广东省韶关市武江区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤0203行初4号
原告：曾庆情，男，1965年9月20日出生，汉族，农民，广东省乳源县人，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人：卜伟松，广东维群律师事务所律师。
委托代理人：马艳芬，广东维群律师事务所实习律师。
被告：乳源瑶族自治县乳城镇人民政府，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇侯公渡。
法定代表人：肖福城，镇长。
副职负责人：张新芳，副镇长。
委托代理人：冯耀钧，乳源瑶族自治县司法局乳城司法所司法员。
第三人：乳源瑶族自治县乳城镇健民村委会老青岗村民小组，住所地：乳源瑶族自治县乳城镇健民村委会老青岗村。
负责人：曾庆相，组长。
原告曾庆情诉被告乳源瑶族自治县乳城镇人民政府（以下简称乳城镇政府），第三人乳源瑶族自治县乳城镇健民村委会老青岗村民小组(以下简称老青岗组)镇政府行政合同纠纷一案，原告于2017年12月27日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月2日立案受理后，于2018年1月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理本案。原告曾庆情及其委托代理人卜伟松、马艳芬，被告乳城镇政府的副职负责人张新芳及其委托代理人冯耀钧到庭参加了诉讼。第三人老青岗组经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
侯公渡镇政府（甲方）于2004年9月28日与老青岗组村民肖庆和（乙方）签订《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》。内容有“根据群众的强烈要求，为充分开发利用好青岗温泉，从而带动群众脱贫致富，使资源优势转化为经济优势，经甲乙双方协商一致，达成如下租地协议条款：一、租用范围：地名大岭，东至圳为界，南至田为界，西至塘为界，北至坝子茅地为界（以租地红线图为准）。二、租用时间一定50周年（即2004年10月1日-2054年9月31日止）。如果开发商需要砍伐树木，由开发商通知农户砍伐，树木归乙方。三、租用面积：经双方实地丈量确认山岭面积为6.011亩。四、租用价格：按图纸规划原定于征用区的山岭改为租用，租金每年每亩补偿30元，另加一次性每亩补偿青苗500元，合计补偿人民币12022元（以上补偿含租金、安置补偿）。五、付款方式：经双方确定面积后，甲方在本协议签订之日起二个月内一次性付清50周年租金。甲方付清款项后，土地归甲方使用。租期满后土地权归乙方所有。六、以上租用范围，如有第三方提出权属争议，一切责任由乙方负责，甲方概不负责。七、本协议自双方签字之日起生效，具有法律效力，双方共同遵守执行，不得违约。八、本协议一式四份，甲乙双方及健民村委会、侯公渡镇国土所各执一份为据。”上述协议书乙方签名除肖庆和外，还有曾祥华、曾细全。
原告曾庆情诉称，2004年，原告因当时外出务工，被告为便于租用原告的山岭，以原告没有山岭证，没有到现场丈量确认为由，就与肖庆和、曾祥华、曾细全签订了《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》，该协议书确认的山岭面积为6.011亩。原告知道此事后，找到相关部门处理，经乳源县土地测量队确认，被告实际占用了原告11.28亩的山岭。随后，原告多次找被告协商，被告均不予处理。2017年2月24日，乳城镇人民调解委员会确认此纠纷无法调解，并出具了《调解终结告知书》，告知原告可以到人民法院提起行政诉讼。为维护原告的合法权益不受侵害，请求法院判令：1、确认被告与肖庆和、曾祥华、曾细全于2004年9月28日签订的《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》无效；2、确认被告以租代征占用原告土地的行为违法；3、本案的诉讼费用由被告承担。
曾庆情在诉讼中提交的证据有：1、原告身份证，用以证明原告主体；2、协议书，用以证明协议内容；3、复函、调解书，用以证明原告一直在与被告协商；4、林权证，用以证明林权所有；5、土地测量，用以证明面积；6、（2006）韶中法民一终字第640号《民事判决书》，用以证明涉案土地承包经营权归原告所有。
被告乳城镇政府辩称，不承认原告提交的2013年测量图纸，该份图纸是原告私自带测量队去测量的，没有镇政府及相邻土地权属人的签名。协议的乙方肖庆和、曾祥华、曾细全在原告回到村子里后已经将租用款退回给原告，视为原告是承认该租用协议的。
《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》是镇政府与肖庆和之间基于平等主体签订的民事合同，镇政府没有做出行政行为，本案不属于行政纠纷，依法不属于行政诉讼的受案范围，请求人民法院裁定驳回原告起诉。
乳城镇政府向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1、自留山使用证，用以证明当时我府与肖庆和、曾祥华、曾细全签订协议中的其中一块土地是户主为肖瑶嫲的自留山中的这块土地；2、2004年租地图，用以证明当时租用土地总面积为6.011亩（图纸中标号为27、33的土地）。
经庭审质证，对被告乳城镇政府提交的2份证据，原告曾庆情的质证意见如下：证据1、2三性均有异议，因为没有原件，无法与原件核对一致。
对原告曾庆情提交的6份证据，被告乳城镇政府的质证意见如下：证据1-4无异议；证据4名字不是原告，下面注记是原告和曾宪双共有，两人各有亩数不清楚，不能证明原告拥有所有土地，只是共有人；证据5测量时周边四至的拥有人都要参与，图纸上没有村民、村委会和政府人员的签名，不认可该图纸；证据6无异议。
经审理查明，肖庆和于1952年出生，1956年开始跟随肖瑶嫲生活，一直到1971年肖瑶嫲过世。1982年肖庆和在外参加工作后，于1984年寻到曾庆情承接管理肖瑶嫲的全部遗产。
