海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第277号
原告临高县博厚镇得六村民委员会。
法定代表人柯永，该村民委员会主任。
委托代理人林普仰，临高县新盈法律事务所主任。
被告临高县人民政府。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人陈让兴，临高县人民政府法制办公室科员。
委托代理人黄李培，临高县林业局办公室副主任。
第三人博厚镇得六村委会龙灵村民小组。
法定代表人王招城，该村民小组组长。
委托代理人王科臻，海南威盾律师事务所律师。
原告临高县博厚镇得六村民委员会（以下简称得六村委会）不服被告临高县人民政府（以下简称临高县政府）于2014年3月25日作出的临府（2014）18号《临高县人民政府关于得六村委会龙灵村民小组与得六村委会土地权属争议处理决定》（以下简称18号《处理决定》），于2014年10月20日向本院提起行政诉讼，本院于10月21日立案受理。本院受理该案后，依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭审理了本案。原告得六村委会的法定代表人柯永及委托代理人林普仰，被告临高县政府的委托代理人陈让兴、黄李培，第三人博厚镇得六村委会龙灵村民小组（以下简称龙灵村民小组）的法定代表人王招城及委托代理人王科臻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临高县政府于2014年3月25日作出18号《处理决定》，决定：“美锦企业场”（东至龙灵村民小组土地，南至文双村民小组土地，西至才主村民小组土地，北至得六村委会土地、才主村民小组土地），面积445.52亩林地属于龙灵村民小组集体所有。
被告在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.关于龙灵村土地权属确认申请报告；证据2.请求处理土地权属纠纷申请书；以上证据1-2证明龙灵村民小组通过正规渠道申请处理土地争议问题；证据3.党员花名册；证据4.临高县正常离任尚健在的农村两委干部登记表（2份）；证据5.柯庆道（黄庆道）、柯乃康身份证；以上证据3-5证明柯庆道等人的入党时间；证据6.证明材料，证明龙灵村民小组在1977年前属于洋甘大队；证据7.《土地权属界线核定书》和《龙灵村、美锦村与得六村委会争议地土地权属界线图》，证明龙灵村民小组与得六村委会争议地四至明确、边界清楚，经过双方签字盖章；证据8.询问笔录（11份），证明争议地是得六村委会借用龙灵村民小组的土地；证据9.信访件及信访信，证明龙灵村民小组向有关部门申请解决争议地的问题；证据10.临府（2003）78号《临高县人民政府关于临城镇道尧经济合作社与洋甘村委会土地权属争议的处理决定》，证明政府将群石坡（群石企业场）的578.64亩土地权属确定给道尧经济合作社，与本案情况相同；证据11.证明材料（9份），证明龙灵村民小组与得六村委会纠纷土地的来龙去脉；以上证据1-11证明原洋甘大队向三个村小组借地，体制下放后，三个村小组到得六村委会要求归还土地，美锦企业场来源于其他两个村小组的土地已归还，但没有归还给龙灵村民小组，且龙灵村民小组未得到承包金；证据12.合同书（5份），证明得六村委会将争议地多次发包，未将争议地归还给龙灵村民小组，龙灵村民小组未得一分钱；证据13.调解通知书、调解会签到表和调解书，证明行政机关已组织调解；证据14.18号《处理决定》及林业文书送达回证；证据15.琼府复决（2014）111号《海南省人民政府行政复议决定书》；证据16.琼土环资籍字（2005）14号海南省国土环境资源厅、海南省林业局《关于土地权属纠纷调处职责有关事项的通知》，证明林地纠纷是由林业主管部门承办调处，林业局对本案纠纷有职责和权限进行处理。
原告得六村委会诉称，得六村委会与龙灵村民小组土地权属纠纷一案，被告临高县政府在没有按法定程序组织双方进行调解，特别是在没有调查事实真相的情况下，违反法定程序和违背事实作出了18号《处理决定》，该处理决定是错误的，应予撤销。理由是：第一，临高县政府对得六村委会在听证会上提供的承包合同书及公证书等证据没有审查核实，同时对龙灵村民小组的证据也未充分地审查核实，违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定。临高县政府没有通知得六村委会原法定代表人柯春河参与调解，也没有证据证明参与调解的人经过得六村委会授权委托，组织的调解也是在没有经查明事实和分清权属关系的基础上进行的调解，违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定。而且，临高县政府及职能部门并没有组织双方当事人到现场指界。以上事实证明，临高县政府作出18号《处理决定》严重违反法定程序。第二，18号《处理决定》认定的事实与客观情况严重不符。“美锦企业场”所占用的土地是一片荒地，由原洋甘大队发动各自然村群众到该地开荒，种植过橡胶、胡椒等农作物。