山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终639号
上诉人（原审原告）三祥食品（青岛）有限公司，住所地胶州市马店镇西王益庄村。
法定代表人李斌，董事长。
委托代理人张红雷、吴小龙，山东昌圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）胶州市人民政府，住所地胶州市北京路1号。
法定代表人孙永红，市长
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人张付合、叶文，青岛市人民政府政府法制办公室工作人员。
原审第三人胶州市青云农贸有限公司，住所地胶州市马店镇西王益庄。
法定代表人张云山，经理。
上诉人三祥食品（青岛）有限公司（以下简称三祥食品）因诉被上诉人胶州市人民政府土地行政批复及青岛市人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院2015年12月14日作出的（2015）青行初字第161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案土地位于胶州市马店镇西王益庄村，面积10292平方米。胶州市青云农贸有限公司（以下简称青云农贸）自2000年始占有使用该块土地，2006年4月，山东省人民政府批准了该公司的用地申请。
2006年12月19日，三祥食品以青云农贸已更名为三祥食品为由，要求国土部门与其签订土地使用权出让合同，同时提交了胶州市马店镇政府文件、马店镇西王益庄村证明、建设用地规划许可证等证明文件。国土部门依据上述材料报请胶州市政府出让该块土地。2006年12月30日，胶州市人民政府作出了胶政土字（2006）438号《征地（使用、划拨）批件》，随后胶州市国土部门与原告三祥食品签订了《国有土地使用权出让合同》。
2013年3月青云农贸就撤销国土部门与原告签订的《国有土地使用权出让合同》提起行政诉讼，一审判决支持了其诉讼请求；二审青岛市中级人民法院认为涉及国有土地使用权合同纠纷的案件，应通过民事诉讼予以解决，裁定驳回了青云农贸起诉。2014年3月，本案原告三祥食品提起民事诉讼，请求确认国土部门与其签订的《国有土地使用权出让合同》有效。一、二审人民法院均依据《土地管理法》第十六条规定，认为本案应由人民政府先行处理，裁定驳回了原告的起诉。
2015年4月原告三祥食品向胶州市人民政府提交《土地使用权争议处理申请书》。胶州市国土部门对该土地权属争议案进行了调查处理，并制作了《询问笔录》。经审查，胶州市国土部门于2015年6月19日作出并向被告胶州市政府提交了《关于胶州市青云农贸有限公司与三祥食品（青岛）有限公司国有土地使用权争议调查处理意见的请示》，内容为：2006年12月，原告三祥食品是以“胶州市青云农贸有限公司”因重名已更名为“三祥食品（青岛）有限公司”为由，要求国土部门与更名后的公司签订土地使用权出让合同的，而事实上“胶州市青云农贸有限公司”与“三祥食品（青岛）有限公司”是各自独立的法人，后者并非由前者更名而来，且原告所提交的建设用地规划许可证等为虚假材料，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十一条关于“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地”的强制性规定。故根据《中华人民共和国城市规划法》第三十九条关于“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回”以及《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政许可法》等相关规定，建议将胶政土字（2006）438号《征地（使用、划拨）批件》作废并�除与三祥食品（青岛）有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。
2015年8月3日，胶州市人民政府作出胶政土字【2015】第97号《批复》，内容为：市国土资源局：经研究，同意胶政土字（2006）438号土地使用批文作废，同意你局解除与三祥食品（青岛）有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》（胶国土合字（2006）第430号）。
原告三祥食品不服，8月25日向青岛市人民政府申请复议。青岛市人民政府于9月26日作出青政复决字【2015】193号复议决定，维持了胶州市人民政府所作的《批复》。原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为：一、被告胶州市人民政府具有对本案进行调查处理的法定职权。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”现已生效的一、二审民事判决均依据上述规定，认定原告与第三人间的土地权属争议应由人民政府先行处理。同时，《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”依据上述法律和部门规章，被告胶州市人民政府具有对土地权属争议作出处理决定的法定职权。原告认为涉案土地争议为民事纠纷，被告无权处理的主张，不予支持。
二、被告胶州市人民政府作出的胶政土字【2015】第97号批复认定事实清楚。2006年12月19日，本案原告申请签订土地使用权出让合同时，所提交的马店镇政府文件称，青�农贸因重名已更名为三祥食品，而实际上两个公司为相互独立的法人，二者并无承继关系，且马店镇政府并非工商登记机关，没有认定公司是否更名的法定职权，因此该文件内容不属实。原告另外提交的规划许可证，经胶州市规划局查证，从未给原告办理过规划许可，编号为“035”的建设用地规划许可证用地单位为青云农贸，可见该许可证系伪造。胶州市国土资源局就此认定原告申请行政许可时提交的为虚假材料，被告胶州市人民政府批复予以确认，认定事实清楚。
三、被告胶州市人民政府适用法律正确。《中华人民共和国城市规划法》第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”本案中原告在签订国有土地使用权出让合同时，并未取得规划许可证，违反了上述法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”原告提交的申请材料中，马店镇政府文件内容不真实，规划许可证为伪造，应认定为采用欺骗手段取得行政许可，被告作出胶政土字【2015】第97号批复将胶政土字（2006）438号土地使用批文作废，并同意胶州市国土资源局解除胶国土合字（2006）第430号《国有土地使用权出让合同》，适用法律正确。
