甘肃省庆阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘10行终6号
上诉人（原审原告）李德某，男，1963年2月19日出生，汉族，甘肃省环县人，农民。
上诉人（原审原告）刘某，男，1972年9月20日，汉族，甘肃省环县人，农民。
上诉人（原审原告）李某某，女，1945年5月10日，汉族，甘肃省环县人，农民。系刘某之母。
上诉人（原审第三人）张某某，女，1972年11月25日出生，汉族，甘肃省环县人，农民。系刘某之妻。
上诉人（原审第三人）刘某芳，女，1991年10月19日出生，汉族，甘肃省环县人，农民。系刘某之女。
上诉人（原审第三人）刘某梅，女，1984年10月5日出生，甘肃省环县人，农民。系刘某侄女。
上诉人（原审第三人）刘某某，男，1994年3月12日出生，汉族，甘肃省环县人，农民。系刘某之子。
上列上诉人共同委托代理人刘国军，甘肃凌东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）环县山城乡人民政府。住所地：环县山城乡街道。
法定代表人杨永杰，该乡乡长。
委托代理人董鹏宇，甘肃环江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）环县林业局。住所地：环县环城镇人民巷。
法定代表人刘占平，该局局长。
委托代理人沈吉祥，该局副局长。
委托代理人孙潇玮，甘肃银汉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）环县财政局。住所地：环县环城镇翼龙路**号。
法定代表人徐俊智，该局局长。
委托代理人王存花，该局副主任。
委托代理人王斌，甘肃环江律师事务所律师。
上诉人李德某、刘某、李某某、张某某、刘某芳、刘某梅、刘某某退耕还林补助行政给付一案，不服庆阳林区基层法院（2016）甘1091行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人李德某、刘某及委托代理人刘国军，被上诉人环县山城乡人民政府法定代表人杨永杰及其委托代理人董鹏宇、环县林业局委托代理人沈吉祥、孙潇玮，环县财政局委托代理人王存花、王斌到庭参加诉讼。上诉人李某某、张某某、刘某芳、刘某梅、刘宝存经本院合法传唤及通知未到庭。本案现已审理终结。
原审判决认定，1999年二轮土地延包时，原告刘某家共有7口人，承包土地80.5亩。2001年刘某夫妇及子女户籍迁往盐池县惠安堡镇，2009年刘某雄去世。2003年寨柯村实行退耕还林工程，经验收刘某家退耕还林面积为10亩，登记在刘某雄名下，刘某君代替刘某雄在环县2003年退耕还林（草）工程验收登记表上农户一栏签章，后原告按照补助标准逐年领取退耕还林补助款。
原审法院认为，退耕还林是国家为恢复森林植被，改善生态环境的一项重要政策，根据相关规定，国家按照核定的退耕还林面积在一定时期内无偿向退耕还林者提供适当的粮食补助和现金补助，补助资金按退耕还林的面积逐年向退耕还林农户发放。国务院《退耕还林条例》第三十三条规定“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”该条例第三十五条又规定，“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行”。上述条款明确了退耕还林款的发放必须以林业主管部门检查验收的面积为准。原告起诉请求给付173亩退耕还林款，因未经过林业主管部门验收合格，并取得验收合格证明，其诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告李德某、刘某、李某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李德某、刘某、李某某负担。
上诉人李德某、刘某、李某某、张某某、刘某芳、刘某梅、刘某某上诉提出，一审判决认定事实错误，程序不当，判决不公正。请求撤销庆阳林区基层法院（2016）甘1091行初6号行政判决，判令被上诉人支付2003年至2015年173亩退耕还林款299290元，一二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人环县山城乡人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分的，适用法律正确。山城乡人民政府不是退耕还林验收单位及补助款的发放单位，故不是本案适格被告。建议驳回上诉，维持原判。
被上诉人环县林业局辩称，退耕还林补助款是由县级人民政府组织支付或者委托支付，其不是本案适格被告，一审判决适用法律正确、程序合法、判决公正。建议驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人环县财政局辩称，上诉人既无退耕还林的事实，也无退耕还林合同、林权证及退耕还林粮款供应证等直接证据，因此不能享受退耕还林补助款。若其认为退耕还林面积不准，应当先行进行行政确认，不能直接要求被上诉人履行行政给付义务。故应驳回上诉人的诉讼请求。
二审中，上诉人刘某及其委托代理人当庭出示了其拍摄的退耕还林后的现状照片一组10张，用以证明其村组大多数退耕还林地树木没有成活，而这些户却每年领取退耕还林补助款，而上诉人却没有领取退耕还林补助款的事实。经过当庭质证，各被上诉人均认为其拍摄的远景照片，不能客观反映退耕还林的实际状况，且其证明目的与案件没有关联性。因此，对于二审中，上诉人出示的上述证据因与案件待证事实没有关联性，不予采信。
经审理查明，1999年二轮土地延包时，原告刘某家共有7口人，承包土地80.5亩。2001年8月份刘某、张某某夫妇及长子刘某某、长女刘某芳户籍迁往盐池县惠安堡镇。2001年农历10月份刘某之父刘某雄将耕地转包给李德某，承包期限为10年。2003年寨柯村实行退耕还林工程，经验收刘某家退耕还林面积为10亩，登记在刘某雄名下，刘某叔父刘某君代替刘某雄在环县2003年退耕还林（草）工程验收登记表上农户一栏签章，后原告按照补助标准逐年领取退耕还林补助款。
本院认为，退耕还林是国家加强西部地区生态环境建设和保护的重大决策，也是贫困山区农民脱贫致富的有效途径，在实施退耕还林过程中要落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，国务院颁布了《退耕还林条例》，对退耕还林实施责任、规划和计划、造林、管护与检查验收以及资金和粮食补助发放等制定了严格的程序。该条例第二十二条“县级人民政府林业主管部门应当根据年度退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人”。第二十四条“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。”第三十三条“县级人民政府林业主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明”。同时，该条例第三十五条“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费”。第四十三条“退耕还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费”。根据以上规定，退耕还林补助款发放的前提必须是土地承包经营权人退耕还林地在实施方案规划范围内、与实施相关单位签订退耕还林合同、且经林业行政主管部门验收合格发给验收合格证明后，才可向县级人民政府组织的有关部门要求发放退耕还林补助款，而上诉人在不具备上述规定的前提下，直接要求被上诉人支付2003年至2015年173亩退耕还林补助款，显属不当。因此，各上诉人所提的上诉理由无事实依据，均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李德某、刘某、李某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 李卫东
审判员 张 东
审判员 秦 涛
二〇一六年四月二十一日
书记员 帅烜奎