浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）绍越行初字第51号
原告温州浙鲁盐业进出口有限公司，住所地温州市区杏花路104号。
法定代表人徐勤劳，董事长。
被告浙江省绍兴市盐务管理局，住所地绍兴市区石家池沿48号。
法定代表人郦铭，局长。
委托代理人（特别授权代理）程幸福，浙江朋成律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）杨炳水，系该局副局长。
原告温州浙鲁盐业进出口有限公司诉被告绍兴市盐务管理局盐业行政处理一案，本院于2013年11月13日立案受理后，于2013年11月18日向被告邮寄送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月11日公开开庭审理了本案。原告温州浙鲁盐业进出口有限公司法定代表人徐勤劳，被告绍兴市盐务管理局的委托代理人程幸福、杨炳水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月16日，被告绍兴市盐务管理局以原告温州浙鲁盐业进出口有限公司未经浙江省盐务管理局批准，擅自从省外购盐运入绍兴销售的行为，涉嫌违反了《浙江省盐业管理条例》第二十三条之规定为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，决定对车牌为皖M.173**、挂车号码为皖M.C4**货车上的其他用盐40吨予以先行登记保存。
被告于2013年11月28日向法院提供并出示其据以作出具体行政行为的证据、依据：
1、现场检查记录二份及现场照片十二份，证明被告执法人员与公安机关联合执法过程中，在浙江新海天生物科技有限公司发现皖M×××××大货车上装载的货物，经初步检查，该货物包装上写的是粉盐，产地是安徽省，可以证明原告有涉嫌违法的行为；
2、《盐政执法先行登记保存物品通知书》、《盐政执法先行登记保存物品清单》及送达回证，证明在原告雇请的驾驶员拒绝签字的情况下，为了防止驾驶员将货物拉走，被告对发现的涉嫌为粉盐的货物进行先行登记保存的事实；
3、浙江省盐产品抽样送检单、检测报告、2013年5月29日给原告的调查函（附邮政快递投递单及查询回执）、公告稿及《绍兴日报》上刊登的公告，证明被告在发现装载的货物涉嫌盐业行政违法时，对先行登记保存的物品按照规定抽样送检，根据检验报告，确认该批货物为工业盐后，向原告发调查函，但原告直至2013年10月才回函，故被告无法作出处罚的事实；
4、《盐业违法案件立案呈批表》、《关于案件继续调查报告》、《关于要求延长办案期限的报告》、《关于要求作无主货物登报的报告》，证明被告先行登记保存的程序及此后一直对涉嫌违法货物进行处理的事实；
5、《浙江省盐业管理条例》第二条、第五条、第二十三条，《盐业行政执法办法》第十三条、第二十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条，证明被诉具体行政行为所依据的法律、法规。
原告温州浙鲁盐业进出口有限公司诉称，2013年5月16日，原告雇用皖M×××××大货车，从安徽定远盐矿运送40吨工业盐到上虞新海天生物科技有限公司。被告以原告运销的工业盐是违法物品为由，在绍兴市公安局警察的协助下，被强行扣押，运往他处，去向不明。原告认为，国家对于工业用盐无行政许可，原告具有工业盐购销的合法资格，故被告认定事实错误。被告无单扣货行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，属于适用法律错误，程序违法。请求判令撤销被告无单扣押货物的行政强制措施。
原告在举证期限内向法院提交并在法庭上出示质证的证据有：
1、温州浙鲁盐业进出口有限公司出具的送货清单、信访投诉书、安徽省滁州市康特汽车运输有限公司出具的情况说明、送货驾驶员身份证及机动车行驶证、《关于四十吨工业盐的确认函》及快递单，证明被告所扣的货物属于原告及原告一直在主张货物合法权利的事实；
2、（2010）行他字第82号司法解释、最高人民法院指导案例第5号［鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省盐务管理局盐业行政处罚案］、福州市政府关于盐务局无权查扣饲料添加剂案例，证明原告的行为是合法的，不应该受到盐业行政主管部门处罚及工业盐的运输和销售不需要行政许可。
