安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终387号
上诉人（一审原告）李金芝，女，1954年8月7日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。
被上诉人（一审被告）蚌埠市龙子湖区人民政府，住所地安徽省蚌埠市龙子湖区。
法定代表人周成林，该区区长。
一审第三人郑怀勇，男，1965年2月28日出生，汉族，农民，住安徽省蚌埠市龙子湖区。
委托代理人王伟，蚌埠市龙子湖区解放法律服务所法律工作者。
上诉人李金芝因诉蚌埠市龙子湖区人民政府土地行政登记一案，不服蚌埠市中级人民法院于2016年3月21日作出的（2015）蚌行初字第00049号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
2015年9月25日，李金芝向一审法院起诉称，一、原蚌埠市郊区人民政府颁发给郑怀勇的农村集体土地承包经营权证的行为侵犯了原告的合法权益。原告系蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民，1980年第一轮土地承包时以郑从英（系原告婆母，已于2015年4月23日去世）为户主全家五口人（户主郑从英、子赵夕武、子赵夕庚、赵夕庚之妻李金芝、李金芝与赵夕庚之子）参与分地，每人1.73亩共计8.65亩承包地，其中南湖三块5.65亩，北湖二块3亩。后因原告之子上学需要，部分家庭成员迁往他处生活，将其中的5.65亩土地交于第三人郑怀勇（郑从英娘家侄子）代为耕种，并约定由郑怀勇代缴农业税等相关费用。1995年国家为稳定原有土地承包关系，开始了土地续包工作即二轮承包。我户与东风村民委员会续签了延包合同，并由原蚌埠市郊区人民政府发放了农村土地承包经营权证。2005年6月原告一户承包地中的2.715亩土地被方邱湖河道治切滩退建工程征用，在补偿款领取的过程中才知道郑怀勇在二轮承包中将我户由其代种的土地纳入其名下，并且与东风村委员会签订了承包合同，同时郊区人民政府在核发权证的过程中没有仔细查验确认，将我户由第三人郑怀勇代种的承包地重复登记发证给郑怀勇。现有土地承包关系是在一轮承包的基础上延包形成的，因此，原告享有在原一轮承包土地的承包经营权。而郑怀勇的土地承包经营证上载明的土地亩数共10亩3分8厘明显与其应当承包的亩数不符：其家庭3口人，却增至6人承包地。这种在同一地块土地上又将土地承包经营权赋予第三人郑怀勇的行为侵犯了原告一户的土地承包经营权。二、原蚌埠市郊区人民政府未依法告知原告相关权利，程序严重违法。原蚌埠市郊区人民政府的上述发证行为侵犯了原告的土地承包经营权，而且在作出上述具体行政行为时未告知原告事实、理由、陈述申辩权和申请救济的权利，程序严重违法。原蚌埠市郊区人民政府的行政行为应当由被告负责。2004年3月，蚌埠市行政区划调整，原蚌埠市郊区更名为蚌埠市淮上区，但原郊区所辖的蚌埠市长淮卫镇划归蚌埠市龙子湖区管辖。因此，蚌埠市龙子湖区是继续行使原蚌埠市郊区人民政府对长淮卫镇行政职权的行政机关，其作出的具体行政行为依法由蚌埠市龙子湖区人民政府承担责任。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关的规定，被告作为继续行使原蚌埠市郊区人民政府行使职权的行政机关，侵犯了原告的农村土地承包经营权，特请求依法撤销被告颁发给第三人郑怀勇的农村集体土地承包经营权证。
一审法院审理查明，本案原告李金芝系郑从英的儿媳，李金芝的委托代理人赵夕庚系郑从英的儿子，李金芝与赵夕庚系夫妻关系。郑从英与郑怀勇、蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民委员会因承包地征收补偿费用分配而发生纠纷，郑从英不服安徽省蚌埠市龙子湖区人民法院于2013年5月10日作出的（2013）龙民一重初字第00004号民事判决，向蚌埠市中级人民法院提起上诉。上诉案件审理期间，郑从英的委托代理人是赵夕庚，该案于2013年8月6日公开开庭进行了审理，于2013年12月15日作出（2013）蚌民一终字第00531号民事裁定书。该生效民事裁定书认定：“1999年12月7日，东风村委会分别与郑怀勇、郑从英签订了内容有交叉、均含有5.19亩耕地的承包合同，原蚌埠市郊区人民政府也为二人分别办理了承包经营权证。”此案一、二审法院对上述事实均予以了确认，即原蚌埠市郊区人政府为第三人郑怀勇颁发了农村集体土地承包经营权证，户主姓名为郑怀勇。
