广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行再18号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审第三人、二审上诉人、原再审被申请人）：陈宏杰，男，1945年11月19日出生，现住香港特别行政区。
委托诉讼代理人：叶晖，国信信扬律师事务所律师。
委托诉讼代理人：叶芷兰，国信信扬律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人、原再审申请人）：陈健中，男，1958年1月11日出生，住香港特别行政区。
委托诉讼代理人：陈觉玉，男，1947年12月7日出生，住香港特别行政区。
原再审被申请人（一审被告）：云浮市国土资源和城乡规划管理局。住所地：广东省云浮市府前路17号市土交易中心大楼。
法定代表人：彭仲典，局长。
委托诉讼代理人：江新游，该局规划地籍科副科长。
委托诉讼代理人：王佐旗，广东翔浩律师事务所律师。
申诉人陈宏杰因与被申诉人陈健中、原再审被申请人云浮市国土资源和城乡规划管理局（简称云浮国土规划局）土地行政登记纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2012）云中法行再字第1-1号行政判决及（2012）云中法行再字第1-2号行政裁定，向广东省云浮市人民检察院申诉。广东省云浮市人民检察院提请广东省人民检察院抗诉，广东省人民检察院于2015年9月20日作出粤检民（行）监（2015）44000000233号行政抗诉书，于2015年11月30日作出粤检民（行）监（2015）44000000468号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年11月2日作出（2015）粤高法审监行抗字第14号行政裁定、于2016年6月8日作出（2016）粤行辖3号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员何贝贝、韩凌宇出庭履行法律监督职责。申诉人陈宏杰的委托诉讼代理人叶晖、叶芷兰，被申诉人陈健中及其委托代理人陈觉玉，原再审被申请人云浮国土规划局的委托代理人江新游、王佐旗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年1月22日，陈健中、朱银英起诉至云浮市云城区人民法院，以云浮国土规划局（原名“云浮市国土资源局”，2010年11月变更为现名“云浮市国土资源和城乡规划管理局”，统称云浮国土规划局）向陈宏杰发放河府集建总字第贰-2号字（1989）第1-109号集体土地建设用地使用证（简称109号土地使用证）的行为损害其遗产继承权为由，请求判决撤销上述发放行为。
云浮国土规划局一审辩称：1.发证行为程序合法；2.陈健中、朱银英的起诉已超过“诉讼时效”。故请求判决驳回陈健中、朱银英的诉讼请求。
陈宏杰没有到庭答辩。
云浮市云城区人民法院一审认为：云浮国土规划局是土地管理行政单位，负责对单位、个人的用地申请实行核对、审批，并依照法定的职权和程序办理土地使用证。《土地登记规则》第七条规定：初始土地登记程序。1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。第十二条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。第十三条规定：土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。1.申请者名称、地址；2.土地座落、面积、用途；3.土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；4.其他。第十四条规定：土地管理部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明，应在收件簿上载明名称、页数、件数，并给申请者开具收据。云浮国土规划局未有查清该地产共有人情况，未有按照土地登记规则有关规定要求陈宏杰提供有关资料办理土地使用权证，发给陈宏杰的109号土地使用证是违规办证，侵害了陈健中、朱银英的合法权益。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。