甘肃省白银市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）白中行终字第23号
上诉人（原审第三人）王强（曾用名王万强），男，生于1967年12月7日，汉族，农民，住会宁县，系王淑琴之兄，王启明之子。
被上诉人（原审被告）会宁县会师镇人民政府。住所地：甘肃省白银市会宁县会师镇枝阳巷*号。
法定代表人王宝忠，该镇镇长。
委托代理人张武雄，白银枝阳律师事务所律师。
委托代理人何江，该镇副镇长。
被上诉人（原审原告）王淑琴，女，生于1969年6月19日，汉族，农民，住会宁县。
委托代理人王彦明，男，生于1969年2月10日，汉族，农民，住址同上，系王淑琴丈夫。
被上诉人（原审第三人）王启明，男，生于1944年6月18日，汉族，农民，住会宁县，系王淑琴、王强之父。
上诉人王强诉被上诉人会宁县会师镇人民政府（以下简称会师镇政府）作出的会镇政决定（2006）01号关于对王强、王启明家庭承包土地使用权纠纷的处理决定一案，不服会宁县人民法院（2015）会行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王强，被上诉人会师镇政府的委托代理人张武雄、何江，第三人王淑琴及其委托代理人王彦明、第三人王启明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，80年代初期第一轮土地承包时王启明作为该土地承包经营户户主，当时其家庭成员为6人，即王启明夫妇、长子王强、次子王万海、长女王淑琴、次女王淑萍均有承包地。1992年王强与其父王启明分家，因王强对划分的承包地有意见，划分给王强的承包地仍由王启明管理使用。1997年1月王淑琴与王彦明结婚，同年2月王淑琴向原桃花山乡缴纳了户口留社费200元，1999年王启明将王淑琴的户口分开，承包地也划分开来。2000年12月26日王淑琴向原桃花山乡缴纳庄款520元。2004年6月王强向原桃花山乡政府反映其父不给自己划分承包地，要求解决。同年11月5日原桃花山乡政府、城关村、西河社共同对王启明、王强父子之间的家庭内部承包土地纠纷多次进行调解处理，但调解未果。原桃花山乡人民政府根据城关村委会的调解意见，作出《关于对王启明父子土地纠纷的处理意见》决定按第一轮土地承包时有承包地6人对其家庭承包地进行划分，各取所得。由于王强不同意该处理意见，使土地没有划分，纠纷也未得到解决。2005年10月25日，由会师镇人民政府牵头，县国土资源局、会师门社区、西河社及驻地民警组成联合调解组，对该家庭土地承包纠纷进行多次调解，并根据双方当事人的意见、家庭情况、西河社社情制定了详细的土地划分方案，并于同月26日进行实地划分，终因王强未到场及王启明、王万海阻挡，使划分工作未能顺利进行。2006年7月6日，经调解组多方做工作，王启明、王强又同意按2005年10月26日的方案进行划分，但在划分过程中，王强大骂借故离开现场。为了彻底解决该家庭承包土地使用权纠纷问题，会师镇政府于2006年9月10日根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出会镇政决定（2006）01号《关于对王强、王启明家庭承包土地使用权纠纷的处理决定》，对王启明家庭承包的土地按4人（王启明夫妇、长子王强、次子王万海）划分。之后王启明、王强在法定期限内均未申请复议，也未提起诉讼。2011年11月王淑琴申请农村个人建房用地，西河社原社长赵宏、会师镇会师门社区居委会、县国土资源局会师国土资源中心所及会师镇人民政府先后审查同意，但县城建部门及县人民政府至今未审查批准。2013年9月12日王淑琴对会镇政决定（2006）01号处理决定不服，向会宁县人民政府申请行政复议，2013年9月18日会宁县人民政府以王淑琴的行政复议申请已超过行政复议法定受理期限，决定不予受理。2013年王强因与王淑琴、王彦明、王彦强就该土地承包经营权纠纷向该院提起民事诉讼，该院于2013年11月29日以（2013）会民一初字第622号判决书判决驳回原告诉讼请求。王强不服提出上诉，白银市中级人民法院于2014年3月12日以（2014）白中民一终字第36号判决维持了一审判决。王强向甘肃省高级人民法院申请再审，2014年9月9日以（2014）甘民申字第479号裁定书裁定驳回王强的再审申请。王强又向甘肃省人民检察院申请监督，便交由白银市人民检察院办理，审查后于2015年2月6日作出甘白检民（行）监（2014）62040000035号决定不支持王强的监督申请。原告为维护其合法权益，于2015年3月9日向该院提起行政诉讼，请求依法判令支持其诉讼请求。
