安徽省蒙城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）蒙行初字第00030号
原告：潘加银，男，1966年4月26日出生，汉族，农民，住蒙城县。
委托代理人：徐凤民，安徽华腾律师事务所律师。
被告：蒙城县国土资源局。
住所地：蒙城县嵇康路***号。机构代码：341622-011809
法定代表人：陈峰，局长。
委托代理人：宋凯，蒙城县国土资源局乐土中心所工作人员。
委托代理人：张新民，安徽皖大律师事务所律师。
原告潘加银诉被告蒙城县国土资源局不服土地行政处罚决定一案，原告于2014年10月22日向本院提起行政诉讼，本院于2014年10月27日受理后，于同年11月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案，原告潘加银及其委托代理人徐凤民，被告蒙城县国土资源局的委托代理人宋凯、张新民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月11日，被告蒙城县国土资源局作出蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定书，认定：潘加银在未经批准的情况下，于2009年占用1992年已依法批准给潘加才使用的乐土镇葛桥村潘寨西村民组集体土地建房。经实地勘测占地面积115.7平方米，其中建筑占地面积114.9平方米，属非法占用土地。违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，责令潘加银退还非法占用的土地115.7平方米，限期拆除潘加银在非法占用土地上新建的房屋。
被告蒙城县国土资源局于2014年11月12日向本院提举了作出具体行政行为的证据，依据：一、程序部分及适用法律部分。1、潘西队群众举报信；2、立案呈批表；3、国土资源违法案件调查报告；4、违法案件会审记录；5、行政处罚告知书及送达回证；6、原告要求听证的申请；7、行政处罚听证通知书及送达回证；8、延期申请；9、听证意见；10、违法案件处理决定呈批表；11、行政处罚决定书及送达回证；12、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条。以上证据证明被告对原告非法占用土地行为的查处过程，程序合法，适用法律正确。二、事实部分。1、蒙城县乐土镇土地利用总体规划局部图；2、蒙城县土地利用现状图（2006
---
2020年）；3、葛桥村村民委员会出具的证明，以上证据证明原告所占土地不符合蒙城县乐土镇土地利用总体规划的事实；4、原告所建房屋的照片；5、潘加强询问笔录；6、潘加银询问笔录；7、现场勘测笔录；8、蒙城县2010年集体土地使用权申报登记索引目录；9、潘加才的土地登记申报卷宗；10、曹廷礼询问笔录；11、协议书；以上证据证明，原告在土地上建房时间、地点及土地权属来源。同时原告在询问笔录中明确表示其没有进行土地变更登记，且事实上原告也未进行土地变更登记，被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。
原告潘加银诉称：一、本案涉案土地不属于非法占地。1、涉案的土地是原告用潘先启赠予原告的房子和宅基地与潘加才的房屋和宅基地互换取得的。当时通过乐土镇楚桥村民委员会和乐土派出所调解，双方达成调解协议，有双方签定的协议书为证。2、潘加才的土地在双方互换之前已经依法取得了《集体土地建设用地使用证》，依法取得了集体土地使用权，受法律保护。3通过互换取得潘加才的房屋及宅基地后，因房屋破旧，属危房需翻建，蒙城县民政局于2007年下半年对该房改造实施政策性补助800元，4、被告要求原告拆除房屋所占用的土地均依法取得了《集体土地建设用地使用权证》，其中一部分是原告通过互换取得的潘加才的宅基地，另一部分是原告原有的已办理集体建设用地使用权的土地，并不是非法占用土地建房。5、通过互换取得潘加才的宅基地后，原告于2010年5月份已向土地管理部门申请变更登记，并交纳了有关的费用。综上，原告没有非法占用土地建房，涉案土地都是经过土地管理部门批准并取得集体土地建设用地使用权证的。二、被告要求原告拆除房屋退还土地没有法律依据，也不符合国家有关农村集体土地建房政策的规定，原告建房不属非法占用土地，被告对原告作出的处罚决定，适用法律错误，请依法撤销被告作出的蒙国土行罚（2014）第489号行政处罚决定。本案诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提供证据：1、原告身份证复印件，证明原告的自然状况及诉讼主体资格；2、行政处罚决定书，证明被告对原告进行了行政处罚，原告认为该处罚决定错误；3、协议书、公证书、集体土地建设用地使用证、身份证号码更正证明，证明原告将父亲赠予给原告的房屋及宅基地与潘加才有《集体土地建设用地使用证》的房屋及宅基地进行了互换；4、蒙城县民政局对原告涉案土地上的房屋给予危房改造救助800元，证明原告翻建危房是政府支持的，并不是非法占用土地；5、被告于2014年3月21日出具的函，证明原告的建房符合当时村庄规划；6、蒙城县法院民事判决书，证明原告与潘加才进行宅基地互换的事实是经人民法院认定的，原告在涉案的宅基地上建房并不属于非法占用土地，该宅基地是有《集体土地建设用地使用证》的，被告作出的行政处罚是错误的，没有法律依据。
被告蒙城县国土资源局辩称：一、被告作出的蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定程序合法，严格按照《国土资源行政处罚办法》等法律法规规定，经立案、调查、取证等程序；二、被告作出的蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定事实清楚、证据充分。1、调解协议并不能作为土地确权的依据；《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。因为该案土地未进行变更登记，所以涉案土地的权属仍属于潘加才，并不属于原告，原告在诉状中称由于自己和第三人签订了互换房屋及宅基地的调解协议，以此推定被告对其作出的行政处罚是错误、违法的，是不符合事实，也没有法律依据；2、涉案土地未进行土地变更登记，土地权属仍属于潘加才。