湖南省祁阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）祁行初字第87号
原告李杨杰，男，汉族，湖南省祁阳县人，居民，住祁阳县。
委托代理人（特别授权代理）周雪峰，湖南博大律师事务所律师。
被告祁阳县人民政府。
法定代表人周新辉，县长。
委托代理人（特别授权代理）李娟，女，汉族，湖南省祁阳县人，祁阳县法制办副主任，住祁阳县浯溪镇。
被告祁阳县国土资源局。
法定代表人何志刚，局长。
委托代理人（特别授权代理）李国清，湖南博大律师事务所律师。
原告李杨杰就与被告祁阳县人民政府、祁阳县国土资源局土地安置、补偿纠纷一案，于2015年8月24日向本院提起行政诉讼。本院同日受理该案后，于2015年8月28日依法向被告祁阳县人民政府和祁阳县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书，并依法由审判员唐铁球担任审判长，与审判员李秋莲，人民陪审员李群箭组成合议庭，2015年9月24日对本案进行了公开开庭审理。原告李杨杰委托代理人周雪峰，被告祁阳县人民政府委托代理人李娟，被告祁阳县国土资源局委托代理人李国清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1995年12月25日，原祁阳县粮油工贸公司以出让方式在祁阳县浯溪镇粮建路取得了祁国用（95）字第14568号土地使用权。2002年12月6日，原祁阳县粮油工贸公司将该宗土地使用权以20000元的价格转让给了原告，并在被告祁阳县国土资源局办理了该宗土地的转让手续。2003年6月2日，原告取得了该转让土地的使用权，土地使用权证号为祁国用（2003）字第07538号。2008年10月，原告向祁阳县住房和城乡规划建设局申请办理该宗土地建房手续时被告知该宗土地位于新规划的道路上，为道路用地，不能批准建房。为此，原告多次向被告祁阳县人民政府的领导反映，要求按已有的方案置换土地。原告向两被告反映的问题在没有得到解决的情况下，又向湖南省委、政府的领导反映。省纪委于2008年作出批示，要求被告祁阳县人民政府督促有关部门解决原告的合理诉求。2009年2月26日，被告祁阳县人民政府作出批示，同意按祁阳县城市基础设施建设投资管理中心作出的等价转换土地的处理原则，将原告已取得使用权的土地置换至祁阳县原西北或原综合指挥部的小街铺面地。被告祁阳县国土资源局不同意被告祁阳县人民政府的处理意见，拒不办理土地置换及补偿手续。原告不得已再次向被告祁阳县人民政府的法制工作办公室投诉，被告祁阳县人民政府的法制工作办公室于2015年2月5日作出《行政执法监督通知书》，要求被告祁阳县国土资源局组织专人认真调查核实本案的事实，并在接到通知后30日内作出处理意见，报被告祁阳县人民政府批准。该通知书送达被告祁阳县国土资源局后至今近七个月时间，被告祁阳县国土资源局没有作出处理意见，被告祁阳县人民政府也没有依法督促被告祁阳县国土资源局纠正自己的不作为，使原告的合法权益长期得不到保护。故请求法院责令两被告立即对原告已取得使用权的土地进行置换和补偿。
原告在诉讼中提供的证据有：1、1995年第480号的土地出让合同，拟证实原祁阳县粮油工贸公司已合法取得了讼争土地的使用权。2、2003年原告申办土地使用权证时的交款收据，拟证实原告依法办证的行为。3、原告的国有土地使用权证，拟证实原告于2003年6月2日已依法取得了该讼争土地的使用权。4、祁阳县信访矛盾纠纷调处中心向祁阳县城市基础设施建设投资管理中心发出的督办单，拟证实原告于2008年就该土地置换事项已向有关部门进行了投诉，并要求得到解决的事实。5、祁阳县住房和城乡规划建设局于2012年8月17日对祁阳县信访局的回复及规划图，拟证实原告于2008年10月2日向祁阳县住房和城乡规划建设局申请建房，在办理建房手续的过程中，被告知其2003年6月2日取得的祁国用（2003）字第07538号土地，处于规划的城市道路建设用地上，不能作为建房用地。2009年2月，祁阳县基础设施建设投资管理中心经过调查核实，本着实事求是的原则，建议将原告已取得使用权的该宗土地置换到原西北或原综合指挥部的小街铺面地，原告对此建议的处理方案没有意见，但有关部门没有按祁阳县基础设施建设投资管理中心的建议方案落实处理。