黑龙江省哈尔滨市南岗区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黑0103民初954号
原告哈尔滨泽林城区保洁监理有限公司，住所地哈尔滨市南岗区。
法定代表人李胜杰，职务总经理。
委托代理人王丽娜，黑龙江博润律师事务所律师。
委托代理人刘开君，黑龙江博润律师事务所律师。
被告哈尔滨中兴公共环境维护服务股份有限公司，住所地哈尔滨市南岗区。
法定代表人张振国，职务董事长。
委托代理人崔艳巍，女，1980年11月9日生，汉族，该公司员工，住哈尔滨市南岗区。
被告哈尔滨哈西老工业区改造建设投资有限责任公司，住所地哈尔滨市南岗区。
法定代表人夏德斌，男，职务董事长。
委托代理人赵琳娜，黑龙江新时达律师事务所律师。
委托代理人姜庆文，黑龙江新时达律师事务所律师。
原告哈尔滨泽林城区保洁监理有限公司与被告哈尔滨中兴公共环境维护服务股份有限公司（以下简称中兴公司）、哈尔滨哈西老工业区改造建设投资有限责任公司（以下简称哈西老工业公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行审理。原告委托代理人王丽娜、刘开君，被告中兴公司委托代理人崔艳巍、哈西老工业公司委托代理人赵琳娜、姜庆文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年为提高哈西客站区域内的环境质量，按照市政府的工作要求，南岗区委、区政府研究制定下发了《哈西新区核心区城市管理机制创新工作方案》，确定市场作业层，即本案被告中兴公司、确定社会监督层（第三方社会监督公司），即原告：由原告承接被告中兴公司委托服务的哈西新区环卫工作社会监理工作。由于当时时间紧任务重，原告于2011年7月进驻哈西地区开展城区保洁监理工作，负责监督、监理哈西核心地区保洁作业质量。2012年11月哈西站建成通车后，市委、市政府决定在哈西站地区实行建管分离制度，成立哈尔滨西部地区开发建设领导小组办公室。至此原告的社会监督任务圆满完成。原告历时监理工作16个月，完成保洁监理报表27864份，日监理52.6平方公里，涵盖了哈西新区20余条大小街道，及8个大型广场，平均日巡视里程49公里，为哈西地区环境质量作出了巨大贡献，多次受到市区政府及媒体的表扬和报道。期间被告中兴公司已付监理费45万元。监理工作结束后，由哈尔滨审计局审计确认，确定哈西地区环境监理费用为907054元，除前期支付的45万元外，剩余457054元一直未付。原告一直索要，但二被告互相推诿，声称现在“建管分离”，作为建设单位被告哈尔滨哈西老工业公司和管理单位被告中兴公司均称无法支付剩余监理费。由于二被告的拖欠，原告工人的工资无法支付，外债无法偿还，部分职工上访，给原告带来了系列问题。故诉至法院，请求：一、判令二被告共同给付原告保洁监理费457054.40元；二、本案诉讼费用由二被告承担。
被告中兴公司辩称，一、被告并没有委托原告为其保洁工作实施监理，同时也没有与其签订书面的监理委托合同。被告认为其不应当承担监理费用，因此应依法驳回原告对被告的诉讼主张。1、就目前国内法律规定来看，并没有关于保洁监理的相关法律规定，只是参照《中华人民共和国建筑法》及其他法律法规关于建筑监理的规定来实施。建筑工程监理是指具有相应资质的工程监理企业（监理公司），接受建设单位即项目法人的委托，承担其部分项目管理工作，并代表建设单位对承建单位的建设行为进行控制的专业化管理服务活动。总而言之就是建筑工程监理必须在取得建设单位委托的情况下才可进行。必须与建设单位签订书面委托监理合同，在明确了监理的内容、范围、权利、义务和责任等前提下，工程监理企业才能行使管理权。而且《建筑法》第三十二条也明确规定了工程监理代表建设单位，对施工单位实施监督。在本案中，被告只是受托于第二被告，负责其范围内的保洁工作，由其支付保洁费。