山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）运中行初字第8号
原告：运城市华昌能源投资有限公司。
法定代表人：孙艳军，董事长。
委托代理人：田永静，山西众志诚律师事务所律师。
被告：运城市人民政府。
法定代表人：王清宪，市长。
委托代理人：赵申民，山西大懿律师事务所律师。
第三人：运城市广播电视台。
法定代表人：闫宏，台长。
委托代理人：林淼，山西南风律师事务所律师。
原告运城市华昌能源投资有限公司（以下简称华昌能源公司）对被告运城市人民政府为第三人运城市广播电视台颁发运政国用（2013）第00035号国有土地使用证的行政行为不服，向本院提起诉讼。本院于2015年2月25日受理后，于2015年3月9日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年3月26日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。审理中，发现原告起诉了三个行政行为，原告委托代理人称需回去与公司汇报商量后再明确是否变更诉讼请求。本案休庭。2015年5月8日，本院公开开庭审理了本案。原告委托代理人田永静、被告运城市人民政府的委托代理人赵申民、第三人运城市广播电视台的委托代理人林淼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月6日，被告运城市人民政府将运城市盐湖大道以南周西路以西，使用面积16013.70平方米的土地使用权，以新闻出版用地用途，划拨给第三人运城市广播电视台使用。同时，为第三人运城市广播电视台颁发了运政国用（2013）00035号国有土地使用权证。原告运城市华昌能源投资有限公司，以被告为第三人颁发国有土地使用证的行为侵犯了其合法权益，向本院提起诉讼，请求依法撤销被告给第三人颁发的（2013）运政国用00035号国有土地使用证。
原告诉称，原告经在国土部门咨询，得到的答复是原告购买的宗地能够办理土地使用证，于是在2008年4月25日通过签订“征用土地协议”，支付了相应款项，取得了位于周西路与盐湖大街交叉路口西南角7.45亩土地的使用权。当原告申请办证时，恰逢市政府环盐湖大道修建。市政府要求国土资源局暂停盐湖大道以南手续的办理。后来原告又多次找国土资源局要求办证，该局一直答复给予办理。谁料，今得知被告将该宗地的使用证颁发给了第三人。该行为侵害了原告的合法权益。
被告运城市人民政府辩称：2012年11月27日，第三人向答辩人提出登记申请，并提供相关证据。经运城市国土资源局审查、勘测，并报经答辩人同意，给其颁发了土地使用证。鉴于上述事实与理由，答辩人给第三人发证事实清楚，程序合法，请求维持政府发证行为。另，庭审中，被告当庭辩称原告不具备本案主体资格。
第三人运城市广播电视台述称：答辩人就运城盐湖大道以南，周西路以西16017.7平方米土地，依法办理相关手续及缴纳相关费用，被告依法批准将该幅土地使用权划拨给答辩人使用。此后，答辩人于2012年11月27日向被告提出土地登记申请，并提供完整合法的资料。经运城市国土资源局审查、勘验，并报经被告同意，向答辩人颁发了土地使用证。现答辩人已经在该幅土地上建成了运城市数字传媒中心大楼。因此，被告向答辩人颁发国有土地划拨决定书、国有土地使用证等手续，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。另，庭审中，第三人当庭述称，原告并未取得本案土地的权属以及批准意向，不具备合法的诉讼主体资格。
被告运城市人民政府在举证期限内提交了以下两组证据。
第一组：征地行为方面证据：
1、2003年4月11日，晋国土资函（2003）164号“关于运城市二OO二年第二批建设用地的批复”，证明该土地已转为国有土地。
2、2002年12月8日，运政呈土字（2002）30号“关于运城市二OO二年度第二批建设用地的请示”；
3、一书四方案。（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案）
4、补充耕地资料；2001年12月4日，晋国土资函（2001）544号“关于对运城市补充耕地验收结果的通知”；运城市二OO一年补充耕地明细表；董村造地工程位置图；
5、2002年12月5日，“勘测定界测量报告”。
6、2003年3月25日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订的“统征土地协议书”。
7、2001年3月13日，山西省国土资源厅，晋国土资发（2001）26号“关于规范报省批准建设用地审查报批工作有关问题的通知”
8、2007年8月2日山西省国土资源厅，晋国土资发（2007）315号〈关于改进建设用地报批方式的通知〉。
