江苏省淮安市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2018）苏08刑终177号
原公诉机关淮安市洪泽区人民检察院。
上诉人（原审被告人）吉某某，女，汉族，1966年12月21日出生于江苏省淮安市，大专文化，淮安市洪泽区财政局会计管理所副所长（实际在财政局农业科工作），住淮安市洪泽区。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年3月30日被取保候审。
辩护人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。
淮安市洪泽区人民法院审理淮安市洪泽区人民检察院指控原审被告人吉某某犯玩忽职守罪一案，于2018年5月25日作出（2018）苏0813刑初261号刑事判决。宣判后，原审被告人吉某某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷，讯问上诉人，听取辩护人的辩护意见，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。
原审判决认定：2013年下半年至2016年1月，被告人吉某某在担任淮安市洪泽区（原洪泽县，下同）财政局农业科工作人员，负责本辖区内2014年度国家农业综合开发产业化经营财政补助龙头企业项目申报过程中，没有认真履行申报审核工作职责，致使洪泽鑫象猪业有限公司（以下简称为鑫象公司）在不符合申报条件要求“连续两年盈利”的情况下，通过申报并获取国家补助资金人民币（以下币种均为人民币）240万元，致使国家遭受重大经济损失。
案发后，被告人吉某某主动投案，如实供述自己的犯罪事实。
另查明，案发后，鑫象公司领取的补助资金240万元已被追回。
上述事实，有公诉机关提交，经过举证、质证的下列证据证实：
1、被告人吉某某的供述，供认其在负责农业资源综合开发工作期间，职责是负责农业综合开发财政资金的管理工作，项目申报材料中涉及财务指标材料的核查工作，参与项目验收，查看项目账是否符合验收要求，财政资金拨付。其负责核查选项文件规定的财务指标，即是否连续两年盈利、资产负债率是否低于70%、净资产是否符合相关要求等，其他条件的审核由农业开发部门负责。其参与了鑫象公司2014年度产业化经营财政补助项目申报材料的核查工作。在淮安市洪泽县2.5万头苗猪繁育基地扩建项目的财政专项资金申请使用全过程承诺责任书中，市县财政部门承诺审核责任人一栏的“吉某某”是其本人签名，是选项结束以后，向省级申报项目时签的。省级选项文件下文时要求填写，就是上级要求审核人要对申报材料的真实性负责。
其在核查鑫象公司项目申报材料中，只比对了审计报告及后附的财务报表和企业的总分类账。对该公司的会计凭证、会计账簿中明细分类账等其他会计账簿都没去核查。其认为应该按照文件要求来工作，至于将财务账册理解成狭义的会计账簿是否会影响核查效果，不是其能解决的，其除了看总分类账，没有看明细账等其他会计账簿，这是工作不到位，是其过分依赖审计报告、总分类账的真实性，没想到企业会造假，如果把企业带来的财务账簿比如明细分类账等账簿都看，也会发现问题。
2、证人严某（洪泽区财政局农业科科长）的证言，证明县里农业资源开发工作是由农业资源开发局和财政局的农业科具体负责。从2010年开始至2016年1月，该项工作是由吉某某具体负责，负责审核申报材料中涉及财务指标的部分、参加项目验收，并最终负责财政资金的拨付。吉某某没有汇报过鑫象公司申报财政资金存在问题，这个项目的财政资金已全部拨付。
3、证人冬立勇（洪泽区农业资源开发局规划股股长）的证言，证明产业化经营财政补助龙头企业项目的县级主管部门是农业资源开发局和县财政局，吉某某是财政部门具体的负责人员，财政局负责审核申报条件中涉及财务指标的所有内容。
4、证人李某（鑫象公司原管理人员）的证言，证明申报项目时公司有分工，其负责提供材料，安排贝某准备财务报表，要做成盈利。因为项目要求前两年连续盈利，其公司亏损，所以其要求贝某调整财务报表做成盈利的报表，由其提供给会计事务所做审计，提供了资产负债表和损益表。吉某某没有要求其提供过财务资料给她核查。公司从成立到其2014年6月离开一直亏损。
