安徽省马鞍山市博望区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖0506民初723号
原告：马鞍山市宁博置业有限公司，住所地安徽省马鞍山市博望区博望镇新博北大街。
法定代表人：王大进，该公司总经理。
委托诉讼代理人：尹学丰，安徽长城律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢超，安徽长城律师事务所(实习)律师。
被告：马鞍山市望湖投资有限公司，住所地安徽省马鞍山市博望区博望镇永新路荣博佳苑5号楼。
法定代表人：袁白云，该公司董事长兼总经理。
委托诉讼代理人：徐文东，安徽明博律师事务所律师。
被告：博望区博望镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区博望镇工贸街1号。
法定代表人：马鸿，该镇镇长。
委托诉讼代理人：张传梅，女，博望镇财政分局局长。
原告马鞍山市宁博置业有限公司（以下简称宁博公司）与被告马鞍山市望湖投资有限公司（以下简称望湖公司）、博望区博望镇人民政府（以下简称博望镇政府）合同纠纷一案，本院于2017年5月3日立案后，依法适用普通程序，于2017年6月12日、8月4日两次公开开庭进行了审理。原告宁博公司的委托诉讼代理人尹学丰、被告望湖公司的委托诉讼代理人徐文东、被告博望镇政府的委托诉讼代理人张传梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宁博公司向本院提出诉讼请求：1.判令望湖公司、博望镇政府立即返还宁博公司征迁支出费用6222253.23元，并以此为基数按照中国人民银行同期贷款利率标准支付自2017年1月26日起至上述征迁费用全部结清之日止的资金占用利息；2.诉讼费用由望湖公司、博望镇政府承担。事实与理由：2010年5月，宁博公司与原当涂县博望镇政府就原当涂县博望镇建设用地置换以及安置房建设事宜，在双方多次协商的情况下达成合作意向，之后宁博公司按照博望镇政府要求就涉案项目具体合作方式于2010年5月28日与原当涂县博望建设投资有限公司(现为望湖公司)签订《协议书》1份，协议约定由宁博公司为望湖公司垫付案涉项目40亩土地的征迁费用，望湖公司在上述项目用地征迁结束后以每亩32万元的价格将上述40亩土地出让给宁博公司进行开发建设，同时约定在因政策或其他不可抗力导致宁博公司不能受益的情况下，望湖公司应按同期银行利率将宁博公司支付的全部款项连本带息返还。上述协议签订后，宁博公司按照协议约定分别于2010年6月3日、2011年3月22日、2011年7月18日，向望湖公司支付土地预付款100万元、300万元、400万元，合计800万元，同时宁博公司于2008年1月1日至2012年3月1日期间合计为望湖公司垫付案涉项目征迁费用7829684.5元(该项征迁费用经博望镇政府委托审计部门审核确认为6736877.3元)，但在合作期间因行政区划调整等原因导致望湖公司、博望镇政府无法按照协议约定履行供地义务。为此，宁博公司曾多次要求望湖公司、博望镇政府归还其所支付的全部土地预付款以及征地费并支付相应的资金占用利息，但均未按时予以支付，之后在宁博公司多次催要的情况下，望湖公司于2016年7月13日归还土地预付款800万元，于2017年1月25日归还征地费用以及利息500万元(其中征地支出费用514624.07元以及截至当日的资金占用利息4485375.93元)，之后再未归还任何款项。截止起诉之日，尚欠宁博公司征收费用6222253.23元以及相应的资金占用利息。
望湖公司辩称，协议签订之后，已经履行了部分，宁博公司在案涉土地上已经进行了房地产开发，土地已经履行了招拍挂手续，宁博公司已经取得了案涉土地的国有土地使用权。宁博公司垫付的征迁费用，不符合双方合同的标准，望湖公司不予认可。望湖公司于2017年1月25日支付宁博公司500万元系预付宁博公司的征迁费用，双方尚未结算，宁博公司诉称该500万元中利息448万余元与客观事实不符，该款是宁博公司垫付的征迁费用，有待最终的结算。支付土地款，垫付征迁费用，均是协议约定宁博公司的义务，协议没有约定望湖公司支付（补偿）其征迁费用的时间，望湖公司不存在违约，宁博公司要求支付土地预付款、土地征地费用的资金占用利息没有合同及法律依据。综上，望湖公司愿意依法支付宁博公司垫付的征迁费用，驳回宁博公司的其他诉讼请求。
