江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）盐行终字第00128号
上诉人（原审原告）滨海县东强纺织机械厂（以下简称滨海东强纺机厂）。
法定代表人陈星，该厂厂长。
委托代理人陈丽。
委托代理人王文书，江苏李杏珍律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滨海县国土资源局（以下简称滨海国土局）。
法定代表人朱中亮，该局局长。
委托代理人陈学文。
委托代理人刘胜香，江苏阜东律师事务所律师。
原审第三人徐建彬，江苏信锐投资有限公司经理。
委托代理人徐福华，江苏行正律师事务所律师。
上诉人滨海东强纺机厂因诉被上诉人滨海国土局土地行政征收一案，不服响水县人民法院（2014）响行初字第0014号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告滨海东强纺机厂原系滨海县招商局的引资企业。2006年5月16日，被告滨海国土局与原告签订《国有土地使用权出让合同书》，将位于滨海县城人民北路东侧、面积5120平方米的国有土地使用权出让给原告用于工业厂房建设，并对相关事项作出约定。次日，原告取得受让土地的《国有土地使用权证》，在该证中载明，使用权面积为5038.9平方米，使用权类型为出让，终止日期为2053年8月30日等。后原告在该宗土地上进行建设，所建房屋进行了所有权登记，取得了《房屋所有权证》。
2010年4月2日，滨海县发展和改革委员会对滨海县港城城市资产经营有限公司申请建设北区公寓工程项目作出批复，同意为进一步加快城市化建设步伐，对建设北区公寓工程予以立项，列入县2010年基本建设计划，并将项目建设地点明确为幸福路北侧、清坎河西侧，人民北路东侧，S327南侧（即案涉4号地范围），总投资为36000万元，资金由单位自筹渠道解决，并要求抓紧做好开工建设的各项准备工作等。后盐城天宇土地房地产估价有限公司依据滨海县港城城市资产经营有限公司的单方委托，于2010年6月25日-6月30日对原告滨海东强纺机厂进行拆迁房产价格估价。但该估价结论未向原告进行送达。就厂房拆迁事宜，相关部门曾与原告进行过协商，但未能达成协议。
2010年4月8日，被告以滨海县住房和城乡建设局出具的《北区4-1、4-2地块征收红线图》作为规划调整的依据，以”县城规划调整，老城区改造”作为收回土地事由，上报滨海县人民政府。2010年4月12日，滨海县人民政府批准同意对原告宗地予以收回。2010年10月1日，被告作出《关于收回县城北区4号地范围内国有建设用地使用权的公告》，内容为：为实施县城规划建设，根据《土地管理法》第五十八条规定，现决定对县城人民北路东侧、幸福路北侧北区4号地范围内国有建设用地使用权予以收回（详见附后红线图），注销该范围内的土地登记及土地使用权证书。原告所受让的5038.9平方米土地及在宗地上所建房屋等设施即在该4号地范围内。
2010年11月18日，被告对4号地进行挂牌出让。第三人徐建彬竞得该宗土地，并于2010年11月25日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。后第三人徐建彬成立江苏信锐投资有限公司对已竞得的4号宗地进行商住楼的开发建设，所建房屋已进行了销售。4号宗地的开发建设尚未使用原告厂房项下的宗地。
原告得知其厂房项下的土地被挂牌出让后，于2013年7月26日诉讼滨海县人民政府、滨海国土局，要求撤销对4号地的非法转让行为。盐都区人民法院于2014年1月8日作出裁定，驳回原告起诉。在该起诉讼过程中，原告得知被告于2010年10月1日作出4号地收回公告，再次诉讼，要求撤销被告作出的4号地收回公告，并承担本案的诉讼费用。
原审另查明，4号地与第三人徐建彬所竞得的地号为2010G49土地为同一宗地，在该宗地中，尚有原告及另一土地使用权人未能达成补偿协议。
原审法院认为，《土地管理法》第二条第四款规定：”国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第五十八条第一款规定：”有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；…。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定：”依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”被告依照上述规定，有权对辖区内国有土地使用权进行管理和调整。
