浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终397号
上诉人（原审原告）刘信海，男，汉族，1959年10月27日出生，住舟山市普陀区，现住舟山市普陀区。
委托代理人刘季霖，男，汉族，1986年3月13日出生，住上海市长宁区。
委托代理人李宁，北京市汉衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）舟山市人民政府。住所地：舟山市新城海天大道***号。
法定代表人温暖，市长。
委托代理人徐艾青、黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
刘信海诉舟山市人民政府土地行政复议一案，舟山市中级人民法院于2016年3月21日作出（2015）浙舟行初字第49号行政判决。刘信海不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘信海及其委托代理人刘季霖、李宁，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人徐艾青、黄旭雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告刘信海系舟山市普陀区虾峙镇湖泥村东白莲村村民。2015年3月30日，原告通过邮寄方式向舟山市国土资源局普陀分局提出查处申请，要求对浙江省高能爆破工程有限公司和浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司越界开矿破坏林地行为和违法倾倒矿渣破坏耕地行为进行查处。同年5月30日，原告向被告提起行政复议申请，认为舟山市国土资源局普陀分局对原告的查处申请未依法履行法定职责，要求被告依法确认舟山市国土资源局不依法履行法定职责违法，责令其依法立案查处土地违法行为，并追究相关责任人员的违法责任。被告于同年6月8日收到该行政复议申请并于当日受理，同年7月23日召开听证会对案件进行了审理。因案情复杂，于同年8月7日作出延期审理通知书，延长审限30日。被告经审理后认为，舟山市国土资源局不存在行政不作为情形，且原告非涉案林地的利害关系人，不具备申请行政复议主体资格，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款之规定，于2015年9月2日作出舟政复决（2015）19号行政复议决定书，决定驳回原告的复议请求，并于同日向原告邮寄送达了该行政复议决定。原告不服，遂提起行政诉讼。另查明，1985年7月8日，原告与原普陀县湖泥乡东白莲村民委员会签订了《山林承包合同》，原告承包了集体所有的10亩山林，承包期为二十年。1995年10月11日，原告妻子刘海云与原普陀区湖泥乡东白莲渔业生产合作社签订了《土地承包协议》，刘海云承包了东白莲中岙土地0.24亩，承包期为1995年10月11日至1998年12月30日。上述山林、土地承包期届满后，原告及其妻子刘海云与东白莲村集体经济组织均未续签承包合同，也未再缴纳承包费。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，被告舟山市人民政府具有作出被诉驳回行政复议申请决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见以及被告在一审庭审中对驳回原告复议请求性质的确认，本案的审理重点主要是原告行政复议申请是否符合行政复议受理条件。根据1985年7月8日原告与原普陀县湖泥乡东白莲村民委员会签订的《山林承包合同》以及1995年10月11日原告妻子刘海云与原普陀区湖泥乡东白莲渔业生产合作社签订的《土地承包协议》，原告1985年承包的10亩林地的承包期已于2005年届满，原告妻子刘海云19**年承包的0.24亩土地的承包期也已于1998年届满，且根据舟山市普陀区虾峙镇湖泥村东白莲股份经济合作社出具的《关于刘信海举报问题及林地耕地的情况说明》，此后东白莲村集体经济组织对集体所有的林地和土地也未再进行发包，而原告又未能提供充分有效的证据来证明其与上述两份承包协议中载明的林地和土地仍存在承包等关系。另外，该两份承包协议对原告及其妻子承包的林地和土地的具体座落位置也无明确记载，亦不能直接证明原告及其妻子此前所承包的林地和土地就是原告所主张其合法权益受到侵害的涉案林地和耕地。因此，根据现有证据，并不能证明原告向舟山市国土资源局普陀分局提出查处申请时与涉案林地和土地存在承包等关系。