湖南省邵阳市双清区人民法院
行 政 判 决 书
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（2015）双行初字第38号
原告岳某某，男，汉族。
委托代理人周某某，男，汉族。
被告邵阳市公安局双清区分局。
住所地：邵阳市宝庆东路。
法定代表人魏敏，男，该分局局长。
委托代理人陈某，男，汉族。
委托代理人王某，男，汉族。
被告邵阳市公安局。
地址：邵阳市大祥区红旗路。
法定代表人李晓葵，男，该局局长。
委托代理人刘某某，女，汉族。
委托代理人刘某，男，汉族。
原告岳某某不服被告邵阳市公安局双清区分局（以下简称双清公安分局）治安行政处罚及被告邵阳市公安局行政复议决定一案，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月15日立案后，于同年6月16日向被告双清公安分局、邵阳市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭审理了本案。原告岳某某、委托代理人周某某，被告双清公安分局的特别授权委托代理人陈某、委托代理人王某，被告邵阳市公安局的特别授权委托代理人刘某某、委托代理人刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告双清公安分局于2015年2月28日对原告岳某某作出双公（高）决字（2015）第0142号公安行政处罚决定书。该行政处罚决定书认为，2015年1月12日14时许，岳某某在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并训诫。2015年2月28日高崇山派出所将岳某某传唤至该所进行询问，岳某某对到北京中南海周边上访一事供认不讳，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予岳某某行政拘留十五日的处罚。岳某某不服，向被告邵阳市公安局申请行政复议，被告邵阳市公安局于2015年4月17日作出邵公复决字（2015）0022号行政复议决定书，认为被告双清公安分局对原告作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告双清公安分局对岳某某作出的公安行政处罚决定。
原告岳某某诉称：自2011年起，双清区高崇山镇借开发为由，在鸟山、大兴、荷龙、浏阳、大元五个村实行联片征拆，大量毁占基本农田数千亩，鸟山村被占1100多亩。村干部弄虚作假、侵吞集体资金、迁坟款和房屋拆迁款等共计4000余万元。原告等人多次向镇、区有关领导反映情况无果。2015年1月12日，原告等八人受村民委托到北京上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所问明情况，后由邵阳市驻京办接待，第二天回到邵阳市。2015年2月28日，高崇山派出所以原告到中南海周边上访为由，对原告作出行政拘留十五日的处罚。原告不服，于2015年4月8日依法向邵阳市公安局申请复议，同年6月4日原告才拿到复议决定书。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，请求人民法院依法撤销被告双清公安分局双公（高）决字（2015）第0142号公安行政处罚决定书和邵阳市公安局邵公复决（2015）0022号行政复议决定书。
原告依法向本院提交了以下证据：
1、“强烈要求清查鸟山村村级财务账目的报告”，拟证明鸟山村人民反腐的事实；
2、统一项目建设双清区协商指挥部、双清区高崇山人民政府《答复意见书》，拟证明村干部腐败的事实；
3、4、5、6、邵阳市信访局函，拟证明原告依法上访，程序合法；
7、“中央政法委打击处理违法上访五条要求”，拟证明违法上访需要经过听证，原告没有经过听证，被告无权拘留原告；
8、公安行政处罚决定书；
9、警情通报；
10、解除拘留证明书；
以上证据8-10，拟证明被告违法拘留原告的事实。
11、北京市公安局西城分局“训诫书”，拟证明原告没有扰乱公共秩序，原告没有该份材料，被告程序错误；
12、登记回执，拟证明原告依法维权；
13、政府信息不存在告知书，拟证明原告没有扰乱公共秩序的事实；
14、行政复议申请书，拟证明原告依法维护自己合法权利；
15、行政复议决定书，拟证明第二被告作出的复议决定显失公平。
被告双清公安分局辩称：2015年1月12日原告在北京中南海周边实施非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所干警查获后进行训诫，我局于2015年2月28日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，以扰乱公共场所秩序，作出双公（高）决字（2015）第0142号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留十五日的处罚。2015年4月8日，原告不服，向邵阳市公安局申请复议。2015年4月17日，邵阳市公安局作出行政复议决定，维持我局对原告作出的公安行政处罚决定。综上所述，我局对原告作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院予以维持。
