山东省东营市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁05行终38号
上诉人（一审原告）：东营市光彩大厦业主委员会。住所地：东营市东营区西三路***号光彩大厦。
负责人：张永刚，主任。
委托诉讼代理人：王建武，男，1957年2月28日出生，汉族，住东营市东营区。
被上诉人（一审被告）：东营市工商行政管理局。住所地：东营市东营区辽河路***号。
法定代表人：冯玉峰，局长。
委托诉讼代理人：李蕊，山东康桥（东营）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：方朝霞，山东康桥（东营）律师事务所律师。
一审第三人：东营市东营区文汇街道办事处。住所地：东营市东营区西三路*号。
法定代表人：盖滨，主任。
委托诉讼代理人：赵东，�，1983年9月18日出生，汉族，东营区商河路商业街管理委员会副主任，住东营市东营区。
委托诉讼代理人：王子兰，山东鲁北律师事务所律师。
东营市光彩大厦业主委员会（以下简称光彩大厦业主委员会）要求确认东营市工商行政管理局（以下简称市工商局）将东营市光彩大厦（以下简称光彩大厦）移交东营市东营区文汇街道办事处（以下简称文汇街道办）管理的行为无效一案，光彩大厦业主委员会不服东营市东营区人民法院作出的（2018）鲁0502行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，市工商局依据东发〔2015〕7号《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意�》将部分商贸园和市场的工商和物业管理等权限下放区级，国有固定资产产权及城市管理行政执法权一并划转移交，下放区级管理的商贸园5处，包括光彩家具城。该文件附件市场类事项移交工作实施方案中市工商局负责移交东营区管理的商贸园4处，其中移交管理权限和国有固定资产的3处中，包括光彩家具城。2015年5月9日，市工商局与东营区政府签订东营市中心城区市场类事项交接单，将光彩家具城物业管理、日常行政监督权限及国有固定资产的代管权移交东营区政府。依据该协议，2015年12月17日，市工商局下属东营光彩大厦市场管理处将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会。光彩大厦业主委员会认为上述移交行为无事实和法律依据，应属无效，为此诉至法院，请求：一、确认市工商局将光彩大厦移交文汇街道办管理的行为无效。二、判令文汇街道办退出对光彩大厦的管理。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，市工商局根据东发〔2015〕7号《中共�营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会管理的行为，是东营市人民政府针对东营中心城区城市建设管理而进行的建设管理事权的调整行为，属履行上级行政机关指令的内部行政行为，不产生外部法律效力，不具有可诉性，故光彩大厦业主委员会诉请的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回光彩大厦业主委员会的起诉。
光彩大厦业主委员会不服一审裁定，上诉称：1、东发〔2015〕7号《�共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》在性质上属于行政规范性文件，而非上级行政机关的指令，市工商局依据该文件作出的移交行为属于典型的具体行政行为。根据《山东省人民政府法制办公室关于行政规范性文件认定的指导意见（试行）》（鲁府法发［2016］23号）的规定，行政规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织等，在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的行政公文。首先，该文件的制定主体是东营市委和东营市人民政府；其次，该文件内容适用于不特定的公民、法人或者其他组织，并对公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响，该文件内容上涉及的区域范围覆盖了东营市东城、西城及开发区，调整事项涉及城市建设、行业管理、西城改造、市场类管理、居民小区管理等十多类事项内容；再次，该文件完全符合行政规范性文件的构成要件。2、一审裁定认定市工商局的移交行为属于上级行政机关的内部行政行为，不产生外部法律效力，属于事实认定错误，适用法律错误。该认定明显对行政规范性文件的理解有误，对内部行政行为及外部行政行为的区分未能清晰界定。内部行政行为指的是行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。而市工商局与文汇街道办明显属于两个独立的行政主体，所诉移交行为不属于行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，而是典型的外部行政行为，是具体行政行为，因此一审裁定属于事实认定错误，适用法律错误。3、市工商局无权作�将光彩大厦移交给文汇街道办管理的外部行政行为，应该确认该行政行为无效。第一、市工商局是基于光彩大厦数百名投资业主的委托授权对光彩大厦进行租赁、维修等事务，在光彩大厦的业主对其解除委托后，市工商局应该将光彩大厦移交给所有权人即广大投资业主按《物业管理条例》规定进行自治管理，市工商局根本没有对光彩大厦的经营权及物业管理等权限。第二、东发［2015］7号文件明确载明移交的是“光彩家具城”，而光彩家具城与光彩大厦无论是从名称上还是从实质内容上均非同一主体，而是两个独立的权利主体和名称，因此，市工商局也无权以东发［2015］7号文件为依据作出将光彩大厦移交给文汇街道办管理的行政行为。4、市工商局作出的涉案具体行政行为损害了光彩大厦广大投资业主的权利。光彩大厦被移交后，光彩大厦二层、三层一直未给供电，一层断水，导致业主无法经营或对外出租，该具体行政行为严重损害了光彩大厦广大投资业主的权利，给广大投资业主造成了极大的经济损失，光彩大厦应由光彩大厦业主委员会按法律规定自主经营、自治管理。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销一审裁定，依法改判并确认市工商局将光彩大厦由东营光彩大厦市场管理处移交给文汇街道办管理的行政行为无效，一、二审诉讼费由市工商局承担。
市工商局答辩称：移交行为属于内部行政行为。所谓内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。这里的“内部”是广义的，是相对的。从行政主体上分析，无论是市工商局还是东营区人民政府都属于行政机关，而非行政相对人，东营区人民政府和市工商局之间的移交行为属于内部行政行为，未对公民、法人及其他组织产生影响。从行政行为上分析，移交的是“管理事务”，具体到本案移交的是光彩大厦、光彩大厦配套综合楼、物业管理及国有固定资产，并未对光彩大厦业主委员会产生实际影响，移交行为与光彩大厦业主委员会之间不存在利害关系。综上，一审法院认定移交行为属于内部行政行为，不具有可诉性，认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持一审裁定。
双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，本院对一审诉讼过程中双方当事人提交的证据及一审法院据此确认的事实予以认可。
本院经审查认为，光彩大厦业主委员会所诉的移交行为，系市工商局根据东发〔2015〕7号《中共东营市委、东营市人民政府关于中心城区建设管理事权调整的意见》所为，市工商局将光彩大厦、光彩大厦配套综合楼物业管理及国有固定资产移交给一审第三人文汇街道办下属东营区商河路商业街管理委员会管理，系履行上级行政机关指令行为，并未对光彩大厦业主委员会的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，故光彩大厦业主委员会诉请的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当。光彩大厦业主委员会主张光彩大厦被移交后因水电原因造成了经济损失，与本案不属同一法律关系。因此，本院对其上诉主张不予支持。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《�华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋建功
审判员 马曰全
审判员 张晓丽
二〇一八年六月二十二日
书记员 刘 秀