广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行再字第1号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
原审上诉人（一审原告）梁有星，农民。
原审上诉人（一审原告）黄善来，农民，系梁有星之夫。
原审上诉人（一审原告）黄治凯，农民，系梁有星、黄善来之子。
原审上诉人（一审原告）黄李先，农民，系梁有星、黄善来之子。
上列原审上诉人共同委托代理人覃刚，广西桂公明律师事务所律师。
原审被上诉人（一审被告）上思县人民政府。住所地：上思县民政路*号。
法定代表人彭景东，县长。
委托代理人林日高，上思县人民政府法制办公室干部。
委托代理人何其贤，上思县人民政府法制办公室干部。
一审第三人张克新，农民。
一审第三人黄活，农民，系张克新之子。
一审第三人黄敬造（曾用名黄造），农民，系张克新之子。
上列一审第三人共同委托代理人黄炳华，广西心田律师事务所律师。
原审上诉人梁有星、黄善来、黄治凯、黄李先（以下简称梁有星等四人）诉原审被上诉人上思县人民政府土地行政登记纠纷一案，防城港市中级人民法院于2011年12月8日作出的（2011）防市行终字第37号行政判决，已经发生法律效力。梁有星等四人不服，向检察机关申请抗诉，广西壮族自治区人民检察院于2014年6月11日作出桂检行监（2014）11号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年8月11日作出（2014）桂行抗字第18号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院指派检察员李小薇出庭，原审上诉人梁有星、黄善来及四原审上诉人的共同委托代理人覃刚，原审被上诉人上思县人民政府的委托代理人林日高、何其贤，一审第三人的共同委托代理人黄炳华等，到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
上思县人民法院一审查明：1988年11月15日，黄善深向上思县人民政府提出土地使用权申请，申请将已修建有二层楼房的宅基地登记在其名下。1996年，上思县人民政府向黄善深颁发了上集建（95）字第10-2A-0130号《集体土地建设用地使用证》（以下简称0130号土地证）。2008年至2009年期间，梁有星等四人与张克新、黄活、黄造因该宅基地产生争议。2010年5月20日，在梁有星等四人的申请下，那琴乡人民政府组织其与黄活就涉案争议地进行调解，并于当日达成琴调字（2010）16号调解协议书。梁有星等四人对上思县人民政府颁发0130号土地证的具体行政行为不服，于2011年4月11日提起诉讼，请求撤销0130号土地证。
上思县人民法院一审认为：上思县人民政府组织工作人员对该宗土地进行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记等程序，依据职权向黄善深颁发0130号土地证的行为并无不妥。梁有星等四人主张争议地属集体划拨给其家庭的宅基地，因只有证人证言，无其他证据加以证实，不能作为定案的依据。梁有星等四人对其诉讼主张没有提供合法有效的证据，其起诉理由不成立，不予支持。判决：驳回梁有星等四人的诉讼请求。
防城港市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
