山东省招远市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁0685行初27号
公益诉讼起诉人招远市人民检察院。住所地：招远市。
法定代表人姜峰，男，检察长。
委托代理人郅晓莹，招远市人民检察院检察员。
被告招远市海洋与渔业局。住所地：招远市。
法定代表人徐晓伟，男，局长。
委托代理人侯悦军，招远市海洋与渔业局监督监察大队大队长。
委托代理人贾玉军，山东浩源律师事务所律师。
公益诉讼起诉人招远市人民检察院因认为被告招远市海洋与渔业局未全面履行法定职责一案，于2018年7月2日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2018年7月6日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月1日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人招远市人民检察院负责人张中斌及委托代理人郅晓莹，被告招远市海洋与渔业局负责人杨彩红及委托代理人侯悦军、贾玉军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人招远市人民检察院诉称，公益诉讼起诉人在履行职责中发现被告招远市海洋与渔业局对招远市某渔业有限公司未经批准建设小码头的违法行为未依法全面履行监管职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。经查：2009年山东省海洋渔业厅以鲁海渔函[2009]295号批复《招远市某渔业有限公司人工鱼礁建设项目可行性研究报告》，该批复载明项目建设地点、项目核准建设年限3年等内容。自2012年9月30日开始，招远市某渔业有限公司在未取得海域使用权的情况下，为人工鱼礁项目的实施，擅自占用招远市辛庄镇海埠村以北（碧海仙庄度假村以西）海域建设小码头。2015年4月8日山东省海洋与渔业厅以鲁海渔函﹝2015﹞82号《关于调整招远市人工鱼礁建设内容的批复》载明：同意招远市某渔业有限公司在原建设规模基础上，增加投资并新增钢制预制构件，项目建设期限延长24个月。2017年1月1日招远市某渔业有限公司与招远市辛庄镇海埠村民委员会签订《海滩承包合同》，该承包合同载明承包位置、承包期限等内容。2017年8月被告处海监执法人员在岸线巡查时发现了招远市某渔业有限公司在招远市辛庄镇海埠村海边以北海域建造的小码头后，向招远市某渔业有限公司下达招海执责﹝2017﹞0006号《责令停止违法行为通知书》，对招远市某渔业有限公司实施未经批准建设小码头的行为责令立即停止。2017年9月26日被告将本案调查终结，认定招远市某渔业有限公司未经批准非法占用海域0.739公顷的违法事实，且形成了对招远市某渔业有限公司作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币332.55万元”的处罚建议。2018年4月19日公益诉讼起诉人向被告发出招检民（行）行政违监[2018]37068500011号检察建议书，建议被告依法全面履行职责，对招远市某渔业有限公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为，在进一步查清事实的基础上，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条之规定及时作出相应的行政处罚，并监督管理处罚决定执行到位。2018年6月19日被告作出《关于招远市某渔业有限公司违法占用海域建设小码头处理情况回复函》。2018年6月21日烟台市人民检察院对涉案海域进行了现场勘查，发现施工结果形成辛庄镇海埠村以北海边临时停船码头；海埠村民委员会出具《证明》证实招远市某渔业有限公司在海埠村后海边修建的水塘及石坝与海埠村民委员会没有任何关系。被告作为本行政区域内海域使用监督管理行政主管部门，负有对辖区内违反海洋管理法律、法规的行为进行调查、处罚的行政职责，被告对招远市某渔业有限公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为，虽然作出了《责令停止违法行为通知书》，但未依法作出相应行政处罚。公益诉讼起诉人对被告怠于履职的行为发出检察建议后，被告仍未依法全面履行职责，导致招远市某渔业有限公司未经批准填海施工建设的小码头仍然存在，遭受破坏的海域仍未恢复原状，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，被告怠于履行法定监管职责的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》等相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起行政公益诉讼，请求判令被告依法履行法定监管职责，对招远市某渔业有限公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为依法作出行政处罚。