6、2008年12月8日，被告祁阳县人民政府的副县唐安宝接待原告之父李顺生的来访与处理登记卡，拟证实原告之父李顺生于2008年12月8日就自己儿子李杨杰依法取得使用权的土地不能建房之事找唐安宝副县长进行了投访，唐安宝副县长作出了批示，要求祁阳县基础设施建设投资管理中心与祁阳县住房和城乡规划建设局商量，提出解决意见。7、关于李顺生信访事项情况及建议，拟证实祁阳县城市基础设施建设投资管理中心将原告李杨杰父亲李顺生的信访事项于2009年2月25日向被告祁阳县人民政府进行了汇报，并提出建议将原告依法取得的该土地以等价置换的原则经国土评估，换到原西北或原综合指挥部的小街铺面地。8、原告李杨杰2010年9月2日的请求解决住宅地建房的报告，湖南省信访局2011年9月21日的信访事项转送函，拟证实原湖南省纪委领导邹小俊和湖南省信访局对原告取得的土地不能建房之事，向被告祁阳县人民政府的相关领导和祁阳县信访局提出了督办意见。9、祁阳县人民政府法制工作办公室向被告祁阳县国土资源局下发的《行政执法监督通知书》，拟证实：一、被告祁阳县人民政府认为被告祁阳县国土资源局于2014年7月5日给原告的答复意见存在不妥之处，即认为原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司订立的《土地转让协议》无效，并要原告李杨杰承担不能在该土地上建房的后果，依据不足；二、被告祁阳县人民政府于2015年2月5日对被告祁阳县国土资源局的不作为提出了督促意见。
两被告辩称：一、原告李杨杰取得的祁国用（2003）字第07538号土地，来源于原祁阳县粮油工贸公司取得的祁国用（95）字第14568号国有土地，该土地的总面积为5775平方米，按土地用途分为三块，其中的二块已办理了土地使用权证权，其证号分别为：祁国用（1995）字第104389号和祁国用（1995）字第104387号，面积为2455平方米和2220平方米；剩余的一块为临街地，面积为1100平方米。该1100平方米地，已对外进行了转让。由于当时的西北指挥部管理混乱，未核实清楚就应原祁阳县粮油工贸公司的要求，为其出具办证资料和相关手续，使得原祁阳县粮油工贸公司在被告祁阳县国土资源局办理了祁国用（1995）字第104568号土地使用权，该土地使用权证项下的土地已超出了原祁阳县粮油工贸公司取得的总用地范围，占用了道路用地。该土地使用权证的颁发，不符合法律规定。原祁阳县粮油工贸公司将自己非法取得使用权的土地转让给原告李杨杰，亦违反了法律规定，不应受到法律的保护。二、原告李杨杰因受让的土地使用权不合法所造成的损失，应由原祁阳县粮油工贸公司承担，原告李杨杰可以通过民事诉讼程序来实现自己的诉讼目的。总之，原告李杨杰所取得的祁国用（2003）字第07538号土地使用权项下的土地，本身就是道路用地，该证的颁发自始就存在错误，不具有法律效力。现原告提起的行政诉讼请求，应依法驳回。
被告祁阳县人民政府和祁阳县国土资源局在收到起诉状副本之日起十五日内没有提供证据，2015年9月24日开庭审理时，被告祁阳县国土资源局提供了一册关于原告李杨杰的国有土地使用档案，该土地使用档案中的资料有：1、原告李杨杰的土地登记审批表，证明原告李杨杰取得的祁国用（2003）字第07538号土地，已经被告祁阳县国土资源局的领导审核批准；2、祁阳县人民政府国有土地使用权审批单，国有土地使用权转让合同，土地转让协议，祁阳县人民政府国有土地使用权转让送审阐单，证明原告李杨杰取得的祁国用（2003）字第07538号土地来源于原祁阳县粮油工贸公司；3、1995年祁土出字（480）号土地使用权出让合同及相关的缴费单据，证明原告李杨杰取得的祁国用（2003）字第07538号土地系被告祁阳县国土资源局合法出让。
经庭审质证，两被告对原告提供的证据2、5、6、7、8没有异议，对原告提供的证据1、3、4、9的真实性没有异议，但认为原告的证据1、3不合法，证据4与被告祁阳县国土地资源局无关，证据9所证明的内容，不是被告祁阳县国土资源局能直接解决的问题。被告祁阳县国土资源局虽然没有在法定的时限内提供证据，但原告对其在庭审过程中提供的国有土地使用档案发表了质证意见，对其真实性没有异议，但对其证明目的有异议，认为该国有土地使用档案中的所有材料均一致证实原告取得的土地使用权符合法律规定。