9、公告。2012年11月28日，山西省运城市人民政府“征收土地方案公告“（（2012）第29号）2012年11月28日，运城市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2012）第30号）。
10、山西省运城市财政局运财城（2013）43号“关于拨付市数字传媒中心项目征地补偿费用的通知”。
11、山西省运城市财政局运财建（2013）90号“关于安排市数字传媒中心项目用地补偿费用的通知”；
12、2012年11月21日，运政供划2012-005号“国有土地供地方案审批表”。
13、2012年11月5日，运城市土地统征出证中心运国土统发（2012）11号“关于运城市广播电视台数字传媒中心项目用地供地意见”。
14、2012年10月8日，运城市广播电台运广电函（2012）26号“运城市广播电视台关于数字传媒中心建设用地的申请报告”。
15、2012年9月7日，运城市规划委员会会议纪要。
16、2012年9月29日，运城市发展和改革委员会运发改社发（2012）728号“关于对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目建设内容变更申请的批复”。
17、2009年5月25日，运城市发展改革委员会运发改社发（2009）378号“关于对运城市农村数字广播电视台发射中心建设项目核准的通知”。
18、2012年9月11日，运城市规划勘测局选字第140800201201012号“建设项目选址意见书”；运市规地字第140800201202025号“建设用地规划许可证”。
19、2012年10月10日“运城市广播电视台宗地测量技术报告。”
20、票据4张。运城市电视台土地出让金缴付票据两张、耕地开垦费缴费票据、耕地占用完税证。
21、2012年11月26日，YCH201205号“国有建设用地划拨决定书”。
第二组证据：登记行为方面证据：
1、“运城市广播电视台土地登记申请书。
2、运城市广播电视台机构代码证、事业单位法人证书复印件。
3、2012年11月27日运城市广播电视台土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书。
4、闫宏、郭振海身份证复印件。
5、YCH201205号“国有建设用地划拨决定书”（票据）。
6、晋国土资函（2003）164号〈批复〉；
7、市规划委员会会议纪要；
8、2012年11月26日填发的〈建设用地批准书〉；
9、地籍调查表及宗地图；
10、宗地测量技术报告；
11、耕地占用完税证；
12、耕地开垦费复印件；
13、登记证书费复印件；
14、公告。
原告对被告的证据质证意见为：
对第一组证据质证意见：1关于运城市2002年第二批建设用地的批复，要求落实征地补偿安置工作后才能转为国有土地，实际没有落实征地补偿安置工作。
证据3一书四方案，封面上没有公章签字时间，市政府的审核意见栏是空白，没有签章、领导签字。该一书四方案都是空白，不能证明是涉及本案的土地。
证据6统征土地协议第一条“甲方统征乙方的土地位于运城市新区禹西路以西，魏南街以南，南至防护林带边缘（不含盐湖大道）”即现在的华夏银行的位置，而争议土地位于周西路以西、盐湖大道以南，根本不是一块地。该协议与本案无关联性。
证据5勘测定界报告无委托单位，对真实性有异议。
证据8报省政府批准的单独项目选址用地应具备内容要求社保承诺、征地告知听证材料等，但报告中均无，属证据欠缺，证明征地报批不合法。
证据9（2012）第29号征收土地公告2012年11月28日（1）无公告张贴公众场所的证据；（2）公告的时间在2012.11.26划拨决定书之后，程序错误；（3）土地补偿、安置补偿费、青苗补偿费8.5万元／亩，31.85亩应为270.725万，无履行情况证明。（2012）第30号补偿安置方案公告同上质证意见；2013统补字01号统征土地补充协议书时间2013年4月28日，在给第三人颁证3个多月后，未经征收而颁证，错误。
证据10运财城（2013）43号拨付130.2648万元。
证据11运财建（2013）90号拨付66.4431万元以上二证据不能证明政府是否补偿给周家坡被征地农民。
证据12运政供划2012—005国有土地供地方案审批表依据的建设项目选址意见书（选字第140800201201012号与原告的140800200801006号冲突）。
证据13运国土统发（2012）11号供地意见依据的建设项目选址意见书（选字第140800201201012号与原告的冲突，同一块地发了两个意见书，我们在先，第三人在后。
证据18建设项目选址意见书选字第140800201201012号载明西邻为同德医院与证据19宗地测量报告，西邻为运城市天瑞房地产开发有限公司明显不符。
