浙江省杭州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）浙01行赔终3号
上诉人（原审原告）杭州大香樟老人村。
法定代表人李阳。
上诉人（原审原告）浙江银都物业发展有限公司。
法定代表人李阳。
共同委托代理人冯玉庭，浙江信远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）。
法定代表人张勤。
委托代理人徐雁飞。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
上诉人杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司因规划行政赔偿一案，不服杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第147号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司于2015年9月15日提起行政赔偿诉讼，请求判令杭州市规划局赔偿其各项费用损失6828880元（包括2000年6月至2010年12月的房租费1543000元、水电物业费540000元、规划、方案会审、制作模型等设计费770000元、人工工资及养老金3135600元、职工福利费75344元、职工教育费580元、办公费用205624元、差旅费152781元、汽车费213121元、油费35090元、过路、停车费62007元、养路费14616元、通讯费19761元、业务接待费32742元、餐饮费24891元、住宿费3724元）及利息损失4234358元，共计11063238元。
原审法院经审理查明，杭州大香樟老人村项目是经杭州市民政局批准的老人社会福利项目，浙江银都物业发展有限公司系该项目的投资人。2004年2月9日，杭州市规划局向杭州大香樟老人村核发了（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》，载明建设项目为杭州大香樟老人村，用地位置为江干区丁桥镇皋城村，用地面积为35000平方米等。2006年1月6日，杭州大香樟老人村就上述《建设用地规划许可证》申请延期，杭州市规划局未予答复。2009年9月30日，杭州市规划局向杭州市民政局核发了地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》，载明用地项目为杭州市第三社会福利院，用地位置为江干区丁桥镇皋亭村，用地面积为108820平方米等。2010年1月9日，杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司向原审法院提起行政诉讼，要求撤销地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》。2010年10月18日，原审法院作出（2010）杭江行初字第10号《行政判决书》，判决维持杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的行政行为。杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司不服，向本院提起上诉。经审理，本院于2013年12月19日作出（2010）浙杭行终字第258号《行政判决书》，认为：杭州市规划局在杭州大香樟老人村申请延期后未予答复，应视为准予延续，但杭州大香樟老人村在“视为准予延续”后的二年期限届满前，未再次申请延期，应承担相应的法律后果；杭州市规划局在未办理（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》失效注销手续的情况下，向杭州市民政局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》，属于程序违法，鉴于现有证据表明杭州市规划局认定（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》失效是由于杭州大香樟老人村在土地征用过程中遇到困难，又因目前杭州市第三社会福利院已建成投入使用，并属重大公共利益项目，故判决确认杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的行政行为违法。
2015年6月18日，杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司向杭州市规划局提出行政赔偿申请，认为杭州市规划局违法颁发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》导致杭州大香樟老人村项目终止，要求杭州市规划局赔偿其因实施杭州大香樟老人村项目所投入和支出的各项费用6828880元及利息损失4234358元。经审查并听取杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司意见，杭州市规划局于2015年7月16日作出杭规法（2015）37号《不予行政赔偿决定书》，决定不予行政赔偿。杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司遂提起本案行政赔偿诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的行政行为，经本院二审终审，被判决确认违法，杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司据此提出行政赔偿申请，要求杭州市规划局赔偿其因实施杭州大香樟老人村项目所投入和支出的各项费用及利息损失。对上述赔偿请求，原审法院认为，根据本院作出的（2010）浙杭行终字第258号终审判决，首先，杭州大香樟老人村在土地征用过程中遇到困难，又在“视为准予延续”后的二年期限届满前，未再次申请（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》延期，导致该证失效，应承担相应的法律后果；其次，杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的行政行为之所以被确认违法，主要存在程序违法情形，即在未办理（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》失效注销手续的情况下，核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》。综上，（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》失效系由于杭州大香樟老人村自身原因所致，杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的行政行为，虽然存在程序违法情形，但未对杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司的合法权益造成直接损害，因此，杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司的赔偿请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司的赔偿请求。
