湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第118号
上诉人（原审原告）朱龙德。
委托代理人蒋月英，系朱龙德之妻。
委托代理人夏孝文，湖南宗元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府。
法定代表人赵少华，该镇镇长。
委托代理人郭辉，ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府工作人员。
委托代理人钟石桃，ＸＸ瑶族自治县沱江镇司法所工作人员。
原审第三人朱长江。
原审第三人朱京江，系原审第三人朱长江之胞弟。
原审第三人ＸＸ瑶族自治县沱江镇白泉村第14村民小组。
代表人朱龙富，该组组长。
上诉人朱龙德因与被上诉人ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府（以下简称沱江镇政府）、原审第三人朱长江、朱京江、ＸＸ瑶族自治县沱江镇白泉村第14村民小组（以下简称白泉村14组）土地行政裁决一案，不服ＸＸ瑶族自治县人民法院（以下简称ＸＸ县法院）于二○一五年六月四日作出的（2015）华法行初字第3号行政判决，于2015年6月23日向ＸＸ县法院提交上诉状，本院于2015年9月9日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、王焕江组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年9月22日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人朱龙德、被上诉人的法定代表人因事未到庭，上诉人的委托代理人蒋月英、夏孝文，被上诉人的委托代理人郭辉、钟石桃，原审第三人朱长江、朱京江，均到庭参加了诉讼。原审第三人白泉村14组经本院合法传唤，无正当理由，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告朱龙德与第三人朱长江、朱京江争执的“白鹤亭”土地使用权的四至范围为：东至朱龙富、朱建平、刘丁翠、朱贵平空坪，南至朱龙富空坪，西至207国道，北至田边为界。“白鹤亭”土地所有权为第三人白泉村14组所有。1984年，白泉村14组共有43人，将位于“白鹤亭”的集体土地分到户。划分土地到户由朱坦庆、朱建富、朱建智三个小组构成。朱坦庆小组共为4户14人，朱坦庆户7人，朱龙富户5人，刘丁翠户1人，朱建生户1人。他们分得集体土地使用权范围为“白鹤亭”范围内的新塘大埂到207国道。朱坦庆小组又把集体土地分为2份，朱坦庆户7人为1份，朱龙富户5人、刘丁翠户1人、朱建生户1人为1份。该2份集体土地分为上、下二阄，采取抓阄的方式获得集体土地使用权。朱坦庆户抓得上阄，朱龙富、刘丁翠、朱建生三户抓得下阄。朱龙德与朱龙江、朱京江争执的集体土地使用权四至范围处在上阄内。刘丁翠是朱龙德的母亲，已去世。朱坦庆是朱长江、朱京江的父亲，已去世。1984年，朱龙德已在冷水滩工作，为非农业户口。1991年10月16日，被告沱江镇政府发放了《个人建房用地批准书》给刘丁翠，批准刘丁翠户在“白鹤亭”荒山地段用地建房，用地面长15米、宽8.5米，为127.5平方米，其界线东至荒山以自有墙脚外线为界，南至荒山以自有墙脚外线为界，西至207国道边沟外缘的间距20米下基脚为界，北至荒山以自墙脚外线为界。刘丁翠向沱江镇政府交纳了28.05元的管理费。刘丁翠实际建房用地为86.85平方米，屋前留有40.65平方米尚未建房。房屋建好后，朱龙德又在该房屋后面建了杂房，占地面积为112.7平方米。朱龙德一家在居住生活中，在争执土地范围内种植了果树等，朱长江、朱京江家发现后多次扯掉，朱龙德家复种多次。2011年2月，朱长江、朱京江家将朱龙德家的果树砍伐后，引发纠纷，双方到沱江镇政府要求确认争执土地使用权。
