湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终44号
上诉人(原审原告)：罗云平，男，1968年1月23日出生，苗族。
上诉人(原审被告)：古丈县人民政府。住所地：古丈县古阳镇正街。
法定代表人：邓晓东，该县县长。
委托代理人：梁绍青，古丈县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人：杜树谷，湖南湘州律师事务所律师。
上诉人罗云平与上诉人古丈县人民政府因土地行政征收安置补偿协议及行政赔偿一案，均不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2016)湘31行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2004年，古丈县人民政府因城北竹溪路建设工程需要征收了罗云平的部分土地及房屋。具体实施部门为古丈县城排水管网及道路工程改造建设指挥部及古丈县城市建设综合开发有限责任公司。实施部门分别于2004年11月7日、12月10日与罗云平签订了《房屋和其他拆迁安置补偿协议》和《征收土地协议书》。其中，《房屋和其他拆迁安置补偿协议》主要约定罗云平被拆迁房屋状况、过渡安置费用及因施工原因造成宅基地拖延的，过渡安置费用顺延。《征收土地协议书》主要约定征收0.789亩土地及补偿25481.2元。2004年12月13日，指挥部鉴于罗云平属双征户（既是房屋拆迁户，又是征地拆迁户），同意执行2004年9月10日颁布的《古丈县城北竹溪路综合开发工程房屋拆迁补偿安置方案》，在指定的地点为罗云平安置一处10米×10米的宅基地。实施部门在安置区确定后，于2009年8月为罗云平在城北竹溪湾安置了一块面积102.27平方米的宅基地，2010年11月18日协助其办理了并交付了《国有土地使用证》。但因该宗地也系集体土地征收而来，案外人彭清菊以其位于附近的承包土地征收不合法为由主张权利，曾提起行政诉讼因超过起诉期限败诉。彭清菊不服，于2009年12月在古丈县人民政府指定给罗云平的宅基地上搭建工棚，罗云平至今未动工修建房屋。其间，古丈县人民政府及其下属部门多次解决，彭清菊均拒绝拆除其工棚。罗云平于2016年5月10日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.责令古丈县人民政府按相关文件及协议给其安置宅基地；2.判令古丈县人民政府赔偿违约金2158元和逾期利息，及因违约行为给其造成的经济损失54万元；3.诉讼费用由被告承担。
原审认为，综合全案进行分析，本案的争议焦点主要是征收行政协议是否全部履行。罗云平的义务已全部履行，古丈县人民政府的现金补偿义务已全部履行，并按顺延给付的约定支付罗云平过渡安置费用至今，双方对此均无异议。双方争议的事实是给罗云平安置宅基地的义务是否依照约定实际履行。
首先，宅基地安置属于协议义务。双方在《房屋和其他拆迁安置补偿协议》和《征收土地协议书》中就宅基地安置并未明确约定，但古丈县人民政府设立的古丈县城排水管网及道路工程改造建设指挥部古城改发[2004]1号文件第五项第1条规定：本次既是房屋被拆迁户，又是征地拆迁户，且本次征地后人均不足1分地的，需要指挥部安排宅基地，原则上由指挥部在临街面安排宅基地。宅基地面积规格为10米×10米。指挥部于2004年12月13日出具的宅基地安置意见亦明确：鉴于罗云平是城北竹溪综合开发工程中双征户，给其安排宅基地面积10米×10米，必须由指挥部在指定的地点安置。故宅基地安置应当视为《房屋和其他拆迁安置补偿协议》和《征收土地协议书》的附属义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。古丈县人民政府是土地征收的法定机关，故宅基地安置的义务应依法由其承担。
其次，应明确宅基地安置协议义务的具体内容。从古丈县城北竹溪路综合开发工程房屋拆迁补偿安置方案看，对双征户安置宅基地，是为了保护被征收人的合法权益，故宅基地安置的完成应当具备以下两个条件：1、完成国有土地使用权的登记，确保法律上的权利完整；2、将平整好的宅基地交付给符合条件的被征收人，确保不存在现实纠纷，以便于被征收人安居。从本案看，古丈县人民政府向罗云平颁发了国有土地使用证。但该宗宅基地在办理国有土地使用证之前，存在案外人彭清菊主张权利并在宗地上搭建工棚的情形，政府未能将该妨害予以排除并将排除妨害后无权利瑕疵的宅基地交付给罗云平使用，导致罗云平在存在纠纷的情况下无法修建房屋，从而不能达到补偿安置方案所确定的妥善安置目的。因此，古丈县人民政府未能按照约定履行土地房屋征收补偿协议所确定的宅基地安置义务。
综上所述，古丈县人民政府向罗云平交付的宅基地在办证之前存在纠纷，未实现腾地交付，未按照约定履行土地房屋征收补偿协议，应判令继续履行。罗云平的诉讼请求符合行政诉讼法第七十八条规定，应予支持。罗云平要求支付违约金2158元及逾期利息，租金预期收入54万元。经查，在《房屋和其他拆迁安置补偿协议》中，双方约定，若一方违约，违约方负责赔偿对方所有经济损失并另付拆迁补偿总费用10％的违约金。古丈县人民政府对宅基地安置的协议义务虽未履行完毕，但其在本案诉讼前一直按约定支付过渡安置费用，而双方并未明确约定宅基地安置的具体截止时间，故古丈县人民政府的行为尚不构成违约。罗云平要求赔偿经济损失54万元，支付违约金2158元及利息，不符合双方约定，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、古丈县人民政府继续履行与罗云平之间签订的土地房屋征收补偿协议，给罗云平按协议约定安置宅基地；二、驳回罗云平的其他诉讼请求。原审案件受理费50元，由古丈县人民政府负担。
