山东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）鲁民一终字第520号
上诉人（原审原告）李修华，村民。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府王舍人镇街道办事处，住所地济南市工业北路59号。
法定代表人刘春强，主任。
上诉人李修华因与被上诉人济南市历城区人民政府王舍人镇街道办事处房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服山东省济南市中级人民法院（2013）济民一初字第8号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审原告李修华诉称，2007年6月11日，由原历城区王舍人镇人民政府（以下简称王舍人镇）成立的历城区工业北路重点工程指挥部（以下简称工业北路指挥部）给李修华下达了联系函，告知李修华经营的华飞酒店在王舍人片区总体规划范围之内，需申报产权，至2007年6月15日止，逾期视为其产权不归李修华所有，李修华按规定申报了产权，2008年1月29日，被告向李修华下达了拆迁通知书。2008年3月20日，李修华与王舍人办事处签订了拆迁安置协议书，该协议书明确注明“华飞商业楼建筑面积1446.7平方米，其中1000平方米作为商业房进行安置，剩余446.7平方米作为住宅安置，如以后安置出现疑议，以本协议为准”。协议签订后，王舍人办事处仅支付了部分安置费，被告将该地转让给恒大地产开发建设商品房。安置的事一拖便是五年多，一直到现在无任何着落，致使李修华一家人生活陷入困境。被告王舍人办事处又于2011年10月1日给李修华安置了245.19平方米的非产权住宅，商业房和剩余住宅的安置又没有了下落。李修华多次找被告协商，被告以种种理由推脱。被告成立的工业北路指挥部已变更为历城区王舍人街道办事建设项目指挥部。王舍人镇已于2010年撤销变更为王舍人办事处，王舍人办事处是历城区人民政府的派出单位，李修华为保护自己的合法权益，诉至法院，请求法院：1、判令被告立即安置王舍人商贸城片区1000平方米的产权商业房及201.51平方米的产权住宅，如不能安置则赔偿同等价值的安置补偿费约2000万元（参照王舍人恒大城商业房价格）；2、自2010年4月起，赔偿原告酒店经营损失150万元（参照华飞酒店每年的经营状况）；3、诉讼费由被告承担。
原审被告王舍人办事处答辩称，双方签订的协议并非平等主体间的民事合同，是基层政府与民事主体间的拆迁补偿合同，具有行政合同的性质，该协议违背了法律的规定，侵害了国家利益和社会公共利益，属于部分无效。一、原告所拥有的房产是宅基地上的住宅，不属于商业房屋，不应当给予1000平方米的商业房安置，对原告商业房安置部分严重违反济南市204号文件的规定，于法无据。二、原告拥有两处宅基地，违背土地法第六十二条的规定，不应对违法的一处宅基地上的建筑物给予补偿。三、拆迁安置的建设资金或货币补偿的资金属于政府的财政专项资金，属于国家财产，对原告给予不合法的1000平方米的商业房安置，属于超过已有的国家规定标准支付，是对国家财产的直接侵犯，同时将使已有的合法拆迁补偿标准遭到破坏，对其他被拆迁人是不公平的。如果履行，将树立一个负面典型，带来严重的社会不安定，破坏良好的社会秩序，不仅侵害了国家利益，而且损害了社会公共利益，综上，不应当支持原告的诉求。
原审认为，李修华经营的华飞酒店座落于王舍人镇王舍人村，土地用途为宅基地，土地性质为集体土地，土地所有者为历城区王舍人镇王舍人村委会。2008年10月23日，济南市发展和改革委员会以（2008）604号文批准了济南市历城区王舍人镇政府对东周、靳家、郭家三村整合村民安置用房项目。2008年12月4日，济南市规划局出具（2008）第245号建设用地规划通知书，同意办理东周、靳家、郭家三村整合村民安置、生活保障用房项目用地许可手续。在该项目被批准之前，王舍人镇欲结合三村整合项目启动商贸城项目，曾向历城区人民政府提出申请，至今未获批准。为实施三村整合项目及商贸城项目，王舍人办事处成立工业北路指挥部。工业北路指挥部于2008年3月20日向李修华发出拆迁通知书，载明：“商贸城建设项目是市、区两级政府经科学论证的重点工程……为了使工程顺利开工，李修华户在工程范围内需拆除2007年丈量的非宅基地地上建筑物，按照市政府下发的204号令所列标准进行货币补偿，共计人民币59165.45元，限2008年4月20日全部拆除，验收后由指挥部直接兑现到被拆迁人。”