开远铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）云7102行初2号
公益诉讼人弥勒市人民检察院,住所地：云南省弥勒市弥阳镇髯翁路延长线。
法定代表人苏超，检察长。
委托代理人施兴荣，副检察长。
委托代理人马云峰，弥勒市人民检察院检察员。
被告弥勒市林业局，住所地：云南省弥勒市弥阳镇髯翁西路延长线林业大厦。
法定代表人孔令光，局长。
委托代理人信林聪，云南八谦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人陈保云，弥勒市江边林业局副局长。代理权限：一般授权代理。
公益诉讼人弥勒市人民检察院诉弥勒市林业局不履行法定职责一案，于2017年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年３月２日立案，３月13日向被告弥勒市林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。本院依法报请云南省高级人民法院延长审限6个月。公益诉讼人弥勒市人民检察院法定代表人苏超及其委托代理人施兴荣、马云峰，被告弥勒市林业局局长孔令光及其委托代理人信林聪、陈保云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：2013年11月至2016年6月期间，李家能及其妻子邓荣香为增加家庭收入，在未经林业主管部门批准的情况下，李家能自己及其妻子邓荣香到弥勒市江边林业局者甸林场老鹰山干沟北面及南面的林地内毁林开垦林地共4块，并且在其开垦的林地内栽种了玉米。经鉴定现场占用林地总面积为19.3公顷（16.396亩）；权属为国有；林种为防护林；地类为有林地、宜林荒山荒地。
为切实保护好国家生态资源，严守合理开发和保护的原则，公益诉讼人于2016年11月25日向被告发出检察建议，督促被告采取有力措施，履行法定职责。一个月的回复期内，公益诉讼人未收到被告的书面回复，国有林木资源至今仍处于被毁状态，生态环境未得到恢复。为此，公益诉讼人认为，被告既未要求侵权人赔偿损失，也未责令停止违法行为，进行必要的行政处罚，被告怠于履职的行为致使国有林木资源至今仍处于被毁状态，故向本院提起公益诉讼，诉请本院：1、确认被告对李家能、邓云香造成者甸国有林场林木被毁，植被至今没有得到恢复，怠于履行监督管理职责的行为违法。2、判令被告在一定期限内履行法定职责。
针对上述事实，公益诉讼人向法庭提供了下列五组证据材料：
第一组证据材料：
1.弥勒市森林公安局提供的“接处警登记表”。
2.弥勒市森林公安局制作的询问易晓辉的笔录。
3.弥勒市森林公安局制作的询问钱宏斌的笔录。
4.弥勒市森林公安局制作的询问田伟的笔录。
5.弥勒市森林公安局制作的询问向亚波的笔录。
6.弥勒市森林公安局制作的询问肖学良的笔录。
7.弥勒市森林公安局制作的询问余文贵的笔录。
8.弥勒市森林公安局制作的询问李家能的笔录。
9.弥勒市森林公安局制作的询问邓荣香的笔录。
10.弥勒市森林公安局制作的李家能的辨认笔录及照片。
11.弥勒市森林公安局制作的邓荣香的辨认笔录及照片。
12.弥勒市森林公安局制作的钱宏斌的辨认笔录及照片。
13.弥勒市森林公安局制作的向亚波的辨认笔录及照片。
14.弥勒市森林公安局制作的田伟的辨认笔录及照片。
15.弥勒市森林公安局制作的肖学良的辨认笔录及照片。
16.弥勒市森林公安局制作的余文贵的辨认笔录及照片。
17.弥勒市森林公安局制作的现场勘查笔录、现场图及照片。
18.（2016）云2504刑初295号刑事判决书。
上述证据以证明：李家能及其妻子邓荣香未经林业主管部门批准擅自到弥勒市江边林业局者甸林场老鹰山毁林开垦林地4块种植玉米的事实。
第二组证据材料：
1.国有山林权证；
2.鉴定报告书；
3.弥勒市人民政府弥政发〔2001〕34号关于收回违法乱占开挖国有林地的通知；
4.情况说明；
5.弥勒市人民政府弥政复〔2013〕77号弥勒市人民政府关于《弥勒县林地保护利用规划（2010－2020）》的批复。
上述证据材料以证明：李家能及其妻子邓荣香擅自开垦的林地面积为16.396亩；权属为国有；林种为防护林、宜林荒山荒地。
