上海市闸北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闸行初字第136号
原告上海上实物业管理有限公司，住所地上海市青浦区，经营地上海市黄浦区。法定代表人李胜来，职务总经理。委托代理人严嫣，上海市海华永泰律师事务所律师。委托代理人田其锐，上海市海华永泰律师事务所律师。被告上海市闸北区市场监督管理局，住所地上海市闸北区。法定代表人张瑾，职务局长。委托代理人羊昌恒。委托代理人范卫蒙。被告上海市物价局，住所地上海市黄浦区。法定代表人顾洪辉，职务局长。委托代理人周观君。委托代理人高珏敏，上海市联合律师事务所律师。原告上海上实物业管理有限公司(以下简称上实物业)不服被告上海市闸北区市场监督管理局(以下简称区市场监管局)作出的行政处罚以及被告上海市物价局(以下简称市物价局)作出的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月11日受理后，向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。原告上实物业的委托代理人严嫣、田其锐，被告区市场监管局的委托代理人羊昌恒、范卫蒙，被告市物价局的委托代理人周观君、高珏敏到庭参加诉讼。本案现己审理终结。2015年4月7日，被告区市场监管局作出沪闸价检处(2014)002号行政处罚决定书，查实：“你单位(原告)自2012年7月1日至2014年3月31日向慧芝湖花园小区车主收取机动车长期露天停车费每月每辆160-900元不等的价格行为。……你单位上述价格行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条：‘经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。’规定，构成《价格违法行为行政处罚规定》第九条第(一)项所列的‘超出政府指导价浮动幅度制定价格的’价格违法行为。根据《价格违法行为处罚规定》第九条：‘经营者不执行政府指导价。有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下罚款：(一)超出政府指导价浮动幅度制定价格的’之规定，责令改正，并处以下行政处罚：罚款人民币叁拾伍万元整”。原告不服被告区市场监管局的行政处罚决定，向被告市物价局申请行政复议。2015年7月23日，被告市物价局作出沪发改复决字(2015)第105号行政复议决定，维持被告区市场监管局作出的行政处罚决定。原告上实物业诉称，2007年11月起，原告为慧芝湖花园小区提供物业管理服务，当时小区机动车长期露天停车费标准为150元/月。原告在提供物业管理服务的过程中发现，周边小区的停车费标准远高于慧芝湖花园小区，造成外来车辆大量进入本小区。同时小区地面、地下停车费差距过大，人为造成停车矛盾。为维护小区的正常管理秩序、保护广大业主的合法权益，自2012年7月起，原告提高了机动车长期露天停车费收费标准。2014年2月，小区业主金某向原闸北区物价局(以下简称原区物价局)投诉原告超标准收费，被告区市场监管局对原告作出了被诉行政处罚决定，被告市物价局复议维持了行政处罚决定。原告认为该处罚决定没有事实和法律依据：一、原告收取停车费不以营利为目的，在小区业主大会成立前全部纳入小区公益性收益，故原告不能被界定为经营者，收取停车费的行为也不能被界定为经营行为，只是小区物业管理者的管理行为，故不适用《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)和《价格违法行为行政处罚规定》中有关经营者的规定，两被告作出的行政行为适用法律错误；二、依据《价格法》和《上海市定价目录》，制定政府指导价和政府定价的只能是闸北区人民政府，而闸北区物价局只能承担区政府制定政府指导价和政府定价过程中的具体工作，故闸北区物价局越权制定的《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》当属无效；三、原告依据《前期物业管理服务合同》和《物业服务合同》取得小区地面停车场的管理权，并且收取停车费的标准和方式经过小区业主大会和业主委员会的事后追认。两被告作出的处罚，是滥用行政权力，干涉平等民事主体间的私法自治权。原告收取停车费的标准和方式体现了对提高小区管理服务质量的追求，符合小区业主的根本利益，被告区市场监管局作出的处罚，也损害了广大小区业主的根本利益。