浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终506号上诉人（原审原告）周美珍，女，1933年6月3日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人唐明珠，女，1963年12月21日出生，汉族，住同上。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路*号。法定代表人车俊，代省长。委托代理人李黎虹，浙江省人民政府法制办公室工作人员。周美珍诉浙江省人民政府城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年4月19日作出（2015）浙杭行初字第368号行政判决。周美珍不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人周美珍及其委托代理人唐明珠、王才亮，被上诉人浙江省人民政府委托代理人李黎虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2002年9月28日，绍兴市建设局作出绍市建设拆（2002）第37号《裁决书》，对申请人绍兴市街景综合开发有限公司与被申请人周美珍的拆迁安置补偿作出裁决。周美珍认为绍市建设拆（2002）第37号《裁决书》存在错误，于2015年8月31日向绍兴市人民政府递交《关于请求纠正错误的报告》，请求事项为“请求决定绍兴市住房和城乡建设局在一定期限内对其于2002年9月28日作出的绍市建设拆（2002）第37号《裁决书》中认定的错误事实予以改正，解决对申请人的合理补偿。”周美珍认为绍兴市人民政府收到其《关于请求纠正错误的报告》后未作答复处理，故于2015年11月6日向省政府邮寄《行政复议申请书》及申请材料，《行政复议申请书》所列被申请人为绍兴市人民政府，复议请求为“责令被申请人在一定期限内决定绍兴市住房和城乡建设局对其于2002年9月28日作出的绍市建设拆（2002）第37号《裁决书》中认定的错误事实予以改正，解决对申请人的合理补偿。”省政府于2015年11月9日收到该复议申请，同年11月11日作出浙政复[2015]434号《行政复议告知书》，告知周美珍“一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人进行选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。你不服绍兴市建设局于2002年9月28日作出的邵市建设拆（2002）第37号《裁决书》，可以依法向绍兴市人民政府或者浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议。二、2015年8月31日，你向绍兴市人民政府邮寄《关于请求纠正错误的报告》，系要求绍兴市人民政府对绍兴市建设局的裁决行为履行内部监督职责，不属于行政复议受理范围。你认为绍兴市人民政府在一定期限内未作出处理和答复的行为违法而申请行政复议，不属于行政复议受理范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，你提出的行政复议申请，本机关不予受理。”并于次日向周美珍邮寄送达。原审法院认为，原告周美珍要求绍兴市人民政府责令绍兴市住房和城乡建设局改变其2002年作出的《裁决书》，系根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项的规定提出的要求。组织法规定的本级人民政府对其所属工作部门的监督，属内部行政行为。公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以要求作出该行政行为的行政机关的本级人民政府履行对工作部门的监督职责，也可以就该行政行为提起行政复议申请，但这两种方式分属不同的寻求救济的渠道。公民、法人或其他组织要求县级以上人民政府根据组织法的规定，纠正其所属工作部门的行政行为，因该县级以上人民政府未作答复处理而提起的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。被告省政府对原告周美珍的申请作出不予受理的告知并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周美珍的诉讼请求。周美珍上诉称：一、涉案《裁决书》明显存在事实认定上的错误。上诉人通过向绍兴市国土资源局档案室查询并取得了《房屋所有权证》、《买卖契》及附图、《绍兴市城区违章建筑补办手续许可证》及绍兴市土地管理局地籍管理科出具的《土地使用权凭证》等证据，该组证据证明上诉人所有的房屋实际建筑面积155.916平方米，另有17.47平方米取得了建筑手续许可证。故，绍兴市住房和城乡建设局于2002年9月28日作出的《裁决书》在上诉人所有的房屋面积认定部分存在错误，基于事实部分认定的错误，绍兴市住房和城乡建设局作出最终裁决部分亦存在错误。二、绍兴市人民政府应依上诉人的请求履行法定职责。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……”之规定，本案中上诉人请求绍兴市人民政府决定绍兴市住房和城乡建设局在一定期限内对其于2002年9月28日作出的绍市建设拆（2002）第37号裁决书中认定的错误事实予以改正，解决对上诉人的合理补偿。绍兴市人民政府在接到上诉人的报告后，应履行法定职责，改变或撤销绍兴市住房和城乡建设局不适当的命令、指示。上诉人向绍兴市人民政府提出的书面报告请求有法可依。