海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终519号
上诉人（原审原告）董生珍，男，1955年5月21日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）冯亚标，男，1985年10月8日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）董武，男，1966年3月15日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）董亚青，男，1980年10月19日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）黎其雄，男，1961年7月11日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）黎其贵，男，1963年5月4日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）林宏志，男，1967年7月23日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）李必，男，1965年3月21日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
上诉人（原审原告）董新业，男，1963年7月21日出生，黎族，现住海南省陵水黎族自治县。
以上九位上诉人的共同委托代理人符绩豪，海南绩豪律师事务所律师。
以上九位上诉人的共同委托代理人黄思凝，海南绩豪律师事务所律师。
被上诉人海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号。
法定代表人刘赐贵，省长。
委托代理人何乾东，海南省法制办公室工作人员。
上诉人董生珍、冯亚标、董武、董亚青、黎其雄、黎其贵、林宏志、李必、董新业（以下简称董生珍等9人）因其诉被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）不予受理行政复议申请一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：董生珍等9人不服陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）于1998年10月颁发陵国用（农军）字第07号《国有土地使用证》（以下简称07号土地证）的行政行为，向省政府提起行政复议。省政府于2015年12月8日作出琼府复决（2015）第149号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称149号不予受理决定书），该决定书认定董生珍等9人不具有申请撤销07号土地证的主体资格，并根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条之规定，决定不予受理其复议申请。
原审查明，1998年10月16日，陵水县政府给案外人洋浦金元实业开发有限公司（以下简称洋浦金元公司）颁发07号土地证，将位于陵水县军田乡红草坡的95.04亩国有土地确认归该公司使用，四至范围以用地红线图为准。2004年2月23日，涉案土地使用权人变更为案外人海南大金源实业发展有限公司，并在07号土地证的“变更记事”栏进行了备注。2001年8月27日至2002年11月1日期间，案外人海南陵水金源农业开发有限公司（以下简称陵水金源公司）分别与董新业（2份）、董武、黎其雄、黎其贵、林宏志（2份）、冯兴仁6人，签订了8份协议书，约定陵水金源公司对董武等人在该公司征用的土地上栽种的树木给予一次性补偿，补偿价格按照协议书约定的金额。2002年4月2日，为解决征地遗留问题，陵水金源公司与黑小村签订《土地承包合同》，约定黑小村把22亩坡地使用权一次性承包给陵水金源公司，陵水金源公司支付人民币19800元给黑小村。2002年4月6日，为解决征地遗留问题，陵水金源公司与董新业签订《补充合同》，董新业将1.05亩水田使用权一次性承包给陵水金源公司。此后，董生珍等9人对陵水县政府颁发07号土地证的行政行为不服，向省政府申请行政复议。在申请复议时，董生珍等9人向省政府提供了居民身份证、07号土地证、《土地承包合同》《补充合同》《协议书》、光盘1张（相片256张、视频5段）等证据材料。2015年12月8日，省政府作出149号不予受理决定书。
原审认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。本案中，董生珍等9人主张涉案土地中有部分土地属于其所属的黑小村集体所有，但并未提供合法有效的证据予以证实。董生珍等9人虽然主张长期使用涉案土地，并提供了《补充合同》《协议书》等证据证明其与涉案颁证行为之间有利害关系，但《补充合同》《协议书》签订的时间为2001年8月至2002年11月期间，在陵水县政府1998年10月颁发07号土地证之后，系为解除征地遗留问题而签订的协议，不足以证明董生珍等9人在陵水县政府颁发07号土地证之后仍对涉案土地享有合法的使用权。因此，董生珍等9人与07号土地证颁证行为没有利害关系，不具备申请行政复议的资格。省政府认定董生珍等9人与07号土地证的颁证行为不具有利害关系，不符合行政复议的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，作出不予受理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。董生珍等9人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董生珍等9人的诉讼请求。案件受理费50元，由董生珍等9人共同负担。
上诉人董生珍等9人上诉称，涉案土地一直由董生珍等9人祖祖辈辈使用至今，董生珍等9人提交的陵水金源公司与黑小村签订的《土地承包合同》和该公司与董新业等人签订的《补充合同》《协议书》等证据均证明涉案土地为黑小村的集体土地，（2016）琼行终309号行政裁定亦确认董生珍等9人长期在涉案土地上种植经济作物及饲养家禽的事实。因此，董生珍等9人作为涉案土地的使用权人与07号土地证颁证行为具有利害关系，在认为该颁证行为侵犯其合法权益时，有权提出撤销07号土地证的行政复议申请。省政府不受理董生珍等9人的复议申请违背事实和常识，原审判决以颁证时间在签订协议之前为由认为颁证行为未侵犯合法权益的理由亦不能成立。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求：一、撤销海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初178号行政判决；二、确认省政府作出的149号不予受理决定书违法。
