山东省曲阜市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）曲行初字第234号
原告孟某甲，女，汉族，住泗水县济河街道办事处张家寨村。
委托代理人姚某某，山东纵横统一律师事务所律师。
被告泗水县城市管理行政执法局。
法定代表人韩风雷，局长。
委托代理人李某，山东泗达律师事务所律师。
委托代理人蒋某，泗水县城市管理行政执法局工作人员。
原告孟某甲不服被告泗水县城市管理行政执法局作出的泗执强字（2013）第040102号《城市管理行政执法强制执行决定书》的具体行政行为，于2013年10月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月22日公开开庭审理了本案。原告孟某甲、委托代理人姚某某，被告委托代理人李某、蒋某到庭参加诉讼。本案于2013年11月25中止审理，现已审理终结。
2013年7月9日，被告泗水县城市管理行政执法局向原告孟某甲做出了泗执强字（2013）第040102号《城市管理行政执法强制执行决定书》的具体行政行为，以孟某甲未办理建设工程规划许可证建设房屋且未在规定期限内履行自行拆除的义务，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对其实施行政强制执行。
被告向本院提交了以下证据：1.《中华人民共和国行政强制法》第十七条；2.鲁府法发（2005）64号文；3.鲁政字（2005）291号文；4.泗政发（2007）25号文；5.泗编（2007）18号文；6.济政字（2007）65号文；7.泗政字（2009）127号文；8.《城管行政执法立案审批表》；9.《城管行政执法询问调查通知书》及回证；10.现场勘验笔录；11.现场勘验图及照片；12.询问调查笔录；13.见证人证明2份；14.证明3份；15.询问调查说明；16.案件终结报告；17.领导审批意见会签表；18.案件处理审批表；19.《城管行政执法责令改正通知书》及回证；20.《城管行政执法催告书》及回证；21.关于同意对济河街道办事处张家寨村孟某甲违法建筑实施强制拆除的批复；22.《城管行政执法行政强制执行决定书》及回证；23公告；24光盘视频1份。以上证据为复印件。
原告诉称，2013年7月9日，被告向原告下达了泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》。原告认为该强制执行决定书严重违法：一、2004年，原告丈夫宋某某与孟某乙两家出资购买了张家寨村村民冯某某的房屋宅基。当时该房己破旧不堪，于2005年对该房屋进行了翻修整理。该房并没有破坏城乡规划，不属于违法建筑。二、被告不是法定的规划行政主管部门，无权实施行政处罚。《城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”。被告不是法定的规划行政主管部门，无权实施行政处罚。三、原告系济河街道办事处张家寨村村民，在该村集体土地上进行房屋建设，不适用《城乡规划法》的规定，不需要申办建设工程规划许可证。四、原告建设行为经过村民委员会同意，当时建设时村委会、镇政府派人到场。五、原告的建设行为已完工8年之久，已超过了法定的行政处罚追责时效期限，依法不能再给予行政处罚。六、被告的行政处罚不符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”被告在作出行政处罚之前应当举行听证，但是被告不仅没有举行听证程序，而且没有按照法律要求告知原告相应的事实和权利，程序显然违法。七、目前还不符合强制执行的法定条件。强制执行必须满足三个条件：1、对违法建筑需拆除的首先进行公告；2、当事人在法定期限内既不申请行政复议或者行政诉讼；3、当事人不自行拆除。只有同时满足三个条件，才可以组织强制拆除。八、行政行为目的不正当。实施处罚实为“以罚代迁”，被告的行政执法显然不是为了公共利益的需要，也不是为了城市规划的需要，违反了公平法则。九、不具备建设工程规划许可怔，属于政府执法不规范造成，不应当由公民个人承担责任。据悉，在泗水县范围内，从未为村民建房办理《建设工程规划许可证》，到目前为止尚未发现一例村民房屋具备《建设工程规划许可证》，这属于泗水县政府规划部门执法不规范所造成。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。请求撤销泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》。
原告提供的证据有：1.泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》；2.泗执改字（2013）第040102号《城市管理行政执法责令改正通知书》；3.证明2份；4.结婚证；5.户口本；6.济河街道张家寨片区房屋搬迁安置补偿方案（明白纸）；7.土地及地上附着物补偿价格表。以上证据均为复印件。
被告辩称，一、答辩人下达泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。2013年4月24日，答辩人工作人员巡查发现，原告在济河街道西关街所建房屋，未办理建设工程规划许可证。答辩人依职权依法立案，向原告下达了城管行政执法询问调查通知书并送达，进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录，绘制了现场勘验图。经调查原告哥哥孟某乙，且孟某乙提供了有关材料，又调查了济河街道办事处张家寨村村民委员会、济河街道办事处、泗水县住房和城乡规划建设局，证实原告所建房屋未办理建设工程规划许可证，属违章建筑。答辩人制作了案件调查终结报告、经局领导班子开会审议，依法立案审批，作出了泗执改字（2013）第040102号《城管行政执法责令改正通知书》并送达。原告在规定期限内没有自动拆除，答辩人依法予以催告，原告仍未自动拆除，答辩人依职权下达了泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》，并予以公告。