云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终209号
上诉人（一审原告）郑耀发，男，汉族，1947年6月12日生，住景洪市。
委托代理人金则辉，云南万成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）景洪市人民政府。
住所地：景洪市嘎兰中路**号。
法定代表人白玲，市长。
委托代理人蒋路晋，云南律政律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
委托代理人车志华，景洪市国土资源局执法监察大队工作人员。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）西双版纳傣族自治州人民政府。
住所地：景洪市宣慰大道**号。
法定代表人罗红江，州长。
委托代理人许安，西双版纳傣族自治州人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
上诉人郑耀发因诉景洪市人民政府（以下简称市政府）、西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政强制及行政复议一案，不服云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2017）云28行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人郑耀发及其委托代理人金则辉，被上诉人市政府的负责人贾胜生及委托代理人蒋路晋、车志华，被上诉人州政府的委托代理人许安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，2013年4月23日，景洪市国土资源局、景洪市住房和城乡建设局、西双版纳州公路路政管理支队联合发布公告，为建设景宽公路，要求在市政府2012年10月10日景宽公路建设《公告》发布后，在公告确定的征地范围内，未经行政主管部门批准或许可抢建、抢搭的违法建筑物、构筑物和设施，限期当事人自行拆除，逾期不拆除的，行政主管部门将依职权强制拆除，并予以相应的行政处罚。景洪市国土资源局对郑耀发的建房行为依次作出如下处理：2014年6月12日，下发《责令停止违法行为通知书》，认为其未经批准擅自在农用地上建房，其行为违反了土地管理法第36条第二款的规定，责令其立即停止非法占地行为。2014年7月13日下发《催告书》，认为郑耀发土地上建筑不符合土地总体规划，已于2014年6月12日发放给郑耀发，限期其在2014年6月15日前自行拆除，郑耀发未履行，现依照相关规定，限期其于2004年7月29日前自行拆除，否则将依法强制拆除。并于2014年7月14日将该催告书贴于郑耀发所盖房屋墙上。2015年3月31日下发《限期拆除通知书》，认为其未经批准擅自在农用地上建房，违反了相关法律规定，责令其在15日内自行拆除，否则将强制拆除。2015年5月7日市政府作出[2015]第001号行政强制执行决定书（以下简称1号决定），认为郑耀发未经批准，擅自占用农用地违法建房，违反相关法律规定，市政府将于2015年5月7日开始对涉案违章建筑强制拆除。郑耀发于2015年5月7日收到该决定书，市政府于2015年5月14日将涉案违章建筑强制拆除，又于2015年7月22日作出[2015]第051号行政强制执行决定书（以下简称51号决定），认为郑耀发未经批准擅自在农用地上建房，违反了相关法律规定，依照行政强制法第44条的规定，已于2015年5月7日开始对涉案房屋执行强制拆除，并告知其若不服决定，可申请行政复议或者提起诉讼的权利。郑耀发不服该决定，于2015年8月17日向州政府申请行政复议，州政府于2015年10月17日作出西政行复决字[2015]13号行政复议决定书（以下简称13号复议决定），认为市政府作出51号决定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，维持了市政府作出的51号决定的行政行为。
一审判决认为，郑耀发违法建盖房屋，行政机关依照相关法律规定，经过公告、催告等法定程序，对其不自行拆除的违章建筑物进行拆除，该行政行为适当。郑耀发的诉讼请求没有事实和法律依据，故不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑耀发的诉讼请求。案件受理费50元，由郑耀发负担。
郑耀发上诉称，其并非违规建房，也不是非法占用农用地建盖房屋，是在有批准手续的土地上翻新房屋，一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求撤销一审判决，支持其一审诉请：1.确认市政府作出的51号决定违法并予以撤销；2.撤销州政府作出的13号复议决定。
市政府答辩称，郑耀发所建盖的房屋位于农用地上，属未经批准擅自占用集体农用地非法建房的行为，应当拆除。市政府作出1号决定并对其违章建筑进行强制拆除，随后又作出51号决定，是对之前的行政文书因适用法律不当而进行更正。市政府作出的51号决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，依法驳回郑耀发的上诉请求。
州政府答辩称，郑耀发未经批准擅自占用农用地建盖房屋，违反了土地管理法的有关规定，市政府依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，作出51号决定，并对其违建的房屋进行强制拆除，事实清楚，证据确凿，处理程序适当。州政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回郑耀发的上诉请求，维持一审判决。
各方当事人所举证据经由一审法院全部移送本院，一审法院对上述各方所举证据审核认为，上述证据符合行政诉讼证据的规定，予以采纳。一审法院对本案各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。
一审法院认定的本案事实清楚，本院予以确认。
二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即市政府作出的51号决定、州政府作出的13号复议决定是否合法进行了辩论。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。本案中，景洪市国土资源局作出《限期拆除通知书》，认定郑耀发未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用农用地建房，并责令其于15日内拆除，该处罚决定已发生法律效力。市政府在没有申请人民法院强制执行的情况下直接作出1号决定，并于5月14日对郑耀发的房屋进行了强制拆除，之后又于7月22日作出51号决定，对1号决定予以撤销，市政府作出51号决定的行为违反了上述法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；行政行为违法，但不具有可撤销内容的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。本案中，市政府2015年7月22日作出的51号决定所针对的郑耀发位于景宽公路k4km﹢560m处的建筑物在2015年5月14日被拆除，撤销该行政强制决定已没有实际意义，故根据上述法律规定对该51号决定依法应予确认违法。州政府作出的复议决定维持了市政府作出的违法的51号决定，属适用法律错误应一并予以确认违法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2017）云28行初1号行政判决；
二、确认景洪市人民政府作出的景府政强执决字〔2015〕第051号行政强制执行决定及云南省西双版纳傣族自治州人民政府作出的西政行复决字〔2015〕13号行政复议决定违法。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由景洪市人民政府、西双版纳傣族自治州人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年九月十二日
书记员 包欣鑫