?
江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行终字第4号
上诉人（原审原告）汤加好，男，汉族，1968年11月24日生。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人马蓉，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。
原审第三人南京市建邺区投资促进局，住所地在南京市建邺区江东中路269号新城大厦南楼。
法定代表人洪彪，南京市建邺区投资促进局局长。
委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡律师事务所律师。
委托代理人诸琼，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人汤加好因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）征地拆迁行政裁决一案，不服南京市建邺区人民法院（2014）建行初字第208号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月18日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月20日公开开庭进行了审理。上诉人汤加好，被上诉人市国土局的委托代理人马蓉、杨博炜，原审第三人南京市建邺区投资促进局（以下简称建邺投促局）的委托代理人诸琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年8月16日，建邺投促局经《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》（宁征拆字[2011]008号）批准，对包括汤加好涉案房屋在内的地块实施征地房屋拆迁。2014年5月8日，建邺投促局以汤加好为被申请人向市国土局提交裁决申请，请求对汤加好位于拆迁红线范围内的房屋作出货币补偿并予以迁出、腾空的拆迁裁决。建邺投促局随裁决申请书一并提交了征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、征地房屋拆迁住宅房屋及其定附着物情况调查表、征地房屋及附着物拆迁补偿款测算表、征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份征地拆迁上岗证等拆迁裁决申请资料。市国土局收到材料后，于同日决定立案受理。2014年5月9日，市国土局向汤加好送达了征地房屋拆迁裁决答辩通知书，汤加好在答辩期内提交了裁决答辩书。2014年5月23日、24日，市国土局分别向建邺投促局和汤加好送达了裁决调解审理通知书，指定了调解审理的时间、地点。2014年5月26日，市国土局组织进行了有汤加好、建邺投促局参加的拆迁裁决调解。2014年6月5日，市国土局作出《南京市征地房屋拆迁裁决决定书》（宁征拆裁字[2014]010号，以下简称“010号决定”），并分别向建邺投促局和汤加好进行了送达。2014年8月18日，汤加好提起本案行政诉讼。原审法院另查明，在案件审理过程中，汤加好认可以下内容：1、在建邺投促局向市国土局申请裁决之前，动迁组工作人员曾经就房屋拆迁补偿事宜与其进行过数次协商；2、其于2014年5月26日参加了征地房屋拆迁裁决调解。
原审法院认为，市国土局作为市级土地行政管理部门，有权对本市建邺区集体土地房屋拆迁中的安置补偿争议作出裁决。本案中，市国土局收到建邺投促局的裁决申请后，对有关证据资料进行审查并依法受理申请；向汤加好户送达了拆迁裁决答辩通知书；在汤加好作出答辩后，向争议双方送达了拆迁裁决调解审理通知书，并于指定时间、地点组织了调解活动；在作出“010号决定”后，分别向争议双方进行了送达。“010号决定”在程序上，基本符合《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（宁政发[2007]61号，以下简称宁政发[2007]61号文）和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》（宁政办发[2007]120,以下简称《裁决规定》）的规定；在内容上，对需要裁决的补偿金额、补偿方式、搬迁期限、过渡方式等事项均作出了明确的裁决，合法有据；在适用依据方面，亦无违法不当之处。综上，“010号决定”认定事实清楚，适用法律正确，可以保障汤加好户在法律上享有的合法权益。汤加好提出按照国有土地上房屋征收补偿标准置换集体土地上“门面房”的要求于法无据，其要求撤销被诉“010号决定”的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。汤加好认为宁政发[2007]61号文、《裁决规定》违反了上级机关文件要求，是下位法、旧法的主张，系其法律上的错误认识，上述两规定并未被废止，现行有效，应当作为市国土局作出裁决的依据。汤加好认为其与建邺投促局就征地房屋拆迁补偿安置标准有争议，市国土局不应受理拆迁裁决申请。但建邺投促局提交的裁决申请中载明的请求事项为被申请人货币补偿款和被申请人迁出并腾空涉案房屋，并非针对征地房屋拆迁补偿标准问题。涉案的四份协商记录和征地房屋拆迁裁决调解审理笔录中均有见证人签名，汤加好本人也认可在建邺投促局申请裁决前，动迁组工作人员曾经就房屋拆迁补偿事宜与其进行过数次协商，并参加了裁决调解审理等事实，足以说明征收工作人员与汤加好进行多次协商，基本保障了汤加好的程序和实体权利。需要特别指出的是，四份协商记录和裁决调解审理笔录缺少当事人签名，且未载明理由，属过程性法律文书制作中存在的瑕疵，市国土局和建邺投促局应当高度重视，在今后的工作中予以改进。综上，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回汤加好的全部诉讼请求。案件受理费50元，由汤加好负担。
