河南省鹤壁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫06行初52号
原告毛山根，男，1943年1月5日出生，汉族，住河南省滑县。
委托代理人王笙权，河南金太阳律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告安阳市人民政府，住所地安阳市文峰区文峰大道东段568号。
法定代表人王新伟，市长。
委托代理人杨根亮，安阳市人民政府法制办工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人翟开林，安阳市人民政府法制办工作人员。代理权限为一般代理。
被告濮阳市人民政府，住所地濮阳市人民路。
法定代表人宋殿远，代理市长。
委托代理人靳爱红，濮阳市人民政府法制办工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人李向民，濮阳市人民政府安阳办事处工作人员。代理权限为一般代理。
原告毛山根诉被告安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）、濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）撤销行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告毛山根诉称，1984年6月濮阳市农工商联合企业招聘毛山根任国营食品厂厂长。1986年毛山根与党委签订合同，安排其到安阳白条河农场1982年取得的一块土地上，承包投资建设食品厂。食品厂建成后，毛山根一直自主经营，自负盈亏。1988年7月6日根据党委的要求，毛山根与濮阳市农工商联合企业签订了《占用土地协议书》，约定“一、甲方（濮阳市白条河农工商联合企业）在安阳东郊土地九亩零三厘，除去赵宏道的院子占去四分六厘三外，实有八亩五分六厘七，内建东南北三边围墙二百一十四米三八，房屋两间，树木六百棵，北围墙外有水泥桥墩一座，土地四至应以原安阳地区原种场记载为准。二、乙方（毛山根）付出占用费四万八千元，甲方让其长期使用……四、乙方在其占用的土地内有权自由安排建房和种植，但不能买卖或转让他人，否则后果乙方自负。五、如果国家需要征用其土地，由乙方向有关单位交涉。”1988年6月30日，毛山根按协议约定支付了土地占用款48000元，并已实际占用该土地，依法取得了该宗土地的所有权。
2011年11月10日，安阳市政府召集濮阳、安阳两市有关部门的负责同志在濮阳市政府二号会议室召开会议，作出了《关于濮阳市政府安阳办事处土地建设有关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），该《会议纪要》第二项认定“该土地在农工商总公司拥有使用权期间，与毛山根签订了租赁协议，经濮阳市政府认定：毛山根并非原白条河企业职工，协议主体存在严重虚假成分并已实际履行，明显违反《民法通则》和《合同法》相关规定。2006年3月17日濮政文（2006）26号文件下发之日起，白条河农工商总公司对该土地不再具有使用权。因此毛山根作为原合同的承租人，对该土地的使用权利同时到期，原所签合同关系自动解除……”根据上述事实，安阳市政府未经法定确权程序，直接认定该宗土地归濮阳市政府拥有使用权，剥夺了毛山根拥有的合法的土地使用权，安阳市政府的行为程序违法，且认定事实错误。首先，涉及合同关系主体及是否解除合同的问题，应由人民法院依法审理，安阳市政府无权干涉合同纠纷问题，无权对合同关系的主体进行认定，也无权认定毛山根与濮阳市白条河工商联合企业所签订的《占用土地协议书》自动解除，安阳、濮阳市政府会议纪要中认定合同主体及解除合同关系的行为是越权违法的，是无效认定。其次，毛山根与濮阳市农工商联合企业签订的《占用土地协议书》，取得的是土地的使用权，而不是该会议纪要中所述的“租赁”，该《占用土地协议书》系双方真实意识表示，该协议无违反法律禁止性规定的情形，且已实际履行，故该协议书有效，毛山根对争议的八亩五分六厘七土地拥有合法的使用权，其他任何单位和个人无权占有和使用。2012年，安阳市政府对本案中的土地进行征收，没有对毛山根给予补偿。综上，请求法院判令：1、依法撤销2011年11月10日濮阳市政府、安阳市政府《关于濮阳市政府安阳办事处土地建设有关问题的会议纪要》中第二项具体行政行为；2、依法确认毛山根对第一项诉请中所述土地拥有使用权；3、请求判决被告支付土地拆迁补偿款2000万元。经本院释明，原告毛山根请求对其第一项诉讼请求进行审理，放弃第二、三项诉讼请求。
