湖南省茶陵县人民法院
行 政 判 决 书
原
（2015）茶法行初字第15号
原告廖新如，男，汉族，湖南省炎陵县中村乡人民政府退休干部，住湖南省炎陵县。
原告廖晓光，男，汉族，城镇居民，住湖南省炎陵县。
被告炎陵县规划局，住所地：炎陵县。
法定代表人陈建伟，局长（缺席）。
委托代理人陈鹏，男，炎陵县规划局干部（特别授权）。
委托代理人彭宏艳，女，湖南湘山律师事务所律师（一般代理）。
原告廖新如、廖晓光不服被告炎陵县规划局规划条件一案，由湖南省株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第17号行政裁定书指定本院审理。本院于2015年3月9日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月23日公开开庭进行了审理。原告廖新如、廖晓光、被告炎陵县规划局的委托代理人陈鹏、彭宏艳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告廖新如、廖晓光共同诉称，2011年10月18日，被告签字盖章认可水口镇政府在没有控制性详细规划的基础上，随心所欲地作出水口镇原集镇市场新规划平面图和十项规划说明作为规划条件。2011年12月13日，炎陵县国土部门依据该规划条件进行国土使用权出让。水口镇原集镇市场国土使用权出让后，周边利害关系人对宗地规划条件的合法性多次向被告提出异议，要求该宗地规划条件应当符合《湖南省实施<城乡规划法>办法》的规定和国家相关标准。2013年4月10日，我们向株洲市规划局申请行政复议，请求撤销被告作出的水口镇原集镇市场国土使用权出让规划条件。2014年1月15日，我们请求炎陵县人民法院撤销被告作出的水口镇原集镇市场国土使用权出让规划条件被驳回。经上诉，株洲市中级人民法院作出（2014）株中法行终字第17号行政判决书，被告败诉。2014年7月1日，被告编制的水口镇控制性详细规划获得炎陵县人民政府批准。被告的规划条件违反了2011年版《株洲市规划管理技术规定》第五条“除公益性设施和城市基础设施外，建设用地未达到2000㎡的，不得单独建设”的规定。被告在没有控制性详细规划的基础上做出规划条件，违反了《城乡规划法》第三十八条“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”和《湖南省实施<城乡规划法>办法》第二十四条“建设用地规划条件应当依据控制性详细规划确定”的规定。被告作出的规划条件不符合控制性详细规划的主要控制指标，且渐渐狭窄，妨碍相邻权。请依法确认被告在没有控制性详细规划基础上作出规划条件的行政行为违法，并予以撤销。
原告廖新如、廖晓光为支持其诉讼请求，向法庭提交了如下证据材料：
1、炎陵县政府关于水口镇控规的批复、水口镇原集镇市场新规划平面图复印件各一份。用以证明水口镇2014年7月1日才有控制性详细规划，而被告于2011年10月18日在没有控制性详细规划的基础上作出规划条件。
2、水口镇控规图则、一期规划平面图（批前公示）、建设工程规划许可证，用以证明水口镇控制性详细规划6号地块（原集镇市场）主要控制指标容积率2.0，建筑密度40%，绿地率30%，重新做出的许可容积率2.6，建筑密度76.7%，绿地率为零。不符合控制性详细规划。
3、老市场新规划唯一出入口车辆卸货无法通行的照片、街道拐弯处依据规划许可放样石灰线照片、邓七凤家房屋在街道中间形成瓶颈的照片、老市场往墟门口方向的照片、老市场往小河背方向的照片、相邻利害关系人的书面证明、听证会录音还原笔录和录音光盘、新规划与相邻建筑实际间距数据。这组证据用以证明：①间距狭窄、道路堵塞，影响相邻建筑物的通风、通行、采光和日照，妨碍相邻权；②间距狭窄，消防车难以正常转弯通行，道路不通畅，防火间距未达标；③证明老市场新规划道路不通畅，间距狭窄，妨碍通风、采光和日照；④证明道路阻塞，车辆无法通行；⑤证明老市场新规划不符合法定的条件和程序，依据规划条件建设的建筑物已经妨碍相邻权。
被告炎陵县规划局辩称，2011年，经炎陵县国有资产管理部门批准，水口镇人民政府对该镇原集镇市场的国有土地使用权进行拍卖出让，根据该镇的总体规划，水口镇人民政府就该出让地块组织编制了新规划平面图、10项规划说明，规划说明的内容包含用地位置、土地性质、面积、容积率及建筑面积、宽度、高度等规划条件，依据《中华人民共和国城乡规划法》和中华人民共和国住房和城乡建设部令《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定，我局经审查认为该规划条件为修建性详细规划，而修建性详细规划比控制性详细规划要求更为严格，所以符合控制性详细规划的要求和指标内容，同时也符合水口镇的总体规划，因此依法认可，并于2011年11月10日将该规划条件作为国有建设用地使用权挂牌公告的一部分公示在水口镇老市场及其周边，公告期超过30日。