江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00041号
上诉人（原审原告）施杏娣。
委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。
委托代理人许子龙，系上诉人的女婿。
被上诉人（原审被告）苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。
法定代表人凌鸣，局长。
委托代理人施旭。
委托代理人周晓静。
上诉人施杏娣与被上诉人苏州市规划局规划行政确认一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第00146号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。上诉人施杏娣的委托代理人宁志武、许子龙，被上诉人苏州市规划局的委托代理人施旭、周晓静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年3月，施杏娣作为申请人向原苏州市郊区横塘乡人民政府申请翻建苏州高新区（虎丘区）横塘窑浜11号（下称窑浜11号）房屋，原苏州市郊区横塘乡人民政府于1998年7月××××日作出批复：拆除原房及付房全部，原地翻建楼房叁间，付房叁个45㎡，前后归正。
××013年1月31日，苏州市人民政府作出苏府征（××013）第6号国有土地上房屋征收决定，征收部门为苏州市住房和城乡建设局，窑浜11号房屋在上述征收范围内。征收部门在征收过程中发现征收范围内存在未经登记的建筑，于××013年1××月××6日将包括窑浜11号在内的15户未经登记的建筑资料移送苏州市规划局，要求苏州市规划局对上述未经登记建筑进行认定处理，明确合法建筑、违法建筑等情况。并附“未经登记的建筑情况汇总表”，该汇总表载明窑浜11号建筑总面积为457.7××平方米，其中住宅为30××.07平方米，未经登记建筑面积为155.65平方米。××014年1月8日，苏州市规划局致函苏州市住房和城乡建设局，同意认定小组的初步认定意见，并要求将初步认定意见在征收现场进行公示。征收单位于××014年3月××××日至同年3月31日将上述未经登记建筑面积初步认定意见在征收现场进行了公示。××014年4月18日，苏州市住房和城乡建设局致函苏州市规划局，称已将初步意见公示，请求苏州市规划局作出最终认定处理意见。××014年7月4日，苏州市规划局委托征收实施部门苏州高新区横塘街道房屋征收与补偿办公室向施杏娣送达了苏规征通字（××014）第000××0号“关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知”，告知施杏娣拟对其作出最终认定：你（户）在横塘窑浜11号房屋，建筑总面积457.7××平方米，其中合法建筑面积30××.07平方米，违法建筑面积155.65平方米。如有异议，可在收到通知书5个工作日内（逾期视为放弃）带好身份证、户口簿、房屋产权证、房屋建造审批手续等相关资料至接待地点进行说明或举证。届时，苏州市规划局将依据相关规定作出最终认定。同时，向施杏娣告知了接待地点和电话，并附被征收房屋具体方位图。施杏娣在上述规定的时间内未提出申辩或举证。苏州市规划局据此于××014年7月××3日作出苏规征认字［××014］第00015号认定意见书，最终认定意见与初步认定意见一致。该认定意见于××014年8月××3日送达施杏娣。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条的规定，苏州市规划局作为苏州市城乡规划管理部门，在房屋征收过程中具有对未经登记的建筑进行认定和处理的职权，主体适格。
关于苏州市规划局所作认定意见书认定的主体是否正确。本案中，涉案房屋所在的原横塘乡人民政府于1998年7月××××日所作的《村镇建设工程位置申请、审批书》中明确申请人为施杏娣，宋月兰等为该户家庭成员，且本案未有证据证明窑浜11号还存在其他合法建房批复，故苏州市规划局以施杏娣作为该户的产权代表人进行认定并无不当，施杏娣认为苏州市规划局所作认定意见书的认定主体错误的观点不予采纳。
《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条规定，房屋征收部门组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，收集相关证据，被征收人应当予以配合。调查过程中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定和处理。调查结束后，房屋征收部门应当将调查结果在征收范围内以公告形式公布。本案中，房屋征收部门在实施征收过程中，经调查，发现施杏娣房屋未经登记，依照上述规定将有关调查材料移送苏州市规划局进行认定，苏州市规划局在作出认定前，将初步认定意见在调查范围内进行了公示，并书面告知施杏娣拟作出的最终认定意见，同时通知施杏娣提供相关建房手续、产权证书等材料，对认定意见进行说明或举证，但施杏娣在规定期限内未进行陈述、申辩，苏州市规划局据此作出最终认定意见，并将该认定意见书送达给施杏娣。苏州市规划局上述认定程序符合规定。
