陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终198号
上诉人（一审原告）：曹平平，男。
上诉人（一审原告）：曹玲，女。
上诉人（一审原告）：曹斌，男。
上诉人（一审原告）：赵勇，男。
上诉人（一审原告）：赵丹，女。
上诉人（一审原告）：赵明，男。
上诉人（一审原告）：赵媚，女。
上诉人（一审原告）：肖存英，女。
上诉人（一审原告）：赵三存，男。
上诉人（一审原告）：赵换芳，女。
上诉人（一审原告）：曹蓉，女。
上诉人（一审原告）：朱芹娃，女。
上诉人（一审原告）：曹伟，男。
上诉人（一审原告）：朱葱叶，女。
上诉人（一审原告）：赵峰，男。
上诉人（一审原告）：赵彩琴，女。
上诉人（一审原告）：刘竹英，女。
上诉人（一审原告）：赵汉章，男。
上诉人（一审原告）：赵彩侠，女。
上诉人（一审原告）：赵隋心，男。
上诉人（一审原告）：柯军荣，女。
上诉人（一审原告）：刘金娃，男。
上诉人（一审原告）：袁玲香，女。
上诉人（一审原告）：袁小露，女。
上诉人（一审原告）：赵柯，女。
法定代理人：赵淑侠，女，赵柯之母。
上诉人（一审原告）：赵星辰，男。
法定代理人：赵峰，男。
上诉人（一审原告）：赵知钰，女。
法定代理人：赵淑侠，女，赵知钰之母。
上诉人（一审原告）：赵志民，男。
上诉人（一审原告）：曹从杰，男。
诉讼代表人：赵志民，男。
共同委托代理人：李杰，北京市农权律师事务所律师。
共同委托代理人：赵阳，北京市农权律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）：渭南市人民政府。住所地：陕西省渭南市车雷街**号。
法定代表人：李明远，任市长。
委托代理人：孙杰刚，渭南市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：李栋房，陕西泰普律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：华县人民政府。住所地：陕西省华县子仪路东段。
法定代表人：朱福俊，任县长。
委托代理人：李依林，华县人民政府法制办干部。
委托代理人：ＸＸ，陕西恒济律师事务所律师，
被上诉人（一审第三人）：金堆城钼业股份有限公司。住所地：陕西省西安市高新区锦业一路**号。
法定代表人：张继祥，任董事长。
委托代理人：李少博，该公司法律事务主管。
被上诉人（一审第三人）：渭南市时村农场。住所地：陕西省华县莲花寺镇。
法定代表人：贺战民，任场长。
委托代理人：郑多虎，该农场工作人员。
上诉人曹平平等29人因诉被上诉人渭南市人民政府、华县人民政府和金堆城钼业股份有限公司（以下简称：钼业公司）及渭南市时村农场四方签订的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》一案，不服渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00029号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，由于第三人钼业公司西川排土场建设项目以及新建杨家湾尾矿库项目的需要，被告华县人民政府需征收原告所在的华县金堆镇大栗西村约3186亩集体土地为国有。为了妥善解决被征地村民的移民安置及耕地补偿问题，2009年6月19日，被告渭南市人民政府、华县人民政府与第三人钼业公司、时村农场签订了本案被诉的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》，协议约定“将渭南市人民政府下辖的华县时村农场拥有的3000亩国有土地使用权，通过有偿方式依法处置给钼业公司。上述3000亩土地与钼业公司占用华县人民政府辖区金堆镇栗西村区域约3186亩土地中的同等面积进行置换后，由华县人民政府用于解决搬迁移民安置及耕地补偿需要”等内容。协议中所涉的金堆镇栗西村区域约3186亩土地中包含原告大栗西村三组曹平平等村民的宅基地以及耕地、林地。2013年12月26日，原告在西安市莲湖区法院起诉的要求撤销陕西省环境保护厅作出的陕环批复[2012]256号批文一案中交换证据时，得见被诉的协议，认为该协议将其拥有使用权的集体土地进行处分，侵犯了其合法权益，遂诉至本院，请求确认《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》无效。
以上事实有《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》、杨家湾说明、立项批复、大栗西村三组赵志民承包经营权证书和赵汉军林权证、大栗西村林改方案的等证据在案佐证。
