云南省蒙自市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）蒙行初字第23号
原告秦锦荣，女，1981年11月27日生，汉族，住云南省昆明市五华区如安街**号。
原告郭志明，男，1963年5月27日生，汉族，住蒙自市文澜路**号。
原告郭志亮，男，1963年5月27日生，汉族，住蒙自市文澜镇起龙办事处五社。
原告郭永松，男，1983年9月18日生，汉族，住蒙自市文澜路**号。
原告暨上述原告的委托代理人郭崇仙，女，1955年5月9日生，汉族，住蒙自市文澜路**号。代理权限为特别授权。
原告秦锦荣、郭志明、郭志亮、郭永松的委托代理人秦飞云（系原告郭崇仙之子），男，1985年1月13日生，汉族，住蒙自市文澜路**号。代理权限为特别授权。
被告蒙自市国土资源局。所在地址：蒙自市天马路**号。
法定代表人符世海，职务：局长。
委托代理人王宏斌，男，1972年7月3日生，汉族，蒙自市国土资源局副局长，住蒙城名州聚豪楼2单元501室。代理权限为特别授权。
委托代理人张嘉兴，云南盟志律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告郭崇仙、秦锦荣、郭志明、郭志亮、郭永松不服被告蒙自市国土资源局2014年3月19日作出的《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，于2014年7月3日向本院提起行政诉讼，请求撤销《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》、请求判令被告蒙自市国土资源局限期对原告申请宅基地登记中的土地权属争议问题依法进行确权，本院审查后裁定不予受理。原告不服，向云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院提起上诉。云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院经审理，以（2014）红中行终字第27号行政裁定书指令本院对原告提起撤销的《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》请求进行审理。本院于2014年9月25日受理后，2014年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案。原告暨原告的委托代理人郭崇仙、秦飞云，被告蒙自市国土资源局的委托代理人王宏斌、张嘉兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告在对原告申请土地登记的过程中，于2014年2月13日组织当事人双方（原告及异议人李丽萍、李丽姣）进行调解，因双方不愿调解，遂依据《土地登记办法》第十八条的规定，于2014年3月19日作出《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，不予办理位于兴盛路宗地土地登记。
原告对《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》不服，向本院诉称：原告是蒙自市文澜镇起龙五社农民，1982年，原告所在生产队将蒙自市兴盛路南面的3424㎡的集体土地划给五原告及其家属作为宅基地使用。1988年8月，蒙自县城关镇人民政府给原告补办了批准手续。
2008年，原告得知吴志生盗用原告郭崇仙、郭志祥名字伪造两份土地转卖协议，并用伪造的两份土地转卖协议到被告处非法办理了土地使用证，侵占了原告的宅基地。经各级人民法院审理后，依法确认吴志生伪造的协议无效，被告也依法撤销了吴志生的土地使用证。在诉讼中因吴志生未提供真实有效的证据证明其向李树林购买该土地，终审判决对于原告郭崇仙、郭志祥是否曾经将土地卖给李树林的事实未作认定。2011年11月，原告向被告申请对该宗土地登记并颁发土地权利证书，但被告违法以各种理由不予办理土地登记手续。经蒙自市人民政府多次复议，撤销了被告的多次违法行政行为，但被告仍然以李丽萍、李丽姣对该土地提出异议，宗地存在争议为由不予办理原告申请的土地登记。2013年3月，原告以被告不依法颁发该土地权利证书为由申请行政复议，蒙自市政府复议后责令被告按国土资发（2003）383号通知要求，在地籍调查和登记过程中及时依法解决土地权属争议，对登记中遇到的具体权属问题依法进行确权。对该复议决定，蒙自市人民法院在判决中亦给予肯定和支持。原告持生效的判决要求被告对争议的宗地依法进行确权，但被告未经过任何调查处理，也未通知当事人提供证据，更未组织争议双方进行调解，并向原告送达《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，以双方不愿调解为由，告知原告不予办理位于兴盛路宗地土地登记。
宅基地作为原告的安身立命根本，是原告作为集体成员依法享有的待遇，原告对依法取得的宅基地申请进行登记也是法律赋予的权利。土地确权作为土地登记的前提和基础，按照法律规定以及复议决定和行政判决，被告应当履行确权的职责。然而被告受理原告的申请后，根本没有做出任何确权行为，也没有任何确权结果，而且在未组织双方当事人调解的情况下，告知原告不予办理土地登记，是明显的行政不作为，故请求人民法院依法撤销被告作出的《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》。
原告提供了以下证据：
1、郭崇仙、秦锦荣、郭志明、郭志亮、郭永松及秦飞云身份证复印件及委托书。用以证明原告的主体资格及委托代理人的代理权限。
