江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00305号
上诉人（原审原告）章菊兰。
委托代理人陈品德，江苏苏通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区唐闸镇街道办事处，住所地南通市港闸区江海大道***号。
法定代表人胡永宁，主任。
委托代理人杨宁，南通市港闸区唐闸镇街道办事处副主任。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区城市管理行政执法局，住所地南通市港闸区河东南路157号。
法定代表人陶建，局长。
委托代理人薛明，南通市港闸区城市管理行政执法局副局长。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局港闸分局，住所地南通市江海大道696号。
法定代表人田建华，局长。
委托代理人徐谨，南通市国土资源局港闸分局副局长。
以上三被上诉人共同委托代理人顾展新，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市规划局港闸分局，住所地南通市江海大道696号和丰大厦B座。
法定代表人陈岗，局长。
委托代理人徐晓华，南通市规划局港闸分局副局长。
委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通港务有限公司，住所地南通市人民西路11号。
法定代表人邓勇，董事长。
委托代理人戴井泉，南通港务有限公司常务副总经理。
委托代理人陈金林，南通港务有限公司物业管理部经理。
上诉人章菊兰因诉被上诉人南通市港闸区唐闸镇街道办事处（以下简称“唐闸街道办”）、南通市港闸区城市管理行政执法局（以下简称“港闸城管分局”）、南通市国土资源局港闸分局（以下简称“港闸国土分局”）、南通市规划局港闸分局（以下简称“港闸规划分局”）确认行政行为违法一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00029号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月20日立案受理后，依法组成合议庭于2015年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人章菊兰及其委托代理人陈品德，被上诉人唐闸街道办的委托代理人杨宁，被上诉人港闸城管分局的委托代理人薛明，被上诉人港闸国土分局的委托代理人徐谨以及上述三被上诉人的共同委托代理人顾展新，被上诉人港闸规划分局的委托代理人孙宜国，被上诉人港务公司的委托代理人戴井泉、陈金林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，章菊兰的丈夫王志清（××××年××月××日死亡）原属港务公司（前身为南通市港务管理处）的职工。王志清于1985年由本单位安排承租居住在港务处西濠河危险品码头集体宿舍。1993年6月，因南通市人民政府实施濠河建设的需要，港务处西濠河危险品码头集体宿舍被拆除。濠河管理处与港务处达成协议，由濠河管理处一次性提供综合补偿13万元用于港务公司安置职工。后港务处在港闸区唐闸街道横河村二、三组地段内港务处四区搭建了一排平房给章菊兰丈夫等职工居住使用，但是未办理相关建设手续。2012年4月，南通市人民政府启动通吕运河绿化长廊重点工程，涉案地块在此工程范围内。2013年8月8日，南通市港闸区人民政府开展违章建筑百日专项整治行动。2014年1月18日，唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局联合向港务公司各承租户作出“港闸区违章建筑百日专项整治行动限期拆除违章建筑事先告知书”，该告知书内容为，“经区委、区政府研究决定，对全区范围内违章建筑开展百日专项整治行动。现依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律、法规告知如下：经查，你单位（户）位于江海大道南侧地块港务有限公司排筏分公司西北角用于职工居住的建（构）筑物，未取得合法许可手续，违反上述法律规定，属违章建筑。相关职权机关拟依照上述法律、法规作出限期拆除的决定。如你单位（户）对上述告知内容有异议，可于收到本告知书之日起三日内到违章建筑所在地的街道办事处进行陈述或者申辩。逾期视为放弃陈述或申辩。另，你单位（户）在收到本告知书之日起三日内主动清理相关物品并拆除违章建筑的，根据区政府相关政策，给予适当的拆卸费用补贴。逾期未主动拆除的，所产生的一切后果由你单位（户）自行承担。”2014年1月21日，涉案房屋被强制拆除。
另查明，2014年1月15日，港务公司向唐闸街道办出具了一份函，内容为：“因江海大道南侧地块拆迁工程，港务有限公司排筏分公司被整体拆迁，已于2013年6月签订合同，其中位于该地块西北角一排用于职工居住用房（单位自建，无证），港务有限公司放弃房屋地面资产的补偿（港务有限公司没有得到补偿）。附居住职工名单张保进、田吉贵、陆志英、陈广玉、陈志荣、张金华、王志清、田志华、曹付祥、田锡明”。
案涉房屋被拆除时唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局将章菊兰承租房屋内的物品登记如下：电瓶车1辆、椅子2张、桌子1张、铁床1张、棉絮1条、水桶（铁）3只、塑料盒2只、电磁锅子1个、纯净水桶1个、照明灯1个、小办公桌1张、木棍2个、灯泡1只、小木梯1个、厨房间条桌1张、洋式床1张、布艺厨1个。上述物品均打包另行存放、保管。
