重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终468号
上诉人（一审原告）胡怀云，男，汉族，1956年3月3日出生。
上诉人（一审原告）张春华，女，汉族，1958年1月28日出生。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人张国清，市长。
一审第三人重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市铜梁区巴川街道河塆36号。
法定代表人周凡，局长。
胡怀云、张春华因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，胡怀云（曾用名胡怀荣）与张春华二人系夫妻关系，其房屋位于铜梁区东城街道办事处金龙社区第八居民小组（原铜梁县东郭乡玉泉村八社）。1992年11月3日，胡怀云与集体经济组织签订了《征用划拨土地协议书》。1992年11月9日，胡怀云向原四川省铜梁县国土局提交《四川省铜梁县国家建设征用土地呈报表》，申请征用铜梁县东郭乡玉泉村八组土地0.47亩为建设用地，该表中“征地单位协议主要内容”栏载明“甲方同意乙方使用非耕地0.47亩，新建商店杂店，乙方同意一次性补偿甲方现金1500元。”1992年11月12日，原铜梁县国土局作出铜国土[1992]266号《铜梁县国土局关于同意东郭乡居民胡怀荣使用土地的批复》，载明“同意使用玉泉村八社非耕地313平方米，其中道路用地114平方米”、“归胡怀荣新建百货�日杂用品商店使用”。1993年，原铜梁县人民政府在《土地登记审批表》上载明胡怀云有偿使用土地面积196.9平方米，批准用途经营，土地实际用途经营、住宅。1993年3月17日，《乡村房屋产权申请登记审批表》上载有胡怀云房屋建筑面积为297平方米。1993年，原铜梁县国土局和原铜梁县人民政府分别向胡怀云颁发了东郭集建（93）字第02号《集体土地建设用地使用证》（现已注销），证载用地面积196.9平方米，房屋用途为经营、住宅；93字第0111408039号《乡村房屋所有权证》，证载房屋用途为住宅，建筑结构砖混，层数2层，间数19间、建筑面积297平方米。张春华以房屋所在地为经营场所，先后办理了个体工商户营业执照、税务登记证、烟草专卖零售许可证、食品流通许可证、食品卫生许可证等。
2011年8月，经重庆市政府作出的渝府地[2011]840号《关于铜梁县实施�市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地[2011]840号《征地批复》）批准，将含东城街道金龙社区8组在内的集体土地共计31.9439公顷予以征收，另同意将含东城街道金龙社区7组80名、8组40名在内的297名农村居民转为城镇居民，鉴于东城街道金龙社区7、8组土地全部征收，农村居民全部转为城镇居民，同意撤销该2个组建制，纳入城镇管理。胡怀云、张春华房屋位于征地范围内。2011年10月，重庆市铜梁区人民政府（简称铜梁区政府）发布了铜府[2011]177号《铜梁县人民政府关于征收东城街道金龙社区第七、八居民小组全部集体土地和柿花村第二、四居民小组部分集体土地通告》（简称《征地通告》）。2011年11月，铜梁区国土资源和房屋管理局（简称铜梁区国土房管局）发布了铜国土房管公[2011]30号《铜梁县国土房管局关于征收东城街道办事处金龙社区第七、�居民组全部集体土地和柿花村第二、四居民组部分集体土地补偿安置方案的公告》（简称《补偿安置方案公告》），附《征收东城街道金龙社区第七、八居民组全部集体土地和柿花村第二、四居民组部分集体土地的补偿安置方案》。2011年12月，铜梁区政府作出铜府[2011]194号《铜梁县人民政府关于同意拆迁补偿安置方案的批复》（简称《同意方案批复》），同意铜梁区国土房管局拟定的补偿安置方案。2013年6月30日，铜梁区国土房管局通知胡怀云、张春华办理拆迁手续，并于2013年7月21日告知胡怀云、张春华于同月24日前选择安置方式。胡怀云、张春华期满后未作出选择，铜梁区国土房管局于同月24日按货币安置方式计算出胡怀云、张春华户被拆迁建构筑物及附属设施拆迁补偿费和住房货币安置款251221.65元，通知胡怀云、张春华于同月27日前领取，并限定胡怀云、张春华�同月30日前交出宅基地。2013年9月4日，铜梁区国土房管局通知胡怀云、张春华资金到账并可领取，但胡怀云、张春华未领取。2013年9月12日，铜梁区国土房管局告知胡怀云、张春华过渡房情况。2013年10月23日，铜梁区国土房管局公告注销了胡怀云、张春华土地房屋相关权利证书。