陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕01行初8号
原告陕西益丰置业发展有限公司，住所地西安市莲湖区未央路大明宫寓1幢10904室。
法定代表人高月明，该公司执行董事。
委托代理人王琛，该公司法律顾问。
被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区龙首北路西段1号。
法定代表人梁晚晴，该区区长。
委托代理人王圆，该区政府法制办公室干部。
委托代理人关琳琳，陕西智冠律师事务所律师。
原告陕西益丰置业发展有限公司（以下简称益丰公司）因不服西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）于2015年12月16日作出的未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月30日作出（2016）陕01行初3号行政裁定，经上诉，陕西省高级人民法院将该案指令本院继续审理。本院另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告益丰公司的委托代理人王琛、被告未央区政府的委托代理人王圆、关琳琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告未央区政府于2015年12月16日作出未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》，认为：大××××城中村改造启动后，因该村城改项目开发主体变动及资金问题，大白杨西村被拆迁村民及融城国际项目购住房户多次上访。2014年4月11日，为解决融城国际项目购住房户上访反映的购房合同问题，西安大兴新区未央综合改造管理委员会召集融城国际项目购住房合同问题的当事双方召开协调会，是其协调解决区域稳定问题管理职能的体现。会议协调的主题是融城国际项目购住房户购房合同问题，属于民事纠纷，会议讨论决定事项也是与会双方协商一致的结果。《会议纪要》中“西安大兴新区未央综合改造管理委员会确认陕西虹瑰实业责任有限公司目前为大白杨西村城改主体”内容，已于2012年2月20日未央宫街道办事处向未央区城改办出具《证明》、2012年2月12日未央区城改办向西安市城改办出具证明中确认，《会议纪要》中的表述并非确认大白杨西村城改主体行为。因此，2014年4月11日被申请人召开的协调会及2014年4月21日制作的《会议纪要》内容，属地区管理机构协调解决当事人双方民事纠纷行为，不属于行政复议的受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，决定：驳回益丰公司提交的行政复议申请。
原告益丰公司诉称，2004年西安市未央区大白杨西村（以下简称大白杨西村）经依法审批，被列入改造村名单。西安市城中村改造工作领导小组办公室2004年8月25日市村改办发（2004）12号《关于大××××城中村改造工作方案的批复》批准大××××城中村改造，组建大××××城中村改造建设发展有限责任公司，作为大××××城中村改造的实施主体。2010年3月22日西安市未央区城市改造办公室为甲方，原告为乙方，大白杨西村村民委员会为丙方，西安市未央区农村工作局为丁方，签订《未央区大××××城中村改造项目合同书》。2010年5月起，以原告为拆迁人，与西安市未央区城中村改造办公室（以下简称未央区城改办）、大兴路地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室共同签章，与全部大白杨西村共计388户被拆迁村民签订了《西安市未央区大××××城中村改造拆迁补偿安置协议书》。原告向被拆迁村民全额支付了拆迁安置补偿款。后原告与多个公司签订建筑工程承包合同，并自2010年5月开始投资建设大××××城中村改造融城国际项目，现已建成28-32层住宅楼十幢，原告先后以商品房的名义对外公开销售了500余套住宅单元房和商铺。
2014年4月11日西安大兴新区未央综合改造管理委员会（以下简称大兴新区未央管委会）召集组织了陕西虹瑰实业有限责任公司（以下简称虹瑰公司）及五名与原告签订购买融城国际住宅《商品房买卖合同》的当事人，由大兴新区未央管委会主持，在大兴新区未央管委会二楼会议室召开了“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协调会。2015年9月中旬，与原告签订购房合同的买受人向原告告知了上述《会议纪要》。原告认为：大兴新区未央管委会2014年4月11日召集的协调会没有大白杨西村城改实施主体大××××城中村改造建设发展有限责任公司参加，没有拆迁人、融城国际项目投资人、开发建设主体及原告参加，参加协调会的五名与原告签订购房合同的当事人，根本没有取得代表500余名与原告签订购房合同当事人的代理权，该协调会程序违法。