贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔05行初57号
原告许松，男，汉族，1970年5月21日出生，贵州省赫章县人，住赫章县。
原告朱礼菊，女，汉族，1977年9月8日出生，籍贯，系许松之妻。
委托代理人邓继（特别授权），贵州锐驰律师事务所专职律师，执业证号：15224201510660143。
委托代理人陈阳萍，贵州锐驰律师事务所实习律师。
被告赫章县人民政府。
地址:赫章县城关镇建设路30号。
法定代表人胡海，该县县长。
委托代理人朱磊，赫章县房屋征收安置补偿办公室工作人员。
委托代理人黄康（特别授权），贵州展策律师事务所专职律师，执业证号：15225200910456392。
原告许松、朱礼菊诉赫章县人民政府行政征收纠纷一案，于2017年5月24日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。原告许松及二原告的委托代理人邓继、陈阳萍和被告赫章县人民政府委托代理人朱磊、黄康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月23日，赫章县人民政府作出赫府发[2017]2号《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称《征收决定》），原告许松、朱礼菊的房屋在此次征收范围之内。
原告许松、朱礼菊起诉称：2017年2月23日，被告赫章县人民政府作出《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》，征收范围包括原告房屋在内的赫章县委政府片区国有土地上的房屋。但同日进行的公告内容中没有载明程序征收补偿方案。2017年3月29日被告召开动员会并下发了“征收决定”附属的《征收补偿安置方案》。该《征收决定》程序和实体上均违反了法律的规定，严重侵害了被征收人的合法利益。程序上：一、公告的《征收决定》中未载明《征收方案》；二、被告在作出征收决定前未征求公众意见；三、被告作出的补偿标准既没有通知被征收人协商选择评估机构，也没有将评估报告公布。实体上：一、《征收决定》的方案中只对货币补偿作出规定，并没有产权调换的相关规定；二、《征收决定》方案提供的货币补偿后续安置房源与实际履行房源不相同；三、《征收决定》补偿标准过低。以上违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）相关规定。综上，被告作出的《征收决定》程序及实体均违反了相关法律规定，依法应予撤销。诉请：1、请求法院依法撤销被告作出的征收决定；2、判决被告承担本案诉讼费。
被告答辩称：一、本案房屋征收符合公共利益的需要，征收适用法律和程序合法，依法应当得到维持；二、被告作出的征收补偿方案通过论证和征求意见后，形成正式文件并编印成《政策规定汇编》发给了被拆迁户，法律上已经达到了信息公开的目的；国有土地上房屋征收与补偿中包含征收决定和补偿决定两个行为，分别是单独的不同阶段所作的行为，行政目的不一样，被告仅是作出了征收决定，还没有实施补偿决定行为，故不能适用该条例第十九条来否定征收决定的效力；被告在棚户区改造中实行货币化补偿，系满足群众多样化居住需求，且后续安置也解决了该问题，征收方案并未剥夺被拆迁户的选择权。三、被告所作的棚户区改造工程，其目的就是让群众享有更好的住房质量、居住环境，也满足群众多样化居住的个性需要。综上，被告作出的房屋征收决定事实清楚，证据充分，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告赫章县人民政府在一审中向法院提交了如下证据：
第一组证据：1、房屋征收范围原状照片；2、赫章县2017年城关片区城镇棚户区改造项目可行性研究报告；3、被拆迁区域详细规划图。证明目的：征收范围基础设施落后，房屋结构差，居住环境差，在该区域实施棚户区改造的公益性和可行性。
原告质证：对于1号证据真实性无异议，但是达不到证明目的。对2号证据真实性、关联性、合法性无异议，但是达不到证明目的，相反可以证明征收方式，补偿安置方式为纯货币，剥夺了原告的选择权。对3号证据真实性、关联性、合法性有异议，达不到被告的证明目的，第一该图纸无法核实是否是依法制定，且该图纸也不能体现被征收地段用于公益事业。
第二组证据：4、赫章县机构编制委员会关于设立房屋征收与补偿安置办公室的通知（赫机编[2011]35号）。证明目的：赫章县房屋征收与补偿安置办公室为赫章县人民政府的确定的房屋征收补偿的适格实施主体。
原告质证：无异议。
第三组证据：5、赫章县“十三五”规划、赫章县十七届人大一次会议政府工作报告。证明目的：该片区棚户区改造项目符合并已纳入赫章县国民经济发展规划中。
原告质证：无异议。
第四组证据：6、棚户区改造赫章县委政府片区用地利用总体规划。证明目的：该片区棚户改造项目用地符合土地利用总体规划。
原告质证：对该证据真实性、关联性、合法性无异议，但涉案被征地缺乏控制性闲置规划且按照规划先行原则，对被征地块是否用于公益事业不能体现。
