广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初44号
原告四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社。住所地：四会市江谷镇田心藕塘南村。
负责人刘锡钜。
委托代理人赵厚轩，广东联顺律师事务所律师。
委托代理人谭耀雄，广东联顺律师事务所实习律师。
被告四会市人民政府。住所地：四会市行政服务中心。
法定代表人刘泾波，该市市长。
委托代理人崔冰娜，四会市法制局工作人员。
委托代理人李宇亨，广东西江律师事务所律师。
被告四会市江谷镇人民政府。住所地：四会市江谷镇石岗庙*号。
法定代表人朱海清，该镇镇长。
委托代理人翁伟明，该镇人大副主席。
委托代理人谢志强，该镇工作人员。
原告四会市江谷镇田心村藕塘南经济合作社（以下简称藕塘南社）诉被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府请求确认征地行为违法纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭于2017年1月23日公开开庭审理了本案。原告藕塘南社的委托代理人赵厚轩、谭耀雄，被告四会市人民政府的委托代理人李宇亨、崔冰娜，被告四会水江谷镇人民政府的委托代理人翁伟明、谢志强到庭参加诉讼。因案件进行协调和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
被告四会市政府因汕湛高速公路工程项目建设的需要，征用原告藕塘南社的部分土地，被告四会市江谷镇人民政府作为实施征地单位与原告藕塘南社签订《征地补偿协议》并支付征地补偿款，原告藕塘南社对征收补偿行为不服，提起行政诉讼，请求确认被告征收土地行为违法。
原告藕塘南社诉称：2015年，广东省南粤交通有限公司决定修建汕（头）湛（江）高速公路，需占用沿途村镇土地。同年，被告四会市人民政府作出《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》（四府批【2015】第169号），批准征用原告村集体所有的部分土地。依据被告四会市江谷镇人民政府单方面提供的《征地补偿协议》，原告得知，原告被征土地共110.0635亩。其中林地82.9164亩，耕地8.2217亩，园地15.7077亩，鱼塘3.2177亩。补偿标准是:耕地每亩37600元，鱼塘每亩38900元，林地每亩14400元,园地每亩28900元,返还自留用地16.5095亩，补偿标准为每亩134400元。上述两部分土地补偿款共计4301129.94元。2016年元月，原告虽已收到该补偿款项，但至今未分配，也未与江谷镇政府签署正式的征地补偿协议。上述系案件的基本事实。原告认为：第一，四会市人民政府批准征用原告村集体土地的行为是江谷镇人民政府具体实施征地行为的依据，其前置审批行为具有独立的对外法律拘束力，对原告的权利义务造成实际影响，而江谷镇人民政府是具体实施征地行为的单位，原告有权选择四会市人民政府和江谷镇人民政府作为共同被告一并起诉，四会市人民政府与江谷镇人民政府均具有被告资格。第二，四会市人民政府批准征用原告土地，未履行法定的征地手续，包括与原告协商、组织听证、发布有关公告以及必要的报批等，其征地行为的合法性令人质疑；第三，江谷镇人民政府作为具体实施征地行为的单位，未经实地勘验、测量，单方面告知原告被征土地的面积、地类及补偿标准，其补偿行为并无充分的事实与法律依据。事实上，原告被征土地面积约169亩，而不是110.0635亩，本案存在多征少补问题。此外，关于被征各地类面积，江谷镇人民政府也存在夸大林地面积而缩小园地面积的问题，客观上降低了补偿标准。原告意见是，通过合法程序，委托有资质的机构对被征土地地类、面积进行实地勘验、测量并评估，确定实征土地的地类及面积，并以此作为补偿依据。综上，四会市人民政府批准征用原告土地，江谷镇人民政府具体实施征地行为，不仅程序违法，而且未向原告提供符合客观事实的征地依据，其行为损害了原告合法利益。原告故提起本案诉讼，请求：1.判决确认被告四会市人民政府批准的被告江谷镇人民政府实施的征用原告集体所有的土地的行政行为违法。2.判决两被告承担本案诉讼、评估、勘验费用。
原告藕塘南社在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.村民大会决议；2.《林权证》；3.《汕湛高速公路全面动工》的通告；4.《征地补偿协议》；5.银行账户明细单；6.诊断证明书。
被告四会市人民政府答辩称：一、答辩人系县级市人民政府，具有实施征地的权限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。答辩人作为县级市人民政府，具有实施征地的权限。二、本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关的流程开展，征地流程合法合规。本次汕（头）湛（江）高速公路征地严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》和广东省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准(2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发（2011）21号）等文件的规定开展工作。