湖北省沙洋县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂沙洋县行初字第00002号原告刘绍海。原告罗海平。上述二原告委托代理人田勇，湖北汉江律师事务所律师，特别授权。被告沙洋县林业局，住所地湖北省荆门市沙洋县洪岭大道南13号。法定代表人文普元，系该局局长。委托代理人马明武，系该局副局长，特别授权。委托代理人况亚龙，湖北新天律师事务所律师。第三人沙洋县农村信用合作联社，住所地沙洋县荷花路40号。法定代表人王健强，系该社理事长。委托代理人黄飞，男，生于1975年11月6日，汉族，钟祥市人，系该社清收部主任。特别授权。第三人阮艳丽，女，汉族，生于1974年2月6日，荆门市人，住荆门市掇刀区麻城镇荆潜路152号。公民身份号码420802197402067344。原告刘绍海、罗海平不服被告沙洋县林业局林业行政登记一案，本院于2014年10月13日作出（2014）鄂沙洋县行初字第00002号行政判决书。被告沙洋县林业局不服，向荆门市中级人民法院提起上诉。2014年11月28日，荆门市中级人民法院作出（2014）鄂荆门行终字第00042号行政裁定书，撤销本院（2014）鄂沙洋县行初字第00002号行政判决书，发回本院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭进行审理。在审理过程中，本院依法通知阮艳丽作为本案第三人参加诉讼，于2015年2月4日公开开庭进行了审理，原告刘绍海、罗海平及其委托代理人田勇，被告沙洋县林业局副局长马明武及该局委托代理人况亚龙，第三人沙洋县农村信用合作联社的委托代理人黄飞，第三人阮艳丽均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，并报请本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。2012年11月25日，被告沙洋县林业局应阮艳丽的申请，于2012年11月28日，在原告刘绍海、罗海平的沙政林证字（2004）第003003号、沙政林证字（2004）第003004号的林权证上分别为阮艳丽在第三人沙洋县农村信用合作联社贷款抵押办理了沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号森林资源资产他项权证。被告沙洋县林业局为证明其作出的具体行政行为合法，在法定的期限内向本院提交了以下证据及依据：一、组织机构代码证及法定代表人身份证明，书证，两份三页，拟证明被告的诉讼主体资格。二、颁发沙林字（2012）第00017号、00018号森林资源资产他项权证的依据材料一组，书证，七份53页，拟证明被告作出的具体行政行为合法：1、森林资源资产抵押贷款申请书；2、森林资源资产他项权证沙林字（2012）第00017号、00018号；3、阮艳丽的个人身份信息；4、林权证沙政林证字（2004）第003003号、003004号；5、抵押合同20121112001号；6、个人借款合同201211120001号；7、森林资源资产抵押贷款评估咨询报告沙林调评咨字（2012）039号、040号。三、颁发沙林字（2009）第00036号、00037号森林资源资产他项权证的依据材料一组，书证，六份35页，拟证明两原告从2009年12月8日起就用其林权证为阮氏姐妹借款进行抵押，与阮氏姐妹熟识。1、森林资源资产抵押贷款申请书；2、森林资源资产他项权证沙林字（2009）第00036号、00037号；3、林权证沙政林证字（2004）第003003号、003004号；4、刘绍海的抵押借款合同；5、罗海平的抵押借款合同；6、森林资源资产抵押贷款评估咨询报告沙林调评咨字（2009）041号、042号。四、《森林资源资产抵押登记办法》，书证，一份三页，拟证明作出具体行政行为的法律依据。五、沙洋县林业调查规划设计队的组织机构代码证，书证，一份一页，拟证明林调队作出评估报告不是具体行政行为，林调队与被告是各自独立的法人单位。