江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）通中行终字第00297号
上诉人（原审原告）瞿华。
被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市崇川区青年西路39号。
法定代表人马啸平，局长。
委托代理人鞠俊锋。
委托代理人王念，北京大成（南通）律师事务所律师。
上诉人瞿华因规划行政许可一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00170号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年10月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审查明，2009年下半年，原告瞿华在未取得任何建房审批手续的情况下在南通苏通科技产业园区沿江公路与张江公路交界处西北侧搭建两间活动板房。2014年1月6日，原告瞿华的房屋被拆除，原告瞿华向南通市公安局开发区分局反映江苏神龙海洋建设工程公司和百臻建筑公司委派人员对原告瞿华的快餐店实施封路、断水、断电、毁坏等行为，南通市公安局开发区分局经审查认为不需要追究刑事责任，决定不予立案。2014年1月21日，南通市公安局开发区分局向原告瞿华作出不予立案通知书。原告瞿华不服，向南通市经济技术开发区人民检察院申请立案监督。2014年4月22日，南通市经济技术开发区人民检察院向原告瞿华作出答复，认为公安机关不立案理由成立。
2013年12月2日，被告南通市规划局向南通苏通科技产业园控股发展有限公司颁发了建字第320605201340011号《建设用地规划许可证》，建设项目名称为经八路北延道路工程，建设位置为沿江公路北侧。瞿华不服，于2014年7月21日向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼。请求确认被告南通市规划局颁发建字第320605201340011号《建设用地规划许可证》的行为违法并予以撤销，赔偿经济损失。
原审法院认为，本案的争议焦点在于原告瞿华是否具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第四十一条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”从上述规定可以看出，公民、法人或者其他组织的合法权益被行政机关的具体行政行为侵犯时，可以通过提起行政诉讼来维护自身合法权益。当公民、法人或者其他组织提起诉讼时所主张的权益明确处于非法状态时，人民法院没有必要通过行政诉讼制度给予救济。本案中，原告瞿华提起行政诉讼，所主张的也应当是其合法权益受到被告南通市规划局所作出的具体行政行为的侵害。
关于如何确定原告诉讼主体资格，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告瞿华是否具有诉讼主体资格，主要看原告瞿华与被告南通市规划局作出的具体行政行为有无法律上的利害关系。而关于法律上的利害关系如何界定，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外。因此就本案而言，判断原告瞿华与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，主要看被诉的具体行政行为是否对原告瞿华的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响。首先，鉴于行政诉讼保护的是公民、法人或者其他组织的合法权益，公民、法人或者其他组织也只有在合法权益可能受到实际影响的情况下才与具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，原告瞿华诉称在被告南通市规划局颁发的《建设用地规划许可证》所涉及的土地上建有房屋，但该房屋系原告瞿华擅自搭建，未办理任何合法的建造手续，且已被拆除。原告瞿华提供水电发票等证据意图证明其使用房屋得到地方政府的许可，但原告瞿华对违法建筑物的使用状况不能改变原告瞿华违法建设的性质，原告瞿华在涉案土地上的建筑物不能受到法律的保护，原告瞿华在被诉行政许可行为中显然不存在合法权益。因此，原告瞿华与被诉许可行为之间不存在法律上的利害关系。其次，与被诉具体行政行为的法律上的利害关系，应当是直接的利害关系，而不应是间接或者折射的利害关系。也就是说，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，应该是由具体行政行为直接造成。《中华人民共和国城市规划法》第三十七条第二款规定，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者其他个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，办理了建设用地规划许可后，建设单位依法还应办理有关用地审批、建设工程规划许可以及其他法律法规规定的各项审批手续。该行政行为并不直接对建设项目所涉土地上现有的合法土地使用权人、房屋所有权人的权利义务产生实际影响，更不会对不享有合法土地使用权和合法房屋所有权的原告瞿华产生任何实际影响。
综上，原告瞿华与与本案被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格。如果原告瞿华的合法权益受到侵害，应当通过正当的法律途径向直接侵害者主张权利，寻求救济。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（二）项之规定，裁定驳回原告瞿华的起诉。
上诉人瞿华不服，提起上诉称，被上诉人南通市规划局在违法发放被诉规划行政许可后，我的两间活动板房遭到了项目施工方的毁坏。该活动板房并非房屋，法律没有规定活动板房必须办理相关的建造手续。在无行政主管部门对该板房的性质进行认定的情况下，原审法院擅自认定板房为违法建筑物属于越权行为。板房内的水、电设施及店内物品都是我的合法私有财产，我的物权应受法律保护。被诉行政许可未履行告知义务，剥夺了我的陈述、申辩和听证权，严重侵犯了我的合法权益。我与被诉行政行为具有法律上的利害关系，原审法院认为我不具有原告主体资格明显不当。请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人南通市规划局辩称，上诉人瞿华所搭建的房屋系违法建筑，与被诉具体行政行为之间不存在利害关系，不具备行政诉讼的原告主体资格。我局颁发《建设用地规划许可证》的行为合法。瞿华所搭建的房屋被拆除与被诉具体行政行为没有关联，并非被诉具体行政行为所致，其提起行政诉讼也超过了法定期限。请求二审法院依法驳回瞿华的起诉，维持原审裁定。
瞿华提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为，瞿华是否具有原告诉讼主体资格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。行政诉讼的目的在于化解行政争议、保护合法权益、监督依法行政，法院通过公正审理案件、对被诉具体行政行为进行合法性审查，达到保护公民合法权益的目的。因此，行政诉讼作为一种司法救济制度，保护公民的合法权益是其根本的目的之一，只有合法的权益才具有司法保护的价值。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。据此，衡量行政诉讼原告是否具有诉讼主体资格的法定条件之一，是原告主张的权益必须是受法律保护的合法权益。本案中，瞿华未经有权部门许可，违法占用土地，违反城市规划，擅自搭建两间活动板房的行为存在，该行为明显违反了国家规划和土地管理法律的规定，其违法搭建的活动板房属于违法建筑物，依法不受法律的保护。原审法院认定瞿华主张的权益不属于行政诉讼法保护的合法权益具有事实和法律依据。瞿华与本案被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格。
同时，原告认为侵犯其合法权益的行为，应当是最终对其权利义务产生实质性影响的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第二款规定，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，建设项目的施工实施除了需要取得建设用地规划许可外，还需要取得其他有关部门的批准或者核准，建设用地规划许可并不最终对建设项目所涉的合法土地使用权人、房屋所有权人的权利义务产生实际影响，更不会对不享有合法土地使用权和房屋所有权的当事人产生影响。因此，瞿华起诉建设用地规划行政许可行为的，法院不应受理。
综上，瞿华不符合提起诉讼的法定条件，不具有行政诉讼的原告主体资格。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回原告的起诉并无不当，应予支持。瞿华的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院难以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 陈
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 金保阳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十九条人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；