河南省平顶山市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）平民二终字第763号
上诉人（原审被告）汝州市道路交通事故社会救助基金管理工作领导小组办公室，住所地汝州市。
诉讼代表人王延军，负责人。
委托代理人李向阳，河南神鹰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）田惠敏，男，1987年4月24日出生，蒙古族。
委托代理人徐文霞。
委托代理人娄学艺，汝州市钟楼法律服务所法律工作者。
上诉人汝州市道路交通事故社会救助基金管理工作领导小组办公室（以下简称汝州社会救助基金管理办公室）与被上诉人田惠敏占有物返还一案，田惠敏原审请求判令汝州社会救助基金管理办公室返还经济赔偿款200000元，汝州市人民法院于2015年9月4日作出（2015）汝民初字第1475号民事判决。宣判后，汝州社会救助基金管理办公室不服，向本院提起上诉。汝州市人民法院于2015年12月9日将本案移送本院。本院受理后，依法组成合议庭于2015年12月9日对本案进行了审理，汝州社会救助基金管理办公室委托代理人李向阳，田惠敏及其委托代理人徐文霞、娄学艺到庭参加了诉讼。
原审查明，2013年2月16日，田惠敏驾驶豫A号轿车由东向西行驶时，与路北边的行人无名氏相撞，致无名氏死亡，车辆损坏，造成交通事故。事故发生后，田惠敏驾驶豫A号肇事车驶离现场，于2013年2月16日报警并驾驶豫A号肇事车到事故科投案自首。汝公交认字（2013）第194号交通事故认定书认定田惠敏应承担事故的全部责任，无名氏不承担责任。2013年3月5日的交通事故损害赔偿调解书载明：“此事故经双方协商，自愿达成如下协议：1、田惠敏赔偿无名氏丧葬费、死亡赔偿金等费用共计贰拾万元整（200000元），赔偿款由汝州市道路交通事故社会救助基金保存（如查证无名男氏身份后，按有关规定处理）；2、田惠敏的豫A号车车损由本人承担，调解书载明一方当事人为田惠敏，而另一方则为无名氏（无名氏在上述交通事故中死亡）”。道路交通事故经济赔偿凭证第194号载明：“收到单位汝州市东关街79号，姓名田惠敏交来经济赔偿费人民币贰拾万元。调解部门汝州市公安交通警察大队；收款人汝州市道路交通事故社会救助基金管理工作领导小组办公室；交款人田惠敏”。至今无名氏（无名氏在上述交通事故中死亡）身份仍未确认。
原审认为，调解是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，在查明事实、分清是非和双方自愿的基础上，进行协商一致，自愿达成协议，解决纠纷的活动。从庭审及当事人举证的情况可以看出公安机关在调解时的一方当事人为无名氏，而无名氏在上述交通事故中已经死亡，其民事权利能力终止，已不具有民事权利能力，对已死亡的无名氏而言更谈不上是否具有民事行为能力，亦谈不上与其协商一致自愿达成协议的问题。而汝州社会救助基金管理办公室以此调解书为依据收取田惠敏赔偿款200000元，且在至今未确认死者身份的情况下长期占有该款实属不当，应予以返还。我国发布实施的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》规定，道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金。救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。鉴于此情，汝州社会救助基金管理办公室在返还此款时应扣除丧葬费用20000元为宜。故根据《中华人民共和国物权法》第二百四十五条之规定，判决：一、汝州市道路交通事故社会救助基金管理工作领导小组办公室于本判决生效之日起十日内返还给田惠敏人民币180000元。二、驳回田惠敏的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4300元，由汝州社会救助基金管理办公室负担。
宣判后，汝州社会救助基金管理办公室不服，上诉称：一、汝州社会救助基金管理办公室依据调解书收取赔偿费用是正确的。2009年1月1日施行的《道路交通事故处理工作规范》第八十二条规定：对未知名死者的人身损害赔偿，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存，其损害赔偿权利人确认后，通知有关部门交付损害赔偿权利人。2010年12月31日河南省政府下发《河南省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，该办法第四条规定省、市、县（市）人民政府均设立救助基金。第七条规定省、市、县（市）应设立具有独立法人资格的救助基金管理机构，履行救助基金管理职责。