山东省高密市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）高法行初字第38号
杜启波，男，1963年6月23日生，汉族，居民，住高密市朝阳街道东栾庄社区6区***号。身份证号：3707271963********。
委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师
高密市规划局。住所地，高密市康成大街东首开发区办公大楼。组织机构代码：。
法定代表人韩寿英，局长。
到庭负责人范璞，男，1963年9月27日生，汉族，副局长，住高密市醴泉街道城里社区古城小区12楼3单元201室。
委托代理人姜正灿，该局职工。
委托代理人郭振邦，山东春杰律师事务所律师。
杜启波诉高密市规划局（以下简称市规划局）行政规划撤销一案向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告杜启波及委托代理人张合刚，被告的负责人（副职）范璞及委托代理人姜正灿、郭振邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月24日，市规划局作出高规函[2014]149号《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》主要内容为：“高密市城市管理局：我局在2014年10月22日收到贵局（高城管函字[2014]第17号），东栾庄居委会在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北，建设临街房8间于1991年，东西宽7米，南北长27.6米，建筑面积193.2平方米。以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施对规划实施的影响的建设。附：现场勘验图一份”
原告诉称：2014年10月24日,被告作出高规函（2014）149号《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》（以下简称认定），认定函的内容为：高密市城市管理局：我局在2014年10月22日收到贵局（高城管函字第17号），东栾庄居委会在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北，建设临街房8间建于1991年东西宽7米，南北长27.6米，建筑面积193.2平方米。以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设。认定函中的8间临街房由原告于2001年与东栾庄居民委员会签订房屋租赁合同，原告是8间临街房的实际使用人，原告还对8间临街房进行了装修装饰，且认定函中“属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”的认定对原告的实体权利产生了不利影响。被告作出的认定函严重违反法定程序。被告作出的认定函对原告的实体权利产生了不利影响，被告作出认定前应事先告知原告对其依法享有陈述、申辩权及要求举行听证的权利，但被告作出认定前根本未听取原告之意见，其行为剥夺了原告的陈述、申辩权及要求听证的权利，属程序严重违法（因未见到被告作出认定函的证据和所依据的规范性文件，原告无法充分发表自己的意见）。鉴于以上事实，被告作出的认定函程序严重违法应予撤销，并侵害了原告的知情等权利。为维护原告的合法权益，根据行政诉讼法有关规定，原告特向贵院提起行政诉讼，请求依法1、撤销被告2014年10月24日作出的高规函（2014）149号《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、1997、2001年房屋租赁合同二份，2001年的房屋租赁合同，证明原告是房屋的承租人。
2、东栾庄居委会起诉原告腾房的起诉状一份，证明原告是房屋的承租人。
3、出租人原承租人员登记表，承租人是原告杜启波，证明原告是房屋的承租人及实际使用人。
4、派出所出具的证明。
5、东栾庄居委会作出的腾交房通知，证明虽然合同期满后原告还是房屋的实际使用人，使用至今。
6、高密市城市管理局限期拆除决定书一份（高管限拆字（2014）第C015号），证明被告作出的认定函已被高密市城市管理局作为主要证据进行使用。
7、（2015）高复决字第7号高密市人民政府行政复议决定书一份。
市规划局辩称：被告认为原告的起诉缺乏事实和法律依据，依法应该予以驳回，现根据事实和法律提出如下答辩意见，希望法庭予以采纳：首先，被告作出的《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》并非具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第二条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。所谓具体行政行为，具体而言需要符合四个要件：有权机关作出；、行使行政权力的单方行为；对特定的公民法人或者其他组织作出的；作出有关特定公民法人或者其他组织合法权益的行为。本案中，答辩人作出的《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》是答辩人根据高密市城市管理局的要求做出的，并非是对本案原告作出，该认定函并未对原告的权益作出任何认定。该认定函仅仅是对原告建设未经答辩人审批这一事实进行客观陈述，并非行政法意义上的具体行政行为。不属于人民法院的受案范围。其次，该《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》中“属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”的陈述是对原告方未办理建设工程规划许可证这一事实对规划实施影响的客观陈述，具有充分的法律依据，答辩人对此认定属于行使行政自由裁量权，并且未超过相应限度。