苏州工业园区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）园行初字第00011号
原告顾清。
委托代理人王伟锋，江苏臻儒律师事务所律师。
被告苏州工业园区娄葑街道办事处，住所地苏州工业园区通园路。
法定代表人梁兴，主任。
委托代理人肖翔，北京市大成（苏州）律师事务所律师。
委托代理人马艳，北京市大成（苏州）律师事务所律师。
原告顾清因认为苏州工业园区娄葑街道办事处（以下简称娄葑街道）不履行法定职责，于2014年7月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月26日公开开庭对本案进行了审理。原告委托代理人王伟锋、被告委托代理人马艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告顾清诉称：原告系苏州工业园区都市花园小区（以下简称都市花园）业主。原告通过相关渠道获知，2012年11月29日《省政府关于调整苏州市部分镇行政区划的批复》和苏园工（2012）145号文件明确规定，都市花园居委会等36个居委会区域划归被告管辖，被告依法于2012年12月26日挂牌成立。原告所在社区管理工作从2012年12月26日起应属于被告管辖。故原告诉至法院，请求：1、判决被告自2012年12月26日起对都市花园居委会、都市花园小区管理行政不作为违法，并及时履行社区管理职能；2、判决被告承担本案诉讼费用。
原告为证实其诉讼请求向法庭提交的证据材料为：
1、房产证复印件，证明原告系都市花园业主。
2、苏政复（2012）102号《省政府关于调整苏州市部分镇行政区划的批复》、苏园工（2012）145号《园区工委、管委会关于建立娄葑、斜塘、唯亭、胜浦四个街道党工委、办事处的通知》，被告认为该二个文件证明被告娄葑街道成立的依据，文件中明确都市花园在行政区划上属被告管辖。
3、“中国*娄葑”网站截图7页，证明被告在其网站上宣传其成立于2012年12月26日，具有社区管理职责。
4、信息公开申请表及邮寄单、查询单，电子邮件截图、苏州工业园区行政区划图，证明原告所持有苏州工业园区行政区划图的来源是通过向苏州工业园区管委会申请政府信息公开而获取。
5、原告标注的苏州工业园区行政区划图，原告在该图纸上标出了苏州工业园区湖西社区工作委员会（以下简称湖西社工委）及都市花园的位置，原告认为被告娄葑街道的辖区包含都市花园。
被告娄葑街道辩称，被告管辖范围不包含都市花园，都市花园自始即属于湖西社工委的管辖范围，实际上也是由湖西社工委对其进行基层行政管理。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告娄葑街道于2014年7月31日向本院提供了以下证据：
1、苏府复（2004）87号《关于同意苏州工业园区娄葑镇行政村区划调整的批复》、苏府复（2008）40号《市政府关于同意成立娄葑镇东港二村等五个社区居民委员会的批复》，证明2004年原娄葑镇区划调整及2008年原娄葑镇新成立五个社区居委会时，原娄葑镇辖区均不包含都市花园。
2、苏州工业园区管委会、苏州工业园区规划建设局的官网截图2页，证明苏州工业园区中新合作区范围，认为都市花园地处中新合作区范围内。
3、苏园工（2000）53号《关于建立苏州工业园区湖西社区工作委员会的通知》，证明湖西社工委于2001年成立，其作为苏州工业园区首期建成区的基层行政管理机构，主要职能包括社区管理、社区服务等工作。
4、“湖西社区网”网站截图4页，其中对湖西社工委的介绍证明其成立于2001年2月，是中新苏州工业园区设立的基层行政管理机构，其辖区包括都市社区居委会在内的17个社区居委会，湖西社工委内设社区管理办公室，负责业委会组建及换届工作，指导业委会日常工作等。
5、国函（1994）9号《国务院关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》、苏园工（2010）136号《关于加快推进中新合作区社区建设的若干意见》，证明国务院同意苏州工业园区借鉴吸收新加坡公共管理方面的经验，建立“社区工作委员会”是苏州工业园区借鉴新加坡公共管理经验的体制创新成果，其职能定位明确为加强基层组织建设，提供社区公共服务等。
经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性没有异议，但认为因娄葑镇已撤销且江苏省政府已明确将都市花园划归被告管辖，故证据1、3系失效文件，证据5中苏园工（2010）136号文件关于社区工作试点的内容也已失效，并认为证据2与本案不具关联性。
被告对原告提供的证据1-4没有异议，对证据5不予认可。
综合上述质证意见，本院对原告提供的证据1-4及被告提供的证据的关联性、合法性、真实性予以认定。原告提供的证据5，系经原告自行标注，未提供其他证据证明，依法不予认定；被告提供的证据2能够证明都市花园与苏州工业园区中新合作区的关系，证据1、3、5能够证明被告的历史沿革、管辖范围以及都市花园所在苏州工业园区中新合作区的社区管理模式，依法予以认定。
经审理查明：
原告顾清系都市花园业主。
