广西壮族自治区扶绥县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1421行初12号
原告凌铁兵，女，1943年5月15日出生，壮族，住所地广西扶绥县。
委托代理人刘桂珍，女，1974年7月17日出生，汉族，住所地广西扶绥县。
被告扶绥县山圩镇人民政府，所在地广西扶绥县山圩镇。
法定代表人程建毅，该镇镇长。
委托代理人梁贵，扶绥县法律援助中心律师。
原告凌铁兵诉被告扶绥县山圩镇人民政府（以下简称山圩镇政府）不履行法定职责一案，于2016年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告山圩镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭进行审理。原告凌铁兵的委托代理人刘桂珍，被告山圩镇政府副镇长唐启金及委托代理人梁贵到庭参加诉讼，被告山圩镇政府的法定代表人程建毅经本院依法传票传唤因公务未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告凌铁兵诉称，2015年8月30日，原告为维护家庭承包的土地经营权向扶绥县人民法院提起行政诉讼，要求确认被告未依法落实给原告应享有合法的农村土地家庭承包经营权，责令被告收回原属于原告第一轮承包的土地，并落实给原告享有第二轮农村土地家庭承包经营权。在诉讼过程中，法院以原告未曾向被告山圩镇政府申请处理为由，动员原告先向被告山圩镇政府申请处理。为此，原告向法院申请撤回起诉。随后，原告于2016年6月7日通过邮政邮寄的方式，向被告山圩镇政府递交要求落实承包农村土地家庭承包经营权的书面申请，但至今被告没有按照中央政策对原告落实第二轮农村土地家庭承包责任制。原告认为，原告于上世纪八十年代参与扶绥县山圩镇平搞村六傍屯的农村土地家庭承包经营权，按中央政策规定，第二轮农村土地家庭承包经营权是在第一轮农村土地家庭承包合同基础上的直接延长30年。各地方政府应不折不扣予以落实，各种拖延和推托均与中央政策相违背。在原告第一轮承包期限内，由于原告家庭根据当时的优待政策，全家人户口随原告丈夫迁到广西国营东门林场。随后，1991年至1995年期间，本村民刘星汉、张日潮、张日新、张发明分别占用原告所承包的土地。在第二轮落实延长30年承包期时，由于原告的承包土地已被非法抢占，但本村委未给予原告续签第二轮农村土地家庭承包合同。因此，原告多次向被告山圩镇政府、扶绥县信访局反映情况，但始终未得到解决。原告认为，原告及子女户口迁出应是享受国家给予的政策，但其不然，原告及子女非但没有得到工作安排，反而家庭承包经营的土地被他人抢占，家庭生活来源没有保障。原告认为，事实造成原告两头政策落空，绝不是中央政策的本意，被告作为法律明确授权落实农村土地家庭承包责任制政策的主管部门，没有依法履行审查并落实给予原告签订第二轮农村土地承包经营权及应享有延长30年承包的政策待遇的法定职责，被告的行为明显构成行政不作为。为此，原告诉至法院，请求法院判令被告山圩镇政府作出行政处理和落实原告享有农村土地家庭承包经营权。原告向本院提交以下证据：
1、身份证、户口本及征购粮证明，拟证明原告凌铁兵与名字凌铁宾、凌铁斌实为同一人；
2、扶绥县山圩镇平搞村民委员会证明书，拟证明原告未能取得第二轮农村土地家庭承包经营权的原因是占地村民拒绝归还侵占的土地；
3、土地承包合同书、面积明细表，拟证明原告在第一轮农村土地承包的土地被张秀明、张秀通、张秀杰、刘星汉、刘世军、张发明、张日新等人侵占的事实；
4、邮寄申请书收据，拟证明原告向被告提交了申请书，但被告不作为。
5、关于山圩镇平搞村六傍屯凌铁兵与张秀通等8户村民土地纠纷的调处情况，拟证明被告组织原告与张秀通等人进行调解；
6、申请书、起诉书，拟证明原告已向法院起诉。
被告山圩镇政府辩称，首先，原告诉被告行政不作为，没有事实与法律依据。原告诉称，其于2016年6月7日通过邮政邮寄方式向被告递交要求落实农村土地家庭承包经营权的申请，但至今被告没有依照中央政策对原告落实第二轮农村土地家庭承包责任制。经被告查实，自2016年6月7日以来，被告未收到原告任何通过邮寄的申请书。因此，原告诉被告行政不作为没有事实依据。其次，原告要求落实农村土地家庭承包经营权，应向拥有发包权的组织申请。《农村土地承包法》第十二条规定“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”。根据上述规定，有权发包土地的是本村集体经济组织或村民委员会，原告要求落实农村土地家庭承包经营权应向本村集体经济组织或村民委员会提出申请。虽然该法律规定“乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”的权力，但农村土地家庭承包经营必须依照法定程序进行，如依程序制定并公布承包方案、民主讨论通过承包方案等，被告对此无权加以行政干涉。再者，原告要求落实土地家庭承包经营权，须符合承包主体资格。《农村土地承包法》第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”和第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织成员的农户”。依上述规定，家庭承包的承包方只能是本集体经济组织的农户。