江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣行终355号
上诉人（原审原告）胡建荣（曾用名胡建春），男，1974年2月4日生，汉族，江西省新余市人，住新余市渝水区。
委托代理人胡建成，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新余市渝水区人民政府，住所地新余市渝水区抱石大道32号。
法定代表人李虹，该区区长。
委托代理人纪墨晗，新余市渝水区人民政府工作人员。
上诉人胡建荣因诉新余市渝水区人民政府（以下简称渝水区政府）房屋行政补偿一案，不服新余市中级人民法院（2015）余行初字第8号-2行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
胡建荣向新余市中级人民法院起诉称，其是新余市渝水区袁河街道办事处望城管理处赵家村人，在赵家村拥有集体土地上房屋64.97平方米，国有土地上房屋105.1725平方米。2011年6月，渝水区政府向其分别发放了集体土地上房屋和国有土地上房屋的补偿协议书。2011年12月19日，渝水区政府委托该区袁河街道办事处（以下简称袁河街道办）在赵家村张贴《赵家村小组拆迁公告》，要求赵家村房屋在2011年12月25日前全部腾空，2012年1月5日前拆除，拆迁过渡费以每月每平方2元计算，共发放18个月。该公告没有公布房屋安置方案。2015年5月4日至5月16日，渝水区政府连续三次张贴《赵家村分房告知书》《安置分房实施细则》及《赵家村房屋拆迁安置户数公示表》，并以其路东有房未拆除为由只安置给其一套房屋。2015年5月30日，渝水区政府以抓阄方式为其安置住房一套。2011年12月25日，其集体土地上的房屋被拆除，渝水区政府只支付了过渡费4677.84元，尚欠6237.12元。故请求法院：1.要求确认渝水区政府征收其位于新余市渝水区袁河街道办事处望城管理处赵家村集体土地上房屋的具体行政行为程序违法；2.判决变更渝水区政府行政行为“安置一套住房”为“安置二套住房”；3.判决渝水区政府在新余市毓××西大道××家××村为其××套房屋及××地下室或车库，安置的房屋摇珠确定；4.判决渝水区政府向其支付安置过渡费6237.12元；5.判决渝水区政府承担本案全部诉讼费。
一审法院经审理查明，胡建荣系赵家村人，其父亲胡生瑞在赵家村分别拥有集体土地上房屋和国有土地上房屋各一处。其中集体土地上房屋的宅基地使用证载明人口为5人，胡生瑞及其子胡建荣、胡建成、胡建栋为宅基地共同使用权人。2009年，新余市渝水区袁河街道办事处望城管理处西坵（丘）村、赵家村以全体村民的名义多次向新余市人民政府、渝水区政府递交书面报告，以居住地空气污染、饮用水污染、粉尘污染、噪音污染严重等为由，强烈要求搬迁。2011年，渝水区政府启动了赵家、西坵两村整体拆迁安置工作，整个项目的具体拆迁补偿和安置办法参照新余市人民政府《关于新钢三期技改等重点工程村民房屋拆迁安置实施方案的批复》（以下简称余府字[2009]30号文件）执行。2012年4月9日，渝水区政府向江西省扶贫和移民办公室提出书面请示，要求解决赵家、西坵两村整体拆迁安置补助资金。2012年8月，江西省人民政府将赵家、西坵两村纳入整体搬迁范围，并由江西省扶贫和移民办公室下发了《关于下达2012年全省农村重点污染区域移民整体搬迁计划的通知》和《关于下发全省农村重点污染区域移民整体搬迁实施方案的通知》。根据上述通知的要求，移民搬迁人均补助标准为4万元，费用由省财政、责任企业、县财政共同承担。随后，江西省人民政府下拨补助资金895万元。