宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2016）宁02行初17号
原告魏红香，女，1974年9月5日出生，汉族，农民，住平罗县。
委托代理人刘伟，宁夏致和律师事务所律师。
被告平罗县人民政府。住所地平罗县。
法定代表人马莉芳，平罗县人民政府县长。
委托代理人李金铎，宁夏鑫源律师事务所律师。
委托代理人黄飞，平罗县人民政府法制办主任。
被告平罗县高庄乡人民政府。住所地平罗县。
法定代表人刘桂莲，系平罗县高庄乡人民政府乡长。
委托代理人陈刚，宁夏鑫源律师事务所律师。
第三人平罗县高庄乡银光村村民委员会。住所地平罗县。
法定代表人马永胜，平罗县高庄乡银光村村民委员会村长。
第三人段芳明，男，1966年7月8日出生，汉族，住平罗县。
原告魏红香因认为被告平罗县人民政府不依法履行对其承包的耕地和开垦的荒地确认土地承包经营权并颁发农村土地承包经营权证书的法定职责，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月26日审查立案，于2016年8月1日向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告魏红香及其委托代理人刘伟，被告平罗县人民政府的委托代理人李金铎、黄飞，被告平罗县高庄乡人民政府的副乡长王生林及其委托代理人陈刚，第三人平罗县高庄乡银光村村民委员会村长马永胜，第三人段芳明等到庭参加诉讼。本院经原、被告申请，对本案作了协调工作。本案现已审理终结。
原告魏红香诉称：2003年2月22日，原告丈夫路某甲将依法承包经营的12.2亩耕地中的11.7亩转包给第三人段芳明。该11.7亩承包地一直由第三人耕种。2012年10月1日，对承包土地面积重新测量后，被告平罗县人民政府依法向原告颁发了农村土地承包经营权证书。2015年期间，被告平罗县人民政府根据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发【2015】2号）成立了平罗县农村土地经营管理制度改革领导小组，组织开展对辖区内农村土地承包经营权的确权登记工作。在二被告对原告承包的土地进行确权登记时，第三人无端出面阻扰。而二被告不尊重客观事实，仅以存在”权属争议”为由便停止了确权登记工作，致使原告迟迟无法领取新的农村土地承包经营权证书。原告与第三人之间属于土地承包经营权的转包关系，事实十分清楚，不存在任何权属争议。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第16条的规定，原告与土地发包方高庄乡银光村的承包关系依然不变。另根据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发【2015】2号）第三条及《进一步完善全县农村土地承包经营权确权登记工作有关问题的指导意见》（平农改字【2015】10号）第三条第4项的规定，二被告应当就涉案土地依法为原告确权登记。然而，二被告在无任何事实根据及法律依据的情况，断然拒绝为原告进行土地确权登记，显然属于行政不作为。请求：1、判令二被告将平罗县高庄乡银光村路西12.71亩耕地（包括东至沟、南至小渠、西至渠、北至原告本人的耕地3.7亩；东至沟、南至原告本人、西至渠、北至路某乙耕地1.71亩；东至渠、南至渠、两至路某丙、北至孙某某耕地0.35亩；东至按时、南至路某丁、西至沟、北至路某戊耕地0.61亩；东至沟、南至路某丙、西至渠、北至路某己耕地2.26亩；东至渠、南至孙某某、西至沟、北至路某庚耕地1.8亩；东至沟、南至桑某某、西至渠、北至路某丙耕地2亩；东至渠、南至潘某某、西至沟、北至园子耕地0.28亩）以及2.7亩荒地（东至渠、南至潘某某、西至沟、北至冯某某）按照新的政策确权登记在原告名下，并为原告颁发农村土地承包经营权证书。2、由二被告承担本案的全部诉讼费用。
被告平罗县人民政府辩称：原告诉讼请求不能成立，虽然平罗县人民政府是土地确权的发证机关，但根据《平罗县农村土地承包经营权证换发实施细则》第二条的规定，农村土地承包经营权证的换发由各乡镇人民政府、村民委员会负责相关文件资料的审查及报送等工作。由于原告诉称的12.71亩耕地所在的乡镇及村委会未向政府申报相关资料，因此被告没有发证依据，故不应该给原告发证。另外，原告诉称的2.7亩荒地，根据《平罗县农村集体荒地承包经营权证核发实施细则》第二条的规定，其确权登记由平罗县国土资源局具体负责，该局也未向被告申报发证的相关资料，因没有发证依据，被告也不应当给原告发证。
被告平罗县高庄乡人民政府辩称：一、原告魏红香起诉的诉讼主体错误。根据《平罗县农村集体荒地承包经营权证核发实施细则》规定，农村集体荒地所有权属村集体经济组织。农村集体荒地所有权的确权和登记发证由县国土资源局具体负责。答辩人不符合《行政诉讼法》第49条”有明确的被告”之规定，答辩人不是确权、发证的主体，因此，答辩人不是本案的诉讼主体。二、原告承包经营的12.7亩土地及2.7亩荒地已由被告平罗县人民政府于2012年10月2日为原告核发了农村土地承包经营权证。新的确权政策施行后，原告要求确权的上述土地与第三人段芳明之间存在争议，显然不符合(农经发【2015】2号）《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》有关精神，依法应驳回其诉讼请求。
