河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第281号
上诉人（原审被告）郑州市公安局未来�分局。
法定代表人刘卫民，局长。
委托代理人吴丹，郑州市公安局未来路分局工作人员。
委托代理人谢宗晋，郑州市公安局未来路分局工作人员。
被上诉人刘艳凯（原审原告），女，汉族，1981年9月2日出生。
郑州市公安局未来路分局（以下简称未来分局）因刘艳凯诉其履行法定职责一案，不服郑州市金水区人民法院（2015）金行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经初步阅卷，认为本案案情较为简单，且各方当事人均未提出新的事实、证据或理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，可以不开庭审理。遂在阅卷和询问当事人的基础上对本案进行审理，现本案已审理终结。
原判认定：2014年5月26日，原告与肖磊、肖瑜二人在被告工作场所发生争执。2014年10月24日原告向被告报警称第三人等辱骂、殴打原告。被告经调查后于2014年10月30日对肖磊作出相应行政处罚。2014年6月23日，原告向被告报警。被告经调查后对肖磊、肖春菊分别作出行政处罚决定，两次事件被告均未对肖瑜做出处理。
原判认为：原告向被告报警称肖瑜对其公然辱骂，请求处理。被告提供的证据不能证明对原告报警内容进行了全面调查，且未提供肖瑜在境外未归，及需对案件延期处理的证据，原告认为被告未履行法定职责的意见成立。依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第（三）项的规定，判决被告郑州市公安局未来路分局在法定期间内，对原告刘艳凯2014年5月26日、2014年10月24日的报案作出处理。
未来分局上诉称：一审法院认为原告刘艳凯向上诉人未来路分局报警，称本案当事人肖瑜在2014年5月26日及同年6月23日两次�施辱骂原告、寻衅滋事的行为，被告没有对原告报警内容进行全面调查且未提供当事人肖瑜在境外未归，需要对案件延期处理的证据，并据此认定原告认为被告未履行法定职责的意见成立，要求上诉人未来路分局在法定期限内对原告刘艳凯2014年5月26日、2014年10月24日的报案作出处理。对于此，我们有以下几点意见：
一、一审法院（2015）金行初字第17号行政判决书中的判决要求，上诉人未来路分局对原告2014年5月26日及2014年10月24日两次报警事项作出处理。这其中存在以下两个问题：（一）2014年5月26日，原告刘艳凯并未向未来路分局报案称其被肖瑜等人辱骂或殴打。因其未报案，被告未来路分局无法作出相应处理。
（二）2014年10月24日，原告刘艳凯向被告未来路分局报警称，2014年5月26日21时许，第三人肖磊对其进行辱骂，并从背后拉扯其头发。在�警过程中，原告刘艳凯反复强调的是第三人肖磊对其的辱骂及殴打行为，而并未明确要求公安机关对肖瑜的行为进行处罚。这一点有以下证据可以证明：一是2014年10月24日刘艳凯《报案材料》中显示，2014年5月26日晚，其在未来路派出所办公区域准备离开时，被肖瑜、肖磊推回值班室，并开始对其破口大骂。当日21时许，其再次欲离开时，肖磊趁机拽起头发殴打，并否认殴打事实。二是2014年10月24日未来路分局治安管理服务大队《受案登记表》中显示，原告刘艳凯报警称，在未来路派出所治安管理服务大队大厅，肖磊从背后拽其头发。三是2014年10月24日刘艳凯《询问笔录》显示，民警询问其到公安机关报警的原因，其称“2014年5月26日在未来路派出所治安管理服务大队肖磊拽我头发并骂我”。以上三点完全可以证明，原告刘艳凯在2014年10月24日向被告未来路分局报警时�其明确目的就是控告肖磊对其进行辱骂并殴打的违法行为，而其对于辱骂的实施对象的表述并不明显。司法实践中，公安机关每天面对大量的报警求助案情，而警力资源有限，在处理单个警情过程中，办案民警只能集中精力调查并处理报警人所控告的重点内容。被告未来路分局接到报警，严格按照法定程序开展全面调查，并最终对查证落实的、第三人肖磊殴打他人的违法行为依法作出了行政处罚。综上所述，被告已经对原告刘艳凯2014年10月24日报案进行了处理，如何能二次进行处理？
二、一审判决书中提到，2014年10月24日2014年6月23日，原告刘艳凯两次向被告未来路分局报警，称肖瑜实施了对其辱骂、殴打的违法行为，未来路分局经调查后仅对肖磊、肖春菊分别做出了行政处罚决定，而两次事件被告均未对肖瑜作出处理。对此，我们的意见如下：
（一）2014年10月24日，上诉人未来路分局接到原告刘艳凯报警后，经过全面调查，查实了第三人肖磊殴打刘艳凯的违法行为，并依法作出了行政处罚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十四条之规定，对违法行为事实清楚，证据确实充分，依法应当予以行政处罚。该案事实清楚，证据确凿。同时，由于该案当事人肖瑜一直未到案，无论其是否在境外，被告未来路分局已严格履行法定程序，先后两次对肖瑜进行传唤未果。因此，目前尚未对当事人肖瑜作出处理。