原告在2014年8月23日的询问笔录中也明确表示“互换”房屋及宅基地后并没有办理变更登记，原告对涉案土地的占有行为即为非法占地行为；3、原告提出因民政局曾给予危房改造补助就能确认其占用土地的合法性是无法律依据的，民政局并不能作为土地确权的职能部门；4、原告提出于2010年5月份已向被告申请变更登记，但经被告对2010年蒙城县集体土地使用权申报登记索引目录查证，并无原告的土地变更登记记录。即使原告提出申请，但该申请如果没有通过仍不能改变其土地所有权、使用权。同时原告也没有提供其交纳相关费用的证明。三、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。原告占用的土地没有进行土地变更登记，且建房占用的土地不符合乐土镇土地利用总体规划，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，属于非法占用土地，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定作出的蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定证据确凿、适用法律正确。请求蒙城县人民法院依法对被告的裁决予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：1、原告对被告提举的事实部分证据提出质疑，认为被告提举的证据不具有真实性、合法性、关联性。原告建房不是非法占用土地，该土地是与潘加才互换而来且有集体土地使用证，原告所建房屋符合村庄规划。2014年3月21日被告给乐土镇政府的函已认定，被告作出的行政处罚决定事实不清、证据不足。被告对原告的质疑理由予以辩驳，认为原告建房所占土地虽有集体土地使用证，但是与潘加才互换后，原告未进行变更登记，且占用土地不符合乐土镇土地利用总体规划，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。合议庭认为，被告提举的事实部分的证据能够证明，原告于2009年占用1992年已依法批准给潘加才使用的乐土镇葛桥村潘寨西村民组集体土地建住房的事实。2、原告对被告提举的程序及法律依据提出质疑，认为被告作出的行政处罚决定程序违法，适用法律、法规错误。举报人信息不明，立案呈批表及案件调查报告记载内容不真实，原告建房不属于非法占用土地；被告的行政处罚听证告知书没有送达给原告，原告申请听证，被告没有按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的听证程序进行，没有制作听证笔录；被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”是错误的。原告建房是经过批准，有集体建设土地使用证，只是没有进行变更登记。被告对原告的质疑理由予以辩驳，认为，被告接到举报后，经立案调查、取证、告知、送达、听证等程序，被告作出行政处罚决定程序合法、适用法律正确。合议庭认为，被告接到举报后，虽然立案，并进行了调查取证，但在原告申请听证时，没有制作听证笔录，程序违法，且原告建房占用土地是其与潘加才互换获得的，潘加才取得了集体土地使用证，原告在建房时没有进行土地变更登记，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对原告作出行政处罚，适用法律错误，原告质疑理由成立，依法予以采信。3、被告对原告提供的证据提出质疑，认为协议书、公证书与本案没有关联性，集体土地使用证只能证明该土地已经批准，原告没有进行变更登记；蒙城县民政局给予救灾款与本案没有关联性；被告给乐土镇政府的函，不能作为认定原告建房符合村庄规划的依据。原告对被告质疑理由予以辩驳。认为，原告建房占用土地是政府依法批准给潘加才的，并取得了集体土地使用证，原告与潘加才互换宅基地，是双方自愿的，不属非法占用土地。合议庭认为，原告提供的证据能够证明原告建房占用土地是已依法批准给潘加才使用的土地，潘加才取得了集体土地使用证，原告与潘加才互换土地，取得了土地使用权的事实。
经审理查明：2009年原告潘加银占用1992年已依法批准给潘加才使用的乐土镇葛桥村潘寨西村民组集体土地建住房，其中占地面积115.7平方米，建筑占地面积114.9平方米，2014年10月11日被告蒙城县国土资源局根据举报进行立案调查，并作出蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定，以原告建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，属非法占用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，作出责令潘加银退还非法占用的土地115.7平方米，限期拆除潘加银在非法占用土地上新建的房屋，限潘加银自接到本处罚决定书之日起十五日内主动履行。原告不服，遂提起行政诉讼。
本院认为，被告蒙城县国土资源局接到举报后，虽然进行了立案，调查取证，作出行政处罚告知书，但原告申请听证，被告没有按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的听证程序进行，没有制作听证笔录，程序违法，且原告建房占用土地是1992年已依法批准给潘加才使用的集体土地，原告与潘加才互换取得后，只是在建房时未进行土地变更登记，被告作出行政处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，属适用法律错误，故原告要求撤销被告作出的蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定的诉讼请求，依法予以支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目之规定，判决如下：
撤销被告蒙城县国土资源局2014年10月11日作出的蒙国土行罚（2014）489号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 陈 静
审 判 员 胡 娜
人民陪审员 陈海侠
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 吴 限
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；