安徽省滁州市琅琊区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琅行初字第00005号
原告：张金龙，男，住安徽省滁州市琅琊区。
委托代理人：马桂吉，北京创为律师事务所律师。
被告：滁州市城市管理行政执法局，住所地安徽省滁州市琅琊区天长东路183号。
法定代表人：冉家政，局长。
委托代理人：李家顺，安徽会峰律师事务所律师。
原告张金龙不服被告滁州市城市管理行政执法局（以下简称市行政执法局）作出的（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号限期拆除通知，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2014年3月4日向被告市行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月26日公开开庭审理了本案。原告张金龙及其委托代理人马桂吉，被告市行政执法局的委托代理人李家顺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月19日，市行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对张金龙作出了（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号限期拆除通知。市行政执法局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
证据一、滁州市琅琊区大滁城建设指挥部办公室给市行政执法局《关于要求查处张金龙户违法建设的函》一份，证明滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组张金龙户有违法建设的房屋，且严重影响滁州市琅琊区“世纪大道”项目工作进程；
证据二、身份证、户口本各一份，证明张金龙个人信息；
证据三、滁州市城市管理行政执法局立案审批表一份，证明市行政执法局对张金龙的违法建设依法进行立案查处；
证据四、现场检查（勘验）笔录一份、张金龙违法建设的房屋照片一张，证明张金龙在滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组有违法建设的房屋，并已建成使用；
证据五、滁州市琅琊区西涧街道办事处《关于张金龙户房屋情况的说明》一份，证明张金龙是滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组居民及张金龙在该处建设房屋的时间、结构、层数、面积；
证据六、滁州市城市管理行政执法局案件调查终结报告、案件处理审批表各一份，证明市行政执法局履行程序办理案件；
证据七、《限期拆除公告》、《限期拆除通知书》各一份、照片三张，证明市行政执法局按照法定程序依法查处违法建设，保障当事人的合法权利；
证据八、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、全国人大常委会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》、安徽省建设厅《关于建设行政执法中几个问题请示的答复》、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》各一份，证明市行政执法局认定张金龙的房屋为违法建设以及处罚时间均有法律依据，符合法律规定。
张金龙诉称：张金龙住址位于滁州市琅琊区西涧社区白庵村李楼组41号，其办理有《集体土地建设用地使用证》等手续，依法享有该集体土地使用权。其房屋正房为二层楼房，建于2004年，市行政执法局于2013年12月19日向张金龙下发了（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号《限期拆除通知书》，责令张金龙限期自行拆除其二层楼房。该《限期拆除通知书》违反相关法律规定，侵犯了张金龙的合法权利，依法应予以撤销，理由如下：一、市行政执法局作出的《限期拆除通知书》适用法律错误。张金龙的房屋建于2004年，而市行政执法局是依据2008年1月1日才施行的《城乡规划法》的规定对其进行行政处罚，依据法不溯及既往的原则，该《限期拆除通知书》适用法律错误；二、市行政执法局作出的《限期拆除通知书》超过处罚时效。张金龙的房屋系2004年建设，而根据《滁州市城市总体规划》（1996-2010）的总体规划图显示，张金龙房屋所在区域不属于该城乡规划特定范围之内，其建房行为并未违反该城乡规划，亦不存在继续状态，其建房行为在房屋建成之日即结束。因此并不适用《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”即使张金龙建房行为存在违法之处，现在对该建设房屋行为任何的行政处罚行为都超过了上述时效；三、市行政执法局作出的《限期拆除通知书》程序违法，内容不符合法律规定。根据《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，而市行政执法局在作出该《限期拆除通知书》之前并未履行法定的告知程序，未提前告知张金龙依法享有的陈述、申辩、要求听证的权利。市行政执法局作出的《限期拆除通知书》上未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，不符合法律规定。综上，张金龙特提起诉讼，请求一、依法撤销市行政执法局下达的（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号《限期拆除通知书》；二、诉讼费用由市行政执法局承担。
张金龙为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：
证据一、《滁州市城市总体规划1996-2010总体规划图》一份，证明张金龙的房屋在2004年建成时就未在滁州市城市规划区内，因此并不具备适用《城乡规划法》的事实基础；
证据二、滁州市人民政府滁复字（2013）68号《行政复议决定书》一份，证明本案已经过行政复议程序，诉讼未超过时效。
