广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初50号
原告陈活兴，男，汉族，1966年8月18日出生，住怀集县，
委托代理人陈艺广，男，汉族，1953年6月17日出生，住怀集县，
委托代理人黄矿文，男，汉族，1958年4月22日出生，住怀集县，
被告怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇新城区体育路。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人邓帜宏，怀集县国土局工作人员。
委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。
第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行。
法定代表人蔡国华，该行行长。
委托代理人黄泽星、冯志财，该行员工。
原告陈活兴诉被告怀集县人民政府、第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行行政征收纠纷一案，原告陈活兴于2016年5月30日向本院提起行政诉讼，本院于2016年8月11日依法立案，本院在审理过程中依法追加中国工商银行股份有限公司怀集支行为本案第三人参加诉讼。经本院组成合议庭分别于2016年12月27日、2017年4月6号公开开庭审理了本案，原告陈活兴及其委托代理人陈艺广、黄矿文，被告怀集县人民政府的委托代理人邓帜宏及魏琳律师，第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行的委托代理人黄泽星到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告怀集县人民政府因贵广铁路怀集站站前广场、站前大道等市政基础设施建设需要，于2014年12月5日作出怀府土收字[2014]第1号《怀集县人民政府关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》，征收登记在第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行名下位于怀集××怀城镇幸福村金鸡头的房地产[证号为怀国用（2005）第00174号《土地使用证》，其中�证号为怀国有（2005）第00174号《土地使用证》项下的划拨土地使用权无偿收回，对地上房屋及附着物按评估价值总计85111元予以补偿。
原告陈活兴诉称，其于2005年7月29日根据广东省翔实拍卖公司公告参与竞拍第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行名下的金鸡战备仓库房地产，其中土地证号为怀国用（2005）第001**号《土地使用证》，房产证号为粤房字第××号、粤房字第××号。原告陈活兴依法通过广东省翔实拍卖公司竞买得上述房地产并签订《拍卖成交确认书》，原告陈活兴依法支付拍卖价款后，第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行交付上述房地产的有关权证及房地产并由原告陈活兴管理使用至今。原告陈活兴买受上述房地产后已多次到相关职能部门办理房地产变更过户手续，相关职能部门以控规为由拒绝办理。被告怀集县人民政府于2014年实施贵广铁路用地征收工作，在未能协商一致的情况下对原告陈活兴所有的上述房地产进行强拆，后又于2014年12月5日作出怀府土收字[2014]第1号征收补偿决定进行无偿收回上述土地并对房屋只补偿8万元。被告怀集县人民政府作出案涉征收补偿决定违反法律规定，严重侵犯了原告陈活兴的合法权益，诉请依法撤销该征收补偿决定。
原告陈活兴提交以下三组证据：
第一组证据：
1.关于依法强制执行《怀集县人民政府关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》的公告；2.强制执行决定书；3.收款收据；4.房屋所有权证；5.告知书；6.国有土地证；
7.拍卖成交确认书。
第二组证据：1.评估报告；2.拍卖会资料；3.拍卖确认书；
4.土地使用证；5.房屋证；6.付款收据；7.依法维权声明；
8.声明；9.抗议书；10.异议；11.异议书；12.测量费清单；
13.相片；14.异议书；15.建筑物数量确认清单；16.申请书；17.视频资料；18.“怀集高铁站前大道钉子户为何采取强制措施予以拆”的陈述文书；19.举证状；20.申请书；21.委托书。
第三组证据：两张照片。
被告怀集县人民政府答辩称，一、原告陈活兴的起诉已经超过诉讼期限，依法应当裁定驳回起诉。根据《国有土地地上房屋征收补偿条例》（国令第590号）第八条、第十三条的规定，2014年6月23日，答辩人发布了《关于贵广铁路怀集站前大道项目房屋征收的公告》（以下简称公告）。经初步调查，征收范围内建有一座权属第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行的备战仓库，该备注仓库建于上世纪六十年代。征收人在与该行协商征收事宜时，该行称该仓库及其用地已拍卖转让给原告陈活兴。征地工作人员与原告陈活兴联系协商过程中，经核查查明，原属于第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行的怀国用（2005)第00174号《土地使用证》项下位于幸福聂屋经济社金鸡头，面积为972平方米的备战仓库用地属国有划拨土地；第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行于2005年申请补办国有（划拨）土地使用证后，未依法报请有批准权的人民政府或土地管理部门批准擅自转让该地块。转让后亦未办理登记等相关手续。经与该行和原告陈活兴多次协商均未能达成协议，答辩人遂于2014年12月5日依法作出怀府土收字[2014]第1号《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》，决定无偿收回怀国用（2005）第00174号《土地使用证》项下的划拨土地使用权；对该土地上的粤房字第0956290房屋（评估价值79470元）、粤房地字0956287房屋（评估价值2447元）及其他附属物（评估价值3194元）按评估价给予补偿。