山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）运中行初字第7号
原告；运城市广鑫房地产开发有限公司
住所地：机场大道
法定代表人：詹建兵，总经理。
委托代理人：赵满喜，运城市正泰法律服务所法律工作者。
被告：运城市人民政府
法定代表人：王清宪，市长。
委托代理人：赵申民，山西大懿律师事务所律师。
第三人：运城市广播电视台。
法定代表人：闫宏，台长。
委托代理人：林淼，山西省南风律师事务所律师。
原告运城市广鑫房地产开发有限公司（以下简称广鑫房产公司）对被告运城市人民政府为第三人运城市广播电视台（以下简称运城市电视台）颁发运政国用（2013）第00035号国有土地使用证的行政行为不服，向本院提起诉讼。本院于2015年2月25日受理后，于2015年3月9日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年4月8日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告广鑫房产公司的委托代理人赵满喜，被告运城市人民政府的委托代理人赵申民，第三人运城市电视台的委托代理人林淼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月6日，被告运城市人民政府将运城市盐湖大道以南、周西路以西，面积16013．70平方米的土地使用权，以新闻出版用地为用途，划拨给运城市电视台使用。同时，为第三人运城市电视台颁发了运政国用（2013）00035号国有土地使用权证。原告广鑫房产公司以被告为第三人颁发国有土地使用证的行为侵犯了其对该块土地享有的合法权益，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告给第三人运城市电视台颁发的运国用（2013）第00035号国有土地使用证。
原告诉称：2010年7月24日，原告广鑫房产公司与案外人王好贤签订《土地转证协议》，并足额支付了包括地上、地下附着物在内的土地转让费后，取得王好贤于2004年前取得的位于盐湖大道南的三块集体土地的使用权（总面积约12亩），原告向被告请求办理相关土地登记手续时，被告也表示同意，但未果。2013年，被告为第三人运城市广播电视台办理登记颁证依法履行公告程序时，原告曾向被告提出了异议。但被告无视原告的异议申请，在原告不知情的情况下，为第三人颁发了国用（2013）第00035号国有土地使用证。被告的上述行政行为，既未与集体土地使用权人协商、赔偿，亦未履行土地征用相关手续，颁发土地使用证上的土地，既无权属来源依据，又违反相关程规定，明显侵犯了原告的合法权益。
被告运城市人民政府辩称：运城市人民政府是在审查第三人运城市广播电视台提出的土地登记申请，及相关证据，并经过运城市国土资源局审查、勘测后，为运城市电视台颁发的土地使用证．该颁证行为事实请楚，程序合法，请求人民法院予以维持。
第三人运城市广播电视台述称：我电视台对于运城市盐湖大道以南，周西路以西16017．7平方米土地，是在依法办理了相关批准手续、缴纳了相关费用后，经由运城市人民政府批准将该幅土地使用权划拨给我台使用的。2012年11月27日我台出具完整合法的资料向运城市人民政府提出土地登记申请，运城市国土资源局经审查、勘验，并报经被告同意，履行了完整的登记程序后，由运城市人民政府为我台颁发了土地使用证。对该幅土地的使用，我台手续完备，证据确凿，办证程序完全依法依规进行。原告要求撤销我台持有的国用（2013）第00035号国有土地使用证的诉讼请求应予驳回。
被告运城市人民政府在举证期限内提交了以下两组证据：
第一组：征地行为方面的证据：
1、2002年12月8日，运政呈土字（2002）30号“关于运城市二OO二年度第二批建设用地的请示”及2003年4月11日，晋国土资函（2003）164号“关于运城市二OO二年第二批建设用地的批复”。
2、一书四方案。（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案）
3、2002年10月10日，永国土资函（2002）1号“关于运城市占用我市补充耕地指标的答复”。
4、补充耕地资料：（1）董村造地工程位置图；（2）运城市二OO一年补充耕地明细表；（3）2001年12月4日，国土资函（2001）544号“关于对运城市补充耕地验收结果的通知”。
5、2002年12月5日，“勘测定界测量报告”。
