广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）梅中法行终字第29号
上诉人（原审原告）：梅州市怀乡娱乐中心，地址：梅州市梅江区江南中环路**号。
法定代表人：陈志峰，该娱乐中心经理。
委托代理人：肖国宁，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市城乡规划局，地址：梅州市江南嘉应路33号。
法定代表人：史斌斌，该局局长。
委托代理人：魏蕾蕾，该局干部。
上诉人梅州市怀乡娱乐中心因撤销城乡规划行政处罚行政纠纷—案，不服梅江区人民法院（2014）梅江法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梅州市怀乡娱乐中心的委托代理人肖国宁，被上诉人梅州市城乡规划局的委托代理人魏蕾蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定如下事实：原告梅州市怀乡娱乐中心位于梅州市梅江区三角镇新塘村中环路，1999年原告办理了《国有土地使用证》，土地使用面积为6201平方米。为解决职工生活、活动、办公用地，原告分别于2009年10月12日和2010年7月12日，凭梅州市国用（1999）字第038422号《国有土地使用证》向被告提交了《搭建临时建筑的申请报告》、《临时建设工程规划许可证》的相关报建材料申请报批临时建设，被告依法审核后，分别于2009年10月28日向原告核发临建规字第09017号《临时建设工程规划许可证》，许可临时建设工程面积分别是2140平方米；2010年7月15日向原告核发临建规字第10076号《临时建设工程规划许可证》，许可临时建设工程面积为801平方米，证件有效期限自签发之日起2年。
2011年8月20日梅州市梅江区政府颁发了梅区府（2011）24号《梅州市梅江区人民政府关于进一步加强剑英公园等片区土地和城乡规划管理的通知》，被告自通知之日起开始停止审批办理相关片区范围内的改建、扩建或临时搭建建筑物的报建申请手续。2013年5月27日，被告的委托执法单位梅州市城市建设管理监察支队对江南新城范围内的临时建设进行排查，发现该临时建设已超过批准期限。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》，《广东省城乡规划条例》，梅市府（2010）27号《梅州市城市规划区管理办法》之规定，向原告发出《责令限期自行拆除通知书》，责令原告在2013年6月8日前自行拆除临时建设。原告收到《责令限期自行拆除通知书》后，未按期自行拆除。2013年6月25日，被告依据相关规定，向原告发出《梅州市城乡规划局行政处罚告知书》，并于2013年7月1日向原告发出梅市规罚（2013）第22号《行政处罚决定书》，要求原告在2013年7月3日前自行拆除临时建筑物。2013年9月16日，被告向原告发出《关于梅市规罚（2013）22号行政处罚决定书的补充告知书》，告知了原告可以向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议的救济途径。原告对被告作出的处罚决定不服，向梅州市人民政府申请行政复议，梅州市人民政府经复议维持了该处罚决定书。
原审认为：原告梅州市怀乡娱乐中心为解决职工生活、活动、办公用地，分别于2009年10月12日和2010年7月12日，向被告梅州市城乡规划局提交搭建临时建筑的申请报告，被告经审查后，给原告颁发了二份《临时建设工程规划许可证》，临时建筑占地面积分别为2140平方米和810平方米，该证自发证之日起2年内有效。
2011年8月20日梅州市梅江区政府颁发了梅区府（2011）24号《梅州市梅江区人民政府关于进一步加强剑英公园等片区土地和城乡规划管理的通知》，被告自通知之日起开始停止审批办理相关片区范围内的改建、扩建或临时搭建建筑物的报建申请手续。2013年5月27日，被告的委托执法单位梅州市城市建设管理监察支队对梅州市区江南新城范围内的临时建设进行排查，发现该临时建设已超过批准期限。被告于2013年7月1日向原告发出梅市规罚（2013）第22号《行政处罚决定书》，要求原告在2013年7月3日前自行拆除临时建筑物。原告对该处罚决定书不服，向梅州市人民政府申请行政复议，梅州市人民政府维持了被告所作出的《行政处罚决定书》。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第66条第3项之规定，依法作出梅市规罚（2013）22号《行政处罚决定书》，责令原告自行拆除临时建设。被告作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。原告的诉请，事实依据和法律依据不够充分，依法不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第（一）项之规定，作出判决：维持被告梅州市城乡规划局作出的梅市规罚（2013）22号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由原告梅州市怀乡娱乐中心负担
