浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第52号
原告贾彩莲。
委托代理人陈浩，北京京翔律师事务所律师。
被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市娄桥街道洲洋路2号。
法定代表人彭立华，区长。
委托代理人金毕成，温州市瓯海区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周岩庆，温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室副主任。
原告贾彩莲诉被告温州市瓯海区人民政府城建行政强制及行政赔偿一案，于2014年8月11日向本院提起行政诉讼。本院经诉前协调未成，于2015年2月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月8日、4月14日和5月22日公开开庭进行了审理。原告贾彩莲及其委托代理人陈浩与被告温州市瓯海区人民政府的委托代理人金毕成、周岩庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告贾彩莲诉称：原告系温州市瓯海区丽岙街道丽塘村农户，拥有合法的集体土地上房屋，因不服被告非法强拆原告房屋向温州市人民政府提起行政复议。2014年7月29日，温州市人民政府向原告送达温政行复[2013]73号行政复议决定书，决定维持被告强制拆除原告房屋的行为。原告不服，依法提起行政诉讼。一、原告在温州市瓯海区丽岙街道拥有合法住宅，被告在没有依法启动拆迁程序也没有同原告签订正式的安置补偿协议的情况下强制拆除原告房屋的行政行为应当被认定为违法行为。二、被告作为行政机关，没有依法履行行政职责，违法强拆原告的合法房屋，且至今未和原告签订合法的安置补偿协议，也未落实任何安置补偿措施。被告应当停止侵害、排除妨害、恢复原告房屋原状并赔偿由此给原告造成的各项损失。三、温州市人民政府已经认定被告强制拆除原告合法房屋的行政行为违法，却仍决定予以维持，行政复议决定明显错误。综上，请求确认被告拆除原告房屋的行政行为违法，责令被告停止侵害、排除妨害、恢复原告房屋原状，不能恢复的按拆除时的市场价予以赔偿或一比一置换商品房，并赔偿原告其他损失540960元。
原告贾彩莲在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议答复书、专题会议纪要、情况说明，证明被告组织实施了强制拆除行为。2.温瓯征迁[2012]2号文件，证明被告采取协议方式实施征收，被诉行为属于行政行为。3.温城法复决字[2013]第2号行政复议决定书，证明被诉行为系行政强制行为。4.瓯土资公复[2013]2号信息公开答复，证明被告进行大范围强拆行为时，还没有收到省政府的征地批文，被诉强制行为既不具备公益性，也不符合法律规定。5.温政行复[2013]73号行政复议决定书，证明原告提起行政复议申请，温州市人民政府作出行政复议决定。6.温馨提示（新老政策补偿安置方案对比），证明被告未与原告协商单方作出补偿方案。7.房屋所有权证，证明原告居住的新房面积。8.房屋平面图，证明被告未如实认定原告房屋面积的事实。9.照片、损失清单，证明被告违法强拆原告房屋并造成原告损失。10.征地批文内容摘要，证明温州市人民政府有足够的用地指标可给原告安置宅基地。
被告温州市瓯海区人民政府辩称：一、2012年12月，温州市人民政府已将肯恩大学工程建设项目用地列入市本级2012年度计划第二十一批次建设用地并上报浙江省人民政府审批。2013年3月11日，浙江省人民政府以浙土字A[2012]－0893号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收该批次建设用地。原告房屋坐落于肯恩大学工程建设用地征收红线范围内，故被告拆除原告房屋前提合法。二、原告已签订临时协议，且已自愿腾空交付房屋，被告对原告的房屋进行拆除是双方的真实意思表示，并不存在强制拆除的情形。三、温州肯恩大学是经教育部批准的中美合作大学，对借鉴国际先进教育理念，提升我省高等教育办学水平，促进我市教育事业的发展，扩大双方人员特别是青年往来，推进中美地方合作交流，都具有积极意义，属于公共利益项目。四、根据规定，在2013年4月25日后腾空的拆迁户将适用《瓯海区城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设补偿实施办法》（瓯委办发[2013]47号），拆迁户将不能享受老政策中的奖励等优惠待遇。被告在2013年4月25日前将原告房屋拆除是为了更好地维护其拆迁利益。综上，被诉行政行为合法，也没有造成原告经济损失，请求驳回原告的诉讼请求。