周边小区的停车费收费标准高于原告的收费标准，投诉原告超标准收费的业主金某也已经撤回了投诉，在此情况下，两被告只处罚原告一家单位，存在选择性执法，处罚具有极强的针对性，违背了行政处罚的公正性原则；四、原告超出原《上海市定价目录》所规定的每月150元标准而预收的353,065元中的75%归小区全体业主共有，划入小区公益性收入之中，原告只是提取了其中的25%作为管理成本。被告区市场监管局将353,065元一概认定为原告的非法所得，与事实不符；五、被告区市场监管局作出行政处罚决定的日期是2015年4月7日，而自2015年3月1日起，上海执行新的《上海市定价目录》，其中已经废止了原《上海市定价目录》中住宅小区停车费执行政府指导价的规定，小区停车费现已经执行市场调节价格。根据新规定优于旧规定及保护行政相对人的原则，此时不应当执行旧的《上海市定价目录》对原告进行处罚。综上，原告认为被告区市场监管局作出的行政处罚决定主体不适格、认定事实不清、适用法律错误，请求判决撤销被告区市场监管局作出的沪闸价检处(2014)002号处罚决定书，撤销被告市物价局作出的沪发改复决字(2015)第105号行政复议决定书。被告区市场监管局辩称，依照《上海市住宅物业管理规定》，业主大会成立前，车辆在物业管理区域内停放的，其收费标准应当按照价格主管部门的规定执行。上海市发展和改革委员会《关于〈上海市定价目录〉中区域性定价权限的通知》(沪计价(2003)001号文)也明确，住宅小区的机动车停放收费属于区、县价格主管部门的定价目录范围。原闸北区物价局作为本区域的价格主管部门，有权制定本地区执行的政府指导价、政府定价，其制定的《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》(闸价管［2007］12号)当属合法有效，应当遵照执行。2014年2月26日，慧芝湖花园小区业主金某投诉原告按每月300元收取小区机动车长期露天停车费，超过物价部门规定的每月150元。被告经查实，原告自2012年7月1日至2014年3月31日期间存在向小区机动车车主收取露天长期停车费每辆160-900元不等的价格行为。该期间，慧芝湖花园小区的业主大会、业主委员会尚未成立，机动车长期露天停车收费标准应当依据物业管理服务合同和闸北区物价局关于《闸北区住宅物业管理区域机动车停放收费暂行办法》规定执行，即机动车长期露天停放收费标准为每月每辆150元(每月停放日期超过20天，按长期停放计算)。原告超标准实际收取机动车长期露天停车费每月每辆160-900元不等，共计超收2203辆次，超收金额353,065元。原告未执行依法制定的政府指导价，构成《价格违法行为行政处罚规定》第九条第(一)项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格”的价格违法行为。原闸北区物价局经过调查后，查实了原告的价格违法行为，告知其拟作出的处罚及依法享有的权利，并应原告的申请组织听证会。2015年4月7日，被告作出被诉行政处罚决定，并向原告送达。被告对原告作出的行政处罚，是针对原告2012年7月1日至2014年3月31日的价格违法行为进行处罚，并不受2015年3月1日起上海市执行的新《上海市定价目录》影响。原告以物业管理、经营矛盾、收入公益性等因素要求免于处罚，并无法律依据。被告为维护正常的价格秩序，保护广大消费者的合法权益，对原告给予行政处罚，主体适格、程序正当、认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。被告市物价局辩称，受理原告的复议申请并作出行政复议决定是其法定职责。在接到原告的复议申请后，被告依照有关法律、法规和规范性文件的规定，履行了审查和告知义务。复议过程中，被告认为，根据《价格法》第五条第二款之规定，即“县级以上地方政府各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内价格工作”，并根据《上海市定价目录》等规定，闸北区价格主管部门在2015年3月1日之前有权制定住宅小区机动车停车收费标准。被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2007年11月8日，原告与上海国广房地产经营有限公司签订“慧芝湖花园”东区《前期物业管理服务合同》，原告成为慧芝湖花园小区的物业管理服务单位。2012年7月1日至2014年3月31日期间，原告以小区5元/天、150元/月的露天机动车停车费过低，外来车辆停泊小区、造成现场停车秩序混乱为由，提高收费标准。上述期间，慧芝湖花园小区的业主大会和业主委员会尚未成立。2014年2月26日，慧芝湖花园小区业主金某向被告市物价局举报原告超标准收取停车费。