江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏06行终618号上诉人（原审原告）王先余，男，1966年6月1日生，汉族，住南通市通州区。被上诉人（原审被告）南通市规划局，住所地南通市崇川区工农南路101号。法定代表人马啸平，职务局长。委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师。王先余因不服南通市规划局规划行政许可一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2015年3月16日，江苏省人民政府作出苏政地[2014]939号《江苏省人民政府关于南通市通州区2014年度第9批次村镇建设用地的批复》，将包括南通市通州区兴东街道杨世桥村中三组0.3331公顷集体建设用地征收为国有。3月20日，南通市人民政府作出[2015]年（通州）第3号《南通市人民政府征收土地公告》，对征收土地位置及面积、征收补偿标准及安置办法等予以公告。同日，南通市国土资源局作出通州[2015]第3号《南通市国土资源局征地补偿安置公告》，对具体的土地补偿标准、安置费用、农业人员安置办法进行了公告。2015年4月27日，南通市通州区兴东街道办事处向南通市规划局申请办理《建设项目选址意见书》，并提交了通发改审（2015）9号《关于南通市通州区兴东街道办事处新建兴东幼儿园项目建议书的批复》、兴东镇20140915地块用地红线图、通州区兴东镇总体规划（2014-2030）等材料。2015年4月28日，南通市规划局核发了选字第320604201520011号《建设项目选址意见书》。同年5月4日，南通市通州区兴东街道办事处向南通市规划局申请办理《建设用地规划许可证》，并提交了建设项目选址意见书、建设项目环境影响登记（咨询）表、通发改审（2015）9号《关于南通市通州区兴东街道办事处新建兴东幼儿园项目建议书的批复》、通发改审（2015）13号《关于南通市通州区兴东街道办事处新建兴东幼儿园可行性研究报告的批复》、江苏省建设项目用地预审申请表、苏政地（2014）939号《江苏省人民政府关于南通市通州区2014年度第9批次村镇建设用地的批复》、[2015]年（通州）第3号《南通市人民政府征收土地公告》、通州[2015]第3号《南通市国土资源局征地补偿安置公告》、兴东镇幼儿园总平面图等材料。5月6日，南通市规划局核发了地字第320604201520022号《建设用地规划许可证》。原审认为，本案的争议焦点在于王先余是否具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，原告与被诉行政行为存在利害关系，是原告有权提起行政诉讼的前提条件。而判断是否存在利害关系要看被诉行政行为是否对原告的权利义务产生直接的、现实的、客观的影响，一般而言应当具备以下三个要素：一是被行政行为侵犯或者影响的合法权益必须客观存在；二是侵害或者影响已经发生或者必然发生；三是原告合法权益被侵害或者影响与被诉行政行为存在着必然联系。就本案而言，判断王先余是否具有原告诉讼主体资格，应当审查王先余在其主张的案涉地块有无客观存在的合法权益。《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第三十六条第一款规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。从上述法律规定可以看出，南通市规划局颁发选址意见书、建设用地规划许可证是对建设项目是否符合用地规划，对相邻权人是否造成影响等进行审查从而作出的许可行为。该行为是建设项目从立项审批到颁发建设用地规划许可、建设工程规划许可等一系列审批环节中的一项内容。从选址意见书、建设用地规划许可行为的性质和内容看，并不涉及建设项目用地范围内原先在该地块上承包经营的公民、法人或其他组织的权利义务。事实上，王先余主张的承包地已于2015年3月被征收为国有，王先余再主张该土地权利已经缺乏事实基础和法律依据，南通市规划局颁发选址意见书、建设用地规划许可证的行为发生在案涉地块被征收为国有之后，对王先余的权益不产生任何实际影响。综上，王先余与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王先余的起诉。王先余不服，向本院提起上诉称，原审法院未开庭审理，并无视上诉人提供的证据材料，在事实不清的情况下即认为上诉人没有具有行政诉讼的原告主体资格，没有事实和法律依据。请求撤销一审裁定，依法重新审理。被上诉人南通市规划局答辩称，一审裁定认定事实清楚，驳回上诉人的起诉依法有据；上诉人王先余一审起诉违反了行政诉讼中“一案一诉”的基本原则，亦符合裁定驳回起诉的情形。上诉人王先余的上诉理由不能成立，恳请驳回上诉，维持原裁定。本院经审理，对原审法院查明的案件事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。从上述规定可以看出，行政诉讼的原告不仅是其主观上对被诉行政行为的一种判断，还要求原告与被诉行政行为之间具有利害关系。本案中，从原审法院查明的案件事实来看，可以确认上诉人王先余已非被上诉人南通市规划局颁发的选址意见书、建设用地规划许可证项下土地的使用权人，故其与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系。综上，上诉人王先余与被诉行政行为之间不具有利害关系。原审认定王先余不具有原告诉讼主体资格的理由并无不当。此外，需要指出的是，上诉人王先余在一审起诉时将被上诉人南通市规划局的两个行政行为合并起诉亦不符合法定的起诉条件。原审据此裁定驳回起诉正确，本院予以维持。上诉人王先余的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  顾春晖审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一六年十二月二十三日书记员  吴 迪附：本裁定适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；