北京市通州区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0112行初122号
原告汇金石石材（北京）有限公司，住所地北京市通州区。
法定代表人朱猛，经理。
委托代理人杜伟，北京顾云律师事务所律师。
委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区。
法定代表人张维，主任。
委托代理人雷皓，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。
被告北京市人民政府，住所地北京市东城区。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人张磊，北京市人民政府干部。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
原告汇金石石材（北京）有限公司（以下简称汇金石公司）不服北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的行政处罚决定和北京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，于2018年3月30日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告市规土委和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月5日公开开庭审理了本案。汇金石公司的委托代理人张友伶，市规土委的委托代理人雷皓、秦国栋，市政府的委托代理人张磊、任佳慧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
市规土委作出京规划国土(通)土罚字（2017）第16号《行政处罚决定书》（以下简称16号处罚决定书），主要内容如下：经查，汇金石公司于2010年11月在未办理用地手续的情况下占用北京市通州区于家务回族乡渠头村(以下简称渠头村)的北京市通州区永乐店地区水产站（以下简称水产站）国有设施农用地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款和四十四条第一款的规定；市规土委于2016年12月21日依法向汇金石公司进行了告知，汇金石公司向市规土委提出申辩意见，经复核，市规土委对汇金石公司申辩意见不予采纳。市规土委于2016年12月21日依法向汇金石公司进行了听证告知，汇金石公司未在规定时间内要求举行听证；根据《土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：责令汇金石公司退还在渠头村水产站国有设施农用地上非法占用的25472．7平方米土地（38．21亩），限期拆除其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。汇金石公司不服向市政府申请行政复议，市政府作出京政复字（2017）1214号行政复议决定书（以下简称1214号复议决定书），维持市规土委作出的16号处罚决定书。汇金石公司不服，提起本案诉讼。
汇金石公司诉称：其系于家务乡政府招商引资背景下，于2010年7月与北京福润桥投资顾问有限公司（以下简称福润桥公司）签订《场地租赁协议》，约定福润桥公司将其自惠迦泰亨（北京）投资顾问中心（以下简称惠迦泰亨中心）转租的水产站所有的670亩农用地租赁给包括汇金石公司在内的多家石材企业，租赁期限自2010年7月1日至2030年6月30日，后汇金石公司依法进行经营，其建设及经营系经相关政府机关许可批准，其房屋及财产系合法财产，市规土委作出的16号处罚决定书认定事实不清，程序违法，处罚错误，请求法院撤销市规土委作出的16号处罚决定书和市政府作出的1214号复议决定书。
汇金石公司依法向本院提交如下证据：
1．组织机构代码证，证明汇金石公司的住所地所在位置及汇金石公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，原告主体适格；
2．合同4份，证明被诉土地出租流转情况，汇金石公司通过多次转租合法取得被诉土地的合法使用权；相关合同约定了出租方负责申报有关手续用于商业，工业开发；汇金石公司租赁合同中约定了被诉土地的用途；
3．京通检行建（2016）7号北京市通州区人民检察院检察建议书，证明被诉土地的非法使用问题检察院已经介入并发出了建议，依据先刑事后行政的原则，行政审判应当在刑事结果出来之后再进行行政审理；该被诉土地的出租方为水产站，申报有关手续应当由其办理；
4．通养殖字（2003）第50号《关于出租永乐店水产公司鱼池土地的请示》（以下简称50号请示），证明对被诉土地予以出租并用于工业开发经过政府有关部门的允许；符合出租的条件土地是出资人的义务，申报手续应由永乐店水产公司负责；
