浙江省瑞安市人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙0381行初46号原告陈安清，男，19XX年2月10日出生，汉族，住浙江省瑞安市XXX。委托代理人陈则东，1975年2月6日出生，住瑞安市XXX。被告瑞安市农业局，住所地瑞安市XX街道XXX。法定代表人姜宗羽，局长。出庭负责人林永富，副局长。委托代理人胡奎、孙恺特，浙江品和律师事务所律师。被告瑞安市人民政府，住所地瑞安市XX路XX。法定代表人陈胜峰，市长。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。委托代理人徐本仲，市府法制办工作人员。原告陈安清诉被告瑞安市农业局、瑞安市人民政府土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2016年5月6日裁定由本院进行审理，本院于2016年5月18日立案后，依法组成合议庭，分别于2016年8月31日和9月22日公开开庭进行了审理。原告陈安清的委托代理人陈则东，被告瑞安市农业局负责人林永富、委托代理人胡奎，被告瑞安市人民政府委托代理人余心海、徐本仲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年5月13日，被告瑞安市农业局作出《关于对陈安清一户所承包的莘塍董八村集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）作出登记申请的答复》，内容如下：你户要求所承包的莘塍街道董八村集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）作出登记申请书的信函收悉。你村土地二轮承包于1999年开展，根据你村提供的土地承包合同及承包权证审批表，市委农办（当时土地承包职能属市委农办）委托莘塍街道（当时为莘塍镇）对你户进行发证。因为你户与村经济合作社签订的合同只确定面积、没有确定具体地块。所以对你户所发的二轮承包经营权证只有面积，没有地块的名称、面积、四至等内容。我局作为土地承包合同管理单位，发放土地承包经营权证是根据你户提供的土地承包合同等相关资料进行发证。如果你户要对原土地承包经营登记内容进行变更，需提供相应的土地承包合同及相关资料。我局将根据你户所提供的资料进行变更或重新发证。原告陈安清诉称：一、被告瑞安市人民政府于1999年4月15日在浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上盖章承诺“根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）和省委办公厅、省政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办〔1997〕70号），为了维护农民承包集体土地的合法权益，经审查核实，对农户承包经营土地（大田），核发此证”。由此可见，发放土地承包经营权证的主体是被告瑞安市人民政府而非当时的市农委办。并且，原土地承包合同（编号为XX-XX-XX）内容中的承包地座落（四至）依法应当由发包方莘塍街道董八村经济合作社履行登记义务，但莘塍街道董八村经济合作社未履行该义务。故，作为土地承包合同管理单位的被告瑞安市农业局，应依法履行法定职责责成莘塍街道董八村经济合作社纠正承包地座落（四至）不作为登记行为。原告一户客观上并不存在相应的土地承包合同及相关资料等实物件，也不具备保管上述实物件的职责，被告瑞安市农业局是土地承包合同及承包权证审批表的管理单位，且拥有上述实物件，原告一户客观上不能也无法向农业局提供土地承包合同及承包权证审批表。土地承包经营权证的发放原先依法由莘塍街道董八村经济合作社提供土地承包合同及承包权证审批表，经过一系列程序，最后由被告瑞安市人民政府审核通过再委托莘塍街道（当时为莘塍镇）对原告一户进行发证。因此，被告瑞安市农业局所谓的“发放土地承包经营权证是根据原告一户提供土地承包合同等相关资料进行发证”没有事实根据。原告认为，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定，当事人可以或者应当要求办理农村土地承包经营权证变更登记的情形是指采取转让、互换方式流转土地承包经营权的或者因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的。而本案中原告一户要求瑞安市农业局在浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上的集体土地地块名称、面积（亩）、类别、坐落（四至）依法作出行政登记决定不属于《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定的情形，并不适用第十五条第（一）至（三）项和第十六条规定的变更申请程序。因此，被告瑞安市农业局认为需由原告一户提供相应土地承包合同及相关资料才能进行变更或重新发证，明显违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（一）项、第十四条、第十五条第（一）至（三）项和第十六条规定，违反了行政机关依法行政原则。被告瑞安市农业局所做的涉案答复属于认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误、滥用职权。