海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终182号
上诉人（原审原告）三亚凤凰豪生海岸酒店，经营场所三亚市天涯区海坡村。
经营者刘崇华。
委托代理人肖东来，重庆东文律师事务所律师。
上诉人（原审被告）三亚市天涯区城市管理局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人谭云权，该局局长。
委托代理人符文基，三亚市天涯区城市管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
负责人王宏宁，该局副局长。
委托代理人罗政伟，三亚市综合行政执法局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
上诉人三亚凤凰豪生海岸酒店（以下简称凤凰豪生酒店）、上诉人三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）与被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市综合执法局）确认行政强制违法一案，不服三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2011年2月18日，三亚市综合执法局凤凰大队执法人员巡查发现有人未经取得建设工程规划许可证，擅自在原三亚市凤凰镇（现为天涯区）海坡村建设一栋框架结构房屋，已建至十一层封顶，占地面积1056㎡，建筑面积11616㎡，遂制作现场检查记录后，当场作出三综执（凤凰）询字（2011）第59号《接受调查询问通知书》，通知建房户主携带身份证、土地证明原件及复印件等相关报建资料于2011年2月21日10时到该局凤凰大队接受询问。2011年7月18日，三亚市综合执法局向“当事人”作出三综执（凤凰）罚告字（2011）第354号《行政处罚告知书》。2011年11月23日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》，认定被处罚的“当事人”未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市凤凰镇海坡村擅自建设十一层框架结构房屋，决定责令被处罚人自处罚决定书送达之日起七日内自行拆除上述违法建筑物。2012年1月5日，三亚市综合执法局和原三亚市凤凰镇人民政府联合作出《搬迁通知》，通知包括凤凰豪生酒店在内的海坡村20家旅馆、酒店的相关业主及租户于2012年1月10日前自行清理、搬运房屋中相关物品并撤离房屋，否则将依法采取强制措施处置。
2014年2月19日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强催字（2013）第364号《强制执行催告书》和《关于责令当事人自行拆除违法建筑的公告》，以“建房户主”在规定期限内没有履行拆除义务为由，催告户主于2014年2月22日24时前履行三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由户主承担。2014年3月5日，三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》，以“建房户主”逾期仍未履行拆除义务为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定于2014年3月8日对上述违法建筑物实施强制拆除。同时，还告知“建房户主”申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。凤凰豪生酒店不服该决定，于2014年5月15日向三亚市人民政府申请行政复议。2014年7月7日，三亚市人民政府作出三府复决字（2014）第14号《行政复议决定书》，维持了三亚市综合执法局作出的三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定》。凤凰豪生酒店仍不服，于2014年7月22日以三亚市综合执法局为被告向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，诉求：撤销三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》。三亚市城郊人民法院经审理后，于2014年12月12日作出（2014）城行初字第181号行政判决，判决驳回凤凰豪生酒店的诉讼请求。凤凰豪生酒店不服，于2015年1月14日向三亚市中级人民法院提出上诉。三亚市中级人民法院经审理于2015年5月25日作出（2015）三亚行终字第10号行政判决，判决撤销三亚市城郊人民法院作出的（2014）城行初字第181号行政判决；确认三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》的行政行为违法。
