山东省青岛市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）青民一终字第16号
上诉人（原审被告）郑义臣，男，1966年1月12日出生，汉族。
委托代理人史汝意，山东恒日律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）莱西市高格庄水库管理所。
法定代表人潘晓坤，所长。
委托代理人崔洪强，山东益强律师事务所律师。
上诉人郑义臣因与被上诉人莱西高格庄水库管理所（以下简称高格庄水库管理所）合同纠纷一案，不服山东省莱西市人民法院（2013）西商初字第227号民事判决，于2013年11月21日向本院提起上诉。本院于2013年12月19日受理后，依法组成由审判员嵇焕飞担任审判长并担任本案主审，代理审判员苏勇、代理审判员甘玉军参加评议的合议庭。经过阅卷审查，本院认为本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款之规定，决定对本案不开庭审理，并于2014年1月3日组织双方当事人进行了证据和事实核对。上诉人郑义臣的委托代理人史汝意，被上诉人高格庄水库管理所的委托代理人崔洪强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
高格庄水库管理所在一审中诉称，高格庄水库管理所原所长于乃明滥用职权，于2007年8月20日以高格庄水库管理所名义与郑义臣签订《清淤协议书》一份，约定郑义臣承包高格庄水库清淤工程，承包期限为15年，自2008年1月1日至2022年12月31日止，郑义臣拥有对清淤过程中产生的砂石土资源自主处置权，高格庄水库管理所对清淤过程产生砂土资源按标准收取资源管理费，标准为1元／方，在清淤协议签订前一次性交清8万元，以后每年1月1日和7月1日前分两次向高格庄水库管理所交纳资源管理费各4万元，共8万元。后莱西市人民检察院对于乃明提起公诉，经莱西市人民法院审理查明于乃明在签订和履行类似协议超越职权范围，其行为构成滥用职权罪。于乃明以高格庄水库管理所名义与郑义臣签订的《清淤协议书》是假借清淤名义行采砂之实，以合法名义掩盖非法目的，是恶意串通损害国家利益的行为，应认定为无效。请求依法确认原郑义臣于2007年8月20日签订的《清淤协议书》无效。
郑义臣在一审中答辩称，1、其与高格庄水库管理所签订的合同主体合格；2、合同内容是清淤工程承包合同，内容合法；3、合同从签订到履行中不存在恶意串通；4、高格庄水库管理所从未给郑义臣办理所谓的采砂许可证；5、作为高格庄水库管理所当时签订合同的负责人于乃明在一审审理的乱用职权、受贿一案的刑事案件中，于乃明对这一事实陈述的很清楚，当时高格庄水库管理所按照正规的程序对外发包水库清淤，这一行为是经莱西市水利局认可，并经党委集体研究同意后实施的，签订合同过程中程序合法；6、合同签订后双方已经履行了多年，作为高格庄水库管理所和水利局对该合同的合法性均予以默认，从未提出任何异议；7、在合同签订后，郑义臣已经为履行合同投入了大量的资金，截止到现在投入了资金120万元。综上，双方签订的合同是合法的合同，不存在恶意串通，高格庄水库管理所的诉讼请求应予驳回。
一审法院查明，2007年8月20日，高格庄水库管理所原所长于乃明代表高格庄水库管理所（甲方）与郑义臣（乙方）签订清淤协议书，约定：甲方将高格庄水库兴利水位内部分清淤工程承包给乙方组织作业施工。主要条款：一、协议年限：承包年限15年。即从2008年1月1日到2022年12月31日止。二、清淤位置及范围清淤位置主要在神仙耩以北、以西及泥湾头以西、以南，具体清淤范围以清淤作业图为准，水位正常情况下可正常清淤。三、作业方式乙方根据水位变化情况，按照清淤需要，可以采取以下三种作业方式：挖掘机作业、挖砂船作业、抽砂船作业。四、甲方权利及义务1、甲方有对整个清淤过程的管理权，包括：规划、指导、监督等权利。2、甲方拥有清淤过程生产砂土资源的所有权，有权按标准收取砂石管理费。3、在合同签定同时甲方向乙方提供清淤规划方案及包括作业位置、范围等内容的作业图。4、甲方负责为乙方办理相关批准手续。五、乙方的权利及义务2、乙方拥有对清淤过程中产生的砂石土资源自主处置权，保证砂石土不搁置在水库范围。3、乙方必须按规定的作业范围、作业方式进行施工，确保水质不受污染。七、管理费收取标准及收取方式。甲方对乙方清淤过程产生的砂石资源，按照上级有关规定标准收取资源管理费，标准为1元／方，在清淤协议签定前一性交清八（8）万元，以及每年1月1日和7月1日前乙方分两次向甲方交纳管理费各四（4）万元，共计八（8）万元。甲方：莱西市高格庄水库管理局（章）法人代表于乃明乙方：郑义臣（签名）2007年8月20日。
2010年8月12日，莱西市水利局作出西水令字（2010）第（050）号责令停止违法行为通知书，载明：“郑义臣：经查，你在高格庄水库管理范围内非法采砂的行为，违反了《山东省实施﹤中华人民共和国水法﹥办法》第二十八条之规定，根据《山东省实施﹤中华人民共和国水法﹥办法》第三十七条规定，现责令你立即停止违法行为，听候处理。”同日，莱西市水利局工作人员郭建光、刘庆将该通知书送达郑义臣，并扣押了郑义臣采砂船两艘、装载机两部。郑义臣在庭审中承认将清理淤泥中所带的砂石出卖。
