浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终944号
上诉人（原审原告）葛水根，男，1954年1月11日出生，汉族，住杭州市萧山区。
委托代理人王银燕，浙江萧和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区进化镇人民政府，住所地杭州市萧山区进化镇葛云飞路998号。
法定代表人邵小军，镇长。
委托代理人张春霞，浙江湘湖律师事务所律师。
委托代理人俞晓燕，该府工作人员。
被上诉人（原审第三人）杭州市萧山区进化镇平阳村村民委员会，住所地杭州市萧山区进化镇平阳村。
法定代表人葛春峰，负责人。
委托代理人楼敏，浙江湘湖律师事务所律师。
上诉人葛水根因不履行征地协议行政纠纷一案，不服杭州市萧山区人民法院（2017）浙0109行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
葛水根因认为杭州市萧山区进化镇人民政府（以下简称进化镇政府）未按照约定履行征地安置行政协议，于2016年12月7日向杭州市萧山区人民法院提起行政诉讼，请求判令进化镇政府赔偿经济损失150000元。
原审法院经审理查明，葛水根系杭州市萧山区进化镇平阳村村民。2011年，因天乐项目安置房工程建设，国土部门需征用萧山区进化镇平阳村宝山坂集体土地，葛水根户的部分农村承包责任田位于该次征地范围内。2012年6月13日，杭州市萧山区进化镇平阳村村民委员会（以下简称平阳村委会）以自己名义（甲方）与葛水根（乙方）签订《征地农户住房安置协议》一份，协议约定：因天乐项目工程需要，甲方征租乙方宝山坂人口田0.779亩，考虑乙方住房实际困难，甲方同意乙方在宝山坂多层安置房中购买安置房一套，面积为150平方米左右（以开发商建筑结构为准），价格以天乐村村民安置房为准（1500元每平方米），进化镇政府协助办理房产证和土地证。上述协议在落款处同时由进化镇政府作为见证单位盖章确认。征地完成后，国土部门已依法进行补偿和安置，葛水根户也从杭州萧山进化平阳股份经济联合社收到了相应的土地补偿费和青苗补偿费，并获得萧山区征地农转非养老保险安置指标两个。2016年10月13�，进化镇政府对平阳村部分农户要求申请多层安置房事项作出书面《答复意见》，内容为：2011年平阳经联社（或村委会）与农户签署的《安置协议》，虽名为“安置”，但实质上系农田征用时，出于农户住房困难考虑，给予照顾，不属于拆迁安置用房；协议若违反土地管理法等强制性规定应属无效等。葛水根因认为进化镇政府未履行《安置协议》内容，提起行政诉讼。原审法院另查明，进化镇政府在进化镇平阳村宝山坂集体土地征用期间下派工作组到平阳村，并要求平阳村委会（平阳经联社）协助镇政府做好征地工作。天乐项目相关安置房的分配由进化镇政府负责。本次征地并未涉及葛水根户农村房屋的拆迁问题。再查明，《杭州市萧山区征用集体土地实施办法》（区委〔2003〕23号）第六条明确规定：“镇、街道和农场统一�地工作职责：1、在征地计划明确后，落实责任人、组成工作班子，并编制详细的征地拆迁实施方案和具体时间表上报区征地拆迁领导小组，同时抄送区国土资源局；2、在区政府已经明确的统一征地政策范围内，协调好被征地村、农户及相关单位之间的关系；……7、组织协调征地纠纷，督促村、农户及相关单位按时拆迁、按时交地；……。”
原审法院认为，案涉《安置协议》虽系由葛水根与平阳村委会签订，但从本案查明事实来看，平阳村集体土地征用过程中农户关系的协调及交地等工作均由进化镇政府主导实施，平阳村委会仅受镇政府指派协助参与征地工作，而协议的签订过程均有进化镇政府全程参与，天乐项目相关安置房亦由进化镇政府负责分配，因此案涉《安置协议》应当认定系由进化镇政府作出，即进化镇政府为协议实际主体。据此，本案葛水根将进化镇政府作为被告提起诉讼，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，各方基于土地征用签订了《安置协议》，但根据法庭调查，被征用的土地系葛水根等�的农村承包责任田，并未涉及其农村房屋的拆迁，国土部门在征地过程中也依法进行了补偿和安置。而进化镇政府作为镇一级人民政府，在案涉征地过程仅负责协调和交地等工作，并不具有补偿安置的职权，在葛水根房屋未被拆迁的情况下，其与葛水根签订《安置协议》缺乏职权依据和法律依据。同时协议涉及的宝山坂多层安置房系用于天乐村被拆迁农户的安置，在葛水根征地已获补偿安置后，再以安置房的价格允许其购买宝山坂多层安置房将严重损害国家利益和社会公共利益。综上，案涉《安置协议》违反了合同法等法律法规的强制性规定，应当确认为无效协议。现葛水根起诉要求被告赔偿可得利益损失150000元，实质系要求进化镇政府承担未履行上述无效协议的违约责任，其该诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告葛水根的诉讼请求。本案受理费3300元，由原告葛水根负担。
