贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终1147号
上诉人（一审被告）六盘水市钟山区大湾镇人民政府，住所地六盘水市钟山区大湾镇。
法定代表人王渊，镇长。
被上诉人（一审原告）王作富，男，1972年6月13日生，彝族，住六盘水市钟山区，农民。
被上诉人（一审原告）王国江，男，1975年2月15日生，彝族，住六盘水市钟山区，农民。
被上诉人（一审原告）罗天学，男，1960年5月9日生，彝族，住六盘水市钟山区，农民。
被上诉人（一审原告）文正清，男，1937年12月31日生，彝族，住六盘水市钟山区，农民。
一审被告六盘水市钟山区人民政府，住所地六盘水市钟山区凤凰新区。
法定代表人王赟，区长。
一审第三人钟山区大湾镇海嘎社区村民委员会，住所地六盘水市钟山区大湾镇海嘎社区。
负责人杨金成，主任。
被上诉人王作富、王国江、罗天学、文正清与六盘水市钟山区大湾镇人民政府（以下简称大湾镇政府）、六盘水市钟山区人民政府（以下简称钟山区政府）及钟山区大湾镇海嘎社区村民委员会（以下简称海嘎社区）土地行政处理及行政复议一案，贵州省六盘水市中级人民法院已经作出（2016）黔02行初2号行政判决，大湾镇政府不服,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，罗天学持有的第二轮土地承包经营权证书载明位于碳山的承包地，四至为东路、南坎、西山脚、北齐坎，面积为1亩；王作富持有的第二轮土地承包经营权证书载明位于碳山丫口的承包地，四至为东齐梁子、南齐文正清地、西齐梁、北齐路，面积为0.5亩；文正清持有第一轮土地承包合同手册；王国江持有王洪明的第一轮土地承包合同手册记载有碳山承包地，未载明四至及面积。2014年11月9日大湾镇政府对争议地进行丈量，并经王作富等人签字确认。因争议地属于海嘎社区集体放牧地还是王作富、王国江、罗天学、文正清等4人个人承包地的问题，王作富、王国江、罗天学、文正清与海嘎社区发生权属争议。大湾镇政府经过调查核实后，于2015年8月3日作出《钟山区大湾镇人民政府关于对海嘎社区二组严家谣子土地权属争议的处理决定》（以下简称处理决定），决定：“1、海嘎社区二组乌么寨王作富、王国江、罗天学、文正清4户反映的情况不实，其承包证上标注的碳山丫口应是丫口以下，属目前正在耕种的责任地，其所诉求不予支持，土地应属集体放牧地。2、张正芳（0.5亩）、文道学（0.5亩）、龙兴文（1亩）3户因当时丫口以下土地不够划分，才在丫口以上严家谣子划分的责任地，与承包证上标注的严家谣子相符。但因已多年未耕种，以承包经营权证书上的面积为准（张正芳户承包证上的面积涂改，以大湾镇档案室存档的为准，为0.5亩），其余部分纳入村集体。”处理决定未列举作出处理决定的事实依据及适用的法律依据，直接认定王作富、王国江、罗天学、文正清承包证上碳山丫口的承包地在丫口以下，对王作富、王国江、罗天学、文正清提出碳山丫口系四户承包地的主张不予支持。王作富、王国江、罗天学、文正清不服处理决定，向钟山区政府申请行政复议。2015年9月11日，钟山区政府受理复议申请。2015年11月6日，钟山区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项的规定作出钟行复决字（2015）第3号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），维持了处理决定的第一项，撤销了处理决定的第二项。王作富、王国江、罗天学、文正清不服钟山区政府作出的复议决定，提起行政诉讼。经释明，王作富、王国江、罗天学、文正清同意变更诉讼请求为撤销处理决定的第一项及复议决定的第一项。
另，诉讼过程中，张正芳等三人与王作富、王国江、罗天学、文正清共同出具书面情况说明，表明七户的土地不存在争议。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，大湾镇政府具备处理王作富、王国江、罗天学、文正清与海嘎社区土地权属争议的法定职权。大湾镇政府作出的处理决定对产生纠纷的原因、申请处理的内容、认定的事实依据以及法律依据均未列举，直接作出处理结果，该处理决定认定事实不清，程序违法；钟山区政府作出复议决定维持该处理决定，亦属认定事实不清，且钟山区政府依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第（三）项的规定作出维持的复议决定，属于适用法律错误。王作富、王国江、罗天学、文正清的诉讼请求理由成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销大湾镇政府于2015年8月3日作出的处理决定及钟山区政府于2015年11月6日作出的复议决定，并责令大湾镇政府于判决生效后六个月内重新作出行政行为。
一审宣判后，大湾镇政府不服，向本院提起上诉称：1.一审判决认定大湾镇政府作出的处理决定认定事实不清系认定事实错误；2.一审判决超越原告诉请作出裁判。请求撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2016）黔02行初2号行政判决，并依法改判。
一审被告钟山区政府在二审法定期限内没有提交书面答辩意见。
被上诉人王作富、王国江、罗天学、文正清等4人在二审法定期限内没有提交书面答辩意见。
一审第三人海嘎社区在二审法定期限内没有提交书面陈述材料。
本院经审理查明的事实，与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是一审判决认定事实是否清楚，以及是否超越原告诉请作出裁判。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，大湾镇政府具有处理王作富、王国江、罗天学、文正清与海嘎社区土地权属争议的法定职权,可以在查清争议的事实、理由的基础上依法作出调查处理意见。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十九规定，调查处理意见应当包括以下内容：（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名和职务；（二）争议的事实、理由和要求；（三）认定的事实和适用法律、法规等依据；（四）拟定的处理结论。本案中，上诉人大湾镇政府作出的处理决定，既无当事人提起争议的事实、理由，也无认定的事实依据和法律依据，且张正芳、文道学、龙兴文并非处理决定的当事人，也没有被依职权追加为第三人，大湾镇政府直接作出处理决定，属认定事实不清，程序违法。一审被告钟山区政府作出的复议决定，虽有查明事实的叙述，但没有对被上诉人王作富、王国江、罗天学、文正清主张争议土地与被上诉人王作富、王国江、罗天学、文正清持有土地承包经营权证载明的承包土地四至范围是否交叉或重叠等情况作出认定，仍属认定事实不清。且复议决定仅适用行政复议法第二十八条第一款第（三）项之规定，撤销了处理决定的第二项，没有适用行政复议法第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”之规定作出维持处理决定第一项的复议决定，仍属适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”规定，一审判决对钟山区政府作出的复议决定和大湾镇政府作出的处理决定一并作出裁判并无不妥。综上，上诉人大湾镇政府的上诉理由不能成立，不予采信，对其诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人六盘水市钟山区大湾镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 申有量
审判员 安克佳
审判员 冉依依
二〇一七年六月十五日
书记员 李明勋