湖北省远安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0525行初25号
公益诉讼人：远安县人民检察院。
被告：远安县国土资源局，住所地远安县鸣凤镇鸣凤大道16号，统一社会信用代码11420525736807544Y。
法定代表人雷官孝，该局局长。
委托代理人曹阳，该局副局长，一般授权代理。
委托代理人邓沣，湖北典沣律师事务所律师，一般授权代理。
公益诉讼人远安县人民检察院认为被告远安县国土资源局不履行法定职责，于2017年6月22日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案受理后，依法向被告远安县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月19日召开庭前会议，同年8月17日公开开庭进行了审理。公益诉讼人远安县人民检察院检察长吴俊峰、检察员邹忠云、刘爱东出庭参加诉讼，被告远安县国土资源局法定代表人雷官孝及委托诉讼代理人曹阳、邓沣到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
公益诉讼人远安县人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现被告在郭继红非法采矿一案中未依法履行职责，损害国家和社会公共利益的线索，经审查后于2016年12月12日作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明，2014年9月，远安县洋坪镇徐家棚村村民郭继红经买卖取得位于远安县××××组“果子冲”（小地名）山林，发现该山林有湖北马得盈陶瓷有限公司（以下简称马得盈公司）生产所需的页岩矿，郭继红与马得盈公司商议，由郭继红在该山林采挖页岩矿销售给该公司。郭继红在未取得采矿许可的情况下，雇请人员在“果子冲”采挖页岩矿销售给马得盈公司。经查，郭继红从2014年12月至2015年11月共计销售给该公司页岩矿22.4985万吨，销售额404.973万元。远安县国土资源局调查认定，该违法行为应由马得盈公司承担，于2015年12月14日，对马得盈公司下达《行政处罚决定书》（远土资执罚〔2015〕15号），要求其停止一切开采活动，撤离相关开采设备；没收无证开采违法所得256500元，并处117990元罚款。马得盈公司在法定期限内没有申请行政复议和提起行政诉讼，缴清了全部罚没款374490元。另查明，2016年9月，郭继红因非法占用农用地罪被远安县人民法院以（2016）鄂0525刑初43号刑事判决书判处有期徒刑一年，缓刑一年，罚金三万元。为支持与督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境和矿产资源、维护国家和社会公共利益的目的，2016年12月30日公益诉讼人向被告发出远检民（行）行政违监[2017]42052500001号《检察建议书》。《检察建议书》认为，本案非法采矿的采挖主体应为郭继红，被告在本辖区内具有采矿管理和监督的法定职责，但被告对郭继红的非法采矿行为并未依法履职，建议被告严格按照法律法规的规定履行监管职责，对郭继红非法采矿行为依法进行处理，保护生态环境和矿产资源。2017年1月16日，被告回复称：郭继红等人乱采乱挖的情况基本属实，但采挖主体并非郭继红等人，而是马得盈公司，我局对马得盈公司无证开采页岩矿履行了法定职责，有效保护了矿产资源。截止2017年4月27日，经调查郭继红证实，被告对其未取得采矿许可擅自采矿的违法行为仍未依照《中华人民共和国矿产资源法》的相关规定履行监管职责。公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第三十九条、第四十五条、《中华人民共和国刑法》第一百五十六条以及《远安县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》（远安县人民政府办公室远政办发〔2010〕91号文件）第二条第（一）款规定远安县国土资源局应“负责国家有关土地、矿产资源方针、政策和《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规的贯彻实施并监督检查。”被告对远安县辖区范围内的非法采矿行为负有监督管理的法定职责。被告在收到检察机关的《检察建议书》后，对郭继红的非法采矿行为仍未依法及时处理，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。为督促被告依法履行职责，教育和引导公民自觉遵守法律，促进行政机关依法行政，进而保护资源和生态环境、维护国家利益和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起行政公益诉讼：1、确认远安县国土资源局对郭继红未取得采矿许可擅自采矿的违法行为怠于履行监管职责违法；2、判令远安县国土资源局对郭继红未取得采矿许可擅自采矿的违法行为依法继续履行监管职责。
