新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌中行终字第35号
上诉人（原审原告）：王军福
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局，住所地：乌鲁木齐市水磨沟区南湖路西一巷6号。
法定代表人：张建国，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局局长。
委托代理人：齐俊文，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局副局长。
委托代理人：加拉力丁·哈德尔，乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局水磨沟派出所民警。
上诉人王军福因与被上诉人乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局（下称水区公安分局）治安行政处罚一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2014）水行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，公开开庭审理了本案。上诉人王军福、被上诉人水区公安分局委托代理人齐俊文、加拉力丁·哈德尔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，自2013年4月起，因对新疆金纺纺织股份有限公司环锭纺厂重组改制搬迁不满，职工四处上访。2013年8月10日王军福与其他2名职工去乌鲁木齐市火车站预订了15人的火车票，在收齐票款后，于8月11日购买了15人的火车票。2013年8月13日王军福等15名职工乘坐火车到达北京，后陆续有职工到达，至2013年10月4日共有21名职工在北京上访。王军福等职工到达北京后，连续在北京各国家机关上访。2013年9月10日北京市公安局天安门地区分局治安大队作出（2013）第201309100495号《训诫书》，对王军福在北京市天安门地区上访予以训诫。2013年9月22日北京市公安局西城分局府右街派出所作出（2013）第201309220388号《训诫书》，对王军福在北京市中南海周边上访予以训诫。2013年10月4日王军福等21人被强制带回乌鲁木齐市。王军福等21人在北京上访前后，王军福负责整理、打印上访材料，并作为上访人员代表到相关国家机关反映情况。未到北京上访的职工将捐款打入王军福银行卡中，作为王军福等上访人员的经费使用。
2013年10月26日乌鲁木齐市公安局水磨沟分局水磨沟派出所书面传唤王军福进行询问，并依法告知相关权利义务。2013年10月26日水区公安分局作出水公（水）行罚决字（2013）1596号《行政处罚决定书》，决定对王军福行政拘留十五日。王军福不服，起诉至原�法院。
原审法院认为，水区公安分局作为维护社会治安和打击违反犯罪行为的职能部门，对影响社会稳定、危害治安秩序的行为有依法予以管理的职责。《信访条例》规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：“违反《信访条例》规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚”。王军福因反映企业改制问题，不听劝阻越级进京上访，进京后也未依法到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事宜，而是与其它上访人员在国家重要机关周边非法聚集，严重扰乱国家重要机关周边秩序。王军福在本次群体非法上访事件中起到积极作用，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，水区公安分局对其作出行政拘留十五日的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。王军福要求撤销水公（水）行罚决字（2013）1596号《行政处罚决定书》的请求无依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持乌鲁木齐市公安局水磨沟区分局于2013年10�26日对王军福作出的水公（水）行罚决字（2013）1596号《行政处罚决定书》。
上诉人王军福不服原审判决，向本院提起上诉称，因我所在单位新
疆金纺纺织股份有限公司重组改制、搬迁等问题，严重侵犯了职工的切身权益，多次上访得不到信访部门的答复，于2013年8月13日至同年10月4日，我随同其他职工先后赴京21人上访。这本是公民的正当权益，应当得到保护，但水区公安分局对我作出十五天拘留的行政决定，其理由：一是我是这21名上访人员的首要分子，二是北京市公安局天安门地区分局、西城区府右街派出所出示了训诫书，三是聚众扰乱单位秩序。这些完全没有法律依据、事实根据。我所在单位2013年4月16日就停产了，我8月才去京上访，扰乱单位秩序何以谈起。我在北京上访期间，要是真聚众闹事，扰乱单位社会秩序，北京警方早就拘留我了。说我写材料、带头上访是起了积极作用的首要分子，我写材料是出于对党和政府的信赖和希望，更未带头搞不法活动。凡到北京上访的人大都会得到警方的训诫书，其目的是告诫上访人员依法上访，合理表达诉求，
并非是上访人员已构成了违法。请求二审法院撤销原判，重新审理。
