昆明市西山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）西法行初字第20号
原�陈某，女，汉族，1952年5月24日生，广东省肇庆市人，中专文化，昆明市建材工业总公司退休职工。
委托代理人马啸宇，北京市昌久（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人邹毛，男，汉族，1951年5月7日生，广东省恩平市人，初中文化，昆明市电子仪表公司退休职工，特别授权代理。
被告昆明市盘龙区住房和城乡建设局。
住所地：昆明市西山区城建股份大厦附楼*楼。
法定代表人刘晓航，该局局长。
委托代理人朱翰忠，张鑫陈，云南行动律师事务所律师，特别授权代理。
第三人何某，男，汉族，1971年4月19日生，在昆明市公交集团公司一公司一车队前新公路公交枢纽站工作。
委托代理人何治韦，云南刘胡乐律师事务所律师，一般授权代理。
第三人周某，女，汉族，1953年11月21日生。
委托代理人杨仕东，云南刘胡乐律师事务所律师，特别授权代理。
第三人昆明市西山区住房和城乡建设局。
法定代表人明志新，该局局长。
委托代理人陈宏元，云南天途律师事务所律师，特别授权代理。
第三人田某，女，汉族，1978年10月7日生。
原告陈某诉被告昆明市盘龙区住房和城乡建设局（以下简称盘龙区住建局）及第三人何某、周某、昆明市西山区住房和城乡建设局（以下简称西山区住建局）、田某房屋租赁确认违法一案，本院于2014年4月24日立案受理后，依法向被告盘龙区住建局及第三人何某、周某送达起诉状副本、应诉通知书及当事人诉讼权利义务告知书，依法追加西山区住建局、田某作为本案第三人参加诉讼，并公告向田某送达应诉通知及开庭传票。原告陈某及其委托代理人马啸宇、邹毛，被告盘龙区住建局委托代理人朱翰忠、张鑫陈，第三人何某委托代理人何治韦、周某委托代理人杨仕东，第三人西山�住建局委托代理人陈宏元到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告陈某诉称：1981年12月26日，昆明市房管局一处（原昆明市盘龙区房管局）与昆明市电子仪表公司签订协议，由昆明电子仪表公司出资在南华街24号砖混三层楼上加盖一层，共建成8套房子。双方约定，由昆明市电子仪表公司享有其中6套房子的使用权。房屋建成后，昆明市电子仪表公司将南华街24号2单元405号分配给单位职工原告陈某使用，陈某系该公房原租赁人，且一直居住在公房内。
上述房屋因拆迁改造于1998年3月被拆除。1998年2月18日，原告与昆明市金碧路片区道路拓宽改造建设指挥部签订《搬迁安置协议书》，后原告委托第三人何某的母亲（邹笑）代为办理房屋搬迁安置事宜。2000年12月15日，第三人的母亲在办理上述事宜时，在《搬迁安置协议》抬头处名称为“陈某”，落款处�方填写为“陈某”、“邹笑代”，并交纳改善用房补偿金6398.6元、煤气集资费3600元。金碧路拆迁指挥部在2000年12月19日出具的《房屋分配通知书》上记载的分配房屋地点为昆明市正和小区和秀组团17幢4单元401号，诉争房屋业主登记姓名为“陈某”并附上原告身份证号。但第三人何某母亲代为办理原告上述事宜之际，盗用原告身份证，于2003年6月25日以昆明宇春实业公司的名义出具虚假证明，谎称其与原告均为昆明宇春实业公司职工，因住房调整，将原告居住的正和小区和秀组团17幢4单元401号公房调整给第三人居住，欺骗昆明市盘龙区房管局为其办理更名过户手续，用到原告单位上帮原告办理退休手续后所领取的属原告所有的退休金交纳了从2001年1月至2003年6月30日未交的租金，并与该局签订了《房屋租赁契约》，成为该房屋使用权人。后又于2004年2月19日将该诉争房屋�用权转让给案外人田某使用，所得价款据为己有。原告为昆明市特立亚民爆器材专营有限公司职工，现已退休，从未在昆明宇春实业公司工作过。经工商登记查询昆明宇春实业公司于2001年10月12日被注销，其法人主体资格已不存在。第三人提供该公司于2003年6月25日出具的《证明》，明显是第三人私自篆刻该公司公章后伪造的虚假证明。第三人盗用原告身份证，利用已注销昆明宇春实业公司的名义开具虚假证明欺骗房屋管理部门办理诉争房屋更名手续的行为违法，当属无效！原告一直居住在广西，对此均不知情，现原告提交两份证明证实此事实。作为管理诉争房屋的行政机关，在进行公房出租确权时具有审慎的审查义务，应当对第三人的承租资格进行细致的实质性审查，而不仅仅是依据所谓的昆明宇春实业公司的虚假《证明》，在原告不知情的情况下，草率地将诉�房屋使用权转让给第三人，已严重侵害了原告的合法权益。原告对诉争房屋具有合法正当的承租权。被告对第三人所提交的虚假材料未尽审查义务，错误地将诉争房屋变更为第三人，被告作出的具体行政行为侵害了原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第11条、《最高人民法院关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第42条规定，特向贵院提起诉讼，请求判令：1、被告与第三人签订的关于昆明市正和小区和秀组团17栋4单元401号公房《房屋租赁契约》违法；2、被告恢复原告对昆明市正和小区和秀组团17栋4单元401号公房使用权；3、本案诉讼费由被告承担。
