湖北省随县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1321行初3号
原告黄洪军，个体户。
委托代理人徐成（代理权限：代为放弃、变更诉请，进行和解），随州市曾都区东城法律服务所法律工作者。
被告随县水利局。
法定代表人沈义春，局长。
委托代理人杨成林（代理权限：承认、变更放弃诉讼请求，调解和解），随县水利局副局长。
委托代理人沈为民（代理权限：承认、变更放弃诉讼请求，调解和解），随县水利局科长。
委托代理人罗秋雁（代理权限：一般代理），湖北盈谦律师事务所律师。
原告黄洪军诉被告随县水利局确认采砂合同无效、撤销采砂许可一案，于2016年1月18日向本院提起诉讼。本院受理后，于2016年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2016年4月7日公开开庭审理，原告黄洪军及其委托代理人徐成、被告随县水利局的委托代理人杨成林、沈为民、罗秋雁，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2010年10月22日，原告黄洪军通过拍卖方式，取得了位于随县高城镇漂水河七里塔至雷家祠河道五年采砂经营权。2010年11月6日，原告持成交确认书与被告随县水利局签订了一份经营期限为5年的《河道砂石开采经营合同》。原告向被告一次性缴纳了经营许可费用282万元及砂石资源费用14.4万元。随后被告向原告作出了准予采砂的行政许可。原告准备采砂时发现拍卖河段的实际砂石量与成交确认书记载的砂石量存在巨大差异，无法开采。2010年12月，原告委托随州市城市规划勘测设计研究院（以下简称随州市城市设计院）对中标河段进行勘验，勘验结果显示，中标河段砂石总方量为152838立方米，仅为中标方量的13.7%。原告向被告反映后，被告于2011年5月30日与原告签订了《关于拍卖高城镇漂水河砂石经营权第四标段有关情况的补充协议书》，约定将采砂期限延长至2016年3月14日。被告于2012年1月6日决定暂停原告采砂活动，原告至今无法对中标河段进行采砂。原告认为，被告在特许经营前，应对许可经营的砂石标段进行详细了解，被告编制的采砂规划、提供用于招标的方量，明显与客观事实不符，因此诉至法院请求：1、确认被告与原告签订的特许经营协议《河道砂石开采经营合同》及补充协议书无效。2、依法撤销被告对原告作出的准予采砂的行政许可。原告向法庭提交证据如下：
1、随州市水利水电建筑设计院于2010年8月编制的《随县河道采砂规划》。拟证明设计院计算随县高城镇七里塔村至雷家祠段的采砂储量为111万方。
2、（2010）鄂烈山证字第2233号公证书。拟证明：（1）原告通过拍卖方式取得了随县高城镇七里塔村至雷家祠段的采砂权；（2）原告取得的该河段的砂石开采许可费用282万元。
3、2010年10月22日签订的拍卖成交确认书。拟证明：（1）原告与拍卖公司达成了拍卖成交确认书；（2）拍卖公司确认原告竞得的第四标段的砂石总储量为111万方，可开采量为80万方。
4、2010年11月6日，原告与被告签订的《河道砂石开采经营合同》。拟证明：（1）原告交付的经营许可费用282万元；（2）双方的权利和义务关系。
5、2011年5月30日，原告与被告达成的补充协议。拟证明：（1）双方协议将合同延长至2016年3月14日；（2）被告招投标时所报方量与实际方量存在巨大差异的事实。
6、2012年1月1日，原告报停开采经营的申请。拟证明：（1）原告招投标方量与实际方量相差悬殊，原告没有开采中标河段的砂石；（2）被告同意原告停止采砂的事实；（3）自被告同意停止开采砂石至今，原告没有开采中标河段的砂石。
7、原告交纳各项费用的发票。拟证明：（1）原告向被告交纳许可费用282万元；（2）原告向被告交纳砂石资源费14.4万元；（3）原告向拍卖公司交纳拍卖费12万元。
8、2010年12月，随州市城市规划勘测设计院对原告中标河段的砂石方量测算成果报告。拟证明：（1）原告中标河段的砂石实际可开采的有效砂面积为82694平方米；（2）与被告招标公告的砂石面积相差巨大；（3）被告在招投标时，所报沙方量是虚假的事实；（4）被告的行为已构成实质违约。
9、原告向有关部门申诉的相关材料一组。拟证明原告一直在就被告的违约行为在主张返还财产及赔偿损失的权利。
10、解除合同的通知。拟证明原告采取通知解除与被告之间的经营合同事实。双方的合同已经于2015年11月30日解除。
