广东省梅州市梅江区人民法院
刑事判决书
（2017）粤1402刑初335号
公诉机关梅州市梅江区人民检察院。
被告人罗欣，女，1982年7月11日出生，汉族，大学本科文化，现任梅江区人民武装部职员，户籍所在地广东省梅州市梅江区，现住梅江区。2017年10月20日被梅州市梅江区人民法院取保候审。
梅州市梅江区人民检察院以梅区检诉刑诉（2017）294号起诉书指控被告人罗欣犯玩忽职守罪，于2017年10月19日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。梅州市梅江区人民检察院指派检察员林翠婷、黄浩出庭支持公诉，被告人罗欣到庭参加了诉讼。现已审理终结。
梅州市梅江区人民检察院指控：2013年8月至2015年4月，被告人罗欣在任梅江区西阳镇人民政府扶贫专干，负责西阳镇扶贫开发领导小组办公室日常工作期间，在具体负责组织实施西阳镇2013年度不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置（以下简称“两不具备”）工作过程中，未按照《广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作实施方案》等相关政策规定验收、核实农户的申报材料，把关不严，致使不在西阳镇新田村杨梅隔和西阳镇桃坪村油皮寨的搬迁范围、不符合补助条件的47户农户通过了2013年度“两不具备”的申报审核，使得每户农户均领取了人民币3万元的搬迁安置专项资金，造成共计人民币141万元的“两不具备”搬迁安置专项资金被骗取，给国家造成了经济损失。
2017年7月12日，被告人罗欣主动到梅江区人民检察院反渎职侵权局投案自首。
上述犯罪事实，公诉机关向法庭出示和宣读了被告人罗欣的供述和亲笔供词，证人证言、书证、鉴定意见等证据。公诉机关认为，被告人罗欣身为国家机关工作人员，在履行西阳镇扶贫开发领导小组办公室日常工作期间，严重不负责任，不认真履行工作职责，未按照《广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作实施方案》等相关政策规定验收、核实农户的申报材料，把关不严，造成共计人民币141万元的“两不具备”搬迁安置专项资金被骗取，给国家造成了经济损失。其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，已构成玩忽职守罪。被告人罗欣具有自首情节，可以从轻或者减轻处罚，现提起公诉，请依法惩处。
被告人罗欣对公诉机关指控的事实无异议，但认为其行为不构成犯罪，是工作中的一般失误。
经审理查明:
从2010年开始，广东省开始农村低收入住房困难户住房改造建设工作（以下简称“住房困难户改造”工作）和不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作（以下简称“两不具备”工作），“住房困难户改造”工作的指导思想是将该工作作为实施广东“十二五”规划和建设幸福广东的重要工作，作为“双到”工作的重要内容，帮助农村低收入住房困难户建设和改造住房，切实改善农村居民居住条件。实施对象是各地级以上市人民政府按照省扶贫开发领导小组《关于认真做好我省农村低收入住房困难户核查和确认工作的通知》（粤贫明电[2009]1号）的要求上报，并经省扶贫办核查确认的全省54.15万户农村低收入住房困难户。根据《广东省农村低收入住房困难户住房改造建设实施细则》和粤贫办【2010】39号《关于做好我省农村低收入住房困难户有关信息管理工作的通知》的要求，要求各有关乡镇负责建立本乡镇包括贫困村在内的所以扶持对象专项档案，逐户登记造册，对农户住房改造申请表、政府补助审批表、改造前后住房资料等要整理归档，规范管理。还要求镇政府负责房屋改造前后全貌照片的摄制和录入工作。