本院根据原、被告提供的证据及相互质证的意见认证如下：
原告提供的证据2、5、6、7、8，两被告没有异议，应当采信。原告提供的证据1即1995年第480号的土地出让合同，被告对其真实性没有质疑，但认为该土地出让合同中的土地不存在，被告没有提供证据证实，故原告的该证据应当采信。原告提供的证据3即原告的国有土地使用权证，系被告祁阳县国土资源局经过审查批准后发出的，故该证据应当采信。原告提供的证据4即祁阳县信访矛盾纠纷调处中心向祁阳县城市基础基设施建设投资管理中心发出的督办单，虽然与被告祁阳县国土资源局没有关系，但祁阳县城市基础设施建设投资管理中心系被告祁阳县人民政府的一个职能部门，被告祁阳县人民政府对其没有异议，且被告祁阳到国土资源局对其真实性也没有异议，则原告提供该证据的证明目的应当采信。原告提供的证据9即祁阳县人民政府法制工作办公室向被告祁阳县国土资源局下发的《行政执法监督通知书》，被告祁阳县人民政府没有提出异议，被告祁阳县国土资源局不否认其真实性，但认为该《行政执法监督通知书》所提出的问题，不是自己能解决的问题，其理由不充分，故原告的该证据应当采信。被告祁阳县国土资源局虽然没有在法定的时限内提供证据，但其提供的土地使用档案与原件核对无异，故该国有土地使用档案中的依据应当采信。
根据原、被告提交的证据，结合当事人的陈述，认定本案的事实如下：
1995年12月24日，原祁阳县粮油工贸公司在祁阳县浯溪镇粮建路取得了一宗国有土地使用权，证号为祁国用（95）字第104568号，土地使用面积为280平方米。2002年12月6日，原祁阳县粮油工贸公司与原告李杨杰协商，将自己位于浯溪镇粮建路的该土地使用权转让给原告李杨杰，并订立了《土地转让协议》。2003年5月29日，原祁阳县粮油工贸公司与原告李杨杰又在祁阳县地产交易中心订立了国有土地使用权转让合同。2003年6月2日，原告李杨杰受让原祁阳县粮油工贸公司的土地使用权，经被告祁阳县国土资源局的领导审核批准，双方办理了土地使用权变更登记手续，土地使用权证号为祁国用（95）字第07538号。2008年10月，原告李杨杰的父亲李顺生去祁阳县住房和城乡规划建设局申请建房，在办理建房手续的过程中，被告知原告李杨杰的该土地属于道路用地，不能建房。为此，原告李杨杰多次向被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局反映，要求解决其不能在自己合法取得的土地上建房的实际问题。2008年12月8日，被告祁阳县人民政府的副县长唐安宝接待原告李杨杰父亲李顺生反映的“关于自己儿子李杨杰不能在自己合法取得的土地上建房”的情况后作出指示，要求祁阳县城市基础设施建设投资管理中心与祁阳县住房和城乡规划建设局协商，提出解决问题的意见。2009年2月25日，祁阳县城市基础设施建设投资管理中心向被告祁阳县人民政府提出建议，将原告李杨杰合法取得的土地以等价置换的原则，换至原西北或原综合指挥部的小街铺面地。2009年9月26日，被告祁阳县人民政府的副县长唐安宝作出批示，同意按祁阳县城市基础设施建设投资管理中心建议的方案来解决原告李杨杰的土地置换问题。解决原告李杨杰置换土地的方案虽然经被告祁阳县人民政府同意，但一直没有得到落实，致原告李杨杰上访到省委、省政府。2010年10月26日，省纪委领导邹小俊批示，要求被告祁阳县人民政府的有关领导督促有关部门解决原告李杨杰的合理诉求。2011年9月21日，原告李杨杰及其家人到湖南信访局上访，湖南省信访局致函祁阳县信访局，要求祁阳县信访局督促有关部门予以接待上访人，并按时给予上访人答复。2012年8月17日，祁阳县住房和城乡规划建设局就原告李杨杰的土地置换情况向祁阳县信访局进行回复，原告李杨杰同意祁阳县城市基础设施建设投资管理中心提出的土地置换方案，但一直没有得到落实处理，并建议被告祁阳县国土地资源局与祁阳县城市基础设施建设投资管理中心共同落实处理。