山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁11行终56号
上诉人(原审被告)日照市东港区人力资源和社会保障局，住所地日照市东港区兴海路50-1号，统一社会信用代码11371102004337284M。
法定代表人王安国，局长。
委托代理人陈凤莲，该局副局长。
委托代理人韩静，该局机关事业单位社会保险事业处副主任。
上诉人（原审被告）日照市东港区财政局，住所地日照市东港区昭阳路27号，统一社会信用代码11371102004527504U。
法定代表人刘利明，局长。
委托代理人卜秀萍，该局社保科科长。
被上诉人（原审原告）张永森，男，1951年7月25日出生，汉族，退休职工，大学文化，住日照市东港区。
原审第三人山东海洋律师事务所，住所地日照市东港区北京路207号王府大街B座，统一社会信用代码313700005804097761。
法定代表人刘加山，主任。
委托代理人万国栋，该所律师。
上诉人日照市东港区人力资源和社会保障局（以下简称东港区人社局）、日照市东港区财政局（以下简称东港区财政局）与被上诉人张永森、原审第三人山东海洋律师事务所扣发退休费一案，不服日照市岚山区人民法院（2017）鲁1103行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，张永森于1994年调入东港区司法局工作，按调入前副科级干部使用，属事业编制。1994年4月，任山东海洋律师事务所律师主任。2001年1月，根据中共日照市东港区委组织部批复（东委组[2001]1号），张永森退出东港区司法局编制，干部人事档案移交至东港区人社局人才交流中心托理。2011年7月1日，因张永森达到法定退休年龄，批准机关批准同意退休，工作年限满41年。根据干部退休审批表记载：工作单位意见为空白，主管部门为日照市东港区司法局，批准机关为中共日照市东港区委组织部，退休工资核定机关为东港区人社局。退休工资中，有级别工资、职务工资、退休增加工资和阳光工资。张永森退休前已按时足额缴纳了养老保险费，且已满15年，其中最后四年年缴养老保险费为11862.96元。根据张永森支取退休养老保险待遇明细，退休费包括2011年9月开始享受的住房补贴526.75元/月和2014年4月开始享受的物业服务补贴170元/月两项待遇。其中，住房补贴经办日期为2011年9月6日，物业服务补贴经办日期为2014年12月17日，经办单位为东港区人社局。根据东港区财政局、人事局、劳动与社会保障局《关于给离退休人员发放住房补贴的通知》（2003年9月）的要求，住房补贴资金由区劳动和社会保障局在收取养老保险基金时一并收取；根据《东港区机关事业单位职工住宅物业服务补贴办法》（2014年12月）的要求，张永森享受科级标准的物业服务补贴待遇；根据《东港区行政事业人员住宅取暖补贴发放办法》（2006年10月）的要求，职工住宅取暖补贴由工资关系所在单位于每年10月份一次性发给职工个人，所需资金从单位公用经费中解决，根据财力状况，2006年度发放住宅取暖补贴确有困难的，区财政给予适当补助。2015年1月3日，国务院发布《决定》，文件执行时间为2014年10月1日；2015年2月15日，山东省人民政府发布《实施意见》；2015年9月29日，日照市人民政府发布《实施意见的通知》；2015年9月8日，山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅联合发布《缴费及统筹通知》；2015年12月16日，东港区人社局、东港区财政局联合下达《转发通知》。另查明，国务院《决定》中有对改革前已经退休的人员，保持现有待遇并参加今后待遇调整的规定。明确指出：“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本的养老金调整办法。”山东省人民政府在《实施意见》中明确“本意见实施前已经退休的人员，继续按照国家和省规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金支付；其他待遇项目，仍从原渠道列支。”