贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔27行再3号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）三都水族自治县水龙乡独寨村十组。
诉讼代表人张品，男，该组组长。
委托代理人何大富，贵州辅正律师事务所律师。
委托代理人刘成禄，贵州辅正律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）三都水族自治县水龙乡独寨村十七组。
诉讼代表人杨记，男，该组组长。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）三都水族自治县水龙乡独寨村十八组。
诉讼代表人杨安，男，该组组长。
独寨村十七组、十八组共同委托代理人王兴才，贵州宇兴律师事务所律师。
独寨村十七组、十八组共同委托代理人吴正顶，贵州兴商律师事务所律师。
一审被告三都水族自治县人民政府。
法定代表人潘仕进，男，系该县县长。
住址：三都水族自治县三合镇建设西路。
委托代理人韦俊杰，男，三都水族自治县人民政府法制办工作员。
一审第三人三都水族自治县水龙乡独寨村九组。
诉讼代表人莫恩勤，男，该组组长。
三都水族自治县水龙乡独寨村十组（以下简称独寨十组）与三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）及三都水族自治县水龙乡独寨村九组、十七组、十八组（以下分别简称独寨九组、十七组、十八组）林地行政确权纠纷一案，三都县人民法院于2015年7月28日作出（2012）三行初字第4号行政判决，独寨十七组、十八组不服，向本院提起上诉。本院于2015年12月1日作出（2015）黔南行终字第156号行政判决，已发生法律效力。独寨十组不服，向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2016年4月27日作出（2016）黔行申122号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案，独寨十组诉讼代表人张品及委托代理人何大富、刘成禄、三都县政府委托代理人韦俊杰、独寨十七组诉讼代表人杨记、独寨十八组诉讼代表人杨安、独寨十七组、十八组共同委托代理人王兴才、吴正顶到庭参加诉讼，独寨九组经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明：原告与第三人同属三都县水龙乡独寨村的村民组，“必白坡”又名“玉白坡”或“碧白坡”，位于水龙乡独寨村与塘州乡中化村交界地带，处于三都县润基水泥厂附近。该争议地面积为94亩。该争议地在第三人水龙乡独寨村十七组、十八组现持有的上世纪五十年代土地改革时期权属证书《土地房产所有证》中曾有记载、六十年代农业合作化时期“俗称：三包四固定”原告和第三人共同提交的独寨大队工作文稿《独寨生产大队六二年山林分片包干计划表》中记载“从登公到必白归五队”的陈述。1982年实行农村家庭联产承包责任制时，因原告和第三人用作公共放牧坡，争议地权属未作明确。1992年起相继有塘州乡中化村五组和水龙乡独寨村九组、十组部分农户在争议地范围内开荒种地，导致塘州乡中化村与水龙乡独寨村发生边界纠纷，1992年至1993年开展土地详查工作时，曾有三都县国土局工作人员到争议地实地进行地类调查，并组织塘州乡中化村与水龙乡独寨村于1992年5月30日达成土地权属界线协议。在1992年巩固和完善家庭联产承包责任制中，被告将第0409006号田土承包合同书明确水龙乡独寨村九组莫播在“必白”坡有2丘共0.3亩责任地。1998年在第二轮延长土地承包时，被告发证认定争议地归第三人水龙乡独寨村第十七组、第十八组（地名：玉白，责任山：80亩；四至为：东至坡坎、南至曲山、西至交把山、北至元山）及独寨村九组莫播（地名：必白，土0.2亩）经营管理。2005年森林资源普查二类调查时，有三都县林业局工作人员到该地进行实地调查。2010年三都县润基水泥厂征用该片坡地用作原料矿山，经三都县、乡工作组的调解，第三人独寨村十七组、十八组与塘州乡中化村五组于2010年9月18日达成《碧白坡一带土地权属协议书》。后第三人与三都县润基水泥厂互作承诺后，三都县润基水泥厂按承诺要求，将85万元征地补偿款打入双方指定的水龙乡财政所账户，2010年10月5-6日水龙乡财政所按照第三人提供的分配方案，将征地补偿款划入农户个人账户时，独寨村九组和原告分别到水龙乡人民政府对“必白”坡提出权属要求，而引发与第三人纠纷。经争议双方现场指认，争议范围为：东至岩坎、南至杨海忠、杨曲山（现大部分已被三都县润基水泥厂征用），西抵弄且山、北抵张元山（参见图件）。被告根据上述事实证据和争议地土地实际利用现状，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和原国家国土资源部[1995]国土[籍]字第24号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，作出三府裁处[2011]10号《处理决定》，将争议地范围内约86.5亩荒草地所有权和使用权归第三人独寨村十七组、十八组所有；6.8亩旱地的所有权归原告独寨村十组所有，使用权归现耕种农户不变；0.7亩旱地的所有权归第三人独寨村九组所有，使用权归现耕种农户莫播不变。原告对被告作出该处理决定不服，向黔南州人民政府申请行政复议，黔南州人民政府于2012年4月3日作出黔南府行复决字[2012]11号《行政复议决定书》，维持三都县人民政府2011年12月5日作出三府裁处[2011]10号《处理决定》。
