北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）顺行初字第175号
原告北京福劳尔花卉有限公司（组织机构代码66691429-8），住所地北京市顺义区北务镇庄子村木燕路18号。
法定代表人赵燕杰，董事长。
委托代理人陈雪平，山西祝融万权律师事务所律师。
委托代理人史宏霞，北京李晓斌律师事务所律师。
被告北京市顺义区北务镇人民政府（组织机构代码00009351-8），住所地北京市顺义区北务镇机关。
法定代表人张小军，镇长。
委托代理人朱磊，北京市顺义区北务镇人民政府干部。
委托代理人周娜，北京市扶正律师事务所律师。
原告北京福劳尔花卉有限公司不服被告北京市顺义区北务镇人民政府于2014年4月1日作出的（2014）第01号《限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月30日受理后，在法定期限内向被告北京市顺义区北务镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告北京福劳尔花卉有限公司的委托代理人陈雪平、史宏霞，被告北京市顺义区北务镇人民政府的法定代表人张小军及委托代理人周娜、朱磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月1日，被告对原告作出（2014）第01号《限期拆除决定书》，内容是：经规划部门认定，位于北京市顺义区北务镇木燕辅路西侧由原告在南辛庄户村、珠宝屯村、庄子村租赁地内所建温室两侧的建筑物（构筑物），总面积约7012平方米（位置详见附图：2至357、356-1、357-1），未取得北京市规划行政主管部门的许可手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款及《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你单位于2014年4月21日之前自行拆除（拆除范围详见附图：2至357、356-1、357-1）。逾期未拆除，本镇政府将依法组织强制拆除。如不服本决定可自接到本决定书之日起60日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起3个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。
被告在举证期限向本院提供了作出上述具体行政行为的证据及法律依据。其中证据是：
1.《关于对北京福劳尔花卉有限公司建筑物现场勘验的通知》、EMS快递单、投递结果查询单，证明被告向原告依法送达了现场勘验通知。
2.现场勘验笔录、勘验报告（北务大棚房成果表）及照片，证明被告委托测绘机构对原告厂地内温室两侧的建筑物（构筑物）等进行测量，出具了测量报告。
3.《关于对北京福劳尔花卉有限公司法人进行询问的通知》、EMS快递单及投递结果查询单，证明被告向原告依法送达了询问通知。
4.短信通知，证明被告向原告依法送达询问通知。
5.询问笔录及授权委托书，证明被告对原告违建问题进行询问并告知原告其所建房屋属违法建设。
6.北京市国土资源局顺义分局证明及附图，证明原告所建建筑物（构筑物）占用土地的性质。
7.规（顺）执函（2014）098号《关于北京福劳尔花卉有限公司所建房屋规划审批情况的函》，证明原告所建建筑物（构筑物）未取得乡村建设规划许可证。
8.落款日期为2014年3月26日的限期拆除决定书、EMS快递单及快递回单、照片、视频及视频说明、送达回证、身份信息，证明被告依法作出限期拆除决定书并送达给原告。
9.照片，证明原告违法建设的现场状况。
被告向本院提交的法律依据是：
1.《中华人民共和国城乡规划法》；
2.《北京市城乡规划条例》。
