浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行初89号
原告董金宝，男，1942年10月10日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人董开心，男，1969年12月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。系董金宝之子。
被告绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人马卫光，代市长。
委托代理人吕文杰，绍兴市越城区镜湖管理委员会工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
原告董金宝不服被告绍兴市人民政府房屋行政征收，于2016年6月6日向本院提起诉讼，本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月10日公开开庭审理了本案。原告董金宝的委托代理人董开心，被告绍兴市人民政府的委托代理人吕文杰、严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告董金宝起诉称，原告的户口及房屋隶属于绍兴市越城区灵芝镇全心村。2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布“绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告”，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收。原告认为，绍兴市镜湖新区管理委员会未经法律、法规或规章授权直接以自己的名义作出房屋征收行为，且房屋征收公告内容及程序均违法，侵害了被征收房屋村民的利益，遂于2015年11月2日以绍兴市镜湖新区管理委员会为被告向法院起诉，案经诸暨市人民法院、绍兴市中级人民法院两级法院审理，认为绍兴市镜湖新区管理委员会系受绍兴市人民政府的委托实施管理职责，其被告主体不适格，裁定驳回了原告的起诉。现原告以绍兴市人民政府为被告，重新提起诉讼，请求确认被告的房屋征收行为违法，并请求一并对镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》文件进行合法性审查。
原告董金宝在起诉时向本院提交了以下证据：
证据1，原告身份证、户口簿，证明原告户口及房屋均在越城区灵芝镇全心村；
证据2，国办函〔2012〕194号《国务院办公厅关于批准绍兴市城市总体规划的通知》，证明绍兴市城市总体规划由被告组织实施，任何单位和个人不得随意更改，灵芝镇全心村亦在其中，房屋征收行为违法；
证据3，绍市委发〔2013〕72号《中共绍兴市委、绍兴市人民政府关于调整越城区行政区域内各功能区管理体制的通知》，证明镜湖新区已并入越城区，镜湖新区管委会违法征收房屋，该文件效力大于绍市委办发〔2013〕88号文件；
证据4，绍市发改中心[2011]193号《绍兴市发展和改革委员会关于镜湖新区后墅路（凤林西路-
全心村）建设工程项目建议书的批复》、地字第330602201200003镜号建设用地规划许可证、编号为3306022013A10404的国有建设用地划拨决定书、国家信访局《浙江省绍兴市越城区单某康等人信访事项督查情况》网页打印件等一组，共同证明原告所在全心村的土地属国有土地，全心村的房屋应属国有土地上的房屋；
证据5，绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告，证明绍兴市镜湖新区管理委员会违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，违法征收全心村房屋。
被告绍兴市人民政府答辩称：1.答辩人不是本案适格被告。根据绍市编〔2016〕10号、绍越编〔2016〕13号文件规定，2016年4月29日后，绍兴市镜湖新区管理委员会不再保留，有关职责划入越城区相应部门，越城区并于同年6月27日设立了绍兴市越城区镜湖管理委员会，为主管镜湖区域（原绍兴市镜湖新区区域）开发建设的区政府派出机构。故，原告2016年6月6日提起本案诉讼时，原绍兴市镜湖新区管理委员会已非答辩人的派出机构，原告所列主体不适格。2.原告要求确认房屋征收行为违法，没有事实和法律依据。原绍兴市镜湖新区管理委员会依据相关规定，在其法定职责范围内发布绍市镜征公字（2015）1号《房屋征收公告》，并由属地政府灵芝镇人民政府组织实施，依据明确，并无违法和不当。同时，原告董金宝已就集体土地上房屋征收安置补偿与绍兴市越城区灵芝镇人民政府签订了《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，并已结算。3.镜委发〔2015〕1号、镜委发〔2010〕19号、越政办发〔2014〕100号文件制定主体适格，文件未增设相对人义务，也未剥夺相对人权利，符合《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十九条之规定。综上，请求驳回原告起诉或诉讼请求。
被告绍兴市人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：