上诉人梅州市怀乡娱乐中心不服原审判决，上诉认为，梅州市梅江区人民法院行政判决［（2014）梅江区行初字第1号］认定事实不清，适用法律不当，程序不合法，依法应予以撤销。即《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》{梅市规罚（2013）第22号}认定事实不清，适用法律不当，程序违法，依法应予以撤销。具体陈述如下：一、关于本案主体存在问题，上诉人认为，本案应当追加梅州市江南电器有限公司参与诉讼。1、上诉人是合法取得该土地的［梅州市国用（1999）字第038422号《国有土地使用证》］，并且是依法进行生产经营的（有工商部门颁布的《营业执照》），是得到工商、税务等政府部门核准的，依法应得到保护。2、上诉人是高新技术类型企业（实际经营者是梅州市江南电器有限公司），拥有16项专利，是拥有自主知识产权的企业，产品销售范围达海内外，多次获得外商好评，是包头钢铁公司主要的配件供应商。3、本案的《国有土地使用证》持证人和《临时建设工程规划许可证》的申请人是上诉人，但本案涉案的实际经营者是梅州市江南电器有限公司，详见营业执照，而且被上诉人也是知道这一事实的，详见梅市规罚（2013）第22号《行政处罚决定书》。因此，上诉人认为，本案应当追加梅州市江南电器有限公司参与诉讼。二、《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》{梅市规罚（2013）第22号}认定事实不清，依法应撤销。1、是被上诉人的原因才导致上诉人只能申请《临时建设工程规划许可证》。2、虽然被上诉人当时申请的是《临时建设工程规划许可证》，但由于上诉人是生产使用精密仪器设备的，因此只能按照永久性的设计、建设进行，被上诉人是知情的，并且也是允许的，否则也不可能出现今天这种情况。3、是由于被上诉人的原因，导致上诉人无法办理续期手续或者其他申请。因此，上诉人所持的《临时建设工程规划许可证》的期限处于中止状态。在2011年初和8月份，梅州市梅江区人民政府颁发了《梅州市梅江区人民政府关于进一步加强剑英公园等片区土地和城乡规划管理的通知》，被上诉人即停止审批办理该片区的报建申请手续。由于被上诉人冻结办理该块土地地块的一切手续，造成上诉人无法办理续期手续或者其他申请，因此上诉人所持的《临时建设工程规划许可证》仍然处于有效状态。也就是说，上诉人的建筑仍然是合法的，而不是违章建筑。三、《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》{梅市规罚（2013）第22号}适用法律不当，依法应撤销。既然上诉人的建筑是合法建筑，被上诉人就不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第44条、第66条的有关规定来处理。即适用法律不当。四、《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》{梅市规罚（2013）第22号}程序违法，依法应撤销。1、被上诉人委托梅州市城市建设管理监察支队具体实施行政行为，没有法律依据，是错误的。被上诉人在本案中的一切具体行为都是委托梅州市城市建设管理监察支队具体实施的，包括送达《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等。被上诉人陈述的法律依据是1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》。但2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第17条明确规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”。虽然《行政处罚法》依然有效，但《行政处罚法》规定与新的《行政强制法》规定，存在有相冲突的地方，根据新法优于旧法的原则，应当适用《行政强制法》的规定。因此，被上诉人委托梅州市城市建设管理监察支队具体实施行政行为，没有法律依据，是错误的。2、根据被上诉人提供的《梅州市人民政府办公室关于印发梅州市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，可以知道，该《通知》内容是没有梅州市城市建设管理监察支队这个机构编制的。既然在地方性文件中都没有梅州市城市建设管理监察支队这个机构，那么，被上诉人委托没有机构编制的梅州市城市建设管理监察支队行使行政权，当然是错误的。3、送达程序不合法。上诉人是正当合法的企业，被上诉人完全可以把有关文书直接送达给上诉人，而不应当采用在上诉人大门张贴、拍照的方式送达，因为这种送达方式不文明，很容易使人产生误解，而且也不是作为一级政府部门所应当采用的送达方式。