宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬北行初字第3号
原告章奇江。
委托代理人徐惠忠。
委托代理人计时俊。
被告宁波市住房和城乡建设委员会。
法定代表人郑世海。
委托代理人崔刚辉。
委托代理人赖卫星。
第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司。
法定代表人蒋群。
委托代理人周丽霞。
委托代理人胡文波。
原告章奇江不服宁波市住房和城乡建设委员会于2011年12月16日作出的编号为20110500号华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼的竣工验收备案证明书的行政行为，以宁波市住房和城乡建设委员会为被告，以宁波雅戈尔北城置业有限公司为第三人。于2013年1月7向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同月9日及21日分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年3月13日公开开庭审理了本案。原告章奇江的委托代理人徐惠忠、计时俊，被告宁波市住房和城乡建设委员会的委托代理人崔刚辉、赖卫星，第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司的委托代理人周丽霞、胡文波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年12月16日，被告宁波市住房和城乡建设委员会作出编号为20110500宁波市房屋建筑工程竣工验收备案证明书。该备案证明书载明：根据国务院《建设工程质量管理条例》、住房和城乡建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》、《宁波建筑工程竣工验收备案管理实施意见》（暂行）的规定，华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼工程的建设单位于2011年11月23日组织设计、施工、监理和有关单位验收，并2011年12月16日备案。
被告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据；
1.宁波市房屋建筑工程竣工验收报告（37#楼）复印件一份；2.宁波市房屋建筑工程质量保修书复印件一份；3.中华人民共和国建筑工程施工许可证复印件一份；4.宁波市房屋建筑工程施工图设计审查项目合格证书复印件一份；5.宁波市建设工程竣工档案接收证明书复印件一份；6.中华人民共和国建设工程规划许可证复印件一份；7.浙江省建设工程规划核实确认书、宁波市建设工程竣工档案复印件各一份；8.宁波市环境局江北分局建设项目环境保护竣工验收初验意复印件一份；9.竣工验收消防备案凭证（公告信息）复印件一份；10.宁波市人防工程专项验收意见书复印件一份；11.防雷装置验收合格证复印件一份；12.会议签到单复印件一份；13.宁波市住宅质量保证书复印件一份；14.住宅使用说明书复印件一份。
以上证据用以证明第三人提交验收备案时的资料。
15.宁波市建筑工程质量监督报告复印件一份，用以证明被告在备案之前，宁波市建设工程安全质量监督总站出具了质量监督报告。16.宁波市房屋建筑工程竣工验收备案表（37#楼）、宁波市房屋建筑工程竣工验收备案证明书复印件各一份，用以证明2011年12月16日第三人向被告提交备案申请，被告经审查符合规定，同日出具竣工验收备案证明书。
上述证据复印件经本院核对后，与原件无误。
原告章奇江诉称，2010年4月23日，原告与第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司签订《商品房买卖合同》一份。合同约定：原告向第三人购买在宁波市余姚江北、东至庄桥河、北至云飞路、西南临规划路（城庄9#地块）开发建设的华辰北9#地块37号楼102室低层联排住宅一套，该套房屋销售依据为预售商品房，成交总价为人民币13319158元，交房期限及条件明确约定：第三人应在2012年8月31日，将符合下列各项条件的商品房交付原告使用：（1）建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明；（2）取得法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件；（3）用水、用电、用气、道路等，具备商品房正常使用的基本条件；（4）本款补充约定详见补充协议。合同签订后，原告按约履行了相应的付款义务。2011年11月23日，第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司开发建设的上述房屋施工完毕，但在尚未取得规划部门核实确认的前提下，违法组织相关勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位进行竣工验收，并出具了相应的竣工验收报告。同时，第三人在竣工验收过程中一并报请被告下属单位宁波市建筑工程安全质量监督总站在竣工验收过程进行竣工验收监督。在监督竣工验收过程中，被告下属单位宁波市建筑工程安全质量监督总站无视法定程序的错误，仍采取抽查检测的方法对华辰北9#居住地块（长岛花园）工程IV标段总计建筑面积为67500平方米，单位工程数量为45个，但宁波市建筑工程安全质量监督总站仅抽查检测了几户，虽然在监督竣工验收中也发现了所竣工验收的房屋存在各类质量问题，但仍认为所有单位工程质量基本符合建筑工程质量验收标准的要求（即竣工验收合格），符合竣工验收备案条件，并最终出具了《宁波市建筑工程质量监督报告》。