福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽02行终124号
上诉人（原审原告）厦门市公益公交有限公司，住所地厦门市思明区莲前西路859号1楼。
法定代表人陈福良，董事长。
委托代理人陶天猛，福建自立律师事务所律师。
委托代理人肖文桂，福建远见律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市交通运输局，住所地厦门市思明区鹭江道265号。
法定代表人阮跃国，局长。
委托代理人邹恒胜，厦门市交通运输局工作人员。
委托代理人陈雪，福建英合律师事务所律师。
上诉人厦门市公益公交有限公司（下称公益公交公司）因与被上诉人厦门市交通运输局交通运输行政管理一案，不服厦门市思明区人民法院（2015）思行初字第139号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人公益公交公司的法定代表人陈福良及委托代理人陶天猛、肖文桂，被上诉人厦门市交通运输局的委托代理人邹恒胜、陈雪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2008年12月，中共厦门市委以【2008】49-2号会议纪要形式确定了厦门市中巴车辆退出公交市场的具体方案，即中巴车辆择机置换出租车、政府赎买、入股公交集团及继续经营等四种政策，供中巴经营者自行选择。
2010年3月26日，厦门市交通委员会根据【2008】49-2号会议纪要确定的要求，并结合本市中巴、出租车市场情况，制定厦门市中巴车辆置换出租车操作方案，其中置换的原则及范围、操作办法、操作流程及风险评估和应对措施做了详细部署。第一部分置换对象范围包括了公益公交公司（名）下172辆中巴车辆；第二项“操作办法”部分载明：首先由企业制定退市方案，确定退出时间，妥处内部矛盾，再由企业将退市方案报辖区交通部门审核，报市交通部门组织实施，退市时间由车辆所有者自行选择等；第三部分操作流程涵盖申请、公示、轮候、增加出租车经营许可的经营范围等环节，最终出租车营运手续按出租车更新投放程序办理。随后，具体的置换工作由厦门市道路运输管理处负责组织实施。
2010年12月，公益公交公司向厦门市交通运输局提交关于中巴置换出租车的具体程序及相关事宜的报告书，其中明确载明：1.公益公交公司当时自有公交车辆一辆，挂靠经营车辆共计171辆；2.公益公交公司于2010年9月25日召开股东会，并依法表决通过172辆中巴车选择置换出租车的决议；3.所有选择置换出租车方案的实际车主，应按照2005年出租车行业要求，以共同投资、经营、管理的模式为基准，与相应具有出租汽车经营资质的公司签订共同投资合同。公益公交公司还在该报告书后附有挂靠车辆及实际车主清单、股东会决议、声明书、协议书及授权委托书等。
随后，厦门市道路运输管理处根据各台中巴车挂靠车主及配偶关于车辆实际权属及政策选择的共同声明、授权公益公交公司全权代为处理向政府提交退市、择机置换出租车申请等文件，先后对公益公交公司的160辆中巴车权属情况、道路运输证注销等事项进行公示。上述车辆道路运输证注销后，分批被置换成出租车，并根据挂靠车主与出租汽车公司的共同投资合同，办理出租汽车营运手续。上述所称的160辆中巴车，其中159辆公益公交公司所确认的挂靠车辆的退市、择机置换、签订投资协议及投入营运等事项自公益公交公司2010年底申请开始启动，至2011年底前已经全部完毕。其中车牌为闽Ｄ×××××车辆属于公益公交公司自有车辆，但随后公益公交公司在相关政策选择申请表中明确声明：根据法院调解书将闽Ｄ×××××车辆办理给杨某等6人。上述声明加盖公益公交公司的公章及陈福良签字。同时，该车辆亦于2013年6月3日即作报废登记。
原审另查明，公益公交公司名下尚有12辆中巴车，但营运证有效期陆续在2014年5月前届满，但公益公交公司仍未提交上述车辆的政策选择申请。2015年5月27日，厦门市道路运输管理处作出厦运管公交函【2015】1号复函，针对公益公交公司申请将公司变更为出租车经营有限公司等请示进行答复，其中涉及公益公交尚有12辆中巴车置换出租汽车的问题，厦门市道路运输管理处认为公益公交公司剩余12辆中巴车已经丧失“四选一”政策的资格，但考虑实际情况，在公益公交公司有置换意愿，且同意按照原先其他中巴车置换方案进行的前提下，经报请厦门市交通运输局研究、批准，可以按照程序为其办理置换工作。逾期未提交，将视为主动放弃置换，今后不得再行申请。
原审还查明，福建省高级人民法院作出的（2014）闽民终字第1389号民事判决认定：公益公交公司于2010年12月召开股东会决议及随后提交的报告书属于公司真实意思表示，未违反法律、行政法规的禁止性规定。厦门市道路运输管理处根据公益公交公司申请，对公益公交公司申请退市的159辆中巴车车主及车牌情况进行了公示，注销退市中巴车对应的道路运输证。公益公交公司将中巴车置换出租车投入其他公司运营的行为符合厦门市政府的中巴改革政策要求。该判决为二审终审判决，已经发生法律效力。
