浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行终142号
上诉人（原审原告）杨供铨，男，1961年1月1日出生，汉族，住浙江省义乌市。
上诉人（原审原告）杨浪清，女，1984年3月4日出生，汉族，住浙江省义乌市。
二上诉人的共同委托代理人吴俊，江苏新天伦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府城西街道办事处，住所地浙江省义乌市伏龙山北路116号。
法定代表人陈惠宇，主任。
出庭行政负责人方劲松，义乌市人民政府城西街道办事处副主任。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
原审第三人义乌市城西街道上杨村村民委员会，住所地浙江省义乌市城西街道上杨村。
法定代表人杨春龙，主任。
上诉人杨供铨、杨浪清因房屋拆迁补偿安置协议一案，不服义乌市人民法院（2016）浙0782行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，通过查阅案卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：杭长铁路客运专线工程，是国家铁路重点建设项目。义乌市城西街道上杨村15户农户（包括两原告）的房屋在该客运专线环评线内。2011年7月15日，原告杨供铨、杨浪清（乙方）与被告义乌市人民政府城西街道办事处（甲方）签订了《杭长客运专线城西段（环评线内）房屋拆迁安置补偿协议书》，协议约定如下：一、乙方同意拆除坐落于义乌市城西街道上杨村东靠塘，南靠路，西靠弄，北靠天气的砖混结构房屋共1处，计建筑占地面积77.21平方米；以及征迁范围内属乙方所有或使用的一切建（构）筑物和附属设施。并将房屋腾空后移交由有关部门实施拆除。二、甲方对乙方的被拆迁的合法房屋以土地补偿的方式，在城西街道上杨村新农村建设规划范围内指定地段予以安置。三、乙方承诺在签订此拆迁协议时，按办理建房用地审批手续的要求，提供所需要的拆迁房屋的合法权属证件和有关资料。甲方同意按义政发[2009]84号文件规定的标准，为乙方办理建房用地审批手续。四、房屋拆迁补偿费：甲方根据义政办发[2010]89号文件的规定标准，一次性付给乙方房屋拆迁评估价款（包括房屋装修和附属物补偿）计人民币47207元；自拆迁协议签订之日起2年的安置过渡费计人民币11520+6720=18240元；搬家补助费人民币800+800=1600元。以上各项合计人民币67047元。五、在街道规定的时间内完成房屋评估和《房屋拆迁安置补偿协议》签订并腾空，经甲方验收合格的，甲方将给予乙方（下列奖励款项单独立账支付）：在街道规定的时间内，所在村完成正线范围内协议签订、房屋拆除工作的前提下，环评线内被拆迁人在签订《房屋拆迁安置补偿协议》后在街道规定的时间内腾空房屋，经街道杭长线建设办公室验收后交付拆除的，给予每户4000元的奖励。六、为确保拆除房屋时的安全，房屋拆除由甲方组织有资质的施工单位进行，未经甲方同意乙方不得自行拆除。七、本协议自双方签字后生效，双方必须严格履行协议所规定的条款。乙方未按规定时间腾空并移交钥匙的，视为同意甲方可单方面拆除应拆迁的房屋，并由乙方承担一切责任。八、本协议一式七份，甲方执二份、乙方执一份、杭长线建设指挥部执一份、城西国土所执一份、建房审批附件用一份。协议签订后，两原告至今未腾空协议中约定要拆除的房屋，被告亦未组织有资质的施工单位拆除上述房屋。两原告以被告未履行协议约定的内容而提起行政诉讼。另查明，2012年11月6日，浙江省人民政府审批同意义乌市2012年度计划第四批次建设用地18.0363公顷（农用地转用17.3671公顷，使用集体土地18.0363公顷），其中拟申请地块城西街道上杨村拆迁安置地块0.6666公顷。2012年10月12日，被告义乌市人民政府城西街道办事处批复同意义乌市城西街道上杨村“两委”上报的《义乌市城西街道上杨村杭长线铁路专线拆迁安置结合“空心村”改造建设实施细则》。2014年3月6日，被告批复同意《关于要求义乌市城西街道上杨村空心村改造一期、二期暨杭长线拆迁安置规划设计方案项目的立项》，该项目位于东临上杨村旧村区块，南临03省道，北靠义乌市看守所用地区块。针对杭长客运专线环评线内的15户农户（包括两原告户在内），第三人义乌市城西街道上杨村村民委员会专门就选位费等建房费用出台意见，确定该15户农户申请建房须向上杨村交纳建房押金（每间30000元）、三通一平费（每平方1000元）、选位费基数（拆迁范围内500元/平方米，超出拆迁面积部分3480元/平方米）。