湖南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）湘高法民一终字第275号
上诉人（一审原告）王进辉，住湖南省永顺县。
委托代理人曾中，新疆和田诚信法律服务所法律工作者。
上诉人（一审被告）永顺县国土资源局，住所地永顺县灵溪镇棚场街。
法定代表人孙云发，该局局长。
委托代理人彭勇，湖南生元律师事务所律师。
委托代理人彭辉，该局员工。
一审原告王进辉与一审被告永顺县国土资源局（以下简称永顺县国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院于2015年5月8日作出（2014）州民二初字第63号民事判决，王进辉、永顺县国土局不服，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭，于2015年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人王进辉及其委托代理人曾中，上诉人永顺县国土局的法定代表人孙云发及其委托代理人彭勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2012年8月15日，永顺县国土局在湖南省国土资源厅门户网站以网上交易的方式公开挂牌出让一宗国有建设用地使用权，公告对此次挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求进行了列举，并载明，此宗地原为永顺县科协食用菌研究所用地，需安置2户职工住宅，面积141.36㎡，超出面积按市场价格计算。该公告另载明其他相关事项。
2012年9月13日，永顺县国土局向王进辉下发国有资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，确认书上载明：一、竞得人已认真审阅挂牌文件，经实地踏勘，对挂牌出让文件和标的现状全面接受并无异议；二、竞得人在本次挂牌出让中竞得的标的土地面积为573.6平方米，成交价为330万元；三、成交价款余额在成交之日起7日内付清，竞得人还须另行按湘价服（2012）87号文件向挂牌人支付交易服务费。竞得人逾期未付清全部款项的，按《挂牌竞买须知》办理，造成违约的，应依法承担违约责任；……五、竞得人在成交之日起10个工作日内凭《成交确认书》与国土资源局签订土地出让合同；六、该宗地的土地出让审批文件、《国有土地使用权证》，由挂牌人协助买受人办理；规划报建手续由竞得人自行办理。
2012年12月27日，王进辉与永顺县国土局签订了编号为永（2012）政地出字第88号《国有建设用地使用权出让合同》，合同第四条约定：“本合同项下出让宗地编号为21-161，宗地总面积为573.60㎡，其中出让宗地面积为573.60㎡，本合同项下的出让宗地座落于灵溪镇棚××街”；合同第八条约定：“本合同项下宗地的国有建设约定使用权出让价款为330万元，每平方米为5753.13元”；合同第三十三条约定：“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额千分之一的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额千分之一的违约金”；合同第三十七条约定：“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”；合同第三十八条约定：“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。”
2013年5月21日，永顺县国土局向王进辉颁发永国用（2013）第059号国有土地使用权证，证书载明该宗地的土地使用权人为王进辉，土地用途为其他商服用地，使用权类型为国有出让，使用权面积为538.5㎡。
随后，王进辉为实现竞买该宗土地的目的，开始在涉案土地上进行开发事宜。但在土地开发利用过程中，当地村民小组永顺县灵溪镇高峰村马蹄组阻工，导致开发工程无法正常进行。
永顺县灵溪镇高峰村马蹄组村民一面不准王进辉继续施工，一面通过法律程序主张自己的权利。2013年10月16日，古丈县人民法院作出了（2013）古行初字第6号行政判决，认定“永顺县人民政府2010年9月19日向永顺县科协食用菌研究所颁发永国用（2010）第228号《国有土地使用权》的行为违法”；2014年1月22日，二审法院作出（2013）州行终字第80号行政判决，维持了古丈县人民法院一审行政判决。
2014年4月16日，永顺县人民政府在永顺县人民政府关于同意依法更正登记土地登记簿并注销国有土地使用权的批复中载明，对王进辉持有的永国用（2013）第059号《国有土地使用证》进行撤销。而后，王进辉找到永顺县国土局要求解决涉案土地证问题，但双方未取得一致意见。随后，王进辉以永顺县国土局违反合同约定，诉至一审法院，请求判令：1、双方解除土地出让合同；2、永顺县国土局赔偿王进辉损失7802156元；3、本案的案件受理费由永顺县国土局负担。
