山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）济行再终字第6号
申诉人（一审原告、二审上诉人）：山东泗水孟源矿业有限公司。
法定代表人：杜西春，董事长。
委托代理人：王庆岳，上海悦祥律师事务所律师。特别授权。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：济宁市国土资源局。
法定代表人：刘绪平，局长。
委托代理人：张伟，济宁市国土资源局矿管科科员。
委托代理人：姬宗皓，济宁市国土资源局矿管科科员。
申诉人山东泗水孟源矿业有限公司（简称孟源公司）与被申诉人济宁市国土资源局不履行采矿登记法定职责一案，不服本院（2008）济行终字第118号民事判决，向本院提出申诉。本院于2011年5月6日作出（2010）济立行监字第19号民事裁定，本案由本院另行组成合议庭再审。本院于2011年11月15日立案，依法由审监庭副庭长姜爱民担任审判长，与审判员张鹏、代理审判员李静组成合议庭，2011年12月9日公开开庭审理了本案。山东泗水孟源矿业有限公司的委托代理人王庆岳、济宁市国土资源局的委托代理人张伟、姬宗皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孟源公司于2007年8月17日向济宁市国土资源局提出采矿登记申请。被告于2007年12月24日作出济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》。该《通知》载明：“泗水孟源矿业有限公司：我局收到你单位申报的黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记资料后，向泗水县国土资源局下发了《关于孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记征询意见的函》，要求泗水局对你单位申报材料进行初审和现场复核。9月10日泗水局结合整顿和规范矿产资源开采秩序的实际，提出不予设立采矿权的初审意见。根据省国土资源厅《关于严格新设采矿权审批的通知》（鲁国土资发（2007）122号）和《矿产资源开采登记管理办法》的有关规定，对你单位黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿申请登记不予受理，请你单位15日内取回申请资料。”2008年7月14日，孟源公司向济宁市市中区人民法院起诉称，原告在已享有探矿权范围内经依法勘探，探明泗水县泗张镇黄家庄面积0.29平方公里的含铁闪长岩矿区和后等齐村面积0.18平方公里的含铁角闪辉长岩矿区具备开采价值。被告已于2006年9月26日分别出具济国土资矿（2006）91号《山东省泗水县孟源矿业有限公司黄家庄闪长岩矿地质说明书》和济国土资矿（2006）92号《山东省泗水县孟源矿业有限公司后等齐辉长岩矿地质说明书》的评审意见。经原告申请，被告又于2006年12月11日下发了（2006）07号《划定矿区范围批复》和（2006）06号《划定矿区范围批复》。2007年8月17日，原告依据《矿产资源登记管理办法》等有关规定，将包括上述文件以及采矿登记申请书在内的办理采矿登记申请的文件提交被告，要求办理采矿登记手续、发放采矿许可证。对于原告的采矿登记申请，被告不作为、不表明任何态度。原告申请行政复议后，被告根据复议机关作出的复议决定，于2008年4月25日向原告送达了济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》，告知对原告的采矿登记申请不予受理。原告据此于2008年4月29日依法向济宁市人民政府申请行政复议，要求责令被告受理原告的采矿登记申请，为原告办理采矿登记许可证。济宁市人民政府于2008年7月2日向原告送达了济政复决字（2008）27号行政复议决定书，维持被告不予受理原告采矿登记的具体行政行为。为此原告依法提起行政诉讼，认为被告不予受理原告采矿登记的具体行政行为没有事实及法律依据，且程序违法，请求人民法院判令被告立即受理原告的采矿登记申请，依法为原告办理采矿登记手续、发放采矿许可证。
被告济宁市国土资源局辩称，为了整顿和规范矿产资源开发秩序，国务院于2005年8月18日下发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发（2005）28号）。山东省人民政府及济宁市人民政府亦分别下发了相关文件。2006年12月11日，在对原告提交的黄家庄、后等齐辉长岩储量检测报告审查后，我局对该矿划定矿区范围予以批复保留。2006年4月，省国土资源厅下发了《关于转发国土资源部﹤关于进一步规范矿业权出让管理的通知﹥》（鲁国土资发（2006）58号），暂停了全省所有新设采矿权的受理和审批工作。2007年6月4日，泗水县人民政府印发了《泗水县人民政府关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》，严格禁止新上辉长岩矿山和选矿厂，新上辉长岩矿山和选矿厂一律不予办理采矿登记手续和土地占用手续，到2008年底，全面关停泗水县境内的所有辉长岩矿山和选矿厂。为支持泗水县整顿和规范辉长岩的开采秩序，我局从2007年6月至今，停止办理泗水县境内的辉长岩矿山采矿许可证的新设、延续和变更登记手续。2007年8月初，省国土资源厅解冻新设采矿权。2007年8月17日，原告提交了“山东泗水孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿”采矿权登记申请资料。8月20日，我局向泗水县国土资源局下发了《关于黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记征询意见的函》，要求泗水县局对该申请项目进行初审和现场复核。9月7日，泗水县局提出了不予办理的初审意见。2007年12月24日，我局对原告以上采矿登记申请作出了不予受理的处理意见。2008年4月19日，我局以特快专递方式向原告送达了济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》。