海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第29号
上诉人（原审被告）：儋州市人民政府。住所地：儋州市那大镇中兴大道市委办公大楼。
法定代表人：张耕，该市市长。
委托代理人：王潇潇，儋州市人民政府法制办公室办事员。
委托代理人：唐符力，儋州市国土环境资源局干部。
上诉人（原审第三人）：儋州市那大镇洛基村委会南安村民小组。
法定代表人：温思浩，该村民小组组长。
委托代理人：陈家健，儋州市那大法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：儋州市那大镇洛基村民委员会。
法定代表人：郑长征，该村民委员会主任。
委托代理人：符军富。
委托代理人：郑土养。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州市那大镇洛基村委会南安村民小组（以下简称南安村民小组）因与被上诉人儋州市那大镇洛基村民委员会（以下简称洛基村委会）土地权属争议处理决定纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院于2014年9月29日作出的（2014）海南二中行初字第224号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月16日受理后，依法组成合议庭，于同年1月19日在本院第三审判庭公开开庭审理本案。上诉人儋州市政府的委托代理人王潇潇、唐符力，上诉人南安村民小组的法定代表人温思浩及其委托代理人陈家健，被上诉人洛基村委会的法定代表人郑长征及其委托代理人符军富、郑土养到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
儋州市政府于2014年1月17日作出儋府（2014）4号《关于那大镇洛基村委会南安村民小组与那大镇洛基村民委员会土地权属争议的处理决定》（以下简称4号处理决定），该处理决定根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条、第六条第三款的规定，将争议地a1块“韦如龙地”7.09亩土地和a2块“榕木岭地”56.34亩土地的所有权确认归南安村民小组所有。
原审法院查明：本案争议地为“韦如龙地”7.09亩和“榕木岭地”56.34亩。“韦如龙地”原由洛基村委会和西联农场管理经营，上世纪九十年代末砍伐更新橡胶树后，洛基村委会于2001年8月3日和2006年7月6日，将包含争议地在内的土地分别发包给了温王强和郑文辉，其中温王强承包9亩，郑文辉承包3亩，并由两人种植橡胶树至今。另一块争议地“榕木岭地”原由西联农场种植橡胶，上世纪九十年代末砍伐更新橡胶树后，洛基村委会将部分争议地发包给郑土养、郑石妹、郑国保、林国明、温王强、郑文辉等人。南安村民小组也于1998年7月6日与温王强签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，将包含部分争议地的4.63亩土地发包给了温王强，儋州市政府于2010年7月10日向温王强颁发了儋府林证字（2010）第029928号《林权证》，该证项下记载林地所有权权利人为南安村民小组，地名“长山园”。2002年3月3日，南安村民小组和郑石妹签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，将“榕木岭地”中的11.12亩土地发包给了郑石妹，儋州市政府于2010年7月10日向郑石妹颁发了儋府林证字（2010）第030050号《林权证》，该证项下记载林地所有权权利人为南安村民小组，地名“苏茅岭”。
另查明，2000年7月3日，洛基村委会和郑国保签订了《土地承包开发合同书》，将26亩土地发包给了郑国保，2010年7月10日，儋州市政府向郑国保颁发了儋府林证字（2010）第029742号《林权证》，该证项下记载林地所有权权利人为南安村民小组，地名“有冲”，面积36.49亩。2007年5月15日，儋州市政府向郑土养颁发了儋州市（县）农地承包权（那大）第1020002号《农村土地承包经营权证》，该证项下记载发包方为洛基村委会，承包地包括9亩的“卫星窑地”和3亩“瓦窑冲地”。2010年7月25日，儋州市政府向林国明颁发了儋府林证字（2010）第032564号《林权证》，该证项下记载林地所有权权利人为那大镇洛基村民委员会上英村民小组，地名为“卫星窑”，面积5.6亩。
经查明，“有冲”、“苏茅岭”、“瓦窑冲地”、“卫星窑”均包含有本案争议地的“榕木岭地”。南安村民小组和洛基村委会对争议地发生纠纷后，南安村民小组向儋州市政府申请土地权属确权，儋州市政府作出了4号处理决定。洛基村委会向海南省人民政府申请复议，海南省人民政府于2014年6月16日作出琼府复决（2014）52号《行政复议决定书》，维持了4号处理决定。洛基村委会不服，遂提起行政诉讼，请求撤销4号处理决定。
原审法院认为：依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定，土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。本案中，关于7.09亩“韦如龙地”的使用情况，洛基村委会和南安村民小组均认可在西联农场砍伐橡胶树后，即由洛基村委会将该地发包给农户承包至今这一事实，也就是该地长期由洛基村委会管理使用。儋州市政府作出的4号处理决定也认定该争议地的使用现状是由洛基村委会发包给温王强和郑文辉种植橡胶至今。因此，从儋州市政府提供的证据来看，其在没有其他充分的证据证明土地权属的情况下，仅依据证人证言即将7.09亩“韦如龙地”确权归南安村民小组，显然属主要证据不足。
