浙江省宁波市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）浙甬民二终字第37号
上诉人（原审原告）：宁波万特房地产开发有限公司。
法定代表人：傅彭忠。
委托代理人：翟习羊。
委托代理人：罗来珠。
被上诉人（原审被告）：宁波国家高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人：王海国。
委托代理人：施周。
被上诉人（原审被告）：宁波市国土资源局。
法定代表人：张南芬。
委托代理人：茅迪群。
上诉人宁波万特房地产开发有限公司（以下简称万特公司）因与被上诉人宁波国家高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、宁波市国土资源局（以下简称宁波国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服宁波市江东区人民法院于2012年11月5日作出的（2012）甬东民初字第1195号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月10日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2004年11月10日，宁波市规划局科技园区分局出具《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》一份，其中规划设计要求规定：“1、本地块位于宁波市科技园区，用地性质为公建用地，允许建设少量SOHO式办公等公共建筑及大型商业金融、餐饮等附属设施，另必须附建一座公交首末站，用地面积不小于2000平方米；2、必须在地块内建设一条12米支路与西南侧杨木碶路和东北侧新晖路上设机动车出入口，机动车不宜进入地块内，应在地块入口处安排临时停车并通过地下车库与建筑相通，实行人车分流，出入口位置见附图”。2005年8月18日，宁波傅家堍股份经济合作社（甲方）、宁波市公交总公司（乙方）、宁波市科技园区国土规划局（丙方）、宁波傅家堍万特投资开发有限公司（丁方）签订了一份协议书，约定：“一、甲方在DM-5-A地块无偿向乙方提供2670平方米（含所辖区域的规划道路与150平方米的办公用房及公厕）地面面积（自然地坪以上）作为新公交场站使用……八、甲方须在2006年12月31日前将新建的公交场站交由乙方使用……十一、该地块若通过市场挂牌转到丁方名下，甲方的权利和义务由丁方负责承担”。2005年8月30日，宁波傅家堍万特投资开发有限公司向科技园区规划局提交了《关于要求DM-5-A地块控制文本原附属设施改变的报告》，该报告包含以下内容：“我公司摘牌后，12米宽园区规划道路照建；518公交站（占地）2670平方米，建筑面积150平方米（包括公厕）由我公司负责设计建造，公交场站竣工时间与主体工程同时完工交付使用”。2005年8月23日，宁波市规划局科技园区分局出具了一份加盖了宁波市规划局行政许可专用章的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》，该份文本中没有关于建设公交首末站及12米宽道路的相关陈述。宁波市规划局科技园区分局又作出了一份显示日期为2005年8月23日并加盖宁波市规划局科技园区分局公章的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》，该文本中规划设计要求规定：“1、本地块位于宁波市科技园区，用地性质为公建用地，允许建设少量SOHO式办公等公共建筑及大型商业金融、餐饮等附属设施，另必须配建一座公交首末站，用地面积不小于2000平方米；2、必须在地块内配套建设一条12米宽支路，道路断面建议按照2.5米-7米-2.5米（人行道-
机动车道-
人行道）设计实施，该道路作为本地块与相邻地块的公共通道，不得封闭，出入口位置见附图”。之后DM-5-A地块通过挂牌方式出让，挂牌出让文件沿用了2004年11月10日的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》，宁波傅家堍万特投资开发有限公司通过挂牌方式取得了该地块的国有土地使用权。后原告宁波万特公司于2005年10月28日与被告宁波国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定宁波市国土资源局同意变更受让方名称，宁波傅家堍万特投资开发有限公司变更为原告宁波万特公司，该合同第十一条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：……其他土地利用要求按城市建设、规划主管部门有关要求实施”，第十二条约定：“受让人同意在本合同项下宗地范围内一并修建下列工程，并在建成后无偿移交给政府：（1）出让地块的大、小配套按市政府有关文件规定办理”。2008年10月23日，原告万特公司向高新区建设管理局出具了一份《关于宁波国家高新区万特商务中心项目整改报告》，该报告第7条写明“已按规定与市公用监管中心做好公交场站的交接工作”，宁波市公共交通场站经营有限责任公司于2008年11月7日在整改意见中签署“已办好公交场站交接工作”的意见。
原审原告万特公司于2012年8月10日诉至原审法院，请求判令：原审被告向原审原告支付款项人民币24659529元。原审庭审过程中，原审原告明确了该诉讼金额的计算方式为按国有土地使用权出让合同中约定的单价乘以被占用土地面积。
