湖北省大冶市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0281行初8号
原告张帅。
委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。
被告大冶市国土资源局，住所地：大冶市新冶大道24号。
法定代表人乔永红，局长。
委托代理人罗焱，该局政策法规科工作人员。
被告黄石市人民政府，住所地：黄石市团城山杭州东路1号。
法定代表人董卫民，市长。
委托代理人李天铭，黄石市人民政府法制办工作人员。
原告张帅因认为被告大冶市国土资源局不履行法定职责，向被告黄石市人民政府申请行政复议，被告黄石市人民政府于2016年1月4日作出黄政复决字（2015）067号行政复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，于2016年1月20日向本院提起诉讼。本院受理后，于2016年1月25日向被告大冶市国土资源局、黄石市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人汪庆丰、被告大冶市国土资源局委托代理人罗焱、被告黄石市人民政府委托代理人李天铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告的承包地位于大冶市东岳路办事处张清美湾。原告在未见到任何合法征地手续且没有获得合法补偿情况下，耕地被非法破坏。2015年8月18日，原告向被告大冶市国土资源局邮寄了查处土地违法行为申请书，要求被告大冶市国土资源局对非法破坏耕地的违法行为进行查处，并依法追究有关人员的法律责任。但被告大冶市国土资源局至今未依法履行法定职责。原告认为被告大冶市国土资源局的行政不作为违反了《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条等规定，向黄石市国土资源局申请复议，黄石市国土资源局将复议申请移送被告黄石市人民政府审理，被告黄石市人民政府于2016年1月6日向原告送达黄政复决字（2015）067号行政复议决定书，驳回原告的复议请求。原告不服，特向贵院起诉，请求依法撤销被告黄石市人民政府黄政复决字（2015）067号行政复议决定书，确认被告大冶市国土资源局行政不作为违法，并责令其对原告查处土地违法行为的申请依法予以立案。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交录音光碟及录音文本，用以证明被告大冶市国土资源局未口头告知原告不予立案查处。
被告大冶市国土资源局辩称，原告于2015年8月18日向我局邮寄了1份查处土地违法行为申请书，要求我局查处原告承包地块被非法占用并遭到破坏的行为。我局于2015年8月20日收到该申请书，随即安排执法大队和东岳国土资源管理所工作人员赴现场调查核实，并电话通知原告到场。经现场核查并未发现该承包地块被非法占用，且土地耕作层也未遭破坏，当场告知被答辩人不予立案查处。此后，执法大队、东岳国土资源管理所会同该村村委会工作人员多次巡查该承包地块，均未发现该地块被非法占用。目前，该地块依然闲置，耕作层未被破坏。综上，我局已在工作中积极履行了法定工作职责，不存在行政不作为，恳请法庭查清事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告大冶市国土资源局为证明其行政行为合法性，向本院提交证据如下：
证据1.大冶市国土资源局综合执法大队文件处理单，用以证明其收到原告的举报通知书后，内部启动了调查程序；
证据2.大冶市东岳路街道办事处新美村民委员会出具的关于张帅反映其父张泽民的承包地被占用破坏情况的说明书，用以证明其执法人员已实地调查，并未看到土地耕作层面被破坏，无法达到土地行政处罚立案要求；
证据3.照片，证明其多人次到现场核实调查情况，未发现土地遭到破坏。
被告黄石市人民政府辩称，我机关作出的黄政复决字（2015）067号行政复议决定书程序合法。我机关于2015年11月5日依法受理了原告的行政复议申请，11月17日向大冶市国土资源局送达行政复议答复通知书。11月26日，大冶市国土资源局向我机关提交答复。经初步调查审理，我机关于12月30日召开议决会，对案件进行审议，并依法作出行政复议决定，于2016年1月6日将决定书送达原告。我机关作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确。原告的家庭承包经营的农村土地位于大冶市东岳路办事处张清美湾。2015年8月18日，原告向大冶市国土资源局邮寄了1份查处土地违法行为申请书，要求大冶市国土资源局立案查处原告承包地块被占用并遭到非法破坏的行为，并追究有关人员的法律责任。大冶市国土资源局于2015年8月20日收到该申请书，后安排其执法大队和东岳国土资源所的工作人员赴现场调查核实，并电话通知原告到场。经核查后，大冶市国土资源局工作人员发现涉案地块耕作层未遭到破坏，当场告知原告不予立案查处。原告认为大冶市国土资源局未依法履行职责，构成行政不作为，申请行政复议。另查明，截止本行政复议决定作出前，原告举报的被破坏地块的土地未被占用，至今仍闲置。土地管理部门对群众举报的土地违法案件，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处，不符合立案条件的，应当告知举报人。《国土资源行政处罚办法》第十二条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”本案中，原告承包地块部分草坪及树木遭到破坏，原告称其向大冶市国土资源局邮寄查处土地违法行为申请书后，大冶市国土资源局至今未依法履行职责。但经调查，大冶市国土资源局在收到原告的查处土地违法行为申请后，安排了工作人员到现场进行调查核实，原告也被通知到场，大冶市国土资源局工作人员调查后认为涉案土地的耕作层未被破坏，口头告知原告不予立案查处。我机关认为大冶市国土资源局在立案阶段未出具任何文书，仅在现场调查后口头告知原告不予立案，程序上存在瑕疵，但大冶市国土资源局对原告的举报在本机关受理行政复议申请前确已进行调查核实，不构成不作为。因此，我机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出驳回原告行政复议申请的行政复议决定并无不当。综上，我机关作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告黄石市人民政府为证明其行政行为合法性，向本院提交证据如下：