证据6，绍兴市机构编制委员会绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》、绍兴市越城区机构编制委员会绍越编〔2016〕13号《关于明确绍兴市越城区镜湖管理委员会主要职责内设机构和人员编制的通知》各一份，共同证明原绍兴市镜湖新区管理委员会职责已划入绍兴市越城区人民政府；
证据7，绍市委发〔2002〕56号、绍市委发〔2013〕72号、绍市委办发〔2013〕88号文件各一份，共同证明原绍兴市镜湖新区委员会受市政府委托，对镜湖新区的开发建设实行统一领导和管理，有权在新区管辖范围内制定相应的房屋拆迁补偿安置政策；
证据8，镜党发〔2014〕25号《中共绍兴市镜湖新区工作委员会、绍兴市镜湖新区管理委员会关于印发<新区机关局（办）及直属事业单位职责配置内设机构和人员编制实施方案>的通知》一份，证明原绍兴市镜湖新区管理委员会具有新区房屋征收补偿政策的拟订、宣传、解释等职责；
证据9，镜委发〔2013〕42号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于印发<镜湖新区拆迁安置工作三年攻坚计划>的通知》一份，证明灵芝镇全心村列入2013-2015年拆迁安置工作计划；
证据10，镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》一份，证明灵芝镇全心村列入城中村改造工程房屋征收项目；
证据11，绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告及附图各一份，证明被告依据相关规定作出房屋征收公告行政行为的事实；
证据12，土地登记卡及地籍查询单各一份，证明原告涉案房屋土地审批及权属性质的事实；
证据13，绍市发改中心[2011]193号《绍兴市发展和改革委员会关于镜湖新区后墅路（凤林西路-
全心村）建设工程项目建议书的批复》、地字第330602201200003镜号建设用地规划许可证、编号为3306022013A10404的国有建设用地划拨决定书等一组，证明镜湖新区后墅路建设项目工程已经有关部门批准的事实；
证据14，《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》、安置确认书、房屋补偿结算清单、拆迁房屋测绘图等一组，证明原告涉案房屋已签订安置补偿协议，并已结算的事实；
证据15，征地告知书及送达回执、土地勘测定界成果调查确认表及勘测图、听证告知书及送达回执、村民代表会议记要、证明、村民代表会议记录、征地补偿安置协议等一组，证明涉案土地为被征集体土地的事实；
证据16，镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》及由绍兴市越城区镜湖管理委员会出具的说明各一份，证明规范性文件合理合法。
被告绍兴市人民政府同时明确，《中华人民共和国行政诉讼法》及相应司法解释、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国土地管理法》及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的相关规定，是其作出被诉房屋征收行为的法律依据。
经庭审质证，各方当事人发表了如下质证意见：
被告绍兴市人民政府对原告董金宝提交的证据1的真实性无异议，但认为不能证明涉案房屋对应的土地是国有土地，也不能证明房屋征收公告违法；对证据2的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据3的真实性无异议；对证据4中的国家信访局《浙江省绍兴市越城区单某康等人信访事项督查情况》网页打印件的真实性有异议，对市发改委批复、建设用地规划许可证及国有建设用地划拨决定书的真实性无异议，关联性有异议，上述均系针对道路建设而作，不能证明原告的房屋所对应的土地是国有土地；对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，原绍兴市镜湖新区管理委员会系依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定实施集体土地上房屋征收，并未征收国有土地上房屋。
原告董金宝对被告绍兴市人民政府提交的证据6的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，原绍兴市镜湖新区管理委员会是被告的派出机构，被告的主体适格；对证据7的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，原绍兴市镜湖新区管理委员会无权制定房屋征收补偿方面的政策；对证据8的三性均有异议，没有发文机构的公章，也不能证明原绍兴市镜湖新区管理委员会有相应法定职责；对证据9、证据10的真实性、合法性有异议，没有发文机构的公章，不能达到证明目的；对证据11的真实性无异议，但公告内容及征收行为均违法；对证据12的真实性无异议，但证明对象不全面；对证据13的真实性均无异议，据此可知涉案土地系国有土地；对证据14的真实性无异议，但房屋征收行为、补偿行为均违法，将原告儿子董开心的房屋与原告进行了合并补偿安置；对证据15的三性均有异议，该征地行为违法，请求法院向国家信访局调查全心村土地征收相关信访调查情况；对证据16的真实性、合法性均有异议。
