山东省高青县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高行初字第3号
原告：淄博海力通盐化有限公司。住所地：淄博市张店区西八路南首向东200米。
法定代表人：田宝成，经理。
委托代理人：孔奇志，男，1982年4月21日出生，汉族，河北省邯郸市人，淄博海力通盐化有限公司业务经理，住淄博市张店区西八路南首向东200米。
被告：高青县盐务局。住所地：高青县城中心路北路**号。
法定代表人：任瑞刚，局长。
委托代理人：齐延军，山东法盾律师事务所律师。
委托代理人：刘春雷，男，1971年12月24日出生，汉族，高青县人，高青县盐务局稽查队大队长，住高青县中心北路37号。
原告淄博海力通盐化有限公司（以下简称海力通）诉被告高青县盐务局（以下简称盐务局）盐务行政处罚一案，山东省淄博市中级人民法院以（2014）淄行初字第151号行政裁定书指定本院管辖，本院于2015年1月21日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月9日公开开庭审理了本案。原告海力通法定代表人田宝成及其委托代理人孔奇志、被告盐务局委托代理人齐延军、刘春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告盐务局于2014年8月15日作出高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书。内容为：海力通于2014年8月8日在高青倍森皮业有限公司违规销售工业用盐55吨，上述行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予海力通公司没收工业用盐55吨及罚款27500.00元的行政处罚。海力通公司不服，在法定期限内向高青县人民政府提起行政复议，高青县人民政府于2014年10月27日作出高政复决字（2014）3号行政复议决定书，维持了被告盐务局作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书。
被告盐务局于2015年2月4日向本院提供了其作出被诉行政行为的证据和依据：
1-4号证据，分别是山东省人民政府鲁政发（1999）70号、淄博市人民政府淄政发（2001）156号、山东省盐务局鲁盐发（2001）56号、淄博市盐务局淄盐字（2001）16号文件。5-7号证据，询问笔录及山东省盐务局鲁盐政函（2014）18号复函、现场检查笔录、现场检查照片。8-21号证据，立案审批表、执法人员的证件及复印件、笔录、现场勘验笔录、现场照片、原告营业执照复印件、相关事项审批、登记保存证据通知、保存证据处理通知、审批表、事先告知书及更正说明、改正违法行为通知、审批表、行政处罚决定书。22、23号证据，轻工部（1991）8号《关于〈盐业管理条例〉第二十条的复函》、《山东省盐业管理条例》。
原告海力通诉称：原告是经工商部门合法登记注册成立的经营工业盐产品的企业法人。2014年8月1日，原告与合法使用工业用盐产品的高青倍森皮业有限公司签订工业盐销售合同，并于2014年8月7日向该公司销售工业盐55吨。2014年8月15日，被告盐务局向原告海力通作出高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书，决定没收工业盐55吨，罚款27500.00元。原告海力通不服，于2014年9月11日向高青县人民政府申请行政复议，高青县人民政府于2014年10月27日作出高政复决字（2014）3号行政复议决定书，维持了被告盐务局作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书。原告认为，一、原告的工业盐购销行为均发生在淄博市张店区，被告无管辖权。二、被告没收的工业盐55吨，其所有权已经于2014年8月7日转移归高青县倍森皮业有限公司所有，被告不应当对原告下发该处罚决定书。三、被告于2014年8月12日向原告邮寄行政处罚事先告知书，在该文书还未送达原告时，被告就急匆匆于2014年8月15日作出了行政处罚决定书，剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利，属程序违法。四、工业盐行政处罚许可的相关法律问题已经最高人民法院指导案例5号所明确，被告仍以低位法对抗上位法，属于适用法律错误。因此为维护原告的合法权益，请求人民法院依法判决撤销被告于2014年8月15日作出的高盐政处罚字第（2014）0004号行政处罚决定书。
原告海力通提供了以下证据：1号证据，淄博市海力通盐化有限公司的营业执照、组织机构代码证和税务登记证。2号证据，发改委2011年6月13日官网公布的通知。3号、4号证据，《最高人民法院关于经营工业盐是否需要办理工业盐准运证等的请示的答复》和中华人民共和国工业与信息化部2011年10月24日官网公布的批复。5号证据2份，国家计委、国家经贸委（计价格（1995）1872号）《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》及原告上海丰祥贸易有限公司与被告上海市盐务管理局盐业违法物品扣押强制措施案案例。6号证据，最高人民法院审判委员会讨论通过的《鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局行政处罚案》案例。7号证据，工业用盐供销合同一份。
被告盐务局辩称：一、答辩人是高青县人民政府的盐业主管机构和盐业执法主体，负责全县盐业行政管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作，有工业盐行政执法主体。二、答辩人作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定符合法定程序。三、原告违反规定购销盐产品事实清楚、证据确凿。四、答辩人作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书适用法律正确。综上所述，答辩人作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定，查处的违法事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法维持，并驳回原告海力通的诉讼请求。