山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅在《缴费及待遇通知》中“确定了机关事业单位在职人员纳入缴费基数的工资项目和退休人员纳入统筹的养老保险待遇项目”，并以附件的形式，确定了《机关事业单位养老保险缴费及统筹项目清单》和《暂不纳入机关事业养老保险缴费及统筹的项目清单》两个清单。前一个清单，区分了在职人员纳入缴费基数的工资项目和退休人员纳入统筹的待遇项目两种情形，后一个清单未区分在职人员与退休人员各自应有的情形。东港区人社局、东港区财政局根据国务院、省、市、区政府及部门文件于2016年1月开始（含1月）从张永森的退休费中扣发住房补贴526.75元/月和物业服务补贴170元/月，每月扣发金额为696.75元，至起诉之日累计金额为9057.75元。自2011年至2016年度，未向张永森支付任何的住宅取暖补贴。张永森认为其已经按照“多缴多得、长缴多得”的缴费原则、按时足额缴纳了养老保险金，退休后应当每月领取退休费，东港区人社局、东港区财政局无权扣发张永森已经享受的各项养老保险待遇，并认为改革不是给其带来了成果的分享，而是带来了利益的减损；东港区人社局、东港区财政局不顾张永森存在的已无原单位的实际情况，一味地执行“原渠道”就是“原单位”，对扣发项目待遇告知张永森向原单位申请支付，完全侵犯了张永森退休后正常领取养老保险费的合法权益，基于张永森所存在的实际情况，张永森根本无力取回被扣发和未支付的三项补贴。为此，张永森多次找东港区政府及其部门要求解决，但一直未有处理结果。2017年1月11日，张永森向原审法院提起行政诉讼。还查明，山东海洋律师事务所未接到《缴费及统筹通知》和《转发通知》两个规范性文件。自2016年4月1日起山东海洋律师事务所划归日照市司法局管理，已不属原东港区司法局管理的部门，本案审理中，根据东港区人社局、东港区财政局辩称的“原渠道”为“原单位”的理由，原审法院决定追加山东海洋律师事务为本案的第三人参加诉讼。
原审法院认为，本案审理的焦点是：一是东港区人社局、东港区财政局扣发张永森退休费行为所依据的其中两个规范性文件是否合法的问题；二是东港区人社局、东港区财政局是否负有给付张永森全额退休费并补发和支付涉案三项补贴的义务，如负有给付义务，应当如何给付的问题。（一）关于张永森退休时核定工资待遇及其是否有原单位的问题。张永森原系东港区司法局工作人员，享受事业编制副科级待遇，张永森在担任东港区司法局下设的山东海洋律师事务所（原名日照海洋律师事务所）主任一职之后，根据上级文件要求与东港区司法局人事编制脱钩，干部人事档案移交至东港区人社局隶属的人才交流中心托管，张永森在达到法定年龄退休时，由中共东港区委组织部批准其同意退休，属于仍按机关事业单位工作人员副科级待遇由东港区人社局核定退休工资及待遇，原审法院对该事实予以认定。关于张永森的原工作单位，1994年张永森调入东港区司法局，1994年6月任山东海洋律师事务所主任，2001年1月山东海洋律师事务所改制，2016年4月划归日照市司法局管理，2011年7月1日张永森办理退休手续，张永森现无原工作单位，但根据干部退休审批表档案材料，张永森有主管部门即东港区司法局，原审法院对该事实亦予以认定。（二）关于涉案三项补贴是否为张永森应当享受的养老保险待遇问题。经庭审，东港区人社局、东港区财政局对张永森应当享受的涉案三项补贴待遇的事实无异议，原审法院予以确认。对涉案三项补贴待遇系张永森在养老保险制度改革前的原待遇标准，是张永森退休费中的一部分，原审法院对此予以认定。（三）关于涉案三项待遇在养老保险制度改革后张永森是否继续享受以及应当如何支付的问题。关于国务院《决定》，为改革养老保险金制度，建立基本的养老保险基金制度及其正常的调整机制，实行社会统筹与个人帐户相结合的计发办法，《决定》明确指出：“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老保险金调整办法。”对“原待遇标准”的理解，应当是不降低以前享受待遇的水平。按照“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”的计发办法，张永森应当继续享受涉案三项补贴，以体现改革前与改革后待遇水平的相衔接，对其实现平稳过渡，符合《决定》原则和精神。关于山东省政府《实施意见》，对《决定》实施前已经退休的人员，该规范性文件亦明确此类退休人员不降低以前享受的待遇水平，同时，又提出了更加明细的具体要求，即“其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金列支；其他待遇项目，仍从原渠道列支。”