浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终257号
上诉人（原审原告）沈金仙，女，汉族，1951年9月15日生，身份证住所地桐乡市。
委托代理人吴志强，男，汉族，1973年8月2日生，住桐乡市。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人裘璆，浙江省国土资源厅工作人员。
被上诉人（原审第三人）桐乡市人民政府。住所地：桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人金铮，桐乡市国土资源局副局长。
委托代理人姚宏斌，浙江中锐律师事务所律师。
沈金仙诉浙江省人民政府土地行政审批及行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年1月6日作出（2015）浙嘉行初字第142号行政判决。沈金仙不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后，依法组成合议庭并于同年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人沈金仙的委托代理人吴志强，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强、裘璆，被上诉人桐乡市人民政府的委托代理人金铮、姚宏斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：为实施城市规划，第三人桐乡市人民政府拟在土地利用总体规划确定的建设用地范围内申请2013年度计划第五批次建设用地26.8777公顷，其中耕地6.2129公顷、园地14.4351公顷、交通运输0.3777公顷、水域及水利设施用地0.1117公顷、存量建设用地4.8518公顷、未利用地0.8885公顷。需要办理农用地转用21.1374公顷，征收集体土地20.7811公顷，使用国有土地0.8885公顷。本次建设用地涉及征收桐乡市凤鸣街道李家弄村集体土地2.5786公顷、2.4947公顷、0.9914公顷三幅土地，拟分别用于经济开发区2013-23仓储地块、经济开发区2013-24仓储地块、经济开发区2013-25仓储地块。原告沈金仙承包使用的集体土地在上述地块范围内。2013年8月28日，桐乡市国土资源局编制《建设用地项目呈报“一书三方案”》。《建设用地项目呈报“一书三方案”》包括：《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《土地征收方案》及相应的附件。“一书三方案”经桐乡市人民政府审核同意后逐级上报。经嘉兴市国土资源局审查，2013年9月12日嘉兴市人民政府作出“拟同意报告省人民政府审批农转用17.1275公顷、征收20.7811公顷。同意农转用4.0099公顷。”的审核意见。同时，嘉兴市国土资源局出具了嘉土资【2013】124号文《关于桐乡市2013年度计划第五批次建设项目用地的审查报告》，并将申报材料呈报浙江省国土资源局。浙江省国土资源厅经审查认为符合建设项目用地规定。在此基础上，被告浙江省人民政府对桐乡市2013年度计划第五批次建设项目用地“一书三方案”及附件进行审查后，于2013年9月30日作出了浙土字A【2013】-0258号《浙江省建设用地审批意见书》，载明：用地面积，批准申请耕地6.2129公顷，园林14.4351公顷、交通运输0.3777公顷、水域及水利设施用地0.1117公顷、存量建设用地4.8518公顷、未利用地0.8885公顷；其中农用地21.1374公顷，使用集体土地5.2081公顷、征收集体土地20.7811公顷、利用国有土地0.8885公顷，申请合计26.8777公顷、批准合计26.8777公顷；审批意见为“同意桐乡市2013年度计划第五批次建设用地26.8777公顷（农用地转用21.1374公顷，其中4.0099公顷已经为嘉兴市人民政府批准；征收集体土地20.7811公顷，使用国有土地0.8885公顷）”。2015年7月15日原告沈金仙向被告浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销被告浙江省人民政府作出浙土字A【2013】-0258号《浙江省建设用地审批意见书》的审批行为。被告浙江省人民政府以其审批行为符合法定权限、程序及土地利用总体规划，补偿标准合法，原告的请求无事实与法律依据为由，作出了维持原审批意见的决定。
原审法院另查明：2010年6月9日由桐乡经济开发区新能源产业园凤鸣街道征迁指挥部与拟被征地的凤鸣街道李家弄村吴家门前村民小组签订了《征地拆迁意向书》，原告沈金仙在该意向书上签字。2013年6月18日桐乡市征地办公室向凤鸣街道李家弄村村民委员会发出了书面的征地告知书。2013年8月2日桐乡市国土资源局向凤鸣街道李家弄村村民委员会发出了《听证告知书》。同月5日李家弄村村民委员会形成同意该局拟定的征收补偿标准和安置方案，放弃听证的会议纪要，并于同月9日将结果书面回复了桐乡市国土资源局。2013年8月9日桐乡市征地办公室与李家弄村村民委员会书面共同确认用地项目征收集体土地勘测定界成果调查表、李家弄村村民委员会确认了被征收地块土地勘测定界图。桐乡市金纬土地登记代理有限公司对涉案地块进行勘测后出具了《土地勘测定界技术报告》。