海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终22号
上诉人（原审原告）林岗，男，汉族，海南省临高县加来镇人，农民。
委托代理人谭永斌，海南川海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临高县加来镇人民政府。
法定代表人符小峰，镇长。
委托代理人符日旭，临高加来农场信访维稳办公室主任。
被上诉人（原审被告）临高县人民政府。
法定代表人曹文，县长。
委托代理人许新科，临高县人民政府法制办公室科员。
原审第三人林发雄，男，汉族，海南省临高县加来镇人，农民。
上诉人林岗因与被上诉人临高县加来镇人民政府（以下简称加来镇政府）、临高县人民政府（以下简称临高县政府）及原审第三人林发雄土地行政裁决纠纷一案，不服临高县人民法院于2015年12月21作出的（2015）临行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人林岗及其委托代理人谭永斌，被上诉人加来镇政府的委托代理人符日旭，被上诉人临高县政府的委托代理人许新科，原审第三人林发雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，争议地坐落于临高县加来镇园丁路181号，东至街道、南至林发隆、西至空地、北至李超伦，长约4.2米，宽约40.5米，面积约170平方米。林岗的父亲林发勇与林发雄系同母异父的兄弟关系。1982年5月4日，林发雄向罗华智、罗民强购买一间宅基地，并签订了地契，地契记载：地基坐西向东，东至街道、南与林发隆隔邻、西至旧区府、北与李超伦隔邻；承买人为林发雄，卖主为罗华智、罗民强，中间人为谢超雄，代笔人为林照明。1994年4月，林发雄在争议地的后半部建起一间瓦房居住生活。1997年林发雄一家到外地打工谋生。2001年，林岗的父亲林发勇在争议地前半部建起一间瓦房居住。2012年，林发勇在争议地中部建起一间铁皮房。2014年4月，林发雄就争议地使用权问题向林岗提出异议，双方产生纠纷。同年10月，林发雄向加来镇政府提交申诉书，请求镇政府解决其与林岗的宅基地纠纷问题。加来镇政府受理该案后，于2015年1月13日组织争议双方召开听证会，在调解未果后，作出加府字（2015）1号《关于加来镇园丁路林发雄与林岗住房宅基地的处理决定》（以下简称1号《处理决定》），认定争议宅基地使用权归林发雄所有。林岗不服，向临高县政府申请行政复议，临高县政府于2015年7月20日作出临府复决字（2015）7号《行政复议决定书》（以下简称7号《复议决定书》）予以维持。林岗不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。林发雄因与林岗之间发生宅基地使用权纠纷向加来镇政府申请解决，加来镇政府有权进行调查处理。林发雄于1994年在争议地后半部建房居住，林岗的父亲林发勇分别于2001年、2012年先后在争议地的前半部和中部建瓦房、铁皮房居住的事实，林岗与林发雄均无异议，依法予以确认。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定，由于林岗与林发雄双方均无法提供有效的书面证据，根据林发雄自1994年在争议地上建房至今已有二十余年的使用情况，而林岗的父亲林发勇于2001年才在争议地上开始建房使用，且林岗在诉状中自认其父亲两次建房均征得林发雄同意的事实，结合地契、证人证言等证据，加来镇政府认定争议地使用权归林发雄，认定事实清楚，证据确实充分，依法予以支持。加来镇政府在受理后，经调查取证，组织双方当事人进行调解，于调解未果后，作出处理决定，程序合法。临高县政府在对加来镇政府作出的1号《处理决定》进行审查后决定维持，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。林岗请求撤销加来镇政府作出的1号《处理决定》和临高县政府作出的7号《复议决定书》，于法无据，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林岗的诉讼请求。
原审原告林岗不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决，撤销加来镇政府作出的1号《处理决定》及临高县政府作出的7号《复议决定书》。林岗认为：一、争议地系林岗的父亲林发勇出资购买，一直由林岗使用和管理是客观事实。上世纪八十年代初，林岗的父亲林发勇出资跟罗华智、罗民强购买了争议地，并写有地契，地契自1982年至2013年一直由林发勇保管。林发勇与林发雄系同母异父兄弟，感情较好。1994年，林发勇将争议地的后面地段让给林发雄盖房居住，其中部分盖房款是林发勇出资。1996年，林发雄外出谋生时曾向林发勇表示，若其五年内不回来，其所盖房子就归林发勇。2001年，林发勇在争议地上盖起一间瓦房，盖房时林发雄是知道的。2012年林发勇打算在争议地上再盖一间铁皮房，考虑到兄弟关系，盖房前征求了林发雄的意见，林发雄表示同意，林发勇因而盖起了铁皮房。从2001年至2014年，长达13年的时间里，林发雄从来都没有提出异议。2014年，林发勇去世，地契不知何时落到林发雄手中，林发雄才借机意图将争议地据为已有。二、原判认定事实不清，证据不足。第一，原审判决认定“原告和第三人双方均无法提供有效的书面证据”，但又称“结合地契、证人证言等证据”，认为加来镇政府认定事实清楚，显然自相矛盾。即使以地契作为证据，也不能简单的因为地契在林发雄手中而认定是林发雄购买的。如因为土地的私买私卖违反法律规定因而不以该份地契作为证据，那么也应依据法律规定，根据争议地的使用历史和现状来确定土地权属。第二，林岗的父亲林发勇在盖瓦房时并未征求林发雄的意见，只是林发雄知情，在盖铁皮房时之所以征求林发雄意见，是考虑兄弟之情，如林发雄有意盖房，则可以让给林发雄，如林发雄无意盖房，则林发勇就盖房，并不是因为争议地是林发雄的所以征求他的意见。第三，根据争议地的使用情况，争议地的使用权应确定归林岗。林岗的父亲林发勇自2001年至2014年一直使用争议地，这是该地的使用历史和现状，而林发雄也从未提出异议。林岗的父亲林发勇2014年去世后，林发雄立刻提出异议，足以证明林发雄企图利用林发勇已不在世，地契在其手中的有利条件侵占土地使用权的意图。实际上，林发雄1994年在争议地上建房是林发勇因为兄弟之情而让给林发雄盖房居住的。如果争议地是林发雄的，林发雄不可能对林发勇使用该地十几年且两次建房从未提出异议，而林发勇去世后，林发雄就主张该地的使用权。