公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
第一部分关于郭继红实施未取得采矿许可擅自采矿行为，侵害国家和社会公共利益的证据。
第一组关于徐家庄村四组“果子冲”山林页岩矿被采挖，林地被严重毁坏情况的证据。
1、远安县人民检察院于2016年12月12日、2017年6月20日在“果子冲”拍摄的现场视频。
2、远安县森林公安局2016年1月20日《现场勘验笔录》及远安县人民检察院2016年12月12日《现场勘验笔录》。
第二组关于郭继红未取得许可，擅自在“果子冲”开采页岩矿的证据，开采过程中由郭继红个人支付挖机租费和运矿运输费，郭继红与马得盈公司之间在页岩矿上是购销关系。
1、远安县森林公安局2016年3月7日、3月14日对郭继红的《讯问笔录》及远安县人民检察院2017年4月27日对郭继红的《询问笔录》。
2、远安县森林公安局分别于2016年3月8日、2016年3月14日、2016年4月8日、2016年4月11日对张炜、郭道杨、杨文斌、ＸＸ所作的《询问笔录》及远安县人民检察院2017年4月25日对张炜的《询问笔录》。
3、远安县森林公安局2016年2月24日、远安县国土资源局2015年10月29日、远安县人民检察院2017年5月9日分别对罗桂贤制作的《询问笔录》及远安森林公安局2016年2月23日对马得盈公司副总经理张帮志的《询问笔录》。
4、郭继红于2014年10月7日与陈天国、陈龙、陈圣清签订《山林转让合同》。
5、远安县人民法院生效的（2016）鄂0525刑初43号《刑事判决书》。
第三组关于郭继红无证开采造成国有矿产资源损害和环境损毁，侵害国家和社会公共利益的证据。
1、远安县森林公安局2016年3月7日对郭继红的《讯问笔录》、远安县人民检察院2017年5月5日对郭继红的《询问笔录》。
2、远安县森林公安局2016年3月14日对郭道杨的《询问笔录》、远安县人民检察院2017年5月9日对罗桂贤《询问笔录》。
3、2017年5月5日对杨冬梅的《询问笔录》。
4、《付款协议书》及《与供应商郭道杨往来对账》。
5、远安县人民检察院2017年5月5日根据杨冬梅个人记载的运输帐复制的从江河厂工地运输页岩陶土数量明细表。
6、2016年1月22日远安县林业调查规划设计队出具的林业技术鉴定意见书（远林调鉴字2016-002）。
第二部分：关于被告应当对郭继红的无证采矿行为依法履行监管职责但未履行监管职责的证据。
1、远安县人民检察院2016年12月29日对郭继红的《询问笔录》。
2、远安县国土资源局2015年12月14日《行政处罚决定书》（远土资执罚〔2015〕15号）。
3、《远安县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》（远安县人民政府办公室远政办发〔2010〕91号文件）。
4、远安县国土资源局2016年7月25日的《工作联系函》及远安县公安局《关于县国土资源局移送湖北马得盈陶瓷有限公司无证采矿案的情况说明》。
第三部分关于公益诉讼人对被告怠于履职行为发出诉前检察建议，以及被告收到检察建议后，仍怠于履行职责，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态的证据。
1、远安县人民检察院《检察建议书》（远检民（行）行政违监[2017]42052500001号）。
2、《检察建议书》的《送达回证》。该建议书由远安县国土资源局局长雷官孝签收，并加盖该局印章。
3、2017年1月16日远安县国土资源局回复《关于落实县检察院检察建议的情况报告》（远国土函〔2017〕5号）。
4、远安县人民检察院2017年4月27对郭继红的《询问笔录》。
被告远安县国土资源局辩称：一、被告在湖北马得盈陶瓷有限公司无证开采页岩矿履职监管上履行了法定职责。2015年10月26日被告在巡查中,发现“马得盈公司”在远安县洋坪镇××村××与旧县镇××组交汇处(小地名“果子冲”)有无证采矿的行为;同日被告依法对“马得盈公司”下达了《责令停止违法行为通知书》,要求停止无证采矿行为;同年10月28日被告决定对“马得盈公司”无证开采页岩矿一案进行立案查处。为此,被告委托远安县矿山设计所（远安县土地规划勘测队）到现场对“马得盈公司”开采面积及吨位进行踏勘、测量。同时,被告对“马得盈公司”无证开采行为进行了询问、核实等调查取证工作,同年12月14日被告依法对“马得盈公司”下达了行政处罚决定,要求其停止一切开采活动,撤离相关开采设备;没收无证开采的违法所得256500元,对违法所得处以117990元罚款,罚没款共计374490元,行政处罚作出后,“马得盈公司”完全履行了行政处罚。之后,被告鉴于在立案调查中发现“马得盈公司”无证采矿的行为涉嫌触犯刑法的规定,于2016年6月15日、7月25日依次向远安县公安局移送涉嫌犯罪案件移送书。