北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）二中行终字第581号
上诉人（一审原告）北京市大兴区丽水佳园业主委员会（未备案），住所地北京市大兴区丽水佳园小区D61号。
负责人徐信华，主任。
委托代理人陈凤山，男，1969年3月5日出生。
委托代理人刘建军，北京市环泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市大兴区庞各庄镇人民政府，住所地北京市大兴区庞各庄镇。
法定代表人张志全，男，镇长。
委托代理人邹雪梅，北京市名谦律师事务所律师。
委托代理人海阳，北京市名谦律师事务所律师
上诉人北京市大兴区丽水佳园业主委员会（未备案）（以下简称丽水业委会）因诉北京市大兴区庞各庄镇人民政府（以下简称庞各庄镇政府）不予备案决定一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2014）大行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人丽水业委会之委托代理人陈凤山、刘建军，被上诉人庞各庄镇政府之委托代理人海阳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
庞各庄镇政府所属社会事务管理科于2013年11月14日在北京市大兴区庞各庄镇丽水佳园小区内张贴《公告》，载明：......经审查，此次当选的部分业主委员会委员不符合上述《议事规则》第十七条规定之条件及《管理规约》第三章第十三条之约定，因此不予备案。
丽水业委会不服上述具体行政行为，诉至一审法院称，2012年5月，丽水佳园小区部分业主按照政府有关规定，向大兴区庞各庄镇政府提出申请，成立丽水佳园业主委员会。在庞各庄镇政府有关部门的指导下，经�格履行推选业主委员会筹备组人员、公示筹备组人员名单等法定程序后，2012年10月12日，庞各庄镇政府行文批准成立丽水业委会筹备组。筹备组成立后，在大兴区政府和庞各庄镇政府的关心、指导下，在小区业主的积极参与和筹备组成员的艰苦努力下，克服了美佳物业管理（北京）有限公司设置的种种障碍，完成了制定《管理公约》和《业主大会议事规则》、推荐业委会候选人、公示候选人名单、印制选票等各项选举准备工作，并于2013年8月20日，在庞各庄镇政府有关部门及庞各庄派出所的监督下，严格按照程序组织进行了投票选举工作。经统计确认，此次选举累计取得合法、有效选票305票，占全体业主人数的57%，占小区总面积的58%，9名候选人达到规定的候选人当选人数过半、面积过半的选票数要求。筹备组按照规定，将选举结果和选票（封存后）和备案申请，一�上报庞各庄镇政府。2013年11月14日，庞各庄镇政府社会事务管理科发布公告，指此次当选的业主委员会委员不符合《业主大会议事规则》第十七条规定的条件和《管理公约》第三章第十三条的约定，不予备案。
查《中华人民共和国物权法》第六章”业主的建筑物区分所有权”，未见对业主参选和获选业主委员会有禁止性条款。《北京市物业管理办法》第十七条规定，”业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房�行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续”。既未见因业委会获选委员资格问题而影响业委会备案的内容，也未见赋予街道办事处、乡镇人民政府对业主委员会备案实施审查的权力。
根据国务院法制办”对《关于〈物业管理条例〉第十六条的请示》的答复”（国法秘函（2005）439号）中对业主委员会备案行为的认定，”《物业管理条例》第十六条第一款规定：\'业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案\'。这里的\'备案\'是一种告知，不具有行政许可的性质”。丽水业委会认为，庞各庄镇政府作出的对丽水业委会不予备案的决定于法无据，要求撤销该行政行为，并请求责令庞各庄镇人民政府履行《北�市物业管理办法》所确立之行政责任，依法对丽水佳园小区业主委员会备案，并完成备案程序。望支持丽水业委会的诉讼请求。
根据《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（五）》（京高法发（2010）168号）第2条，”根据《物业管理条例》的有关规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡、镇人民政府备案。该备案行为具有确认业主委员会地位的性质，属于行政诉讼受案范围。”该解答的第3条同时规定，”业主大会选举产生的业主委员会（未备案）与行政主体对业主委员会不予备案的行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告资格。”因此，丽水业委会特向一审法院提起本诉讼。切望一审法院能基于法治的精神和监督政府依法行政的司法责任，给予此案一个公正的裁决�请求撤销庞各庄镇政府社会事务管理科对丽水业委会不予备案的决定；判令庞各庄镇政府履行《北京市物业管理办法》所确立之行政责任，依法对丽水业委会备案，并完成备案程序。
