北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终3242号
上诉人（一审原告）李明严，男，1975年4月14日出生，住北京市密云区。
委托代理人王军，北京市律港律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街3号。
法定代表人潘临珠，区长。
委托代理人王春紫，北京市密云区人民政府法制办公室工作人员。
李明严因诉北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京04行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。李明严及其委托代理人王军，密云区政府委托代理人王春紫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
密云区政府针对李明严提出的以北京市密云区穆家峪镇人民政府（以下简称穆家峪镇政府）为被申请人的行政复议申请于2016年7月25日作出《行政复议决定书》（密政复决字〔2016〕16号，以下简称被诉决定书），主要内容为：2015年度土地卫片执法监督检查中发现，在北京市密云区穆家峪镇刘林池村101国道南侧有占耕地面积2.5亩的违法用地。穆家峪镇政府于2016年5月5日发布《公告》，要求李明严自《公告》发布之日起三日内自行拆除其位于北京市密云区穆家峪镇刘林池村101国道南侧的建筑（以下简称涉案建筑）。李明严逾期未自行拆除上述违法建设，故穆家峪镇政府于2016年5月18日对李明严的上述违法建设进行了强制拆除，将拆除的建筑材料拉走。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条、第五十四条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条、第十五条、第十七条、第二十条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条的规定，强制拆除违法建设要履行立案、调查取证、责令改正、限期拆除、下达催告书等程序，后由乡镇人民政府组织拆除。穆家峪镇政府未按照上述程序对李明严的违法建设进行拆除，属于违反法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项第3目之规定，决定确认穆家峪镇政府2016年5月18日对李明严的建筑进行强制拆除及处置建筑材料的行为违反法定程序。李明严不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书。
一审法院经审理查明，2016年5月26日，密云区政府收到李明严的行政复议申请及相关材料，复议请求为：1.请求确认穆家峪镇政府于2016年5月18日对李明严涉案建筑进行行政强制拆除的行为违法；2.请求确认穆家峪镇政府对李明严的建筑进行行政强制拆除后，处置李明严建筑材料的行为违法。2016年5月30日，密云区政府受理李明严的行政复议申请。同年6月8日，穆家峪镇政府向密云区政府提交答辩书并附相关证据材料。2016年7月25日，密云区政府作出被诉决定书并于次日向李明严送达。李明严不服，遂起诉至一审法院。
一审法院认为，根据行政复议法第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，李明严认为穆家峪镇政府强制拆除行为违法，向密云区政府申请行政复议，密云区政府作为穆家峪镇政府的上一级地方人民政府，具有对李明严行政复议申请进行审查处理的法定职责。密云区政府受理李明严的行政复议申请，在穆家峪镇政府提交答辩书及相关证据后，对复议案件事实进行了审查。根据行政复议法第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，密云区政府于2016年5月26日受理李明严的行政复议申请，同年7月25日作出被诉决定书并于次日送达给李明严，审理程序符合上述法律规定。
本案被诉决定书认定穆家峪镇政府未按照法定程序对李明严的违法建设进行拆除并处置建筑材料，属于违反法定程序。对此，一审法院认为，根据城乡规划法第六十五条、《北京市城乡规划条例》第四十一条、第六十八条的规定，在乡村规划区内，应当取得乡村建设规划许可证而未依法取得进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。本市根据上述法律法规，制定《北京市禁止违法建设若干规定》，规定乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。同时，城乡规划法、行政强制法、《北京市禁止违法建设若干规定》亦规定了强制拆除违法建设应当履行相应的法律程序。