原审认为，案件的争议焦点为：1、章菊兰是否具备提起本起行政诉讼的诉讼主体资格；2、涉诉强制拆除行为是否合法；3、章菊兰要求予以安置补偿以及赔偿其物品、精神损失的诉讼请求应否支持。
第一，关于章菊兰是否具备提起本起行政诉讼的诉讼主体资格问题。唐闸街道办、港闸城管分局认为，港务公司已经明确放弃了对涉案房屋的补偿，章菊兰并非涉案房屋的合法承租人，故其拆除违章建筑的行为与章菊兰无关，章菊兰不具备提起本起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因1993年港务处西濠河危险品码头集体宿舍被拆除后，由港务公司建设涉案房屋安排给其职工以交纳房租的形式居住。章菊兰作为涉案房屋的租赁人，一直使用至涉案房屋被强制拆除前，虽然港务公司以书面形式放弃了对涉案房屋的补偿，但不影响章菊兰作为租赁人提起诉讼的资格，故章菊兰与涉诉的强制拆除行为之间具有利害关系，具备提起本起行政诉讼的主体资格。对于唐闸街道办、港闸城管分局的上述主张，不予采纳。
第二，关于涉诉强制拆除行为是否合法的问题。（1）涉诉强制拆除行为是否系唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局共同实施的行为？章菊兰起诉认为该拆除行为系唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局共同实施的行为。唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局向提交的书面答辩状中，唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局均认可其实施了该拆除行为，且港闸国土分局还明确陈述系其与唐闸街道办、港闸城管分局、港闸规划分局共同实施了拆除行为。港闸规划分局答辩状中也未作否认，并称拆违过程中没有损坏章菊兰的财产，将章菊兰的财物另选地点保存。在庭审过程中，唐闸街道办、港闸城管分局称该拆除行为系其两共同实施，港闸国土分局、港闸规划分局仅参与了前期工作即共同作出涉案的事先告知书。港闸国土分局、港闸规划分局均表示其未参与涉诉拆除行为。对此，原审法院认为，港闸国土分局、港闸规划分局在答辩状中已经认可该拆除行为系其实施，虽然在庭审中反悔，但并未提交相反的证据予以推翻，唐闸街道办等提供的录像光盘中，也反映港闸国土分局等有工作人员在拆除现场，且南通市港闸区人民政府于2014年7月4日作出的港闸政信复（2014）11号信访事项复查意见书中，也明确载明该拆除行为系唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局共同实施，故原审法院依法确认涉诉强制拆除行为系唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局共同实施的行为。（2）唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局实施涉诉强制拆除行为是否具有职权依据？涉案房屋建设于1993年左右，未取得建设工程建设规划许可证，按照当时施行的《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起实施，2008年4月1日因《中华人民共和国城乡规划法》实施而废止）第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。从上述规定可见，无论是新法，还是旧法，对于未取得建设工程规划许可证建设行为的处罚权应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使，其他部门无权行使。根据职权法定原则，行政机关只能行使法律、法规授予本部门行政机关行使的行政管理职权，如果行使了法律、法规授予其他行政部门的管理职权，即属于越权行使其他行政部门管辖权的行为。港闸规划分局作为港闸区城乡规划主管部门对其辖区内未取得建设工程规划许可的建设行为有权作出处理。而唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局实施涉诉强制拆除行为并无法律、法规的授权，其实施涉诉强制拆除行为属于超越职权的行为。此外，一个具有部门管辖权的行政机关与其他不具有部门管辖权的行政机关共同对某一行政事务作出行政行为，应当认定该行政行为超越部门管辖权。综上，虽然港闸规划分局对其辖区内未取得建设工程规划许可的建设行为具有作出处理的法定职权，但其与其他不具有管辖权的唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局共同实施处理行为，应当认定该行政行为超越职权。（3）唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局实施涉诉强制拆除行为的程序是否合法？《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关强制执行程序作了具体的规定。该法第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条还规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。此外，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局于2014年1月18日作出限期拆除违章建筑事先告知书，于2014年1月21日就将涉案房屋予以强制拆除，其程序明显违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。
