广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第51号
上诉人（一审原告）河池市金城江区六圩镇六圩社区板立屯第一村民小组。
诉讼代表人韦陆平，该村民小组组长。
上诉人（一审原告）河池市金城江区六圩镇六圩社区板立屯第二村民小组。
诉讼代表人韦耀初，该村民小组组长。
二上诉人共同委托代理人莫先益，广西纵华律师事务所律师。
二上诉人共同委托代理人陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府，所在地：河池市金城江区江北东路401号。
法定代表人何辛幸，市长。
委托代理人马鳞，广西金卡律师事务所律师。
委托代理人覃正锋，河池市国土资源局干部。
一审第三人河池市金城江区六圩供销合作社，所在地：河池市金城江区乾霄路992号。
法定代表人韦壮龙，主任。
委托代理人卢钟信，广西河城律师事务所律师。
一审第三人河池市金城江区六圩镇六圩社区板立屯第三村民小组。
诉讼代表人周贵文，该村民小组组长。
上诉人河池市金城江区六圩镇六圩社区板立屯第一、第二村民小组（简称板立屯第一、第二村民小组）因土地行政登记纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院（2015）金行初字第2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后，组成合议庭于2015年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人板立屯第二村民小组诉讼代表人韦耀初及板立屯第一、第二村民小组的共同委托代理人莫先益、陆善标，被上诉人河池市人民政府的委托代理人马鳞、覃正锋，一审第三人河池市金城江区六圩供销合作社（简称六圩供销社）的法定代表人韦壮龙及其委托代理人卢钟信到庭参加诉讼。一审第三人河池市金城江区六圩镇六圩社区板立屯第三村民小组（简称板立屯第三村民小组）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，七十年代初，第三人六圩供销社经政府有关部门划拨土地，在河池市金城江区六圩镇六圩村板立屯建农资、日用品商店（现为河池市乾霄路992号）并沿用至今。1995年5月，第三人六圩供销社向原河池市土地管理部门申请土地登记。经审核后，原河池市人民政府于1995年5月向其颁发了河国用（1995）字第060100102号《国有土地使用证》（用地面积：559.00㎡）和河国用（1995）字第060100103号《国有土地使用证》（用地面积：1197.20㎡）。2013年3月份，原告与第三人六圩供销社因本案争议地问题产生纠纷。经政府土地行政主管部门调解，原告和第三人板立屯第三村民小组与第三人六圩供销社于2013年3月27日签订了“土地调解协议书”。同年3月28日，第三人六圩供销社按协议约定向原告板立屯第一、二村民小组和第三人板立屯第三村民小组支付人民币十二万元。2013年7月22日，第三人六圩供销社向被告河池市人民政府申请变更上述《国有土地使用证》（因土地使用面积有所变化：第060100102号宗地面积由559.00平方米变为757.04平方米；第060100103号宗地面积由1197.20平方米分割为两宗地，分别为634.97平方米和110.84平方米）。因上述争议地被第三人六圩供销社用于抵押贷款，为此中国农业银行河池分行出具了“关于同意六圩供销社变更国有土地使用证登记的证明”；时任原告板立屯第一、二村民小组和第三人板立屯第三村民小组组长覃健益、韦庆穆、周贵文在第三人六圩供销社申请变更土地登记相关材料上签字。被告河池市人民政府于2013年7月30日受理了第三人六圩供销社的申请。经审核后于2013年8月20日颁发了河国用（2013）第0302号、第0303号、第0304号《国有土地使用证》。此后，原告村民干涉阻止第三人六圩供销社在上述土地上施工。2015年1月5日，原告板立屯第一、二村民小组向河池市金城江区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告河池市人民政府登记颁发给第三人六圩供销社的河国用（2013）笫0302号、第0303号、第0304号《国用土地使用证》。另查明，第三人六圩供销社原名称为河池市六圩供销合作社，2003年更名为河池市金城江区六圩供销合作社。