至于原告作为保洁监理公司应该向其委托监理的公司主张权利，也就是原告与谁签订了监理委托合同，就应该向谁主张权利。2、被告服务于第二被告，负责其辖区内的保洁工作。被告应视为施工单位，而第二被告应视为建设单位。因此作为施工单位怎么可能自己委托监理公司为其保洁工作进行监理呢？显然第一不符合法律规定，第二也显失公平。所以原告向施工单位主张保洁监理费显然是没有法律依据的，也是不合法的。二、原告在诉状中所提到的哈尔滨审计局的审计报告，被告认为，首先应审查其审计的程序是否合法及审计的数据、资料是否真实有效，才能最终认定该份审计报告是否有效。三、原告认为被告已经向其支付保洁监理费共计45万元，这与客观事实不否。被告从未向原告支付过保洁监理费，只是向原告提供过借款，从原告提供的结算票据中就能查明这几笔费用是借款而不是保洁监理费。综上所述，被告认为，其与原告之间不存在监理委托关系，因此不应承担支付保洁监理费的责任，应依法驳回原告对被告的诉讼主张。以上是被告的答辩意见，望法庭依法采纳。
被告哈西老工业公司辩称，本案的保洁服务和针对保洁进行监理是原来南岗区委政府在哈西建设过程中一个创新举措，但本案三方没有签订合同，各方权利义务关系没有通过书面合同形式确定，包括服务价款、结算方式，实际采用流程是针对原告的监理服务费用由我公司拨付给中兴公司，由中兴公司拨付给原告；二、原告的诉讼请求已超过时效不应得到支持，本案三方合作关系是发生在南岗区领导哈西建设期间，根据原告诉状所写2012年就已经完成监理工作，但始终没有与我公司进行结算，也没有向我公司主张过权利，2013年7月21日市编委作出关于成立哈尔滨西部地区开发建设领导小组办公室的通知文件号是哈编发（2013）28号，这个文件确定哈西地区管理由南岗区交给市政府，从这个时候至今我公司归属市政府领导，从这个时候至今我公司的领导和部门没有与原告进行过接洽，这期间原告没有主张权利，时效也就过错；三、根据原告提交市审计局2013年6月19日的建设工程预算造价审计认定单，原告所主张907054.40元是市审计局预算造价审计，审计机关结论也就是建议拨款金额不超过审计金额75%，这也是建设工程形象进度款预审的通常作法，因此，市审计局是预算审计，不是双方决算审计，原告最终的监理服务费用未经决算，根据建设法和最高人民法院关于审理建筑工程施工合同司法解释的规定，应当驳回原告诉讼请求，待决算后在行主张权利。
原告为证明其主张的事实成立向本院提交证据及被告质证意见如下：
证据一、中共哈尔滨市南岗区委文件一份（复印件）。证明在2011年南岗区委区政府决定并下发了哈西新区核心区城市管理机制创新工作方案，决定组建政府管理层、市场作业层、社会监督层三位一体、良性互动、衔接密切的城市维护管理系统后，文件中明确了社会监督层系协调组建哈西新区城市环境监理有限公司，其主要业务为对哈西新区市政公共设施、市容环境卫生、园林绿化等城市管理项目，编制城市管理作业监理规划，协助哈西新区城市管理办公室制定管理作业规范，城区管理作业计量，组织编写并签发监理日报、周报、月报等监理工作阶段报告、专题报告和项目监理工作汇总报告；审核签认部分动态、突发城市管理项目工作等。监理公司的主要业务收入来源为与哈西新区城市环境（保洁）标的额相配套的监理费（见附件三：组建哈西新区城市环境监理有限公司的情况说明），组建监理公司前期投入费用测算达125万元，由监理公司自行出资，监理公司年度运行经费测算达144.69万元。我公司是在市委市政府下发该文件之后，依据该文件成立的本公司，并依据该文件对哈西新区城市环境保洁监理作业。
被告中兴公司对该证据有异议，系复印件，且在该文件上也没有体现公章，且该文件最后一页也没有公章，对真实性无法认定。
被告哈西老工业公司对该证据真实性无异议，该文件是南岗区委区政府在哈西地区城市管理创新服务出台的工作方案，本案原告并不是按照方案第8页由政府协调品牌工程监理公司成立的第三方监理公司。
