广东省中山市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）中中法行终字第101号
上诉人（原审原告）：中山市板芙镇白溪村沙埔经济合作社，住所地广东省中山市板芙镇。
代表人：徐锦华，该社村民小组组长。
委托代理人：赵祖国、沈钱磊，该社法律顾问。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：李雪梅、胡彬，该局工作人员。
上诉人中山市板芙镇白溪村沙埔经济合作社（下称沙埔经合社）因不服被上诉人中山市国土资源局（下称市国土资源局）作出的行政赔偿处理决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，1993年2月12日，因位于中山市板芙镇白溪村土名为“蚝门围”、“三顷六”地段处的土地被征用，中山市板芙镇房地产开发公司与原中山市板芙镇白溪村沙埔队（即沙埔经合社）就被征用土地相关事项达成协议，约定由中山市板芙镇房地产开发公司支付原中山市板芙镇白溪村沙埔队（即沙埔经合社）有关征地补偿安置费用。同年，该地块的征地补偿安置费用已支付完毕。沙埔经合社于2013年3月19日向市国土资源局提出国家赔偿申请，请求：1.确认市国土资源局将沙埔经合社农民集体土地农用地214.18亩征用转为国有违法；2.市国土资源局依法返还被违法征用的农用地；3.赔偿因不能返还农用地给沙埔经合社造成的损失12850800元。市国土资源局于2013年5月30日作出中国土行决字（2013）4号不予赔偿决定书，认为：1.申请人沙埔经合社对已签订征地协议书对征地及补偿予以确认，有关征地补偿安置费用已全部兑现，申请人沙埔经合社的合法权益并未受到损害，申请人沙埔经合社要求国家赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。2.依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条之规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，申请人于1993年已知悉并确认相关的征地及补偿事实，因此申请人请求国家赔偿的时效已过。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，决定：对申请人沙埔经合社不予赔偿。沙埔经合社不服该赔偿决定，向原审法院提起诉讼，请求：1.确认市国土资源局将沙埔经合社农民集体土地农用地214.18亩征用转为国有违法；2.市国土资源局依法返还被违法征用的农用地；3.赔偿因不能返还农用地给沙埔经合社造成的损失12850800元。
原审法院认为：本案系沙埔经合社认为市国土资源局征收行为违法而要求行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据……”的规定，沙埔经合社对其提出的市国土资源局征收行为违法及赔偿其损失12850800元的主张应当提供证据，但沙埔经合社在本案中仅提供了中山市国土资源局中土函（2012）578号复函及中国土行决字（2013）4号《不予赔偿决定书》，并未提供证明市国土资源局征收行为违法应赔偿其损失12850800的证据。而市国土资源局对其不予赔偿沙埔经合社损失12850800元的主张提供了中国土行决字（2013）4号《不予赔偿决定书》、白溪村沙埔征地面积、白溪管理区收款收据、关于提供主要农作物平均产值的函，市国土资源局提供的上述证据能证明其不予赔偿沙埔经合社损失的事实和法律依据。故沙埔经合社应对其主张承担举证不能的不利后果。本案中，根据白溪村沙埔征地面积、白溪管理区收款收据足以认定沙埔经合社于1993年已知道市国土资源局作出的具体行政行为的内容，即沙埔经合社于1993年已知道或应当知道涉案征地及补偿情况且沙埔经合社已于1993年领取涉案土地补偿款，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算……”的规定，市国土资源局以沙埔经合社的合法权益并未受到损害、其提出的申请已超过国家赔偿的时效为由，对沙埔经合社的赔偿申请不予赔偿，理据充分。综上，对沙埔经合社要求确认市国土资源局将其农用地214.18亩征用转为国有违法及要求市国土资源局返还被违法征用的农用地并赔偿损失1258800元的诉讼请求，理据不足，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、第三十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回中山市板芙镇白溪村沙埔经济合作社的诉讼请求。