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定：“违法建设行为有下列情况之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。同时该意见第七条规定：“除第四条规定以外的违法建设行为，均无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。原告认为对其实体权利产生了不利影响是错误的。对原告实体权利产生不利影响的是其自行的违章建设行为。答辩人只是对其违章建设根据城乡规划作出裁量，是站在公正客观的立场上。原告是因为其违章建设受到处罚，而非因为答辩人出具《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》受到处罚。最后，原告认为答辩人出具《认定函》违反法定程序，剥夺了其陈述、申辩权及要求听证的权利更是不能成立。前已述及，该认定函并非具体行政行为，并未对原告方的实体权利产生影响，自然不存在剥夺原告陈述、申辩及要求听证的权利之说。综上所述，答辩人作出认定函的行为并非是向原告出具，并非具体行政行为，不存在程序违法情形，希望法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告向向本院提交以下证据：
1、高密市城市管理局协助认定函，拟证明高密市规划局认定函是应高密市城市管理局的要求做出的。认定函的性质就是机关之间的往来信件。
2、高密市规划局认定函，证明认定函的具体内容。认定函及认定函的送至机关是城市管理局，不是针对本案原告作出的。
3、高密市朝阳街道办事处及高密市东栾庄居委会证明。拟证明涉案房产未经居委会及相关单位批准
4、中华人民共和国城乡规划法，证明高密市规划局进行规划行政执法的法律依据。城乡规划法规定的处罚方式分三种，并不包括出具认定函的行为。以此证明认定函不是行政行为，不会对原告方的合法权利产生影响，因此不属于法院的受案范围。
经庭审质证，本院对被告提供的证据认定如下：1-4号能够证明规划局是应高密市城市管理局的要求对东栾庄村委的房屋出具认定函。对原告提交的证据1-7能够证明涉诉房屋系杜启波租赁东栾庄居委会使用及该认定函已经由高密市城市管理局将外化的事实，认定为有效证据。
经审理查明，杜启波系高密市朝阳街道东栾家庄社区居民。1991年，东栾庄居委会在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北，建设临街房8间，东西宽7米，南北长27.6米，建筑面积193.2平方米。1997年1月1日杜启波与东栾庄居委会签订《房屋租赁合同》租赁居委会房屋六间120平方米，租赁期限从1997年1月1日至1997年12月31日。2001年，杜启波与东栾庄居委会签订《房屋租赁合同》，租赁居委会房屋两间40平方米房屋，租赁期限从2001年1月1日至2005年12月31日。合同到期后，杜启波仍使用上述8间房屋至房屋被强制拆除。2014年10月22日高密市城市管理局向规划局出具《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的函》（高城管函字[2014]第17号）。2014年10月24日，规划局作出《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》（高规函[2014]149号），认定“东栾庄居委会在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北，建设临街房8间于1991年，东西宽7米，南北长27.6米，建筑面积193.2平方米。以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设”。2014年12月2日高密市城市管理局作出《限期拆除决定书》（高管限拆字[2014]第C-015号），该决定书中认定：你单位未经审批擅自在家纺路与东栾庄中心街交叉口西北角建设房屋，临街房8间于1991年，东西宽7米，南北长27.6米，建筑面积193.2平方米。经高密市规划局认定“以上建设未经我局审批，属无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建设。”你单位上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定责令你单位自收到本决定书之日起7日内自行拆除以上建设。
本案审理的焦点问题有二个：一是规划局作出《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》是否是行政行为，是否属于人民法院受案范围。二是杜启波是否具有原告主体资格。关于第一个问题，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”故，规划局具有认定建筑物是否符合规划的法定职权；同时该认定函已成为作出《限期拆除决定书》的重要依据，且通过高密市城市执法管理局作出的《限期拆除决定书》将其外化。规划局作出该认定函对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响，已经对东栾庄居委会的权利、义务产生了实际影响。因此，本案被告作出认定函的行为属于行政行为，属于人民法院的受案范围。第二个问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，能够提起行政诉讼具有原告主体资格需要与行政行为具有利害关系。本案中，规划局作出的《关于协助认定东栾庄居委会建设情况的认定函》系针对东栾庄居委会建筑，而非杜启波的建筑。杜启波作为涉诉房屋的承租人，其装修的相关损失，可以通过租赁合同的有关规定向出租人即东栾庄居委会来主张。在被告作出该认定函时，杜启波与该行为无利害关系，故杜启波不具有原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告杜启波的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 郝凤香
人民陪审员 李乐友
人民陪审员 郝秀淑
二〇一六年四月十八日
书 记 员 邢森云