被上诉人水区公安分局答辩称，一、关于王军福的行为是否为聚众扰乱单位秩序。经查证，自2013年4月以来，新疆金纺纺织股份有限公司环锭纺厂的101名职工因对企业重组改制搬迁不满，进行四处越级上访。2013年8月16日至2013年9月22日期间，包括本案王军福在内的21名职工连续在北京非正常上访。在北京非正常上访期间，因上访人员聚众在天安门地区及中南海周边越级非正常上访，违反了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定；以及《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条的规定，21名职工被北京市公安局天安门地区分局治安大队及北京市公安局西城分局府右街派出所分别进行了训诫。由此可见，本案王军福同其他20名员工不是通过合法程序及行为来实现自己的诉求，而是采取非法聚集、越级上访的形式，在非信访场所的天安门地区及中南海周边，进行非正常上访。在公安机关首次训诫后，仍执迷不悟，不思悔改，继续越级进行非正常上访。王军福聚众越级上访的行为已经严重扰乱了北京市天安门地区、中南海周边及新疆金纺纺织股份有限公司环锭纺厂的正常生产、生活秩序。因此，王军福的行为属于我局认定的聚众扰乱单位秩序的行为。二、关于王军福在聚众越级上访中的地位是否为首要分子。在多次的上访中，王军福负责整理，打印上访材料，并作为职工代表去信访部门反映情况。在信访部门未对职工诉求进行答复时，王军福又提议去北京聚众越级上访，并负责买火车票，积极筹集在北京非正常上访期间的费用，以及筹划在北京不同部门、不同地区如何进行聚众越级上访的具体事宜，在21名职工在京非正常上访的违法活动中起到积极作用。通过王军福在以上活动中的地位及作用，可以认定王军福在聚众越级上访中的地位应是首要分子。三、关于行政行为的程序合法性。我局于2013年10月26日12时向王军福送达了水公（水）行传字（2013）112号《传唤证》，传唤其到我局水磨沟派出所接受询问，同时将询问原因及地点告知其家属。在询问王军福期间，其本人对2013年8月16日至2013年9月22日期间聚众越级在北京进行非正常上访的事实予以认可。同时我局依据北京市公安局天安门地区分局治安大队及北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》，以及艾某、沈某、李某的证言，认定王军福为聚众�级上访的首要分子。据此，作出水公（水）行罚决字（2013）1596号《行政处罚决定书》，并依法向王军福告知及送达。因此，我局对王军福作出的行政处罚决定程序合法。四、关于行政行为的法律适用。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定对王军福进行治安处罚，符合法律规定。
综上所述，王军福因反映企业改制问题，不听劝阻越级进京上访，进京后也未依法到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事宜，而是与其他信访人员在国家重要机关周边非法聚集，严重扰乱国家重要机关周边秩序。王军福在本次群众非法上访事件中起到积极作用，作为首要分子，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款的规定，我局对其作出行政拘留十五日的行政处罚决定，认定事实清�，适用法律正确，符合法定程序。请求二审法院依法驳回王军福的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审法院相同。
以上事实有受案登记表、水公（水）行传字（2013）112号《传唤证》、《到案经过》、《行政处罚告知笔录》、《执行回执》、《行政案件权利义务告知书》、王军福的户籍信息、《关于金纺公司21名职工越级进京非正常上访情况说明》、2013年10月26日对王军福制作的《询问笔录》、2013年10月4日对沈某制作的《询问笔录》、2013年10月4日对李某制作的《询问笔录》、王军福的保证书、北京市公安局天安门地区分局治安大队制作的（2013）第201309100495号《训诫书》、北京市公安局西城分局府右街派出所制作的（2013）第201309220388号《训诫书》及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，水区公安分局依法负有维护社会治安秩序、保障公共安全的管�职责。国务院《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第十八条规定：多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：违反《信访条例》规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。王军福因反映其所在单位新疆金纺纺织股份有限公司环锭纺厂重组改制、搬迁问题，聚众越级进京上访，进京后也未依法到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事项，而是与其它上访人员在国家重要机关周边非法聚集，严重扰乱国家重要机关周边秩序。王军福在本次聚众越级进京上访中，负责整理、打印上访材料，并作为上访人员代表到相关国家机关上访，未到京上访的职工将捐款打入王军福银行卡中，王军福均起到积极作用，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，水区公安分局作出行政拘留十五日的行政处罚决定，是正确的。上诉人王军福上诉称我未带头搞不法活动、没有扰乱单位秩序，因无事实依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一�第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元（王军福已预交），由王军福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘瑞东
代理审判员 韩 璟
代理审判员 王海亮
二〇一四年五月十九日
书 记 员 李 聃