上海市松江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行初字第88号
原告张雪龙。
原告杜秀琼。
两原告共同委托代理人吴海松，上海市申松律师事务所律师。
被告上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区北松公路4688号。
法定代表人曹雷军，镇长。
委托代理人李红，该镇工作人员。
委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。
原告张雪龙、杜秀琼诉被告上海市松江区车墩镇人民政府要求履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2015年6月15日受理后，依法适用组成合议庭，于同年8月27日、12月14日两次公开开庭进行了审理。原告张雪龙、杜秀琼及其委托代理人吴海松（第二次开庭未参加），被告车墩镇政府的法定代表人曹雷军（第二次开庭未参加）、委托代理人曹憬、李红（第一次开庭未参加），到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月31日，原告张雪龙、杜秀琼向被告车墩镇政府提交《申请书》，称由于婚后没有宅基地建房，故一直在外居住，多次向村委会及村镇办提出分户建房申请，村镇办答复根据《车墩镇关于农民个人住房建设管理办法的实施细则》，该村属于控制区域内不能建房。如遇动迁则按同等标准处理。之后原告向车墩派出所申请迁户口，但派出所一直称没有房子不受理，现向政府提出申请，望政府早日解决。被告在收到原告上述申请书后至原告起诉之前未作出处理决定。
两原告诉称：两原告于2005年7月6日登记结婚，因为没有宅基地建房，一直在外租房居住至今。二人多次向村委会及村镇办提出分户建房申请，最终村镇办于2014年初审出具文件，根据《车墩镇关于农民个人住房建设管理办法的实施细则》［车府字（2003）第291号］文件精神，该村属控制区域内不能建房，只作书面批建。原告于2015年3月31日向被告致函，要求被告履行建房审批手续，实际批建。被告收悉申请及相关材料后于法定期限内未予答复。原告认为被告不履行职责，属行政不作为，导致原告至今无家可居，更无法迁入户口，侵害了原告合法权益，请求法院判令被告履行法定职责为原告办理分户建房手续。
被告辩称：一、原告杜秀琼户籍地址为重庆市忠县，不在车墩镇某村，不具备在某村获得宅基地建房的条件；原告张雪龙原在某村某号已经获批宅基地并自建房屋，不具备在某村另外获批宅基地建房的条件。另，依据《上海市农村村民住房建设管理办法》第十一条规定的个人建房申请条件，二原告亦不具备分户新建房屋的条件。据此，被告认为，二原告均不具备在车墩镇某村申请宅基地建房的条件，二原告并非本案的适格原告。二、被告并无怠于履职的行为。1、原告在2015年3月31日向被告寄送申请书属实，但原告在该申请书中并无要求被告依法履职的具体请求。原告在其申请书中共分两个自然段，第一自然段陈述二原告结婚但没有宅基地建房；后原告提出建房申请，车墩镇村镇办出具情况说明，表明不能建房。第二自然段陈述为，“之后我向车墩派出所申请迁户口，但派出所一直称没有房子不受理，现我特向政府提出申请，望政府早日解决”，而至于提出什么申请、望政府早日解决什么问题，在原告的申请书中并未表达。是故，原告在起诉状中所称“被告收悉申请及相关材料后于法定期限内未予答复，原告认为被告不履行职责，属于行政不作为”的说法毫无事实依据。2、依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。故，原告直接要求作为镇人民政府的被告办理“分户建房手续”，本属不当。被告无权直接为原告办理分户建房手续，怠于履职更无从谈起。综上，被告认为，二原告既不具备在车墩镇某村申请建房的实质条件，被告亦不存在怠于履职的情形，请求法院依法驳回原告诉请。
两原告为证明其主张，提供了下列证据：
1、2015年3月31日两原告向被告邮寄的《申请书》，证明两原告督促被告履行报批手续；
