江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第126号
上诉人（原审原告）连云港世达塑胶有限公司，住所地在江苏省连云港市连云港开发区大浦化工区大浦路西侧。
法定代表人王建东，连云港世达塑胶有限公司总经理。
委托代理人张绪飞，江苏华德律师事务所律师。
委托代理人李强，江苏华德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市质量技术监督局溧水分局，住所地在江苏省南京市溧水区中山东路花塘岗。
法定代表人陈玉宝，南京市质量技术监督局溧水分局局长。
委托代理人刘永红，南京市质量技术监督局溧水分局工作人员。
委托代理人朱春玲，南京市质量技术监督局溧水局工作人员。
上诉人连云港世达塑胶有限公司（以下简称世达公司）因诉被上诉人南京市质量技术监督局溧水分局（下称溧水质监局）行政处罚一案，不服南京市溧水区人民法院（2014）溧行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月9日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人世达公司的委托代理人张绪飞、李强、被上诉人溧水质监局的委托代理人刘永红、朱春玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年3日28日，原告世达公司与南京市溧水区石湫镇政府签订给水用聚乙烯管材购销合同，约定由原告向南京市溧水区石湫镇人民政府供应直径200mm和直径400mm两种规格“星球”牌的聚乙烯管材，协议签订后原告开始向南京市溧水区石湫镇人民政府供货。2013年5日8日，被告接群众举报称，原告公司生产、销售到我区境内的给水用聚乙烯管材存在质量问题。2013年5日16日，被告单位执法人员对溧水区石湫自来水厂进行现场检查，开取抽样取证单并于2013年5月17日委托南京市产品质量监督检验院进行检验。2012年5月28日，南京市产品质量监督检验院NZJ（2013）JC13769检验报告结论为原告生产由被告抽样检验的给水用聚乙烯管材不符合GB／T13663-2000《给水用聚乙烯管材》标准规定的要求。2013年6月5日被告向原告下发（宁）质技监检告字（2013）第010号质量技术监督产品质量检查结果告知书，原告在收到该告知书后未提出异议。2013年7月1日，被告做出（宁）质技监罚告字（2013）010号质量技术监督行政处罚告知书，并于2013年7月3日邮寄给原告，根据邮寄送达跟踪单显示原告“已签收，单位收发章”。由于原告没有在法定期限内提出异议，2013年7月15日，被告做出（宁）质技监罚字（2013）010号质量技术监督行政处罚决定书，并于2013年7月18日邮寄给原告。现原告以被告无权对原告销售后的产品进行管理，无权作出处罚、程序错误及未依据相关规范要求对原告产品作出不合格的错误检验报告为由诉至法院，请求法院撤销被告作出的（宁）质技监罚字（2013）010号行政处罚决定书。
原审法院认为，被告作为当地政府产品质量技术监督行政部门，负责本区域内的产品质量技术监督。《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款、《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》（以下简称《条例》）第三条均规定，被告具有在辖区内对假冒伪劣商品行使打假职权。因而对原告诉称被告对原告生产产品没有管辖权的诉讼请求，不予认定。本案中被告接举报对原告生产产品进行检查，并抽样委托相关部门进行检验，原告方工作人员张某均在视听资料取证单及送达质量技术监督产品质量检查结果告知书中签字，并在法定期限内均未提出异议。因而对原告诉称被告未依据相关标准对原告生产的聚乙烯管材作出不合格的错误检验报告的诉讼请求，不予认定。对原告诉称被告未按照处罚程序送达行政处罚告知书的诉讼请求，根据被告提供的邮寄跟踪单及告知书送达回执，可认定被告已送达了行政处罚告知书。综上，被告作出的（宁）质技监罚字（2013）010号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被告作出的（宁）质技监罚字（2013）010号行政处罚决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告世达公司要求撤销被告溧水质监局作出的（宁）质技监罚字（2013）010号行政处罚决定书的诉讼请求；本案诉讼费50元由原告世达公司负担。
