山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第226号
上诉人（一审原告）：李萍，济南市铁路局工务机械段职工。
委托代理人：吴涛，北京市京晟律师事务所律师。
委托代理人：沈彦娟，天津全唐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：济南市人民政府。
法定代表人：杨鲁豫，市长。
委托代理人：吴国燕，山东元序律师事务所律师。
委托代理人：武健，济南市城乡建设委员会工作人员。
李萍诉济南市人民政府房屋行政征收一案，济南市中级人民法院于2014年9月2日作出（2014）济行初字第87号行政判决。一审原告李萍不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月22日公开开庭审理了本案。上诉人李萍的委托代理人沈彦娟，被上诉人济南市人民政府的委托代理人吴国燕、武健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2014年2月18日，济南市人民政府作出济征字（2014）1号房屋征收决定（以下简称《1号房屋征收决定》），主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，确定对济南市二环南路道路建设工程（西段）项目国有土地上的房屋作出征收决定，范围是望岳路889号铁路南苑小区2区1、2、3号楼，市中区十六里河镇兴济河路51号，山东业顺置业有限公司院墙占地等，具体征收范围以市规划部门确定的道路红线为准；征收部门为济南市城乡建设委员会；项目实施单位为济南市市政公用事业局；房屋征收实施单位为济南市市中区房屋征收服务中心；征收补偿签约期限为2014年2月25日至2014年4月25日；征收补偿按照《济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案》执行；被征收人应当积极配合房屋征收工作，在签约期限内签订征收补偿协议并按期限完成搬迁。被征收人如对房屋征收决定有异议，可在本决定公告之日起六十日内申请行政复议，也可在本决定公告之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。李萍对该征收决定不服，诉至一审法院。
一审法院经审理，认定如下事实：济南市二环南路道路建设工程（西段），西起G104立交，东至英雄山路（含英雄山路立交），全长12.4公里，规划红线宽度60-80米。项目实施范围内需征收国有土地上房屋。2013年1月22日，济南市市政公用事业局向济南市城乡建设委员会呈报《济南市二环南路道路建设工程房屋征收意见书》，认为济南市二环南路道路建设工程项目已经具备征收启动条件，提出房屋征收意向。2013年3月1日，济南市城乡建设委员会分别向济南市规划局、济南市发展和改革委员会（以下简称济南市发改委）、济南市国土资源局发出《关于济南市二环南路道路建设工程房屋征收的建设活动征询意见函》。2013年5月30日，济南市规划局作出济规管函（2013）141号《复函》，认为该项目符合城乡规划要求，具体国有土地范围应由相关职能部门明确。2013年6月5日，济南市发改委作出济发改投资函（2013）25号《关于二环南路道路建设工程国有土地上房屋征收项目的初审意见》，认为经初步审查，符合我市国民经济和社会发展规划，原则同意对该地块进行房屋征收活动，请据此开展相关工作。2013年6月9日，济南市国土资源局作出济国土资函（2013）228号复函，认为经审查，符合我市土地利用总体规划的相关要求。
2013年3月20日，济南市重点道路工程建设办公室作出《关于二环南路工程建设社会稳定风险评估报告有关问题的报告》，认为该项目社会稳定风险程度一般，居民情绪稳定，因工程建设引发的社会稳定风险可测可控，可以开展工程环评、立项、规划等前期准备工作，已经基本具备开工建设的条件。该报告附有《二环南路建设工程处置群体性上访事件应急预案》、《二环南路建设工程处置阻扰施工应急预案》。
2013年6月25日，济南市城乡建设委员会向济南市规划局、济南市国土资源局、济南市住房保障和房产管理局、济南市工商局、济南市民政局、济南市公安局、济南市文化广电新闻出版局发出济建征冻字（2013）7号《关于济南市二环南路道路建设工程房屋征收的冻结通知》，通知相关部门冻结期限为2013年6月25日至2014年6月24日，自冻结通告发布之日起，征收范围内的单位和个人不得进行不当增加补偿费用的行为。
2013年11月1日，济南市城市建设项目审批小组办公室召开房屋征收与补偿工作专题联络员会议，对房屋征收部门拟定的《济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案》进行论证并修改。2013年11月7日，济南市城乡建设委员会与济南市市中区拆迁办公室签订房屋征收委托合同，约定由济南市市中区拆迁办公室承办济南市二环南路建设工程（西段）项目房屋征收工作。后其对征收范围内的房屋进行摸底调查并向被征收人公布。同日，济南市人民政府在征收范围内发布并张贴济征方案告字（2013）4号《关于济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案征求意见公告》，征求公众意见，征求意见期限为2013年11月7日至2013年12月6日。
