广东省化州市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂化法行初字第74号
原告：化州市播扬镇马站村委会东冲第一经济合作社。
法定代表人：A，该社社长。
委托代理人：B，男。
原告：化州市播扬镇马站村委会东冲第二经济合作社。
法定代表人：C，该社社长。
委托代理人：D，男。
原告：化州市播扬镇马站村委会东冲第三经济合作社。
法定代表人：E，该社社长。
委托代理人：B，男。
上述三原告委托代理人：F，男。
被告：化州市人民政府。
法定代表人：谭剑锋，市长。
委托代理人：G、H，。
第三人：化州市播扬镇人民政府。
法定代表人：唐强，镇长。
委托代理人：I，男。
委托代理人：J，男。
原告化州市播扬镇政府马站村委会东冲第一、二、三经济合作社诉被告化州市人民政府，第三人化州市播杨镇政府，不服林地使用权处理决定一案，原告于2014年8月27日向茂名市中级人民法院起诉，茂名市中级人民法院于2014年10月28日以（2014）茂中法行初字第28号《行政裁定书》，裁定“本案移交化州市人民法院审理”，并以（2014）茂中法行初字第28号《案件移送函》将本案于2014年11月11日移送本院审理。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月11日向被告化州市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。2014年12月31日公开开庭审理了本案。原告化州市播杨镇马站村委会东冲第一经济合作社委托代理人B，原告化州市播杨镇马站村委会东冲第二经济合作社法定代表人C及其委托代理人D，原告化州市播杨镇马站村委会东冲第三经济合作社法定代表人E及其委托代理人B，三原告共同委托代理人F，被告化州人民政府的委托代理人H、G，第三人化州市播杨镇政府委托代理人I、J等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告与第三人因扶音地山权权属纠纷向被告提出确权申请，2014年5月4日被告作出化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》，以申请人提供的《申请书》及相关的证人证词材料只是自己及相关的证人对扶音地山经营管理林地林木情况的陈述，未能提供准确反映经营管理扶音地山的有效凭证及权属证明为由，而不予受理原告申请。原告不服被告上述行政决定，向茂名市人民政府提出行政复议，茂名市人民政府于2014年7月28日作出的茂府行复（2014）37号《行政复议决定书》维持被告上述决定，并于2014年8月13日通过第三人送达给原告，现原告不服茂名市人民政府于2014年7月28日作出的茂府行复（2014）37号《行政复议决定书》，维护化州市政府错误决定，特提起行政诉讼。原告认为，扶音地权属原告所有，被告不受理原告的确权申请，违反法律规定，具体理由如下：一、原告与第三人因扶音地山权属纠纷向被告提出的确权申请完全符合受理条件，被告不予受理毫无事实和法律依据。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条的规定，林权争议符合下列条件的，调处机构应当受理：（一）申请人与争议的森林、林木和林地有直接利害关系；（二）有明确的调处对象、具体的调处请求；（三）有具体的事实依据。案涉扶音地山为原告村民祖祖辈辈占有和使用，山上的林木均为村民种植、养护管理、买卖收益。林地权属毫无疑问与原告村民集体有直接利害关系；在原告向被告提出确权申请前，第三人主张案涉扶音地林地属其所有，双方就此发生争议。原告确权申请即有明确的调处对象、具体的调处请求；原告就确权申请向被告提供了10份证人证言，充分证实案涉扶音地为原告所有，虽因历史原因无法找到相关书证，但原告村民祖祖辈辈占有和使用扶音地山，山上林木均为村民种植、养护管理、买卖收益是无法转变的事实，原告确权申请有具体的事实依据。被告及茂名市人民政府对原告提出符合法定受理条件的确权申请不予受理的行为违反法律规定的同时，其无非是以合法的形式掩盖为下级播扬镇人民政府霸占豪夺扶音地山林权属的目的，并从中为原告的确权申请制造、设置重重法律程序的阻碍，人民法院对此应依法予以纠正。二、扶音地山权属原告所有，人民法院应依法确认。首先，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。