一审法院认为，本案的争议焦点如下：
一、关于本案应适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序解决纠纷的问题。第一，土地使用权是国家作为土地的所有权人将土地使用权在一定年限内出让给受让人。土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地所有权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现；第二，双方在签订出让合同时，其法律地位完全平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿的原则，合同内容体现了双方当事人的内心意愿的真实表达；第三，从我国目前立法看，将土地使用权出让合同归属于行政合同没有法律依据。且《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》已表明涉及国有土地使用权合同纠纷应按照民事诉讼程序解决纠纷；第四，关于永顺县国土局提到的《湖南省行政程序规定》第九十三条关于“行政合同”的定义，由于在土地出让合同中，土地行政主管部门并不是代表国家行使行政管理职责，其目的在于与受让人公平、合理地达成合意，以期对土地能够实现合理、高效的利用，土地出让合同纠纷并不符合该规章对行政合同的定义。故王进辉的起诉符合法律的相关规定，本案应适用民事诉讼途径解决纠纷。
二、关于双方签订的土地出让合同是否应解除的问题。因涉案合同已实际终止履行，双方当事人在庭审中均表达了解除合同的意思表示。且根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，王进辉与永顺县国土局协商一致，可以解除合同，故对王进辉要求解除合同的诉讼请求予以支持。
三、关于永顺县国土局在本案中是否存在违约行为，是否应该承担违约责任的问题。在本案中，判断永顺县国土局是否已经交付土地是认定是否违约的关键。第一，虽然双方签订了《国有土地使用权出让合同》，但是王进辉并未对土地进行合理开发利用，王进辉签订合同的目的不能实现；第二，根据合同约定，永顺县国土局交付的土地必须达到一定的条件，土地用途符合王进辉进行开发利用的目的，但实际上永顺县国土局给王进辉交付的土地并未达到合同所约定的土地条件；第三，因本案适用民事诉讼程序进行审理，故而根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，永顺县国土局履行交付土地的合同义务不符合双方签订的合同约定的，按照法律规定，属于违反合同的情形，理应承担相应的违约责任；第四，永顺县国土局没有全面履行合同约定的义务，造成王进辉签订合同的目的不能实现。综上，永顺县国土局未按合同约定交付土地给王进辉进行开发利用，构成违约行为，理应承担相应的违约责任。
四、关于王进辉的损失范围及赔偿标准如何计算的问题。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，本案永顺县国土局存在违约行为，理应承担相应的违约责任。现要求永顺县国土局继续履行合同、采取补救措施已无可能，因王进辉已在永顺县国土局违约行为中产生了损失，故永顺县国土局应承担相应的赔偿损失的违约责任。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。永顺县国土局赔偿王进辉的损失需具备可预见性和确定性两个因素。首先，土地出让金是王进辉依约缴纳给永顺县国土局，现王进辉已经依约履行合同义务，却无法实现其合同目的，永顺县国土局占有土地出让金属于非法占有，导致王进辉丧失利用资金获取利息的机会，故土地出让金的利息部分应属于直接损失；其次，王进辉与永顺县国土局签订的《国有土地建设用地使用权出让合同》中约定了违约金条款，属于双方真实意思表示，且永顺县国土局处于缔约主导地位，双方都明知违约后果；第三，永顺县国土局明知涉案土地上存在旧房需拆迁的事实，且双方所签订的合同中约定“宗地建设项目的开工日期和竣工日期”，王进辉为实现合同目的而组织人员进行了施工建设。综上，王进辉起诉要求永顺县国土局赔偿损失的范围主要包括土地出让金的利息、违约金、旧房拆除和工地施工开支费用。
关于土地出让金及利息的问题。在本案中，现土地已被政府收回，王进辉所持有的国有土地使用权证已被政府撤销，导致王进辉的合同目的已无法实现，永顺县国土局继续占有土地出让金既无法律依据，也无合同约定，故土地出让金应返还王进辉。因合同未对出让金的利息作出约定，但法律规定法定孳息属于所有权人所有，故永顺县国土局占有土地出让金期间产生的利息应归王进辉所有，利息的标准应按照中国人民银行同期同类贷款利率标准执行。至于王进辉提出的月息2分的观点，因合同未约定，且无其他法律依据，不予支持。