上诉人汤加好上诉称：1、1996年11月22日，上诉人全家从老家来到南京市购得涉案的两间门面房，并取得土地权证和建筑许可证。宁政发[2007]61号文、《南京市人民政府关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》（宁政发[2010]263号，以下简称宁政发[2010]263号文）等文件，从政策、法规角度衡量均系应当予以撤销的文件，建邺投促局依据上述文件对上诉人的涉案房屋进行拆迁补偿安置错误，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关精神进行安置补偿。2、根据《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》（国法[2011]38号）、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法利益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)以及《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）等文件要求，在《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规修订之前，集体土地上房屋拆迁应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行；宁政发[2007]61号文与新的征地补偿标准不一致，应当废止。被上诉人依照宁政发[2007]61号文，宁政发[2010]263号文作出被诉“010号决定”，违反了上述文件的要求。3、原审判决认定事实有误。被上诉人提供的四份协商记录系伪造，原审法院认可该协商记录，认为上诉人参加了裁决前的调解，即算作原审第三人递交裁决申请前的协商，掩盖了其裁决申请前未尽协商责任、违反程序的事实。裁决前调解时，上诉人与原审第三人就补偿安置标准出现严重分歧，而原审法院错误的认定是对依照文件计算出的补偿金额和补偿方式存在争议，规避了应当不予受理裁决申请的规定。4、原审法院适用法规错误。原审法院认为被上诉人受理涉案裁决申请符合宁政发[2007]61号文第三十一条的规定，而该规定并非裁决拆迁补偿纠纷的特别规定。作为特别规定的《裁决规定》第十三条规定了拆迁双方就拆迁补偿安置标准等有争议的，裁决机关应当不予受理裁决申请。上诉人与拆迁人建邺区投促局对征地房屋拆迁补偿安置标准等有争议，属于应不予裁决的情形，被上诉人作出被诉“010号决定”违反了该项规定。5、上诉人的涉案房屋所在地早已纳入南京市城市规划区，根据最高人民法院司法解释的规定，应当按照国有土地补偿标准对上诉人进行安置补偿，原审法院对该规定与事实视而不见，作出了不支持上诉人诉求的判决，违反了该规定。综上，请求撤销原审判决，确认被诉“010号决定”违法并予以撤销，案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人市国土局未向本院提交书面答辩意见。审理中其辨称：1、根据宁政发[2007]61号文第二条、第三十一条、第三十二条的规定，被上诉人依法受理裁决申请并组织双方进行了调解；根据《裁决规定》第七条之规定，对拆迁实施单位提交的申请材料进行审核后依法作出被诉“010号决定”，程序合法、内容适当、适用法律法规、政策正确。2、被诉“010号决定”的依据合法有效。被上诉人作为本市土地行政管理部门，有权对建邺区范围内集体土地上房屋拆迁安置补偿争议作出裁决。宁政发[2007]61号文和宁政发[2010]263号文系南京市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律、法规的规定，结合本市征地房屋拆迁补偿安置的实际情况制定的规范性文件，且现行有效，应作为作出被诉“010号决定”的依据。综上，被诉“010号决定”合法有效，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人建邺投促局未向本院提交书面陈述意见。审理中其述称，依照宁政发[2007]61号文等文件的规定，被上诉人受理裁决申请，进行了调解和调查，并依法作出“010号决定”。被诉“010号决定”符合法律、法规的相关规定。