据此作出的《会议纪要》确认虹瑰公司目前为改造主体，超越大兴新区未央管委会的行政权，且《会议纪要》也没有依法向原告送达，故应依法撤销。若大兴新区未央管委会能够依行政职权变更大××××城中村改造主体，能够依行政职权强制解除或变更当事人双方签订的民事合同，则属于(或相当于)大兴新区未央管委会对原告融城国际项目前期投资的国家征收，应依法对原告前期投入的资金承担国家赔偿责任。因此，原告于2015年10月19日向未央区政府提出《行政复议申请》，但被驳回。原告不服，认为：一、未央区政府误将原告与毛荣利、虹瑰公司之间的委托代理关系认定为原告将大白杨西村城改项目转让给毛荣利、虹瑰公司，定性不准，存在法律认识错误。大兴新区未央管委会《复议答辩状》第1条第2项表述：根据2012年11月7日原告向其出具的《报告》，原告已委托原代表原告与大白杨西村村委会城改签约人毛荣利及虹瑰公司负责实施。原告与毛荣利、虹瑰公司之间存在的是委托代理关系，依据《中华人民共和国民法通则》第六十三条第二款之规定，毛荣利、虹瑰公司只能以原告的名义代理原告实施民事法律行为，毛荣利、虹瑰公司绝不能凭借委托代理权取得原告的大白杨西村城改项目主体资格。二、未央区政府认为《会议纪要》的表述并非确认大白杨西村城改项目主体的行为，没有事实和法律依据。未央宫街道办事处向未央区城改办出具的《证明》、未央区城改办向西安市城中村改造办公室（以下简称市城改办）出具的《证明》，事实依据和法律依据不明，真实性、合法性、有效性待定，不能作为驳回原告提出本案行政复议申请的依据。首先，上述两份《证明》均没有经过公示程序，没有向原告送达，原告并不知道该两份《证明》。其次，这两份《证明》与2012年11月7日原告向大兴新区未央管委会出具的《报告》的因果关系和时间顺序发生颠倒，存在逻辑错误。再有，2015年4月22日市城改办出具给原告法定代表人高月明的《非本机关信息告知书》表述：“您申请公开《未央区大××××城中村改造方案》及有关内容，该项目不属于市城改办审批项目”。由于大××××城中村改造项目不属于市城改办审批的项目，故所谓2012年2月12日未央区城改办向市城改办出具《证明》的客观事实存疑。三、参加协调会且以“购住宅户业主代表”的名义在《会议纪要》上签字的高信长、涂健、王爱菊、任淑芬、张熔钢五人均与原告签订了《商品房买卖合同》，但他们并未取得500余名与原告签订《商品房买卖合同》购买融城国际项目住宅、商铺当事人（或200余户签订住宅《商品房买卖合同》的当事人）的代理权，而虹瑰公司并不是签订涉案《商品房买卖合同》的当事人。未央区政府对《会议纪要》中确定“同意更换经虹瑰公司验证认可的原购房合同。更换后的合同，房屋出卖人为虹瑰公司”的行政授权，认为是大兴新区未央管委会是“协调解决区域稳定问题管理职能的体现”，存在法律认识错误。大兴新区未央管委会依行政权召集、组织、主持协调会并制作《会议纪要》，是对虹瑰公司在融城国际项目中的法律地位、法律关系、法律事实进行甄别并给予确定，属于针对特定对象、特定事项作出确认的具体行政行为，对原告的权利义务产生了实际影响，侵犯了原告的合法经营自主权，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（五）项规定的受理范围，未央区政府应当依法受理原告提出的行政复议。故请求：1、撤销被告未央区政府2015年12月16日未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》；2、判决被告未央区政府重新作出受理原告提出的行政复议的具体行政行为。
原告截止证据交换之日提供如下证据：
第一组：未央宫街道办事处《证明》及相关文件
1、未央宫街道办事处2012年2月20日向未央区城改办出具的《证明》。
2、未央区政府2016年3月10日未政复决字（2016）6号《不予受理行政复议申请决定书》。
3、西安铁路运输中级法院2016年6月28日（2016）陕71行初47号《行政判决书》。
4、陕西省高级人民法院2017年1月22日（2016）陕行终581号《行政判决书》。
5、西安铁路运输法院2017年5月24日（2017）陕7012行初371号《行政裁定书》。
第二组：未央区城改办《证明》及相关文件
6、未央区城改办2012年2月20日向市城改办出具的《证明》。
7、未央区城改办2013年5月8日向西安市公安局未央分局出具的《证明》。
8、市城改办2015年4月22日向高月明出具的《非本机关信息告知书》。
9、未央区政府2016年3月10日未政复决字[2016]5号《不予受理行政复议申请决定书》。
10、西安铁路运输中级法院2016年6月28日（2016）陕71行初45号《行政判决书》。
11、未央区城改办2016年10月17日向融城国际“02号印章”购房户问题工作领导小组办公室出具的未城改办函[2016]26号《关于撤销大白杨西村相关情况说明的函》。
12、陕西省高级人民法院2017年1月22日（2016）陕行终582号《行政判决书》。