原告诉称：一、被诉具体行政行为认定事实不清，被告拟拆除的系农业用地上的设施农业建设。1.原告对被告拟拆除建筑物（构筑物）所附着的土地拥有以设施农业为目的的使用权。首先，原告的设施农业项目系2008年顺义举办花博会前当地镇政府招商引资积极推动项目，合法享受政府对设施农业优惠政策补贴。其次，原告依照国家相关法律规定签订了土地租赁协议，其中明确用途为“设施农业”，该协议经过相关村集体经济组织民主议定程序有效认可。其中，涉案农用地中接近四百亩的租赁合同有被告下属机构农业经管站的鉴证。再次，2010年顺义区农委在设施农业验收中曾为原告出具《关于农业项目调查情况的函》，提出“原告2007年建设，占地面积750亩，建有6000平方米智能化温室，种植花卉，属农业调整项目”。最后，2008年至2010年间，原告为所经营土地上的大棚部分配建操作间（通过验收）。2012年起，由于经营需要，原告在其所经营用地的西侧加盖了300余个操作间存放生产资料、劳动工具。在加盖前，原告征求了被告的意见。被告召开工作会议，同意原告修筑操作间，并明确原告需要与该地块出租方完善民事手续。2.原告在设施农用地上建设的性质和规模符合国家法律、行政法规、政策要求。国土资发（2010）155号文件第二条第（二）项明确指出“进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内……”就原告700亩设施农业而言，其建设总体规模不到全部设施农业经营用地的2%，完全在国家对设施农业建设行为控制范围之内，其用途也是存放劳动工具、生产资料，符合国家法律及政策要求。二、被诉具体行政行为适用法律错误，缺乏法律依据，应予撤销。1.被告所谓违法建设附着的土地系农用地，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第41条规范的对象是乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设用地的合法性问题。其次，国土资发（2010）155号文规定的设施农用地上建设的申报批准程序与《中华人民共和国城乡规划法》要求的乡村建设规划许可证性质相悖，无法兼容。原因在于，农用地上容许建设的设施农业建设不具备永久性，不对耕地造成永久性破坏，不属于商业、工业、住宅等通常的建设用地，因此无需取得乡村建设规划许可证。2.农用地上的设施农业建设是否合规应当遵守土地管理法、设施农业政策及被告的行政指导管理文件。首先，设施农业是我国近十年来的新趋势、新发展，目前除遵守土地管理法的基本原则外，尚无其他法律层面的具体规范，仅有政策等作为行政指导。其次，原告的设施农业是国土资发（2010）155号文下发前的旧有项目，被告作为基层地方政府并没有下发任何要求补办手续的文件。再次，被告所谓违法建设的7012平方米操作间是原告在旧有大棚墙上增加两堵墙改造而成的，并非完全新建。对于旧项目上的改建部分如何办理手续被告也没有任何指导性文件。最后，为给原告解决改建问题，被告特意召开了政府工作会议，同意原告进行改建。因此，如果认定原告进行非法建设，前提是宣布国土资发（2010）155号文非法。三、被告程序严重失当，损害政府机关公权力形象，其非法测量所得的证据不能作为被诉行为合法的依据。1.非法勘测。首先，被告测量前未对原告进行合法通知及送达。其次，被告在原告不在场的情况下进行测量，其结论有悖客观。再次，被告测量前未公示身份证明。最后，被告带领身份不明人员突破门卫由围墙跳入现场，造成现场混乱。2.非法强行拆除。首先，根据土地管理法第74条的规定，被告作为镇级政府，无权拆除耕地上的设施农业建设项目。其次，根据行政强制法第53条的规定，对内容为强制拆除的行政处罚，被告无权自行组织拆除。四、被诉行为于情于理不通，违反行政裁量的合理性原则。1.目前设施农业建设方面法律政策不清晰的苦果不应由原告承担。根据法律基本原则，对于公民而言，法无禁止即许可；对于行政机关而言，法无授权即禁止。更何况本案的相关农业设施建设并未完全处于法律空白区，是有相应配套文件支撑的。事实上，被告曾对原告所建的操作间进行过指导，原告对此采取了纠正措施。被告也指派工作人员到现场进行了检查，予以点头认可。此后直到2013年3月22日第一次处罚，被告既没有责令停建，又没有封锁施工现场，更没有下达过任何违建认定通知书。从整个过程来看，如果原告的数百间操作间依照被告的决定拆除，那可以认为被告是严重玩忽职守，滥用职权，故意诱人犯法。2.行政机关对同等情况不能同等对待，让原告无所适从。在顺义或其他区县随处可见农民在自己承包地上修建草莓园等采摘观光项目，每个大棚旁边均有小型操作间。在原告公司用地周边就有众多的大棚配操作间项目，为何独有原告的属非法建设？综上，请求法院撤销被告作出的（2014）第01号《限期拆除决定书》。
