河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫09行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：冯卫民，男，汉族，1955年7月4日出生，现住河南省濮阳市高新区。
委托代理人：耿素萍，女，汉族，1958年6月20日出生，住址同上。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：濮阳市华龙区人民政府。住所地：濮阳市中原路***号。组织机构代码：005632939。
法定代表人：高尚功，区长。
委托代理人：安晚霞，濮阳市华龙区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：刘晓庆，濮阳市华龙区人民政府法制办工作人员。
再审申请人冯卫民因与被申请人濮阳市华龙区人民政府行政处理纠纷一案，不服本院（2012）濮中法行终字第29号行政判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于二〇一五年十一月六日作出（2015）豫法行申字第00307号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人冯卫民的委托代理人耿素萍，被申请人濮阳市华龙区人民政府的委托代理人安晚霞、刘晓庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2012年3月9日，一审原告冯卫民起诉至本院称，其系濮阳初建调来，当时城建正处于规划、选址，干部生活极度艰难。在市政府领导号召大家体谅政府困难，应允自筹建房的情况下，经其与马拐村委协商，交款300元划拨宅基一份，濮阳市郊区人民政府即时批准颁发了《宅基地使用证》，其建造了房屋。2011年3月17日深夜，其房屋被开发商强拆。同年4月，在其要求解决赔偿问题时，濮阳市华龙区人民政府出示了华龙政（2011）6号《濮阳市华龙区人民政府关于宣布杨国防等26户宅基地使用证无效的决定》文件。其宅基地使用证是当时濮阳市郊区人民政府颁发的，是经村委会办理、乡政府审核同意的，理应受到法律保护，濮阳市华龙区人民政府作出的上述决定没有法律依据。该决定没有向其及有关当事人送达，也没有告知当事人应当享有的权利，属程序违法。综上，濮阳市华龙区人民政府作出的无效认定属违法的具体行政行为，应予撤销。请求判令撤销濮阳市华龙区人民政府于2011年4月6日作出的上述决定，维护其合法权益。本院于二〇一二年三月十五日作出（2012）濮中法行初字第06号行政裁定，指定本案由清丰县人民法院审理。濮阳市华龙区人民政府辩称，一、华龙政（2011）6号文件认定事实清楚，证据确凿。理由1、冯卫民不属于马拐村村民，不具有申请农村宅基地的资格。2、冯卫民所持有的宅基证没有经过社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准的程序。3、冯卫民所持有的宅基证没有档案材料。二、2011年4月15日，冯卫民在《关于马拐村窑场住户冯卫民、王瑞甫拆迁补偿及被强拆所造成的财务损失赔偿意见》中已明确表明：有关拆迁补偿及被强拆财务赔偿等问题一次性处理完结。所以，不存在所谓的蒙受了经济损失。三、冯卫民应就该案件先提起行政复议。综上，濮阳市华龙区人民政府作出的华龙政（2011）6号文件认定事实清楚，证据确凿，冯卫民的起诉理由不成立，请求依法驳回其诉讼请求。
清丰县人民法院一审查明，在濮阳建市初期，冯卫民经与马拐村协商，交款300元划拨宅基一份，自筹建造了房屋。在2002年12月16日河南省人民政府关于濮阳市2002年度第四批城市建设用地的批复中，包括该土地在内的马拐村集体工矿用地3.7852公顷被征用为城市建设用地。濮阳市人民政府根据省政府批准的《征收土地方案》，拟定了《征地补偿安置方案》，并进行了公告和听证告知，将征地补偿费用一次性支付给被征地单位。2011年3月在马拐村发生强拆事件，事件发生后，市委、市政府成立联合调查组，经过认真核实、多方协调，在2011年4月12日与住户就赔偿问题达成一致意见，将补偿款、赔偿款等一次性支付给住户。2011年4月6日华龙区人民政府作出华龙政[2011]6号文件《濮阳市华龙区人民政府关于杨国防等26户宅基地使用证无效的决定》，冯卫民对该决定不服，进行了行政复议，因超过复议期限，复议机关作出了不予受理决定书。
