福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽04行终6号
上诉人（原审原告）福建省天晟物流有限公司，住所地福建省泰宁县杉城镇民主新街9号（二层）。
法定代表人林和水，执行董事。
委托代理人廖首礼，福建商通律师事务所律师。
委托代理人余小红，福建商通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰宁县国土资源局，住所地福建省泰宁县杉城镇台前路2号。
法定代表人张文，局长。
委托代理人曾若人，福建闽中律师事务所律师。
委托代理人吴杰，福建闽中律师事务所实习律师。
上诉人福建省天晟物流有限公司（以下简称天晟物流公司）因诉被上诉人泰宁县国土资源局（以下简称泰宁县国土局）解除行政合同决定一案，不服建宁县人民法院（2017）闽0430行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人天晟物流公司的委托代理人廖首礼、余小红，被上诉人泰宁县国土局的副局长廖胜顺及其委托代理人曾若人、吴杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2013年8月6日，泰宁县人民政府作出［2013］57号、59号文件批复同意泰宁县国土局将公路港B地块（宗地编号TG2013-14号）、D地块（宗地编号TG2013-16号）国有建设用地使用权以挂牌方式出让。2013年8月7日，泰宁县国土局发布泰国土资公告字［2013］11号公路港B、D地块出让公告。2013年9月4日，天晟物流公司交纳B地块竞买保证金240万元及D地块竞买保证金36万元。2013年9月6日，天晟物流公司以1181.50万元的价格竞得公路港B地块的土地使用权，以167万元竞得公路港D地块的土地使用权。2013年9月17日，天晟物流公司与泰宁县国土局签订B地块《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号350429290130906G016）。2013年10月10日，天晟物流公司与泰宁县国土局签订D地块《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号350429290130906G022）。双方签订的B地块《国有建设用地使用权出让合同》第九条约定“本合同项下宗地的定金为人民币大写贰佰肆拾万元（小写2400000元），定金抵作土地出让价款”；D地块《国有建设用地使用权出让合同》第九条约定“本合同项下宗地的定金为人民币大写叁拾陆万元（小写360000元），定金抵作土地出让价款”。该两份合同第十条均约定“合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款”；第三十条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人可请求受让人赔偿损失”。因天晟物流公司未依约按期支付B、D地块的土地出让金，泰宁县国土局于2013年11月16日、2014年3月3日两次向天晟物流公司发出限期缴纳B地块的土地出让金及违约金的催缴通知。于2013年12月20日、2014年4月8日两次向天晟物流公司发出限期缴纳D地块的土地出让金及违约金的催缴通知。天晟物流公司均未在通知期限内缴纳。2015年1月15日，泰宁县国土局通过《三明日报》再次向天晟物流公司催缴土地出让金及违约金，并告知如未缴清，上述两份土地出让合同自2015年1月26日起解除，收回建设用地使用权，不予退还竞买保证金。2015年2月3日，天晟物流公司出具一份《承诺书》，《承诺书》中表明天晟物流公司由于公司资金困难，未按土地出让合同约定缴纳土地出让金，构成违约，承诺同意解除B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，并承诺同意由政府收回上述两宗土地使用权。2015年3月5日，泰宁县人民政府作出政地［2015］5号及6号文件批复同意泰宁县国土局解除B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，由政府收回B、D地块的土地使用权。同日，泰宁县国土局作出泰国土资[2015]15号及16号决定，解除双方签订的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，由政府收回B、D地块的土地使用权，并依照合同约定不予退还合同定金（竞买保证金）。2015年9月9日，泰宁县国土局发函要求天晟物流公司抓紧处置公路港B、D地块上的建筑物，以便泰宁县国土局重新组织招拍挂出让。2015年10月12日，天晟物流公司复函被告称已将建筑物处置完毕。嗣后，泰宁县国土局重新组织了招拍挂出让B、D地块的土地使用权，福建三远置业有限公司竞得B、D地块的土地使用权。
原审认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”的规定，泰宁县国土局作为主管本行政区域内土地的统一管理工作的行政机关，为实现行政管理目标，通过对国有建设用地使用权挂牌出让，与竞得人天晟物流公司协商订立具有行政法权利义务内容的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，该行政协议合法有效，对双方当事人具有法律约束力，当事人应当按照合同约定履行义务。天晟物流公司未按约履行其支付建设用地使用权出让价款的合同义务，违反了合同的约定，构成违约，在泰宁县国土局向其催缴土地出让金即合同约定的建设用地使用权出让价款的情况下其仍未缴纳，泰宁县国土局在双方合同约定的解除权条件成就的情况下行使合同解除权，解除双方之间签订的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，符合法律规定及双方合同约定。