河北省沙河市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沙行初字第7号
原告王香林，男，汉族，住邢台市。
委托代理人贾现军，男，河北领航律师事务所律师。
委托代理人王生林，男，汉族，住邢台市。
被告任县人民政府，住所地任县人民街。
法定代表人李海林，男，县长。
委托代理人赵瑞卿，男，任县司法局副局长。
委托代理人赵建国，男，任县国土资源局法制科科长。
第三人刘贵祥，男，汉族，住邢台市。
委托代理人耿玉海，男，汉族，河北张舰律师事务所律师。
原告王香林诉被告任县人民政府及第三人刘贵祥土地行政处理一案，根据《最高人民法院关于〈开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉》、《邢台市中级人民法院关于行政案件实行相对集中管辖的公告》的规定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年3月9日依法向被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月7日公开开庭审理了本案。原告王香林及委托代理人贾现军、王生林，被告任县人民政府的委托代理人赵瑞卿、赵建国，第三人刘贵祥及委托代理人耿玉海，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告任县人民政府于2014年1月13日作出《关于王香林申请撤销刘贵祥宅基地使用证有关情况的处理决定》，主要内容如下：2012年9月11日，任县大屯乡旧周村村民王香林申请依法撤销刘贵祥持有的“填有签发时间为1987年4月10日，署名刘贵祥的农村宅基地使用证”或依法宣布此证无效。县政府法制办收此申请后，于2012年9月11日向县国土资源局下发了“行政执法监督通知书”，要求县国土资源局对该案依法进行调查，并将处理结果书面报于县法制办。2014年1月3日，任县国土资源局向县法制办提交了书面答复，内容如下：“刘贵祥1986年在现该争议地盖房，当年申请办理宅基证，农业局于1987年为刘贵祥颁发了宅基证。首先，关于刘贵祥办证资格方面。经查王香林反应的不是事实，刘贵祥户籍一直在大屯乡旧周村，是旧周村集体组织成员，有权取得该村的宅基地使用权。其次，关于档案资料方面。刘贵祥现持有的宅基证在我局确实找不到档案资料，但档案资料的丢失是多方面的，不能以此推定刘贵祥当时办证手续不合法。第三，关于办证土地是否为王香林“承包地”问题。1986年刘贵祥已经建房，而在1989年全县第一次土地调查后调整为建设用地，现今王香林反映所说是自己“承包地”，是不可能的事实。第四，关于宅基证上填写“0.**亩”是否超过法律规定问题。按照当时的《河北省村镇建房用地管理实施办法》（1982年7月3日实施至1987年4月27日废止）该宅基证适用面积确实存在不符合标准问题，但法律没有规定填写不符合标准的宅基证属无效宅基证，其效力问题应依法判定。根据1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条规定，可知1987年1月《土地管理法》开始施行前，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。因此说刘贵祥持有宅基证按《确定土地所有权和使用权的若干规定》处理后，应按实际使用面积登记。因此，反映人王香林所反映的四点均与事实不符，请县政府依法驳回申请。综上所述，县政府认为，申请人王香林反映的问题与事实不符，依法驳回其申请。如不服本决定，可以自接到处理决定书之日起60日内向邢台市人民政府提起行政复议，或三个月内向任县人民法院起诉。被告在举证期内向本院提交作出具体行政行为的证据如下：1、处理决定复印件；2、申请书及申请人身份证复印件；3、申请人提交的2011年5月10日、2013年12月23日、2011年6月16日证明；4、旧周村委会证明；5、李宝辰证明；6、土地承包证；7、旧周村第五队社员名单；8、申请人提交的2013年2月20日、2012年10月16日证明；9、刘贵祥宅基证；10、刘贵祥身份证户口本复印件；11、被申请人提交的2012年10月18日证明；12、1996年9月10日旧周村委会证明；13、公证书；14、1989年第一次土地调查图；15、2008年第二次土地调查图；16、任政法督字第（2012）1号；17、任县国土资源局对任政法督字第（2012）1号的答复。
