江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终91号
上诉人（原审原告）吴中茹。
委托代理人孙华坤，北京大悦律师事务所律师。
委托代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新沂市城市管理行政执法局，住所地：新沂市新华路中段。
法定代表人王庆平，局长。
出庭应诉负责人魏永，工会主席。
委托代理人朱宁，该局工作人员。
上诉人（原审原告）吴中茹因诉原审被告新沂市城市管理行政执法局限期拆除通知一案，不服江苏省新沂市人民法院（2015）新行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人吴中茹及其委托代理人孙华坤，被上诉人新沂市城市管理行政执法局出庭负责人魏永、委托代理人朱宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案原告购买位于新沂市新安街道大桥路与建业路臧圩河地段的面积为128.34平方米的房屋一处（该房屋大约建造于2006年）。2014年年底，因新沂市人民政府实施臧圩河二期改造工程，涉及以上地段居民及环卫所等有关单位共201户。2014年12月15日，市动迁办公室向被告移交了“臧圩河二期拆迁地块违章统计表”，被告于同年12月17日立案，并于同年12月19日向新沂市规划局发送了协助调查函，调查该统计表中的133户居民的房屋是否办理了建设工程规划许可证，同年12月23日，新沂市规划局给被告出具复函一份，主要内容为“新沂市臧圩河二期拆迁地块内拆迁户袁永明、吴中茹等133户我局已于2014年12月8日进行公示，公示中违法房屋所处地块位于新沂市城市规划区范围内，均未取得建设工程规划许可证，且不能采取改正措施消除影响。”本案原告的房屋列在该统计表中。被告于2015年1月7日作出并向原告送达了限期拆除通知书。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明：2009年3月5日，江苏省人民政府法制办公室给新沂市人民政府出具“苏府法函[2009]21号”《省政府法制办公室关于新沂市开展相对集中行政处罚权工作的复函》，该复函载明：“一、你市可以在新沂市开展相对集中行政处罚权工作。二、新沂市集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚，未经城市人民政府城乡规划主管部门批准，在城市规划区内进行临时建设的行政处罚权。（三）……”等内容。同年7月29日，新沂市人民政府发布“新政发[2009]63号”《市政府关于印发＜新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法＞的通知》，确定本案被告是省和徐州市人民政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关；其职责为：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚，未经城市人民政府城乡规划主管部门批准，在城市规划区内进行临时建设的行政处罚权。（三）……”等等。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国办发（2002）17号）、《省政府法制办公室关于新沂市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2009]21号）、《新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的相关规定，被告作为行政机关，基于法律法规的授权而行使相对集中行政处罚权。而《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”另外，国务院法制办于2012年12月19日对陕西省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的复函“国法秘研函[2012]665号”，函复称：根据《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。因此，被告新沂市城市管理行政执法局对原告作出的限期拆除通知行为系实施与行政处罚权有关的行政强制措施。
关于追究时效问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告所建房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，其违法状态一直持续存在。故原告称被告作出的《限期拆除通知书》已超过2年法定追究时效的理由不能成立。
关于被诉行政行为是否合法问题，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”原告购买的房屋在建造时应当符合原《中华人民共和国城市规划法》的规定，而根据该法第三十二条、第四十条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，必须由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，原告购买的房屋在建造时未按规定取得建设工程规划许可证，且在建成涉案房屋后未补办相关手续，原告在庭审中也认可其涉案房屋至今未取得建设工程规划许可证，故其违法状态一直持续至今。且《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。……限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除……”根据上述规定，原告房屋在河道管理范围内，无法采取改正措施的，应限期拆除。故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除通知并无不当。因此，原告要求确认被告认定原告房屋系违法建筑并要求原告限期拆除房屋的行政行为违法的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴中茹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴中茹负担。