被告辩称，一、被告对涉案砂石资源以现状进行拍卖，根据《拍卖法》规定，被告不承担瑕疵担保责任。本案所涉砂石资源以拍卖方式确定原告为买受人，拍卖程序符合拍卖法的规定出让。拍卖为现状拍卖，拍卖公告提醒竞买人现场勘查，并给予充足的时间对标的物进行展示。原告在竞买协议上签字予以认可了标的物的瑕疵不影响成交价格。二、《河道砂石开采经营合同》及补充协议由双方协商一致达成并签字确认，是双方真实意思表示，为有效合同。并且原告也认可《河道砂石开采经营合同》及补充协议为有效合同。三、原告依据《行政许可法》第六十九条第一款之规定请求撤销行政许可的理由不能成立。该条款规定申请撤销权为利害关系人，而不是被许可人。四、原告的诉讼超过起诉期限。原告自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提起诉讼，原告的诉讼显然已过起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的诉请。
被告向本院提交了如下证据：
1、随州日报（2010年10月8日）刊登的拍卖公告复印件一份。
2、湖北恒源拍卖有限公司关于随县高城镇境内河道采砂五年经营权拍卖文件一组。（原件保存在湖北恒源拍卖有限公司）
3、委托拍卖合同。拟证明：（1）合同条款有提到竞买人自行查看；（2）原告签字确认了对拍卖文件无异议，对拍卖规则的遵守；（3）原告确认拍卖标的为现状拍卖；（4）随县水利局确认的数据是以拍卖文件为准。
4、随州市城市规划勘测设计院对原告中标河段的砂石方量测算成果报告。拟证明第二页落款处的出图章已经过期，而其他几处出图章都是后来加盖的，该设计院在出具该报告时，出图章已经过期，并不具备资质。
经庭审质证，各方当事人对对方当事人提交的证据发表了如下质证意见：
一、被告提交的证据。原告对证据1无异议。对其他证据异议如下：
对证据2的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为：1、拍卖公司在拍卖文件中明确表示对其拍卖的沙方量及瑕疵并不负责，该责任应该由水利部门负责；2、拍卖从程序上看貌似是合法，但是从所有的资料来看，都是现状拍卖，所报砂石方量与实际相差悬殊是他们玩忽职守造成。
对证据3本身无异议，对证明目的有异议，原告方虽然签字确认了，但“砂石量仅供参考”的说法是严重不负责任。
对证据4有异议，认为该证据可以作为认定砂石量不符的依据。
本院认为，被告提交证据均与案件的基本事实有关，且证据形式、内容符合证据的真实性、关联性、合法性特征，本院均予以采信。
二、原告提交的证据。被告对证据2、4无异议。对其他证据异议如下：
对证据1真实性有异议，认为该证据不完整，且本案是以现状拍卖，拍卖沙量与本案没有联系。
对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，这是孤证，联系其他资料，本案是以现状拍卖，该证据中提到沙量仅供参考。
对证据5真实性无异议，对证明目的2有异议，该补充协议没有书写“差异巨大”。
对证据6认为与本案无关联，且水政大队没有同意原告暂停采砂的权限，同时，该证据中提到仅是短时间停止采砂，而不是终止采砂。
对证据7真实性无异议，但达不到原告遭受损失的证明目的。
对证据8文件的真实性和程序的合法性都存有异议，认为：1、该勘测院只是城市勘测资质，没有水利勘测资质；2、本报告盖章的有效时间是2010年4月6日，出具报告是2010年12月，出具该报告时，其资质已过期；3、合同没有标明甲方是谁；4、所加盖章子是出图专用章，而不是鉴定测量章；5、测量人员的资质没有标明。
对证据9真实性有异议，9-1砂场情况说明系原告单方行为，不能作为证据采纳；9-2水利局会议纪要其真实性无异议，但不能达到其证明目的，从证据看双方对80万方量并未界定，不能证明原告遭到损失；9-3信访转办单认为达不到原告的证明目的。
对证据10有异议，原告单方行为不能作为证据使用，并且原告没有单方解除合同的权利，10-3邮局查询单没有任何信息显示是随县水利局签收。
本院认为，原告提交的证据1～7、9与案件的基本事实有关，且证据形式、内容符合证据的真实性、关联性、合法性特征，本院均予以采信。证据8、10符合证据三性，本院予以采信，但不能达到其证明被告违约、已解除合同的目的。