同日，李修华、工业北路指挥部签订拆迁补偿协议，内容为：“根据双方协商就华飞拆迁安置方案达成如下意见，华飞商业楼建筑面积（共计1446.7平方米），其中1000平方米作为商业房进行安置，剩余446.7平方米为住宅安置，因房型面积不一（含商业房和住宅），超出部分按成本价计算，超出面积严格按商贸城的规定办理。如以后安置出现疑议，以本协议为依据。本协议一式二份，甲乙双方各执一份。自双方签字盖章之日起生效。”该协议签订后，李修华自行拆除华飞酒店部分建筑，工业北路指挥部向李修华交付了245.19平方米的安置房后，未再对李修华进行安置。李修华现诉至本院，要求履行双方于2008年3月20日签订的涉及华飞酒店的协议书。双方均认可因“商贸城”项目需对李修华经营的华飞酒店进行拆迁，由此双方签订该拆迁补偿协议。但是“商贸城”项目并未经人民政府批准，也没有办理集体土地征收程序中需要办理的手续。因此，引发双方争议的华飞酒店拆迁安置补偿问题，是在集体土地上进行房屋拆迁安置补偿的问题，双方之间的拆迁安置纠纷并非城市房屋拆迁补偿纠纷，亦非政府依法征收农村集体土地地上房屋补偿协议纠纷，因此，本案原告李修华的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第139条的规定，裁定驳回原告李修华的起诉。
上诉人李修华上诉称，原审裁定适用法律错误，依法应予撤销。主要理由是：（一）本案争议系因履行协议书而产生的平等主体之间的合同纠纷。涉案协议书是双方在平等自愿的基础上，通过协商达成的协议，体现了意思自治原则，被上诉人不是基于基层政府行使行政权力，而是由于协议书约定的拆迁安置条件符合上诉人的要求，故而双方达成的一致意见。被上诉人单方违反协议约定，不履行协议约定的义务而产生纠纷，因而双方之间的纠纷属于平等主体之间的合同纠纷。（二）原审裁定驳回起诉属于适用法律错误。原审裁定不符合《民事诉讼法》第一百一十九条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第139条的规定，上述法律没有规定集体土地上的房屋拆迁安置补偿问题不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故原审裁定驳回起诉，属于适用法律错误。（三）本案属于原审法院的管辖范围，原审法院应当依法审理。故请求撤销原审裁定，由原审法院审理本案。
被上诉人济南市历城区人民政府王舍人镇街道办事处未提交书面答辩。
本院经审理认为，原审驳回上诉人李修华的起诉是妥当的。一是本案是因被上诉人按照统一规划改造整合村庄，拆迁集体土地上的房屋，腾出土地进行商贸城建设而引起的争议，而对集体土地上的房屋拆迁安置补偿问题，我国目前尚无明确的立法规定，由此产生的争议是否可以通过民事诉讼程序予以处理，也缺少明确的立法依据，人民法院受理此类民事诉讼于法无据。二是虽然国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，就城镇国有土地上的房屋拆迁安置补偿问题作了具体规定，但在我国现行土地法律体系中，国有土地上的房屋征收补偿和集体土地上的房屋征收补偿不具有同质性，因此，无法参照国务院的上述行政法规来处理因集体土地上的房屋征收安置补偿产生的争议。三是法院审理合同争议，一般是以合同约定作为裁判依据，而涉案拆迁安置补偿协议书仅约定了安置房屋的面积等内容，既未明确约定安置房屋的种类、位置、结构等具体标准，也未明确补偿款的具体数额，导致协议缺乏必要的安置补偿实质性内容，即使进行实体处理，也无法按照合同约定作为裁判依据。四是此种大规模、大面积的村居整合或房屋拆迁，一般都是当地人民政府按照经济社会发展和城市建设的需要来推动和实施的，被拆迁房屋的安置补偿问题也应当由政府统筹作出安排。综上，上诉人李修华以请求被上诉人履行房屋拆迁安置补偿协议为诉由提起民事诉讼，既缺乏充分的立法依据，也缺乏充分的民事裁判依据，原审驳回起诉并无不当。
依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百六十九条、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王永起
代理审判员 李守军
代理审判员 陈 浩
二〇一四年十二月八日
书 记 员 任 楷