广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终59号
上诉人（原审原告）江伟星，男，1953年7月15日，香港居民，住广东省广州市。
委托代理人伍松时，广东圣禾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局（以下简称肇庆国土局）。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人黄建平，该局局长。
委托代理人王仲立，该局科员。
委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四会市国土资源局（以下简称四会国土局）。住所地：四会市政府大院。
法定代表人徐响，该局局长。
委托代理人洪桂玉，该局工作人员。
委托代理人欧庆华，广东兴会律师事务所律师。
原审第三人江伟福，男，1951年11月3日出生，住广东省四会市。
上诉人江伟星因土地行政纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，2016年1月26日，中共肇庆市纪律检查委员会、监察局信访室举报中心收到江伟星的《投诉函》，称“江伟星向法院递交了状告四会国土局弄虚作假发出《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》、伪冒业权人将原本属于江伟星所有的292.94平方米范围内用地转出60平方米给铁坑村一木工、拒绝核发其292.92平方米《建设用地使用证》、不制止江伟福在其用地范围内违法施工”等内容。2016年1月29日，中共肇庆市纪律检查委员会将摘录《投诉函》转肇庆国土局，2016年2月16日，肇庆国土局将有关资料转去四会国土局。2016年2月29日，四会国土局作出《信访事项实体性受理告知书》，对该投诉进行受理。2016年3月30日，四会国土局作出《信访答复书》给江伟星，处理意见：江伟星与江炽荣实际能使用的土地面积共158.44平方米，现你（江伟星）要求国土部门给你核发292.94平方米面积的《建设用地许可证》是没有根据的。至今，你与江炽荣均没有办理158.44平方米实际用地的《土地使用证》。如你需要核发《土地使用证》，请带齐相关合法原始资料到我局咨询办理。江伟星不服，于2016年5月3日向肇庆国土局申请行政复议。肇庆国土局于2016年5月13日受理后，于2016年5月17日向四会国土局送达行政复议答复通知书。2016年5月26日，四会国土局提交《四会国土局行政复议答复书》，并提交《四会县区、乡（镇）土地补办手续申请表》、《关于补办江卫星征用地手续的批复》、《非农用地登记表》、《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》等证据。2016年7月5日，肇庆国土局作出肇国土资复[2016]6号《行政复议决定书》，认为江伟星针对《信访答复书》的内容不符申请行政复议，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第（二）项的规定，决定：驳回江伟星的行政复议申请。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼……”之规定，江伟星因不服肇庆国土局的《行政复议决定书》而提起行政诉讼，故肇庆国土局是本案的适格被告。本案的争议焦点是肇庆国土局对江伟星的申请以不属于行政复议受案范围为由驳回是否正确，核心问题是肇庆国土局认定江伟星的投诉函反映的事项属信访事项的依据是否充分。判断江伟星反映的事项是否为信访事项，应主要以其是否提出的实体请求为标准，江伟星递交《投诉函》，向中共肇庆市纪律检查委员会等单位反映“江伟星向法院递交了状告四会市国土局弄虚作假发出《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》”等事项，是认为四会国土局具有违法行为进行举报，并未提出要求四会国土局作出具体行政行为的实体请求，属于信访事项。肇庆国土局在行政复议立案受理后，根据江伟星的申请、四会国土局的答复，查明事实，认为江伟星的申请是针对信访答复的处理意见不服，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第（二）项的规定，决定驳回江伟星的行政复议申请。肇庆国土局作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。对于江伟星第二项、第三项、第四项诉讼请求，不符合人民法院行政诉讼的立案要求，已另行作出(2016)粤1203行初132号《行政裁定书》予以驳回起诉，本案不再作处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回江伟星请求撤销肇庆市国土资源局作出的肇国土资复[2016]6号《行政复议决定书》的诉讼请求。
