贵州省铜仁市万山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）万行初字第5号
原告吴某坤，男，
委托代理人姚勤飞，男，1956年3月12日出生，侗族，铜仁市万山区人，退休职工，住铜仁市大江北路*号。系原告表兄弟。
被告铜仁市万山区民政局，住所地铜仁市万山区万山镇解放街。
法定代表人梁巨云，系该局局长。
委托代理人吴文忠，系该局职工。
委托代理人赵明，系该局职工。
原告吴某坤诉被告铜仁市万山区民政局（以下简称区民政局）不服不予评定伤残等级决定纠纷一案，本院于2014年3月6日受理后，于同年3月7日向被告送达了起诉书副本及应诉举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月9日公开开庭审理了本案。原告吴某坤及其委托代理人姚勤飞，被告委托代理人吴文忠、赵明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月21日，被告区民政局对原告吴某坤作出《不予评定伤残等级决定书》（以下简称《决定书》）记载“吴某坤同志：经审查，吴某坤同志为万山区工商局退休职工，1983年11月25日在下溪乡工作期间出差因交通事故致双侧耻骨多发性骨折（1986年12月4日万山特区人民医院疾病证明书记载）。2013年7月29日提出《工伤评残审定申请》，2013年9月5日，经省厅医疗卫生专家小组鉴定为：右耻骨陈旧性骨折，右下肢90cm，左上肢88cm，对照《军人残疾等级评定标准》第七条第八款“骨盆骨折严重移位，影响功能”和第八条第十三款“下肢短缩﹥2cm”的规定，省医疗专家小组建议评为七级。依据省医疗卫生专家组的鉴定意见，吴某坤同志提出的补办评残均不符合民办函（2010）182号规定的残疾等级，即六级。为此，决定不予评定伤残等级。”
被告2014年3月7日收到本院应诉材料后，于2014年3月11日向本院提供了作出被诉具体行政行为的程序证据、事实证据和法律依据：
1、评定、调整伤残等级审批表，用以证明被告已经按照程序受理了吴某坤的伤残等级鉴定并委托了市民政局对原告进行伤残等级鉴定。
2、贵州省民政厅医疗卫生专家小组伤残鉴定表，用以证明吴某坤经省民政厅医疗卫生专家小组伤残鉴定等级为7级，未达到民政部民办函（2010）182号文件规定的6级，所以不予评定。
3、贵州省人民医院数字X线报告单，用以证明原告吴某坤是右侧耻骨发生骨折的事实。
4、万山特区人民医院疾病证明书，用以证明原告吴某坤是右侧耻骨多发性骨折的事实。
5、工伤评残审定申请书，铜仁市万山区工商行政管理局《关于吴某坤同志再次要求办理国家机关工作人员伤残鉴定的函》，用以证明被告依法受理了原告的评残申请并启动程序。
6、铜仁市万山区工商行政管理局伤亡事故登记表，公差工伤事故调查。用以证明吴某坤是工伤已经到单位登记。
7、贵州省汞矿职工医院诊断证明书，用以证明吴某坤是耻骨多发性骨折。
8、吴某坤的身份证，户口簿，用以证明吴某坤是万山区的居民。
9、贵州省铜仁市第二人民医院DR检查报告单2份，用以证明吴某坤是右侧耻骨多发性骨折。
10、中华人民共和国民政部令34号《伤残抚恤管理办法》，用以证实被告是依照政策实行的，根据伤残抚恤管理办法，县级民政部门应该在审批表上签发意见并加盖印章，在20个工作日内签发受理通知书，但这两个程序，被告没有启动，这属于工作遗失，但是不影响原告的切身合法利益。
11、《伤残抚恤管理暂行办法》1997年民政部第2号令，用以证明被告是按照相关规定启动程序。
12、民政部关于颁发《革命伤残军人评定伤残等级的条件》的通知，用以证明被告是按照该规定执行的。
13、民政部办公厅《关于国家机关工作人员评残政策适用问题的复函》，用以证明原告如果达到6级就可以补办，未达到6级就不能补办。
14、民政部、总后勤部《关于印发军人新旧残疾等级套改办法》的通知，用以证明原告吴某坤是三等甲级，套改后是7级，所以按照民办函（2010）182号的规定不能补办。
15、贵州省民政厅《关于吴某坤、杨某二位同志评残问题的复函》，用以证实吴某坤经省医疗卫生专家小组评定为7级，未达到6级，所以不能补办。
16、铜仁市万山区人民政府行政复议决定书，用以证明万山区人民政府维持了被告的《决定书》。
