苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）姑苏行初字第0016号
原告王建新，男，1961年2月2日生。
原告沈德林，男，1973年4月9日生。
原告陈顺，男，1969年5月26日生。
原告吴孝严，男，1968年12月22日生。
原告张冰峰，男，1978年8月29日生。
原告李梦琳，女，1974年8月15日生。
原告朱继民，男，1951年9月18日生。
原告张贵军，男，1965年8月8日生。
委托代理人朱继民（即本案原告之一，原告王建新、沈德林、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳共同委托）
委托代理人张贵军（即本案原告之一，原告王建新、沈德林、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳共同委托）
被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局，住所地江苏省苏州市西环路3068号。
法定代表人杨宏明，局长。
委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。
委托代理人胡斌，苏州市姑苏区城市管理行政执法局工作人员。
第三人苏州市平江房产建设有限公司，住所地江苏省苏州市牛角浜8号。
法定代表人花品武，董事长。
委托代理人朱小燕，江苏谐达律师事务所律师。
原告王建新、沈德林、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳、朱继民、张贵军因不服原苏州市平江区城市管理行政执法局（现并入苏州市姑苏区城市管理行政执法局）作出的苏平城法罚决字（12）第9014号行政处罚决定书向本院提起行政诉讼。本院于2013年3月27日受理后，依法组成合议庭进行审理，同年3月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料，依法通知苏州市平江房产建设有限公司为第三人参加诉讼。被告于2013年4月7日向本院递交了答辩状及证据材料。本院于2013年5月6日公开开庭进行了审理。原告王建新、沈德林、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳、朱继民、张贵军，被告委托代理人汪彧杲、胡斌，第三人委托代理人朱小燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原苏州市平江区城市管理行政执法局根据《苏州市城乡规划条例》第四十一条的规定，于2012年8月22日作出苏平城法罚决字（12）第9014号行政处罚决定书，以第三人未取得建设工程规划许可证进行建设为由，对第三人苏州市平江房产建设有限公司作出行政处罚：限期十五日内自行拆除，并告知了当事人起诉权和复议权。原告吴孝严、张贵军、朱继民、李梦琳等不服，向原苏州市平江区人民政府（现并入苏州市姑苏区人民政府）提起行政复议，苏州市姑苏区人民政府于2012年12月28日作出苏姑法复（2012）1号行政复议决定书，维持了上述行政处罚决定。
原告王建新、沈德林、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳、朱继民、张贵军诉称：1、原告方的房屋位于永林新村北区，是94幢与95幢之间非同幢连体单层车库型平房，由当时隶属于政府的“平江区旧城改造办”于90年代末组织开发建设的，与小区同时建设，有施工编号，属于小区的配套建设。建成后，由隶属于区政府的平江房产建设有限公司陆续以店面房的价格出售给原告，但由于平江房产建设有限公司改制，对平房的正常手续办理无人问津。2、被告作出的行政处罚的被处罚主体错误，第三人苏州市平江房产建设有限公司不是适格的被处罚主体。平江房产建设有限公司放弃陈述、申辩，侵犯了原告利益。3、规划部门将无证建筑定性为违法建筑是错误的，被告以违法建筑为由作出的处罚决定，没有事实和法律依据。94幢与95幢间距达26米，从规划上就留出建造平房的位置，建设时应是合法的、是符合当时整体规划的，只是当时没有纳入详细规划，并且永林北小区也是通过竣工验收的。苏州范围内的所有车库在2004年9月1日《苏州市城市房屋权属登记条例》实施前都是不能办理两证的。规划部门对原告方的平房所进行的认定是依据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，而属于原告的平房建成于90年代末，根据法不溯及既往原则，适用《中华人民共和国城乡规划法》是错误的。4、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，原告房屋即便属于违法建筑也早已过了处罚时效，且房屋建成后，违法行为已经结束，不符合违法行为连续或者继续状态构成要件。因此，房屋建成超过2年后，应不再予以处罚。5、行政机关在作出处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告在行政处罚中未通知原告，程序违法，行政处罚不能成立。6、在未对原告方进行安置补偿的情况下实施强拆，违反了最高人民法院和国务院在土地征收和房屋拆迁中安置补偿不到位不得实施强拆的相关规定。7、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》中明确了不能拆除的情形，包括拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形，原告是无过错利害关系人。综上，请求法院撤销原苏州市平江区城市管理行政执法局2012年8月22日《行政处罚决定书》苏平城法罚决字（12）第9014号；依法裁定在未妥善安置与补偿的情况下停止强拆。
