浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第244号
上诉人（原审原告）樊树莉。
委托代理人范治平。
被上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局。
法定代表人周先木。
委托代理人郭振伟。
委托代理人李文莉。
被上诉人（原审第三人）中国银行股份有限公司浙江省分行。
法定代表人郭心刚。
委托代理人钱纯仪。
上诉人樊树莉因与杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市住保房管局）拆迁行政裁决一案，不服杭州市下城区人民法院（2014）杭下行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月13日公开开庭审理了本案。上诉人樊树莉及其委托代理人范治平，被上诉人市住保房管局的委托代理人郭振伟、李文莉，被上诉人中国银行股份有限公司浙江省分行（以下简称中行浙江省分行）的委托代理人钱纯仪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月1日，住保房管局作出杭房拆裁下字（2014）第27号拆迁纠纷裁决，主要内容包括：一、被申请人已向申请人支付的安置房款307272元（即：4200元∕平方米·建筑面积），已超过市政府杭政发（1998）30号文件规定的货币安置标准。双方不再进行资金结算。二、被申请人已向申请人支付的一次性搬家费、自行过渡补贴费、奖励费、有线电视费、电话移机费、空调拆迁费共计15360元补偿费符合相关政策规定，不再另支付。
原审法院经审理查明：2001年3月23日，宁波证券有限责任公司将其向杭州市下城区房屋建设开发公司购买的杭州市清远里4幢1单元403室商品房转让给樊树莉，因该房屋被列入中行浙江省分行中行浙江省分行建设国际金融大厦扩大绿地项目的拆迁范围而未能办理产权登记手续。拆迁中，樊树莉将房屋腾空交于中行浙江省分行委托的拆迁公司并领取了一次性搬家费、自行过渡补贴费等相关费用共计15360元。2001年9月28日，樊树莉和中行浙江省分行签订了杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书。次日，拆迁公司向樊树莉出具书面说明，表示今后拆迁安置补偿费、过渡费和安置房源地段如有变动，按照新的办法标准规定执行，对以后被拆迁人一视对待。在此之后，经双方再次协商，樊树莉同意变更为货币安置，于2001年12月7日从中行浙江省分行处领取货币安置款307272元，但未签订书面的货币补偿安置协议。由于该项目的拆迁至今未能完成，樊树莉认为其领取的安置款只是暂领的部分款项，要求中行浙江省分行按拆迁公司的承诺签订协议未果，向原审法院提起民事诉讼。经一、二审法院审理，以未签订拆迁货币安置协议不属人民法院管辖为由驳回了樊树莉的起诉，樊树莉转而向市住保房管局申请行政裁决。市住保房管局认为樊树莉不能证明被拆迁房屋的权属，不受理樊树莉的裁决申请。经樊树莉提起行政诉讼，原审法院责令市住保房管局受理樊树莉的裁决申请。2010年4月22日，市住保房管局受理了樊树莉的裁决申请，因调解未成，市住保房管局作出裁决，对樊树莉要求中行浙江省分行按被拆迁房屋市场评估价格支付拆迁货币补偿款及与中行浙江省分行重新签订产权调换协议并返还原预领款项307272.3元和利息（应扣除房屋租金）的裁决请求均不予支持。樊树莉不服该裁决，经复议和诉讼，原审法院作出判决，认为市住保房管局在裁决的理由部分认定樊树莉与中行浙江省分行变更选择了货币安置方式且已履行完毕，但其裁决主文对樊树莉的裁决申请不予支持，导致了裁决内容不明确，樊树莉与中行浙江省分行的拆迁争议事项没有明确结论，既未有效保护各方当事人的利益，也未正确履行其裁决职责等，判决撤销市住保房管局所作裁决，责令市住保房管局重新作出裁决。为此，市住保房管局重新通知拆迁双方当事人于2011年10月20日、10月27日进行协调，仍未果。2011年11月4日，市住保房管局作出中止裁决的通知并送达拆迁当事人；2014年8月28日，市住保房管局作出恢复裁决的通知并送达拆迁当事人。2014年9月1日，市住保房管局作出本案被诉拆迁纠纷裁决，樊树莉不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销杭房拆裁下字（2014）第27号拆迁纠纷裁决书。原审法院另查明，宁波证券有限责任公司已更名为天一证券有限责任公司。其出具书面声明称案涉房屋已转让给樊树莉，该公司不享有和承担该房产任何的权利和义务。杭州市下城区房屋建设开发公司已改制更名为浙江方正房地产开发有限公司。其出具书面情况说明称改制资产不含案涉房产，该公司不享有和承担该房产任何的权利和义务。