原告诉称，被告驳回原告撤证申请的决定，程序违法、认定事实和适用法律错误，应予撤销。一、程序违法。《邢台市行政执法投诉举报处理规定》第13条和第第14条规定，任县法制办已向国土局下达了任政法监督（2012）第1号行政执法监督通知书，说明任县法制办已经受理了原告的申请，也认可刘贵祥持有的宅基地使用证是不合法的，2014年1月13日任县法制办报县政府做出驳回原告的申请，属于程序倒置，程序违法。二、认定事实错误。1、认定1986年刘贵祥在争议地方建房错误。1986年左右原告养父母在紧邻公路地方建起了南屋居住，与刘贵祥持有的宅基地表明的范围不是一个地方。刘贵祥持有的宅基地标明的范围1986年还是耕地，1987年王香林将该地兑换给刘贵祥。1994年村里第二次承包时，因北邻左双丰（王为妮之妻）家里人员减少，小队将左双丰家多余的耕地交给刘贵祥耕种，刘贵祥1994年才建起了北屋作为厂房。刘贵祥伪造的宅基地使用证书写“1986年10月使用”是虚假的。2、认定诉争之地不是原告承包地错误。诉争之地原告均持有第一轮和第二轮土地承包经营权证书，同时又有分地成员和村委会的相关证明给予证实。决定书认定诉争之地1989年调整为建设用地是错误的，因为国家队土地实行用途管制是1999年才开始实施的，1989年划为建设用地。3、认定刘贵祥档案资料丢失，没有依据。4、认定刘贵祥的宅基地使用证是清理登记取得错误。宅基地清理登记是对1986年1月10日任政【（1986）3号】文件以前已经建有房屋的宅基地的清理，对清理登记的原则和程序作了明确规定。第八条规定“宅基地清理登记，一律按照居民宅基现状的实际占地面积为依据，按房屋、院墙的根基丈量计算占地面积”。刘贵祥持有的宅基地标明的范围1986年还是耕地，1987年才进行兑换，1994年村里第二次承包时，北邻要了左双丰部分耕地，刘贵祥才建起了北屋作为厂房，1987年清理登记发证。根据任政【（1986）3号】文件第二条、第三条规定，刘贵祥持有的宅基地使用证填写时间为1986年10月，面积0.56亩，既未经县政府批准，面积又超标，现在县政府对其视为通过清理取得的宅基地使用证予以承认是严重错误的行为。任县法院（2011）任民初字第00321号判决书，审理查明部分认定“原告于1987年4月10日办理了宅基地使用证，在该宅基地上建起了北屋等”，刘贵祥2011年8月23日在任县法院庭审时自认是“按照申请程序办理的宅基地使用证”，说明刘贵祥先办证后盖房，应属于审批发证，不属于清理登记。邢台中院（2011）邢民终字第578号判决书，刘贵祥承认“1987年双方互换了土地”，同样证明此土地实际兑换时间发生于1987年1月1日《土地管理法》实施之后，根本不会出现清理登记情况。如果是清理登记的话依据任政【（1986）3号】文件第七条规定，要四邻到场。5、没有认定刘贵祥建厂实际使用2亩多的违法实事，企业用地办成宅基地本身就是错误的。诉争之地是刘贵祥1994年以后办厂用地，占地约2亩，即使办理手续也应该办理企业用地手续，不能办理宅基地使用手续，因此，刘贵祥将企业占地办理为宅基地本身就是错误的。况且刘贵祥1985年3月已有一处占地0.75亩宅基地，以足够使用，由任县国土资源局赵建国交给原告的户主为刘贵祥的《任县宅基地清理登记表》为证，依据《河北省村镇建房管理实施办法》规定，不符合申领宅基地条件。6、没有认定用地一览填写“荒地”的违法实事。此地系原告的承包地，把耕地填写为荒地，若为清理登记则违背任政【（1986）3号】文件第七条相关规定。7、认定宅基地超标，同时又认定处理后变为合法，同样错误。决定书认定了没有档案资料，何来认定政府进行处理过。三、适用法律错误。刘贵祥伪造的宅基地使用证，填发时间为1987年4月10日，审查证件是否符合应该适用当时的法律、法规和政策，即1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》、1982年7月3日制定的《河北省村镇建房管理实施办法》和1986年1月12日任县人民政府颁发的任政【（1986）3号】文件，此决定书适用1995年的《确定土地所有权和使用权若干规定》作出决定，属于适用法律错误。