之后，第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司向被告申请竣工验收备案。而被告在审核竣工验收备案文件时，无视第三人竣工验收程序错误的事实（即在规划部门尚未竣工验收确认的情况下，在建工程尚未符合竣工验收法定条件的前提下，擅自提前组织竣工验收，最终出具的竣工验收报告系无效报告的事实，）于2011年12月16日非法许可备案，并出具了《宁波市房屋建筑工程竣工验收备案证明书》。此后，第三人据此将存在严重质量问题的房屋予以交付原告，严重侵犯了原告的合法财产权益。综上，原告认为，被告作为建筑工程的主管行政部门，依法负有对房屋竣工验收进行相应监督的法定义务，现因被告过失或故意而将不符合备案条件的建筑工程竣工验收予以备案，可能导致本案第三人将可能存在严重质量问题的商品房交付给购房者使用，从而损害了房屋建筑使用人的合法权益，对其应履行的“责令停止使用，重新组织竣工验收”的义务未依法履行，构成消极履行法定职责。故原告依法提起相应的诉讼，望贵院支持原告的诉请。
原告在举证期限内向本院提供商品房买卖合同复印件一份，用以证明原告购买了第三人的房屋，具有提起行政诉讼主体资格。
被告宁波市住房和城乡建设委员会辩称，被告于2011年12月16日收讫建设单位（宁波雅戈尔北城置业有限公司）提交的竣工验收备案文件，包括宁波市房屋建筑工程竣工验收备案表（37#楼）、宁波市房屋建筑工程竣工验收报告、宁波市房屋建筑工程质量保修书、中华人民共和国建筑工程施工许可证（证号：330203200912010101）、宁波市房屋建筑工程施工图设计审查项目合格证书（证书编号：市2009-102号）、宁波市建设工程竣工档案接收证明书（建档验字（2011081）号）、建设工程规划许可证（证号：（2009）浙规建字第0200029号）、浙江省建设工程规划核实确认书（（2011）浙规核字第0201046号）、宁波市环境保护局江北分局建设项目环境保护竣工验收初验意见、竣工验收消防备案凭证（备案编号：330000WYS110033480，公告时间：2011-12-16，抽查结果：合格）、宁波市人防工程专项验收意见书（甬人防验（2011）030号）、防雷装置验收合格证（甬雷验NO：2011121）、工程竣工验收会议签到单、《住宅质量保证书》、《住宅使用证明书》等15项竣工验收备案文件，同日收到了宁波市建设工程安全质量监督总站提交的《质量监督报告》（（2011）0135号）。被告根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条之规定，验收文件齐全后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并于同日出具了华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼工程竣工验收备案证明书（证明书编号：20110500号）。
根据国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建筑工程竣工验收备案属于告知性备案，对登记备案资料进行形式上审查。被告收讫备案资料后进行了形式审查，认为建设单位（宁波雅戈尔北城置业有限公司）提交的备案资料符合要求，故根据《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）第四十九条、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条之规定，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫、同意备案，于2011年12月16日出具华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼工程竣工验收备案证明书（证明书编号：20110500）。被告作出编号为20110500号竣工验收备案证明书的行为证据充分，适用法律正确，程序合法。同时，工程竣工验收备案行为，是被告对符合要求的工程竣工验收备案资料进行收讫，不具有任何行政确认效力，并不会对行政相对人或第三人的权利义务产生影响，故被告认为建设工程竣工验收备案行为属于不可诉范畴，原告主体不适格，被告办理华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼工程竣工验收备案的行为适用依据正确，文件齐全，程序合法。请求法院依法予以驳回原告诉请。
第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司陈述称，一、被告作出的编号为20110500号《房屋建筑工程竣工验收备案证明书》合法有效。本案第三人开发的位于华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼即涉案项目工程竣工后，通过了竣工验收，并取得了备案所需的相关文件，第三人依照法律规定向被告提出备案申请，被告收到第三人报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，在该项目工程竣工验收备案表上签署文件收讫，同意备案，并于2011年12月16日出具《竣工验收备案证明书》的程序合法。