江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣行终30号
上诉人（原审被告）上饶市广丰区人民政府，住所地：江西省上饶市广丰区前街2号。
法定代表人谭赣明，该区区长。
委托代理人李剑平，江西洪胜律师事务所律师。
委托代理人郑利辉，男，上饶市广丰区人民政府法制办干部。
上诉人（原审第三人）付树永，男，汉族，1949年10月30日出生，上饶市广丰区人，住上饶市广丰区。
委托代理人樊明亚，江西东方红律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周作泉，男，汉族，1957年10月8日生，上饶市广丰区人，农民，住上饶市广丰区。
委托代理人纪辉洋，江西时空律师事务所律师。
上诉人上饶市广丰区人民政府、付树永因周作泉诉上饶市广丰区人民政府土地行政登记一案，不服上饶市中级人民法院（2015）饶中行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人上饶市广丰区人民政府的副职负责人曹海燕，委托代理人李剑平、郑利辉；上诉人付树永及其委托代理人樊明亚；被上诉人的委托代理人纪辉洋当庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，1998年9月1日，被告上饶市广丰区人民政府向原告周作泉颁发了《土地承包经营权证》，其中载明承包土地为偏塘顶的0.88亩和祠堂门1.36亩水田，合计2.24亩。后为缓解人地矛盾，根据“大稳定小调整”的政策，黄家山村村民委员会的研究讨论，将原告承包经营的偏塘顶0.88亩水田调整给第三人付树永承包经营，但并未保存相关的会议记录，亦未有原告及第三人的签字的协议。2008年，被告上饶市广丰区人民政府出台广府办发（2008）年2号《关于换补发农村土地承包经营权证的工作方案的通知》，要求对辖区内的《农村土地承包经营权证》进行补、换发。根据《少阳乡黄家山村补换发土地承包经营权证调差摸底情况表》，被告向第三人颁发了广农地承包权（2008）第01306农村土地承包经营权证，将位于黄家山村江塘弄口偏塘顶的0.88亩水田的承包经营权确权给第三人付树永。2013年春节，原告发现黄家山村江塘弄口偏塘顶的0.88亩承包土地已被第三人付树永使用，2015年1月，原告以土地承包合同纠纷将广丰县少阳乡黄家山村村民委员会作为被告向广丰县人民法院起诉，2015年1月27日开庭时，第三人付树永向法庭出示了广农地承包权（2008）第01306农村土地承包经营权证，以证明其是偏塘顶0.88亩土地的承包经营权人。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，本案诉争的偏塘顶0.88亩土地一直由第三人承包经营至今，在此过程中第三人缴纳了诉争土地的农业税并领取了相关的粮食补贴。
一审法院认为：本案有两个争议焦点：第一，关于本案是否属于复议前置的情形；第二，被告上饶市广丰区人民政府向第三人颁发的广农地承包权（2008）第01306号农村土地承包经营权证的行政行为是否合法。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）载明：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）载明：“最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案中原告诉请的是要求撤销被告上饶市广丰区人民政府于2008年向第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为，根据上述法律规定，本案不属于复议前置的情形。针对第二个争议焦点，本院认为应从两个方面加以分析。首先是1998年少阳村委会根据“大稳定、小调整”的方针调整原告与第三人承包土地的行为是否合法。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系》的通知（中办发（1997）16号）规定：“三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。”本案中第三人提供的证人证言虽然能够证实当时少阳村就田地调整问题召开过村民委员会，但无法提供相应会议记录，亦无法提供上级主管部门的审批材料，亦未在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前颁发相应的《土地承包经营权证》，应视作该调整行为不合法，原告持有《土地承包经营权证》仍具有法律效力。其次，被告于2008年向第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行为是否合法？被告在答辩期内未能提交作出该行为的法律依据，而根据第三人提供上饶市广丰区人民政府出台广府办发（2008）年2号《关于换补发农村土地承包经营权证的工作方案的通知》之规定：“1998年签订的承包合同和发放的由省农业厅监制的《农村土地承包经营权证》是证明农户承包权属的原始凭据，在给农户换发新的《农村土地承包经营权证》时，凡农户能够出示二轮承包合同或《农村土地承包经营权证》的，应作为换发新《农村土地承包经营权证》的依据……对个别二轮承包事实难以一时搞清的，在充分尊重农户意愿，确保平稳解决的原则下，可结合农村税费改革和粮食直补核定的面积加以确认。”本案中原告持有合法的《农村土地承包经营权证》，但在换补发《农村土地承包经营权证》的过程中，被告未尽充分核实之义务，未能调取原告持有的《农村土地承包经营权证》，亦未充分了解诉争土地存在使用权争议的事实，即根据合农村税费改革和粮食直补核定的面积以及《少阳乡黄家山村补还发土地承包经营权证调查摸底情况表》将诉争土地的承包经营权确权给第三人，程序明显违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销被告上饶市广丰区人民政府颁发的广农地承包权（2008）第01306号土地承包经营权证；案件受理费50元由被告上饶市广丰区人民政府承担。