体制下放后，得六大队将该场发包给柯学民等人经营管理至今，直至2004年农村土地确权时龙灵村民小组才提出异议。另外，龙灵村民小组主张争议地是680亩，而处理决定只认定445.52亩，面积相关悬殊很大，进一步证明处理决定认定的事实严重不符。龙灵村民小组没有提供合法有效的证据证明自1980年体制下放到2004年，其对争议地提出过权属异议。争议地一直是由得六村委会在管理和经营，即使龙灵村民小组于2004年提出异议，得六村委会对争议地已经连续使用超过了20年。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，应当将争议地所有权确权给得六村委会，临高县政府将争议地确权给龙灵村民小组认定主要事实不清、证据不足。综上所述，临高县政府作出的18号《处理决定》是错误的，请求法院依法予以撤销。
原告得六村委会向本院提交以下证据：证据1.18号《处理决定》；证据2.琼府复决（2014）111号《行政复议决定书》，证明原告对18号处理决定不服向海南省人民政府申请复议，复议决定已认定从1977年起原告一直对争议地在进行管理和发包；证据3.送达回证，证明海南省人民政府维持了18号《处理决定》；证据4.证明材料1份，证明美锦企业场分给得六村委会，一直由原告进行发包和管理；证据5.《公证书》和土地承包书，证明原告自上世纪80年代起一直管理和经营争议地；证据6.2014年10月15日林业局向原告提供的证据目录，证明作出处理决定时没有柯庆道等8人的身份证。
被告临高县政府辩称：一、2004年农村土地确权时，得六村委会与龙灵村民小组对“美锦企业场”445.52亩土地提出权属争议，临高县林业局根据琼土环资籍字（2005）14号海南省国土环境资源厅、海南省林业局《关于土地权属纠纷调处职责有关事项的通知》，具体承办该宗土地权属争议案件的调查处理工作，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定。在调查处理过程中，经过了现场指界、调查取证、先行调解等程序，程序合法。在调查处理时，已经对双方当事人提供的证据材料进行审核认定，认为双方提供的材料合法有效。因此，临高县政府作出18号《处理决定》符合法定程序。二、争议地在解放前一部分为美锦村（现属于龙灵村民小组）“旧地址”，一部分由龙灵村民小组村民耕作。1964年，原洋甘大队创办“美锦企业场”，其土地来源于龙灵村、美锦村（原含在龙灵生产队内）、才主村和敦化村等。1977年，该场划归得六大队管理。上世纪八十年代初期，“美锦企业场”解体，得六管理区（现得六村委会）将争议地发包给柯学章等人管理至今。企业解体后，龙灵村等村的村民纷纷到得六管理区要求归还土地，得六村委会分别在1989年、2005年将土地归还给才主村和敦化村，但未归还土地给龙灵村。2004年，全县农村土地确权时，龙灵村民小组对争议地主张所有权。三、根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条的规定，临高县政府将争议地确定为集体土地是正确的。原洋甘大队创办“美锦企业场”的土地是从才主村、敦化村、龙灵村租借的，其他几个村的土地已归还，龙灵村民小组在体制下放后曾提出归还土地的要求，但一直未归还。虽然得六村委会1977至今一直在管理争议地，但龙灵村民小组并未放弃收回该土地，故不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。由于争议双方均不能提供书面证据证明争议地归其所有，临高县政府根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款的规定，以查明的历史情况和使用现状，作出18号《处理决定》适用法律正确，理由充分，并无不妥，恳请法院依法维持该处理决定。
第三人龙灵村民小组的述辩意见与被告的答辩意见一致。
第三人向本院提交以下证据：村民签名的《强烈要求法院将纠纷土地判给我们全体村民所有》的证明材料，证明争议地的历史沿革，争议地是得六村委会向龙灵村民小组借用的土地。
经庭审质证，本院对被告、原告、第三人提交的证据作如下确认：（一）关于被告临高县政府提交的证据：原告认为证据1无法证明争议地为龙灵村民小组所有，龙灵村民小组主张600多亩，但处理决定仅认定445.52亩，说明处理决定认定事实严重不符合客观实际；认为证据2不合法且没有证明力，龙灵村民小组于2011年10月18日申请土地确权，在这之前政府已进行调查，违反了程序规定，该证据也不能证明争议地为龙灵村民小组所有；认为证据3、4、5与本案争议事实无关，而且违反了诉讼过程中，被告及诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据的规定；对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为柯庆道、柯乃康等人未出庭作证，没有接受当事人质询，证人证言没有证明力，而且从证明内容来看，无法证明争议地的所有权归属，无法证明处理决定的合法性，且证人证言是2014年9月份补充的，不合法；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