原告吴某坤诉称：原告于1983年11月25日在下溪乡工商所工作期间，出差因交通事故致双侧耻骨多发性骨折，按（1989）02号文件多次向劳动局请求解决，劳动局负责人说现在特区没有钱，经济十分困难，工伤现在无法解决，以后有钱时给原告解决。2009年5月，原告等三人首次向地区劳动局申请，当时就把原告与杨某推到地区民政局，接待的说要特区劳动局与民政局写商请函，重新上报，第一次上报，先不肯评级，再三要求评得八级，原告不服，上报省民政厅，对伤情一字不说，仍定八级，退回不办，原告与杨某不服，向碧江区法院起诉，碧江区法院判决地区民政局败诉。复办又要写申请，二次申请复查评为六级，不给材料，到省民政厅复查，评定为七级，与伤情事实不符合。2013年10月21日，万山区民政局作出《决定书》，原告仍然不服，向铜仁市万山区人民政府申请行政复议，铜仁市万山区人民政府复议维持了万山区民政局的《决定书》，被告的《决定书》与事实法规不合，为维护原告合法权益，特向人民法院起诉，请求判令：1、撤销万山区民政局2013年10月21日作出的不予评定伤残等级决定书。2、本案诉讼费用由被告承担。
被告区民政局辩称：一、根据《伤残抚恤管理办法》（民政部第34号令）第5、6、7、8、9条之规定，县级人民政府民政部门对报送的有关评定材料进行核对，符合受理条件的签发受理通知书，材料不全或者材料不符合法定形式的应当告知当事人补充材料。县级人民政府民政部门经审查认为申请人符合因战因公负伤条件的，应当填写《评定、调整伤残等级审批表》，并在受理之日起20个工作日内，通知本人到设区的市人民政府或者行政公署以上民政部门指定的医疗卫生机构，对属于因战因公导致的残疾情况进行鉴定，由医疗卫生专家小组根据《军人残疾等级评定标准》，出具残疾等级医学鉴定意见。职业病的残疾情况鉴定由省级人民政府民政部门指定的有职业病诊断资质的医疗机构作出；精神病的残疾情况鉴定由省级人民政府民政部门指定的二级以上精神病专科医院作出。县级人民政府民政部门依据医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见对申请人拟定残疾等级，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署意见，加盖印章，连同其他申请材料，于收到医疗卫生专家小组签署意见之日起20个工作日内，一并报送设区的市人民政府民政部门或者行政公署民政部门。对第二条第一款第（一）项人员，经审查认为不符合因战因公负伤条件的，或者经医疗卫生专家小组鉴定达不到评定或者调整残疾等级的，县级人民政府民政部门应当根据《军人抚恤优待条例》第二十三条第一款第（三）项的规定逐级上报省级人民政府民政部门。对第二条第一款第（一）项以外的人员，经审查认为不符合因战因公负伤条件的，或者经医疗卫生专家小组鉴定达不到评定或者调整残疾等级标准的，县级人民政府民政部门应当填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，退还申请人。设区的市人民政府民政部门或者行政公署民政部门对报送的材料审查后，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署意见，并加盖印章。对符合条件的，于收到材料之日起20个工作日内，将上述材料报送省级人民政府民政部门。对不符合条件的，属于第二条第一款第（一）项人员，根据《军人抚恤优待条例》第二十三条第一款第（三）项的规定上报省级人民政府民政部门；属于第二条第一款第（一）项以外的人员，填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，逐级退还申请人。省级人民政府民政部门对报送的材料初审后，认为符合条件的，逐级通知县级人民政府民政部门对申请人的评残情况进行公示。公示内容应当包括致残的时间、地点、原因、残疾情况（涉及隐私或者不宜公开的不公示）、拟定的残疾等级以及民政部门联系方式。公示应当在申请人工作单位所在地或者居住地进行，时间不少于7个工作日。县级人民政府民政部门应当对公示中反馈的意见进行核实并签署意见，逐级上报省级人民政府民政部门，对调整等级的应当将本人持有的伤残人员证一并上报。省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证（调整等级的，在证件变更栏处填写新等级），连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件），于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人。对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。