综上，原告诉请，一、撤销被告2014年1月13日作出的关于王香林申请撤销刘贵祥宅基地使用证有关情况的处理决定，责令任县人民政府作出撤销第三人刘贵祥宅基地使用证的决定；二、诉讼费用由被告承担。原告向法院提交证据如下：1、处理决定；2、1981年土地承包经营权证书；3、刘贵祥宅基地使用证；4、任县国土资源局证明；5、刘贵祥1987年的清理登记表；6、刘贵祥在1994年第二轮土地承包时长圆地被收回的证明；7、1994年第二轮土地承包时分地小组和村委会的证明；8、王香林1994年第二轮土地承包的土地承包经营权证书；9、任县法制办任政法督字第（2012）1号行政执法监督书；10、任县国土资源局处理时对土地现状进行的勘验图；11、河北省任县人民法院（2011）任民初字第00321号民事判决书；12、邢台市中级人民法院（2011）邢民四终字第578号民事判决书；13、2012年10月16日任县国土资源局赵建国、贾国生对王增林、王成文询问笔录；14、2012年10月16日任县国土资源局赵建国、贾国生对王成文询问笔录；15、任县法院2011年8月23日庭审笔录；16、2014年5月1日王成文证明；17、刘卫华宅基证。
被告辩称，一、县政府作出处理决定书程序合法。县政府法制办向国土局下达《任政法督字第（2012）1号》行政执法监督通知书并没有确认刘贵祥持有的宅基证（以下简称“该证”）进行核查。在县国土资源局查清事实并作出书面回复后，县政府才依法作出驳回申请人王香林的处理决定。不存在任何程序错误。二、县政府做出处理决定书认定事实清楚，证据确凿。（一）诉争之地不是原告承包田。原告虽然提交了承包证、村委会证明及相关人员书面证言，但均不能确认其承包证涵盖了争议土地，且旧周村委会和村支部联合出具的“关于刘贵祥交征购协议和王香林更换土地的证明”，以及王香林之父王春元2009年的公证证言均否认了王香林仍然具有争议土地承包权的说法。且1989年已经调整成为建设用地的土地，不可能是王香林的承包田。（二）该证办理手续合法，不能以找不到档案为由来撤销该证。前旧周村干部刘桂山于2012年10月18日出具证言，该证的办理首先是经过村委会批准并公开丈量的，国土资源局档案管理难免有漏洞，存在丢失档案的可能，因此不能以此否认该证的效力。（三）该证办理年限为1987年，经过1995年之后其适用面积已经得到合法确认。该证上填写“0.56亩”按照当时的《河北省村镇建房用地管理实施办法》（1982年）该宅基证适用面积确实存在不符合标准问题，但法律没有规定填写不符合标准的宅基证属无效宅基证。三、县政府做出处理决定书适用法律正确。处理决定判断该证的办理合法性当然是依据当时的法律，虽然在决定书中引用了1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条规定，只是说该证经历时间久远，且国家法律法规已经对以前的办证进行了多次纠正，该证已经不具备可撤销性，并未直接引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定来判定该证的合法性。综上，处理决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确应予以维持。
第三人述称，一、任县人民政府作出驳回撤证申请的决定，程序不违法。首先，邢台市人民政府政字（2012）13号，属于一般性政府文件，不属于法律、法规或政府规章，行政诉讼法没有要求行政机关必须遵照执行或者参照执行，任县人民政府在具体行政行为上的做法，与此文件不完全相同，不构成违法。其次，颁发宅基证的主体是任县人民政府，申请人投诉和要求纠正的是县政府的具体行政行为，国土局不是政字（2012）13号第14条规定的行政执法主体。县政府法制办向国土局下达执法监督通知书，只能视为是县政府内部监督调查的方式，不能据此就认为，其认可了答辩人持有的宅基证是不合法的。驳回被答辩人的申请，不属于程序倒置。二、决定认定事实正确。1984年答辩人付给被答辩人3000元，答辩人将争议土地的1.625亩土地交答辩人使用，1986年答辩人在争议土地上建起南屋。