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告市国土局向原审法院提供的证据有：1、裁决申请资料，包括裁决申请书、《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》（宁征拆字[2011]008号）、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、四份房屋拆迁补偿协商记录、未达成协议原因及情况说明、授权委托书、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证、两份证明人身份证明，证明建邺投促局依据征地批准通知书对包括汤加好涉案房屋所在地在内的地块实施征地拆迁，因与汤加好未能达成拆迁补偿协议，提出裁决申请并提供了相应材料。2、裁决受理资料，包括材料收件单、征地房屋拆迁裁决受理通知书、委托书，证明于2014年5月8日收到裁决申请材料，并依法受理。3、南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书及送达回证、汤加好裁决答辩书，证明依法通知汤加好进行答辩，并向汤加好送达了裁决申请材料，汤加好亦递交了答辩书。4、两份南京市征地房屋拆迁裁决调解审理通知书及送达回证、南京市征地房屋拆迁裁决调解审理记录，证明根据规定履行了调解程序。5、“010号决定”及送达回证、送达建邺投促局的记录、照片一张，证明依法作出被诉“010号决定”，履行了告知诉权及送达等程序。
原审被告市国土局向原审法院提交的法律依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款；2、《江苏省土地管理条例》第三条；3、宁政发[2007]61号文第二条、第三十一条、第三十二条；4、《裁决规定》第七条。
原审原告汤加好向原审法院提交的证据有：1、两份拆迁补偿协商记录，证明2011年9月29日10时10分至10时30分，宋炜、陈德林、周巧宝、牛俊平、张文盾等五人同时在与陈小平、汤加好两户进行协商，重合时间长达20分钟。2、“010号决定”，证明收到被诉具体行政行为。3、身份证、户口本、土地登记收件单，证明房屋的合法性和提起本案诉讼的资格。
原审第三人建邺投促局未向原审法院提交证据、依据。
以上证据、依据均已随案移送本院。
原审法院经庭审质证认定，市国土局提交的证据中，证据1-5具备关联性、合法性、真实性，予以采信。汤加好提交的证据中，证据1-3具备关联性、合法性、真实性，除证据1的证明目的不予采信外，其他均予以采信。
本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。
本院经审查对原审法院认定的案件事实予以确认。本院另查明，汤加好领取的江苏省村镇工程建设许可证存根记载：“建设项目名称：住宅；建设位置：沙洲乡沙洲村小青路旁；建筑面积：158.18；建筑层数：2；结构类型：砖混；发证日期：1996年11月22日”。本院还查明，原审第三人向被上诉人提交的裁决申请书中的裁决请求事项为：“1、请求贵局依据宁政发[2007]61号、宁政发[2010]263号文及相关文件规定裁决被申请人货币补偿款；2、请求贵局裁决被申请人迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。”被上诉人作出的被诉“010号决定”的主要内容为：“一、申请人对被申请人房屋拆迁实行货币补偿，货币补偿金额为626525元，其中拆迁补偿款为544297元，附着物补偿款为64131元，其他补偿费为18097元。二、该拆迁项目拆迁安置房位于建邺区中和村，被申请人申购安置房需经拆迁安置房管理部门审查，符合条件的可在上述地点的安置房房源中申购。三、被申请人应在接到本裁决书之日起十五日内，腾空其位于南京市建邺区沙洲街道沙洲村小青路21号、23号的房屋，交由申请人实施拆除。”
庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点即原审判决及被诉“010号决定”认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法发表了辩论意见。
上诉人汤加好认为，原审判决认定事实有误，涉案的四份记录系伪造，被上诉人违反了经多次协商才能进行裁决的程序；原审判决及被诉“010号决定”适用应当废止的宁政发[2007]61号文、宁政发[2010]263号文，属适用法律错误；原审法院认为上诉人所举证的国务院等部门文件属通知，不属于法律错误；上诉人的房屋早已纳入南京市城市规划区，根据最高人民法院司法解释的规定，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。
被上诉人市国土局认为，涉案的四份协商记录中均有街道和村委会工作人员到场见证，因拆迁政策相同，上诉人与其邻居的拆迁补偿诉求相同，均要求置换门面房，故在协商记录中都体现了这一点；从立法本意看，拆迁裁决前要求进行协商是为防止拆迁实施单位不进行协商，简单的使用拆迁裁决方式达到拆迁目的；从本案审理的情况看，上诉人汤加好与原审第三人建邺投促局确已进行了多次协商而没有达成协议，故受理该拆迁裁决符合法定受理条件；涉案房屋的土地使用权证明确记载了其土地性质和面积，裁决时将上诉人汤加好房屋作为“连家店”，拆迁补偿款上浮20%计算，从程序到实体均充分保护了上诉人汤加好的利益。
