江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终20号
上诉人（一审原告）：盱眙县天泉湖镇民建村68户村民。
诉讼代表人：李延兵，男，汉族，1971年2月17日出生，农民，住盱眙县。
诉讼代表人：王其民，男，汉族，1954年11月1日出生，农民，住盱眙县。
被上诉人（一审被告）：盱眙县人民政府,住所地盱眙县盱城镇十里营大街1号。
法定代表人：朱海波，该县县长。
原审第三人：盱眙县天泉湖镇人民政府,住所地盱眙县天泉湖镇。
法定代表人张广成，该镇镇长。
原审第三人：盱眙县天泉湖镇民建村民委员会,住所地盱眙县天泉湖镇民建村。
法定代表人唐玉书，该村村委会主任。
上诉人盱眙县天泉湖镇民建村68户村民（以下简称民建村68户村民）与被上诉人盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）及原审第三人盱眙县天泉湖镇人民政府（以下简称天泉湖镇政府）、盱眙县天泉湖镇民建村民委员会（以下简称民建村委会）土地行政登记一案，民建村68户村民不服江苏省淮安市中级人民法院（2016）苏08行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月10日受理后依法组成合议庭。因上诉人、被上诉人未提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
上诉人民建村68户村民一审诉称，2015年5月，天泉湖镇政府根据盱眙县政府的安排，对天泉湖镇农村集体土地承包经营权实施调查、测绘、建档工作，盱眙县天泉湖镇民建村周围村组均开展调查确权登记工作，但对盱眙县天泉湖镇民建村始终没有开展任何确权工作。盱眙县天泉湖镇民建村村民向市、县各级信访部门反映均无果，遂到江苏省农工部信访，经逐级交办由盱眙县政府处理，但盱眙县政府至今没有任何回复。盱眙县政府对村民申请土地确权的信访事项，负有法定义务，根据有关法律、政策文件的相关规定，盱眙县政府应当履行法定义务。盱眙县政府既不履行土地确权义务，对上诉人的合法正当的诉求也不予回复，构成行政不作为。请求：1、依法确认盱眙县政府不履行土地确权义务的行为违法；2、判令盱眙县政府立即对案涉村民的土地（承包地、宅基地、自留地等等）进行确权；3、诉讼费由盱眙县政府承担。
被上诉人盱眙县政府一审辩称：1、提起诉讼的村民具体情况各不相同，不符合必要的共同诉讼的条件，应该分别受理审理；2、提起诉讼的村民没有向盱眙县政府提出过对涉案土地进行确权的申请，盱眙县政府没有不履行法定职责的情形；3、村民向省委农工部等信访事项不属于向盱眙县政府申请的行为，盱眙县政府没有法律规定的义务需要给予回复；4、案涉村民现仍然持有农村集体土地承包经营权证，现在要求盱眙县政府重复确权发证的理由并不适用于农村土地承包法的规定，也不是盱眙县政府的法定义务；5、有关农村集体土地经营权的换证工作在全国九省范围内进行试点，盱眙县计划在2016年底完成百分之九十五的行政村、百分之九十的农户，对案涉村民试点工作中的情况要逐级汇报后全省统一政策答复。请求法院依法驳回70户村民的诉讼请求。
一审法院认定，1998年12月，民建村70位村民所在户中，除原告任庆霞户外的69户分别取得了农村集体土地承包经营权证书，有效期为三十年。2015年5月，民建村部分村组针对承包地已开展调查、丈量、确权登记工作，70户村民所在各村组均未开展该项工作，民建村尚未颁发新的农村集体土地承包经营权证。2015年，70户村民所在村组的代表向江苏省农工部、淮安市农工部等部门反映情况，要求盱眙县政府对70户村民所在村组的农村土地开展确权工作，后该事项转交盱眙县政府处理，但盱眙县政府至今未作出任何回复，70户村民遂提起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认其土地承包经营权。对农村土地承包经营权进行确权登记并颁发土地承包经营权证等工作属于县级以上地方人民政府的职权范围。盱眙县正在全县范围内开展完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作，该项工作的开展属于盱眙县政府依职权应当主动履行的法定职责，并不需要案涉村民向县政府提出申请。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发（2014）61号）规定，要健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。科学制定工作方案，明确工作时间表和路线图，确保工作质量。根据农业部、财政部、国土资源部等部门联合下发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）规定，各地要按照中央要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右的时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。江苏省《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（苏政办发[2015]36号）规定，要用4年左右时间，到2017年年底前基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年，全省全面开展确权登记颁证试点，2017年，总体完成此项工作。淮安市为此也制作了“农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作”的政策解答宣传小册，明确经省级农村土地承包主管部门检查验收合格后，方能宣布完成确权登记颁证工作。盱眙县政府根据上述文件要求，制定了工作计划，统筹安排。根据安排，盱眙县政府完善土地承包经营权确权登记颁证工作并未结束，该项工作仍在进行中，而提起诉讼的村民在二轮土地承包过程中已经取得了农村集体土地承包经营权证，该证有效期为三十年，目前仍合法有效，故提起诉讼的村民的合法权益并未受损。提起诉讼的村民要求确认盱眙县政府不履行土地确权义务的行为违法，并要求判令其立即对提起诉讼的村民的土地，包括承包地、宅基地、自留地等进行确权的诉请无事实和法律依据。因对土地承包经营权进行确权登记等工作是县级以上人民政府的法定职责，两第三人并无该法定职责，故村民要求两第三人履行法定职责也没有事实和法律依据。任庆霞申请撤诉是自愿处分诉讼权利的行为，该行为系真实意思表示，不违背有关法律、法规的强制性规定，亦不损害国家、集体及他人合法权益，准许任庆霞撤回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盱眙县天泉湖镇民建村69户村民的诉讼请求。
上诉人盱眙县天泉湖镇民建村68户村民上诉称：盱眙县从2015年开始对民建村的部分村组实施了新一轮土地确权登记工作，而对同一村民集体组织的上诉人，却没有履行相应的职责。被上诉人未向法庭提交未进行确权登记的事实和法律依据。原审认为确权登记工作仍在进行中，上诉人取得的农村集体土地承包经营权证书仍然合法有效，故上诉人的利益并未受损，这一说法没有依据。土地确权行为事关上诉人的切身利益，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人盱眙县政府及原审第三人天泉湖镇政府、民建村委会均未提供书面答辩意见。
盱眙县天泉湖镇民建村68户村民提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院认定的事实与一审判决认定事实相同，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款之规定，被上诉人盱眙县政府具有对该县农村土地承包经营权进行确权登记并颁发土地承包经营权证的法定职责。上诉人民建村68户村民在二轮土地承包过程中均已取得农村集体土地承包经营权证，且所取得的承包经营权证依然在有效期内。被上诉人已经履行了对上诉人的承包经营权进行确权的法定职责。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发（2014）61号）规定，要健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。如上诉人认为其承包地块存在面积不准、四至不清等问题，可向盱眙县政府提出申请，由盱眙县政府依据承包台账、合同、证书进行确权。上诉人并未向盱眙县政府提交此类申请，其主张盱眙县政府未履行确认土地承包经营权法定职责不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盱眙县天泉湖镇民建村69户村民的诉讼请求并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 于露