广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第494号
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区龙头镇邓屋村民委员会田村民小组。
负责人：庞日富。
委托代理人：方富杰，广东如临律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：广东省湛江市坡头区南调路。
法定代表人：崔青，区长。
委托代理人：姚恒贵、庞康轩，均为湛江市坡头区法制局干部。
被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局坡头分局。住所地：广东省湛江市坡头区南调路**号。
法定代表人：李日华，局长。
委托代理人：黄志寿，该局干部。
原审第三人：湛江市坡头区陶瓷工业公司。
法定代表人：戚云生，总经理。
委托代理人：张朝锋，该公司职员。
上诉人湛江市坡头区龙头镇邓屋村民委员会田村民小组（下称田村）因诉被上诉人湛江市坡头区人民政府（下称坡头区人民政府）、湛江市国土资源局坡头分局（下称坡头区国土局）国有土地使用权发证行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案属土地行政登记纠纷。主要争议的焦点问题是第三人湛江市坡头区陶瓷工业公司（下称坡头区陶瓷公司）与原告田村签订《征地协议书》后未付清征地款，被告坡头区人民政府向第三人坡头区陶瓷公司颁发的《国有土地使用证》程序是否合法。
关于被告坡头区人民政府向第三人坡头区陶瓷公司的颁证行为程序是否合法的问题。本案中，涉案土地属原告田村集体所有。1993年3月20日，第三人坡头区陶瓷公司与坡头区龙头镇田村委会签订《征地协议书》后直至1994年止，第三人坡头区陶瓷公司向原告田村支付了补偿费用和大部分的征地款，尚欠小部分征地款未付清，并为原告田村交缴征地农业税费。双方签订《征地协议书》后，湛江市国土局向广东省国土厅请示。广东省国土厅向湛江市国土局作出粤地政（1993）395号《关于湛江冠联陶瓷有限公司兴建外墙瓷砖厂用地的批复》，经审核，广东省人民政府作出批复：同意坡头区国土局征用田村委会土地163.28亩，并将土地使用权出让给坡头区陶瓷公司，作为该公司与香港宇宙工程公司合资兴建高级外墙瓷砖生产厂用地。之后，坡头区国土局与第三人坡头区陶瓷公司签订一份《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给第三人坡头区陶瓷公司使用。1995年湛江冠联陶瓷有限公司向坡头区人民政府国土管理部门申请土地使用权登记，经国土管理部门受理登记、地籍调查、审核、审批等程序。1995年6月2日，被告坡头区人民政府向第三人坡头区陶瓷公司颁发涉案土地《国有土地使用证》。根据前述认定的事实，第三人坡头区陶瓷公司与原告田村签订《征地协议书》后，虽然尚欠小部分征地款未付清，但当时没有明确关于尚欠征地款而不能发证的相关法律规定。涉案土地双方签订的《征地协议书》是在1993年3月20日，原告田村向法庭提供1995年1月1日施行的《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》以及广东省人民政府办公厅粤府办（1998）5号文件规定，上述规定属双方签订《征地协议书》后颁布实施的地方性法规，该规定没有溯及既往效力，因此，被告坡头区人民政府向第三人坡头区陶瓷公司的颁证行为，土地来源清楚，登记、审核、审批程序合法。原告田村以第三人坡头区陶瓷公司拖欠其征地款为主要理由，请求确认被告坡头区人民政府向第三人坡头区陶瓷公司的原颁证行为违法，缺乏法律依据，不予支持。
综上所述，被告坡头区人民政府向第三人坡头区陶瓷公司颁发的《国有土地使用证》，土地来源清楚，程序合法。原告田村的上述诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（二）项、第（四）项的规定，判决：驳回原告田村请求确认被告坡头区人民政府1995年6月2日向第三人坡头区陶瓷公司颁发湛坡府国用（1995）字第特2号《国有土地使用证》违法的诉讼请求。
