浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终1035号上诉人（原审原告）李贞，女，1983年3月30日出生，汉族，住三门县。委托代理人梅敏，男，1978年8月2日出生，汉族，住三门县。系李贞之夫。被上诉人（原审被告）三门县人民政府。住所地：三门县海游街道广场路**号。法定代表人邱士明，县长。委托代理人陈选建，三门县猫头村易地搬迁安置工作指挥部工作人员。委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）三门县健跳镇人民政府。住所地：三门县健跳镇南大街**号。法定代表人杨益，镇长。委托代理人吴加雨，浙江持正律师事务所律师。原审第三人三门县健跳镇猫头村村民委员会。住所地：三门县健跳镇猫头村易地搬迁安置小区。法定代表人杨世才，主任。原审第三人李昌田，男，1952年2月22日出生，汉族，住三门县。李贞诉三门县人民政府、三门县健跳镇人民政府搬迁补偿安置协议一案，台州市中级人民法院于2016年9月12日作出（2016）浙10行初91号行政裁定。李贞不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月11日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人,本案现已审理终结。原审法院裁定载明,原告李贞起诉称：因三门核电项目建设需要，经浙江省发改委审查批准，对三门县健跳镇猫头村实施整体移民搬迁安置。2008年5月28日，被告县政府通过了三政发[2008]27号《三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法》（以下简称《实施办法》）。根据该《�施办法》及省高院判决认定原告系搬迁安置人员，符合安置房屋条件。该《实施办法》第四条规定易地搬迁工作由政府及其指挥部负责实施；第三十条规定搬迁户与指挥部签订搬迁安置协议书并按时搬迁。《浙江省农民异地搬迁项目和资金管理办法》第十条也规定乡镇政府要与农户签订异地搬迁等协议。但被告县政府未与原告签订搬迁安置协议，为此原告于2015年7月曾以县政府未履行法定职责为由诉之法院，在诉讼过程中获悉并经法院查明2013年6月7日被告县政府、镇政府将猫头村易地搬迁工作以行政委托方式委托给第三人村委会，并与之签订协议。第三人村委会则以自己名义与第三人李昌田签订安置协议，从而剥夺原告个人之分房权益。浙江省高级人民法院终审判决根据不作为诉讼请求认定被告县政府已经履行法定职责，但未确认已履行法定职责的具体行政行为是�合法有效，即终审判决认为“李昌田与猫头村签订的上述协议所提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理范围”。故本次原告就省高院判决的“另一法律关系”提出诉讼。原告认为被告县政府、镇政府未经法定程序违法将搬迁安置职责行政委托给不符合条件的第三人村委会，第三人村委会未经原告同意未向行政相对方披露委托关系，以自己的名义与第三人李昌田一人签订猫头村易地搬迁补偿安置协议之具体行政行为违法，不符合行政委托法律要件，程序违法，作为授权人的被告县政府应当承担法律责任。请求撤销被告县政府与第三人李昌田签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》，责令被告县政府按照安置分房方案重新与原告户签订协议。被告县政府答辩称：一、原告起诉的诉讼标的已为生效裁判所羁束，其起诉不符合一事不再理的诉讼原则，依法应当�定予以驳回。原告于2015年7月曾以被告县政府不履行职责为由提起行政诉讼，经生效判决认定原告户的安置补偿已经到位，原告请求被告县政府履行搬迁安置职责没有事实和法律依据，并判决驳回原告等人的诉讼请求。生效判决已覆盖了两第三人所签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》的合法性和被告县政府履行搬迁安置职责的真实性。原告提起本次诉讼的诉讼请求已为生效判决羁束。二、原告起诉的第三人李昌田诉讼主体错位、原告主体漏列，并错列镇政府为本案被告，其起诉应当裁定驳回。李昌田不能成为本案第三人，其诉讼地位应当为共同原告。根据涉案的相关安置规定，原告不能单独作为一户进行安置补偿，而只能作为李昌田户的家庭成员或者安置人口数进行安置补偿。