13、西安铁路运输法院2017年5月24日（2017）陕7102行初367号《行政裁定书》。
第三组：大兴新区未央管委会《会议纪要》及相关文件
14、大兴新区未央管委会2014年4月11日《会议纪要》。
15、西安市人民政府2015年10月13日市政复告字[2015]337号《行政复议告知书》。
16、未央区政府2015年12月16日未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》。
17、未央区政府2016年7月20日向西安市中级人民法院行政庭出具的《关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协调会形成的<会议纪要>的效力说明》。
18、西安市中级人民法院2016年11月30日（2016）陕01行初3号《行政裁定书》。
19、陕西省高级人民法院2017年7月3日（2017）陕行终358号《行政裁定书》。
20、大兴新区未央管委会2017年7月24日向购房业主方莉出具的（2017）第001号《非本机关政府信息告知书》及市城改办2017年7月31日批示。
第四组：大白杨西村城改项目文件
21、西安市未央区城中村改造领导小组办公室2004年3月12日未村改办发[2004]03号《关于将大白杨西村列入西安市2004年第二批城中村改造计划的请示》。
22、西安市城中村改造工作领导小组办公室2004年6月9日《关于2004年第二批城中村改造村的批复》。
23、西安市城中村改造工作领导小组办公室2004年8月25日市村改办发[2004]12号《关于大××××城中村改造工作方案的批复》。
24、西安市未央区人民政府办公室2006年7月5日未政办发[2006]41号《西安市未央区城中村无形改造工作方案》。
25、市城改办2008年7月2日市城改发[2008]113号《关于进一步明确胡一村等二环内72个村纳入城中村改造计划的通知》。
第五组：原告是该城改项目的投资人
26、未央区政府2010年10月22日未政发[2010]43号《西安市未央区城中村改造投资人准入和退出制度（暂行）》。
27、未央区城改办、原告、大白杨西村村委会、西安市未央区农村工作局2010年3月22日签订的《未央区大××××城中村改造项目合同书》。
28、原告、未央区城改办、大兴路地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室2010年5月23日与大白杨西村村民高俊平签订的《西安市未央区大××××城中村改造拆迁补偿安置协议书》[部分样本]。
29、原告、未央区城改办、大兴路地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室2010年5月23日与大白杨西村村民赵桂芳签订的《西安市未央区大××××城中村改造拆迁补偿安置协议书》[部分样本]。
30、原告2010年5月23日与大白杨西村村民赵桂芳签订的《西安市未央区大××××城中村改造拆迁补偿安置补充协议书》[部分样本]。
31、原告、未央区城改办、大兴路地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室2010年5月2日与大白杨西村村民黄红喜签订的《西安市未央区大××××城中村改造拆迁补偿安置协议书》[部分样本]。
32、大白杨西村村民黄勇刚、高惠琴2010年5月29日收取原告支付拆迁补偿款的《收条》[部分样本]。
33、大白杨西村村民张文虎、姜美丽2010年5月29日收取原告支付拆迁补偿款的《收条》[部分样本]。
34、大白杨西村村民刘爱萍2010年6月9日收取原告支付拆迁奖励生活补助费的《拆迁补偿安置协议外领款表》[部分样本]。
35、原告与陕西关中建筑工程有限公司2010年7月9日签订的融城国际（安置）1#楼《建筑工程承包合同》，该合同已实际履行完毕[部分样本]。
36、原告与西部华旗建筑工程股份有限公司2011年9月9日签订的融城国际3#楼《建筑工程承包合同》，该合同已实际履行完毕[部分样本]。
37、原告与江西省华景建设集团有限公司陕西分公司2011年12月10日签订的融城国际2#楼A段《建筑工程承包合同》，该合同已实际履行完毕[部分样本]。
38、原告与购房主李娜2012年11月5日签订的《商品房买卖合同》[部分样本]。
第六组：《证明》行为的法律后果
虹瑰公司2013年8月19日与原告的购房业主龙治国签订的《责任书》（附虹瑰公司与龙治国重新签订的《商品房买卖合同》）。
大兴新区未央管委会2015年6月2日《关于大白杨西村城改（融城国际）项目有关情况的说明》。
未央区处置融城国际有关事项工作组2015年7月6日向原告出具的《答复意见》。
西安市建委驻信访接待中心办公室2015年7月16日向原告的购房业主幕长运等人出具的《关于反映问题的回复》（附未央区处置融城国际有关事项工作组办公室2015年7月14日向西安市建委出具的《关于融城国际（现大兴御景园）项目有关情况的汇报》）。