被告盘龙区住建局辩称：一、答辩人与第三人何某确立房屋租赁契约的行政行为合法。本案诉讼的起因是1998年3月原告的爱人邹毛向李晓东借款壹拾万元，邹毛用公房租赁号位149号和157号抵押，第三人何�的母亲邹笑担保，借款人没有按期归还借款，此案已经过人民法院审理。在原告原住公房被拆迁改造拆除后，原告与昆明市金碧路道路拓宽改造指挥部（以下简称指挥部）先后签订了《金碧路片区拓宽改建搬迁过渡协议书》及《搬迁安置协议书》。2000年，指挥部出具房屋《分配通知书》。房屋租赁行政管理行为不同于行政处罚，也不同于行政许可。行政租赁管理关系必须要双方自愿才能确立。原告一直怠于行使承租人义务，一直未交纳房屋租金，拖延至2003年6月份。2003年6月，第三人何某持有前述文件，即分房通知书、拆迁过渡协议、搬迁安置协议、宇春公司证明、被答辩人身份证、借款协议书、担保书等文件经被告审核后，双方建立了房屋租赁关系。本案所涉及的租赁房屋属于直管公房。2001年之前，公房管理的规章为《城市公有房屋管理规定》，该规定于2001年10月26日被废止。依据《城市公有房屋管理规定》第二十八条之规定，承租人在租赁期间死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续。该条具有行政可诉性及程序性规定，除此之外，当时的规章对公房并无规范性程序要求。云南省和昆明市从未出台公房管理的地方性法规，只有一些关于公房管理的政策性文件，依据《行政诉讼法》的规定，不具有行政可诉性。《城市公有房屋管理规定》第二十条规定，公房租赁执行所在地人民政府规定的租赁政策，而昆明市人民政府及其职能部门对公房承租人的承租、变更并没有程序性规定，政策文件只是对公房分配作出原则性规定，一般来讲公房主要分配给无房户和困难户。在被答辩人接到分房通知后两年多的时间，不交纳租金，在此情况下，第三人何某与答辩人签订公房租赁契约，符合当时�政策，当时的法律法规也没有禁止性规定，答辩人与第三人签订租赁契约并不存在任何不当之处。公房所有权属于国家，承租人只有使用权。公房分配给谁，和谁确立租赁关系，决定权在房管部门，公房的使用人必须遵守租赁契约的约定和管理规定承租房屋，若有违反契约约定或规定的，公房管理部门有权决定终止租赁关系。原告误认为其终身享有公房租赁权，将不具有行政可诉性的行为提起行政诉讼，属于适用法律不当。二、本案已超过诉讼时效，被答辩人的诉求依法不应当得到支持。本案被告人对98年3月房屋被拆除、98年签订过渡协议、2000年签订安置协议、2000年接到分房通知这一事实是确知和明知的，上述事项的办理是第三人代办办理，第三人的行为属于代理法律关系，代理人未告知委托人或者不尽代理职责所引起的纠纷属于委托代理纠纷。依据《行政诉讼法解释》第四十一条之规定，公民起诉时间为两年，被答辩人于2014年才起诉，已远远超过诉讼时效。三、诉争房屋的公房管理职责已划归西山住建局，答辩人无权行使管理职责。
第三人何某述称：何某于2003年6月30日续交了租金，将2001年1月起至2003年6月30日止的租金都补交齐，故分配日期填成了2001年。至于为什么由何某承租该房屋等事实，在（2013）昆民一终字第391号民事判决书中已明确，第三人何某不想再重复。对于原告的请求，因原告及其代理人邹毛所起诉的不止一套房屋，故在（2014）昆行终字第000189号行政裁定书中已确定了一些事实，原告起诉的时效已过。此外，第三人何某同意被告的答辩意见。
第三人周某述称：2007年周某获得了公房，并交纳了租金，至今仍住在房屋内；原告起诉已超过了法定的时效，从原告提交的证实其一直居住于外地的证据来看，只能证明原告在外地租过房屋，无法证明原告一直在那里居住，且能够证明人口流动信息的应该是公安机关，原告无此方面的证据；原告只能针对一个租赁协议确定诉讼请求。
第三人西山区住建局述称：原告所租住的房屋1998年被拆迁后，虽然分配了现争讼房屋，邹毛的姐姐邹笑替原告偿还了借款后，2003年才办理了变更手续。原告在3年间对房子不顾不问，没有按时交纳租金，十年不在昆明，没有达到合理使用直管公房的规定。根据行政诉讼法的规定，原告现提起诉讼，已超过起诉期限。本案涉及的直管公房，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求驳回原告的起诉。