原告在举证期限内向本院提交的证据是：
1.落款日期为2014年4月1日的限期拆除决定书，证明被诉具体行政行为存在。
2.租赁合同、合同书、承包合同书及附件，证明原告与北务镇珠宝屯村、南辛庄户村、庄子村签订了合法用地合同，约定对涉案土地进行设施农业建设，原告没有改变用地性质。
3.《关于农业项目调查情况的函》，证明2010年顺义农委出具证明给国土分局，证明原告公司系合法农业结构调整项目。
4.北务镇农业项目联审会会议纪要，证明2012年被告对农业项目联审中通过原告目前的认养项目，被告也同意原告进行相关设施（包括操作间）的建设。
5.公司简介及百合庄园认养合同，证明原告在对外认养项目中依法依政策坚持土地的农业设施用途，要求操作间严格用于存放种子等，禁止认养户新建、扩建。
6.京政农函（2010）45号《促进设施农业发展实施细则》，证明北京市政策明确规定对于设施农业的单栋温室作业间面积以不超过15平方米为合规。操作间面积没有说是使用面积还是建筑面积。
7.国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，证明国家政策明确规定兴建农业设施占用农用地，不需办理农用地转用审批手续等。被告所称任何建设均需办理乡村建设规划许可证与上述规定是完全不吻合的。操作间属于农业设施建设，原告用地完全符合该规定。
8.光盘（包括“拟拆除建筑物、构筑物的外观和内部结构”照片、“被告非法进入原告场所”照片及录音、花卉照片），其中“拟拆除建筑物、构筑物的外观和内部结构”照片证明原告所建操作间的情况，管理并未偏离法律和政策要求；“被告非法进入原告场所”照片及录音证明被告非法翻墙进入原告场所非法取证；花卉照片证明因被告的非法停水停电行为花卉大量死亡。
9.短信记录，证明被告在行政行为作出中先测量后通知，程序违法。
10.声明，证明原告明确禁止认养户新建、扩建、改变土地性质。
被告辩称：一、原告混淆概念，假借设施农业建设的合法名目来掩盖其进行非农设施建设的违法事实。具体表现如下：1.原告将非农业设施建设与农业设施建设混为一谈。依据《促进设施农业发展实施细则》以及国土资发（2010）155号文的有关规定，设施农业建设要经过备案、申报、审核、验收等程序来确认。设施农业建设项目应符合土地利用总体规划、乡村建设规划和设施农业发展三项规划，严禁项目建设单位擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，尤其是房地产开发。2010年有关部门对原告申报的设施农业建设进行了验收，确认了原告设施农业建设的数量、形式等，经验收部分确属设施农业建设，对此被告没有异议。但自2012年起，原告在其经营用地上擅自进行房屋、生活设施等建设，这些均属于非农设施。且原告在农用地上进行非农建设未取得乡村建设规划许可证，属于违法行为。北京市规划委员会和北京市国土资源局顺义分局分别出具函告和证明，证实原告上述违法事实。原告却将前后不同时期进行的农业设施建设和非农设施建设混在一起，将非农设施建设硬说成农业设施建设。2.原告将建设规模作为是否属于违法建设的依据是错误的。是否属于违法建设，要看建设性质属于农业设施建设，还是非农设施建设。如果未经许可，在农用地上进行非农设施建设，无论规模大小均属违法建设。事实上，原告也清楚的知道自己2012年后的建设属于非农设施建设，属于违法建设。但为了使其披上合法外衣，强行与此前的农业设施建设合在一起，搞出一个建设总体规模，再以此来否认其违法事实。二、被诉决定书适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，原告在农用地上进行非农业设施建设，应当办理农用地转用审批手续后，由规划部门核发乡村建设规划许可证。但原告在未取得规划许可证的情况下，即进行了大规模的建设，其所建建筑应属违法建设。三、被告作出被诉决定书的程序合法。被告在作出被诉具体行政行为前，通过快递方式通知原告到场参加勘验，同时委托专业测绘机构进行实地测量并制作现场勘验笔录。