福建省福安市人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）闽0981行赔初1号
原告柘荣县益盛采石场，住所地福建省柘荣县城郊乡湄洋村兰前自然村。
主要负责人金成弟（系该场投资人）。
委托代理人金鑫，男，该场职员。
被告柘荣县国土资源局,住所地福建省柘荣县柳城西路79号。
法定代表人江平，局长
委托代理人张德淦，男，该局干部。
委托代理人林卫家，柘荣县人民政府办公室公职律师。
被告宁德市国土资源局，住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东东路5号。
法定代表人林勤铃，局长。
委托代理人黄世冬，男，该局工作人员。
委托代理人石福宁，福建石在律师事务所律师。
原告柘荣县益某采石场（以下简称益某采石场）因与被告柘荣县国土资源局（以下简称柘荣县国土局）、被告宁德市国土资源局（以下简称宁德市国土局）行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年1月8日立案后，于2018年1月12日向被告柘荣县国土局、被告宁德市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。原告益某采石场的负责人金成弟及其委托代理人金鑫，被告柘荣县国土局的分管负责人林某及其委托代理人张德淦、林卫家，被告宁德市国土局的分管负责人郑某及其委托代理人黄世冬、石福宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告益某采石场诉称，2005年，原告领到《采矿许可证》。2008年，原告与被告柘荣县国土局签订《采矿权出让合同》，约定:国家保护受让采矿权不受侵犯，因调整矿区范围造成受让人损失的,必须予以合理补偿；矿山服务年限未满,受让人要求继续开采的，应当在届满前30天向出让人提出延续申请书，出让人应当批准继续开采。因2008年颁发的《采矿许可证》至2013年1月到期，而矿山仍未开采,故原告于2012年7月23日、12月10日，两次书面申请办理采矿权延续手续,但被告柘荣县国土局迟迟未作出是否准予延续的决定。直至2017年9月29日，原告收到被告柘荣县国土局的不予许可决定书。被告柘荣县国土局的行为不仅违反了《采矿权出让合同》的约定，也违反了《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定。原告不服该决定，向被告宁德市国土局申请行政复议。2017年11月24日，原告收到被告宁德市国土局作出维持的决定书。上述两份决定书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。此外，被告柘荣县国土局还有以下错误行为：一、篡改矿山面积,剥夺原告采矿权10年延续期；二、根据柘荣县安全生产监督管理局作出的柘安监〔2008〕第1号强制措施决定书，对原告发出《暂时停产停业通知书》,但一直停产至今，暂时停产变成九年停产；三、漏报采矿权统一配号底数,直接影响采矿权延续。原告2005年领到《采矿许可证》时，许可开采的矿区74亩，投入成本近500万元。因被告柘荣县国土局以上违法失职行为，造成原告至今无法开工投产，而各种费用照缴。十二年来，矿山全套设备因无法开工变为废铁，企业频临破产。被告柘荣县国土局的行为严重侵害原告合法权益，造成经济损失1055.04万元。被告宁德市国土局维持决定的行为违法，侵害原告合法权益,应共同承担赔偿责任。请求判令：被告柘荣县国土局和被告宁德市国土局共同赔偿原告因被告柘荣县国土局错误作出柘国土资〔2017〕228号采矿权延续登记不予许可决定书（以下简称被诉不予许可决定）和被告宁德市国土局错误作出宁国土资〔2017〕672号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）给原告造成的各项经济损失1055.04万元。
原告益某采石场向本院提交了以下证据：
1、营业执照；
2、金成弟居民身份证；
证据1-2，证明原告诉讼主体适格。
3、采矿权延续登记不予许可决定书，证明被告柘荣县国土局的行政行为违法。
4、《关于金成弟信访事项的情况反馈》第一、二页，证明被告柘荣县国土局对违法渎职行为的辩解理由不能成立。
5、《采矿权出让合同》；
6、采矿权延续申请书（2012年7月23日）；
7、采矿权延续申请书（2012年12月10日）；
8、采矿权延续申请书（2017年9月16日）；
9、行政复议申请书；