1994年2月，国务院批准设立苏州工业园区，其中70平方公里（后扩至80平方公里）为“中新合作区”，将位于苏州城东的原娄葑、跨塘、斜塘、唯亭、胜浦5个乡镇划归苏州市人民政府直接管辖，苏州工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）作为苏州市人民政府的派出机构行使行政管理职能。其后十多年，经过若干次行政区划调整，至2012年，苏州工业园区的区域为经过行政区划调整后的娄葑镇、唯亭镇、胜浦镇3个镇。
《国务院关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》明确要求苏州工业园区建立新的管理体制和运行机制，园区管委会自主行使园区的行政管理职能。根据国务院批复精神，园区管委会在苏州工业园区，特别是中新合作区的经济、社会管理多方面建立了一系列新的管理体制和运行机制。2000年11月，园区管委会设立湖西社工委，明确湖西社工委为基层行政管理机构，以园区首期建成区为辖区行使相应的基层行政管理职能。这一基层行政管理机制一直运行至今。都市花园位于中新合作区首期建成区内，属湖西社工委辖区范围。
2012年11月江苏省人民政府以苏政复（2012）102号《省政府关于调整苏州市部分镇行政区划的批复》，同意撤销娄葑镇、唯亭镇、胜浦镇3个镇设立娄葑街道办事处、斜塘街道办事处、唯亭街道办事处、胜浦街道办事处4个街道办事处，其中以都市等36个居委会区域设立娄葑街道。被告娄葑街道于2012年12月26日挂牌成立。
原告认为，自2012年12月26日起，应当由被告娄葑街道负责对都市花园社区事务的管理，而被告并未履行该项职责，故诉至法院。
本案的争议焦点是：被告娄葑街道是否具有对都市花园进行行政管理的职责。
原告认为，2011年11月29日，江苏省人民政府苏政复（2012）102号文件写明，以包括都市花园在内的36个居委会区域设立娄葑街道，娄葑街道办事处于2012年12月26日挂牌成立，则被告自挂牌成立之日起就有对都市花园进行行政管理的职权。
被告认为，娄葑街道是原娄葑镇撤销而来，原娄葑镇的行政管辖范围不含都市花园，娄葑街道成立后，都市花园也没有归娄葑街道管辖。都市花园原来一直由湖西社工委对其进行基层行政管理，现在仍然是由湖西社工委对其进行基层行政管理。所以娄葑街道不具有对都市花园进行行政管理的职权。
本院认为，本案的争议是由于我国开发区的管理体制机制与传统的行政区划有所不同而产生。
行政区划，是国家为了便于行政管理而对领土所进行的区域划分。一般而言，我国的行政区划分为省（自治区、直辖市）、县、乡镇三个层级，各层级都有相应的政府机构进行行政管理。改革开放以后，为了促进对外开放和经济技术发展，国家和地方陆续批准设立了若干各级各类的开发区。这些开发区都有一定的地域界限，但开发区的地域界限，一般都是出于便利对外开放和经济技术发展的原则来划分，而不是按照行政区划来划分，形成了开发区与行政区划不相重合的现象。
苏州工业园区是中国和新加坡两国政府合作开发建设的项目。1994年2月国务院批准成立苏州工业园区，其中70平方公里（后扩至80平方公里）为“中新合作区”。中新合作区包括苏嘉杭高速以东，黄天荡河-
独墅湖-斜塘河-
吴淞江一线以北，青秋浦以西，娄江以南等区域，从行政区划的角度看，在撤镇设街道之前，“中新合作区”包含了娄葑镇、唯亭镇、胜浦镇各一部分，在撤镇设街道之后，“中新合作区”包含了娄葑街道、斜塘街道、唯亭街道、胜浦街道的各一部分。根据国务院批复，园区管委会自主行使园区的行政管理职能。为了落实国务院关于苏州工业园区要“自主地、有选择地借鉴吸收新加坡发展经济和公共管理方面对我适用的经验”的要求，园区管委会对中新合作区实行单独的管理，乡镇（街道）的行政管理只及于中新合作区之外。园区管委会在中新合作区建立了一系列创新的管理机制，在中新合作区建立社区工作委员会就是其中之一。
园区工委、管委会于2000年建立湖西社工委，湖西社工委的地位明确为中新合作区首期建成区的基层行政管理机构，在辖区内行使相应的基层行政管理职能，开展社区管理、社区服务、社区文化建设、基层民主政治建设等工作，其辖区为中新合作区的首期建成区。都市花园位于湖西社工委辖区内，一直由湖西社工委管辖。
江苏省人民政府苏政复（2012）102号《省政府关于调整苏州市部分镇行政区划的批复》从行政区划调整的角度，将娄葑镇、唯亭镇、胜浦镇3个镇撤销，设立4个街道，不涉及苏州工业园区包括中新合作区的区域范围、管理模式等问题，都市花园仍由湖西社工委管辖的事实并没有因行政区划的调整而改变。因此，被告娄葑街道不具有对都市花园进行行政管理的职责。
综上，原告顾清起诉被告娄葑街道行政不作为不成立，本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告顾清的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告顾清负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州工业园区支行，账号：10×××99。
审 判 长 王冬青
审 判 员 顾凌燕
人民陪审员 沈永年
二〇一四年九月九日
书 记 员 沈悦丽