湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行初字第72号
原告湘潭市岳塘区湘华页岩空心砖厂。
法定代表人李新安，厂长。
委托代理人胡军辉，湘潭市岳塘区湘华页岩空心砖厂法律顾问。
委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
被告湘潭市岳塘区人民政府，住所地湘潭市岳塘区板塘大道。
法定代表人陈爱民，区长。
委托代理人刘朝阳，湖南惟明律师事务所律师。
委托代理人叶宇林，湖南惟明律师事务所律师。
原告湘潭市岳塘区湘华页岩空心砖厂（以下简称湘华砖厂）与被告湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）行政补偿一案，本院于2015年12月9日立案受理后，依法组成合议庭于2016年3月16日与原告湘潭市岳塘区翰林页岩空心砖厂、原告湘潭市岳塘区指方页岩空心砖厂分别诉被告湘潭市岳塘区人民政府行政补偿共三案合并公开开庭进行了审理。原告湘华砖厂的委托代理人胡军辉、饶汝啸，被告岳塘区政府的出庭负责人石龙、委托代理人刘朝阳、叶宇林到庭参加诉讼。因案情复杂，经湖南省高级人民法院（2016）行延字第276号批复批准延长审理期限三个月，本案现已审理终结。
原告湘华砖厂诉称，原告于2008年10月10日成立，各项证照齐全，是一家合法经营的个人独资企业，经营范围为页岩空心砖制作、销售。2014年12月26日，被告岳塘区政府作出了《关于岳塘区生态绿心地区内页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知，明确原告在内的三家页岩空心砖厂为第一批退出企业，要求原告在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出。根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》、《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，被告因对原告作出关停具体行政行为而应当对原告实际投入的损失进行补偿。2015年9月5日，原告向被告提交了行政补偿申请书，申请补偿1927.01万元。2015年11月8日，被告作出潭岳政（2015）24号《湘潭市岳塘区人民政府关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》，原告对此不服，具体理由为：1、被告主张没有对原告作出变更或者撤回过任何已经生效的行政许可的观点不成立；2、被告主张原告系主动关停退出的观点不能成立；3、原告采矿许可证、安全生产许可证到期并不影响被告作出关停具体行政行为的性质；4、被告对原告给予奖励和补助的行为不能代替合法的行政补偿；5、被告具有行政补偿的义务。请求人民法院判决：1、由被告补偿原告经济损失1927.01万元；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告湘华砖厂向法庭提供了如下证据：
1、湘潭市岳塘区湘华页岩空心砖厂营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证书；
拟证明原告的主体资格适合，营业范围属于有限自然资源的开发和利用。
2、潭岳政通[2014]3号《通知》；
拟证明岳塘区政府对原告作出了撤回行政许可的具体行政行为。
3、行政补偿申请书;
4、潭岳政（2015）24号《湘潭市岳塘区人民政府关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》;
拟证明原告向被告提交了行政补偿申请，被告作出了行政补偿答复，但该答复不符合法律规定。
5、湘国评字（2015）第035号《报告书》；
6、湘潭市岳塘区湘华页岩空心砖厂评估费收据；
7、湘潭市岳塘区湘华页岩空心砖厂员工工资表;
8、电费收据；
拟证明原告湘华砖厂因被告岳塘区政府撤回行政许可行为所造成的损失。
9、《申请延续登记并变更矿区范围的报告》。
拟证明原告湘华砖厂在采矿许可证期限届满，依程序申请延续许可。
被告岳塘区政府质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证实原告的营业范围属于有限自然资源的开发和利用；对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到其证明目的；对证据5、6的真实性、合法性、关联性均有异议，评估报告系原告单方委托，评估内容客观性无法查证，评估机构和评估师的资质存在疑议，该评估报告不能作为认定补偿数额的依据，评估费用无正规税务发票，应由原告自行处理；证据7系原告单方制作，无职工签名、劳动合同、社保凭证予以佐证，不予认可；对证据8中的后续费用说明有异议，系原告单方制作，与被告无关；对发票及电费收据真实性、合法性无异议，但与生态补偿无关；对用电说明有异议，不是正规票据，且与被告无关。对证据9的真实性有异议，但对报告上被告的意见和盖章认可，合法性、关联性有异议，该延续许可不是被告作出，与被告无关。
