安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖05行终23号
上诉人（原审原告）赵于秀等56人（名单附后）。
上诉人赵家祥的委托代理人赵庆泉，男，1965年9月24日出生，汉族，住江苏省南京市白下区二条巷**号***室。公民身份号码3426261965********。
诉讼代表人赵于庭。
诉讼代表人赵于金。
诉讼代表人赵家根。
诉讼代表人赵庆忠。
被上诉人（原审被告）和县石杨镇人民政府，住所地安徽省和县。
法定代表人黄忠斌，该镇镇长。
被上诉人（原审被告）和县石杨镇裕民村总支委员会，住所地安徽省和县。
负责人胡先华，该村总支委员会书记。
被上诉人（原审被告）和县石杨镇裕民村村民委员会，住所地安徽省和县。
负责人陈恩海，该村委会主任。
上述三被上诉人共同委托代理人祖胜，安徽省和县石杨镇司法所所长。
上诉人赵于秀等56人因要求确认被上诉人和县石杨镇人民政府（以下简称石杨镇政府）、和县石杨镇裕民村总支委员会（以下简称石杨镇裕民村总支委）、和县石杨镇裕民村村民委员会（以下简称石杨镇裕民村委会）委托行为违法一案，不服安徽省和县人民法院（2016）皖0523行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。
赵于秀等56人起诉称：三被告于2014年4月16日私自以书面形式委托本村村民赵于刚一人主持办理赵烘村民组矿山谈判及补偿资金分配事宜，直至2015年4月原告才知道三被告的委托行为，为了维护自身合法权利，原告多次找石杨镇裕民村总支委、石杨镇裕民村委会要求解决相关事宜，但该两被告却以“村民高度自治”为由不予解决。赵烘村民组的山林权归赵烘村民组集体所有，山林的经营管理依法应由赵烘村民组村民会议民主决定，然而，三被告知法犯法，公然背着赵烘村民私自委托赵于刚一人进行处置，三被告的委托行为严重侵犯了原告的公民民主权、村民的经营自主权，故诉请法院，请求判决：1、三被告的委托行为违法；2、三被告对非法委托造成的后果承担法律责任并限时依法予以处理；3、三被告以书面形式或在新闻媒体上公开向原告道歉。
原审法院认定以下事实，2014年4月16日，和县石杨镇裕民村两委作为委托人出具委托书一份，内容如下：鉴于赵烘村民组无村民组长，经裕民村两委研究，决定委托为人正直正派有能力的赵烘村民组村民、共产党员赵于刚主持办理赵烘村民组矿山谈判及补偿资金分配事宜。委托期限为自签字之日起至此次赵烘村民组矿山谈判及补偿资金发放结束止。石杨镇政府时任镇党委副书记万举涛在该委托书上写上“情况属实，同意委托”。
原审法院认为，行政诉讼是指人民法院根据法律的授权，在当事人和其他诉讼参加人的参与下，根据《行政诉讼法》规定的程序，解决一定范围的行政争议的行为�行政诉讼的主体具有恒定性即行政诉讼的原告只能是具体行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，被告只能是作出具体行政行为的行政机关包括法律、法规、规章授权的组织和行政机关工作人员，行政诉讼的标的是行政行为即行政机关及授权组织设定、变更或者撤销行政相对人行政权利义务或者涉及利害关系人的行政行为。本案村两委不是行政机关，其授权委托行为并非行政行为，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。根据上述规定，村委会与镇政府之间不存在行政隶属关系，故镇政府在案涉的授权委托书上的签字行为应理解为指导和协助的行为，而指导和协助行为的实施与否并不会对当事人的权利义务产生影响。因此，原告对镇政府的请求事项也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案因已立案受理，故应依法驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告赵于秀等56人的起诉。
上诉人赵于秀等56人上诉称，1、一审法院审理程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。第五十四条规定，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。根据上述规定，本案一审法院在立案后，应当进入审理阶段，必须开庭审理，而一审法院在审理本案时，未经开庭审理，双方当事人提供的证据未经庭审质证，本案事实尚未查清，迳行作出驳回原告起诉的裁定，程序违法。2、一审裁定理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案村两委不是行政机关，但都属于法律、法规、规章授权的组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款授权村民委员会办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款授权村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。因此，村委会是适格的行政诉讼被告。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，村党总支委也属于法律、法规、规章授权的组织，是适�的行政诉讼被告。本案三位被上诉人的委托行为严重侵犯了原告的公民民主权、村民经营自主权。一审法院认为本案不属于行政诉讼受案范围理由不能成立。一审裁定同时认为，村委会与镇政府之间不存在行政隶属关系，故镇政府在案涉的授权委托书上的签字行为应理解为指导和协助的行为，而指导和协助行为的实施与否并不会对当事人的权利义务产生影响。上诉人认为，这是对《中华人民共和国村民委员会组织法》的错误理解。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。该款明确了镇政府与村委会工作有法定的指导、支持和帮助的责任，村委会对镇政府的工作有法定的协助权力和义务。实际工作中镇政府与村委会存在管理与被管理、�导与被领导的关系。石杨镇政府的相关负责人在委托上的签字是镇政府对村两委的管理工作的一种支持。一审法院认为原告对镇政府的请求事项也不属于人民法院行政诉讼受案范围错误。3、一审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项、第二十八条第三款规定，《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十条第四款规定，赵烘村民组的山林权属于赵烘村民组集体所有，山林的经营管理依法应由赵烘村民组村民会议民主决定，本案三位被上诉人未经村民会议民主决定擅自委托相关人员处理赵烘村民组山林的经营管理事项，违反国家法律规定。一审法院依照最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定作出行政裁定，属适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审裁定，依法对本案继续审理。