2012年2月10日，沱江镇政府作出沱土权处字第（2012）第010号处理决定，将刘丁翠在白泉村“白鹤亭”已建房及杂房所占土地及从现有住房南、北两堵墙为平行线直到207国道内所占土地的使用权归朱龙德使用；其余争议地的土地使用权归朱长江、朱京江共同使用；使用者必须除去公路边沟（截水沟）起不少一米作为公路用地。朱龙德不服申请复议，ＸＸ县政府于2012年5月28日作出江政复决字（2012）第4号复议决定，以“沱江镇政府虽经调查、调解作出处理决定，但未提供争议双方当事人的调查笔录；刘丁翠的《个人建房用地批准书》和朱龙德的《ＸＸ瑶族自治县个人建设用地申请表》上界限为荒山，与沱江镇政府查明的事实不一致；当事人提供的组长朱龙富出具的证明也前后矛盾，事实不清；未适用《中华人民共和国土地管理法》中有关实体处理的法律法规，适用依据错误”为由，撤销了沱土权处字（2012）第010号处理决定，责令重作。朱长江、朱京江不服诉至法院，2012年7月17日ＸＸ县法院作出（2012）华行初字第11号行政判决，维持了江政复决字（2012）第4号复议决定。2013年1月16日，沱江镇政府以朱龙德为申请人，朱长江、朱京江为被申请人作出沱政裁字（2013）第2号行政裁决。朱龙德不服，申请复议。ＸＸ县政府作出江政复决字第（2013）第4号复议决定，维持了沱政裁字（2013）第2号行政裁决。朱龙德不服诉至法院，2014年3月20日ＸＸ县法院作出（2014）华法行初字第1号行政判决，以调换纠纷主体，颠倒诉求，且漏缺纠纷主体，违反法定程序为由，撤销了沱政裁字（2013）第2号行政裁决，由沱江镇政府重作。2014年5月12日，沱江镇政府作出沱政裁重字（2014）第1号行政裁决（以下简称《1号行政裁决》），决定：朱龙德母亲刘丁翠于1991年10月16日在白泉村14组白鹤亭荒山地段已建房屋用地127.5平方米（其中已建房屋86.85平方米，屋前空坪40.65平方米）和杂房所占用土地112.7平方米的土地使用权归朱龙德所有，其余争执土地的使用权归朱长江、朱京江共同使用。朱龙德不服，申请复议。2014年12月17日，ＸＸ县政府作出江政复决字（2014）第8号复议决定（以下简称《8号复议决定》），维持《1号行政裁决》。朱龙德不服，诉诸法院。另查明，在沱江镇白泉村境内有3600平方米土地（包括争执土地）正被ＸＸ县政府征收，现成为公共设施规划用地。
原判认为：被告沱江镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，依职权范围处理该案土地使用权纠纷，主体合法。该争执地所有权属第三人白泉村14组集体所有。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农民集体所有的土地，应由本集体经济组织的成员承包经营使用。原告朱龙德虽然是白泉村14组人，但不是白泉村14组的集体经济组织成员，而属于永州市冷水滩区居民。从1984年白泉村14组集体土地承包到户可看出，只有朱龙德母亲刘丁翠1人属白泉村14组集体经济组织成员。第三人朱长江、朱京江是白泉村14组的集体组织经济成员。沱江镇政府根据尊重历史、注重现实、方便生产生活的原则所作出的《1号行政裁决》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。对原告朱龙德要求撤销《1号行政裁决》的诉讼请求，不予支持。据此，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第五十四条第（一）项的规定，判决维持《1号行政裁决》。
