浙江省永康市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金永行初字第44号
原告：卢明建。
委托代理人：吕明华。
被告：永康市人民政府，住所地：永康市金城路25号。
法定代表人：金政。
委托代理人：周跃明。
被告：永康市舟山镇人民政府，住所地：永康市舟山镇石临线81号。
法定代表人：应伊娌，作为负责人出庭。
委托代理人：朱文杰。
委托代理人：楼建航。
原告卢明建诉被告永康市人民政府、永康市舟山镇人民政府不服行政处罚一案，于2015年10月21日向本院提交诉状及相关材料，后由当事人补充部分材料。本院于2015年11月2日立案后，于2015年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月28日公开开庭审理本案。原告卢明建及委托代理人吕明华、被告永康市人民政府的委托代理人周跃明、被告永康市舟山镇人民政府的法定代表人应伊娌及委托代理人朱文杰、楼建航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永康市舟山镇人民政府认为原告未经规批审批，擅自建房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，于2015年7月21日作出永舟山罚决字（2015）第002号行政处罚决定：限原告自收到本行政处罚决定之日起15日内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条之规定予以强制拆除。原告不服被告的处罚决定，向永康市人民政府申请行政复议。永康市人民政府于2015年9月14日作出永政复决字（2015）第23号行政复议决定，维持永康市舟山镇人民政府作出的行政处罚决定。
被告永康市舟山镇人民政府于2015年11月20日向本院提供了被诉具体行政行为的证据、依据：
1、立案审批表1份。
2、询问笔录3份。
3、工业用地租赁协议书2份。
4、现场检查（勘验）笔录1份。
5、关于卢明建厂房使用情况说明1份。
6、规划图1份。
7、照片7张。
证据1-7证明原告违法建筑的事实。
8、责令（限期）改正通知书、执法文书送达回证1份。
9、案件处理内部审批表1份。
10、行政处罚事先告知书、执法文书送达回证1份。
11、《对舟山镇政府发出三个文件的答复》1份。
12、申请书2份、授权委托书1份。
13、听证笔录1份。
14、陈述词1份。
15、听证报告1份。
16、案件处理内部审批表1份。
17、行政处罚决定书、执法文书送达回证1份。
18、案件处理内部审批表、行政处罚催告书、执法文书送达回证1份。
19、案件处理内部审批表、行政强制执行决定书1份、执法文书送达回证1份。
20、案件处理内部审批表、行政强制拆除公告1份。
证据8-20证明被告依法查处原告违法建筑的事实。
21、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条，证明被告作出的行政处罚适用法律依据。
原告卢明建诉称，一、事实不清、证据不足。被告永康市舟山镇人民政府所作出处罚决定是以现场笔录、调查笔录、证明材料等证据为基础，这些笔录从来没有公开过。在听证会上双方也没有质证过，可见其真实性存疑，各种法律文件送达不当，因此被告永康市舟山镇人民政府认定事实是不清的。2005年上半年，舟山镇大塔村三委根据被告永康市舟山镇人民政府“改善村民居住环境，实施农村康庄工程”精神。被告永康市舟山镇人民政府及大塔村干部多次找原告做工作，要求原告支持改变贫困落后革命老区。从舟山镇政府去大塔村只有1.5米宽的泥土路，生产生活都不便。当时原告的厂在新店工业区，也与当地协商好购买建厂房的土地，并预付了定金。由于被告永康市舟山镇人民政府及村干部多次做原告的工作，并表态只要原告能搬到大塔村办厂，土地相关一切手续由被告永康市舟山镇人民政府及村负责办理。原告相信第二被告及村能办好土地相关手续，于2005年9月10日、2006年7月30日两次与大塔村四委达成工业用地租赁协议书一式三份。协议双方各存一份。第二被告存档一份。在协议中明确写明面积、租金、四至、期限、各种手续、赔偿责任等内容。协议成立后，双方按协议规定各自履行义务。第二被告及村方积极平整土地、做好三通、经办各种相关手续等。原告按协议规定付了租金，陆续在该租赁土地上建造厂房、办公楼及宿舍2000多平方米并进行生产。原告为了建以上房子化去建房费用及租金共172.63万元。大塔村方收到租金后修了一条从舟山镇到大塔村宽5米、长1.5公里水泥路面的康庄大道。当时被告永康市舟山镇人民政府也认为为民做了一起大好事大实事，大塔村民也非常感谢被告永康市舟山镇人民政府。被告永康市人民政府没有认真调查核对，就凭被告永康市舟山镇人民政府一面之词轻率作出决定。二、程序不合法。一是2015年4月27日被告永康市舟山镇人民政府向原告发出限期拆除通知书，原告于2015年5月6日向市政府申请复议。