广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行初8号
原告罗伟生，男，汉族，1967年10月27日出生，住佛山市三水区。
委托代理人罗智斌，男，汉族，1990年10月12日出生，住佛山市三水区。系原告罗伟生之子。
委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。
被告佛山市三水区乐平镇人民政府，住所地佛山市三水区乐平镇府前路1号。
法定代表人邓志东，镇长。
委托代理人范志斌，该府工作人员。
委托代理人唐晓燕，广东华法（三水）律师事务所律师。
原告罗伟生不服被告佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称乐平镇政府）土地行政强制，于2016年10月20日向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，案号为（2016）粤0606行初922号，后因原告追加佛山市三水区人民政府为共同被告，该院于2016年12月26日将该案移送至本院。本院于2017年2月7日立案后，于2017年2月16日向被告乐平镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。原告罗伟生的委托代理人罗智斌、王家才，被告乐平镇政府的委托代理人范志斌、唐晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乐平镇政府于2016年8月24日对原告罗伟生承租的位于新旗村委会河南村民小组的土地实施强制征收，并清拆了涉案土地上的养殖用房及其他附属物。
原告罗伟生诉称：原告系乐平镇新旗村村民，在该村河南村民小组承包鱼塘、土地，自建养殖用房，进行水产品、家禽养殖，占地面积为75亩左右，其中鱼塘数量8个，面积约为58亩。2016年8月19日，佛山市三水区乐平镇国土城建和水务局（以下简称乐平镇国土局）张贴告知书，称上述土地已被征收用于苏宁华南地区电子商务运营中心项目工程建设，限原告于2016年8月23日前搬离，否则将于2016年8月24日组织实施清理地上财产。2016年8月24日上午，被告乐平镇政府组织相关单位和人员强行将原告养殖的商品鹅抓运走，动用四台挖掘机强行将承包鱼塘挖开，将原告的养殖用房、附属设施及地上的林木等全部拆除、损毁，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为被告实施的强制征收清拆行为超越职权，主要证据不足，程序违法，严重侵害了原告的合法权益。故请求法院：1.确认被告于2016年8月24日实施的强制征收清拆行为违法，2.本案诉讼费用由被告承担。
原告罗伟生向本院提交了以下证据：1.（2010）佛三乐法见字第11号《见证书》及签订日期为2009年12月8日的《鱼塘承包合同》；2.签订日期为2007年10月30日的两份《鱼塘承包合同》，3.罗伟生猪场的《动物防疫合格证》及《种畜禽生产经营许可证》，以上证据拟证明原告与被诉行政行为具有利害关系；4.乐平镇国土局的《告知书》，5.相片四张，以上证据拟证明被告实施了被诉的行政行为；6.粤府行复〔2016〕561号《行政复议受理通知书》，拟证明原告已对征地行为提出行政复议申请。
被告乐平镇政府辩称：1.本案所涉土地已被合法征收。2.原告罗伟生作为河南村一队的村民，参与了本村组织的村民会议，在与《征收土地合同书》内容一致的《征收河南村土地补偿方案表决书》中签名表示同意青苗及地上附着物补偿由镇政府按目前有关补偿标准另行补偿给青苗及地上附着物所有人。但之后原告又拒绝该标准，拒绝清点数量和评估，一味要求政府补偿400万。3.被告委托有资质的第三方评估公司对其承包鱼塘范围内的资产进行评估，价值为1302656元。该金额既高于公告的补偿标准也高于镇的补偿标准。在原告拒绝收取补偿款的情况下，被告将补偿款专款存入新旗委员会账户。4.按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，原告对禽苗补偿款不满可以与政府协商或者申请裁决，但不能因补偿争议，强占土地，影响征地方案的实施。5.原告在争议土地上已无任何物权，故对被诉行政行为无诉权。其提供的承包合同有两份已经到期，土地承包经营权已不存在；另一份承包合同虽未到期，由于土地已被政府征收，变为国有，土地承包经营权也随之消灭。地上青苗、构筑物、附着物根据房随地走的原则也变为国家所有。原告可以对征地行为和征地补偿标准行使诉权，但对于征地后的拆除行为，不存在法律上的利害关系，不再享有诉权。6.由于2016年8月19日的告知书是由乐平镇国土局加盖公章，该局才是适格被告。原告以乐平镇政府及三水区政府为被告，属于错列被告。故请求法院驳回原告的起诉。
