安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）六行初字第00089号
原告：陈向阳。
诉讼代表人：张广柱。
诉讼代表人：方启宏。
诉讼代表人：周超。
被告：舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路，组织机构代码00323888-2。
法定代表人：张秀萍，该县县长。
委托代理人：李军，该县国土资源局工作人员。
委托代理人：秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。
第三人：舒城县万佛湖镇人民政府，住所地安徽省舒城县万佛湖镇街道，组织机构代码00323825-X。
法定代表人：周世松，该镇镇长。
委托代理人：ＸＸ兵，安徽ＸＸ兵律师事务所律师。
委托代理人：杨洋，安徽ＸＸ兵律师事务所律师。
陈向阳诉舒城县人民政府不履行颁发国有出让土地使用权证法定职责一案，本院受理后，于2015年6月3日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年7月3日公开开庭进行了审理。原告陈向阳及诉讼代表人张广柱、方启宏、周超，被告舒城县人民政府的委托代理人李军、秦继忠，第三人舒城县万佛湖镇人民政府（以下简称万佛湖镇政府）的委托代理人ＸＸ兵、杨洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陈向阳诉称：2000年初，舒城县龙河镇人民政府（现为万佛湖镇政府）经舒城县人民政府批准，与合肥六建公司兴华工程处共同开发改造龙河镇老街，双方在开发合同中约定龙河镇政府负责办理房产证手续。2003年，市国土局认定龙河镇政府的开发行为违法，责令其在三十日内办理集体土地征用手续，并依法完善划拨土地使用权的出让审批手续。但该镇政府拒不履行，造成原告所购商品房无法办理国有土地使用权证，目前还属于违法建筑。原告多次向龙河镇政府反映，并于2014年4月18日向万佛湖镇政府报送了《关于请求办理梅河新街商铺（住）房土地使用权证书的报告》，而该镇政府仍以种种理由推诿不办。原告遂上访至市信访局，此信访由市国土局转送至舒城县国土局，舒城县国土局要求原告通过诉讼途径解决。故原告提起诉讼，请求判令被告依法为原告办理国有出让土地使用权证书，并承担相关费用；本案诉讼费用由被告承担。
舒城县人民政府辩称：1、市国土局已经对万佛湖镇政府就涉案“梅河新街”土地的违法行为进行处罚，责令其办理、完善各项手续，但该处罚决定内容至今未履行，根据《土地登记办法》的相关规定，在土地违法行为处理完毕前，被告无法为原告办理国有出让土地使用权证；涉案土地性质仍为集体土地和国有划拨土地，依法不具备办理国有出让土地使用权证的条件；2、原告未按照法定程序填写土地登记申请书，并向县国土部门申请办理，无申请即无受理，其诉求被告颁证不符合程序性规定。请求驳回原告诉请。
万佛湖镇政府陈述称：同意被告答辩意见。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、龙河镇老街道综合改造工程合同，证明第三人于2000年1月5日与合肥六建兴华公司工程处签订合同，约定第三人负责办理梅河新街商铺住房房产证，合肥六建兴华工程处负责缴付办证费用、一年内第三人交付房产证，第三人负责报建手续；
2、舒城县建设局舒建村字（2000）第10号文件，证明舒城县建设局批准改造建设梅河新街；
3、龙河镇梅河街道新街商铺住房销售指南，证明第三人发布虚假广告，未取得商品房预售许可证的情况下，在销售指南上发布“经舒城县房产局批准，该房屋将于2000年3月1日起正式发售”字样；
4、舒城县龙河镇政府出具收条一份，证明原龙河老街全部住房户在拆迁前既有土地证又有房产证；
5、舒城县龙河镇政府出具的证明1份，证明第三人非法转让国有土地、从事房地产经营活动；
6、邮送广告1份，证明第三人承诺代办房地产权证、免交契税；
7、舒城县发展计划委员会文件，证明该项工程建设经县政府同意；
8、舒城县建设局答复函1份，证明第三人在建设梅河新街实施中没有办理建设工程规划许可证，开发商无房地产开发资质，没有办理商品房预售许可证被责令停止销售；
9、六安市国土资源局六国土资（2003）219号行政处罚决定书，证明第三人非法转让土地，市国土局责令其办理集体土地征用手续并完善出让审批手续；
10、六安市中级人民法院（2006）六民再终字第29号民事判决书1份，证明第三人拒不履行行政处罚决定。
11、上访事项答复意见书2份，证明第三人拒不依法完善出让审批手续，两次答复都违背了房地产管理法的规定；
12、六安市国土资源局《来访事项转送通知书》1份，证明市国土局将原告的上访信转送舒城国土局处理；
13、舒城县人民政府《信访事项复查申请不予受理告知书》1份，证明被告不予以受理原告的信访事项复查申请，并告知原告通过法律诉讼解决；
14、舒城县国土资源局《信访事项不予受理告知书》1份，证明县国土局下达告知书，要求原告通过诉讼途径解决；
15、央广网报道共3篇，证明类似案件的解决办法；
