上海市青浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第122号
原告上海爱姆吉文化传播有限公司。法定代表人郁卫平，总经理。委托代理人贺国良，上海百悦律师事务所律师。委托代理人戴善音，上海百悦律师事务所律师。被告上海市青浦区夏阳街道办事处。法定代表人陆青，主任。委托代理人李庆春，上海卿云律师事务所律师。第三人上海金家农家乐旅游服务有限公司。法定代表人夏春荣，总经理。委托代理人吕海岩，上海衡茂律师事务所律师。原告上海爱姆吉文化传播有限公司诉被告上海市青浦区夏阳街道办事处强制拆除违法建筑行为一案，于2015年9月22日向本院提起行政诉讼。因诉状补正，本院于2015年10月16日立案受理后，依法组成合议庭，因案情需要，本院于2015年10月21日依法通知上海金家农家乐旅游服务有限公司作为本案的第三人参加诉讼，并于12月31日公开开庭审理了本案。原告法定代表人郁卫平及委托代理人贺国良、被告上海市青浦区夏阳街道办事处委托代理人李庆春、第三人上海金家农家乐旅游服务有限公司委托代理人吕海岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告上海爱姆吉文化传播有限公司诉称：原告(当时以案外人林某的名义)与上海金家农家乐旅游服务有限公司于2009年6月11日签订了土地经营权承包合同，经营期限至2026年12月31日止。2015年9月16日，被告在原告实际经营地大门口张贴《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》，此后原告也获悉被告曾于2015年7月21日向第三人作出《关于消除历史违法用地的函》，其中载明第三人在土地流转项目中改变土地流转用途，存在违法用地，要求第三人完成历史违法用地的整改。本案中原告认为被告的行政行为主要证据不足，原告与第三人签订的合同合法有效，同时被告的行政行为超越其职权。为此请求撤销被告作出的《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》。本案在审理中原告增加诉讼请求要求确认被告强制拆除行为违法；判决被告恢复建筑物、土地的原状。原告为证明其诉讼主张提供了以下证据材料：1、“上海金家农家乐”土地经营权承包合同复印件一份；2、申明复印件一份及案外人林某身份证复印件一份，主要内容为案外人林某当时签订合同是为上海驰康体育活动策划有限公司所签，因当时上海驰康体育活动策划有限公司尚在办理工商手续，现已成立，故将上述承包合同承包人变更为上海驰康体育活动策划有限公司；3、项目承包经营权合同补充协议(由第三人与上海驰康体育活动策划有限公司签定)；4、土地承包经营权补充协议(由第三人与上海驰康体育活动策划有限公司签定)；5、关于承租人变更为原告的说明；6、上海青浦区夏阳街道金家村民委员会证明；7、金家村委会电费收据；8、青浦自来水公司水费发票；9、承包费收据。证据1-9证明原告与第三人签署的合同合法有效，无违法违约行为。诉讼主体资格也是合法的。10、上海市乡村旅游发展三年行政计划；11、青浦区人民政府关于夏阳街道“农家乐”项目推进工作会议纪要；12、民事判决书〔(2009)沪二中民二(民)终字第2499号〕。证据10-12证明金家农家乐项目合法有效。13、《关于消除历史违法用地的函》，从他人处获取的，当时被告认为是要保留原告建筑的；14、《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》。证据13-14证明被告行政行为超越职权，且无事实依据。15、原告承租土地的原状照片，证明原告合法经营，承租的土地没有进行烧烤等，全是农作物；16、被告实施违法拆除的照片及视频，证明被告违法拆除；17、录音证据，证明被告承认无任何法律文件实施拆除行为，被告确认原告有权继续承租；18、原告法定代表人车窗被砸的照片。被告上海市青浦区夏阳街道办事处辩称：不同意原告诉讼请求。本次拆除是应区政府的要求，要求被告协助有关部门进行消除违法用地。被告在发出通知的时候已明确告知了第三人。在拆除时被告口头告知第三人被告是协助有关部门拆除。第三人所使用的土地是违法用地，没有任何的许可证。被告为证明抗辩意见，提交了以下证据材料：1、2015年4月区委办和区府办《督查通知》、附核查工作表两页、2011年6月到2014年青浦区设施农用地备案项目清单等，证明发文的背景，以及被告执法的背景；附件第十九项就是针对及包括了本案的16亩土地；同时证明本案的整治是全区性的整治项目，本案涉及的是其中一项的一部分；2、2015年9月18日，青浦区规划和土地管理局《关于青浦区2015年土地例行督察发现的问题整改工作的函》；3、被告2015年土地例行督察整改方案。上述证据证明被告受区政府委托授权，协助有关部门对违法用地进行拆除。这些证据是通过无纸化办公进行传递的，所以都没有公章。第三人上海金家农家乐旅游服务有限公司述称：拆除是事实，被告多次发函告知第三人违法用地，要求拆除。在拆除过程中对第三人也产生了较大的损失。因为拆除是应国家要求，故第三人也积极配合。原告方陈述的被拆除的建筑中也包括了第三人的建筑物，原告承租时对原建筑物进行了扩建。