河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫03行终73号
上诉人（原审原告）马某某，男，汉族，1951年8月21日出生，住洛龙区。
被上诉人（原审被告）偃师市人民政府，住址：偃师市民主路27号，组织机构代码证：00540196-2。
法定代表人何武周，市长。
委托代理人侯宏波，偃师市环境保护局法规科长。特别授权。
委托代理人王高峰，河南西毫律师事务所律师。特别授权。
被上诉人洛阳伊滨区诸葛镇人民政府，住址：伊滨区诸葛镇诸葛大道1号，统一社会信用代码：114103000054021725.
法定代表人白军周，镇长。
应诉负责人袁恒，洛阳伊滨区诸葛镇人民政府副镇长。
委托代理人张忠裕，河南大鑫律师事务所律师。特别授权。
委托代理人焦艺昊，河南大鑫律师事务所律师实习律师。特别授权。
上诉人马某某因与被上诉人偃师市人民政府、洛阳伊滨区诸葛镇人民政府（以下简称诸葛镇政府）行政行为违法一案，不服洛阳市西工区人民法院（2017）豫0303行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马某某，被上诉人偃师市人民政府的委托代理人侯宏波、王高峰，被上诉人洛阳伊滨区诸葛镇人民政府应诉负责人袁恒及其委托代理人张忠裕、焦艺昊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年5月18日，原告马某某与偃师市诸葛镇道湛村民委员会签订协议，约定，马某某在偃师市诸葛镇道湛村伊东渠南南坡区域内建造白灰厂，从2004年6月1日到2009年5月31日，承包金每年5000元，每年6月1日前交次年承包金。2005年4月15日，洛阳市人民政府办公室关于印发2005年洛阳市环保责任目标分解落实意见的通知（洛政办[2005]26号）要求：“偃师市取缔偃师市城区（包括首阳山区域）内所有手烧炉，关闭或改造所有小锻造、小铸造等大气污染严重企业，取缔小冶炼企业，取缔诸葛镇区域内所有石灰窑”。2007年9月25日,偃师市人民政府发出关于关闭铝烧窑土石灰窑企业落后生产线的通告（偃政通[2007]14号），载明按照国家相关产业政策，决定对全市“以煤为燃料，用土竖窑生产，烟尘排放不达标”的铝烧窑、土石灰窑企业实施关闭,要求全市区域内“以煤为燃料，用土竖窑生产，烟尘排放不达标”的铝烧窑和公路主干线两侧的土石灰窑必须于2007年10月10日前按照“断水断电、清除原料、炸毁烟囱、拆除土竖窑”的标准自行拆除到位，否则，市政府将组织有关乡镇和部门对其实施强制拆除。2009年6月17日,洛阳市环境保护局《关于建议立即取缔石灰窑的函》（洛市环[2009]177号）载明“我市龙门周边（重点是偃师、伊川辖区）石灰窑污染企业开始严重反弹，并对我市环境空气质量造成重大影响。”要求于6月24前，完成对石灰窑的取缔任务。后偃师市人民政府环保部门与诸葛镇政府联合对包括原告马某某的石灰窑在内的42家石灰窑进行了拆除。原告不服该拆除行为，于2010年7月诉至法院。另查明，2009年7月4日东方今报发表《非法石灰窑建在龙门石窟旁，二氧化硫黄烟“熏”石窟》一文载明，昨天，洛阳市环保局石灰窑专项治理行动结束，全市107家非法石灰窑被景区夷为平地。今年6月，针对龙门景区附近石灰窑治理后，仍然存在非法石灰窑的状况，根据要求彻底关闭洛阳所有非法石灰窑，强制取缔了107家小石灰窑，其中，偃师市42家……。2011年前后，偃师市诸葛镇人民政府职权变更为洛阳伊滨区诸葛镇人民政府。
原审法院认为：保护环境是国家的基本国策。国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。1999年国家经贸委已明确将“建筑石灰土窑”列入淘汰落后生产工艺装备目录，要求于1999年底前即予以淘汰，故马某某在诸葛镇道湛村建造的石灰窑应属国家明令淘汰的对象。1989年施行的《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”故洛阳市人民政府于2005年4月15日发出关于印发2005年洛阳市环保责任目标分解落实意见的通知，要求“偃师市取缔偃师市城区（包括首阳山区域）内所有手烧炉，关闭或改造所有小锻造、小铸造等大气污染严重企业，取缔小冶炼企业，取缔诸葛镇区域所有石灰窑。”偃师市人民政府于2007年9月25日发出关于关闭铝烧窑土石灰窑企业落后生产线的通告，要求全市区域内“以煤为燃料，用土竖窑生产，烟尘排放不达标”的铝烧窑和公路主干线两侧的土石灰窑必须于2007年10月10日前按照“断水断电、清除原料、炸毁烟囱、拆除土竖窑”的标准自行拆除到位，即洛阳市人民政府和偃师市人民政府为了改善环境质量采取的措施，符合法律规定。洛阳市环境保护局作为县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，被告偃师市人民政府和诸葛镇政府按照洛阳市环境保护局洛市环[2009]177号《关于建议立即取缔石灰窑的函》的要求于2009年6月24日前对包括原告马某某的石灰窑在内的石灰窑完成全部取缔任务，系执行上级行政机关的决定和命令，虽在强制拆除前未依法告知原告马某某，程序上存在瑕疵，但处理结果并无不当。