河南省新乡市牧野区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0711行初1号
原告翟国成，男，汉族，1962年10月28日出生，住河南省卫辉市。
委托代理人张保根，河南恒辉律师事务所律师。
被告卫辉市国土资源局，住所地卫辉市建设路中段。
法定代表人李永刚，局长。
委托代理人王继奎，卫辉市国土资源局工作人员。
委托代理人原路路，河南宁鸣律师事务所律师。
原告翟国成诉被告卫辉市国土资源局行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日立案后，依法由审判员和人民陪审员组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告翟国成及其委托代理人张保根，被告卫辉市国土资源局的委托代理人王继奎、原路路到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告村西头原有一处堆放垃圾的荒坑洼地，经常水淹不适宜耕种。2006年原告经村委会批准，经过垫土平整在该处建了浴池。2014年在原址上将浴池改建为温泉。原告占用村西头荒地是经过村委会批准的，并未非法占用土地。被告查明原告占用耕地2635.17平方米与事实不符，并因此罚款73784.76元及拆除房屋是错误的。鉴于原告已经营十年之久，一旦拆除和没收会给原告造成极大的损失，会导致原告返贫。原告愿办理相关手续完善。被告认定事实和适用法律错误，应撤销其作出的卫国土资罚决字【2016】218号行政处罚决定书。
被告辩称，1、本案的基本事实：原告于2006年12月在卫辉市孙杏村镇段先屯村村西占地建浴池一处，2014年12月将浴池改建为温泉。经现场勘测，该宗地占地面积3024.57平方米（4.54）亩，建筑总面积2605.86平方米。占地类型：其中建设用地389.4平方米，符合孙杏村镇土地利用总体规划；耕地（基本农田）2635.17平方米，不符合孙杏村镇土地利用总体规划，至今未办理任何用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，已构成非法占用土地行为。2、被告立案后依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，对当事人进行了调查询问、现场勘查、调取证据、告知当事人听证的权利。2016年6月30日，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施土地管理法办法》第六十三条，作出了卫国土资罚决字【2016】218号行政处罚决定书。因此，被告所作的行政处罚决定事实清楚、程序合法、法律依据正确、处罚适当，请求依法驳回原告的起诉。
被告卫辉市国土资源局向本院提交的证据、依据有：第一组：1、违法线索登记表一份；2、立案呈批表一份；3、责令停止违法行为通知书一份；4、责令停止违法行为通知书送达回证一份；5、责令改正违法行为通知书一份；6、责令改正违法行为通知书送达回证一份；7、法律文书呈批表一份；8、行政处罚事先告知书一份；9、听证告知书一份；10、送达回证一份；11、违法案件处理决定呈批表一份；12、行政处罚决定书一份；13、行政处罚决定书送达回证一份；14、王继奎、李郑、程云清行政执法证复印件各一份；以上证明行政处罚程序合法。第二组：1、翟国成询问笔录一份；2、现场勘验笔录一份；3、勘测定界图一份；4、卫辉市孙杏村镇土地利用现状图一份（局部）；5、卫辉市孙杏村镇土地利用总体规划图（局部）一份；6、遥感图一份；7、现场照片三张；8、村委会证明一份；9、周治国询问笔录一份；10、调查报告一份；11、周治国身份证复印件一份；12、翟国成身份证复印件一份；13、案件会审记录一份（当庭提交）；该组证据证明被告作出的处罚决定事实清楚、证据确凿，定性准确，处罚适当。
原告对被告提交证据的质证意见为：对于被告提供的1-14程序方面的证据有异议，认为被告对事实认定不清，程序当然错误。对第二组证据中翟国成和周治国的询问笔录有异议，二人在笔录中提到涉案土地是责任田，但未提交相关证据，也未提及责任田的具体位置和亩数，故认定为责任田缺乏证据支持。对勘测定界图有异议，认为提交的图纸应当附有说明，否则不符合证据的规定，而且也无法确定建筑物的具体位置。对土地利用现状图及总体规划图有异议，认为与勘测定界图相互矛盾，没有附带说明，不能证明就是原告所占土地的位置。对遥感图质证意见同上。对证据7-12没有异议，认为原告占用土地修建浴池是村委会明知的，具有一定的公益性质。被告认定原告非法占用土地事实不清，证据不足，且对原告作出如此重的处罚应当经过领导集体讨论研究决定，但被告未经过集体讨论就作出处罚决定，程序违法应予撤销。被告当庭提供的会审记录是在举证期限届满后提交的，逾期提供视为未提供证据，故不予质证。
原告向本院提交了以下证据：1、照片9张；2、段小屯村委会出具的证明一份。证明浴池所在地是荒坑洼地不适宜耕种，并非基本农田，且建浴池村委会是明知的，是为了服务村民。
