河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第200号
上诉人（原审第三人）赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，住郑州市。
被上诉人（原审原告）郑州顶益食品有限公司，住所地河南省郑州市二七区马寨镇。
法定代表人赵慧敬，地区董事长。
委托代理人郭志超，该公司工作人员。
委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州市质量技术监督局二七分局，住所地河南省郑州市二七区政通路29号院。
法定代表人樊长兴，局长。
委托代理人苏亚伟，该局工作人员。
委托代理人黄翔，北京大成（郑州）律师事务所律师。
原审被告郑州市质量技术监督局，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区瑞达路62号。
法定代表人何增涛，局长。
委托代理人高贯月，郑州市政府法制办工作人员。
上诉人赵正军因郑州市质量技术监督局行政复议一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2014）开行初字第166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2013年10月7日和11月10日，第三人赵正军分别两次向被告郑州市质量技术监督局邮寄了一份投诉书和举报书，举报其购买的本案原告郑州顶益食品有限公司生产、销售的康师傅好滋味香辣牛肉面（6903252018653）营养成分表不符合国家标准GB28050，要求依法处罚并给予奖励。2013年11月11日，被告将赵正军的举报函转交移送至本案第三人郑州市质量技术监督局二七分局处理；11月12日，第三人质监局二七分局向郑州市二七区食品安全办公室申请备案，11月20日，第三人质监局二七分局立案受理。2014年6月30日，第三人作出（二七）质监不罚字〔2014〕6001号不予行政处罚决定书，以原告的违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果为由决定对其不予行政处罚。2014年7月14日，第三人赵正军向被告申请行政复议，7月14日，被告作出行政复议延期30日的决定并送达复议双方；2014年10月12日，被告作出郑质监（行复决）〔2014〕784号行政复议决定书，以原告生产的康师傅好滋味系列方便面不符合食安全标准关于营养标签标注的规定，违反了《食品安全法》第28条的规定，损害后果已经产生为由撤销了第三人于2014年6月30日作出的（二七）质监不罚字〔2014〕6001号不予行政处罚决定书。原告不服，诉至法院。另查明，原告企业的原名称为郑州市福满多食品有限公司，2014年5月12日，经郑州市工商行政管理局核准，企业名称变更为郑州顶益食品有限公司。
原审认为：原告郑州顶益食品有限公司生产的康师傅好滋味系列方便面（香辣牛肉面、葱香排骨面、红烧牛肉面）的营养成分表的食品标签不符合国家标准（GB28050-2011）关于食品标签营养素参考值（NVR%）修约间隔的规定。被告郑州市质量监督局认定原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条的规定，并未明确指出原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条所列举的第几项规定；且被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定撤销了第三人郑州市质量技术监督局二七分局于2014年6月30日作出的（二七）质监不罚字〔2014〕6001号不予行政处罚决定书，但被告亦未具体写明其适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的第几目的规定。故被告作出的行政复议决定明显属引用法条不具体，适用法律不明确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告郑州市质量监督局于2014年10月12日作出的郑质监（行复决）〔2014〕784号行政复议决定书；二、责令被告郑州市质量监督局于本判决生效之日起60日内重新作出复议决定。
赵正军上诉称：一、一审判决未查明核心争议事实。1、本案争议的核心问题，是郑州顶益有限公司的违法行为是否属于违法轻微及时纠正未造成社会危害，一审法院未进行审理；2、各方的证据一审判决未充分查明、认定（如上诉人举证的行政处理告知书），原审未进行质证，需要强调的证据有郑州市质量技术监督局二七分局当庭提供的询问笔录，一审判决以在复议程序未提交不予采信。上诉人认为，该证据只是“不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据”。而该证据却能证明，郑州顶益食品有限公司在案件调查中虚假陈述、隐匿违法事实证据，具有加重处罚情节，郑州市质量技术监督局二七分局涉嫌炮制虚假证据，帮助郑州顶益食品有限公司逃避处罚并且涉嫌渎职。二、一审判决适用法律错误。