广州铁�运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初767号
原告：广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第一经济合作社，住所地广州市增城区中新镇莲塘村，组织机构代码07653830-9。
负责人：朱建东，社长。
原告：广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第二经济合作社，住所地广州市增城区中新镇莲塘村，组织机构代码07653837-6。
负责人：林桥庆，社长。
原告：广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第三经济合作社，住所地广州市增城区中新镇莲塘村，组织机构代码07653878-X。
负责人：朱全耀，社长。
原告：广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第四经济合作社，住所地广州市增城区中新镇莲塘村，组织机构代码07653850-1。
负责人：朱叶良，社长。
上述原告共同委托代理人：郭峰，北京德�（广州）律师事务所律师。
上述原告共同委托代理人：孙昭宇，北京德恒（广州）律师事务所实习律师。
被告：广州市增城区人民政府，住所地广州市增城区荔城街惠民路l号。
法定代表人：陈勇，区长。
委托代理人：冯文通，该府工作人员。
委托代理人：张海铭，广东民诚众信律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路l号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：何峰，该府工作人员。
第三人：广州市增城区中新镇慈岭村罗一经济合作社，住所地广州市增城区中新镇慈岭村。
第三人：广州市增城区中新镇慈岭村罗二经济合作社，住所地广州市增城区中新镇慈岭村。
原告广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第一经济合作社（�下简称中新镇莲塘村朱岗第一经济社）、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第二经济合作社（以下简称中新镇莲塘村朱岗第二经济社）、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第三经济合作社（以下简称中新镇莲塘村朱岗第三经济社）、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第四经济合作社（以下简称中新镇莲塘村朱岗第四经济社）不服被告广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、被告广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人广州市增城区中新镇慈岭村罗一经济合作社(以下简称中新镇慈岭村罗一经济合作社)、广州市增城区中新镇慈岭村罗二经济合作社（以下简称中新镇慈岭村罗二经济合作社）颁发林权证、行政复议决定一案，于2016年12月12日向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼，广州铁路运输中级法院于2017年1月19日作出（2016）粤71行初716号行政裁定，以本案属于�层人民法院管辖为由，指定本院审理。本院于2017年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告中新镇莲塘村朱岗第一经济社的负责人朱建东，原告中新镇莲塘村朱岗第二经济社的负责人林桥庆、原告中新镇莲塘村朱岗第四经济社的负责人朱叶良、四原告共同委托代理人郭峰，被告增城区政府的委托代理人冯文通、张海铭、被告市政府的委托代理人何峰到庭参加诉讼，第三人中新镇慈岭村罗一经济合作社、中新镇慈岭村罗二经济合作社经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
四原告诉称：一、被告增城区政府作出的《林权证》确权登记程序违法；争议的山林1983年即确权给原告，2006年又另行确权给第三人，属于重复确权，争议林地的周边有原告的土地，原告作为边界产权人�在原产权证尚未撤销之前系争议土地的原产权人，被告增城区政府在变更权属主体确权给第三人未向原告调查、未征求原告的意见，原告未收到被告增城区政府作出的权属公示公告。二、争议的山林属四原告集体经济组织共有；原告取得《山林权证》在前且未依法撤销，第三人的增林证字(2006)第××号《林权证》在后，第三人的《林权证》自行无效，应予以撤销或确认无效。争议山林历史上由原告进行管护。该山林在地图上呈哑铃状，原告解放前即在此居住，系原告的祖宗山，解放后一直由原告进行管护，种植林木。直到90年代末期，第三人开始霸占原告山林，双方为此发生多次纠纷。被告市政府作出的行政复议决定书应予以撤销，增林证字(2006)第××号《林权证》应依法撤销或确认无效，争议山林应依法确权给原告共有。请求法院依法判令：1.撤销被告增城区政府作出的增林证字(2006)第××号《林权证》;2.撤销被告市政府于2016年11月26日作出的穗府行复(2016)999号《行政复议决定书》;3.被告负担本案诉讼费用。