16、六安市中级人民法院立案庭出具的收、退行政诉状证明1份，证明原告起诉没有超过诉讼时效；
17、信访信，证明128户派代表到市委市政府上访，信访信由市国土局信访转办至县国土局处理。
18、舒城县人民法院（2002）舒民二再初字第101号民事判决书，证明法院认定龙河镇政府经县政府批准开发改造老街；
19、房地产权证，证明住房用途是商住，房屋所占土地是出让土地；
20、六安市国土资源局六国土资（2003）227号土地违法案件行政处罚决定书，证明国土部门对开发商进行处罚，没有要求开发商承担办理土地登记和缴纳土地出让金；
21、土地登记申请，证明原告向县国土局申请办证；
22、舒城县国土资源局窗口服务指南，证明办证所需材料；
23、关于请求办理梅河新街道商铺住房土地使用权证书的报告，证明原告向第三人申请，要求镇政府提供梅河新街总土地登记证；
24、万佛湖镇政府综治办受理告知书及送达回执，证明镇政府将原告申请事项转交镇土管所予以受理；
25、信访事项复查申请书，证明原告向被告请求完善土地审批手续，办理土地证。
26、舒城县建设局舒城村字（2000）11号，证明涉案土地未经审批，由划拨土地变成商业用地，属于违法用地。
27、舒城县人大常委会办公室信访回函和万佛湖镇政府《关于张广柱等上访事项的情况说明》，证明县人大将镇政府的信访事项说明转交给原告。
28、万佛湖镇国土资源管理宣传明白纸，证明镇政府对非法用地行为是明知的。
被告质证认为：1，真实性关联性无异议，合法性有异议；2，三性无异议，证明龙河镇梅河新街改造项目根据当时城镇规划法规定报建设局批准的法定程序，批准合法；3-6，改造之后商铺买卖均不是被告参与的，对证据三性无法确认；7-9，三性无异议；10，与原告无关；11-18，关联性有异议，其中信访信是原告按照信访条例规定向相关部门和政府提出的信访诉求，不是通过司法途径进行诉讼主张，与本案无关；19，合法性有异议；20、无异议；21、真实性不能确认，国土部门没有收到这些书面申请；22、三性无异议；23、真实性无异议，关联性有异议，第三人并不是颁证机关；24-25，与本案无关联性；26，三性无异议，但不代表土地使用权性质为商业用地；27，与本案无关联性；28，真实性无法确认。
第三人质证认为：同意被告质证意见。3-6，真实性无异议；9，属于内部的行政处罚，是市国土局针对第三人做出的，并不必然引起原告主张的权利；22，根据该指南，办证需要提交商品房交易合同及申请书，张广柱的房屋买卖合同已被判决确认无效，故不存在办证的可能性；28，真实性无异议。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、《龙河镇老街道综合改造工程合同》1份，证明该合同涉及的土地出让没有经过招、拍、挂手续，是直接与合肥六建公司签订的有偿转让合同，系无效合同；
2、六安市国土资源局（2003）219《土地违法案件行政处罚决定书》，证明市国土局已针对涉案土地的违法行为作出了行政处罚，并责令镇政府依法完善出让审批手续，截至目前该违法行为尚未处理完毕；
3、六安市中级人民法院（2006）六民再终字第29号民事判决书一份，证明生效判决对张广柱签订的合同作出了无效认定，原告请求办证所依据的合同不具有法律效力，其请求无法律依据；
4、舒城县国土局情况说明一份，证明涉案土地为集体土地和划拨土地，原告诉请无事实和法律依据；
5、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地管理法》、《划拨土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记办法》等法律法规，证明原告要求办理国有出让土地使用权不符合法律法规规定。
原告质证认为：1，真实性无异议，证明目的有异议；2，真实性无异议；3，真实性无异议，与本案无关联性；4，真实性有异议，且与本案无关；5，与本案无关，被告适用法律错误。
第三人对被告所举证据没有异议。
第三人向本院提交以下证据：
1、第三人组织机构代码、法定代表人身份证明，证明第三人身份状况；
2、六安市中级人民法院（2006）六民再终字第29号民事判决书复印件，证明原告不具有主张房产权利的资格。
原告质证认为：1，没有异议；2，证据来源不合法。
被告对第三人所举证据没有异议。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院认为各方所举证据与本案具有一定的关联性，综合分析可以作为本案定案依据。
本院查明事实如下：2000年1月5日，原龙河镇人民政府（甲方）与合肥市六建工程公司兴华工程处（乙方）签订《龙河镇老街道改造工程合同》，甲方将该街道的综合改造工程有偿转让给乙方投资开发，甲方负责改造地段的房屋拆迁安置；改造后的商住房由乙方自售，在同等条件下优先拆迁户购买；甲方负责办理房产证手续，办证费用由乙方负责。2000年2月24日，舒城县建设局作出舒建村（2000）第10号《关于同意龙河镇老街综合改造详规的批复》。此后，龙河镇人民政府成立龙河镇老街道综合改造指挥部，收取了老街原住居民的土地证和房产证，并与合肥市六建工程公司兴华工程处联合发布《龙河镇梅河新街商铺（住）房销售指南》和邮寄广告。该销售指南上载明：梅河新街是由梅河路老街改造而来，该项工程由龙河镇人民政府统一规划，并报舒城县建设局批准的政府建设项目，经舒城县房地产管理局批准，该房屋将于2000年3月1日起正式发售；该邮送广告载明：代办房产权证，免交契税。2002年10月10日，舒城县发展计划委员会作出计投（2002）270号“同意你镇进行老街改造，总建筑面积8522平方米”的批复。