被告双清公安分局向本院提交了以下证据、依据：
1、受案登记表，拟证明被告依法受理案件；
2、对岳某某行政处罚告知笔录，拟证明被告依照法律程序告知其有陈述权和申辩权；
3、对岳某某的公安行政处罚决定书，拟证明行政处罚的内容、事实、依据；
4、行政拘留执行回执，拟证明原告已送拘留所执行；
5、行政拘留家属通知书，拟证明依法通知原告家属；
6、对岳某某的公安行政处罚决定书，拟证明行政处罚的内容、事实、依据；
7、邵阳市公安局行政复议决定书，拟证明邵阳市公安局行政复议决定书维持了双清分局作出的公安行政处罚决定；
8、岳某某的询问笔录；
9、岳某道的询问笔录；
10、北京市公安局西城分局训诫书；
11、驻京维稳办劝返工作说明书；
以上证据8-11，拟证明原告扰乱公共场所秩序违法的事实；
12、到案经过，拟证明原告到案情况；
13、户籍资料，拟证明岳某某、岳某道等人的身份情况；
14、处罚依据，拟证明处罚的法律依据。
被告邵阳市公安局答辩称：原告不服双清公安分局的处罚决定，于2015年4月8日向我局申请行政复议。我局在规定的期限内审理终结，并将邵公复决字（2015）0022号《行政复议决定书》送达给了原告。我局经过审理后认为：根据《中华人民共和国信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海地区非信访场所，原告的行为扰乱了该场所的公共秩序，故双清公安分局对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了维持“双公（高）决字（2015）0142号”公安行政处罚决定的复议决定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告邵阳市公安局向本院提交了以下证据：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，拟证明被告邵阳市公安局的复议程序合法。
经庭审质证，原、被告双方的质证意见如下：
1、原告对被告双清公安分局提供的证据13没有异议；对被告邵阳市公安局提供的证据没有异议。原告对被告双清公安分局提供的证据1有异议，认为是匿名举报，案件受理事实不够真实；对被告提供的证据2、3、4、5、6有异议，认为原告坐错车到了中南海周边，并没有扰乱公共秩序；对被告提供的证据7有异议，复议显失公平；对被告证据8、9有异议，原告没有扰乱公共场所秩序的行为；对被告提供的证据10有异议，认为该证据仅是告诫原告哪些地方不能去；对被告的证据11有异议，驻京办不在现场，不能证明原告扰乱公共秩序；对被告的证据12有异议，认为被告无中生有；对被告的证据14有异议，认为被告使用法律错误。
3、被告双清公安分局对原告提供的证据1、2、3、4、5、6有异议，认为与本案无关，并不影响原告扰乱公共秩序的违法事实；对证据7认为与本案无关；对证据8、9、10认为并不影响原告扰乱公共秩序的违法行为的成立；对证据11认为该证据证明了原告到中南海周边违法上访事实存在；对证据12、13认为我局对该案具有管辖权，不需要北京公安机关进行移送；对证据14、15证明了原告向邵阳市公安局提起行政复议。
4、被告邵阳市公安局对原告的证据质证意见与被告双清公安分局相同。对被告双清区公安分局的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：
1、原告对被告双清公安分局的证据13没有异议，对被告邵阳市公安局的证据没有异议，对以上没有异议的证据，本院予以采信，可以作为定案的依据。
2、原告证据1、2、3、4、5、6是原告为举报村干部的违法行为向有关部门上访的材料，与本案无关联性，本院不予采信；原告的证据7是原告从网络下载的资料，是中央政法委对处理违法上访的要求，不是法律、法规，不能作为定案的依据；原告的证据8、9、10是被告双清公安分局对原告上访依法处理、查获通报和解除拘留的材料，内容真实、合法，与本案有关联，本院予以采信，可以作为定案的依据；原告的证据11是原告在北京中南海周边上访被查获时北京市公安局西城分局对原告的训诫，真实、合法、与本案有关联性，本院予以采信，可以作为定案的依据；原告的证据12、13与本案无关联性，本院不予采信；原告的证据14是原告对被告双清公安分局的处罚决定不服向被告邵阳市公安局申请行政复议的申请书，真实、合法、与本案有关联，本院予以采信；原告的证据15是被告邵阳市公安局对原告申请行政复议的申请作出的复议决定，真实、合法、与本案有关联性，本院予以采信，可以作为定案的依据。