一审另查明，一审法院于2011年12月6日作出的（2011）西刑初字第285号刑事判决书认定，2005年11月，于乃明在明知其管辖的高格庄水库库区经上级主管部门批准不允许采砂，擅自与宋建利签订《清淤协议书》，以宋建利为水库清淤的名义在库区内非法采砂，并利用职务之便先后为宋建利办理假《采砂许可证》两个，以应付相关执法部门的检查，致使宋建利于2006年9月至2010年12月非法在高格庄水库库区内采砂430373立方，经莱西市价格认证中心认定，给国家造成直接经济损失人民币4226398元。经一审调取（2011）西刑初字第285号相关卷宗中宋建利提交的《清淤协议书》，内容与郑义臣签订的《清淤协议书》相同。
一审法院认为，双方当事人签订的《清淤协议书》是否有效效，应该看该协议是否违背了有关国家法律、法规的强制性规定，协议的签订是否是双方当事人的真实意思表示。关于双方当事人签订的《清淤协议书》：1、从形式上看，该合同书内容除乙方名称外，其余条款都高格庄水库管理所与宋建利签订的合同相同，而一审作出的（2011）西刑初字第285号刑事判决书认定该合同系于乃明滥用职权，擅自与宋建利签订该合同，故于乃明与郑义臣签订的该合同，系于乃明与郑义臣恶意串通行为，于乃明系滥用职权，所签协议书违背有关法律、法规。2、虽然该合同名义上是为了清淤，实际目的是郑义臣采砂。郑义臣在庭审中承认将清淤中所带的砂子清洗后卖掉，实际上是以清淤为名达到挖沙的目的，违背了有关法律、法规的强制性规定。3、郑义臣实际行为系采砂。莱西市水利局因郑义臣存在非法采砂行为已作出了《责令停止违法行为通知书》，并扣押了郑义臣的采砂船、装载机等设备，故郑义臣实际存在违法采砂行为。因此，高格庄水库管理所单位原所长于乃明滥用职权，与郑义臣签订清淤协议，名为清淤实为采砂，系以合法形式掩盖非法目的，损害了国家利益，该《清淤协议书》应认定为无效。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，作出如下判决：高格庄水库管理所与郑义臣于2007年8月20日签订的《清淤协议书》无效。案件受理费100元，速递费60元，由郑义臣负担。
宣判后，上诉人郑义臣不服一审判决，向本院提出上诉。
上诉人郑义臣上诉称，一、双方签订的协议内容合法，不存在恶意串通的事实。一审法院对于乃明做出的刑事判决只是认定其与宋建利之间存在恶意串通，不能推定于乃明与郑义臣之间也存恶意串通，并且于乃明从未给郑义臣办理过采砂证。二、高格庄水库管理所系按正规程序对外发包水库清淤工程，该发包行为经过其主管单位水利局的认可，并且发包方应给郑义臣承包费，但因为清淤清出来的河砂归郑义臣所有，所以郑义臣向高格庄水库管理所交纳8万元承包费。因此，双方之间的协议合情合理，一审认定该协议违背有关法律、法规，但表述含糊不清。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回高格庄水库管理所的诉讼请求。
被上诉人高格庄水库管理所答辩称，一、涉案协议系于乃明滥用职权签订的，该协议内容除了履行期限和签订日期不同于乃明与宋建利签订的协议外，其他内容完全相同，而且两份协议履行期限自2008年1月1日至2020年12月31日是重合的。二、涉案协议名为清淤实为采砂，以合法形式掩盖非法目的。于乃明允许郑义臣到水库采砂属违法行为，郑义臣未依法取得采砂证，违反了《中华人民共和国水法》的相关规定。综上，郑义臣的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本案经调解，双方未能达成一致。
本院认为，综合双方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点问题是：高格庄水库管理所与郑义臣签订的涉案协议是否有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（三）以合法形式掩盖非法目的。本案中，高格庄水库管理所原所长于乃明与案外人签订宋建利签订清淤协议书的行为，已被生效的刑事判决认定为超越职权范围行使权力，构成滥用职权罪，而上述协议书和于乃明与郑义臣所签订的清淤协议的基本相同。同时，郑义臣未经许可非法采砂，违反了《中华人民共和国水法》第三十九条关于国家实行河道采砂许可制度的规定，莱西市水利局对郑义臣非法采砂的行为做出了相应的行政处罚。由此可以认定，高格庄水库管理所原所长于乃明与郑义臣签订的协议，名为清淤实为采砂，系以合法形式掩盖非法目的，依法应当认定为无效。综上，上诉人郑义臣的上诉理由不成立，对其请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判处结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人郑义臣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 嵇焕飞
代理审判员 苏 勇
代理审判员 甘玉军
二〇一四年三月十日
书 记 员 王庆光
书 记 员 王瑶瑶