原告诉称，2012年10月，原告刘绍海为从第三人沙洋县农村信用合作联社贷款用于发展林业生产，用二原告的林权证作抵押向沙洋县农村信用合作联社马良信用社申请贷款60万元。应马良信用社工作人员的要求，二原告填写了一份贷款资料，并将二原告的林权证原件交付给马良信用社工作人员马文高。几天后，其工作人员马文高要求补办手续，并让二原告在抵押承诺书及财产共有人处、抵押合同中的抵押人处、林权抵押物清单中的抵押人处、动产抵押物清单中的抵押人处签名，其他空白处并未填写。但其后《抵押承诺书（林权）》中的借款人却填成了与二原告素不相识的阮艳丽。而被告沙洋县林业局所属的沙洋县林业调查规划设计队在未对《抵押合同》的真实性进行依法审核，同时在二原告没有委托对其所有的森林资源资产进行抵押评估的情况下（其办理他项权证的资料中的“森林资源资产评估委托书”、“承诺函”、“森林资源责成申报表”、“森林资源资产评估现场核查表”中的签名均非二原告亲笔签名），出具了虚假的评估咨询报告书，并以一份虚假的抵押合同将二原告所属的林权证为他人抵押贷款并办理了他项权证，进行了抵押登记。被告的行为严重违反了国家关于森林资源资产抵押登记、评估管理的有关规定，为维护原告的合法权益，请求人民法院依法撤销沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号森林资源资产他项权证；本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：一、森林资源资产他项权证【沙林字（2012）第00017号】复印件一份，拟证明登记在刘绍海名下的林权证【沙林字（2004）第003003号】已被贷款方与借款人恶意串通将其抵押登记的事实；二、森林资源资产他项权证【沙林字（2012）第00018号】复印件一份，拟证明登记在罗海平名下的林权证【沙林字（2004）第003004号】已被贷款方与借款人恶意串通将其抵押登记的事实；三、沙洋县马良镇金罗村刘绍海森林资源资产评估咨询报告复印件一份，拟证明沙洋县林业调查规划设计队所违反法定程序作出虚假评估报告，并违法办理他项权证的事实；四、沙洋县马良镇金罗村罗海平森林资源资产评估咨询报告复印件一份，拟证明沙洋县林业调查规划设计队所违反法定程序作出虚假评估报告，并违法办理他项权证的事实；五、抵押合同复印件二份，拟证明沙洋县农村信用合作联社保存的抵押合同与林业部门存档的抵押合同签订的时间和内容均不一致，沙洋县林业调查规划设计队及林业局没有审查其抵押合同的真实性；被告沙洋县林业局辩称，1、本案未经过行政复议前置程序，应当裁定不予受理；鉴于现在已经立案，请法院审查后，依法裁定驳回原告起诉；2、原告与第三人签订的《抵押合同》是双方真实意思表示，合法有效；3、《森林资源资产评估咨询报告》并不是行政行为，更不是由答辩人作出的具体行政行为，与答辩人无涉。4、原告当庭承认2014年3月即已知道他项权登记行为存在的事实，却延至2014年7月21日才提起行政诉讼，超过3个月的法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。5、本案的具体行政行为在2012年作出时，没有明确的法律和规章适用依据，被告法定审查范围仅限于主合同、抵押合同和林权证三项，行政行为告知义务没有法律依据；因此，被告在他项权登记行为中只有书面审查义务，并无实质性过错。第三人沙洋县农村信用合作联社陈述，1、原告若无充分证据证明其在签订抵押合同时抵押合同中的主要内容为空白，就不能否认抵押合同的效力；2、原告是否申请《森林资源资产评估咨询报告》，是否在第三人的资料中有备案，与抵押的设立及抵押合同的效力没有关系，该评估报告不应成为本案争议的焦点；3、无论被告在作出具体行政行为中是否存在过错，都不能免除原告民事部分的赔偿义务。4、森林资源资产他项权证是真实有效的。5、在签订借款合同及抵押合同时，借款人及抵押人均在抵押合同、借款合同上签名确认，并附有抵押承诺书，该抵押真实有效。