上诉人世达公司上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误：1、原审法院认定被上诉人有管辖权所适用的法律错误。《行政处罚决定书》中已明确认定上诉人的产品是不合格产品，并以不合格产品对上诉人作出行政处罚，被上诉人混淆了不合格产品与假冒伪劣产品的概念，据此勉强对上诉人作出处罚，显然错误；国家质量技术监督总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政总局负责流通领域的产品质量监督管理，所以被上诉人对上诉人已销售进入流通领域的产品无监督管理职能；上诉人与南京市溧水区石湫镇的买卖合同行为是合法行为，被上诉人无限扩大了违法行为发生地的范围，有悖《行政处罚法》中关于地域管辖的规定；上诉人主观上没有生产不合格产品的故意，在供应管材的过程中没有得到施工方对于管材质量问题的反馈，即使上诉人违法，其情节也轻微，并没有造成危害后果，应免于处罚。2、一审法院认定被上诉人作出行政处罚程序合法的事实错误。被上诉人说7月1日送达的告知书上诉人已签收是错误的，因其时该场地上诉人已将其出租，签收人非本单位员工，不能视为上诉人已经收到，被上诉人后送达行政处罚告知书是事实。3、一审法院认定被上诉人依据检验报告可以对上诉人作出行政处罚事实错误。被上诉人仅依送检基数为4根的管材，判定3220米管材全部不合格没有合理根据，被上诉人认定在跨度这么长的时间上诉人向石湫镇供应的是同一批货错误；被上诉人对自己提供的证据《给水用聚乙烯管材国家标准》的检测方案予以否认，被上诉人应当提供其检验的方法和标准；上诉人所生产的几种规格的管材已经施工程序检验铺设地下，既然其铺设工程已竣工且投入使用，就说明管材当时是经检验合格的，经过如此严格的施工和验收程序，并已使用这么长时间，无论如何被上诉人都不能根据没有使用且仅仅抽样8段其中3段不合格的管材而认定已铺设的管材不合格；送检的几根管材是施工单位在施工过程中经检测不符标准专门挑选下来的，所以壁厚相对不符标准。综上，请求法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的（宁）质技监罚字（2013）010行政处罚决定书并由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人溧水质监局提交了书面答辩状，称：（一）被上诉人有管辖权，适用法律正确。1、被上诉人在本案中不是行使一般质量监督职能，本案的起因是举报上诉人生产假冒伪劣产品，被上诉人是对假冒伪劣产品实施打假职能，就是由被上诉人的稽查大队行使行政执法职能，省高院《关于工商行政管理部门与质量技术监督部门有关行政执法权限划分问题的意见》第二条意见，质监部门有地方性法规的授权，可以在流通领域行使打假行政职能，所以被上诉人在辖区内可以在流通领域对假冒伪劣商品行使打假职权，根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第二款规定，上诉人的产品是不合格产品，即假冒伪劣产品；2、《条例》第三条第二款赋予了被上诉人在辖区对假冒伪劣产品行使打假职权，上诉人销售到溧水区石湫镇的管材，被举报为假冒伪劣产品，即为“违法行为发生地”，被上诉人没有错误的行使行政职权；3、上诉人的不合格管材是用于溧水区石湫镇居民饮用自来水水管改造的民生工程，使用不合格管材会带来严重的后果，上诉人没有任何从轻、减轻情节，据此，被上诉人对其处以货值金额1倍的罚款，事实清楚，适用法律正确，没有滥用自由裁量权。（二）一审法院认定上诉人作出行政处罚程序合法的事实正确。被上诉人以挂号信将行政处罚告知书寄给原告，回执上收件人栏中已由上诉人单位负责收发的人员签名，被上诉人在确认行政处罚告知书上诉人已收到的情况下，作出行政处罚决定书，所认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。（三）一审法院认定被上诉人依据检验报告可以对上诉人作出行政处罚正确。1、被上诉人执法人员依照法律程序进行抽样取证，现场开取抽样取证单对剩余4根管材进行抽样，抽样截取8段，每段1米，并对上述情况进行拍照取证，抽样取证单是开给现场检查单位的，不是提供给检验机构的，根据被查检单位供述，这一批给水用聚乙烯管材总批量为3000米，与抽样数量毫无关系，现场抽样取证数量根据检验项目数量来截取，只要满足检验项目要求即可，并不是生产企业作为出厂检验、型式检验，必须按照检验样品基数来抽检；被上诉人不是检验机构，没有检验资质，无权提出检验方案，被上诉人委托南京市产品质量监督检验院国家建材产品质量监督检验中心对抽样管材进行检测，检验结果合法有效，上诉人也未对检测报告在送达后15日内提出复检异议；对于上诉人提出的施工方、监督方是否对施工水管进行检验，被上诉人抽样取证的4根水管是否是施工单位因检测不符合标准专门挑选下来的，上诉人这种没有证据的推理，被上诉人不予答辩。综上，被上诉人的处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，请求驳回上诉、维持原判。
原审被告溧水质监局向原审法院提交的证据有：
（一）证明被告对原告行政处罚程序合法的证据：1、执法检查任务书；2、现场检查笔录；3、视听资料取证单；4、石湫自来水厂营业执照；5、石湫自来水厂法人身份证；6、抽样取证单；7、调查笔录；8、产品购销合同；9、结算票据；10、调查笔录；11、会议记录；12、立案审批表；13、调查笔录；14、原告营业执照；15、原告代码证；16、授权委托书；17、张某身份证。
