重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝一中法行终字第00519号
上诉人（原审被告）重庆市农业委员会，住所地重庆市北部新区黄山大道186号。
法定代表人夏祖相，主任。
委托代理人冉启培，该委法规处处长。
委托代理人孙兵，重庆坤源衡泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李军。
上诉人重庆市农业委员会（以下简称市农委）因与被上诉人李军行政处罚一案，不服重庆市渝北区人民法院(2015)渝北法行初字第00082号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案因涉及法律适用需报请有权机关作出解释，于2015年12月29日依法中止审理。2016年6月22日本案恢复审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明以下事实：李军租赁重庆结义食品有限公司场地从事牛屠宰活动。2014年5月8日18时左右，市农委执法人员到李军屠宰场检查，制作了现场检查（勘验）笔录，经过调查，李军屠宰场有自宰和代宰两部分屠宰业务，但市农委未调查核实现场检查中涉嫌11头注水待宰牛是属李军自宰业务还是代宰业务。同日22时左右，市农委以李军屠宰注水牛的违法行为，对牛肉抽样取证，并对6张牛皮、6套牛下杂牛蹄、10头水牛、827.5公斤牛肉进行证据登记保存。2014年5月10日，重庆市食品药品检验所出具检验报告，检测结果牛肉水分为79.6g/100g。但市农委未提供抽样、送检程序证据和检验单位的资质及资质范围等相关证据。后市农委将检验报告送达李军。同月15日，市农委作出《登记保存物品处理通知书》，对涉嫌注水的6头牛肉产品和5头待宰牛将依照法定程序予以没收，待行政处罚决定书下达后执行，对其余未注水5头待宰牛予以解除登记保存。2014年6月16日，市农委将水牛、牛肉及副产物委托重庆市价格认证中心进行价格鉴证。同月20日，重庆市价格认证中心出具价格鉴证结论书。市农委据此认定李军涉案6头牛产品和5头活牛的货值金额为77495元。2014年10月14日，市农委作出《行政处罚事先告知书》,对拟作出处罚的事实、理由、依据及享有的权利予以告知，并于同月17日送达。李军收到后，要求听证。2014年11月5日，市农委组织听证。2014年11月8日，市农委作出渝农（屠宰）罚[2014]4号《行政处罚决定书》，认为李军向待宰牛注水的行为，违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品”和《食品安全法》第二十八条第一款第（四）项“禁止生产经营……掺假掺杂或者感官性状异常的食品”之规定，参照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款，依据《食品安全法》第八十五条第一款第（四）项之规定，责令李军改正违法行为，并作出对未屠宰的5头牛和已宰杀的6头牛产品（827.5公斤牛肉，6套牛内脏，6个牛毛肚，6张牛皮）予以没收，处涉案货值金额7倍的罚款542465元的行政处罚。李军收到行政处罚决定书后，向重庆市人民政府申请行政复议。2015年2月27日，重庆市人民政府作出渝府复[2015]17号《行政复议决定书》，维持市农委作出的行政处罚决定。李军不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销市农委作出的渝农（屠宰）罚[2014]4号《行政处罚决定书》。
一审法院另查明，李军未履行被诉《行政处罚决定书》。
一审法院认为，《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（渝府办发[2013]175号）第五点第（一）项规定，市农委负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理；食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，按食品由重庆市食品药品监督管理局监督管理；市农委负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。本案涉嫌违法行为发生在牛屠宰环节，根据市政府的职责划分，市农委具有对本案涉嫌违法行为质量安全监督管理的行政职权。
根据市农委举示的证据，李军屠宰牛有自宰和代宰业务，但市农委未查清涉案注水牛是属李军自宰业务，还是代宰业务，即违法行为实施和责任承担主体不清。同时，查处现场有16头牛，市农委认定其中涉嫌注水牛11头，但市农委举示的现场检查（勘验）笔录、询问笔录、证据登记保存清单、登记保存物品处理通知书等证据，不足以证明其认定的事实。加之，市农委提交的检验报告，因未举示检验机构的资格证和资质范围，也未举示抽样、送检程序证据，一审法院不予确认，故不能充分证明牛肉水分含量超过国家标准限量指标。因此，市农委作出被诉行政处罚决定认定李军向待宰牛注水的基本事实不清，证据不足。
《农产品质量安全法》第二条第一款规定，本法所称农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。该法所称“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动，“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。因此，屠宰环节的活牛和牛肉产品属于食用农产品。
《食品安全法》第二条第二款：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定”。根据该规定，除制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守《食品安全法》的有关规定外，食用农产品的质量安全管理，应遵守《农产品质量安全法》规定。而市政府对市农委职责作出了明确划分，市农委作为负责食用农产品从养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理的主体，认定李军在屠宰环节向待宰牛注水的行为，依据《食品安全法》作出行政处罚属适用法律错误。
