安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）陕7101行初138号
原告安康市河顺建筑工程有限公司,住所地安康市汉滨区花园乡三元宫村一组。
法定代表人冯玉合，经理。
委托代理人吴栋辉，安康市汉滨区148法律服务所法律工作者。
被告安康高新技术产业开发区环境保护局，住所地安康高新区创业大厦5楼。
法定代表人何国栋，局长。
委托代理人杨化旬，陕西滕浩律师事务所律师。
委托代理人谌辰华，陕西滕浩律师事务所律师。
原告安康市河顺建筑工程有限公司（以下简称河顺公司）不服被告安康高新技术产业开发区环境保护局（以下简称高新区环保局）行政处罚一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告高新区环保局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。原告河顺公司的法定代表人冯玉合、委托代理人吴栋辉、被告高新区环保局副局长康芳、委托代理人杨化旬、谌辰华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区环保局于2017年7月5日作出安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书，认定原告河顺公司未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自投入生产（使用），违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，决定对河顺公司处以如下行政处罚：“1、罚款人民币壹拾柒万陆千元整；2、责令你单位于2017年8月28日前恢复土地原状。”
原告河顺公司诉称，1992年，原花园乡企业办承包该乡三元宫村一组位于冉家河的部分土地开办砖厂，后该砖厂管理人几经变更，最终由刘纪兰承包经营。2006年，经三元宫村一组同意，原告法定代表人冯玉合从刘纪兰砖厂转租了部分场地开办水泥板厂。2013年2月28日，冯玉合又与三元宫村一组签订了《续租合同》，将租期延长到2018年。2015年3月，冯玉合在工商局注册开办了安康市河顺建筑工程有限公司，将制作水泥板转型为制作水泥管。2017年4月28日，被告以原告生产用的锅炉排放大气污染物为由向原告下达了查封决定书。2017年6月解除查封，原告同时将锅炉拆除运走。2017年8月8日，被告又以原告生产前未提交环评文件为由，向原告下达了安高新环责改字﹝2017﹞39号责令改正违法行为决定书，要求原告：1、立即停止违法行为，2、自觉接受被告行政处罚，3、责令恢复原状。同时下达了安高新环罚告字[2017]23号行政处罚事先（听证）告知书，拟对原告作出：1、罚款人民币17.6万元，2、责令原告于2017年8月15日前恢复厂区原状。2017年8月14日，原告向被告申请听证。被告于2017年8月15日向原告送达了行政处罚听证通知书，通知原告于2017年8月18日15时00分举行听证会。因原告法定代表人送孩子看病迟到了30分钟，被告以原告未按时到庭为由取消了听证会。2017年8月19日，被告以安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书作出处罚决定：1、罚款人民币17.6万元，2、责令原告于2017年8月15日前恢复厂区原状。对于被告所作出的行政处罚，原告不服，特申请撤销。理由如下：1、被告所作的行政处罚早已超过时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。该块土地自1992年建砖厂，迄今己长达21年之久。而原告前身的水泥板厂建于2006年，至今也己11年。原告公司2015年3月成立并开始生产水泥管也有2年5个月之久。2、原告公司成立时，曾询问过汉滨区环保局，被告知地点属于高新区，汉滨区无管辖权，而当时被告尚未设立，原告向谁申请？3、被告设立后，从未告知原告应对企业进行环评。即使到2017年4月查封原告锅炉时也没有提出相关要求。4、被告2017年8月15日通知原告举行听证会，时间却定在3日后的8月18日，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条（二）项提前七日通知的规定。后又以原告缺席听证会、放弃听证权利为由，变相剥夺了原告的听证权利。5、被告要求原告恢复土地原状，超出了其权利范围，属乱作为。综上，被告在未履行告知义务的前提下，对己超过时效的行为作出行政处罚。不仅超范围处罚，且处罚程序违法。为保护企业的合法权益，特申请人民法院依法予以撤销。
原告河顺公司向本院提交了下列证据，佐证其主张：
1、营业执照复印件，证明原告公司成立时间是2015年3月13日；
2、法定代表人身份证复印件，证明主体资格；
3、安康高新区环境保护局安高新环查封字﹝2017﹞12号查封决定书、安高新环责改字﹝2017﹞39号责令改正违法行为决定书、安高新环罚告字[2017]23号行政处罚事先（听证）告知书、安高新环听通字﹝2017﹞1号行政处罚听证通知书；安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书。证明被告没有履行告知义务，听证没有提前7天通知原告，程序违法。
