山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁10行终80号上诉人（原审原告）玄华青。被上诉人（原审被告）威海市环翠区住房和城乡建设局，住所地威海市环翠区四方路58号。法定代表人刘晓，局长。委托代理人张薇薇，该局法制科科长。委托代理人刘宁，山东威海卫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市环翠区人民政府，住所地威海市环翠区新威路75号。法定代表人张宏璞，区长。委托代理人王军，威海市环翠区人民政府法制办科员。委托代理人于洋，山东威海卫律师事务所律师。原审第三人威海市侨谊房地产开发有限公司，住所地威海市戚谷疃小区1号楼。法定代表人陈洪亮，总经理。委托代理人宋文茂，该公司项目经理。上诉人玄华青因诉威海市环翠区住房和城乡建设局（以下简称环翠区住建局）、威海市环翠区人民政府（以下简称环翠区政府）行政批准及行政复议一案，不服威海市环翠区人民法院（2016）鲁1002行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2014年威海市环翠区戚谷疃北区96号楼（以下简称戚谷疃北区96号楼）水管出现渗水问题，开发商将原水管走向更改，玄华青认为该行为违反了相关法律的规定，通过城建热线、电话等方式进行了多次反映，后环翠区住建局给予书面答复，告知同意开发商的变更申请，玄华青不服向环翠区政府申请复议，请求纠正其不合法行政行为，环翠区政府受理后，于2015年9月16日向环翠区住建局提出行政复议答复通知书，环翠区住建局于2015年9月25日向环翠区政府提交了行政复议答复书，2015年12月7日环翠区政府作出行政复议决定书，维持环翠区住建局作出的批准戚谷疃北区96号楼水管设计变更的具体行政行为，并送达给玄华青及环翠区住建局。玄华青不服该复议决定向法院提起诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。根据该规定及当事人的诉辩情况，本案当事人争执的焦点及审理重点为：一、环翠区住建局是否具有受理建设单位设计变更申请的法定职权；二、环翠区住建局作出的批准行为是否符合法律规定；三、环翠区政府作出的行政复议决定，复议程序是否合法，适用法律是否正确。（一）环翠区住建局具有受理建设单位设计变更申请的法定职权，其作出的批准行为符合法律规定。根据《建设工程勘察设计管理条例》第五条第一款、第三十一条第二款、《山东省建设工程勘察设计管理条例》第五条第二款规定，环翠区住建局作为县级人民政府建设行政主管部门对建设工程勘察设计活动进行监督管理。本案中戚谷疃北区96号楼已经竣工验收交付使用，建设单位按照合同及法律规定对涉案戚谷疃北区96号楼在保修期内有保修义务，涉案房屋水管破裂，建设单位在紧急情况下为避免住户出现经济损失，并经过大部分住户同意，采取临时应急措施未经设计变更程序直接施工，属于紧急避险。根据《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条第一款、第三款、《威海市建筑工程勘察设计变更管理办法》第四条第一款第二项规定，建设单位、施工单位、监理单位不得修改建设工程勘察、设计文件；确需修改建设工程勘察、设计文件的，应当由原建设工程勘察、设计单位修改。经原建设工程勘察、设计单位书面同意，建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改。建设工程勘察、设计文件内容需要做重大修改的，建设单位应当报经原审批机关批准后，方可修改。改变给水、排水系统应视为重大修改。紧急避险后，威海市侨谊房地产开发有限公司（以下简称侨谊房地产公司）委托原设计单位补充了变更设计，并向原审批机关环翠区住建局申请对涉案房屋进行水管更改，符合法律规定。玄华青主张环翠区住建局批准侨谊房地产公司水管更改的行为属于行政许可，行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或者实施某种行为的权利或资格的行为。本案中环翠区住建局只是根据法律规定对侨谊房地产公司的水管更改行为进行批准，并未通过任何形式作出行政许可，所以该行为不属于行政许可。（二）环翠区政府作出的行政复议决定的程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最高不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，环翠区政府收到玄华青的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，并通知环翠区住建局提出书面答复。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书。后根据审查查明的事实，于法定期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。且玄华青对于行政复议程序没有异议。故环翠区政府所履行的上述程序符合《行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。综上，环翠区住建局作出的批准戚谷疃北区96号楼水管设计变更行为，事实清楚、证据充分、程序合法。玄华青的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回玄华青的诉讼请求。