陈健中、朱银英在2006年10月16日开庭质证时才知道自己的权益被侵害，诉讼时效应从2006年10月17日开始计算，至2008年10月17日诉讼时效才届满，陈健中、朱银英于2008年1月22日提起行政诉讼，未超过两年诉讼时效。陈健中、朱银英的诉讼请求理据充足，予以支持。云浮国土规划局要求驳回陈健中、朱银英的诉讼请求，理据不足，不予采纳。陈宏杰经公告传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃抗辩权，一审依法缺席判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第五十四条第（二）项，根据《土地登记规则》第七条、第十二条、第十三条、第十四条的规定，云浮市云城区人民法院于2008年8月16日作出（2008）云区法行初字第2号行政判决：撤销云浮国土规划局于1989年12月30日颁发给陈宏杰的109号土地使用证。本案诉讼费50元，由云浮国土规划局负担。
陈宏杰不服一审判决，向广东省云浮市中级人民法院提起上诉，以陈健中不是案涉房产及土地的共有人，案涉发证行为没有侵犯其权益；陈健中起诉已超“诉讼时效”为由，请求二审撤销原判，驳回陈健中的诉讼请求。
广东省云浮市中级人民法院二审查明，朱银英2008年11月28日在诉讼期间去世，陈健中系其儿子。
广东省云浮市中级人民法院二审认为：云浮市云城区人民法院已发生法律效力的（2006）云区法民初字第914号民事判决，已确认原河口镇人民政府拆迁的房屋不是陈俊财的遗产，河口镇人民政府因拆迁座落在河口镇洞心管理区东约村户主陈宏杰的房屋及附属设施而发放给户主陈宏杰的补偿款123589.74元和安排其回迁地550.375平方米，合理合法；对陈健中等人请求作为陈俊财的法定继承人，继承分割属于陈俊财及陈俊龙的遗产而要求分割拆迁房屋补偿款123589.74元及回迁地550.375平方米，已依法判决驳回陈健中等人的全部诉讼请求。现陈健中又以有继承权为由，认为云浮国土规划局颁发给陈宏杰的109号土地使用证是违规办证，把属于其共有的房屋及土地使用权只登记给陈宏杰，侵害其财产权，请求撤销云浮国土规划局颁发给陈宏杰的109号土地使用证，原判在没有充分确实的证据推翻（2006）云区法民初字第914号民事判决确认的原河口镇人民政府拆迁的户主陈宏杰的房屋及附属设施不是陈俊财的遗产的情况下，认定云浮国土规划局未有弄清被拆迁的房地产权属，颁发给陈宏杰109号土地使用证是违规办证，侵害了陈健中等人的合法权益，对此，一审判决认定事实不清，证据不足。
按陈健中的举证还不能充分证明云浮国土规划局颁发给陈宏杰的109号土地使用证，侵害了陈健中的合法权益。一审在行政判决中作出与已发生法律效力的民事判决不相同的判决，认定云浮国土规划局侵害了陈健中的合法权益，确认陈健中的原审原告主体资格，并作实体判决。对此，一审判决适用法律错误。陈健中不是本案适格的原告，其起诉不符合提起行政诉讼的条件，依法应予驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第（三）项的规定，广东省云浮市中级人民法院于2009年6月17日作出（2009）云中法行终字第13-1号行政判决：撤销云城区人民法院（2008）云区法行初字第2号行政判决。二审受理费50元，由陈健中负担。同日，广东省云浮市中级人民法院并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（二）项、第六十三条第（二）项的规定，作出（2009）云中法行终字第13-2号行政裁定：驳回陈健中的起诉。
陈健中不服二审判决，向广东省云浮市中级人民法院申请再审，以陈健中的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院应予受理；二审裁定驳回陈键中的起诉超出陈宏杰的诉讼请求为由，请求撤销二审判决及裁定。
广东省云浮市中级人民法院再审查明：陈健中是朱银英（已在诉讼期间去世）之子，其父亲陈悦芳是陈俊财（1948年去世）之子，朱银英是陈悦芳的妻子。陈宏杰有五兄弟：陈宏博、陈宏基、陈宏骆、陈宏然。其五兄弟是陈俊龙（1984年去世）之子。陈俊龙与陈俊财是两兄弟，其父亲是陈鸿仪。陈鸿仪去世后，在云浮市云城区东约村遗留有房屋遗产，占地面积436.06平方米（拆迁协议所确定）。陈鸿仪去世后，陈俊龙与陈俊财两兄弟及其继承人一直没有析产分割。
