湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1224行初22号
原告谭子斓，女，汉族，湖北省通山县人，住通山县。
委托代理人阮建国，北京盈科（武汉）律师事务所律师。
被告通山县国土资源局。
法定代表人谢正确，系该局局长。
委托代理人宋北平，该局干部。
委托代理人舒立焱，湖北自成律师事务所律师。
原告谭子斓诉被告通山县国土资源局国土资源登记行政行为一案，向本院提起诉讼。本院于2016年7月2日立案受理后，于2016年7月6日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人阮建国，被告通山县国土资源局委派宋北平出庭及其委托代理人舒立焱到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告谭子斓于2016年6月27日向被告通山县国土资源局书面提交了《土地登记申请书》，申请位于通山县大路乡犀港村一组，面积为400平方米，四至范围为：东邻朱桂莲、南接通羊河、西邻刘俊、北接咸通公路的国有土地使用权登记，并提交了相关申请材料，被告审查后于2016年6月28日以原告未能提交合法有效土地权属来源证明及原告申请的土地存在土地权属争议为由，作出“不予登记通知书”决定对原告的申请不予受理。
原告诉称，原告于2016年6月27日向被告提交了《土地登记申请书》，申请国有土地使用权的登记，该宗土地位于通山县大路乡犀港村一组，面积为400平方米，四至为：东邻朱桂莲、南接通羊河、西邻刘俊、北接咸通公路。为了证明该宗土地权属的来源，原告向被告提供了12组证据材料，该12组证据已形成完整的证据锁链，充分证明原告对该宗土地的使用权享有申请登记的权利，符合我国《土地管理法》及有关行政规章的规定。因此，被告应当对原告提交的《土地登记申请书》进行审查后，报通山县人民政府批准登记，核发国有土地使用权证。然而，被告于2016年6月28日作出了不予登记的决定，并通知原告。综上，原告依法向被告提交《土地登记申请书》，但被告对原告的申请不依法进行审查，不报同级人民政府批准登记。被告的行为违法，损害了原告的合法权益。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定诉至本院，要求法院判令：1、确认被告对原告申请国有土地使用权登记作出不予登记的行政行为违法；2、判令被告依法对原告提交的国有土地使用权登记申请进行审查，并报通山县人民政府批准登记，核发国有土地使用权证书；3、本案诉讼费由被告负担。
原告方为证明自己的主张，向本院所举并经庭审质证的证据：
证据一、原告于2016年6月27日向被告提交的《土地登记申请书》复印件，证明原告依法向被告提交了《土地登记申请书》的事实。
证据二、被告于2016年6月28日作出的《不予登记通知书》，证明被告对原告提出的土地使用权登记申请作出了不予登记决定的事实。
证据三、通山县体改办于1993年6月5日作出的通体改字（1993）第3号文件，证明通山县体改办批准同意通山县厦铺镇财政所成立通山县世通石材开发公司的事实。
证据四、关于成立“通山县石材开发公司”的申请报告；通山县世通石材开发公司的企业法人章程复印件；《企业申请变更登记注册书》，证明通山县厦铺镇财政所系通山县世通石材开发公司的主管部门及投资单位；通山县厦铺财政所共投资20万元，系通山县世通石材开发公司的控股股东；乐振家系通山县厦铺镇财政所的主任，并于1995年2月21日兼任通山县世通石材开发公司的法定代表人。
证据五、1993年9月1日，中国农业银行通山县支行出具的中国农业银行进账单复印件，证明通山县财政局向通山县世通石材开发公司转款9万元的事实。
证据六、乐振家、程某、徐某、戴绍平等四人于1993年9月6日与通山县大路乡犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》的复印件，证明通山县世通石材开发公司以乐振家、程某、徐某、戴绍平等四人的名义与通山县大路乡犀港村签订了《私人建房征用土地协议书》；土地使用面积为1800平方米，土地补偿款为38700元的事实。
