广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终485号
上诉人（原审原告）：《中国家庭医生》杂志社有限公司，住所地：广州市天河区。
法定代表人：陈跃龙，总经理。
委托代理人：关岚键，该司工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地：广州市。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：李星，该委工作人员。
委托代理人：王保军，广东启源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地：广州市。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：戚燕平。
原审第三人：广东长城建设集团有限公司，住所地：广州市越秀区。
法定代表人：马华新，董事长。
委托代理人：卢金瑞，该司工作人员。
上诉人《中国家庭医生》杂志社有限公司（以下简称《中国家庭医生》杂志社）诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人广东长城建设集团有限公司（以下简称长城建设公司）行政处理决定一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第415号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。
原审法院查明：《家庭医生》编辑部（现为《中国家庭医生》杂志社）、广东长城建设总公司（现为广东长城建设集团有限公司）两单位（为受让方即乙方）与广州市国土局（现广州市国土资源和规划委员会）（为出让方即甲方）于
1997年4月8日签订了穗国地出合［97］112号广州市国有土地使用权出让合同，其中订明：甲方出让给乙方的地块位于东山区（现越秀区）德政南路115#-125#，新福里2#-18#，珠光路2#-16#，牛栏巷1#-9#、35#，面积1532平方米，其位置与四至范围如该用地建设用地批准书附图所示；……。本合同项下的土地使用权出让年限，居住份额用地为70年，商业、旅游、娱乐份额用地为40年；……。该地块的土地使用权出让金为每平方米土地6185.42元，总额为9476062元；在本合同签订后，乙方向甲方支付土地使用权出让金的时间为：在1997年4月7日前，首期支付出让金总额的20%，即1897200元；在1997年9月25日前，支付出让金总额的35%，即3316622元；在1997年12月25日前，支付出让金总额的20%，即1897200元；在1998年6月7日前，支付出让金总额的25%，即2365040元；各期应付的出让金，凡逾期三十日仍未支付的，甲方有权解除合同，前期所收取的出让金不予退还，并可依法向乙方索赔。若甲方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。合同签订后，用地单位按约定支付首期出让金1897200元。原广州市国土资源和房屋管理局（以下简称原市国土房管局）于2014年12月12日向《中国家庭医生》杂志社与长城建设公司发出穗国房业务（2014）577号市国土房管局催告函，其中内容为：据我局初步核查，你两单位已支付土地使用权出让金人民币1897200元，尚有土地使用权出让金人民币7578862元、违约金人民币7578862元未缴清。为此，请你两单位于2014年12月29日前到我局所属土地利用发展中心办理有关缴款手续。如有异议，请于收到本通知之日起10日向我局书面提出并提供相关证明资料。《中国家庭医生》杂志社与长城建设公司于2014年12月16日收到上述催告函。长城建设公司收到上述催告函后未提出异议。《中国家庭医生》杂志社则于2014年12月22日向原市国土房管局提交了异议函，提出：根据其与长城建设公司签订的《合作兴建德政南路综合楼合同书》与《补充协议书》等，明确规定土地出让合同所涉及土地建设项目的一切费用和税费，以及综合楼建成后的产权办理均由长城建设公司负责。因此，土地出让金及违约金应由长城建设公司缴交；根据《中国家庭医生》杂志社与长城建设公司的面积分成报告及广州市房地产权属证明书，《中国家庭医生》杂志社只占其中410.61平方米，只是一个小业主单位，而长城建设公司享有面积为25660.6平方米，拖欠出让金完全是由长城建设公司造成，与《中国家庭医生》杂志社无关。原市国土房管局收到异议函后与《中国家庭医生》杂志社进行了会谈。经审查，原市国土房管局于2015年3月18日向《中国家庭医生》杂志社、长城建设公司作出穗国房法字（2015）30号行政决定书，认为《中国家庭医生》杂志社提出的异议不成立，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条以及国务院办公厅国办发（2006）100号《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一点和第七点的规定，决定责令你两单位在收到本决定书之日起15日内向我局缴交国有土地出让金人民币7578862元、违约金人民币7578862元，合计人民币15157724元（本决定书生效后迟延履行期间的利息数额以实际缴付之日计算的数额为准）。《中国家庭医生》杂志社不服上述决定，向市政府申请行政复议。市政府于2015年7月22日作出穗府行复（2015）565号行政复议决定书，维持原市国土房管局作出的上述决定。
