吉林省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）吉行终335号上诉人（原审被告）珲春边境经济合作区国土资源局。法定代表人徐宝利，局长。行政机关负责人梁显峰，副局长。委托代理人安波，北京市京翰（长春）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）珲春市吉鑫贸易公司。法定代表人郭殿武，经理。委托代理人金成俊，吉林华烁律师事务所律师。原审被告珲春边境经济合作区管理委员会。法定代表人陈广东，副主任。委托代理人金勇，珲春边境经济合作区国土资源局工作人员。原审被告珲春市人民政府。法定代表人张吉锋，市长。委托代理人郭振海，珲春市人民政府法制办公室主任。原审原告珲春市吉鑫贸易公司（以下简称吉鑫贸易公司）与原审被告珲春边境经济合作区管理委员会（以下简称珲春合作区管委会）、珲春边境经济合作区国土资源局（以下简称珲春合作区国土局）、珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）行政协议纠纷一案，珲春合作区国土局不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2016）吉24行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人珲春合作区国土局的负责人梁显峰及其委托代理人安波，被上诉人吉鑫贸易公司的法定代表人郭殿武及其委托代理人金成俊，原审被告珲春合作区管委会的委托代理人金勇，原审被告珲春市政府的委托代理人郭振海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，1993年4月24日，珲春市土地管理局及珲春市政府批准珲春市吉鑫贸易实业有限公司（以下简称吉鑫实业公司）在珲春边境经济合作区1号小区，以出让方式获得6600平方米的国有土地使用权。同年，吉鑫实业公司缴纳了土地出让金144000元及配套费100万元。土地出让年限截止2043年4月24日，土地出让年限为50年。2000年8月22日，为办理土地使用证，吉鑫实业公司向珲春边境经济合作区土地管理局缴纳29250元费用。2001年4月，珲春市政府为吉鑫实业公司颁发了珲合作区国用[2001]字第041号《国有土地使用证》。2002年8月1日，经珲春市政府同意，珲春合作区国土局作出珲合国土资发[2002]24号《收回国有土地使用权决定书》，以长期未开发利用为由，决定无偿收回吉鑫实业公司在1号小区面积为6600平方米土地使用权，注销了吉鑫实业公司办理的前述土地使用证。后将该小区土地出让给其他公司。吉鑫实业公司不服，向延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）提出复议，延边州政府于2002年12月20日作出延州行复决字[2002]第25号行政复议决定书，撤销了珲春合作区国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》。吉鑫实业公司于2003年1月9日向珲春市政府要求恢复土地使用权，珲春市政府一直未予补发。后吉鑫实业公司以珲春市政府不作为为由提起行政诉讼。2003年8月27日，珲春市人民法院作出（2003）珲行初字第14号行政判决书，认为珲春市政府拒绝为吉鑫实业公司申请恢复土地使用权缺乏法律上的理由和依据，判决责令珲春市政府为吉鑫实业公司颁发土地使用证。上述（2003）珲行初字第14号行政判决生效后，珲春合作区管委会与吉鑫实业公司作为甲乙双方，于2004年8月17日签订了《土地置换协议》，主要内容如下：“1.乙方（吉鑫实业公司）于1992年在……1号小区购置土地6600平方米，一直没有达到合理开发使用的要求。根据《土地管理法》及有关规定，置换后的土地位置是9号小区、工业用地6600平方米，剩余出让年限40年……4.乙方（吉鑫实业公司）应及时安排项目组织用地开发。如超过规定年限不能开发利用，乙方可委托甲方按现行土地价格优先考虑乙方土地使用权转让，转让金归乙方……”2004年9月27日，吉鑫实业公司名称变更为吉鑫贸易公司，法定代表人为郭殿武，并在珲春市工商管理局备案。2008年5月25日，吉鑫贸易公司向珲春合作区管委会提出《用地申请书》，主要提出近一年多来，该公司多次向开发区土地局主管领导商讨申请开发用地一事，可根据公司的投资额和项目等条件，没有合适其地块，一直也没有给公司落实土地，故请求安排落实合适的地块建厂房和仓储。珲春合作区管委会领导于同年5月27日在该申请书上批示：“企业要上项目时可考虑给予解决。”2016年4月18日，吉鑫贸易公司向珲春合作区管委会及土地局提出请求，主张鉴于一直未有核实土地予以安排及公司现状，请求珲春市合作区管委会收回被诉协议中的土地使用权并按现有土地价格评估后补偿给公司。另查明，1992年5月，吉鑫实业公司成立，法定代表人为郭殿武。1993年至2006年，吉鑫实业公司均通过了企业年检。目前，吉鑫贸易公司因没有年检，营业执照处于吊销状态。2002年8月1日以后，吉鑫贸易公司并未再使用1号小区的土地。