2003年12月4日，六安市国土资源局作出六国土资（2003）219号土地违法案件行政处罚决定，认定龙河镇人民政府未经批准，与合肥市六建工程公司兴华工程处签订上述改造工程合同的行为违法，决定：1、没收非法收入882590.47元，此款用于老街综合改造基础设施配套建设上；2、没收违法所得16892元，并处罚款1013.52元；3、责令龙河镇人民政府在30日内办理666.05平方米的集体土地征用手续，并依法完善8085平方米划拨土地使用权的出让审批手续。第三人万佛湖镇人民政府（原龙河镇人民政府）至今未履行该处罚决定的第三项内容。
后陈向阳和多名梅河新街房屋购买者，因无法办理国有出让土地使用权证，多次到万佛湖镇人民政府、六安市国土资源局、舒城县国土资源局、舒城县人民政府、舒城县人大常委会、六安市人民政府、安徽省人大常委会信访。2014年，第三人向原告等人答复称梅河新街的8085平方米土地原为国有划拨土地，根据相关法律政策，无法转为国有出让土地，原告若要求办理国有划拨土地证，镇政府将协助向有关单位申请按政策、程序办理，并承诺在今后的拆迁过程中按照国有土地标准进行赔偿原告的房屋。被告舒城县人民政府的信访部门及舒城县国土资源局信访部门答复称不属于信访事项，告知原告通过诉讼渠道解决。原告遂起诉来院。
另查明：涉案梅河新街占地总面积8751.05平方米，其中国有划拨土地8085平方米，集体土地666.05平方米。
本院认为：本案主要有两个争议焦点：一是原告是否曾向被告或其职能部门提出颁证申请；二是原告诉请被告履行颁发国有出让土地使用权证是否有事实和法律依据。
关于第一个争议焦点，根据《土地登记办法》第三条和第六条的规定，土地登记应当依申请进行，申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
本案中，第三人发布的销售指南和邮送广告明确告知购买人梅河新街商铺、住房是政府建设项目，并承诺代办房产权证。原告购买了涉案房屋，有理由相信第三人会为其代办房产证和土地证。后原告虽然取得了涉案房屋的房产证，但因未取得土地使用权证而向包括被告及其国土部门和第三人在内的多个部门信访要求颁证。第三人收到原告的信访答复后，当地土管所曾向舒城县国土资源局咨询相关政策，六安市国土资源局收到原告要求颁证的信访事项后亦将该信访件转至舒城县国土资源局。在诉讼过程中，原告提交了颁证申请书一份，主张其曾到舒城县国土资源局办证服务窗口申请办证，该窗口拒绝接收其申请，被告虽称未收到该申请书，但未能提供其受理申请的登记制度等证据。综合分析上述事实，原告购房后相信第三人会为其代办房屋相关权利证件，并多次向被告及其职能部门表达了申请颁证的意愿，被告对此是明知的，故被告主张原告未向其提出颁证申请，本院难以支持。
关于第二个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
《土地登记办法》第二十七条规定，依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
本案中，国土部门已认定涉案土地为国有划拨土地和集体土地，并不是国有出让土地，即涉案土地未履行相应的报批手续，没有由国有划拨和集体性质转为国有出让性质，目前并不具备颁发国有出让土地使用权证的条件，原告诉请被告颁发国有出让土地使用权证，本院难以支持。但本院需要指出的是，原告之所以购买涉案房屋并相信会取得国有出让土地使用权证，主要是出于对政府建设项目以及政府宣传材料的信赖，也即对政府权威及公信的信任。市国土部门曾于2003年责令第三人办理涉案集体土地征用手续、完善涉案划拨土地使用权的出让审批手续，但第三人至今未履行该处罚决定。被告及其相关职能部门和第三人应当正视原告的诉求，积极采取补救措施，妥善处理历史遗留问题，回应辖区内居民的信任。同时，基于此点理由，本院判定本案的诉讼费用由第三人承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈向阳的诉讼请求。
案件受理费50元，由第三人万佛湖镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张西湖
代理审判员 刘莹洁
人民陪审员 卢 红
二〇一五年九月七日
书 记 员 牛 婧
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《土地登记办法》
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第六条土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。