罗云平不服原审法院判决，上诉称：原审法院认定事实不清。原审法院认为古丈县人民政府的行为尚不构成违约错误。到目前为止罗云平的宅基地尚未得到安置，作为被拆迁安置户，在同等条件下其它拆迁安置户都及时得到妥善安置，在罗云平没有任何过错的情况下，古丈县人民政府作为拆迁安置的责任方违约。根据古城改发[2004]l号文件精神，安置补偿协议上批示延长的时间，并结合对其他拆迁安置户的拆迁安置，古丈县人民政府对拆迁安置户的拆迁安置工作是有明确时间表的。故原审法院认为，双方并未明确约定宅基地安置的具体截止时间，不符合实际情况。古丈县人民政府给罗云平支付的过渡安置费用系古丈县人民政府未及时安置，而根据双方商定的给罗云平的拆迁租房费用，并不是承担的违约责任。从2004年罗云平被征地拆迁后，至今未得到安置，因古丈县人民政府的违约行为，给罗云平造成了巨大损失。原审法院却对罗云平损失置之不理，有失公允。综上，请求撤销原判，发回重审。
古丈县人民政府亦不服原审法院判决，上诉称：1.古丈县人民政府已为罗云平安置了宅基地。根据2004年12月13日古丈县城排水管网及道路工程改造建设指挥部同意为罗云平安置一处10米×10米宅基地的意见，实施部门在安置区确定后，及时为罗云平在城北竹溪湾安置了一块面积为102.27平方米的宅基地，2010年11月18日协助其办理并交付了《国有土地使用证》。这一事实原审已确认，但判决结果又要给被罗云平安置宅基地，实属不当。2.案外人妨害或侵害了罗云平宅基地使用权，罗云平可依法维权，但不影响所安置的宅基地使用权属。罗云平从该宗地登记之日起，依法取得了该宗安置土地的宅基地使用权，其宅基地使用权不存在任何瑕疵。至于案外人妨害或侵害其宅基地使用权，权利人罗云平可依法维权；在罗云平与案外人这一民事纠纷中，古丈县人民政府无权介入。综上，原审以案外人可能的妨害或侵害就认定安置的宅基地使用权存在瑕疵,显然不当。请求撤销原判第一项。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院查明：本案涉及古丈县城排水管网及道路工程改造建设指挥部于2004年11月7日与罗云平签订的《房屋和其他拆迁安置补偿协议》及古丈县城市建设综合开发有限责任公司于2004年12月10日与罗云平签订的《征收土地协议书》。其中，《征收土地协议书》约定古丈县城市建设综合开发有限责任公司只有履行支付罗云平土地补偿费25481.2元的义务，且已履行，对该协议双方无争议。《房屋和其他拆迁安置补偿协议》约定：合计补偿罗云平17952元；若一方违约，违约方赔偿对方的经济损失外另需支付补偿总费用10%的违约金。《房屋和其他拆迁安置补偿协议》约定的补偿总费用17952元，已支付给罗云平。2016年5月8日古丈县人民政府仍在向罗云平支付过渡安置费。罗云平称：古丈县人民政府因违约造成其建房差价的损失已达成协议。对建房差价补偿罗云平与古丈县人民政府无争议。罗云平主张54万元损失赔偿的证据为自书清单，即自称按房屋建成后10年可得租金计算，每年54000元，共计54万元，罗云平未提交其他证据佐证。
本院对原审查明的其他案件事实予以确认。
本院认为：本案争议的焦点是古丈县人民政府是否履行了其与罗云平签订的《房屋和其他拆迁安置补偿协议》，及罗云平的赔偿请求是否成立。从本案的事实看，2004年11月7日古丈县人民政府与罗云平签订了《房屋和其他拆迁安置补偿协议》，至2009年8月才为罗云平指定建房用地，在该建房用地被他人占用存在纠纷，且无法使用的情形下，古丈县人民政府仍将该建房用地登记在罗云平名下并颁发权证，涉案建房用地的安置明显不当。根据上述《房屋和其他拆迁安置补偿协议》的约定，宅基地拖延安置的，过渡安置费用顺延。2016年5月8日古丈县人民政府仍在向罗云平支付过渡安置费，表明古丈县人民政府对罗云平的宅基地安置，尚未完成。虽然《房屋和其他拆迁安置补偿协议》没有明确宅基地安置的具体时间，但自签订《房屋和其他拆迁安置补偿协议》的2004年11月7日起至罗云平提起本案诉讼的2016年5月止的11年多时间内，罗云平的宅基地安置问题仍未解决，古丈县人民政府应承担相应的违约责任。原审法院虽然判决古丈县人民政府继续履行与罗云平之间签订的土地房屋征收补偿协议，但没有限定履行期限，明显不利于罗云平的权利实现，依法应予纠正。罗云平提出54万元房租损失赔偿，但没有提供相应的证据证明，对该请求，本院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”的规定，违约金是当事人通过协商预先确定的违约赔偿金额，依法应当遵照执行。本案当事人双方协议确定的违约金为补偿总费用17952元的10%，即1795.2元。罗云平请求古丈县人民政府支付违约金2158元和逾期利息，没有事实和法律依据，对其超出部分不予支持。
综上，古丈县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持；罗云平的上诉请求部分成立，对其成立部分，本院予以支持。原审判决不当，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2016)湘31行初40号行政判决；
二、古丈县人民政府继续履行与罗云平签订的《房屋和其他拆迁安置补偿协议》中为罗云平安置建房用地的义务，并在本判决生效之日起的3个月内履行完毕；
三、古丈县人民政府在本判决生效之日起的15日内支付罗云平违约金1795.2元；
四、驳回罗云平的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由古丈县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付海燕
审 判 员 张少波
代理审判员 丁恒芳
二○二○一七年七月十一日
书 记 员 刘海涛
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
……。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……。