湖北省十堰市茅箭区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂茅箭行初字第00036号
原告吴军。
委托代理人柯海燕，湖北楚鑫律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告十堰市工商行政管理局。住所地：湖北省十堰市北京中路**号。
法定代表人纪大品，男，该局局长。
委托代理人喻庆。代理权限：一般代理。
委托代理人曾宪福，湖北同联律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人十堰军久实业有限公司。住所地：湖北省十堰市高新技术开发区方块村。
法定代表人陈凤琴，女，该公司经理。
原告吴军（以下简称原告）要求被告十堰市工商行政管理局（以下简称被告）履行工商行政登记法定职责，于2014年6月18日向本院提起行政诉讼，本院于同年6月23日受理后，于同年7月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因十堰军久实业有限公司（以下简称军久公司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。因第三人军久公司法定代表人陈凤琴下落不明，本院依法公告送达。公告期满后，本院依法组成由审判员王爱武担任审判长，人民陪审员曾新彩，代理审判员黄皓参加并担任主审的合议庭，于2015年1月16日公开开庭进行了审理，原告吴军及其委托代理人柯海燕，被告委托代理人喻庆、曾宪福到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2011年9月16日，原告吴军向十堰市工商局白浪分局提交《关于请求对十堰军久实业公司违法行为查处的报告》，请求：“1、依据《中华人民共和国登记管理条例》第69条规定，请求吊销军久公司提供虚假材料办理的《营业执照》；2、对其增资的合法性、真实性进行审查；3、军久公司变更股东的行为侵害了其作为股东的优先购买权；4、责令公司对股东的知情权及其他财产权益进行保护，维护股东的合法权益”。十堰市工商局白浪分局收到申请后对军久公司增资及股东变更的行为进行调查核实，2013年6月17日被告以军久公司（陈嘉）涉嫌抽逃出资为由将该案移送十堰市公安局经侦支队，至今被告对军久公司的违法行为未作出决定。
原告诉称，2007年原告与陈嘉作为股东，注册成立十堰军久实业有限公司；公司注册资金1000万元，其中原告出资100万元占10%的股权，陈嘉出资900万元占90%；法定代表人为陈嘉，住址：十堰市高新技术开发区方块村。公司成立后，陈嘉从未按《中华人民共和国公司法》及公司章程的规定召开股东会，原告无法参与公司的生产经营管理。2011年9月，原告偶然得知，军久公司在被告处办理两次变更登记。原告到被告处查询才得知：2010年8月11日被告受理军久公司股权质押申请，并为其办理股权质押登记手续；同年12月14日经军久公司申请，被告准予该公司注册资本变更登记；2011年6月21日被告受理军久公司变更股东、法定代表人申请并在当日准予变更登记。上述三次申请军久公司所提交的公司章程、股东会决议等材料中“吴军”的签名均系伪造。
原告为维护自己的合法权益，于2011年9月16日向十堰市工商局白浪分局书面呈送《关于请求对十堰军久实业有限公司违法行为查处的报告》，为鉴别军久公司变更登记的申请材料上“吴军”签名的真伪，白浪分局依原告申请于2012年7月6日将2010年12月10日的军久公司股东会决议及公司章程及2011年6月21日股东会决议及公司章程作为检材，委托中南财经政法大学司法鉴定中心对上述材料中“吴军”的签名进行笔迹鉴定。经鉴定上述材料中“吴军”的签名与所提供的吴军本人样本笔迹不是同一人所书写。2012年11月23日十堰市工商局白浪分局组织原告与军久公司现法定代表人陈凤琴进行调解，达成调解协议，双方签字后，陈凤琴未能履行后下落不明。原告多次找该局解决问题，至今未予答复。
综上，原告有充分证据证明军久公司向被告提交虚假材料取得了两次变更登记，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”。被告应履行法定职责撤销军久公司变更登记。而原告自2011年9月向被告书面举报，至今被告未能作出任何决定，被告不履行职责的行为损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求判令被告履行法定职责撤销军久公司工商变更登记（2010年12月14日、2011年6月21日两次变更登记）。