第三组证据材料：
1.弥勒市林业局组织机构代码证；
2.《弥勒市人大常委会关于王江飞等十三位同志任免职的决定》（弥人发〔2016〕36号）。
3.《弥勒市人民政府办公室弥勒市人民政府办公室关于印发弥勒市林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（弥政办发〔2015〕195号）。
4.《弥勒市林业局关于弥勒市林材检查站暨弥勒市林政稽查大队等17家单位2016年度林业行政处罚的批复》（弥林复〔2016〕6号）。
上述证据材料以证明：弥勒市林业局作为主管部门依法对该林地具有监督管理职责。
第四组证据材料：
1.《弥勒市人民检察院检察建议书》（弥检行建〔2016〕02号）。
2.弥勒市人民检察院发文登记簿。
上述证据材料以证明：经履行诉前程序，弥勒市林业局未全面充分履行职责，该院依法提起本案行政公益诉讼，符合法律规定。
第五组证据材料：
1.弥勒市人民检察院于2017年2月28日制作的现场照片４张。
2.弥勒市人民检察院于2017年2月28日对左忠友的询问笔录。
3.弥勒市人民检察院于2017年2月28日对向亚波的询问笔录。
上述证据材料以证明：弥勒市人民检察院依法履行诉前程序后，弥勒市林业局仍未依法履职，导致国有利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告弥勒市林业局辩称：（一）弥勒市林业局不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件的规定，经云南省人民政府授权，省人民政府法制办公室审查，确认了包括弥勒市森林公安局在内的146个森林公安机关具备行政处罚事项相对集中由森林公安机关事实。根据云南省人民政府的公告，本案所涉及的李家能、邓荣香夫妇实施的毁坏林木、擅自开垦林地违法行为的处罚主体，弥勒市人民检察院作为公益诉讼人起诉要求确认弥勒市林业局对李家能、邓荣香毁坏林木植被至今没有恢复构成怠于履行监管职责的行为违法的诉讼请求，不符合本案客观事实和相关法律规定，弥勒市林业局不是本案的适格被告，弥勒市人民检察院起诉弥勒市林业局错误，应该依法予以驳回。（二）在李家能、邓荣香实施毁坏林木、擅自开垦林地的过程中，相关职责主体已经依法履行了监管职责，依法制止李家能二人的违法行为，在调查发觉李家能2人的违法行为涉嫌刑事犯罪后，已经及时将本案依法移送弥勒市森林公安局追究刑事责任，不存在怠于履行监管职责的行为，弥勒市人民检察院起诉弥勒市林业局怠于履行监管职责不符合本案客观事实和相关法律规定，是错误的，请法院依法驳回本案的起诉。1、李家能、邓荣香实施毁坏者甸林场林地行为时，具体负责管理林场的工作人员当场对李家能、邓荣香毁坏林木开荒地的行为进行了制止，从李家能、邓荣香的讯问笔录可知，制止后，李家能、邓荣香已经停止了擅自开垦林地的违法行为，相关工作人员在制止违法行为的过程中，已经向李家能、邓荣香送达了停止违法行为的通知书，积极履行监督管理职责。2、根据李家能、邓荣香实施毁坏林地的面积超过5亩的实际情况，李家能、邓荣香的毁林开荒的行为已经涉嫌刑事犯罪，具体负责管理相关林地的江边林业局遵循不以行政处罚代替刑事处罚的原则，及时将案件移送弥勒市森林公安局追究刑事责任。从刑法处罚优先的原则，对同一违法行为如果构成犯罪追究刑事责任的，就不再对其进行行政处罚。3、针对李家能、邓荣香毁坏林木的情况，作为被毁坏林地的管理部门，江边林业局已经在二人被追究刑事责任的过程中提出了刑事附带民事诉讼，履行追偿损失的责任，要求二人偿还林木的损失及补种林木的费用，但二人一案的刑事附带民事诉讼的案件没有受理，而同期的其他案件的刑事附带民事诉讼却已经受理。4、具体负责管理相关林地的江边林业局在李家能、邓荣香占用农用地的刑事案件审理完毕后，已经收回了二人被毁坏的林地，并就包含二人毁坏的林地在内的全部毁坏林地的植被恢复进行论证后形成了《江边林业局者甸林场2017老鹰山植被恢复方案》。本案公益诉讼人提起公益诉讼后，我方已经提前恢复了二人毁坏的林地，并且就林地被毁产生的费用，针对李家能二人作出了《责令赔偿损失通知书》，双方就被毁林木的林木损失费、补种费达成了赔偿协议，由李家能、邓荣香就损失进行赔偿。（三）负责管理相关林地的江边林业局不敢再按照植被恢复方案确定的到雨季来临之际进行植树造林恢复被损坏的植被，无奈之下在雨季没有到来就提前种植树木，从远处运水浇灌，恢复被二人毁坏的植被，相应地增加了造林成本。综上，请法院驳回本案的诉讼请求。