关于违约金，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定，王进辉请求永顺县国土局支付违约金的请求于法有据，予以支持。在本案中，双方签订的国有土地使用权出让合同约定了违约金条款，王进辉以此要求永顺县国土局按照土地出让金的每日千分之一计算违约金。首先，合同的订立体现了双方当事人私权自治的意思表示，合同双方应当全面、诚实地履行合同，合同所约定的违约金条款对于双方适用的情形是平等的，对违约方都需要适用合同所约定的违约金条款；其次，永顺县国土局未按照合同约定交付土地，违反了合同约定的义务，应当预见到违约将发生的不利法律后果；第三，根据法的公平原则和诚实信用原则，考虑到永顺县国土局确实违约、王进辉已履行了缴纳土地出让金的义务、永顺县国土局在履约过程中存在交付不能的过错及永顺县国土局在缔约中占主导地位和对合同条款可以预见到的事实，每日千分之一的适用比率属于双方私权意思自治的体现，当事人也未明确向法院提出要求降低违约金的请求，法院不应过多干涉，该适用比率既能够对王进辉的损失起到积极的补偿作用，又对永顺县国土局的违约不诚信行为予以适度的惩罚，能够体现维护双方当事人之间利益的公平性。至于违约金的计算时间，因缴纳土地出让金的时间在前，签订《国有建设用地使用权出让合同》的时间在后，双方均无法预见到在此时间段期间违约将承担的违约金的后果。故王进辉要求从2012年8月15日计算违约金的诉请，没有事实依据，根据案件客观事实，本案违约金的计算起点应从双方签订《国有建设用地使用权出让合同》时开始计算，即2012年12月27日。
关于旧房拆除和工地开发开支损失的问题。在本案中，由于涉案土地上存在需要拆除的房屋，王进辉组织人员施工，对旧房进行了拆除，并对现场进行了地面平整和打挖桩基等基础工程。对于当时涉案土地存在旧房拆除及土地待施工的事实，永顺县国土局也予以认可。由于工程作业将产生花费，王进辉停止施工的原因与永顺县国土局未能完全履行义务存在因果关系，故应由永顺县国土局赔偿王进辉所造成的损失。关于“请人守工地”的花费，因在当前商品房开发市场中，请人守工地已经成为工程项目建设必备的一项开支，结合湘西地区建筑行业市场的用工情况，酌情将该数字认定为10万元为宜。关于“电线改迁”的问题，因土地开发确实需涉及旧房拆除，而旧房拆除势必需要重新改造电线线路问题，结合当前湘西地区电线改迁花费开支的市场行情，该项花费12000元属于实际发生的费用，且符合日常生活情理，予以支持；关于“租办公场地”3万元开支的问题，由于当前房屋租赁市场法律监管还不够规范，双方当事人自愿协商出租的现象较为普遍，现王进辉举证称其为了开发土地，向秦某租赁房屋摆放相关工程器材，两年共花费3万元，结合永顺县城区房屋租赁市场的租赁价格，两年3万元没有高于市场普遍价格，故对该笔损失予以确认；关于“拆旧房”的花费开支，结合湘西地区建筑行业市场的施工成本情况，加上被拆除房屋属于多层房屋，且施工人田某到庭作证，证实该房屋拆除是由十余人一起完工的，共花费10个工作日，结合当前湘西地区建筑市场的用工成本，王进辉主张的8万元与客观事实基本相符，故予以认定；关于“地勘”38000元的花费开支，因王进辉为进行土地开发，需对土地情况进行勘察，现王进辉出具了湖南核工业岩土工程勘察设计研究院的收条说明，结合湘西地区建筑行业市场的施工成本情况，该笔开支是客观支出的费用，应予支持；关于“电力安装”18000元的花费开支说明，因该笔开支属于进行旧房拆除的必须工序之一，结合湘西地区建筑行业市场的施工成本情况，对该笔费用开支予以采信；关于“图纸制作”42000元的花费开支说明，因王进辉仅提供熊祖斌收条及身份证明，没有其他相应的证据证实，且建筑行业需要较高的专业性和技术性，图纸设计工作事关整个工程的安全问题，国家对工程设计勘查的法律规制较多，故王进辉仅凭收条用以证实该笔费用花费情况依据不足，不予支持；关于“规划费用”10000元，因系实际支出，且有永顺县非税收管理局的相关正规发票佐证，对该笔费用的支出予以确认；关于“旧房拆除办证”500元的问题，因王进辉未就该部分损失提出证据，也未向法院说明该损失的组成缘由，不予确认；关于“拍卖佣金”59400元的问题，因系实际支出，且有永顺县非税收管理局的相关正规发票佐证，予以确认；关于“测绘费”500元的问题，因系实际支出，且有永顺县非税收管理局的相关正规发票佐证，予以确认；关于“施工合同违约金20万元”的问题，该损失不属于《中华人民共和国合同法》第一百一十二条、第一百一十三条所规定的违约损害赔偿范围，属于间接损失，不具备可预见性条件，且对于支出20万元的时间、地点、方式都未提供相应证据予以证实，故对该笔损失不予支持；关于“施工实际开支”98000元的问题，因该部分开支属于现场实际施工，符某作为实际施工人出庭作证，证实在涉案土地工地上的花费开支，结合湘西地区建筑行业市场的施工成本实际情况，予以支持。以上王进辉诉请赔偿的损失，一审法院在445900元的范围内予以支持。