证据20票据，（1）2011年11月16日NO0011776土地出让金票据200万，早于2012年3月20日规划局会议纪要项目选址，且交款内容一栏空白，不能证明系该争议土地；出让金是指出让土地，而争议土地系划拨，二者矛盾；（2）2012年11月8日NO0035716土地出让金票据356.6680万，19740平米与争议土地不符合，不能证明系争议土地，出让金与划拨矛盾；2012.12.4耕地开垦费，按规定应以征地报批时就要缴的。2012.12.8完税证票号（2009）晋耕完电00005613号年份不符，相差3年；应用当年票据，真实性有异议。
证据21建设用地划拨决定书ych2012052012.11.26第六条划拨价款598.7800万，第三人就争议土地交款证明不足，附件1划拨宗地平面界限图、附件2划拨宗地竖向界限图、3划拨宗地规划均空白，该决定书内容欠缺。决定书比公告早2天，程序错误。
对第二组证据质证意见：证据1、土地登记申请书，取得价格556.6680万元与划拨决定书相差40多万，时间上只相差一天，登记依据的是国有建设用地划拨决定书、建设用地批准书，依据错误。
证据2.3.4.广电局组织机构代码证、委托书、身份证复印件真实性无异议。
证据5.ych201205号国有建设用地划拨决定书，划拨价598.7800万元，既然划拨，不应有价格。地籍调查表及宗地图于2012年11月28日作出，在2012年11月26日建设用地批准书之后，即未经调查就做出批准。（2）权属调查记事及调查员意见“本宗地权属清楚”系错误认定。（3）宗地四至西邻运城市天瑞房地产开发有限公司与2012年10月22日建设用地规划许可证西至同德医院不一致。
对土地登记审核公告2012年12月18日，无公告张贴地点、方式，没有照片等相关证据。综上：未经征地公告，征地违法；划拨土地与出让金矛盾；交纳的出让金不能证明系争议土地；项目选址意见书与原告项目选址意见书冲突；被告未经地籍调查就颁证；后补的地籍调查没有查清权属，对有争议的土地作出权属清楚的结论错误；颁证未在相关公众场合公告，程序违法。
针对被告提交的上述证据，第三人运城市广播电视台无异议。
第三人运城市广播电视台为证明其使用国有土地及施工建设合法，向本院提交了以下5份证据：
1、运国用（2013）第00035号国有土地使用证；
2、运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准证书；
3、运规建字第140800201403023号建设工程规划许可证、运规建字第140800201303027号建设工程规划许可证；
4、2013年12月20日建设工程施工合同；
5、运城数字传媒中心大楼照片。
原告对第三人提供的证据发表质证意见为：对5份证据的真实性无异议。但基于被告规划及颁证的错误行为，故被告颁发给第三人的国有土地使用证应予撤销。
被告运城市人民政府对第三人提供的证据表示无异议。
原告运城市华昌能源投资有限公司为证实其主张，提交以下11份证据：
1、2008年4月25日，原告与运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组签订的“征用土地协议书”。
2、2008年4月25日，原告与运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第三居民组签订的“征用土地协议书”。
3、2004年1月9日，运城市国土资源局运国土资法（2004）29号关于土地统征工作中有关问题的请示报告。
4、2005年5月运城市天然气专项规划项目（编号2005ZXG-14）。
5、2007年12月21日，原告报请运城市商务局及市领导关于建设气加气站的请求。
6、2008年1月21日，运城市商务局运商发（2008）8号文件“关于同意建设煤层气加气站的批复。”
7、2008年4月25日，原告报请运城市建设局“关于建设煤层气加气站的请示”。该请示报告上，运城市建设局于2008年5月19日盖章批注：“按运城市总体规划拟同意你公司投资建设城市煤层加气充装站。但必须按各项程序办理一切在建手续。”
8、2008年5月7日，运城市国土资源局运国土资发（2008）51号“关于呈请批准新区地块编号YCG-0703国有建设用地使用权公开出让方案的请示。”
9、2008年5月30日，运城市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（运国土统字（2008）1号）。
10、2008年6月17日，运城市建设局给运城市国土资源局的通知。
