河南省洛阳市洛龙区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）洛龙民初字第913号
原告：河南新恒丰建设监理有限公司。
法定代表人：顾保国，董事长。
委托代理人：李海娜、黄婷祎，河南航星律师事务所律师，特别授权。
被告：河南省烟草公司洛阳市公司。
法定代表人：张宏。
委托代理人：张松、雷静洁，河南经源律师事务所律师，特别授权。
上列原告河南新恒丰建设监理有限公司诉被告河南省烟草公司洛阳市公司为缔约过失责任纠纷一案，本院受理后依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告的委托代理人李海娜、黄婷祎和被告的委托代理人张松、雷静洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年4月，被告将位于洛阳市老城区九都路与金业路交叉口的洛阳市烟草公司城区分公司经营业务用房项目的工程施工阶段及保修阶段的监理项目进行招标，原告参加了该工程监理项目的投标。2013年7月24日被告向原告送达了《建设工程中标通知书》，原告收到《中标通知书》后，多次与被告联系，要求与原告签订正式合同。但是，被告以各种理由推脱，拒不与原告签订正式合同，并于2013年9月11日向原告发出《通知函》，以上述工程属于中共中央国务院要求停建的楼堂馆所、办公用房为由，表明该工程停建，无法与原告继续合作。原告认为，被告在对工程监理项目进行招标时，应当对工程的可行性进行考量，该工程属于洛阳市烟草公司城区分公司经营业务用房项目，不属于被告送达《通知函》中所称的楼堂馆所、办公用房，不属于因政府行为导致的因不可抗力而无法签订、履行合同。被告据不签订合同的行为违背诚实信用原则，损害了原告的合法权益。
原告投标时向被告交纳了20000元的投标保证金，该保证金具有定金的性质，应当予以双倍返还；在中标后支出中标服务费9639元、进场交易费1750元；因联系投标及签订合同事宜，多次往返郑州与洛阳之间，支出交通费、差旅费3000元；为履行该工程，支付相关人员工资40000元。另外，因原告收到《中标通知书》而造成原告丧失与第三人建立业务关系的机会，参照上述监理工程的可得利益损失，酌定间接损失为50000元。综上，被告违背诚实信用原则，拒绝与原告签订该项目正式合同，应当对原告请求的各项损失承担赔偿责任，但被告仅退还了原告20000元的投标保证金，而对其他损失的请求置之不理，故诉至法院请求：1、判令被告双倍返还原告投标保证金，支付余款20000元；2、判令被告赔偿原告投标的各项直接损失54389元；3、判令被告赔偿原告间接损失50000元；4、诉讼费用由对方承担。
被告辩称：被告的工程系办公用房，双方未签合同，系政府行为，被告不存在过错。被告已通知原告无法建设，被告已尽到相关义务，原告已同意中止双方的权利义务。原告在投保所交的20000元，并非定金性质，要求双倍返还无事实及法律依据。原告诉称的直接与间接损失系正常经营支出，属公司经营风险，应由原告自行承担。综上，应驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2013年4月，因被告的城区分公司拟在位于洛阳市老城区九都路与金业路交叉口处建设经营性业务用房，被告对该工程的施工图设计范围内的全部工程施工阶段及保修阶段的监理工作对外公开招标，原告参与竞标。2013年5月20日，原告交纳投标保证金20000元。2013年7月24日，被告向原告发出中标通知书，要求原告在接到该通知书后三十日内，按照通知书确立的内容和条件，与被告签订工程承包合同。2013年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅向全国党政机关下发中办发（2013）17号《中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》。2013年8月19日，河南省烟草专卖局向各直属单位（包括本案被告）下发豫烟办（2013）144号关于转发《中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》的通知，要求各直属单位认真执行。2013年9月10日，被告向原告发出《通知函》，称因上述通知的原因，洛阳市烟草公司城区分公司经营业务用房项目属于5年内一律停建项目，该项目按照国家规定必须停建，中标后的后续工作不能进行，双方无法继续合作。2013年9月25日，原告向被告发出《工作联系函》，称理解被告停建的决定，同意中止已中标的工程监理业务合作，但希望被告补偿原告完成前期工作所支出的成本共计141221.2元。被告对原告在《工作联系函》中要求141221.2元补偿的请求未予理会，仅退还了原告交纳的中标保证金20000元。现原告认为，被告所要建设的洛阳市烟草公司城区分公司经营业务用房项目不属于中办发（2013）17号通知中的楼堂馆所、办公用房，被告拒不与原告签订正式合同，违背诚实信用原则，要求被告承担缔约过失责任，给予损失赔偿。原告认为前期所交纳的中标保证金20000元，系定金的性质，适用定金罚则被告应当双倍返还。审理中，因当事人的意见分歧较大，致调解不能。
