吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉01行终84号
上诉人（原审被告）长春市双阳区人民政府，住所地长春市双阳区西双阳大街599号。
法定代表人马国成，区长。
上诉人（原审第三人）李长河，男，1977年4月20日生，汉族，农民，住长春市双阳区。
被上诉人（原审原告）长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室第一村民小组，住所地长春市双阳区鹿乡镇街道西侧200米。
负责人陈国忠，该组组长。
被上诉人（原审原告）长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室第二村民小组，住所地长春市双阳区鹿乡镇街道西侧200米。
负责人温桂义，该组组长。
上诉人长春市双阳区人民政府、上诉人李长河�与被上诉人长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室第一村民小组、被上诉人长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室第二村民小组土地行政登记一案，不服长春市双阳区人民法院（2016）吉0112行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，长春市人民政府于2000年7月为第三人李长河颁发吉双集用（鹿）字第010072号（NO.00059817）集体土地使用证，使用面积为2975平方米。该证上所属土地的所有权归原告长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室第一村民小组、第二村民小组所有。
原审法院认为，长春市双阳区范围内的土地证颁发工作已经调整，长春市人民政府不再履行该项职责，由被告长春市双阳区人民政府继续履行，故本案被告主体适格。依据《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“被告应当在法定举证期限内提供被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。本案被告称土地管理所历史上曾经失火，档案已在失火中损毁，但没有提供相应证据予以证明，本院不予采纳。被告未提供其为第三人办理土地登记所必要的土地登记申请书等相关证据材料，应视为被告的颁证行为没有相应的证据。被告的颁证行政行为属主要证据不足，依法应予撤销。关于第三人对二原告土地权属不明确的意见，有本院已生效的（2015）双行初字第7号行政裁定书予以证明，且庭审中二原告亦�争议土地系二原告共同所有，土地权属并无争议，故对第三人的意见本院不予采纳。判决撤销长春市人民政府为第三人李长河颁发的吉双集用（鹿）字第010072号（NO.00059817）集体土地使用证。
上诉人长春市双阳区人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1.发证事实属实，没有发证档案系由于不可抗力导致。长春市人民政府依据李长河的申请及提供的材料，依法于2000年7月为李长河颁发的吉双集用（鹿）字第010072号（NO.00059817)集体土地使用证。发证档案依据属地管理原则保存在鹿乡镇国土资源所，由于该所历史上多次搬家曾经失火，导致包括本案涉及到的土地使用证发证档案在内的一批档案灭失，原审中上诉人无法提供原始发证档案证据。但是,不能提供发证档案不代表发证违法，被上诉人能够提供新证据证明失火的事实。所以，原审判决认定“颁证行为属主要证据不足”，并予以撤销，属于认定事实不清，会侵害第三人的合法权益。2.原审法院依据判决认定土地权属并无争议错误。首先，以长春市双阳区人民法院已生效的（2015)双行初字第7号行政裁定书作为证明土地权属的依据错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”可见，法院并不是土地确权单位，所以，长春市双阳区人民法院己生效的（2015）双行初字第7号行政裁定书，超越职权认定土地权属，并不是合法的土地权属证明，不能作为判决依据。其次，本案中提供的土地使用证上在土地所有者一栏空白，本案中的1993年3月20日的《土地承包合同》系鹿乡镇区办公室签订，现在鹿乡镇区办公室起诉过，本案被上�人第一、第二村民小组又起诉，很明显，土地权属存在争议。基于鹿乡镇区办公室还存在其他村民小组，土地权属是否归属于镇区办公室，直接关涉其他村民小组的利益，而作为利害关系人的其他村民小组从头到尾没有参加庭审，上诉人认为本案的土地权属存在争议。被上诉人并不一定是本案的适格原告。本案应首先确权，然后才能确定权利人。再次，本案争议土地，二被上诉人主张归其共同所有，也就是说，二被上诉人之间诉争的土地权利并不明晰，在未经政府机关对涉案土地权属界限予以明确界定的情况下，土地仍然属于权属有争议，二被上诉人混合做原告不合适，应首先解决二被上诉人之间各组实际享有土地面积及界限事宜。二、原审判决适用法律错误。本案应该先民事后行政。根据1993年3月20日鹿乡镇区办公室与李长河父亲之间签订的《土地承包合同书》�双方属于民事土地承包合同关系，期限20年，镇区办公室允许李长河父亲建房，合同到期后，地上建筑归李长河父亲。由此可见，本案是镇区办公室和李长河之间对于合同到期后土地及地上房屋的处置争议，应通过民事诉讼解决，使房屋和土地的权利人达到一致。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；己经受理的，裁定中止诉讼”，故本案应以《土地承包合同书》民事争议解决完毕为基础进行判决。三、上诉人认为被上诉人的起诉已经超过起诉期限。