重庆市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）渝行终523号
上诉人（一审原告）徐廷均，男，土家族，1949年8月25日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
上诉人（一审原告）徐廷宣，男，土家族，1967年8月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
上诉人（一审原告）徐太文，男，汉族，1963年7月28日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
上列上诉人的委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
上列上诉人的委托代理人郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。
法定代表人石强，县长。
一审第三人重庆弘瑞建筑工程有限公司，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道河堡街141号。
法定代表人廖秀伦，董事长。
徐廷均、徐廷宣、徐太文因诉彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）、第三人重庆弘瑞建筑工程有限公司（简称弘瑞公司）国有土地使用权行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院(2017)渝04行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原彭水县第二建筑工程公司（现弘瑞公司，简称原二建司）成立于1983年3月21日，属乡镇集体企业，2002年更名为弘瑞公司。1992年10月27日，原二建司向彭水苗族土家族自治县乡镇企业管理局书面请示新建砂砖厂。1992年10月31日，彭水县乡企局向彭水苗族土家族自治县计划委员会转报原二建司新建砂砖厂的书面请示。1992年11月17日，彭水苗族土家族自治县计划委员会向彭水县乡企局作出批准原二建司新建砂砖厂的立项批复。1992年10月，原二建司砂砖厂与原彭水苗族土家族自治县汉葭镇下坝居委一组（简称原下坝一组）签订《征地协议》，约定砂砖厂征用原下坝一组9.381亩土地建砂砖厂，每亩补偿包含青苗补偿费、安置费、土地占用费等包干价2100元，建厂投产后安置原下坝一组村民50名在厂就业。1992年12月3日，原二建司与原彭水县汉葭镇政府签订《征用土地补充协议》，约定砂砖厂征用的9.381亩土地中由原下坝一组无偿提供5亩土地给原二建司修建公路，公路修好后无偿提供给汉葭镇政府和原下坝一组居民通行使用，按2100元/亩只补偿原下坝一组4.381亩土地补偿费9200元。1995年1月14日，原二建司与原下坝一组签订《征用土地补充协议》，约定原征用的9.381亩土地中不补偿的5亩土地，因不再修建公路，5亩土地仍由原二建司使用，由原二建司仍按2100元/亩支付原下坝一组土地补偿款。1992年10月25日，原二建司砂砖厂与原下坝一组签订《河沟治理及使用权合同》，约定由砂砖厂出资30000元治理征地范围内一条长250米、宽1.5米的河沟，治理好后河沟由砂砖厂无偿永久使用。1992年11月4日，原二建司与原下坝一组村民徐廷友签订《宅基地占用协议》，约定因砂砖厂新建公路需从徐廷友家厨房宅基地通过，由砂砖厂拆迁徐廷友家厨房，一次性补偿徐廷友2000元。1992年11月15日，原二建司与谢乐全、谢斌签订《房屋购买合同》，约定因修建砂砖厂进厂公路需搬迁谢乐全、谢斌的房屋，由原二建司补偿谢乐全、谢斌房屋拆迁费80000元。1992年12月6日，原二建司与张朝科签订《宅基地调换协议》，约定因修建砂砖厂进厂公路需要通过张朝科的宅基地，原二建司用在原彭水苗族土家族自治县汉葭镇下坝居委二组的120平方米宅基地与张朝科的120平方米宅基地互换。1994年3月31日，原二建司与原下坝一组签订《补征土地协议》，约定原二建司因新建预制场需补征柴山及耕地0.114亩，柴山按1000元/亩补偿，耕地按2100元/亩补偿。1994年4月18日，原二建司砂砖厂与原下坝一组签订《土地征用协议书》，约定因完善砂砖厂设施，征用原下坝一组土地0.4227亩，按2100元/亩补偿，并补偿征用原下坝一组村民徐廷安责任地和地上农作物共计1000元。前述协议除原二建司与谢乐全、谢斌签订的《房屋购买合同》和与张朝科签订的《宅基地调换协议》，其余协议除协议双方签字外，还有原下坝一组组长徐廷安、原下坝居委支部书记徐朝模签字。前述涉及原下坝一组的土地补偿款及租用土地的租金，原二建司当时均已支付给原下坝一组，由原下坝一组分配给土地被征用或租用的农户，涉及农户的房屋等补偿款原二建司直接支付给了农户。徐廷均、徐廷宣、徐太文明确表态前述所有协议签订至今已超过20年，不提起民事诉讼。
