广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终15号
上诉人（一审被告）：珠海市不动产登记中心。
法定代表人：羽海生，主任。
委托代理人：肖寒，该中心工作人员。
上诉人（一审第三人）：珠海市特力集团有限公司。
法定代表人：贺特力，董事长。
委托代理人：余静言，广东嘉骏律师事务所律师。
委托代理人：郑浩荣，广东嘉骏律师事务所实习律师。
被上诉人（一审原告）：珠海市嘉宝华健康药房连锁股份有限公司。
法定代表人：黄赋，董事长兼总经理。
委托代理人：李练，广东精诚粤衡律师事务所律师。
委托代理人：何志允，广东精诚粤衡律师事务所实习律师。
上诉人珠海市不动产登记中心、上诉人珠海市特力集团有限公司（以下简称特力公司）因与被上诉人珠海市嘉宝华健康药房连锁股份有限公司（以下简称嘉宝华公司）房屋行政登记一案，不服珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定事实
2015年12月14日，嘉宝华公司和特力公司共同向珠海市不动产登记中心提出申请，要求将原登记于特力公司名下的位于南屏科技工业园某路X号A型厂房一至五层（房地产权证号为Ｃ6××48）转移登记至嘉宝华公司名下。同日，珠海市不动产登记中心受理该申请，并对该转移登记申请进行审核。
2015年12月23日，珠海市不动产登记中心收到珠海市香洲区人民法院民事裁定书和《协助执行通知书》，要求珠海市不动产登记中心协助办理查封手续，查封特力公司名下坐落于珠海市南屏科技工业园某路X号（权证号码：Ｃ6××48）的房产，查封期限三年。同日，珠海市不动产登记中心办理上述涉案房产的查封登记。
2016年1月8日，珠海市不动产登记中心作出珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》，告知嘉宝华公司及特力公司：其于2015年12月14日申请将位于南屏科技工业园某路X号A型厂房一至五层（房地产权证号为Ｃ6××48）转让给嘉宝华公司，珠海市不动产登记中心已受理；在审查期间，香洲区人民法院于2015年12月23日向珠海市不动产登记中心送达（2015）珠香法民一初字第3028号民事裁定书和协助执行通知书，对该房地产进行了查封；根据《房屋登记办法》第二十条“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：……（六）房屋被依法查封期间，权利人申请登记的”之规定，对该次登记申请决定不予登记。嘉宝华公司不服向一审法院提起行政诉讼，请求撤销珠海市不动产登记中心珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》。
一审庭审中，珠海市不动产登记中心指出珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》中“根据《房屋登记办法》第二十条”系笔误，应为“根据《房屋登记办法》第二十二条”。
一审法院判案理由及结果
《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。”《珠海市房地产登记条例》第三条规定：“珠海市人民政府房地产登记部门是本市房地产登记机关，负责全市的房地产权登记发证工作。”珠海市不动产登记中心作为珠海市房地产登记主管部门，依法具有对珠海市房地产进行登记的职权。
《不动产登记暂行条例》第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”《房屋登记办法》第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；（四）申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的；（五）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；（六）房屋被依法查封期间，权利人申请登记的；（七）法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形。”嘉宝华公司与特力公司于2015年12月14日共同申请对涉案房产进行转移登记，珠海市不动产登记中心在审核期间，该涉案房产被法院查封，上述情形不符合《房屋登记办法》第二十二条第（六）项“房屋被依法查封期间，权利人申请登记的”的规定，珠海市不动产登记中心依据上述法律规定作出不予登记的决定，适用法律错误。
珠海市不动产登记中心在收到嘉宝华公司及特力公司的申请后，依法及时受理，履行审查义务。在作出不予登记的决定后，将决定书送达嘉宝华公司和特力公司，符合法定程序。珠海市不动产登记中心作出的《不予登记决定书》职权依据充分、程序合法、但适用法律错误。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销珠海市不动产登记中心于2016年1月8日作出的珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》。一审案件受理费50元，由珠海市不动产登记中心负担。
当事人二审诉辩主张
上诉人珠海市不动产登记中心的上诉请求：1.撤销一审判决，维持珠海市不动产登记中心作出的行政行为；2.由嘉宝华公司承担一、二审诉讼费用。其理由如下：
（一）一审以适用法律错误为由撤销涉案《不予登记决定书》明显不当。《房屋登记办法》第二十二条第（六）项规定的登记申请，应当理解为一个动态延伸过程。在该阶段，登记机关经过审核可能要求申请人进一步补正申请材料，或实地查看、发布公告进一步核实有关情况。因此，该申请行为的结束应当止于登记机关将申请登记事项记载于登记簿之前。本案中，正是在申请过程中（事项尚未登记于登记簿之前），出现查封登记。根据《物权法》第九条、第十六条、第十七条，《房屋登记办法》第七条之规定，物权的变动以记载于不动产登记簿为准。在申请人的申请登记事项未记载于登记簿前，物权不发生变动。在物权未发生变动的情况下，法院可以依法予以查封。因此，在申请人提出申请但申请登记事项尚未记载于登记簿之前，查封可以阻止登记进程从而达到财产保全的制度目的。事实上这才是《房屋登记办法》第二十二条第（六）项的立法本意。按照一审法院的逻辑，申请后记载于登记簿之前人民法院不能予以查封，即使查封也不能阻止登记进程，是一审法院对《房屋登记办法》第二十二条第（六）项的僵化理解。
