安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）芜中行终字第00119号
上诉人（原审原告）合肥景方广告有限责任公司，住所地安徽省合肥市包河区。
法定代表人张建生，总经理。
委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）芜湖市城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市政务新区。
法定代表人袁鹏，局长。
委托代理人梁光莉，该局工作人员。
委托代理人徐珊珊，安徽深蓝律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）芜湖市鸠江区二坝镇人民政府，住所地安徽省芜湖市鸠江区。
法定代表人韩弢，该镇镇长。
委托代理人王云，该镇工作人员。
委托代理人田小龙，安徽安然律师事务所律师。
上诉人合肥景方广告有限责任公司（以下简称景方公司）因行政管理行政强制一案，不服安徽省芜湖市镜湖区人民法院（2014）镜行初字第00039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人景方公司的法定代表人张建生、委托代理人向世忠，被上诉人芜湖市城市管理行政执法局（以下简称城管执法局）的委托代理人梁光莉、徐珊珊以及被上诉人芜湖市鸠江区二坝镇人民政府（以下简称二坝镇政府）的委托代理人王云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，景方公司于2003年3月12日与二坝镇政府签订了一份征用土地合同书，合同中约定：二坝镇政府同意并支持景方公司在位于毛脑村民委员会征用广告用地共200平方米用于建设永久性广告牌及其相关配套设施；景方公司征用土地的形式为一次性买断，买断费为人民币100000元，买断年限为50年。同年景方公司在芜湖长江大桥公路旁建造了一座户外广告牌，从事广告经营活动。2004年3月，景方公司向无为县国土资源局申请领取了编号为无国用（2004）字第169号国有土地使用证。2014年1月，安徽省工商行政管理局等7部门联合下达文件（皖工商广字（2014）10号），开展对本省“三线三边”（铁路沿线、公路沿线、江河沿线、城市周边、省际周边、景区周边）广告标牌进行治理。芜湖市城市管理委员会办公室于2014年4月16日在芜湖日报刊登公告：“对在整治芜合高速公路二坝至沈巷段户外广告设施过程中未能约谈的单位或个人，限定其在2014年4月18日前携带相关材料到城管执法局处登记确认，逾期未登记确认的，将依法组织拆除”。2014年4月21日，城管执法局对景方公司建造的户外广告牌进行了拆除。景方公司认为城管执法局的拆除行为侵犯了其的合法权益，故向法院提起行政诉讼。
另查明，1、2011年9月，无为县二坝镇划归芜湖市鸠江区管辖。无为县二坝镇人民政府的名称变更为芜湖市鸠江区二坝镇人民政府，即本案原审第三人。2、2002年国务院法制办公室作出国法函（2002）166号《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，同意在芜湖市进行城市管理相对集中行政处罚权试点工作。
原审法院认为，（一）城管执法局系芜湖市集中行使行政处罚权的行政机关。国务院法制办公室作出的《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中明确规定：“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施”。故城管执法局具备在芜湖市管辖区域内行使强制拆除等强制执行的行政执法主体资格。（二）《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》规定，设置大型户外广告牌，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照省人民政府有关户外广告牌监督管理的规定办理审批手续。而景方公司无证据证明其设置的大型户外广告牌经过审批机关许可。（三）对景方公司未经许可而设置的广告牌体可以实施拆除，但应当是依法进行。城管执法局责令景方公司自行拆除未经审批的户外广告牌，系履行法定职责，并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关应当书面催告当事人履行，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，无正当理由，当事人逾期仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出。城管执法局在未依法作出书面催告及强制执行决定书的情况下，仅以景方公司未按公告限定的时间登记为由，组织实施强制拆除景方公司设置的广告牌的具体行政行为，违反法定程序。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决芜湖市城市管理行政执法局2014年4月21日拆除合肥景方广告有限责任公司位于芜湖市鸠江区二坝镇芜湖长江大桥公路旁广告牌的具体行政行为违法；案件受理费50元，由芜湖市城市管理行政执法局负担。
景方公司上诉称，1、2000年景方公司与二坝镇政府签订《征用土地协议书》，其从事广告设置经营活动属于政府招商引资的范畴，得到了二坝镇政府的同意和支持。其后，景方公司取得《国有土地使用证》，均载明土地用途系设置户外广告，设置案涉广告牌是按照土地部门核定的用途依法使用的，且经过了当地规划部门先期规划许可，符合规划要求，依法经过县级以上工商行政主管部门的“户外广告登记”许可，故上诉人设置案涉广告牌得到了二坝镇政府及相关部门的批准。2、2003年上诉人设置广告牌时该地块所属的行政区域内对户外广告的设置尚未设定行政许可，原审认定上诉人设置广告牌“未经许可”脱离了案件的事实基础。3、案涉广告牌拆除前，没有任何主管机关告知上诉人需要如何补充办理许可手续。4、案涉广告牌被拆除前未经任何机关以任何程序确认违法，原审对案涉广告牌的合法性进行认定超越审理范围。5、根据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第42条第一款第三项的规定，对擅自设置的大型户外广告，影响市容的，处以500元以上2500元以下的罚款，而不是强制拆除。6、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》生效施行于2004年6月1日，案涉广告牌设置于2003年下半年，且广告牌所在地位于二坝镇毛脑村，不是“本省市的城区和县人民政府所在地的镇的城区”，因此本案不适用该条例。