原告等待近三个月，被告永康市人民政府也没有答复。2015年7月21日，被告永康市舟山镇人民政府又向原告发出永舟山罚决字（2015）002号行政处罚决定书。第一次发出行政处罚决定书未处理，第二次又来罚了。原告真是搞不懂。第二次行政处罚决定书明明是2015年7月21日，告知书发出又是2015年4月3日。原告对被告永康市舟山镇人民政府发出处罚书、告知书上的时间，原告更搞不清。二是对被告永康市舟山镇人民政府发出的行政处罚决定书上身份证号、地址也不知道谁的，反正不是原告的。原告明明是本镇申亭村人，被告永康市舟山镇人民政府要将原告的决定书送到石柱镇前罗村。三是多种法律文书没有发给原告，而是发到厂房墙上。在送达回证上也没有签字，过几天时间才知道。四是对永舟山罚责改通字（2005）002号责令（限期）改正通知书中讲擅自进行建设说法不妥。理由是土地租赁合同在被告永康市舟山镇人民政府处，建厂房时被告永康市舟山镇人民政府会不知道。建几千平方房子，也不是一周可以完成。建一公里多的公路，牵涉到三个村几个生产队几十户农户山田地。被告永康市舟山镇人民政府没有点过头，谁会有这样胆子动工建房。如果被告永康市舟山镇人民政府不知道，那被告永康市舟山镇人民政府是不作为。原告认为，大塔村康庄工程从招商、选址、配电房移位、平整土地、租金、田地山协调、办理各种手续到康庄大道建成等各环节都是在被告永康市舟山镇人民政府指导下进行，这是客观的事实。由于被告永康市舟山镇人民政府的参与，致使原告建了厂房和办公楼。造成原告经济损失，被告永康市舟山镇人民政府应当赔偿。被告永康市舟山镇人民政府是被告永康市人民政府派出机构，属政府行为。被告永康市人民政府没有认真调查研究，只听信被告永康市舟山镇人民政府单方之词，所以作出了错误的决定。因此，第一、二被告认定事实不清证据不足，程序不合法。故第一、二被告所作出的行政处罚决定书是错误的。请求判令：一、撤销被告永康市人民政府于2015年9月14日作出的永政复决字（2015）第23号永康市人民政府行政复议决定书。二、撤销被告永康市舟山镇人民政府于2015年7月21日发出的永舟山罚决字（2015）002号永康市舟山镇人民政府行政处罚决定书。三、由被告永康市舟山镇人民政府赔偿原告经济损失172.63万元。四、由两被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交证据如下：
1、相关的照片7张，证明第二被告在作出具体行政行为时认定事实错误（被告认定是2005是简易结构，而其实2005年办公楼都是砖混结构建设的），照片是从池跃升女儿2007年2月份结婚时的相关视频摘录。
2、建房承包人出具的证明2份，证明原告在建设厂房时投入的成本。
被告永康市人民政府辩称，一、永康市舟山镇人民政府对原告卢明建作出的行政处罚决定，认定事实清楚、处罚程序合法、处罚适当，适用法律正确。卢明建系个体工商户，卢明建在永康市舟山镇大塔村加塘角地块，在未经规划审批的情况下，于2005年擅自进行厂房建设（简易结构），2011年改建为砖混结构，建筑占建筑占地约2085平方米，总建筑面积约2383.35平方米，层数为一层，局部三层半。以上事实有永康市舟山镇人民政府调查询问笔录、现场勘查笔录、现场照片、工业用地租赁协议书等证据证实。永康市舟山镇人民政府作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，永康市舟山镇人民政府依据上述相关法律规定作出相应的行政处罚决定，依法有据。永康市舟山镇人民政府作出行政处罚决定前，依法进行了调查、告知原告听证等相关权利，对原告送达《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚事先告知书》等。永康市舟山镇人民政府对原告作出的行政处罚决定，程序合法。二、永康市人民政府依法受理原告提出的复议申请，依法审查行政处罚决定书涉及的事实认定、处罚程序、法律适用等内容，依法作出《行政复议决定书》。永康市人民政府在2015年8月20日收到复议申请书后，依法受理了原告的复议申请，依法要求永康市舟山镇人民政府提交书面答复、相关证据、依据和其他有关材料，从行政处罚决定认定的事实是否清楚、程序是否合法、处罚是否适当、是否超越或者滥用职权、适用法律、法规是否正确等方面进行审查。永康市人民政府在依法审查的基础上，依法作出《行政复议决定书》，并依法向原告和永康市舟山镇人民政府送达《行政复议决定书》。三、原告的起诉已经超过起诉期限。原告于2015年10月8日收到行政复议决定书，但原告在2015年11月2日才向永康市人民法院起诉，显然，原告的起诉已经大大超过法律规定的不服行政复议决定15日的起诉期限。据上所述，永康市舟山镇人民政府作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、处罚适当、适用法律、法规正确，永康市人民政府依法进行行政复议，且原告的起诉已经超过法定起诉期限，原告的诉讼请求不能成立，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
