山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁16行终104号
上诉人（原审被告）无棣县住房和城乡建设局。住所地：无棣县棣州大街建设大厦。
法定代表人杜守国，局长。
委托代理人梁富智，山东易安律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李荣星，男，1955年9月9日出生，汉族，退休职工，住山东省无棣县。
委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。
上诉人无棣县住房和城乡建设局（以下简称无棣住建局）因与被上诉人李荣星行政强制一案，不服无棣县人民法院（2017）鲁1623行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定以下事实：2015年6月9日，被告无棣住建局工作人员在原告李荣星建房工地将原告的建筑工具和建筑材料拉走。但至今没有出具任何法律文书，也未将拉走的财物作出处理。原告据此认为被告的行为违反了法律规定，请求确认被告的行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。第十二条规定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。”因此，被告无棣住建局作为在本行政区域内对违法建设行为具有法律授权的行政强制权的行政机关，原告认为被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，有权提起行政诉讼；被告内属机构的行为后果应由被告承担，故本案原、被告行政主体合法。本案双方争论的焦点有二个，具体分析如下：
一、原告的起诉是否超过起诉期限。原审认为，被告在采取扣押保全原告建筑工具和建筑材料的强制措施后，至今并没有给原告出具任何法律文书，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。被告采取强制措施是在2015年6月9日，原告提起本案诉讼是在2017年6月8日，故原告提起本案诉讼，并没有超过2年的起诉期限，应予受理。
二、被告无棣住建局对原告的建筑工具和建筑材料采取强制措施是否合法。原审认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序”。在本案中，原告提供的证据足以证实被告下属城管大队执法车辆和人员参与了对被告建筑工具和建筑材料进行强制保全的行为，被告至今既没有给原告送达任何作出强制措施的法律文书，也没有解除强制措施，将扣押保全的财物作出处理，因此，被告采取强制措施的行政行为程序违法。综上所述，原告请求确认被告无棣住建局作出的强制措施违法，符合法律规定，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：被告无棣住建局于2015年6月9日对原告作出保全建筑工具和建筑材料的强制措施违法。案件受理费50元，由被告无棣住建局负担。
原审被告无棣住建局不服一审判决上诉称，（一）一审判决对于上诉人无棣住建局工作人员在建房工地将被上诉人李荣星的建筑工具和建筑材料拉走的认定是错误的。1.被上诉人李荣星所提供的照片内容显示，他所说的物品仍在他的建筑场地安然存放，没有任何人装运、移动，没有上诉人的任何行为踪迹。2.被上诉人李荣星在诉状中诉称，上诉人拉走他的建筑工具和建筑材料，而解释其清单和明细时却完全相反，主张建筑工具是高某的。3.被上诉人所提供的四位证人证言，完全不能证明其主张的事实。前三人高登亭、高健、梁树坤不知道谁拉走了东西、有多少车、多少人到现场，不知拉的什么东西、不知道去的车有没有标志、不认识进入现场的任何人员与上诉人是否存在关系。而第四个证人高某是本案违法建设工程的承包人，与本案具有法律上的利害关系，而且其证言也与前三人的证言相矛盾。据高某说，城管人员到场后（包括以前经常去的时候），是去找户主被上诉人李荣星，而不是去制止工人施工。而前面三人则说，执法人员来到现场，就不让他们（××）干活，给停工了，证人们都去了后面的房子里。可见，被上诉人所提供的证人证言相互矛盾，不足为证。证人高某还说，“我一看执法人员往车上装我的东西，我开车走了，在河对岸一直看着，直到他们全部拉走，我才离去。全部沙子、水泥、砖，砌块，都装车拉走，整个工地施工机械全部拉走。”按照常理来讲，当他看到自己的东西被装车拉走时，他应当前去制止，然而他非但不闻不问，反而开车走了。这种违背常理的作法，是不真实的，不存在的。据此可以证实，他当时并没有在现场。再看证人高某所提供的2015年8月5日的清单，他自己解释说“这是工地上的东西被拉走后剩下的架杆等近20项物品”，而他在庭审中还说，“直到他们全部拉走。全部沙子、水泥、砖，砌块，都装车拉走，整个工地施工机械全部拉走”。其证言前后自相矛盾。这充分说明，证人高某当时并不在现场，其证言不足采信。以上事实充分说明，被上诉人李荣星所提供的证据不能证明其主张。一审法院据此认定上诉人将被上诉人的工具、材料拉走，并进一步认定“被告采取强制措施的行政行为程序违法”是错误的。（二）被上诉人对上诉人提起的行政诉讼，明显已经超过诉讼时效期限，而一审法院对此不予确认是错误的。请求二审法院查清事实，撤销无棣县人民法院作出的（2017）鲁1623行初40号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李荣星答辩称，（一）2015年6月9日，上诉人无棣住建局拉走被上诉人建筑工具和建筑材料，事实清楚，证据确凿，原审法院认定正确；（二）被上诉人的起诉没有超过起诉时效，理由同原审判决；（三）上诉人拉走被上诉人的建筑工具和建筑材料的行政行为违法，原审判决认定正确。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审中被上诉人李荣星提交的照片不能认定为新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
上诉人无棣住建局系具有法律授权监督管理查处本行政区域内违法建设行为的行政机关，被上诉人李荣星认为其行政行为侵犯自己的合法权益，有权提起行政诉讼。上诉人无棣住建局在采取扣押保全被上诉人李荣星建筑工具和建筑材料强制措施后，未出具任何法律文书，根据被上诉人提起本案诉讼时尚有效的《执行解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人采取强制措施是在2015年6月9日，被上诉人提起本案诉讼是2017年6月8日，被上诉人提起本案诉讼，未超过2年的起诉期限。
本案中被上诉人提供的证据足以证实上诉人对被上诉人建筑工具和建筑材料进行强制保全的行为，且至今未给被上诉人送达任何作出强制措施、解除强制措施或将扣押保全的财物作出处理的法律文书，故原审法院认定上诉人采取强制措施的行政行为程序违法，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人无棣县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘学智
审判员 方月伦
审判员 庞 辉
二〇一八年二月十二日
书记员 王丽真