，从内容上看没有调查日期和调查人员签名，没有争议地位置面积等内容，且签名不是法定代表人的签名，土地权属界线图与土地权属界线核定书记载内容不一致，不能证明争议双方及有关部门参与指界，不能证明争议地的四至、面积等，说明严重违反法定程序；对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，证人未出庭无法证明其证言的真实性，询问笔录中部分笔录未签名，且有部分笔录有改动的痕迹，不能单独作为定案的依据；对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据无法证明争议地为龙灵村民小组所有；认为证据10与本案争议事实无关联性；对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议，证人未出庭不能作为证言使用，原告向林业局调查证据时未附带相关身份证，现在却出现这些身份证违反了法定程序；对证据12无异议，认为这些证据正好证明得六村委会一直在管理使用争议地的事实；认为证据13不能证明已通知得六村委会原法定代表人参加调解，罗加强不是法定代表人，本案是土地所有权属纠纷案件，应由县级以上土地主管部门负责调查，而本案是由林业局负责调查，违反了法律规定；对证据14、15的合法性和证明内容有异议，认为处理决定认定事实和程序严重错误；对证据16的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为该证据超过法定举证期限，而且没有证据证明争议地是林地，该文件只是规范性文件，不是法律，不能作为临高县林业局处理该纠纷的依据。第三人对被告提交的证据无异议。本院认为，被告临高县政府提交的证据1-6来源真实、合法，且与本案具有关联性，本院对其证明内容予以确认；对证据7的关联性、合法性、真实性以及证明内容不予确认，理由是：第一，土地权属界线核定书没有写明争议双方当事人，没有记载界址点相关信息，没有调查人员签名和调查日期，不能作为界线核定书使用；第二，双方指界人签章栏里面虽然盖有三个公章，但是因没有指界通知书和指界委托书，从公章的名称以及签名来看，不能证明签章的真实性；第三，争议地土地权属界线图写明的是龙灵村、美锦村与得六村委会争议地土地权属界线图，该图制作时间是2003年10月，然而龙灵村民小组向临高县政府提交土地确权申请的时间是2009年，显然不能作为处理本案土地权属争议的界线图使用；对证据8询问笔录以及证据11证明材料的真实性不予确认，因为被询问人无正当理由没有出庭，而且证明材料全是打印之后由证明人签字，无法确认证言的真实性；对证据9的证明内容予以确认；对证据10不予确认，因为该处理决定与本案争议事实不具有关联性；对证据12-16的真实性各方当事人均予以认可，本院予以确认。
关于原告得六村委会提交的证据：被告及第三人对证据1-3无异议；对证据4的真实性无异议，对合法性、关联性、证明力有异议，认为几个村小组不能作为土地权属的证明人，现任村小组组长不知道土地权属的历史沿革，无法证明其待证内容；对证据5的真实性无异议，合法性、关联性、证明力有异议，认为得六村委会没有土地所有权，只是该宗地的管理者，其发包是不符合法律规定的，而且合同书也不能证明没有人提出过异议，其想证明龙灵村民小组未提出过异议不是事实；对证据6的真实性，合法性、关联性均有异议，认为其取得证据的途径不合法，是否有身份证不能说明什么问题，不能用政府提交的证据证明其待证内容。本院认为，各方当事人对证据1-3无异议，本院予以确认；对证据4不予确认，因为证明人无正当理由没有出庭，不能确认证言的真实性；对证据5因各方当事人对其真实性无异议，本院对其证明内容予以确认；证据6没有证明力，本院对其证明内容不予确认。
（三）关于第三人龙灵村民小组提交的证据：原告对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为无法确认是村民本人签名，且签名村民的身份无法证明，第三人主张土地是龙灵村民小组所有，应当提供土地证、土地确权决定等材料，但第三人无法提交，不能证明争议地属于龙灵村民小组。被告对第三人提交的证据无异议。本院认为，该证据是龙灵村民小组村民所作的与其本人有利的证言，如无其他证据予以佐证，不能单独作为认定争议地权属的依据。