原审法院经审理认为：原告万特公司与被告宁波国土局于2005年10月28日签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效，双方应严格按约履行，对此原被告双方并无争议。本案的争议焦点在于，在履行《国有土地使用权出让合同》过程中原告万特公司建造公交场站及配套道路所占土地的出让金应当由谁承担。原告万特公司认为根据《国有土地使用权出让合同》第十二条的约定，出让地块的大小配套按市政府有关文件规定办理，原告万特公司已缴纳了相应的配套费，故不再有义务承担建设公交场站及配套道路的成本，该成本包括土地出让金成本及建设成本，原告万特公司在本案中的诉请金额为土地出让金成本；两被告认为根据《国有土地使用权出让合同》第十一条的约定，该合同项下宗地的其他土地利用要求按城市建设、规划主管部门有关要求实施，即原告万特公司应按挂牌出让使用的2004年11月10日宁波市规划局科技园区分局出具的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》要求利用土地，该文本中明确要求该地块应配套建设公交场站及道路，另原告万特公司在2005年8月18日签订的四方协议中也明确了如其通过挂牌取得该宗地的则由其无偿提供场地用于建设公交场站，故现原告万特公司无权要求两被告承担建设公交场站及道路的土地出让金。该院认为，本案所涉《国有土地使用权出让合同》的出让标的为位于宁波市江东区杨木碶路与新晖路交叉口东南角面积为26794平方米的国有土地使用权，其中包括了本案所涉公交场站及配套道路的建设用地，被告宁波国土局应按合同约定向原告万特公司交付该土地并颁发国有土地使用权证，原告万特公司应按合同约定交纳土地出让金并按合同约定利用开发土地。宁波市规划局科技园区分局于2004年11月10日出具的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》是本案所涉地块挂牌出让文件的组成部分，对此原被告双方并无异议，故本案所涉《国有土地使用权出让合同》第十一条中所指的城市规划主管部门有关要求即为该文本规定，原告万特公司应按该文本规定的要求利用开发土地，其中包括了按该文本要求建设公交场站及配套道路。因挂牌文件具有公示效力，且原告万特公司在2005年8月18日签订的四方协议中明确了在取得国有土地使用权后履行无偿提供公交场站建设用地的义务，以及在2005年8月30日提交的《关于要求DM-5-A地块控制文本原附属设施改变的报告》中明确了建设公交场站及规划道路的义务，故原告万特公司在取得本案所涉国有土地使用权时应明知其取得的国有土地使用权面积中包括了建设公交场站及配套道路所占的面积，其支付的国有土地使用权出让金也包括了建设公交场站及配套道路所占土地的出让金。本案所涉《国有土地使用权出让合同》中第十二条约定“受让人同意在本合同项下宗地范围内一并修建下列工程，并在建成后无偿移交给政府：（1）出让地块的大、小配套按市政府有关文件规定办理”，根据该约定并不能得出由被告宁波国土局承担公交场站及配套道路所占用地的土地出让金的结论，故原告万特公司认为该约定变更了原四方协议中由其无偿提供公交场站用地的约定的主张不能成立。由此，该院认为原告万特公司与被告宁波国土局在签订的《国有土地使用权出让合同》中对土地出让金的金额、土地出让面积以及土地利用方式等均有明确约定，原被告双方应按约履行，因原告万特公司并未提供证据证明被告宁波国土局在履行《国有土地使用权出让合同》过程中有违约行为，故原告万特公司要求被告宁波国土局支付公交场站及配套道路所占用地的土地出让金的诉请缺乏事实与法律依据，不应予以支持。因本案是基于《国有土地使用权出让合同》的履行导致的民事纠纷，被告高新区管委会并非该合同的当事人，故原告万特公司要求被告高新区管委会承担付款责任缺乏法律依据，不应予以支持。至于原告万特公司提出的以公交场站及配套道路的建设费折抵其缴纳的配套费事宜，因原告万特公司并未在本案中提出相应的诉讼请求，故在本案中不予审理。此外，宁波市规划局科技园区分局对本案所涉地块的使用出具相应的《规划设计要求、控制指标文本》以及被告宁波国土局负责实施本案所涉地块国有土地使用权出让方案的行为均属行政管理行为，基于该行政管理行为产生的与原告万特公司之间的纠纷属行政纠纷，不在本案所涉民事纠纷审理范围，故该院对原告万特公司认为两被告在土地出让过程中存在违规操作并因此造成原告万特公司损失的纠纷在本案中不予审理。
据此，原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款、第二十五条、第二十六条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，作出如下判决：驳回原告宁波万特房地产开发有限公司的诉讼请求。本案受理费165098元，由原告宁波万特房地产开发有限公司负担。
宣判后，原审原告万特公司不服，上诉至本院，称：一、原审法院认定事实错误。1.原审法院认定宁波市规划局科技园区分局出具了两份2005年8月23日《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》，其中一份没有关于建设公交首末站及12米道路，另一份则对此提出了规划设计要求，二者内容矛盾，缺乏真实性。2.挂牌出让文件所附文本是2005年8月23日没有要求建造公交首末站及12米道路的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》。二、原审法院将大配套建设费用的承担错误理解为土地出让金的承担是错误的。依据《宁波市城市公用设施配套建设管理办法》和《关于印发宁波市科技园区城市公用设施配套建设管理办法的通知》等规定，上诉人出资修建的公交场站和12米支路属于应由政府投资建设的大配套设施，上诉人诉请的是被上诉人应予返还的公交场站及12米支路的建设成本包括土地成本，而非土地出让金。