江苏省淮安市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏08行终102号上诉人（原审第三人）盱眙县洪源驾驶员培训中心，住所地盱眙县山水大道西南侧（新汽车站向西200米）。经营者芮爽，个体工商户。委托代理人刘宝，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。委托代理人艾佳慧，上海市锦天城（南京）律师事务所实习律师。被上诉人（原审公益诉讼人）盱眙县人民检察院，住所地盱眙县盱城街道办事处金源南路**号。法定代表人潘建文，该检察院检察长。委托代理人姜敬中，该检察院工作人员。被上诉人（原审�告）盱眙县农业委员会，住所地盱眙县盱城街道办事处金鹏大道34号。法定代表人朱耀，该委员会主任。诉讼代表人严以涛，该委员会副主任。上诉人盱眙县洪源驾驶员培训中心因与被上诉人盱眙县人民检察院、被上诉人盱眙县农业委员会不履行林业行政处罚执行法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院于2018年4月23日作出的（2018）苏0812行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年6月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2016年9月20日，被告作出盱林罚决字〔2016〕第8号林业行政处罚决定书，确认第三人未经县级以上林业主管部门批准，占用省级生态公益林地和国家级生态公益林地共计13300平方米的事实，责令第三人于2016年10月26日前恢复原状，并处133000元罚款。该行政处罚决定书于当日送达第三人的经营者芮爽。同日，第三人向被告缴纳罚款40000元，并申请暂缓缴纳剩余罚款，被告制作了林业行政处罚结案报告。第三人在收到行政处罚决定书后既未提起行政复议，也未提起行政诉讼。被告在法定期限内既未催告第三人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全面履行，被占用的公益林地未得到及时修复。2017年9月20日，公益诉讼人向被告发出盱检民（行）行政违监〔2017〕32083000015号检察建议书，督促被告依法继续履职。该检察建议书于2017年9月21日送达给被告。被告收到检察建议后，在规定期限内既未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。2018年1月9日，公益诉讼人以被告未履行职责、致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向法院提起行政公益诉讼，要求法院确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。截止至庭审日，案涉林地仍是被浇注成水泥地坪的状态，剩余罚款仍未缴纳。一审法院认为，依据《江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院关于印发〈关于规范人民检察院提起公益诉讼案件起诉和受理工作的若干意见〉的通知》的规定，人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不履行法定职责，致使国家和社会公共利益受到侵害，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼。本案未经批准被占用的土地属于生态公益林地，被告具有保护、管理辖区内森林资源的职能。公益诉讼人认为在向被告发出检察建议后，被告仍未履行对生态公益林地的监管职�，公益诉讼人有权提起行政公益诉讼。公益诉讼人于2017年9月5日通过向第三人调查发现案涉行政行为的存在，至2018年1月9日向本院提起行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉未超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行；在第三人缴纳部分罚款后，制作了行政处罚结案报告，致使已经发生法律效力的行政处罚决�的在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，罚款未全部收缴，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告仍未纠正，被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责，被告应当继续履行上述法定职责。同时，由于第三人尚未全额缴纳罚款，故应当继续履行将林地恢复原状、收缴罚款的法定职责。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决：1、确认被告盱眙县农业委员会在盱林罚决字〔2016〕第8号行政处罚决定作出后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；2、责令被告盱眙县农业委员会继续�行收缴剩余罚款的法定职责；3、责令被告盱眙县农业委员会继续履行被非法占用林地生态修复工作的监督、管理法定职责。盱眙县洪源驾驶员培训中心上诉请求：1、依法撤销一审判决，驳回公益起诉人盱眙县人民检察院的起诉或诉讼请求；2、判令被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：1、原审被告盱眙县农业委员会未提供涉案地块的国家或省级公益林地登记证书，作出的行政处罚决定不具有合法性，原审判决认定上诉人占有省级生态公益林和国家级生态公益林地及被上诉人可以提起行政公益诉讼缺乏基本的事实依据。2、上诉人租用涉案地块后，将原先的脏乱环境予以整治，建成园林式驾校，生态环境得到了明显改善，盱眙县农业委员会的行政处罚决定书责令上诉人限期恢复原状及原审判决认定上诉人租用的土地未得到生态修复，违背客观事实。3、�果上诉人确实存在违法改变林地用途行为，原审被告盱眙县农委已经履行了作出行政处罚的法定职责，且根据《行政处罚法》第五十一条、《行政强制法》第五十条、第五十三条的规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关“可以”采取相关措施，而不是“应当”。因此，一审判决认定原审被告未向人民法院申请强制执行即构成怠于履行法定职责，适用法律错误。4、盱眙县人民检察院系以原审被告盱眙县农委不履行法定职责提起诉讼，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定确定起诉期限，即应在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。