贵州省遵义市播州区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0321行初177号
公益诉讼人玉屏侗族自治县人民检察院，住所地：贵州省铜仁市玉屏侗族自治县茅坪新区。统一社会信用代码：115222230095621650。
法定代表人苏维，检察长。
诉讼代理人吴仙珺，民事行政检察科科长。
被告玉屏侗族自治县林业局，住所地：贵州省铜仁市玉屏侗族自治县茅坪新区行政中心前三楼304室。统一社会信用代码：11522223009562384A。
法定代表人刘维锡，局长。
诉讼代理人杨毅，副局长。
诉讼代理人刘远康，鸿丰律师事务所律师。
第三人吴吉和，男，1968年8月14日出生，侗族，贵州省铜仁市玉屏侗族自治县人，住玉屏侗族自治县，
公益诉讼人玉屏侗族自治县人民检察院（以下简称“玉屏县检察院”）诉被告玉屏侗族自治县林业局（以下简称“玉屏县林业局”）履行林业行政管理法定职责行政公益诉讼一案，公益诉讼人玉屏县检察院于2017年6月30日向本院递交起诉状，本院于同日立案受理后，于2017年7月4日向被告玉屏县林业局送达起诉状副本，2017年7月17日通知第三人吴吉和参加诉讼。并依法组成合议庭，于2017年8月29日召开庭前会议，于2017年10月24日公开开庭进行了审理。公益诉讼人委托诉讼代理人吴仙珺、舒大伟，被告玉屏县林业局委托诉讼代理人杨毅、刘远康到庭参加诉讼，第三人吴吉和经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：公益诉讼人在履行职责中发现，2012年至今，第三人吴吉和在未办理林地使用手续的情况下，在玉屏××自治县××冲村××组（地名：大湾坡上）违法占用林地0.6607公顷（9.91亩）用于开采砂石。2016年9月12日，玉屏县林业局对吴吉和违法占用林地开采砂石的行为作出《林业行政处罚决定书》（玉林罚决字[2016]第A131号）：决定对其罚款66070元；并限期在2016年9月30日前申请办理林地使用相关手续。公益诉讼人于2016年10月22日向玉屏县林业局发出《检察建议书》，建议该局对吴吉和涉嫌违法行为按照法律规定作出相应处罚；对因违法占用而破坏的森林植被进行补植复绿，以维护好生态环境。2016年12月28日，玉屏县林业局以《关于我县20起违法占用林地查处的回复》进行回复，但截至目前，玉屏县林业局对吴吉和非法占用林地的行为未作出要求恢复林地原状的行政处罚，也未采取其他补救措施恢复林地原状，国家和社会公共利益任然处于受侵害状态。吴吉和至今没有缴纳罚款，也没有办理林地使用相关手续，被破坏的林地至今仍然没有得到恢复。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”和第四十四条“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款……拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条“…违法森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚。”的相关规定，玉屏县林业局对吴吉和违法占用林地开采砂石的行为具有管理和监督的职责，有责令停止违法行为，限期恢复原状，补种毁坏树木、罚款或代为补种树木的职责。但至今吴吉和仍未恢复被破坏林地植被原状，玉屏县林业局也未代为恢复原状或补植复绿，致使被吴吉和毁坏的林地植被至今仍未恢复原状，且也未将罚款收取到位。玉屏县林业局放任森林植被被破坏的情况继续存在，属于怠于履行应有的监督管理职责，致使森林资源仍然处于破坏状态，国家和社会公共利益持续受到侵害。
为监督促使行政机关依法履行职责，维护国家和社会公共利益，依照全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检查机关提起公益诉讼试点方案》、贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》及贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求：1、判决确认被告玉屏县林业局对吴吉和违法占用林地行为怠于履行监管职责违法；2、判令被告玉屏县林业局依法履行监管职责。
公益诉讼人向本院提交了下列证据：
第一组：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，证明贵州省为公益诉讼试点省份。
2、最高人民检察院《检查机关提起公益诉讼试点方案》，证明贵州省人民检察院为公益诉讼试点单位。
3、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》，证明玉屏县检察院的公益诉讼人主体资格。
