宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）宁0502民初2314号
原告宁夏中企宏邦节水灌溉设备工程有限公司。住所地中卫市沙坡头区。
法定代表人李富成，该公司经理。
委托代理人张明成，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告中卫市国土资源局。住所地中卫市沙坡头区。
法定代表人张学文，该局局长。
委托代理人陈永强，该局干部，代理权限为特别授权。
被告中卫市农牧局。住所地中卫市沙坡头区。
法定代表人景兆珍，该局局长。
委托代理人刘学财，系该局办公室主任，代理权限为特别授权。
委托代理人赵旭光，该局干部，代理权限为特别授权。
原告宁夏中企宏邦节水灌溉设备工程有限公司与被告中卫市国土资源局（以下简称国土局）、中卫市农牧局（以下简称农牧局）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年9月18日立案受理后，依法适用简易程序于2016年10月17日公开开庭进行了审理。原告委托代理人张明成，被告国土局的委托代理人陈永强，被告农牧局的委托代理人刘学财、赵旭光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告宁夏中企宏邦节水灌溉设备工程有限公司向本院提出诉讼请求：1.判令二被告支付拖欠工程款2280053.81元；2.本案诉讼费由被告承担。
事实与理由：2013年，二被告成立中卫市土地开发整理重大工程项目建设指挥部办公室，将位于中卫市沙坡头区常乐镇的宁夏中北部土地开发整理重大工程项目2013年度中卫市常乐镇项目一标段承包给原告的总公司新疆中企宏邦节水（集团）股份有限公司施工，二标段承包给新疆大漠绿洲节水灌溉有限公司施工。上述两个标段由原告实际施工。在施工过程中，二被告又将合同之外的常乐镇李营村节水灌溉项目工程交给原告施工。原告按照二被告的要求完成了常乐镇李营村节水灌溉工程，经二被告验收合格。被告给原告出具了《中卫市沙坡头区常乐镇李营村节水灌溉项目竣工测量技术报告》，经结算该工程的价款为2280053.81元。由于该工程没有专项资金，二被告没有给原告支付工程价款。经原告多次催要，二被告于2016年1月共同向中卫市人民政府提交了《关于申请解决2014年度常乐镇李营村节水灌溉项目工程的请示》，要求中卫市人民政府拨付将该工程项目资金。但中卫市人民政府没有向二被告拨付资金，二被告至今没有给原告付款。原告认为，原告按照二被告的要求完成了工程施工，二被告应当支付工程款的责任。
被告国土局辩称，原告与国土局之间没有施工合同关系，原告向国土局主张权利无依据。即使原告主张施工的工程存在，但没有对工程价款进行决算，因此无依据。依据中卫市人民政府2013年37次的会议纪要，中卫市国土局是项目的支持人，不是负责人。灌溉项目包括本案的项目工程，国土局不是该项目的负责人。原告起诉国土局要求支付工程价款无依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告农牧局辩称，原告施工了涉案工程，但整个工程设计及面积都与农牧局无关，因节水滴灌项目是为了农业生产，农牧局只是对工程进行监管，没有与原告签订合同，没有向原告支付过资金。原告起诉农牧局承担责任无事实依据。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：原告证据二编号分别为CLZXM-2013-01、CLZXM-2013-02两份施工合同的内容及两份项目定案汇总表的内容与本案没有关联性，对其证明效力不予认定；证据三“2014年度中卫市常乐镇李营村高效节水农业灌溉系统决算表”虽然是原告单方制作的，但原告是依据双方认可的涉案工程的竣工测量技术报告中确认的工程量计算的，且该决算表上的价款数额与被告国土资发的卫国土资发（2016）9号文件和卫国土资发（2016）185号文件中确认的工程价款基本相同，可以相互印证，具有证明效力。二被告对原告证据四的真实性、合法性没有异议，提出该证据与二被告没有关联性。该证据是被告农牧局要求宁夏回族自治区遥感测绘勘查院对原告施工的节水工程进行竣工测量的报告，内容与本案有关联性，具有证明效力。
