湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘03行终18号上诉人（原审原告）沈发祥，男，1955年6月9日出生，汉族，湖南省湘潭市人。委托代理人李汉和，男，1939年5月26日出生，汉族，湖南省湘潭市人，退休教师,代理权限为一般代理。委托代理人毛福兰，女，1966年8月22日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区昭山镇新民村杨家组，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局，住所地湘潭市岳塘区下摄司路229号。法定代表人陈静，局长。委托代理人何文新，湘潭市公安局岳塘分局易家湾派出所民警，代理权限为一般代理。委托代理人吴孟泉，湘潭市公安局岳塘分局工作人员，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人谈文胜，市长。委托代理人曾鸣，湘潭市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为一般代理。上诉人沈发祥因与被上诉人湘潭市公安局岳塘分局治安管理行政处罚决定、被上诉人湘潭市人民政府行政复议决定及行政赔偿一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2016）湘0304行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人沈发祥及其委托代理人李汉和、毛福兰，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局的委托代理人何文新、吴孟泉，被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人曾鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，原告因对房屋征收不满，多次去北京中南海周边地区上访活动。2013年11月1日、2014年1月17日、2014年6月25日、2014年8月5日、2015年4月7日原告多次到中南海周边进行上访活动，2016年3月3日，原告在全国政协十二届四次会议召开期间再次到中南海周边进行非正常上访，并被湘潭昭山示范区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室接回。期间，北京市公安局西城分局府右街派出所先后六次对原告进行训诫，并作出《训诫书》，其中“训诫内容”第四条明确表示，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2015年3月4日，被告湘潭市公安局岳塘分局接到湘潭市岳塘区昭山镇人民政府报案并决定予以受理。同日，被告湘潭市公安局岳塘分局将原告依法传唤至易家湾派出所，分别询问原告及湘潭市岳塘区昭山镇政府工作人员熊鹰、邹昌民、胡小芳、谭武强并制作笔录。在调查证实了原告在中南海周边上访的行为后，被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公（治）决字[2016]第0207号《公安行政处罚决定书》，决定对原告实施拘留十日的治安行政处罚，并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告对该处罚决定不服，向被告湘潭市人民政府申请行政复议，被告湘潭市人民政府经审查后于2016年4月21日决定受理，并于同日将《行政复议申请书》副本和潭复答字[2016]第21号《行政复议答复举证通知书》送达给被告湘潭市公安局岳塘分局。2016年4月30日，被告湘潭市公安局岳塘分局向被告湘潭市人民政府提交《行政复议答辩书》一份，并附作出行政处罚决定的证据材料、法律依据及其他相关材料。经审查，被告湘潭市人民政府认为被告湘潭市公安局岳塘分局作出的岳公（治）决字[2016]第0207号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，遂于2016年7月18日作出潭复决字[2016]第14号《行政复议决定书》，维持了该行政处罚行为，并送达给原告和被告湘潭市公安局岳塘分局。原告对该行政复议决定仍不服，遂提起行政诉讼，提出诉称所述之请求。原审判决认为，中华人民共和国国务院令第431号《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”，该条例第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。原告六次在北京中南海周边地区上访，经当地公安机关训诫和教育后仍未停止违法行为，严重扰乱社会公共秩序和信访秩序。被告在调查了解相关情况后，根据上述法律、法规的规定，对原告处以拘留十日的行政处罚，合法且适当。同时，根据公安部令第125号《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”原告非法上访的行为地虽然在北京市，但其户籍所在地和居住地均为湘潭市岳塘区，其进行信访亦是基于户籍所在地的征地拆迁和市政设施等问题，被告湘潭市公安局岳塘分局对原告的情况更为了解，对其进行管辖更为适宜。由此，被告作出岳公（治）决字[2016]第0207号《公安行政处罚决定书》，属认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销该项行政行为或确认该行政行为违法，并判令被告赔偿错误行政拘留赔偿金、精神抚慰金、判令被告赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的诉讼请求,没有法律依据,不予支持。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”；《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款的规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。被告湘潭市人民政府在收到原告提交的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》和国务院令第499号《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定依法予以受理立案，并就作为诉争标的的行政行为作出过程中的事实认定、法律适用及程序履行等各个方面均进行了调查核实，充分保障了行政复议当事人的合法权益，依法履行了作为行政复议机关的法定职责，所作出的潭复决字[2016]第14号《行政复议决定书》合理合法。原告请求撤销该项复议决定，不符合法律规定，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回原告沈发祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈发祥负担。一审判决宣告后，沈发祥不服提起上诉称：一、上诉人上访前后均没有任何违反治安管理的行为，被上诉人没有提交证明上诉人实施违法行为的时间、地点、手段、后果等方面的证据；二、被上诉人无管辖权。上诉人不管是在北京，还是在湘潭，都无任何违法行为，被上诉人对上诉人的拘留是违法的。三、被上诉人所引用的法律与上诉人无关联，上诉人没有违反有关法律的行为，被上诉人用这些法律来拘留上诉人是没有依据的。一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局、湘潭市人民政府的答辩意见同一审。在二审诉讼过程中，上诉人沈发祥补充提交了：1、证人黄佳的证词，拟证实被上诉人在实施拘留时未将处罚决定书送达给上诉人；2、中纪委书记ＸＸＸ的讲话片断摘录，拟证实上诉人去北京上访并不违法；3、ＸＸＸ总理2013年两会中外记者招待会上的讲话片断摘录，拟证明上诉人去北京上访是响应总理的号召，上访不违法。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局质证认为，证据1的证人黄佳与本案无关，被上诉人当场向上诉人宣读了处罚决定书，上诉人拒绝签字，故通过邮寄方式送达给上诉人家属；证据2、3是领导讲话，与本案无关。被上诉人湘潭市人民政府质证认为，证据1不符合法定形式；证据2、3与本案无关。本院审查认为，上诉人在二审阶段提交的证据既不属于新的证据，也不符合证据的法定形式，不能达到上诉人的证明目的，本院不予采信。本院经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案有如下争议焦点：一、上诉人沈发祥是否存在扰乱公共场所秩序的违法事实，是否应受行政处罚。中华人民共和国国务院第431号令《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第一款第（一）项规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，上诉人沈发祥在2013年至2015年期间曾多次到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次进行训诫，并作出《训诫书》。上诉人沈发祥明知中南海周边不是上访的场所，在被多次训诫后仍拒不接受和改正，并于2016年3月3日再次到中南海周边进行上访，其行为扰乱了当地的公共场所秩序，妨害了社会管理，应当依法受到行政处罚。二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人沈发祥的违法行为进行处罚是否具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“……治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”上诉人沈发祥的违法行为虽然发生在北京，而被上诉人湘潭市公安局岳塘分局系违法行为人居住地公安机关，依法具有管辖权。三、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局作出的行政处罚决定及湘潭市人民政府作出的复议决定是否合法，是否应承担行政赔偿责任。两被上诉人基于上诉人的违法事实，所作出的行政处罚决定及复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，故上诉人提出的行政赔偿主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。本判决为终审判决。审 判 长 谢 颖代理审判员 赵 祝代理审判员 陈书经二〇一七年四月六日代理书记员 谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；······