中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）行提字第18号
申诉人（一审原告，二审上诉人、再审申请人）：山东省济南市历城区华山街道山东陈家庄村民委员会（原山东省济南市历城区华山镇山东陈家庄村民委员会）。
法定代表人：陈兆忠，村民委员会主任。
委托代理人：王祥，该村民委员会法律顾问。
委托代理人：刘化平，该村民委员会法律顾问。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：山东省济南市人民政府。
法定代表人：杨鲁豫，市长。
一审第三人、二审被上诉人：中国铁路通信信号集团公司济南工程分公司（原铁道部通信信号集团公司济南工程总段。
负责人：奚斌，总经理。
委托代理人：张国文，该公司职工。
委托代理人：李保，该公司职工。
申诉人山东省济南市历城区华山街道山东陈家庄村民委员会（以下简称山东陈家庄村委会）因诉山东省济南市人民政府（以下简称济南市人民政府）土地行政登记一案，不服山东省高级人民法院（2012）鲁行再终字第3号行政裁定，向本院提出申诉。本院已于2013年12月18日以（2010）行监字第660-1号行政裁定，提审本案。本院依法组成由审判员甘雯担任审判长、代理审判员袁晓磊、熊俊勇参加的合议庭进行了审理，书记员李旸担任记录。本案现已审理终结。
2009年3月17日，山东陈家庄村委会以济南市人民政府为被告，向一审法院山东省济南市中级人民法院提起诉讼，请求：依法撤销济南市人民政府下发的历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证（在一审庭审中，因济南市人民政府主张其没有颁发过该土地使用证，只颁发过历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，山东陈家庄村委会将诉讼请求变更为：依法撤销历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证）。
山东省济南市中级人民法院一审认为：在本案庭审中，济南市人民政府主张其没有颁发过历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证，只颁发了历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，而山东陈家庄村委会主张其于2000年10月收到的是历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证的复印件，但各方当事人对复印件与历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证仅年号不同，其余证载内容基本一致的事实没有争议。一审法院认为，在证载内容基本一致的情况下，年号的差异并不影响山东陈家庄村委会知道被诉具体行政行为的内容。因此，山东陈家庄村委会在2000年10月收到（92）字第0647012号国有土地使用证的复印件时，就应当知道被诉具体行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。山东陈家庄村委会在知道被诉具体行政行为的内容后，事隔8年才于2009年提起本案诉讼显然已超过2年的法定起诉期限。该院依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十四条第（六）项之规定，于2009年6月25日作出（2009）济行初字第17号行政裁定：驳回山东陈家庄村委会的起诉。
山东陈家庄村委会不服上述一审行政裁定，上诉至山东省高级人民法院，请求撤销一审裁定，依法改判支持其一审诉讼请求。
山东省高级人民法院二审查明：1986年6月6日中国铁路通信信号集团公司济南工程分公司（以下简称铁通济南分公司）的前身铁道部通信信号公司济南工程总段（以下简称铁通济南总段）与山东陈家村委会签订征购土地协议，铁通济南总段购买山东陈家村委会土地13726平方米，合计20.59亩。1993年3月13日，双方又签订了补偿协议，对地面附属物进行了处理。1993年3月济南市人民政府为铁通济南总段颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。2000年10月铁通济南总段将该土地使用证的复印件交给山东陈家庄村委会，该土地使用证的复印件与本案争议的历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证仅年号不同，复印件的年号为（92），其余所有内容一致。在一审庭审中，济南市人民政府和铁通济南分公司对历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证的年号被涂改的事实没有异议，只是认为涂改的时间无法证实。在一审审理中，济南市国土资源局历城分局出具证明，证明其单位曾于1997年失火，与本案有关的档案已烧毁。而在一审庭审中，济南市人民政府认为其没有颁发过历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证。因此，山东陈家庄村委会将其要求撤销历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证的诉讼请求变更为要求撤销历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。
山东省高级人民法院二审认为：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，山东陈家庄村委会承认2000年10月铁通济南分公司将历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件交给其，虽然年号不同，但其他内容均一致，山东陈家庄村委会应自2000年10月已经知道济南市人民政府为铁通济南分公司颁发该争议国有土地使用证的具体内容，其于2009年3月提起行政诉讼已经超过法定2年的起诉期限。铁通济南分公司涂改被诉国有土地使用证年号与被诉具体行政行为无关，不属于本案行政诉讼的审查范围。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2009年10月27日作出（2009）鲁行终字第123号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
山东陈家庄村委会不服上述二审行政裁定，向本院申请再审。本院于2010年12月21日作出（2010）行监字第660号行政裁定，指令山东省高级人民法院再审本案。
山东省高级人民法院再审确认了二审查明的事实。
山东省高级人民法院再审认为：根据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，山东陈家庄村委会在2000年10月获得了历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证的复印件，在2009年3月起诉后得知铁通济南分公司持有的是历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，并当庭变更诉讼请求为诉历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。根据查明情况，历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件与历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证仅年份不同，各方当事人对二者的内容的一致性并无异议。原审还查明，历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证系历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证涂改过来，因此历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证与历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证，其实是同一颁证行为。因此，山东陈家庄村委会于2000年10月得到历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件，即应当知道济南市人民政府已经为铁通济南总段颁发了国有土地使用证，并对颁证行为内容已经了解。其于2009年3月向法院起诉，明显超过了起诉期限，原审裁定以超过起诉期限为由驳回起诉并无不当。山东陈家庄村委会主张应当按照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十二条的规定适用20年的起诉期限，但该条是在行政相对人不知道具体行政行为内容的情况下的起诉期限，并不适用本案。原一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。山东陈家庄村委会的主张不能成立，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第七十六条之规定，经该院审判委员会讨论决定，于2012年6月21日作出（2012）鲁行再终字第3号行政裁定：维持该院（2009）鲁行终字第123号行政裁定。
