海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第68号
上诉人（原审原告）蒙龙深，男，1962年8月28日出生，汉族，住东方市四更镇付马村九队。
委托代理人李跃进，东方市148法律事务所法律工作者。
上诉人（原审被告）东方市林业局。
法定代表人王家宁，局长。
委托代理人赖天辉，东方市林业局生态办技管员。
上诉人蒙龙深、东方市林业局因林业行政给付纠纷一案，不服东方市人民法院作出的（2014）东行初重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人蒙龙深及其委托代理人李跃进，上诉人东方市林业局的委托代理人赖天辉到庭参加诉讼。因本案需要进行协调，本院于2014年9月24日中止本案诉讼。因协调不成，本院于2014年10月15日恢复本案审理。本案现已审理终结。
蒙龙深认为东方市林业局未向其足额支付退耕还林款，遂提起行政诉讼，请求判决东方市林业局支付其退耕还林款99240元。
原审法院查明：2003年2月8日，蒙龙深与付马村委会签订了《土地承包合同书》。2003年5月30日，蒙龙深与东方市四更镇人民政府签订《退耕还林合同书》，约定经省、县（市）级主管部门检查验收后，造林面积成活率及经营管理情况全部达到国家要求的标准后，可享受国家给予退耕地还林每年每亩补助原粮150公斤、生活补助费20元，补助年限为生态林8年、经济林5年的政策。蒙龙深退耕还林面积27亩，为生态林，并领取了《退耕还林者手册》。东方市林业局根据海南省林业局文件（琼林（2008）340号）的处理意见，以蒙龙深退耕还林的土地没有土地承包合同书属于非政策性承包为由，发放给蒙龙深退耕还林款总额的50%，即［230元×27亩×6年＋229元×27亩×2年］×50%=24813元。东方市林业局2003年向蒙龙深支付退耕还林粮食补助8100斤（300斤／亩×27亩）、生活补助费20元／亩，折合成人民币6210元（根据《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》（琼府（2003）49号）第（十六）项的规定，粮食价款按每公斤原粮1.4元计算），2004年向蒙龙深支付退耕还林现金6210元，2011年东方市林业局向蒙龙深支付退耕还林款14871.95元。东方市林业局共计向蒙龙深发放退耕还林款27291.95元。2013年1月18日，蒙龙深向东方市林业局提出支付99240元退耕还林款的申请。2013年2月28日，蒙龙深认为东方市林业局未向其支付完退耕还林款，遂向原审法院提起诉讼，请求判决东方市林业局支付其退耕还林款99240元。
原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是蒙龙深应得的退耕还林款是多少？二是东方市林业局是否已足额向蒙龙深发放退耕还林款？首先，关于蒙龙深应得的退耕还林款数额是多少的问题。根据《退耕还林条例》第三十五条规定，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。2003年5月30日，蒙龙深与东方市四更镇人民政府签订了《退耕还林合同书》，退耕还林27亩，为生态林，并领取了《退耕还林者手册》，符合《退耕还林条例》规定的给付条件，东方市林业局应按规定足额给付蒙龙深退耕还林款。根据《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》（琼府（2003）49号）第（十六）条规定的粮食和生活补助费补助标准为：每亩退耕地每年补助粮食150公斤；每亩退耕地每年补助生活补助费20元。粮食和生活补助年限为：还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。补助粮食的价款按每公斤原粮1.4元计算。因此，蒙龙深应得的退耕还林款为27亩×230元×8年=49680元（粮食150公斤，价款按每公斤原粮1.4元计算，即每亩退耕每年补助费210元，生活补助费20元，生态林补助8年）。其次，关于被告东方市林业局是否已足额向蒙龙深支付退耕还林款的问题。东方市林业局根据海南省林业局文件（琼林（2008）340号）的处理意见，以蒙龙深的土地属于非政策性承包土地为由，发给蒙龙深退耕还林款的50%。海南省林业局以文件的形式作出处理意见，划分出政策性承包和经营性承包，是林业部门内部的工作意见，不能作为定案的依据。东方市林业局也未提供我国现行法律、法规或规章关于划分政策性承包和经营性承包的规定。根据《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》（琼府（2003）49号）第（十七）条第（1）项规定“我省下列类型的承包耕地退耕还林可兑现粮食和生活补助费：（1）农户依法取得承包经营权的耕地退耕还林的……”，2003年蒙龙深与付马村委会签订了《土地承包合同书》，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”因此蒙龙深对其退耕还林土地已依法取得土地承包经营权。