被告市物价局将价格举报(信访)件交办原区物价局。2014年3月4日，原区物价局对金某举报一事予以立案。原区物价局通过现场检查、询问相关人员等方式，查实自2012年7月1日至2014年3月31日，原告每月向小区机动车车主收取长期露天停车费每月每辆160-900元不等，对照每月150元的标准，多收取353,065元。2014年9月22日，原区物价局发出《行政处罚事先告知书》，告知拟对原告作出的行政处罚以及听证，陈述、申辩的权利，并于当月26日送达原告。原告于当月28日提出听证申请，原区物价局于2014年10月9日向原告发出《行政处罚听证通知书》，通知原告听证的时间和地点，并于2014年10月17日举行听证会，听取原告陈述意见。2015年1月28日，被告区市场监管局发出《责令退款通知书》，要求原告退还多收取的353,065元，并于次日送达原告。到2015年3月1日，原告采取退现金和冲抵后续停车费的方式，将多收取的费用全部退还。2015年4月7日，被告区市场监管局作出沪闸价检处(2014)002号行政处罚决定书，对原告罚款35万元，并于次日送达。原告不服，向被告市物价局申请行政复议。被告市物价局于2015年5月4日受理原告的复议申请后，在审查过程中延长审查期限30日，于2015年7月23日作出沪发改决字(2015)第105号行政复议决定书，维持被告区市场监管局作出的行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。另查明，2014年4月17日，投诉人金某以投诉事项已经妥善处理为由，申请撤销投诉。2014年5月，慧芝湖花园小区业主委员会出具《关于小区地面停车费情况说明》，称“根据小区实际情况，为方便业主们每天零星付费的困难和不便，建议改为按300元/月开票收费，停车费按原约定进入公益性收入”。2014年9月14日，慧芝湖花园小区业主委员会出具《关于慧芝湖花园小区地面停车费收费情况说明》，称“为缓解小区矛盾突出的停车难问题，小区业委会经过调研，听取了业主、居委会、社区民警、闸北区房地局大宁街道办事处等方面的意见和建议，参照周边小区车辆停放的收费做法，小区业委会商量决定，在与上实物业签订合同中明确按每天8小时以上收停车费10元，月租停放收取地面停车费300元/月/辆。该合同按流程在小区公示栏进行公示，按业主管理规约，征询小区全体业主意见”。再查明，因政府机构改革，2014年10月20日，原闸北区物价局的价格检查职能并入新成立的被告区市场监管局。以上事实，由《前期物业管理服务合同》、《价格举报(信访)交办函》、立案审批表、现场笔录、询问笔录、听证笔录、情况说明以及当事人陈述等为证。本院认为，依照《价格法》第五条第二项的规定，县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格管理工作，县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责价格的有关工作。政府机构改革后，原区物价局的价格监督检查职能由被告区市场监管局承继，故被告区市场监管局有对价格违法行为作出处罚的法定职权。被告市物价局作为被告区市场监管局价格监督检查职能的上一级主管部门，有权受理原告向其提出的复议申请，并作出复议决定。原区物价局接被告市物价局的价格举报(信访)交办函后，予以登记立案，为查明事实进行现场调查、检查，告知原告拟作出的行政处罚决定及享有的听证权利，依据原告的申请组织召开听证会，随后作出被诉行政处罚决定并送达，程序依据清楚、执法规范。被告市物价局依法受理原告的复议申请后，向原告和被告区市场监管局分别发出受理通知书和答复通知书。在因案情复杂无法在规定的期限内作出复议决定的情况下，作出延长审理期限决定并送达原告，随后在延长期限内作出复议决定并送达复议双方，复议程序合法。比照每月150元的收费标准，原告在2012年7月1日至2014年3月31日多收取地面机动车停车费353,065元，各方均无异议，且由相关证据予以佐证。本案的争议焦点有三：一是原区物价局是否有权制定《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》，继而规定辖区住宅小区的停车费收费标准；二是如何判定原告超150元/月标准收取停车费行为的性质；三是2015年3月1日新《上海市定价目录》的施行是否影响对原告作出行政处罚决定，处罚时能否适用原告主张的“新法优于旧法、从轻兼从旧”的原则。关于第一个争议焦点，首先，2010年12月23日由上海市人民代表大会常务委员修订并于2011年4月1日起施行的《上海市住宅物业管理条例》规定，业主大会成立前，车辆在物业管理区域停放的，其收费标准应当按照价格主管部门的规定执行。