焦作市解放区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）解行初字第27号
原告靳金香，女，汉族，1958年12月27日出生，无业。
委托代理人刘利宝，河南海博律师事务所律师。
被告焦作市公安局解放分局，住所地：焦作市山阳区。
法定代表人付新会，该局局长。
委托代理人武兵强，该局执法执纪监督室副主任。
委托代理人闫波，该局治安管理大队民主中队科员。
被告焦作市公安局，住所地：焦作市山阳区。
法定代表人丁保东，该局局长。
委托代理人李强，该局法制支队民警。
原告靳金香诉被告焦作市公安局解放分局（以下简称“解放分局”）、焦作市公安局（以下简称“市公安局”）撤销行政处罚一案，原告向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理，原告靳金香及其委托代理人刘利宝，被告解放分局的委托代理人武兵强、闫波，被告市公安局的委托代理人李强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月28日，被告解放分局作出焦解公（治）行罚决字（2015）0051号行政处罚决定书，认定靳金香在北京市中南海周边非访，违法行为严重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予靳金香行政拘留十日的处罚。原告靳金香不服向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2015年4月23日作出焦公复决字（2015）第28号行政复议决定，决定维持解放分局的行政处罚决定，故原告靳金香提起本案诉讼。
原告靳金香诉称，2015年2月15日，焦作市拆迁办把我家煤房铲砸为平地，我向当地有关机关反映无人理睬，不得已原告只得进京上访。2015年2月19日，农历大年初一，在普天下百姓家家团圆欢庆新年之际，我孤苦伶仃一个人行走在北京西单路口南的大街上，好心的北京西城分局把我送到府右街派出所，给我饺子吃，下午把我送到马家楼接济中心，天下大雪，我在马家楼住了三天，21日下午离开。此期间我没有扰乱公共秩序，没有非法上访，没有严重违法行为。但是2月28日下午1点多，在国家久敬庄接济中心领完馒头，走出中心大门在路上行走时被4个不明身份的人绑架进豫H·FY0**号车内，28日晚上21点左右被带到焦作市公安局解放分局，受到搜身和审问，指控我2015年2月19日，在中南海周边非访。当天解放分局以此为由认为我违法行为严重，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告行政拘留十日。当晚将我送进市拘留所执行拘留，3月10日解除拘留。在拘留所内我于3月5日向公安机关呈送了《申请行政复议书》，请求撤销焦解公（治）行罚决字（2015）0051号行政处罚决定书。2015年4月23日，焦作市公安局以焦公复决字（2015）第28号行政复议决定书，决定维持对我的行政处罚，本人于2015年5月11日在解放区民主办事处领到了复议书。原告认为，解放分局对我作出的0051号行政处罚决定错误，主要有四点：一、认定原告的违法事实不清，只有帽子，没有内容。处罚决定书在违法事实部分，只认定为“现查明2015年2月19日，靳金香在北京市中南海周边非访”，但是没有具体列举，原告究竟在中南海周边何地点，进入了哪一个中央机关，实施了何种非法上访行为，造成了何种危害社会秩序的后果，显然认定违法事实不清。《行政处罚法》第三十条规定，公民违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。解放分局在原告没有违法事实的情况下就给予行政处罚是违法行为。二、作出行政处罚所依据的证据不足。解放分局在处罚决定书的证据部分，只写明“以上事实有违法嫌疑人陈述和申辩、书证、证人证言等证据证实”。原告从没有进入中南海进行非法上访，不知有何书证、证人证言能证明原告进行了违法活动。焦作市公安局在行政复议书的被申请人辩称中提到，“北京市公安局西城分局府右派出所予以训诫”。原告从没有受到府右派出所的训诫，该所也从没有告知原告有什么过激行为，是否扰乱了中南海周边的社会秩序。原告曾在2015年4月14日，向西城公安分局申请，要求获取该局制作的2015年2月19日本人在中南海周边上访，扰乱公共秩序，被查实、立案和移交焦作市公安局解放分局的法律手续的信息。2015年4月19日，西城分局向原告送达了《政府信息不存在告知书》，内容为：经查，您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。即北京警方没有查处过原告，也没有书面信息。这足以证明解放分局是在没有任何现场证据的情况下，就对原告作出了行政处罚。在该案中解放分局所依据的证据只有本人被逼问的陈述。依据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。