宣判后，原审原告朱龙德不服，向本院提出上诉称：（一）一审判决认定事实不清。1、争执土地系荒山，属集体所有，没有承包到户。2、上诉人在争执土地栽种的果树胸径达10－20公分，有物价鉴定意见为证。一审认定朱长江、朱京江发现后多次扯掉，与客观事实不符。3、沱江镇政府一审认可其隐瞒朱龙德在行政裁决阶段提交的证据，一审判决未体现。（二）一审判决适用法律错误。1、沱江镇政府《1号行政裁决》以同一事实和理由作出了与前两次行政裁决基本相同的裁决结果，违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。2、《1号行政裁决》依据的主要证据不足。朱长江、朱京江提供的其父亲笔记本记载的“白泉村14组白鹤亭山权到小组情况”、村委会的证明，真实性、合法性存疑，均不能作为确权依据。上诉人提交的《个人建设用地申请表》，相邻土地村民都签字同意，可证明争执土地归上诉人使用。上诉人在房屋周边种植的果树已成活20多年，白泉村14组、朱长江、朱京江在本案纠纷发生前均未提出异议。3、本案中，朱长江、朱京江作为申请人，未能提供争执土地归其所有的证据，根据“谁主张，谁举证”的原则，即使上诉人不能提供土地权属证据，也应当认定朱长江、朱京江的主张不成立，依法应予驳回。4、以上诉人不是白泉村14组集体经济组织成员反推争执土地属朱长江、朱京江二人共同使用，明显属法律适用错误。白泉村已将责任田承包给上诉人使用，即使上诉人不能承包本白泉村14组的土地，根据《农村土地承包法》第二十六条规定，也应由白泉村14组收回。本案白泉村14组并未起诉主张权利，应当维持现状，驳回朱长江、朱京江的申请。
被上诉人沱江镇政府答辩称：1、争执土地白泉村14组已经分配到户的事实清楚，有完整的证据链可以证实。2、上诉人称被上诉人违反了《行政诉讼法》第七十一条规定与事实不符，这只是上诉人对法律条文的理解有误。沱江镇政府在重新收集证据、组织调解后，综合辩证采用证据并对该案进行裁决，裁决程序合法。3、《1号行政裁决》依法作出，证据充分。ＸＸ县法院（2014）华法行初字第1号行政判决对沱政裁字（2013）第2号行政裁决所认定的事实和证据是认可的，仅以违反“法定程序”为由撤销沱政裁字（2013）第2号行政裁决。朱龙德提供的《建房申请表》未经行政审批，故不予采信。朱长江、朱京江提供的相关证据能够证明所争议的“白鹤亭”土地使用权取得的来龙去脉，并且相互之间能够佐证，与沱江镇政府所调查的情况能相互印证，故《1号行政裁决》处理正确。
原审第三人朱长江、朱京江答辩称：《1号行政裁决》合理合法，应予维持。1、朱坦庆生前任村秘书时留下的笔记本记录的内容是白泉村14组分茶山、分地的依据，白泉村14组村民都认可。2、1984年白泉村14组将白鹤亭集体土地分成三份，并分配到户。朱长江、朱京江通过抓阄的方式分得新塘大埂到公路范围的土地即国道边（包括争执土地）。朱龙德母亲抓阄分得的土地在争执土地的东边。1990年上诉人家与原审第三人家协商互换土地建房。房屋建好后，朱龙德一家在此居住，在屋后也就是争执土1亩左右种植了果树等，原审第三人的父亲发现后多次扯掉，1993年经村委会调解不能再种，朱龙德家又复种。2011年2月原审第三人将朱龙德家果树1亩左右砍伐后，申请政府确权。3、2011年申请确权后，权属处理期间，上诉人在屋前、屋后、左右大范围种植树木，搭建猪栏及鸡棚，由此和原审第三人发生多起纠纷，派出所、镇政府、村委会调解不得再种，维持原状，但上诉人置之不理。4、朱坦庆遗留的笔记本记录的内容、“白泉村14组白鹤亭山权到小组情况”、县国土事务所测量图、朱龙富的证明，可证实争执土地归朱长江、朱京江使用。
经审理查明：1982年1月5日原长征公社白泉大队2、3、4、13、14生产队的江林权证字72号《山林权所有证》第一栏记载“座落白鹤亭，小地名白鹤亭，树种荒山，面积10亩，权属5个队，东本大队十四队地边，南本大队十四队荒坪，西道江公路，北本大队八队田边”。上诉人朱龙德与原审第三人朱长江、朱京江争执的“白鹤亭”土地使用权的四至范围为：“东至朱龙富、朱建平、刘丁翠、朱贵平空坪，南至朱龙富空坪，西至207国道，北至田边为界”，该四至范围在江林权证字72号《山林权所有证》第一栏“白鹤亭”的四至范围内。即争执土地所有权为第三人白泉村14组所有，朱龙德与朱长江、朱京江均无异议。