还查明，工业土地出让时，企业必须有相应的配套项目才可取得出让地的使用权。1992年10月7日，经国务院特区办公室批复，珲春市合作区管委会成立，代表珲春市委、市政府对边境经济合作区进行全面管理。再查明，吉鑫贸易公司向申请对2002年8月，1号小区案涉土地的价格进行鉴定，法院依法委托土地鉴定机构后，土地鉴定机构以无法搜集当时有关土地价格的材料，无法作出鉴定为由，退回了鉴定申请。吉鑫贸易公司因此撤回了鉴定申请。原审认为，一、关于本案吉鑫贸易公司的原告主体资格问题。本案原告吉鑫贸易公司系由原吉鑫实业公司变更名称而来，其因合法权益受到侵害提起本案行政诉讼，具备原告主体资格。二、关于本案适格被告问题。国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定:“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”依照以上规定，珲春合作区管委会作为《土地置换协议》的签订方，是适格被告；而珲春合作区国土局相当于市、县人民政府土地管理部门，又因收回诉争土地的行政行为是珲春合作区国土局作出的，故珲春合作区国土局亦是本案适格被告,且应由其承担相应的赔偿责任。三、关于原告吉鑫贸易公司是否超过起诉期限问题。原告吉鑫贸易公司经合法出让方式取得的土地使用权，被珲春合作区国土局无偿收回并另行出让给他人，后经延边州政府复议将珲春合作区国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》予以撤销，珲春合作区国土局无偿收回土地的行为已被确认为违法，珲春合作区国土局应当依法承担返还原物或赔偿损失等行政赔偿责任。在珲春合作区国土局的行为被确认为违法后，吉鑫贸易公司已先行向被告申请赔偿。珲春合作区管委会与吉鑫贸易公司达成的《土地置换协议》，性质上属于履行赔偿义务的协议书。珲春合作区管委会对其工作部门的违法行为自愿承担赔偿责任,不违反法律规定。但在赔偿协议不能履行的情况下，仍不能免除珲春合作区国土局的赔偿责任。珲春合作区管委会与原告吉鑫贸易公司签订协议书后，双方就协议的履行问题始终处于协商沟通状态，原告吉鑫贸易公司在法定期限内已经依法主张权利，至原告吉鑫贸易公司提起本案行政诉讼，不能认定其超过法定的起诉期限。四、原告吉鑫贸易公司合法取得的土地使用权被珲春合作区国土局违法收回，原告吉鑫贸易公司与珲春合作区管委会就赔偿问题签订协议书后，尽管珲春合作区国土局与珲春合作区管委会主张，因原告吉鑫贸易公司不能提供配套项目导致其不能取得出让地的使用权，但依照法律规定，行政机关承担国家赔偿责任的方式包括返还原物、恢复原状和支付赔偿金等多种方式。在不能返还原物、恢复原状的情况下，仍不能免除珲春合作区国土局对其先前的违法侵权行为承担其他形式的国家赔偿责任。原告吉鑫贸易公司请求珲春合作区国土局支付赔偿金，不违反法律规定。如前所述，原告吉鑫贸易公司与珲春合作区管委会就赔偿问题签订的协议，一直未能得到实际履行，目前也无法实际履行。因本案中珲春合作区国土局针对吉鑫贸易公司的赔偿义务并未免除，故在该协议无法继续履行时，吉鑫贸易公司要求解除赔偿协议，并判决被告承担其他方式的赔偿义务，并不违反法律规定。故对吉鑫贸易公司解除赔偿协议的主张，予以支持。五、关于本案赔偿金的计算。依照法律规定，侵害财产权的赔偿标准应按照违法侵权行为发生时财产的价值等实际损失计算。在本案审理中，因对原告吉鑫贸易公司的土地使用权被违法收回时的价值不具备通过评估鉴定方式查明的条件，法院根据本案的具体情况，按照原告吉鑫贸易公司已经实际缴纳的土地出让金及各项费用、出让土地的使用年限、实际使用年限、土地使用权升值因素等，综合考量，确认被告应当支付原告的赔偿金包括：1.原告缴纳的土地出让金。因原告于1993年4月24日取得土地，于2002年8月1日被正式注销土地，土地被注销后原告并未继续使用土地，故原告实际使用土地的时间约为9年零3个月。该9年零3个月对应的土地出让金价值应该予以扣除。即原告应得的土地出让金应为原告已经支付的土地出让金中，按照已经实际使用年限占出让年限的比例予以扣除后的剩余部分，即：（144000元÷50年）×（50年-9.25年）＝2880元/年×40.75年＝117360元。2.已经支付的配套费用100万元；3.已经支付的办证费用29250元；4.原告主张的上述款项共计1146610元的利息损失。结合案情，按照同期银行1年定期存款利率计算，自2002年8月1日被告违法收回土地之日起计算至原告提起本诉的前一天2016年10月12日为止，利息总额为423414.49元（具体计算情况见附件2）。上述赔偿金额总计为1570024.49元。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第十五条第一款及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，裁判如下：一、裁定驳回吉鑫贸易公司对珲春市政府的起诉；二、解除吉鑫贸易公司与珲春合作区管委会于2004年8月17日签订的《土地置换协议》；三、珲春合作区国土局于本判决生效后三十日内赔偿吉鑫贸易公司1570024.49元；四、驳回吉鑫贸易公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告珲春合作区国土局负担。