河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终21号
上诉人（一审原告）濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社，住所地濮阳市开发区王助镇崔寨村。
法定代表人李永君，该社理事长。
委托代理人李志强，男，汉族，1989年12月4日出生，住河南省濮阳市华龙区。
被上诉人（一审被告）濮阳市农业畜牧局，住所地濮阳市京开大道311号。
法定代表人赵中华，局长。
委托代理人李会群，濮阳市种子管理站站长。
委托代理人孙庆勋，河南优诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳经济技术开发区农业园区管委会，住所地濮阳市中原西路开发区管委会院内西北角四楼。
法定代表人张发成，主任。
委托代理人孙庆勋，河南优诚律师事务所律师。
濮阳市开发区永君蔬菜种植农民专业合作社(以下简称永君合作社）因与濮阳市农业畜牧局（原濮阳市农业局）、濮阳经济技术开发区农业园区管委会（原濮阳高新技术产业开发区农业园区,以下简称农业园区管委会）行政处罚一案，不服濮阳县人民法院（2017）豫0928行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审查明：2016年7月农业园区管委会接到接到菜农举报，永君合作社在濮阳高新技术开发区王助镇崔寨村蔬菜大棚内育有蔬菜种苗。经查，永君合作社未办理《农作物种子生产经营许可证》。农业园区管委会经原濮阳市农业局批准，以涉嫌非法生产经营种苗于2016年7月12日立案。2016年7月15日农业园区管委会向永君合作社送达了责令改正通知书，责令其停止生产经营蔬菜种苗行为。2016年7月18日农业园区管委会查封了永君合作社的辣椒种苗8盘、西红柿种苗12盘、茄子种苗15盘。2016年8月17日经濮阳市价格认证中心对8月12日查封的西红柿种苗进行价格认定，价值为260731元。2016年8月12日农业园区管委会作出濮开农封扣（2016）2号《查封决定书》查封西红柿苗548907株。2016年8月19日原濮阳市农业局和农业园区管委会共同作出濮开农查（扣）处决（2016）第1号《查封财物决定书》，将2016年8月12日查封的部分西红柿种苗予以变卖，变卖款78310元，变卖种苗中有永君合作社收取的定金27900元。2017年2月23日濮阳市农业畜牧局和农业园区管委会向永君合作社送达了行政处罚事先告知书。告知了作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利。2017年3月16日依法举行了听证会。2017年3月24日，濮阳市农业畜牧局和农业园区管委会作出濮开农种罚[2017]1号行政处罚决定，3月27日向永君合作社送达。永君合作社不服，起诉来院。
一审认为：本案争议的焦点是蔬菜种苗是否属于种子，永君合作社从事蔬菜种苗的生产经营活动是否需要办理种子生产经营许可证。按照《中华人民共和国种子法》第二条规定，种子是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。故蔬菜种苗属于种子法所称种子的范畴。种子法第三十三条第四款规定，除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证生产、经营种子。种子法第三十一条第四款规定：只从事非主要农作物种子和非主要林木种子生产的，不需要办理种子生产经营许可证。而永君合作社不仅从事蔬菜种苗的生产，还从事蔬菜种苗的销售。故其不属于上述条款规定的不需要办理种子生产经营许可证的范围；种子法第七十七条“违反本法第三十二、三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正、没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：（一）未取得种子生产经营许可证生产经营种子的。濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会依照上述法律规定作出濮开农种罚[2017]1号行政处罚决定，适用法律正确；濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会在作出处罚决定之前，告知永君合作社拟对其处罚所依据的事实、理由和处罚的依据及其享有的权利，并按照永君合作社的申请举行了听证，其处罚程序合法。永君合作社诉称的查封、扣押及变卖行为，系行政强制措施，并非行政处罚。本案行政处罚决定第1、2项系对查封扣押变卖的财物予以没收，并非再次变相对其处罚，不违反一事不再罚原则。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回永君合作社的诉讼请求，案件受理费50元由永君合作社承担。
永君合作社不服一审判决，上诉称：一、永君合作社的经营范围是从事蔬菜种植、销售，既不生产种子，也不培育种子，蔬菜种子均是通过合法途径购买，将蔬菜种子培育成蔬菜进行销售符合工商经营许可范围，并不违法。种子法第三十一条第四款规定，只从事非主要农作物和非主要林木种子生产的，不需要办理种子生产经营许可证。种子法第九十二条第三款规定，主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆。永君合作社从事的是非主要农作物的种植和加工，不需要办理种子生产经营许可证，永君合作社的行为不具有违法性和可处罚性，濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会作出行政处罚不合法，没有法律依据。二、濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会对永君合作社实施查封、扣押、没收及变卖行为，实质上是对永君合作社的行政处罚。对永君合作社作出的濮开农种罚[2017]1号行政处罚，违反行政处罚一事不再罚原则。三、濮阳市农业畜牧局以李永君涉嫌非法生产经营种子向公安机关报案，公安机关已立案，李永君被取保。请求撤销一审行政判决，撤销濮开农种罚[2017]1号行政处罚决定。
