江苏省如东县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏0623民初2857号
原告：江苏盛和房地产股份有限公司，住所地南通市人民中路10号金信大厦5楼。统一社会信用代码91320600743913812J。
法定代表人：陈新钧，董事长。
委托诉讼代理人：杨海燕、薛祖望，江苏洲际英杰律师事务所律师。
被告：海安经济开发区管理委员会，住所地海安县海安县城迎宾路199号。组织机构代码01422259-5。
法定代表人：钱亚洲，主任。
委托诉讼代理人：范建铭，男，1966年1月5日生，汉族，住海安县，系办公室主任。
委托诉讼代理人：丁兴育，男，1968年1月2日生，汉族，住海安县，系海安县人民政府法制办主任。
被告：海安县老坝港滨海新区管理委员会，住所地海安县老坝港滨海新区港府路68号。组织机构代码01422332-8。
法定代表人：王怀，主任。
委托诉讼代理人：丁小军，男，1977年6月15日生，汉族，住海安县，系机关工作人员。
委托诉讼代理人陆春林，男，1952年4月26日生，汉族，住江苏省海安县，系海安县人民政府机关工作人员。
被告：海安县人民政府，住所地海安县海安镇长江中路106号。
法定代表人：顾国标，县长。
委托诉讼代理人：丁兴育，男，1968年1月2日生，汉族，住江苏省海安县，系海安县人民政府法制办主任。
原告江苏盛和房地产股份有限公司（以下简称盛和公司）与被告海安经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、海安县老坝港滨海新区管理委员会（以下简称滨海新区管委会）、海安县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一案，经南通市中级人民法院指定管辖，本院于2016年6月17日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告盛和公司的委托诉讼代理人杨海燕、薛祖望（参加了第三次庭审）、被告开发区管委会的委托诉讼代理人范建铭、丁兴育、被告滨海新区管委会的委托诉讼代理人丁小军、陆春林、被告海安县人民政府的委托诉讼代理人丁兴育到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告盛和公司向本院提出诉讼请求：1.被告一、二共同返还原告预交土地出让金人民币2000万元；2.被告一、二共同按照银行五年以上同期贷款利率赔偿自2010年3月20日起至实际还清之日的资金占用利息损失给原告（暂算至2016年3月底为人民币7636695.90元）；3.被告一、二共同赔偿原告前期费用等损失人民币535104.9元；4.判令被告三对上述被告一、二的全部债务承担连带付款责任；5、本案诉讼费用由三被告共同承担。诉讼中，原告明确其第二项诉讼请求为：被告一、二共同赔偿原告银行贷款利息损失暂计8172158.9元（自2010年3月18日至2016年11月2日），自2016年11月3日起至实际支付之日止的利息损失按五年期贷款利率计算。
事实与理由：被告开发区管委会、滨海新区管委会是被告海安县人民政府的非法人派出机构。原告盛和公司是专业从事房地产开发的国有公司。
2010年前后被告开发区管委会招商引资，承诺给予原告优惠条件，希望原告到海安投资开发“会都度假”项目。2010年1月19日，被告开发区管委会（甲方）与原告（乙方）（当时的名称为“江苏盛和房地产有限责任公司”）签订了关于“会都度假”项目投资的《协议书》一份，协议约定：“乙方将在中国黄海国际休闲旅游度假区兴建会都度假项目，项目选址于中国黄海国际休闲旅游度假区临港大道北侧、海堤河西侧、海堤河南侧、未来沿海一级公路东侧（具体地形、地界详见甲方提供的红线图），项目总用地2000亩。乙方于2010年5月31日前对新成立公司核准名称并在海安完成注册工作。甲方在本协议书签订七日内提交项目用地的红线图，乙方即着手进行规划设计工作。该项目交地时间原则上为2010年3月30日，乙方须于2010年4月底前完成项目的规划方案设计工作，并报甲方预审；2010年10月底前按规划设计方案正式破土动工兴建。……乙方保证在协议签订后一周内，预先支付甲方土地出让金2000万元，甲方用于本项目工程用地的拆迁补偿。……”协议签订后，原告按约于2010年3月18日预付了2000万元的土地出让金至被告开发区管委会指定的海安县经济技术开发区财税审计局账户，并于2010年3月18日成立了海安分公司。但被告开发区管委会未能如期交付项目用地。
