吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉02行初21号
原告永吉县西阳镇红石村十七社，住所地永吉县。
负责人孟艳华，社长。
委托代理人苗文魁，男，1964年11月10日生，汉族，永吉县西阳镇红石村十七社社员，住永吉县。
委托代理人庞巍，吉林鸣正律师事务所律师。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县口。
法定代表人金华，县长。
委托代理人王占勇，永吉县林业局林政科科员。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市。
法定代表人刘非，市长。
委托代理人李梓侨，该政府法制办公室科员。
委托代理人张新褀，吉林明汇律师事务所律师。
第三人永吉县西阳镇红石村七社，住所地永吉县。
负责人陈勇，社长。
原告永吉县西阳镇红石村十七社（以下简称红石村十七社）不服被告永吉县人民政府（以下简称永吉县政府）、吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）所作林地权属纠纷处理决定及行政复议处理决定，于2018年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案。原告红石村十七社的委托代理人苗文魁、庞巍，被告永吉县政府的委托代理人王占勇，被告吉林市政府的委托代理人李梓侨、张新祺，第三人永吉县西阳镇红石村七社（以下简称红石村七社）负责人陈勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永吉县政府于2017年11月13日作出永政决字[2017]第6号《永吉县人民政府关于永吉县西阳镇红石村十七社与七社林地权属纠纷案的处理决定》。原告不服该处理决定，向吉林市政府申请复议，吉林市政府于2018年3月9日作出《行政复议决定书》，维持该处理决定。
原告红石村十七社诉称：一、针对原告与第三人的林地权属争议，永吉县政府曾作出过永政决字[2014]14号《权属争议处理决定》，该决定被永吉县人民法院以主要证据不足，程序违法予以撤销。永吉县政府在事实、证据没有实质性变化的情况下，以相同的事实和理由作出结论一致的决定，适用法律严重有误，应予以撤销。二、争议林地的所有权属于原告是不争的事实。原告所提供的证据完全能够证实原告的主张。第三人的证据根本无法证实永吉县政府的处理决定合法。被告对上述证据不加以采信,没有任何法律依据。因此作出了错误的处理决定。三、吉林市政府的行政复议处理决定亦侵害原告权益。请求撤销永政决字［2017］第6号《永吉县人民政府关于永吉县西阳镇红石村十七社与七社林地权属纠纷的处理决定》及吉市政复决（2017）73号《行政复议决定书》，诉讼费用由被告承担。
原告红石村十七社向本院提举以下证据：第一组证据：永政决字（2014）14号处理决定、吉市政复决（2014）56号复议决定、2015年4月7日（2015）永行初字第12号行政判决书，以上证明原告与第三人的土地确权争议已由永吉县人民政府作出行政处理决定，该处理决定被永吉县人民法院判决撤销，现在证据事实没有实质性变化的情况下重新作出了处理决定违反法律规定，另外，（2015）永行初字第12号判决书第12页法院所评述的听证笔录即为本次庭审中被告永吉县人民政府所举的证据，根本没有进行新的调查；第二组证据：原告的林权执照及台账，证明争议的林地在原告的四至范围之内，第三人的林照含在原告的林照之内，但争议的地块并非属于第三人所有；第三组证据：1982年的林相图，证明作为确权发证的依据，林相图在1982年显示争议的地块位于15林班2小班范围之内，不在第三人的林权执照15林班18小班之内，如法院未查明事实，可依据1982年的林相图以GPS定位的方式进行公正、客观的确权查证；第四组证据：原告被永吉县林业局收取争议林地的事业性收费票据、罚没罚款收据、西阳镇红石村退耕还林保证书、永吉县人民政府针对争议林地的催缴通知单，证明原告从2001年开始使用争议林地，相关的林地所有权单位及行政监管单位对这一事实是认可和明知的；第五组证据：争议林地的照片，证明争议林地的位置位于第三人林权证东侧四至范围内的人工林外侧，所有权与第三人无关；第六组证据：孟艳华以及永吉县红石村的证明，承包合同，苗文海、王文所、石志全的证人证言，证明争议林地的所有权单位红石村村民委员会证实原告从2001年开始使用争议林地至2015年，分地时的相关代表人苗文海、王文所、石志全证明争议林地的所有权人是原告。
