江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00090号
原告穆冬梅。
委托代理人张远辉。
被告如皋市国土资源局。
法定代表人石剑，局长。
委托代理人范彦，如皋市国土资源局纪检组长。
委托代理人管蔚蔚。
原告穆冬梅诉被告如皋市国土资源局(以下简称“如皋市国土局”)政府信息公开一案，本院于2015年1月21日依法受理后，向被告如皋市国土局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2015年4月14日公开开庭进行了审理。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉，被告如皋市国土局委托代理人范彦、管蔚蔚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月6日，原告穆冬梅通过网络向被告如皋市国土局申请公开“原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制后，划拔改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据”。2015年1月5日，被告如皋市国土局作出[2014年]皋国土资依复第452号答复书，内容为：“1、食品站改制办理土地出让手续，土地出让金以评估价为参考确定，缴费时部分上缴财政，其余留给企业用于安置职工等。2、出让金缴费票据，您递交的《需要说明》无法证明该信息与您自身生产、生活、科研等特殊需要有关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第一条的规定，我局决定不予提供。”
被告如皋市国土局提交的相关证据：
1、原告穆冬梅于2014年11月6日向被告如皋市国土局提交的依申请公开信息详细表；
2、被告如皋市国土局于2014年11月24日作出的[2014年]皋国土资依告第153号政府信息公开补充申请告知书以及邮寄凭证；
3、原告穆冬梅于2014年11月29日向被告如皋市国土局作出的需要说明；
4、被告如皋市国土局于2014年12月2日作出的[2014年]皋国土资依告第157号政府信息公开延期答复告知书以及邮寄凭证；
5、被告如皋市国土局于2014年12月19日作出[2014年]皋国土资依告第161号政府信息公开申请告知书以及邮寄凭证；
6、被告如皋市国土局于2015年1月5日作出[2014年]皋国土资依复第452号政府信息公开申请答复书以及邮寄凭证。
证据1-6证明被告如皋市国土局政府信息公开答复行为合法。
原告穆冬梅对被告如皋市国土局提供的证据，发表如下质证意见:1、对于证据1真实性、合法性、关联性无异议；2、证据2不合法且不能达到被告如皋市国土局的出证目的，（1）被告如皋国土资源局通过该告知书增设原告穆冬梅作为政府信息公开申请人的义务；（2）被告如皋市国土局与原告穆冬梅之间存在诉讼纠纷，其应当了解案涉信息与原告穆冬梅的需要有关；（3）原告穆冬梅此前曾函告被告如皋市国土局，其所申请要求公开的内容系与争议土地使用权的登记、土地出让金确定相关的信息。3、证据3证明原告穆冬梅已经向被告如皋市国土局合理说明了对案涉信息存有需要。4、证据4-5不合法，（1）原告穆冬梅已经对“三需要”作出说明，被告如皋市国土局无延长答复期限的必要；（2）案涉信息不属于个人隐私，被告如皋市国土局不需要征询相关受让人的意见；（3）被告如皋市国土局故意拖延答复。5、证据6不合法，（1）案涉答复第一条无事实和法律依据。案涉地块土地出让金系以土地单位面积取费乘以总土地面积得出；（2）案涉答复第二点违背《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的精神，具体理由同对证据2的质证意见；（3）原告穆冬梅已经向被告如皋市国土资源就“三需要”作出说明，其在明知原告穆冬梅对案涉信息存在需要的情况下，依然拒不公开违法。6、对案涉邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告穆冬梅诉称，原告穆冬梅为了收集证据于2014年11月6日通过政府网站向被告如皋市国土局提交政府信息公开申请，要求被告如皋市国土局公开“原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据。”同年11月24日，被告如皋市国土局向原告穆冬梅送达了政府信息公开补充申请告知书，要求原告穆冬梅补充与案涉信息存在三需要的证明材料。11月29日，原告穆冬梅向被告如皋市国土局寄交“需要说明”。12月2日，被告如皋市国土局向原告穆冬梅送达政府信息公开延期答复告知书，告知将答复期限延长15个工作日。2015年1月5日，被告如皋市国土局作出[2014年]皋国土资依复第452号政府信息公开申请答复书。原告穆冬梅认为，1、根据被告如皋市国土局所做涉诉答复第一条的表述，应当存在固定的土地出让金缴费计算方式，被告如皋市国土局不能随意收取土地出让金。2、在穆冬梅与如皋市国土资源局建设用地出让合同纠纷一案中，如皋市国土资源局起诉的理由是原告穆冬梅影响了土地出让金的确定。原告穆冬梅购买的企业与案涉企业均属原如皋市食品公司的下属企业，上述企业系同时改制，改制政策相同。案涉食品站的土地出让金的缴费情况可以证明被告如皋市国土局虚构事实，对原告穆冬梅提起上述诉讼。且案涉信息系财政收入的凭证，属于政府应该主动公开的信息。3、被告如皋市国土局所作的涉诉答复超过了法定期限。综上，被告如皋市国土局作出的涉诉答复明显不当，侵害了原告穆冬梅的知情权、监督权等，故请求法院确认被告如皋市国土局作出的政府信息公开申请答复书违法并予以撤销，责令其对原告穆冬梅的政府信息公开申请重新答复。
原告穆冬梅提供的证据：