此后，因海安县政府职能调整，案涉地块划入被告滨海新区管委会管辖范围，被告滨海新区管委会继承了被告开发区管委会在原合同中的权利义务。为了进一步明确权利义务关系，2011年11月30日，原告和被告滨海新区管委会在原协议基础上重新签订了《温泉会都项目协议书》一份，协议明确：“乙方（原告）对项目总投资10亿元人民币，项目用地2300亩，首期工程用地为200亩，乙方参加甲方的上述项目用地挂牌竞买活动。乙方已于2010年按照1万元/亩的标准预交土地出让金2000万元用于本项目工程用地的拆迁补偿。乙方于2010年预交的土地出让金2000万元在2011年12月31日前先行折算200亩建设用地的出让金，不足部分另外补交。甲方（老坝港新区）负责在2011年12月到2013年年底前分期完成乙方项目用地的'六通一平'，并给予乙方优惠政策。本协议所发生的争议及一切违约行为，守约方可以向南通市人民法院提起诉讼”。
上述协议签订后，被告迟迟未交付土地，原告多次专函催促，2012年10月25日，老坝港新区在《关于“履行<温泉会都项目协议书>相关事宜函”的回复函》中承诺：“贵公司温泉会都项目首期200亩用地，位于金港大道北侧，临海高级公路向东约800至1200米之间。我委对上述项目用地在2012年11月15日前如期交地，并挂牌出让。”但事实上2012年11月15日到期时并未能兑现交地的承诺。原告发函催促，也未有答复。
2013年4月18日，原告再次发函给被告催告履行合同，要求最迟在2013年5月30日交地。如果不能交地，则返还预付出让金本息，双方解除合同。但被告既没有交地，也没有返还出让金。
鉴于被告开发区管委会一直未将原告所付的土地出让金用于原告受让土地，一直未能按约履行交地的义务，项目所在地块已完全改变了原“中国黄海国际休闲旅游度假区”总体规划，被告根本违约给原告造成了巨大的损失并致使原告无法实现合同目的，原告于2014年8月28日致函被告滨海新区管委会，提出如下解决方案：“一、解除贵委与我方签订的所有协议；请贵委见函后三十日内立即将我司预付的2000万元土地出让金退还给我司，并就该2000万元自2010年3月20日起至还清之日止按照银行同期基准贷款利率补偿我司利息等损失。……”被告滨海新区管委会于同年9月4日出具《关于解除海安“会都度假”项目相关协议并退还已预先支付的2000万元土地出让金的答复函》答复：“1、解除贵司2011年11月30日与我区签订的《温泉会都项目协议书》。2、我区未收到贵司2000万元土地出让金，后续往来由贵司妥处。”原告收函后即于2014年9月19日致函被告海安县人民政府，要求见函后10日内安排有关单位将我司预付的2000万元土地出让金退还给我司并付清利息，但一直未有明确答复。被告海安县人民政府对此存在管理过错，应承担连带责任。原告多次请求南通市政府相关部门领导协调，三被告同意协调处理但各自以钱已用完、未收到款项、资金紧张等理由互相推诿，以致原告至今也未能收到任何还款。因长达数年多次协商无果，未见被告退款诚意，原告特此具状诉讼，请求贵院依法判决，支持原告的全部诉讼请求。原告保留合同项下的其他索赔权利。
被告开发区管委会辩称：1.被告开发区管委会于2010年与原告签订协议，签订协议后，被告开发区管委会于2011年4月将2000亩土地交由原告。此后原告又与被告滨海新区管委会签订新的协议，被告开发区管委会不再履行协议中的权利与义务；2.协议中涉及的项目没有实施下去，系因原告违约没有投资约定的项目，责任在于原告，而被告开发区管委会已经根据协议履行相关义务，故请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告滨海新区管委会辩称：1.被告滨海新区管委会与原告签订的“温泉会都项目协议书”第四条约定，被告滨海新区管委会于协议签订后一周内提供可供规划设计单位进行设计的项目用地的红线图、地形图，原告在收到后30个工作日内完成规划方案设计报被告滨海新区管委会评审。根据约定，被告滨海新区管委会向原告提供了红线图、地形图，但原告未能提供规划方案设计，经被告滨海新区管委会多次口头催促，原告至今未能提交，导致被告滨海新区管委会办理土地挂牌上市申请书无法提供必备资料，因原告未能按约履行合同义务，故原告自行承担其过错行为造成的后果；2.