2013年8月12日桐乡市统一征地办公室与被征地村民委员会签订了征地补偿协议，协议第六条明确“征地方案批准和本协议批准后，并且征地费用全部支付，乙方（被征地村民委员会）应在15日内无条件交地”。2013年8月28日桐乡市国土资源局填报了《桐乡市2013年度计划第五批次建设项目用地分类面积汇总表》，同日桐乡市规划建设局经审核认为涉案地块符合我市城镇、村镇规划要求，同意规划选址，出具了《关于桐乡市2013年度计划第五批次建设项目用地的规划选址意见》。2013年9月3日桐乡市人民政府向浙江省人民政府出具了《桐乡市2013年度计划第五批次拟安排建设项目集体土地涉及的被征地农民社会保障费用的落实情况说明》（附“被征地农民社会保障措施落实情况表”）。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，被告浙江省人民政府对涉案建设项目农用地转用进行行政审批，是依法履行法定职责。第三人桐乡市人民政府报批前，向被征迁村、组进行了摸底、调查，签订了征地意向书，送达了征地告知书、听证告知书，充分听取了所在地村民委员会的意见，相关部门出具土地勘测定界技术报告、建设用地规划选址意见，被征地村民委员会确认的被征收地块土地勘测定界图，征地实施部门与被征地村民委员会书面共同确认用地项目征收集体土地勘测定界成果调查表并征地补偿协议，落实安置补偿方案，并解决了被征收人员安置途径；其呈报的《建设用地项目呈报“一书三方案”》完整地包括“建设用地项目呈报说明书”、“农用地转用方案”、“补充耕地方案”、“土地征收方案”等法定内容及相应附件，呈报过程中先由土地行政主管部门审查，然后由政府作出审核、审查意见。上述行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条，以及国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第七条、第九条、第十条、第十一条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条规定的土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标，以及呈报前准备、呈报内容、呈报和审查、审批程序。关于原告提出本案农转用、征地审批前未经国土资源部门预审而违法的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而将农用地转为建设用地的，市、县人民政府按照年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次上报有批准权的人民政府批准，并未要求呈报审批前由国土行政主管部门先行预审；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、二十三条，对具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地或者确实需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地，规定了应由土地行政主管部门在建设项目可行性研究报告报批前提出预审报告，国土资源部2004年10月29日修改的《建设项目用地预审管理办法》将该预审范围拓展为“审批、核准、备案阶段”。涉案批次建设项目是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而占用土地，不是具体的建设项目，故原告认为浙江省人民政府在作出建设用地审批意见前未经国土行政主管机关预审而违法，是对法律法规的误解。原告沈金仙称签订征地拆迁意向书双方主体不符合要求以及征地用于开发商服、仓储、工业，不符合土地利用的公共利益需要的问题，桐乡市经济开发区新能源产业园凤鸣街道征迁指挥部是政府负责征迁的机构，沈金仙系登记在册的土地使用人，不存在主体不适格的情况，同时在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而占用土地，并未排斥商服、仓储、工业等项目开发。但第三人桐乡市人民政府在前期征询被征土地所有人村民委员会意见、确认土地现状调查结果时，除签订征地意向书外，未以书面公开的形式向被征用土地农户告知拟征收土地情况、征询听证意见及由农户确认土地现状调查结果，程序上有瑕疵，但未违反法律强制性规定，不影响本次审批行为的合法性。综上，被告浙江省人民政府对桐乡市人民政府申报的桐乡市2013年度计划第五批次建设用地项目，作出了浙土字A【2013】-0258号《浙江省建设用地审批意见书》行为，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原告认为征收行为违法、被告未依法履行审查义务的理由不能成立，故在原告申请复议后，被告浙江省人民政府依照法定职权、程序，根据《中华人民共和国复议法》的相关规定作出维持该具体行政行为的决定，结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈金仙的诉讼请求。