第五组证据：7、《毕节市人民政府关于赫章县县城总体规划（2012-2030）的批复》及总规图。证明目的：该片区棚户区改造项目符合赫章县城市总体规划。
原告质证：对该证据真实性、关联性、合法性无异议，但涉案被征地缺乏控制性闲置规划且按照规划先行原则，对被征地块是否用于公益事业不能体现。
第六组证据：8、赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）；9、《意见反馈》；10、征收补偿方案和意见反馈张贴征求意见的照片；11、征补办关于《赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》征求意见的报告。证明目的：房屋征收与补偿实施单位对征收补偿方案在征收范围内依法进行了征求意见。
原告质证：对该证据真实性、关联性、合法性有异议，该照片只能证明张贴了补偿方案，不能证明征收的时间和补偿决定是同步的，虽然征拆办是政府职能部门，其出具的证明是自己为自己作证，属于单方作出的证明，如要证明被告履行了张贴公告的义务，被告需提供是何人何时张贴该公告补偿决定，并有在场人、参与人签字，且张贴公告的位置不在被征收的范围内，原告等人不可能得知，从该方案内容得知，实行货币安置剥夺了原告的选择权，后续安置方式是货币补偿后的一种安置方式，更加证明被告违法的事实，故达不到其证明目的。
第七组证据：12、风险评估报告；13、赫章县人民政府第二次常务会议纪要（2017年）；14、征求意见书。证明目的：在征收过程中，依法进行了风险评估并经县政府常务会讨论研究作出房屋征收决定；对该区域实行棚户区改造得到了群众的支持。
原告质证：对该证据的真实性无异议，但达不到其证明目的。
第八组证据：15、《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》；16、《赫章县人民政府办公室关于印发赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知》；17、《赫章县人民政府办公室关于印发赫章县城市房屋征收与补偿办法的通知》；18、《赫章县人民政府关于征收县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋公告》；19、房屋征收决定公告照片；20、县委县政府片区房屋征收启动大会会议议程、启动会点名册、启动会照片等；21、《赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案政策规定汇编》。证明目的：1、赫章县人民政府依法作出房屋征收决定并制定征收补偿方案；2、房屋征收决定依法进行了公告；3、征收补偿方案应送达被征收户知晓。
原告质证：对该组证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，首先该方案没有经过30日征求意见期的法定期限，补偿方案中2600元的价款并不是经被拆迁人协商选择，或者经过公证、抽签选定的评估机构作出的评估价格，该价格低于同地段房地产的平均价格，显失公平，补偿方案是作出征收决定方案的依据和条件，相当于附属部分，只有制定公平合理的补偿方案，才可在此基础上作出征收决定，启动征收程序，故被告作出的征收决定程序违法；从征收决定公告的内容可知，被告征收决定未附补偿安置方案；在2017年3月29日，将近被拆迁的一半人员未到场，被告未履行告知义务，单方剥夺了原告的知情权和选择权。
第九组证据：22、县委政府摸底情况登记表（部分）及现场示照片。证明目的：对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等依法进行了调查登记，调查登记结果依法进行了公示。
原告质证：对该证据的真实性、关联性、合法性无异议，但达不到其证明目的。
第十组证据：23、评估报告、评估机构资质复印件。证明目的：对征收范围内房屋价值依法进行了评估，且评估机构资质符合相关规定。
原告质证：对该证据的真实性、关联性、合法性有异议，但达不到其证明目的。1、委托时间2017年1月25日，作出报告的时间为2017年1月27日，房屋评估价值时点为征收决定公告之日，而决定公告之日为2017年2月3日，本案估价的时间点为2017年1月27日，违反国有土地上房屋征收评估办法的规定；2、本案中评估机构并不是本案中所有被征收人协商选定的评估机构，故作出的评估报告原告不予认可，按照国有土地上房屋征收评估办法的规定的要求，作出评估报告之前，评估师应实地勘察，应提交初步的评估报告并进行公示。本案评估报告未经实地勘察，在短短两日评估人员只有两人的情况下，根据常理不可能完成；3、评估报告在征收决定之前已经形成，可见不存在任何协商选择评估机构；4、评估报告未送达原告等人，完全剥夺了原告的知情权、选择权、申请复核权、申请鉴定权；5、按照国有土地上房屋征收评估办法，评估目的应为房屋征收部门与被征收人确定房屋被征收的价值，而本案报告表述的目的为委托方也既是本案的被告拟定房屋征收补偿方案提供价值参考，该评估报告属于被告单方意思表示行为，违反了法律规定；6、评估报告未附有评估师的亲笔签字，且评估报告未送达原告，故属于程序违法。
