汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汕中法行终字第1号
上诉人（原审被告）汕头市澄海区人民政府，住所地汕头市澄海区。
法定代表人柯茂，区长。
委托代理人朱少滨。
委托代理人王策高。
上诉人（原审第三人）吴武练，男，汉族，户籍登记住址汕头市澄海区，公民身份号码1919。
委托代理人陈秀俊、杜顺彪，系广东德益律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴克松，男，汉族，户籍登记住址汕头市澄海区凤翔街道城南中山，公民身份号码0019。
被上诉人（原审原告）吴淑卿，女，汉族，户籍登记住址汕头市澄海区，公民身份号码0028.
上述二被上诉人委托代理人陈庆、王文奕，广东法厚律师事务所律师。
原审第三人黄碧辉，女，汉族，户籍登记住址汕头市澄海区，公民身份号码1991。
原审第三人吴锦武，男，汉族，户籍登记住址汕头市澄海区，公民身份号码1991。
原审第三人吴色红，女，汉族，户籍登记住址汕头市金平区，公民身份号码1929。
上诉人汕头市澄海区人民政府、上诉人吴武练因与被上诉人吴克松、被上诉人吴淑卿集体土地登记行政纠纷一案，不服汕头市濠江区人民法院作出的（20114）汕濠法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人汕头市澄海区人民政府委托代理人朱少滨、王策高，上诉人吴武练及其委托代理人杜顺彪，被上诉人吴克松、被上诉人吴淑卿及其委托代理人陈庆、王文奕到庭参加诉讼，原审第三人黄碧辉、原审第三人吴锦武、原审第三人吴色红经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案土地登记行为发生在上世纪九十年代。当时涉讼土地属原澄海市管辖范围，后原澄海市因行政区域调整，撤市设区，成为汕头市辖区。被告澄海区政府提交的两份时间为1986年3月14日的前沟村收款收据分别载明收到克松使用费和基建费53.8元、厝地款168元。1992年9月20日，澄海县隆都前沟经济联合社收款收据载明暂收克松厝地款2间3366元。1995年10月30日，原澄海市隆都镇人民政府发出土地登记通知单中载明：“我县对上述土地所有权和使用权的登记工作，将从95年10月30日开始。请填好《土地登记申请书》以及申报登记的权属证明材料，于95年11月20日前，到本县（镇）国土管理部门办理土地登记手续。逾期不办的，要按违法用地依法给予处理。办理登记地址：前沟村”。2013年1月11日，前沟村委会的证明书载明：“兹有原我村村民吴克松，1986年3月5日在我村分配人口集体用地建设用地0.056亩。原我村村民吴恒存，1986年3月14日在村购买议价集体用地建设用地0.056亩。确认林厝园二处集体用地建设用地（宅基地）属于吴克松、吴淑卿拥有”。在本案的土地登记行为中，上诉人澄海区政府确权的依据为土地登记申请书、界址调查表、地籍调查表、集体土地建设用地使用权登记卡和土地登记审批表各一份。2013年1月24日，被上诉人吴克松、吴淑卿向澄海国土局提出撤销061200296号使用证的申请。2013年12月9日，澄海区国土局对被上诉人吴克松、吴淑卿的上述申请作出答复，告知被上诉人如对061200296号使用证有异议，可向汕头市行政复议中心申请行政复议，或申请异议登记后对吴汉钦提起诉讼。2014年3月3日，被上诉人吴克松、吴淑卿向汕头市人民政府申请行政复议。汕头市人民政府于2014年6月6日作出汕行复案[2014]34号行政复议决定，维持上诉人澄海区政府核发061200296号使用证的土地登记发证行为。被上诉人吴克松、吴淑卿不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，吴汉钦于2014年1月7日死亡，其家庭人口现有妻子黄碧辉、儿子吴锦武、吴武练及女儿吴色红。