被上诉人省政府未提交书面答辩意见，其在二审审理中陈述称同原审的答辩意见一致。其在原审时辩称，一、董生珍等9人不具有请求撤销07号土地证的主体资格，与该颁证行为没有利害关系。1998年，陵水县政府分别为案外人陵水金源公司、洋浦金元公司核发了涉案的国有土地使用证。2004年，陵水县政府将土地权人变更登记为案外人海南大金源实业发展有限公司，土地性质为国有土地，土地用途为农业综合用地。2001年8月27日和2002年11月1日，董生珍等9人先后分别与陵水金源公司签订《协议书》，约定陵水金源公司对其在被征用的土地上种植的树木给予一次性补偿。2002年4月2日和4月6日，黑小村和董新业分别与陵水金源公司签订《土地承包合同》及《补充合同》，约定同意将以前征地遗留问题的坡地22亩、稻田地1.05亩的土地使用权一次性承包给陵水金源公司。行政复议期间，董生珍等9人称该证项下部分土地属于黑小村集体所有，并据此请求撤销该证，其提交的《土地承包合同》《补充合同》《协议书》及视频、照片等材料用于证明07号土地证侵犯其土地使用权及地上青苗等附着物所有权，但上述证据未记载土地四至及使用土地的起止时间，不能证明董生珍等9人与颁证行为有利害关系。同时，07号土地证的颁证时间为1998年，而黑小村及董生珍等9人与陵水金源公司签订相关协议的时间为2001年8月至2002年11月间，董生珍等9人签订协议时间在颁证之后，其认为陵水县政府颁证的行政行为侵犯其合法权益，理由不能成立。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，在法定期限内依法作出第149号不予受理决定书，程序合法。综上，省政府作出的第149号不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回董生珍等9人的起诉。
另，省政府在本院询问时补充意见称，董生珍等9人在省政府作出149号不予受理决定后，另提起行政诉讼要求撤销07号土地证，两审法院均认为董生珍等9人与该证颁证行为无利害关系，并据此裁定驳回其9人的起诉，此事实证明省政府复议决定正确，省政府亦无重新审查的必要。
本院经审理查明，一、2015年12月28日，董生珍等9人以陵水县政府颁发07号土地证侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销07号土地证。原审法院作出（2016）琼96行初8号行政裁定，以董生珍等9人与颁证行为不具有利害关系为由裁定驳回其起诉。董生珍等9人不服提起上诉，本院于2016年8月10日作出（2016）琼行终309号行政裁定，裁定驳回了其上诉。二、本院（2016）琼行终309号行政裁定认定1995年11月1日，原陵水黎族自治县军田乡人民政府（以下简称军田乡政府）作出《关于军田乡远征队现有土地归属管理的决定》（陵军府发（1995）第2号），明确陵水县政府安排给军田乡远征队使用的红草坡荒地的土地所有权归军田乡政府，军田乡政府对原属远征队使用的土地统一规划、开发、出让承包、管理。凡在远征队辖区土地进行种养的农户，必须经军田乡政府办理承包手续，未经同意的，不生效。1998年9月29日，陵水县政府作出《关于同意征地出让给陵水金源公司兴建农业综合基地的批复》（陵府函（1998）31号）和《关于同意征地出让给洋浦金元公司兴建农业综合基地的复函》（陵府函（1998）32号），同意征用位于军田乡红草坡（原远征队）集体土地493亩出让给陵水金源公司及487亩出让给洋浦金元公司，作为兴建农业综合基地用地。1998年10月9日，陵水县国土局与洋浦金元公司签订《国有土地使用权出让合同》。1998年10月16日，陵水县政府给洋浦金元公司颁发07号国土证，将位于军田乡红草坡的95.04亩国有土地确认归洋浦金元公司使用。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是董生珍等9人与07号土地证颁证行为是否有利害关系。根据本案查明事实，07号土地证项下土地原为军田乡远征队使用的红草坡荒地，其所有权早在1995年已被军田乡政府在《关于军田乡远征队现有土地归属管理的决定》中明确归军田乡政府，后又于1998年在经陵水县政府批复同意出让给洋浦金元公司兴建农业综合基地，并于1998年10月9日由陵水县国土局与洋浦金元公司签订《国有土地使用权出让合同》后，由陵水县政府给该公司颁发了07号土地证，故07号土地证项下土地的权属来源明确。而董生珍等9人主张权益的土地可分为两类，一类是陵水金源公司按照《协议书》要求董武等黑小村村民清理并归还的土地，一类是陵水金源公司按照《土地承包合同》《补充合同》分别从黑小村和董新业处承包的土地。关于董武等人签订的8份《协议书》中所涉土地，根据协议的内容，其是陵水金源公司已取得使用权的土地，该公司与黑小村部分村民签订该协议的目的是将被村民占用的此部分土地收归公司管理使用，而并不是认可黑小村或村民对此土地享有权属，故《协议书》不能证明董生珍等9人对相关土地享有权益。至于《土地承包合同》《补充合同》所涉土地，根据两协议的内容，其并不是案涉国有土地使用证项下土地，陵水金源公司依协议仅对该土地享有承包经营权，董生珍等9人不能依据两协议否认陵水金源公司对该公司名下的其他土地的合法使用权。因此，从上述事实可见，董生珍等9人与07号土地证颁证行为没有利害关系，本院（2016）琼行终309号行政裁定亦对此予以了确认，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定，董生珍等9人没有申请行政复议的资格，省政府据此不受理董生珍等9人的复议申请并无不当。若董生珍等9人对陵水金源公司的承包经营权有异议，可另寻途径解决。综上，省政府作出的149号不予受理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果并无不当。原审判决认定基本事实清楚，适用法律和案件处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董生珍、冯亚标、董亚青、董武、黎其雄、黎其贵、董新业、林宏志、李必共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄胜敏
审 判 员 吴天月
审 判 员 聂海波
二〇一六年十二月十五日
法官助理 滕生虎
书 记 员 陈欣欣
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。