江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣中行终字第56号
上诉人（原审原告）邹传平，男。
委托代理人李晖、李晓宁，系北京京华律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）崇义县城乡规划建设局
法定代表人黄夏晓，男，系该局局长。
住址崇义县横水镇章源大道482号。
委托代理人罗振响，男，系该局副局长。代理权限：特别授权。
委托代理人郭雷，江西兴义律师事务所律师。代理权限：一般授权。
上诉人邹传平因规划行政处罚一案，不服江西省崇义县人民法院于2015年1月23日作出（2015）崇行初字第2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告邹传平是崇义县横水镇中营村社下组村民。本案建筑位于崇义县横水镇中营村社下组（原液化气站旁），包括原液化气站旁的出租房和道路旁边的红砖瓦房共两处，占地面积为150.71平方米；其中出租房是用水泥砖砌成的简易平房，加盖铁皮（石棉）瓦，房内有简易阁楼，区隔为5、6间。该建筑由原告于2007年2月左右兴建，并由其出租和堆放杂物使用。原告兴建前至今一直未取得用地审批和规划许可等建房手续。被告崇义县城乡规划建设局联合其他执法部门在2012年4月检查中发现了原告的非法建筑，下达了《限期拆除非法建筑通知书》，要求原告自行拆除该非法建筑物，但一直未实际履行。2014年8月，被告依法进行立案调查、现场勘测、拍照取证、询问调查、事先告知，并于2014年9月3日作出了崇规建罚定字（2014）008号《崇义县城乡规划建设局行政处罚决定书》，认定原告未经批准，违法搭建临时建筑一层，要求限期拆除临时建筑，恢复土地原状；并于当天留置送达原告家中。原告不服被告的行政处罚决定书，也未主动拆除临时建筑，并于2014年11月24日通过邮政特快专递向本院提起本案诉讼。另查明，自1996年《崇义县县城总体规划》开始，本案建筑所处区域就编入了崇义县城规划区，此后虽然有新规划但该区域没有变化，目前崇义县城振兴大道途经该处地段。被告崇义县城乡规划建设局于2010年机构改革时组建，改革前为崇义县建设局，主要负责城乡规划建设行政管理工作。《中华人民共和国城市规划法》自中华人民共和国城市1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止；《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行。《江西省城乡规划条例》自2010年8月1日起施行。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告崇义县城乡规划建设局（含改革前的崇义县建设局）对城市规划区内的建筑负有行政管理职能，本案原告邹传平建筑区域位于规划区内，被告对此具有行政管理职能；原告不服被告的行政处罚决定书，依法有权提起行政诉讼。因此，本案原告、被告均是适格的行政诉讼主体；原告提出被告无处罚职权的意见，不予支持。关于本案建筑的认定问题，上述两部法律使用的“临时建设”一词，并没有作专门的定义，实践中一般是从建设目的、建设用材和建设现状来区分，结合本案查明的建筑物用材和现状来看，被告将其认定为临时建筑，并无不当之处。原告提出不应认定为临时建筑的意见，没有事实和法律依据，不予采纳。关于本案处理程序和事实认定问题，被告立案后，由执法人员进行了现场勘测、询问调查、事先告知和处罚送达，处理程序符合法律的规定。原告提出程序违法的意见，与事实不符，不予支持。被告于2014年8月24日进行了现场勘测，并做了笔录、制作草图和拍照取证，标明了建筑共有两处和总面积150.71平方米；被告于8月25日向原告做了询问笔录，原告明确承认该建筑是其兴建和管理使用，也承认没有办理建房用地和规划审批手续。因此被告认定为原告的违法临时建筑，事实清楚，理由充分。原告在2014年8月24日做询问笔录时已明确承认该建筑共两处是其所兴建和管理使用，一直到开庭审理前，包括法院庭前到现场查核时，均未提出是他人所建，而在2015年1月9日开庭审理法庭调查阶段才申辩道路旁边的红砖瓦房是其父亲所建；原告该说法，既不符合人们日常逻辑，也未举证证明是其父亲于何时合法所建。因此对原告主张道路旁边的红砖瓦房是其父亲所建的意见，不予支持。根据法律规定，城市规划区内建房用地和规划审批，是依申请的行政许可行为，如果原告是合法建筑，则原告在举证能力上具有明显优势，由于原告在询问笔录时明确承认没有取得建房用地和规划审批手续，那么被告的证明责任依法可以免除；因此，原告认为被告没有举证原告建筑违法的意见，与事实和法律不符，不予支持。依据现有材料可以查明，原告建筑兴建于2007年2月左右，被告行政处罚决定书于2014年9月作出，而《中华人民共和国城市规划法》自中华人民共和国城市1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，《江西省城乡规划条例》自2010年8月1日起施行，因此本案法律适用涉及法律溯及力问题。所谓法律的溯及力，就是指新法可否适用于其生效以前发生或正在发生的事件与行为，并对这些事件与行为法律上的效果发生面向过去和未来的影响。如果新法适用于其生效前发生的事件与行为，并改变已经发生的法律上的效果，就是溯及既往；如果新法只适用于其生效以后发生的事件与行为，则是不溯及既往。根据我国法学理论和司法实践的普遍意见，除非有明确规定，法律一般不溯及既往；《中华人民共和国城乡规划法》和《江西省城乡规划条例》均没有规定可以溯及既往，被告将它们适用于本案，原告主张适用法律、法规错误的意见，予以采纳。