证据二、项目审计报批单一份（复印件）。证明原告在2012年11月建管分离后，完成了全部监理作业，2013年4月10日，原告为了完成监理作业经费的财政审计，根据实际完成监理工作的情况，出具了项目审计报批表，由原哈西客站建设办公室环境维护项目负责人陈曦亮经办，监审处审批同意，主管领导郭富签字确认，实际报审金额1574697.59元。
被告中兴公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，该份证据恰恰证明原告是向本案第二被告哈西老工业公司提交，也是由该公司进行审核，因此，原告所主张保洁监理费与被告中兴公司无关。
被告哈西老工业公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，报送单位就是中兴公司，经办人陈曦亮系中兴公司总公理，该材料结合原告举证的其它证据，交给市审计局基本建设项目报审表（工程预算），都是一个预算，而不是决算。
证据三、1、哈尔滨哈西老工业区改造建设投资有限责任公司基本建设项目报审表一份（复印件）、2、建设工程预算造价审计认定单二份。证明1、在原告报审项目的基础上，被告哈西老工业公司对“哈西核心区环境清扫保洁监理费”项目进行送审，主管部门为被告中兴公司，施工单位为原告，监理费报审结算额为1574697.59元；2、保洁监理费审计工作由哈尔滨市审计局驻哈系办公室负责，最终审定金额为907054.4元，建设单位哈西老工业公司、监理单位泽林公司、项目负责人、主管领导、哈尔滨市审计局均签章确认。
被告中兴公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，通过该份证据结合证据二可以看出，被告中兴公司其实是施工单位，而且建设工程造价认定单中在“建设单位”处盖有被告哈西老工业公司公章，因此通过这份证据可以明确本案的被告中兴公司指是施工单位，而被告哈西老工业公司是该项目建设单位；该份认定单只能证明原告预审的金额是多少，而不能证明其实际造价具体金额；通过该份证据足以证明原告所主张的保洁监理费应向建设单位主张，而与本案的被告中兴公司无关。
被告哈西老工业公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，这三个单子是整个证明拨款算账的流程，项目审计报批单是中兴公司报给我公司，我公司报给市审计局，“基本建设项目报审表（工程预算）”标注主管部门是中兴公司，基本建设报审表（工程预算）和市审计局建设工程预算造价审计认定单证实双方之间进行的是预算造价审计，不是决算，原告还有证实原告所收到款项都是我公司借给中兴公司，中兴公司借给原告，说明双方没有进行决算和实际拨付工程款。
证据四、1、黑龙江省单位来往资金结算票据4页、2、中国工商银行进账结算单4页、3、资金支付审批表一份。证明1、原告分别于2011年12月9日、2012年1月4日、2012年2月7日、2012年9月7日四次向被告哈西老工业公司借支45万元，用以做为前期的监理活动经费，均是被告中兴公司付款，原告自银行取得进账单并到被告中兴公司处取得资金往来结算票据，并向被告中兴公司出具收据；2、原告在造价审计认定金额907054.4元的基础上，针对哈西核心地区环卫清扫保洁监理费一事，向被告哈西老工业公司提出支付审定金额的75%（680290.8元），扣除前期借支的45万元元，剩余230290.8元的资金支付申请，申请经项目负责人、计财处负责人、主管领导审批通过，本应顺利拨付的监理费，被告至今未支付。