在此情况下，原告要求舟山市国土资源局普陀分局查处涉案林地和土地上的违法行为，其查处申请的性质应视为是公民对违法行为向行政机关的一种举报，其与行政机关之后作出的行政行为之间并不存在直接的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”因本案原告与其申请行政复议的行政行为之间不具有利害关系，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，依法应予驳回，被告舟山市人民政府据此决定驳回原告的行政复议申请并无不当。但既然被诉复议决定以不符合复议受理条件为由在程序上驳回了原告的复议申请，被告就不宜在被诉复议决定理由部分对舟山市国土资源局不存在行政不作为情形的实体问题再作出认定，故本院对被诉复议决定的该节理由不予支持。另，被告舟山市人民政府于2015年6月8日收到原告行政复议申请后，经审查于当日受理。在审理过程中，因案情复杂，于2015年8月7日作出延期审理通知书并送达原告，延长审限30日；后于2015年9月2日作出被诉行政复议决定，并邮寄送达原告，符合法定程序。综上，原告刘信海要求撤销被诉行政复议决定并判令被告对原告的复议申请予以受理的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘信海要求撤销被告舟山市人民政府于2015年9月2日作出的舟政复决（2015）19号行政复议决定并判令被告受理其行政复议申请的诉讼请求。
刘信海上诉称：上诉人是土地、林地的合法承包人，与复议事项具有利害关系，被上诉人作出的复议决定认定事实错误，一审法院对此事实认定不清。上诉人一审提交了林地、土地相应的经营权证书，在证书所载明的日期到期后，所在村委并没有予以收回，继续由上诉人承包经营。上诉人提交的证人证言充分证明，不仅上诉人，上诉人所在的村组的所有村民，在承包到期后均没有收回承包权，都是由原承包人继续经营。一审法院认定证据时同复议机构一样，主要对上诉人提交的经营权书证予以考察，却忽略了上诉人提交的证人证言，导致认定事实不清。农村土地承包经营中，手续不完善的情况是基本事实，上诉人能证明承包经营情况的证据主要是证人证言，即使规范的承包经营权证也不可能有明确的坐标位置确定承包范围和具体位置，对此事实村委是最清楚明确的，但因迫于政府压力不肯出具相关证明，若要求上诉人承担承包土地、林地具体位置的举证责任未免有失公平。对于上诉人要求查处的土地是否为上诉人承包经营，国土部门一查便知，举手之劳。但一审法院对本案关键事实没有认真审查，只片面审查经营权书证，事实认定又怎么全面客观正确。二、在上诉人承包地倾倒爆破渣土、在上诉人林地非法爆破，严重损害上诉人权益的违法事实，复议机关均没有查清，一审法院对此事实认定不清。上诉人居住的岛屿正进行爆破施工，施工单位爆破期间，违法将爆破的渣土倾倒入上诉人承包的土地，更有甚者，在上诉人承包的林地违法进行爆破，将上诉人的林地严重毁坏。对此违法行为，上诉人举报后，国土部门不闻不问，上诉人不得己才复议到被上诉人，本意是希望上级机关能及时纠正下级错误。可被上诉人虽履行了复议程序，但国土部门怠于履行职责的事实并没有查清。事实上，因为被上诉人没有及时纠正下级部门的错误，出具错误复议决定，导致违法施工单位变得更加肆无忌惮，上诉人的承包地、林地继续遭到严重破坏。对于复议机关仅仅履行表面程序却未真正履行自身职责，没有真正查处下级部门违法行为予以纠正的行为，一审法院均没有查清。综上，上诉人与复议行政行为具有利害关系，被上诉人作出的复议决定认定事实错误，一审法院认定事实不清，应当予以撤销并改判。为了维护上诉人的合法权益，请求撤销原审判决和被诉行政复议决定；依法改判责令被上诉人受理上诉人行政复议申请。
舟山市人民政府答辩称：一、答辩人作出《舟政复决(2015)19号行政复议决定书》正确恰当。被答辩人所反映的“越界采矿破坏林地行为”及“违法倾倒矿渣破坏耕地行为”所涉林地及耕地，系舟山市普陀区虾峙镇东白莲股份经济合作社所有。涉案林地系被答辩人于1985年向该村承包，承包期为20年。承包期满后，被答辩人未提出续签申请，也不再缴纳承包费用，该林地已被村集体收回。涉案耕地系该村的闲置土地，因当地村为渔业村，故未进行过“分包到户”土地承包。为了管理村闲散土地，该村曾与部分村民签订过承包期较短的临时土地承包协议，被答辩人妻子也曾与该村签订承包协议，约定土地承包期为1995年10月11日至1998年12月30日，承包到期后，无证据显示有续签合同或被答辩人继续缴纳承包费的情况，该份土地承包合同自然终止，合同双方的权利义务也随之终止。以上两份承包协议均未明确记载涉案林地、耕地具体座落位置。