2015年10月至11月间，该15户农户中的9户与被告重新签订了杭长客运专线建设城西街道（上杨村）房屋拆迁安置补偿协议书并分别在2016年1月19日向上杨村缴纳了上述相应的费用。该9户建房用地审批、房屋拆迁补偿费支付等已陆续办理，安置地块选位投标也亦完成。第三人义乌市城西街道上杨村村民委员会也为两原告在上杨村空心村规划安置用地范围内预留了相应的用地面积。又查明，根据义政办发[2010]89号义乌市人民政府办公室关于印发《杭长铁路客运专线（义乌段）征地拆迁工作实施细则》的通知中的第五条（二）2.（2）规定，“安置过渡费：被拆迁户从房屋腾空之日起，发给2年安置过渡费”。
原审法院认为，从原、被告提供的相关证据及当事人庭审陈述来看，原、被告签订的涉案房屋拆迁安置补偿协议书是双方真实意思表示，且不违反法律规定，属于合法有效的协议，原、被告双方应依法全面履行协议，故两原告要求被告继续依约履行涉案房屋拆迁安置补偿协议的请求合法合理，依法予以支持。因涉案协议对履行义务的期限未作明确约定，结合法律及相关文件的要求予以确定合理的履行期限，至于具体的履约内容，应当根据涉案协议书的具体约定履行。对于两原告的第二项诉讼请求，原审法院认为，根据涉案协议书第二条约定和第三条约定，被告对两原告被拆迁房屋以土地补偿的方式予以安置，安置的地点是城西街道上杨村新农村建设规划范围内指定地段，第三人在庭审中也表示为两原告在新农村建设规划范围内预留了安置地块，而不是两原告主张的涉案城西街道上杨村拆迁安置0.6666公顷地块内；对于建房用地审批手续的办理问题，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《义乌市城乡新社区建设实施办法》及《义乌市城西街道上杨村杭长线铁路专线拆迁安置结合“空心村”改造建设实施细则》的有关规定，两原告应当在缴纳相关费用并提交涉案房屋相关权属资料后通过第三人将建房用地申请逐级上报至被告处审核，被告应当按照义政发【2009】84号文件规定标准为两原告审核宅基地用地面积并上报义乌市人民政府审批，至于审批多少面积，由土地审批机关依法确定，不属于本案的审查范围。对于两原告的第三项诉讼请求，原审法院认为，根据涉案协议书的约定及“先补偿后拆迁”的原则，被告应当在两原告腾空涉案被拆房屋前支付房屋拆迁评估价款（包括房屋装修和附属物补偿）47207元，搬家补助费1600元，以上各项合计48807元，两原告领取上述款项后，应当及时腾空涉案房屋并交付给被告拆除。对于安置过渡费问题，根据涉案协议书的约定和义政办发[2010]89号文件第五条的相关规定，被告发给两原告2年安置过渡费的时间是两原告房屋腾空之日，故被告应当在两原告腾空涉案房屋时支付2年的安置过渡费18240元，但两原告在本案中请求的超过2年之外的安置过渡费缺乏相应依据，依法不予支持。对于第四项诉讼请求，原审法院认为，两原告的该项主张在涉案协议书中没有被告应支付两原告安置区配套工程建设费补助的约定，且法律也未强制要求被告支付该笔款项，故两原告的该项诉讼请求缺乏依据，依法不予支持。对于两原告的第五项诉讼请求，根据涉案协议书第五条约定，房屋腾空经验收后交付拆除的才可奖励。因此，被告应当在两原告腾空涉案房屋并经验收交付拆除后支付两原告奖励款8000元。综上，两原告的合法合理请求，依法予以支持；其他请求依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决：一、原告杨供铨、杨浪清与被告义乌市人民政府城西街道办事处继续履行其于2011年7月15日签订的《杭长客运专线城西段（环评线内）房屋拆迁安置补偿协议书》。二、在原告杨供铨、杨浪清办理村级组织相关新农村建设建房报批手续后，被告义乌市人民政府城西街道办事处在法定期限内按照义政发【2009】84号文件规定的标准为两原告办理建房用地审批手续，并在审批后在义乌市城西街道上杨村新农村建设规划范围内指定地段对原告杨供铨、杨浪清被拆除的涉案房屋以土地补偿的方式予以安置。三、被告义乌市人民政府城西街道办事处自本判决生效之日起三十日内支付原告杨供铨、杨浪清房屋拆迁评估价款（包括房屋装修和附属物补偿）47207元，搬家补助费1600元，两项合计48807元。两原告在领取上述款项后五日内腾空涉案房屋并交付给被告，被告同时支付两原告2年的安置过渡费18240元。四、被告义乌市人民政府城西街道办事处于涉案房屋腾空后十日内支付原告杨供铨、杨浪清奖励费8000元。五、驳回原告杨供铨、杨浪清的其他诉讼请求。案件受理费2797元，由杨供铨、杨浪清负担1116元，义乌市人民政府城西街道办事处负担1681元。