5、证人贝某的证言，证明其在鑫象公司做代账会计的四年期间，鑫象公司一直处于亏损状态。每月都会定期向税务部门申报相关财务报表，都是如实申报的，因为养猪企业是免税企业，没有必要虚报。2011年和2012年也是亏损，所以在项目建议书中编造成盈利，还做过这两年度假的总分类账和活页分类账，编造假的盈利账本。其根据公司负责人王学蓥给其的销售额和利润来倒推，做了虚假的2011年和2012年资产负债表和利润表。会计事务所是按照财务报表出具的审计报告，县财政局也没有单独对公司的会计账簿进行核查。
6、证人刘某（淮安市财政局农发办副主任）的证言，证明产业化经营项目是由农业资源开发局和财政局农发办共同负责的。每年入库文件有具体要求，省里农发局和农发办也有相关的要求，涉及到申报单位的财务状况是由财政部门中的农发部门核查，其余都是由农业开发局审查。
7、证人姚某的证言，证明其于1998年6月起一直在江苏省财政厅农发办综合科工作，现任科长。产业化经营项目中财务指标类是要求财政部门进行核查，项目建设相关要求是农业资源开发部门核查的内容。申报单位的财务账册包括会计凭证、会计账薄、会计报表等财务资料。苏农开发[2013]1号、苏财农发[2013]1号文件前几年一直在用，从2016年开始不用。
8、2010年6月3日苏农开发（2010）10号、苏财农发（2010）41号《关于农业综合开发产业化经营财政补助项目试行“先建后补”的通知》,主要内容为，一、试行原则：国家农业综合开发产业化经营财政补助项目“先建后补”，坚持按项目管理和县级财政报账制的原则，实行项目先实施、后报账……五、项目申报：项目申报条件、程序，按当年度国家农业综合开发产业化经营项目申报指南和省选项通知的要求执行……市县开发、财政部门对项目申报材料要认真审核，确保审核材料真实。
9、2013年1月5日苏农开产（2013）1号、苏财农发（2013）1号《关于加强农业综合开发产业化经营项目申报材料核查工作的通知》,主要内容为，一、核查重点：（一）申报项目相关基础信息……（二）项目申报单位财务状况。重点核查项目申报材料反映的相关财务指标的真实性……二、核查程序：（一）县级初核。县级对项目申报材料全面核查。（二）市级复核。市级对所辖县（市、区）申报材料进行复核，并出具意见。（三）省级复核……三、核查方法：（一）相关基础信息的核查……（二）项目申报单位财务状况的核查。以申报项目提供的审计报告、项目申报单位财务账册为基础，核查项目申报单位固定资产净值、净资产、资产负债率和经营效益等情况……四、保障措施：（一）完善申报承诺机制。项目申报单位对所提供的申报材料真实性和完整性要作出书面承诺；市、县开发、财政部门对申报材料核查情况出具核查意见并盖章，分管领导和核查人员要签字确认。（二）加强现场审核机制。加大申报项目现场核查力度，通过财务账册查阅和现场考察，对申报项目基础信息、项目申报单位财务状况、项目与农民利益联结情况进行严格核查……（六）强化责任追究机制。坚持“谁申报谁负责，谁出具谁负责，谁核查谁负责”的原则，落实责任追究。
10、2013年10月11日《2014年国家农业综合开发产业化经营项目申报指南》,主要内容为，二、扶持范围：农业综合开发产业化经营项目包括一般产业化项目、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目。1、一般产业化项目扶持范围：……畜禽水产养殖等种植养殖基地……四、项目申报要求：（一）一般产业化项目。1、财政补贴项目。（1）项目基本条件：……（2）项目单位条件，龙头企业：……经营业绩良好，2011年、2012年连续盈利，具有良好的发展前景；2011年、2012年资产负债率一般低于70%……五、其他要求：……（三）其他要求：1、产业化经营项目原则上由省级农发机构统一组织专家评审、竞争立项……3、项目申报单位和地方各级农发机构要确保项目申报材料的真实可靠与完整。