二、原告自2013年3月16日通过挂号信方式将《要求瑞安市农林局对陈安清一户所承包的莘塍镇董八村集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）作出登记申请书》的原件及所附相关材料邮寄给瑞安市农林局后，已经不再拥有上述材料原件。原告及代理人已于2013年6月18日向被告提供能证明原告一户曾经要求被告瑞安市农业局履行法定职责而被告瑞安市农业局未履行的证据材料，原告一户已经履行了提出行政复议申请的基本举证义务。原告一户在本次行政复议申请中提交的行政复议申请材料基本符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条规定的情形，并不存在行政复议申请材料不齐全和表述不清楚的情况。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，通知行政复议申请人补正的法定主体是行政复议机构，而被告瑞安市人民政府在本次行政复议申请中性质上属于行政复议机关而非行政复议机构。因此，被告瑞安市人民政府作出的瑞政复补字〔2013〕5号《行政复议申请材料补正通知书》缺乏事实和法律依据，违反了行政复议合法、公正、公开、及时、便民的原则，构成滥用职权、超越职权。三、被告瑞安市人民政府作出的瑞政复决字〔2013〕32号驳回行政复议申请决定事实不清、主要证据不足、使用法律错误、违反法定程序、滥用职权。（一）、本案是原告复议请求被告瑞安市人民政府责令被告瑞安市农业局针对原告一户向其提出的在浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上第2-6页承包土地地块登记部分对原告一户所承包的集体土地地块名称、面积（亩）、类别、坐落（四至）依法作出行政登记决定，本案的争议焦点是：1.被告瑞安市农业局是否具有在浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上第2-6页承包土地地块登记部分对原告一户所承包的集体土地地块名称、面积（亩）、类别、坐落（四至）依法作出行政登记决定的法定职责；2.被告瑞安市农业局在本案受理前是否已经履行法定职责。被告瑞安市农业局作出的上述答复属于认定事实不清、主要证据不足、滥用职权，对原告一户依法不产生法律效力，对原告一户的权利义务不产生实际影响，且发放土地承包经营权证的主体是被告瑞安市人民政府而非当时的瑞安市农委办。被告瑞安市人民政府将被告瑞安市农业局的上述答复作为认定被诉驳回行政复议申请决定的事实根据，属于认定事实不清、主要证据不足。（二）、被告瑞安市农业局的上述答复属于认定事实不清、主要证据不足、滥用职权，依法不得作为认定案件事实的根据。故，被诉驳回行政复议申请决定适用《行政复议实施条例》第四十八条第一款第一项之规定缺乏事实根据，属于适用法律错误。（三）、2013年8月14日，原告及其代理人发现被告瑞安市人民政府所属的复议应诉科科长徐本仲作为被诉驳回行政复议申请决定的主要承办人符合法定回避情形，故依法申请其回避，并于2013年8月19日向被告瑞安市人民政府提交《回避申请书》。2013年8月21日，被告瑞安市人民政府尚未作出被申请回避人员是否回避决定并通知原告时，该行政复议案依旧由被申请回避人员参与审理，其审理结果违反了《公务员回避规定（实行）》第一条规定的立法宗旨和第十二条规定的法定程序。故涉诉驳回行政复议申请决定违反了合法、公正、公开、及时、便民的原则，构成程序违法、滥用职权。另，被告瑞安市人民政府所属法制办公室自2013年6月18日收到原告提交的行政复议申请材料之日起至2013年8月21日向原告送达被诉驳回行政复议申请决定书，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款关于“行政复议机关应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，故被诉驳回行政复议申请决定违反法定程序。（四）、从被告瑞安市人民政府于1999年4月15日在浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上盖章承诺的内容来看，被告瑞安市人民政府确认原告一户对本证所列土地享有30年承包权，起止日期为99年1月30日至2029年1月30日。只是发证单位瑞安市人民政府对浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上的集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）依法未作出行政登记，也没能责令被告瑞安市农业局依法作出行政登记决定，被告瑞安市农业局也没能责成莘塍镇董八村经济合作社对土地承包合同中的集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）依法作出登记，导致原告一户迄今为止无法行使莘塍镇董八村集体土地承包经营权，严重损害了原告一户的合法权益。被告瑞安市人民政府作出瑞政复决字〔2013〕32号驳回行政复议申请决定明显违背其于1999年4月15日在浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证上作出的承诺，严重违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定的立法宗旨和《中华人民共和国行政复议法》第一条规定的立法宗旨和第四条规定的行政机关履行行政复议职责应当遵守的原则，故被诉驳回行政复议申请构成严重滥用职权行为。故诉请判令：1.