本案中，北京市国土资源局密云分局于2016年2月24日作出的《关于2015年度土地卫片执法监督检查情况告知函》告知穆家峪镇政府，该镇在2015年度土地卫片执法监督检查中涉及违法用地情况，并请镇政府在2016年5月20日前进行拆除、复耕等相关工作。该函所附《密云区2015年度卫片新增建设用地明细表》中标明，李明炎（即本案李明严）废旧仓库占用耕地面积2.5亩，经国土局确认为“违法（一般违法用地）”。穆家峪镇政府根据上述执法线索，于2016年5月5日发布《公告》，依照城乡规划法的规定，要求李明严自公告发布之日起三日内自行拆除涉案建筑。李明严逾期未自行拆除上述建设，穆家峪镇政府于2016年5月18日进行了强制拆除，将拆除的建筑材料拉走。但穆家峪镇政府在进行强制拆除的过程中未依照前述法律规定，履行立案、调查取证、责令改正、限期拆除等法定程序，确属程序违法。另，现无证据证明李明严涉案建筑已取得规划许可，无法认定为合法建筑。密云区政府作出被诉决定书已回应并支持李明严复议请求，确认被复议行为的违法性，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李明严的诉讼请求。
李明严不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：第一，一审判决未对行政强制拆除后行政机关处置建筑材料的法律依据、法定程序进行任何论述，而行政强制法并未规定行政机关有权在行政强制执行过程中可以处置相对人的建筑材料，被诉决定书确认了处置建筑材料程序违法，但也未就法律依据、法定程序进行论述，均属于适用法律错误。第二，李明严认为被申请复议的行为存在适用法律依据错误、超越职权、事实不清、证据不足、程序违法等多种情形，但被诉决定书仅对程序违法作出结论，不符合行政复议法规定的全面审查原则，一审法院对此也存在认定事实错误。第三，穆家峪镇不存在乡村规划区，一审判决将涉案建筑认定为属于穆家峪镇政府履行查处乡村违法建设法定职责的对象，属于适用法律依据错误。第四，穆家峪镇政府作出的《公告》并未对涉案建筑进行违法建设认定，密云区政府作为区县政府并不具有对乡村违法建设进行查处和直接认定的法定职责，但密云区政府在被诉决定书中对涉案建筑进行了违法建设认定，剥夺了相对人应通过原行政程序享有的陈述和申辩的权利，超越了区县政府的法定职权，法律依据不足。第五，规划部门不具有对乡村违法建设进行直接查处和认定的法定职责，规划部门出具的复函直接进行违法建设认定，超越了法定职权，而且超越了复议机关要求核实的内容，所出具的复函不具有合法性，密云区政府以规划部门出具的不具有合法性的复函作为作出被诉决定书的主要证据，属于证据不足。第六，一审判决认定“无法认定为合法建筑”与穆家峪镇政府作出的企业住所（经营场所）证明相互冲突，一审判决未对李明严提交的该证明的法律效力和法律后果、证据效力、证明力进行任何论述，刻意回避和遗漏了涉案建筑已被穆家峪镇政府确认为合法这一基本事实，一审判决对证据的审查判断存在严重遗漏，对基本事实故意回避，属于程序违法。第七，程序违法仅为行政复议应当查明的行政行为的违法情形之一，并不属于行政复议决定的法定种类，被诉决定书将“确认程序违法”作为行政复议决定的处理结果属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判并支持李明严的全部一审诉讼请求。
密云区政府认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本案一审审理期间，李明严向一审法院提交了如下证据材料：1.被诉决定书；2.视听资料；3.《公告》、行政复议申请、不予受理通知、行政起诉书、法院受理案件的票据、照片；4.租赁合同、企业住所（经营场所）证明、北京北方建宇投资顾问有限公司工商营业执照、组织机构代码证；5.密云区穆家峪镇（2016）第2号-答复《申请答复告知书》。
在一审法院审理期间，密云区政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：1.行政复议接待中心接待笔录；2.行政复议接待中心行政复议申请收据；3.当事人送达地址确认书；4.行政复议申请书；5.证据交换笔录；6.行政复议申请处理审批表；7.行政复议案件结案呈报表；8.2016年7月26日送达回证；9.2016年7月27日送达回证；10.行政复议接待中心接待笔录；11.身份证复印件；12.授权委托书及相关材料；13.穆家峪镇政府《公告》及送达回证；14.2016年5月6日行政复议申请书；15.2016年5月12日行政起诉书；16.受理案件通知书；17.人民法院诉讼收费专用票据（一审结算）；18.不予受理通知；19.照片；20.租赁合同；21.企业住所（经营场所）证明；22.企业法人经营执照及组织机构代码证；23.穆家峪镇政府答辩书；24.北京市国土资源局密云分局证明；25.关于2015年度土地卫片执法监督检查情况告知函；26.穆家峪镇2015年土地变更调查监测图斑情况明细表；27.国土资源违法案件询问笔录；28.穆家峪镇政府关于拆除刘林池村违法建设的实施方案；29.重大案件集体讨论记录。