1988年，陈宏杰申领上述陈鸿仪遗下房屋的土地使用证（但有关当事人并没有提供陈宏杰的申请书），在云浮国土规划局于1988年11月15日所填的《土地使用证发放台帐》中记载：土地使用者为陈宏杰，家庭人口数为农业8人，用地总面积442.4平方米，土地类别为旧宅非耕地；土地来源是祖业，土地使用时间为永久。在该《土地使用证发放台帐》中未有有关人员签名审批，无单位印章。1989年12月30日，云浮国土规划局颁发了109号土地使用证给陈宏杰，确认前述442.4平方米宅基地使用者为陈宏杰，家庭人口数为8人。
1996年12月29日，由陈伟华代表其父亲陈宏杰与云城区河口镇人民政府签订征用房屋拆迁协议书，约定拆迁陈宏杰前述的房屋（占地和建筑面积均为436.06平方米）。后河口镇人民政府根据协议和有关规定给予补偿款123589.74元和安排了相应的回迁地。
陈健中等人因与陈宏杰协商补偿款及回迁地分割遭到陈宏杰拒绝，遂于2005年10月25日提起民事诉讼。在云浮市云城区人民法院审理陈健中等人与陈宏杰等人继承权纠纷一案［（2005）云区法民初字第914号］开庭审理中（2006年10月16日），陈宏杰出示了其109号土地使用证。云浮市云城区人民法院审理认为争议财产（即被拆迁房屋）登记为陈宏杰，且于1989年领取了109号土地使用证，而在此之前陈进材（陈俊财）与陈进隆（陈俊龙）已去世，被拆迁房屋不是陈进材（陈俊财）的遗产，原河口镇人民政府政府将被拆迁房屋补偿款发放给陈宏杰并安排给其回迁地，合理合法。云浮市云城区人民法院据此于2006年11月6日作出判决：驳回陈健中等人的诉讼请求。该案宣判后，陈健中等人没有提出上诉，判决已发生法律效力。
广东省云浮市中级人民法院再审认为：原河口镇人民政府已拆迁的位于云浮市云城区东约村占地面积436.06平方米房屋，属于陈鸿仪遗产，陈鸿仪去世后，其继承人一直没有析产分割。此事实证据确实充分，应予确认。陈健中是陈鸿仪遗产的继承人之一，其认为国土部门发放土地使用证给陈宏杰的行政行为侵犯了其合法权益，提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉条件，人民法院应依法受理。二审裁定驳回陈健中的起诉是错误的，应予撤销。
本案争议涉及的问题主要有三个方面：1、云浮国土规划局把陈鸿仪遗下房屋发放109号土地使用证给陈宏杰的行政行为是否合法；2、陈健中提起行政诉讼是否已超过法律规定的诉讼时效；3、对争议土地是否需先由人民政府处理。
关于云浮国土规划局把陈鸿仪遗下房屋发放109号土地使用证给陈宏杰的行政行为是否合法的问题。云浮国土规划局是土地管理部门，应依法履行土地登记职责。1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二条规定：土地登记分初始土地登记和变更土地登记。第七条规定：初始土地登记程序为：1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。第九条规定：初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。第十二条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。第十七条规定：土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。陈鸿仪遗下房屋原先并无经土地登记，陈宏杰1989年申请土地登记应属于初始登记。但云浮国土规划局并未提供陈宏杰其按规定应提交的土地登记申请书及权属来源证明的证据，云浮国土规划局于1988年11月15日所填的《土地使用证发放台帐》中未有有关人员签名审批，无单位印章，云浮国土规划局没有提供充分的证据证实在进行土地登记时依规定程序进行登记的事实。因此，云浮国土规划局于1989年（《土地登记规则》发布之后）把陈鸿仪遗下房屋发放109号土地使用证给陈宏杰的行政行为，事实依据不充分、程序违法。
关于陈健中提起行政诉讼是否已超过法律规定的诉讼时效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。而最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，云浮国土规划局未能提供证实陈健中知道国土局向陈宏杰发放了109号土地使用证具体时间的事实，现查明的事实可以确认陈健中在2006年10月16日开庭审理继承权民事纠纷一案时才得知国土局颁发了109号土地使用证给陈宏杰的事实，故本案诉讼时效应从2006年10月17日开始计算，但计至陈健中等人于2008年1月22日提起行政诉讼时并未超过两年诉讼时效。