上诉人吴中茹上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反行政诉讼法第八十一条，超过法定期限判决。一、一审法院认定事实不清，证据不足，没有查清涉案的基本事实。（一）涉案房屋建设时间未查清。涉案房屋建设时间是判断涉案房屋在建设时是否需要取得建设许可证等相关证件的判决依据。确认建设时间判断当时法律是否属于违法行为。被上诉人未举出任何证明涉案房屋的建设时间。（二）涉案房屋占用土地性质未查清。涉案房屋占用土地是集体土地还是国有土地，并未查清。（三）违法认定权限未查清。被上诉人没有违法行为的认定权限。本案没有任何机关对涉案房屋进行违法认定。一审法院认定被上诉人对违法建设行为有处罚权错误。（四）一审法院没有认定被上诉人执法程序违法。二、一审法院适用法律错误。一审法院在没有查清房屋建设时间、房屋占用土地性质和权利部门进行违法认定的情况下，一审法院适用《省政府法制办公室关于新沂市开展相对集中行政处罚权工作的复函》“苏府法函[2009]21号”、《市政府关于印发＜新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法＞的通知》“新政发[2009]63号”规定判定被上诉人行政行为合法是错误的。三、一审法院违反《行政诉讼法》第八十一条规定。法律规定超过法定审限一倍时间作出裁定，严重违反法定程序，应予撤销。一审法院于2015年1月20号立案，迟至2016年1月21日，一审法院才向上诉人送达裁定。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销，并依法作出改判。
被上诉人新沂市城市管理行政执法局辩称，一、上诉人诉被上诉人超越职权理由不成立。被上诉人是新沂市行使城市规划管理方面法律、法规以及规章规定的在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权的行政主体。对上诉人的房屋进行调查、责令限期拆除的行为属正常履职行为，于法有据。二、被上诉人对上诉人实施的行政行为程序合法。三、对上诉人下达拆除通知书适用法律正确。综上，被上诉人认定上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违法，行政主体于法有据，认定事实证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。上诉人吴中茹认为一审裁定中载明的证据有遗漏：上诉人提交了一份限期拆除通知书，但在原审判决书中没有载明该证据。二审中，双方当事人均没有提交新证据。
双方当事人均对一审判决认定的事实无异议，二审予以确认。
本案的争议焦点：1、被上诉人所作的限期拆除通知书是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，一、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本案中，被上诉人根据《省政府法制办公室关于新沂市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2009]21号）、新沂市人民政府发布“新政发[2009]63号”《市政府关于印发＜新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法＞的通知》的相关规定，其基于法律法规的授权而具有行使相对集中行政处罚权的职权。二、关于被诉行政行为是否合法问题。首先，本案中，被上诉人行使的相对集中行政处罚权为《新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（二）项：“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚，未经城市人民政府城乡规划主管部门批准，在城市规划区内进行临时建设的行政处罚权。”根据本案证据材料及上诉人在庭审中认可其购买的房屋在建造时未按规定取得建设工程规划许可证，并在建成涉案房屋后未补办相关手续，且未经市人民政府城乡规划主管部门批准。故，上诉人的涉案房屋该违法状态一直持续至今。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”及《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。……限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除……”。上诉人的房屋在河道管理范围内，属无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除的情形。上诉人认为一审法院在涉案房屋建设时间未查清、占用土地性质未查清、违法认定权限未查清及被上诉人执法程序违法的情况下，而适用《省政府法制办公室关于新沂市开展相对集中行政处罚权工作的复函》“苏府法函[2009]21号”、《市政府关于印发＜新沂市城市管理相对集中行政处罚权实施办法＞的通知》“新政发[2009]63号”规定判定被上诉人行政行为合法是错误的观点。本院认为，上诉人在未提供合法有效的涉案房屋权属证据及建设工程规划许可证、城乡规划主管部门批准文件的情况下，被上诉人根据上述规章规定并适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出限期拆除通知，并无不当。第三、被上诉人在作出限期拆除通知过程中，依法履行了案件移交、受案、立案、调查、审核、送达等程序，符合相关程序规定。四、对于上诉人认为一审法院违反《行政诉讼法》第八十一条规定，超过法定审限一倍时间作出裁定的问题。本院认为，一审法院在案件审理过程中，已作了审限延长的审批，且审限的延长并不属于严重违反法定程序，不应予以撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费各50元，由上诉人吴中茹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 徐 冉
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 张文娟