重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝行终69号上诉人（一审原告）陈先凰，男，1970年10月10日出生，汉族。委托代理人印全，重庆硕诚律师事务所律师。委托代理人孙松松，重庆硕诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市巫山县人民政府，住所地重庆市巫山县高唐街道广东中路222号。法定代表人曹邦兴，县长。委托代理人唐述宪，重庆市巫山县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人赵本田，重庆江晟律师事务所律师。陈先凰因与重庆市巫山县人民政府（简称巫山县政府）行政协议一案，不服重庆市第二中级人民法院(2016)渝02行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，陈先凰原为巫山县建坪乡青台村6组村民。陈先凰父亲田世章于1993年12月30日与原巫山县巫峡镇圣泉村4组村民向茂成签订买卖房屋协议，购买了向茂成位于该组的砖混结构楼房一栋。后，田世章一家实际入住该房屋。因该房屋所在位置处于巫山县新城规划区范围，涉及该房屋拆迁补偿事宜，故田世章家对该房屋进行了分割，田世章与父亲田新廷、儿子陈先凰、女儿陈金平分别分得砖混结构房屋80平方米、60平方米、129.6平方米、100平方米,田世章还分得砖木结构房屋15.31平方米、砖木结构偏房10.36平方米、围墙61.75平方米、砼晒场74.73平方米。田世章家要求以房屋分割协议作为办理补偿事宜的依据，村干部、包户人、驻村领导在该协议书上签名，原重庆市巫山县巫峡镇人民政府（简称原巫峡镇政府）亦加盖公章。2005年12月19日，原巫峡镇政府作为甲方与乙方陈先凰签订过渡安置协议，称因三峡工程建设和地质灾害治理需要，乙方居住于原圣泉村4社的房屋急需拆除，甲方暂不能对乙方进行住房安置，按《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》中有关过渡期安置政策规定，约定：由甲方对乙方的住房实行定向统建安置，区位在圣泉商贸小区还房；乙方自找房屋周转居住，甲方发给乙方搬迁过渡费；搬迁过渡费按甲方认定的生活安置人口数量，每人每月100元进行发放，但每户每月不得超过500元；乙方过渡期安置现有家庭人口3人，具备生活安置资格人口3人；甲方每月给付乙方搬迁后的搬迁过渡费300元；搬迁过渡费发放期限从乙方房屋拆除起（2005年12月19日）；搬迁过渡费发放终止时间为政府安置统建房之日或定向统建房竣工验收后安置之日或政府提供周转房之日。陈先凰、原巫峡镇政府工作人员在该协议书上予以签名，原巫峡镇政府亦加盖公章。2005年12月21日，原巫山县国土资源局对田世章、田新廷、陈先凰、陈金平作出［2005］山国土通字第406号《新县城规划区房屋拆迁安置补偿通知》，称因新县城建设需要，其在新城规划区的房屋应当拆迁，根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、《长江三峡工程建设移民条例》、《巫山县新县城迁建占地移民与进镇移民安置暂行办法》的规定，告知其房屋合计补偿75410.4元，由原巫峡镇政府负责安置等事宜。2005年3月14日，陈先凰的户籍从建坪乡青台村6组迁往原巫峡镇圣泉村4组，其户籍迁出证明上注明迁出原因为购房移出。后该房屋被拆除，再后圣泉商贸小区建成。因一直未取得安置房屋，陈先凰便向相关部门反映情况，2015年7月，巫山县高唐街道办事处（简称高唐街道办）对陈先凰的诉求作出高唐街道信访初字［2015］17号信访事项处理意见。2015年9月22日，巫山县政府作出巫山信访复查字［2015］5号信访事项复查意见，认为高唐街道办作出的上述信访处理意见，系将应通过诉讼途径解决的事项纳入信访处理程序受理，其程序欠妥，决定撤销高唐街道办的上述信访处理意见。2015年10月26日，陈先凰以高唐街道办为被告向人民法院提起诉讼，请求判令该街道办履行过渡安置协议。重庆市巫山县人民法院于2016年3月1日作出（2015）山法行初字第00226号行政裁定，查明因体制调整，原巫峡镇政府2011年8月调整为高唐街道办和巫山县龙门街道办事处，原圣泉村属高唐街道办管辖的事实，认为原巫峡镇政府实施的移民安置、签订行政协议等行政行为是受巫山县政府的委托作出，故高唐街道办不是适格被告，遂裁定驳回陈先凰的起诉。