湖南省长沙市开福区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）开行初字第00125号
原告黄平国。
被告长沙市工商行政管理局开福分局，住所地湖南省长沙市开福区兴隆路8号。
法定代表人邹展，该分局局长。
委托代理人李思策，该单位工作人员。
委托代理人贺巍，湖南麓和律师事务所律师。
原告黄平国诉长沙市工商行政管理局开福分局（以下简称工商开福分局）行政不作为一案，本院于2014年12月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。后依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭进行了审理。原告黄平国，被告工商开福分局的委托代理人李思策、贺巍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄平国诉称：原告在位于四方坪的锦江麦德龙现购自运有限公司长沙开福商场内购买了“富士苹果汁饮料浓浆”“巴西甜橙汁饮料浓浆”等系列食品，发现该产品的营养标签标注每100g食品的能量分别为1116KJ、1119KJ，而产品标签标注的核心营养素中只有碳水化含物8.5g、9.7／100g，蛋白质、脂肪均为0。按照标签标示产生能量的物质换算后，与其标签标注的热量相差巨大，属于不符合食品安全标准的食品。原告在2014年5月以信函方式向湖南省食品药品监督管理局邮寄湘食群投（2013）002号投诉材料。湖南省食品药品监督管理局将投诉转交被告办理。2014年6月10日，原告收到被告在2014年6用3日作出的申诉受理告知函、立案告知书函。但截止于原告提起行政诉讼之日被告未就原告的投诉事项履行法定职责。行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责，这是法制湖南的口号，也是《湖南省行政程序规定》第八十六条规定的基本要求。行政执法程序启动是从被告立案之日开始，按照《湖南省行政执法条例》本省行政执法机关在本行政区域内开展行政执法工作时均需执行法律、法规、规章的规定以及《湖南省行政程序规定》第八十-
条第（四）在启动执法程序后的两个月内办结。虽然国家工商总局印发的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定期限为三个月和两次延期的机会。但国家工商局的程序规定属于部门规章，通过湖南省人大颁布的《湖南省行政执法条例》、《湖南省行政程序规定》属于地方性法规，遵从《中华人民共和国立法法》的规定，部门规章的法律效力属于最低位阶，故不能作为执法依据。即使按照国家工商局的程序规定，被告也未依据其程序办理，同样属于行政不作为。本案的事实与依据只需翻阅《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）以《食物营养成分基本术语》GB／Z21922-2008与国家卫计委发布的权威解释《GB28050问答》中所列公式按照标签上标注每种食物的营养成分含量换算后的和即为实际能量，故不存在案情特别复杂。综上，被告在处理原告投诉事项中没有依法、依规履行基本的职责与义务，属于在法律上不容许的不法行为，也没有任何事实与法律依据。该行为侵犯原告的合法权益。综上，依法提起诉讼，请求人民法院：1、判定被告未答复原告投诉“巴西甜橙汁”违反食品安全法相关事项处理结果的行为违法；2、责令被告依法将处理情况书面答复原告。
原告向本院提交了下列材料：
证据1、投诉信、标签照片、购物凭证，证明原告向湖南省食品药品管理局投诉被申诉人销售违法食品的行为；
证据2、立案告知函，证明该案件根据相关职能转到被告处，由被告依法进行处理；
证据3、申诉受理告知函，证明被告所提出的要求没有法律依据，《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》于2014年3月15日废止；
被告工商开福分局辩称：一、被告在收到黄平国申诉后依法进行了调查核实，调查程序合法，事实清楚。被告于2014年5月28日收到湖南省食品药品监督管理局移交的《食品投诉举报交办函》，2014年5月30日被告即派办案人员对锦江麦德龙现购自运有限公司长沙开福商场（以下简称“麦德龙开福店”）销售“富士苹果汁浓浆”、“巴西甜橙汁”等系列食品的行为进行现场调查，未发现被投诉商品，被申诉人介绍该系列商品已下架退货并提供了退货通知书、检验报告。因发票上购买产品与投诉产品不一致，发票购货单位与本人不一致，被申诉人对其申诉事宜不予认可。为查明事实，被告于2014年6月3日针对黄平国的投诉作出《长沙市工商行政管理局开福分局受理告知函》、《长沙市工商行政管理局开福分局立案告知函》，告知黄平国申诉已受理和立案，要求其于6月10日携带本人身份证件、购货发票和所购产品进行对质调解。该告知函于当日邮寄送达黄平国，但黄平国没有如期来被告处提交证据，参与调解。据此被告于2014年12月22日作出《终止消费者权益争议调解告知书》并当天邮寄送达至申请人。对于黄平国的投诉事项，被告仅收到湖南省食品药品监督管理局移交的诉讼信中模糊不清的照片，现场调查又发现该商品已退场无库存，针对此种情况，被告立案后要求黄平国于调解时提供购货发票和所购产品，但是黄平国无故不参加调解，也未以其他方式向答辩人提交相关证据材料。