原审法院认为，经多次释明，公益公交公司坚持诉求为判决确认厦门市交通运输局以挂靠形式侵犯公益公交公司所有的172辆中巴车经营权置换出租车经营权的行政行为违法，亦坚持以厦门市交通运输局为被告。
首先，从在案证据及双方的诉讼意见看，公益公交公司已就案涉172辆中巴车的退市问题提交书面报告，并明确相关方案。案涉172辆中巴车中，已有159辆按照上述报告确定的方案于2011年底前置换成出租车，并投入营运。另外一辆原属自有车辆亦于2013年6月报废，随后公益公交公司亦将该相关车辆权益办理给部分股东。据此，作为上述中巴车的经营管理单位，公益公交公司至迟于2011年底应当知道案涉159辆中巴车的处理结果，并至迟于2013年6月知道原自有车辆的处理情况。但公益公交公司直至2015年7月才提起本诉，显然其中对于案涉160辆中巴车的起诉已经超过现行行政诉讼法及相关司法解释所规定的起诉期限。而对于剩余12辆中巴车辆，未见其提交关于该部分车辆的政策选择申请表，故属未进入具体置换程序。但针对公益公交公司变更出租车经营有限公司相关申请进行答复并提出要求的主体显然是厦门市道路运输管理处，在案证据无法证实厦门市交通运输局对尚余车辆实施任何处置行为。因此，公益公交公司就尚余未处置中巴车相关权益提起诉讼，如以厦门市交通运输局作为被告，显然缺乏事实依据。
其次，从福建省高级人民法院的相关生效民事判决看，公益公交公司2010年的股东会决议的合法性已被确认，同时对于案涉车辆中有171辆中巴车属于挂靠车辆的事实予以确认。据此，公益公交公司当时作出的股东决议，实质上是允许上述挂靠车主脱离与公益公交公司的挂靠关系。因此上述车辆的置换行为对公益公交公司权益不会构成实际影响。因此，无论上述置换行为是否由厦门市交通运输局实施，事实上厦门市交通运输局对案涉挂靠车辆的处置，并无利害关系，其作为原告起诉，亦缺乏事实依据。对于公益公交公司名下自有的一辆中巴车，已于2013年8月明确办理给杨某等人名下，亦同样与公益公交公司没有利害关系。
再者，当时股东会决议选择将挂靠其名下的172辆中巴车置换为出租车并投入相应的出租车运营公司经营，属于自愿行为，未见厦门市交通运输局或者其他部门强制。当时中共厦门市委在出台相关会议纪要时亦强调自愿原则。上述过程中，在案证据主要体现的是公益公交公司通过股东会决议作出的自愿选择、各车主的协议投资行为及相关部门为落实市委相关政策的组织实施行为，与行政许可无关。因此，公益公交公司主张案涉行为作为可诉的行政许可行为，不予采纳。
综上所述，公益公交公司所提起诉，从内容上看，或存在超过法定起诉期限，或选择错列被告，且对于自身诉讼主体资格缺乏事实依据。据此，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（三）项的规定，裁定：驳回公益公交公司的起诉。
上诉人公益公交公司不服原审裁定，向本院提出上诉称：一、关于被告主体的问题。在被上诉人提出主体资格抗辩，上诉人一再要求法庭予以释明的情况下，原审法院未依法向上诉人释明并给予上诉人变更被告的机会，以被告主体资格不适格为由径行裁定驳回起诉，审判程序违法，应予纠正。二、上诉人起诉没有超过起诉期限。本案中，被诉行政行为的具体表现形式是被上诉人于原审提交的《厦门市中巴车置换出租车操作方案》，该方案属于保密期限为5年的保密资料，不属于公开文件，上诉人从未有过机会接触到该份文件，直到本案上诉人提起诉讼后，才通过被上诉人的举证（同时也是解密期满），知晓该行政行为的详细内容。因此上诉人的起诉未超过起诉期限。原审裁定以172台车辆中，有159台车辆已经按照该方案于2011年底置换成出租车，据此认定上诉人的部分经营权指标已经超过起诉期限错误。三、关于上诉人的行政诉讼主体资格问题，原审混淆了车辆所有权民事法律关系和车辆经营权的行政法律关系之间的区别，据此认定上诉人对被诉行政行为没有利害关系，认定事实错误。四、原审法院在查明事实部分，查明上诉人未依据被诉行政行为的要求提交12台车辆的政策选择申请，充分说明原审法院认定上诉人是被诉行政行为的相对人；另一方面，又认为被诉行政行为与上诉人无利害关系，从而否定上诉人的原告主体资格，显属自相矛盾。五、被诉行政行为，属于行政许可范畴的具体行政行为，此点已经得到被上诉人的确认。原审法院越俎代庖，超越行政主管部门对其行政职责范围内一个行政行为是否属于具体行政行为的自认，认定被诉行政行为不属于具体行政行为，依法应予纠正。综上，请求二审法院撤销原审裁定。
