河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00130号
上诉人（一审原告）孙焕杰，男，汉族，1989年出生，住郑州市金水区。
委托代理人王喻田，男，汉族，1963年7月5日出生，住郑州市金水区。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地：郑州市。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人吕宇航，市政府法制办工作人员。
委托代理人李秀芳，市政府法制办工作人员。
上诉人孙焕杰因与被上诉人郑州市人民政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2014）郑行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙焕杰及其委托代理人王喻田，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人李秀芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市人民政府于2013年12月5日作出郑政（行复驳决）字（2013）40号驳回行政复议申请决定书，认为孙焕杰邮寄的控告申请属于信访事项，参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）的规定，被申请人郑州市公安局未对孙焕杰邮寄的控告申请书作出回复，实际未影响孙焕杰的权利，不属于具体行政行为，不属于行政复议受案范围。决定：驳回孙焕杰的行政复议申请。
郑州市中级人民法院一审查明，2012年7月11日，因孙焕杰与方元华、方宏银发生交通事故，郑州市公安局交警支队六大队作出郑公交认字第2012410107040交通事故责任认定书，认定方元华负事故主要责任，孙焕杰负事故次要责任，方宏银无责任。方元华、方宏银不服，向郑州市公安局交巡警支队提出复核申请，2012年9月13日郑州市公安局交巡警支队作出郑公交复字（2012）第6004号《交通事故认定复核结论》，撤销了交警六大队的事故认定书并责令重新调查认定。2012年9月25日，郑州市公安局交警支队六大队作出郑公交认字第2012410107040-1号道路交通事故认定书，认定方元华负事故同等责任，孙焕杰负事故同等责任，方宏银无责任。由于对上述复核结论及事故责任重新认定不服，2013年8月15日，孙焕杰向郑州市公安局邮寄《强烈要求郑州市公安局立即责令督察部门纠正郑州市交警支队故意侵犯申请人合法权益的郑公交复字（2012）第6004号交通事故认定复核结论，撤销交警六大队依据该复核结论重新作出的郑公交认字第2012410107040-1号交通事故认定书的控告申请书》，郑州市公安局未对该控告给予回复。孙焕杰认为郑州市公安局不作为，于2013年10月9日向郑州市人民政府提出行政复议申请，请求依法认定郑州市公安局行政不作为违法，责令郑州市公安局立即履行法定职责，对孙焕杰的维权申请作出书面处理决定。郑州市人民政府受理后，于2013年12月5日作出郑政（行复驳决）（2013）40号驳回行政复议申请决定，驳回了孙焕杰的行政复议申请。孙焕杰对该复议决定不服，提起诉讼。
郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是郑州市公安局对孙焕杰的控告未予答复的行为是否属于可复议的行政不作为行为。
首先，孙焕杰的控告属于依法行使的信访投诉请求。《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。对涉案交通事故，交通管理部门进行了认定，上级部门又进行了复核，孙焕杰对交通事故重新认定及复核结论不服，向复核机关郑州市公安局邮寄控告信，要求撤销上述事故认定及复核结论，该控告信系对已决事项寻求行政救济的投诉请求，因此此控告从形式到内容都属于信访事项。
其次，公民信访权利的法律救济与行政复议及行政诉讼救济程序不同。公民信访的权利来源于宪法。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。公民的信访权与复议权、行政诉讼法规定的诉权是不同的。《信访条例》第十四条第二款明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。信访是人民群众在行政复议、行政诉讼等法定途径之外解决问题的方式之一，信访与行政复议、行政诉讼三者并行。对于孙焕杰反映郑州市公安局对其控告未予答复的问题属于对信访事项如何处理的问题，其可以按照《信访条例》规定的救济途径寻求救济，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的行政行为范围，孙焕杰不能因为控告而产生复议权。
最后，对交通事故认定不服的诉讼救济路径，应通过民事诉讼程序进行审查。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。因此公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，系作为证据使用，不属于具体行政行为。对交通事故认定不服的，《道路交通事故处理程序规定》规定可以向上一级公安机关复核；《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十八条规定，对交通事故案件中作出的鉴定结论等不服，不属于公安行政复议范围。综合上述法律、部门规章规定，可以看出，对于交通事故认定不服的救济路径，若走行政程序则是通过复核程序，若走诉讼救济则是通过在民事诉讼程序中将交通事故认定书作为证据审查，现有法律、司法解释及规章对于交通事故认定救济的规定，均不是通过行政复议、行政诉讼程序解决。
综上，郑州市人民政府认定事实正确，被诉复议决定驳回孙焕杰的复议申请并无不当，孙焕杰要求撤销郑州市人民政府作出的驳回行政复议申请决定等诉讼请求，没有事实和法律依据。郑州市中级人民法院作出（2014）郑行初字第55号行政判决：驳回孙焕杰的诉讼请求。
孙焕杰不服一审判决，上诉称，孙焕杰对涉案交通事故并无责任，郑公交认字第2012410107040交通事故责任认定已冤枉了孙焕杰，其后的郑公交复字（2012）第6004号交通事故认定复核结论以及郑公交认字第2012410107040-1号交通事故认定更是公安机关滥用职权所致。郑州市公安局接到孙焕杰的《控告申请书》后，未对孙焕杰的维权申请作出处理决定，已构成行政不作为。孙焕杰所提出的复议申请不是针对郑州市公安局处理信访事项的行为，郑州市人民政府驳回孙焕杰的复议申请错误。一审判决对孙焕杰的复议申请是否属于行政复议范畴的审查，显属超越职权。一审判决以孙焕杰的复议申请不属于《行政复议法》规定的行政复议受理范围，判决驳回孙焕杰的诉讼请求错误。请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，判令郑州市人民政府重新作出行政复议决定，责令郑州市公安局对孙焕杰的申请事项作出处理决定。
郑州市人民政府答辩称，孙焕杰向郑州市公安局邮寄《控告申请书》的行为，系《信访条例》规定的信访行为。郑州市公安局未对孙焕杰邮寄的控告申请作出回复，未实际影响孙焕杰的权利，不属于具体行政行为，不属于行政复议受案范围。人民法院不应受理信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起的行政诉讼。被诉复议决定以及一审判决正确，请求予以维持。
本院二审查明的事实与一审法院查明的基本事实一致。
本院认为，（一）孙焕杰向郑州市公安局反映问题的方式和内容属于信访事项。信访不是一个规范的法律概念，在我国现阶段它一般指公民向有关国家机关或组织反映意见的一种方式，而对相关问题的解决并不适用法律程序，当事人也不能因信访行为而启动一个解决相应问题的法律程序。孙焕杰对有关国家机关对他反映的问题的处理不服，可以按照专门的信访工作程序继续反映。（二）孙焕杰的诉讼请求没有法律依据和事实根据，依法应予驳回。信访工作机构对信访事项的处理行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访工作机构对信访事项的处理行为以及不履行信访工作职责的行为，不属于行政复议以及行政诉讼的受案范围。郑州市人民政府作出驳回孙焕杰复议申请的决定以及一审法院判决驳回孙焕杰的诉讼请求正确。孙焕杰的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回孙焕杰的上诉，维持郑州市中级人民法院作出的（2014）郑行初字第55号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙焕杰承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 杨 巍
代理审判员 王凤强
二〇一五年四月三十日
书 记 员 赵朝金