云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终210号
上诉人（一审原告）许啟凤，女，汉族，1942年3月29日生，住云南省彝良县。
委托代理人余仕河，男，汉族，1970年4月4日生，住云南省彝良县。系许啟凤儿子。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）彝良县人民政府。
法定代表人陈祥彬，县长。
委托代理人陈友强，彝良县牛街镇人民政府副镇长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人谢立省，云南宏通律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昭通市人民政府。
法定代表人郭大进，市长。
委托代理人王永兴，昭通市人民政府法制办行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
第三人唐邦全，男，汉族，1947年10月1日生，住云南省昭通市昭阳区。
上诉人许啟凤因诉彝良县人民政府（以下简称彝良县政府）、昭通市人民政府（以下简称昭通市政府）土地行政确权一案，不服云南省昭通市中级人民法院作出的（2016）云06行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年11月17日受理后，依法组成合议庭并于2017年1月12日公开开庭审理了本案。上诉人许啟凤的委托代理人余仕河，被上诉人彝良县政府的委托代理人陈友强、谢立省，被上诉人昭通市政府的委托代理人王永兴，第三人陈祖秀的委托代理人唐邦全到庭参加了庭审。另，本案第三人陈祖秀在诉讼中于2017年5月8日去世，其子唐邦全向本院提出参加诉讼申请。经审查，唐邦全提出的申请符合法律规定，本案第三人由陈祖秀依法变更为唐邦全。本案报经最高人民法院延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，彝良县牛街镇文兴街四号房屋，原为牛街镇二街二号房（包括左柜房和右柜房）。土改前属于陈祖秀前夫唐朝宗（已故）和丈夫唐朝俊（已故）两兄弟。其中唐朝俊的左柜房面积46.54㎡，唐朝宗的右柜房面积39.15㎡。1952年许啟凤之夫余连盛从外地来到牛街，与乐洪莲结婚，租住唐朝俊的房子。1952年10月10日，余连盛系因“反革命分子加大毒贩”被逮捕并判刑劳改，1959年10月劳改释放。在余连盛劳改期间，政府于1952年12月26日将其与乐洪莲向唐朝俊租住的左柜房安排给其二人临时居住，后乐洪莲与余连盛离婚，并离开牛街镇二街唐朝俊的房屋，该房又由政府安排周绍蓉家居住到1983年，之后又由街道企业管理使用。余连盛劳改释放后，于1961年与许啟凤结婚。在街道企业从唐朝俊家左柜房搬离后，许啟凤及其丈夫余连盛以该房已被政府没收并分给余连盛为由，再次搬入居住到1992年9月18日火灾烧毁房屋。唐朝宗的右柜房于1958年出租给许啟凤的父亲许开江居住，唐朝宗于1960年去世后，陈祖秀与唐朝俊结婚，陈祖秀一家居住于后面的堂屋内。1992年“9.18”火灾中，上述房屋全部被烧毁。之后，许啟凤及第三人在争议房屋宅基地上各自搭建了简易房。2000年4月28日，第三人陈祖秀向牛街镇政府申请落实原二街二号房屋的产权，牛街镇政府通过调查认定原二号房坐落于许啟凤建房处，整栋房屋属于唐朝俊、唐朝宗兄弟二人，土改时没有被没收，故于2001年3月21日作出（2001）4号文件，将牛街镇原二街二号屋屋产权确定给陈祖秀。许啟凤不服，申请彝良县政府复议，彝良县政府认为牛街镇政府不具有房屋确权的主体资格，根据《中华人民共和国行政复议法》规定，撤销牛街镇政府作出的（2001）4号文件。由于火灾后许啟凤和陈祖秀均在原房屋地基上搭建简易房屋并发生纠纷，双方各自提起民事诉讼，都因为不属于人民法院受案范围被驳回起诉。2011年到2012年，牛街镇进行古镇建设改造，对争议房屋进行勘察丈量，许啟凤和陈祖秀均在相关文书上签字确认争议房屋的面积合计85.69㎡。2015年6月8日，陈祖秀向牛街镇政府申请对牛街镇文兴街4号的宅基地进行确权，牛街镇政府经过调查认为房屋产权应当归属于陈祖秀，于2015年7月31日作出《调查报告》，请求县政府作出确权。2015年11月20日，彝良县政府作出109号决定，认定文兴街四号房屋（原二街二号房屋的左柜房、右柜房）房屋产权属陈祖秀，所占85.69㎡的土地使用权属陈祖秀。许啟凤不服，向昭通市政府申请复议，昭通市政府于2016年3月31日作出9号行政复议决定，维持了彝良县政府作出的109号决定。2016年4月14日，许啟凤向本院提起诉讼，请求撤销彝良县政府作出的109号决定和昭通市政府作出的9号复议决定，并判令彝良县政府重新作出行政行为。
