温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温鹿行初字第301号
原告张金凤。
被告温州市鹿城区风景旅游管理局，住所地温州市鹿城区锦江路锦湖公寓2幢2楼。
法定代表人陈翔俊，局长。
负责人李常春，该局副局长。
委托代理人池卢洁（特别授权），该局工作人员。
委托代理人柯晓枫（特别授权），浙江瀛瓯律师事务所律师�
第三人温州市星河国际旅游有限公司，住所地温州市鹿城区人民东路银河大厦A座一层17-1号。
法定代表人朱某，总经理。
原告张金凤因认为被告温州市鹿城区风景旅游管理局（以下简称鹿城区旅游局）不履行旅游法定职责，于2015年12月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2016年1月21日公开开庭审理了本案。原告张金凤，被告鹿城区旅游局的负责人李常春，委托代理人池卢洁、柯晓枫及第三人温州市星河国际旅游有限公司（以下简称温州星河旅游公司）的法定代表人朱某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张金凤诉称，第三人温州星河旅游公司老板朱某的母亲是原告朋友的朋友。原告于2015年5月份和朋友说起一起去美国旅行，后因故延迟。7月份，原告和几位朋友到第三人处咨询去美国旅游一事，�于7月31日将护照、房产等资料交给第三人的女老板陈某，定于10月份去洛杉矶8日游。陈某称，原告等是拼团，将和其他旅行社拼在一起，先办签证，审查后会通知交押金、签合同等。8月6日，第三人通知原告美国面试签证已约定在9月29日，距离旅游时间相差20天，引起原告怀疑。追问下，原告才得知第三人给原告办的是个人自由行美国面试签证，并非原告申请的跟团游签证。原告要求更改，但遭到了第三人的拒绝。于是原告拒绝在《委托代办协议书》上签字。第三人就将面试时间更改为9月11日，原告仍不同意。在此情况下，陈某称其已为原告垫付1000元签证费，原告的签证已转托上海华夏国际旅行社办理，其不再管了，要求原告自行找上海华夏国际旅行社解决。8月13日，原告向被告鹿城区旅游局反映此事，被告下属的温州市鹿城区旅游质量监督所的工作人员在原告说明上述情况及出示拒签的《委托代办协议书》后，打电话给第三人了解情况。后该工作人员告知原告，就按原告的朋友于5月份与第三人老板朱某的母亲说的办理。同时，该工作人员还通过电话要求第三人抓紧将原告的跟团游办好。后第三人的老板朱某联系原告，称垫付的1000元不要原告还了，并给原告改成跟团游签证。8月29日，第三人再次通知原告去美国的面试签证通知已到，定于9月18日，要求原告速交3000元押金。原告带去3000元要求第三人签订合同、说明押金用途及退回条件，但第三人称没有合同，只给一张收款收据。签证须知、DS-160表格等显示，没有行程，说明不是跟团游，第三人为原告办的仍是个人自由行签证，故原告强烈要求更改，遭拒。9月6日，第三人告知原告已取消9月18日的美国面试签证，原告的DS-160表格上的信息已全部清空，但拒绝出具书面的取消通�。第三人为原告办理的第三次美国面试签证预约是在被告监督的情况下操办的，但第三人不仅没有按《旅游法》第三十二条、第七十四条的规定办理，还公然伪造信息欺骗原告是跟团游美国签证。9月8日，原告再次向被告投诉，被告组织三次调解，第三人说了三个理由，原告根据《旅游投诉处理办法》第十八条规定，要求第三人写下书面答辩，但被告不予理睬。10月29日，温州市鹿城区旅游质量监督所作出温鹿旅投诉终字（2015）第2号《旅游投诉终止调解书》，并称其受被告委托，代表被告具有独立法人资格。原告要求加盖被告的印章，被告的局长拒绝加盖，还打骂原告。综上所述，原告第一次向被告投诉时，被告就应及时阻止第三人承办原告的美国旅游签证，但被告不仅不阻止，还纵容、包庇第三人，让其继续公开伪造、虚构无旅游行程单的美国面试签证欺骗原告是跟团游签证，违反了《旅游法》第三十二条、第五十九条、第七十四条的规定。原告再次投诉时，被告不依法依规进行调解，还终止投诉，违反了《旅游投诉处理办法》第四条的规定。据此，被告应承担应监督而不予监督导致事态扩大的行政不作为责任。综上所述，请求：1、依法确认被告行政不作为成立；2、依法判决被告督促第三人出具书面“取消”原告的美国面试通知书；3、依法判决被告作出终止第三人和原告的美国签证旅游合同；4、依法判决被告承担因不作为、纵容第三人多次违法造假更改“面试”时间、原告的DS-160表格信息造成给原告留下不良影响而导致下次面试遭拒签的一切后果责任。
原告向本院提交了以下证据、依据：1.原告身份证；2.温鹿旅投诉终字（2015）第2号《旅游投诉终止调解书》；3.《要求旅行社终止代办去美签证并承担因造假�导致不良影响后果的报告》。证据1-3证明原告的诉讼主体资格及原告进行投诉、被告作出处理的事实。