被上诉人厦门市交通运输局答辩称，一、上诉人诉求行为的实施主体为厦门市道路运输管理处，而非被上诉人厦门市交通运输局。根据《中华人民共和国道路运输管理条例》第七条、第八条规定，厦门市道路运输管理处是法定的道路运输管理机构。上诉人诉求的172台中巴车置换出租车行为，整个过程，从申请材料、公示、注销中巴车运输证到确认出租车经营权，均由厦门市道路运输管理处实施，上诉人参与了中巴车处置的整个流程，明确知道管理机构是厦门市道路运输管理处。在此情况下，上诉人仍坚持以被上诉人为被告，应驳回起诉。二、本案已超过起诉期限，依法应驳回起诉。2010年12月，上诉人提交的《报告书》，确认经过上诉人股东表决，同意172台中巴车置换出租车。其后，其中的159台于2011年底将原有中巴车经营权注销，并将中巴车对应的个体权利置换成出租车资格；上诉人所有的1台车辆，经法院调解由上诉人转让给第三方，并于2013年6月报废处理；另有12台车辆，选择继续经营，经营期限陆续在2014年5月前届满。对上述车辆的处置程序的办理，上诉人均知晓且参与并确认。据此，上诉人知道案涉172台中巴车处置的时间点为2010年12月，其直至2015年8月提起诉讼，已经超过法定起诉期限。三、上诉人与案涉车辆没有法律上的利害关系，亦非本案适格原告。案涉172台车辆中171台车辆并非上诉人购买，只是挂靠在上诉人名下经营，上诉人股东会决定将挂靠其名下的171台中巴车置换为出租车，并投入其他出租车公司运营，实质上就是允许这些车主有权将自己的车辆置换为出租车，并自由选择到其他公司运营。而另1台在上诉人名下的车辆，则已经由上诉人转让给第三方。因此，上诉人与案涉车辆没有利害关系，不是本案适格被告。四、本案中的置换行为，并非行政行为，而是包括上诉人在内的企业、股东、实际车主经过平等协商，自愿选择的民事行为，不具有可诉性。五、在实体上，上诉人知晓、同意、确认并参与了案涉172台中巴车退出市场的全部历程，充分体现了上诉人、上诉人股东、实际车主各方的真实意思表示，系各方自愿选择的结果，不存在强迫、命令或违背任何一方意愿的情形，更谈不上对权益的侵害。
二审庭审过程中，上诉人补充提交（2015）厦行终字第89号行政裁定书，拟证明其起诉没有超过起诉期限；厦门市事业单位登记管理局出具的《证明》，拟证明厦门市道路运输管理处于2013年1月16日方在厦门市事业单位登记管理局办理设立登记，在本案被诉行政行为作出之时，尚不具备独立法人资格。厦门市道路运输管理处当时作为被上诉人厦门市交通运输局的内设机构作出的行政行为，应由被上诉人作为被告。被上诉人质证认为，上诉人在2010年12月向厦门市道路运输管理处提交报告时，就应当知道被诉行为；厦门市道路运输管理处在2013年之前是行政机关，在2013年1月作为参公事业单位进行重新登记，厦门市道路运输管理处自80年代起就一直存在。本院认证认为，（2015）厦行终字第89号行政裁定，所涉行为是厦门市道路运输管理处作出的《关于厦门市公益公交有限公司退市中巴车情况的公示》，法院以该系列公示行为系过程行政行为，没有对公益公交公司产生实际影响为由，驳回公益公交公司的起诉，没有涉及对起诉期限的认定；厦门市道路运输管理处是否具有独立的法人资格并不影响其是否是本案适格被告的认定，故对上诉人的拟证明对象本院不予认可。
本院认为，经原审法院释明，上诉人明确其本案诉讼请求为：判决确认厦门市交通运输局以挂靠形式侵犯其122台中巴车经营权置换为出租车经营权的行为违法。在案证据表明，“中巴置换出租车”这一被诉行为，系以厦门市道路运输管理处的名义对外作出并由其具体实施。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”厦门市道路运输管理处根据行政法规授权实施的行政行为，原告不服提起诉讼的，应当以厦门市道路运输管理处为被告。因此，厦门市交通运输局并非本案适格被告。原审询问笔录显示，原审法院已向上诉人释明，上诉人明确本案起诉被告为“厦门市交通运输管理局”不再更改，且有上诉人的法定代表人签字确认。原审庭审直至宣判前，上诉人亦没有向法院提出变更本案被告的申请。二审中，上诉人亦当庭再次确认以厦门市交通运输局为本案被告。上诉人关于原审法院未告知其变更被告，径行裁定驳回起诉，审判程序违法的上诉意见不成立，本院不予采纳。综上，上诉人错列被告且拒绝变更，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈锦清
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一六年十月二十六日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正)
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……