青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行终字第17号
上诉人（原审原告）：铁元来
委托代理人：刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：民和回族土族自治县人民政府。
法定代表人：沙德林，该县县长。
委托代理人：孟峰，该县副县长。
委托代理人：魏占虎，民和县诚信法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：青海省安全生产监督管理局。
法定代表人：毛占彪，该局局长。
委托代理人：白守忠，青海西海律师事务所律师。
原审原告铁元来因与民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、青海省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）地矿行政处罚一案，不服海东市中级人民法院（2014）东行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。原审原告铁元来及其委托代理人刘喜全，原审被告民和县政府的委托代理人孟峰、魏占虎，原审被告省安监局的委托代理人白守忠到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审法院经审理查明，1995年原告铁元来取得民和县石英岩矿采矿证并办理了相关手续后开始采矿经营活动。后因原告经营的矿山存在安全隐患，威胁铁路运行安全，青海省安全生产委员会办公室于2007年2月16日下发督办通知，要求青海省国土资源厅责成海东地区国土资源局立即收回原告的采矿许可证。民和县国土资源局于2007年3月20日书面通知原告立即停止矿山开采，并直接执行关闭决定，原告矿山遂关闭。2007年12月11日青海省安全生产委员会办公室根据海东地区安全生产委员会办公室的请示作出批示，采石场关闭后遗留的相关问题建议由海东地区国土资源部门按照矿产资源管理的有关规定妥善处理。2008年2月3日，民和县人民政府根据上级机关的要求，为了铁路安全运行，作出关闭原告矿山的决定。原告铁元来得知后以被告民和县政府作出关闭矿山企业的具体行政行为违法为由诉至本院。
原审法院认为，本案的焦点问题是，被告民和县政府作出的关闭行为是否侵害了原告铁元来的合法权益。根据《中华人民共和国矿山资源法》的规定，采矿许可证由土地管理部门颁证，关闭矿山也应该由土地管理部门作出具体行政行为。本案中民和县国土资源局于2007年3月20日书面通知原告立即停止矿山开采，原告矿山遂关闭了。被告民和县人民政府根据青海省安全生产委员会办公室、青海省国土资源厅以及海东地区国土资源局等上级机关的要求，于2008年2月3日作出了《关于对马少云等三家采矿企业实施关闭的决定》。但该决定作出时原告的矿山已经关闭，关闭在前，县政府的决定再后，况且该决定作出后并没有给原告铁元来送达，没有产生实际的影响，不属于具体行政行为。故原告要求确认被告民和县人民政府作出的具体行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。被告民和县人民政府的辩解理由成立，本院应予采纳。被告青海省安全生产监督管理局的辩解理由成立，本院予以采纳。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告铁元来要求确认违法的诉讼请求。诉讼费50元由铁元来负担。
铁元来不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销海东市中级人民法院（2014）东行初字第4号行政判决，判令民和县人民政府、省安监局作出关闭决定的具体行政行为违法。其事实与理由是：2003年铁元来取得采矿证并办理了相关手续后开始合法经营采矿生产。2007年3月20日，因青藏铁路运行安全问题，民和县政府根据青海省安监局会议纪要和督办通知，要求民和县国土资源局书面通知铁元来，责令其停止矿山开采。铁元来矿关闭后，民和县政府作出关闭决定，但至今未向铁元来送达。但铁元来矿被关闭就是民和县国土局根据民和县政府的决定而实施的。民和县政府的关闭决定则是按照省安监局会议纪要和督办通知做出的，因而省安监局也是作出关闭行为的主体之一。铁元来多次要求民和县政府和省安监局对企业关闭后的经济赔偿予以解决，始终未果。鉴于铁元来合法经营的矿山企业被关闭后，二被上诉人既未补偿也未安置，故请求依法确认二被上诉人作出关闭决定的行政行为违法。
