广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）防市行终字第19号
上诉人（一审原告）刘焕新，农民。
特别授权委托代理人卢家森，广西南宁市正一法律事务所律师。
委托代理人赵济农，男，1930年7月11日出生，壮族。
被上诉人（一审被告）上思县人民政府，住所地广西上思县思阳镇。
法定代表人彭景东，县长。
委托代理人林日高。
委托代理人何其贤。
一审第三人上思县思阳镇明哲村明哲第一村民小组。
诉讼代表人梁景和。
一审第三人上思县思阳镇明哲村明哲第二村民小组。
诉讼代表人梁检锋。
上列第三人的共同委托代理人黎善基，广西心田律师事务所律师。
上诉人刘焕新因土地行政裁决一案，不服上思县人民法院2014年3月22日作出的（2014）上行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月5日受理了本案并依法组成合议庭，2014年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人刘焕新及其委托代理人卢家森、赵济农，被上诉人上思县人民政府的委托代理人林日高、何其贤，一审第三人上思县思阳镇明哲村明哲第一村民小组（以下简称明哲一组）的诉讼代表人梁景和、上思县思阳镇明哲村明哲第二村民小组（以下简称明哲二组）的诉讼代表人梁检锋及其共同委托代理人黎善基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，一、第三人明哲一、二组与原告刘焕新争议的土地四至界线为，东接明哲一、二组道路，南至明哲屯梁绍发房屋，西接念诺屯黎保全房屋，北至道路。面积约100平方米。二、该争议地原为荒地，属明哲一、二组集体所有。1979年，达丁屯刘克康以口头方式征得明哲生产队（现为明哲一、二组）同意租用现争议地，并在该地上兴建三间瓦房作代销商品店。三、原告刘焕新与刘克康系堂叔侄关系，刘克康夫妇生前无子女在身边照料，于1990年7月24日与原告刘焕新订立《赡养协议》，并对该协议进行公证。该协议约定，刘克康去世后，遗下的房屋暂由刘焕新代管并居住。四、2011年上半年，刘焕新在原刘克康房屋地上重新建楼房基墙而引起纠纷。2012年1月12日，上思县住房和城乡建设局、上思县国土资源局以刘焕新未取得《建设工程规划许可证》建房的行为违法为由，联合给刘焕新下发《限期拆除通知书》，责令刘焕新自行拆除房屋。刘焕新至今未拆除房屋。综上事实，上思县政府认为，争议地权属明哲一、二组集体所有，刘焕新以继承刘克ＸＸ前的房屋及财产为由，主张争议地的使用权没有依据，政府不能支持；明哲一、二组主张争议地的所有权符合政策法律要求，县政府予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第一、二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第五条、第十一条第二项的规定，决定：本案争议地所有权和使用权归明哲一、二组集体所有。根据本决定所制作的权属界线图与本决定具有同等法律效力。
一审判决认为，第一，关于被诉的行政处理决定认定事实是否清楚的问题，根据被告提供的《现场勘查笔录》和向刘尚学、刘扬韬、黄日宝、梁绍国等人调查的笔录以及原告的陈述，足以认定本案争议地的所有权属于明哲一、二组，故被告认定争议地的所有权属于明哲一、二组这一事实清楚，证据充分。第二，关于被诉的行政处理决定适用法律是否正确的问题，修订后的《广西调处条例》自2013年12月1日起施行，而被告作出行政处理决定的时间为2012年11月22日，故被告适用修订前的《广西调处条例》第五条、第十一条第二项作为处理本案的法律依据是正确的。第三，关于被诉的行政处理决定未将刘克康的子女列为被申请人而将原告列为被申请人主体是否适格，程序上是否违法的问题，本案的争议地原由刘克康、钟英梅夫妇使用，刘克康夫妇死后，争议地上的房屋由刘焕新使用。2011年上半年，刘焕新未获批准即在争议地上改建房屋，争议地的现实使用人为刘焕新并非他人，被告将其列为被申请人并无不当，再说本案为土地所有权和使用权纠纷而非房屋继承纠纷，无须将刘克康之子女列为当事人，故被诉的行政处理决定程序合法。综上所述，被告根椐查明的事实以及相关的法律法规对争议地作出处理决定是合法的。被告及第三人请求维持该处理决定理由成立，予以支持。原告认为该处理决定认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法，请求予以撤销，因缺乏事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持上思县人民政府于2012年11月22日作出的上政裁（2012）27号处理决定。案件受理费50元，由原告刘焕新负担。
