青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青02行终14号
上诉人（原审原告）青海鼓楼特种水泥有限公司。住所地：互助县。
法定代表人张守金，该公司董事长。
委托代理人陆继龙，青海同光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）互助土族自治县国土资源局。住所地：互助�。
法定代表人达明，该局局长。
负责人李鸿文，该局副局长。
委托代理人哈成堂，青海海源律师事务所律师。
上诉人青海鼓楼特种水泥有限公司(以下简称鼓楼水泥公司)诉被上诉人互助土族自治县国土资源局（以下简称互助县国土局）土地行政撤销一案，民和回族土族自治县人民法院于2016年9月13日作出（2016）青0222行初14号行政判决书。宣判后，上诉人鼓楼水泥公司不服，向本院提起上诉，本院于2016年10月11日立案登记，并于同日受理了本案。本院依法组成合议庭，于2016年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人鼓楼水泥公司之委托代理人陆继龙，被上诉人互助县国土局之负责人李鸿文及其委托代理人哈成堂到庭参加诉讼,本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年8月19日，互助土族自治县人民政府根据被告互助土族自治县国土资源局的请示给被告作出互政（2008)177号《互助土族自治县人民政府关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》：“一、原则同意将青海特种水泥厂131356.6平方米的国有土地使用权以11895475元出让给青海鼓楼特种水泥有限公司。二、请国土资源局严格按照国家土地政策于2008年底前一次性收取土地出让金11895475元，出让期限为50年”。2015年11月18日原告依据互政（2008）177号《关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》文件，向被告呈递《申请》，要求被告依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》的相关规定，申请办理131356.6平方米国有建设用地使用权的�让登记手续，被告接其申请后，于2015年12月16日给原告作出互国土资（2015）366号《关于不予受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》送达原告后，原告不服向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的互国土资（2015）366号《通知》的行政行为。
原审法院经审理认为，互政(2008)177号《互助土族自治县人民政府关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》是互助土族自治县人民政府根据被告互助土族自治县国土资源局的请示作出的一个批复，该批复只是政府机关之间的内部行政行为，对原告不具有约束力，且该批复原则同意出让，但限于2008年底前一次性收取土地出让金11895457元。本案中原告于2015年11月18日以互政(2008)177号文件为依据向被告申请办理该131356.6平方米国有建设用地的出让登记手续，互政(2008)177号批复是否执行，作出该批复的县人民政府具有监督管理职能，且该批复作出至今达7年之久，原、被告之间并未达成或申请土地出让协议。现原告申请办理涉案国有建设用地使用权的出让登记手续，被告答复不予受理，其答复属其行政职权范围，故原告主张撤销互国土资（2015）366号《互助县国土资源局关于不受理青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》的诉讼请求理由不能成立，法院不予支持。被告要求驳回原告诉讼请求的理由成立，法院予以支持。根照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告青海鼓楼特种水泥有限公司的诉讼请求；案件受理费50元由原告青海鼓楼特种水泥有限公司负担。
上诉人鼓楼水泥公司不服上述判决，向本院提起上诉称，一、青海省民和县人民法院(2016)青0222行初14号《行政判决书》事实认定存在严重遗漏：一审庭审已查明以下事实：1、被上诉人在收到互助县人民政府互政(2008)177号《互助土族自治县人民政府关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（以下简称《批复》）之后既未向上诉人送达该《批复》，也未通知上诉人领取该《批复》和办理土地出让手续。2、截至今日互助县人民政府互政(2008)177号《批复》合法有效。但一审判决对上述业经法庭查明的事实不作任何认定，导致该一审判决事实认定严重遗漏，造成事实认定错误。二、青海省民和县人民法院(2016)青0222行初14号《行政判决书》判决驳回上诉人诉讼请求的评判理由与客观事实不符，不能成立。1、该一审判决认为互政(2008)177号《批复》“只是政府机关之间的内部行�行为，对上诉人不具有约束力”的理由是不能成立的。从形式上看，该《批复》是互助县人民政府针对被上诉人的请示而下达给被上诉人的。一是县政府原则同意将131356.6平方米的国有土地使用权以11895475元出让给上诉人；二是要求被上诉人严格按照国家土地政策于2008年底前一次性收取土地出让金11895475元，出让期限50年的内容看，该《批复》不是简单意义上的政府机关之间内部行政行力，因为该《批复》就出让宗地面积、出让方式、出让价款、出让期限及收取出让价款的时间均由明确的规定和要求，而这些明确规定和要求对上诉人具有严格约束力。