原告提供以下证据以支持其诉讼请求。
第一组：1、2010年12月10日《股东会决议》；2、2010年12月12日《公司变更登记申请书》；3、公司章程。上述证据拟证明军久公司原法定代表人陈嘉向被告申请变更登记，由陈嘉出资2000万元增加公司注册资本金为3000万元。对此原告不知情，实际上军久公司未依法召开股东会。4、《军久公司股东（发起人）出资情况表》；5、《股东花名册》；6、《公司变更登记审核表》。上述证据拟证明被告核准了军久公司增加注册资本金为3000万元的变更登记，股东陈嘉持股比例变更为96.67%，原告变更为3.33%。
第二组：1、2011年6月21日陈嘉与陈凤琴签订的《股权转让协议》，拟证明陈嘉与陈凤琴在原告不知情下签订协议，陈嘉将其持有军久公司2900万元股权全部转让于陈凤琴。2、2011年6月21日《公司变更登记申请书》；3、授权委托书。上述证据拟证明陈嘉向被告申请股东变更登记，原告不知情。4、2011年6月21日《股东会决议（旧）》；5、2011年6月21日《股东会决议（新）》；6、《公司章程》，上述证据拟证明陈嘉向被告提交了股东变更的申请材料，实际上军久公司未依法召开股东会决定转让股权、变更法定代表人及修改公司章程的事宜。7、《军久公司法定代表人登记表》；8、《军久公司股东（发起人）出资情况表》；9、军久公司工商档案信息。上述证据拟证明被告受理了陈嘉的申请并准予变更登记军久公司法定代表人为陈凤琴。
第三组：中南大司法鉴定中心（2012）文鉴字第90号《司法鉴定意见书》。拟证明被告委托中南财经政法大学司法鉴定中心对2010年12月10日军久公司股东会决议及公司章程、2011年6月21日军久公司股东会决议两份及公司章程中“吴军”签名进行笔迹鉴定，经鉴定上述材料中“吴军”的签名与本人样本笔迹不是同一人书写。陈嘉提供虚假材料向被告申请了工商变更登记。
第四组：1、2010年5月11日《股东会决议》，2、《股权质押反担保合同》，3、《股权出质设立登记申请书》，4、《股权质押备案审核表》。上述证据拟证明陈嘉提供虚假材料在被告处办理了股权质押，原告不知情。
第五组：2011年9月16日《关于请求对十堰军久实业公司违法行为查处的报告》。拟证明原告吴军向十堰市工商局白浪分局提出申请要求对军久公司违法行为进行查处。
被告辩称，被告依军久公司申请，作出相应的两次变更登记符合法律规定，尽到了审慎审查的义务。2010年12月12日，军久公司申请变更注册资本及股东出资；2011年6月21日军久公司申请变更股东、法定代表人，被告依照《公司登记管理条例》和国家工商总局2009年公布的《内资企业登记申请提交材料规范》，经审查认为申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，准予变更登记。公司注册资本由原1000万元增资为3000万元，股东陈嘉变更为陈凤琴，陈凤琴为公司法定代表人。后原告举报军久公司提供虚假材料取得上述两次公司登记，2012年9月7日十堰经济开发区工商分局对此进行调查，并对军久公司现法定代表人陈凤琴、股东吴军进行了询问。经被告书面通知，陈嘉拒不到场接受调查，现原告举报的提供虚假材料取得公司登记的事实不能形成完整的证据链，进行处理证据不充分。在该案处理过程中，被告调查发现陈嘉在办理增加注册资本的变更登记中，涉嫌抽逃注册资本，被告已将该案移送公安机关进行立案侦查，以便查明陈嘉违法事实。因此原告的诉讼请求无事实依据，请求予以驳回。
被告于2014年7月10日向本院提交据以作出被诉具体行政行为的证据：
第一组：1、2010年12月10日《股东会决议》；2、2010年12月12日《公司变更登记申请书》；3、公司章程；4、授权委托书。上述证据拟证明2010年12月12日陈嘉提交相关材料向被告申请增加军久公司注册资本的变更登记。5、国信验字（2010）第250号《验资报告》；6、《新增注册资本实收情况明细表》；7、《注册资本及实收资本变更前后对照表》；8、《验资事项说明》；9、《资信证明书》；10、《银行询证函》。上述证据拟证明股东陈嘉认缴2000万元申请增加注册资本，十堰国信会计师事务有限责任公司依法对其进行了验资。11、《公司变更登记审核表》；12、《公司股东（发起人）出资情况表》。上述证据拟证明被告依军久公司申请经审核，该申请符合法律规定，准予变更登记。
