湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终字第393号
上诉人（原审原告）：隆回县桃洪镇天福村第6村民小组。
负责人：钱建旗，男，汉族，住隆回县。
委托代理人：钱镇栋，男，汉族，住隆回县。
委托代理人：钱书元，男，汉族，住隆回县。
被上诉人（原审被告）：隆回县人民政府，住所地隆回县桃洪镇桃洪中路109号。
法定代表人：刘军，该县县长。
委托代理人：龚小虎，该县法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：隆回县国土资源局，住所地隆回县桃洪镇桃洪西路141号。
法定代表人：范志海，该局局长。
委托代理人：杨胜光，该局工作人员。
上述两被上诉人共同委托代理人：杨子固，湖南志涛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：邵阳市人民政府，住所地邵阳市大祥区城北路6号。
法定代表人：刘事青，该市市长。
委托代理人：戴志，该政府工作人员。
委托代理人：禹勇，湖南振威律师事务所律师。
原审被告湖南省高速公路管理局邵阳管理处，住所地邵阳市大祥区城南园艺场。
法定代表人：张四平，该处处长。
委托代理人：许婷，湖南东放明律师事务所律师。
委托代理人：彭东钫，湖南东放明律师事务所律师。
上诉人隆回县桃洪镇天福村第6村民小组（以下简称天福村6组）诉邵阳市人民政府、隆回县人民政府、隆回县国土资源局（以下简称隆回县国土局）、湖南省高速公路管理局邵阳管理处（以下简称邵阳市高速管理处）行政不作为及行政赔偿一案，不服邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初198号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决查明，因修建邵怀高速公路，需要征收包括原告天福村6组在内的部分土地，2003年隆回县高速公路建设协调指挥部与天福村签订了《征用土地协议书》，按照邵阳市人民政府市政发［2003］10号文件和隆回县人民政府隆政发［2003］7号文件，对被征收土地进行了安置补偿。天福村6、7组因认为其土地在被征收后，原定建设高速服务区的项目一直未动工，致使该土地一直闲置，于2012年11月26日向被告隆回县人民政府提出《请求退还耕地、山地地归原主补偿闲置费的报告》，同年12月25日，被告隆回县国土局就原告反映的闲置土地信访事项作出答复，认为该被征收的土地属公路用地范围，为高速服务区预留用地，一直用于存放养护公路附属设施及种植高速公路养护的树木等，不存在土地闲置问题。2015年12月14日，天福村部分村民认为被告邵阳市高速管理处对征收天福村的集体土地管理不当，长期在该土地上堆放垃圾等有害物质，对周边环境造成了严重污染，向隆回县环保局进行检举。同年12月22日，隆回县环保局向邵阳市高速管理处提出妥善处理垃圾堆放问题的监察意见。
另查明，2016年3月29日，湖南省发展和改革委员会作出湘发改基础［2016］218号《关于同意建设沪昆高速公路隆回服务区的批复》，批复同意在本案诉争土地上修建高速公路隆回服务区，目前该服务区正在建设中。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，行政机关制定、发布的规范性文件不属于人民法院受案范围，原告天福村6组不能单独就邵阳市人民政府市政发［2003］10号文件和隆回县人民政府隆政发［2003］7号文件提起行政诉讼。原告于2012年向被告隆回县人民政府及隆回县国土局提出将闲置土地收回的要求，隆回县国土局于同年12月25日作出不存在闲置土地的答复，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”的规定，原告起诉隆回县国土局行政不作为已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院审查的是行政行为的合法性，邵阳市高速管理处作为湖南省高速公路管理局下辖的事业单位，并非本案适格的行政主体，原告起诉邵阳市高速管理处侵权赔偿等给原告造成的各项损失人民币596.984万元依法不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）、（二）项的规定，裁定驳回原告隆回县桃洪镇天福村第6村民小组的起诉。
上诉人天福村6组上诉称：1、原审法院认定事实和适用法律错误。本案没有超过诉讼时效。2、天福村6、7组被征收的66.87亩耕地的补偿费用明显低于土地管理法所规定的标准，隆回县人民政府应该按照邵阳市人民政府2002颁发的市政发[2002]17号文件标准进行土地补偿。3、天福村66.87亩耕地03年被征收直到2016年才动工建设，中间闲置了13年之久，隆回县国土资源局没有作出收回土地返还给集体的行政行为，这种不作为的行政行为应该追究相关行政责任，还应当赔偿6、7组13年的农业产量产值闲置费。请求撤销邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初198号行政裁定，赔偿上诉人各项损失637.264万元。
被上诉人隆回县人民政府答辩称，天福村6组起诉要求撤销隆政发（2003）7号文件，依法不属于人民法院受案范围，其他诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回上诉。
被上诉人隆回县国土局答辩称：上诉人在二审变更诉讼请求或增加诉讼请求均无法律依据，应不予受理。涉案土地不存在土地闲置问题。本案已超过诉讼时效。
被上诉人邵阳市人民政府答辩称：天福村6组起诉要求撤销市政发（2003）10号文件无法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，行政机关制定、发布的规范性文件不属于人民法院受案范围。一审法院根据查明的事实，结合相关法律驳回上诉人的起诉正确、合法，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审被告邵阳市高速管理处答辩称：上诉人的原审诉请已经超过法定起诉期限。答辩人不是行政机关，上诉人要求答辩人承担行政赔偿责任不属于行政诉讼受案范围。
经审理查明，本院认定的事实与原审认定的事实无异。本案原审判决采信的证据已随案移送本院，经审查，可以作为本案事实认定依据。
本院认为，2003年，隆回县高速公路建设协调指挥部与天福村签订《征用土地协议书》，按照邵阳市人民政府市政发[2003]10号文件和隆回县人民政府隆政发[2003]7号文件，对被征收土地进行了安置补偿。天福村6组在一审中提出撤销该两份文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的规定，行政机关制定、发布的规范性文件不属于人民法院受案范围。故天福村6组提出撤销邵阳市人民政府市政发[2003]10号文件和隆回县人民政府隆政发[2003]7号文件不属于行政案件的受案范围。天福村6组认为其土地被征收后，该土地一直闲置，于2012年11月26日向隆回县人民政府提出《请求退还耕地、山地地归原主补偿闲置费的报告》，隆回县国土局于同年12月25日作出不存在闲置土地的答复，天福村认为隆回县国土局不按土地法依法执行，有不作为的失职行为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”的规定，故天福村6组起诉隆回县国土局行政不作为已超过法定起诉期限。天福村6组在一审时起诉邵阳市高速管理处赔偿各项损失，但邵阳市高速管理处作为湖南省高速公路管理局下辖事业单位，并非适格的行政主体，现天福村6组在二审时改为要求隆回县人民政府、隆回县国土局和邵阳市人民政府赔偿其各项损失，不属于二审审查范围。且天福村与隆回县高速公路建设协调指挥部于2003年签订《征用土地协议书》，天福村也即领取了全部征地款，现天福村6组于2016年10月8日向邵阳市中级人民法院提起诉讼要求赔偿各项损失已超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，原审裁定驳回起诉并无不当。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 周清平
审判员 周志刚
审判员 李隽明
二〇一七年十月二十六日
书记员 龙邦宁