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。据此，山东省人民政府法制办公室《关于在泗水县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发（2005）64号）授权答辩人行使城市管理行政执法权；山东省人民政府《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字（2005）291号）确认了鲁府法发［20G5］64号文的效力；泗水县机构编制委员会泗编（2007）18号文确定了答辩人的行政机构编制及主要职责；济宁市人民政府济政字（2007）65号批复了泗水县城市规划区的范围，原告所建房屋处于泗水县城市规划区内。因此，答辩人在泗水县城市规划区内具有城市管理行政处罚权。三、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告所建设房屋未办理建设工程规划许可证，直到处罚时仍处于继续状态，仍属于违法建设，答辩人予以处罚是正确的。原告的起诉由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据10、11的真实性有异议，认为被告没有进行现场勘验；对证据12的证明目的存在异议，并没有违反城乡规划；对证据1、2、3、4、5、6、7有异议，认为被告无权进行行政强制；对证据8、9、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23有异议，认为被告程序违法；对证据24有异议，认为不能证明被告行为的合法性。被告原告提交的证据1、2无异议，认为证据3、4、5、6、7与本案无关联。本院对证据作如下确认，原告及被告提交的证据均符合证据的法定要求，本院认定为合法有效证据。
经审理查明，原告孟某甲与宋某某系夫妻，1999年登记结婚。2004年11月，宋某某在张家寨村购得宅基地一处。2005年，进行了房屋建设，该房位于城镇规划区内，没有办理建设工程规划许可证及房权证。2013年，涉案房屋纳入济河街道张家寨片区房屋搬迁范围。房屋搬迁相关部门公布了《济河街道张家寨片区房屋搬迁安置补偿方案（明白纸）》，宋某某拿到了《土地及地上附着物补偿价格表》。被告泗水县城市管理行政执法局于2013年6月24日立案，同日作出泗执询字（2013）第040102号《城市管理行政执法询问调查通知书》，同日制作了《现场勘验笔录》和《现场勘验图》。同年6月25日进行了询问调查，并由张家寨村民委员会、济河街道办事处、泗水县住房和城乡规划建设局出具证明，同年6月27日经领导会签审批，于2013年6月27日作出了泗执改字（2013）第040102号《城管行政执法责令改正通知书》。同年7月3日作出泗执催字（2013）第040102号《城管行政执法催告书》，经泗水县人民政府批复后，于同年7月9日作出泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》并公告。以上执法文书送达时，原告均拒绝签字，由张家寨村民委员会及济河街道办事处工作人员见证。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》。
本院认为，一、关于被告的职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据以上法律规定及参照鲁府法发（2005）64号《关于在泗水县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、鲁政字（2005）291号《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》的规定，被告泗水县城市管理行政执法局对泗水县城镇规划区内未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除影响的违法建设，具有责令限期拆除法定职权；对于逾期不拆除的，经泗水县人民政府授权责成，可以采取强制拆除措施。二、关于本案事实问题。原告房屋位于泗水县城镇规划区内，未取得建设工程规划许可证，被告对此认定事实清楚。三、关于行政程序问题。行政机关实施行政强制措施应当依照法定程序，遵循正当程序原则。被告作出的《城管行政执法现场勘验笔录》和《现场勘验图》，原告均未签字确认。现场勘验笔录虽记载有济河街道办事处工作人员张磊、乔元虎予以见证，但被告提供的视频证据仅能证明送达执法文书的情况，不能证明被告进行了现场勘验。且现场勘验笔录显示勘验时间为“2013年6月24日10时8分至24日10时15分”，勘验过程不足7分钟，却对被告主张的面积达237.81平方米的房屋勘验完毕，这不符合逻辑和通常事理，本院对被告进行了现场勘验的主张不予认可。故被诉行政行为违反法定程序和正当程序。四、《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《山东省行政程序规定》第五条规定：“行政机关应当公正行使行政权力。”本案房屋建设时间久远，且在2013年纳入济河街道张家寨片区房屋搬迁范围。房屋搬迁相关部门公布了《济河街道张家寨片区房屋搬迁安置补偿方案（明白纸）》，制定了本案房屋的《土地及地上附着物补偿价格表》。本案房屋已进入搬迁程序，被告再以未取得建设工程规划许可证责令限期拆除，并作出行政强制执行决定，这与公平、正当、合理性行政原则相悖。综上所述，被诉行政行为违反法定程序和正当程序，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告泗水县城市管理行政执法局作出的泗执强字（2013）第040102号《城管行政执法行政强制执行决定书》的具体行政行为。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 徐洪标
审 判 员 于 冰
人民陪审员 颜 琨
二〇一五年五月十五日
书 记 员 孔一诺