7、被上诉人芜湖市城市管理行政执法局只有相对集中处罚权，没有强制拆除执行权。原审法院仅以国务院法制办作出的《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》就认定被上诉人具备行政强制执行主体资格违反了《行政强制法》第13条的规定。8、被上诉人没有证明案涉广告牌在“城区”范围以及“不符合市容要求”。综上，上诉人认为原审判决认定上诉人被强制拆除的广告牌系未经许可设置及被上诉人具备对案涉广告牌实施强制拆除的主体资格错误，请求二审法院予以纠正，且诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人城管执法局辩称，1、景方公司与二坝镇政府签订的《征用土地合同书》和《土地登记申请审批表》仅能证明其取得了土地使用权，这是申请设立广告牌之前的内容，同时设立广告牌还需要规划、市容、工商等部门的审批，景方公司提交的证据材料不能证明其设立户外广告牌经过了上述部门的审批，不能证明其设立户外广告牌的行为合法。2、国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》及安徽省人大常委会颁布的《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》均规定设置大型户外广告应当经城市市容环境卫生行政主管部门审批同意，未经市容部门许可擅自设置户外广告即系违法设置。3、芜湖市城管执法局在强制拆除案涉广告牌前约谈了景方公司的负责人，告知其设置的户外广告牌没有经过市容等部门的审批，被列为清理对象，限期拆除，并送达了《责令改正违法行为通知书》，故案涉广告牌被拆除前已经确认违法了。4、案涉广告牌是否合法与城管执法局的强制拆除行为是否合法存在关联，对案涉广告牌的合法性进行审查在法院审查范围内。5、二坝镇已经划归芜湖市鸠江区管辖，案涉广告牌所在地已经属于城区范围内，且依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和国务院法制办《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》的明确规定，芜湖市城管执法局对案涉广告牌有强制拆除的权限。综上，原审认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审维持原判。
被上诉人二坝镇政府辩称，1、上诉人与二坝镇政府签订《征用土地合同书》并办理《土地登记申请审批表》是在该土地上设置广告牌的必要条件，不是充分条件，其虽然取得了土地使用权但没有取得设置广告的许可。对此，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》和安徽省政府有关户外广告牌监督管理的规定都明确规定设立广告牌要办理审批手续，上诉人不能证明自己设置广告牌办理了相关手续，属于违法设置，应予拆除。2、国务院《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施”。2013年3月无为县二坝镇划归芜湖市鸠江区管辖，变更为芜湖市鸠江区二坝镇人民政府，案涉广告牌在拆除时已经属于芜湖市市区管辖范围，芜湖市城市管理行政执法局有权对案涉广告牌进行强制拆除。
本院经审理查明，1、无为县二坝镇划归芜湖市鸠江区管辖的时间为2013年3月。2、二审认定的其他事实与一审查明的事实一致。对一审所举证据，二审中双方质证意见同一审，本院认证意见与一审一致。二审期间双方当事人均未提交新的证据。
本院认为，一、案涉广告牌是否违法是城管执法局是否能够采取强制拆除的前提条件，与被诉行政行为是否合法存在直接和必然的联系，原审法院对案涉广告牌是否违法作出判断和认定显属必要，没有超过审理范围。
二、《中华人民共和国广告法》自1995年2月1日起颁布施行，2015年经全国人大常委会修订。本案中广告牌的设置时间为2003年，故1995年的《广告法》适用于本案。该法第三十三条规定，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。根据2014年8月10日修订前的《安徽省户外广告监督管理办法》第十一条之规定，广告发布者在统一规划区域内设置户外广告的由当地广告监督管理机关统一审批，在统一规划区域以外设置户外广告的须征得当地城建、规划、环保、公安等主管部门同意后，再报当地广告监督管理机关审批。本案中原告虽诉称经过了当地规划部门先期规划许可以及工商行政部门的户外广告登记许可，但是没有提交相关证据，也没有证据证明其设置广告牌的行为经过广告监督管理机关审批，因此案涉户外广告牌是违法擅自设置的广告牌。
三、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条明确规定，行政机关有权对违法的建筑物、构筑物、设施等依法强制拆除。同时，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条和《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条均规定，对于擅自设置、影响市容的大型户外广告，责令限期拆除而逾期未拆除的，相关主管部门可以依法强制拆除。案涉广告牌所在区域经过2013年的行政区划调整，划归芜湖市鸠江区管辖，属于城区范围内，被上诉人城管执法局依据《中华人民共和国行政强制法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》以及国务院法制办《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等规定对违法设置的广告牌实施强制拆除并无不妥，但其未经书面催告和送达强制执行决定书，系程序违法。
四、被上诉人城管执法局在强制拆除案涉广告牌前，没有告知上诉人案涉广告牌的违法情形和应当办理的许可手续，也没有履行送达强制执行通知书、催告等法定手续，违反了法定程序，对上诉人的相关主张，本院予以支持。
综上，上诉人景方公司的上诉理由不能成立，本院不予认可。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人合肥景方广告有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 刚
审 判 员 孙 俊
代理审判员 郑舒虹
二〇一五年十二月七日
书 记 员 冯丽媛
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；