河北省沧州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）冀09行终62号
上诉人（原审被告）沧州市国土资源局，住所地沧州市运河区御河西路54号。
法定代表人王彤，局长。
委托代理人王彦飞，该局执法监察分局副局长。
委托代理人杨坤，河北福鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘立芹。
委托代理人王飞，北京京华律师事务所律师。
上诉人沧州市国土资源局因不履行法定职责一案，不服沧州市运河区人民法院（2015）运行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，青县马厂镇范官屯村村民刘立芹等11位村民于2015年5月4日通过特快专递向沧州市国土资源局邮寄举报材料，主要反映青县人民政府在征收范官屯村土地过程中存在违法行为，请求对上述征收行为进行调查，并依法对征收过程中的违法行为进行查处。被告沧州市国土资源局2015年5月5日收到举报材料后，于2015年5月8日将该举报查处申请书批转至青县国土资源局，其结果至今未回复原告。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，第七十八条规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用地土论处。”1995年12月18日国家土地管理局发布的《土地违法案件查处办法》第八条规定：“政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖。”第十三条规定：“土地管理部门对上级交办，其他部门移送群众举报的土地违法案件，应当受理”。按照上述相关规定，本案被告属于县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规行为的监督检查的法定职责，而原告向被告提交的举报查处申请事项（即举报青县人民政府违法征用土地行为）属于土地管理法调整范围的案件，被告应当对其举报依法受理并履行监督检查职责，而本案被告沧州市国土资源局收到原告举报查处申请书后未予受理，违反了上述法律及规章的规定，其行为属于未履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告沧州市国土资源局对原告东才等人的举报事项履行土地监督检查职责。
沧州市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、一审判决认定事实错误。被上诉人向上诉人邮寄的《举报查处申请书》中举报事项的主要内容为对土地征收过程中政府的违法行为进行查处。而一审判决中认定被上诉人的请求事项为对土地征收过程中的违法行为进行查处。因此，被上诉人申请查处的对象与一审判决的认定并不一致，一审判决认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。1、被上诉人的请求事项为对土地征收过程中政府的违法行为进行查处，而涉案征地实施行为的主体是青县人民政府，土地转用和征地批准行为的主体是河北省人民政府。被上诉人作为上级政府的土地管理部门无权对下一级政府的征地实施行为进行查处。《土地管理法》第六十六条，六十七条是关于行政监督的相关规定，是指行政机关对违反土地管理法律、法规的行政相对人进行监督检查的相关规定，而本案中，被上诉人的申请事项为对青县政府征地报批及征地实施行为进行查处。因此，《土地管理法》第六十六条在本案中不应予以适用。2、《土地管理法》第七十八条没有赋予上级人民政府的土地管理部门查处下一级人民政府的土地违法行为的权力，更没有赋予上级人民政府的土地管理部门对下一级人民政府非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分的权力。更为关键的是，行政处分行为属于行政机关的内部行政行为，不会对行政相对人的实体权利、义务产生实质性的直接影响，不具有可诉性。因此，对于被上诉人的举报事项，上诉人并无查处职责。依据《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖”的规定，被上诉人的举报的破坏耕地等违法行为，应由青县国土资源局管辖。上诉人已将被上诉人的查处申请批转至青县国土资源局，已经履行了相应的法定职责。因此，《土地管理法》七十八条在本案中不应予以适用。3、依据2014年7月1日实施的《国土资源行政处罚办法》第四十七条：“本办法自2014年7月1日起施行。原地质矿产部1993年7月19日发布的《违反矿产资源法规行政处罚办法》和原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》同时废止”的规定，《土地违法案件查处办法》已被新法废止，属于无效的部门规章，因此，一审判决依据该《查处办法》第八条、第十三条的规定作出判决属于适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，请二审法院查明事实，依法撤销原审判决，并依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。
被上诉人辩称，一、被答辩人有义务对答辩人的举报事项进行查处。依据《土地征用公告办法》第十三条规定，市、县级土地行政主管部门有职责受理对土地征收过程中问题的举报。该法条没有限制举报的顺序，即答辩人有权利向被答辩人进行举报。再依据《河北省国土资源违法案件查处规定》第九条规定，涉及地方政府违法批地的案件，由上一级国土资源行政主管部门指定管辖。第十五条规定，公民举报的土地资源违法案件，土地行政主管部门应当受理。故被答辩人有职责对答辩人的举报进行调查。二、被答辩人应在合理期限内对答辩的举报进行答复。依据《最高人民法院关于捃行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民可以向人民法院提起诉讼。本次查处是由答辩人举报引起的，被答辩人在法定期限内对是否立案查处、以及是否进行了查处均未向答辩人作出任何形式的答复，使答辩人的知情权无法保障。故答辩人认为被答辩人行政不作为。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，应维持一审，驳回被答辩人的上诉。
本院认为：《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第六条规定：省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。被上诉人在一审起诉状的诉讼请求是，依法确认被告沧州市国土资源局对原告土地违法举报未进行查处的行为违法，并判决被告沧州市国土资源局对原告举报的土地违法事项进行查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被上诉人与所举报的土地违法行为是否存在利害关系应予查清。依据2014年7月1日实施的《国土资源行政处罚办法》第四十七条的规定，原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》已被废止，原审判决引用《土地违法案件查处办法》相关条款属于适用法律、法规错误。
综上，原审判决认定基本事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销沧州市运河区人民法院（2015）运行初字第78号行政判决；
二、发回沧州市运河区人民法院重审。
审 判 长 庞爱民
审 判 员 张春明
代理审判员 赵书裙
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 兰明慧
