湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘1021行初32号
原告雷同成，男。
委托代理人李会明，男。
被告嘉禾县国土资源局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇珠泉东路63号。
法定代表人胡文辉,系嘉禾县国土资源局局长。
出庭行政负责人张定桥，男，系嘉禾县国土资源局执法大队大队长。
委托代理人何海啸，男，系嘉禾县国土资源局法规股股长。
原告雷同成不服被告嘉禾县国土资源局土地管理行政处罚一案，于2018年2月5日向本院提起行政诉讼。本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2018年2月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月25日在桂阳县人民法院第三审判庭公开开庭审理了本案。原告雷同成及其委托代理人李会明，被告嘉禾县国土资源局行政负责人张定桥、委托代理人何海啸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年1月29日，被告嘉禾县国土资源局作出嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定，认为原告雷同成未经批准擅自占用坦坪镇长溪村集体土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令雷同成退还非法占用的土地，限接到处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物。
原告雷同成诉称，原告在所在的村集体分得承包地没几年就一直在外以打棉被为生，老家家庭特别困难，没有属于原告自己的住宅。几十年后，原告娶妻生子，现已是一大家子，为使妻儿及孙辈有个栖身之处，便于2015年3月20日依法向所在地坦坪镇人民政府提出用地申请，坦坪镇人民政府对原告提出申请批准建设用地的要求并未依法作出答复。经原告多次提出书面申请，原告所在的坦坪镇人民政府至今仍未对原告的合理合法请求作出处理决定。原告认为，坦坪镇人民政府的行为应视为对原告提出的请求予以默认。于是原告于2016年12月经村组同意后，在自己的承包荒地上动工建成了一层混凝土住宅，并于2017年8月全家人住进了该新建的住宅中。2017年12月7日，被告以原告未经批准擅自占用坦坪镇长溪村集体土地建房为由，下达了行政处罚告知书，原告因不服被告的行政处罚告知内容，要求组织听证，被告也举行了听证，但被告并未采纳原告的陈述与申辩意见，于2018年1月29日向原告下达了嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定书。原告认为，被告对原告作出的处罚行为违背了以人为本的根本原则；违背“一事不二罚”的原则；违背了公平原则。被告的行为先放任原告违法，然后再对原告实施处罚的行为是法律所禁止的。原告认为被告作出的行政处罚无效。为此，诉至法院请求依法确认被告于2018年1月29日作出的嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定无效。
原告雷同成向本院提交了下列证据、依据：
1、建房用地申请书复印件，拟证明原告依法提出建设用地申请，职权机关对申请已予默认；
2、证明复印件，拟证明原告有两个儿子均长大的事实，急需建房供居住成家，但原告无宅基地，符合占用集体土地建房的申请条件。
3、嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定书复印件，拟证明被告对原告作出的行政行为，原告有依法提起诉讼的权利。
4、嘉禾县城市管理行政执法局的嘉城执延查封字【2018】第1号《延长查封违法建设施工现场期限通知书》复印件，拟证明被告的重复处罚无效，因为“一事不二罚”。
被告嘉禾县国土资源局辩称，嘉国土资罚（2018）18号行政处罚决定书认定事实及定性正确，证据充分，程序合法，适用法律准确，应当予以维持。嘉国土资罚（2018）18号行政处罚决定认定原告雷同成未经批准占用集体土地建住房的事实是符合客观事实的，有处罚的证据予以证实，原告至今未向被告提交本案所涉住房的合法审批手续。被告按法定程序对其违法行为进行查处符合法律规定，程序合法。被告对原告的违法行为依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定进行处罚适用法律准确。原告认为其在坦坪镇长溪村没有住房及坦坪镇对其申请未给予答复均不能否定其未经批准占用集体土地建房的违法事实。同时本案也不属于原告诉称“一事不二罚”的情形。请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告嘉禾县国土资源局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：
