吉林省长春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）吉01行赔初13号
原告长春市铭泰汽车零部件有限公司，住所地吉林省长春市朝阳区。
法定代表人王秀山，董事长。
委托代理人安波，吉林X律师事务所律师。
被告长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人朱大宽。
委托代理人齐宏伟，吉林X律师事务所律师。
原告长春市铭泰汽车零部件有限公司诉被告长春市人民政府土地行政登记及行政赔偿一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。
原告长春市铭泰汽车零部件有限公司诉称，2009年7月，朝阳区政府开始启动南湖大路棚户区改造项目（据说是长春市政府项目，由朝阳区政府实施），决定对孟家火车站出入口进行改造。同年8月，原告企业接到原朝阳区建设局（现住建局）的拆迁《通知》，开始进入拆迁实施程序，原告企业进入停产状态。2014年6月，原告企业又接到长春市国土资源局长国土资（朝）执罚字(2014)017号《行政处罚决定书》，决定“拟做出”行政处罚，经原告申请行政复议，被省国土资源厅以吉国土资行复（2014)13号《行政复议决定书》认定为无效，因此原告得知该土地为集体土地，不能直接依照《城市房屋拆迁管理条例》第二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条进行拆迁。2014年12月，通过申请政府信息公开，长春市国土资源局向原告企业送达了长国土资(2014）第142号一告《政府信息公开告知书》，得知原告企业的土地已被长春市政府于2013年5月以招拍挂方式出让给吉林省金祥房地产开发有限公司（以下简称“金祥公司”）。2016年11月1日，通过申请政府信息公开，得知长春市政府向金祥公司颁发了长国用(2013）第040009265号《国有土地使用证》。正是由于金祥公司获得了土地使用权，始终对原告企业采取停水（工业用水）、停电（工业用电、配电室被强制拆除）、断路、围堵等措施，意在强迫原告就范，进而给原告企业造成新的加害损失；甚至由于施工堆放的土堆过高，汛期有随时倒塌的危险，朝阳区前进街道办事处还给原告企业下达过《撤离通知》。事实上也正因为土堆的泥石流，致使企业的房屋、设备、设施、围墙遭到严重毁坏，给企业造成了巨额经济损失。同时，还有人为毁坏院墙、房屋的行为。目前，部分房屋、围墙和全部地下管线、自维线路、配电设施以及其他设备、设施完全损坏，已彻底无法恢复原状，一辆汽车被砸。虽然原告企业职工代表企业不断上访，但始终没有得到解决，仅仅恢复了照明电和一般通行。因此，现提起行政附带赔偿诉讼，请求法院依法撤销长春市人民政府向金祥公司颁发的长国用（2013）第040009265号《国有土地使用证》，并赔偿给原告企业造成的巨额经济损失。主要理由如下：一、原告通过企业改制取得该企业，继承取得了该企业的经营权、财产权和收益权，是企业的合法主人。原告的前身是1992年成立的一汽四环二轿钣金铆焊厂，属一汽厂办大集体企业。1995年该企业兼并了朝阳区双德乡光辉村冲压件厂、发达汽车钣金厂，并与光辉村签订了《土地使用权转让合同书》，将原光辉村厂房、办公室等地上建筑物以及总面积5975平方米土地使用权一并转让给企业使用（特别是部分办公室、厂房原是村部，是1990年以前形成的无籍房，没有土地和房屋审批手续也是正常的、合法的）。之后，原企业又先后更名为一汽四环企业总公司轿车底板厂、长春一汽四环顺达汽车零件厂。2009年4月根据国函[2005]88号《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》、长府发[2007]28号《长春市人民政府关于支持一汽集团厂办大集体改革的意见》、一汽集团管字[2008]91号《关于启动一汽厂办大集体改革的通知》及附件精神，一汽集团作出了一汽四环综企字[2009]12号《关于长春一汽四环顺达汽车零件厂实施厂办大集体改革的批复》。原告受让了原企业，承接了原企业人员、资产、债权、债务，并承担解决原企业改革遗留事项及后续发生的费用。按照《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。因此，原告已事实上获得了原企业的经营权、财产权和收益权。长府发[2007]28号《长春市人民政府关于支持一汽集团厂办大集体改革的意见》第三部分第一项也明确规定，改革企业办理原使用土地使用权时，使用权不对外出让或者不改变使用用途的，可以采取协议出让方式办理土地使用权。对外出让或者改变使用用途的，按土地管理规定办理；第六项规定，改革中涉及的无籍房的房籍办理，收费标准按长春市国企改革标准执行。这说明，长春市政府也同意为改制企业办理土地和房屋手续。这也符合《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这说明，原告企业可以依法将原企业土地、房屋等不动产过户到原告企业。原企业与光辉村签订的《土地使用权转让合同书》也证明，双德乡光辉村村民委员会也同意将土地转让，并负责办理土地使用手续。目前，没有办理完不动产过户手续的主要原因是长春市朝阳区政府实施拆迁，停止为改制企业办理一切手续。《中华人民共和国物权法》第二十九条也规定，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。改制后，也就是一汽集团作出《关于长春一汽四环顺达汽车零件厂实施厂办大集体改革的批复》后，原告企业自然继承了原企业的动产和不动产等财产的物权，对企业自然享有直接支配和排他的权力。