关于本案对争议土地是否需先由人民政府处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第十三条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。而《土地登记规则》第二十条规定：土地登记过程中的土地权属争议，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。陈鸿仪遗下房屋的土地使用权本无争议，本案不属于土地登记过程中的土地权属争议，而是属于土地登记后产生的争议，争议的是国土部门登记发证的具体行政行为是否合法问题。故不需先由人民政府处理，可以由人民法院依法进行处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；…3.违反法定程序的；…。云浮国土规划局颁发109号土地使用证的具体行政行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。因此，一审受理并作出的行政判决是正确的，二审判决是错误的。
综上所述，云浮国土规划局于1989年把陈鸿仪遗下房屋发放109号土地使用证给陈宏杰的行政行为，主要证据不足、程序违法，依法应予撤销。一审判决撤销云浮国土规划局于1989年12月30日颁发给陈宏杰的109号土地使用证是正确的，应予以维持，二审作出的（2009）云中法行终字第13-1号行政判决和（2009）云中法行终字第13-2号行政裁定均是错误的，应分别予以判决、裁定撤销。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第七十八条的规定，广东省云浮市中级人民法院于2012年11月12日作出（2012）云中法行再字第1-1号行政判决：一、撤销本院（2009）云中法行终字第13-1号行政判决；二、维持云城区人民法院（2008）云区法行初字第2号行政判决。一、二审受理费共100元，由云浮国土规划局负担。同日，广东省云浮市中级人民法院并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第四十一条、第七十八条的规定，作出（2012）云中法行再字第1-2号行政裁定：撤销广东省云浮市中级人民法院（2009）云中法行终字第13-2号行政裁定。
陈宏杰不服再审判决及裁定，向检察机关申诉。
广东省人民检察院抗诉认为：本案争议的焦点在于陈鸿仪的遗产是否已进行了析产分割。再审判决及裁定认定陈鸿仪的遗产一直未进行析产分割，认定案件基本事实依据不足。
云浮市中级人民法院查明，陈健中是朱银英（已在诉讼期间去世）之子，其父亲陈悦芳是陈俊财（1948年去世）之子，朱银英是陈悦芳的妻子。根据陈健中在诉讼中自己提交的云城区河口镇（现街道办）洞心管理区办事处出具的证明，陈悦芳又名陈月芳。
经查，陈宏杰109号土地使用证和云浮国土规划局《土地使用证发放台账》字109号证明，边界四至中，编号为1、2、4的房地产与陈健中的父亲陈悦芳（又名陈月芳）的土地相邻。另，在云浮市人民检察院审查期间，依职权向云浮国土规划局调取了陈悦芳（又名陈月芳）的《土地使用证发放台账》字108号。该证据证明，陈健中的父亲陈悦芳已经于1988年11月15日到国土部门进行了土地登记，地点是河口东约村，用地面积是286.5平方米，土地来源是祖业，使用性质是住房用地，地块共2处，边界四至中与陈宏杰相邻。
陈宏杰、陈悦芳在《土地使用证发放台账》中的登记顺序相邻，填表时间是同一天，记载的土地来源均是祖业，两块土地边界四至相邻。且陈宏杰109号土地使用证中登记的土地边界四至中与陈悦芳相邻。上述证据说明，陈宏杰、陈悦芳已对陈鸿仪的遗产进行了析产和分割，双方都以各自继承的份额到国土部门填表登记，陈健中继承的遗产不在陈宏杰的土地使用证所使用的土地范围内，与其土地使用证中的土地没有关联性。且陈健中没有提供其他证据证明陈宏杰的土地使用证侵占了其继承的遗产利益。再审认定陈鸿仪的遗产一直未进行析产分割，根据其诉请判决撤销陈宏杰土地使用证依据不足。
申诉人陈宏杰同意抗诉意见。