同时，限被征收人自收到该决定之日起五日内与房屋征收实施单位签订房屋征收补偿协议，领取补偿费，并搬迁腾空被征收房屋交征收实施单位验收后拆除。虽然原告陈活兴作为与行政征收行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。但因答辩人于2014年12月5日作出了该决定，并已于2014年12月15日送达原告陈活兴，原告陈活兴在法定诉讼时效期间内，未申请行政复议也未提起行政诉讼，又不履行该决定，现该决定已进入执行程序，原告陈活兴才对该决定提起行政诉讼，显然已超过法定起诉期限，且无正当理由。据此，依照行政诉讼法司法解释第三条之规定应裁定驳回起诉。二、答辩人作出怀府土收字[2014]第1号《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》，程序合法，手续齐备，适用法律正确，依法应当维持。原告陈活兴与第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行因该宗划拨土地使用权及地上房屋拍卖转让的法律关系，应另行法律途径解决，与答辩人的行政行为无关，原告陈活兴请求撤销决定没有事实和法律依据。2005年7月29日，第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行及原告陈活兴双方未经审批并办理转移登记手续，擅自通过拍卖方式转让涉案的国有划拨土地的使用权，该行为违反了《城市房地产管理法》第40条第一款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44、45条，《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条、《拍卖法》第8条第1款等法律法规的强制性规定，是无效行为，不受法律保护。该宗国有划拨土地使用权及地上房屋所有权依法没有发生转移，权利人依然是第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行。答辩人依法作出怀府土收字[2014]第1号《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》，并送达第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行及原告陈活兴，符合法律规定。原告陈活兴持《拍卖成交确认书》提出撤销怀府土收字[2014]第1号《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》无事实和法律依据。综上所述，答辩人作出的怀府土收字[2014]第1号《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》依法有据，程序合法，原告陈活兴在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，已丧失起诉权。请人民法院依法驳回起诉。
被告怀集县人民政府提交以下证据：
1.《国家发展改革委关于新建贵阳至广州铁路项目建议书的批复》（发改交运[2007]1022号）；2.《关于新建贵阳至广州铁路建设用地预审意见的复函》（国土资预审字[2008]258号）；3.《关于新建贵阳至广州铁路肇庆段建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2011]658号）；4.《肇庆市人民政府关于贵广、南广铁路肇庆段征地拆迁的通告》（肇府[2008]46号）；5.《关于贵广铁路怀集站站前大道项目房屋征收的公告》（怀府[2014]23号）；6.《关于印发贵广铁路怀集站站前大道国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（怀府办函（2014）111号）、《贵广铁路怀集站站前大道国有土地上房屋征收补偿方案》；7.怀国用（2005）第00174号《土地使用证》、粤房字第0956290《房屋所有权证》、粤房字地0956287《房屋所有权证》；8.价格评估委托书、评估报告书、评估价格告知书、签领补偿款告知书、公证书、送达回证；9.《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》（怀府土收字（2014）第1号）、送达回证、照片；10.《征地拆迁建设工作领导小组办公室告知书》；11.信访申请书、《关于陈活兴提出工行地块上房屋征收补偿及�地问题的答复》、送达回证、照片；12.催告书、关于依法强制执行《决定》的公告、送达回证；13.法律法规。
第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行口头答辩称，其已将案涉房地产转让给原告陈活兴，且已将案涉房地产交付给原告陈活兴使用至今，被告怀集县人民政府因建设需要征收案涉房地产应与原告陈活兴协商沟通处理，该行予以配合工作。
第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行没有提交证据材料。
经过庭审质证，被告怀集县人民政府对原告陈活兴提供的第一组证据的质证意见：证据1、2的三性无异议，认为该公告是被告怀集县人民政府依法作出征收补偿的行为；不认可证据3的三性；证据4的三性无异议；证据5的三性无异议，认为被告怀集县人民政府依法作出征收补偿的行为；不予认可证据6的三性，认为原告陈活兴没�通过合法程序取得案涉房地产的权属；证据7的三性无异议。第二组证据的质证意见：证据1、2与本案无关；证据3的真实性关联性无异议，但认为案涉物的拍卖程序违法，该拍卖成交确认书无效；证据4、5、6与本案无关；证据7、8、9、10、11、12是当事人的个人主张意见，不属于证据；不予认可证据13的三性；证据14-21不属于证据。第三组证据的质证意见：不予认可原告陈活兴提供照片需要证实的内容。