2、异议申请书。用以证明李丽姣、李丽萍欺诈蒙自市国土资源局等政府部门，其扬言要起诉原告等维护其合法权益，可至今却无动于衷。
3、（2012）5号复议决定书、《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，用以证明李丽萍、李丽姣的异议申请无法无据，已经被生效的复议决定否决；李丽萍、李丽姣无调解资格，可蒙自市国土资源局却接受李丽萍、李丽姣的欺诈，无视生效的复议决定，滥用职权，非法组织原告与李丽萍、李丽姣调解，遭到原告的严词拒绝之后，再次作出非法的行政行为。
被告辩称：原告申请登记兴盛路G-（10）-319、G-（10）-320宗地土地使用权，其《土地登记申请书》申请登记的内容，即土地权属来源证明文件名称、编号、日期如下：1、社员宅基地批准决定，88城宅字第156号、88城宅字第160号；2、证明
--2012年6月18日；3、户口注销证明--2012.2.27；4、补偿协议--2011.10.10；5、申请书--
2012.6.6。申请人对《土地登记申请书》填写的内容及提交申请材料的真实性负责，申请人签章处郭崇仙签名并捺手印。
被告对拟登记宗地进行土地权属审核并于2012年10月15日在红河日报发公告。同月22日，李丽萍、李丽姣（已故李树林之女）提交《异议申请书》、《土地转卖协议书》等，并主张上列宗地已发生转让，郭崇仙等既不是实际的土地使用人，也不是合法的土地使用权人，存在权属争议等。蒙自市人民法院判决亦认定郭志祥、郭崇仙等转让申请登记的宗地给李树林的法律事实。故被告依据《土地登记办法》第十八条、《云南省土地登记条例》第十四条的规定，不予办理G-（10）-319、G-（10）-320宗地土地登记，并书面告知郭崇仙等。为此，郭崇仙等申请行政复议，蒙自市人民政府复议办撤销被告的上列通知，责令对原告提出的土地登记申请依法重新作出具体行政行为。其后，被告依据《云南省土地登记条例》实施细则规定，即在公告期限内，土地登记申请人或者利害关系人对土地行政主管部门审核结果有异议的，可以申请复查，土地行政主管部门作出复查决定，并将复查结果书面通知复查申请人等规定，对郭崇仙等申请宗地登记情况进行复查：在复查中询问了申请人郭崇仙（申请人郭志祥已亡故）、对登记宗地实地查看、就相关问题向起龙五社社长刘家云、宗地邻居王廷宪、公民官俊和等进行调查、了解。在询问申请人郭崇仙时，其陈述：郭志祥把上列宗地抵押给李树林，咋个抵押其不知道；郭氏没使用上列宗地，宗地上的房子是吴志生盖的；其与郭志祥都没有签过转让宗地协议，申请登记宗地没转让过，异议人提交的协议不是真实的。其他被调查人员陈述证实：上列宗地是上世纪90年代划拨给郭崇仙、郭志祥等二户的宅基地，但后来发生系列转让，自李树林（人称“老渔民”）接手上列宗地后，郭家便不再使用该宗土地。之后，从李树林处接手上列宗地的吴志生（人称“兰花老六”）建盖了房子，后又转卖。
因此，原告申请登记的土地情况复杂，郭崇仙申请宗地使用权登记，主张对宗地有合法使用权，而异议人提出的异议申请经复查认为异议成立，故原告申请登记的宗地存在土地使用权争议。基于上列原因，也鉴于兴盛路G-（10）-319宗地登记申请人郭志祥已于2012年1月亡故，以其为宗地登记申请人，故被告不予登记。
郭崇仙等原告接到不予登记书面告知后，又向蒙自市人民政府申请行政复议。2013年6月20日，蒙自市人民政府作出（2013）1号行政复议决定书，责令被告按照国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知（国土资发（2003）383号）要求，在地籍调查和登记过程中及时依法解决土地权属争议，对登记中遇到的具体权属问题依法进行确权。
郭崇仙等不服蒙自市人民政府作出的（2013）1号行政复议决定书，于2013年7月15日向蒙自市人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定书等。法院于同年10月14日作出（2013）蒙行初字第16号行政判决书，驳回郭崇仙等的诉讼请求。对此判决，各方均不上诉，该判决书已发生法律效力，且生效判决书已查明上列宗地存在权属争议等事实。
（2013）蒙行初字第16号行政判决书生效后，被告按蒙自市人民政府（2013）1号行政复议决定书的要求，通知郭崇仙、李丽姣等就兴盛路的宗地权属争议纠纷进行调解。到场的郭崇仙、秦飞云表示拒绝调解；李丽姣、李丽萍的委托代理人杨煌峰律师也表示不同意调解。因宗地权属争议当事人均表示不愿调解，权属争议未能解决，争议客观存在。
国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》国土资发（2003）383号规定：权属不清的用地，在权属问题解决前，不得登记。根据《土地登记办法》第十八条规定：有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的……故被告于2014年3月19日作出的《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，依法有据。
综上，请求蒙自市人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告提供了以下证据、依据：
第一组：1、组织机构代码证。
2、法定代表人身份证明书。
3、《土地登记办法》第三条。
4、《云南省土地登记条例》第四条。
用以证明被告负责受理蒙自市行政区域内土地登记申请，具有土地登记主体资格。
第二组：1、《土地登记办法》第十八条、《云南省土地登记条例》第十四条、国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》国土资发（2003）383号。