扶音山土地处化州市播杨镇马站村委会所辖范围，显然是农村的土地，不属于城市市区的土地；同时，无任何法律规定扶音山土地属于国家所有。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，扶音山土地应属原告集体所有。其次，1962年9月，党的八大十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案对农村土地政策作了规定：①生产队范围的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。②生产队所有的土地不经过县以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地，基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。③集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木交给社员专责经营，并且可订立收益分配合同，或划归社员所有。④土地、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来后，长期不变。⑤在不破坏水土保持、不破坏山林、不破坏草原的条件下，生产队有权在本队范围内开垦荒地，经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。上述规定，从党和国家政策的高度，明确了农村土地的“占用”政策。案涉扶音山地处原告西村，东至合水岭崎与林场为界；南至牛头岗分水、东岸岭崎为界，西至分水径分水与广西石双肚林场分水为界，北至广西茶山磨刀坑岭顶分水为界，面积约800亩。解放前即为原告辖区的地主所占用、使用和收益，解放后原告村民祖祖辈辈都在山上种植杉树、赤梨树、龙眼树、竹等林木、作物作为农副业补充生活所需。上个世纪六十年代，原告村民响应党和政府的号召在扶音山开垦了梯田用以种植水稻等作物。以上事实原告村民和周边村民均可证实，人民政府、人民法院也可以派员亲临现场进行核实。虽然因为历史的原因，原告遗失了相关书证，但这并转变不了原告村民历史以来对扶音山土地占有、使用和收益的事实。依据“生产队范围的土地都归生产队所有”、“凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”等政策规定，扶音山地应属于原告集体所有。三、茂名、化州两级人民政府在对扶音地山权属问题上相互包庇、推诿责任，不予调处原告与第三人之间的纠纷，其实质是纵容作为其下级的第三人与民争利、与民谋利、与民夺利，人民法院应依法予以纠正。原告村民集体占有、使用扶音地山由来已久。2010年在国家实行第六次林权改革时原告向第三人要求办理山权林权证遭到其以案涉土地为其所有为由拒绝，发生纠纷。纠纷后，原告曾多次就双方关于扶音地山地权属争议向被告提出确权申请，被告均不闻不问。迫于无奈，原告村民集体多次到上级政府和相关行政管理部门上访，在上级政府的关注敦促下，被告才收了原告的申请材料。但被告为了避免落人口舌，虽然没有明目张胆地确认案涉扶音地山权属第三人，但却“巧妙地”于2014年5月4日作出化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》，不予受理原告的确权申请，穷尽一切法律手段任由案涉扶音地山权属不清的情况继续存在，令原告数以千计的村民无所适从，更是为第三人违法开发案涉扶音地山提供借口和帮助。茂名市人民政府更是为虎作伥，于2014年7月28日作出的茂府行复（2014）37号《行政复议决定书》维持化州市人民政府的错误决定。综上所述，被告不予受理原告的确权申请于法无据，扶音山土地属原告所有是历史遗留问题，是事实，应依法予以确认，防止土地流失，防止因土地纠纷侵害群众利益引发大规模群体事件，有损和谐社会的建设。同时，扶音山土地归原告集体所有，一方面可以保障数以千计原告村民的基本生活，另一方面有利于保护土地，防止过渡开发，于国于民均有利。请人民法院判决1、依法撤销化州市人民政府2014年5月4日作出的化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》；2、依法审查原告向被告提出的案涉山林土地所有权属争议事实，并进行确权，确认案涉扶音山土地归原告集体所有。
