海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终474号
上诉人（原审原告）孙丢，女，1943年9月23日出生，汉族，住海南省儋州市。
委托代理人符菊，海南东方国信律师事务所律师。
委托代理人符红精，海南东方国信律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）儋州�人民政府。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人陈亮，儋州市人民政府兼职法律顾问。
原审第三人王琼华，男，1964年4月5日出生，汉族，住海南省儋州市。
原审第三人张永嘉，男，1947年11月16日出生，汉族，住海南省儋州市。
原审第三人儋州市那大镇横岭村民委员会。
负责人李海燕，村委会主任。
上诉人孙丢因其与被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、原审第三人王琼华、原审第三人张永嘉、原审第三人儋州市那大镇横岭村民委员会（以下简称横岭村委会）颁发《国有土地使用证》纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2016）琼97行初99号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府于1994年9月给王琼华颁发儋国用（那大）第2493号《国有土地使用证》（以下简称1994年2493号土地证）；儋州市政府于1997年6月给王琼华颁发儋国用（那大）第2493号《国有土地使用证》（以下简称1997年2493号土地证）。
原审查明，1982年，原儋县房地产开发公司（后为儋州市房地产开发公司）征用儋州市那大镇横岭村委会美孝村小组（以下简称美孝村小组）土地后按约定将位于群英新区万福东八巷的十五套地基留成给该村使用。1994年7月，儋州市房地产开发公司出具了《张永清等8户购买地基示意图﹤群英区﹥》（以下简称《示意图》），载明群英新区万福东八巷向北2、3、4、7、8�9号留成地基尺寸为4.25×25=106.25㎡，计价为400元／间，其中张永清（孙丢的丈夫，已故）的留成地基是9号，张永嘉的是8号。张永清于1985年10月18日向儋州市房地产开发公司缴纳了400元地基款。1990年3月10日，张永嘉将其分到的上述8号宅基地以一万元的价格签订协议转让给王琼华。1994年7月20日，王琼华向儋州市政府申请土地使用权登记发证。儋州市政府于1994年9月10日将上述8号宅基地登记在王琼华名下，并为其颁发了1994年2493号土地证。1997年3月20日，美孝村小组与王琼华等人签订了《调整宅基地协议》，协议内容共有四项：第一项是王琼华等人同意美孝村小组将已转让给王琼华等人的宅基地按新规划调整，调整后原已发证的每套4.25×25米改为8×15米（120平方米）；第二项是确定调整后每人新宅基地的位置，其中王琼华的位置在新规划的6号；第三项是由美孝村小组负责按调整后的面积上报更换新的《国有土地使用证》交给王琼华等人；第四项是确定美孝村小组给王琼华等人办理新的《国有土地使用证》的时间及逾期造成损失的责任。张永清及其家属未在上述协议中签字，该协议内容亦未涉及到张永清原分到的宅基地情况。1997年5月14日，经原儋州市规划局审核同意的《美孝新村总平面规划总平面图》上未有标明张永清的宅基地。1997年5月28日，王琼华向儋州市政府申请土地使用权登记发证，儋州市政府于1997年6月24日在《土地登记审批表》上备注“原地基4.25×25米，已颁证，故因美孝村重新规划，经协商后改为8×15米，现按8×15米办理”，于1997年6月给王琼华颁发了1997年2493号土地证。2015年11月5日，孙丢知晓儋州市政府给王琼华颁发1997年2493号土地证的行政行为，于同年12月7日向海南省第二中级人民法院提起�政诉讼，请求撤销上述颁证行为，后又于同年12月27日以“因案情需要”为由申请撤回该起诉。海南省第二中级人民法院于2015年12月28日作出（2015）海南二中行初字第293号行政裁定，准予孙丢撤回起诉。孙丢又于2016年4月27日提起本案诉讼，请求确认1994年2493号土地证违法以及撤销1997年2493号土地证。另查明，现争议地上有王琼华正在建的三层楼房。
原审认为，一、关于孙丢提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。儋州市政府主张其给王琼华颁发的1997年2493号土地证是在1994年2493号土地证的基础上换发的，因此，该颁证行为已超过20年，故孙丢的起诉已经超过了起诉期限。原审认为，1997年2493号土地证项下的土地与1994年2493号证项下的土地并非同一块地，儋州市政府颁发1997年2493号土地证的行政行为属于新的行政行�。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，孙丢于2015年11月5日知道该颁证行为，于同年12月7日提起行政诉讼，并未超过法律规定的六个月及二十年的起诉期限。二、关于1997年2493号土地证认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。（一）关于被诉颁证行为认定事实是否清楚的问题。根据案件查明的事实，1985年原儋县房地产开发公司征用美孝村小组的土地后，将十五套宅基地作为留成地给美孝村小组使用。张永嘉分得了8号宅基地后将该宅基地转让给王琼华，王琼华与张永嘉办理了转让手续后向儋州市政府申请登记发证，儋州市政府于1994年为王琼华颁发了1994年2493号土地证，该证权属来源清楚，合法有效。1997年，美孝村小组与王琼华等人签订了《调整宅基地协议》，对土地进行了调整，王琼华用8号宅基地与美孝村小组调整得来了本案争议地。因此，�州市政府颁发1997年2493号土地证所认定的事实清楚。