第十一组证据：24、县委政府片区城市棚户区改造项目工作开展情况。证明目的：该片区房屋征收与补偿得到了拆迁范围内大多数群众支持，协议签订率已达74%，后继产权置换安置的选房率达到了82%。
原告质证：对该证据的真实性、关联性、合法性有异议，被告后续安置实际履行不是在水岸华府，也不是在相同或类似的地段，实际履行的是在河口和金海岸，与被征拆地段房屋价格差距过大。
原告许松、朱礼菊在一审中向法院提交了以下证据：
第一组证据：1、身份证、户口簿、结婚证、房产证（赫房权证城关镇字第××号）、国有土地使用证（赫国用2004第1612号）复印件，证明原告身份信息及诉讼主体适格。
被告质证：无异议。
第二组证据：2、照片；3、证人证言。原告向法庭申请证人王某、洪某出庭作证：证人王某证言：被告对涉案征收的房屋征收决定方案是2017年3月29日公布，我是被征收户之一；自公告前后，我从未参加过房屋征收的听证会，也未收到过房屋征收分户的评估报告；没有见过补偿方案，但知道补偿方案是货币补偿；被征收房屋的地段和同等段位的房屋价格分别为3000多远/平方米和4000元/平方米；2017年3月29日被告召开的动员大会宣传了安置房地点，为滨江1号、金海岸和中央城D区。证人洪某的证言：被告对涉案征地拆迁房屋的通告是2017年3月25日公告，动员大会是在2017年3月29日召开后我们才知道对我们被拆迁户的补偿条款，但拆迁补偿过低，我们不同意。之前没有收到过被告的分户评估报告或者最终的评估报告。也没有对我进行过调查。相似地段的商品房价格大概在4000元/平方米。补偿方式是以2600元/平方米。我被征收的房屋是在2017年2月22日被丈量的，丈量房屋时知道拆1还1.5的补偿方案，且政府提供2600元/平方米的安置房供我选择。
4、赫章县人民政府官网公开信息。证明：1、被告公告的内容仅仅是对范围和位置的征收决定，未附有安置补偿方案，属于程序违法；2、被告并没有对征收人征询过意见，也没有与原告协商选定评估机构，原告更未看到过相关评估报告，也没有评估机构的评估人员进行实地勘察；3、在动员大会以前被征收人都未收到安置方案和评估报告。4、被告未公告安置方案和评估报告，也未送达给原告，单方面剥夺了原告房屋产权调换的权利。
被告质证：1、被告作出征收决定后，依法公告了征收补偿方案的征求意见稿，只是被拆迁户未向县人民政府以及征收补偿办公室提出意见；2、被告的征收公告张贴的时间虽然有间隔，但时间较短，在合理期限内；3、关于评估机构的选定及评估报告的出具，是在征收决定之后的补偿决定的法定程序，原告的诉讼与本案评估报告无关联性，拆迁办曾经委托评估季候进行评估，是属于对拆迁过程中的内务把握征收补偿情况。被告对王某质证：该证人在其撤诉之前是本系列案的当事人，是本案的利害关系人。其证言不真实，达不到其证明目的。被告对洪某质证：1、该证人在撤诉之前是本系列案的当事人，因此是本案的利害关系人，其作出的对原告有利的证言不具有真实性，但其作出对原告不利的证言具有真实性。
第三组证据：5、新天地、银河之都房屋定购协议；最高院公布的济宁市中级人民法院关于《征收决定》案子的审理案例。证明目的：1、涉案被征收房屋同类地段商品房价格为4000元以上，被征收房屋确定的补偿价款过低，不符合同地段类似地段标准，该补偿标准过低违反法律规定；2、最高院关于征收决定中补偿过低导致征收决定被撤销案件对本案具有参照性。
被告质证：1、新天地和银河之都地段和被拆迁地段不是同一地段，不具有可比性，故与本案无关联性；2、本案涉及的片区的拆迁的补偿费3900元/平方米（2600元/平方米是评估价，1300元/平方米属于被告让利于民的空间），故被告作出的补偿标准并不低于原告提交的参照标准，按照原告提交的协议书计算出房屋单价为3530元/平方米，并且该协议所涉及的房屋是商品房，且该价款含有房开商的利润，而被告给予货币补偿3900元/平方米是净平方，故征收补偿的标准相对是过高而不是过低。原告提交的参考案例与本案无关，不能作为本案判决的参考标准。
经庭审举证质证，被告提供的15号证据赫府发[2017]2号《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》系本案被诉行政行为，可以证实征收房屋的事实，但不能证实该决定其自身合法性。24号证据《县委政府片区城市棚户区改造项目工作开展情况》系被告在本案审理期间收集，故不予采纳。被告出示的其他证据与本案有关联性，能够证实被告征收原告房屋的过程，可以作为本案的定案依据使用；原告提供的1-4号证据与本案有关联性，可以作为本案的定案依据使用，其余证据与本案无关。