经审理查明，2010年10月22日，原告黄洪军通过拍卖方式，取得了位于随县高城镇漂水河七里塔至雷家祠河段五年采砂经营权。《随县河道采砂规划》和《拍卖成交确认书》都标明该河段采砂储量为111万方。2010年11月6日，原告与被告随县水利局签订了经营期限为五年的《河道砂石开采经营合同》。原告向被告一次性缴纳了经营许可费用282万元及砂石资源费用14.4万元，并支付拍卖费用12万元。随后被告向原告作出了准予采砂的行政许可。原告经营时发现本案所涉河段的实际砂石量与成交确认书记载的砂石量存在巨大差异，无法开采。2010年12月，原告委托随州市城市设计院对中标河段进行勘验，测算成果报告中显示，中标河段砂石总方量为152838立方米。2010年12月16日，原告向被告反映该结果。2011年4月8日，原告与被告在中正公司会议室就采砂经营权拍卖问题形成会议纪要。2011年5月30日，原、被告签订了《关于拍卖高城镇漂水河砂石经营权第四标段有关情况的补充协议书》，约定将采砂期限延长至2016年3月14日。2012年1月1日，原告以销售额无法支付拍卖及开采成本为由，申请报停此段的开采经营。2012年1月6日，随县水政监察大队在申请书下书面同意原告暂停采砂活动，并有单位盖章。2015年11月25日，原告向被告送达了解除合同通知书。并与2016年1月18日诉至本院，请求确认原、被告签订的特许经营协议《河道砂石开采经营合同》及其补充协议无效，并请求撤销被告对原告作出的准予采砂的行政许可。
本院认为，本案争议的焦点有三：1、原告的起诉是否已过起诉期限？2、随州市城市设计院出具的《随县高城石门采砂场沙方测算成果报告》能否采信？3、《河道砂石开采经营合同》及其补充协议是否为无效合同？
1、原告的起诉是否超过起诉期限。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、为按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事规范关于诉讼时效的规定……”本案中，原告黄洪军因竞拍所得河段实际砂石方量与被告标书描述的严重不符，其提起的诉讼属于“对被告未按照约定履行协议而提起诉讼”的范畴。因而本案不适用关于起诉期限的规定。
2、随州市城市设计院出具的《随县高城石门采砂场沙方测算成果报告》能否采信。
该成果报告存在所盖出图章时间滞后于出图时间以及后来补盖了新的出图章等事实，说明该证据有瑕疵，但根据其后来补盖的在有效期内的出图章，证明该单位仍具有勘验资质，不影响该文件所述事实的真实性，从证据的合法性、真实性、关联性来看，均应予以采信。该证据能够证明原告竞拍的河段砂石总方量与被告标书中记载的方量严重不符。另从原被告签订的补充协议来看，被告已认可该报告所测算砂方量的事实。
3、《河道砂石开采经营合同》及其补充协议是否为无效合同。
《湖北省河道采砂管理办法》第六条第三款规定：“其他河道采砂规划，由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限组织编制，征求相关行政主管部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案”、第九条规定：“县级人民政府水行政主管部门应当根据河道采砂规划，拟定本行政区域内可采区的年度采砂实施方案，对可采区的采砂活动作出具体规定，报批准河道采砂规划的人民政府批准后组织实施。”本案中，被告随县水利局在举证期限内及庭审中，并未向法庭提交其编制《随县采砂规划》经人民政府批准的相关证据，也没有提供本县可采区年度采砂实施方案等实体证据。仅凭未经政府批准的《随县河道采砂规划》来确定本案所涉标段砂石方量为111万方，没有合法依据。故原、被告签订的《拍卖成交确认书》和《河道砂石开采经营合同》的主要标的111万砂方储量严重失实。本案是行政合同纠纷，行政合同是行政机关行政管理的手段之一，也是行政行为一类，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院应判决无效。”
综上，原、被告签订的《河道砂石开采经营合同》应属无效合同，其后，被告虽然采取了补救措施，与原告签订了补充协议，但被告随后又同意暂停采砂，后续补充合同显然无效。被告依据该合同向原告作出的特许采砂许可应该相应撤销。被告的辩解理由没有合法依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十五条之规定，判决如下：
一、原告黄洪军与被告随县水利局签订的《河道砂石开采经营合同》及补充协议书无效。
二、撤销被告随县水利局对原告黄洪军作出的准予采砂行政许可。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费，款汇法院诉讼费汇缴财政专户（开户银行：中国农业银行随州市分行开发区分理处；账号：17×××90）。上诉人在上诉期届满后的七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 马定铭
审判员 张云成
审判员 张 强
二〇一六年六月三十日
书记员 陈 彬