在凤凰豪生酒店对（2014）城行初字第181号行政判决提起上诉期间，天涯区城管局成立，该局于2015年3月25日向凤凰豪生酒店业主刘崇华发出天城管（四大队）询字（2015）第1-001号《接受调查询问通知书》，通知其携带身份证、土地证明及相关报建资料原件、复印件等于2015年3月26日9时到该局四大队办公室接受询问。刘崇华未接受调查。2015年3月26日，天涯区城管局向“海坡村刘崇华（凤凰豪生花园酒店）”发出《搬迁通知》，称根据省、市打违控违工作部署，三亚市天涯区委、区政府将于近期组织人员对海坡村的违法建筑物进行拆除，通知海坡村刘崇华（凤凰豪生花园酒店）于2015年3月30日前自行清理、搬运相关物品，逾期不搬迁的，视为自动放弃，将被依法采取强制措施处置，所造成的一切损失及法律后果自负。2015年3月27日，天涯区城管局向凤凰豪生酒店、刘崇华及相关业主、经营者、租户发出《关于迅速搬离违法建筑楼房（三亚凤凰豪生海岸酒店）的通知》，称因“三亚凤凰豪生海岸酒店”属于典型违法建筑，已被三亚市天涯区人民政府和三亚市综合执法局确定为拆除对象，通知经营、居住、租赁在凤凰豪生酒店违法建筑楼房内的相关业主、经营者及租户，必须于2015年3月30日前自行清理、搬运完楼房中的所有物品，并撤离该违法建筑楼房。同时告知自行拆除建筑物墙体上的门窗、防盗网、空调等物品，以减少经济损失。逾期不撤离人员，以及逾期不搬运物品的，在开展拆除行动时，将被依法采取强制措施处置。2015年3月28日，天涯区城管局向“海坡村刘崇华（三亚凤凰豪生海岸酒店）”发出《关于撤销2015年3月26日下发的﹤海坡村刘崇华（凤凰豪生花园酒店）搬迁通知﹥的决定》，以该局于2015年3月26日下发的《海坡村刘崇华（凤凰豪生花园酒店）搬迁通知》对酒店名称认定有误为由决定撤销该通知。
2015年4月1日，天涯区城管局联合三亚市综合执法局对位于三亚市天涯区海坡村的涉案违法建筑实施强制拆除。2015年5月11日天涯区城管局四大队制作了天城管（四大队）拆字（2015）第026号拆除记录，并对拆除现场拍照留存。拆除记录记载：拆除时违法建筑的现状为建至十二层封顶，混合结构，占地面积1056㎡，建筑总面积12672㎡。截至2015年5月11日，违法建筑已全部拆除完毕，用时41天。由于凤凰豪生酒店对此次强制拆除行为不服，遂于2015年10月12日提起本案行政诉讼，请求确认天涯区城管局、三亚市综合执法局强制拆除凤凰豪生酒店房屋与强制搬离、没收酒店内所有物品及设备设施的行政行为违法。
原审另查明，三亚市中级人民法院终审作出的（2015）三亚行终字第10号行政判决认定三亚市综合执法局具有包括三亚市城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能。2014年10月29日，三亚市天涯区筹备组作出天筹组（2014）74号《关于印发三亚市天涯区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，根据该通知精神，设置三亚市天涯区城市管理局，挂三亚市天涯区综合行政执法局牌子，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。2015年1月2日三亚市天涯区人民政府正式挂牌成立，三亚市综合执法局原在天涯区的上述执法职能交由天涯区城管局行使。目前，三亚市天涯区综合行政执法局尚未成立，天涯区城管局执行城市管理和综合执法两项职能。
原审认为，本案争议焦点为：一、凤凰豪生酒店诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除其酒店房屋的行为违法是否属于重复起诉；二、凤凰豪生酒店诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除其酒店房屋及强制搬离、没收其酒店内所有物品及设备设施的行政行为违法是否有合法依据。
一、关于凤凰豪生酒店诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除其酒店房屋的行为违法是否属于重复起诉的问题。2014年7月凤凰豪生酒店以三亚市综合执法局为被告提起行政诉讼，诉求撤销三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》，该案经三亚市中级人民法院终审判决，确认三亚市综合执法局作出上述《强制执行决定书》的行政行为违法。凤凰豪生酒店起诉时，天涯区城管局和三亚市综合执法局尚未实施强制拆除行为，凤凰豪生酒店仅对强制执行决定不服提起诉讼。本案被诉强制拆除行为发生在该案上诉期间，现凤凰豪生酒店对该强制拆除行为不服提起诉讼，前后两个行政案件的诉讼标的和事实均不同，因此，本案不属于重复诉讼。天涯区城管局和三亚市综合执法局主张凤凰豪生酒店提起本案诉讼属于重复起诉行为，理由不能成立，不予采信。
二、关于凤凰豪生酒店诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除其酒店房屋及强制搬离、没收其酒店内所有物品及设备设施的行政行为违法是否有合法依据的问题。首先，已生效的（2015）三亚行终字第10号行政判决已确认本案被拆除楼房为违法建筑。其次，三亚市综合执法局、天涯区城管局作出强制拆除行为的依据是三亚市综合执法局作出的三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》和三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》，而三亚市综合执法局作出《强制执行决定书》的行为也已被生效的（2015）三亚行终字第10号行政判决确认为违法。在据以执行的依据被确认为违法的情况下，天涯区城管局和三亚市综合执法局实施的行政强制拆除行为因缺乏合法依据而程序违法。凤凰豪生酒店诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制搬离行为违法。因三亚市综合执法局、天涯区城管局要求凤凰豪生酒店搬离涉案违法建筑物的目的是为了实施强制拆除行为，搬离是实施强制拆除的一个环节，包涵在强制拆除行为当中，被强拆行为所吸收，不具独立性，故凤凰豪生酒店诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制搬离的行政行为违法无法律依据，不予支持。此外，凤凰豪生酒店还诉求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局在强制拆除过程中没收其酒店内所有物品及设备设施的行为违法。三亚市综合执法局、天涯区城管局否认其在强制拆除过程中没收了凤凰豪生酒店物品，凤凰豪生酒店对三亚市综合执法局、天涯区城管局在强拆中存在没收其物品的事实负有举证责任，但凤凰豪生酒店对此未提供任何证据予以佐证，故对其诉求不予支持。
