四川省眉山市东坡区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1402行初92号
原告余正明，男，汉族，1955年2月19日出生，住四川省青神县青城镇盐关路***号。
原告余正泉，男，汉族，1943年11月3日出生，住四川省青神县青城镇建设路**号*幢***号。
原告余水华，女，汉族，1952年8月7日出生，住四川省眉山市东坡区黄州东路***号。
被告青神县国土资源局。住所地：青神县半边街**号。
法定代表人吴翔，局长。
委托代理人杨尚东，四川江洋律师事务所律师。
委托代理人宋军，该局地籍股股长。
原告余正明、余正泉、余水华因要求撤销被告青神县国土资源局（以下简称“青神国土局”）于2016年5月5日作出的答复和2016年6月27日作出的变更土地使用权的答复一案，于2016年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月23日、2017年1月11日公开开庭进行了审理。原告余正明、余正泉、余水华及被告青神国土局之委托代理人杨尚东、宋军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月5日,青神国土局作出《青神县国土资源局关于余正泉等人反映确权问题的回复意见》，告知余正泉：原告三户坐落在青城乡政府盐关村四组的住房，于1992年10月向被告申请了宅基地使用权证，被告已按程序，依法登记并颁发了编号分别为59-10-4-13、59-10-4-14、59-10-4-15的宅基地使用权证。余正明反映的相关问题，应持相关办证资料到县政务中心国土窗口办理。2016年6月27日，青神国土局作出《青神县国土资源局关于余正泉、余水华、余正明申请变更土地使用权证的答复》，载明：原告申请变更的土地为原青神县青城镇盐关村4组集体所有，使用权人为集体经济组织成员帅桂珍户，原告通过分家析产或集成方式取得房屋所有权，但宅基地所有权仍为原青城镇盐关村4组，原告请求将土地使用权证变更为国有土地使用权证不符合《土地登记办法》第三十八条的规定，不予变更登记。
原告余正明、余正泉、余水华诉称，原告三家人的住房占地位于原青城乡政府后面，属县政府划定的城市规划区范围，土地性质为国有。原告家住房始于民国时期，因生产生活需要，购买了1亩土地，修建了8间草房占地4分多，剩余6分土地耕种小菜，主要从事编织油篓。解放初期土改时，青神县政府颁发了房屋土地所有证（证书号15730），载明家庭人口7人，草房8间占地4分4厘，耕地6分共计1亩。原告家庭成分为小手工业，属居民。1968年，余正泉退伍回家，改造修建了150平方米的小青瓦住房。因政府拆迁改造，原告向被告申请将1953年县政府颁发的土地房产所有证（证号15730）更换为新国有土地使用权证。在申请换证过程中才于2015年7月得知青神县国土局早在1992年将原告的住房所占地办理了宅基地使用权证。被告于2016年5月5日作出的《回复意见》及2016年6月27日作出的《答复》均违背事实，原告从未在1992年10月提交过申请，且被告未向原告颁发过土地使用权证。原告不服，故诉至法院，请求：撤销被告青神国土局于2016年5月5日作出的回复意见和2016年6月27日作出的变更土地使用权证的答复。
原告为证实其主张，向本院提交了以下证据并经当庭质证：
1.《关于变更土地使用权证申请》。证明：原告2016年5月向被告青神国土局提出变更土地使用权申请。
2.给青神县老河街盐关路片区危旧房拆除工作领导小组的说明。证明：原告的案涉房屋土地性质属于国有，不属于集体。
3.原告余正泉的户籍资料。证明原告余正泉不是从生产队出去当兵的，是从城市出去当兵的。
4.关于祖业分配情况的说明。证明：案涉房屋是原告余正泉的，不是其母亲帅桂珍的。
5.乐山的户籍证明。证明：三原告的大哥余正银是1955年到乐山竹藤社，三原告的父亲余洪兴是1956年到乐山竹藤社，二人均属城镇人口。
6.余水华的土地登记卡（59-10-4-14）、余正明的土地登记卡（59-10-4-15）、帅桂珍的土地登记卡（59-10-4-13）相关资料。证明：三原告没有申请过登记，该三份登记卡是伪造。
7.余正明、余水华土地房产所有证存根以及档案文件复制证明。证明：在土改时候，原告不是农民。
8.书面证明一份。证明：案涉房屋是在国有土地上修建的。
9.被告于2016年5月5日作出的《关于余正泉等人反映确权问题的回复意见》、被告于2016年6月27日作出的《关于余正泉、余水华、余正明申请变更土地使用权证的答复》。证明：三原告对被告的答复不服，故提起诉讼。
10.青神县人民政府行政复议终止决定书。证明：三原告对该答复不服，提出了行政复议，后因提起行政诉讼就撤回了复议申请。