博望镇政府辩称，同意望湖公司的答辩意见。原当涂县博望建设投资有限公司签订的协议，在博望成立之后，全部移交给了望湖公司，现在已经与博望镇政府无关，应由望湖公司承担。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
宁博公司向本院提交证据如下：
1、宁博公司营业执照1份，证明宁博公司的诉讼主体适格；
2、企业信用信息查询单1份，证明望湖公司的基本信息；
3、《协议书》1份，证明宁博公司为望湖公司、博望镇政府垫付40亩土地的全部征迁费用，望湖公司、博望镇政府在项目用地征迁结束后以每亩32万元的价格将上述40亩土地出让给宁博公司进行开发建设，同时约定在因政策或其他不可抗力导致宁博公司不能受益的情况下，按同期银行利率返还全部款项本息；
4、安徽永涵会计师事务所于2016年12月31日出具的《专项审计报告书》1份，证明博望镇政府委托永涵会计师事务所对宁博公司案涉项目的土地预付款、征迁费用支出以及资金占用利息进行审计，以确认宁博公司相应的款项支出以及资金占用利息情况；
5、马鞍山农村商业银行《联银凭证》1份，证明望湖公司于2017年1月25日归还宁博公司项目征迁费用以及利息合计500万元的事实。
望湖公司向本院提交证据如下：
1、永昌安置房买卖合同及往来对帐函，证明宁博公司在案涉土地上进行了房地产开发，博望城投公司曾向宁博公司购买189套房屋，总房款6400余万元，合同已经履行；
2、宁博公司的报告，证明案涉项目已经进行了开发并获利；
3、财务咨询意见书，证明按政府的征迁标准进行重新测算，征迁费用为2646996.94元，而不是673万元，对资金占用期间的利息也进行了调整。
博望镇政府未向本院提交证据。
当事人质证意见：一、宁博公司提交的证据。望湖公司对证据1、2，无异议；证据3，协议约定宁博公司应当向望湖公司支付土地费1280万，实际只支付了800万元；根据协议第三项第二款约定，征迁应由政府进行，宁博公司也可以按规定进行；协议第四条违约责任，同时约定在因政策或其他不可抗力导致宁博公司不能受益的情况下，望湖公司按同期银行利率将宁博公司支付的全部款项连本带息返还，但本案合同已经履行，宁博公司也在案涉土地上进行了开发，不符合该条款的情况；证据4，是博望镇政府委托的，不是望湖公司委托的，现对委托主体不提出异议；土地预付款无异议；征迁费673万元是宁博公司实际支付，但不是按照双方协议的标准支付，报告第六条第二点有说明，严重超标，故对于宁博公司所举审计报告不能作为定案依据；利息是审计单位根据申请进行的测算，但不能证明望湖公司就应当支付利息；证据5，支付的500万是退还宁博公司垫付的土地征收款，没有表明是利息，双方对利息没有约定。博望镇政府同意望湖公司的质证意见。
二、望湖公司提交的证据。宁博公司对证据1，三性及证明目的均持有异议，即使该份证据系真实的，也是宁博公司与案外人的法律关系，不能证明望湖公司已按照协议书约定履行了交接义务，该买卖合同可以反映截止2015年10月31日望湖公司并未履行相应的义务；证据2，对真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该报告能够反映望湖公司并未履行相应的合同义务，双方所签协议因为客观原因而终止，望湖公司应当按照协议约定支付宁博公司垫付的各项款项，但望湖公司并未因宁博公司的请求妥善解决；证据3，三性及证明目的均持有异议，系望湖公司单方制作，即使加盖公章，也认为报告是案外人委托审计部门进行的相应审计。博望镇政府均无异议。
