安徽省霍邱县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖1522民初892号
原告：霍邱县人民政府国土资源局
法定代表人：任家杰，局长。
委托代理人：王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。
委托代理人：聂珺，安徽兴隆律师事务所实习律师。
被告：安徽省庆发湖工艺品有限公司
法定代表人：王守军，总经理。
委托代理人：蔡迪，公司员工。
委托代理人：ＸＸ，安徽皋陶律师事务所律师。
原告霍邱县人民政府国土资源局与被告安徽省庆发湖工艺品有限公司土地租赁合同纠纷一案，本院于2016年3月7日受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告霍邱县人民政府国土资源局的委托代理人王贤德、聂珺、被告安徽省庆发湖工艺品有限公司的委托代理人蔡迪、ＸＸ均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
霍邱县人民政府国土资源局诉称,2001年7月20日，经霍邱县人民政府批准，原告将位于霍邱县城西湖范围内的国有土地农用地1541亩，租赁给被告作为杞柳生产基地使用，双方签订了《国有土地租赁合同》。合同约定国有农用地使用年限为30年，每五年调整一次租金标准。从2001年7月20日至2006年7月19日为第一个五年期，租地面积为1514亩，租金336元/年/亩，年租金51.7776万元，被告应在签字之日向原告支付当年租金，以后应在每年的12月20日前向原告支付土地租金，逾期30日仍未全部支付的，原告有权解除合同，并可请求被告赔偿因违约造成的损失，2008年12月12日，原被告又签订了《国有土地租赁协议》，从2006年7月20日至2011年7月19日为第二个五年租期，租金标准为365元/亩/年，年租金为56.2465万元，其他约定事项不变。在本次租赁期内，经霍邱县财政局核实，被告欠缴租金140.62万元。2015年6月16日，霍邱县十六届人民政府第55次县长办公室会议决定：第三个租赁期限为2011年7月20日至2016年7月19日，租金标准为398元/亩/年，截止2015年7月19日被告欠缴第三个五年租期租金245.33万元，原告经催要未果。现请求法院判令：1、解除原被告之间签订的《国有土地租赁合同》；2、安徽省庆发湖工艺品有限公司返还其占有的国有土地即城西湖杞柳基地1541亩，支付拖欠的第二、第三期租金总计385.95万元，并从2015年12月1日起，按每日1541元标准支付租金至土地交还日止；3、恢复土地原状，拆除未经申请人许可擅自建立的建筑物及其他设施，移走该土地上的树木，并承担由此而产生的一切费用；4、判令由被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：
1、原告组织机构代码证和法定代表人证明书，证明原告诉讼主体资格；
2、被告统一社会信用代码、注册号，证明被告主体资格；
3、《国有土地租赁合同》，证明原被告之间就城西湖杞柳基地国有土地使用权租赁关系合法，并且合同约定了多项原被告的权利义务；
4、《国有土地租赁协议》（国有土地租赁合同副本），证明（1）、原被告之间约定了城西湖杞柳基地国有土地使用权的期限为三十年，每五年调整一次；（2）、原被告之间约定第二个五年租期的租金为365元/亩/年；（3）、被告存在违法行为；
5、霍邱县人民政府办公室6号文件（县十六届人民政府第55次县长办公会议纪要），会议决定：（1）、同意协议中的两处土地的第三个五年期的租金标准为398元/亩/年；（2）、霍邱县国土资源局负责，有关部门配合，于2015年9月底前，将安徽省庆发湖工艺品有限公司第二、第三个租期所欠的土地租金催缴到位后方可与其续签合同，否则县国土局须终止协议；
6、霍邱县人民政府常务会议纪要第10号文件（县十六届人民政府第57次常务会议纪要），会议决定：县国土局负责依法终止并解除与安徽省庆发湖工艺品有限公司关于城西湖杞柳基地《国有土地租赁合同》及协议，该企业所欠租金由县国土局依法诉讼追缴；