根据粤府办【2010】6号《广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作实施方案》的规定，其指导思想是对不具备生产生活条件的贫困村庄群众实行搬迁安置，原则是整村搬迁、稳步推进，但可以分期分批进行。扶持范围是离村委会或大村6公里以上、200人以下，且解决“五难”问题成本过大的革命老区、少数民族地区、石灰岩地区等贫困地区的边远分散村庄，以及存在严重地质灾难的村庄。要求：1、原则上以一个家庭为一户，一个家庭有多个儿子的，未结婚的与父母共作一户；已结婚的单独作一户；全部结婚，父母跟随其中一个儿子作一户。2、在上报年度计划前已自发搬迁离村，并且已建或购买楼房的农户不列入补助范围；靠租房或建泥砖房居住的农户可列入补助范围。根据粤贫【2011】9号《关于进一步做好不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作的通知》中的补助标准为：我省对搬迁农户每户统筹补助3万元。其中，省政府每户补助1万元；从“6.30扶贫济困日活动”募集的省统筹资金中安排资金每户补助1万元；对属于省农村低收入住房困难户的搬迁户，从农村低收入住房困难户住房改造资金中每户补助1万元，对不属于省农村低收入住房困难户的搬迁户，从“6.30扶贫济困日活动”募集资金中再安排资金每户补助1万元。
2011年7月，西阳镇政府与梅县县政府签订《梅县农村低收入住房困难户住房改造建设工作和不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作》目标责任书，要求在2015年完成目标工作。2013年西阳镇政府行政划归梅江区管辖。
2013年8月至2015年4月，被告人罗欣在任梅江区西阳镇人民政府扶贫专干，负责西阳镇扶贫开发领导小组办公室日常工作期间，在具体负责组织实施西阳镇2013年度“两不具备工作”过程中，未按照《广东省农村低收入住房困难户住房改造建设实施细则》和粤贫办【2010】39号《关于做好我省农村低收入住房困难户有关信息管理工作的通知》以及《广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作实施方案》等相关政策规定验收、核实农户的申报材料，把关不严，致使张某新、何某民、杨某香、李某乔、丘某芳、何某生、张某访、李某英、黄某昌、熊某祥10户农户，不符合补助条件却通过了2013年度“两不具备”的申报审核，使得每户农户均领取了人民币3万元的搬迁安置专项资金，造成共计人民币30万元的“两不具备”搬迁安置专项资金被骗取，给国家造成了经济损失。
张某新、何某民、杨某香、李某乔、丘某芳、何某生、张某访、李某英、黄某昌、熊某祥10户农户，在其申报材料中不符合补助条件有如下情形：
1、张某新户，其申报材料中的购房合同是张某新在1994年购房的公证书；
2、何某民户，其申报材料中的房屋买卖合同是何某民卖房给他人，而不是其本人买房；
3、杨某香户，其申报材料中的购房合同是杨某香和熊庆云夫妻二人互签的买卖合同；
4、李某乔户，申报材料的户主姓名是李某乔，但购房合同是其女儿李某芳的名，新、旧房子相片的人员也是李某芳本人；
5、丘某芳户，系外嫁女，常年不在村里居住，其申报材料中的购房合同买方是丘某芳、邬清松夫妻两人；
6、何某生户，与何某民是父子关系，去申报材料中的购房合同卖方是其儿子何某民；
7、张某访户，其申报材料中新、旧房屋的相片实际是其现借住的房子的大门和小门的相片，购房合同是虚假的；
8、李某英户，其申报材料中显示李某英是1933年出生，购房合同是2014年向他人购房；
9、黄某昌户，其申报材料中的建房准建证是1998年12月批准的；
10、熊某祥户，其申报材料中的基本信息表显示，熊某祥计划新建面积是93.6平方米，计划自筹资金59万元，申请扶贫资金3万元，合计是62万元。