宣判后，杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司不服，向本院上诉称：1.一审法院认定上诉人的建设用地规划许可证失效是因上诉人自身原因所致，这一认定的理由是不能成立的。2.根据行政许可法的规定，当时上诉人的规划许可证其实不需要申请延期和再次申请延期。3.行政许可法第五十条第二款只规定了一次延期，没有规定需要再次延期或多次延期，就不能推断得出需要再次延期的结论。4.被上诉人后来给杭州市第三福利院发放的建设用地规划许可证也自行取消了二年有效期限的规定，被上诉人自行纠正了该违法的规定，印证建设用地规划许可证的持证人不需要每二年后不断申请延期。由于行政许可法于2004年7月1日起施行，上诉人的规划许可证上二年有效期的规定也已自行失效；再加上上诉人当时也曾多次与市规划局的工作人员联系，均被告知：“项目是你们的，放心好了，不会失效的，也不用再延期的”，所以上诉人也没有再申请延期。5.市规划局在未办理（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》失效注销手续的情况下，向民政局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》，属于“程序违法”，这一认定也是错误的。6.一审法院认为由于上诉人杭州大香樟老人村在土地征用过程中遇到困难，由此认为项目终止是因征地困难导致的，责任在上诉人，与被上诉人给市第三福利院发放规划许可没有关系，这种认定也是不能成立的。根据土地管理法的规定，实施征地的主体是人民政府，具体实施的主体是国土部门，而不是用地申请人，申请人仅仅是做好协助工作。土地即使征不下来也是属于政府及土地部门的责任，而不是用地申请人的责任。7.在上诉人的建设用地规划许可证仍然有效的情况下，被上诉人在同一地块上核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》严重违法，导致上诉人的项目终止，给上诉人的合法权益造成了直接损害。8.上诉人为证明所遭受的损失在一审时提交了证据3即项目费用清单（2000年6月至2012年12月）及证据4（2000年—2010年会计凭证一组），这些证据材料都是按财务会计业务要求制作的，客观地记载了上诉人在此期间为整个项目的开支情况，很多票据也不可能是上诉人自行制作的，而是按会计财务要求装订成册而已，况且，上诉人之前根本想不到项目会被终止，所以上诉人也不可能事先弄虚作假，这些凭证均是多年来客观事实的记载，而一审法院一概予以否认，极不尊重客观事实。综上，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第147号行政赔偿判决，依法改判；2.因被上诉人违法发放地字第330100200900584号建设用地规划许可证导致杭州大香樟老人村项目终止，赔偿上诉人因实施该项目所投入和支出的办公、设计等各项费用6828880元及利息损失4234358元，共计人民币11063238元。
被上诉人杭州市规划局答辩称：1.被上诉人于2015年6月18日收到两赔偿申请人（即上诉人）的行政赔偿申请后，于2015年7月1日听取了两赔偿申请人的意见，并查明了案涉的相关事实，尤其是人民法院在行政判决中认定的关键事实，即杭州大香樟老人村对其未及时申请许可延期应承担相应的法律后果。被上诉人认为，根据所查明的事实，被上诉人在杭州大香樟老人村项目用地规划许可证效力已丧失1年之后的2009年9月30日核发市第三福利院项目的建设用地规划许可证，虽然程序上有缺陷并被法院判决确认违法，但是从实体上并未侵害杭州大香樟老人村和浙江银都物业公司的权益，与上诉人所主张的财产损失没有因果关系。在此情况下，被上诉人不予赔偿于法有据，故一审法院的判决正确。2.上诉人的上诉理由在一审庭审时已经反复提及，但被上诉人认为这些理由均不能成立。上诉人认为案涉许可没有有效期的限制，可以一直有效。对此，被上诉人认为，许可证的有效期是非常必要的，是实现稀缺社会资源有效配置的手段。以本案来说，由于上诉人自身原因，在获得用地许可之后却迟迟不能取得土地，导致老年公寓项目多年无法落地，不利于发挥土地资源发展养老事业。该种情况下，若仍然囿于原来的用地许可而成为变相“圈地”，显然对于公共利益都是不利的。至于上诉人自身经营中发生的历年开支，系企业经营中正常发生的“沉没成本”，应由企业自行承担。综上，上诉人的上诉无据，请求二审法院依法予以驳回。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的行为已被本院生效判决确认违法，但根据上述规定，违法行政行为并不必然导致行政赔偿的发生，只有违法行为与赔偿请求人主张的损害后果之间存在因果关系时，方需要赔偿。根据本院（2010）浙杭行终字第258号生效行政判决，杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的违法性体现于程序违法，即在未办理（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》失效注销手续的情况下，核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》。同时，该生效判决还确认杭州大香樟老人村在“视为准予延续”后的二年期限届满前，未再次申请（2004）年浙规用证0100051号《建设用地规划许可证》延期，应承担相应的法律后果。据此，杭州市规划局核发地字第330100200900584号《建设用地规划许可证》的程序虽然违法，但该违法行为与杭州大香樟老人村、浙江银都物业发展有限公司所主张的损害后果之间并不存在因果关系，因此，其赔偿请求没有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年三月三十日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。