山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第237号
上诉人（一审原告）：王建华等24人（名单附后）。
诉讼代表人：王建华，农民。
诉讼代表人：王玉兴，农民。
诉讼代表人：王增祥，农民。
诉讼�表人：王洪涛，农民。
诉讼代表人：王锦梓，农民。
委托代理人：王卫洲。
委托代理人：郭建炜。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：季春光。
委托代理人：鲍怀亮。
被上诉人（一审第三人）：恒生地产有限公司。
法定代表人：黄黎明，董事长。
委托代理人：周钦宝。
王建华等24人诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年9月12日作出（2014）济行初字第89号行政判决。一审原告王建华等24人不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人王建华等24人的委托代理人王卫洲，被上诉人省政府的委托代理人季春光，被上诉人山东恒生地产有限公司（以下简称恒生公司）的委托代理人周钦宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：省政府于2014年5月29日作出鲁政复驳字（2013）71号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称71号《驳回复议申请决定》），该《决定》认为：本案争议土地经省政府作出的《关于淄博市临淄区供销企业集团总公司用地的批复》（鲁政字（1998）368号）（以下简称368号《批复》）予以征用，土地性质由集体土地转为国有土地。申请人作为争议土地的原集体土地使用人，在该土地被征收为国有之后，与被申请人作出淄政土（偿）（2003）252号《淄博市人民政府关于将国有土地使用权出让给山东省恒生置业发展有限公司的批复》（以下简称252号《批复》）的具体行政行为没有法律上的利害关系，该行政复议申请不符合法律法规规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。原告不服，提起诉讼。
一审法院经审理，认定如下事实：被告省政府根据淄博市人民政府呈送的淄政土管发（1998）49号《关于征用土地并出让土地使用权的请示》，于1998年12月26日作出368号《批复》，同意淄博市土地矿产管理局征用包括孙娄南村耕地142276平方米、园地2240平方米在内的土地一宗，将土地使用权出让给淄博市临淄区供销企业集团总公司，用于淄博布吉农产品批发市场建设。淄博市临淄区土地矿产管理局与孙娄南村村委会签订了《征用土地协议书》，土地补偿款已支付给孙娄南村村委会。孙娄南村村委会就征地、补偿事项进行了逐户调查，征求意见。24位原告中已有21户签订了《收地协议》、《补偿协议》并领取了补偿款。土地征收后淄博布吉农产品批�市场项目因故未能完成建设。淄博市国土资源局于2003年9月通过公开挂牌拍卖，将该宗国有土地使用权出让给恒生公司，用于齐都花园项目建设。原告王玉兴、王建华等分别于2013年2月、3月通过申请政府信息公开，获得了252号《批复》和368号《批复》。原告对淄博市人民政府作出的252号《批复》不服，向省政府提出行政复议申请。省政府于2013年3月28日收到该申请，经补正后予以受理。行政复议期间，因案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，省政府于2013年5月27日决定中止行政复议。中止理由消除后，省政府于2014年5月28日恢复审理，并于2014年5月29日作出71号《驳回复议申请决定》，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该决定，提起行政诉讼。
一审法院认为，《复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请复核下列规定的，应当予以受理：……（二）�请人与具体行政行为有利害关系……”从上述规定可以看出，申请人申请行政复议的条件之一是与被申请的具体行政行为有法律上的利害关系。本案中，争议的土地已经省政府作出的368号《批复》予以征用，该宗土地性质已经由集体土地转为国有土地。淄博市人民政府针对争议土地作出的252号《批复》是对国有土地的处分。原告王建华等24人作为原集体土地使用权人与淄博市人民政府对国有土地进行处分的行为没有法律上的利害关系，因此原告王建华等24人不具备申请行政复议的条件。《复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被告省政府经审查，认为原告王建华等24人提起的行政复议申请不符�《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受理条件，决定驳回其行政复议申请并无不当。原告王建华等24人的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王建华等24人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王建华等24人负担。