刘丁翠是上诉人朱龙德的母亲，2011年去世。朱坦庆是原审第三人朱长江、朱京江的父亲，已去世。1984年，原告朱龙德已在冷水滩工作，为非农业户口。1991年10月16日，被上诉人沱江镇政府发放了《个人建房用地批准书》给刘丁翠，批准刘丁翠户在“白鹤亭”荒山地段用地建房，用地面长15米、宽8.5米，为127.5平方米，其界线东至荒山以自有墙脚外线为界，南至荒山以自有墙脚外线为界，西至207国道边沟外缘的间距20米下基脚为界，北至荒山以自墙脚外线为界。刘丁翠向沱江镇政府交纳了28.05元的管理费。刘丁翠实际建房用地为86.85平方米，屋前留有40.65平方米尚未建房。房屋建好后，朱龙德又在该房屋后面建了杂房，占地面积为112.7平方米。朱龙德一家在居住生活中，在争执土地范围内种植了果树等。2011年2月，朱长江、朱京江家将朱龙德家的果树砍伐后，引发纠纷，双方到被上诉人沱江镇政府要求确认争执土地使用权。
当事人在二审均未提交新的证据，当事人在一审提交的证据已随案移送本院。经审查，被上诉人作出行政行为所采信的证据1－15、17、19，均不足以证实争执土地使用权全部的归属情况，有待政府部门进一步查实确认。证据16、18、20、21、22刘丁翠个人建房用地批准书、江林权证字72号山林权所有证存根、现场勘验笔录及勘验图、人民调解记录、送达回证，与客观事实相符，本院予以确认。
本院认为：本案争执土地系原长征公社白泉大队2、3、4、13、14生产队72号《山林权所有证》中“白鹤亭荒山”的一部分（属林地），现上诉人朱龙富与原审第三人朱长江、朱京江均认可“白鹤亭荒山”的所有权归原审第三人白泉村14组集体所有。本案争执焦点是“白鹤亭荒山”的一部分（具体四至：东至朱龙富、朱建平、刘丁翠、朱贵平空坪，南至朱龙富空坪，西至207国道，北至田边为界）土地使用权的归属。
一、因刘丁翠家经批准早在1991年就在争执土地范围内建了住房，后又建了杂房。《1号行政裁决》依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条，《土地权属争议调查、处理办法》第五条第二款的规定，作出“朱龙德母亲刘丁翠于1991年10月16日在白泉村14组白鹤亭荒山地段已建房屋用地127.5平方米（其中已建房屋86.85平方米，屋前空坪40.65平方米）和杂房所占用土地112.7平方米的土地使用权归朱龙德所有”的裁决，理由充分，适用法律正确，且二原审第三人亦无异议。
二、原审判决对朱龙德家与朱长江、朱京江家调换土地的事实并未进行认定。沱江镇政府举证虽证实“白鹤亭荒山”分山到户、朱龙德家与朱长江、朱京江家调换土地，但对调换土地的具体位置、面积及四至等情况未查实，属认定事实不清，主要证据不足。
三、朱龙德与朱长江、朱京江争执除朱龙德家已建房屋用地127.5平方米和杂房用地112.7平方米以外的土地使用权，应属林地使用权权属争议，应适用林业部《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》的相关规定。沱江镇政府适用的《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查、处理办法》第五条第二款规定，均系个人之间发生土地使用权争议，乡级人民政府有权作出处理的法律规定，并非争议林地使用权确权的法律依据。故沱江镇政府作出《1号行政裁决》的法律依据并不充分。
综上，原审判决认定《1号行政裁决》合法适当的事实不清，证据不充分，适用法律不全面。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（三）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销ＸＸ瑶族自治县人民法院二○一五年六月四日作出的（2015）华法行初字第3号行政判决；
二、撤销被上诉人ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府二○一四年五月十二日作出的沱政裁重字（2014）第1号行政裁决；
三、由被上诉人ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
审 判 员 王焕江
二〇一五年十月二十日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。