山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0791行初21号原告刘桂平。委托代理人张世英，山东通德律师事务所律师。被告潍坊市食品药品监督管理局，住潍坊市东风东街6396号阳光大厦20楼东区。法定代表人李平，局长。负责人宋希明，潍坊市食品药品监督管理局党组副书记、副局长。委托代理人臧晨光，山东求是和信律师事务所律师。委托代理人史洋，山东求是和信律师事务所律师。被告潍坊市人民政府，驻潍坊市胜利东街99号。法定代表人刘曙光，市长。委托代理人刘竹湘，潍坊市人民政府法制办公室行政应诉科科长。原告刘桂平不服被告潍坊市食品药品监督管理局行政处罚决定以及被告潍坊市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月20日公开开庭审理了本案。原告刘桂平的委托代理人张世英，被告潍坊市食品药品监督管理局的负责人宋希明及其委托代理人臧晨光、史洋，被告潍坊市人民政府的委托代理人刘竹湘到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年6月25日，被告潍坊市食品药品监督管理局以原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的行为，违反了《中华人民共和国药品管理法》第七条第一款的规定为由，根据《中华人民共和国药品管理法》第七十三条的规定，作出（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定书，决定对原告刘桂平的行为依法予以取缔，并给予以下行政处罚：1、没收违法所得47023.92元；2、没收查封扣押的中药饮片，并处违法生产药品货值金额3倍罚款307738.26元。以上罚没款共354762.18元。原告刘桂平对该处罚决定不服，向被告潍坊市人民政府申请复议，被告潍坊市人民政府以（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，符合法定程序为由，于2015年10月22日作出潍政复决字（2015）第306号行政复议决定书，决定维持潍坊市食品药品监督管理局作出的（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定。原告刘桂平诉称：原告是安国市健仁药业有限公司的业务员，对相关药材的销售是经公司授权的，并不是原告个人行为。被告潍坊市食品药品监督管理局在现场所查的部分中药饮片，是潍坊泰平医药公司购进的。只因安国市健仁药业有限公司与潍坊泰平医药公司合作在潍坊地区销售，所以才由原告负责将其进到仓库，其行为也是公司授权的。还有部分中药饮片是公司打算销售给潍城养殖场的，货刚到仓库就被被告潍坊市食品药品监督管理局查封了。被告潍坊市食品药品监督管理局在现场发现的简易包装设备，是原告用于在发货过程中对破损货物的修补，而非是被告潍坊市食品药品监督管理局所认定的对中药饮片的分装和经营。被告潍坊市食品药品监督管理局对原告作出的行政处罚错误。被告潍坊市人民政府在没有仔细核实案件事实的情况下，对被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定没有予以改正，属于不作为。诉至法院，请求法院判令：一、撤销被告潍坊市食品药品监督管理局作出的（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定；二、撤销被告潍坊市人民政府作出的潍政复决字（2015）第306号行政复议决定；三、被告承担诉讼费用。原告为证明其主张，向本院提供了以下证据、依据：1、八达物流运单六份、安国市健仁药材有限公司发货给潍坊高新区人民医院的销售清单一宗，证明药材是安国市健仁药材有限公司发给潍坊高新区人民医院的，并非是发给原告的；2、八达物流运单一份、安国市健仁药材有限公司发货给潍坊泰平医药公司的销售清单一份，被告潍坊市食品药品监督管理局查封的现场的中药饮片，是通过物流公司由安国市健仁药材有限公司发货给该医药公司的，而并非是原告个人分装后库存在被告潍坊市食品药品监督管理局所查封的仓库现场；3、录音资料一份，证明原告是安国市健仁药材有限公司的职工，其在潍坊销售所有中药饮片的行为都是该公司授权的，属于职务行为，而非是原告的个人行为。被告潍坊市食品药品监督管理局辩称：一、被告潍坊市食品药品监督管理局具有作出行政处罚决定的法定职权，行政主体适格。根据《中华人民共和国药品管理法》第二条、第八十七条的规定，被告承担着药品生产加工环节的药品安全监督管理职责，被告对原告生产销售的药品安全有监督管理职能，有对其违法行为进行查处并作出行政处罚的职权。二、被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定程序合法正当。被告潍坊市食品药品监督管理局接到群众举报后对原告仓库进行检查，对原告的违法行为进行了全面、客观、公正地调查，同时依法对涉案物品拍照取证后查封，并抽样检验。被告在调查和检查时，由两名执法人员进行，并向原告出示了相关证件。