潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第48号
原告张X，女，1972年生，汉族，住光山县马畈镇。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人陈凛，女，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人杨光超，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告张X诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，于2014年10月10日向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年10月28日立案受理，于2014年10月29日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭审理了本案。原告张X，被告光山公安局的委托代理人陈凛、杨光超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山公安局于2014年3月19日对张X作出光公（治）行罚决字（2014）0221号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以其与兰XX等六人一起赴北京市中南海周边信访为由，决定对其给予行政拘留10日的处罚。张X对处罚决定不服，向光山县人民政府申请行政复议。复议机关经审理后，维持了被诉处罚决定。
光山公安局于2014年11月6日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、光山公安局民警对段XX、兰XX、魏X、易X乙、屈XX、张X等六人的询问笔录，接访人员扶伟、李萌出具的书面证明材料，北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201403180105号训诫书，证明张X与段XX等共六人，因有关刑事案件的民事赔偿问题赴北京市中南海周边进行非法上访的事实。
二、中共光山县委群众信访工作部《关于建议对赴京“非访”人员易X乙等6人依法处置的报告》及“报告处理笺”、受案登记表、传唤证、传唤告知家属通知书、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联），证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
三、光山县拘留所收拘回执、暂缓执行拘留申请书、担保人保证书、行政复议申请书、暂缓执行行政拘留审批表，证明对张X的行政拘留已执行5日，因其提出行政复议申请，其余行政处罚暂未执行。
四、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》。
原告张X诉称，由于马畈镇易X甲非法集资案的民事赔偿一事，七年中其逐级上访多次，但问题仍得不到解决，其才再次去北京上访。2014年3月18日，其与兰XX等一行六人去北京上访，一到北京市中南海周边就按照当地警察指示经登记后坐车到马家楼信访接济中心。在此期间其一行六人没有滞留、聚集、缠闹，而是听从警察安排，没有违反法律法规规定。但被告光山公安局将其六人强制带回光山县，途中对其粗暴对待，未保障其基本权利，到达光山后又将其行政拘留10日。在北京期间，北京市公安局西城分局已对其作过训诫处理，并未立案移送被告光山公安局对其进行第二次处罚。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（治）行罚决字（2014）0221号行政处罚决定书；二、判令被告光山公安局向其赔偿误工费、精神损失费60000元并向其赔礼道歉。
被告光山公安局辩称：一、该局对张X的处罚符合法律规定。张X等六人于2014年3月18日8点多在北京市中南海周边上访、滞留时被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，进行训诫并下达了训诫书。张X等六人采取走访形式进行信访，既没有推选代表，又没有向有权处理的本级或上一级机关提出，而是多次到北京市中南海周边非法聚集上访，严重影响了中南海周边秩序，其行为违反了《信访条例》的规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，该局对此案有管辖权。该局在将张X等人传唤到案后，经过询问调查、收集证据、告知、送达等程序，依法作出了被诉处罚决定。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有在行政机关及其工作人员侵害受害人人身权和财产权时，受害人才有取得赔偿的权利，而该局对张X作出的拘留处罚符合法律规定。张X诉称该局在传唤过程中对其粗暴对待与事实不符。据此，该局对张X的处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。请求依法维持被诉处罚决定，驳回张X的诉讼请求。
原告张X向本院提交了以下诉讼证据材料：
一、被诉处罚决定、光山县人民政府光政复决字（2014）8号行政复议决定书、行政复议文书送达回证，证明其不服被诉处罚决定向复议机关申请复议，复议机关对被诉处罚决定予以维持；其于2014年10月8日收到该复议决定书。
二、北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201403180105号训诫书（复印件），认为该训诫书上的照片是其身份证照片而不是上访当日所拍摄，所以该训诫书不是真实的。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山公安局对张X提交的第一项证据不持异议。因该部分证据均具备真实性、合法性且与本案事实相关，本院予以采信。该局对张X提交的第二项证据提出异议，认为其不能达到证明目的。
经审查，张X所提交的第二项证据系与光山公安局所提交训诫书内容一致的复印件。该训诫书具备形式要件，在原件上加盖有“北京市公安局西城分局府右街派出所”的公章并有承办民警的签名。因此，该训诫书系具有法律效力的文书，具备合法性和真实性；该训诫书能够证明张X到北京市中南海周边进行信访活动，与本案事实具有关联性。张X就该训诫书未能提出相反证据予以反驳，其所提出的异议不足以否定该训诫书的真实性，故本院对该训诫书予以采信，但张X提交该训诫书不能证明待证事实。
二、张X对光山公安局提交的第一项证据提出异议，认为证据内容不真实，不能证明其存在非法上访的事实。但其未能提出相反证据予以反驳。
经审查，该项证据中接访人员扶伟、李萌出具的书面证明材料属于书面形式的证人证言，但均未附证人身份证明文件，欠缺法定形式要件，本院不予采信。该项证据中对段XX的询问笔录，被询问人本人未签名，而由询问人注明其阅读后拒绝签名的情况。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，在此情形下被询问人不签名并不影响询问笔录的真实性和合法性。除此以外，该项内其他证据也具备真实性、合法性，且该部分证据与本案事实相关，本院均予以采信。
三、张X对光山公安局提交的第二、三项证据均提出异议，认为其内容不真实。但其未能提出相反证据予以反驳。
经审查，光山公安局第二项证据中的传唤证、传唤告知家属通知书、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）中无被传唤、通知、告知和处罚人的签名，而由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。除此以外，该两项内其他证据也具备真实性、合法性，且该部分证据与本案事实相关，本院均予以采信。