被告增城区政府辩称：一、我府核发给中新镇慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社的增林证字(2006)第××号《林权证》是按照国家法律法规、省市有关规定和要求办理，依据充分，程序规范，是合法有效的。2003年7月，为切实保护林地、林木所有者（或使用者）的合法权益，维护林业生产经营活动的正常秩序，原增城市政府根据国家有关法律法规以及省和广州市的工作部署，结合增城的实际情况，制定了《增城市林地林权登记换证工作方案》（增府〔2003〕26号），开始全市林地林权登记换证工作。原增城市林业主管部门遵照《增城市林地林权登记换证工作方案》的工作原则和程序，以林业“三定”时期确权为基�，按照宣传发动、申请、林权勘测、林权公示、逐级审核、审批发证等环节要求，组织开展林地林权登记换证工作。中新镇各村社林地林权登记换证工作开始于2003年下半年。2003年10月，中新镇慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社经提出对共有林地勘查申请。2003年11月20日，原增城市林业部门根据申请组织林权外业勘测调查，调查内容主要包括中新镇慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社经共有林地的土名、四至范围并划定宗地地形图等。参加人员有原增城市、中新镇林业部门工作人员、慈岭村委干部、罗一经济合作社代表、罗二经济合作社代表等。全镇外业勘测完成后，原增城市林业部门进行林权内业整理核对工作，对权属清楚，不存在争议、无重复指认的宗地统一制作林权登记公示材料（详见各宗地的《林地权属界线说明》），具体包括宗地权利人、宗地土名、四至和界线走向、宗地图等，并按照规定在林权所在地进行公示。中新镇慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社经共有林地两宗，土名分别为鹤咀岭、米面冚、山仔冚和合罗岭。于2004年10月10日至2004年12月10日，在慈岭村委会公示栏进行公示，公示期无异议。2006年6月，中新镇慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社根据双方共有林地的外业勘测结果和公示结果，在原增城市和中新镇林业管理部门的指导下，填写《广东省林地林权登记申请表》，提出了林权登记申请。经慈岭村民委员会、中新镇人民政府和原增城市林业主管部门逐级审核同意后，原增城市政府审批核发全国统一样式的新证。该《林权证》证号为“增林证字(2006)第××号”，登记的林地两宗。一宗土名是鹤咀岭、米冚、山仔冚，面积11.5公顷；另一宗土名是合罗岭，面积6.8公顷。二、原告诉讼请�中所提供的理据不足，陈述与事实不符。（一）本府核发“增林证字[2006]第××号”《林权证》不存在违规办证和重复发证。原告提出权属主张的主要依据是编号No：××的增城县山林权证。该类山林权证是上世纪八十年代“林业三定”期间填发的，俗称旧山林权证，没有地形图，且由农村社队自行填写，未经外业勘界和认真核对，林地权属、四至和面积等多与实际情况不符，存在较多问题。故此，才有2003年换发山林权证工作的开展。对于旧山林权证的法律效力问题，原增城县人民政府于1985年5月22日下发了《关于填发山林权证书若干问题的规定》（增府[1985]52号），其中第四条规定“凡是涉及区与区、乡与乡、村与村的山林界线，在填写山林权证书时，必须取得对方承认、加盖印章才有效，否则一律无效。”原告也于2003年提出换证申请，在2003年10月18日进行了林权外�勘查，从发证档案中的《林权换发证现场勘验记录表》可以得知，勘查时原告并未对土名为鹤咀岭、米冚、山仔冚，林地和土名为合罗岭的林地提出权属主张。2008年，根据外业勘查结果和公示意见，原告申请换发了《林权证》，证号是“增林证字(2008)第××号”。该《林权证》中土名为猫心岭至伯公坳的宗地，登记其西面与慈岭村林地交界，也即与中新镇慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社共有林地有交界，原告在林权勘界、林权公示和换发证都未提出异议。原增城市林权登记换证工作坚持“公开、公平、公正”的原则。工作开始时原增城市、中新镇两级政府都作了宣传发动工作，提出林权登记或换发证申请的村、社都派代表参加外业指界，原增城市林业局负责制作林权公示材料后，统一在林权所在地村委会公示栏进行张贴公示，公示期满后，由林权所在村委会和镇（街）负责林业工作的部门出具公示证明，这是当时的统一作法。因此，核发“增林证字[2006]第××号”《林权证》程序合法、依法依规公示，不存在违规办证和重复办证。（二）原告理据、证据不足。根据国家土地政策，祖宗山是不能作为权属依据的。据调查，鹤咀岭、米冚、山仔冚，以及合罗岭的林地在申办林权证时权属清楚，无争议，从2003年至现在均是慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社经营管理。原告称上述林地从解放后至九十年代一直由原告进行管护、种植林木，九十年代末期第三人开始霸占，多次发生权属纠纷，但未提供合法有效的依据、证据。综上所述，本府核发给慈岭村罗一经济合作社、罗二经济合作社的“增林证字(2006)第××号”《林权证》是合法有效的，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：一、我府的行政复议�理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，原告不服增城区政府作出的增林证字(2006)××号《林权证》，于2016年9月30日向我府申请行政复议，我府予以受理。故我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除�。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。经审查相关证据、依据和其他有关材料，2016年11月26日，我府作出穗府行复(2016)999号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并将决定书送达给双方当事人，我府的行政复议审查程序符合前述规定要求。综上，我府作出的穗府行复(2016)999号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告提出的诉讼请求。
第三人中新镇慈岭村罗一经济合作社、中新镇慈岭村罗二经济合作社未陈述意见。