2014年7月5日，被告祁阳县国土资源局给原告李杨杰的答复意见认定，原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司订立的《土地转让协议》无效，且要求收回原告李杨杰的该宗土地使用权，并注销土地使用权证书。原告李杨杰认为被告祁阳县国土资源局的答复意见侵犯了自己的合法权益，于2015年1月18日向被告祁阳县人民政府的法制工作办公室投诉，祁阳县法制工作办公室组织原告李杨杰与被告祁阳县国土地资源局进行了听证，认为：一、被告祁阳县国土资源局认定原告李杨杰与原祁阳县粮贸大楼签订的《土地转让协议》无效，证据不足；二、因国土局工作人员工作不细导致该土地重复出让，错误登记，在没有证据证实原告李杨杰存在过错的情况下，所造成的不利后果由原告李杨杰承担，依据不足。祁阳县法制工作办公室根据《湖南省行政程序规定》第一百五十六条、第一百五十八条的规定，建议被告祁阳县国土资源局认真调查核实本案的基本事实，并在接到本通知后30日内作出处理意见，报被告祁阳县人民政府批准。被告祁阳县国土资源局接到祁阳县法制工作办公室的《行政执法监督通知书》后，至今没有作出处理意见。在此情况下，原告李杨杰向本院提起行政诉讼，要求被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局立即对其取得的祁国用（2003）字第07538号土地作出等价置换，并给予合理的补偿。
本院认为，2003年6月2日，原告李杨杰依法取得的祁国用（2003）字第07538号国有土地使用权，应受法律保护。原告取得该讼争土地使用权后，于2008年10月持该国有土地使用权证到祁阳县住房和城乡规划建设局申请建房时被告知该宗土地已是道路建设规划用地，不能建房。此时，被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局应当对原告取得的该宗地及时作出置换，或在不能置换土地的情况下给予相应的补偿。被告祁阳县人民政府虽然在接到原告李杨杰的情况反映后，建议了被告祁阳县国土资源局与相关部门落实处理，但在被告祁阳县国土资源局没有按自己的意见落实时，也没有采取相应的措施，督促被告祁阳县国土资源局及时纠正。被告祁阳县国土资源局系被告祁阳县人民政府的一个工作部门，应受被告祁阳县人民政府的统一领导。2015年2月5日，被告祁阳县人民政府的法制工作办公室向被告祁阳县国土资源局发出《行政执法督促通知书》后，被告祁阳县国土资源局没有接受被告祁阳县人民政府的督办意见，违反了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款的规定。原告李杨杰于2003年6月2日取得的祁国用（2003）字第07538号建房用地至今不能建房，与被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局的行政不作为存在一定程度的因果关系，两被告对此应承担相应的责任。被告祁阳县国土资源局辩称，原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司订立的《土地转让协议》无效，取得的祁国用（2003）字第07538号土地地使用权不合法，没有事实依据，其辩称的观点本院不予采纳。原告的诉讼请求合理，且没有违反法律规定，本院应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
限被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局在本判决发生法律效力之日起三十个工作日内，对原告李杨杰依法取得的祁国用（2003）字第07538号土地按等值置换的原则作出置换。
本案受理费五十元，由两被告共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 唐铁球
审 判 员 李秋莲
人民陪审员 李群箭
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 刘亚玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。