故东方市林业局认为蒙龙深退耕还林的土地没有土地承包合同书，属于非政策性承包土地的辩解意见不能成立，其已向蒙龙深发放的退耕还林款27291.95元，未达到蒙龙深应得的数额49680元。此外，关于蒙龙深在本案庭审中提出变更诉讼请求申请的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，除有正当理由外，人民法院不予准许。蒙龙深在本案开庭审理时才提出变更诉讼请求的申请，已超过法律规定的期限，依法不予准许，其可就新增加的诉讼请求部分另行起诉。综上所述，东方市林业局未依法足额给付蒙龙深应得的退耕还林款49680元，扣除已发放的27291.95元，被告东方市林业局依法还应给付蒙龙深退耕还林款22388.05元。对蒙龙深诉讼请求数额超过的部分，原审法院不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：东方市林业局于本判决生效后三十日内一次性给付蒙龙深退耕还林款22388.05元。案件受理费50元，由东方市林业局负担。
上诉人蒙龙深不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销东方市人民法院作出的（2014）东行初重字第1号行政判决，改判支持蒙龙深的全部诉讼请求。理由如下：一、原判决查明的事实不清，导致判决错误，理应依法撤销。原审判决中关于“（三）对本院依职权调取的证据的确认：对该证据的真实性，合法性予以确认，该证据证明2014年11月3日东方市农村信用合作联社已经向原告蒙龙深支付27291.95元退耕还林补助款，本院对其关联性和证明力予以确认”的认定是错误的。首先，该证据表所发放的退耕还林款除了有蒙龙深个人的退耕还林款外，也包含有付马村委会集体所有的800多亩退耕还林款项。（注：付马村集体所有的800亩退耕还林款是按全村人口发放到户主银行卡上，付马村全村约有300户）。其次，根据东方路林业局原审提交的证据四，即《关于处理四更镇驸马村耕地退耕还林信访题的意见》中可以确定蒙龙深所在的付马村只有11户办理了退耕还林续，均足于证明原审只有11户人才能依法领取退耕还款。而本案原审法院依职调取的证据中有近300户都领取了退耕还林款，而原审法院并没有查明该笔款项的来由就主观意段认定被上诉人发放给上诉人的全部退耕还林款均属于上诉人个人退耕还林款是非常错误的。据此，原判决因查明该事实不清，导致作出错误的判决。事实上，蒙龙深曾多次到东方市林业局处查询，得知东方市林业局已经支付给蒙龙深个人的退耕还林款为人民币12393元。二、原审判决适用法律不当。原审判决中关于“原告在本案开庭审理时才提出变更诉讼请求的申请，已超过法律规定的期限依法不予准许，原告可就新增加的诉讼请求部分另行起诉”的认定属于适用法律不当，海南省第二中级法院于2013年10月份送达重审裁定书给蒙龙深后，其已经不知多少次到原审法院要求主张变更诉讼请求，但原审法院却以案件没有移交完为由推拖。蒙龙深收到原审法院传票的日期是2014年5月2日，而开庭的时间是2014年5月6日时，故蒙龙深并未超过法律规定的举证期限。由此，原审法院不准许蒙龙深变更诉讼请求是不当的。综上所述，原判决认定事实不清，适用法律不当，理应依法予以撤销，请求二审法院支持上诉人蒙龙深的上诉请求。
东方市林业局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销东方市人民法院作出的（2014）东行初重字第2号行政判决，改判驳回被上诉人蒙龙深的诉讼请求。理由如下：一、东方市林业局对蒙龙深发放50%退耕还林粮食和生活补助费合法有据。2003年5月30日，东方市四更镇付马村11户村民（含蒙龙深在内）响应省政府的号召参加退耕还林。按照国务院发布的《退耕还林条例》，凡参加退耕还林的农户均可享受到相应的粮食和生活补助费。东方市退耕还林项目的实施主管单位东方市林业局按照退耕还林的相关法规政策，每年足额向东方市四更镇付马村11户退耕还林户（含蒙龙深在内）发放了粮食和生活补助费。东方市四更镇付马村族派关系复杂，由于没有按规定签订粮食和生活费分享协议，2005年因退耕还林粮食和生活补助费分配发生争议，族派之间相互告状，相互指责对方经营的土地不合法。鉴于此混乱的情况，东方市林业局就从2005年起停发了该村11户（含蒙龙深在内）退耕还林的粮食和生活补助费。为此，蒙龙深从2005年起不间断地到东方市林业局市和省有关部门到处讨要说法，给政府和社会造成了一定影响。为了很好地妥善解决该问题，东方市林业局向市委市政府领导汇报了这一情况，并联合有关部门分别在2008年8月10日、2008年12月16日和2010年3月18日作出了调查处理意见。