公益诉讼起诉人招远市人民检察院向本院提交了以下证据、依据：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；
2、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件
适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款；
1号、2号依据证明招远市人民检察院具备对本案提起行政公益诉讼的主体资格；
3、山东省海洋与渔业厅《关于渔业资源修复行动计划人工鱼礁建设项目可行性研究报告的批复》复印件；
4、山东省海洋与渔业厅《关于调整招远市人工鱼礁建设内容的批复》复印件；
3号、4号证据证明招远市某渔业有限公司在招远市辛庄镇海埠村以北海域进行填海施工的行为与其人工鱼礁建设项目无关；
5、《海滩承包合同》复印件；
6、《证明》复印件；
5号、6号证据证明招远市某渔业有限公司在招远市辛庄镇海埠村以北海域进行填海施工的行为与海埠村民委员会无关；
7、立案审批表复印件；
8、现场笔录复印件；
9、询问笔录复印件；
10、《责令停止违法行为通知书》复印件；
11、陈述、申辩笔录复印件；
12、案件讨论（会审）笔录复印件；
13、行政处罚意见审批表复印件；
14、案件调查终结报告复印件；
7号至14号证据证明招远市某渔业有限公司在招远市辛庄镇海埠村以北海域进行填海施工建设小码头的行为违法，依法应当予以处罚；
15、招远市人民检察院检察建议书及送达回证复印件；
16、《关于招远市某渔业有限公司违法占用海域建设小码头处理情况回复函》复印件；
15号、16号证据证明公益诉讼起诉人已履行提起行政公益诉讼诉前程序，被告未依法履行职责纠正招远市某渔业有限公司违法占用海域建设小码头的违法行为；
17、现场照片打印件；
18、勘验检查笔录复印件。
17号、18号证据证明国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。
被告招远市海洋与渔业局辩称，一、我局不存在怠于履职行为，我局一直依法履行法定监管职责。2017年8月我局执法人员在岸线巡查时发现了本案涉及的围填工程，经初步测定非法占用海域面积0.739公顷。经初步了解该工程可能是招远市某渔业有限公司非法填海形成。我局于2017年8月28日立案，形成案卷《招远市某渔业有限公司非法填海行政处罚案》（2017）0006号。我局于2017年8月向招远市某渔业有限公司下达招海执责[2017]0006号《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》。2017年9月25日，我局就《招远市某渔业有限公司违法建设人工渔樵投石码头行政处罚案》，向中国海监烟台市支队报送了立案审批表。同日，中国海监招远市大队在中国海监违法案件立案报备系统中进行了网上报备，烟台市支队于9月27日向中国海监山东省总队报送了立案报备材料。招远市某渔业有限公司收到《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除通知书》后，对违法主体提出异议，称该案件的违法主体是辛庄镇海埠村民委员会，而该村民委员会称该违法行为并非村民委员会所为。截止目前，我局尚未查出违法主体，无法作出行政处罚决定书。二、检察院提出检察建议书后，我局充分尊重，积极履行职责。2018年4月19日招远市人民检察院提出招检民（行）行政违监[2018]37068500011号检察建议书，我局于2018年6月19日作出《关于招远市某渔业有限公司违法占用海域建设小码头处理情况回复函》并提出工作措施。为加快行政处罚进度，在要求业主自行拆除违法建筑的同时积极与上级业务部门沟通汇报，得到上级部门的明确指示，2018年11月底前恢复海域原状。对此我局制定了整改措施：一是倒排工期。按照整改工作时间表和路线图完成每天的施工计划；二是现场办公，由主要领导、分管领导带队每天到现场督促当事人加快拆除进度、限期完工。三是加强巡查，加大日常巡查力度，强化围填海日常监管，坚决防止出现新的违法填海案件。我局将依职权调查确定违法主体，并在确定违法主体后履职作出处罚决定。综上所述，我局履职行为并无不当，公益诉讼起诉人的诉讼理由不成立，请依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。
被告招远市海洋与渔业局向本院提交了以下证据：
1、立案审批表复印件，证明被告依法行使监管职责，巡查发现违法行为，及时处理，审批报备并形成卷宗，符合法定程序；
2、《责令停止违法行为通知书》及送达回证复印件，证明被告依法作出了行政行为，符合行政处罚法第二十三条、第三十一条的规定，并未怠于履职；