一审法院认为，本案被诉的《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》，是二被告为解决第三人钼业公司相关建设项目的用地问题，以及妥善处理征地后移民安置及耕地补偿问题，所进行的一系列相关行政行为中的一个环节，该协议对原告不具有强制力，并未设定原告的权利义务，实际上也不对原告的实体权益产生影响，因此原告的起诉不符合受理条件，对原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告曹平平、曹玲、曹斌、赵勇、赵丹、赵明、赵媚、肖存英、赵三存、赵换芳、曹蓉、朱芹娃、曹伟、朱葱叶、赵峰、赵彩琴、刘竹英、赵汉章、赵彩侠、赵隋心、柯军荣、刘金娃、袁玲香、袁小露、赵柯、赵星辰、赵知钰、赵志民、曹从杰的起诉。
上诉人曹平平等29人上诉称：（一）上诉人具有诉讼主体资格。上诉人是华县大栗西村的村民，是土地的承包权人、使用权人，上诉人与涉案土地存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”只要该行为影响到上诉人对土地的使用，就存在利害关系。一审法院认为协议不具有强制性，不对上诉人实体产生影响是错误的。钼业公司建设王家坪尾矿库占用上诉人的土地是依据这个协议，该协议是钼业公司在上诉人承包地上实施占地、采伐行为的重要环节和前置程序。因此，该协议是使上诉人利益遭受损害的一项根本原因，与上诉人存在利害关系。（二）本案所诉协议是行政合同纠纷不是民事合同纠纷。民事合同纠纷与行政合同纠纷应从合同签订主体、合同内容、合同签订目的上予以区别，本案所诉的协议是为了履行法律规定行政机关的职责，执行国家公务，满足公共利益的需要，是行政合同纠纷。（三）本案属于行政诉讼的受案范围，无须复议前置。上诉人的诉讼请求不是土地所有权或使用权权属争议，而是被上诉人侵犯了上诉人财产权利的问题，属于无权处分的问题，不需复议前置。（四）协议违反了法律的禁止性规定，应被确认为无效协议。华县人民政府将上诉人所使用的集体农用地交于钼业公司建设尾矿库，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，建设单位需要使用土地的必须依法申请使用国有土地，以搬迁协议替代土地征收是违法的。渭南市人民政府与华县人民政府签署土地置换协议并将置换后土地交于钼业公司用于建设尾矿库，是无权处分行为。上诉人2013年向国土资源部申请信息公开得知，国土资源部未办理过金堆城钼业的王家坪尾矿库的用地审批手续。上诉人所在村组的土地并未被合法征收，土地的权属依然为集体所有，被上诉人华县人民政府处分上诉人的集体财产是属于无权处分。华县人民政府没有向上诉人足额支付补偿款，耕地没有足额补偿，林木、公共用地未补偿。2010年陕西省公布的征地统一年产值平均标准和区片综合地价平均标准，对于华县的耕地每亩的补偿标准是35766元，而上诉人所获得的耕地的补偿标准为17000元/亩。从上诉人搬迁协议看，华县人民政府对上诉人所有的林木、公共用地未进行补偿。综上，协议应确认无效。
被上诉人渭南市人民政府答辩称：（一）关于上诉人的诉讼主体资格，一审人民法院认定正确。《西川排土场建设项目及新建杨家湾尾矿库项目土地使用权出让和置换协议》虽涉及到上诉人所在村组土地使用权问题，但在华县人民政府实施移民搬迁征地时，已将上诉人的土地、地面附着物等依法进行补偿，上诉人原享有的土地承包经营权随之消灭，其对协议中涉及的土地出让或置换没有利害关系。同时，上诉人及其所在村组并不是协议的当事人，协议对其没有约束力，更没有强制力。（二）本案属于民事合同纠纷，不属于行政案件受案范围。从合同主体看，并不是一方当事人是行政机关，签订的合同就是行政合同，行政机关作为民事主体参与民事活动非常普遍，不能都认定为行政合同。从协议内容看，协议是对以后具体征收土地时各方当事人的权利义务进行说明，且均要求按照符合法律法规规定办理相关手续，上诉人的土地承包经营权的消灭也是另行通过合法的土地征收程序完成。从协议的目的看，该协议只是为了解决具体征收搬迁之前各方的民事上权利义务，并没有涉及到具体的行政行为，更不会涉及到履行国家职责、实现公共事务等行政权力。因此，上诉人认定协议为行政合同的理由不能成立。（三）有关协议效力问题。上诉人认为，被上诉人在履行协议中违反了法律的禁止性规定，且认为补偿不到位应属无效。对此被上诉人认为协议本身并没有违反法律的禁止性规定，当然不存在无效，至于无权处分问题，根据法律规定，也不是认定的无效合同，而是有效合同。并且，上诉人认为本案涉及到侵犯上诉人财产权利，属于无权处分，是行政机关的侵权。上诉人认为本案属于无权处分，显然属于民事法律关系，属于民事案件受理范围。关于补偿不到位问题，并不是协议范围内的内容，而是华县人民政府在具体征收土地或搬迁协议解决的问题，与协议没有关系，更与协议效力无关。故原审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人华县人民政府答辩称：（一）一审裁定认定事实清楚，适用法律正确无误，上诉人与所诉的协议没有法律上的利害关系，协议并不对其权利义务产生实际影响。