撤销被告瑞安市农业局于2013年5月13日作出的“关于对陈安清一户所承包的莘塍董八村集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）依法作出登记申请的答复”；2.撤销被告瑞安市人民政府于2013年5月13日作出的瑞政复补字〔2013〕4号行政复议申请补正通知；3.撤销被告瑞安市人民政府作出的瑞政复决字〔2013〕32号驳回行政复议申请决定；4.被告瑞安市人民政府依法重新作出行政复议决定。原告当庭增加一项诉讼请求：判令被告瑞安市农业局依法重新作出行政行为。被告瑞安市农业局辩称：一、原登记行为系1999年作出，符合法律规定。1999年，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）和省委办公厅、省政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办〔1997〕70号文件）的规定，我市统一进行了农村土地经营权证的发放工作，因当时法律未作要求，部分权证未载明土地的坐落信息。2004年1月1日，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》正式实施，该办法第二十七条明确规定，“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效”，故我市未重新开展颁证工作，沿用此前已制定的土地权证。二、原告请求事项不符合法律规定。据了解，现原告所在村集体（发包人）未与原告（承包人）签订新的土地承包经营合同，相应权利义务仍应以已签订的原合同为准。而原合同并未载明承办的明确土地名称、座落（四至）等信息。如原告在发包人与承包人未达成新约定的前提下进行登记，等同于对村集体资产进行了处分，被告作为行政机关，没有职责更没有权力作出该行为。鉴于此，原告的请求不符合法律规定。三、被告已在规定的期限内对涉诉的申请予以答复，符合法律规定。被告于2013年3月20日收到原告提出的申请材料，并于2013年5月13日向原告作出书面答复，原告也已在诉状中予以确认。因此被告已在法定期限内依法给予原告答复，行为符合法律规定。四、被告已根据相关事实作出明确答复，且内容符合法律规定。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条之规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，即权证的颁发仅仅是对已经依法成立的承包关系的登记、备案、确认的行为，行为的作出需要严格参照土地承包合同以及土地承包经营的真实情况。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，权证的颁发具体应由发包方上报相关情况、乡镇政府进行初审、再由县级以上政府的农业主管部门进行审核、制证。因此相应信息应由承包合同订立的双方提供，被告没有收集信息的职能，也无法获取相关信息，无法作出登记。此外，被告认为，原告请求对地块名称、座落（四至）进行登记，显然已超出原登记内容，属于对原登记行为的变更。依法应适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条、十六条之规定办理。鉴于此，被告作出涉案答复内容符合法律规定。被告已依法就原告的申请作出答复，内容合法，请法院予以维持。被告瑞安市人民政府辩称：一、被告不是适格的主体。原告不服瑞安市农业局不作为行政登记行为向被告申请行政复议，被告于2013年8月16日驳回行政复议申请，原告不服行政复议决定，法定起诉期限为收到复议决定之日起十五日内，生效裁定书已确定原告提起行政诉讼的时间为2013年8月26日。因原告提起行政诉讼时间是2015年5月1日新行政诉讼法施行之前，应适用原行政诉讼法规定，复议机关和原行政行为机关不应作为共同被告，因此原告提起诉讼应以作出原行政行为的行政机关为被告，被告并不是适格的主体。二、行政复议补正通知行为不属诉讼范围。原告向被告申请行政复议，因复议申请材料不齐全，被告要求原告予以补正，在原告按要求补正了相关材料后，被告依法予以处理。被告作出的复议补正通知，系程序行为，并未作出实体处分，对原告权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼范围。且行政复议补正通知行为并不影响复议决定的合法性。三、被告作出的行政复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告于2013年6月18日向被告申请行政复议，同年7月15日，原告补正复议材料后，被告予以受理。经查，土地二轮承包时，原告与董八村集体签订的土地承包合同，只确定面积，没有具体四至。2013年3月16日，原告申请瑞安市农业局对承包土地地块、面积、类别、座落四至作出登记，瑞安市农林局作出涉案答复。瑞安市农业局对原告的申请已作必要解释，告知原告申请登记需要提交的材料，原告认为其行政不作为的意见不能成立。2013年8月16日，被告依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，作出驳回原告复议申请的决定，并分别送达给原告和瑞安市农业局。请人民法院依法驳回原告的起诉。被告瑞安市农业局在举证期限内向本院提供如下证据：证据1.土地承包合同；证据2.浙江省农村集体土地承包权证审批表；证据3.二轮土地承包核实情况统计（表二）；证据1-3证明发包人董八村经济合作社与陈安清所签订的土地承包经营合同未约定陈安清承包地块的具体名称、坐落（四至）信息；证据4.