陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行初6号
原告杨万年，男，生于1955年3月22日，住陕西省扶风县。
委托代理人伏继明，男，生于1939年8月20日，住陕西省咸阳市渭城区。
委托代理人王浩，男，生于1962年6月18日，住陕西省扶风县。
被告扶风县人民政府，住所地扶风县县城新区南一路。
法定代表人陈爱民，县长。
委托代理人冯虎成，扶风县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人韩宽强，陕西宽强律师事务所律师。
原告杨万年诉被告扶风县人民政府（以下简称“扶风县政府”）房屋行政强制拆迁及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告魏杨万年认为：1997年2月13日被告的建设环保局张贴了拆迁改造商业街门面房的公告。1997年3月12日被告颁发了扶政发(1997)17号文件“关于县城商业街整体改造工程拆迁实施细则”的通知，该细则将原告所有的门面房定性为“临时建筑”，拒绝补偿。1997年4月4日，被告的建设环保局以公告的形式贴出了拆迁通知。1997年4月9日，被告的建设环保局在商业街贴出了“拆迁时间安排”。1997年4月中旬，被告组织公安、工商部门采取了断电断水，挖路堵墙等极端手段，拆掉了原告正营业的门面房。1998年3月15日，原告以行政诉讼将扶风县人民政府为被告诉至陕西省宝鸡市中级人民法院（以下简称“宝鸡中院”）。1998年7月30日，宝鸡中院作出了(1998)宝市中法行初字第02号行政判决书撤销了被告对原告门面房“属临时建筑”的定性。在此期间，被告于1998年7月14日下发了扶政发(1998)43号“关于注销原东关商业街王金平等44名个体户房产证的通知”，1998年9月20日原告诉请撤销该通知后，宝鸡中院作出宝中法(1998)第04号行政判决书，维持注销通知。原告等不服，于1999年1月6日提出上诉，陕西省高级人民法院以(1999)陕行终字第5号行政裁定书，撤销一审判决，发还重审。2000年1月13日，宝鸡中院作出(1999)宝市中法行初字第07号行政判决，撤销了被告的注销通知。原告据此向被告提出赔偿问题，但经多年多次上访、协商，问题无法解决，原告遂提起行政诉讼。综上，原告持有涉案房屋的产权证权属合法，依法受法律保护。被告在未与原告达成协议的情况下强行拆掉原告经营性用房，给原告造成巨大的损失，行为明显违法，应依法承担法律责任。请求：1.依法确认被告于1997年4月强行拆除原告位于扶风县老区原商业街商用门面房的行为违法。2.依法判令被告赔偿原告以下三项损失：以产权置换的形式安置原告人等面积商用门面房(原老区商业街门面房面积52.47m2)；原告1997年4月至2015年8月的经营损429300元、2015年9月至2016年7月的营业损失21351元，合计450651元；原告18年来多次上访等造成的费用损失1800元。3.依法判令被告承担本案诉讼费、鉴定费。
被告扶风县政府认为：原告的起诉早已超过诉讼时效。1997年2月被告为加快县城整体提升改造，决定对县城老区东关商业街原集资建房予以拆除，重新改造扩建。制定并依据扶政发（1997）21号《关于县城商业街整体改造工程拆迁补偿有关问题的通知》，对属于补偿范围的建筑物及地上附着物按照具体标准向包括原告在内的44名个体户进行了补偿，26户领取了补偿款，截至2015年底33户领取了补偿款。原告虽不接受补偿标准、未领取补偿款，但其对被告的拆除行为和补偿标准是知道的。因此，原告1997年已经知道被告作出行政行为的内容，如果认为合法权益受到侵害，应直接向人民法院提起诉讼，依据《行政诉讼法》第46、39条，及当时适用的《行政诉讼法解释》第41条、现行《行政诉讼法解释》第3条，原告在无正当理由的情况下，于2015年10月20日提起诉讼，超过诉讼时效。为维护原告的合法权益，被告从解决问题的角度出发，就案件事实及解决问题方案作出说明。首先，原告被拆迁的门面房系扶风县工商局在未办理建设工程规划审批手续的情况下，与包括原告在内的44名个体户、6个单位共同集资建造的。