4、贵州省人民检察院《关于提请批准玉屏侗族自治县县人民检察院拟对玉屏侗族自治县林业局怠于履职提起行政公益诉讼案件的请示》的批复，证明贵州省人民检察院同意将该案向人民法院提起公益诉讼。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，证明玉屏县检察院提起行政公益诉讼资格的法律依据。
第二组：6、《中华人民共和国森林法》；7、玉屏侗族自治县人民政府办公室文件玉府办发﹝2015﹞47号文件；8、玉屏县林业局统一社会信用代码证书，证明玉屏县林业局的法定职责。
第三组：9、玉屏县检察院行政公益诉讼立案决定书、玉屏县检察院检查建议书及送达回执、玉屏县检察院行政公益诉讼案件延长审查期限决定书；10、玉屏县林业局针对玉屏县检察院检察建议作出的回复，证明检察机关已履行诉前程序，被告未按公益诉讼人检察建议的要求履行法定职责。
第四组：11、玉屏县林业局2016年度玉林罚决字第A131号林业行政处罚卷宗，证明吴吉和非法占用林地0.6607公顷（9.91亩）用于开采砂石，致使林地被破坏的事实。
12、玉屏县林业局玉林罚决字[2016]第A131号林业行政处罚决定书，证明被告玉屏县林业局没有依法重新作出处罚决定，没有要求第三人吴吉和补植复绿，怠于履行职责。
13、玉屏县检察院在收到玉屏县林业局回复后于2017年5月31日的巡查照片及视频；14、玉屏县检察院于2017年5月31日对吴吉和、2017年6月1日对夏文均作的询问笔录，证明涉案林地现场状况及吴吉和与县林业局未开展恢复整治工作情况的事实。
被告玉屏县林业局辩称：一、被告积极履行职责，对吴吉和的违法行为进行了查处，不存在怠于履行法定职责。2016年9月，被告在履行职责中发现，在玉屏××自治县××冲村××组（地名：大湾坡上）有非法占用集体林地开采砂石的情况，被告即派员进行现场核实。经核实：玉屏侗族自治县田坪镇黄母冲清塘组村民吴吉和存在未经批准，非法占用林地的违法行为。2016年9月5日，被告依法对吴吉和非法占用林地的行为进行立案调查，通过询问违法行为人，比对贵州省林业厅下发的疑似图斑，调查证人等措施，查清了违法行为人吴吉和未经批准占用林地0.6607公顷（折合约6607平方米）采砂的事实。随后被告于2016年9月12日依法对吴吉和作出了罚款66070元的行政处罚。处罚决定作出后，被告积极催告吴吉和履行处罚决定，督促其缴纳罚款。被告对违法行为人的违法行为是积极查处的，没有怠于履行职责。二、被告未责令吴吉和补种树木，是根据被破坏林地无法补种树木的事实决定的，并非不履行职责。吴吉和非法占用的林地是较为平缓的山体，经其开采砂石后，原本平缓的山体变得极为陡峭，坡度近乎90度，由于坡度过陡，人无法攀岩，便无法种树。为了避免行政决定无法执行，损害政府公信力，被告才未责令吴吉和补种树木，并非被告怠于履行职务。综上，被告已经依法履行职责，不存在怠于履行职责的事实，请求法院依法驳回公益诉讼人的请求。
被告玉屏县林业局在举证期限内提交了下列证据：
第一组：1、林业行政处罚决定书；2、林业行政处罚意见书；3、林业行政处罚立案登记表；4、林业行政处罚询问笔录，证明：1、玉屏县林业局依法启动对吴吉和非法占用林地的处理程序，对违法行为依法进行处罚；2、玉屏县林业局的处罚存在履职不当，但不是怠于履职。
第二组：5、林业行政执法证；6、工程师资格证，证明本案的执法人员具备执法资格。
第三组：7、勘验、检查笔录；8、勘验检查表、图；9、现场图片，证明吴吉和占用林地，破坏林地现场无法恢复原状的事实。
第四组：10、林业行政处罚听证权利告知书；11、林业行政处罚决定书及送达回证；12、贵州省罚没收据，证明：1、玉屏县林业局已对吴吉和的违法行为进行了处罚，并送达了处罚文书，履行了全部法定职责；2、吴吉和于2016年10月16日缴纳了罚款66070元。
第三人吴吉和未向本院提交证据依据，亦未向本院提交书面陈述意见。
本院依法调取并出示了第三人吴吉和的土地、林地承包证。
上述证据经庭审质证，被告认为公益诉讼人提交的《中华人民共和国行政诉讼法》属于法律法规，不属于证据；公益诉讼人作出的《检察建议书》不完整，仅指出违法现象，没有提出应如何处理的具体意见；公益诉讼人提交的第四组证据真实性、合法性无异议，但对证明内容有异议，被告仅是履职不当，不是怠于履职，被告没有要求第三人进行补植复绿是因被告已对第三人吴吉和进了行政处罚，按照一事不再罚规定，不能对吴吉和的同一违法行为进行重复处罚，同时该林地被破坏严重，也不具备补值复绿的条件。公益诉讼人对被告提交的第一、三组证据证明目的有异议，认为被告只作出处罚的处理决定不当，在公益诉讼人发出检察建议后，被告未采取任何补救措施，对被破坏的林地放任不管，致使被破坏的林地未得到改善和修复。对被告提交的第四组证据，公益诉讼人认为被告作出的行政处罚听证权利告知书与行政处罚决定书的内容不相符，系不合法，而且处罚决定书确定的罚款是政府代缴的，第三人实际上未受到处罚。对各方提交的其他证据，对方对证据的真实性、合法性、关联性均不持异议。
本院认为，除公益诉讼人提交的第5号证据系法律规定不作为证据外，各方提交的其余证据、依据，来源合法，内容客观真实，与本案案件事实相关联，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。
