浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行初59号
原告陈青弟，男，汉族，1971年10月28日出生，住浙江省瑞安市。
委托代理人葛如贵，黑龙江郝雅枫律师事务所律师。
被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路市政大院。
法定代表人陈胜峰，市长。
委托代理人陈雷，该单位工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
原告陈青弟不服瑞安市人民政府作出的《关于对陈青弟要求征地补偿申请的答复》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年7月7日公开开庭审理了本案。原告陈青弟及其委托代理人葛如贵，被告瑞安市人民政府的委托代理人陈�、余心海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
瑞安市人民政府针对陈青弟提出的征地补偿申请，于2015年9月1日作出《关于对陈青弟要求征地补偿申请的答复》，内容如下：1.丁山二期围垦工程涉及插茜作业政策处理。丁山二期围垦工程项目于1999年6月立项，2004年1月完成工程可行性研究报告审批，2005年初步设计方案通过审批，2005年11月领取滩涂围垦许可证，2007年6月开工建设。随着滩涂围垦工程实施，工程范围内的一批插茜户不能继续从事插茜作业，需要转产转业。为确保滩涂围垦工程顺利实施，瑞安市人民政府遵循“以人为本”的原则，充分考虑插茜户的利益，在反复调查摸底、多次召开不同层次会议听取意见及委托评估的基础上，于2006年4月29日，印发了《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号），决定对于丁山二期围垦工程所涉及的插茜户，给予适当补偿。之后为了进一步妥善做好政策处理工作，针对插茜户提出的要求，结合工作实际，又于2007年8月15日印发《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号）文件，提高了插茜作业补偿标准。2.关于陈青弟户插茜作业经济补偿问题。根据瑞政发[2006]98号和瑞政发[2007]129号文件规定，对插茜作业经济补偿包括两项内容：转产转业补偿和生产设施补偿。2015年8月25日，瑞安滨海新区开发建设管理委员会就你户向瑞安市人民政府提起的征地补偿申请，再次召开协调会议，并充分听取你户关于补偿的相关意见。现就你户的插茜作业经济补偿说明如下。（1）转产转业补偿。插茜作业转产转业补偿，以捕捞许可证为准，对被注销捕捞许�证的每户插茜作业户实行一次性转产转业补偿。以2004年、2005年、2006年三年插茜作业的收入的平均数（含劳务成本费）作为插茜作业一年的转产转业补偿标准，经测算转产转业费为70760元/年。补偿时间仍为三年。你户转产转业补偿金为212280元。（2）生产设施补偿。插茜作业生产设施补偿，按照每户4栏插茜作业平均宽度作为生产设施补偿计算基数（计算单位：米），按432元/米计算补偿额，插茜作业附属设施则按每户一次性补偿2000元。经调查核对，你户4栏插茜作业平均宽度为127.75米，生产设施2付，补偿金额为110376元、船只等附属生产工具补偿金为2000元。以上两项补偿金额相加，你户插茜作业经济补偿金额为324656元。3.关于陈青弟户征地补偿申请的说明。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国海域使用管理法》明确规定：滩涂资源属于国家所有。而你户取得�插茜渔业捕捞许可，并不代表确认滩涂权属。因此，丁山二期围垦工程项目经依法批准，在工程范围内的滩涂上依法实施围垦，不属于土地征收行为，不存在土地法意义上的征地补偿。因此你户提出按照《土地管理法》补偿海涂征收补偿费和安置补助费，并建立插茜户社会养老保险账户的补偿申请，没有法律依据和事实依据。鉴于瑞安丁山二期围垦工程的实施，你户插茜作业所在的滩涂被围垦，造成事实上你户不能继续从事插茜作业而带来损失，故按照我市统一的插茜作业转产转业补偿标准，对你户予以212280元转产转业补偿，实际上就是对你户不能在原滩涂范围继续从事插茜作业的经济补偿。
被告瑞安市人民政府在举证期限内提供的证据有：1.《关于瑞安丁山二期、三期海涂围垦工程项目建议书的批复》（浙围计[1999]29号）、《�于瑞安丁山二期围涂工程可行性研究报告的批复》（浙围建[2004]3号）、《关于瑞安丁山二期围涂工程初步设计的批复》（浙围建[2005]21号）、《围垦许可证》（编号NO.2005008）及地理范围图，证明涉案丁山二期围垦工程项目已获得相关批准文件。2.《瑞安市人民政府关于加强沿海滩涂使用管理的通告》（瑞政告[2003]24号）、《瑞安市人民政府关于丁山二期围涂工程进场施工的通告》（瑞政告[2007]49号），证明被告就海涂管理的通告内容及项目已进场施工事实。3.《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程垦区政策处理办法的通知》（瑞政发[2004]272号）、《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号）、《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号），证明被告对丁山二期围垦范围内�插茜作业户补偿标准具体规定。