第三，章菊兰要求唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局给予安置补偿，并赔偿其物品、精神损失的诉讼请求应否支持的问题。（1）关于章菊兰要求予以安置补偿的请求。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，案涉拆迁区块未经相关政府作出征收决定，但原审法院在处理本案时应参照条例规定的精神办理，章菊兰并未提供涉案房屋相关的权属登记，且作为房屋建设人的港务公司明确表示涉案房屋属于其单位自建房屋，无相关权属证明。虽然涉案房屋的建设有一定的历史背景，但在相关部门未认定该房屋为合法建筑或者是未超过批准期限的临时建筑的情况下，章菊兰要求给予安置补偿的请求无事实和法律依据，不予支持。（2）关于章菊兰要求判令唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局赔偿其物品损失的请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，章菊兰对因受被诉行为侵害而造成损失的事实应当承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，章菊兰应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。根据上述规定，章菊兰应当对其主张涉案房屋内的物品受到损害的事实提供证据加以证明，唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局则有权提供不予赔偿或减少赔偿的证据。本案中，自2014年1月18日唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局作出涉案事先告知书至2014年1月21日期间，章菊兰应当能够预见涉案房屋将面临被拆除的后果，根据生活常理，普通人均会在这种心理感知、确信将来会发生一定后果时对自己所有的财产采取相关保存、防范等措施。而章菊兰所提供的证据以及申请调取的证据不能证明涉案房屋内章菊兰所有的物品受到损害的具体情况，且唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局在拆除涉案房屋时，将涉案房屋内的物品进行了登记，并将物品进行打包存放，也进行了全程录像。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，违法征收、征用财产的，应当返还财产，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。本案唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局将属于章菊兰的物品进行打包存放无法律依据，应当向章菊兰予以返还，如应当返还的财产损坏或者灭失的，章菊兰就其损失有权另行主张。在唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局返还前，章菊兰的物品是否存在损坏或者灭失尚处于待定事实，故对于章菊兰要求赔偿其涉案房屋内各项物品损失22000元的诉讼请求，不予支持。（3）关于章菊兰要求赔偿其精神损失的请求。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。可见，上述条例所规定的补偿并不包含精神损害抚慰金。此外，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的赔偿方式中，也无支付精神损害抚慰金的规定。故章菊兰要求判令唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局赔偿其精神损失无法律依据，不予支持。
综上，章菊兰与涉诉的强制拆除行为之间具有利害关系，具备提起本起行政诉讼的主体资格。唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局于2014年1月21日所实施的强制拆除涉案房屋的行为超越其法定职权，且程序不合法，依法应当确认违法。章菊兰要求唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局给予安置补偿并赔偿其精神损失的的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持；章菊兰要求唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局赔偿其涉案房屋内的物品损失的诉讼请求，缺乏事实依据，不予支持，但唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局所登记保存的属于章菊兰所有的物品，尚未返还的，应当予以返回。综上，原审根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项的规定，判决：一、确认唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局于2014年1月21日实施的拆除位于江海大道南侧地块港务公司南通港务有限公司排筏分公司西北角章菊兰所承租的房屋行为违法；二、唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局实施上述拆除行为过程中所登记保存的涉案房屋内属于章菊兰的物品，尚未返还的，于判决生效之日起十五日内返还给章菊兰（物品的品名、数量见附一）；三、驳回章菊兰的其他诉讼请求。