上诉人玄华青不服原审判决，上诉称，一、原审判决在“原告诉称”部分仅列举了上诉人诉状中不服被上诉人环翠区住建局作出批准的第一条理由，对其它理由没有列举，也未解答或说明。二、原审判决认为被上诉人环翠区住建局根据法律规定对原审第三人的水管变更行为进行审批不属于行政许可，但未说明该行政行为属于行政许可、行政处罚、行政强制、行政监督等其中的哪一类。三、被上诉人环翠区住建局作出批准戚谷疃北区96号楼上水管设计变更违法，理由如下：1、《建设工程勘察设计管理条例》是对整个建设活动前期的规范，完成施工并交付用户使用的工程再进行勘察设计明显不当，戚谷疃北区96号楼于2008年3月动工，2009年9月完成单体竣工验收，同年交付使用，次年业主基本入住，在2014年上水管出现问题后，被上诉人环翠区住建局应该督促开发商履行相关保修义务，其于2015年依据上述条例批准变更原设计不符合相关法律规范；2、上诉人从2014年10月25日开始向被上诉人环翠区住建局反映问题，被上诉人环翠区住建局应当知道其批准行为会使开发商的违法行为变成合法行为，势必损害业主利益，被上诉人环翠区住建局变更程序中应当进行听证，但其未依法进行。3、开发商采取的应急措施不能成为永久措施，原住房上水管是按照住建设计规范进行设计并经住建部门同意后进行施工的，该设计是有效和规范的，在出现问题后能够进行维修的，而不是重新进行设计变更。综上，上诉人认为，被上诉人环翠区住建局批准开发商设计变更的行为适用法律错误，损害了业主利益，请求确认被上诉人环翠区住建局作出批准戚谷疃北区96号楼上水管设计变更违法。被上诉人环翠区住建局答辩称，一、被上诉人环翠区住建局具有受理建设单位设计变更申请的法定职权。根据《建设工程勘察设计管理条例》第五条第一款规定的“县级以上人民政府建设行政主管部门和交通、水利等有关部门应当依照本条例的规定，加强对建设工程勘察、设计活动的监督管理”，第三十一条第二款规定的“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程勘察、设计活动实施监督管理”以及《山东省建设工程勘察设计管理条例》第五条第二款规定的“设区的市、县(市)住房城乡建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程勘察设计活动的监督管理工作”，被上诉人环翠区住建局作为建设行政主管部门，对建筑工程设计变更依法具有管辖权。二、被上诉人环翠区住建局作出的批准行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条规定“确需修改建设工程勘察、设计文件的，应当由原建设工程勘察、设计单位修改。经原建设工程勘察、设计单位书面同意，建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改。修改单位对修改的勘察、设计文件承担相应责任”，“建设工程勘察、设计文件内容需要作重大修改的，建设单位应当报经原审批机关批准后，方可修改。”《威海市建筑工程勘察设计变更管理办法》规定，对已经审查批准的勘察、设计文件进行变更时，凡涉及工程建设标准强制性条文以及进行下列变更时，均应视为“重大变更：……3.给排水：（1）改变给水、排水系统和涉及环保、卫生、公共利益的设施……”；本案中，建设单位于2015年4月向被上诉人环翠区住建局提出戚谷疃北区96号楼给水管设计变更申请，并提交了《勘察设计重大变更申请表》等申请材料。被上诉人环翠区住建局根据《建设工程勘察设计管理条例》和《威海市建筑工程勘察设计变更管理办法》的规定，依法批准了戚谷疃北区96号楼给水管设计变更申请，并提交威海市建设工程勘察设计审查中心审查，符合法律法规规定的程序。本案中，戚谷疃北区96号楼已经竣工验收交付使用，建设单位负有依照法律、法规和合同约定在保修期内保修的义务。建设单位在履行保修义务时，采取的措施应符合建设法律规范要求，同时应尽量避免损害业主利益。涉案房屋给水管爆裂，建设单位在紧急情况下未经设计变更程序直接施工，是为避免住户出现经济损失、在得到大部分住户同意的情况下采取的临时应急措施；之后，建设单位按照建设工程勘察设计规范要求委托原设计单位补充了变更设计，被上诉人环翠区住建局根据《建设工程勘察设计管理条例》、《山东省建设工程勘察设计管理条例》和《威海市建筑工程勘察设计变更管理办法》的规定，依法批准了戚谷疃北区96号楼给水管设计变更申请，提交威海市建设工程勘察设计审查中心审查。且图纸设计变更及审查，均由具备相应资质的设计院及审查中心完成，其审查结果证明，该项变更满足法律、法规和工程建设强制性标准的要求。三、设计变更和审查对开发商与业主利益纠纷没有直接联系。设计变更与审查是建设工程计划性、技术性工作，其设计、审查结果只对图纸是否符合工程建设相关规范负责，与该工程物权归属争议无关。同时，戚谷疃北区96号楼的图纸变更说明中写明，“本次变更涉及公共利益应由甲方协调解决（此处甲方指开发商）”。因此该图纸变更的审查内容与开发商和业主的利益纠纷无关。综上，被上诉人环翠区住建局批准戚谷疃北区96号楼给水管变更申请事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人环翠区政府答辩称，上诉人于2015年8月26日向被上诉人环翠区政府提出复议申请，请求纠正被上诉人环翠区住建局作出的批准戚谷疃北区96号楼水管设计变更的违法行政行为，并责令其履行法定职责。