二、根据《民政部办公厅关于国家机关工作人员评残政策适用问题的复函》（民办函（2010）182号）文件，“依照《中华人民共和国立法法》第八十四条关于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往的规定，《伤残抚恤管理暂行办法》第四条关于负伤三年内提出申请的期限限制不溯及施行前发生的负伤情形，只适用于施行后发生的负伤致残情形。对施行前发生的负伤致残情形，均按《伤残抚恤管理暂行办法》（民政部令（1997）第2号）的规定办理，即有档案记载或确切证明，残情符合二等乙级（含）以上，可以补办评残手续。根据民政部、总后勤部印发的《军人新旧残疾等级套改办法》（民发（2004）198号）规定的套改原则，旧等级中的二等乙级对应新等级中的六级”。根据省民政厅医疗卫生专家小组的鉴定意见，原告残情在六级以下，不符合《伤残抚恤管理暂行办法》（民政部令（1997）第2号）的规定，不能为原告补办评残手续。
经庭审质证，本院对双方当事人提供的证据作如下认证：
（一）对被告区民政局提供证据的认证
1、评定、调整伤残等级审批表，原告吴某坤质证认为，该证据真实性无意见，但应该按照市医疗卫生专家小组的评定意见，而且原告对该评定意见也没有异议，不应当再去委托省民政厅评定。本院审查认为，原告对该证据的真实性无意见，该证据本院予以采信，对其证实的被告受理了原告吴某坤的伤残等级鉴定并委托了市民政局对原告进行伤残等级鉴定的事实本院予以确认。
2、贵州省民政厅医疗卫生专家小组伤残鉴定表，原告吴某坤质证认为，对该证据真实性没有意见，但认为程序不合法，没有省里面检查的医疗指数标准。本院审查认为，原告对该证据的真实性无意见，该证据本院予以采信，对其证实的贵州省民政厅医疗专家小组建议将吴某坤评定为7级伤残的事实本院予以确认。
3、贵州省人民医院数字X线报告单、万山特区人民医院疾病证明书、贵州省汞矿职工医院诊断证明书、贵州省铜仁市第二人民医院DR检查报告单2份，原告对该组证据无意见，该组证据本院予以采信，对其证实原告吴某坤系右侧耻骨发生骨折的事实本院予以确认。
4、工伤评残审定申请书、铜仁市万山区工商行政管理局《关于吴某坤同志再次要求办理国家机关工作人员伤残鉴定的函》，原告吴某坤对该组证据无意见，该组证据本院予以采信，对其证实被告依据前述证据受理了原告吴某坤的评残申请的事实本院予以确认。
5、铜仁市万山区工商行政管理局伤亡事故登记表、公差工伤事故调查。原告吴某坤对该组证据无意见，该组证据本院予以采信，对其证实吴某坤是工伤已经到单位登记的事实本院予以确认。
6、吴某坤身份证、户口簿，原告对该组证据无意见，该组证据本院予以采信，对其证实吴某坤系万山区居民的事实本院予以确认。
7、中华人民共和国民政部令34号《伤残抚恤管理办法》，原告吴某坤认为该证据不适用其申请评定伤残等级，原告是按照原万山特区政府的文件要求在落实政策。本院审查认为，被告提供的该证据已于2013年7月5日被民政部令（第50号）《民政部关于修改﹤伤残抚恤管理办法﹥的决定》予以修改，修改后的《伤残抚恤管理办法》于2013年7月5日开始施行，而原告的申请时间为2013年7月28日，故该证据本院不予采信。
8、《伤残抚恤管理暂行办法》（1997年民政部第2号令）、民政部办公厅《关于国家机关工作人员评残政策适用问题的复函》、民政部、总后勤部《关于印发军人新旧残疾等级套改办法》的通知，原告吴某坤质证认为，不能完全适用这些规定，因为1989年特区的文件已经同意办理。本院审查认为，该组证据系民政部关于负伤3年后提出申请评定伤残等级的规定，原告在1983年因公负伤，按照最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法（2004）96号）关于：“人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定，该组证据本院予以采信。对其证实被告可以适用前述规定对原告吴某坤的评定伤残等级申请进行处理的事实本院予以确认。
9、民政部关于颁发《革命伤残军人评定伤残等级的条件》的通知，原告吴某坤质证认为，伤残等级应当按照市医疗卫生专家小组的意见办理。本院审查认为，该证据系民政部关于评定伤残等级条件的规定，该证据本院予以采信。对其证实被告可以适用前述规定对原告吴某坤的评定伤残等级申请进行处理的事实本院予以确认。