被告青神国土局辩称，一、被告具有土地管理及土地变更登记的行政职能。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”，四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督”。二、被告作出的“答复”事实依据充分、适用法律正确，程序合法。三原告提出土地变更登记的申请后，答辩人经过调查，也审查了原告提交的材料。原告请求将宅基地使用权变更为国有土地使用权没有依据，故作出不予变更登记的答复。我国农村土地所有权制度的历史沿革大致分为几个时期：1、1949年—1956年农民私人土地使用权时期；2、1956年—1957年高级社集体土地所有权时期；3、1958年—1984年人民公社集体土地使用权时期；4、1984年后农民集体土地所有权。原告提供的1953年的“土地房产所有证存根”是当时土地属于农民私有的证书，但后来已经演变为农民集体土地所有权。1993年颁发给原告的“集体土地建设用地使用证”也说明原告要求变更的土地是集体土地，《土地管理法》第八条也规定宅基地、自留山、自留地属于集体所有。集体土地变更为国有土地需要经过土地征收等相应程序，不是原告可以直接申请将集体土地变更为国有土地的。综上所述，被告作出的“答复”事实清楚，程序合法，适用法律正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其行政行为合法，向本院提交了下列证据并经庭审质证：
1.原告提出的“关于变更土地使用权证申请”二份，共4页。证明：原告向被告提出申请的内容为变更集体土地使用权为国有土地使用权。
2.被告青神国土局2016年6月27日“答复”一份。证明：被告对原告申请作出不予变更的答复。
3.余洪兴家庭七人1953年土地证存根档案一份，共7页。证明：原告等原属于农民私有所有的土地已经演变为集体土地。
4.青神国土局调查笔录一份，共2页。证明：原告申请变更的土地系集体土地。
5.青神县青城镇盐关村第二居民小组情况说明一份，共1页。证明：原告申请变更的土地系集体土地。
6.帅桂珍、余水华、余正明、余树华等土地登记卡一份，共8页。证明：原告申请变更的土地系集体土地。
7.帅桂珍、余树华人口登记表及身份证复印件一份，共5页。证明：帅桂珍、余树华系农业户口。
8、调查候华龙、宋恒英笔录（调查时间：2016年12月2日，调查人土地管理员徐平）。证明在1992年以村组为单位统一申报办理集体土地使用权证，由乡政府统一上报国土局办证，后由村组分别发放使用权证。
9、被告于2015年8月11日作出的《关于青城乡政府后余正明等三户申请变更土地使用权的回复》。证明被告在原告第一次申请变更土地使用权后及时作出了答复。
10.被告适用的法律依据：《土地管理法》第5条；《土地管理法实施条例》第6条；《四川省土地管理法实施办法》第4条；《土地登记办法》第38、39条；《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》第9条。证明：被告作出“答复”适用的相关法律。
经庭审质证原被告双方质证意见如下：
被告青神国土局对原告证据的质证意见为：证据1证明目的有异议，不能证明土地性质属于国有。证据2不能达到原告证明目的。证据3无异议，但与本案无关。证据4真实性有异议，这个是事后原告补充，祖业分配应该以当时时间为准，而且应该提供原件。证据5当时原告父亲和大哥的职业被告不清楚，且与本案无关。证据6在1992年全县涉及一大批土地证换证，所有申请都是生产队报上来的，关于申请人签字是否系本人所为，被告不清楚，且签字是否真实不影响土地权属问题。证据7真实性无异议。证据8不能达到原告证明目的。证据9、10无异议。
原告余正明、余正泉、余水华对被告证据的质证意见为：证据1、2无异议。证据3有异议，1953年土地证上载明原告一家7口，土地6分，住房面积是4分4厘，如果原告是农民就应当分土地给原告，而不是只分6分地，户口上载明原告一家从事的职业是小手工业，小手工业属于城市老百姓做生意的原告本身不是农民，未从事农业生产。证据4有异议，该调查笔录不符合常理，调查笔录的被询问人（郑明安）没有盖章捺印，房子是余洪兴的，而不是帅桂珍的，原告兄妹都不是农民。证据5不属实，房子不是原告继承的，原告当时修房子的材料都是政府批下来的。证据6有异议，被告未理解原告提出变更的意思，原告的住房是解放前父亲买的土地上修建，当初原告一家都是城镇人口，该土地登记卡不真实，系编造，原告对此不知情。证据7真实性无异议，帅桂珍是农业户口无异议，余树华是否是农业户口与本案无关。对证据8有异议，认为该两份笔录被告没有在第一次庭审中举证，并且被告提交的应当是在行政行为程序中形成的证据。对证据9无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据4未当庭提供原件，且不符合证据的三性，本院不予采信；被告提供的证据8系被告第一次庭审后自行收集的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条、第六十条第（一）、（三）项之规定，本院不予采信。原告所举的其他证据以及被告所举的其余证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，原告余正明、余正泉、余水华系三姊妹。其父亲余洪兴（已故），母亲帅桂珍（已故）的房屋位于原青神县青城镇盐关村4组（现青城镇盐关社区第二居民小组），并于1955年取得《土地房产所有证》。