苏州市规划局所作的认定意见书，系根据《中华人民共和国城乡规划法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对在征收过程中发现的未经登记的建筑作出的认定和处理，该行为属于行政确认行为，施杏娣提出的苏州市规划局所作的认定意见属于行政处罚，应当适用行政处罚程序及处罚时效的观点，于法无据，不予支持。
另，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条系苏州市规划局作出本案具体行政行为的职权依据，不属于适用法律错误。无论是根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》、《苏州市城市规划条例》，还是《江苏省城乡规划条例》的规定，居（村）民建造个人住宅，必须经政府或规划主管部门的批准。本案中，施杏娣未按照苏州市规划局要求提供涉案155.65平方米房屋的批准手续，苏州市规划局作出属违法建筑的认定，并无不当。
综上，苏州市规划局作出的苏规征认字［××014］第00015号认定意见书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，施杏娣要求予以撤销的依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回施杏娣的诉讼请求，案件受理费人民币50元由施杏娣负担。
上诉人施杏娣上诉称，一、上诉人并非被上诉人认定违法建筑的适格主体。上诉人之女宋月兰于199××年因生活需要陆续在横塘窑浜11号南面院落建造了155.65平方米的房屋，宋月兰的房屋和施杏娣的房屋是相互独立的两个院落，行政机关仅以1998年申请建房的批复材料来认定宋月兰建造的房屋为违法建筑，与事实相悖。1999年10月××6日宋月兰与施杏娣一起向横塘乡土地管理所分别申请土地证，并提交了申请书及全部批复与附件，但相关部门未予办证亦未退还相关材料。二、被上诉人在作出行政行为的过程中未询问上诉人，也未向证人、村组、居委会核实情况，认定事实不清。宋月兰在199××年结婚后，基于实际生活的需要，获得了村、组集体的同意，并在相关部门默许的情况下建造了房屋，并非擅自兴建，且其只有一处住房，亦未违反城乡规划，应当认定为合法建筑。三、被上诉人适用法律错误，本案当事人的行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布之前，被上诉人适用该法违反了法不溯及既往的原则。四、被上诉人滥用职权，违反了行政执法的目的，严重侵害了上诉人的合法权益。请求撤销原审判决，撤销被上诉人苏规征认字［××014］第00015号认定意见书，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人苏州市规划局答辩称，第一，关于行政相对人的主体问题，经查证，1998年施杏娣申请建房，施杏娣是申请人，宋月兰是该户的家庭成员和当时申请审批的联系人，所以被上诉人以施杏娣作为该户的产权代表人作出行政确认并无不当。第二，关于法律依据的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款是被上诉人的职权依据，被上诉人援引该条文并无不当。无论是根据《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，任何单位或者个人建造房屋都必须经过政府或者规划主管部门的批准，本案争议的155.65平方米没有任何的合法审批手续，所以被上诉人将其认定为违法建筑合法合理。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告在法定举证期限内向原审法院提供了17份证据：1、苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定（苏府征［××013］6号）；××、村镇建设工程位置申请、审批书；3、苏中安（××013）评字第01087号房屋征收分户评估表（汇总）及房屋简易平面示意图；4、委托送达委托书；5、未经登记的建筑认定和处理移送函；6、未经登记的建筑情况登记表；7、征收房屋未经登记建筑认定建议呈批表（局部）；8、未经登记建筑认定意见函；9、现场办公公示；10、未经登记的建筑最终认定移送函；11、联合会审意见表；1××、关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知；13、××014年7月4日送达回证；14、××014年7月4日送达的视频截图；15、苏规征认字［××014］认定意见书；16、××014年8月××3日送达回证；17、××014年8月××3日送达的视频截图。
