贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终728号
上诉人(原审原告）刘娣，女，1978年4月1日出生，汉族，住贵州省兴仁县。
委托代理人唐彤，贵州公达律师事务所律师。
上诉人(原审原告）罗松，男，1977年11月13日出生，汉族，住贵州省兴仁县，与刘娣系夫妻关系。
委托代理人唐彤，贵州公达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省兴义市沙井街22号。
法定代表人杨永英，州长。
原审第三人吴清会，女，1945年11月9日生，汉族，贵州省兴仁县人，住贵州省兴仁县。
委托代理人颜仕武，男，1983年5月15日生，汉族，贵州省兴仁县人，住贵州省兴仁县。
上诉人刘娣、罗松因不服黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）行政复议决定一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2015）兴行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告刘娣与第三人吴清会均是兴仁县下山镇下山村的村民。2003年5月28日，原告罗松（又名罗兴发，系原告刘娣之夫）与第三人吴清会之夫袁少孔（又名颜绍孔、袁绍孔）签订《土地占用协议书》，协议由原告长期占用第三人户位于下山蒋家湾公路旁的土地，四至界限为：东抵煤水沟、西抵公路，南抵秋树（白杨树）、北抵公棚外10米，占用费为4100元。原告刘娣遂于2008年填写《农村居民建住宅用地申请书》，申请使用下山镇下山村姜家湾园地184平方米建住宅，四至界限接界人处东、北面均由吴清会之子颜仕武签字。后在填写了《土地登记申请书》以及《土地登记申请表》，经各级审批后，兴仁县人民政府于2009年5月8日作出仁府复（2009）43号《关于对下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》，同意将经州政府批准农用地转为建设用地的集体土地批准被包含刘娣户在内的8户用于建房使用，并于同年8月向原告刘娣颁发了兴下集用（2009）第007号《集体土地使用证》，划拨座落于兴仁县下山镇下山村街上组的184平方米集体土地给刘娣建住宅。第三人发现原告在该土地上建简易房后，认为权利受侵害，于2015年向兴仁县人民法院提起物权保护民事诉讼，在该案的诉讼中得知兴仁县人民政府向原告刘娣颁发了《集体土地使用证》，第三人遂以“兴仁县人民政府的颁证行为损害其权益”为由向被告州政府申请复议，要求撤销上述《集体土地使用证》。州政府通过调查时任村、组长及国土所工作人员等，认为兴仁县人民政府的颁证违法改变土地用途，事实不清，决定撤销该证。原告不服，诉至法院。
另查明：原告刘娣于2008年填写的《农村居民建住宅用地申请书》经组、村、乡（镇）签字盖章同意办理。但时任组长周正举和村长熊正国不认可组、村处的签字为其本人所签，且熊正国陈述没有对该申请书盖过村民委员会公章。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，兴仁县人民政府向原告刘娣颁发了《集体土地使用证》，第三人不服，向被告申请复议，被告州政府作为兴仁县人民政府的上一级地方人民政府，有权对其作出的具体行政行为进行复议并作出决定，作出本案讼争行政行为的主体合法。
对于兴仁县人民政府向原告刘娣颁发《集体土地使用证》的行政行为是否合法的问题。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一、四款的规定，单位和个人进行建设需要使用土地的，应依法申请国有土地，但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。但，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。对于土地转用的审批手续，一般应由省、自治区、直辖市的人民政府审批，但存在两种特殊情况：一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，应由国务院批准；二是乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的农民宅基地、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设占用涉及农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。而《贵州省土地管理条例》第八条第六款规定：“自治州人民政府或地区行政公署所在地的市的乡（镇）和市辖区的乡（镇），以及县（市、区）人民政府所在地的镇的土地利用总体规划，逐级上报省人民政府批准。其他乡（镇）的土地利用总体规划，由省人民政府授权的州、市人民政府或地区行政公署批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。”据此，州政府有权批准兴仁县下山镇的土地利用总体规划，在总体规划内的农用地转用也可由州政府审批。第二，本案中，首先兴仁县人民政府在复议中并未提交省、自治区、直辖市的土地转用审批文件；其次，虽然兴仁县人民政府在颁证前曾作出仁府复（2009）43号《关于对下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》，该批复中提到批准给原告刘娣等户的土地是经州人民政府的相关文件审批土地转用的。但其并未提交州政府审批的文件，且原告刘娣申请颁证的土地是否在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇的建设用地规模范围内，关系到土地转用审批由州政府作出是否合法，对此兴仁县人民政府未提交证据予以证实。故兴仁县人民政府在颁证过程中，并未查清颁证所涉地块由农用地转为建设用地是否经合法审批，属事实不清。故被告州政府以兴仁县人民政府颁证行为事实不清，改变土地用途违反法律规定为由，撤销兴下集用（2009）第007号《集体土地使用证》并无不当。
原告罗松与第三人之夫签订的《土地占用协议书》的效力需要通过民事诉讼进行确认。因无充分证据证实土地性质的合法转变，兴仁县人民政府的颁证行为改变土地用途，违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，故《土地占用协议书》的效力不影响被告作出撤销原颁证行为的实体处理。
另外，原告刘娣于2008年填写的《农村居民建住宅用地申请书》经组、村、乡（镇）签字盖章同意办理。但时任组长周正举和村长熊正国不认可组、村处的签字为其本人所签。故兴仁县人民政府的颁证程序亦不合法。