市行政执法局辩称：一、市行政执法局作出的（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号限期拆除通知认定事实清楚、证据确凿充分。根据滁州市琅琊区大滁城建设指挥部办公室函告：滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组张金龙户有违法建设，位于滁州市琅琊区“世纪大道”征收地块红线范围内，严重影响“世纪大道”项目工程进度。经调查，张金龙户建设的房屋为二层、砖混结构，面积216平方米，建设时间为2004年前后，且至今未办理建设工程规划许可手续。其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响；二、该限期拆除通知程序合法，适用法律正确。1、市行政执法局依法对张金龙违法建设行为进行查处过程中，都严格按照法定程序进行。2、张金龙违法建筑虽然是在2008年1月1日《城乡规划法》实施前建成的，但其建设的房屋至今一直未取得建设工程规划批准手续，其违法行为至今仍未改正，违法建设一直处于持续状态，现在依然违反城乡规划，因此，适用《城乡规划法》予以查处是正确的；三、该限期拆除通知未过时效。张金龙未经批准建设的违法建筑至今一直处于存续状态。根据全国人大常委会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》及住房和城乡建设部转发该文件通知规定，张金龙户违法建设应当认定其行为有继续状态。依据《行政处罚法》相关规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。综上，请求法院依法予以维持。
经庭审质证，张金龙对市行政执法局所举证据一、二无异议；对证据三的真实性不予认可，认为该立案审批表显示，是张金龙未向市行政执法局提供《建设工程规划许可证》，其内容与事实不符。张金龙房屋是在2004年建成，当时该房屋所在地并不在滁州市城市规划范围之内，且该房屋所在地也无控制性详细规划，因此张金龙也无法取得《建设工程规划许可证》，按当时的相关法律规定，张金龙的建房行为应适用《村庄和集镇规划管理条例》而不应适用《城乡规划法》；对证据四真实性不予认可，该证据未有本案当事人签字确认，是市行政执法局单方面制作的勘验笔录；对证据五认为具体建房时间是2004年10月；对证据六、七合法性不予认可，市行政执法局在对张金龙涉嫌违法建设行为认定的调查程序违法，其法律适用依据错误；对证据八真实性无异议，但认为1、《城乡规划法》生效时间是2008年1月1日，而张金龙房屋建成时间是2004年，当时关于房屋建设的法律规定为《城市规划法》（生效时间为1990年）及《村庄和集镇规划管理条例》（生效时间为1993年11月1日），根据法不溯及既往原则，《城乡规划法》明显不适用本案房屋建设情况。2、《行政强制法》与本案无关，本案审查的是市行政执法局对张金龙的房屋作出《限期拆除通知书》的合法性，与房屋被强制拆除属于两个不同的具体行政行为。3、对《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》不予认可，本案所涉房屋建成时间是在2004年，即使违法，其行为已在2004年完成，房屋作为不动产，其违法状态及该房屋一直持续存在并不能等同于张金龙房屋建设行为。《行政处罚法》规定的追诉时效是二年，现市行政执法局对张金龙作出的限期拆除通知，已经超出法律规定的追诉时效。4、《关于建设行政执法中几个问题请示的答复》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》不适用本案诉讼。本案房屋在2004年建成时，《城乡规划法》尚未实施，房屋所在地且不属于城市规划区，因此不应以《城乡规划法》作为法律依据进行处理。
二、市行政执法局对张金龙所举证据一认为安徽省人民政府于1995年批准了滁州市整体建设规划，张金龙所建设的房屋所在地位于滁州市城市规划区范围内；对证据二真实性无异议。
本院认为，市行政执法局所举证据和张金龙所举证据具有客观性、合法性且与本案有关联，予以认定。
经审理查明：2013年9月22日，滁州市琅琊区大滁城建设指挥部办公室函告市行政执法局在滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组张金龙户有违法建设，位于滁州市琅琊区“世纪大道”征收红线范围内，已严重影响了“世纪大道”项目工程进度。市行政执法局接到移交材料后，经过立案、调查取证，查明张金龙户于2004年在滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组41号未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设了住宅二层、砖混结构面积216平方米的房屋，且张金龙至今未提供相关建设审批手续。认定张金龙该房屋为违法建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，市行政执法局经过履行法律程序，依法对张金龙作出（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号限期拆除通知，张金龙不服，向滁州市人民政府提起行政复议，复议机关维持了市行政执法局作出的限期拆除通知，张金龙仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：市行政执法局是滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权的管理机关。其对滁州市规划区范围内的违法建设作出限期拆除通知是其职责范围。本案市行政执法局根据移交的张金龙有违法建设的相关材料，对张金龙在滁州市琅琊区西涧街道办事处西涧社区白庵村李楼组违法建设的房屋予以立案调查后，市行政执法局根据查明的事实，对张金龙作出（滁行执）限拆字（2013）第XJ1001号限期拆除通知，未违反法律、法规及规范性文件的规定，现张金龙要求撤销，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决如下：
驳回原告张金龙的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张金龙负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 夏恒飞
审 判 员 董立才
人民陪审员 周经纲
二〇一四年五月二十七日
书 记 员 汪 洁