山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1120号
上诉人（原审原告）李志平，男，1939年5月11日出生，汉族，农民，住费县。
委托代理人汪运现，山东齐鲁律师事务所律师。
委托代理人杨琳，山东齐鲁律师事务所律师。
法定代表人刘飞，县长。
被上诉人（原审第三人）李刚，男，1972年2月14日出生，汉族，农民，住费县费城镇三里沟村**号（系上诉人李志平之子）。
李志平因诉费县人民政府土地行政登记一案，不服临沂市中级人民法院（2015）临行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年2月24日，被告费县人民政府为原告李志平颁发了费集用（2002）字第2639045号《集体土地使用证》（宅基地）。同年4月9日，李志平向被告出具变更土地登记申请书，称其与其次子即第三人李刚共同居住多年，因年事已高，同意无偿将上述宅基地更名至第三人李刚名下。该申请由其长子李强签名同意，其居住地费县费城镇三里沟村民委员会盖章确认属实。但该申请书申请人签名为其长子李强为原告李志平代签。2003年4月10日，被告根据上述变更土地登记申请书以及申请人李志平的身份证明、地籍调查、审批等程序，为第三人李刚颁发了费集用（2003）字第2639153号《集体土地使用证》。原告李志平主张其并不知情，遂提起行政诉讼要求撤销被告为第三人李刚颁发的《集体土地使用证》。
另查明，第三人李刚于1995年和贾学娥结婚后一直随原告李志平居住。1999年间，第三人李刚与贾学娥将宅基地上的老房拆掉并陆续建成楼房二层，该地上房屋产权登记在第三人李刚名下。2010年，第三人李刚因与贾学娥感情不和自行搬出至今。2012年，第三人李刚向费县人民法院提起离婚诉讼，要求法院判令其与贾学娥离婚并分割财产。该案经法院二审认定，涉案宅基地权利人为本案原告李志平。第三人李刚因放弃分割上述房产，故判决上述房产归其妻贾学娥及其子李振兴所有，原告李志平对其原住二间房屋享有居住权。
原审法院认为，本案争议的焦点为：一、本案应否适用复议前置；二、原告李志平提起本案行政诉讼时，是否已经超过法定起诉期限；三、被诉行政变更登记行为是否合法。
关于焦点一，本案应否适用复议前置。根据最高人民法院行政审判庭[2005]行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》意见，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中，被告根据原登记人的申请和相关材料，将原登记人李志平变更登记为李刚，并颁发使用权证书，此种颁证行为，是行政机关对相对人使用的土地依法进行变更登记，属于行政确认性质，因此，本案不适用行政复议前置程序。
关于焦点二，原告李志平提起本案行政诉讼时是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告于2003年4月10日作出变更登记时未告知行政相对人诉权或起诉期限，原告称其于2013年7月才得知其集体土地使用证被变更登记至第三人李刚名下。因此，原告李志平提起本案行政诉讼时并未超过2年的法定起诉期限。
关于焦点三，被诉行政变更登记行为是否合法。原国家土地管理局发布的《土地登记规则》规定，土地登记申请书应载明申请者名称、地址等信息，并由申请者签名盖章。本案中，变更登记申请书中原告的签名系由其长子李强代签，被告在登记过程中未对原告的申请材料尽到合理审慎审核之职，因此，被告向第三人颁发的土地使用证存在违法行为，依法应当予以撤销。但是，法院作出的（2013）临民一终字第908号民事判决书认定，涉案宅基地上的房屋系第三人李刚和贾学娥所建，第三人在该诉讼中放弃财产分割，并据此将涉案宅基地上的房屋判归贾学娥及第三人李刚和贾学娥之子李振兴二人共同所有，原告李志平对其原住二间房屋享有居住权。该民事判决已发生法律效力。根据《中华人民共和国物权法》“地随房走”的立法精神，涉案宅基地使用权应随之转移给地上房屋所有权人，即涉案土地使用权已实际归贾学娥、李振兴所有，故原告提起本案行政诉讼要求撤销涉案集体土地使用证法院不予支持。
综上所述，被告费县人民政府为第三人李刚颁发费集用（2003）字第2639153号《集体土地使用证》，存在违法行为，应予以撤销。但鉴于涉案宅基地上的房屋已被生效民事判决判归案外人贾学娥、李振兴所有，故判决撤销涉案集体土地使用证已无实际意义，原告李志平的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告李志平要求撤销被告为第三人颁发的费集用（2003）字第2639153号《集体土地使用证》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李志平负担。