2011年9月11日，胡生瑞户就集体土地上的房屋和袁河街道办签订了赵家改造项目房屋征收与补偿协议书，2011年12月19日，袁河街道办张贴了拆迁公告，要求村民在2011年12月25日前腾空房屋，并在2012年1月5日前将所有房屋拆除。2012年7月16日、2012年8月6日，袁河街道办望城管理处（以下简称望城管理处）分别张贴通告，载明赵家村拆迁户路东、路西都有房屋的户，如只拆路西而不拆路东的房屋，则对其不予安置，后果自负。2012年春节前胡生瑞户自行拆除了路西集体土地上的房屋，而路东国有土地上的房屋未予以拆除。2015年4月9日，渝水区政府批复同意袁河街道办《袁河街道望城管理处赵家、西丘安置分房实施细则》（渝府字[2015]22号文件）。该文件规定：1.根据余府字[2009]３０号文件规定，正常户一户2套，非正常户一户1套；2.拆西面留东面房屋的，正常户本次只分1套，非正常户不予分房；3.本次拆迁安置过渡费计发终点截止时间为2015年5月31日。
一审法院经审理认为，根据已查明的事实，赵家村整体搬迁虽然参照余府字[2009]30号文件执行，但实际上是政府实施的环境移民项目。本案胡建荣的诉求实际是对该环境移民安置补偿方案有异议,而环境移民安置补偿方案属于政策性文件，不属法院行政案件审查范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条规定的行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回胡建荣的起诉。
胡建荣不服，提出上诉称：1.被上诉人对上诉人房屋及赵家村房屋征收拆迁是行政行为，属于行政诉讼受案范围。被上诉人提供的格式合同中明确写明是对上诉人房屋进行征收，且被上诉人依法享有房屋征收拆迁的行政职权和职责。根据行政诉讼法以及适用解释、执行解释，房屋征收、因履行房屋征收与补偿协议发生的争议均属于行政诉讼法的受案范围，依法应当受理。同时，上诉人所在的赵家村拆迁不属于环境移民项目，赵家、西丘两村拆迁安置费用预算1.2亿元，实际支出2亿元。为解决部分资金，被上诉人2012年4月通过新余市政府以农村污染治理为名申请补助资金，最终没有得到上级政府批准。且环境移民项目并不必然就不是具体行政行为，被上诉人同时称该项目不是强制行政管理行为，但民生工程、惠民工程同样也是行政行为。2.上诉人的起诉没有超过诉讼时效。被上诉人2011年12月19日公布了拆迁公告，但没有安置方案。直到2015年5月才以赵家村房屋拆迁安置户数公示表方式公布了安置方案。被上诉人公布第三榜时间为2015年5月14日至16日，上诉人2015年11月16日向法院起诉，没有超过诉讼时效。且本案属于不动产，最长诉讼时效为20年。同时，被上诉人作出的公示表只张贴公布，没有送到给上诉人，也没有告知诉权或起诉期限，应适用2年期限。3.一审三次开庭中被上诉人负责人均不到庭，违反法律规定。4.余府（2009）30号文不适用于赵家、西丘。该文明确规定两村列入新钢三期技改拆迁安置范围，但拆迁安置由渝水区政府与新钢公司协商后再组织拆迁安置。赵家、西丘两村情况特殊，95%的村民为城镇户口且户籍分布在全国16个派出所，按该方案将导致95%的村民没有安置或只安置一套房屋。5.被上诉人作出的拆迁安置方案即赵家村分房告知书既超出余府（2009）30号文规定，也没有法律依据。6.被上诉人只安置上诉人一套房屋既显失公平，也没有法律依据。7.被上诉人应当公平安置。上诉人集体土地房屋与其他村民同在赵家村，其他村民每户安置两套，上诉人反而只安置一套房屋。8.上诉人集体土地房屋是被上诉人拆除的。9.被上诉人不是因为村民上访才整体搬迁赵家村。10.被上诉人提供的房屋征收与补偿协议书没有房屋安置面积和套数，显失公平，存在欺诈。11.安置方案没有征求包括上诉人在内的所有村民意见。12.被上诉人拖欠过渡费。13.一审法院在第一次庭审后违法调查收集证据，该证据不能作为定案依据。
