西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）陕71行终77号上诉人（原审原告）张长安，男，汉族。被上诉人（原审被告）陕西省国土资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区劳动南路180号。法定代表人杨忠武，厅长。委托代理人徐谦，该厅工作人员。委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，该部工作人员。上诉人张长安因诉被上诉人陕西省国土资源厅（以下简称省国土厅）不履行法定职责、中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1012号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2015年8月25日，张长安向省国土厅邮寄了一封控告信，举报西安市人民政府违法审批土地，要求省国土厅进行调查处理，并将调查结果向其书面答复。省国土厅收到该举报材料后，将该材料转到西安市国土资源局（以下简称市国土局）办理。因张长安未收到省国土厅的答复，于2015年11月11日向原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土部）申请行政复议。原国土部于2015年11月20受理后，于同日向省国土厅作出《行政复议答复通知书》，省国土厅于2015年12月4日作出《行政复议答复书》，原国土部于2016年1月4日作出《行政复议中止审理通知书》，终止该行政复议案件的审理。2017年5月23日，原国土部作出《行政复议通知书》，决定恢复该行政复议案件的审理。2017年5月25日，原国土部作出国土资复议（2017）839号《行政复议决定书》，以省国土厅已履行相应职责为由驳回张长安的复议申请。张长安于2017年5月27日收到该复议决定书，于同年6月1日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点为张长安提起的查处申请是否属于信访事项，以及张长安对于复议机关处理此类事项的结果不服，可否向人民法院提起行政诉讼。对于焦点一，根据《信访条例》第二十一条第一项之规定，信访制度相对于行政复议和行政诉讼制度而言，是一种具有补充性的纠纷解决途径。这种补充性体现为，只有在行政复议和行政诉讼等法定途径不予或不应受理的情况下，当事人的相关诉请被纳入信访事项才是适当的。至于张长安所提诉请是否属于信访事项，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政复议和行政诉讼中，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有复议申请权或诉权。本案中，虽然《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，但上述权力主要是针对违反国家土地管理制度，违法使用、处分、占用土地的行为，不包括政府审批征地行为。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，省国土厅无法对西安市人民政府征地审批行为依照法定权限和程序履行查处职责。由此，张长安申请省国土厅履行查处职责的请求，明显缺乏相应的请求权基础，其与省国土厅的行为不具有法律上的利害关系，进而不具有提出相关复议和诉讼的主体资格。在此情况下，省国土厅将该请求认定为信访事项，并无不当。同时根据[2005]行立他字第4号《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，张长安对省国土厅对其信访事项转办行为提起诉讼，不属于人民法院的受案范围。对于焦点二，由于信访事项的范围与行政复议和行政诉讼的范围彼此独立，没有交叉，且相关部门依据《信访条例》对信访事项作出的行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此，对于信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起的行政诉讼和复议，人民法院和复议机关均不应予以受理。据此，原国土部作出的复议决定，只能视作对信访事项的处理行为，且没有额外的对张长安的权利义务产生影响，该复议行为亦不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回张长安的起诉。案件受理费50元退还张长安。上诉人张长安诉称，1.原审庭审过程中，上诉人曾向原审法院审判人员举报省国土厅和原国土部在行政复议程序中玩忽职守、滥用职权，对违法犯罪行为既不立案，也不转交监察部门的行为，原审法院对此视而不见，未予回应；2.法律已经授权省国土厅可以对于西安市人民政府违法审批土地的行为予以立案并调查处理，原审裁定却认定省国土厅没有该权利错误；3.省国土厅将举报材料转交市国土局并以信访答复的方式处理错误，本案属于行政诉讼的受案范围，应当依法审理；4.原审法院适用法律错误。故请求二审法院：1.撤销原审裁定，依法重新作出判决；2.按照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，将资料移交监察、检察、公安机关；3.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人省国土厅辩称，1.本案控告属于国土资源信访事项，应当适用《信访条例》，不属于行政复议和行政诉讼受案范围；2.国土厅收到控告材料后，依法将材料移交当地国土资源主管部门进行线索核查并无不当，不存在行政不作为的情况；3.上诉人曾多次就该举报事项向省国土厅投诉，2013年8月13日西安市国土资源局曲江分局（以下简称国土曲江分局）已经向上诉人作出了相关回复，告知其不存在违法征收、占用土地的问题，本案属于对控告行为的重复处理，不影响上诉人的权利义务。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。被上诉人自然资源部辩称，原国土部收到上诉人提交的复议申请后，依照法定程序在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，该决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，予以确认。另查明，上诉人张长安认为西安市人民政府、西安市城中村（棚户区）改造办公室存在违法审批联志村城中村改造和征地拆迁的行为，于2013年1月30日向省国土厅就该问题进行举报，要求省国土厅进行调查处理，并将调查结果向其书面告知。同年4月5日，上诉人又以省国土厅对其举报未予回复违法为由，向原国土部申请行政复议。4月18日，原国土部作出国土资复告字（2013）61号《行政复议告知书》，告知上诉人省国土厅已将举报信转交市国土局办理。8月13日，国土曲江分局作出市国土曲江分函（2013）35号《关于张长安反映联志村集体土地征收有关问题的回复》，告知上诉人其反映的违法审批征收土地的问题不存在。本案所涉及的控告事项为上诉人认为西安市人民政府违法审批征收联志村集体土地。2018年3月22日，根据2018年《国务院机构改革方案》、国发（2018）6号《国务院关于机构设置的通知》，不再保留原国土部，相关职责由自然资源部承继。本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。一方面，人民法院要充分保障当事人正当诉权的行使；另一方面，人民法院也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。通常认为，行政复议机关作出的复议决定属于行政诉讼的受案范围。但如果当事人的起诉明显不具有诉的利益和正当性，该起诉应当不予受理，以避免司法资源、行政资源遭受不必要的浪费。本案中，上诉人曾于2013年就西安市人民政府审批联志村集体土地征收行为向省国土厅进行举报，在省国土厅逐层转办后，上诉人已经获取了国土曲江分局对举报事项的相应答复。上诉人于2015年再次以相同事由向省国土厅进行举报，其实质是对西安市人民政府审批联志村集体土地征收行为的重复申诉行为。省国土厅将该举报材料转交市国土局进行查办，亦是对上诉人重复申诉行为的重复处理行为，对上诉人的权利义务并未产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。上诉人以省国土厅对其举报未予答复为由，向原国土部申请行政复议，并在获得被诉复议决定后，向原审法院提起行政诉讼，以期将该行为导入行政诉讼之中。该行为缺乏诉的根本利益，明显不具有诉讼利益的正当性和保护之必要，亦与行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖，浪费了行政资源和司法资源，原审法院裁定驳回起诉并无不当。对于上诉人这种因重复举报行为而引发的复议申请，原国土部作为复议机关本可以不予处理，却仍然正式作出《行政复议决定书》，这种不厌其烦的耐心和依法行政的意识值得钦佩。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  睢 涛审 判 员  朱爱琳代理审判员  周玲玲二〇一八年四月十一日书 记 员  李 荣