孙丢认为1997年2493号土地证项下的土地与其丈夫张永清1985年分到的土地系同一块地，但根据孙丢提供的证据，仅能证明张永清当时分到的宅基地是9号宅基地，面积为106.5平方米，而1997年2493号土地证项下土地是6号宅基地，面积为120平方米，且该二块地的四至范围亦不一致，因此，孙丢提供的证据未能证实该二块地属于同一块地，对其主张亦不予支持。（二）关于被诉颁证行为的程序是否合法的问题。鉴于1997年2493号土地证并非是换发土地证，而是初始登记行政行为。根据《国家土地管理局土地登记规则》（1995年修改）第六条中对程序性要求的规定，儋州市政府在颁发1997年2493号土地证的过程中并未严格依照上述法定程序进行，颁证程序存在轻微违法。但该颁证行为认定事实并无不妥，且未有证据证明对孙丢的权益�生实际影响，撤销该证亦可能损害王琼华的合法权益，对该颁证行为应确认违法。另，孙丢请求确认儋州市政府给王琼华颁发1994年2493号土地证的行政行为违法的诉讼请求，海南省第二中级人民法院已另行作出（2016）琼97行初99号行政裁定予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认儋州市政府颁发1997年2493号土地证的行政行为违法。案件受理费50元，由儋州市政府负担。
上诉人孙丢上诉称，一、儋州市政府颁发1997年2493号土地证的行政行为没有合法依据，损害了孙丢的合法权益，依法应当撤销。1994年2493号土地证没有原件，无法证明该证的真实性。1997年2493号土地证属于初始登记，但是儋州市政府误以为是换证而未进行地籍调查，错误为王琼华颁证。颁证过程权属来源不清，儋州�政府未尽到审慎调查核实义务。（一）王琼华和张永嘉的土地交易行为违反法律的强制性规定，其转让行为无效。（二）涉案土地的所有权是儋州市开发建设总公司，美孝村小组无权调整涉案土地给其他非本村村民使用，在调整过程中也未通知张永清参加。（三）《调整宅基地协议》内容显示的涉案土地调整原因是由于政府重新调整土地规划，但没有相关文件证明。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）原审判决已认定本案被诉的颁证行为是初始登记，却又认为1997年的颁证基础是来源于1994年的颁证行为，这种说法是自相矛盾的。（二）原审判决认为颁证行为认定事实并无不妥，未对孙丢的权益产生实际影响是错误的。（三）原审判决认定颁证程序违法，却又认为撤销可能会损害王琼华的合法权益，也存在矛盾之处。（四）1997年的颁证未进行土地调�，属于严重的程序违法事项，原审判决仅认定为轻微违法不当。（五）原审判决遗漏查明了一个事实，即村集体无权颁证。三、涉案土地的使用权应属于孙丢所有，无论编号如何变化，因何原因调整，调整是否合法均不影响孙丢的合法权益。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销1997年2493号土地证。
被上诉人儋州市政府未提交书面答辩意见，在询问时陈述称其答辩意见与原审的意见一致。
原审第三人王琼华未提交书面意见，在询问时述称其意见与儋州市政府的意见一致。
原审第三人张永嘉未提交书面意见，也未参加本院组织的询问。
原审第三人横岭村委会未提交书面意见，也未参加本院组织的询问。
二审查�的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是对儋州市政府颁发1997年2493号土地证的行政行为是否合法进行审查。
关于被诉颁证行为认定事实是否清楚的问题。根据本案查明的事实，涉案土地的权属来源于原儋县房地产开发公司留成给美孝村小组的15套宅基地，张永嘉在15套宅基地中分到了8号宅基地并转让给王琼华，王琼华为该地办理了1994年2493号土地证。1997年美孝村小组与王琼华等人签订了《调整宅基地协议》，对王琼华已经取得使用权的土地重新进行规划，王琼华用1994年2493号土地证项下的土地与美孝村小组调整取得了涉案土地使用权。因此，儋州市政府依据上述协议确定的范围，颁发1997年2493号土地证，认定事实清楚，土地权属来源明确。
关于被诉颁证行为程序是否合法的问题。儋州市政府认为1997年2493号土地证的权属来源于1994年2493号土地证，本案被诉的颁证行为属于变更登记行为。但是根据本案查明的事实，1997年2493号土地证对1994年2493号土地证的位置和面积都进行了变更，因此本案被诉的行政行为不属于变更登记行为。儋州市政府按照变更登记的程序，给涉案土地颁证，程序明显存在不妥之处。但是因为涉案土地权属来源清楚，四至范围明确，原审认定儋州市政府在颁证程序上存在轻微违法，并无不当。
关于被诉行政行为对孙丢的权益是否产生影响的问题。本案中，孙丢以证据《示意图》主张张永清的9号宅基地与颁证土地的位置一致，认为儋州市政府的颁证行为侵犯了其合法权益。但是因为9号宅基地的长宽、面积、四至范围都与颁证土地不一致，《示意图》也没有坐标点，无法确认9号宅基地是否与涉案土地存在重叠。此外，孙丢没有办理土地使用权证书，并未合法取得涉案土地的使用权，其仅以缴费单据等交易证据来主张对颁证土地的权属，没有事实和法律依据。因此，没有证据可以证明被诉行政行为对孙丢的权利产生了实际影响，对于孙丢的主张本院不予支持。
综上，虽然儋州市政府的颁证行为认定事实清楚，但颁证程序存在轻微违法之处，应当确认被诉行政行为违法。原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当，依法应予维持。孙丢的上诉请求及理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人孙丢负担�
本判决为终审判决。
审判长 单 宇
审判员 吴天月
审判员 赵敬义
二〇一六年十二月六日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；