期间，铜梁区国土房管局工作人员分别于2013年5月31日和2013年7月1日与胡怀云协调拆迁事宜未果。铜梁区国土房管局经集体讨论后，向胡怀云、张春华发出行政处理告知书，并于2013年12月2日作出铜国土房管[处理决定][2013]105号《行政处理决定》，责令交地。胡怀云、张春华对征地补偿安置标准不服，向铜梁区政府提交《征地拆迁补偿调解申请书》，请求对其土地及房屋参照同地段同面积国有经营性质商品房市场价格进行安置补偿，具体金额为一层门面房20000元每平方米×196.9平方米=3938000元；二层住房5000元每平方米×100.1平方米=500500元。2016年6月20日，铜梁区政府作出铜府协[2016]1号《行政协调意见书》，因双方未达成一致意见，协调未果，告知可自收到意见书之日起六十日内向重庆市政府申请裁决。胡怀云、张春华遂向重庆市政府申请行政裁决，请求裁决铜梁区国土房管局参照同地段国有经营性房屋对其予以安置补偿。重庆市政府于2016年11月7日根据胡怀云、张春华的申请，作出渝府地裁[2016]113号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（以下简称《裁决书》），主要内容为：胡怀云、张春华请求参照同地段国有经营性质房屋予以安置补偿，不符合集体土地征收补偿安置的相关规定。鉴于胡怀云、张春华在建房时取得了原铜国土（1992）266号批准文件，并持有登记用途为经营和住宅的土地使用权证，对确用于经营性部分房屋可参照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置”的规定予以补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议裁决办法》等有关规定，裁决：1、对胡怀云、张春华提出“请求裁决铜梁区国土房管局参照同地段国有经营性质房屋对其予以安置补偿”的请求不予支持；2、铜梁区国土房管局对胡怀云、张春华确用于经营性部分房屋参照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置”的规定进行补偿。
另查明，2009年，居民小组、金龙社区居委会、街道办事处、派出所、铜梁工业园区管委会、县地房局、县公安局等单位在《东城办事处金龙社区第八居民组（原玉泉八社）征地农转非审批表》上签字同意胡怀云、张春华所在的金龙社区八组居民农转非。征地实施部门已按征地农转非安置费发放表的人员信息发放了农转非安置费。2012年5月23日，铜梁区东城街道金龙社区八组与铜梁区国土房管局达成交地记录，将以东城街道金龙社区八组盖章的征地红线图为依据，将宗地面积为168.8亩的土地交给征地实施部门。
还查明，2014年1月20日，胡怀云、张春华认为其房屋所占地系国有土地，铜梁区国土房管局于2013年10月23日注销其集体土地建设用地使用权证的行为违法，向铜梁区人民法院提起诉铜梁区国土房管局土地行政登记一案，请求撤销铜梁区国土房管局于2013年10月23日�出的铜国土房管[注销]告字[2013]第24号的公告注销行为。铜梁区人民法院于2014年2月27日作出（2014）铜法行初字第00007号行政判决，认为涉诉集体土地在2011年征收范围内，胡怀云、张春华认为诉争土地为国有土地的理由于法无据，判决驳回胡怀云、张春华的诉讼请求。该判决已为生效判决。
2014年2月26日，胡怀云、张春华认为其房屋依法取得合法经营的相关证件和手续，并合法经营至今，铜梁区国土房管局于2013年12月2日作出的责令交地决定违法，向铜梁区人民法院提起诉铜梁区国土房管局土地行政处理一案，请求撤销该局于2013年12月2日作出的铜国土房管[处理决定][2013]105号行政处理决定。铜梁区人民法院于2014年4月17日作出（2014）铜法行初字第00014号行政判决，因胡怀云、张春华认为其使用的土地是国有土地的理由缺乏事实和法律依据，遂判决驳回胡怀云、�春华的诉讼请求。该判决已为生效判决。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，胡怀云、张春华因不服征地补偿安置标准，向铜梁区政府申请行政协调，因协调不成，后向重庆市政府申请行政裁决。根据《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第（三）项的规定，重庆市政府作为批准征用土地的人民政府，有权对胡怀云、张春华与铜梁区国土房管局之间的征地补偿安置争议进行裁决。重庆市政府在法定期限内作出了《裁决书》，裁决程序合法。