鉴于向待宰牛注水行为严重危害公众身体健康，为保障农产品质量安全,市农委应重新进一步查明事实，在市政府确定的行政职责内，依照食用农产品安全监督管理法律、法规的规定依法履行监督管理职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销市农委重庆市农业委员会2014年11月8日作出的渝农（屠宰）罚[2014]4号《行政处罚决定书》；二、由市农委重庆市农业委员会在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
上诉人重庆市农业委员会不服一审判决，向本院上诉称，一审法院认定事实存在错误：上诉人在对被上诉人作出处罚决定前，已经依照法定程序调查取证，并依法进行听证。依据《行政处罚法》以及《证据规则》第十四条的规定，提交检验报告并不需要举示抽样、送检程序证据，故一审法院认定上诉人没有按照要求提供抽样取证的程序证据于法无据。二、一审法院适用法律明显错误：《农产品质量安全法》的本意是规范农业活动而非其他活动中的农产品质量安全，屠宰过程中对待宰牛进行注水的违法行为人是屠宰户，是进行食品加工过程中的违法行为，并非养殖户在生产过程中的违法行为，故理应适用《食品安全法》调整，活牛屠宰在很大程度上也应参照生猪屠宰的规定。综上所述，请求二审法院依法撤销原判决并依法驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李军在二审中未向本院提交书面答辩意见。
上诉人市农委在一审中举示了以下证据：
1、李军身份证复印件；
2、现场检查（勘验）笔录；
3、对刘洪池制作的《询问笔录》、对李军制作的《询问笔录》；
4、屠宰牛现场照片5张；
5、抽样取证凭证、证据登记保存清单及送达回证；
6、检验报告、送达回证；
7、价格鉴证结论书；
8、登记保存物品处理通知书及送达回证；
9、行政处罚事先告知书及其送达回证；
10、行政处罚听证会通知书及送达回证；
11、听证笔录；
12、行政处罚决定书及送达回证；
13、行政复议决定书；
14、刘洪池等人身份证复印件；
15、GB/T9695.19—2008肉与肉制品取样方法。
上诉人李军在一审中举示了如下证据：
1、行政处罚决定书及被告行政复议答复书；
2、市农委《关于屠场内注水牛案件适用法律有关问题的会议纪要》；
3、行政复议决定书。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：对李军举示证据和市农委举示证据12行政处罚决定书、证据13的真实性，一审法院予以确认；对市农委举示的证据6检验报告，因市农委未举示检验机构的资质和资质范围，也未举示抽样、送检程序证据，故一审法院不予确认；对市农委举示其余证据的真实性、关联性、合法性，一审法院予以确认。
本案二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。经审查，一审法院对证据的质证、认证正确，符合行政诉讼证据规则的有关规定，本院依法予以采信，上述证据可以作为本案的定案依据。本院根据随卷移交的证据认定的事实，与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（渝府办发[2013]175号）的规定，市农委负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，对上述环节中的违法行为进行调查处理，属于履行质量安全监督管理的法定职责。
本案的争议焦点是：市农委作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
根据上诉人举示的询问笔录、现场检查（勘验）笔录、屠宰牛场现场照片及摄像光盘、听证笔录等证据，可以认定被上诉人李军向待宰牛注水的事实，该行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品”和《食品安全法》第二十八条第一款第（四）项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”的规定，属于违法行为。但是，上诉人在作出上述事实的认定时，并未查清涉案的11头注水牛是李军的自宰还是代宰业务。同时，查处现场有16头牛，上诉人认定其中涉嫌注水牛11头，但其举示的现场检查（勘验）笔录、询问笔录、证据登记保存清单、登记保存物品处理通知书等证据，不足以证明其认定的事实。加之，上诉人提交的检验报告，未举示检验机构的资格证和资质范围，也未举示抽样、送检程序证据。因此，上诉人的处罚决定认定事实不清楚，证据不充分。
另外，上诉人在作出被诉《行政处罚决定书》前，向被上诉人作出《行政处罚事先告知书》,对拟作出处罚的事实、理由、依据及享有的权利予以告知，并根据申请组织了听证；处罚作出后，依法送达被上诉人。因此，上诉人的处罚决定程序合法。
《农产品质量安全法》第二条第一款的规定，本法所称农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。该法所称“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动，“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。因此，屠宰环节的活牛和牛肉产品属于食用农产品。《食品安全法》第二条第二款的规定，食用农产品的质量安全管理，应遵守《农产品质量安全法》规定。同时，重庆市人民政府对市农委的职责作出了明确划分，其作为负责食用农产品从养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理的主体，认定被上诉人在屠宰环节向待宰牛注水的行为，依据《食品安全法》作出行政处罚属于适用法律错误。
综上，上诉人作出的《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误，一审法院据此予以撤销并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人重庆市农业委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘兴旺
代理审判员 周 宏
代理审判员 罗 红
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 叶长华