首先涉案土地权利己经因搬迁协议的签订和履行发生变更，上诉人所诉的事实基础已经不复存在。协议是在四方之间约定了相应的权利义务，只在四方之间产生法律效力，不对签订主体之外产生影响，因此，合同对上诉人不产生效力。协议对上诉人权利并未产生影响，协议还约定依法依规按政策办理相关事项，移民搬迁领导小组与上诉人签订的协议才直接涉及到上诉人的相关权利。（二）上诉人不是适格的原告，无权提起行政诉讼。上诉人早己经签订了相关的土地搬迁协议，并己完成搬迁，将涉诉相关的土地及相关权益置换，其并不享有相关的土地权利，拥有土地权利是本案起诉的基础。上诉人己与本案所诉的协议不存在利害关系，无法与本案所诉的协议形成法律上的利害关系，没有相应的权利，无权提起本诉。因此，故上诉人不符合提起行政诉讼的条件。（三）上诉人所诉的协议是民事合同，并不符合行政诉讼法受案范围的规定。协议的权利义务内容指向了土地权利的转移交付及其相应的对价约定，完全是一种平等的民事权利义务。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确了出让合同的民事法律关系性质。本案所涉及协议实质上是民事权利义务，并非行政合同，上诉人起诉的理由也是基于民事合同中无权处分，请求确认合同无效。因此，上诉人的起诉不属行政诉讼受案范围。（四）上诉人认为侵犯其作为土地权利主体的合法权益，应当先行向有关机关提起行政复议的申请，对复议决定不服的才能向人民法院起诉，故上诉人起诉不符合法定程序。上诉人提出建设尾矿库违反法律禁止性规定无事实依据，且与本案所诉协议没有关系，上诉人提出的补偿标准的理由亦与本案无关。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。
被上诉人钼业公司答辩称：本案的核心在于上诉人所诉的协议是否构成对上诉人的集体土地财产权的处分，是否对上诉人权益造成实质影响。从该协议的性质、内容及与上诉人的关系来看。协议中有关置换的内容只是华县政府与钼业公司就未来完成集体土地征收后，国有土地出让环节对价支付方式的安排，由于当时征地程序尚未启动，置换的条件并不具备，因此，置换只是钼业公司与政府之间达成的意向性计划。协议并没有要求华县人民政府在协议签订同时向钼业公司交付项目建设用地，甚至没有规定项目建设用地的交付期限。协议相关条款也明确表示政府将大栗西村集体土地收归国有后才能实现置换。协议的以上安排和表述充分说明协议的相关方对于政府当时还无权处置大栗西村集体土地有清晰正确的认识。协议并没有否定上诉人所在集体当时对大栗西村土地享有的权益，也没有否认实现置换需要以完成征地程序为前提。协议本身并没有对上诉人设定任何权利义务。有关土地置换也只是钼业公司与华县人民政府之间对未来事项的约定，并不对上诉人产生效力。从上诉人所在集体土地征用过程的相关事实来看，政府在后来依法征收大栗西村集体土地过程中，与上诉人所在村组各户村民逐一签订了《征地搬迁协议》，对征地的各项补偿进行了详细约定，并已履行完毕。相关事实有各户户主签字确认的《征地搬迁协议》、领款记录等资料为证，这一事实充分说明：对上诉人土地财产行使处分权的是上诉人所在村组集体组织，不是被告。上诉人土地财产处分所依据的是《村民小组会议决议》、《征地搬迁协议》等征地过程中形成的文件，而不是本案所诉的协议。上诉人上诉状所列的上诉事由均与本案核心争议无关。钼业公司与其他被上诉人签订的协议本身并没有构成对上诉人所在集体土地财产的处分，对上诉人权益也不产生实质影响，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人渭南市时村农场同意上述被上诉人的答辩意见。
本院审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。
另查明，2012年11月12日，华县金堆移民搬迁项目领导小组办公室与上诉人签订了《王家坪尾矿库搬迁协议书》，经协商，双方就新址房屋、林地、耕地、附属物、原址房屋补偿进行了约定，协议已经履行，上诉人已搬迁到新址。
本院认为：本案被诉协议，是渭南市人民政府、华县人民政府为解决钼业公司相关建设项目的用地问题，以及妥善处理征地后移民安置及耕地补偿问题，进行的土地出让、征用、安置补偿一系列相关行政行为中的前期行为。协议中涉及到的土地出让、征用、安置补偿等行政行为必须经过法定程序审批而分步进行，且上诉人已与华县金堆移民搬迁项目领导小组办公室签订搬迁协议，搬迁协议约定的相关补偿已经履行，上诉人也已搬迁到新址。故本案所涉协议并未直接对上诉人的权利义务产生实际影响。一审法院以此为由认为上诉人的起诉不符合受理条件，裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人请求撤销一审裁定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年六月二十日
书 记 员 高 璇