原审认为，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，作出《关于对王强、王启明家庭承包土地使用权纠纷的处理决定》对现有的所有承包地，按家庭现有的原承包地人口4人（王启明及妻子柴秀珍、长子王强、次子王万海）平均划分为四份。三份由王启明管理使用，一份由王强管理使用。对已划分的承包地使用权随国家、省、市、县土地政策的调整而调整。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权；耕地的承包期限为三十年；承包期内，发包方不得调整承包地；承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地。第五十一条规定“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”依据上述法律规定，首先，该案被告处理决定中使用权纠纷的承包土地属于会师镇会师门社区集体所有，由王启明家庭承包经营中发生的纠纷，会师门社区与承包经营户王启明家庭之间对该土地不存在所有权和使用权的归属争议。其次，原告自幼及与王彦明结婚后，其户口未迁出，仍在当地生活并且保留有土地，具备当地集体经济组织成员资格，应享受村民待遇。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。”该案被告未提供证据和所依据的规范性文件。至开庭时提交了答辩状。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供的，视为没有相应的证据。”综上，王强申请被告解决与王启明家庭承包土地使用权纠纷，不属《中华人民共和国土地管理法》调整的范畴；《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条又没有赋予被告对农村土地承包经营权发生的纠纷确权的法定职责；加之国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定“农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。”第三十三条规定“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”由此可见，被告无权对农村土地承包经营权争议案件作出处理决定。故被告作出的会镇政决定（2006）01号处理决定超越了法律赋予的职权，导致行政行为证据不足，适用法律错误，且明显不当。原告诉请撤销被告作出的会镇政决定（2006）01号处理决定，理由成立，该院予以支持。原告其它诉求，依据不足，理由不能成立，该院不予支持。部分诉求不属行政审判权限范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第六十九条之规定，判决：一、撤销会宁县会师镇人民政府2006年9月10日作出的会镇政决定（2006）01号关于对王强、王启明家庭承包土地使用权纠纷的处理决定；二、驳回原告的其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人王强不服上述判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决，判决由被上诉人会师镇政府重新作出具体行政行为。事实与理由：1、被上诉人王淑琴的起诉已经超过诉讼时效，应予驳回。本案被诉的决定是在2006年作出，而王淑琴于2015年起诉早已超过诉讼时效。2、被上诉人会师镇政府作出处理决定适用法律正确。被上诉人在作出被诉处理决定时适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》有关条款，被上诉人依据《土地管理法》第十六条之规定，对上诉人和王启明分立门户的纠纷有权处理。一审认定被上诉人会师镇政府无权处理上诉人与王启明家庭承包土地使用权纠纷，故对被上诉人作出的会镇政决定（2006）01号处理决定以超越法定职权为由予以撤销的理由错误。3、被上诉人王淑琴主张的土地使用权与上诉人应分得的土地份额无关。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人会师镇政府辩称，一，王强不能提起上诉，其没有独立的上诉权。二，被上诉人会师镇政府作出的会镇政决定（2006）01号处理决定系对王强和王启明的家庭纠纷进行居中调解，该决定不可诉。三，王淑琴的起诉已经超过诉讼时效，应予驳回。综上，请二审法院依法判决。
