广东省化州市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）茂化法行初字第64号
原告：邓某某。
原告：伍某某。
原告：邱某某。
原告：陈某春。
以上四原告委托代理人：陈某某。
被告：化州市规划局。
法定代表人：杨正军，该局局长。
委托代理人：朱某某。
被告：化州市城建局。
法定代表人：李盛辉，局长。（第一次开庭时任局长）
法定代表人：赖汉林，局长。（第二次开庭时任局长）
委托代理人：黄某旺。
委托代理人：莫某某，何某某。
［黄某旺、莫某某及何某某均是被告化州市城建局第一次开庭时委托代理人］
委托代理人：李某华。（被告城建局第二次开庭委托代理人）
原告邓某某、伍某某、邱某某、陈某春等四人诉化州市城建局、化州市规划局行政撤销一案，原告认为被告作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》侵犯其合法权益，于2012年11月28日向本院提起行政诉讼，请求确认被告作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为违法，并撤销《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》。本院立案后，分别于2012年12月4日和2012年12月5日向被告化州市规划局及化州市城建局送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票等法律文书。本院依法组成合议庭，于2012年12月21日在本院第一次公开开庭审理了本案，原告邓某某、伍某某、邱某某及四原告其委托代理人陈某某，被告化州市规划局的委托代理人朱某某，被告化州市城建局的委托代理人黄某旺、何某某等到庭参加诉讼。由于该案涉及的是政府部门在实施被诉撤《规划平面图》的土地补偿和安置纠纷，因此，本院于2013年1月11日向化州市人民政府发出《司法建议书》，建议由化州市人民政府牵头组织有关部门及有关当事人，就本案有关土地补偿和安置问题召开一个专门会议，研究解决当事人的诉求问题。2013年9月23日本院就上述问题再次向化州市人民政府发出《请求回复函》，但至今化州市人民政府未作任何答复。2013年12月7日原告向本院提交了《变更诉讼请求申请书》，将原来的诉求变更为：依法确认被告作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为违法，并部分变更《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》，将原告在该规划平面图的约400平方米的建设用地变划出来。2014年4月17日本院第二次公开开庭审理了本案，原告邓某某、伍某某、邱某某及四原告的委托代理人陈某某，被告化州市规划局委托代理人朱某某，被告化州市城建局委托代理人李某华等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：1995年3月22日，原告邱某某的父亲邱某云及原告邓某某、伍某某、陈某春分别依法取得位于化州市东山街道办深水垌后背山的住宅建设用地各99.48平方米，土地的《建设用地批准书》证号分别为：化清字第003号、化清字第004号、化清字第005号、化清字第006号。茂名市中级人民法院生效的（2011）茂中法民一终字171号民事裁定书对上述事实也予以查明认定。1998年5月14日，被告化州市规划局（2011年从化州市城建局独立出来）却违法作出了《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为，将四原告的建设用地规划入到《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》范围内，被告的上述具体行政行为已严重侵害了四原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项和《行政诉讼法解释》第五十七、五十八条的规定，请求法院依法支持原告的诉讼请求。