被告乐平镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《广东省国土资源厅关于佛山市三水区2014年度第十九批次城镇建设用地的批复》（以下简称《第十九批次用地批复》）、《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市三水区2014年度第十九批次城镇建设用地的批复》、佛（三）征告〔2015〕12号《佛山市人民政府关于征地即补偿安置方案的公告》、三国土听〔2014〕18号《听证告知书》、乐府征地（2011）1号《征收土地合同书》、乐府征地（2011）3号《征收土地合同书》、《证明》，拟证明涉案土地有用地批文，补偿安置方案经过公告，与河南股份合作经济社签订了经过三分之二村民表决同意的《征收土地合同书》，该涉案土地已经被合法征收；2.《罗伟生鱼塘补偿面积图》，拟证明涉案鱼塘在被征收土地的红线图之内；3.《关于印发乐平镇、三水工业园区征地管理办法的通知》、《房地产估价报告》《佛山市三水区乐平镇农村统一收款收据》两张、《佛山市三水区农村信用社合作联社乐平信用社转账单》，拟证明被告通过中介评估，以高于镇政府标准和公告补偿的金额对原告进行了补偿，因原告拒绝领取，补偿款以提存方式存放在新旗村委会；4.《佛山市三水区乐平镇农村统一收款收据》、《证明》，拟证明河南村在收到政府用于2011年1月已发包鱼塘的90万退租款后，已通知原告解除鱼塘承包合同并领取退租款，但原告并未领取，此后也未交过租金，河南村民小组同意由被告清理该地；5.乐平镇国土局的组织机构代码证，拟证明该局才是本案适格的被告。
经庭审质证，原告罗伟生对被告乐平镇政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1的合法性不认可，征地程序不合法。对证据2的真实性不认可，《第十九批次用地批复》只涉及原告的两个鱼塘，但被告将原告所有鱼塘及附属物均清拆。对证据3中的《关于印发乐平镇、三水工业园区征地管理办法的通知》的合法性不认可，该规范性文件的有效期一般不超过三年；《房地产估价报告》的内容与实际情况不符，且评估程序、时点违法；收据、转账单的合法性不认可，补偿不合理。对证据4的合法性不认可，补偿不合理，原告也没有收到过领款通知，原告从2011年开始每年向村里交租金，但村里表示土地已被征收，其拒绝收取。证据5的三性予以认可，但认为不能证明乐平镇国土局是适格被告。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3的三性无异议，但反而能证明原告不是本案利害关系人；对证据4、6的三性均无异议；对证据5的真实性不认可，不能证明上述照片反映的即为被诉清拆行为。
本院对上述证据认证如下：被告乐平镇政府提交的证据1客观真实，形式、来源合法，是被告主张实施强制清拆行为的依据，本院予以采信，至于征地行为是否合法，不属于本案审查的范围；证据2仅为相关部门绘制的图片，没有征地批复的征地范围图印证，且原告对征地范围有异议，被告亦不能确定原告八口鱼塘所占地块均为《第十九批次用地批复》涉及征地范围，故本院对该图片不予采信；证据3符合证据的三性，可以证明被告按照评估价格将补偿款提存放在新旗村委会的事实；证据4符合证据的三性，且原告亦承认自2011年起，乐平镇河南股份合作经济社已未收取过原告的租金，本院对此予以采信；证据5符合证据的三性，本院予以采信，但乐平镇国土局是否为本案适格被告，本院将在下文中予以专门论述。原告罗伟生提交的证据1-4、6均符合证据的三性，本院予以采信；证据5为相片若干张，但无法证明相片反映的即为被诉行政强制的情况，且被告亦予以否认，故本院对证据5不予采信。
经审理查明，2007年10月30日，原告罗伟生与佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会（河南村民小组）签订两份《鱼塘承包合同》，约定原告承包23亩鱼塘用于经营种植及水产养殖业，期限从2008年1月1日起至2012年12月31日止。2009年12月8日，原告又与河南村股份合作经济社签订《鱼塘承包合同》，约定承包36.15亩鱼塘，期限从2010年1月1日起至2017年12月31日至。原告在上述承包土地上兴建八口鱼塘和一些养殖用房及附属物。但从2011年起，河南股份合作经济社未再收取原告的租金。
2015年4月13日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕561号《第十九批次用地批复》，同意将三水区乐平镇河南股份合作经济社属下的集体农用地转为建设用地并办理征收为国有土地手续。
2016年8月，乐平镇国土局委托佛山市信诺土地房地产评估公司就原告罗伟生位于佛山市三水区乐平镇新旗村委河南村属于征收范围内的房地产市场价值评估，确定估价对象在2016年8月12日的市场价值为1302656元。
2016年8月19日，乐平镇国土局向原告罗伟生发出《告知书》，告知其租用的土地已被征收，因原告拒绝确认地上财产价值，被告乐平镇政府已清点了财产并委托公证，将按评估公司的评估标准进行补偿，相关补偿款项已划拨至新旗村委会账户，请原告签订补偿协议并于2016年8月23日前搬离。若原告未清理地上财产，亦未提出异议，被告将于2016年8月24日组织实施清理地上财产。