被上诉人石杨镇政府、石杨镇裕民村总支委、石杨镇裕民村委会向本院提交书面答辩状称：1、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，一审法院的审理程序符合法律规定。2、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定及相关法律法规规定的村党总支、村委会的管理职能，不能等同于行政职能，其不是本案的适格被告。石杨镇政府的相关负责人的签字批示是石杨镇政府对村委会的管理工作进行指导、协助的行为。综上，一审裁定正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案争议焦点为，石杨镇裕民村委会、�杨镇裕民村总支委是否是本案的适格被告；石杨镇裕民村委会、石杨镇裕民村总支委与赵于刚之间签订的委托书是否属于行政行为，该行为是否属于行政诉讼受案范围；石杨镇政府的相关负责人在委托书中的所作批示是否属于行政诉讼受案范围。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据该规定，被上诉人石杨镇裕民村委会系基层群众性自治组织，不具备行政主体资格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条、《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定，石杨镇裕民村总支委是党在农村的基层组织，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。被上诉人石杨镇裕民村委会、石杨镇裕民村总支委与赵于刚之间签订的《委托书》，系其根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定进行自我管理的行为，该委托行为不属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。被上诉人石杨镇政府与被�诉人石杨镇裕民村委会的关系是自治范围内指导与被指导的关系。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二款第（四）项规定，对不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。石杨镇政府的相关负责人在《委托书》中所作的批示系其对石杨镇裕民村委会的行政指导行为，该行为不属于行政诉讼受案范围。一审法院依照最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，作出行政裁定符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原裁定正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判�袁国庆
审 判 员 夏雪梅
代理审判员 张鹏鹏
二〇一六年四月十九日
书 记 员 毕亮亮
附：上诉人赵于秀等56人名单
上诉人（原审原告）赵于秀，女，汉族，1946年2月16日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村23号。公民身份号码342626194602166425。
上诉人（原审原告）李太保，男，汉族，1943年10月12日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村23号。公民身份号码342626194310126413。
上诉人（原审原告）於德霞，女，汉族，1950年10月6日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村48号。公民身份号码342626195010066425。
上诉人（原审原告）赵于铎，男，汉族，1949年11月8日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村25号。公民身份号码342626194911086410。
上诉人（原审原告）胡家玉，女，汉族，1935年12月6日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村23号。公民身份号码342626193512066426。
上诉人（原审原告）赵于庭，男，汉族，1937年8月7日出生，住址同上。公民身份号码342626193708076415。
上诉人（原审原告）赵庆忠，男，汉族，1968年10月2日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村2号。公民身份号码342626196810026418。
上诉人（原审原告）杨文莲，女，汉族，1977年12月8日出生，住址同上。公民身份号码532626197712080349。
上诉人（原审原告）王茂香，女，汉族，1963年10月14日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村33号。公民身份号码342626196310146421。
上诉人（原审原告）赵庆仁，男，汉族，1963年6月8日出生，住安徽省和县绰庙乡新桥村委会赵烘自然村。公民身份号码342626196306086411。
上诉人（原审原告）赵元栋，男，汉族，1944年7月16日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村3号。公民身份号码342626194407166438。
上诉人（原审原告）赵于明，男，汉族，1978年8月23日出生，住址同上。公民身份号码342626197808236410。
上诉人（原审原告）王琴，女，汉族，1979年4月25日出生，住址同上。公民身份号码34262619790425642x。
上诉人（原审原告）夏家明，男，汉族，1944年12月1日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村7号。公民身份号码342626194412016418。
上诉人（原审原告）赵于兰，女，汉族，1946年9月6日出生，住址同上。公民身份号码342626194609066427。
上诉人（原审原告）赵庆沪，男，汉族，1970年10月3日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村1号。公民身份号码342626197010036436。
上诉人（原审原告）杨文艳，女，汉族，1984年1月12日出生，住址同上。公民身份号码532626198401120328。
上诉人（原审原告）赵家春，男，汉族，1968年12月31日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村4号。公民身份号码342626196812316419。
上诉人（原审原告）武明燕，女，汉族，1982年9月10日出生，住安徽省和县石杨镇绰庙社区大武自然村63号。公民身份号码342626198209106440。
上诉人（原审原告）赵家兴，男，汉族，1977年9月5日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村4号。公民身份号码342626197709056414。
上诉人（原审原告）蒋永秀，女，汉族，1947年10月10日出生，住址同上。公民身份号码34262619471010642x。
上诉人（原审原告）赵于炳，男，汉族，1947年10月19日出生，住址同上。公民身份号码342626194710196410。