在无实物及照片的情况下，被告为进一步查明事实，于2014年6月18日依法对被申诉人进行询问，被申诉人依法提供了被投诉商品的进销存表，被申诉人的营业执照、食品流通许可证，生产商的营业执照、工业产品生产许可证、食品流通许可证，检验报告等证据资料。根据被告掌握的证据材料，被申诉人已经依法履行进货查验义务，被投诉商品早己退场，无实物印证，照片模糊不清，无法查明被投诉商品的营养成分表中的能量标注数值。因此，在双方均不能提供产品实物的情况下，无法证明黄平国的投诉的产品是否构成违法，被告于2014年8月15日决定予以销案，作出《销案告知函》并于12月22日邮寄送达至申请人。二、被告已将处理结果书面答复原告，已履行法定职责。被告在接到申诉后对被申诉人麦德龙开福店进行了现场调查，作出的受理告知函中明确告知黄平国携带本人身份证件、购货发票和所购产品进行对质调解，但黄平国未依法提交相关证据材料，在此基础上，被告依法询问，收集证据，依据所核查的事实认定黄平国投诉内容不实，以此作出了终止调解和予以销案决定。虽然被告没有在规定的期限内将《终止消费者权益争议调解告知书》和《销案告知函》送达黄平国，但该程序瑕疵并不影响被告对投诉事项的实质审查。综上所述，被告认为：对于黄平国的投诉事项，被告严格依照法律履行了己方职责，依程序依职权进行了核查，并在查清事实的基础上依法作出终止调解和予以销案决定符合法律规定，被告的行政行为符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五、第五十八条，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四条和《长沙市工商行政管理局12315申诉举报处理程序规定》第十九条、第二十八条的规定，请求法院依法驳回黄平国的诉讼请求，以保证行政执法活动依法正常进行。
被告工商开福分局在规定的举证期限内，向本院提交了以下证据：
证据1、食品投诉举报交办函、长沙市工商局食品问题信、函要件工作处理单、原告投诉信及购物发票、开福工商行政管理局案件来源登记表，证明原告申诉要求被告依法查处违法行为、责令赔偿、进行奖励，被告依法进行案件登记；
证据2、立案审批表、现场笔录、退货通知书，证明被告依法立案、对被申诉人进行现场检查；
证据3、申诉受理告知函、立案告知函及国内挂号信函收据，证明被告依法定程序书面告知受理原告申诉、予以立案并及时送达的事实；
证据4、消费者申诉签到调解表、被申诉人授权委托书及被授权人身份证复印件、检验报告，证明被告依法组织行政调解，被申诉人到场、原告无正当理由不参加调解的事实；
证据5-1、询问笔录、被申诉人授权委托书及被授权人身份证复印件，证明为查明事实，被告依法对被申诉人进行调查询问；
证据5-2、被申诉人营业执照、食品流通许可证复印件，证明被告依法收集被申诉人的主体凭证；
证据5-3、生产商营业执照、全国工业产品生产许可证，生产商营业执照、食品流通许可证、检验报告单等复印件，证明被申诉人依法履行进货查验义务并留存生产商的相关凭证资料和食品检验报告；
证据5-4、被申诉人进销表，证明被申诉人依法提供被投诉产品进销情况；
证据6、销售食品与其标签与所载明的内容不符的食品的调查终结报告及销案审批表、终止消费者权益争议调解告知书、销案告知函、国内挂号信函收据，证明原告不提供证据，被告无法确认原告投诉事项，调解终止、进行销案并将处理结果送达原告；
证据7、相关法律法规，证明被告依法作出行政行为的法律依据；
经庭审质证，本院对双方提供的证据作如下认定：
对于原告提交的证据1，被告对其真实性无异议，能够证明原告向湖南省食品药品监督管理局投诉被申诉人销售违法食品的行为，本院予以采信；证据2、证据3，被告无异议，本院予以采信。被告所提供的证据1，系被告进行处理原告申诉行为的案件来源依据，被告根据相关部门交办文件对原告申诉事项进行受理并无不当，且符合《长沙市工商行政管理局12315投诉举报处理程序规定》第四章投诉处理程序中的规定，本院予以采信；证据2、证据5，该证据说明了被告对原告申诉进行了立案审批，对申诉举报对象进行了现场检查和调查询问，查验和收集了生产商、销售商的相关执照，履行了相关职责，本院予以采信；证据3，证明了被告对原告申诉事项进行了立案并告知了原告的事实；证据4，证明了被告对原告申诉事项进行了调解的事实；证据6，该证据中调查终结报告及销案审批表，能够证明被告对涉案事项的处理程序；其销案告知函和终止告知书虽系本院受理本案后形成的证据，并不能证明其涉案行为的合法性，但能证明被告已作出了处理结果并将其告知了原告的事实。