10、贵州省民政厅《关于杨某、吴某坤二位同志评残问题的复函》，原告质证认为，该证据是错误的，其仅凭一张X片就作出的决定，并未进行复查。本院审查认为，该证据系贵州省民政厅就杨某、吴某坤的评残问题对铜仁市民政局的答复，其中，该证据记载的：“为此，不能为他们补办评残手续，请你局做好政策解释。”中的“你局”系铜仁市民政局，被告并无贵州省民政厅的直接授权，不能依据该证据作出《决定书》，故该证据本院不予采信。
11、铜仁市万山区人民政府行政复议决定书，原告质证认为该复议不是实事求是，本院审查认为，原告对该证据的真实性并无异议，该证据本院予以采信，对其证实万山区人民政府维持了被告的不予评定伤残等级的决定书的事实本院予以确认。
（二）对原告吴某坤提供证据的认证
1、关于对刘盛吉等同志要求补办因公负伤的批复，该证据被告无意见，本院予以采信。对其证实的1989年原万山特区劳动人事局同意为原告补办因公负伤手续，并享受由此工伤引起的有关医疗及福利待遇的事实本院予以确认。
2、评定、调整伤残审批表，被告对该证据无意见，本院予以采信。对其证实的铜仁市医疗卫生专家小组将原告的伤情评定为6级的事实本院予以确认。
3、铜仁市碧江区人民法院判决书，被告对该证据无意见，本院予以采信。对其证实的铜仁市民政局作出的《关于杨某等同志评残请示的回复》被铜仁市碧江区人民法院判决撤销的事实本院予以确认。
4、杨现昌的证明，被告无意见，该证据本院予以采信，对其证实的杨现昌已经按照规定享受了相关待遇的事实本院予以确认。
根据以上采信的证据，结合当事人陈述及庭审笔录，本院查明如下案件事实：1983年11月25日，原告在下溪乡工商所工作期间，出差因交通事故致双侧耻骨多发性骨折。1989年，原万山特区劳动人事局以特劳人安字（1989）02号《关于对刘盛吉等同志要求补办因工负伤的批复》同意原告补办因公负伤手续，并享受由此工伤引起的有关医疗及福利待遇。后原告认为原万山特区劳动人事局未为其办理因工负伤的待遇，于2009年向原万山特区人事局、原万山特区民政局申请办理评残手续，2012年7月23日，铜仁市民政局就原告等人的评残申请向区民政局作出回复，称因原告等人的负伤残情达不到新等级六级，不予办理补评手续，铜仁市民政局该行政决定中的相对人杨某对该回复不服，向铜仁市碧江区人民法院起诉，碧江区人民法院于2013年6月17日作出判决，撤销了铜仁市民政局《关于杨某等同志评残请示的回复》。原告于2013年7月28日再次向区民政局申请评定伤残等级，区民政局于2013年8月12日填发了《评定、调整伤残等级审批表》，铜仁市民政局医疗卫生专家小组于2013年8月16日作出鉴定意见，建议原告伤情评定为六级。区民政局将《评定、调整伤残等级审批表》报送了铜仁市民政局，铜仁市民政局在该表中加盖了公章，并报送贵州省民政厅。2013年9月5日，贵州省民政厅医疗卫生专家小组作出鉴定意见，将原告的伤情建议评为七级。2013年10月8日，贵州省民政厅向铜仁市民政局作出了《关于杨某、吴某坤二位同志评残问题的复函》，称：“根据省医疗卫生专家小组的鉴定意见，杨某、吴某坤二位同志补办评残均不符合民办函（2010）182号规定的残疾等级，即六级。为此，不能为他们补办评残手续，请你局做好政策解释。”2013年10月21日，被告区民政局作出《决定书》，决定对原告不予评定伤残等级。原告不服该《决定书》，向铜仁市万山区人民政府申请行政复议，铜仁市万山区人民政府维持了该《决定书》，原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
同时查明，被告未在原告的《评定、调整伤残等级审批表》上签发意见，也未向原告签发受理通知书。
本院认为，民政部门为因公负伤的申请人办理评残手续，包括评定伤残等级、发放相关残疾证件，被告作为伤残抚恤的管理机关，其作出《决定书》的行政决定是对原告不予评定伤残等级，该决定对原告的权利产生影响，该《决定书》系具体行政行为。
被告依据2007年8月1日施行的《伤残抚恤管理办法》（中华人民共和国民政部令34号）中的程序规定对原告的评定伤残等级申请进行处理，而2007年8月1日施行的《伤残抚恤管理办法》已于2013年7月5日被民政部令（第50号）《民政部关于修改﹤伤残抚恤管理办法﹥的决定》予以修改，并于2013年7月5日开始施行，而原告的申请时间为2013年7月29日，按照最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法（2004）96号）关于：“人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定，被告应当适用2013年7月5日开始施行的《伤残抚恤管理办法》（以下简称《伤残抚恤管理办法》）中的程序规定对原告的评定伤残等级申请进行处理，故被告作出的《决定书》适用法律错误。