被告绍兴市盐务管理局答辩称，一、原告有涉嫌盐业违法行为，其对涉嫌违法行为立案调查有事实和法律依据。经初步调查，被告在浙江新海天生物科技有限公司查获装载标明粉盐的货物40吨，系原告从外省购入拟销售给浙江新海天生物科技有限公司，该行为涉嫌违反《浙江省盐业管理条例》第二十三条之规定。二、被告采取行政强制措施适用法律正确，程序合法。被告工作人员在执法过程中出示了执法证件，邀请浙江新海天生物科技有限公司工作人员参与检查，因原告雇请的货物运输人员拒绝接受调查，为防止货物被运走而无法查明下落，故被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，对涉案货物予以先行登记保存，并开具了先行登记保存通知书。但由于原告雇用的大货车司机拒绝签字并接收，故由绍兴市公安局经侦支队民警在先行登记保存通知书上作为见证人予以证明。故被告对原告运销的其他用盐先行登记保存，认定事实清楚，执法程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政强制措施。
经质证，本院对上述证据作如下确认：
原告提供的证据1，被告对机动车行驶证及驾驶员身份证没有异议；对送货清单、信访投诉书、安徽省滁州市康特汽车运输有限公司的情况说明质证认为不清楚，且在被告实施先行登记保存过程中，原告均没有提供过；对于确认函的真实性无异议，但收到时间应该在国庆节以，此后就一直与原告联系，要求其来人协助调查，但原告一直没有来。经审查，该组证据可以确认被告采取先行登记保存的货物属于本案原告，原告于2013年10月8日将确认函邮寄被告的事实。原告提供的证据2，被告质证认为与本案无关。经审查，原告提供的证据系盐业行政处罚的个案答复及处理意见，而本案只涉及盐业行政处罚案件中证据保全行为的合法性，故证据与本案无关。
被告提供的证据1，原告对照片的真实性、合法性没有异议，但对关联性提出异议，认为证据只能证明原告运送工业盐的事实，不能反映运送货物是违法物品的事实；对检查记录的真实性，合法性及关联性均有异议，认为现场检查记录上记载当事人拒绝签字，既没有说明当事人是谁，也没有当事人拒绝签字的事由，虽然有被邀请人员及见证人员签字，但不符合法律规定的程序要求。经审查，该组证据可以证明被告在浙江新海天生物科技有限公司执法过程中对皖M×××××大货车上装载货物进行检查的过程，证实货物包装上显示为粉盐，产地是安徽省定远盐矿，数量为40吨的事实，证据上明确记载当事人未签名的事由为拒绝签字，并有浙江新海天生物科技有限公司工作人员及协助检查的民警见证，可以采信。被告提供的证据2，原告质证认为不真实、不合法，作为先行登记保存是一种证据保全行为，而被告扣押整车货物，超出了证据保全的范围，被告是假借先行登记保存之名，实施异地扣押之实，同时认为先行登记保存法律规定只有七天时间，但被告至今都没有作出具体的处理，且被告既然在材料上已确认当事人系本案原告，但至今没有将上述材料邮寄原告，故被告提供的证据并不能证明其合法性。经审查，上述证据可以证明被告在2013年5月16日，对车牌为皖M.173**、挂车号码为皖M.C4**货车上的其他用盐40吨作出先行登记保存的行政行为，并向随车司机送达过《盐政执法先行登记保存物品通知书》、《盐政执法先行登记保存物品清单》、《浙江省盐产品抽样送检单》的事实，虽然在送达回证上当事人没有签字，但有当天协助执法的民警见证，予以采信。被告提供的证据3，原告质证认为调查函没有收到，对于送检单及检测报告真实性及合法性没有异议，对关联性有异议，而公告是非法的，同时提出该组证据可以印证原告销售的是工业用盐，符合法律规定。经审查，该组证据可以证明，被告在实施先行登记保存当天即对货物进行抽样，并于次日将抽样货物送浙江省盐务管理局盐业产品质量检测中心进行检测，检测结论为符合工业盐一级标准。2013年5月29日，被告出具调查函，并于次日交付邮政部门寄送原告，同年8月26日在《绍兴日报》公告寻找货主的事实，原告认为被告未向其邮寄过调查函的质证意见与邮政部门出具的查询结果不符。被告提供的证据4，原告对证据的真实性、合法性及关联性均提出异议，认为该组证据是事后补的。经审查，该组证据系被诉具体行政行为的内部审批手续，系程序性证据，予以采信。被告提供的证据5，系现行有效的法律规范，毋须认证。