被告鹿城区旅游局辩称，2015年8月13日，原告张金凤向被告下属单位温州市鹿城区旅游质量监督所咨询第三人温州星河旅游公司为其办理美国旅游签证等事项。因国家旅游局出台的《关于停止实施﹤关于试行旅行社委托代理招揽旅游者业务有关的通知﹥（旅监管发（2010）77号）的通知》自2015年6月1日起施行，而第三人当时尚不具备境外旅游业务，故监督所了解后立即开展调查工作。经调查发现，5月份，第三人是为其经理的母亲和朋友办理赴美旅游签证，原告作为成员之一参加。后因其他人退出，只有原告一人委托第三人办理。出于特殊关系，第三人帮助原告联系其他签证公司代办签证手续。在此过程中，第三人没有与原告签订相关旅游或委托合同，也没�收取任何费用。但鉴于第三人在此过程中可能存在擅自招徕违规旅游业务的行为，监督所还是在8月17日作出温旅建字（2015）第32号《行政建议书》，并送达第三人。9月8日，原告又以书面形式向被告投诉第三人在为其协助办理赴美签证期间存在旅游欺诈行为。为此，监督所根据《旅游投诉处理办法》依法受理并通知第三人。第三人就原告投诉事实作了书面答辩。此后，监督所先后组织双方进行数次调解，但均未有任何结果。10月23日，第三人向监督所书面请求停止调解程序。10月29日，监督所组织了最后一次调解，但依然无法使双方达成一致意见。至此，被告作出温鹿旅投诉终字（2015）第2号《旅游投诉终止调解书》，并向双方送达，告知原告可以通过司法救济途径主张其诉求。被告认为，其在接受原告咨询过程中，发现第三人可能存在违法行为即开展调查，在查明不存在违法事实的情况下向第三人送达了《行政建议书》，已经履行了法定职责。至于原告的书面投诉，被告将其列入旅游纠纷并由授权机构温州市鹿城区旅游质量监督所严格按照法律、法规规定的程序组织调解，在调解无果及一方当事人明确不要求再调解的情况下终止了调解程序，并出具书面意见告知双方当事人，亦已依法履行法定职责。综上，原告主张被告未履行法定职责没有事实基础，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告鹿城区旅游局向本院提交了以下证据、依据：1.旅游投诉登记表，证明被告登记获知第三人温州星河旅游公司可能存在招揽境外旅游业务并予以登记在册。2.询问笔录等，证明被告通知第三人总经理调查谈话。3.行政建议书，证明被告向第三人作出《行政建议书》并送达的事实。4.《要求旅行社终止代办去美签证并承担因造假而导致不良影响后果的报告》，证明原告向被告投诉的事实。5.受理通知书，证明被告受理并通知第三人答辩的事实。6.情况说明，证明第三人就原告投诉向被告作出答辩的事实。7.《关于要求停止与张金凤女士调解的报告》，证明第三人申请终结调解。8.温鹿旅投诉终字（2015）第2号《旅游投诉终止调解书》，证明鉴于一方当事人要求，被告终止调解程序，并告知当事人司法救济途径。9.旅游执法证，证明被告调查人员的执法资格。10.录音资料，证明被告组织三次调解的过程。11.《中华人民共和国旅游法》第二条，《旅游投诉处理办法》第五条、第八条、第二十五条及《旅游行政处罚办法》第九条，系被告处理原告投诉的法律依据。
第三人温州星河旅游公司述称，一、被告鹿城区旅游局行政不作为不成立，其已多次组织第三人与原告张金凤调解，但调解不成功。二、�国面试都是网上申请，网上取消，所以第三人无法出具原告所称的书面材料。三、第三人没有与原告签订任何形式的合同，也没有向原告收取费用。四、第三人未造假。第三人无法更改Ds-160表格的内容；美国签证没有区分自由行与跟团游，只有商务签与旅游签。但原告不相信，并借故取消面试。综上，原告的诉讼请求，理由不成立，请求依法予以驳回。
第三人温州星河旅游公司未向本院提交证据。
经庭审质证，1、对被告提供的证据，原告认为，其是于2015年9月8日才正式投诉的，故询问笔录、行政建议书、情况说明是被告事后补做；原告是向被告投诉的，温鹿旅投诉终字（2015）第2号《旅游投诉终止调解书》上没有被告的印章，不合法；其他证据无异议，但可以证明第三人的违法事实。第三人对被告的证据无异议。2、被告及第三人对原告提供的�据无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据，可以证明本案的相关事实，本院均予以采信。原告主张询问笔录、行政建议书、情况说明系被告事后补做，缺乏事实依据，本院不予采信。
经审理查明，2015年5月份，第三人温州星河旅游公司的总经理朱某的母亲与几个朋友说起想去美国旅游，打算选择最便宜的时候出游，于是朱某就帮其母亲等人留意此类线路。原告张金凤系朱某母亲朋友的朋友，也要求同行。7月份左右，朱某的母亲等人决定不去美国旅游了，但原告还是要求朱某帮忙办理美国签证。碍于情面，朱某同意帮原告办理美国签证。后第三人将原告的资料转交给其他旅游公司，为原告办理美国签证，并垫付了相关费用1150元。8月6日，原告接到第三人通知，告知原告签证面试的时间定于9月29日。原告以其要求办理的是跟团游�证，而不是第三人为其办理的个人自由行美国面试签证为由，拒绝在第三人提供的《委托代办协议书》上签字。在多次沟通无效的情况下，第三人同意原告要求放弃此次签证，垫付的1150元也没有要求原告支付。
