广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂0107行初39号
原告胡玉娥，女，1985年8月9日出生，汉族。
原告胡杏娥，女，1981年6月28日出生，汉族。
上列原告共同委托代理人韦珍莲，广西作一律师事务所律师。
上列原告共同委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族。
被告南宁市规划管理局，所在地南宁市东葛路125号。
法定代表人郭维宁，局长。
委托代理人黄诚，南宁市规划管理局工作人员。
委托代理人姚志敏，广西观复律师事务所律师。
被告南宁市人民政府，所在地南宁市嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人张欢、吴清炎，南宁市人民政府工作人员。
原告胡玉娥、胡杏娥不服被告南宁市规划管理局（以下简称市规划局）规划行政处罚及被告南宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼,本院在原告补正起诉材料后，于2016年2月25日立案受理，并在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告胡杏娥及两原告的委托代理人韦珍莲、邓年光，被告市规划局的委托代理人黄诚、姚志敏，被告市政府的委托代理人张欢、吴清炎到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。
原告胡玉娥、胡杏娥诉称，一、被告南宁市人民政府作出南府复议[2015]44号《行政复议决定书》，与事实不符，明显偏袒被告南宁市规划管理局。1、针对被告南宁市人民政府作出[2015]44号《行政复议决定书》第5页，顺数第81行：“经查……市规划局于2014年12月8日在涉案房屋张贴了《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》（南规监青山[2014]第29号），……”经原告反复核实查无（南规监青山[2014]第29号）公告的文号与事实不符，纯属认定事实不清。2、针对《行政复议决定书》第5页，倒数第5行：“……载明涉案房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十一条第一款的规定，经现场调查，无法确定该建设工程的建设单位（所有人、管理人）。”适用法律与《中华人民共和国立法法》第九十三条法不溯及既往的规定相悖，没有查明原告房屋建设时间，纯属适用法律不当。3、针对《行政复议决定书》第6页，顺数第13行：“本机关认为：“市规划局在公告期届满仍无法确定建设单位、所有人、管理人的情况下，作出29号决定书，认定主要事实清楚、适用法律正确、程序合法。”自相矛盾，前面查明被告市规划局张贴（南规监青山[2014]29号）公告，并没有审查被告南宁市规划局在作出《行政处罚决定书》前需要按照《中华人民共和国程乡规划法》规定，作出《例行规划检查通知书》和作出《行政处罚告知书》送达原告的规定。由此可见，被告南宁市人民政府在行政复议期间，没有认真审查被告南宁市规划管理局的行政行为，所使用法律条文是否正确，处罚程序是否合法。被告南宁市人民政府作出的《行政复议决定书》不公，明显偏袒被告南宁市规划管理局，依法必须予以撤销《行政复议决定书》。
二、被告南宁市规划管理局作出《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律不当，处罚程序违法。针对被告南宁市规划管理局作出[2014]29号《行政处罚决定书》的行政行为，原告被处罚房屋始建于2007年之前，属农村一户一宅合法建筑，应当受法律保护。被告指责原告建房没有办理规划用地健全手续房产证等主要原因是政府造成的，属历史遗留问题。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条及桂政函[2012]55号文件、南府发[2012]68号文件的规定，被告南宁市规划管理局作出的《行政处罚决定书》程序违法，依法必须予以撤销。
综上，被告南宁市人民政府作出的《行政复议决定书》不公。被告南宁市规划管理局作出青山规决[2014]29号《行政处罚决定书》程序违法，其行为已经严重侵害和损害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，特向人民法院依法提起行政诉讼，请求判决：一、依法撤销被告南宁市人民政府作出的南府复议[2015]44号《行政复议决定书》和被告南宁市规划局作出青山规决[2014]29号《行政处罚决定书》；二、判决二被告共同承担本案全部诉讼费用。
被告市规划局辩称，一、市规划局作出《行政处罚决定书》（青山规决[2014]29号）认定涉案“××路××村编号为W××房屋”构成违法建设，事实清楚，证据确凿充分。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十一条第一款的规定，结合以下事实，××路××村编号为W××房屋未经上述主管部门(或被授权机关)批准，未取得建设工程规划许可证，擅自施工建筑，系违法建筑工程的事实清楚，证据确凿充分。1、市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的规定，2014年12月4日向涉案房屋的权利人送达了《规划检查通知书》，并要求上述房屋的屋主在收到该通知书之日起三日内携带被检查项目建设用地手续、建设工程规划许可证、施工红线图、施工图纸（建筑平面、剖面）、房产证等有关手续，到南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会接受检查。《规划检查通知书》规定三日期限结束后，无任何涉案房屋的建设单位、所有人和管理人向市规划局及其指定部门青秀山风景名胜旅游区管理委员会提供上述房屋的合法建设的相关证明材料。2、经市规划局查询规划数据库，上述涉案房屋所在地亦未有任何规划申报记录。3、市规划局2014年12月8日向涉案房屋送达了《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》，《公告》期间届满后，涉案房屋建设单位、所有人、管理人并没有在规定的期限内向答复人提供材料和接受处理。