证据5-9，证明被告柘荣县国土局违反合同约定，未尽办理采矿权延续合同义务，引起行政复议和行政诉讼。
10、行政复议决定书；
11、《采矿许可证》（2005年）；
12、《采矿许可证》（2008年）；
13、《采矿许可证》（2010年）；
14、三证比较发现问题简明表；
15、柘荣县建筑用砂石开采分区表；
16、《柘荣县兰前采石场地质矿产调查报告及开发利用方案》；
证据10-16，证明被告柘荣县国土局篡改矿区面积有实据，业主自行要求缩小矿区面积属谬论。
17、《关于柳建采石场等三家采石场暂时停产停业的通知》；
18、柘安监〔2009〕26号文件；
19、《国土资源部关于实行全国采矿统一配号的通知》；
20、《暂时未能为益某采石场办理采矿许可证延续的情况说明》；
21、收件清单；
22、宁德市环保局致原告益某采石场的复函；
23、《福建省林业厅建设项目占用征收林地预审意见书》；
证据17-23，证明原告证件齐全，因被告柘荣县国土局不及时办理采矿权延续登记手续、漏报底数等原因，导致原告长期停产、采矿权有效期未能延续。
24、《关于宁某诉（2015）035号效能投诉件办理情况的反馈》，证明被告柘荣县国土局存在漏报底数的失职行为。
25、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰岩矿开采利用方案》，证明矿区长期停产，造成巨额利润损失（每开采1立方米利润10元左右），以及矿区设备投入损失987400元。
26、行政赔偿清单，证明截至原告申请行政复议之日，因两被告的违法行为，造成原告各项经济损失1055.04万元。
27、《信访答复意见书》（第1、2页），证明被告柘荣县国土局陈述矿区面积缩小系属原告自行要求，不符合客观事实。
28、《柘荣县益某采石场开采方案设计》；
29、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰熔岩矿勘查地质报告》；
30、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰熔岩矿山生态环境恢复治理方案》；
31、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰熔岩矿山勘查地质报告矿产资源储量评审意见书》（2008年）；
32、《柘荣县益某（兰前）采石场安全现状综合评价报告》；
33、采矿权实地核查对照表；
34、采矿权实地核查记录表；
35、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰熔岩矿资源储量核实报告》；
36、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰熔岩矿资源储量核实报告矿产资源储量评审意见书》（2014年）；
37、《柘荣县兰前矿区建筑用凝灰岩矿山生态环境恢复治理方案》；
38、《柘荣县国土局关于益盛采石场采矿权变更登记发证及上桥路土地出让收取滞纳金的会议纪要》（〔2010〕8号）；
39、《柘荣县国土局关于收取益盛采石场植被恢复保证金的会议纪要》（〔2012〕3号）；
40、《福建省矿业权实地核查合同》；
41、《碎石矿点地质勘查工作协议》；
42、《金属非金属矿山安全标准化咨询服务合同》；
43、益某采石场采矿许可证延续问题征求意见表；
44、柘荣县国土局证明；
45、《柘荣县人民政府关于研究城郊乡长崖皮饰面用凝灰岩矿等三宗采矿权出让方案的专题会议纪要》（〔2008〕16号）；
46、荣誉证书；
证据28-46，证明被告柘荣县国土局的违法行为致使原告造成了经济损失。
47、照片，证明其他人持有《采矿许可证》，且矿区位于生态林区域，可以获批开采，而原告的矿山证件齐全，却不让延续开采。
被告柘荣县国土局及被告宁德市国土局辩称，2017年9月16日，原告提出采矿权延续登记申请。经审查，原告的《采矿许可证》于2013年1月到期。依据《福建省国土资源厅关于加强矿业权出让管理工作的通知》（闽国土资综〔2014〕414号，以下简称闽国土资综〔2014〕414号文件）规定，原告的申请不符合产业政策。2017年9月28日，被告柘荣县国土局作出被诉不予许可决定，并于次日送达原告。原告不服，提起行政复议。被告宁德市国土局依法审查后认为，被诉不予许可决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。同时，被告柘荣县国土局还辩称：一、原告主张损失的事实与被诉行政行为没有关联。被诉不予许可决定是于2017年9月28日做出，在此之前的行为与该行政行为无关，被诉不予许可决定与原告的损失不存在因果关系；二、原告起诉赔偿的数额超出法定标准，根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，停产停业期间只赔偿必要的费用，原告主张的损失不属于经常性费用支出，且不能证明损失真实存在。此外，被告宁德市国土局还抗辩，其作为行政复议机关，并非本案适格被告。