7、霍国土资[2015]231号文件，证明县国土局于2015年11月20日向安徽省庆发湖工艺品有限公司下发《终止并解除<国有土地租赁合同>通知书》；
8、霍国土资函[2015]112号文件，证明县国土局2015年5月23日发函于县财政局核实安徽省庆发湖工艺品有限公司城西湖杞柳基地第二个五年期欠缴租金数额；
9、霍邱县财政局致霍邱县国土局回函，证明截止2014年7月21日，安徽省庆发湖工艺品有限公司合计欠缴租金309.36万元。
安徽省庆发湖工艺品有限公司辩称,1、原告起诉被告主体有误。安徽庆发湖工艺品有限公司不存在，公司实际名称是安徽省庆发湖工艺品有限公司;2、原告起诉要求解除国有土地租赁合同依据不足。被告没有实质违约的情形，依据县政府【2001】12号文件的规定，霍邱县财政局收取租金后，其中10万元进入国库，剩余部分返还给被告。第一个五年租期缴纳租金258.888万元，其中10万元进入国库，剩余248.888万元应返还给企业。第二个五年租期已支付租金140.61625万元，该款项也应当在扣除10万元后，剩余部分返还给企业，但霍邱县政府至今未返还。因此被告对于涉案土地不欠租金；3、被告在支付第一个五年期租金以及第二个五年期一半的租金后，原告及霍邱县财政局在没有返还的情况下，停止继续支付租金是行使合同的先履行抗辩权。综上，原告要求解除租赁合同，返还租赁物、支付租金没有事实和法律依据，请求法庭驳回原告诉讼请求。
被告为反驳原告的诉讼请求，向本院提交以下证据：
1、霍邱县人民政府霍政秘【2001】12号“关于对城西湖杞柳基地土地（国有农用地）使用问题请示的批复”复印件，县政府于2001年7月11日对姜家湖乡人民政府作出批复，批复内容是“由县财政局一次性收取租金，其中10万元进入国库，其余部分再返还企业，扶持企业用于扩大生产规模，每5年确定一次租金价格，相关手续由土地局按法定程序办理”，证明（1）、租金每一年一收，收取租金10万元进入国库，其余部分返还给企业；（2）、原告是代霍邱县政府与被告签订的租赁合同，相应的权利义务应按照霍邱县政府的规定为准；（3）、该批复是对姜家湖乡人民政府的批复，同时也发文到霍邱县土地局、财政局以及被告，应当作为土地租赁合同的一部分；
2、（1）安徽省庆发湖工艺品有限公司柳发【2004】155号文件，“关于要求对西湖杞柳基地开发项目资金补助的请示”，庆发公司请求县政府按照12号文件精神予以返还租金的资金补助；（2）霍邱县人民政府公文处理专用笺，该笺是对安徽省庆发湖工艺品有限公司柳发【2004】155号文件的县领导批示；（3）霍邱县人民政府霍政秘【2001】12号文件；（4）一般缴款书收据；（5）庆发柳字【2006】5号文件以及霍邱县政府领导的批示，证明县政府以及财政局没有履行霍政秘【2001】12号文件的规定，被告多次向县政府请示要求返还租金，县领导批复同意。
被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1、2无异议；对证据3、4合同真实性无异议，但该两份合同违背了县政府【2001】12号文件的规定以及县政府的真实意思；对证据5、6真实性无异议，但对其关联性有异议，该文件是政府内部文件，不能作为评判被告方是否欠付租金以及违约的证据；对证据7、8，不能作为证据使用，该文件是原告方作出的，不能作为证据使用，只能作为原告的陈述；对证据9真实性无异议，该函中记载的数额也无异议，但对“欠缴租金”的表述方式不予认可。因为按照县政府12号文件的规定，县财政局在收取租金后应当予以返还，但一直没有返还。对冲后，企业并不欠租金。
