山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）济行终字第59号上诉人（原审原告）王长英，女，1951年10月27日出生，汉族，无业，住济南市。被上诉人（原审被告）济南市公安局历城区分局，住所地济南市。法定代表人云廷华，局长。委托代理人孔德栋、侯镇，均系该单位工作人员。被上诉人（原审第三人）济南万拓房地产开发有限公司，住所地济南市。法定代表人黄运林，总经理。委托代理人官凤霞，该公司职员。被上诉人（原审第三人）天元建设集团有限公司济南分公司，住所地济南市。法定代表人李明超，经理。上诉人王长英因治安行政处罚一案，不服济南市历城区人民法院（2014）历城行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2014年4月22日，天元建设集团有限公司济南分公司（以下简称天元公司）的工作人员李金龙通过110报警，称多名张马屯村民将位于历城区张马屯万科新里程工地上的围挡推到，阻扰工地施工。同日，济南市公安局历城区分局（以下简称历城公安分局）立案后，分别对李金龙、张马屯村民谷秀爱、陈玉英、赵风娟等进行了调查询问。同年5月27日，天元公司工作人员程传栋再次通过110报警，称张马屯的三名妇女将工地的围挡推倒。历城公安分局于5月28日口头传唤王长英至王舍人庄派出所，并对其进行了调查询问后，向其送达处罚告知，王长英在处罚告知书上“不提出陈述跟申辩”处按手印，在被告知人处签名按手印。历城公安分局经审批后作出00029号处罚决定，王长英在处罚决定书上签名按手印，因其未提供家属的联系方式，历城公安分局未将被拘留情况通知其家属。该处罚决定已执行完毕。王长英对处罚决定不服，向济南市公安局提起行政复议，复议维持后，王长英向原审法院提起行政诉讼，请求撤销历城公安分局作出的处罚决定。原审法院另查明，济南万拓房地产开发有限公司（以下简称万拓公司）以竞拍的方式取得涉案土地使用权。2014年3月10日涉案土地移交万拓公司，万拓公司于2014年3月24日取得历城国用（2014）第500015号国用土地使用权证书；4月9日，取得建设用地规划许可证；6月10日取得建设项目工程施工许可。天元公司是万拓公司的工程总承包单位，是工地的施工单位。万拓公司委托天元公司设立围挡做施工前的准备工作。原审法院认为，历城公安分局受理本案后，进行了调查、处罚告知、送达、执行等程序，作出行政处罚的程序合法。王长英在行政程序中认可自2014年4月份左右，包括其在内的张马屯村13户村民因土地补偿问题，在万科新里程工地刚开工时，将天元公司设置的围挡推翻，又在案外人陈玉英的土地上放了一个集装箱，轮流在施工现场看着，不让施工。2014年5月27日，王长英等人再次将围挡推倒，目的是不让施工，王长英等人多次推倒围挡，对施工造成很大影响。历城公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”作出处罚，认定事实的证据充分，适用法律正确。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回王长英的诉讼请求。案件受理费50元，由王长英负担。上诉人王长英不服原审判决上诉称，1、被诉处罚决定认定事实不清。首先，上诉人没有推到围墙。其次，涉案行为发生时，万拓公司尚未取得施工许可证，不能在工地上进行施工，被上诉人认定上诉人阻挠施工，明显没有事实根据。最后，涉案土地原系上诉人的耕地，征地批复已经在2014年底被省政府鲁政复决字（2014）636复议决定确认违法，上诉人保护自身的合法耕地的行为是合法的。2、被诉处罚决定程序违法。在调查询问的过程中，被上诉人同一工作人员，既作询问又作记录，作出拘留决定也没有通知上诉人的家属。3、被诉处罚决定适用法律错误。上诉人没有和施工方工作人员发生冲突，谈不上情节严重。4、原审判决适用法律错误。《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定的是“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”，“其他”不能包罗万象。请求二审法院撤销原审判决并依法改判；一、二审诉讼费用由历城公安分局承担。被上诉人历城公安分局口头答辩称，1、上诉人在询问笔录中已经自认了推倒围墙的事实，公安机关也有其他证据证明上诉人推倒了围墙。2、询问笔录上记载了询问人和记录人，上诉人已经在询问笔录上签字确认，其关于一人同时记录和询问的主张，没有事实根据。