田村不服一审判决，向本院提起上诉称：1、涉案土地没有用地批文，被上诉人坡头区国土局与原审第三人签订的《国有土地使用权出让合同》是无效的，而且原审第三人没有缴交土地出让金，没有向被上诉人申请土地登记，被上诉人发证给原审第三人严重违反法定程序。2、根据《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条的规定，征地补偿费由实施征地的县级以上土地行政主管部门负责向用地单位征收，并按征地协议约定的补偿标准和付款日期支付给被征地单位，逾期支付的，由土地行政主管部门按月追缴3％的违约金给被征地单位。被上诉人坡头区国土局未依法向用地单位征收，在逾期支付征地款也未追缴违约金给上诉人的前提下，草率发证给原审第三人，造成了上诉人重大经济损失。3、根据广东省人民政府办公厅粤府办（1998）5号文件的规定，征地单位不能按期支付或无能力支付征地补偿费的，国土管理部门不得办理征地手续，已经办理征地手续但征地单位仍拖欠征地款的，国土管理部门负责限期追收，逾期不交的，应取消用地手续，将土地交还原被征用单位使用。因此，应当撤销被诉发证行为，返还土地给上诉人。4、原审第三人征用上诉人土地后，因经济原因未能支付征地款，也未能开发经营土地，导致土地荒废多年，一直都是上诉人耕种，因此，该土地并未实际征收，应归还上诉人所有。综上，请求二审法院撤销原判，确认坡头区人民政府向坡头区陶瓷公司颁发湛坡府国用（1995）字第特2号《国有土地使用证》违法。
被上诉人坡头区人民政府答辩称：1、冠联公司和冠华公司都是和原审第三人合资的公司，在征地时，三者是联合征地的，也都付了款。申请办证时虽然是以冠华公司和冠联公司作为申请人，但因为当时政府是将土地定向出让给原审第三人，故涉案《国有土地使用证》颁发给了原审第三人。2、政府在征地过程中已经支付了大部分的征地款，还有小部分征地款未支付；上诉人以小部分征地款未支付为由主张适用粤府办（1998）5号文件处理本案，但该文件对本案没有溯及力。综上，一审判决事实清楚，程序合法，应予维持。
被上诉人坡头区国土局和原审第三人坡头区陶瓷公司均同意坡头区人民政府的答辩意见。
本院查明：涉案土地位于湛江市坡头区龙头镇田村廉坡公路东侧，其四至为，东至田垌河沟边10米，南至田空地、林地，西至廉坡公路中心线23.1米，北至白沙江林地，土地面积103805平方米。涉案土地原属田村委会集体所有的土地。1993年3月20日，坡头区陶瓷公司与坡头区龙头镇田村委会签订一份《征地协议书》，主要内容为，坡头区陶瓷公司与香港宇宙建筑工程公司合资经营湛江冠联陶瓷有限公司，因需要兴建厂房、仓库及原料堆场等附属设施用地，征用田村委会位于廉坡公路东侧田岭的土地163.28亩，其中旱坡地39.89亩，实有林地123.39亩（如红线图所示），作为兴建车间及厂区附属设施等用地。征用土地各项补偿费1690373.52元。双方在该份《征地协议书》上签字并加盖公章确认，监证单位为：龙头镇邓屋管理区、龙头镇土地管理所、坡头区财政局、坡头区林业局，审核机关为坡头区国土局，上述单位均在该份《征地协议书》上加盖公章确认。征地协议签订后至1994年止，原审第三人坡头区陶瓷公司向田村委会支付了补偿费用和大部分的征地款，田村委会亦向坡头区陶瓷公司出具收款收据。1993年11月3日，坡头区国土局与坡头区陶瓷公司签订一份《国有土地使用权出让合同》，将土地面积为108853平方米的土地使用权出让给坡头区陶瓷公司。之后，湛江市国土局向广东省国土厅请示。1993年12月22日，广东省国土厅向湛江市国土局作出粤地政（1993）395号《关于湛江冠联陶瓷有限公司兴建外墙瓷砖厂用地的批复》，主要内容为：经审核，省人民政府同意批复如下：同意坡头区国土局征用田村委会土地163.28亩，并将土地使用权出让给坡头区陶瓷公司，作为该公司与香港宇宙工程公司合资兴建高级外墙瓷砖生产厂用地；征地补偿和土地使用权出让分别按《征地协议书》和《国有土地使用权出让合同》办理。1995年湛江冠联陶瓷有限公司向坡头区人民政府国土管理部门申请涉案土地使用权登记，经国土管理部门受理登记、地籍调查、审核、审批等程序，1995年6月2日，坡头区人民政府向坡头区陶瓷公司颁发湛坡府国用（1995）字第特2号《国有土地使用证》，土地使用总面积103805平方米。
2012年4月25日，坡头区人民政府办公室向坡头区龙头镇人民政府作出一份湛坡府办（2012）23号《关于龙头镇田村土地征收问题的处理意见》，主要内容为就坡头区陶瓷公司于1993年征收龙头镇田村两宗面积合计294.24亩土地的征地遗留问题提出意见：田岭被征收的土地仍属国家所有，现收回使用上述土地，应再次支付地上附着物补偿费；对当年未付清的征地款有关费用，在补足本金的基础上，利息可按银行同期同类标准计算；并分别核算该两宗土地所拖欠的征地款额和利息，拟定青苗及附着物补偿标准与土地清表费用等。2012年11月6日，坡头区龙头镇人民政府、湛江市官渡工业园管理委员会作出一份《关于解决征用田村土地遗留问题的方案》，其中明确，1993年征用田村土地294.24亩（包括廉坡公路西侧田岭的土地130.96亩及本案土地），征用地款为4121523.45元，已付款3764830.65元，欠付款671523.45元；其中已办证土地271亩，分东西两块办证，东地块156亩［证号：湛坡府国用（2000）字第0400236），西地块115亩［证号：湛坡府国用（2000）字第0400368）。因坡头区陶瓷公司向银行贷款，将该两块土地抵押给银行，在处理债权时被广州中谷公司购买。2011年，坡头区人民政府将该债权买回并收回该块土地。
