山东省烟台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁06行初65号原告：邵希忠，男，1945年9月18日出生，汉族，住山东省莱州市。被告：莱州市人民政府。住所地：山东省莱州市府前街**号。法定代表人：由如林，市长。委托代理人：于杰，莱州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：秦婕美，山东文景律师事务所律师。被告：莱州市农业局。住所地：山东省莱州市掖县东街坊北路北首。法定代表人：姜成春，局长。分管负责人：邹建春，副局长。委托代理人：曲颂军，山东一天律师事务所律师。第三人：莱州市虎头崖镇人民政府。住所地：山东省莱州市虎头崖镇驻地。法定代表人：李明明，镇长。委托代理人：王少梅，莱州市虎头崖镇人民政府工作人员。第三人：邵恩荣，男，1937年3月6日出生，汉族，住山东省莱州市。原告邵希忠因不服莱州市人民政府（以下简称市政府）、莱州市农业局（以下简称农业局）颁发的370683108059000073J号《农村土地承包经营权证》，于2017年5月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月31日立案后，于2017年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月17日公开开庭审理了本案。原告邵希忠、被告市政府委托代理人于杰和秦婕美、被告农业局负责人邹建春和委托代理人曲颂军、第三人莱州市虎头崖镇人民政府（以下简称镇政府）委托代理人王少梅到庭参加诉讼。第三人邵恩荣经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。2015年10月，被告市政府、农业局为邵恩荣颁发编号为370683108059000073J的《农村土地承包经营权证》。原告邵希忠诉称，其于1999年承包莱州市虎头崖镇北张村村委会（以下简称北张村委）所属土地11.4亩，从1999年1月1日起到2028年12月31日止，承包期限为30年。2007年，北张村委在没有告知原告的情况下，又将原告承包的11.4亩土地另行分配给本村其他村民。因为该土地一直由原告耕种，所以原告对此毫不知情，直到2014年因修路征地补偿问题，北张村村委主任才告知原告，村里2007年根据镇上均田制政策对北张村土地进行了调整，将原告的承包地调整给了其他村民。2015年，北张村委又按照2007年非法调整后的结果上报材料，致使原告承包地11.4亩土地确权给了别人。原告认为，合法的土地承包合同受国家法律保护。北张村委和镇政府的行为违反国家法律和政策规定，也违反了山东省人大常委会1999年10月25日条例规定，应予纠正。而新确权的农村土地承包经营权证上有市政府和农业局印章，等同于以市政府和农业局的名义作出的行政行为，该行政行为侵犯了原告合法的农村土地承包经营权。原告于2017年3月向烟台市人民政府提起了行政复议，烟台市政府复议机关于2017年3月17日受理了该案件，到2017年5月17日行政复议期满，但行政复议机关至原告起诉时仍未作出任何决定，为此原告特诉至贵院，请求：1、依法判决撤销二被告颁发给邵恩荣的370683108059000073J《农村土地承包经营权证》；2、判令二被告给原告颁发农村土地承包经营权证；3、诉讼费用由被告承担。庭审中，经本院释明，原告撤回上述第二项诉讼请求。被告农业局辩称，一、原告所述与事实不符。1999年9月12日，根据莱州市《关于延长土地承包期、稳定完善土地承包关系的实施意见的通知》要求，原东宋镇北张村两委书面向原莱州市东宋镇人民政府呈报了《北张村土地延包方式审批请示报告》，该报告于1999年9月13日被东宋镇政府批准并通知落实。依据该批准文件，北张村委于2007年5月10日向镇政府以及莱州市稳定完善农村土地承包经营制度工作领导小组办公室呈送了北张村土地承包审批方案并获批。该方案对原告1999年承包合同载明的11.4亩土地重新发包给其他十位村民承包经营，除原告及其妻子不同意外，其余村民皆签字同意。北张村委依据该土地承包方案将原告承包的11.4亩土地调整为邵恩荣在内的十户村民承包经营，村委会与十户村民签订了新的土地承包合同，农业局依法颁发了十户村民名下的农村土地承包经营权证。土地调整后虽由原告继续耕种，但其每年向北张村委上缴的承包费，则由村委分发给了十户村民。因此，原告称直到2014年才知晓承包土地被调整与事实不符。二、农业局颁发涉案农村土地承包经营权证事实有据，程序合法。