海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第152号
上诉人（原审原告）李隆光。
委托代理人吴多群，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人陈创文，海南刚峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府。
法定代表人吉兆民，该县县长。
委托代理人莫景儒。
上诉人李隆光因诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）行政强制清除行为及行政赔偿纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第4号行政判决，于2015年4月8日通过原审法院向本院提起上诉。本院于同年5月28日受理后依法组成合议庭，并于2015年7月15日上午在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李隆光及其委托代理人吴多群、陈创文，被上诉人澄迈县政府的委托代理人莫景儒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月22日，澄迈县政府的派出机构老城经济开发区管理委员会（以下简称老城开发区管委会）组织海南美亿新型建材有限公司（以下简称美亿建材公司）对李隆光在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地（以下简称涉案土地）上种植的9.34亩花梨树予以强制清除。
原审法院查明，1988年2月28日，澄迈县政府的职能部门澄迈县国土局与澄迈县老城镇石联村委会潭脉村（以下简称潭脉村）签订《国家建设征用土地协议书》，拟征用潭脉村位于“八百地”地段的100亩土地。1990年9月1日，经海南省人民政府批准，海南省国土局对澄迈县政府作出琼国用[1990]94号《关于海南海菱电子有限公司用地的批复》，同意澄迈县政府征用潭脉村位于“八百地”地段的97.72亩土地并出让给海南海菱电子有限公司（以下简称海菱电子公司）作为兴建电子厂用地。1992年8月17日，澄迈县国土局与海菱电子公司签订《国有土地使用权协议出让合同书》，将上述97.72亩土地以人民币141.9886万元有偿出让给海菱电子公司。同日，澄迈县政府就该97.72亩土地分别为海菱电子公司颁发老城国用（1992）字第101号、102号、103号、104号、105号《国有土地使用证》。后因海菱电子公司被宣告破产，其老城国用（1992）字第101号、102号、104号、105号《国有土地使用权证》项下的76.67亩国有土地使用权于1998年6月被作为破产财产处理。2004年11月4日，美亿建材公司通过拍卖程序以人民币40万元竞买取得该76.67亩土地使用权。2005年2月2日，澄迈县政府作出澄府函[2005]30号《关于同意办理海南美亿新型建材有限公司51064.321平方米国有土地使用权过户登记手续并作为新型建材项目用地的批复》（以下简称澄府函[2005]30号《批复》），同意将该76.67亩土地使用权过户登记给美亿建材公司，并于同年4月28日向该公司分别颁发了老城国用（2005）第764号、765号、766号《国有土地使用证》。2006年12月16日，澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）在《海南日报》刊登公告，要求上述76.67亩土地范围内有关青苗及附着物的农户自15日内到老城开发区管委会进行登记，并自行清理地上青苗及附着物，否则将视为无主物进行处理。李隆光随后将其在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种植的小叶桉树砍伐，但又在未经任何单位批准的情况下，擅自于2011年在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种上花梨树苗9.34亩。为了解决上述76.67亩土地的历史遗留问题和青苗补偿问题，以便美亿建材公司尽快进场开发建设，老城开发区管委会、美亿建材公司和潭脉村于2012年11月5日共同签订《补充协议书》。三方约定：美亿建材公司一次性拨付人民币50万元赞助费给潭脉村；在项目用地范围内的青苗、坟墓及地上附着物的补偿，按琼府[2009]41号文规定的标准给予补偿，美亿建材公司和老城开发区管委会负责处理，潭脉村协助处理。2013年5月10日和7月16日，老城开发区管委会就美亿建材公司项目用地的青苗补偿问题召集相关农户进行协调。但由于李隆光要求按花梨树的实际株数进行清点且要求按每株人民币500元进行补偿，致使老城开发区管委会与李隆光协调未果。同年10月17日，老城开发区管委会决定对李隆光在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种植的9.34亩花梨树给予青苗补偿人民币9.807万元，并书面通知李隆光在7日内到老城开发区政务中心大楼办理青苗补偿款领取手续，同时限期李隆光自行清理青苗，否则将依法处理。但李隆光一直未领取上述青苗补偿款，亦未自行清理地上花梨树。由于李隆光未自行清理地上花梨树，澄迈县国土局和老城开发区管委会于2014年8月22日派员到场组织、指挥美亿建材公司对李隆光在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种植的9.34亩花梨树予以强制清除。李隆光对该强制清除行为不服，于2014年12月18日提起行政诉讼，请求判决确认澄迈县政府强制清除其花梨树的行为违法并赔偿其经济损失人民币1200万元。
