北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）京行终4311号
上诉人（一审原告）北京市平谷区黄松峪乡黑豆峪村民委员会，住所地北京市平谷区黄松峪乡黑豆峪村。
负责人陈玉舒，主任。
委托代理人王子英，北京市元坤律师事务所律师。
委托代理人李代星，北京市元坤律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人朱宝泉，北京市国土资源局平谷分局工作人员。
委托代理人赵华，北京市方桥律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京市平谷粮油工贸总公司，住所地北京市平谷区平谷镇新开街5号。
法定代表人刘学成，经理。
委托代理人张殿江，北京稳正律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京八通房地产开发有限公司，住所地北京市通州区光机电一体化产业基地。
法定代表人程建，经理。
委托代理人梁秀稳，北京稳正律师事务所律师。
北京市平谷区黄松峪乡黑豆峪村民委员会（以下简称黑豆峪村委会）因诉核发国有土地使用证行为一案，不服北京市第四中级人民法院（2016）京04行初203号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，公开开庭审理了本案。黑豆峪村委会委托代理人王子英、李代星，北京市平谷区人民政府委托代理人朱宝泉、赵华，北京市平谷粮油工贸总公司（以下简称平谷粮油总公司）委托代理人张殿江，北京八通房地产开发有限公司（以下简称八通公司）委托代理人梁秀稳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黑豆峪村委会因不服原北京市平谷县人民政府（现更名为北京市平谷区人民政府，以下统称为平谷区政府）于1995年12月向平谷县粮食局试验总场（以下简称试验总场）核发平土国用（95）0401号国有土地使用证（以下简称被诉使用证），于2015年9月30日向北京市平谷区人民法院提起诉讼，请求撤销被诉使用证，并将该证项下土地恢复至黑豆峪村委会名下。2016年2月1日，北京市平谷区人民法院作出《案件移送函》，将本案移送北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）审理。
一审法院经审理查明，1995年3月31日，试验总场（已破产）向平谷区政府申请土地权属登记，后经地籍调查（谭宝财在《北京市地籍调查表》邻宗地指界人姓名处签字盖章确认）、土地登记审批，同年12月，平谷区政府将东至试验场路，西、南、北均至黑豆峪村地界，面积为13463.62平方米，土地权属性质为国有土地的土地使用权登记于试验总场名下，并向试验总场核发了被诉使用证。1999年1月，平谷区政府向平谷粮油总公司核发了平全国用（99）字第0855号国有土地使用证，土地位置、面积均无变化。2003年7月，八通公司通过出让方式取得上述地块国有土地使用权及权属证书。2012年10月，黑豆峪村经济合作社取得平谷区政府核发的黑豆峪村集体土地所有证，在地籍调查过程中，黑豆峪村经济合作社社员代表大会推举的指界人在地籍调查表上签字确认，未对上述地块土地权属性质提出异议。
1988年10月20日，北京市平谷县饲料公司南独乐河试验场（后变更为试验总场）与黑豆峪村委会签订联营协议，协议约定：黑豆峪村委会出资数额为7万元，出资比例为40%，出资方式为非耕地折款。协议双方及代表均签名盖章，并经双方主管上级签字盖章确认。
经一审法院向北京市平谷区黄松峪乡人民政府（以下简称黄松峪乡政府）调查核实该政府于2015年8月26日出具的《关于集体土地的情况说明》，该乡政府并无其他证据证明涉案土地原为黑豆峪村集体所有，仅根据黑豆峪村委会向其提交的联营协议和集体土地所有权证出具了上述说明，主要说明土地出现争议，建议通过诉讼途径解决，而不是认可涉案土地属于黑豆峪村所有。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，黑豆峪村委会证明其与被诉行政行为具有利害关系的主要证据中，黄松峪乡政府出具的说明经法院调查核实，不能证明涉案土地属于黑豆峪村集体所有；联营协议中虽约定黑豆峪村以非耕地折款出资，但未约定土地位置与面积，黑豆峪村委会主张以黑豆峪村南试验场路西20亩集体所有土地出资，缺乏事实根据。法院为查明事实，要求黑豆峪村委会补充证据，准许签署联营协议双方当事人代表出庭作证，证明协议约定的具体内容，原黑豆峪村委会主任谭宝财及主管上级代表薛振明出庭作证，证明联营协议中约定的黑豆峪村以非耕地折款出资就是指以黑豆峪村南试验场路西20亩集体所有土地出资，但协议另一方试验总场签署协议的代表张瑞海未能到庭作证，谭宝财单方证言不足采信；黑豆峪村委会提供的证人证言缺乏其他能够证明土地为集体所有或使用的证据与之相佐证，证明力不足。综上，黑豆峪村委会提供的证据不足以证明其与被诉使用证具有利害关系。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，在1995年登记发证的地籍调查程序中，谭宝财代表黑豆峪村委会参加邻宗地指界，未对土地权属性质提出异议。1999年在颁发平全国用（99）字第0855号国有土地使用证进行地籍调查时，谭宝财也参与了邻宗地指界确认。2012年10月，黑豆峪村经济合作社取得平谷区政府核发的黑豆峪村集体土地所有证，在地籍调查过程中，黑豆峪村经济合作社社员代表大会推举的指界人在地籍调查表上签字确认，亦未对涉案地块土地权属性质提出异议。参加指界是代表村集体在进行地籍调查，核实土地权属过程中的确认行为，是土地确权发证的必要程序，黑豆峪村委会代表参与指界，应当知道被诉使用证的核发，故其起诉已超过2年法定期限。
