湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行终46号
上诉人（原审被告）吉首市国土资源局，住所地吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人王孝强，该局局长。
委托代理人罗家勤，吉首市国土资源局执法监察大队大队长。
委托代理人梁荣礼，湖南云天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴金菊，女，1952年6月14日出生，苗族。
委托代理人杨光明，男，1948年1月8日出生，苗族。
委托代理人田径，湖南生元律师事务所律师。
上诉人吉首市国土资源局因与被上诉人吴金菊土地行政处罚一案，不服吉首市人民法院于二0一六年五月四日作出的（2015）吉行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吉首市国土资源局及其委托代理人罗家勤、梁荣礼，被上诉人吴金菊及其委托代理人杨光明、田径到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1995年，大田湾道路拓宽，征用了大田村二、三组部分集体土地。1995年4月15日，吉首市大田湾路口扩建工程指挥部（乙方）与大田村民委员会（甲方）签订《补充合同》。该合同约定：土地预留问题，大田村为了发展乡村企业解决就业安置问题，乙方负责办理好四亩土地使用即建房手续，按成本价格给大田村。此后，经大田村三组村民小组会议研究决定，将大田社区肖家坪桥下319国道旁（现绕城线隧洞口正对面公路靠河边）的一宗土地交由原告吴金菊使用。原告吴金菊系吉首市吉首乡大田村三组村民（现在是峒河街道办事处大田社区）。2009年7月4日，原告向大田村三组交纳7000元使用费（荒地安置金），将此地作洗车场地经营。2015年6月9日，被告以原告私下购买、非法占用土地为由，对原告作出行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审认为，本案的争议焦点是原告吴金菊作洗车场地经营使用的土地是否属于预留的安置地。本案中，原告认为使用的土地是大田湾路口道路扩宽征用农民集体土地后预留的安置土地，被告认为不是预留的安置土地，其证据为大田社区部分干部及社区等人员的证言。而是否属于安置土地，应当以正式批准文件及红线图等予以证明，被告未能向本院提供这些证据。故被告作出行政处罚认定事实主要证据不足，依法应予撤销，原告诉讼请求应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决：撤销被告吉首市国土资源局于2015年6月9日作出的吉国土资罚决字（2015）第7号《国土资源行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告吉首市国土资源局承担。
上诉人吉首市国土资源局上诉提出：
（一）一审法院认定事实错误
1、何为“安置土地”？在目前的法律、法规和规范性文件中，均没有明确的规定。那么，欲“以正式批准文件及红线图”来确定“安置土地”，是没有依据的。2、在《补充合同》中，甲方吉首市大田村民委员会与乙方吉首市大田湾路口扩建工程指挥部，以四亩预留土地的地点、范围及四界等问题，双方没有形成任何文字材料，更没有街道办事处或者人民政府的官方文件。至此，被告就是想收集和提供“正式批准文件及红线图”这些证据，却不知从何而来？总不能无中生有吧。所以，一审法院以被告未能提供“正式批准文件及红线图”，而认定“主要证据不足”并撤销，是错误的。
（二）一审法院没有全面、客观地审查核实证据
一审法院确认原告提交的证据3《收款收据》和证据４《大田湾村委会证明》符合证据三性，予以采信，作为本案的定案依据。事实是：1、证据3在名称及规格一栏，最初书写为“荒地出让金”，尔后又人为涂改为“荒地安置金”。2、证据4加盖的是“吉首市峒河街道办事处大田社区第三组”和“吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会”两枚印章，而不是“吉首市峒河街道大田社区居民委员会”的行政公章。且原告的洗车场与证据内容所述的“从现吉首湘西车城至啤酒厂地段属本村三组的预留开发地”，不在同一地点，不是同一宗土地。
（三）“预留安置地”不影响行政处罚的定性
根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条、第七十六条规定，未经批准，对农民集体所有的土地，个人不得侵占、买卖、以其他形式非法转让或者用于非农业建设。在本起行政处罚案件中，原告吴金菊的违法行为是未经批准，以购买的方式取得大田社区肖家坪桥下319国道旁的一宗农民集体所有的土地，作洗车场经营至今。其性质属于非法占用土地行为。同时，大田村村民委员会预留的四亩土地，属于大田村农民集体所有，未经批准，不得侵占，用于非农业建设。所以，涉案的洗车场土地是否属于预留安置地，不影响行政处罚的定性。只要未经批准非法占用，即构成违法。
（四）大田村三组无权处置村集体所有的土地