原告于2010年3月向被告开发区管委会缴纳2000万土地出让金，被告开发区管委会已将该项资金用于项目的拆迁补偿、配套设施工程，被告滨海新区管委会并未实际收取该2000万元，故不存在被告滨海新区管委会返还土地出让金的问题；3.被告开发区管委会收取原告2000万土地出让金后，该笔款项也实际用于被告滨海新区辖区内，故该笔款项也不需要向被告滨海新区管委会移交。该2000万元系原告对工程项目的投资，故不应再予返还；4.2010年1月19日原告与被告开发区管委会签订项目协议书之后，被告开发区管委会已将2000多亩土地交给原告，原告在项目用地周围修建围墙和防护网，故项目土地实际已经被原告所占有和控制；5.被告滨海新区管委会多次与原告协商推进项目建设，但原告表示不再对项目投资，并于2014年8月28日提出解除协议，故本案过错在于原告，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
被告海安县人民政府辩称：1.被告海安县人民政府不是案涉两份合同相对方，并非本案适格被告；2.被告开发区管委会系南通市人民政府的派出机构，二者之间系代管关系。被告滨海新区管委会与海安县角斜镇人民政府属于区镇合一的管理体制，其对外行使权力承担义务应由海安县角斜镇人民政府予以承担；3.原告与被告开发区管委会、滨海新区管委会的合同未能得到全面履行，系因原告没有向被告开发区管委会、滨海新区管委会提交规划设计方案及施工图设计，原告存在违约行为，建议驳回原告的诉讼请求。
原、被告双方围绕各自诉辩主张提交了证据，经庭审质证、审核，本院予以确认。根据原、被告的陈述，结合各方的举证，本院认定事实如下：
2010年1月19日，原告盛和公司（甲方）与被告开发区管委会（乙方。原称江苏海安经济开发区管理委员会。2012年7月30日，经国务院批准江苏海安经济开发区升级为国家级经济技术开发区，定名为海安经济技术开发区），就原告在中国黄海国际休闲旅游度假区投资兴建“会都度假”项目签订《协议书》。该协议书约定：第一条乙方将在中国黄海国际休闲旅游度假区投资兴建“会都度假”项目，项目总投资10亿元，注册资本金1亿元。第二条项目选址于中国黄海国际休闲旅游度假区临港大道北侧、海堤河西侧、海堤河南侧、未来沿海一级公路东侧（具体地形、地界详见经济开发区管委会提供的红线图），项目总用地2000亩。第三条乙方于2010年5月31日前对新成立公司核准名称并在海安完成注册工作。第四条甲方于本协议书签订7日内提交该项目用地的红线图，乙方即着手进行规划设计工作。该项目交地时间原则上为2010年3月30日，乙方须于2010年4月底前完成项目的规划方案设计工作，并报甲方预审；2010年10月底前按规划设计方案正式破土动工兴建。第七条乙方保证在协议签订后一周内，预先支付甲方土地出让金2000万元，甲方用于本项目工程用地的拆迁补偿。待甲方将项目土地正式移交乙方时，乙方再付给甲方土地出让金2000万元。甲方同时将2000亩滩涂证发给乙方。……
2010年3月19日，原告盛和公司向被告开发区管委会支付2000万元土地出让金。同日，江苏盛和房地产股份有限公司海安分公司成立，并领取营业执照。
2010年12月9日，海安县规划委员会第5期会议纪要记载，会议对南通海安温泉项目规划方案进行了审查，并提出审查意见。
2010年期间案涉土地系被告海安县人民政府交由被告开发区管委会代管，2011年10月被告滨海新区管委会成立后，案涉土地就移交给被告滨海新区管委会管理。经原告盛和公司、被告开发区管委会、滨海新区管委会协商，2010年1月19日的《协议书》终止履行。2011年11月30日，被告滨海新区管委会（甲方）与原告盛和公司（乙方）在2010年1月19日的《协议书》的基础上，就有关事项重新订立《温泉会都项目协议书》。该协议书约定：第一条乙方在海安老坝港滨海新区内投资兴建“会都项目”，项目总投资10亿元人民币。投资方向为国际会议中心、酒店、商业、办公、住宅及花园洋房等。第三条项目用地面积为2300亩。项目选址范围于金港大道北侧、临港高等级公路东侧、安台路南侧、玉泉河西侧（具体面积与位置以提供的红线图为准）。第四条关于土地交付、施工及建设的约定：1、甲方于本协议书签订后一周内提供可供规划设计单位进行设计的项目用地的红线图、地形图（含电子版本CAD图）。2、乙方负责在收到项目用地的红线图、地形图（含电子版本CAD图）30个工作日内完成规划方案设计报甲方评审。3、甲方评审通过后50个工作日内乙方负责完成施工图设计，报县政府建设行政审批机关审批。4、若甲方在2011年12月底前提供一期工程所需的200亩建设用地指标，并在2012年5月底前负责完成乙方项目用地的“六通一平”，则乙方保证在2013年12月底前完成一期工程建设，以确保“会都度假”项目具备初步使用功能。第九条其他：1、乙方已于2010年按照1万元/亩的标准预交土地出让金2000万元用于本项目工程用地的拆迁补偿。乙方于2010年预交土地出让金2000万元在2011年12月31日前先行抵算200亩建设用地的出让金，不足部分另外补交。……协议签订后，被告滨海新区管委会未能按照约定向原告提交红线图及地形图。