（二）存在查封的情况下，涉案房产应当不予登记，珠海市不动产登记中心作出的《不予登记决定书》应予维持。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第二款规定，司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的，不得转让。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第九条规定：“对国土资源、房地产管理部门已经受理被执行人转让土地使用权、房屋的过户登记申请，尚未核准登记的，人民法院可以进行查封，已核准登记的，不得进行查封。”第二十一条、二十二条规定，已被人民法院查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。本案中，在涉案房产已经被依法查封的情况下，珠海市不动产登记中心应当不予登记。即使一审法院对珠海市不动产登记中心适用《房屋登记办法》有疑义，在法律、司法解释明确不得办理转移登记，且涉案房产登记程序已经终止的情况下，也不应当直接撤销《不予登记决定》。
上诉人特力公司的上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判驳回嘉宝华公司的诉讼请求。其理由与珠海市不动产登记中心上诉理由一致。
被上诉人嘉宝华公司答辩称：一审法院查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。其理由如下：
（一）珠海市不动产登记中心需对其作出的行政行为所依据的法律承担完全的举证责任，但珠海市不动产登记中心一直不能说明其作出具体行政行为所依据的是哪一条法律。其在作出具体行政决定、一审答辩、一审庭审以及上诉时主张作出行政行为的法律依据都是不相同的，充分说明珠海市不动产登记中心在作出行政行为时没有明确的法律依据。
（二）即使根据《房屋登记办法》第二十二条第（六）项也不能必然得出珠海市不动产登记中心应且只能做出不予登记的结论，《房屋登记办法》第二十二条第（六）项主要针对在什么法定情形下房地产不得转让，不得转让是不能产生物权变更的后果，而阻止物权变动后果的发生，珠海市不动产登记中心可以选择作出不予登记决定或是作出暂缓登记决定。珠海市不动产登记中心却作出了唯一不予登记的行政决定，显然是没有法律依据的。
（三）珠海市不动产登记中心适用的《房屋登记办法》是建设部的部门规章，而《物权法》并没有授权国家部委的规章可以对不动产登记办法作出规定。珠海市不动产登记中心不引用自己行政机关系统即国土资源部的部门规章，却引用非主管部门即建设部的规章，显然是错误的。《不动产登记暂行条例》的实施细则也没有明确规定按照本案的情形作出不予登记的决定。
（四）在法律法规对于本案的具体情形并没有明确规定的情形下，珠海市不动产登记中心应当作出有利于嘉宝华公司的暂缓登记决定。特力公司违反了诚实信用原则，为了达到阻碍过户的目的，不惜违法制造恶意诉讼。2015珠香民初第3028号《民事裁定书》已认定贺特力制造虚假诉讼，对贺特力作出罚款人民币十万元的决定。该案的查封现在已经解除。特力公司以郑晓霞案件为由再次查封，2017粤04**执异X号《执行裁定书》已裁定终止对涉案房产的执行。特力公司为了阻碍过户制造的查封均被法院驳回和解除。
二审查明的事实
嘉宝华公司在二审中提交一份新证据即：（2017）粤0402执异X号执行裁定书，目的证明案涉房产买卖合同合法有效，嘉宝华公司已合法占有、使用案涉房产，且已向特力公司支付全部购房款，嘉宝华公司在未能及时过户的问题上不存在任何过错。经审查，本院认为，嘉宝华公司提交的上述证据不影响本案的处理结果。嘉宝华公司与特力公司若对案涉的房地产买卖合同关系有异议，可另循法律途径解决。
特力公司及珠海市不动产登记中心在二审中未提交新的证据。
一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
二审判案理由及结果
本院认为，珠海市不动产登记中心珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》适用法律错误。人民法院对行政行为司法审查时，应审查该行政行为适用法律法规是否正确。本案中，珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》认定了如下的事实即：案涉房屋转移变更登记申请已受理；在审查期间法院对案涉房屋予以司法查封。此两事实，各方均无异议，本院予以确认。从珠登记字〔2016〕5号《不予登记决定书》适用法律上看，珠海市不动产登记中心明确其适用的法规是《房屋登记办法》第二十二条第（六）项。对于适用此款项下的不予登记的情形，嘉宝华公司有异议。因不予登记对申请人权益有重大影响，故对于《房屋登记办法》第二十二条规定的不予登记的情形应严格适用，不能进行扩张解释。《房屋登记办法》第二十二条第（六）项即“房屋被依法查封期间，权利人申请登记的”之含义应为：先有“查封”之事实，后有“申请登记”之情形。《房屋登记办法》第七条规定，办理房屋登记一般依照申请、受理、审核、记载于登记簿、发证的程序进行；《珠海市房地产登记条例》第七条规定房地产登记按“提出申请、受理申请、权属调查、依本条例规定公告、确认房地产权利、将核准登记事项记载于房地产登记卡、计收规费并颁发房地产权属证书、立案归档”的程序进行。可见，“申请”是房地产权登记程序中一独立环节。本案中，嘉宝华公司向珠海市不动产登记中心提出变更登记申请，珠海市不动产登记中心已受理申请，且已进入了审核程序，故嘉宝华公司申请变更登记不属于《房屋登记办法》第二十二条第（六）规定之情形。珠海市不动产登记中心适用《房屋登记办法》第二十二条第（六）之规定作出不予登记，存在适用法律错误。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。珠海市不动产登记中心及特力公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市不动产登记中心、上诉人珠海市特力集团有限公司各负担人民币25元。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年五月十九日
书记员 李 羚