6、2003年3月25日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订的“统征土地协议书”；
7、2007年8月2日山西省国土资源厅，晋国土资发（2007）315号《关于改进建设用地报批方式的通知》。
8、2001年3月13日，山西省国土资源厅，晋国土资发（2001）26号“关于规范报省批准建设用地审查报批工作有关问题的通知”
9、公告。2012年11月28日，山西省运城市人民政府“征收土地方案公告”（（2012）第29号）及运城市国土资源局“征地补偿安置方案公告”（（2012）第30号）。
10、2013年4月28日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订的“统征土地补充协议书”（2013统补字№01号）
11、山西省运城市财政局运财城（2013）43号“关于拨付市数字传媒中心项目征地补偿费用的通知”、山西省运城市财政局运财建（2013）90号“关于安排市数字传媒中心项目用地补偿费用的通知”
12、2012年11月21日，运政供划2012-005号“国有土地供地方案审批表”。
13、2009年5月25日，运城市发展改革委员会运发改社发（2009）378号“关于对运城市农村数字广播电视台发射中心建设项目核准的通知”。
14、2012年9月7日，运城市规划委员会会议纪要。
15、、2012年9月11日，运城市规划勘测局选字第140800201201012号“建设项目选址意见书”
16、2012年9月29日，运城市发展和改革委员会运发改社发（2012）728号“关于对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目建设内容变更申请的批复”
17、2012年10月8日，运城市广播电台运广电函（2012）26号“运城市广播电视台关于数字传媒中心建设用地的申请报告”
18、2012年11月5日，运城市土地统征出证中心运国土统发（2012）11号“关于运城市广播电视台数字传媒中心项目用地供地意见”。
19、2012年10月22日，运城市规划勘测局运市规地字第140800201202025号“建设用地规划许可证”
20、2012年10月10日“运城市广播电视台宗地测量技术报告。”
21、票据4张：2012年11月8日及2013年11月26日运城市电视台土地出让金缴付票据各一张、2012年12月4日运城市电视台耕地开垦费缴费票据一张、2012年12月3日山西省地方税务局耕地占用完税证一张。
22、2012年11月26日，YCH201205号“国有建设用地划拨决定书”。
以上22份证据用以证明，运城市人民政府对划拨的土地进行了合法的征收，第三人运城市电视台的用地有合法的批准手续。
第二组登记行为方面的证据：
23、2012年11月27日，运城市广播电视台“土地登记申请书”。
24，运城市广播电视台机构代码证、事业单位法人证书复印件。
25、2012年11月27日运城市广播电视台土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书。
26、闫宏、郭振海身份证复印件
27、2012年11月26日运城市国土资源局签发的YCH201205号“国有建设用地划拨决定书”（包含土地出证金票据）。
28、晋国土资函（2003）164号“关于运城市二OO二年第二批建设用地的批复”。
29、2012年3月20日市规划委员会会议纪要。
30、2012运政供划字第005号《建设用地批准书》。
31、地籍调查表
32、2012年10月10日完成的宗地测量技术报告。
33、耕地占用完税证、耕地开垦费复印件、登记证书费复印件。
34、2013年1月6日被告批准注册登记的“土地登记审批表”。
35、2012年12月18日，运城市国土资源局发布的“运城市人民政府关于土地登记审核结果公告”。
上述证据用以证明被告颁证程序合法。