目的和原则与《决定》一致，对项目的审核与确定，省政府根据本省实际情况有权确定。审核待遇项目，目的是为了纳入统一的基本养老保险金制度和执行今后正常的调整机制。关于山东省人力资源和社会障厅、山东省财政厅《缴费及统筹通知》，根据《决定》和《实施意见》的文件要求，以两个清单形式，列明哪些纳入缴费及统筹项目，哪些暂不纳入缴费及统筹项目，暂不纳入缴费及统筹的项目，仍由原渠道列支。两省厅部门将涉三项补贴列为改革性和地方补贴的属性，以及将其暂不纳入缴费及统筹的项目范畴，根据全国及本省实际情况并无不当。但应当确保改革养老保险制度决定实施前“老人”的原待遇标准不降低并按原待遇标准发放。该规范性文件对“原渠道”未作出权威解释，导致行政相对人对此认识上不统一并引发一些争议。即在执行该规范性文件时应当与“老人”各自具有的实际情况进行衔接。关于日照市人民政府《实施意见的通知》（日政发[2015]13号），其中第二十条规定：“本办法实施前已经退休的人员，继续按照国家、省规定的原待遇标准发放基本养老金，现时执行基本养老金调整办法。其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金列支；其他待遇项目，暂由单位按原经费渠道发放。其中住房补贴、住宅物业补贴、取暖补贴等改革性补贴项目，因单位长期歇业无力发放的，经审核确认后，由同级财政予以补助。”该规范性文件就是对“单位长期歇业无力发放”的情形的衔接性规定。此规定体现了日照市委、市政府对改革前“老人”在领取退休费可能遇到实际问题不能及时领取时所具有的温暖和关怀。本案张永森现无原单位，亦无原经费渠道，无从寻求原单位并向其申请支付涉案的三项补贴，成为其客观存在的实际情况，原审法院认为，张永森的实际情况符合日照市人民政府《实施意见的通知》第二十条规定及其他有关文件精神。关于东港区人社局和东港区财政局《转发通知》，该规范性文件系对《缴费及统筹通知》的原文转发和执行，效力同于《缴费及统筹通知》，东港区人社局、东港区财政局在执行此规范性文件时还应当同时执行《实施意见的通知》。根据日照市人民政府《实施意见的通知》，应当由东港区财政局对张永森具有的实际情况进行审核确认，经审核确认后，由东港区财政局予以申报政府补助并拨款，并按有关经办流程由东港区人社局或主管部门东港区司法局代支给张永森。根据以上规范性文件，原审法院认为，张永森对涉案三项补贴待遇继续享受，但自《决定》执行之日起，此三项补贴待遇至少目前已不属于基本养老保险基金列支的范畴，何时属于基本养老保险基金列支范畴，要看今后上级改革的规范性文件如何确定。综上所述，东港区人社局、东港区财政局依据《缴费及统筹通知》和《转发通知》及其他配套性规范性文件，文件内容未违反法律行政法规，属合法有效。本案东港区人社局、东港区财政局在行政程序上存在未发给山东海洋律师事务所规范性文件的事实，属于行政程序瑕疵，不对张永森的实体权利义务产生实质影响。国务院《决定》、山东省人民政府《实施意见》和日照市人民政府《实施意见的通知》等规范性文件均属养老保险制度改革性文件，配套性较强，就本案而言，这些改革性文件能够解决张永森申请的问题。但是，东港区人社局在扣发和未支付张永森的涉案三项补贴后，对张永森申请的问题，东港区财政局与东港区人社局未能根据有关配套文件的规定和要求共同及时地给予解决，存在扣发行为合法而审核确认和给付不及时的问题，故东港区人社局、东港区财政局扣发行为合法，但共同负有补发和支付张永森涉案三项补贴的义务，对张永森请求履行给付义务的诉讼请求，原审法院予以支持。对张永森请求确认东港区人社局、东港区财政局扣发和未支付行为违法，其理由不符合养老保险制度改革以及建立基本养老保险金正常的调整机制的目的、原则和精神，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上的行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”涉案有关文件系东港区人社局、东港区财政局共同联合发布，且东港区财政部门具有及时审核确认张永森实际情况及拔付相应款项的职责，对东港区财政局主张的其不为适格被告的理由，