原审法院认为，市住保房管局于2001年7月6日向中行浙江省分行核发杭拆许字（2001）第062号房屋拆迁许可证，樊树莉购买之房屋被列入拆迁范围。市住保房管局依相关地方性法规、规范性文件及人民法院生效判决对樊树莉与中行浙江省分行之间的拆迁纠纷作出裁决，是其履行法定职责的体现。围绕涉案房屋的拆迁安置问题，樊树莉已提起过数次民事、行政诉讼，历时数年，究其核心，是樊树莉当时按4200元每平方米领取的安置款系全部安置款还是预领的部分安置款。浙江省建设厅（2002）函房字××号《关于﹤浙江省城市房屋拆迁管理条例﹥适用问题的复函》规定：第一、拆迁项目的拆迁许可证核发时间在11月2日之前，但拆迁项目内所有的被拆迁人在11月2日前未与拆迁人签订补偿安置协议的，适用《浙江省城市房屋拆迁管理条例》。第二、拆迁项目的拆迁许可证核发时间在11月2日之前，且有部分被拆迁人在11月2日之前与拆迁人签订了补偿安置协议的，该拆迁项目原则上适用原法规、规章的规定。本案所涉拆迁许可证2001年7月6日核发，樊树莉与中行浙江省分行于2001年9月28日签订城市房屋拆迁产权调换协议。因此，市住保房管局适用1998年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》及相关政策作为裁决依据并无不当。樊树莉主张市住保房管局适用法律错误，要求市住保房管局依据2001年11月2日施行的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》作出裁决理由不成立。1998年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第六条第三款规定：经拆迁人与被拆迁人协商一致，可由拆迁人对被拆迁人实行货币安置，由被拆迁人自行解决安置用房。货币安置的具体办法，由市人民政府另行规定。如前所述，樊树莉与中行浙江省分行曾签订过城市房屋拆迁产权调换协议，之后再经双方协商，变更为货币安置。由此一来，便涉及货币安置的标准问题。1998年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》实施至樊树莉与中行浙江省分行协商变更安置方式时，杭州市人民政府关于本市房屋拆迁货币安置并未制定具体办法，只有杭州市人民政府杭政发（1998）30号批复同意试行的《杭州市东河沿线改造工程房屋拆迁安置试点办法》中对货币安置标准作出过明确规定，即东河沿线住宅房货币安置标准为2200元每平方米。在樊树莉从中行浙江省分行处领取安置款之后，杭州市人民政府陆续发布了拆迁住宅房屋货币补偿的基准价，其中市区一级土地住宅房屋货币补偿基准价2002年及2003年均为5900元每平方米；2005年及2006年均为7200元每平方米。基准价是按同类地段、同类用途新建房屋市场交易的平均单价确定。另外根据当事人提交的证据，可以确定涉案房屋建造于1995年之前。综合以上因素，首先，政府发布住宅房屋货币补偿基准价是在中行浙江省分行领取房屋拆迁许可证之后，樊树莉要求以5900元或高于5900元的标准进行安置于法无据；其次，中行浙江省分行对樊树莉进行货币安置时，可参照的补偿标准是2200元每平方米，中行浙江省分行以此为参照，结合樊树莉房屋的坐落、建造年代等因素，自愿给予樊树莉4200元每平米的货币安置补偿款未侵害樊树莉的合法权益，樊树莉全额领取了补偿款，至此，双方间的货币安置补偿已履行完毕，且符合公平、公正、自愿的原则。市住保房管局裁决双方间不再进行结算，主文表述欠规范，但并无不妥。需要指出的是，市住保房管局依生效判决对樊树莉与中行浙江省分行之间的拆迁纠纷重新作出裁决，应严格遵守有关裁决期限的程序规定。裁决过程中，市住保房管局虽然作出过中止及恢复裁决的决定，但中止及恢复裁决的理由不尽相同，中止时间长达近三年，期间也未见查证任何新的事实，即使其形式上作出过中止及恢复裁决的决定，亦难脱拖延裁决之嫌，应属程序违法。由于市住保房管局所作裁决实体处理与法与理不悖，若仅以程序违法撤销市住保房管局所作裁决，则拆迁双方的争议悬而不决，并将进入到下一轮行政或诉讼程序。从行政成本和诉讼经济考虑，市住保房管局所作裁决有效，但确认其违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认市住保房管局作出的杭房拆裁下字（2014）第27号拆迁纠纷裁决违法。二、驳回樊树莉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由市住保房管局负担。