第三人向被告申请涉案项目工程竣工验收备案的过程中，已经向被告递交了工程竣工验收备案表、竣工验收报告、工程质量保修书以及规划、环保等部门出具的认可文件等全部备案所需文件资料，该文件资料符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条之规定，被告为此出具《竣工验收备案证明书》的行为符合法律规定，应当认定为合法、有效。二、建设工程竣工验收与规划竣工验收在内容与侧重点是不同的，建设工程竣工验收是指建设工程项目竣工后，建设单位在质监部门在监督下，会同勘察、设计、施工、监理单位主要对工程质量进行审查，确认工程质量是否符合有关法律法规、工程建设的强制性标准、设计文件及合同约定要求等事项，并作出建设工程质量验收的结论。而建设工程规划竣工验收是城乡规划主管部门按照规划要求对建设工程的建筑面积、容积率、建筑密度、高度以及层高等情况是否符合规划许可内容进行核实确认。因此，建设工程竣工验收与规划竣工验收两者的区别是明显的，两者验收时间上的先后，并不必然导致建设工程竣工验收结果是无效。本案中，第三人作为建设单位，在涉案项目工程质量竣工验收过程中，始终按照国家有关建设工程质量验收标准执行，经审查，该项目工程满足设计施工和使用功能，从而作出验收合格的结论，且质监部门也对此进行了全程监督，故该验收行为理应有效。三、退一步讲，即使涉案项目工程竣工验收在规划竣工验收之前，也并不会导致商品房存在严重质量问题，两者之间并没有直接的因果关系。故原告以此认定第三人交付的商品房可能存在严重质量问题，显然不能成立。涉案项目工程的竣工验收备案是在取得规划、环保、消防、人防等相关部门综合验收后才给予办理的，而原告所购商品房小区交付是在完成竣工验收备案之后，故本案并不存在损害房屋建筑使用人合法权益的可能性。综上，第三人认为，被告作出的编号为20110500号《竣工验收备案证明书》依据充分、适用法律正确、程序合法、且涉案项目工程也不存在严重质量问题损害原告合法权利等情形。为维护自身合法权益，第三人请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）被告提供证据2、3、4、5、6、8、12、13、14原告无异议。第三人无异议。本院予以确认。
（二）被告提供证据1原告认为验收报告真实性关联性无异议，合法性有异议，第三人没有按照法定程序进行验收，涉案的验收前提是擅自进行违法验收，该验收的结果是不合法的。第三人无异议。本院认为房屋建筑竣工验收报告由参加验收的建设、设计、监理、施工及其他单位确认，且与本案有关联性。本院对该证据予以确认。
（三）对被告提供的证据7、9、10、11原告质证认为都是在工程竣工验收以后补发的，违反法定程序是无效的。第三人无异议。本院认为上述证据是规划、公安、消防、人防等有关职能部门作出的，且该组证据均为第三人向被告申请竣工验收备案时提交的材料，是被告作出被诉具体行政行为的依据，该组证据与本案的审理具有直接关联性，本院对该组证据予以确认。
（四）被告提供证据15原告质证后对真实性关联性无异议，但对合法性有异议。宁波市建筑工程安全质量监督总站未在法定期限5日内提交质量监督报告，而是在拖延16个工作日以后才提供的。且明知第三人不具备法定验收的条件，不符合备案的条件，却没有进行有效的监督，而且监督报告前后矛盾是无效的报告。第三人无异议。本院认为该报告证明了宁波市建筑工程安全质量监督总站对涉案地块建筑工程进行质量监督的事实，故予以确认。
（五）被告提供证据16原告认为备案表真实性关联性无异议，合法性有异议。根据房屋市政建设暂行办法第四条的规定，建设单位竣工验收15日进行竣工验收备案。本案第三人出具的验收报告是11月23日，而申请备案是12月16日，说明程序是违法的。根据相关规定，应先有规划、公安、消防、环保、人防等确定评定，后才有竣工验收。虽被告认为只是形式上审查，但时间上显然违反法律规定。故这份验收备案证明书应予以撤销。第三人无异议。本院认为上述证据证明了被告收到第三人提交备案申请，经审查并作出本案具体行政行为的事实，故予以认定。
（六）原告提供证据即商品房买卖合同复印件一份，被告对合同无异议，但认为按照行政诉讼法的规定，原告没有提供利益受到损害的证据，证明对象不成立。第三人对证据真实性无异议，认为这份合同是原告与第三人系民事关系，原告并不具备提起行政诉讼的主体资格。本院认为原告系涉案房屋买受人事实成立，而工程（房屋）经验收合格并取得验收备案后才能交付和登记，因此该工程竣工验收备案与否对原告产生权利义务关系，故本院对该证据予以认定。
经审理查明，2011年12月16日，被告宁波市住房和城乡建设委员会收到第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司提交的工程竣工验收备案申请，要求对第三人建造的华辰北9#居住地块（长岛花园）工程IV标段37#楼予以房屋建筑工程竣工验收备案，第三人提交的申请文件包括1.宁波市房屋建筑工程竣工验收报告（37#楼）；2.宁波市房屋建筑工程质量保修书；3.中华人民共和国建筑工程施工许可证；4.宁波市房屋建筑工程施工图设计审查项目合格证书；5.宁波市建设工程竣工档案接收证明书；6.中华人民共和国建设工程规划许可证；7.浙江省建设工程规划核实确认书、宁波市建设工程竣工档案；8.宁波市环境局江北分局建设项目环境保护竣工验收初验意见；9.竣工验收消防备案凭证（公告信息）；10.宁波市人防工程专项验收意见书；11.防雷装置验收合格证；12.会议签到单；13.宁波市住宅质量保证书；14.住宅使用说明书；同日收到宁波市建筑安全质量监督总站提交的［（2011）0135号］《质量监督报告》。被告在收到上述文件后于同日出具编号为（20110500）华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼工程竣工验收备案证明书。
