浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初7号
原告周庆芬。
委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。
被告嵊州市城市管理行政执法局。住所地嵊州市官河横路*号。
法定代表人沈建平，局长。
委托代理人史宣勤，浙江三惟律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市城南新区领带园区五路1号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵少杰，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
第三人宋越强。
第三人杜洁丽。
原告周庆芬不服被告嵊州市城市管理行政执法局（以下简称嵊州市城管局）规划行政处罚及被告嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）行政复议决定一案，原告于2015年9月18日向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年1月4日受理后，于2016年1月6日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宋越强、杜洁丽与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知宋越强、杜洁丽作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月17日公开开庭审理了本案。原告周庆芬的委托代理人栾金光，被告嵊州市城管局的副局长闾明及委托代理人史宣勤，被告嵊州市政府的委托代理人赵少杰到庭参加诉讼。第三人宋越强、杜洁丽经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嵊州市城管局于2015年3月30日作出嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定。查明：2007年7月至12月期间，周庆芬未经嵊州市规划行政主管部门审批同意，擅自在嵊州市鹿山街道西求村务实路与惠民路交叉口（编号20）进行建房。被告认为，周庆芬的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属违法建设行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对原告作出没收实物的行政处罚决定。2015年5月15日，原告周庆芬向被告嵊州市政府申请行政复议。被告嵊州市政府于2015年8月21日作出嵊政复（2015）10号行政复议决定，决定维持被告嵊州市城管局作出的嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定。
原告周庆芬诉称：原告户籍地为嵊州市鹿山街道富豪路248号三单元205室，2007年在嵊州市鹿山街道办事处西求村委会的邀请下，按照嵊州市新农村建设办公室因新农村建设所实施的西求村规划，在西求村建造房屋一栋，位于务实路与惠民路交叉口，建筑物地图编号为20。2015年3月30日，嵊州市城管局作出嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定，没收原告建造的位于嵊州市鹿山街道西求村务实路与惠民路交叉口（编号20）的一幢建筑面积为423.5平方米的三层房屋以及240.2平方米的庭院（道地）。
原告认为，涉案行政行为认定事实错误，是对公民私产的非法掠夺，是嵊州市政府领导为了完成“三改一拆”的任务，不考虑历史成因所采取的极端措施，并且错误地适用了城乡规划法，处罚措施超越自由裁量权，因此应确认违法并予撤销。
一、建造涉案房屋有特殊的历史和政策背景，涉案具体行政行为违反信赖保护原则，且被告选择性执法，涉案房屋不应被认定为违法建设。2006年7月20日，由于嵊州市新农村建设的需要，原告接受西求村委会的邀请，由西求村委会将原来的老房屋拆除，由原告在原地重新建造了涉案房屋。因此，原告建设涉案房屋是按照政策的行为，不存在任何过错。原告认为，嵊州市政府迫于“三改一拆”任务的压力，要求被告嵊州市城管局作出涉案行政处罚决定，依据不充分，行政行为也违反信赖保护原则。
二、即便将涉案房屋认定为违法建筑，也不应予以没收，而应要求补办建设工程规划许可证。城乡规划法第六十四条规定了多种行政处罚的方式，本案涉案房屋是在原来的老宅基地上所建，被告可以要求原告限期改正，补办相关手续，而不能为了完成“三改一拆”任务，将原告房屋违法没收。
三、涉案处罚决定不应当适用城乡规划法，应当适用城市规划法。原告的房屋建造于2006年10月至2007年4月，当时生效的法律是城市规划法。城乡规划法自2008年1月1日起才施行，不应当适用。因此，被告适用城乡规划法作出处罚错误，应当确认违法并撤销。
四、即便是根据城乡规划法的规定，因涉案房屋符合“两规”，不属于“无法采取改正措施消除影响”的情况，不能采取没收的处罚方式。
五、从历史成因上，涉案房屋建设根据市政府下属的新农村办公室作出的规划所建，且外来户建房经过街道办事处的许可，不属于违法建筑。
请求法院：一、确认被告嵊州市城管局作出的嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定违法并予撤销；二、撤销被告嵊州市政府作出的嵊政复（2015）10号行政复议决定。
原告在起诉时，向本院提供了如下证据：
1、嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定书、嵊政复（2015）10号行政复议决定书各一份，证明被告作出被诉行政行为；
2、规划委托协议书、支付“规划设计费”的发票记账联各一份，证明嵊州市政府对西求村进行了规划，涉案房屋不是违法建筑；
3、鹿山街道西求村村庄规划图一份，证明涉案房屋系按规划图建造；
4、西求村委会2006年3月19日、8月30日会议记录两份，证明西求村将村里的房屋出卖、拍卖给外村人一直是公开进行的，基层政府知晓此事且也一直允许；
5、嵊市委发[2007]36号《关于命名表彰市级全面小康建设示范村和环境整治示范村的决定》一份，证明嵊州市委、市政府认可鹿山街道西求村的规划与建设行为；
6、“全面小康建设示范村”牌匾照片一份，证明绍兴市委、市政府认可鹿山街道西求村的规划与建设行为；
7、浙政发[2013]12号《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》一份，证明被告是为完成省政府下达的违建认定指标而将原告的房屋认定为违法建筑，不具有正当性、合法性；
8、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告（第四号）》一份，证明涉案房屋符合城乡规划和土地利用总体规划，被告没收的事实依据是原告的户口不在本村而是外来户，而非因未办理建设工程规划许可证；