2、蒙自市人民政府（2013）1号行政复议决定书、蒙自市人民法院（2013）蒙行初字第16号行政判决书。
3、2014年2月13日会议记录。
4、被告于2014年3月19日作出的〈〈关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见〉〉。
用以证明土地权属有争议的；不能提供完整资料的；不能提供合法有效证明的；土地权属来源不明的；在权属问题解决前的，不予登记，并应当书面告知申请人不予登记理由。生效的行政复议决定书、行政判决书均认定郭崇仙等申请使用权登记的宗地有权属争议，且当事人双方拒绝调解。
经庭审质证，本院对被告提供的证据、依据及原告提供的证据作如下确认：被告提供的第一组证据、依据，证明了被告为合法设立的组织机构，依法具有土地登记职权，其进行土地登记活动主体资格适格，予以采信和确认。第二组证据中的第4份为待证的被诉具体行政行为，其本身不具有证明是否合法的功能，不作本案证据使用。第二组的依据系地方性法规以及部门规章，是土地登记工作的法律规范，予以确认。第2、3份能证实被告的证明观点，予以采信。
原告提供的第一组证据，是其身份证明，予以采信。第二组证据符合证据的三性，予以采信。第三组证据中的蒙自市人民政府（2012）5号行政复议决定书，来源合法，客观真实，与本案有关联，予以采信。2014年3月19日作出的〈〈关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见〉〉为待证的被诉具体行政行为，其本身不具有证明是否合法的功能，不作本案证据使用。
经审理查明：在被告作出本案被诉具体行政行为前，原告曾先后多次向被告反映和申请对位于蒙自市兴盛路的G-（10）-319、G-（10）-320宗地土地使用权登记，被告均以李丽萍、李丽姣提出异议，申请登记的土地存在争议而不予办理登记。对被告作出的不予登记行为，蒙自市人民政府复议后作出了相应的复议决定。
2013年3月18日，被告根据蒙自市人民政府作出的责令其对原告提出的土地登记申请依法作出处理，对原告提出的土地登记申请依法重新作出具体行政行为的行政复议决定后，又作出了《关于不予办理G-（10）-319、G-（10）-320宗地土地登记的通知》。原告仍不服，向蒙自市人民政府又申请行政复议。蒙自市人民政府复议后于2013年6月20日作出（2013）1号行政复议决定书，责令被告按照国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》的要求，在地籍调查和登记过程中及时依法解决土地权属争议，对登记中遇到的具体权属问题依法确权。原告对该行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。本院审理后于2013年10月14日作出（2013）蒙行初字第16号判决书，判决驳回原告的诉讼请求。该判决生效后，被告按照复议决定及原告申请登记的要求于2014年2月13日组织原告及异议人李丽萍、李丽姣对该宗土地使用权属问题进行调解，但到会的原告郭崇仙及秦飞云，李丽萍、李丽姣的委托代理人杨煜峰均拒绝调解。因双方不愿调解，被告在土地使用权属存有争议的情况下，直接按照《土地登记办法》第十八条的规定，于2014年3月19日作出《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，不予办理位于兴盛路宗地土地登记。
本院认为，依照《云南省土地登记条例》第四条“省土地行政主管部门主管全省的土地登记工作，州（地）、市、县（市、区）土地行政主管部门依照下列规定的权限负责本行政区域内的土地登记工作”以及该条例第十条第（四）项“土地行政主管部门办理土地登记”的规定，被告蒙自市国土资源局可行使土地登记以及以此相关的具体工作，其主体资格适格。
对于被告于2014年3月19日作出的《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，符合《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项的规定，即土地权属有争议的，不予登记，因而原告的诉讼请求依法无据，不予支持。但原告对G-（10）-319、G-（10）-320宗地土地登记的请求不止一次，已经过长时期多次的提出，且被告已多次作出不予登记，蒙自市人民政府作为复议机关亦进行了多次行政复议，特别是2013年6月20日作出的（2013）1号行政复议决定书，已责令被告按照国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》的要求，在地籍调查和登记过程中及时依法解决土地权属争议，对登记中遇到的具体权属问题依法确权。同时，异议人李丽萍、李丽姣提出的异议申请已经过较长时期。被告作为土地管理的职能部门应按照土地登记的相关规定，履行蒙自市人民政府的复议决定要求，切实履行职责，对该宗争议土地使用权属依法处理，使不予登记情形消失，从而早日解决该宗土地权属争议。
综上，被告于2014年3月19日作出《关于不予办理兴盛路土地宗地登记的意见》，有法律依据，原告的诉讼请求不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告郭崇仙、秦锦荣、郭志明、郭志亮、郭永松的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告郭崇仙、秦锦荣、郭志明、郭志亮、郭永松承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 骆 继 荣
人民陪审员 李 梅
人民陪审员 李 炅 芬
二〇一四年十二月九日
书 记 员 张燕莲（兼）