河南省潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1526行初8号
原告周宪珍，女，1970年9月5日生，汉族。
被告光山县公安局住所地：光山县紫水办事处海营东路与三环路交叉口。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人胡建国，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人何远宏，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告周宪珍因对被告光山县公安局作出的光公（治）行罚决字（2015）1339号行政处罚决定书不服，向光山县人民法院提起诉讼，信阳市中级人民法院根据行政诉讼交叉管辖的规定将该案指定本院审理。本院于2016年1月19日决定受理并组成合议庭公开开庭审理了本案，原告周宪珍、被告光山县公安局委托代理人胡建国、何远宏到庭参加了诉讼，现已审理终结。
原告诉称：2015年10月，原告等人赴京向有关部门投交材料后，意欲旅游后返家。10月16日中午，原告等13位群众在北京府右街意欲游玩以后返回，白雀镇政府官员对原告等人拦截拉扯，在北京民警的询问下，光山县官员告知北京警察原告是上访人员。之后，北京警察告知原告这里不是上访地域，后把原告等人送到久敬庄接济服务中心，叫光山县官员把原告接回去解决问题。原告周宪珍等人在北京是正常上访，到府右街是游玩路过，没有进入国家机关扰乱正常办公秩序，没有过激行为，没带上访材料，更没有寻衅滋事、毁损公私财物等违反社会秩序的行为。北京警方检查完毕后没有出具“训诫书”，也没有对原告录口供，证明原告没有任何违法行为。但被告歪曲事实，强冠“非访”罪名，其所认定原告等人的违法行为，没有事实依据和证据佐证，属适用法律错误；《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条对处罚种类规定了四项，其中有警告。被告将北京警方对原告行路中给予的口头告知“升格”为口头警告，退而言之，即便原告违犯了治安管理法规，那北京警方已经作出了“警告”处罚，被告又实施拘留，岂不一罪重复处罚？另外，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条载明行政处罚由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖，如原告违法应由北京警方处罚，被告没有处罚权。同时，北京警方没有提供任何证据证实原告有违法行为，被告却随心所欲对原告进行拘留，侵害原告的合法利益，处罚程序严重违法。综上，被告违反法定程序，在没有证据证实原告有非访事实的情况下对原告处以拘留十日的治安拘留属认定事实不清、程序严重违法。请求判令：1、确认光山公安局作出的光公（治）行罚决字（2015）1339号行政处罚决定书及对原告拘留10天系违法行为并予以撤销；2、删除在公安系统网络查询中原告拘留的“案底”；3、依法判决被告支付原告因非法拘留而造成损失，其中误工费应按建筑标准赔偿，精神抚慰金由法院按规定判决，并承担诉讼费。
原告未向法庭提供证据。
被告光山县公安局辩称：一、被告认定原告赴北京非法上访的事实清楚、证据确实充分，裁量适当，请求法院予以维持；二、因前述原因对赔偿请求应予驳回。
被告光山县公安局向法庭提交了以下证据：
一、被处罚人周宪珍、叶某甲、刘某甲、叶某乙、刘某乙、董某甲、石某某、李某某、董某乙、曾某某、周某某、刘某丙、王某某13人的陈述与辩解；接访人员方军、付传祥、钱运强、叶新峰的证言；证人王某、魏某、龚某、吴某、刘某证明材料；光山县公安局白雀园派出所所长方军出具的警方对叶某乙等人口头训诫的情况说明，以证明原告赴北京市中南海周边地区进行非法上访的事实。
二、北京市警方于2016年1月16日对信访群众孙某某在天安门地区“非访”出具的训诫书复印件，以证明天安门地区不是信访接待场所。
三、受案登记表、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、呈请行政处罚审批表、被诉处罚决定（附卷联）、行政拘留执行回执等在卷以证实被告作出的处罚程序合法。
四、法律依据：《信访条例》第十八条、第二十条第一款第（一）、（六）项、第四十七条第二款之规定；《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十三条；公安部公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条第一项；《中华人民共和国人民警察法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，被告依上述法律法规对原告违反治安管理行为案件行使管辖权。
经庭审举证、质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下认定：
原告对被告提交的第一、二组证据提出如下异议：认为第一项证据被处罚人的笔录、证人证言的真实性存疑，有的笔录没有被询问人的签名，不具有真实性；其他证人证言均系接访人员、公安人员出具，证人身份与本案有利害关系且千篇一律；对北京警方向案外人孙某某出具的训诫书认为不能证明其在中南海周边有违法活动的事实，与本案没有关联性。
经审查，上述证据中有的询问笔录上被处罚人未签名，但由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。证人证言所证实的内容与其他证据可相互印证，原告亦未能提出实质异议；被告举出北京警方对案外人作的训诫书并非为了证实原告的事实行为，其证明目的是天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访工作人员滞留或聚集；上述证据真实、合法，且具备与本案的关联性，故对前述证据本院予以采信。
原告对光山公安局提交的第三、四组证据提出如下异议：认为受案登记表不真实，不能证明北京警方就此立案并向光山公安局移送，故被告没有管辖权；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）中没有本人的签名，均不真实、不合法，表明被告未依法保障其权利。对被告具有行政处罚的职权没有意见，但认为没有证据表明北京警方交办了此案，不应对其行政拘留。