被告岳塘区政府辩称，一、原告基于《中华人民共和国行政许可法》第八条将答辩人列为被告，被告主体不适格。1、答辩人未作出任何变更或撤回行政许可的行为。本案中，原告的生产经营是通过申请由湘潭市工商局岳塘分局核准工商登记、湘潭市国土资源局颁发采矿许可证、湖南省安全生产监督管理局颁发安全生产许可证等行政许可准予的，而非答辩人作出的行政许可行为，且答辩人并未作出任何变更或者撤回行政许可的行为。2、原告的采矿许可证、安全生产许可政均在被告作出《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》之前已到期并注销，答辩人以通知的方式建议原告主动关停退出，并不是对生效行政许可的变更或撤回。二、答辩人作出的《岳塘区绿心地区页岩砖厂第一批主动关停退出补助奖励（生态补偿）》，是根据《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》制定的补助和奖励方案，而不是基于行政许可撤回所作的行政补偿方案。《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》关于生态补偿问题只作了原则性的规定，湖南省人民政府尚未出台生态补偿的具体办法，被告对原告主动关停退出按有关规定给予补助和奖励适当。三、原告主张的经济损失不符合客观事实，本案不能适用《行政许可法》第八条的规定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告岳塘区政府向法庭提供了如下证据：
1、原告工商登记资料；
2、《关于湘潭市桑梓页岩空心砖厂等9家矿山企业采矿许可证自行废止的通知》（潭国土资发[2013]79号）、《关于依法注销湘潭县新兴锰业有限公司等11家矿山企业采矿许可证的公告》（潭国土资发[2014]48号）；
3、原告的安全生产许可证、（岳）安监管现决[2014]3号《现场处理措施决定书》；
拟证明：1、原告的营业执照由湘潭市工商局岳塘分局核发，经营处于存续状态；原告的采矿许可证、安全生产许可证的颁发和注销分别是由湘潭市国土资源局、湖南省安全生产监督管理局作出行政行为，不属于区级人民政府职权范围，被告并未作出变更或者撤回行政许可的行为，故被告主体不适格。2、原告的采矿许可证至2012年9月27日已到期，且由湘潭市国土资源局于2014年8月6日注销，安全生产许可证至2014年10月11日已到期，湖南省安全生产监督管理局未准予延期，上述行政许可行为均发生在被告于2014年12月26日作出《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》（潭岳政通[2014]3号）之前。
4、《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）生态空间管制分区图》；
5、《关于页岩砖厂退出所做工作的说明》；
6、《关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》（潭岳政通[2014]3号）；
拟证明：1、原告处于长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区；被告在发出通知之前，多次委派下属职能部门就关停退出生态补偿与原告协商，听取原告的意见。2、该通知是被告依据《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》、湘潭市人民政府《关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定》的相关规定作出的，并不是对生效行政许可的变更或者撤回。
7、（2015）潭中行初字第1号行政判决书；
拟证明被告作出的退出通知已由法院生效裁判文书确认合法，《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》对生态补偿的问题只作了原则性的规定，湖南省人民政府尚未出台生态补偿的具体办法，故被告对三原告主动关停退出按有关规定给予补助和奖励，行为适当。
8、《关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》（潭岳政发[2015]24号）及《岳塘区绿心地区页岩砖厂第一批主动关停退出补助奖励（生态补偿）方案》。
拟证明被告依据《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》作出补助奖励（生态补偿）方案，并对原告提出的行政补偿申请作出答复，并不是基于行政许可撤回所作的补偿。
依据的法律及规范性文件：《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》第四条第五款、第十二条、第十七条第二款、第二十八条、第十九条以及《湘潭市人民政府关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定》第二十四条。