2013年12月7日，原告向本院提交《变更诉讼请求申请书》，申请书诉称，1995年3月22日，原告邱某某父亲邱某云及原告邓某某、伍某某、陈某春分别依法取得位于化州市东山街道办深水垌后背山的住宅建设用地各99.48平方米。土地的《建设用地批准书》证号分别为：化清字第003号、化清字第004号、化清字第005号、化清字第006号茂名市中级人民法院生效的（2011）茂中法民一终字171号民事裁定书对上述事实也予以查明认定。1998年5月14日，被告化州市规划局（2011年从化州市城建局独立出来）却违法作出了《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为，将四原告的建设用地规划入到《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》范围内，被告的上述具体行政行为已严重侵害了四原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项和《行政诉讼法解释》第五十七、五十八条的规定，请求法院依法支持原告的诉讼请求：依法确认被告作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为违法，并部分变更《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》，将原告在该规划平面图的约400平方米的建设用地变划出来。
被告化州市规划局辩称：原告的诉讼主体错误。一是作出《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》行政行为的审批机关是化州市城建局，时间是1998年5月14日，而化州市规划局是2010年才经化州市机构编制委员会批准成立的新的事业单位。二是化州市规划局并不是从化州市城建局独立出来的，市城建局的规划行政职能从未分离出来划归市规划局，化州市规划局不能撤销市城建局所作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的行政行为。三是目前化州市规划局是事业单位，其职能只是承担提供规划的技术服务支撑，提出规划审核意见，市政府没有赋予化州市规划局作出具体行政行为的职能（详见化州市机构编制委员会“化机编（2010）15号”文件）。综上所述，原告将化州市规划局作为本案的被告，没有事实依据，其诉讼的行政主体是错误的，恳请法院依法驳回原告把答辩人作为被告的“关于《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》行政行为违法”的行政诉讼请求。
被告化州市规划局在法定期限内提供以下证据：化州市机构编制委员会文件，化机编（2010）32号关于印发《化州市规划局机构编制方案》通知。
被告化州市城建局辩称：一、起诉的事实已经过了有效诉讼时效。原告邓某某等于1995年3月取得《建设用地批准书》证号依次为化清字004、003、005和006等，1995年化州市农业物资总公司向化州市人民政府申请兴建果菜北运铁路专线，1996年化州市计划委员会核发化计字（1996）4号《关于兴建果菜北运专线的批复》文件，主要内容是同意在化州市火车站南侧深水垌兴建果菜铁路专线，投资1680万元，占地86667平方米。该项目属于基础设施工程。1996年化州市国土局核发化国函（1996）58号文批复，同意征用东山区儒教位管理区深水垌村、劳村管理区金鸡地村二队，山塘村一、二队，劳村六、七队，三街居委会小东山村志刚队、汉兴队和第二队位于火车站南侧的土地92922平方米，将该土地划拨给化州市农业物质总公司作为兴建果菜铁路专线及其配套设施用地，1996年2月26日化州市人民政府核发了化府（1996）17号文，颁发了《化州市果菜铁路专线及其配套设施建设实施办法》，该办法规定：凡在果菜铁路专线及其配套设施建设规划范围内的土地（包含水田、坡地、岭地、鱼塘、宅基地、空闲地及已征未建房的土地），均有果菜铁路专线建设指挥部通过有关部门统一划拨或征用。答辩人化州市依据上述规定和办法，于1998年5月14日依法作出了化州市果菜铁路专线规划［平面图］，从1998年5月14日起到起诉日，已达14年之久，按照我国行政诉讼法及司法解释规定，该案已过了法律规定的诉讼时效。二、答辩人的具体行政行为合法有效。答辩人化州市城建局根据化州市人民政府文件化府（1996）17的规定，并依据化州市国土局的批复，该批复证明国土部门已将争议土地征收并划拨给化州市农业物资总公司作为兴建果菜铁路专线及其配套设施用地，答辩人化州市城建局在土地已办理征用手续，政府已把该土地作为基础设施用地，因此，依法作出的化州市果菜铁路专线规划是合法的，程序合法，实体适当。四、原告要求撤销化州市果菜铁路专线规划没有理由。原告争议的土地是360平方米，而化州市果菜北运铁路专线小区的面积超过九万平方米，原告对360平方米之外的规划并无诉讼权益，也就无所谓诉讼资格。法院应裁定驳回原告的诉讼请求。化州市果菜铁路专线规划小区作为化州市基础设施工程，具有半公益性质的工程，投入资金超过两千万，在化州市农业发展中具有举足轻重的作用，事关化州农民切身利益，原告并没有提出具体证据证明答辩人在作出规划中违反法律，同时基于公共利益考虑，原告也不能要求撤销该规划。五、原告的诉讼请求应循正确渠道解决。原告起诉的征地拆迁补偿等问题，并不是答辩人的职权范围，起诉答辩人属于被告主体不当，请原告循正确渠道解决自己的问题，以达到用较短时间维护自己的利益。因此，起诉人的诉讼请求确认答辩人作出的《化州市果菜北运铁路专线规划平面图》具体行为违法，并撤销《化州市果菜北运铁路专线规划平面图》是没有事实和法律依据的，请法院依法驳回原告的诉讼请求，支持行政机关依法行政。