上诉人上饶市广丰区人民政府上诉称：一、上诉人在颁发广农地承包权（2008）第01306号土地承包经营权证时行政程序合法。为贯彻执行2008年中央一号文件精神，上诉人及时出台了广府办发（2008）2号文件，即“关于换补发《农村土地承包经营权》的工作方案”为开展换发证工作提供了制度保障。被上诉人周作泉及第三人付树永所在的少阳乡黄家山村在贯彻落实广府办发（2008）2号文件时，遵循了“大稳定、小调整”的原则，召开了村支部会议、村民代表大会，明确了目标、任务和换补发证的范围，进行了调整摸底，形成了书面的“黄家山村换补发土地承包经营权证调查表”，在各该村民小组进行了公示，具可信度。在换证结束“回头看”期间，上诉人分别由领导带队到各乡镇进行了检查，听取群众的意见，被上诉人从未反映过与本案有关的情况。二、本案应适用行政复议前置原则处理。三、被上诉人提起行政诉讼也已过起诉期限。被上诉人述称自2008年开始第三人即侵占其土地使用权，至2015年才提出主张，显然已超出法定的起诉期限。为此，请求二审法院依法判决：1.依法撤销上饶市中级人民法院（2015）饶中行初字第16号行政判决，维持上诉人颁发的广农地承包权（2008）第01306号土地承包经营权证。2．一、二审诉讼费等由被上诉人承担。
上诉人付树永上诉称：一、本案被上诉人认为上饶市广丰区人民政府颁发的广农地承包权（2008）第01306农村土地承包经营权证侵犯了其已经依法取得的土地使用权，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定行政复议前置的情形。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》是针对《山西省高级人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》作出的，无论是认可山西省高级人民法院所列第一种意见还是第二种意见，都“包括不服收回、撤销或变更所有权或使用权证、许可证的”行政案件，即应复议前置。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》明确了“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内”，关键词为“初始登记”。而本案并非涉及初始登记，因为被上诉人1998年9月1日的《土地承包经营权证》才是初始登记，而上诉人（2008）第01306农村土地承包经营权证是撤销被上诉人的初始登记后，重新确认给上诉人。被上诉人的诉求是要撤销重新确认给上诉人的农村土地承包经营权证，理应复议前置。二、被上诉人是在上饶市广丰区人民政府撤销被上诉人1998年9月1日的《土地承包经营权证》，重新确认给上诉人后时隔七年才提起诉讼，早已过起诉期限。为此，请求二审法院依法撤销江西省上饶市中级人民法院（2015）饶中行初字第16号行政判决，驳回被上诉人的原审诉求。
被上诉人周作泉答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。少阳村委会在完成第二轮土地承包后，调整答辩人与被答辩人付树永的承包土地，未经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意且未经县、乡人民政府主管部门审批，该调整行为不合法，答辩人持有的承包证仍具有法律效力。上饶市广丰区人民政府未尽充分核实义务将诉争土地的承包权登记给付树永程序违法。原审判决撤销该土地承包证，认定事实清楚，适用法律正确。行政机关的颁证行为不属于行政复议前置情形，被答辩人付树永认为本案应当复议前置于法不符。2015年1月27日，广丰县人民法院开庭审理答辩人诉广丰县少阳乡黄家山村村民委员会及付树永承包合同纠纷一案过程中，答辩人才知道上饶市广丰区人民政府的颁证行为。答辩人于2015年6月24日提起行政诉讼没有超过起诉期限。两被答辩人上诉理由不成立，请二审法院予以驳回。
一审期间当事人向法院提供的主要证据材料有：周作泉持有的原广丰县人民政府于1998年9月1日颁发的土地承包经营权证、付树永持有的广农地承包权（2008）第01306号土地承包经营权证、少阳乡黄家山村部分村民上交明细、少阳乡黄家山村补还发土地承包经营权证调查摸底情况表、2005年少阳乡粮食直补资金发放清册、少阳乡黄家山村1998年粮食进出口明细单及1999年各项税费上交及口粮调整表、广丰县2001年村提留、乡统筹收费收据、2002年农业税纳税通知书及农业负担监督手册、广丰县人民政府办公室广府办发（2008）2号文件、黄文春、黄金节、黄孙达的证人证言等证据，上述证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，承包关系自承包合同成立之日起确立，县级以上人民政府颁发土地承包经营权证是对承包关系的确认而不是批准，承包关系是县政府颁发承包证的基础法律关系。本案中周作泉与广丰县少阳乡黄家山村村民委员会及付树永因承包合同发生纠纷，已于2015年1月向上饶市广丰区人民法院提起了民事诉讼，他们的基础法律关系争议尚在处理之中，周作泉与广丰县少阳乡黄家山村村民委员会的承包合同是否已解除、付树永与该村委会签订的承包合同是否合法有效尚不确定，从而导致周作泉所涉承包经营权的合法权益是否存在尚未确定。因此，上饶市广丰区人民政府向付树永颁发广农地承包权（2008）第01306号土地承包经营权证与周作泉要求保护的承包经营权之间是否存在利害关系尚处于待定状态，在此情况下，周作泉直接提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，依法应当驳回其起诉。原审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销上饶市中级人民法院（2015）饶中行初字第16号行政判决；
二、驳回周作泉的起诉。
一、二审案件受理费予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 饶晓燕
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 张建平