四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）川凉中行终字第85号
上诉人（原审原告）西昌晶康高技术产业开发有限公司。
法定代表人李成刚。
委托代理人姚姝。
被上诉人（原审被告）西昌市国土资源局。
法定代表人马泽友。
委托代理人方应海。
委托代理人花景刚。
被上诉人（原审第三人）西昌晶康泰达车业有限责任公司。
法定代表人丁立昌。
委托代理人杨全忠。
委托代理人李咏梅。
上诉人西昌晶康高技术产业开发有限公司（以下简称晶康开发公司）因土地行政处罚一案，不服西昌市人民法院（2015）西昌行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晶康开发公司法定代表人李成刚、委托代理人姚姝，被上诉人西昌市国土资源局（以下简称西昌市国土局）法定代表人的委托代理人方应海、花景刚，被上诉人西昌晶康泰达车业有限责任公司（以下简称晶康泰达公司）法定代表人丁立昌、委托代理人杨全忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2010年10月10日，原审原告晶康开发公司以挂牌出让方式取得位于成凉工业园区内编号为200906号地块20523.60㎡的国有建设用地使用权。同年10月20日，其与原审被告西昌市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同第五条约定：出让宗地的用途为工业用地。2011年1月，晶康开发公司取得该宗地块的土地使用证。
2012年8月1日，晶康开发公司与西昌航天车业有限责任公司（晶康泰达公司的股东之一）签订《合作协议》，约定：西昌航天车业有限责任公司投资800万元，晶康开发公司用约8亩土地投入，共同成立晶康泰达公司，经营上海大众汽车的4S店。晶康开发公司占15％分红股，西昌航天车业有限责任公司占80％分红股。
2012年12月4日，晶康泰达公司经四川省凉山州工商行政管理局依法登记成立，股东为西昌航天车业有限责任公司、丁立昌、王忠富。同年12月26日晶康泰达公司与上海上汽大众汽车销售有限公司签订《授权销售服务商建设意向书》，取得上海上汽大众汽车销售有限公司在凉山州内的上海大众汽车销售服务商资格。
2013年4月，由晶康开发公司提供土地，晶康泰达公司出资，未经批准占用晶康开发公司拟建设粉碎车间、发酵车间、烘干车间的土地共同修建钢架结构框架、砖混墙体房屋一栋，占地面积为3270.08㎡（4.91亩），作上海大众汽车销售服务用途。
2013年8月8日，西昌市国土局向晶康泰达公司送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。同年11月8日，西昌市国土局向晶康开发公司送达《责令限期改正通知书》，责令晶康开发公司3个月内改正违法行为。晶康开发公司在限期内，没有改正违法行为。
2014年1月21日，根据群众举报，西昌市国土局对该案进行立案调查。2014年2月24日，经四川省核工业地质调查院现场测绘，涉案的建筑物实际占用的土地面积为3270.08㎡。同年2月27日，西昌市国土局作出行政处罚听证和处罚告知书并送达晶康开发公司，告知晶康开发公司的违法事实、拟作出的处罚决定和依据，及其依法享有的陈述、申辩和听证的权利。晶康开发公司于同年3月3日提出听证申请，同年3月31日西昌市国土局举行了听证会，听取了晶康开发公司的申辩和陈述。同年4月17日西昌市国土局作出西国土资罚（2014）18号行政处罚决定，并于次日送达晶康开发公司。晶康开发公司收到后不服，向西昌市人民政府提起行政复议，西昌市人民政府受理后作出行政复议决定，维持了西昌市国土局的处罚决定。晶康开发公司对复议决定不服，遂提起行政诉讼，请求撤销西昌市国土局作出的西国土资罚（2014）18号行政处罚决定。
原审原告晶康开发公司在法律规定的举证期限内，向一审法院提交并经庭审质证的证据有：
1、授权销售服务商建设意向书；
2、承诺书；
3、土地使用情况说明报告；
4、临时建筑申请；
5、晶康泰达公司字第（2013）办16号情况报告。
拟证明在修建上海大众汽车4S店前，晶康开发公司向相关部门进行了申请，相关部门未阻止，也未书面答复，应视为默许。
原审被告西昌市国土局在法律规定的举证期限内，向一审法院提交并经庭审质证的证据有：
第一组：西昌市国土资源局组织机构代码证。
拟证明：西昌市国土局系实施查处国土资源违法行为的主体。
第二组：
1、企业法人营业执照；
2、组织机构代码证；
3、税务登记证；
4、李成刚居民身份证；
5、《关于西昌晶康高技术产业开发有限公司入驻函》；
6、成交确认书；
7、《国有建设用地使用权出让合同》；
8、国有土地使用证；
9、房屋所有权证；
10、西昌市发展和改革局企业投资项目备案通知书；
11、四川省企业投资项目备案申请表；
12、凉山州环境保护局关于《西昌市晶康高科技产业开发有限责任公司叶黄素、白黎芦醇等植物有效成分提取生产项目环境影响报告书》的批复；
13、建设项目选址规划意见书；
14、西昌晶康高技术产业开发有限公司方案设计中的总平面布置图；
15、合作协议；
16、现场照片；
17、李成刚的询问笔录；
18、丁立昌的询问笔录及晶康泰达公司提供的相关材料。
拟证明：晶康开发公司的主体资格及其未经批准擅自改变土地用途的违法事实。
第三组：
1、责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证；
