江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第00051号
原告陈某某。
委托代理人徐庆杰。
委托代理人汪胜男。
被告如皋市国土资源局。
法定代表人石剑。
出庭负责人周长海。
委托代理人范建军。
原告陈某某不服被告如皋市国土资源局（以下简称国土局）土地行政处罚决定一案，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，答辩期内被告国土局向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年6月11日公开开庭审理了本案。人民陪审员王祖谟、崔恒凤、韩永富、闾可勤参加听审，并由王祖谟参加合议庭。原告陈某某及其委托代理人徐庆杰、汪胜男、被告国土局的负责人周长海及委托代理人范建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2014年12月15日作出皋国土资罚（2014）148号行政处罚决定书（以下简称148号处罚决定），认定：2013年4月10日，陈某某未经有权部门批准，擅自占用如皋市某某街道某某村20组的面积为12717平方米土地新建生猪养殖场及配套设施（其中11934平方米用地不符合某某街道土地利用总体规划，位于一般农田），建筑物占地面积4486.31平方米，围墙长度405.7米。陈某某的占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，对陈某某作出如下行政处罚：责令退还非法占用的12717平方米土地，没收在非法占用的符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，被处罚人自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施拆除，并恢复土地原状，处以罚款人民币119340元。
被告国土局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.2013年4月12日、2013年8月20日与2014年3月22日责令停止土地违法行为通知书各一份及送达回证。2.违法案件立案呈批表。3.违法用地勘测平面图、勘测笔录、规划图、现状图及现场照片。4.对陈某某的询问笔录。5.陈某某与如皋市某某新农村投资有限公司（以下简称新农村公司）签订的租用土地协议书。6.陈某某个体工商户营业执照及身份证件。7.行政处罚听证告知书及送达回证。8.148号处罚决定及送达回证。以上证据证明被告对陈某某的违法行为作出的行政处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法。
原告陈某某诉称：被告作出的148号处罚决定无事实和法律依据，也违法了相关程序规定。第一，2013年3月6日，原告与如皋市人民政府申办的新农村公司签订租用土地协议书，某某镇书记郭夕俊及镇长唐建如也在该协议上签字，这是政府行为。该协议明确约定原告租用案涉土地用于生猪养殖。建房时，某某镇及某某村的政府办事人员与新农村公司的相关人员均到场指导测量放线。原告与有权部门签订了协议租用土地，而非擅自占用案涉土地。第二，2014年12月8日，被告向原告送达了行政处罚听证告知书，原告按通知时间到达听证地点，并没有相关人员主持并召开听证会，而非148号处罚决定所称原告未进行陈述和申辩。综上，要求判令撤销被告作出的148号处罚决定。
原告陈某某向本院提供以下证据：1.新农村公司的工商登记资料，证明该公司系政府投资，具有政府管理的职能。2.行政复议决定书。
被告国土局辩称：第一，被告作出148号处罚决定认定事实清楚、适用法律准确。第二，原告的诉求无事实和法律依据。原告与新农村公司签订的租用土地协议书，属于土地承包经营权流转的一种形式，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第二款的规定，土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。原告虽签订土地租用协议，但原告用于非农业建设，未经土地行政主管部门批准，事后也未补办用地手续。综上，应驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：证据1的三份违法行为通知书均系在2014年7月3日同时作出并同时送达原告。证据2，原告的猪舍实际建成于2012年，国土局对违法事实的表述与客观事实不一致。证据3-9，真实性无异议。被告对原告提供的证据的质证意见为：证据1与本案无关联。证据2无异议。根据诉辩双方的举证、质证意见，本院对证据认定如下：原、被告提供的证据来源合法，证明的内容和本案相关联，可以作为认定本案事实的证据。
