山东省阳谷县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1521行初13号
原告：刘玉行，男，1940年5月6日出生，汉族，阳谷县阿城镇李炉村村委会主任，中共党员，住山东省阳谷县。
被告：阳谷县公安局阿城镇派出所，驻阳谷县阿城镇。
负责人：廉军，所长。
委托诉讼代理人：尹懋森，阳谷县阿城镇派出所干警。
委托诉讼代理人：李洋，阳谷县阿城镇派出所干警。
被告：阳谷县人民政府。驻阳谷县振兴路11号。
法定代表人：何宪卓，县长。
委托诉讼代理人：李学清，阳谷县法制办副主任。
委托诉讼代理人：俞道光，阳谷县法制办科员。
第三人：刘宪荣，1975年6月26日出生，汉族，农民，住阳谷县。
原告刘玉行不服被告阳谷县公安局阿城镇派出所作出《不予调查处理告知书》的行政行为及阳谷县人民政府作出阳政复决字[2016]17号《行政复议决定书》的行政行为，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月7日立案后，分别于2016年11月7日和11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案，原告刘玉行，被告阳谷县公安局阿城镇派出所委托诉讼代理人尹懋森、李洋，阳谷县人民政府委托诉讼代理人李学清、俞道光到庭参加诉讼，第三人刘宪荣经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
阳谷县公安局阿城派出所于2016年8月5日作出不予调查处理告知书，内容为：“刘玉行：你于2016年8月5日向阳谷县阿城派出所报称的刘宪龙强占耕地毁青苗一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。”刘玉行对该不予调查处理告知书不服，向阳谷县人民政府申请行政复议，阳谷县人民政府于2016年10月16日作出阳政复决字[2016]17号行政复议决定书维持了不予调查处理告知书。
原告刘玉行诉称，2015年李炉村委会根据县政府的统一部署，经村民会议讨论决定收回原村委会承包给每户三分的土地共496亩，其中包括第三人刘宪荣无偿占有的村北四至五亩土地，及其它土地11.36亩，并发包给第二村民小组任广春等十五户村民。2015年秋第二村民小组对该土地进行丈量时，刘宪荣进行阻挠，并强行在该土地上种植小麦，直到2016年夏收后第二村民小组任广春等才在该土地上种植玉米。2016年6月底，刘宪荣无视村委会和村民会议的决定，将11.36亩土地上的玉米苗全部毁掉。被告阿城派出所接报警后出警到案发现场，做了初步了解，于2016年8月5日以该案不属于公安机关管辖范围为由出具不予调查处理告知书。2016年8月11日原告向阳谷县人民政府提起行政复议，阳谷县人民政府于2016年10月16日出具阳政复决字[2016]17号行政复议决定书予以维持。原告认为刘宪荣系第四村民小组村民，而争议土地系第二村民小组管理，刘宪荣无承包合同因此无承包经营权，无偿占用该土地不具合法性。另外根据法律规定农村土地属于集体所有，村委会决定将11.36亩土地收回另行发包，是村委会对该土地所有权的处分，合乎法律规定。在村委会发包并将该土地丈量确定到农户后，到县政府颁发土地承包经营权证前，任广春等十五户村民经营管理该土地并不违法，其种植的玉米苗属于村民个人合法财产，依法受到法律保护，刘宪荣毁坏玉米苗达11.36亩之多，性质恶劣，后果严重，已经触犯《治安处罚法》第四十九条和《刑法》第二百七十五条之规定，该案属于被告阿城派出所管辖范围，请求撤销被告阿城派出所于2016年8月5日作出的不予调查处理告知书和阳谷县人民政府于2016年10月16日作出的阳政复决字[2016]17号行政复议决定书；要求被告阿城派出所履行职责，依法对第三人刘宪荣抢占耕地，毁坏玉米青苗的违法行为进行调查。
原告于庭前向本院提交了以下证据：
阳谷县公安局不予调查处理告知书。
阳谷县人民政府阳政复决字[2016]17号行政复议决定书。
阳谷县阿城镇李炉村村委会证明。
阳谷县阿城镇李炉村村民任广春、任国庆证明各一份。
原告庭后提交2016年10月6日阿城镇李炉村委会与任广春等十五户村民签订的农村土地承包合同。
被告阳谷县公安局阿城镇派出所辩称，我所对刘玉行所报案情不予调查处理事实清楚、证据充分。2016年7月1日12时许，我所接到阿城镇李炉村村支部书记刘玉行报警称：阿城镇李炉村村民刘宪荣强行破坏群众耕地，我所民警迅速处警并开展调查。到达出警现场后村支书刘玉行并未在案发现场，李炉村村民任广春、任光勇、任广艳、任广随、任广收等十五人在现场，经与现场群众沟通后了解到，此十五人为村支书刘玉行报警事件中的受害方，因2016年麦收后分地将以前刘宪荣所耕种的土地重新分配给了上述十五户，因刘宪荣自认为此耕地应仍属刘宪荣使用，耕犁自己的土地合情合法，而双方当事人均拿不出土地使用证，故告知双方经上级人民政府协调解决或到法院提起使用权确权诉讼。
