广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第303号
原告：林红，住广东省珠海市香洲区。
原告：谭震（兼林红委托代理人，系林红丈夫），住址同上。
被告：广东省中医药局，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：徐庆锋，该局局长。
委托代理人：钟鸿，该局工作人员。
委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。
被告：广东省卫生和计划生育委员会，住所地广东省广州市。
法定代表人：ＸＸ胜，该委主任。
委托代理人：郭未艾，该委工作人员。
委托代理人：何如，广东经纶律师事务所律师。
原告林红、谭震因诉被告广东省中医药局、广东省卫生和计划生育委员会履行职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告谭震（同时为原告林红的委托代理人）、被告广东省中医药局的委托代理人钟鸿，被告广东省卫生和计划生育委员会的委托代理人郭未艾、何如等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告林红、谭震共同诉称：原告在与广东省中医院珠海医院（下称珠海医院）的民事诉讼案件中发现珠海医院9名医生、5名护士书写的数十份病历违反了卫生部2002年《病历书写基本规范（试行）》的规定。在维权过程中，由于原告认为珠海市卫生和计划生育局（下称珠海市卫生计生局）存在袒护包庇珠海医院虚假宣传、延误诊断、不当告知、延误抢救××医生护士违反规定书写病历等违法医疗行为，依据《信访条例》的规定向广东省卫生和计划生育委员会（下称广东省卫生计生委）要求进行追责受到连续推诿，原告被迫向广东省人民政府申请公开相关政府信息。就广东省人民政府办公厅作出的粤府办公开（2014）37号《关于政府信息公开申请的答复》，广东省卫生计生委却以粤卫信（2014）159号《关于林红、谭震信访暨信访复查复核有关问题的复函》，封杀原告维权追责的路径。原告遂于2015年3月15日，直接向被告广东省中医药局及其局长快递了《查处珠海中医院违反规定书写〈病历续页第31页〉违法行为申请书》，请求被告按照《中医药条例》、《医疗机关管理条例实施细则》、《广东省发展中医条例》××《省中医药局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，对珠海医院的违法行为，履行《卫生行政处罚程序》规定的法定职责立案处理及作出认定。因被告收到上述申请书后，没有履行相应的职责，原告于2015年3月26日向被告的上一级行政机关广东省卫生计生委申请行政复议。对被告在复议答辩中称“珠海市卫生计生局已于2012年4月5日打包立案调查并结案”，早已被粤卫行复决字（2012）5号、6号行政复议决定书撤销，而珠海市卫生计生局作出的珠卫函（2012）200号答复，就珠海医院违反规定书写《病历续页第31页》的违法行为并没有进行调查处理。而在审理中的（2009）香民一初字第1707号案件，其案由是“医疗损害赔偿纠纷”而非“医疗事故争议”，也与原告本次维权追责事项毫无关联。但广东省卫生计生委却驳回了原告的复议申请。原告遂按该粤卫行复（2015）19号《驳回行政复议申请决定书》的指引，以复议被申请人与复议机关为共同被告，提起本次行政诉讼，请求法院判决：1.确认被告广东省中医药局对珠海医院违反规定书写《病历续页第31页》的违法行为未履行《卫生行政处罚程序》第十五条规定法定职责的行为违法；2.判令被告广东省中医药局对珠海医院违反规定书写《病历续页第31页》的违法行为，依照《中医药条例》等的规定，行使监督管理权承担监督管理责任，履行《卫生行政处罚程序》第十五条规定的法定职责；3.向两被告提出相关司法建议；4.撤销被告广东省卫生和计划生育委员会作出的粤卫行复（2015）19号《驳回行政复议申请决定书》；5.判令被告广东省卫生和计划生育委员会对原告的行政复议申请重新作出决定。
