江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行终1430号
上诉人（原审原告）：南京伊豆温泉科技开发有限公司。住所地：南京市浦口区
法定代表人：陈素娥，南京伊豆温泉科技开发有限公司总经理。
委托代理人：尤金福，江苏天茂律师事务所律师，执业证号13201200210770272。
被上诉人（原审被告）：南京市人民政府。住所地：南京市北京东路**号。
法定代表人：缪瑞林，南京市人民政府市长。
被上诉人（原审被告）：南京市国土资源局。住所地：南京市中山路***号。
法定代表人：陈光，南京市国土资源局局长。
原审第三人：南京大吉房地产开发有限公司，住所地：南京市浦口区汤泉镇。
法定代表人高勇军，南京大吉房地产开发有限公司总经理。
上诉人南京伊豆温泉科技开发有限公司（以下简称伊豆公司）诉被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）、被上诉人南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）土地行政管理一案，伊豆公司不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初183号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年11月15日立案受理后依法组成合议庭。因上诉人、被上诉人未提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
上诉人伊豆公司一审诉称，伊豆公司法定代表人陈素娥系中华人民共和国台湾省公民。1995年，经南京市政府招商引资和原汤泉镇政府推荐，陈素娥决定依托原汤泉镇凤凰村温泉、冷泉资源设立生产矿泉水、培育养殖热带鱼苗的企业。同年11月，陈素娥取得由南京市工商行政管理局核发的《企业法人营业执照》，伊豆公司领取了《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》，证载经营范围：水产品、畜业、种植业的开发、生产、销售。同年12月，伊豆公司支付汤泉镇人民政府10万美元由汤泉镇人民政府代为办理涉案国有土地使用权手续。1997年9月12日，经原江浦县人民政府批准，伊豆公司取得坐落于原江浦县汤泉镇凤凰村8.44亩土地权证（江国用(97)字第0060号《国有土地使用权证》）。伊豆公司在该地块上建造鱼池、鱼塘、泵房、生产用房，使用该温泉、冷泉溢出的泉水长期从事热带鱼苗的生产经营，并种植了很多名贵树木。2012年，在伊豆公司不知情的情况下，南京市政府将伊豆公司的8.44亩土地上各类设施、名贵苗木、泉眼推成平地。伊豆公司为维护合法权益，多次向南京市台办、汤泉街道办事处等政府部门投诉，要求退还土地、恢复原状、赔偿损失，但至今未果。在投诉过程中，原审第三人大吉公司在涉案土地上进行了开发建设。2016年3月3日伊豆公司向浦口区人民法院提起民事诉讼，请求法院判决原审第三人大吉公司退还非法占用原告的8.44亩土地，并恢复地块原状。在审理过程中，大吉公司提交了“2008年12月22日的宁浦国用(2008)第03913号国有土地使用权证”和“2010年10月19日宁浦国用（2010）第03492号国有土地使用权证”，并认同涉案的8.44亩土地在上述两个国有土地使用证登记的土地范围内。同时，大吉公司认为其合法取得涉案的8.44亩国有土地使用权，没有侵害伊豆公司权利。通过民事诉讼伊豆公司得知，南京市政府未履行法定程序，在伊豆公司不知情的情况下，批准将涉案的8.44亩国有土地使用权出让给大吉公司并由市国土局办理登记发证。请求一审法院确认南京市政府将伊豆公司享有的座落于浦口区汤泉街道凤凰村的8.44亩国有土地使用权批准并登记而出让给大吉公司的行政行为违法；撤销批准登记在大吉公司名下的“2008年12月22日的宁浦国用(2008)第O3913号国有土地使用权证”和“2010年10月29日宁浦国用(2010)第03492号国有土地使用权证”；判令南京市政府补偿1500万元；判令南京市政府赔偿损失1000万元；判令被告承担本案的诉讼费。
被上诉人南京市政府一审辩称：1、本案所涉的宁浦国用（2008）第03913号《国有土地使用权证》于2008年12月22日颁发，在发证前南京市国土资源局浦口分局于2007年11月15日发布了《南京市国土资源局浦口分局征地补偿安置方案公告》（〔2O07〕19号，以下简称19号补偿安置方案公告），2OO9年第三人已在该地块进行商品房开发，伊豆公司应当知道该国有土地使用证的作出，但一直未提起行政诉讼。根据法律规定，其提出的诉讼请求早己超过法定期限，应予驳回。伊豆公司所诉的宁浦国用（2010）第03492号《国有土地使用权证》于2010年10月29日作出，大吉公司领证后即进行商品房开发，伊豆公司应当知道该国有土地使用证的作出，且该证所涉地块与伊豆公司没有关联。