浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终246号
上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处，住所地杭州市萧山区南秀路2699号。
法定代表人顾云杰，主任。
委托代理人沈靖、胡桂红，浙江法君律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）高明，男，1976年5月14日出生，汉族，户籍所在地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。
被上诉人（原审原告）傅伟琴，女，1983年4月4日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审原告）高楚南，男，1948年3月24日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审原告）余文娟，女，1950年4月6日出生，汉族，住址同上。
原审第三人杭州萧山新塘街道姑娘桥村经济联合社，住所地杭州市萧山区新塘街道姑娘桥村。
法定代表人吴正和，董事长。
上诉人杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处（以下简称新塘街道办事处）因拆迁补偿安置合同纠纷上诉一案，不服杭州市萧山区人民法院(2016)浙0109行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1991年12月31日，原城东乡姑娘桥村民委员会经政府部门审批征用集体土地1.35亩，随后在该土地上建造了城东乡姑娘桥村综合服务楼（即案涉房屋），用于开办萧山市城东大酒家。1994年5月28日，原萧山市城厢镇姑娘桥村民委员会（甲方）与陈四兴（乙方）签订《萧山市城厢镇姑娘桥村酒楼房屋转让协议书》一份，协议约定甲方将案涉房屋（建筑面积570平方米）的产权及土地使用权转让给乙方，同时约定如遇国家征用，其土地征用费属甲方所有，其他一切设施赔偿费属乙方所有。该协议同时由原萧山市城厢镇城东办事处、原萧山市城厢镇人民政府和原萧山市新街镇人民政府盖章。1997年4月15日，陈四兴（甲方）与高明（乙方）签订《城东大酒家转让协议》，并到原萧山市公证处办理了公证手续，协议约定甲方将城东大酒家全部转让给乙方，转让的财产为案涉房屋等不动产及相应动产，房基及房前至公路的1.35亩土地也归乙方使用，转让总价格为20万元，同时约定如遇国家征用，其土地征用费属姑娘桥村所有，房屋及其他一切设施的赔偿费属乙方所有。同年5月30日，高明利用受让的案涉房屋注册了萧山市城厢镇方舟饭店并进行经营。2010年9月8日，新塘街道办事处发布《新塘街道“萧山东入城口改造工程”企业拆迁补偿安置实施细则》，拟对包括方舟饭店在内的相关被拆迁人实施拆迁补偿安置工作。同年10月25日，新塘街道办事处以高明为被拆迁人委托杭州震元房地产评估有限公司对案涉房屋及相关设施设备进行了价格评估。因双方对拆迁安置补偿事项未能达成协议，2013年11月15日，新塘街道办事处（甲方）与杭州萧山新塘街道姑娘桥村经济联合社（以下简称姑娘桥经联社）（乙方）签订了《拆迁补偿安置协议》，协议约定甲方拆迁乙方厂房、办公楼等822.69平方米，甲方支付乙方包括房屋和土地补偿款、设备补偿款、其他补偿款及拆迁奖励款共计1331936.24元。协议签订后，新塘街道办事处于2013年12月19日上午组织人员对方舟饭店所在的案涉房屋实施了拆除。2015年4月21日，新塘街道办事处向姑娘桥村经联社支付了协议约定的全部补偿款项。高明等四人不服双方签订的《拆迁补偿安置协议》，提起行政诉讼，请求判令新塘街道办事处与姑娘桥经联社签订《拆迁补偿安置协议》的行政行为违法，并要求确认该协议无效。
另查明：高明等四人系一户人家，其中高楚南和余文娟分别系高明的父、母亲，傅伟琴系高明妻子。高明等人因案涉房屋被拆除曾于2014年7月8日、2015年3月12日两次向原审法院提起行政诉讼，即（2014）杭萧行初字第46号和（2015）杭萧行初字第49号案件，其中新塘街道在（2014）杭萧行初字第46号案件审理过程中提交了案涉《拆迁补偿安置协议》，该两案最终均被裁定驳回起诉。