四、被告胶州市人民政府作出的行政行为符合法定程序。本案原告提出土地权属争议调查申请后，胶州市国土资源局《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定予以受理，并向原告的代理人张红雷进行了询问并制作了笔录，之后作出《关于胶州市青云农贸有限公司与三祥食品（青岛）有限公司国有土地使用权争议调查处理意见的请示》，胶州市人民政府收到该请示后，作出本案被诉胶政土字【2015】第97号批复，程序合法。
综上，被告胶州市人民政府作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告青岛市人民政府作出的青政复决字【2015】193号行政复议决定程序亦符合法律规定。原告的主张不成立，其诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告三祥食品的诉讼请求;案件受理费人民币50元由原告承担。
上诉人三祥食品不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人胶州市人民政府作出的胶政土字【2015】第97号批复，本案诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：1、本案原审审理中，上诉人已当庭提交证明原“胶州市青云农贸有限公司”与现“胶州市青云农贸有限公司”不属同一法人，二者应属独立主体的工商查询信息，并在庭审中对此进行了详细阐述，但原审判决对此未予审理。2、原审判决书中出现了“第三人胶州市青云农贸有限公司”，该第三人并非上诉人在起诉书中列明的第三人。上诉人已经提交证据证明存在两个“胶州市青云农贸有限公司”，到底是哪一个“胶州市青云农贸有限公司”参加的诉讼，参与诉讼的主体是否合格等是依法应当查明的事实，原审对此未查清。3、原审法院判决认定上诉人向国土部门提交了伪造的材料，但上诉人从未伪造过任何文件，所谓虚假文件从何而来，上诉人并不知情。上诉人要求将涉嫌犯罪行为移送公安处理，但原审法院未予移送。4、根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，涉及国有土地使用权合同纠纷的案件，应当通过民事诉讼解决，本案原审的笼统判决，违背了司法解释规定，且损害了上诉人的合法权益。5、本案中，尽管原“胶州市青云农贸有限公司”办理了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，但该行为并非上诉人与胶州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》的必要前置程序，认定合同是否有效应当以法律为准。6、上诉人是涉案土地上办公楼、厂房的唯一出资�，在原“胶州市青云农贸有限公司”法定代表人张云山已经明确同意将涉案土地变更到上诉人名下的情况下，与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》并取得了《征地（使用、划拨批件）》，即使申请过程中存在一些瑕疵，也不应影响合同及批件的效力。被上诉人胶州市人民政府对于伪造国家机关文件、公文的犯罪行为不移送立案，将上诉人已经合法取得的《征地（使用、划拨批件）》作废，用行政手段处理民事法律关系，致使上诉人造成重大经济损失。
被上诉人胶州市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人青岛市人民政府向本院提交书面答辩意见称：1、被上诉人作出行政复议决定适用依据正确，程序合法，内容适当。上诉人取得的涉案土地《国有土地使用权出�合同》系通过虚假材料获得，相应土地批文应予作废。2、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求二审法院驳回上诉维持原判。
原审第三人胶州市青云农贸有限公司未向本院提交书面陈述意见。
双方在原审中提交的证据已经随案卷移送到本院，经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及由此确定的案件事实。
本院认为，本案的争议焦点问题是被告胶州市人民政府作出胶政土字【2015】第97号批复认定事实是否清楚，适用法律是否正确。原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行�主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十九条规定“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”根据本案已经查明的事实，上诉人三祥食品在与胶州市国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》前并未取得建设用地规划许可证，其提交的申请材料中，胶州市马店镇政府出具的文件证明内容与事实不符，且属于逾越职权作出，编号为“035”的规划许可证亦为虚假材料。基于上述事实，�上诉人胶州市人民政府根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，作出胶政土字【2015】第97号批复将胶政土字（2006）438号土地使用批文予以作废，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。被上诉人胶州市人民政府并非《国有土地使用权出让合同》当事人，该批复仅为胶州市人民政府对下属部门胶州市国土资源局的工作批复，胶州市国土资源局如决定解除其与上诉人三祥食品之间签订的《国有土地使用权出让合同》，仍应依法履行合同解除手续。合同解除后，上诉人如有异议，可以另行寻求救济。被上诉人青岛市人民政府受理行政复议申请后，经依法审理后作出青政复决字【2015】193号行政复议决定，程序符合法律规定。关于上诉人上诉所称的原审法院判决未查清“胶州市青云农贸有限公司”为两个不同的主体属认定事实不清问题，因上述情况与被上诉人胶州市人民政府作出的胶政土字【2015】第97号批复并无直接关联，亦不影响本案的事实认定和审理结果，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。至于上诉人主张的本案存在伪造公文材料等犯罪行为问题，上诉人可根据刑事法律规定向有关公安机关依法举报反映。另外，本案有关行为事实发生于原《中华人民共和国城市规划法》施行期间，应适用原《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，原审判决引用《中华人民共和国城乡规划法》的条文规定属适用法律错误，本院予以纠正，但不影响本案处理结果。
综上，原审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人三祥食品（青岛）有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 刘白鸽
代理审判员 王永鹏
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 王超群