2、作为政府职能部门的被上诉人更应该按照该《批复》的明确规定和要求严格执行。但遗憾的是，被上诉人在收到该《批复》之后既未向上诉人送达该《批复》，也未通知上诉人领取该《批复》和办理土地出让手续，才造成该《批复》作出至今7年之久未达成协议或办理土地出让手续。而这一切不是上诉人的过错所致。3、一审庭审查明互政(2008)177号《批复》至今合法有效。既然如此，作为政府职能部门的被上诉人就应当毫无保留的按照《批复》的明确规定和要求严格执行上级机关的决定。相反，被上诉人针对上诉人的《申请》作出不予受理的具体行政行为是没有法律依据的一一没有权力来源。综上所述，上诉人认为(2016)青0222行初14号《行政判决书》不顾法庭查明的事实，遗漏或隐瞒重大事实情节，判决驳回上诉人的一审诉讼请求，当属事实认定错误，适用法律不当。故请求二审法院依法撤销(2016)青0222行初14号《行政判决书》，本案一二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人互助县国土局答辩称，首先，本案不属于行政诉讼受案范围，上诉�的起诉不符合行政诉讼法的起诉条件。互助县国土局互国土资（2015）366号文件没有可诉性。依据行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，只有对相对人的权利义务发生实际影响的具体行政行为才具有行政法上的可诉性。具体行政行为是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，这是具体行政行为的内容要素。互国土资（2015）366号文件只是对原告申请的一种回复，是行政机关的一种内部规程行为，也是一种事实行为，但不是行政法律行为，不是行政法上的具体行政行为，所以不具备行政诉讼法上的可诉性。同样，互助县人民政府互政（2008）177号文件既关于互助县人民政府给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复也不是可诉的具体行政行为，该批复只是互助县人民政府对互助县国土资源局的请示作出的一种内部行政公文，也属于行政机关上下级之间的处理行政事务的内部规程，对上诉人不具备约束力，也无法成为上诉人主张办理青海特种水泥厂国有建设用地土地使用权登记手续的事实和法律依据。
其次，从事实来看，上诉人的主张缺乏事实依据。上诉人依据互助县人民政府互政（2008）177号文件，向被上诉人提出要求为其办理属于青海特种水泥有限公司的131356.6平米的国有建设用地使用权的出让登记手续的申请，被上诉人作出互国土资（2015）366号文件对此申请不予受理。其不予受理的理由很充分。互政（2008）177号文件原则同意出让涉案土地的建设用地使用权，但限于2008年底前一次性收取土地出让金。而上诉人并未向国土部门提出土地出让�请，没有签订土地出让协议，没有缴纳土地出让金，也就是说没有取得上述131356.6平米的国有建设用地使用权，却于2015年11月18日以互政（2008）177号文件为依据申请办理涉案土地的建设用地使用权出让登记手续，被上诉人对其申请不予受理，有理有据。
综上所述，民和县人民法院（2016）青0222行初14号行政判决书认定事实清楚，证据确实充分，但在法律适用方面，因互国土资（2015）366号文件不具有可诉性，上诉人提起的诉讼不符合行政诉讼法的起诉条件，故判决驳回其起诉更为恰当
通过双方当事人在庭审中的诉辩主张，本案争议的焦点为：
1、青海省民和县人民法院2016年9月13日作出的(2016)青0222行初14号《行政判决书》认定事实是否清楚，适用法律及判决是否正确;
2、互助县国土资源局于2015年12月16日作出互国土资（2015）366号《互助县国土资源局关于不受理青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》的合法性。
在二审庭审中，双方围绕本案争议焦点，除一审提交的证据外，未提供新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及《协议出让国有土地使用权规定》的规定，对国有土地使用权的出让方式、权限和程序需经法定程序和步骤。本案中，互助土族自治县人民政府于2008年8月19日作出的互政（2008）177号《互助土族自治县人民政府关于给青海鼓楼特种�泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》属内部行政行为，已被本院生效（2015）东行初字第7号行政判决所确认。因该《批复》是属于上级机关对下级机关的请示作出的内部批复，其内容对外未发生法律效力，不具有强制性，上诉人依据该内部批复向被上诉人申请办理131356.3㎡国有土地使用权的出让登记手续无法律依据。鉴于上诉人未能提供政府给其协议出让土地的批准文件，被上诉人作出互国土资（2015）366号《互助县国土资源局关于不受理青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》并无违反法定程序，故原判认定事实清楚，适用法律及判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人青海鼓楼特种水泥有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 丁 亮
审判员 王海林
审判员 薛红玲
二〇一六年十一月二十九日
书记员 ＸＸＸ