二、市规划局作出青山规决[2014]29号《行政处罚决定书》，认定“××路××村编号为W××”属于违法建设工程，并作出《行政处罚决定书》，适用法律、法规正确。1、市规划局具有作出《行政处罚决定书》的法定行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，市规划局是本市规划行政主管部门，负责全市规划工作，市规划局在职权范围内负责本辖区内的规划工作。市规划局在法律规定的范围内行使法定职权，作出要求涉案房屋自行拆除擅自建设的建（构）筑物符合法律的规定。（1）根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条规定，市规划局有权对规划的实施情况进行监督检查，并针对涉案房屋涉嫌非法建设的事实，向涉案房屋出具和送达《规划检查通知书》，要求建设单位或者所有人、管理人提供该建设项目的合法证明材料。（2）根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十四条规定，经现场调查及送达《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》后，仍无法确定涉案房屋的建设单位（所有人、管理人）在期间内接受处理的或拒不提供材料也不接受处理的，市规划局有权根据法律、法规的规定，依法认定为违法建设工程。两原告建房之日起至市规划局作出《行政处罚决定书》期间，其均未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第五十八条之规定，涉案房屋未取得建设工程规划许可证，其建设内容也不符合建设用地规划的要求，市规划局作为南宁市区规划主管部门有权责令停止建设并予以拆除的《行政处罚决定书》。根据1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》（2008年《中华人民共和国城乡规划法》施行后失效）第三十一条、第三十二条、第四十条的规定和《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，涉案房屋形成之时已为违法建筑工程，且两原告的违法建筑房屋一直未被拆除，违反城乡规划的违法行为处于继续状态。市规划局对两原告的违法行为进行处罚，符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条第二款、第三款的规定，任何建设用地都必须取得土地使用权，且必须符合土地利用规划，占用耕地建设的必须经过有权的政府批准，否则就成为违法建筑。农村集体组织成员未取得宅基地建设许可非法占用集体土地新建、扩建、加建的应属于违法建设行为。因此，本案两原告的涉案房屋并不因为其诉称的土地管理部门的所谓的“不作为”就让其违法建筑合法化和具有合法性。
二、市规划局作出青山规决[2014]29号《行政处罚决定书》的行政处罚行为程序合法。1、市规划局作出《行政处罚决定书》程序合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定市规划局依法送达了《规划检查通知书》后，上述涉案房屋的建设单位、所有人、管理人未到指定部门接受处理。市规划局在无法确定建设单位、所有人、管理人的情况下，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条规定，作出《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》并在涉案房屋上张贴公告送达，该行政行为符合法律、法规规定。市规划局在《公告》期满后仍无法确定建设单位、所有人、管理人的情况下，依法作出的《行政处罚决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2、《行政处罚决定书》送达程序合法。根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十四条的规定，《行政处罚决定书》送达程序合法。市规划局向两原告送达《规划检查通知书》及《公告》、《行政处罚决定书》等一系列文书后，多次在涉案房屋发布公告，且两原告也实际获取了被诉的处罚决定，并积极行使了行政复议权及诉权，两原告认为被诉处罚决定送达程序不合法的理由不成立。
综上所述，市规划局作出青山规决[2014]29号《行政处罚决定书》具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。为维护国家与公共利益不受损害，恳请法院依法驳回原告所有诉讼请求。
被告市政府辩称，一、市政府作出的南府复议[2015]44号《行政复议决定书》程序合法；二、与被告市规划局的答辩意见一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）项：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，……”的规定，当事人提起行政诉讼应当向法院提供与被诉行政行为之间具有利害关系的相关证据。两原告诉请要求撤销被诉《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，故应承担其与被诉处罚决定存在利害关系的举证责任，但本案中两原告未向本院提交任何证据证明其为涉案编号“W××”房屋的权利人即证明两原告与被诉《行政处罚决定书》有利害关系。不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的起诉条件。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告胡玉娥、胡杏娥的起诉。
本案不用交纳案件受理费，原告已预交的案件受理费50元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在才对裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广西壮族自治区南宁市中级人民法院。
审 判 长 陈 实
审 判 员 颜 瀚
人民陪审员 方 微
二〇一七年二月二十日
书 记 员 曹雪莹