11、2013年10月21日苏农开综（2013）6号、苏财农发（2013）73号《关于做好2014年农业综合开发产业化经营项目选项入库的通知》,主要内容为，二、扶持范围、对象：（一）扶持范围：农业综合开发产业化经营项目包括一般产业化项目（财政补助项目和贷款贴息项目）、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目。1、一般产业化项目扶持范围为：……畜禽水产养殖等种植养殖基地……三、主要政策：（一）一般产业化项目：财政补贴项目：1.财政补助资金扶持重点为：……龙头企业申报的种苗、种畜禽繁育及规模化养殖基地项目……四、申报条件：（一）一般产业化项目。1、财政补助项目。（1）项目基本条件：……（2）项目单位条件龙头企业：……经营业绩良好，2011年、2012年连续盈利，具有良好的发展前景；2011年、2012年资产负债率一般低于70%……与农民以多种形式，形成联结紧密、科学合理的利益共同体。龙头企业实施的项目一般应直接带动农户200户以上……七、项目申报：（二）一般产业化项目选项由县级组织，报市级核查，直接行文报省并报市级备案……（三）申报材料：……各地要高度重视选项申报工作，严格按照省级《关于加强农业综合开发产业化经营项目申报材料核查工作的通知》（苏农开产（2013）1号、苏财农发（2013）1号）要求，强化项目材料和现场核查，出具核查意见，对申报项目进行排序，并对申报材料真实性作出书面承诺。
12、洪泽县农业资源开发局、财政局关于上报2014年农业综合开发产业化经营项目选项入库工作情况的报告，载明洪泽县农业资源开发局、财政局联合对鑫象公司申报的洪泽县2.5万头苗猪繁育基地扩建项目进行上报，其中被告人吉某某在财政专项资金申请使用全过程承诺责任书签字确认该项目经审核，符合相关规定，如存在虚假，愿意承担相关责任。
13、鑫象公司2014年国家农业综合开发产业化经营财政补助项目龙头企业项目建议书，载明2013年11月18日鑫象公司申报了龙头企业项目，该公司提供的审计报告显示2011年、2012年均为盈利，且依据的是由鑫象公司提供的虚假资产负债表、损益表。
14、鑫象公司2011年和2012年的总分类账、明细分类账、明细分类账活页，载明鑫象公司在申报2014年度农业综合开发产业化经营财政补助龙头企业项目时，编造虚假的2011年、2012年企业总分类账、明细分类账，编造的利润数额等数据与其提供审计的损益表一致，且明细账存在明显错漏，2011年和2012年原始账本企业真实经营效益情况均为亏损。
15、淮安市洪泽区国家税务局出具的鑫象公司2011年和2012年损益表，载明2011年和2012年鑫象公司经营情况是亏损，亏损金额与其原始的分类账记录金额一致。
16、江苏省农业资源开发局、江苏省财政厅《关于下达2014年农业综合开发产业化经营财政补助项目计划及支出预算的通知》、淮安市农业资源开发局、淮安市财政局《关于2014年农业综合开发产业化经营财政补助项目实施方案的批复》、洪泽县农业资源开发局、洪泽县财政局《关于2014年农业综合开发产业化经营财政补助项目实施方案的批复和下达项目计划的通知》、洪泽区财政拨付补助资金凭证、洪泽鑫象猪业有限公司记账凭证，载明鑫象公司申报并领取2014年度产业化经营财政补助财政资金240万元。
17、淮安市公安局洪泽分局、淮安市洪泽区人民检察院出具的情况说明及结算票据，载明鑫象公司已退出补助资金240万元，本案的经济损失已全部挽回。
18、被告人吉某某干部任免审批表、考核登记表、户籍信息证明，载明吉某某的主体身份等情况。
19、发破案经过，载明本案的案发等情况。
原审人民法院认为，被告人吉某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。吉某某犯罪后自首，可以从轻或者减轻处罚。本案的经济损失已全部挽回，可以对吉某某酌情从轻处罚。结合本案的实际情况以及吉某某的犯罪情节，可对其免予刑事处罚。据此，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条、第六十四条之规定，作出如下判决：1、被告人吉某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；2、洪泽鑫象猪业有限公司退出的补助资金人民币240万元予以没收，上缴国库。