第三人阮艳丽陈述，其与二原告均不相识，没有达成抵押贷款的合意；其只是按照其兄阮进的电话要求到沙洋县农村信用合作联社马良信用社办理贷款，只按照信用社工作人员的要求在相关文件上签字，但对其中的具体内容并不清楚，信用社发放的贷款随之亦被转走。其对设立抵押、办理他项权证等均不知情。第三人沙洋县农村信用合作联社在本院指定的举证期限内未向本院提交证据。第三人阮艳丽在本院指定的举证期限内未向本院提交证据。上述证据，经庭审质证，原、被告及第三人均发表了质证意见。关于被告提交的证据。第三人沙洋县信用合作联社均无异议。原告及第三人阮艳丽对证据一、证据二中的第3、6项无异议，对上述原告、第三人均无异议的证据的证明效力，本院予以确认。原告对证据二中的第1、2、4项无异议。第5项抵押合同的真实性有异议，认为与民事案件处理过程中的主合同内容、编号、签订时间均不一致。对第7项评估报告有异议，认为来源虚假，二原告并未委托阮艳丽进行评估，委托书、承诺书、资产申报表、现场核查表上均不是二原告的签名；第三人阮艳丽对证据二中的第1项有异议，认为森林资源资产抵押贷款申请书上的申请人处签名非本人所签。对第2、4、5、7项均不知情。经审查，证据二中的第1项森林资源资产抵押贷款申请书上申请人处“阮艳丽”的签名与阮艳丽本人的签名明显不同，阮艳丽也当庭认可非本人亲笔签名，且被告沙洋县林业局对此无其他证据予以补强，对证据二中第1项的真实性，本院不予确认；第2、4项为双方诉争的产权证件，对其真实性、关联性，本院予以确认。对第5项编号为20121112001号的抵押合同，二原告当庭认可抵押人签名处的签名为二原告本人所签，但认为当时签订抵押合同时的主要目的是为自己贷款，且合同的内容部分为空白，但二原告未提供证据予以证明，对该份抵押合同的真实性，本院予以确认；对第7项森林资源资产评估报告，二原告当庭认可其参与过评估，只是当时以为评估的目的是为了自己贷款使用，由于森林资源资产评估报告只是对抵押物的价值评估，是办理他项权登记手续的材料之一，对该份评估报告的真实性，本院确认其效力。对证据三，二原告认为与本案没有关联性，被告阮艳丽认为不知情。经审查，该组证据为2009年阮艳玲贷款时用二原告林权证设立他项权证的相关材料，与本案缺乏关联性，二原告异议理由成立，对该组证明的证明效力本院不予确认；对证据四，二原告对真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为被告没有尽到审查抵押合同真实性的义务；第三人阮艳丽认为不清楚。经审查，该份证据系国家林业局颁发的部门规章，对该份证明的真实性本院予以确认；对证据五，二原告对真实性没有异议，但对证明目的有异议，林调队所出具的评估报告是林业局办理他项权登记的相关材料，林业局应对林调队不合法的行为承担责任，应依法予以撤销；第三人阮艳丽认为不清楚、不知情。经审查，该份证据系沙洋县林业调查规划设计队的组织机构代码证，对该份证据的真实性本院予以确认。关于原告提交的证据。第三人阮艳丽认为均不清楚，不知情；被告、第三人沙洋县农村信用合作联社对证据一、二的真实性、合法性没有异议，但认为不能达到恶意串通的证明目的。经审查，该两份证据系森林资源资产他项权证，对上述两份证据的真实性，本院予以确认，对于该证上手写注明的“此证是我们与借款人和抵押人一起到抵押部门办理的登记，以承贷为第一顺序的抵押权的登记手续，与原件一致，真实有效。”的内容系第三人沙洋县农村信用合作联社所注，由于第三人沙洋县农村信用合作联社未提交证据证明注明的内容，结合庭审查明的事实，二原告与阮艳丽等均未共同到沙洋县林业局办理抵押登记手续，故该注明内容不予认定；对证据三、四，被告认为原告无法明确指出违反的具体程序及存在虚假的具体内容，第三人沙洋县农村信用合作联社认为与本案没有关联性。经审查，上述两份证据系沙洋县林业局下属林业调查规划设计队出具的森林资源资产评估报告书，与被告提交的证据二中第7项证据一致，对其真实性，本院予以确认。但该评估报告仅是办理他项权证的材料之一，不能达到其待证目的，对该拟证明目的，本院不予确认。