泰宁县国土局作出的泰国土资[2015]15号文件《泰宁县国土资源局关于解除公路港B地块〈国有建设用地使用权出让合同〉的决定书》及16号文件《泰宁县国土资源局关于解除公路港B地块〈国有建设用地使用权出让合同〉的决定书》有通知的性质，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”、第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：…（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；…”、第九十六条“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”的规定，解除决定书在到达对方时合同解除，虽然泰宁县国土局没有直接证据证明将该解除决定书送达天晟物流公司，但天晟物流公司在2015年3月5日泰宁县国土局作出解除决定书前的2015年2月3日出具给泰宁县国土局的《承诺书》载明“…《国有建设用地使用权出让合同》签订后，因我公司资金困难，未按土地出让合同约定缴交土地出让金，造成违约。考虑我公司将长期一段时间无法开发建设，我公司同意你局解除合同编号：35042920130906G016《国有建设用地使用权出让合同》、合同编号：35042920130906G022《国有建设用地使用权出让合同》，并由政府收回上述两宗地土地使用权…”内容。泰宁县国土局在2015年9月9日发给天晟物流公司的《泰宁县国土局关于商请抓紧处置公路港B地块建筑物的函》、《泰宁县国土局关于商请抓紧处置公路港D地块建筑物的函》均载明了“我局已于2015年3月5日解除该地块《国有建设用地使用权出让合同》”内容，天晟物流公司签收了该两函件，而天晟物流公司在2015年10月12日给泰宁县国土局的《关于公路港B、D两地块地面建筑物已经处置完毕的复函》中载明“我司于2013年9月6日取得的泰宁县公路港B、D地块国有建设用地使用权已被政府收回”内容，上述证据材料内容显示天晟物流公司是同意且知悉泰宁县国土局解除双方之间签订的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》的，可以说明该两份决定书应是到达了对方。故泰宁县国土局作出的本案诉争的两份解除合同的决定书不违反法律规定，天晟物流公司请求确认泰宁县国土局作出决定书违法的诉讼请求理由不成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，据此判决：驳回天晟物流公司的诉讼请求。案件受理费50元，由天晟物流公司负担。
上诉人天晟物流公司上诉称：1、一审法院将《国有建设用地使用权出让合同》认定为行政协议是错误的。《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同。2、一审法院对上诉人否认出具的书面证据的真实性予以确认是错误的。对被上诉人提供的部分书面证据，上诉人否认是其法定代表人所盖公章，也否认授权他人加盖公章，亦即对这部分证据的真实性全面予以否认。但一审法院却认为上诉人没有对这些书面证据上加盖的公章的真实性予以否认，从而对这部分证据的真实性予以确认。一审法院认定是错误的。3、一审法院认为被上诉人作出的泰国土资[2015]15号、泰国土资[2015]16号两个决定不违法的认定是错误的。被上诉人作出的泰国土资[2015]15号、泰国土资[2015]16号两个决定，属于行政处罚行为。该两个决定将公路港B、D地块的出让合同解除、收回土地使用权、保证金不予退还，从权源、程序、适用法律各方面，都属于严重违法行为。一审法院认定这两个决定不违法是错误的。综上，一审认定事实不清、定性有误，请求二审法院:1、判令撤销一审法院（2017）闽0430行初8号行政判决书，依法改判为：被上诉人作出的《泰宁县国土资源局关于解除公路港D地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》（泰国土资[2015]15号）、《泰宁县国土资源局关于解除公路港B地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》（泰国土资[2015]16号）违法；2、判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人泰宁县国土局答辩称：1、本案上诉人提起的是行政诉讼，一审法院也是作为行政案件受理的，一审法院将涉案土地出让合同认定为行政协议是正确的。2.一审法院对上诉人否认出具公章的证据的认定是正确的，一审庭审中，上诉人对公章本身的真实性并没有予以否认，只是强调不是他们所盖。加盖公章行为是否为其授权代理人所为并不影响本案的认定，公章是怎么盖出去的是上诉人的内部管理问题，与本案无关。3、被上诉人有权解除涉案土地出让合同，有权收回出让土地，被上诉人在权源、程序和适用法律方面都是正确的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉,维持原判。
案经审理,除上诉人天晟物流公司对一审法院认定“2015年2月3日，上诉人出具一份《承诺书》，《承诺书》中表明上诉人由于公司资金困难，未按土地出让合同约定缴纳土地出让金，构成违约，承诺同意解除B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，并承诺同意由政府收回上述两宗土地使用权”以及“2015年10月12日，上诉人复函被上诉人称已将建筑物处置完毕”有异议外，双方当事人对其余事实没有争议。本院对原审查明的双方当事人无争议的事实予以确认。
本案中，双方当事人争议的焦点问题为：一、双方签订的B地块《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号350429290130906G016）和D地块《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号350429290130906G022）是属于行政协议，还是民事合同。二、被上诉人泰宁县国土局作出的泰国土资[2015]15号《泰宁县国土资源局关于解除公路港D地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》和泰国土资[2015]16号《泰宁县国土资源局关于解除公路港B地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》是否合法。结合双方当事人的陈述和举证、质证情况，本院分析认定如下：