被上诉人知道该土地使用证时系2014年11月20日�距离本次起诉2016年6月2日，远远超过起诉期限，上诉人认为，长春市双阳区鹿乡镇区办公室提起诉讼并不能成为第一村民小组、第二村民小组诉讼不过期的理由。而庭审中被上诉人并没有举证证明起诉没过期的事实，原审法院也并没有审理起诉期限的问题。请求撤销原审判决；将本案发回重审或者依法改判驳回长春市双阳区鹿乡镇区办公室第一村民小组、第二村民小组撤证请求；判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人李长河不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据�除外。”而原审判决适用的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，与前列法律规定相比，属下位法和旧法，因此判决认定双阳区人民政府“颁证行政行为属主要证据不足”与前列法律规定相悖，应视为适用法律错误。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”原审判决适用的《土地登记规则》系部门规章。况且，原审判决引用该规则第六条也没有具体指出政府在哪个环节上违背了“程序”。如前所述，因为政府颁证行为涉及到上诉人合法权益，而上诉人在一审程序中，已提交了相关证据。那么按照前列法律规定，上诉人提供的证据，可以认定为政府的证据。所以政府既未在程序上违法，也从实际上视为提交相关证据。而且上诉人在原审庭审中的答辩意见和所举证据，特别是城镇个人修建房屋批准书、建设工程明细表、规划位置批准书、长春市建设工程竣工规划验收合格通知书等，足以证明上诉人在取得政府颁发的土地使用证时必须前置取得上述材料，这些材料就是政府为上诉人颁发土地使用证时备案的证据。正是政府依据上诉人提交的上述证据材料，上诉人才能合法取得建设权并最终得到房屋产权证。原审判决认定政府主张的失火造成证据资料灭失，不能直接证明政府的颁证行为没有证据和依据。因失火是一种不可抗力，而且上诉人也不负有保管登记资料的义务，在证据效力处于不确定状态下，直接撤销上诉人土地使用证，剥夺上诉人的合法土地使用权，违反《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的基本精神，即“深化农村土地制度改革”“从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益”以及《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》“既要取得好的法律效果，又要取得好的社会效果和政治效果，充分体现政策导向”的要求。三、无论是作为判决适用的《土地登记规则》，还是后期的《土地登记办法》，或作为法律法规的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》以及《不动产登记暂行条例》，都没有明确规定集体土地使用证颁发后可以撤销以及可以撤销的程序，所以原审判决没有法律依据。而且根据判决适用的《土地登记规则》第十五、十六、十七、十八条规定，政府在2000年为上诉人颁发土地使用证，必定经过公告程序。二被上诉人作为与上诉人同一块土地上土生土长的屯邻村民，怎么可能不知道发证的事，更不要说国家的登记发证行为，本身就是一种公示公信行为。所以，二被上诉人的起诉已明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼时效期，其已丧失胜诉权。请求撤销原审判决；依法改判驳回二被上诉人原审诉讼请求或者发回重审；判令一、二审诉讼费由二被上诉人承担。
经审理查明，1993年3月20日李长河父亲李福德与双阳县鹿乡镇镇区办公室签订了《土地承包合同书》。2000年7月长春市人民政府为李长河颁发了吉双集用（鹿）字第010072号集体土地使用证。
本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提�证据的除外。”第六十七条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”本案中，上诉人长春市双阳区人民政府未按上述规定举证，虽称因土地管理所历史上曾经失火致档案损毁，但未提供相应证据予以证明，应视为其登记行为没有相应的证据，应予撤销。二、仅凭1993年3月20日双阳县鹿乡镇镇区办公室与李福德签订的《土地承包合同》既不能证明本案涉及的土地属于双阳县鹿乡镇镇区办公室所有，也不能证明本案二被上诉人长春市双阳区鹿乡镇区办公室第一、第二村民小组与本案没有利害关系。因此，二被上诉人具备本案原告诉讼主体资格。三�《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；己经受理的，裁定中止诉讼”。因本案不属于房屋登记案件，故不适用上述规定。四、被上诉人长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室第一村民小组组长曾以长春市双阳区鹿乡镇镇区办公室的委托代理人身份提起了（2015)双行初字第7号案件诉讼，扣除该案一、二审诉讼期间，二被上诉人于2016年6月2日提起本案诉讼，不超过法定的起诉期限。五、上诉人李长河提供的两个房屋所有权证、城镇个人修建房屋批准书、建设工程明细表、规划位置批准书、长春市建设工程竣工规划验收合格通知书等证据不能证明其对李德福承包的本案争议地具有合法的使用权。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由二上诉人各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩会志
代理审判员 厉 丽
代理审判员 亓晓鹏
二〇一七年四月十七日
书 记 员 于佳鑫