江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣11行终75号
上诉人（原审被告）上饶县公安局，住所地上饶县旭日北大道666号。
法定代表人杨成，该局局长。
委托代理人郑凯，该局法制大队副大队长，一般代理。
被上诉人（原审原告）郑桂花，女，汉族，1962年8月22日出生，住江西省上饶市上饶县。
委托代理人章新传，江西贤和律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人吴志华，江西贤和律师事务所律师，特别授权代理。
原审被告上饶市公安局，住所地上饶市信州区金龙岗18号。
法定代表人邱木兴，该局局长。
上诉人上饶县公安局与被上诉人郑桂花、原审被告上饶市公安局治安行政处罚纠纷一案，不服江西省上饶市信州区人民法院（2016）赣1102行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，郑桂花是上饶县皂头镇象山村的村民，自2004年以来，因抗旱灌溉水渠与镇、村干部发生纠纷、要求解决与邻居的房屋占地纠纷及反映村民违法建房、镇政府违规批准村民建房并收取费用等问题多次进行信访，2014年5月30日，上饶市人民政府信访事项复查复核委员会就郑桂花上述信访事项作出了饶府信核复字[2014]3号《郑桂花信访事项复核答复意见书》，对郑桂花上述信访事项作了终结处理。2015年11月2日，郑桂花到江西省政府、江西省人民检察院，递交《抗议书》、《诉求》、《申诉书》等信访材料，反映签订息访（处理2004年抗旱灌溉水渠与镇、村干部发生纠纷这一信访事由）协议非本人自愿、镇政府违规批准村民建房并收取费用问题、对2015年6月17日下午被上饶县公安局以非法买卖危险物品为由处以治安拘留十日的处罚不服及2015年9月15日晚无任何手续被上饶县公安局皂头派出所将其关押在县公安局刑警大队至次日下午7时许等问题。2015年11月2日，郑桂花到江西省政府及江西省人民检察院递交信访材料后，即从南昌转车去北京，准备去国家信访局时被告知国家信访局周二（11月3日）不接待上访，后住进北京南站幸福路路边的平房时被遣送回上饶。上饶县公安局接到上饶县皂头镇镇政府的报案后，对郑桂花、皂头镇镇政府工作人员卓颜平、王雨辉进行询问后，认为郑桂花在信访三级终结以后，仍分别于2014年7月15日、2015年7月19日、2014年11月4日、2015年11月4日赴北京，分别于2014年6月23日、2014年8月、2015年5月25日赴省政府、省信访局以已被信访终结事由信访，皂头镇镇政府因此不得不另外安排、组织工作人员劝访、接访，严重影响了皂头镇镇政府的正常工作秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对郑桂花处十日行政拘留的行政处罚。郑桂花于2015年11月5日至2015年11月15日被拘留在上饶县看守所。郑桂花对拘留处罚不服，向上饶市公安局提起行政复议，上饶市公安局经复议后，作出了饶公复决字〔2015〕25号《行政复议决定书》，维持饶县公（皂）决字〔2015〕0632号《行政处罚决定书》。郑桂花不服，向原审法院提起诉讼。另查明，郑桂花曾于2014年3月、11月、2015年11月到北京、南昌信访，上饶县皂头镇镇政府均派出人员将其接回。
原审认为，郑桂花虽然多次到北京、南昌信访，但上饶县公安局向原审法院提交的证据尚不足以证明郑桂花有“扰乱皂头镇镇政府正常工作秩序”的行为。上饶县皂头镇镇政府派员前往北京、南昌劝访、接访、接郑桂花回饶是该镇政府自行组织、安排的工作，上饶县公安局、上饶市公安局认定皂头镇镇政府的正常工作秩序被严重影响，上饶县公安局据此对郑桂花作出十日行政拘留的决定没有事实依据，郑桂花要求撤销被告上饶县公安局的行政处罚及上饶市公安局的复议决定的诉讼请求，原审予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；”第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因上饶县公安局采取违法拘留措施而致郑桂花人身自由受到侵犯，郑桂花要求获得赔偿1,940元的请求在法律规定许可的范围内，原审予以支持；《中华人民共和国国家赔偿法》第二十一条第二款规定：“对公民采取拘留措施，依照本法的规定应当给予国家赔偿的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关”，本案中，上饶县公安局是作出对郑桂花采取拘留决定的机关，即为赔偿义务机关，郑桂花要求上饶县公安局承担赔偿义务，原审予以支持；郑桂花要求上饶市公安局共同承担赔偿义务，无法律依据，原审不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案中，郑桂花于2015年11月到北京、南昌信访，反映的问题中有通过信访复查、复核已经依法解决的诉求，也有新的投诉请求，根据《信访条例》第十六条的规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，该条例第三十五条第三款还规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。据此，郑桂花仍就已作了信访终结处理的信访诉求进京赴昌信访、就新的诉求未向皂头镇镇本级或其上一级机关提出，而采取越级信访的方式，该行为违反了《信访条例》的上述规定，具有违法性，故郑桂花要求被告赔礼道歉、恢复名誉、支付精神损害抚慰金的诉请，原审不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第三十三条之规定，判决：一、撤销上饶县公安局所作的饶县公（皂）决字[2015]0632号《行政处罚决定书》；二、撤销上饶市公安局所作的饶公复决字[2015]第25号《行政复议决定书》；三、由被告上饶县公安局赔偿原告郑桂花1,940元。案件受理费50元，由上饶县公安局、上饶市公安局共同负担。
宣判后，上饶县公安局不服原审判决，向本院提起上诉。上诉称：1、被上诉人郑桂花多次到北京、南昌缠访、闹访不仅给北京、南昌正常工作秩序造成影响，而且给上饶县皂头镇政府正常工作也造成了影响，被上诉人的违法事实清楚、证据充分，原审认定上诉人对其作出十日行政拘留的决定没有事实依据错误；2、上诉人作出的拘留决定符合法律规定，不应给予被诉人赔偿，原审认定上诉人赔偿被上诉人1940元错误。故请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上述事实和理由均不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
二审期间，双方均无新证据提交，且对原审提交的证据无新的举证、质证意见。本院二审查明的事实与原审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”的规定，本案中上诉人作出行政处罚决定的事实依据应是扰乱单位秩序，该行政处罚决定书中也明确写明“皂头镇镇政府因此不得不另外安排组织工作人员劝访、接访，严重影响了皂头镇政府的正常工作秩序”，但从上诉人提交的证据来看，并无证据证明被上诉人在皂头镇政府管辖范围内有扰乱单位秩序的行为，且也无证据证明被上诉人在南昌、北京上访时有扰乱南昌、北京等地单位秩序的行为。被上诉人在三级信访终结后仍到南昌、北京等地信访，根据国务院《信访条例》第三十五条第三款“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”的规定，有关部门可以不再受理，皂头镇政府派员劝访、接访与是否会严重影响皂头镇政府的正常工作秩序没有必然联系，上诉人以此为由认定被上诉人的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的扰乱单位秩序的情形显然错误。原审法院据此作出撤销上诉人上饶县公安局所作的饶县公（皂）决字[2015]0632号《行政处罚决定书》及原审被告上饶市公安局所作的饶公复决字[2015]第25号《行政复议决定书》并由上诉人上饶县公安局赔偿被上诉人郑桂花1,940元的判决并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应依法予以维持。上诉人上饶县公安局的上诉请求无事实及法律依据，应依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上饶县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 董有生
审判员 郑晓霞
审判员 余细花
二〇一六年十月二十日
书记员 张耀龄
（此页空白）