民和县政府辩称：民和县政府民政（2008）10号《关于对马少云等三家采矿企业实施关闭的决定》是在2008年2月3日作出的，此时铁元来经营的矿山早已关闭，该决定既未实施又未送达，对铁元来不产生实际影响，不存在具体行政行为违法的情况，请求驳回上诉，维持原判。
省安监局辩称：铁元来所称对其合法经营的矿山作出关闭的具体行政行为并非由省安监局作出，铁元来所称《督办通知》是由青海省安全生产委员会作出，安委会系省政府的议事协调机构，与省安监局并非同一主体。铁元来诉省安监局，属于选择行政诉讼被告不适格。综合本案其他证据，铁元来矿因存在矿山距离违法，开采方式违法和没有取得安全生产许可证而被关停，铁元来称其矿山企业系合法经营的陈述，与事实和法律规定不符，请求驳回上诉，维持原判。
铁元来、民和县政府、省安监局对一审查明的事实无异议，本院予以确认。
本院另查明，青海省安全生产委员会（以下简称省安委会）工作职责及工作制度载明，省安委会是省政府的议事协调机构，不代替履行省政府有关职能部门的安全生产监督管理职责。省安委会在省政府领导下，负责研究部署协调全省安全生产工作。设立省安委会办公室作为省安委会的办事机构，办公室设在省安监局。2007年2月16日，省安委会办公室发出督办通知，要求省国土资源厅责成海东地区国土资源局立即收回民和县3家采石场的采矿许可证。3月6日，省国土资源厅向海东地区国土资源局发出青国土资办（2007）22号通知，内容为：经研究，决定立即收回3家石英岩矿的采矿证，请你局按照《通知》精神和海东行署的要求，认真做好关闭工作。3月20日，民和县国土资源局书面通知铁元来矿立即停止开采。12月11日，省安委会办公室就如何妥善解决3家石英岩矿遗留问题作出批复，建议由海东地区国土资源局按照矿产资源法有关规定妥善处理。2008年1月23日，省安监局按照省政府办公厅批文指示精神，组织召开民和县三家采矿企业遗留问题专题协调会，形成青安阅（2008）会议纪要：民和县3家企业违反《铁路运输安全保护条例》第18条规定，已实施关闭。要求民和县政府依据《安全生产法》94条和《安全生产违法行为处罚办法》第6条规定，作出关闭决定。对已收取的采矿权价款，由海东地区国土局按照有关规定申请同级财政，按剩余采矿权年限折算后合理退还采矿权价款。关于3家企业关闭后暴露出来的问题，由青藏铁路公司及时协商民和县政府妥善解决。2月3日，民和县政府作出民政（2008）10号《关于对马少云等三家采矿企业实施关闭的决定》，该关闭决定未送达3家企业。2009年3月13日，海东地区国土资源局以国土矿（2009）1号通知，要求铁元来领取采矿权剩余价款，5月11日铁元来领取了国土局退还的采矿权剩余价款1万元。
结合各方诉辩主张，确定本案争议焦点为：民和县政府作出的关闭决定是否违法？省安监局是否作出了关闭的具体行政行为，应否承担责任。就上述问题，分析认定如下：
本院认为，省安监局系省政府负责安全生产管理的职能部门，省安委会是省政府的议事协调机构，二者并非同一行政主体。铁元来诉请的具体行政行为是民和县政府作出的关闭决定，省安监局与作出关闭决定无直接关系，依法不应成为被诉行政行为适格的被告。铁元来以省安监局为被告提起的主张于法无据，应予驳回。
《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的种类既包括警告、罚款、责令停产停业等具体事项，也包括法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定：予以关闭的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。本案中，民和县政府经有关生产监督管理部门提请关闭时，依职权作出关闭决定，行政处罚主体适格。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内按照民事诉讼法有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。本案中，民和县政府作出关闭决定之前未向铁元来履行告知义务，作出关闭决定后也未在规定时限内送达给铁元来，该关闭决定未对铁元来实体权利造成影响，也未产生实际法律效力，依法不能成立。铁元来关于关闭决定对其产生影响、应确认违法的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。原判认定事实清楚，证据充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计100元，由铁元来负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 班玛吉
代理审判员 边红丽
代理审判员 李成花
二〇一五年三月十九日
书 记 员 孔 菲