一审另查明，（2012）三行初字第5号行政登记案件，于2012年8月21日审结，原告独寨村十组不服，向黔南州中级人民法院提出上诉。黔南州中级人民法院审理后，认为原判决认定事实不清，于2013年5月2日作出（2012）黔南行终字第75号行政裁定书，发回该院重审。三都县法院依法另行组成合议庭对本案进行重审后，作出（2013）三行重初字第1号行政判决书，原告不服提出上诉，2013年11月19日黔南州中级人民法院作出（2013）黔南行终字第82号行政裁定书，撤销（2013）三行重初字第1号行政判决并发回重审。三都县法院依法另行组成合议庭对本案进行重审，后作出（2014）三行重初字第1号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉，原告仍不服提起上诉，2014年9月10日黔南州中级人民法院作出（2014）黔南行终字第82号行政裁定书，撤销三都县法院（2014）三行重初字第1号行政裁定书，由三都县法院继续审理，该院依法再次另行组成合议庭对本案继续审理，作出（2014）三行重初字第2号行政判决书，作出撤销被告三都县人民政府1998年7月颁发给第三人独寨村十七组、十八组的《土地承包经营权证书》的判决，第三人独寨村十七组、十八组不服提出上诉，2015年4月16日黔南州中级人民法院作出（2015）黔南行终字第46号行政判决书，维持（2014）三行重初字第2号判决。
一审审理认为，行政诉讼主要审查被告是否享有作出被诉具体行政行为的职权即主体资格、认定事实是否清楚即证据是否充足、程序是否合法和适用法律是否正确等方面。本案原告和第三人同属一个村的组与组之间的纠纷，被告享有对本案作出具体行政行为的职权。但被告受理原告调处权属纠纷的申请后，应全面对原告和第三人提交的证据逐一进行审核落实，并对其四至界线进行核对，调查和查阅历史材料和背景，了解现实情况，在分清是非后作出裁决。庭审中，原、被告及第三人均认可在1962年农业合作化时期，原告和第三人共同提交的独寨大队工作文稿《独寨生产大队六二年山林分片包干计划表》中记载“从登公到必白归五队”的陈述，1982年落实承包责任制时，原告和第三人为留作公共放牧坡，没有明确权属，被告在未核实清楚的情况下，在1998年在第二轮延长土地承包时，于1998年7月向第三人独寨村十七组、十八组颁发《农村土地承包经营权证书》。该院在审理原告与第三人（2012）三行初字第5号行政登记案重审时，因被告为第三人独寨村十七组、十八组颁发《农村土地承包经营权证书》，程序和内容存在违法，于2014年12月31日作出（2014）三行重初字第2号行政判决撤销被告1998年7月颁发给第三人独寨村十七组、十八组的《农村土地承包经营权证书》，第三人不服，向黔南州中级人民法院提出上诉，经黔南州中级人民法院审理后，于2015年4月16日作出（2015）黔南行终字第46号行政判决维持本院（2014）三行重初字第2号行政判决，并于2015年5月28日发生法律效力。被告依据第三人独寨村十七组、十八组持有1998年7月为第三人独寨村十七组、十八组颁发的《农村土地承包经营权证书》已被生效的（2014）三行重初字第2号行政判决和（2015）黔南行终字第46号行政判决撤销。故被告在作出三府裁处[2011]10号《处理决定》存在事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销被告三都水族自治县人民政府2011年12月5日作出的三府裁处[2011]10号《关于水龙乡独寨村九组、十组与十七组、十八组“必白坡”（又名“玉白坡”）山林土地权属争议的处理决定》；二、责令被告三都水族自治县人民政府在本判决生效后三个月内，重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。
独寨村十七组、十八组不服提出上诉，请求撤销原判，维持三都县政府三府裁处［2011］10号处理决定。
原审被告三都县政府答辩认为原审判决认定事实错误，请求撤销一审判决并维持三府裁处［2011］10号处理决定。
经本院二审审理，查明的事实与一审查明事实一致，并对原审所认定的证据予以确认。
本院二审认为：独寨十组未能提交有效权属凭证证明争议地属其组所有，而上诉人独寨十七、十八组却能提出1955年《土地房产所有证》、土地改革时期杨王益、杨丙山的《土地房产所有证》、1982年杨海龙《集体山林管理证》、1992年杨海忠《集体山林管理证》及1998年《土地承包经营权证》。虽然1998年《土地承包经营权证》被撤销，但仅因三都县政府在颁证过程存在程序瑕疵并非实体错误，责任不在上诉人。根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，被上诉人应承担举证不能的不利后果。三都县政府从目前独寨九组、十组农户在争议地种植有农作物的现状及争议双方举证情况作出了三府裁处［2011］10号处理决定并无不当，应予维持。上诉人的上诉有事实依据，理由充分，应予支持。原审判决认定事实不清、证据不足，应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、撤销三都县法院于2015年7月28日作出的（2012）三行初字第4号行政判决；二、驳回独寨村十组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由独寨村十组承担。二审案件受理费50元，由三都县人民政府承担。