原告陈活兴对于被告怀集县人民政府提供的证据的整体质证意见认为被告怀集县人民政府作出案涉征收补偿决定违法，侵害其已依法取得案涉房地产的权属的权益。
第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行对原告陈活兴及被告怀集县人民政府的证据不发表质证意见。
根据庭审质证，对当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予�证实异议主张的证据，本院认定为有效证据。综合本案各方证据效力，对原告陈活兴第二组证据7-12、14-21不予认可，其他证据可作为本案定案依据。
经审理查明，原告陈活兴于2005年通过广东翔实拍卖有限公司竞买案涉房地产，而广东翔实拍卖有限公司在对案涉房地产进行拍卖说明中备注“起拍价为0.8万元，该标的房产已无使用价值，土地用途为仓储用地，未通路、电、水”，后原告陈活兴以12075元竞得案涉房地产并签订《拍卖成交确认书》,其已支付价款并管理使用案涉房地产至今，但案涉房地产一直未能变更过户，至今仍登记在第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行名下，其中证号为怀国用（2005）第00174号的《土地使用证》项下土地使用权为划拨性质，地上房屋产权证号分别为粤房字第××号、粤房字第××号。被告怀集县人民政府因贵广铁路怀集站站前广场、站前大道等市政基础设施建设需要，于2014年6月23日发布了[2014]23号《关于贵广铁路怀集站站前大道项目房屋征收的公告》和《贵广铁路怀集站站前大道国有土地上房屋征收补偿方案》，其中案涉房地产列入征收范围。实施征收部门于2014年8月10日委托肇庆永辉价格事务所有限公司对案涉被征房屋价值进行估价，并由该公司于2014年9月20日作出评估报告书（其中粤房字第××号房屋评估价值79470元，粤房字第××号房屋评估价值为2447元，其他附着物评估价值为3194元），并将该评估结果告知第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行，第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行并无提出异议。因被告怀集县人民政府未能与第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行达成补偿协议，实施征收部门已于2014年10月15日将上述房产评估价值款项予以提存至怀集县公证处并告知第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行进行提取。被告怀集县人民政府于2014年12月5日作出怀府土收字[2014]第1号《怀集县人民政府关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》（该决定书并未将原告陈活兴列为当事人）认为第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行未经批准，转让国有划拨土地使用权，且转让后不办理转让登记手续和未缴纳土地出让金，该转让行为违法无效，不受法律保护，并决定无偿收回登记在第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行名下的怀国用（2005）第00174号《土地使用证》项下的划拨土地使用权及对证号为粤房字第××号、粤房字第××号的房屋及地上物补偿共计85111元，并载明相应的复议、诉讼权利。被告怀集县人民政府在作出行政征收补偿决定后，分别于2014年12月12日、15日向被征收人中国工商银行股份有限公司怀集支行和原告陈活兴送达上述征补决定书。第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行至今并无提出异议，原告陈活兴收到上述征补决定书后亦未提出行政复议，及至提起本案诉讼。
本院认为，本案争议的焦点为被告怀集县人民政府作出案涉的《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》是否合法。
对于本案当事人诉讼主体资格问题。原告陈活兴于2005年在第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行处置案涉房地产时通过拍卖方式买受案涉房地产，其已支付价款并管理使用案涉房地产至今，房地产虽未能变更过户登记，但原告陈活兴对案涉房地产享有相应的权利，现因被告怀集县人民政府征收案涉房地产，该征收行为对原告陈活兴的权益产生实质影响，其可作为适格原告陈活兴提起诉讼。被告怀集县人民政府依法可对辖区内的国有土地及地上物收回及征收，有权作出案涉《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》，其是本案适格被告。
对于被告怀集县人民政府提出原告陈活兴的起诉超过诉讼期限的问题。因被告怀集县人民政府作出案涉《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》没有将利害关系人陈活兴列作当事人，虽被告怀集县人民政府作出上述征补决定后向原告陈活兴送达该征补决定，但被告怀集县人民政府并无告知原告陈活兴对于案涉行政行为享有诉权或者起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知�具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，原告陈活兴的起诉期限应适用２年的起诉期限。被告怀集县人民政府于2014年12月15日向原告陈活兴送达案涉征补决定，但原告陈活兴于2016年5月30日向本院提起行政诉讼并没有超过2年的起诉期限。
