河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终571号
上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办工作人员。
委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邵宝玉，男，汉族，1958年12月5日出生。
委托代理人范现彬，河南广奥律师事务所律师。
委托代理人李云，河南广奥律师事务所律师。
郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）因邵宝玉诉其拆除行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第239号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人管城区政府的委托代理人李晨炜、李健，被上诉人邵宝玉及其委托代理人范现彬、李云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，2013年11月21日，管城区政府成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部，指挥部下设办公室，办公室下设了综合保障组、政策宣传组、信访稳定组、拆迁入户组、复核兑付组等工作组。邵宝玉在杨庄大队晋王庙村有住房。2004年7月19日，郑州市管城区国土资源局颁发给邵宝玉管集用（2004宅）第00234号集体土地使用证，该证显示地号为12-31-17-2，使用权面积为264.62平方米。2004年9月8日，郑州市房产管理局发给其房屋所有权证（郑房权证字第04010644**号），该证显示房屋总层数2层，建筑结构混合，建筑面积282.59平方米，所有权性质为私有，地号24733058。2015年7月，管城区城市管理执法局将邵宝玉的涉案房屋认定为违法建筑，下达了强制拆除违法建筑决定书，并定于2015年8月21日后组织实施强制拆除。同年8月22日，管城回族区城市管理执法局执法人员在执法巡查时，发现邵宝玉涉案房屋已不存在，最终管城回族区城市管理执法局作出了案件终止审批。邵宝玉对其涉案房屋被强制拆除的行为不服，诉至法院。另查明，2014年9月，中博集团（原杨庄村）开始实施城中村改造工作。
郑州铁路运输中级法院一审认为，关于管城区政府是否具有诉讼主体资格的问题。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该文件规定的城中村是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。本案中，中博股份有限公司系转制后的股份制公司，适用于郑州市城中村改造管理办法。管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部，并下设了拆迁入户组、复核兑付组等工作组。由此可见，管城区政府负责中博集团（原杨庄村）城中村改造的组织实施。邵宝玉的涉案房屋虽经管城区执法局认定为违法建筑，但最终的拆除并非是管城区执法局具体实施的。因邵宝玉涉案房屋是在中博集团（原杨庄村）城中村改造过程中被拆除的，而管城区政府是城中村改造的实施主体，故邵宝玉的涉案房屋被强制拆除的行为产生的法律责任应由管城区政府承担。管城区政府辩称“其不是对外发生法律效力的文书上的署名机关，不是本案适格的被告”的答辩意见不能成立，不予支持。管城区政府诉讼主体资格适格。关于拆除行为是否合法的问题。管城区政府在未与邵宝玉签订安置补偿协议，邵宝玉亦未获得任何补偿的情况下，邵宝玉的涉案房屋被拆除，且管城区政府提交的证据不足以证明拆除行为的合法性，故邵宝玉的涉案房屋被强制拆除的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认郑州市管城回族区人民政府强制拆除邵宝玉涉案房屋的行为违法。
管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院认定事实不清，主体有误，上诉人不是适格被告。被上诉人的主要诉求是确认上诉人对被上诉人房屋实施强制拆除的行为违法。首先，拆除行为属事实行为，虽然涉案房屋客观被拆除，但拆除行为是否能认定为行政事实行为，需要证据支持。被上诉人对上诉人拆除其房屋这一事实行为负有举证责任，本案上诉人未提供证据证明该事实；2、一审法院适用法律错误。1990年实施的城市规划法第三十二条、2008年实施的城乡规划法第四十条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款均规定了办理建设工程规划许可证是进行建房的必要条件之一。本案中，管城区执法局依据城乡规划法第六十四条，住房和城乡建设部指导意见第四条、第七条的规定，认定被上诉人的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据城乡规划法第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定并无不当。其次，被上诉人的违法建房行为发生在城乡规划法实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为一直持续到程序规划法实施之后。经管城区执法局调查核实，被上诉人未办理相关建设手续，被上诉人提交的证据亦不能证明其建造的房屋已经有权部门审批。故被上诉人所建的房屋违反城市规划法第三十二条、城乡规划法第四十条的规定，该房屋属于违法建筑。本案中，若该房屋被其他机关拆除，也有可能是因其房屋属于违法建筑被拆除。综上，请求撤销一审，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
被上诉人邵宝玉答辩称：一审查明事实清楚，适用法律正确。1、上诉人系本案适格被告。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内的行政村、自然村或者转制后的股份制公司的城中村改造工作。上诉人为使中博公司（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部，并下设了拆迁入户组、复核兑付组等工作组。因被上诉人的房屋是在中博集团（原杨庄村）改造工程中被拆除的，而上诉人作为城中村改造的实施主体，故被上诉人房屋被强制拆除的行为产生的法律责任应由上诉人承担；2、被上诉人2004年7月19日取得集体土地使用证，2004年9月8日取得房屋所有权证。2014年9月，中博集团（原杨庄村）开始实施城中村改造工作。2015年7月，管城区执法局将被上诉人的涉案房屋认定为违法建筑，下达了强制拆除违法建筑决定书，并定于2015年8月21日后组织实施强制拆除。同年8月22日，管城区执法局的执法人员在执法巡查时，发现被上诉人涉案房屋已不存在，最终管城区执法局作出了案件终止审批。被上诉人的房屋取得了房屋所有权证，上诉人在未与被上诉人达成拆迁安置补偿协议，被上诉人未获得任何补偿的情况下，将被上诉人的涉案房屋予以拆除的行为违法。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（一）本案中，被上诉人的房屋被认定为违法建筑并受到查处，但在强制拆除决定执行前，其房屋已被拆除，故被上诉人的房屋被拆除并非由于上诉人或管城区执法局对强制拆除决定的执行行为。（二）根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）、《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）的规定，各区人民政府是实施城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。中博集团（原杨庄村）城中村改造项目于2008年被郑州市人民政府批准实施，管城区政府为此成立了管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部，并以指挥部的名义组织实施城中村改造项目，管城区政府系中博集团（原杨庄村）城中村改造项目的责任主体。本案中，被上诉人的房屋是在中博集团（原杨庄村）城中村改造项目实施过程中被拆除的，该强制拆除行为的法律责任应由管城区政府承担。综上，管城区政府将被上诉人的房屋拆除违反法律规定，一审确认该行为违法正确，应予维持。一审查明事实清楚，适用法律正确。上诉人管城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人郑州市管城回族区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年七月七日
书 记 员 陈瑞丹