山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1747号
上诉人（原审被告）临沭县国土资源局，住所地临沭县城沭新大街东段。
法定代表人周洪杰，局长。
委托代理人何晓辉，该局工作人员。
委托代理人袁春贺，山东苍马律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈久兰，女，1972年9月8日出生，汉族，农民，住临沭县。
原审被告临沭县人民政府，住所地临沭县沭新东街9号。
法定代表人刘飞，县长。
委托代理人邢连强，临沭县人民政府法制局局长。
原审原告陈久兰诉临沭县国土资源局土地行政处罚及临沭县人民政府行政复议决定一案，原审被告临沭县国土资源局不服临沂市中级人民法院作出的（2016）鲁13行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人临沭县国土资源局的委托代理人何晓辉、袁春贺，被上诉人陈久兰，原审被告临沭县人民政府的委托代理人邢连强，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告陈久兰于2014年7月起在临沭县曹庄镇郭庄村集体土地建设住宅。2014年12月2日，临沭县国土资源局向原告送达沭国土资停（2014）02127号责令停止违法行为通知书。第二日，对陈久兰作调查笔录并经审批立案，案号为（2014）112号并对建设现场作了勘测笔录，记录了四至及面积，地类为建设用地，符合土地利用总体规划，陈久兰签字认可。同年12月17日，临沭县国土资源局工作人员付传岭、王岩作出调查报告，18日经国土资源主管部门负责人签字同意对陈久兰作出处罚，1、退还非法占用的土地，2、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同日向陈久兰作出行政处罚听证告知书并送达。2014年12月19日，陈久兰提交陈述申辩意见，认为其有合法用地手续，其只是翻盖房屋，不是非法占地。2014年12月14日临沭县国土资源局作出（2014）112号行政处罚决定书，并向陈久兰送达。认定违法事实的证据是调查笔录二份，现场勘测笔录、勘测面积及照片。处罚：1、退还非法占用的土地；2、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2015年1月12日，就陈久兰违法占地一事，被告临沭县国土资源局工作人员向郭庄村党支部书记进行调查，作询问笔录一份。该书记称涉案地目前有纠纷，因陈久兰2014年7月动工前其不是负责人，不清楚陈久兰是否跟村委说过，目前打了部分地基。2015年4月1日，临沭县国土资源局向陈久兰送达《关于撤销沭国土资执罚（2014）112号行政处罚决定书的决定》并送达（2015）9号行政处罚决定书。2015年5月27日，陈久兰向被告临沭县人民政府申请行政复议。同年7月15日，临沭县国土资源局向陈久兰发出履行行政处罚决定催告书。7月20日，临沭县国土资源局又向陈久兰送达《关于撤销沭国土资执罚（2015）9号行政处罚决定书的决定》。第二日向陈久兰送达（2015）214号行政处罚听证告知书，同年7月24日，陈久兰再次提交陈述申辩意见书，称其有合法手续，虽然选址意见书写其前夫吴淑江的名，但离婚分割时该宅基地归原告，并提交了离婚协议及村镇规划选址意见书。7月31日，临沭县国土资源局又作出沭国土资罚字（2015）214号行政处罚决定并向陈久兰送达，认为原告擅自占用郭庄村集体土地136平方米建设住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，确认违法事实的证据有调查笔录二份及现场勘测笔录、勘测面积及照片。根据土地管理法第七十七条的规定，决定处罚如下：1、退还非法占用的土地，2、限30日内自行拆除在非法占用的土地上新建的地基平台。陈久兰撤回对（2015）9号行政处罚的复议，于2015年9月23日，向临沭县人民政府提出行政复议申请，请求撤销（2015）214号行政处罚决定书。临沭县人民政府作出沭政复字（2015）21号行政复议决定，维持沭国土资罚字（2015）214号行政处罚决定书。原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案争议的焦点是被告临沭县国土资源局所作的行政处罚决定是否违反一事不再罚的规定，程序是否合法，处罚事实是否清楚，适用法律是否正确。