原审法院认为：本案土地登记行为发生在原澄海市存续期间，后澄海市变更为澄海区，本案涉讼土地位于澄海区管辖范围，澄海区政府是本案适格行政主体。根据1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第二十二条“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。”的规定，本案涉讼的土地登记行为是在法律、法规授权上诉人的职责范围，上诉人的土地登记行为应按法律、法规的规定办理。由于本案属土地使用权初始登记，根据《土地登记规则》第九条“初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告”的规定，被告澄海区政府虽称有公榜，但上诉人澄海区政府无法举证证明其登记行为有进行公榜或公告，亦查无本案涉讼土地登记公告资料。另外，《土地登记规则》第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明……”，上诉人澄海区政府对事实部分仅提供了土地登记申请书和地籍、界址调查表，无法提供吴汉钦依照上述规定应提供的土地权属来源证明的证据。《土地登记规则》第十八条规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告”，本案也查无土地管理部门将审核结果公告的证据。显然，本案的登记行为程序违法。
本案中，前沟村的收款收据、前沟村厝地收款明细表、确认个人宅基地使用权登记表以及2013年1月11日前沟村委会证明书等材料均体现本案涉讼土地使用权与被上诉人吴克松、吴淑卿有关联，而不属吴汉钦所有。土地管理部门在1996年将涉讼土地使用权人登记为吴汉钦，从现有材料看，显属证据不足。综上所述，原澄海市人民政府颁发澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证，确认涉讼土地使用权人为吴汉钦的具体行政行为证据不足，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第三目的规定，原审法院作出如下判决：撤销原澄海市人民政府颁发的澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证。案件受理费50元由汕头市澄海区人民政府负担。
上诉人汕头市澄海区人民政府不服原审判决，上诉称：一审判决对澄集建(1996)字第061200296号《集体土地建设用地使用证》的登记发证程序审查中存在未查清事实，对该宗土地登记发证程序审查存在严重的片面性，同时原审判决遗漏追加诉讼参与人，致使判决结果违背了客观事实。一、原审判决存在未查清事实，一定程度上影响审判结果的客观公正。1、关于上诉人提交的《确认个人宅基地使用权登记表》,表中记载的名字为“吴汉钦”或“吴汉歆”，对确认争议土地的归属意义重大，但就被上诉人提出应为“吴汉歆”之说法，一审法院未就此作进一步调查取证而做出判决，可能影响判决结果的公正；2、本案争议的土地登记是农村集体土地的初始登记，限于登记时的客观历史条件，全区初始登记的程序是权利人提出申请后，由村集体统一进行初始地籍调查工作后统一申报，经所在镇人民政府相关部门进行初审，上报国土部门进行审查，经审查无误后报县级人民政府批准颁发《集体土地建设用地使用权证》。在登记发证前，各村集体对权属人、登记内容都进行张榜公告，征询异议，期满无异议方予登记，上述登记程序适用于当时全区的初始登记，本案争议的土地初始登记程序也不例外，正是由于村集体承担了初始地籍调查、统一申报、张榜公告等大量工作，部分登记材料至今仍由村集体保管，上述情况上诉人在一审过程中已做了说明。对初始登记过程中是否进行公告这一问题一审法院应向村集体进行调查取证，以便查清客观事实，但一审法院在未向村集体调查取证的前提下，就认定涉案土地登记未予公告进而认定整个登记程序违法，显然不符合客观事实，也影响判决结果的公正。二、原审判决认定事实不清。原审判决依据前沟村的收款收据、前沟村的厝地收款明细表、确认个人宅基地使用权登记表及2013年1月11日前沟村证明书等材料认定“本案涉讼土地使用权与原告吴克松、吴淑卿有关联，而不属吴汉钦所有。土地管理部门在1996年将涉讼土地使用权人登记为吴汉钦，从现有材料看，显属证据不足的事实“。上述认定同样依据不足，如前所述，涉案土地在1996年登记确认在吴汉钦名下，是经过一系列的初始登记程序，涉案土地为村集体各村民新卖出的宅基地，之前没有任何土地登记记录，村集体作为土地所有权人，在初始登记中所做出的权属申报具有确认土地权利归属的意义，在没有收到异议的情况下，登记机关有理由相信涉案土地与吴汉钦存在关联性。