被告广东省中医药局辩称：（一）原告投诉事项已在珠海市卫生计生局立案调查并处理，且在民事案件诉讼过程中。现林红、谭震将病历拆分细节，重复向我局投诉，我局依法不予受理。2006年11月，患者林红因脑出血到珠海医院住院治疗，后患者以治疗不及时、治疗不当等为理由，与医院发生纠纷。2007年和2008年，该纠纷经过珠海市卫生计生局委托珠海市医学会及省医学会两级医疗事故技术鉴定（珠海医鉴（2007）第20号、广东医鉴（2008）027号），结论均不为医疗事故。××患者就医疗纠纷案件，向香洲区人民法院提起民事诉讼（案号：（2009）香民一初字第1707号）。后林红、谭震将病历拆分，向珠海市卫生行政部门提出多次投诉（累计多达52宗）。由于林红、谭震多次举报珠海医院涉嫌违反卫生有关法律法规并要求行政处罚的情况，珠海市卫生计生局打包立案调查并已结案，均未发现珠海医院应给予行政处罚的情况，并作出《关于对林红、谭震7月5日信息公开申请书的答复》（珠卫函（2012）200号）、《关于对林红、谭震反映省中医院珠海医院有关问题的答复》（珠卫函（2013）7号），对原告反映问题予以答复。2007年至今，林红、谭震因同一事项同一理由陆续向我局和各级行政部门提出相应的投诉、信访、复议、诉讼等等。且在2014年9月开始，将病历细节问题拆分后向我局寄送举报资料，要求我局对珠海医院给予行政处罚。对于原告通过对同一病历不断拆分案件细节进行多案投诉、多部门投诉缠访、滥诉行为，已经严重违背了《行政处罚法》、《行政诉讼法》一事不再理原则。依据《医疗事故处理条例》第四十条规定，鉴于珠海市卫生计生局对原告要求对珠海医院进行行政处罚的事项已经整体立案调查，并予以答复，且相关事项也在民事诉讼处理中，我局依法不予受理。（二）我局不是适格的被申请主体，且我局在首次收到林红、谭震的举报资料后，履行告知职责，出具相应的《告知书》，但林红、谭震无视告知书的内容，有意向我局继续寄送举报资料（目前累计19份），我局只进行登记，事实依据充分法律适用正确。依据《卫生行政处罚程序》第六条第一款：“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。”针对珠海医院是否给予行政处罚的案件应由珠海市卫生计生行政部门受理。原告明知其认为病历问题的整体事项应该向珠海市相应卫生计生行政部门进行举报，深知珠海市相关卫生行政部门已多次进行整体调查结案，珠海医院不存在应予卫生行政处罚事项，且予以答复的情况下，便不按照法律规定程序进行申请，而把相应的举报资料寄送我局，无理要求我局对珠海医院进行相应的行政调查和处罚。我局不是适格的行政处罚主体，且我局在2014年9月13日第一次收到林红、谭震无理寄送的《查处珠海市中医院丁某主任严重违反〈围手术期管理制度〉违法行为申请书》举报资料，依据《卫生行政处罚程序》第六条第一款规定职权管理情况，我局在2014年9月19日出具《告知书》（粤中医信（2014）61号），为避免林红、谭震日后将举报资料的再次有意寄送，明确告知，若存在新情况、新证据可以证明珠海医院存在应予卫生行政处罚的事项，林红、谭震可以向医院所在地珠海市卫生行政部门举报，珠海市卫生行政部门依职权审查举报事项并依法处理，以后不再另行再次告知。林红、谭震在2015年3月16日再次向我局寄送《查处珠海中医院违反规定书写〈病历续页第31页〉违法行为申请书》，即引起本次诉讼的事项。参照相应《广东省信访复查复核办法》第二十四条的规定做法，结合林红、谭震自认为的整体病历问题，已经多次经过处理但仍以“同一事实和理由要求我局对珠海中医院进行行政处罚，我局依法只进行登记。（三）林红、谭震已向广东省卫生和计划生育委员会（下称广东省卫生计生委）提出行政复议，复议书中认为林红、谭震举报事项属于重复走访，且在民事诉讼的处理过程中，我局对举报资料进行登记，不重复处理符合相关法律、法规的规定。林红、谭震以我局行政不作为，向广东省卫生计生委提出行政复议，广东省卫生计生委审查后，于2015年5月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（粤卫行复（2015）19号）。从该决定书内容可知，广东省卫生计生委认为林红、谭震举报事项属于重复走访，珠海市卫生计生局已调查和处理完毕，且相关争议在民事诉讼的处理过程中，在没有新证据、新情况下我局依法进行登记，不重复处理符合相关法律、法规规定，驳回林红、谭震的行政复议申请。