一、关于双方签订的B地块《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号350429290130906G016）和D地块《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号350429290130906G022）是属于行政协议，还是民事合同的问题。
上诉人提出B、D地块国有建设用地使用权出让合同是民事合同，一审将其认定为行政协议错误的上诉主张，被上诉人则认为，B、D地块国有建设用地使用权出让合同是其与上诉人协商订立的具有行政法权利义务内容的行政协议，不是民事合同。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，行政协议属行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案被上诉人作为主管本行政区域内土地的统一管理工作的行政机关，为实现行政管理目标，通过对国有建设用地使用权挂牌出让，与竞得人上诉人协商订立B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，该合同具有行政法上权利义务内容，因此，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十一条规定的行政协议的范畴，一审法院将该合同认定为行政协议并无不妥，对上诉人提出的该主张，本院不予支持。
二、关于被上诉人泰宁县国土局作出的泰国土资[2015]15号《泰宁县国土资源局关于解除公路港D地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》、泰国土资[2015]16号《泰宁县国土资源局关于解除公路港B地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》是否合法的问题。
上诉人主张2013年9月22日上诉人股东就已经做了变更，股东由顾金国、肖庚盛变更为林和水、廖首礼，法定代表人由顾金国变更为林和水，那时公章也做了交接，D地块的合同签字时间是2013年10月10日，签字人是顾金国，那时候公章在林和水处保管，林和水没有签订该合同也没有授权他人签订。因此，所签订的D地块合同是无效的，被上诉人作出的解除合同决定在权源、程序、适用法律方面严重违法。被上诉人则认为：D地块合同是在2013年10月10日由上诉人及其法定代表人顾金国作为受让人在该出让合同上签订的，上诉人的公章以及顾金国的签字均是真实的，该份合同的签订是合法有效的，其作出的解除合同决定是正确的。
本院认为，由于双方签订的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议,行政协议属于行政行为的一种,对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，被上诉人泰宁县国土局作为主管本行政区域内土地的统一管理工作的行政机关与天晟物流公司协商订立具有行政法权利义务内容的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，合同均加盖天晟物流公司公章，行政主体资格合法且有相应依据，并无《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，因此，原审认定B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》合法有效正确。上诉人主张所签订的D地块合同无效，其理由不能成立，本院依法不予支持。行政协议作为一种行政行为，一经作出即具有公定力和执行力，对双方当事人具有法律约束力，当事人应当按照合同约定履行义务。由于上诉人天晟物流公司未按约履行其支付B、D地块建设用地使用权出让价款的合同义务，违反了合同的约定，构成违约，被上诉人根据B、D地块行政合同第三十条的约定，经多次催缴未果，在双方合同约定的解除权条件成就的情况下，被上诉人行使合同解除权，经报请泰宁县人民政府批复同意作出决定书，解除双方之间签订的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》，符合法律规定及双方合同约定。虽然被上诉人没有直接证据证明有将该解除决定书送达上诉人，但结合上诉人在2015年3月5日被上诉人作出解除决定书前的2015年2月3日出具给被上诉人的《承诺书》和在2015年10月12日给被上诉人的《关于公路港B、D两地块地面建筑物已经处置完毕的复函》内容，表明上诉人是同意且知悉被上诉人解除双方之间签订的B、D地块《国有建设用地使用权出让合同》的，可以说明被上诉人已履行《中华人民共和国合同法》规定的解除合同通知义务。因此，原审法院认定被上诉人作出的本案被诉决定书不违反法律规定是正确的。对上诉人提出被上诉人作出的解除合同决定书属于行政处罚行为、原审认定被诉决定书不违法是错误的上诉主张，因缺乏相应的事实和法律依据，该上诉主张本院不予支持。
综上所述，本院认为，上诉人请求确认被上诉人作出的泰国土资[2015]15号《泰宁县国土资源局关于解除公路港D地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》、泰国土资[2015]16号《泰宁县国土资源局关于解除公路港B地块<国有建设用地使用权出让合同>的决定书》违法的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，所作判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人福建省天晟物流有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴小琼
审判员 李 中
审判员 李祖超
二〇一八年一月二十九日
书记员 林冬妮
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。