以上足以证明解放分局对原告作出的行政处罚决定的证据严重不足。三、适用法律错误。解放分局行政处罚决定书是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告行政拘留十日。查《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项是这样规定的：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所的。本人在以上列举的前七项中没有可能，只可能是解放分局认为原告扰乱了其他公共场所秩序的。原告认为公民上访，包括非正常上访与扰乱公共场所秩序，是完全不同的两个概念。如果上访人在上访的时候没有采取过过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么这种上访就不足以扰乱公共秩序。上访，本身就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径，我国任何法律也没有规定越级上访是扰乱公共场所秩序，会受到法律制裁。解放分局在行政处罚决定书中，没有明确列举原告有何种扰乱公共场所秩序的行为，就根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对原告进行行政处罚，就是适用法律错误。四、解放分局无权对发生在北京市的违反治安管理行为进行查处，是超越职权违法处罚。行政处罚决定书认定原告“在北京市中南海周边非访”。如果事实清楚，证据充分，此类违法活动也是发生在北京市，并不发生在焦作市解放区。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。《治安管理处罚法》第七条也明确规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”，也就是说，即使原告真有治安违法行为，也只应该由北京市公安机关处罚，解放分局没有管辖、处罚权。解放分局对原告予以行政处罚是超越职权的违法行为。综上所述，解放分局对原告的行政处罚决定认定事实不清，所依据的证据严重不足，适用法律错误，且系超越职权违法办案。《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第（二）款规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销。在具体列举5种情形中，解放分局有第1种主要证据不足，第2种适用法律错误，第3种超越职权，加上违法事实不清，明显应予撤销。请求法院依法判决：1、撤销被告焦解公（治）行罚决字（2015）0051号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。
被告解放分局辩称，一、焦解公（治）行罚决字（2015）0051号公安行政处罚认定事实及证据：2015年2月19日，靳金香到北京市中南海周边非正常上访。以上违法事实有靳金香的陈述和申辩，《训诫书》等证据为证。据此，我局于2015年2月28日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给予靳金香行政拘留十日的处罚。二、我局做出行政处罚认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。综上所述，我局对原告做出的焦解公（治）行罚决字（2015）0051号公安行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确、处罚适当、符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告市公安局辩称，靳金香不服焦作市公安局解放分局2015年2月28日作出的解公（治）行罚决字（2015）0051号行政处罚决定，于2015年3月10日向我局申请行政复议，我局经审查后于当日受理，并通知焦作市公安局解放分局提交作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。2015年3月20日焦作市公安局解放分局向我局提交行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。经审理我局认为2015年2月19日，靳金香在北京中南海周边地区非正常上访的事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2015年4月23日作出焦公复决字（2015）第28号行政复议决定，维持了焦作市公安局解放分局对靳金香的原行政处罚决定，并分别送达靳金香和焦作市公安局解放分局。综上，我局作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。请法庭依法公正裁定，维持我局的行政复议决定。