其当时的具体情况是，2008年8月10日由东方市四更镇人民政府、东方市监察局、东方市信访局和东方市林业局组成联合调查组。经过通报情况和认真研究有关政策法规，联合调查组作出了《关于处理四更镇付马村耕地退耕还林信访问题的意见》；海南省林业局2008年11月到12月又再次组织了由局纪检组、森林资源监测中心等有关人员组成的调查组到东方市对四更镇付马村退耕还林问题进行了调查。经查阅有关档案、现场勘量地块、询问有关当事人，最后于2008年12月16日作出了《关于东方市四更镇付马村退耕还林问题的调查报告》，暨海南省林业局文件［琼林（2008）340号］《海南省林业局关于妥善处理四更镇付马村退耕还林问题的通知》；2010年3月18日，市农村基层涉纪涉法问题专项治理工作小组又组织了市林业局、农业局、四更镇分管农业的副镇长和付马村两村委干部就专门解决付马村11户（含蒙龙深在内）造林专业户、面积957.1亩的退耕还林补助款分配遗留问题的协调会，并且把会议达成的协议在付马村进行了公示，蒙龙深当时对公示也是没有异议的。另外，根据《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》［琼府（2003）49号文］第四条（十七）款（4）规定，公司（企业）和个人已依法取得国有耕地或集体耕地经营权，在经营权不变的前提下，将耕地发包到农户（职工），并与承包农户（职工）签订分享粮食和生活补助费协议的，才能享受粮食和生活补助费。而蒙龙深没有与承包农户签订分享粮食和生活补助费协议，严格来说应该是不符合享受粮食和生活补助费。为了安抚付马村的族派情绪，稳定社会，确保付马村的退耕还林成果，东方市林业局就依据退耕还林的有关法规政策，结合上述政府职能部门的处理意见，即造林者和耕地所有者（集体地为第二轮承包时集体所有人所有）各得50%的分配意见，于2011年底发放了四更镇付马村11户（含蒙龙深在内）自2005至2010年的退耕还林粮食和生活补助费。由此可见，东方市林业局这一行政行为是有法有据的。而东方市人民法院（2014）东行初字第2号判决上诉人的行政行为没有法律依据是没有理论根据的。上述作出处理意见的单位均是省市政府的一级职能部门，难道他们的行政行为也是没有法律效力的吗？二、蒙龙深退耕还林地的性质为经营性承包的土地。退耕还林地分政策性承包土地和经营性承包土地。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第一条：“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长三十年，指的是家庭土地承包经营的勺期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。”第四条：“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一制的土地承包经营权证书。”据此，所谓政策性承包是依据以上规定的承包，系是指在农村第二轮土地承包过程中，依法取得集体经济组织依照有关政策确认给农户使用，并颁发《土地承包经营权证书》的土地。那么这样的土地实施退耕还林的就属于政策性承包地。经查实，虽被上诉人的退耕还林地是七、八十年代开垦的耕作地，但并没有办理第二轮土地承包经营权证书，也没有任何的承包手续，是属于非法占用土地，这样的土地实施退耕还林的就属于经营性承包地。三、对蒙龙深剩余的退耕还林粮食和生活补助费已发放到付马村全村的村民，并不是林业局占有。根据一审法院认定的事实，林业局已向被上诉人发放了退还林补助款共计人民币27291.95元，尚差22388.05元才达到蒙龙深应得的49680元。而林业局已将所差的22388.05元款项经公示无异议后，按付马村的人口数，平均发放给村民，林业局并没有占有。现一审法院再判决林业局向蒙龙深补发22388.05元，林业局就应双倍支付该款项，显然不当，即使是该款应发放给蒙龙深，也应由付马村民退回给蒙龙深，不能由东方市林业局再补发。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
各方当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见一致。