上诉人刘焕新上诉称，一、上诉人依照1990年7月24日签订并公正过的《赡养协议》继承叔父刘克康房产及其他财物，2011年7月4日，第三人虚构刘克康是于1978年与第三人通过口头协议的方式，租赁争议土地的事实，要求返还。上政裁（2012）27号处理决定违背事实和法律，严重损害上诉人的合法权益，一审法院不以事实为依据，不以法律为准绳，作出了错误的判决。二、刘克康与第三人的租赁关系是第三人虚构的，理由：租赁期限不具体，租金数额的支付和收取不具体，第三人提交的租金凭证无交款人、收款人签名，没有注明款项来源，不应该认定为刘克康缴纳租金的证据；从刘克康2004年去世至2010年整整6年期间，第三人未向上诉人讨要过租金。三、被上诉人在上政裁（2012）27号处理决定中采纳证人证言作为刘克康向第三人口头协议租地的依据是错误的。根据《民法通则》规定，不动产超过20年的，人民法院不应受理，一审法院受理本案是违法的；依照《国有土地所有权和使用权的若干规定》第24条规定，刘克康于1978年开荒第三人的土地并连续使用了27年，其使用权应当受到法律保护。四、按照第三人与被上诉人的说法，刘克康与第三人是租赁关系，因此，本案应当按合同纠纷处理，但被上诉人将其作为行政确权处理，属滥用职权行为，上政裁（2012）27号处理决定应当撤销。五、本案程序违法，没有追加刘克康的子女刘焕民、刘焕兰，其子女为旅居外国的侨民，本案属于重大涉外案件，应属于由防城港市中级人民法院管辖的第一审案件，而本案实际上由上思县人民法院管辖，属违法法定程序。据此，请求：一、依法撤销上思县人民法院（2014）上行初字第5号行政判决；二、依法确认1978年刘克康在明哲第一、第二生产队耕作区内开荒建房居住使用的土地由刘克康拥有永久使用权；三、依法确认1990年7月24日刘焕新与刘克康签订的《赡养协议》合法有效；四、本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人上思县人民政府辩称，一、上政裁（2012）27号处理决定处理的是土地所有权和使用权的争议问题，不是房屋所有权、继承权的争议问题，上诉人以房屋继承权属为由提出的争议不应是行政诉讼调整范围；二、上政裁（2012）27号处理决定认定事实清楚，证据充分，所依据的13份证据已经质证，并记载于判决中；三、由于争议土地的使用来源是刘克康与明哲一、二组租用的，在没有约定租赁期限的情况下，出租方随时可以终止租用合同。由于承载房屋的土地是租用的，上诉人继承的只能是房屋的权属；四、上诉人的第二项诉讼请求是没有法律依据的，第三项诉讼请求与本案无关联。
第三人明哲一、二组述称，一、上政裁（2012）27号处理决定及一审判决认定刘克康当年所建的简易房是租用第三人明哲一、二组的土地所建的完全正确，有刘克康每年交纳租金的原始记载及知情人可证；二、上政裁（2012）27号处理决定认定上诉人刘焕新与刘克康的关系是房屋代管关系完全正确，《赡养协议书》的效力只是涉及到上诉人刘焕新应对刘克康负责赡养，但继承房屋这一提法不具有法律效力，因为所建房屋的土地是基于租赁关系而建的，没有取得土地使用权证，因此，上诉人刘焕新只能继承属于刘克康所有的地上物即砖、瓦、木料等，上诉人刘焕新以此为由认为已取得土地使用权无事实和法律依据；三、本案另一个事实是刘克康死后，该房大部分已崩塌，上诉人乘机企图改建房，以达到侵占该地的目的；四、本案没有遗漏当事人，因为本案是土地使用权争议，当事人只能是土地所有人（即第三人）与正在争议土地上建房的实施行为人（即上诉人），上诉人以《民法通则》为依据，混淆了民事法律关系和行政法律关系的界限；五、上诉人引用了《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十四条的规定，是曲解了该条文的用意，且上诉人在刘克康是否开荒第三人土地的问题上，意见前后矛盾；六、上诉人的第二项诉讼请求无法律依据，第三项诉讼请求不属于本案审理范围；七、上诉人在5月16日提交的行政上诉状补充，这是作为单独的上诉请求事项提出，超过上诉期限，应不予审理；5月18日邮寄的行政上诉书（再补充），这实际上是作为一个证据提供，根据证据规则的规定，这不是新证据，不能作为证据使用。