3、《限期拆除通知书》及送达回证复印件，证明被告作出行政行为，按照法定程序下达了通知书，符合行政强制法第四十四条的规定；
4、《关于招远市某渔业有限公司违法占用海域建设小码头处理情况回复函》复印件，证明检察院提出检察建议书后，被告充分尊重，积极履行职责。
经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告提交的证据、依据质证意见如下：
被告对公益诉讼起诉人提交的1号至18号证据、依据无异议。
公益诉讼起诉人对被告提交的1号至4号证据的真实性无异议，对被告称一直在依法履行法定监管职责的陈述有异议，认为被告未在法定期限内办结该案，属于怠于履行法定监管职责。
本院对上述证据、依据认证如下：
公益诉讼起诉人提交的1号至18号证据、依据，具备真实性、合法性，且与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。
被告提交的1号至4号证据具备真实性，对其真实性本院予以确认。
经审理查明，2009年山东省海洋渔业厅以鲁海渔函[2009]295号批复《招远市某渔业有限公司人工鱼礁建设项目可行性研究报告》，该批复载明：项目建设地点为烟台招远市汪家山海域，海域面积为71.9579公顷，在项目建设区采取投放石料、混凝土构建等形式构筑人工鱼礁19.5万空立方，项目核准建设年限3年（2010年
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2012年）。2015年4月8日山东省海洋与渔业厅以鲁海渔函﹝2015﹞82号《关于调整招远市人工鱼礁建设内容的批复》载明：同意招远市某渔业有限公司在原建设规模基础上，增加投资并新增钢制预制构件，项目建设期限延长24个月。2017年8月被告招远市海洋与渔业局执法人员在岸线巡查时发现招远市辛庄镇海埠村海边以北海域有一处小码头。被告于2017年8月28日立案后，向招远市某渔业有限公司下达招海执责﹝2017﹞0006号《责令停止违法行为通知书》，责令招远市某渔业有限公司立即停止违法建设小码头的行为。2017年9月26日被告形成案件调查终结报告，认定招远市某渔业有限公司在未取得《海域使用证书》情况下，于2012年9月30日开始，擅自在碧海仙庄度假村西侧招远市辛庄镇海埠村北海域进行填海施工，经测定非法占用海域0.739公顷的违法事实。2018年4月19日公益诉讼起诉人向被告发出招检民（行）行政违监[2018]37068500011号检察建议书，建议被告依法全面履行职责，对招远市某渔业有限公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为，在进一步查清事实的基础上，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条之规定及时作出相应的行政处罚，并监督管理处罚决定执行到位。2018年6月19日，被告作出《关于招远市某渔业有限公司违法占用海域建设小码头处理情况回复函》称：在收到检察建议后，为加快行政处罚进度，被告已经制定下步工作措施。2018年7月2日，公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”《山东省海域使用管理条例》第五条规定:“县级以上人民政府海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理工作;其所属的海洋监察机构，负责海域使用的有关具体监督检查工作。”《海洋行政处罚实施办法》第三条第一款规定:“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）。”根据上述规定，被告招远市海洋与渔业局作为本行政区海洋行政主管部门，负有对本行政区毗邻海域使用进行监督管理的法定职责。本案中，被告对招远市某渔业有限公司未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为，虽然作出《责令停止违法行为通知书》，但是截至2018年7月2日公益诉讼起诉人起诉之日，被告未对招远市某渔业有限公司的违法行为作出行政处罚决定，且被告不能提供有效证据证明未作出行政处罚决定具有合理理由，故公益诉讼起诉人的行政公益诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告招远市海洋与渔业局于本判决生效后三十日内履行对招远市某渔业有限公司在招远市辛庄镇海埠村以北（碧海仙庄度假村以西）未经批准实施填海施工建设小码头的违法行为依法作出行政处罚的法定职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 杨一梅
审 判 员 于杰红
人民陪审员 李宝莱
二〇一八年八月六日
书 记 员 邵 斐