综上所述，原告起诉无理，不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一、四款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告刘娣、罗松的诉讼请求。
一审宣判后，刘娣、罗松不服该判决，向本院提起上诉称,1.村民使用本集体经济组织土地自建住宅不是农用地转为建设用地，属于《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条规定的除外情形，不需要进行农用地转用审批；2.兴仁县政府涉案批复中已明确指出，州政府的批准文件是“州府函[2001]71号”文件，故在州政府进行复议时无需再向其提供；3.时任组长周正举和村长熊正国不认可组、村处的签字为其本人所签，且熊正国陈述没有对该申请书盖过村民委员会公章，对此其理应出庭接受质证，并进行相应司法鉴定；4.涉案《农村居民建住宅用地申请书》中四至界线上虽只有第三人之子颜仕武的签名，但有两个人的摁印，依我省农村习惯系代表全家签订，对此应予认可。据此，请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人州政府答辩称，1.上诉人与原审第三人间签订《土地占用协议书》属出租而非转包、互换、转让关系，该地土地承包权应继续归属原审第三人；2.兴仁县政府没有办理土地转用手续，违反法律规定；3.时任组长周正举和村长熊正国不认可组、村处的签字为其本人所签；4.申请人并未超过申请行政复议的时效。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人吴清会在法定期间内未陈述意见。
本院经审理查明，被上诉人于2015年10月30日作出“州府行复决字〔2015〕48号”《行政复议决定书》，认为上诉人与原审第三人间签订《土地占用协议书》属出租而非转包、互换、转让关系；宅基地申请书四至界线处仅有原审第三人之子颜仕武签字，没有原审第三人和家庭其他共同承包人签字或者委托；即使有签字或者委托，上诉人改变土地用途也不符合《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》关于承包地不得非法调整、不得用于非农业用途等规定。故兴仁县人民政府颁证行为认定事实错误，不符合法律规定。决定：撤销兴仁县人民政府2009年8月13日向原告刘娣颁发的兴下集用〔2009〕字第007号《集体土地使用证》。
兴仁县人民政府2009年5月8日做出“仁府复（2009）43号”《关于对下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》，该批复中明确记载，包括涉案争议地在内的901.57平方米农用地已由黔西南州政府“州府函[2001]71号”文件批准转为建设用地，批复涉及的建设用地和未利用地总面积为1236.48平方米。
时任组长周正举和村长熊正国不认可组、村处的签字为其本人所签，且熊正国陈述没有对该申请书盖过村民委员会公章，对此仅有其本人陈述，并无其他证据证明。
二审经审理查明的其他事实与一审认定事实一致。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。因此，将耕地、园地等转为住宅用地即是将农用地转为建设用地，对上诉人认为村民使用本集体经济组织土地自建住宅不是农用地转为建设用地的上诉理由，本院不予采纳。
《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
本案中，据兴仁县人民政府“仁府复（2009）43号”《关于对下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》记载，包括涉案争议地在内的901.57平方米农用地已由州政府“州府函[2001]71号”文件批准转为建设用地；该批复涉及的建设用地和未利用地总面积为1236.48平方米。《贵州省土地管理条例》第二十二条第一项规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，使用已批准征收的土地或者转用的农用地，具体建设项目供地的审批权限为：使用土地不足1公顷的，由县级人民政府批准，报省人民政府和市、州人民政府备案”。故若该批复记载属实，则县级人民政府有权对已批准转用农用地具体建设项目供地进行审批。而被上诉人在行政复议过程中，在未对上述批复记载的真实性进行核实、缺乏相应事实依据的情况下，尤其是在对本机关做出“州府函[2001]71号”文件的内容只字未提的情况下，径行认定兴仁县人民政府违法改变土地用途；在本案诉讼过程中，亦未向人民法院提供证据证明做出这一认定的依据。
其次，涉案行政复议过程中，被申请人兴仁县人民政府提出申请人（即本案原审第三人）吴清会在2010年就知道颁证情况，并提出诉讼，现已超过法定申请复议时限。对此被上诉人在复议决定中并未予以核实和回应。
第三，涉案复议决定认为宅基地申请书四至界线处仅有原审第三人之子颜仕武签字，没有原审第三人和家庭其他共同承包人签字或者委托，但该申请书在记录四至南抵“胡鹏地界”时亦仅有胡鹏之母田维春的签名，故此类签名方式是否为被上诉人辖区内农村土地勘界惯用的签名方式，仅以该签名方式是否足以否认勘界的真实性，被上诉人并未进行核实并得出可靠结论。同时，被上诉人亦未向人民法院提供认定该方式不合法以及何种方式合法的具体法律依据。
第四，时任组长周正举和村长熊正国不认可组、村处的签字为其本人所签，且熊正国陈述没有对该申请书盖过村民委员会公章，对此仅有其本人陈述，并无其他证据证明。复议机关在无其他证据佐证的情况下对此类陈述予以采纳并作为复议时考量的因素和撤销具体行政行为的理由，明显不当。
最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款规定：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”
此外，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。”基于此，本案当事人如因土地承包经营发生纠纷，可根据前述法律的规定，通过民事纠纷解决机制进行处理。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2015）兴行初字第45号行政判决；
二、撤销黔西南布依族苗族自治州人民政府“行复决字（2015）48号”行政复议决定；
三、责令黔西南布依族苗族自治州人民政府重新作出复议决定。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人黔西南布依族苗族自治州人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 进
代理审判员 白 帆
代理审判员 许文艳
二〇一六年十月十二日
书 记 员 张 玥