经审理查明：2013年3月6日，原告陈某某（乙方）与新农村公司（甲方）签订租用土地协议书，主要载明：乙方租用甲方万顷良田某某项目区的土地17.4亩用于生猪养殖，租地期限从2013年3月6日至2023年3月5日。乙方因生产生活需搭建房舍及固定设施，则需征得甲方同意后按照统一设计要求执行方可实施，长期固定建筑必须审批手续齐全后方可实施。被告国土局监察人员在巡查过程中发现陈某某的猪舍及配套设施建设情况，向其送达了责令停止土地违法行为通知书，责令陈某某停止违法建设行为，听候处理。同时对陈某某的违法用地行为进行了调查。经勘测，陈某某占用土地12717平方米，建筑物占地总面积4486.31平方米（其中尚未建成的建筑物占地面积1908.62平方米），围墙总长度405.7米。2014年11月28日，被告国土局对陈某某的非法占地行为进行立案查处。2014年12月5日，被告作出《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。因原告陈某某未提出书面听证申请，被告未举行听证。2014年12月15日，被告国土局作出148号处罚决定，并交待了申请复议或起诉的权利。处罚决定书于同月16日送达原告陈某某。陈某某不服该处罚决定，向如皋市人民政府申请行政复议。2015年4月9日，如皋市人民政府作出行政复议决定，维持148号处罚决定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”的规定，以及《江苏省土地管理条例》第三条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地和管理和监督工作”的规定，被告国土局具有对本市辖区内的土地行使监督管理，对土地违法行为进行处理的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告陈某某占用农用地新建生猪养殖场及配套设施等非农建设，其应当根据上述规定办理农用地转用审批手续。陈某某虽与新农村公司签订租用土地协议书，协议书明确载明“长期固定建筑必须审批手续齐全后方可实施”，陈某某理应知道在其建设生猪养殖场及配套设施前应办理相关的审批手续。原告陈某某未经批准占用土地进行生猪养殖场及配套设施建设，事实清楚，证据充分。
对于原告所称被告未按告知书内容举行听证，程序违法的意见，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；……”，可见，行政机关须告知当事人有要求举行听证的权利，但是否举行听证应由当事人在规定的期限内提出。本案被告国土局向原告陈某某作出的《行政处罚听证告知书》明确告知原告“享有陈述、申辩和要求听证的权利。如要求上述权利，应当在接到本告知书之日起三日内提出书面申请，逾期不提出的，视为放弃陈述、申辩和听证权利”，原告陈某某没有要求听证，被告在事实清楚的情况下作出148号处罚决定，程序并无不当。
关于原告所述被告所举证据中的三份责令停止土地违法行为通知书作出日期虽写为2013年4月12日、2013年8月20日与2014年3月22日，但实际同时形成于2014年7月3日，被告国土局处罚程序违法。被告国土局作出的责令停止土地违法行为通知书只是为告知原告“停止违法建设行为，听候处理”，该通知行为仅是一种通知行为，可以发生在被告对相对人违法行为立案查处前，也可以发生在被告对相对人违法行为立案查处后，但发出该通知并不是行政处罚的必经程序，所以即使被告存在在同一天形成三份责令停止违法行为通知书并送达原告的情形，却不能由此认定被告对陈某某作出行政处罚的程序严重违法，应予撤销。
庭审后，参加庭审的人民陪审员一致认为：新农村公司亦有违法出租土地的行为，仅处罚原告陈某某有失公正。合议庭认为，我国实施的是最严格的土地管理制度，鉴于目前土地资源浪费严重，违法用地层出不穷的现状，应加大对违法用地的整治力度。因此，被告对新农村公司是否存在违法用地行为也应及时调查处理，以体现行政行为的公平、公正，从而有效保护土地资源的合理利用，杜绝违法用地行为的发生。
综上，因陈某某的违法用地行为，被告国土局作出处罚，事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告陈某某要求撤销被告国土局作出的该处罚决定，理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈某某要求撤销被告如皋市国土资源局于2014年12月15日作出的皋国土资罚（2014）148号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，户名：南通市财政局，账号47×××82）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 唐 霄
人民陪审员 王祖谟
二〇一五年七月九日
见习书记员 许华平
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。