该通知是我局对原告采矿权登记申请进行实质审查后作出的不予办理的通知，而不是原告在起诉状中所说的不予受理。原告在接到我局的上述通知后，向济宁市人民政府提起了行政复议，济宁市人民政府作出济政复决字（2008）27号行政复议决定书，维持了我局作出的济国土资矿（2007）150号通知。综上，我局作出的《不予受理采矿登记的通知》合法有效，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院认定，1、为了整顿和规范矿产资源开发秩序，国务院于2005年8月18日下发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发（2005）28号）。山东省人民政府于2005年10月18日下发了鲁政发（2005）144号《关于贯彻国发（2005）28号文件全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》济宁市人民政府于2005年11月16日下发了济政办发（2005）64号《关于印发济宁市全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作实施方案的通知》。在上述文件中，均要求“严格探矿权、采矿权管理”，并明确各省、自治区、直辖市人民政府、各级政府、各县市区政府是整顿和规范矿产资源开发秩序的责任主体，“统一组织实施本行政区域内整顿和规范矿产资源开发秩序工作”。2、2007年6月4日，为加强泗水县矿产资源开采加工的监督管理，避免盲目投资，制止乱采滥挖，泗水县人民政府发布了《关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》，该《通告》第（十一）条规定“严格禁止新上辉长岩矿山和选矿厂”，第（十三）条规定“到2008年底，全面关停泗水县境内的所有辉长岩矿山和选矿厂”。3、2007年8月17日，原告依法向被告提交了黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿权登记申请材料。2007年8月20日，被告向泗水县国土资源局下发《关于泗水孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记征询意见的函》，要求泗水县国土资源局对原告申报材料的内容进行现场复核并报送初审意见。泗水县国土资源局于2007年9月7日作出《关于泗水孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记初审意见》。2007年12月24日，被告局作出济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》，并于2008年4月25日将该《通知》邮寄送达至原告。原被告双方均认可该《通知》实质为被告对原告采矿登记申请不予登记的决定。4、原告因不服被告作出的济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》，向济宁市人民政府提起行政复议，济宁市人民政府于2008年6月26日作出济政复决字（2008）27号行政复议决定书，维持被告不予受理原告采矿登记的具体行政行为。
一审法院认为，本案经过庭审查证，根据原、被告的陈述及提交的证据，能够认定原告在法定期限内向被告提出了采矿权登记的申请，且该申请事项依法属于被告实施行政许可的职权范围。按照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”的规定，以及第三十四条第一款“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查”的规定，被告收到原告采矿权申请材料后要求泗水县国土资源局对原告申报的材料进行初审和现场复核的行为，应当认定被告已经受理了原告的采矿登记申请，并对该申请材料的实质内容进行审查核实。被告于2007年12月24日作出的济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》，虽然在形式上不符合国务院《矿产资源开采登记管理办法》第六条第一款的规定，但其实质内容是被告作出的对原告采矿权登记申请不予登记的决定，并将决定不予登记的理由“泗水局结合整顿和规范矿产资源开发秩序的实际，提出不予设立采矿权的初审意见”在该《通知》中向原告说明。原被告双方在庭审中亦认可上述《不予受理采矿登记的通知》为不予登记的决定。另外，泗水县人民政府于2007年6月4日发布的《泗水县人民政府关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》，属于泗水县人民政府在本行政区域内制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。被告结合泗水县整顿和规范辉长岩矿开采秩序的实际情况，作出对原告采矿权登记申请不予登记的决定并无不妥，综上所述，原告要求被告立即受理其采矿登记申请、为其办理采矿登记手续、发放采矿许可证的诉讼请求，理由不能成立，依法不予支持。2008年8月28日，济宁市市中区人民法院作出（2008）济中区行初字第19号行政判决：驳回原告山东泗水孟源矿业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
