重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00068号
上诉人（一审第三人）酉阳土家族苗族自治县二轻工业供销公司。
负责人唐柳叶，酉阳土家族苗族自治县二轻工业供销公司管理人负责人。
委托代理人郭沛然，重庆渝鑫律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）冉光仙。
被上诉人（一审原告）刘丽。
被上诉人（一审原告）刘逸宏。
被上诉人（一审原告）刘翔。
被上诉人（一审原告）刘伟。
一审被告重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源镇桃花源中路***号。
法定代表人陈文森，该县县长。
上诉人酉阳土家族苗族自治县二轻工业供销公司（简称二轻公司）因土地行政裁决一案，不服重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00037号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第一款第（七）项之规定，本院于2015年3月16日裁定本案中止诉讼，现已恢复审理并审理终结。
一审法院经审理查明：1955年以前，冉光仙的丈夫刘光辉之母邹淑良（1988年去世），在酉阳土家族苗族自治县（简称酉阳县）钟多镇二村新民街62号（现酉阳县桃花源镇新民街123号）有临街房屋二间，租给同村村民孙家仙一家居住，邹淑良一家居住在新民街62号附1号房屋。1955年，酉阳县钟多镇发生洪灾，洪水将新民街62号临街房屋冲毁，邹淑良一家将原房屋的残留材料进行清理并堆在原地，即本案争议土地，该地现四至界限为：东至新民街，西至二轻公司职工宿舍，南至冉家住宅，北至二轻公司门市部北墙向南3.72米处，东西距离11.76米，南北距离8.46米，面积99.49平方米。1956年，邹淑良带着刘光辉、刘光雄搬迁至酉阳县毛坝居住，至1967年一直未在争议土地上恢复重建房屋。1967年，二轻公司占用争议土地，同时调换同村居民刘思孔家房屋宅基地修建了房屋，并于1988年9月在酉阳土家族苗族自治县建设委员会办理了酉权字第q-210号《房屋所有权证》，该证载明，房屋所有权性质为全民，其中“使用国有土地摘要”栏载明“使用土地面积为595.70平方米”。
2007年6月28日，刘光辉就争议土地向重庆市酉阳土家族苗族自治县政府（简称酉阳县政府）申请确认使用权，酉阳县政府于2007年12月28日作出酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》，将争议土地的使用权确定给二轻公司。2008年3月4日，刘光辉不服酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》，向重庆市人民政府申请行政复议。同年12月3日，重庆市人民政府作出渝府复（2008）106号《行政复议决定书》，维持了酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》，刘光辉仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》。一审法院于2009年5月21日作出（2009）渝四中法行初字第4号行政判决，维持了酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》。刘光辉对该判决不服，上诉至本院，本院于同年12月18日作出（2009）渝高法行终字第149号行政判决，以酉阳县政府所提交的证据不能充分证明刘光辉或其母邹淑良已放弃土地使用权，酉阳县政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（简称确权规定）第二十九条确认涉案土地使用权缺乏相应的事实为由，撤销一审法院（2009）渝四中法行初字第4号行政判决，并撤销酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》，由酉阳县政府重新作出具体行政行为。2011年4月，酉阳县政府在调查冉光仙、唐柳叶、郭玉仙后，于同年4月30日作出酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》。刘光辉不服，于同年7月4日向重庆市人民政府申请复议。该府于同年8月18日作出渝府复（2011）259号《行政复议决定书》，维持了酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》。刘光辉仍不服，于同年9月13日向重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院（简称酉阳县法院）提起行政诉讼，请求撤销酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》。