由此可见，根据现有证据，无法证明被答辩人向有关部门提出查处申请时与涉案林地、耕地尚存利害关系，该查处申请应视为公民对违法行为向行政机关的一种举报，与行政机关之后作出的行政行为之间并不存在直接利害关系，故申请人不具备行政复议申请资格，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八第一款之规定，作出驳回复议请求的决定并无不当。二、答辩人作出《舟政复决(2015)19号行政复议决定书》程序合法。答辩人于2015年6月8日收悉被答辩人提出的行政复议申请后，经审查符合受理条件而于当日受理，并于2015年7月23日召开听证会对案件进行了审理，因案情复杂，于2015年8月7日作出延期审理通知书，审限延长30日，于2015年9月2日作出并送达《舟政复决(2015)19号行政复议决定书》，并告知了被答辩人的维权途径，以上流程符合复议法相关规定，程序到位。综上，答辩人认为答辩人作出的《舟政复决(2015)19号行政复议决定书》合理合法，一审判决有理有据，请求贵院依法维持答辩人作出的行政复议决定，支持一审判决的结论，驳回被答辩人上诉。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审前，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，被上诉人舟山市人民政府提交落款为舟山市国土资源局普陀分局于2015年8月28日向上诉人刘信海出具的《函告》，拟证明针对上诉人2015年3月30日的举报事项国土普陀分局正在调查之中的事实。对此，上诉人否认曾经收悉该《函告》，而被上诉人亦不能证明《函告》已经向上诉人送达的事实，且根据该《函告》内容所述，系针对上诉人“2015年7月23日舟山市人民政府行政复议听证会上新提出的‘浙江省高能爆破工程有限公司和浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司在普陀区虾峙镇东白莲岛越界采矿’的事项”所作出，而非针对上诉人2015年3月30日举报的回复，故不能作为本案的定案证据，本院对此不予接纳。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人舟山市人民政府舟政复决（2015）19号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人刘信海不服被上诉人舟山市人民政府行政复议决定提起的诉讼。上诉人申请行政复议的起因是，上诉人曾于2015年3月30日通过邮寄方式，向舟山市国土资源局普陀分局提出对浙江省高能爆破工程有限公司和浙江省舟山市海宇围垦开发有限公司越界采矿破坏林地行为和违法倾倒矿渣破坏耕地行为进行查处却未见回复，遂于同年5月30日向被上诉人提起行政复议申请，要求确认国土普陀分局未就举报事项依法履行法定职责的行为违法，并责令其依法立案查处土地违法行为。被上诉人在受理上诉人该复议申请事项后，依法应当审查复议被申请人是否具备查处该举报事项的法定职责，是否已经履行了该法定职责，并据此作出行政复议决定。现被上诉人以被申请人针对上诉人的“违法倾倒矿渣破坏耕地行为”举报，已经对“舟山市华泰石油有限公司发出《责令改正违法行为通知书》”，针对上诉人“越界开矿破坏林地行为”的举报，上诉人并不享有涉案林地承包权，非涉案林地的利害关系人，不具有申请行政复议的主体资格为由，决定驳回上诉人的行政复议申请，属于认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被诉复议决定在援引《中华人民共和国在和复议法》第四十八条第一款规定时未明确具体的“项”，属于援引法律不当，予以指正。原审未能围绕被诉行政复议决定的合法性进行审查，却以上诉人不能证明其与举报所涉林地和土地存在承包关系，故其与行政机关之后是否予以查处之间不存在利害关系，与其申请行政复议的行政行为之间不具有利害关系为由，认可被诉行政复议决定的合法性不当，依法应予纠正。上诉人提出的其与被申请复议事项存在利害关系，请求撤销原审判决和被诉复议决定、责令被上诉人重新作出复议决定的上诉理由成立，本院依法应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销舟山市中级人民法院于2016年3月21日作出（2015）浙舟行初字第49号行政判决；
二、撤销被上诉人舟山市人民政府舟政复决（2015）19号行政复议决定；
三、责令被上诉人舟山市人民政府于本判决送达之日起六十日内重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人舟山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 徐一菁