被告潍坊市食品药品监督管理局依法向原告送达了行政处罚事先告知书及听证通知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知了原告享有的权利。被告通过集体讨论，决定对原告作出行政处罚，程序符合法律规定。三、被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。被告作出的行政处罚决定对象正确，原告系本案的违法行为人。首先被告潍坊市食品药品监督管理局在调查过程中，向河北省保定市食品药品监督管理局发函要求协查，经河北省保定市食品药品监督管理局核查确认：原告系安国市健仁药材有限公司业务员，但涉案中药饮片并非安国市健仁药材有限公司销售，原告所提供的销售清单亦非安国市健仁药材有限公司出具。另外，涉案中药饮片并非由安国市万联中药饮片有限公司生产。其次，原告并未提供任何证据证实涉案中药饮片是潍坊泰平医药公司购进，也未提供证据证实其租用仓库的行为系安国市健仁药材有限公司授意。再次，被告潍坊市食品药品监督管理局在查封过程中只对货架上已经分装并贴有完整标签的中药饮片进行了查封，对散装药材并未进行查封。根据原告在调查笔录的陈述和现场照片，能够认定原告进行了中药饮片的分装行为，而法律规定未取得相关资质不得对中药饮片进行分装。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告潍坊市人民政府辩称：一、被告潍坊市人民政府作出的复议决定程序合法。被告潍坊市人民政府收到原告的复议申请后作出受理通知书并送达给原告。2015年7月29日，被告潍坊市人民政府作出提出行政复议答复通知书并送达给被告潍坊市食品药品监督管理局。被告潍坊市食品药品监督管理局于2015年8月5日向被告潍坊市人民政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据。被告潍坊市人民政府于2015年9月25日作出行政复议决定延期通知书并送达给当事人。被告潍坊市人民政府根据当事人提交的材料和证据、依据，进行了认真审查，作出了潍政复决字（2015）第306号行政复议决定，并依法送达给当事人。被告作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。二、被告潍坊市人民政府作出的复议决定合法。被告潍坊市人民政府认为被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，被告潍坊市人民政府适用该条款作出的复议决定适用法律正确。三、原行政行为的合法性、合理性由被告潍坊市食品药品监督管理局予以答辩举证。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告潍坊市食品药品监督管理局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、案件来源登记表一份，证明被告通过群众举报发现原告违法行为并在法定期限内立案审查；2、立案审批表一份，证明被告通过群众举报发现原告违法行为并在法定期限内立案审查；3、行政执法证，证明被告执法人员具有执法资格；4、2015年4月10日原告仓库现场检查笔录一份、仓库现场照片15张，证明原告擅自分装中药饮片的场所、人员、工具、包装标识、库存数量及货值金额等事实；5、2015年4月10日潍城经济开发区人民医院现场检查笔录一份、2015年4月10日潍坊高新区人民医院中药房现场检查笔录一份，证明原告向前述医院销售分装中药饮片的事实；6、2015年4月10日对原告刘桂平询问调查笔录一份、2015年5月15日对原告刘桂平询问调查笔录一份、2015年5月25日原告刘桂平询问调查笔录一份、对仓库管理员李新春询问调查笔录一份，证明原告承认自2015年3月份起购买散装中药饮片、封口机、秤、包装袋等物品自行分装中药饮片的事实，还证明原告分装中药饮片的数量、销售量、货值金额、销售金额、违法所得、销售流向等内容，原告未向被告提供分装中药饮片销售的发票、货款结算凭证、发货及物流记录等证据；7、2015年4月10日查封扣押审批表一份、（潍）食药监药查扣（2015）01号查封扣押决定书、（潍）食药监药查扣（2015）01号查封扣押物品清单、查封扣押延期审批表、查封扣押延期通知书，证明被告依法查封扣押原告库存中药饮片的数量及货币金额，并证明查扣程序合法，被告查封扣押的均是原告分装完成定量包装好的中药饮片，对其主张的散装兽用中药材并未查封；8、（潍）食药监药检告（2015）01号检验告知书、抽检中药饮片检验报告6份，证明被告按照法定程序对原告仓库内中药饮片进行抽验，并向原告进行了告知；9、潍食药监稽函（2015）131号关于协查标示安国市万联中药饮片有限公司生产的中药饮片有关情况的函及相关附件、保食药监稽函（2015）第45号关于协查标示安国市万联中药饮片有限公司生产的中药饮片有关情况的复函及相关附件、安国市健仁药材有限公司向潍城经济开发区人民医院出具的授权委托书一份、向潍坊高新区人民医院出具的授权委托书一份，证明涉案中药饮片并非安国市万联中药饮片有限公司生产