2016年4月12日，陈先凰以巫山县政府一直未按签订的过渡安置协议履行为其安置住房的义务，且已有两年时间未向其支付搬迁过渡费为由提起行政诉讼，请求判令巫山县政府按过渡安置协议约定向其安置、交付位于圣泉商贸小区内129.6平方米的房屋，并为其办理过户手续；由巫山县政府向其支付搬迁过渡费7200元及逾期应付的安置补助费7200元。另查明，2002年元月，巫山县政府根据渝府发[2000]87号《重庆市人民政府关于印发〈重庆市三峡库区城镇迁建及专业项目复建管理办法〉的通知》、巫山府发[2001]34号《关于印发＜新县城迁建占地移民与进镇移民安置暂行办法＞的通知》等文件精神，作出《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》，该通知第五部分第五条中规定：“1993年5月27日以前户口在新县城迁建区的非占地移民，1993年5月27日以前购买迁建区内他人合法房产或在迁建区内自建合法房产的，按照淹没进镇农村移民政策进行统建生活安置；1993年5月27日以后购买迁建区内他人在1993年5月27日以前建设的合法房产，生活安置只对其购买的合法房产按淹没农村移民补偿标准予以补偿销号，政府提供一次适当优惠购买商品房机会。”2002年5月，巫山县政府办公室出台《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》，该文件第一条规定：“进镇移民是指住房在红光、圣泉、秀峰、西坪、高唐淹没区内，且长调在册，并被规划进入新县城，动迁时有承包集体土地的农业人口，以及正常增长的农业人口。”第二条规定：“占地移民是指1981年承包土地在册且户籍在红光、圣泉、秀峰、西坪、苟家、高唐，住房在新县城规划区内，因新县城建设被征用了其承包的集体土地的农业人口，以及正常增长的农业人口。”第八条规定：“下列人口既不作为生产安置也不作为生活安置人口：……4、1993年5月27日以后，在苟家海拔400M（含400M）以下和红光、圣泉、秀峰、西坪、高唐新县城规划区内购买他人合法房产且无承包集体土地的农业人口；……。”还查明，陈先凰、巫山县政府对2005年12月—2015年4月期间已向陈先凰发放搬迁过渡费，2015年5月起至今对陈先凰停发搬迁过渡费的事实没有异议。一审法院经审理认为，根据《长江三峡工程建设移民条例》第八条中“三峡工程淹没区和移民安置区所在地的市、县、区人民政府负责本行政区域内三峡工程建设移民工作，并可以根据需要设立三峡工程建设移民管理机构”、《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》第三条第一款“市人民政府负责本市行政区域内三峡工程建设移民工作。区、县（自治县、市）人民政府负责本辖区内三峡工程建设移民工作”的规定，巫山县政府具有负责巫山县行政区域内三峡工程建设移民工作的法定职责。长江三峡工程建设移民工作牵涉面广、政策性强，对于淹没区、安置区的管理以及移民安置等工作，除依据法律、行政法规、地方性法规外，地方人民政府依据本区域实际情况，因地制宜地制定了相关规范性文件。巫山县作为重庆三峡库区的移民迁建大县，搬迁安置任务重、时间紧，巫山县政府出台了《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》、《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》等规范性文件，对本区域内各项移民工作进行规范。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，所涉过渡安置协议上载明因三峡工程建设和地质灾害治理急需拆除陈先凰房屋，但暂不能对其进行住房安置，按《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》中有关过渡期安置政策规定予以协商签订的内容，表明该协议系行政机关为实现长江三峡工程建设的公共利益的目的，依据其法定职责，同移民户协商签订的具有拆迁安置内容的协议，属行政协议。