故原告马某某要求确认被告偃师市人民政府和诸葛镇政府于2009年6月强拆其石灰窑的行为违法的诉求，本院不予支持。原告马某某的石灰窑于2009年6月被拆除，被告未举证证明其已告知了原告诉权或起诉期限，故马某某于2010年7月1日向法院提起行政诉讼，未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的最长2年的起诉期限，被告偃师市人民政府和诸葛镇政府关于原告起诉超过起诉期限的答辩意见，本院不予采信。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，经合议庭评议，判决驳回原告马某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马某某负担。
上诉人马某某上诉称：我在2004年后在偃师市诸葛镇道湛村南山建石灰窑三个给洛阳钢厂供白灰，因钢厂停产生产量低不赚反赔，资金暂时困难，导致白灰厂与2005年停产，待以后时机成熟再生产。停产后外出打工谋生，被告拆除我石灰窑说是按2009年偃师市政府、诸葛镇政府l77号(关于建议立即取缔石灰窑的函)的要求完成全部取缔任务，依据偃师市政府2007年9月25日发出关于关闭铝烧窑土石灰窑企业落后生产线的通告等等文件来拆除。不管是文件，通知，还是东方今报的报道。说的都是针对污染的采取措施，他对我来说没有直接关系，原因在简单不过，我生产靠钢厂，钢厂2005年停产我停产，有村委证明为据，有灰厂邻居出具证明为据，厂停止生产几年，污染从何说起，道湛大队出具伪证说灰厂处于半生产，他没有录像等事实依据，再者灰窑和别的商企业不同之处就是根本不存在半生产，假如说要半生产每年没有一百多万是难已付清债务，道湛大队直接受诸葛镇领导，他敢不做伪证吗?所以文件、通知等对拆除我石灰窑不具备法律效力，强行拆除已经停产几年的灰窑就是程序违法，拆除违法。政府对拆除的文件、通告中强调工商行政管理部门要依法吊销营业执照、各有关部门要取消生产许可证、商业银行要停止贷款，断水断电、清除原料，炸毁烟囱等。政府的这些文件本身就超越了《宪法》、法律，《宪法》哪一条让政府来突袭强制拆除，《宪法》第二十二条：“公民的合法的私有财产不受侵犯，”一个企业在当初建时是通过工商、税务、土地等政府部门办了宪法法律认可的合法手续，所以政府你不能一个红头文件说污染，就断水断电吊销执照、生产许可证。没有考虑到企业的合法性，公民的权益受到毁灭性以及家破人亡的危害性，公民的财产蒙受到损失的补偿问题，给公民生存的出路，以上简述政府文件、通告存在缺陷违法行为，没有《宪法》法律依据，请法院依《宪法》最高法出台的“同级法院有权审判同级政府的红头文件的通告，依法判除两政府的文件违法无效。综上，要求洛阳市中级人民法院真正做到以事实为法律依据对西工区法院的错误判决于与纠正。
被上诉人偃师市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，应于维持。
被上诉人洛阳伊滨区诸葛镇人民政府辩称：同意被上诉人偃师市人民政府的答辩意见，答辩人对涉案的石灰窑拆除事实及法律依据明确，答辩人对非法石灰窑的拆除程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据一、二审查明的事实，洛阳市人民政府于2005年4月15日发出关于印发2005年洛阳市环保责任目标分解落实意见的通知，要求“偃师市取缔偃师市城区（包括首阳山区域）内所有手烧炉，关闭或改造所有小锻造、小铸造等大气污染严重企业，取缔小冶炼企业，取缔诸葛镇区域所有石灰窑。”偃师市人民政府于2007年9月25日发出关于关闭铝烧窑土石灰窑企业落后生产线的通告，要求全市区域内“以煤为燃料，用土竖窑生产，烟尘排放不达标”的铝烧窑和公路主干线两侧的土石灰窑必须于2007年10月10日前按照“断水断电、清除原料、炸毁烟囱、拆除土竖窑”的标准自行拆除到位。保护环境是国家的基本国策，洛阳市人民政府和偃师市人民政府为了响应国家政策，改善环境质量而采取的相应措施，符合法律规定。2009年6月17日,洛阳市环境保护局《关于建议立即取缔石灰窑的函》（洛市环[2009]177号）载明“我市龙门周边（重点是偃师、伊川辖区）石灰窑污染企业开始严重反弹，并对我市环境空气质量造成重大影响。”要求于6月24前，完成对石灰窑的取缔任务。后偃师市人民政府环保部门与诸葛镇政府联合对包括上诉人马某某的石灰窑在内的42家石灰窑进行了拆除。该行为系执行上级行政机关的决定和命令，虽程序上存在瑕疵，但处理结果并无不当。上诉人马某某的上诉理由，证据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 高玲
审判员 王艺
审判员 张强
二〇一八年六月十三日
书记员 田慧