2、责令限期改正通知书、送达回证及现场勘测笔录；
3、成凉工业园区管委会关于对晶康开发公司修建汽车4S店的情况说明及对该公司下达停工整改通知书的签收情况；
4、西昌市国土资源局违法案件立案呈批表；
5、四川省核工业地质调查院测绘的宗地图；
6、调查报告；
7、会审表；
8、西昌市国土资源局行政处罚听证和处罚告知书及送达回证；
9、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证会时间变更说明、听证会签到册、委托书、申辩书、听证会议程、会议记录、会议图片及听证报告；
10、行政处罚决定书及送达回证；
11、行政复议决定书及相关材料。
拟证明：西昌市国土局作出的行政处罚决定程序合法。
原审第三人晶康泰达公司在一审诉讼中未提交证据。
上述证据均经一审庭审质证并随一审卷宗材料移送本院。
一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”的规定，西昌市国土局实施本案行政处罚的执法主体资格合法。
依据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”的规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让合同约定或批准文件规定的土地用途使用土地，如需改变土地用途的，应当经过批准。本案中，晶康开发公司以挂牌出让方式取得涉案的国有建设用地使用权后，未按照出让合同的约定使用土地，而与晶康泰达公司占用未经批准的晶康开发公司拟建设粉碎车间、发酵车间、烘干车间的土地共同修建钢架结构框架、砖混墙体房屋，作上海大众汽车销售服务用途，将土地由工业用地变更为商服用地。因此，西昌市国土局认定晶康开发公司未经批准擅自改变土地用途的事实清楚，证据充分。
依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十七条“不按经批准的用途使用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，责令其交还土地，可处以每平方米10元以上30元以下的罚款。”的规定，西昌市国土局对晶康开发公司作出责令其交还修建汽车销售维修4S店占用的3270.08㎡（4.91亩）土地；并处以每平方米30元罚款，共计人民币98102.40元（3270.08㎡×30元／㎡）的处罚决定，适用法律正确，处罚幅度恰当。
西昌市国土局在作出行政处罚决定前，已向晶康开发公司发出行政处罚告知书，书面告知晶康开发公司拟作出行政处罚的违法事实、理由及依据，亦告知晶康开发公司享有陈述、申辩和要求听证的权利，并根据晶康开发公司的申请召开了听证，履行了告知和听证的义务，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，程序合法。
依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”的规定，在举证期限内，西昌市国土局未提供证据证明原告起诉超过法定期限。因此，西昌市国土局主张晶康开发公司起诉超过法定期限无事实依据，依法不予支持。
综上，西昌市国土局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律及处理结果正确，晶康开发公司请求撤销该决定的理由不充分，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回西昌晶康高技术产业开发有限公司要求撤销西昌市国土资源局2014年4月17日作出的西国土资罚（2014）18号行政处罚决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由西昌晶康高技术产业开发有限公司承担。
晶康开发公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求二审依法撤销一审判决，并依法改判。理由是：1.上诉人对该幅国有土地具有合法使用权，依法享有合理使用、收益的权利。上诉人是在2010年10月10日以挂牌出让方式，取得了含该幅国有建设用地50年的使用权，并进行厂区建设、科研开发及产品生产，但受国际金融危机影响，公司出现严重亏损，导致公司拟订的在本案所涉的土地上与第三人西昌晶康泰达车业有限责任公司合作，修建临时建筑，暂时作为西昌晶康泰达车业有限责任公司的4S店，待成凉工业园区的汽车园区建好后，西昌晶康泰达车业有限责任公司再搬入汽车园区，该临时建筑可作为我公司生产、销售植物保健品的生产车间和产品展示厅。2.原审第三人晶康泰达公司投资修建暂时用于其4S店的建筑，属于临时建筑，对临时建设的管理、处罚主体系西昌市规划局，西昌市国土局不是临时建筑的执法主体。修建临时建筑前，上诉人与第三人均分别向西昌市政府、成凉工业园区管理委员会、西昌市规划局、西昌市国土资源局、凉山州国土资源局提交了修建临时建筑申请，并向西昌市人民政府出具了承诺书，承诺政府规划好汽车物流园区后，立即从现建设经营场地搬迁到园区内。该临时建筑是钢架结构，只有两层，且建筑材料均不是永久性结构形式。3.西昌市国土局对上诉人的土地用途认定错误，临时建筑用地的性质属于临时用地，没有根本改变土地的用途。虽然争议土地标明系工业用地，但从土地用途大的分类来看，无论工业用地还是商服用地均属建设用地。4.顶格处罚缺乏合理性和依据，一审法院判决认定处罚幅度恰当，属于认定事实错误。
