广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东中法行终字第313号
上诉人(原审原告)：东莞市互信食品实业有限公司。住所地：广东省东莞市长安镇新民同荣路*号北面。
法定代表人：童身进，总经理。
委托代理人：黄红兵，湖南人和律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：东莞市环境保护局。住所地：广东省东莞市南城区体育路**号。
法定代表人：方灿芬，局长。
委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。
上诉人东莞市互信食品实业有限公司（以下简称“互信食品公司”）因与被上诉人东莞市环境保护局（以下简称“东莞环保局”）环保行政许可纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2015）东二法行初字第142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：2014年12月16日，互信食品公司向东莞环保局提交《建设项目环境影响报告表》。东莞环保局对该报告表进行审查后，认为互信食品公司申报项目选址位于东莞市电镀环保专业基地红线范围内，周边为规划建设的电镀厂房，不符合该环保专业基地的产业规划定位。因此，东莞环保局于2014年12月29日对互信食品公司作出3205号《函》的审查意见，不同意项目的申报事项，互信食品公司委托代理人梁进权于2015年1月12日签收了3205号《函》。互信食品公司认为东莞环保局做出3205号《函》违反法律规定，故向原审法院提起行政诉讼，请求依法予以撤销。
原审法院认定上述事实的证据有：3205号《函》、送达回执表、粤环审[2010]100号《关于东莞市电镀印染专业基地环境影响报告书的审查意见》、委托书、《全国工业产品生产许可证》、《食品生产许可证》、《特种设备使用登记证》、《工业生产场所使用证明》、《检验报告》、《国家食品安全抽样检验抽样单》、《国家食品安全抽样检验告知书》、《建设项目环境影响报告表》、《涉案电镀基地媒体报道》以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”和《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第三条“各级环境保护部门负责建设项目环境影响评价文件的审批工作”的规定，东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有审批案涉建设项目环境影响评价文件的法定职权。东莞环保局于2014年12月16日收到互信食品公司的《建设项目环境影响报告表》后，经过审查于2014年12月29日作出案涉3205号《函》并已依法送达给互信食品公司，其程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第七条第一款“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”和第三十六条“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求对本辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价。具体办法由省、自治区、直辖市参照本法第二章的规定制定”的规定，对于东莞市人民政府提交的《东莞市电镀、印染专业基地环境影响报告书》，广东省环境保护厅作出案涉100号《审查意见》。根据该意见的规定，东莞市电镀印染专业基地位于东莞市东南部、由A、B、C三个片区组成，定位为整合、提升长安镇范围内不符合原地保留、改造或扩建条件的电镀类企业（包括专业电镀企业和含配套电镀工序的企业）和不符合原地保留的引燃类企业。另外，根据《规划环境影响评价条例》第二十三条“已经进行环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价的分析论证情况予以简化”的规定，互信食品公司建设项目位于B区规划划定的红线范围内，且互信食品公司建设项目属于食品制造行业，不符合该环保专业基地的产业规划定位。虽然互信食品公司提出100号《审查意见》内容不合法，但原审法院认为，该100号《审查意见》是广东省环境保护厅针对东莞市人民政府报审的环境影响报告书作出的环境影响评价，属于另外一个具体行政行为，其是否合法，不属本案的审理范围。在案涉100号《审查意见》未经法定程序被确认违法或撤销前，东莞环保局根据该审查意见作出的3205号《函》，不同意互信食品公司的《建设项目报告表》，理据充分，并无不当。互信食品公司要求撤销东环建[2014]3205号《关于东莞市互信食品实业有限公司建设项目环境影响报告表审查意见的函》的诉讼请求，于法无据，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回互信食品公司的诉讼请求。本案受理费50元，由互信食品公司负担。
一审宣判后，互信食品公司不服，向本院提起上诉，请求:一、撤销原审判决，支持互信食品公司一审诉讼请求；二、一审与二审诉讼费用由东莞环保局承担。事实与理由：一、一审法院认定事实及适用法律错误。1.一审法院不需要以100号《审查意见》被确定违法或撤销为前提。首先，东莞环保局在3205号《函》中并未提到其作出具体行政行为是依据100号《审查意见》，而是在答辩状中辩解时才提到。其次，东莞环保局在一审中已明确100号《审查意见》只是一份内部审查意见，该文件不属于地方性法规以及规章。根据《行政诉讼法》第六十三条的规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。”一审法院审查东莞环保局作出的具体行政行为是否合法，应依据法律、行政法规、地方性法规并可参照规章，100号《审查意见》完全不在考虑或审查范围之内。2.退一万步讲，即使100号《审查意见》需要进行审查，一审法院做法也违反法律规定。《最高院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第七款规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（七）请求一并审查规章以下规范性文件；……当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”一审法院在立案时未予释明，而在一审庭审中提出互信食品公司诉讼请求第二项“判令东莞环保局向互信食品公司发放《排放污染物许可证》请求不属于本案审理范围”，要求互信食品公司撤销该项诉讼请求却并未依法释明是否增加诉讼请求要求对100号《审查意见》进行一并审查。此外，东莞环保局向互信食品公司作出的3205号《函》中并未提到其作出具体行政行为是依据100号《审查意见》，而是在答辩时才提到并提交该意见的复印件。互信食品公司在起诉之前并不知晓其作出具体行政行为的法律依据，如果因此而导致互信食品公司另案起诉去确认100号《审查意见》违法或被撤销，这样的行政判决书明显是严重损害了互信食品公司的诉权，明显偏袒东莞环保局。据上，一审法院认定事实及法律错误，请求二审法院在查明事实基础上，依法支持互信食品公司上诉请求。