第二组：1、2011年6月21日《公司变更登记申请书》；2、授权委托书。上述证据拟证明军久公司向被告申请变更登记股东、法定代表人。3、2011年6月21日《股东会决议（旧）》；4、2011年6月21日《股东会决议（新）》；5、《公司章程》；6、2011年6月21日陈嘉与陈凤琴签订的《股权转让协议》。上述证据拟证明军久公司提交变更登记的申请材料符合法律规定。7、《军久公司法定代表人登记表》；8、《军久公司股东（发起人）出资情况表》。上述证据拟证明被告经审核准予军久公司变更登记股东、法定代表人为陈凤琴。
第三组：1、2010年1月12日股东会决议；2、《公司变更登记申请书》；3、授权委托书；4、《公司变更登记审核表》；5、军久公司营业执照复印件。上述证据拟证明军久公司两次变更登记前的基本情况。
第四组：1、《关于请求对十堰军久实业公司违法行为查处的报告》。拟证明原告认为军久公司存在提供虚假材料取得登记违法情况，进行举报。2、2010年10月30日原告与陈嘉签订《股权转让协议》；3、2012年原告提交笔迹鉴定申请；4、2012年3月14日被告对陈凤琴作出的《询问笔录》；5、十工商询字（2012）007号。上述证据拟证明被告对原告的举报进行了调查核实，因涉嫌提交虚假材料的当事人陈嘉拒不配合调查，就原告举报的事实，被告无法确认。6、2012年11月23日《调解协议书》。拟证明十堰经济开发区工商分局组织原告与陈凤琴就登记纠纷进行协商，经双方当场签字确认，制作调解协议书，后陈凤琴未履行该协议。7、十工商移字（2013）007号《涉嫌犯罪案件移送书》。拟证明因军久公司增资时，涉嫌抽逃出资，被告依法将该案移交公安机关侦查，目前尚在处理中，被告依法履行了工商登记管理职责。
第三人军久公司经本院合法传唤未到庭应诉，本案将在查明事实的基础上依法缺席判决。
经庭审质证，原、被告双方对证据的真实性均不持异议。原、被告提供的证据来源合法，与案件具有关联性，内容客观真实，本院将以此作为认定案件法律事实的依据。
经审理查明，2007年十堰军久实业有限公司注册成立，原告与陈嘉为公司股东，公司注册资金1000万元，其中原告出资100万元占10%的股权，陈嘉出资900万元占90%；法定代表人：陈嘉，公司住址：十堰市高新技术开发区方块村。2010年12月12日陈嘉向被告提交授权委托书、公司变更登记申请书、股东会决议（2010年12月10日）、公司章程（2010年12月10日）、公司股东出资情况表等材料申请变更登记增加公司注册资本2000万元。2010年12月14日军久公司增加注册资本依法经十堰国信会计师事务有限责任公司验资。被告经审核准予变更登记，军久公司注册资本由1000万元增加为3000万元。股东陈嘉认缴增加注册资本2000万元，持股比例变更为96.67%，原告持股比例变更为3.33%。
2011年6月21日陈嘉向被告提交授权委托书、公司变更登记申请书、股权转让协议、股东会决议两份（2011年6月21日）、公司章程（2011年6月21日）、公司股东出资情况表等材料申请变更登记股东、法定代表人。被告受理该申请后经审核准予军久公司变更登记股东、法定代表人为陈凤琴，军久公司股东为原告与陈凤琴，陈凤琴持股比例96.67%。
2011年9月原告在得知军久公司进行了两次工商变更登记后向十堰市工商局白浪经济开发区分局提交《关于请求对十堰军久实业公司违法行为查处的报告》，请求：“1、依据《中华人民共和国登记管理条例》第69条规定，请求吊销军久公司提供虚假材料办理的《营业执照》；2、对其增资的合法性、真实性进行审查；3、军久公司变更股东的行为侵害了其作为股东的优先购买权；4、责令公司对股东的知情权及其他财产权益进行保护，维护股东的合法权益”。该局接到举报后进行调查核实，于2012年3月14日对陈凤琴进行询问并制作笔录，陈凤琴称军久公司两次变更登记中的股东会决议系为办理登记手续补办的，申请变更登记提交的材料中所有“吴军”的签名均由陈嘉找吴军签名。陈嘉未到场接受询问。2012年11月23日，十堰经济开发区工商分局组织原告与陈凤琴就股权纠纷进行协商，达成调解协议，后陈凤琴未履行该协议。2013年6月17日被告以军久公司（陈嘉）涉嫌抽逃出资数额较大，涉嫌犯罪，将案件移送十堰市公安局经侦支队。原告多次要求被告对军久公司两次违法变更登记行为予以查处，未果提起诉讼，要求被告履行工商行政管理职责依法撤销军久公司两次变更登记。