本院查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据国务院《退耕还林条例》和《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》有关规定，东方市林业局对退耕还林者有给付退耕还林补助款的法定义务。本案中，蒙龙深与土地所有权人付马村委会签订了《土地承包合同书》，依法取得退耕还林土地的承包经营权。其后，蒙龙深与东方市四更镇人民政府签订了《退耕还林合同书》，完成了造林任务，东方市林业局给其颁发了《退耕还林者手册》，故蒙龙深履行了《退耕还林工程造林合同》确定的义务，属于退耕还林补助款的给付对象。东方市林业局应当按照东方市四更镇人民政府与蒙龙深签订的《退耕还林合同书》确定的内容，按时足额将退耕还林补助款发放给蒙龙深。依照《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》（琼府（2003）49号）第（十六）条的规定，粮食和生活补助费补助标准为：每亩退耕地每年补助粮食150公斤；每亩退耕地每年补助生活补助费20元。粮食和生活补助年限为：还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。补助粮食的价款按每公斤原粮1.4元计算。因此，蒙龙深应得的退耕还林款为27亩×230元×8年=49680元（粮食150公斤，价款按每公斤原粮1.4元计算，即每亩退耕每年补助费210元，生活补助费20元，生态林补助8年）。本案中，根据已经查明的事实，东方市林业局已向蒙龙深发放退耕还林补助款27291.95元，故其还应依法给付蒙龙深退耕还林补助款22388.05元。
此外，关于蒙龙深上诉主张原审法院不准许其变更诉讼请求属于适用法律不当问题。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，蒙龙深在本案开庭审理时才提出变更诉讼请求的申请，已超过法律规定的期限，故原审法院不准许其变更诉讼请求，引导其可就新增加的诉讼请求部分另行起诉的处理方式并无不当，对上诉人蒙龙深该主张本院不予支持，其所主张的后续完善退耕还林补助款问题应由东方市林业局根据政策和法律规定进行审核后予以发放。
关于东方市林业局上诉主张蒙龙深的承包地属于经营性承包，对其发放50%退耕还林补助费合法有据问题。根据国务院《退耕还林条例》和《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》有关规定，发放退耕还林补助费并未区分政策性承包和经营性承包。海南省林业局以文件的形式作出处理意见，划分出政策性承包和经营性承包，是林业部门内部的工作意见，不能作为定案的依据。东方市林业局也未提供我国现行法律、法规或规章关于划分政策性承包和经营性承包的规定。故对于东方市林业局该主张本院不予支持。
关于东方市林业局主张对蒙龙深剩余的退耕还林补助款已发放给付马村全村的村民，不能再由其进行补发问题。本院认为，如果东方市林业局发放退耕还林补助款有误，应由其自行通过民事诉讼或其它途径进行解决，故该上诉理由不充分，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。蒙龙深、东方市林业局的上诉理由和请求均不成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方市林业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 文魁兴
代理审判员 张德雄
二〇一四年十月二十八日
书 记 员 刘 欢
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《退耕还林条例》
第三十五条国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。
第三十七条种苗造林补助费和生活补助费由国务院计划、财政、林业部门按照有关规定及时下达、核拨。
《海南省人民政府关于实施退耕还林工程的若干意见》
向退耕还林土地承包经营权人提供粮食、生活补助费和种苗造林补助费。粮食和生活补助费补助标准为：每亩退耕地每年补助粮食150公斤；每亩退耕地每年补助生活补助费20元。粮食和生活补助费补助年限为：还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。种苗造林补助费补助标准为每亩退耕土地一次性补助50元。生活补助费和种苗造林补助费由中央财政承担，省里统一结算；补助粮食的价款按每公斤原粮1.4元计算，由中央财政对省级人民政府包干。如有节余，滚动用于退耕还林粮食补助，不得挪作他用；如有缺口，由省及市县政府合理负担。
我省下列类型的承包耕地退耕还林可兑现粮食和生活补助费：（1）农户依法取得承包经营权的耕地退耕还林的；（2）国有农、林场将耕地承包到职工经营进行退耕还林的；（3）公司（企业）和个人依法取得已经承包到户的耕地经营权，并与原承包户签订分享粮食和生活补助费协议的；（4）公司（企业）和个人已依法取得国有耕地或集体耕地经营权，在经营权不变的前提下，将耕地发包到农户（职工），并与承包农户（职工）签订分享粮食和生活补助费协议的。公司（企业）和个人违法取得耕地经营权的，必须依法回收其土地经营权，另行统一安排退耕还林。
审核：黄海浪撰稿：张德雄校对：刘欢印刷：海南省第二中级人民法院2014年10月30日印制（共印20份）