上诉人江伟星不服一审判决，向本院提出上诉称，一、上诉人发现自己的土地被江伟福和铁坑木工侵占建房，首先要求四会市罗源镇政府处理，罗源镇政府2015年8月31日作出的《信访事项处理答复意见书》，并指引上诉人到四会市信访局申请复查。四会市人民政府信访局经复查后于2015年10月13日作出《信访事项不予受理告知书》，指引上诉人按照有关法律法规规定的程序向有关机关提出。上诉人接到《信访事项复查不予受理告知书》后无所适从，不知“有关机关”是何机关，便向中共肇庆市纪律检查委员会投诉和向四会市人民法院递交起诉状。后中共肇庆市纪律检查委员会转给肇庆国土局，肇庆国土局再转四会国土局处理，四会国土局于2016年3月30日作出《信访答复书》。该答复书是政府职能部门答复的文书，剥夺了上诉人134.5平方米土地使用权。四会国土局的答复是基于上诉人向中共肇庆市纪律检查委员会提出的具体请示转办后作出的处理意见，该答复是具体行政行为。二、一审适用《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第二项驳回上诉人的复议申请错误。《广东省信访条例》第三十六条规定：“人民法院、人民检察院、行政机关对公民、法人以及其他组织提出的属于本机关法定职责但依法应当按照诉讼、行政复议等法定程序解决的诉求，不作为信访事项受理”。四会国土局根据上诉人的诉求应作出处理决定，不应作信访处理，不应作出《信访答复书》。其次，肇庆国土局既是四会国土局的信访事项的复查机关，也是四会国土局的行政复议机关，应走行政复议程序，避免不必要的诉累，一审判决驳回肇庆国土局作出的《行政复议决定书》的诉讼请求适用法律错误。三、一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误。本案因上诉人土地使用权受到侵害而到处向有关部门投诉，请求处理，然而两被上诉人及罗源镇政府等部门没有引导上诉人应走的程序，而仅作信访事项受理，致使上诉人在多个部门间兜圈子，最终还是无法解决问题。一审判决完全可以纠正行政机关的错误做法，但没有纠正，严重影响行政审判的形象。据此，请求撤销一审判决，责成肇庆国土局按照行政复议程序对四会国土局对上诉人的作出的《信访答复书》进行行政复议，并作出实体处理。
被上诉人肇庆国土局答辩认为，一、一审认定事实清楚，定性准确。上诉人是向中共肇庆市纪律检查委员会提交《投诉函》，中共肇庆市纪律检查委员会并非行政机关，对反映的事项并没有法定职权，其属于接受信访的机关。《投诉函》形式属信访事项；上诉人《投诉函》的内容，仅仅是向肇庆市纪律检查委员会反映四会国土局弄虚作假发出《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》等事项，是对四会国土局的违法行为的举报，因而其内容也属于信访事项；肇庆市纪律检查委员会收到上诉人举报材料后，向我局转送相关材料，并要求我局按照有关规定回复举报人，我局又以信件形式转送四会国土局，四会国土局收件后，其答复也是以信访形式处理；四会国土局做出的《信访答复书》仅对上诉人反映的事项作出解释和答复，而不是对相关事项作出的行政处理，对上诉人的实体权利没有构成影响。二、上诉人针对《信访答复书》提起行政复议，不符合行政复议的受案范围。上诉人不服四会国土局作出的《信访答复书》向我局申请行政复议，并提交《行政复议申请书》，上诉人提出复议请求及事实理由均因对《信访答复书》不服而要求撤销答复书，信访答复仅是信访受理机关对其反映的事项所作的告知和答复，并未侵犯其合法权益，因此不属于行政复议的受案范围；即使上诉人认为《投诉书》不属于信访事项而属于向四会国土局提出的实体请求，其认为四会国土局行政不作为的话，或认为四会国土局以信访答复为名，拒绝履行法定职责，也应针对行政不作为申请行政复议或提起行政诉讼，而不是针对《信访答复书》提起行政诉讼。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，恳请二审驳回上诉。
被上诉人四会国土局及原审第三人没有书面答辩，口头答辩认为一审正确，请求二审维持原判。
本院审理查明：
上诉人江伟星1986年向四会县国土局申请四会市罗源镇圩镇地段水田292.92平方米土地使用权获批准。江伟星与江炽荣在其中建筑了四个商铺，占地158.44平方米。江伟星取得土地使用权后一直未办理土地使用权证。2015年8月，江伟星发现原审第三人江伟福在其商铺后建筑，认为江伟福侵占属于江伟星的用地，江伟星阻止无果而向四会市罗源镇人民政府投诉，请求制止江伟福建设，罗源镇人民政府于2015年8月31日作出信访复字（2015）16号《信访事项处理答复意见书》，认为江伟福建设用地“不属江伟星房产范围，不得争议”。并告知江伟星，如想寻找江伟福现在建房地块属江伟星，可直接到四会国土局进行核查，或可通过法律途径解决；也可根据《广东省信访条例》的规定，向四会市信访局申请复查，逾期未提出复查申请的，本答复意见即为该信访事项的终结性意见，不再受理。
上诉人江伟星不服该答复，向四会市人民政府信访局申请复查，指出，其取得292.94平方米土地使用权后，盖起四个商铺，其中两个转让给江炽荣，江炽荣后来又转让给姓罗的人，但292.94平方米土地扣除四个商铺158.44平方米后,商铺后面的土地仍然属于江伟星本人使用，江伟福建筑在该范围内。罗源镇人民政府关于江伟福在建的房屋不在其292.94平方米范围内的认定错误，要求政府复查江伟福建设使用的土地属江伟星本人使用的范围内。
