山东省单县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1722行初25号
原告单县今朝商贸有限公司，住所地山东省单县舜师路财富广场。
法定代表人张勇兵。
委托代理人金和平，浙江金鸽律师事务所律师。
被告单县人力资源和社会保障局，住所地山东省单县舜师东路路南。统一社会信用代码11371722004489093X。
法定代表人王新力，局长。
委托代理人王平生，山东荣清律师事务所律师。
委托代理人李振，单县人力资源和社会保障局部门负责人。
第三人王锦叶，女，汉族，1978年8月1日出生，住山东省单县。
第三人刘振国，男，汉族，1957年4月29日出生，住北京市宣武区。
第三人邵珠雷，男，汉族，1980年4月15日出生，住山东省单县。
第三人解银屏，女，汉族，1986年10月11日出生，住山东省单县。
上述第三人共同委托代理人许守娟，山东君诚仁和律师事务所律师。
原告单县今朝商贸有限公司（以下简称原告）不服被告单县人力资源和社会保障局（以下简称被告）劳动监察行政处理决定一案，于2017年4月27日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王锦叶、刘振国、邵珠雷、解银屏与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知上述人员作为第三人参加诉讼（刘振华已自愿向被告撤回投诉，本院不再追加其为第三人）。本院依法组成合议庭，于2017年6月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人金和平、被告委托代理人王平生及李振、第三人王锦叶及第三人共同委托代理人许守娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2016年9月23日作出单人社监理决字【2016】第0922号《劳动监察行政处理决定书》（以下简称决定书），认为原告未按规定支付职工王锦叶等五人工资的行为，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，遂依据《劳动保障监察条例》第十八条的规定，对原告作出如下处理：支付拖欠的职工工资共计712070元，其中王锦叶94000元、邵珠雷99000元、刘振华12000元、解银屏25070元、刘振国482000元。
原告诉称，原告于2016年10月28日收到被告作出的决定书，该决定书认定事实不清，事实上，原告仅欠王锦叶4995元、邵珠雷14995元、刘振华7200元、解银屏2910元、刘振国23930元。另外，被告在调查取证时存在未出示证件、未告知回避权等情形，作出的决定书也超过法定期限，属于程序违法。因此，请求依法撤销该决定书。
原告向本院提交了以下证据：
证据一、原告的营业执照及法定代表人身份证明书，证明原告的主体资格；
证据二、涉案决定书，证明被告县人社局对原告作出该处理决定；
证据三、原告与第三人签订的劳动合同，证明约定的工资情况，同时合同第五条第三项约定“非因乙方原因造成甲方停工、停产、歇业……超过一个月，未安排乙方工作的，甲方应按不低于当地失业保险标准支付乙方停工生活费”；
证据四、刘振国出具的借条两份、付款审批单及收条一份、付款审批单及转账凭证一份，证明2015年2月16日支付刘振国10000元，2015年8月17日支付刘振国10000元，2015年10月23日支付刘振国50000元，2016年2月6日转账支付刘振国50000元。
被告辩称，被告根据第三人投诉材料、询问笔录及劳动合同认定原告拖欠第三人工资共计727070元事实清楚、证据充分，被告根据《劳动法》、《劳动保障监察条例》等有关法律规定作出决定书，且严格履行了行政程序的有关规定，程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告于法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
证据一、2016.4.25日投诉登记表（邵珠雷、王锦叶）；
证据二、投诉人身份证复印件（邵珠雷、王锦叶）；
证据三、2016.4.25日询问笔录（邵珠雷、王锦叶）；
证据四、投诉人劳动合同（邵珠雷、王锦叶）；
证据五、2016.5.13日责令改正指令书；
证据六、2016.5.23日询问笔录及送达回证（刘振国）；
证据七、2016.6.12回复；
证据八、2016.6.14询问笔录（邵珠雷、王锦叶）；
证据九、2016.7.7日投诉登记表（刘振国、解银屏）；
证据十、投诉人身份证复印件（刘振国、解银屏）；
证据十一、2016.7.7询问笔录（刘振国、解银屏）；
证据十二、投诉人劳动合同（刘振国、解银屏）；
证据十三、2016.7.20询问笔录（解银屏）；
证据十四、2016.8.3责令改正指令书；
证据十五、2016.8.18情况说明；