若就该安置协议提起诉讼并要求撤销该协议，那么原告与其父母的诉讼利益及地位均�同，三人应当作为共同原告。但原告的起诉将李昌田列为第三人，未将其母作为诉讼参与主体，不符合法定的起诉条件。原告起诉针对两第三人签订的安置协议，镇政府不是这一行政行为的作出机关，镇政府不能成为本案的被告。三、原告要求撤销两第三人签订的涉案安置协议缺乏事实与法律依据，其诉讼请求依法应当判决驳回。涉案安置协议不是纯粹的行政合同，而是行政、民事法律关系交杂的混（复）合合同。涉案安置协议既包含土地和房屋等地上附着物拟征收的补偿安置内容，又包含村民自治组织内部的宅基地安排、房屋分配、土地补偿安置费分配等内容。因此，认定涉案安置协议是否违法、应否撤销，主要应当适用民事法律规范的相关规定。第三人李昌田作为家庭户主，代表原告等家庭成员与第三人村委会签订涉案安置协议，应认定其家庭成员的共同真实意思表示，协议选择宅基地和货币安置结合方式，属对民事权益的处分，协议内容并不违反法律法规的禁止性规定，也不存在显失公平或重大误解情形。因此，原告要求撤销该协议缺乏事实根据和法律依据。涉案安置协议包含行政委托部分内容，协议未以被告县政府或者指挥部名义签订仅属委托程序瑕疵，不构成程序违法，原告要求撤销该协议的理由不能成立。被告县政府制定的《实施办法》、搬迁指挥部作出的《三门县猫头村易地搬迂安置人口界定指导意见》属不可诉的行政指导性规定，原告以涉案安置协议的法律附件违法为由要求被告县政府履行职责的理由依法也不能成立。综上所述，原告的起诉不符合行政诉讼的相关起诉、受理条件，且其诉讼请求缺乏事实与法律依据。因此，在程序上，原告的起诉依法应当裁定驳回；在实体上，其诉讼请求依法应当判决�回。被告镇政府答辩称：一、原告将镇政府列为本案被告是错误的，原告的诉讼请求未涉及到镇政府，原告将镇政府列为被告与其诉讼请求没有实质联系，请求法院驳回原告对镇政府的起诉。二、原告本次起诉的核心是要求县政府履行与其签订搬迁安置协议的职责，根据(2015)浙台行初字第87号、(2015)浙行终字第790号判决，均明确了原告所在的李昌田户已安置到位，现原告系重复起诉，应当裁定驳回原告的起诉。三、原告认为涉诉的行政委托不符合行政委托的法律要件，程序违法的理由不成立。综上，原告起诉错列被告、对同一诉求重复起诉，要求撤销户主李昌田与村委会签订的补偿安置协议的理由不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人村委会未提交书面意见。第三人李昌田述称：1、原告所诉内容属实。2、出于搬迁组压力及孙子超生搬迁问题困扰，第三�不得不与猫头村签订《猫头村易地搬迁补偿安置协议》。事后因搬家，所签协议遗失。当时原告并不知情，第三人也未告知签协议的事情。3、原告没有授权委托第三人签订协议。4、原告多次要求村方和指挥部解决分房权利，但都没有落实。原告已嫁住夫家，第三人不可能擅自做主代其签订搬迁协议，放弃分房权利，协议里也没有原告放弃分房的约束条款。第三人只签自己的名字，对原告不发生法律约束力。5、指挥部与猫头村签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》及指挥部出台的《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定指导意见》没有公告，第三人不知情。6、猫头村签订协议代表的是村方。搬迁安置是政府的职责，理应与政府签订搬迁协议，村方签的协议是无效的。同意第三人户（含原告及子女）与政府签订搬迁协议。原审法院认为，原告及其两个儿�曾以被告县政府不履行搬迁安置法定职责为由，提起行政诉讼。本案系原告要求撤销被告县政府与第三人李昌田签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》，并责令被告县政府按照安置分房方案重新与原告户签订协议。两案的诉讼请求不同，原告提起本案诉讼不属于重复起诉。两被告辩称原告的起诉属重复起诉的理由不成立。拆迁安置的主体为县级人民政府，且签订涉案协议的主体也是县政府，因此，镇政府并非本案适格的被告。原告将镇政府作为被告提起本案诉讼，系错列被告，应裁定驳回其起诉。