证据1.行政复议申请书、黄政复受通字（2015）067号行政复议受理通知书及送达回证，用以证明其行政复议受理程序合法；
证据2.行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、谈话笔录、行政复议决定书及送达回证，用以证明其作出行政复议决定的程序和内容真实、合法。
经庭审质证，原告对被告黄石市人民政府证据1无异议。原告对被告大冶市国土资源局证据1真实性有异议，认为未提供证据原件，且与答辩状陈述的事实不符，原告是8月24日申请被告调查的，但被告大冶市国土资源局的答辩状上却说原告是8月20日申请的；对被告大冶市国土资源局证据2有异议，认为该情况说明是对被告黄石市人民政府下属的黄石市行政复议委提出的单方说明，不能作为本案证据使用。原告对被告黄石市人民政府证据2有异议，认为其中事实方面的内容与真实事实不符，程序方面的内容没有异议。被告大冶市国土资源局对原告证据均有异议，认为该证据内容与本案无关联，主要是涉及该区域土地征收、征收标准及青苗果树赔偿事宜，并且该证据说明其工作人员进行了相关调查，该证据与其提供的证据2相呼应，证明其已履行了相关义务。被告黄石市人民政府对原告证据的质证意见与被告大冶市国土资源局一致，并对该证据的真实性、合法性提出异议，但未申请对该证据进行司法鉴定。
对上述原、被告无异议的证据，本院予以采信。对上述原、被告有争议的证据，本院将结合案件事实，综合认定。
经审理查明，2015年8月18日，原告张帅向被告大冶市国土资源局邮寄查处土地违法行为申请书，要求查处其位于大冶市东岳路街道办事处新美村张清美湾的家庭承包经营地被非法占用并遭到破坏的行为。2015年8月20日，被告大冶市国土资源局于收到该申请书。2015年8月24日，被告大冶市国土资源局下属综合执法大队指定工作人员左晓军会同东岳所调查处理。2015年8月31日，被告大冶市国土资源局综合执法大队工作人员左晓军与原告共同对原告反映的被非法占用并遭到破坏的家庭承包经营地块进行了现场调查核实，左晓军告知原告其是查办占用土地，该地块没有占用，但未明确告知原告不予立案。被告大冶市国土资源局至今亦未书面告知原告不予立案。
2015年10月29日，原告向黄石市国土资源局申请行政复议，请求确认被告大冶市国土资源局行政不作为违法，并责令其依法予以立案。2015年11月5日，黄石市国土资源局依法将原告的行政复议申请移送被告黄石市人民政府，被告黄石市人民政府于2015年11月9日依法受理后，依法书面通知了原告。2015年11月17日，被告黄石市人民政府书面通知被告大冶市国土资源局在10日内向其提出书面答复，被告大冶市国土资源局于2015年11月26日向被告黄石市人民政府提交行政复议答复书、现场照片，以及其于2015年11月23日向大冶市东岳路街道办事处新美村民委员会调取的关于张帅反映其父张泽民的承包地被占用破坏情况的说明文书（该村委会向黄石市行政复议委出具）。2015年12月28，被告黄石市人民政府下属行政复议委员会工作人员对原告进行了询问了解，并制作了谈话笔录。
2016年1月4日，被告黄石市人民政府作出黄政复决字（2015）067号行政复议决定书，认为被告大冶市国土资源局在立案阶段未出具任何文书，仅在现场调查后口头告知原告不予立案，程序上存在瑕疵，但被告大冶市国土资源局对原告的举报在行政复议申请受理之前确已进行调查核实，不构成不作为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。该行政复议决定书已于2016年1月6日送达原告。现原告不服，故而成讼。
本院认为，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”故行政机关不但在作出影响利害关系人权利义务的决定时应当听取利害关系人的意见，而且在受理利害关系人申请其履行法定职责的案件中，如果不能满足申请人的申请，也应当告知其事实、理由和依据，以及陈述、申辩的权利。被告大冶市国土资源局作为市（县）级人民政府土地行政主管部门，依法具有执行土地管理法，进行土地管理的法定职责。其在收到原告要求查处其家庭承包经营地被非法占用并遭到破坏一事的申请书后，指派工作人员到案涉承包经营地块进行了核查，如其认为不存在土地违法行为，应当明确告知原告不予立案，以及事实、理由、依据，同时还应告知原告陈述、申辩的权利，但被告大冶市国土资源局至今未履行上述法定职责。被告黄石市人民政府作出的行政复议决定书，程序合法，但认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告大冶市国土资源局对原告张帅请求查处其家庭承包经营地被非法占用并遭到破坏，未完全履行法定职责的行为违法，被告大冶市国土资源管理局在法定期限内依法对原告张帅的查处申请作出行政处理决定；
二、撤销被告黄石市人民政府作出的黄政复决字（2015）067号行政复议决定书。
本案受理费50元，由被告大冶市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件诉讼费50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，收款户名：湖北省黄石市中级人民法院；账号：17×××18；开户银行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行；地名：湖北省黄石市。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 罗景昊
人民陪审员 董秋英
人民陪审员 胡晓玲
二〇一六年七月六日
书 记 员 柯冰洁