证据十六、行政处理事先告知书；
证据十七、2016.9.5日情况说明；
证据十八、劳动监察行政处理决定书；
证据十九、法律、法规；
上述证据、依据用于证明被告作出涉案决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
第三人述称，被告作出的决定书程序合法、认定事实正确。原告在收到被告的相关文书后拒不提供证据，且原告的负责人认可拖欠工资的事实，被告依据投诉人陈述的事实和提供的证据，作出处理决定，并无不当。原告认为不欠或少欠第三人工资应当由原告举证证明，而在行政处理阶段，原告怠于提供证据，故原告诉求不应得到支持，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了以下证据：
证据一、2012年7月25日原告法定代表人张勇兵与吕旭东、冯映签订的代持股协议书，证明原告公司的实际出资人和实际经营者为吕旭东；
证据二、刘振国与吕旭东的短信记录，证明在2016年5月23日刘振国受吕旭东和今朝公司的委托，去被告处领取关于涉案的整改书一份，即2016年5月13日的改正指令书。刘振国并将指令书以彩信形式发送给吕旭东，证明刘振国系原告公司委托的人员，刘振国在被告处作出的笔录系代表原告公司对本案事实的认可；
证据三、原告分别于2016年1月25日、2016年4月20日作出的放假通知，证明原告实际是从2016年2月1日开始放假，放假期间，公司人员工资按照单县最低工资标准80%执行，这与被告调查并且计算第三人工资的标准是相符的；
证据四、2015年9月6日至9日，上海杨浦区工作会议记录、现场照片、该证据来源于王锦叶的手机及微信记录，证明在2015年9月份王锦叶、邵珠雷、刘振国还在原告的上海总部工作；
证据五、刘振国与邵珠雷的微信记录，证明2015年9月份，两人在上海总部针对原告公司的发展制定的方案。直至2015年11月份，第三人还在为原告工作；
证据六、刘振国与公司副总郑总微信记录，证明直至2016年3月份，刘振国还在原告处工作，制定今朝公司相应的策划案；
证据七、王锦叶与吕旭东的短信记录，证明王锦叶一直向吕旭东催要欠付的工资；
证据八、王锦叶与张勇兵的短信记录，证明王锦叶向张勇兵催要欠付的工资。张勇兵要求王锦叶到被告处撤诉，且对欠付工资的事实认可；
证据九、刘振国的邮箱截屏，证明2015年9月份，刘振国与王锦叶、邵珠雷共同为原告公司制定项目定位策划报告；
证据十、邵珠雷邮箱记录，证明从2015年6月份至2015年9月份，第三人一直在为原告从事工作；
证据十一、今朝公司工资表复印件，2015年2月份、3月份，证明第三人王锦叶、邵珠雷实际执行工资是6500元，解银屏2400元，刘振国单县公司负责发放8000元，每次领取工资都有领取人的签名，第三人要求原告提供工资表的原件；
经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据一、二无异议；对证据三真实性无异议，但该证据不能证明原告已足额支付第三人工资；对证据四，该证据系被告作出涉案决定书之后提供，且不能证明原告已足额发放职工工资，同时因被告并非当事人，无法确定真伪，当庭不发表质证意见。
第三人对原告提交的证据质证如下：除同意被告质证意见外，另补充：1、在第三人工作期间，原告实发工资为邵珠雷每月6500元，王锦叶每月6500元，解银屏每月2400元，刘振国每月25000元，该25000元是原告公司为了避税，由总部发放17000元，单县今朝公司发放8000元，要求原告提供各第三人领取工资的工资表，因为每次发放工资，工资表上都有第三人的签名，能够证明第三人在工作期间，实际执行的工资数额。2、对刘振国的收条、借条，要在庭下核实后，对其真实性发表意见，同时这些单据与本案所审理的工资无关联。2015年2月16日和8月17日的两份借条，均显示用途是“费用”，而不是工资。根据原告与刘振国之前的约定，刘振国在单县工作期间的房租每年20000元，水电空调电视等一切生活费用及公司为刘振国配备的一辆公车费用，包括保险保养油费和差旅费，都有原告方承担。从2014年到2016年，原告没有为刘振国处理的费用，共计136000元。因此，这些费用不是原告支付给刘振国的工资。