沈金仙上诉称：一、《征地拆迁意向书》签订的主体不适格，且此次征地非为公共利益所需要。本案中征收方为桐乡经济开发区新能源产业凤鸣街道征迁指挥部，明显违反了法律规定；且上诉人并非被征迁户的户主，年事已高且不识字不知道签字，是在引诱误导下签字的。本案征地目的是为了开发商服、仓储、工业等项目，没有法律规定为此目的可以进行征收，也未明确此在公共利益范围内。二、听证程序不合法且放弃听证证明造假。《听证告知书》仅仅告知村民委员会没有对包括上诉人在内的被征地进行告知，严重侵犯了上诉人的听证权及提出异议的权利。《村民（代表）会议纪要》只是加盖了村民委员会的公章，并没有村民代表的签字更无参会人员，无法证明已将听证权利告知被征地人。《放弃听证证明》属于伪造证据，村民委员会并没有权利代表村民放弃听证。三、未履行征地公告等法定程序存在未批先征的违法行为。被上诉人作出被诉审批意见书前所发布的公告、补偿安置方案，甚至签订的征地补偿协议，都是没有法律效力的，未经过审批的公告补偿协议对被征收人不产生任何法律效力。桐乡市人民政府发布了【2013】第5号征收土地方案公告，也违反了《征用土地公告办法》第四条的规定。被上诉人不能证明对其进行了公告，属于未履行征地公告的违反法定程序的行为。被上诉人于2013年9月30日作出征地批复，但2012年12月5日上诉人的房屋就被强制拆除、耕地被强制占用，违反了征地的法定程序，更违反了法律的强制性规定。原审法院认定的未以书面公开的形式向被征用土地农户告知拟征收土地地情况、征询听证意见及由农户确认土地现状调查结果，不属于程序上的瑕疵，而是违反了法律的强制性规定。且本案中被上诉人存在未批先征的严重违法行为。请求撤销一审判决，并依法改判或发回重审。
浙江省人民政府未在法定期限内提交书面答辩意见。庭审中答辩称:一、被诉审批意见书事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序；二、浙政复【2015】287号行政复议决定程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
桐乡市人民政府答辩称：一、土地征收程序及征地报批资料符合法律规定。被上诉人系国土资源部同意的征地制度改革试点单位，在报批前向被征迁村组进行了摸底、调查、签订了《征地意向书》、送达了征地告知书、听证告知书，相关部门出具了土地勘测定界技术报告、建设用地规划选址意见，被征地村民委员会确认的被征收地块土地勘测定界图、征地实施部门与被征地村民委员会书面共同确认用地项目征收集体土地勘测定界成果调查表，并签订征地补偿协议，落实安置补偿方案，解决被征收人员安置途径。同时呈报的《建设用地项目呈报一书三方案》包括“建设用地项目呈报说明书”、“农用地转用方案”、“补充耕地方案”、“土地征收方案”等法定内容，呈报中先由土地行政主管部门审查，然后由政府作出审核、审查意见，符合法律法规及规章要求。二、上诉理由违背客观事实或曲解法律规定。1.桐乡市经济开发区新能源产业凤鸣街道拆迁指挥部是负责拆迁的机构，且在拆迁前走访被征迁小组的农户，告知征地用途、征迁范围、安置方式、补偿标准并听取村民意见后与吴家门小组签订《征地拆迁意向书》，属于征地前的调查、摸底与意向工作。上诉人系登记在册的土地使用人，不存在主体不适格。根据《土地管理法》第四十四条第三款等规定，一审法院认为“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而占用土地，并未排除商服、仓储、工业等项目开发”的认定，适用法律正确。2.根据《土地管理法》第十条的规定，桐乡市国土资源局将听证告知书送达当地村民委员会而非农民个人。放弃听证证明是根据村民代表会议纪要决定的内容出具，并非造假。3.被诉审批意见书作出时间为2013年9月30日，由于当年10月1日至7日为法定节假日，2013年10月18日公告并不违反《征用土地公告办法》第四条的规定。涉及李家弄村上诉人家的宅基地及耕地征用有两次，上诉人的宅基地及部分耕地在第2011年浙土字A【2011】-0197号审批意见书中已被批准征用。上诉人房屋在2012年12月5日被拆除并不影响本案征地合法性。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院组织各方当事人围绕被诉审批行为的合法性进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条等法律、法规的有关规定，被上诉人浙江省人民政府作出被诉审批行为，具有相应的法律依据。被上诉人桐乡市人民政府在上报被上诉人浙江省人民政府作出涉案被诉审批行为前，进行的摸底、调查等行为，亦未违反《建设用地审查报批管理办法》的有关规定。上诉人主张项目建设因涉及开发商服、仓储、工业等项目故不能征收集体土地，并不具有法律依据；上诉人另主张拆迁意见系非适格主体签字、放弃听证说明书系伪造等，并未提供相应的证据证实；同时，上诉人主张被上诉人存在未批先征等事实，无证据证明，且与判断本案被上诉人浙江省人民政府作出的被诉审批行为的合法性无关。被上诉人浙江省人民政府在收到上诉人复议申请后，依法受理、审查并作出了复议决定。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法；上诉人提出的上诉理由，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈金仙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年五月十二日
书 记 员 徐一菁