综上所述，被告崇义县城乡规划建设局作出的行政处罚决定书，认定基本事实清楚，证据充分，处理程序不违反法律规定，但是在适用法律、法规上存在错误，依法应当予以纠正。然而，本案原告邹传平建筑位于县城规划区，也是目前崇义县城振兴大道途经地段，并且客观上没有取得建设用地和规划审批等建房手续，违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定，并严重影响了振兴大道的建设，依据原告的违法事实和《中华人民共和国城市规划法》的规定，被告有职权重新责令原告限期拆除。因此，本案被告的行政处罚决定书虽然适用法律、法规错误，但处理结果没有在实质上侵害原告的合法权益，为维护社会公共利益和节约行政管理成本，对被告的行政处罚决定书应予纠正错误、不宜撤销重做。至于该区域是否存在其他违法建筑，以及被告是否存在查处不及时、不平等问题，与本案没有关联，原告可以依法行使检举和监督的权利。原审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出判决：驳回原告邹传平的诉讼请求。案件一审受理费50元，由原告邹传平承担。
上诉人邹传平提出上诉，请求：1、撤销一审判决并依法改判；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、一审判决认定事实错误。1、被处罚的建筑其中一处为道路旁边17.6平米的红砖瓦房，系上诉人父亲所有，并非上诉人房屋。2、上诉人被处罚的房屋建造目的为用于居住，且一直有人在居住，至今已有六七年，一审法院及被上诉人将其认定为临时建筑是错误的。3、一审法院关于上诉人的建筑为违法建筑的事实认定错误。上诉人于2007年建造本案被处罚房屋，2008年《城乡规划法》实施以前，对于房屋建设的审批手续并不完善，法律规定简单。申请人未取得用地和规划审批手续系政府及历史原因，2004年至2011年，整个崇义县对于宅基地都不作审批，致使申请人无法办理相关证照，《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电（2003）42号文规定，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。所以，无证房、证件不全的房屋不等于违法建筑。二、本案上诉人的房屋系2007年1月施工建造，对于违章建筑的认定应适用当时的法律，而被上诉人作出行政处罚依据的《城乡规划法》和《江西省城乡规划条例》分别于2008年、2010年实施，所以被上诉人作出行政处罚适用法律错误。一审法院虽然依法认定被上诉人适用法律错误，但仍然对适用法律错误的行政处罚予以了维持，违反了《行政诉讼法》第五十四条的规定。
被上诉人崇义县城乡规划建设局辩称，一、在执法人员调查过程中，上诉人明确地向执法人员说明，其违法建筑“含红砖瓦房共一百五十平方米左右”，并肯定该房屋是上诉人“自己建的”。上诉人从未向答辩人及法院提出过任何证据以证明该房屋不属于上诉人的，在答辩人立案调查到行政处罚预先告知及行政处罚告知到最后提起行政诉讼的整个过程中，上诉人均未提出这一意见。二、上诉人的违法建筑房屋，系用简易的水泥砖砌成，房顶加盖的是简易石棉瓦，显然属于临时性建筑。本案违法建筑无论是临时建筑还是永久性建筑，其法律后果都是一样应予限期拆除。三、对房屋建设申请，崇义县政府从未停止过审批，只要符合城市规划，符合建房条件，相关部门均予以审批。就算政府出于城市规划需要，一定时期内暂停审批，也不能成为违法建设的理由，更不能因此将违法建筑变成合法建筑。四、本案相关的《城乡规划法》和《城市规划法》对违法建筑的处罚是相同的，适用《城乡规划法》并无不当。综上，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，一、对于红砖瓦房的认定问题。被上诉人在行政处罚程序的询问笔录中，上诉人认可其建筑物含道路旁边的红砖瓦房共150平方米左右，且无规划、用地审批手续。在行政处罚程序中，上诉人对该事实认定也未提出异议。因此，被上诉人作出的行政处罚认定上诉人违法建筑面积150.71平方米（包含红砖瓦房面积）的事实认定正确，并无不当。二、对于被上诉人作出的行政处罚认定上诉人的建筑物属违法搭建临时建筑的问题。从上诉人的建设目的、用材和现状分析，被上诉人将其界定为临时建筑，并无不当，且是否为临时建筑，并不影响其为违法建筑的认定及法律后果。三、关于上诉人的建筑是否为违法建筑的问题。上诉人在行政程序中认可涉案的两处建筑物系其兴建，也认可没有办理建房用地和规划审批手续，上诉人也未提交证明该建筑物合法批准建设的证据，因此，被上诉人认定上诉人的建筑物为违法建筑，事实清楚，证据充分。四、关于适用法律的问题。被上诉人作出的行政处罚适用了《中华人民共和国城乡规划法》和《江西省城乡规划条例》，上诉人的建设行为发生在2007年，上述法律、法规没有施行，但上诉人的违法建设行为，事实清楚，依照《中华人民共和国城市规划法》的规定，同样依法应予以限期拆除违法建筑物，本案被上诉人的行政处罚决定书虽然适用法律、法规存在不当，但认定事实清楚、符合法定程序、处理结果正确，符合最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项其他应当判决驳回诉讼请求的情形，原审判决驳回上诉人邹传平的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立。综上，原审法院判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邹传平承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 周培敏
代理审判员 曾照旭
二〇一五年五月十一日
书 记 员 曾 慧
代理书记员 张小光