河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）豫行终939号上诉人(一审原告)刁变，女，回族，1946年11月16日出生，住上海市闸北区。被上诉人（一审被告）禹州市人民政府。住所地：禹州市禹王大道**号。法定代表人范晓东，市长。委托代理人王磊，禹州市人民政府工作人员。委托代理人张棣，河南卓通律师事务所律师。上诉人刁变因与被上诉人禹州市人民政府（以下简称禹州市政府）行政关闭禹州市钧都典当行及处置资产一案，不服许昌市中级人民法院（2016）豫10行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。许昌市中级人民法院一审查明，2000年6月26日，中国人民银行、国家经贸委联合下发[银发（2000）205号]《关于典当行业监管职责交接的通知》，该通知载明：“为适应我国经济和金融改革发展的需要，规范典当业的管理，经国务院同意，决定对典当监管体制进行改革，取消典当行金融机构的资格，将原由人民银行监管的典当行业做为一类特殊的工商企业，交由国家经贸委统一对口管理”。2000年9月29日，中国人民银行河南省禹州市支行、人行禹州市支行、禹州市经贸委签署了《典当行交接备忘录》。2001年1月4日，禹州市经济贸易委员会下发[禹经贸（2001）06号]《关于设立“禹州市钧都典当行有限公司”的批复》，该批复载明：“一、原则同意设立‘禹州市钧都典当行有限公司’，‥‥‥。四、公司可使用自有资金，以实物占有权转移形式为中、小企业和个人提供临时性质押贷款，未经许可不得超越经营范围。五、公司注册登记后，原‘禹州市钧都典当行’的名称及其各种印签同时废止”。2002年2月28日，河南省经济贸易委员会下发[豫经贸中小企（2002）153号]《关于禹州市钧都典当有限责任公司重新登记的通知》，同意禹州市钧都典当行有限责任公司重新登记。2002年4月-6月中下旬，禹州市钧都典当行因违法、违规经营金融业务、经营管理不善导致不能及时兑付股民股金，引发了股民挤兑和群体性上访事件。2002年6月26日，禹州市化解金融风险领导组发布《关于对禹州市钧都典当行实施停业整顿的公告》，该公告载明:“禹州市钧都典当行自1993年成立以来，由于内部管理不善，且存在大量违规经营现象，造成资产质量不断恶化，经营亏损增加，目前已不能支付到期债务。为保护我市社会和典当行业的稳定，切实维护广大股民利益，‥‥‥，从即日起对禹州市钧都典当行实施停业整顿。‥‥‥，按照先停业整顿，后依法处置的步骤进行。通过清理资产，保全债权，妥善处理个人、法人和其他债务，做好善后事宜”。2004年1月2日，禹州市化解钧都典当行金融风险领导组向钧都典当行的股民作出《致禹州市钧都典当行股民的公开信》，将禹州市钧都典当行非法吸收公众存款被依法查处以来开展工作的情况，向相关股民予以通告。同日，禹州市化解钧都典当行金融风险领导组下发《禹州市钧都典当行股金兑付通告》。刁变认为禹州市政府关闭禹州市钧都典当公司和越权取代该公司财产处置权行政行为违法侵犯了其合法权益，遂于2016年6月12日提起本案诉讼。另查明，2004年4月13日，禹州市钧都典当行有限责任公司因犯非法吸收公众存款罪和虚报注册资本罪，分别被判处罚金人民币各五十万元，该公司董事长、总经理赵健身及相关责任人也因犯有非法吸收公众存款罪、虚报注册资本罪等罪名被人民法院给予刑事处罚。刁变起诉所称的“关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产的行为”发生于2002年6月份。许昌市中级人民法院一审认为，2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款载明：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述条文是关于最长诉讼保护期限的规定。最长诉讼保护期限是指公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限，即行政机关作出的行政行为到某个时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起行政诉讼。本案不属于因不动产所提起诉讼的案件。根据本案查明的事实，刁变起诉所称的“关闭禹州市钧都典当公司及越权取代该公司财产处置权的行为”发生于2002年6月份，依照最长诉讼保护期限五年的规定，刁变最迟也应在2007年7月前提起本案诉讼。因此，在2007年7月以后，不论刁变是否知道本案被诉的行政行为，其均不能再对“关闭禹州市钧都典当行及越权取代该公司财产处置权的行为”提起行政诉讼。刁变关于诉称起诉期限不超期的理由，因证据不足，不应予以支持。刁变于2016年6月12日向本院提起本案行政诉讼已超过法定最长诉权保护期限五年的规定且无正当理由，应裁定驳回起诉。许昌市中级人民法院作出（2016）豫10行初103号行政裁定：驳回刁变的起诉。刁变不服一审裁定，向本院上诉称，一审裁定认定刁变提起本案诉讼超过法定起诉期限错误。禹州市政府不断追讨禹州市钧都典当行的债务，其行政行为处于延续状态且最后一次通知兑付时间是2015年2月12日，法定起诉期限应当自禹州市政府具体行政行为终止之日即撤销化解钧都典当行金融风险领导小组之日起计算。刁变于2016年6月12日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。请求撤销一审裁定，支持刁变的上诉。禹州市政府辩称，刁变称其系禹州市钧都典当行储户，钧都典当行侵犯其合法权益应当通过民事诉讼寻求解决，禹州市钧都典当行被关停，以及成立禹州市化解金融风险领导组与刁变不存在法律上的利害关系。禹州市化解金融风险领导组属于非常设的协调机构，无行政主体资格，非本案适格行政主体。刁变提起本案诉讼显然已经超过法定起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回刁变的上诉，维持一审裁定。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）禹州市政府2002年6月对禹州市钧都典当行进行停业整顿，目的是妥善处置禹州市钧都典当行非法吸收的公众存款，将其按比例兑付给受害人，最大限度地保护受害人的合法权益。这一做法目的正当，也是解决这类问题的有效措施。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，刁变如果对禹州市人民政府2002年6月整顿钧都典当行的行为不服，最迟应当在2007年6月提起诉讼，刁变在2016年6月提起本案诉讼，明显超过法定的起诉期限。（三）禹州市政府对禹州市钧都典当行进行停业整顿，停业整顿的内容包含有处置相关资产的事项，上诉人起诉处置相关资产行为的期限和起诉停业整顿行为的期限应当一致，上诉人2016年6月提起诉讼明显超过法定期限。（四）刁变与本案被诉的关闭行为以及资产处置行为没有法律上的利害关系。其一，刁变不是被诉行政行为的相对人，其二，刁变所主张的损失，系由禹州市钧都典当行以及相关责任人的违法犯罪行为造成的，与被诉的行政行为没有法律上的因果关系。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉结果正确，依法应予维持，刁变的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持许昌市中级人民法院（2016）豫10行初103号行政裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王凤强代理审判员  王秋娜代理审判员  樊俊晓二〇一七年五月十七日书 记 员  吕芸霞