以上事实和依据说明，长春市政府、一汽集团、双德乡光辉村村民委员会都同意将改制企业的土地、房屋过户到原告企业名下，原告企业也事实上获得了原企业的动产和不动产的财产权和收益权，绝对拥有占用、使用、收益、处分权。拥有事实上的“物权”。二、长春市政府违规实施集体土地征收拆迁，加重了对原告企业的侵害。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三部分明确规定，土地征收报批前，应当完成四项工作：一是拟征收土地告知。将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民；二是现状确认。拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；三是告知听证权利和组织听证。确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；四是落实社会保障费用。这些前期程序，长春市政府及其有关部门均未依法履行。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并严格履行“两公告一登记”制度。从吉国土资耕函[2012]786号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2012年第82批次土地征收的批复》看，省政府批准的组织实施征地的主体是长春市政府，但却未见长春市政府组织实施征地。2016年6月16日，朝阳区政府给原告企业下达了关于《开运街、花苑东路、孟家南街、规划一路、规划二路道路建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿)；同年8月31日，下达了朝房征字[2016]3号《长春市朝阳区人民政府房屋征收决定公告》，朝阳区人民政府继续按国有土地上房屋征收与补偿程序实施征收，严重违反了法定程序，侵害了原告的合法权益。三、未履行完集体土地征收程序，长春市政府即以招拍挂方式出让土地，严重违背了严禁“毛地”出让的法律规定，应当撤销颁发的长国用（2013）第040009265号《国有土地使用证》。2014年12月，通过政府信息公开申请，长春市国土资源局送达了长国土资(2014)第142号一告《政府信息公开告知书》，原告得知企业的土地己被长春市政府于2013年5月16日以招拍挂方式出让给金祥公司。从目前征地情况看，虽然仅剩我们一家企业，但集体土地征收程序没有履行完毕，甚至没有达成补偿协议的情况下，提前3年即将原告企业的土地出让，严重违背了严禁“毛地”出让的法律规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二条规定，招拍挂方式出让，是确定国有建设用地使用权人的行为。《中华人民共和国物权法》第一百三十六条也规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。从上述三条规定可以确认，出让国有建设用地使用权是设立新的物权的行政行为。这也符合《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”所以，出让国有建设用地使用权是设立新的建设用地使用权的行政许可行为。同时，根据《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定，物权具有排他的权利，设立新的国有建设用地使用权，必须收回原有自物权和他物权，形成“净地”再出让。上述法律、规章等正式法律文件中，对“净地”与“毛地”并无明确界定，但也是有出处的。2007年9月，国土资源部国土资发[2007]236号《关于认真贯彻<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见＞进一步加强土地供应调控的通知》第二部分规定：成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按“净地”分块供应。“净地”的概念第一次出现。2010年9月，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的国土资发[2010]151号《关于进一步加强房地产用地和建设用地管理调控的通知》第四部分明确规定：不得“毛地”出让。第一次提出“毛地”的概念。通过一些规章制度看，还可以进一步明确“净地”的含义。国务院国发（2008)3号《关于促进节约集约用地的通知》第（十一）条规定：“储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置、补偿等法律经济关系。”国土资源部国土资发[2008]16号《关于贯彻落实<国务院关于促进节约集约用地的通知＞的通知》第四部分规定：“严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用地批准文件。”《土地储备管理办法》第十八条规定：“土地储备机构应对储备土地，特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”、第十九条规定，前期开发“涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位”。