2000年5月10日，弘瑞公司申请将前述协议征用的土地办理土地使用权证。彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局经过地籍调查、审核，2000年5月31日，彭水县政府为弘瑞公司颁发了彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证，该证未公示。2016年9月27日，徐廷均、徐廷宣、徐太文在另案庭审中知道了彭水县政府为弘瑞公司颁发的彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证。因修建彭水县摩围山隧道，需征收弘瑞公司彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证范围内的土地及地上构附作物。2011年8月22日，彭水县征地拆迁办公室（甲方）与弘瑞公司（乙方）、彭水苗族土家族自治县城市建设投资有限责任公司（丙方）签订《彭水摩围山隧道建设项目房屋征收补偿安置协议书》，对弘瑞公司彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证范围内土地上的房屋予以补偿。2012年3月7日，彭水苗族土家族自治县农村土地征收中心（甲方）与弘瑞公司（乙方）签订《彭水摩围山隧道建设项目国有土地构筑物机器设备补偿协议书》，对弘瑞公司在重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道滨江居委二组（简称滨江二组）小地名洗脚溪的涉案国有划拨工业土地使用权面积7404.34平方米，按评估单价190元/平方米（含被评估土地的混泥土、片石、水磨地面等价值），补偿1406824.60元，国有住宅出让地3534平方米，按评估价1650元/平方米，补偿5831100元。2015年9月15日，彭水苗族土家族自治县土地征收储备中心向彭水县不动产登记中心出具彭水征储函（2015）12号函，要求对弘瑞公司使用的坐落在原汉葭镇下坝居委砂砖厂的已征收补偿兑现完毕的国有划拨土地予以注销，注销的国有土地使用证证号为彭国用（2000）字第00155号。之后，彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证加盖此证作废章予以注销。
2011年8月22日，甲方弘瑞公司与乙方滨江二组所有“土地工”及劳动者和丙方滨江居委会签订《重庆弘瑞建筑工程有限公司原彭水县第二建筑公司砂砖厂安置补偿协议》，约定：“土地工”指原下坝一组安置到砂砖厂进厂务工，后又退出砂砖厂的农民，“劳动者”指与砂砖厂建立劳动关系的劳动者，为解决历史遗留问题，就砂砖厂征用滨江二组土地涉及问题、砂砖厂与劳动者解除劳动关系及劳动关系有关的社会保险关系，弘瑞公司同意给滨江二组所有“土地工”及劳动者一次性包干经济补偿620000元，从2006年7月31日起，解除弘瑞公司与劳动者的劳动关系及与劳动关系有关的一切经济关系，了清弘瑞公司与所有“土地工”及劳动者在本协议签订之日至砂砖厂建厂之时期间的所有经济关系和遗留问题。弘瑞公司与所有“土地工”及劳动者不存在土地征用及有关补偿等涉及土地的任何纠纷和遗留问题，弘瑞公司在征用滨江二组土地过程中涉及的所有问题均全部得到经济补偿和解决。协议签订后弘瑞公司将620000元补偿款全部支付给所有“土地工”和劳动者。徐廷均、徐廷宣等7人作为“土地工”代表在该协议上签字，且徐廷宣、徐太文在原二建司砂砖厂“土地工”经济补偿发放花名册及上班人员工龄补助发放花名册上签字领取补偿款。
2011年，原下坝一组全体村民因土地被征收由农村居民转为城镇居民。原下坝一组变更为滨江二组，滨江二组又由原下坝一组、二组又合并变更为现滨江一组。
经一审法院释明，徐廷均、徐廷宣、徐太文明确表示以个人名义提起本案诉讼，不以原下坝一组集体名义提起本案诉讼，也不以原下坝一组全体村民名义提起本案诉讼。徐廷均、徐廷宣、徐太文均无土地承包经营权证，其认为彭水县政府颁发彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证违反建设用地必须使用国有土地的规定，诉至法院请求判决撤销彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证。