综上，黑豆峪村委会起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。一审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项的规定，裁定驳回黑豆峪村委会的起诉。
黑豆峪村委会不服一审裁定，向本院提起上诉，主要理由为：第一，黑豆峪村委会对诉争土地具有所有权，有权提起行政诉讼。1988年10月20日，黑豆峪村委会与试验总场签订联营协议成立食品加工厂，黑豆峪村委会以村南20亩土地作价7万元出资。上述协议于1991年解除后，20亩土地并未归还黑豆峪村委会。试验总场申请被诉使用证时，也无法说明土地正确来源。试验总场有多位干部职工作为本案证人证实涉案土地为当年黑豆峪村出资土地。当年签订联营协议的当事者、上级主管负责人均证实涉案土地为黑豆峪村联营出资土地。黄松峪乡政府也核实诉争土地为黑豆峪村所有。黑豆峪村委会已经完成与被诉行政行为有利害关系的举证。第二，黑豆峪村委会的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。被诉使用证发证行为发生在1995年12月底，黑豆峪村委会于2015年9月30日提起行政诉讼，符合因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起不超过二十年的规定。黑豆峪村委会从2013年10月8日向北京市国土资源局平谷分局查询信息，到2015年9月30日提起本次行政诉讼，一直以诉讼的形式主张权利，此诉讼期间应当适用关于中断重新计算起诉期限的规定，符合自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出诉讼的规定。综上，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，改判撤销被诉使用证，将该土地使用证项下土地恢复登记至黑豆峪村委会名下。
平谷区政府认为一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持一审裁定。
平谷粮油总公司和八通公司均同意一审裁定，请求二审法院驳回上诉、维持一审裁定。
一审卷宗已随案移送本院，经审查，本院查明的相关事实与一审法院认定的相关事实一致，本院予以确认。本案审理过程中，本院要求平谷区政府补充提交对黑豆峪村所有的集体土地核发集体土地所有证的相关材料。在平谷区政府提交的材料中，存在北京市国土资源局平谷分局于2013年4月1日向黑豆峪村送达京平集有（2012）第00270号《集体土地所有证》的《送达回证》，上面有黑豆峪村代表陈玉舒的签收签字，同时陈玉舒在该《送达回证》上注明“其中八通地产土地是黑豆峪村委会所有”的内容。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，针对诉争土地，曾存在三次直接地籍调查和一次间接地籍调查，即1995年在核发被诉使用证前的地籍调查程序；1999年土地使用权人由试验总场变更登记为平谷粮油总公司的地籍调查程序；2003年向八通公司核发国有土地使用证过程中的地籍调查程序。其中前两次地籍调查均由谭宝财代表黑豆峪村委会参加邻宗地的指界，未对诉争土地权属性质提出异议；第三次由卢银代表黑豆峪村委会参加邻宗地的指界，亦未对诉争土地权属性质提出异议。2012年，在黑豆峪村经济合作社取得平谷区政府核发的黑豆峪村集体土地所有证的地籍调查过程中，八通公司作为黑豆峪村集体所有土地邻宗地使用权人所派出的代表，和黑豆峪村经济合作社社员代表大会推举的指界人均在地籍调查表上签字确认，双方均未对诉争土地权属性质提出异议。上述地籍调查过程中，黑豆峪村委会均派出代表参加指界，应当清楚指界行为的法律含义和法律后果，在其事实上对诉争土地的界址等情况进行了确认的情况下，黑豆峪村委会应当知道被诉使用证的存在和内容，但其至2015年9月才对被诉使用证提起诉讼，显然已超过上述2年的起诉期限且无正当理由。虽然黑豆峪村委会于2013年4月1日通过在京平集有（2012）第00270号《集体土地所有证》的《送达回证》上进行标注的方式，对八通公司使用的诉争土地权属表达了异议，但即使以该时间作为其知道被诉使用证的时点，其在2015年9月30日提起诉讼亦超过了2年的起诉期限。综上，一审法院裁定驳回黑豆峪村委会的起诉，该处理结果并无不当，本院应予维持。黑豆峪村委会的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵宇晖
审 判 员 赵世奎
代理审判员 刘英飞
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 孟雪儿