1、违法案件立案呈批表复印件，拟证明行政行为合法。
2、责令停止违法行为通知书及送达回证复印件，拟证明行政行为合法。
3、雷同成询问笔录及身份证复印件，拟证明原告未取得相应手续，违法建房的案件事实。
4、坦坪镇长溪村10组综治主任何祖贞、原10组组长雷井兴、现10组组长雷柏喜询问笔录复印件，拟证明原告没有取得相应手续在长溪村建房的事实。
5、雷同成个人建房勘测定界图、现场勘测笔录复印件，拟证明原告占地建房的面积是169平米的案件事实。
6、坦坪镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部和嘉禾县土地总体利用现状图（2015）局部复印件，拟证明原告占地建房的地类性质及规划是不符合规划条件的案件事实。
7、雷同成建房照片复印件，拟证明原告建房现状的案件事实。
8、嘉禾县住房和城乡规划建设局《关于对雷同成建设规划核实的复函》复印件，拟证明原告的违法建房不符合土地规划，同时不符合城市建设规划的案件事实。
9、湖南嘉禾经济开发区管理委员会《关于对雷同成违法建设案件有关问题的复函》复印件，拟证明原告的违法建房不符合土地规划，同时不符合城市建设规划的案件事实。
10、雷同成户口本复印件，拟证明原告身份信息。
11、《农村土地承包经营权证》复印件，拟证明被告所占土地性质属于农村集体土地的案件事实。
12、调查报告复印件，拟证明被告依据原告的违法行为作出的调查报告，经会审后作出的行政处罚，行政行为合法。
13、案件讨论（会审）笔录复印件，拟证明被告针对原告的违法行为作出调查报告，经会审后作出行政处罚，行政行为合法。
14、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证复印件，拟证明被告行政行为合法。
15、听证会资料复印件，拟证明被告依法组织了听证会，被告行政行为合法。
16、《行政处罚决定书》及送达回证复印件，拟证明被告行政行为合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1-2、10-11无异议；对证据3-4的事实确认，原告是没有相关手续；对证据5真实性无异议；对证据6真实性无异议，合法性有异议，坦坪镇土地利用总体规划是嘉禾县国土资源局自己绘制的图纸，不符合规划法律规定；对证据7真实性认可，原告的房子已经建成，被告才去巡查，被告放任原告违法，然后再处罚原告，按嘉禾县规定应该一个星期巡查一次；对证据8-9真实性、合法性不认可，建设规划图按规定应当经嘉禾县人大通过，被告没提交备案的相关材料，因此该图纸是不合法的；对证据12-13真实性无异议，但不能作为处罚原告的依据；对证据14真实性予以确认，原告虽然没办相关手续，但因被告违法在先，不应该作出处罚决定；对证据15真实性无异议；对证据16认为因被告放任了原告的违法行为，所以被告违法在先，原告的行为不应该受到处罚，嘉禾县城市管理行政执法局又作出了要求原告自行拆除的行政处罚，违反了一事不二罚的原则。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1质证认为因未提交坦坪镇人民政府的回执，体现不出是否向坦坪镇人民政府提交过申请书，另原告明知进行建房应该办理相关审批手续，如果不办理是属于违法行为，不能证实原告有合法的手续；对证据2质证认为只是村委会认为原告需要住宅，说明依法应该要向相关职能部门办理审批手续，不能证实原告有合法的手续；对证据3无异议；对证据4的真实性认可，证明方向有异议，嘉禾县城市管理行政执法局依据城市管理法规对原告进行处罚与被告根据土地管理法对原告进行处罚并不矛盾，是两个不同的职能部门依据不同的法律法规作出的行政行为，该证据是行政强制措施，本案是行政处罚，“一事不二罚”原则并不适用本案。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2-4，被告提交的证据、依据1-16，均真实、合法，与本案有关联性，本院予以认定；原告提交的证据1，因未提交回执或其它证据佐证坦坪镇人民政府收到该申请书，无法证明原告的主张，本院不予采信。
经审理查明，原告雷同成系嘉禾县石桥镇石市村7组村民。2016年12月，原告雷同成在嘉禾县坦坪镇长溪村嘉新公路旁动工建设住宅，于2017年8月建成一栋一层混凝土住宅，占地面积169平方米，并入住。2017年11月7日，被告工作人员巡查发现原告所建住宅涉嫌违法建设予以立案查处。2017年11月8日被告向原告送达嘉国土资停字[2017]89号《责令停止违法行为通知书》。经调查询问、现场勘查、调取相关证据材料，原告雷同成所建住宅未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及建设用地批准书，其实施建设的位置属于嘉禾县城总体规划道路用地。2017年12月7日，被告向原告送达嘉国土资罚告[2017]62号《行政处罚告知书》，告知其违法事实、拟处罚事项及陈述申辩权利。