被告中兴公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，被告哈西老工业公司主体身份是国企，由于原告与被告哈西老工业公司没有签订正式书面合同，按照规定不能直接拨付款项给原告，而本案被告中兴公司身份也是国有控股，因此被告哈西老工业公司可以直接拨付款项给被告中兴公司。原告所持有的被告中兴公司结算票据上已明确收款项目为单位借款，这意味着原告与被告哈西老工业公司之间没有进行最终决算，因此是以借款协议给付。被告中兴公司只是将被告哈西老工业公司给付的费用包括监理费用转给原告，而不是给付。
被告哈西老工业公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，这些证据证明是我公司将款项拨给中兴公司，中兴公司在拨付给原告，结合刚才原告举证，中兴公司以借款形式支付给原告45万元，充分说明各方没有就原告服务进行工程决算，原告起诉要决算工程款是没有根据的；资金支付审批表，如果原告拿这个证据主张权利，上面清楚表明是一个形象进度款拨付，即按预算审计额75%扣除前期借支应支付的款项，案件事实更是一个预算，没有决算，原告主张23万元，不应是本案诉争请求；这些证据证明原告主张权利超诉讼期间，不应得到支持。
证据五、哈尔滨西部地区开发建设领导小组办公室收文处理单一份（复印件）。证明由于资金支付审批表审批通过却未实际获得拨款，原告于2013年7月30日，再一次向哈尔滨西部地区开发建设领导小组办公室发文，请示结算哈西核心区保洁监理费，该文件由办公室收文并得到综合处窦立君、王立奇、郭富等人签字并确认，郭富同时表示此公司是2011年南岗区委、区政府和原哈西客站办批准成立，主要是促进哈西核心区环境管理工作的提升，2012年城市管理移交市区后，该公司任务已完成，监理费已审计完，建议参考审计结果进行处理。
被告中兴公司对该证据有异议，系复印件，且证据上并没有中兴公司领导批示，因此无法核实该文件真伪。
被告哈西老工业公司对该证据真实性无异议，该证据也恰好证明了哈西老工业公司并不是付款主体。原告打给的单位系西部地区开发建设领导小组办公室，不是哈西老工业公司，西部地区领导体制由南岗区转移市政府以后，市政府成立行政机关就是领导小组办公室，经济组织是老工业公司，这是两个不同主体，所以原告打给领导小组办公室的材料与哈西老工业公司没有法律上的联系；该文件中几位同志郭富是办公室副主任，他打给王镜铭，郭富给王镜铭报告中说得非常清楚，建议参考审计结果进行处理，也就说明不能按照审计结论处理结果，审计结论是预算，只能是预算，双方没有决算。
证据六、哈尔滨泽林城区保洁监理有限公司文件一份。证明上述文件依然未实际得到执行，原告仍未收到监理费用；2014年7月1日，原告再一次向被告哈西老工业公司的领导提出请求解决工作遗留问题的请示，并提出需解决的问题：1、请领导协调相关部门，完善哈西新区城市保洁监理项目的相关手续；2、落实监理作业经费的审计结果；3、结算核拨监理作业经费尾款；审计结算907054.4，前期同意给付75%，扣除已借支的45万，剩余230290.8元未给付外；尾款25%的费用为22.7万元，尚需被告支付。
被告中兴公司对该证据有异议，系原告当庭提供，不符合民诉法举证规定，该文件系原告自制文件，且报送单位是哈尔滨西部地区开发建设领导小组办公室，从该份文件内容中可以看出本案原告已认定本案被告哈西老工业公司为该项目建设单位，应由其支付保洁监理费；在该份文件中原告也认可按审计金额75%应拨付款680290.8元，扣除先期支付45万元，实际应付230290.8元，因此，该主张与原告所主张的457054.70元相矛盾，应按该文件所主张数额为计算依据。
被告哈西老工业公司对该证据真实性及证明问题均有异议，该文件是打给西部地区开发建设领导小组办公室，不是给我公司。另外，该材料也是原告自制文件，没有证明该文件送到领导小组办公室，但无论原告是否送到，都不构成对二被告诉讼时效中断的法律后果，该案件已超过诉讼时效。