被告解放分局提交作出行政行为时的证据：第一组证据：1-1，2015年2月28日靳金香在解放派出所民主中队询问笔录，该笔录证实了2015年2月19日，靳金香在北京，并被从“西单路口南”带到北京市公安局西城分局府右街派出所；1-2，北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书，该训诫书证实2015年2月19日靳金香因到北京市中南海周边非正常信访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；1-3，2015年2月28日民主办事处工作人员白富州的“情况说明”，证实2015年2月19日，靳金香到北京市中南海周边非正常上访；1-42015年2月28日民主办事处工作人员薛守成的“情况说明”，证实2015年2月19日，靳金香到北京市中南海周边非正常上访。证据指向：2015年2月19日，靳金香到北京市中南海周边非正常上访，同日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。第二组证据：2-1，受案登记表（焦解公（治）受案字（2015）0435号）：2015年2月28日我局根据民主办事处移交，依法受案，故归类为其他案件来源，证实该案合法性；2-2，传唤告知家属通知书：2015年2月28日，我局根据治安管理处罚法规定，对靳金香进行传唤的原因、地点、时间向家属进行告知，证明被告依法履行了传唤告知义务；2-3，公安行政案件权利义务告知书：对靳金香进行询问前依法告知了靳金香享有的权利共14条，证实了我们依法告知了其权利与义务；2-4，原告的户籍证明、前科查询证明，证明我局在对原告行政处罚前核实了其真实身份、违法前科情况、处罚对象正确；2-5，公安行政处罚告知笔录，证明被告对原告处罚事实、幅度、情节在处罚前履行了法定告知义务；2-6，公安行政处罚决定书（焦解公（治）行罚决字（2015）0051号）：载明了靳金香的身份情况、法律依据、具体处罚情况及处罚后的救济途径，证实被告在该案调查事实清楚，证据确实充分，程序合法下对原告的违法行为进行了行政处罚；2-7，行政拘留执行回执（焦解公（治）执通字（2015）0033号）：焦作市拘留所对我局开具的，证实我局于2015年2月28日至2015年3月10日将靳金香送至焦作市拘留所进行拘留，证实被告对原告行政拘留已执行完毕；2-8，被拘留人员家属通知书：2015年2月28日对靳金香进行拘留后及时以电话方式通知到了靳金香的儿子秦毅，证实被告履行了法定告知义务。证据指向：被告履行了法定义务、办案程序合法、处罚适当。
原告靳金香对被告解放分局提交的证据，发表质证意见如下：对1-1，询问笔录本身属于本人陈述证据类，这份笔录问中南海去过几次，靳回答没去过，又问被北京市公安局训诫过几次，靳答一次也没有，又问为什么对你下达训诫书，靳答我不知道有训诫书，问知不知道北京市上访是不能去的，靳答我没去过，我没非法上访，综上这份询问笔录证明了靳金香没去过中南海周边地区上访，没被训诫过也不知道有训诫书，这项证据不能证明靳金香有到北京中南海周边进行非法上访的事实，如果把这份笔录作证据的话，正好证明靳金香在北京市没有到中南海周边进行非法上访的事实。1-2训诫书的内容是告知性的，告知当事人不能有哪些行为，指明了信访人应到有关机关接待场所提出，不得围堵、冲进国家机关、围堵车辆；从训诫书的内容来看就是告知性的，不是行政处罚书，不能证明接到训诫书的人有行政违法行为，这份训诫书与靳金香没有关系，因为训诫书被训诫人没有签名，时间等都是空白，训诫书的内容不完全；公安机关取得训诫书的途径不是正常途径，如果靳金香收到训诫书，她应当有签名有答复，但是没有，训诫书也没有在靳金香手里，这份训诫书是闫波和姬爱军在民主中队值班室收到的，也不是靳金香收到的。不能证明当事人实施了以上行为，甚至不能证明靳受到了训诫。1-3和1-4政府机关的工作人员不是正规的证人证言，这两份情况说明就是说听领导说靳金香到北京市中南海附近进行非访，被府右街派出所进行了训诫，这两个人都只是听说没有亲眼看到也不是府右街派出所对他们进行告知的，所以这两份情况说明不是法定意义上的证人证言，更不能证明靳金香有到中南海进行非访的事实，所以违法事实不清、证据不足。对第二组所举的八份证据：2-1登记很简单，报案人的信息都没有记载，只写了接报的民警，对案情事实的描述仅是靳金香到北京市中南海进行非访，解放分局认为该证据证实该案合法性，但是在这份收案登记表仅写了三个人的姓名，所以受理是不合法的；后几份证据仅是办案的一种程序，没有合法的受案依据、管辖的法律规定，都超越了职权范围、违法办案，所以谈不上办案程序合法。
被告市公安局对被告解放分局提交的证据均没有异议。