本案被告临沭县国土资源局认为原告陈久兰擅自占用集体土地建设住宅，作出（2014）112号行政处罚决定书，撤销后又作出（2015）9号行政处罚决定书，再撤销作出沭国土资罚字（2015）214号行政处罚决定书，因前两份处罚决定书已被撤销，故不存在对陈久兰一事重复处罚的情形，原告主张行政处罚违反一事不再罚的规定不能成立。
被告临沭县国土资源局对原告作出三次行政处罚，撤销两次，在后面两次作出不同案号的处罚时，均没有立案、调查等程序。2014年第一次处罚也称证据为两份调查笔录，而实际对村党支部书记的调查时间是作出处罚后的2015年。原处罚决定书字号为（2014）112号、（2015）9号，撤销决定书所引用的原行政处罚决定书字号为沭国土资执罚（2014）112号、（2015）9号，虽未导致混淆其撤销的决定书，但体现被告临沭县国土资源局工作不细致，处罚程序不严谨。处罚过程中，原告两次辩称其有合法手续，且只是翻盖旧房，对此申辩理由，被告临沭县国土资源局没有按《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定进行复核。
本案被告临沭县国土资源局作出行政处罚，依据的事实证据是两份调查笔录和勘测笔录及照片，法律依据是原告违反土地管理法第六十二条的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”被告临沭县国土资源局在处罚决定书中未指明原告违反上述规定中的哪一款。对于第一款，被告临沭县国土资源局在对村书记进行的调查中，没有涉及原告是否有两处宅基地，是否有超出面积、是否有出卖出租原有房屋行为，对用地是否经批准，称其当时未任职，不了解。故被告临沭县国土资源局在作出处罚时没有证据证明原告的建房行为违反了一户一宅的规定，也没有证据证明原告有未经审批、占用农用地、出租出卖住房等其他行为。二被告在庭审中陈述，农村申请宅基地建房，需办理规划选址意见书及集体土地使用权证。对原告持有的选址意见书，被告临沭县国土资源局在庭审中认为适用期已过，不再具有效力。而在被告临沭县国土资源局三次作出处罚的过程中，均未向原告说明该证已过有效期，应重新办理，也未说明该证过期的法律依据，该证上亦没有关于有效期的说明。对于被告临沭县国土资源局称的建房应办集体土地使用权证，原告辩称当地都是建房后颁发，《临沂市农村宅基地管理暂行办法》规定“住宅建成后由乡级人民政府国土资源管理部门工作人员对实际用地进行复核，与批准文件相符的，由县、区国土资源行政主管部门审批后报同级人民政府批准，予以确权登记颁发集体土地使用证”该规定可以证实，在临沂是建房后才颁发集体土地使用权证，被告称原告应办理集体土地使用权证后才能建房的主张不能成立。
综上，被告临沭县国土资源局对陈久兰占用集体土地建房应办理何种审批手续，在庭审中都不能明确，对陈久兰的陈述申辩未作复核。所作行政处罚，程序不严谨，事实不清，证据不足，原告要求撤销行政处罚的主张应予支持。被告临沭县人民政府所作复议决定，维持原行政行为不当，应一并撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项、第七十九条之规定，判决撤销临沭县国土资源局作出的沭国土资源罚字（2015）214号行政处罚决定书及临沭县人民政府作出的沭政复字（2015）21号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告临沭县国土资源局及临沭县人民政府负担。
上诉人临沭县国土资源局不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，理由：1、被上诉人违法占地建房的事实由该村支部书记及陈久兰的笔录、现场勘验笔录、照片等证据证实，上诉人作出的行政处罚合法正确。2、原审判决认定上诉人作出的沭国土资执罚【2015】214号行政处罚决定程序不严谨，事实不清，证据不足，属于对事实认定错误和对宅基地审批程序的错误认识。上诉人于2014年12月3日立案查处，同年12月18日下达行政处罚告知书，被上诉人于2014年12月19日提出陈述申辩，由于上诉人2014年12月24日向被上诉人送达的【2014】112号行政处罚决定书，存在文书制作错误，发现问题后，上诉人重新制作并向上诉人送达了沭国土资执罚【2015】9号行政处罚决定书，由于在下达该处罚决定前未履行行政处罚告知，被上诉人申请复议后，上诉人主动撤销了该处罚决定。但被上诉人违法建房属实，上诉人再次依程序下达了【2015】214号行政处罚决定。上诉人只是对处罚决定文书存在的不规范主动纠正，而处罚决定认定的事实、违法行为的定性、处罚内容等并未变更，不是连续作出三次行政处罚，无需重新立案。因此，行政处罚程序合法，事实认定清楚。被上诉人承认自己手中只有选址意见书，没有经县政府审批私自建房，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定。上诉人认定被上诉人是否办理用地手续与原审法院依据的《临沂市农村宅基地管理办法》中必须先建房后颁发集体土地使用权证无关。