本院认为，根据原告所提交的盘龙区第三房管所于1998年2月17日出具给昆明市金碧路指挥部的证明的内容：“兹有南华街24号附405号陈某住户房租金已清，租用关系无误，计租面积7平方米，请办理�续，该户有住房凭证，原住户？林宁改为（陈某）。”可以确定，上述证明中所指房屋承租人系原告陈某，原告因此取得该房被拆迁改造后与产权人签订分配房屋租赁协议的权利。原告提交的金碧路片区拓宽改建搬迁过渡协议书、验房单、搬迁安置协议书、房屋分配通知书等上述证据均证实，原告在其租赁的盘龙区第三房管所房屋拆迁改造后，已由拆迁单位给予了房屋安置并确定了相关的事宜，其中包括通知原告新分配房屋为：正和小区和顺巷17栋4单元401室，即现本案原告起诉所指向房屋。在原告陈某收到房屋分配通知书后，其若积极与公房管理部门签订租赁协议，则其所享有的行使租赁公房权利即不会受到阻碍。本案中，原告应办理与金碧路片区拓宽改造建设指挥部签订搬迁过渡协议等相关事项的事宜均系由邹毛的姐姐邹笑代为办理并由邹笑代原告签名，签约双方及原告对此均无异议，就此可以确定，原告确实委托邹笑代为办理拆迁房屋安置等事宜。原告现仅对邹笑在办理与被告订立公房租赁契约为何某的行为提出被告未尽到审慎义务违法登记的异议，对此，本院认为，原告与邹笑系亲属关系，因双方之间所产生的约定或帮助办理等关系，作为被告来看，除非是其双方之间有一方到被告处提出异议，否则，在邹笑一直为原告代为办理手续及持有其代原告签名的安置协议等与房屋相关的文件、特别是持有原告的身份证办理相关的手续且在办理前原告自己本人从未主动到被告处要求与被告签订公房租赁契约的前提下，被告确实难以甄别邹笑此次的代办行为是否是原告真实意思的表示。就邹笑与原告之间所产生的民事法律关系争议，已经云南省昆明市中级人民法院民事判决书确定，对此本院不再作评判。原告提出系邹笑私自拿�告的身份证去办理公房租赁手续的主张未提交相应证据予以证实，故本院难以采信。就邹笑为何持有原告的身份证及至2003年仍持有其代原告签名的安装协议等文件原因，原告解释的理由不具有唯一性，亦存在原告当时将自己的身份证拿给邹笑代为办理房屋租赁手续等多种可能性，就此本院对原告提出当时其确实不知邹笑办理房屋租赁手续的事实亦难以采信。从原告提交的两份证明来看，确实能够证实原告及邹毛于2000年开始即在广西省桂林市租房直到2011年，但在外地居住生活并不妨碍原告向被告主张行使权利，且原告并未提交由公安管理部门出具的能够证明人口流动信息的相关证据，故原告陈述其一直在外地居住的事实本院不能采信，原告在外地居住就确定不知房屋租赁人变更为第三人的观点，本院亦难以支持。从第三人何某所提交的（2013）昆民一终字第391号民�判决书中所确立的事实来看，原告陈某与周毛系夫妻关系，周毛与本案第三人何某系姐弟关系。1998年3月，邹毛及“昆明达声利经营部”共同向李晓东借款壹十万元正，利息按每月贰仟支付，为确保按期还款，昆明达声利经营部用8座标致轿车一辆，车号78491号及房证四个：149号邹毛、157号陈某等财务担保，1998年3月27日的担保书记载了该笔款项的担保人为邹笑。在《借款协议书》中即涉及本案原告起诉的157号房证，与原告出具证据房屋验收单上所标号一致，而原告对邹毛向李晓东借款之事实亦不否认，故本院认为，原告用正和小区和顺巷17栋4单元401室等财物作为借款抵押物的前提下，应举证证实其对于借款归还情况及抵押的157号房屋的处置情况，现原告无证据证实上述事实，故本院对原告陈述其直到2011年才知道该房屋租赁权已被处置的主张不予采信。故对原告要求�照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定适用的主张本院不予支持。综上所述，并根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告应从2003年7月1日开始在两年内主张其权利，现原告提起诉讼，已超过法定期限且无正当理由，故对其起诉应予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条、第四十四条第一项第六款、第十一项、第�十二条第一款、第六十三条第一款第一项、国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈某对被告昆明市盘龙区住房和城乡建设局的起诉。
本案案件受理费人民币50元退还原告陈某。
如不服本裁定，可在接到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 王会敏
代理审判员 余欣妍
人民陪审员 唐时珍
二〇一四年十一月三日
书 记 员 毛书梅