一审法院判决认为，在程序处理方面，许啟凤与第三人发生土地权属争议，第三人向牛街镇政府提出处理申请，牛街镇政府通过调查后拟定处理意见，报彝良县政府进行确权，符合法定程序。昭通市政府受理许啟凤的复议申请后，通知第三人参加复议，并要求彝良县政府进行答复，在对相关资料进行审查核实后，依法作出9号复议决定，程序符合法律规定。在实体方面，许啟凤主张牛街镇二街二号右柜房系其父许开江向唐朝宗购买后又转卖给许啟凤的，由于房屋买卖属于民事行为，许啟凤应当按照《民事诉讼法》第六十四条“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”的规定承担举证责任。许啟凤不能提交许开江向唐朝宗购买房屋的相关依据，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”之规定，许啟凤应当承担举证不能的法律后果。其次，许啟凤主张原属于唐朝俊的牛街二街二号左柜房是土改时政府没收后分给其丈夫余连盛的，为此提交了土改分房档案，内容是“地主唐朝俊房子一间半，佃户列后：余连盛住一间，分给地主住的给他”，土改分房档案中并未载明对唐朝俊的房屋予以没收。此外，许啟凤之夫余连盛属于贵州仁德人，于1952年10月被确定为反革命分子加大毒贩，被判刑劳改至1959年10月15日释放，根据《中华人民共和国土地改革法》第十三条第八项规定，“家居乡村业经人民政府确定的汉奸、卖国贼、战争罪犯、罪大恶极的反革命分子及坚决破坏土地改革的犯罪分子，不得分给土地……”，由此可见，余连盛不具备分房的资格，许啟凤主张余连盛取得牛街镇二街二号左柜房的诉求没有事实和法律依据，依法不能成立。另，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（六）项规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”。据此，彝良县政府具有对第三人合法财产进行保护的法定职责，是本案的适格主体。此外，由于本案诉争房屋早已在1992年火灾中被烧毁，现双方的争议实质上属于房屋占地权属的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”。第四条规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。第三十三条规定，“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”。本案中，许啟凤与第三人发生土地权属争议，第三人向牛街镇政府提出处理申请，牛街镇政府通过调查，并拟定处理意见，报彝良县政府进行确权，符合法定程序。昭通市政府受理许啟凤的复议申请后，通知第三人参加复议，并要求被申请人彝良县政府进行答复，在对相关资料进行审查核实后，依法作出9号复议决定，程序符合《行政复议法》的规定。其次，在实体处理方面，彝良县政府109号决定在查明事实部分载明，“牛街镇文兴街四号房屋（原牛街二街二号房），该房为陈祖秀的婆家即唐姓家整栋房子的下堂屋，分为左柜房（四号房）和右柜房（二号房）。其中一间即左柜房（面积39.15平方米）系申请人陈祖秀丈夫唐朝俊的祖遗产……另一间即右柜房（面积46.54平方米）系申请人陈祖秀前夫唐朝宗的祖遗产……”，在本院庭审中许啟凤及第三人共同确认的是，左柜房（四号房）面积46.54㎡，属唐朝俊祖遗房产；右柜房（二号房）面积39.15㎡。因而，彝良县政府查明的事实存在一定出入，但由于两间房屋均系陈祖秀前夫及丈夫的祖遗房产，许啟凤主张没收房屋及买卖房屋的事实均不成立，彝良县政府将争议房屋及宅基地确权给第三人并无不当。综上所述，彝良县政府作出的109号行政决定和昭通市政府作出的9号复议决定事实基本清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许啟凤的诉讼请求。案件受理费50元，由许啟凤承担。
许啟凤上诉称，彝良县政府单方面作出彝政发〔2015〕109号决定时，没有向上诉人送达任何被申请人的材料，不符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。原牛街镇二街二号房（右柜房，面积39.15平方米）系唐朝宗1958年卖给许开江的。房屋买卖协议在1968年时被牛街镇镇长柯玉香清理公私房时拿去核对，两个月后，柯玉香中风神志不清，并于1978年左右病故，使得房屋买卖协议彻底遗失。许开江1989年3月3日找了1958年房屋买卖的证人罗某、文玉彩作了房屋买卖补充证实。1990年许开江将二号房卖给许啟凤，并签订房屋买卖协议。许啟凤就此取得二号房的所有权。四号房系土改时政府分给余连盛所有。故牛街镇原二街二号、四号房均属于上诉人房产。1992年9月18日，二号、四号房屋被大火烧毁，现牛街镇政府将该两间房命名为牛街镇文兴街四号房。