2、快递单，证明被告已经收到了两原告的申请书以及收到的时间；
3、2014年5月23日车墩镇村镇建设管理办公室《关于申请建房的情况说明》，证明两原告提出过建房申请，并符合条件；
4、2014年4月1日车墩镇某村村民委员会《关于张雪龙、杜秀琼申请建房及分户情况说明》，证明两原告于2011年之前就已经向村委会提交了建房申请，村委会也将该申请提交了被告；
5、2014年4月28日车墩镇村镇建设管理办公室《关于张雪龙建房的情况说明》，证明两原告提出的申请已经由被告于2011年8月17日认可，并向区政府报批；
6、2011年8月17日车墩镇政府《关于2011年度车墩镇村民建房用地的请示》，证明两原告的建房资格已经由被告认可，并提出了相应的申请；
7、原告张雪龙离婚证及离婚协议，证明原告张雪龙于2005年3月22日与前妻离婚，现无房居住。
经质证，被告对证据1-2的真实性均无异议，但认为申请书中并没有要求被告履行何种具体的法定职责；对证据3真实性无异议，但认为关于情况说明中记载的两原告的申请符合条件，是工作人员的失误，实际上两原告客观情况是不符合建房申请条件的；对证据4，真实性无异议，但是对情况说明中的内容，认为两原告均不符合在车墩镇申请宅基地建房的条件；对证据5真实性无异议，但认为一是坚持答辩和庭审意见，认为两原告不符合在车墩镇申请宅基地建房的实体条件，二是情况说明中的内容中也没有明确两位原告在实体上是符合申请建房的，三是证据4与5，这两份情况说明的出具时间均在2014年4月，对于两原告实体上不符合在车墩镇申请宅基地建房的条件，两原告至迟于2014年4月就已知道，若两原告认为被告的行政行为存在瑕疵，应该在2014年4月后就申请复议或提起行政诉讼，故两原告的起诉超出起诉期限；对证据6认为系复印件，真实性无法确认，故不发表意见。
两原告质辩认为：只记得当时拿到结婚证后，就一直在跑这个事情。
被告提供了下列依据、证据：
（一）、职权依据：
《土地管理法》第六十二条第三款。
经质证，两原告对法条本身无异议，但该法条中“经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，说明被告有报批的职责。
被告质辩认为，两原告的起诉状中要求被告履行分户建房的要求，而并非要求被告履行报批的职责。
（二）、事实证据：
1、原告杜秀琼的户籍资料，证明其户籍所在地在重庆市忠县，不在车墩镇某村，不具备在某村申请建房的条件，杜秀琼并非本案的适格主体；
2、原告张雪龙的《上海市农村宅基地使用权申请表》及《松江县农村宅基地使用权审核表》，证明张雪龙已于1991年9月30日在某村某号获批宅基地并建造房屋，张雪龙不具备重复申请的条件，张雪龙并非本案的适格主体；
3、张雪龙同其前妻马某的离婚协议书，证明张雪龙在某村某号有宅基地房屋，在同马某离婚时将该宅基地房屋的权利悉数放弃，张雪龙不具备重复申请宅基地建房的条件；
4、2015年3月31日两原告的《申请书》，证明原告向被告寄送的申请书中仅表述“现我特向政府提出申请，望政府早日解决”，而至于提出什么申请，望政府早日解决什么问题，在原告的申请书中并未表达，鉴于原告在申请书中并无要求被告履行何职的具体要求，被告不存在怠于履职和行政不作为的情形。
两原告质证认为：对证据1-2内容无异议，但对证明目的有异议，被告已经出文认可了两原告可以建房的事实；对证据3内容无异议，但是认为被告已经出文认可了两原告可以建房的事实；对证据4真实性无异议，对于被告声称无具体履职要求有异议，因两原告向被告提交建房申请，但是被告一直未予履行，故两原告向被告寄出申请书督促被告履行法定职责，申请书中也提出了要求被告办理分户建房手续。
（三）、适用法律法规依据：
1、《土地管理法》第六十二条第一款，证明农村村民一户只能拥有一处宅基地，原告张雪龙已经申请宅基地并建房，张雪龙不具备重新申请的实体条件；
2、《上海市农村村民住房建设管理办法》第十一条，证明即使原告要求申请建房，也应向村委会提出申请，村委会再向被告报送相关材料，被告审查后向区政府审批，原告的建房审批权在区人民政府，被告无此审批权，该办法第十一条规定的申请建房条件，二原告均不符合，不具备申请建房的实体条件。