酉阳县法院于同年10月26日作出（2011）酉法行初字第00062号行政判决，以酉阳县政府作出的酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》的事实依据与被撤销的酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》完全一致，法律适用大体相同为由，撤销了酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》，由酉阳县政府60日内重新作出具体行政行为。二轻公司不服，于同年11月18日提起上诉。2012年1月5日，刘光辉去世，其法定继承人于同年1月31日和2月9日参加了二审庭审。同年2月25日，一审法院作出（2012）渝四中法行终字第00008号行政判决，驳回二轻公司上诉，维持一审判决。随后，酉阳县政府和二轻公司均不服，向重庆市人民检察院提出申诉，2013年4月26日，重庆市人民检察院向本院提出抗诉，本院于同年5月28日作出（2013）渝高法行抗字第00084号行政裁定，指令一审法院另行组成合议庭进行再审。同年9月17日，一审法院作出（2013）渝四中法行再终字第00003号行政判决，维持一审法院（2012）渝四中法行终字第00008号行政判决。同年12月16日，酉阳县政府作出酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》，确认争议土地的使用权归二轻公司享有。冉光仙等人不服，于2014年2月21日向重庆市人民政府申请复议。该府于同年5月19日作出渝府复（2014）137号《行政复议决定书》，维持了酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》。冉光仙等人仍不服，诉至本院，诉如前请。
另查明，2008年3月18日，刘光辉向一审法院提起撤销酉权字第q-210号《房屋所有权证》之诉，一审法院于同年4月15日指定重庆市秀山县人民法院审理，该院于同年7月24日作出（2008）秀行初字第8号行政判决，撤销了酉阳权字第q-210号《房屋所有权证》。二轻公司不服该判决，向一审法院提起上诉，一审法院于同年11月14日作出（2008）渝四中法行终字第45号行政裁定，撤销重庆市秀山县人民法院（2008）秀行初字第8号行政判决，驳回刘光辉的起诉。
2007年12月28日，酉阳县法院作出（2007）酉法破字第12号民事裁定，受理二轻公司的破产申请。2009年8月20日，该院作出（2007）酉法破字第12-3号民事裁定，宣告二轻公司破产。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，土地权属争议双方是冉光仙等人与二轻公司，依据前述规定，酉阳县政府具有处理该宗争议土地权属的职责。
本案当事人对酉阳县政府作出处理决定的程序未提出异议。本案的争议焦点是，酉阳县政府作出酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》的事实是否清楚，适用法律是否正确。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，酉阳县政府所举示的证据证明，争议土地上的房屋在1955年以前属冉光仙之夫刘光辉之母邹淑良所有。这一事实足以说明在当时邹淑良对争议土地享有使用权。土地使用权的取得、丧失和变更，应有一定的法律事实发生。酉阳县政府未提交证据证明刘光辉或其母邹淑良在房屋因自然灾害灭失后，已放弃土地使用权的事实，也未提交证据证明二轻公司采用何种合法的方式取得争议土地使用权的事实。酉阳县政府在未查清上述事实的情况下，适用确权规定第二十六条，不考虑争议土地使用权的历史归属、是否合法变更等因素，将该土地使用权确定给土地实际使用者二轻公司，缺乏相应的事实，也未考虑法津、法规、政策和规定中的其他规定。故酉阳县政府作出的酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》部分事实不清，适用法律错误，应予撤销。冉光仙等人诉请撤销酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》的请求，一审法院予以支持。冉光仙等人提出判令归还争议土地的请求，不属人民法院行政诉讼审理范围，一审法院在庭审中已向其释明，冉光仙等人不愿放弃该请求，应予驳回。综上，依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决撤销重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府作出的酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》的具体行政行为，由重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由重庆市酉阳土家族苗族自治县人民政府负担。