被告温州市瓯海区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《关于确定〈温州肯恩大学工程房屋征收与补偿方案〉的函》（温瓯征迁[2012]2号），证明被告对肯恩大学工程范围内的房屋进行协议征收。2.房屋征收与补偿安置临时协议，证明原告已与丽岙街道办事处签订协议，同意协议征收的补偿方案和标准，并将房屋交给被告拆除。3.吴立挡出具的情况说明及身份证明资料，证明原告事先腾空房子。4.浙土字A[2012]0893号浙江省建设用地审批意见书、建设用地项目呈报材料，证明原告房屋坐落于肯恩大学工程建设用地征收红线范围内。5.勘测定界图、土地征收公告、征地补偿安置方案批复及公告，证明肯恩大学工程的用地范围包括整个丽塘村，已经浙江省人民政府批准征收。6.《关于温州肯恩大学建设工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》及公告（温政土房瓯[2015]1号），证明肯恩大学工程征地范围内的房屋补偿实施方案已经温州市人民政府批准。7.原告房屋权属情况调查档案材料，证明原告房屋权属、面积等基本情况。8.房地产估价报告，证明经多家房地产评估机构对2013年5月和2015年3月两个时点涉案地块周边房屋市场均价进行了评估，其中最高均价分别为7900元/平方米和7300元/平方米。
经庭审质证，被告对原告提交的证据关联性有异议，认为不能证明待证事实；原告对被告提交的证据真实性和合法性有异议，认为不能证明被告实施的行政行为合法。本院认为，原告提交的证据可以证明被告基于行政管理职能对原告房屋组织实施拆除行为，该行为经过温州市人民政府行政复议予以维持等事实。但照片和损失清单尚不足以证明原告主张的室内物品的全部损失，对室内物品的损失，本院将结合当事人的陈述等在判决赔偿时予以酌定。征地批文内容摘要不能证明待证事实，与本案没有关联，本院不予采信。土地管理法等相关法律法规并无规定县级以上人民政府可以通过协议方式对集体土地上的房屋进行征收补偿，也没有授权县级以上人民政府或其他行政主体可以通过签订搬迁协议的方式在被征收人获得补偿安置之前先行拆除地上房屋，故被告提交的温瓯征迁[2012]2号文件、房屋征收与补偿安置临时协议均不具有合法性，除证明被告基于行政管理职能对原告房屋组织实施拆除行为外，并不能证明被告主张的待证事实。对集体土地上的房屋进行征收和拆迁，事关房屋权利人的重大财产利益，应当严格依据法定程序实施，在当事人对房屋被拆除时是否已经腾空存在争议的情况下，应当由被告承担举证证明责任。被告提交的吴立挡情况说明缺乏相关证据印证，本院不予采信。浙土字A[2012]0893号浙江省建设用地审批意见书、建设用地项目呈报材料、勘测定界图、土地征收公告、征地补偿安置方案批复及公告，可以证明肯恩大学工程的用地范围包括整个丽塘村，已经浙江省人民政府批准征收。原告房屋坐落于肯恩大学工程建设用地征收红线范围内。《关于温州肯恩大学建设工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》可以证明肯恩大学工程征地范围内的房屋补偿实施方案已经温州市人民政府批准，本院予以采信。原告房屋权属情况调查档案材料中关于原告房屋权属、面积和建造年份等基本情况，在诉讼过程中经双方当事人进一步核实，原告被拆除房屋面积330.99平方米，原告对核实后的数据无异议，本院予以采信。房屋装修补偿表可以证明原告的室内装修已经经过房地产评估机构的估价，在房屋已经灭失不能就房屋装修再行评估的情况下，该房屋装修补偿表有利于原告合法权益的保障，本院予以采信。房地产估价报告，可以证明经多家房地产评估机构对2013年5月和2015年3月两个时点涉案地块周边房屋市场均价进行了评估，双方当事人均同意采用其中最高均价作为计算原告房屋价值的依据，本院予以采信。
根据上述采信的证据，结合当事人的陈述，本院确认以下事实：原告系温州市瓯海区丽岙街道丽塘村村民，在该村集体土地上有房屋330.99平方米。2013年3月，因温州肯恩大学建设需要，温州市瓯海区丽岙街道丽塘村集体土地被浙江省人民政府批准征收，原告房屋在征收范围内。2013年5月，温州市人民政府发布征收土地公告。2013年7月，温州市国土资源局发布征地补偿安置方案公告，公告内容明确地上附着物补偿按实另行计算。2013年11月，温州市人民政府对征地补偿安置方案作出批复。2013年4月，被告在与原告未能达成补偿安置协议的情况下，组织人员对原告的房屋实施了拆除。原告向温州市人民政府申请行政复议，温州市人民政府决定维持被告实施的拆除行为。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，在本案诉讼过程中，温州市人民政府于2015年4月作出《关于温州肯恩大学建设工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，同意温州市国土资源局上报的温州肯恩大学建设工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案，并予以公告。在此期间，多家房地产评估机构对2013年5月和2015年3月两个时点涉案地块周边房屋市场均价进行了评估，其中最高均价分别为7900元/平方米和7300元/平方米。双方当事人对估价结果合法性没有异议，但被告认为该估价结果系新建商品房的市场均价，如采用该估价结果作为依据计算原告房屋的价值时，应结合原告房屋的成新等因素进行折算。
