济南市槐荫区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）槐行初字第10号
原告王成佼，男，回族，无业，住济南市。
被告济南市槐荫区工商行政管理局，住所地济南市。
法定代表人李国安，局长。
委托代理人渠浩。
委托代理人李静。
原告王成佼认为被告济南市槐荫区工商行政管理局（以下简称槐荫工商局）作出的济槐工商消字（2014）第07001号消费者申诉举报处理结果告知书（以下简称告知书）中不予立案的内容以及不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益，于2015年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年2月10日向槐荫工商局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月12日公开开庭审理了本案。原告王成佼、被告槐荫工商局委托代理人渠浩、李静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告槐荫工商局于2014年11月12日作出济槐工商消字（2014）第07001号告知书，主要内容为：我局于2013年9月18日收到你来信举报称：“济南华联经七超市有限责任公司（以下简称经七超市公司）销售的兖州市奥麦食品有限公司生产的鲁香斋牌黑芝麻糊标示‘加盖无蔗糖’等字样，不符合食品安全标准相关规定”。我局执法人员立即赶到现场进行检查，未发现举报人投诉的上述商品。经审查，符合《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第十二条的受理条件，2013年9月22日决定受理。根据济南市工商局《关于受理预包装食品标签问题申诉、举报工作的几点要求》（以下简称《申诉、举报工作几点要求》）的规定，该举报属于生产环节发生的问题，不属于工商机关监管职责，决定不予立案，并将该案件移送至济宁市兖州市质量技术监督局。申诉方要求赔偿其各种费用合计10000元，被申诉人只同意赔偿其货款、材料邮寄费、交通费共计200元。申诉方向本局提出的申诉，经本局调解未达成协议。根据《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第二十八条规定，于2013年10月28日决定终止调解。槐荫工商局于2015年2月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据的复印件和打印件：1、王成佼申诉举报材料，证明其申诉举报内容；2、受理消费者申诉通知书，证明该局已按程序受理消费者申诉；3、调解通知书，证明该局已按程序通知申诉人参加调解；4、消费者申诉案件终止调解书，证明该局已按规定终止调解；5、不予立案审批表，证明该局已按程序不予立案；6、现场笔录，证明该局在现场未发现涉案商品；7、经七超市公司鲁香斋黑芝麻糊进销情况说明、商品进销存明细查询、商品验收单、商品退货单，证明该公司购进及销售鲁香斋黑芝麻糊的情况；8、经七超市公司营业执照、食品流通许可证，证明该公司证照齐全；9、授权委托书，被委托人身份证复印件，证明该公司授权被委托人及被委托人的身份；10、济南市商业超市供货合同，证明该公司与供货商之前的供货关系；11、生产商兖州市澳麦食品有限公司证照及商品检验报告，证明了经七超市公司查验了生产商的证照及商品质量；12、供货商济南万花商贸有限公司证照，证明经七超市公司查验了供货商的资质；13、案件移送函，证明该局已将该案移交给质监局；14、济槐工商消字（2014）第07001号告知书，证明该局已将调解结果与案件处理结果告知王成佼；15、法律依据，行政处罚法、食品安全法的相关规定；16、济南市工商行政管理局《申诉、举报工作几点要求》打印件。
原告王成佼诉称，20144年（应为2013年）年9月份，原告向被告邮寄一封关于经七超市公司销售的鲁香斋牌黑芝麻糊不符合食品安全标准相关问题的申诉举报，后经原告复议后才得到被告2014年11月12日作出的济槐工商消字（2014）第07001号告知书，该答复违法，适用法律错误，并且原告本人经过咨询济南市政府得知，济南市工商行政管理局《申诉、举报工作几点要求》未经济南市政府审批定性为规范性文件，只是作为内部文件使用，不适合作为法律依据来使用，告知书没有经过审核就发出，说明被告工作不严谨。请求确认被告2014年11月12日作出的济槐工商消字（2014）第07001号告知书中不予立案违法，责令被告限期内重新作出答复。王成佼向本院提供了以下证据证明其诉讼主张：1、申诉举报材料；2、济槐工商消字（2014）第07001号告知书。庭审中，王成佼提交以下证据：3、济槐工商消字（2013）第07019号行政处罚决定书复印件一份，证明之前槐荫工商局对相同的违法事实处罚过一次。