原审被告提供的法律依据有：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、苏州市住房和城乡建设局苏建规［××011］4号文件。
原审原告在法定举证期限内向原审法院提供了6份证据：1、原告身份证；××、苏规征认字［××014］认定意见书，证据1-××证明原告的诉讼主体资格；3、房屋相片6张，证明涉案宋月兰的房屋与原告施杏娣的房屋为两处独立的院落；4、1989年户口簿1本；5、××00××年户口簿1本；6、土地使用权申请登记收件记录。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对原审被告、原审原告提交的证据认证正确。
上诉人在二审期间提交1份新证据，生态园建设涉及坟墓迁移流转单。上诉人称该证据系其在原审判决作出后获取。该证据证实了涉案房屋在翻建前就有建筑，宋月兰一家出于生活的实际需要于199××年开始进行房屋翻建。被上诉人对于该份证据的真实性和证明目的不予认可，并认为该证据恰恰证实了施杏娣和宋月兰系同一户，并未分户建房。本院认为，该份证据仅载明了坟墓迁移的相关情况，与本案被诉行政行为不具有关联性，故不予确认。
根据庭审确认的证据，本院查明的事实与原审法院无异。
庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人所作苏规征认字［××014］第00015号认定意见书是否合法分别发表了辩论意见。
上诉人施杏娣认为，窑浜11号有南北两处院落，两处院落均获得过相关批建手续。1999年10月××6日，施杏娣和宋月兰为办理土地使用证将两份批建材料交予横塘乡土地管理所，后横塘乡土地管理所未予办理土地使用证亦未退还材料。被上诉人苏州市规划局仅以施杏娣为行政相对人做出认定意见书，属于主体错误。宋月兰系出于自身生活需要在南面的院落建房，并非为了获得额外补偿款而擅自兴建，且建房经过了所在村、组集体同意，并获得了政府有关部门的默许，故应当认定合法建筑。另外，苏州市规划局苏规征认字［××014］第00015号认定意见书中仅载明了被上诉人的职权依据，并未载明其认定南面院落155.65平方米的房屋为违法建筑的法律依据，故应当认定被上诉人做出本案被诉行政行为没有法律依据。
被上诉人苏州市规划局认为，1998年上诉人施杏娣户申请建房时，施杏娣是申请人，宋月兰是联系人，宋月兰、许子龙等均是该户的家庭成员。目前窑浜11号仅存在一份建房审批材料，故被上诉人以施杏娣为行政相对人作出苏规征认字［××014］第00015号认定意见书并无不当。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条明确规定，个人翻建房屋都需申领建设工程规划许可证和相关批准文件，被上诉人将窑浜11号未获批建许可的部分认定为违法建筑，合法合理。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条的规定，苏州市规划局作为苏州市城乡规划管理部门，在房屋征收过程中具有对未经登记的建筑进行认定和处理的职权。
被上诉人于××014年7月4日向施杏娣（户）送达了苏规征通字（××014）第000××0号通知，告知施杏娣（户）提供房屋建造审批材料的方式和期限，并说明了法律后果，施杏娣（户）未能提供房屋建造审批材料。在诉讼过程中，上诉人施杏娣虽主张其南面院落亦经过建房审批，但除了其1998年申请建房的审批材料外，上诉人亦未能提供证据证明窑浜11号还存在其他房屋建造审批材料。故被上诉人认定窑浜11号建筑面积为155.65平方米的房屋未办理相关审批手续，事实清楚，证据充分。
房屋征收部门在实施征收过程中，调查发现窑浜11号房屋未经登记，将有关调查材料移送被上诉人进行认定，被上诉人将初步认定意见在调查范围内进行了公示，并书面告知施杏娣（户）拟作出的最终认定意见，同时通知施杏娣（户）提供相关房屋建造审批材料等，后施杏娣（户）在规定期限内未进行陈述、申辩，被上诉人据此作出最终认定意见，并将该认定意见书送达给施杏娣。被上诉人作出苏规征认字［××014］第00015号认定意见书程序合法。
上诉人提出，被上诉人在苏规征认字［××014］第00015号认定意见书中仅载明了其职权的法律依据，并未载明其认定窑浜11号建筑面积为155.65平方米的房屋系违法建筑的法律依据。被上诉人认为，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条均规定了新建、翻建房屋必须经过审批，故其将未经审批的建筑认定为违法建筑并无不当。本院认为，被上诉人在制作苏规征认字［××014］第00015号认定意见书时援引法律不够细致、全面，但认定结果正确，被上诉人在文书中援引法律的瑕疵并未影响上诉人的实体权利，不构成违法。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人施杏娣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 林 磊
代理审判员 王 宽
二〇一五年三月十八日
书 记 员 丁韵蕾