为证明其观点，被告向法庭提供了下列三组证据材料：
第一组证据材料：
1.《弥勒市林业局关于弥勒市检察院检察建议书的函》（弥林发〔2016〕182号）。
2.“弥勒市林业局关于弥勒市检察院检察建议书的函”发文审批稿。
这２份证据材料以证明：弥勒市林业局针对检察院的检察建议，就李家能、邓荣香家在内的非法占用农地、毁林开荒的打击情况、保障该市森林资源和生态安全的工作安排和主要措施等作回复。
3.《弥勒市林业局关于成立森林资源管理自查整改工作小组的通知》（弥林发〔2013〕67号）。
4.《弥勒市林业局关于开展打击破坏森林资源专项行动方案的通知》及实施方案（弥林发〔2013〕69号）。
5.《弥勒市林业局关于成立非法侵占林地清理排查专项行动领导小组的通知》（弥林发〔2013〕207号）。
6.《弥勒市林业局关于在全市范围内清理整治采石采砂采矿等违法占用林地行为的通知》（弥林发〔201〕26号）。
7.《弥勒市林业局关于开展严厉打击非法砍伐林木专项行动的通知》（弥林发〔2014〕115号）。
8.《弥勒市林业局关于规范林地管理的通知》（弥林发〔2015〕30号）。
9.《弥勒市林业局关于规范林地管理限期恢复造林的通知》（弥林发〔2015〕98号）。
10.《弥勒市林业局打击非法破坏林地专项行动实施方案》（弥林发〔2016〕36号）。
11.弥勒市国家级公益林管护合同。
12.《弥勒市林业局关于市木材检查站暨林政稽查大队等16家单位〈关于委托我单位行使2014年度林业行政处罚权的请示〉的批复》（弥林复〔2014〕1号）。
13.《弥勒市林业局关于市木材检查站暨林政稽查大队等16家单位〈关于委托我单位行使2015年度林业行政处罚权的请示〉的批复》（弥林复〔2015〕1号）。
14.《弥勒市林业局关于市木材检查站暨林政稽查大队等16家单位〈关于委托我单位行使2016年度林业行政处罚权的请示〉的批复》（弥林复〔2016〕6号）及《林业行政处罚委托书》。
15.《弥勒市林业局关于市木材检查站暨林政稽查大队等16家单位〈关于委托我单位行使2017年度林业行政处罚权的请示〉的批复》（弥林复〔2017〕１号）及《林业行政处罚委托书》。
16.弥勒市林业局《林业行政案件统计表》。
17.《弥勒市森林公安局关于开展2016冬季破案攻坚专项行动的通知》（弥森公发〔2016〕11号）。
上述证据材料以证明：（一）弥勒市林业局每年委托市木材站暨市林政稽查大队、江边林业局等16家单位对辖区内行使行政处罚权。（二）市林业局依法履行行政职责，积极打击、查处破坏森林资源、非法占用林地及采石采砂采矿等违法占用林地行为。（三)市林业局对辖区范围内的林地进行规范管理，对辖区内被破坏的林地要求限期恢复。
第二组证据材料：
1.《案件移送书》（弥江林罚移字〔2016〕第008号）。
2.《到案经过》。
3.《对易晓辉的询问笔录》。
4.《云南省红河州弥勒市森林公安局接处登记表》。
5.《受案登记表》。
6.《受案回执》。
7.《立案决定书》。
8.《拘留证》及《拘留通知书》。
9.《市森林公安局变更羁押期限通知书》。
10.《市森林公安局提起批准逮捕决定书》。
11.《市人民检察院不批准逮捕决定书》。
12.《市人民检察院不批准逮捕理由说明书》。
13.《市森林公安局释放通知书》。
14.《释放证明书》。
15.《市人民检察院起诉书》。
16.《市人民法院刑事判决书》（〔2016〕云2**刑初295号）。
这一组证据材料以证明：市林业局依法履行行政职责，没有以罚代刑，及时将在管辖范围内毁林开荒种植玉米的李家能、邓荣香依法移送森林公安追究刑事责任。
第三组证据材料：
1.询问李家能、邓荣香的笔录。
2.停止违法行为通知书。
3.护林员制止李家能毁林开荒的照片。
4.《江边林业局关于加强森林资源管扩工作的通知》（江林发〔2016〕46号）。