第三人与原告之间的承包合同是事实。第三人无证据提供。经当庭质证，被告对原告所提供的证据1至9认为真实性不清楚，与本案无关联性。对证据10至12认为关联性不够，无法认定其是合法用地及合法建筑。对证据13至14真实性均无异议。对证据15不确认。对证据16拆违现场是认可的，对车窗被砸不清楚。对证据17、18被告不清楚。第三人对原告提供的证据1至9真实性无异议，是双方订立的合同，也是有效的合同。对证据10至12证据可以证明原告与第三人签订了承包合同，合同项目是有效的，但证据12与本案无关联性。对证据13至14真实性均无异议。对证据15真实性无异议，原告是自主经营，对其经营情况第三人不清楚，承包的土地项目中有部分是农作物，部分是建筑物。对证据16，拆除行为是存在的，是否违法由被告举证及辩解，当时第三人是认为被告是有权限的。对证据17，第三人不清楚。从对话过程中反映，与第三人没有法律上的关系。对证据18，第三人不知道。原告对被告提供的证据1至3认为督查通知上面没有区政府办公室的公章，真实性无法确认；证据与本案无关联性，无法证明被告已受到区政府的委托。违法用地明细表中不包括原告，且原告未受到过处罚。对附件一，只是载明金家农家乐与金家村之间有土地流转合同，与土地是否违法无关。对附件二，与原告无关。对附件有建筑物图斑情况表中，不是督查通知所列明的附件内容，所涉及的建筑物烧烤等与原告无关。其余的也均与原告无关。第三人对被告提供的证据无异议。另查明：2015年11月16日至11月22日期间，被告强制拆除了有原告使用的坐落在青浦区青昆路XXX号“金家农家乐”的500平方米建筑物等。该建筑物未经有关部门合法审批。结合双方出证、质证意见、各自陈述，本院认定如下事实：2015年7月21日，青浦区夏阳街道办事处出具《关于消除历史违法用地的函》至第三人，认定第三人在土地流转项目中改变土地流转用途，存在违法用地，现根据区府第109次常务会议要求，务必于2015年9月底之前，完成历史违法用地的整改。2015年8月6日，被告出具了《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》，原告获悉后不服诉至本院。2015年11月16日始被告对原告使用的房屋强制拆除。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》之规定，区县规划管理部门、房屋管理部门和城市管理执法部门为拆违实施部门，街道办事处应配合拆违实施部门做好违法建筑的拆除工作，故被告作为街道办事处不具有实施强制拆除违法建筑的法定职权。本案争议焦点在于涉案房屋2015年11月16日始被强制拆除是否系被告实施。被告认为，其系配合其他职能部门予以涉案违法建筑的调查、取证、告知等，并未参与实施强拆。对此，本院认为，从被告下发的《关于消除历史违法用地的函》来看署名为被告，从《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》来看，载明“你单位(个人)若在8月20日之前尚无安排出清除违法用地拆除违法建筑的时间表及行动，本街道将于9月10日将对你单位(个人)将采取强制措施，来消除你单位(个人)存在的违法用地”。另外，从被告提供的现有证据来看，未有其他职能部门制作的拆除决定书等材料证实2015年11月16日始强拆行为系其他部门所为。故涉案房屋拆除行为系被告实施。因被告不具有实施强制拆除违法建筑的法定职责，故其于2012年2月3日强制拆除涉案两间房屋超越其法定职权，显属违法。鉴于强制拆除行为已实施，且不具有可撤销内容，针对原告诉请撤销被告作出的《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》已无实际意义，本院应予确认违法。针对原告诉请确认被告强制拆除行为违法，应予准许。针对原告诉请要求被告恢复建筑物等，因该建筑物未经有关部门合法审批，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政法》第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条之规定，判决如下：一、确认被告上海市青浦区夏阳街道办事处于2015年8月6日作出的《关于进一步落实消除历史违法用地的通知》违法；二、确认被告上海市青浦区夏阳街道办事处于2015年11月16日始强制拆除原告上海爱姆吉文化传播有限公司所使用的房屋的行为违法；三、驳回原告上海爱姆吉文化传播有限公司的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告上海市青浦区夏阳街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 吴 健
审 判 员 朱坚峰
人民陪审员 支 敏
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 纪颖欣
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的：
……
二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……。