二审庭审中，上诉人对被上诉人在一审提供的调查笔录有异议，认为应当详细询问记录刘克康开荒建房时是否经过合法用地、是否有完善的建房手续、租地事实和时间、四至界限和租金；对第三人在一审中提供的证据（地租原始依据）的质证意见有异议，认为不能证明是刘克康交纳地租的凭证。本院认为，被上诉人在一审中提供的调查笔录，是当时知情人对刘克康在八十年代开荒事实的真实反映，这些调查笔录的内容与本案案件事实有密切联系，程序合法，客观真实，本院予以确认。第三人在一审中提供的证据（地租原始依据）记载了从1978年至1986年间刘克康交纳地租的事实及金额，能与本案的其他证据相印证，具备真实性、合法性和关联性，本院予以确认。
此外，各方当事人均无新的证据向法庭提供。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，本案的争议焦点归纳为，被上诉人上思县人民政府作出的上政裁（2012）27号处理决定程序是否合法，认定事实是否清楚、法律适用是否正确，一审判决维持是否正确，上诉人的上诉理由是否成立。一、程序方面，首先，本案是上诉人刘焕新与第三人明哲一、二组之间对争议土地的所有权和使用权发生争议，实质问题是上诉人对争议地是否拥有使用权，案件的当事人应该是上诉人与第三人，刘克康子女不是本案当事人，上政裁（2012）27号处理决定程序合法，此外，本案不具有涉外因素，不属于重大涉外案件，上思县人民法院对本案具有管辖权，一审法院受理本案并进行审理裁判，程序合法。由于上诉人与第三人对争议地均未能提供权属凭证，本案属土地所有权和使用权纠纷，属于个人与单位之间发生的争议，被上诉人作为县级人民政府，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。被上诉人根据第三人明哲一、二组的申请，对本案进行调处，是正确履行法定职责的表现，没有超越法定职权。上诉人刘焕新认为本案遗漏当事人、本案属于合同纠纷而被上诉人作为权属纠纷处理，属滥用职权、上思县人民法院对该案无管辖权的上诉意见不成立，本院不予采纳。被上诉人通过客观调查、勘查、调解程序，在争议双方当事人不能达成调解协议的情况下，作出上政裁（2012）27号处理决定，程序合法。
二、事实认定方面。第三人明哲一、二组提供的地租凭证记载了从1978年至1986年间刘克康交纳地租的事实及金额，且与本案的其他证据相互印证，本院予以确认。被上诉人上思县人民政府在双方当事人均没有提供权属凭证的情况下，通过对知情的原村干部进行调查，并结合第三人明哲一、二组提供的地租凭证、现场勘查笔录进行分析，认定争议地的所有权和使用权属于明哲一、二组集体所有，事实清楚，证据充分。上诉人刘焕新认为第三人明哲一、二组虚构刘克康租赁争议地的意见，理由不充分，本院不予采纳。
三、法律适用问题。本案属于行政诉讼案件，应当适用与行政诉讼有关的规定，不适用《中华人民共和国民法通则》的规定。《确定土地所有权和使用权若干规定》（国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号）第二十一条规定，连续使用农民集体所有的土地满二十年以上的，应视为现土地使用者所有，但《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条是适用于农民集体之间发生土地权属争议的情况，而本案是自然人与农民集体发生的争议，不应适用。因此，上诉人刘焕新关于刘克康及上诉人连续使用争议地27年，超过《中华人民共和国民法通则》关于不动产最长20年的诉讼时效规定，人民法院不应受理，应当适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定将争议地视为上诉人所有的上诉理由，与法律、法规、规章规定不符，于法无据，本院不予采纳。被上诉人在本案调解未果的情况下，根据修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十一条第二项规定，作出上政裁（2012）27号处理决定，适用法律正确。
经审查，上诉人的第二、第三项诉讼请求，不属于行政诉讼审查范围，本院不予以支持。
综上，被上诉人作出上政裁（2012）27号处理决定认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确，一审判决维持正确，审判程序合法，上诉人刘焕新的上诉请求没有事实和法律依据，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘焕新负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 韦著敢
审判员 佟日红
二〇一四年六月十一日
书记员 黄积定