综上所述，梅州市梅江区人民法院行政判决［（2014）梅江区行初字第1号］认定事实不清，适用法律不当，程序不合法，依法应予以撤销。即《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》{梅市规罚（2013）第22号}认定事实不清，适用法律不当，程序违法，依法应予以撤销。请求二审法院：1、依法撤销梅州市梅江区人民法院行政判决［（2014）梅江区行初字第1号］，即依法撤销被上诉人于2013年7月1日作出的《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》{梅市规罚（2013）第22号}。2、本案所有的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人梅州市城乡规划局答辩称，一、上诉人（一审原告）主体适格，程序合法。1、经查档案，上诉人（一审原告）梅州市怀乡娱乐中心，建设地点位于梅州市梅江区新塘管理区中环路，建设面积2180平方米，为解决职工生活、活动、办公用地，分别于2009年10月12日和2010年7月12日，凭梅州市国用（1999）字第038422号《国有土地使用证》（注：《国有土地使用证》“土地使用者”一栏载明为“梅州市怀乡娱乐中心”）向答辩人申请报批临时建设，两份上诉人提交的《搭建临时建筑的申请报告》中“申请人”均载明为“梅州市怀乡娱乐中心”并含有“梅州市怀乡娱乐中心”的公章盖印。2、经依法依规审核后，答辩人于2009年10月28日向申请人梅州市怀乡娱乐中心核发《临时建设工程规划许可证》（临建规字第10076号），许可临时建设工程面积分别是2140平方米和801平方米，证件有效期限自签发之日起2年。3、2013年5月27日，答辩人的委托执法单位梅州市城市建设管理监察支队对江南新城范围内的临时建设进行排查，发现上诉人临时建设已超过批准期限。同日，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第44条、第66条、《广东省城乡规划条例》第48条、《梅州市城市规划区管理办法》（梅市府（2010）27号）第36条的规定，向上诉人梅州市怀乡娱乐中心发出《责令限期自行拆除通知书》，责令上诉人在2013年6月8日前自行拆除临时建设，上诉人梅州市怀乡娱乐中心收到《责令限期自行拆除通知书》，未按期自行拆除。2013年5月30日，答辩人依法对上诉人未自行拆除临时建设一案立案处理。2013年6月25日，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第44条、第66条第（三）项和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，向上诉人梅州市怀乡娱乐中心发出梅市规罚（2013）22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》，要求上诉人在2013年7月3日前自行拆除临时建筑物。2013年9月16日，答辩人向上诉人梅州市怀乡娱乐中心发出《梅州市城乡规划局关于梅市规罚（2013）22号行政处罚决定书的补充告知书》，告知了上诉人可以向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议的救济途径。4、以上事实有报建档案卷宗、上诉人违法行为调查询问笔录、现场勘验检查笔录、现场照片、现场平面草图、案件调查报告、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达回证等证据为证。因此，上诉人（一审原告）梅州市怀乡娱乐中心作为临建规字第09017号和10076号《临时建设工程规划许可证》的报建申请人和被许可单位，同时也是梅市规罚（2013）22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》的被送达人，跟本案有直接的法律关系，作为本案的一审原告和二审上诉人其法律主体适格。上诉人诉称应追加梅州市江南电器有限公司参与诉讼没有法律依据，请求法院依法予以驳回。二、答辩人依法作出梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》，事实清楚。1、根据2011年8月20日梅州市梅江区政府颁发的《梅州市梅江区人民政府关于进一步加强剑英公园等片区土地和城乡规划管理的通知》（梅区府（2011）24号）的规定，答辩人自通告发布之日起开始停止审批办理相关片区范围内的改建、扩建或临时搭建建筑物的报建申请手续。在通告发布后，经答辩人审批核发的《临时建设工程规划许可证》仍按照证件载明的法定有效期自动失效。答辩人从未越权以声明形式对外发布过上诉人声称的所谓“在停止办理有关报建手续后，原报建户持有的未到期《临时建设工程规划许可证》处于效力中止状态”。因此，上诉人称其持有的《临时建设工程规划许可证》仍处于有效状态，没有事实和法律依据。