被告槐荫工商局辩称，我局的行政处理告知符合法律规定。2014年9月，原告向我局申诉举报称，其在被申诉举报人处购买价值63.6元的食品，该食品标签不符合《预包装食品标签通则》规定，要求被申诉举报人退货并十倍赔偿及承担打印费、邮寄费、交通费10000元的民事责任；要求我局对被申诉举报人进行行政处罚；要求对其予以奖励；要求我局责令被申诉举报人召回问题产品。我局派员赴现场进行检查，现场未发现原告举报的产品，执法人员制作现场检查记录，并对被申诉举报人的进销情况、是否履行进货查验制度进行核实。鉴于被申诉举报人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，经研究并报请局长批准，对被申诉举报人决定不予立案，同时将该案件线索移交至生产者所在地的技术监督部门。对原告的经济赔偿请求，我局进行了调解，由于双方意见差距巨大，调解不成。我局已将终止调解和不予立案的情况书面告知原告。我局作为行政执法机关，有依法独立行使职权不受非法干预的权力，作出立案或不予立案的决定是非常慎重的。在决定是否立案时，着重审查是否不需要立案处罚。一是超过追责时效，二是违反“一事不再罚原则”，三是适用简易处罚程序，四是违法主体无行为能力，五是违法行为轻微。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。我局认为被申诉举报人的违法行为轻微，且及时纠正未造成危害后果，决定不予立案并无违法不当之处，且已将该案件线索移交至生产者所在地的技术监督部门。请求依法驳回原告诉求，维持我局合法的行政行为。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：王成佼对槐荫工商局提交的以下证据提出异议：4号证据我没有收到，我没有去调解，被告也没有给我调解书，与本案无关；5号证据不能作为证据；6号证据中被告说没有发现，我在9月26日签收受理通知书时给了被告一份视频，证明我当时买东西的经过，被告在证据中没有说明，与本案无关；对7号、11号、12号证据证据不予认可；10号是复印件，不予认可；13号证据移送我没有异议，但是该管还得管；14号证据是所诉的告知书，不能作为证据，不予认可；王成佼、槐荫工商局对对方所提交其他证据没有异议，但槐荫工商局对王成佼所提交的3号证据提出意见，认可在济南市工商行政管理局作出其16号证据即《申诉、举报工作几点要求》之前，该局都是进行处罚，之后就依据该要求进行处理。本院认为，槐荫工商局所提交4号证据是消费者申诉案件终止调解书，是对王成佼申诉事项进行调解的结果，与本案有关联，可以作为证据使用，鉴于王成佼在本次行政诉讼中，仅请求对槐荫工商局作出告知书中对其举报不予立案的内容确认违法，因此，该证据是否向王成佼送达，本院不予查证；5号证据是槐荫工商局作出告知书的程序证据，与本案有关联，应作为证据使用；6号证据记载了槐荫工商局现场检查王成佼举报事项的相关事项，与本案有关联，应作为证据使用；7号、10号、11号、12号证据均为复印件，槐荫工商局未提供原件进行核对，且未经王成佼认可，本院不予采信；13号证据发生于5号证据所载明的槐荫工商局确定不予立案的时间之后，不能作为本案有效证据使用；14号证据是王成佼所诉具体行政行为的书面载体，与本案有关联，应作为有效证据使用，但其合法性由本院综合认定；王成佼所提交3号证据与本案没有直接关联，不能作为本案有效证据使用；综上，除槐荫工商局所提交7、10、11、12号证据及王成佼所提交3号证据外，双方所提交其他证据，均真实、合法且与本案有关联，本院予以采信。