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期�之日起开始计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案第三人李昌田与原告李贞系父女关系，为同一家庭户，第三人李昌田作为户主于2013年9月6日与被告县政府签订了涉案的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》。由于涉案协议涉及房屋拆迁安置等家庭重大事项，且涉案搬迁安置以户为单位进行，涉案协议已经包括了原告的农嫁居户口补助款8万元、其农嫁居两个儿子的户口补助款每人2万元在内的家庭成员的人口补助款等内容。因此，原告在第三人李昌田签订涉案协议时，即应当知道协议的内容。第三人李昌田在签订涉案协议后，于2013年10月16日-17日通过抓阄落实了安置房房号，并在2013年11月7日领取了涉案协议约定的全部补偿金额349325.40元。至此，涉案协议已全部履行完毕。据此，原告在涉案协议履行完毕时，也应当知道涉案协议的�行情况。据此认为，无论从涉案协议签订时起算，还是从涉案协议履行完毕时起算，原告在2016年5月20日提起本案诉讼，均已经超过最长2年的法定起诉期限的规定，且无正当理由，应当依法裁定驳回原告的起诉。由于原告的起诉已经超过法定起诉期间，故无需再审查被告县政府是否需要按照安置分房方案重新与原告户签订协议。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告李贞的起诉。李贞上诉称：一、原审裁定认定事实不清。1、一审认定李昌田作为户主于2013年9月6日与被告县政府签订涉案的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》属于严重的认定事实不清。《猫头村易地搬迁补偿安置协议》的签订主体是第三人健跳镇猫头村和李昌田，�不是被告县政府，李昌田从未与县政府签订过安置补偿协议。2、一审认定签订协议时(2013.9.6)或履行协议时(2013.11.7)原告应当知道行政诉权或者行政行为内容，属于事实认定不清。原告不知道协议，即便是后来诉讼时知道该份协议，也不知道这份协议体现了具体行政行为。被告县政府从未向社会（含原告）披露其委托猫头村履行搬迁安置行政职权，猫头村以该村名义与李昌田签订涉案协议过程中，也从未告知协议相对方，其履行的是行政职权，签订的合同是行政合同，涉案协议内容无任何行政合同内容。二、原审关于2年诉讼时效适用法律错误。1、原告没有超过2年诉讼时效。本案诉讼时效问题的关键是“知道或者应当知道具体行政行为内容”。若要符合这一法律要求，原告需知道或应当知道猫头村与李昌田签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》这一内容是具体行�行为。但是，事实上被告和村委会没有向李昌田及其他村民披露行政委托事项，村委会以自己名义与村民签订安置协议，以致李昌田、其他村民包括原告不知道被告县政府已经履行了补偿安置具体行政行为。原告最早不确定获悉这一具体行政行为内容的时间是在(2015)浙台行初字第87号一案诉讼过程中，至今也没有超过2年诉讼时效。2、诉讼时效被告未抗辩。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”的规定，行政诉讼缺乏具体规定的，可以参照民事诉讼的有关规定，因而同理，行政诉讼中，被告未提出诉讼时效抗辩的，人民法院不因就诉讼时效问题进行裁判。见《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定。3、本案属无效具体行政行为，不受诉讼时效限制。本案行政委托程序违法、超越职权等违法委托，其委托授权行为无效，猫头村以自己名义签订代理协议，那么代理行为也当无效。对无效行政行为提出诉讼，不受诉讼时效限制。三、本案根据省高级人民法院(2015)浙行终字第790号判决提出上诉。浙江省高级人民法院终审根据不作为诉讼请求判决认定被告县政府已经履行法定职责，但对已履行法定职责的具体行政行为是否合法有效，终审认为“李昌田与猫头村签订的上述协议所提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理范围”。作为与不作为行政法律关系存在争议，法院判决落实后，原告根据已经查明的事实和终审判决，提出“另一法律关系”之行政诉讼。