浙江省缙云县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）丽缙民初字第662号
原告：施桂兰，农民。
委托代理人：周芬，农民。
被告：缙云县新碧街道马渡村民委员会，住所地：缙云县新碧街道马渡村。
代表人：胡松寿，系村民主任。
委托代理人：樊理洪，浙江博翔律师事务所律师。
原告施桂兰与被告缙云县新碧街道马渡村民委员会（以下简称：马渡村委会）土地承包经营权纠纷一案，本院于2015年5月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年7月16日、2016年3月24日两次公开开庭进行了审理。第一次开庭，原告施桂兰及其委托代理人周芬，被告马渡村委会及其代表人胡松寿、委托代理人樊理洪到庭参加诉讼。第二次开庭，原告施桂兰及其委托代理人周芬，被告马渡村委会委托代理人樊理洪到庭参加诉讼。本案经审委会讨论决定，现已审理终结。
原告施桂兰起诉称：1999年9月原告与马渡村经济合作社签订集体土地承包协议，承包坐落马渡村磷头三百七4.013亩水田，承包期至2029年8月31日止。2000年6月4日，原告向被告领取了浙农包（缙）字第031××××0116号《浙江省农村集体土地承包权证》（以下简称：土地承包权证）。原告在承包土地上种植茭白、蔬菜等农作物。2014年4月26日，被告未经村民代表大会同意，也未与原告协商，强行铲除原告磷头三百七2.2亩承包地上农作物，填埋泥土并将承包地改为绿化带。施进伟未经原告委托领取租金，原告不认可。综上，被告未履行法定程序单方面改变承包土地用途，侵害原告土地承包经营权，给原告造成了巨大的损失。根据《中华人民共和国民法通则》第八十条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第二十六条、第三十二条、第三十三条、第五十三条之规定，请求判令：1、被告停止侵害原告的土地承包经营权；2、被告将原告承包的合法土地复垦恢复原样还田；3、本案诉讼费由被告负担。庭审中，原告认可承租人叶文才领取了磷头三百七2.2亩承包地上茭白的青苗补偿费，明确第2项诉讼请求为被告复垦磷头三百七2.2亩承包地为水田。
原告施桂兰为证明其主张的事实，向本院提交了下列证据：
1、承包土地权证原件一本，待证原告取得磷头三百七2.2亩土地承包经营权的事实；
2、公示原件两份、当庭提供通知复印件一份，待证缙云县“六边三化三美”行动领导小组2014年5月30日下达通知而被告在4月26日铲除原告水田农作物的事实；
3、照片原件六张，待证被告填埋原告农作物的事实。
被告马渡村委会答辩称：1、原告主体不适格，请求驳回原告的起诉。根据农村土地承包法第十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款、第二款规定，集体经济组织内部的农户是家庭承包方式中土地承包经营权唯一的权利主体。根据民法通则第二十七条、第二十八条、第二十九条的规定，农户不仅依法享有诉讼权利、承担诉讼义务，也能够以其财产承担不利的诉讼后果。原告以个人名义起诉，主体不适格。2、原告诉称“马渡村经济合作社于1999年9月与被告签订了集体土地承包协议”与事实不符。原告未签订土地承包合同，其持有的土地承包权证无效，不能作为原告的权利证明，原告没有取得土地承包经营权。如果合同成立，原告也应根据合同第五条第3项的规定：“服从国家建设、集镇建设、农田水利基本建设等用地的需要，并获取相应的补偿。”3、原告诉称“被告未经村民代表大会同意等”与事实不符。被告为响应县委县政府迎宾大道建设和“六边三化三美”建设于2014年4月9日、4月10日、4月21日召开村双委会议、村民代表大会，会议决定被告以支付租金方式向农户租赁土地。被告在同年4月23日进行公告，并多次对原告户做工作。原告承包地块的承租人叶文才领取了茭白的青苗补偿费，原告亲戚也代领了租金。被告支付相应款项使用原告承包地合理合法。4、本案诉争土地不宜恢复原状。被告愿意以更换的方式提供相同面积的其他同类土地满足原告的种植需要。被告租赁原告承包地后种植防护林，使其成为公路沿线的绿化用地，提高马渡村村容村貌，创造一个适宜生活、居住的优美环境，提高村民居住的生活质量，是为公共利益使用该土地。马渡村路段公路边绿化项目是县委县政府“六边三化三美”项目的一部分，获得政府的补助。对该绿化项目恢复原状涉及公共利益，不宜恢复原状。综上所述，请法院充分考虑被告的意见，驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告马渡村委会为证明其辩称的事实，向本院提供了如下证据：