融城国际“02印章”购房户问题工作领导小组2016年9月3日《会议纪要》。
未央区政府2016年5月4日向西安市铁路运输中级法院（2016）陕71行初47号案件递交的《答辩状》。
第七组：
1、西安铁路运输中级法院2017年10月9日（2017）陕71行终479号《行政裁定书》。
2、西安铁路运输中级法院2017年10月9日（2017）陕71行终480号《行政裁定书》。
3、市城改办2017年9月26日对购房业主陈勇的《政府信息公开告知书》。
4、《政府信息公开告知书》的附件：市城改办2010年4月15日市城改发（2010）69号《关于城中村改造方案结转有关问题的通知》。
5、原告2015年12月28日向虹瑰公司暨该企业法定代表人毛荣利执行董事出具的《解除委托通知书》及投寄单据及送达流程。
6、原告2015年12月31日致未央区政府、未央区城改办、未央宫街道办事处、大兴新区未央管委会、西安市未央区农村工作局的《工作函》及投寄单据及送达流程。
7、西安市住房保障和房屋管理执法监察队2017年5月11日对明月弘城项目作出的《关于未取得<商品房预售许可证>不得进行预售的通告》。
8、大兴新区未央管委会2016年11月14日向购买明月弘城的业主作出的信访答复（确认明月弘城项目是大白杨西村的城改项目）。
9、虹瑰公司在大××××城中村改造明月弘城项目工地大门前的标牌。
10、虹瑰公司2015年11月5日向华电陕西能源有限公司职工团购明月弘城全体业主的《函》。
11、虹瑰公司2017年1月11日与华电陕西区域煤电调运中心综合楼项目协调小组签订的《华电陕能职工团购房交付使用承诺》。
12、虹瑰公司2017年1月17日与华电陕西区域煤电调运中心综合楼项目协调小组签订的《华电陕能职工团购房交付使用承诺》。
以上证据均证明大兴新区未央管委会作出《会议纪要》的行为是行政行为。
原告在第一次庭审中补充提交两组证据：
第一组：《未央区大××××城中村改造项目监管协议》，证明大兴新区未央管委会就是确认大白杨西村城改主体的确定机构，大兴新区未央管委会确认大白杨西村城改主体的行为属于行政行为。
第二组：
1、陕西省高级人民法院（2016）陕民终658号《民事判决书》。
2、西安市中级人民法院（2015）西中民三初字第00095号《民事判决书》。
3、《投资合作实施城中村改造项目框架协议书》。
4、《付款指令书》。
5、中国民生银行的回款单据。
6、终止《投资合作实施城中村改造项目框架协议书》协议书。
证明陈木伟与虹瑰公司在2012年12月16日签订了《投资合作实施城中村改造项目框架协议书》，陈木伟与本案有法律上的关系。
经原告申请，本院组织了第二次庭审，原告补充提交两份证据：
1、《华电陕能职工团购商品住宅项目协议书》，附《华电陕能团购商品房规划设计、施工控制及质量目标承认书》、《华电陕能职工团购商品房住宅项目按揭贷款承诺书》、《华电陕能职工团购商品房按揭贷款情况说明》，证明《会议纪要》第一条确认虹瑰公司为开发主体的行为是行政行为。
2、西安市中级人民法院（2017）陕01民初727号《民事判决书》，证明陈木伟与虹瑰公司之间有经济利害关系，2012年11月7日的《报告》不能作为本案的定案依据。
被告未央区政府辩称，其已经依法履行行政复议的法定职责，经审查后依法作出未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》，复议程序合法合规。原告因对大兴新区未央管委会2014年4月11日召开的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协调会议程序及形成的《会议纪要》有关内容不服，于2015年10月21日向被告提出行政复议申请。被告依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，对大兴新区未央管委会召开协调会并形成《会议纪要》的行为进行审查，并审查了原告提供的证据材料，认为大兴新区未央管委会召开协调会是为民事争议双方搭建沟通对话的平台，解决集中上访，维护区域稳定，不属于行政复议的受案范围。大兴新区未央管委会是事业单位法人，只能在其业务范围内开展工作，其业务范围内并没有确认城中村改造主体的行政职能，也无法实施相关的具体行政行为，而原告认为《会议纪要》中的表述是变更城中村改造主体，显然于法无据。另外《会议纪要》本身不具有法律效力，《会议纪要》是根据会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理而成，归纳会议基本情况和精神的记录性公文，无法上升到法律、法规、规章的高度，不是规范性文件，不具有法律效力。故请求驳回原告益丰公司的诉讼请求。
被告提交如下证据证明其行政行为合法：
第一组：
1、行政复议申请书。
2、原告申请行政复议时提供的证据。
证明原告向被告申请了行政复议并提交了行政复议的相关证据。