上诉人沙埔经合社不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审认定事实错误。1993年2月12日，中山市板芙房地产开发公司征用沙埔经合社的农用地220亩，约定用于帮助沙埔经合社脱贫致富，兴办农副参评加工经济实体。可是板芙镇房地产开发公司征用后，进行房地产开发，沙埔经合社要求收回该农用地遭拒绝。2012年7月19日，市国土资源局函告沙埔经合社，市国土资源局将沙埔经合社农民集体土地未进行法定征收程序向社会非法出让，该函已证明市国土资源局将板芙镇房地产开发公司非法征用的沙埔经合社集体土地未经征收而出让的行为违法。原审判决却将证明市国土资源局违法的证明责任分配给沙埔经合社，明显错误。市国土资源局违法征收及出让土地的行为侵害了沙埔经合社的财产权，造成农田毁损的后果，损失根据中山市2010年7月6日板芙镇白溪村拍卖价每亩80万元计算为171344000元，沙埔经合社的主张不及该数额的十分之一，原审判决认为沙埔经合社未提供损失的证据错误。原判决认定市国土资源局以白溪管理区现白溪村委会1993年3月4日收到板芙镇房地产开发公司交的征地款，作为证明市国土资源局征收、出让沙埔经合社农用地的事实是错误的，板芙镇房地产公司无征地主体资格，亦无权征收沙埔经合社的农用地。原审判决将板芙镇房地产公司违法征地的行为，挪列作为市国土资源局出让沙埔经合社农用地的行为不合逻辑。原审判决认定沙埔经合社提出国家赔偿请求超过时效错误。2012年7月19日，沙埔经合社得知市国土资源局非法出让沙埔经合社的农用地，2013年3月18日向市国土资源局请求国家赔偿，没有超过2年的赔偿时效。二、原审判决违法。原审判决违反了《土地管理法》第八条、《物权法》第四十七条的规定。市国土资源局非法出让沙埔经合社涉案土地，侵害了沙埔经合社的物权，市国土资源局征收土地，必须经法定程序，由县级以上地方人民政府公告后组织实施，市国土资源局直接将沙埔经合社的集体土地向社会出让的行为违法。同时，原审判决将证明市国土资源局行为违法的举证责任分配给沙埔经合社，也违反了法律规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回原审法院重审。
被上诉人市国土资源局答辩称，一、沙埔经合社在1993年已经知道土地被征收，其国家赔偿请求明显超过时效；二、对于赔偿金额，沙埔经合社并未提交任何证据证明其损失的事实及法律依据，而且根据土地管理法的规定，征地过程中，被征地单位的财产权是指其依法应获得的征地补偿款，而征地补偿款是依据土地的原有原产值的倍数作为补偿的基本标准，沙埔经合社提出的则是按照土地征收后拍卖的价格来进行补偿的，没有法律依据。
本院经审查确认原审法院查明的事实。本院另查明，沙埔经合社向市国土资源局提起的本案赔偿请求为，请求确认市国土资源局将其47.753亩农用地征用转为国有违法，返还被违法征用的农用地，并赔偿因不能返还被违法征用的农用地给其造成的损失12850800元。在市国土资源局作出的中国土行决字（2013）4号不予赔偿决定书中，市国土资源局审查查明，1993年2月12日，因位于中山市板芙镇白溪村土名为“蚝门围”、“三倾六”地段处的土地被征用，中山市板芙城镇房地产开发公司与沙埔经合社签订征地协议书，约定由中山市板芙城镇房地产开发公司支付沙埔经合社有关征地补偿费用。同年，该地块的征地补偿已支付完毕。根据1993年2月24日沙埔经合社与中山市板芙城镇房地产开发公司签订的“征地协议书”，双方经测量确认，该公司实际征用沙埔经合社土地面积214.18亩，并已在同年3月份全部支付完毕征地款。就此情况，市国土资源局在2012年7月19日向沙埔经合社作出一份复函，称该地块已经征用转为国有。沙埔经合社据此主张其是在当时才知道该土地转为国有的。