被上诉人西昌市国土资源局答辩称：1.上诉人对涉案土地虽有合理使用、收益的权利，但前提是必须依法使用，确需改变土地建设用途的，必须经土地行政主管部门、人民政府等部门同意和批准。上诉人以市场变化、资金困难等理由，未经批准擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，并与西昌航天车业有限责任公司签订合作协议，以4.91亩土地作为投资共同成立晶康泰达公司经营汽车4S店，将工业用途的土地变为商业用地，违反法律规定。2.上诉人称晶康泰达公司修建4S店的建筑属于临时建筑，管理、处罚主体是西昌市规划局而非西昌市国土局，是避重就轻的错误认识。被上诉人是以晶康开发公司未按照批准的用途使用国有土地为由对其进行的处罚，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，?被上诉人有权依法对上诉人进行处罚。3.上诉人认为4S店的土地用地性质属于临时用地，没有根本改变土地用途的理由不能成立。上诉人大规模建成钢架结构框架、砖混墙体等，经营汽车4S店明显不属于临时用地。《国有建设用地使用权出让合同》明确约定出让土地用途为工业用地，但上诉人未经批准就改变为商业用地，现在已实际用来修建4S店进行汽车销售维修，明显改变了土地用途。4.被上诉人对上诉人责令交还土地、处以非法占地每平方米30元罚款符合法律的规定。请求法院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人晶康泰达公司在庭审中辩称，1.根据可信赖利益，当时修建修理厂时，向西昌工业园区打报告是同意的，向西昌市政府打报告不答复视为受理。2.上诉人没有改变土地用途，我们认为晶康开发公司制药厂和晶康泰达公司修理厂都属工业用途，西昌市国土局混淆了土地使用用途。晶康泰达公司4S店主要以修理汽车为主，并经交通局和运管所同意。3.钢架结构房屋属临时建筑，临时建筑一般不超过2年。晶康泰达公司至今未搬走是因为汽车物流园区未建好。
被上诉人西昌市国土局在二审庭审中向法院提交的证据：“上海大众西昌晶康泰达4S店盛大开业”报纸图片及内容。上诉人对西昌市国土局出示的证据质证认为该证据一审未提交，不应作为新证据。被上诉人晶康泰达公司对西昌市国土局出示的证据质证认为无关联性。
上诉人晶康开发公司在二审庭审中向法院提交的证据有：1.西昌晶康泰达车业有限责任公司临时建筑申请。2.成凉工业园区管委会关于处理西昌晶康泰达车业有限公司已建成上海大众4S店临时建筑的报告。被上诉人西昌市国土局对上诉人出示的证据1质证认为该证据在一审之前就形成，一审中未质证，二审不能作为新证据。对证据2质证认为真实性、合法性有异议，报告是向文江书记打的内部报告，且报告是在西昌市国土局作出停工整改通知后作出的，不能用事后报告说明同意其修建。被上诉人晶康泰达公司对上诉人出示的证据1、证据2均无异议。
被上诉人晶康泰达公司在二审庭审中向法院提交的证据有：中华人民共和国道路运输经营许可证。拟证明4S店只用于修理，不是用于销售汽车。被上诉人西昌市国土局不同意质证。
上诉人及被上诉人在二审中提交的证据，均不符合新证据的规定，不能作为认定本案案件事实的依据，本院不予采信。
二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人晶康开发公司用批准取得的国有工业用地入股晶康泰达公司，并修建钢架结构框架、砖混墙体建筑作销售维修为主的上海大众汽车4S店，且未向西昌市国土局提出改变土地用途的申请，也未经西昌市政府同意，属于改变土地用途，西昌市国土局以晶康开发公司未按照批准的用途使用国有土地为由对其进行处罚，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，西昌市范围内改变土地用途的行政处罚是被上诉人西昌市国土资源局的法定职责，晶康开发公司上诉认为其修建的是临时建筑，临时建筑的处罚主体系西昌市规划局，以及认为西昌市国土局对被处罚土地用途认定错误的理由不能成立，不予支持。
晶康开发公司系该土地使用权人应承担改变土地用途的责任。西昌市国土局在作出土地行政处罚决定前，已向上诉人发出《责令限期改正通知书》，但上诉人到期未予整改。西昌市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》第六十七条的规定，作出责令晶康开发公司交还修建汽车销售维修4S店占用的3270.08㎡（4.91亩）土地，对不按照批准用途使用国有土地的行为处以每平方米30元罚款，共计人民币玖万捌仟壹佰零贰元肆角整（3270.08×30元／㎡=98102.4元）的行政处罚符合法律规定。晶康开发公司上诉认为西昌市国土局顶格处罚缺乏合理性和依据的理由不成立，不予支持。西昌市国土局在作出行政处罚决定时将测量结果4.905亩以四舍五入方式写作4.91亩的瑕疵不影响处罚结果，不构成撤销的理由。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人西昌晶康高技术产业开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡智强
代理审判员 金越琴
代理审判员 陈 玲
二〇一六年一月十四日
书 记 员 杨 娇