经审理查明，2013年9月16日，王成佼以经七超市公司作为被申诉举报人，向槐荫工商局邮寄申诉举报信，主要内容为：2013年6月16日王成佼在经七超市公司处购买2袋兖州市奥麦食品有限公司2012年12月24日生产的鲁香斋牌黑芝麻糊，其包装盒标示未按《预包装食品标签通则》规定标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量，违反了我国食品安全法第二十条、第四十二条的规定。经七超市公司作为获证食品销售企业，未对经营的上述产品充分尽到食品安全法第三条及产品质量法第三十三条所规定的法定义务，销售致使包括投诉人在内的消费者购买到不能保障人身安全的食品，请求：1、依据食品安全法第53条之规定，责令被举报人召回所有问题产品；2、依据食品安全法第28条第（十一）项、第42条第1款第（九）项，对被举报人违法行为定性，依据食品安全法第86条第（二）项进行处罚；3、依法组织调解（只同意电话调解），协调被申诉人承担退还购物款63.6元，依法十倍赔偿申诉人736元及打印费、复印费、邮寄费、交通费10000元；4、依据《山东省食品安全举报奖励办法（试行）》有关规定，对举报人予以奖励；5、将处理结果（含处罚决定书）加盖公章书面反馈给申诉举报人。槐荫工商局于2013年9月18日收到申诉举报材料，当日派员赶到现场进行检查，未发现王成佼投诉的上述商品。经审查，槐荫工商局认定王成佼的申诉符合受理条件，遂于2013年9月22日决定受理，并向经七超市公司发出调解通知书。后因双方未达成协议，槐荫工商局于2013年10月28日作出济槐工商消调字（2014）第07001号消费者申诉案件终止调解书，决定终止调解。关于王成佼举报事项，槐荫工商局在调取了经七超市公司的营业执照、食品流通许可证等后，根据济南市工商行政管理局《申诉、举报工作几点要求》的规定，认定王成佼的举报属于生产环节发生的问题，不属于工商机关监管职责，于2013年9月22日决定不予立案。2014年11月12日，槐荫工商局作出济槐工商消字（2014）第07001号告知书，将终止调解和不予立案决定告知了王成佼。王成佼对该告知书不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”第六条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（中华人民共和国国家工商行政管理总局令第58号）第十七条规定“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”
本案中，槐荫工商局为县级以上人民政府工商行政管理部门，王成佼所申诉举报事项是发生于其管辖区域内的食品流通活动，故槐荫工商局对该申诉举报事项负有监督管理的法定职责。槐荫工商局在其所作出的告知书中，以济南市工商行政管理局《申诉、举报工作几点要求》为依据，决定不予立案，因《申诉、举报工作几点要求》并非规范性文件，且其规定与上述法律规定内容冲突，不应予以适用，故槐荫工商局所作告知书中不予立案的内容属于适用法律错误，应予撤销。槐荫工商局应当按照上述法律法规的规定对王成佼所举报事项予以立案。同时，槐荫工商局于2013年9月18日收到王成佼申诉举报材料，并于2013年9月22日决定不予立案，但直到2014年11月12日，才作出济槐工商消字（2014）第07001号告知书，将不予立案决定告知了王成佼，违反了《山东省工商局关于实施若干问题的意见》第四条第一款第（一）项规定的“经审查决定不予立案的，由办案机构自批准之日起5个工作日内将不予立案的理由告知具名的投诉人、申诉人、举报人”，属于违反法定程序行为。槐荫工商局答辩中所述“被申诉举报人的违法行为轻微，且及时纠正未造成危害后果，决定不予立案并无违法不当之处，且已将该案件线索移交至生产者所在地的技术监督部门”，因违法行为轻微、及时纠正未造成危害后果，属于不予处罚行为，与其不予立案属于不同的行政行为，而其将案件线索移交至生产者所在地的技术监督部门，与王成佼对流通领域中经营者违法行为的举报分属不同事项，故槐荫工商局的答辩理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五十四条第（二）、（三）项项第2目、第3目及第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告济南市槐荫区工商行政管理局于2014年11月12日所作出济槐工商消字（2014）第07001号消费者申诉举报处理结果告知书中决定不予立案的内容。
二、限被告济南市槐荫区工商行政管理局于本判决生效之日起五日内对原告王成佼于2013年9月16日的举报事项是否立案重新作出答复立案决定。
本案案件受理费50元，由被告济南市槐荫区工商行政管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 张志涛
人民陪审员 张延龙
人民陪审员 朱兆华
二〇一五年五月四日
书 记 员 孙 鸽