综上，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十二条、第一百一十三条、第一百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，判决：永顺县国土局自判决生效之日起20日内向王进辉返还土地出让金2983600元及相应利息（利息计算标准按照中国人民银行同期同类贷款利率标准执行，计算时间从2012年11月1日开始，计算至2014年8月15日止）；二、永顺县国土局自判决生效之日起20日内向王进辉支付违约金1778225.6元（以土地出让金2983600元为本金基数，按每日千分之一比率计算从2012年12月27日开始，至2014年8月15日止）；三、永顺县国土局自判决生效之日起20日内向王进辉支付工程开支损失445900元；四、驳回王进辉的其他诉讼请求。案件受理费66415.09元，由王进辉负担26415.09元，由永顺县国土局负担40000元。
王进辉上诉称：一、一审法院判决永顺县国土局支付利息的时间为2012年11月1日至2014年8月15日错误。从成交确认书之日即2012年9月13日起，永顺县国土局就应该给王进辉支付利息。支付利息的终止时间应为出让金返还给王进辉之日。二、一审法院判决永顺县国土局给王进辉支付违约金的时间段错误。支付违约金的时间起始之日应是2012年9月13日至纠纷解决之日，而不应是2014年8月15日。三、一审法院仅认定损失为445900元，对人工工资2万元、图纸设计费42000元及施工合同承包违约金200000元没有支持不当，这三项费用王进辉已给他人支付，是一种直接损失。四、王进辉给永顺县国土局支付预付款，成交后部分预付款转成定金，现永顺县国土局已违约，应双倍返还定金100万元。故请求二审法院撤销一审判决，直接改判，一、二审诉讼费用由永顺县国土局承担。
永顺县国土局答辩称：1、关于违约金的起算时间，合同签订时间是2012年12月27日，对方要求从9月13日起计算违约金没有依据。2、关于损失部分，王进辉未提供相应的证据证明，不能支持。3、关于双倍返还定金，违约金与定金罚不能同时适用，一审法院已判违约金，再要求双倍返还定金没有法律依据。
永顺县国土局上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决结果有失公正。（一）原判决认定适用民事诉讼程序解决该纠纷的观点错误。1、土地出让合同作为一种合同，必然体现出法律地位平等等合同的一些基本特征。但是，法律地位的平等并不等于双方权利义务的对等，在本合同中，出让方显然享有受让方所无法享有的行政权利。2、土地使用权的出让是政府机关对土地的批准使用，土地管理部门与土地使用者之间的基本关系是管理与被管理的关系，因此，该土地出让合同是一种行政合同。3、《湖南省行政程序规定》第九十三条规定国有土地使用权出让属于行政合同，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定，行政合同属于行政诉讼受案范围。（二）关于王进辉要求解除合同的诉讼请求问题。王进辉的起诉状中未要求解除合同，永顺县国土局明确表示，如果王进辉要求解除合同，就王进辉的损失部分依法评估，双方当事人就补偿事宜达成一致意见后可以解除合同，但是一审法院在双方当事人未就赔偿争议达成一致意见，解除合同条件尚未成就时判令解除合同显然不符合法律规定。（三）关于永顺县国土局在本案中是否存在违约行为，是否应该承担违约责任的问题。1、如果按照一审法院认定是否交付土地来认定永顺县国土局是否违约的话，很显然永顺县国土局实际已经交付土地，不存在违约事实。2、一审判决支持了王进辉所谓的实际投入损失，与认定的“王进辉并未对土地进行合理开发利用”之事实自相矛盾。3、《国有建设用地使用权出让合同》中并未约定交付土地的条件，一审法院认定永顺县国土局违约证据不足。4、一审认定永顺县国土局没有全面履行合同约定的义务，造成王进辉签订合同的目的不能实现纯属主观臆断。第一，一审判决没有明确合同约定的义务内容，即认定永顺县国土局没有全面履行合同的义务无法律依据；第二，造成王进辉签订合同的目的不能实现是第三人的过错；第三，行政判决确定永顺县人民政府给永顺县科协食用菌研究所颁发永国用（2010）第228号《国有土地使用权》的行为违法，永顺县人民政府基于此作出同意依法更正登记土地登记簿并注销国有土地使用权的批复，但对王进辉持有的永国用（2013）第059号《国有土地使用证》只是撤销，并未解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，也未改变该土地的权属，更未变更该土地登记簿中的权利人。