重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝行终269号
上诉人（一审被告）重庆市长寿区人民政府，住所地重庆市长寿区行政中心北楼。
法定代表人巴川江，区长。
被上诉人（一审原告）张生全，男，汉族，1949年11月28日出生，住重庆市长寿区。
被上诉人（一审原告）刘华昌，男，汉族，1951年3月2日出生，住重庆市长寿区。
一审第三人重庆市长寿区双龙镇人民政府，住所地重庆市长寿区双龙镇龙祥街17号。
法定代表人叶俊英，镇长。
委托代理人代善银，重庆市长寿区双龙镇人民政府工作人员。
委托代理人焦明忠，重庆市长寿区双龙镇人民政府工作人员。
一审第三人张志文，男，汉族，1969年9月12日出生，住重庆市长寿区。
一审第三人焦明忠，男，汉族，1961年8月7日出生，住重庆市长寿区。
张生全、刘华昌诉重庆市长寿区人民政府（简称长寿区政府）及一审第三人重庆市长寿区双龙镇人民政府（简称双龙镇政府）、张志文、焦明忠行政复议决定一案，长寿区政府不服重庆市第一中级人民法院(2017)渝01行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2015年12月2日，双龙镇政府针对刘华昌、张生全等人的申请作出《关于谷黄村刘华昌等人举报问题的回复》（简称《回复》）。《回复》对刘华昌等五人反映谷黄村违规办理社保指标名额相关事项作出答复。2016年5月10日，刘华昌、张生全针对《回复》向长寿区政府提起行政复议，经长寿区政府通知补充材料后，刘华昌、张生全于2016年5月24日再次递交《行政复议申请书》，载明：“申请人：刘华昌、张生全；被申请人：双龙镇政府；第三人：焦明忠、张志文。请求事项：一、请求重庆市长寿区人民政府法制办依法撤销《回复》。二、依法重新作出决定责令被申请人归还申请人集体经济组织成员的合法财产权益（10个社保名额指标）。三、请求复议机关确认被申请人侵权赔偿50万元。事实和理由：……6、根据《中华人民共和国侵权责任法》第十九条财产损失按照发生计算，该村民小组的财产权益（社保指标10个）是2011年被村委主任卖给无权占有的人已被侵犯。请求法制办确认被申请人赔偿50万元”。2016年7月7日，长寿区政府作出《行政复议决定书》，认为刘华昌、张生全的行政复议申请明显超过申请复议的法定期限，决定驳回了刘华昌、张生全的行政复议申请。刘华昌、张生全不服该行政复议决定，向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2016）渝01行初358号行政判决对该《行政复议决定书》予以撤销，并责令长寿区政府在判决生效之日起六十日内针对刘华昌、张生全的行政复议申请重新作出处理。长寿区政府对该判决提起上诉，其后又自行申请撤回上诉，重庆市高级人民法院于2017年5月17日作出（2017）渝行终228号行政裁定书准许其撤回上诉。2017年5月25日，长寿区政府收到该裁定书。长寿区政府于2017年7月24日作出长寿府行复〔2016〕4号《行政复议决定书》（简称《复议决定书》）。
《复议决定书》主要内容为：“申请人刘华昌、张生全不服双龙镇政府作出的《回复》，于2016年5月10日向本机关申请行政复议，因第三人具体身份信息不清楚、请求事项不明确，申请人于2016年5月24日进行了补正，本机关于2016年5月31日依法予以受理。申请人请求：要求依法撤销被申请人作出的《回复》，责令被申请人归还申请人集体经济组织合法财产权益（10个社保名额指标），并确认被申请人侵权赔偿50万元。本机关认为，……双龙镇政府针对申请人刘华昌、张生全举报问题作出的回复中，关于“不规范办理的10个征地农转非参保指标已被谷黄村村民占用；根据相关文件规定，已经停止办理，不能补办了”回复内容，属超越职权范围作出。申请人刘华昌、张生全不服双龙镇政府作出的举报回复，在提出行政复议申请的同时一并提出的行政赔偿请求，经审查，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第四目规定，决定如下：撤销双龙镇政府2015年12月2日作出的《回复》，责令双龙镇政府在六十日内重新作出处理。对申请人张生全、刘华昌请求确认双龙镇侵权赔偿50万元的复议请求不予支持。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”该《复议决定书》于当日送达刘华昌、张生全。刘华昌、张生全不服《复议决定书》，提起本案行政诉讼。
在一审庭审中，刘华昌、张生全明确表示对《复议决定书》中“撤销双龙镇政府2015年12月2日作出的《回复》，责令双龙镇政府在六十日内重新作出处理”的内容并无异议，其诉讼请求为请求撤销《复议决定书》中“对申请人张生全、刘华昌请求确认双龙镇政府侵权赔偿50万元复议请求不予支持”部分；判令长寿区政府复议确认双龙镇政府侵权赔偿50万元。另查明，双龙镇政府收到《复议决定书》后于2017年9月13日针对刘华昌、张生全的请求作出《关于刘华昌等人反映社保问题的回复》，刘华昌、张生全不服该回复向重庆市长寿区人民法院提起诉讼，重庆市长寿区人民法院于2017年11月10日作出（2017）渝0115行初395号行政裁定书裁定驳回张生全、刘华昌的起诉。
