海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼01行终117号
上诉人（原审被告）海口市琼山区甲子镇人民政府，住所地：海口市琼山区甲子镇甲子墟。
法定代表人杨传锋，镇长。
委托代理人马伟明，海口市琼山区甲子镇人民政府副镇长。
委托代理人张法刚，海口市琼山区司法局甲子司法所所长。
被上诉人惠州大亚湾华信实业公司（原审原告），住所地：广东省惠州市龙坤南路87-1号。
法定代表人吴石基，总经理。
委托代理人邓光华，该公司法务。
上诉人海南省琼山区甲子镇人民政府（以下简称甲子镇政府）与被上诉人惠州大亚湾华信实业公司(以下简称华信公司)行政协议纠纷一案，因上诉人不服海口市琼山区人民法院作出的（2016）琼0107行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决查明：华信公司与甲子镇政府于1993年4月10日签订一份《意向书》约定：甲子镇政府同意转让土地100亩（地点：东干线62公里里程碑西面处）给华信公司作为兴建厂房、商业住宅及其它生活娱乐设施用地，每亩单价7000元，土地使用期限七十年。同时还约定：在双方正式合同签订后华信公司付定金20万元。再约定：甲子镇政府收到定金后，如不能按期办理国土部门土地转让一切手续，应根据《中华人民共和国经济合同法》双倍返还定金。随后双方于当日又签订了《土地使用权有偿转让合同》，该合同第一、二、三条约定，甲子镇政府同意�琼山县甲子镇新昌管区桃村，接大河沟机械厂地界土地100亩的使用权有偿转让给华信公司，土地转让价格每亩2500元，不含青苗赔偿以及附属物迁移费，公共设施费，转让年限为70年，华信公司在该地兴建厂房，商业住宅及其它生活娱乐等设施。第五、七条约定，甲子镇政府收到定金后的三个月内必须办理好土地使用证及土地转让等一切手续交给华信公司；华信公司得到甲子镇政府机关发放的土地使用权证及红线图和其他有关的所有一切手续后，向甲子镇政府付清土地款。双方于同日再签订了一份《补充协议书》，约定，除基本地价外，华信公司同意另付给甲子镇政府每亩4500元作为该土地上原有的青苗赔偿费、办理转让手续费和车旅费、土地测绘费、测量成果费。合同签订后，华信公司于1993年5月6日按约定向甲子镇政府支付了20万元定金，甲子镇政府下属单位甲子镇国土所向华信公司出具《收条》一张。1993年7月8日华信公司委托时任甲子镇镇长陈诗山全权办理征地手续。但甲子镇政府在收到华信公司20万元定后，没有履行合同约定的义务即没有在三个月内办理好土地使用证及土地转让等一切手续交给华信公司。2008年6月19日甲子镇政府向华信公司再次出具《收条》一张，内容为：”现收到惠州大亚湾华信实业公司交来《意向书》、《土地使用权有偿转让合同》、《补充协议书》、《收条》复印件各一份〉。”2016年6月6日华信公司向甲子镇政府发送《关于妥善解决土地过户事宜的报告》，但甲子镇政府收到后未答复华信公司。
原审法院认为：甲子镇政府不是涉案土地的所有权人和使用权人，也不是土地管理法规定的县级以上地方人民政府土地行政主管部门，其无权将甲�镇新昌管区桃村的集体土地使用权有偿转让给原告。因此，可认定双方签订的《意向书》、《土地使用权有偿转让合同》、《补充协议书》违反土地管理法的相关规定，应确认为无效合同。甲子镇政府依据无效合同收取华信公司20万元应予返还，占用华信公司20万元的利息损失，是由甲子镇政府的过错造成，应承担赔偿责任。因此，甲子镇政府应返还华信公司20万元并赔偿相应的利息损失（以20万元为本金，自1993年5月6日起至实际付清之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）。华信公司请求甲子镇政府双倍返还定金20万元无法律依据，在本案中，双方签订的《意向书》、《土地使用权有偿转让合同》、《补充协议书》均为无效合同，无效合同不能适用定金罚则。华信公司请求被告支付自2016年10月1日起至实际付清之日止的利息（以603660元为本金，按年利率24%计算)无法律依据。因按年利率24%计算利息是《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的规定，本案不属民间借贷案件，该规定不适用本案。甲子镇政府经合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为其放弃举证、质证和辩论的权利，依法缺席判决。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条及《最高院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、确认华信公司与甲子镇政府签订的《意向书》、《土地使用权有偿转让合同》、《补充协议书》无效；二、限甲子镇政府于本判决生效之日起十日内向华信公司返还20万元及赔偿相应的利息损失（以20万元为本金，自1993年5月6日起至实际付清之日止，按中国人�银行同期同类贷款利率计算）；三、驳回华信公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9906元，由甲子镇政府负担。