农业局颁证的事实依据是：北张村委与邵恩荣签订的《农村土地承包合同书》及附后的农户家庭承包地块情况明细表、农村土地承包经营权登记调查确认书及承包地块示意图（续）。根据农业部颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》[农业部令第33号]以及《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的规定，农业局依法进行了勘测定界、公示确认，并编制了莱州市农村土地承包经营权确权登记颁证清册。三、农业局的颁证行为的法律依据是：《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十九条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》[农业部令第33号]第七条。根据上述规定，结合本案事实能够证实：1、农业局并非涉案土地发包方；2、农业局报市政府颁发农村土地承包经营权证的依据来源于镇政府报送的申请材料，而不是原告主张的合法土地使用权；3、农业局的颁证行为符合法律规定。四、农业局的颁证行为是在2007土地承包经营权确权基础上作出的，二者之间存在关联性。山东省委办公厅、省政府办公厅转发省农业厅等部门《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的通知要求，2014年全省范围内开展的农村土地承包经营权颁证要严格执行“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的原则，解决的是承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。农业局颁发涉案土地承包经营权证正是在先前2007年确权的基础上，根据上述文件要求而作出的，并非简单、孤立的一种确权行为，是重新换发了2007年的土地承包经营权证。五、原告以其持有土地承包合同主张其享有土地承包经营权缺乏相关依据。涉案争议土地现存原告持有的1999年的土地承包合同以及邵恩荣名下的土地经营权证。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定，取得经营权证的承包者取得土地经营权。因此，原告的主张不符合法律规定。六、原告的起诉不符合法律规定程序。原告称烟台市政府于2017年3月17日受理其行政复议，至2017年5月17日行政复议期满仍未作出决定，但行政复议机关依法有三十日的延长期，如延长期不存在，原告有权在期满之日起十五日内起诉，否则应驳回其起诉。七、原告的诉求已过法定期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，涉案农村承包经营权证书颁发于2015年10月份，而原告提起诉讼的时间为2017年5月份，显然已经超过法定起诉期限，其诉求不应得到法律支持。另外，原告也已超过行政复议的法定期限。综上，农业局作出的颁证行为既有证据也有依据，并无不当，原告的诉求已过法定起诉期限。请求驳回原告的起诉。被告市政府同意农业局的答辩意见。第三人镇政府述称，同意市政府和农业局的意见。邵恩荣未到庭陈述。经审理查明：1999年4月15日，原告邵希忠与北张村委签订土地承包合同，约定由原告承包张海路（现为寅祥路）北原属于村委管理的土地11.4亩，期限为30年，从1999年1月1日至2028年12月31日止。1999年9月12日，原莱州市东宋镇北张村两委根据莱州市《关于延长土地承包期、稳定完善土地承包关系的实施意见的通知》要求，研究制定了土地延包方案，该方案经2/3以上村民同意后，村委于1999年9月12日向原东宋镇人民政府呈报了东宋镇北张村土地延包方案审批请示报告，该报告于1999年9月13日经原东宋镇政府批复：“你村提报的土地延包实施方案，经镇政府审查，符合上级有关政策，望做好工作，抓紧落实。”依据该批准文件，北张村委于2007年5月10日向镇政府以及莱州市稳定完善农村土地承包经营制度工作领导小组办公室呈送了北张村土地承包审批方案，该方案对原告1999年承包的11.4亩土地进行了调整。2007年9月1日，北张村委与邵恩荣签订了农村土地承包合同，将原告承包的11.4亩土地中的0.98亩发包给邵恩荣，随后，被告为邵恩荣颁发了2007年土地承包经营权证，该权证在2015年颁发新证后被收回销毁。