在本院再审庭审中，被申诉人陈健中认可对陈鸿仪的遗产，其父陈月芳与陈宏杰已各自领取了相应继承份额的土地使用证，云浮国土规划局填发109号土地使用证给陈宏杰的行为没有侵犯陈健中的合法权益，但云浮市云城区人民法院（2005）云区法民初字第914号民事判决认定被拆迁的房屋仅是109号土地使用证项下土地的地上建筑物，进而认定陈健中对于拆迁补偿款及回迁地没有继承权错误。109号土地使用证项下的权益应由陈宏杰五兄弟共有，云浮国土规划局填发的109号土地使用证“土地使用者”仅登记陈宏杰一人错误。
原再审被申请人云浮国土规划局称：陈健中没有证据证明109号土地使用证项下权益中有其应继承的遗产份额。检察机关调取的108号《土地使用证发放台账》证实对陈鸿仪的遗产，陈宏杰与陈健中的父亲陈月芳早已析产。陈健中不是本案的适格原告。
对检察机关调取的证据即108号《土地使用证发放台账》，各方当事人均无异议，故本院再审确认其证明力。
本院再审查明：一审宣判后，2008年11月28日朱银英死亡，其诉讼权利义务由其子陈健中继受。
陈鸿仪是陈俊龙、陈俊财的祖父，陈俊龙、陈俊财系堂兄弟。陈宏杰是陈俊龙的儿子；陈月芳是陈俊财的儿子，陈健中是陈月芳的儿子。
1988年11月15日，陈月芳、陈宏杰就各自继承的遗产份额，分别以自己的名义申办了108号、109号两份土地使用证。108号、109号两份《土地使用证发放台帐》中，“土地来源”均填写为“祖业”。陈月芳编号为1的地上建筑物“东至陈宏杰”，编号为2的地上建筑物“北至陈宏杰”；陈宏杰编号为1的地上建筑物“南至陈月芳”、编号为2的地上建筑物“北至陈月芳”，编号为4的地上建筑物“西至陈月芳”。在再审庭审中，陈宏杰、陈健中共同确认对陈鸿仪的遗产已进行析产分割。
本院再审认为，根据各方当事人的诉辩意见并结合检察机关的抗诉意见，本案再审的争议焦点为陈健中与云浮国土规划局填发109号土地使用证的行政行为有无利害关系，陈健中是否为本案的适格原告。
检察机关调取的108号《土地使用证发放台账》及云浮国土规划局提交的109号《土地使用证发放台账》显示，陈健中的父亲陈月芳与陈宏杰在同一天分别申办了两份土地使用证，两个地块均源于“祖业”且四至相邻。检察机关据此抗诉认为，陈月芳与陈宏杰对陈鸿仪的遗产已进行析产分割，并就各自继承的遗产份额分别申领了108号、109号土地使用证。对此，陈宏杰、陈健中在本院再审庭中亦已明确予以了确认。因此，陈健中已不是109号土地使用证项下土地及地上建筑物的共有人，与本案被诉的填发109号土地使用证的行政行为不具有利害关系。陈健中不是本案的适格原告，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，对其起诉应裁定驳回。陈宏杰申诉及检察机关抗诉认为陈宏杰、陈月芳已对陈鸿仪遗下祖业进行析产，陈月芳之子陈健中与填发109号土地使用证的行为没有利害关系，不是本案的适格原告，依据充分，本院再审予以支持。
广东省云浮市中级人民法院再审判决及裁定、云浮市云城区人民法院一审判决认定陈宏杰、陈健中的父亲陈月芳未对陈鸿仪的遗产进行分割，进而认为陈健中提起本案诉讼符合起诉条件错误，本院再审予以纠正。云浮市云城区人民法院（2005）云区法民初字第914号民事判决以109号土地使用证作为定案依据，广东省云浮市中级人民法院二审本案在对109号土地使用证的填发行为进行司法审查时，又以（2005）云区法民初字第914号民事判决作为定案依据进行循环论证，证明方式不当；同时，二审认为应驳回陈健中的起诉，为此分别作出判决书及裁定书的处理方式亦欠妥，本院再审一并纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省云浮市中级人民法院（2012）云中法行再字第1-1号行政判决、（2012）云中法行再字第1-2号行政裁定、（2009）云中法行终字第13-1号行政判决、（2009）云中法行终字第13-2号行政裁定，云浮市云城区人民法院（2008）云区法行初字第2号行政判决；
二、驳回被申诉人陈健中的起诉。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由被申诉人陈健中负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 谢小斌
审判员 万季明
审判员 钟向芬
二〇一六年十一月十日
书记员 黄健军
彭筠童