11、2008年11月4日，盖有运城府人民政府城市规划专用章的运市建规选字140800200801006号的中华人民共和国建设项目选址意见书及规划选址意见书附件。
被告运城市人民政府对原告提供的以上证据的质证意见如下：
1、证据1、2两份征地协议，不能证明是合法取得该土地的使用权。
2、证据3，不能证明17家用地单位中是否包括原告，不能证明原告具有主体资格。
3、证据4-10均无法证明原告与争议土地有利害关系。
4、证据11，根据《山西省城乡规划条例》第三十六条第二款规定，选址意见书有效期是两年。
第三人运城市广播电视台针对原告提供的证据质证意见如下：
1、原告提供的1、2两份协议系复印件，真实性不能确认。
2、根据《中华人民共和国土地管理法》第46条规定，原告没有权利签订《征地协议书》，该协议是无效的。且仅凭该协议不足以证实协议双方按照约定实际履行，不足以证实是否实际支付相应款项。
3、对证据《批复》的真实性无异议，但该《批复》仅是体现本案争议的土地符合建加气站的条件，并无决定该块土地出让给原告，且商务局也无权决定。
4、对证据《建设项目选址意见书》真实性无异议，但证实不了已批准该块地给原告做加气站。其他质证意见同被告的质证意见。
经审理查明，2002年12月8日，被告运城市人民政府以运政呈土字（2002）30号“关于运城市二OO二年度第二批建设用地的请示”，向山西省人民政府提出申请，拟将运城市安邑办事处周家坡村和东城办事处贺村铺村集体农用地31.1847公顷转为建设用地并如数征用，同时征用上述两村集体未利用土地0.3551公顷及周家坡村集体建设用地0.9287公顷，作为运城市二OO二年度第二批建设用地。总面积为32.4685公顷。2003年4月11日，山西省人民政府以晋国土资函（2003）164号“关于运城市二OO二年第二批建设用地的批复”予以同意。2003年3月25日，在山西省人民政府作出批复前，运城市土地统征出让中心即与运城市安邑办事处周家坡居委会签订了“统征土地协议书”。2004年1月9日，运城市人国土资源局发现，在批复统征之前，统征范围内的部分土地使用权，已由被征地居民委员会以协议方式进行了转让。作为被征土地所有权人村民委员会要求对该部分土地在统征过程中予以妥善处理解决。为此，运城市国土资源局以运国资发（2004）29号“关于土地统征工作中有关问题的请示报告”请示被告运城市人民政府，建议运城市人民政府考虑政府征收土地时，各村居委会干部群众的积极支持，不解决这些问题可能出现的不安定因素，对该遗留问题给予补办完善用地手续。同年3月23日，运城市人民政府有关领导批复同意运城市国土资源局的上述建议。该请示中包括涉及周家坡村委会的1800亩统征土地范围内的盐湖大道以南98亩，河东街以北80余亩，总计178亩土地。2012年11月28日，运城市人民政府发布（2012）29号《运城市人民政府征收土地方案公告》，并于当日发布了《运城市国土资源局征地补偿安置方案公告》。2013年4月28日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订了编号为2013统补字NO.01号统征土地补充协议书。
2009年5月25日，运城市发展和改革委员会以运发改（2009）378号“关于对运城市农村数字广播电视发射中心项目核准的通知”，核准运城市农村数字广播电视发射中心项目、建设地址为：周西路与魏南街交叉口东南角，建筑总面积为26300平方米。2012年3月20日，运城市规划委员会召开会议，并形成《运城市规划委员会会议纪要》，其中涉及到本案第三人运城市广播电视台选址等问题。2012年9月17日，运城市规划勘测局给本案第三人出具了“建设项目选址意见书”，该《意见书》载明：“该项目坐落四址为：北至红旗东街，南至银湖东街，西至同德医院，东至周西路。用地面积约36.9亩。2012年9月29日，运城市发展和改革委员会又以运发改社（2012）728号文件，对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目内容进行了变更。变更内容为：项目名称由原来的运城市农村数字广播发射中心变更为运城数字传媒中心，建设地址由原来的运城市盐湖区周西路与魏南大街交叉口东南角变更为盐湖大道以南，周西路以西。2012年10月8日，运城市广播电视台以运广电函（2012）26号文件向运城市国土资源局申请办理有关用地手续。2012年10月10日，山西省地质勘查局二一四地质队，对该案地进行了勘丈测量，出具了宗地测量技术报告。2012年10月22日，运城市规划勘测局为运城市广播电视台颁发了“建设用地勘测许可证”，该证载明：用地面积为24612平方米，坐落四址为：北至盐湖大道，南至银湖东街，西至同德医院，东至周西路。
