湖北省来凤县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂来凤行初字第00018号
原告姚玉德。
委托代理人（特别授权代理）曾菊香。系原告姚玉德之妻。
被告来凤县大河镇人民政府。住所地：来凤县大河镇集镇。
法定代表人薛劲松，该镇镇长。
委托代理人（特别授权代理）肖波，湖北欧兴红律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）吴晓明，湖北欧兴红律师事务所律师。
第三人姚金武。
第三人姚保明。系原告姚玉德之弟。
原告姚玉德诉被告来凤县大河镇人民政府不服土地行政确权一案，原告于2014年7月30日向本院提起诉讼，本院于2014年8月5日立案受理，并于同年8月7日向被告送达起诉书副本、应诉通知书。因姚保明、姚金武与本案有利害关系，本院依法通知二人作为本案第三人参加诉讼。本院受理该案后，依法由审判员谭瑛、尤珍春、人民陪审员陈龙福组成合议庭，于2014年9月9日公开开庭审理了本案。原告姚玉德及其委托代理人曾菊香、被告来凤县大河镇人民政府委托代理人肖波、第三人姚金武到庭参加诉讼。被告来凤县大河镇人民政府法定代表人薛劲松及其委托代理人吴晓明、第三人姚保明未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告来凤县大河镇人民政府于2014年4月24日作出《大河镇人民政府关于对姚金武、姚玉德土地权属争议的意见书》（以下简称《大河镇政府意见书》）。其处理意见：1、申请人姚金武修路的3个平方米的土地不在被申请人姚玉德的土地承包经营权登记范围内，其权属不属于被申请人姚玉德所有；2、申请人姚金武修路的行为是在姚保明合理补偿后取得了土地使用权，申请人姚金武为方便群众和自己生活方便通行，扩路的行为是合法的；3、被申请人姚玉德对意见不服，自收到该意见书之日起15日内向上级人民政府申请复议或者向人民法院提出诉讼。
被告在法定举证期限内向本院提交了下列证据：
证据一、2009年4月30日占地协议复印件一份。证明目的：被告在作出本案诉争具体行政行为前进行了调查，履行了相关程序。
证据二、来凤县大河镇沙坝村委会分别于2011年2月20日、2011年6月30日和2012年4月20日出具的证明复印件各三份。证明目的：本案的两名第三人转让本案争议土地时经过了来凤县大河镇沙坝村委会，并且以后发生争议时也经过了该村委会调解。
证据三、姚金梅、赵玉珍的证明复印件各一份。证明目的：1、被告在作出本案诉争具体行政行为前进行了调查，程序合法。2、第三人姚金武占用的土地不在原告的土地承包经营权范围之内。
证据四、来凤县大河镇沙坝村委会土地权属意见书复印件一份。证明目的：来凤县大河镇沙坝村委会对本案涉及的土地争议进行了调解。
证据五、财经所工作人员对姚元华、姚奎所作的调查笔录复印件各一份。证明目的：1、本案的两名第三人之间转让土地的事实；2、该两份笔录系被告作出本案诉争具体行政行为的依据。
证据六、2014年2月17日在本案争议土地现场拍摄的照片复印件六张。证明目的：本案争议土地的现场状况。
原告姚玉德诉称：1、被告超越职权，违法要求原告履行民事义务。本案争议地的土地使用权系原告姚玉德和第三人姚保明兄弟二人的母亲从发包方处承包取得。原告姚玉德母亲死后，原告姚玉德和第三人姚保明依法继承其土地承包经营权。原告与第三人姚金武之间的纠纷系“土地使用权买卖”纠纷，属于买卖合同纠纷，依法属民事法律范畴，不属行政法律关系。根据法律规定，买卖合同等民事法律纠纷，当事人协商不成的，只能以民事纠纷诉请法院判决，行政机关只有调解权，没有裁决权。而《大河镇政府意见书》明确告知诉权，证明是把《大河镇政府意见书》当成一种行政权力的裁决行为，属于滥用行政权力，违法要求原告履行民事合同义务的具体行政行为。2、该行政处理缺乏事实证据和法律依据。买卖合同与本案无关，不能作为具体行政行为的证据。所以，被告的《大河镇政府意见书》没有证据，即没有土地所有权或者使用权属有争议的证据。请求撤销被告2014年4月24日作出的《大河镇政府意见书》，确认《大河镇政府意见书》违法。
原告为支持其诉讼主张向本院提交了如下证据：
证据一、（2012）鄂来凤民初字第01245号民事判决书复印件一份。证明目的：第三人姚金武以400元人民币的价格从第三人姚保明手上购买本案争议土地不合法，该争议土地是属于原告的。
证据二、姚志国、姚祖相、杨仲金、姚松栢、姚佑芝、姚本言、姚行安的集体证明复印件一份。证明目的：车路边剩下的小块土地属于原告姚玉德所有。
证据三、《大河镇政府意见书》复印件一份、来政复决字（2014）5号行政复议决定书一份。证明目的：被告作出的具体行政行为。
被告来凤县大河镇人民政府答辩称：1、关于原告认为被告超越职权以及违法要求原告履行民事义务的诉讼主张，原告姚玉德认为第三人姚金武购买第三人姚保明3个平方土地的使用权的行为侵犯了其土地经营权，因此与第三人姚金武发生纠纷，第三人姚金武遂申请被告对本案争议土地进行确权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”因此，被告具有裁决双方集体土地权属的法定职权。被告的《大河镇政府意见书》涉及三点处理意见，第1、2点系对双方争议土地使用权的权属确认，第3点系对原告不服处理意见的权利告知，并无要求原告履行相关民事义务。
2、关于原告认为被告的《大河镇政府意见书》缺乏事实证据和法律依据的诉讼主张。根据被告调查，本案争议土地从责任制落实到户后一直由第三人姚保明管理使用。2009年4月30日，第三人姚金武为出行方便，通过协商，第三人姚保明同意以400元价格将本案争议土地的使用权转让给第三人姚金武修路，该协议得到了双方所在村委会的同意及见证。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”故被告认为本案土地权属明确，转让合法，相关事实清楚，适用法律有据，遂作出《大河镇政府意见书》。