在公告期内，原告及该宗地相邻方未提出异议。2013年4月10日，原告认为我局在没有控制性详细规划为依据的情况下作出的规划条件违反相关法律规定为由申请株洲市规划局行政复议，复议结论维持了我局的规划条件，原告不服向炎陵县人民法院提出行政诉讼并败诉，又向株洲市中级人民法院提起上诉，二审并没有认可原告诉求中撤销我局规划条件的请求，予以了维持，即当时我局依法认可的规划条件合法有效。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》11条规定，“控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或减少控制要求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标”。炎陵县水口镇属于规模较小的建制镇，其所编制的新规划平面图、10项规划说明的规划条件符合镇总体规划和控制性详细规划的要求和指标。至于原告提出的2014年7月1日水口镇人民政府作出的控制性详细规划，是对该镇以后的发展和建设作出的控制性详细规划，与我局作出的规划基本相符，进而说明我局作出的规划条件并无不当。因此，我局对原水口镇集镇市场作出的规划条件符合法律规定，应当依法维持。原告的诉求缺乏事实根据和法律依据，应当依法驳回。
被告炎陵县规划局为支持其抗辩意见，向法庭提交了如下证据材料：
1、2009-2020水口镇总体规划和规划平面图复印件一份，用以证明规划平面图、10项规划说明符合水口镇总体规划。
2、建设用地使用权出让公告照片复印件一份，用以证明规划条件和规划平面图与土地出让公告一并进行现场公示，程序合法。
3、株洲市规划局株规行复[2013]号行政复议决定书、炎陵县人民法院（2013）炎法行初字第15号行政判决书、（2014）株中法行终字第17号行政判决书复印件各一份，用以证明维持规划条件，法院的判决书中没有撤销规划条件，说明规划条件合法。
4、城乡规划法、湖南省关于实施城乡规划法的办法、住房和城乡建设部令第7号《城市镇控制性详细规划编制审批办法》，用以证明作出规划条件适用的法律、法规、规范条件。
质证中，原告廖新如、廖晓光对被告提交的证据材料发表质证意见认为，对证据1没有异议。证据2有异议，不是炎陵县规划局的规划公告，公告并没有说明是炎陵县国土局和规划局合并公告。国土局出让土地挂牌公告，公示一个月以后才进行土地出让。炎陵县规划局是2011年10月18日确认了规划条件，不认同该份证据的合法性。对证据3中株洲市中级人民法院的判决没有异议，判决并没有维持原决定。不认同被告的证明目的。株洲市规划局2号复议决定维持规划条件是事实。对证据4的真实性没有异议，第三条规定的控制性规划，认定编制审批办法是真实的。但被告应该符合控制性规划。反对该份证据的证明目的，没有具体说适用哪一条。
被告炎陵县规划局对原告廖新如、廖晓光提交的证据材料发表质证意见认为，证1的真实性无异议，对于2011年平面图真实性无异议，根据建设部7号令，只要符合炎陵县水口镇总体规划和控制性指标，规划条件依然是合法的。证据2中容积率2.6，是针对整个水口镇的，而我们制定的这个是针对小面积的，但是如果总的换算是符合要求的。对于原告的计算公式与计算结果是专业人才能算的，无法律依据。证据3与本案无关，无法实现原告的证明目的。
本院对原告廖新如、廖晓光提交证据材料的认证意见为，被告炎陵县规划局对原告提交的证据1的真实性没有异议，本院予以认可，且与案件有关联性，可以作为本案认定事实的依据；被告对原告提交的证据2提出计算公式与计算结果不具有专业性的异议成立，不能作为本案认定事实的依据；证据3与本院现场勘查情况有悖，不予采信。
本院对被告炎陵县规划局提交证据材料的认证意见为，原告廖新如、廖晓光对被告提交的证据1没有异议，应予采信；原告对证据2虽提出了异议，但其形式、内容均合法，且与本案有密切关联，亦应采信；证据3是复议机关的复议文书和司法机关的司法裁判文书，应予采信；证据4系法律、法规和部门规章，应予采信。
为了增强现场感性认知，本院于2015年5月14日召集原、被告对宗地现场进行了勘查，摄制了现场勘查照片附卷。