经审理查明，本案争议地位于原洋甘大队创办的“美锦企业场”内。1977年，“美锦企业场”划归得六大队（现得六村委会）管理。上世纪八十年代初期，“美锦企业场”解体，得六管理区（现得六村委会）将争议地发包，一直管理争议地至今。2004年，龙灵村民小组与得六村委会因争议地权属发生纠纷。2009年，龙灵村民小组以递交土地权属确认申请报告的形式正式向临高县政府提出600多亩土地权属确认申请，2011年，龙灵村民小组再次以递交申请书的形式向临高县政府请求处理600多亩土地权属纠纷。临高县政府受理该申请后，指定临高县林业局具体承办纠纷的调查和处理。临高县林业局分别于2011年、2012年、2013年对相关人员进行调查询问，但没有通知争议双方当事人及相邻人参与指界，也没有实地核定土地权属界线，而是以原临高县土地管理局于2003年制作的《龙灵村、美锦村与得六村委会争议地土地权属界线图》确定争议地四至和面积，该争议地四至、面积与龙灵村民小组申请确权的土地四至不符且面积相差很大。2013年10月18日，临高县林业局组织争议双方进行调解，没有达成协议。2014年3月25日，临高县政府作出18号《处理决定》，将“美锦企业场”面积445.52亩林地所有权确权给龙灵村民小组集体所有。得六村委会不服，向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于2014年10月11日作出琼府复决（2014）111号《行政复议决定书》，维持18号《处理决定》，并于同年10月14日向得六村委会送达该复议决定书，得六村委会仍不服，于10月20日向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，本案争议地未颁发过权属证书，纠纷发生后，双方当事人均未提供文件、协议等书面凭证证明争议地归其所有，且该争议地面积广、涉及相邻单位多，情况比较复杂。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条、第三十二条的规定，对未颁发过权属证书的土地进行确权时，应当实地核定土地权属界线，并于7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人，申请人和相邻人应当按照要求到现场参与指界。核定事项完成后，参与核定的人员应当在现场对核定结果签名和签署日期，且应当在5个工作日内将其核定土地权属界线的核定书，送达申请人和相邻人，申请人和相邻人无异议的，应当在3个工作日内在核定书上签字盖章送回。以上是县级以上人民政府对集体土地所有权争议进行确权处理必经的法定程序。然而，临高县政府在处理涉案土地权属纠纷过程中，却没有通知相邻人参与指界，没有实地核定土地权属界线，没有征询申请人和相邻人对争议地四至有无异议，严重违反了法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目的规定，判决如下：
撤销被告临高县人民政府于2014年3月25日作出的临府（2014）18号《临高县人民政府关于得六村委会龙灵村民小组与得六村委会土地权属争议处理决定》；
责令临高县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理。
案件受理费人民币50元由被告临高县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 刘 霞
代理审判员 文魁兴
代理审判员 林朝霞
二〇一四年十二月二日
书 记 员 管 娜
附相关法律条文：
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第三十条土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料。
对未颁发过权属证书的土地进行确权时，土地行政主管部门应当实地核定土地权属界线。
土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。核定界线通知书应当载明主持核定的机构和人员，拟核定的土地、位置、时间、地点和参加的人员等有关事项。
申请人和相邻人应当按照要求到场参与指界；因故不能到场的，可以委托代理人到场参与指界，并出具授权委托书；委托书应当载明委托的事项、权限和时间等内容；申请人无正当理由不到场指界的，中止指界。
部分相邻人无正当理由不到场指界的，可以按照到场的相邻人和申请人指定的界线核定土地权属界线；全部相邻人无正当理由不到场指界的，由调查人员按照申请人指定的界线和土地使用现状、用地习惯等核定土地权属界线。
主持核定的人员应当有2人以上。核定事项完成后，参与核定的人员应当在现场对核定结果签名和签署日期。对不签名的参与人，主持核定人员应当在核定结果上注明。
第三十二条核定事项完成后，土地行政主管部门应当在5个工作日内将其核定土地权属界线的核定书，送达申请人和相邻人或者其委托代理人，申请人和相邻人无异议的，应当在3个工作日内在核定书上签字盖章送回；有异议的，可以自收到核定书送达书面通知之日起15个工作日内，向土地行政主管部门申请重新核定土地权属界线。申请重新核定的申请书，应当载明申请重新核定的事项、事实、理由和证据等。
土地行政主管部门应当自收到申请人和相邻人提出的重新核定土地权属界线的申请之日起5个工作日内，作出是否重新组织实地核定土地权属界线的决定，送达申请人和相邻人；对决定不予重新核定的，应当说明理由。
申请人和相邻人对土地行政主管部门最终的土地权属界线核定书仍提出异议的，终止土地权属登记程序。申请人和相邻人可以依法向有关部门申请调查处理土地权属争议。
申请人和相邻人或者其委托代理人无正当理由不签字盖章又未提出书面异议的，视为无异议。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。