被告永康市人民政府向本院提交证据如下：
1、行政复议案件受理表1份（复印件）、行政复议案件受理通知书1份（复印件）、行政复议文书送达回证1份（复印件）、行政复议申请书1份（复印件）、证据［永康市舟山镇人民政府行政处罚决定书（永舟山罚决字（2015）002号）复印件；永康市舟山镇人民政府行政处罚催告书（永舟山罚催告字（2015）002号）复印件；行政强制执行决定书（永舟山强拆拆字（2015）002号）复印件；舟山镇人民政府行政强制拆除公告（永舟山强拆公字（2015）002号）复印件；工业用地租赁协议复印件］，证明永康市人民政府依法受理原告的行政复议申请。
2、行政复议案件答复通知书1份、行政复议文书送达回证1份，证明永康市人民政府向永康市舟山镇人民政府依法送达行政复议申请书副本及答复通知书。
3、行政复议答复书1份（复印件），证明永康市舟山镇人民政府依法答辩和举证。
4、永政复决字（2015）第23号行政复议决定书1份、行政复议文书送达回证2份，证明永康市人民政府依法送达行政复议决定书。
5、《中华人民共和国行政复议法》第28第1款第1项，证明行政复议适用的相关法律依据。
被告永康市舟山镇人民政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。原告于2015年10月8日收到了《行政复议决定书》，决定书也告知了诉讼权利和诉讼期限，但原告在2015年的11月2日才向法院起诉，明显超过了法定期限。二、被告永康市舟山镇人民政府作出的永舟山罚决字（2015）002号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。1、原告投资经营的永康市石柱建达精铸厂（个体工商户）未经规划审批，违法建筑事实清楚。2005年9月10日原告以永康市石柱建达精铸厂名义与永康市石柱镇大塔村村民委员会、永康市石柱镇大塔村经济合作社管理委员会、中共永康市石柱镇大塔村支部委员会签订《工业用地租赁协议书》一份，该协议书约定永康市石柱建达精铸厂向大塔村租赁岭后大采园（面积1500平方米）用作办厂用地。2006年7月30日，永康市石柱建达精铸厂与永康市石柱镇大塔村村民委员会、永康市石柱镇大塔村经济合作社、永康市舟山镇大塔村党支部委员会签订《工业用地租赁协议书》一份，该协议书约定永康市石柱建达精铸厂向大塔村租赁岭后（面积550平方米，四至：东至渠道，南至后山株，西至塘，北至山）用作办厂用地。在未取得规划审批的情况下，永康市石柱建达精铸厂于2005年擅自进行厂房建设（简易结构），于2011年将厂房改为砖混结构，建筑占地约2085平方米，总建筑面积约2383.35平方米，层数为一层，局部为三层半。2、被告舟山镇政府依法对原告的违法建筑查处并作出行政处罚程序合法。2015年6月4日，舟山镇政府对卢明建的违法建设行为进行立案查处。调查期间询问了有关证人、调取了相关书证、进行了现场勘查。2015年6月29日，舟山镇政府向卢明建送达《责令（限期）改正通知书》，责令卢明建限期改正。2015年7月3日，舟山镇政府向卢明建送达《行政处罚事先告知书》。2015年7月5日，卢明建提出听证申请。2015年7月14日，舟山镇政府在镇政府五楼会议室举行了听证。2015年7月21日，舟山镇政府作出永舟山罚决字（2015）002号《行政处罚决定书》：限卢明建自收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除上述违法建筑。上述文书都依法进行送达，且原告依法进行了申辩和申请听证，保证了原告的权益。2015年8月17日，卢明建不服舟山镇政府作出的永舟山罚决字（2015）002号《行政处罚决定书》，向永康市人民政府申请行政复议。2015年9月14日永康市人民政府作出永政复决字（2015）第23号《行政复议决定书》。3、被告永康市舟山镇人民政府作出永舟山罚决字（2015）002号《行政处罚决定书》适用法律准确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。原告在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，属于违法建筑，被告依法查处原告的违法建筑，并作出限期拆除违法建筑，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定作出处罚适用法律准确。综上，原告的诉讼已超过法定期限，应予以驳回起诉。被告舟山镇人民政府作出的行政处罚和相关文书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，应当依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对双方的举证作如下认定：
