江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0135号
上诉人（原审原告）李计顺。
上诉人（原审原告）邓允萍。
上诉人（原审原告）刘传玲。
三上诉人共同委托代理人王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。
法定代表人朱民，该市市长。
委托代理人宗亚飞。
委托代理人况世道，江苏同瑞律师事务所律师。
李计顺、刘传玲、邓允萍（以下简称李计顺等三人）因诉徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）土地行政征收及补偿安置一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年9月4日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年9月22日和10月10日公开开庭审理了本案。上诉人李计顺等三人及其委托代理人王蕾蕾，被上诉人徐州市政府的委托代理人宗亚飞、况世道两次均到庭参加诉讼。本院依法扣除了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，2009年3月19日，徐州市政府发布徐政通（2009）11号《徐州市人民政府征收土地方案通告》（以下简称11号《征地方案通告》），载明江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）以苏国土资地函（2008）0775号《关于批准徐州市2008年度第19批次城市建设用地的通知》（以下简称0775号《通知》）同意将18.9165公顷集体建设用地征收为国有，其中涉及征用丁楼村建设用地15.3484公顷，同时明确征地补偿标准及被征地农民安置办法和办理征地补偿登记办法等。2011年4月23日，徐州市国土资源局（以下简称徐州市国土局）对相关土地补偿、青苗补偿和地上附着物补偿进行登记，并形成了《征地补偿登记表》。2011年5月23日，徐州市国土局在涉案村组等地发布徐征地通（2011）27号《关于木材市场搬迁地块征地补偿安置方案的公告》（以下简称27号《征补方案公告》）。2011年6月，徐州市土地征用管理处（以下简称土地征管处）与丁楼村委会签订《征收土地补偿协议书》，载明征收补偿丁楼村集体土地267.903亩，支付丁楼村征地补偿费用2839.7718万元，该费用由丁楼村委会按土地利用现状，依据徐政发（2011）60号文规定的标准，据实向相关权利人予以补偿，并明确了付款方式；被征收土地涉及安置的农业人员，由丁楼村委会按规定进行安置补偿；并就丁楼村和群英村存有争议地块（19.782亩）协调解决及相关补偿款229.4712万元的支付等问题进行了约定。此后，土地征管处按照上述约定，先后向丁楼村支付2500万元和200万元，合计2700万元。丁楼村委会于2011年6月份前后开始将相关补偿款向村民发放。李计顺等三人作为丁楼村村民领取了相关补偿款。
原审法院认为，首先，徐州市政府向江苏省人民政府或其相关职能部门报请征收土地等事宜系行政机关之间的内部行为，对李计顺等三人的合法权益不产生实际影响。因此，徐州市政府的土地征收报批行为不具有行政可诉性。其次，徐州市政府于2009年3月19日发布的11号《征地方案通告》明确，包括丁楼村的相关集体土地被征收为国有等。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第四十一条的规定，李计顺等三人提起本案诉讼，显然已经超过2年的起诉期限。再次，徐州市国土局于2011年5月23日作出27号《征补方案公告》，并在涉案村组等地予以公告。虽然徐州市政府未提供证据证明该公告依法报经其批准，存在程序瑕疵，但李计顺等三人对徐州市国土局作出的27号《征补方案公告》并未提出异议，同时，土地征管处与丁楼村委会就涉案征地补偿安置等问题已经签订了《征收土地补偿协议书》，并由土地征管处向丁楼村支付补偿安置费用，李计顺等三人亦领取了相关征地补偿款。故其主张徐州市政府实施安置补偿及公告行为违法不能成立。最后，11号《征地方案通告》明确，包括丁楼村15.3484公顷（230.226亩）集体建设用地在内的相关土地被征收为国有。徐州市国土局作出的27号《征补方案公告》明确：该项目建设征收补偿丁楼村集体土地240.0525亩，群英村集体土地40.395亩，苏山村集体土地67.1535亩，丁楼村、群英村共有地块面积19.782亩，总面积为367.383亩，该公告明确其中含增加补偿边角地等83.6335亩。在涉案征地补偿过程中，将有关边角地一并予以补偿具有合理性。同时，丁楼村委会与土地征管处签订的《征收土地补偿协议书》约定，木材市场搬迁地块项目中征收补偿丁楼村土地267.903亩，并明确补偿款总计2839.7718万元，李计顺等三人在一审庭审中明确已领取相应补偿款。此外，徐州市政府亦陈述，该83.6335亩边角地中的部分土地已经江苏省人民政府批准征为国有，并由徐州市政府发布徐政通（2011）27号《徐州市人民政府征收土地方案通告》（以下简称27号《征补方案通告》）。至于李计顺等三人诉称徐州市政府在11号《征地方案通告》及27号《征补方案公告》所涉土地之外，还存在少批多占土地等问题，徐州市政府明确表示并没有超出征收范围向项目用地人供用土地，李计顺等三人亦未提供证据证明相应事实。原审法院依据《若干问题的解释》第五十六条第（四）项，以及第四十四条第一款第（六）项、第（十一）项的规定，判决驳回李计顺等三人请求确认徐州市政府征地安置补偿方案及其公告、履行征地补偿安置、占地83.6355亩等行为违法的诉讼请求，驳回李计顺等三人要求确认徐州市政府报批征收涉案土地及11号《征地方案通告》违法的起诉。
李计顺等三人上诉称：1、其提起本案诉讼并未超过法定起诉期限；2、被上诉人徐州市政府将涉案土地以集体建设用地报批征地错误；3、0775号《通知》已失效，徐州市政府依据该失效批文实施征地违法；4、徐州市政府征收集体土地未履行告知、确认以及听证等行为程序违法；5、徐州市政府在征收过程中存在虚报土地面积、少征多用等违法行为；6、被征地农民未被妥善安置，且补偿资金未足额到位；7、徐州市政府应赔偿其2011年至2014年间因违法征收而导致的损失。请求本院撤销原审判决。
