海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第183号
上诉人（原审第三人）：儋州市东成镇寨脚村民委员会四教地村民小组。
法定代表人：高炳星，该小组组长。
被上诉人（原审被告）：儋州市人民政府。法定代表人：林东，该市市长。
委托代理人：何发亮，儋州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人：黄懿，儋州市国土环境资源局法规科负责人。
原审原告：高世福，男，1982年11月12日出生，汉族。
原审第三人：儋州市东成镇东成村民委员会南昌村民小组。
法定代表人：陈文雄，该小组组长。
上诉人儋州市东成镇寨脚村民委员会四教地村民小组（以下简称四教地村民小组）因原审原告高世福诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、原审第三人儋州市东成镇东成村民委员会南昌村民小组（以下简称南昌村民小组）确定集体土地权属纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年10月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月14日在本院第二法庭公开开庭审理了本案。四教地村民小组的法定代表人高炳星，儋州市政府的委托代理人何发亮、黄懿，高世福，南昌村民小组的法定代表人陈文雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为，即儋州市政府于2011年11月7日作出儋府〔2011〕71号《儋州市人民政府关于东成镇东成村委会南昌村与东成镇寨脚村委会四教地村土地权属争议的处理决定》（以下简称71号土地权属决定）的行为。该土地权属决定确定南昌村民小组对地名为“仙塘坡”（又称“公路栏地”），东至南昌村林地，南至国有公路，西至东成村、南昌村、四教地村水田，北至J1点坡地边，面积为10595.92平方米（约合15.9亩）的土地，享有集体土地所有权和使用权。
原审查明：本案所涉争议地名叫“仙塘坡”，又称“公路栏地”。东至南昌村林地，南至国有公路，西至东成村、南昌村、四教地村水田，北至J1点坡地边，经GPS测量面积为15.9亩。“仙塘坡”地位于农民集体的用地范围内。1993年，南昌村民小组与四教地村民小组因“仙塘坡”土地权属发生争议后，双方经协商签订《土地界线确定协议书》，划清了两村对“仙塘坡”土地权属的界线。2008年9月1日，高世福与四教地村民小组签订《土地承包合同书》，承包本案争议地中约3亩土地用于农业开发及畜牧业养殖。2010年12月，高世福在该承包地上建养猪场，南昌村民小组提出异议，从而引发土地权属纠纷。2011年2月，南昌村民小组向儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）提出土地权属确权申请。同年3月，儋州市国土局进行调查，并组织南昌村民小组和四教地村民小组及土地相邻人参加现场指界，南昌村民小组的代表陈家尔和四教地村民小组的代表高世福分别在2011年4月8日的《权属争议土地界线核定书》及界线图上签章确认。儋州市国土局根据双方的指界对争议地进行了GPS勘测，并制作宗地地类及界址点成果表和宗地图。同时，组织争议双方进行调解，当时四教地村民小组长高恒辉及高世福参加了协调会，由于双方意见分歧较大，调解无果。据此，儋州市政府根据双方1993签订的《土地界线确定协议书》及实际使用情况等作出71号土地权属决定，将“仙塘坡”l5.9亩争议土地的所有权和使用权确权属南昌村民小组集体所有。该处理决定送达后，在法定期限内四教地村民小组和南昌村民小组均未申请行政复议。据此，儋州市政府依据该处理决定给南昌村民小组颁发了集体土地所有证。
