陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宝中行终字第00005号
上诉人（原审原告）凤翔县玻璃纤维有限责任公司，住所地陕西省凤翔县城西关。
法定代表人张天启，该公司董事长。
委托代理人刘录生，男，汉族，生于1959年12月3日，凤翔县玻璃纤维有限责任公司监事，住陕西省凤翔县城关镇石家营村十三组。
委托代理人陈培新，陕西华维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凤翔县人民政府，住所地陕西省凤翔县东大街39号。
法定代表人霍铁桥，该县县长。
委托代理人蒲周勤，陕西雍城律师事务所律师。
委托代理人闫建锋，男，汉族，生于1978年1月16日，凤翔县国土资源局副局长，住陕西省凤翔县城关镇东大街78号。特别授权代理。
原审原告凤翔县玻璃纤维有限责任公司因不履行土地行政登记法定职责一案，不服陈仓区人民法院（2014）陈行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人凤翔县玻璃纤维有限责任公司的委托代理人刘录生、陈培新，被上诉人凤翔县人民政府的委托代理人蒲周勤、闫建锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2009年12月26日原告向凤翔县人事和劳动保障局提出“凤翔县玻璃纤维有限责任公司玻璃纤维渔竿及除尘袋生产建设项目”，该报告载明“计划投资3100万元，由凤翔县玻璃纤维有限责任公司与凤翔县光明建材有限责任公司联合投资”，该项目后经凤翔县发展计划局、凤翔县建设局批准。2011年7月5日原告以680万元价款与凤翔县国土资源局签订了出让位于凤翔县城西区编号为2011-08宗地，面积3544.6平方米（53亩）的国有建设用地使用权出让合同。2014年5月22日原告向凤翔县国土资源局递交申报登记材料，要求办理国有土地使用权证。凤翔县国土资源局工作人员告知原告应补充“地籍调查表”、“宗地图及宗地界址坐标”资料。原告没有再补充材料，2014年6月10日凤翔县光明建材有限责任公司致函凤翔县国土资源局对该宗地确权登记提出异议。2014年6月19日凤翔县国土资源局向原告送达“关于国有土地登记发证审查结果的告知函”。该告知函载明：“经审查，你公司提供的土地登记资料中缺失宗地图及宗地址坐标，经界表四邻认证中存在一处认证不完全。由于地籍调查、土地宗地图和宗地界址坐标及经界认证是土地登记过程中关键环节，能够证明该宗土地是否存在使用权方面的纠纷。为此，我们在受理你单位办理申请后多次口头告知应尽快提供缺失资料，至今你单位仍然没有按要求提供。另2014年6月10日凤翔县光明建材有限责任公司已经对该宗确权登记提出异议，为了能正常进行登记，缺失资料的提供尤为重要，现书面告知你单位尽快提供缺失资料，并报送解决光明建材有限责任公司所提异议结果，否则登记程序将无法进行”。原告在收到该告知书后，没有补充提供相关证据，即以被告凤翔县人民政府不依法履行法定职责为由提起诉讼。根据以上事实，原审法院认为：根据法律规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。申请人以出让等方式取得国有土地使用权后，应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。原告在购买了位于凤翔县城西区编号为2011-08宗地，面积3544.6平方米（53亩）的国有建设用地后，应当依法向土地所在地的凤翔县国土资源局提出申请并按照规定提交相关资料，再由凤翔县人民政府审核颁发土地使用权证。凤翔县人民政府具有对原告的申请进行登记造册和核发证书的法定职责。但本案原告于2014年5月22日在向凤翔县国土资源局提交申请的同时，未能提交必须提交的该宗土地的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等资料。凤翔县国土资源局在6月19日已经书面告知原告应当补充相关资料，但原告一直未能补充提交缺失的资料，致凤翔县国土局未能正式受理原告的土地登记申请，被告凤翔县人民政府更无从审核和批准原告的土地使用登记申请。原告诉被告不履行法定职责的事实依据不足。综上，为了保护相对人的合法权利，监督和支持行政机关依法行政，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告凤翔县玻璃纤维有限责任公司的诉讼请求。案件受理费由原告负担。
宣判后，原审原告凤翔县玻璃纤维有限责任公司不服提起上诉，认为原审判决认定事实、适用法律错误。首先，上诉人于2011年7月5日与被上诉人的土地主管部门凤翔县国土资源局签订了面积为53亩的国有建设用地出让合同，并依法支付了出让金、契税等相关规费。该合同三件附件中就有“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”。在凤翔县国土资源局明确划定了该宗出让土地四址的情况下，被上诉人以无资料为由不予初始登记不符合法律规定；其次，上诉人第二次申请登记时间是2014年5月22日，按照《土地登记办法》第十二条第（三）项的规定，凤翔县国土资源局应当在5日内一次告知，告知时间明显违反法律规定；再次，与凤翔县国土资源局签订国有土地使用权出让合同的是上诉人，上诉人与凤翔县光明建材有限责任公司共同出资购买土地属于合伙性质，该民事法律关系与被上诉人土地登记无关；最后，被上诉人的不作为致使上诉人在出让土地近四年里不能登记颁证，土地使用税无法缴纳，给上诉人造成很大经济损失。请求依法撤销原判，予以改判。