，也非安国市健仁药材有限公司销售，安国市健仁药材有限公司对前述两家医院提供的销售清单未予认可，进一步证明原告实施了购进中药饮片后擅自分装的行为，原告为违法行为的实施主体；10、安国市健仁药材有限公司向潍坊经济开发区人民医院出具的销售清单2张、向潍坊高新区人民医院出具的销售清单16张，证明涉案中药饮片的销售流向、销售数量、销售价格、违法所得等；11、2016年6月5日原告向被告出具的情况说明一份，证明原告自认中药饮片系原告经营，并对无证分装的中药饮片的销售、库存等情况进行了说明；12、限期提供证据通知书一份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局依法限期原告提供涉案物品的购进渠道等有利于原告的相关证据，但原告在指定期限内未能提供；13、案件调查终结报告一份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局在调查终结后依法定程序撰写调查终结报告；14、提请案件合议审批表一份、2015年6月10日案件合议记录一份、案件审核意见表一份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局在作出行政处罚事先告知书前依法对原告的处罚案件进行了合议，并依法按程序对案件进行了法制审核；15、案件集体讨论记录一份，证明因原告涉及的本案情节复杂或者重大违法行为拟给予较重的行政处罚，被告潍坊市食品药品监督管理局按法定程序由部门负责人集体讨论决定；16、行政处罚事先告知书一份及送达回执、2015年6月18日陈述申辩笔录，证明被告潍坊市食品药品监督管理局按法律规定向原告送达行政处罚事先告知书，告知原告有陈述、申辩的权利；17、听证告知书一份及送达回执，证明被告潍坊市食品药品监督管理局按法律规定向原告送达听证告知书；18、授权委托书、申辩书各一份，证明原告委托代理人马永富处理该案件相关事宜，并由其向被告潍坊市食品药品监督管理局提出申辩；19、陈述申辩复核意见书一份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局依法对原告的申辩进行了复核；20、2015年6月24日案件合议记录一份，证明原告申辩后被告潍坊市食品药品监督管理局依法对原告的处罚案件进行了合议；21、行政处罚决定审批表一份、行政处罚决定书及送达回执各一份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局依法经审批对原告作出行政处罚决定书并送达原告；22、责令改正通知书一份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局针对原告无证分装中药饮片的行为依法下达责令改正通知书；23、解除查封扣押决定书1份及物品清单4份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局依法对原告场所内与本案无关的中药饮片进行了解除查封扣押；24、没收物品凭证1份、没收物品清单17份，证明被告潍坊市食品药品监督管理局按法律规定没收原告违法生产的中药饮片并出具相关凭证及清单；25、现场检查视频光盘一份，证明原告分装中药饮片的事实及现场检查的分装工具、包装标识、库存情况等；26、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《山东省食品药品监督行政处罚裁量权适用规则》，证明被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政行为适用法律正确。被告潍坊市人民政府提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议受理通知书回执；2、提出复议答复通知书、送达回证；3、行政复议答复书；4、延期通知书、延期通知书送达回执；5、复议决定书送达回证，1-5号证据证明复议程序合法。经庭审质证，关于被告潍坊市食品药品监督管理局提交的26份证据，原告的质证意见为：对1-3号证据的真实性无异议；4号证据只能证明现场中有大量的中药饮片、封口机等物品及相关的仓库管理人员，但不能证明该现场就是分装中药饮片现场，更不能证明该现场的中药饮片属于分装的药品；对5号证据的真实性无异议，该证据充分证明原告属于安国市健仁药材有限公司的业务员，原告销售该药品的行为是受该公司委托，而非是原告分装的；对6号证据的真实性无异议，该证据证明销售到各个医院的中药饮片是安国健药材有限公司的行为，而非是原告个人的行为；对7号证据中的查封扣押物品清单的真实性有异议，该证据虽有原告的签字，但是原告在签字时也并不知道该证据中所记载的药品的重量是实际的重量还是随货单中的重量，对7号证据中的其他证据的真实性无异议；对8号证据的真实性无异议；对9号证据中的保食药监稽函（2015）第45号关于协查标示安国市万联中药饮片有限公司生产的中药饮片有关情况的复函及相关附件的真实性有异议，不予认可，对9号证据中的其他证据的真实性无异议；对10号证据的真实性无异议，该证据不能证明涉案的中药饮片的销售流向、销售数量、销售价格、违法所得；对11号证据的真实性没有异议，该证据不能证明原告所陈述的药品是分装后的药品；对12号证据的真实性无异议；对13号证据的真实性有异议，该证据对违法事实的认定是错误的；对14-20号证据的真实性无异议，但上述证据不能证明原告的行为违法；对21-24号证据的真实性无异议，但只能证明被告潍坊市食品药品监督管理局的行政行为程序合法和没收的原告的相关药品；对25号证据的真实性无异议，但不能证明原告实施了相关的违法行为；对26号依据的真实性无异议。