被告对原告提交证据的质证意见为：照片没有拍摄时间，也不显示拍摄的涉案土地及浴池现场，和本案没有关联性。根据土地管理法的规定，被告作为土地监督管理部门，有权监督土地的使用情况，村委会无权擅自改变土地用途。在被告提供的证据调查报告中，被告已经建议对村委会负责人进行纪律处分，故原告提供的证据无法证明其占地行为是合法行为。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告在举证期限内提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认，其提供的证据能够相互印证，证明原告建浴池占用的土地未办理任何用地手续，系非法占地。被告提供的案件会审记录无正当理由未在举证期限内提交，视为未提供，本院对其效力不予认可。对原告提交的村委会证明真实性予以确认，但该证据并不能证明原告的主张，照片不显示时间和地点，不能证明与本案的关联性，故对照片的证明效力不予确认。
经审理查明：翟国成未经依法批准，于2006年12月在卫辉市孙杏村镇段先屯村村西占地建浴池一处，2014年12月将浴池改建为温泉。卫辉市国土资源局在土地巡查中发现了翟国成的违法占地行为，经立案、调查及告知当事人权利，于2016年6月30日作出卫国土资罚决字【2016】218号行政处罚决定书。认定该宗地占地面积3024.57平方米（4.54）亩，建筑总面积2605.86平方米。其中，钢架结构简易房建筑面积684.8平方米；二层砖混结构建筑面积1203.24平方米，一层砖混结构建筑面积717.82平方米，现已建好，坐北朝南。水泥硬化地面面积1006.64平方米。占地类型：其中建设用地389.4平方米，符合孙杏村镇土地利用总体规划；耕地（基本农田）2635.17平方米，不符合孙杏村镇土地利用总体规划，至今未办理任何用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，已构成非法占用土地行为。且根据其违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，其违法行为属于严重违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施土地管理法办法》第六十二条的规定，责令原告翟国成在15日内退还其非法占地3024.57平方米并决定处罚如下：1、限其在接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在卫辉市孙杏村镇段先屯村村西非法占用的2635.17平方米土地上新建的钢架结构简易房建筑面积684.8平方米；二层砖混结构建筑面积1203.24平方米，一层砖混结构建筑面积339.68平方米，水泥硬化地面面积995.39平方米，恢复土地原状；2、没收其在卫辉市孙杏村镇段先屯村村西非法占用389.40平方米土地上新建的砖混结构建筑面积378.14平方米，水泥硬化地面面积11.25平方米；3、依据《河南省国土资源厅行政处罚裁量标准》给予非法占用的建设用地389.4平方米，每平方米3元的罚款，计1168.2元；基本农田2635.17平方米，每平方米28元的罚款，计73784.76元，共计74952.96元。该处罚决定书已向翟国成送达。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六及第七十六条之规定，被告具有对违法占地行为进行监督检查及行政处罚的主体资格。根据法律规定，无论是使用国有土地还是农民集体土地都必须依法审批，国家对基本农田更是进行严格保护，使用土地必须办理相关手续。原告未经批准非法占用土地，修建浴池进行经营，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，被告认定原告非法占用土地的违法行为事实清楚，证据确凿。原告称占用土地系村委会同意，且是坑洼荒地，因村委会不是土地管理部门，没有批准土地使用的权利，即便村委会同意，也改变不了原告违法占地的事实。但鉴于原告违法占地性质较严重，属于严重违法行为，且处罚较重。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。该规定是对情节复杂或者重大违法行为作出较重行政处罚的法定程序。本案被告作出的行政处罚是限期拆除建筑、没收非法财产和较大数额的罚款，在对原告作出处罚决定时，应根据上述规定由被告单位负责人集体讨论决定。但被告在法定举证期限内未提供相关证据，属于举证不能，不能证明被告作出的行政处罚经被告单位负责人集体讨论决定，因此，被告于2016年6月30日作出的卫国土资罚决字【2016】218号行政处罚决定书违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告卫辉市国土资源局于2016年6月30日作出的卫国土资罚决字【2016】218号行政处罚决定书，并依法重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告卫辉市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状正本一份，副本五份，上诉于新乡市中级人民法院。
审 判 长 侯丽芳
人民陪审员 韩吉梅
人民陪审员 齐东海
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 张小杰