广东省江门市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤07民终829号
上诉人（原审原告）：开平市国土资源局。住所地：广东省开平市。
法定代表人：周日亮，该局局长。
委托代理人：梁艳娟，该局干部。
委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：开平市�创五金实业有限公司。住所地：广东省开平市翠山湖新区。
法定代表人：苗青，该公司总经理。
委托代理人：张茅盾，广东瑞丰律师事务所律师。
上诉人开平市国土资源局（以下简称“国土局”）因与被上诉人开平市亿创五金实业有限公司（以下简称“亿创公司”）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省开平市人民法院（2015）江开法民一初字第367号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
当事人原审意见
2015年7月15日，国土局向原审法院提起诉讼，请求判令亿创公司：1、支付土地出让金的滞纳金60.363万元。2、承担本案全部诉讼费用。主要事实和理由是：亿创公司通过开平市土地交易中心举办的土地挂牌出让竞得了位于开平市××新区××、××东地块的土地使用权，并于2011年9月21日与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中第十条约定：亿创公司在合同签订之日起10日内一次性支付国有建设用地使用权出让价款553万元；第三十条约定：若亿创公司不能按时支付出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向国土局缴纳滞纳金。按照上述约定，亿创公司应在2011年10月1日前缴纳全部出让金，但除亿创公司已按时缴纳的200万元外剩余353万元亿创公司于2012年3月20日才支付，逾期支付171天，由此产生60.363万元滞纳金。国土局分别于2014年12月8日、2014年12月25日向亿创公司发出《滞纳金催缴通知单》，并在2014年12月25日的通知单中要求亿创公司于2015年1月8日前缴清该60.363万元滞纳金，可亿创公司至今仍未支付。由于滞纳金是国有资产，根据最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行�》第170条关于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的规定，国有资产不受诉讼时效的限制。
亿创公司答辩称：一、涉案国有建设用地，亿创公司用于建设工业厂房，但该地有当地村民所建的二层楼房未拆迁，影响亿创公司对该地块的建设，亿创公司在2011年9月27日告知国土局该情况，要求延迟缴纳出让金。因此，亿创公司不应支付延迟缴纳出让金所产生的滞纳金。二、国土局起诉要求亿创公司支付滞纳金已超过诉讼时效。双方当事人于2011年9月21日签订国有建设用地使用权转让合同，约定亿创公司应在2011年9月30日缴纳出让金。根据我国《民法通则》第135条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年。现国土局要求亿创公司支付滞纳金的诉讼时效应从2011年10月1日开始计算至2013年9月30日。在此期�，本案的诉讼时效没有产生中断和中止的情况，请求法院依法驳回国土局的诉讼请求。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2011年9月8日，亿创公司通过开平市土地交易中心举办的土地挂牌出让竞得了位于开平市××新区××、××东地块的土地使用权，2011年9月21日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中第十条约定：亿创公司在合同签订之日起10日内一次性支付国有建设用地使用权出让价款553万元；第三十条约定：若亿创公司不能按时支付出让价款，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向国土局缴纳滞纳金。亿创公司已按时缴纳200万元外，剩余353万元亿创公司于2012年3月20日才支付，逾期支付171天，产生60.363万元滞纳金。国土局分别于2014年12月8日、2014年12月25日向亿创公司发出《滞纳金催缴通知单》，并于2014年12月25日的通�单中要求亿创公司于2015年1月8日前缴清该60.363万元滞纳金，但亿创公司至今仍未支付。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为：本案属建设用地使用权出让合同纠纷。本案争议焦点是：国土局起诉时是否已经超过诉讼时效。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。国家通过立法的方式将对土地的管理职能授权给行政机关，出让土地使用权是行政机关行使土地管理职能的体现，滞纳金是由于出让土地使用权产生，追收土地出让价款滞纳金属于行政机关行使对土地管理职能的范围，故此，本案不适用最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若�问题的意见（试行）》第170条关于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的规定，而应适用诉讼时效制度。
双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》符合有关法律规定，该合同合法有效。《国有建设用地使用权出让合同》约定，亿创公司应在合同签订之日起10日内一次性支付国有建设用地使用权出让价款553万元，但亿创公司于2012年3月20日才支付完毕。从约定支付期限届满的次日即2011年10月1日起亿创公司已违约并产生相应的滞纳金，诉讼时效自迟延付款构成违约之日（2011年10月1日）起开始计算至2014年12月8日国土局发出《滞纳金催缴通知单》向亿创公司主张滞纳金权利时已超过二年诉讼时效。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条关于“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”的规定，国土局请求超过诉讼时效规定，法律不予保护，对于国土局的诉讼请求应予以驳回，原审法院不予支持。
据此，原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，于2015年12月26日作出（2015）江开法民一初字第367号民事判决：
驳回国土局的诉讼请求。
本案受理费9836元（此款国土局已交纳），由国土局负担。
当事人二审的意见