防城港市中级人民法院二审认为：上思县人民政府对争议地进行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记等法定程序，并于1996年向黄善深颁发0130号土地证，属其法定职责范围。梁有星等四人上诉称上思县人民政府审批程序违法，原判认定事实错误，适用法律不当，因其没有提供证据证实，故该上诉理由不能成立。判决：驳回上诉，维持原判。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为：1、上思县人民政府颁发的0130号土地证，严重违反法定程序。（1）申报资料虚假。上思县人民政府颁发0130号土地证所有审批材料为马晚习一人填写，申请表中陈立勇的签字也由马晚习模仿填写，现已经司法鉴定确定。2012年9月18日，陈立勇亦出具证明证实其未在黄善深的《土地登记申请书、审批表》中的丈量草图及面积计算表上签过名；（2）未经地籍调查。上思县人民政府颁发0130号土地证，违反《土地登记规则》的有关规定，未经地籍调查即进行土地登记；（3）材料来源不合法。上思县人民政府提交的0130号土地证材料来源不清。0130号土地证在上思县档案局中没有任何档案材料。与0130号土地证同一编号的《集体土地建设用地使用证》的审批材料是上思县那琴乡梁立棠户的。2、0130号土地证项下登记的土地所有权，是黄善来所在的那琴村那琴一组集体所有，而非黄善深所在的那琴六组集体所有。2010年5月20日调解笔录及那琴乡人民政府琴调字（2010）16号调解协议书证实争议的宅基地属于那琴一组所有，那琴一组分给黄善来、梁有星户使用，后黄善来、梁有星户借给黄善深（已故）建房，经协商定于2020年5月21日归还。
原审上诉人梁有星等四人申诉称：1、0130号土地证缺乏土地权属来源。争议地是原审上诉人所在的那琴村那琴一组集体所有，而非一审第三人所在的那琴村那琴六组集体所有。六组组长黄善欢及成员黄志民等、一组组长周志盛及成员欧中明等、那琴村委老支书吴志勇等证人证言及黄活在那琴乡政府调解笔录中的证言可以证明；2、上思县人民政府颁发0130号土地证程序违法。那琴乡土地管理所工作人员马晚习受理申请当天未经调查审核就签字同意准予登记。上思县土地管理局先公示后审核，上思县人民政府先发证后审批，违反了《土地登记规则》第十八条先审核后公示、第二十一条先审批后发证的规定。0130号土地证的证书编号年度和土地登记申请年度及审核准予登记的年度严重不符；3、上思县人民政府提供的登记材料虚假，证据来源不合法，土地登记机关无该材料存档。吴志勇、陈立勇、陆宝荣等证人证言证明上思县人民政府提供的登记材料虚假。上思县那琴乡国土资源管理所及上思县国土资源局出具证明证实没有0130号土地证的存档材料。0130号土地证的证号和那琴乡那琴村屯良组梁立棠的土地证号相同。综上所述，上思县人民政府颁发0130号土地证违法。请求撤销一、二审判决及上思县人民政府颁发的0130号土地证。
原审被上诉人上思县人民政府答辩称：1、本案申报材料上的签名确实存在基本都是马晚习一人所写的情况，但本案颁证确实经过调查、测绘等程序。签名是一人所为，应是当年工作人员操作不规范的缘故；2、相关土地管理部门没有颁证的存档材料，是因为材料未进行归档登记。为应诉的需要，我府曾从相关部门调取了材料的原件，造成了相关部门无存档的情况；3、0130号土地证与另外一宗土地同一证号是事实，应是证号编排的方式方法有误所致。但两证项下登记的土地并不重叠；4、抗诉机关抗诉认为涉案土地是那琴一组所有没有事实依据。那琴一组从未作为所有者主张过权属，也没有证据证明土地是那琴一组所有；5、原审上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。请求维持原审判决。
一审第三人张克新等三人述称：1、抗诉机关抗诉认为0130号土地证严重违反法定程序，理由不成立。涉诉土地经过丈量、面积计算、界址调查等程序，程序合法。0130号土地证虽然在上思县档案局没有存档，但不能认为未出自档案局的档案，其来源就不合法；2、0130号土地证项下登记的土地所有权属谁，不是本案审理范围。在无土地所有权证书的情况下，原审上诉人主张涉诉土地属其所在的那琴一组集体所有，是错误的；3、2010年5月20日的调解笔录并不能证明借地建房的事实，因琴调字（2010）16号《调解协议书》已被生效判决确认为无效，原审上诉人不能以上述笔录和协议书来证明土地的所有权属于那琴一组所有。请求维持原审判决。