经质证两原告认为：法条中已经规定了分户建房由被告向区县政府报批，但是被告至今未履行职责。
上述证据、依据，均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。
根据当事人的诉辩意见以及上述有效证据，本院确认以下事实：
原告张雪龙在上海市松江区车墩镇某村某号原有宅基地房屋，后张雪龙在与前妻马某离婚时将宅基地房屋分割给了马某。两原告于2005年7月6日登记结婚，原告张雪龙户口仍在前妻马某处即松江区车墩镇某村某号，原告杜秀琼户籍地址仍在重庆市。后两原告向村委会及村镇办提出分户建房申请。2014年，被告车墩镇政府村镇办初审出具文件，表明根据《车墩镇关于农民个人住房建设管理办法的实施细则》［车府字（2003）第291号］文件精神，该村属控制区域内不能建房。原告于2015年3月31日向被告提交《申请书》，其申请书共分两个自然段，第一自然段陈述二原告结婚但没有宅基地建房；后原告提出建房申请，车墩镇村镇办出具情况说明，表明不能建房。第二自然段陈述为，“之后我向车墩派出所申请迁户口，但派出所一直称没有房子不受理，现我特向政府提出申请，望政府早日解决”，并未明确政府早日解决什么问题。被告收到申请及相关材料后未予书面答复，只是在本案诉讼期间作了说明。
本院认为：（一）、关于两原告是否向被告提出了履行法定职责的申请。两原告向被告申请履行法定职责，应当提交申请内容明确的申请书。本案中，两原告2015年3月31日的《申请书》，申请内容不明确，其实质更加接近于要求被告对此前两原告个人建房申请后进行批复的催促，以及两原告到公安机关申请分户得不到受理、要求被告予以解决的来信。而被告并无对两原告迁户口分户的法定职责，现两原告要求法院迳行判决被告履行为两原告分户建房的法定职责，缺乏依据。但需要指出的是，对两原告这类申请事项不明确，究竟是属于信访催促还是要求履行法定职责的申请不明确的时候，被告应注意甄别，并可向两原告要求明确，对两原告的申请作出相应的回应。这一点被告应在今后的工作中切实予以改进。
（二）、关于宅基地建房申请的程序。根据《上海市农村村民住房建设管理办法》的规定，村民需要新建、改建、扩建或者翻建住房的，可以以户为单位向常住户口所在地的村民委员会提出申请，并填写《农村村民个人建房申请表》，村委会接到个人建房申请后，应当在本村或者该户村民所在的村民小组张榜公布，公布期间无异议的，村委会应当在该申请表上签署意见后，连同建房申请人的书面申请报送镇（乡）政府；公布期间有异议的，村委会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。镇（乡）政府应当在接到村委会报送的上述《农村村民个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度是否符合标准等。镇（乡）政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区（县）政府审批建房用地。在本案中，此前两原告虽然提交了宅基地申请，但并未按上述《上海市农村村民住房建设管理办法》规定先行完成由村委会进行填表、公示等法定程序，所以直接启动下一阶段由被告履行对两原告宅基地建房申请的审核程序，缺乏前提和依据。
综上，两原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张雪龙、杜秀琼的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张雪龙、杜秀琼负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 陆 云
审 判 员 周 轶
人民陪审员 倪顺法
二〇一五年十二月十四日
书 记 员 徐振经
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。