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，原审判决：一、驳回张永森请求确认东港区人社局、东港区财政局扣发张永森住房补贴、物业服务补贴行为以及未能支付住宅取暖补贴行为违法的诉讼请求；二、责令东港区人社局、东港区财政局于判决生效之日起十日内向张永森给付被扣发的退休费共计9057.75元及2011年－2016年度未能支付的住宅取暖补贴（具体金额由东港区财政局根据所执行文件规定标准计算），包括在起诉之日至判决生效前呈持续扣发和未支付状态期间产生的，仍应当予以一并补发和支付；三、自判决生效之日起由东港区人社局、东港区财政局向张永森继续履行支付今后年度退休费的义务，并参加今后的待遇调整的规定。四、驳回张永森的其他诉讼请求。案件受理费50元，由东港区人社局、东港区财政局共同负担。
上诉人东港区人社局、东港区财政局上诉称，一、一审判定上诉人应向张永森给付被扣发的退休费共计9057.75万元，依据的文件一是国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中“本决定实施前已退休的人员，继续按照国家规定的原待遇发放基本养老金”，这项规定界定的是养老金的计发办法，张永森是2011年7月1日办理的退休手续，符合这一政策规定，上诉人也继续按原待遇计算的基本养老金，故不存在扣发错误。二是山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《缴费及统筹通知》中“暂不纳入缴费及统筹的项目，仍由原渠道列支”，原渠道指的是原养老保险费缴纳的渠道即山东海洋律师事务所。机关养老保险制度改革后，对张永森的退休待遇并没有降低，还是按照“老人”的计发办法核定的。另外，改革前后，单位缴纳的养老保险费降幅很大，上级文件明确规定除符合规定的项目在基金中（即缴纳的20%保险基金）列支，其他待遇项目由原渠道解决，即由退休前的缴费单位承担。法院认定张永森无原单位与事实不符，2001年至2011年张永森退休前的养老保险费一直是由山东海洋律师事务所缴纳，因山东海洋律师事务所并未被撤销或破产，因此不属于无单位无经费渠道的情形。依据《关于给离退休人员发放住房补贴的通知》（东财预字[2003]20号）第二条第一款、《东港区机关事业单位职工住宅物业服务补贴办法》（东财预[2014]22号）第三条之规定，因张永森所在的山东海洋律师事务所改制前为自收自支事业单位，与财政无经费领拨款关系，不属于财政经费预算供给范围，2001年改制后仍由山东海洋律师事务所承担养老基金缴纳，故此两项补贴应由所在单位发放。二、一审认定上诉人向张永森给付2011年至2016年度未能支付的住宅取暖费补贴没有依据，请求依法撤销。根据《关于印发〈日照市东港区行政事业人员住宅取暖补贴发放办法〉的通知》（东财行字[2006]6号）第三条、第五条的规定，张永森不属于行政机关和财政全额补助事业单位的离退休人员，区政府不应承担其住宅取暖费补贴。综上，请求依法撤销原审判决第二项，即责令东港区人社局、东港区财政局于原审判决生效之日起十日内向张永森给付被扣发的退休费9057.75元及2011年至2016年度未能支付的住宅取暖补贴。
上诉人东港区财政局补充上诉称，一、关于是否扣发张永森住房、物业服务补贴问题。根据山东省人民政府《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》（鲁政发﹝2015﹞4号）、省人力资源和社会保障厅、省财政厅《关于确定机关事业单位养老保险缴费工资及待遇统筹项目的通知》（鲁人社发﹝2015﹞78号）的规定，住房补贴、物业补贴和住宅取暖补贴为改革性补贴，不属于养老保险基金统筹支出项目，其中物业补贴和住宅取暖补贴从单位公用经费中支出。养老保险制度改革前，根据《关于给离退休人员发放住房补贴的通知》（东财预字﹝2003﹞20号）的规定，退休人员住房补贴资金由差额单位、自收自支单位、企业化管理的事业单位负担，由劳动和社会保障部局在收缴养老保险基金时一并收取。养老保险制度改革后，不再纳入缴费统筹范围，不再向人社部门缴纳，仍从单位经费中支出，只改变了发放方式。因此，从基本养老保险基金中停止支付被上诉人住房、物业服务补贴是根据省市文件规定执行的，不应认定为扣发。被上诉人原待遇也未降低，只是支付渠道发生变化，既然不是扣发，就不存在返还的问题。