2010年4月23日，原告与第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司签订《商品房买卖合同》一份，约定原告章奇江向第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司购买华辰北9#地块37号楼102室低层联排住宅一套，其中合同第九条约定：出卖人（第三人）应当在2012年8月31日前，将符合下列各项条件的商品房交付买受人（原告）使用：1、建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明；……。
本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设行政主管部门对于建设工程竣工验收实行备案制。根据《建设工程质量管理条例》第四十三条及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，被告宁波市住房和城乡建设委员会具有在本行政区域内进行工程竣工验收备案的行政职权。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条对建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件及材料进行了相应列举，第三人宁波雅戈尔北城置业有限公司按照上述规章的要求，向被告宁波市住房和城乡建设委员会提交了书面的备案申请及相关材料，被告宁波市住房和城乡建设委员会经过审查，认为材料齐全，准予备案，并出具《建设工程竣工验收备案证明书》，符合规定，并无不妥。
原告虽提出异议，认为第三人在尚未取得规划部门核实确认的前提下，违法组织相关勘察、设计、施工、监理单位进行竣工验收，验收程序错误。且第三人未按规定自建设工程竣工验收合格之日起15日内进行竣工验收备案，被告应不予备案。依据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件：（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。备案机关只要经过审查，认为材料齐全的，就可予以备案。且根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条规定，建设单位未按期办理工程竣工验收备案的，由备案机关责令限期改正并处以罚款，法律、法规等并未强制性规定逾期备案应不予准许，根据职权法定原则，被告并不具有逾期备案应不予准许的法定职权，但被告可根据相关规定对第三人逾期行为依法进行处罚。
原告又提出异议，认为所涉房屋质量存在问题，宁波市建筑工程安全质量监督总站没有进行有效的监督，其出具的《宁波市建筑工程质量监督报告》前后存在矛盾，应属无效。本院认为，备案机关仅对第三人提供备案材料进行审查，只要材料齐全就可以备案。现被告已收到建筑工程质量监督报告，至于该报告正确与否，不在被告备案审查的范围。
被告及第三人虽提出异议，认为原告章奇江与本案被诉具体行政行为不具有利害关系，但根据《浙江省建设工程质量管理条例》第十一条规定，工程竣工验收备案文件作为房屋产权登记的依据之一，被告作出的工程竣工验收备案证明行为直接影响到房屋产权是否可予以登记，该行为对原告的实体权利义务已产生实质影响，原告与被诉具体行政行为具有法律上利害关系，被告及第三人就此提出的异议，本院不予采纳。
综上所述，被告宁波市住房和城乡建设委员会在第三人提交的备案材料齐全情况下作出的编号为20110500号华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼的房屋建筑工程竣工验收备案证明符合相关规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：
驳回原告章奇江请求撤销被告宁波市住房和城乡建设委员会作出的编号为20110500号华辰北9#居住地块（长岛花园）37#楼的房屋建筑工程竣工验收备案证明的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告章奇江负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。上诉人在收到本院送达的上诉案件受理费缴纳通知书七日内，凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件受理费。如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号：810060143738093001，开户银行：宁波市中国银行营业部。如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。逾期不交，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈剑锋
审 判 员 徐文涛
人民陪审员 陈和瑜
二〇一三年四月二日
代书 记员 张 燕
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）第四十九条建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。
《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》、第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。