由于该建筑违反国务院国发[1984]2号《城市规划条例》第31、36、42、44、50条的规定，属于违章建筑，应无条件拆除。商业街营业用房建成后，扶风县工商局于1988年3月31日以扶工商发[1988]16号文件《关于城关镇东关农贸市场新建营业平房交付使用有关问题的请示报告》呈报被告，该营业房的产权归县工商局和用户共同所有。1988年至1991年期间，扶风县房管部门在未认真调查核实，违反《城市私有房屋管理条例》和《宝鸡市城镇房屋所有权登记发证暂行办法》有关规定的情况下，以被告名义为包括原告在内的个体户登记颁发了房产证，属登记不实。1997年2月，为了加快县城整体提升改造，被告决定对东关商业街原集资建房予以拆除，对零乱不合理的布局进行重新改造扩建，并进行公告。在规定的时间内，44名个体户均自觉搬出，整个拆迁工作进展顺利。被告依据当时法律法规规定和实际情况，对包括原告营业门面房在内的违章建筑进行拆除，并无不妥。原告依据当时并未施行的《物权法》、《城市房屋拆迁改造条例》等法律法规的规定，要求确认当时拆除行为的违法，显然不成立。其次，原告要求以产权置换的形式安置原告人等面积的商用门面房，不符合当时法律法规的规定，更不符合实际情况，且显失公平。依据当时生效适用的《城市房屋拆除管理条例》第二十条的规定，原告的房屋在拆除时已经使用近十年，且拆除距今已二十年，房屋价格差异较大。更为重要的是，原告房屋所占用的土地使用权人系扶风县工商局，与扶风县工商局共同共有房屋所有权，原告所提供的“房屋购买交款票据”明确载明为“交来集资建房款”而非“购房款”。原告实际持有“房产证”与房屋所有权人应享有的权益是有区别的。同时，扶风县工商局投资建设的房屋有关的基础设施和配套设施也不属于原告所有。在按规定对该违章建筑应无条件拆除、不予安置补偿的情况下，为减少原告损失，被告仍然按照《扶风县城镇建筑拆迁安置试行办法》制定了《县城商业街整体改造实施细则》、《扶风县城镇建设拆迁补偿标准》，依据实际和评估结果对包括原告在内的个体工商户进行补偿。按照1987年的建安成本和集资交款情况以及拆除时的状况，结合原告已无偿使用十年及产权受益的事宜，确定了补偿标准及金额。44名个体户中的33户均同意，并先后领取补偿款。原告至今未领取补偿款，要求现在用产权置换的形式安置等面积商用门面房，明显不合理。再次，关于原告要求赔偿门面房经营损失、上访费用损失的请求，经营损失系间接损失，要求赔偿于法无据；经营损失、上访费用损失并非被告造成。关于解决方案，依据当时相关法律法规和制定的标准，对原告所拆除房屋按当时的每平方米164元的价格及至今的银行利息进行补偿。请求依法驳回原告的起诉。
经审理查明，1991年2月1日，被告向原告杨万年颁发城私房字第×号《房屋所有权证》，将位于“城关镇商业街”、面积为52.47m2的混合结构房屋三间登记于杨万年名下。1997年2月13日，扶风县建设环境保护局公告：“……凡原在工商局购买商业街房屋的用户和城关镇顺城组在东城墙根上私自所建的私房均属拆迁对象。”，拆迁工程由扶风县滨河西路改造工程拆迁领导小组负责实施。1997年3月12日，被告印发扶政发[1997]17号《县城商业街整体改造工程拆迁实施细则》，明确商业街改造工程拆迁范围、安置补偿标准。1997年4月1日，被告下发扶政发（1997）21号“关于县城商业街整体改造工程拆迁补偿有关问题的通知”，明确了具体补偿标准。1997年4月4日，扶风县建设环境保护局作出“拆迁通知”告知逾期未自行拆除房屋及附属物设施的，将强行拆除。1997年4月9日，扶风县建设环境保护局公布“拆迁时间安排”，就具体拆迁项目、时间进行明确。同月，被告将城私房字第×号《房屋所有权证》登记的房屋拆除。1998年7月14日，被告下发扶政发（1998）43号“关于注销原东关商业街王金平等44名个体户房产证的通知”，决定对王金平等44名个体户的房产证予以注销。原告杨万年认为，其合法的房屋的所有权依法应当受到法律保护，被告强行拆除其房屋的行为违法，于2015年10月20日向本院提起行政诉讼。