原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1，（1）、真实性需要核实，该文件系复函性文书，是行政上下级管理性文件，它单方制作也可单方撤销；（2）、该复函产生的基础应为姜家湖乡政府的请示，姜家湖乡的请示内容对复函的形成、复函将要产生的一些法律后果有重要意义，故需要找到姜家湖乡政府的请示；（3）、上下级政府之间的批复不可能直接产生对公民、法人等法定义务及约定义务；（4）、该批复与本案不具有关联性，它是两个不同的法律关系。本案涉及平等主体之间的合同关系，而批复是相关产业政策，是政府的单方管理行为。（5）、对其合法性有异议。其违反预算法的相关规定，扶持产业政策应是政府决定，具有普惠性，该复函也涉嫌导致国有资产流失。如果该复函履行了，原告也建议法院采用司法建议书方式要求有关部门追缴，如果该复函没有履行，原告认为是政府主动纠正了自己的违法行为。对证据2，是否履行不得而知，即使履行也与本案没有关联，也不可能产生债务抵销的法律后果。即使有产生法律后果的可能，但县政府【2001】12号文仅针对第一个五年租金作了规定，以后的租金收取每5年确定一次，有关手续由国土局依照法定程序办理。
本院对原告提供的证据认证意见为：对证据1、2、3、4的三性及证明目的均予以认定；对证据5、6虽然是政府内部文件，其主要内容与双方签订的国有土地租赁合同、协议内容相一致，故予以认定，但对第三个五年租期租金调整为398元/亩/年，此决定是政府单方行为，不予认定；对证据7、8、9三性及证明目的均予以认定。
本院对被告提供的证据认证意见为：对证据1的真实性予以认定，但此文是县政府对姜家湖乡政府请示的批复，对原告不产生效力，与本案不具有关联性；对证据2的真实性予以认定，关联性不予认定，县政府是否将已收租金返还给被告，与原告无关。
基于上述证据认定及庭审中当事人的陈述，审理查明的事实如下：2001年经霍邱县人民政府批准，霍邱县人民政府土地管理局（现更名为霍邱县人民政府国土资源局）将位于霍邱县城西湖范围内的国有农用地1541亩，租赁给安徽省庆发湖工艺品有限公司作为杞柳生产基地使用，双方于同年7月20日在霍邱县签订了《国有土地租赁合同》。合同约定：该国有农用地使用年限为30年，每五年调整一次租金标准，重新签订租赁协议，作为原合同的副本。从2001年7月20日至2006年7月19日为第一个五年期，租金336元/年/亩，年租金为51.7776万元，被告应在签字之日支付当年租金，以后每年应在12月20日前支付租金，逾期30日仍未全部支付的，霍邱县人民政府土地管理局有权解除合同，并可请求被告赔偿因违约造成的损失。租金由霍邱县人民政府土地管理局委托霍邱县财政局直接收取。第一个五年期合同履行完毕后，2008年12月12日，双方又签订了《国有土地租赁协议》，从2006年7月20日至2011年7月19日为第二个五年租期，租金标准调整为365元/亩/年，年租金为56.2465万元，其他约定事项不变。2015年6月16日，霍邱县十六届人民政府第55次县长办公会议决定：第三个租赁期限为2011年7月20日至2016年7月19日，租金标准为398元/亩/年，安徽省庆发湖工艺品有限公司在第二、第三个租期所欠土地租金催缴到位后，方可与其续签协议，否则霍邱县人民政府国土资源局须终止协议，并依法追缴其所欠租金。2015年6月26日，原告向被告发出城西湖杞柳基地土地租金催缴通知，催告被告缴纳所欠的租金(第二个五年租期被告欠缴租金140.62万元、第三个五年租期截止2015年7月19日被告欠缴租金245.33万元)，但被告一直未缴纳拖欠的租金。2015年11月15日，霍邱县十六届人民政府第57次常务会议决定：霍邱县人民政府国土资源局负责依法终止并解除与安徽省庆发湖工艺品有限公司签订的关于城西湖杞柳基地国有土地租赁合同及协议，该企业所欠租金由县国土局依法诉讼追缴，合同终止并解除后，县政府依法收回该宗土地的使用权。2015年11月20日，原告以霍国土资【2015】231号文件，向被告发出终止并解除《国有土地租赁合同》通知书，告知被告终止并解除城西湖杞柳基地国有土地租赁合同及协议。
本案庭审结束后，原告表示放弃第3项诉讼请求。
