青海省玉树市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉行初字第06号
原告才仁旺毛（曾用名：朋确求忠），女，藏族，1971年3月出生，青海省囊谦县香达镇人。
被告玉树市人民政府。
法定代表人扎西才让，玉树市人民政府市长。
委托代理人扎西文江，玉树市司法局局长。
委托代理人尼玛才让，玉树市国土资源局局长。
原告才仁旺毛不服被告玉树市人民政府对灾后重建安置落位复议申请行政不作为，于2014年9月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，于2014年10月22日公开开庭审理了本案。原告才仁旺毛、被告玉树市人民政府委托代理人扎西文江、委托代理人尼玛才让，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告才仁旺毛，于2012年至2014年期间多次向被告玉树市人民政府及其下设机构，提出不服灾后重建安置落位的复议申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
被告玉树市人民政府在法定举证期限内未向本院提交相关证据。
原告才仁旺毛诉称：“原告与邻居桑某在4.14地震前，在玉树市结古镇当代路，分别拥有231.2平方米及623.6平方米的宅基地。灾后重建期间，桑某的宅基地，被214道路规划占用并征收，只剩37平方米。桑某领取了全部土地征收补偿款61283.00元，政府也为其安排了重建安置房。此后，被告派出机构当代路建委会，将桑某在原告宅基地上重新安置，邻居桑某作为自建户在本属于原告的宅基地上修建房屋并开办宾馆。原告不服重建安置落位规划，多次向当代建委会、市国土资源局等主管部门申请复议，理由正当、事实清楚、证据充分、请求合法。但被告拒不履行法定职责，其所属各工作部门互相推诿，敷衍原告。致使原告的合法宅基地使用权被邻居桑某不法侵占至今。原告认为，依法保护公民的合法权利是人民政府的法定职责，被告不应以任何理由推卸责任。为依法维护自身合法权益，诉请法院判令玉树市人民政府履行法定职责，恢复原告宅基地并赔偿不当行政行为给原告造成的经济损失。”。
原告才仁旺毛为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、囊谦县公安局香达派出所出具的原告曾用名户籍证明，拟证明原告身份真实；2、原告前夫出具的关于震前房屋所有权归属证明，拟证明具备本案原告主体资格；3、玉树市当代建委会致玉树市人民政府关于桑某原址安置的申请，玉县当字（2012）048号（2012年7月9日）；4、玉树市国土资源局关于当代建委会对桑某土地征用依据申请的回函，玉县国土资（2012）069号（2012年9月6日）；5、玉树市国土资源局关于当代建委会住户才仁旺毛和桑某土地纠纷有关问题的处理意见，玉县国土资（2013）068号（2013年8月29日）；6、玉树市国土资源局致玉树州人民检察院，关于当代建委会住户才仁旺毛所反映问题的情况说明；7、玉树市当代建委会致玉树州人民检察院，关于当代住户才仁旺毛和桑某土地纠纷的情况说明；8、桑某宗地及建筑面积量算图；9、原告才仁旺毛和邻居桑某震前房屋二调图及震后规划安置落位图；10、滨河南路重建用地面积统计表；以上3至10号证据，拟证明：一、桑某的宅基地因214道路规划占用并征收，只剩37平方米；二、桑某已领取了全部土地征收补偿款61283.00元；三、桑某在原告宅基地上重新安置；四、原告不服重建安置落位规划，多次向当代建委会、市国土资源局及被告提起过复议申请，被告未给予答复和处理，存在行政不作为。
被告玉树市人民政府辩称：“原告所述其邻居桑某的宅基地因214道路规划占用并征收，只剩37平方米。后桑某已领取了全部土地征收补偿款61283.00元，以及对桑某在原告震前部分宅基地上重新安置落位的情况属实，但是对于原告反应的情况，不论是当代建委会、市国土资源局或是玉树市人民政府均不存在推诿、敷衍原告的行为，而是多次前往积极地协调，并实地勘察丈量和提出处理意见。另外，我们认为规划落位系规划设计及援建单位依据重建实际情况部署和实施。对此，市人民政府并无行政管理职权更不要说作出复议决定，因而政府不存在行政不作为情形，将政府列为本案被告亦存在被告不适格。”。
经庭审质证，1、被告对于原告提交证据1-7的真实性、合法性、关联性以及证明作用均不持异议；2、被告对于原告提交证据8-10的真实性、关联性及其证明作用没有异议，但对其合法性持有异议。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2可以证明原告身份真实，具备本案原告主体资格；原告提交的证据3-7可以证明（1）邻居桑某的宅基地因214道路规划占用并征收，只剩37平方米。（2）桑某已领取了全部土地征收补偿款61283.00元。（3）对桑某在原告震前部分宅基地上进行了重新安置的事实。（4）原告不服重建安置落位规划多次向当代建委会、市国土资源局等主管部门提起过复议申请的事实；原告提交的证据8-10由于其合法性存在问题，本院不予认证。