被上诉人渝水区政府答辩称：1.答辩人对上诉人位于望城管理处赵家村小组的房屋进行拆迁补偿安置属于环境移民安置补偿；2.环境移民安置补偿方案属于政策性文件，不属于法院行政案件的审理范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院查明的事实与一审查明的上述事实一致。本院另查明，渝水区政府及其下属工作部门于2009年启动搬迁工作后，与涉案集体土地上房屋的户主胡生瑞签订了“新余市渝水区赵家改造项目房屋征收与补偿协议书”，并支付了拆迁补偿款及过渡费。后涉案房屋于2012年前后拆除。为解决安置问题，行政机关于2012年启动移民资金的报批程序，在获得资金补助后制定了《袁河街道望城管理处赵家、西丘安置分房实施细则》。2015年5月13日前，渝水区政府下属工作部门对赵家村房屋拆迁安置情况予以三榜公示。公示中列明胡生瑞已拆面积259.88平米，路东有房，安置房套数为1套；胡建春（胡建荣）路东有房，安置房套数为1套；胡建栋路东有房，安置房套数为1套；胡建成属非正常户，路东有房非正常户不参与此次分房。胡生瑞等人按照公示缴纳了分房押金，参与了分房，并实际分配到位。后胡建荣等人不服，向新余市中级人民法院提起行政诉讼。在一审法院审理期间，胡建荣等人对其“要求确认渝水区政府征收其位于新余市渝水区袁河街道办事处望城管理处赵家村集体土地上房屋的具体行政行为程序违法”的诉讼请求撤诉。
本院认为，本案上诉人胡建荣与胡生瑞、胡建成、胡建栋原系涉案集体土地上房屋的共同居住人，胡生瑞、胡建荣、胡建成、胡建栋等人虽分别起诉、分别立案，但系基于同一房屋提起的补偿安置之诉，故对相关案件应一并予以审查。除诉讼费外，胡建荣等人在一审起诉状中共提出了四项诉讼请求，并在一审审理期间增加了一项诉讼请求，本案争议焦点即以上诉讼请求是否符合起诉条件。
经查，本案整体搬迁工作是因当地生存环境存在污染，为解决受污染村民的安居问题而开展的惠民项目，该项目具有行政管理目的的正当性。且该项目是基于当地村民联名请求而启动，在搬迁前亦与村民达成了“征收补偿协议”，充分征求和听取了受污染村民的意见。在项目实施过程中，当地政府逐级办理了农村重点污染区域移民整体搬迁报批手续，经批准后通过移民补助等方式落实了补偿与安置。就涉案房屋而言，其户主胡生瑞早在2009年即已签订“新余市渝水区赵家改造项目房屋征收与补偿协议书”，且在一审审理期间已对其关于“确认渝水区政府征收胡建荣房屋的具体行政行为程序违法”的诉讼请求予以撤诉，故本院认可该整体搬迁行为的正当性及合法性。
关于“判决变更渝水区政府行政行为‘安置一套住房’为‘安置二套住房’”及“判决渝水区政府向其支付安置过渡费6237.12元”的诉讼请求。本案整体搬迁工作启动后，渝水区政府及其下属工作部门通过以下行为对行政相对人进行了补偿与安置：首先，按照《新余市人民政府关于新钢三期技改等重点工程村民房屋拆迁安置实施方案的批复》（以下简称批复）与涉案房屋的户主胡生瑞签订补偿协议，并支付了拆迁补偿款及过渡费；其次，按照批复中关于“西丘、赵家两个村小组列入新钢三期技改拆迁安置范围，但拆迁安置由渝水区政府与新钢公司协商后，再组织拆迁安置”的工作安排，在征求当地村民意见后制定了《袁河街道望城管理处赵家、西丘安置分房实施细则》（以下简称安置分房实施细则）；最后，依据安置分房实施细则三榜公示了分房结果，胡生瑞等人主动缴纳了分房费、参与了分房并实际分得了房屋。从补偿安置全过程来看，渝水区政府对胡生瑞户支付过渡补偿费及分配安置房即事实上作出了补偿安置行政行为，涉及到行政相对人的具体权利义务，依法属于行政诉讼法第十二条所规定的受案范围。该整体搬迁工作虽属于移民项目，但补偿安置行政行为对行政相对人的合法权益产生了实际而直接的影响，且从胡建荣等人的起诉状来看，该两项诉讼请求是对具体的过渡费金额、安置房套数不服，而非以补偿安置方案为诉讼标的，故一审裁定以该两项诉讼请求涉及移民政策而驳回起诉不当。
