吉林省四平市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉03民终1654号
上诉人（原审被告）：四平市铁东区转山湖水库灌区管理中心，住所地吉林省四平市铁东区。
法定代表人：范军，该中心副主任。
委托诉讼代理人：刘雨蒙，吉林吉鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张宪国，男，1968年2月28日出生，满族，现住吉林省四平市铁东区。
委托诉讼代理人：张雄安，吉林英诚律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李晓杰，男，1969年5月4日出生，职员，现住吉林省四平市铁西区。
被上诉人（原审原告）：田亚光，男，1964年2月22日出生，满族，现住吉林省四平市铁东区。
委托诉讼代理人：张雄安，吉林英城律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李晓杰，男，1969年5月4日出生，吉林省四平红嘴种业有限公司职员，现住吉林省四平市铁西区。
上诉人四平市铁东区转山湖水库灌区管理中心（以下简称转山湖水库）因与被上诉人张宪国、田亚光农村土地承包合同纠纷一案，不服吉林省四平市铁东区人民法院（2017）吉0303民初585号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月7日立案后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人转山湖水库的法定代表人范军及其委托诉讼代理人刘雨蒙，被上诉人张宪国、田亚光的共同委托诉讼代理人张雄安、李晓杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
转山湖水库上诉请求：撤销一审判决，并依法改判；一审诉讼费用由被上诉人承担。理由是：上诉人与被上诉人于2010年1月1日、2010年1月4日分别签订了两份《土地租赁合同》。2017年四平市铁东区人民政府发布了四平市铁东区人民政府关于加强转山湖水库防洪、蓄水和建设工作的批复，该批复要求上诉人将单位水库生态环境保护、城市居民饮用水和农田灌溉等工作落到实处。2017年1月24日，中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于规定并严守生态保护红线的若干意见》的通知，该通知明确必须强制性严格保护重要水源，在2017年6月底前形成全国生态保护红线。上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》中租赁的土地，就是中央下发文件中所述的重要水源地，如继续耕种将违反中央政府的政策，也严重影响附近居民的用水安全，不利于维护公共安全。故不能继续履行《土地租赁合同》，出现政策性改变，只能终止合同。2010年1月1日与2010年1月4日签订的《土地租赁合同》违反行政法规的强制性规定而无效。
张宪国、田亚光答辩称，上诉人重新确立了上诉请求，提出的合同无效和解除合同是互相矛盾的。双方2010年1月4日签订的《土地租赁合同》合法有效。国务院的规定不是效力性规定，不影响合同的有效性。吉林省生态红线的管理办法也没有规定水库不得承包，政府也没有水源地周边土地不得耕种的政策。山门水库、下三台水库等周边都在种植农田，没有规定水源地周边不得种植农田。
张宪国、田亚光在一审法院诉称:一、请求判决确认被告解除《土地租赁合同》的《土地租赁合同终止告知书》无效；二、判决原告与被告于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》有效；三、判决被告履行于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》；四、由被告承担诉讼费和律师代理费。
转山湖水库在一审法院辩称，一、解除合同的政策原因。首先，全国都在开展土地承包、国有资产承包清理工作，去年市纪委、市委组织部、区委都有关于开展党政机关干部和国有企业领导人员承包经营农村土地问题专项整治清理的工作方案下发。其次，2017年1月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的通知，2016年市政府办（市政办法[2016]21号）文件，《四平市水库水源地保护综合整治工作实施方案》、2017年四平市铁东区政府关于水库防洪、蓄水、建设的批复都规定对水库及水利风景区环境卫生整治、抢种淹没地整治。二、合同原因。1、水库与你签订合同中关于双方权利义务的规定，因水库防洪、蓄水、建设征地而解除合同，退还当年租金，不赔偿任何经济损失。现在水库按照上级政策要求，引水工程和农田灌溉工程需要蓄水，出现了解除合同的政策要求，合同应予解除。2、你方提供了两份合同，即2010年1月1日签订的《土地租赁合同》、2010年1月4日签订的《土地租赁合同》，2010年1月1日签订的《土地租赁合同》的第四条第二项规定“因水库建设征地而解除合同，退还租金，不赔偿经济损失”，2010年1月4日《土地租赁合同》第四条第二项改为“因水库修坝拉土除外”。