山东省沂源县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0323行初17号
原告穆建德。
原告穆朝阳。系原告穆建德之子。
委托代理人穆建德，男，1968年10月27日出生，汉族，住址同上。
被告沂源县民政局。住所地沂源县城胜利路**号。
法定代表人刘教武，局长。
委托代理人张云红，山东隆祥律师事务所律师。
委托代理人东方英，沂源县民政局最低生活保障工作办公室主任。
被告沂源县人民政府。住所地沂源县城振兴路**号。
法定代表人谭秀中，县长。
委托代理人毕玉林，山东隆祥律师事务所律师。
原告穆建德、穆朝阳不服被告沂源县民政局不履行城市居民最低生活保障待遇给付义务及被告沂源县人民政府维持沂源县民政局停发最低生活保障待遇的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案。原告穆建德、穆朝阳，被告沂源县民政局（以下简称民政局）的负责人沈明余、委托代理人张云红、东方英，被告沂源县人民政府（以下简称县政府）工作人员杨文、委托代理人毕玉林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告民政局于2015年12月停发二原告城市居民最低生活保障待遇。原告穆建德不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2016年3月14日作出源政复决字[2016]第2号行政复议决定，维持被告民政局停发申请人最低生活保障金的具体行政行为。
原告穆建德、穆朝阳诉称，原告穆建德于2000年失业，且身体多病。自2002年开始享受城市居民最低生活保障待遇，2015年12月予以停发。2009年原告穆建德与前妻离婚，2011年与李花叶结婚，于2014年又离婚。儿子穆朝阳于2014年考入山东职业学院，只能靠助学贷款上学。原告穆建德至今未重新就业，每月打工收入仅700多元，二原告的收入远低于城市居民最低人均收入标准。民政局停发后，原告穆建德向被告县政府复议，县政府复议办未经质证，仅凭民政局提供的一份低保人员名单就维持了民政局的停发行为，原告坚决不能接受。请求法院确认县政府维持民政局停发原告最低生活保障金的行政行为错误，确认民政局停发原告最低生活保障待遇行为违法，要求民政局继续给予原告最低生活保障待遇，诉讼费用由两被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、低保申请书一份；2、行政复议申请书一份；3、行政复议受理通知书复印件一份；4、行政复议决定书复印件一份；5、门诊病历复印件一份；6、CT报告单复印件一份；7、MR报告单复印件一份；8、原告穆朝阳在读证明复印件一份；9、穆建德工资证明复印件一份；10、穆朝阳助学贷款借款合同复印件一份；11、户口本复印件一份；12、失业证复印件一份；13、离婚证复印件一份；14、穆朝阳身份证复印件一份；15、穆建德身份证复印件一份；16、低保发放存折复印件一份；17、低保证复印件一份；18、低保办出具的低保证明复印件一份；19、录音材料及书面整理一份；20、录音材料的书面补充说明一份；21、低保材料的上交、补充及回复经过书面整理材料一份；22、低保材料顺序表一份；23、2002年第一次领取低保的存折复印件一份。
被告民政局辩称，1、2015年10月民政局根据《山东省最低生活保障管理办法》的规定，对全县城乡低保工作进行规范。根据办法规定，乡镇、街道办事处是受理和审核低保申请的责任主体，民政局是审批主体。原告的申请经沂源县历山街道办事处（以下简称历山街道）审核，原告家庭不符合条件，由沂源县历山街道办事处历山社区居民委员会（以下简称历山社区）将审核情况及时通知了原告。2015年12月历山街道上报给民政局的城市低保人员名单中没有原告信息。所以不是民政局取消了原告低保，而是原告家庭不符合条件。2、本案原告与行政复议的申请人不一致，行政复议中的申请人只有穆建德，而本案原告却是穆建德和穆朝阳。综上，原告的起诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告民政局向本院提交了以下证据、依据：1、原告低保申请一份；2、原告的工资证明、门诊病历、检查报告单各一份；3、原告穆朝阳山东职业学院在读证明一份；4、2015年12月历山街道上报的城市低保人员名单；5、历山街道关于穆建德行政复议的回复材料；6、历山街道关于穆建德低保情况说明；7、淄政办字[2014]95号通知一份。五份依据：《社会救助暂行办法》第四条、第十一条；《山东省最低生活保障管理办法》第三条、第十五条、第三十三条、第三十五条第（六）项和第（十）项；源民（2015）28号沂源县民政局文件；沂源县城乡低保对象管理规范工作方案；城乡最低生活保障政策明白纸。
被告县政府辩称，县政府受理原告穆建德复议申请后，严格按照程序进行了复议。原告家庭因不符合条件，低保申请未通过历山街道的审核，民政局停发其低保待遇并无不当。县政府作出维持复议决定证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请材料；2、行政复议立案审批表；3、行政复议受理通知书及回证；4、行政复议答复通知书及回证；5、民政局行政复议书面答复意见书；6、行政复议决定审批表；7、行政复议决定书及回证。二份依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
本院依法调取了以下证据：历山街道民政所所长张露的调查笔录。
经庭前证据开示及庭审质证，原告对被告民政局1、2、3号证据无异议；对4、5号证据有异议，认为不真实；对6号证据有异议，称材料未退回，这正说明已经报给了民政局；对7号证据有异议，原告亲眼看到工作人员填写的是收入360元，恰好说明低于450元，符合条件。原告对民政局的五份依据称对国家政策不了解，起诉的就是民政局审批不作为。被告县政府对被告民政局的证据、依据无异议。原告对被告县政府的证据、依据均有异议，认为复议决定认定事实、程序、适用法律均有错误。被告民政局对被告县政府的证据、依据无异议。被告民政局对原告1号证据低保申请书有异议，认为民政局未收到；对2、3、4号证据认为是复议材料，不予质证；对5