9、邢小军询问笔录一份，证明西求村依规划进行新农村建设，引进外来户进行新农村建设经过街道办事处的许可，且西求村所有的房屋建设均未办理建设工程规划许可证；
10、西求村2015年2月6日村民代表大会会议记录一份，证明西求村建设新农村经过村统一规划，公开拍卖房屋筹措资金得到街道允许，如对外来户的房屋作出拆除，街道及村委会要承担赔偿责任；
11、《关于嵊州市鹿山街道西求村违法建设处置的情况汇报》一份，证明西求村新农村建设是按规划建房，不是违建，西求村上报过建房用地转用手续，且承诺对建房户补办相关审批手续，未补办好手续的过错在西求村委会，原告无过错。
被告嵊州市城管局辩称：
一、原告周庆芬违法建设的事实清楚，证据确凿。被告嵊州市城管局于2015年2月12日对本案进行立案调查，于2015年2月16日收到嵊州市规划局发出的函件，被告知：“王明羊等五处房屋未经规划局审批，属违法建设”。被告嵊州市城管局经过深入调查，查明原告违法建设事实。该事实有嵊州市规划局函件、现场勘查笔录、询问笔录、现场勘测平面图、现场照片等证据证实。
二、被告嵊州市城管局作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。基于上述事实，被告嵊州市城管局于2015年3月18日向原告周庆芬送达行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书，但原告并未在规定期限内提出书面陈述、申辩及听证要求。被告嵊州市城管局根据行政处罚法的相关规定，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条之规定，于2015年3月30日作出行政处罚决定，该决定于2015年4月11日送达。
三、原告不服行政处罚，于2015年5月10日向嵊州市政府提出行政复议。嵊州市政府根据《浙江省行政复议听证规则》于2015年7月14日下午组织听证，嵊州市政府在认真听取双方意见后，于2015年8月21日作出行政复议决定，决定维持被告嵊州市城管局作出的嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定。
综上所述，被告嵊州市城管局依法对原告周庆芬作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市城管局在举证期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、被告组织机构代码证、法定代表人身份证明各一份，证明被告主体适格；
2、现场检查（勘查笔录）、现场勘测平面图、现场照片、鹿山街道西求村在建房屋测量统计表、接受调查处理通知书、原告身份证、询问笔录、关于鹿山街道西求村五处房屋规划事宜的函复、借条、嵊州市农村集体经济组织统一收据、借款抵偿协议、询问笔录、案件调查终结报告各一份，证明原告周庆芬违法建设的事实；
3、立案审批表、审批表、重大案件审核领导小组集体讨论笔录、行政处罚告知审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、送达回证及照片各一份，证明被告行政处罚程序合法；
4、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，以及[2015]4号《中共嵊州市委常委会议纪要》，证明被告作出处罚决定有相应的依据。
被告嵊州市政府辩称：
一、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）10号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。经被告嵊州市人民政府审查查明：周庆芬户籍地为嵊州市鹿山街道富豪路248号三单元205室，为非农业户口。2007年间，周庆芬在未取得建设工程规划许可的情况下，在嵊州市鹿山街道西求村务实路与惠民路交叉口建造房屋一栋。2015年2月12日，嵊州市城管局依职权进行立案查处。2015年3月19日，嵊州市城管局终结案件调查。2015年3月30日，嵊州市城管局作出行政处罚决定并于2015年4月1日送达周庆芬。
二、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）10号行政复议决定符合法定程序。2015年5月15日，周庆芬向被告嵊州市政府申请行政复议。5月18日，被告嵊州市政府受理周庆芬的行政复议申请，因本案的审理需要以绍市府复字【2015】17号行政复议案件的审理结果为依据，故被告嵊州市政府同时作出行政复议中止通知书。6月26日，因行政复议中止的原因已消除，故被告嵊州市政府作出恢复行政复议通知书，决定于6月18日恢复本案的审理。7月14日，被告嵊州市政府认为本案案情重大，故对本案组织了听证。8月14日，被告嵊州市政府作出行政复议决定延期通知书，决定本案行政复议决定延期至2015年9月11日前作出。8月21日，被告嵊州市政府作出行政复议决定。上述程序符合行政复议法及行政复议法实施条例的规定。
三、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）10号行政复议决定适用法律、法规正确。被告嵊州市政府作出该行政复议决定主要适用法律法规为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
综上所述，被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）10号行政复议决定证据确凿、符合法定程序、适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告周庆芬的诉讼请求。
被告嵊州市政府在举证期间内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、嵊政复（2015）10号行政复议受理通知书、行政复议案件答复通知书、行政复议中止通知书、恢复行政复议通知书、行政复议案件听证通知书、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书及行政复议相关法律文书送达回证各一份，证明被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）10号行政复议决定符合法定程序；
2、绍市府复字【2015】17号行政复议决定书一份，证明本案相关内容经绍兴市政府行政复议；
3、行政复议申请书、嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定书、规划委托协议书、支付“规划设计费”的发票记账联、鹿山街道西求村村庄规划图、西求村2006年会议记录、嵊州市委、市政府表彰鹿山街道西求村为全面建设小康建设示范村的决定、牌匾照片、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告》、询问笔录、村民代表大会会议记录、情况汇报各一份，证明原告在行政复议程序中提交了相关证据，被告据此作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；
