河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀01行终317号
上诉人（原审原告）金琪，男，回族，1954年10月13日生，住石家庄市桥西区。
被上诉人（原审被告）石家庄市公安局桥西分局（以下简称桥西分局）。住所地：石家庄市桥西区中山西路578号，组织机构代码：00024538-2。
法定代表人马立新，局长。
委托代理人常浩、刘雄涛，桥西分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）石家庄市桥西区人民政府（以下简称桥西区政府）。住所地：石家庄市桥西区南二环西路180号，组织机构代码：00024510-4。
法定代表人戎华奎，区长。
委托代理人王亚楠、刘秀生，桥西区人民政府法制办工作人员。
上诉人金琪因公安行政处罚一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2016）冀0104行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，被告桥西分局因原告金琪多次到北京中南海周边滞留非法上访，多次拘留仍不悔改，严重扰乱了北京市海公共场所秩序。2015年12月15日，桥西分局制作西公（东）立字[2015]4764号《立案决定书》，决定对金琪涉嫌寻衅滋事案立案侦查。2016年6月19日10时许，原告金琪乘车到北京市海周边上访，被北京警方发现，北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，北京市公安局西城分局作出训诫书。训诫书内容载明：“三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。”2016年6月21日，桥西分局东里派出所传唤原告金琪到东里派出所进行讯问，并于当日决定对原告金琪执行拘留。2016年6月24日，被告桥西分局作出《变更羁押期限通知书》，延长金琪羁押期限自2016年6月24日至2016年6月28日。2016年6月28日，被告桥西分局作出西公（东）撤案字[2016]0005号《撤销案件决定书》：“我局办理的金琪涉嫌寻衅滋事一案因发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十一条之规定，决定撤销此案。”2016年6月28日，被告桥西分局作出《释放通知书》，对原告金琪予以释放。当日，桥西分局对原告进行传唤，对原告金琪进行了询问，制作询问笔录，向原告告知行政案件权利义务。并作出西公（东）行罚决字[2016]0388号行政处罚决定，认定金琪2016年6月19日10时许前往北京市海周边滞留非法上访，扰乱了北京市海公共场所秩序。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对金琪行政拘留七日。因在处罚前已经对原告金琪采取刑事拘留强制措施限制人身自由，根据《治安管理处罚法》第九十二条之规定，决定对金琪折抵行政拘留七日。原告金琪不服该处罚决定，于2016年7月11日，向被告桥西区政府申请行政复议。2016年7月15日，被告桥西区政府予以受理。被告桥西区政府于2016年9月7日作出西政行复[2016]9号行政复议决定书，决定维持桥西分局的具体行政行为，并于次日向原告金琪邮寄送达。
另查明，原告金琪曾多次到北京市海周边非法上访，2015年12月20日予以行政拘留十日。2016年5月23日，北京市公安局西城分局府右街派出所出具《工作说明》。该人于2014年4月2日起至2016年5月22日止到中南海地区非正常上访，共计435次。
原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条规定：“公安机关办理的刑事案件，尚不够刑事处罚，依法应当给予公安行政处理的，经县级以上公安机关负责人批准，依照本章规定作出处理决定。”根据《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”被告桥西分局发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任，作出《撤销案件决定书》，按照上述法律规定，依据北京市公安部门的训诫书等证据，认定原告在2016年6月19日
到北京市诲周边上访，扰乱公共场所秩序的违法事实存在，并无不妥。原告金琪户籍所在地在石家庄市××西区，被告桥西分局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定管辖该行政案件符合相关规定。桥西分局依法作出行政处罚决定，应予以维持。被告桥西区政府受理原告复议申请后，在法定期限内作出了行政复议决定程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金琪的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
上诉人金琪上诉称，根据《治安管理处罚法》第二十三条的规定，只有行为人扰乱公共场所秩序的，并且情节较重的，才能处五日以上十日以下拘留。但是，上诉人仅仅是乘车准备前往中南海信访时，刚到府右街即被民警拦住带至府右街派出所，没有任何扰乱公共场所秩序的行为。一审判决将上诉人去中南海信访，认定为扰乱社会秩序是错误的，原审认定桥西分局有管辖权，上诉人准备信访的地方是中南海，位于北京市城区。根据《行政处罚法》第二十条的规定，行政拘留由违法行为发生地的公安机关管辖。虽然《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。但《公安机关办理行政案件程序规定》只是公安部颁布的部门规章，而不是法律、行政法规，因此即使上诉人的信访行为违法，也只能由违法行为发生地即北京市城区的公安机关管辖，被上诉人桥西分局无管辖权。所以原审认定桥西分局有管辖权，适用法律错误。北京市城区公安机关对我进行了训诫，已经进行了行政处罚。但桥西分局又以同一事由，再次对原告行政拘留七日，违反了行政处罚“一事不再罚”的基本原则。被上诉人桥西分局对上诉人的行为违反中央《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，构成违法变相限制人身自由。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求二审支持我的上诉请求。