本院认为，沙埔经合社以其集体所有的214.18亩土地被违法征收转为国有为由向市国土资源局提出赔偿请求，由于不服市国土资源局的不予赔偿决定而提起本案行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项关于行政机关及其工作人员在行使行政职权时有“违法征收、征用财产的”行为的，受害人有取得赔偿的权利的规定，市国土资源局是否应当向沙埔经合社赔偿，在于市国土资源局是否实施了征收沙埔经合社集体所有土地的行为、该行为是否违法及沙埔经合社提起的赔偿请求是否符合《中华人民共和国家赔偿法》第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算”的关于赔偿请求时效的规定。
首先，关于市国土资源局是否实施了征收沙埔经合社集体所有土地的行为及该行为的合法性问题。沙埔经合社集体所有土地被征收、征用的事实，1993年2月24日沙埔经合社与中山市板芙城镇房地产开发公司签订的“征地协议书”，显示当时征用土地的主体为中山市板芙城镇房地产开发公司。而对于征用土地行为的合法性问题，应根据征用土地当时的法律予以判断，根据当时施行的1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、第二十五条的规定，征用土地的，建设单位须持根据征地亩数确定的层级批准单位（国务院或县级以上地方人民政府）的批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。对于征用土地行为合法性的证明责任问题，应当由被诉的行政机关对于该行为的合法性负举证责任，原审判决将举证责任分配给沙埔经合社不正确，本院予以纠正。据此，中山市板芙城镇房地产开发公司在1993年2月24日征用沙埔经合社土地的，是否具有合法的批准文件、是否向土地管理部门提出申请并经得中山市人民政府批准、并是否由土地管理部门划拨土地，应由作为土地管理部门的市国土资源局证明。市国土资源局在本案中未举证证明土地的用地方中山市板芙城镇房地产开发公司征用土地履行了上述法定程序的，应认定市国土资源局作为土地管理部门在当时征用土地过程中存在违法行为。
其次，对于沙埔经合社向市国土资源局提起本案赔偿请求是否超过法定赔偿请求时效的问题，应从沙埔经合社知道或应当知道其权利被侵犯的时点予以审查。根据沙埔经合社主张的土地被征用的事实证据，即1994年4月1日由中山市板芙镇人民政府白溪管理区与当时沙埔队的负责人徐锦华签订的土地结算单看，沙埔经合社在1993年2月24日即知道土地被中山市板芙城镇房地产开发公司征用，并且从商定补偿款及随后收取补偿款的事实看，沙埔经合社是自愿在收足约定的补偿款的情况下将土地交给中山市板芙城镇房地产开发公司使用的。结合当时1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》已经施行的事实，故如果沙埔经合社认为市国土资源局作为土地管理部门在当时的土地征用程序中存在违法行为侵害其权利的，知道或应当知道其权利被侵犯的时点应从1993年2月24日起起算，至其于2013年3月19日向市国土资源局提出国家赔偿申请，早已超过《中华人民共和国家赔偿法》第三十九条规定的法定赔偿时效。故原审判决以超过赔偿时效为由对其就市国土资源局在土地征用过程中的违法行为申请赔偿予以驳回正确，本院予以维持。
最后，对于沙埔经合社向市国土资源局主张的将征用土地转为国有的行为提出赔偿请求的问题，本院认为，依照征用土地当时的法律，即1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十四条关于“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”的规定，即使中山市板芙城镇房地产开发公司征用沙埔经合社的征地程序不合法，但是土地被征用后，依法土地为国有土地性质，故市国土资源局将土地登记为国有用地，符合上述法律规定，该行为并不违法，原审法院一并予以驳回正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人沙埔经合社上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年七月十六日
书 记 员 洪绮雯