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋�其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”最高人民法院上述司法解释的精神实质即在集体土地征收时，如果因征收部门的原因，未对被征收的集体土地上房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施补偿，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，生效行政裁判文书已查明胡怀云、张春华房屋所在地系集体土地，并于2011年8月经重庆市政府作出的渝府地[2011]840号《征地批复》批准征收。2013年，铜梁区国土房管局通知胡怀云、张春华办理拆迁手续、选择安置方式，因胡怀云、张春华未在期�内作出选择，铜梁区国土房管局按货币安置方式计算出胡怀云、张春华户被拆迁建构筑物及附属设施拆迁补偿费和住房货币安置款251221.65元，通知胡怀云、张春华领取，但胡怀云、张春华未领取，铜梁区国土房管局多次与胡怀云、张春华协调拆迁事宜。铜梁区政府和铜梁区国土房管局在征地实施中并不存在怠于行使实施征地补偿安置法定职责的行为，故胡怀云、张春华要求参照国有土地上房屋的补偿标准补偿被拆迁房屋的裁决请求不符合最高人民法院上述司法解释的适用条件。重庆市政府对该裁决请求不予支持，并无不当。
因胡怀云、张春华在建房时取得了原铜国土（1992）266号批准文件，并持有登记用途为经营和住宅的土地使用权证，对确用于经营性部分房屋可参照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置”的规定予以补偿。故重庆市政府裁决铜梁区国土房管局对胡怀云、张春华确用于经营性部分房屋参照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条之规定进行补偿，亦无不当。
综上，重庆市政府作出的《裁决书》认定事实清楚，证据充分，程序合法。胡怀云、张春华请求撤销本案被诉《裁决书》的诉讼理由不成立，对其诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡怀云、张春华的诉讼请求；案件受理费50元，由胡怀云、张春华负担。
胡怀云、张春华上诉称，一、胡怀云、张春华在建房时取得了原铜国土（1992）266号批准文件，并持有登记用途为经营和住宅的土地使用权证，其房屋所在地土地系有偿使用的经营用地，不是宅基地；二、涉案房屋所在土地属于渝府地[1998]683号《重庆市人民政府关于同意铜合公路铜梁段改扩建及拆迁还建一期工程用地的批复》征地红线范围内，而并非在渝府地[2011]840号《征地批复》征地范围内；三、涉案房屋所在土地已于2002年被征收，且已经纳入城市规划区，铜梁区国土房管局怠于履行房屋补偿安置职责，本案应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。重庆市政府作出的《裁决书》认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，并依法改判。
重庆市政府未向本院提交书面答辩意见。
铜梁区国土房管局未向本院提交书面陈述意见。
重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、渝府地裁[2016]113号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》及送达凭证；
2、《行政裁决申请书》及邮寄凭证；
证据1－2拟证明重庆市政府收到行政裁决申请后，依法裁决并予送达；
3、渝府地[2011]840号《关于铜梁县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；
4、铜府[2011]177号《铜梁县人民政府关于征收东城街道金龙社区第七、八居民小组全部集体土地和柿花村第二、四居民小组部分集体土地通告》；
5、铜国土房管公[2011]30号《铜梁县国土房管局关于征收东城街道办事处金龙社区第七、八居民组全部集体土地和柿花村第二、四居民组部分集体土地补偿安置方案的公告》；
6、铜府[2011]194号《铜梁县人民政府关于同意拆迁补偿安置方案的批复》；
证据3－6拟证明铜梁区政府征地行为合法；
7、铜梁区国土房管局作出的铜国土[1992]266号《铜梁县国土局关于同意东郭乡居民胡怀荣使用土地的批复》，载明“同意使用玉泉村八社非耕地313平方米，其中道路用地114平方米”、“归胡怀荣新建百货和日杂用品商店使用”；