盱眙县人民检察院从向上诉人调查发现涉案行政行为时起诉，超过了法定的起诉期限。5、原审公益诉讼人的诉讼请求仅有�项，原审判决增判一项“责令被告盱眙县农业委员会继续履行被非法占用林地生态修复工作的监督、管理法定职责”超出了诉讼请求，判决错误。6、原审判决主文仅适用程序法，未适用实体法，属适用法律错误。7、原审判决合议庭成员刘斐然在审理本案时系法官助理，非清江浦区人大常委会任命的审判员，故原审合议庭组成违法。被上诉人盱眙县人民检察院答辩称：1、本案行政公益诉讼系履职之诉，上诉人在一审中以第三人身份参加诉讼，无独立请求权，且一审判决未判其承担义务或者减损权益，故其无权提出上诉。2、上诉人非法占用国家或省级公益林地的事实已被〔2016〕第8号林业行政处罚决定书明确认定，上诉人对该行政处罚决定既未申请行政复议也未提起诉讼，故其提出一审判决认定其占用公益林地缺乏事实依据的理由不能成立。3、上诉人占�涉案林地后建设驾校，改变了涉案林地的基本功能，一审判决认定涉案林地未能得到及时恢复有事实依据，判决盱眙县农业委员会继续履行被非法占用林地的生态修复工作的监督、管理职责并无不当。4、本案系行政公益诉讼案件，针对的是行政机关怠于履行保护生态环境的违法行为，保护的是社会公共利益，不能依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定确定起诉期限。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其履职。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案盱眙县人民检察院于2017年9月发现案件并向盱眙县农业委员会发出依法履职检察建议后，盱眙县农业委员会未予回复也未履行法定职责，盱眙县人民检察院于2107年12月依法提起诉讼，未超过法定起诉期限。5、一审合议庭组成不违反法律规定。建议二审法院维持原判。被上诉人盱眙县农业委员会答辩称：请求二审法院依法裁判。本院二审期间，当事人均未向本院提供新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，盱眙县农业委员会作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行；在上诉人盱眙县洪源驾驶员培训中心缴纳部分罚款后，制作了行政处罚结案报告，致使已经发生法律效力的行政处罚决定在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，罚款未全部收缴，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人盱眙县人民检察院向原审被告发出检察建议后，原审被告仍未纠正，其怠于履行法定职责的不作为行为违法。原审被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责，应当继续履行上述法定职责。同时，由于上诉人尚未全额缴纳罚款，故应当继续履行将林地恢复原状、收缴罚款的法定职责。对于上诉人所提的第1点上诉理由即“原审被告盱眙县农业委员会未提供涉案地块的国家或省级公益林地登记证书，作出的行政处罚决定不具有合法性，原审判决认定上诉人占有省级生态公益林和国家级生态公益林地及被上诉人可以提起行政公益诉讼缺乏基本的事实依据”和第2点上诉理由即“上诉人租用涉案地块后，将原先的脏乱环境予以整治，建成园林式驾校，生态环境得到了明显改善，盱眙县农委的行政处罚决定书责令上诉人限期恢复原状及原审判决认定上诉人租用的土地未得到生态修复，违背客观事实”，本院认为，上诉人非法占用国家级和省级公益林地的事实已被〔2016〕第8号林业行政处罚决定书明确认定，上诉人若认为该行政处罚无事实和法律依据，应当在法定期限内申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。上诉人在法定期限内未申请行政复议也未提起诉讼，〔2016〕第8号林业行政处罚决定已发生法律效力。故上诉人所提一审判决认定其占用公益林地缺乏事实依据的理由不能成立，本院不予采纳。对于上诉人所提的第3条上诉理由“原审被告盱眙县农委已经履行了作出行政处罚的法定职责”和第4条上诉理由“盱眙县人民检察院以盱眙县农业委员会不履行法定职责提起诉讼超过法定起诉期限”，经查，盱眙县农业委员会2016年9月20日作出〔2016〕第8号林业行政处罚决�，限盱眙县洪源驾驶员培训中心于2016年9月26日前将占用的19.95亩生态公益林地恢复原状并处133000元罚款。该行政处罚决定发生法律效力后，截止2017年10月30日，盱眙县洪源驾驶员培训中心缴纳罚款40000元，仍有93300元罚款未交且未将非法改变用途的林地恢复原状。盱眙县人民检察院于2017年9月发现案件并向盱眙县农业委员会发出依法履职检察建议后，盱眙县农业委员会未予回复也未履行法定职责，盱眙县人民检察院于2107年12月26日依法向人民法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。故该上诉理由无法律依据，不能成立，本院不予采纳。对于上诉人所提的第5条上诉理由即原审判决超出原审公益诉讼人的两项诉讼请求增判一项，属判决错误，经查，原审公益起诉人的诉讼请求有两项，一是确认被告对第三人作出盱林罚决字〔2016〕8号行政处罚决定后，未依法履行职责违法，二是判决被告对上述行政处罚决定所涉违法行为，依法继续履行职责。原审法院在审理查明事实的基础上，作出的第二、三项判决内容是对原审被告依法继续履行职责的具体要求，符合法律规定。该上诉理由不能成立，本院不予采纳。对于上诉人所提的第6条上诉理由即原审判决主文仅适用程序法，未适用实体法，属适用法律错误，经查，行政诉讼法及相关司法解释并未规定人民法院行政判决的依据不能仅引用程序法，该上诉理由无法律依据，不能成立，本院不予采纳。对于上诉人所提的第7条上诉理由即原审合议庭组成违法，经查，原审合议庭由审判员、代理审判员、人民陪审员组成，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条和《中华人民共和国人民法院组织法》第三十六条的规定。该上诉理由无法律依据，不能成立，本院不�采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盱眙县洪源驾驶员培训中心负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐 俊审 判 员  钱明芳审 判 员  梁新星二〇一八年八月二十九日法官助理  马玉宝书 记 员  阮海燕