经审理查明：原告许松、朱礼菊系夫妻关系，其位于赫章县城关镇建设路的房屋，原告许松于2004年7月1日办理赫国用（2004）第1612号国有土地使用证。后许松于2009年7月22日办理赫房权证城关镇字第××号房产证，房屋产权共有人为朱礼菊。因原告上述房屋所在地基础设施落后，房屋结构安全性、居住环境差，为改善该区域棚户区居民生活环境，被告赫章县人民政府决定对该片区进行征收并建设。根据赫机编[2011]35号《赫章县机构编制委员会文件》，被告确定赫章县房屋征收与补偿安置办公室为适格的房屋征收补偿的实施主体机关。2012年12月31日毕节市人民政府作出毕府复[2012]207号《毕节市人民政府关于赫章县县城总体规划（2012-2030）的批复》，同意被告《关于请求批准赫章县县城总体规划（2012-2030）的请示》，并明确根据赫章县的实际需要与可能，积极推进城市保障性住房和棚户区改造。2016年1月被告制定的《赫章县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和2016年12月13日《赫章县十七届人大一次会议政府工作报告》，将旧城区城镇棚户区改造纳入国民经济发展规划。2016年6月经被告委托，贵阳建筑勘察设计有限公司出具《赫章县2017年城关片区城镇棚户区改造项目可行性研究报告》。2016年6月8日赫章县国土资源局制作出《棚户区改造赫章县委政府片区用地土地利用总体规划图（局部）》。2016年9月-11月被告对棚户区住户针对进行棚户区改造进行征求意见，包括原告许松在内法人被征求意见人均同意进行棚户区改造。2017年1月25日赫章县房屋征收与补偿安置办公室委托贵州金正房地产资产评估事务所对赫章县老医院及城关镇县委政府片区范围内拟被征收的住宅用房于2017年1月25日的市场价值进行评估，后该所进行评估后制作出《房地产估价报告》，该报告评估结果为：市场参考价值为每平方米建筑面积2600元。2017年2月22日被告召开2017年第二次常务会议，讨论并同意《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（讨论稿）和《赫章县人民政府关于征收县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋的公告》（讨论稿）。2017年2月23日被告作出赫府发[2017]2号《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》。同日被告作出《赫章县人民政府关于征收县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋公告》，并将征收决定和该公告在被征收区域予以张贴公告。2017年2月25日赫章县房屋征收与补偿安置办公室制定《赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》，并对该公告予以张贴和征求意见，公告和征求意见期限为30日。公告期满后未收到任何修改意见或建议。期间2017年3月14日赫章县人民政府办公室作出赫府办发[2017]46号《赫章县人民政府办公室关于印发赫章县城市房屋征收与补偿办法的通知》，同意《赫章县城市房屋征收与补偿办法》。2017年3月25日赫章县房屋征收与补偿安置办公室对该区域棚户区改造进行社会稳定风险进行评估，并作出《关于对县委政府片区房屋进行征收的社会稳定风险评估报告》。2017年3月27日赫章县人民政府办公室作出赫府办发[2017]80号《赫章县人民政府办公室关于印发赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案的通知》，同意《赫章县老医院及县委政府片区城市棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》。后对包括原告被征收房屋在内的棚改房屋进行摸底，并制作《县委政府摸底情况登记表》予以公示。原告认为被告作出的赫府发[2017]2号《征收决定》违法，向本院诉请撤销该《征收决定》。
本院认为，被告赫章县人民政府基于棚户区改造征收原告许松、朱礼菊的房屋，应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收和补偿。被告于2017年2月23日作出赫府发[2017]2号《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》，同日被告作出《赫章县人民政府关于征收县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋公告》，并在被征收区域予以张贴公告，但公告未载明征收补偿方案，违反了《条例》第十三条第一款“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”的规定，程序违法，应当依法予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告赫章县人民政府2017年2月23日作出的赫府发[2017]2号《赫章县人民政府关于对县委政府片区城市棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》。
案件受理费50.00元，由被告赫章县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 张多周
审 判 员 赵 娟
审 判 员 吴 岚
二〇一七年九月二十七日
法官助理 赵文广
书 记 员 王 然