广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤02行终104号
上诉人（原审原告）：罗远河，男，1954年8X月X5日出生，汉族，广东省乐昌市人，农民，住广东省乐昌市。
委托代理人：王飞，广东雅商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐昌市梅花镇人民政府。地址：广东省乐昌市梅花镇。
法定代表人：颜昌松，镇长。
委托代理人：杨国豪，乐昌市梅花镇人民政府综合治理办公室科员。
委托代理人：李增清，乐昌市司法局梅花司法所所长。
上诉人罗远河与被上诉人乐昌市梅花镇人民政府（以下简称：“梅花镇政府”）镇政府不履行保护财产权即按照协议发放征地补偿款一案。不服乐昌市人民法院作出的（2016）粤0281行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年8月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年9月29日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
上诉人罗远河不服原审裁定向本院上诉称：一、原审法院在“梅花镇政府”未完成举证责任的情况下，迳行驳回罗远河起诉没有法律及事实依据。（一）“梅花镇政府”未提供证据证明罗远河起诉超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条第一款第（一）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”，既然“梅花镇政府”认为罗远河超过起诉期限，应当提供证据。原审法院查明，罗远河持有的《山林管理责任制合同》、《自留山使用证》均载明罗远河系本案涉及“新山子里”山林的管理人，且“新山子里”山林因修建京珠高速公路建设被征用、相关征地补偿款已发放至“梅花镇政府”。同时，“梅花镇政府”也明确因“新山子里”山林权属存在争议尚未将相应的征地补偿款发放，并表示“待争议山岭权属明确后再进行发放”。既然“梅花镇政府”认为“新山子里”征地补偿款尚不具备支付的条件，“梅花镇政府”又如何能够确定罗远河诉讼时效的起算时间并认为罗远河的起诉已过起诉期限？（二）原审法院错误认定“原告从2004年就知道被告作出不同意发放征地补偿款的行政行为”，并据此认为罗远河起诉超过起诉期限是没有依据的。按照原审查明事实，罗远河庭审确认“应该是在2004年我去政府领取补偿款的时候，政府说我这个山林存在争议”，“梅花镇政府”也称“原告2004年来领取补偿款的时候，告知他山林有争议，所以我们没有发放补偿款”，“梅花镇政府”是基于“山林存在争议”暂不发放征地补偿款，鉴于罗炳新、罗永金、罗银祥3人与罗远河就“新山子里”山林权属争议由“梅花镇政府”的司法所负责处理，罗远河对“梅花镇政府”继续保管该征地补偿款并无异议，但原审法院从何得知“梅花镇政府”在2004年便已明确不向罗远河发放该征地补偿款？二、罗远河自（2009）乐梅府行决字第03号《林木所有权、林地使用权权属争议处理决定书》被乐昌市人民政府撤销后，多次找到“梅花镇政府”相关负责人请求给予解决未果。鉴于罗远河在2016年初收到关于要求“梅花镇政府”公开相关征地信息的行政诉讼胜诉判决因“梅花镇政府”的原因无法取得完整资料。上诉请求：一、撤销原审法院（2016）粤0281行初3号行政裁定。二、裁定提级管辖，改由韶关市中级人民法院审理本案。
原审法院审理查明：因京珠高速公路建设，梅花镇清洞村委会位于连溪村地段京珠高速公路K17＋800-K18＋400右侧的土地被征为国有。乐昌市国土资源局、“梅花镇政府”与清洞村委会、连溪村小组于2004年1月5日签订了《京珠高速公路征用土地补偿协议书》，约定由乐昌市国土资源局一次性将协议确定的征地各项补偿金额支付给梅花镇“三合一办”办公室，由该办公室将上述款项支付给清洞村委会、连溪村小组。上述款项包括了应当支付给集体及个人的各项征地补偿款，征地单位没有另行与个人签订协议。乐昌市国土局已将征地补偿款（含集体与人个部份）转至“梅花镇政府”财政所并由“梅花镇政府”管理，“梅花镇政府”认为前述征地补偿款含涉案“新山子里”林地的征地补偿款。罗炳新、罗永金、罗银祥因其管理的林地与罗远河管理的“新山子里”林地使用权产生争议向“梅花镇政府”申请调处，“梅花镇政府”于2010年2月2日作出（2009）乐梅府行决字第03号《林木所有权、林地使用权权属争议处理决定书》，对本案争议林地作出了处理决定。乐昌市人民政府于2010年6月8日作出乐府复决字（2010）02号《行政复议决定书》，撤销了“梅花镇政府”作出的（2009）乐梅府行决字第03号《林木所有权、林地使用权权属争议处理决定书》，责令“梅花镇政府”查清事实并于60日内依法重新作出处理决定。“梅花镇政府”未重新作出处理决定，告知本案罗远河该纠纷系单位与单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理。本案罗远河及乐昌市梅花镇清洞村委会连溪下门组分别于2010年8月12日、2010年8月23日向乐昌市人民政府申请调处涉案土地权属纠纷，乐昌市人民政府山林纠纷调处办公室工作人员于2013年3月19日对争议现场作了现场勘查记录，至今乐昌市人民政府未作出处理决定。
原审法院另查明，罗远河于2015年8月14日向法院提起行政诉讼，要求“梅花镇政府”以书面形式向罗远河公开“新山子里”及“迳里”两处山林用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图及其他相关资料。罗远河、“梅花镇政府”所提交的证据中均未反映出罗远河曾向“梅花镇政府”申请过发放征地补偿款。但庭审中，罗远河回答“应该是在2004年我去政府领取补偿款的时候，政府说我这个山林存在争议”，“梅花镇政府”回答“原告2004年来领取补偿款的时候，告知他山林有争议，所以我们没有发放补偿款”；罗远河进一步明确其诉讼请求中“‘新山子里’征地补偿费用”为“依法属于原告所得的‘新山子里’征地补偿费用”。