原告湘华砖厂质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，但达不到被告的证明目的；对证据2的真实性无异议，但达不到被告的证明目的，被告以绿心保护范围为由，不予审批通过原告的采矿权延续申请。原告被关停是基于被告的行政行为，被告诉讼主体适格。对证据3的真实性、合法性无异议，但达不到被告的证明目的，相关证照到期后可以补办手续，被告诉讼主体适格；对证据4、6、7的真实性无异议，但达不到被告的证明目的，被告关停原告企业的行为属于行政许可的撤回；对证据5有异议，证据收集不合法，且达不到被告的证明目的；对证据8的真实性无异议，对合法性有异议，且达不到被告的证明目的，被告应依据行政许可的撤回对原告予以补偿，其答复及制定的补助奖励方案违法。
经合议庭评议，本院对双方提供的证据作如下认证：原告方提交的证据1能够证明原告的主体资格，本院予以采信；证据2、3的真实性、合法性予以认可，但达不到原告证明目的；证据4系本案审查的对象；证据5、6、7、8均系原告方自行委托或者制作，应结合其他证据进行认定。证据9认定其对事实方面的证明效力。被告方提交的证据1与原告提交证据1一致，本院予以采信；证据2、3的真实性、合法性双方均无异议，证明目的存在异议，本院认定其对事实方面的证明效力；证据4的真实性、合法性、关联性予以认可；证据5系在行政行为作出后进行收集和制作的，不符合行政诉讼证据规则，本院不予采信；证据6已由法院生效裁判文书确认，可证实相关案件事实经过，但不能达到被告的证明目的；证据7系本院生效判决，对其真实性、合法性予以认可，但不能达到被告的证明目的；证据8可证实被告作出了讼争的答复，其合法性正是本案审查的对象。
本院经审理查明：原告湘华砖厂成立于2008年10月10日，经湘潭市工商行政管理局岳塘分局核准注册成立，经营范围为“页岩空心砖制作、销售”。其采矿许可证有效期为2010年12月27日至2012年9月27日，安全生产许可证有效期为2011年10月12日起至2014年10月11日。2011年8月8日，湖南省人民政府颁发了长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010
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2030）《生态空间管制分区图》,原告处于长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区。2012年11月30日，湖南省人民代表大会常务委员会通过《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，自2013年3月1日施行。因采矿许可证期限即将届满，2012年7月18日，湘华砖厂提交《申请延续登记并变更矿区范围的报告》，指方村委会意见为“同意。”荷塘乡政府意见为“请上级主管部门核查依法办理。”荷塘国土资源中心所意见为“拟同意该单位申请，报上级部门批准。”岳塘区环境保护局意见为“根据《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》和《湖南省长株潭城市群区域规划条例实施细则》相关要求，该单位在限制开发区内，建议上级各有关部门慎重审批。”岳塘区安全生产监督管理局意见为“配合工作落实，没有发生安全事故。”岳塘区政府意见为“同意环保局的意见。”湘潭市国土资源局岳塘分局意见为“拟同意，呈市国土局审批。”2013年8月9日，湘潭市国土资源局作出潭国土资发[2013]79号《关于湘潭市桑梓页岩空心砖厂等9家矿山企业采矿许可证自行废止的通知》，载明：湘华砖厂采矿许可证号C4303002010127130095574，有效期起止为2010年12月27日至2012年9月27日。该通知要求这9家矿山企业停止一切采矿行为，不得持过期证非法开采。湘潭市国土资源局潭国土资发[2014]48号《关于依法注销湘潭县新兴锰业有限公司等11家矿山企业采矿许可证的公告》中载明，包括原告砖厂在内的11家矿山企业“采矿许可证业已自行废止，由原发证机关依法予以注销。”2014年12月19日，湘潭市岳塘区安全生产监督管理局对原告湘华砖厂作出（岳）安监管现决[2014]3号《现场处置措施决定书》，“责令立即停止生产，限60天内到湘潭市安监局补办好延期手续，补办好延期手续后经岳塘区安监局批准后，方可进行生产。”2014年12月25日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局作出《限期拆除告知书》，认为原告未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响，该局拟作出限期拆除决定。2014年12月26日，被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，该通知确定原告砖厂为其辖区内生态绿心地区页岩空心砖厂第一批退出企业，要求在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出，对按期主动关停退出的，按有关规定给予补助并奖励，对未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停。