4、行政复议答辩状、组织机构代码证、现场检查笔录、现场勘测平面图、现场照片、鹿山街道西求村在建房屋测量统计表、接受调查处理通知书、原告身份证、询问笔录、关于鹿山街道西求村五处房屋规划事宜的函复、借条、嵊州市农村集体经济组织统一收据、借款抵偿协议、询问笔录、案件调查终结报告、立案审批表、审批表、行政处罚告知审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、送达回证及照片、行政复议听证笔录各一份，证明嵊州市城管局在行政复议程序中提交了相关证据，被告据此作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；
5、行政复议法第二十八条、行政复议法实施条例第四十三条，证明被告作出行政复议决定所适用的法律依据正确。
第三人宋越强、杜洁丽在举证期限内未向本院提供证据。
经庭审质证，原告提交的证据1、2、6、7、8、9、11，两被告对证据的真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的；证据3-5、10，两被告对证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性，且不能达到原告的证明目的。
被告嵊州市城管局提交的证据1，原告及被告嵊州市政府均无异议。证据2-3，原告对真实性均无异议，但认为不符合证据的合法性、关联性，对其证明目的不予认可，被告嵊州市政府均无异议。原告对证据4中《中共嵊州市委常委会议纪要》的真实性无异议，但对关联性及证明目的不予认可，被告嵊州市政府无异议。被告嵊州市政府提交的证据，原告及被告嵊州市城管局均无异议。
本院对以下证据作如下确认：
原告提交的证据1，证明两被告作出被诉行政行为的事实，本院对真实性予以确认。证据2—11，均与本案不具有关联性，不能证明涉案房屋为合法建筑的事实，本院仅对真实性予以确认。被告嵊州市城管局提交的证据，均符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。《中华人民共和国行政处罚法》系现行生效的法律，无需认证，本院确认为有效证据。《中华人民共和国城乡规划法》是否可适用本案，本院将在后面进行论述。本院对《中共嵊州市委常委会议纪要》的真实性予以确认。被告嵊州市政府提交的证据1、2、5，均符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。被告嵊州市政府提交的证据3、4，分别系原告及被告嵊州市城管局在行政复议程序中向嵊州市政府提交的证据，本院对真实性均予以确认。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，均系现行生效的法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。
经审理查明：周庆芬户籍地为嵊州市鹿山街道富豪路248号三单元205室，为非农业户口。2007年7月至12月，周庆芬在未取得建设工程规划许可的情况下，在嵊州市鹿山街道西求村务实路建造房屋一栋。2015年3月30日，被告嵊州市城管局作出嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定，被告嵊州市城管局认为，周庆芬的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属违法建设行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定没收在嵊州市鹿山街道西求村务实路与惠民路交叉口（编号20）的一幢建筑面积为423.5平方米的三层房屋以及240.2平方米的庭院（道地）。该行政处罚决定书于2015年4月1日送达原告周庆芬。2015年5月15日，原告周庆芬向被告嵊州市政府申请行政复议。经受理、中止、恢复、听证、延期等程序，被告嵊州市政府于2015年8月21日作出嵊政复（2015）11号行政复议决定，决定维持被告嵊州市城管局作出的嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定。原告不服，遂向法院提起诉讼。
本院认为，根据国务院发[2002]17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和浙江省人民政府浙政函[2006]70号《浙江省人民政府关于嵊州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，嵊州市城管局作为城市管理行政执法部门行使违法建设行政处罚权，主体合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，嵊州市政府经复议后维持了嵊州市城管局作出的行政处罚决定，故嵊州市政府、嵊州市城管局是本案的共同被告。
本案的争议焦点为，被告嵊州市城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出行政处罚是否合法。原告周庆芬于2007年违法建设涉案房屋，其违法建设行为发生于2007年，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年实施，晚于原告建设涉案房屋之时。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，故在被告嵊州市城管局不能证明新法存在上述“特别规定”的情况时，对原告建造房屋行为的处理应当适用行为发生时的法律、法规。因此，被告嵊州市城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处罚决定，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原告部分诉讼理由本院予以采纳。被告嵊州市政府作出的行政复议决定合法性审查不足，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告嵊州市城市管理行政执法局于2015年3月30日作出的嵊城管（2015）罚字第13-003号行政处罚决定；
二、撤销被告嵊州市人民政府于2015年8月21日作出的嵊政复（2015）10号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告嵊州市城市管理行政执法局、被告嵊州市人民政府各半负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户行：绍兴银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13—9008.汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴 行
审 判 员 王海燕
人民陪审员 张碧云
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 斯则喻
附：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。