根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明，原告与邻居桑某在4.14地震前，在玉树市结古镇当代路，分别拥有231.2平方米及623.6平方米的宅基地。灾后重建期间，桑某的宅基地，被214道路规划占用并征收，只剩37平方米。桑某领取了全部土地征收补偿款61283.00元。此后，被告派出机构当代路建委会按照重建安置落位规划，将桑某在征收后部分空置土地及原告震前部分宅基地上进行了重建落位安置，邻居桑某作为自建户在安置土地上修建房屋并开办有宾馆。原告因不服重建安置落位规划，于2012年至2014年期间多次向被告玉树市人民政府及其所属行政部门市国土资源局和下设机构当代建委会，提出不服灾后重建落位安置落位的复议申请。被告所属行政部门市国土资源局和下设机构当代建委会，亦多次就原告不服重建安置落位规划前往积极地协调，并实地勘察丈量和提出处理意见。但至今尚未对原告不服重建安置落位规划的复议申请，作出具体的处理决定。
本院认为，本案争议的焦点在于：一、被告是否适格。适格被告是指“解决具体案件中谁当被告的问题，即在具体案件中，依照法律规定，谁能够取得或必须以被告的名义进行行政诉讼活动的资格。适格的被告是指对特定的诉讼可以以自己的名义为被告的资格。”。就本案来看，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条，规划设计院本身不具有所诉具体行政行为的法定职权，是因受行政主体的委托，以委托行政主体的名义或以自己的名义在委托的权限范围内作出具体行政行为，即行政主体在其职责范围内，依法将其一部分行政职权委托给有关行政机关或者社会组织，受委托者以委托行政主体的名义行使职权，并由委托的行政主体承担法律责任。受委托者以自己的名义行使委托的行政权利，并不能因此而获得该项行政职权的主体资格。委托实施具体行政行为案件的被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，应当是委托的行政机关，故本案不存在被告主体不适格情况，被告的主张不能成立；二、是否存在行政不作为。行政不作为是指“行政主体负有具体法定主动或被动作为义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期没有作为的行政作为”就本案来看，被告派出机构当代路建委会按照重建安置落位规划，将桑某在征收后部分空置土地及原告震前部分宅基地上进行了重建落位安置。在桑某建房伊始，原告即因不服重建安置落位规划而提出异议，并多次向被告玉树市人民政府及其所属行政部门市国土资源局和下设机构当代建委会，提出不服灾后重建安置落位规划。请求给予答复及确定处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间”。被告行政机关未对被告提出复议申请的事实提出反驳意见。因此对于原告不服重建安置落位规划而提出复议申请的事实本院予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”。本案属于行政复议前置程序案件，被告所属行政部门市国土资源局和下设机构当代建委会，虽多次就原告不服重建安置落位规划前往积极地协调，并实地勘察丈量和提出处理意见。但至今尚未对原告不服重建安置落位规划的复议申请，作出具体的处理决定。因此本院认为被告玉树市人民政府对于行政相对人的复议申请，存在不履行或者拖延履行法定职责的不作为情况。
关于原告才仁旺毛请求依法判令，被告玉树市人民政府履行法定职责的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”。本案属于上述法律规定情形，故对于原告的此项诉讼请求，应当依法予以支持。
关于才仁旺毛请求依法判令，被告玉树市人民政府恢复原告宅基地的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”即合法性审查原则。此诉讼请求不属于上述法律规定情形，即不属于人民法院行政诉讼审理的范围，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
关于原告才仁旺毛请求依法判令，被告玉树市人民政府赔偿不当行政行为给原告造成的经济损失。行政赔偿以行政违法为前提，本案为不作为之诉，而非撤销或确认违法之诉。同时原告亦未提出损害赔偿的相关证据以及具体赔偿数额。故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
综上，被告玉树市人民政府未对行政管理相对人提出的行政复议申请，依照法律规定给予答复及处理。存在不履行或者拖延履行法定职责的情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（三）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项、第六十条第二款之规定，判决如下：
一、被告玉树市人民政府于本判决生效后三十日内对原告的复议申请作出书面答复；
二、驳回原告关于请求判令恢复原告宅基地及赔偿经济损失的诉讼请求。
案件受理费50元由被告玉树市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉树藏族自治州中级人民法院。
审判长 ： 扎 西
审判员 ： 江 媛
审判员 ：隋 春梅
二〇一四年十月三十一日
书记员 ：才仁文毛