关于56.34亩“榕木岭地”。儋州市政府作出的4号处理决定认定洛基村委会将“榕木岭地”划分成“有冲”、“苏茅岭”、“瓦窑冲”、“卫星窑”地块后分别发包给了郑国保、郑石妹、郑土养及林国明等人。但各方当事人提供的证据可以证明，南安村民小组也将“榕木岭地”中的“苏茅岭”地块发包给了郑石妹承包使用，儋州市政府向郑石妹颁发的林权证中记载的林地所有权人也是南安村民小组。林国明的林权证项下记载的“卫星窑”地，林地所有权人是那大镇洛基村民委员会上英村民小组。儋州市政府虽然认定了洛基村委会将部分争议地发包使用的事实，但也给南安村民小组的村民颁发了农村土地承包经营权证和林权证，也就是儋州市政府认可洛基村委会与南安村民小组双方均在使用争议地的事实，而儋州市政府将56.34亩“榕木岭地”全部确权给南安村民小组，该处理结果与其所认定事实显然自相矛盾，属认定事实不清、主要证据不足。
综上，儋州市政府作出的4号处理决定认定事实不清、证据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销儋州市政府作出的4号处理决定。案件受理费人民币50元，由儋州市政府负担。
儋州市政府上诉称：（一）原审判决认定事实不清。首先，洛基村委会从建国至今，一直是一个基层群众自治性组织，只有几名村干部，没有开办农场企业，没有土地权属来源，依法不享有村集体土地权属，其主张争议地权属没有任何事实和法律依据。其次，1958年西联农场侵占南安村民小组的“韦如龙地”7.09亩种植橡胶后，南安村民小组长期主张归还该土地，1998年西联农场砍伐橡胶后归还土地，但洛基村委会干部以村委会名义将该地分包给郑文辉、温王强种植橡胶至今，在该地权属争议未解决前，洛基村委会违法发包该地的事实不能作为其主张该土地权属的合法依据。另外，根据南安村民小组与温王强于1998年7月6日签订的《海南省家庭承包耕地合同书》和2010年7月10日儋州市政府给温王强颁发的林权证中登记的“山长园”4.63亩就是“韦如龙地”7.09亩中的一部分，该林权证已记载“林地所有权权利人”是南安村民小组而不是洛基村委会，该林权证等书证亦证明该土地系南安村民小组在管理使用。（二）儋州市政府在本案土地确权之前给林国明等人颁发林权证虽然不妥，但洛基村委会违法发包争议地非法侵占南安村民小组土地的行为不影响儋州市政府对争议地进行土地确权，不存在儋州市政府的处理结果与认定事实矛盾的问题。综上，请求二审改判：1、撤销原审判决；2、驳回洛基村委会的诉讼请求。
南安村民小组上诉请求：1、撤销原审判决；2、驳回洛基村委会的诉讼请求。南安村民小组上诉所依据的事实和理由与儋州市政府上诉所依据的事实和理由一致。
针对儋州市政府和南安村民小组的上诉，洛基村委会答辩称：（一）原审判决认定事实清楚。争议的“韦如龙地”和“榕木岭地”于1958年由西联农场与洛基村委会联营开荒种植橡胶，橡胶开割后西联农场一直上缴费用给洛基村委会。地上橡胶被砍伐后，争议地移交给洛基村委会，洛基村委会也进行了发包。洛基村委会长期使用争议地的事实清楚。（二）温王强、郑石妹的林权证所载的林地系在洛基村委会发包给他们的土地范围内，南安村民小组并未将上述林地发包给温王强和郑石妹，儋州市政府未作详细调查，其将上述林地的所有权人写成是南安村民小组显属错误，故不能依据林权证所登记内容确认争议地归南安村民小组所有。（三）南安村民小组组长温思浩私自制作海南省农村土地承包经营权证登记表，该登记表没有经管站、农业委员会等单位签名盖章，显属伪造证据，应追究法律责任，这些登记表不能作为南安村民小组对争议土地确权的证据。儋州市政府的处理结果仅有证人证言作为证据，证据不足，原审判决予以撤销并无不当。综上，请求驳回南安村民小组的上诉，维持原判。
儋州市政府和南安村民小组在二审中均未提供新的证据材料。
洛基村委会在二审中提供了4份新的证据材料，即编号分别为1013035、1013012、1013028、1013019的《海南省农村土地承包经营权证登记表》。拟证明：1、1013035、1013012号《海南省农村土地承包经营权证登记表》即温王强、郑石妹的登记表中所登记的地块中并无其两人林权证所载地块，足以证明温王强、郑石妹林权证所载林地是洛基村委会发包给他们的，另外证明以上登记表是南安村民小组自己制作的，未经儋州市农业委员会盖章，是无效的证据。2、1013028号《海南省农村土地承包经营权证登记表》即温井清的登记表所载“长岭胶”地块载明东至“企业胶头”，1013019号《海南省农村土地承包经营权证登记表》即温永强的登记表所载“有冲岭胶”地块记载西至“大队”，故可证明洛基村委会是存在企业的。
对于洛基村委会提供的上述证据，儋州市政府和南安村民小组虽对其真实性无异议，但均称不属于新证据，且对其证明内容、
证明力均有异议。
经审核，本院认为，洛基村委会在二审庭审中称其在一审已知道存在上述证据，但未申请延期举证或申请法院进行调查，故上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所指的“新证据”。另外，洛基村委会提供上述证据拟证明的事实对本案处理结果并无实质性影响。综上，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院对上述证据不予接纳。