2、根据报建档案显示，原告于2009年10月12日和2010年7月12日两次向答辩人申请报建，向答辩人提交的均是《搭建临时建筑的申请报告》和申请《临时建设工程规划许可证》的相关报建资料，答辩人从未收到申请人任何关于申请永久性的《建设工程规划许可证》的报建申请和资料。据此，上诉人称答辩人作出的梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》认定事实不清，要求依法撤销，其诉求没有法律依据，请求法院依法予以驳回。三、答辩人依法作出梅市罚规（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》，适用法律正确。四、答辩人依法作出梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》，程序合法。1、答辩人委托梅州市城市建设管理监察支队实施具体行政处罚行为，合法合理。2、答辩人作出梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》，送达程序合法。综上所述，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民行政诉讼法﹥若干问题的解释》第56条第（四）项和《中华人民共和国城乡规划法》第44条、第66条的规定，上诉人的诉求没有法律依据，一审法院的判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经公开开庭审理，原审法院查明的基本事实，本院予以认可。
本院认为，本案是对梅州市城乡规划局作出的梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》的合法性进行审查。《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”。梅州市城乡规划局对辖区内违反城乡规划法的建设单位或者个人作出行政处罚决定是其法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款规定“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”、第十九条规定“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。梅州市城乡规划局与梅州市城市建设管理监察支队签订《城市规划行政执法委托书》，委托梅州市城市建设管理监察支队对梅州市城市规划区内的建设行为进行监察管理，梅州市城市建设管理监察支队据此对本案予以立案，然后调查询问，到现场作勘验笔录，提取现场照片，草拟现场草图等行政执法程序行为符合法律的规定。在此基础上，梅州市城乡规划局作出《梅州市城乡规划局行政处罚告知书》、《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》并向梅州市怀乡娱乐中心送达，其程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，送达方式符合法律的规定。梅州市怀乡娱乐中心持有的临建规字第09017号和第10076号《临时建设工程规划许可证》明确注明：使用期限自签发之日起有效期贰年，到期无偿自行拆除。上诉人的临时建筑物应分别在2011年10月29日和在2012年7月16日前自行拆除，但上诉人未在许可期限届满前拆除，梅州市城乡规划局据此认定梅州市怀乡娱乐中心违反《中华人民共和国城乡规划法》属事实清楚，证据确实充分。梅州市城乡规划局根据梅州市怀乡娱乐中心违反《中华人民共和国城乡规划法》的事实，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（三）项的规定，作出责令梅州市怀乡娱乐中心限期自行拆除临时建筑的《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》适用法律正确。综上，梅州市城乡规划局作出的梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》职权法定、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，是合法的行政行为。梅州市怀乡娱乐中心诉请撤销梅州市城乡规划局作出的梅市规罚（2013）第22号《梅州市城乡规划局行政处罚决定书》无事实和法律依据，原审法院判决不予支持并无不当，应予维持。上诉人上诉理由不足，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人梅州市怀乡娱乐中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 林
审判员 贺 璐
审判员 杜应建
二〇一四年八月二十五日
书记员 谢丹丹