依据《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》第三条中“乡（镇）人民政府、街道办事处，承担区、县（自治县、市）人民政府及其行政部门委托的移民管理工作”的规定，巫山县政府委托原巫峡镇政府具体实施对原巫峡镇区域内移民资格审查、签订安置协议和销号合同、发放移民生产安置、生活安置费用等工作，因此，本案所涉过渡安置协议的法律后果由巫山县政府承担。原巫峡镇政府与陈先凰通过协商，达成过渡安置协议，其中包含陈先凰为移民、按移民相关政策对陈先凰予以安置补偿两个内容。现陈先凰起诉要求巫山县政府履行该协议，而对于该协议是否应当履行应审查该协议内容是否符合当时的相关移民政策。关于陈先凰是否是移民。依据本案查明事实，其一，没有证据证实陈先凰1992年长调在册，故陈先凰不属三峡移民；其二，陈先凰的户籍原在巫山县建坪乡青台村6组，因购买了房屋，其户籍于2005年3月14日才迁至已被纳入巫山县新城规划区范围的原巫峡镇圣泉村4组，且未有证据证实陈先凰在该组取得承包土地，不符合巫山县政府制定的《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》中对进镇移民、占地移民的规定，故陈先凰不属进镇移民，亦不属占地移民。因此，陈先凰不具有移民身份。关于对陈先凰是否按移民政策予以安置补偿。既然陈先凰不具有移民身份，故对陈先凰不能按移民政策予以安置补偿。对于陈先凰是1993年5月27日以后的1993年12月30日才在新县城规划区内的原圣泉村购买他人合法房产，又未承包集体土地的情况，按《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》中第八条的规定，实际当时已有规定不能对陈先凰按移民政策进行生产、生活安置。就陈先凰的情况，当时应按巫山县政府《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》第五部分第五条中“1993年5月27日以后购买迁建区内他人在1993年5月27日以前建设的合法房产，生活安置只对其购买的合法房产按淹没农村移民补偿标准予以补偿销号，政府提供一次适当优惠购买商品房机会”的规定予以处理。综上，原巫峡镇政府接受巫山县政府委托处理移民安置相关事宜时，与陈先凰签订的过渡安置协议，确实违反当时的移民安置政策。巫山县政府以本案所涉过渡安置协议不能作为对陈先凰予以移民安置依据的理由成立。至于，因原巫峡镇政府对陈先凰是否具有移民资格审查不当，致陈先凰的房屋被拆迁多年未得到补偿是否违法，是否应当补偿或赔偿，不属本案审查范围。陈先凰请求判令巫山县政府按过渡安置协议继续履行协议的理由不成立，应当驳回其请求。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈先凰的诉讼请求：案件受理费50元，由陈先凰负担。陈先凰上诉称，一、陈先凰与原巫峡镇政府签订的过渡安置协议未违反法律法规的强制性规定，合法有效。巫山县政府作为原巫峡镇政府的委托机关，应当履行过渡安置协议。二、根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十二条第一款第（三）项的规定，陈先凰作为城镇人员，通过购买取得房屋所有权且在城镇无住房，应当属于住房安置对象。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决并依法改判。巫山县政府没有提交书面答辩意见。巫山县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：1、《长江三峡工程建设移民条例》；2、《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》；3、巫山府发[2001]34号《关于印发＜新县城迁建占地移民与进镇移民安置暂行办法＞的通知》；4、《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》；5、《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》；6、《关于地灾治理和工程拆迁实施过渡安置的会议纪要》；7、买卖房屋协议；8、迁出注销证明；9、2013年12月批量代收（付）业务汇总清单；10、2013年12月高唐街道移民过渡房租资金发放花名册；11、2015年5月批量代收（付）业务汇总清单；12、2015年4月高唐街道移民过渡房租资金发放花名册；13、情况说明；14、信访事项处理意见书；15、（2015）山法行初字第00226号行政裁定书；证据6—15拟证明巫山县政府的答辩理由成立。