2012年10月15日，原告向被告滨海新区管委会出具《关于履行“温泉会都项目协议书”相关事宜的函》，原告提出：我司自2010年3月19日预付给贵委2000万元土地出让金至今已经很长时间……贵委没有获得土地指标，至今没有落实建设用地出让和交付工作，违反合同约定，已影响我司开发工作。请贵委在2012年11月15日以前按约交付出让建设用地200亩给我司，完成该200亩建设用地的挂牌，签署出让合同、交付工作。如果贵委到时仍不能落实到位，我司有权解除合同并要求退款。同年10月25日，被告滨海新区管委会向原告出具《关于履行“温泉会都项目协议书”相关事宜的回复函》，称：贵公司温泉会都项目首期200亩用地，位于金港大道北侧，临海高等级公路向东约800米至1200米之间。我委对上述项目用地在2012年11月15日前如期交地，并挂牌出让。2012年11月27日，原告盛和公司向被告滨海新区管委会致函，因尚未有挂牌出让的具体消息，要求尽快告知在何部门申请报名并办理出让手续。同年12月5日，被告滨海新区管委会回复联系函称，鉴于南通沿海开发新要求和战略规划调整，特邀请贵公司负责人到我区具体商谈项目投资计划、用地挂牌、规划设计、推进时间等重要事宜。此后，被告滨海新区管委会未能落实建设用地出让和交付手续，双方协商未果。2014年8月28日，原告向被告滨海新区管委会出具《关于解除海安“会都度假”项目相关协议并退还已预先支付的2000万元土地出让金的工作联系函》，原告提出：一、解除贵委与我方签订的所有协议；二、请贵委见函后三十日内立即将我司预付的2000万元土地出让金本金退还给我司，并就该2000万元自2010年3月20日起至还清之日止按照银行同期基准贷款利率补偿我司利息等损失；三、贵委在约定时间内退还上述费用，我方承诺不追加前期方案设计研究费用及其他开办费用及相应经济损失的补充要求，如贵委认可此方案，双方可另行签订相关协议。原告同时将该份工作联系函抄送被告开发区管委会及海安县人民政府。2014年9月4日，被告滨海新区管委会向原告盛和公司出具《关于解除海安“会都度假”项目相关协议并退还已预先支付的2000万元土地出让金的答复函》，提出：一、解除贵司2011年11月30日与我区签订的《温泉会都项目协议书》。二、我区未收到贵司2000万土地出让金，后续往来由贵司妥处。
另查明，2010年4月15日，应被告开发区管委会要求，原告海安分公司委托被告开发区管委会在项目土地上安装防护网，广告牌等，相应的材料费、施工费等合计35604.9元由原告盛和公司支付。
2010年7月1日，原告与清华大学签订两份《技术合同书》，其一为：原告以海安分公司的名义委托清华大学（美术学院）对南通海安温泉项目进行策划，根据要求编制完成项目策划书，双方约定策划报酬金额80万元整，合同生效后10日内支付定金16万元；其二为：原告以海安分公司的名义委托清华大学从政策和技术可行性、与职能管理部门沟通协调、项目地热技术环节立项、申报等方面，进行指导和帮助。技术服务费用合计54万元（27万元/年），技术服务费按季度支付，每季度支付6.75万元。2010年7月，原告盛和公司（甲方）与北京清尚环艺建筑设计院有限公司（乙方）签订《民用建设工程设计合同》，约定：甲方委托乙方承担南通海安温泉项目开发性规划设计工程，乙方对项目进行充分调研、与业主充分沟通的基础上，编制完成《南通海安温泉项目开发性规划设计方案》。本合同的设计费为136万元。合同生效后10日内，甲方向乙方支付总报酬的20%，即27.2万元作为定金。
2010年8月，江苏盛和房地产股份有限公司海安分公司向清华大学支付策划费定金16万元及技术服务费6.75万元，向北京清尚环艺建筑设计院有限公司支付定金27.2万元。上述费用与原告盛和公司已支出材料费、施工费35604.9元相加，合计535104.9元。