2015年，为贯彻省委、省政府办公厅转发省农业厅等部门《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的通知，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记薄不健全等问题，实现承包面积、承包合同、经营权登记、经营权证书“四相符”。实现承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证发放“四到户”。被告农业局于2014年在坚持原有土地承包关系不变的原则下，对2007年土地进行实地勘测，明确空间位置，并张榜公布。2015年在重新调查确认的基础上，对包括邵恩荣在内的该村承包土地重新确权登记，颁发了2015年土地承包经营权证。邵恩荣承包的苹果园的土地面积、四至等均与2007年相同，为0.98亩。另查明，原告邵希忠因与北张村委农村土地承包合同纠纷一案，向莱州市人民法院起诉，请求确认1999年4月15日签订的合同合法有效。莱州市人民法院作出（2015）莱州金民初字第189号民事裁定，认为其与村委的合同纠纷属于在统一调整土地政策过程中产生的争议，政策性强，应由政府有关部门协调解决，不属于人民法院民事案件受案范围，故驳回起诉；邵希忠上诉后，本院作出（2016）鲁06民终1073号民事裁定，予以维持。2017年3月17日，原告向烟台市人民政府申请行政复议，要求撤销市政府颁发的370683108059000073J农村土地承包经营权证。2017年5月16日，烟台市人民政府作出烟政复延字[2017]26号行政复议决定延期通知书，决定行政复议决定延期至2017年6月17日前作出。2017年5月31日，烟台市人民政府作出烟政复驳字[2017]26号行政复议决定书，驳回原告的行政复议请求。2017年6月1日，烟台市人民政府将上述延期通知书和行政复议决定书一并通过邮政特快专递的方式向原告邮寄送达，原告于2017年6月5日签收。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；……”本案中，行政复议机关于2017年3月17日受理原告的行政复议申请后，未在法定期限内（即2017年5月16日前）作出行政复议决定，其关于延长作出复议决定的通知系于2017年6月5日告知原告，故原告于2017年5月29日向本院提起行政诉讼，本院依法应予受理。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……㈧行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；……”1999年，原东宋镇北张村两委根据莱州市《关于延长土地承包期、稳定完善土地承包关系的实施意见的通知》要求，制定北张村土地延包方案，该方案经2/3以上村民同意后又经镇政府批复落实。北张村委据此于2007年3月20日制定“北张村土地承包方案”，对原告承包的11.4亩土地经营权进行了调整。2007年4月15日，村委将该11.4亩土地分别发包给包括邵恩荣在内的该村其他10户村民，并与他们分别签订了土地承包合同。同年底，村委按照调整后的合同申领了2007年土地承包经营权证。至此，原告承包的11.4亩土地中的0.98亩，已由被告颁证确权给邵恩荣承包经营。至于2007年颁证行为的合法性，因与本案不是同一法律关系，本院不予评价。2015年，被告农业局为贯彻省委、省政府办公厅转发省农业厅等部门《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的通知，对2007年承包土地进行实地勘测，明确空间位置，在重新调查确认的基础上，对包括邵恩荣在内的该村承包土地重新确权登记，为邵恩荣颁发了2015年土地承包经营权证。该权证与2007年土地承包经营权证确认的四至、承包面积均相同，亦未改变土地承包经营人，未为承包经营权人设定新的权利义务，实际上是对2007年权证的完善。故，涉案土地经营权已于2007年确权给邵恩荣，被告于2015年向邵恩荣颁发的经营权证未对2007年的权证内容作出实质性的改变，性质上属于换发新证，因此，被告于2015年向邵恩荣颁证的行为对原告合法权益明显不产生实际影响，依法应驳回原告的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，裁定如下：驳回原告邵希忠的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉审 判 员  纪晓静人民陪审员  于 一二〇一七年八月八日书 记 员  高祎轩