上诉人杨供铨、杨浪清上诉称：一、一审判决对本案涉案法律关系的认定存在错误。本案是房屋拆迁补偿安置协议纠纷，属于行政协议争议，不是村民申请宅基地的争议。本案涉案的安置土地是拆迁安置补偿协议中的合同标的，并不是村民宅基地申请程序的标的。合同具有相对性，除非合同有明确约定，否则协议外第三人不可能为合同当事人设定义务，协议外第三人也无权改变合同的内容。上诉人与被上诉人之间签署的《杭长客运专线西段（环评线内）房屋拆迁安置补偿协议书》第二条明确约定，被上诉人是以土地使用权作为对价，对上诉人进行拆迁。同时，“土地补偿”，系被上诉人对上诉人支付的对价。从该合同条款的规范内容看，对上诉人而言，土地显然应该是无偿的。本案第三人不是上述协议的当事人，无权单方变更和修改上诉人与被上诉人之间的协议，更无权要求上诉人向其承担金钱给付义务。二、一审法院事实认定错误。（一）《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号：浙土字A【2012】-0328）批准的0.6666公顷杭长线拆迁安置地块在上杨村新农村建设规划范围内，该地块与批准文号为浙土字A【2014】-0077号《浙江省建设用地审批意见书》批准的上杨村西侧地块虽然连片，被统称为新农村建设地块，但二者界限分明、用途不同。被上诉人应在0.6666公顷的地块范围内对上诉人进行安置。（二）上诉人提交的证据《城西街道上杨村拆迁安置地块土地勘测界定图》对0.6666公顷土地的四界进行了明确，一审法院对拆迁安置地块的位置和范围认定错误。（三）被拆迁房屋的合法权属证书以及建房用地审批所需的材料，上诉人已经悉数向被上诉人提交。三、一审法院对土地安置的具体面积不予审查系程序违法。涉案协议书以及义政办发【2010】89号都已明确就土地补偿的标准进行了规定，并且上诉人在一审中也明确提出了此项该诉讼请求，一审法院认为审批面积不属于本案审查范围违法。四、一审法院判令上诉人向第三人履行义务系严重违反法定程序。本案第三人不是有独立请求权的第三人，而应是无独立请求权第三人。一审判决第二项要求上诉人办理村级组织相关新农村建设建房报批手续，该手续的核心是上诉人需要向第三人缴纳巨额的相关费用。而该手续系第三人单方自行规定，没有任何法律依据。上诉人由理由认为一审法院判决最终将导致协议不能履行，即如果第三人不为上诉人办理相关手续，则涉案协议就根本无法履行，法院的判决也无法强制执行。故一审法院该判项严重违反不告不理原则。五、一审判决对法律的适用以及行政协议的解释存在错误。（一）拆迁安置的基本规则是先安置后拆迁，并且被拆迁户的生活水平不能低于拆迁之前。根据国办发【2010】15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、国土资发【2010】96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》、中纪办【2011】8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》之规定，一审判决第三项违反了上述规范性文件的强制性规定，即，上诉人应该在领取了相关款项并获得土地安置之后，才有腾空并交付房屋的义务。（二）杭长线拆迁安置的各项费用，已经由铁路建设方全额支付给被上诉人，因此被上诉人需要无偿对上诉人进行安置。被上诉人要求上诉人另行向第三人支付拆迁安置土地的费用没有依据。（三）本案第三人的意见以及被上诉人在与上诉人签订协议之后制定的各种规范性文件，都不能改变上诉人与被上诉人签订的行政协议，更不能加重上诉人的合同义务。（四）根据义政办发【2010】89号第五条（二）拆迁补偿标准综第5项规定，被上诉人应该按照原拆除合法房屋建筑占地面积每平方米补助330元的标准，向上诉人支付安置区配套工程费。一审法院对上诉人的该项诉请不予支持，违反了上述文件规定，依法应予纠正。综上，请求：一、撤销义乌市人民法院作出的（2016）浙0782行初42号判决第二项，判令被上诉人在《浙江省建设用地审批意见书》（批准文号：浙土字A【2012】-0328）批准的上杨村拆迁安置地块范围内无偿对上诉人杨供铨、杨浪清以土地补偿的方式进行安置，具体的土地补偿安置面积为162平方米；二、撤销义乌市人民法院作出的（2016）浙0782行初42号判决第三项第二句，判令上诉人杨供铨、杨浪清在领取拆迁安置补偿款48807元并获得土地补偿安置之后，腾空涉案房屋并交付给被上诉人，被上诉人同时支付上诉人杨供铨、杨浪清两年的安置过渡费18240元；三、支持上诉人一审中的第四项诉讼请求，判令被上诉人向上诉人支付安置区配套工程建设补助费共计25479.3元（按原房屋建筑占地面积每平方米补助330元，原房屋建筑占地面积为77.21平方米）；四、一审诉讼费用及二审诉讼费用均由被上诉人承担。
