湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行终134号
上诉人（原审被告）建始县长梁镇人民政府。住所地：湖北省建始县长梁镇桂花村*组。
法定代表人张彬，镇长。
委托代理人向爱民，湖北夷水律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）罗忠城（诚），男，1964年2月22日出生，汉族，住湖北省建始县。
被上诉人（原审被告）建始县人民政府。住所地：湖北省建始县业州镇建设路**号。
法定代表人张渊平，县长。
原审第三人余国英，女，1946年12月19日出生，土家族，住湖北省建始县。
上诉人建始县长梁镇人民政府（以下简称长梁镇政府）因土地行政处理一案，不服湖北省建始县人民法院（2017）鄂2822行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，余国英位于建始县××××组的房屋建于1985年，1986年3月10日取得《土地使用证》，该证载明：宅基地面积181.78平方米，房屋建筑面积166.78平方米，四至为东至墙基、西至滴水、南包墙、北至墙基。1994年1月，罗忠城申请在余国英房屋北侧占地50平方米建房。1994年3月2日，原建始县长梁区土地管理所、原建始县长梁区城乡建设环境保护管理站现场勘察确定宅基地四界为：东至老屋外墙基，西距209国道线规定的距离，南至走路，北至余国英住宅南墙基。1994年6月3日，原建始县土地管理局向罗忠城颁发了№0015654号《个人建房用地许可证》，罗忠城的房屋于1994年10月竣工，与余国英房屋南侧形成了一条长5.13米、宽0.8米的巷道。1995年余国英将该巷道封堵，后经村干部解决拆除。1996年3月，余国英又将该巷道封堵，罗忠城遂向建始县人民法院提起民事诉讼请求恢复巷道原状，该院于1997年8月29日作出（1997）建民初字第428号民事判决，判决余国英将封堵巷道的砖块拆除，恢复通道原状。余国英不服提起上诉，恩施州中级人民法院于1998年4月27日作出（1998）州民终字第149号民事裁定，认为双方对巷道均无合法占有、使用的依据，争议的巷道权属不明，应当由政府有关部门处理，遂驳回罗忠城的起诉。2014年11月10日，原建始县长梁乡人民政府作出长政信处〔2014〕21号《关于罗代珍信访问题的回复》，对罗代珍请求将巷道的使用权确权给其子罗忠城的信访请求不予支持。罗代珍不服向建始县人民政府申请复查，建始县人民政府于2014年12月26日作出建政办函〔2014〕148号《关于罗代珍信访事项的复查意见》，认为依照《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第二十五条、第二十六条的规定，应当由建始县长梁乡人民政府处理。
2015年2月1日，罗忠城向原建始县长梁乡人民政府递交《土地权属争议申请书》（罗忠城之母罗代珍作为代理人），请求对争议巷道的使用权进行确权。因原建始县长梁乡人民政府对罗忠城与余国英之间的巷道使用权争议未作处理，罗忠城于2017年6月向建始县人民法院提起行政诉讼请求原建始县长梁乡人民政府履行法定职责，后原建始县长梁乡人民政府同意对于双方的争议进行处理，罗忠城于2017年7月24日撤回起诉。原建始县长梁乡人民政府于2017年9月15日以罗忠城的母亲罗代珍为当事人作出长政信处〔2017〕48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》，决定内容如下：当事人罗代珍要求确认享有与余国英相邻房屋间巷道的土地使用权的主张，证据不足，不予支持。罗忠城不服该处理决定，向建始县人民政府申请行政复议。建始县人民政府受理罗忠城的行政复议申请后，向建始县长梁乡人民政府发出了行政复议答复通知书，并通知余国英作为第三人参加行政复议程序，通过书面审核建始县长梁乡人民政府提供的证据和依据，于2017年12月7日作出建政复决字〔2017〕19号《行政复议决定书》，决定维持原建始县长梁乡人民政府作出的长政信处〔2017〕48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》。另查明，原建始县长梁乡人民政府于2017年12月更名为建始县长梁镇人民政府。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”长梁镇政府对于个人之间的土地使用权争议负有行政处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”长梁镇政府受理罗忠城的确权申请后，应当对当事人提供的证据进行调查核实，长梁镇政府对当事人提供的证据未进行调查核实，直接作出处理决定，违反了法定程序。