本院认证意见：一、宁博公司提交的上述证据具有真实性、合法性及与本案具有关联性，本院予以认定。二、望湖公司提交的证据1、2，证明宁博公司在案涉土地上开发房地产的事实予以认定，对其他证明目的不予认定；证据3，虽系望湖公司自行委托，但因宁博公司诉讼中认可按政府征迁标准进行重新测算的征迁费用为2646996.94元及相应利息748625.13元，故本院予以认定。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2010年5月28日,原当涂县博望建设投资有限公司（甲方）与宁博公司（乙方）签订《协议书》1份，协议主要内容为：
为把城乡建设用地增减挂钩作为统筹城乡发展、加快推进项目建设的突破口，破解土地制约的瓶颈，将土地整理与城乡建设用地增减挂钩相结合，整合资金，统筹规划，整村推进田、水、路、林、房综合整治，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台，促进博望镇经济社会可持续发展。甲、乙双方经过协商，就进一步合作做好建设用地置换安置房建设开发达成如下协议。一、项目的内容：当涂县博望镇建设用地增加与当涂县博望镇农村建设用地减少相挂钩试点项目区涉及到：博望镇东湖、长流、裕溪、丁李、四联、联村、建设等七个村（居）委会，规划复垦土地面积20.0060公顷，新增耕地17.7460公顷，其中复垦整理建设用地新增耕地15.8034公顷，复垦整理其他农用地新增耕地1.9426公顷。二、甲方的权利和义务。1、甲方负责拆迁点的房屋及附属物（树木、青苗等）拆迁补偿（具体标准按照镇政府有关政策规定执行）等费用；2、甲方负责支付拆迁点的土地复垦费及居民过渡、安置费用；3、甲方负责安置点的征地工作及支付征地费用；4、甲方负责安置点的基础设施建设；5、甲方负责将置换出的净土地指标（40亩）交由乙方使用并按照国土等有关部门的规定支付净土地的招、拍、挂、及报批办证费用（以土地部门文件为准）；6、甲方负责新建点在日后的选址开发中发生的征地、拆迁补偿及基础设施建设等费用；新建点开发范围内的基础设施费用由乙方承担。三、乙方的权利和义务。1、乙方根据甲方置换出的净土地指标面积（40亩），以32万元/亩的标准支付给甲方；县政府收取的土地受益由乙方支付。2、如果由乙方与被拆迁户就拆迁安置补偿事宜达成协议，并根据有关规定直接给付被拆迁户拆迁费用的，甲方应补偿给乙方拆迁费用（房屋则按照当政秘【2003】12号文件：关于同意博望镇房屋拆迁管理补偿安置暂行办法的批复；土地按照博政【2004】36文件：关于制定博望镇建设用地补偿标准的通知）。3、在不违背博望镇城市规划和土地利用总体规划的前提下，经有关部门的批准，乙方有权就40亩的土地指标选择建新点进行开发建设。4、本协议签订壹个星期内，乙方按甲方指定账户一期支付人民币贰佰万元整（￥200万元）；二期款在乙方破土动工前支付总额的50%余款计人民币肆佰肆拾万元整（￥440万元）；土地挂牌后一次性支付余款计人民币陆佰肆拾万元整（￥640万元）。5、乙方所选建新点享受博望镇招商引资的相关政策（另议）。四、违约责任。1、甲方在签订协议半年内，最迟不超过一年内要将40亩的净土地交于乙方使用；2、在因政策或其他不可抗力导致乙方不能受益的情况下，甲方应按同期银行利率将乙方支付的款项连本带息退还给乙方等内容。协议签订后，宁博公司按照协议约定分别于2010年6月3日、2011年3月22日、2011年7月18日，向原当涂县博望建设投资有限公司支付土地预付款100万元、300万元、400万元，合计800万元。同时，2008年1月1日至2012年3月1日期间，宁博公司在位于博望镇××与××交叉口东北角的永昌华城项目地块进行拆迁，垫付征迁费用。
2012年9月，因行政区划调整成立博望，原当涂县博望镇政府变更为博望博望镇政府。2013年11月22日，原当涂县博望建设投资有限公司变更为马鞍山市望湖投资置业有限公司公司，2015年3月27日，再由马鞍山市望湖投资置业有限公司公司变更为望湖公司。
后因行政区划调整等原因导致双方协议无法继续履行。为此，宁博公司要求望湖公司、博望镇政府归还其所支付的全部土地预付款以及征地费并支付相应的资金占用利息。望湖公司于2016年7月13日归还土地预付款800万元，2017年1月25日归还500万元。