原审法院认为：方舟饭店所在的案涉房屋原虽系由姑娘桥村集体在批准的集体建设用地上建造，但根据高明等四人提交的两份转让协议可以证实，高明等四人通过转让已于1997年取得了案涉房屋的实际所有权。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案新塘街道办事处在未查明案涉房屋权利人的情况下，直接与姑娘桥经联社签订了《拆迁补偿安置协议》，该协议并未经高明等4人追认，且姑娘桥经联社嗣后也未取得案涉房屋的处分权，故案涉《拆迁补偿安置协议》依法应确认无效。鉴于案涉房屋已经被实际拆除，涉案协议被确认无效后，高明等四人、新塘街道办事处应就案涉房屋及其装修、附属物和相关设备补偿事宜重新进行协商。综上，高明等四人要求确认新塘街道办事处与姑娘桥经联社所签订的《拆迁补偿安置协议》无效的诉请，符合法律规定，予以支持。新塘街道办事处关于高明等四人起诉超过起诉期限的辩称，缺乏事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决确认新塘街道办事处与姑娘桥经联社于2013年11月15日签订的《萧山东入城口改造工程企业拆迁补偿安置协议书》无效。本案受理费50元，由新塘街道办事处负担。
上诉人新塘街道办事处上诉称：一、上诉人在原审举证期限内向法庭提交了充分的证据，证明高明等4人的起诉已经超过行政诉讼起诉期限，原审法院认定事实不清，适用法律错误。高明等四人早在2014年7月8日向原审法院起诉，要求确认上诉人拆除行为违法，上诉人提交了案涉的协议，上诉人予以质证。高明等四人未在知道协议后六个月内提起行政诉讼，起诉已经超过行政起诉期限。二、从房屋建设审批资料来看，案涉房屋系姑娘桥村服务用房，上诉人与其合法所有权人姑娘桥经联社签订的协议合法有效。案涉房屋的合法所有权人系姑娘桥经联社，姑娘桥经联社享有案涉房屋与土地的所有权。1991年下半年，根据当时的《土地管理法》的规定，原城东乡姑娘桥村民委员会因本村公益需要，向有关政府部门申请建设“城东乡姑娘桥村综合服务楼”，建设符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按规定办理了相应的审批手续，使用的集体土地为1.35亩，使用土地的地点位于该村西一组集体土地，为集体建设用地。1992年案涉房屋建成。不动产物权的设立、变更、转让均应当依法予以登记，且根据《土地管理法》及其实施条例、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律法规规定，集体土地及土地上房屋不得擅自转让。根据浙高法2009（250）号文《浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》中的规定，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，采取出让、转让等方式有偿使用和流转的，应认定有效。国土资源部下发有关农村集体建设用地使用权出让和转让的办法后，可参照该办法的规定进行认定。可推论，对集体公益事业建设用地的转让应当是无效的。案涉房屋土地系因集体公益事业建设用地审批，其后续转让不符合法律规定，故案涉房屋土地的合法所有权人仍属姑娘桥经联社。综上，上诉人与姑娘桥经联社签订的案涉协议公平合法有效，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求依法改判或撤销原判，发回重审。
被上诉人高明、傅伟琴、高楚南、余文娟答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据本案中的证据显示，原姑娘桥村委会已将案涉房屋转让给陈四兴，后陈四兴又转让给高明。高明实际占有使用案涉房屋，系通过转让所得。本案中的证据不能证明案涉房屋系姑娘桥经联社所有，故新塘街道办事处与姑娘桥经联社签订案涉拆迁补偿安置协议，协议相对方的确定存在错误。《合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”姑娘桥经联社与新塘街道办事处就案涉房屋签订拆迁补偿安置协议，并不存在上述规定的情形。原审法院确认新塘街道办事处与姑娘桥经联社于2013年11月15日签订的拆迁补偿安置协议无效正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杭州市萧山区人民政府新塘街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一七年八月十日
书 记 员 徐 丹