被告永吉县政府答辩称：一、在永政决字【2014】14号处理决定中,依据申请人提供3组证据,被申请人提供4组证据,认定案件事实,适用《林木林地权属争议处理办法》第十条规定作出决定;在永政决字【2017】6号决定中,依据申请人提供14组证据,被申请人提供8组证据,结合实地测绘,认定案件事实,适用《林木林地权属争议处理办法》第六、十条规定作出决定。显然,答辩人的前后决定所依据的事实、理由、法律依据均不同,原告的主张不能成立。二、按照原告和第三人(红石村七社)各自持有的林权执照,该争议林地应属第三人所有,原告的林权执照为经济林(树种柞),争议林地为天然林(杂树),两份林照记载的树种不同,四至清楚;无论谁在林地内开垦种地,都应受到处罚,原告的罚款票据不能作为确定林地权属的依据;退耕还林保证书是约束使用者的行为,谁开垦谁种地谁退耕,退耕还林也不是确定林权的依据;蚕场更新批复、蚕场使用证和使用图能证明原告林地情况,是作为蚕场使用的依据,且与其林权执照记载的经济林相吻合。除此之外与蚕场经济林林照无关。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
永吉县政府向本院提交了以下证据：证据1.申请书一份，2015年6月8日；证据2.行政案件处理卡，永吉县人民政府接到申请书之后按照程序审理、立案；证据3.永吉县林业局受县政府委派，召开了公开调查会记录；证据4.谈话笔录，对一个补充的证据的谈话笔录；证据5.经过双方共同对现地进行了测量，现场勘查自测示意图；以上1-5份证据说明永吉县林业局按照程序对双方现地进行了调查核实，程序合法。证据6.1982年永吉县西阳镇红石村十七社林权执照存根及林照发放台账（04657号），证明永吉县西阳镇红石村十七社林木是经济林，树种是柞。证据7.蚕场使用登记表及使用图，证明永吉县西阳镇红石村十七社林地林木是经济林，是蚕场，是没有争议的。证据8.蚕场使用批复，证明蚕场经营过程中有批复。证据9.十七社蚕山承包合同，证明永吉县西阳镇红石村十七社林地林木是蚕山。证据10.催缴通知单。证据11.收费票据。证据12.退耕还林保证书。证据13.罚没款收据，以上证据不能作为确权的依据。证据14.证明材料，这个是永吉县西阳镇红石村十七社提供的，三个证明材料都与此次确权无关，出具材料的证明人与本案有相应的利害关系。证据15.1982年部分林相图，是永吉县西阳镇红石村十七社提供的，按照林相图是1982年落到蚕山上，但是1982年根据当时的科学技术不够发达，所有的林相图与事实存在非常大的差异，所以不能作为真正的确权依据。证据16.1982年林照发放台账（031139号）及登记表，证明永吉县西阳镇红石村七社的林照四至内是天然林也就是包括争议林地，2006年的林权执照证明的问题也是证明这个问题。证据17.协议书，是由第三人红石村七社提供的，与本案无关，也没有采信。证据18.证明材料，是由永吉县西阳镇红石村七社提供的，这个材料我们采信。证据19.会议记录，是永吉县西阳镇红石村七社提供，这个材料我们没有采信。证据20.陈勇情况说明，是个人的一种表述，政府没有采信。证据21送达回证三张，证明政府在此次调查处理决定中程序合法。
吉林市政府辩称：一、本案复议程序合法。答辩人依照《行政复议法》第28条“具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持”的规定,在法定期限内做出《行政复议决定书》并依法送达给红石村十七社、永吉县政府和红石村七社,复议程序合法。二、复议认定事实清楚，适用法律正确。永吉县政府经组织召开公开调查会进行了现场勘查,并对相关证据材料重新调查核实后,重新作出的决定,并不违反同一事实同一理由作出相同行为的法律规定。原告与第三人各自持有的林照记载四至清楚,树种亦不相同,原告取得的林权执照为经济林,树种:柞,而争议林地为天然林(杂树)。蚕场更新批复、蚕场使用证和使用图能证明原告林地情况,与原告林权执照记载的经济林(树种:柞)相吻合,且罚款票据、退耕还林保证书并不是林地权属的凭证,故被告永吉县政府根据林权执照等相关证据材料,结合现场勘测情况作出处理决定并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。