2013年12月18日及2013年12月20日，济南市人民政府在征收范围内发布《房屋征收补偿方案听证通告》及《通知》，告知被征收人于2013年12月21日在市中区十六里河街道办事处四楼会议室举行房屋征收补偿方案听证会。2013年12月21日，济南市城乡建设委员会召开听证会，听取被征收人代表对征收补偿方案的意见。2014年1月7日，济南市城市建设项目审批小组办公室召开房屋征收与补偿工作专题联络员会议，通报济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况。2014年1月9日，济南市人民政府在征收范围内发布《济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，对征求公众意见、召开听证会的情况以及修改情况进行公告。
2014年1月15日，济南市城乡建设委员会向济南市市政公用事业局发出《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》，要求办理二环南路建设工程（西段）房屋征收项目征收补偿资金到位手续，并附有结算票据，证明补偿资金已到位。同时，济南市重点道路工程建设办公室二环南路工程建设项目部出具《关于二环南路建设工程（西段）房屋征收安置房源有关情况的报告》，认为已签订商品房团购意向书，两处房源配套齐全，手续完善，具备作为征收安置房的条件。2014年2月18日，济南市人民政府作出《1号房屋征收决定》，同日作出济征告字（2014）1号《房屋征收决定公告》，在征收范围内发布、张贴，公告载明《1号房屋征收决定》的相关内容及《济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。因李萍的房屋在该征收范围内，其对该征收决定不服，诉至法院。
一审法院认为，《房屋征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”本案中，基于道路交通基础设施建设等公共利益的需要，需要征收的国有土地上房屋在济南市人民政府管辖范围内，故被告济南市人民政府具有作出济征字（2014）1号房屋征收决定的法定职权。
被告济南市人民政府在作出征收决定前，基于道路交通基础设施建设等公共利益的需要，同时符合城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划等条件下，依照《房屋征补条例》规定，组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并公布了征收补偿方案，征求了公众意见；将征求的公众意见和修改意见又及时公布；并召开听证会，听取被征收人代表对征收方案的意见，对征求公众意见、召开听证会的情况以及修改情况进行公告；对征收行为进行了社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储；对征收决定和补偿方案进行了公告，告知了公众诉讼权利。被告作出济征字（2014）1号房屋征收决定，事实清楚，证据充分，符合《房屋征补条例》第四条、第八条、第九条、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条的规定，程序合法，适用法律、法规正确。对于被告作出的济征字（2014）1号房屋征收决定的合法性，予以确认。
原告主张被告在作出征收决定前未经常务会议讨论，参加听证会的代表人数较少，不能代表被征收人意见，作出社会稳定风险评估报告的主体不合法，故程序违法。一审法院认为，根据《房屋征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，被告主张被征收人涉及168户，不属于上述规定的被征收人数量较多情形。该认定应属其行政自由裁量的范围，且理由相对合理，予以认可。《房屋征补条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案所涉济南市二环南路道路建设工程（西段），系道路交通基础设施建设，而非旧城区改建工程，并不是该条规定应当召开听证会的情形，但被告在征收范围内发布《房屋征收补偿方案听证通告》及《通知》，告知了被征收人召开听证会的时间、地点，亦有被征收人代表参加了听证会。被告听取被征收人代表对征收补偿方案的意见后，对征求公众意见、召开听证会的情况以及修改情况进行公告，充分保障了包括原告在内的被征收人的合法权益，符合法规规定。原告的该项理由无事实根据，不予支持。原告主张因被告未提交相应的立项批复、土地预审意见、选址意见书、环评等相关证据，故被告认定事实的证据不足。经审查，原告主张的上述材料，不属于被告作出征收决定的法定根据，原告的主张无法律依据，不予支持。
综上，原告要求撤销该房屋征收决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李萍要求撤销被告于2014年2月18日作出的《1号房屋征收决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李萍负担。