综上所述，被告在处理本案争议土地的权属纠纷中程序合法，证据充分，认定事实清楚，适用法律正确，请人民法院依法维持被告的处理意见或驳回原告的起诉。
第三人姚金武述称：与被告的答辩意见一致。
第三人姚金武向本院提交了如下证据：
来政复决字（2014）5号行政复议决定书一份。证明目的：来凤县人民政府针对本案诉争的具体行政行为作出了复议决定。
第三人姚保明经合法传唤未到庭陈述及提供证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据六无异议。对证据一的真实性无异议，但认为卖的地属于原告所有。对证据二、五表示不清楚。对证据三有异议，认为姚金梅外出打工多年，她未出证明，另外赵玉珍与第三人姚金武同走一条路，二人一起修的这条路。对证据四有异议，认为村委会没有与他协商，他一直没有同意卖地。
第三人姚金武对被告提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据三无异议。对证据一的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据达不到原告的证明目的，判决内容未确定土地权属。对证据二的真实性有异议，认为：1、7位证人的身份不能确认；2、不能确定是否由一人书写签名；3、农村土地权属应由县、乡级人民政府确认，不能由个人确认。
第三人姚金武对原告提交的证据的质证意见与被告一致。
对第三人姚金武提交的证据，原告表示对该复议决定结果不服，被告表示无异议。
对原、被告、第三人均无异议的证据（原告提交的证据三、被告提交的证据六），本院予以采信。被告提交的证据二，系原告所在村委会作为村民自治组织出具的对本案所涉土地纠纷进行处理的事实证明，该证据盖有该村委会公章，形式合法，具有真实性、关联性，本院予以采信。被告提交的证据五，系土地主管部门针对本案所涉土地纠纷进行调查形成的书面材料，形式合法，具备真实性、关联性，本院予以采信。被告提交的证据三系证人证言，该证据无法充分证明被告作出本案诉争具体行政行为的程序合法，也无法证明本案争议土地权属，此外姚玉珍与本案有利害关系，且无正当理由未出庭作证，因此本院对该证据不予采信。被告提交的证据四与本案无关，本院不予采信。原告提交的证据一，系国家机关出具的合法文书，对其真实性予以采信，但该证据并未确定本案诉争土地的权属，因此对其证明目的不予采纳。对原告提交的证据二，系多名证人的集体证言，且该组证人无正当理由均未出庭作证，不符合证人证言的形式要件因此本院对该证据不予采信。
经审理查明：2009年4月30日第三人姚金武的儿子姚元与第三人姚保明签订协议，约定姚元一次性补偿第三人姚保明人民币400元，用于购买第三人姚保明的约三个平方米土地（即争议地）扩宽道路，此协议得到了来凤县大河镇沙坝村村民委员会的认可。第三人姚金武按协议约定向第三人姚保明支付了400元补偿款后准备动工修路，原告姚玉德得知此事后提出异议，认为两个第三人之间流转的土地使用权属于自己与姚保明共有，第三人姚保明无权处分其土地。并向第三人姚金武提出，在该土地权属没有明确之前，不能动工。2011年第三人姚金武按协议扩宽道路，原告及家人进行阻拦，为此双方俩家发生打架纠纷。2012年7月16日，第三人姚金武向本院提起民事诉讼要求原告及家人恢复原状，本院以争议地权属不明作出（2012）鄂来凤民初字第01245号民事判决书，判决驳回原告诉讼请求。随后，第三人姚金武向被告大河镇人民政府提出争议地土地确权申请，被告大河镇人民政府于2014年4月24日作出《大河镇人民政府关于对姚金武、姚玉德土地权属争议的意见书》，认定该争议土地权属不属于原告姚玉德所有，并确认第三人姚金武扩路行为是合法的。原告姚玉德对其意见书不服，申请行政复议。来凤县人民政府于2014年7月9日作出来政复决字（2014）5号行政复议决定书，维持被告来凤县大河镇人民政府作出《大河镇人民政府关于对姚金武、姚玉德土地权属争议的意见书》。原告姚玉德不服，逐向本院提起行政诉讼，要求撤销被告来凤县大河镇人民政府于2014年4月24日作出《大河镇人民政府关于对姚金武、姚玉德土地权属争议的意见书》，确认该意见书违法。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款之规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，被告大河镇人民政府具有处理本辖区内土地使用权争议的权利。原告诉称被告超越职权和违法要求原告履行民事义务且确认该意见书违法的诉讼请求不成立，本院不予支持。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”和第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，被告来凤县大河镇人民政府在受理第三人姚金武的申请后，未按照相关规定程序办理，其程序违法，且在法律适用上不具体。故此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告来凤县大河镇人民政府于2014年4月24日作出的《大河镇人民政府关于对姚金武、姚玉德土地权属争议的意见书》。
案件受理费50元由被告大河镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，并预交上诉案件受理费50元，上诉费用可直接汇至恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉期满后七日内仍未预交费用的按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谭 瑛
审 判 员 尤珍春
人民陪审员 陈龙福
二〇一四年九月二十五日
书 记 员 向卉珍