浙江省农村集体土地承包权证，证明原集体土地承包经营权证已按照双方签订的承包合同内容进行了登记；证据5.关于对陈安清一户所承包的莘塍董八村集体土地名称、面积（亩）类别、坐落（四至）作出登记的答复，证明被告已经依法对原告陈安清的申请作出了答复。被告瑞安市人民政府在举证期限内向本院提供如下证据：证据1.行政复议申请书；证据2.身份证、授权委托书；证据3.证据材料收据及附件材料；证据1-3证明原告于2013年6月18日向瑞安市人民政府提出行政复议申请。证据4.行政复议申请材料补正通知书及邮寄回执，证明被告通知原告补正；证据5.异议书、证据材料清单及附件，证明原告补正材料；证据6.行政复议案件受理通知书及邮寄回执，证明被告决定受理；证据7.行政复议答复通知书及送达回证，证明被告通知被申请人答复；证据8.行政复议答复书；证据9.土地承包合同、浙江省农村集体土地承包权证审批表、二轮土地承包面积核实情况统计（表二）、规范性文件；证据8-9证明瑞安市农业局作出答复及提供的材料。证据10.文件拟稿单、行政复议决定书；证据11.邮寄回执；证据10-11证明被告作出复议决定并送达。原告向本院提供了如下证据：证据1.身份证，证明原告身份；证据2.关于对陈安清一户所承包的莘塍董八村集体土地地块名称、面积（亩）类别、坐落（四至）作出登记申请的答复，证明被告瑞安市农业局于2013年5月13日向原告一户作出行政行为的事实存在；被告瑞安市农业局是土地承包合同及承包权审批表的管理单位且唯一实际拥有“土地承包合同及承包权证审批表”实物件，原告一户不存在拥有“土地承包合同及承包权证审批表”，客观上不能也无法向农业局提供土地承包合同及承包权证审批表的事实存在。证据3.中国邮政重要商务函件投递单、回执，证明原告曾向瑞安市人民法院邮寄行政起诉状，瑞安市人民法院收到后既没有受理也没有裁定不予受理的事实。证据4.温州中院出具的材料清单，证明原告已经向中院起诉的事实。证据5.行政复议决定书，瑞安市人民政府决定驳回行政复议申请的行政行为的事实存在。证据6.刘伟出具的材料清单，证明徐本仲符合法定申请回避情形，原告提出回避申请的事实。证据7.浙农包（瑞）第4XXX4号集体土地承包权证，证明向原告一户发放土地承包经营权证的主体是被告瑞安市人民政府；被告瑞安市人民政府向原告一户承诺：“本证所列土地享有30年承包权，起止日期为99年1月30日至2029年1月30日”的事实存在；被告瑞安市人民政府没能责令被告瑞安市农业局在原告一户所承包的莘塍镇董八村集体土地地块名称、面积（亩）、类别、坐落（四至）依法作出行政登记决定，被告瑞安市农业局作为土地承包合同的管理单位也没能履行合同管理职责纠正莘塍镇董八村经济合作社对原告一户的违法侵权行为，导致原告一户至今无法行使农村土地承包经营权，严重侵害了原告一户的合法权益的事实存在。本院认证如下：被告瑞安市农业局提供的证据4、5能证明瑞安市人民政府颁发集体土地承包经营权证的事实、瑞安市农业局针对原告提出的涉案申请作出涉案答复的事实；被告瑞安市人民政府提供的证据1、10、11能证明原告申请行政复议及瑞安市人民政府作出复议决定并送达原告的事实；原告提供的证据1、2、5、7能证明原告身份、涉诉集体土地承包经营权证、涉案答复、瑞安市人民政府行政复议决定的事实。本案不涉及实体处理，其他证据均不作认定。经审理，本院认定如下事实：1999年4月15日，瑞安市人民政府向原告作出浙农包（瑞）第4109994号集体土地承包权证并予以颁发。2013年3月16日，原告向瑞安市农业局邮寄《要求瑞安市农林局对陈安清一户所承包的莘塍镇董八村集体土地地块名称、面积（亩）、类别、座落（四至）作出登记申请书》，申请对该集体土地承包权证上未作记载的土地地块名称、面积（亩）、类别、坐落（四至）作出登记。同年5月13日，瑞安市农业局作出书面答复，告知原告如要对原土地承包经营登记内容进行变更，需提供相应的土地承包合同及相关资料，该局将根据提供的资料进行变更或重新发证。同年6月18日，原告针对该答复向瑞安市人民政府提起行政复议。同年8月16日，瑞安市人民政府作出复议决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服行政复议决定，于同年8月26日向温州市中级人民法院提起本案行政诉讼。本院认为，原告申请被告履行对原土地承包经营权证上未记载内容进行补充登记的法定职责，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第十四条规定，该申请事项并不属于更正登记或变更登记，瑞安市农业局并不具有直接予以登记的法定职责，实质上本案为原告针对原土地承包经营权登记行为不服提起的诉讼，根据瑞安市农业局答复及瑞安市人民政府复议决定书的认定，该登记及颁证行为发生在1999年，原告于2013年才提起行政诉讼，早已超过法定的起诉期限。原告再行向瑞安市农业局提出要求履行对原登记内容进行补充登记的申请，被告作出的答复属于针对其信访事项的答复，依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼受案范围。故本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告陈安清的起诉。本案案件受理费免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  林 波人民陪审员  蔡永林人民陪审员  方玲飞二〇一六年十一月八日书 记 员  高 艳