北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）京行终3540号上诉人（一审原告）王容芳，女，1969年12月10日出生。上诉人（一审原告）傅荣梅，女，1967年11月12日出生。二上诉人共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人姜大明，部长。委托代理人马琳，女，中华人民共和国国土资源部干部。上诉人王容芳、傅荣梅因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2015年9月2日，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出国土资复议〔2015〕814号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：经审理查明：2006年11月29日，安徽省宣城市国土资源局上报的44个土地开发复垦整理项目的新增耕地经安徽省泾县国土资源局初验，2007年2月6日经安徽省宣城市国土资源局终验，3月6日经安徽省国土资源厅审核确认。3月15日，安徽省国土资源厅根据验收情况作出皖国土资（确认）〔2007〕13号《关于宣城市土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复》（以下简称13号批复），确认宣城市42个土地开发复垦整理项目新增耕地303.9339公顷。国土部认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第一款第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十一条“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。……”的规定，安徽省国土资源厅作出的耕地占补平衡批复不是征收土地的批准文件，不涉及王容芳、傅荣梅被征收的土地。因此，王容芳、傅荣梅与13号批复没有法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件。综上所述，依据《复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定如下：驳回王容芳、傅荣梅要求撤销13号批复的请求。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定，王容芳、傅荣梅认为安徽省国土资源厅作出的13号批复违法，向国土部申请行政复议，国土部具有针对王容芳、傅荣梅的行政复议申请作出处理的法定职权。根据《复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，13号批复是安徽省国土资源厅实施《土地管理法》规定的占用耕地补偿制度而作出的耕地占补平衡批复，且该批复并不涉及王容芳、傅荣梅的耕地，亦不影响王容芳、傅荣梅的权利义务。因此，王容芳、傅荣梅与13号批复无利害关系，王容芳、傅荣梅向国土部申请复议，不符合《复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，故国土部作出被诉复议决定，决定驳回王容芳、傅荣梅行政复议申请的结论并无不当。王容芳、傅荣梅要求撤销被诉复议决定，责令国土部重新作出复议决定的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。根据《行政复议法》第十七条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。根据《行政复议法》第三十一条第一款之规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，国土部于2015年6月26日收到行政复议申请，国土部负责法制工作的机构于2015年7月3日作出《行政复议受理通知书》，即能认定国土部负责法制工作的机构至迟已于2015年7月3日收到行政复议申请，而国土部于2015年9月2日作出被诉复议决定，已超过《行政复议法》规定的六十日作出行政复议决定的期限，已构成程序轻微违法。鉴于该程序轻微违法行为对王容芳、傅荣梅权利义务不产生实际影响，一审法院依法应确认被诉复议决定违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决确认国土部作出的被诉复议决定违法，同时判决驳回了王容芳、傅荣梅的诉讼请求。王容芳、傅荣梅不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误，第一，上诉人与安徽省国土资源厅作出的13号批复之间存在利害关系。13号批复是安徽省人民政府作出征地批文的前提条件，而上诉人的房屋基于前述征地批文被违法征收，因此上诉人与13号批复之间存在利害关系；第二，上诉人提起的行政复议申请符合行政复议受理条件，依法应当予以受理；第三，一审判决作出确认被上诉人作出的被诉复议决定违法，适用法律错误。被上诉人作出的被诉复议决定并不只是程序轻微违法，其在认定事实和适用法律方面均存在错误，一审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法对被诉复议决定予以撤销。综上，一审法院判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人请求二审法院撤销一审判决，并依法改判撤销被诉复议决定，依法改判被上诉人受理上诉人的复议申请，并依上诉人的复议请求撤销安徽省国土资源厅作出的13号批复。国土部在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，口头答辩称，一审判决查明事实、适用法律依据合法有效，国土部认可一审判决，被诉复议决定程序轻微瑕疵，确认违法，同意一审法院判决方式，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。经审理查明：2015年6月26日，国土部收到王容芳、傅荣梅提交的行政复议申请，行政复议申请书中记载的被申请人为安徽省国土资源厅，复议请求为撤销13号批复。王容芳、傅荣梅一并提交二人的身份证复印件、证明两份、土地登记申请表、个人建房建设工程规划许可证附件、信息公开答复、皖政地（2009）61号《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称61号征地批文）、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、信息公开申请表及挂号信收据、13号批复。国土部负责法制工作的机构于同年7月3日作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，分别于7月7日、7月6日邮寄王容芳、傅荣梅、安徽省国土资源厅。后安徽省国土资源厅向国土部提交《行政复议答复书》。2015年9月2日，国土部作出被诉复议决定，并于9月7日邮寄王容芳、傅荣梅的代理人、安徽省国土资源厅。王容芳、傅荣梅不服，诉至一审法院。另查明，13号批复的主要内容为：安徽省宣城市国土资源局《关于要求确认我市二○○六年新增耕地的请示》（宣国土资〔2007〕25号）及42个土地开发复垦整理项目有关资料收悉。经审核，确认该市新增耕地303.9339公顷。同时附安徽省土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认明细表。本院认为,根据《复议法实施条例》第二十八条的有关规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关应当受理行政复议申请的法定条件之一。本案中，王容芳、傅荣梅向国土部提出行政复议申请，请求撤销安徽省国土资源厅作出的13号批复，但涉案13号批复系安徽省国土资源厅对宣城市国土资源局请示的涉及42个土地开发复垦整理项目的批复，主要内容为确认该市新增耕地数量，且王容芳、傅荣梅的耕地不在13号批复涉及的土地范围内，故该批复并未对王容芳、傅荣梅的权利义务产生直接影响，13号批复与王容芳、傅荣梅不具有利害关系，不符合前述规定的受理条件，国土部依据《复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回王容芳、傅荣梅行政复议申请并无不当，适用法律正确，一审法院判决驳回王容芳、傅荣梅要求撤销被诉复议决定，责令国土部重新作出复议决定的诉讼请求正确，本院予以支持。王容芳、傅荣梅关于13号批复系涉案61号征地批文的前置程序，与征地批文应视为同一整体，故其与13号批复具有利害关系的主张没有法律依据，本院不予支持。关于被诉复议决定的作出程序，本案中，国土部负责法制工作的机构至迟应于2015年7月3日收到王容芳、傅荣梅的行政复议申请，后国土部于2015年9月2日作出被诉复议决定，已超过《行政复议法》规定的六十日作出行政复议决定的期限，但并未对上诉人的权利义务产生实际影响，国土部亦认可被诉复议决定存在超期情形，故一审法院认定其属程序轻微违法并无不当，本院对此不持异议。需要指出的是，本案属行政复议机关应当决定驳回行政复议申请的情形，被诉复议决定关于驳回王容芳、傅荣梅要求撤销13号批复的请求表述不规范，国土部应在以后的工作中加以注意改进。综上，王容芳、傅荣梅的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王容芳、傅荣梅负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  刘井玉代理审判员  哈胜男代理审判员  孙 建二〇一六年十月八日书 记 员  张 曼