广东省广州市南沙区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗南法行初字第9号
原告：周灼有，住广州市番禺区。
委托代理人朱文玮，广东恒博律师事务所律师。
委托代理人林少华，广东恒博律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和房屋管理局，住所地广州市越秀区。
委托代理人胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
委托代理人王旋，国信信扬（南沙）律师事务所实习律师。
第三人：周有新，住广州市南沙区。
原告周灼有不服被告广州市国土资源和房屋管理局（以下简称广州市国土局）不履行法定职责纠纷一案，于2015年1月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。原告的委托代理人朱文玮、林少华，被告广州市国土局的委托代理人胡丹丹、王旋，第三人周有新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周灼有向广州市国土资源和房屋管理局南沙区分局（以下简称国土局南沙区分局）提交了《关于撤销周有新集体土地使用证的申请》，要求国土局南沙区分局撤销向第三人周有新核发的12-009451号集体土地建设用地使用证。国土局南沙区分局于2013年11月4日作出穗国房南（2013）896号《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》（以下简称《意见》）对周灼有的申请进行了答复，认为12-009451号集体土地建设用地使用证的核发符合法律规定，不予支持周灼有的申请。
被告广州市国土局向本院提交证据如下：1.穗国房字（2007）326号《关于印发﹤市国土资源管理体制改革后各区分局行使职权的基本方案﹥的通知》、穗南府办（2011）4号《印发广州市规划局南沙分局、广州市国土资源和房屋管理局南沙区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明国土局南沙区分局为被告广州市国土局的派出机构，广州市国土局已将南沙区范围内农村房地产权登记发证的相关职权下放给国土局南沙区分局，具体负责辖区内农村房地产的登记、发证工作。2.《关于撤销周有新集体土地使用证的申请》，证明国土局南沙区分局于2013年9月18日收到原告提交的申请。3.12-009451号《集体土地使用权证》登记档案资料，包括：《查册表》，证明12-009451号《集体土地使用权证》权属登记情况；《土地登记申请表、审批表》，证明第三人周有新于1991年12月20日向原番禺县人民政府提出了土地登记申请，原番禺县人民政府受理申请后，依法进行了审核，并于1991年12月31日同意登记发证；《地籍调查表》，证明原登记机关依法进行了地籍调查工作；《证明》，证明乌洲村民委员会关于涉案土地使用权归属情况出具的证明，将原集体土地建设用地使用证改换为周有新名下；NO.104892《统一收据》，证明第三人周有新缴纳了相关登记费用。4.穗国房南（2013）896号《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》，证明国土局南沙区分局于2013年11月4日向原告周灼有作出了复函，该复函认定事实清楚，适用法律正确。5.法律依据。
原告周灼有诉称：被告在原告拥有房产证及土地使用证的地块上，重复核发了土地使用证给第三人侵害了其合法权益，原告向被告提交了《关于撤销周有新集体土地使用证的申请》，被告于2013年11月4日作出穗国房南（2013）896号《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》。原告认为被告作出的具体行政行为依法应予撤销。具体理由如下：（一）被告具体行政行为认定事实不清。原告于1989年9月已取得坐落在广州市番禺区黄阁镇乌洲村3队（现为广州市南沙区黄阁镇乌洲村3队）土地的房产证及土地使用权证，是物权的拥有者。而被告仅凭一份村民委员会出具的《证明》，在没有向原告了解情况、查清事实的情况下，就在原告拥有使用权及房产的地块上向第三人周有新重复核发了12-009451号集体建设用地使用权证，造成同一地块有两个土地使用权证现象，明显是认定事实不清。（二）被告具体行政行为适用法律错误。原告是基于法的安定性信赖行政行为不会变动，信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，向被告申请办理土地使用权登记并取得土地使用权证。而被告仅凭一份村民委员会出具的《证明》，而向第三人核发新的土地使用权证，有违信赖保护原则。被告在同一地块上，没有撤销原土地使用权证就向第三人核发新的土地使用权证，程序违法，也违背了合理行政原则，违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求。综上所述，被告具体行政行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法，为维护原告合法权益，特提起本案诉讼，请求：1.判令被告撤销穗国房南（2013）896号《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》；2.判令被告撤销向周有新核发的12-009451号集体土地建设用地使用证；3.本案诉讼费由被告承担。
原告周灼有向本院提交证据如下：1.《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》，证明被告在未查清事实，违法作出具体行政行为，损害合法权益。2.房地产登记簿查册表，3.广州市土地使用权情况表，4.广州市房地产产权情况表。证据2-4证明原告依法拥有位于广州市南沙区黄阁镇乌洲村三队内的涉案土地的使用权及其基建面积58.1平方米的房产所有权。5.证明一份，证明第24××69号房产证所涉房屋的门牌地址为广州市南沙区黄阁镇艳阳街15号。6.证明一份，证明原告户口簿中的“周灼有”与房产证及土地证中的“周某”是同一人。7.《关于明确乌洲村广汽丰田三期项目范围内拆迁补充工作的通知》，8.律师函两份，9.快递单签收记录。证据7-9证明原告在被告作出《关于撤销周有新集体土地使用证的申请的意见》的行政行为前，原告已就第三人土地使用证合法性及拆迁补偿事宜致函相关政府部门，同时相关政府部门在被告作出的行政行为前也停止与第三人办理补偿安置手续。
