江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赣行终字第25号
上诉人（原审原告）山西路桥第一工程有限责任公司，住所地：山西省太原市许坦西街7号，组织机构代码：27620069-5。
法定代表人：裴太昌，该公司董事长。
委托代理人：李莉，该公司法规部部长。
委托代理人：郝晓明，山西成诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江西省交通运输厅，住所地：江西南昌市八一大道275号，组织机构代码：01450111-3。
法定代表人：朱希，该厅厅长。
委托代理人：朱晗，该厅基本建设监管处处长。
委托代理人：王卿，江西华邦律师事务所律师。
山西路桥第一工程有限责任公司（以下简称山西路桥公司）因诉江西省交通运输厅（以下简称江西省交通厅）行政审批一案，不服南昌市中级人民法院于2015年3月30日作出的（2015）洪行初字第7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院查明：江西省交通厅针对景鹰高速公路建设项目办公室（下称景鹰高速项目办）有关问题的请求，于2012年3月23日作出赣交基建字[2012]24号《关于景鹰高速公路索赔及第十二期重大工程设计变更的批复》（下称24号文），并附了具体事项的核定金额。其中“增做月亮湖服务区工程加大投入”索赔项目一栏，景鹰高速项目办申报金额为4196841元，核定金额为393721元。山西路桥公司认为该批文损害其合法权益，向法院提起行政诉讼，要求撤销江西省交通厅作出的24号文。
原审法院经审查认为：一、《公路工程设计变更管理办法》（交通部令2005年第5号）规定，各级交通主管部门对公路工程设计变更活动具有监督管理的职能。第六条规定：“公路工程重大、较大设计变更实行审批制”。第五条规定：“属于较大设计变更的情形为：（十一）其他单项工程费用变化超过500万元的…”。本案江西省交通厅依据上述规定对景鹰高速项目办有关问题的请示作出了24号批文，山西路桥公司主张的权益损失已经民事诉讼解决，且生效的民事判决对双方如何支付建设工程合同款，从几个方面作了具体的分析。虽然数额上与24号文中相同，但该民事判决并没有依据24号文作出，而是根据山西路桥公司与景鹰高速项目办签订的合同条款，依据《合同法》等法规作出的。江西省交通厅作出的24号文并没有直接损害山西路桥公司的利益。二、山西路桥公司向该院提起行政诉讼也已过2年最长起诉期限。2012年5月18日山西路桥公司向景鹰高速项目办提交的《关于解决景座高速公路BP1合同段月亮湖服务区工程竣工结算问题的函》中，明确提到了24号文，其至2014年8月才提交行政诉讼状。为此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十一条第一款之规定，裁定驳回山西路桥公司的起诉。
山西路桥公司不服，提出上诉称：一、原审裁定未依法开庭审理，听取当事人陈述和查明事实，有失公正。《行政诉讼法》未规定一审行政诉讼案件也可以采取书面审理方式。二、上诉人起诉没有超过起诉期限。被上诉人江西省交通厅发出24号文没有抄送上诉人，没有告知诉权，又没有告知起诉期限。因此，上诉人知道受到该行政行为的侵害后果时间是[2014]赣民一终字第42号《江西省高级人民法院民事判决书》生效的日期，即2014年5月12日，因为在人民法院未判决确定上述行政行为会影响并控制上诉人与工程发包人的合同价款索赔补偿金额之前，无法判定被上诉人的违法审批行为是否会对上诉人的工程款索赔权利造成侵害。上诉人起诉是2014年8月9日，不到三个月时间，没有超过起诉期限。三、本案内部行为外化后，对上诉人产生了实际影响。被上诉人作出24号文后，景鹰高速项目办只能依据24号文扣减上诉人的工程索赔款，直接造成上诉人经济损失4196814元。因此被上诉人江西省交通厅作出24号文的具体行政行为依法属于人民法院行政诉讼受案范围。请求二审法院纠正原审错误，依法改判。
江西省交通厅答辩称：一、原审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。1、法院就立案受理的审查，法律没有规定必须开庭审查，因此原审裁定驳回上诉人的起诉不违反法律规定。2、上诉人的行政诉讼主张是基于其与景鹰高速项目办（发包人）工程承包合同所提出的，生效的民事判决不是依据答辩人的24号文作出，答辩人的批复并没有直接损害上诉人的承包合同权益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，上诉人的起诉不属于行政诉讼受理范围。3、上诉人的起诉超过《行政诉讼法》规定的最长2年期限。上诉人已从景鹰项目办获取了24号文，于2012年5月18日向景鹰高速项目办发出《关于解决景鹰高速公路BP1合同段月亮湖服务区工程竣工结算问题的函》，上诉人至迟在2012年5月18日之前就已知晓该批复内容，且对其不利。但上诉人始终未向答辩人提出行政复议或向法院提出行政诉讼，人民法院依法不应受理上诉人的起诉。综上，请求维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
另查明，山西路桥公司于2012年5月18日向景鹰高速项目办发出《关于解决景鹰高速公路BP1合同段月亮湖务区工程竣工结算问题的函》，函中提到“……然而，江西省交通运输厅于2012年3月23日的行政文件《关于景鹰高速公路索赔及第十二期重大工程设计变更的批复》（赣交基建字[2012]24号）中却以极不公平、极不合理、彻底否定事实的方法将上述申报金额大幅度核减，只是象征性地留下了393，721元……”。景鹰高速项目办在《济南至广州国家高速公路江西景德镇至鹰潭公路项目索赔申请单》（以下简称申请单）中“项目办审批意见”一栏中注明：同意索赔，根据省交通厅赣交基建字[2012]24号文件批复意见，索赔金额为393721元。
本院认为，江西省交通厅作出的24号文是针对景鹰高速项目办有关问题的请示所作出的批复，该批复没有送达山西路桥公司，亦没有告知其诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条的规定，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。山西路桥公司于2012年5月18日向景鹰高速项目办发出《关于解决景鹰高速公路BP1合同段月亮湖务区工程竣工结算问题的函》表明，山西路桥公司最迟应当在2012年5月18日就知悉了该批复的内容，且山西路桥公司在给景鹰高速项目办的函中认为江西省交通厅的批复行为影响其权益，却没有在知道该具体行政行为内容后的2年内提起行政诉讼，至其向法院提起诉讼时间2014年8月6日已经超过2年的最长起诉期限，原审裁定认定山西路桥公司超过最长2年的起诉期限而驳回起诉并无不当。上诉人认为其从2014年5月12日收到二审民事判决书时才能起算2年的起诉期限的上诉理由不成立，本院不予支持。虽然24号文没有直接送达上诉人，但景鹰高速项目办在《索赔申请单》上明确了“同意索赔，根据省交通厅赣交基建字[2012]24号文件批复意见，索赔金额为393721元”的意见。24号文对上诉人的权利产生了实际的影响，该具体行政行为应纳入受案范围。原审法院认为其没有对上诉人的权利产生实际影响错误，应予纠正。但因上诉人起诉时已超过起诉期限，原审法院认为应当驳回起诉的结论正确。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款之规定，人民法院对原告的起诉是否符合法定起诉条件进行评判的行为系审查行为。人民法院通过阅卷、调查和询问当事人等审查方式，认为原告的起诉不符合法定起诉条件的，可以不经开庭审理迳行裁定驳回起诉。上诉人提出原审法院未经开庭审理作出驳回起诉裁定属审判程序违法的主张，没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律基本正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 芬
代理审判员 郑红葛
代理审判员 饶晓燕
二〇一五年七月八日
书 记 员 张建平