吉林市政府向本院提交了以下证据：证据1.送达回证3份，证明答辩人在法定期限内予以立案，依法向永吉县西阳镇红石村十七社送达了《受理通知书》，向永吉县政府送达了《行政复议申请书》副本、《吉市政复（2017）73号提出答复通知书》以及《吉市政复（2017）73号举证通知书》，向永吉县西阳镇红石村七社送达了《第三人参加复议通知书》。证据2.《行政复议延期审理通知书》1份及送达回证3份，证明答辩人于2018年2月9日作出《行政复议延期审理通知书》并分别向永吉县西阳镇红石村十七社、永吉县政府、永吉县西阳镇红石村七社送达。证据3.《行政复议决定书》送达回证3份，证明答辩人在法定期间内作出行政复议决定书，并分别向永吉县西阳镇红石村十七社、永吉县政府、永吉县西阳镇红石村七社送达，复议程序符合法定程序。
第三人红石村七社述称：原告与第三人之间的林地纠纷已经很长时间了，东山天然林和人工林是红石村七社的，红石村十七社是经济林，天然林不是在红石村十七社的林照范围内。
红石村七社向本院提交了以下证据：证据1.1982年红石村七社天然林的林权执照。证据2.2006年林地状况登记表，证明争议林地在红石村七社林照范围内。
原告红石村十七社发表质证意见认为：对永吉县政府提举的证据1、2真实性无异议；对证据3真实性无异议，对合法性、关联性均有异议，陈传华在被提出回避的情况下，全程参与听证并予以签字确认，该笔录也是永吉县人民法院行政处理程序中的笔录；对证据4真实性无异议，合法性、关联性均有异议，该谈话笔录的记录人还是陈传华，谈话对象是本案的第三人陈勇，该证据程序违法；对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，现场勘察示意图没有原告的参与、签字、确认，所使用的自测标准依据均没有记载，证实不了争议地属于第三人所有；对证据6真实性没有异议，证明不了原告的证明内容，该份林权执照存根及台账明确记载了原告争议林地的四至范围，所争议的林地无论从1982年的林相图还是现实中均在原告的林权证范围之内，树种柞树，并不能代表所有的树木均为柞树；对证据7、8真实性无异议，但证明不了被告的证明内容，该登记证只是将林权证中的一部分登记为蚕场，并且按照当时的登记记载并不准确，因为登记的位置位于15林班，19小班，而争议的地点并不在19小班而在15林班2小班，在林相图上根本没有15林班19小班的标注，第三人的林地也登记在15林班18小班也非争议的15林班2小班；对证据9-14均无异议，均证明争议林地属原告所有。对证据15真实性无异议，该林相图是原告与第三人1982年取得林权证的原始依据，根据该林相图可以清楚的证实争议的林地是在原告的林权证四至范围；对证据16真实性无异议，恰恰证明了被告的确权行为错误，争议的林地的所有权归原告，从该台账中可以看出第三人的林照内林地东边的范围是队有人工林，而现在的争议地在人工林的外侧，而非被告所称的在天然林侧，另外，该台账上清楚的记载第三人的林地、树木的年龄在1982年即为40年，依据推论现在的树龄应为70余年，而争议的林地树木根本没有那么长的年限，与原告的树龄台账内的3年基本吻合。另外，以树种混同为林种进行确权根本不具有法律依据；对证据17-20与本案没有任何关联性；对证据21只能证明送达程序合法，而证明不了调查程序合法。对吉林市政府提举的证据及复议程序合法性无异议。对红石村七社提举的证据真实性无异议，该证据能够明确看出东至对有人工林争议的地点是在人工林的东侧，根本不在第三人的四至范围，另外林种明确记载是用材林，树种是其他树木，而非被告及在复议过程中所称的林地性质为天然林。
被告永吉县政府对原告红石村十七社提举的证据发表质证意见认为：对第一组证据真实性无异议。对第二组证据真实性无异议，对证明的问题有异议，因为两个林照台账已经明确写明一个是经济林、一个是用材林，两种林的用途是有区别的，经济林不包括用材林，蚕场的林木3-5年一更新。对第三组证据在举证时已说明，不再重述。对第四组证据真实性无异议，个人在林地中开荒政府均对个人下发此类文书，并作出处罚，并不能代表对林权的认可。对第五组证据真实性无法确认，无法发表质证意见。第六组证据证人有利害关系，故不应采信。对吉林市政府及第三人红石村七社提举的证据无异议。