二、关于原渠道列支认定的问题。根据《财政部关于事业单位财务管理的若干规定》（财政部令第2号）、《财政部关于行业协会脱钩有关经费支持方式改革的通知》（财建﹝2015﹞788号）的规定，“仍从原渠道列支”是指原经费管理渠道。被上诉人原工作单位改制前为自收自支副科级事业单位，与财政无经费领拨关系，其经费渠道为本单位，改制后为山东海洋律师事务所。一审认定被上诉人“现已无原单位，亦无原经费渠道”不符合事实。日照海洋律师事务所改制后为社会中介服务机构。2016年划归市司法局管理，东港区司法局、市司法局均是其行业管理单位，不是其主管部门，2011年张永森办理退休手续，其原工作单位还是海洋律师事务所。三、关于张永森享受自收自支事业单位人员待遇问题。2001年，山东海洋律师事务所根据司法部《律师事务所、社会法律咨询服务机构脱钩改制实施方案》（司法通﹝2000﹞100号）进行脱钩改制，根据该实施方案和省人社厅《山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》（鲁人发﹝2015﹞46号）的相关规定，山东海洋律师事务所已经脱钩改制为企业公司，应执行企业退休待遇，政府考虑到企业退休与事业单位退休待遇之间的差别，为维护他们的利益，确定脱钩改制人员退休费按事业单位退休标准计算。但各项保险金由脱钩改制单位承担，张永森退休前一直由山东海洋律师事务所按照事业单位标准进行缴纳，其中最后四年缴纳养老保险为11862.96元。张永森不属于区财政取暖、物业等补贴发放保障范围，原发放的住房、物业补贴应由山东海洋律师事务所向人社部门缴纳，然后由人社部门代发，取暖补贴应由山东海洋律师事务所从公用经费中支出，财政部门不应承担其相应支出。综上，请求二审法院依法驳回张永森要求上诉人支付其住房补贴、物业补贴及住宅取暖补贴的诉讼请求。
被上诉人张永森辩称，一审判决事实清楚、证据充分、适用法律并无不当，本案一审判决送达后，对于市直单位中与本案被上诉人情形相同的人员，市人社局及财政局均已予以补发。请求二审法院维持原审判决。
原审第三人未陈述意见。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：首先，养老保险制度改革前，被上诉人原系东港区司法局工作人员，享受事业编制副科级待遇，担任第三人山东海洋律师事务所主任一职后，原审第三人已为其缴纳涉案三项补贴资金，达到法定年龄退休时，东港区人社局按机关事业单位工作人员副科级待遇为被上诉人核定退休工资及待遇，被上诉人退休后确已享受涉案三项补贴待遇。其次，养老保险制度改革后，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》明确指出：“本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老保险金调整办法。”山东省人民政府在《关于机关事业单位人员养老保险制度改革的实施意见》中明确“本意见实施前已经退休的人员，继续按照国家和省规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。其中，符合规定的待遇项目，经审核确认后，纳入基本养老保险基金支付；其他待遇项目，仍从原渠道列支。”按照上述文件规定，被上诉人属于上述文件实施前已经退休的人员，养老保险制度改革后其应继续享受涉案三项补贴，保持原待遇水平不降低，实现改革前后退休待遇的平衡衔接。第三，从法律关系上来说，法律上的权利义务相互统一，公民既是权利的享有者，又是义务的承担者，既没有脱离义务单独存在的权利，也没有可以摒弃权利而单独履行的义务，本案原审第三人作为被上诉人的用人单位，在被上诉人退休前已为被上诉人缴纳了涉案三项补贴资金，被上诉人退休后，其有权利享受退休待遇中的上述三项补贴待遇，而并非在被上诉人退休后再次由原审第三人承担被上诉人的上述三项待遇补贴。第四，即使存在上诉人所述由原单位承担、由上诉人代发的问题，亦应由上诉人协调处理，在未协调处理前，停发涉案相应退休待遇，明显不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市东港区财政局负担。
本判决为终审判决。
审判长 尚 华
审判员 高月玉
审判员 王 田
二〇一七年九月二十九日
书记员 李 娜