5．建设工程规划许可证及附件，证明被诉土地进行建设已经取得了规划部分的审批，市规土委提供的规划图已经变更；
6．情况说明，证明2013年9月26日，水产站出具说明，澄清了石材城项目系政府考察引进的项目，被诉土地有关使用手续应当由政府负责办理。
市规土委和市政府辩称：市规土委作出的16号处罚决定书事实清楚，证据充分，法律适用正确，请求法院依法判决驳回汇金石公司的诉讼请求，具体理由如下：1．汇金石公司具有违法使用土地的事实。汇金石公司在未办理用地手续的情况下违法占用土地并进行施工建设系违法使用土地的行为。2．市规土委具有作出16号处罚决定书的法定职责。汇金石公司违法建设属于违法使用土地，市规土委作为行政主管部门，具有对其进行行政处罚的职责。3．市规土委作出处罚决定的程序合法。市规土委全面了解事实并经责令改正、处罚告知、听证告知程序以后，作出了16号处罚决定书。综上所述，市规土委作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，法律依据充分，故请求法院依法驳回汇金石公司的诉讼请求。
市规土委和市政府依法向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据，其中事实证据为：
1．《国有土地使用证》，证明汇金石公司所占土地类型；
2．《场地租赁合同》，证明汇金石公司违法占地事实；
3．询问笔录及委托手续等相关材料，证明汇金石公司违法占地事实；
4．《现场勘测笔录》、《土地面积报告书》，证明对汇金石公司建设占地进行测绘，确定处罚面积的依据；
5．土地利用总体规划图，证明汇金石公司建设用地不符合规划；
6．2010年申请人所占地块影像，证明汇金石公司占地建设前地块现状；
7．现场影像资料，证明现场状况；
8．见证人身份证和属地乡镇政府证明，证明见证人身份；
其中程序证据为：
1．《立案呈批表》；
2．《国土资源行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》）和《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）、送达回证等；
3．16号处罚决定书、送达回证及张贴现场照片；
证据1至3证明市规土委依法立案、权利告知等程序。
4．申请意见及复核意见书等，证明汇金石公司进行申辩意见；
5．《履行行政处罚决定催告书》、送达回证及张贴现场照片；
6．强制执行申请；
7．（2017）京0112行审107号《行政裁定书》（以下简称107号裁定书），证明要求市规土委再次履行送达程序；
证据5至7证明市规土委履行催告、申请强制执行等程序。
8．再次送达16号处罚决定书、送达回证及录音资料、张贴现场照片、邮寄资料、公告资料等，证明市规土委根据107号裁定书再次履行送达程序；
9．2017京01**行初97号《行政裁定书》，证明汇金石公司撤回起诉拟进行行政复议程序；
其中法律依据为：
1．《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条，证明市规土委具有作出行政处罚的法定职责；
2．《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、三十八条、三十九条、四十条，证明市规土委对汇金石材公司上述非法占地行为进行了询问和调查，并制作《国土资源违法案件询问笔录》的依据；
3．《国土资源行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）；
4．《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《工作规程》）；
证据3、4证明证明市规土委查处、送达程序符合法律规定的依据；
5．《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》；
6．《关于贯彻落实国土资源部农业进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》；
依据5、6证明汇金石公司未提交农业项目用地备案审批手续，现场建设情况不符合农业项目用地备案标准。
市政府在法定期限内依法向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1．行政复议申请书；
2．EMS邮寄信封及收文记录；
证据1、2证明市政府收到汇金石公司行政复议申请的情况；
3．补正材料及接待笔录，证明汇金石公司补正材料的情况；
4．行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府通知市规土委答复；
5．行政复议答复书及证据目录，证明市规土委答复情况；