原告对被告提交的证据质证如下：对证据一邵珠雷投诉内容中欠工资104000元，并无证据，属于单方陈述；王锦叶投诉登记表质证意见同上；对证据二无异议；对证据三有异议，不具有证据合法性、真实性。两份询问笔录制作时间均为2016.4.25日15时01分到15时30分，劳动监察部门的工作人员都是李娟、李振，显然，两个工作人员在同一时间对两个投诉人制作笔录，是不可能完成的。根据相关法律规定，劳动监察人员不得少于两人，同时，该两份笔录，监察人员均没有出示劳动监察证件，是否具有行政执法权不确定，不能证明合法性。在询问笔录中，也没有根据劳动保障监察条例规定告知回避权，因而该两份询问笔录不具有合法性。内容中，写到月工资6500元，与劳动合同矛盾。对总工资及已经发放的工资，也没有进行调查询问，属于事实不清；对证据四真实性无异议。劳动监察部门没有查清停工停产时间；对证据五、六真实性有异议，被告认定的拖欠工资，仅根据投诉人的笔录，且违背了双方的劳动合同，也没有查清停工停产时间。刘振国笔录没有单县公司法人代表的委托，刘振国说口头委托并无依据，原告也不认可。所以，刘振国笔录中承认拖欠工资104000元，并非原告认可。被告向刘振国送达法律文书，不具有法律效力。对证据七真实性无异议，原告公司确是在2015年6月开始停业；对证据八的质证意见同证据三；对证据九的质证意见同证据一；对证据十无异议；对证据十一刘振国询问笔录的质证意见同证据三；对解银屏询问笔录，承认2015年5月底开始上班，当时已经没有办公室了；对证据十二真实性无异议；对证据十三的质证意见同证据三；对证据十四的质证意见同证据五。认定拖欠工资数额为519070元，与涉案行政处理决定矛盾，说明被告认定事实不清；对证据十五的真实性无异议；对证据十六的质证意见同证据五；对证据十七的真实性无异议；对证据十八、劳动监察行政处理决定书，认为事实不清、程序违法；对证据十九、法律、法规；真实性无异议。但根据该规定第16条，调查检查人员不得少于2人，应出示劳动监察证件，告知回避权利。第17条，应在60个工作日内完成。被告未按规定调查，也未按规定出示证件，未写明工作证件号码以及回避的权利，没有在60个工作日内完成并作出处理决定，属于程序违法。
第三人对被告提交的证据无异议。
原告对第三人提交的证据质证如下：1、对证据复印件真实性提出异议，不予认可。对代持股协议书，原告代理人有待核实，若该协议书是真实的，但也不具有合法性，作为公司应以工商登记为准，只有经过依法核准的企业，才具有对外经营和公示的效力;2、对有关微信记录，不能反映真实性，不能认可;3、公司放假通知也均是复印件，不认可；4、对第三人之间的通信记录，公司不认可。原告公司在上海也没有总部、分公司，不存在在上海工作的事实;5、对工资表真实性无法认可，如果按照工资单，刘振国的工资是8000元，实发工资根据工作表现等进行考核，所以实发工资与劳动不一致的，应以劳动合同为依据。对第三人多次讲到的要求原告提供工资表，因原告实际对公司失去控制，所有工资表均不在原告掌控，是在解银屏处，所以原告无法提供。
被告对第三人提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
对原告提交的证据一、三的证据效力予以确认；证据二系被诉行政行为，不属于证据范畴；证据四借条两份、付款审批单及收条一份与本案不具有关联性，对付款审批单及转账凭证一份，原告主张该50000元是让刘振国用于支付第三人的工资，因此不能认定为支付刘振国的工资，故对原告的证明目的本院不予采信。
被告提交的证据十八系被诉行政行为，不属于证据范畴；其它证据及法律依据具备真实性、合法性，与本案具有直接关联性，本院对上述证据均予采纳。
对第三人提交的证据，证据三虽为复印件，但与第三人在行政处理阶段所做的询问笔录及当庭陈述相互印证，其证据效力本院予以采纳；对代持股协议书、照片、电子数据等证据，与本案不具有关联性，电子数据的真实性无法核实，因此对该组证据本院不予采纳。
经审理查明，第三人刘振国、王锦叶、邵珠雷、解银屏系原告公司员工，与原告签订有书面劳动合同,担任职务分别为总经理、招商经理、行政经理、行政文员。2016年4月25日，王锦叶与邵珠雷到被告劳动监察部门投诉，称原告拖欠其二人工资，自2014年7月至2016年3月共21个月，仅发放了5个月，尚欠16个月，月工资6500元，拖欠数额为每人104000元。2016年7月7日，刘振国、解银屏到被告劳动监察部门投诉称原告拖欠其二人工资，其中刘振国称拖欠其工资为:2014年1月至8月及2015年1月至3月,每月应发22500元，实发8000元，欠167000元；2014年9月至12月及2015年4月至2016年1月，每月应发22500元，欠315000元，拖欠数额共计482000元。解银屏称拖欠其工资为：2015年4月1200元，5月1710元，2015年6月至2016年1月每月2400元，共计19200元，2016年2月至2016年6月5200元，拖欠数额共计27310元，后又称原告于2016年7月16日为其发放了6月份的工资1040元（菏泽市最低工资标准1300元的80%）及2015年4月份的工资1200元，因此拖欠数额剩余为25070元。针对该两次投诉，被告分别于2016年5月13日、2016年8月3日作出单人社监令字【2016】第0513号、第0803号《劳动保障监察责令改正指令书》，责令原告支付拖欠上述人员的工资。收到第一份责令改正指令书后，原告回函称自2015年6月份起公司即停业，自停业之日起所有员工均已遣散，故不应再支付工资；收到第二份责令改正指令书后，原告回函称，1、公司自2015年以来资金链断裂、经营困顿；2、针对公司管理人员刘振国的工资已通过多种途径支付，已催促刘振国再次核对工资；3、已向解银屏发放其休假期间的生活保障工资，其它未付部分待核对后予以补发。