孟源公司不服判决，上诉至本院称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，根据《矿产资源开采登记管理办法》的规定，对上诉人的登记申请材料应由被上诉人进行审查，但被上诉人却未自行审查，而是向泗水县国土资源局发函征询意见，并根据泗水国土资源局提出的“不予设立采矿权的初审意见”决定不予办理上诉人的采矿登记，行政程序违法。其次，《泗水县人民政府关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》不仅效力低于《矿产资源开采登记管理办法》而且内容也与之相抵触，并直接妨害到了采矿权申请人的合法权益，对于泗水县国土资源局作出的初审意见，被上诉人不应采纳；况且，被上诉人《关于泗水孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记征询意见的函》载明要求泗水县国土资源局就7个方面的内容进行现场复核，但泗水县国土资源局出具的初审意见显然未包括上述7个方面的内容，而被上诉人却又无视国土资字（2006）31号文件的规定和自己《征询意见函》的要求，对泗水县国土资源局的初审意见直接采纳。该初审意见与被上诉人征询意见的要求严重不符；对于这样一份初审意见，被上诉人直接采纳，决定对上诉人的登记申请不予办理，充分说明了被上诉人根本没有依法认真履行职责。第三、《矿产资源开采登记管理办法》以及被上诉人提供的一系列国务院及省国土资源厅颁发的文件，均明确了对非法的采矿行为应予取缔，对合法的采矿权应予保护的原则，上诉人的采矿登记申请，符合有关规定，依法应予办理登记。被上诉人不予办理上诉人采矿登记的具体行政行为不具有合法性，依法应予撤销，请求改判被上诉人立即办理采矿登记手续、发放采矿许可证。
被上诉人辩称，一、答辩人作出的具体行政行为认定事实清楚，程序合法。2006年4月省国土资源厅下发了《关于转发国土资源部﹤关于进一步规范矿业权出让管理的通知﹥》（鲁国土资发（2006）58号），暂停了全省所有新设采矿权的受理和审批工作，期间，孟源矿业有限公司多次来我局要求给予办理采矿登记手续，颁发黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿许可证，我局一直没有受理。2007年6月4日，泗水县人民政府印发了《泗水县人民政府关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》，明确提出：严格禁止新上辉长岩矿山和选矿厂，新上辉长岩矿山和选矿厂一律不予办理采矿登记手续和土地占用手续，到2008年底，全面关停泗水县境内的所有辉长岩矿山和选矿厂。为支持泗水县整顿和规范辉长岩的开采秩序，我局从2007年6月至今，停止办理泗水县境内的辉长岩矿山采矿许可证的新设、延续和变更登记手续。2007年8月初，省国土资源厅解冻新设采矿权，2007年8月17日，孟源矿业有限公司提交了“山东泗水孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿”采矿权登记申请资料，8月20日，我局根据《关于严格新设采矿权审批的通知》（鲁国土资发（2007）122号）和《关于进一步规范采矿权登记发证有关问题的通知》（济国土资字（2006）31号）的规定，向泗水县国土资源局下发了《关于黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记征询意见的函》，要求泗水县局对该申请项目进行初审和现场复核。9月7日泗水县局根据泗水县整顿和规范辉长岩矿产资源开发工作情况，提出了不予办理的初审意见。鉴于泗水县开展辉长岩开发秩序整顿的工作情况和泗水县国土资源局的不同意发证，2007年12月24日，我局对孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记申请作出了不予受理的处理意见。二、一审判决认定事实清楚，适用法律得当，依法应予维持。根据《关于严格新设采矿权审批的通知》（鲁国土资（2007）122号）和《关于进一步规范采矿权登记发证有关问题的通知》（济国土资字（2006）31号）的规定，答辩人委托下属单位对被答辩人的申请进行初步审查，完全是符合规定，程序上并无任何违法之处。《泗水县人民政府关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》是泗水县人民政府在其行政区域内作出的具有普遍约束力的决定，在未经有权机关确认其失效之前，其通告是合法有效的。泗水县国土资源局依据上述通告作出的初审意见符合当地实际，答辩人应当予以采纳。综上，答辩人的具体行政行为合法有效，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。
二审对事实和证据的分析与认定与一审法院一致。
本院二审认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查”。本案中，被上诉人收到上诉人采矿权申请材料后要求泗水县国土资源局对上诉人申报的材料进行初审和现场复核的行为，应当认定被上诉人已经受理了上诉人的采矿登记申请，并对该申请材料的实质内容进行审查核实。被上诉人于2007年12月24日作出的济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》是被上诉人作出的对上诉人采矿权登记申请不予登记的决定，并将决定不予登记的理由“泗水局结合整顿和规范矿产资源开发秩序的实际，提出不予设立采矿权的初审意见”在该《通知》中向上诉人说明。双方在一审庭审中亦认可上述《不予受理采矿登记的通知》为不予登记的决定。另外，泗水县人民政府于2007年6月4日发布的《泗水县人民政府关于整顿规范矿产资源开采秩序的通告》，属于泗水县人民政府在本行政区域内制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。被上诉人结合泗水县整顿和规范辉长岩矿开采秩序的实际情况，作出对上诉人采矿权登记申请不予登记的决定并无不妥，综上所述，上诉人要求被上诉人立即办理采矿登记手续、发放采矿许可证的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出驳回山东泗水孟源矿业有限公司的诉讼请求的判决并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。2008年12月23日，本院作出（2008）济行终字第118号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。