本案再审期间，抗诉机关广西壮族自治区人民检察院向本院提供以下证据：1、2012年9月18日陈立勇的证明；证据2、2014年4月22日马晚习的调查笔录；证据3、2014年12月30日马晚习的证明；证据4、2013年12月15日丈量员陆宝荣的证明；证据5、广西公明司法鉴定中心桂公明司鉴文字（2014）第113号文书司法检验鉴定意见书及《更正说明》，上述证据1-5证明颁证材料的有关签名不是签名者本人所签，均为马晚习一人所签；证据6、梁立棠的集体土地使用证的档案及上思县那琴乡国土资源管理所2012年9月6日出具的证明，证明黄善深的土地证在上思县那琴乡国土资源管理所没有档案，同一编号的是梁立棠的集体土地使用证档案。原审上诉人梁有星等四人认为，证据1-5可证明马晚习一人冒名顶替他人签名，证据6可证明0130号土地证的档案材料是不真实的。原审被上诉人上思县人民政府认为，证据1-5可证明马晚习代他人签名，但不能证明办证程序违法，证据6中上思县那琴乡国土资源管理所的证明是真实的，但上思县那琴乡国土资源管理所没有0130号土地证档案是因为其府为了应诉需要已经调取了档案，梁立棠的集体土地使用证与黄善深的土地证的编号虽然一样，但登记的地块不一样，没有重叠，不能以此证明材料来源不合法。一审第三人张克新等三人认为证据1-5不能证明颁证程序违法，证据6中上思县那琴乡国土资源管理所的证明不能证明0130号土地证没有档案材料，梁立棠的集体土地使用证与黄善深的0130号土地证不是同一编号，宗地内容也不同。
原审上诉人梁有星等四人向本院提供以下证据：1、那琴村六组组长黄善欢和成员黄善师等2012年2月14日出具的证明；证据2、那琴村一组组长周志盛2012年2月1日出具的证明，以上两份证据证明争议地是一组分给黄善来的宅基地；证据3、那琴村委会主任吴志勇2012年9月4日出具的证明，证明其对1995年10月5日那琴村委会出具的土地使用权属证明不知情；证据4、2014年1月19日吴绍勇出具的证明，证明1992年10月26日黄活的收据中管理费、测绘费、证费、登记费不是其经手办理。原审被上诉人上思县人民政府及一审第三人张克新等三人认为上述证据不属于土地权属凭证，且内容不真实，不能证明涉诉土地所有权属于一组。
原审被上诉人上思县人民政府向本院提供以下证据：2015年1月26日上思县国土资源局出具的证明，证明上思县集体土地的登记材料，由所在乡（镇）国土资源管理所保管。原审上诉人梁有星等四人以及一审第三人张克新等三人对该证据的真实性与合法性均无异议。
一审第三人张克新等三人向本院提供以下证据：上思县人民法院（2011）上民初字第528号民事判决及防城港市中级人民法院（2012）防市民一终字第91号民事判决，证明不存在黄活借地建房的事实。原审上诉人梁有星等四人认为上述民事判决不能否认黄活借地建房的事实，原审被上诉人上思县人民政府认可上述两份民事判决书。此外，一审第三人申请证人许某出庭作证，证人许某到庭证明以下事实：1993年其接替陈立勇的工作；土地登记的程序都是按照规定进行，签字都是由马晚习一人代签；土地登记的公告是贴在靠近供销社的宣传栏，公示30天；颁证档案存放在那琴乡土地管理所；涉案土地是上思县那琴乡的乡政府用地。原审上诉人梁有星等四人认为证人许某与颁证有利害关系，其证言不具有证明力，许某1993年接替陈立勇的工作，对1993年之前的工作其提供的证言亦没有证明力，并认为涉案土地不是上思县那琴乡政府的用地。原审被上诉人上思县人民政府认为证人许某的证言是真实的。
经审查，本院认为抗诉机关在再审中提供的上述证据及原审上诉人梁有星等四人提供的证据3、4，不能证明上思县人民政府颁证程序违法；原审被上诉人上思县人民政府在再审中提供的上述证据证明上思县集体土地的存档情况，可作为参考依据；一审第三人张克新等三人在再审中提供的上述证据与本案颁证纠纷无直接关联性，出庭作证的证人许某自1993年任那琴乡土地管理所所长，其证言只能证明1993年以后本案的有关颁证行为；对于原审上诉人梁有星等四人在再审中提供的证据1、2，以及在一审提供的证据5、6、7、12-15，在二审提供的新证据2，因本案不是土地确权纠纷案件，本院对上述证据不作认定。对于原审上诉人在一、二审提供的其它证据，本院确认原审判决对这些证据的分析意见。原审被上诉人上思县人民政府在一审提供的证据真实有效，但不能证明涉诉土地权属来源清楚。