本院认为，原告分别于2010年1月19日与被告开发区管委会签订《协议书》、于2011年11月30日与被告滨海新区管委会签订《温泉会都项目协议书》，第一份协议书终止履行。被告滨海新区管委会对第一份《协议书》中已经履行的部分表示认可。原告于2010年3月18日向被告开发区管委会支付土地出让金2000万元，该笔款项被告开发区管委会并未向被告滨海新区管委会移交。2014年9月，原告盛和公司与被告滨海新区管委会协商解除《温泉会都项目协议书》。对上述事实，双方当事人均不存争议。本案的争议焦点为：1、原告已支付的2000万元是否应予返还？由谁负责返还？原告主张的利息损失及其他损失共计535104.9元是否应予支持，若能支持，应由谁负责赔偿？2、被告海安县人民政府应否承担连带责任？
一、关于2000万元土地出让金返还及利息损失赔偿问题。首先，原告盛和公司主张被告滨海新区管委会未按照合同约定，于协议书签订后一周内提供可供规划设计单位进行设计的项目用地的红线图、地形图，被告滨海新区管委会虽抗辩已交付，但未能提供充分证据予以证明，对该抗辩意见，本院不予采信。其次，根据被告2012年10月25日的回复函、2012年12月5日的联系函，可以认定被告滨海新区管委会因战略规划调整，土地未能挂牌出让等原因而同意解除合作协议。《合同法》第97条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质、当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。根据原告盛和公司与被告开发区管委会签订的《协议书》的约定，2000万元为预付款。此后，因案涉土地辖区调整，该份协议书终止履行，原告与被告滨海新区管委会在该份《协议书》的基础上，又重新签订《温泉会都项目协议书》，根据第九条的约定，被告滨海新区管委会已认可原告向被告开发区管委会预交的2000万元；该2000万元先行抵算200亩建设用地的出让金。在庭审中，被告滨海新区管委会虽抗辩其未实际收取该2000万元，但同时也表示因该2000万元已由被告开发区管委会实际用于其辖区内，案涉土地的拆迁安置、工程施工等，故而不要求被告开发区管委会向其移交2000万元。鉴于以上两点，本院认为在《温泉会都项目协议书》解除后，被告滨海新区管委会应当向原告盛和公司返还土地出让金2000万元，并支付资金占用期间的利息损失，因双方对利率标准未作约定，故根据合同法的有关规定精神，按照订立合同时中国人民银行五年以上贷款年利率5.94%的标准予以计算，至实际给付之日止。
二、关于原告盛和公司主张的材料费、施工费损失35604.9元。因案涉土地并未向原告交付，在原告实际取得土地之前，原告并无维护、管理之义务，故就制作防护网等实际产生的费用损失，应由被告开发区管委会予以承担。至于原告主张的策划费定金、技术服务费、设计费定金等，因原告并未取得案涉土地，原告所主张的上述费用并非必须支付的费用，故对该部分费用，本院不予支持。
三、被告海安县人民政府并非案涉合同相对方，被告开发区管委会、滨海新区管委会均系能独立承担民事责任的权利主体，原告主张被告海安县政府承担连带付款责任无法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条条之规定，判决如下：
一、被告海安县老坝港滨海新区管理委员会于本判决生效后十日内返还原告江苏盛和房地产股份有限公司2000万元及占用期间的利息（以本金2000万元为基数，从2010年3月19日起至实际返还之日止，按照年利率5.94%计算）。
二、被告海安经济开发区管理委员会于本判决生效后十日内给付原告江苏盛和房地产股份有限公司已实际支付的费用损失35604.9元。
三、驳回原告江苏盛和房地产股份有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费182659元，由原告江苏盛和房地产股份有限公司负担8793元，被告海安经济开发区管理委员会负担690元、被告海安县老坝港滨海新区管理委员会负担173176元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费182659元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 蒋小云
代理审判员 吴 霞
人民陪审员 吴明秀
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 徐 竞