陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终584号
上诉人（原审被告）：周至县人民政府。住所地：陕西省周至县二曲镇老城街**号。
法定代表人：陈旭辉，县长。
委托代理人：李勇剑，周至县人民政府工作人员。
委托代理人：翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：商民生，男。
上诉人周至县人民政府（以下简称周至县政府）因与被上诉人商民生诉其申请信息公开答复一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周至县政府的委托代理人李勇剑、翟社民，被上诉人商民生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告因耕地被征收，于2015年8月12日向被告申请公开周至县交通局修建沿渭路、南横线工程项目审批、土地使用征收审批、土地补偿审批及实施方案等相关信息。被告收到后，于2015年9月2日作出《周至县政府办公室关于商民生等人申请信息公开的答复》（以下简称2015年答复），告知原告哑柏镇政府已向原告公开了《周至县二级公路网化工程建设征地拆迁补偿安置实施方案》（以下简称实施方案），申请公开的其他信息不适用政府信息公开的途径获取，如案件审理需要，周至县政府将依法答辩举证，原告可以依法委托律师或者申请人民法院调取。后原告委托律师前往调取所申请公开的政府信息，没有获取。2016年7月5日原告因并未获得以上政府信息，再次申请公开。2016年7月5日原告通过挂号信向被告邮递，被告于2016年7月7日收到，于2016年7月26日作出《周至县政府办公室关于商民生等五人申请信息公开的答复》（以下简称2016年答复），告知原告所提交的信息公开申请，与其2015年8月12日提交的申请内容相同，根据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复”的规定，对于原告2016年7月5日提出的申请，被告不再重复答复。后原告诉至本院，要求被告履行政府信息公开法定职责。
另查明：原告商民生因对实施方案征地补偿标准不服，向西安市中级人民法院提起行政诉讼。西安市中级人民法院于2015年7月14日作出（2015）西中行初字第00161号行政裁定书，以申请人未经地方县级以上人民政府协调或裁决，直接向人民法院起诉，不符合法定程序为由，驳回起诉。商民生不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院于2015年11月17日作出（2015）陕行终字第00177号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。商民生向西安市人民政府提起行政复议，请求撤销实施方案。西安市人民政府于2016年6月16日作出市政复决字﹝2016﹞88号《西安市人民政府行政复议决定书》，以商民生所申请事项不属于行政复议的受案范围为由决定驳回其行政复议申请。
上述事实有原、被告双方对真实性均认可的挂号信收据、邮递查询单、特快专递票据、《政府信息公开申请书》、2015年及2016年答复、西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00161号行政裁定书、陕西省高级人民法院（2015）陕行终字第00177号行政裁定书、2016年6月16日西安市人民政府作出的市政复决字（2016）88号《西安市人民政府行政复议决定书》以及当事人的庭审陈述等证据在案佐证。
原审法院认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第九条第一项之规定，行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开；又依据信息公开条例第十条之规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开的政府信息中有重大建设项目的批准和实施情况。信息公开条例第十一条规定了县级人民政府信息公开的范围包括征收或者征用土地情况。沿渭路、南横线工程建设征收原告土地，事关原告切身利益，该建设工程审批及征地情况属于被告应主动公开的信息。本案中原告两次申请，被告一直未予公开，被告在2015年9月2日作出答复第2项所称“申请公开的其他用于行政诉讼的信息不适用政府信息公开的途径获取。如案件审理需要，周至县政府将依法答辩举证，你们可以依法委托律师或者申请人民法院调取。”但当原告委托律师前去调取政府信息时，被告仍未提供该信息。现被告当庭称其没有原告所申请信息。根据信息公开条例第二十一条第（三）项之规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”被告在收到原告信息公开申请后，以“申请公开的其他用于行政诉讼的信息不适用政府信息公开的途径获取”为由作出答复，该答复理由与信息公开条例上述规定相悖，属于未履行告知义务且未按法定答复方式进行答复，原告再次申请时，被告又以同一申请人向同一机关就同一内容反复提出公开申请而不予重复答复，规避其应履行的告知义务，致使原告多次申请，应当确认被告对原告的信息公开申请答复违法。原告自行起诉未征询其他四位信息公开申请人起诉意见，是原告对自身诉讼权利的处分，被告认为其他申请人应共同起诉一案审理的意见本院不予支持。原告向西安市中级人民法院提起的行政诉讼和向西安市人民政府提起的行政复议要求撤销实施方案，证明原告已经获取了实施方案，被告对于此项政府信息不再重复公开，但对于原告申请公开的其他政府信息应依法答复。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、撤销被告周至县政府于2016年7月26日作出的《周至县政府办公室关于商民生等五人申请信息公开的答复》；二、被告周至县政府于判决生效之日起30个工作日内对原告商民生申请信息公开的除《周至县二级公路网化工程建设征地拆迁补偿安置实施方案》外其他申请事项重新作出书面答复。案件受理费50元，因本案适用简易程序，减半收取25元，由被告周至县人民政府负担。