本院查明：黄善深与黄善来系兄弟关系。1988年11月15日，黄善深向上思县人民政府提出土地使用权申请，申请将其已修建有房屋的宅基地登记在其名下，其提交的上思县那琴乡那琴村民委员会出具的《土地使用权属证明材料》载明“我村那琴圩农户黄善深住宅始建于1987年，土地来源属集体划拨，用地面积44.18平方米，建筑面积33.95平方米，界址清楚无争议，特此证明。”1996年4月26日，上思县人民政府向黄善深颁发0130号土地证。2005年10月，黄善深病故。黄善深病故后，黄善来及其妻子梁有星，其儿子黄治凯、黄李先与黄善深的遗孀张克新及黄善深的儿子黄活、黄造因该宅基地使用权产生争议。2010年5月20日，那琴乡人民政府主持双方调解，梁有星等四人知道上思县人民政府已于1996年4月26日给黄善深颁发0130号土地证。为此，梁有星等四人于2011年4月11日向上思县人民法院提起诉讼，请求撤销0130号土地证。
本院认为：本案被诉的0130号土地证系上思县人民政府于1996年4月颁发，根据1996年2月施行的《土地登记规则》第二条“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。……”和第十条第一款“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定，土地登记是土地登记机关对土地权利人所享有的土地权利予以认可和证明的一种行政行为，土地登记不创设权利义务，仅产生公示、公信效力；土地登记机关根据土地登记申请人提供的材料，经过地籍调查和权属审核，在土地权属来源清楚的情况下才予以登记。根据我国有关法律的规定，土地使用权是建立在土地所有权的基础之上，只有土地所有权人才有权利处分土地的使用权。本案中，被诉的0130号土地证项下登记的土地属于那琴村一组还是那琴村六组，不明确。黄善深申请办证时向上思县人民政府提交那琴村委会出具的《土地使用权属证明材料》记载“我村那琴圩农户黄善深住宅始建于1987年，土地来源属集体划拨，……”，从该证明材料记载的内容看，土地属于哪个集体划拨并不明确，且该证明材料不是涉诉土地权属的法定权属凭证，不能证明涉诉土地的权属已经明确，故上思县人民政府认为涉诉土地权属来源清楚，证据不足。上思县人民政府在涉诉土地的所有权人不明确的情况下，给黄善深颁发0130号土地证，不符合上述规定。原审判决驳回梁有星等四人的诉讼请求是错误的。
关于原审上诉人起诉是否超过法定期限的问题。原审上诉人于2010年5月20日那琴乡政府组织调解时才知道上思县人民政府已于1996年4月26日给黄善深颁发了0130号土地证。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原审上诉人应于2012年5月20日前起诉。原审上诉人于2011年4月11日向上思县人民法院提起行政诉讼，其起诉并未超过上述规定的两年的法定起诉期限。
综上所述，上思县人民政府颁发的0130号土地证项下登记的土地权属来源不清，应予撤销。原审判决驳回原审上诉人的诉讼请求是错误的，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销防城港市中级人民法院（2011）防市行终字第37号行政判决；
二、撤销上思县人民法院（2011）上行初字第10号行政判决；
三、撤销上思县人民政府颁发的上集建（95）字第10-2A-0130号《集体土地建设用地使用证》。
原一、二审案件受理费各50元，由上思县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 庞 琳
代理审判员 班 艳
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 封 宇