原、被告双方当事人在庭审中的举证、质证意见如下：
一、原告海力通对被告盐务局提供的1-4号、6-21号证据无异议，但对其提供的5号、22-23号证据有异议。
1、被告盐务局提供的5号证据即山东省盐务局鲁盐政函（2014）18号复函，证明原告不具备盐产品批发经营资格。原告海力通对该证据的法律效力有异议，其认为根据《中华人民共和国行政许可法》第四条的规定，在已经制定了行政法规的情况下，地方性法规和地方性规章不得创设行政许可，即工业盐不属于行政审批前置的商品。在盐业管理领域，《盐业管理条例》没有设定经营工业用盐的行政审批前置程序，所以地方性法规、地方性规章不能在行政法规没有规定的情况下创设新的行政许可。而原告海力通是经工商部门合法登记注册成立的经营工业用盐产品的企业法人，不需要另行办理工业盐经营许可审批手续，因此原告具备盐产品批发经营资格，而非违规销售盐产品的事实。
2、被告提供的22号证据即轻工部（1991）8号《关于〈盐业管理条例》第二十条的复函》，欲证实经营工业用盐应当省级盐业主管部门批准。原告海力通有异议，其认为：一、轻工部（1991）8号文件中的复函内容只规定了盐产品的统一经营问题，不是专营；二、工业信息化产业部2011年10月24日官网公布的批复：一工业盐已经不属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营罪；二规定了法律及盐业管理条例没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或地方性规章不能设定工业盐准运证制度；三盐业管理条例对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务，没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。三、发改委于2014年6月13日官网公布的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，明确指出小工业盐供应主体已成多元化，因此供应主体多元化而非高青县盐业公司独家经营。
3、被告提供的23号证据即《山东省盐业管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定销售盐产品的，由当地盐政主管机关责令改正，没收盐产品，并处盐产品价值一倍以上，三倍以下的罚款。”欲证实其对原告作出的行政处罚适用法律正确。原告海力通对此有异议，其认为，《中华人民共和国盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务，没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。
二、被告盐务局对原告海力通提供的1-6号证据均有异议，7号证据无异议。
1、原告提供的1号、2号证据即海力通的营业执照、组织机构代码、税务登记证及发改委2011年6月13日官网公布的通知，证明原告具有合法经营工业盐的资质。被告盐务局对上述证据真实性、关联性没有异议，但对其合法性有异议，认为上述证据只能证明原告依法办理工商登记，并不能证明其依据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理相关手续取得相应资格。
2、原告提供的3号、4号证据即《最高人民法院关于经营工业盐是否需要办理工业盐准运证等的请示的答复》和中华人民共和国工业与信息化部2011年10月24日官网公布的批复，欲证明一经营工业用盐不需要办理经营许可证；二对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为进行行政处罚。被告盐务局对上述证据的真实性、合法性无异议，但其认为原告海力通提供的两份证据是关于经营工业盐是否需要办理工业盐准运证以及地方政府规章不能对该行为进行行政处罚的答复，而本案所涉及的是经营工业盐是否需要办理工业盐经营许可证以及被告适用地方性法规对该行为进行行政处罚，因此原告的3、4号与本案无关联性。
3、原告提供的5号证据即国家计委、国家经贸委（计价格（1995）1872号）《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》及原告上海丰祥贸易有限公司与被告上海市盐务管理局盐业违法物品扣押强制措施案案例，欲证明工业用盐在1995年由两委发文放开市场。被告对上述证据有异议，认为该证据没有废止《山东省盐业管理条例》且规定对于不能直达的小工业盐由当地盐业公司统一组织经营，因此原告主张不能成立。
原告提供的6号证据即最高人民法院审判委员会讨论通过的《鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局行政处罚案》案例，欲证明原告海力通经营工业用盐既不属于非法经营，也不在盐务局行政处罚权限之内。被告盐务局对其要证明的内容有异议，其认为该案例争议的法律依据是地方政府规章，而本案被告依据的是地方性法规，没有可比性，因此原告主张不能成立。
原告提供的7号证据即工业用盐供销合同一份，被告盐务局对该证据的真实性、客观性、合法性无异议，确认为有效证据。
经庭前证据交换及庭审质证，本院对证据作如下分析认定：
1、被告盐务局所作的具体行政行为符合法定职权。
根据《中华人民共和国盐业管理条例》第四条“……。省及省以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”以及山东省人民政府鲁政发（1999）70号《关于调整完善盐业经营管理体制通知》、淄博市人民政府淄政发（2001）156号《关于调整完善盐业管理体制通知》的规定，山东省盐务局以鲁盐发（2001）56号、淄博市盐务局以淄盐字（2001）16号两份文件，授权被告盐务局是高青县区域内盐业行政管理机构，有对盐产品进行行政管理和行政处罚的权利。因此，被告提供的1-4号证据真实存在、来源合法，与本案有关联性，且原告海力通无异议，确认为有效证据。
2、被告盐务局所作的具体行政行为认定事实清楚、程序合法。