2016年8月30日，被告作出单人社监理告字【2016】第0830号《劳动监察行政处理事先告知书》，拟对原告作出如下行政处理：支付拖欠王锦叶工资104000元、邵珠雷104000元、刘振华12000元、解银屏25070元、刘振国482000元，以上共计727070元。针对该告知书，原告于2016年9月5日回函，内容同上，另补充一点：原告于2016年8月23日向王锦叶补发10000元。2016年9月22日，被告作出单人社监理决字【2016】第0922号《劳动监察行政处理决定书》，对原告作出如下处理：责令支付其拖欠职工的工资共计712070元，其中王锦叶工资94000元、邵珠雷99000元、刘振华12000元、解银屏25070元、刘振国482000元。原告不服，认为被告认定事实不清、程序违法，诉讼来院，请求依法撤销该决定书。
另查明，第三人与原告签订的《劳动合同》第五项第3条约定“非因乙方原因造成甲方停工、停产、歇业……超过一个月，未安排乙方工作的，甲方应按不低于当地失业保险标准支付乙方停工生活费”。原告于2016年1月25日作出的《公司放假通知》包含如下内容：“……公司于2016年2月1日起放假；放假期间人员工资按山东单县最低工资标准的80%执行……；因工作需求，公司安排正常出勤的，按原工资标准发放……”。
本院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。被告县人社局作为本行政区域的劳动保障行政主管部门，具有受理劳动者投诉、对违反劳动保障法律、法规的行为进行调查并作出行政处理决定的法定职权。
《山东省企业工资支付规定》第三十一条规定“非因劳动者原因造成企业停工、停产、歇业，企业未与劳动者解除劳动合同，停工、停产、歇业……超过一个工资支付周期的……企业没有安排劳动者工作，劳动者没有到其他单位工作的，应当按照不低于当地最低工资标准的70%支付劳动者基本生活费……”。原告与第三人签订的劳动合同及原告于2016年1月25日作出的《公司放假通知》中关于停工停产期间员工工资的发放标准不违反上述地方政府规章。
本案争议焦点是涉案决定书认定事实是否清楚、行政程序是否合法？
一、关于认定事实部分。
《劳动保障监察条例》第二十六条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬……：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；……”。劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬的，应有确凿的证据证明用人单位存在克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的行为，并对被拖欠的人员及工资数额进行核实。本案中，原告公司于2016年2月1日起放假，第三人当庭陈述中亦认可除刘振国以外其他三名第三人从该时间起不再为原告公司工作，即不再正常出勤。但在涉案决定书中，被告仍然以全额工资认定原告拖欠第三人邵珠雷、王锦叶2016年2月及3月的工资，属于认定事实不清、证据不足。
二、关于行政程序部分。
《劳动保障监察条例》第十七条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日”。原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十七条规定“劳动保障行政部门立案调查完成，应在15个工作日内作出行政处罚（行政处理或者责令改正）或者撤销立案决定；特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长”。
本案中，被告虽然在法定期限内向本院提交了作出涉案行政行为的证据、依据材料，但未提交作出涉案决定书的有关立案受理、立案查处、劳动保障监察员提出初步处理建议、案件处理报批等程序性材料，亦未提交是否有延长办案期限的申请及审批材料，故不能证明被告作出该行政处理程序的合法性。原告请求撤销涉案决定书的诉讼请求于法有据，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告单县人力资源和社会保障局于2016年9月23日作出的单人社监理决字【2016】第0922号《劳动监察行政处理决定书》。
二、责令被告单县人力资源和社会保障局自本判决生效之日起60日内重新作出处理。
案件受理费50元，由被告单县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 吴建国
代理审判员 刘 林
人民陪审员 高祥忠
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 赵京晶