被上诉人义乌市人民政府城西街道办事处答辩称：上诉人交给被上诉人是土地证、身份证、户口本等复印件，并不是原件。本案要搞清楚四个关键问题，一是拆迁安置协议的性质问题，二是拆迁安置执行的依据问题，三是拆迁安置实施方法和步骤的问题，四是第三人在拆迁安置中的地位与作用。上诉人的上诉理由没有把这四个问题搞清楚，混淆了事实和法律适用。一、拆迁安置协议的性质问题。上诉人的房屋是因为在铁路建设环境保护范围内需要拆除，并不是铁路建设用地需要拆除，上诉人的房屋拆除后原宅基地归村集体所有，由村集体组织安排新的建房用地，因此，拆迁安置补偿不是征收集体土地的房屋拆迁，更不是国有土地上的房屋征收，而是国家工程建设涉及房屋拆除结合新农村建设进行安置的性质。上诉人被拆除的房屋占地面积少，并不是以一比一进行建房用地安置的，而是根据84号文件规定的标准按照户型进行安置的。因此，上诉人引用的关于集体土地征收和国有土地上房屋征收的法律及政策规定都不适用于本案。二、拆迁安置执行的依据。拆迁安置协议书明确适用的是义乌市政府的84号、89号文件，这就是协议书约定应当适用的政策文件依据，其他依据就是协议书的条款，如果在执行中协议书的条款和政策文件的依据无法适用或者不明确的，而又涉及到当事人权利义务的，才能去参照类似的国家政策与法律。并不能不顾拆迁安置协议书明确的执行依据而去硬套与本案事实不符的一些法律规定。因为行政协议的显著特征是行政机关履行职责应当在法定职权范围内，上诉人的许多上诉理由观点并没有按照行政协议的特征进行阐述。审理行政协议的案件首先应当以行政法为先，如行政法没有规定的才能去适用一些民事法律规定。三、拆迁安置实施方法和步骤的问题。根据拆迁安置协议书第三条的规定，上诉人安置的建房用地要依法审批，第三条规定了上诉人提供审批所需的资料，因为给上诉人安置的土地是集体土地，也就是宅基地，按照物权法的规定宅基地的取得要依据法律的规定，上诉人要取得新的建房用地就必须按照土地管理法第六十二条、浙江省实施土地管理法办法的相关规定办理，开始先由农户本人申请、村级组织讨论通过、乡镇人民政府审核同意后报县级人民政府审批，这是法定程序。协议书第三条规定的审批手续和上诉人所在村新农村建设建房用地的审批都照此办理，上诉人没有其他的任何特权，也无权要求被上诉人按照其他程序办理。上诉人一审的第一诉讼请求是要求继续履行拆迁协议书，那么就应当按照协议书的规定去履行。建房用地审批后按照城乡规划法的规定应当由当事人申请建设用地规划许可证，确定建房用地的四至，才能定点放样建房，土地是无偿审批的，新农村建设的审批土地政府从不收钱，由于上诉人使用的是村集体土地，相关的配套费用、选位费用不属于政府规定的范围，上诉人应当遵守村里的规定，协议书只规定了被上诉人应支付的款项，上诉人有权取得，被上诉人应当支付，但协议书没有明确约定上诉人可以免予缴纳的款项。因此，拆迁协议的建房用地落实方法步骤是明确的，履行协议书有几个内容，补偿款被上诉人应当先付，土地要按照审批的相关法律政策规定，房屋应当拆除。上诉人的通篇上诉状有明确的特色：只要权利推诿义务，无限扩大自己的权利也无限加重被上诉人的义务。四、第三人在拆迁安置中的地位与作用。原审第三人与本案拆迁安置协议书的落实至关重要，一审法院追加第三人，因为安置的建房用地是村集体的，按照村民委员会组织法第二十四条的规定：宅基地的分配方案属于村民大会的职权范围。上诉人拆除的房屋占地面积大大少于安置的建房面积，房屋拆掉的土地要归村集体，安置的土地由村集体提供，建房用地的审批要原审第三人签署意见，落地要按照原审第三人的规定操作，因此，拆迁安置协议书的落实离不开第三人，作用地位明显，原审第三人与本案有直接关系。针对上诉请求上诉人关于无偿安置、不要支付村里规定的选位费等内容不是拆迁安置协议书约定的内容，上诉人一审的诉讼请求中也没有这项内容，因此，该请求不属于上诉审查范围。