被告盐务局提供的6-21号证据（见本判决书p2-p3），是被告盐务局为作出高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书制作的必要的事实调查材料和程序材料，原告海力通对上述证据的真实性、合法性无异议，上述证据能够证实被告盐务局在对原告海力通作出行政处罚决定书时，认定原告海力通在高青县境内销售工业用盐的事实清楚，程序合法。因此，被告盐务局提供的6-21号证据真实存在、来源合法，与本案有关联性，且原告海力通无异议，确认为有效证据。
3、被告盐务局所作出的具体行政行为适用法律、法规错误。
《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的情况下，地方性法规需要作出具体规定，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”1996年4月26日，全国人大常委会法工委《关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》对法律中没有规定的行政处罚行为，地方性可否作出补充规定问题给予了明确答复：“《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：‘地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。’‘法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。’”第一，国家已经有法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况予以具体化，但是必须在法律、行政法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第二，在国家尚未制定法律、行政法规的情况下，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。本案中，《中华人民共和国盐业管理条例》只对违反盐场保护、制盐企业生产不合格盐产品、违反食用盐管理等行为设定了行政处罚，而对盐业公司以外的其他企业经营工业盐的行为没有设定行政处罚，因此本案被告盐务局不得对原告海力通经营工业用盐的行为进行行政处罚，故被告盐务局对原告海力通经营工业用盐的行为作出的行政处罚适用法律、法规错误。
经审理查明，2014年8月7日，原告海力通与高青县倍森皮业有限公司签订工业盐代销合同，并向该公司销售工业盐55吨。2014年8月8日，被告盐务局在高青县倍森皮业有限公司大旺分公司进行检查，发现存放于仓库内的上述55吨工业用盐，被告盐务局执法人员对存放现场进行现场拍照、制作现场勘查笔录，并于当日予以立案调查，对上述工业盐予以先行登记保存，并作出高盐政登字（2014）0004号先行登记保存证据通知书。2014年8月12日经对案件进行集体讨论，作出了高盐政罚字（2014）0004号行政处罚事先告知书及高盐政责改字（2014）0004号责令限期改正违法行为通知书。被告盐务局在对高青县倍森皮业有限公司及原告海力通进行了必要的调查后，认定原告海力通违规销售工业盐55吨，违反了《山东省盐业管理条例》第四十条之规定，作出高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书，对原告海力通给予没收工业盐55吨及罚款27500元的行政处罚，并依法予以送达。
原告淄博海力通盐化公司不服被告盐务局对其作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书，向高青县人民政府申请复议，经高青县人民政府审查，维持被告盐务局作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书。原告海力通不服，在法定期限内提起诉讼。
另查，原告海力通于2014年4月23日在淄博市工商行政管理局张店分局办理了营业执照，其经营范围是：工业盐、饲料添加剂、溶雪剂、印染助剂、化工产品、化工原料（以上四项不含危险、监控及易制毒化学品）、矿产石料、铁粉、石灰、建筑材料、装饰材料、陶瓷制品、钢材、煤炭、机械设备、汽车配件、日用百货销售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）
本院认为，被告高青县盐务局作为高青县人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对原告海力通在高青县境内经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、履行了事先告知义务、作出行政处罚决定等程序，其对原告海力通在高青县境内销售工业盐的行为认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序。
关于被告盐务局对原告海力通作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。本案被告盐务局的具体行政行为涉及了行政处罚，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定实施。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款的规定，在法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的情况下，地方性法规需要作出具体规定，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因《中华人民共和国盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，故本案被告盐务局不能对原告海力通经营工业用盐的行为进行行政处罚，被告盐务局对原告海力通经营工业用盐的行为作出的行政处罚所适用法律、法规错误。
综上，被告盐务局作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：
撤销被告高青县盐务局作出的高盐政处罚字（2014）0004号行政处罚决定书。
案件受理费50.00元，由被告高青县盐务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 张 洪
审 判 员 张宗祯
人民陪审员 刘玉红
二〇一五年四月三十日
书 记 员 许 咪