被上诉人桥西分局答辩称，一、2015年12月15日答辩人就原告金琪长期因个人赔偿问题多次到北京中南海周边非信访接待场所滞留上访，以其涉嫌寻衅滋事罪立案侦查。2016年6月19日10时许，金琪再次到北京中南海周边非法滞留上访，被北京市公安局府右街派出所查获，并进行训诫。金琪被桥西区东里办事处工作人员接回后，东里派出所于21日17时依法将其传唤并于当日刑事拘留。28日答辩人因该案不应对金琪追究刑事责任撤消了刑事案件，并于当日依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项有关规定，对金琪作出行政处罚。二、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。上诉人金琪的户籍居住地是桥西区，因此答辩人对上诉人的违法行为是有管辖权的。三、上诉人金琪在北京被北京市公安局训诫是对金琪的批评教育，答辩人就其违法行为依法进行行政处罚是合理的。四、答辩人对金琪的执法行为是依据《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》，因此并不构成违法变相限制上诉人自由。作出上述处罚的证据有：金琪的询问笔录、北京市公安局训诫书等证据。综上，桥西分局作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决驳回其诉讼请求是正确的，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人桥西分局向原审提供了如下证据：1、受案登记表；2、立案决定书；3、传唤证；4、拘留证；5、拘留通知书邮寄收据；6、变更羁押期限通知书；7、撤销案件决定书；8、释放通知书；9、传唤证；10、被传唤人家属通知书；11、公安行政处罚告知笔录；12、行政处罚决定书；13、对金琪的询问笔录；14、金琪的讯问笔录；15、金琪的训诫书；16、北京市公安局的工作说明；17、抓获经过；18、金琪的户籍证明和前科材料。
被上诉人桥西区人民政府答辩称，上诉人不服桥西分局作出的西公（东）行罚决定书[2016]0388号《行政处罚决定书》，于2016年7月11日提出行政复议申请并予以受理，经审查，金琪于2016年6月19日乘车前往北京中南海信访，因中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，故北京市公安局西城分局对其开具训诫书，2016年6月28日桥西区公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条的规定，对金琪作出拘留七日的行政处罚决定。《治安管理处罚法》第七条第二款规定：“行政案件的管辖由公安部规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，桥西公安分局作为金琪居住地的治安管理机关，对本案享有管辖权。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”据此金琪有依法到国家规定的信访机关信访的权利，但行使信访权利必须遵守上述规定。本案中，北京中南海周边不是信访接待场所，金琪到此上访不符合上述规定，属于非正常上访。金琪在中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，证据充分。桥西公安分局对金琪进行了受案登记、传唤、调查、行政处罚告知、和处罚审批等程序，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出西公（东）行罚决定书[2016]0388号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法．内容适当。复议机关根据《行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，作出西政行复[2016]9号《复议决定书》事实清楚，程序合法。原审认定事实清楚、适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人桥西区政府向原审提供了如下证据：1、行政复议申请书及相关证据；2、行政复议立案审批表；3、行政复议受理通知书及邮寄证明；4、行政复议答复通知书；5、行政复议答复书及证据材料；6、行政复议决定审批表；7、行政复议决定书及邮寄证明。
以上证据经原审质证已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的信访接待场所提出。北京中南海周边地区不是信访接待场所。上诉人金琪在北京中南海周边地区上访，属于非正常上访。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，桥西公安分局作为上诉人金琪住所地辖区的公安机关，对本案享有管辖权。2016年6月19日，上诉人金琪因反映保全财产丢失赔偿问题到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了该地区的公共秩序。上述事实有报案记录，对金琪的询问笔录及北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等证据予以证实。桥西公安分局对上诉人金琪进行了受案登记、传唤、调查、行政处罚告知、和处罚审批等程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出西公（东）行罚决定书[2016]0388号《行政处罚决定书》，决定对金琪行政拘留七日。因在行政处罚前已经对上诉人金琪采取刑事拘留强制措施限制了人身自由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条之规定，决定对金琪折抵行政拘留七日。该行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被上诉人复议机关桥西区政府在受理上诉人金琪的复议申请后，作出的西政行复[2016]9号《复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确,本院予以支持。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人金琪的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人金琪负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭建章
审判员 杨聚存
审判员 徐进富
二〇一七年六月二十七日
书记员 孙亚珊