2016年12月31日，博望镇政府委托安徽永涵会计师事务所对宁博公司永昌华城项目征迁支出进行专项审计，出具的永专审字（2017）01002号审计报告，一、土地预付款。宁博公司分别于2010年6月3日、2011年3月22日、2011年7月18日支付土地预付款100万元、300万元、400万元，合计800万元；望湖公司于2016年7月13日归还土地预付款800万元，按银行同期贷款基准利率计算的资金占用期间的利息为2558130.68元。二、永昌华城征迁费。宁博公司申报2008年1月1日至2012年3月1日，共计支付征迁费7829684.5元，经审核调减支出依据不充分的费用1092807.2元，审核确定的征迁费为6736877.3元，包括房屋征迁补偿费、征地补偿费、青苗费、迁坟费、人口补助等征迁费用。征迁费6736877.3元，自2012年3月1日至2016年12月31日按银行同期贷款基准利率计算的资金占用期间的利息为1905327.33元。
2017年3月27日，博望城市发展投资有限责任公司委托安徽永涵会计师事务所对宁博公司永昌华城项目征迁支出费用进行审核，按协议约定的征迁标准：房屋则按照当政秘【2003】12号文件《关于同意博望镇房屋拆迁管理补偿安置暂行办法的批复》；土地按照博政【2004】36文件《关于制定博望镇建设用地补偿标准的通知》，经审核征迁费用为2646996.94元，自2012年3月1日至2016年12月31日按银行同期贷款基准利率计算的征迁费用占用利息为748625.13元。
另查明：2017年5月18日，宁博公司开发的案涉永昌华城项目土地经挂牌出让，出让号为马土让2017-33号（博望2016-18号居住用地），出让面积88.67亩，宁博公司以3200万元（36万元/亩）竞得该地块国有土地使用权。
本院认为，一、双方协议的效力问题。宁博公司与原当涂县博望建设投资有限公司于2010年5月28日签订《协议书》的第三条第2点“如果由乙方与被拆迁户就拆迁安置补偿事宜达成协议，…”的内容，违反了自1991年6月1日起施行的国务院《城市房屋拆迁管理条例》第八条的规定，也违反了自2011年1月21日起施行的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（《城市房屋拆迁管理条例》同时废止）第四条的规定，原当涂县博望建设投资有限公司无权将房屋拆迁工作交由宁博公司实施，违反了行政法规的强制性规定，该条款无效。但双方协议的其他内容是双方当事人真实意思的表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方当事人均具有法律约束力。原当涂县博望建设投资有限公司现已变更为望湖公司，合同权利、义务由望湖公司享有和承担。
二、宁博公司支付的土地预付款和拆迁费用的处理问题。双方合作协议所拆迁地块，后因行政区划调整等原因导致协议无法继续履行。该拆迁地块已由博望区政府依法进行土地出让，宁博公司通过土地竞拍，交纳土地出让金，并已取得国有土地使用权。根据协议约定，在因政策或其他不可抗力导致乙方不能受益的情况下，望湖公司应按同期银行利率将宁博公司支付的款项连本带息退还给宁博公司。
第一、宁博公司支付的土地预付款800万元问题。
双方对宁博公司按照协议约定向望湖公司支付的土地预付款800万元无异议，望湖公司已返还本金800万元，对按同期银行贷款利率计算的资金占用期间利息2558130.68元，望湖公司应及时支付。
第二、对宁博公司2008年1月1日至2012年3月1日支付的征迁费用。经博望镇政府委托审计，确认实际支付征迁费用为6736877.3元，自2012年3月1日至2016年12月31日按银行同期贷款基准利率计算的资金占用期间利息为1905327.33元。望湖公司认为宁博公司垫付的征迁费用6736877.3元虽然实际发生，但不是按照协议约定的标准进行补偿，望湖公司只能按照协议约定的标准认可宁博公司垫付的拆迁费用2646996.94元。故对望湖公司认可的拆迁费用2646996.94元，以及至2016年12月31日的利息748625.13元，符合拆迁补偿标准，虽然合同条款无效，但望湖公司应予全部支付。