2016年8月5日，阿城镇李炉村村支书刘玉行到我所再次要求公安机关处理此次土地纠纷问题，因无法确认土地使用权人，我所无法依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条对刘宪荣作出行政处罚的决定。
综上，我所在处理此案中，事实清楚、证据确凿、程序合法、处决适当，请阳谷县人民法院依法予以维持。
被告阳谷县公安局阿城镇派出所在法定期限内向本院提交以下证据：
阳谷县公安局阿城镇派出所受案登记表。
询问刘宪荣笔录。
询问刘玉行笔录。
调查取证通知书。
阿城国土资源管理所证明。
阳谷县公安局不予调查处理告知书。
被告阳谷县人民政府辩称，原告对阳谷县公安局阿城镇派出所出具的《不予调查处理告知书》的具体行政行为不服，向本机关提出行政复议申请。本机关于2016年8月16日收到该申请并依法予以受理并审查。经审查，该申请符合受理条件，于2016年8月16日立案并向双方及第三人分别送达了受理通知书、提出答复通知书和参加复议通知书。在受理后，本机关依法对被申请人出具《不予调查处理告知书》的事实和依据进行了全面审查后，2016年10月16日作出阳政复决字[2016]17号行政复议决定书。
本机关认为：刘宪龙与李炉村村民任广春、任光勇、任广艳、任广随、任广收等十五人因土地经营承包使用权发生争议，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”因此，村土地承包仲裁机构或人民法院是土地承包经营权的最终确认机关，在双方所争议的土地经营承包权归属确认之前，双方因此而产生的纠纷无法定性。双方可在该争议土地确权之后，对该土地有承包经营权的一方可另行向阳谷县公安局申诉要求其调查处理。在此之前，阳谷县公安局阿城镇派出所无合法权限和法律依据对该争议进行处理，阳谷县公安局阿城镇派出所出具不予调查处理的具体行政行为合法有效。
被告阳谷县人民政府向本院提交了以下证据、依据：
行政复议申请书。
申请人身份证明。
不予调查处理告知书。
立案审批表。
受理通知书、提出答复通知书、第三人参加行政复议通知书。
被申请人提交的材料。
申请人对被申请人行政复议答辩状的意见。
行政复议决定书发文拟稿。
行政复议决定书审签表。
行政复议决定书。
送达回证。
第三人刘宪荣未到庭，亦未提供书面答辩。
经庭审质证、辩论，双方当事人对以下事实没有异议，本院依法予以确认：
2016年6月，第三人刘宪荣因不服阳谷县阿城镇李炉村委会将收回其原耕种的土地分配给任广春、任光勇、任广艳、任光随、任光收等十五户村民，将任广春、任光勇、任广艳、任光随、任光收等十五户村民在该争议土地上种植的玉米苗损毁。原告刘玉行向公安机关报警，阳谷县公安局阿城派出所出警后，以争议双方均无土地使用权证，无法确权为由，认为不属于公安机关管辖，于2016年8月5日作出不予调查处理告知书，内容为：“刘玉行：你于2016年8月5日向阳谷县阿城派出所报称的刘宪龙强占耕地毁青苗一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案”。原告刘玉行不服，向阳谷县人民政府提起行政复议，阳谷县人民政府于2016年8月16日立案审查并受理，并于2016年8月23日向刘玉行送达了受理通知书，2016年10月16日作出阳政复决字[2016]17号行政复议决定书，维持了阳谷县公安局阿城派出所作出不予调查处理告知书。
经合议庭评议，本院认为：
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，阳谷县公安局阿城派出所虽然对原告刘玉行作出了不予调查处理告知书，但实际上刘玉行只是发生争议时的报案人，其不能作为行政行为的相对人或有利害关系的公民参加诉讼，故原告刘玉行不具有提起行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）…；（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。根据以上规定，刘玉行向阳谷县人民政府提起行政复议依法亦不属于行政复议受案范围。被告阳谷县人民政府受理原告刘玉行的复议申请并作出行政复议决定进入实体审查不当，属于程序违法，依法应予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十条第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，判决如下：
一、驳回原告刘玉行对被告阳谷县公安局阿城派出所作出的不予调查处理告知书的起诉；
二、撤销被告阳谷县人民政府作出的阳政复决字[2016]17号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告阳谷县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审判长 杨树新
审判员 宋安林
陪审员 刘文龙
二〇一六年十二月二十二日
书记员 苏玉林