证据七、1、哈尔滨西客站地区建设办公室专题会议纪要一份、2、哈西站建办呈（2012）46号哈尔滨西客站地区建设办公室关于置换调整部分资金使用科目的请示一份、3、哈西客站核心区2011年7月-2012年10月环境清扫保洁作业经费明细表一份。证明2012年11月22日，被告哈西老工业公司会议决定：确定建管交接时间点2012年11月30日，明确建管交接前后的城管经费支出渠道。建管交接前的城管经费由哈西办负责，在建设资金中核销。为此，哈尔滨西站地区建设办公室发文市政府，请示置换调整部分资金使用科目，并在请示中明确了社会资金参股的“哈尔滨中兴公共环境维护服务有限公司”和“哈尔滨泽林城区保洁监理有限公司”以市场化作业、社会化监督参与了哈西核心区的建设；同时明确了交接时点前产生的环境作业借支和欠付费用总额3216.88万元，其中包含环境监理费用90.7万元，由哈西客站建设办负责结清。为此哈西办向市政府发文请示调整部分资金使用科目，对于此份请示，市政府、市财政局已回函处理并同意调整，但被告至今未向原告支付拖欠的保洁监理费。
被告中兴公司对该证据有异议，系复印件，真实性有异议，证明问题有异议，该份哈尔滨西客站地区建设文件哈西站建办呈（2012）46号文件明确提出本案的原告与被告中兴公司环境经费由哈西客站建设办先行借支，该文件中再次提到尚欠环境作业借支欠费总计3216.88万元，其中90.7万元环境监理费，其余费用应支付给被告中兴公司，两笔费用是由哈西客站建设办负责结算，通过该文件可以看出本案被告中兴公司环境作业费也尚欠，而且环境监理费是由哈西客站建设办负责结清，所以通过该文件可以看出，本案原告向被告中兴公司主张环境监理费是错误的。
被告哈西老工业公司对该证据真实性无异议，该证据恰好可以证明付款的主体并非是被告哈西老工业公司。关于置换调整部分资金使用科目的请示中已明确写明了环境作业经费由哈尔滨西客站地区建设办公室先行借支，也写明了由哈西客站办负责结清，交接的时间为2012年12月1日，交接点前产生的环境作业费用由哈西客站办负责结清。因此，支付费用的主体并不是哈西老工业公司。46号文件里说的90.7万元监理费出文时间是2012年12月10日，原告所举证预算造价审计2013年6月19日，两个报告内容是一样，就是一个预算数字，不是决算数额，原告不能依据这个数字主张欠付款项。
被告哈西老工业公司为证明其抗辩理由成立向本院提交证据及原告、被告中兴公司质证意见如下：
证据一、黑龙江省单位来往资金结算票据4页、中国工商银行进账结算单4页、建设工程预算造价审计认定单一份。证明哈西老工业公司把钱借给中兴公司，由中兴公司将费用借给原告，双方并没有进行决算，而且原告的诉讼请求已过时效。
原告对该证据真实性无异议，证明问题有异议，该份证据恰恰证明被告向原告支付的系保洁监费借支款，被告哈西老工业公司及被告中兴公司借款给原告用于前期保洁监理费用。另外，建设工程预算造价审计认定单，审计局出具时间2013年6月19日，恰恰证明建设工程预算造价是在原告完成保洁监理作业即2012年11月之后。
被告中兴公司对该证据真实性无异议，证明问题有异议，由于原告与被告哈西老工业公司之间没有进行最终决算，因此，被告哈西老工业公司在向被告中兴公司支付保洁费时是以单位借款形式支付的，同时，被告哈西老工业公司也承认其将保洁费与监理费以借款的形式打给被告中兴公司，在由中兴公司转给原告，之所以有这样流程是因为原告与哈老西工业公司没有签订正式委托监理合同，因此，根据规定作为国企的哈老西工业公司不能直接向原告支付监理费，而只能由作为国有控股的被告中兴公司代为转付；通过该份证据也可以证明被告哈西老工业公司同时向原告及被告中兴公司支付保洁费及监理费，支付主体是被告哈西老工业公司，而原告保洁监理费是由哈西老工业公司直接支付，不是由被告中兴公司支付，因此原告所主张的保洁监理费与被告中兴公司无关。
本院认为，原、被告提交的证据真实有效，本院予以采信。
