广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤13行终162号
上诉人（原审原告）惠东县平山街道办事处蕉田社区居民委员会联群村民小组（下称联群村小组）。
负责人卢海明，村小组组长。
委托代理人邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠东县国土资源局（下称惠东县国土局）。
法定代表人黄连聪，局长。
委托代理人杨琴，惠东县国土资源局工作人员。
委托代理人郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。
上诉人联群村小组因履行法定职责纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院作出的（2017）粤1322行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人联群村小组负责人卢海明及其委托代理人邱月耀，被上诉人惠东县国土局委托代理人杨琴、郑启迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1991年12月7日，原惠东国土局对大岭国土所作出惠东国土征字（1991）××号《关于大岭镇蕉田管理区联群自然村建房用地的批复》“……一、同意联群自然村使用位于张北岭地段山地十亩，作蕉田工业征地后安置村民住宅之用地。……”。1992年11月10日，惠东地产公司、原惠东规划局及惠东泰×工业房地产发展有限公司出具《关于划拨××塘安置区土地的决议》“根据1992年10月6日中国银行广东省分行领导与惠东主要领导就泰×工业城征地遗留问题会议纪要决定精神。在工业城范围内位于水箕圹地段土地划出117.18亩……联群自然村留用地5亩……”。被告在庭审时称，在2014年收到原告的信访申请，信访内容涉及本案的土地安置及办证。2015年3月26日，被告就上述信访作出惠东国土资信处字[2015]2号《国土资源信访事项答复意见书》“……从1993年11月县规划局出具的《蕉田××塘安置区居民住宅规划图》显示，该安置区117.18亩土地范围内……但该规划图未另行标注5亩留用地界线。因此，关于你们提出你们村小组在××塘的5亩留用地应在惠东国土征字（1991）××号批准范围内，且位于××塘安置区范围……”。原告不服上述答复意见，向惠州市国土资源局提出复查申请。2015年5月13日，该局作出惠市国土资函[2015]520号《惠州市国土资源局信访事项复查意见告知书》，要求被告重新进行调查处理。2016年11月28日，被告作出惠东国土资信处字[2016]27号《国土资源信访事项答复意见书》“……由此分析，联群自然村5亩留用地应属惠东国土征字[1991]××号文范围。《关于划拨××塘安置区土地的决议》、惠东国土函[2001]××号文、惠东国土请[2003]××号文、蕉田居委会和县××房地产开发有限公司的联合请示等一系列文件显示，联群自然村原分配土地由10亩减少为5亩，蕉田居委会分配给各村民小组办事业用地及以地建地的土地由41亩增加为46亩……”
另查明，1991年12月14日，原告作为乙方与作为甲方的蕉田四联村签订《协议书》，约定甲方将北岭（地名）西南侧转让给乙方作建房用地，山地面积陆亩贰分正。每亩于壹万元计，共计人民币陆万贰仟元正。被告在庭审中认为该协议的山地面积陆亩贰分在惠东国土征字[1991]××号文中确定给原告使用的位于张北岭地段山地十亩范围内。原告则称：根据惠东国土征字[1991]××号文，原告在张北岭地段有10亩用地指标。原告用其中一部分用地标与蕉田四联村购买了该村未征收土地6.23亩。剩下的土地是原告用其本村未征收土地与蕉田联和村民小组的未征收土地置换而来的。原告诉争的5亩地不在上述张北岭地段10亩地内，即原告一共有15亩留用地。
原审法院认为，本案有如下争议焦点：1、原告起诉是否超过法定期限；2、原告诉请的5亩地办证是否具备了法定的安置及办证条件。关于第一个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”和《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五条第一款“农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地、依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由同级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权”、第六条第一款“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施”的规定，被告具有组织实施经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案的职权，亦是土地登记发证工作的实施机关。原告有权根据法律规定向被告提出履行法定职责的申请。本案为履行法定职责之诉，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定。被告在本案庭审中确认在2014年收到原告的信访申请，信访内容涉及本案的土地安置及办证；被告亦于2016年11月28日作出惠东国土资信处字[2016]新兴《国土资源信访事项答复意见书》。原告不服该《意见书》，于2017年1月18日提起诉讼符合上述行政诉讼法的规定。被告以应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条称原告起诉超过法定期限，不符合法律规定，不予采信。关于第二个争议焦点。