原告起诉时向本院提供了以下证据：
1、化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》，证明化州市府对申请人确权申请不受理的事实。2、九份《证明》材料，证明扶音地山属申请人村集体所有。3、公开信，证明原告村民要落实扶音地山权给农民。4、通知书，证明被告通知申请人与播扬镇政府于2011年5月9日开调解会。5、茂名晚报新闻曝光材料，证明政府不应与申请人争夺山林。6、行政复议决定书，证明原告起诉的依据。7、省林业局信访登记表，证明同意依次申请确权。8、投诉书，证明原告本村集体依法维权。9、地形图，证明本村集体权属属实。
被告化州市人民政府辩称，一、化府不字（2014）6号《关于不予受理林地确权申请的决定书》认定事实清楚，决定正确。被答辩人提供的《申请书》及相关的证人证词材料，只是被答辩人及相关的证人对经营管理扶音地林地林木情况的陈述，而未能提供准确反映其经营管理扶音地的有效凭证及权属证明。因此，被答辩人请求将扶音地岭权属确认给其所有，没有具体的事实依据和法律依据。相反，第三人化州市播杨镇人民政府提供有扶音地岭的《承包合同书》、林木采伐许可证、管护人员工资等管理收益的证据，证明扶音地由播扬镇政府实际管理使用，而非被答辩人，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条第（三）项、第十一条的规定，作出不予受理被答辩人要求将扶音地的权属确认给其所有的请求，是完全正确的。二、被答辩人提起行政诉讼，请求撤销化府不字（2014）6号决定书，将扶音地山权属确给其所有，证据不足，理由不充分。（一）被答辩人说：“案涉扶音地山为原告村民祖祖辈辈占有和使用，山上林木均为村民种植、养护管理、买卖收益。林地权属毫无疑问与原告村民集体有直接利害关系”。被答辩人对其上述的说法未能提供有效的证据加以证实，只是提供有部分的证人证词，而依据山林权属纠纷调处的相关政策，证人证词是不能作为确权依据的。（二）被答辩人说：“《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的除外，属于国家所有。扶音山地处农村，显然属于农村的土地”。被答辩人显然未能全面掌握和理解关于土地属农民集体所有和国家所有的相关政策，国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土籍字（1995）第26号）第四条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及相关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有，实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》时未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”依据此规定，争议岭扶音地山1953年及1962年政府均未确权发证，所有权应属国家所有；第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”被答辩人未能提供证据证明扶音地属于其和其他农民集体所有，所以扶音地应属国家所有。（三）被答辩人说：“茂名、化州两级人民政府在对扶音地山权属问题上相互包庇、推诿责任，不予调处原告与第三人之间的纠纷，其实质是纵容作为其下级的第三人与民争利、与民谋利、与民夺利，人民法院应依法予以纠正。”不是本府和茂名市政府相互包庇，推诿责任，不作为，而是不能乱作为。政府要依法作为，依法行政，根据山林纠纷调处相关政策，被答辩人提出对争议岭权属申请，应提供相关的权属证明，符合相关立案条件，政府才能受理，而被答辩人却未能提供有关的权属证据证明争议岭属于其所有，所以本府不受理其申请是依法作出的，完全正确。综上所述，被答辩人不服化府不字（2014）6号《关于不予受理林地确权申请的决定书》，提起行政诉讼，要求撤销该决定书，将争议岭的权属确给其所有的证据不足，理由不充分，请化州市人民法院驳回其诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据：