一审法院认为，被告作为县级以上人民政府依法有权对使用国有土地的使用权人所使用的国有土地核发证书，确认使用权。1987年《中华人民共和国土地管理法》实施以前，我国有关土地管理方面法律法规中土地登记制度尚未完备或者健全，至1995年国家土地管理发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地登记规则》，我国才正式实施土地权属登记制度。根据1958年《国家建设征用土地办法》第二十条“公私合营、信用合作社、供销合作社、手工业生产合作社用地以及群众自办的公益事业用地，可以向当地县级以上人民委员会提出申请，获得批准后，援用本办法的规定办理”的规定，上世纪八十年代以前，第三人这类单位用地是由当地县级人民政府征用或者行政划拨而来的。由于当时的土地登记法律法规制度尚未健全，故第三人所用土地未有土地权属登记。第三人六圩供销社自上世纪七十年代初就建房并使用本案争议地至今，已有四十多年之久，且在1995年经原县级河池市人民政府颁发了河国用（1995）字第060100102号和第060100103号《国有土地使用证》。第三人六圩供销社使用本案争议地，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款中“经县级以上人民政府批准使用”的规定，其所使用土地的性质属国有。被告在审核第三人的相关材料后，给予颁发河国用（2013）第0302、0303、0304号《国有土地使用证》的行政行为合法。原告对在诉讼中提出第三人六圩供销社向其借地的主张，未向法庭提供相关证据予以证实，故对原告这一主张，不予支持。被告作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，故予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回原告河池市金城江区六圩镇六圩村板立屯第一、二村民小组的撤销被告为第三人河池市金城江区六圩供销合作社颁发证号为河国用（2013）第0302号、第0303号、第0304号《国有土地使用证》的诉讼请求。
上诉人板立屯第一、第二村民小组提出上诉称：一、第三人六圩供销合作社使用涉及争议的土地是上诉人的集体土地，从未被政府没收、征收、征购过。第三人六圩供销合作社在2013年前，一直没有与上诉人及第三人板立第三村民小组签订过任何用地协议。一审认定第三人六圩供销社使用上诉人的集体土地为“经县级以上人民政府批准使用”证据不足。二、被上诉人对尚未解决权属争议的土地，在未经确权的前提下，先行给予登记发证，违反不动产登记程序。首先，1995年原县级河池市人民政府给第三人六圩供销社颁发了河国用（1995）字第060100102号和第060100103号《国有土地使用证》，是单方发证的行为，依法无效。其次，被上诉人于2013年8月20日给第三人六圩供销社颁发河国用（2013）第0302号、第0303号、第0304号《国有土地使用证》的程序也是违反物权登记原则的规定。被上诉人在发证前，上诉人与第三人六圩供销社因土地权属问题已发生争议，这一事实有上诉人的村民联名向当地六圩镇人民政府书面提出申请，要求解决权属纠纷。再是，第三人六圩供销社在变更登记的过程中，时任组长覃健益、韦庆穆、周贵文等三个负责人，未经过三分之二以上村民小组会议通过的法定情形下，便在“土地调解协议书”上签字，属恶意串通，该“土地调解协议书”是无效的。三、本案在审理过程中，一审法院未追加作为登记机构的河池市国土资源局为本案必要诉讼参加人，属遗漏当事人，其程序违法，应发回重新审理。四、一审法院依照原国家土地管理局出台的（1995）国土［籍］字第26号文件作出判决，是适用法律错误。该文件既不是法律，也不是国务院出台的法规和地方性法规，且该规章与广西地方性法规相抵触，也违反物权法的规定。上诉人请求二审法院发回重审或依法改判。
被上诉人河池市人民政府二审庭审口头答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
一审第三人六圩供销社述称：一、一审判决认定事实清楚。七十年代初，六圩供销社要建农资、日用品商店是群众的需求，也是政府的要求，划拔土地建门面、仓库、宿舍是政府的行为，属政府划拔土地。在当时，全国各地供销社在农村建农资商店，土地的取得方式都是县级以上人民政府划拔土地，不仅是六圩供销社一家。二、1995年，原县级河池市人民政府给供销社颁发河国用（1995）第060100102号、第060100103号《国有土地使用证》，程序合法，未违反法律规定。三、河国用第（2013）第0302号、第0303号、第0304号《国有土地使用证》，办证认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第十六条规定：一九六二年《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位经县级以上人民政府批准使用的原农民集体所有的土地，属国家所有。