《土地管理法》第五十八条第二款规定：”依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：”国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法定程序提前收回，并根据土地使用者已使用土地的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。”本案中，原告土地使用权终止日期为2053年8月。在原告使用权期满前如因法定的社会公共利益，需要提前将土地使用权收回的，应当按照土地使用者已使用土地的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。而本案被告在作出的公告中，未明确补偿标准、方式、期限，亦未明确负责补偿部门的情况下，径行将原告的土地收回，注销土地登记及土地证书的行为，侵害了原告的合法权益。同时，被告在作出的4号地收回公告中，明确是为实施县城规划建设。4号地收回公告作出的时间为2010年10月1日，而11月18日被告即将4号地出让给第三人徐建彬，后由徐建彬成立江苏信税投资有限公司在该宗地上进行万景豪庭小区的开发建设。该开发建设为自主经营、自负盈亏的商业性开发，并不是2010年4月2日滨海县发展和改革委员会所立项审批的滨海县港城城市资产经营有限公司所建设的北区公寓项目。被告在庭审中提供的《关于滨海县港城城市资产经营有限公司北区公寓工程项目立项的批复》及《北区4-1、4-2地块征地红线图》，难以说明4号地的收回建设是由于”公共利益需要使用土地”或”实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的需要。故被告以规划调整、旧城区改建为由将4号宗地予以收回，没有事实根据和法律依据，依法应予以撤销。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条规定：”被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；…。”鉴于案涉4号地已经出让，第三人徐建彬所成立的公司已对4号宗地上的大部分地块进行了开发建设，所建成的房地产也进行了销售，撤销该公告，将会给国家利益以及购房者等社会公共利益造成重大损失，故应当确认该公告违法，但被告滨海国土局应对4号地收回公告这一行政行为进行补救。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条规定，”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。…。”第四十一条第一款规定，”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，4号地收回公告作出的时间为2010年10月1日，被告及第三人并未提供证据证实向原告送达该公告的时间或原告知道或应当知道该公告内容的时间，故从原告认可的2013年7月才知道该公告的时间起算至提起本案诉讼并未超过2年。因而对第三人提出的”原告起诉超过起诉期限”的述称意见，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条之规定，判决一、确认被告滨海国土局于2010年10月1日作出的《关于收回县城北区4号地范围内国有建设用地使用权的公告》违法；二、责令被告滨海国土局采取相应的补救措施，案件受理费50元，由被告滨海国土局负担。
上诉人滨海东强纺机厂不服上诉称，原审法院适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条的规定不当，应当判决撤销被上诉人作出的违法具体行政行为；原审法院对被诉公告中注销上诉人土地登记行为的合法性未作出评判，属漏判。请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的收回土地公告。
被上诉人滨海国土局答辩称，原审判决确认被诉公告违法没有事实和法律依据；上诉人已胜诉，其上诉人理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人徐建彬未作书面陈述。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对证据和事实的认定与原审判决无异。
本院认为，本案所涉滨海县城北4号地块，面积较大，土地使用权人较多，绝大多数土地使用权人签订了补偿协议，被上诉人滨海国土局作出《关于收回县城北区4号地范围内国有建设用地使用权的公告》后，即将4号地块出让给原审第三人徐建彬，并签订了土地出让合同，受让人亦依法成立江苏信锐投资有限公司对4号地块进行了规模性商业开发，故虽被诉公告违法，但从公共利益保护，利益衡平角度考虑，均不能撤销被诉公告，原审法院判决确认该公告违法，符合法律规定。被诉公告涉及收回土地，注销土地证两个行为，而收回土地是主行为，原审判决在确认主行为违法的情况下，迳行确认整个公告行为违法，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人滨海东强纺机厂上诉理由依据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人滨海县东强纺织机械厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
审 判 员 王为华
代理审判员 李星星
二〇一四年八月二十七日
书 记 员 施 惠