另查明，为查明事实原告向十堰市工商局白浪经济开发区分局申请对变更登记申请材料中“吴军”签名进行笔迹鉴定。被告于2012年7月6日将2010年12月10日的军久公司股东会决议及公司章程及2011年6月21日股东会决议及公司章程作为检材，委托中南财经政法大学司法鉴定中心对上述材料中“吴军”的签名进行笔迹鉴定。经鉴定上述材料中“吴军”的签名与所提供的吴军本人样本笔迹不是同一人所书写。
本院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第八条的规定，被告作为公司登记管理机关，主管本辖区的公司登记工作，具有作出公司变更登记的法定职权。该条例第六十五条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正……；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”
公司变更登记作为公司设立登记的延伸，其性质是对公司既有权利或事实的确认。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《中华人民共和国公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件……”。且条例第六十五条明确规定提供虚假公司登记申请材料应当承担的法律后果。据此，法律规定了公司负有维持登记事项内容真实性的义务，并对违反该义务的公司明确了多层次法律责任。第三人军久公司在申请变更登记时应向被告提交真实、合法的登记材料，现其向被告提交的两次登记材料中原告吴军的签名非其本人所签，系虚假材料。第三人军久公司以虚假材料取得的工商变更登记，侵犯了原告吴军作为公司股东参与公司决策以及表达自己真实意愿的权利。原告为维护自己的合法权益多次要求被告对此予以查处，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，被告应责令军久公司予以改正。被告以军久公司原法定代表人陈嘉涉嫌犯罪（涉嫌抽逃出资）并移送公安机关处理，原告举报事实证据不充分为由。未作出处理决定，不构成行政不作为的抗辩理由。因陈嘉涉嫌抽逃出资的行为与本案中军久公司以虚假材料取得变更登记行为分属不同法律、法规调整，对其查处的程序亦不同。因此，被告对军久公司的违法行为未能作出处理决定的辩称理由不能成立。被告在已经查明第三人军久公司两次公司变更登记申请材料中原告吴军的签名系伪造的情况下，未按照《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的要求履行查处职责，构成行政不作为。原告要求被告对其举报事项予以处理的诉请，本院予以支持。其要求本院直接撤销两次变更登记的诉请，因本案的审查范围是被告是否履行了法定职责，是否撤销还有待工商行政部门经过调查核实并得出处理决定后才知晓。故，该项主张，本院不予支持。
据此，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条之规定，缺席判决如下：责令被告十堰市工商行政管理局在判决生效之日起30日内对原告吴军的查处请求作出处理决定。案件受理费50元由被告十堰市工商行政管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省十堰市中级人民法院，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：十堰市财政局非税收入汇缴结算户；开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰五堰支行。帐号：17×××33。通过邮局汇款的，款汇十堰市中级人民法院，邮编：442000；地址：十堰市邮电街12号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满之次日起七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
审 判 长 王爱武
代理审判员 黄 皓
人民陪审员 曾新彩
二〇一五年二月十日
代书 记员 吴金城