一审原告李萍不服一审法院判决，上诉称：一审法院判决认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。理由是：1、一审法院认定被上诉人作出的被诉征收决定符合《房屋征补条例》第八条的规定，证据不足。被上诉人称案涉项目属于“交通道路建设”，符合《房屋征补条例》第八条第二项规定“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”确需征收房屋的情形。但是，被上诉人仅提供了房屋征收意向书及规划策划报告作为证据，只能证明该房屋征收是基于要进行道路建设而实施的，无法证明该道路建设必须要经过上诉人所居住的地方否则无法建设，即该证据无法证明该征收项目达到了确需征收房屋的地步。2、一审法院认定被诉征收决定符合《房屋征补条例》第九条的规定，证据不足。根据《房屋征补条例》第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被上诉人并未提供上述相关四项规划文件予以佐证该项目是符合规划要求的。3、一审法院认定征收补偿方案公告符合《房屋征补条例》第十条的规定，证据不足。根据《房屋征补条例》第十条的规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。对此，被上诉人仅提供了征求意见的公告和照片，未能证明其征求意见公示期间真正满足30日的要求。一审法院仅依据公告中体现期限为30日即认定合法，证据不足；并且照片无法显示公示的范围、位置是否保证被征收人能明显看到，不能认定其公示的合法性。4、一审法院判决作出程序违法。上诉人针对济南市发改委、济南市规划局等行政机关作出的关于涉诉征收项目的立项、规划等批复文件已经分别申请复议，并据此依法向一审法院提出中止诉讼的申请，但一审法院对此置之不理，依然认定该征收项目的前置审批是合法的，严重违反了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的……”的规定，审判程序违法。请求二审法院撤销一审法院判决；依法改判撤销被上诉人济南市人民政府作出的《1号房屋征收决定》；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人济南市人民政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人济南市人民政府作出的《1号房屋征收决定》是否合法正确。2、一审法院判决驳回上诉人李萍的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人认为，本案被诉征收决定是针对济南市二环南路道路建设工程（西段）项目作出的，但被上诉人在一审中提供的证据不能证明上诉人的房屋属于必须征收的范围。也没有提供政府部门针对该项目出具的规划意见，不能证明该项目符合国民经济、土地、城乡和专项规划。上诉人没有被通知参加听证，有关征收补偿方案不合法。被上诉人所提供的社会稳定风险评估不是由市、县级人民政府作出的，主体不合法。且该项目涉及被征收人数众多，未经政府常务会议讨论即作出征收决定，程序不合法。因此，被上诉人作出《1号房屋征收决定》不符合《房屋征补条例》的有关规定，应予撤销。被上诉人认为，上诉人认可被诉征收决定是基于道路建设需要实施的，符合公共利益，其房屋在该条道路征用的地块范围内就应当被征收。被上诉人在一审中提交的证据6、7、8能够证实案涉项目符合国民经济和社会发展规划。被上诉人在一审中提交的证据11能够证明被上诉人按照《房屋征补条例》的规定公布了征收补偿方案，并按法定期限征求公众意见后对征收补偿方案进行了修改；被上诉人在一审中提交的证据15能够证明有关补偿费用已经足额到位、专户存储；因涉及的被征收户不足200户，不属于征收数量较多，因此未经政府常务会议讨论决定并不违反法定程序；济南市重点道路工程建设办公室根据市政府的有关风险评估制度作出的风险评估报告亦完全符合法律规定。因此所作出的《1号房屋征收决定》合法正确，应予维持。
针对第二个审理重点，上诉人认为，被上诉人提供的证据6、7、8不符合法律规定，一审法院予以采信错误。发改、规划部门的文件是否合法关系到被诉房屋征收决定是否合法，因此在上诉人对济南市发改委、济南市规划局作出的案涉项目的立项、规划等批复文件提请复议的情况下，一审法院应当中止本案的审理而未中止，属于程序违法。被上诉人认为，上诉人对案涉项目的立项、规划等批复文件提请复议并不影响本案的审理和裁判；一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。
双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中双方当事人没有新证据提交。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人济南市人民政府作出的《1号房屋征收决定》是否合法正确的问题。
（一）根据《房屋征补条例》第八条的规定，市、县级人民政府基于该条例列举或者法律、行政法规规定的其他公共利益的需要，确需征收房屋的，可以作出房屋征收决定。本案中，被上诉人在一审中提供的证据5等证据，能够证明被上诉人作出《1号房屋征收决定》是基于济南市二环南路道路建设工程（西段）的建设需要，符合该条第（二）项规定的“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”之公益目的。因此，被上诉人作为市级人民政府，作出《1号房屋征收决定》在职权依据和执法目的方面符合前述法律规定。上诉人虽然主张被上诉人在一审中提供的证据不能证明其房屋属于必须征收的范围，但被上诉人在一审中提供的证据5济南市市政公用事业局出具的“济南市二环南路道路建设工程房屋征收意向书”明确显示：该项目“起点为英雄山路和二环南路交叉口处立交，向西经过铁路南苑小区进入老虎洞山，隧道穿越老虎洞山后，采用路堑式道路横穿中海社区后，……”，且上诉人在庭审中自认其房屋在被征收范围内，并据此与被诉《1号房屋征收决定》具有利害关系，提起本案诉讼。因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。