证据七、①中国农业银行通山县支行于1993年9月7日出具的《中国农业银行进账单》复印件；②大路乡犀港村一组王龙书出具的《收条》复印件，证明通山县世通石材开发公司支付了大路乡犀港村一组土地补偿款38700元的事实。
证据八、通山县检察院于1998年12月13日对乐振家的调查笔录，证明通山世通石材开发公司以乐振家等四人的名义与犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》的事实。
证据九、通山县检察院于1998年12月14日对证人程某的询问笔录，证明通山县世通石材开发公司以乐振家等四人与犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》；通山县世通石材开发公司向犀港村一组支付了土地补偿款38700元的事实。
证据十、通山县检察院于1999年1月26日对证人徐某的询问笔录，证明通山县世通石材开发公司以乐振家等四人与犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》；通山县世通石材开发公司向犀港村一组支付了土地补偿款38700元的事实。
证据十一、由通山县检察院检察员陈先月于2000年3月13日在场见证的情况下交接《世通石材厂债权清单》，证明乐振家将犀港村一组王龙收到土地补偿款38700元的收条交给厦铺镇财政所；厦铺财政所最终承担了犀港村一组的土地补偿款38700元的事实。
证据十二、乐振家于2000年3月27日出具的《交谭家斌主任条据》，证明乐振家将其四人与犀港村一组签订的《私人建房征用土地协议书》的原件交给厦铺镇财政所；通山县世通石材开发公司以乐振家等四人的名义与犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》的事实。
证据十三、①2004年12月17日，通山县厦铺财政所出具的《湖北省事业性收费票据》复印件；②1999年12月20日，通山县通羊城建站出具的收费收据；③2005年2月1日，通山县国土资源局出具的收据2张，证明原告因受让厦铺镇财政所位于犀港村一组的土地使用面积400平方米的登记权，向厦铺镇财政所支付地基转让款12900元，向通羊镇建站支付了建设配套费4000元，向通山县国土资源局支付土地出让金7500元，登记费1000元。
证据十四、通山县厦铺镇财政所与谭子斓签订的《协议书》，证明厦铺镇财政所以乐振家、程某、徐某、戴绍平等四人的名义与通山县大路乡犀港村一组签订了《私人建房征用土地协议书》，将大路乡犀港村一组400平方米的土地使用权的申请登记权转由原告行使的事实。
被告通山县国土资源局辩称，1、答辩人主体不适格，被告真正的被告是通山县人民政府，《土地登记办法》第三条规定，核发土地权利证书，是通山县人民政府的职责；2、答辩人作出《不予登记通知书》有事实依据和法律依据，原告不能提供合法有效土地权属来源证明，原告在申请发证时，向答辩人提供14组证据，但该14组证据是模糊不清的，难以达到权属清晰的证明目的；该400平方米的宅基地的土地使用权有徐某、乐振家、戴绍平、谭子斓四个人在主张权利，在权属尚未解决之前，属于法律规定存在土地权属争议的情形；3、答辩人适用《土地登记办法》第九条、第十八条，作出不予登记答复符合法律规定。
被告通山县国土资源局为证明其行政行为合法，在法定期限内向本院提交并经庭审质证的证据、依据有：
证据1、转让协议，证明谭子斓土地系乐振家四人转让的，且该协议仅只有乐振家一人签字的事实；
证据2、土地登记地籍调查申请书审批表，证明谭子斓第一登记时的有关情况。
证据3、徐某提交的私人住宅建设用地规划申请书，证明徐某向通山县人民政府陈述该争议土地使用权归其享有，且其已向规划部门申报的事实；
证据4、私人住宅建设用地规划申请表，证明徐某的私人住宅建设用地规划申请已经由通山县大路乡审批的事实；
证据5、关于徐某建房征用土地的调查情况，证明争议的宅基地使用权应归徐某享有的事实；