上诉人吉某某及其辩护人所提上诉理由和辩护意见如下：1、吉某某在涉案项目申报中不具有核查职责，核查职责在市财政局；2、一审判决认定鑫象公司不符合“连续两年盈利”的申报条件，属于认定事实错误，鑫象公司存在收入应入账而未入账的情况，故在案的会计账簿和税务部门的财务报表均不能证实鑫象公司客观的财务状况；3、即使一审认定的事实全部成立，对涉案项目申报材料真实性进行“县级核查”的主体是项目主管部门县农业资源开发局，吉某某不具有该项职权。
经二审审理查明的事实与一审一致，一审判决中所列举的认定本案事实的证据，已在一审开庭审理时，当庭宣读、出示并质证，本院予以确认。
本院认为，上诉人吉某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。吉某某犯罪后自首，可以从轻或者减轻处罚。本案所造成的经济损失已全部挽回，可以对吉某某酌情从轻处罚。结合本案的实际情况以及吉某某的犯罪情节，可对其免予刑事处罚。
对上诉人吉某某及其辩护人提出的第1条“吉某某在涉案项目申报中不具有核查职责，核查职责在市财政局”，以及第3条“即使一审认定的事实全部成立，对涉案项目申报材料真实性进行县级核查的主体是项目主管部门县农业资源开发局，吉某某不具有该项职权”的上诉理由和辩护意见，本院经审查认为：根据文件规定及实际分工，在鑫象公司申报的2014年度国家农业综合开发产业化经营项目（2.5万头苗猪繁育基地扩建项目）中，对项目申报材料的真实性是由洪泽县农业资源开发局、财政局共同负责全面审核。其中，财政指标、财务资料由财政局核查，其余均由农业资源开发局负责核查。经县级核查通过后，由洪泽县农业资源开发局、财政局联合行文将鑫象公司申报的涉案项目进行上报，在项目上报材料中，由该两个局分别在《财政专项资金申请使用全过程承诺责任书》上签名、盖章。其中，吉某某在《财政专项资金申请使用全过程承诺责任书》的“市县财政部门承诺”栏中，以“审核责任人”的身份签字确认“1、该项目经审核，符合相关规定，如存在虚假，愿意承担相关责任；2、专项资金获批后将按照通过审核的项目申请单位承诺的专项资金用途，依据项目单位申请拨付相关资金”。故吉某某及其辩护人提出吉某某在涉案项目申报中不具有核查职责的上诉理由和辩护意见无事实依据，本院不予采纳。
对上诉人吉某某及其辩护人提出的第2条，一审判决认定鑫象公司不符合“连续两年盈利”的申报条件，属于认定事实错误，鑫象公司存在收入应入账而未入账的情况，故在案的鑫象公司会计账簿和税务部门的财务报表均不能证实鑫象公司客观的财务状况的上诉理由和辩护意见，经查：1、鑫象公司股东李某、会计贝某证明，鑫象公司2011年、2012年均处于亏损状态，李某安排贝某调整财务报表，编造成盈利状态，并编造了虚假的总分类账和活页分类账、资产负债表和利润表等材料进行项目申报，贝某同时证明，该公司每月提供给税务部门的财务报表均是真实的，因为养猪企业是免税企业，没有必要虚报；2、从鑫象公司调取的该公司2011年和2012年的原始财务账册证明，该二个年度公司的真实经营效益情况均系亏损；3、从税务部门调取的鑫象公司2011年和2012年损益表，证明该二个年度鑫象公司均处于亏损状态，亏损金额与该公司原始财务账册的金额一致；4、吉某某及其辩护人提出鑫象公司存在收入应入账而未入账情况，并在一审中提供了鑫象公司除涉案补贴之外，还领取过其他财政补贴资金的相关书证，经审查，辩方提供的上述书证只能证明鑫象公司领取过其他财政补贴资金的事实，不能证明该公司存在收入不入账的事实，更无法证明鑫象公司符合“连续两年盈利”申报条件的事实。综上，一审法院认定鑫象公司不符合“连续两年盈利”的申报条件的事实清楚，证据确实、充分，该条上诉理由和辩护意见无事实依据，本院不予采纳。
原审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，定罪量刑正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡丽芳
审判员 王琤琤
审判员 王广田
二〇一八年九月六日
书记员 赵亚运
沈舒