被告化州市城建局在法定期限内提供以下证据：1、化州市国土局批复，证明被诉土地已获国土部门批准。2、化州市人民政府文件化府（1996）17号，证明铁路专线土地具备规划条件。3、化州市果菜铁路专线规划平面图，证明规划情况。
对当事人提供的证据，经庭审质证，可以作为认定该案事实的证据。
经审理查明，被诉撤销的《化州市果菜北运铁路专线规划平面图》是被告化州市城建局（原化州市城镇建设管理局）经化州市人民政府批准，于1998年5月14日作出的。1995年3月22日，原告邱某某的父亲邱某云及原告邓某某、伍某某、陈某春分别依法取得住宅建设用地各99.48平方米土地的《建设用地批准书》，证号分别为：化清字第003号、化清字第004号、化清字第005号、化清字第006号。上述《建设用地批准书》所载明的土地就在被告化州市城建局作出的《化州市果菜北运铁路专线规划平面图》东面的位置之内。目前，有关部门已在《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》内，按照规划已将原告的建设用地铺上了混凝土水泥，作为铁路专线的货运场地，现由广东省化州市农业物资总公司使用。原告获知其的建设用地已被他人使用后，先后向两被告单位以及化州市国土资源局、化州市人民政府申请撤销或者变更《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》，并批准其使用发证地。上述部门分别给原告的答复如下：
被告化州市规划局于2012年3月29日作出了《关于﹤关于解决建设用地被非法占用问题的申请﹥的回复》。该《回复》内容为：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目申请用地规划许可需要具备三个条件：一是地域范围条件，即在城市、镇规划区内；二是以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目；三是依法经有关部门批准、核准或备案。具备三个条件后，方可向我局申请建设用地规划许可审核，我局再依据该区域的控制性详细规划核定建设项目的位置、面积、允许建设的范围。目前，你们申请的建设用地规划许可不具备所需的三个前提条件。另外，你们申请建私房的用地范围（化清字第003号、化清字第004号、化清字第005号、化清字第006号），属于化州市果菜北运铁道专线小区的道路用地，不符合该小区的规划。因此，我局无法办理你们申请规划建房的手续。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用合同后，建设单位应持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同向城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。我局才能依据该区域的控制性详细规划核定建设项目的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可审核意见书。目前，由于你们并未能提供国有土地使用权出让合同及建设项目的批准、核准、备案文件等规定材料。另外，你们申请建私房的用地范围（化清字第03号、化清字第04号、化清字第05号、化清字第06号），属于化州市果菜北运铁道专线小区的道路用地，不符合该小区的规划。因此，我局无法办理你们申请规划建房的手续。
被告化州市城建局于2012年4月28日作出了化城建（2012）41号《关于﹤要求撤销化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图﹥的答复》。该《答复》阐明：“该小区规划是控制性详细规划，规划的职能已不属我局，请与相关部门联系”。
化州市国土资源局于2012年3月22日对原告的申请作出了化国土资信不受字（2012）第1号《国土资源信访事项不予受理通知书》。该《通知书》内容为：你们（指本案原告）向我局提出的《关于建设用地被非法占用的控告和退还非法占用的土地的申请》的信访事项。经调查，我局于1995年3月22日发给你们的《建设用地批准书》，你们可以根据《城乡规划法》等规定申请建设。至于你们领到《建设用地批准书》后，规划部门是否将你们《建设用地批准书》所载的土地使用权又纳入化州市果菜北运铁路专线小区规划范围的问题，我局认为是另一个部门的行政行为，故此，对你们的信访事项不予受理。