一审法院认为，本案中各方当事人对长寿区政府作出行政复议决定程序的合法性及刘华昌、张生全行政复议申请内容等相关事项均无异议，各方当事人争议焦点在于，刘华昌、张生全的赔偿请求是否系申请行政复议时一并提出的行政赔偿请求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款的规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十四条的规定，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员行使职权侵犯其合法权益造成损害，赔偿请求人要求赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。由此，对行政行为违法性之确认系一并提起赔偿请求得以成立的前提，故行政复议审查的行政行为与造成申请人损失从而要求赔偿的行政行为应具有同一性。若申请人对被申请人作出的行政行为不服，向复议机关提起行政复议申请，但赔偿请求并非源于前述行政行为而系另一行政行为所造成，则不能将其视为一并提起的行政赔偿请求并予以处理。
本案中，刘华昌、张生全递交的《行政复议申请书》中载明其请求事项为：一、请求长寿区政府依法撤销《回复》。二、依法重新作出决定责令被申请人归还申请人集体经济组织成员的合法财产权益（10个社保名额指标）。三、请求复议机关确认被申请人侵权赔偿50万元。该申请书的“事实和理由”部分明确赔偿理由为：“根据《中华人民共和国侵权责任法》第十九条财产损失按照发生计算，该村民小组的财产权益（社保指标10个）是2011年被村委主任卖给无权占有的人已被侵犯。请求法制办确认被申请人赔偿50万元。”综上，刘华昌、张生全行政复议申请针对的是双龙镇政府所作行政回复行为，而赔偿请求则源于其认为所在村社财产权益（10个社保指标）被违法侵占行为。前后行为性质不同、行为主体不同，即复议申请人提请审查的行政行为与造成其损失要求赔偿的行为之间存在根本差异。长寿区政府在受理行政复议申请后，并未对此作出区分，却在《复议决定书》中载明“申请人在提出行政复议申请的同时一并提出行政赔偿请求，经审查，不符合《国家赔偿法》的规定”。庭审中，长寿区政府并未举示证据证明刘华昌、张生全系“一并提出行政赔偿请求”，刘华昌、张生全亦坚持其赔偿请求系单独提出的，故《复议决定书》中长寿区政府作出“对申请人张生全、刘华昌请求确认双龙镇政府侵权赔偿50万元复议请求不予支持”之决定系证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销长寿区政府《复议决定书》中“对申请人张生全、刘华昌请求确认双龙镇政府侵权赔偿50万元复议请求不予支持”部分；责令长寿区政府于判决生效之日起60个工作日内对刘华昌、张生全2016年5月24日《行政复议申请书》的第三项请求重新作出答复；一审案件受理费50元由长寿区政府负担。
长寿区政府上诉称，根据《回复》内容及张生全、刘华昌在2016年5月24日《行政复议申请书》中载明的事实和理由，能够认定其请求赔偿的理由为：村委会主任利用职务侵占10个社保指标，政府工作人员违法解决社保指标被侵占一事，导致村民小组财产权益10个社保指标被侵犯，而双龙镇政府作出《回复》不能帮助其挽回损失，故请求双龙镇政府赔偿50万元。张生全、刘华昌提交《行政复议申请书》请求撤销双龙镇政府作出的《回复》并予以赔偿，复议请求逻辑通顺，表述清楚，其中的行政赔偿请求系其请求撤销《回复》时一并提出的赔偿请求。一审法院仅根据《行政复议申请书》载明的事实和理由内容即认定张生全、刘华昌提出的行政赔偿请求并非一并提出，属认定事实不清。综上，一审法院认定部分事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
张生全、刘华昌二审中提交书面答辩意见称，长寿区政府作出的《复议决定书》侵犯了复议申请人的合法权益，不解决问题反而维持，认定事实不清，适用法律不当，复议程序违法。双龙镇政府工作人员违法召开村民户长会高价变卖村民的社保指标，侵犯了村民合法权益，应当承担赔偿责任。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。
双龙镇政府、张志文、焦明忠二审中未提交书面答辩意见。