关于“判决渝水区政府在新余市毓××西大道××家××村为其××套房屋及××地下室或车库，安置的房屋摇珠确定”的诉讼请求。本院认为，人民法院对补偿安置行政行为的审查重点应为补偿安置行为是否合法，或行政机关是否充分履行补偿安置职责。在认定补偿安置不到位的情况下，人民法院应当判决行政机关重新作出补偿安置行政行为。但以何种形式作出补偿或以何种方式落实安置属于履行职责的方式问题，是依附于补偿安置行政行为的程序要件，对当事人权益产生实际影响的仍表现为补偿安置行政行为。胡建荣等人的该项请求明显依附于其“判决变更渝水区政府行政行为‘安置一套住房’为‘安置二套住房’”的诉讼请求，且属于补偿安置的方式问题，故一审裁定驳回该项诉讼请求起诉的结果并无不当。
胡建荣等人在一审审理期间增加了“请求审查新余市人民政府《关于新钢三期技改等重点工程村民房屋拆迁安置实施方案的批复》（余府字[2009]30号文）的合法性，并确认该文件不合法”的诉讼请求，其主张该诉讼请求属于行政诉讼法第五十三条所规定的可以一并请求审查的规范性文件。本院认为，该批复的性质及可诉性应根据批复的内容具体审查。首先，该批复的内容为启动整体搬迁工作的决定。该行政决定针对特定事项及特定搬迁范围内相对特定的行政相对人所作出，明显属于具体行政行为。且胡建荣等人在一审审理期间已对其“确认征收行为违法”的诉讼请求予以撤诉，故该批复中关于搬迁决定的内容应不予审查。其次，该批复包含补偿安置方案的内容，但对象亦限定为特定范围内的搬迁户。且参照《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿安置方案的规定，补偿安置方案本身不属于人民法院直接受理及审查的内容。同时，该批复作为“新余市渝水区赵家改造项目房屋征收与补偿协议书”的依据及基础，胡生瑞户签订协议并实际领取补偿款的行为应当视为其对该批复的认可。再则，该批复明确规定“西丘、赵家两个村小组列入新钢三期技改拆迁安置范围，但拆迁安置由渝水区政府与新钢公司协商后，再组织拆迁安置”，该批复关于安置房的内容实则依法已被安置分房实施细则所替代。在行政机关依据安置分房实施细则三榜公示分房结果后，胡生瑞等人按照公示结果缴纳了分房押金，参与了分房，并实际分配到位。据此，一审裁定驳回该项诉讼请求起诉的结果亦无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、维持新余市中级人民法院（2015）余行初字第8号-2行政裁定驳回胡建荣关于“判决渝水区政府在新余市毓秀西大道赵家新村为其安置一套房屋及配套地下室或车库，安置的房屋摇珠确定”及“请求审查新余市人民政府《关于新钢三期技改等重点工程村民房屋拆迁安置实施方案的批复》（余府字[2009]30号文）的合法性，并确认该文件不合法”的起诉部分；
二、撤销新余市中级人民法院（2015）余行初字第8号-2行政裁定驳回胡建荣关于“判决变更渝水区政府行政行为‘安置一套住房’为‘安置二套住房’”及“判决渝水区政府向其支付安置过渡费6237.12元”的起诉部分；
三、指令新余市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 葛 伟
代理审判员 洪发胜
代理审判员 丁 雪
二〇一七年三月十五日
书 记 员 柳雨青