原审法院认为，本案争议的焦点是涉案土地上的花梨树被强制清除能否认定为澄迈县政府实施的行为、该强制清除行为是否合法以及李隆光请求澄迈县政府赔偿经济损失能否予以支持。
关于涉案土地上的花梨树被强制清除能否认定为澄迈县政府实施的行为的问题。美亿建材公司取得涉案土地使用权后，为了保证美亿建材公司项目建设的顺利进行，老城开发区管委会曾多次就涉案土地上的林木补偿问题与李隆光协商，澄迈县国土局和老城开发区管委会亦多次通知李隆光限期清理涉案土地上的林木，而且2014年8月22日清除涉案土地上的花梨树时，澄迈县国土局和老城开发区管委会亦派员到场组织、指挥清除行动并派员到场维持秩序。由此可见，强制清除涉案土地上花梨树的行为是由澄迈县国土局和老城开发区管委会实施的。澄迈县国土局和老城开发区管委会作为澄迈县政府的职能部门和派出机构，其共同实施的行为应认定为澄迈县政府的行为。澄迈县政府辨称强制清除涉案土地上林木的行为不是由其实施的政府行为，而是美亿建材公司实施的公司行为，其理由不能成立。因该强制清除行为是澄迈县政府实施的行为，故李隆光于2015年2月2日申请追加美亿建材公司作为本案第三人参加诉讼缺乏法律依据，对其申请不予准许。
关于澄迈县政府强制清除涉案土地上花梨树的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款对行政强制执行的定义以及第十二条所规定的行政强制执行的方式，澄迈县政府对涉案土地上的花梨树实施的强制清除行为应界定为行政强制执行。该法第三十五条、第三十六条和第三十七条还规定，行政机关限期当事人履行义务的，应当事先催告当事人履行义务，并告知当事人有权进行陈述和申辩，经催告当事人仍不履行义务的，行政机关应当作出强制执行决定。但根据本案查明的事实，虽然在强制清除涉案土地上的花梨树前，老城开发区管委会已向李隆光履行了催告义务，但老城开发区管委会却未告知李隆光享有陈述权和申辩权，且在李隆光未自行清理涉案土地上花梨树的情况下，澄迈县政府亦未对李隆光作出强制执行决定。此外，对于非法占用他人土地所种植的林木，《中华人民共和国土地管理法》也没有规定行政机关有权直接实施强制清除行为。故澄迈县政府强制清除涉案土地上花梨树的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条和第三十七条的规定，该强制清除林木的行为依法应确认为违法。
关于李隆光请求澄迈县政府赔偿经济损失能否予以支持的问题。根据本案查明的事实，涉案土地已于1990年9月经征用并出让给海菱电子公司，后因海菱电子公司被宣告破产，涉案土地作为海菱电子公司的破产财产被依法处理，美亿建材公司于2004年11月通过拍卖程序依法竞买取得涉案土地使用权并领取了澄迈县政府颁发的《国有土地使用证》。美亿建材公司取得涉案土地使用权后，为了保证美亿建材公司能够尽快进场施工建设，澄迈县国土局曾于2006年12月16日在《海南日报》刊登公告，要求在涉案土地上耕作的农户自行清理地上青苗及附着物。但李隆光将涉案土地上种植的小叶桉树砍伐后，又未经任何单位批准，擅自于2011年在涉案土地上种上花梨树苗9.34亩。由此事实可见，李隆光在涉案土地种植花梨树的行为属非法占用他人土地的行为，且老城开发区管委会于2013年10月17日书面通知李隆光限期自行清理地上花梨树后，李隆光又拒绝自行清理。故李隆光基于其自身的非法行为而请求澄迈县政府赔偿其花梨树被强制清除造成的经济损失，不予支持，对其在诉讼中要求委托评估机构对其被强制清除的花梨树进行价值评估的申请，亦不予准许。至于澄迈县政府在行政管理过程中为和谐解决与李隆光的林木补偿纠纷而同意给予的人民币9.807万元，予以照准。
综上，虽然澄迈县政府强制清除涉案土地上花梨树的行为违法，但李隆光诉请澄迈县政府赔偿经济损失没有事实根据和法律依据。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认澄迈县政府于2014年8月22日强制清除李隆光在涉案土地上种植的花梨树的行为违法；二、驳回李隆光要求澄迈县政府赔偿其经济损失人民币1200万元的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由李隆光负担。