1981年12月9日，当时的乳源县人民政府颁发乳林证字第006937号《自留山使用证》给肖瑶嫲、曾国洪，证载“地名：大岭子与细岭，面积：柒分，四至：东至塘、南至曾新标岭、西至石山、北至周亚枚岭。”
2004年9月28日，肖庆和与当时的侯公渡镇政府签订《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》。内容有“根据群众的强烈要求，为充分开发利用好青岗温泉，从而带动群众脱贫致富，使资源优势转化为经济优势，经甲乙双方协商一致，达成如下租地协议条款：一、租用范围：地名大岭，东至圳为界，南至田为界，西至塘为界，北至坝子茅地为界（以租地红线图为准）。二、租用时间一定50周年（即2004年10月1日-2054年9月31日止）。如果开发商需要砍伐树木，由开发商通知农户砍伐，树木归乙方。三、租用面积：经双方实地丈量确认山岭面积为6.011亩。四、租用价格：按图纸规划原定于征用区的山岭改为租用，租金每年每亩补偿30元，另加一次性每亩补偿青苗500元，合计补偿人民币12022元（以上补偿含租金、安置补偿）。五、付款方式：经双方确定面积后，甲方在本协议签订之日起二个月内一次性付清50周年租金。甲方付清款项后，土地归甲方使用。租期满后土地权归乙方所有。六、以上租用范围，如有第三方提出权属争议，一切责任由乙方负责，甲方概不负责。七、本协议自双方签字之日起生效，具有法律效力，双方共同遵守执行，不得违约。八、本协议一式四份，甲乙双方及健民村委会、侯公渡镇国土所各执一份为据。”上述协议书乙方签名除肖庆和外，还有曾祥华、曾细全。目前，在该租用山岭上建起了丽宫温泉度假酒店，并在经营使用中。
2005年，侯公渡镇政府合并到乳城镇政府，原来的侯公渡镇政府被撤消。
2006年4月26日，乳源瑶族自治县人民法院对曾庆情、曾凡敏（曾庆情儿子）、肖庆和诉曾祥华、曾凡煌（曾祥华父亲）、曾细全、曾凡胜（曾细全父亲）山岭租金一案，作出（2006）乳法民一初字第30号《民事判决书》，认为曾庆情继承肖瑶嫲的遗产20多年已成事实，因此，肖瑶嫲的自留山出租收入和该山岭内的鱼塘征用补偿款应当归曾庆情父子俩所有。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第七十五条的规定，判决：限曾祥华将其领取的款项返还8000元给曾庆情、曾凡敏，曾细全将其领取的款项6000元返还给曾庆情、曾凡敏。上述判决经韶关市中级人民法院于2006年11月17日作出的（2006）韶中法民一终字第640号《民事判决书》予以维持，已经发生法律效力。
2015年12月28日，乳源瑶族自治县人民政府颁发乳府林证字（2015）第140704号《林权证》给曾宪双，证中第一栏记载“小地名：汤湖园岭，面积：6亩，主要树种：松、杂，四至：东至田、南至田、西至大圳（圳赌塘）、北至曾应六岭交界，注记：此山由曾宪双、曾庆情共同使用（2004年1月至2054年1月已租丽宫）”；第二栏记载“小地名：细岭与大岭，面积：8亩，主要树种：松、杂，四至：东至塘、田，南至曾应六岭交界，西至石山，北至石山，注记：此山由曾宪双、曾庆情共同使用（2004年1月至2054年1月已租丽宫）。”
2017年2月24日，乳城镇人民调解委员会对曾庆情出具《调解终结告知书》，内容有“你位于汤湖园岭的林地林木纠纷一案，未能调解成功。根据《中华人民共和国调解法》之规定，此案调解已终结，你可依法向人民法院起诉或申请上级有关部门处理。”
2017年12月27日，曾庆情向本院提起行政诉讼，请求判令：1、确认乳城镇政府与肖庆和、曾祥华、曾细全于2004年9月28日签订的《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》无效；2、确认乳城镇政府以租代征占用原告土地的行为违法；3、本案的诉讼费用由乳城镇政府负担。
本院认为，乳城镇政府（当时的侯公渡镇政府）与肖庆和等人签订的《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》是民事合同，不是行政合同，不属于行政诉讼受案范围，应驳回原告起诉。理由如下：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二第一款第十一项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”的规定，修订后的行政诉讼法将行政合同纠纷纳入行政诉讼的受案范围。行政合同，是指行政机关为达致维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同中，行政主体并非以民事法人的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，而是以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，在其间行政主体享有行政优益权。而乳城镇政府（当时的侯公渡镇政府）与肖庆和等人于2004年9月28日签订的《关于青岗温泉开发租用山岭协议书》是基于平等主体之间签订的由当时的侯公渡镇政府租用肖庆和等人的“大岭”山岭用于开发青岗温泉的民事合同，其间乳城镇政府并不享有行政优益权。因此，该协议的性质不是行政合同，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，本案应当裁定驳回原告的起诉。原告可另循途径解决其诉求。
老青岗组经本院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述、举证、质证和辩论的权利，并不影响本院对本案的审理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回原告曾庆情的起诉
本案免交案件受理费，原告曾庆情已预交案件受理费50元，可以向本院申请退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 刘三瑞
人民陪审员 刘 玲
人民陪审员 邹建海
二〇一八年三月二十三日
书 记 员 黎 宸