山东陈家庄村委会不服上述再审行政裁定，向本院申诉称：（一）根据最高人民法院（2010）行监字第660号行政裁定，山东省高级人民法院（2009）鲁行终字第123号行政裁定“违反法律、法规规定，发回山东省高级人民法院指令再审”。但是山东省高级人民法院置最高人民法院裁定于不顾，依然坚持错误的裁定，应予纠正。（二）根据1989年《土地登记规则》第七条关于初始登记程序的规定，济南市人民政府为铁通济南总段颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证严重违反法律规定的程序，其行政行为违法，应当予以撤销。（三）济南市人民政府颁发的历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证、历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证应当分别属于两个具体行政行为，申诉人在2009年3月起诉之后才得知铁通济南分公司持有的是历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，因而提起行政诉讼并没有超过起诉期限。（四）根据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十六条的规定，济南市人民政府没有向法院提供任何能证明其颁发国有土地使用证符合法律规定的证据和规范性文件，更没有在法定的时限10日内提供，应视为其具体行政行为没有证据和依据。（五）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院对于违反法定程序的行政行为应予撤销，但是济南市中级人民法院、山东省高级人民法院均未依法裁定，应视为两审法院裁定错误，应予纠正。（六）根据证据规则，济南市国土资源局历城分局自行出具的1997年失火烧毁档案的证明，不具有法律上的证明效力。山东省高级人民法院引用该证据不符合法律规定。（七）山东省高级人民法院2012年5月8日裁定中竟出现“向有关权力机关请示”的表述，此举只能说明权大于法和枉法办案的事实。综上，请求依法撤销原审裁定，支持一审诉讼请求。
本案提审中各方当事人未提交新证据。本院审理查明：1986年6月6日铁通济南分公司的前身铁通济南总段与陈家庄村民委员会签订征购土地协议，铁通济南总段购买陈家庄村民委员会土地13726平方米合计20.59亩。1993年3月13日，双方又签订了补偿协议，对地面附属物做了处理。2000年10月铁通济南总段将历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件交给山东陈家庄村民委员会。2009年3月17日，山东陈家庄村委会以济南市人民政府为被告提起行政诉讼，请求依法撤销济南市人民政府历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证。在一审庭审中，因济南市人民政府主张其没有颁发过该土地使用证，只颁发过历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，山东陈家庄村委会将诉讼请求变更为：依法撤销历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。济南市人民政府和铁通济南分公司对历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证中的“93”系由“92”涂改而来的事实没有异议，只是认为涂改时间无法核实。一审中，济南市国土资源局历城分局出具证明称涉及颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证的原始档案材料在1997年因档案室失火烧毁。一审庭审中，山东陈家庄村委会述称在2008年3月3日济南市历城区人民法院开庭审理铁通济南分公司诉其物权保护纠纷一案时才首次见到历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，济南市人民政府及铁通济南分公司对此均未提出异议。
本院另查明，历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件与历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证在内容上不一致，前者“批准使用期限”一栏为空白，后者“批准使用期限”一栏填有“七十年”。
本院认为，山东陈家庄村委会在一审中述称，在2008年3月3日济南市历城区人民法院开庭审理铁通济南分公司诉其物权保护纠纷一案时，才首次见到历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。济南市人民政府及铁通济南分公司对此均未提出异议，应予认定。济南市人民政府否认曾经颁发历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证，铁通济南分公司亦否认持有该证原件，且该证复印件与历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证在内容上不一致，因此两者并非同一具体行政行为。根据山东陈家庄村委会持有历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件，不能推定其知道历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。再审裁定认定历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证与历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证是同一颁证行为，山东陈家庄村委会2000年10月得到历城国用（92）字第0647012号国有土地使用证复印件即知道历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证内容的证据不足，属事实认定不清。在本案一审中，济南市人民政府以1997年济南市国土资源局历城分局档案室失火将档案烧毁为由，没有提供其颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证的原始档案材料，因此根据本案现有证据不能认定山东陈家庄村委会在1993年即已知道颁发历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证。《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。该司法解释第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，山东陈家庄村委会2008年3月3日首次见到历城国用（93）字第0647012号国有土地使用证，2009年3月提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限。
综上，山东陈家庄村委会申诉有事实根据和法律依据，原审裁定认定事实不清，确有错误。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款、《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第七十九条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省高级人民法院（2012）鲁行再终字第3号行政裁定；
二、撤销山东省高级人民法院（2009）鲁行终字第123号行政裁定；
三、撤销山东省济南市中级人民法院（2009）济行初字第17号行政裁定；
四、指令山东省济南市中级人民法院审理本案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 甘 雯
代理审判员 袁晓磊
代理审判员 熊俊勇
二〇一四年十一月十三日
书 记 员 李 旸