四会市人民政府信访局于2015年10月13日对江伟星作出《信访事项复查不予受理告知书》，告知：江伟星提出的信访事项属于土地使用权纠纷，不属于信访事项复查受理范围，根据国务院《信访条例》第十四条第二款、第二十一条第一款、《广东省信访条例》第三十条第（三）项、第三十四条第一款第（四）项、《广东省信访事项复查复核办法》第八条第（一）项的规定，对江伟星的信访复查申请不予受理，请江伟星按照有关规定向有关机关提出。
为此，上诉人江伟星继续向中共肇庆市纪律检查委员会等国家机关投诉，认为四会市国土局非法将属其使用、位于商铺后面的土地批准给江伟福、罗金洪及罗源镇铁坑某木工，并认为被上诉人四会国土局作出的《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》属弄虚作假，请求制止江伟福建设。中共肇庆市纪律检查委员会将上诉人江伟星的投诉信函摘抄转被上诉人肇庆国土局处理。肇庆国土局于2016年2月16日作出肇国土资信转字（2016）5号《国土资源信访事项转送书》，再转送四会国土局办理，并要求该局及时书面告知信访人是否受理该事项，若涉法涉诉及须明确指引当事人救济途径。
被上诉人四会市国土局收到肇庆国土局转办函后，于2016年3月30日向江伟星作出《信访答复书》，答复书中“调查情况”认定：“1986年6月，四会市罗源区公所为扩大集镇用地，征用了罗湖乡南塘村位于罗源圩地段的水田，你（江伟星）与江炽荣两户共获批征用地共292.94平方米，实际用地面积共158.44平方米，即你与江炽荣实际能使用的土地面积共158.44平方米”；“四会国土局2000年8月23日向四会市罗源镇铁坑村委会马车莨村民罗金洪发出《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》（四国征字[2000]130号）文件合法有效，并非弄虚作假，该文件确认罗金洪使用的32.20平方米土地不在你和江炽荣用地范围内”；“你所称转让给铁坑村木工的60平方米用地，原属于罗源镇经济实业发展总公司，该地块不在江伟星和江炽荣的用地范围内。因此，不存在罗源镇经济实业发展总公司伪冒业权人将你所有的土地转让铁坑一木工的事项。江伟福用地29平方米，原属于集镇用地，不在你和江炽荣用地范围内，且其已对所建构筑物拆除”。据此认为：“你与江炽荣实际能使用的土地面积158.44平方米,现你要求国土部门核发292.94平方米面积的《建设用地许可证》没有根据，你与江炽荣均未办理158.44平方米实际用地的《土地使用权证》，如需核发，请带齐相关原始资料到我局咨询办理”。如对本答复不服，可根据《广东省信访条例》第四十八条的规定，向四会市人民政府或肇庆市国土资源局申请复查。
上诉人江伟星不服该《信访答复书》，于2016年5月3日向肇庆国土局申请复议，仍然认为罗金洪、江伟福、铁坑木工的建设用地在其292.94平方米范围内，请求：一、撤销四会国土局的《信访答复书》；二、撤销四会国土局2000年8月23日作出的四国征字[2000]130号《关于补办罗金洪住宅用地的批复》；三、撤销四会市国土资源局《信访答复书》第4点所述批准给铁坑木工60平方米用地的行政行为；四、责成四会国土局立即为其办理292.94平方米的《建设用地使用证》。
肇庆国土局受理江伟星申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，向四会国土局发出《行政复议答复通知书》，要求其作出书面答复，并要求提供作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。四会国土局2016年5月16日给肇庆国土局作出的《四会市国土资源局行政复议答复书》中，在“事件基本情况”中再次认定了其在《信访答复书》中“调查情况”认定的事实，即认为罗金洪、江伟福、铁坑村木工的用地不在江伟星和江炽荣用地范围。
肇庆国土局经审查后于2016年7月5日作出肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》，查明：江伟星与江炽荣共同获得使用征用土地面积292.94平方米，但实际用地面积为158.44平方米。并认为：江伟星申请的第一、第三项是对四会国土局的答复不服，依《信访条例》第三十四条的规定，应循信访复查程序而非行政复议程序；江伟星第二项关于撤销四会市国土局《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》，该批复系内部审批行为，不可诉，不属于行政复议的受案范围；江伟星第四项请求实际上也是对信访答复不服，依《信访条例》第三十四条的规定，江伟星应循法定途径解决。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定：驳回江伟星的行政复议申请。
上诉人江伟星不服该《行政复议决定书》，而向原审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销肇庆国土局的肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》；二、撤销四会国土局2000年8月23日作出的四国征字[2000]130号《关于补办罗金洪住宅用地的批复》；三、撤销四会市国土资源局《信访答复书》第4点所述批准给铁坑木工60平方米用地的行政行为；四、责成四会国土局立即为其办理292.94平方米的《建设用地使用证》。
