浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉南行初字第19号
原告梁西文。
被告嘉兴市公安局南湖区分局东栅派出所，住所地嘉兴市南湖区下塘路2号。
法定代表人屠新华。
委托代理人张巍。
第三人戴培忠。
原告梁西文与被告嘉兴市公安局南湖区分局东栅派出所（以下简称东栅派出所）、第三人戴培忠治安行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月5日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月16日公开开庭审理了本案。原告梁西文，被告东栅派出所的法定代表人屠新华、委托代理人张巍到庭参加诉讼。第三人戴培忠经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月12日，被告东栅派出所作出嘉南公（东栅）行终止决字（2014）01号《终止案件调查决定书》，认定因第三人戴培忠涉嫌殴打原告梁西文一案系行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。
被告东栅派出所在规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.《终止案件调查决定书》1份，证明该决定书已依法送达双方当事人。
2.《呈请终止案件调查报告书》1份，证明《终止案件调查决定书》依法报请办案部门负责人批准。
经质证，原告对证据1、2的真实性没有异议，属于被告内部的事情，原告不懂；被告在决定书中未告知行政复议的权利。
3.《受案登记表》1份，证明案件来源，调查案件有两人，一个主办、一个协办。
经质证，原告对证据的真实性有异议，接报民警和实际出警民警不是同一人。
4.对梁西文的询问笔录1份，证明报案情况。
经质证，原告没有异议。
5.对戴培忠的询问笔录1份，证明其对该案的陈述与申辩。
经质证，原告认为戴培忠陈述有不实之处，原告本人的陈述符合事实，戴培忠是概括陈述。
6.对金某、成某、高某头、任某、李春海的询问笔录各1份，证明案发当时情况。
经质证，原告认为对真实性无法评判，被询问人是第三人戴培忠的同事或者所在单位保安，金某同意重新做笔录。
7.第三人戴培忠的身份证明1份，证明其系南湖区人民政府信访局（以下简称信访局）工作人员。
经质证，原告无异议。
被告东栅派出所提供的法律法规依据有：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函。
原告梁西文诉称，2014年5月14日上午，原告身为残疾人就自身利益到信访局信访，后该局接访科科长戴培忠与原告互骂对攻，戴培忠扬言“下班后我收拾你”；下午17时，原告再次来到信访局戴培忠处请求处理信访事宜，戴培忠叫来解放街道政法书记金某、信访局局长成某后，两人再次在信访大厅互骂，戴培忠对原告恶言恶语，并出手暴打原告，有录像、证人证言为证，要求被告当庭出示录像。事件发生后，原告数十次要求被告查处戴培忠，均被“我们正在调查中”挡回来；数次要求信访局和戴培忠向原告赔礼道歉、赔偿损失，均被“相信公安机关会正确处理的”挡回来。直至6月12日，被告才出具《终止案件调查决定书》，认为：因戴培忠涉嫌殴打他人一案具有行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。原告认为，被告依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款（即“无违法行为”）才决定终止调查，但复议决定书中第三页第十行认定“戴培忠的殴打他人行为系执行职务过程中的违法行为”，故被告认为戴培忠没有违法行为与事实不符。被告作出的《终止案件调查决定书》仅提及《公安机关办理行政案件程序规定》，无其他法律、行政法规和部门规章，应当认为没有法律依据。国务院法制办为国务院的内设机构，不具有制定部门规章的法定职责，其所发的文件自然也不能作为部门规章去要求。综上所述，被告作出的《终止案件调查决定书》与事实不符，且于法无据，属于违法行政行为，应当予以撤销，故诉请判令：一、确认被告2014年6月12日作出的《终止案件调查决定书》具体行政行为违法，责令被告依法履行对戴培忠涉嫌殴打原告一案继续调查，并作出相应处理；二、本案诉讼费由被告承担。
原告梁西文向本院提供了下列证据：
1.嘉兴市医疗机构门诊病历1本，证明原告5月16日早上去就诊，全身多处挫伤。
经质证，被告对该证据没有异议。
2.《行政复议决定书》1份，证明第三人打人的事实，被告引用的法律自相矛盾。
经质证，被告对该证据没有异议，认可第三人对原告的侵权行为，但作出的行政决定是有法律依据的。
被告东栅派出所答辩称，2014年5月14日上午，原告到信访局反映自政府实施“以车换车”政策后，其所有的残疾车因无证无法享受该政策的补助，信访局工作人员戴培忠接待了原告，在接访过程中，原告与戴培忠发生争吵，后原告向戴培忠吐口水，在争吵过程中，戴培忠用脚踢了原告。被告接到报警后，经派出所领导批准于同日受理案件并开展调查。经对原告、戴培忠、金某、成某、高某头、任某、李春海的调查及综合案发时间、地点，被告认为戴培忠用脚踢原告的行为系执行职务过程中的违法行为，根据国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函中相关规定，戴培忠的行为不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款关于殴打他人或故意伤害他人身体的规定，而应将相关案卷材料移送给戴培忠所在单位信访局。被告根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，经派出所领导批准后于2014年6月12日作出了《终止案件调查决定书》，并于次日将该决定书送达给原告和戴培忠，并将相关材料复印件移送给信访局。综上所述，被告作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，只用法律依据准确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院依法维持。