至于后期村集体出具的证明书是在土地登记十多年后出具的，且在出具证明的同时前沟村集体并未明确表示原土地申报存在错误，要求撤销原登记；同时被上诉人提供的收款收据、前沟村的厝地收款明细表，以及区国土部门提供确认个人宅基地使用权登记表不论在收款收据记载内容、还是确认个人宅基地使用权登记表确认的被上诉人土地面积同样不足以直接认定被上诉人与涉案土地存在关联，因此原审判决存在事实认定不清，同样可能影响判决结果公正。三、一审审理中遗漏追加诉讼参与人。本案争议的土地登记是农村集体土地的初次登记，十多年来不存在争议的集体土地登记，在本案争议中，前沟村集体既是集体土地所有权人，又承担着初始土地登记的地籍调查、权属申报、登记结果公告等工作职能。且其对土地权属人的申报及2013年出具的证明书又存在相互予盾，从客观公正的查清事实，确认涉案土地的权利归属，维护农村土地管理秩序出发，前沟村集体应作为第三人参与案件的诉讼，正是由于一审审理中前沟村集体没有参加诉讼，导致原审中可查明的问题未能查明，可认定的事实未能认定，为案件的公正判决考虑，前沟村集体应作为第三人参加诉讼。综上所述，一审判决在查明事实和认定事实都存在欠缺，原审撤销澄集建(1996)字第061200296号《集体土地建设用地使用证》的判决依据不足，请求汕头市中级人民法院依法撤销濠江区人民法院（2014）汕濠法行初字第16号《行政判决书》，驳回被上诉人吴克松、吴淑卿一审诉讼请求。
上诉人吴武练不服原审判决，上诉称：一、原汕头市澄海人民政府颁发澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证，确权吴汉钦系该项下土地使用权者，程序正确，内容客观公正。原审判决以“查无涉讼土地登记公告资料”及“无法提供土地权属来源证明”为由，认定原汕头市澄海人民政府颁发澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证程序违法，明显违背本案客观事实，显然是错误的。本案完全有足够证据证明，原汕头市澄海人民政府颁证，已对涉案土地登记已进行公告，且公告详细内容粘贴在所在管区公布栏供村民查阅校对，此外，涉案土地权属来源依据，已十分清楚明了记载着地籍调查表中“权原“一栏中注明”1985年集体分配，1986年县清理确认”。因此，原审判决认定事实不客观，不公正。二、被上诉人主张涉案土地系其所有，明显有悖于本案客观事实。2013年1月11日汕头市澄海区隆都镇前沟村村民委员会虽出具证明，证实吴克松、吴淑娜于1986年3月14日子村购买议价集体建设用地0.056亩，并确认林厝园二处集体土地建设用地。但显然，全案证据根本无法印证此二处土地与涉讼争议土地系同一块土地，且该证明书在没有合法土地证书确权下，擅自确认土地使用权，明显违法。所以，被上诉擅自主张涉讼土地地块系其所有，明显毫无事实根据，依法应予驳回。三、原审判决程序违法。原审于2014年10月10日作出的（2014）汕濠法行初字第16号行政判决书的法律文书明显违法，判决书第一页内容之后就没有第二页内容，就直接超越到第三页，判决内容严重不完整，不但无法给各方当事人完整法律文书，而且，严重影响法律文书严肃性和客观性。所以原审判决明显违法。综上所述，原审判决程序违法，认定事实有误，依法应予撤销。
被上诉人吴克松、被上诉人吴淑卿答辩称：一、原审判决并不存在认定事实不清。1、对于《确认个人宅基地使用权登记表》中的吴汉钦还是“吴汉歆”，这在本案中本来是两个不同土地使用权人的汉字名字的区别，但吴汉钦与否并非本案原审要弄清的。因为两被上诉人的土地使用权源是付出等值的价款才取得，那么，所谓《确认个人宅基地使用权登记表》的吴汉钦（或吴汉歆），仅仅是行政复议阶段复议机关的张冠李戴，对此，再查下去，与案件无实质意义，怎么会影响判决呢？2、上诉人以诉讼中来用的大量篇幅，陈述其在1996年初登记时如何依登记程序进行登记，这各个环节是登记的程序问题，但终未能证明如何将两被上诉人取得土地使用权的五种相关证据。从直接、间接方面应为该争议土地的使用权人，怎么变成了吴汉钦呢？这就是本案的实质所在，如若说：公告也好，未予公告也罢，明摆的事实，不是登记程序违法又是什么呢？而且，本案中登记为吴汉钦使用权人的一系列表格，根本就不是“吴汉钦”的亲笔签名，而且从头到尾，系一个人书写所形成，这样的土地使用权登记，能推却为“限于登记时的客观历史条件”吗？说明上诉人明知有错，却一直坚持“有错不纠”。3、上诉人上诉状认为从单凭本被上诉人提供5种证明，还不足以认定被上诉人是涉案土地的使用权人，那么使被上诉人纳闷的是，倘若这些都不是认为是争议土地的使用权人的话，那么，吴汉钦没有只纸片字，却可堂而皇之而成为“合法”的使用权人。这难道就是上诉人的职能部门的办证风格，这种一味强调“客观历史条件”下进行初始登记发证，又认为纵有事实依据也不能成为“合法”的使用权人，这不咄咄怪事。二、上诉人指责一审遗漏追加所在的前沟村作为第三人参与案件的诉讼是没有依据的。本案诉讼的土地虽然是前沟村的集体土地，但具体办理土地登记的是上诉人的职能部门