上诉人葛水根不服原审判决提起上诉称：1.被上诉人与上诉人签订的征地农户住房安置协议具有法律效力，现被上诉人不能如期交付房子，构成根本违约，应当承担因违反合同约定给上诉人造成的损失。2.上诉人享有对案涉土地的承包经营权，上诉人与被上诉人签订的协议建立在平等、自愿的基础上，是双方当事人真实意思表示，被上诉人负有依照协议履行的义务。3.原审法院未查清位于进化镇宝山坂的拆迁安置房的真正安置价格。上诉人与被上诉人签订案涉协议时约定的是1500元/平方米，该价格并非是拆迁安置价，而该批拆迁户在购买安置房的均价仅是500元/平方米。上诉人购买协议约定的价格在成本价以上。4.原审法院认定被上诉人进化镇政府�案涉征地过程中仅负责协调和交地工作，并不具有补偿安置的职权是错误的。事实上，进化镇的拆迁安置活动，是由镇政府实施，由村、镇领导干部同村民进行签订协议。5.进化镇政府违反了诚实守信原则，未保护公民的信赖利益。原审法院认为上诉人已经获得补偿安置、以安置价购买安置房损害社会公共利益而认定协议无效是错误的。即便协议无效，被上诉人也应当通过正当途径将协议撤销并进行补偿。6.如合同无效或被撤销，被上诉人应当返还财产，赔偿损失。原审法院认定合同无效而不进行处理，违反法律规定。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人原审诉讼请求。一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
被上诉人进化镇政府答辩称，原判认定事实清楚、证据确凿充分。被上诉人与上诉人签订的协议，因违反了法律、行政法�的强制性规定而为无效合同。被征用土地系农村承包责任田，并未涉及农村房屋拆迁，且国土部门在征地过程中也依法进行了补偿和安置。被上诉人无权对其进行任何形式处分，而将安置房给予上诉人的行为，损害了天乐村拆迁村民等人的利益。因此，原审法院认定协议无效是正确的。因原审法院并未将安置价格作为判断损害社会公共利益理由之一，且本案征用的是农村承包责任田，并未涉及农村房屋拆迁，上诉人的上诉理由不能成立，其要求补偿经济损失150000元的诉讼请求，无法律依据。信赖保护的对象必须是正当的利益，本案上诉人所称信赖利益，不具备正当性基础，故原审不支持其诉讼请求，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人平阳村委会发表答辩意见称：1.原审判决认定事实清楚。案涉协议中涉及的天乐村安置房系用于天乐村村民住房安置，该类住房分配针对的是特定的被拆迁安置主体也就是天乐村村民，任何其他对该住房的分配或处分都不符合法律的规定，是对公共利益的损害。根据一审证据材料及葛水根的自认，其相关土地补偿已经得到落实。法律、政策都未规定在此之外应存在住房安置的要求，故在法律规定之外将本不需要占用的国家资源处分给他人，必将构成对国家利益的损害，故进化镇政府、平阳村委会均无权向天乐村村民之外的人进行安置房处分，该协议应属无效。2.原审判决适用法律正确。信赖利益应指行政机关单方作出的行政行为，因案涉协议系属无效，因而不可能产生信赖利益，不适用该原则。该协议的无效不影响承包田已经征用的事实及征用行为的合法性，亦不存在承担违约责任问题。即使是合同无效产生的缔约过失责任，其损失也�信赖合同有效成立而支出的费用和实际遭受的损失，并不包括预期利益的赔偿。故上诉人要求赔偿损失无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。
二审另查明，案涉征地项目涉及平阳村农户共90余户，征地补偿标准均依照萧山区的统一标准执行。包括葛水根在内，其中共约30户在征地补偿之外还签订了《安置协议》，其余约60户未签订。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；如果征收了个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。本案中，葛水根被征收的仅是承包地而不涉及个人住宅，其亦已通过土地征收补偿程序获得了相应的土地补偿、青苗补偿等费用以及社会保障指标。进化镇政府跟葛水根签订的案涉协议，允许葛水根在法定征地补偿标准之外，另以1500元/平方米价格购买150平方米安置房，明显超出了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》规定的土地征收补偿范围，严重违反法律规定，且导致明显不公，应认定为无效协议。本案各方争议的焦点在于案涉《安置协议》的效力，人民法院确认行政协议无效，应�判决主文中予以载明，原审法院仅在“本院认为”部分予以说明，不符合行政诉讼的裁判规则，应予纠正。
需要指出的是，进化镇政府作为一级人民政府，在履行职责中未尽审慎义务，明显超出法律规定违法签订无效协议，严重违反依法行政原则。但就赔偿请求而言，葛水根基于无效协议要求进化镇政府赔偿损失无法律依据，其因土地被征收而应得的合法权益已被充分保障，案涉协议无效对葛水根的合法权益并不产生任何损害，故原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。因案涉协议系属无效，本案不需参照民事诉讼标准缴纳诉讼费用，而且行政协议无效是行政机关明显重大违法导致，本案应属政府败诉案件，应由被告进化镇政府承担诉讼费，故原审判定由葛水根负担3300元诉讼费，存在不当，应依法纠正�综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认杭州市萧山区进化镇人民政府于2012年6月13日与葛水根签订的《征地农户住房安置协议》无效；
二、驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人杭州市萧山区进化镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宇龙
审判员 刘 斌
审判员 廖珍珠
二〇一八年二月八日
书记员 曹 琴
附本判决适用的相关法律依据：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。