关于被告潍坊市人民政府提交的5份证据，原告的质证意见为：对1-5号证据真实性无异议。关于原告提供的3份证据：被告潍坊市食品药品监督管理局的质证意见为：对1、2号证据的真实性有异议，该两组证据均为被告潍坊市食品药品监督管理局作出行政处罚决定书之后提交，原告在举证期限内没有提出任何证据，因此，原告提交的上述两组证据不能作为被告行政行为违法的有效证据；对3号证据有异议，该证据与本案无关，且该证据形成于被告作出行政处罚决定之后，不能作为被告行政行为违法的定案依据。被告潍坊市人民政府的质证意见为：同被告潍坊市食品药品监督管理局的质证意见。本院对上述证据认证如下：关于被告潍坊市食品药品监督管理局提供的26份证据：1-25号证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，且证据之间相互印证，已形成完整的证据链条，能够证明原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的事实，被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定程序合法，确认为有效证据；26号依据为法律、部门规章和规范性文件，系被告潍坊市食品药品监督管理局作出行政处罚决定的依据，适用于本案。关于被告潍坊市人民政府提交的5份证据：1-5号证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证明被告潍坊市人民政府作出的复议决定程序合法，确认为有效证据。原告提供的3份证据与原告的待证事实关联性不强，确认为无效证据。经审理查明：2015年4月10日，被告潍坊市食品药品监督管理局接到群众举报后对位于潍坊经济开发区友谊路与吉庆街交汇处一仓库进行了监督检查，发现原告涉嫌未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片。2015年4月17日，被告潍坊市食品药品监督管理局对原告涉嫌擅自分装中药饮片行为予以立案。立案后，被告潍坊市食品药品监督管理局对原告和相关人员进行了调查询问。经调查核实，结合相关证据，被告潍坊市食品药品监督管理局认定原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的事实。2015年6月18日，被告对原告涉嫌擅自分装中药饮片案进行了集体讨论，认为原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的行为，违反了《中华人民共和国药品管理法》第七条第一款的规定，应依法给予行政处罚。同日，被告潍坊市食品药品监督管理局作出行政处罚事先告知书和听证告知书并向原告进行了送达，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知了原告享有的权利。2015年6月23日，原告向被告潍坊市食品药品监督管理局提交了书面申辩意见。2015年6月24日，被告潍坊市食品药品监督管理局对原告的申辩意见进行了复核，认定原告的陈述申辩理由不成立，决定维持原行政处罚意见。2015年6月25日，被告潍坊市食品药品监督管理局以原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的行为，违反了《中华人民共和国药品管理法》第七条第一款的规定为由，根据《中华人民共和国药品管理法》第七十三条的规定，作出（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定书。原告刘桂平对该处罚决定不服，向被告潍坊市人民政府申请复议，被告潍坊市人民政府于2015年10月22日作出潍政复决字（2015）第306号行政复议决定书，决定维持潍坊市食品药品监督管理局作出的（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定。本院认为：一、被告潍坊市食品药品监督管理局具有作出（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定的法定职权，被告潍坊市食品药品监督管理局的行政主体适格。《中华人民共和国药品管理法》第八十七条规定：“本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚，由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定；……”《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）第六条规定：“行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。”