被告市公安局提交作出行政行为时的证据：1、靳金香行政复议申请书；2、解放公安分局行政处罚决定书；3、焦作市拘留所解除拘留证明书。证明第一至第三份证据，由原告复议时提交，证明靳金香向我局提出的复议申请，符合法定受理条件。4、焦作市公安局行政复议提交答复通知书及送达回执，证明我局在法定时间内将行政复议申请书副本发送被申请人；5、解放公安分局行政复议答复书，焦作市行政复议办公室作出，证明解放公安分局提交书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料在法定时间内；6、焦作市公安局行政复议决定书，证明维持解放公安分局的原行政处罚决定，且复议决定是在法定时间作出；7、行政复议决定书送达回执。证明复议决定书已依法送达靳金香和解放公安分局。
原告靳金香对被告市公安局提交的证据，发表质证意见如下：原告认为被告市公安局的证据是办理复议案件的必要程序，程序合法，但是没有认真审核作出处罚决定的违法事实的依据和必要的证据，所以复议决定是错误的。
被告解放分局对被告市公安局提交的证据均没有异议。
原告靳金香提交如下证据：1、解放分局的处罚决定书，证明处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误。2、北京西城分局登记回执一份，证明西城公安分局收到了原告的查询要求。3、政府信息不存在告知书，是西城分局的告知书，证明了西城公安分局没有查处、立案、移交，靳金香在中南海非访的事实不存在。
被告解放分局对原告靳金香提交的证据，发表质证意见如下：对证据1证据指向有异议，中南海周边属于治安管理处罚法第二十三条规定的其他公共场所。对证据2和证据3本身没有异议，对登记回执北京是西城分局没有移交焦作市解放分局是客观的，本案的训诫书是由民主办事处带回移交至解放分局，因此不可能产生向解放分局移交的可能产生的政府信息。
被告市公安局对原告靳金香提交的证据，质证意见同被告解放分局。
经审查，关于被告解放分局提交的证据，被告市公安局均无异议，原告未提出实质性的异议，本院予以认定；关于被告市公安局提交的证据，被告解放分局无异议，原告对真实性未提出异议，故本院予以认定；对原告靳金香提交的证据，被告解放分局及被告市公安局对证据的真实性未提出异议，本院对其真实性予以认定，但原告的证据2、证据3与被告提供的训诫书并不矛盾，不能否定训诫书的事实，故其证据指向不予认定。
经审理查明，2015年2月19日，原告靳金香到北京去反映自家煤房被焦作市拆迁办铲砸为平地的问题，因在北京市中南海周边非正常上访，当日13点38分被带到北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，同年2月27日，解放区民主办事处工作人员接到解放区信访工作人员电话通知，赴京将靳金香接回，于2015年2月28日移交被告解放分局处理。2015年2月28日，被告解放分局经调查取证履行法定程序后作出焦解公（治）行罚决字（2015）0051号行政处罚决定书，认定靳金香在北京市中南海周边非访，违法行为严重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予靳金香行政拘留十日的处罚。原告靳金香不服向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2015年4月23日作出焦公复决字（2015）第28号行政复议决定，认为案件事实清楚，证据确实充分，处罚适当，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持解放分局的行政处罚决定。故原告靳金香提起本案诉讼。
本院认为，根据《信访条例》的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或指定的信访接待场所提出，不得有扰乱单位办公秩序和公共场所秩序等行为。原告靳金香因反映自家煤房被焦作市拆迁办铲砸为平地的问题，到北京市中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。被告解放分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对原告靳金香作出行政拘留十日的行政处罚决定，被告市公安局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序上不存在违法问题，适用法律法规并无不当。原告靳金香要求撤销行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告靳金香的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告靳金香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 苗晓霞
代理审判员 李振虎
人民陪审员 原爱霞
二〇一五年十月二十八日
书 记 员 段娟娟