2014年4月18日，一审法院作出（2014）大行初字第15号行政判决认为：人民法院审理行政案件，依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。本案争议的焦点为庞各庄镇政府通过《公告》作出的不予备案决定是否合法。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第五条明确规定，街道办事处、乡镇人民政府应当根据法律、法规、规章和本规则，本着依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开的原则对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督。街道办事处、乡镇人民政府对业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规和规章的决定，应当及时责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。《物业管理条例》第二十一条规定，业主委员会委员应当遵守业主大会议事规则、业主公约，模范履行业主义务。现有证据表明，本次业主委员会委员候选人中有数人存在拖欠物业费等行为，未模范履行业主义务，亦不符合上述业主委员会委员的任职条件。综上，庞各庄镇政府作出不予备案的决定并无不妥。丽水业委会的诉讼请求理由没有事实依据和法律根据，法院不予采信。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回丽水业委会（未备案）的诉讼请求。
丽水业委会不服一审判决，上诉认为：一审判决适用法律错误，未对庞各庄镇政府不予备案的行政行为进行必要的合法性审查；一审判决对庞各庄镇政府是否拥有对业主委员会委员资�审查权的判定上，无视相关法律法规的规定；在判定庞各庄镇政府”不予备案”行政行为的法律依据时，一审判决缺乏法律法规依据；本案中涉及的政府文件与上位法直接存在冲突；一审判决认定事实错误；一审判决违反法定程序，故请求法院撤销一审判决，依法改判支持丽水业委会的一审诉讼请求。
庞各庄镇政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，庞各庄镇政府在法定举证期限内提交《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》和《物业管理条例》作为被诉具体行政行为的依据，并提交如下证据材料：
1、业主委员会备案单及身份证明，证明丽水业委会向庞各庄镇政府提交该备案材料，明确了业委会委员；
2、北京市大兴区庞各庄丽水佳园小区管理规约，证明丽水业委会提交的所谓通过业主大会表决的管理规约，其中明确约定了业主义务；
3、北京市大兴区庞各庄丽水佳园小区业主大会议事规则，证明丽水业委会提交的所谓通过业主大会表决的议事规则，其中明确约定业委会委员应履行业主义务，不遵守本议事规则、违反管理规约的不能担任业委会委员；
4、丽水佳园小区”业主委员会委员候选人”物业费缴费情况，证明9位业委会委员中有6位未按时缴纳物业费，没有履行业主义务，违反了管理规约的约定，不应担任业委会委员；
5、庞各庄镇社会事务管理科2013年11月14日公告，证明庞各庄镇政府作出的不予备案的公示文件；
6、北京市大兴区庞各庄镇丽水佳园小区管理规约和议事规则、业主委员会备案单、丽水佳园首次大会会议召开方案表决稿、业主大会候选人名单及简历、业主大会会议召开方案征求意见、首次业主大会管理规约征求意见、首次业主大会议事规则征求意见稿情况总结、拟定业主大会�事规则表决稿，证明丽水业委会向庞各庄镇政府提交的相关材料从落款时间及公示时间可以确定并未经过公示，是后补的；陈随既非小区业主，也非筹备组成员，故其签字没有任何法律效力，不符合表决投票程序规定。
在一审诉讼期间，丽水业委会提交并在庭审中出示了如下证据：
1、大兴区庞各庄镇人民政府社会事务管理科于2013年11月14日在丽水佳园小区公开发布的《公告》，证明庞各庄镇政府行政行为主体与法律要求不符，庞各庄镇政府行政行为超过期限，庞各庄镇政府行政行为作出的依据缺乏法律根据，不符合业主委员会备案行为的法律性质。
2、国务院法制办”对《关于﹤物业管理条例﹥第十六条的请示》的答复”（国法秘函（2005）439号），证明《物业管理条例》所规定之业主委员会的备案行为是”告知性备案”，行政机关不具有行政许可的权能。
3、业�委员会备案材料，证明业主委员会向镇政府提出备案申请。
4、刘华平物业服务纠纷调解书及物业费缴费发票，证明业主与物业公司之间存在的诉争，在法院裁判后即履行判决。是否欠费应当有一个最终的材料（如法院判决等）来证明他是否欠费，不能物业公司说欠费就欠费了。
5、大兴区庞各庄镇人民政府社会事务管理科于2012年10月12日发布的该小区业主大会筹备组组建《公告》，证明业主大会筹备工作得到镇政府的指导，符合《物权法》《物业管理条例》之规定。陈随是筹备组的成员。
6、大兴区庞各庄镇人民政府社会事务管理科于2013年7月20日发布的《致丽水佳园业主的一封信》，证明庞各庄镇政府并未确认业主大会会议投票行为违法，庞各庄镇政府对投票行为进行了监督，庞各庄镇政府确定的选举结果合法性判断依据是”意思自治”原则，庞各庄镇政府未叫�筹备组继续开展的筹备工作及2013年8月举行的投票选举工作。