1、土地承包合同原件一份，待证原告及其家人没有签订承包合同，原告户没有取得磷头三百七2.2亩土地承包经营权的事实；
2、会议记录原件四份，待证磷头三百七2.2亩土地补偿标准是在充分调查的基础上经被告村民代表大会、村双委会等集体研究决定的事实；
3、土地补偿清单原件四张、青苗补偿清单（共86户）原件两张，待证被告已支付原告磷头三百七2.2亩土地的青苗补偿费和16年租金，青苗补偿费由种植人叶文才领取，租金由原告亲戚代领的事实；
4、照片原件六张，待证磷头三百七2.2亩土地上栽种的树木已成为公路防护林，是全县、全市“六边三化三美”工程一部分的事实；
5、2016年3月8日，被告缙云县新碧街道马渡村民委员会向本院提交了村民代表会议记录复印件二份以及马渡村村民代表决议原件、村民代表名单原件、村民代表基本情况复印件、村民代表选举会议记录复印件各一份，待证被告经村双委决议并召开村民代表会议通过租地以及提高租金决议的事实。
本院依职权向施桂兰、胡利进、胡运进、虞舜爱、周芬、胡悔、胡鑫涛制作询问笔录，待证2016年2月2日、2月5日，胡岳尚户七人到庭确认推选施桂兰作为代表起诉被告的事实。本院依职权向马渡村委会村民主任胡松寿制作询问笔录一份，待证2014年马渡村委会落实“六边三化三美”建设项目的情况。
对原、被告提交的证据以及本院依职权制作的笔录，本院组织双方当事人进行举证、质证：
对原告提供的证据，被告认为：对证据1客观性、真实性、合法性有异议。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该证记载的承包合同编号是“031××××0116”，原告户并没有与村集体经济合作社签订该份合同，获取该证程序违法，也没有实体上的依据。同时该证反映原告户有多人，原告个人是不适格的诉讼主体。对证据2，对公示的真实性、合法性没有异议，但不能待证原告主张的事实。公示证明：（1）被告使用诉争土地是为了社会的公共利益，使环境更加优美；（2）被告的行为是经过集体研究决定的，是公开的。文件是5月30日下达的，但是迎宾大道工程和“六边三化三美”项目在2013年就已经开始，不能证明被告是提前行为。对证据3，真实性、合法性没有异议。不能待证原告主张权利受到被告侵害的事实，该照片只能客观反映被告施工的情况，不能证明在文件下达前毁掉原告农田。
对被告提供的证据，原告认为：证据1，对真实性有意见。没有一户签订过这个合同。原告有土地承包经营权证，已经取得了土地使用权。被告应当取得原告同意，协商补偿。对证据2，对会议纪要的真实性有异议。4月10日会议记录当中胡尚官已于阳历2月17日死亡。4月10日会议记录中胡官平、陈勇、钟秋等人长期在外。对证据3，领取的补偿费不是原告自愿的。原告亲戚施进伟领取这笔钱没有提前和原告说过，钱也不在原告手上。对证据4，没有异议，这个是在绿化后的照片。对证据5，不认可，认为被告在起诉后才增加200元／亩的租金不公平，会议记录不代表大部分村民的意见，村民代表不能代表土地被租赁村民的利益。
对本院依职权制作的笔录，原告认为：对内容没有意见。被告认为：原告主体应当在起诉时就确定，对原告在庭审过程中就原告主体资格进行推荐的合法性提出异议，本案原告起诉不合法。对胡松寿的笔录，是否签订合同以书面证据为准，其他没有异议。
对上述证据，本院作如下认证：
原、被告对原告提供的证据3、被告提供的证据4、本院依职权向胡松寿制作的笔录均无异议，本院确认这些证据为认定案件事实的依据。原告提供的证据3和被告提供的证据4，能够证明被告将原告的磷头三百七2.2亩水田改变为公路防护林的事实。胡松寿的笔录能够反映马渡村二轮土地承包以及租用公路两沿农户承包地的情况，予以认定。