对被告提交的证据，原告质证认为：证据1的真实性无异议，但“建设用地请示”中没有具体的征用土地位置，且被告未按照批复要求落实安置补偿。证据2，封面上无编制机关盖章，无主要负责人签字；供地方案实为空白表格；请示中明确呈报的是“一书三方案”，而提供的证据确为“一书四方案”有造假后补之嫌。对证据3、证据4、证据5无异议。证据6，只是运城市土地统征出让中心，与周家坡村委会签署的一个意向书，位置在运城市新区禹西路以西，魏南街以南，南至防护林带边缘，无面积，亦无实施时间，与本案争讼的不是一块地方。且该协议签署时，被告的征地申请报告还未获得批复。证据7、证据8无异议。证据9，两份公告记载的征地时间是2012年11月28日，只有内容，无具体公告的地点，不能证实该公告何时进行了实施，且该公告作出的时间在2012年11月26日，市政府作出划拨决定之后，违反法定程序。证据10，协议的签订时间是2013年4月28日，与其2012年11月的公告时间相差近半年时间。结合被告2013年1月6日给第三人颁发土使用证时间，证明了被告是在土地已划拨给电视台三个月后，才实施的征收程序。程序严重错误，且该补充协议中，也没有具体位置和面积，没有经周家坡村委会认可的勘测地籍图。证据11，只证实了被告拨付款项的列支情况，不能证实其已实际支付；证据12至证据22，证明了运城电视台从申请到运城市人民政府决定划给其国有土地的全部过程，该十一份证据结合被告提供的证据10可证实，早在2012年11月26日运城市土地统征出证中心未与土地所有权人运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订补偿协议，实施征收，就将土地进行了划拨，程序违法。被告提交的第二组证据中，对证据23、证据24、证据25、证据26无异议，而证据27、证据28及证据30是证据34“土地登记审批表”最终审批的依据，与被告的证据9、证据10相结合可证实，被告2012年11月28日，才发出征收土地范围公告，但早在征收公告2天前，就签发了国有建设用地划拨决定，早在公告实施征收半年前，就已将土地作为国有土地进行了划拨，程序明显违法。至于证据31、证据32、证据33作为划拨决定作出后，颁证行为的一些辅助性程序，因划拨决定的错误，其合法性就更无从谈起。尤其是证据31“地籍调查表”记载该宗地的西邻为“天瑞房地产开发公司”，而第三人所持的土地使用证上却载明的是同德医院。明显与现实不符。证据35，依法应在被征收的土地范围内张贴，广为告知，现被告只是卷宗中附有公告，没有公告的形式，无张贴地点，不能证实其进行了公告。
对被告提交的上述证据，第三人运城市广播电视台无异议。
第三人运城市广播电视台为证明其使用国有土地及施工建设的合法向本院递交了以下5份证据：
1、运政国用（2013）第00035号国有土地使用证。
2、运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准书。
3、2014年8月1日，运城市规划勘测局颁发的运规建字第140800201403026号中华人民共和国建设工程规划许可证。
4、2013年9月24日，运城市规划勘测局颁发的运规建字第140800201403027号中华人民共和国建设工程规划许可证。
5、2013年12月20日签定的建设工程施工合同。
6、建成的运城数字传媒中心大楼照片
原告广鑫房地产公司对第三人的证据发表以下质证意见：第三人的证据1、是本案被告实施的行政行为。证据2，同被告的证据30，该批准书的时间是2012年11月26日，当时地都未征收，就已进行了划拨批准。不能作为被告作出行政行为合法的依据。对证据3，证据4，因证据2的不合法，该两行为也当然不具有合法性。对证据5、证据6不存在异议。但与本案申请撤销使用权证无关联。
被告运城市人民政府认为，第三人提供的证据真实、有效，不持异议。
原告为证实其诉讼主张，向本院提交了以下15份证据：
1、2000年5月2日，运城市安邑办周家坡居委会与运城市艺真通讯事业部签署的“协议”
2、、2000年5月2日，运城市安邑办事处周家坡经济合作社出具的“收据”
3、运城市安邑办周家坡居委会与运城市艺真通讯事业部签署的“协议”
4、2000年5月2日，运城市安邑办事处周家坡经济合作社出具的“收据”
5、2008年9月20日，岳铁成、靳伊桢与王好贤签定的“土地转让协议”。
6、岳铁成、靳伊桢出具的收条。
7、2000年5月2日，运城市安邑办周家坡居委会与毕长源签订的协议。
8、2000年5月2日，运城市安邑办事处周家坡经济合作社出具的“收据”
9、2008年9月13日，毕长源与王好贤签定的“土地转证协议”。
10、2009年6月5日，2009年7月13日，2009年8月13日，毕长源出具的“收条”。
11、2010年7月24日，王好贤与运城市广鑫房地产开发有限公司签订的《土地转让协议》；
12、2010年7月26日，王好贤出具的收据。
13、运国资发（2004）29号“关于土地统征工作中有关问题的请示报告”