6．行政复议延期通知书及送达回证，证明市政府向汇金石公司核实行政复议申请的内容；
7．1214号复议决定书及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向汇金石公司依法送达。
其中法律依据为：
1．《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）；
2．《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经庭审质证，针对市规土委和市政府共同提交的证据，汇金石公司对事实证据1、2真实性认可，不认可其证明目的，认为汇金石公司合法取得涉案土地的使用权，不属于违法占地；
对证据3至6不认可，认为勘测程序不合法，仅有一人的工作证件，不符合应当由两人进行勘测的法定条件，不应当用2006年的土地利用总体规划图约束汇金石公司的占地行为，涉案土地性质已经发生了改变；对证据7证明目的不认可，该证据无法认定和核实，且与本案没有关联性；对证据8合法性、证明目的不认可，见证人不符合法律规定；对程序证据1、2证明目的不认可，认为涉案建筑的建设完成时间为2011年，已经超过了两年的处罚期限，不应对其再进行处罚，且涉案土地于2009年取得了国有土地使用证，按照农用地管理不需要办理农用地转用手续，适用法律错误，其送达程序违法；对程序证据3认为系本案被诉具体行政行为，不应作为证据使用；对程序证据4认可，对程序证据5合法性不认可，仅是市规土委提交的照片不能证明其履行催告的事实，张贴时间和地点无法证实，送达程序不合法；对程序证据6不认可其合法性及证明目的；对程序证据7、9认可其真实性，不认可其证明目的；对程序证据8中的公告资料认可，汇金石公司是通过公告送达得知此行为的，不认可其他材料；对市规土委提交的法律依据规定不认可，适用法律错误，未按法律规定严格适用法律，认为不应该对汇金石公司进行处罚。
针对市政府单独提交的证据，汇金石公司对市政府提交的证据真实性无异议，但不认可其认定事实和适用法律，对于复议结果不认可；市规土委予以认可。
针对汇金石公司提交的证据，市规土委和市政府对证据1认可，认为其有原告主体资格；对证据2真实性认可，但不认可证明目的，汇金石公司改变了土地用途，属于违法占地；对证据3真实性、合法性认可，但不认可关联性；对证据4至6真实性认可，但不认可证明目的，均不属于合法的用地手续。
本院对上述证据认定如下：汇金石公司提交的证据1、2真实性认可，能够反映案件背景，本院予以认可；证据3真实性认可，但不认可关联性；证据4至6真实性认可，但无法实现其并非系违法占地的证明目的。市规土委和市政府提交的16号处罚决定书、1214号复议决定书系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用，其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。
经审理查明：2010年7月1日，福润桥公司与北京泓中金源建筑材料有限公司（以下简称泓中金源公司）签订《场地租赁协议》，约定将福润桥公司拥有使用权的渠头村九德路南侧场院中的第2、4号场地共计40亩土地和部分围墙租赁给泓中金源公司，租赁期限自2010年7月1日起至2030年6月30日止；2011年11月至2011年12月，泓中金源公司自行投资在40亩土地上进行厂房建设、地面硬化等；2014年9月23日，泓中金源公司名称变更为汇金石公司。
2016年11月25日，市规土委对汇金石公司涉嫌违法占地行为进行立案调查；12月6日，市规土委对汇金石公司进行调查询问形成询问笔录，汇金石公司委托程春前接受询问，程春前在询问中自述,汇金石公司自2010年11月开始在租赁的40亩土地上进行建设，到2011年12月建设完三栋厂房、一栋办公楼、一栋宿舍楼，建筑占地面积17000多平方米，其余为空地硬化，该地块均为汇金石公司投资，在其租赁以前，40亩土地为空地、坑塘；汇金石公司提供了《场地租赁合同》等；12月19日，市规土委进行现场勘测，并制作现场勘测笔录，北京市通州区住房和城乡建设委员会测绘所（以下简称通州测绘所）出具土地面积报告书，载明占地总面积25472．70平方米（38．21亩），程春前在现场勘测笔录上签字确认；2016年12月21日，市规土委作出《处罚告知书》和《听证告知书》；12月26日，汇金石公司提交《申辩意见》，认为水产站将土地出租用于工业建设已经过北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）批准，并非擅自改变土地用途，汇金石公司系政府招商引资项目，并非违法占地且已经取得规划审批手续，故不同意对其进行行政处罚；2017年1月17日，市规土委作出复核意见书，不予采信汇金石公司的申辩意见；1月18日，市规土委作出16号处罚决定书；1月23日，市规土委将16号处罚决定书张贴至汇金石公司处，于家务政府的两名工作人员进行现场见证，并拍照、签字确认。