后又通过快递及短信等多种方式通知原告接受询问，并分别取得了规划部门的函告及国土部门的证明。最后将限期拆除决定书依法送达给原告。四、被告作出被诉决定书的行为是适当的。原告将涉诉违法建设建成后，大量转租，导致大量外来人口到此居住，对社会治安的管理带来巨大隐患。另外，原告的建设行为属于违法建设，依据相关法律理应拆除，不存在行政裁量的问题。综上所述，原告的起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求法院依法维持被告作出的限期拆除决定书。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据1-7、证据8中的照片、视频及视频说明、送达回证、身份信息以及证据9形式合法，内容真实，与本案事实具有关联性，能够证明被告向原告发出勘验通知并进行现场勘验，发出询问通知并对原告的委托代理人进行告知、询问，针对涉诉建筑物的规划审批及用地情况分别向规划部门、国土部门进行调查以及被诉限期拆除决定书的送达等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；因证据8中落款日期为2014年3月26日的限期拆除决定书未向原告合法送达，故该证据及相关的EMS快递单及快递回单不能作为本案认定事实的依据，本院不予采纳。原告提交的证据1系本案被诉具体行政行为，本院在此不予评价；证据2、证据5、证据8中的“拟拆除建筑物、构筑物的外观和内部结构”照片、“被告非法进入原告场所”照片及录音、证据9能够证明涉诉建筑物的基本情况、用途、所占用土地的来源以及被告进入现场勘验等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳，但上述证据不能证明被告勘验程序违法；证据3、4、证据8中的花卉照片以及证据10与本案没有直接的关联性，本院不予接纳；证据6、7系相关文件，本院不作评价。
经审理查明：
2007年6月23日，原告与北京市顺义区北务镇庄子村村民委员会签订合同书，双方约定：庄子村村民委员会将本村位于海子沟西侧马林道地租给原告使用，用于建温室、大棚，种植花卉等农产品，农业生产总面积为98亩；租赁期限为20年，自2007年6月23日至2027年6月22日。2008年6月1日，原告与北京市顺义区北务镇珠宝屯村村民委员会签订租赁合同，双方约定：珠宝屯村村民委员会将本村土地200亩出租给原告从事设施农业建设；租赁期限为20年，自2008年6月2日至2028年6月1日。2008年10月，原告与北京市顺义区北务镇南辛庄户村经济合作社签订承包合同书，双方约定：南辛庄户村经济合作社将位于村西四百亩地的一部分发包给原告；承包用途和经营项目为设施农业；设施农业土地面积为391.46亩；承包期限20年，自2008年10月8日至2028年10月7日。此后，原告在上述三块土地上建设温室，在温室两侧配建作业间（操作间），后又将温室及作业间对外“认养”。庭审中，原告称位于庄子村的作业间建成于2008年，位于南辛庄户村、珠宝屯村的作业间建成于2012年。
2014年1月3日，被告作出《关于对北京福劳尔花卉有限公司建筑物现场勘验的通知》，告知原告将于2014年1月8日上午8：30对原告在珠宝屯村和南辛庄户村承包地内的建筑物进行现场勘验，并通知原告法定代表人或经公司授权的其他负责人到场参加勘验。次日，被告将该通知向原告邮寄送达。因原告门卫拒绝开门，被告及其委托的测绘公司——北京苍穹数码测绘有限公司及相关人员于2014年1月8日14时0分至2014年1月9日16：30分自行进入现场进行了勘验，原告的法定代表人或经公司授权的其他负责人未到达现场参与勘验。2014年1月20日，北京苍穹数码测绘有限公司出具测量成果——北务大棚房成果表。经现场勘测，原告在南辛庄户村、庄子村、珠宝屯村所建作业间的总面积为7031.76平方米，其中位于南辛庄户村作业间的面积为3867.94平方米（位于该村建设用地上作业间的面积为19.76平方米），位于珠宝屯村作业间的面积为2886.72平方米，位于庄子村作业间的面积为277.10平方米。