被告怀集县人民政府作出《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》具体行政行为的程序方面。第一，虽然案涉房地产登记在第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行名下，但原告陈活兴已支付价款并一直使用案涉房地产，原告陈活兴是案涉房地产的利害关系人，被告怀集县人民政府作出《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》具体行政行为过程中未能严格遵守法定程序为原告陈活兴参与征收活动创造条件，确保其知情权、参与权、救济权的实现。第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”、第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”的规定，被告怀集县人民政府在对被征房屋进行评估过程中并未赋予被征收人协商选定评估机构的权利及选择房屋补偿的方式的权利。故，被告怀集县人民政府在作出房屋征收具体行政行为过程中的上述行为未能按照法律法规规定，显属违法。
被告怀集县人民政府作出《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》具体行政行为的实体处理方面。被告怀集县人民政府作出的《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》主要内容为“一、无偿收回中国工商银行怀集支行怀国用（2005）第00174号《土地使�证》项下的划拨土地使用权；二、对被征收人中国工商银行怀集支行怀国用（2005）第00174号《土地使用证》项下土地上的粤房字第××号房屋按评估价值79470元给予补偿；粤房字第××号房屋按评估价值2447元给予补偿；其他附着物按评估价值3194元给予补偿。”根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）、（六）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”被告怀集县人民政府因贵广铁路怀集站站前广场、站前大道等市政基础设施建设需要收回及征收案涉房地产，该行为是符合公共利益的需要，被告怀集县人民政府可决定实施收回及征收案涉房地产。
第一，对于无偿收回第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行名下怀国用（2005）第00174号《土地使用证》项下的划拨土地使用权的问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“�偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定“……房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”案涉土地为国有划拨性质，虽由土地权属人第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行自行处置转让给原告陈活兴，但交易双方并未办理转让手续且土地性质并未发生变化，被告怀集县人民政府实施收回及征收案涉房地产时决定无偿收回案涉土地的处理并无不当。
第二，对于地上物补偿的问题。虽然被告怀集县人民政府在作出征收房地产具体行政行为过程中未将原告陈活兴列为利害关系人对待，且对被征房屋进行评估过程中并未赋予被征收人协商选定评估机构的权利及选择房屋补偿方式的权利的处理违法，但本案征收房屋为公共利益需要，对本案征收行为进行司法审查时需要衡量公共利益与个体权益的关系，应遵循既保护个体实际权益又不损害公共利益的原则，故评判被告怀集县人民政府作出《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》实体处理是否正确主要评价被告怀集县人民政府对被征房屋价值的补偿是否恰当。根据原告陈活兴提供的证据反映，原告陈活兴于2005年通过广东翔实拍卖有限公司竞买案涉房地产，而广东翔实拍卖有限公司在对案涉房地产进行拍卖说明中�注“起拍价为0.8万元，该标的房产已无使用价值，土地用途为仓储用地，未通路、电、水”，后原告陈活兴以12075元竞得案涉房地产并签订《拍卖成交确认书》。被告怀集县人民政府在进行征收案涉房地产过程中已委托具有资质的评估机构对案涉被征房屋的价值作出评估（其中粤房字第××号房屋评估价值79470元，粤房字第××号房屋评估价值为2447元，其他附着物评估价值为3194元），并将该评估结果告知第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行，第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行作为被征收人并无提出异议。故，被告怀集县人民政府委托具有资质的评估机构作出的上述评估结果合理可信，被告怀集县人民政府参照该评估结果对地上物进行补偿的处理恰当，该处理并无实际损害被征收人或利害关系人因房产被征收获得补偿的权益。
综上所述，被告怀集县人民政府作出案涉《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》的行政行为存在违法情形，依法应当撤销，但被告怀集县人民政府因公共利益需要征收案涉房地产，现因处理征收案涉房地产的相关事宜已导致相关工程无法顺利开展，且该征收补偿决定实体处理恰当并无实际损害原告陈活兴或第三人中国工商银行股份有限公司怀集支行的实体权益，撤销案涉《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》会给当地的社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下：
确认怀集县人民政府作出《关于收回国有划拨土地使用权和房屋征收补偿的决定》的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告怀集县人民政府负担。
如不服本判决�可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 何剑锋