原审第三人建邺投促局认为，与裁决申请一并提交的四份协商记录均为有效的记录；宁政发[2007]61号文是南京市政府依据法律、法规并结合本市实际制定的规范性文件，与上诉人所称的国务院有关文件不存在上位法、下位法关系，且该文并未被废止；上诉人的涉案房屋土地性质系集体土地，适用宁政发[2007]61号文的规定进行安置补偿符合法律规定。
本院认为，根据《江苏省土地管理条例》第三条第二款的规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理监督工作。南京市人民政府为加强本区域内的征地房屋拆迁管理工作，解决征地拆迁补偿安置实际操作及纠纷等问题而制定了宁政发〔2007〕61号文、宁政发（2010）263号文及《裁决规定》等，上述规定未损害行政相对人的合法权利，与现行法律规定亦不相冲突，且现行有效，应当适用于本案。宁政发〔2007〕61号文第二条规定，“凡在本市玄武区、白下区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、下关区、雨花台区、栖霞区（以下简称‘江南八区’）范围内的征地房屋拆迁补偿安置，适用本办法。”第三十一条规定，“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”据此，被上诉人市国土局具有作出被诉拆迁纠纷裁决的法定职权。上诉人认为上述南京市规定与上位法相冲突，应予以撤销，但其提出的国务院办公厅、中纪委等部门出具的文件并非上述南京市规定的上位法，在南京市规定仍现行有效的情况下，原审法院及被上诉人适用南京市规定并不违反法律规定。上诉人的该项主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
《裁决规定》第七条规定，“拆迁实施单位申请拆迁裁决，应当提交下列材料：(一)裁决申请书；（二）拆迁方案批准通知书；（三）被拆迁房屋宅基地集体土地使用证（含撤组剩余国有土地使用证）和房屋产权证（含建房许可证）；（四）被拆迁房屋调查情况登记表；（五）被拆迁房屋补偿安置费用测算明细表；（六）对被拆迁人的补偿安置方案；（七）申请人不少于三次与被申请人协商的记录（当事人或证明人的签字）；（八）未达成协议原因及情况说明；（九）拆迁实施单位法定代表人身份证明；（十）其他应当提供的与裁决有关的材料。”《裁决规定》还规定了裁决机关应当履行向被申请人制作送达答辩通知书、组织调解等程序。本案中，被上诉人市国土局收到拆迁实施单位建邺投促局的裁决申请后，根据上述规定，对其所提交的裁决申请书、拆迁方案批准书、汤加好户的户口本、村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、被拆迁房屋情况调查表、拆迁补偿款测算表、拆迁补偿安置方案、协商记录、未达成协议原因及情况说明、拆迁实施单位建邺投促局的法定代表人身份证明及授权委托书等申请材料进行了审查；向被申请人制作、送达了拆迁裁决答辩通知书；在被申请人作出答辩后，组织拆迁双方进行调解；因调解无果，在法定期限内作出了被诉“010号决定”并进行了有效送达。被上诉人的上述行为，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。
原审第三人建邺投促局向被上诉人市国土局提交的裁决申请书显示，其裁决请求事项系要求对被申请人的货币补偿款及涉案房屋的迁出及腾空进行裁决。该申请事项显然并非针对涉案房屋的拆迁补偿安置标准，不属于《裁决规定》第十三条第一款第（一）项规定“拆迁当事人对征地房屋拆迁补偿安置标准等有争议的”情形。上诉人对征地房屋拆迁补偿安置标准有异议，应依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，向相关部门提出协调或者裁决申请。本案并非上诉人汤加好针对涉案房屋的拆迁补偿安置标准提出的裁决，故上诉人汤加好认为其与原审第三人建邺投促局系对征地房屋拆迁补偿安置标准有争议，被上诉人市国土局应不予受理裁决申请的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
涉案的四份协商记录记载了拆迁实施单位与被拆迁人汤加好就涉案房屋的拆迁补偿安置进行协商的过程，上诉人汤加好否认该四份协商记录的真实性，但该四份笔录所记载的汤加好的意见与其在被上诉人组织的裁决调解记录中所主张的意见基本一致，且四份笔录均有动迁人员和见证人签字确认，故该四份笔录反映的协商过程真实可信。虽然上诉人汤加好未在笔录上签名，笔录中亦未注明汤加好拒绝签名的相关情况，笔录制作过程存有瑕疵，但该瑕疵不能否定四份笔录反映了协商过程的事实，亦不足以导致被诉“010号决定”违法。上诉人汤加好认定上述笔录系伪造，原审第三人建邺投促局并未多次与其协商，被诉“010号决定”应予以撤销的主张，缺乏相应的事实依据。
综上，上诉人汤加好认为原审判决及被诉“010号决定”认定事实错误，适用法律不当，要求撤销原审判决和被诉“010号决定”等上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汤加好负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 孙 皓