三、被上诉人浙江省人民政府应依法受理上诉人的行政复议申请。依据《行政复议法实施条例》第十六条及《行政复议法》第三条的规定，本案上诉人向绍兴市人民政府提出书面报告后，绍兴市人民政府在60日的履行期限内未给上诉人任何书面或口头答复，上诉人的请求符合《行政复议法》第六条中规定的申请行政机关履行保护财产权利法定职责的规定，绍兴市人民政府不作为的行为属于行政复议的受理范围，被上诉人依法应予受理上诉人行政复议申请。如果绍兴市人民政府认为上诉人的请求属于其内部监督行为，应书面或者口头告知上诉人，在没有告知的情况下就属于行政不作为，而非由本案的被上诉人浙江省人民政府代替绍兴市人民政府对上诉人的这一请求以及绍兴市人民政府的这一职责予以定性。被上诉人及一审法院均没有代替《报告》所提交的行政主体即绍兴市人民政府作出答复的法定职权，被上诉人的认定属于越权行为，一审法院的认定亦属错误。四、被上诉人作出的《行政复议告知书》程序违法。依据《行政复议法》第十七条之规定，本案被上诉人不予受理上诉人的行政复议申请应依法作出不予受理的决定，而非《行政复议告知书》。然而就本案看，上诉人向被上诉人提起的行政复议属于法律明确规定的复议受理范围，应依法受理后进行审查，被上诉人不予受理的程序是错误的。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院公开开庭审理本案，并撤销一审判决，撤销被上诉人浙政复[2015]434号《行政复议告知书》，责令被上诉人在一定期限内受理上诉人提出的行政复议申请。浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出的不予受理决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人请求责令绍兴市人民政府在一定期限内对绍兴市住房和城乡建设局作出的绍市建设拆（2002）第37号裁决书中认定的事实予以改正并解决补偿问题，向答辩人申请行政复议。答辩人认为，上诉人于2015年8月31日向绍兴市人民政府邮寄的《关于请求纠正错误的报告》系要求绍兴市人民政府对绍兴市建设局的裁决行为履行内部监督职责，上诉人认为绍兴市人民政府在一定期限内未作出处理和答复的行为违法而申请行政复议，不属于行政复议受理范围。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出浙政复[2015]434号《行政复议告知书》，告知上诉人不予受理其行政复议申请认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。此外，答辩人在行政复议告知书中也告知上诉人，不服绍兴市建设局于2002年9月28日作出的绍市建设拆（2002）第37号裁决书，可以依法向绍兴市人民政府或者浙江省住房和城乡建设厅申请行政复议。二、答辩人作出的行政复议告知程序合法。2015年11月9日，答辩人收到上诉人的行政复议申请，2015年11月11日答辩人作出浙政复[2015]434号《行政复议告知书》并依法送达上诉人。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。三、一审判决正确。一审判决认定，公民、法人或者其他组织要求县级以上人民政府根据组织法的规定，纠正其所属工作部门的行政行为，因该县级以上人民政府未作答复处理而提起的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。答辩人对上诉人的申请作出不予受理的告知并无不当。一审法院据此作出驳回上诉人诉讼请求的判决，认定事实清楚，程序合法，判决结果正确。综上，请依法驳回上诉人的上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕上诉人向绍兴市人民政府邮寄《关于请求纠正错误的报告》的性质以及被上诉人浙江省人民政府浙政复[2015]434号《行政复议告知书》是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项所规定的，县级以上的地方各级人民政府行使改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令之职权，系人民政府与其所属工作部门及下级人民政府之间的内部监督关系，属于内部行政行为，不构成行政法意义上的法定职责。涉及本案，上诉人周美珍依据该规定，要求行政复议被申请人绍兴市人民政府责令绍兴市住房和城乡建设局纠正其2002年作出的绍市建设拆（2002）第37号《裁决书》，涉及政府组织法意义上的内部监督管理要求。故上诉人以被申请人绍兴市人民政府对其《关于请求纠正错误的报告》未作答复处理而申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。被上诉人浙江省人民政府据此作出被诉浙政复[2015]434号《行政复议告知书》，告知上诉人邮寄的《关于请求纠正错误的报告》系要求绍兴市人民政府对绍兴市建设局的裁决行为履行内部监督职责，不属于行政复议范围而不予受理，并无不当。上诉人周美珍提出“上诉人的请求如属于内部监督行为，也应告知，不告知就属行政不作为；一审判决认定事实不清，适用法律错误”等上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人浙江省人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人周美珍负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年七月十一日书 记 员  徐一菁