公诉机关指控被告人罗欣把关不严，监管不力，未按照《广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作实施方案》等相关政策规定对农户申报“两不具备”项目认真审核把关，致使不在西阳镇新田村杨梅隔和西阳镇桃坪村油皮寨的搬迁范围、不符合补助条件的47户农户通过了2013年度“两不具备”的申报审核，47户农户中只提供了对张某新、何某民、杨某香、李某乔、丘某芳、何某生、张某访、李某英、黄某昌、熊某祥、吴某喜、陈某昌、陈某、邓某浩、杜某富、钟某平、曾某英17户的询问笔录和辨认笔录，对另外30户农户没有进行调查询问。2017年7月12日，被告人罗欣主动到梅江区人民检察院反渎职侵权局投案自首。
上述事实，有公诉机关提供，并经开庭出示、质证，本院查证属实的如下证据予以证实。
1、被告人罗欣的供述与辩解、亲笔供词。
其在2013年8月至2015年9月，在梅江区西阳镇人民政府工作，担任扶贫专干。主要工作职责是对西阳镇不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作的检查、验收、审核，专门会同区级扶贫部门进行联合检查、验收、审核，向梅江区扶贫办报送不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作进度情况等。另外其还负责做好西阳镇的扶贫双到工作；与帮扶单位进行沟通、协调工作。据其所知，广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作属于省扶贫工作项目，目标任务就是从2011年开始到2015年，用5年左右时间集中力量完成搬迁安置任务。根据当地实际和农户意愿，实行集中安置和分散安置相结合，农村安置和城镇安置相结合，建房安置和买房安置相结合。根据粤府办[2010]6号文、粤贫办[2011]9号文等相关系列文件规定，广东省不具备生产生活条件贫困村庄搬迁安置工作属于省扶贫工作项目；且该工作项目的目标任务、安置形式、扶持范围、有关要求、补助标准都有详细规定。根据粤农计[2012]132号文、粤扶办[2012]35号文及其他相关系列文件规定,“两不具备”项目要逐村提供搬迁可行性报告和村民自愿搬迁签名，经论证并公示后逐级申报。要求各地要以认真负责的态度核实申报材料；确保申报材料各项内容的一致性和完整性，切实提高申报材料质量，并对申报项目的真实性负责，严格确定条件，提高申报质量。根据广东省人民政府办公厅有关文件规定，离村委会或大村6公里以上、200人以下，且解决“五难”问题成本过大的革命老区、少数民族地区、石灰岩地区等贫困地区的边远分散村庄，以及存在严重地质灾害的村庄，列入扶持范围。原则上：1、一个家庭为一户，一个家庭有多个儿子的，未结婚的与父母共作一户；已结婚的单独作一户；全都结婚的，父母跟随其中一个儿子作一户。2、在上报年度搬迁计划前已自发搬迁离村，并且已建或购买楼房的农户不列入补助范围；靠租房或建泥砖房居住的农户可以列入补助范围。2013年西阳镇共有2个自然村57户申报了“两不具备”补助资金，分别是西阳镇新田村杨梅隔有25户，西阳镇桃坪村油皮寨有32户。在申报和检查验收上述“两不具备”项目时，其实只有曾某宏、温某娥等10户农户是西阳镇新田村杨梅隔和西阳镇桃坪村油皮寨的农户，其他张某新、杜某富、钟某平等47户农户（分别是秀竹村、清凉村、溪田村、白水村、明山村的农户）都不是西阳镇新田村杨梅隔和西阳镇桃坪村油皮寨的农户，实际上这47户农户不属于西阳镇2013年度“两不具备”申报范围，是不符合“两不具备”项目申报条件的。
2、证人证言
[1]黄某昌（男，明山村2013年度申报村民）的证言，证实其是西阳镇明山村村民，1995年搬迁到四平村居住，1998年在该村购得一块地皮，2008年才动工建好第一层楼房，2011年加盖第二层，2014年才完工。后来听说有房屋补助资金可以领取，之后找到明山村支部书记李某昌申请2013年度“两不具备”专项补助资金，按照要求提交了资料，并于2015年2月份领取到3万元补助资金。