根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五条第一款、第六条第一款的规定，被告作为土地行政主管部门，必须按照市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案来组织实施留用地的分配工作。在本案中，原告认为其除根据惠东国土征字[1991]××号文获得张北岭地段10亩留用地外，还获得案涉的5亩留用地且该5亩地不在上述10亩留用地范围内，要求被告为其在惠东泰×工业城××塘地段安置5亩留用地并办出国土使用证，则应证明县级以上政府或者县级以上人民政府土地行政主管部门已作出确定上述诉争留用地为原告因征地而获得的安置用地的相关行政文件；而原告仅能提供由原惠东规划局、惠东地产公司及惠东泰×工业房地产发展有限公司作出的《关于划拨××塘安置区土地的决议》，不足以证明其已取得诉争土地的相关权利，故其要求被告就诉争土地作出安置并办出国土使用证，理由不成立，不予支持。至于《关于划拨××塘安置区土地的决议》相关事宜，原告可依法与承接原惠东规划局职权的行政机关及相关行政机关进行协商处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告惠东平山街道办事处蕉田社区居民委员会联群村民小组的全部诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。
上诉人联群村小组不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决驳回上诉人的诉讼请求的事实和理由不符，与双方的举证不符。1、上诉人请求安置5亩留用地源于政府征收上诉人的土地承诺补偿给上诉人的，而非上诉人向政府申请用地许可，在法律行政上为行政补偿而非行政决定。2、《关于划拨××塘安置区土地的决议》是当时的惠东县规划局代表惠东县政府签订，而且并非上诉人仅有的证据。上诉人请求安置留用地除《关于划拨××塘安置区土地的决议》外，还有多份被上诉人的行政文件为依据，且这些行政文件均确认上诉人在××塘安置地有安排的留用地，原审判决的理由无一能够成立。二、原审判决违反行政诉讼程序。原审法院以被上诉人作出《国土资源信访事项答复意见书》时并未提及的事由驳回上诉人的诉请，这显然是超出了本案的审理范围。原审判决抛开法定的事由不审，却超出审理范围判被上诉人免责，违反诉讼程序。三、被上诉人作为行政机关出尔反尔，丧失了基本的公信力。上诉人提起本案诉讼后，被上诉人答辩称《关于划拨××塘安置区土地的决议》非其作出，被上诉人无权为上诉人办理国土使用证。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判被上诉人在惠东泰×工业城××塘地段安置5亩留用地并办出国土使用证给上诉人。
被上诉人惠东国土局答辩称，一、《关于划拨××塘安置区土地的决议》并非本局作出，被上诉人无权依据《关于划拨××塘安置区土地的决议》要求本局作出为其在惠东泰×工业城××塘地段安置5亩留用地并办出国土使用证的具体行政行为，被上诉人的诉讼请求依法应予以驳回。二、被上诉人的诉请已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，依法应予以驳回。三、据查，上诉人所提及的××塘5亩留用地在《关于大岭镇焦田管理区联群自然村建房用地的批复》[惠东国土征字（1991）××号]所批准的10亩安置村民住宅之用地范围内且位于××塘安置区，前述10亩土地中的5亩土地已划分给上诉人并由上诉人分给其成员作为住宅用地使用，剩余的5亩土地在政府安排的117.18亩土地中除50.79亩土地外剩余的66.39亩土地范围内。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的所有诉讼请求。
本院经审理查明，原审查明的事实基本正确，本院因此确认其查明的事实。
本院认为，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的相关规定，留用地属于建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”的规定，依法应当由上诉人向当地土地行政主管部门提出办理留用地的土地登记申请。《土地登记办法》第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：(一)申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；(四)申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”本案中，2014年间，上诉人向被上诉人反映了××塘5亩留用地问题，虽上诉人未正式填写过土地登记申请，但不能否认上诉人向被上诉人提出过要求办理合法土地使用权证的意思表示，应视为其向被上诉人提出过申请。而同时，被上诉人亦向上诉人进行了书面信访答复。对于该答复，被上诉人明确上诉人提到的5亩留用地已经办理了国土使用证，却又提到需由蕉田居委会予以认定。根据上述规定，如是已经办理了国土证，则应作出不予登记，并书面告知不予登记的理由；如是需再认定的，也应告知申请人即上诉人其他合适、正确的维权途径。因此，从被上诉人的答复内容上看，不能认为被上诉人已经按照上述规定的形式予以履行法定职责，即未能依据上述法律规定作出行政行为，属于不履行法定职责。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省博罗县人民法院作出的（2017）粤1322行初42号行政判决；
二、责令被上诉人在三个月内履行办理国土使用证的职责。
本案二审案件受理费50元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱 丽 蕴
审判员 邱 炜 炜
审判员 覃 毅 华
二〇一七年十二月二十一日
书记员 汪烨会（兼）
李冬楹