浙江省玉环县人民法院
民 事 裁 定 书
（2006）台玉民一初字第1783-3号
原告玉环县××××村民委员会，住所地玉环县××山
村。
法定代表人郑辛。
原告玉环县××村村××会，住所地玉环县××村。
法定代表人陈丙。
俩原告共同委托代理人马某某、许某某。
原告玉环县××水村村××会，住所地玉环县××水村
。
法定代表人江丁。
原告玉环县××××村民委员会，住所地玉环县×××
×家村。
委托代理人陈丁。
被告黄甲。
被告林甲。
被告黄乙。
被告郑甲。
被告张甲。
上述五被告共同委托代理人林丙。
被告陈甲。
被告江甲。被告郑乙。
被告肖甲。
被告江乙。
被告黄丙。
被告吴甲。
被告黄丁。
被告黄戊。
被告董某某。
被告颜甲。
被告吴乙。
被告刘甲。
被告林乙。
被告张乙。
被告刘乙。
被告黄己。
被告郑丙。
被告江丙。
被告陈乙。
被告郑丁。
被告赵某某。
被告吴丙。
被告丁某某。
被告郑戊。
被告郑己。被告吴丁。
被告金某某。
被告邱甲。
被告郑庚。
第三人狄某某。
第三人葛某某。
第三人林丁。
第三人郑壬。
第三人钟某某。
第三人黄庚。
第三人颜乙。
第三人於某某。
第三人林戊。
第三人肖乙。
第三人蔡某某。
第三人林己。
上述十二第三人委托代理人陈戊。
上述十二第三人委托代理人胡某某。
原告玉环县××××村民委员会（下简称尖××）、玉
环县××村村××会（下简称百××村）为与被告黄甲、林甲
、黄乙、郑甲、张甲等五人、第三人狄呜春、葛某某、林丁、
郑壬、钟某某、黄庚、颜乙等七人承包经营权纠纷一案，于20
06年3月27日向台州市中级人民法院提起诉讼，台州市中级人
民法院受理后，于2006年8月15日将本案移送至本院。本院于2006年9月12日进行立案受理。同年9月26日，原告尖××、百
××村要求将本案移回台州市中级人民法院审理。本院将此情
况告知台州市中级人民法院后，2006年11月14日，台州市中级
人民法院通知仍由本院审理。2007年2月7日，原告玉环县××
水村村××会（下简称分××村）、玉环县××××村民委员
会（下简称江戊）申请要求作为共同原告参加诉讼，本院予以
准许。同年3月16日，原告尖××、百××村申请追加陈甲、
江甲、郑乙、肖甲、江乙、黄丙、吴甲、黄丁、黄戊、董某某
、颜素珠、吴乙、刘甲、林乙、张乙、刘乙、黄己、郑丙、江
丙、陈乙、郑丁、赵某某、吴丙、丁某某、郑戊、郑己、吴丁
、金某某、邱甲、郑庚等三十人为本案共同被告，申请追加於
某某、林戊、肖乙、蔡某某、林己等五人为本案共同第三人参
加诉讼，本院予以准许。同年3月20日，被告郑乙、陈甲、郑
丙、江甲、吴乙、江丙、吴丙、狄呜春、葛某某、林丁、郑壬
、林戊、钟某某、黄庚、於某某、颜乙等十六人以玉环县人民
政府为被告向台州市中级人民法院提起行政诉讼。同年4月23
日，台州市中级人民法院立案受理该行政诉讼，并指定由台州
市路桥区人民法院审理。同年4月24日，本院以本案必须以上
述行政诉讼案的审理结果为依据，而行政诉讼案尚未审结为由
裁定中止诉讼。行政诉讼案经台州市路桥区人民法院审理认为
，该行政争议须行政复议程序前置为由，裁定驳回起诉。上述
十六人即向台州市人民政府申请复议。同年11月9日，台州市
人民政府作出行政复议决定书，撤销玉环县人民政府于2006年
8月21日作出的玉政函（2006）114号《关于同意明确芦浦西塘权属问题的批复》，双方当事人均未提出行政诉讼。现本院对
本案进行了审理。本案现己审理终结。
原告玉环县××××村民委员会、玉环县××村村××
会诉称，为了加速玉环县芦浦西塘海涂的围垦，原告尖山、百
丈两村与分××村、江戊与被告黄甲、林甲、黄乙、郑甲、张
甲、陈甲、江甲、郑乙、肖甲、江乙、黄丙、吴甲、黄丁、黄