第四，加来镇政府所调查的证人与林发雄有亲戚朋友关系，证言矛盾和反复，不能采信。第五，加来镇政府的处理决定故意遗漏当事人，未通知林岗的母亲参加，程序存在问题。根据上述事实和理由，加来镇政府和临高县政府作出的决定，认定事实不清，证据不足，原判予以采信属于认定事实错误。三、对争议地的权属，应当根据争议地使用历史和现状进行确权。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款的规定，在本案中，林岗的父亲林发勇在争议地上盖房已达十多年，形成了稳定的居住现状，对于林发雄1994年已盖有瓦房的地段，因系林岗的父亲林发勇让给林发雄盖房的，可以由其使用，但对于林岗的父亲林发勇原已盖房，现由林岗继续居住使用的地段，应确权归林岗所有。综上，加来镇政府作出的1号《处理决定》认定事实不清，证据不足，临高县政府复议予以维持不当，原判驳回林岗的诉讼请求错误，请求二审法院撤销原判，支持林岗的上诉请求。
被上诉人加来镇政府辩称，临高县人民法院作出的一审判决正确，应予以维持。
被上诉人临高县政府辩称，据调查了解，争议地是林发雄于1982年向罗华智、罗民强购买的，林发雄购买该宅基地后，于1994年在争议地的后段盖起一间瓦房居住，瓦房尚在。1997年林发雄一家因生活困难外出打工谋生。2001年，林岗的父亲林发勇擅自在争议地上建起一间简易房。2012年，进行土地权属界线调查时是以林发雄作为户主下发的《指界通知书》。2013年林岗未经林发雄同意在争议地上又建起一间简易铁皮房。为此，双方产生纠纷。加来镇政府经调查，并组织双方当事人进行调解，调解未果，遂依据查明的事实依法作出1号《处理决定》。林岗不服，申请行政复议。临高县政府经审查，认为1号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，内容适当，程序合法。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，作出7号《复议决定书》，维持1号《处理决定》。临高县人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
原审第三人林发雄述称，争议地是林发雄于1982年5月4日自己出资跟罗华智、罗民强购买的，有地契为证。林发雄于1994年4月在该宅基地上后段盖一间瓦房居住生活，至1997年离家外出打工。林岗的父亲林发勇于林发雄离家后未经林发雄同意悄悄在该宅基地前段盖一间简易瓦房，林岗的弟弟林军结婚那天才得知此事，后因是喜日子，便没有责问。第二次盖铁皮房，林岗的父亲林发勇还是没有征得林发雄的同意。宅基地的地契上面的签名是林发雄，同时现在该门牌号的主人也是林发雄，身份证、户口簿都能说明争议地属于林发雄。购买宅基地的钱款，全部是林发雄出资的。林岗说瓦房是其父亲林发勇出钱建造的也不是事实，林岗的父亲那时候生活状况差，没有能力帮林发雄出钱。另外，从林岗的起诉状所陈述的内容，也足以证明争议宅基地属于林发雄。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。
本院另查明，2001年，上诉人林岗的父亲林发勇在争议地前段修建一间瓦房，相继由林岗的弟弟林军及其父亲林发勇以及林岗居住生活。2012年，林发勇在争议地中部建起一间铁皮房，由林岗一家人居住生活至今。原审第三人林发雄于1994年在争议地后段修建一间瓦房，1997年，其全家迁往乐东黎族自治县黄流镇居住生活，之后一直未回来居住。
本院认为，本案争议地上既有原审第三人林发雄于1994年修建的房屋，也有上诉人林岗的父亲林发勇于2001年、2012年修建的房屋，且林岗及其家人一直在此居住生活。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”的规定，被上诉人加来镇政府在处理林岗与林发雄之间的土地权属争议时，本应当充分考虑争议地历史使用情况和使用现状作出公平、合理的裁决。然而，加来镇政府仅依据林发雄提供的地契及证人证言，认定争议地由林发雄购买，因此作出1号《处理决定》，将争议地使用权全部确权给林发雄，与上述法律规定不符，依法应予撤销。临高县政府作出7号《复议决定书》，维持1号《处理决定》，主要证据不足，依法应予撤销。原审判决认定基本事实不清，证据不足，依法应予改判。依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
撤销临高县人民法院（2015）临行初字第25号行政判决；
撤销临高县加来镇人民政府加府字（2015）1号《关于加来镇园丁路林发雄与林岗住房宅基地的处理决定》；
撤销临高县人民政府临府复决字（2015）7号《行政复议决定书》；
责令临高县加来镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。
一审、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人临高县加来镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 霞
审判员 张德雄
审判员 文魁兴
二〇一六年三月二十四日
书记员 管 娜
附相关法律条文：
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：
（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；
（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；
（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；
（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；
（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；
（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；
（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；
（八）法律、法规规定的其他证据。
对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。