被告吉林市政府对原告红石村十七社提举的证据质证意见与永吉县政府相同，对永吉县政府及第三人红石村七社提举的证据无异议。
第三人红石村七社对原告红石村十七社提举的证据质证意见除与永吉县政府相同外，补充：1982年的林照上面明显写明是经济林，是柞树。西侧边界到“沟”，而2001年的林照四至在争议西边写的是“道”，并不一致。2001年林照四至与原林照面积不符，不符合正常填发林照的规格。证人证言内容与实际符合，但是证明的观点不对，现在原告把其林地面积扩大，把第三人的天然林包含在内。对永吉县政府及吉林市政府提举的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告红石村十七社提举的第一组证据，对真实性予以采信，对于其体现的纠纷处理过程予以采信。对第二组证据真实性予以采信，对第三组证据真实性予以采信，但1982年的林相图仅对纠纷处理起到参考作用，并非林地确权依据。对第四组证据真实性予以确认，但该证据材料亦只能起到参考作用，并非确权依据。第五组证据无法确认拍摄地点，对真实性无法确认。第六组证据为证人证言，因证人未出庭，对该证据不予采信。被告永吉县政府提举的证据1-4、6-16各方当事人对真实性均无异议，对真实性予以采信，体现了永吉县政府处理纠纷的过程及相关依据，对证据3，该笔录确在前次处理本纠纷中向法院提举，但笔录属客观形成，各方当事人亦签字。证据3、4陈传华虽在笔录中签字，但并未发表意见，并不影响笔录本身对各方真实意思的反映。因原告及第三人均承认永吉县政府进行了实地勘测，对证据5所反映出的工作过程予以采信。证据17-20为争议双方在处理争议时提供的材料，不属于确权依据，可作为原告及第三人纠纷之前林地使用情况的参考材料。对证据21予以采信。被告吉林市政府提举的证据为行政复议中形成的程序性材料，因各方当事人均无异议，对行政复议程序的合法性予以采信。第三人红石村七社提举的证据，对真实性予以采信。
经审理查明：原告红石村十七社于1982年6月30日取得永字004675号林权执照，林地坐落二道沟东山，面积105亩，林种为经济林，树种为柞，株数5万株。四至为东：岗，南：岗，西：沟，北：岗。第三人红石村七社于1982年3月1日取得031139号林权执照，林地坐落东沟东山（即二道沟东山），林种用材林，树种柞8、榆1、曲1，四至东：队有人工林，南：队有人工林，西：道、北：分水。争议地面积约0.5公顷，原为天然林杂树，现已被砍伐。原告和第三人均认为争议地位于其各自林照四至范围内，自2011年开始，产生林地权属争议。永吉县政府于2014年8月18日作出永政决字[2014]14号处理决定，该处理决定被永吉县人民法院（2015）永行初字第12号行政判决书判决撤销。永吉县政府于2017年11月13日作出永政决字[2017]第6号处理决定。该处理决定查明：1981年申请人从被申请人队里分出后,即现申请人十七社,1982年全县落实林业“三定”工作时,申请人于1982年6月30日取得了坐落二道沟东山经济林(树种柞)林权执照004675号,四至东:岗;南:岗;西:沟;北:岗，估面积105亩。2001年4月15日经当地林业部门及政府审查,依据004675号林权执照,审批为蚕场林业用地,经实测,并绘制蚕场林地使用图,面积为13.6公顷(核204市亩)。蚕场林地使用内无其他天然林树木,全部为柞树。蚕场批准使用后,申请人将其使用权承包给苗文和使用,后又由苗文奎（即苗文魁）承包使用。苗文奎2002年将不属于蚕场范围内(蚕山下的荒地)的天然林开荒种地使用,即争议地约0.5公顷。被申请人于1982年3月1日取得坐落本村东沟东山用材林林权执照,照号为031139号,四至东:队有人工林；南:队有人工林;西:道;北:分水,估面积36.5市亩。2006年8月4日换为《林权证》(证号004326号),面积为8.26公顷,四至与031139号林权执照一致。争议双方都认为争议面积约0.5公顷林地在本社林照四至内,引发林权纠纷。该处理决定认为:申请人与被申请人于1981年分队后,次年落实林业“三定”工作时,各自取得林地(木)所有权。申请人取得坐落在本村二道沟东山经济林,2001年获审批为蚕场林地使用权,并办理了蚕场使用证,确定该蚕场使用的林权执照为004675号,树种柞树,四至清楚,使用面积13.6公顷。