一审原告王建华等24人不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，撤销被上诉人作出的71号《驳回复议申请决定》，责令被上诉人省政府恢复对上诉人所申请的行政复议案件的审理。理由是：1、一审法院判决认定事实不清。一审法院认定24位上诉人中已经有21户签订了《收地协议》、《补偿协议》并领取了补偿款是错误的，所谓《收地协议》和《补偿协议》是淄博市人民政府在征收孙娄南村�他区域的耕地时签订的，与涉案土地属于不同的地块，并不是因涉案土地征收而签订的收地和补偿协议，上诉人从未收到涉案土地的征地补偿款。2、涉案土地及房屋在淄博市人民政府作出252号《批复》时尚未实施征收，该252号《批复》与上诉人具有利害关系。出让土地包含了上诉人房屋所用土地及孙娄南村的耕地，根据上诉人申请行政复议时被申请人提供的孙娄南村村委会的证据10《记账凭证》、证据14《补偿协议》部分征地款项是2003年9月18日以后支付、部分村民土地是2003年9月18日以后支付，在涉及土地尚未被实施征收的前提下，涉案土地上的地上附着物所有权和土地使用权仍然属于被征地农民，淄博市人民政府不能在未经征收的前提下予以出让。淄博市人民政府的行为明显侵犯了上诉人以及其他被征地农民的合法权益。到目前为止临淄区政府部门对申请人房屋实施的征收属于征求补偿方案意见期间，尚未作出《房屋征收决定》，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，正式征收尚未开始。2003年淄博市人民政府作出252号《批复》将上诉人房屋所依附的土地出让给山东恒生置业发展有限公司，根据“房地一体”原则，土地使用权转移与房屋所有权有直接法律关系，252号《批复》与上诉人具有直接利害关系。被上诉人认定252号《批复》与上诉人不具有利害关系错误。
被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。
被上诉人恒生公司庭前未提交书面答辩意见。
根据上诉、答辩情况，合议庭确定二审审理重点是：1、上诉人王建华等24人与252号《批复》是否具有法律上利害关系，被上诉人省政府作出被诉71号《驳回复议申请决定》是否正确。2、一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否合法正确。
针对第一个审理重点，上诉�王建华等24人认为上诉人的房屋系1994年孙娄南村村委会在政府的指导下整体开发，1998年省政府批准征地，批准范围全部为本村耕地，涉案房屋所在土地已经属于集体建设用地，不在省政府批复范围内。房屋和土地属于不可分割的财产，将土地使用权转让给恒生公司，对上诉人的房屋权利产生直接影响，具有法律上的利害关系。上诉人确认涉案土地上的房屋与对368号《批复》进行复议及相关诉讼所涉房屋，为同一住所。即便假设上诉人房屋所在的土地包括在省政府批复范围内，根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批的工作意见》14条、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》19条规定农用地转用审批期限为两年，两年内未组织征收和用地的，批准文件自动失效。土地征收的批准和实施行为是两个阶段，即使省政府批准征收了土地，但市县政府一直未组织实施，原土地和房屋所有权人还未获得过任何补偿，上诉人的物权并未丧失。因此上诉人与被申请复议的252号《批复》具有法律上利害关系。被上诉人省政府认为，征地批复属于另外的法律关系，上述情况已经在复议和一审答辩中质证。上诉人房屋所在土地位于省政府368号《批复》范围内，土地性质已经由集体土地转为国有土地，上诉人作为争议土地的原使用权人，与252号《批复》不具有法律上利害关系。被上诉人恒生公司主张争议土地位于368号《批复》范围之内，争议土地上虽然建有房屋，但土地并未依法变更为建设用地，土地登记仍为耕地，位于368号《批复》涉及的范围之内。其他观点与被上诉人省政府相同。
针对第二个审理重点，上诉人认为一审法院认定事实错误。被上诉人省政府认为一审法院判决认定事实清楚，合法正确。被上诉人恒生公司�为一审法院判决认定事实清楚，合法正确。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证，在庭审中进行了认证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
（一）关于上诉人王建华等24人的房屋所在土地是否属于368号《批复》所涉及的范围。
上诉人王建华等24人曾于（2013）济行初字第59号行政案件的诉讼中诉称：“2013年3月13日原告以申请政府信息公开方式获悉省政府以及于1998年12月26日作出368号《批复》，批准将涉案土地征收……原告在孙娄南村二层住宅区的房屋位于土地征收范围内。”经庭审调查，上诉人亦认可涉案土地上的房屋与对368号《批复》进行复议及相关诉讼所涉房屋，为同一住所。且济南市中级人民法院（2013）济行初字第59号行政判决查明：“淄博市市临淄区土地矿产管理局与孙娄南村村委会签订了《征用土地协议书》，土地补偿款已支付给孙娄南村村委会。孙娄南村村委会就征地、补偿事项进行了逐户调查，征求意见。24位原告中已有21户签订了《收地协议》、《补偿协议》并领取了补偿款。土地征收后淄博布吉农产品批发市场项目因故未能完成建设。淄博市国土资源局于2003年9月通过公开挂牌拍卖，将该宗国有土地使用权出让给山东恒生置业发展有限公司，用于齐都花园建设。”生效的（2014）鲁行终字第53号行政判决对该事实予以确认，亦表明上诉人与368号《批复》具有法律上利害关系，涉案房屋所在土地属于368号《批复》的范围。因此，涉案房屋所在土地属于368号《批复》征用的范围事实清楚，上诉人系针对同一处房屋所在土地被征用后，就淄博市人民政府出让该土地的252号《批复》申请行政复议。虽然上诉人�本案中主张案涉房屋所在土地不属于368号《批复》的范围，但没有提供相应证据证明。根据（2014）鲁行终字第53号行政判决的上述认定，上诉人房屋所在土地已经征收为国有土地。虽然上诉人主张对上诉人房屋的补偿安置尚未完成，但不能改变上诉人房屋所在土地已经征用的事实。上诉人房屋所在的该宗土地性质已经由集体土地转为国有土地。一审法院对该事实的认定并无不当。