[2]何某民（男，白水村2013年度申报村民）的证言，证实其是白水村村民，1997年搬迁到梅城泰康路租房居住，2012年在白宫阁公岭建设路23号购买了老瓦房，半年后进行改建，2013年竣工，2016年10月搬进去居住。2012年年底按照白水村村委干部李某松的要求进行了申报，同时还以其父亲何某生的名义申报了两不具备补助资金，2015年2月份领取到补助款6万元，实际上其于2010年已经从西阳镇白水村搬离到梅江区江南三乡居住了。
[3]熊某祥（男，清凉村2013年度申报村民）的证言，证实其是清凉村村民，2002年购买了梅州市梅县区华侨城富贵花园17栋802房，2013年在龙坑村购买了一块地皮并建了4层半的楼房。2012年12月底村委主任杜某富说可以申报房屋补助资金，之后就提交了相关申报材料，2015年2月底领取到了补助款。
[4]张某新（男，秀竹村2013年度申报村民）的证言，证实其是秀竹村上畲村民，原居住房屋已经倒塌，1994年在西阳镇圩镇和平下街65号购买了一栋二层瓦面的楼房并一直居住，2013年对该房屋进行了修缮。之后找到秀竹村干部陈某华申报该资金补助，验收时因为其老屋比较远所以验收组就没有到其老屋进行拍照，是其事后按照要求补拍提交之后给到陈某华的。
[5]张某访（男，36岁，白水村村民）的证言亲笔证词，证实其申报了2013年度“两不具备”补助资金，验收表上的新旧屋房子均是其借助房屋的小门前和大门前拍的，其并没有实际购房，也没有跟别人签订过房屋买卖协议。
[6]伍某礼（男，51岁）的证言，证实其与张某访之间的房屋买卖合同是别人伪造的，其从未将老祖屋出售给任何人，张某访曾经借住过。
[7]李某松（男，40岁）的证言证实，其以祖母李某英的名义申请了2013年度两不具备补助款，但实际上她是没有购房的，是不符合条件的。
[8]李某芳（女，38，白水村外嫁女）的证言，证实其2011年购买了李新明的住房并于2012年结婚并跟丈夫居住在西阳镇和平上街，2013年度以其父亲李某乔名义申请了两不具备补助资金，按照要求提交了申报材料，其中材料中的老屋照片是在龙坑村村门口附近的一间老屋面前照相的。
[9]丘某芳（女，43岁，白水村村民）的证言，证实其申请了2013年度两不具备补助款，2003年一直在西阳镇圩镇附近租房居住，2012年12月，在西阳镇氮肥厂福利区宿舍购买了一套二手房居住至今。因为其是外嫁女而且常年在外并没有在白水村定居，所以其认为自己是不符合申报条件的。
[10]杨某香、熊某云（夫妻关系）的证言亲笔证词，证实其大约15年前从西阳镇白水村老屋搬到程江镇槐岗村居住，当时购买了别人的老屋；2012年在旁边购买了一块地新建了一栋2层新屋，房屋买卖合同是夫妻双方互签。
3、辨认笔录
（1）何某民对其补助资金申报材料进行了指认辩签。
（2）张某访对其补助资金申报材料进行了指认辩签，指认出合同协议是伪造的，其本人于2015年5月18日领取了3万元补助款。
（3）伍某礼对张某访申报补助资金材料中的房屋买卖协议书进行了指认辩签，指认出甲方签名并不是其本人签署。
（4）李某松对李某英的补助资金申报资料进行了辨认辩签，指认出房屋买卖合同是伪造的。
（5）李某芳对其补助资金申报材料进行了指认辩签，指认出合同协议是伪造的，实际购房时间为2011年，验收表上的旧屋照片是在龙坑村照的。
（6）杨某香、熊某云对其补助资金申报材料进行了指认辩签。
（7）罗欣对验收名单上的签名进行了辨认，指出均属于其本人亲笔书写。
4、书证物证
（1）情况说明：证实被告人罗欣于2017年7月12日主动到梅州市梅江区人民检察院反渎职侵权局投案并如实供述自己罪行，具有自首情节。
（2）户籍信息：证实被告人罗欣具有完全刑事责任能力。
（3）身份信息档案、任职文件、工作表现证明：证实被告人罗欣的相关学历、工作以及入党情况，2013年7年3日调入梅江区西阳镇社会保障服务中心，8月8日经西阳镇党政人大联席会议决定任西阳镇政府扶贫专干，负责西阳镇扶贫开发领导小组办公室日常工作。西阳镇人民政府出具工作表现证实罗欣工作表现好等。