对证据五，被告对真实性有异议，第三人沙洋县农村信用合作联社认为与本案没有关联性。经核实，第三人沙洋县农村信用合作联社以签订时间为2012年12月6日、编号为20121205002的抵押合同、编号为20121205001的担保合同对阮艳丽及二原告提起金融借款合同之诉，与其在被告沙洋县林业局办理他项权登记存档的签订时间为2012年11月12日的、编号为20121112001抵押合同及编号为20121112001的担保合同不一致，对于原告的拟证明目的，本院予以确认。根据采信的上述有效证据，结合原、被告及第三人的当庭陈述，审理查明本案如下事实：阮艳丽与刘绍海、罗海平均不相识。2012年11月间，阮艳丽按其兄阮进的安排到沙洋县农村信用合作联社马良信用社办理借款手续，在该社提供的借款合同、森林资源他项权证申请书等贷款手续上签名后交给该社工作人员，并提供了其个人身份信息资料。2012年11月12日，阮艳丽再次来到该社，与沙洋县农村信用合作联社签订了借款为60万元的个人借款合同（合同编号为201211120001，借款期限为36个月）。刘绍海、罗海平与沙洋县农村信用合作联社签订了为上述借款担保的抵押合同（合同编号为20121112001）。2012年11月25日，沙洋县农村信用合作联社向沙洋县林业局提交了并非阮艳丽本人签名的森林资源资产抵押贷款申请书、阮艳丽个人身份信息、沙证林证字（2004）第003003号、第003004号、编号为20121112001的抵押合同等资料。同年11月28日，沙洋县林业调查规划设计队出具了沙林调评咨字（2012）039号、040号关于沙洋县马良镇金罗村刘绍海、罗海平林地森林资源资产评估咨询报告书各一份，同日，沙洋县林业局依据上述资料，在阮艳丽、刘绍海、罗海平等均未共同在场的情形下，办理了沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号森林资源资产他项权证，并交由沙洋县农村信用合作社联社收执。另查明，2012年12月6日，阮艳丽再次与沙洋县农村信用合作联社签订了60万元的个人借款合同（合同编号为马良20121205001，借款期限为24个月）。同日，二原告与沙洋县农村信用合作联社为阮艳丽的该笔贷款签订了抵押合同（合同编号为马良20121205002）。沙洋县农村信用合作联社依据2012年12月6日的借款合同和抵押合同向阮艳丽发放了贷款。再查明，原告提交的复印于沙洋县农村信用合作联社沙林字（2012）第00017号、沙林字（2012）第00018号号森林资源资产他项权证上载明“此证是我们与借款人和抵押人一起到抵押部门办理的登记，以承贷为第一顺序的抵押权的登记手续，与原件一致，真实有效。”签名人为“马文高、范刚儒”，落款时间为“2012年11月28日”。上述森林资源资产他项权证原件上无此标注，该内容为沙洋县农村信用合作社联社马良信用社员工马文高、范刚儒标注。本院认为，本案的争议焦点是：1、本案是否适用《行政复议法》第三十条第一款的规定，应当经过行政复议前置程序；2、本案是否超过起诉期限；3、在借款人、抵押人均未共同到登记部门申请办理的情形下，沙洋县林业局对抵押权人提供的办理他项权证的相关材料应否进行实质性审查，即沙洋县林业局对二原告所有的林权设立他项权并发证的行政行为是否合法的问题。关于本案是否必须经过行政复议前置的问题。被告沙洋县林业局提出，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案应经过行政复议程序方能进行行政诉讼，对未经过复议程序直接进入诉讼程序的，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。本院认为，最高人民法院以法释（2003）5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》和（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》对《行政复议法》第三十条第一款适用的范围进行了限定，上述应经行政复议前置程序的行政行为仅限于行政机关对土地、矿藏、水流、森林等自然资源的所有权或使用权的所作出的行政确认行为。