何错之有，就算诉讼时效已经启动计算，但是本案的撤销作为行政诉讼需(2015)浙行终字第790号终审判决确定之后方可以提起诉讼。综上，因涉案被诉协议是村委会与李昌田个人所签，行政机关未参与，故原告不知道协议含具体行政行为，以为是普通的民事法律关系，一审法院裁定简单认定原告知晓协议内容，未能排除原告对协议内容属不属于具体行政行为知情，原告亦对此否认。因此，一审认定原告超过诉讼时效属于事实认定不清，适用法律错误。请求二审撤销原裁定。三门县人民政府、三门县健跳镇人民政府、三门县健跳镇猫头村村民委员会、李昌田等在法定期限内均未提交答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院审理查明：上诉人李贞携子梅安辰、梅安旭曾以被上诉人三门县人民政府未履行补偿安置职责为由提起�政诉讼。本院(2015)浙行终字第790号生效行政判决认为，李贞于2010年3月8日登记结婚，其户籍与房屋均在猫头村，属于搬迁安置人员，符合安置房屋条件。梅安辰、梅安旭均在《三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法》（三政发［2008］27号）发布日之后出生，不属于搬迁安置人员，不符合安置房屋条件。三门县人民政府印发的实施办法第四条规定：“猫头村易地搬迁安置工作由三门县猫头村易地搬迁安置工作领导小组统一领导、协调管理，搬迁安置所涉及的相关具体工作由县猫头村易地搬迁安置工作指挥部负责实施”。三门县人民政府通过其下属搬迁安置工作指挥部及健跳镇人民政府（甲方）与猫头村两委（乙方）于2013年6月7日签订协议，约定乙方作为涉案搬迁安置工作的主体，甲方将涉案整体搬迁工作涉及所有费用全部支付给乙方，由乙方负责与村民签订搬迁�偿协议，落实搬迁安置相关各类事宜。涉案搬迁安置以户为单位进行。李贞之父李昌田作为户主已于2013年9月6日与猫头村签订了搬迁补偿安置协议，此后根据协议选定了安置房屋并领取了各项补偿款，其中包括三上诉人作为农嫁居人员及小孩的补助款计人民币12万元。三上诉人诉称被上诉人三门县人民政府未履行补偿安置职责的理由与事实不符。至于上诉人对李昌田与猫头村签订的上述协议所提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理范围。据此，判决维持台州市中级人民法院驳回李贞等三上诉人诉讼请求的（2015）浙台行初字第87号行政判决。本院认为，本案系因上诉人李贞在本院作出（2015)浙行终字第790号生效行政判决后，针对2013年9月6日李昌田与三门县健跳镇猫头村签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》提起的诉讼。上诉人之所以以三门县人民政府和三门县健跳镇人民政府为被告提起本案诉讼，是基于本院生效判决已经认定涉案《猫头村易地搬迁补偿安置协议》系上诉人所在的猫头村两委（乙方）受搬迁安置工作指挥部及健跳镇人民政府（甲方）的委托签订，而其认为该协议并不符合补偿安置政策规定，遂提起诉讼。由于在本院作出（2015）浙行终字第790号行政判决前，对于原审第三人李昌田签订的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》的性质尚不明确，且上诉人对该协议系猫头村两委受委托签订亦不知情，故上诉人在本院2016年2月5日作出（2015)浙行终字第790号行政生效判决后，于2016年5月20日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。原审裁定认定上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，并据此驳回上诉人起诉，属于认定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予纠正。上诉人提出的上诉理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销台州市中级人民法院（2016）浙10行初91号行政裁定；二、本案由台州市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年十二月二十日书 记 员  徐一菁