（二）2014年6月23日，原告刘艳凯向未来路分局报警，称其在郑州市金水区河南中医三附院因琐事被人殴打。接报后，未来路分局迅速开展全面调查，很快查实了第三人肖磊和另一当事人肖春菊的违法事实，并严格依法作出了相应处罚决定。而对于当事人肖瑜的违法行为，双方各执一词�刘艳凯称肖瑜对其有殴打行为，而当事人肖瑜否认殴打刘艳凯，第三人肖磊和另一当事人肖某菊也否认肖瑜参与打人，第三方证人证言也未显示当事人肖瑜有殴打原告刘艳凯的行为。以上内容有以下证据可以证明：1、2014年6月23日原告刘艳凯《询问笔录》；2、2014年6月24日证人朱珍珍《询问笔录》；3、2014年6月24日证人徐朝锁《询问笔录》；4、2014年7月10日肖瑜《询问笔录》5、2014年7月10日第三人肖磊《询问笔录》；6、2014年6月29日肖某菊《询问笔录》。以上证据足以证明，上诉人未来路分局在接到被上诉人刘艳凯报警后，对其报警事项进行了全面处理。上述证据已于一审开庭前提交给了一审法院。由于对当事人对肖瑜是否实施殴打他人的违法行为未能调查清楚，故目前尚未对其作出相应处理。
（三）根据《治安管理处罚法》第九十三条之规定，只有本人陈�，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。只有本人陈述尚且不能做出处罚，何况在此案中，当事人肖瑜一直未到案？同时根据《治安管理处罚法》第九十五条之规定，此案不属于此条规定四种情形的任何一种。因此，被告未来路分局目前未对肖瑜进行相关处理。
三、根据《行政诉讼法》相关规定，本起行政诉讼案件涉及当事人肖瑜的切身权益，本着公平、公正的原则，我们认为一审法院在一审开庭时，应该通知当事人肖瑜作为第三人出庭参与诉讼。
请求：一、撤销一审判决；二、认定上诉人已依法履行法定职责；三、由被上诉人承担一二审诉讼费用。
刘艳凯没有提交书面答辩状，其在接受法庭询问时答辩称其报案中包含对肖瑜违法行为作出处罚的请求，肖瑜对其辱骂违法行为事实清楚，应当作出处罚。因本案是被告不�行法定职责案件，不是被告作出行政处罚案件，行政处罚轻重问题域肖瑜有关，被告是否履行法定职责与肖瑜没有关系，其无须作为第三人参加诉讼。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：刘艳凯2014年10月24日报警指称的2014年5月26日纠纷，上诉人对刘艳凯报警所作笔录中，多次出现“肖磊、肖瑜骂我”的记载，因此，虽然刘艳凯报警没有明确要求对肖瑜辱骂行为作出处罚，应当视为但刘艳凯报警事项包含肖磊、肖瑜对刘艳凯进行辱骂及肖磊拽刘艳凯头发的内容。在上诉人提供的2014年10月30日肖磊自述材料中也有“刘艳凯一直在骂我和我妹妹肖瑜，我和肖瑜也与刘艳凯吵架、对骂”的表述。治安行政处罚是职权行为不是依申请行政行为，公安机关应对案件事实进行全面调查后依法作出相应行政处理，报案人的报案对公安机关而言仅是发现违法线索的途径，并非只有报案人明确要求公安机关对何人作出何种处罚，公安机关方可行使权力。因此，在刘艳凯报警材料及调查材料可以证明2014年10月24日刘艳凯除与肖磊有肢体冲突外，还存在肖磊、肖瑜与刘艳凯之间口角、辱骂情节。其中肖瑜是否涉嫌违法，是否应当处理需要公安机关调查取证，主动履责。
上诉人上诉称肖瑜不能到案，因此无法进一步作出处理，上诉人在一审期间仅向法院提交两份传唤证，该两份传唤证没有送达回证等可以证明曾向肖瑜本人或法定有代为签收法律文书资格人员进行送达的证据，不能证明上诉人对肖瑜进行合法传唤。
关于刘艳凯2014年6月23日报警事项，上诉人一审期间仅向法院提交了其针对肖磊及肖某菊的行政处罚决定，没有提交其他证据。其在上诉状中描述的其调查、履责行为缺乏证据支持。一审法院依据行政诉讼举证责任分配规则，推定原告起诉及案件审理中涉及原告报案内容的陈述事实成立，符合法律规定，上诉人相关主张缺乏证据支持。
本案一审法院并未确认肖瑜存在违法行为应予处罚，仅是认定2014年5月26日及6月23日肖瑜与刘艳凯发生争执，公安机关没有全面调查，未对肖瑜作出处理。违法嫌疑人接受公安机关调查是其法定义务，其是否存在违法行为及是否应予处罚，应予何种处罚的问题应在行政机关查明案情后确定。一审判决没有对肖瑜的权利义务产生实际影响，一审法院没有将肖瑜追加为案件第三人不构成程序违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定�判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人未来路分局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 王 冰
代理审判员 余 滢
二〇一六年三月二十日
书 记 员 陈晓莹