上述事实表明,被告已履行了法定的“发现、制止、报告、查处”监管职责。二、被告对“马得盈公司”未取得采矿许可擅自采矿违法行为行政处罚适当。被告在巡查发现,远安县洋坪镇××村××与旧县镇××组交汇处有涉嫌无证采矿的行为后,当即决定立案调查,为查明违法事实,被告依法对“马得盈公司”法定代表人、总经理罗桂贤,行政办公室主任李秀科分别进行了询问,该二人对“马得盈公司”在“果子冲”无证开采页岩矿的行为均予认可,法定代表人罗桂贤对远安县矿山设计所(远安县土地规划勘测队)确认的“马得盈公司”无证采矿采点进行了签字确认,“马得盈公司”对无证采挖页岩矿的地点及面积也进行了认可。上述事实足以证明被告对“马得盈公司”违法行为处罚主体适当。三、被告对郭继红的不处罚行为是有充分的事实依据的，符合法律规定。被告对“马得盈公司”作出处罚所依据的证据以及远安县人民检察院提供的证据都充分证实：郭继红与“马得盈公司”是委托关系，首先“马得盈公司”因生产琉璃瓦、卫生洁具等需要紧缺原料页岩矿,因此以书面委托的形式授权郭继红之子郭道杨、张炜组织开挖、修复、运输路段，保证“马得盈公司”不因为缺原料造成停产,直到采矿证办理后完善所有相关手续；其次，采矿点的确定、勘查合同及相关手续的办理均由“马得盈公司”指定、完成，虽然郭继红获取了一定的利益，但真正的实施者就是被告处罚的马得盈公司。四、被告不应当对郭继红个人进行处罚，因为远安县人民检察院并不认为郭继红涉嫌非法采矿罪。从远安县人民检察院提供的证据材料证实，郭继红涉嫌非法占用农用地罪，已于2016年6月17日被公诉，9月12日被判刑；试想，如果当时公益诉讼人在查明事实、审查证据起诉时认定其如现在公益诉讼请求，那么当时就应该同时提起郭继红涉嫌非法采矿罪（刑法343条第1款）。而事实却是：远安县人民检察院只是认定郭继红涉嫌非法占用农用地罪，而不涉嫌非法采矿罪。综上,被告在主动巡查过程中,依法履行职责,对无证开采页岩矿的“马得盈公司”历经立案、调查、询问、核实、处罚等程序,及时纠正了“马得盈公司”无证采矿行为,消除了违法状态,国家利益和社会公共利益才得以充分保护。同时,“马得盈公司”无证开采页岩矿违法行为事实清楚,证据确凿，被告依据准确，处罚适当。远安县人民检察院行政公益诉讼诉求没有合法性理由，请求人民法院依法驳回远安县人民检察院的诉求。
被告在法定期限内向本院提交证据如下：
第一组证明被告主体资格：
1、远安县国土资源局组织机构代码复印件一份；
第二组证明被告严格按照行政机关的内部审批程序履职尽责：
2、2015年10月26日作出的违法线索登记表复印件一份；
3、2015年10月27日作出的违法线索核查报告复印件一份；
4、2015年10月28日作出的国土资源违法案件立案呈批表复印件一份；
5、2015年11月26日被告对马得盈公司作出的关于湖北马得盈陶瓷有限公司无证采矿的调查报告复印件一份；
6、2015年11月30日，被告针对湖北马得盈陶瓷有限公司无证采矿案件作出的会审意见表复印件一份；
7、2015年12月2日作出的违法案件处理决定呈批表复印件一份；
8、2015年12月2日—2015年12月14日分别作出的违法案件法律文书呈批表共三份；（文书全称：《远安县国土资源局行政处罚告知书》及《远安县国土资源局处罚决定书》）
9、2016年7月25日作出的违法案件结案呈批表复印件一份；
第三组证明被告履行了行政处罚调查、询问、取证、核实等职责：
10、2015年10月26日拍摄的施工现场现场勘测照片复印件一份；
11、2015年10月26日湖北马得盈陶瓷有限公司作出的授权委托书；
12、2015年10月28日被告对湖北马得盈陶瓷有限公司行政办公室主任李秀科做的询问笔录复印件一份；
13、2015年10月29日被告对湖北马得盈陶瓷有限公司总经理罗桂贤做的询问笔录复印件一份；
14、2015年10月28日被告对远安县矿山设计所做的委托书复印件一份；
15、2015年10月29日被告对马得盈公司无证采矿点的现场勘验笔录复印件一份；
16、2015年11月10日远安县矿山设计所及远安县国土资源局土地规划勘测队作出的勘测说明复印件一份；
17、2015年10月29日远安县矿山设计所和国土资源局土地规划勘测队提供的地质勘查资质证书复印件各一份；
18、2015年11月9日湖北马得盈陶瓷有限公司出具的证明复印件一份；
19、2015年10月29日湖北马得盈陶瓷有限公司提供的该公司营业执照复印件一份；
第四组证明被告对马得盈公司行政处罚的程序合法：
20、2015年12月2日、8日、14日罗桂贤签署的法律文书送达回证复印件各一份；
21、2015年12月2日作出的行政处罚告知书复印件一份；
22、2015年12月8日作出的行政处罚听证告知书复印件一份；
第五组证明被告作出的行政行为：
23、2015年10月26日作出的责令停止违法行为通知书复印件一份；
24、2015年12月14日作出的行政处罚决定书复印件一份；
第六组证明马得盈公司对被告作出的行政处罚已经履行完毕：
