山西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）晋行终字第159号
上诉人（原审原告）柳林县柳林镇穆家焉村民委员会，住所地柳林县柳林镇穆家焉村。
法定代表人穆树保，该村村委会主任。
委托代理人张鹏霖，山西恒一律师事务所律师。
委托代理人李敏敏，山西恒一律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柳林县柳林镇人民政府，住所地柳林县柳林镇贺昌西大街。
法定代表人郝向东，该镇镇长。
委托代理人高瑞娥，柳林县柳林镇人民政府干部。
委托代理人郭志馨，山西树德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柳林县水利局，住所地柳林县行政综合办公大楼6层。
法定代表人陈永亮，该局局长。
委托代理人刘登平，柳林县水利局办公室主任。
委托代理人刘平生，山西平生律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柳林县人民政府，住所地柳林县行政综合办公大楼15层。
法定代表人武跃飞，该县县长。
委托代理人杨文萍，柳林县人民政府法制办工作人员。
委托代理人王飞飞，柳林县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）穆桂亮，男，汉族。
被上诉人（原审第三人）穆生德，男，汉族。
穆桂亮、穆生德共同委托代理人司东南、陈瑞伟，山西科贝律师事务所律师。
上诉人柳林县柳林镇穆家焉村民委员会（下称穆家焉村委会）因柳林县柳林镇人民政府、柳林县水利局、柳林县人民政府土地行政登记一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2015）吕行初字第15号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人穆家焉村委会的法定代表人穆树保、委托代理人张鹏霖、李敏敏，被上诉人柳林县柳林镇人民政府的委托代理人高瑞娥、郭志馨，被上诉人柳林县水利局的委托代理人刘登平、刘平生，被上诉人柳林县人民政府的委托代理人杨文萍、王飞飞，被上诉人穆桂亮、穆生德及其共同委托代理人司东南、陈瑞伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原裁定认定，穆桂亮、穆生德持有的小流域治理使用证的颁发时间确认为1986年。理由如下：1、小流域治理使用证的颁发时间应当由颁发的行政机关即本案原审被告举证证明，而本案原审被告均不能证明或确认；2、柳政发（84）095号文件明确写明县政府决定责成水保水利局发放小流域治理使用证，而实际情况是本案小流域治理使用证为柳林县水利局下属单位原柳林县东窊乡水保水利管理站签章审核颁发，与当时的文件规定相一致。颁发时间应当是1984年之后；3、上诉人穆家焉村委会在起诉状中认可小流域治理使用证是穆桂亮任村支部书记，穆生德任村委主任时领取的。而穆桂亮、穆生德同时兼任村干部是八十年代初期开始的；4、小流域治理使用证上注明的时间是“198X年”。在原审被告不能举证证明的情况下，综合本案有效证据证明的事实，穆桂亮、穆生德陈述《以户承包治理小流域使用证》于1986年颁发，是符合客观实际的。
原裁定认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。上诉人作为代表村农民集体行使所有权的主体，是所属村农民集体土地的权利人。行政机关根据柳林县人民政府文件的授权为穆桂亮、穆生德颁发小流域治理使用证的行为，是对穆桂亮、穆生德土地使用权的确认，属于行政行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，作为村农民集体土地权利人的穆家焉村委会认为行政机关为穆桂亮、穆生德颁发小流域治理使用证的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，本案的小流域治理使用证从颁发之日已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的最长起诉期限20年，该期限为除斥期间，不以当事人知道或者应当知道作出时间为起诉期限的起算点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条之规定，裁定驳回穆家焉村委会的起诉。