证据6、程某的询问笔录，证明程某已将其享有的土地使用权转让给徐某的事实；
证据7、关于咸纪信转（2015）007号转办件调查处理情况的报告，证明市纪委对徐某信访回复的相关事实。
证据8、（2013）鄂通山行重字第1号行政判决书，证明谭子斓的通国用（2005）2509039号国有土地使用证已被通山县人民法院生效判决撤销的原因及事实。
证据9、乐振家、戴绍平二人要求解决争议的宅基地纠纷及办理土地使用证的申请，证明乐振家、戴绍平二人对该宅基地已主张权利，至今尚未解决的事实；
证据10、不予登记通知书，证明原告申请登记答辩人依法予以答复其不予登记的事实。
证据11、土地登记办法，证明被告通山县国土资源局作出不予登记的法律依据。
在庭审质证中，各方对对方当事人提交的证据进行了质证，并发表了自己的质证意见。在庭审质证中，各方对对方当事人提交的证据进行了质证，并发表了自己的质证意见。被告通山县国土资源局对原告提交证据1、2、3的真实性均无异议，但和本案的争议焦点无关联性；对原告提交的证据4的真实性无异议，但能够证明该块宅基地为乐振家、徐某、乐振家、戴绍平四个人所有；对原告提交的证据5的真实性无异议，但和本案的争议焦点无关联性；对证据6、7、8、9、10、11的真实性无异议，证明该宅基地为乐振家、徐某、乐振家、戴绍平四个人共同所有，但份额不明确；对证据12的真实性、合法性持有异议，厦铺镇财政所无权将争议地转让给原告谭子斓，因财政所不能证明该宅基地归其所有；认为证据13与本案无关联性；认为证据14属违法无效证据，财政所无权转让该土地使用权。原告在庭审时提交的城乡规划许可证，通山县人民政府之前依据该许可证向原告颁发了土地使用证，但该土地使用证被通山县人民法院行政判决书依法撤销，故原告提交的该份城乡规划许可证不能作为有效证据。原告提交的所有证据不能证明对主张登记的土地权属清晰，更不能证明该块宅基地的使用权归其享有。对被告提供的证据1、2，认为系原告第一次申请土地登记时提交的相关材料，而原告本次是依据新的事实重新申请土地登记，故被告提交的该两份证据与本案没有关联性，故本院不应予以采信；被告提交的证据3、4、5，认为乐振家、徐某、程某三人在通山县检察院调查时均承认于1993年9月6日，通山县世通石材开发公司以乐振家、徐某、程某、戴绍平四人的名义与犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》，土地补偿款38700元由世通石材开发公司支付了该宗土地补偿款38700元，徐某申请该宗土地的使用权登记无依据；被告提交的证据6，认为世通石材开发公司支付犀港村一组土地补偿款38700元，而程某未支付土地补偿款，故程某陈述将由其享有的土地使用权转让给徐某纯属无稽之谈；被告提交的证据7，认为该证据仅是针对通山县国土资源局相关人员的处分，并未认定徐某对该宗土地享有使用权，不能证明徐某与原告对该宗土地的使用权有争议；被告提交的证据9，认为世通石材开发公司以乐振家、徐某、程某、戴绍平四人的名义与犀港村一组签订《私人建房征用土地协议书》，由世通石材开发公司支付土地补偿款38700元，特别是乐振家将该协议书的原件及犀港村一组收到土地补偿款的收条作为债权一并移交给厦铺财政所，故该宗土地使用权与乐振家、戴绍平无关，原告与乐振家、戴绍平就该土地使用权没有争议；被告提交的证据10，对该证据的真实性无异议，但认为被告作出不予登记的决定违法；被告提交的证据11不属于证据，可证明被告没有按照行政规章的规定履行法定职责。
