河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终162号
上诉人（原审被告）登封市国土资源局，住所地登封市中岳办事处天中路与玉带路交叉口。
法定代表人韩志刚，局长。
委托代理人王龙涛，该局工作人员。
委托代理人冯书亮，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）登封市颖南建筑开发有限公司，住所地登封市少林办事处耿庄村。
法定代表人顾建超，经理。
委托代理人王铁军，该公司工作人员。
委托代理人王书万，该公司工作人员。
上诉人登封市国土资源局（以下简称登封市国土局）因与被上诉人登封市颖南建筑开发有限公司（以下简称颍南建筑公司）行政征收一案，原由登封市人民法院作出（2014）登行初字第36号判决，登封市国土局上诉后，本院作出（2015）郑行终字第26号行政裁定，发回重审。登封市人民法院重审后，又作出（2016）豫0185行初123号行政判决，登封市国土局仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为，上诉人登封市国土局于2014年7月27日作出登国土资征〔2014〕02号征收国有土地使用权出让金决定书（以下简称02号征收决定书），决定征收颖南建筑公司应补缴国有土地使用权出让金370.9万元。
原审查明，2005年11月23日，原告以3370万元的价格通过公开拍卖形式取得原登封市机械厂土地18488.67平方米，全额支付成交价款，并支付佣金168.5万元，支付税款120万元。拍卖文件的竞买须知第八条特别声明“本次拍卖活动的最终成交价包含土地出让金，但不包含买受人应当缴纳的其他各种税费以及拆迁、开发利用中的各种费用”。2007年5月21日，登封市规划管理局为该地办理了建设用地规划许可证。2007年5月27日，登封市经贸委向被告出具“关于尽快办理原地方国营登封市机械厂土地手续的函”，要求被告尽快给买受人办理有关土地手续。2007年5月31日，登封市规划管理局向被告出示证明，内容为：根据登封市人民政府[2007]11号市长办公会议纪要，涉案土地用地指标容积率不得超过2.10。2007年9月30日，登封市人民政府登政文[2007]74号文件批复被告，同意涉案土地出让给原告，土地用途按照规划部门批准的商用地执行，土地出让金按评估全地价的40%从总成交价款中核算。2007年10月18日，原、被告签订（登）国让（合）字(2007)第021、022号《国有土地使用权出让合同》与（登）国让（补）字(2007)第021、022号《国有土地使用权出让合同补充协议》，分别出让国有土地16784.34平方米和1704.33平方米，《出让合同》第十条约定建筑容积率不超过2.1，但《补充协议》第三条又约定。受让人除按照出让合同第十一条约定履行外，同意该受让宗地容积率不低于2.1，建筑系数不低于28%”。第十五条约定“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地的用途等土地使用条件的，双方同意按照《出让合同》第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金”。2008年3月26日，原告作出情况说明，同意021号《出让合同》按16484.25平方米办理土地使用权证。2008年3月27日，登封市人民政府为原告分别颁发登国用(2008)第00011、00010号国有土地使用证，使用权面积1704.33平方米和16484.25平方米。2009年5月18日，登封市人民政府批复规划管理局，同意将涉案土地上建筑（秀丽王府花园）技术经济指标由原来估算的容积率≤2.1调整为≤2.6。2009年10月12日，登封市规划管理局向被告出示“关于调整秀
丽王府花园小区技术经济指标的函”，告知容积率≤2.1调整为≤2.6的事实。2011年1月17日，[2011]1号登封市人民政府市长办公会议纪要，要求秀丽王府花园补缴出让金由被告下达书面追缴通知书。2011年5月25日，被告委托的河南光明土地评估咨询有限责任公司依据不同的容积率对涉案土地进行估价。2014年3月27日，被告在郑州晚报发布“关于容积率调整并补缴土地出让金的公告”，要求原告针对登国用(2008)第00011号和登国用(2008)第00010号土地使用证补缴土地出让金409.25万元。2014年7月14日，被告作出登国土资征告[2014]02、03号征收国有土地使用权出让金事先告知书，2014年7月27日被告作出登国土资征
