海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终87号
上诉人（原审原告）洪电国。
上诉人（原审原告）卢发兰，系洪电国妻子。
上述两位上诉人的共同委托代理人高红梁，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办工作人员。
委托代理人杜林真，东方市国土环境资源局工作人员。
原审第三人刘元文。
委托代理人王民弟。
原审第三人海南东裕科工贸技术服务公司，住所地海南省东方市八所镇解放路。
法定代表人黄球，经理。
原审第三人东方市八所镇皇宁村村民委员会，住所地海南省东方市八所镇。
负责人卞雄娘，主任。
洪电国、卢发兰诉东方市人民政府（以下简称东方市政府）土地行政登记一案，洪电国、卢发兰不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第137号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月25日立案受理，并依法组成合议庭进行审理。因海南东裕科工贸技术服务公司（以下简称东裕公司）下落不明，本院依法公告送达开庭传票等诉讼文书。后因东裕公司法定代表人黄球与本院取得联系，本院遂于2016年4月1日、4月21日在本院主楼第三审判庭提前公开开庭审理了本案。洪电国、卢发兰及其共同委托代理人高红梁，东方市政府的委托代理人蔡文华、杜林真，刘元文及其委托代理人王民弟到庭参加诉讼。东裕公司、东方市八所镇皇宁村村民委员会（以下简称皇宁村委会），经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：东方市政府于1997年12月向东裕公司颁发东方国用（八所）字第4458号《国有土地使用证》（以下简称4458号土地证），载明：土地使用者“海南东裕科工贸技术服务公司”，土地座落“东方大道北侧”，土地用途“商住”，地号“3-4-”，图号“110-576”用途“住宅”，总面积“1999.8平方米”，使用期限“70年”，四至“东至东方汇源实业有限公司，南至海南华昶实业有限公司，西至东方国苑工贸发展公司，北至公路”。
原审查明，1993年3月，原东方黎族自治县人民政府向八所镇人民政府发出《关于同意县土地开发实业总公司等用地的通知》（东府[1993]25号），决定对皇宁、福跃等管理区位于十字路口北侧30亩土地予以征收，土地四至为：东至中国保利南方公司，西至空地，南至东海二路，北至空地，并明确该地是出让给县土地开发实业总公司和海南昌海旅业有限公司（以下简称昌海公司）使用。1997年2月6日，昌海公司与东裕公司签订《土地转让协议》，将位于八所镇东方大道北侧（城东派出所对面），东至东方市汇源实业有限公司，南至海南华昶实业有限公司，西至东方国苑工贸发展公司，北至公路，长60米，宽33.33米，合计1999.8平方米（约3亩）土地转让给东裕公司。1997年3月6日，原东方黎族自治县土地管理局与皇宁村委会、昌海公司正式签订《征地协议》，将皇宁村位于十字路北西侧地段20亩土地予以征收。同日，昌海公司与东裕公司、东方罗带玉鸿砖厂签订《土地转让涉及项目补偿协议》。1997年12月，东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证，确认东裕公司对上述位于东方大道北侧的1999.8平方米土地享有使用权。2000年4月，东裕公司与刘元文签订协议，约定将4458号土地证项下361.4平方米土地转让给刘元文。经过地籍调查和权属审核，东方市政府于2000年4月向刘元文颁发东方国用（八所）字第5714号《国有土地使用证》（以下简称5714号土地证）。刘元文取得5714号土地证后，一直未建房使用。2009年，洪电国、卢发兰在争议地上建起88平方米房屋，四周用围墙围住。2013年，刘元文与洪电国发生土地纠纷。2014年，刘元文将洪电国、卢发兰诉至东方市人民法院，请求恢复土地原状。在案件审理过程中，东方市人民法院函请东方市国土环境资源局实地勘查，该局函告：根据勘测结果显示，除了西侧的围墙和北侧的部分围墙不在刘元文宗地四至范围内，房子和大部分围墙均在刘元文宗地四至范围内。东方市人民法院据此认为双方诉争的土地已由东方市政府向刘元文核发5714号土地证，洪电国、卢发兰在未取得任何合法土地使用权的情况下，强行在该地上修建房屋和围墙，其行为已对刘元文构成侵权，遂于2014年12月25日作出（2014）东民一初字第723号民事判决，责令洪电国、卢发兰停止侵害，恢复土地原状，并限其在判决生效之日起十日内自行拆除房子和地上附着物。洪电国、卢发兰不服，提起上诉，原审法院于2015年3月27日作出（2015）海南二中民一终字第537号民事判决，驳回上诉，维持原判。2015年6月1日，洪电国、卢发兰向原审法院提起行政诉讼，请求撤销5714号土地证。在该案审理过程中，洪电国、卢发兰从东方市政府提交的证据得知，5714号土地证是从4458号土地证转让变更登记而来，遂另向原审法院提起行政诉讼，请求撤销4458号土地证。