经审理查明：2014年5月12日，原告黄平国向湖南省食品药品监督管理局邮寄了一份湘开群（投）字2013第002号投诉信，投诉锦江麦德龙现购自运有限公司长沙开福商场销售的由上海德馨饮料有限公司生产的富士苹果汁饮料浓浆、巴西甜橙汁为不符合食品安全标准的食品，投诉请求为：一、对被投诉人的违法行为依法处置；二、责令被投诉人依法履行食品安全法规定的赔偿义务；三、书面反馈处理情况是否受理；四、依据国家规定给予举报人合理奖励。2014年5月29日，被告工商开福分局收到长沙市工商行政管理局转交的《食品问题信、函要件工作处理单》，由被告对原告所举报行为进行依法处理，同日，被告决定对原告投诉事项进行调查。2014年5月30日，被告派工作人员到锦江麦德龙现购自运有限公司长沙开福商场对原告举报的富士苹果汁饮料浓浆、巴西甜橙饮料浓浆等进行现场检查，未发现被投诉商品，经查询，发现该系列商品自2014年4月3日已下架退货。2014年6月3日，被告对原告投诉事项进行立案，作出《申诉受理告知函》、《立案告知函》并邮寄给原告黄平国，告知原告其申诉事项已受理和立案，要求其于6月10日携带本人身份证件、购货发票和所购产品进行对质调解。原告在指定日期未参加被告组织进行的调解。2014年6月18日，被告工作人员再次对锦江麦德龙现购自运有限公司长沙开福商场进行调查，收集了该店营业执照、食品流通许可证等证据。2014年8月15日，被告认为经调查，因举报人与当事人都不能提供产品实物，仅凭模糊不清的产品照片复印件无法证实其举报的产品是否构成违法，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条第（二）项规定，对原告举报事项进行销案处理。2014年12月22日，被告作出《销案告知函》、《终止消费者权益争议调解告知书》，对原告本案投诉事项终止调解并予以销案，于当天邮寄送达至原告。原告认为被告未就原告的投诉事项履行法定职责，遂诉至法院。
本院认为：被告长沙市工商行政管理局开福分局作为工商行政管理部门，具有受理和处理消费者对本辖区内经营者投诉、举报的行政职责。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第四条规定，工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的，实行调解制度。第十五条规定，有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，对是否立案予以处理并告知投诉人。《长沙市工商行政管理局12315投诉举报处理程序规定》第四章投诉处理程序中第十四条规定，市局12315指挥中心、各分局、县（市）局、直属单位12315申诉举报中心、工商所12315投诉举报站工作人员登陆12315系统，按照《12315投诉举报受理、分流制度》的要求，登记录入本辖区范围内的消费者申诉信息。第十六条规定，分局、县（市）局、直属单位12315申诉举报中心、工商所和市局、分局、县（市）局、直属单位相关业务部门自收到分流或自录申诉信息之日起5日内，依法审查，作出处理。因此，本案中，被告在2014年5月29日收到上级机关交办的原告所提交的申诉材料，于6月3日作出《申诉受理告知函》并邮寄送达给原告，符合规定。且根据原告的投诉请求，依据上述规定，被告对原告投诉事项进行申诉立案并告知原告组织调解，并无不当。
被告对原告申诉事项进行立案后，针对原告投诉被申诉人的违法行为，被告到被申诉人处进行了现场检查，收集了被申诉人的相关材料，调查了涉案商品的相关情况。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十九条规定，有管辖权的工商行政管理部门应当在受理消费者投诉之日起六十日内终结调解；调解不成的应当终止调解。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。第五十八条规定，工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。而本案中，被告于2014年6月3日对原告投诉事项进行立案受理，虽被告提供了销案的审批表，但并未提供证据已在规定的期限内作出了处理行为，被告于2014年12月22日作出书面处理意见告知原告已销案和终止调解明显超过了上述规定中被告的办案期限，且被告也未提供批准延长办案期限的证据。被告直至2014年12月12日原告起诉至法院时，在长达6个多月的时间内未就原告投诉事项处理结果告知原告，直至本案受理后才告知原告处理结果，其行为应属不当，故被告逾期答复原告投诉事项处理结果的行为应属违法。因被告在本案审理过程中已就原告投诉事项作出了答复并送达给原告，故对于原告提出依法将处理结果书面答复原告的诉求，已无实际意义。
据此，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条、第五十七条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告长沙市工商行政管理局开福分局逾期答复原告黄平国在本案中投诉事项处理结果的行为违法。
二、驳回原告黄平国的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告长沙市工商行政管理局开福分局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 李庚跃
人民陪审员 莫莉娜
人民陪审员 李国志
二〇一五年三月四日
代理书记员 唐潇俊
附相关法条：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。
原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。