对原告提供的证据1和被告提供的证据1，被告认为胡岳尚没有在承包协议上签字该土地承包经营权证程序不合法，本院认为1999年二轮土地承包开始至今，原、被告均按照土地承包经营权证载内容履行；土地承包合同载明内容与承包经营权证一致，承包合同中标注的号码031××××0116与承包权证号码一致，而且该合同经发包方新建镇马渡村经济合作社管理委员会和鉴证人缙云县新建镇及其代表人签字盖章确认；合同存在未经承包人胡岳尚签字的瑕疵，不影响原、被告土地承包经营合同关系的成立，故土地承包经营权证和土地承包合同能够证明胡岳尚户8人取得磷头三百七4.13亩水田（四至：东尚官田、南公路、西前朱车路、北忠环田）和长田0.15亩（在等仁田中）的承包经营权，本院予以认定。对原告提供的证据2，被告对真实性没有异议，本院认为能够证明2014年4月23日被告发布公示告知马渡村村民公路两沿的农户核对面积以及4月26日前自行处理土地上种植的农作物、如逾期则视为丢弃物处理的事实，予以认定。“六边三化三美”文件能够证明“六边三化三美”的具体安排和要求，予以认定。对被告提供的证据2，能够证明被告通过村民代表会议的形式贯彻落实建设“六边三化三美”项目要求并确定以租赁形式向公路两沿农户租地16年、租金按每亩600元／年一次性付给农户、青苗补偿费按茭白3500元／亩、其余5元／㎡计算的事实。对被告提供的证据3，能够证明被告租赁公路两沿农户的土地并补偿青苗补偿款以及原告承包地块的青苗补偿费由实际种植人叶文才领取、土地补偿费由施进伟（胡岳尚表侄孙）领取的事实，予以认定。对本院依职权制作的原告户七人笔录，承包经营权证记载的户主胡岳尚死亡后，承包方以家庭中最长者胡岳尚妻子施桂兰名义起诉，符合农户的生活共同体和利益共同体权利一体的本质，现涉案农户的家庭成员已经补充推选原告施桂兰作为农户代表起诉，补正了原告主体的瑕疵，故对原告主体资格应予确认。
根据原、被告的陈述，结合上述认证，本院认定本案事实如下：
胡岳尚系马渡村村民。二轮土地承包过程中，胡岳尚户8人（妻施桂兰、长子胡利进、长媳虞舜爱、次子胡运进、次媳周芬、孙女胡悔、孙子胡鑫涛）向新建镇马渡村经济合作社（以下简称：马渡村经合社）承包4.28亩水田，包括磷头三百七4.13亩（四至：东尚官田、南公路、西前朱车路、北忠环田）、长田0.15亩（在等仁田中），承包期限为1999年9月1日至2029年8月31日。1999年9月1日，马渡村经合社管理委员会制作了胡岳尚户的《缙云县土地（大田）承包合同》，在发包方和发包方负责人一栏盖章、签字，承包方一栏未签字。2000年5月31日，新建镇人民政府在鉴证单位一栏加盖“缙云县新建镇农业承包合同鉴证章”，鉴证人在合同上签字。2000年6月4日，被告向胡岳尚户发放由浙江省人民政府农村工作办公室颁发的浙农包（缙）字第031××××0116号《浙江省农村集体土地承包权证》，载明内容与上述承包内容一致。2003年，胡岳尚死亡。原告户在承包过程中，将磷头三百七2.2亩水田出租给村民叶文才种植茭白等农作物，收取500元／年的租金。2014年4月，被告为贯彻落实县委县政府“迎宾大道”和“六边三化三美”建设项目要求，通过村民代表会议，确定以租赁形式向公路两沿（约10000平方米承包地）农户租地16年用于建设道路绿化工程、租金按每亩600元／年一次性付给农户、青苗补偿费按茭白3500元／亩、其余5元／㎡计算的方案。2014年4月23日，被告发布两则《公示》，告知马渡村村民公路两沿的农户及时核对测量的面积，并在4月26日前自行处理土地上种植的农作物，逾期则视为丢弃物处理。公路两沿86户农户中大部分同意被告决议，将公路两沿承包地出租给被告用于绿化建设，并领取相应租金和青苗补偿费。叶文才领取了原告磷头三百七2.2亩水田的青苗补偿费4385元，得到原告追认。胡岳尚表侄孙施进伟领取了原告磷头三百七2.2亩水田16年租金11917元，原告拒绝追认。现被告已将原告承包的磷头三百七2.2亩水田改建成公路防护林。原告认为被告未经其同意将承包地用于绿化建设诉至本院，要求被告停止侵害、复垦防护林为水田。
2016年2月2日、2月5日，胡岳尚户施桂兰、胡利进、胡运进、虞舜爱、周芬、胡悔、胡鑫涛七人到庭确认推选施桂兰作为代表起诉被告。2016年1月22日，被告双委召开会议决议：2014年被告因公益事业向农户租用的田地，在原来600元／亩的基础上提高到800元／亩，租金付到第二轮承包（大田）期满，即2029年8月31日止一次付清。2016年2月26日，被告召开村民代表大会，51名村民代表中39名村民代表签字同意通过决议：1、同意本届村集体因公益事业向农户租用田地的租金在原来600元／亩的基础上提高到800元／亩；2、租金补差时段按原租期计算，最长暂计算到第二轮承包（大田）期满，即2029年8月31日止；3、补差租金一次性付清。