1994年上诉人户在原二号房宅基地上修建了简易房，第三人对此也没有异议，并一直使用到2011年牛街镇古镇改造拆迁。2010年，因原四号房宅基地被第三人占用，上诉人向法院提起诉讼，法院认为涉及历史遗留问题，应由县政府解决。2011年，第三人突然向法院提起诉讼，要求归还二街二号房屋产权，法院同样认为属历史遗留问题由县政府处理。本案1952年土改分房记录能够证明将房屋分给上诉人的事实。牛镇发（1994）17号文件，该文件“政府自发布文本之日起不再受理灾区内灾前的房产纠纷”，有争议的必须在1994年12月10日前主张自己的权利。彝政发（2000）19号文件再次明确“有争议的历史遗留房产自1984年起至2004年必须提出主张，过期不再受理”，上述两个文件证明第三人主张的权利已超过法律法规所规定诉讼时限。上诉人提交的调查笔录能够证明房屋买卖的事实，且尚有知情人王德莲在世。被上诉人彝良县政府提交的调查笔录不能证明本案事实。余连盛不具备分房资格的结论无事实依据。综上，请求撤销一审判决并改判，支持其诉讼请求。
被上诉人彝良县政府答辩称，被上诉人通过调查土改时期的相关档案资料及土改时期知情人员的证实，并核查相关房管档案中关于陈祖秀房产申诉档案，查明原牛街二街二号房，分为左柜房（面积39.15平方米）系唐朝俊所有，右柜房（46.54平方米）系唐朝宗所有。土改时，上述房屋并没有被没收，余连盛租用过左柜房，1952年10月10日，余连盛因反革命分子加大毒贩被逮捕，彝良县土改尚未开始,1959年10月15日刑满释放，彝良县土改已经结束，根据余连盛在土改时期的身份，其不可能分得房屋。许啟凤主张右柜房系许开江向唐朝宗购买，但不能出具购买该房的有效证据。被上诉人作出的彝政发〔2015〕109号决定所指向的原门牌和位置正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人昭通市政府答辩称，被上诉人依法受理上诉人的复议申请，向彝良县政府发出《行政复议被申请人答复通知书》、向第三人发出《第三人参加行政复议告知书》，作出昭政行复决字〔2016〕9号行政复议决定书后，向当事人进行了送达。被上诉人实施行政复议行为程序合法。彝良县政府作出的彝政发〔2015〕109号决定认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。一审法院判决驳回许啟凤诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
第三人唐邦全陈述称，根据土改时的档案记载，唐朝俊的房屋并没有分给余连盛，并且余连盛土改时涉及到刑事犯罪问题，没有资格分房。本案没有证据证明许开江向唐朝宗购买过房屋。上诉人提出唐朝俊是否属于破落地主的问题，超出了法院审查范围。故彝良县政府、昭通市政府及一审法院认定事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。
本案一审法院对各方当事人提交的证据材料进行了审查认定，本院予以确认。
本案二审过程中，上诉人许啟凤提交了牟友方、ＸＸ华、尹昌全等人签署的证明书，欲作为本案新证据提交。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，“新证据”系一审过程当中应当准予延期举证而未延期举证的证据、当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序调取的证据、原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。上诉人提交的上述证明书不符合上述证据规定的新证据情形，不作为本案新证据予以审查。
根据本案有效证据，本案确认以下法律事实：2015年6月8日，陈祖秀向牛街镇政府提交申请，请求归还原牛街镇文兴街二号房（左柜房）的使用权和所有权，并认为该房系唐朝俊的祖遗房。2015年7月31日，牛街镇政府作出《关于陈祖秀申请要求落实原牛街二街二号房产权的调查报告》，提出初步处理意见，并请求县政府进行确权。2015年11月20日，彝良县政府作出彝政发〔2015〕109号《关于对陈祖秀与许启凤历史遗留房屋产权争议的决定》，决定查明“牛街镇文兴街四号房屋（原牛街二街二号房），该房为陈祖秀的婆家即唐姓家整栋房子的下堂屋，分为左柜房（四号房）和右柜房（二号房）。其中一间即左柜房（面积39.15平方米）系申请人陈祖秀丈夫唐朝俊（已故）的祖遗产，土改时唐朝俊阶级成分划为破落地主，该房屋政府没有没收，留给唐朝俊家作为生活用房。另一间即右柜房（面积46.54平方米）系申请人陈祖秀前夫唐朝宗（已故）的祖遗产，唐朝宗土改期间阶级成分为贫民，房屋也没有被政府没收。解放初期余连盛来牛街不久，余连盛与乐洪莲结婚没有房子住就向唐家租用左柜房（四号房）居住，在1952年清匪反霸期间，余连盛在牛街镇土改前被判刑劳改，没有参加牛街镇当时的土改，后来该房由乐洪莲继续居住。