综合上述证据认定，结合当事人陈述，本院认定本案如下事实：2012年11月始，第三人吴吉和在未办理采矿许可及林地使用等手续情况下，在玉屏××自治县××冲村××组大湾坡其自家林地处开采砂石，违法占用并毁坏林地0.6607公顷（9.91亩）。2016年9月12日，玉屏县林业局对吴吉和违法占用林地开采砂石的行为作出了玉林罚决字[2016]第A131号《林业行政处罚决定书》，决定对吴吉和处以：“1、罚款66070元；2、限期在2016年9月30日前在玉屏县林业局申请办理使用林地相关手续”。但未责令第三人限期补植复绿。2016年10月11日，玉屏侗族自治县田坪镇人民政府代第三人吴吉和向被告玉屏县林业局缴纳了罚款66070元,第三人吴吉和至今未取得在玉屏××自治县××冲村××组大湾坡其自家林地处开采砂石使用林地相关手续。2016年10月22日，公益诉讼人针对第三人吴吉和在玉屏××自治县××冲村××组涉嫌违法占用林地事宜向被告玉屏县林业局提出《检察建议书》，建议被告对吴吉和涉嫌违法的行为按照法律规定作出相应处罚，并建议对违法占用的森林植被进行补植复绿，以维护良好生态环境。2016年12月28日，被告以《关于我县20起违法占用林地查处的回复》对公益诉讼人提出的检察建议进行了回复，回复称已经对吴吉和进行了罚款的处罚，并将按照《绿色贵州三年行动计划》的要求，由各乡镇根据补植复绿方案进行补植复绿，经验收合格后，政府足额拨付给乡镇。
本案在审理过程中，本院于2017年8月1日组织公益诉讼人及被告玉屏县林业局对涉案林地进行了实地查看，该林地经第三人吴吉和开采后为地势平坦的砂石地表。截至目前，第三人用于开采砂石的设备未拆除，玉屏县林业局亦未作出责令吴吉和停止违法行为，补植树木，恢复林地的行政处罚决定及采取其他措施恢复林地。且被告确认案涉林地不能办理林地使用手续。
本院认为：公益诉讼人玉屏县检察院作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。被告玉屏县林业局作为玉屏县行政区域内林业行政管理部门，依照《中华人民共和国森林法》第十三条之规定，应当依照职权，积极履行对森林资源的保护和管理职责。
根据《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款……拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”之规定，林业行政主管机关对非法占用、毁坏林地的行为，应当作出责令停止违法行为、责令补种树木恢复生态和行政罚款的处罚决定，其中，责令恢复生态的行为罚价值更高。本案中，被告在发现第三人的违法行为后，虽作出了罚款处罚决定，但没有责令第三人停止违法行为，也没有责令第三人承担生态修复责任，反而在被占用林地不能办理林地使用手续的情况下要求第三人申办林地使用手续，违反法律规定的处罚方式，未履行生态环境保护职能，致使被侵害的环境公共利益持续处于被侵害状态，其行为构成怠于履行法定职责。公益诉讼人请求确认被告怠于履职的行为违法，本院予以确认。被告作出的处罚决定第二项即责令第三人吴吉和申办林地使用手续，缺乏法律依据，违反林地使用规划，实际也不能实现，虽然公益诉讼人并未请求撤销，但根据《行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，法院在审理行政案件时，要对被诉的行政行为的合法性进行全面审理，不受当事人诉讼请求的限制，故对被告作出的玉林罚决字[2016]第A131号《林业行政处罚决定书》中的第二项予以撤销。鉴于涉案林地经第三人吴吉和开采后为地势平坦的砂石地表，并非不能就地修复，故被告应当责令并监督第三人就地修复。公益诉讼人请求判令被告履行监督管理法定职责，本院予以支持。被告辩称林地毁坏严重，无法补种树木，所以未作出补植复绿的处罚决定的辩解理由，违反森林法规定。该辩解理由不能成为林业行政机关不作出修复决定的理由。故对被告玉屏县林业局的该项辩解，本院不予采信。因此，被告应当依法作出责令违法行为人停止违法行为，补植复绿，修复生态的决定，并监督违法行为人履行义务，如拒不履行或者履行不合格，应当自行或者委托第三方代为修复环境，责令违法行为人承担费用。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告玉屏侗族自治县林业局于2016年9月12日作出的玉林罚决字〔2016〕第A131号《林业行政处罚决定书》中第二项，即限期在2016年9月30日前在玉屏县林业局申请办理使用林地相关手续。
二、由被告玉屏侗族自治县林业局在判决生效后三个月内对第三人吴吉和非法毁坏的林地履行生态修复监督管理职责。
案件受理费50元，由被告玉屏侗族自治县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 何 林
审 判 员 秦远秀
人民陪审员 陈文华
二〇一七年十一月二十九日
助理审判员 罗 丽
书 记 员 杨 焱