戊、董某某、颜甲、吴乙、刘甲、林乙、张乙、刘乙、黄己、
郑丙、江丙、陈乙、郑丁、赵某某、吴丙、丁某某、郑戊等三
十人于1985年12月3日签订了关于芦浦西塘海涂承包协议书。
该协议书签订的年代较久，虽里面一些条款与现行国家法律、
政策相某突，但可以从文字及当时的实际情况认定如下内容：
协议书规定了谁投资入股，谁使用的原则，但投资者不得变卖
新塘土地，即不得转让该海塘的承包经营权：新斗门归被告黄
秉某某三十人使用，新斗门的费用由被告黄秉某某三十人支付
价款，分两期支付，第一期于新塘离水成功后支付15000元；
第二期于1986年底支付20000元；承包费用从1987年开始每年
上交给原告4000元，每年年底交清，1990年后的承包费由双方
另行协商约定，如果被告黄秉某某三十人不支付新斗门及承包
的费用，原告方某某解除合同。1985年协议签订于围塘之前，
又因原打算的围塘面积包括了原告两村及分××村、江戊，故
在签订时由四村共同签订，但由于自然、人为及其它原因，海
塘并没有围垦成如预想大小，而仅围垦出属于原告尖××、百
××村所有的部分海塘。后被告黄秉某某三十人所使用的海涂
均属于原告尖××、百××村具有使用权的那部分海涂。在此协议签订后，被告黄秉某某三十人并没有按约支付相应的费用
，在此过程中，原告曾多次与被告方交涉、催讨，但被告并没
有支付相应的承包费用；双方经过多次协商后于2005年6月期
间，约定此海涂使用权收归原告所有。另原告得知，在2003年
至2004年间，被告黄秉某某三十人未经原告尖××、百××村
同意把该海涂转包给第三人狄呜春、葛某某、林丁、郑壬、钟
某某、黄庚、颜乙、於某某、林戊、肖乙、蔡某某、林己及被
告郑丁、吴乙等十四人，现上列十四人又将其交由被告郑己、
吴丁、金某某、邱甲、郑庚及第三人黄德珠某某使用。因而，
原告尖××、百××村认为，被告黄秉某某三十人长期不交纳
承包费用，并且未经原告方同意私自将海涂转包，己构成根本
性违约，另原告也与被告黄秉某某三十人就海涂收回事宜达成
一致意见，因此双方海涂承包协议解除，海涂使用权收回归原
告方所有。第三人狄某某、葛某某、林丁、郑壬、钟某某、黄
庚、颜乙、於某某、林戊、郑丁、肖乙、蔡某某、林己、吴乙
未经发包人同意与被告黄秉某某三十人确立的转包行为当然无
效。被告郑己、吴丁、金某某、邱乙、郑庚及第三人黄庚因第
三人狄某某、葛某某等从未取得海涂经营权，故无权使用该海
涂。为此，原告尖××、百××村诉至本院，请求：1.确认原
告尖××、百××村与被告黄秉某某三十人的海涂承包经营合
同解除；2.请求确认被告黄秉某某三十人与第三人狄某某、葛
某某、林丁、郑壬、钟某某、黄庚、颜乙、於某某、林戊、郑
丁、肖乙、蔡某某、林己、吴乙的转让协议无效，被告张乙、
刘甲与被告吴乙，被告林乙与被告郑丁的转让协议无效；3.请求被告郑己、吴丁、金某某、邱乙、郑庚及第三人黄庚在规定
期限内清除海塘养殖物，并返还海塘。
原告分××村、江戊诉称，上世纪七十年代间，原告分
××村、江戊与尖××、百××村共同出资、共同投入劳动力
，共同围筑芦浦西塘，当时己建好陡门，打了海塘基础，但是
，海塘围筑尚未完成。1978年6月30日，原告分××村、江戊
与尖××、百××村达成海塘占有股份协议。1985年12月3日
，在当时的芦浦乡人民政府的主持下，四村共同把海塘继续围
筑工作发包给被告林甲、黄乙、黄秉某某人进行围垦，并达成
协议，明确双方权利、义务。但是原告尖××、百××村无视
分××村、江戊对该海塘享有共同使用权的事实，否认1985年
12月3日的协议书，原告分××村、江戊表示不能接受。为此
，原告分××村、百××村申请要求参加作为共同原告诉讼；
