江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终475号
上诉人（原审原告）沈晓英。
被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
委托代理人沈锋、周红占，南通市人民政府法制办工作人员。
上诉人沈晓英因治安行政处罚一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00607号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，沈晓英为拆迁问题多次到北京上访，其中，2015年1月9日、1月31日先后两次到北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前非正常信访扰乱公共场所秩序，分别被北京市公安局朝阳分局给予行政拘留五日、七日的处罚。沈晓英在被公安机关治安处罚后，仍不听劝阻于2015年10月1日再次到北京市中南海周边地区非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获并训诫，后被送至北京市马家楼接济服务中心。2015年10月2日，南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）制作港公（永）受案字〔2015〕2570号受案登记表，对港闸区居民沈晓英2015年10月1日下午在北京中南海周边地区非法上访，涉嫌扰乱公共场所秩序一案予以立案调查处理。2015年10月2日上午港闸公安分局出示港公（永）行传字〔2015〕20号传唤证，传唤沈晓英到其所属永兴派出所接受询问，其间分别对沈晓英进行了两次询问，并依法办理了延长传唤时间的手续。沈晓英陈述了其携带材料到北京多个部门上访及被北京市公安局西城分局训诫的情况；港闸区信访局工作人员赵德群反映了本次接访的过程。结合沈晓英此次上访中邮寄材料清单、北京公安部门对沈晓英的训诫书、行政处罚决定书及相关笔录材料，2015年10月2日晚港闸公安分局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、被处罚人陈述和申辩权利等事项向沈晓英进行了告知后，作出并送达港公（永）行罚决字〔2015〕558号行政处罚决定书，对沈晓英行政拘留五日并交南通市拘留所执行；后港闸公安分局向沈晓英家属送达了被行政拘留人家属通知书。2015年10月19日沈晓英申请行政复议，南通市人民政府受理后，及时通知港闸公安分局提交了书面答复及相关证据、依据。经审查，南通市人民政府于2015年11月26日作出通政复决字〔2015〕340号行政复议决定书，维持了港闸公安分局所作涉诉行政处罚决定。沈晓英仍不服提起行政诉讼，要求法院1、撤销港闸公安分局港公（永）行罚决字〔2015〕558号行政处罚决定书；2、撤销南通市人民政府通政复决字〔2015〕340号行政复议决定书。
一审法院认为，本案的争议焦点：1、港闸公安分局所作案涉行政处罚决定是否合法，即港闸公安分局有无相应的职权依据，该处罚认定的事实是否清楚、证据是否充分、办理的程序是否合法、适用法律是否正确；2、南通市人民政府行政复议程序是否合法。
关于港闸公安分局所作案涉行政处罚决定是否合法的问题。1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……。虽然本案沈晓英涉嫌扰乱公共场所秩序的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，本案港闸公安分局依法具有对身份证住址在南通市港闸区永兴街道节制闸村沈晓英的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职权及管辖权。2、沈晓英主张港闸公安分局认定其存在非正常上访，扰乱公共场所秩序违法行为的证据不足问题。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。众所周知，北京中南海等地区是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，沈晓英明知北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但为了满足其上访诉求多次到上述非信访接待场所上访，经北京警方教育、拘留后仍拒不改正，其于2015年10月1日又再次到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了这一特定公共场所的社会治安管理秩序，受到北京公安部门训诫。港闸公安分局作出的涉诉行政处罚认定沈晓英到北京中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序事实清楚、证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定对沈晓英行政拘留五日，适用法律正确、量罚适当。3、沈晓英还主张港闸公安分局作出的涉诉行政处罚决定程序违法问题。港闸公安分局在受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚并依法送达，办理程序符合法律规定，故对沈晓英的该主张，不予采信。
关于南通市人民政府行政复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……。本案中，南通市人民政府在2015年10月19日收到沈晓英的行政复议申请后，及时通知港闸公安分局提交了书面答复及相关证据、依据。经审查，南通市人民政府于2015年11月26日作出维持港闸公安分局所作涉诉行政处罚决定的通政复决字〔2015〕340号行政复议决定书并向沈晓英送达。南通市人民政府在法定期限内对沈晓英的行政复议申请履行了相关程序，作出了涉诉复议决定并依法送达，南通市人民政府行政复议程序合法。
综上所述，港闸公安分局对沈晓英的案涉违法行为具有予以治安管理处罚的职权，其所作涉诉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、量罚适当、程序合法；南通市人民政府行政复议程序合法；沈晓英的诉求无事实根据及法律依据，不予支持。一审法院遂判决驳回沈晓英的诉讼请求。
沈晓英不服提起上诉称，上诉人去北京不存在扰乱公共场所秩序的行为。被上诉人未能提供上诉人违法的证据，仅凭来源不合法的训诫书对上诉人进行行政处罚，于法不符。上诉人前两次的治安处罚不能合并到本案。被诉行政处罚决定违法，复议机关维持被诉行政处罚决定同样违法。请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定。
被上诉人港闸公安分局未提交书面答辩意见。
被上诉人南通市人民政府辩称，港闸公安分局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。南通市人民政府作出的行政复议决定正确。一审判决认定事实清楚，证据充分。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
沈晓英提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合一审判决的基本内容，本案的争议焦点为被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
首先，从被上诉人港闸公安分局提供的训诫书来看，训诫书加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，有承办民警的签字，属于生效的行政机关的法律文书，对该证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。上诉人认为该证据不合法的理由不能成立，本院不予采信。根据训诫书，结合上诉人本人的陈述及证人证言等，可以认定上诉人于2015年10月1日因房屋拆迁纠纷再次到北京市中南海周边地区进行所谓的上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。其次，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人到北京市中南海周边地区进行所谓的上访，而中南海周边地区并不属于合法的上访区域，故上诉人的行为已经扰乱了中南海周边地区公共场所的秩序。考虑到上诉人于2015年1月9日、1月31日先后两次到北京非正常上访，被北京公安机关教育、行政拘留后仍不改正，又于2015年10月1日再次去中南海周边地区非正常上访的情形，被诉行政处罚决定认定上诉人的违法行为扰乱了公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，定性准确。被上诉人港闸公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人予以行政拘留五日的处罚，适用法律正确、量罚适当。
综上所述，上诉人认为被诉行政处罚决定违法的上诉理由不能成立，本院不予采信。被上诉人南通市人民政府经审查，对被诉行政处罚决定予以维持并无不当。一审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人沈晓英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年十月二十日
书 记 员 王 蕾
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；