经审理查明,2003年7�6日，被告增城区政府（原增城市政府）根据《森林法》、《森林法实施条例》等法律法规有关林权发证的规定及省和广州市的工作部署，开始全市林地林权登记换证工作。2003年10月，第三人中新镇慈岭村罗一经济合作社、中新镇慈岭村罗二经济合作社提出对共有林地林权勘查申请。2003年10月20日，原增城市林业部门根据申请组织林权外业勘测调查，调查内容主要包括第三人共有林地的土名、四至范围并划定宗地地形图等。外业勘测完成后，林业部门又进行林权内业整理核对工作，对权属清楚、不存在争议、没有重复指认的宗地统一制作林权登记公示材料，具体包括宗地权利人、宗地土名、四至和界限走向、宗地图等，并在林权所在地进行公示。第三人共有林地两宗，分别为鹤咀岭、米冚、山仔冚和合罗岭，于2004年10月10日至2004年12月10日在慈岭村委会公示栏进行公�。公示期无人提出异议。2006年6月，第三人根据共有林地的外业勘测结果和公示结果，填写《广东省林地林权登记申请表》，提出了林权登记申请。经慈岭村民委员会、中新镇人民政府和原增城市林业主管部门逐级审核同意后，被告增城区政府于2006年12月19日向第三人核发了增林证字(2006)第××号《林权证》，该证登记林地两宗，均坐落于中新镇慈岭村。一宗土名是鹤咀岭、米冚、山仔冚，面积11.5公顷；另一宗土名是合罗岭，面积6.8公顷。
四原告对被告增城区政府上述发证行为不服，于2016年9月30日向被告市政府申请行政复议。被告市政府立案受理后，于2016年10月8日向被告增城区政府作出《提出行政复议答复通知书》。被告增城区政府于同年10月17日向被告市政府寄交《行政复议答复书》及相关证据材料。被告市政府于同年11月9日追加第三人参加行政复议。经审查，被告市政府于2016年11月26日作出穗府行复[2016]999号《行政复议决定书》，决定维持增城区政府作出的增林证字(2006)第××号《林权证》。并向各方当事人送达该决定。四原告不服，提起本案诉讼。
另查明，四原告在2003年10月进行林权外业勘测时未对鹤咀岭、米冚、山仔冚和合罗岭提出权属主张。2008年，四原告根据外业勘测结果和公示结果，提出林权登记申请，被告增城区政府于2008年9月9日向四原告核发了增林证字(2008)第×号《林权证》，该证登记林地六宗，均坐落于中××镇××村，土名分别为万兴岭、小横岗、松仔岭、正心岗、披头岭、猫心岭至伯公坳，其中土名为猫心岭至伯公坳西××××村林地交界，四原告对此并未有异议。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人�有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。”根据上述规定，被告增城区政府依法具有对辖区内的林权权利人进行林权登记并发放证书的法定职责。
《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证．明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林�主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，根据原增城市林地林权登记换证工作的统一部署及第三人的申请，被告增城区政府对第三人申请登记的林地经现场勘测、相关权利人确认、权属范围公示、逐级审核等程序，向第三人核发增林证字(2006)第××号《林权证》，符合上述规定。四原告所持增城县人民政府1983年3月核发的《增城县山林权证》（编号NO:××号），因该类林权证是由农村社队自行填写，未经外业勘界和认真核对，林地权属、四至和面积等与实际情况存在出入，且未取得对方承认，无法作为原告主张争议山林所有权的依据。故四原告要求撤销涉案林权证的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于行政复议程序，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规�的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案被告市政府作为行政复议机关，在收到四原告的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法，故四原告要求撤销的理由不充分，本院不予采纳。
综上所述，四原告请求撤销被告增城区政府作出的增林证字(2006)第××号《林权证》及被告市政府作出的穗府行复[2016]999号《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：
驳回原告广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第一经济合作社、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第二经济合作社、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第三经济合作社、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第四经济合作社的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第一经济合作社、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第二经济合作社、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第三经济合作社、广州市增城区中新镇莲塘村朱岗第四经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 郭 嘉
人民陪审员 周 琴
人民陪审员 黄小玲
二〇一七年六月十二日
法官 助理 谭玉庭
书 记 员 王惠玲