第二组：
3、大兴新区未央管委会行政复议答复书。
4、大兴新区未央管委会提供的证据。
证明大兴新区未央管委会对复议内容作出了答复及说明，并提交了相应的证据。
第三组：
5、行政复议案件决定审批表。
6、《行政复议申请决定书》。
7、申请人资质文件及委托。
8、送达回执单。
证明被告经过审查复议申请中的全部文件及资料，认为原告申请的内容不属于行政复议的受案范围，依法作出了《行政复议申请决定书》，且被告依法向原告送达了《行政复议申请决定书》。
第四组：
9、原告于2015年1月6日出具的《关于益丰公司<报告>的情况说明》。
10、大兴新区未央管委会事业单位法人证书。
11、市城改发[2010]69号文件。
12、西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终479号《行政裁定书》。
证明2012年11月7日原告向大兴新区未央管委会提交的《报告》是真实的；大兴新区未央管委会是事业单位法人；原告未在市城改办规定的2010年9月30日之前办理申报结转手续。
第一次庭审中，被告补充提交如下证据：
1、大兴新区未央管委会在2014年的事业单位法人证书，其上加盖有该管委会红色印章，证明在召开协调会及作出《会议纪要》时，大兴新区未央管委会是事业单位法人，且一直是事业单位法人，非行政机关。
2、融城国际项目的购房登记表，证明当时在卖融城国际项目房子时，原告出现了一号章和二号章，均为财务专用章，与本案中其提交的《报告》中的章子没有关系，《报告》中所盖章子是原告的行政公章。
经庭审质证，对原告益丰公司提交的证据，被告未央区政府发表质证意见如下：对第一组证据、第二组证据中的8、9、10、12、13，第四组证据、第五组证据中的26、27，第六组证据中的41、42、43，第七组证据中的5，第二次庭审中提交的证据2的合法性、真实性认可，关联性、证明目的不予认可；对第二组证据中的6、第一次庭审中补充的证据2中的判决书的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可；对第二组证据中的7、11，第三组证据中的20、第一次庭审中补充的证据1及证据2中作为判决书附件部分的协议书等、第二次庭审中提交的证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可；对第三组证据中的14-19、第六组证据中的40、44、第七组证据中的1-4的合法性、真实性、关联性认可，对证明目的不予认可；对第五组证据中的28-38、第六组证据中的39、第七组证据中的7-12的合法性、关联性、证明目的不予认可，对真实性无法确认；对第七组证据中的6的合法性认可，真实性无法确认，关联性、证明目的不予认可。
对被告未央区政府提供的证据，原告益丰公司的质证意见如下：对第一组证据，第二组证据中的3，第三组证据中的6、7、8，第四组证据中的12的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可；对第二组证据中的4中的《会议纪要》的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可，对《证明》的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可；对第三组证据中的5，第四组证据中的10、11的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可；对第四组证据中的9及第二组证据中的4中的《报告》的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可；对第一次庭审中提交的证据1的真实性、合法性、关联性都不确认，证据2因没有原件，不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据的第一组，第二组中的6、7、9、10、12、13，第三组中的14-19，第四组，第五组中的26、27，第六组中的40-44，第七组中的1-4，被告提交的证据的第一组，第二组中的3、4中除《报告》外的其他证据，第三组，第四组及在第一次庭审中提交的证据1，可以作为认定本案部分事实的依据。因原告提供的证据中第二组中的11，第五组中的28-38，第六组中的39，第七组中的7-12，第一次、第二次庭审中提交的证据1，以及被告提供的第二组证据中的4中的《报告》、第一次庭审中提交的证据2均无原件佐证，原告提供的证据第三组中的20原件与复印件不一致，且对方当事人对上述证据的真实性不予认可，故对上述证据的真实性无法确认，本院不予采纳。原告提交的第二组证据中的8，第七组证据中的5、6，第一次、第二次庭审中补充的证据2与本案被诉的行政复议申请决定并无关联，本院亦不予采纳。