本院另查明，2000年6月，坡头区人民政府向坡头区陶瓷公司换发新证前，已将原向坡头区陶瓷公司颁发的湛坡府国用（1995）字第特2号《国有土地使用证》作废。2013年1月11日，田村向原审法院起诉坡头区人民政府向坡头区陶瓷公司换发新证时，获悉坡头区陶瓷公司持有涉案土地的旧证，于2013年1月17日向原审法院提起行政诉讼，请求确认坡头区人民政府、坡头区国土局向坡头区陶瓷公司颁发湛坡府国用（1995）字第特2号《国有土地使用证》的行为违法。涉案土地在坡头区人民政府向坡头区陶瓷公司换发新证前没有纠纷。原审法院组织双方当事人进行现场勘验，对争议地的四至及面积均无异议。
本院认为：1992年3月20日，原审第三人坡头区陶瓷公司与坡头区龙头镇田村委会就涉案土地签订了《征地协议书》，广东省国土厅于1993年12月22日作出粤地政（1993）395号《关于湛江冠联陶瓷有限公司兴建外墙瓷砖厂用地的批复》，同意坡头区国土局征用涉案土地并将土地使用权出让给原审第三人坡头区陶瓷公司。原审第三人亦在1994年年底前向上诉人支付了绝大部分的征地补偿款。以上事实可以认定，涉案土地已经依法征收为国有土地。
广东省国土厅作出的用地批复，批准的用地人是坡头区陶瓷公司，虽然原湛江市坡头区国土局受理湛江冠联陶瓷有限公司提出的涉案土地登记申请不妥，但原湛江市坡头区国土局经过地籍调查、审核、审批等程序后，将涉案土地使用权登记在坡头区陶瓷公司名下，并向该公司颁发了涉案土地的《国有土地使用证》，符合广东省国土厅用地批复的要求。湛江冠联陶瓷有限公司并无异议，涉案《国有土地使用证》的权属来源清楚。
本案被诉发证行为系1995年6月作出的。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》、1991年8月23日广东省人大常委会发布的《广东省土地管理实施办法》均未规定征地单位逾期支付征地补偿费的处理办法。1993年7月1日起施行的《广东省征地管理规定》第十六条规定：“被征地单位应当在当地金融机构设专户存储征地补偿费。征地补偿费由实施征地的市、县国土部门向用地单位统一收取，需支付给被征地单位的征地补偿费应按征地协议约定的期限汇入被征地单位开设的征地补偿费专户，不得以现金支付。逾期汇入的，被征地单位可要求其比照中国人民银行有关延期付款的规定偿付违约金。”1995年1月1日起施行的《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条规定：“征地各项补偿费标准依照有关法律、法规执行。征地补偿费由实施征地的县级以上土地行政主管部门负责向用地单位征收，并按征地协议约定的补偿标准和付款日期支付给被征地单位。逾期支付的，由土地行政主管部门按月追缴3％的违约金给被征地单位。”上述法规和规章虽然明确规定了逾期支付征地补偿费的，被征地单位可要求偿付违约金，但并未规定逾期支付征地补偿费的，应取消用地手续或退还土地给被征地单位。广东省人民政府办公厅1998年1月27日发布了粤府办（1998）5号《关于加强农村征地补偿费管理使用的通知》，其中要求：“对所征用的土地，征地单位不能按期支付或无能力支付征地补偿费的，国土管理部门不得办理征地手续，已经办理征地手续但征地单位仍拖欠征地款的，国土管理部门负责限期追收，逾期不交的，应取消用地手续，将土地交还原被征用单位使用。”但是，本案征地行为发生于1995年，在粤府办（1998）5号文件发布之前，所征土地已经出让给原审第三人，并登记在原审第三人名下。因此，粤府办（1998）5号文件的上述规定不能适用于本案。涉案土地所有权已经收归国有，并且使用权出让给了原审第三人，上诉人在领取了绝大部分征地补偿款的情况下，仍一直在涉案土地上种植经营，并不存在遭受重大经济损失的情况。根据《广东省征地管理规定》和《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》的上述规定，上诉人有权要求支付剩余的征地款及主张违约金，但其上诉主张被诉发证行为程序违法，应取消用地手续，将土地交还其使用的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人有关确认被诉发证行为违法的诉讼请求并无不当，本院依法应予以维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湛江市坡头区龙头镇邓屋村民委员会田村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一三年十二月十三日
书 记 员 李 捷