江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）徐环行初字第5号
原告陈秀芝。
委托代理人王衍民，江苏省离退休法院工作者协会法律工作者。
被告徐州市铜山区人民政府,住所地徐�市铜山新区府前路。
法定代表人刘广民，区长。
委托代理人刘阳，徐州市铜山区人民政府农工办工作人员。
委托代理人沈春雷，徐州市铜山区人民政府农工办工作人员。
第三人韩合龙。
原告陈秀芝、韩明隆（已去世）因与被告徐州市铜山区人民政府及第三人韩合龙土地承包经营权登记一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，于法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及相关诉讼文书，并于2015年12月21日公开开庭审理本案。原告陈秀芝及其委托代理人王衍民，被告铜山区政府出庭负责人宗长明及委托代理人刘阳、沈春雷，第三人韩合龙到庭参加诉讼。本案审理期间，原告韩明隆去世，韩明隆除配偶陈秀芝以外的近亲属经本院询问表示不参加本案诉讼。本案现已审理终结。
被告徐州市铜山区人民政府于2008年5月25日向第三人韩合龙颁发了农村土地承包经营权证，该证显示的承包地面积为4.979亩，地块包括“大公路北地”一块、“稻地”一块及“四坟地”两块（两块“四坟地”各1.045亩）。原告认为被告违法将其承包的1.045亩“四坟地”登记在第三人名下，遂提起本案诉讼。
原告陈秀芝诉称，1990年，陈秀芝、韩明隆（龙）家庭分得5口人承包地，2000年将其中的“四坟地”1.141亩交给韩明隆（龙）的胞弟韩合龙耕种，双方约定陈秀芝、韩明�（龙）可随时要回该地。后韩明隆（龙）多次要求韩合龙归还该地，韩合龙未予归还并出示原铜山县人民政府于2000年、2008年向其颁发的土地承包经营权证，该证将讼争承包地登记在韩合龙家庭名下。请求法院撤销被告徐州市铜山区人民政府2008年5月25日为第三人韩合龙颁发的农村土地承包经营权证；案件受理费由被告负担。
被告徐州市铜山区人民政府辩称：一、原告无证据证明其与被诉行政行为具有利害关系。二、原告提起本案诉讼已超过法定的起诉期限。三、1994年之前，该村有农户因土地负担重等原因不愿继续耕种土地。为防土地撂荒，1994年二轮土地承包时村集体经济组织将交回的土地发包给有耕种意愿的农户。讼争“四坟地”并非原告交给第三人耕种，是否为原告1990年所分承包地亦无法查清。2000年换发农村土地承包经营权证时，第三人与村集体经济组织根据土地现状签订了承包合同，2008年，第三人与村集体经济组织再次签订承包合同。徐州市铜山区人民政府根据第三人与村集体经济组织签订的农村土地承包经营合同、村集体经济组织土地清册，依据《土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》的授权及徐州市政府的相关行政指令向第三人颁发土地承包经营权证，有事实及法律依据，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人韩合龙述称：讼争土地是1994年村集体经济组织按韩合龙家庭人口分的。2000年原铜山县人民政府向第三人颁发了土地承包经营权证，这期间系第三人缴纳讼争土地的征粮及提留款，政府补贴也发至第三人账户，2008年原铜山县人民政府为第三人换发了苏CM070604066号农村土地承包经营权证。请求驳回原�的诉讼请求。
经原、被告及第三人当庭确认，本案的争议焦点是：1、原告与被诉颁证行为是否具有利害关系；2、原告提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；3、被告颁发讼争农村土地承包经营权证的行政行为是否有事实及法律依据。
原告陈秀芝向本院提交以下证据：
1、原铜山县人民政府1990年颁发的土地使用证书1份，证明原告取得5口人的土地承包经营权（6.611亩），其中包括讼争土地1.141亩；
2、徐州市铜山区大彭镇周棚村村民委员会证明1份，证明韩明隆（龙）、韩明龙系同一人，韩明隆（龙）分配的1.141亩土地和现在的1.04亩土地是同一块地；
3、户籍证明1份，证明韩明隆（龙）与陈秀芝系夫妻关系；
4、书面证言2份，其中，韩某甲、韩某乙证言证明，1990年该村组分配承包田是，韩明隆（龙）分了1.141亩（四至范围：北边是韩某甲，南边是韩合龙）；韩某丙证言证明，关于韩明隆（龙）和韩合龙“四坟地”纠纷一事年事已久，韩某丙确实记不清，其以前给任何一方所出的证明都无效；
5、调解协议书1份，证明2015年6月2日陈秀芝、韩合龙经周棚村刘万华、韩治龙等人调解，就讼争土地达成调解协议；
6、韩合龙提交徐州市铜山区人民法院的应诉状1份，证明讼争“四坟地”是该村2000年9月30日分给第三人并登记入册，原铜山县人民政府2008年5月25日为第三人换发编号为苏CM070604066农村土地承包经营权证；
7、2008年5月25日原铜山县人民政府颁发给韩合龙的农村土地承包经营权证复印件，证明讼争的1.045亩土地从2000年上半年起被第三人占有、使用；
8、徐州市铜山区人民法院（2015）铜民初字第2979号撤诉裁定书，证明原告撤回民事诉讼后提起本案诉讼。