被上诉人东莞环保局答辩称：《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价试行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称为环境影响评价文件）……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政部门制定并公布。”据此，国家环保部制定了《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》），根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价施行分类管理。互信食品公司建设项目应被列为《名录》中N类“轻工”第13项“其他食品制造”行业，需要编制环境影响评价文件。依据《关于印发东莞市环境保护局审批的环境影响评价文件建设项目名录（2013年本）的通知》，上述行业属于东莞环保局审批的项目。一、东莞环保局对互信食品公司环保审批和送达情况。2014年12月16日，互信食品公司向东莞环保局办事窗口递交《东莞市互信食品实业有限公司建设项目环境影响报告表》。按照环保政务系统《办理事项通知书》的承诺，东莞环保局应在该报告表提交之日起在15个工作日内办结，即应在2015年1月6日前办结，作出批复意见。东莞环保局对该份报告表进行了审查，发现互信食品公司申报项目选址位于东莞市电镀环保专业基地红线范围内，周边为规划建设的电镀厂房，不符合该环保专业基地的产业规划定位。因此，东莞环保局于2014年12月29日对互信食品公司作出3205号《函》的审查意见，不同意项目的申报事项，根据环保政务系统显示东莞环保局于2015年1月5日系统办结并以短信和网站信息告知项目交件人前来取件。办结时限符合规定要求。互信食品公司委托代理人梁进权2015年1月12日签收上述批复意见。二、批复意见的依据。（一）案涉3205号《函》认为互信食品公司项目的选址位于东莞市电镀环保专业基地红线范围内，周边为规划建设的电镀厂房，不符合环保专业基地的产业规模定位。根据《规划环境影响评价条例》第二条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价。”《东莞市电镀印染专业基地环境影响报告书》于2010年3月31日经广东省环境保护厅审查同意建设，即100号《审查意见》，根据基地审查意见，该基地位于长安镇东南部，由A、B、C三个片区组成，定位为整合、提升长安镇范围内不符合原地保留、改造或扩建条件的电镀类企业（包括专业电镀企业和含配套电镀工序的企业）和不符合原地保留的印染类企业。互信食品公司建设项目位于B区规划划定的红线范围内，且互信食品公司建设项目属于食品制造行业，并紧挨着已规划建设的电镀厂房，不符合该环保行业基地的产业规划定位。三、互信食品公司请求撤销东莞环保局批复意见的理由不成立。互信食品公司称其自2014年12月向东莞环保局递交了《建设项目环境影响报告表》后，东莞环保局一直不给予互信食品公司书面的回复。东莞环保局认为：互信食品公司于2014年12月16日委托环评单位向东莞环保局申报《建设项目环境影响报告表》，东莞环保局办事窗口当即受理送达互信食品公司《办理事项通知书》，该《通知书》明确：该申请受理编号：20140042348；申请日期：2014年12月16日，答复人回复日期：2015年1月6日。同时，在该《通知书》中，东莞环保局告知互信食品公司“在承诺时限内，我局工作人员会以电话、短信、或网站信息通知办结情况，请注意查收”。东莞环保局依法对该份报告表进行了审查，于2014年12月29日作出了案涉3205号《函》，同时于2015年1月5日在东莞环保局办理系统办结并以短信和网站信息通知互信食品公司来东莞环保局办事窗口领取。根据东莞环保局办事窗口送达回执表显示，该项目文书于2015年1月12日由梁生签收，互信食品公司称东莞环保局一直不给予互信食品公司书面的回复意见是不对的。综上，东莞环保局已依法履行了行政许可相关职能，作出行政许可批复意见并履行了送达程序，上述行政行为并无不当之处。请二审法院驳回互信食品公司的诉讼请求。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另查，互信食品公司的一审诉讼请求为：一、撤销东莞环保局作出的3205号《函》；二、东莞环保局承担本案诉讼费用。
本院认为：本案为环保行政许可纠纷。二审争议焦点系东莞环保局作出的案涉3205号《函》是否合法。《规划环境影响评价条例》第二十三条规定：“已经进行环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价的分析论证情况予以简化。”本案中，东莞市人民政府提交的《东莞市电镀、印染专业基地环境影响报告书》，广东省环境保护厅已审批通过并作出案涉100号《审查意见》，该意见明确东莞市电镀、印染专业基地位于长安镇东南部，定位为整合、提升长安镇范围内不符合原地保留、改造或扩建条件的电镀类企业（包括专业电镀企业和含配套电镀工序的企业）和不符合原地保留的印染类企业，且不得引入新项目。由于互信食品公司属于食品制造行业，建设项目选址位于上述专业基地红线范围内，不符合该基地产业规划定位，故东莞环保局据此作出案涉3205号《函》，不同意其《建设项目环境影响报告表》并将资料予以退回，理据充分。原审法院判决驳回互信食品公司要求撤销案涉3205号《函》的诉请，并无不当。对于互信食品公司上诉提出原审法院未依法向其释明是否增加对案涉100号《审查意见》进行一并审查诉请的问题。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款的规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明，但是否增加诉讼请求并不在人民法院依法行使释明权之列，且东莞环保局在原审答辩时已明确作出案涉3205号《函》的依据包括案涉100号《审查意见》，并有将其作为证据提交，而原审法院在原审开庭前亦将东莞环保局提交的答辩状及证据副本送达给了互信食品公司，互信食品公司如认为有必要，当时完全可以自行提出增加要求对案涉100号《审查意见》进行一并审查的诉请。由此可见，互信食品公司该项主张同样缺乏法律依据，不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人互信食品公司负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 吴俏虹