本院认为，因被告对原告提交的证据1、2、3的真实性无异议，可以达到原告的证明目的，故本院对其作为有效证据予以采信；对原告提交的证据4、5、6、7、8、9、10、11、12的真实性被告均无异议，且该九份证据相互印证，可以反映原告所证明的事实，本院对原告提交的证据所能证明的事实依法予以确认；对原告提交的证据13，仅能反映原告于2004年12月17日向厦铺镇财政所支付地基转让款12900元，于1999年12月20日向通羊镇建站支付了建设配套费4000元，于2005年2月1日向通山县国土资源局支付土地出让金7500元，登记费1000元的事实，但不能达到其所要证明的原告受让位于犀港村一组400平方米土地使用权的事实，故本院对该证据不予认可；对原告提交的证据14，可以反映厦铺镇财政所以乐振家、程某、徐某、戴绍平等四人的名义与通山县大路乡犀港村一组签订了《私人建房征用土地协议书》，将大路乡犀港村一组400平方米的土地使用权的申请登记权转由原告行使的事实，本院对该事实予以确认。被告提交的证据1、2、3、4、5、6，系被告通山县国土资源局在具体行政行为过程中作出的公文书证，故本院对其作为有效证据予以确认；被告提交的证据7，系咸宁市纪委在调查纪律问题时的真实反映，可以达到被告的证明目的，本院对其作为有效证据予以采信；被告提交的证据8，系通山县人民法院依职权作出的生效行政判决书，故本院对其作为有效证据予以采信；被告提交的证据10，可以反映乐振家、戴绍平要求对该宅基地主张权利的事实，本院对该事实予以确认；被告提交的证据11，可以反映被告作出具体行政行为的法律依据，本院对该事实依法予以认可。
根据以上认定的有效证据并结合当事人的陈述，本院可以认定以下事实：
1993年9月6日，通山县厦铺财政所以案外人徐某、乐振家、戴绍平、程某四人名义与通山县大路乡犀港村一组村民签订了《私人建房征用土地协议书》。协议约定：犀港村一组将本组1800平方米土地出让给乐振家、程某、徐某、戴绍平四人。每平方米21.50元，土地补偿费共计38700元。1999年10月26日，乐振家以乐振家、程某、戴绍平、徐某四人名义与谭子斓订立一份《转让协议》，将该宗地中的600平方米转让给谭子斓，协议书的甲方签名为谭子斓，乙方签名为：“乐振家，其余三人乐代”。《转让协议》第二条规定：“该地基售价12900元，双方签字前付款，款交厦铺财政所。第三条规定，地基有关过户手续均由甲方（谭子斓）办理……”。1999年12月26日，通山县城乡建设环境保护委员会向原告谭子斓颁发村镇规划选址意见书，建筑面积为396平方米；用地面积为132平方米。2004年12月20日，通山县人民政府将该宗地1800平方米在乐振家未提交办证申请的情况下登记在乐振家一人名下，颁发了证号为通国用（2004）2409080号的《土地使用权证》，证中记事栏注明：该宗地1800平方米划分为三块，每块600平方米，其中一块已转让朱桂莲、一块已转让谭子孄。发证后，另一块转让给刘俊。2005年1月8日，乐振家出具领条一份，“领到人民币壹万五千元整（程某、徐某、戴绍平如有异议由本人负责）”。2005年11月1日，通山县人民政府向原告谭子斓颁发土地使用证，使用权类型为出让，使用权面积为400平方米，独用面积为132平方米，四至为东邻刘俊，南靠河，西邻朱桂莲，北至咸通公路。
通山县人民政府于2004年12月20日颁发的通国用（2004）第2409080号《土地使用证》，因乐振家未提出书面办证申请，且无证据证明该土地办理了国有土地征地手续，加之个人依法不享有划拨土地的使用权，故该证已被本院作出的（2013）鄂通山行重字第00002号行政判决书依法判决撤销。乐振家于2010年8月8日向通山县人民法院起诉谭子斓、通山县人民政府土地行政登记一案，要求撤销通国用（2005）2509039号《国有土地使用权证》，本院于2010年11月18日作出（2010）通行初字第20号行政裁定书：驳回原告乐振家的起诉。乐振家不服向咸宁市中级人民法院提出上诉，咸宁市中级人民法院经二审于2011年5月27日作出（2011）咸行终字第15号行政裁定书：维持本院（2010）通行初字第20号行政裁定书，后该行政裁定书发生法律效力，乐振家仍不服，向咸宁市中级人民法院申请再审，咸宁市中级人民法院于2012年7月19日作出（2012）鄂咸宁中行申字第00002号行政裁定书，裁定立案再审，咸宁市中级人民法院再审于2012年7月24日作出（2012）鄂咸宁中行再终字第00004号行政裁定书，撤销通山县人民法院（2010）通行初字第20号行政裁定书和咸宁市中级人民法院（2011）咸行终字第15号行政裁定书，本案指定通山县人民法院（重）审理，本院依法重新组成合议庭后，于2014年3月6日作出（2013）鄂通山行重字第1号行政判决书，判决：撤销通山县人民政府颁发的通国用（2005）2509039号《国有土地使用权证》。