上诉人章菊兰上诉称，一审判决认定部分事实不清，适用法律部分错误。上诉人户承租案涉房屋并按南通市人民政府关于公有住房租金缴纳的相关规定向港务公司支付租金，上诉人有理由相信案涉房屋属于合法建筑。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被上诉人拆除上诉人承租的房屋没有合法依据，上诉人享有补偿、安置等权益，一审判决驳回要求安置补偿的请求明显违反法律规定。一审判决确认被上诉人强拆行为违法正确，但判决被上诉人返还相应的物品不具有可操作性，应当变更为赔偿上诉人房屋内的物品损失，并赔偿其精神损失。请求：1.撤销一审判决第三项，改判对其进行安置补偿或改判就其主张的安置补偿在本案中不予处理，待条件成熟时由其另行主张。2.变更一审判决第二项即改判支持上诉人一审中对房屋内的物品损失提出的赔偿主张。3、判令被上诉人给付强拆后的过渡费、异地补偿费及精神损失5万元。
被上诉人唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、闸规划分局答辩称，上诉人缴纳租金的行为不能改变案涉房屋属于违章建筑的性质。被上诉人对案涉房屋实施拆除不影响上诉人的合法权益，一审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人港务公司答辩称，其无新的意见，同一审答辩意见。
章菊兰提起上诉后，原审法院已经将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送到本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为，上诉人章菊兰基于被上诉人拆除承租房屋行为违法，要求被上诉人给予安置补偿和行政赔偿的诉讼请求能否成立。
一、关于案涉房屋拆除涉及的安置补偿和行政赔偿问题。首先，从国有土地上房屋征收与补偿角度分析，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿。本案中，案涉房屋所在地块未经相关的市、县人民政府作出征收决定，被上诉人并非市、县人民政府，其并不具有作出补偿决定的法定职责。其次，从行政赔偿角度分析，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，行政相对人取得行政赔偿的前提，是其合法权益受到违法行政行为侵害，且造成的损害结果与违法行政行为之间存在因果关系。涉案房屋为港务公司前身南通市港务处于1993年左右建设，该房未办理相关建设手续。被上诉人唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局强制拆除行为虽然违法，但案涉房屋未经相关职权部门批准，属违法建筑，该房不属于港务公司的合法房产，而上诉人在一、二审诉讼过程中未能提供证据证明其对案涉房屋享有合法财产权益，其因案涉房屋被拆除所造成的损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。上诉人要求判令被上诉人给予安置补偿、给付强拆后的过渡费、异地补偿费的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
二、关于案涉房屋内物品损失认定及赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告对因受被诉行为侵害而造成损失的事实应当承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。根据上述规定，章菊兰对因受被诉行为侵害而造成损失的事实应当承担举证责任。本案中，被上诉人唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局在拆除涉案房屋时，已对涉案房屋内的物品进行了登记，并将房屋内的物品进行打包存放，进行了全程录像。因被上诉人未将其保管的物品返还给上诉人，一审判决被上诉人将保管的物品返还上诉人符合法律规定。关于房屋内物品损失情况，根据章菊兰一审提供的证据以及一审法院调取的证据，目前尚不能确定涉案房屋内章菊兰物品损失的具体情况，即章菊兰的物品是否损坏、损坏程度如何、能否进行修复、物品是否存在灭失等均处于待定状态。鉴于上诉人章菊兰财产损失的情况处于待定状态，而本案现有的证据并不能证明章菊兰财产的实际损失为2.2万元，一审法院未支持其诉讼请求并无不当。对于上诉人章菊兰房屋内物品损失的救济途径，其可依法另行主张。
三、关于精神损害赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的赔偿方式中，无支付精神损害抚慰金的规定。章菊兰要求唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局、港闸规划分局赔偿其精神损失无法律依据。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。章菊兰的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人章菊兰承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
审 判 员 郁 娟
代理审判员 鲍 蕊
二〇一五年十月十九日
书 记 员 吴 迪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；