二轻公司不服一审法院判决，向本院提起上诉称：1、二轻公司享有争议之地的土地使用权。1967年二轻公司在争议之地上修建门市部，1988年9月21日，酉阳县政府给二轻公司颁发了酉权字第q-210号《房屋所有权证》，该证对二轻公司所建房屋使用的国有土地进行了记载，土地来源为政府划拨，使用国有土地面积为595.70平方米，包括了争议之地在内。根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。根据建设部（1990）第7号令《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第三条规定，城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。故二轻公司享有争议之地的土地使用权。2、冉光仙等人对争议之地不享有土地使用权。《中华人民共和国物权法》第六条、第九条、第十条等条文规定，只有按照现行有效的法律法规的相关规定进行不动产物权登记，才能产生物权法律效力。就宅基地使用权而言，只有按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》等相关规定进行土地使用权登记，才能产生物权法律效力。冉光仙等人所持有的1953年酉阳县政府颁发的《土地房产所有证》未进行不动产物权登记，已经失效。1956年，邹淑良带着刘光辉、刘光雄搬迁至酉阳县毛坝居住，其户籍亦迁往毛坝直至1988年病故仍未迁回县城。根据我国农村土地确权登记历史沿革，邹淑良一家不可能在原县城的新民街享有土地使用权。3、酉阳县政府作出的酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，应依法予以维持。故请求二审法院撤销重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00037号行政判决，改判维持酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》。一、二审诉讼费由被上诉人负担。
冉光仙等人及酉阳县政府未提交书面答辩意见。
酉阳县政府向一审法院提交并经庭审质证的证据如下：
1.刘光辉、冉光仙土地确权申请书。拟证明本案处理程序合法。
2.孙家仙、祁天顺、刘思孔、冉茂珍、郭玉仙、罗上升、邓家伦、田应富、孙超、冉光大的证言。拟证明争议土地上的原房屋于1955年被洪水冲毁，二轻公司自1967年以来一直使用争议土地。
3.酉阳县钟多镇二村新民街户口簿（邹淑良、何永素户口登记表）。
拟证明邹淑良、刘光辉一家住新民街62号附1号，家庭出身小手工业，新民街62号房屋租赁给其他市民居住，房屋占用的土地应为国有土地。
4.邹淑良川东区酉阳县土地房产所有证存根。拟证明该证未填房产，只记载了两处耕地，不能证明现争议土地归原告管理使用。
5.搬迁民房协议书。拟证明1982年搬迁原告房屋时，原告对争议土地的权属无异议。
酉阳县政府提交的证据1-5来源于行政处理程序中冉光仙等人提交。
6.二轻公司管理人关于二轻公司房屋用地情况说明，关于刘光辉、冉光仙夫妇与公司土地使用权争议的情况说明。拟证明二轻公司主张争议土地应归其使用，不同意调解。
7.酉权字第q-210《房屋所有权证》。拟证明二轻公司1988年取得房屋所有权证，使用国有土地595.70平方米，该证登记范围包含争议土地，二轻公司享有争议土地使用权。
8.公有房屋所有权、使用权、国有土地使用权登记申请书资料。拟证明二轻公司1987年申请办理公有房屋所有权、使用权登记，也申请办理国有土地使用权登记。
9.重庆市秀山县人民法院（2008）秀行初字第8号行政判决书，重庆市第四中级人民法院（2008）渝四中法行终字第45号行政裁定书。拟证明酉权字第q-210号房屋所有权证有效，二轻公司享有争议土地使用权。
酉阳县政府提供的证据6-9来源于行政处理程序中二轻公司提交。
10.刘思孔、孙家仙、黄宣权、刘光辉、刘光雄、冉光仙、郭玉仙、唐柳叶的调查笔录。拟证明邹淑良一家1956年下放到毛坝居住生活，邹淑良的户口直到1988年病故仍未迁回县城；争议土地上原房屋被洪水冲毁及二轻公司自1967年以来一直使用争议土地。
11.争议土地现场图。拟证明争议土地范围及面积，争议范围已经争议双方签字确认。
12.调解笔录。拟证明酉阳县政府组织争议双方进行调解未达成一致意见，作出的处理决定程序合法。