余连盛劳改转回后，余连盛与乐洪莲离婚，乐洪莲后来到乔山乡参加工作即离开居住的左柜房，该房于80年代后期由牛街镇的街道企业使用经营几年搬出后，1990年余连盛家强行搬入占用至1992年大火烧毁。余连盛与乐洪莲离婚后和许启凤结婚，与许启凤又居住在许启凤的父亲许开江住的房子里，许开江住的房子当时是向唐朝宗（陈祖秀的前夫）租的右柜房（二号房）居住，直到1992年房屋被大火烧毁。争议的两间房屋在解放初期均属陈祖秀的两任丈夫唐朝俊和唐朝宗的祖遗房屋，唐朝俊和唐朝宗分别属于破落地主和贫民，房屋没有被政府没收。许启凤主张右柜房系其父许开江1958年向唐朝俊之兄唐朝宗购买，但未能购买该房的有效证据，其主张不能成立。”上述决定认为，土改时唐朝俊阶级成分划为破落地主，其居住的左柜房房屋政府没有没收，留给唐朝俊作为生活用房，余连盛在土改期间无确凿证据理由分得房屋。右柜房系唐朝宗的祖遗产，土改时唐朝宗阶级成份为贫民，其居住的右柜房房屋政府也没有没收，许啟凤主张右柜房屋系其父许开江解放初期向唐朝宗租住后购买的说法不能成立。依照《中华人民共和国土地改革法》、《1984年最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第53条规定、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六项的规定，彝良县政府决定“一、陈祖秀和许启凤争议的牛街镇文兴街四号房屋（原文兴街2号房屋的左柜房、右柜房）的房屋产权属陈祖秀所有，占地面积85.69平方米，该房屋的土地使用权属陈祖秀。二、由陈祖秀按照牛街镇古镇建设的相关规定办理该争议房屋的土地使用手续。”许啟凤不服彝良县政府作出的上述处理决定，向昭通市政府提出行政复议申请。2016年3月31日，昭通市政府作出昭政行复决字〔2016〕9号行政复议决定，维持了彝良县政府作出的彝政发〔2015〕109号决定。许啟凤不服提起本案诉讼。
本院认为，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条之规定，属于历史遗留的房地产纠纷不属人民法院主管工作范围，依法应不予受理。本案唐朝俊的房屋（左柜房）归属问题涉及到土改时期是否被没收、是否被分配给他人等历史遗留问题，该房产纠纷依法不属人民法院主管工作范围，故本院对彝良县政府针对唐朝俊的房屋（左柜房）及房屋所占土地使用权作出的处理不予审查。本案唐朝宗的房屋（右柜房）并未涉及是否被没收、是否被分配给他人等历史遗留问题，许啟凤与第三人之间争议的是该房自上世纪五十年代至上世纪九十年代被烧毁，一直由上诉人许啟凤户使用系基于先租后买还是基于租用的事实。而关于许啟凤与第三人之间属于房屋买卖关系还是房屋租赁关系，属平等主体之间的民事法律关系，在相关民事法律关系尚未明确的情况下，彝良县政府以行政决定的方式将唐朝宗的房屋确权给第三人，属超越职权的情形。彝良县政府又以唐朝宗房屋所有权归属陈祖秀为由，将该房所涉土地使用权确认给第三人证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（四）项之规定，行政行为主要证据不足、超越职权的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案彝良县政府作出的彝政发〔2015〕109号决定存在主要证据不足、超越职权的情形，依法应予以撤销，同时因该行政行为系根据申请人的申请作出的，该行政行为被撤销后，彝良县政府仍须针对申请人的申请重新作出行政行为，故本案应判决彝良县政府重新作出行政行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出判决。本案彝良县政府作出的彝政发〔2015〕109号决定，主要证据不足，超越职权，依法应予以撤销，而昭通市政府作出昭政行复决字〔2016〕第9号行政复议决定维持彝良县政府作出的彝政发〔2015〕109号决定属适用法律错误，也应判决予以撤销。一审法院判决驳回上诉人许啟凤诉讼请求，适用法律错误，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省昭通市中级人民法院作出的（2016）云06行初8号行政判决；
二、撤销彝良县人民政府作出的彝政发〔2015〕109号决定及昭通市人民政府作出的昭政行复决字〔2016〕第9号行政复议决定；
三、由彝良县人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人彝良县人民政府、昭通市人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 桂 蕾
审判员 邹 倩
二〇一七年五月十六日
书记员 杨 硕