对被告永康市舟山镇人民政府提交的证据，被告永康市人民政府无异议，原告对法律适用无异议，但对事实与程序方面的证据有异议，认为1、事实不清，处罚决定中认定，原告是在2005年进行简易结构厂房建设，2011年改建为砖混结构。而事实是2005年建办公楼是砖混结构，2010年将简易结构厂房改建成砖混结构。2、程序不合法，被告送达责令（限期）改正通知书、行政处罚事先告知书时，未通知原告，直接将文书贴在厂房墙上，送达方式不合法。现场检查及制作现场勘验笔录都是被告工作人员单方面完成，被告组织听证时，所有证据未经质证，综上，被告所作出的具体行政行为没有事实、法律依据，被告永康市舟山镇人民政府及大塔村干部多次做原告工作，要求原告到大塔村办厂，土地相关一切手续由被告永康市舟山镇人民政府及村负责办理，原告响应被告的号召，分二次与大塔村四委签订工业用地租赁协议，并按协议约定支付租金，原告进行厂房和办公楼建设，是被告允许的，不认可被告所作出的行政处罚。本院认为，被告对原告的涉案建筑进行了调查，并经立案处置，且组织双方听证，其举证亦可证明已向原告送达了相关程序性文书及保障了原告的权利，被告舟山镇人民政府最终认定违法事实而作出行政处罚决定书，符合相关法律规定，且原告也行驶了相关权利。对被告的举证本院予以采信，对原告提出的认为被告所作具体行政行为没有事实、法律依据的意见不予采信，原告在本案处理中，参与了听证，向处置机关提交了材料，行使了相应的程序权利，其认为被告程序违法的意见与事实不符。关于行政处罚事先告知书的落款日期，结合本案其他证据，应认定其为笔误。
对被告永康市人民政府提交的证据，被告永康市舟山镇人民政府无异议，原告有异议，认为被告永康市人民政府的复议决定都是依据被告永康市舟山镇人民政府提交的材料作出的，对行政复议决定书有异议。本院认为，被告永康市人民政府的举证能够证明其所作的行政复议决定程序合法。
对原告提交的证据1，二被告均认为系复印件，无法确定真实性，就算提供光盘也不是原件，且不管是简易结构还是砖混结构，原告未经规划审批许可进行违法建筑事实存在。对证据2，二被告对三性都有异议，原告的建筑是违法建筑，违法的东西，法律是不支持的。本院认为，原告的举证不能否定其涉案建筑未经规划审批的事实。
关于诉讼时效问题，经本院审查，原告提交诉讼材料的时间为2015年10月21日，立案时间为11月2日，原告的起诉未超诉讼时效。
经审理查明：原告卢明建以永康市石柱建达精铸厂的名义于2005年9月10日、2006年7月30日分二次与永康市石柱镇大塔村村民委员会、永康市石柱镇大塔村经济合作社管理委员会、中共永康市石柱镇大塔村支部委员会签订《工业用地租赁协议书》，约定永康市石柱建达精铸厂向大塔村租赁岭后大采园（面积1500平方米和550平方米）用作办厂用地。双方签订工业用地租赁协议。原告卢明建支付了租金后未经规划审批，擅自建造占地约2085平方米，总建筑面积约2383.35平方米的厂房。2015年6月4日，被告永康市舟山镇人民政府进行了立案调查，并依法向原告送达相关法律文书、告知程序权利，并组织了听证，并认定原告涉案建筑未经规划许可，属违法建筑，于2015年7月21日做出永舟山罚决字（2015）002号行政处罚决定书并送达给原告卢明建。原告不服该处罚决定，于2015年8月17日向永康市人民政府申请行政复议，永康市人民政府于2015年9月14日作出永政复决字（2015）第23号行政复议决定书并送达原告。原告不服被告所作的（2015）002号行政处罚决定书和永政复决字（2015）第23号行政复议决定，诉至法院，要求撤销永政复决字（2015）第23号行政复议决定书和永舟山罚决字（2015）002号行政处罚决定书，由两被告承担本案诉讼费用。
本院认为，被告永康市舟山镇人民政府系辖区内违法建筑处置的有权责任主体，其在对原告本案所涉建筑经调查后立案处置，并向当事人送达了相关的法律文书，告知相关程序权利，并组织听证，并最终根据原告没有取得规划许可进行违法建筑的事实，认定其违法并作出处罚决定书，符合相关法律规定。被告永康市人民政府所作的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告认为被告所作的具体行政行为没有事实、法律依据，要求撤销（2015）002号行政处罚决定书和永政复决字（2015）第23号行政复议决定及要求被告永康市舟山镇人民政府赔偿经济损失的意见，与事实不符，不予支持，依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告卢明建的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告卢明建负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 卢发扬
人民陪审员 徐建光
人民陪审员 丁维君
二〇一六年一月二十日
代书 记员 赵 嫣