湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行终530号
上诉人（一审原告）武汉鸿翔地产集团有限公司，住所地武汉市新洲区阳逻街金山角。
法定代表人钱树雄，该公司董事长。
委托代理人胡鹏，湖北山河律师事务所律师。
委托代理人郝苹苇，湖北山河律师事务所律师。
上诉人（一审被告）武汉市新洲区国土资源和规划局，住所地武汉市新洲区邾城街衡洲大道。
法定代表人张达，该局局长。
委托代理人缪正华，该局政策法规科科长。
委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。
武汉鸿翔地产集团有限公司（以下简称鸿翔公司）因诉武汉市新洲区国土资源和规划局（以下简称新洲区国土局）土地其他行政行为及行政赔偿一案，双方均不服武汉市黄陂区人民法院（2016）鄂0116行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：2007年10月29日，武汉市新洲区人民政府向社会公告2007年第五期《武汉市新洲区挂牌出让国有土地使用权公告》，同年11月19日，针对上述公告中P2007（029）号地块的竞买，向社会公开发布《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》，该竞买须知规定了此地块的面积、用途、容积率、出让年限、竞买人资格、竞买程序及相关要求、竞买保证金的交纳及时间要求、无效竞买申请的情形等。P2007（029）号地块挂牌竞买前，鸿翔公司按竞买须知的规定办理竞买手续，并交纳竞买保证金人民币3500万元。2007年11月30日，鸿翔公司以人民币20300万元的价款竞得了P2007（029）号地块的土地使用权，同日与新洲国土局签订了《国有土地建设用地使用权成交确认书》，武汉市新洲区公证处对此次挂牌竞买行为进行了公证。成交确认书签订后，鸿翔公司怀疑挂牌竞买价格偏高，参与竞买人有哄抬竞买价格的嫌疑，遂申请新洲国土局公开相关竞买人的竞买资格文件等信息。因鸿翔公司与新洲国土局多年协商无果，双方至今仍未签订土地使用权出让合同。2015年7月，鸿翔公司诉至武汉市新洲区人民法院，经武汉市中级人民法院指定，此案由武汉市黄陂区人民法院审理。
另查明：针对P2007（029）地块的挂牌竞买，除鸿翔公司外，还有以下申请人参加竞买：⒈武汉祥和建筑集团房地产开发有限公司与新洲区城南摩托车商行、江鹏胜联合竞买。⒉中冶新奥（武汉）房地产有限公司与武汉中份房地产开发有限公司联合竞买。⒊武汉市佳阳置业有限公司。⒋武汉三缘置业有限公司与雷小宁联合竞买。⒌武汉新八建筑集团房地产开发有限公司。⒍蔡晟与武汉市腾成经贸有限责任公司、湖北升辉房地产有限责任公司联合竞买。依据新洲区国土局的举证，对照竞买须知要求，查明以上竞买人欠缺相关资料：⒈武汉祥和建筑集团房地产开发有限公司、武汉新洲区城南摩托车商行、江鹏胜联合竞买。该联合申请人缺下列必备竞买申请文件：武汉祥和建筑集团房地产开发有限公司董事会（股东会）同意参加竞买的决议书；武汉新洲区城南摩托车商行的身份文件（营业执照等）及其股东会同意参加竞买的决议书和其执行董事（法定代表人）签署的授权文件。⒉中冶新奥（武汉）房地产开发有限公司、武汉中份房地产开发有限公司联合竞买。该联合申请人缺下列必备竞买申请文件：中冶新奥（武汉）房地产开发有限公司是国有企业，缺其行政主管部门同意参加竞买的有关证明文件和其他董事会同意参加竞买的决议和董事会签署的授权文件；武汉中份房地产开发有限公司缺董事会（股东会）同意参加竞买的决议书和董事会签署的授权文件。⒊武汉市佳阳置业有限公司。该竞买人缺下列必备竞买申请文件：该公司董事会同意参加竞买的决议书和董事会签署的授权文件。⒋武汉三缘置业有限公司、雷小宁联合竞买。该联合申请人缺下列必备竞买申请文件：武汉三缘置业有限公司董事会同意参加竞买的决议书和董事会签署的授权文件。⒌武汉新八建筑集团房地产开发有限公司。该竞买人缺该公司董事会同意参加竞买的决议书和董事会签署的授权文件，该竞买人系以《新八建设集团有限公司关于新洲党校会议中心工程应付我公司款用于抵交我公司本次参与阳逻土地招拍预付金的请示》的形式解决竞买保证金问题，并未实际交纳竞买保证金。⒍湖北升辉房地产开发有限责任公司、武汉腾成经贸有限公司、蔡晟联合竞买。该联合申请人缺下列必备竞买申请文件：湖北升辉房地产开发有限公司股东会同意参加竞买的决议和其执行董事签署的授权文件。该联合竞买人仅支付了人民币1925万元竞买保证金，余款1575万元抵回购返款（收据中注明）。综上，上述竞买人均不同程度缺竞买须知所明确要求的相关必备申请文件资料。