儋州市政府和南安村民小组对原审判决查明的“韦如龙争议地原由洛基村委会和西联农场管理经营”的事实有异议。经审查，本院认为，洛基村委会一审提供了其与西联农场于1983年3月31日签订的《广东省国营西联农场、儋县洛基公社洛基大队协议书》，拟证明其与西联农场共同管理经营争议地的事实，但该协议明确约定“本协议经县政府批准后，从一九八一年起执行”，本案中，洛基村委会并未提供该协议已经原儋县政府批准的证据，亦未提供该协议已实际履行的证据，故本院对原审判决所查明的“韦如龙争议地原由洛基村委会和西联农场管理经营”的事实不予确认。
原审判决查明的其他事实与本院二审查明的事实一致，各方当事人亦无异议，本院予以确认。
本院认为：儋州市政府作出被诉的4号处理决定的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条、第六条第三款的规定，其中《中华人民共和国土地管理法》第十六条系儋州市政府对土地权属争议作出处理决定的职权依据，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条系确定土地权属和调查处理土地权属争议工作的总则或原则性规定，以上两条均不属于确定土地具体归属的具体性条款。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款规定：“村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。”本案中，儋州市政府虽提供了其对原洛基村委会书记、副书记严亚灵、曾亚德、董天德等人的调查笔录，但严亚灵等人所说的是争议地的历史使用情况，并不能以此认定争议地目前由南安村民小组实际使用。儋州市政府和南安村民小组上诉称儋州市政府作出的处理决定除了根据其对上述证人所作的调查笔录外，还有温王强的林权证等书证。洛基村委会辩称上述林权证所涉林地是其发包给温王强的，该林权证内容不真实、不合法，不能作为确权的依据。本院认为，根据本案查明的事实，儋州市政府在作出4号处理决定前，给温王强、郑石妹、郑国保颁发了相关林权证，上述林权证载明项下林地的所有权权利人为南安村民小组，所涉林地包含了争议的部分土地。对于上述林权证是否合法的问题，不属于本案的审理范围，本院不予审理。即使根据上述林权证，能认定南安村民小组目前实际使用上述林地的事实，这也仅是争议地的一部分，不能证明争议地目前全部由南安村民小组使用的事实。且儋州市政府的4号处理决定亦认定洛基村委会目前实际使用部分争议地的事实，各方当事人对此亦无异议。故儋州市政府并不能证明其将争议地确定给南安村民小组所有符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款规定的“按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权”的情形，其依据该条款的规定作出4号处理决定属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，儋州市政府作出的4号处理决定应予撤销。另外，本案所争议的“韦如龙地”、“榕木岭地”属于不同的两块地，使用情况也不尽相同，从本案查明的事实来看，儋州市政府在作出4号处理决定前给林国明颁发的林权证载明项下林地的所有权权利人为儋州市那大镇洛基村民委员会上英村民小组，而该林地包含了“榕木岭地”的部分土地，故儋州市政府将不同的两块争议地以一个处理决定进行确权，且未询问儋州市那大镇洛基村民委员会上英村民小组是否对林国明的林权证项下的林地主张权利，程序亦存在瑕疵。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第六十条第（一）项的规定，集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体经营、管理并行使集体土地所有权，故儋州市政府和南安村民小组上诉称洛基村委会系基层群众自治性组织，只有几名村干部，没有开办农场企业，不能享有集体土地所有权的上诉理由不能成立。
综上，原审判决认定基本事实清楚，判决撤销儋州市政府的处理决定结果并无不当，应予维持。儋州市政府可以依法重新作出处理决定。儋州市政府和南安村民小组的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人儋州市人民政府和儋州市那大镇洛基村委会南安村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 麻红丽
代理审判员 羊 方
二〇一五年三月十日
书 记 员 颜 恺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《中华人民共和国土地管理法》
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
……
《中华人民共和国物权法》
第六十条对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：
（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；
……
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第四条确定土地权属和调查处理土地权属争议工作，应当坚持公平、公正和公开原则，以法律、法规和规章为依据，尊重历史和现实，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。
第六条……
……
村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条……
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。