第三人戴培忠未到庭质证，亦未提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：被告提供的证据1、2、7，因原告对证据的真实性无异议，本院予以认定；证据3中的报警记录与原告诉称内容相符，本院予以认定；证据4、5、6系被告依职权对涉案当事人、在场人员所作调查笔录，对证据的真实性本院予以认定，但对涉案相关事实，本院将结合双方陈述予以综合认定。原告提供的证据，被告并无异议，本院予以认定。
经审理，本院查明案件事实如下：2014年5月14日上午9点多，原告梁西文就其无证残疾车“以车换车”政策前往信访局信访，由该局工作人员戴培忠接访，接访过程中，戴培忠向其解释其无证残疾车无法享受有证残疾车的政策补助，双方就补助政策问题发生争吵，梁西文因觉得戴培忠嘲笑其吃低保而开始对戴培忠进行辱骂，后双方互骂，戴培忠有“你等着，我下班的时候收拾你”等过激语言；11点40分左右，梁西文堵住戴培忠，继续辱骂戴培忠并向他吐口水，后被保安劝回家。当日下午16时30分左右，原告梁西文再次前往信访局，并对戴培忠言语侮辱挑衅；17时20分左右，冲突升级至戴培忠对梁西文肢体踢打，导致梁西文肢体外伤。
被告东栅派出所接群众报警后，同日予以受理，经调查取证，于2014年6月12日出具嘉南公（东栅）行终止决字（2014）01号《终止案件调查决定书》，认定：因戴培忠涉嫌殴打他人一案具有行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。并于次日将该决定书送达原告梁西文及第三人戴培忠。原告对该决定书不服，于2014年6月27日向嘉兴市公安局南湖区分局提出行政复议申请，该局于2014年8月18日作出复议决定，维持被告作出的《终止案件调查决定书》。原告仍不服，遂诉。
本院认为，被告东栅派出所负有负责本行政区域内的治安管理工作的职责，其应按照法律规定履行法定义务。本案有如下争议焦点：
一、关于第三人戴培忠对原告梁西文的侵权行为是否属于执行职务过程中的违法行为的问题。首先，原告梁西文与第三人戴培忠此次事件发生之前并不相识，无个人恩怨，其并非以个人名义和身份与梁西文起冲突。其次，涉案双方当事人梁西文、戴培忠的陈述，证人金某、成某、高某头、任某、李春海的证言均证实事发当日，原告梁西文因无证残疾车“以车换车”补助政策问题至信访局信访，第三人戴培忠作为信访局接访人员对其进行接访并作政策性解释，属于执行职务。最后，虽然双方冲突升级至戴培忠对原告梁西文有踢打的违法行为时已过工作时间点，但该事件仍应作为戴培忠接访工作的延续，不应在时间上做机械性割离。故本院认定，第三人戴培忠对原告梁西文的侵权行为属于执行职务过程中的违法行为。另外，对于诉讼过程中原告梁西文以为还原事实真相为由要求被告东栅派出所当庭出示相关录像的请求，由于该节属于当事人举证范围，被告并未提供该证据；且现有证据已足以证明本案相关事实，相关录像的出示与否并不影响案件审理，故本院对该请求不予支持。
二、国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函在本案中是否可以适用的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条、第十六条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。该行政机关为行政赔偿义务机关。赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。国务院法制办公室国法秘函（2005）256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函进一步明确：根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。该复函符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，为有效的规范性文件，故在本案中可以适用。
综上所述，被告东栅派出所作为治安管理职能部门，经相关调查，根据国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函及《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项的有关规定，对接访员戴培忠涉嫌殴打他人一案决定终止案件调查，该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告嘉兴市公安局南湖区分局东栅派出所2014年6月12日作出的《终止案件调查决定书》。
案件受理费50元，由原告梁西文负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 李红平
审 判 员 周金英
人民陪审员 钱阿三
二〇一四年十二月一日
书 记 员 曹 清