甲子镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销海口市琼山区人民法院（2016）琼0107行初28号行政判决第二项。二、被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：一、原判决认定事实错误。华信公司出具《收条》上收款人为甲子镇国土所，甲子镇国土所与甲子镇政府为不同主体，华信公司将二十万元转给甲子镇国土所，与甲子镇政府无关。原判决书认定华信公司于1993年5月6日按约定向甲子镇政府支付了20万元定金，且甲子镇政府出具了《收条》与事实不符。二、华信�司的诉讼请求已经超出诉讼时效，琼山区法院不应支持。华信公司于1993年5月6日向甲子镇国土所付款20万元，于2008年6月19日华信公司再次向甲子镇政府主张履行合同。依据上述两个时间点起算，华信公司向法院提起行政诉讼的时间是2016年10月24日，均已经超过诉讼时效。三、琼山区人民法院（2016）琼0107行初28号行政判决第二项判决甲子镇政府支付利息，违背了”不告不理”的原则。判决书中华信公司的诉求为甲子镇政府向华信公司支付利息203660元（以40万元为本金，按中国人民银行一年期资金贷款利率计算，从2008年7月1日起至2016年9月30日止），但（2016）琼0107行初28号判决第二项为限甲子镇政府于本判决生效之日起十日内向华信公司返还20万元及赔偿相应的利息损失（以20万元为本金，自1993年5月6日起来至实际付清之日止）。判决的利息计算�间已超出华信公司的请求。
被上诉人华信公司辩称：一、国土所是镇政府的下属单位，在行政关系上有隶属关系，土地价款都是交给政府下属的土地管理局或土地管理所。一审判决认定事实清楚。甲子镇政府称没有收到华信公司所交20万元与事实不符。二、一审判决认定《意向书》、《土地使用权有偿转让合同》、《补偿协议书》是无效合同，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定判令甲子镇政府返还20万元及自1993年5月6日期至实际支付日止的利息，适用法律正确，应予支持。三、关于诉讼时效的问题。我国民法通则所规定的诉讼时效仅适用于请求权，本案确认合同无效，实质上是属于形成权，其本身不适用诉讼时效的规定。只有合同被确认无效后才会发生返还原物、赔偿损失的问题，才会适用诉讼时效的规定。四、�于一审判决是否违背了”不告不理”原则问题。2016年12月5日，华信公司一审提交了《关于诉讼请求的变更》明确将诉讼请求变更为：”依法判决被告向原告支付利息（以40万定金为本金，按法律规定的年利率24%计算，自1993年4月11日起至完全履行支付款项之日止的利息）。”原审判决自1993年5月6日起计算利息，是依据答辩人的诉请做出的判决。
一审期间，甲子镇政府缺席，未出庭应诉，未举证；二审期间，甲子镇政府未举证，华新公司亦未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为：一、原审判决以甲子镇政府与华信公司签订的《意向书》、《土地使用权有�转让合同》、《补充协议书》违反土地管理法的相关规定为由，确认合同无效，双方当事人均无异议，本院予以确认。二、根据双方签订的《补充协议书》中有关到国土部门缴费办理相关手续的约定，甲子镇国土所出具了20万元收条，甲子镇政府在一、二审诉讼期间没有提出任何反驳证据，因此，可以认定华信公司向甲子镇政府交纳20万元的事实成立。原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款以及《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，判决甲子镇政府返还已收取华信公司的20万元并赔偿利息损失，是正确的。三、关于本案诉讼时效的问题，甲子镇政府与华信公司签定的合同为无效合同，合同被确认无效的，诉讼时效的起算时间应重新计算。综上，上诉人甲子镇政府的上诉请�，没有事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币9906元，由上诉人甲子镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭 朝 阳
审判员 张 珂 瑜
审判员 钟 山
书记员 冯路（代）