报张院长审批。
庞爱民4.29
河北省沧州市中级人民法院
行政裁定书
（2016）冀09行终62号
上诉人（原审被告）沧州市国土资源局，住所地沧州市运河区御河西路54号。
法定代表人王彤，局长。
委托代理人王彦飞，该局执法监察分局副局长。
委托代理人杨坤，河北福鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘立芹，女，1963年1月27日出生，汉族，住沧州市青县。
委托代理人王飞，北京京华律师事务所律师。
上诉人沧州市国土资源局因不履行法定职责一案，不服沧州市运河区人民法院（2015）运行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，青县马厂镇范官屯村村民刘立芹等11位村民于2015年5月4日通过特快专递向沧州市国土资源局邮寄举报材料，主要反映青县人民政府在征收范官屯村土地过程中存在违法行为，请求对上述征收行为进行调查，并依法对征收过程中的违法行为进行查处。被告沧州市国土资源局2015年5月5日收到举报材料后，于2015年5月8日将该举报查处申请书批转至青县国土资源局，其结果至今未回复原告。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，第七十八条规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用地土论处。”1995年12月18日国家土地管理局发布的《土地违法案件查处办法》第八条规定：“政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖。”第十三条规定：“土地管理部门对上级交办，其他部门移送群众举报的土地违法案件，应当受理”。按照上述相关规定，本案被告属于县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规行为的监督检查的法定职责，而原告向被告提交的举报查处申请事项（即举报青县人民政府违法征用土地行为）属于土地管理法调整范围的案件，被告应当对其举报依法受理并履行监督检查职责，而本案被告沧州市国土资源局收到原告举报查处申请书后未予受理，违反了上述法律及规章的规定，其行为属于未履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告沧州市国土资源局对原告东才等人的举报事项履行土地监督检查职责。
沧州市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、一审判决认定事实错误。被上诉人向上诉人邮寄的《举报查处申请书》中举报事项的主要内容为对土地征收过程中政府的违法行为进行查处。而一审判决中认定被上诉人的请求事项为对土地征收过程中的违法行为进行查处。因此，被上诉人申请查处的对象与一审判决的认定并不一致，一审判决认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。1、被上诉人的请求事项为对土地征收过程中政府的违法行为进行查处，而涉案征地实施行为的主体是青县人民政府，土地转用和征地批准行为的主体是河北省人民政府。被上诉人作为上级政府的土地管理部门无权对下一级政府的征地实施行为进行查处。《土地管理法》第六十六条，六十七条是关于行政监督的相关规定，是指行政机关对违反土地管理法律、法规的行政相对人进行监督检查的相关规定，而本案中，被上诉人的申请事项为对青县政府征地报批及征地实施行为进行查处。因此，《土地管理法》第六十六条在本案中不应予以适用。2、《土地管理法》第七十八条没有赋予上级人民政府的土地管理部门查处下一级人民政府的土地违法行为的权力，更没有赋予上级人民政府的土地管理部门对下一级人民政府非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分的权力。更为关键的是，行政处分行为属于行政机关的内部行政行为，不会对行政相对人的实体权利、义务产生实质性的直接影响，不具有可诉性。因此，对于被上诉人的举报事项，上诉人并无查处职责。依据《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖”的规定，被上诉人的举报的破坏耕地等违法行为，应由青县国土资源局管辖。上诉人已将被上诉人的查处申请批转至青县国土资源局，已经履行了相应的法定职责。因此，《土地管理法》七十八条在本案中不应予以适用。3、依据2014年7月1日实施的《国土资源行政处罚办法》第四十七条：“本办法自2014年7月1日起施行。原地质矿产部1993年7月19日发布的《违反矿产资源法规行政处罚办法》和原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》同时废止”的规定，《土地违法案件查处办法》已被新法废止，属于无效的部门规章，因此，一审判决依据该《查处办法》第八条、第十三条的规定作出判决属于适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，请二审法院查明事实，依法撤销原审判决，并依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。
被上诉人辩称，一、被答辩人有义务对答辩人的举报事项进行查处。依据《土地征用公告办法》第十三条规定，市、县级土地行政主管部门有职责受理对土地征收过程中问题的举报。该法条没有限制举报的顺序，即答辩人有权利向被答辩人进行举报。再依据《河北省国土资源违法案件查处规定》第九条规定，涉及地方政府违法批地的案件，由上一级国土资源行政主管部门制定管辖。第十五条规定，公民举报的土地资源违法案件，土地行政主管部门应当受理。故被答辩人有职责对答辩人的举报进行调查。二、被答辩人应在合理期限内对答辩的举报进行答复。依据《最高人民法院关于捃行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民可以向人民法院提起诉讼。本次查处是由答辩人举报引起的，被答辩人在法定期限内对是否立案查处、以及是否进行了查处均未向答辩人作出任何形式的答复，使答辩人的知情权无法保障。故答辩人认为被答辩人行政不作为。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，应维持一审，驳回被答辩人的上诉。
本院认为：《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第六条规定：省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。被上诉人在一审起诉状的诉讼请求是，依法确认被告沧州市国土资源局对原告土地违法举报未进行查处的行为违法，并判决被告沧州市国土资源局对原告举报的土地违法事项进行查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被上诉人与所举报的土地违法行为是否存在利害关系应予查清。依据2014年7月1日实施的《国土资源行政处罚办法》第四十七条的规定，原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》已被废止，原审判决引用《土地违法案件查处办法》相关条款属于适用法律、法规错误。
综上，原审判决认定基本事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销沧州市运河区人民法院（2015）运行初字第78号行政判决；
二、发回沧州市运河区人民法院重审。
审判长庞爱民
审判员张春明
代理审判员赵书裙
二〇一六年四月二十五日
书记员兰明慧