原建始县长梁乡人民政府作出的处理结论为“对罗代珍请求确认享有与余国英房屋间巷道的土地使用权的主张，证据不足，不予支持”，该处理结论对于争议的巷道使用权的归属未作实质处理，不符合行政处理的形式要求，亦违反了法定程序。综上所述，原建始县长梁乡人民政府于2017年9月15日作出的长政信处〔2017〕48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》，违反了法定程序，依法应当撤销。因原行政行为被撤销，建始县人民政府作出的建政复决字〔2017〕19号《行政复议决定书》，亦应一并撤销。因罗忠城与余国英对于争议的巷道土地使用权的归属未得到处理，长梁镇政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销原建始县长梁乡人民政府于2017年9月15日作出的长政信处〔2017〕48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》、建始县人民政府于2017年12月7日作出的建政复决字〔2017〕19号《行政复议决定书》；二、责令建始县长梁镇人民政府于判决生效后六个月内重新作出行政行为。案件受理费50.00元，由建始县长梁镇人民政府负担。
长梁镇政府上诉称，罗代珍（罗忠城之母）与罗代全（余国英之夫）系亲兄妹。双方因巷道权属积怨争斗、诉讼多年，政府通过调查多次进行处理，始终没有支持罗代珍的诉求。2017年9月15日，长梁镇政府依据县法制办调查罗忠城建房时划线人员的证人证言、长梁镇土管部门证据及长梁镇下坝村委会“关于罗忠城建房实际划线的情况证明”等证据，认定罗代珍、罗忠城申请享有巷道权属的证据不足，作出了不予支持的处理决定。因此，该处理决定有经核实的证据支持，没有违反行政处理的法定程序。另外，长梁镇政府依据罗忠诚的申请，审查其提交的证据并进行调查核实，认定其申请享有巷道权属的主张不能成立，从而作出对其申请事项不予支持的处理决定，符合行政处理的形式要求。而一审判决认为长梁镇政府的决定未对争议巷道的权属作出实质性处理，属于法外增加行政机关的义务。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回罗忠城的诉讼请求。
被上诉人罗忠城、建始县人民政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人余国英述称，罗忠城因巷道权属曾向建始县人民法院、恩施州中级人民法院提起诉讼，法院判决由政府主管部门处理，驳回了罗忠城的起诉。显然，巷道不属于罗忠城，且余国英已经使用巷道33年。长梁镇政府在作出处理决定前，对当事人提供的证据进行多次调查核实，收集到下坝村委会给罗忠城建房划线的证明、县法制办的调查证明及长梁土管所的证明，完全符合法定程序。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的依据。”本案中，因当事人双方为巷道权属纠纷已经多次向人民政府请求解决，政府部门在之前的处理过程中对案件事实已做过详尽的调查。长梁镇政府在收到罗忠城的本次确权申请后，为调查核实其提交的证据材料，调阅了之前处理过程中办事人员多次到争议地对当事人、知情人及相关职能部门进行调查的材料，收集到建始县法制办调查罗忠城建房时划线人员的证人证言、长梁镇土管所证据及长梁镇下坝村委会“关于罗忠城建房实际划线的情况证明”等证据。经审查，长梁镇政府认定上述证据的内容能够互相印证，可以形成完整的证据链，并据此认定罗忠城申请享有巷道权属的证据不足，遂作出长政信处〔2017〕48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》，不予支持罗忠城的诉求。该处理决定认定事实清楚，符合法定程序，且依据调查结果而不予支持当事人的确权申请，也符合行政处理的法定形式，应属正确。建始县人民政府严格按照法定复议程序审查长梁镇政府的处理决定，对当事人罗忠城、罗代珍进行调查并制作了调查笔录，其作出的建政复决字〔2017〕19号《行政复议决定书》亦属正确。综上，一审判决以程序与形式违法而撤销长梁镇政府作出的行政处理决定系适用法律错误。上诉人长梁镇政府的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销建始县人民法院（2017）鄂2822行初48号行政判决；
二、驳回被上诉人罗忠城的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人罗忠城负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁 民
审 判 员 彭 文
审 判 员 李 丽
二〇一八年九月十八日
法官助理 李 睿
书 记 员
屈女，生于，生于授权）XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX璐