原审法院对江伟星其中的第二项诉讼请求“撤销四会国土局（2000）130号《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》”，认为与本案的其他诉讼请求无关联，不应一并提起，应另案提起；对第三项诉讼请求“撤销四会国土局《信访答复书》第4点批准铁坑木工60平方米用地的行政行为”，认为属信访事项，不予立案；对江伟星诉讼请求的第四项“责令四会国土局确认江伟星购置的土地为213.72平方米”，认为该请求不属于行政审判范围，不应立案。原审认为，上述三项诉讼请求本不应立案，鉴于已受理，应驳回。故此于2016年12月30日以（2016）粤1203行初132号裁定：驳回江伟星第二项、第三项、第四项诉讼请求的起诉。裁定后当事人没有提起上诉，裁定已发生法律效力。
本院认为，本案属土地使用权纠纷引发的行政争议。由于原审法院已对江伟星四项诉讼请求中的第二项、第三项、第四项诉讼请求另以（2016）粤1203行初132号行政裁定处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，本案仅对被上诉人肇庆国土局对上诉人江伟星的行政复议申请不予受理以及鼎湖区人民法院一审的合法性进行审查。
本案争议的焦点是被上诉人四会国土局的《信访答复》是否对上诉人江伟星的权利义务产生实质影响，是否属可申请复议的行政行为？
确定被上诉人四会国土局《信访答复》是否属可申请复议的行政行为，既要看其表现形式，而更应看其实质。被上诉人四会国土局的《信访答复》，就形式上来说属信访处理，来源于中共肇庆市纪律检查委员会群众来信的转办，但答复实质上对上诉人江伟星的用地权限进行了认定，即：认为江伟星虽然申请了292.94平方米的土地,实际只有158.44平方米使用权,并认为江伟福、罗金洪、铁坑木工建设用地都不在上诉人江伟星、江炽荣用地范围内。在四会国土局《信访答复》作出前，上诉人江伟星已对江伟福、罗金洪及铁坑木工建设用地有异议，认为后三人的建设已占用其使用的土地，并为此一直向有关部门投诉，要求处理。被上诉人四会国土局作为四会市人民政府土地行政管理的职能机关，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对其辖区范围内的土地权属纠纷的认定和处理属于其职权范围，给上诉人江伟星的答复虽然以信访答复的形式出现，但《信访答复》中“《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》合法有效”、“罗金洪32.20平方米土地不在你（即江伟星）和江炽荣用地范围”、“铁坑木工60平方米用地不在你（江伟星）和江炽荣用地范围”、“江伟福29平方米用地不在你（江伟星）和江炽荣用地范围”的认定，是履行其土地行政管理职责的行为，“你（江伟星）和江炽荣实际用地共有158.44平方米”的处理，同样是履行其土地行政管理职责，《信访答复》已对上诉人江伟星的权利义务产生了实质的影响。上诉人江伟星不服《信访答复》而向被上诉人肇庆国土局申请行政复议，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定的行政复议范围。被上诉人肇庆国土局认为四会国土局所作《信访答复》不属行政复议范围，与《广东省信访条例》第三十六条的规定不符，属事实认定是错误，依法应予撤销。
据此，上诉人请求撤销被上诉人肇庆国土局作出的肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》，应予支持。原审审判程序合法，但认定事实和适用法律错误，判决错误，本院依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第三款的规定，判决如下：
一、撤销广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初132号行政判决。
二、撤销肇庆市国土资源局肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》。
三、肇庆市国土资源局应受理江伟星的复议申请，并对四会市国土资源局所作《信访答复》的合法性进行审查。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人肇庆市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 潘启智
审判员 张国良
审判员 高永宏
二〇一七年七月十三日
书记员 邱嘉炜
附：
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
……
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
国务院《信访条例》
第二十二条信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。
……
《广东省信访条例》
第三十六条人民法院、人民检察院、行政机关对公民、法人以及其他组织提出的属于本机关法定职责但依法应当按照诉讼、行政复议等法定程序解决的诉求，不作为信访事项受理。