被告柘荣县国土局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、采矿权延续登记申请书、EMS邮件单和邮件投递网上记录；2、采矿权延续登记不予许可决定书；3、2008年和2010年颁发的《采矿许可证》；4、闽国土资综〔2014〕414号文件；5、《福建省国土资源厅关于加强矿业权管理工作的通知》（闽国土资文〔2009〕248号）及其附件2《福建省采矿权延续审批条件》。
被告宁德市国土局向本院提交了证明原行政行为合法性及复议程序合法性的以下证据：
1、行政复议申请书、采矿权延续登记不予许可决定书，及行政复议证据目录所列材料，证明被告宁德市国土局收到行政复议申请书及相关证据；2、文件传阅单，证明被告宁德市国土局收到申请后的办理流程；3、《行政复议材料补正通知书》，证明被告宁德市国土局收到申请后，按要求发出补正通知；4、行政复议申请补充（请求行政赔偿）及赔偿标准依据材料目录所列材料，证明原告补充了复议申请事项；5、《行政复议受理通知书》、EMS特快专递收据，及投递情况查询结果，证明被告宁德市国土局依法受理行政复议申请；6、《行政复议答复通知书》、EMS特快专递收据，及投递情况查询结果，证明被告宁德市国土局依法要求原行政机关作出书面答复；7、行政复议答辩书、证据清单所列证据、EMS特快专递收据，及投递情况查询结果，证明被告柘荣县国土局作了书面答复，并提交了证据；8、行政复议决定书、EMS特快专递收据，及投递情况查询结果，证明被告宁德市国土局依法作出行政复议决定，并送达原告及被告柘荣县国土局；9、公文处理单，证明复议决定经负责人同意。
经庭前交换证据，各方当事人对相关证据发表如下质证意见：
一、关于原告提交的证据，两被告的质证意见。被告柘荣县国土局对原告提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）没有异议，但对证据3不能证明原告的待证目的；对证据4、6、7、15、19、20、21、22、23、24、27的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议；对证据5的“三性”没有异议，原告矿区的服务年限已届满，根据合同第17条的约定，原告应与出让方重新签订有偿出让采矿权合同，故未准予延续采矿权；对证据8-13的真实性没有异议，但不能证明被诉行政行为违法；对证据14的“三性”有异议，该证据不具有证据资格，系属原告个人意见；对证据16的“三性”有异议；对证据17、18的“三性”没有异议，但不能证明被诉行政行为违法；对证据25的真实性没有异议，但对其合法性、关联性有异议；对证据26的“三性”有异议，该证据不符合证据的要件要求；对证据28-47，均为涉及第三方编制单位出具的材料，没有附具相关单位、工作人员的资质证书，不具有合法性，且与被诉行政行为没有关联。此外，原告提交的证据31，不能证明被诉行政行为违法，这份证据恰恰能证明矿区面积的认定有依据，第5页中详细陈述了拐点坐标的调整系由原告申请，并根据原告意见予以确认的。被告宁德市国土局的质证意见与被告柘荣县国土局相同。
二、关于两被告提交的证据，其他当事人的质证意见。原告对被告柘荣县国土局提交的证据1-3的“三性”没有异议，对依据4-5，由法院审查。原告对被告宁德市国土局提交的证据1、3、4、5、6、7、8的“三性”没有异议，对证据2、9的“三性”由法院审查。被告宁德市国土局、被告柘荣县国土局对对方提交的证据的“三性”无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、5、6、7、8、9、10、12、13、20、24内容明确，形式合法，与本案具有关联，且两被告对其真实性、合法性无异议，予以采纳，但是除证据1、2外，其余证据无法证明原告的待证目的；原告提交的证据14、26，为原告个人意见，不具有证据的客观性，不予采纳；原告提交的其余证据，与本案缺乏关联，不予采纳。对两被告提交的上述证据，内容明确，形式合法，与本案具有关联，且原告对其“三性”未提出异议，予以采信。