三、《国有土地使用权出让合同》的效力优于四方协议的效力，若二者内容不一致，应以后签订的合同约定内容为准。大配套设施应由政府投资。被上诉人宁波国土局应依据出让合同向上诉人返还土地成本，其是否应向上诉人支付相应款项，并不是以被上诉人宁波国土局是否违约为前提，而是一项合同义务。四、被上诉人高新区管委会是市政府派出机构，作为园区土地管理者，应承担大配套建设费用，其诉讼主体资格适格。五、上诉人已经根据出让合同约定，对公交首末站和道路进行了施工，被上诉人也应依合同向上诉人支付相应款项。因此，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人高新区管委会答辩称：1.2005年8月18日签订的四方协议以及上诉人2005年8月30日提出的《关于要求DM-5-A地块控制文本原附属设施改变的报告》中，上诉人都明确由其无偿提供公交场站和道路建设用地，基于此，规划部门才在2005年9月1日以后，对规划控制文本的内容进行了删减，但这一删减并没有事实上改变规划设计要求，与2004年11月10日的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》是一致的。并且，删减后的控制文本并未挂牌使用，挂牌控制文件仍沿用了2004年的控制文本。因此上诉人在取得涉案国有土地使用权时应明知该地块中包含了建设公交场站及配套道路的面积，其支付的国有土地使用权出让金也包括了建设这部分设施所占的土地出让金。2.关于大配套建设费用，与上诉人的诉请无关，也与本案无关。3.出让合同与四方协议的约定是一致的，并无矛盾，也不存在哪个效力更为优先的问题。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人宁波国土局答辩称：同意被上诉人高新区管委会的意见，此外，出让合同是以四方协议为前提的，四方协议中已经明确由上诉人无偿提供土地建造公交场站，四方协议与出让合同是一致的，不存在后合同效力优于先合同效力，被上诉人无需承担建造费用。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均无新的证据提交。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为：上诉人万特公司与被上诉人宁波国土局于2005年10月28日签订了《国有土地使用权出让合同》，由上诉人取得位于江东区杨木碶路与新晖路交叉口东南角的地块，本案的争议焦点是涉案地块中，上诉人出资建造的公交首末站和12米宽支路是否是上诉人的合同义务。上诉人主张挂牌出让文件所附的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》并没有关于建设公交首末站及12米宽道路的相关要求，其依据是2005年8月23日出具的加盖有宁波市规划局行政许可专用章的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》，该文本虽删除了这一规划设计要求，但根据宁波市规划局于2005年8月30日作出的《宁波市规划局关于启用各派出机构印章的通知》［甬规字（2005）97号］，其中载明“……决定于2005年9月1日起启用……为规范行政许可事项的实施，同时启用“宁波市规划局行政许可专用章（6-11号）”，因此，宁波市规划局行政许可专用章的启用时间应在2005年9月1日以后。结合上诉人在原审起诉状中的表述，以及2005年8月18日，宁波傅家堍股份经济合作社（甲方）、宁波市公交总公司（乙方）、宁波市科技园区国土规划局（丙方）、宁波傅家堍万特投资开发有限公司（丁方）签订的协议书以及2005年8月30日的《关于要求DM-5-A地块控制文本原附属设施改变的报告》，上诉人均明知其有建造公交首末站和12米宽支路的义务，本院对上诉人的该项主张难以支持。此外，2005年8月18日，宁波傅家堍股份经济合作社（甲方）、宁波市公交总公司（乙方）、宁波市科技园区国土规划局（丙方）、宁波傅家堍万特投资开发有限公司（丁方）签订的协议书第十一条载明：“该地块若通过市场挂牌转到丁方名下，甲方的权利和义务由丁方负责承担”，因而上诉人对于公交首末站和12米宽支路的建设义务是附条件的，只有涉案地块经挂牌转让给上诉人，也就是上诉人签署了《国有土地使用权出让合同》后，方才由上诉人履行，因此2005年8月18日的协议书相对于2005年10月28日签订的《国有土地使用权出让合同》来说，是对《国有土地使用权出让合同》的补充，而不是先后合同的关系；并且《国有土地使用权出让合同》第11条也明确约定“其他土地利用要求按城市建设、规划主管部门有关要求实施”，而2004年11月10日出具的《科技园区DM-5-A（付家村发展用地）地块规划设计要求、控制指标文本》对建造公交首末站和12米宽支路作了明确要求，因此，对于上诉人主张建设公交首末站和12米宽支路占用了其所转让取得的土地，依据不足，本院不予支持。至于上诉人提出其建造公交首末站和12米宽支路的费用，属于大配套建设费用，应由被上诉人承担，因与上诉人的诉请无关，不属于本案审理范围。被上诉人高新区管委会并非《国有土地使用权出让合同》相对人，上诉人对其提起诉请，无法律依据，本院不予支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决得当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币165098元，由上诉人宁波万特房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永森
审 判 员 张宏亮
代理审判员 张颖璐
二〇一三年二月四日
代书 记员 潘芬芬