为证明其观点，原告方提供了以下证据：第一组证据：1、2001年9月25日原告王建新与第三人间永林新村75幢南14#售房协议1份；2、2007年7月18日原告朱继民与第三人间永林新村18号汽车库销售协议1份；3、2001年1月4日原告张冰峰与第三人间永林新村95幢南10#、11#售房协议1份；4、2003年11月19日原告陈顺与第三人间永林新村13号、17号汽车库使用权转让协议1份；5、2004年3月8日原告朱卫平与第三人间永林新村16号汽车库使用权转让协议1份；6、2005年6月19日原告吴孝严与朱卫平间永林新村16号汽车库转让协议一份；7、2003年11月28日李军与原告张贵军间永林新村5号、6号汽车库转让协议1份；8、李军与第三人间交款收据2份；9、2003年11月14日杨祖根与第三人间永林新村23号汽车库使用权转让协议1份；10、2003年12月27日刘建明与杨祖根间永林新村23号汽车库使用权转让协议1份；11、2008年1月28日刘建明与黄运风、李梦琳间永林新村23号汽车库房屋买卖合同书1份；12、2003年11月14日杨祖根与第三人间永林新村22号汽车库使用权转让协议1份；13、2003年12月23日原告沈德林与杨祖根间永林新村22号汽车库使用权转让协议一份；14、2003年11月7日原告朱继民与第三人间永林新村7号、8号汽车库使用权转让协议一份。该组证据证明八原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格。第二组证据：15、苏平城法罚决字（12）第9014号《行政处罚决定书》1份；16、苏姑法复（2012）1号《行政复议决定书》1份。该组证据证明被告作出的具体行政行为涉及原告房屋及原告申请复议的情况。原告方又当庭提供了：17、2007年7月27日《苏州日报》1份，证明原告方平房早就存在，被告也认可了这一事实，并称无法拆除。
经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但认为原告方当庭提供的《苏州日报》所刊载的报道系传来证据，证据的提供人和证明人的真实性均无法证实，不能证明原告方的证明目的。
第三人对原告提供的第一、二组证据没有异议，认为原告方提供的转让协议也证明了作为合同的相对方，平江房产公司具有第三人资格，同时也证明原告方对房屋的违章性质是知悉的。对原告当庭提供的证据，第三人认为与其无关，不予质证。
被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局辩称：1、被告作出的行政处罚决定主体正确。苏州市平江区城市管理行政执法局依法具有对本案涉及的违法建筑进行行政处罚的权利。苏州市区划调整后，原苏州市平江区城市管理行政执法局的权利和义务，由苏州市姑苏区城市管理行政执法局继承。2、行政处罚决定认定的事实清楚。2012年7月23日，苏州市平江区城市管理行政执法局接群众反映永林新村北区有违法建设，执法队员立即赶到现场进行执法检查，发现小区内有27间已建成的平房，后找到建造该平房的单位苏州市平江房产建设有限公司，该公司未能提供建造该平房的相关规划许可材料，遂开具《责令停止违反城市管理行为通知书》。后向苏州市规划局对该小区27间平房是否属于违法建设请求认定，苏州市规划局回函称，“经核查该处27间平房未到我局办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设”，被告根据有权机关的上述认定，遂分别开具了《行政处罚告知书》及苏平城法罚决字（12）第9014号《行政处罚决定书》，并依法进行了送达。3、行政处罚程序合法。（1）被告作出的行政处罚决定程序符合行政处罚法的规定。（2）被告作出的行政处罚决定没有超过法律规定的处罚时效。该违章建筑的违法属性一直延续存在，应认定该违法行为属于“继续状态”。（3）行政处罚中被处罚主体正确。苏州市平江房产建设有限公司是未经规划许可搭建27间平房的违法行为人，是适格的被处罚主体。本案涉及的平房均为违法建筑，依法不能合法的享有权利，原告并非合法的权利人，不是本案适格的被处罚主体。虽本案原告与处罚有利害关系，但原告应该在民事诉讼中主张权利。4、被告在行政处罚中适用法律、法规正确。2011年1月1日实施的《苏州市城乡规划条例》与废止前的《苏州市城市规划条例》（1995年7月12日起施行）均明确规定了对违法建设的处罚，两者的规定一致，被告适用《苏州市城乡规划条例》对既往的违法行为进行处罚没有加重对被处罚人的处罚，因此法不溯及既往原则在本案中并不适用。另外，由于本案不涉及补偿，原告的第二个诉讼请求与本案无关联。综上，原苏州市平江区城市管理行政执法局行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律准确，处罚幅度合理，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告的处罚决定。