另查明，在争议地西边有两块宅基地，东方市政府已于2008年10月分别向刘振江、张邦南颁发了东方国用（八所）字第5712、5713号《国有土地使用证》，面积均为361.4平方米。刘振江的土地是从柳家能转让取得，张邦南的土地是从文能转让取得。其中，刘振江的宗地图四至范围为东至刘元文、南至李隆辉、西至文能、北至二十米路。张邦南的宗地图四至范围为东至刘振江、南至高春英、西至十二米路、北至二十米路。
原审认为，本案的争议焦点是东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证,土地来源是否合法，颁证程序是否符合规定。4458号土地证项下土地是东裕公司从昌海公司转让取得。1993年3月，原东方黎族自治县人民政府下发《关于同意县土地开发实业总公司等用地的通知》（东府[1993]25号），决定将东至中国保利南方公司，西至空地，南至东海二路，北至空地，面积30亩的集体土地征收出让给县土地开发实业总公司和昌海公司。1997年3月，原东方黎族自治县土地管理局与皇宁村委会及昌海公司签订正式的《征地协议书》，将其中位于十字路北西侧20亩土地予以征收并进行补偿。昌海公司将该20亩土地分成几块进行转让，4458号土地证项下土地便是其中一部分。因此，4458号土地证项下土地来源合法。洪电国、卢发兰主张该宗地未被征收，仍然属于皇宁村委会集体土地，与客观事实不符，不予采纳。虽然在土地登记档案里面没有地籍调查表和审批表等资料，确实存在一些瑕疵，但该颁证行为在实体处理结果上正确，为切实保护善意第三人的合法权益，维护经济交易秩序，对该颁证行为不宜作出否定性评价。此外，该宗地是先征收后发证，洪电国、卢发兰没有提供充分有效的证据证明其对该宗地享有合法权益，故对其诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洪电国、卢发兰的诉讼请求，案件受理费50元，由洪电国、卢发兰共同负担。
洪电国、卢发兰上诉称，一、原审法院查明事实错误。原审查明“经过地籍调查和权属审核，东方市政府于2000年4月向刘元文颁发5714号土地证”错误。东方市政府提供的地籍调查和权属审核相互矛盾，更与5714号土地证存在多处不同。首先，《东方市土地使用权（转让）核准表》系伪造材料，存在明显的涂改痕迹。其次，该表载明的土地四至与5714号土地证载明的四至不一致。第三，该表转让面积一栏记载361.7平方米与5714号土地证载明的361.4平方米亦互相矛盾。二、东方市政府颁证行为违法。东方市政府不能提供地籍调查表和审批表等资料，不仅仅是程序瑕疵，亦是导致实体错误的原因，导致洪电国、卢发兰居住7年的宅基地被刘元文无端诉讼。三、原审法院适用法律错误。原审法院认为昌海公司将土地转让给东裕公司合法错误。昌海公司转让土地前并未取得国有土地使用证，其不是合法转让主体。原审法院违反1998年土地管理法第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地”的规定。东裕公司的土地没有合法来源。综上，东方市政府的颁证行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。请求二审法院撤销原判，确认东方市政府颁发4458号土地证违法，撤销4458号土地证。
东方市政府未提交书面意见，当庭辩称，其意见与原审答辩意见一致。东方市政府颁证行为土地来源清楚，符合事实和法定程序，合法有效。原审判决符合客观事实，适用法律正确，应予维持。
刘元文未提交书面意见，当庭述称，其意见与东方市政府的意见一致。
东裕公司、皇宁村委会未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。
二审中，洪电国、卢发兰向本院递交《申请书》，请求本院委托有资质的部门对其围墙及房屋现状坐标进行勘测，及对4458号土地证进行坐标转换，用以证明其向原审法院提交的《洪电国现状地形图》合法有效，原审法院对该图不予采信错误，及证明刘元文宗地坐标不在东裕公司土地范围内。另提交：1、加盖有“东方市测绘服务中心”印章的图纸两张，用以证明刘元文宗地坐标不在东裕公司宗地坐标内；2、加盖有“东方八所镇皇宁村村民委员会”印章的《证明》一份，用以证明2015年8月皇宁村委会出具《证明》，证明洪电国、卢发兰有一块地位于九龙大道三才学校对面，约310平方米。