7、刘华平诉大兴区庞各庄镇政府业主委员会不予备案决定一案中镇政府答辩状，证明筹备组在2013年3月之后继续开展筹备活动，庞各庄镇政府未叫停筹备组继续开展的筹备工作及2013年8月举行的投票选举工作。
8、2013年2月26日，社会事务管理科工作人员接收《关于丽水佳园业主委员会筹备组的延期报告》的签收记录，证明筹备组已经作出延期组织工作的决定，并书面告知庞各庄镇政府，该《报告》已交给镇政府。
9、业主大会会议召开工作方案，证明筹备组没有确立”自行解散”之规则，镇政府2013年7月20日发布的《致丽水佳园业主的一封信》中所称筹备组”自行解散”之说，与事实不符，筹备组一直在进行相应的筹备工作。
10、2013年7月20日投票现场录像及录像截图，证明本次业主大会的投票工作得到镇政府的指导、协助和监督，
11、2013年8月19日计票现场录像及录像截图，证明本次业主大会的计票工作得到镇政府的指导、协助和监督。
12、2013年8月19日计票后封存的业主表决票（封存后状态的照片，可调阅原件），证明本次业主大会投票是业主意愿的真实表达，表决和选举结果符合《物权法》的规定。
13、最高人员关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（最高人民法院［发文字号］法（2004）96号），证明庞各庄镇政府一直引为行政依据的指导规则条款与上位法冲突，在本案中应不予适用。
14、2012年最高人民法院公布的第5号指导案例。证明地方政府规章违反以法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。
15、（2003）朝行初字第61号行政判决书，该案例为北京市范围内的生效判决，具有行政指导的职能，应通过具有�范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为方式予以实现，不具有当事人必须履行的法律后果，不应带有任何行政强制性，政府无权解散业主自治机构。
16、中华人民共和国住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》，证明业主委员会备案材料中可以不具备政府指定的代表政府的筹备组长的签字。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：对庞各庄镇政府提供的证据材料，经质证，丽水业委会对证据1、2、3真实性、合法性、关联性均认可，对证据1证明内容没有异议，但在议事规则中的庞各庄镇政府陈述的不缴纳物业费不能担任业主委员会委员不是这个议事规则的规定，规定应是第20条。庞各庄镇政府用业主大会表决通过的管理规约议事规则来对业主委员会委员的候选人的资格进行评判和约束不符合法不溯及既往的基本原理；对证据2证明目的没有�议，证据3的证明目的不予认可；对证据4不予认可；对证据5真实性、关联性认可，对合法性不认可，这是本案要审查的行为；对证据6真实性、合法性认可，但对关联性不予认可，丽水业委会不是作为备案材料提交的，对其证明目的不予认可，庞各庄镇政府没有证据证明这些是后补的，庞各庄镇政府应有接收材料的相关记录，但未向法庭提交，陈随虽不是业主，但是筹备组成员。经审查，庞各庄镇政府提供的证据1-4具有真实性、合法性及关联性，且能证明其要证明的内容，法院予以采纳；证据5是本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；证据6虽有真实性、合法性及关联性，但不能证明其要证明的内容，故法院不予采纳。
对丽水业委会提交的证据材料，经质证，庞各庄镇政府对证据1真实性认可，但对证明目的不予认可，庞各庄镇政府认为公告认定事实清楚，适�法律法规正确，程序合法；认为证据2与本案没有关系；对证据3中材料的真实性认可，丽水业委会确实提交了，但丽水业委会所说投票票数面积汇总庞各庄镇政府没有收到，也不是备案必要提交的材料；对证据4真实性认可，但对证明目的不予认可，刘华平是2014年3月2日交的物业费，刘华平在丽水业委会申请备案时处于欠费的状态；对证据5真实性认可，但对证明目的不予认可，丽水业委会所说是得到庞各庄镇政府指导，筹备组成立时确实是经过政府认可，但后来自行解散，庞各庄镇政府不予承认。陈随是筹备组的成员没有异议；对证据6真实性认可，但对证明目的不予认可，可以证明筹备组已经解散的事实，而且未叫停投票并不能证明其是合法的；对证据7真实性认可，对证明目的不予认可，筹备组已经解散，刘华平以解散的筹备组进行活动，庞各庄镇政府并不认可；对证据8庞各庄镇政府是否接到需要核实，但不认可其证明目的，就算庞各庄镇政府接到了延期报告，并不代表庞各庄镇政府就会批准其延期，而且也没有法律规定筹备组可以延期；对证据9庞各庄镇政府没有见过，庞各庄镇政府认为筹备组自行解散的依据不是丽水业委会所说的工作方案而是指导规则；证据10、11中庞各庄镇政府工作人员出现的部分真实性予以认可，但对其合法性、证明目的均不予认可；对证据12真实性和证明目的均不认可，投票的整个程序就是违法的，其根本不能表达广大业主的真实意愿；证据13-15与本案无关；对证据16，丽水业委会所说庞各庄镇政府依据的指导规则是地方性文件，不能引用是错误的，这是相互矛盾的。经审查，丽水业委会提交的证据1是本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；证据2、13-15与本案不具有关联性，法院均不予认可。