另查明：因蚌埠市行政区划调整，原蚌埠市郊区人民政府所辖的蚌埠市长淮卫镇人民政府划归蚌埠市龙子湖区人民政府管辖。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织应当在法律规定的起诉期限内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原蚌埠市郊区人民政府于1999年12月7日向第三人颁发了耕地承包经营权证，颁证机关作出该行政行为时并未告知原告诉权或起诉期限。虽然原告认可其早已知晓该颁证行为，但关于原告本次起诉是否超过起诉期限的举证责任应由被告承担。庭审中，被告未提供充分证据证实原告于2005年知道颁证行政行为的内容，因此该主张不予采信。但被告提供的（2013）蚌民一终字第00531号民事裁定书，能够证实李金芝的丈夫赵夕庚参与该案庭审，据此有充分理由认为李金芝于2013年8月6日应当知道该颁证行为的内容。原告李金芝从2013年8月6日之日起至2015年9月25日才向本院提起诉讼，显然超过两年。原告在法律规定的期限内并未进行诉讼，而是一直以信访的形式维护权利，其主张信访时间应予扣除审限的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定。故原告认为本次起诉没有超过起诉期限之理由，不予采纳。综上，李金芝于2015年9月25日才向法院提起诉讼，其起诉已超过法定起诉期限且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告李金芝的起诉。
李金芝上诉称：一审裁定认定上诉人于2013年8月6日应当知道涉案颁证行为的内容，上诉人不予否认。但上诉人在此期间正在诉讼，民事终审裁定是2013年12月15日作出，这个期限依法应当扣除，故本案起诉并未超过起诉期限。请求撤销一审裁定，依法审理此案。
一审被告蚌埠市龙子湖区人民政府向一审法院提举的证据材料为：1、（2013）蚌民一终字第00531号民事裁定书；2、原告的诉状即原告在起诉状中自认；以上证据证明：该份生效的民事裁定书认定事实部分载明，1999年涉案土地就已经与第三人签订了承包合同并发证，2005年6月，涉案土地中的2.715亩被征用，后原告与第三人就土地补偿款的问题发生争议并诉至法院时，原告已知道被告颁证事实；在本次原告的起诉状中，原告认可在土地补偿款的争议中就已经知道承包合同及本案的发证行为。原告知道颁证给第三人这一事实发生在2005年，原告起诉已经超过了法定的起诉期限。3、（2006）蚌民一终字第11号裁定书；4、（2005）龙民一初字第736号裁定书；5、（2014）蚌行他字第00010号移送函；6、（2014）龙行初字第00011号卷宗材料（诉状、身份证、委托书、撤诉申请、裁定书、送达回证）。以上证据证明原告最迟于2005年12月9日前就已知晓原蚌埠市郊区人民政府给第三人颁发涉案土地经营权证的行为，原告的起诉已经超过了起诉期限。
一审原告李金芝向一审法院提交的证据材料有：1、皖访字（2015）第1029号受理告知单（复印件）；2、安徽省农村土地承包纠纷来信来访事项转送通知书（复印件）；3、安徽省农业委员会农村经营管理处受理证明；4、关于经开区长淮卫镇赵夕庚、李金芝信访事项的答复；以上证据证明原告一直以信访的形式来维护权利，本次起诉没有超过起诉期限。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原蚌埠市郊区人民政府于1999年12月7日向一审第三人颁发了土地承包经营权证，颁证时虽未告知上诉人诉权或起诉期限。但从被上诉人提供的（2013）蚌民一终字第00531号民事裁定书中，能够证实李金芝的丈夫赵夕庚参与该案庭审，而该案在2013年4月6日蚌埠市龙子湖区人民法院一审庭审中，郑怀勇将其持有的案涉土地承包经营权证作为证据进行质证。故李金芝从2013年4月6日起应当知道该颁证行为的内容。而上诉人李金芝于2015年9月25日才向人民法院提起诉讼，显已超过法律规定的二年起诉期限。上诉人认为其一直在信访和民事诉讼，该期间应予扣除审限的理由不属于法定事由，一审裁定驳回起诉并无不当。另,根据《中华人民共和国物权法》一百二十七条第一款的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。故土地承包经营权的来源和依据是承包合同，政府登记、颁发土地承包经营权证并非是赋予当事人承包经营权，而是对承包方已经取得的土地承包经营权的确认，登记颁证的前提和基础也是承包合同。上诉人李金芝因土地承包经营发生的纠纷，可根据《中华人民共和国农村土地承包法》等相关规定进行解决。发包方村民委员会及承包经营权登记颁证机关如发现同一宗土地重复发包、重复发证的情况，亦应积极、主动依法妥善处理。
综上，上诉人李金芝的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年七月五日
书 记 员 郑天强
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。