淮安市清浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第00054号
原告牟桂英。
委托代理人袁京、甘立权，北京京师律师事务所律师。
被告淮安市清浦区城市管理行政执法局，住所地淮安市清浦区延安西路民生服务中心8楼。
法定代表人杨利军，该局局长。
委托代理人穆亚平，该局纪检组组长。
委托代理人齐林建，江苏天立言信律师事务所律师。
被告淮安市清浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。
法定代表人张笑，该区区长。
委托代理人姬广志，该区政府办副主任。
委托代理人咸进，江苏天淮律师事务所律师。
原告牟桂英诉被告淮安市清浦区城市管理行政执法局（以下简称清浦区城管局）、淮安市清浦区人民政府（以下简称清浦区政府）确认行政行为违法一案，向江苏省淮安市中级人民法院提起诉讼，该院于2015年8月4日裁定移交本院管辖。本院于2015年8月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭进行审理。原告牟桂英及其委托代理人袁京、甘立权，被告淮安市清浦区城市管理行政执法局委托代理人穆亚平、齐林建，被告淮安市清浦区人民政府委托代理人姬广志、咸进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月22日，清浦区城管局作出浦城执（限）拆字（2015）第7110号《责令限期拆除决定书》，责令牟桂英自收到决定书之日起三日内自行拆除违法建设。原告牟桂英不服，向清浦区政府申请行政复议。清浦区政府立案受理后，经过审查，认为清浦区城管局作出的浦城执（限）拆字（2015）第7110号《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，于2015年7月13日作出（2015）浦行复第8号《行政复议决定书》予以维持。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
原告牟桂英诉称：原告丈夫王东生于2004年7月2日取得位于淮安市清浦区城南乡城南村1组、编号为淮市国用（2004遗）第5616号土地使用权证书；于2005年5月10日取得淮规工字第民20050148号建设规划许可证，建造3层楼房用于居住，并在3楼屋顶建面积为48.8平方米、50平方米阁楼与彩钢板房。王东生于2015年3月28日去世，子女放弃继承涉案房屋，现涉案房屋产权归牟桂英。2015年4月，原告房屋面临拆迁，未达成拆迁补偿安置协议。为达到拆迁目的，被告清浦区城管局于2015年4月22日作出《限期拆除决定书》，要求拆除原告3楼的阁楼与彩钢板房。被告清浦区城管局适用法律错误，超过应受行政处罚的年限进行处罚，不符合违章建筑认定的主体资格，违反法律规定的程序。被告清浦区政府于2015年7月13日作出的（2015）浦行复第8号《行政复议决定书》，认定事实不清、适用法律错误。请求法院确认《限期拆除决定书》、《行政复议决定书》违法并给予撤销。
被告清浦区城管局辩称：1、被告行政处罚主体适格，具有城市规划管理方面的行政处罚权。2、被告认定原告涉案房屋违法事实清楚。3、被告作出限期拆除决定书适用法律正确。4、被告具体行政行为程序合法。5、限期拆除决定书没有超过处罚时效。综上，被告作出具体行政行为，主体适格，认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告清浦区政府辩称：1、行政复议程序合法。2、行政复议决定书认定事实清楚：（1）、清浦区城管局行政执法主体资格适格；（2）、涉案房屋违法事实清楚；（3）、清浦区城管局行政行为程序合法；（4）、清浦区城管局适用法律正确。综上，行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告清浦区城管局在法定举证期限内向本院提供以下证据并在法庭列举：1、国务院法制办《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）114号）；2、江苏省人民政府法制办《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）28号）；3、中共淮安市委、淮安市人民政府文件《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》（淮发（2001）48号）；4、清浦区委、区政府《关于印发清浦区城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》（浦发（2002）21号）。证明清浦区城管局系依法成立的行政机关，具有对城市管理规划方面的法律法规、规章规定的未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施的行政处罚权。5、政府文件1组：（1）江苏省人民政府苏政复（1985）112号文件批复附原淮阴市城市总体规划1份；（2）江苏省人民政府苏政复（1998）174号文件批复附原淮阴市城市总体规划1份；6、原告淮规工字第民20050154号建设工程规划许可证存根，淮安市发改委淮发改投资复（2012）34号《关于清浦区康居名城二期安置小区项目建议书的批复》，《建设用地规划许可证》（地字第320801201230043号）1份，淮安市国土资源局清浦分局《关于核查康居名城二期项目用地土地利用总体规划情况说明》1份，淮安市规划局康居名城二期建设用地规划许可红线方案图1份。证明原告涉案房屋于1984年已纳入原淮阴市城市总体规划并经江苏省人民政府批复，现已纳入康居名城二期安置小区项目地块土地利用总体规划；原告除合法建筑外，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。7、浦城执受案字（2014）第7110号案件受理登记表、案件立案审批表、调查人员执法证件、询问调查通知书各1份、现场检查记录1份、证人证言笔录2份、村委会证明1份、现场调查照片4张、见证人身份证明4份、案件处理审批表、限期拆除违法建设事先告知书、留置送达回执及留置送达照片各1张；8、浦城执（限）拆字（2014）第7110号责令限期拆除决定书1份，留置送达回执及照片3份。证明限期拆除决定书认定事实清楚，程序合法。9、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。证明限期拆除决定书具有法律依据。10、全国人大常委务委员会法工委（2012）第20号文。证明行政处罚没有超过时效。
原告质证认为对证据1、2真实性认可，证明目的不认可。对证据3、4真实性认可，合法性有异议，证明目的不认可。对证据5的真实性认可，对合法性、证明目的不认可。对证据6中的规划许可证存根真实性、合法性认可，证明目的不认可；对淮安市发改委淮发改投资复（2012）34号批复真实性认可，合法性、证明目的不认可；《建设用地规划许可证》（地字第320801201230043号）、淮安市国土资源局清浦分局《关于核查康居名城二期项目用地土地利用总体规划情况说明》、淮安市规划局康居名城二期建设用地规划许可红线方案图真实性、合法性、关联性均不认可。对证据7真实性、合法性、关联性均不认可.对证据8真实性认可，合法性、证明目的不认可。对证据9法律适用的关联性不认可。对证据10真实性认可，证明目的不认可。
被告清浦区政府质证认为对证据1-10真实性、合法性、关联性均不表异议。