被告于2013年4月7日向本院递交了作出被诉具体行政行为的证据：1、《责令停止违反城市管理行为通知书》1份，证明在得知本案平房涉嫌违法建设事实后，被告即向建设单位发出了停止违反城市管理行为通知书；2、2012年7月23日现场笔录1份；3、车库的现场照片1份；证据2、3证明被告针对涉嫌违法建设车库的位置进行现场勘察。4、询问笔录2份，证明本案涉及车库未经规划许可建设；5、第三人企业法人营业证明1份，证明被处罚人的主体情况；6、苏州市规划局关于对平江区永林新村北区平房进行认定的回函，证明规划部门确认27间车库未取得规划许可，属违法建设；7、苏平城法罚告字（12）第9014号《行政处罚告知书》1份；8、苏平城法罚决字（12）第9014号《行政处罚决定书》1份；9、《行政处罚决定书》送达回证1份；10、《立案审批表》1份；11、《处理审批表》1份；12、开具行政处罚决定书审批表；证据7-12，证明被告依照法定程序作出行政处罚并送达给被处罚人。13、《行政复议决定书》苏姑法复（2012）1号，证明苏州市姑苏区人民政府维持了被告作出的具体行政行为。
另外，被告提供的法律依据有：1、处罚依据：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第二十九条、第三十条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《苏州市城乡规划条例》第二十六条、第四十一条；2、处罚主体依据：《国务院法制办关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）28号），《江苏省人民政府法制办关于在苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）20号），《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条，《中共苏州市姑苏区委苏州市姑苏区人民政府（筹）苏州国家历史文化名城保护区党工委苏州国家历史文化名城保护区管委会苏州市姑苏区苏州国家历史文化名城保护区机构改革实施意见》（姑苏委（2012）11号）。
经庭审质证，原告方认为，被告处罚的对象不应是平江房产建设有限公司，处罚对象错误。因此，被告提供的作为处罚依据的证据均不具有合法性；对于证据6认为与事实不符，房子在2000年的时候已经存在。
第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
第三人苏州市平江房产建设有限公司述称：平房是第三人于1999年起建造，2000年建成，作为小区配套设施，当时没有列入规划，也没有办理产权证，原告方在购买时对于不办理产权证的情况也是知悉的。在被告进行处罚时已向其告知房屋情况。如果有诉讼纠纷导致第三人需要对原告承担相应的法律责任，愿意与对方进行协商补偿。第三人表示服从法院判决。
第三人未提供证据。
本院认为：原告所举第一组、第二组证据真实、合法、与本案有关联，能够证明原告的主体资格及行政处罚、行政复议情况，依法予以确认；原告当庭所举2007年7月27日《苏州日报》1份真实、合法，但不能证实原告的证明内容。被告所举证据真实、合法、与本案有关联，依法予以确认。
根据本院确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
2012年7月，原苏州市平江区城市管理行政执法局接群众反映辖区内永林新村北区有违法建设，执法队员即赶到现场进行调查，查明：该小区内有已建成27间平房，该27间平房由第三人苏州市平江房产建设有限公司于2000年左右建造，第三人在调查中未能提供建造该27间平房的规划许可材料，涉嫌违法建设，遂于2012年7月23日对第三人作出《责令停止违反城市管理行为通知书》，制作了询问笔录，现场笔录，并向苏州市规划局对该27间平房是否属于违法建设请求认定。2012年8月2日，苏州市规划局回函：经核查该处27间平房未到我局办理审批手续，未取得建设规划许可证，属违法建设。2012年8月17日，原苏州市平江区城市管理行政执法局开具《行政处罚告知书》，并于同年8月20日送达第三人苏州市平江房产建设有限公司，告知其有陈述、申辩的权利，第三人表示放弃陈述、申辩权。2012年8月22日，原苏州市平江区城市管理行政执法局以第三人苏州市平江房产建设有限公司未取得建设工程规划许可为由，依据《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款之规定，作出苏平城法罚决字（12）第9014号行政处罚决定书，限第三人十五日内自行拆除违法建设，并告知了第三人相关的救济权利。同日，该《行政处罚决定书》送达给第三人。
另查明，2001年1月至2009年1月期间，原告王建新、张贵军等人，先后通过直接向第三人苏州市平江房产建设有限公司或从第三方处购买的方式取得该27间平房中部分房屋的权利，但未办理权属证书。2012年10月18日，原告张贵军、吴孝严、朱继民、李梦琳等不服上述《行政处罚决定书》，向原苏州市平江区人民政府申请行政复议，因苏州市平江区人民政府并入苏州市姑苏区人民政府，苏州市姑苏区人民政府于2012年12月28日作出苏姑法复（2012）1号行政复议决定书：维持原平江区城市管理行政执法局2012年8月22日作出的苏平城法罚决字（12）第9014号行政处罚决定书。
再查明，根据《国务院关于同意江苏省调整苏州市部分行政区划的批复》（国函（2012）102号）、《江苏省人民政府关于调整苏州市部分行政区划的通知》（苏政发（2012）116号）文件，苏州市进行了区划调整，撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区。同时根据《中共苏州市姑苏区委苏州市姑苏区人民政府（筹）苏州国家历史文化名城保护区党工委苏州国家历史文化名城保护区管委会苏州市姑苏区苏州国家历史文化名城保护区机构改革实施意见》（姑苏委（2012）11号），原苏州市平江区人民政府、原苏州市平江区城市管理行政执法局的权利义务，分别由苏州市姑苏区人民政府，苏州市姑苏区城市管理行政执法局承继。