被告广东省卫生和计划生育委员会辩称：（一）对于原告的行政复议申请，我委已受理并按照法定程序进行了处理和回复。原告认为广东省中医药局没按照相关规定履行法定职责，构成行政不作为，向我委提起行政复议，我委于2015年3月30日收到原告提交的《行政复议申请书》。我委受理后，于次日向广东省中医药局发出《提出行政复议答复通知书》。广东省中医药局收到《提出行政复议答复通知书》后，于2015年4月3日向我委提交《行政复议答复书》和相关证据资料。我委对申请人（本案原告）和被申请人（广东省中医药局）提供的资料进行书面审查。审查后，我委于2015年5月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（粤卫行复（2015）19号），并于5月28日寄送原告。上述处理程序，符合《中华人民行政复议法》第十七、二十三、三十一条的规定。（二）广东省中医药局已经履行法定职责，对原告重复信访事项已作登记处理，不存在原告提及的行政不作为。原告于2015年3月16日向省中医药局提交《查处珠海中医院违反规定书写〈病历续页第31页〉违法行为申请书》，申请省中医药局认真履行相应法定职责。省中医药局在收到原告的申请书后，经过仔细的研究和调查，认为原告举报广东省中医院珠海医院涉嫌违反卫生有关法律法规案应向珠海市卫生行政部门举报。因此，省中医药局于2014年9月19日向原告发出《关于对林红、谭震9月13日举报材料的告知函》。并告知若原告存在新情况、新证据可以证明珠海医院存在应予行政处罚的事项，可以向医院所在地珠海市卫生行政部门举报，珠海市卫生行政部门依职权审查举报事项并依法处理，以后不再另行再次告知。但原告仍于2015年3月16日就同一医疗行为第13次向广东省中医药局提交《查处珠海中医院违反规定书写〈病历续页第31页〉违法行为申请书》举报材料。省中医药局收到材料后根据《关于对林红、谭震9月13日举报材料的告知函》的内容，按照依据《广东省信访事项复查复核办法》第二十四条规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关，只进行登记，不再受理”的精神，对其举报材料只进行登记处理，已经履行相应法定职责，原告的复议请求不成立。（三）我委作出《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依法有据。广东省中医药局已履行法定职责，我委按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”。据此，我委作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请符合《复议法实施条例》的相关规定。
经审理查明：2015年3月15日，原告林红、谭震向被告广东省中医药局邮寄《查处珠海中医院违反规定书写〈病历续页第31页〉违法行为申请书》，认为黄某主任在2012年5月21日面对珠海市卫生局的《询问笔录》为“需手术治疗，但没有急诊手术的指证”，但该病历为“暂无手术指证”；以及患者病情恶化时间是11月24日《CT申请单》记录的“11：30”，但该病历为“11：55”，上述用电脑打印的病历违反卫生部2002年《病历书写基本规范（试行）》第三条“病历书写应当客观、真实、准确、及时、完整”的规定，以及第四条“住院病历书写应当使用蓝黑墨水、碳素墨水”的规定，要求被告履行《卫生行政处罚程序》第十五条规定的法定职责，立案调查处理。
被告广东省中医药局经查其曾于2014年9月15日收到原告提交的《查处珠海市中医院丁某主任严重违反〈围手术期管理制度〉违法行为申请书》，后于2014年9月19日向原告发出粤中医信（2014）61号《关于对林红、谭震9月13日举报材料的告知函》，其中内容为：……据了解，林红与广东省中医院珠海医院（下称珠海医院）的相关医疗纠纷经珠海市医学会和广东省医学会两级医疗事故技术鉴定，结论均不构成医疗事故。××林红就医疗纠纷案件，向珠海市香洲区人民法院提起民事诉讼［案号：（2009）香民一初字第1707号］，其中涉及的病历事项也按照民事审判程序正在处理过程吕。其后，你们多次将珠海医院病历和治疗涉嫌违反卫生有关法律法规的事项向珠海市卫生和计划生育局（下称珠海市卫生计生局）举报，要求珠海市卫生计生局对珠海医院进行卫生行政处罚。珠海市卫生计生局于2012年4月5日对举报内容整体打包立案调查并已结案。经调查，珠海市卫生计生局认为珠海医院不存在应予卫生行政处罚的违法事实，并且在2012年出具珠卫函（2012）200号、在2013年出具珠卫函（2013）7号对你们陆续举报的相应病历事项进行答复。珠海市卫生计生局已经对你们多次要求进行行政处罚事项的内容进行整体立案调查并已回复。且没有相应证据证明立案调查结论存在不合法的情况。你们也也因同一医疗纠纷事项在珠海法院对珠海市卫生计生局和各级行政机关部门提起行政诉讼，共计52宗。就你们针对同一份病历对珠海医院病历和治疗涉嫌违反卫生有关法律法规事项向我局举报，要求我局对珠海医院进行行政处罚一事。在长达数年多次投诉、信访、复议的过程中，你们本应向医院所在地卫生行政部门进行举报，但你们仍将《申请书》的举报资料寄送至我局。为避免你们今后将类似申请资料再次寄送我局，现作出如下告知：今后，有新情况、新证据可以证明珠海医院存在应予卫生行政处罚的事项，你们应向医院所在地的珠海市卫生行政部门举报，珠海市卫生行政部门依职权审查举报事项并依法处理。遂对原告的本次投诉仅作登记处理。
