河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫16行终192号上诉人（原审原告）周口市川汇区隆达花园业主委员会。负责人赵晓芬，该业主委员会主任。委托代理人史国正，河南锦实律师事务所律师，一般代理。委托代理人闫辉，河南陈州律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）周口市规划局。住所地：周口市周口大道报业大厦*楼。法定代表人黄松涛，该局局长。委托代理王红强，该局工作人员，一般代理。委托代理人李兰君，河南凯博律师事务所律师，一般代理。原审第三人河南国利置业发展有限公司。住所地：周口市川汇区周商路西侧莲花路北侧龙祥第华园*号楼*单元304。法定代表人王大勇，该公司经理。委托代理孟宪红，河南颖滨律师事务所律师，一般代理。上诉人周口市川汇区隆达花园业主委员会（以下简称“隆达花园业委会”）因与被上诉人周口市规划局、第三人河南国利置业发展有限公司（以下简称“国利公司”）规划行政许可一案，不服周口市川汇区人民法院（2018）豫1602行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审查明，2003年6月19日，周口市国土资源局与国利公司签订了国有土地使用权出让合同，将位于周口市川汇区莲花路南侧、大闸路西侧49485.6平方米的土地出让给国利公司，2003年6月27日，国利公司取得了周口市人民政府颁发的周口市国用（2003）字第049号国有土地使用证。2016年5月3日，国利公司向周口市川汇区发展和改革委员会提出周口隆达花园二期建设项目备案申请，周口市川汇区发展和改革委员会对国利公司的申请审查后作出豫周川汇房地（2016）07473号河南省企业投资项目备案确认书，认为国利公司提交的资料符合《河南省企业投资项目备案办法（2014年修订）》之要求，准予备案。2016年5月，河南正鼎建筑设计有限公司对涉案建筑日照分析后认为，本小区大寒日日照时间满足2小时要求，日照分析合格。2016年5月23日，国利公司持周口市国用（2003）字第049号国有土地使用证、豫周川汇房地（2016）07473号河南省企业投资项目备案确认书、平面图。日照分析图等相关材料向周口市规划局提出规划许可申请，2016年8月2日，周口市规划局对国利公司申请建设的该工程项目在审批前进行了公示，2017年8月4日，周口市规划局根据国利公司提供的上述材料，审查后，为国利公司颁发了周规建字（2017）018—3号建设工程规划许可证，准许国利公司在周口市川汇区莲花路南侧、汉阳路西侧建造一幢总高19.80米、总建筑面积4165.46平方米的6层砖混结构的住宅楼，该工程名称为17号住宅楼。2017年8月15日，周口市规划局对该工程项目进行了批后公告。原审另查明，隆达花园业主委员会的业主均居住在国利公司建造的隆达花园一期住宅楼内，涉案的18号住宅楼为国利公司建造的二期住宅楼，该住宅楼现尚未施工建造。原审认为，国利公司是以出让方式取得涉案项目土地的使用权，且已持有周口市人民政府颁发的国有土地使用证，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”，故，国利公司为涉案项目土地的合法使用权人，隆达花园业主委员会主张隆达公司和隆达花园所有业主为涉案项目占用土地的实际拥有人缺乏事实证据和法律依据，其主张理由不足，不予支持；国利公司与周口隆达发电公司之间是否存在合作建房开发关系属于民法调整的范畴，合作建房开发关系不是被告周口市规划局为国利公司颁发行政许可证时审查的对象，隆达花园业主委员会主张国利公司未经隆达花园业主同意而单方申请规划许可侵犯其财产权与法无据，不予采信；国利公司向被上诉人申请规划许可证时提交了相关部门对拟建项目大寒日日照时间满足2小时的分析认定，故涉案项目不影响上诉人隆达花园业主的采光权、通行权等相邻权。综上，被上诉人许可国利公司建造的涉案项目没有侵犯隆达花园业主委员会业主的合法权益，隆达花园业主委员会与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(八)项之规定，裁定驳回隆达花园业主委员会的起诉。上诉人隆达花园业委会上诉称，一、一审法院认定上诉人不具有诉权明显错误。上诉人一审提交的隆达花园业主委员会备案手续显示，上诉人系根据周口市住建局、川汇区城南办事处、辖区派出所的各项要求依法成立的社团组织，具有诉讼主体资格。隆达花园业委会所有成员均系被诉许可行为涉及的小区居民，该行政行为合法与否直接关系到众多业主的居住环境、绿化面积、地面停车位、小区容积率等切身利益，系该行政许可行为的利害关系人。上诉人一审提交的委托开发框架协议、补充协议、委托施工协议、隆达公司向国利置业公司支付土地、建房所有费用的转账明细、董事会决议显示：隆达花园系隆达公司委托国利公司委托开发，土地出让金、所有建房费用、绿化及所有附属物设施均由隆达公司和购房职工共同出资，国利公司收取开发建设的财务费用和管理费用，土地使用权实际拥有人为隆达公司和购房职工，国利公司未出资任何费用，仅系委托代持，上诉人系该行政行为的直接利害关系人。二、一审法院程序错误，上诉人起诉时已列周口隆达发电有限公司为本案第三人，裁定书直接漏列了该第三人明显不当。周口隆达发电公司系查清本案事实的关键第三人，也是关键证据原件的持有者，一审法院应依法通知其直接参与庭审活动。综上，请求二审法院撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人周口市规划局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，被答辩人不具备主体资格。本案被答辩人只是该项目的原一期业主，答辩人的行政许可行为并没有侵犯被答辩人的采光权、通风权、相邻权，没有侵犯被答辩人原本居住房屋的容积率等权利，被答辩人也没有举出有力证据证明答辩人的许可行为侵犯了其合法权利。