8、东郭集建（93）字第02号《集体土地建设用地使用证》，证载用地面积196.9平方米，用途为经营、住宅；
证据7－8拟证明胡怀云、张春华房屋用地属于集体土地所有，胡怀云曾用名胡怀荣；
9、协调申请书、协调意见书，拟证明裁决经过协调程序；
依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、国土资源部令第10号《征用土地公告办法》、重庆市人民政府令第55号《重庆市征地补偿办法》、渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》、铜府发[2008]12号《重庆市铜梁县�民政府关于调整征地补偿安置政策的通知》。
胡怀云、张春华在法定举证期限内向向一审法院提交了以下证据：
1、2013年7月24日铜梁区国土房管局作出的《关于领款及腾空房屋的通知》，拟证明该局认定胡怀云、张春华房屋及土地是普通宅基地住宅错误；
2、《村镇规划建设许可证》两份，分别许可修建的建筑面积为180平方米和117平方米；
3、1992年11月9日，原四川省铜梁县国土局制作的《四川省铜梁县国家建设征用土地呈报表》，其中“征地单位协议主要内容”栏载明“甲方同意乙方使用非耕地0.47亩，新建商店杂店，乙方同意一次性补偿甲方现金1500元”；
4、1992年11月3日，胡怀云与集体经济组织签订的《征用划拨土地协议书》；
证据2—4拟证明胡怀云、张春华商业用地经过合法审批，手续合法；
5、1993年颁发的《土地登记审批表》、《乡村房屋产权申请登记审批表》；
6、1994年4月，胡怀云、张春华将位于巴川镇玉泉村八社建筑面积为232.19平方米的房屋卖给案外人余远明的《乡村房屋产权申请登记（及）乡村房屋产权异动登记申请表》；
证据5—6拟证明胡怀云、张春华在申请本案涉诉土地时在同一生产队另有一处宅基地，本案涉诉土地系非宅基地；
7、个体工商户营业执照，证载经营者张春华；
8、税务登记证（地税），证载纳税人名称邮亭鲫鱼王；
9、税务登记证（国税），证载纳税人名称张春华；
10、烟草专卖零售许可证（副本），证载字号张春华；
11、烟草专卖零售许可证（个体），证载字号张春华；
12、食品流通许可证，证载负责人张春华；
13、食品卫生许可证，证载法定代表人张春华；
证据7—13拟证明胡怀云、张春华合法经营至今，房屋为经营性质房屋；
14、重庆渝西科技工业园区管委会与玉泉村八社签订的《征地补偿协议》，拟证明涉案地于2002年9月7日已被政府征地，已纳入城市规划区；
15、《东城办事处金龙社区第八居民组（原玉泉八社）征地农转非审批表》，拟证明涉案土地的108名居民（含胡怀云全家）于2009年5月被政府征地完成时已转成非农业户口，该地已被政府征用完成；
16、《巴川镇玉泉村八社征地农转非安置费发放表》，拟证明胡怀云及其儿子胡兴刚于2004年12月6日已领取了政府征地农转非安置费，该地已被政府征用完成；
17、《交地记录》，拟证明东城区金龙社区八组已于2012年5月23日将剩余土地交给铜梁区国土房管局，八组土地从2002年签署征地协议到2012年全部交付期间，一直处于持续征地安置状态。
铜梁区国土房管局在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1、93字第0111408039号《乡村房屋所有权证》，证载胡怀云所建房屋用途为住宅，建造时间92年12月，建筑结构砖混，层数2层，间数19间、建筑面积297平方米；《铜梁县农房拆迁补偿安置明细表》；
2、《铜梁县征地拆迁补偿安置结算表》；
3、《资金到户告知书》；
4、（2014）铜法行初字第00014号行政判决、（2014）铜法行初字第00007号行政判决、（2014）渝一中法行终字第00168号行政判决；
证据1—4拟证明生效判决文书已经查明胡怀云、张春华土地为集体所有，其房屋在征收时已予安置补偿；
5、征地红线图，拟证明胡怀云、张春华房屋在2011年征地批文范围之内。