被告广州市国土局辩称：（一）被告广州市国土局具有办理房地产登记发证的法定行政职权，国土局南沙区分局为被告的派出机构，负责辖区内农村房地产的登记、发证工作。《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第六条规定：“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施”。《广州市农村房地产权登记规定》第四条规定：“广州市房地产行政主管部门负责本规定的组织实施”。据此，被告依法享有处理本案房地产权证登记相关事宜的法定职责。同时，根据穗国房字（2007）326号《市国土资源管理体制改革后各区分局行使职权的基本方案》，被告已将南沙区范围内农村房地产权登记发证的相关职权下放给国土局南沙区分局；穗南府办（2011）4号《印发广州市规划局南沙分局、国土局南沙区分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，国土局南沙区分局为市国土房管局的派出机构，负责辖区内农村房地产的登记、发证工作。所以，国土局南沙区分局具体办理南沙区农村房地产登记发证工作，其作出穗国南房（2013）896号复函是依法依规履行职责，但相关责任由被告承担。（二）《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2013年9月18日，原告向被告的派出机构国土局南沙区分局提出《关于撤销周有新集体土地使用证的申请》，2013年11月4日，国土局南沙区分局作出不予支持原告申请的意见。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》，维持土地权属登记的原况，未改变土地权利归属，并未对原告的权利义务产生实际影响，故本案所涉行政行为不具有可诉性。对原告的权利义务产生影响的行政行为是原核发12-009451号《集体土地使用权证》的行为，若原告对该行为不服的，应直接针对该土地证的核发行为提出权利救济。（三）原番禺县人民政府向第三人周有新核发的12-009451号《集体土地使用权证》有明确的事实和法律依据。1.本案所涉土地实体上归属第三人。根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第八条：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”的规定，及1991年《广东省土地管理实施办法》第二十条：“农村居民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅使用集体所有的土地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批……”的规定，宅基地由村集体经济组织或村民委员会分配和管理。周有新提出土地登记申请时，提交了当时乌洲村民委员会出具《证明》，该份《证明》的内容为：“我村第三队村民周某与周有新（兄弟）关系，原来的集体土地建设用地使用证改换周有新集体土地建设用地使用证，现到镇土所办理换证手续，特此证明”。乌洲村民委员会出具的这份《证明》即是乌洲村民委员会同意将原番府集建总字1988第12-001587号集体土地建设用地使用证改换为第三人周有新为权利人的集体土地建设用地使用证的意思表示。因此，原番禺县人民政府根据乌洲村民委员会的《证明》，批准周有新拥有涉案地块的土地使用权并无不当。2.登记在第三人名下的土地证的核发并无不当。第三人周有新于1991年12月20日向原番禺县人民政府提出了土地登记申请，原番禺县人民政府受理申请后，依法进行了地籍调查、权属审核，并根据原番禺县黄阁镇乌洲村民委员会出具的《证明》，批准第三人周有新拥有涉案地块的土地使用权，向周有新核发了12-009451号《集体土地使用权证》，该核发程序符合1989年实施的《土地登记规则》第二章的要求，并无不当。（四）12-009451号《集体土地使用权证》不符合法定撤证条件，国土局南沙区分局作出穗国房南（2013）896号《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》并无不当。原告周灼有于2013年10月19日向国土局南沙区分局提交了《关于撤销周有新集体土地使用证的申请》。根据《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条的规定：“有下列情形之一的，由房地产行政主管部门决定撤销全部或部分登记事项：（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件，采取非法手段获准登记的；（二）房地产行政主管部门因工作疏忽导致核准登记不当的”。经核查相关档案，12-009451号《集体土地使用权证》的核发并不存在撤销的法定条件。国土局南沙区分局遂于2013年11月4日向周灼有作出了穗国房南（2013）896号《关于撤销周有新集体土地使用证申请的意见》，该复函认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。（五）原告和第三人是兄弟关系，原番禺县人民政府在1991年向第三人核发12-009451号集体土地建设用地使用证时，原告对此登记行为应当是明知的，即便原告在当时不知情，但从1991年发证至今，已经超过法律规定的20年最长起诉期限。故，我方认为原告的第二项诉求是超过法定时限的，应当驳回。综上，穗国房南（2013）896号复函认定事实清楚，适用法律法规正确，12-009451号《集体土地使用权证》的核发合法，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，请求法院驳回原告的起诉，维持穗国房南（2013）896号复函及12-009451号《集体土地使用权证》。