3、被告的证据1是被告对原告非法上访的立案材料，本院予以采信；被告的证据2、3、5、8都是被告双清公安分局对原告进行处罚时依法告知、处罚和送达、询问的材料，真实、合法、有效，本院予以采信，可以作为定案的依据；被告的证据4、6、9与本案无关联性，本院不予采信；被告的证据7是被告邵阳市公安局对原告的行政复议申请作出的行政复议决定，真实、合法、有关联性，本院予以采信，可以作为定案的依据；被告的证据10、11、12证明原告在中南海周边上访被训诫、劝返和到案经过，本院予以采信，可以作为定案的依据；被告的证据15是对原告行政处罚的法律依据。
经审理查明，2011年，因邵阳市人民政府在高崇山镇的鸟山、大兴、荷龙、浏阳、大元五个村进行东互通大道建设等项目的开发，征收了部分农田，迁移了部分坟墓，进行了部分房屋拆迁。原告等村民认为鸟山村村干部有贪腐行为，几年来多次向高崇山镇、双清区人民政府、邵阳市人民政府进行了上访。2015年1月12日14时许，原告等8人携带上访材料到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。2015年2月28日，原告被传唤至被告双清公安分局高崇山派出所进行询问，原告认可了到中南海周边上访的事实，被告双清公安分局以原告扰乱公共秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出了双公（高）决字（2015）第0142号行政处罚决定书，对原告行政拘留十五日。原告以被告双清公安分局违法处罚为由，向被告邵阳市公安局提出行政复议申请。被告邵阳市公安局经过复议后作出了邵公复决字（2015）0022号《行政复议决定书》，维持被告双清公安分局的处罚决定。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，本案是治安拘留行政处罚决定纠纷。本案争议的焦点问题是：邵阳市公安局双清分局作出的双公（高）决字（2015）第0142号公安行政处罚决定书、邵阳市公安局作出的邵公复决字（2015）0022号行政复议决定书认定的事实是否清楚、主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。根据《信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中原告认为该村干部有贪腐行为，可以通过正当的司法途径维权。但其却采取到北京中南海周边进行上访，而北京中南海周边并不是上访场所，原告的行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告提出本案应由北京市公安局管辖，邵阳市公安局双清区分局没有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告岳某某的经常居住地是湖南省邵阳市双清区高崇山镇鸟山村，被告具有管辖权。被告双清公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予原告岳某某行政拘留十五日的行政处罚，并将该处罚决定送达给了原告。该行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法，对原告拘留十五日并无不当。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，……。”但本案中，被告双清公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予原告岳某某行政拘留十五日的行政处罚。被告应属于适用法律错误。被告邵阳市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持“双公（高）决字（2015）0142号”公安行政处罚决定的复议决定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：
撤销被告邵阳市公安局双清区分局2015年2月28日作出的作出的双公（高）决字（2015）第0142号行政处罚决定书。
撤销被告邵阳市公安局2015年4月17日作出的邵公复决字（2015）0022号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告邵阳市公安局双清区分局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 罗海花
审 判 员 刘琨堂
人民陪审员 刘明华
二〇一五年十二月七日
代理书记员 聂 鑫
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越或者滥用职权的；
5．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。