被告徐州市铜山区人民政府向本院提交以下证据、依据：
第一组：1、2000年大彭镇周棚村集体经济组织土地清册；2、2008年大彭镇周棚村集体经济组织农村土地家庭承包登记表、公示表各1份；3、2008年大彭镇周棚村集体经济组织与第三人签订的土地承包经营合同1份；证明被告2008年为第三人颁发土地承包经营权证有事实依据。
第二组：韩合龙的农民负担监督卡，证明原告关于其2000年把讼争土地交给�三人耕种的陈述不实，2000年之前第三人就取得了该地的承包权。
第三组：1、2000年大彭镇周棚村集体经济组织土地清册；2、2008年大彭镇周棚村集体经济组织农村土地承包经营公示表；3、2008年原告与村集体经济组织签订的土地承包经营合同；4、2000年、2008年被告向原告颁发的土地承包经营权证各1份；5、2015年12月9日铜山区人民政府农工办工作人员沈春雷、王丹向陈秀芝所作笔录，证明原告对土地现状一直是明知的，至迟在2000年就知晓讼争土地未登记在其承包经营权证上，而是登记在被告向第三人颁发的承包经营权证上，其提起本案诉讼已超法定期限。
法律、政策依据：《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》、徐州市政府《关于稳定和完善土地承包责任制的决定》（1994年）、徐州市政府徐委办（2007）25号文件。
第三人韩合龙向本院提交以下证据：
1990年、2000年及2008年的土地承包经营权证各1份，其中1990年土地使用证的户主是韩广皊，证明第三人家庭有6口人参与土地承包，原承包土地8亩，调整后仅4亩多；政府并未把他人承包地错误登记在第三人家庭名下。
庭审中，被告对原告提交的证据的质证意见为：对1990年土地使用证真实性无异议，但有明显的改动痕迹，该证所载的“四坟地”无四至范围，不能证明是讼争土地；对证据2的真实性无异议，但无法证明1994年二轮土地承包时原告承包了讼争土地、与被诉行政行为具有利害关系；对证据3无异议；对韩某甲、韩某乙的书面证言真实性有异议，该证据形式�合法；韩某丙的书面证言真实性无法核实；对陈秀芝与韩合龙签订的调解协议书的真实性无异议，但该协议第1条的1990年（或1994年）有明显的改动痕迹，该协议内容与事实不符，当事人在调解时做出了让步，其对事实的含糊表述不能作为认定案件事实的证据；对韩合龙应诉状的真实性无异议，但其关于“四坟地”的表述含糊，应是对2000年换发土地承包经营权证过程的描述，而不是指2000年村集体经济组织将讼争土地发包给韩合龙。对原告提供的韩合龙承包经营权证的真实性无异议，该证所载内容与2008年韩合龙、村集体经济组织签订的承包合同一致。原告提供的撤诉裁定书与本案无关联性。
第三人对原告提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议；对证据2的内容不清楚；对户口本的真实性无异议，但韩明隆（龙）与陈秀芝现已不是夫妻；调解协议书本身是真实的，第三人当时同意分给原告0.57亩土地，但原告不要，故该协议书未履行。对1990年土地使用证的真实性无异议，其所载的“四坟地”即为讼争土地。对两份书面证言内容有异议，其描述的土地四至不对，原告承包地应在第三人承包地南侧。对原告提交其他证据的真实性无异议。
原告对被告提交的证据的质证意见为：复印件不能作为证据使用。对第一组证据的真实性无异议，但韩合龙承包经营权证上登记的1.045亩土地系陈秀芝家庭承包地。对第二组证据的情况不了解，无法确认。对第三组证据的真实性无异议，但该清册登记有误，未对原告承包的“四坟地”进行登记。对徐州市铜山区人民政府农工办所作的笔录无异议，但已记�清当时陈述的内容了。
第三人对被告提交的证据不持异议。
原告对第三人提交的证据的真实性不持异议。
被告对第三人提交的证据不持异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的调解协议书系陈秀芝、韩合龙私下达成的民事协议，其效力未经民事司法程序确认，未实际履行，且当事人亦未据此向有关部门申请变更登记，在本案中本院对其证明目的不予采信。证人韩某甲、韩某乙、韩某丙无正当理由未到庭，其书面证言不能作为定案依据。因韩合龙在本案审理过程中明确陈述其系1994年分得讼争土地，且被告提供了证明韩合龙1999年即耕种该地的证据，故韩合龙应诉状不能独立证明原告的举证目的。原告提供的其他证据来源合法，与本案有客观联系，其真实性可以确认，可以作为认定本案事实的依据。
被告提供的第一、二组证据的来源合法，与本案有客观联系，其真实性可以确认，本院对其证明目的予以采信。被告提供的第三组证据中的村集体经济组织土地清册、承包经营公示表、土地承包经营合同、土地承包经营权证仅能证明原告2000年、2008年的土地家庭承包登记情况，不能证明原告知晓讼争行政行为内容的时间。关于被告提交的铜山区人民政府农工办工作人员所作笔录能否作为定案依据问题，本院认为，《行政诉讼法》第三十五条规定“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”，意在严格监督行政机关遵循“先取证、后裁决”原则，尽可能地保障行政行为建立在事实清楚、证据充分的基础上，而不是待行政诉讼阶段再收集证据证明行政行为认定事实准确、合法合规；被告提交该笔录系为证明原告提起本案诉讼超过起诉期限，而非证明被诉具体行政行为合法，故不属于依法应当排除的证据范畴。原告对该笔录的真实性无异议；该笔录记载，原告认可其领取2000年的证时知道争议的“四坟地”登记在韩合龙的证上。综上，该笔录能够证明被告关于“原告至迟在2000年就知晓讼争土地登记在被告向第三人颁发的承包经营权证上”的举证目的。