该确认是指当事人对上述自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权权属作出的确权行为。本案中被诉办理他项权证的行为属于一种创设权利义务的行政行为，在行为性质上不同于《行政复议法》第三十条第一款所规定的有权部门对自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故二原告针对办理他项权登记行为提起行政诉讼无须受《行政复议法》第三十条第一款规定的起诉条件限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形，所以本案可以由人民法院受理后依法审理。关于本案是否超过起诉期限问题。庭审中，被告沙洋县林业局提出原告当庭承认2014年3月即已知道他项权登记行为存在的事实，却延至2014年7月21日才提起行政诉讼，超过了3个月的行政诉讼法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”经查明，二原告未与借款人、抵押权人共同到被告处办理他项权证登记。被告沙洋县林业局未提交证据证明其依据沙洋县农村信用合作联社提交的资料对二原告所有的林权设定他项权并发证的具体行政行为尽到了明确的告知义务，故对被告沙洋县林业局提出原告起诉超过起诉期限的抗辩意见，本院不予支持。关于在借款人、抵押人均未共同到登记部门申请办理的情形下，沙洋县林业局对抵押权人提供的办理他项权证的相关材料应否进行实质性审查，即沙洋县林业局对二原告所有的林权设立他项权并发证的行政行为是否合法的问题。根据《森林资源资产抵押登记办法》第十六条规定，“登记机关在受理登记申请材料后，应当依照国家法律、法规的规定对抵押物进行合规性审核。主要审核以下内容：（一）申请人所提供的文件资料是否齐全、真实、有效；（二）借款合同、抵押贷款合同是否真实、合法；（三）抵押物权是否清楚、有效；（四）抵押物是否重复登记；（五）抵押物是否有属于禁止抵押的内容；（六）抵押期限是否超出有关法规规定的年限。”从上述《登记办法》的条文来看，登记机关应该对申请人提供的文件资料（含借款合同、抵押合同）的真实性、合法性进行实质审查。本案中，被告在办理他项权证时，二原告及第三人阮艳丽并未到场，森林资源资产抵押贷款申请书并非阮艳丽本人亲笔书写，被告也未通过其他途径核实原告用其所有的林权为他人提供担保而设立他项权的真实意思表示，仅对第三人沙洋县农村信用合作联社提交的办证材料是否齐全进行了形式上的审查，而在本案中，存在第三人沙洋县农村信用合作联社依据放款的借款合同、抵押合同和被告办理森林资源他项权登记所需借款合同、抵押合同在签订时间、合同编号、借款期限等均不一致的情形。因此，核实合同真实性、合法性及申请办理他项权证是否为当事人的真实意思表示并非不可办到之难事，且为了保证创设羁束性行为的真实性与安全性，被告负有对办理他项权证所需资料进行实质性审查的义务。否则，权利人的相关权利处于不安全状态。被告沙洋县林业局提出无法也无需核实借款合同、抵押合同真实性的辩解意见，本院不予采信。综上，被告沙洋县林业局对二原告所有的林权办理森林资源资产他项权证的行政行为程序不合法，应当依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，经合议庭评议，并报本院审判委员会讨论决定，判决如下：撤销被告沙洋县林业局2012年12月28日办理的沙林字（2012）00017号、沙林字（2012）00018号森林资源资产他项权证。案件受理费50元，由被告沙洋县林业局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。审判长何文飞审判员刘家福人民陪审员ＸＸ辰二〇一五年三月十八日书记员邱罚郎