内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内2221行初3号
原告：吴铁柱、曾庆华等25人（详见原告名单）。
诉讼代表人：吴铁柱，男，1952年11月21日出生，蒙古族，退休干部，住内蒙古自治区。
被告：科尔沁右翼前旗房产管理局，住所地内蒙古自治区科尔沁右翼前旗党政办公大楼。
法定代表人：冯国涛，局长。
委托诉讼代理人：曲迎力，科尔沁右翼前旗房产管理局副局长。
委托诉讼代理人：王铁楠，科尔沁右翼前旗房产管理局物业办公室主任。
委托诉讼代理人：刘思哲，内蒙古宇阳律师事务所律师。
第三人：科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府，住所地内蒙古自治区科尔沁右翼前旗科尔沁镇。
法定代表人：良泰，镇长。
委托诉讼代理人：高新，科尔沁镇人民政府司法所所长。
原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁等25人认为被告科尔沁右翼前旗房产管理局、第三人科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府不履行物业行政备案登记的法定职责一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告以科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府与案件处理结果有利害关系为由申请追加科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府为第三人参加诉讼，本院依法通知科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告曾庆华、朱宏阁及25名原告的诉讼代表人吴铁柱，被告科尔沁右翼前旗房产管理局的委托诉讼代理人曲迎力、王铁楠、刘思哲，第三人科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府的委托诉讼代理人高新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月10日，原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁5人向被告科尔沁右翼前旗房产管理局提交《乾润学府花苑小区业主代表会议、业主委员会备案报告》，要求被告出具备案证明和刻制”科右前旗科尔沁镇乾润学府花苑小区业主代表会议”、”科右前旗科尔沁镇乾润学府花苑小区业主委员会”公章证明。被告科尔沁右翼前旗房产管理局于2016年11月17日作出《关于科右前旗乾润学府小区成立业主委员会及选聘物业服务企业备案申请批复》，原文为”科右前旗乾润学府小区业主吴铁柱：你处上交的关于乾润学府小区业主大会及业主委员会选聘的相关文件我局已收悉，相关资料不完备，具体内容为1、公示材料缺少相关部门印章；2、乡镇政府应给予备案并作出批示。根据《业主委员会指导规则》第三十三条的规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续。根据以上两点暂不作备案处理，全部工作完成后可来我局重新申请备案。”
原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁等25人诉称：原告于2016年11月14日依法向被告递交了《乾润学府花苑小区业主代表会议、业主委员会备案报告》。被告接到报告后，以缺少镇政府”公示材料”上印章和镇政府没有先于被告备案为由拒绝给原告的备案报告备案。原告认为，原告的备案报告是业主代表会议和业主委员会成立的备案报告，是根据《物业管理条例》第十六条、《内蒙古自治区物业管理条例》第十五条、《兴安盟物业管理实施细则》第十八条，特别是根据《住建部<业主大会和业主委员会指导规则>》第三十三条的规定呈报的备案报告。住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条没有规定备案报告必须有镇政府发布成立业主代表会议筹备组公告公示上加盖公章，否则不给备案的规定。这一条只是规定”（一）业主大会成立和业主委员会成立的情况”，这”情况”没有规定在什么事情上又在什么问题上加盖或不加盖印章以及如何处理。这个”情况”可以理解为”详细情况”、”大概情况”、”实际情况”、”具体情况”、”基本情况”、”一般情况”、”主要情况”等。”情况”包含的内涵及其指向，因人因事而各不相同，可以有各式各样的阐释。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条要求的”情况”，只有住建部自己作出详尽解释才能明确。但是，住建部没有具体解释。显然，被告给原告的备案要求附加了法规外条件，逃避了给符合条件的业主委员会备案的法定职责，故请求法院判令：1.被告限期履行职责，给依法选举产生的业主委员会备案；2.被告给原告出具业主委员会备案证明和印章刻制证明。原告提供的证据：第一组，证明原告业主身份。1、《乾润学府花苑小区业主联名申请筹备成立业主大会报告业主签名表》；2、《乾润学府花苑小区业主联名申请筹备成立业主大会申请书业主签名表》；3、《联名申请成立筹备业主大会的申请书》；4、原告宝德庆、张翠红、孔凡峰、朱宏阁、曾庆华的身份证复印件和房产证复印件。第二组，证明原告主体资格。1、行政起诉状；2、立案通知书；3、内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民法院（2017）内2221行初5号行政裁定书；4、内蒙古自治区兴安盟中级人民法院（2017）内22行终49号行政裁定书。第三组，证明召开业主大会的过程。1、召开业主大会过程的照片62张；2、对业主大会召开后产生的材料予以公告、公示的照片18张。第四组，证明第三人为乾润学府花苑小区备案。科尔沁镇人民政府出具的《备案证明》。原告提供的依据：证明被告应出具印章刻制证明，《兴安盟物业管理条例实施细则》第十八条。