清丰县人民法院一审认为，濮阳市华龙区人民政府作为行政管理机关对本辖区行政事务享有管理职权。冯卫民在马拐村拥有的宅基地于2002年被确定为第四批城市建设用地，濮阳市人民政府已经进行了安置补偿，发生强拆事件后，市政府也就赔偿问题与住户达成一致意见，冯卫民已经签字同意，冯卫民诉称胁迫签字的理由不成立；通过庭审，冯卫民的权益被侵害后已经得到赔偿和补偿，华龙区人民政府作出华龙政[2011]6号文件的时间是2011年4月6日，冯卫民接受赔偿和补偿的时间是2011年4月12日，因此，华龙区人民政府作出的华龙政[2011]6号文件并没有影响冯卫民的权益。综上，华龙区人民政府作出的具体行政行为实际并未侵害冯卫民的合法权益，对冯卫民的诉讼请求不予支持。清丰县人民法院作出（2012）清行初字第10号行政判决：驳回冯卫民的诉讼请求。
冯卫民不服一审判决，向本院提起上诉称，1、原审法院认定事实错误、适用法律错误。冯卫民房屋遭强拆造成损失的赔偿与要求撤销濮阳市华龙区人民政府作出的宣布宅基证无效决定不是同一法律关系。濮阳市华龙区人民政府宣布冯卫民宅基地使用权证无效的错误决定，导致冯卫民被拆迁房屋按照非法建筑赔偿标准予以赔偿，侵害了冯卫民的财产权。原审判决适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项判决驳回诉讼请求错误。2、华龙政（2011）6号文认定事实错误、程序违法。冯卫民依法取得的宅基地使用证是重要的物权凭证，该行政许可应受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。濮阳市华龙区人民政府作出宣布冯卫民宅基地使用证无效的决定前未履行法定程序，该决定未向冯卫民合法送达，程序违法。3、华龙政（2011）6号文没有依据。濮阳市华龙区人民政府未在法定期限向法院提交作出具体行政行为的证据、依据，应视为华龙政（2011）6号文没有任何证据和依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判。濮阳市华龙区人民政府答辩称：1、冯卫民已得到了相应的补偿和赔偿。冯卫民在《拆迁补偿及被强拆造成的财物损失赔偿意见》上签字同意，并领取了相应款项，并该赔偿意见包括拆迁补偿及对被强拆造成的财物损失的赔偿两项内容，冯卫民称其签署的仅是强拆造成财物损失的赔偿不是客观事实。对冯卫民的补偿标准依据的是豫政（1989）113号、濮政（1993）70号文，华龙政[2011]6号文不是对冯卫民进行补偿的依据。2、华龙政[2011]6号文认定事实清楚，证据充分。经调查，冯卫民不是马拐村村民，其取得宅基使用权没有经过依法批准，原濮阳市市区政府未向各村颁发过宅基使用证。故确认冯卫民取得的宅基地使用证无效是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明事实除与原审查明事实一致外，另查明，2002年12月16日，河南省人民政府下发豫政土[2002]239号土地管理文件（《河南省人民政府关于濮阳市2002年度第四批城市建设用地的批复》），该批复文件中载明，河南省人民政府同意濮阳市人民政府转用并征用黄河路办事处马拐村委会集体村庄工矿用地3.7852公顷，作为濮阳市2002年度第四批城市建设用地。冯卫民原使用的土地即在该被批准征用土地范围内。2004年濮阳市人民政府作出[2004]16号征用土地方案公告，2006年濮阳市国土资源局作出[2006]19号征地补偿安置方案公告，2007年濮阳市人民政府下发濮政土[2007]69号土地管理文件（《濮阳市人民政府关于批准濮阳市1999年度第二批城市建设部分用地、2002年度第四批城市建设部分用地征地补偿安置方案的通知》）。
本院二审认为冯卫民原使用的黄河路办事处马拐村委会集体土地，被省政府批准征用，濮阳市人民政府已下发土地征用公告和土地补偿安置方案通知，包括冯卫民使用土地在内的马拐村3.7852公顷集体土地已被征为国有并制定了补偿安置方案，补偿安置的实施工作已进行完毕，并解决了相关遗漏问题。冯卫民原使用的集体土地已被征为国有土地，濮阳市华龙区人民政府作出《关于宣布杨国防等26户宅基地使用证无效的决定》（华龙政[2011]6号），并未侵害到冯卫民的合法权益。冯卫民诉称濮阳市华龙政[2011]6号文件侵犯其合法权益的诉讼理由不能成立，其要求撤销华龙政[2011]6号文件的诉讼请求不应予以支持，原审法院判决驳回冯卫民的诉讼请求并无不当。本院作出（2012）濮中法行终字第29号行政判决：驳回上诉，维持原判。