原审法院认为：本案的争议焦点是“梅花镇政府”是否为适格的诉讼主体以及罗远河的起诉是否超过法定的起诉期限。首先，“梅花镇政府”的诉讼主体资格问题。既然罗远河诉请确认“梅花镇政府”征用土地的行政行为违法。那么，其前提是先应确认“梅花镇政府”在本案中是否有征用土地的行政行为。原《材料厂扩建征用土地协议》《衡广复线发放补偿清册》及之后《土地登记申请书》的内容表明，征地方同属铁道部隧道工程局第二工程处，征地补偿款也由其于当年发放给予了罗远河所在的村委会。未有证据证实当时的罗家渡公社实施了征用“迳里”山岭的行政行为，其只是协助征地各方并起到见证征地过程的作用。庭审中，法院曾提示罗远河可能错列被告时，罗远河明确表示起诉主体为“梅花镇政府”。因此，在原罗家渡公社也就是“梅花镇政府”未实施本案征地行政行为的情形下，罗远河诉请确认征地行政行为违法的“梅花镇政府”的诉讼主体不适格；其次，罗远河的起诉是否超过法定的起诉期限。本案的征地行为发生在1980年10月份，即使延长至1983年4月份有关上级机关征地批准的日期，再结合罗远河以征地款额为基数从1983年4月4日起计付本息的第二项诉请，本案征地行为的发生时间距罗远河起诉时已超过三十年。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，罗远河起诉该征地行为已超过法定的起诉期限，且罗远河未提供正当理由，对罗远河的起诉应不予受理。已经受理的，理应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定：驳回罗远河的起诉。
本院查明：2004年6月5日，乐昌市国土资源局（甲方）与梅花镇清洞村委会（连溪村）（乙方）签订一份《京珠高速公路征用土地补偿协议书》，约定：“……因京珠高速公路建设的需要，甲方代表市政府将乙方位于连溪村地段京珠高速公路K17＋800一K18＋400右侧的土地征为国有……经双方协商签订征地补偿协议如下：一、征用面积及范围：征用乙方土地84.55亩（5.64公顷），其中旱地4.296亩，开荒地11.078亩，林地63.396亩，其它土地5.78亩，具体位置按征地图红线所示范围……三、付款方式：上述款项经双方签字后，由甲方一次性给梅花镇‘三合一办’办公室再由‘三合一办’办公室付给乙方，除青苗补偿费可付给农民外，其余土地补偿费应用于发展生产和兴办集体事业，不得私分或挪作他用……”该协议尾部有“梅花镇政府”盖章。
2015年11月18日，原审法院作出（2015）韶乐法行初字第27号行政判决，就罗远河诉“梅花镇政府”不履行信息公开法定职责一案作出处理，其中该行政判决书“原告罗远河诉称”一节的内容为：“……原告于2015年7月20日经邮政EMS快递各被告申请公开‘新山子里’、‘迳里’两处山林的用地批准后征地补偿登记材料，征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图及其他相关材料，被告于2015年7月21日收到邮件，但至今未予办理……”
2016年5月3日，罗远河向原审法院起诉提出的诉讼请求为：一、确认“梅花镇政府”至今未向罗远河发放“新山子里”征地补偿费用的行政不行为违法。二、判令“梅花镇政府”向罗远河发放“新山子里”征地补偿费用，并支付逾期利息（利息以“新山子里”征地补偿费用为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率四倍2010年6月8日起算至付清之日止）。三、判令“梅花镇政府”承担本案诉讼费用。
2016年6月2日，原审法院开庭审理本案，制作了《开庭笔录》，该笔录记载以下询问和回答的内容：“……审：被告有没有对原告做出是否发放的决定？被代：我们是2004年就通知了原告可以来领取补偿款，没有书面的通知。我们是做出发放的表，通知了村委会，村委会再通知到个人的。原告：2004年的时候我是看到我们村里的个人去拿了钱，我没收到通知，但我也去了政府拿钱，但当时被告说我这个土地存在争议，不能发放给我，当时也没有说有争议的可以发没有争议的不可以发的。”
本院认为：根据乐昌市国土资源局与梅花镇清洞村委会（连溪村）签订的《京珠高速公路征用土地补偿协议书》的约定，“梅花镇政府”并非征地单位，也不是行政机关单方委托支付相关补偿费用的单位，“梅花镇政府”是经过各方协商同意其接受各方委托从而形成了特殊委托关系。故本案“梅花镇政府”接受委托支付相关补偿费的行为，属于是否履行征地补偿协议范畴。至于“梅花镇政府”没有转付相关补偿费用的行为，涉及到该府是否履行协议的问题。对此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条有关：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”的规定，本案应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定处理，而不适用起诉期限的规定进行处理。由此可见，原审法院以罗远河超过起诉期限为由裁定驳回起诉，适用法律、法规错误，应予纠正。据此，原审法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条有关：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范。”以及第十五条第一款有关：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项有关：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；”的规定，根据对本案审查后确定的法律关系和相关事实，作出实体处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销乐昌市人民法院于2016年6月22日作出的（2016）粤0281行初3号行政裁定。
二、本案指令乐昌市人民法院继续审理。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十月八日
书记员 郑翠莹