上述证据用以证实，原告对第三人使用的土地中的12亩土地有合法的使用权。
14、2013年7月2日，运城市广鑫房地产开发有限公司给运城市国土资源局出具的“运城市广鑫房地产开发有限公司关于同德医院东土地情况的说明”
证明：原告于2013年7月2日对被告的发证行为提出异议。
15、2014年6月4日，运城市广鑫房地产开发有限公司向运城市国土资源局提交的“申诉书”。
证明：原告向被告的有关领导及所属的国土资源局提出申诉意见。
被告对原告的上述证据质证认为，原告的证据不能否定被告有关行政行为的合法性。第三人认为，原告提供的凭据，不属于合法的土地权属依据。
根据原告、被告及第三人提交的证据，本院查明如下事实：
2002年12月8日，运城市人民政府以运政呈土字（2002）30号“关于运城市二OO二年度第二批建设用地的请示”向山西省人民政府提出申请，拟将安邑办事处周家坡村和东城办事处贺村铺村集体农用地31．1847公顷转为建设用地并如数征用。同时征用上述两村未利用土地0.3551公顷及周家坡村集体建设用地0.9287公顷作为运城市二OO二年度第二批建设用地。总面积为32.4685公顷。2003年4月11日山西省人民政府以晋国土资函（2003）164号“关于运城市二OO二第二批建设用地的答复”予以同意。同时批复运城市人民政府负责转用面积的耕地补充和批后实施等工作及组织落实征地补偿安置工作。
2003年3月5日，在山西省人民政府作出批复前，运城市土地统征出让中心即与运城市安邑办事处周家坡居委会签订“统征土地协议书”。2004年1月9日，运城市国土资源局发现，在批复统征之前，范围内的部分土地使用权，，已由被征地村民委员会（居民委员会）以签订协议方式进行了转让。作为被征土地所有权人的各村（居）民委员会，要求对该部分土地在统征过程中给予妥善处理解决。为此，运城市国土资源局以运国资发（2004）29号“关于土地统征工作中有关问题的请示报告”请示被告运城市人民政府，建议运城市人民政府考虑政府征收土地时，各村（居）民委员会干部群众的积极支持，以及不解决这些问题可能出现的不安定因素，对该遗留问题给予补办完善用地手续。同年3月23日运城市人政府有关领导批复同意运城市国土资源局的上述建议。该请示中包括涉及周家坡村民委员会的1800亩土地范围内的盐湖大道以南98亩、河东街以北80余亩总计178亩土地。2012年11月28日，运城市人民政府发布（2012）第29号《运城市人民政府征收土地方案公告》、并于当日发布了（2012）第30号《运城市国土资源局征地补偿安置方案公告》。2013年4月28日，运城市土地统征出让中心与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签定了编号为2013统补字NO。01号《统征土地补充协议书》。
2009年5月25日，运城市发展和改革委员会印发运发改（2009）378号“关于对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目核准的通知”核准运城市农村数字广播电视发射中心项目、建设地址为：周西路与魏南街交叉口东南角。总建筑面积26300平方米。2012年3月20日，运城市规划委员会招开会议，并形成《运城市规划委员会会议纪要》，其中涉及到本案第三人运城电视台选址等问题。2012年9月17日，运城市规划勘测局给运城市电视台办理了《建设项目选址意见书》。该《意见书》载明：“该项目坐落四址为：北至红旗东街，南至银湖东街，西至同德医院，东至周西路。用地面积约36.9亩。”2012年9月29日，运城市发展和改革委员会又印发运发改社（2012）728号文件，对运城市农村数字广播电视发射中心建设项目中内容进行了变更。变更内容为：项目名称由原来的运城市农村数字广播电视发射中心变更为运城数字传媒中心；建设地址由原来的运城市盐湖区周西路与魏南大街交叉口东南角变更为盐湖大道以南周西路以西。2012年10月8日，运城市电视台以运广电函（2012）26号文件向运城市国土资源局申请办理相关用地手续。2012年10月10日，山西省地质勘查局二一四地质队，对运城市电视台宗地勘丈测量，制作宗地测量技术报告。2012年10月22日，运城市规划勘测局为运城市广播电视台颁发了“建设用地规划许可证”该证载明：用地面积为24162平方米，坐落四址为：北至盐湖大道，南至银湖东街，西至同德医院，东至周西路。2012年11月5日运城市土地统计征出让中心，以运国土统发（2012）11号“关于运城市广播电视台数字传媒中心项目用地供地意见”报请运城市国土资源局。2012年11月21日，运城市人民政府予以批准。2012年11月26日，运城市国土资源局为运城市电视台颁发了编号为YC201205“中华人民共和国国有土地用地划拨决定书”。另查明，被告提交的证据“建设用地项目呈报材料“一书四方案”中，无编制机关公章、无主要负责人签字、无编制时间，访表格中“续一”“续二”及“供地方案”均为空白。