3、上诉人自2014年4月份以来，多次实施了推倒围挡的行为，认定其违法情节较重并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人万拓公司口头答辩称，施工是一个广义的概念，并不限于施工许可证上讲的开挖地基等盖楼建设行为；此外，万拓公司有合法的国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设土地规划许可证，拉围挡是合法的，与是否取得建筑施工许可证无关。此外，《建筑法》第八条第六款和第三十九条都明确规定，取得施工许可证之前就要做好安全防护措施，拉围挡就是重要的安全防护措施之一。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人天元公司未发表答辩意见。被上诉人历城公安分局在举证期限内向原审法院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表；2、延长询问时限审批表；3、行政处罚告知笔录；4、公安行政处罚审批表；5、公安行政处罚决定书；6、行政拘留家属通知书；7、行政拘留执行回执；8-20询问笔录；21、王长英无违法犯罪记录证明；22、王长英常住人口基本信息；23、张马屯村委提供关于征地、补偿、拆迁等材料；24、万拓房地产开发有限公司提供关于张马屯地块竞得成交确认书、土地使用证书等材料。上诉人王长英向原法院提交了调取证据申请及通知书。被上诉人万拓公司向原审法院提交如下证据：1、国有土地使用权（历城国用2014第500015号）；2、建设工程规划许可证（建字第370112201400074号）；3、建设用地规划许可证（地370112201400085号）。以上证据均经原审庭审质证并随卷移送本院。本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。本院认为，公安机关制作的询问笔录，可以证明询问人员与记录人员并非一人，且上诉人已经在询问笔录上签字确认，其关于询问人同时记录的上诉主张，没有事实根据。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条第三款规定：“被处理人拒不提供家属联系方式或者不讲真实姓名、住址，身份不明的，可以不予通知，但应当在附卷的决定书中注明。”本案中，因上诉人拒不告知家属联系方式，被上诉人未将行政拘留情况通知上诉人家属，并在行政拘留家属通知书中注明，程序并无不当。本案争议的焦点问题是，被诉处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《中华人民共和国建筑法》第八条第（六）项规定，申请领取施工许可证，应当有保证工程质量和安全的具体措施。第三十九条第一款规定，“建筑施工企业应当在施工现场采取维护安全、防范危险、预防火灾等措施；有条件的，应当对施工现场实施封闭管理。”根据上述规定，建筑单位可以在申请领取施工许可证之前，对施工现场实施封闭管理，以保证工程安全。本案中，施工方在涉案土地上拉围挡的行为，是领取施工许可证前的正常准备工作，属于企业正常生产活动的一部分。根据王长英在行政程序中自认以及其他证人证言，可以认定与2014年4月份和5月份，两次实施了推倒涉案土地围挡的行为，妨碍了企业施工前的准备工作，破坏了企业正常的生产秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。本案中，王长英实施破坏企业生产秩序的行为，虽未造成严重后果，但多次实施，属于情节较重的情形。此外，涉案土地已经被征收，并出让给万拓公司，万拓公司在案发前，已经办理了土地使用权证，并取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，依法具备了在涉案土地上施工的权利，上述权证在被有权机关依法撤销之前，都具有法律效力。上诉人关于涉案土地征收行为已经被有权机关确认违法，万拓公司施工行为违法的主张，忽视了土地征收与土地出让等后续行为的区别，没有事实和法律根据。综上所述，历城公安分局认定上诉人阻挠施工，并给予其行政拘留七日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王长英负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙继发代理审判员  鞠吉瑞代理审判员  陈 伟二〇一五年三月三十一日书 记 员  徐彬彬