冯卫民申请再审称，一、原审判决以濮阳市华龙区人民政府作出的具体行政行为并未实际侵害冯卫民的合法权益为由，驳回其诉讼请求，属认定事实错误，且适用法律错误。理由1、2011年4月12日，冯卫民等人签署的是关于2011年3月7日强拆造成的财物损失赔偿，与请求撤销濮阳市华龙区人民政府作出的具体行政行为虽有关联但不属同一法律关系。2、濮阳市华龙区人民政府作出的关于宣布杨国防等26户宅基地使用证无效的决定，导致冯卫民的房屋拆迁补偿被按照非法建筑物的赔偿标准予以了赔偿。3、本案应依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条、五十八条、五十九条的规定进行判决。二、濮阳市华龙区人民政府作出的华龙政（2011）6号文件认定事实错误，程序违法，应予撤销。理由1、华龙政（2011）6号文件的作出未履行法定程序。2、华龙政（2011）6号文件至今未合法送达冯卫民签收。三、冯卫民的房屋拆迁补偿被按照非法建筑物的赔偿标准予以了赔偿，给冯卫民造成了巨大损失，濮阳市华龙区人民政府应予赔偿。具体赔偿要求1、按照1:1.2拆迁补偿比例计算。2、开发商售楼均价为6000元/㎡。3、冯卫民被拆房屋257.05㎡，政府已支付补偿费102820元，计算得出：257.05㎡×1.2×6000元=1850760元102820元=1747940元赔偿款。被申请人濮阳市华龙区人民政府辩称，一、华龙政（2011）6号文件认定事实清楚，证据确凿。理由1、经调查，冯卫民不属于马拐村村民，不具有申请农村宅基地的资格。2、经调查，原濮阳市市区胡村乡人民政府未向各村颁发过宅基使用证，冯卫民持有的宅基证是马拐村原支书赵兰柱在去胡村乡政府行政办秘书郭运波办公室的时候，发现其办公桌和柜子里有盖有濮阳市郊区人民政府和胡村乡政府公章的空白宅基地使用证，就顺便拿走并私自给了冯卫民，没有经过社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准。3、冯卫民的宅基地使用证显示发证时间为1984年，但找不到任何有关冯卫民的宅基地使用证的档案资料。二、补偿标准不以华龙政（2011）6号文件为基础。2004年濮阳市人民政府发布（2004）16号征用土地方案公告，2006年濮阳市国土资源局发布（2006）19号征地补偿安置方案公告，按照豫政（1989）113号文件、濮政（1993）70号文件的规定制定地上附着物补偿标准。三、2011年4月15日，冯卫民在《关于马拐村窑场住户王瑞甫拆迁补偿及被强拆所造成的财务损失赔偿意见》中已明确表明：有关拆迁补偿及被强拆财务赔偿等问题一次性处理完结。所以，不存在所谓的蒙受了经济损失。综上，濮阳市华龙区人民政府作出的华龙政（2011）6号文件认定事实清楚，证据确凿，冯卫民的再审理由不成立，请求依法驳回其再审请求。
本院再审审理查明事实与原审查明事实一致。
本院再审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，宅基地取得权是一种基于身份的权利，失去集体经济组织成员这一身份，其宅基地取得权也就失去了存在基础。因此非成员不能取得宅基地使用权，也不能通过受让房屋所有权来取得宅基地使用权。
原审判决查明冯卫民不属于马拐村村民。根据法律规定，冯卫民不具有在马拐村申请宅基地使用权的身份资格。
河南省人民政府于2002年12月16日下发豫政土（2002）239号土地管理文件（《河南省人民政府关于濮阳市2002年度第四批城市建设用地的批复》）。该批复文件中载明，河南省人民政府同意濮阳市人民政府转用并征用黄河路办事处马拐村委会集体村庄工矿用地3.7852公顷，作为濮阳市2002年度第四批城市建设用地。冯卫民原使用的土地即在该被批准征用土地范围内。2004年濮阳市人民政府作出（2004）16号征用土地方案公告，2006年濮阳市国土资源局作出（2006）19号征地补偿安置方案公告，2007年濮阳市人民政府下发濮政土（2007）69号土地管理文件（《濮阳市人民政府关于批准濮阳市1999年度第二批城市建设部分用地、2002年度第四批城市建设部分用地征地补偿安置方案的通知》）。因此，濮阳市人民政府转用并征用黄河路办事处马拐村委会集体村庄工矿用地的程序完善。濮阳市华龙区人民政府作出的华龙政（2011）6号文件《关于宣布杨国防等26户宅基地使用证无效的决定》，未侵害其合法权益。冯卫民要求撤销（2012）濮中法行终字第29号和（2012）清行初字第10号行政判决的再审请求，没有事实和法律依据，本院再审不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条的规定，判决如下：
维持本院（2012）濮中法行终字第29号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 祁安民
审判员 高卫东
审判员 张林安
二〇一六年四月二十六日
书记员 翟兰英