关于建房的具体面积、配套建设费补助等内容不是协议书的内容，协议书只规定了按照84号文件标准审批建房用地，对上诉人能获批多少建房用地面积的问题，属于行政权而不是司法权的范畴，司法权不能代替行政权，这也不属于法院审查的范围。关于过渡安置费的问题，上诉人的理由不能成立。按照89号文件的规定支付二年过渡安置费，如果是政府的原因没有安置的另当别论，本案的问题是上诉人房屋没有腾空，也没有拆除。2015年10月23日、11月5日被上诉人召集15户拆迁户进行协商研究安置的问题，正因为意见不统一而拖到现在。因此，上诉人要求支付过渡费的请求不符合事实与义乌市政府的政策规定。上诉人关于要求支付配套工程建设费用补助的问题，协议书没有约定。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人义乌市城西街道上杨村村民委员会的陈述意见与被上诉人一致。
二审中，上诉人向本院提交了以下证据：1.户口本，证明：按照84号文件规定计算上诉人应该获得162平方米的宅基地；2.浙土字A[2014]-0077浙江省建设用地审批意见书（一审中提交不完整），证明：结合一审中提交的10亩土地的审批意见书能清楚表明上杨村在进行新农村建设时的土地审批对拆迁安置用地和新农村建设用地是分别审批的，二大地块用途不同、界线明确；上诉人应该在该10亩土地范围内得到安置。被上诉人、原审第三人共同质证认为，不属于新的证据，不能达到上诉人的证明目的。落地应当以建设工程规划许可证为准，且协议书第二条也有明确的规定。本院对上述二组证据的真实性予以确认。针对上诉人提出的调查取证申请，本院审核认为，上诉人申请调查取证的相关内容与本案行政协议履行争议没有关联性，故不予准许。
被上诉人及原审第三人在二审中均未提交新的证据。
经审理，本院确认一审判决认定的事实。
本院认为，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更。解除协议是否违法，在适用行政法律规范的同时，可以使用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。具体到本案关于建房用地审批具体手续的办理问题，涉案协议存在约定不明确情形。依据《中华人民共和国合同法》第七条、第六十一条、第六十二条规定，对合同约定不明确事项，应以有利于合同目的实现方式予以确定，且须符合法律法规的规定。涉案协议所约定为土地补偿方式，相关用地审批程序应当适用《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规中有关建房用地审批程序的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（六）明确宅基地的使用方案应由村级组织决定。涉案协议书所依据义政发[2009]84号文件中第二十五条第（四）条规定，新社区建设由村级组织草拟实施细则，报镇街审核。《义乌市城西街道上杨村杭州线铁路专线拆迁安置结合“空心村”改造建设实施细则》已经于2012年10月12日生效。故一审判决第二项认为，应由上诉人办理村组织相关新农村建设建房报批手续后，由被上诉人办理相关审批手续并无不当。关于土地补偿的安置地块，上诉人认为应限于浙土字A[2012]-0328《浙江省建设用地审批意见书》批准的0.6666公顷地块内，但涉案协议书第二条中所约定的内容为“在城西街道上杨村新农村建设规范围内指定地段予以安置”，并未明确为A[2012]-0328《浙江省建设用地审批意见书》所涉地块，故对上诉人该项主张，本院不予持。关于土地安置补偿具体面积，涉案协议书中并未进行明确，一审判决认为应按照义政发[2009]84号文件规定的标准办理，符合协议书的约定。关于安置区配套工程建设费补助，涉案协议第四项有关房屋拆迁补偿费的内容中，明确约定了被上诉人应依据义政办发[2010]89号文件标准所应给付的补偿费的类型和数额，其中并不包括安置区配套工程建设费，故对上诉人要求给付安置区配套工程建设费补助的主张，本院不予支持。另，一审法院依职权追加上本案第三人，有利于查清本案争议事实，也能够进一步促进行政协议争议的实质性解决，一审审判程序合法。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币2797元，由上诉人杨供铨、杨浪清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一七年七月二十日
代书 记员 朱丽敏