经审理查明，2004年6月，大白杨西村被列入西安市城改计划。2010年3月22日，未央区城改办、原告益丰公司、大白杨西村村民委员会、西安市未央区农村工作局四方共同签订了《未央区大××××城中村改造项目合同书》，原告作为大白杨西村城改项目实施主体，并负责出资对该村改造范围内的地面附着物进行拆迁和房屋安置。2012年2月20日，未央宫街道办事处向未央区城改办出具《证明》，内容为：“兹证明虹瑰实业有限责任公司为我辖区大白杨西村城改项目主体。目前，城改手续正在办理之中。情况属实，特此证明。”同日，未央区城改办向市城改办出具《证明》，内容为：“根据我区企业准入制度，已确定具有实力和信誉的陕西虹瑰实业有限责任公司为我区未央宫街道办事处大白杨西村的改造主体。由于该村是重点改造二环内的村，目前，该村已完成整村拆除，安置房建设进展顺利，正在办理相关建审手续。特此证明。”2014年4月11日大兴新区未央管委会副主任马小练主持召开了由大兴新区未央管委会、虹瑰公司及五名原融城国际项目购住宅户业主代表参加的协调会议，就原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协商并制作《会议纪要》，该《会议纪要》确定了以下事项：一、大兴新区未央管委会确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体。二、融城国际购住宅户和虹瑰公司经友好协商，双方同意更换经虹瑰公司验证认可的原购房合同。更换后的合同，房屋出卖人为虹瑰公司。三、购住宅户自购房合同更换签字之日起，原合同五年付清的将补齐前期所欠房款，收房时付清合同约定购房款的90%，剩余10%房款收房后一年内付清；原合同分三期、两期付款的，按原付款方式执行。合同变更后，虹瑰公司确认业主前期预付房款有效。四、虹瑰公司承诺2014年8月底前交房。五、变更合同于2014年4月23日开始，2014年4月30日结束。六、购住宅业主在更换合同和交付房款时，大兴新区未央管委会将派专人进行全程监督。原告认为，其作为大白杨西村城改主体，大兴新区未央管委会召开协调会，未依法通知其参会，在其缺席的情况下违法确认“虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”，该《会议纪要》也未向其送达，其于2015年9月中旬，方才从融城国际买受人处得知该《会议纪要》内容。原告于2015年10月21日向被告申请行政复议，请求：1、依法确认大兴新区未央管委会2014年4月11日召开的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协调会程序违法；2、依法确认大兴新区未央管委会2014年4月21日制作的“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”《会议纪要》具体行政行为违法；3、依法撤销大兴新区未央管委会2014年4月21日《会议纪要》及其作出的“大兴新区未央管委会确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”的具体行政行为。被告经审查，于2015年12月16日作出未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并于2015年12月22日送达给原告。原告不服，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院经审理，于2016年11月30日作出（2016）陕01行初3号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院经审理，于2017年7月3日作出（2017）陕行终358行政裁定，撤销原裁定，指令本院继续审理。本院遂重新立案，形成本案。诉讼中，原告否认曾经委托虹瑰公司负责实施融城国际项目，认为被告证据中的《报告》系复印件，真实性不能认定，对被告证据中的2015年1月6日《关于益丰公司<报告>的情况说明》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。被告未央区政府认为原告起诉依据的《未央区大××××城中村改造项目合同书》中仅有原告及大白杨西村村委会签字盖章，未央区城改办及西安市未央区农村工作局未盖章，主张该协议仅为原告与大白杨西村的民事协议。