山东泗水孟源矿业有限公司申诉请求是撤销一、二审判决，判令被申诉人立即受理申诉人的采矿登记申请，依法为申诉人办理采矿登记手续、发放采矿许可证。理由如下：一、被申诉人不予受理申诉人的申请无事实依据。申诉人已取得济国土资矿（2006）91号《山东省泗水县孟源矿业有限公司黄家庄闪长岩矿地质说明书》评审意见、济国土资矿（2006）92号《山东省泗水县孟源矿业有限公司后等齐辉长岩矿地质说明书》评审意见，亦已取得（2006）06号、07号《划定矿区范围批复》并将上述文件连同申请登记书、矿产资源开发利用方案等材料于2007年8月17日申请登记时一并提交被申诉人，被申诉人依法应予受理。二、被申诉人不予受理没有法律依据。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列材料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料”；第六条规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内作出准予登记或者不予登记的决定，并未规定登记管理机关可对申请人的登记申请不予受理。《矿产资源开采登记管理办法》第六条还规定了“需要采矿权申请人修改或补充本办法第五条规定的资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或补充”；据此，如果被申诉人认为申诉人提交的申请材料不完整或者需要更正，应告知申诉人限期补正，申诉人逾期不补正的才可以按不予受理处理。但被申诉人并未要求申诉人补正材料，直接决定不予受理，没有法律依据。三、适用法律明显错误。原审判决对被申诉人是否依法履行职责和不向申诉人办理采矿登记手续、发放采矿许可证的法律适用明显错误。被申诉人作为一级政府职能部门，理应按照《行政许可法》的有关规定，忠实执行国家的法律，而被申诉人却置《中华人民共和国矿产资源法》、国务院《矿产资源开采登记管理办法》及国发（2005）28号《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、鲁政发（2005）144号《关于贯彻国发（2005）28号文件全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》及济宁市人民政府济政办发（2005）64号《关于印发济宁市全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作实施方案的通知》等国家法律和政策于不顾，以偷梁换柱的形式肆意曲解国家法律和政策，显属适用法律错误。请求撤销一、二审判决，支持申诉人的请求。
被申诉人辩称，我方的意见同原审答辩意见，二审判决正确，请予维持。
再审查明的事实与二审基本一致。另查明，济宁市国土资源局在2007年12月28日作出济国土资矿（2007）149号《关于泗水孟源矿业有限公司黄家庄、后等齐辉长岩矿采矿登记有关情况的汇报》，而济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》的日期是2007年12月24日。泗水县国土资源局作出初审意见的日期为2007年9月7日，而济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》将该日期写为9月10日。
本院再审认为，2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》对行政许可的实施程序分为申请与受理、审查与决定等，其中第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。首先，本案中，被申诉人认可收到了申诉人的申请材料，也认可申诉人的申请事项依法属于被申诉人的职权范围，在申诉人的申请材料齐全、符合法定形式的情形下，被申诉人应当受理申诉人的行政许可申请，并且应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。被申诉人虽然认可已经受理了申诉人的申请，但没有提供证据证明已向申诉人出具了受理其申请的合法的书面文件，申诉人在一审时也提出了要求被申诉人受理的诉讼请求，因此，被申诉人的受理程序违法，应当由被申诉人济宁市国土资源局重新作出受理的具体行政行为。其次，《中华人民共和国行政许可法》第三十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被申诉人在未按法律规定程序向申诉人出具受理其申请的书面凭证的情形下，直接进行了实质审查，制作了《不予受理采矿登记的通知》，并认为该通知实为不予行政许可的决定。被申诉人用该通知代替决定，不仅形式违法，而且也没有告知申诉人享有的申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，内容也违法，虽然申诉人也提起了行政复议和行政诉讼，但不能因此认可该通知的合法性。综上所述，被申诉人作出《不予受理采矿登记的通知》的具体行政行为，违反法定程序，适用法律错误，应予撤销。二审判决驳回申诉人的诉讼请求不当，应予改判。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（2）、（3）目、第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十条、第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2008）济行终字第118号行政判决及济宁市市中区人民法院（2008）济中区行初字第19号行政判决；
二、撤销济宁市国土资源局2007年12月24日作出的济国土资矿（2007）150号《不予受理采矿登记的通知》；
三、被申诉人济宁市国土资源局依法重新对申诉人山东泗水孟源矿业有限公司的申请作出具体行政行为。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由济宁市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜爱民
审 判 员 张 鹏
代理审判员 李 静
二〇一二年二月二十七日
书 记 员 安 康