一审法院经审理认为，本案被诉的彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证范围内的土地在原二建司因修建砂砖厂与原下坝一组签订征地协议前全部属原下坝一组集体所有，徐廷均、徐廷宣、徐太文系原下坝一组村民，各方当事人对此无争议，争议的是徐廷均、徐廷宣、徐太文能否作为原告提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”本案中，原二建司系乡镇企业，因修建砂砖厂需要征用原下坝一组集体所有的部分土地，在1992年至1994年期间，原二建司与原下坝一组及部分村民签订土地征用协议，原二建司用支付征地补偿款和安置50名村民在砂砖厂就业的方式进行安置补偿。1981年至1991年彭水县耕地亩平均产值为318.52元/亩，原二建司支付的2100元/亩土地补偿费，符合1988年《中华人民共和国土地管理法》第二十七条规定的征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均产值三至六倍的标准，且安置了50名村民进厂务工，被征地村民获得了合规补偿。原二建司在被征的涉案土地上修建砂砖厂并生产经营使用二十多年，在此期间，至涉案土地因修建摩围山隧道被依法征收，原下坝一组及被征地村民均未提出过异议。2011年弘瑞公司再次对原下坝一组“土地工”和“劳动者”进行了补偿，包括徐廷宣、徐太文在内的涉案被征土地村民再次获得补偿，被征地村民已获得了足额补偿。由此，从协议签订并实际履行之日起，被征地村民已自愿将被征土地的承包经营权交回原下坝一组，由原下坝一组将集体所有的涉案土地转让给原二建司使用，用于修建砂砖厂，原下坝一组在原二建司修建砂砖厂用地范围内有承包土地和宅基地的被征地村民即丧失了对被征用土地的使用权，被征地村民无权再就被征土地主张基于土地承包经营权而取得的土地使用权，与被征的涉案土地没有了利害关系，与被诉的彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证亦无利害关系，无权以个人名义提起本案诉讼，徐廷均、徐廷宣、徐太文不具有对彭水县政府2000年5月31日向弘瑞公司颁发的彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证是否合法提起诉讼的原告资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回徐廷均、徐廷宣、徐太文的起诉；不收案件受理费。
徐廷均、徐廷宣、徐太文上诉称，本案争议事项不仅是原告主体资格问题，还包括被诉行政行为是否合法的问题。集体土地只能被征收一次，既然2011年征收涉案土地是依法征收，1992年至1994年砂砖厂用地就未产生土地征收的法律后果。涉案土地仍属集体所有，村民仍然有承包经营权，在2011年涉案土地被征收后村民仍然有权获得征地补偿安置。一审法院认定2011年弘瑞公司再次对原下坝一组“土地工”和“劳动者”进行了补偿，村民不能再就涉案土地主张土地使用权存在错误。徐廷均、徐廷宣、徐太文具有原告主体资格，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判。
彭水县政府二审中未提交书面答辩意见。
弘瑞公司二审中未提交书面陈述意见。
一审中各方当事人提交的证据材料均随案移送至本院。经审理，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：徐廷均、徐廷宣、徐太文与彭水县政府向弘瑞公司颁发彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证的行政行为之间是否存在利害关系。原二建司因修建砂砖厂需使用原下坝一组部分集体土地，于1992年至1994年期间与原下坝一组及部分村民签订用地协议，支付了用地补偿款并安置50名村民进厂务工，被占地村民获得了其中80%的补偿款。被占地村民将涉案土地交回原下坝一组，原下坝一组将涉案土地交与原二建司修建砂砖厂后，原下坝一组未再将涉案土地发包给村民进行承包经营。原二建司砂砖厂自此在涉案土地上生产经营至2011年，在此期间原下坝一组及村民均未对涉案土地的使用及补偿等事项提出异议。徐太文、徐廷均及徐廷宣之父徐朝莫（已故）的原部分承包地位于原二建司砂砖厂用地范围内，其获得了原二建司支付的用地补偿款。2011年原下坝一组集体土地被依法征收，包括徐廷均、徐廷宣、徐太文在内的原下坝一组村民获得了征地补偿安置并转为城镇居民，弘瑞公司亦再次对原下坝一组“土地工”进行补偿安置，徐太文、徐廷均、徐廷宣以“土地工”身份参与了该次补偿安置。原下坝一组于1992年至1994年期间向原二建司交出涉案土地后，徐廷均、徐廷宣、徐太文未再对涉案土地进行承包经营，彭水县政府于2000年5月31日向弘瑞公司颁发彭国用（2000）字第00155号国有土地使用权证时，徐廷均、徐廷宣、徐太文并非涉案土地的承包经营权人，其与彭水县政府对涉案土地使用权的登记行为之间不具有利害关系，一审法院据此裁定驳回徐廷均、徐廷宣、徐太文的起诉并无不当。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，徐廷均、徐廷宣、徐太文提出的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案依法不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 尹 洁
审判员 谭秋勤
审判员 乐 敏
二〇一七年十一月二十日
书记员 熊其涛