本院认为：一、被告温州市瓯海区人民政府出于温州肯恩大学建设工程用地需要，对征地范围内的原告房屋组织实施拆除，显然属于行使公共管理职能的行政行为。因被告没有充分证据证明原告已经自愿腾空房屋并交付其拆除，故应认定被告对原告的房屋实施了行政强制行为。二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述条款规定，温州市人民政府因温州肯恩大学建设工程用地需要征收温州市瓯海区丽岙街道丽塘村集体土地，应当对地上附着物等一并进行补偿。温州市人民政府批准的征地补偿安置方案并未包含地上附着物的补偿，温州市人民政府应当依法对征收范围内的地上附着物予以补偿后，才能由土地行政主管部门责令被征收人交出土地。被征收人拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，被告温州市瓯海区人民政府既非征地主体，亦非土地行政主管部门，其在温州市人民政府未依法对征收范围内的地上附着物予以补偿的情况下，直接拆除原告的房屋，明显缺乏职权依据和事实根据，属于严重违法的行政行为。原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，理由正当，本院予以支持。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中，被告温州市瓯海区人民政府违法拆除原告的房屋，对原告的合法财产权益造成损害，原告依法有权在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。鉴于涉案房屋所占土地已被浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府已于2015年4月作出《关于温州肯恩大学建设工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，同意温州市国土资源局上报的温州肯恩大学建设工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案，并予以公告，对原告依法享有所有权的房屋的补偿安置仍应按照法定征收补偿安置程序、标准进行，故在原告涉案被征收房屋的相关损失可通过征收补偿程序予以解决并可获得更大利益的情况下，对其主张的行政赔偿请求不予支持。原告所主张的室内装修已经评估，应包含在征收补偿范围之内。至于原告主张的室内装修外的其他室内物品损失，系瓯海区人民政府在拆除涉案房屋过程中所扩大的损失，依法应予赔偿。原告主张室内物品损失，其提交的证据并不充分，但鉴于被告违法实施了强制行为，完全由原告承担证明责任有失公平，对日常生活用品等合理范畴内的物品，可根据具体案情予以酌定。原告在其罗列的室内物品清单中损失报价540960元，其中的414785元物品已经包含在室内装修范围，不应重复予以计算，故原告室内物品损失报价实为126175元。参照室内装修的估价与原告报价的比例，本院对原告室内物品损失酌定为12000元。
综上所述，被告温州市瓯海区人民政府强制拆除原告房屋，缺乏职权依据和事实根据，属于违法行政行为。原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，理由正当，本院予以支持。被告温州市瓯海区人民政府因被诉行政行为造成原告室内物品损失，依法应予以赔偿。原告被诉房屋损失应通过征收补偿程序予以解决，故对该部分赔偿请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告温州市瓯海区人民政府于2013年4月强制拆除原告贾彩莲的房屋的行为违法；
二、被告温州市瓯海区人民政府应赔偿原告贾彩莲涉案房屋室内物品损失12000元，于本判决生效之日起7日内一次性支付；
三、驳回原告贾彩莲的其他诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由被告温州市瓯海区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
代理审判员 陈 雕
人民陪审员 戴艾位
二〇一六年三月十四日
书 记 员 谭敏娟