第四十条规定救助基金主管部门履行以下职责：（一）制定本地救助基金具体管理办法；第五十二条市、县（市）应当依据本办法有关规定制定实施细则，并报省财政厅和有关部门备案。2012年6月6日，汝州市政府制定了《汝州市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》，该办法第七条规定救助基金主要来源：（四）交通事故责任方对未知名死者的赔偿费用；（八）其他资金。上述规范性文件是在法律对某一方面的行政管理事务尚未作出定，但因为行政管理需要，而制定的文件。文件制定的主体为行政机关，属于自己职权范围内的规范性文件，没有超越法律的规定，与上位法不抵触，且文件内容与法律目的并行不悖，符合公平正义，符合大多数的人意愿，因此应具有约束力。事故发生后无名氏死亡，但是田惠敏自愿赔偿无名氏，汝州市交通管理部门才代替无名氏达成了一致的赔偿调解书。该调解书没有违反法律的禁止性规定，没有损害无名氏近亲属的实际权益，应为有效。田惠敏依据该调解书支付赔偿费用，并交由汝州社会救助基金管理办公室保管具有事实依据。法律已明确规定为无名氏支出相关费用由道路交通事故救助基金垫付，那么其获得的赔偿金就理应由该基金管理机构保管。汝州社会救助基金管理办公室作为汝州市道路交通事故救助基金管理机构，依据汝州市政府制定的救助基金管理办法的规定有职责保管田惠敏缴纳的经济赔偿金。二、汝州社会救助基金管理办公室收取赔偿费用不应返还给田惠敏。1、若将赔偿金返还给田惠敏，就是不追究田惠敏的赔偿责任，于情理不容，必为社会公众所不服。一方面，田惠敏所造成的损害并非法律上可以免责的轻微的损害，对其赔偿责任不加以追究违背了“违法必有责”的基本法理。田惠敏的不法侵害行为必然是有可归则性和可谴责性的，终不能因受害人无近亲属或近亲属无法找到而改变。另一方面，对田惠敏不予法律上的问责必将导致道德上的巨大风险。即当侵权人确定被害人无近亲属时，有可能会在某种情况下故意侵害或者加重侵害而直接使受害人死亡而免除其加害责任；而当案件涉嫌刑事犯罪时，嫌疑人也因无法积极进行刑事赔偿而导致无法适用缓刑或减免刑罚，因为，无名氏被撞身亡于法于理都应得到死亡赔偿。2、汝州社会救助基金管理办公室收取赔偿金后更有利于救助更多的交通事故受害者。汝州社会救助基金管理办公室是根据《道路交通安全法》、《机动车交通事故责任强制保险条例》成立的，目的是解决交通事故中受害人无法得到救济的情形。交通事故死亡人员身份无法确认的，由市救助基金管理机构依法代为追索赔偿金，所追回的赔偿金由救助基金代为保管，待死者身份确认后，将赔偿金及时支付给死者的法定继承人。死者无法定继承人的，赔偿金转为道路交通事故社会救助基金。3、田惠敏驾车将无名氏撞死，其行为已经构成刑事犯罪，田惠敏向汝州社会救助基金管理办公室缴纳赔偿金，目的是为了减轻刑罚，且该赔偿行为作为量刑情节予以采纳。因此，该赔偿金不应予以返还。田惠敏要求返还赔偿金，其减轻刑罚的量刑情节就不存在，判处的刑罚就不能罪责刑相统一，应当对刑事案件进行重新审理。三、田惠敏所诉的是占有物返还纠纷，其从来就没有提到调解协议书属于无效的诉讼请求，原审却扩大诉讼请求审查调解协议的效力，这是违反民事案件不诉不理的原则。综上，请求撤销原审判决第一项，改判驳回田惠敏的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由田惠敏承担。
田惠敏答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。田惠敏交纳的20万元赔偿款，如果找到无名氏家属，田惠敏将钱直接赔偿受害人家属后，其可以在保险公司处得到理赔，但是因为一直没有找到无名氏家属，汝州社会救助基金管理办公室代为保管的赔偿款不能向受害人家属赔偿，也不退回田惠敏，实属不当。
本院认为，田惠敏缴纳赔偿款的行为已经刑事判决作为从轻处罚的情节予以采纳，如何处理刑事判决与本案的关系，应进一步认定；田惠敏基于其与“无名氏”达成的调解书缴纳赔偿款，是否是为减轻刑罚而缴纳的，应进一步查清；另外，汝州社会救助基金管理办公室据以收取赔偿款的依据是汝州市人民政府汝政（2012）26号文件，按照河南省人民政府办公厅豫政办（2010）144号文件的要求，各市、县制定的实施细则应当报省财政厅和有关部门备案，上述汝政（2012）26号文件是否已按照规定备案，应进一步查明。综上，原审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销汝州市人民法院（2015）汝民初字第1475号民事判决；
二、发回汝州市人民法院重审。
审判长 张大民
审判员 朱 晓
审判员 李双双
二〇一六年二月十七日
书记员 杨晓超