经审理查明，2008年7月3日，原告与被告柘荣县国土局签订一份《采矿权出让合同》，约定：柘荣县国土局出让给益盛采石场的采矿权矿区位置位于福建省柘荣县城郊乡兰前村，矿区面积0.015平方公里，出让的矿种为建筑用凝灰岩，可采资源量24.61万立方米，年开采能力为5万立方米；采矿权出让年限为五年，自出让方向受让方颁发采矿许可证之日起算，至采矿权许可证有效期满为止；矿山服务年限未满,受让人要求继续开采的，应当在届满前30天向出让人提出延续申请书，出让人应当批准继续开采；若该采矿权批准的矿山服务年限已满，尚有资源可继续开采的，受让人应当依法办理有偿开采手续，与出让人重新签订采矿权出让合同。当日，被告柘荣县国土局向原告的负责人金成弟颁发一本《采矿许可证》，证上载明：采矿权人金成弟，矿山名称柘荣县益某采石场（兰前），开采矿种花岗岩，生产规模5万立方米/年，矿区面积0.015平方公里，有效期限五年。
2010年12月15日，被告柘荣县国土局向金成弟换发另一本《采矿许可证》，该证除颁发时间及矿区范围拐点坐标与原采矿许可证有差异外，其余内容与原证相同。新证的有效期限亦为五年（自2008年1月至2013年1月）。2012年的7月23日、12月10日，原告提出采矿权延续登记申请。被告柘荣县国土局在《采矿许可证》有效期限届满前未作出是否准予延续的书面决定。2013年8月23日，原告收到被告柘荣县国土局未为原告办理采矿权延续登记的书面说明。此后，原告向有关单位申办相关手续，并多次信访。2017年9月16日，原告向被告柘荣县国土局重新递交一份申请书，要求办理采矿权延续登记。2017年9月20日，被告柘荣县国土局收到该申请书。同年9月28日，被告柘荣县国土局作出被诉不予许可决定，并告知原告依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原告不服，于2017年10月9日向被告宁德市国土局申请行政复议。2017年10月25日，被告宁德市国土局作出《行政复议受理通知书》，之后履行了通知、送达等法定程序。2017年11月20日，被告宁德市国土局经书面审查、负责人同意后，作出维持原不予许可决定，并告知原告依法享有提起行政诉讼的权利。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本案争议的焦点为：⒈被诉不予许可决定是否合法；⒉被诉复议决定是否合法；⒊宁德市国土局是否为适格被告。对此，本院分析认定如下：
一、关于被诉不予许可决定是否合法问题
原告认为，原告在2008年的《采矿许可证》有效期届满前，两次向被告柘荣县国土局申请采矿权延续登记。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”《国土资源部关于实行全国采矿权统一配号的通知》亦指出：“简化更新程序,原则上采矿权人凭原采矿许可证原件即可办理更新证号手续。”根据上述法律、文件的规定，被告柘荣县国土局在采矿权有效期届满前未作决定的，视为准予延续，但被告柘荣县国土局却不予延续登记。该决定适用依据错误，应予撤销。被告柘荣县国土局、被告宁德市国土局认为，原告申请采矿权延续登记的时间为2017年9月16日，被告柘荣县国土局作出不予许可决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。
本院认为，原告申请采矿权延续登记有三次，前两次在采矿许可证有效期届满前，第三次为2017年9月16日。对于前两次申请，原告已于2013年8月收到被告柘荣县国土局的书面说明，得知未准予延续的具体内容。原告若主张确认违法，应当就该行政行为在法定起诉期限内向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告柘荣县国土局作出的被诉不予许可决定，是基于原告第三次申请，经审查后作出。双方主要的争议焦点为被诉不予许可决定适用依据是否正确。《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《福建省矿产资源条例》第六条、第十九条第二项规定，“省人民政府地质矿产主管部门对本省行政区域内的矿产资源实施统一管理。县级以上地质矿产主管部门负责本行政区域内的矿产资源勘查、开发的监督管理工作。”“开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土或者其它零星分散矿产资源的，由县级地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证。”