李隆光上诉称，一、原审认定上诉人在涉案土地上种植花梨树行为属非法占地，对赔偿请求不予支持，不符合事实，没有法律依据。涉案土地自1988年以来虽经多次征用，几易其主，但从未进行实际开发和利用，没有对用地农民进行安置，也未对涉案土地上的青苗进行补偿。上诉人自1988年至2014年8月都在涉案土地上耕作，最初种植一些短期作物，后改种小叶桉树，后又于2006年购买3600株花梨树种上。2012年11月5日美亿建材公司与潭脉村签订《补充协议书》约定，对涉案土地上的青苗及附着物给予补偿，由该公司与老城开发区管委会负责。上诉人因种植的是贵重树种花梨而要求每株赔偿500元。老城开发区管委会认为上诉人要求过高，单方决定赔偿98070元给上诉人。澄迈县政府及用地单位都愿意按征地标准赔偿青苗补偿款给上诉人，只是就赔偿数额上未能达成一致。原审认定不应给予赔偿是错误的。二、原审认定上诉人于2011年在涉案土地上种植花梨树证据不足。花梨树生长缓慢，生长周期约为50年。上诉人于2006年在涉案土地上种植花梨树，有上诉人购买的树苗发票及现场照片证实。此外，根据相关法律规定，禁止任何单位个人闲置土地，征地后土地闲置不用的，原耕种人有权继续使用。请求：1、撤销原判，发回重审；2、判令澄迈县政府赔偿李隆光经济损失人民币1200万元（以评估价为准）。
被上诉人澄迈县政府答辩称，一、涉案土地1988年已被澄迈县政府征收，为国有土地，现土地使用权人为美亿建材公司；二、潭脉村部分群众包括李隆光在未经任何单位批准的情况下擅自在已被征收的97.72亩国有土地上耕作种植，是违法的民事侵权行为；三、澄迈县政府依法不赔偿李隆光的经济损失，李隆光使用涉案土地没有合法依据，在清理青苗前，已登报公告和书面通知李隆光，限其自行清理，但其逾期不清理；四、李隆光在涉案土地上的花梨树是2011年后种植的。原审判决驳回李隆光要求澄迈县政府赔偿其经济损失1200万元的诉讼请求是合法的，应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。
二审中，李隆光对原审认定其于2011年在涉案土地上种植花梨树提出异议。经查，一审中，李隆光为证明其于2006年在涉案土地上种植花梨树，提供了购买花梨树苗的《收款收据》，但李隆光未提供相应证据（如林权证）证明其购买的花梨树苗于2006年种在了涉案土地上，故原审对该证据不予采信；澄迈县政府提供了《海南澄迈县老城经济开发区部分地块地类判读》6份（2008年、2009年、2010年、2011年、2012年和2014年影像）和《关于澄迈县老城经济开发区部分地块的地类判读意见》，原审系根据国家测绘地理信息局第四航测遥感院的影像判读和判读意见，认定李隆光在涉案土地上种植花梨树的时间为2011年。本院认为，原审对上述证据的认证及认定李隆光种植花梨木的时间为2011年并无不当。李隆光上述异议不成立，本院不予支持。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
二审庭审后，李隆光分别于2015年7月20日及8月5日提交了《有关村民李隆光种植海南花梨木树的事实证明》（证明人为若干个人）及《海南黄花梨树买卖事实证明》（证明2014年间海南黄花梨树单株的市场价格，证明人为若干个人）。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对李隆光上述在二审庭审后提交的证据，不予接纳。
本院认为，澄迈县政府强制清除李隆光在涉案土地上种植的花梨树的行为违反《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，原审确认该强制清除林木行为违法，并无不当。根据本案查明的事实，涉案土地已于1990年9月经征用并出让给海菱电子公司，现涉案土地的使用权人为美亿建材公司，涉案土地为国有土地。为了保证美亿建材公司能够尽快进场施工建设，澄迈县国土局于2006年12月16日已在《海南日报》刊登公告，要求在涉案土地上耕作的农户自行清理地上青苗及附着物。李隆光系将涉案土地上种植的小叶桉树砍伐后，未经任何单位批准，又在涉案土地上种植生长周期长的花梨树，其使用涉案土地并不符合《中华人民共和国土地管理法》第三十七条“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种”规定的情形，李隆光主张征地后土地闲置不用的，其作为原耕种人有权继续使用，其不属非法占地的理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。李隆光未经批准在他人已取得土地使用权的国有土地上种植花梨树，没有法律依据。李隆光因非法占用他人土地种植花梨树且拒不自行清理所造成的损失应由其自行承担。原审判决对其赔偿请求予以驳回并对澄迈县政府为和谐解决林木补偿纠纷而同意给予李隆光人民币9.807万元予以照准，均无不当。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。李隆光的上诉理由及请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李隆光负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长王华
审 判 员 吴天月
代理审判员 单 宇
二○一五年八月二十一日
书记员颜恺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
……