本案的争议焦点是：⒈新洲国土局针对P2007（029）地块的挂牌竞买是否有效。新洲区国土局针对P2007（029）地块的挂牌竞买进行了公告，向社会发布了竞买须知和竞买规则，并于2007年11月30日完成了竞拍。新洲区国土局发布竞买须知和竞买规则，应当依照竞买须知和规则进行操作，确保竞拍公开、公平、公正，但新洲区国土局在实施过程中没有按竞买须知和规则实施，对竞买人资格审查不严，除鸿翔公司符合竞买人资格条件外，其他竞买人均不符合竞买人资格条件，其挂牌竞买行为存在重大且明显违法情形，故此次针对P2007（029）地块的竞拍行为无效。⒉鸿翔公司的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案挂牌竞买行为发生在2007年11月30日，至2015年8月，鸿翔公司提起本诉时已近八年，因新洲国土局在竞拍过程中没有按竞买须知和竞买规划实施，其挂牌竞买行为重大且明显违法，属无效行政行为，故不受起诉期限的限制。⒊挂牌竞买结束后，鸿翔公司与新洲区国土局至今未签订《国有建设用地使用权出让合同》，土地出让行为是否完成。P2007（029）地块挂牌竞买结束后，鸿翔公司与新洲区国土局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，并进行了公证。2014年12月4日，新洲区国土局通知鸿翔公司签订《国有建设用地使用权出让合同》并交纳余款。2014年12月15日，鸿翔公司以书面形式要求新洲区国土局公开相关竞买人的竞买资格文件，因双方未能达成一致意见，至今未签订《国有建设用地使用权出让合同》，故双方针对P2007（029）地块的土地出让行为未能完成。⒋鸿翔公司请求返还竞买保证金人民币3500万元并按银行同期贷款利率四倍赔偿损失的请求是否合法。因挂牌竞买行为无效，鸿翔公司所交竞买保证金人民币3500万元依法应予返还，但鸿翔公司要求按银行同期贷款利率的四倍赔偿损失于法无据。鉴于鸿翔公司按时交纳竞买保证金，新洲区国土局占用此款至今，按照银行同期贷款利率计算利息的要求应当予以支持。
一审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定，新洲区国土局作为土地管理行政机关，具有本辖区招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的职责。2007年10月29日，新洲区国土局向社会公告2007年第五期《武汉市新洲区挂牌出让国有土地使用权公告》，同年11月19日，针对上述公告中P2007（029）号地块的挂牌竞买，新洲区国土局向社会公开发布了《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》和《竞买规则》。竞买须知和竞买规则只有得到行政机关和竞买人的共同遵守，挂牌竞买才能做到公开、公平、公正。本案中，新洲区国土局对参与竞买P2007（029）地块的竞买人未能按要求进行审核和收取竞买保证金，挂牌竞买未能做到公开、公平、公正，故竞拍行为无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决：一、新洲区国土局于2007年11月30日针对P2007（029）号地块的竞拍行为无效；二、新洲区国土局返还鸿翔公司竞买保证金人民币3500万元及利息（按银行同期贷款利率计算，自2007年11月30日起至返还之日止）。
鸿翔公司不服一审行政判决，向本院提起上诉称：一审判决适用法律错误，导致判决错误。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：第㈣项造成财产损害的其他违法行为。”本案中，新洲区国土局的挂牌竞拍行为因违反法律规定，被确认无效。鸿翔公司作为无效行政行为的被害人，依法享有取得赔偿的权利。鸿翔公司基于对行政机关的信任，针对本案所涉地块的竞买多方筹措资金，多次向金融机构融资，并将其中部分资金用于缴纳竞买保证金人民币3500万元。因新洲区国土局的违法行为，致使鸿翔公司无法取得土地使用权，丧失了经营该项目盈利的可能，陷入重重债务之中，企业经营困难，且新洲区国土局占用资金近8年，鸿翔公司为此向金融机构支付了人民币55070637元债务利息。请求：⒈撤销武汉市黄陂区人民法院（2016）鄂0116行初字第6号行政判决第二项；⒉依法改判新洲区国土局赔偿鸿翔公司直接经济损失人民币55070637元；⒊本案案件受理费由新洲区国土局负担。
