江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏13行终75号
上诉人（一审原告）房明道。
上诉人（一审原告）房明仁。
二上诉人委托代理人张多来，泗阳县诚忠法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）泗阳县临河镇人民政府，住所地泗阳县临河镇临河街。
法定代表人王恒兵，该镇镇长。
委托代理人李其锋，该镇纪委书记。
委托代理人胡铁民，江苏润淮律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）泗阳县人民政府，住所地泗阳县北京东路9号。
法定代表人刘海红，该县县长。
委托代理人刘凯、李永，该县法制办工作人员。
原审第三人房明义。
委托代理人肖玉桂，泗阳县卢集法律服务所法律工作者。
上诉人房明道、房明仁因与被上诉人泗阳县临河镇人民政府（下称临河镇政府）、泗阳县人民政府（下称泗阳县政府）、原审第三人房明义土地确权纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2016）苏1302行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年8月12日立案受理后依法组成合议，于2016年9月23日公开开庭进行了审理。上诉人房明仁及二位上诉人的委托代理人张多来，被上诉人临河镇政府的委托代理人李其锋、胡铁民，被上诉人泗阳县政府副县长李大明作为行政机关负责人及委托代理人刘凯、李永、原审第三人房明义及其委托代理人肖玉桂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：房明道、房明仁及房明义系胞兄弟关系，三人均是泗阳县临河镇房湖村一组的居民，房明道、房明仁婚后各自在房湖村取得宅基地盖房居住，房明义与父母一直在老宅基地上居住生活，父母去世后，由房明义在该宅基上居住生活。1992年8月，房明义取得老宅基地的土地使用权证，载明：“土地类别：住宅田地。用地面积：291平方米，其中：建筑占地100平方米。用途：房屋田地。四至：东②-
③自留地，南③-④自留地，西④-①自留地，北①-
②自留地。备注：本宗地：标准面积233平方米，超标面积58平方米。”一并附有该宗土地平面图。2010年，房湖村按照政府要求实行“土地增减挂钩”，房明义与房湖村委会签订土地增减挂钩协议，后该宅基地连同自留地转变为耕地。房明道、房明仁与房明义就该宗土地使用权产生争议。房明义向临河镇政府申请土地确权，临河镇政府于2013年1月23日作出临政发（2013）8号《关于房明义与房明仁、房明道土地使用权争议处理决定》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认定：申请人房明义与被申请人房明道、房明仁所争议的土地，由申请人房明义使用。后临河镇政府以适用法律错误为由，于2014年3月18日作出临政发（2014）13号《关于撤销临政发（2013）8号有关处理决定的决定》，撤销临政发（2013）8号行政处理决定书。房明义于2014年6月向泗阳县人民法院提起民事诉讼，请求确认其对涉案土地享有土地承包经营权。泗阳县人民法院经审理后，于2014年10月8日作出（2014）泗民初字第1463号民事裁定书，认为房明义与房明道、房明仁对涉案土地均无土地承包合同、无土地承包经营权证，不属于民事案件受案范围，驳回了房明义的起诉。房明义不服该民事裁定书，向本院提起上诉。本院经审理认为，房明义名下的宅基地及附属的自留地因“土地增减挂钩”政策转变为耕地，依法应当收归集体所有，当事人均未取得该地承包经营权证书，也未与村委会签订土地承包合同，对该地使用权发生争议，应向有关行政机关申请解决，于2015年5月8日作出（2014）宿中民终字第2419号民事裁定书，驳回了房明义的上诉。此后，房明义于2015年10月15日向临河镇政府提交《土地确权申请书》，临河镇政府经调查后，于2015年11月18日作出临政发（2015）31号《行政处理决定书》，认定：该幅土地由申请人房明义使用。房明道、房明仁对该处理决定不服，于2015年12月8日向泗阳县政府提出复议申请，泗阳县政府经过立案、调查、听证等程序后，于2016年3月7日作出（2015）泗行复第29号《行政复议决定书》，维持临政发（2015）31号《行政处理决定书》，并向各方当事人送达。因房明道、房明仁对复议结果不服，向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销临政发（2015）31号《行政处理决定书》、（2015）泗行复第29号《行政复议决定书》。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府处理或者县级人民政府处理。”《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”据此，临河镇政府具有对本辖区内个人之间、个人与单位之间的土地权属争议作出处理的法定职责。房明道、房明仁对临河镇政府作出土地争议处理决定不服，其有权向泗阳县政府申请行政复议。房明道、房明仁诉称，涉案土地已变更为耕地，应作为承包地由村组发包，镇、县两级政府无权进行处理。宿迁市宿城区人民法院认为，房明道、房明仁与房明义均未与房湖村委会签订土地承包合同、未取得承包经营权证书，现对涉案土地使用权发生争议，应依据土地管理法的规定向行政机关申请解决，故房明道、房明仁认为临河镇政府、泗阳县政府无权对涉案土地进行处理的观点不能成立。关于涉案土地使用权的认定，房明道、房明仁婚后各自在房湖村另行取得宅基地后盖房居住，涉案的宅基地及附属的自留地已于1992年8月登记在第三人房明义名下，且房明道、房明仁未提供证据证明其与房明义共同使用涉案自留地，因此临河镇政府、泗阳县政府认定房明义具有涉案土地使用权，证据充分，对房明道、房明仁主张对涉案自留地具有使用权的观点，不予支持。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。”