2012年11月5日，运城市土地统征出让中心，以运国土统发（2012）11号“关于运城市广播电视台数字传媒中心项目用地供地意见”，报请运城市国土资源局。2012年11月26日，运城市国土资源局为运城市广播电视台颁发了编号为ych201205“中华人民共和国国有建设用地划拨决定书”。另查明，被告提交的证据“建设用地项目呈报材料一书四方案”中，无编制机关公章、无主要负责人签字及编制时间，该表格中“续一”“续二”及“供地方案”均为空白。
同时查明，原告运城市华昌能源投资有限公司于2008年4月25日，分别与本案讼争的土地所有权人运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组、第三居民组签订“征用土地协议书”。该两份“征用土地协议书”载明原告以每亩6.5万元人民币支付补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费等各类费用；协议双方同意采取租赁方式使用位于运城市盐湖路口和周西路交叉路口（西南拐角）总面积分别为2053.44平方米，折合3.08亩及1413.4平方米，折合2.12亩土地。协议签订后，原告即向运城市建设局等部门申请建设煤层气加气站。2008年11月4日，运城市人民政府以“运市建规选字第140800200801006号中华人民共和国建设项目选址意见书”及“规划选址意见书附件”，明确为原告运城市华昌能源投资有限公司颁发了《建设项目选址意见书》，载明：建设项目名称为煤层气加气站，建设单位名称为运城市华昌能源投资有限公司，建设项目拟选位置为周西路与盐湖大街西南角，拟用地面积为约4.00亩。
本院认为：原告运城市华昌能源投资有限公司提供的，其于2008年4月25日与本案讼争的土地所有权人运城市盐湖区安邑办事处周家坡村第一居民组、第三居民组签订的名为“征用土地协议书”，实为“租赁土地协议书”。及2008年11月4日，盖有运城市人民政府城市规划专用章的“中华人民共和国建设项目选址意见书”（运市建规选字第140860200801006号）证据，相互印证，证实原告与被告为第三人颁发国有土地使用证的行政行为，具有利害关系。原告以该行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼，符合法律规定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市用地范围内的国有建设用地。”本案中讼争的土地，2003年4月11日由山西省人民政府批复同意征收，2012年11月28日运城市人民政府发布（20120）第29号《运城市人民政府征收土地方案公告》，开始实施征收。直至2013年4月28日，才由运城市土地统征出证中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订完成征收协议。但在2012年11月26日，被告即为运城市广播电视台颁发了运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准书，即运城市土地统征出让中心，在还未完成征收的情况下，将集体土地以国有土地批给第三人使用，明显违反法定程序。被告方于2008年11月4日即为原告颁发了运市建规达字第140800200801006号中华人民共和国建设项目选址意见书，又于2012年11月26日，为第三人颁发了运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准书，且建设项目位置为同一地段。该行为明显违反《土地登记办法》第十八条：“土地权属有争议不予登记”的规定。本案中，被告提供的证据“建设用地项目呈报材料一书四方案”中，无编制机关公章，无主要负责人签字及编制时间，其表格“续一”、“续二”及“供地方案”均为空白，不能证实征收行为合法。被告于二OO二年十二月八日，即向山西省人民政府呈报“关于运城市二OO二年度第二批建设用地的请示，山西省人民政府于二OO三年四月即批复同意，但被告未提供其于二OO三年度落实征地补偿安置及公告等证据，属颁证行为主要证据不足。综上所述，被告运城市人民政府为第三人运城市广播电视台颁发运政国用（2013）第00035号国有土地使用证的行政行为，违反法定程序，且主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告运城市人民政府为第三人运城市广播电视台颁发的运政国用（2013）第00035号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告运城市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 张 伟
审判员 赵运民
审判员 胡 玮
二〇一五年六月十日
书记员 赵 敏