后原告以被告广东省中医药局未依《卫生行政处罚程序》第十五条规定应发在七日内立案的法定职责，向被告广东省卫生和计划生育委员会申请行政复议，该会经审查，于2015年5月20日作出粤卫行复（2015）19号《驳回行政复议申请决定书》，认为“鉴于珠海市卫生计生局已经对申请人（本案原告，下同）要求对珠海中医院进行行政处罚的事项立案调查和处理完毕，且相关事项也在民事诉讼处理过程中，被申请人（本案被告广东省中医药局，下同）按此规定可不再受理申请人的申请”，“由于申请人是在没有新证据的情况下，将之前病历材料拆分成多个案件，向不同部门重复提出处理诉求，被申请人收到申请材料后予以登记，并基于当前诉讼进展情况建议待发现新证据、新情况后再行举报投诉，该处理方法符合《广东省信访条例》的上述规定”；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定决定驳回原告的行政复议申请。原告收到上述驳回行政复议申请决定书后不服，提起本案诉讼。
以上事实有《查处珠海中医院违反规定书写〈病历续页第31页〉违法行为申请书》、粤中医信（2014）61号《关于对林红、谭震9月13日举报材料的告知函》、粤卫行复（2015）19号《驳回行政复议申请决定书》等证据以及原、被告双方的当庭陈述为证。
本院认为，《卫生行政处罚程序》第一条规定：“为保证卫生行政机关正确行使行政处罚职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，根据《行政处罚法》和有关卫生法律、法规的规定，制定本程序。”第二条规定：“本程序所指行政处罚，是指县级以上卫生行政机关依据卫生法律、法规、规章，对应受制裁的违法行为，作出的警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及卫生法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第十五条规定：“卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。卫生行政机关对决定立案的应当制作报告，由直接领导批准，并确定立案日期和两名以上卫生执法人员为承办人。”根据上述部门规章，并未明确赋予被告广东省中医药局就相关医疗机构违反病历书写规范的行为具有行政处罚的职权；同时就原告对其认为广东省中医院珠海医院在医疗过程中涉嫌违法的投诉举报，珠海市当地的卫生行政主管部门珠海市卫生和计划生育局已进行了调查处理。而原告与医院之间的医疗纠纷民事案件尚处于审理过程中，对医院是否存在医疗过错未有结论。故被告广东省中医药局在已就原告因相关医疗纠纷中的有关投诉举报事项予以告知后，仅登记原告本次所提出的申请并无不当。原告仍要求确认被告广东省中医药局未履行相应法定职责违法并责令其履行的诉讼请求理据不足，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法实施细则》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被告广东省卫生和计划生育委员会依据本案现有事实驳回原告的行政复议申请依法有据，原告要求撤销被告广东省卫生和计划生育委员会作出的复议决定并重新作出决定缺乏理据，其请求应予驳回。至于司法建议事项，不属于由当事人主张的范畴。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告林红、谭震的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告林红、谭震共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 周小燕
二〇一五年十二月四日
书 记 员 潘星钿
何红丽