新洲区国土局不服一审行政判决，向本院提起上诉称：⒈一审判决认定事实不清，适用法律错误。⑴针对P2007（029）地块的挂牌竞买，鸿翔公司和其他六家竞买人向新洲区国土局提出了竞买申请，提供了相应的竟买文件资料，交纳了竞买保证金，经审查，符合此次竞买人资格。新洲区国土局在一审庭审中提供了这六家竞买人的身份证明文件、董事会（股东会）同意参加竞买的决议书和董事会或执行董事签署的授权文件，以及交纳保证金的证明材料，并非一审判决认定缺乏相关的文件资料。新洲区国土局在一审举证期限内提供的证据中，遗漏了“董事会（股东会）同意参加竞买的决议书和董事会或执行董事签署的授权文件”，而不是缺乏或没有该证据材料。竞买人提出竞买申请并交纳保证金，体现的是其竞买的真实意思表示，董事会（股东会）的决议书并非参加竞买的必要条件，该决议书的有无并不必然导致竞买行为无效。⑵一审判决认定新洲区国土局对七家竞买人未按要求收取竞买保证金，故竞拍行为无效，于法无据。竞买保证金是为防止竞买人恶意竞买及买受后出现违约所设，属拍卖人自我保护的一种方式，现行法律、法规并无竞买保证金的具体规定。本案中，参加竞买的武汉新八建设集团有限公司以新洲区政府应付工程款抵交竟买保证金，湖北生辉房地产开发有限公司、蔡晟联合竞买人以部分回购返款抵交保证金，新洲区国土局是基于与竞买人之间的协议和信誉，实际上收取了这两家竞买人的保证金，一审法院认定上述竞买人未实际缴纳或未足额缴纳保证金是错误的。⒉一审判决认定新洲区国土局的挂牌竞买行为存在重大且明显违法情形，属适用法律错误。在P2007（029）地块竞拍活动中，参加竞买的七家单位均符合法律规定的竞买主体资格，新洲区国土局对竞买人资格尽到了审查义务，一审法院认为，新洲区国土局没有按竞买须知和规则实施，主要原因在竞买保证金的交纳上。交纳保证金目的是保障竟拍程序的顺利进行，防止竞买人出现违约行为，新洲区国土局以何种方式收取保证金，并不必然导致挂牌竞买行为无效。⒊本案超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，法律并没有排除确认行政行为无效的案件不适用起诉期限的限制，一审判决鸿翔公司的起诉没有超过起诉期限，与法律、法规的规定相悖。请求：⒈撤销武汉市黄陂区人民法院（2016）鄂0116行初字第6号行政判决，依法改判驳回鸿翔公司的起诉；⒉本案一、二审案件受理费由鸿翔公司负担。
双方当事人向一审法院提交的证据和法律、法规依据均已随案移送本院，一审法院对证据的认定正确，本院予以确认。根据有效证据，本院认定的案件事实与一审相同。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，新洲区国土局作为土地管理行政机关，具有本辖区招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的职责。2007年10月29日，新洲区国土局向社会公告2007年第五期《武汉市新洲区挂牌出让国有土地使用权公告》，同年11月19日，向社会公开发布P2007（029）号地块《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》和《竞买规则》。土地行政管理机关和竞买人应当遵守竞买须知和竞买规则的规定，确保挂牌竞买行为公开、公平、公正。本案中，新洲区国土局对参与竞买P2007（029）地块的竞买人未能按竞买须知和竞买规则的要求严格资格审核，未能按规定收取竞买保证金，其挂牌竞买未能做到公开、公平、公正。同时，新洲国土局未提供证据证明挂牌竞买程序合法，其挂牌竞买行为存在重大且明显违法情形。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决确认新洲区国土局于2007年11月30日针对P2007（029）号地块的竞拍行为无效；新洲区国土局返还鸿翔公司竞买保证金人民币3500万元并无不当，但按银行同期贷款利率计算利息属适用法律错误。国家赔偿法规定的直接损失是指必然发生并且现实发生的损失，指现有财产的必然减少，返还的财产是金钱的，应当支付银行同期存款利息非贷款利息。鸿翔公司、新洲区国土局的上诉理由均不能成立，其请求依法不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈡项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第㈣项、第三十六条第㈦项、第㈧项之规定，判决如下：
一、维持武汉市黄陂区人民法院（2016）鄂0116行初字第6号行政判决第一项，即武汉市新洲区国土资源和规划局于2007年11月30日针对P2007（029）号地块的竞拍行为无效；
二、撤销武汉市黄陂区人民法院（2016）鄂0116行初字第6号行政判决第二项的利息部分，即武汉市新洲区国土资源和规划局返还原告武汉鸿翔地产集团有限公司竞买保证金利息（按银行同期贷款利率计算，自2007年11月30日起至返还之日止）。
三、武汉市新洲区国土资源和规划局返还武汉鸿翔地产集团有限公司竞买保证金人民币3500万元及利息（按银行同期存款利息计算，自2007年11月30日起至返还之日止）。
本案案件受理费人民币50元，由武汉鸿翔地产集团有限公司、武汉市新洲区国土资源和规划局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 曾望庭
审判员 程敬华
审判员 曾文亮
二〇一六年九月十三日
书记员 陈 曦