（二）根据《房屋征补条例》第九条的规定，依据该条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案被上诉人向一审法院提交的证据6、7、8能够证明，在作出被诉《1号房屋征收决定》之前，针对该道路建设项目，济南市规划局、济南市发改委、济南市国土资源局先后出具了专门意见，认定该项目建设活动符合济南市城乡规划、国民经济和社会发展规划以及济南市土地利用总体规划。因此上诉人有关被上诉人作出被诉《1号房屋征收决定》不符合《房屋征补条例》第九条规定的主张没有证据和法律依据，本院不予支持。
（三）根据《房屋征补条例》第十条、第十一条的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对房屋征收部门拟定的征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征求意见期限不得小于30日。本案中，被上诉人向一审法院提交的证据9、10、11能够证明，被上诉人按照前述法律规定，针对房屋征收部门拟定的案涉项目的征收补偿方案，组织济南市监察局、信访局、发改委、公安局、财政局、国土资源局、规划局、城管执法局、审计局、法制办、住房保障管理局、物价局、市政公用局及工商局等相关部门进行了论证，形成了论证意见后，将该征收补偿方案予以公布，征求公众意见，并将征求意见后的方案修改情况进行了公告。
上诉人主张被上诉人虽然在公告中规定征求意见的期限为2013年11月7日至2013年12月6日，但不能证明实际征求意见的期限不少于30日；且其未被通知参加听证，有关征收补偿方案听证程序不合法。但《房屋征补条例》第十一条第二款明确规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。本案所涉项目并非旧城区改建项目，且被上诉人向一审法院提交的证据12能够证明，被上诉人在征求意见期限届满后，于2013年12月21日又组织被征收居民的代表和公众代表针对案涉项目房屋征收补偿方案举行了听证会，并于2014年1月9日将征求意见及修改情况进行了公告，对被征收居民在征求意见阶段和听证过程中提出的意见进行了答复，对其中合理的建议和要求予以采纳，对原征收补偿方案进行了修改，适当增加了就近地段安置房源的面积和套数，并将对选择货币补偿方式的被征收人的奖励由被征收房屋价值的10%提高到了15%。因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。
（四）根据《房屋征补条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；并应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，被上诉人向一审法院提交的证据14、15可以证明，案涉建设项目所需征收补偿资金已经足额到位，专户储存；且济南市重点道路工程建设办公室对案涉建设项目进行了风险评估，并形成了风险评估报告和相关应急预案。上诉人主张有关社会稳定风险评估必须由市、县级人民政府作出，否则主体不合法，但未提供相关证据和法律依据，本院不予支持。上诉人还主张被上诉人未经政府常务会议讨论决定即作出《1号房屋征收决定》，属于程序违法，但前述法律规定对于何谓“被征收人数量较多”并未作出明确界定，本案案涉建设项目涉及被征收住宅房屋168户，被上诉人根据有关行业培训精神，认定不属于“被征收人数量较多”的情形，属于其自由裁量的范围，上诉人有关程序违法的主张不能成立，本院亦不予支持。
（五）根据《房屋征补条例》第十三条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人向一审法院提交的证据10、11、16能够证明，被上诉人在2014年2月18日作出《1号房屋征收决定》之后于同日予以公告，告知了被征收人提起行政复议或者诉讼的权利和期限，并将《济南市二环南路建设工程（西段）房屋征收补偿方案》作为附件予以张贴。因此，被上诉人作出《1号房屋征收决定》公告程序符合前述法律规定。
二、关于一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法的问题。
根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”。本案中，一审法院根据查明的事实，认定被上诉人作出的《1号房屋征收决定》在职权、实体处理及程序方面均符合《房屋征补条例》的相关规定，上诉人要求撤销该房屋征收决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，因此判决驳回上诉人的诉讼请求，符合前述法律规定。上诉人主张其已经就济南市发改委、济南市规划局针对该项目作出的立项、规划等批复文件提起行政复议，一审法院未按其申请中止本案审理，属于程序违法。但上诉人并未提供有权机关受理其行政复议申请的证据，且本案被诉的行为是被上诉人济南市人民政府作出的房屋征收决定，上诉人亦未提供证据证明，复议机关对案涉项目的立项、规划等批复文件的复议结果是本案进行审理或者裁判所必需的依据。因此，上诉人有关中止审理的申请不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结”的规定，一审法院未予中止并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人李萍的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 张传毅
代理审判员 山 莹
二〇一五年一月六日
书 记 员 王 璐