一审判决以784号复议决定书未明确指出违反了《食品安全法》第二十八条第几项，未写明适用《行政复议法》第几目的规定，依据《行政诉讼法》第五十四条第二款第（二）项撤销复议决定。上诉人认为复议决定书未明确指出违反《食品安全法》第二十八条第几项，是因为郑州市质量技术监督局二七分局在其处罚告知书已有认定，复议机关未全面引用也无需全面引用。至于复议决定未具体到“目”和适用法律错误是截然不同的法律关系。三、一审判决程序严重违法。1、本案核心就是不予处罚这一法律认识的判断；2、根据行政复议法制度设置的原理，郑州市质量技术监督局二七分局只能无条件服从上级机关复议决定，不能通过诉讼给其表达质疑的权利。故一审法院追加郑州市质量技术监督局二七分局作为第三人，程序违法。四、本案自2013年10月7日举报至今，已近两年。郑州市质量技术监督局二七分局拖延拒不处理，将本应作出300万处罚由于不当因素干扰而变成不予处罚，一审判决对此核心问题并未进行评判。
郑州顶益食品有限公司答辩称：一审判决认定事实清楚、证据充分，依法应当予以维持。首先，郑州市质量技术监督局二七分局在处理中已经查明在质监局对涉案事实进行调查之前，被上诉人已经于2013年9月对标签不规范行为进行了整改，因此，被上诉人主动整改行为已经客观存在，最重要的是涉案标签的修约值由规定的1%之间精确到0.1%，该行为明显是标签不规范的行为，并未涉及到食品安全问题，而且，该行为经各地法院生效判决及天津、北京工商总局认可为系明显高于国家标准的一种行为，对消费者以及社会均没有社会危害性，不管是各地的工商监察乃至新修改的食品安全法均对该行为进行规定为要求企业进行整改，只有在企业拒不整改时才对企业处以相应的罚款，因此郑州市质量技术监督局二七分局认定为违法行为轻微且及时整改，不予处罚完全有事实及法律依据。另外，在食品安全法修改之前，没有任何法律及司法解释和工商总局的解释认定为修改前的食品安全法第28条的违法行为，而且从修改前食品安全法的法律责任条款中也没有找到对涉案行为进行处罚的涉案条款，因此复议决定认为涉案行为系食品安全法第28条的行为，而且也没有明确系该条哪一款的行为，因此该决定没有法律依据。行政机关的行为是法无明确授权不可为，因此在法律没有明确将涉案行为规定为食品安全法第28条的行为的情况下，复议机关的行为没有事实及法律依据，请法院依法维持一审判决。
郑州市质量技术监督局二七分局答辩称，因郑州顶益食品有限公司违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，故答辩人作出（二七）质监不罚字〔2014〕6001号不予行政处罚决定书，该决定书认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。
郑州市质量监督局述称，同意上诉人对一审判决中复议决定的意见，不认可一审的判决结果，应当驳回原审原告的诉讼请求，原审法院不应当追加郑州市质量技术监督局二七分局为第三人，郑州市质量技术监督局二七分局作为郑州市质量技术监督局的下级机关，无权对郑州市质量技术监督局的复议决定提起诉讼。
本院经审理查明事实与一审查明事实一致。
本院认为：一、郑州顶益食品有限公司将其生产的康师傅好滋味系列方便面（香辣牛肉面、葱香排骨面、红烧牛肉面）标注的营养素参考值（NRV）依法应当精确到1%，而该公司标注的却精确到了0.1%，违反了《食品标识管理规定》的相关规定。显然该公司标注营养素参考值的精确度更高，是高于国家标准，虽然这不符合《食品标识管理规定》，但是更精确地标注使得消费者能够更精确地知道食品营养素的含量，这本身对消费者以及社会并无害处，也不会侵害消费者的合法权益，本质上属于食品标签的不规范问题。且在调查之前，该公司已经主动进行了整改。故郑州市质量技术监督局二七分局认定该公司违法行为轻微且及时整改而决定不予处罚并无不当。被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，撤销不予处罚决定结论错误。二、一审认为郑州市质量监督局作出的行政复议决定并未明确指出郑州顶益食品有限公司的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条所列举的第几项规定，且行政复议决定书撤销郑州市质量技术监督局二七分局作出的（二七）质监不罚字〔2014〕6001号不予行政处罚决定书未具体写明其适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的第几目的规定，属引用法条不具体，适用法律不明确并无不当。三、基于行政复议系行政系统内部的监督纠错机制和下级行政机关必须服从上级行政机关的缘故，不服行政复议决定的案件中一般不追加行政复议被申请人参加诉讼，但是为了查明案情也有人民法院追加行政复议被申请人作为第三人参加诉讼的，这不属于程序违法问题。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人赵正军承担。
本判决为终审判决。
审判长 魏丽平
审判员 孙 燕
审判员 程雪迟
二〇一七年十月二十五日
书记员 谢苏娟
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。