上诉人李志平不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院判决认定涉案宅基地上的房屋系第三人李刚和贾学娥所建是错误的。（2013）临民一终字第908号民事判决认定“李志平在楼房建设中曾有出资”，足以说明楼房是上诉人李志平与第三人李刚和贾学娥共同建设。李刚在离婚中放弃该楼房的分割，该楼房应为李志平夫妇和贾学娥共有。因此，在宅基地和楼房的原产权人均为上诉人李志平，且临政复字【2013】122号及本案一审判决，已分别认定被上诉人将李志平名下的房权证、宅基地使用证变更至李刚名下行为违法的情况下，原审认定“判决撤销涉案集体土地使用证已无实际意义”错误。二、原审法院判决逻辑错误。原审法院认为“鉴于涉案宅基地上的房屋已被生效民事判决归案外人贾学娥、李振兴所有”，但（2013）民一终字第908号民事判决的前提是“2003年4月15日李刚之父李志平申请自愿无偿将宅基地的房权证更名给被上诉人名下，费县房地产管理局也将房产登记在被上诉人名下，应视为李志平将宅基地使用权转让给贾学娥与李刚使用”。由于房权证、宅基地使用证的更名均已认定违法，那么民事判决就是错误的，原审法院再将该民事判决结果搬来使用，犯了逻辑错误。三、原审法院不了解我国农村宅基地的立法及历史和现状，对农村宅基地使用权及地上房屋所有权人分离的客观事实，套用“地随房走”的立法精神作出本案判决是错误的。四、原审法院以涉案宅基地上的房屋归贾学娥、李振兴所有。认为撤销没有实际意义，按照该逻辑该案的处理结果与二人有利害关系，原审法院遗漏当事人，应当发回重审。综上，涉案房屋应有上诉人李志平夫妇的份额，涉案宅基地使用权应归上诉人所有，判决撤销被告的行政行为，确有实际意义。请求依法撤销一审法院判决，依法改判，并返还上诉人的房屋所有权。四、2003年4月9日、4月17日，李志平先后被李强冒名办理宅基地及其房产赠与手续，“李志平”的签名及手印均非本人，李志平并未同意，事先亦不知情，被诉颁证行为违法，理应撤销。
被上诉人费县人民政府、李刚未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
二审中，上诉人李志平向本院提交了下列证据：证据1、陈早立身份证复议件及证明一份，证实涉案房屋系李志平夫妇承建，李刚、贾学娥并未出资。证据2、费城街道三里沟社区出具的证明一份，证实涉案房屋由李志平个人承建。证据3、李志平土地证一份证实涉案土地使用权自1990年开始就登记为李志平。证据4、李志平退休证一份、费县液化气公司证明一份证实李志平收入情况。证据5、费县街道三里沟社区出具的证明及临政复字【2013】122号行政复议决定书，证实临沂市政府确认费县政府为李刚颁发房权证的行为违法。合议庭经评议认为，证据1、2、4与本案被诉颁发土地使用证的行为是否合法无关联性，本院不予接纳。证据3、5原审中均已提交并经庭审质证，依法不属于新证据，本院不予接纳。
均已提交并经庭审质证，依法不属于新证据，本院不予接纳。被上诉人费县人民政府提交了房屋所有权人分别为贾学娥、李振兴的费房权证费城字第××号、费房权证费城字第××号房权证复印件。合议庭经评议认为，该证据属于被上诉人在举证期限届满后无正当理由逾期提供的证据，依照《中华人民
经二审审理查明，2003年2月24日，费县人民政府为李志平颁发了费集用（2002）字第2639045号《集体土地使用证》。2003年4月9日，李志平向费县人民政府提出土地变更登记申请，提交的申请材料有：1、土地变更登记申请，李志平称其与其次子李刚共同居住多年，因年事已高，同意无偿将上述宅基地更名至李刚名下。该申请由其长子李强签名同意，其居住地费县费城镇三里沟村民委员会盖章确认属实。诉讼过程中，上诉人李志平否认为其所签。2、（费）集用(2002)字第2639045号《集体土地使用证》。3、李志平、李刚的身份证复印件。费县人民政府经过地籍调查、权属审核、审批等程序为李刚颁发了费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证。
本院认为，本案的审理重点是：被上诉人为李刚颁发费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证的行为是否合法。
《土地登记规则》(1996年2月1日起施行)第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。”本案中，费县人民政府颁发费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证时，有李志平（费）集用(2002)字第2639045号《集体土地使用证》原件、李志平宅基地变更登记申请、李志平身份证复印件、李刚身份证复印件、李刚土地登记申请书、编号为122号地籍调查表等，能够证实涉案宅基地权属来源清楚，各方当事人对土地变更登记并无异议，被上诉人未审查上诉人长子李强在代为办理变更登记过程中未提交委托书的行为虽有瑕疵，但鉴于上诉人与李强系父子关系，且有所在村委会盖章的宅基地变更登记申请，及应由上诉人李志平妥善保管的其身份证复印件、（费）集用(2002)字第2639045号《集体土地使用证》原件等材料能够证实上诉人申请将涉案宅基地变更登记至其次子李刚名下系其真实意思表示，上诉人李志平虽否认变更登记申请为其本人签字但上诉人在不能推翻上述事实和作出合理解释的情况下，主张撤销费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证的依据不足，不予支持。因此，被上诉人费县人民政府颁发费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证的行为符合《土地登记规则》第六条规定，被上诉人所作出的变更登记行为虽有不当之处但并不违法。
综上，被上诉人颁发费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证的行为证据基本充分，适用法律正确，原审法院关于被上诉人颁发费集用（2003）字第2639153号集体土地使用证的行为违法的认定错误，但因判决结果正确，本院不再调整。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李志平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 卜菲菲
二〇一六年十一月二日
书 记 员 蒋巧菲