原审另查明：2010年12月，因高世福在该承包地上搭建养猪场引发纠纷，南昌村民小组向儋州市国土局提出申请，要求责令高世福停止侵权退还土地。儋州市国土局于2011年3月9日向四教地村民小组及高世福发出通知，要求其在争议未解决之前要保持土地利用现状，并限期自行拆除搭建的养猪场。由于四教地村民小组及高世福在规定期限内未自行拆除，儋州市国土局即将争议地上的养猪场等附着物予以拆除。高世福不服，遂向儋州市人民法院提起行政赔偿诉讼。儋州市人民法院经审理认为，高世福未经许可建筑养猪场等附着物属于非法建筑，高世福诉请行政赔偿没有法律依据，据此判决驳回高世福的诉讼请求。高世福不服，提出上诉。原审法院经审理作出（2012）海南二中行终字第16号行政判决，驳回上诉，维持原判。高世福在该次诉讼中得知71号土地权属决定具体内容，即向海南省人民政府申请行政复议，请求撤销71号土地权属决定。海南省人民政府于2012年9月26日作出琼府复决[2012]31号《行政复议决定书》，该决定书认为高世福与本案争议地具有法律上的利害关系，其具有主体资格。71号土地权属决定认定事实清楚，适用法律正确，据此维持71号土地权属决定。高世福不服，遂提起本案诉讼，请求撤销71号土地权属决定。原审法院经现场勘查，现争议地上有南昌村村民种植的林木及高世福于2010年修建的养猪场遗址。
原审认为：一、关于高世福诉讼主体资格问题。高世福系四教地村民小组村民，其于2008年9月1日与四教地村民小组签订《土地承包合同书》，承包本案争议地中约3亩土地用于农业开发及畜牧业养殖，于2010年12月在争议地上建养猪场时引发南昌村民小组与四教地村民小组土地权属争议。对于该事实已经人民法院生效裁判文书认定。因此，高世福与本案被诉具体行政行为具有利害关系，依法具有原告诉讼主体资格。二、关于71号土地权属决定是否合法的问题。首先，争议地在“土改”和“四固定”时期政府未曾确权归属。1993年，南昌村民小组与四教地村民小组曾因争议地权属发生争议，后经协商双方签订了《土地界线确定协议书》，划清了两村对包括争议地在内的“仙塘坡”土地权属的界线。该协议书有双方的代表签章确认。按该协议书划定的界线，南昌村和四教地村村民陆续在“仙塘坡”上种植经济作物。直至2010年12月高世福在争议地上建养猪场时，引发南昌村民小组和四教地村民小组土地权属纠纷。本案中，高世福及四教地村民小组主张争议地权属，认为1993年的《土地界线确定协议书》不真实，且界线不明确，但其未能提交证据佐证。在71号土地权属决定行政处理程序中，四教地村民小组未能提交证据证明争议地权属，在该处理决定送达给四教地村后，其也未申请行政复议主张权利。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（五）项规定，土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据。儋州市政府依据1993签订的《土地界线确定协议书》及实际使用情况、指界、土地权属核定书等作出71号土地权属决定，认定事实及适用法律并无不当。其次，儋州市国土局于2011年3月受理南昌村民小组土地权属争议处理申请后依法通知了四教地村民小组参加争议处理，并进行调查，组织南昌村民小组和四教地村民小组的代表及土地相邻人参加指界，高世福作为四教地村的代表分别在《权属争议土地界线核定书》及界线图上签章确认。在此基础上，儋州市国土局组织南昌村民小组和四教地村民小组的代表及高世福进行调解。由此可见，71号土地权属决定行政程序并无不当。高世福认为其是土地承包人，儋州市政府作出71号土地权属决定时未通知其参加处理是违法的，而本案纠纷属于土地所有权和使用权纠纷，高世福仅是土地承包人，争议地权属归属的主张依法应当由四教地村民小组提出，故其诉请没有法律依据。综上，高世福的诉请理由不能成立，应不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回高世福的诉讼请求，案件受理费50元由高世福负担。
四教地村民小组上诉称：1、本案争议的“公路栏地”15.9亩土地，原是一片荒地。1976年4月，我村社员开荒后种植各种旱粮作物。1979年7月，我村村民在“公路栏地”种植甘蔗。1982年体制改革后，我村村民高应朝、高应标、高应杰、高全英等四人一直耕作该地至今，并在1993年前后全部种上速生林，已砍伐出卖过四次，现原地还有第五代再生林。我村村民使用“公路栏地”足有37年之久是众所周知的事实。2、儋州市政府称双方意见分析较大调解无果才作出71号土地权属决定，而实际上儋州市政府从未安排我村村民调解过。因此，71号土地权属决定是无效非法的。3、儋州市政府根据我村村长高应功和南昌村签订的《土地界线确定协议书》，将“公路栏地”确权给南昌村民小组没有法律依据。该协议书约定的是另一块叫“拖拉机地”的土地，“拖拉机地”有100多亩，其中有我村的土地，也有南昌村的土地，1990年因“拖拉机地”被推平失去界线才签订协议书。因此，“拖拉机地”与15.9亩“公路栏地”无关。综上，儋州市政府不作实地调查和取证，不作调解工作，只听一方之言错误作出71号土地权属决定，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销71号土地权属决定。