（4）广东省人民政府办公厅文件粤府办[2010]6号文件、广东省扶贫开发领导小组文件粤贫[2011]9号文件、广东省农业厅财政厅粤农计[2012]132文件、广东省扶贫开发办公室财政厅粤扶办[2012]35号文件。
①粤府办[2010]6号文件规定：
工作原则之一是整村搬迁，搬迁的村庄需全部农户搬迁，但可以分期分批进行。
补助要求是:原则上以一个家庭为一户，一个家庭有多个儿子的，未结婚的与父母共作一户；已结婚的单独作一户；全部结婚的，父母跟随其中一个儿子作一户。在上报年度搬迁计划前已自发搬离村，并且已建购买楼房的农户不列入补助范围；靠租房或建泥砖房居住的农户可列入补助范围。
职责分工：县级政府是组织实施搬迁工作的责任主体，认真摸清搬迁村庄的情况，逐村进行搬迁安置的可行性论证，制订扶持搬迁规划，完善配套政策措施，抓好搬迁安置任务的落实。乡镇政府是搬迁安置工作的具体组织者。各级扶贫办（老建办）负责具体管理工作，包括掌握不具备生产生活条件贫困村的情况，拟订扶持搬迁计划，检查督促和指导镇、村抓好搬迁安置落实等工作。县级扶贫办（老建办）要对两不具备的贫困村造册登记，逐级上报省扶贫办。
②粤贫[2011]9号文件规定：
目标任务：根据2010年核查上报并经省扶贫办抽查核定的数据确定，其中梅州是515个村10080户。
搬迁规划：2011年6月中旬前进行分级公示，镇的公示名单具体到搬迁户，6月底前登记造册并录入电脑。
论证立项：每年7月20日前，各县要对当年拟搬迁村庄逐村开展可行性论证和立项。根据论证结果进行逐村立项并制订搬迁方案。
分类指导：既要确保整村迁出，也要确保不搞突击搬迁、强迫搬迁，条件成熟一条村搬迁一条村。要在充分尊重农户意愿，因地因户制宜，采取集中和分散、就近和外地、农村和城镇、建房和买房、务农和非农安置相结合等形式，由农户自主选择安置方式。选择建房的，村民必须在项目下达后一个月内动工建设，争取次年春节前完工入住。
职责：市级扶贫部门业务指导，把好项目申报审核关，指导县扶贫部门开展搬迁置工作。县级政府是责任主体，制定全县的搬迁规划和逐村搬迁方案，落实工作措施，做好建档立卡、电脑录入、项目申报等。乡镇政府负责具体组织实施搬迁安置工作，要逐村逐户了解群众搬迁意愿，造册登记等。
③西阳镇“两不具备”搬迁安置工作情况说明：对搬迁安置工作进行了详细说明。
（5）2013年梅江区西阳镇“两不具备”贫困村庄搬迁申报书复印件、公示名单、搬迁工程验收表：证实新田村杨梅隔、桃坪村油皮寨两地方全村村民搬迁具有可行性。2013年度两村共有57户申报了“两不具备”补助资金，但只有10户属于上述两村人员，剩余47户均属于西阳镇其他村庄。
（6）证明：白水村、明山村、溪田村、清凉村、秀竹村各村委会均出具证明证实其所属村庄的涉案47户村民不属于2013年度“两不具备”搬迁项目申报工作，各自村庄2013年度未进行申报。
（7）客家村镇银行、梅州市财政局相关资金材料：证实2013年度西阳镇相关申报“两不具备”扶贫补助款项的57户人员均已领取到3万元补助资金。
（8）57份2013年度“两不具备”申报材料。
以上证据均由控方提供，并经开庭出示，辨认、质证、查证属实。
本院认为，被告人罗欣身为国家机关工作人员，在履行西阳镇扶贫开发领导小组办公室日常工作期间，在具体负责组织实施西阳镇2013年度“两不具备工作”过程中，对张某新、何某民、杨某香、李某乔、丘某芳、何某生、张某访、李某英、黄某昌、熊某祥10户农户的申报材料存在审查不认真、核实验收不到位，表现在：1、张某新、黄某昌申报材料中提交的合同的时间均是在上世纪90年代，不符合政策要求是在2010年以后建房的条件；2、杨某香、何某生提交的合同是夫妻或父子互签的合同，其均系直系亲属，根据工作要求，被告人应当了解掌握申请人的直系亲属人员，只需稍作对比就能够发现该合同的虚假性；3、何某民、李某乔提交的房屋买卖合同，完全不符合申报材料的要求，何某民