本院对上述证据认证如下：
原告董金宝提供的证据1、证据2、证据3、证据5，被告绍兴市人民政府对真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。证据4中的绍市发改中心[2011]193号《绍兴市发展和改革委员会关于镜湖新区后墅路（凤林西路-
全心村）建设工程项目建议书的批复》、地字第330602201200003镜号建设用地规划许可证、编号为3306022013A10404的国有建设用地划拨决定书与被告提供的证据13一致，本院一并予以确认。证据4中的国家信访局《浙江省绍兴市越城区单某康等人信访事项督查情况》网页打印件真实性无法确认，且与本案缺乏关联性，故不予确认。
被告绍兴市人民政府提供的证据6、证据7、证据11、证据12、证据14，原告董金宝对真实性无异议，本院予以确认。原告虽对证据8、证据9、证据10、证据15、证据16的真实性有异议，但未提出实质性意见，且证据10、证据16即为原告要求审查的规范性文件，故本院对上述证据的真实性一并予以确认。原告要求法院向国家信访局调查的内容与本案缺乏关联性，本院不予准许。
经审理查明，原告董金宝系绍兴市越城区灵芝镇全心村村民，在该村有相应宅基地及房屋。2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告，载明“因后墅路北延工程建设及镜湖新区及整体规划需要，经有关部门批准，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收”，同时明确了征收范围、相关期限、房屋征收安置补偿方案的政策依据、实施机构等事项。2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，后向原告支付了协议约定的相应款项。涉案房屋已被拆除。
同时查明，2002年12月4日，中共绍兴市委、绍兴市人民政府作出绍市委发〔2002〕56号《关于加快镜湖新区（城市绿心）开发建设的若干意见》，决定建立镜湖新区，镜湖新区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，受市委、市政府的委托，对镜湖新区的开发建设实行统一领导和管理，并代管灵芝、东浦两镇及所属行政村。2016年4月29日，绍兴市机构编制委员会作出绍市编〔2016〕10号《关于完善市与越城区、绍兴高新区、镜湖新区管理体制涉及机构编制调整事宜的通知》，决定不再保留绍兴市镜湖新区管理委员会及其7个内设机构，相应职责划入越城区党委、政府工作部门。2016年6月27日，绍兴市越城区机构编制委员会作出绍越编〔2016〕13号《关于明确绍兴市越城区镜湖管理委员会主要职责内社机构和人员编制的通知》，设立绍兴市越城区镜湖管理委员会，为主管镜湖区域（原绍兴市镜湖新区区域）开发建设的区政府正科级派出机构。
另查明，2016年3月15日，绍兴市政府统一征地办公室、绍兴市国土资源局分别作出《征地告知书》、《听证告知书》，告知将征收灵芝镇全心村6.8611公顷集体土地。同年6月15日，绍兴市政府统一征地办公室与灵芝镇全心村经济合作社签订相应《征地补偿安置协议》。
庭审中，各方围绕绍兴市人民政府是否为本案适格被告、被诉房屋征收行为是否合法及原告诉称的规范性文件的合法性等争议焦点进行了陈述、辩论。
本院认为：一、关于适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，原绍兴市镜湖新区管理委员会发布涉案房屋征收公告并实施房屋征收时，仍为绍兴市人民政府的派出机构，系受绍兴市人民政府的委托对镜湖新区的开发建设实行统一领导和管理，故绍兴市人民政府的被告主体适格。被告有关其并非本案适格被告的辩称，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
二、关于被诉征收行为的合法性。根据有效证据及当事人庭审陈述，涉案房屋应为集体土地上的房屋和其他地上构筑物，原告有关涉案土地应系国有土地的依据不足，本院不予采纳。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告在完成涉案土地征收的各项审批手续前，即作出集体土地上房屋征收决定，于法无据。
三、关于镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》的合法性。上述镜委发〔2015〕1号文件系被告征收灵芝镇全心村房屋的依据，然该规范性文件涉及对集体土地上房屋征收的内容缺乏上位法依据，故本院对其合法性不予认可。镜委发〔2010〕19号、越政办发〔2014〕100号主要涉及房屋征收补偿、安置的内容，与原告所诉房屋征收行为的合法性审查无关，且原告无法对上述文件条款存在的违法性作出具体说明，本院不予审查。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告要求确认该房屋征收行为违法的诉讼请求，本院予以支持。鉴于房屋征收行为已经实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告绍兴市人民政府所作征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 傅芝兰
人民陪审员 马雅萍
二〇一六年十二月五日
书 记 员 徐海莲