具体实施过程中，对原有的集体土地所有权、集体建设用地使用权等，通常依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定审批征收，并按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条对原自物权人和他物权人实施征收补偿后，形成“净地”，才能再出让。所以，长春市政府“毛地”出让土地的行政许可行为，严重违反法律规定，侵犯原告企业的合法权益，应当依法撤销颁发的长国用（2013)第040009265号《国有土地使用证》。四、开发商违反规定中断供水、供电、通信和道路通行等非法方式迫使原告搬迁，与长春市政府的严重违法违规的行政行为有关，请求人民法院依法判决被告赔偿因其违法的具体行政行为给原告造成的经济损失，并恢复企业原状。针对违反规定中断供水、供电、电信和道路通行等非法行为，原告企业曾到省、市、区上访，市信访局专门召开了由开发商、区征收办等有关部门参加的协调会，会议确定由供水公司负责恢复供水，政府已主动承担了责任。目前，供电设施破坏后，也仅仅恢复通电，但生产用的电力保护设施没有恢复。道路通行问题，是我们企业找到路政管理部门帮助解决的。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第三项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利”、第十一条规定：“赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求”、第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产……；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……；(八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》上述规定，原告主张赔偿2013年5月至2016年9月底的直接经济损失约1850万元。主要如下：1.赔偿企业停产停业损失、人员工资和“五险一金”、厂房和设备、设施损坏的损失以及停产停业损失和人员工资等的利息，合计1073.6万元，详见评估报告。上述评估结果主要按企业提供的证据进行评估，不包括没有证据证明的损失。2.赔偿一汽集团《供货结算资质凭证》失效的损失500万元。一汽集团的《供货结算资质凭证》是企业长期供货合同和结算凭证，是企业的无形资产，取得时必须达到一定技术标准和生产条件，成本很高，但的确难以估算。2014年，因长期不能供货，一汽集团已正式终止《供货结算资质凭证》。《供货结算资质凭证》虽然无明码实价，但是在社会隐形交易时，比如转让企业时，其价值一般超过500万元。3.赔偿停产后借贷本息158.9万元。为保持企业完整，维持日常管理，共借贷114万元，产生利息44.9万元（民间借贷利息按约定的年利率20%计算)，主要用于工人工资、遣散工人、厂房设施养护、燃煤等运营成本，这还不包括原告企业法定代表人个人垫付的资金。4.评估中介服务费30万元。详见与长春中庆昊灵资产评估有限公司签订的《业务约定书》。这是给原告企业造成的延伸的直接损失。5.律师代理费88万元。详见与吉林金可律师事务所签订的《行政委托代理合同》。这也是给原告企业造成的延伸的直接损失，且符合《吉林省律师服务收费管理实施办法》和《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第22条规定。6.其他直接损失。除上述直接损失外，原告还主张请求判决被告恢复企业的厂房、设备、设施，达到原有生产条件。综上,请求人民法院判决撤销长春市政府为金祥公司颁发的长国用（2013)第040009265号《国有土地使用证》；判决被告行政行为违法并赔偿给原告造成的直接经济损失1850万元；判令被告承担本案诉讼费用。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“......行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”、《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”、第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。本案中，2016年11月16日长春市人民政府发布了《关于实施不动产统一登记工作的通告》，明确自2016年11月20日起长春市国土资源局负责本市市区范围内的不动产统一登记工作，承担土地、房屋、林木和林地等不动产登记职责。其所属的长春市不动产登记中心承担土地、房屋、林木和林地等不动产统一登记的具体工作。按照上述法律、法规、通告规定，原告对2016年11月20日前的土地登记行为不服，应当以2016年11月20日后继续行使土地登记职权的行政机关为被告，向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼。原告列长春市人民政府为被告属于错列被告，且案件不属于本院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告长春市铭泰汽车零部件有限公司的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 韩会志
代理审判员 姜楠& # xB;
代理审判员 厉 丽
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 于 佳 鑫
-11-