8月13日，原告向被告鹿城区旅游局反映此事，被告交由其下属温州市鹿城区旅游质量监督所处理。该所工作人员经初步了解，得知第三人系出于特殊关系，帮助原告联系其他签证公司代办签证手续，没有与原告签订相关旅游或委托合同也没有收取任何费用，故要求第三人妥善处理，并将原告的该情况反映做咨询登记。针对第三人在此事过程中可能存在的擅自招徕违规旅游业务的行为，该所于8月17日对第三人的法定代表人朱某进行了谈话，并作出温旅建字（2015）第32号《行政建议书》，送达第三人，建议第三人暂时停止有关的出境旅游业务委托代理�徕活动（2015年6月1日前已接洽的旅游业务除外）。后原告又因代办签证的相关事项与第三人产生争议，并于9月8日向被告提交《要求旅行社终止代办去美签证并承担因造假而导致不良影响后果的报告》，以第三人隐瞒、伪造、虚构信息代原告办理去美国的跟团游面试签证，属欺诈行为为由，要求旅游局监督，终止原告与第三人的旅游合同，并书面出具“取消”去美国面试的通知书，及承担因多次造假更改“面试”时间和原告的DS-160表格信息造成给原告留下不良影响而导致下次原告的面试拒签的一切后果责任。温州市鹿城区旅游质量监督所于次日受理原告的投诉后，通知第三人进行书面答复。9月15日，第三人向温州市鹿城区旅游质量监督所作出《关于张金凤女士投诉的情况说明》，并提交给温州市鹿城区旅游质量监督所，对上述情况进行了说明。其后，温州市鹿城区�游质量监督所组织原告及第三人进行了两次调解，但均无法达成一致意见。10月23日，第三人作出《关于要求停止与张金凤女士调解的报告》，并提交给温州市鹿城区旅游质量监督所，认为其无义务和精力与原告调解，不愿再与原告进行调解。10月29日，温州市鹿城区旅游质量监督所在调解无果后作出温鹿旅投诉终字（2015）第2号《旅游投诉终止调解书》，并送达原告及第三人，以原告与第三人未在60日内达成调解协议为由，依据《旅游投诉处理办法》，终止原告投诉的调解。同时，告知原告可按照有关法律法规，向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，2008年9月11日，被告鹿城区旅游局向温州市鹿城区机构编制委员会递交《关于成立鹿城区旅游质量监督所和鹿城区风景旅游监察大队的请示》［温鹿旅（2008）47号］，�求成立鹿城区旅游质量监督所和鹿城区风景旅游监察大队，受该局委托，负责受理鹿城区的旅游投诉及上级业务部门交办的各种投诉，保护旅游者、旅游经营者的合法权益等工作。2008年10月17日，温州市鹿城区机构编制委员会作出《关于同意调整区风景旅游局下属事业单位设置的批复》［温鹿编（2008）60号］，同意建立鹿城区旅游质量监督所和鹿城区风景旅游监察大队，为全额拨款事业单位。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，温州市鹿城区旅游质量监督所受被告鹿城区旅游局的委托，负责处理旅游投诉，故其行为的相应法律后果，依法应由被告承担。二、《旅游投诉处理办法》第二十五条规定，旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起60日内，作出以下处理：（一）双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章；（二）调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家法律、法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。本案中，针对原告张金凤的投诉，温州市鹿城区旅游质量监督所已进行调查；在查明第三人温州星河旅游公司不存在违法行为的情况下，温州市鹿城区旅游质量监督所组织原告、第三人进行调解，且在调解不成后，终止调解，并依法向原告、第三人出具《旅游投诉终止调解书》，符合以上法律规定。原告主张被告未依法履行法定职责，缺乏事实与法�依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张金凤的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张金凤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 麻永和
人民陪审员 郭笑春
人民陪审员 郑黎萍
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 戴俊贤
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。