浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙杭行终字第148号
上诉人（原审原告）郑霞芬。
委托代理人郑雪祥。
上诉人（原审原告）戴金华。
上诉人（原审原告）吴江。
上诉人（原审原告）郭喜洪。
上诉人（原审原告）黄先进。
上诉人（原审原告）薛为民。
上诉人（原审原告）陈根明。
上诉人（原审原告）潘金顺。
上诉人（原审原告）冯金良。
上诉人（原审原告）赵忠。
诉讼代表人郑霞芬、戴金华，身份情况同上。
被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅。
法定代表人陈铁雄。
委托代理人谢伟。
上诉人郑霞芬等十人为与被上诉人浙江省国土资源厅土地行政监督一案，不服杭州市西湖区人民法院（2012）杭西行初字第134号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2013年3月25日受理后，依法组成合议庭，并于2013年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人郑霞芬等十人的诉讼代表人郑霞芬、戴金华及郑霞芬的委托代理人郑雪祥，被上诉人浙江省国土资源厅的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。
2012年5月1日，浙江省国土资源厅针对郑霞芬等人的《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》，作出《告知书》认为：2005年10月24日，金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订的《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）补充协议，是对原《出让合同》有关建筑密度、容积率和地价款等事宜的补充，与原《出让合同》具有同等法律效力；补充协议与原《出让合同》有不同之处的，以补充协议为准。金华市国土资源局签订补充协议，不是再次出让江南新城小区整块土地使用权，不属于“一女二嫁”。故你们要求查处金华市国土资源局违法出让土地使用权的理由不充分。
原审原告郑霞芬等十人起诉称，金华市江南新城小区土地使用权经依法分割、登记后，在没有依法收回之前，金华市国土资源局再次出让该小区整块土地使用权，并收取土地出让金，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定。2012年3月25日，郑霞芬等人向浙江省国土资源厅提起履行查处土地违法行为法定职责的申请，该厅于2012年5月1日作出《告知书》，拒绝查处。郑霞芬等十人认为江南新城小区的部分土地已经登记在一期业主名下，金华市国土资源局与金华市新城房地产开发有限公司（现更名为金华市金城置业有限公司）签订的《出让合同》补充协议无法律依据，浙江省国土资源厅应当按照《土地违法案件查处办法》第十七条的规定立案查处。诉请判令：撤销浙江省国土资源厅于2012年5月1日作出的《告知书》，责令其限期履行查处土地违法行为的法定职责。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案浙江省国土资源厅作出的《告知书》是针对郑霞芬等人提出的《履行查处土地侵权行为的法定职责申请》，但其对此请求事项的查处，属于上下级行政机关之间的法律规范层面上的、抽象的监督，是行政机关内部的一种层级监督体制，这种内部监督行为并不直接作用于郑霞芬等十人。《告知书》对郑霞芬等十人的权利义务不产生实际影响。郑霞芬等十人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项受理条件。已经受理的，应当驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）项之规定，裁定驳回郑霞芬、戴金华、吴江、郭喜洪、黄先进、薛为民、陈根明、潘金顺、冯金良、赵忠的起诉。
宣判后，郑霞芬等十人不服，向本院上诉称：1、《浙江省土地违法案件立案标准和管辖的规定（试行）》第六条规定：“省国土资源部门管辖本省发生的下列案件：（一）市、县级人民政府以及国土资源部门实施的土地违法案件；…”本案上诉人申请查处的土地违法案件，属被上诉人管辖；如依法查处，则上诉人的土地使用权就可免除不法侵害。而查处土地违法案件，当然属于具体行政行为，可以提起行政诉讼。2、被上诉人以《告知书》形式，作出拒绝查处决定，也就是说，《告知书》是被上诉人制作的拒绝履职文书。由于被上诉人拒绝履行查处土地违法案件的法定职责，使上诉人依法登记的土地权，继续受到不法侵害。因此，该拒绝履职行为与上诉人具有法律上的利害关系。3、上诉人申请被上诉人履行法定职责，目的是保护依法取得的土地使用权。被上诉人拒绝查处，对此提起诉讼，符合《行政诉讼法》第十一条第（五）项的规定，原审裁定驳回起诉错误。4、本案诉讼前，浙江省人民政府受理、并作出了实体性的行政复议决定，就连被上诉人在《行政复议答复书》、《行政答辩状》中，也没有提出“不符合受理条件”的异议。5、“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生影响的行为”主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。而本案涉诉的拒绝履职行为，对上诉人具有法律上的利害关系，显然不属于“对权利义务不产生影响的行为”。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人浙江省国土资源厅答辩称：1、我厅2012年5月1所作的《告知书》属履行法定职责的行为。我厅认定上诉人查处申请理由不充分，不符合土地违法案件查处的立案条件，故作出《告知书》并送达上诉人。2、一审法院所作“涉案查处履责行为属上下级行政机关层级监督，并不直接作用于原告”认定于法有据。我厅已依上诉人查处申请，依据《浙江省土地监察条例》第十二条等所赋职权，以调查等方式进行了层级监督，最终查明并认定，该查处申请事实不存在，理由不充分，未予立案，自然不直接作用于上诉人。3、行政诉讼的受案范围与行政复议的受案范围不同，因为行政复议除了对行政行为合法性的审查之外，还有合理性的审查，因此省政府受理我厅所作的告知书，并作出行政复议决定，并不影响一审法院最终作出的驳回起诉的行政裁定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《浙江省土地监察条例》第七条规定，土地管理部门对下列事项依法实施监察：（一）耕地保护情况；（二）年度建设用地计划执行情况；（三）建设用地的审批、征用和使用情况；（四）国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押、终止等情况；（五）集体土地非农建设用地情况；（六）土地使用权出让金的收缴和征地费及有关资金的收缴、使用情况；（七）土地权属登记和发证情况；（八）土地开发利用和土地复垦情况；（九）依法应监察的其他事项。第八条规定，土地管理部门履行土地监察职责，按国家有关规定行使检查权、调查权、制止权、行政处罚（处理）权和行政处分建议权。第二十五条规定，土地违法案件调查结束后，土地管理部门应分别下列情形依法处理：（一）违法事实清楚，证据确凿，依法需给予行政处罚的，作出《土地违法行为行政处罚决定书》；（二）侵犯土地所有权或使用权的，作出《土地侵权行为处理决定书》；（三）对国家工作人员违法行为需给予行政处分的，作出《行政处分建议书》并附调查报告和有关证据，移送当事人所在单位或其上级主管部门或监察部门处理；（四）违法行为构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。原国家土地管理局令（（1995）第3号）《土地违法案件查处办法》第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。本案中，郑霞芬等人认为金华市国土资源局再次出让其所在小区整块土地使用权的行为违反了法律规定，侵犯了其依法取得的土地使用权，遂向浙江省国土资源厅申请履行查处土地违法行为的法定职责，该厅认为其要求查处的理由不充分，作出了被诉的《告知书》。据此，被诉《告知书》实质上是一个不予立案决定，其法律属性应界定为对履行法定职责申请的拒绝行为，依法属于行政诉讼的受案范围。原审裁定认为浙江省国土资源厅对涉案事项的查处属于上下级行政机关之间的法律规范层面上的、抽象的监督，是行政机关内部的一种层级监督体制，对郑霞芬等人的权利义务不产生实际影响，没有法律依据。上诉人的上诉理由成立，其上诉请求应予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市西湖区人民法院（2012）杭西行初字第134号行政裁定。
二、指令杭州市西湖区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 王丽娜
代理审判员 唐莹祺
二〇一三年五月十三日
书 记 员 金 玲