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国土资源局及其派出机构，且最后发证的是被告。原审判决也认定“澄海区政府是本案适格的行政主体”，前沟村虽是集体土地所有权人，但上诉人却以“确认该案土地的权利归属”为由，认为应追加其作为第三人参加诉讼，被上诉人认为，被上诉人作为原告提起行政诉讼，请求是明确的。前沟村既不是独立的行政主体，而仅仅是为了弄清土地权属的申报及2013年出具的证明书所谓“矛盾”而追加其作为第三人参加诉讼，行政诉讼法并无明确规定，也非撤销证件与否的遗漏诉讼参与人的诉讼程序问题。本案一审上诉人已申请追加吴汉钦的法定继承人参加诉讼，一审判决后，上诉人再度申请追加第三人并无法律依据。综上所述，一审判决在查明事实上依照法律，作出了客观的判决，上诉人在没有新的事实和理由之下，却不顾被上诉人提供的证据的客观存在而提起上诉，完全是违背法律和事实的，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院审理查明，原审查明的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第二十二条“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。”的规定，本案涉讼的土地登记行为是在法律、法规授权的上诉人汕头市澄海区人民政府职责范围内。本案原澄海市人民政府向吴汉钦颁发了涉讼土地澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证，在土地使用权初始登记过程中，上诉人澄海区政府虽称有公榜，但上诉人澄海区政府无法举证证明其登记行为有进行公榜或公告，亦查无本案涉讼土地登记公告资料，违反了国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第九条“初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告”的规定。另外，《土地登记规则》第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明……”，上诉人澄海区政府对事实部分仅提供了土地登记申请书和地籍、界址调查表，无法提供吴汉钦依照上述规定应提供的土地权属来源证明的证据。《土地登记规则》第十八条规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告”，本案也查无土地管理部门将审核结果公告的证据。显然，本案的登记行为程序违法。本案中，前沟村的收款收据、前沟村厝地收款明细表、确认个人宅基地使用权登记表以及2013年1月11日前沟村委会证明书等材料均体现本案涉讼土地使用权与被上诉人吴克松、吴淑卿有关联，而不属吴汉钦所有。土地管理部门在1996年将涉讼土地使用权人登记为吴汉钦，从现有材料看，显属证据不足。综上所述，原澄海市人民政府颁发澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证，确认涉讼土地使用权人为吴汉钦的具体行政行为证据不足，程序违法。原澄海市人民政府颁发澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证，确认涉讼土地使用权人为吴汉钦的具体行政行为证据不足，程序违法。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第三目的规定，判决撤销原澄海市人民政府颁发的澄集建（1996）字第061200296号集体土地建设用地使用证并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人汕头市澄海区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈勇蓬
审判员 黄烈群
审判员 马希云
二〇一五年二月十二日
书记员 郭丹虹