《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会是村民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织。而村民小组是在村民委员会下设立的小组，村民小组不是经济组织，更不是行政组织，不具法人资格。根据上述法律和本案事实，大田村三组无权处置大田村农民集体所有的土地。大田村三组以召开组委会的方式，擅自将大田社区肖家坪桥下的一宗农民集体所有的土地卖给吴金菊作洗车场经营，违反法律规定。
综上所述，一审法院认定事实错误，请求撤销一审判决，判决驳回吴金菊的诉讼请求。
被上诉人吴金菊答辩称：
（一）原判认定事实清楚
1、原判认定被上诉人使用土地的初始来源于征地安置土地的事实是清楚的；2、原判对行政处罚的事实依据即“私下购买、非法占用土地”不予采信，是正确的。
（二）原判采信证据客观、合法
1、原审采信《收款收据》进而认定吴金菊向大田村三组缴纳7000元使用费是客观、真实的。该事实有村民的会议领款凭条、村委会证明以及收款收据上加盖村委会三组公章确认。2、大田村委会证明加盖了三组及村委会资产管理委员会公章，证实补办用地手续的真实性。至于安置土地的范围，则属于上诉人举证责任。
（三）行政处罚事实依据明显不足
1、行政处罚认定的“私下购买、占用土地”的事实依据不足。被上诉人在一审庭审中提供了当事人陈述及证人证言，拟证明不存在买卖。既然是买卖，就存在买卖双方。上诉人只提供吴金菊作为“买方”的询问笔录，却没有“卖方”的笔录予以印证。2、行政处罚认定的“非法占用土地”的事实依据不足。被上诉人使用的是征地后预留的安置土地，相关用地手续依据《补充合同》的约定，属于人民政府的合同义务。被上诉人在经村组会议后使用该安置土地，并向村委会申请办理用地手续事宜，并不存在“非法占用土地”的事实。
综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本案的争议焦点是上诉人吉首市国土资源局作出的吉国土资罚字（2015）第7号《国土资源行政处罚决定书》是否合法。
本院认为，该行政处罚认定事实不清，主要证据不足，从而导致适用法律错误，具体为：
1、行政处罚涉案土地的所有权主体不清。上诉人提出村民小组不是集体经济组织，无权处置集体所有的土地，更无权处置属于大田村所有的该涉案土地。而被上诉人自述该涉案土地属大田村三组所有，经村民小组全体会议决定将该涉案土地交由吴金菊使用。经查，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”根据上述规定，大田村三组对本组集体所有土地具有发包权，吴金菊作为三组村民对本组集体所有土地享有承包经营权。上诉人关于“村民小组不是集体经济组织，无权处置集体所有的土地。”的上诉理由混淆了集体经济组织与组织形式这两个不同的概念，无法律依据，不能成立。大田村三组是否为涉案土地的所有权主体，对涉案土地有无处置权，是判定吴金菊是否非法占有土地的基础性事实，应予查清。行政处罚决定作出时未收集土地所有权主体相关证据，上诉人关于“大田村三组更无权处置大田村所有的该涉案土地”的上诉理由无事实依据，不能成立。
2、行政处罚涉案土地所有权性质不清。根据《补充合同》，安置地应系征收后经审批用于大田村村民发展企业和修建房屋，其性质为国有土地。如涉案土地属于安置地，则其所有权性质应当为国有。土地所有权性质不同，其使用权的获取方式及用地审批程序亦有区别。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”行政处罚对涉案土地所有权性质未查清，属认定事实不清。上诉人关于“涉案土地是否属于预留安置地，不影响行政处罚的定性。”的上诉理由没有法律依据，不能成立。
3、认定吴金菊“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，证据不足。被上诉人吴金菊称其是通过有偿使用的方式取得涉案土地的使用权，相关证据亦证实其使用土地经过大田村三组召开村民会议，并进行了一定的补偿。因涉案土地所有权性质不清，所有权主体不明，涉案土地可否发包、出租，用地应当办理何种审批手续均无法明确，故依据上诉人提供的证据，不足以认定被上诉人吴金菊未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地。
４、如前所述，认定吴金菊“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，证据不足，不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的应受处罚情形。处罚决定适用该法条规定，系适用法律、法规错误。
综上所述，上诉人吉首市国土资源局作出的吉国土资罚决字（2015）第７号国土资源行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。一审判决撤销行政处罚决定适当，应予维持。上诉人吉首市国土资源局所提出的上诉理由缺乏事实及法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吉首市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 田玉莲
审 判 员 唐云峰
二〇一六年八月二十九日
代理书记员 张小雪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。