本院经审理认定事实如下：2013年11月12日，中卫市人民政府第37次市长办公会议纪要决定2014年沙坡头区发展高效节水农业5万亩，责任单位为被告农牧局。2014年3月，二被告将位于中卫市沙坡头区常乐镇的宁夏中北部土地开发整理重大工程项目中的常乐镇李营村节水灌溉项目工程交给原告施工。原告按照二被告的要求完成了常乐镇李营村节水灌溉工程，2014年5月12日，经被告农牧局验收合格。该工程交付使用。被告给原告出具了宁夏回族自治区遥感测绘勘查院制作的《中卫市沙坡头区常乐镇李营村节水灌溉项目竣工测量技术报告》，原告依据被告认可的竣工报告核算该工程的价款为2280053.81元。由于该工程没有列入宁夏回族自治区“宁夏中北部土地开发整理重大工程项目”中，没有专项资金，被告国土局没有给原告支付工程价款。因原告施工的宁夏中北部土地开发整理重大工程项目中的常乐镇工程中的一、二标段工程的工程款价款全部由被告国土局负责支付，所以原告多次向二被告催要涉案工程价款，二被告于2016年1月13日共同向中卫市人民政府提交了《关于申请解决2014年度常乐镇李营村节水灌溉项目工程款的请示》，该文件中确认原告完成工程的直接施工费为228万元。2016年8月10日，被告国土局印发《关于申请解决2014年度常乐镇李营村节水灌溉项目结算审计核工程款等事宜的请示》，再次确认原告完成工程的直接施工费为228万元，提请市人民政府列入财政预算并拨付资金。因中卫市人民政府没有向二被告拨付资金，二被告至今没有给原告付款。原告诉至本院。
本院认为，虽然原告宁夏中企宏邦节水灌溉设备工程有限公司与被告国土局、农牧局对涉案工程的施工没有签订书面施工合同，但二被告将涉案工程交付给原告施工，原告按照二被告的要求完成了涉案工程的施工。原告与二被告形成了事实上的工程施工合同关系。原告是具有涉案工程施工资质的企业，与二被告形成的工程施工合同关系合法有效。原告按照二被告的要求完成了涉案工程的施工，且经被告农牧局验收，原告施工的工程合格并交付使用，原告有取得工程价款的权利。本案争议的焦点是：一、工程价款数额；二、被告是否承担支付工程价款的责任。
一、关于工程价款数额问题。虽然原告与二被告没有签订书面施工合同，对工程价款没有约定，但原告按照二被告的要求完成工程施工后，二被告对原告施工的工程进行了验收，并委托宁夏回族自治区遥感测绘勘查院对原告施工的工程量进行了测量。原告依据工程量测量报告核算工程价款为2280053.81元，二被告在给中卫市人民政府提交的请示报告中认可原告完成的直接施工费投资228万元。故原告施工的工程价款按照二被告认可的价款金额应认定为228万元。
二、关于二被告是否承担支付工程价款的责任的问题。二被告均提出其不是涉案工程的发包人，不同意承担支付工程价款的责任。原告施工的“宁夏中北部土地开发整理重大工程项目”中的其他工程的价款均有被告国土局支付了，该工程项目虽然国土局与原告没有签订施工合同，但工程是国土局交付给原告施工的，原告按照国土局的安排和要求完成了工程施工，且国土局给中卫市人民政府的请示报告中提出原告完成了涉案工程，并请求市人民政府拨付工程款，原告与被告国土局形成了事实上的施工合同关系，所以被告国土局应当承担支付工程价款的责任；依据中卫市人民政府2013第37次市长办公会议纪要，被告农牧局是涉案工程项目的责任单位，该会议纪要确定“从2014年开始，沙坡头区凡涉及高效节水农业项目资金统一划归农牧局管理，集中使用”，且原告施工的涉案工程实际上由农牧局负责管理、验收，原告在工程竣工后，将工程交付农牧局。原告与被告农牧局形成了事实上的施工合同关系，被告农牧局应当承担支付工程价款的责任。被告国土局、农牧局提出的不承担支付工程价款责任的抗辩意见，不符合法律规定，不能成立。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第二百六十九条、第一百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告中卫市国土资源局、中卫市农牧局于本判决生效后60日内共同支付原告宁夏中企宏邦节水灌溉设备工程有限公司工程价款228万元；
二、驳回原告宁夏中企宏邦节水灌溉设备工程有限公司的其他诉讼请求。
如被告未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费12520元，由被告中卫市国土资源局、中卫市农牧局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于宁夏回族自治区中卫市中级人民法院。
审判员 刘广胜
二〇一六年十一月十八日
书记员 卢 瑾
本案适用的法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第二百六十九条建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。
建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。
第一百零九条当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。
第一百三十四条人民法院审理民事案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，应当公开进行。
离婚案件，涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。