山东省淄博市周村区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0306行初24号
原告盛亮。
委托代理人王德军，山东长城长律师事务所律师。
被告淄博市周村区工商行政管理局。住所地：淄博市周村区。
法定代表人张国平，局长。
委托代理人李建忠，淄博市周村区工商行政管理局法制科科长。
原告盛亮不服被告淄博市周村区工商行政管理局（以下简称“周村区工商局”）作出的周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书，于2016年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月8日立案后，于2016年6月8日向被告周村区工商局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案。原告盛亮委托代理人王德军，被告周村区工商局出庭负责人江玉臣、委托代理人李建忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告周村区工商局于2015年12月11日作出周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书，该决定书认定：盛亮于2013年11月15日与南郊镇苏孔村村委签订了“拌合场闲置地承包合同，租赁土地42亩，合同期限10年，合同期自2013年12月1日至2023年11月30日，用于建设花卉苗木市场。其后盛亮与80户经营户签订了“花卉苗木市场场地租赁协议”，并按每户4万元或者5万元不等共收取资金360余万元，用于市场建设运营。至2015年9月28日被举报时，盛亮没有办理营业执照，无照经营行为成立，由于当事人不能提供账簿，违法所得无法确定。盛亮的上述行为违反了《无照经营查处取缔办法》第二条“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营”和第四条“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：…（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”的规定，无照经营行为成立。依据《无照经营查处取缔办法》第十四条“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；……尚不构成刑事处罚的，并处2万元以下罚款”的规定，同时依据《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法（试行）》第十六条以及《山东省工商行政管理系统行政处罚裁量参考基准》第六十三条规定，对盛亮罚款10000元。
原告盛亮诉称，被告周村区工商局作出的周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书无事实依据，应当予以撤销。一、原告签订“拌合闲置地承包合同”，其用途是建设花卉苗木基地，并非市场经营，原告在承包过程中没有经营，不存在利润，办理营业执照与现实情况不符。二、收取每户费用并非市场建设经营，实际情况是农业项目，是要建温室大棚和看护板房及仓库等。三、原告承包土地被淄博市国土资源局认定为违法占地，即经营场所是违法的，不涉及市场经营及利润，无需办理营业执照。诉请法院依法撤销被告周村区工商局作出的周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书。原告盛亮在庭审时提交以下证据：1号证据周农字[2013]59号《关于南郊镇政府申请建设苏孔村花卉苗木基地的批复》；2号证据南政发[2013]101号《关于苏孔村建设花卉苗木基地的申请报告》；3号证据《苏孔村花卉苗木基地建设申请》及建设方案、图纸；1-3号证据证明原告盛亮的承包地并非用于开办市场，而是花卉苗木基地，同时证明实际经营单位是苏孔村村委，并非原告盛亮；4号证据原村主任盛业和、村两委成员盛大勇、苏旭声、谭红梅书写证明，证明原告盛亮承包土地其实是村委的行为，并非原告盛亮个人经营；5号证据淄国土资罚字[2014]第8902号《国土资源行政处罚决定书》、6号证据《履行行政处罚决定催告书》、7号证据（2016）鲁0306行审32号《执行裁定书》，证明淄博市国土资源局对原告盛亮的同一违法行为已经在2014年作出处罚，并已经进入执行程序，不应再进行重复处罚。
被告周村区工商局辩称，一、被告作出的处罚决定书证据确实充分，程序合法，适用法律正确。2015年9月28日，被告接到原告盛亮所在苏孔村村民电话举报，反映原告盛亮无照开办建材市场。被告当日决定立案调查，并于2015年9月29日、10月28日对原告盛亮依法进行了询问，调取了相关证据材料，10月29日约见并询问举报人员，进一步了解情况。经查，原告盛亮于2013年11月15日与苏孔村村委签订“拌合场闲置地承包合同”，租赁土地42亩，合同期限10年。其后，原告盛亮与80户经营户签订“花卉苗木市场场地租赁协议”，按每户4万元或者5万元共收取资金360余万元。在实际建设运营中，该市场未按合同约定建设花卉苗木市场。至被举报时，原告盛亮没有办理营业执照。2015年11月6日，被告向原告盛亮送达行政处罚听证告知书，2015年11月25日举行听证会，听取其陈述、申辩意见。原告盛亮的行为违反了《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条，依照《无照经营查处取缔办法》第十四条对原告盛亮予以行政处罚。二、原告盛亮诉称其承包土地和所收费用是建设花卉苗木基地并未进行市场经营、未获利润无需办理营业执照、承包土地系违法占地无法办理营业执照等与事实不符，均不能成立。首先，原告盛亮承包土地后收取资金进行场地和房屋建设，其已经实施了开办市场的行为，至于是进行花卉苗木交易还是从事建材交易，并不影响开办市场事实的认定，其行为已经构成无照经营。其次，根据《无照经营查处取缔办法》规定，有无营业利润，只涉及违法所得的计算问题，并不影响无照经营行为的定性。因此，原告盛亮认为不存在利润、无需办理营业执照的主张不能成立。再次，违法占地和无照经营是两个不同的违法行为，依法应分别受到处罚，不属于违反“一事不再罚”原则。最后，原告盛亮开发建设的市场未能运营，并不能证明其未经登记擅自开办市场的行为合法，不影响违法事实的认定。综上，被告作出的周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告盛亮的诉讼请求依法不能成立，请求法院驳回原告盛亮的诉讼请求。