第三人周有新述称：第三人同意被告的答辩意见。位于广州市南沙区黄阁镇乌洲大道艳阳街15号，土地证号为：12-0094**的涉案土地，属于我们家庭的自留地，种植花生和藩茨多年，后来成了我们家庭的宅基地。当时家庭成员中如需要在自留地上兴建房屋，需要征得父亲的同意，并由父亲决定，无其他人反对。我在该自留地上兴建了一栋129.57平方米的房屋，是在父亲同意后，由我出资兴建的。建房所需要办理的手续，由父亲负责。房屋建成后，由我一直居住，现已二十多年。原告为该土地和房屋提起了诉讼，完全背离了事实，请法院依法审理。
第三人周有新向本院提交证据如下：1.黄阁派出所出具的证明，证明涉案土地的门牌地址。2.乌洲村民委员会出具的证明，证明涉案土地上的房屋情况。3.广州市土地使用权情况表，证明涉案土地的使用者为第三人。4.建设工程规划许可证，证明涉案土地的建设单位为第三人。5.统一收据，证明第三人向番禺县黄阁国土所缴纳了管理费、登记费等费用。6.集体土地建设用地使用证，证明涉案土地的使用权是属于第三人。
经审理查明：原番禺县人民政府于1988年9月30日，将位于原番禺县黄阁镇乌洲村3队内，四至为：东至蕉地0米，南至蔡均住宅1米，西至公路大队围墙9.3米，北至蕉地0米的面积为426.5平方米的涉案宗某的集体土地使用权登记于“周某”名下，核发了证号为12-001587号的集体土地使用证。周有新于1991年12月20日向原番禺县人民政府提交了土地登记申请书，申请将涉案土地登记于其本人名下。乌洲村民委员会出具了内容为：“我村第三队村民周某与周有新（兄弟）关系，原来的集体土地建设用地使用证改换周有新集体土地建设用地使用证，现到镇土所办理换证手续”的证明。原番禺县人民政府经地籍调查后于1991年12月31日将涉案宗某的使用权登记于周有新名下，并向周有新核发了12-009451号集体土地建设用地使用证。
2013年9月5日，周灼有向国土局南沙区分局提交了《关于撤销周有新集体土地使用证的申请》，以国土局南沙区分局将其已取得的证号为12-001587号集体土地建设用地使用证的宗某的使用权登记于周有新名下，向周有新重复核发了12-009451号土地使用证，侵犯了其已取得的物权，故提出撤销周有新持有的12-009451号集体土地使用证的申请。国土局南沙区分局收到周灼有的上述申请后，于2013年11月4日作出了被诉的《意见》，对周灼有作如下答复：原番禺县人民政府受理周有新的土地登记申请后，依法进行了地籍调查，并根据乌洲村民委员会出具的《证明》，向周有新核发的12-009451号集体土地使用证符合法律规定，并无不当；根据土地管理的相关法规，宅基地的分配和使用须经村经济组织同意，根据乌洲村民委员会的《证明》，已明确将该宅基地重新分配给周有新，故不存在重复发证的问题；对周灼有提出的撤销周有新集体土地使用证的申请，不予支持。周灼有不服上述《意见》，遂向本院提起诉讼。
本院认为：周灼有在本案中诉请审查的对象包括了国土局南沙区分局作出的《意见》及原番禺县人民政府核发集体土地建设用地使用证两个分属不同案由的行政行为，应分案处理。经本院释明后，周灼有坚持诉请本院对两行政行为一并予以审查。鉴于本案立案之案由为诉国土部门不履行法定职责，周灼有、广州市国土局及周有新对本院以该案由进行审理予以认可，故本院确定国土局南沙区分局作出的不予支持周灼有申请事项的《意见》为本案审查的对象。至于周灼有对原番禺县人民政府核发集体土地建设用地使用证的行为不服而提出的诉求，应依法律规定，另案处理。
《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第六条规定，“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。”《广州市农村房地产权登记规定》第二条规定，“本市市辖区范围内的农村房地产权登记，适用本规定。”第三条规定，“本规定所称农村房地产权是指依法取得的农民集体所有的建设用地使用权及其上盖房屋的所有权。”第四条规定，“广州市房地产行政主管部门负责本规定的组织实施。”据此，广州市国土局作为广州市人民政府的土地行政主管部门，具有对广州市范围内的农民集体所有的建设用地使用权登记及核发相关权证的职责。原番禺县人民政府核发12-009451号集体土地建设用地使用证及广州市国土局的派出机构国土局南沙区分局作出的被诉《意见》所产生的行政法律责任，概由广州市国土局承担。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《土地登记办法》第五十九条规定，“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”第六十条规定，“土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”周灼有不服原番禺县人民政府向周有新核发12-009451号集体土地建设用地使用证的行政行为，而向国土局南沙区分局提出的撤销该土地使用权证的申请，并非向法定的复议机关提出行政复议的申请，请求的事项亦不属于《土地登记办法》规定的更正登记及异议登记，其性质应为周灼有对核发12-009451号集体土地建设用地使用证的行政行为不服，而要求该行政行为的作出机关自行撤销的申诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。国土局南沙区分局作出的被诉的《意见》，是结合周灼有申诉的意见，对原土地登记行为复核后所作出的回复结果，重申及肯定了原土地登记行为的合法性，并驳回了周灼有的申诉请求。周灼有提起本案诉讼请求撤销的该《意见》，依据上述规定，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告周灼有的起诉。
原告周灼有已预付的案件受理费50元由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。
审 判 长 何彤文
代理审判员 张兆明
人民陪审员 吴树永
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 郭奕金