[2014]02、03号征收国有土地使用权出让金决定书，决定征收原告应补缴的国有土地使用权出让金370.9万元、38.35万元。原告不服，诉于本院，要求撤销登国土资征[2014]02征收国有土地使用权出让金决定书。本院行政庭于2014年11月4日公开开庭审理了本案，并于2014年11月21日作出了(2014)登行初字第35号行政判决：撤销被告登封市国土资源局于2014年7月27日作出的登国土资征[2014]02号征收国有土地使用权出让金决定书。该判决作出后，被告登封市国土局不服该判决提起上诉，郑州市中级人民法院于2015年11月19日作出(2015)郑行终字第28号行政裁定，发回重审。
另查明，2016年11月28日，原审法院致函登封市城乡规划局咨询本案涉案土地使用权（原登封市机械厂土地18488.67平方米），2005年11月23日出让前，城市规划行政主管部门是否编制控制性详细规划及有关控制性详细规划中容积率的具体规定。2016年12月1日登封市城乡规划局明确答复：一、本案涉案土地使用权在出让前，尚无编制控制性详细规划，因此没有控制性详细规划规定的容积率指标；二、关于涉案土地的实际容积率问题，应委托具有专业测绘资质的勘测公司，依据国家有关规范进行实地勘测。
又查明，本案涉案土地于2009年开发建设，2011年建成小区“秀丽王府”。
原审认为，本案重审期间涉及二个问题：一、本案涉及土地使用权出让前，城市规划行政主管部门是否编制控制性详细规划及有关控制性详细规划中容积率的具体规定；二、被诉征收国有土地使用出让金决定的合法性。对第一个问题，经本院核实，本案涉及土地使用权出让前，城市规划行政主管部门未编制控制性详细规划，因此没有控制性详细规划规定的容积率指标。对第二个问题，被告登封市国土局具有作出土地行政征收行为的主体资格，但程序合法是行政行为合法的一个必备条件。本案中被告登封市国土局土地使用权出让前未编制控制性详细规划，仅依据规划部门的估算，未实地核查实际容积率，2005年拍卖本案涉案土地，2007年签订两份容积率完全相反的《出让合同》，2009年编制控制性详细规划，2014年作出被诉征收决定，属认定事实不清，依据不足。依据《中华人民共和行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：撤销被告登封市国土局于2014年7月27日作出的登国土资征[2014]02号征收国有土地使用权出让金决定书。
登封市国土局上诉称，1、上诉人作出的登国土资征[2014]02号征收国有土地使用权出让金决定书事实清楚，程序合法，市规划局已出具设计条件，上诉人不具备编制详规的权力，《出让合同》与《补充协议》是国土资源部与工商总局的格式版本规定，容积率未填写错误。2005年11月23日，登封市颖南建筑开发有限公司通过拍卖方式竞得涉案土地及房产，共拍卖土地18488.67平方米，拍卖金额3370万元。2007年5月21日，颖南建筑公司办理了涉案土地（秀丽王府花园项目）用地规划许可证。2007年5月31日，登封市规划管理局出具涉案土地规划设计条件证明，对容积率、绿化率、建筑密度、建筑高度及建筑规模作出规定。2007年9月30日，登封市政府批复(登政文(2007)74号）同意颖南建筑公司办理涉案土地使用权登记，土地出让金按评估全地价的40%缴纳。2007年10月18日，登封市国土资源局与被上诉人签订了拍卖土地中部分16784.34平方米国有土地使用权出让合同（登国让合字2007第021号）及补充协议（登国让补字2007第021号），出让金总额9902761.00元。009)39号）同意将涉案土地“秀丽王府”芤园小区项目容积率≤2.1调整为≤2.6。因“秀丽王府”花园小区项目规划容积率提高，根据《出让合同》第十七条和《补充协议》第十五条约定，被上诉人应补交土地出让金。2011年5月20日，上诉人委托河南光明土地评估咨询有限责任公司对涉案土地按出让金变更时新旧土地使用条件下市场价格进行了评估，应补缴出让金差额370.9万元。2014年3月27日，上诉人在《郑州晚报》发布公告，要求被上诉人在公告发布之日起15日内到登封市国土局补缴土地出让金，但被上诉人未在规定期限内补缴。2014年7月16日，上诉人依法向被上诉人下达了征收国有土地使用权出让金事先告知书（登国土资征告[2014]02号）、拟征收被上诉人应补缴涉案国有土地使用权出让金370.9万元，并告知被上诉人相关权利。2014年7月27日，上诉人依法向被上诉人下达了征收国有土地使用权出让金决定书（登国土资征[2014]02号），决定向被上诉人征收补缴国有土地使用权出让金370.9万元。