2016年8月24日，被告乐平镇政府对原告租用的涉案土地进行强制征收清拆，拆除了养殖用房，并将养殖的鹅、鸡、鱼等并行了变卖。
原告罗伟生认为被告乐平镇政府的强制征地拆迁行为违法，遂于2016年10月20日向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，案号为（2016）粤0606行初922号。后因原告追加佛山市三水区人民政府为共同被告，该院于2016年12月26日将该案移送至本院。经审理查明，佛山市三水区人民政府并未实际参与或委托被告实施行政强制行为，故本院在本案中作出另一行政裁定，裁定驳回原告对于佛山市三水区人民政府的起诉。
另查明，原告不服粤国土资（建）字〔2015〕561号《广东省国土资源厅关于佛山市三水区2014年度第十九批次城镇建设用地的批复》，已向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府已于2016年11月11日予以受理，该案件仍在复议过程中。
根据《中共佛山市三水区乐平镇委员会佛山市三水区乐平镇人民政府主要职责机构设置和人员编制规定》的规定，乐平镇国土局属于被告乐平镇政府的直属机构。
本院认为：首先，关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”各方当事人均确认被诉之2016年8月24日相关部门实施的强制征收清拆行为针对的是原告罗伟生经营的鱼塘及周边的养殖用房、附属物等，原告主张其经营的鱼塘及周边养殖用房、附属物被强制征收并清拆致损，原告是强制征收清拆行为的行政相对人，其具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。被告乐平镇政府主张原告的承包合同已于2011年终止，其在被清拆时不具有承包经营权，故其对被告清拆涉及的鱼塘、养殖用房、附属物等不具有任何权利，且原告已签名确认同意相关土地补偿方案，而被告亦已将对原告的补偿款进行提存，故原告无权提起本案行政诉讼。但无论原告在被清拆时是否具有承包经营权，其确系被征收清拆鱼塘、养殖用房及附属物等的实际使用人、经营人，被诉之强制征收拆除行为明显对其权利义务产生了实质影响，其有权提起本案行政诉讼。至于原告是否同意土地补偿方案、被告是否已支付相关补偿款均不影响原告提起行政诉讼的主体资格。
其次，关于被告乐平镇政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，乐平镇国土局委托佛山市信诺土地房地产评估公司就原告罗伟生涉案的房地产市场价值评估；并向原告发出《告知书》，告知其租用的土地已被征收，并请原告签订补偿协议于2016年8月23日前搬离，否则，乐平镇将于2016年8月24日组织实施清理地上财产。由此可见，实施强制征收清拆的主体应为被告。虽然被告主张乐平镇国土局才是适格被告，但根据《中共佛山市三水区乐平镇委员会佛山市三水区乐平镇人民政府主要职责机构设置和人员编制规定》的规定，乐平镇国土局属于被告的直属机构，不具有独立执法资格，其法律责任应由被告承担。
最后，关于被告乐平镇政府实施强制征收清拆行为是否合法的问题。从执行依据来看，被告辩称被征收地块属于《第十九批次用地批复》征地范围，但无法提供相应征地范围红线图予以印证，且被告当庭亦表示原告的八口鱼塘均已被征收，但不能具体到是否全部属于《第十九批次用地批复》征地范围内，故被告以征收为由实施的强制行为缺乏相应依据。从执行职权来看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，被告作为乡镇人民政府，无权自行作出强制征收行为。从执行程序来看，被告实施的强制征收清拆行为属于行政强制执行，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在实施强制拆除行为之前行政机关应当制作决定书、履行催告等等一系列前置程序，但被告仅在2016年8月19日向原告罗伟生发出《告知书》后，未履行其他相关任何程序即实施了强制征收清拆行为，明显程序违法。鉴于原告的涉案鱼塘、养殖用房及其他附属物已被拆除，被告实施的强制征收清拆行为已不具有可撤销内容，依法应当被确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告佛山市三水区乐平镇人民政府于2016年8月24日对原告罗伟生经营的位于佛山市三水区乐平镇新旗村委员河南村民小组的鱼塘、养殖用房及其他附属物实施强制征收拆除的行政行为违法。
本案受理费人民币50元，由被告佛山市三水区乐平镇人民政府负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 郭 赟
审判员 陈智扬
审判员 何丽容
二〇一七年三月二十七日
书记员 李蕴晖