根据查明情况，涉案房屋所在的土地未办理农用地转建设用地手续，上诉人关于涉案房屋所在土地不属于368号《批复》批准征用的耕地范围的主张不能成立。上诉人关于《收地协议》和《补偿协议》是淄博市人民政府在征收孙娄南村其他区域的耕地时签订的，与涉案土地属于不同的地块，并不是因涉案土地征收而签订的收地和补偿协议，上诉人王建华等24人从未收到涉案土地的征地补偿款�以及上诉人房屋所在土地并未征用的主张，本院不予支持。
（二）关于上诉人王建华等24人与252号《批复》是否具有法律上的利害关系。
《复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请复核下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，淄博市人民政府针对争议土地作出的252号《批复》是对国有土地进行处分，被上诉人省政府认为申请人作为争议土地的原集体土地使用人，在该土地被征收为国有之后，与被申请人作出252号《批复》的具体行政行为没有法律上的利害关系，该行政复议申请不符合法律法规规定的受理条件，据此作出71号《驳回复议申请决定》，并无不当。
争议土地性质原为孙娄南村集体土地，在集体土地的征用中，对土地上房屋的补偿应当根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行，不�于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的对国有土地上房屋予以补偿的情形。上诉人以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据，认为土地的正式征收尚未开始，该主张不能成立。淄博市人民政府对土地征收的实施行为是否合法，是另一法律关系，亦不属于本案的审查范围。因此，一审法院判决认为上诉人王建华等24人的诉讼请求不能成立，判决驳回上诉人的诉讼请求，亦并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王建华等24人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王建华等24人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一五年一月十九日
书 记 员 李 倩
附：上诉人名单
上诉人（一审原告）：王建华，男，1963年1月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王增祥，男，1955年11月17日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王洪涛，男，1943年9月1日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王锦梓，男，1954年8月8日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王玉兴，男，1952年4月9日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王玉和，男，1953年2月12日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王国富，男，1976年7月14日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王敬民，男，1961年12月3日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王锦太，男，1942年3月7日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王镜岩，男，1961年6月18日出生，汉族，�民。
上诉人（一审原告）：王爱红，女，1970年1月6日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王华顺，男，1960年3月14日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王成海，男，1961年3月24日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王锦起，男，1957年4月10日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王玉海，男，1962年5月17日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王锦勇，男，1963年3月29日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王建平，男，1963年6月18日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王怀忠，男，1966年4月9日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王敬志，男，1953年10月15日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王敬元，男，1965年5月5日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王文顺，男，1956年12月21日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王敬同，男，1955年8月22日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王召溪，男，1956年11月23日出生，汉族，农民。
上诉人（一审原告）：王利军，男，1966年5月28日出生，汉族，农民。