请求确认玉环县芦浦西塘属于分水、江家、尖山、百丈四村共
同使用；确认原告分××村、江戊与尖××、百××村于1985
年12月3日、1978年6月30日的两份协议书合法有效；请求现海
塘占有人即被告郑己、吴丁、金某某、邱乙、郑庚及第三人黄
庚在规定期限内清除海塘养殖物，并返还海塘。
本院认为，2006年8月21日，玉环县人民政府就玉环县芦
浦西塘的权属问题作出《关于同意明确芦浦西塘权属问题的批
复》，该批复认为芦浦西塘所有权归国有，养殖使用权归村级
。被告郑乙、陈甲、郑丙、江甲、吴乙、江丙、吴丙，第三人
狄某某、葛某某、林丁、郑壬、林戊、钟某某、黄庚、於某某
、颜乙等人向台州市人民政府申请行政复议，经台州市人民政府复议决定，撤销玉环县人民政府2006年8月21日所作的玉政
函（2006）114号《关于同意明确芦浦西塘权属问题的批复》
。该决定作出后，原告尖××、百××村、分××村、江戊没
有在法定的期间内向人民法院提起行政诉讼，台州市人民政府
的行政复议决定己发生法律效力，即玉环县芦浦西塘的使用权
尚处于权属争议状态，原告尖××、百××村、分××村、江
戊与第三人狄某某等人均主张玉环县芦浦西塘的使用权。2007
年3月16日，原告尖××、百××村向本院申请，要求芦浦西
塘的实际占有人即被告郑己、吴丁、金某某、邱乙，郑庚、第
三人黄庚停止养殖。郑己、吴丁、金某某，郑庚、黄庚等人同
意停止养殖，已从2007年11月30日开始没有占有芦浦西塘。现
原告尖××、百××村提出上述诉讼请求虽属平等民事主体间
的民事争议，但由于本案所涉的诉讼标的物芦浦西塘使用权的
归属尚处于争议和不确定状态，而本本院对原告尖××、百×
×村主张的上述诉讼请求进行评判的前提必须芦浦西塘的使用
权明确，只有使用权明确的前提下，才可以确认原、被告于19
85年12月3日订立的承包协议书的效力问题，才可以确认被告
与第三人的承包权转让协议的效力问题，才可以确认原告方能
否行使合同解除权以及芦浦西塘应该返还归谁占有。因此，芦
浦西塘的使用权不明确，直接影响到法院对本案的正确裁判。
根据我国《土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用
权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单
位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理不服的，可以自接到处理决定的
通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”故土地使用权权属
争议应由行政机关主管，人民法院无权直接确认土地使用权归
属。本案中止诉讼后的较长时间内，本案的各方当事人均没有
向人民政府请求确认土地使用权属的问题，使本案的土地使用
权属争议长期搁置，从而本院无法在实体上对本案作出正确裁
判。故本院在程序上先驳回原告尖××、百××村、江戊、分
××村的起诉，待芦浦西塘使用权的权属明确后，原告方可以
再向法院提起民事诉讼。据此，依照《中华人民共和国民事诉
讼法》第一百零八条第（四）项之规定，裁定如下：
驳回原告玉环县××××村民委员会、玉环县××村村
××会、玉环县××水村村××会、玉环县××××村民委员
会的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院
递交上诉状及副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 黄建勋
审 判 员 项延永
审 判 员 叶宝英
二〇一〇年六月十三日
代书记员 叶晨燕