提交的买卖合同其本人是卖方，李某乔提交的合同和相片均是其女儿李某芳，这些问题只需稍微审查合同即可发现申报材料有造假行为；4、丘某芳申报的材料不符合政策要求原则上以一个家庭为一户，一个家庭有多个儿子的，已结婚的单独作一户，其作为女儿已结婚外嫁，不在村里居住，其应随丈夫所在地的扶贫政策进行申请；李某英年龄已80岁，其申报的材料不符合政策要求原则上以一个家庭为一户，一个家庭有多个儿子的，全部结婚的，父母跟随其中一个儿子作一户的要求，所以其应与其中一个儿子作一户，而不能单独作一户申请；5、张某访申报材料中提交的新、旧相片是其借住的房屋的前、后门的相片，被告人在现场验收时是应该能够发现申请人有弄虚作假的行为；6、熊某祥申报材料中自报计划自筹建房资金是59万元，其已明显不属于低收入人群，不属于帮扶对象。从上述情况看，可以认定被告人在审查、核实上述10户农户的申报扶贫款工作过程中，存在不负责任、不认真履行工作职责、把关不严的行为，致使国家30万元的搬迁安置专项资金被骗取，造成了国家经济损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处。公诉机关指控被告人罗欣犯玩忽职守罪的罪名成立，本院予以支持。
公诉机关指控被告人罗欣工作过程中，把关不严，监管不力，未按照相关政策规定对农户申报“两不具备”项目认真审核把关，致使不在西阳镇新田村杨梅隔和西阳镇桃坪村油皮寨的搬迁范围、不符合补助条件的47户农户通过了2013年度“两不具备”的申报审核，使得每户农户均领取了人民币3万元的搬迁安置专项资金，造成共计人民币141万元的“两不具备”搬迁安置专项资金被骗取，给国家造成了经济损失。由于被告人在履行“两不具备”工作中还需履行“住房困难户改造”工作，该两项工作具有相融性，“两不具备”搬迁安置专项资金3万元包含了“住房困难户改造”的帮扶资金，申请了“两不具备”搬迁安置专项资金的农户是不能再申请“住房困难户改造”的帮扶资金，但不符合申请“两不具备”搬迁安置专项资金的农户并不等于不能申请“住房困难户改造”的帮扶资金，全省开展这两项工作的指导思想和目的是切实改善农村居民居住条件，对住房困难的农户能够积极改善居住条件的，政府是按照政策都给予相应的帮扶，所以公诉机关以该47户农户不在2013年度“两不具备”申报的新田村杨梅隔和桃坪村油皮寨的搬迁范围就认定该47户不符合补助条件过于片面和简单，本院不予认同。公诉机关指控的47户农户不具备申请“两不具备”搬迁安置专项资金的条件，其中30户只提供了当时的申报材料，没有相关证据材料予以印证，本院不予采用；对张某新等17户农户提供有相关的调查及证据材料，按目前证据可以认定其中张某新、何某民、杨某香、李某乔、丘某芳、何某生、张某访、李某英、黄某昌、熊某祥10户农户是不符合申请“两不具备”搬迁安置专项资金条件的，涉案的搬迁安置专项资金应为30万元。
鉴于被告人罗欣案发后能主动到梅州市梅江区人民检察院反渎职侵权局投案，到案后能如实供述其犯罪事实，系自首，被告人罗欣犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可以免除处罚。根据本案的犯罪事实、性质、情节、社会危害程度，以及本案的具体情况，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条第一款、第六十七条第一款以及最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一、三条之规定，判决如下：
被告人罗欣犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向广东省梅州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本三份。
审判长 陈学军
审判员 陈冰萍
审判员 徐君庆
二〇一七年十二月二十五日
书记员 黄睿智