原告于2011年12月27日通过邮寄，向化州市人民政府提交了《关于建设用地被非法占用的控告和退还非法占用土地的申请》，但化州市人民政府至今未作任何答复。
原告的申请有关部门不采纳，也未予准许原告使用发证地，亦未与原告就土地的“征用”达成任何补偿协议或者支付补偿费。原告为此以“广东省化州市农业物资总公司”及“广东省化州市铁路专线服务有限公司”为被告，并以请求“排除妨害”为由，具状本院提起民事诉讼。随后，本院作出了（2011）化民初字第106号民事判决。“广东省化州市农业物资总公司”及“广东省化州市铁路专线服务有限公司”不服，向茂名市中级人民法院提起上诉。2011年10月24日，茂名市中级人民法院作出了（2011）茂中法民一终字171号《民事裁定书》。该《裁定书》认为：化州市果菜北运铁路专线是化州市人民政府立项的基础设施工程，该设施工程经法定程序批准实施，并由政府规划管理部门作出了建设规划方案。根据《化州市果菜铁路专线及其配套设施建设实施办法》规定，在该项目及配套设施建设规划范围内的土地由政府部门进行统一划拨或征用，同时规定了征用或划拨应遵循的依据，被上诉人陈某春、邓某某、伍某某、邱某某在1995年分别取得的建设用地，均在化州市果菜北运铁路专线小区规划范围内。被上诉人的建设用地也已被该铁路专线的配套设施所使用，但土地被征用的补偿问题未解决。这是化州市政府有关部门在实施《化州市果菜铁路专线及其配套设施建设实施办法》过程中发生的补偿和安置纠纷，属行政管理行为。该行为不属平等主体之间产生的民事法律关系，因此，本案的诉讼不属法院民事审理的范畴。陈某春、邓某某、伍某某、邱某某起诉请求广东省化州市农业物资总公司、广东省化州市铁路专线服务有限公司停止对其取得的建设用地的侵害、排除妨碍、赔偿经济损失及精神损失，没有事实及法律依据。陈某春、邓某某、伍某某、邱某某基于建设用地被政府批准的基础设施项目占用，可向政府有关管理部门申请处理。为此，茂名市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、第一百五十三条第一款第（二）、（三）项的规定，裁定：一、撤销广东省化州市人民法院（2011）化民初字第106号民事判决；二、驳回陈某春、邓某某、伍某某、邱某某的起诉。2012年11月28日原告向本院提起本诉，请求确认两被告作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为违法，并撤销《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》。后来，原告变更诉求为：依法确认被告作出的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》的具体行政行为违法，并部分变更《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》，将原告在该规划平面图的约400平方米的建设用地变划出来。
本院认为，原告请求撤销或者是变更的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》，是化州市人民政府立项的基础设施工程项目，该设施工程经法定程序批准实施，并由被告作为政府规划管理部门而作出的建设规划方案。根据《化州市果菜铁路专线及其配套设施建设实施办法》规定，在该项目及配套设施建设规划范围内的土地由政府部门进行统一划拨或征用，同时规定了征用或划拨应遵循的依据，原告陈某春、邓某某、伍某某、邱某某在1995年分别取得的建设用地，均在化州市果菜北运铁路专线小区规划范围内。原告的建设用地也已被该铁路专线的配套设施所使用，但土地被征用的补偿问题未解决。这是化州市政府有关部门在实施《化州市果菜铁路专线及其配套设施建设实施办法》过程中发生的补偿和安置问题，属行政管理行为。因此，原告陈某春、邓某某、伍某某、邱某某起诉请求撤销或者是变更的《化州市果菜北运铁路专线小区规划平面图》，理由不充分，本院不予支持。原告陈某春、邓某某、伍某某、邱某某基于建设用地被政府批准的基础设施项目占用，可向政府有关管理部门申请处理。为此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈某春、邓某某、伍某某、邱某某等四人的诉讼请求。
受理费50元由四原告共同承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于茂名市中级人民法院。
审判长 戴检侦
审判员 关戈鸣
审判员 邓恒英
二〇一四年四月三十日
书记员 李敏霞
速录员 刘丽华