根据原、被告的举证，本案经开庭审理分析当事人所提供的证据、确认如下事实：2011年5月12日，哈尔滨市南岗区委、区政府为提高哈西站区域的环境质量，按市委、市政府的要求，南岗区委、区政府研究确定了《哈西新区核心城市治理创新工作方案》，确定建立由政府管理层、市场作业层、社会（第三方）监督层（第三方社会监督公司）“三位一体”的城市管理系统，政府管理层组建“哈西新区城市管理委员会”及“哈西新区城市管理办公室”作为哈西新区城市管理工作的领导机构和执行机构，行使哈西新区的城管审批受理初审权、城市环境保洁日常监督管理权等。市场作业层组建“哈西新区环境维护公共服务股份有限公司”（暂定名），负责哈西新区保洁工作。社会监督层组建“哈西新区城市环境监理有限公司”负责对哈西新区环卫工作进行社会监理。后哈西新区政府管理单位定名为哈尔滨西客站地区建设办公室，并由被告哈新老工业公司代表政府作为建设投资主体，社会监督层由原告负责哈西新区环境监督等工作。其主要业务为对哈西新区环境保洁工作进行监督、监理等。在履行职责过程中向哈尔滨西客站地区建设办公室负责，哈尔滨西客站地区建设办公室通过被告哈西老工业公司支付监理费，因被告哈西老工业公司为国有公司，在监督费的支付方式上通过被告中兴公司以借支的形式支付原告。2013年6月19日原告与被告哈西老工业公司申请哈尔滨市审计局进行审计决算，确定决算审定数额为907054元，被告哈西老工业公司在诉前已支付原告监理费45万元，现原告诉至本院，请求支付剩余监理费。
本院认为，原告与被告哈西老工业公司之间虽未签订书面合同，但已成立事实上的合同关系，合同标的系哈尔滨西客站地区环境监理工作。原告系监理工作的承担方，被告哈西老工业公司系监理工作的建设方。现原告已履行了自身合同义务，监理费用已经哈尔滨市审计局审计，审计结果为监理费907054.4元，被告哈西老工业公司已支付原告监理费45万元，尚有457054元监理费未支付。被告哈西老工业公司辩称，哈尔滨市审计局的审计结果不是最终的决算数额，而是预算数额，本院经审查哈尔滨市审计局的《建设工程预算造价审计认定单》，该认定单上盖有“哈尔滨市审计局工程决算审核业务专用章”，且审计时监理工作已经结束，已没有必要进行预算，审计单上虽有“建议拨款金额不超过审定金额的75%”，该字样只能说明当时被告所能拨款数，不能说明拨款数等同于决算数，因此对被告哈西老工业公司的此点答辩意见，本院不予采纳。被告哈西老工业公司辩称原告请求已超过诉讼时效，本院认为，原告监理费用于2013年6月19日审计完毕，审计后原告一直向相关政府部门及被告主张权利，庭审中亦提交了相关证据，且原被告之间并未约定付款期限，因此原告有权在监理工作结束后随时主张权利，被告应在合理期限内予以支付，因此原告诉讼请求未超过诉讼时效。原告请求被告中兴公司与被告哈西老工业公司共同支付监理费，因被告中兴公司并非本案合同关系的相对方，没有义务支付上述款项，故对该项诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决如下：
一、被告哈尔滨哈西老工业区改造建设投资有限责任公司于本判决生效后十日内支付原告哈尔滨泽林城区保洁监理有限公司监理费457054.40元；
二、驳回原告其他诉讼请求。
如果被告哈尔滨哈西老工业区改造建设投资有限责任公司未按上述规定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费8156元，由被告哈尔滨哈西老工业区改造建设投资有限责任公司负担。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 刘立颖
人民陪审员 王丽梅
人民陪审员 杨兰英
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 周洋洋