被上诉人王淑琴辩称，一，会师镇政府作出的会镇政决定（2006）01号处理决定缺乏事实和法律依据，应予撤销。被上诉人与王强系同胞兄妹，是王启明为户主的家庭承包经营户中的家庭成员。被上诉人作为村民，一直缴纳农业税，被上诉人会师镇政府作出的处理侵害了被上诉人的土地承包经营权。另依据法律规定，乡镇人民政府无权对土地使用权纠纷进行确权。二、被上诉人的起诉没有超过诉讼时效，本案争议系不动产争议，故诉讼时效无从谈起。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人王启明辩称，一审判决认定事实清楚，程序适当，应予维持。
二审中，上诉人王强提交十组证据，一，2004年8月1日甘肃广播电视报一份，书证“私卖耕地应严管，甘肃农民报”打印件一份，照片一张。二，会宁县国土资源局会国土资罚（2004）01号文件一份，照片一张。三，甘肃省信访局甘访转字（2005）485号来访事项转送单、甘肃省公安厅信访事项通知、甘肃省信访局来信来访转办单、介绍信复印件等12份，照片两张。四，调解笔录复印件一份，会镇政决定（2006）01号处理决定复印件一份，照片一张。五，便函、介绍信三份，照片一张。六，服务证一份，领条一张，照片复印件一张。七，王强自己书写的情况反映两份，照片一张。八，土地征收协议复印件一份。九，会宁县公安局行政处罚决定书、王淑琴农村个人建房用地审批表、证明复印件各一份，王淑琴收费票据复印件两张，照片一张。十，会宁县公安司法鉴定中心（会）公（司）鉴（损伤）字（2013）13号鉴定文书、医药费结算单复印件各一份，照片一张。所列证据第一、第二、第三、第七组证据证明王启明倒卖耕地，上诉人积极维权的事实。第四组证据证明会师镇政府作出被诉处理决定的形成过程及耕地的划分情况。第五、第六组证据证明因王启明倒卖耕地致使上诉人无地可种，生活困窘的事实。第八、第九组、第十组证据证明上诉人与二被上诉人为抢夺上诉人的耕地发生争执，上诉人被鉴定为轻伤。
经被上诉人会师镇政府质证，认为上诉人提交的十组证据均与本案无关，不予认可。经被上诉人王启明、王淑琴当庭质证，对上诉人提交的十组证据均不予认可，理由同会师镇政府的质证意见。
经审查，上诉人提交的上述证据其在一审程序中无正当理由未提供，在二审程序中提供的证据不是二审中新证据，且除了甘肃广播电视报，会宁县国土资源局会国土资罚（2004）01号文件，服务证为原件外，剩余证据均为复印件，无法与原件进行核对，不符合证据的法定形式要件。就其证明目的，上诉人提交的上述证据与本案审理被诉处理决定的合法性审查不具关联性，故对上诉人提交的证据不予采信。
被上诉人会师镇政府、王启明、王淑琴均未提交新证据。
二审查明的案件事实与一审一致，予以确认。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定了国家实行农村土地承包经营制度，农村土地实行农村集体经济组织内部的家庭承包方式。根据上述法律规定，农村土地承包经营权的取得应当采用发包方与承包方签订承包合同的方式。本案中，王启明是争议农村土地的承包经营权人，王强只是该家庭成员，并未取得农村承包经营户的主体权利。王强因分家要求对原以户为单位承包的家庭承包经营权进行分割，该纠纷系承包户内部事务，不是承包外部关系，王强与王启明并非因土地使用权产生纠纷。故会师镇政府是否有权作出处理决定是本案的关键。因会师镇政府未在举证期内提交作出处理决定的证据和所依据的规范性文件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，视为没有相应的证据，应由会师镇政府承担举证不能的责任，会师镇政府作出对王启明名下承包土地经营权进行分割的处理决定，认定事实不清，证据不足。故被上诉人会师镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对王强以分家为由对以户为单位的王启明名下的承包经营权作出处理决定适用法律不当，且超越职权。一审对此认定正确，应予维持。王强及会师镇政府均辩称王淑琴的起诉超过起诉期限，根据《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，应由会师镇政府承担举证责任，但会师镇政府、王强均未提交证据证明王淑琴超出起诉期限，对其辩称超过起诉期限的辩解理由亦不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，实体处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 峰
代理审判员 李军霞
代理审判员 成 蕾
二〇一五年九月十七日
书 记 员 李彩佩