2014年2月14日，被告作出《关于对北京福劳尔花卉有限公司法人进行询问的通知》，告知原告其在庄子村、珠宝屯村、南辛庄户村承包地上的建筑物涉嫌存在违法建设情况，并通知原告法定代表人或经公司授权的其他负责人针对上述问题于2014年2月20日上午9：00到被告处接受询问。2014年2月16日，被告将该通知向原告邮寄送达。此后，被告的工作人员通过短信形式再次向原告的法定代表人告知询问时间、地点等事宜。原告法定代表人回复因故无法准时参加询问。2014年3月6日，原告的委托代理人到被告处接受询问，并陈述：位于北京市顺义区北务镇木燕辅路西侧原告公司院内温室两侧建筑物（构筑物）是原告建的；2012年5月份开始建的；房子使用面积每栋13.2平方米，2010年前大概20个，现在总计353个；农用地不需要办理规划、国土等部门的许可手续，农业设施项目较早，农委2010年有农业项目情况的函；不认可被告测量的房屋数量及总面积。询问过程中，被告告知了原告享有陈述、申辩以及申请回避的权利。2014年3月17日，北京市规划委员会向被告出具《关于北京福劳尔花卉有限公司所建房屋规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于木燕辅路西侧南辛庄户村、珠宝屯村、庄子村租赁地内的由北京福劳尔花卉有限公司所建温室两侧的房屋建筑面积约7012平方米（来函附件2中2至357、356-1、357-1）未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。”2014年2月24日，北京市国土资源局顺义分局向被告出具“证明”及附图三份，证实原告占用珠宝屯村、庄子村土地利用总体规划为基本农田，占用南辛庄户村土地利用总体规划为一般农地区、村镇建设用地。2014年4月1日，被告针对原告在珠宝屯村、庄子村、南辛庄户村农用地范围内建设的温室两侧建筑物（构筑物）作出（2014）第01号《限期拆除决定书》。同日，被告将该决定书及附图向原告送达。原告不服，直接向本院提起行政诉讼。
本院认为：
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对乡、村庄规划区内违反乡村规划进行建设的行为，依据上述规定，具有责令限期改正的法定职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一第三款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。依据上述规定，各项建设工程均应当在建设用地上进行，并依法取得规划许可。即在乡、村庄规划区内占用农用地进行建设的，应先办理农用地转用审批手续，并取得乡村建设规划许可证。本案中，因涉诉建筑物位于乡、村庄规划区内，建筑物占用的土地部分为基本农田，部分为一般农用地，且原告在建设之前并未依法办理土地转用审批手续及规划许可证，故被告认定涉诉建筑物为违法建设的事实清楚，适用法律正确。原告关于涉诉建筑物属农用地上的设施农业建设，不适用《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》的意见缺少事实及法律依据，本院不予采纳。
执法程序上，被告在作出被诉限期拆除决定书之前，委托测绘机构对涉诉建筑物进行现场勘验，并事先履行通知原告到场义务；对原告进行询问，了解涉诉建筑物的基本情况，并告知当事人享有陈述、申辩等权利；针对涉诉建筑物的规划许可、用地情况分别向规划部门、国土部门进行调查核实；作出限期拆除决定书时依法告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，并向原告依法送达。因被告的上述行为符合正当的法律程序基本原则与要求，故其主要执法程序合法。
综上，原告的违法事实清楚，其诉讼请求及理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告北京福劳尔花卉有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京福劳尔花卉有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 刘琳琳
审 判 员 杨桂萍
人民陪审员 马淑贤
二〇一四年七月三十一日
书 记 员 吕 岩