经审查，光山公安局该项证据中受案登记表的内容表明，被告系接到接访人员方军的报案后立案受理该案，并不是由北京市警方立案后向该局移送。该证据证明案件来源的事实；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）与本案事实相关，该部分证据中虽无原告等人的签名，但经办案人员注明，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。仅以此为由尚不足以否定上述证据的真实性和合法性。故本院对被告所提交的第三、四组证据予以采信。
经审理查明：光山县白雀园镇沿河村村民周宪珍、叶某甲、周某某、李某某、曾某某、叶某乙、董某甲、董某乙、王某某、石某某、刘某甲、刘某乙、刘某丙13人因对此前信访反映问题的评议结果不满，未按逐级走访程序申请复核，而自2015年10月起陆续赴京上访。光山县、镇两级政府派接访人员到信访人居住的旅馆，劝解告知应依法维权，同时告知北京中南海附近不是上访接待场所，不要去那里上访。2015年10月16日11时许，原告等13人携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访时，被北京民警查获。北京民警就此作出口头训诫并调来大巴车将原告等人送到北京市久敬庄接济服务中心。当日，原告等13人被接回光山县。
2015年10月17日，被告接到接访工作人员方军的报警后立案受理。当日，被告口头传唤了原告等人并进行了询问。
该局根据原告等人的陈述、接访人员证明材料及其他证人证言认定，原告在北京市中南海周边地区上访，其行为属严重违法行为。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，拟对原告进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向原告等人进行告知，并制作行政处罚告知笔录，原告拒绝在告知笔录“被告知人”处签名或捺指印，办案民警在该笔录中注明。被告作出被诉处罚决定后，于2015年10月17日向原告送达。当日，周宪珍被移送光山县拘留所执行拘留。
本院认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，被告具有作出被诉处罚决定的法定职权。被告在接到报案后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方的争议主要在于：一、被告作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确、执法程序是否合法。二、被告是否应向原告作出行政赔偿。
在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据原告等人在询问笔录中的陈述，以及接访人员的证言可以概括地认定：一、原告等人明知北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所，却在北京市中南海周边区域滞留，意图采用走访形式进行上访活动，北京市警方执勤人员就此对其进行口头训诫并予以阻止的事实。二、北京警方未对原告在北京中南海周边地区上访的行为出具训诫书，并不足以反证原告的行为不违反相关法律规定，也不足以反证原告等人的行为不符合治安处罚条件。因违反治安管理受到拘留的行政处罚，训诫书不是作出被诉处罚决定必须的定案依据。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的，以扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。本案中，原告等人明知中南海周边地区不是信访接待场所，仍以走访形式到系中央国家机关办公所在地的该区域进行信访活动，被告对其作出被诉处罚决定并无不当。
在执法程序上，被告在接到报警后立案受理，在被诉处罚决定作出前对原告等人进行了调查询问，并向原告事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利。在被诉处罚决定作出后向原告送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
在庭审中，原告提出，由于被告认为北京警方对原告等人作出了口头警告，因此即便原告违法，北京警方已经作出了“警告”处罚，被告又实施拘留是一事二罚，违背行政处罚法的原则。经查，警告属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，是国家对违法行为人的违法行为所作的正式否定性评价，通过谴责和告诫以使被警告人认识行为的违法性和对社会的危害，纠正违法行为。而口头警告适用前提是当事人承认该违法事实，且违法行为造成的后果轻微。据此，作为行政处罚种类之一的警告一般应当书面作出。结合本案实际，可认为原告等人在北京因违法行为而受到北京警方的口头警告属于训诫。训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。故原告等人所受到的北京警方的口头训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，被告对原告等人作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。
在庭审中，原告提出，其实施相关行为的行为地是北京，而北京警方未向被告交办本案，因此被告无管辖权。如前所述，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被告对该治安案件行使管辖权系对“属人管辖原则”的适用，在此情形下，该规范性文件可以被参照适用。
在庭审中，原告提出的诉讼请求第二项所谓删除在公安系统中拘留原告的“案底”的要求，经审查不属于行政诉讼案件的受理范围，对此诉求，本院不予审理。
关于光山公安局是否应向原告作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，原告要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，原告提出的行政赔偿请求事实依据不足，不予支持。
综上所述，被告具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周宪珍全部诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告周宪珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李智勇
人民陪审员 黄 琳
人民陪审员 黄守志
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 肖 燕