2015年12月8日，通山县厦铺财政所与原告谭子斓签订协议书一份，约定：通山县厦铺财政所将以乐振家、程某、徐某、戴绍平四人名义与大路乡犀港村一组签订的《私人建房征用土地协议书》中的400平方米土地使用权的申请登记权利转由原告谭子斓行使（四至为东邻刘俊，南靠河，西邻朱桂莲，北至咸通公路）；谭子斓向通山县厦铺财政所支付价款12900元（签订本协议前已支付完毕）；由谭子斓向通山县国土资源局申请对该宗土地使用权的登记，相关费用由原告谭子斓支付。
原告谭子斓于2016年6月27日向被告通山县国土资源局书面提交了《土地登记申请书》，申请位于通山县大路乡犀港村一组，面积为400平方米，四至范围为：东邻朱桂莲、南接通羊河、西邻刘俊、北接咸通公路的国有土地使用权登记，并提交了相关申请材料，被告审查后于2016年6月28日以原告未能提交合法有效土地权属来源证明及原告申请的土地存在土地权属争议为由，作出“不予登记通知书”决定对原告的申请不予受理，故原告诉至本院。
本院认为，本案存在以下焦点问题：1、被告通山县国土资源局的行政诉讼主体是否适格；2、被告通山县国土资源局作出不予受理的具体行政行为是否违法。
对于焦点一，本院认为，土地权利证书虽由县级以上人民政府即通山县人民政府登记造册，核发土地权利证书，但受理和审查申请人的土地登记申请却是国土资源行政主管部门的职责。本案中原告谭子斓因系被告作出不予受理的具体行政行为而向本院提出起诉，其起诉主体恰当，被告诉讼主体适格。
对于焦点二，本院认为，被告以申请登记的土地使用权存在争议为由，而不予登记是一种怠于作为的行为。对于申请人提出的申请被告有义务、有责任，依照《土地权属登记办法》的规定进行审查，并作出是否登记的具体行政行为。本案中，申请人谭子斓向被告提交进行土地权属登记的申请及相关材料，被告以该宗土地有权属争议而作出不予登记的具体行政行为违法。因为从程序上，被告没有向法庭提交作出审查的相关证据、依据，从实体上本案经过数年、数次诉讼，现该宗土地使用权恢复为原始状态，原告提交了新的材料（证据11），被告没有向法庭提交进行重新审查的相关证据。被告对原告提交的证据材料的真实性没有异议，认为符合登记的材料要求，确认该宗土地使用权并予发证是法律法规赋予被告的行政职权，不能因为有争议而不积极作为，而且解决争议亦是法律、法规赋予被告的行政职权。根据原告向通山县国土资源局提交的登记材料，其满足《土地登记办法》第九条的要求。被告通山县国土资源局应受理原告的申请，并作出是否办理土地证书登记的行政行为，故依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、第六十条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告对原告于2016年6月28日作出的不予受理的具体行政行为违法；
二、限被告通山县国土资源局于本判决生效之日起60日内按照国家相关法律、法规的规定做出履行法定职责的决定。
本案受理费50元，由被告通山县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定预交上诉案件受理费。湖北省咸宁市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省咸宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行咸宁市金穗支行，账号：17×××50。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 员 陈定远
人民陪审员 黄有美
人民陪审员 罗群芳
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 熊苑苑