第三人提供的证据来源合法，与本案有客观联系，原、被告对其真实性均无异议，本院对其证明目的予以采信。
本院经审理查明：韩明隆（龙）与陈秀芝系夫妻关系，与韩合龙系胞兄弟关系，三人均系徐州市铜山区大彭镇周棚村村民委员会韩楼村村民。第一轮土地承包期内，陈秀芝、韩明隆（龙）以家庭为单位承包村组土地，1990年原铜山县人民政府向其颁发的土地使用证上，载明户主为韩明隆（龙），承包人口为5口，承包地中包括“四坟地”1.141亩。
原告、第三人共同确认，讼争“四坟地”1.141亩因村里开挖河沟占去部分，面积减至1.045亩，原告提交的调解协议书所载的1.141亩“四坟地”即第三人承包经营权证上登记的1.045亩“四坟地”。
2000年的周棚村村委会农村集体土地承包经营登记清册，将包括讼争的1.045亩土地在内的4.979亩土地登记在韩合龙家庭名下，同年原铜山县人民政府向韩合龙颁发�该4.979亩土地的承包经营权证。2008年5月20日，周棚村村委会与韩合龙签订《农村土地家庭承包合同》，并制作《农村土地家庭承包（合同、经营权证）登记表》、《农村土地承包经营情况调查摸底公示表》，该三份材料记载：周棚村村委会将该村4.979亩土地发包给韩合龙家庭，承包人口为5口，其中包括讼争“四坟地”，承包期限至2027年8月31日。2008年5月25日，徐州市铜山区人民政府根据上述《农村土地家庭承包合同》、《农村土地家庭承包（合同、经营权证）登记表》，向第三人韩合龙颁发编号为苏CM070604066的农村土地承包经营权证。该证显示韩合龙家庭的承包地面积为4.979亩，地块包括“大公路北地”一块、“稻地”一块及四坟地两块（两块“四坟地”各1.045亩�，承包方为韩合龙、李桂荣、韩恋、韩圣启、朱永红。
因陈秀芝与韩合龙就讼争土地的承包权归属存在争议，2015年6月2日周棚村的刘万华、韩治龙、刘世忠、杨秀华组织双方进行调解，陈秀芝与韩合龙就讼争土地达成调解协议书。因双方在履行过程中产生争议，该协议书未履行。韩明隆(龙)、陈秀芝遂以韩合龙为被告向徐州市铜山区人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，该案审理过程中陈秀芝、韩明隆（龙）撤诉。后原告提起本案诉讼。
原告主张其2000年将讼争土地交给第三人耕种。第三人则主张该地系其1994年从村组承包，与原告无关。被告提交了1999年第三人交纳含讼争土地在内的4.979亩土地的农业税费的农民负担监督卡。原告认可其2000年即知晓讼争土地登记在被告向第三人颁发的承包经营权证上。
本院认为:一、关于陈秀芝是否系本案的适格原告问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，陈秀芝提供的证据不足以证实其1994年第二轮农村土地家庭承包时参与了诉争土地的承包，即便陈秀芝于1982年第一轮土地承包时取得诉争土地的承包经营权，也早已到期。因陈秀芝未举证证实其与被诉颁证行为具有利害关系，故其不享有本案诉权。
二、关于原告提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限问题
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。本案中，原告2000年即知晓讼争土地登记在被告向韩合龙颁发的农村土地承包经营权证上，讼争的颁证行为仅是换发2000年承包经营权证的换证行为，两次具体行政行为的内容并无变化，故原告提起本案诉讼超过“知道具体行政行为内容之日2年”的起诉期限，且未能举证证明其存在不可抗力等正当事由，其起诉依法应予驳回。本院对第三个争议焦点即“被告颁发讼争农村土地承包经营权证的行政行为是否有事实及法律依据”的问题不再予以评判。
综上，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈秀芝的起诉。
案件受理费50元，由本院退还原告陈秀芝。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时应依据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。
审判长 李 娟
审判员 李 飞
代理�判员杜林
二〇一六年六月十七日
书记员 杜心舒
附：本判决适用的相关法律依据
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第三条第一款第（二）项有下列情形之一，已经立案�，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。