审批蚕场应当使用林照内的柞树,蚕场使用证与林地一致,足以确定蚕场使用的林木,与其他天然林无关,除此以外,申请人蚕场使用证使用的林木来源于004675号林照内的林木,无其他用材林木证明争议的天然林(地)已被开荒种地,但能见到伐掉的树根,不在申请人004675号林权执照和蚕场使用证范围内。林相图是实际林地通过测绘标注图中,便于掌握林地位置,坐落等,林相图是林业的调绘图,在处理纠纷中,只能作为参考,不能作为依据。林班号并非是确权的依据,与确定林权无关。蚕山承包是社集体经济组织对自己财产的处分,只是对所有权的蚕场进行发包,与争议地确权无关。被申请人于1982年3月1日取得031139号林权执照，树种柞8榆1曲1,即为天然林,并于2006年8月4日换发了林权证,证号为004326号,能证明争议地内的林木不是经济林木(柞),不在申请人蚕场使用证内。通过现场勘验争议地在林权证四至范围内,为天然林杂树,不属蚕场林地使用证内的柞树。综上,本案事实清楚,证据确实充分,依据《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条之规定,县政府处理决定:申请人与被申请争议的林地(0.5公顷)所有权归被申请人所有。吉林市政府于2018年3月9日作出吉市政复决[2017]73号行政复议决定，维持了该处理决定。原告不服该行政处理决定及行政复议决定，向本院提起诉讼。
本院认为：一、本案中，对于争议地的位置原告与第三人没有争议，对于争议发生前的争议地树种，原告与第三人亦认可为天然林杂树。二、红石村十七社及红石村十七社的林权执照对应林地位置均在二道沟东山，各方当事人确认在二道沟东山上仅有红石村十七社及红石村七社的林地，红石村十七社的林地面积大于红石村七社的林地，即二道沟东山范围内，红石村七社的林地四至之外的林地，即属于红石村十七社的林地。故本案最根本的争议问题就是：争议林地是否在红石村七社持有的林权执照四至范围内。三、红石村十七社所有的无权属争议的蚕场位于争议地东侧，争议地以西为红石村七社无权属争议的林地，故红石村七社持有的林权执照的东至人工林的位置是永吉县政府本次确权的依据。永吉县政府认为东至人工林的位置在红石村十七社蚕场与蚕场基座下天然林处，但该处大部分林木已经被砍伐，争议各方均确认此处树种原为天然林杂树，没有证据证明此处在争议发生前存在人工林，故对该天然林处为红石村七社林地的东至的认定没有证据支持。四、红石村十七社的林权执照中树种记载为“柞”，红石村七社的林权执照中树种记载为“柞8榆1曲1”，单纯以争议地为天然林，确认争议地不属于红石村十七社，证据不充分。五、1982年林相图是根据航拍进行勾绘，因为当时的科技条件，不够精确。1982年的林权执照所记载的林地面积均为估算，而争议地范围又过小，即便依据1982年林相图，利用GPS定位精确测绘，也无法还原1982年时的客观状况。六、红石村十七社及红石村七社均持有林权执照，该林权执照的争议边界为林木，因林木已经被砍伐，难以准确认定边界。依据《林木林地权属争议处理办法》第十一条之规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”在争议林地边界因历史原因无法确认之时，望原告红石村十七社和第三人红石村七社本着尊重历史及事实，互谅互让的原则，在人民政府的主持下，妥善处理争议林地的权属问题。综上，永吉县政府所作的永政决字[2017]第6号处理决定认定事实所依据的证据不足，本院予以撤销，吉林市政府所作吉市政复决[2017]73号行政复议决定亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销永吉县人民政府所作的永政决字[2017]第6号《永吉县人民政府关于永吉县西阳镇红石村十七社与七社林地权属纠纷案的处理决定》；
二、撤销吉林市人民政府所作的吉市政复决[2017]73号《行政复议决定书》；
三、限永吉县人民政府于本判决生效后6个月内就永吉县西阳镇红石村十七社与永吉县西阳镇红石村七社的林地权属争议，重新作出行政处理决定。
案件受理费用50元，由被告永吉县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 张海啸
代理审判员 郭娟娟
此件经核对与原本无异
二〇一八年九月十三日
书 记 员 隋雨桐