被上诉人濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会答辩称：一、永君合作社在未取得种子生产经营许可证的情况下，非法从事生产经营蔬菜种苗的违法行为，事实清楚，证据确凿。根据种子法第二条、第三十一条、第三十三条及农业部《农作物种子生产经营许可管理办法》的规定，永君合作社从事对外销售蔬菜种苗等经营种子的行为，需要办理种子生产经营许可证。二、濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会作为农业行政主管部门，是法定的种子行政执法机关，具有本案的执法权。本案从立案、调查取证、查封、扣押到作出行政处罚，均按照法律规定进行，程序合法，适用法律正确。三、永君合作社的诉讼理由无法否认销售蔬菜种苗的违法行为，对永君合作社蔬菜种苗的查封、扣押、变卖行为是行政强制措施，而非行政处罚。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：因群众举报，2016年7月12日濮阳市农业畜牧局对永君合作社涉嫌非法生产经营种苗案立案调查。2016年7月15日，农业园区管委会向永君合作社作出责令改正通知书，责令停止生产经营蔬菜种苗行为。2016年7月18日，农业园区管委会对永君合作社作出查封决定，查封辣椒种苗8盘、西红柿种苗12盘、茄子种苗15盘。2016年8月12日，农业园区管委会对永君合作社作出濮开农封扣（2016）2号《查封决定书》，查封西红柿苗共计548907株。2016年8月19日，濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会对2016年8月12日查封的部分西红柿种苗予以变卖，变卖款78310元。2016年8月17日，经濮阳市价格认证中心对8月12日查封的西红柿种苗进行价格认定，价值为260731元。2017年3月24日，濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会对永君合作社作出濮开农种罚[2017]1号行政处罚决定，决定：1.没收辣椒种苗8盘、西红柿种苗12盘、茄子种苗15盘；2.没收西红柿种苗548907株（其中部分种苗处置变卖款78310元上缴国库），没收种苗预收定金27900元；3.处以种苗货值金额（260731元）三倍罚款即人民币柒拾捌贰仟玖佰壹拾叁元（782193元）。
2016年8月12日濮阳市农业畜牧局向濮阳市公安局濮水分局出具报案材料，内容为：“李永君涉嫌非法生产经营种苗案件，经本机关调查核实，李永君在未取得种子生产经营许可证情况下，在开发区王助镇崔寨村生产经营番茄蔬菜种苗，且数量巨大，违反了《中华人民共和国种子法》第三十三条第三项‘除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产经营许可证’的规定。根据《中华人民共和国种子法》第九十一条‘违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任’，李永君已涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第二百二十五条，构成非法经营罪。因此，特向公安机关报案，请求贵局查处。”2016年10月20日，濮阳市公安局濮水公安局作出濮水公（侦）立字[2016]0273号立案决定书，决定对20160812高新区李永君非法经营种子案立案侦查。目前，李永君涉嫌非法经营种子的刑事案件处于华龙区人民检察院审查起诉阶段。
2018年3月21日，濮阳经济技术开发区管理委员会出具机构名称变更证明，内容为：“因机构变更的需要，濮阳高新技术产业开发区农业园区更名为濮阳经济技术开发区农业园区管委会，原有职能未变。统一社会信用代码正在办理中”。
本院认为：国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（中办发[2011]8号）第一部分严格履行法定职责的第（三）项规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”
根据上述规定，行政机关在依法查处违法行为过程中，违法行为涉嫌构成犯罪依法需要追究刑事责任的，必须依法向公安机关移送，且移送时未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。本案中，濮阳市农业畜牧局于2016年8月12日向濮阳市公安局濮水分局报案，濮阳市公安局濮水分局于2016年10月20日对李永君非法经营种子案立案侦查，已达到了案件移送公安机关立案的效果。濮阳市公安局濮水分局立案后案件已进入了刑事司法程序，对此濮阳市农业畜牧局和农业园区管委会在作出行政处罚过程中是明知的，其应等待刑事案件结案后，再决定是否作出行政处罚，才符合法定程序。本院调查中，濮阳市农业畜牧局和农业园区管委会辩称，向公安机关报案，不是整个案件的移送，仅是案件线索的传递，公安机关没有接受所有案件材料和涉案物品，认为其有权作出行政处罚，该项辩解理由明显不能成立。
另，本院调查中，永君合作社提供的证人发表了证言，鉴于永君合作社法定代表人李永君涉嫌犯罪的刑事案件正在司法程序中，本案中不宜对涉案事实性证据作出过多认定，故对永君合作社提供证人发表证言的效力暂不作评定。
综上，濮阳市农业畜牧局、农业园区管委会在公安机关对涉案违法行为刑事立案后，刑事案件尚未结案的情况下，对永君合作社作出濮开农种罚[2017]1号行政处罚决定程序违法，对该处罚决定应予撤销。一审判决认定事实不清，判决驳回永君合作社的诉讼请求不当，对一审判决应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
撤销濮阳县人民法院2017年11月29日作出的（2017）豫0928行初84号行政判决；
撤销濮阳市农业畜牧局、濮阳经济技术开发区农业园区管委会（原濮阳高新技术产业开发区农业园区）2017年3月24日作出的濮开农种罚[2017]1号行政处罚决定。
一、二审受理费各50元，均由被上诉人濮阳市农业畜牧局、濮阳经济技术开发区农业园区管委会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾向阳
审 判 员 葛传立
审 判 员 魏献忠
二〇一八年三月三十日
法官助理 王雪贝
书 记 员 刘伟伟