河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫16行终字第36号
上诉人（原审原告）李学明，男，汉族，1937年9月11日出生。
上诉人（原审原告）杨俊先，女，汉族，1955年11月24日出生。
上诉人（原审原告）石福来，男，汉族，1952年11月27日出生。
上诉人（原审原告）吕中华，男，汉族，1969年11月2日出生。
上诉人（原审原告）井华丽，女，汉族，1974年5月29日出生。
上诉人（原审原告）李海见，男，汉族，1976年2月15日出生。
上诉人（原审原告）李瑞连，女，汉族，1942年8月5日出生。
上诉人（原审原告）杨玉平，女，汉族，1950年12月24日出生。
上诉人诉讼代表人李学明，男，汉族，1937年9月11日出生。
被上诉人周口市规划局。
法定代表人黄松涛，局长。
委托代理人李兰君，河南凯博律师事务所律师。
委托代理人卢波，周口市规划局川汇区分局负责人。
原审第三人河南佳利伟业房地产开发有限公司。
法定代表人林梁，总经理。
委托代理人赵帅，河南豫安律师事务所律师。
上诉人李学明、杨俊先、石福来、吕中华、井华丽、李海见、李瑞连、杨玉平因与被上诉人周口市规划局建设用地规划许可一案，不服川汇区人民法院（2015）川行初字第00075号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人李学明，被上诉人周口市规划局的委托代理人李兰君、卢波，原审第三人河南佳利伟业房地产开发有限公司的委托代理人赵帅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，2008年3月，第三人河南佳利伟业房地产开发有限公司向周口市规划局申请本案涉诉的14件建设用地行政许可证，为此向周口市规划局提交了法律法规规定的如下材料：1、建设用地规划审批书共三份；2、建设用地规划许可证申请书；3、周口市规划局业务会议纪要；4、周口市发展和改革委员会文件周发改投资（2008）67号；5、周口市人民政府办公会议纪要；6、国有土地使用出让合同；7、地形图；8、河南佳利伟业房地产开发有限公司营业执照复印件一份。2008年3月21日，周口市规划局应第三人河南佳利伟业房地产开发有限公司的申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定为第三人颁发了14件《中华人民共和国建设用地规划许可证》，许可证号分别为周规建字（2008）第15号至周规建字（2008）第28号。8名原告所拥有的房产具体分布如下：李学明的房产在14号地块范围之内，涉及到第19号行政许可，杨俊先的房产在11号地块范围之内，涉及到22号行证许可，其他6人的房产在13号地块块范围之内，涉及到第20号行政许可。对周口市规划局上述14件行政许可行为，李学明等8人认为侵犯了其合法权益，于2013年10月22日向法院提行政诉讼。
原审认为，本案的争议焦点有三个：一是李学明等8人是否对本案的14件行政许可行为享有诉权；二是周口市规划局的行政许可行为事实依据是否充分；三是周口市规划局在作出行政许可行为时法律适用是否正确。关于李学明等8人的诉讼主体资格问题。根据三方当事人向法庭提交的有效证据，合议庭评议认为，李学明等8人所拥有的房产包含在周规建字（2008）19号、周规建字（2008）20号、周规建字（2008）22号3个建设用地规划许可范围内，其他11个建设用地规划许可不涉及李学明等8人的合法权益问题，李学明等8人仅对上述3个建设用地规划许可行为具有诉权，对其他11个行政许可行为不具有诉权。关于周口市规划局作出行政许可的事实依据问题。法院认为在本案第三人提交了《中华人民共和国城乡规划法》第三十三条和《河南省实施城乡规划法办法》第四十条之规定的相关材料后，周口市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定为第三人颁发涉诉的周建规地字（2008）第19号行政许可证、周建规地字（2008）第20号行政许可证和周建规地字（2008）第22号行证许可证并无不当。对李学明等8人的诉讼主张法院不予支持，主要理由如下：首先、从证据质证角度来看，尽管李学明等8人在庭审过程中对周口市规划局提交事实方面的证据持有异议，然而合议庭评议认为李学明等8人的异议理由仅停留在在对各份证据的细节挑剔上，没有综合看周口市规划局所提交证据间的逻辑关系，没有全面理解《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款（“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”）的含义。因此，法院认为李学明等8人异议理由不能成立。其次，从行政行为的效力上来看，第三人提交的申请材料如周发改投资（2008）67号《周口市发展和改革委员会文件》、国有土地使用权出让合同等均为又一行政行为，在其作出后，未经法定程序撤销前，自然具有行政公定力、确定力、拘束力和执行力。第三、从法律认识角度来看，李学明等8人的辩论意见没有将行政行为被确认无效、被撤销和被确认违法的法律后果区分清楚，存在法律认识错误。关于本案周口市规划局的法律适用问题。法院认为《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》是特别法与一般法的关系，特别法应优先适用。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条已授权法律、法规、规章可对公告、听证事项进行规定，而《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条对建设规划用地许可证的颁证行为并未要求进行公告、听证等程序，因此，本案周口市规划局适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条为第三人颁发《建设用地规划许可证》的行政行为，不违背《中华人民共和国行政许可法》的规定，李学明等8人关于周口市规划局颁证行为适用法律错误的主张，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人李学明等8人不服原审判决上诉称，一、周口市规划局颁发的“14件建设用地规划许可证”的行政许可行为的违法事实有三：1、周口市规划局颁发的占地约1100亩的“14件建设用地规划许可证”之行政许可行为证据不足。