第七条第一款规定：“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”根据上述法律、规章的规定，被告潍坊市食品药品监督管理局作为市（地、州）人民政府食品药品监督管理部门，对本行政区域内涉及食品药品的违法案件享有行政处罚权。原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的行为发生在被告潍坊市食品药品监督管理局的管辖区域内，故被告潍坊市食品药品监督管理局有权对原告的违法行为作出行政处罚，行政处罚行为主体适格。二、被告潍坊市食品药品监督管理局作出的（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定事实清楚，证据充分。被告潍坊市食品药品监督管理局提供的现场检查笔录、仓库现场照片、询问调查笔录、销售清单、保食药监稽函（2015）第45号关于协查标示安国市万联中药饮片有限公司生产的中药饮片有关情况的复函及相关附件等证据相互印证，形成一套完整的证据体系，能够证明原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的事实。被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，认定事实的证据相互关联，证据确实充分。原告主张其在潍坊销售所有中药饮片的行为都是安国市健仁药材有限公司授权的，属于职务行为，而非是原告的个人行为，但未提供有效证据证明，对原告的该项主张，本院不予采纳。三、被告潍坊市食品药品监督管理局作出的（潍）食药监药罚（2015）01号食品药品行政处罚决定，程序合法，适用法律法规正确。《中华人民共和国药品管理法》（2013年12月28日修正版）第七十三条规定：“未取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》生产药品、经营药品的，依法予以取缔，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出的和未售出的药品，下同）货值金额二倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告潍坊市食品药品监督管理局决定对原告涉嫌未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的行为立案审查后，按法定程序对案件进行了集体讨论，向原告送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，告知原告享有陈述权、申辩权和申请听证的权利。原告未取得药品生产许可证擅自分装中药饮片的行为符合《中华人民共和国药品管理法》（2013年12月28日修正版）第七十三条规定的情形，依法应予处罚。被告潍坊市食品药品监督管理局经调查核实，结合相关证据，根据上述法律规定作出的行政处罚决定，适用法律正确，符合法定程序。四、被告潍坊市人民政府作出的潍政复决字（2015）第306号行政复议决定程序合法。被告潍坊市人民政府于2015年7月24日收到原告的行政复议申请后，于2015年7月27日立案审理，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”之规定。2015年7月29日，被告潍坊市人民政府制作了提出行政复议答复通知书，并送达给被告潍坊市食品药品监督管理局，被告潍坊市食品药品监督管理局于2015年8月5日向被告潍坊市人民政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。2015年9月25日，被告潍坊市人民政府作出行政复议延期通知书，并送达给原告和被告潍坊市食品药品监督管理局。被告潍坊市人民政府根据当事人提交的材料和证据，在审查并听取了当事人陈述意见的基础上，作出潍政复决字（2015）第306号行政复议决定并送达给原告和被告潍坊市食品药品监督管理局，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，被告潍坊市人民政府作出的行政复议决定程序合法。综上所述，被告潍坊市食品药品监督管理局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告潍坊市人民政府作出的行政复议决定程序合法。原告的诉讼请求不成立，应依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决如下：驳回原告刘桂平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  刘华兵人民陪审员  马永平人民陪审员  李忠成二〇一六年六月十七日书 记 员  邱 玲