安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初17号
原告：陈东平，男，汉族，1958年2月25日出生，住安徽省宿州市萧县,
委托代理人：翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人：马中美，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，组织机构代码75296265-9。
法定代表人：武戈，县长。
委托代理人：李世民，萧县人民政府工作人员。
委托代理人：杨赫，江苏光亚律师事务所律师。
原告陈东平诉被告萧县人民政府确认房屋征收决定无效一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法由审判员潘庆飞担任审判长，与审判员戴宝琴、审判员程旭组成合议庭审理本案。原告陈东平及委托代理人翟根才、马中美，被告萧县人民政府的委托代理人李世民、杨赫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月3日，萧县人民政府作出萧政秘〔2014〕42号《萧县人民政府房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对龙城镇交通路南铁道东区域范围内的房屋依法予以征收，具体内容：一、征收范围：龙城镇交通路南、铁道东区域，具体征收范围以征收界限图为准；二、签约期限：自征收公告发布之日起20日；三、征收单位：萧县房屋征收安置管理办公室为征收部门，龙城镇人民政府为房屋征收具体实施单位；四、征收补偿：按该项目房屋征收补偿方案对被征收人进行补偿。被征收人如对本决定书不服，可自决定书发布之日起60日内向宿州市人民政府依法申请行政复议，或在3个月内向人民法院提起行政诉讼。
陈东平起诉称：陈东平系萧县龙城镇陈井涯村人，在该村拥有合法宅基地及房屋。2016年12月，萧县人民政府相关部门对陈井涯村的房屋进行征收。但萧县人民政府于2017年1月9日方经依法申请政府信息公开向陈东平公开了萧政秘〔2014〕42号《房屋征收决定》。萧县人民政府作出该《房屋征收决定》无法定职权，无事实和法律依据，实体及程序均存在重大且明显违法。请求依法确认萧县人民政府作出的萧政秘〔2014〕42号《房屋征收决定》无效，并由其承担诉讼费。
陈东平向本院提交如下证据：证据1，萧集建（91）字第24393号集体土地建设用地使用证，证明陈东平土地权属情况，同时证明陈东平与《房屋征收决定》具有利害关系；证据2，萧政秘〔2014〕42号房屋征收决定书，证明被诉行政行为存在，系申请信息公开后萧县人民政府于2017年1月9日提供；证据3，闽泰二期项目房屋征收入户通知书，证明涉案土地于2016年12月18日才开始征收工作；证据4，行政复议受理通知书，证明已对安徽省人民政府作出的《关于萧县2011年第12批次城镇建设用地的批复》提出复议，安徽省人民政府已经受理。
萧县人民政府答辩称：一、萧县人民政府作出的《房屋征收决定》符合法律规定，无违法之处，未侵犯陈东平的合法权益；二、陈东平的起诉已超出法定的起诉期限。请求驳回陈东平的诉讼请求。
萧县人民政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：证据1，萧县发改委关于同意萧县闽泰·第一城项目备案的批复；证据2，萧县国土资源局建设用地项目呈报材料“一书三方案”；证据3，萧县人民政府征地公告；证据4，安徽省人民政府关于《萧县2011年第12批次城镇建设用地的批复》(皖政地〔2011〕887号)；证据1-4证明萧县人民政府作出房屋征收决定有安徽省人民政府的批复，前期手续合法完备，不存在违法情况；证据5，萧县住建局重大事项社会稳定风险分析评估报告表，证明房屋征收事项经过了社会风险评估，符合国有土地上房屋征收与补偿条例的规定；证据6，萧县人民政府房屋征收决定书，证明行政行为作出时间是2014年7月3日，陈东平起诉超过起诉期限；证据7，萧县人民政府关于城镇交通路南铁道东区域房屋征收公告、补偿方案公告及公示照片，证明萧县人民政府的征收行为透明公开，依据明确，模式合理，并没有侵犯陈东平的合法权益。萧县人民政府提交的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
经庭审质证，陈东平对萧县人民政府提交的证据质证如下：对证据1的关联性、合法性、真实性均有异议，该份材料未加盖公章，批复的内容不完整，无可行性报告，批复的项目并非基于公共利益；对证据2的真实性、合法性均不予认可，一书三方案和安徽省人民政府批复的时间均是2011年，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发{2014}28号文件）第19条的规定，萧县人民政府在2年内未实施征地行为，安徽省人民政府的批复已经失效，萧县人民政府未履行告知、征求意见、听证等程序，未公示补偿方案、未实施征收行为，所以合法性不认可；对证据3的真实性、合法性均有异议，且该份证据无原件；对证据4的关联性、合法性均不予认可；对证据5的关联性、合法性均不予认可，萧县人民政府征收房屋所在的土地是集体土地，根据法律规定，征收集体土地并不需要重大事项社会风险评估报告；对证据6、7的真实性、合法性不予认可，该证据看不出公示照片的时间、地点，陈东平从未见过，涉嫌后补，且证据6、7证明是国有土地上房屋征收，与证据2、3、4证明是对集体土地的征收相矛盾。陈东平对萧县人民政府提供的法律依据发表意见为：陈东平房屋座落土地为集体土地，《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用的是国有土地，萧县人民政府适用该条例违法，且萧县人民政府无权征收集体土地上房屋。
萧县人民政府对陈东平提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，但与本案无关联性；对证据2的真实性无异议，但不能达到陈东平的证明目的，且可以证明陈东平已超出起诉期限；证据3的真实性无法确认，该证据上仅载明了与被征收人的签约期限和时间段，不能证明征收行为实际发生的时间；对证据4的真实性无异议，但与本案无关联性，不能达到证明目的。