4.插茜作业政策处理对象情况调查表、丁山二期围垦造地建设区域内董田插茜队社员名单、插茜队围垦区分布名单、《关于丁山二期围垦区域内插茜作业情况的公示》，证明被告对插茜户作业范围、生产设施设备所作调查及公示。5.土地承包权证审批表及承包合同，证明原告在1999年的第二轮土地承包中实际享有土地承包权。6.征地补偿申请书、协商会议记录、瑞安海洋与渔业局《关于对滨管委[2015]23号文件的复函》（瑞海渔[2015]15号），证明原告提出征地补偿申请，被告进行核实并组织协商。7.《关于对陈青弟要求征地补偿申请的答复》，证明被诉行政行为的内容。8.浙江省平阳县人民法院行政判决书[（2008）平行初字第38号]、浙江省温州市中级人民法院行政判决书[（2008）温行终字第165号、（2008）温行初字第46号]、浙江省高级人民法院行政判决书[（2009）浙行终字第230号]，证明相关事实已由原生效判决确定。
被告在开庭前提供的证据有：瑞安东海滩涂综合开发工程指挥部《关于要求对围垦工程垦区养殖插茜作业评估的函》[瑞围指（2004）7号]、《项目评估报告书》。
原告陈青弟诉称：1.被诉答复适用法律、法规错误。被告没有依法许可原告的《渔业捕捞许可证》的延续申请，同时在事实上收回了原告实际插茜的滩涂使用权，导致原告无法继续从事插茜作业，侵犯原告的财产权，造成原告的巨大损失。被告收回原告实际拥有的滩涂使用权后，理应依据《中华人民共和国物权法》第一百二十二条、一百二十三条的规定和《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条的规定，同时参照《中华人民共和国渔业法》第十四条、《中华人�共和国土地管理法》第四十六条、四十七条的规定，并参照《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十三条、二十四条、二十五条、二十九条的规定，对原告作出合理合法的补偿，而不应当按照没有依据相关法律法规作出的《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号文件）和《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号文件）的规定，对原告的损失作出没有法律依据的补偿决定。2.被告作出的瑞政发[2006]98号文件和瑞政发[2007]129号文件，没有法律依据，不具有合法性。被告于2006年5月16日作出的《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号文件）和于2007年8月15日作出的《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作�政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号文件），故意忽略了原告依靠插茜作业保障全家生活，《渔业捕捞许可证》对应特定区域滩涂，被告没有依法颁发该滩涂的使用权证的事实，在没有法律依据的情况下，作出了不合理不合法的补偿决定，不具有合法性、合理性、正当性。请求撤销被诉答复，责令被告重新作出答复。同时，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条的规定，申请本院对《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号文件）和《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号文件）进行审查，依法确认其是否具有合法性。
原告陈青弟在举证期限内提供的证据有：1.原瑞安县人民政府《批转莘塍区公所〈关于董田乡插茜作业�有关海塗养殖问题规定的报告〉的通知》[瑞政发（1984）124号]，证明插茜作业中的人员定位为专渔户，在土改中没有分得土地。同时证明浅海滩涂的使用权以原乡界址为准，由县政府颁发使用权证。2.《渔业捕捞许可证》，证明原告是插茜户的事实。
被告瑞安市人民政府辩称：1.原告诉请对涉案滩涂围垦应按土地征收制度及行政许可撤销补偿制度进行补偿的主张，缺乏事实和法律依据。2.被告在被诉答复中确定的补偿内容合法、合理。请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，双方当事人围绕被诉答复事实是否清楚、适用法律是否正确，《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号文件）和《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批�》（瑞政发[2007]129号文件）是否合法进行了举证、质证。综合双方当事人的意见，本院对证据认定如下：1.被告开庭前提交的瑞安东海滩涂综合开发工程指挥部《关于要求对围垦工程垦区养殖插茜作业评估的函》[瑞围指（2004）7号]、《项目评估报告书》，已经超过法定的举证期限，本院不予接纳。2.