第四，一审法院把第三人阻工的过错归结于永顺县国土局有失司法公正。二、一审法院在证据的审核认定上违反相关规定，判令永顺县国土局赔偿王进辉违约金和其他损失证据不足。（一）王进辉向法庭提供证明其损失如请人守工地、电线改迁、租办公场地、拆旧房、地勘、电力安装、施工实际开支等的证据不符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定。一审判决采信这些证据严重违反国家法律的规定。（二）证人符某、田某、秦某出庭作证不符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十四条的规定，在没有其他合法有效证据证实的情况下，采信该证人证言认定案件事实有失公正。（三）一审判决永顺县国土局返还王进辉土地出让金2983600元及相应利息赔偿，支付王进辉工程开支损失的同时，赔偿王进辉违约金1778225.6元，属适用法律错误。永顺县国土局无违约行为，不应承担违约责任。违约金和损害赔偿金两者不能同时并用。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，由王进辉承担本案一、二审的全部诉讼费用。
王进辉答辩称：本案合同是民事合同不是行政合同，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确了本案合同应按民事合同来认定；双方签订的名义是国有土地出让合同，实际上是房产开发合同，合同第13条明确约定要修房子。永顺县国土局存在违约事实，第一次双方签订合同的时候约定面积是573.6平方米，签订合同后王进辉丈量了面积，只有540多平方米，这是第一次违约；2014年4月16日永顺县国土局给王进辉发了一个批复，撤销了国土证，永顺县国土局称是马蹄组村民造成的，但是跟王进辉签订合同的是永顺县国土局，按照法律程序，应当是永顺县国土局给王进辉赔偿后再追究马蹄组村民的责任。涉案土地经过两级法院行政判决，已变为集体土地，永顺县国土局把土地收回后，王进辉停止了开发，造成了巨大的损失，573.6个平方米共可建11层房屋，有6000多平方米的建筑面积，按照2013、2014年的利润，每平方米可以达到1400元，王进辉的利润将近900万元，故王进辉损失惨重，永顺县国土局应当支付违约金。
二审中永顺县国土局提交以下证据：证据1，永顺县人民政府关于永顺县科协原食用菌研究所使用的地号为21-161宗土地更正登记结果公告（文件）；证据2，永顺县国土局关于21-161号宗地更正登记意见的通知；证据3，王进辉送达回证；证据4，灵溪镇高峰村马蹄组送达回证；证据5，永顺县人民政府关于永顺县科协原食用菌研究所使用的地号为21-161宗土地更正登记结果公告；证据6，涉案土地的照片一张。上述6份证据共同证明永顺县国土局没有违约，马蹄组村民对涉案土地提出异议，永顺县国土局依法予以受理并根据土地登记规则启动变更登记程序，更正并未改变权利主体，只变更了权属证明来源，按照程序永顺县国土局依旧会给王进辉办证。
王进辉质证称：对上述证据的真实性没有异议，但这是对方的单方行为，不能证明对方的证明目的，上述证据不能证明永顺县国土局又把土地交给王进辉，而且即使马蹄组村民没有提出异议，对于永顺县国土局所说的变更登记的下文，马蹄组村民可以在两个月内提起行政复议或者行政诉讼。2014年4月16日永顺县国土局已向王进辉送达注销土地证的通知，也就是说涉案土地已被永顺县国土局收回。
经审查，对上述证据的真实性予以确认。但上述证据只能证明颁发给王进辉的涉案土地使用权证已被永顺县国土局撤销，截至此时王进辉并无该块土地的使用权，永顺县国土局并未把土地交付给王进辉，上述证据不能达到永顺县国土局的证明目的，对上述证据的关联性不予认可。
一审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点问题是：一、一审法院将本案作为民事纠纷案件受理是否妥当；二、涉案土地出让合同是否应予以解除；三、永顺县国土局是否承担返还土地出让金利息并支付违约金和赔偿直接损失的责任；四、永顺县国土局是否应当双倍返还定金给王进辉。
一、一审法院将本案作为民事纠纷案件受理是否妥当。土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现，其与合同相对方受让人系平等主体；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》已明确将国有土地使用权合同纠纷案件归入民事案件审理范围。因此，一审法院将本案作为民事案件受理并无不当。