根据双方当事人的举证、质证意见和本院现场勘查照片，结合当事人的法庭陈述，本院确认以下事实，炎陵县水口镇人民政府于1998年启用新镇区集贸市场后，原有的集镇市场国有土地（面积1064.7㎡）一直处于闲置状态。2010年8月，水口镇人民政府针对全镇（2009-2020年）187.5平方公里范围作出了总体规划。2011年8月28日，水口镇人民政府为盘活资产，会同炎陵县市场服务中心讨论决定，请求炎陵县国资委准予对水口镇原集镇市场国有土地使用权进行拍卖出让。嗣后，经炎陵县财政局炎财资函(2011)号批复，同意水口镇人民政府处置原集镇市场土地资产，并要求按《炎陵县国有资产处置程序》规定处置该项资产。水口镇人民政府随即组织编制了镇区2009-2020年总体规划，并对水口镇原集镇市场作出新规划平面图，在图中标有10项规划说明。规划说明的内容包含用地位置、土地性质、面积、容积率及建筑面积、宽度、高度等。2011年10月18日，被告炎陵县规划局对水口镇人民政府组织编制的新规划平面图及10项规划说明予以签字认可，并加盖公章作为提出的规划条件。2011年11月10日，炎陵县国土资源局根据被告炎陵县规划局的规划条件，就水口镇老市场国有建设用地使用权挂牌出让事项和要求在炎陵县政务服务中心网公示，并在水口镇老市场及市场周边张贴土地使用权出让公告，附有被告炎陵县规划局认可并加盖公章的水口镇原集镇市场新规划平面图（含规划条件）。公告期内，原告及宗地相邻方无人对土地使用权出让和原集镇市场新规划提出书面异议。2011年12月13日，炎陵县国土资源局依法对水口镇原市场国有土地使用权公开拍卖。2011年12月20日，炎陵县国土资源局与受让人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。出让合同包含了10项规划说明中的用地位置、土地性质、面积、容积率及建筑面积、高度、宽度等规划条件。2013年4月10日，原告廖新如、廖晓光认为被告炎陵县规划局在没有控制性详细规划为依据的情况下作出了规划条件，亦未公示、征求相关利害关系人的意见，违反了相关法律的规定条件和程序，向株洲市规划局申请行政复议，要求撤销炎陵县规划局作出的规划条件。株洲市规划局于2013年9月23日作出株规行复[2013]号复议决定，维持炎陵县规划局给予水口镇农贸市场出让的规划条件。原告廖新如、廖晓光不服，向炎陵县人民法院提起行政诉讼，经该院审理，于2014年3月25日以（2013）炎法行初字第15号行政判决驳回了原告的诉讼请求，原告仍不服判决，又向湖南省株洲市中级人民法院提起上诉，二审没有就被告针对水口镇原集镇市场作出的规划条件作出任何评判。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款明确规定：“城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。可见，详细规划并非只是控制性详细规划。被告炎陵县规划局针对水口镇原集贸市场国有建设用地作出的详细规划条件早已依法作为国有建设用地使用权挂牌公告的组成部分在水口镇老市场及其周边公示。异议期届满后，该规划条件已被国土部门当作生效文件作为与受让人签订《土地使用权出让合同》的组成部分。后经株洲市规划局行政复议，复议机关认定规划条件虽然存在瑕疵，但还是维持了被告作出的规划条件。而在行政诉讼中，终审判决没有对该规划条件作出评判，应推定该规划条件合法有效。另外，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十一条之规定，“控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或减少控制要求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标”。炎陵县水口镇属于山区规模较小的建制镇，其所编制的新规划平面图、10项规划说明的规划条件基本符合该镇总体规划的要求和指标。同时，水口镇原集贸市场的建设，仅仅是总体规划中的一小部分，并非单独建设。因此，被告作出的规划条件并不违反2011年版《株洲市规划管理技术规定》第五条之规定。至于原告提出的2014年7月1日水口镇人民政府才作出控制性详细规划，是对作出规划条件时出现瑕疵的纠错行为。另外，经本院现场勘查，被告作出的规划条件符合当地实际情况，对周边相邻权影响甚微。综前所述，被告炎陵县规划局针对水口镇原集贸市场作出的规划条件并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告炎陵县规划局针对水口镇原集贸市场作出的规划条件。
案件受理费50元，由原告廖新如、廖晓光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
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审 判 长 罗陈刚
人民陪审员 向寿哲
人民陪审员 李 之
二〇一五年六月五日
书 记 员 韩慧珍
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。