根据上述予以采信的证据及认定的证明目的，结合庭审中查明的事实，本院确认以下事实：
2013年5月16日，原告温州浙鲁盐业进出口有限公司雇用皖M×××××大货车，从安徽定远盐矿运送40吨外包装显示为粉盐的货物到浙江新海天生物科技有限公司，在该公司内被被告查获。在浙江新海天生物科技有限公司工作人员的配合及绍兴市公安局民警的协助下，被告进行了现场检查。当日，被告以原告未经批准，擅自从省外购盐运入绍兴销售的行为，涉嫌违反了《浙江省盐业管理条例》第二十三条之规定为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，决定对车牌为皖M.173**、挂车号码为皖M.C4**货车上的其他用盐40吨予以先行登记保存和抽样，并出具了（浙绍）盐政登（2013）第01号《盐政执法先行登记保存物品通知书》、《盐政执法先行登记保存物品清单》和《浙江省盐产品抽样送检单》。因运货的当事人拒绝签收，绍兴市公安局经侦支队两民警现场作了见证，后被告决定将上述涉案物品拉至绍兴市盐业公司兰亭仓库保存。次日，被告将抽样物品送浙江省盐务管理局盐业产品质量检测中心检测。2013年5月21日，该中心出具了2013-095号检测报告，结论为样品为符合精制工业盐一级标准。鉴于被告在执法过程中货物运输司机未有效配合，致被告无法准确确认货主。2013年5月30日，被告根据其掌握的货主线索，向原告发送了调查函，要求原告在接函后三十日内随带货物的所有权手续到被告处接受调查，但原告以未收到为由，直至2013年10月8日才向被告邮寄了《关于四十吨工业盐的确认函》，未提供所有权证明材料。
同时查明，2013年8月26日，被告还在《绍兴日报》上以公告方式，要求当事人在公告之日起60日内随带有效身份证明及能证明该40吨粉盐所有者的单据接受调查，逾期该40吨粉盐以无主财产收缴国库。
本院认为，被告绍兴市盐务管理局作为绍兴市行政区域内的盐业行政主管机构，根据《浙江省盐业管理条例》的规定，具有对辖区内食盐、两碱工业用盐和其他用盐的管理职责。原告温州浙鲁盐业进出口有限公司从省外运入工业用盐至绍兴的事实清楚。根据《浙江省盐业管理条例》第二十三条规定：“食盐、其他用盐从省外调入或调供省外及其进出口业务，由省盐业主管机构统一管理。未经省盐业主管机构批准，任何单位和个人不得向省外购入食盐、其他用盐。”鉴于货物随运人员未能提供省盐业主管机构批准向省外购入食盐、其他用盐的证明文件，被告认为其涉嫌违法，在相关人员拒绝配合调查的情况下，而对涉嫌违法的货物实施先行登记保存，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，属于该法规定的证据保全行为，故原告认为被告系无单扣押其货物的事实不成立。被告在实施证据保全过程中，出具了《盐政执法先行登记保存物品通知书》、《盐政执法先行登记保存物品清单》，在相关人员拒绝签收的情况下，经现场公安民警见证，于当日即将保全的物品抽样送交有关部门检测检验，检测完结后，即向其所掌握的货主发出调查函，在未得到明确回复的情况下，又通过公告方式确认货主，被告的行政程序基本符合法律规定。虽然被告对原告货物先行登记保存的期间较长，但与本案原告怠于行使权利存在一定关联性，且原告在2013年10月向被告确认货物权利时，又未提交能证明货物权利的相应凭证，直至原告提起本案诉讼，通过证据交换，被告才获取能证明原告系涉案货物货主的证明材料，故被告进行检测、确认货主及公告的时间应当给予合理排除。同时，法院认为，被告在答辩时认为其作出的具体行政行为属行政强制措施，存在理解上的错误，予以指正。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（六）项之规定，判决如下：
驳回原告温州浙鲁盐业进出口有限公司的诉讼请求
本案案件受理费50元，原告温州浙鲁盐业进出口有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审判长 徐 虹
审判员 王建国
审判员 谢荣兴
二〇一三年十二月十一日
书记员 胡 萍
附录：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。