本院查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，一、2008年12月，洪电国与案外人卢造皮签订一份《购买宅基地协议书》，约定：（一）洪电国向卢造皮购买三才学校对面宅基地一块，长22.8米，宽3.63米，面积310平方米。（二）该块宅基地属卢造皮自留用宅基地，现转让给洪电国作永久住宅用地。如跟他人有任何纠纷，卢造皮负责出面解决。如解决不成，洪电国所造成的经济损失由卢造皮承担。（三）该块宅基地作价人民币8.8万元整，包括现有围墙在内。（四）签订协议之日，洪电国一次性付清土地款给卢造皮。双方签名后，协议生效。（五）协议一式两份，双方各执一份。洪电国称，本案争议地即为其从卢造皮处购买的土地。二、2000年4月，东方市政府向刘元文颁发5714号土地证时并未明确界址点坐标。2014年12月，东方市国土环境资源局向东方市人民法院作出《东方市国土环境资源局关于协助勘查刘元文宗地情况的复函》（东土环资函〔2014〕554号），该函所附《刘元文宗地图》载明的界址点坐标（即涉案的刘元文宗地坐标）系2014年实地测量采集。此外，东方市国土环境资源局在该函中称，“结合刘元文宗地和该宗地四邻人宗地权属取得来源和转让的档案及实际使用情况，刘元文宗地即现有12米路右进第三间，现四至为：东至徐家明，西至刘振江，南至王丹明（间隔4米路），北至道路（有村民建房）”。三、东方市国土环境资源局相关土地登记档案资料显示，柳家能、文能的土地（后分别转让给刘振江、文能）均系2000年初从海南东方国苑工贸发展公司转让而来。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”，故本院依法对本案进行全面审查，首先即应对洪电国、卢发兰的起诉是否符合起诉条件进行审查。本案是洪电国、卢发兰认为东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证的行政行为违法，侵犯了其合法权益，诉请撤销该颁证行为的行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，提起行政诉讼的原告应为被诉行政行为的相对人或者利害关系人，相对人、利害关系人死亡或者终止的，应为其近亲属或者权利承受人。本案中，洪电国、卢发兰主张东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证的行政行为违法，侵犯了其合法权益，实际上即主张其是东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证行政行为的利害关系人。但根据审理查明的情况，东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证发生在1997年12月，而洪电国、卢发兰所主张的合法权益（即实际建房居住、使用争议地）至早开始于2008年，没有证据证明洪电国、卢发兰在1997年12月即东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证时对该证项下土地或者相邻土地享有合法权益，故不能认定洪电国、卢发兰与东方市政府颁发4458号土地证的行政行为具有利害关系。且本案中，亦没有证据证明其他主体与东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证的行政行为有利害关系，而其已经死亡或者终止，洪电国、卢发兰为其近亲属或者权利承受人。故洪电国、卢发兰不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其提起本案诉讼不符合法律规定。原审法院未对洪电国、卢发兰的起诉是否符合起诉条件依法进行审查，在洪电国、卢发兰依法不具有提起本案诉讼的原告主体资格的情况下，对东方市政府向东裕公司颁发4458号土地证的行政行为进行审查并作出判决不当。二审中，洪电国、卢发兰申请本院对相关土地进行坐标勘测及转换，并提供新的证据材料，因系在本案二审中提出，且与本案的最终处理结果无关，故本院不予准许、接纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第89号行政判决；
二、驳回洪电国、卢发兰的起诉。
一、二审案件受理费各50元，分别予以退还。
本裁定为终审裁定。
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案件唯一码
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审 判 长 刘 利
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 赵道远
二○一六年五月十三日
书 记 员 颜 恺
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中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。