儋州市政府未进行书面答辩，二审庭审中辩称：1、原审认定的本案事实清楚，适用法律正确。1993年时南昌村民小组和四教地村民小组就争议的土地签订了协议，本案争议的土地一直都由南昌村民小组使用，并在上述协议的范围内。儋州市政府考虑到这些事实情况，经过法定的程序，特别是经调解未果后，作出71号土地权属决定将争议土地确权给了南昌村民小组。另外，四教地村民小组在儋州市政府作出71号土地权属决定后，没有提出行政复议申请，表明其认可了71号土地权属决定。2、四教地村民小组的上诉状中描述了很多历史的情况，但却没有提供任何证据来证实其使用争议土地。另外，四教地村民小组称争议土地和协议中的土地不是同一地块，但其同样没有证据证明这一事实。3、四教地村民小组称《土地界线确定协议书》没有经过三分之二的村民认可，不具有法律效力。但上述协议是在20年前签订，且协议上加盖了四教地村民小组的公章，故其上述意见理由应不成立。
南昌村民小组未提交书面陈述意见，二审庭审中称同意儋州市政府的意见。
高世福述称：1、儋州市政府作出的71号土地权属决定后，四教地村民小组没有一个人知道，直到原审开庭时才知道，导致四教地村民小组错过了申请复议的时间。2、原审判决认定争议土地一直由南昌村民小组耕作使用，但没有证据证明。争议土地一直由四教地村民小组耕作使用，至今仍有所种植的小叶桉树。但儋州市政府却没有调查四教地村民小组种植和出卖纸浆树的情况。3、《土地界线确定协议书》只有南昌村民小组有，四教地村民小组并没有。因此，71号土地权属决定是不合理的。
2013年11月26日，本院召集各方当事人查看71号土地权属决定所涉15.9亩争议地现场和现状。争议地上现有一片树林。四教地村民小组称是其种植的小叶桉，已经砍了三次，现存的是第四代树木。南昌村民小组则认为是其种植的纸浆林。四教地村民小组和南昌村民小组一致确认了71号土地权属决定所附宗地图的L01－Z权属界线，该宗地图中L02-Z权属界线只有南昌村民小组加盖公章和代表陈家尔签名确认，该宗地图中L03-Z权属界线只有四教地村民小组加盖公章和代表高世福签名确认。另外，本院还在各方当事人的参加下，实地查找比对争议地宗地界线与《土地界线确定协议书》约定的土地界线的相关情况。四教地村民小组称15.9亩争议地为“公路栏地”，南昌村民小组则称为“仙塘坡”。由于四教地村民小组和南昌村民小组的意见相互矛盾，不能一致确认《土地界线确定协议书》中“平地道旁的高压电杆”、“陈义学与赵有家田畔”等地貌、地标。但经本院实地勘查比对，15.9亩争议地所处位置以及地貌地标特征更符合《土地界线确定协议书》第一条的约定，即“仙塘坡”东侧所有的旱地（四教地村个别人暂耕作的在内）均属南昌村所有。
二审查明：儋州市国土局的签章通知书回执单证实，2011年4月13日，四教地村民小组和南昌村民小组均已收到儋州市国土局的《签章通知书》，以及15.9亩争议地L01-Z、L02-Z、L03-Z三条土地界线的《土地权属界线核定书》。但四教地村民小组和南昌村民小组只共同签署了L01－Z权属界线核定书，L02-Z权属界线只有南昌村民小组加盖公章和代表陈家尔签名，L03-Z权属界线只有四教地村民小组加盖公章和代表高世福签名。
二审另查明：儋州市政府没有给南昌村民小组颁发15.9亩争议地的土地所有证。原审认定儋州市政府依据71号土地权属决定给南昌村民小组颁发了集体土地所有证的事实错误，本院予以纠正。
原审查明的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对儋州市政府于2011年11月7日作出71号土地权属决定的合法性进行审查，即审查71号土地权属决定认定事实是否清楚，程序是否合法以及有无违反法律规定。
首先，从儋州市政府原审举证的情况看，其是根据四教地村民小组和南昌村民小组签订的《土地界线确定协议书》、相关的证人证言、地籍勘丈及权属界线核定材料等证据，作出71号土地权属决定，将15.9亩争议土地的所有权和使用权确权归属于南昌村民小组。结合本院对本案所涉15.9亩争议地现场勘查的情况，可以认定儋州市政府作出的71号土地权属决定认定事实清楚，证据确实充分。四教地村民小组无论是在儋州市政府确定土地权属的过程中，还是在本案诉讼中，均没有提供证据证明其对确权土地拥有权属。四教地村民小组上诉称，《土地界线确定协议书》约定的是另一块土地的界限，但没有就此提交相应的证据证明。因此，四教地村民小组主张其对确权土地拥有权属，以及儋州市政府的71号土地权属决定认定事实不清的上诉意见不成立，应不予支持。