一审法院经庭审质证及审查核实后认为，密云区政府提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信；李明严提供的证据具备真实性及与本案的关联性，但不能证明被诉行为违法，对其证明目的不予采信。
一审证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院同意一审法院的认证意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。
本院认为，关于穆家峪镇政府作出强制拆除行为是否具有行政职权的问题。城乡规划法第二条中规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定；第四十一条中规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续；第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第二条中规定，本市行政区域全部为规划区。本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动；第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照定进行处理。《北京市禁止违法建设若干规定》第二条规定，本市行政区域内制止和查处违法建设适用本规定；水务、文物保护、土地管理、园林绿化等有关法律法规另有规定的从其规定；第三条中规定，乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程；第十五条中规定，乡镇人民政府发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除。限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。根据上述法律、地方性法规并参照上述规章的相关规定，公民、法人或者其他组织未经批准在本市行政区域内的乡村农用地上建设建筑物、构筑物或其他设施的，既属非法占地行为，亦属违反城乡规划行为，乡、镇人民政府有权根据城乡规划法的有关规划违法的规定予以查处。故本案中，穆家峪镇政府对涉案违法建设具有进行查处的法定职权，李明严认为穆家峪镇政府超越职权没有事实根据和法律依据。
关于穆家峪镇政府作出强制拆除行为的主要证据是否充分的问题。根据穆家峪镇政府在行政复议程序中提交的《国土资源违法案件询问笔录》、《关于2015年度土地卫片执法监督检查情况告知函》、《公告》等证据材料，能够证明规划行政主管部门没有对涉案建筑核发过规划审批手续，故穆家峪镇政府作出强制拆除行为的主要证据充分。
关于穆家峪镇政府作出强制拆除行为是否违反法定程序的问题。城乡规划法、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》以及行政强制法对乡、镇人民政府查处违法建设的程序以及行政机关强制执行其作出的行政决定的程序均作了相应规定，但本案中穆家峪镇政府并未举证证明其在对涉案违法建设的查处过程中，履行了催告、告知和听取行政相对人陈述、申辩、作出强制执行决定等程序，亦未遵守法定期限即实施了强制拆除行为，故应认定其作出强制拆除行为的程序违法。
本案中，密云区政府收到李明严提出的行政复议申请后予以受理，通知穆家峪镇政府答复并提供证据、依据，经审查后在法定期限内作出被诉决定书并向当事人送达。密云区政府履行行政复议程序并无不当。
根据行政复议法第二十八条第一款第三项第3目的规定，具体行政行为违反法定程序的，应当撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。因穆家峪镇政府于2016年5月18日对李明严涉案建筑实施的强制拆除行为无法撤销或变更，故密云区政府作出被诉决定书确认穆家峪镇政府作出强制拆除行为及处置建筑材料行为程序违法的处理结果并无不当，履行行政复议职责的程序亦无不当。一审法院判决驳回李明严的诉讼请求，本院予以支持。李明严的上诉请求缺乏相应事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李明严负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 娄宇红
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年十一月十三日
书记员 孟雪儿