被告周村区工商局向本院提交了以下证据、依据：1号证据7份（1、盛亮身份证复印件2、拌合场闲置地承包合同3、花卉苗木市场场地租赁协议4、2015年9月29日调查询问笔录5、2015年10月28日调查询问笔录6、2015年10月29日举报人调查询问笔录7、收款收据），证明原告盛亮于2013年11月15日与苏孔村村委签订了拌合场闲置地承包合同，租赁土地42亩用于建设花卉苗木市场，后原告盛亮与80户经营户签订了花卉苗木市场场地租赁协议，并按每户4万元或者5万元不等共收取资金360余万元，用于市场建设运营；2号证据13份（1、案件来源登记表2、立案审批表3、案件调查终结报告4、案件核审表5、行政处罚建议有关事项审批表6、行政处罚建议书7、行政处罚听证告知书及送达回证8、听证通知书9、听证授权委托书及申辩意见10、听证报告及听证笔录11、行政处罚审批表12、行政处罚决定书及邮寄送达回证13、投诉举报回复及送达回证），证明被告周村区工商局作出的处罚决定程序合法。被告周村区工商局作出处罚决定书的法律依据是《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条第一款第(二)项、第十四条之规定。
经庭审质证，原告盛亮对被告周村区工商局提供1号证据中拌合场闲置地承包合同有异议，认为该证据证明原告盛亮不是实际经营人；对花卉苗木市场场地租赁协议证据真实性无异议，但认为没有经营，只是花卉苗木基地；对2015年9月29日调查询问笔录有异议，仅是对经营前的排水、供水、供电基础设施的投资，没有任何经营利润；对2015年10月28日调查询问笔录有异议，款项除用于基础建设投资外，其余款项交付村委，因此实际经营单位是苏孔村村委；对2015年10月29日举报人调查询问笔录有异议，这些单据是按照苏孔村村委的委托由原告盛亮开具的，非其本人收取；对收款收据有异议，该款项并非原告盛亮本人收取，已经交给苏孔村村委。原告盛亮对被告周村区工商局提供2号证据中案件调查终结报告有异议，实际经营人并非原告盛亮；对行政处罚建议有关事项审批表、行政处罚建议书有异议，处罚主体错误，而且违反了“一事不再罚”原则；对听证报告及听证笔录本身无异议，但对结果有异议；对行政处罚审批表、行政处罚决定书有异议，行政处罚错误；对投诉举报回复及送达回证有异议，与本案无关。被告周村区工商局对原告盛亮提供的1-7号证据真实性无异议，但对说明的问题有异议，关于花卉苗木基地的文件只能说明苏孔村村委有将农用土地改为其他用途的打算，有关部门批复也只是说明土地性质的问题，原告盛亮承包土地开办市场，租赁给经营业户，其经营行为已经成立，土地管理行政机关对其处罚针对的是违法占地行为，与无照经营不是同一行为，不违反“一事不再罚”原则。
本院对上述证据认证如下：被告周村区工商局提供的1-2号证据，原告盛亮虽然对其部分证据提出异议，但该证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，原告盛亮提出反驳意见均无证据予以佐证，应当作为认定案件事实的根据，确认为有效证据。原告盛亮提供的1-7号关于真实性、关联性及合法性的要求，均确认为有效证据。
经审理查明，2015年9月28日，被告周村区工商局工作人员先后接到淄博市周村区南郊镇苏孔村村民电话举报，反映原告盛亮无照开办建材市场。通过调查询问，被告周村区工商局查明原告盛亮于2013年11月15日与淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会签订拌合场闲置地承包合同，租赁土地42亩，合同期限10年，用于建设花卉苗木市场；其后原告盛亮与80户经营户签订了花卉苗木市场场地租赁协议，并按每户4万元或者5万元不等共收取资金360余万元，280万用于市场建设运营，其余80万存入原告盛亮个人账户。至2015年9月28日被举报时，原告盛亮没有办理营业执照，其不能提供账簿，违法所得无法确定。被告周村区工商局以原告盛亮无照经营违反《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条第一款第（二）项为由，予以立案登记、审批，经过询问、处罚告知、听证等程序，于2015年12月11日作出周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书，对原告盛亮罚款10000元。原告盛亮对该处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《无照经营查处取缔办法》第二条规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。根据《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；……尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款。本案中，原告盛亮与淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会签订承包合同用于建设花卉苗木市场，后实际用于建材市场经营，其收取租赁业户租金并存入原告盛亮个人账户。至于原告盛亮是进行花卉苗木交易还是从事建材交易以及是否有营业利润，并不影响开办市场事实的认定。原告盛亮无照经营事实清楚。原告盛亮违法占地被淄博市国土资源局予以行政处罚，与被告周村区工商局作出行政处罚非同一违法行为、非依同一事实和同一依据，未违反“一事不再罚”原则，对此行政处罚基本概念应予厘清。被告周村区工商局作出的处罚决定，经过立案登记、审批、询问、处罚告知、听证，作出处罚决定，程序合法。被告周村区工商局适用《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条第一款第(二)项、第十四条规定，适用法律、法规正确。被告周村区工商局同时援引《山东省工商行政管理系统行政处罚裁量参考基准》、《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法（试行）》对原告盛亮罚款10000元，处罚适当。原告盛亮要求撤销被告周村区工商局作出的周工商所处字[2015]121号行政处罚决定书的诉讼请求不成立，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告盛亮的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告盛亮负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审判长 孙伯钧
审判员 李国栋
审判员 郑 曼
二〇一六年八月十二日
书记员 王 娟