2017年5月16日，国土通州分局作出《履行行政处罚决定催告书》，并于5月16日张贴至汇金石公司处；6月5日，市规土委向本院提交《强制执行申请》，本院于2017年6月30日作出107号裁定书，裁定不准予强制执行；之后，市规土委重新打印16号处罚决定书，落款日期修改为2017年9月4日；9月5日，市规土委将16号处罚决定书张贴至汇金石公司处，于家务政府的两名工作人员进行现场见证，并拍照、签字确认；9月6日，市规土委将16号处罚决定书向汇金石公司邮寄，但邮寄送达未成功；9月10日，市规土委将16号处罚决定书在人民法院报上进行公告送达。
2017年12月22日，汇金石公司向市政府邮寄行政复议申请书；12月25日，市政府收到其申请，并于12月28日要求其补正材料，汇金石公司于当日补齐申请材料；市政府于当日向市规土委发送行政复议答复通知书；市规土委于2018年1月3日收到行政复议答复通知书，于1月11日提交答复并提交相关证据材料；市政府于2018年2月22日作出行政复议延期通知书，决定延长案件审理期限30日，并于2月22日向汇金石公司邮寄送达，2月24日向市规土委送达；3月16日，市政府作出1214号复议决定书，于3月22日向汇金石公司及市规土委送达，汇金石公司于3月22日收到1214号复议决定书。
另查，涉案土地属于水产站所有，水产站共有土地700余亩，于2003年承包给北京飞马纸业有限公司，北京飞马纸业有限公司于2008年将土地转租给惠迦泰亨中心，2010年惠迦泰亨中心将其中的670亩租赁给福润桥公司，而后福润桥公司将670亩土地分别租赁给包括汇金石公司在内的其他商户；在惠迦泰亨租赁期间，水产站于2009年12月22日取得《国有土地使用证》，载明土地使用权人为水产站，地类（用途）为设施农用地，使用权类型为划拨，使用权面积为426231．65平方米；2011年3月28日，因欲建设养牛场，水产站取得建设工程规划许可证及附件，载明建设项目名称为1#职工倒班宿舍等12项，建设规模为262880平方米，有效期为两年；水产站自述后因突发疯牛病等因素，未正式建厂生产，引进东五环石材项目。
本院认为，根据《土地管理法》第四条、第五条和第六十六条的规定，国家实行土地用途管制制度，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，市规土委对本市范围内的土地违法行为有进行调查处理的职权。根据《行政复议法》的规定，市政府作为市规土委的本级人民政府，具有作出1214号复议决定书的法定职责。
关于行政复议程序，各方当事人均无异议，经本院审查亦无违法之处，本案的争议焦点在于汇金石公司在其租赁的国有设施农用地上建设厂房的行为是否构成违法占地以及市规土委的行政执法程序是否合法，本院认为根据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，涉案土地确为国有土地，但其地类（用途）为设施农用地，规划为一般农用地，汇金石公司通过租赁的方式取得涉案土地的使用权，但其改变土地使用用途，进行厂房建设，未办理农用地转用审批手续，构成违法占地，其所主张的50号请示、建设工程规划许可证及附件等并非法律规定的合法用地手续，且其针对主体均为水产站，并非汇金石公司，不构成其非法占地的合法正当事由，市规土委经过立案、调查等作出16号处罚决定书，认定事实清楚，处罚适当，本院予以认可。
关于市规土委作出16号处罚决定书程序是否合法的问题，根据《处罚办法》和《工作规程》相关规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，作出行政处罚决定之前应当制作《处罚告知书》、《听证告知书》，当事人有权进行陈述、申辩和听证，并依法送达当事人。本案中，市规土委立案后于法定期限内作出16号处罚决定书，并依法制作《处罚告知书》《听证告知书》，汇金石公司在规定期限内提出了申辩意见及申请行政复议，其陈述、申辩和听证、行政复议的权利得到保障，故本院认定其执法程序合法。
另外，需要指出的是市规土委在本院作出107号裁定书之后，修改了16号处罚决定书的落款日期实属不当，落款日期属于行政处罚决定书必不可少的一部分内容，处罚决定一经作出非经法定程序不得改变，但因未对汇金石公司的合法权益造成影响，本院在此予以指正。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告汇金石石材（北京）有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告汇金石石材（北京）有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 佟艳艳
人民陪审员 陈奎梅
人民陪审员 张沙勇
二〇一八年六月二十八日
法官 助理 郭伟娜
书 记 员 管 骄