13.重庆市人民政府《关于酉阳县部分乡镇行政区划调整的批复》（渝府（2010）122号）。拟证明钟多镇于2010年12月更名为桃花源镇。
14.重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法行再终字第00003号行政判决书。拟证明酉阳县政府依法履行法院的生效判决，对纠纷进行处理。
15.刘伟、刘翔、刘丽、刘逸宏的申请书及授权委托书。拟证明刘光辉于2012年1月去逝后，其子女继续要求处理与二轻公司的争议，并委托冉光仙处理相关事宜。
16.重庆市酉阳县人民法院（2007）酉法破字第12号民事裁定书，重庆市酉阳县人民法院（2007）酉法破字第12-3号民事裁定书。拟证明二轻公司为破产企业，破产程序未终结。
17.酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》，渝府复（2014）137号《行政复议决定书》。拟证明酉阳县政府依法作出行政处理决定，并经重庆市人民政府行政复议维持。
酉阳县政府提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条的规定，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第二十六条之规定。
冉光仙等人为证明自己的主张，提交和举示了以下证据和依据：
1.身份证复印件，委托书。拟证明冉光仙等人的身份。
2.酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》，渝府复（2014）137号《行政复议决定书》。拟证明冉光仙等人提起诉讼的依据，处理决定不合法。
3.邹淑良《土地房产所有证存根》；
4.邹淑良、何永素《户口登记表》。
证据3-4拟证明邹淑良的居住地是新民街62号；冉光仙等人享有争议土地的使用权。
5.酉权字q-210《房屋所有权证》。拟证明二轻公司1988年办理的房产证包含了争议土地，但没有《国有土地使用权证》，没有合法的土地来源。
6.重庆市秀山县人民法院（2008）秀行初字第8号行政判决书。拟证明重庆市秀山县人民法院撤销了二轻公司1988年q-210《房屋所有权证》。
7.重庆市第四中级人民法院（2008）渝四中法行终字第45号行政裁定书。拟证明终审判决是以不符合受案范围为由驳回刘光辉的起诉，未否认重庆市秀山县人民法院认定的事实。
8.《搬迁民房协议书》。拟证明1982年搬迁的房屋与争议土地无关。
9.酉阳府法（2007）14号《行政处理决定书》。拟证明酉阳县政府于2007年对争议土地作出处理决定。
10.重庆市第四中级人民法院（2009）渝四中法行初字第4号行政判决书。拟证明一审法院对刘光辉不服酉阳县政府作出的土地行政裁决提起的诉讼作出了判决。
11.重庆市高级人民法院（2009）渝高法行终字第149号行政判决书。拟证明重庆市第四中级人民法院（2009）渝四中法行初字第4号行政判决和酉阳府法（2007）14号行政处理决定已被撤销，并判令酉阳县政府重新作出处理决定。
12.酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于审定《行政处理决定书》的报告。拟证明酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局已将争议土地的使用权确认给了刘光辉。
13.酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》。拟证明酉阳县政府在没有新证据的情况下，作出相同处理决定违法。
14.重庆市酉阳县人民法院（2011）酉法行初字第00062号行政判决书；
15.重庆市第四中级人民法院（2012）渝四中法行终字第00008号行政判决书；
16.重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法行再终字第00003号行政判决书。
证据14-16拟证明酉阳县政府作出的酉阳府法（2011）9号《行政处理决定书》已被人民法院撤销，并判令酉阳县政府重作。
一审庭审中，冉光仙等人出示了如下证据：
17.秦信艾的证词。拟证明争议土地上的房屋早已建成。
18.1982年3月27日秦信艾的证词（实为秦信艾与刘光辉的协议）。拟证明1982年拆迁的地方和1967年建房的地方不是同一个地方。
19.中共四川省委办公厅转发《重庆市委、市政府批转市房管局关于贯彻中办发（1980）75号文件进一步落实私房政策的报告》（1981年2月9日川委办（1981）9号文件），中共重庆市委、重庆市人民政府批转市房管局《关于贯彻中央办公厅（1980）75号文件进一步落实私房政策的报告》。拟证明文化大革命占用的房子应当返还，按照谁占用谁返还原则，争议土地应当返还冉光仙等人。