陈先凰在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、买卖房屋协议；2、过渡安置协议；3、移民房屋分割协议；4、新县城规划区房屋拆迁安置补偿通知；5、信访事项复查意见书。证据1—5拟证明陈先凰起诉理由成立。经一审庭审质证，陈先凰对巫山县政府举示证据7、9－12无异议；对证据6、8、13－15号真实性无异议，但对其证明内容有异议。巫山县政府对陈先凰举示的证据1、5无异议；对证据2、4号真实性无异议，对其证明内容有异议；对证据3真实性无异议，但对关联性有异议。一审法院对当事人提交的证据认证认为，巫山县政府、陈先凰举示的证据具有真实性、来源合法，与本案具有关联性，均可以作为本案证据使用。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。本院认为，本案系陈先凰认为巫山县政府未按照约定履行过渡安置行政协议的行为违法，而提起的请求判令巫山县政府履行安置住房、支付搬迁过渡费等义务的行政诉讼案件。对于该过渡安置协议是否应当履行的问题，人民法院应当审查协议内容是否符合法律、法规及移民政策的相关规定。巫山县政府作为重庆三峡库区的移民迁建大县,根据《长江三峡工程建设移民条例》和《重庆市实施办法》的相关规定，结合巫山县实际情况，因地制宜地制定了《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》、《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》等规范性文件，对辖区内各项移民工作进行规范，符合维护移民合法权益，保障三峡工程建设顺利进行，促进三峡库区经济和社会发展的政策要求，上述规范性文件应予执行。被诉过渡安置协议涉及陈先凰属于移民、按移民政策应对其予以安置补偿两个内容。关于陈先凰是否属于移民的问题。因陈先凰未向人民法院举示证据证明其1992年长调在册，故其不属于三峡移民。奉节县政府举示的证据能够证明陈先凰原为巫山县建坪乡青台村6组村民，因购买本案涉诉房屋，其户籍于2005年3月14日迁入已被纳入巫山县新城规划区范围的原巫峡镇圣泉村4组且未在该组取得承包土地的事实。根据《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》第一条、第二条的规定，陈先凰不属于进镇移民，也不属于占地移民。故陈先凰不具备移民身份。据此，根据《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》第五部分第五条、《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》第八条第（四）项的规定，对于陈先凰于1993年5月27日以后在新县城规划区内的圣泉村购买他人合法房产且未承包集体土地的情形，巫山县政府对不具备移民身份的陈先凰并无按移民政策予以生产安置或生活安置的法定职责，而仅需要对其房屋按淹没农村移民补偿标准予以补偿销号并提供一次适当优惠购买商品房机会。综上，原巫峡镇政府接受巫山县政府的委托处理移民安置事宜时，错误认定陈先凰具备移民身份，其与陈先凰签订的过渡安置协议违反了《关于巫峡镇移民安置若干问题的通知》、《巫峡镇移民内安若干问题的处理意见》的相关规定，应属无效，巫山县政府并无按照该过渡安置协议履行对陈先凰进行移民安置的义务。关于陈先凰提出的其属于住房安置对象的问题。《重庆市征地补偿安置办法》是重庆市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，制定的适用于重庆市辖区内征收集体所有土地的安置补偿工作的规定。本案中，陈先凰的房屋因三峡工程建设被拆除，而并非农村集体土地的征收，故《重庆市征地补偿安置办法》不适用于本案，陈先凰的该上诉理由不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。陈先凰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈先凰负担。本判决为终审判决。审判长 王 彦审判员 许 勇审判员 刘佳佳二〇一七年四月十三日书记员 李小燕