2、上诉人作出的登国土资征告[2014]02号征收国有土地使用权出让金决定书适用法律正确，向被上诉人征收国有土地出让金是上诉人的权利，也是被上诉人应履行的义务，市政府已批复同意被上诉人提高涉案土地容积率，不管涉案土地上建筑的容积率是否达到2.6，都应该补交土地出让金。依据《土地管理法》第五十五条的规定，虽然被上诉人缴纳过涉案土地出让金（拍卖款中包含），但在签订登国让合字[2007]第021号国有土地出让合同中已约定了建筑的容积率等相关规划设计土地使用条件，并且登国让补字[2007)第021号补充协议第十五条对改变土地使用条件的情形也进行了约定。根据《城市房地产管理法》第七条的相关规定，上诉人作为土地管理机关，有权向被上诉人征收国有土地出让金，被上诉人更有义务向国家缴纳应补缴的土地出让金，不管涉案土地上建筑的容积率是否达到2.6，都应补缴土地出让金。
综上，上诉人所作登国土资征[2014]02号征收国有土地使用权出让金决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求撤销（2016)豫0185行初第123号判决书，维持登国土资征[2014]02号征收国有土地用权出让金决定书。
颍南建筑公司答辩称，1、登封市机械厂拍卖涉案土地及房屋最终成交价包含土地出让金，登封市国土局严重违背了拍卖声明，《国有土地使用权出让合同》补充协议第三条，受让人除按照（出让2合同）第十一条各项约定履行外，同意该受让宗地容积率不低于2.1，建筑系数不低于28%。登封市人民法院法官曾到机械厂院内实地查看，又到登封市规划局查询，规划局也向法院出具了拍卖前机械厂地块未按照规划法做控制性详细规划的证明。登封市国土局无法提供控规，未向登封市人民法院交拍卖前2.1容积率的控制性详细规划。
2、2009年3月登封市政府、登封市规划局按照城乡规划法委托河南匠人国际建筑规划设计顾问有限公司对机械厂地块实地测算，出具了2.6容积率的控制性详细规划，颍南建筑公司办理了规划证，开工建设，至今，只有2.6容积率指标合法有效，登封市国土局说的2.1调整到2.6的容积率根本没有法律依据。其颍南建筑公司征收土地出让金的数额，是自己单方面做的，颍南建筑公司根本不知道。
3、上诉人土地出让程序违法。秀丽王府建设项目在土地出让时，上诉人未督促规划部门编制地块控规，未函告规划部门出具规划设计条件（规划设计条件是依据控规出具的，既无控规也就不可能有规划设计条件）；国土部门违反《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《城乡规划法》等相关规定，在无法定容积率指标、无规划设计条件及规划设计条件未纳入土地出让合同的情况下，违规出让土地，是无效行为，并且上诉人先后又与被土诉人签订了两份容积率指标完全相反的出让合同，上诉人在上诉状中亦承认容积率未填写错误，既然容积率不低于2.1，那么“秀丽王府”项目的建设符合出让合同的要求，并没有提高容积率，上诉人以违反出让合同及补充协议为由，要求补缴土地出让金的理由不能成立。
综上，颍南建筑公司建设的“秀丽王府”项目，既不违反控规指标，又符合规划审批许可内容，土地出让金亦全部足额缴清；上诉人土地出让行为严重违法，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是被诉征收国有土地使用权出让金决定书是否合法。双方提供的《国有土地使用权出让合同》显示建筑容积率不超过2.1，《国有土地使用权出让合同补充协议》显示宗地容积率不低于2.1，两份合同同天签订但容积率约定截然相反，而被诉决定书认定该两份合同约定建筑容积率≤2.1，事实错误。且涉案土地事实上已在2009年容积率调整后进行了开发建设并在2011年建成住宅小区，上诉人于2014年7月27日作出涉诉决定要求被上诉人在缴纳土地出让金后方可使用土地，明显与事实不符，故上诉人作出的决定书事实不清，证据不足，应予撤销，上诉人应在查明事实清楚的基础上，针对本案涉及的容积率改变是否需要补缴土地出让金的问题重新依法作出处理。一审查明事实清楚，结果正确，本院给予维持。上诉人认为其与被上诉人签订的补充协议中约定的容积率跟主合同一致，也是不高于2.1，但无论是从字面意思还是补充合同签订的目的角度，《补充合同》上关于“宗地容积率不低于2.1”的约定都无法解释为不高于2.1，作为出让国有土地的法定职权机关，其抗辩系因制式合同导致，明显该理由不能成立，其认为所作决定认定事实清楚的理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人登封市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 王银生
审判员 侯 贇
审判员 耿 立
二〇一七年九月二十七日
书记员 刘旭阳
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；