25、罚没收据复印件一份；
26、施工现场禁采照片复印件一份；
第七组证明被告发现犯罪违法线索后没有怠于行使权力：
27、2016年7月25日被告与远安县公安局的工作联系函复印件一份；
28、2016年6月6日被告与远安县公安局的涉嫌犯罪案件移送书复印件一份。
公益诉讼人和被告向本院提交的上述证据，本院组织双方进行了证据交换和质证。被告对公益诉讼人所提供证据的真实性、合法性无异议，但对证据关联性均持异议，且认为不能达到其证明目的。公益诉讼人认为被告所提供证据25、26与本案无关，证据1-24、27-28真实性、合法性、关联性不持异议。对双方不持异议的证据，本院予以确认并记录在卷佐证。对有争议的证据本院认定如下：
一、公益诉讼人为证明被告怠于履行法定职责而提交的的相关证据，可证明如下基本事实：1、本案页岩矿实际开采人为郭继红，而非马得盈公司。虽然郭继红与马得盈公司商议由马得盈公司办理采矿证，但在未办证情况下，是由郭继红投资组织开采和运输，并将产品销售给马得盈公司从中获利。2、因郭继红的开采行为直接造成国家级公益林森林植被全部毁坏，森林防护功能丧失。因此，公益诉讼人所提交的三组证据与本案具有关联性，能够达到证明目的，本院依法予以确认。二、被告提交的证据25、26仅为其对马得盈公司的处罚执行情况，与本案所诉被告对郭继红无证开采怠于履行监管职责无关联性，本院依法不予确认。
据此可认定的基本事实是：
2014年9月远安县洋坪镇徐家棚村村民郭继红经买卖取得位于远安县××××组“果子冲”（小地名）山林，在未办理采矿许可证的情况下雇请挖机及人员在该地块开采页岩矿，并将开采所得页岩矿卖售予马得盈公司。2015月12月14日远安县国土资源局认为该开采行为是受马得盈公司委托，遂向马得盈公司下达远土资执罚[2015]15号《行政处罚决定书》，要求其停止一切开采活动，撤离相关开采设备，没收无证开采违法所得256500元，并处117990元罚款。2016年12月30日远安县人民检察院向远安县国土资源局作出远检民（行）行政违监[2017]42052500001号《检察建议书》，要求远安县国土资源局“严格依照法律法规的规定履行监管职责，对郭继红非法采矿行为依法进行处理，保护生态环境和矿产资源。”远安县国土资源局在收到《检察建议书》后于2017年1月16日向远安县人民检察院作出远国土函[2017]5号《县国土资源局关于落实县检察院检察建议的情况报告》称实际采挖主体并非郭继红，而是马得盈公司，且远安县国土资源局已对马得盈公司无证开采页岩矿履行监管职责。
根据本院审判查明的事实，本院认为：依法履行职责是行政机关的法定义务，未依法履责或未依法全面履责均属违法行为。《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自开采的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款…”。本案中，郭继红在未办理采矿许可证的情况下雇请挖机及人员在“果子冲”林地开采页岩矿，将开采所得页岩矿提供给马得盈公司从中获取利润。期间，虽然郭继红之子郭道杨及张炜与马得盈公司之间签有书面授权委托书，但委托事项仅为开挖、运输、修复路段，保证马得盈公司不因为缺原料造成停产。被告据此认为郭继红与马得盈公司就开采页岩矿存在委托关系显然不当，其理由不能成立。非法采矿主体应为违法行为的实施者郭继红，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等对采矿许可的相关规定，被告远安县国土资源局对郭继红之行为负有监督管理职责。但远安县国土资源局未依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定对郭继红进行监督管理，且在远安县人民检察院向其作出《检察建议书》后至今仍未履行监管职责，其行为应认定为怠于履职。被告具有法定职责且无正当理由不履行法定职责的，应判决被告在一定期限内履行。公益诉讼人要求确认被告远安县国土资源局对郭继红未取得采矿许可擅自采矿的违法行为怠于履行监管职责违法的诉讼请求，符合相关法律规定，本院予以支持。
本案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告远安县国土资源局对郭继红未取得采矿许可擅自采矿的违法行为怠于履行监管职责违法。
二、责令被告远安县国土资源局于本判决生效之日起六十日内对郭继红未取得采矿权擅自采矿的违法行为履行监管职责。
案件受理费50元，由被告远安县国土资源局负担。
如不服本判决，公益诉讼人远安县人民检察院可以在判决书送达之日起15日内向湖北省宜昌市中级人民法院提出抗诉，被告远安县国土资源局可以在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 郭志华
审 判 员 王 波
审 判 员 王登伟
二〇一七年八月二十五日
法官助理 徐楠婷
书 记 员 丁 露