中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申3963号再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘俊岭，男，汉族，1956年8月28日出生，住江苏省扬州市邗江区。再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）江苏省扬州市人民政府，住所地江苏省扬州市文昌西路8号。法定代表人朱民阳，该市市长。刘俊岭因其诉江苏省扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）行政复议决定一案，不服江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00794号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、袁春湘参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明，刘俊岭于2009年委托江苏省扬州市琼宇律师事务所王钰律师代理案件，认为该律师在代理案件过程中有违法行为，向江苏省扬州市司法局（以下简称扬州市司法局）举报，扬州市司法局一直不予明确答复。刘俊岭向扬州市政府申请复议，扬州市政府于2011年7月11日作出扬行复〔2011〕16号《行政复议决定书》，驳回了刘俊岭的行政复议申请。刘俊岭对此不服，于2011年7月28日将扬州市司法局诉至江苏省扬州市中级人民法院（以下简称扬州市中级人民法院）。刘俊岭称，之后就没有了消息。2015年5月12日，刘俊岭根据新修订的行政诉讼法的规定，向扬州市中级人民法院起诉，请求撤销扬行复〔2011〕16号《行政复议决定书》，判决被告不依法履行监督职责的行为违法，赔偿7年给原告造成的经济损失10万元。扬州市中级人民法院作出(2015)扬行初字第00040号行政裁定认为，第一，关于刘俊岭请求撤销扬行复〔2011〕16号《行政复议决定书》的诉讼请求。1、扬州市政府于2011年7月11日作出扬行复〔2011〕16号《行政复议决定书》，告知刘俊岭，如不服本行政复议决定，可自收到本决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。刘俊岭陈述于2011年7月19日收到上述行政复议决定书。刘俊岭于2015年5月12日以扬州市政府为被告提起诉讼，已经超过法定起诉期限。刘俊岭提出曾于2011年7月28日将扬州市司法局诉至一审法院，一审法院认为，首先其不能证明向一审法院提起了诉讼；其次，即使刘俊岭曾经起诉扬州市司法局，对其提起的本次诉讼是否逾期没有影响，其对逾期提起本次诉讼的理由不能成立。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”本案中，扬州市政府依据上述规定作出了驳回刘俊岭行政复议申请的决定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”因此本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形。即使刘俊岭提起的本次诉讼符合其他受理条件，需应由“作出原行政行为的行政机关和复议机关”作为共同被告，并且应当对原行政行为和复议行为一并起诉。3、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”即使本案可以以扬州市司法局为被告、扬州市政府作为共同被告提起诉讼，也应由基层法院管辖。在本院告知原告上述管辖规定后，原告坚持本案的诉讼，故原告的起诉亦不符合管辖的规定。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”因此，该种情形只能适用于2015年5月1日后复议机关维持原行政行为的行政复议行为。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”本案属于复议机关决定维持原行政行为的行政复议决定于2011年7月11日作出，故只能就原行政行为起诉作出原行政行为的行政机关，起诉行政复议决定的，不属于人民法院行政案件受案范围。第二，关于刘俊岭请求判决被告不依法履行监督职责的行为违法的诉讼请求。经向刘俊岭谈话，刘俊岭确认该诉讼请求中被告“不依法履行监督职责的行为”是指履行对扬州市司法局的违法行为监督的职责，要求扬州市政府履行的对扬州市司法局进行监督的违法行为和刘俊岭申请复议的扬州市司法局的违法是一致的。因扬州市政府已经对刘俊岭认为的扬州市司法局的违法行为进行了行政复议并作出了行政复议决定，故刘俊岭该诉讼请求没有事实依据。第三，关于刘俊岭请求赔偿7年给原告造成的经济损失10万元的诉讼请求。因刘俊岭提起的本诉被驳回起诉，其附带的赔偿之诉也应一并予以驳回起诉。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十九条第三项、第四项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一项、第二项的规定，裁定驳回刘俊岭的起诉。刘俊岭不服，提起上诉。江苏省高级人民法院作出（2015）苏行终字第00794号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，扬州市政府依据刘俊岭的申请，已于2011年7月11日作出《16号复议决定》，该复议决定告知了刘俊岭有关诉权，明确记载“申请人如不服本行政复议决定，可自收到本决定之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。扬州市政府将《16号复议决定》向刘俊岭依法进行了送达，刘俊岭也认可其于2011年7月19日收到了上述复议决定。因此，刘俊岭于2015年才提起本案诉讼显已超过法律规定的起诉期限。综上，刘俊岭的上诉理由和请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。刘俊岭不服，向本院申请再审称，申请人对被申请人扬州市政府作出扬行复〔2011〕16号《行政复议决定书》不服，在法定期限内（即2011年8月1日）用特快和挂号信邮寄起诉书的方式邮寄至扬州市中级人民法院请求立案。2011年8月4日，扬州市中级人民法院签收并加盖该院邮件收发章。但扬州市中级人民法院在收到申请人的起诉状后，既未立案审理，又未书面告知管辖权，导致申请人的案件久拖不审。为此，申请人常年坚持向各级司法机关反映久拖不审拖延办案的事实问题，但扬州市中级人民法院仍不予审理。2015年新修订的行政诉讼法和最高人民法院的解释实施后，申请人于2015年5月12日以扬州市政府为被告向扬州市中级人民法院提起行政诉讼，原审法院在审理中既未开庭，又未经法庭质证的情形下片面采信被申请人提交的证据作为认定案件依据，主观认为申请人超过法律规定的起诉期限，显属有人为因素的错判之嫌。申请人请求最高人民法院撤销江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第00794号行政裁定书；再审、改判支持申请人一审提出的诉讼请求。本院认为，被诉行政复议决定作出时，行政诉讼法尚未修改，因此，判断该决定是否可诉，应当以修改前的行政诉讼法为依据。扬州市政府以扬州市司法局不存在行政不作为为由作出驳回刘俊岭申请的复议决定，其法律效果与以实体理由维持原行政行为的复议决定相当，而且这一见解已为《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定所肯定。据此，按照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款关于“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”之规定，扬州市政府作为复议机关并非适格被告。原审法院裁定驳回刘俊岭起诉，并无不当。综上，刘俊岭的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人刘俊岭的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  阎 巍代理审判员  袁春湘二〇一六年十二月九日书 记 员  卢琨琨