2014年9月24日，答辩人于四会市江谷镇田心村张贴了肇庆市人民政府《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会一德庆段征收土地预公告》（肇府公（2014）1号）。2015年2月9日，向原告送达了《听证告知书》（四国土资听告字（2015）117号）。2015年11月8日，召开藕塘南村民代表会议协商，双方一致同意严格按《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》（四府批【2015】169号）中所列标准进行征地补偿，原告户代表予以签名确认后，双方于2015年12月7日签订《征地补偿协议》。由此可见，本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关流程开展，征地流程合法合规。《行政诉状》中指答辩人“未履行法定的征地手续，包括与原告协商、组织听证、发布有关公告以及必要的报批”等表述依理无据。三、本次征地面积由具有资质的测绘公司测量，补偿金额已按土地实际面积及地类计付。本次征地所涉之地类面积量算与权属测绘，由汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司，采取公开招标的采购方式进行采购。中标方广州多源勘测有限公司具有测绘乙级资质，并已出具本案所涉土地的测绘图纸。其后经原告、答辩双方代表实地指界，确认无误后在测绘图纸上盖章确认。所涉土地地类参照2014年国土图斑予以确定，依据充分。由此可见，本次征地面积由具有资质的测绘公司测量，补偿金额已按土地实际面积及地类计付，《行政诉状》指答辩人“未经实地勘验、测量，单方面告知原告被征土地的面积、地类及补偿标准”、“夸大林地面积而缩小园地面积”等表述依理无据。综上，本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关流程开展，征地面积由具有资质的测绘公司测量，征地流程合法合规，答辩人认为本案应依法予以驳回。
被告四会市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.组织机构代码证；2.四府批【2015】169号文、听证告知书、听证送达回证、放弃听证的证明；3.照片；4.被征土地单位户代表签名表；5.测绘招标公告、营业执照、测绘资质证书、投票函、资格声明书、中标通知书；6.征地补偿踏查表、测绘图纸、复函、地类表、明细表；7.征地补偿协议、征用土地补偿兑现表、开户许可证、身份证；8.征地公告及图片；9.补偿款进账单。
被告四会市人民政府补充提交以下证据：青苗补偿面积表及被征土地测绘图纸。
被告四会市江谷镇人民政府答辩称：一、答辩人认为，本次汕湛高速征地行为严格按照流程依法依规进行：2014年9月24日张贴肇庆市人民政府《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会一德庆段征收土地预公告》（肇府公（2014）1号），2015年2月9日向原告送达《听证告知书》（四国土资听告字（2015）117号），并于2015年11月8日召开原告方藕塘南村民代表会议协商，双方一致同意严格按《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》（四府批（2015）169号）所列标准进行征地补偿，原告方户代表予以签名确认后，双方于2015年12月7日签订《征地补偿协议》。由此可见，本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关流程开展，征地流程合法合规。《行政诉状》指答辩人“未履行法定的征地手续，包括与原告协商、组织听证、发布有关公告以及必要的报批”等表述依理无据。二、本次征地所涉之地类面积量算与权属测绘，由汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司，采取公开招标的采购方式进行采购，中标方广州多源勘测有限公司具有测绘乙级资质，并已出具本案所涉土地的测绘图纸。其后经原告、答辩双方代表实地指界，确认无误后在测绘图纸上盖章确认。所涉土地地类参照2014年国土图斑予以确定，依据充分。由此可见，本次征地面积由具有资质的测绘公司测量，补偿金额已按土地实际面积及地类计付，《行政诉状》指答辩人“未经实地勘验、测量，单方面告知原告被征土地的面积、地类及补偿标准”、“夸大林地面积而缩小园地面积”等表述依理无据。综上，本次汕（头）湛（江）高速公路征地行为严格按照相关流程开展，征地面积由具有资质的测绘公司测量，征地流程合法合规，答辩人认为本案应依法予以驳回。
被告四会市江谷镇人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.组织机构代码证；2.四府批【2015】169号文、听证告知书、听证送达回证、放弃听证的证明；3.照片；4.被征土地单位户代表签名表；5.测绘招标公告、营业执照、测绘资质证书、投票函、资格声明书、中标通知书；6.征地补偿踏查表、测绘图纸、复函、地类表、明细表；7.征地补偿协议、征用土地补偿兑现表、开户许可证、身份证、账户明细表；8.《林权证》。
经庭审出示质证，被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府对原告藕塘南社提交的证据发表如下质证意见：