经一审庭审质证�胡怀云、张春华对重庆市政府提供的证据1真实性无异议，但认为裁决书的第一项不合法，对裁决书的第二项无异议；证据2无异议；证据3、4、5、6的征地面积内容有异议，涉案土地是第二次征收，应按照国有土地上房屋进行补偿；证据7、8无异议，对重庆市政府的证明目的有异议；证据9无异议；铜梁区国土房管局对重庆市政府举示的证据均无异议。重庆市政府对胡怀云、张春华举示的证据1—6真实性均无异议，但认为不能达到其证明目的；证据7—13真实性无异议，但能够证明被诉裁决合法；证据14真实性不能确认，且认为该协议是集体经济组织与工业园区签订的协议；证据15—17真实性无异议；铜梁区国土房管局的质证意见与重庆市政府一致。胡怀云、张春华对铜梁区国土房管局提供的证据1—4无异议，对生效判决文书中举示的证据均无异议；对征地红线图上载明的房屋坐落点无异议；重庆市政府对铜梁区国土房管局举示的证据均无异议。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，重庆市政府和铜梁区国土房管局举示的证据真实、合法、有关联，能够证明重庆市政府作出《裁决书》的程序、依据及相关事实，予以采信。胡怀云、张春华举示的证据6与本案不具有关联性，不予采信；证据14与本案无关，不予采信；其余证据真实、合法、有关联，予以采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系胡怀云、张春华认为重庆市政府作出的《裁决书》违法而提起的行政诉讼案件，本案的争议焦点为被诉征地补偿安置争议裁决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序�否合法。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，重庆市第一中级人民法院作出的（2014）渝一中法行终字第00224号生效行政判决所认定的“胡怀云、张春华居住于重庆市铜梁县东城街道办事处金龙社区第八居民小组（原铜梁县东郭乡玉泉村八社）。2011年8月，经《重庆市人民政府关于铜梁县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2011]840号）批准将重庆市铜梁县东城街道办事处金龙社区第八居民小组集体土地全部征收”、“后县土房局依照铜梁县人民政府批准的征地补偿安置方案于2013年6月30日通知胡怀云、张春华办理拆迁手续，于2013年7月21日告知其于同月24日前选择安置方式。胡怀云、张春华期满后未作出选择。县土房局于同月24日按货币安置方式计算出胡怀云、张春华户被拆迁建构筑物及附属设施拆迁补偿费和住房货币安置款251221.65元，通知胡怀云、张春华于同月27日前领取”及“2013年9月4日，县土房局告知胡怀云、张春华资金到账并可领取，但胡怀云、张春华未领取”的事实可以作为本案的定案依据。据此，铜梁区政府和铜梁区国土房管局在重庆市政府于2011年8月作出渝府地[2011]840号《征地批复》后，及时履行了征地补偿安置法定职责，本案并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的适用条件。重庆市政府作出被诉《裁决书》，裁决对胡怀云、张春华提出的参照同地段国有经营性房屋对其予以安置补偿的请求不予支持，并无不当。
关于胡怀云、张春华提出的涉案房屋所在土地已被渝府地[1998]683号《重庆市人民政�关于同意铜合公路铜梁段改扩建及拆迁还建一期工程用地的批复》征收，属于国有土地的问题。胡怀云、张春华提出的该上诉理由，与（2014）渝一中法行终字第00224号生效行政判决查明事实不符，涉案房屋所在土地在重庆市政府作出渝府地[2011]840号《征地批复》批准征收前，应属于农村集体土地。故该上诉理由并无事实依据，不能成立。
关于胡怀云、张春华提出的涉案房屋所在土地系有偿使用的经营用地，对其房屋应参照国有经营性房屋标准进行补偿的问题。本案所涉征地补偿安置争议，因征收农村集体土地而产生，且不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的适用条件，故拆迁补偿安置原则和实施应当适用征收农村集体土地补偿安置的法律、法规。因胡怀云、张春华在建房时取得了原铜国土（1992）266号批准文件，并持有登记用途为经营和住宅的土地使用权证，重庆市政府经审查后认为，对其确用于经营性部分房屋，可参照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的规定进行补偿，并无不当。故该上诉理由亦不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。胡怀云、张春华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡怀云、张春华负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘佳佳
审判员 吴永铭
审判员 许 勇
二〇一七年十月十三日
书记员 陈晓岑