因此，争议的三宗地从七十年代初，土地所有权性质属于国家所有，六圩供销社享有使用权。四、本案不存在尚未解决土地权属争议的问题。2013年1月间，六圩供销社对门面、仓库、宿舍进行修补和装修，遭到板立屯群众的干涉，在镇、区人民政府工作人员组织下，供销社与板立屯一、二、三组达成“土地调解协议书”。该协议书是为了平息上诉人的无理要求才签订的，而不是土地征用协议；供销社支付给板立屯群众的是用地补偿费，并不是征用土地费用；且协议是各方当事人真实意思，内容合法，是合法有效的协议。五、一审审理未遗漏当事人，程序合法。河池市国土资源局履行土地登记职责，既然上诉人选择河池市人民政府为被告，那就没有必要再追加国土局为被告。上诉人请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
二审审理期间，上诉人提供了新证据：1、1989年10月29日板立一、二、三队与原河池市农业科学研究所签订的协议书。2、1989年6月19日板立一、二队与原河池市林业局苗圃签订的协议书。证据1、证据2旨在证实其他单位使用上诉人的集体土地均签订有协议书确定权属界线。3、上诉人翻拍制作的“报告”。4、上诉人提供打印的“报告”。证据3、证据4旨在证实上诉人于2013年3月10日向政府提交书面确权申请。
经过质证，被上诉人河池市人民政府认为，上诉人提供证据1、证据2与本案纠纷无关联性；证据3系伪造的，对证据真实性有异议；证据4是上诉人单方制作，对证据来源真实性有异议。一审第三人六圩供销社认为，上诉人提供证据1、证据2是真实的，但两份证据与本案无关；证据3是上诉人拼凑形成的，不能作为证据使用；证据4是上诉人自己打印的，该证据来源不清。
本院对上诉人在二审期间提供的四份证据认证如下：证据1、证据2与本案审查被诉行政行为合法性不具有关联性；证据3、证据4系上诉人单方制作形成，河池市人民政府及六圩供销社对证据真实性均提出异议，又无其他证据佐证，故不予采信。据此，上诉人在二审期间提供的证据均不作为认定案件事实的依据。
经审查，一审法院据以定案的证据可以作为二审认定事实的依据。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一审第三人六圩供销社自上世纪七十年代初始即使用争议地，至2013年之前，上诉人板立屯第一、第二村民小组以及一审第三人板立屯第三村民小组均未提出权属主张。原河池市人民政府于1995年5月向六圩供销社颁发河国用（1995）字第060100102号《国有土地使用证》和河国用（1995）字第060100103号《国有土地使用证》，确定涉及争议的土地为国有土地由六圩供销社使用，符合客观历史事实和当时法律、法规、政策，颁证行为并无违法。2013年3月，板立屯第一、第二、第三村民小组与六圩供销社因争议地发生纠纷，经过土地行政管理部门调解，双方已经达成调解协议并已履行完毕。2013年7月22日，六圩供销社向土地行政主管部门申请更换1995年取得的两本《国有土地使用证》。经过土地行政管理部门工作人员组织现场勘查丈量，板立屯第一、第二、第三村民小组的组长覃健益、韦庆穆、周贵文签字指认相邻界址，明确四至界线，河池市人民政府核准后向六圩供销社颁发本案争议的河国用第（2013）第0302号、第0303号、第0304号《国有土地使用证》。其中，河国用第（2013）第0302号、第0303号《国有土地使用证》涉及的土地系原河国用（1995）字第060100103号《国有土地使用证》的宗地范围；河国用第（2013）第0304号《国有土地使用证》登记的土地面积大于原河国用（1995）字第060100102号《国有土地使用证》的宗地范围。该证登记增加部分土地一直由六圩供销社管理使用，进行现场地籍调查时板立屯第一、第二、第三村民小组亦签字确认四至界址，之后依法进行公告无其他权利人提出异议后予以核发权属证书。据此，河池市人民政府颁发给六圩供销社河国用第（2013）第0302号、第0303号、第0304号《国有土地使用证》土地来源清楚，程序合法。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。上诉人提出上诉理由均无事实、法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人板立屯第一、第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 华卫江
审判员 申国毅
审判员 寇四清
二〇一五年九月二十九日
书记员 黄玲慧