被告科尔沁右翼前旗房产管理局辩称：1、原告主体不适格。依照《物业管理条例》第十六条的规定，业主委员会是被告行政行为的相对人，25名原告不是行政相对人，且25名原告中，只有吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁5人提供了房屋产权证明，证明了业主身份，其他20名原告未提供房屋产权证明，不能证明其为涉案小区业主；2、原告请求被告出具印章刻证明不属被告职责，被告主体不适格；3、原告提供备案的文件不符合法定要求。①以”科尔沁镇人民政府”名义发布的《关于成立乾润学府小区首届业主代表大会筹备组的公告》缺少”科尔沁镇人民政府”的公章。②未以书面形式在物业管理区域内公告筹备组成员名单。③缺少确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积方面的文件及对筹备工作公告的文件。④缺少业主委员会委员候选人产生办法文件、业主委员会委员候选人名单文件、业主委员会选举办法文件、推选业主委员会主任和副主任文件。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下依据：第一组，证明业主委员会是本案适格原告，业主不是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第十九条第一项，《国务院物业管理条例》第十六条，《内蒙古自治区物业管理条例》第十五条第五款。第二组，证明被告只具有备案职能，业主委员会应按照有关法律规定刻制印章，应是公安机关职能。《国务院物业管理条例》第十六条，《内蒙古自治区物业管理条例》第十五条第五款、第二十五条。第三组，证明公告、公示应加盖签发文机关印章。《党政机关公文处理工作条例》第八条第五项、第九条第十三项。第四组，证明以第三人名义发布的公告超越职权。《业主大会和业主委员会指导规则》第十一条第二款。第五组，证明应在第三人处先备案。《国务院物业管理条例》第十六条、《内蒙古自治区物业管理条例》第十五条第五项。
第三人科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府述称：1、业主大会召开程序违法，《内蒙古自治区物业管理条例》第十条规定，业主大会筹备组由业主代表、建设单位组成，负责业主大会筹备工作，本案筹备组成员中有科右前旗房产局的副局长及其工作人员，其组成违反了上述法律规定；2、原告申请备案的行政主体不全，且向第三人申请备案已超过法定期限。《内蒙古自治区物业管理条例》第十五条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地旗县级人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。原告未按此规定在业主委员会选举产生三十日内同时向房产部门和第三人申请备案。第三人提供的依据：第一组，证明筹备组成员应由业主和建设单位组成，房产管理部门不能参加。《内蒙古自治区物业管理条例》第十条。第二组，证明原告申请备案超出法定期限。《内蒙古自治区物业管理条例》第十五条。
经庭审质证，对原告出示的第一组证据，被告及第三人对证据4无异议，本院予以采信，该证据对证明吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁的业主身份具有证明力；被告及第三人对证据1、2、3提出异议，认为这些证据不是房屋产权证、购房合同，不能证明原告业主身份。本院认为，《国务院物业管理条例》第六条规定，”房屋所有权人为业主”，因此，只有房屋所有权的证据，才能证明业主身份。因原告提供的这些证据不是房屋所有权证据，故不予采信，这些证据对证明原告业主身份不具有证明力。对原告出示的第二组证据，被告及第三人认为行政起诉状是自证行为，立案通知书是受理程序，两份裁定书并未开庭核实原告主体资格。本院认为，原告主体是否适格，一是看原告是否为业主，二是看原告诉讼请求是否涉及其自身利益，不能仅凭原告的第二组证据来确定。对原告出示的第三组证据，被告及第三人对照片的来源和真实性提出异议，且认为不具有关联性。本院认为，这些照片具有可信度，可以证明召开业主大会的场景和会议后产生的相关资料作了公示。对原告出示的第四组证据，被告认为其内容只是收悉材料，且是在被告作出批复后第三人出具的；第三人称对该《备案证明》不清楚。本院认为，原告出具的该《备案证明》具有真实性。对于被告及第三人提供的依据，属于法律适用问题，无需法庭认证。