按照《伤残抚恤管理办法》第七条第一款：“县级人民政府民政部门对报送的有关材料进行核对，符合受理条件的签发受理通知书；材料不全或者材料不符合法定形式的应当告知当事人补充材料。”的规定，被告未向原告签发受理通知书，违反了法定程序，故其作出《决定书》的程序不合法。
按照《伤残抚恤管理办法》第七条第二款“县级人民政府民政部门经审查认为申请人符合因战因公负伤条件的，应当填写《评定、调整伤残等级审批表》，并在受理之日起20个工作日内，通知本人到设区的市人民政府或者行政公署以上民政部门指定的医疗卫生机构，对属于因战因公导致的残疾情况进行鉴定，由医疗卫生专家小组根据《军人残疾等级评定标准》，出具残疾等级医学鉴定意见。职业病的残疾情况鉴定由省级人民政府民政部门指定的有职业病诊断资质的医疗机构作出；精神病的残疾情况鉴定由省级人民政府民政部门指定的二级以上精神病专科医院作出。”、第三款：“县级人民政府民政部门依据医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见对申请人拟定残疾等级，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署意见，加盖印章，连同其他申请材料，于收到医疗卫生专家小组签署意见之日起20个工作日内，一并报送设区的市人民政府民政部门或者行政公署民政部门。”、第八条：“设区的市人民政府民政部门或者行政公署民政部门对报送的材料审查后，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署意见，并加盖印章。对符合条件的，于收到材料之日起20个工作日内，将上述材料报送省级人民政府民政部门。对不符合条件的，属于第二条第一款第（一）项人员，根据《军人抚恤优待条例》第二十四条第一款第（三）项的规定上报省级人民政府民政部门；属于第二条第一款第（一）项以外的人员，填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，逐级退还申请人。”第九条：“省级人民政府民政部门对报送的材料初审后，认为符合条件的，逐级通知县级人民政府民政部门对申请人的评残情况进行公示。公示内容应当包括致残的时间、地点、原因、残疾情况（涉及隐私或者不宜公开的不公示）、拟定的残疾等级以及民政部门联系方式。公示应当在申请人工作单位所在地或者居住地进行，时间不少于7个工作日。县级人民政府民政部门应当对公示中反馈的意见进行核实并签署意见，逐级上报省级人民政府民政部门，对调整等级的应当将本人持有的伤残人员证一并上报。省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证（调整等级的，在证件变更栏处填写新等级），连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件），于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人。对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。”的规定，各级民政部门对于符合伤残等级评定条件的应逐级向其上级民政部门报送《评定、调整伤残等级审批表》，省级民政部门对于报送的不符合条件的申请，应当填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。本案中，即使原告吴某坤的伤情达不到评定的条件，也应由贵州省民政厅填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，而被告在无贵州省民政厅授权的情况下，直接向原告作出了《决定书》，被告作出的该具体行政行为超越了其职权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目、第4目的规定，判决如下：
撤销被告铜仁市万山区民政局2013年10月21日对原告吴某坤作出的《不予评定伤残等级决定书》。
案件受理费50元，由被告铜仁市万山区民政局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
逾期不上诉，本判决则发生法律效力。
审 判 长 刘元美
审 判 员 熊康富
人民陪审员 高亚丽
二〇一四年五月二十九日
书 记 员 李凤萍