浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙温行终字第193号
上诉人（原审原告）翁崇曼。
上诉人（原审原告）邓春林。
上诉人（原审原告）吴正昌。
上诉人（原审原告）李忠池。
上诉人（原审原告）陈秀钗。
上诉人（原审第三人）李青香。
上列六上诉人的共同委托代理人刘富春，浙江金土地律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区农林水利局，住所地温州市鹿城区人民西路251号。
法定代表人罗静方，局长。
委托代理人方学优。
委托代理人毛毅坚，浙江光正大律师事务所律师。
上诉人翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗、李青香因翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗诉温州市鹿城区农林水利局（以下简称鹿城农林水利局）不履行农村集体经济审计法定职责一案，不服（2014）温鹿行初字第20号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2014年6月20日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗、李青香及其共同委托代理人刘富春、被上诉人鹿城农林水利局的委托代理人方学优、毛毅坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定：2013年5月28日，原告翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗及第三人李青香六人向被告鹿城区农林水利局邮寄《关于要求对黎一村委会和其企业负责人任期和离任进行经济审计的报告》等材料，依据《浙江省农村集体经济组织审计办法》第十三条第一款第（一）项规定要求被告对黎一村村委会成员进行离任审计（2006年至2013年）；依据该办法第十三条第一款第（二）项规定要求被告对黎一村村属经济的企业温州市南亚集体有限公司以及下属24家企业进行审计。报告中，原告及第三人自称村民代表，受村民委托提起申请，但未提供相应材料证明。被告收到材料后未予回复。2013年8月9日，被告发布审计公告，确定从2013年8月13日起对黎一村2012年度财务收支审计，审计范围自2012年1月1日至2012年12月31日，公开征集审计线索与证据。原告认为被告未全面履行法定职责，提起本案诉讼。另查明，2014年3月7日，被告制定《鹿城区2014年度农村审计工作计划》，确定对黎一村2011至2013年进行经济责任审计。
原审裁定认为：1.《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第二款规定：“村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。”《浙江省农村集体经济审计办法》第三条第一款、第十三条第一款规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。”“农业行政主管部门应当根据下列情况确定审计任务，编制审计工作计划：（一）集体经济组织负责人任期届满审计或任期内离任审计；（二）集体经济组织成员认为集体经济管理违反财务规则，需要进行的审计；（三）根据当地人民政府的部署进行的审计。”据此，被告作为农业行政主管部门，负责鹿城区农村审计工作，具有根据集体经济组织负责人任期届满、任期内离任或者集体经济组织成员申请、当地人民政府部署等情况确定审计任务和编制审计工作计划的法定职责。2.原告依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第一款第（六）项规定申请对黎一村集体经济组织所属企业进行审计；依据《浙江省农村集体经济审计办法》第十三条第一款第（二）项规定认为集体经济管理违反财务规则，申请被告确定审计任务和编制审计工作计划时对黎一村2006年以来的村民委员会成员进行离任及任期审计。对第一项内容，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第一款第（六）项规定应由本村五分之一以上的村民要求；对第二项内容，法律法规或规章没有明确规定申请的具体人数，可参照适用上述规定，亦以五分之一以上村民申请为宜。3.依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项之规定，原告对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，被告履行相应职责的法定条件之一系五分之一以上村民申请，原告及第三人六人向被告提出申请，未提交五分之一以上村民要求的相应证明，现原告五人提起本案诉讼，与法定条件不符。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定：驳回原告翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗的起诉。
上诉人翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗、李青香诉称：一、原审裁定没有根据上诉人提交的推选委托书认定黎一村五分之一以上村民对上诉人申请行为予以追认，认定事实不清。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定混淆了诉讼代理人和共同诉讼代表人的概念。本案系包括六上诉人在内的黎一村791名村民提起的诉讼，六上诉人是共同诉讼代表人。原审裁定认为五分之一以上村民申请是被上诉人履行法定职责的条件，不符合《浙江省农村集体经济审计办法》第十条、第十三条第（二）项和《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条的规定。除依申请进行审计的事项外，被上诉人负有依职权履行审计职责的义务。即便《浙江省农村集体经济审计办法》第十三条第（二项）规定的事项需依集体经济组织成员申请启动审计，该条款也没有规定申请人数须达到五分之一以上。村民有权对被上诉人不履职行为提起诉讼。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人鹿城区农林水利局辩称：一、原审裁定认定上诉人要求被上诉人履行职责不符合法定代理条件的事实清楚，证据确实充分。二、原审裁定适用法律正确。《浙江省农村集体经济审计办法》第十三条第（二）项内容与《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第（六）项对应，对该事项的审计也应由“本村五分之一以上村民”提出申请。三、即便没有申请审计的情形，被上诉人也会依职权履行法定的审计职责。且被上诉人实际上已经依法对黎一村有计划地开展了审计工作，履行了法定职责。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。在二审庭审中，各方当事人围绕原审原告的起诉是否符合法定起诉条件等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方当事人的意见，本院认为：1.《关于要求对黎一村委会和其企业负责人任期和离任进行经济审计的报告》、身份证复印件等证据仅能证明六上诉人向被上诉人书面要求对黎一村属集体经济企业和相关村委会成员任职、离职等事项履行审计职责，并不能证明黎一村五分之一以上村民向被上诉人提出履职申请。上诉人提交的授权委托书未附委托人的身份证件材料，不符合证据形式要件，不能证明黎一村五分之一以上村民已委托六上诉人向被上诉人申请履职或对六上诉人的申请行为予以追认，也不能证明黎一村五分之一以上村民推选六上诉人为诉讼代表人并提起本案诉讼。对该委托书本院不予采信。本院确认的事实与原审裁定一致。2.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；……”六上诉人主张五原审原告以黎一村791名村民的诉讼代表人身份起诉被上诉人不依申请履行职责，因其不能举证证明黎一村791名村民提出申请的事实，也不能证明791名村民推选其为诉讼代表人并提起本案诉讼，五原审原告以诉讼代表人身份起诉被上诉人不依申请履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第（六）项规定的职责，缺乏事实根据。3.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其人身权、财产权而提起的诉讼才属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，被上诉人是否依法履行《浙江省农村集体经济审计办法》第十三条与《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第（一）至（五）项规定的职责，与六上诉人的人身权、财产权无关，六上诉人主张有权以村民个人名义对被上诉人不依法履行法定职责提起诉讼，缺乏法律依据。六上诉人可以依法行使民主监督权利要求被上诉人履行法定职责，并对被上诉人不履职行为通过其他途径进行救济。
综上，上诉人翁崇曼、邓春林、吴正昌、李忠池、陈秀钗提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件，依法应予以驳回。原审裁定正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年七月二十九日
代书 记员 沈奇峰