1、申请书，证明申请人向本府提出确权申请。2、证明材料，证明东埇村提交的证明材料不是有效的权属依据。3、调解会议记录，证明被告已查实东埇村对争议岭没有具体事实依据。4、合同书、公证书，证明扶音地山由播扬镇政府经营使用的事实。5、采伐许可证，证明播扬镇政府经营使用收益扶音地山的事实。6、收据及工资花名册，证明扶音地由播扬镇政府管理收益的事实。
第三人播杨镇人民政府述称，一、原告与第三人争议扶音地林地权属，向被告提出林地确权申请，主张把扶音地林地确认归属原告所有，原告毫无合法证据证明自己享有扶音地林地权属，仅凭别出心裁想当然的所谓事实来支持自己的主张，原告举证不能，依法不可支持。被告于2014年5月4日作出化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》的具体行政行为，并无不当之处，程序合法，适用法律正确，应予维持。二、1962年“四固定”时，化州县人民委员会并无把扶音地林地落实给原告所有，由第三人一直管理使用经营至今，时至申请前并无其他集体或个人提出过争议，第三人是扶音地林地的实际支配人，第三人对扶音地林地既拥有处分权，也享有收益权，扶音地林地归属第三人所有，人证如云，铁证如山，无可非议，应予判决确认扶音地林地归属第三人所有。1、解放初期，根据国防战略的需要，把扶音地山岭划为国防军事用地，并由第三人的前身播扬乡人民政府在扶音地林地设有军事哨所，化州县人民委员会并无把扶音地林地落实给原告所有，这便是铁的历史事实。所以原告诉称因历史原因遗失了相关书证，纯属无稽之谈，不可采信。2、1963年至1969年，根据国家发展教育事业的需要，又由播扬乡人民政府出资在扶音地林地上创建起1所农校，后更名为“五七”农场实践基地。自此，扶音地林地则成为播扬乡人民政府农校、农场的用地，并由播扬乡人民政府委派吕广昌、王彬、陈文政等干部任学校、农场的负责人，对此铁的历史事实在播扬镇人民政府的脑海中记忆犹新，历历在目，尽管原告穷尽伎俩也根本无法抹杀。3、1963年播扬乡人民政府在创建农校的基础上，根据国家发展林业的需要，与此同时，又由播扬乡人民政府出资组织包括原告在内的全播扬乡青年民兵和播扬乡农校的师生在扶音地林地进行大面积植树造林。自此，扶音地林地则又成为播扬乡人民政府的植树林地，对此铁的历史事实，播扬镇人民政府耿耿于怀，不可磨灭，尽管原告穷尽伎俩也根本无法抹杀。4、1985年为了扩大发展林业生产，又由第三人的前身播扬区公所的法定代表人陈福进区长与化州县林业局的法定代表人邝明局长双方共同签订有《联营杉树合同书》一份，并由播扬区公所按省林业厅的《丰产造林技术标准要求》，出资在扶音地林地种植上速生杉树1000亩，且经化州县公证处予以公证，并由化州县公证处出具有（85）化证内字第100号《公证书》作为合法证据。对此法律事实，证据确凿，尽管原告穷尽伎俩也根本无法否认。5、1988年为了开发扶音地林地资源，发挥经济效益，又由第三人播扬镇政府的法定代表人陈福进镇长与文龙村委会烟丰村的林康礼、莫泽儒、吴创永、吴创亮、吴创进、莫泽秀、陈升良、陈龙飞等人共同签订有《合同书》一份，由播扬镇政府把扶音地的1000亩林地发包给林康礼、莫泽儒、吴创永、吴创亮、吴创进、莫泽秀、陈升良、陈龙飞等人承包经营至2027年7月30日止，共30年，且经化州县公证处予以公证，并由化州县公证处出具有（88）化证内字第746号《公证书》作为合法证据。对此法律事实，证据确凿，尽管原告穷尽伎俩也根本无法否认。6、1999年9月至2000年3月，播扬镇政府批卖扶音地杉木、松木给吕广昌、梁远桂等人砍伐，山根收益170000元归镇政府所有，其中交化州市林业局工程林款、两金一费等合计86316元，收镇政府收据和化州市林业局收据为证。此外，扶音地护林员伍华雄（已故）等人工资一直由镇政府支付，有镇政府支出单为据。对此铁的事实，证据确凿，原告也根本无法否认。7、基此，只要法院带着第三人上列的种种历史事实和法律事实去审视本案，便知无一不证明扶音地林地属第三人所有，所以原告诉称第三人霸占豪夺扶音地林地权属，根本不是事实，纯属危言耸听。再说，仅凭第三人发包扶音地林地30年的期限而言，依照《国土法》之规定也已视为第三人所有，这是毋庸置疑的法理，所以原告在本案中丧失了胜诉权。综上所述，原告主张扶音地林地权属没有合法有效证据证明自己提出的事实，原告举证不能，原告应当承担举证不能的不利后果责任，对原告的诉讼请求不可支持。扶音地林地属第三人其他一案，没有具体事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的法定提诉条件，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求，判决确认扶音地林地权属归第三人所有为盼。