1992年10月，青神县在全县范围内统一办理集体土地使用权证。被告提供的土地使用权登记卡显示：案涉土地来源为集体土地内部划拨，土地用途为住宅，土地登记审批表显示：案涉土地宗地号分别为59-10-4-13、59-10-4-14、59-10-4-15，土地使用者分别为帅桂珍、余水华、余正明。2015年8月4日原告余正明、余正泉、余水华向被告青神国土局提交《关于变更土地使用权证申请》，被告于2015年8月11日进行了书面回复：原告三户坐落在青城乡政府盐关村四组的住房，于1992年10月向被告申请了宅基地使用权证，被告已按程序，依法登记并颁发了编号分别为59-10-4-13、59-10-4-14、59-10-4-15的宅基地使用权证。如果原告认为该土地为国有土地，请持相关国有土地证明资料到县政务中心国土窗口办理。2016年4月19日，原告余正泉通过眉山市党务政务服务热线反映其坐落于青城镇政府盐关村四组的住房的土地办理成了农村集体建设用地，指出办证资料系伪造。被告青神国土局于2016年4月21日进行了电话回复，告知原告已于2015年8月11日进行了书面回复，并于2016年5月5日作出《青神县国土资源局关于余正泉等人反映确权问题的回复意见》，对原告余正泉进行了书面回复。2016年5月23日，原告余正明、余正泉、余水华向被告青神国土局提交《关于变更土地使用权证申请》，申请将1953年青神县人民政府颁发的“土地房产所有证（证号：15730）”更换为新国有土地使用证。被告青神国土局依法进行调查后，于2016年6月27日作出《青神县国土资源局关于余正泉、余水华、余正明申请变更土地使用权证的答复》，载明：原告申请变更的土地为集体所有，使用权人为集体经济组织成员帅桂珍户，案涉宅基地所有权为原青城镇盐关村4组，原告的变更请求不符合《土地登记办法》第三十八条的规定，不予变更登记。原告不服，向青神县人民政府提出行政复议申请，行政复议期间，原告要求撤回行政复议申请,2016年9月26日青神县人民政府作出青行复决﹝2016﹞3号《青神县人民政府行政复议终止决定书》，终止了此次行政复议。原告余正明、余正泉、余水华遂诉至本院。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第三条第一款：“县级以上地方人民政府土地管理部门，按照《土地管理法》和本实施办法的规定，主管本行政区域内土地的统一管理工作，负责《土地管理法》和本实施办法实施的组织和监督。”的相关规定，被告青神国土局作为青神县人民政府土地管理部门，负责其行政区域内土地的统一管理工作，是本案的适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。……”。本案中，原告余正明、余正泉、余水华要求将案涉土地权属由农民集体所有变更为国家所有，依法向原土地登记机关即被告青神国土局提出土地变更登记申请，被告青神国土局在收到原告提交的书面申请后，审查了原告提交的材料、进行了相关调查，于2015年8月11日、2016年5月5日、2016年6月27日三次就原告提出的变更申请作出书面答复，行使其土地管理的行政职权，程序合法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“…依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”。本案中，三原告向被告申请将集体土地使用权变更为国有土地使用权，并未提供批准文件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条具体规定了依法属于全民所有即国家所有的土地，而案涉土地并不符合上述行政法规所罗列的属于国家所有的土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”，因此案涉土地依法属于农民集体所有。根据现行法律及政策的规定，集体土地转为国有土地征收是唯一途径，即只有征收才可以将集体土地转为国有土地。本案原告申请变更土地使用权证，具体请求内容为将案涉土地权属由农民集体所有变更为国家所有，被告青神国土局作出不予变更登记的答复，符合相关法律的规定。至于原告所辩称的在其不知情的情况下，被告于1992年将其所有的土地办理成了集体土地使用权证，且未向原告颁证，属另一法律关系，原告应当另行主张权利。
综上，青神国土局根据原告提出的变更土地使用权申请作出的两次答复，程序合法，符合法律法规规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告余正明、余正泉、余水华的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告余正明、余正泉、余水华承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。
审 判 长 彭 英
审 判 员 姚晓莉
人民陪审员 夏文安
二〇一七年一月二十四日
书 记 员 郭 兴