做了重大更改。这明显是你方为躲避国家政策、损害公共利益做的更改。水库蓄水、搞建设都是为了公共利益，这是违背法律精神的合同，根据合同法第五十二条第一款第四项，本合同无效。3、你方讲2010年1月1日《土地租赁合同》不能实现答辩人应签订合同目的，即不能达到急需资金支付职工费用的合同目的，而随即签订了2010年1月4日《土地租赁合同》理由不成立。一是这个合同是附期限合同，2010年1月1日签订，2017年1月1日实施，虽然约定交租金日期为生效日起30日内，但是签订合同的目的是土地租赁，并没有标明是为了职工开资的目的；二是职工开资自有渠道，这点微薄资金只是杯水车薪，不能解决工资，不合逻辑；三是你得证明这是水库为急需开资而做的更改，证据何在？四是你说是为实现被告需要资金的合同目的更改的，为什么把2010年1月1日《土地租赁合同》甲方权利“因水库建设征地而解除合同，退还租金不赔偿经济损失”的约定更改为“因水库修坝拉土除外”。目的明显就是规避责任，限制水库发挥正常职能，损害国家和百姓公共利益。三、法律原因。（一）四平市转山湖水库灌区管理处与张宪国、田亚光签订的《土地租赁合同》违反行政法规的强制性规定，合同无效。1、根据财政部2006年7月1日起施行的《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十一条：“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。……”的规定，转山湖水库在对外出租国有土地使用权时，未进行必要的可行性论证，也未经主管部门审核同意和同级财政部门审批，擅自对外签订《土地租赁合同》，违反上述法律规定。2、国务院1991年11月16日发布的国务院91号令《国有资产评估管理办法》第三条规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：……（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”3、《事业单位国有资产暂行办法》第三十八条规定:“事业单位有下列情形之一的，应当对国有资产进行评估：……（五）整体或者部分资产租赁给非国有单位；……”4、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效:……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”由于转山湖水库将部分土地使用权租赁给非国有单位使用时，未对租赁的土地使用权租赁价格进行评估，违反国务院颁布的《国有资产评估办法》（行政法规）强制性规定，合同无效。（二）《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”张宪国、田亚光承包的土地属于水淹没地，他种植的玉米属于高杆作物，违反了上述规定，因此合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，可解除合同。《中华人民共和国水法》第四十条规定：禁止围湖造地，已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。因此应阻止乙方的种植行为，终止合同。（三）《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定：在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防护林除外）；设置拦河渔具、弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。第二十八条规定：加强河道滩地、堤防和河岸的水土保持工作，防止水土流失、河道淤积。根据上述规定，张宪国、田亚光种植玉米属高杆作物，违反了本条例规定。《合同法》关于合同无效的法律后果规定了两个条文，第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，应该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”第五十条规定：“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。”按照这一规定，乙方除解除合同外还应返还租赁水库土地以来的非法所得。四、《土地租赁合同》解除条件成就（一）无论是2010年1月1日的还是1月4日的《土地租赁合同》第五条第六项，都只是合同约定的因招商引资、旅游开发等商业性投资解除后如何处置的规定，现在解除合同是因政策变化，不是招商也不是旅游，该项约定既不是解除条件的约定也不是对合同解除出现法定、不可抗力、国家政策改变发生导致合同不能履行的抗辩。（二）国家政策出现变化，水库执行上级政策，合同不能继续履行。1、2017年1月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的通知、其中“生态空间是指具有自然属性，已提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。”