综上，三亚市综合执法局和天涯区城管局联合执法，强制拆除位于三亚市天涯区海坡村凤凰豪生酒店房屋的行政行为程序违法。凤凰豪生酒店诉求确认强制搬离、没收其酒店内所有物品及设备设施的行政行为违法无事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认天涯区城管局、三亚市综合执法局强制拆除凤凰豪生酒店房屋的行政行为违法；二、驳回凤凰豪生酒店的其他诉讼请求。案件受理费50元，由天涯区城管局、三亚市综合执法局负担。
上诉人凤凰豪生酒店上诉称，一审判决第二项忽略了天涯区城管局、三亚市综合执法局实施强制搬离行为、没收上诉人酒店全部物品且至今拒不归还的行为，直接侵犯了上诉人的财产权。一审判决加重了上诉人的举证责任，在天涯区城管局、三亚市综合执法局否认强制搬离、否认没收物品的情况下，未要求天涯区城管局、三亚市综合执法局承担证明强制拆除行为过程的举证责任，导致一审判决未能客观认定天涯区城管局、三亚市综合执法局确系违法强制搬离且违法没收物品的事实。综上，请求撤销一审判决第二项，并依法改判。
上诉人天涯区城管局上诉称，一、凤凰豪生酒店的建筑物未经报建，未取得工程规划许可证擅自建设，违法建设行为事实清楚。二、天涯区城管局的行政行为适用法律正确，程序合法。因凤凰豪生酒店的建筑物系违法建筑，三亚市综合执法局先后依法作出了《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《搬迁通知》、《强制执行催告书》、《关于责令当事人自行拆除违法建筑的公告》、《强制执行决定书》并送达凤凰豪生酒店，三亚市人民政府也复议维持了上述《强制执行决定书》。天涯区城管局成立后，也先后向凤凰豪生酒店发出了《接受调查询问通知书》、《关于迅速搬离违法建筑楼房（三亚凤凰豪生海岸酒店）的通知》，要求凤凰豪生酒店于2015年3月30日前搬离，并于4月1日将该违法建筑进行拆除。综上，上述行政行为适用法律正确，程序合法。三、一审判决认定强拆违法是错误的。综上，请求撤销一审判决，驳回凤凰豪生酒店的诉讼请求。
被上诉人三亚市综合执法局辩称，其未实施没收行为，不承担举证责任。凤凰豪生酒店应负举证责任，其上诉理由不能成立。
二审中，凤凰豪生酒店提交了强拆过程中的照片，拟据此证明天涯区城管局、三亚市综合执法局在行政强拆过程中强行搬离了酒店物品。天涯区城管局质证认为该证据不是合法的新证据。三亚市综合执法局质证认为该证据不是合法的新证据，且不能证明其实施了没收行为。本院认为，上述证据形成于一审诉讼之前，凤凰豪生酒店无正当理由未在一审中提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对该份证据不予接纳。
二审中，天涯区城管局承认其在强制拆除过程中强制搬离了凤凰豪生酒店的部分物品并进行保管。
本院查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是：一、三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除凤凰豪生酒店房屋的行为是否合法；二、三亚市综合执法局、天涯区城管局在强制拆除凤凰豪生酒店房屋过程中是否有没收酒店内物品及设备设施的行政行为。
首先，关于三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除凤凰豪生酒店房屋的行为是否合法的问题。三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除凤凰豪生酒店房屋的依据是三亚市综合执法局作出的三综执（凤凰）罚决字（2011）第354号《行政处罚决定书》和三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》，虽然生效的（2015）三亚行终字第10号行政判决已确认本案被拆除楼房为违法建筑，但三亚市综合执法局作出三综执（凤凰）强决字（2013）第364号《强制执行决定书》的行为也已被上述生效判决确认为违法，在据以执行的依据被确认为违法的情况下，三亚市综合执法局和天涯区城管局实施的行政强制拆除行为缺乏合法依据，程序违法。综上，一审判决确认三亚市综合执法局、天涯区城管局强制拆除凤凰豪生酒店房屋的行为违法并无不当，天涯区城管局的上诉理由不能成立，依法不予支持。
其次，关于三亚市综合执法局、天涯区城管局在强制拆除凤凰豪生酒店房屋过程中是否有没收酒店内物品及设备设施的行政行为的问题。三亚市综合执法局、天涯区城管局在强制拆除凤凰豪生酒店房屋过程中存在强制搬离凤凰豪生酒店内物品的行为，但该行为是强制拆除行为的一部分，不具有独立性，亦不等同于没收行为，且天涯区城管局承认凤凰豪生酒店的相关物品现由该局保管，凤凰豪生酒店可依法要求其返还。综上，凤凰豪生酒店请求确认三亚市综合执法局、天涯区城管局没收行为违法没有事实根据和法律依据，依法不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，凤凰豪生酒店、天涯区城管局的上诉理由均不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚凤凰豪生海岸酒店、上诉人三亚市天涯区城市管理局各负担25元。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 赵敬义
审 判 员 单 宇
审 判 员 冯 坤
二〇一六年八月八日
法官助理 周 磊
书 记 员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条……