同日，被告向原告送达嘉国土资罚听告[2017]62号《行政处罚听证告知书》，告知其听证权利。2017年12月22日，被告就拟处罚事项举行听证会议。听证会后，被告认为原告雷同成在听证会上未提供有效的申辩资料，不影响其违法事实的构成和认定。2018年1月29日，被告嘉禾县国土资源局作出嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定，认为原告雷同成未经批准擅自占用坦坪镇长溪村集体土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令雷同成退还非法占用的土地，限接到处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物。
原告雷同成不服被告嘉禾县国土资源局作出嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定于2018年2月5日向本院提起行政诉讼。原告认为，被告对原告作出的处罚行为违背了以人为本的根本原则；违背“一事不二罚”的原则；违背了公平原则。被告先放任原告违法，然后再对原告实施处罚。为此，原告诉至法院请求依法确认被告作出的嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定无效。
本案争议的焦点：一是被告嘉禾县国土资源局作出的行政处罚决定是否违背了《中华人民共和国行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则和公平原则；二是被告在作出行政处罚之前是否有故意放任原告违法的行为。
本院认为，被告嘉禾县国土资源局作为嘉禾县辖区土地行政主管部门，具有本辖区土地管理和监督检查职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合土地利用总体规划，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。
针对争议焦点一，本案原告雷同成建房用地占用规划道路用地，不符合土地利用总体规划，原告在没有通过镇人民政府审核报县人民政府审批的情形下动工建房，属农村村民非法占用土地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。被告嘉禾县国土资源局在立案后，经调查询问、现场勘查及调取相关证据，作出拟处罚告知和听证告知，并依申请举行了听证。经被告集体讨论后，作出嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
嘉禾县城市管理行政执法局作出的嘉城执延查封字【2018】第1号《延长查封违法建设施工现场期限通知书》是城市管理过程中的行政强制行为，被告嘉禾县国土资源局作出嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定是行政处罚行为。嘉禾县城市管理行政执法局依据城市管理法律法规对原告的违法建筑采取查封行为，与被告根据土地管理法对原告非法占用土地建房进行行政处罚系两个不同的职能部门依据不同的法律法规作出的不同的行政行为，两个行为均不是罚款的行政处罚行为，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不二罚”原则。
针对争议焦点二，土地监管执法与用地行政相对人自觉守法是统一的，土地监管执法是为促进用地行政相对人自觉守法，高效的土地监管执法也会有其局限性。本案中，根据被告工作人员在调查询问时原告所作的陈述，原告明知村民自建住宅需经相关部门审批，并要符合土地利用总体规划，原告明知其行为违法而为之，存在侥幸心理和违法故意，对其违法成本或违法行为导致的损失，原告是预知的。原告雷同成自2016年12月违法占用土地动工建设住宅至2017年8月建成，整个过程并无证据证明被告或被告工作人员故意放纵原告的违法占地建设行为。将被告监管执法的局限性说成是故意放任原告违法，是为其违法行为寻找借口。为此，原告的主张本院不予支持。
综上所述，被告嘉禾县国土资源局作出的嘉国土资罚[2018]18号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告雷同成的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告雷同成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 谢喻桂
人民陪审员 谢丁良
人民陪审员 汤启东
二〇一八年五月十日
法官 助理 袁施华
书 记 员 陈 星
附相关法律法规：
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
《中华人民共和国行政处罚法》
第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。