本案中，原告在第一轮承包时身份是本集体经济组织的农户，但1991年原告因农转非政策将其家庭成员户口全部迁入广西国营东门林场，原告户的家庭成员身份已不是原农村集体经济组织的成员。虽然2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。但本案原告未能签订第二轮农村土地承包经营权的行为发生于1995年，所以2003年3月1日施行的《农村土地承包法》不能溯及1995年的行为。因此，本案不适用2003年3月1日施行的《农村土地承包法》第二十六条的规定，所以原告自1991年起就已失去了承包本集体经济组织土地的资格。若原告认为其他村民侵占其承包土地，应向法院提起侵权之诉。综上所述，原告诉被告行政不作为，没有事实与法律依据，建议法院依法驳回原告的诉讼请求。被告山圩镇政府为其答辩在举证期限内未向法庭提供证据。
经质证，被告对原告提交证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。本院认为，原告提交的证据真实性、合法性能证明案件事实，故对原告提交的证据的证明力予以确认。
当事人提交证据的效力，本院将在判决理由中阐明。
经审理查明，2016年6月7日，原告凌铁兵通过邮政邮寄方式向被告山圩镇政府递交申请书，要求调处其农村土地家庭承包经营权纠纷。2016年9月21日，被告山圩镇政府派出工作组成员联合山圩镇平搞村委干部对原告凌铁兵与张秀通等8户村民的土地使用权纠纷进行了协调、调解，但调解未果。2016年10月，原告以被告对原告的申请不依法履行审查及调处其农村土地家庭承包经营权的法定职责是行政不作为为由向法院提起行政诉讼，请求法院判令被告履行法定职责，对其农村土地家庭承包经营权作出行政处理。
根据原告的陈述及被告的答辩，本庭将本案的争议焦点归纳为：
原告是否曾经向被告申请调处其农村土地家庭承包经营权的事实，该申请事项是否属于被告的法定职责。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，被告山圩镇政府对辖区内个人之间土地使用权争议的处理是其法定职责。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十一条、二十二条、二十三条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正；土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人；受理确权处理申请后，经审查，发现申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请。根据上述条例规定，乡镇人民政府对行政相对人提出的履行法定职责请求，应当进行审查，并在法定期限内履行作出是否受理决定的职责。本案被告在收到原告的权属纠纷调处申请书后，应当先审查是否符合立案条件，如符合立案条件的，应在七日内立案并书面告知当事人。立案后应作出是否受理的决定，决定受理的依法进入调处程序，最后作出处理决定。但本案被告山圩镇政府收到原告的申请至今未进行立案处理，已构成行政不作为。因此，原告主张被告不履行法定职责的主张成立。对于被告提出其未收到原告邮寄的申请书的辩解，经查，原告凌铁兵已于2016年6月7日通过邮政邮寄方式向被告递交调处申请书，结合被告于2016年9月21日派出工作组对原告所申请事项进行协调、调解的事实，本院认为被告应已收到原告递交的申请书，才有协调的作为，因此，本院对于被告的上述辩解意见不予采信。对于被告提出原告申请的事项不属于其法定职责的辩解，其实原告所向被告提出的申请其本意就是要求被告对其原家庭承包的土地使用权进行调处，被告负有调处土地权属纠纷的法定职责，对于原告提出的调处申请，被告应当立案受理。因此，本院对于被告上述辩解意见不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十一条、二十二条、二十三条的规定，判决如下：
责令被告扶绥县山圩镇人民政府于本判决生效之日起15日内，对原告凌铁兵提出的土地使用权争议调处申请履行行政处理的法定职责。
案件受理费50元由被告扶绥县山圩镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于崇左市中级人民法院。
审 判 长 吴量民
审 判 员 马宗涛
人民陪审员 程兆贲
二〇一六年十二月十日
书 记 员 吴姗珊
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条第一款个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》
第二十一条土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请。第二十二条土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第二十三条受理确权处理申请后，经审查，发现申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请。申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请。