经审理查明，2016年11月10日，科尔沁右翼前旗乾润学府花苑小区的业主吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁以科尔沁右翼前旗乾润学府花苑小区首届业主委员会全体成员的名义向被告科尔沁右翼前旗房产管理局、第三人科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府出具了《乾润学府花苑小区首届业主委员会关于成立小区业主代表会议和选举产生小区业主委员会的备案报告》及相关备案材料，要求被告出具备案证明和刻制”科右前旗科尔沁镇乾润学府花苑小区业主代表会议”、”科右前旗科尔沁镇乾润学府花苑小区业主委员会”公章证明。在出具的相关材料中，以科尔沁镇人民政府名义于2016年10月8日发布的《科尔沁镇人民政府关于成立乾润学府花苑小区首届业主代表会议筹备组的公告》及《科尔沁镇人民政府关于乾润学府花苑小区首届业主代表会议筹备组组成人员的公示》未加盖科尔沁镇人民政府的公章。2016年11月17日，被告科尔沁右翼前旗房产管理局作出了《关于科右前旗乾润学府花苑小区成立业主委员会及选聘物业服务企业备案申请批复》，原文为”科右前旗乾润学府小区业主吴铁柱：你处上交的关于乾润学府小区业主大会及业主委员会选聘的相关文件我局已收悉，相关资料不完备，具体内容为1、公示材料缺少相关部门印章；2、乡镇政府应给予备案并作出批示。根据《业主委员会指导规则》第三十三条的规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续。根据以上两点暂不作备案处理，全部工作完成后可来我局重新申请备案。”
另查明，2016年11月23日，第三人科尔沁右翼前旗科尔沁镇人民政府出具了《备案证明》，内容为”乾润学府花苑小区业主委员会：你委呈送的《乾润学府花苑小区业主代表会议、业主委员会备案报告》收悉。此证明”。
本院认为，一、原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁5人提供了居住在科尔沁右翼前旗乾润学府花苑小区的房产证且被告认可，依照《国务院物业管理条例》第六条”房屋所有权人为业主”的规定，确认上列5名原告系科尔沁右翼前旗乾润学府花苑小区的业主。因其他20名原告未提供房屋所有权的证据，故本案对其他20名原告系科尔沁右翼前旗乾润学府花苑小区的业主不予确认。二、业主大会、业主委员会是业主对物业进行自主管理的组织形式，其代表全体业主的共同利益和愿望，并对外行使权力。因此，科尔沁右翼前旗房地产管理部门对业主委员会准予备案或者不予备案，涉及业主的个体利益，业主具备原告资格。故本案吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁5人对被告不予备案提起行政诉讼，具有原告资格，诉讼主体适格。其他20名原告，因缺乏证据证明业主身份，故作为本案原告提起行政诉讼，诉讼主体不适格。三、《内蒙古自治区物业管理条例》第二十五条规定，业主委员会凭旗县级人民政府房地产行政主管部门的备案证明，依照有关法律法规的规定刻制印章。因此，业主委员会应先备案，后刻制印章。因本案业主委员会尚未备案，原告请求被告出具相关刻制印章证明的诉讼请求为时尚早，且是否应由被告出具刻制印章证明，应依照有关法律法规的规定办理。故对原告的该诉讼请求不予支持。四、被告收到原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁提交的《乾润学府花苑小区业主代表会议、业主委员会备案报告》后，以公示材料缺少相关部门印章、乡镇政府应给予备案并作出批示为由作出批复，不予备案，已经履行了法定职责。其中，以公示材料缺少相关部门印章为由不予备案的行政行为正确，理由为：物业管理中对业主委员会向房地产管理部门备案的行为，与通常意义的备案行为不同，具有对业主大会、业主委员会的主体资格进行确认的作用，房地产管理部门应对其进行实质性审查。依据《党政机关公文处理条例》第八条及第九条第十三项的规定，公告属于公文种类。公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。但5名原告提交的备案材料中，以”科尔沁镇人民政府”名义发布的《科尔沁镇人民政府关于成立乾润学府花苑小区首届业主代表会议筹备组的公告》及《科尔沁镇人民政府关于乾润学府花苑小区首届业主代表会议筹备组组成人员的公示》缺少”科尔沁镇人民政府”的公章，不符合上述《条例》的要求，被告以此作为不予备案的理由之一符合规定，被告的此项抗辩事由成立。被告以乡镇政府应给予备案并作出批示为由不予备案的行政行为不正确，理由为：《国务院物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。可见，备案工作的行政主体没有先后之分。本案被告以”乡镇政府应给予备案并作出批示”为由不予备案并不是被告是否备案的前提条件。在被告作出”不予备案的批复”后，第三人为原告出具了《备案证明》，这是被告为原告作出的行政行为，与本案被告为原告作出的不予备案的答复属两个不同行政主体作出的各自独立的行政行为，原告并未对该行政行为提起诉讼，故本案对该行政行为不予审查。在诉讼中，第三人还述称业主大会召开程序违法、原告申请备案的行政主体不全、备案申请超过法定期限等。第三人的这些主张，不是被告对原告作出”答复”中不予备案的事由，本案不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁等25人的诉讼请求。
案件受理费50元由原告吴铁柱、曾庆华、宝德庆、孔凡峰、朱宏阁等25人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兴安盟中级人民法院。
审 判 长 赵金辉
审 判 员 李宝德
人民陪审员 张志斌
二〇一八年四月十八日
书 记 员 程 昊
相关法律条款：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款
公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。