穆家焉村委会上诉称，（1）穆桂亮、穆生德持有的小流域承包合同以及小流域治理使用证上均未标注合同签订时间及发证时间，原裁定认定小流域治理使用证的发证时间是1986年，属于缺乏事实的推断，明显错误；（2）因为小流域治理使用证的发证时间无法确定导致起诉期限时间起点无法起算，故本案不适用20年的最长起诉期限；（3）行政诉讼起诉期限不同于除斥期间，本案应适用起诉期限的法律规定。综上，请求（1）撤销吕梁市中级人民法院（2015）吕行初字第15号行政裁定；（2）改判支持上诉人的诉讼请求。
柳林县柳林镇人民政府答辩称，穆桂亮、穆生德持有的小流域治理使用证上的内容几乎空白，填写不规范，根据文件规定发证机关应为柳林县人民政府，原柳林县东窊乡人民政府不可能在该证上盖章。请求依法裁决。
柳林县水利局答辩称，1986年，原柳林县水保水利局在各乡镇设立了水保水利工作站，没有水保水利管理站这一机构，不认可穆桂亮、穆生德持有的小流域治理使用证。请求依法裁决。
柳林县人民政府答辩称，1、穆桂亮、穆生德持有的小流域治理使用证上无答辩人盖章，也无答辩人授权发证部门水利局的盖章，答辩人不是本案适格被告；2、穆桂亮、穆生德持有的小流域治理使用证上既无承包期限，也无治理期限，小流域承包合同中同样无订立时间，显然不符合答辩人颁发小流域治理使用证的常规程序，答辩人与柳林县水利局的档案中均无相关资料。请求依法裁决。
穆桂亮、穆生德答辩称，1、原裁定认定事实正确，上诉人称原审裁定认定事实有误没有任何依据。穆桂亮、穆生德二人出资承包杨家沟小流域治理有政府文件支撑、有小流域治理客观事实存在，且签订有《小流域承包合同》并取得了《以户承包治理小流域使用证》。2、上诉人起诉已超起诉期限，原审法院适用法律正确。3、上诉人未能提供请求撤销穆桂亮、穆生德持有的《以户承包治理小流域使用证》的法律依据及事由，该证合法有效。柳林县政府、柳林县水利局、柳林镇政府的答辩意见无事实依据。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
穆家焉村委会在法定举证期限内提供的证据：1、会议记录和征地补偿款分配方案。证明上诉人收到征地补偿款之后，多次召开会议，就补偿款的分配问题进行商议，确定的分配方案是征地补偿款在全体村民之间进行分配。柳林县柳林镇人民政府、柳林县水利局、柳林县人民政府为穆桂亮、穆生德颁发证书的行为，损害了上诉人的利益；2、穆桂亮、穆生德诉柳林县人民政府要求履行公告职责一案的起诉状。证明上诉人知道穆桂亮、穆生德持有小流域治理使用证的时间是2015年2月，上诉人的起诉并未超过起诉期限；3、《吕梁地区水保局转发临县县委、政府关于社员联产承包小流域十项规定的通知》吕水保字（83）第36号文件。证明1983年出台的“十项规定”第二条规定，由县级人民政府颁发小流域治理使用证，并非由镇人民政府和水利局颁发使用证，应以此文件作为依据；4、刘德顺的证明。证明在其任职柳林县水保水利局东窊乡管理站站长期间没有给第三人颁发过小流域治理使用证。
穆桂亮、穆生德在法定举证期限内提供的证据有：1、《小流域承包合同》。证明其与上诉人签订承包穆家焉村杨家沟小流域治理合同，原柳林县东窊乡人民政府作为监督方在合同上签章；2、《以户承包治理小流域使用证》。证明该使用证由原柳林县东窊乡人民政府、柳林县水保水利局东窊乡管理站确权颁发；3、《中共柳林县委关于承包治理小流域的十条规定》柳发（1983）046号文件。4、《柳林县人民政府关于发放“小流域治理使用证”的通知》柳政发（84）095号文件。两份文件证明小流域承包经营的背景是国家出台政策文件，鼓励社员承包，以实现国家水土保持的目标，政策文件同时要求政府做好发证确权工作；5、刘德顺的证明。证明第三人承包治理小流域的时间是1985年至1995年；6、穆家焉村涉及农户面积丈量登记表。证明在征地过程中，上诉人一直将穆桂亮、穆生德作为诉争土地的户主，由穆桂亮、穆生德签字确认征地面积。上诉人并非2015年才知道第三人持有小流域治理使用证。该登记表可以证明2011年上诉人即知道穆桂亮、穆生德持有该证件。