（二）证明被告依据相关标准规范对原告生产的聚乙烯管材进行送检，程序合法，检验报告合法有效的证据：1、产品质量检查结果告知书；2、委托检验协议书；3、检验报告送达回证，4GB／T13663-2000。
（三）证明被告履行相关告知、送达程序的证据：1、告知书邮寄送达回执；2、决定书邮寄送达回执；3、告知书邮寄送达跟踪单；4、法律条款；5、快递单。
（四）证明被告依据管辖权有权对原告的违法行为进行行政处罚的证据：省高院《关于工商行政管理部门与质量技术监督部门有关行政执法权限划分问题的意见》、产品质量法、《条例》。
原审原告世达公司向原审法院提交的证据有：1、（宁）质技监罚字（2013）010质量技术监督行政处罚告知书和（宁）质技监罚字（2013）010质量技术监督行政处罚决定书；2、原告向被告发出的说明；3、工矿产品购销合同；4、销货清单；5、NZJ（2013）JC13769检验报告；6、原告公司的质量管理体系认证证书等各种证书。
上述证据和依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审查，原审认证正确。
在二审庭审中上诉人提交了下列证据：1、证人张某出具的情况说明，证明张某在调查笔录及送达回证上签字时对事实及后果并不了解；2、社会保险职工缴纳工资花名册，证明被上诉人送达的行政处罚告知书的签收人并非上诉人单位人员，因此，行政处罚告知书上诉人没有收到。被上诉人认为该两份证据不能证明上诉人的证明目的，不予认可。
本院经审查后认为，1、证人张某在被上诉人制作的取证单上签名确认，在被上诉人向其调查询问后制作的调查笔录上签署了“情况属实”字样并签名确认，张某作为成年人应当清楚的认识自己行为的性质及后果，应当对其签名确认的事实负责。张某出具的情况说明反映了其对本案处理的个人意见，并非对其当时签字确认的事实予以否认，故该份情况说明并不能证明案件事实，本院不予采信。2、社会保险职工缴纳工资花名册不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采信。
对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被上诉人溧水质监局是否具有对上诉人行政处罚的管辖权；2、上诉人有无收到被上诉人作出的行政处罚告知书；3、被上诉人作出的行政处罚决定书是否合法。结合本案的争议焦点，上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，本院综合评判如下：
1、关于被上诉人管辖权的问题。《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款规定“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”2001年国务院办公厅《关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发（2001）56号）和《关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发（2001）57号）中的“其他事项”规定，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督总局处理。就其定义来讲，产品只要不是在经营管理中的原因引发不合格，则该产品质量问题就应属于生产环节引起的。一般认为，凡是销售商在销售活动中因为销售商的过失将已经变质失效的、不能保障人体健康和人身财产安全的、待销售的商品继续销售的，或故意在销售的商品中掺杂掺假、以假充真、以次充好、以不合格品冒充合格品的、以及故意伪造或冒用他人厂名厂址等质量标志的，和将明知已经明令淘汰并停止销售的商品进行销售的行为，属于流通领域引起的质量问题案件。若销售商已经进行外观必须的检查验收后对内在质量和其它质量问题无法预知和判定，其所销售的商品质量问题非销售商造成的，应当认定是属于由生产环节引起的质量问题。本案中，上诉人世达公司生产的给水用聚乙烯管材已销售给溧水区石湫镇政府，已进入流通环节，对其质量监督管理原则上应由违法行为发生地的工商行政管理部门负责，但根据群众举报，上诉人生产销售的该种管材涉嫌存在质量问题，且之后根据《检验报告》，上诉人生产、销售的该种管材确实存在着壁厚不合格的质量问题，该问题明显属于生产环节引起的质量问题，根据上述法律法规，应由质量监督部门监督管理。因此，被上诉人溧水质监局具有本案的行政处罚管辖权，其接受群众举报后立案调查的行为不违反法律规定。