又查明，原告对2012年2月20日未央宫街道办事处向未央区城改办出具《证明》及未央区城改办向市城改办出具《证明》的行为不服，于2016年3月3日向被告申请行政复议。2016年3月10日，被告分别作出未政复决字[2016]6号《不予受理行政复议申请决定书》和未政复决字[2016]5号《不予受理行政复议申请决定书》，均以益丰公司提出申请的时间超出了行政复议申请期限范围为由，决定不予受理。原告不服，向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。2016年6月28日，西安铁路运输中级法院分别作出（2016）陕71行初47号行政判决和（2016）陕71行初45号行政判决，均驳回了原告的诉讼请求。原告仍不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院于2017年1月22日分别作出（2016）陕行终581号行政判决和（2016）陕行终582号行政判决，均驳回上诉，维持原判。原告因要求确认上述未央宫街道办事处、未央区城改办出具《证明》的行政行为违法并要求依法予以撤销，又向西安铁路运输法院提起行政诉讼。西安铁路运输法院经审理于2017年5月24日分别作出（2017）陕7102行初371号行政裁定、（2017）陕7102行初367号行政裁定，以未央宫街道办事处、未央区城改办于2012年2月20日出具的《证明》属于上下级之间的内部行文，对外不发生法律效力，对原告权利义务明显不产生实际影响，原告之起诉不符合行政诉讼法定起诉条件为由，均裁定驳回了原告的起诉。原告不服，向西安铁路运输中级法院提起上诉，西安铁路运输中级法院于2017年10月9日分别作出（2017）陕71行终480号行政裁定、（2017）陕71行终479号行政裁定，认为，未央宫街道办事处、未央区城改办出具的《证明》，系内部汇报材料，对外并未创设权利义务，大白杨西村的城改主体并非依该《证明》而最终确定，该《证明》本身对原告的合法权益并未产生实际影响，遂均驳回上诉，维持原裁定。
再查明，2015年6月2日，大兴新区未央管委会出具《关于大白杨西村城改（融城国际）项目有关情况的说明》，其中载明：“2010年3月，经大白杨西村全体村委会代表开会同意，该村城改项目由陕西益丰置业发展有限公司实施，但至2011年年底，除启动整村拆迁和开建部分楼宇外，该公司未办理任何实质性城改手续。2011年12月31日，因内部原因，益丰公司免去公司原法定代表人吴拴牢的法人代表资格及总经理职务，改由钟晓明担任。2012年2月，经大白杨西村村委会申请，未央宫街道和未央区城改办同意虹瑰公司做为该村城改主体，目前，各项城改手续正在加紧办理之中。2012年11月，益丰公司将上述情况书面报告区大兴办，并声明，在项目交接后，益丰公司与虹瑰公司无债权债务，但2014年4月，区大兴办仍为该项目出面处理了原益丰公司卖出的267份购房合同，使其顺利转换到虹瑰公司名下。……”被告于2016年7月20日出具《关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协调会形成的<会议纪要>的效力说明》，认为该会议系地区管理机构为协调解决区域内存在一定不稳定因素的具体民事纠纷而为当事双方搭建的对话平台，作出的《会议纪要》也仅是对当事双方经协商形成一致意见的文字记录，对外不具有任何法律效力。
本院认为，本案争议的焦点问题是:大兴新区未央管委会2014年4月11日作出《会议纪要》的行为是否属于行政复议的受案范围？本案被诉的未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》是否合法、有效？虽然大兴新区未央管委会于2014年4月11日召集协调会的议题是“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”，但从该协调会上形成的《会议纪要》的第一项的内容上看却具有行政确认的性质，因为2012年2月20日未央宫街道办事处向未央区城改办出具的《证明》、未央区城改办向市城改办出具的《证明》经行政诉讼，已被生效法律文书确认属内部汇报材料，对原告的合法权益未产生实际影响。在尚未有其他行政机关对大白杨西村城改主体进行确认的情形下，《会议纪要》第一项所载明的“大兴新区未央管委会确认虹瑰公司目前为大白杨西村城改主体”，应系大兴新区未央管委会对大白杨西村城改主体的确认，且已外化，故应属行政复议受案范围。未央区政府在未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》中认定《会议纪要》中的第一项的内容已经上述两份《证明》确认，该项表述并非是确认大白杨西村城改主体行为，从而认为《会议纪要》的内容不属于行政复议的受案范围错误。故未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误、违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告西安市未央区人民政府于2015年12月16日作出的未政复决字[2015]29号《行政复议申请决定书》；
二、责令被告西安市未央区人民政府于本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告西安市未央区人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 峰
审 判 员 张 静
人民陪审员 任绥萍
二〇一八年一月二十三日
书 记 员 黄艳玉