第三人播扬镇人民政府在庭审时向本院提交以下证据：
一、1、1985年3月2日《联营杉树合同书》；2、1985年3月2日《公证书》，两份证据证明扶荫（音）地林地属第三人所有的法律事实。二、1、1988年7月30日《合同书》；2、1988年10月18日《公证书》，两份证据证明扶荫（音）地林地属第三人所有的法律事实。三、1、2000年5月18日《广东省生态公益林采伐许可证》；2、2000年3月31日《林业两金一费收据》、还工程林款收据；3、2014年1月14日支付护林员伍华雄工资，三份证据证明扶荫（音）地属第三人管理、处置、收益的法律事实。
当事人提供的上述证据，经庭审质证，可以作为认定本案有关事实的依据。
经审理查明，原告为与第三人争议的“扶音地山林权”，2010年3月3日向省林业厅信访，省林厅提出“处理意见”：要求原告按照《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》规定，向被告申请调处或申请确权。2010年12月22日，原告向被告提交《林地林木权属争议处理申请书》，申请被告“处理确认位于申请人西面的扶音地山东至合水口，西至天鳌头（分水迳），南至牛头，北至大岭头，面积约八百亩的林木林地所有权和使用权归申请人”。原告向被告申请的同时，还向被告提交提多份“证人证言”等证明材料。被告接到原告上述材料后，于2011年5月19日组织第三人及原告双方代表，到被告属下的“山林纠纷调处办公室”，进行“案情调查暨调解会”。会上，第三人亦向被告提交了在本案诉讼期间第三人向本院所提交的证据。被告经审查双方提供的证据及调解后，于2014年5月4日作出了化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》。该《决定书》认为“申请人（本案原告）提供的《申请书》及相关的证人证词材料，只是自己及相关的证人对扶音地经营管理林地林木情况的陈述，而未能提供准确反映经营管理扶音地的有效凭证及权属证明。因此，申请人请求将位于申请人西面的扶音地岭权属确认给其所有，没有具体事实依据和法律依据。”被告“根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条三款、第十一条的规定，”决定“不予受理申请人要求将扶音地的山岭权属确认给其所有的请求。”原告不服，向茂名市人民政府申请行政复议。2014年7月28日茂名市人民政府作出茂府行复（2014）37号《行政复议决定书》，决定“维持化州市人民政府于2014年5月4日作出的《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》（化府不字（2014）6号）”。原告仍不服，于2014年9月18日向茂名市中级人民法院提起诉讼。茂名市中级人民法院根据粤高法（2013）27号文规定，于2014年10月28日以（2014）茂中法行初字第28号《行政裁定书》，裁定本案“移交化州市人民法院审理”。
本院认为，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第九条规定：“林权争议符合下列条件的，调处机构应当受理：（一）申请人与争议的森林、林木和林地有直接利害关系；（二）有明确的调处对象、具体的调处请求；（三）有具体的事实依据。”本案中，原告向被告申请确权时，明确提出其与争议岭有使用事实，并且提供有证人证词，认为其对争议岭及林木有所有权。第三人也在被告“调处”期间，亦提供有管理、使用争议岭的书证材料。因此，被告应根据原告与第三人所提供的材料及上述法规，在查明事实的基础上，对争议岭及林木作出实体处理。被告认为原告与争议岭及林木没有直接的利害关系，而不予受理，属主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告化州市人民政府于2014年5月4日作出的化府不字（2014）6号《化州市人民政府关于不予受理林地确权申请的决定书》。
本案案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于茂名市中级人民法院。
审判长 戴检侦
审判员 关戈鸣
审判员 邓恒英
二〇一五年二月四日
书记员 杨华丽