被上诉人徐州市政府答辩称：1、李计顺等三人针对11号《征地方案通告》提起诉讼已超过法定起诉期限；2、涉案被征收土地的性质系集体建设用地；3、因徐州市行政区划调整，把原九里区并入泉山区，且涉案征收项目一直在推进之中，0775号《通知》并未失效；4、涉案土地征收过程中，徐州市政府已依法履行了公告、听证等程序；5、涉案征收地块的四至、相关的测量数据等能够证明此次征地未少征多用；6、征收安置补偿款已经足额到位，且补偿安置的标准以泉山区的三类地标准执行，高于原九里区的四类地标准。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人李计顺等三人提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。
本院第二次庭审时，被上诉人徐州市政府向本院提交了以下证据：1、收款人为徐州市泉山区苏山街道丁楼社区居民委员会的江苏省农村集体经济组织结算凭证一份，用以证明土地征管处于2014年7月9日已将征地余款139.7718万元支付给丁楼村委会。2、《木材市场搬迁地块征地面积情况说明》一份，用以说明木材市场征用土地的构成。关于上述证据，上诉人李计顺等三人认为，徐州市政府所提交的证据既未在本案一审中提交，亦不属于新证据，故不予质证。本院认为，证据1具有关联性、合法性和真实性，本院依法予以采信。证据2仅为情况说明，不具合法性，本院不予采信。根据徐州市政府提供的证据1，本院另认定以下案件事实：徐州市政府已于2014年7月9日，将征地余款139.7718万元支付给丁楼村委会。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人徐州市政府组织实施涉案土地征收是否合法进行了辩论。上诉人李计顺等三人除坚持其上诉意见外还认为，徐州市政府未按照法定程序将涉案土地变更为建设用地违法；补偿款未足额到位，截止本案一审开庭时仍有100多万元未支付给被征收人。被上诉人徐州市政府仍坚持其答辩意见，同时明确表示在本案二审开庭前，土地征管处已将征地尾款139.7718万元付给丁楼村委会。
本院认为：
一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十条第一款第（一）项和第（二）项的规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。由此可见，在集体土地征收过程中，市、县人民政府应将规定的相关材料报送有批准权的人民政府土地行政主管部门。经该土地行政主管部门审核后，有批准权的人民政府决定是否予以批准。因此，市、县人民政府向有关机关报批土地征收的行为系行政机关的内部行为，并非对外发生法律效力的具体行政行为。本案中，被上诉人徐州市政府为推动徐州市2008年度第19批次城市建设项目，向江苏省人民政府报请批准征收土地，该行为属于内部行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。
二、根据《若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，徐州市政府于2009年3月19日作出11号《征地方案通告》，将0775号《通知》的相关内容予以公告，并明确了征地补偿标准及被征地农民安置办法等。但该通告并未告知起诉期限，故李计顺等三人应自2009年3月19日起2年内对11号《征地方案通告》提起行政诉讼。现其提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限。
三、根据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地方案经依法批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府应将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，涉及丁楼村的土地征收，徐州市政府分别于2009年3月19日和2011年7月4日作出11号《征地方案通告》、27号《征地方案通告》。上述征地方案通告已经将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等，在被征地所在村委会予以公告。
四、根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，在明确了征地补偿、安置方案后，具体的征地安置补偿工作由市、县人民政府土地行政主管部门具体组织实施。本案中，徐州市政府已经将省国土厅的有关征地批文予以公告。根据上述规定，徐州市国土局是具体组织实施涉案征地安置补偿的法定机关。故李计顺等三人认为徐州市政府实施安置补偿行为违法于法无据。
五、丁楼村委会与土地征管处签订的《征收土地补偿协议书》（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等四项费用，不含地上房屋拆迁评估费用）载明，丁楼村被征收土地面积为267.903亩，应得补偿费用2839.7718万元。按照协议的约定，土地征管处已经分两批支付补偿费2700万元。余款139.7718万元亦于2014年7月9日支付给丁楼村居委会。因此，李计顺等三人认为征地补偿资金未足额到位的主张无事实根据。且李计顺、刘传玲和邓允萍已经分别领取了13500元、13500元和25000元安置补偿费等。
六、被诉具体行政行为违法是取得行政赔偿的前提。本案中，徐州市政府的相关征收土地行为并未被确认违法，李计顺等三人也领取了相应的土地补偿款等。故其要求徐州市政府赔偿其2011年至2014年间有关损失的主张，缺乏事实根据和法律依据。需要指出的是，土地征管处于本案一审判决后，才将139.7718万元征地余款支付给丁楼村委会不当，应在今后工作中加以改进。
综上，上诉人李计顺等三人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李计顺、刘传玲、邓允萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
审 判 员 蔡 霞
代理审判员 张松波
二〇一四年十一月十三日
书 记 员 周 萍