2014年12月30日，作为省人民政府地质矿产主管部门的福建省国土资源厅作出的《关于加强矿业权出让管理工作的通知》（闽国土资综〔2014〕414号）明确指出：“各地要通过优化布局,努力减少普通建筑用砂、石、土采矿权数量,采矿证到期原则上不得同意延续登记。”同时，2009年，福建省国土资源厅作出的《关于加强矿业权管理工作的通知》（闽国土资文〔2009〕248号）的附件2《福建省采矿权延续审批条件》中亦载明：“原采矿许可证核定的生产规模达到省定最小开采规模标准，并符合国家、省产业政策的矿山，方可申请办理延续登记手续。”结合本案，原告第三次申请办理采矿权延续登记时，在原采矿许可证已到期，申请的采矿权属于普通建筑用砂、石、土采矿权，且延续不符合省产业政策，以及现行法律、行政法规对此未作明确规范之情形下，作为县级地质矿产主管部门的被告柘荣县国土局，依据福建省国土资源厅发布的闽国土资综〔2014〕414号文件规定，作出不予许可决定，并无不当。此外，被告柘荣县国土局在收到申请材料后二十日内作出被诉不予许可决定，并告知原告依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，亦未违反法定程序。
二、关于被诉复议决定是否合法问题
原告认为，被诉不予许可决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，被告宁德市国土局作出维持的行政复议决定，亦为错误，应予撤销。被告宁德市国土局认为被诉复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。
本院认为，被告宁德市国土局在接到原告的行政复议申请后，履行了受理、通知、审查、决定、送达等法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”在被告柘荣县国土局所作被诉不予许可决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当之情形下，被告宁德市国土局依据该规定，决定维持，符合法律规定。
三、关于宁德市国土局是否为适格被告问题
原告认为，被告宁德市国土局维持应予撤销的被诉不予许可决定，共同侵害原告的合法权益，造成了损失，故应为适格被告。被告宁德市国土局认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”被告宁德市国土局的被诉复议决定未加重原告损害，为此，其不应为本案适格被告。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，被告宁德市国土局决定维持原行政行为，其依法应作为共同被告参加本案诉讼。至于被告宁德市国土局是否应承担赔偿义务、承担怎样的赔偿义务问题，应由人民法院实体审查后认定。为此，被告宁德市国土局主张其并非本案适格被告之抗辩，缺乏法律依据，不予采信。
综上所述，本院认为，原告以柘荣县国土局、宁德市国土局为共同被告提起行政诉讼的同时，一并提出本案行政赔偿请求之诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之规定，受害人申请行政赔偿必须以所涉行政行为被确认违法及其合法权益受到损害为前提，而本案所涉行政行为已被本院（2018）闽0981行初3号行政判决认定为合法有效行政行为，并判令驳回原告的诉讼请求。在此情形下，原告所提出的行政赔偿之诉请，因缺乏前提条件和事实根据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：
驳回原告柘荣县益盛采石场的赔偿请求。
案件受理费50元，由原告柘荣县益盛采石场负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。
审 判 长 许剑斌
审 判 员 杨文英
人民陪审员 郑美铃
二〇一八年四月十七日
本件与原本核对无异
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书记员王珊珊
裁判文书引用或涉及的法律条文：
⒈《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
⒉《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。