付凭证或记录，…（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中（一）（三）（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任。”本案中，从被上诉人在原审法定期限内提交的证据来看，申请人提交了考勤表复印件（上有工资核算记录）及其他劳动者的证言，而用人单位只提交了一份与申请人系雇佣关系而非劳动关系的异议说明，社会保险行政部门既未进行调查核实，也未进行讨论研究，就认定劳动关系存在争议且无法确认，显然难以令人信服，其据此做出的【2016】001号《工伤认定中止通知书》证据不足，不能作为工伤认定程序中止的合法依据。然而从上诉人王洪范提交的现有证据来看，未经调查核实确认为有效证据之前，不足以支持被上诉人直接做出工伤认定，因此社会保险行政部门应在调查核实的基础上依法做出行政行为。综上，上诉人上诉理由部分成立，依法应予支持；原审判决认定被上诉人中止工伤认定程序并无不当，属于认定事实错误，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销禹城市人民法院（2016）鲁1482行初9号行政判决。
二、被上诉人德州市人力资源和社会保障局在法定期限内依法继续履行法定职责。
二审案件受理费50元，由被上诉人德州市人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨如冰
代理审判员 郭喜珂
代理审判员 张存章
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 袁 娜