被告提交的《关于瑞安丁山二期、三期海涂围垦工程项目建议书的批复》（浙围计[1999]29号）、《关于瑞安丁山二期围涂工程可行性研究报告的批复》（浙围建[2004]3号）、《关于瑞安丁山二期围涂工程初步设计的批复》（浙围建[2005]21号）、《瑞安市人民政府关于加强沿海滩涂使用管理的通告》（瑞政告[2003]24号）、《瑞安市人民政府关于丁山二期围涂工程进场施工的通告》（瑞政告[2007]49号），与本案不具有关联性，本院不予采信。3.原告提交的原瑞安县人民政府《批转�塍区公所〈关于董田乡插茜作业与有关海塗养殖问题规定的报告〉的通知》[瑞政发（1984）124号]及被告提交的土地承包权证审批表及承包合同，双方对其真实性没有异议，本院予以采信。上述证据可以证实解放初期的插茜渔户在土改中没有分到土地，但不能证明领有《渔业捕捞许可证》的插茜户在土地承包时没有取得集体土地承包经营权。况且，原告户已经实际享有集体土地承包经营权，即便转产转业也不存在养老保险方面的问题。原告诉称被告应为其及家人建立插茜户养老保险账户，缺乏事实和法律依据。4.原告提交的《渔业捕捞许可证》内容真实，本院予以采信，但该捕捞许可证载明的年审有效期至2006年11月15日止。期满，原告未再申请年审。根据2004年农业部颁布实施的《渔业捕捞许可管理规定》第三十五条第一款的规定：“逾期未年审或年审不�格的、证书载明的渔船主机功率与实际功率不符的、应贴附而未贴附功率凭证或功率凭证贴附不足或贴附无效功率凭证的、以欺骗或其他方法非法取得的，以及涂改、伪造、变造、买卖、出租或以其他形式转让的渔业捕捞许可证，为无效渔业捕捞许可证。”原告主张被告应当按照行政许可撤回补偿制度进行补偿，本院不予采信。5.原、被告提交的其他证据，双方当事人对其真实性没有异议，本院予以采信。
根据上述采信的证据以及双方当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实：涉案丁山二期围垦工程位于瑞安东海岸，于2005年11月14日由浙江省围垦局颁发《围垦许可证》。原告在该滩涂上从事插茜捕捞作业，并领有《渔业捕捞许可证》，许可年审有效期至2006年11月15日止。期满，原告未再申请年审。2004年12月15日，被�印发瑞政发[2004]272号文件，对涉案围垦工程的政策处理作出规定。2006年5月16日，被告印发瑞政发[2006]98号文件，对涉案围垦工程的插茜作业政策处理作出专门规定。2007年8月15日，被告作出瑞政发[2007]129号文件，对原插茜政策补偿方案进行调整。调整后，具体补偿方案为：转产转业补偿标准以2004年、2005年、2006年三年插茜作业的收入的平均数（含劳务成本费）作为插茜作业一年的转产转业补偿标准，经测算转产转业补偿费70760元/年，补偿时间为三年；生产设施补偿以每户4栏插茜作业平均宽度作为生产设施补偿计算基数，按432元/米计算补偿2付；插茜作业附属设施以每户2000元标准一次性补偿。2014年5月15日，原告陈青弟及其他插茜户就涉案海域围垦向被告瑞安市人民政府提出征地补偿申请。2015年9月1日，被告作出被诉答复。原告不服，遂提起本案诉讼。
本院认为：1.《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号文件）和《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号文件）系被告瑞安市人民政府制定的关于涉案滩涂围垦工程的政策补偿方案，不属于可反复适用的规范性文件。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定申请对上述文件进行规范性文件审查，本院不予准许。但被诉答复实质系被告对插茜户所作的补偿决定，原告在本案中请求一并审查补偿方案，本院予以准许。2.《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号）系被告针对丁山二期围垦工程插茜作业于2006年制定的补偿方案，而瑞政发[2007]129号文件则是瑞安市人民政府针对原插茜作业政策补偿方案所作的一次局部调整，也应当适用原补偿方案制定时的法律、法规规定。但是，当时的法律、法规对于滩涂围垦工程的政策补偿并无明确规定。因此，瑞安市人民政府根据丁山二期围垦工程插茜作业补偿工作的实际情况，结合当地经济，作出涉案补偿方案及调整方案，并不违反法律的规定。被告瑞安市人民政府在收到原告的补偿申请后，召开插茜户政策处理协调会听取插茜户代表的意见，依据补偿方案作出被诉答复，并无不当。原告陈青弟主张应当按照土地征收的相关标准制定补偿方案，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原告陈青弟要求撤销被诉批复的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈青弟的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告陈青弟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
人民陪审员 黄嘉毅
二〇一六年八月十九日
代书 记员 李 凯
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附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。