证据3、6、7具有真实性、合法性及关联性，且能证明其要证明的内容，法院予以采纳；其他证据不能证明其要证明的内容，法院不予采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2012年7月，丽水佳园小区刘华平等多名业主联名向庞各庄镇政府提交申请书申请成立业主大会。2012年10月12日，庞各庄镇政府发布《公告》组建丽水佳园业主大会筹备组。丽水佳园业主大会筹备组未能在成立之日起3个月内完成筹备工作。庞各庄镇政府社会事务管理科于2013年7月20日在小区内张贴《致丽水佳园业主的一封信》：尊敬的丽水佳园业主们：根据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，镇政府本着依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开的原则对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督。因在规定的期限内未完成筹备工作，此前成立的首次业主大会会议筹备组已经自动解散。部分热心的业主在未重新申请成立业主大会的情况下，继续开展了筹备工作，并将于今天开始业主投票。这并不符合《指导规则》，然而考虑到丽水佳园小区的特点，本着”高效便民”的原则，我们将加强对投票程序的监督，并对前期筹备工作的程序和相应工作内容进行审核。如果在整个过程中，程序是公开、公平、公正的，业主的意思表示是真实、准确、充分的，那么我们将尊重广大业主的意见。如果程序不是公开、公平、公正的，那么我们对此次筹备活动将不予认可。我们希望广大业主认真履行业主的权利和义务，对业主大会、业主委员会的成立活动进行监督，欢迎广大业主对我们的工作提出意见和建议。
刘华平等原筹备组成员于2013年7月20日组织了业主大会投票工作，2013年8月19日进行了计票工作，通过了《北京市大兴区庞各庄丽水佳园小区管理规约》、《北京市大兴区庞各庄丽水佳园小区业主大会议事规则》，并选举了张燕、陈国勋、徐信华、王淑云、张明新、马越、薛维明、刘华平、李桦为业主委员会委员或候补委员。丽水业委会陆续提交材料向庞各庄镇政府申请备案。庞各庄镇政府社会事务管理科于2013年11月14日在丽水佳园小区内张贴《公告》，载明：尊敬的丽水佳园业主：截止2013年9月12日，庞各庄镇政府社会事务管理科陆续收到丽水佳园第一次业主大会选举工作组提交的《丽水佳园首次大会会议召开方案（表决稿）》、《丽水佳园首次业主大会管理规约及征求意见》、《丽水佳园首次业主大会议事规则征求意见稿情况总结，拟定业主大会议事规则（表决稿）》、《公示丽水佳园首次业主大会候选人名单及简历》、《丽水佳园第一次业主大会投票选举票数及面积汇总及申请成立报告》等相关材料，申请给予备案。根据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，我社会事务管理科会同镇、区两级相关部门，对材料进行审查。根据上述《指导规则》第四十一条：业主委员会委员由物业管理区域内的业主担任，并应当符合”遵守管理规约、业主大会议事规则”等条件。经审查，此次当选的部分业主委员会委员不符合上述《议事规则》第十七条规定之条件及《管理规约》第三章第十三条之约定，因此不予备案。
另查明，丽水业委会申请备案的业主委员会委员或候补委员中张燕、陈国勋、马越、薛维明�刘华平、李桦等六人在选举时存在欠缴物业费情形。
本院认为：人民法院审理行政案件，依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。依据《物业管理条例》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，业主大会及业主委员会应当接受物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门、街道办事处和乡镇人民政府的指导和监督。街道办事处、乡镇人民政府对业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规和规章的决定，应当及时责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。业主委员会委员应当遵守业主大会议事规则、业主公约，模范履行业主义务。本案争议焦点为庞各庄镇政府通过《公告》作出的不予备案决定是否合法。首先，庞各庄镇政府对丽水业委会的备案行为具有确认业主委员会地位的性质，丽水业委会应当接受庞各庄镇政府的指导和监督。其次，根据查明事实，本次业主委员会委员候选人中确有数人存在拖欠物业费等行为，未模范履行业主义务，亦不符合上述业主委员会委员的任职条件。综上，庞各庄镇政府据此决定对本次业主委员会不予备案，处理正确，本院予以确认。一审判决驳回丽水业委会请求撤销被诉不予备案决定的诉讼请求是正确的，本院应予维持。丽水业委会的上诉理由无事实依据和法律根据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，由北京市大兴区丽水佳园业主委员会（未备案）负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 金丽
代理审判员 洪伟
代理审判员 陈雷
二〇一四年七月二十八日
书 记 员 王正