同时查明，早在2000年5月2日，土地所有权人周家坡村民委员就签订协议，将其所有的位于盐湖大道路南（原为运三连接线路南）的10亩和1.9875亩土地的长期使用权分别以45万元、8.9437万元的价格出让给了运城市艺真通讯事业部及案外人毕长源。2004年，山西省人民政府批准运城市2002年第二批建设用地征地申请后，周家坡村民委员会要求运城市人民政府就该出让行按遗留问题妥善处理。运城市人民政府批准同意。2008年9月13日、9月20日，土地使用权人毕长源及运城艺真通讯事业部法定代表人又分别将各自取得的土地使用权转让给案外人王好贤。2010年7月24日，原告广鑫房地产开发有限公司与王好贤签定并履行《土地转让协议》后，从王好贤处取得位于周家坡村盐湖大道路南、面积约为12亩的集体土地使用权。原告运城市广鑫房产公司申请办理土地登记手续时，因运城市政府环盐湖大道开始修建，运城市国土资源局按运城市人民政府的要求暂停了盐湖大道以南有关土地手续的办理。使原告的申请落空。2012年运城市人民政府将该块土地划拨给了运城市电视台后，组织原告公司与运城市电视台协商赔偿事宜，但未达成协议。2013年1月6日，运城市人民政府为运城市广播电视台办理了国有土地使用权证。
本院认为，2000年5月2日，周家坡村民委员会即将本案争讼的约12亩土地的使用权，以签定“协议”的方式出让给了案外人长期使用；2004年在该块土地批准征收但未实施征收前，经运城市国土资源局请示，被告运城市人民政府有关领导批准，同意在征收过程中对该部分土地给予补办完善用地手续；原告运城广鑫房产公司基于对批准行为的信赖，从案外人处购得该12亩土地使用权。在积极准备办理有关土地使用手续时，被告将该讼争土地登记给第三人运城市电视台。原告以自己的合法权益受到侵害，提起行政诉讼，符合法律规定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。……”本案中，被告提供的证据“建设项目呈报材料一书四方案”中，无编制机关公章，无主要负责人签字及编制时间，其表格中“续一”“续二”及供地方案均为空白，不能证实其征收行为合法。且本案争讼的土地，2003年4月11日即由山西省人民政府批复同意征收，2012年11月28日运城市人民政府发布（2012）第29号《运城市人民政府征收土地方案公告》，开始实施征收。直至2013年4月28日，运城市土地统征出让中心才与运城市盐湖区安邑办事处周家坡居民委员会签订完成征收协议，但在2012年11月26日，被告即为运城市电视台颁发了运城市（2012）运政供划字第005号建设用地批准书。即运城市土地统征出让中心在还未完成征收的情况下，就将集体土地作为国有土地划拨给了第三人使用，明显违反法定程序。《土地登记办法》第十八条第（一）项的规定“土地权属有争议的不予登记”。2012年原告得知该12亩土地被划拨给运城市电视台时，曾就其对该块土地享有使用权提出异议，主张权利，运城市国土资源局也先后针对该异议组织原告及第三人进行了协商，但在协商未果，争议未决的情形下，被告为第三人颁发了土地使用权证，违反上述规定。《土地登记办法》第二十六条规定“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供工程竣工验收报告”但在被告提交的证据中，没有第三人运城电视台的竣工验收报告。综上所述，被告运城市人民政府为第三人颁发运政国用（2013）第00035号国有土地使用证的行政行为，违反法定程序。且主要证据不足，依法应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目之规定，判决如下：
撤销运城市人民政府为运城市广播电视台颁发的国用（2013）第00035号国有土地使用证。
案件受理费五十元，由被告运城市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 张 伟
审判员 赵运民
审判员 胡 玮
二〇一五年五月二十五日
书记员 赵 敏