本院认为：针对本案争议焦点，作如下分析：
一、原、被告之间土地承包经营权关系的效力。
胡岳尚系被告马渡村村民。胡岳尚户8人向马渡村经合社承包4.28亩水田，包括磷头三百七4.13亩和长田0.15亩。1999年二轮土地承包开始至今，被告认可原告管理使用上述承包地块。被告提供的土地承包合同内容与原告持有的承包经营权证证载内容一致。承包合同标注的号码031××××0116与承包经营权证号码一致。本院认为，承包合同经发包方新建镇马渡村经济合作社管理委员会和鉴证人缙云县新建镇及其代表人盖章、签字确认，而且原告持有土地承包经营权证，故承包人胡岳尚未签字的瑕疵，不足以影响实质上的土地承包经营关系。
二、农户的诉讼主体资格如何确定，原告施桂兰以个人名义参加诉讼是否适格。
承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案土地承包经营合同的承包方为胡岳尚户8人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条之规定，“农户为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：（一）土地承包经营权证等证书上记载的人；（二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；（三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。”农户系因血缘或婚姻形成的全体家庭成员的生活共同体，在对外争取诉求利益最大化的立场上，内部成员之间没有利益分歧，一般不需要提交诉讼代表人推举书。承包经营权证记载的户主胡岳尚死亡后，承包方以家庭中最长者胡岳尚妻子施桂兰名义起诉，符合农户的生活共同体和利益共同体权利一体的本质。原告施桂兰以个人名义起诉，没有违反法律规定，且在庭审过程中原告施桂兰取得了农户全体成员的推荐，成为本案诉讼代表人。综上，本院对被告认为原告主体不适格的抗辩观点，不予采纳。
三、被告未取得原告同意以城镇建设和公益建设需要为由根据承包合同第五条第3项规定将原告承包地改变为绿化，是否符合法律规定，应否恢复原告承包地为水田。
被告未经承包人同意单方进行土地承包经营权流转并且擅自改变承包地的农业用途，应当停止侵害，恢复原状。但是鉴于被告为贯彻县委县政府“迎宾大道”和“六边三化三美”建设项目要求，以租赁形式向公路两沿农户租地16年用于建设道路绿化工程；公路两沿86户农户中大部分同意将公路两沿承包地出租给被告做绿化建设并领取相应租金和青苗补偿费；原告磷头三百七2.2亩水田的实际种植人叶文才领取了青苗补偿费4385元取得原告追认，以及马渡村公路两沿包括原告2.2亩水田在内的承包地均已改造成公路防护林，成为“迎宾大道”和“六边三化三美”公路绿化项目建设一部分等实际情况，将公路绿化带恢复为水田会影响到“六边三化三美”工程建设的整体布局。政府为了公共利益对公路绿化进行巨额投入，已经建成规模化的绿化工程，如果对原告的承包地块进行复垦，会导致公路绿化被截断，影响公路绿化工程的整体性，造成社会财富的更大浪费。本院认为本案不宜复垦，恢复原告水田原状。本院向原告释明是否变更恢复原状诉讼请求为赔偿损失，原告拒绝变更。综上，依照《中华人民共和国物权法》第七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第七条之规定，判决如下：
驳回原告施桂兰的诉讼请求。
案件受理费80元，由原告施桂兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 李少青
人民陪审员 胡章印
人民陪审员 郑苏成
二〇一六年三月三十一日
代书 记员 楼海峰
附：裁判文书适用的法律条文依据
《中华人民共和国物权法》
第七条物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第七条农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。