被上诉人凤翔县政府未在法定期间内提交答辩状，当庭答辩认为一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。首先，上诉人于2011年7月5日与被上诉人的土地主管部门签订了国有建设用地使用权出让合同，但上诉人向主管部门提出土地登记申请时没有提交所需的地籍调查表，上诉人没有按照《土地登记办法》第九条第二款的规定办理导致登记资料不全，且出让合同中的地籍调查表与申请土地登记的调查表不同；其次，上诉人第二次申请登记时，凤翔县国土资源局已向上诉人明确提出了补充材料的要求，2014年6月18日因凤翔县光明建材有限责任公司提出了异议作出的函是第二次告知；最后，上诉人与凤翔县光明建材有限责任公司已经共同使用土地，目前都在正常生产。根据《土地登记办法》第十一条的规定，只有处理了权属争议才能进行土地登记。请求依法驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实相一致。另查，位于凤翔县城西区编号为2011-08宗地的面积为35443.6平方米（53亩）。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；…。”的规定，被上诉人作为县级地方人民政府，依法具有行使确认上诉人国有土地使用权并向其核发证书的行政职权。上诉人以被上诉人不履行土地行政登记法定职责为由提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。本案双方当事人对基本事实无争议，焦点问题在于上诉人是否有义务提供“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”等资料，被上诉人以资料缺失为由不予行政登记是否合法。对以上争议焦点应从以下两方面认识：
一方面，上诉人不能依法提供申请材料的责任应由其自行承担。首先，被上诉人不负有自行收集申请材料的义务。土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。上诉人与凤翔县国土资源局是签订《国有建设用地使用权出让合同》，是合同民事法律关系中的双方当事人。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”的规定，在土地登记行政法律关系中被上诉人是行政主体、上诉人是行政相对人，凤翔县国土资源局作为被上诉人的土地行政主管部门，具体负责对上诉人土地登记申请进行调查、核实。也就是说，凤翔县国土资源局在土地使用权出让民事法律关系中是合同当事人一方，在土地使用权登记行政法律关系中是行政主体的职能部门，凤翔县国土资源局在不同的法律关系中具有不同的法律地位。《国有建设用地使用权出让合同》附件空白若存在争议属于其它法律关系，不能因此而认为被上诉人负有自行收集申请资料的义务。其次，根据《土地登记办法》第九条的规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；……。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。”的规定，上诉人可以按照法律规定的途径获得相关申请资料，其以《国有建设用地使用权出让合同》两项附件空白为由拒绝补充申请资料亦不符合法律规定。故上诉人认为“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”应当由被上诉人自行收集的理由缺乏法律依据。
另一方面，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”的规定，在凤翔县光明建材有限责任公司对土地使用权提出异议并提供证明材料的情况下，被上诉要求上诉人补充申请材料并作出《关于国有土地登记发证审查结果的告知函》符合法律规定，其土地行政登记程序及告知内容的合法性依法应当予以确认。
综上，被上诉人在土地使用权存在争议、上诉人不能提供法定申请材料的情况下，拒绝对上诉人申请的土地进行登记符合法律规定，不属于未依法履行法定职责。上诉人关于财产损害的上诉理由因其起诉时未附带提出行政赔偿的诉讼请求，不予涉及。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人凤翔县玻璃纤维有限责任公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 艳
审 判 员 陈 蔚
代理审判员 吕 和
二〇一五年八月十七日
书 记 员 惠呈亮