本院认为，原、被告之间签订合同后，双方均应按照合同的约定履行自己的义务，原告依约将土地交付给被告使用，被告应按合同约定的时间、数额向原告支付租金，但被告未履行合同约定的义务，拖欠原告租金，构成违约，原告有权要求解除双方签订的国有土地租赁合同及协议，合同解除后，被告应返还其租赁的国有土地；合同解除后关于租赁物上的添置财产如何处置，由于合同对此没有约定，且被告也未在本案审理过程中提出反诉，故本院在本案中不予处理。原告放弃其部分诉讼请求是对自己诉讼权利的处分，本院予以准许。关于租金数额计算，在第二个五年租期结束后，被告虽继续租用土地，但双方未续签租赁合同，原告诉请按租金标准398元/亩/年计算，由于提高该标准属霍邱县人民政府第三方行政行为，没有得到合同双方认可，即第三个五年租期租金标准双方未达成合意，故第三个五年租期租金应按第二个五年租期租金标准365元/亩/年计算，即年租金为56.2465万元，。综上被告共欠租金分别为:第二个五年租期租金140.62万元和第三个五年租期截止2015年7月19日合计四年，计算为224.99（56.2465*4年）万元，以上共计365.61万元。被告辩解霍邱县政府【2001】12号文批复被告每年交付土地租金后，政府应在当年返还部分租金给被告，但一直未返还，被告才拖欠租金。由于本案涉及平等主体之间的合同关系，而批复是上级行政机关对下级行政机关请示的一种答复，是政府的单方管理行为，属于两个不同的法律关系。故对被告的辩解意见本院不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》、第二条、第三条、第九十四条第（三）项、第二百二十六条、第二百二十七条、最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第86条之规定，判决如下：
一、解除原告霍邱县人民政府国土资源局与被告安徽省庆发湖工艺品有限公司于2001年7月20日签订的《国有土地租赁合同》；
二、被告安徽省庆发湖工艺品有限公司于本判决书生效后三十日内返还其租赁使用的国有土地即霍邱县城西湖杞柳基地1541亩；
三、被告安徽省庆发湖工艺品有限公司于本判决书生效后十日内支付原告霍邱县人民政府国土资源局拖欠的第二、第三期租金总计365.61万元，从2015年12月1日起，按每日1541元标准支付租金至土地实际交还之日止；
四、驳回原告霍邱县人民政府国土资源局其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费37676元，由霍邱县人民政府国土资源局负担1627元，由安徽省庆发湖工艺品有限公司负担36049元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 墨 力
审 判 员 许 霞
人民陪审员 杨 浩
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 刘瑞雪（代）
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国合同法》
第二条本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更终止民事权利义务关系的协议。
第三条合同当事人的法律地位平等一方不得将自己的意志强加给另一方。
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。
第二百二十六条承租人应当按照约定的期限支付租金。对支付期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定，租赁期间不满一年的，应当在租赁期间届满时支付；租赁期间一年以上的，应当在每届满一年时支付，剩余期间不满一年的，应当在租赁期间届满时支付。第二百二十七条承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的，出租人可以解除合同。
2、《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》
86.非产权人在使用他人的财产上增添附属物，财产所有人同意增添，并就财产返还时附属物如何处理有约定的，按约定办理；没有约定又协商不成，能够拆除的，可以责令拆除；不能拆除的，也可以折价归财产所有人；造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任。