对实际发生的拆迁费用6736877.3元与按协议约定的拆迁补偿标准计算的拆迁费用2646996.94元的差额部分4089880.36元及其利息属于宁博公司为拆迁产生的损失，应如何处理，是本案的争议焦点，本院认为，拆迁安置本是政府部门的行政职能，原博望镇政府通过其设立的原当涂县博望建设投资有限公司与宁博公司签订协议，没有取得合法手续，把本应属于政府部门的征迁工作交由企业实施，虽然是为发展经济进行城镇建设的需要，但未能有效履行政职能，对企业的拆迁安置工作缺乏监管，在完成拆迁后却认为拆迁补偿过高，显然具有重大过错，应承担主要责任。宁博公司面对征迁工作的复杂和困难，在拆迁工作中虽然从有利于征迁工作的开展出发，超过标准支付部分征迁补偿费用，是为实际解决征迁问题，但未能严格控制标准，自身也具有一定过错责任。现该4089880.36元拆迁费用已由宁博公司实际支付给被拆迁户，对此拆迁费用损失4089880.36元及至2016年12月31日的利息损失1156702.2元（1905327.33元-748625.13元），因该条款无效，综合考虑双方的过错程度，本院确定由望湖公司承担70%的赔偿责任，即赔偿拆迁费用损失2862916.25元(4089880.36元×70%)、利息损失809691.54元（1156702.20元×70%），计3672607.79元，宁博公司自行承担30%的责任。
综上，望湖公司应给付宁博公司的土地预付款利息2558130.68元，应返还宁博公司按拆迁标准计算的拆迁费用2646996.94元及利息748625.13元，应赔偿宁博公司的拆迁费用损失2862916.25元、利息损失809691.54元，合计9626360.54元（其中拆迁费用本金5509913.19元、利息4116447.35元），望湖公司2017年1月25日归还的500万元，应先支付利息4116447.35元，及自2017年1月1日起至2017年1月25日止的拆迁费用2646996.94元按年利率4.35%计算的利息7886.6元、拆迁费用损失2862916.25元按年利率4.35%的70%计算的利息5970.95元，余款869695.1元支付拆迁费用2646996.94元后，尚欠拆迁费用1777301.84元，及拆迁费用损失2862916.25元，合计4640218.09元。同时，望湖公司还应承担2017年1月26日起至实际付清拆迁费用及拆迁费用损失止的利息（其中1777301.84元按照年利率4.35%标准、2862916.25元按照年利率4.35%标准的70%计算至2017年12月26日的利息为150781.06元）。
博望镇政府不是合同相对方，宁博公司诉请博望镇政府承担返还责任，无合同和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：
一、马鞍山市望湖投资有限公司于本判决生效后十日内返还马鞍山市宁博置业有限公司垫付的拆迁费4640218.09元，及至2017年12月26日的利息150781.06元，合计4790999.15元，并自2017年12月27日起支付至征迁费用全部付清之日止的利息（其中1777301.84元按照年利率4.35%标准计算，2862916.25元按照年利率4.35%标准的70%计算）；
二、驳回马鞍山市宁博置业有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费55355元，由马鞍山市宁博置业有限公司负担12733元，马鞍山市望湖投资有限公司负担42622元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 王培松
代理审判员 程小兵
人民陪审员 丁年春
二〇一八年一月五日
书 记 员 陆丽萍
附：本案适用的相关法律及司法解释条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。