另查明：被告的上述工程项目，2008年12月24日，洛阳市规划局复函准许；2009年12月1日，洛阳市发展和改革委员会作出洛发改投资（2009）120号批复文件，同意被告建设；2011年11月15日，洛阳市老城区区委区政府作出老城文（2011）151号通知，为被告的上述工程建设成立服务协调小组。
本院认为：在招投标法律关系中，依我国现行合同法有关规定，招标公告性质属要约邀请，投标属要约，而中标通知书才属承诺。招标投标法中规定，在中标通知书发出之日起3０日内，应按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。合同法同时规定：当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或盖章时合同成立。可见，中标时，合同尚未成立。在中标后，招标人拒绝签定施工合同的责任在法理上应归为缔约过失责任。本案中，原告以被告缔约过失为由，提起诉讼主张，有其法理依据。本案中被告是否应当承担缔约过失责任，本院作如下判述：1、关于缔约过失的法律依据，合同法第四十二条规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”2、结合本案情况，被告的行为：从被告提供的项目申请报告、政府批复文件等可查，被告拟建设的是综合经营业务办公用房，地下一层，地上八层。被告从2008年开始已在筹备该工程项目的建设，直至2013年8月19日河南省烟草专卖局向各直属单位下发豫烟办（2013）144号关于转发《中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》的通知之前，被告的目的均为实现该工程的建设。3、除原告认为不能签订书面合同的原因系被告违背诚实信用原则外，原告无证据证明被告的行为违反合同法第四十二条第（一）、（二）项的规定，而本案中造成书面合同不能签订，原被告之间业务不能继续进行的原因，系被告贯彻执行国家政策，属因政府行为导致的因不可抗力而无法签订、履行合同，该行为不能认定为被告构成缔约过失和存在违背诚实信用原则的行为。4、因政府行为导致该不可抗力出现后，被告已及时向被告发出通知，原告亦在复函中称理解被告停建的决定，视为原告对被告停建事实的认可。综上分析，在认定被告不存在违背诚实信用原则的行为及不构成缔约过失的情况下，判令被告赔偿原告的损失，缺少事实和法律依据。但依照最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第一百五十七条：“当事人对造成损害均无过错，但一方是在为对方的利益或者共同的利益进行活动的过程中受到损害的，可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿。”的规定，本院认为，在被告于2013年7月24日向原告发出中标通知书后至2013年9月10日向原告发出《通知函》期间原告的合理支出，被告给予一定补偿方能体现公平原则的价值。该期间的合理费用为2013年8月8日原告支付给被告的招标代理人河南中建工程管理有限公司的中标服务费9639元、2013年8月16日原告向洛阳市建设工程交易中心交纳的交易费1750元及原告从郑州往返洛阳的差旅费（原告要求3000元），本院酌定2000元，该三项共计13389元，由被告补偿给原告。资料费1000元因原告仅提供收据，没有发票，本院不予认可。原告在中标前所支出的费用，因从事商业活动有其风险性，原告自行承担。原告的其他请求，本院不予支持。关于原告主张的员工工资，其仅提供由其制作、员工签字的工资表，无其他证据予以佐证，故本院不予支持。另原告主张的间接损失50000元，同样无证据支持其主张，本院不予支持。关于原告要求被告返还双倍投标保证金20000元的诉求，最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释第一百一十八条规定：“当事人交付留置金、担保金、保证金、订约金、押金或者订金等，但没有约定定金性质的，当事人主张定金权利的，人民法院不予支持”。原告交纳的投标保证金不同于定金，也不同于其它保证，其既是竞标者取得竞标资格条件的证明，也是竞标者履约能力的体现，又是招投标中一种特殊的督促投标人履行义务的措施。在招标活动中，投标保证金的作用是单向的：当投标人违约时，招标人可不予返还；而在招标人违约时，投标人却无权要求招标人双倍返还投标保证金。因此，原告的该项请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十七条、第一百一十八条和最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第一百五十七条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
一、被告河南省烟草公司洛阳市公司于判决生效之日起十日内补偿原告河南新恒丰建设监理有限公司损失13389元。
二、驳回原告河南新恒丰建设监理有限公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费2788元，由原告负担2508元，被告负担280元。（原告已预交，执行中由被告直接支付给原告）
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。
审判员 陈 雷
二〇一四年七月八日
书记员 周亚男