经审理查明，2003年2月22日，原告魏红香的丈夫路某甲与第三人段芳明签订《土地转包协议书》，内容为：”兹有宁夏平罗县高庄乡银光村五队村民路某甲与宁夏西吉县村民段芳明经过友好协商，达成如下协议：1、按照土地承包决策权的政策，路某甲将11.7亩转包给段芳明24年不变；2、段芳明在承包期满后，必须与甲方进行协商，不得擅自将土地另行转包；3、如有第三轮的承包，双方可以协商；4、以上条款如有不明之处，双方再协商解决”。协议签订后，路某甲将2间砖木结构住房、4间土房以1.6万元的价格卖给了段芳明，将11.7亩承包地转包给段芳明耕种。段芳明先行支付了1.2万元，2004年段芳明将户口迁入银光村5队后，向路某甲支付了剩余价款4000元。段芳明从2003年起耕种涉案土地至今。
2011年6月16日，路某甲将段芳明诉至平罗县人民法院，请求判令段芳明返还土地14.8亩，并由其享受粮食补贴。2011年7月14日，该院作出（2011）平民初字第1653号《民事判决书》，以”双方土地转包合同合法有效，尚在24年转包期内，被告段芳明没有违约行为，原告要求返还承包地的请求不予支持；因被告段芳明在耕种期间，国家取消了耕地种植者的农业税，并给予粮食补贴，原告要求变更粮食补贴由其享受的诉请也不予支持”为由，驳回了路某甲的诉讼请求。
2012年，第三人段芳明要求村委会就涉案土地的承包经营权上报土地资料为其确权。原告魏红香提出异议。第三人平罗县高庄乡银光村村民委员会按照当时平罗县政府”2012年土地确权以1998年二轮承包合同为准，原二轮承包户主是谁就确权给谁”等相关政策，于2012年10月1日与原告魏红香重新签订了高庄乡银光村编号XXXX的《平罗县农村集体土地承包合同书》并上报了土地确权资料。2012年10月1日，被告平罗县人民政府为原告魏红香核发了平农地承包权（2010）第XXXX号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》和第XXXX号《农村集体荒地承包经营权证》将八块水浇地共计12.71亩及2.7亩集体荒地的土地承包经营权分别确认至原告魏红香名下。此后，第三人段芳明多次到乡、县两级政府上访，要求为其确认涉案土地的承包经营权。
2015年初，被告平罗县人民政府依照国家六部、局联合下发的农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的政策规定，由平罗县农村土地经营管理制度改革领导小组办公室下发了平农改办字[2015]10号《进一步完善全县农村土地承包经营权确权登记工作有关问题的指导意见》，对全县农村土地承包经营权确权登记工作做了进一步部署。原告魏红香认为就涉案土地争议，应当为其重新确权，遂于2015年9月28日至平罗县信访局反映土地确权问题。该信访局转被告平罗县高庄乡人民政府办理。被告平罗县高庄乡人民政府于2015年10月13日作出高政发[2015]149号《关于魏红香反映的土地确权问题信访事项的答复意见书》，答复称：”因你与段芳明存在土地确权争议，所以银光村村委会决定将你们争议的土地暂时搁置，双方均不进行确权。建议：1、建议你和段芳明双方继续进行协商，如能达成协议再按协议进行确权；2、建议你通过诉讼程序解决”。原告魏红香对该答复意见不服，向被告平罗县人民政府申请复查。被告平罗县人民政府于2015年11月12日作出平信复查字[2015]1号《平罗县人民政府关于魏红香信访事项的复查意见》，维持了高政发[2015]149号《关于魏红香反映的土地确权问题信访事项的答复意见书》。原告魏红香不服，于2015年11月20日向石嘴山市人民政府提出复核申请。石嘴山市人民政府于2016年3月9日作出石信访复核[2016]3号《关于魏红香信访事项复核意见书》，最终维持了平信复查字[2015]1号《平罗县人民政府关于魏红香信访事项的复查意见》。原告魏红香不服，遂诉至本院。
本院认为，农村集体土地承包经营权确权，始于作为发包人的村民委员会和承包人就农村集体土地承包经营权确立的承包关系。被告平罗县政府于2012年10月1日为原告魏红香核发的平农地承包权（2010）第XXXX号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》和第XXXX号《农村集体荒地承包经营权证》的事实证明，本案原告魏红香与第三人平罗县高庄乡银光村村民委员会之间的承包关系明确，权属清晰。被告应当按照政策要求及法律规定为原告重新发证，被告在原告魏红香依照农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的精神申请重新确权时，以原告承包权与第三人段芳明之间存在争议且未解决为由不予重新颁证，系行政不作为。原告的诉讼请求符合农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第四条第（五）项”颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记薄，在确保信息准确无误、责任全力明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权证书收回销毁”的政策要求，被告平罗县人民政府应当依照农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》的政策要求针对原告的诉讼请求依法作出具体行政行为。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
被告平罗县人民政府于判决生效之日起60日内，依法对原告魏红香的土地承包权作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告平罗县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长卜东方
审判员侯志民
审判员王丽琼
二○一七年十月二十一日
书记员郭益淇
附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。