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15号证据有异议，认为之前未见到，是历山街道负责审核；对16、17、18、22、23号证据无异议；对19号证据录音材料及书面整理一份和20号证据录音材料的书面补充说明有异议，认为这是原告与历山街道工作人员的交流，与民政局无关；对21号证据有异议，认为是原告后期自己制作的，无证据效力。被告县政府对原告证据的质证意见与被告民政局的质证意见相同。被告民政局和被告县政府对本院调取的张露的调查笔录无异议。原告对张露的调查笔录有异议，认为不真实。
本院对上述证据认证如下：对原告的1、2、3、4、16、17、18、22、23号证据、被告民政局的1号证据、被告县政府的1、2、3、4、6、7号证据原、被告虽然从不同角度提出异议，但是经过质证审查认证，本院认为以上证据，能够证明原告自2002年开始享受低保、2015年在被告对低保工作进行规范时提出申请、后民政局停发、原告提起复议、县政府作出维持停发复议决定的整个事实过程及县政府复议程序的合法性。对原告的5-15号证据、被告民政局的2、3、7号证据属于审核原告是否符合享受低保待遇条件的事实证据，其效力决定审核行为的合法性，低保的审核责任主体属于乡镇人民政府、街道办事处，本案原告未对审核行为提起诉讼，故在本案中对以上证据效力不作确认。对原告的19、20、21号证据、被告民政局的4、5、6号证据、被告县政府的5号证据及本院调取的张露的调查笔录属于认定原告的申请是否通过了历山街道的审核方面的证据，是各方争议的焦点。原告认为其与工作人员的对话录音与低保申请办理过程，能够证实其申请材料已经报到了民政局，说明已经通过了历山街道的审核。经过质证认证，本院认为原告的19、20、21号证据、被告民政局的4、5、6号证据、被告县政府的5号证据、张露的调查笔录可信程度都很高，相互之间没有本质的差别，能够相互印证以下事实：包含原告等许多申请人的申请材料经历山街道初审后报给了民政局，民政局以审核不仔细为由全部退回重新审核，历山街道重新审核时原告未通过审核。
经审理查明，原告穆建德、穆朝阳于2002年开始享受最低生活保障待遇。2015年10月被告民政局对全县城乡低保工作进行规范管理。2015年11月原告向历山街道及历山社区提出低保申请，并提交了相关材料。原告的申请没有通过历山街道的审核，没有将原告列入2015年12月份历山街道上报城市低保人员名单上报给民政局。被告民政局于2015年12月开始停发原告的低保待遇。原告穆建德于2016年1月向县政府提出行政复议申请，被告县政府于2016年3月14日作出维持民政局停发申请人低保待遇具体行政行为的复议决定。原告于2016年3月22日向本院提起行政诉讼。
本院认为，城乡居民最低生活保障待遇的申领包括申请--审核--审批--
发放或停发等基本程序，审核、审批、发放或停发属于多阶段程序中相互关联的行政行为，前面的前置行为是后面行为的基础和依据。对于不产生独立法律后果的阶段性行为不具有独立的法律意义，一般认为是不成熟的行政行为，是不可诉的。但是如果前置行为是其他行政机关作出的，且直接设定了当事人的权利义务，独立具有了对外的法律效力，则是可以单独提起诉讼的。《社会救助暂行办法》规定，乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。《山东省最低生活保障管理办法》规定，乡镇人民政府、街道办事处是低保受理和审核的责任主体，县级民政部门是低保审批和发放主体。审核行为与审批、发放由不同的行政机关实施，是一个相对独立的行政行为。如果低保申请不通过审核，则审批行为无法进行，必然导致低保申请得不到许可，结果就是停发或者不予发放。因而，本案原告低保申请未通过历山街道的审核，这对原告的权利义务直接产生了影响，该审核行为是可以单独提起诉讼的。由于原告未对审核行为提起诉讼，审核未通过与停发又是由不同的行政机关作出的，故本院不宜仅通过原告的举证来审查审核行为的合法性。由此，原告低保申请未通过历山街道审核之前，被告民政局还未履行审批职责，不具有向原告发放低保待遇的给付义务，予以停发是审核未通过的必然结果，并无不当。被告县政府在原告低保申请未通过审核的前提下，作出的维持民政局停发行为的复议决定，证据确凿，复议程序合法，适用法律正确。
被告民政局认为原告穆朝阳不是复议程序中的申请人，在本案中作为共同原告不合适。本院认为，低保的申领和发放是以家庭为单位，无特殊情况，审核、审批、发放或停发行为对家庭共同成员均发生效力。因而，本案原告穆建德和穆朝阳的起诉是对同一个行政行为的合法性发生争议，属于必要的共同诉讼，人民法院必须合并审理。原告穆朝阳虽然不是行政复议申请人，但是二原告是原行政行为的共同相对人，复议决定不管是维持还是改变原行政行为，均同时对二原告的权利义务产生影响，二原告均有权对复议决定提起诉讼。法律规定复议机关维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告，而且规定原告只起诉其中一个机关的，法院应当告知原告追加，原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关追加为共同被告。由此，本案中二原告作为共同原告、二被告作为共同被告参加诉讼符合法律规定，对被告民政局的主张不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第二十七条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条的规定判决如下：
驳回原告穆建德、穆朝阳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告穆建德负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 员 王 烨
审 判 员 王 超
人民陪审员 刘智慧
二〇一六年六月八日
书 记 员 刘光翠