2015年9月5日，原告向被告提交了行政补偿申请书，申请补偿1927.01万元。2015年11月8日，被告岳塘区政府作出潭岳政（2015）24号《湘潭市岳塘区人民政府关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》，对原告的申请未予支持。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明：原告等三家砖厂对被告岳塘区政府作出的潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》于2015年1月23日向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销该通知。本院于2015年7月8日作出(2015)潭中行初字第1号行政判决，驳回了原告等三家砖厂的诉讼请求。原告不服，向湖南省高级人民法院上诉，在二审过程中，经湖南省高级人民法院裁定准许，原告撤回上诉。
本院认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面。
一、本案中被告对原告湘华砖厂的续签申请事实上未予准许，并作出关停退出通知的行为是否符合行政许可撤回的情形。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。……”可见，行政机关基于公共利益的考虑，可以撤回对行政相对人颁发的行政许可。本案中，原告湘华砖厂依法办理了采矿、安全生产及营业等许可证照，投入了资金进行生产经营，只要无法定违法情形，其合法权利就应当受到保护。原告湘华砖厂在采矿许可证期限届满前申请延续行政许可，依程序逐级进行审批，被告岳塘区政府及其相关职能部门认为原告湘华砖厂处于限制开发区内，建议上级各有关部门慎重审批，致使原告湘华砖厂事实上无法获准延续许可，其采矿许可证到期后被国土部门予以废止和注销，被告岳塘区政府继而作出明确要求原告湘华砖厂关停退出的通知。显然，原告湘华砖厂并非由于自身原因未获准延续许可，而是被告岳塘区政府出于保护生态环境等公共利益的需要，事实上未予延续，应视为其对行政许可的撤回，由此导致的关停后果不应由原告湘华砖厂自行承担。被告岳塘区政府辩称原告的申请不属于行政许可撤回的理由不能成立，本院不予支持。
二、被告岳塘区政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”行政补偿，即行政机关在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由行政机关依法予以补偿。根据行政许可法，因公共利益而变更和撤回许可，补偿责任主体是原实施许可的机关，但根据《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》第四条规定：“长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府具体实施本行政区域内生态绿心地区的保护工作。”补偿责任实际转移到企业所在区域的县级人民政府。本案中，被告岳塘区政府既是事实上撤回行政许可的行政机关，亦是具体实施本行政区域内生态绿心地区的保护工作、落实关停保护区域内企业的责任主体，因此，被告岳塘区政府是本案中负有行政补偿义务的机关，是本案的适格被告，被告岳塘区政府辩称非本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。
三、被告岳塘区政府对原告湘华砖厂作出的行政补偿答复意见是否恰当。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告湘华砖厂先行向被告岳塘区政府申请行政补偿经济损失1927.01万元，被告岳塘区政府针对其申请作出的答复意见书认为原告的申请不属于行政许可的撤回，只同意按照《岳塘区绿心地区页岩砖厂第一批主动关停退出补助奖励（生态补偿）方案》进行处理，且答复中并未针对原告的补偿请求明确具体补偿数额，故其所作行政补偿答复意见主要证据不足，不符合法律规定。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（二）项规定，判决如下：
撤销被告湘潭市岳塘区人民政府作出的潭岳政（2015）24号《湘潭市岳塘区人民政府关于绿心地区三家砖厂申请行政补偿的答复意见书》，由被告湘潭市岳塘区人民政府在三个月内重新作出行政补偿行为。
案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 谢 颖
审 判 员 田 晴
代理审判员 赵 祝
二〇一七年三月十四日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；
……