被告安阳市政府答辩称，一、原告的诉请不属于具体行政行为。2011年11月10日，安阳市政府、濮阳市政府联合印发的《会议纪要》，属于政府之间的协商事项，形成意见后以会议纪要的形式予以保存，对行政机关外公民、法人或其他组织不产生新的权利和义务影响。二、原告起诉理由不成立。1986年1月1日实施的《中华人民共和国民法通则》第八十条第三款规定，土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。1987年9月29日实施的《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》第十二条规定，依法改变国有土地的使用权或集体土地的所有权、使用权的，须经县级以上人民政府批准，由市、县（市、区）土地管理部门办理土地权属变更登记手续，更换证书，并报上一级土地管理部门备案。本案中，1998年7月6日，濮阳市白条河农工商联合企业与毛山根签订的占用土地协议中约定该土地由毛山根长期使用不符合当时的法律规定。2011年11月9日，濮阳市政府印发《关于确认原白条河农场土地权属的复函》，濮阳市农工商总公司安阳留守处资产（含安阳市东区土地9.03亩）已于2006年移交濮阳市政府驻安阳办事处管理使用，原与毛山根签订占用土地协议的濮阳市白条河农工商联合企业对争议地不具有使用权。
综上，安阳市政府、濮阳市政府联合印发《会议纪要》不属于具体行政行为，请求依法驳回原告的起诉。
被告濮阳市政府答辩称，一、毛山根的起诉不是行政诉讼的受案范围，应当依法驳回起诉。毛山根的第一项诉请不是具体行政行为，因而不是行政诉讼的受案范围。2011年11月10日，濮阳市政府与安阳市政府就涉案土地相关问题形成的《会议纪要》，是行政机关内部的事实决定行为，不是对行政相对人直接产生权利义务的具体行政行为，是不可诉的。二、毛山根依据1988年7月6日，其与濮阳市白条河农工商联合企业签订的《占用土地协议书》主张取得了涉案土地的使用权，是没有任何法律依据的。该协议是租赁协议，毛山根取得的是租赁权。涉案土地是濮阳市农工商总公司于1982年取得的划拨用地，对划拨土地使用权，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，濮阳市政府有权根据城市建设发展需要，予以无偿收回。2006年3月16日，《濮阳市人民政府关于将市农工商总公司安阳留守处资产移交市政府驻安阳办事处的通知》决定将濮阳市农工商总公司的涉案9.03亩土地使用权收回，移交给濮阳市政府安阳办事处管理使用。自此，濮阳市农工商总公司不再具有国有土地使用权，毛山根同时不再具有租赁使用权。并且，安阳市政府对涉案土地及地上建筑和附着物予以征收时，已经对毛山根的地上建筑物及附着物补偿了298.1万元。
综上，毛山根的起诉没有任何法律依据，请求驳回其起诉。
经审理查明，2011年11月10日，安阳市政府、濮阳市政府联合作出《关于濮阳市政府安阳办事处土地建设有关问题的会议纪要》。该《会议纪要》第二项载明：“该土地在农工商总公司拥有使用权期间，与毛山根签订了租赁协议，经濮阳市政府认定：毛山根并非原白条河企业职工，协议主体存在严重虚假成分，明显违反《民法通则》和《合同法》相关规定；2006年3月17日濮政文（2006）26号文件文下之日起，白条河农工商总公司对该土地已不再具有使用权，因此，毛山根作为原合同的承租人，对该土地的使用权利同时到期，原所签合同关系自动解除；毛山根在租用该土地期间，未经相关部门批准私自建设的房屋，属违章建筑，两市应全力配合，尽快促其搬迁清除。该土地上的建筑及附属物经评估机构公证评估后，安置补偿款从上述9.03亩土地评估置换价款中扣除。”该《会议纪要》未向原告毛山根进行送达，亦未告知其诉权或起诉期限。
2012年8月，毛山根得知该《会议纪要》的具体内容。
2016年8月1日，毛山根就本案向本院提起行政诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被诉《会议纪要》的作出时间是2011年11月10日，作出时未告知相关权利人诉权或起诉期限。但原告毛山根自2012年8月起已知道该《会议纪要》的内容，故本案的起诉期限应从2012年8月起最长不得超过2年。而毛山根于2016年8月1日向本院提起行政诉讼，已超过了法定的起诉期限。
关于被告安阳市政府、濮阳市政府辩称，该《会议纪要》不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围的问题，因该《会议纪要》第二项对原告毛山根的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为，故对二被告的该项答辩理由，本院不予支持。
综上，案经合议庭评议，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定如下：
驳回原告毛山根的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谷朝宪
审 判 员 王 娟
代理审判员 王莹莹
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 闫瑾芳