4、民事裁定书，证明原告生产的土地在1999年就被承包，没有作为耕地耕种；
5、续租合同，证明原告早在合同签订之日就从事生产活动；
6、书面证明一份，证明2006年原告就在该地生产。
被告高新区环保局辩称，一、被告高新区环保局做出的行政处罚决定程序合法。被告于2017年4月对辖区企业进行检查时，发现原告河顺公司计划年加工蒸压水泥制品20万T生产项目，未建成、无法正常运行防治污染设施直接排放大气污染物的行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十五条和《中华人民共和国大气污染防治法》第三十条规定。遂依法对原告生产项目配套建设的燃煤锅炉予以查封并告知了其相关的权利义务。后被告又于2017年7月5日、2017年8月8日对原告进行了调查，发现原告仍然未依法向环保部门提交建设项目环境影响评价文件，擅自投入生产。被告依法于2017年8月8日作出了责令改正违反行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书，并向原告送达，后依原告申请，组织了听证，但由于原告法定代表人无正当理由未按时参加听证。被告才依法作出安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书。被告作出行政处罚决定程序合法。二、被告作出行政处罚认定的事实清楚，法律适用正确。被告在对原告检查时全面客观的了解了原告企业的实际状况，询问了原告法定代表人及现场施工负责人，拍摄了现场照片、制作了现场图等，充分证明了在被告检查期间原告一直在生产，而原告至今未向环保部门提交建设项目环境影响评价文件，被告遂按照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和第三十一条之规定对原告处以罚款和恢复原状的行政处罚。三、原告所诉理由不能成立。1、关于时效问题。根据被告询问原告法定代表人的笔录可以看出，原告成立于2015年3月，2015年底才建成投产，且其一直在违法生产，其违法行为处以连续状态，对其违法行为进行处罚不存在超过时效的问题。2、关于是否应当由被告告知企业进行环评的问题。被告认为原告公司成立时，其营业执照的经营范围里面“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”已经明确告知了。而且建设单位提交环境影响评价文件是其法定的义务。故被告不存在告知的义务。3、被告应原告申请组织听证，并及时告知了原告听证的时间和地点以及各项权利义务。原告对于听证时间、地点的安排并无异议。4、根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条“处以罚款，并可以责令恢复原状”之规定，对原告的处罚是符合法律规定的。综上所述，被告作出行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告高新区环保局向本院提交了下列证据，佐证其主张：
第一组：安康市机构编制委员会办公室文件，证明高新区环保局成立时间2015年5月5日及职权范围。
第二组：1、冯玉合调查笔录，原告投资880万元建厂，未办理环评手续，即投入生产；
2、柳林木调查笔录，证明检查时现场正在生产，柳林木是现场施工负责人；
3、生产施工现场图，高新区环保局工作人员绘制，证明检查时原告生产现场的状况；
4、现场照片5张，证明原告未依法提交环评文件投入生产的现场状况；
5、安康市河顺建筑工程有限公司营业执照副本，证明原告公司成立时间及经营范围。
第三组：1、安康市河顺建筑工程有限公司立案审批表。
2、案件调查报告、执法证复印件。
3、安高新环责改字（2017）39号责令改正违法行为决定书。
4、行政处罚事先（听证）告知书；
5、邮局送达回证；
6、安康市河顺建筑工程有限公司听证申请书；
7、行政处罚听证通知书及送达回证；
8、安康市河顺建筑工程有限公司听证笔录；
9、案件处罚合议纪要；
10、行政处罚决定审批表；
11、行政处罚决定书及邮局送达回证；
12、督促履行义务催告书。
以上证据证明被告作出行政行为程序合法。
第四组法律依据：环境保护法10条、61条；环境影响评价法31条；行政处罚法20条；环境处罚行政听证程序规定40条。
被告高新区环保局对原告提供的证据提出以下异议：对证据1的真实性无异议，认为其经营范围已经注明须依法批准。对证据2无异议。对证据3真实性无异议，认为查封决定书是查封锅炉，与本案无关。认为证据4与本案无关。对证据5、6的真实性有异议，指向的都是以前乡上的砖厂，并非河顺公司，与本案原告无关。认为证据6不符合证据的形式要件。
原告河顺公司对被告提供的证据提出以下异议：
对第一组证据，认为没有在举证期内提交，被告成立时间晚于原告成立时间，被告实际开展工作时间也是在成立之后。
对第二组证据，对证据1、2、5无异议。对证据3和证据4，认为没有原告负责人及工作人员签字，不予认可。