另查，《中国家庭医生》杂志社为证明其提出的出让金应由长城建设公司承担的主张，提供了《家庭医生》编辑部于1991年10月28日与广东长城建设工程公司签订的《合作兴建德政南路综合楼合同书》、《合建德政南路综合楼补充协议书》，1992年10月4日《家庭医生》编辑部与广东长城建设工程公司签订的《补充协议书》，2000年5月20日由广州《家庭医生》杂志社与广东长城建设集团有限公司签订的《补充协议》，2002年10月11日由《家庭医生》编辑部与广东长城建设集团有限公司签订了《东山区德政南路115号117号119号面积分成报告》。对此，原市国土房管局陈述表示上述约定系内部约定及合作关系，不能约束原市国土房管局。长城建设公司同意原市国土房管局的意见。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一点规定：“……。土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。……。”第七点规定：“……。土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。……。”本案中，原市国土房管局与《中国家庭医生》杂志社、长城建设公司签订的穗国地出合（97）112号广州市国有土地使用权出让合同，原市国土房管局已将约定的土地出让给受让方，受让方理应在合同约定时间支付土地出让金。受让方未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。对受让方的违约行为，原市国土房管局依法行使土地管理职权，作出穗国房法字（2015）30号行政决定书，责令受让方缴交违约金依法有据，原审法院予以支持。《中国家庭医生》杂志社提供的《合作兴建德政南路综合楼合同书》等，并非本案土地使用权出让合同的内容，其要求土地使用权出让合同的出让方（即原市国土房管局）按其与长城建设公司签订的协议来确定土地使用权出让合同中受让方的义务承担于法无据，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：
“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案市政府作为行政复议机关，在收到《中国家庭医生》杂志社的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，并且在上述规定期限内作出行政复议决定，其复议程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回《中国家庭医生》杂志社的诉讼请求。
上诉人《中国家庭医生》杂志社不服原审判决，上诉称，原市国土房管局在2015年3月18日向上诉人发出穗国房法字（2015）30号行政决定书，要求上诉人与原审第三人共同补缴国有土地出让金7578862元，违约金7578862元，合计15157724元，上诉人认为原审第三人在长达18年的时间里未能交清上述出让金，原市国土房管局一直未予追缴，也从未向上诉人提出涉案地块欠缴出让金的情况，原市国土房管局未及时履行催缴出让金的作为职责，根据《行政处罚法》的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，因此该行政行为不合理、违法，依法应予撤销；根据上诉人与长城建设公司的内部协议约定，出让金及违约金均应由原审第三人缴交，且上诉人对该项目的权益仅有400余平方米房产，涉案违约金过高，收取不合理；一审庭审中，上诉人提出《家庭医生》编辑部和上诉人是不同主体，但未被一审法院采纳。综上，上诉请求：一、撤销广州市越秀区人民法院2016年1月26日作出的（2015）穗越法行初字第415号行政判决，并依法改判；二、两被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人市国规委辩称，《家庭医生》编辑部、原广东长城建设工程公司（现原审第三人长城建设公司）与原广州市国土局于1997年4月7日签订了涉案国有土地使用权出让合同，原广东长城建设工程公司已缴交第一期的土地出让金，但第二、三、四期的土地出让金至今未缴，根据《中华人民共和国合同法》第八条第一款的规定，上诉人与原审第三人除了应补缴剩余的土地出让金以外，还应按照土地使用权出让合同第八条的约定向被上诉人缴纳滞纳金，两金合计15157724元。《家庭医生》编辑部与原广东长城建设工程公司签订的合作兴建德政南路综合楼合同书及补充协议仅是内部协议，对合同之外的第三人无拘束力，上诉人以内部协议及在合作项目中分配房屋面积较少为由，认为不应由其承担支付义务的抗辩理由不能成立，故涉案行政决定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府辩称，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人长城建设公司述称，对原审判决无异议，但其与《家庭医生》编辑部签订的合作兴建德政南路综合楼合同并未明确约定由其单方缴纳土地出让金。
经审理查明，原审法院查明的事实基本清楚，本院予以确认。
另查明，2001年8月13日，因组织机构调整，原广州市国土局履行的工作职责由广州市国土资源和房屋管理局行使；2015年8月12日，因组织机构调整，原广州市国土资源和房屋管理局履行的涉案行政职责由广州市国土资源和规划委员会行使。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款以及《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七点规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，应当依法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。根据原广州市国土局与《家庭医生》编辑部、原广东长城建设工程公司签订的国有土地使用权出让合同的约定，《家庭医生》编辑部、原广东长城建设工程公司应在1998年6月7日前缴清涉案国有土地出让金，否则出让方可自违约之日起每日按应缴价款的1‰要求买受人缴纳违约金。被上诉人在查明上诉人及原审第三人欠缴土地出让金的事实后，依法催告并作出追缴的行政决定，责令上诉人及原审第三人缴纳涉案国有土地出让金本金7578862元，违约金7578862元，合计15157724元，符合上述法律规定。违约金的数额以本金为限，明显低于国有土地使用权出让合同的约定计算金额，并无不当。原审法院判决驳回上诉人诉讼请求的处理正确，依法予以维持。上诉人的上诉意见不能成立，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，复议机关市政府的复议程序合法，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人《中国家庭医生》杂志社有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭铁文
代理审判员 余秋白
代理审判员 林 彦
二〇一六年九月十三日
书 记 员 朱金珍
书 记 员 邹晓珍