答辩人举出了作出行政许可时容积率、日照分析报告等证据，证明答辩人的行政许可没有违反土地出让合同上要求控制的容积率，没有违反日照分析报告，符合相关规定，没有侵犯被答辩人的合法权利。至于被答辩人诉称案涉土地使用权归其和隆达公司，被答辩人可以通过其他法律途径解决，与本案无关，因本案第三人提交的国有土地出让合同及国有土地使用证均为本案第三人，第三人与周口隆达发电公司之间是否存在合作开发建房关系，不是答辩人在颁证时需要审查的对象，因此答辩人的行政行为与被答辩人没有法律上的利害关系，没有侵犯被答辩人的合法权利，不具备本案主体资格。二、一审判决程序合法。关于第三人参与行政诉讼的问题。依据行政诉讼法的规定，第三人可以主动申请参加诉讼，也可以由人民法院依职权通知其参加诉讼，而不是由原告决定的。本案，周口隆达发电有限公司没有申请参加诉讼，川汇区人民法院经审查认为，周口隆达发电公司同本案被诉行政行为没有利害关系，不应当依职权通知该公司为第三人，故一审法院不存在漏列当事人，一审裁定程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。第三人河南国利置业发展有限公司述称，同意周口市规划局答辩意见。本院经审理查明的事实除与一审裁定认定的事实一致外，另查明，2003年6月19日周口市国土资源局与国利公司签订了国有土地使用权出让合同中对受让人在受让土地新建建筑物限定以下条件：主体建筑物性质为住宅楼；附属建筑物性质为住宅楼附属设施；建筑容积率为1.47；建筑密度为27.24%；建筑限高为6层；绿地比例为39.42%；其他土地利用要求为按照城市规划，合理利用开发土地。2003年8月，第三人向周口市规划局申请建设工程规划许可证，其提供的周口市隆达电力花园总平面图中显示该小区主要技术经济指标为，容积率：1.37；绿地率：37.46%；建筑密度:25.45%。被上诉人以此平面图的规划数据为第三人颁发了1至12、15号楼的建设工程规划许可证。13号和14号楼此次没有颁发建设工程规划许可证。之后，第三人依据规划进行了建设，该图中的1至5号双联别墅，以及13号、14号楼没有进行建设。直至2016年4月，针对该小区剩余没有进行建设土地（涉及上述规划平面图中的1至5号、13、14号，以及预留用地），第三人进行了重新规划并制作了规划总平面图。该规划图中显示主要技术经济指标为，容积率1.4699；建筑密度26.03%；绿地率40%。被上诉人依据该规划图作出本次被诉的建设工程规划许可的共有5栋楼，分别为：13号、14号、17号、18号、19号。13号和14号楼位置与之前2003年8月份规划图中的位置相同，同为六层楼房；2003年8月份规划图中1至5号别墅所在位置，本次被规划为17号和18号六层楼房；之前的预留用地被规划为第19号六层楼房和绿地。本院认为，关于上诉人隆达花园业委会是否具有本案原告诉讼主体资格问题。本案所诉的是周口市规划局为国利公司颁发周规建字（2017）018—3号建设工程规划许可证的行政行为，具体涉及的17号住宅楼。上诉人认为该许可行为对小区容积率、绿化面积、地面停车位、居住环境等造成影响，进而影响了其合法权益。依据《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十四条的规定：“建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证后十二个月内未开工建设的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请。核发机关应当在有效期届满前做出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的，建设工程规划许可证已经失效。”原1至5号住宅楼许可时间在2003年，至今尚未动工，原建设工程规划许可早已失效，并且该处原规划为双联别墅，早在2003年，国土资源部已经作出了停止别墅类用地供应的要求，在此情况下，从节约利用土地角度出发，第三人在土地出让合同限定条件下对小区内建设作出调整，周口市规划局对调整后工程项目予以许可，符合政策要求。别墅调整为多层楼房必然会引起小区容积率的改变，但这种改变是国家政策使然，不得不变，况且变化后小区总容积率并没有超出当初出让土地时所规划的用地条件，并且绿地率还有所提高。且新规划的5栋建筑物所占地面积与之前2003年8月规划占地面积并没有较大改变，其原先预留的用于建设的土地现部分更改为绿地用地，在规划上是增加了整个小区的公共绿地。原来规划的建设用地因没有建设虽然被部分业主作为停车场等公共用地临时使用，但不能因此就推定该区域属于规划的绿地、停车场，即不符合现实，也不符合节约利用土地的要求。综上所述，被诉行政许可行为并不会影响到上诉人的合法权益，上诉人不具有本案原告主体资格，应当驳回上诉人的起诉。关于上诉人称土地使用权实际拥有人为隆达公司和购房职工、国利公司仅系委托代持的问题。因第三人持有该土地的土地使用证，是该块土地法律意义上的权利人，上诉人与第三人之间对此发生的争议属于民事争议，不属于本次行政许可应当考虑的因素，亦不属于本案审查的范围。关于一审时未通知周口隆达发电有限公司作为第三人参加诉讼是否属程序违法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第三人的确定标准是与案件处理结果存在利害关系，与原告诉状是否列举无关，周口隆达发电有限公司不是行政行为的相对人，且其也未申请参加诉讼，经法院审查也与案件处理结果没有利害关系，没有通知其为第三人参加诉讼的必要。综上，一审裁定认定事实不清，理由不充分，但裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一八年八月七日书记员  范帅印