对第三组证据，对证据1和证据2，认为被告程序倒置，是先处罚后调查，没有办案人员王伟的执法证件，程序严重违法。对证据3-12的真实性无异议。
对第四组证据无异议，认为法律规定的前提是被告具有告知义务，被告没有证据证明其履行了告知义务。
本院对上述证据认证如下：被告第一组证据系职权依据，本院对其真实性予以认定。第二组证据、第三组证据1-10、12系被告作出行政处罚所依据的事实和程序方面的证据，是真实的，本院对其真实性予以采信。第三组证据11，因行政处罚决定书系本案审查的具体行政行为，本院不作为证据认定。原告提交的证据1、2，因被告无异议，本院予以认定。对证据3中，查封决定书与本案无关联性，本院不予认定，对证据3中其他证据的真实性予以认定。证据4、5不能证实与本案有关联性，不予认定。证据6因不符合证据的形式要件，本院不予认定。
经审理查明，2015年3月13日，冯玉合在安康市工商行政管理局注册成立了安康市河顺建筑工程有限公司，住所地为陕西省安康市汉滨区花园乡三元宫村一组，法定代表人为冯玉合，经营范围为“土石方开挖、管道工程、市政工程、道路桥梁工程；建材水泥制品的销售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。在未办理环评审批手续的情况下，于2015年6月份左右开始生产水泥制品，在行政处罚决定书送达前一直在生产。2017年7月5日，被告高新区环保局在对高新区企业例行检查时，发现原告河顺公司未依法向环保部门提交建设项目环境影响评价文件，擅自投入生产（使用），违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，于2017年7月6日立案。2017年8月8日，被告高新区环保局向原告河顺公司作出安高新环责改字﹝2017﹞39号责令改正违法行为决定书，责令原告：1、立即停止违法行为；2、自觉接受行政处罚；3、责令恢复原状。同日向原告河顺公司作出安高新环罚告字[2017]23号行政处罚事先（听证）告知书，被告高新区环保局拟对原告作出如下行政处罚：1、罚款人民币壹拾柒万陆千元整；2、责令原告于2017年8月15日前恢复厂区原状。被告作出以上两份文书后于2017年8月10日以邮寄送达方式送达原告法定代表人冯玉合，冯玉合于2017年8月11日签收。2017年8月14日，冯玉合向被告书面提出听证要求。2017年8月15日被告作出安高新环听通字﹝2017﹞1号行政处罚听证通知书，决定于2017年8月18日15时00分在安康高新区创业大厦531会议室举行听证会，并于当日送达冯玉合。2017年8月18日，冯玉合于15时21分到达会场，被告认为原告听证人员冯玉合无故迟到，亦未申请延期，依据《环境行政处罚听证程序规定》第四十条第三款的规定，决定终止听证。2017年8月19日，被告作出安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书，认定原告河顺公司未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自投入生产（使用），违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，决定对河顺公司处以如下行政处罚：“1、罚款人民币壹拾柒万陆千元整；2、责令你单位于2017年8月28日前恢复土地原状。”该行政处罚决定书于2017年8月20日送达原告法定代表人冯玉合。原告不服该行政处罚决定，遂向法院提起行政诉讼。
本院认为，被告安康高新技术产业开发区环境保护局2017年8月19日作出的安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书，从职权上，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，以及安康市机构编制委员会办公室安编办发﹝2015﹞32号《关于设立高新区环境保护局（市环境保护局高新分局）的通知》，被告高新区环境保护局非一级政府职能部门，不享有对本行政区域环境污染防治行政处罚的法定职权。从程序上，被告高新环保局在对原告涉嫌违反环境影响评价案立案时间为2017年7月6日，2017年7月5日被告高新环保局出具案件调查报告处理意见一栏“根据该单位违法情节，经我局会议研究决定，按照该单位建设项目总投资额2%给予处罚，我局决定对该单位处罚款人民币壹拾柒万陆千元整，责令该单位限期恢复土地原状。”属于先处罚后调查，违反《环境行政处罚办法》先立案后做处理决定的规定；原告法定代表人在收到行政处罚事先（听证）告知书后，在8月14日向被告提交了听证申请书，被告于8月15日向原告发出听证通知书，通知其于2017年8月18日15时00分在安康高新区创业大厦531会议室举行听证会，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条（二）“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。