也就是说，地方性法规明确，业主大会成立前，应当按照区域价格主管部门即原区物价局的规定，执行收费标准。其次，关于“价格主管部门的规定”，《价格法》第十九条规定，政府指导价、政府定价的定价权限有具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门同意审定后公布。2002年10月21日，上海市发展计划委员会在经上海市人民政府审核同意、国家计委审定，公布了《上海市定价目录》，应予遵照执行。该《定价目录》明确，车辆停放收费定价部门为上海市的价格主管部门，同时还明确授权区县人民政府制定在本地区执行的政府指导价、政府定价，由同级价格主管部门承担具体工作。2003年6月30日，上海市发展和计划委员会发布《关于<上海市定价目录>中区域性定价权限的通知》(沪计价督(2003)001号文)，该通知进一步明确，属于区域性的价格，包括住宅小区的机动车停放收费标准，由区、县价格主管部门制定。2007年9月24日，闸北区的价格主管部门即原区物价局，制定《闸北区住宅物业管理区域机动车停放收费暂行办法》，其中对辖区机动车停放作出相应规定，是原区物价局承担具体管理职能的应有之义。基于上述分析，原区物价局制定的《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》有明确的法律依据，也有上级价格主管部门的授权，同时符合地方性法规的要求，其制定的辖区住宅小区停车费收费标准应当遵照执行。关于第二个争议焦点，执行政府指导和政府定价是强制性要求，基于第一争议焦点分析，慧芝湖花园小区业主大会成立前的机动车长期露天停放收费标准，应当按照《闸北区住宅物业管理区域机动车停放暂行办法》的规定，执行150元/月的标准。原告自行提高收费标准，不执行政府指导价，当属价格违法行为。投诉人撤销投诉与否，并不改变原告违反政府指导价超标准收费的违法事实，也不会因后来产生的业主大会执行或是追认而改变超标准收费的违法性，超标准收取费用的具体用途也不影响该行为的性质。关于原告辩称其不是“经营者”的意见，本院认为，在中华人民共和国境内发生的价格行为，均适用《价格法》，对原告超政府指导价收取停车费的价格行为的定性，并不以其是否是经营者为必要条件。《前期物业管理合同》也明确，业主大会成立前，停车费执行物价部门的收费标准。据此，原告超标准收费既是违背《前期物业管理合同》约定的违约行为，更是违反《价格法》的违法行为。关于第三个争议焦点，2015年3月1日前，原告的价格违法行为无疑应当受到行政处罚。在此后小区停车费收费标准不再列入政府定价目录的情况下，其违法行为也应受到行政处罚，理由如下：首先，原告受处罚的原因是不执行政府指导价的违法行为，2015年3月1日以后，无论是《价格法》还是《价格违法行为处罚规定》，都未将违反政府指导价的行为排除在行政处罚范畴之外，新的《上海市定价目录》也未规定违反小区停车费政府指导价的价格行为不再是价格违法行为。其次，关于原告主张的“新法优于旧法、从轻兼从旧”的原则，其来源于《立法法》第八十条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其它组织的权利和利益而作出的特别规定除外。依据上述规定，《上海市定价目录》只是上海市价格主管部门的规范性文件，既非法规也非规章，故对于《上海市定价目录》不适用原告的主张。再者，即便参照适用原告主张的原则，也应当以对保护行政相对人合法权益为必要条件。被告区市场监管局作出的处罚，并不涉及原告作为物业服务公司基本的经营权和财产权，原告在此过程中并无合法权益需要特别予以保护。原告利用自己的经营优势，任意提高收费标准，若予以放纵，即不利于规范市场经营主体的经营行为，也不利于保护广大居民的合法权益。综上，两被告的行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，处罚也在合理的裁量范围内，原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告上海上实物业管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海上实物业管理有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 王剑晖
审 判 员 孙 迪
人民陪审员 袁 辉
二〇一六年二月三日
书 记 员 吴金怡
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。