上诉人周至县政府上诉称：（一）2016年8月2日，被上诉人以上诉人政府信息公开不作为为由提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，原审法院应当就上诉人是否在法定期限内履行了政府信息公开职责进行审查，如查明被上诉人申请上诉人履行政府信息公开法定职责理由不成立，则判决驳回被上诉人的诉讼请求；反之，则判决上诉人在一定期限内履行。就本案而言，被上诉人起诉时，上诉人已经作出了信息公开答复。原审判决无视上述主要事实，以上诉人“未尽其应履行的告知义务”为由撤销答复，严重违反法定程序。（二）原审判决超出被上诉人的诉讼请求，滥用权力对上诉人作出的2015年答复予以审查裁判，认定2015年答复与信息公开条例的规定相悖，并据此推断本案所诉2016年答复违法，是严重违反法定程序。（三）原审判决确定行政案由错误。如前所述，被上诉人的诉讼请求为判令上诉人公开相关政府信息，在被上诉人未变更诉讼请求情况下，本案应当为行政不作为案件，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第一条第（二）项的规定，本案案由应当为“原告商民生诉被告周至县人民不履行政府信息公开法定职责一案”，而非原判决所谓被上诉人商民生不服上诉人周至县政府作出的2016年答复。（四）上诉人出于行政行为的统一性和效率性考虑，告知被上诉人不重复答复（处理）其相同内容的政府信息公开申请，符合《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第五条第（十三）项的规定，并无不当。2015年8月14日，被上诉人等5人向上诉人提出的政府信息公开内容与本案一致。被上诉人并未对2015年答复依法申请行政复议或者提起行政诉讼。原审判决认为，由于上诉人“不予重复答复，规避其应履行的告知义务，致使原告多次提出申请”，是认定主要事实和适用法律法规错误。（五）答复作为一种告知性的行为，不具有可诉性。如前所述，2015年9月2日，上诉人已经对被上诉人的政府信息公开申请作出答复，被上诉人如对此不服，可以依法主张权利。2016年7月26日，上诉人作出答复依法告知被上诉人等人不再重复答复其政府信息公开申请，本身对其合法权益明显不产生实际影响，也不具有可撤销内容。综上，原审判决认定事实和适用法律、法规均错误，严重违反法定程序。请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判，驳回被上诉人商民生的诉讼请求。
被上诉人商民生答辩称：原审判决并未超出其提起的诉讼请求，程序合法，判决公正。被上诉人请求上诉人公开2010年修建二级公路（沿渭路，南横线）征地拆迁安置补偿等相关信息，是公民的合法权利，人民政府应尽的职责和义务。上诉人作出的2016年答复，避重就轻，没有实质性东西，原审判决予以撤销正确。本案的起因是失地农民维权，依照法律规定，找批准征用土地人民政府进行行政裁决之路。被上诉人要求上诉人告知征地批准机关和文号，上诉人理应明确告知，却推拖搪塞。现已确定上诉人2010年修建二级公路（沿渭路，南横线）征地拆迁补偿安置根本就未获有关政府部门批准，属非法用地，所谓“一事不再重复答复”只能说明政府根本拿不出批准文件。原审判决认为由于上诉人“不予重复答复，规避其应履行的告知义务，致使原告多次提出申请”的认定是正确的。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院维持原审判决，驳回上诉。
本院审理查明：原审查明的事实属实。另查明，上诉人于2016年7月26日作出答复后，于次日向被上诉人邮寄送达2016年答复，被上诉人商民生于2016年7月29日收到2016年答复。商民生起诉状列明的诉讼请求是：1、判令被告依法公开周至县2010年修建沿渭路、南横线工程土地征收审批手续（包括批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等）的相关信息；2、判令被告依法公开周至县2010年修建沿渭路、南横线工程土地补偿及实施方案；3、诉讼费由被告承担。一审开庭审理中商民生在坚持原三项诉讼请求的情况下，又增加撤销周至县政府作出的2016年答复的诉讼请求。
本院认为：上诉人周至县政府针对被上诉人商民生于2015年9月2日、2016年7月5日两次提交的政府信息公开申请，分别作出2015答复、2016年答复，其中2016年答复载明：“商民生等人的提出的信息公开申请已在2015年答复中予以答复，《国务院办公厅关于实施<中华人民共和国信息公开条例>若干问题的意见》第五条第十三项规定：对同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。依据该规定，对商民生等人于2016年7月5日提出的政府信息公开申请，周至县政府不再重复答复。”被上诉人商民生两次政府信息公开的请求内容一致。上诉人周至县政府针对被上诉人商民生第一次申请，已于2015年9月2日作出答复。被上诉人商民生于2016年7月5日再次提交与2015年请求内容一致的政府信息公开申请，确系重复申请。上诉人周至县政府在2016年答复中对被上诉人商民生重复申请行为不予答复，事实清楚，适用法律正确。被上诉人商民生请求撤销2016年答复等诉讼请求不能成立，依法应予驳回。原审判决撤销该答复适用法律错误，依法应予纠正。
关于2015年答复的问题，经查，上诉人周至县政府作出的2015年答复第二条载明：“申请人申请公开的其他用于行政诉讼的信息，不适用申请政府信息公开的途径获取。如案件审理需要，县政府将依法答辩举证，申请人也可以依法委托律师或者申请人民法院调取。”该答复送达后，被上诉人商民生委托律师前往周至县政府调取所申请的政府信息，未能获取，是导致被上诉人商民生重复申请以致引起本案行政争议的重要原因。因2015年答复不是本案的被诉行政行为，故其合法性本院不予审查。但从实质性化解行政争议的需要考虑，希望上诉人周至县政府对2015答复的上述相关内容采取相应的补救措施，以体现政府的言而有信。如果无法采取补救，说明2015年答复可能存在告知不妥之处，也希望上诉人周至县政府对此能有所为，尽可能地避免由此再生行政争议。
综上所述，上诉人的上诉请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级人民法院（2016）陕71行初233号行政判决；
二、驳回商民生的诉讼请求。
一、二审案件受理费75元，由被上诉人商民生负担。已收取的一、二审案件受理费75元，退还周至县人民政府。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 王 鑫
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 高 璇