2、根据《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》(江苏省人民政府第58号令)第51条规定，对无偿划拨的土地使用权，市县人民政府可以无偿收回，予以出让。伊豆公司原有的8.44亩土地是划拔土地，且在19号补偿安置方案公告过程中伊豆公司并未提出异议。因此，南京市政府颁证行为符合法律规定。3、伊豆公司所诉的补偿、赔偿与确认行政行为违法并非同一个法律关系，不应在案件中同时审理，有关补偿和赔偿的诉讼请求不应在确认行政行为违法的案件中同时审理。4、伊豆公司提出的补偿请求和赔偿请求没有事实和法律依据。伊豆公司提供的《价值咨询报告书》没有事实依据且系单方作出，伊豆公司在《价值咨询报告书》和诉状中所述的温泉、冷泉资源，根据《中华人民共和国矿产资源管理法》的规定，泉水资源属于国家所有与伊豆公司无关，伊豆公司将国有资源作为其补偿或赔偿的事实依据，显然违反法律规定。综上，伊豆公司诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回。
被上诉人南京市国土局一审辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地登记办法》规定，南京市国土局只是依据申请进行登记，没有也无权颁发土地使用权证，南京市国土局不是本案的适格被告。南京市国土局的其他答辩意见与南京市政府的答辩意见一致。
原审第三人大吉公司一审辩称：1、大吉公司分别于2008年12月22日、2010年10月19日合法取得宁浦国用第03913号、第03492号《国有土地使用权证》，使用权面积合计602448平方米。2012年8月，大吉公司取得建设工程施工许可证。大吉公司依法取得土地使用权并在权证附图范围内依法施工，不存在侵犯伊豆公司权利的事实。因此，伊豆公司要求撤销大吉公司名下的宁浦国用第03913号、第03492号土地使用权证的诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。2、伊豆公司应当明确本案所诉的被告及相应的诉讼请求。人民政府的发证行为和国土部门的登记行为是两个不同的行政行为，伊豆公司在同一案件中就两个不同行政行为对两个被告提起诉讼，不符合行政诉讼法的相关规定。伊豆公司在起诉状中罗列了多项诉讼请求，其诉讼请求不明确、不具体。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”伊豆公司第一项诉讼请求为“确认被告将原告享有的座落于浦口区汤泉街道凤凰村的8.44亩国有土地使用权批准并登记而出让给第三人的行政行为违法”。该项请求包括了土地使用权的批准、登记、核发、土地出让等多个具体行政行为，且并非同一行政机关作出，故伊豆公司的起诉不符合法律规定的起诉条件。案件受理后，该院多次向伊豆公司释明，要求其明确诉讼请求，但伊豆公司坚持诉讼请求不变。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回伊豆公司的起诉。
上诉人伊豆公司上诉称，伊豆公司请求确认其所享有的坐落于浦口区汤泉街道凤凰村的8.44亩国有土地使用权被批准并登记出让给原审第三人的行为违法。其含义是确认南京市人民政府给第三人颁发的“宁浦国用（2008）第03913号国有土地使用权证”、“宁浦国用（2010）第03492号国有土地使用权证”的行为违法，请求撤销两份国有土地使用权证。上诉人并未要求对多个行政行为进行合法性审查。原审法院并未向上诉人就诉讼请求问题进行释明，仅仅在庭审中询问上诉人是否变更诉讼请求。上诉人不知道是否已经正确表达了诉讼请求，不知道如何变更诉讼请求，只能回答不变更诉讼请求。原审法院曾经电话联系上诉人，以不动产登记职能调整给南京市国土局为由要求上诉人变更被告，上诉人认为案涉的土地使用权证为南京市政府所颁发，本案应当以南京市政府为被告。在颁证机关收回上诉人所持有的国有土地使用权证之前，上诉人依然拥有案涉土地使用权。南京市政府给本案第三人颁发案涉土地证，导致一地两证，重复发证。南京市政府给原审第三人颁发案涉土地证行为违法。请求本院撤销南京市中级人民法院（2016）苏01行初183号行政裁定，指令南京市中级人民法院继续审理本案。
被上诉人南京市政府未提交书面答辩意见。
被上诉人南京市国土局未提交书面答辩意见。
本院认为，上诉人伊豆公司对案涉土地的土地使用权出让行为、批准出让行为、国有土地使用权登记行为等多个行政行为提起诉讼，伊豆公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。原审法院受理案件后多次向伊豆公司释明，要求其明确诉讼请求，但伊豆公司坚持原诉讼请求。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回伊豆公司的起诉并无不当。伊豆公司可就案涉土地的土地使用权出让行为、批准出让行为、国有土地使用权登记行为等多个行政行为分别以目前具有法定职权的机关为被告依法提起诉讼。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年二月十四日
书 记 员 于露