柳林县柳林镇人民政府、柳林县水利局、柳林县人民政府在法定举证期限内均未提供证据。
上述证据原审法院均随案移交本院。经二审庭审质证，本院认为各方当事人在一审期间提交的证据符合法律规定。二审期间，上诉人向法庭提供了一份柳林县公安局于1986年7月4日批准原柳林县水保水利局刻章的介绍信存根，证明当时柳林县水保水利局在各乡镇设立的是水保水利工作站，而非水保水利管理站。被上诉人柳林县柳林镇人民政府、柳林县水利局、柳林县人民政府对此无异议。被上诉人穆桂亮、穆生德认为该份证据不属于新证据，且无论是工作站还是管理站只是名称问题，不影响其所持《以户承包治理小流域使用证》的实质内容。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项的规定，本院认为该证据属于新证据，可以作为本案的有效证据。
根据上述有效证据，本院认定如下事实：1983年，原山西省吕梁地区行政公署水土保持局先后下发了吕水保字【83】第8号文件《关于建立社员承包小流域治理合同制度的通知》和吕水保字【83】第36号文件《吕梁地区水保局转发临县县委、县政府关于社员联产承包小流域十项规定的通知》，上述第8号文件要求：“各地要尽快建立社员承包小流域治理合同制度，凡已承包的，务于三月中旬落实承包签订合同书”。上述第36号文件向各县县委、县政府、水保水利局转发了临县县委、县政府关于社员联产承包小流域十项规定。同年，柳林县委下发了柳发（1984）046号《中共柳林县委关于承包治理小流域的十条规定（试行稿）》。2012年，山西省人民政府作出《关于柳林县二o一二年第二批次建设用地的批复》，柳林县人民政府于同年作出征收土地方案公告。穆桂亮、穆生德认为其与原柳林县东窊乡穆家焉村委会依法签订了《小流域承包合同》，原柳林县东窊乡人民政府、柳林县水保水利局东窊乡管理站为其颁发了《以户承包治理小流域使用证》，该小流域治理承包地被纳入此次征地范围。柳林县人民政府在征地过程中未依法发布征地公告和征收补偿安置方案公告等程序，侵犯了其合法权益，于2015年2月12日向吕梁市中级人民法院提起行政诉讼。穆家焉村委会认为柳林县人民政府已将征地补偿款支付给村委，村委也将部分款项作了分配，穆桂亮、穆生德所持有的《以户承包治理小流域使用证》系柳林县人民政府、柳林县柳林镇人民政府、柳林县水利局违法发放，向吕梁市中级人民法院提起行政诉讼请求撤销该证，以上为本案基本事实。
另查明，穆桂亮、穆生德与原柳林县东窊乡穆家焉村委会签订的《小流域承包合同》上未标注签订时间，甲方盖章为柳林县东窊乡穆家焉村民委员会和柳林县水保水利局东窊乡管理站，乙方盖章为穆桂亮，监方盖章为柳林县东窊乡人民政府。穆桂亮、穆生德持有的《以户承包治理小流域使用证》上也未标注发证时间，发证机关一栏盖有柳林县东窊乡人民政府和柳林县水保水利局东窊乡管理站的印章。1986年6月，柳林县水保水利局向柳林县公安局出具《关于刻制乡镇水保水利工作站印章的呈请》，同年7月，柳林县公安局批准刻制柳林县各乡镇水保水利工作站印章25枚，其中包括有柳林县东窊乡水保水利工作站的印章。
本院认为，根据原山西省吕梁地区行政公署水土保持局吕水保字【83】第8号文件、吕水保字【83】第36号文件以及柳林县委柳发（1984）046号等文件，证明柳林县人民政府于上世纪80年代在全县开展小流域治理工作。柳林县公安局刻章介绍信存根证明1986年柳林县水保水利局在各乡镇成立水保水利工作站，而非水保水利管理站。因此，穆桂亮、穆生德称其持有的《以户承包治理小流域使用证》的颁证时间为1986年的真实性有待进一步考证，原裁定对此事实认定不清、证据不足。本案争议行为具体发生在哪一年，现有证据无法证明，但可以认定本案争议行为发生于上世纪80年代，而《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日才开始实施，之前的法律没有规定法院受理此类案件，故对本案争议行为，人民法院不予受理。综上，原裁定驳回穆家焉村委会的理由欠妥，但结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 卞俊梅
审 判 员 唐 琳
代理审判员 郝玉震
二〇一五年十一月十日
书 记 员 穆五谋