2、关于被上诉人有无送达行政处罚告知书的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被上诉人于2013年7月3日以邮寄方式向上诉人送达行政处罚告知书，邮寄地址为处罚程序中上诉人向被上诉人提交的授权委托书上记载的公司地址，上诉人根据邮寄跟踪单记载“2013年7月6日，已签收，单位收发章”确认上诉人于2013年7月6日已收到《行政处罚告知书》，因上诉人未在告知书规定的期限内提出异议，被上诉人于2013年7月18日向上诉人邮寄送达了《行政处罚决定书》。被上诉人送达法律文书的方式符合法律规定。上诉人称其未收到告知书，理由是邮寄的地址已被上诉人出租，收件人也并非公司员工，但在庭审中上诉人认可其并未就公司地址的变更进行工商登记，因此，被上诉人客观上无法得知上诉人的实际地址，被上诉人根据上诉人提供的文书上的地址及邮寄跟踪单的记载确认上诉人已收到法律文书已尽到审慎的义务，应认定被上诉人已依法送达了行政处罚告知书。
3、关于被上诉人作出的行政处罚决定书是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，被上诉人作出行政处罚决定书的事实依据是国家建材产品质量监督检验中心（南京）、南京市产品质量监督检验院出具的《检验报告》。上诉人对被上诉人提供检验的样品基数、检验方法提出质疑。经查，本案《检验报告》记载的检验类别为“取证检验”，样品来源／状态为“送样／符合检验要求”，检验和判定依据为GB／T13663-2000《给水用聚乙烯（PE）管材》，上诉人认为应当按该标准中的抽样要求，即本案需抽32根作为样本，但根据该标准规定，上诉人所称所需的抽样数量的适用情形为出厂检验，《条例》第十三条规定，涉嫌假冒伪劣的商品需要检验的，行政执法部门应当抽样取证，由法定的检验机构在规定的期限内出具书面检验报告。本案中被上诉人系根据该条的规定抽样取证，这与《检验报告》记载的检验类别相符合，在目前尚无相关规定对行政执法部门抽样取证作特殊要求的情况下，检验机构可以根据检验的需要对送样是否符合检验要求作出判断。此外，被上诉人送达给上诉人的产品质量检查结果告知书中已写明，对检查结果有异议的，可于接到告知之日起十五日内提出书面意见，逾期视为放弃该权利。上诉人世达公司的委托代理人张某在调查笔录中也明确其收到并看过检验报告，对检验结果没有异议。综上，对《检验报告》的合法性应予认可，被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
4、关于被上诉人认定上诉人生产、销售不合格管材3000米的认定是否合法的问题。本案中，被上诉人从溧水区石湫镇自来水厂依法提取8根管材送检，被上诉人结合石湫镇自来水厂厂长祁根生的证言、上诉人世达公司负责供销的副总经理张某的证言及工矿产品购销合同，认定该批管材共3000米，送检的8根管材是该批3000米管材中的一部分并无不当。《条例》第十三条规定，涉嫌假冒伪劣的商品需要检验的，行政执法部门应当抽样取证，由法定的检验机构在规定的期限内出具书面检验报告。该规定并未要求行政执法部门对涉嫌假冒伪劣商品逐一取证后送检，这体现了惩治生产、销售假冒伪劣商品行为、保护消费者合法权益、维护社会经济秩序的立法目的，也符合客观实际，因此，被上诉人根据抽样取证的8根管材被检验认定为质量不合格从而认定该批3000米管材为不合格产品符合上述法律法规的立法精神，亦无不当。
5、关于被上诉人是否存在滥用行政处罚自由裁量权的问题。《条例》第六条规定了认定为假冒伪劣商品的十一项情形，其中第二项情节为掺杂掺假、以假充真、以旧充新、以次充好或者以不合格商品冒充合格商品的，上诉人生产销售的给水用聚乙烯管材经检验壁厚不合格，应认定为假冒伪劣商品。该《条例》第十九条第二款规定“生产、销售的商品有本条例第六条第（二）项规定情形的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的商品，并处违法生产、销售商品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。”被上诉人结合上诉人世达公司负责供销的副总经理张某的证言及工矿产品购销合同，认定该批货的货值金额37.8万元、违法所得金额1.5万元，并在此基础上对上诉人处以该批不合格产品货值金额1倍计人民币37.8万元的罚款、没收违法所得1.5万元均符合法律法规的规定，并无不当。上诉人向溧水区石湫镇人民政府出售的给水用聚乙烯管材系用于石湫自来水厂的污水改造工程，该批管材大部分已被铺设地下，现该批管材被检测出存在质量不合格，这将导致前期已完成的工程也同样存在着可能无法达到预期效果或产成安全隐患等问题。因此，本案不存在上诉人所称的违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的情节。被上诉人的行政处罚在法定的处罚幅度范围之内，没有滥用行政处罚自由裁量权的情形。
综上，上诉人上诉理由均不能成立，本院均不予采纳。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人世达公司的上诉理由和请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审裁定。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 彦
代理审判员 熊文超
二〇一四年六月十日
书 记 员 赵和玉