20.《最高人民法院关于公民对宅基地只有使用权没有所有权的批复》（1986）民他字第33号。
二轻公司未提交证据，以在行政处理程序中交给酉阳县政府的证据为准。
经一审法院庭审质证，冉光仙等人对酉阳县政府提交的证据质证意见如下：对证据1-5无异议。对证据6的真实性无异议，不认可其内容。对证据7的真实性无异议，不具有合法性。对证据8的真实性无异议，不认可该证据。对证据9，认可一审判决，不认可二审裁定。对证据10的真实性、合法性有异议。对证据11，争议地的四至界限无异议，对争议地面积有异议，该图漏算了临街面积，应是120平方米。对证据12-15，无异议。对证据16的真实性无异议，但与本案无关联性。对证据17的真实性无异议，不认可其内容。对法律依据无异议。
二轻公司对酉阳县政府提交的证据质证意见如下：酉阳县政府提交的证据1-5，系冉光仙等人在行政程序中向酉阳县政府提交，不能达到冉光仙等人的证明目的，对其余证据均无异议。
酉阳县政府对冉光仙等人提交的证据质证意见如下：对证据1、2无异议。对证据3、4的真实性无异议，不能达到冉光仙等人的证明目的。对证据5无异议，但对冉光仙等人的证明目的有异议，该证系酉阳县政府颁发，对权属也进行了界定。对证据6的真实性无异议，但该判决书已被人民法院撤销，不能达到冉光仙等人的证明目的。对证据7的真实性、关联性无异议。对证据8无异议。对证据9的真实性、关联性无异议。对证据10、11的真实性无异议，一审法院要求酉阳县政府举证证明冉光仙等人放弃土地使用权的证据，该举证责任不应当由酉阳县政府承担。证据12属于内部文件，不是酉阳县政府最后的行政行为，对该证据的来源持异议，不能达到冉光仙等人的证明目的。对证据13的真实性、关联性无异议。对证据14-16的真实性、关联性无异议，但对证据14、15部分事实的合法性有异议。对证据17、18的真实性、关联性有异议，冉光仙等人没有在酉阳县政府作出处理决定前提交这些证据时。对证据19、20的真实性由人民法院认定。
二轻公司对冉光仙等人提交的证据的质证意见与酉阳县政府的质证意见一致。
一审法院认为酉阳县政府提交的证据1-4、7、9-11、13-17，具有合法性、真实性、关联性，予以采信。证据6证明二轻公司对争议土地的主张，符合程序规定，予以采信。证据12证明酉阳县政府就争议土地组织双方进行了调解，符合程序规定，予以采信。证据5与本案不具有关联性，不能达到酉阳县政府的证明目的，不予采信。证据8只能证明1987年12月21日二轻公司申请了房屋登记，但未能提供相应证据证明土地来源为政府划拨，该内容真实性存疑，不予认定。
冉光仙等人提交的证据1-5、7-8、11、14-16，具有合法性、真实性、关联性，予以采信。证据6、9、10、13，证明争议土地的处理过程，予以采信。证据17虽是复印件，但其反映争议土地上的房屋在1982年以前已建成的内容与本案事实相符，予以采信。证据12来源不合法，内容的真实性存疑，不予采信。证据18与本案无关联性，不予采信。
前述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，本案审查的对象是酉阳县政府作出的酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，酉阳县政府具有对争议土地权属作出处理决定的法定职责。
本案中，冉光仙之夫刘光辉之母邹淑良拥有争议土地上房屋的所有权，自然享有争议土地的使用权，虽然争议土地上的房屋因自然原因在1955年灭失，但土地的使用权并不因此自然丧失。土地使用权的取得、丧失和变更，应有一定的法律事实发生。酉阳县政府依据《中华人民共和国土地管理法》以及确权规定的相关规定对争议土地使用权的归属作出处理决定时，应当查清争议土地使用权的历史归属、争议土地使用权是否发生合法的权利变更等事实。但酉阳县政府并没有提交证据证明邹淑良或者其权利继承人已经放弃争议土地使用权的事实，也没有提交证据证明二轻公司已经合法取得了该争议土地使用权的事实。因此，酉阳县政府依照法定程序作出的酉阳府法（2013）5号《行政处理决定书》未查清上述事实，也未考虑法律、法规、政策和确权规定的其他规定，仅根据确权规定第二十六条的规定，即将争议土地的使用权确权给直接使用土地的二轻公司属于事实不清、证据不足、适用法律错误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法。二轻公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人酉阳土家族苗族自治县二轻工业供销公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 刘佳佳
代理审判员 张蓉峡
二〇一五年七月十日
书 记 员 王 堃
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；