被告清浦区政府在法定举证期限内向本院提供以下证据并在法庭列举：1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请事实；2、行政复议申请受理审查审批表，证明被告受理原告行政复议申请事实；3、提出答复通知书及送达回证各1份，证明被告依法送达行政复议申请书副本给被告清浦区城管局事实；4、浦城执行复字（2015）第7110号行政复议答复书及附件材料，证明清浦区城管局提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据等材料的事实；5、行政复议决定审批表、（2015）浦行复第8号行政复议决定书、送达回证及见证人身份证明。证明被告对清浦区城管局具体行政行为进行了审查，依法作出行政复议决定。6、《中华人民共和国行政复议法》第十七、第二十三、第二十八、第三十一条。证明行政复议决定具有法律依据。
原告质证认为对证据1、2真实性、证明目的均认可。对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据6的关联性不认可。
被告清浦区城管局质证认为对证据1-6的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告向法庭举证：土地使用证、规划许可证。证明涉案房屋具有合法手续，不是违法建筑。
被告清浦区城管局质证认为对证据的真实性、合法性、关联性均认可，对证明目的不认可。
被告清浦区政府质证认为对证据的真实性、合法性、关联性均不认可。
经庭审质证，两被告所举证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采信。原告所举证据具有真实性、合法性，但与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明：原告牟桂英丈夫王东生于2000年在淮安市清浦区城南乡城南村柯山路电信营业厅西侧建造3层住宅楼，并在3楼屋顶建阁楼，砖混结构，南北长12.2米，东西宽4米，面积48.8平方米。原告丈夫王东生经补办于2004年7月2日取得该地块编号为淮市国用（2004遗）第5616号土地使用权证书；于2005年5月10日取得淮规工字第民20050148号建设规划许可证。2010年，牟桂英户在3楼屋顶阁楼东侧建彩钢板房，南北长12.25米，东西宽4米，面积50平方米。王东生于2015年3月28日去世，子女放弃继承涉案房屋，现涉案房屋产权归牟桂英。2015年4月13日，接到举报，清浦区城管局对原告涉案房屋进行调查后立案处理，经询问调查、现场勘验、走访证人，发现原告上述阁楼及彩钢板房未取得建设规划许可证。2015年4月16日，清浦区城管局向原告送达浦城执告字（2015）第7110号《限期拆除违法建设事先告知书》。原告在规定期限内没有要求陈述、申辩和举行听证。2015年4月22日，清浦区城管局作出浦城执（限）拆字（2015）第7110号《责令限期拆除决定书》。原告不服向清浦区政府申请行政复议。清浦区政府立案受理后，向被告清浦区城管局发出提出答复通知书。清浦区城管局在法定期限内作出行政复议答复书并提交了案件全部证据材料。清浦区政府经过审查，认为清浦区城管局作出的浦城执（限）拆字（2015）第7110号《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，于2015年7月13日作出（2015）浦行复第8号《行政复议决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、关于被告清浦区城管局执法主体资格问题。根据国务院法制办《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府法制办《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、中共淮安市委、淮安市人民政府文件《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》、中共清浦区委、区政府《关于印发清浦区城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》
的规定，清浦区城管局作为清浦区城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具备城市规划管理方面的法律法规、规章规章规定的未经规划部门审批的建筑物、构筑物或其他设施的行政处罚权，具有独立的行政执法主体资格。
二、关于对违法建筑的认定主体问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。该条款没有对违法建筑的认定主体资格进行规定。原告认为违法建筑的认定主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门无法律依据，本院不予支持。
三、关于行政处罚的时效问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。全国人大常委务委员会法工委（2012）第20号文《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定：违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。该意见与上位法不冲突，故本院对原告超过追诉时效进行行政处罚的主张不予支持。
四、关于法律适用问题。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈纪要》第三条关于新旧法律规范的适用规则规定：行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。据此，被告清浦区城管局认定原告于2000年未取得建设工程规划许可证的建设行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，属于违法建设；于2010年未取得建设工程规划许可证的建设行为，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设，适用法律正确。
综上，被告清浦区城管局在作出责令限期拆除决定书具体行政行为时，具有行政处罚的主题资格，该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告清浦区政府作出行政复议决定书时，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求确认《限期拆除决定书》、《行政复议决定书》违法并给予撤销，无事实和法律依据。对原告的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告牟桂英的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告牟桂英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局综合处；开户行：淮安市农业银行城中支行，帐号：34×××54）
审 判 长 韩 伟
人民陪审员 张倩莹
人民陪审员 刘素菊
二〇一五年十月十六日
书 记 员 刘 菲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。