长寿区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据和法律依据：1、重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行初358号行政判决书、重庆市高级人民法院（2017）渝行终228号行政裁定书、国内特快专递邮件详情单、邮件查询单；拟证明长寿区政府作出《复议决定书》是经过法院裁判责令重做的，作出《复议决定书》期限的起算日期是2017年5月26日。2、《复议决定书》、送达回证；拟证明《复议决定书》在法定期限内作出，送达程序合法。《复议决定书》作出的时间为2017年7月24日，当日便通知了各方当事人，不能来领取的，长寿区政府当天予以邮寄。3、2016年5月10日《行政复议申请书》；4、《补正行政复议申请通知书》；5、2016年5月24日《行政复议申请书》。证据3-5项拟证明张生全、刘华昌向长寿区政府提起行政复议的相关情况，张生全、刘华昌在申请复议时提出的请求事项有三项：撤销《回复》、归还10个社保名额、确认双龙镇政府侵权赔偿50万元。张生全、刘华昌请求双龙镇政府侵权赔偿50万元，并非对谷黄村违法占用社保指标造成的损失提起的赔偿，而是附带在两份行政复议申请的前两个请求事项上的，所以是附带赔偿请求。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第二十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第五条。
刘华昌、张生全在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据和依据：1、重庆市长寿区人民法院（2017）渝0115行初395号行政裁定书；2、2017年9月13日双龙镇政府所作《关于刘华昌等人反映社保问题的回复》。证据1-2拟证明行政复议申请中要求赔偿50万元，是因为10个社保名额本来属于刘华昌、张生全所在村上的，因为有关人员非法操作，导致10个指标外流，从2011年开始计算到2015年，初略统计应该赔偿50万元。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第二十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条；证明行政复议过程中确认具体行政行为违法可以一并提出行政赔偿。
双龙镇政府在在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据：1、2015年7月25日《财产归还申请》；2、会议记录。拟证明申请书最早是刘华昌一个人递交给双龙镇政府的，因为还有其他人的举报，双龙镇政府就此问题组织召开会议，张生全和刘华昌都来参会了，所以《回复》就把刘华昌和张生全都作为了回复对象。
张志文、焦明忠在法定期限内未向一审法院提交证据。
经一审庭审质证，对于长寿区政府举示的证据，张生全、刘华昌对证据1予以认可；对证据2认为，《复议决定书》是张生全、刘华昌2017年7月25日亲自拿的，对其内容不认可；对证据3-5真实性无异议，但认为证据5中的赔偿申请是独立的赔偿请求。双龙镇政府、张志文、焦明忠对上述证据无异议。对于刘华昌、张生全举示的证据，长寿区政府、双龙镇政府、张志文、焦明忠对证据1、2真实性无异议，但认为与本案无关，达不到刘华昌、张生全的证明目的。对于双龙镇政府举示的证据，张生全、刘华昌认可其真实性，但是不认可其内容；长寿区政府、张志文、焦明忠无异议。
一审法院对各方当事人举示的证据作如下认证：刘华昌、张生全举示的证据1、2，长寿区政府举示的证据1-5及双龙镇政府举示的证据1、2，内容客观真实，收集程序合法，与本案具备关联性，能反映本案基本事实，均予以确认。
上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”据此，申请人不服行政行为申请行政复议时，可以就该行政行为对申请人合法权益造成的损害一并提出行政赔偿请求，行政复议机关应当对一并提出的行政赔偿请求进行审查。本案中，张生全、刘华昌于2016年5月24日向长寿区政府提交的《行政复议申请书》中载明其提出50万元赔偿请求的理由是“根据《中华人民共和国侵权责任法》第十九条财产损失按照发生计算，该村民小组的财产权益（社保指标10个）是2011年被村委主任卖给无权占有的人已被侵犯”，并未载明50万元损失系双龙镇政府作出《回复》所导致，张生全、刘华昌在一审庭审中亦否认其系对《回复》申请行政复议时一并提出的该行政赔偿请求。长寿区政府未能举证证明张生全、刘华昌系因《回复》违法致其损失50万元而一并提出了行政赔偿请求，长寿区政府作出《复议决定书》认定张生全、刘华昌一并提出行政赔偿请求的证据不足，依法应予撤销。一审法院据此判决撤销长寿区政府《复议决定书》中“对申请人张生全、刘华昌请求确认双龙镇政府侵权赔偿50万元复议请求不予支持”部分，并责令长寿区政府对张生全、刘华昌2016年5月24日提交的《行政复议申请书》第三项请求重新作出答复，认定事实清楚，适用法律正确。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。重庆市长寿区人民政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市长寿区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 乐 敏
审 判 员 谭秋勤
审 判 员 邬继荣
二〇一八年六月十五日
法官助理 王 伟
书 记 员 李小燕