被上诉人环翠区政府收到上诉人的申请后，根据《行政复议法》第九条、第十二条、第十七条、第二十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定进行了审查，认为符合法律规定的受理条件，依法受理了上诉人的复议申请，并于2015年9月17日向被上诉人环翠区住建局送达了行政复议申请书副本和威环政复办答字[2015]09号《威海市环翠区人民政府行政复议办公室提出行政复议答复通知书》，要求其于接到申请书副本之日起10日内提出书面答复并提交当初作出批准变更设计的证据、依据及其他有关材料。被上诉人环翠区住建局于2015年9月25日向被上诉人环翠区政府提交了《行政复议答复书》以及作出批准戚谷疃北区96号楼水管设计变更所依据的全部证据材料及法律依据。被上诉人环翠区政府依据《行政复议法》第二十二条的规定，进行了书面审查。经审查，被上诉人环翠区政府认为被上诉人环翠区住建局作出的批准戚谷疃北区96号楼水管设计变更行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂根据《行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出了威环政复决字[2015]10号行政复议决定书，决定维持被上诉人环翠区住建局作出的批准威海市环翠区戚谷疃北区96号楼水管设计变更的具体行政行为，驳回上诉人的行政复议请求，并于2015年12月8日将该复议决定书送达上诉人与被上诉人环翠区住建局。综上，被上诉人环翠区政府作出的威环政复决字[2015]10号行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，因此，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人侨谊房地产公司述称，要求法院维持原判，依法驳回上诉人的诉请。一审期间，被上诉人环翠区住建局和被上诉人环翠区政府提交以下证据、依据证明被诉原行政行为合法：1、建设单位于2015年4月提交的《勘察设计重大变更申请表》；2、《威海市建筑工程勘察设计重大变更审查合格书》；3、涉案房屋二至六层局部水卫变更平面图。依据：1、《建设工程勘察设计管理条例》第五条、第二十八条、第三十一条；2、《山东省建设工程勘察设计管理条例》第五条；3、《威海市建筑工程勘察设计变更管理办法》第四条。被上诉人环翠区政府提交以下证据、依据证明复议程序合法：1、上诉人向被上诉人环翠区政府递交的行政复议申请书；2、被上诉人环翠区政府向上诉人出具的受理通知书及送达回证；3、被上诉人环翠区政府向被上诉人环翠区住建局出具的威环政复办答字[2015]09号《威海市环翠区人民政府行政复议办公室提出行政复议答复通知书》及送达回证；4、被上诉人环翠区住建局提交的《行政复议答复书》及作出批准戚谷疃北区96号楼给水管设计变更所依据的证据材料、法律依据；5、被上诉人环翠区政府向上诉人出具的《行政复议决定延期通知书》及邮寄单据；6、被上诉人环翠区政府作出的威环政复决字[2015]10号《行政复议决定书》的送达回执。依据：1、《行政复议法》第九条、第十二条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十三条；3、《山东省行政复议条例》第十七条、第十八条、第三十二条、第三十三条、第三十四条。上诉人提交了以下证据：1、2014年11月住户不同意开发商对上水管进行改造的签名单；2、关于维护群众利益的申请一份。各方二审期间均未提交新证据。经质证，各方当事人对上述证据的质证意见同一审一致。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的事实。本院认为，根据《建设工程勘察设计管理条例》第五条第一款、第三十一条第二款、《山东省建设工程勘察设计管理条例》第五条第二款规定，被上诉人环翠区住建局作为区政府的建设行政主管部门对建设工程勘察设计活动具有监督管理职权。本案中，被上诉人环翠区住建局同意对涉案房屋水管设计变更并备案的行为符合行政法规和地方性法规的规定。被上诉人环翠区政府根据《行政复议法》的规定，依法受理、审理了上诉人的行政复议申请，并依法作出行政复议决定送达各方当事人，程序合法。裁判文书既要对当事人诉辩意见进行归纳总结，也要尊重当事人原意。本案中，原审判决在“原告诉称”部分对上诉人的意见归纳不够完整，本院予以指正。有些行政行为由制定法明确规定了其属性，如行政处罚、行政许可、行政强制等，但有些行政行为制定法未明确规定其属性，上诉人主张本案被诉行政行为属于行政许可，原审判决经审理认为不属于行政许可并在判决书中予以表述符合法律规定，原审判决未对本案被诉行政行为属性进行归类并无不当。《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条规定了建设工程勘察、设计文件的修改条件和程序，但《建设工程勘察设计管理条例》、《山东省建设工程勘察设计管理条例》均未规定修改勘察、设计文件需要进行听证的程序，因此，上诉人关于完成施工并交付用户使用的工程再进行勘察设计明显不当、修改勘察设计文件未进行听证、原住房上水管不能重新进行设计变更等上诉理由，于法无据，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人玄华青负担。本判决为终审判决。审 判 长  毕海燕审 判 员  马树芳代理审判员  宫晓燕二〇一六年十一月七日书 记 员  马芳坤