二、涉案土地出让合同是否应予以解除。永顺县灵溪镇高峰村马蹄组村民因土地权属问题对涉案土地的开发进行阻工，并对涉案土地权属问题向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，经该院终审判决，撤销了王进辉所持有的国有土地使用证。因此，永顺县国土局向王进辉交付的土地属有权利瑕疵的土地，不符合合同约定的交付条件，并导致王进辉开发涉案土地的合同目的不能实现，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”之规定，王进辉有权解除合同。王进辉在补充起诉状中明确提出解除合同，且该补充起诉状已送达给永顺县国土局，一审法院判决双方合同解除并无不当。
三、永顺县国土局是否应承担返还土地出让金利息并支付违约金和赔偿直接损失的责任。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。因此，王进辉因涉案合同解除而遭受的损失可以要求赔偿损失。永顺县国土局称，系第三人马蹄组村民的原因而影响涉案合同的履行，不应由永顺县国土局承担违约赔偿责任。经查，首先，马蹄组村民阻工是因其与永顺县国土局就涉案土地有权属纠纷，并非完全与永顺县国土局无关；其次，永顺县国土局系国有土地使用权出让合同的相对方，根据《中华人民共和国合同法》第一百二十一条之规定，当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任，当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。因此，永顺县国土局应对涉案土地瑕疵问题承担赔偿损失的违约责任。本案中，王进辉主张的损失包括直接损失和违约金。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。由此可知，法律规定当事人就违约金和赔偿损失只能择一适用，在违约金已经足以弥补损失的情况下，不宜重复计算。本案中，王进辉主张且有证据支持的损失金额（即使其已交土地款是利息计算至本案二审判决之日止）未超过其主张的违约金金额，故一审法院判决永顺县国土局支付违约金并赔偿利息和停工损失明显不当，本案只应判决永顺县国土局支付违约金。永顺县国土局与王进辉签订国有土地出让合同后，才受合同的约束，并预知到合同违约的后果，而在签订合同时已潜在合同标的物即涉案土地权利瑕疵的问题，故一审法院认定自合同签订之日起即2012年12月27日起计算违约金并无不当，王进辉要求从成交确认书签订之日起计算违约金依据不足，不予支持；一审王进辉起诉明确提出解除合同并在此前已停工并撤离现场，且其在一审陈述，作为诉请损失依据的经费表对损失计算截止至2014年8月15日，故其上诉要求将违约损失计算至土地出让金返还之日止，依据不足。
四、永顺县国土局是否应当双倍返还定金给王进辉。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十六条规定：“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款”。本案中一审法院已支持王进辉的违约金请求，因此对其再行主张双倍返还定金的请求不予支持。
综上所述，原审判决适用法律错误，应予纠正；王进辉上诉理由不成立，本院不予支持；永顺县国土局上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第二条、第九十四条、第九十七条、第一百一十四条、第一百一十六条、第一百二十一条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2014）州民二初字第63号判决第二项；
二、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2014）州民二初字第63号判决第三项、第四项；
三、变更湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2014）州民二初字第63号判决第一项为：永顺县国土资源局自本判决送达之日起20内向王进辉返还土地出让金2983600元；
四、驳回王进辉的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费66415.09元，由王进辉负担28000元，由永顺县国土资源局负担38415.09元。二审案件受理费66415.09元，由王进辉负担40000元，由永顺县国土资源局负担26415.09元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周春梅
代理审判员 肖 芳
代理审判员 梁昕昕
二〇一五年九月八日
书 记 员 龙 菲