对证据1关联性无异议，但不予质证认定其合法性和真实性。证据2、3的三性无异议。证据4的真实性和合法性不予确认，该协议书没有盖章并与被告提供的协议书不一致。证据5三性予以认可。证据6的关联性不予认可。
原告藕塘南社对被告四会市人民政府提交的证据发表如下质证意见：
对证据1、2、3三性认可。证据4有异议，该签名表虽然是村民的签名，但是由镇政府工作人员会后再要求村民补签。证据5无异议。证据6的真实性有异议，该图纸没有坐标及比例，无法确认图纸反映情况是否正确。证据7的真实性有异议，是镇政府工作人员交给原告的资料。证据8的资料是事后补的，不予认可。证据9确认支付款项的事实。补充提交的证据的不予认可。
原告藕塘南社对被告四会市江谷镇人民政府提交的证据发表如下质证意见：
其中证据1-7的质证意见与对被告四会市人民政府1-7的证据的质证意见一致。对于证据8的真实性予以认可，但不予确认其证明内容。
本院对各方当事人提交的证据作如下认定：对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
本院根据上述有效证据及当事人的陈述认定以下事实：
肇庆市人民政府于2014年9月15日制定肇府公（2014）1号《汕（头）湛（江）高速公路肇庆四会—德庆段征收土地预公告》拟对包含原告藕塘南社等集体土地进行征收，征地实施单位于2014年9月24日在原告藕塘南社所在地对上述公告进行张贴公示。征地实施单位于2015年2月9日向原告藕塘南社送达《听证告知书》告知对征收原告藕塘南社土地相应土地的补偿安置方案、养老保障等事项进行听证，同日，原告藕塘南社书面表示同意征收相应土地的补偿标准及养老保障方案。被告四会市人民政府于2015年9月9日制定四府批【2015】169号《四会市人民政府关于汕（头）湛（江）高速公路清远清新至云浮新兴段项目江谷、地豆段征地拆迁补偿标准的批复》对征收案涉土地在内的补偿标准予以确定。原告藕塘南社于2015年11月8日召开村民代表会议，经村民代表协商签名确定同意被告四会市江谷镇人民政府征收其土地用于汕湛高速公路建设（其中林地82.9164亩、耕地8.2217亩、园地15.7077亩、鱼塘3.2177亩，合计110.0635亩），并同意按四府批【2015】169号文所列标准进行补偿。汕湛高速公路四会段建设指挥部办公室委托广东肇建招标有限公司采取公开招标的方式选定具有测绘乙级资质的广州多源勘测有限公司对该次征地所涉的土地地类面积与权属范围进行测绘，并由该公司出具本案所涉土地的测绘图纸，后经原告、被告代表实地指界确认并在测绘图纸上盖章确认。同时，征地实施单位参照2014年国土图斑资料及土地现状确定原告藕塘南社被征土地的地类。被告四会市江谷镇人民政府根据测绘结果及地类核对结果确定征收土地的面积、地类、位置，并于2015年12月7日与原告藕塘南社签订《征地补偿协议》，约定征收原告藕塘南社82.9164亩林地、8.2217亩耕地、15.7077亩园地、3.2177亩鱼塘，合计110.0635亩土地，并明确补偿标准及约定补偿款的支付、土地交付事项等。被告四会市江谷镇人民政府根据上述《征地补偿协议》约定于2016年2月19日将征地补偿款共计4301129.94元通过银行转账方式支付给原告藕塘南社。原告藕塘南社认可已收取上述款项但提出未进行分配。
另查明，征地实施单位在支付征地补偿款后将土地交付项目用地单位，并于2016年12月21日对被征土地进行建设施工，现被征土地已进行公路建设。
本院认为，本案的争议焦点是：被告实施的涉案土地征收行为事实根据和法律法规依据是否确实充分，程序是否合法。国家建设征收、征用农民集体土地的，依法应履行审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告四会市江谷镇人民政府虽然与原告藕塘南社签订《征地补偿协议》征收原告藕塘南社涉案110.0635亩土地，但现有证据未能反映被告取得了有批准权的人民政府批准其征地的文件。而且在原告提出征地异议拒绝交付土地的情况下，被告未履行相应通知、催告等法定程序及未申请人民法院强制执行而径行实施了强制拆除的收地行为，被告的上述征收土地行为不符合法律规定，应确认其征收土地行为违法。原告藕塘南社提出，被告征收补偿原告土地面积为110.0635亩，而原告藕塘南社经过测量认为实际征收面积约为169亩，存在少征多用的问题，又认为被告确定的补偿地类存在错误导致少计付补偿款。因原告藕塘南社对其主张未能提供证据予以证实且少征多用问题是侵权行为属于另一法律关系，原告藕塘南社可另寻途径救济，故本院不予采纳原告该主张。汕湛高速公路工程是肇庆市重点工程建设项目之一，本案征地行为是为了公共利益的需要进行建设征用土地，被告与原告藕塘南社对征地补偿协商一致并支付了补偿款，且被告已收地并交付建设施工，虽然案涉征地行为违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应确认该征地行为违法，但不予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，判决如下：
确认被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府征收案涉土地行为违法。
本案受理费人民币50元，由被告四会市人民政府、四会市江谷镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年六月五日
书 记 员 何剑锋