2、周口市规划局颁发的“14件建设用地规划许可证”之行政许可行为，适用法律错误。3、周口市规划局颁发的“14件建设用地规划许可证”之行政许可行为程序违法。周口市规划局颁证许可行为的上述三个违法事实，周口市规划局及第三人至今没有提交对此抗辩的证据。一审判决末按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，对周口市规划局颁证许可行为的三个违法事实未进行审查，变相袒护了周口市规划局颁证发许可行为的三个违法事实。二、一审程序违法：1、本案开庭传票时间是2015年12月7日丌庭，（2015）川行初宁第00075号行政判决书日期为2015年11月29日，证明本案是先裁判后开庭审理，该行为明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》的先开庭审理，后裁判的原则规定，故一审程序违法。2、本案合议庭成员组成不合法：（2013）川行初字第24号行政裁定书中显示的合议庭成员名单，与（2015）川行初字第00075号行政判决书显示的合议庭成员名单相互印证，证明两案存在利害关系。而且王俊杰是负责行政案件的副院长，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第二款之规定，王俊杰、吕秀丽均应自行回避而未自行回避。因此，本案合议庭组成不合法。系一审程序违法。三、一审判决认定事实证据不足，判决驳回上诉人诉讼请求，适用法律错误。一审判决书完全规避上诉人诉求的上述三个理由，又在周口市规划局始终没有提供对上诉人诉求三个理由的抗辩证据情况下，认定上诉人的诉讼主张不成立，判决驳回上诉人的诉讼请求，系适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实证据不足，其审判程序违法，适用法律错误，故二审法院应依法撤销一审判决。
被上诉人周口市规划局答辩称，一、原审判决程序合法。首先，原一审合议庭成员组成合法，不应当另行组成合议庭。理由是：l、本案在本次一审判决前，就没有进入法院审理程序，法院作出的是“不予立案”裁定书，后来因上诉人向河南省高级法院申请再审，省高院裁定“指定川汇区法院立案”，后川汇区法院才进入立案、审理程序。2、原一审判决既不是“发回重审”也不是“继续审理”，更不是再审。所谓立案裁定，其实质就是该案原来没有立案，上级法院裁定纠正原一审法院关于起诉条件审查的程序错误，使案件进入立案，启动一审审理程序。3、我国现行法律只规定对发回重审案件和再审案件，应当另行组成合议庭，而没有设立对指令立案审理另行组成合议庭，所以，对指令立案案件另行组成合议庭审理，没有法律依据。4、“另行组成合议庭”的立法本意是对回避制度的有益补充，可以避免先入为主等弊端，有利于案件公正处理。而上级法院指令要求立案的案件，一审法院作出驳回起诉的裁定时，只是对当事人的诉讼主体资格进行审查，审查的是当事人起诉是否符合法定条件等程序问题，并不涉及案件实体问题，所以，对原审人员不必适用回避规定。5、从案件的完整性性上考虑，一审法院驳回起诉的裁定被二审或者再审法院撤销，案件被指令立案审理，作为当事人要求解决纠纷的案件并未结束，还要一审法院立案审理后作出裁判，因此，不另行组成合议庭而由一审法院的原审判组织继续审理，无论是从诉讼成本和立案管理、卷宗装订以及档案管理等方面都是有益的。6、由一审法院原审判组织直接继续审理上级法院指令立案审理的案件，不仅有利于上级法院监督和督促一审法院提高办案效率和质量，还有助于加强和提高一审办案人员的责任心，防止一审办案人员避重就轻、逃避责任。所以，本案不另行组成合议庭，并未违反法律规定。其次，关于上诉人称“本案先裁判后开庭”的问题。本案是先开庭后裁判，原一审判决书的时间是打印校正错误，完全是笔下误，年月日一审法院已经下补正裁定，予以改正，不存在先裁判后判决的事实。二、原一审判决书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。周口市规划局作出涉案14件建设用地规划许可证的所有证据材料在一审举证期限内，已经全部提交法庭，并且应对方要求也向对方提交一份复印件。一审法院依据行政诉讼法及其相关规定，就涉案的具体行政行为进行了实体和程序审理，就涉案行政行为的合法性进行了详细审查，所有证据材料已经一审开庭质证，有一审开庭笔录及视频记录为证，不存在上诉人在上诉状中所称的“对被告颁证许可行为的三个违法事实未进行审查”之说。综上，被上诉人认为，一审判决事实清楚．证据充分，适用法律正确，程序合法，判决正确。请求二审法院查清事实，驳回上诉，维持原削。
原审第三人河南佳利伟业房地产开发有限公司发表意见称，一审判决合理合法，请求维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，李学明等8人所拥有的房产包含在周规建字（2008）19号、周规建字（2008）20号、周规建字（2008）22号3个建设用地规划许可范围内，其他11个建设用地规划许可不涉及李学明等8人的合法权益问题，原审法院仅对涉及李学明等8人的3个建设用地规划许可证进行审查并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”周口市规划局依据该条规定为第三人颁发涉诉的周建规地字（2008）第19号行政许可证、周建规地字（2008）第20号行政许可证和周建规地字（2008）第22号行证许可证程序合法，适用法律、法规正确。上诉人认为原审法院存在先裁判后开庭的违法行为，经查本案原审卷宗材料，合议庭合议时间为2015年12月14日，原审判决书的时间属打印校正错误，并且原审法院已经对年月日下补正裁定，予以改正，上诉人认为原审法院先裁判后开庭的主张本院不予支持。上诉人认为原审法院合议庭成员不合法，因本案系原审法院作出（2013）川行初字第24号不予立案行政裁定书后，因上诉人向河南省高级法院申请再审，省高院裁定“指定川汇区法院立案”，本案不属于行政再审和发回重审案件，原审法院不另行组成合议庭并未违反法律规定，并且上诉人在原审法院审理时并未对合议庭成员申请回避，因此上诉人主张原审程序违法，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 智卫东
审判员 杨 睿
审判员 李士得
二〇一六年四月十二日
书记员 刘星巍