上诉人（原审原告）赵家祥，男，汉族，1932年11月15日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村64号。公民身份号码34262619321115641x。
上诉人（原审原告）赵于山，男，汉族，1968年7月12日出生，住安徽省和县石杨镇绰庙集居委会幸福路186号。公民身份号码342626196807126418。
上诉人（原审原告）赵于金，男，汉族，1964年3月22日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村38号。公民身份号码342626196403226412。
上诉人（原审原告）夏大琴，女，汉族，1972年10月1日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村5号。公民身份号码342626197210016421。
上诉人（原审原告）赵于早，男，汉族，1971年1月8日出生，住址同上。公民身份号码342626197101086412。
上诉人（原审原告）赵于银，男，汉族，1966年3月12日出生，住安徽省和县石杨镇绰庙集居委会将军大路143号。公民身份号码342626196603126416。
上诉人（原审原告）翟大茹，女，汉族，1968年5月18日出生，住址同上。公民身份号码342626196805186425。
上诉人（原审原告）窦本翠，女，汉族，1975年3月2日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村65号。公民身份号码342626197503026420。
上诉人（原审原告）王玉萍，女，汉族，1961年11月28日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村23号。公民身份号码342626196111286421。
上诉人（原审原告）赵飞，男，汉族，1987年9月21日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村。公民身份号码342626198709216419。
上诉人（原审原告）赵家洲，男，汉族，1963年4月5日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村。公民身份号码342626196304056411。
上诉人（原审原告）李新书，男，汉族，1975年1月5日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村23号。公民身份号码342626197501056415。
上诉人（原审原告）戴丽慧，女，汉族，1987年1月19日出生，住安徽省和县石杨镇绰庙社区坝赵自然村24号。公民身份号码342626198701196425。
上诉人（原审原告）赵家平，男，汉族，1967年6月6日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村44号。公民身份号码34262619670606641x。
上诉人（原审原告）王三梅，女，汉族，1966年8月28日出生，住址同上。公民身份号码34262619660828646x。
上诉人（原审原告）胡三妹，女，汉族，1978年9月20日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村30号。公民身份号码342626197809200567。
上诉人�原审原告）董敏，女，汉族，1974年8月21日出生，住安徽省和县石杨镇新景村委会大秦自然村11号。公民身份号码342626197408216429。
上诉人（原审原告）赵家军，男，汉族，1974年8月16日出生，住安徽省和县石杨镇先锋村委会赵烘自然村30号。公民身份号码342626197408166433。
上诉人（原审原告）陈海珍，女，汉族，1949年4月30日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村30号。公民身份号码34262619490430642x。
上诉人（原审原告）赵家敏，男，汉族，1977年12月1日出生，住安徽省和县石杨镇先锋村委会赵烘自然村30号。公民身份号码342626197712016413。
上诉人（原审原告）赵于红，男，汉族，1968年10月20日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村47号。公民身份号码342626196810206419。
上诉人（原审原告）武文章，女，汉族�1949年2月9日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村3号。公民身份号码342626194902096422。
上诉人（原审原告）赵庆其，男，汉族，1973年12月2日出生，住安徽省和县石杨镇裕民村委会赵烘自然村65号。公民身份号码342626197312026436。
上诉人（原审原告）陈子英，女，汉族，1949年7月6日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村65号。公民身份号码342626194907066425。
上诉人（原审原告）赵家根，男，汉族，1952年11月28日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村28号。公民身份号码342626195211286416。
上诉人（原审原告）董乔珍，女，汉族，1952年9月15日出生，住安徽省和县石杨镇先锋村委会赵烘自然村28号。公民身份号码342626195209156428。
上诉人（原审原告）胡宝红，女，汉族，1981年12月20日出生，住安徽省�县石杨镇裕民村委会赵烘自然村。公民身份号码342626198112206445。
上诉人（原审原告）王连，男，汉族，1978年11月27日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村。公民身份号码342626197811276413。
上诉人（原审原告）王成翠，女，汉族，1956年5月7日出生，住址同上。公民身份号码34262619560507642x。
上诉人（原审原告）赵于福，男，汉族，1951年4月8日出生，住址同上。公民身份号码342626195104086419。
上诉人（原审原告）王军，男，汉族，1976年10月7日出生，住安徽省和县绰庙乡先锋村委会赵烘自然村35号。公民身份号码342626197610076415。
上诉人（原审原告）陈福兰，女，汉族，1976年1月5日出生，住址同上。公民身份号码342626197601056420。
上诉人（原审原告）陈万明，男，汉族，1954年3月16日出生，住安徽省和县石�镇裕民村委会赵烘自然村45号。公民身份号码342626195403166419。
上诉人（原审原告）赵庆霞，女，汉族，1953年3月20日出生，住址同上。公民身份号码342626195303206428。
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。