其次，儋州市政府经过询问调查、各方当事人指界、调解等程序后，作出71号土地权属决定，没有违反法定程序。经查，2011年4月13日，儋州市政府下属的儋州市国土局、东成镇政府及东成国土所的工作人员曾主持四教地村民小组和南昌村民小组的代表进行调解，但双方未能达成调解协议。因此，四教地村民小组上诉称儋州市政府未组织当事人调解，71号土地权属决定程序违法的意见不成立。另外，虽然四教地村民小组和南昌村民小组没有共同签章确认15.9亩争议地的L02-Z、L03-Z权属界线，但该二村民小组在收到儋州市国土局的签章通知后，无正当理由不签章不提书面异议也不申请重新核定界线，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十二条第三款的规定，应视为该二村民小组对上述权属界线无异议。
再次，本案中儋州市政府作出71号土地权属决定的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（五）项。经本院审查，儋州市政府作出71号土地权属决定，适用法律正确。
综上，儋州市政府作出的71号土地权属决定事实清楚证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定的案件事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。四教地村民小组的上诉理由和请求均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由儋州市东成镇寨脚村民委员会四教地村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鉴
代理审判员 罗金洁
代理审判员 麻红丽
二〇一三年十二月六日
书 记 员 单 宇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：
（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；
（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；
（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；
（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；
（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；
（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；
（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；
（八）法律、法规规定的其他证据。
对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。
第三十二条核定事项完成后，土地行政主管部门应当在5个工作日内将其核定土地权属界线的核定书，送达申请人和相邻人或者其委托代理人，申请人和相邻人无异议的，应当在3个工作日内在核定书上签字盖章送回；有异议的，可以自收到核定书送达书面通知之日起15个工作日内，向土地行政主管部门申请重新核定土地权属界线。申请重新核定的申请书，应当载明申请重新核定的事项、事实、理由和证据等。
土地行政主管部门应当自收到申请人和相邻人提出的重新核定土地权属界线的申请之日起5个工作日内，作出是否重新组织实地核定土地权属界线的决定，送达申请人和相邻人；对决定不予重新核定的，应当说明理由。
申请人和相邻人对土地行政主管部门最终的土地权属界线核定书仍提出异议的，终止土地权属登记程序。申请人和相邻人可以依法向有关部门申请调查处理土地权属争议。
申请人和相邻人或者其委托代理人无正当理由不签字盖章又未提出书面异议的，视为无异议。