法庭辩论中，原告、被告、第三人围绕被告作出的苏平城法罚决字（12）第9014号行政处罚决定书事实是否清楚，程序是否合法，处理是否得当，证据是否充分，适用法律是否正确充分发表了辩论意见。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院法制办关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《江苏省人民政府法制办关于在苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》和《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，原苏州市平江区城市管理行政执法局具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。区划调整后，原苏州市平江区城市管理行政执法局的职权由苏州市姑苏区城市管理行政执法局承继，因此，苏州市姑苏区城市管理行政执法局是适格的被告。
根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。原告方先后通过直接从第三人或者通过从他人处购买的方式取得诉争平房的权利，应当认定与被告作出的行政处罚有法律上的利害关系，依法具有提起行政诉讼的权利，是本案适格的原告。
关于被告作出的行政处罚是否已过时效的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中第三人搭建违法建设的行为虽已结束，但在违法建设未被拆除前，其给社会造成的直接危害仍然存在，因此，该违法搭建行为属法律规定的继续状态。故被告作出的上述行政处罚仍在有效期内。原告提出的被告行政处罚已过时效的观点本院不予采纳。
关于被告作出的行政处罚被处罚主体是否错误的问题，经查，被告提供的调查询问笔录、现场笔录及第三人的当庭陈述，均证实该违法建设由改制前的苏州市平江房产建设有限公司建造，且原告亦未提供相反证据。同时，公司性质及股权的变化并不影响苏州市平江房产建设有限公司对外承担责任。原告方虽通过购买等方式取得了诉争平房的权利，但并未取得合法的权属证书。违法建设的转让自始无效，其转让行为的存在与否，并不影响对违法建设性质的认定和处罚。被告以第三人作为违法行为的实施人对其进行行政处罚并无不当。
关于原告方提出的“无证建筑不等于违章建筑，诉争平房在建设时是符合整体规划，被告以违法建筑为由作出的处罚决定，没有事实和法律依据”的观点，本院认为，平房的建设方苏州市平江房产建设有限公司在被告的调查程序及当庭陈述中均承认上述平房在建设时未取得建设工程规划许可，未纳入小区详细规划，规划部门经核查也确认“该处27间房屋搭建未到我局办理审批手续，未取得建设工程规划许可，属违法建设”，上述证据能够相互印证，且原告方也未提供“诉争平房在建设时是符合整体规划的”的证据，故被告以第三人未取得建设工程规划许可证为由进行处罚有事实依据。
关于被告作出的行政处罚适用法律是否正确的问题，经查，无论是1990年4月1日开始实施的《中华人民共和国城市规划法》及依据该法制定的《苏州市城市规划条例》，还是2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》及依据该法制定的《苏州市城乡规划条例》，均对未取得建设工程规划许可证进行建设的违法性及法律责任作出了明确规定，因此，被告作出的行政处罚并不存在法不溯及既往的问题。同时，如上所述，在违法建设被拆除前，第三人的违法搭建行为一直处于继续状态，被告于2012年8月22日作出行政处罚时适用当时生效的《苏州市城乡规划条例》并无不当。
关于原告方提出的其平房属于住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条所规定的“不能拆除的情形”，本院认为，上述指导意见于2012年9月1日开始实施，被告作出的行政处罚时间则为2012年8月22日，因此，上述指导意见对本案并不适用，且原告方房屋也不属于上述指导意见规定的“不能拆除的情形”。
综上，本院认为，被告作出的苏平城法罚决字（12）第9014号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告方要求予以撤销的依据不足，本院不予支持。同时安置补偿需有法定情形，原告方也未提供其需进行安置补偿的证据，原告要求裁定在未妥善安置与补偿的情况下停止处罚执行的诉讼请求本院亦不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王建新、沈德林、朱继民、张贵军、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由王建新、沈德林、朱继民、张贵军、陈顺、吴孝严、张冰峰、李梦琳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10-550101040009599。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 李向阳
审 判 员 王文萍
代理审判员 常永涛
二〇一三年六月四日
书 记 员 姚梦悦