第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”临河镇政府收到房明义的土地确权申请书后，在法定期限内进行立案受理、将申请书副本送达房明道、房明仁，后进行现场勘查、召开听证会等调查工作，在此基础上作出行政处理决定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，泗阳县政府收到房明道、房明仁的行政复议申请后予以审查立案、受理，后在法定期限内将申请书副本送达临河镇政府，组织召开听证会，未能在规定期限内作出行政复议决定时，经机关负责人批准适当延长复议期限，后在法定期限内作出行政复议决定，该行政复议程序符合法律规定。综上，临河镇政府作出的临政发[2015）]31号《行政处理决定书》、泗阳县政府作出的[2015]泗行复第29号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，房明道、房明仁的诉讼理由不能成立。宿迁市宿城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下房明道、房明仁的诉讼请求。案件受理费50元，由房明道、房明仁负担。
上诉人房明道、房明仁上诉称：对泗阳县政府的行政复议程序的合法性无异议。涉案土地经过“土地增减挂钩”已经变更为耕地，不属于土地管理法调整范围，临河镇政府无权处理该纠纷，其适用法律错误，本案应通过仲裁程序解决。临河镇政府行政处理听证程序违法，听证主持人同时是案件调查人。二上诉人对老宅基地的使用权无争议，只是争议宅基地周围的自留地，二上诉人虽早已搬出老宅基地居住，但因没有自留地，一直使用老宅基地周围的部分自留地，二上诉人应享有部分自留地的使用权。综上，一审判决错误，请求撤销一审判决，撤销临河镇政府作出的临政发[2015]31号行政处理决定及泗阳县政府作出的[2015]泗行复第29号行政复议决定。
被上诉人临河镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
被上诉人泗阳县政府辩称，临河镇政府作出的行政处理决定事实清楚，符合法律规定；泗阳县政府于2015年12月9日受理行政复议申请，2016年1月28日进行了听证，后经批准办案期限延期至2016年3月8日，2015年3月7日作出行政复议决定，并进行了送达，泗阳县政府的行政复议程序合法，适用法律正确。
原审第三人陈述一审判决公平合法，适用法律正确。
当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审判决对证据的分析认定正确。
本院查明的案件事实与一审一致，对一审查明的案件事实依法予以确认。
本案争议焦点为：一、临河镇政府是否有职权对涉案土地使用权纠纷作出处理决定；二、临河镇政府将涉案土地使用权确认给房明义理由是否充分，程序是否合法。
临河镇政府是否有职权对涉案土地使用权纠纷作出处理决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府处理或者县级人民政府处理。”本案中，解决争议土地使用权纠纷的法律途径本院（2014）宿中民终字第2419号民事裁定书已经作出裁定，该裁定书认为房明义名下的宅基地及附属的自留地因“土地增减挂钩”政策转变为耕地，依法应当收归集体所有，当事人均未取得该地承包经营权证书，也未与村委会签订土地承包合同，对该地使用权发生争议，应向有关行政机关申请解决。因此，对所涉纠纷原审第三人房明义向被上诉人临河镇政府申请处理，临河镇政府予以受理符合法律规定。上诉人主张被上诉人临河镇政府无权处理该纠纷不符合法律规定。
临河镇政府将涉案土地使用权确认给房明义理由是否充分，程序是否合法。
本院认为，处理土地确权纠纷应事实清楚，证据充分，遵历史。宅基地周边的自留地是特殊历史时期形成的，其使用权为宅基地的使用权人享有是长期的习惯，也符合当政策。本案中，房明道、房明仁婚后另行取得宅基地，搬出老宅基地后，房明义和母亲一直在老宅基地上居住，房明义于1992年8月取得老宅基地的土地使用权证，一直居住至因实施“土地增减挂钩”地上房屋被拆除，土地被平整，房明义作为老宅基地长期合法的使用权人，该宅基地周边的自留地使用权应为房明义享有。临河镇政府将老宅基地及周边自留地共计1.134亩土地确认给房明义使用具有事实根据，也符合政策规定。房明道和房明仁主张，其虽另行取得的宅基地，但没有自留地，仍旧长期使用老宅基地周边的部分自留地，其应享有争议自留地的部分使用权。对该主张房明义予以否认，房明道和房明仁也无证据证实，对其主张本院不予支持。上诉人主张临河镇政府在权属争议处理中案件调查人与听证主持人为同一人，听证程序违法。本院认为，听证程序虽不是土地权属争议调查的法定程序，但案件承办人和听证主持人不能为同一人是听证的基本规则，被上诉人临河镇政府在行政处理程序中确实存在违反听证规则的情形，但因该情形未导致行政处理决定事实的认定，且上诉人对临河镇政府作出的临政发[2015]31号行政处理决定认定的事实也无异议。因此，本院对临河镇政府行政程序上存在的问题不做违法性认定，临河镇政府在以后的土地权属争议纠纷处理中应予以规范。
综上，被上诉人临河镇政府作出的临政发[2015]31号《行政处理决定书》认定事实清楚，结论正确；被上诉人泗阳县政府作出的[2015]泗行复第29号《行政复议决定书》行政复议程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人房明道、房明仁的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人房明道、房明仁承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周丽丽
审 判 员 徐 宁
代理审判员 于元祝
二〇一六年十一月三日
书 记 员 赵桐艺
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