山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁13行初210号
原告曹祥成，男，1971年3月21日出生，汉族，居民，住临沂市兰山区
委托代理人符维清，山东上和律师事务所律师。
委托代理人张朝永，男，1971年1月16日出生，汉族，居民，住临沂市兰山区。
被告临沂市人民政府。住所地：临沂市北城新区北京路**号。
法定代表人张术平，市长。
委托代理人庞西伦、刘美杰，临沂市国土资源局工作人员。
被告临沂市国土资源局。住所地：临沂市北城新区北京路*号。
法定代表人李彦普，局长。
委托代理人庞西伦、刘美杰，该单位工作人员。
原告曹祥成不服被告临沂市人民政府作出的临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的批复》和被告临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》，于2017年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2017年9月22日公开开庭审理了本案。原告曹祥成委托代理人张朝永，被告临沂市人民政府、临沂市国土资源局委托代理人庞西伦、刘美杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临沂市国土资源局于2015年12月31日作出闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》，以原告曹祥成土地证号为临兰国用（2011）第0213号、土地面积34**平方米的土地闲置已满二年未开发利用为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，予以无偿收回。
原告曹祥成诉称，原告于2010年2月5日取得位于临沂市××山区××路中××东侧一宗国有建设用地使用权。被告临沂市国土资源局于2011年12月5日为原告颁发临兰国用（2011）第0213号国有土地使用权证，地类（用途）为批发零售商业用地。2015年12月31日，被告临沂市人民政府下达临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的批复》后，被临沂市国土资源局又依据上述批复向原告下达了闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》决定无偿收回原告名下的土地使用权。被告无偿收回原告涉案土地，在收回前未告知原告收回决定的事实、理由及依据，未给原告陈述和申辩的机会，未告知原告依法有要求听证的权利，行政程序违法。请求人民法院依法撤销被告临沂市人民政府作出的临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的批复》，撤销被告临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》。
原告曹祥成向法庭提交以下证据：
证据1，临兰国用（2011）第0213号土地使用权证。证明原告是涉案土地的使用权人。
证据2，被告临沂市人民政府作出的临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗校闲置土地处置方案的批复》。
证据3，被告临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》。
证据2、3证明两被告实施的具体行政行为侵犯了原告的合法权益。
被告临沂市人民政府辩称，涉案土地出让合同约定的开发日期已超过二年未开发，造成土地闲置。为盘活该宗土地，临沂市国土资源局于2015年12月25日向答辩人报送临国土资报[2015]651号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的请示》，2015年12月31日，答辩作出涉案批复，同意收回涉案闲置土地。答辩人作出的行政行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告临沂市国土资源局辩称，涉案土地出让合同约定的开发日期已超过二年未开发，造成土地闲置。为盘活该宗土地，答辩人于2015年12月25日向临沂市人民政府报送临国土资报[2015]651号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的请示》，2015年12月31日，临沂市人民政府作出涉案批复，同意收回涉案闲置土地。后答辩人根据该批复作出涉案收回土地使用权决定。答辩人作出的行政行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告临沂市人民政府、临沂市国土资源局共同向法庭提交以下证据：
证据1，临沂市国土资源局作出的闲土告字[2014]004号《闲置土地调查通知书》、闲土认字[2015]71号《闲置土地认定书》。证明原告取得的涉案土地已经超过二年未开发建设，造成闲置。
证据2，临沂市国土资源局临国土资报[2015]651号《临沂市国土资源局关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的请示》。证明临沂市国土资源局向临沂市人民政府作出请示，拟无偿收回涉案土地。
证据3，临沂市人民政府作出的临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的批复》。
证据4，临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》。
证据3、4证明二被告依法依程序作出涉案批复和决定。
原告对二被告提交的证据发表以下质证意见：
对证据1的合法性有异议。闲置土地调查通知书和闲置土地认定书没有依法送达给原告，原告没有收到证据1的两份通知。对证据2的合法性有异议。该份证据没有送达给原告，同时该份证据所列举的土地闲置原因与事实不符，事实上土地闲置是因政府原因造成。对证据3、4的合法性均有异议。批复和决定作出的程序违法，在作出并送达该具体行政行为之前没有保证原告的听证权利，适用法律也存在错误。
二被告对原告提交的证据未提出异议。
本院对原、被告所提交证据的真实性和关联性予以认定。
经审理查明，原告曹祥成以出让的方式取得涉案土地。被告临沂市国土资源局于2009年4月17日为原告颁发临兰国用（2011）第0213号《国有土地使用权证》，但原告取得该土地使用权后至今未开发利用。被告临沂市国土资源局分别于2014年3月25日、2015年11月12日，向原告作出闲土告字[2014]004号《闲置土地调查通知书》和闲土认字[2015]71号《闲置土地认定书》，但该二份文书均未送达给原告。2015年12月25日，被告临沂市国土资源局向被告临沂市人民政府作出临国土资报[2015]651号《临沂市国土资源局关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的请示》，以涉案土地闲置满二年未开发为由，请示拟收回该土地使用权。2015年12月31日，被告临沂市人民政府作出临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的批复》，同意收回涉案土地。临沂市国土资源局根据该批复于2015年12月31日作出闲土收字[2015]4《收回国有土地使用权决定书。原告不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，原、被告对涉案土地至今未开发、土地处于闲置状态均未提出异议。本案争议的焦点问题是涉案收回土地决定程序是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告临沂市国土资源局在作出《闲置土地调查通知书》和《闲置土地认定书》后，没有向原告进行送达，剥夺了原告的陈述申辩权，程序明显违法，由此侵犯了原告的合法权益，其作出的涉案《收回国有土地使用权决定书》应当依法予以撤销。被告临沂市人民政府在没有对被告临沂市国土资源局收回闲置土地认定程序进行严格审查的情况下，即作出涉案批复，属认定事实不清，故原告诉请要求撤销涉案批复的诉讼请求，本院予以支持。
综上，原告诉请要求撤销涉案批复和收回土地使用权决定理由正当合法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告临沂市人民政府作出的临政土字[2015]330号《关于曹祥成使用的一宗闲置土地处置方案的批复》；
二、撤销被告临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]4号《收回国有土地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告临沂市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 王茂峰
审 判 员 鹿文麒
人民陪审员 彭志银
二〇一七年十月二十六日
书 记 员 吴召艳