国土局不服原审判决，向本院提起上诉，请求法院判令：1、撤销原审判决，改判支持国土局的全部诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由亿创公司负担。主要事实和理由是：原审判决关于诉讼时效的法律适用有误。具体理由如下：一、根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，国土局的行政职能包括土地管理、土地监督，其中有关土地管理的职能包括土地出让，但出让土地使用权及追收出让价款滞纳金显然是两种法律性质的行为，而且法律并未授权国土局对土地出让金有经营、管理的职能，因此，原审判决认定国土局的职能包括土地出让，并据此认定追收土地出让价款滞纳金属于国土局的职能范围，显然与事实不符。二、根据国务院颁发的国办发（2006）第100号国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》关于“……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收……”的规定，土地出让收入的性质属于国家财产，财政部门才有权管理，国土局只是负责具体征收，而有关的出让款及滞纳金均需上缴财政，故国土局只是负责国有土地出让金的代征、代收，并无经营、管理权，更无权处置。因此，土地出让金及滞纳金属于未授权土地资源管理部门经营管理的国家财产，理应适用最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条之规定。三、前述司法解释的立法目的在于保护国有财产不受侵犯，本案所涉出让金和滞纳金在上述通知之中已经明确属于财政收入，不属于国土局管理的财产，因此不应适用诉讼时效制度。
亿创公司答辩称：原审认定国土局的起诉超过诉讼时效，判决驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。国土局的上诉没有事实和法律依据，应依法驳回，理由如下：第一、国土局认为土地出让金的征收不属于其经营、管理职能，该主张没有法律依据，且其上诉理由对此的陈述前后矛盾。1、国土局在上诉状的第一点中认为：法律未授权国土局对土地出让金有经营、管理的职能，认为追收土地出让价款滞纳金不属于国土局的职能范围。如按此推论，那么在本案中国土局就无权起诉亿创公司，根据国土局的自认，国土局不具有起诉主体资格，应依法裁定驳回国土局的起诉。2、国土局在上诉状的第二点中认为其负责土地出让金的具体征收，但征收后的款项属于国家财产，国土局不能支配该资金，所以土地出让金属于未授权给法人管理经营，国土局的该观点存在三点错误，一是国土局的此种理解与其上诉状的第一点理由互相矛盾，又承认其具有征收土地出让金的职能；二是混淆了基本概念，国土局认为征收土地出让金不属于经营、管理职能的体现，无权支配征收后的国家财产等同于未授权给其经营、管理，这样的观点显然是逻辑混淆、论证错误。国土局征收土地出让金，就是属于管理、经营职能，征收后的土地出让金，其性质已转变为金钱属性，毫无疑问也属于国家财政收入，应收归国库由财政部门根据各级人大的预算调拨使用，包括土地出让金在内，所有的政府部门财政收入均属于国家财产，实行收支两条线，包括国土局在内的各个征收部门当然无权处置，不能由此否定国土局对土地出让金的征收管理职能。三是国土局所引用的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》也仅为政策性文件，连国务院规章都不是，效力和我国《民法通则》不能相提并论，况且，该文件反而明确了是由国土局具体征收土地出让金。第二、本案系建设用地使用权出让合同纠纷，性质属于民事合同纠纷，合同双方法律地位平等，双方之间的合同关系应受我国《民法通则》等民事法律调整，国土局作为合同的一方当事人，向人民法院起诉，理当适用于我国《民法通则》第一百三十五条关于诉讼时效两年的规定。第三、《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：国务院土地行政主管部门统�负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。据此，国家已通过立法的方式，将对土地的管理职能授权给了行政机关，出让土地使用权是国土局行使土地管理职能的体现，而地价款是基于出让土地使用权产生，故追收地价款及滞纳金也属于国土局行使对土地管理职能的体现。在法律已经规定国土局负责管理土地的情况下，基于行使职能而产生的地价款及滞纳金并不属于未授权给公民、法人经营、管理的国家财产，不适用最高人民法院《关于贯彻若干问题的意见（试行）》第170条的规定，更不适用于国土局所称的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
双方当事人在二审阶段均没有提供新的证据。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案系建设用地使用权出让合同纠纷。本案二审争议焦点为：国土局提起本案诉讼是否已过诉讼时效的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。国家通过立法的方式将对土地的管理职能授权给土地行政主管部门，出让土地使用权是土地行政主管部门行使土地管理职能的体现。国土局作为土地行政主管部门，其在职权范围之内与亿创公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方因此而成立平等�体之间的民事合同关系。如果亿创公司违反合同约定而拖欠土地出让金，则国土局依法有权以自己的名义提起民事诉讼，进而向亿创公司主张权利。相应地，国土局请求人民法院保护其收取案涉滞纳金的权利，也应适用《中华人民共和国民法通则》关于诉讼时效的规定。综上分析，国土局主张本案不应适用《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条关于“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”的规定不符合本案实际情况，本院依法不予支持。
亿创公司在2012年3月20日付清案涉土地出让金，故本案的诉讼时效应自2012年3月21日开始计算。由于开平市国土资源局晚于2014年12月8日才向亿创公司发出《滞纳金催缴通知单》，此时距离诉讼时效起算点显然已经超过两年，故其通知行为不能引起诉讼时效中断的法律效果，进而，�晚于2015年7月15日提起本案诉讼亦已超过两年的胜诉权保护期限，相应诉请依法应当不予支持。
综上所述，原审判决认定基本事实属实，处理正确，本院予以维持。国土局的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9836元，由开平市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李立辉
审 判 员 李雁羽
代理审判员 林瑞环
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 刘现流