本院对上述证据认证如下：萧县人民政府提供的证据7中的公示照片，不能证明张贴的时间和地点，不能达到证明目的；
对萧县人民政府提交其他证据的关联性、真实性予以认定。对陈东平提供证据的关联性、合法性、真实性予以认定。
经审理查明：2011年12月19日，安徽省人民政府作出《关于萧县2011年第12批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2011]887号），同意宿州市人民政府在2011年第12批次申报的萧县龙城镇用地范围内，征收农民集体建设用地19.8820公顷。其中龙城镇前梅社区和后梅社区征收集体建设用地10.1188公顷，龙城镇黄桥社区征收集体建设用地4.8684公顷，龙城镇龙山社区征收集体建设用地4.8948公顷，陈东平被征收房屋位于安徽省人民政府批复征地范围内。对安徽省人民政府的征地批复，陈东平向安徽省人民政府申请行政复议，该复议申请已被驳回。
2011年12月20日，萧县人民政府根据安徽省人民政府的征地批复发布了征地公告。
2014年5月20日，萧县住房和城乡建设局作出《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，对闽泰第一城项目的征收工作作出风险评估，认为该项目工程绝大多数群众持欢迎态度，工程建设条件也已成熟，符合相关法规政策，风险程度低且具有很好的可控性，评估风险程度为“绿色”等级，建议加快推进实施。
2014年7月3日，萧县人民政府作出《房屋征收决定》(萧政秘〔2014〕42号)，决定对龙城镇交通路南铁道东区域范围内的房屋依法予以征收。
2014年6月30日，萧县人民政府发布了《关于龙城镇交通路南铁道东区域房屋征收公告》及《萧县龙城镇交通路南铁道东区域房屋征收补偿方案》(以下简称征收补偿方案)。
2016年12月18日，萧县龙城镇征收工作指挥部向包括陈东平在内的被征收户下发了《闽泰二期项目房屋征收入户通知书》，主要内容为：一、征收范围：东至疾控中心西墙，西至铁道，北至交通路，具体征收范围以征收界限图为准；二、征收部门：萧县房屋征收安置管理办公室；三、征收实施单位：龙城镇人民政府；四、签约期限：第一时间段从2016年12月20日至12月24日，第二时间段从2016年12月25日至12月29日；五、签约办法：予以补偿房屋安置补偿，附属物补偿，搬迁费，过渡费签订一个协议，奖励、助拆费另行签订协议；还规定了优惠奖励政策。
陈东平的房屋在房屋征收的范围之内。该区域的房屋征收工作启动后至2017年1月，房屋征收范围内大多数被征收户已经签订补偿协议。陈东平不服萧县人民政府作出的《房屋征收决定》，于2017年1月16日提起行政诉讼。
本院认为，本案双方的争议焦点为：一、陈东平的起诉是否已超出起诉期限；二、萧县人民政府作出的《房屋征收决定》是否无效。
一、关于陈东平的起诉是否已超出起诉期限问题
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，萧县人民政府虽于2014年7月3日作出《房屋征收决定》，但其未提供充分证据证明已在征收范围内对该征收决定进行了公告，且2016年12月18日，萧县龙城镇征收工作指挥部又向该征收区域内包括陈东平在内的被征收户下达了《闽泰二期项目房屋征收入户通知书》，该通知书对签约期限、签约办法、奖励政策、安置小区作出了规定，应当认定陈东平此时才知道萧县人民政府作出《房屋征收决定》的具体内容，应以该通知书发布日期作为计算陈东平起诉期限的起点，故陈东平于2017年1月16日提起诉讼，并未超出法定六个月的起诉期限。萧县人民政府认为陈东平超出起诉期限的答辩理由不能成立，本院不予支持。
二、关于萧县人民政府作出的《房屋征收决定》是否无效的问题
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，陈东平被征收房屋所座落的土地已被安徽省人民政府批复征收为国有，萧县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出国有土地上房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法，征收决定并不符合确认无效的情形。陈东平要求确认萧县人民政府作出的《房屋征收决定》无效的理由不能成立，本院不予支持。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，萧县人民政府未提供征收决定符合上述规划的证据，故不能证明该案征收项目符合各项规划的要求。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条第二款、第十五条、第十六条之规定，萧县人民政府作出房屋征收决定还应遵循下列程序：1、对征收范围内房屋权属、用途、建筑面积、年代、结构等进行调查登记；2、对征收范围内无证房屋进行调查、认定和处理；3、对补偿方案论证和公布征求意见；4、公布征求意见和修改及组织听证的情况；5、审批确定补偿方案；6、政府常务会议讨论决定；7、拨付征收补偿费用。本案中，萧县人民政府未提供证明上述征收程序合法的证据，故不能证明萧县人民政府作出房屋行政决定的程序合法。
综上，萧县人民政府具有作出萧政秘(2014)42号《房屋征收决定》的法定职权，其作出的《房屋征收决定》不具有无效情形，但行政程序存在违法情形，依法应当撤销。鉴于该征收区域内大多数被征收户已签订协议同意征收，如撤销该决定会给社会公共利益造成重大损害，故应确认该《房屋征收决定》违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
确认被告萧县人民政府作出的《萧县人民政府房屋征收决定》(萧政秘〔2014〕42号)违法。
案件受理费50元，由被告萧县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 潘庆飞
审判员 戴宝琴
审判员 程 旭
二〇一七年六月二十八日
书记员 吴 鹤
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。
房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。