上诉人珲春合作区国土局上诉称，一、《土地置换协议》不是行政合同（出让合同），更不是行政赔偿协议，而是为了化解行政争议而签订的民事和解协议。原审判决依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关条款认定被告适格及《土地置换协议》性质上属于履行行政赔偿义务的协议书的判决存在严重瑕疵。二、双方应当共同履行《土地置换协议》义务，珲春合作区管委会和上诉人始终积极兑现承诺，合同无法履行的主要原因是被上诉人没有正式提交办理9号小区土地审批手续的相关法定要件材料。三、2009年吉鑫贸易公司被吊销营业执照，已失去法人资格，故不具备诉讼主体资格。因该公司性质为国有，应由其上级主管部门主张权益。请求判决撤销原审判决并依法改判。被上诉人吉鑫贸易公司答辩称，一、被上诉人与珲春合作区管委会签订的《土地置换协议》属于行政赔偿协议。上诉人收回被上诉人土地的行政行为已被确认违法，且该收回的土地已被上诉人转让给案外人，无法向被上诉人交付原先土地，必将涉及赔偿事宜。此时，经被上诉人提出赔偿要求，后协商签订的协议性质应属于行政赔偿协议。协议签订的双方并非平等主体，结合该协议的形成过程、处理行政争议等情形，双方签订的协议应属于行政赔偿协议，并非民事合同。二、根据《珲春边境经济合作区管理条例》的相关规定，珲春合作区管委会对合作区经济和行政事务实行统一领导和管理。上诉人是其职能部门之一，由珲春合作区管委会作出赔偿决定并签订协议并无不当。三、被上诉人具备用地资格及项目时，因上诉人违法收回土地，导致被上诉人原有项目无法继续实施，后上诉人及珲春合作区管委会在履行协议过程中，对被上诉人的用地申请始终推诿、怠于履行，直接导致被上诉人公司无法取得土地致使多个项目流产，公司无法继续经营，故过错在于上诉人及珲春合作区管委会，应承担相应责任。四、被上诉人公司是吊销状态，而不是注销，因此具备原告主体资格。请求判决驳回上诉，维持原判。原审被告珲春合作区管委会未提交书面答辩意见,在庭审中口头答辩称与一审答辩意见一致。原审被告珲春市政府未提交书面答辩意见，在庭审中口头答辩称其观点与上诉人的观点一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，国务院《中华人民共和国公司登记管理条例》第三条第一款规定：“公司经公司登记机关依法登记，领取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格。”第四十四条规定：“经公司登记机关注销登记，公司终止。”根据上述规定，公司经依法核准登记，领取企业法人营业执照，即取得企业法人资格，公司在被登记机关注销登记后才终止。本案被上诉人吉鑫贸易公司系由原吉鑫实业公司变更名称而来，于2009年4月1日被吊销营业执照，该公司因此丧失了从事经营活动的行为能力，但并不意味着该公司终止，在公司被注销登记之前，公司法人主体资格仍然存在，当其认为合法权益受到侵害时，有权以公司的名义提起诉讼。上诉人主张吉鑫贸易公司不具有原告主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。本案吉鑫贸易公司经合法出让方式取得的土地使用权，被珲春合作区国土局无偿收回并另行出让给他人，后经延边州政府复议撤销了珲春合作区国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》，珲春合作区国土局收回吉鑫贸易公司国有土地使用权的行为已被确认为违法，应当依法承担相应的行政赔偿责任。在原珲春边境经济合作区1号小区6600平方米仓储用地的土地使用权已出让给他人的情况下，珲春合作区管委会与吉鑫贸易公司经协商达成《土地置换协议》，同意采取等面积土地置换的方式解决纠纷，尽管珲春合作区国土局未直接作为协议主体签订《土地置换协议》，但其对协议内容是明知且认可的，故该协议实质上是行政机关对先前违法行为所采取的一种补救措施，属于行政协议。珲春合作区管委会与吉鑫贸易公司在签订《土地置换协议》时，对协议履行方式、期限等约定不明，致使该协议长期以来一直未能得到实际履行。鉴于目前吉鑫贸易公司已被吊销营业执照，丧失了从事经营活动的行为能力，故该协议已无继续履行的可能。吉鑫贸易公司请求法院解除该协议，原审法院结合案件的实际情况，判决解除该协议并无不当。在协议解除的情况下，珲春合作区国土局对其先前违法收回土地使用权的行为仍须承担赔偿损失的责任。原审法院综合考量吉鑫贸易公司已实际缴纳的土地出让金及各项费用、出让土地的使用年限、实际使用年限、土地使用权升值等因素，判决珲春合作区国土局赔偿吉鑫贸易公司1570024.49元，认定的赔偿数额合理合法，本院予以确认。综上，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人珲春边境经济合作区国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  王翼博代理审理员杨迪代理审判员  张雪莹二〇一八年二月一日书 记 员  王 法