经审理查明：2008年前后，张X因其在易X甲（已被判处刑罚）非法集资案中的集资款未能追回一事开始多次上访。2014年3月16日，张X与兰XX、魏X、易X乙、段XX、屈XX等六人再次因此事前往北京上访。2014年3月18日，张X等六人一起以走访形式在北京市中南海周边区域上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所查获。该所就此作出（2014）第201403180105号训诫书对张X进行了训诫，并将其送到北京市马家楼接济服务中心。后张X等六人被光山县接访人员从北京接回。
2014年3月18日，光山公安局接到信访部门报警并进行了登记。2014年3月19日，中共光山县委群众信访工作部向该县“规范信访秩序依法处置非正常上访工作领导小组”提出对张X等六人“赴京非访”由公安机关依法予以处置的报告，该小组领导批示就此向光山公安局进行移送。光山公安局于当日立案受理。
光山公安局于2014年3月19日对张X进行了传唤和询问。该局根据张X及其他五人的陈述、接访人员证明材料及训诫书认定，张X等六人因与河南省光山县马畈镇居民易X甲就债务问题引发纠纷，该问题得不到解决而一起赴北京市中南海周边信访。该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，拟对张X进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向张X进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，在该笔录中载明“你的行为已构成扰乱公共场所秩序”。张X未在该笔录“被告知人”处签名或捺指印，光山公安局办案民警在该笔录上注明“本告知笔录已于2014年3月19日10时37分向张X宣告并送达，张X拒绝签字、捺印”。光山公安局作出被诉处罚决定后，向张X送达。张X亦未在该处罚决定附卷联上签名或捺指印，光山公安局办案民警在该联上注明“本决定书已于2014年3月19日13时47分向张X宣告并当面送达，张X拒绝签字捺印”。当日，张X被移送光山县拘留所执行拘留。在执行过程中，张X以其对被诉处罚决定提出行政复议为由，申请暂缓执行拘留。经担保人担保，光山公安局于2014年3月23日决定对剩余拘留期暂缓执行。
2014年4月17日，张X向光山县人民政府提出行政复议申请。复议机关经审理于2014年5月27日作出光政复决字（2014）8号行政复议决定书，决定维持被诉处罚决定。张X于2014年10月8日收到该复议决定书，但其对此仍不服，遂向光山县人民法院提起行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。
本案双方当事人的争议主要在于：一、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法。二、光山公安局是否应向张X作出行政赔偿。
关于光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。而根据张X在起诉状中自认的事实，段XX、兰XX、魏X、易X乙、屈XX、张X等六人在询问笔录中的陈述，以及北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201403180105号训诫书可以认定：一、张X在此次赴北京上访前，曾就追索集资款一事前往北京上访。二、2014年3月18日，张X等六人一同在北京市中南海周边区域采用走访形式进行上访活动时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并就此对其进行了训诫。三、北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明张X此次的上访行为违反了相关法律规定。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）规定，在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的，以扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。本案中，张X在已就同一事项赴京上访后，又与兰XX、魏X、易X乙、段XX、屈XX等五人一起前往并非信访接待场所而系中央国家机关办公所在地的北京市中南海周边地区进行上访活动，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。光山公安局在被诉处罚决定中适用的法律条文是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，并未明确适用该款的具体项。但其在“行政处罚告知笔录”中将张X的行为认定为“构成扰乱公共场所秩序”。因此，光山公安局在作出被诉处罚决定时存在适用法律不具体的瑕疵，但该瑕疵未对张X的实体权利义务产生实际影响，不足以构成撤销被诉处罚决定的理由。
在执法程序上，光山公安局在接到该县“规范信访秩序依法处置非正常上访工作领导小组”移送后立案受理，在被诉处罚决定作出前对张X进行了调查询问，并向张X事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利。在被诉处罚决定作出后向张X送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
关于光山公安局是否应向张X作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，张X要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，张X提出的行政赔偿请求事实依据不足，本院不予支持。
在诉讼中张X提出，其因本次上访已受到北京市公安机关的训诫，光山公安局对其作出的被诉处罚决定系重复处罚。对此，首先，训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。因此，张X所受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，光山公安局对张X作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。
在诉讼中张X提出，其系被光山公安局强制从北京带回光山县，该局系滥用职权。因该事实属另一法律关系，与本案被诉处罚决定之间没有关联，本院对此不予审理。
综上所述，光山公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律虽不具体但不影响张X的实体权利义务。张X的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告张X要求撤销被告光山县公安局光公（治）行罚决字（2014）0221号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告张X关于要求被告光山县公安局向其赔礼道歉，并赔偿误工费、精神损失费等共计60000元的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由原告张X负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 谢 晖
人民陪审员 黄守志
二〇一四年十二月三日
书 记 员 梁 进