1987年任县人民政府为答辩人颁发了宅基使用证，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。且自1986年到2011年，在二十余年时间里，该宅院一直是答辩人单独占有、出租、使用，任何人没有提过任何异议。被答辩人主张对争议土地具有承包使用权，不符合事实，不能成立。因为，1994年，村里二次调地时，答辩人在争议土地上建房使用已有八年时间，该宗地使用性质在1989年也已经由耕地变更为建设用地，因此，1999年该宗地不能也不应当再作为承包地分给被答辩人。如果村里统一调地时，将该1.625亩计入被答辩人应分的承包地亩数，可能是考虑被答辩人将争议的1.625亩耕地卖了，因此少给了被答辩人1.625亩。这也有一定的道理。被答辩人当时没有提出异议，事情经过近二十年后，又对争议土地提出主张，也是不当的。三、档案资料丢失、登记面积超标，不能成为撤证的理由。由于历史较久，加之管理部门变更，对档案资料重视不够等原因，答辩人的宅基证档案资料丢失，是事实。但造成这一情况的责任不在答辩人。宅基登记面积超标也是事实，但通过土地清理，依法作出处罚并确认登记有效，有法律法规依据。因此，均不能成为撤销答辩人宅基证理由。四、决定适用法律正确。颁发宅基证是一个具体行政行为，撤销宅基证也是一个具体行政行为。颁证毫无疑问适用1987年法律、法规。撤证不仅适用当时的法律、法规，也应当适用现有法律、法规。尤其是对原有法律法规没有规定或规定不明确的，更应当适用现有的相关法律法规。因此，任县人民政府在作出本决定时，在适用法律并无不当。综上，应驳回原告诉讼请求。第三人向法院提交证据如下：1、刘贵祥宅基地使用证；2、公证书；3、村委会证明；4、协议书；5、证明一份；6、冯胡群、王海龙证明；7、王海生协议书；8、刘桂山、王成文证明；9、王江荣证明；10、王同林证明；11、霍振起证明。
双方当事人当庭对他方证据的关联性、合法性和真实性进行了质证，法院依法作出认证。
本院根据本案有效证据认定以下案件事实：原告王香林同第三人刘贵祥均系任县大屯乡旧周村村民。对本案争议土地，原告王香林认为其持有的070426264号土地承包经营权证同第三人刘贵祥持有的宅基地使用证存在争议，向被告任县人民政府提出申请，要求撤销第三人持有的“填发日期为1987年4月10日，署名为刘贵祥的农村宅基地使用证”，被告于2012年9月21日向任县国土资源局发出任政法督字第（2012）1号行政执法监督通知书，任县国土资源局于2014年1月3日作出答复，2014年1月13日，被告作出关于王香林申请撤销刘贵祥宅基地使用证有关情况的处理决定，原告对处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，第三人刘贵祥是旧周村村民，户籍没有变动，具有取得旧周村宅基地使用权的权利，且档案丢失不能说明被告为第三人办理宅基地手续违法。被告经向任县国土资源局发出任政法督字第（2012）1号行政执法监督通知书，调查核实后，根据国土资源局答复作出处理决定，在事实认定上并无不当。在法律适用方面，《邢台市行政执法投诉举报处理规定》于2012年8月15日公布并施行，被告任县人民政府为第三人办理的农村宅基地使用证日期为1987年4月10日，在处理程序中不适用《邢台市行政执法投诉举报处理规定》之规定；决定书中未引用《土地管理法》（1986年）、《河北省村镇建房管理实施办法》（1982年）等法律法规，不意味该决定书中未适用上述法律法规，对原告所称，本院不予认可。综上，原告诉讼请求第一项为撤销被告2014年1月13日作出的关于王香林申请撤销刘贵祥宅基地使用证有关情况的处理决定，责令任县人民政府作出撤销第三人刘贵祥宅基地使用证的决定，其中撤销被告2014年1月13日作出的关于王香林申请撤销刘贵祥宅基地使用证有关情况的处理决定，本院不予支持；对责令任县人民政府作出撤销第三人刘贵祥宅基地使用证的决定部分，不属于人民法院行政诉讼裁判范围，本院亦不予支持，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王香林的诉讼请求
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 刘永信
审 判 员 赵明辉
人民陪审员 唐立芳
二〇一四年五月十日
书 记 员 刘 东