另查，杨万年等二十二人不服被告扶政发（1997）17号《县城商业街整体改造工程拆迁实施细则》关于房屋产权的定性，提起行政诉讼。1998年7月30日陕西省宝鸡市中级人民法院（以下简称“宝鸡中院”）作出（1998）宝市中法行初字第02号行政判决：“撤销扶风县人民政府扶政发（1997）17号文件关于印发《县城商业街整体改造工程拆迁实施细则》的通知第六条第（二）项中对'……县工商局所建的营业房属临时建筑……'的界定。驳回原告要求被告给予安置和补偿的起诉。驳回原告要求被告予以赔偿的诉讼请求。”。宣判后，各方当事人均未提出上诉。
再查，杨万年等十八人不服被告扶政发（1998）43号“关于注销原东关商业街王金平等44名个体户房产证的通知”关于注销房屋所有权证决定，提起行政诉讼。1998年12月11日，宝鸡中院作出（1998）宝市中法行初字第04号行政判决，维持被告作出的行政行为。宣判后，杨万年等原告均不服、提出上诉。1999年7月7日，陕西省高级人民法院作出（1999）陕行终字第5号行政裁定，撤销原判、发回重审。2000年1月13日，宝鸡中院作出（1999）宝市中法行初字第07号行政判决，撤销扶风县人民政府“关于注销原东关商业街王金平等44名个体户房产证的通知”。宣判后，各方当事人均未提出上诉。
本院认为，本案双方当事人对于被告作出的“商业街拆迁细则”第六条第（二）项部分内容、“注销房产证通知”被撤销，以及被告于1997年起组织拆迁、同年4月中旬拆除原告房屋等基本事实无争议；争议焦点在于原告的起诉是否超过法定起诉期限。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，涉及不动产的行政行为，从行为作出之日起，最长的起诉期限为20年。如果当事人在20年内知道被诉行政行为内容但不知道诉权或起诉期限的，应当自知道或应当知道行政行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼。本案被诉的强制拆除行为属于事实行为，根据原告自认的事实能够推定其自房屋被拆除时即1997年4月中旬已经知道被诉行政行为内容。杨万年等因对“商业街拆迁细则”、“注销房产证通知”先后提起行政诉讼，可能影响对被诉强制拆迁行为合法性审查，能够认定为影响原告行使诉权的正当理由。但（1999）宝市中法行初字第07号行政判决生效时，该行政诉讼十八名原告对被诉强制拆迁行为起诉的障碍业已消除，应以2000年作为起诉期限的起诉点。原告杨万年至迟应当于2000年提起行政诉讼，其于2015年10月20日起诉远远超过法律规定的“两年”起诉期限。又根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款，本案应适用修改前行政诉讼法关于起诉期限的相关规定。原告分别在起诉状、开庭审理时陈述（1999）宝市中法行初字第07号行政判决送达后即开始信访、提起行政诉讼未被受理，主张未超过法定起诉期限。根据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，信访属于可归责于原告自身的原因，并非延长起诉期限的法定事由；提起行政诉讼未被人民法院依法受理，虽属于不可归责于原告自身的原因，但其未能提供任何证据证实，亦无法证实延长起诉期限的法定事由存在。因此，被告认为原告的起诉超过法定起诉期限的理由成立，依法应予支持。依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨万年的起诉。
本案诉讼费人民币五十元，退还原告杨万年。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 宋连奎
审 判 员 陈 蔚
代理审判员 龚培静
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 惠呈亮
附：相关法律法规及司法解释
修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款：2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条：公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。