从实体处理上，被告根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条之规定“……处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状……”决定对原告处以罚款人民币拾柒万陆千元整，责令恢复土地原状的行政处罚，并无证据显示原告违法行为之前厂区的状态，并且恢复原状与恢复土地原状为不同的概念，被告作出责令原告恢复土地原状的行政处罚明显不当。综上，被告安康高新技术产业开发区环境保护局作出的该处罚决定从职权、程序和实体处理上都有与法律规定相悖的地方，原告请求撤销，应予撤销。原告河顺公司于2015年3月13日成立，2015年6月份左右开始生产水泥管，根据中华人民共和国环境影响评价法第三条、《建设项目环境保护管理条例》第六条、第七条的规定，该项目应进行环境影响评价，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，该项目属于第十九种类别非金属矿物制品业中的项目类别为50的“砼结构构件制造、商品混凝土加工”，该类别全部编制报告表。原告于2015年6月份左右开始生产水泥制品，在行政处罚决定书送达前一直在生产，其违法行为处于连续状态，根据《行政处罚法》第二十九条之规定，原告认为其违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的说法不能成立。原告未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自投入生产（使用），违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，违法事实存在且处于连续状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）、（六）项之规定，判决如下：
撤销被告安康高新技术产业开发区环境保护局于2017年8月19日作出的安高新环罚字[2017]7号行政处罚决定书。
本案受理费50元，由被告安康高新技术产业开发区环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 袁 涛
代理审判员 付学民
代理审判员 王正菲
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 刘斯咪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国环境保护法》
第六十一条建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。
《中华人民共和国环境影响评价法》
第三条编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。
第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
……
《建设项目环境保护管理条例》
第六条国家实行建设项目环境影响评价制度。
第七条国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：
（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；
（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；
（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。
《环境行政处罚办法》
第二十二条【立案条件】环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。
经审查，符合下列四项条件的，予以立案：
（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；
（二）依法应当或者可以给予行政处罚；
（三）属于本机关管辖；
（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。
![01lydyh01http://192.0.100.105/staticelem/img/law/Stats.png01lydyh01](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=6a7338ec-6845-4bdc-9b83-a89601149099&imgId=NmE3MzM4ZWMtNjg0NS00YmRjLTliODMtYTg5NjAxMTQ5MDk5MC5qcGVn01lydyh01)
第二十四条【紧急案件先行调查取证】对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。
第二十八条【调查取证出示证件】调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。
《中华人民共和国行政处罚法》(2009修正)
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。