那么转山湖水库周边的水库辖区内土地是生态红线范围内的土地，是“必须强制性严格保护的区域”。2、2016年市政府办（市政办发[2016]21号）文件，《四平市水利水源地保护综合整治工作实施方案》中主要清查内容有七项，其中第二项“水淹没线以下抢种土地的违法行为”、第七项“整治水库及周边环境卫生等”、都是目前张宪国、田亚光所包土地需要纠正的问题。经请教水库工程专家，水库隶属周边地都是水淹没地，都是水淹没线以下土地，只不过有时水位下降露出而已。3、2017年3月2日四平市铁东区人民政府下发的四东政函[2017]16号《四平市铁东区人民政府关于加强转山湖水库防洪、蓄水和建设工作的批复》，根据规定水库今年城市引水工程于5月份竣工，要提前做好蓄水准备，另外农田灌溉也需要蓄水。根据以上所述《土地租赁合同》解除条件已成就，必须终止合同，落实国家、市、区文件精神，加强水土保持、水源涵养、环境改善等重大公共利益的保护力度。五、鉴于上述理由，请求法院驳回原告诉讼请求。
一审法院查明:2004年12月20日原告张宪国与梨树县转山湖水库灌区管理处签订《土地租赁协议》，将转山湖水库灌区管理处的土地租赁给原告张宪国，承包期限为2005年至2011年末，租金15万元。2009年3月，原告张宪国又交了175000元，增加了5年租赁期限。2009年12月份，因转山湖水库急需用钱为职工交社保，2010年1月4日，原告张宪国、田亚光与被告转山湖水库签订《土地租赁合同》，双方约定：甲方将位于四平市转山湖水库灌区管理处北曲家沟土地(淹没线以上所有水库土地)发包给乙方作为制原种基地，承包期限自2017年1月1日至2032年1月1日共计15年。合同租金一次支付，每公顷为贰仟叁佰叁拾元，合计叁拾肆万玖仟伍佰元整。原告于第二日支付全部租金。被告于2017年3月6日给原告下达《土地租赁合同终止告知书》，认为合同无效，要求解除合同。一审法院认为，原、被告间签订土地承包合同，意思表示真实，内容不违反法律规定，被告已实际耕种多年，故该合同合法有效。被告辩称的合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第九十四条：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。因不符合合同无效和单方解除合同的条件，对于被告的辩解意见，因没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于民事诉讼案件证据若干规定》第二条的规定，遂判决:一、原告张宪国、田亚光与被告四平市转山湖水库灌区管理中心签订《土地租赁协议》合法有效。二、被告四平市转山湖水库灌区管理中心应继续履行双方所签订的《土地租赁协议》。三、驳回原告其他的诉讼请求。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院查明的事实与一审查明的事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，上诉人单位名称为四平市铁东区转山湖水库灌区管理中心。
本院认为，上诉人与被上诉人对于双方2010年1月1日签订的《土地租赁合同》已经解除无异议，本院予以确认。本案中，二被上诉人提出诉讼，请求法院确认上诉人与二被上诉人于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》有效并继续履行，并提供了《土地租赁合同》、《收据》等证据证明，《土地租赁合同》中标明租赁土地在“淹没线以上”。双方签订合同的意思表示真实，内容不违反法律规定，被上诉人已实际耕种多年，应认定上诉人与被上诉人于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》合法、有效。上诉人主张解除该合同的上诉请求，因上诉人在一审中未提出解除合同的诉请及反诉，被上诉人亦不同意解除，对上诉人的解除请求本院不予审理，其可另诉解决。上诉人现主张《土地租赁合同》无效，并提出《中华人民共和国水法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《国有资产评估管理办法》《中共中央办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见的通知》等依据，但未能提出《土地租赁合同》中约定的土地出租违反上述哪项规定的证据。《土地租赁合同》中约定出租的土地为“淹没线以上”，上诉人对此亦未能提出反驳证据。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。上诉人主张《土地租赁合同》无效，但未提出无效的证据及法律依据，其上诉请求应予驳回。
综上所述，上诉人转山湖水库的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人四平市铁东区转山湖水库灌区管理中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 田迎春
审判员 王玉敏
审判员 毕 莹
二〇一七年十二月十九日
书记员 张 帅