上诉人樊树莉上诉称：一、原审认为：“原告已提起过数次民事、行政诉讼，历时数年，究其核心，是原告当时按4200元每平方米领取的安置款系全部安置款还是预付的部分安置款”与事实不符。原告申请裁决的事项系“裁决被申请人在规定的拆迁期限内与申请人依法签订货币安置合同并按拆迁房屋市场评估价格支付房屋拆迁货币补偿款”。该事实在被上诉人作出的裁决书上有明确的记载。上诉人的该请求，系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十二条的规定，为规范拆迁行为，维护被拆迁人正当的权利所需的程序性保障。被上诉人作出的裁决，抛开申请人的请求，置申请人与被申请人之间存有《杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书》的事实与不顾，对申请人与被申请人之间的货币补偿是否合理这一事项进行审理，并作出裁决，显属裁非所请。该裁决不仅违反了双方业已存在的《杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书》的约定，也违反了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十二条“拆迁应当与被拆迁人依照本条例的规定，就补偿、安置等问题签订书面协议”的规定。二、原审认定“被告所作裁决实体处理与法与理不悖”错误，导致判决错误。（一）、尽管上诉人与第三人在2001年9月28日签订了《杭州市城市房屋拆迁产权调换协议》，但由于本案系由于变更该份合同所引发，因此，不能以该份合同作为已签订补偿安置协议的依据。因此，原判决引用浙江省建设厅（2002）函房字第1**号文件，将《浙江省城市房屋拆迁管理条例》排除适用，属适用法律错误。（二）、根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条的规定，拆迁人必须对被拆迁人给予补偿和安置，《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第六条仅规定对被拆迁可以实行货币安置，并非对房屋拆迁补偿的规定，原裁决将拆迁人所负的补偿与安置两项义务混同，导致适用法律错误，也侵害了上诉人的合法利益。综上，上诉人认为，第三人实施城市房屋拆迁，应当严格按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》依法进行。上诉人在与第三人就合同变更的条款未能达成一致的情形下，请求被上诉人根据行政法规的授权，裁决第三人与上诉人就变更合同的条款进行协商，并未请求对民事补偿进行裁决，原裁决显属裁非所请，且原裁决适用法律错误，程序违法。一审在行政审判中，将民事补偿的合法性作为审查重点，而忽视了拆迁行为合法性的审查，导致认定事实错误，适用法律错误。综上，请求：1、依法撤销（2014）杭下行初字第81号行政判决书的第二项判决；2、依法撤销杭房拆裁下字（2014）第27号《拆迁纠纷裁决书》；3、判决被上诉人对上诉人与第三人的拆迁纠纷重新作出裁决。
被上诉人市住保房管局答辩称：一、原审判决认定事实清楚。2001年9月28日，上诉人与第三人签订杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书。后上诉人与第三人经过协商，双方同意变更为货币安置的方式，2001年12月7日上诉人按照4200元每平方米的标准领取了安置房款307272元。上诉人多次提起诉讼并强调，她认为4200元每平方米的安置款系部分安置款。原审认定“原告已提起过数次民事、行政诉讼，历时数年，究其核心，是原告当时按4200元每平方米领取的安置款系全部安置款还是预领的部分安置款。”该认定无误。上诉人与第三人间签订了城市房屋拆迁产权调换协议书后，双方经协商已变更为货币安置。1998年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》实施至上诉人与第三人协商变更安置方式时，当时只有《杭州市东河沿线改造工程房屋拆迁安置试点办法》中对货币安置标准做出过明确规定，即东河沿线住宅房货币安置标准为2200元每平方米。第三人以此为参照并结合其他因素，给予上诉人4200元每平方米的货币安置款，并未侵害上诉人的合法权益，现上诉人与第三人间的货币安置补偿也已经履行完毕。上诉人的裁决请求事项自然不可能得到支持。因此，原审法院驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。二、原审判决适用法律正确。上诉人在原审中提交的浙江省建设厅（2002）函房字1**号《关于﹤浙江省城市房屋拆迁管理条例﹥适用问题的复函》规定：第一、拆迁项目的拆迁许可证核发时间在11月2日之前，但拆迁项目内所有的被拆迁人在11月2日前未与拆迁人签订补偿安置协议的，适用《浙江省城市房屋拆迁管理条例》。第二、拆迁项目的拆迁许可证核发时间在11月2日之前，且有部分被拆迁人在11月2日之前与被拆迁人签订了补偿安置协议的，该拆迁项目原则上适用原法规、规章的规定。本案所涉拆迁许可证于2001年7月6日核发，上诉人与第三人于2001年9月28日签订城市房屋拆迁产权调换协议。