二审判决生效后，独寨十组不服，向贵州省高级人民法院申请再审，请求撤销二审判决，维持一审判决。一二审诉讼费由被申请人承担。主要理由为：1、（2015）黔南行终字第156号行政判决适用法律错误，导致判决不公。三都县政府作出三府裁处［2011］10号处理决定及州政府维持该处理决定的主要依据，是独寨十七组、十八组持有的1998年《土地承包经营权证》，而该证已被生效判决撤销，三都县政府的处理决定依法也应当撤销。三都县政府作出处理决定时没有收集和采纳的证据，在黔南中院（2015）黔南行终字第156号行政判决中被“新收集”并采纳，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”的规定，本案二审判决在法律规则、举证责任分配、被诉行政行为合法性审查方面存在错误。2、本案二审判决认定事实的主要证据不足且未经质证，导致本案事实认定错误。该判决第八页下段中认定的证据是改判的全部理由，但这些证据并未经双方质证。其中，对于1955年《土地房产所有证》、杨王益、杨丙山的《土地房产所有证》，因我国土地只能属于国家和集体所有，这一组证据不具合法性，且时隔60多年，早已断档。对于1982年杨海龙《集体山林管理证》、1992年杨海忠《集体山林管理证》，该组证据不在争议地范围内，本案争议地是集体组织之间未承包户的土地，该组证据是已承保到户的土地，不具关联性。
被申请人独寨十七组、十八组辩称，再审申请人认为（2015）黔南行终字第156号行政判决“新收集”证据，但这些证据被申请人在一审诉讼中就已经提交，并经一审质证，二审判决不存在“新收集”证据的问题。三都县政府1998年7月颁发给被申请人的《土地承包经营权证》虽然被（2015）黔南行终字第46号行政判决撤销，但该证所证实的权属是客观的，被申请人已向贵州省高级人民法院申请再审，（2015）黔南行终字第46号行政判决并未生效。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
一审被告三都县政府辩称，1、1998年颁发给第三人的《土地承包经营权证》程序上虽存在瑕疵，但不能因此否认其内在代表的权益归属，且该证只是作为答辩人处理决定中的一项印证依据，并不是唯一依据，答辩人的处理决定还有多方证据相印证，比如《碧白坡一带土地权属协议书》、土改时期《土地房产所有证》等。2、本案二审判决证据充分。在过去种种复杂的因素下，争议各方均未能给出确凿证据，在此情形，结合各方证据，被答辩人的《独寨生产大队六二年山林分片包干计划表》无相关印章，且被答辩人也不能证明该组就是该计划表所载明的五队，而被答辩人的其余权属证据经现场勘验，不在争议地范围内。在实际管理方面，周边调查笔录及关于碧白坡的几次重要事件中被答辩人均未出面也表明其并非碧白坡的实际管理人或主要管理人。独寨十七组、十八组却有相当证据证明争议地归属及多年的实际管理，故答辩人的处理决定有理有据，兼顾多方，并无不当。
经再审审理，查明的事实与原一、二审查明的事实一致。
综合各方当事人诉辩理由，本案争议的焦点是被诉具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分。本院再审认为，三都县政府三府裁处［2011］10号处理决定中虽查明争议地在独寨十七、十八组持有的土地改革时期权属证书中曾有记载，但处理决定同时查明1982年实行农村家庭联产承包责任制时，争议地是公共放牧坡，权属未作明确。最终三都县政府以独寨十七组、十八组持有的1998年《土地承包经营权证》及独寨十七组、十八组与唐州乡中化村五组2010年9月18日签订的《碧白坡一带土地权属协议书》作为确权的主要依据。因《碧白坡一带土地权属协议书》并非本案争议双方共同签订，对原告没有约束力，不能独立证实争议地的权属。而1998年《土地承包经营权证书》因程序及内容违反法律规定，被三都县人民法院（2014）三行重初字第2号行政判决及本院（2015）黔南行终字第46号行政判决撤销。应认定三都县政府的处理决定认定事实不清、证据不足，应予撤销。本院原二审判决关于1998年《土地承包经营权证书》只是程序瑕疵并非实体错误的认定不当，应予纠正。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销本院（2015）黔南行终字第156号行政判决；
二、维持三都县人民法院（2012）三行初字第4号行政判决。
二审案件受理费50元，由被申请人三都县水龙乡独寨村十七组、十八组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁 慧
审 判 员 韩建丰
代理审判员 吴 宇
二〇一六年九月八日
书 记 员 肖 宇