被上诉人陈久兰当庭答辩称：被上诉人在2002年已经取得的选址意见书即为合法的用地手续，上诉人作出的处罚决定无事实根据。上诉人对被上诉人作出了三次处罚，违反了一事不再罚原则。原审法院判决正确，请求依法维持。
原审被告临沭县人民政府陈述称：1、被诉行政处罚决定程序合法。案件已经过立案、调查等程序符合行政处罚法的规定，由于前两次处罚决定已被临沭县国土资源局自行撤销，行政决定重在效率，无需重复调查、取证。2、被上诉人在没有取得土地使用权批准文件的情况下进行违法建设，被诉处罚决定认定事实清楚。
本院认为，本案的审理重点是：1、上诉人临沭县国土资源局作出的行政处罚决定程序是否合法，事实是否清楚，适用法律是否正确。2、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
庭审中，各方当事人围绕审理重点展开查证辩论，意见与上诉、答辩及陈述意见基本一致。
庭审中，被上诉人陈久兰提交了临沭县人民法院（2016）鲁1329行审36号行政裁定书，证实本案在一审审理过程中，上诉人申请临沭县人民法院强制执行沭国土资罚字[2015]214号行政处罚决定，临沭县人民法院裁定准予强制执行。合议庭经评议认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”之规定，上诉人临沭县国土资源局在被上诉人陈久兰对被诉处罚决定提起行政诉讼期间，申请临沭县人民法院强制执行被诉处罚决定的行为违反了上述规定，本院予以指出。如被上诉人陈久兰所建房屋已被强制执行，被上诉人可通过其他法定途径寻求救济。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
关于上诉人临沭县国土资源局作出的行政处罚决定程序是否合法的问题。国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”上诉人临沭县国土资源局于2014年12月3日对被上诉人的建房行为立案查处，案号为[2014]112号，至2015年7月31日作出沭国土资罚字[2015]214号行政处罚决定，明显超过了法定期限且立案案号与处罚决定书案号不统一，上诉人作出的处罚决定程序违法，应予撤销。
关于上诉人临沭县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。行政处罚决定书应对被处罚人的违法事实及处罚应适用的法律作出明确完整的认定，以保证处罚决定的正确合法及充分保障被处罚人的合法权益。上诉人临沭县国土资源局作出的沭国土资罚字【2015】214号行政处罚决定书认定“陈久兰自2014年7月份以来，擅自占用曹庄镇郭庄村集体土地136.0平方米建设住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。”而《中华人民共和国土地管理法》第六十二条分别针对农村村民应坚持一户一宅，农村村民建住宅应符合乡（镇）土地利用总体规划，农村村民住宅用地应经审批及农村村民出卖、出租住房后不得再申请宅基地等不同情形做出了规定。上诉人临沭县国土资源局做出的上述认定未明确被上诉人陈久兰的何种行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条哪一款之规定，属认定事实不清，适用法律错误。上诉人虽在二审中主张“被上诉人只有选址意见书，没有经县政府审批私自建房，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定”，但沭国土资罚字【2015】214号行政处罚决定书并没有对被上诉人未经县级政府批准使用农村住宅用地的行为做出明确认定。因此，上诉人关于行政处罚决定认定事实清楚的上诉理由不能成立，不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人临沭县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一七年一月五日
书 记 员 蒋巧菲