因此，被上诉人根据1998年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》作出裁决并无不当。一审判决适用法律正确。况且，上诉人主张的国务院《城市房屋拆迁管理条例》与《浙江省城市房屋拆迁管理条例》分别是在2001年11月1日及11月2日实施，均在领取房屋拆迁许可证和上诉人签订协议书之后。根据实体法无溯及力的原则，上诉人主张适用上述法律也欠缺依据。而根据《杭州市城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，经拆迁人与被拆迁人协商一致，可以实行货币安置。如同上文所述，本案中上诉人与第三人在签订过城市房屋拆迁产权调换协议后经协商，变更为货币安置的方式进行，上诉人也领取了货币安置款。由此可见，上诉人与第三人间的货币安置补偿已履行完毕，被上诉人作出涉案裁决于法于理有据，原审法院适用法律正确。
被上诉人中行浙江省分行答辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据充分。原审判决围绕市住保房管局作出的杭房拆裁下字（2014）第27号《拆迁纠纷裁决书》认定的事实和裁决的程序进行了全面审查，在此基础上作出判决，符合法律规定。二、原审判决内容合法。原审对行政机关裁决程序时间过长作出不符合程序规定的认定，同时对原告的诉讼请求依法判决驳回，实体处理公正合法。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，判决内容合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，1998年发布的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第四十二条规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置房屋面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。本案中，2001年7月6日，中行浙江省分行因建设国际金融大厦扩大绿地项目的需要，经杭拆许字（2001）第062号房屋拆迁许可证批准，对包括樊树莉案涉房屋在内的拆迁红线范围内的房屋，委托杭州市下城区房屋拆迁公司实施拆迁。樊树莉于2001年8月9日将案涉房屋腾空交付杭州市下城区房屋拆迁公司，并于同日领取一次性搬家费、自行过渡补贴费、奖励费、有线电视费、电话移机费、空调拆迁费等，合计15360元。2001年9月28日，中行浙江省分行和樊树莉签订了杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书。此后，经双方再次协商，樊树莉同意变更为货币安置，但双方并未签订书面的货币安置协议书。樊树莉在相关案件中亦明确表示与中行浙江省分行之间尚未就补偿安置款达成最终意见。故樊树莉向房屋拆迁主管部门（原杭州市房产管理局）提交裁决申请，符合相关规定。根据本案相关事实，中行浙江省分行及樊树莉之间对选择货币安置的补偿方式并无异议，双方仅是对补偿标准存在分歧。本院认为，虽然杭州市人民政府曾陆续发布了拆迁住宅房屋货币补偿的基准价（包括市区一级土地住宅房屋货币补偿基准价2002年及2003年均为5900元每平方米；2005年及2006年均为7200元每平方米），但上述基准价均是在中行浙江省分行领取案涉房屋拆迁许可证（2001年7月6日）及樊树莉从中行浙江省分行处领取相关货币安置款（2001年12月7日）之后发布。故对确定本案货币安置的补偿标准不具有参考意义。1998年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》实施至樊树莉与中行浙江省分行协商变更安置方式时，杭州市人民政府关于本市房屋拆迁货币安置并未制定具体办法，只有杭州市人民政府杭政发（1998）30号批复同意试行的《杭州市东河沿线改造工程房屋拆迁安置试点办法》中对货币安置标准作出过明确规定，即东河沿线住宅房货币安置标准为2200元每平方米。故中行浙江省分行对樊树莉进行货币安置时，可参照的补偿标准是2200元每平方米，中行浙江省分行以此为参照，结合樊树莉房屋的坐落、建造年代等因素，自愿给予樊树莉4200元每平米的货币安置补偿款未侵害樊树莉的合法权益。案涉裁决确定该4200元每平米的标准为本案的货币安置标准，并无不当。但市住保房管局在本案裁决过程中，未严格遵守有关裁决期限的程序规定，属程序违法，因该违法情节尚不足以导致案涉裁决撤销的法律后果，故原审法院对此作出违法确认，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人樊树莉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 李希芝
二〇一五年八月十八日
书 记 员 朱俊杰