5.《江边林业局关于收回被开垦林地的造林通知》。
上述证据材料以证明：（一）市林业局委托履行行政处罚权的市江边林业局已依法履行了职责，多次当场制止了李家能、邓荣香的违法行为。（二）收回了被李家能、邓荣香毁林开荒种植玉米的林地。
6.2016年度涉及江边林业局涉林刑事案件。
7.江边林业局护林防火办发文登记。
8.江边林业局者甸林场2017年老鹰山植被恢复方案。
9.刑事附带民事诉状。
上述证据材料以证明：被违法破坏的林地被收回后，市林业局责成李家能、邓荣香恢复被其破坏的植被，市林业局根据实际，制定恢复方案，适时恢复被破坏的植被。
对公益诉讼人向法庭提供的五组证据材料和被告向法庭提供的三组证据材料，经庭审举证、质证，本院认为，虽然双方当事人相关证据材料的证明内容等有分歧，但上述证据符合证据的三性原则，且能证明本案的事实，本院予以采信。
经审理查明：2014年8月至2016年6月期间，李家能、邓荣香夫妻俩迫于生计，先后到其家附近的江边林业局者甸林场老鹰山国有林区毁林开垦，种植农作物增加家庭收入。2016年6月5日江边林业局对李、邓二人的行为进行制止，并发出了《停止违法行为通知书》。因李、邓毁林开垦面积超出了行政处罚范围，达到追究刑事责任立案标准，同年7月1日江边林业局将案件移送弥勒市森林公安局查处，同时提起了附带民事诉讼，要求李、邓二人赔偿有关损失，12月29日，弥勒市人民法院对李、邓二人以非法占用农用地罪判处有期徒刑（缓刑）。在此过程中，公益诉讼人弥勒市人民检察院发现相关情况后，经调查核查相关事实，于2016年11月25日向弥勒市林业局发出检察建议，督促其采取有力措施，履行法定职责。但一个月的回复期届满后，公益诉讼人仍未收到被告的书面回复，公益诉讼人遂于2017年1月17日向本院提起诉讼。
另查明：被告弥勒市林业局收到弥勒市人民检察院发出的检察建议书后，被告对此十分重视，印发了《弥勒市林业局关于对弥勒市人民检察院检察建议的复函》，虽然该复函没有送达弥勒市人民检察院，但被告对如何追究李、邓二人的相关责任和者甸林场范围内林地被破坏后如何恢复植被等问题专门研究，制定了相应的计划，采取了一些补救措施，追究了李、邓二人的相关责任，对被毁坏的林地，因地制宜，结合时令，筹措资金，组织人员进行植被恢复，被李、邓二人破坏的植被正在逐步恢复。
关于被告弥勒市林业局提出的“弥勒市林业局不是本案的适格被告”的意见，公益诉讼人认为，被告弥勒市林业局委托授权江边林业局行使林政处罚权等权力，弥勒市林业局与江边林业局之间是委托关系，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托机关是被告”，据此，公益诉讼人认为本案被告应为弥勒市林业局。本院认为，公益诉讼人的意见符合法律规定，本院予以采纳。
关于被告弥勒市林业局提出的“李家能、邓荣香实施毁坏林木、擅自开垦林地的过程中，相关职责主体已经依法履行了监管职责，不存在怠于履行监管职责的行为”的意见。本院认为，弥勒市林业局在收到公益诉讼人弥勒市人民检察院的检察建议书至公益诉讼人向本院提起诉讼后，虽然采取了一些措施，但没有依法全面履行好法定职责，因此，这一意见不能成立，本院不予采纳。
本院认为，被告弥勒市林业局作为弥勒市林业主管部门，在辖区内发生者甸林场老鹰山贩植被破坏的事实后，虽然采取一定措施，但没有及时、全面采取有力措施做好职责范围内的林业监管工作，公益诉讼人弥勒市人民检察院关于弥勒市林业局未履行法定职责的行为违法，要求法院判令被告履行职责、恢复植被的观点成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条之规定，判决如下：
被告弥勒市林业局在一年内全面恢复好者甸林场老鹰山受破坏的16.396亩的植被。
本案案件受理费50元，由弥勒市林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状副本，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。
审 判 长 朱华荣
审 判 员 刘应坤
人民陪审员 杨壁蔚
二〇一七年十月十一日
书 记 员 陈俊霖