1、原告穆冬梅于2014年11月6日向被告如皋市国土局提交的依申请公开信息详细表；
2、被告如皋市国土局于2015年1月5日作出的[2014年]皋国土资依复第452号政府信息公开申请答复书。
证据1-2证明原告穆冬梅向被告如皋市国土局提出政府信息公开申请。
被告如皋市国土局对原告穆冬梅提供的证据，发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性以及原告穆冬梅的出证目的均无异议。
被告如皋市国土局辩称，2014年11月6日，原告穆冬梅提出政府信息公开申请，其所需信息内容描述为“原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据”；所需信息的用途描述为“了解、监督”。被告如皋市国土局经审查后认为仅凭涉诉政府信息公开申请无法认定“土地出让金缴费票据”与原告穆冬梅三需要相关，其未就此提供相关证据。同年11月24日，被告如皋市国土局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条的规定作出政府信息公开补充申请告知书，要求原告穆冬梅补充“三需要”证明材料。11月30日，被告如皋市国土局收到原告穆冬梅递交的需要说明，该说明系针对16家食品站所提出，未分别作出说明，且未能合理证明案涉“土地出让金缴费票据”与原告穆冬梅的“三需要”相关。12月2日，被告如皋市国土局作出政府信息公开延期答复告知书并向原告穆冬梅送达。12月18日，被告如皋市国土局向涉诉食品站下发了权利人意见征询单，于次日向原告穆冬梅邮寄送达了政府信息公开申请告知书，告知其就相关事项征询权利人的意见。结合相关权利人的意见以及原告穆冬梅提交的需要说明，被告如皋市国土局认为原告未就申请公开的信息系与其“三需要”相关作出合理说明。2015年1月5日，被告如皋市国土局依法作出涉诉政府信息公开申请答复书。综上，被告作出的涉诉答复程序合法、内容恰当，请求法院驳回原告穆冬梅的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告穆冬梅提供的证据具有真实性，能够证明原告穆冬梅向被告如皋市国土局提出政府信息公开申请以及被告如皋市国土局作出涉诉答复的事实。被告如皋市国土局提供的证据1、6与原告提供的证据1、2相同，认证同上。被告如皋市国土局提供的证据2-5具有真实性，能够证明以下事实：(1)被告如皋市国土局在收到原告穆冬梅的申请后，书面告知原告穆冬梅，要求其于2014年12月4日前补充材料证明其所申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关；(2)原告穆冬梅于2014年11月29日向被告作出书面说明，陈述其对申请要求公开的信息存有特殊需要。(3)被告如皋市国土局于2014年12月2日书面告知原告穆冬梅将政府信息公开答复期限延长15个工作日。(4)被告如皋市国土局于2014年12月19日书面告知原告穆冬梅其已向如皋市国有资产经营有限公司和相关食品站受让人书面征求意见，征求意见的截止日期为2014年12月30日，征求意见时间不计入政府信息公开答复期限。对以上证据证明的上述事实，本院予以确认。
经审理查明，2014年11月6日，原告穆冬梅通过如皋市政府信息公开网站向被告提交依申请公开信息详细表，所需内容描述为“原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据”，所需信息用途描述为了解、监督，所需信息的指定提供方式为纸面，获取信息的方式为邮寄。同年11月29日，原告穆冬梅向被告如皋市国土局提交“需要说明”，被告如皋市国土局于次日收到上述“需要说明”。该“需要说明”载明“贵单位于2014年11月24日邮寄编号为[2014年]皋国土资依告第140-155号十六案的政府信息公开补充申请告书，现补证说明如下：此十六家企业与穆冬梅购买的九华食品站、江如养殖场均为如皋市食品公司的下属企业，以统一文件进行改制，改制购买时间均在2004-2006年内，贵局告穆冬梅确认土地出让协议无效案中，主张确认土地出让金确定与评估报告的金额相关。这一事实与我申请的信息，其他单位改制缴出让金情况(实际评估金额、实际出让金缴费金额、计算方式)有关，该信息与穆冬梅的缴费合法性有重大关系，与穆冬梅土地使用权重大财产权以及生产生活等合法权益有重大影响。故向贵局要求公开相关材料”。12月2日，被告如皋市国土局作出[2014年]皋国土资依告第157号政府信息公开延期答复告知书，告知原告其将答复期限延长了15个工作日。12月19日，被告如皋市国土局向原告穆冬梅送达[2014年]皋国土资依告第161号政府信息公开申请告知书，告知原告穆冬梅因其申请公开的信息涉及改制受让人的重大财产权利，被告如皋市国土局已就相关事项书面征询权利人的意见，征求意见的截止日期为2014年12月30日，征求意见所需时间不计入作出答复的期限。2015年1月5日，被告如皋市国土局作出[2014年]皋国土资依复第452号政府信息公开申请答复书，答复称答复称“1、食品站改制办理土地出让手续，土地出让金以评估价为参考确定，缴费时部分上缴财政，其余留给企业用于安置职工等；2、出让金缴费票据，您递交的《需要说明》无法证明该信息与您自身生产、生活、科研等特殊需要有关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第一条的规定，我局决定不予提供。如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60日内向如皋市人民政府或者南通市国土资源局申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。”原告穆冬梅不服该答复，故向本院提起行政诉讼。
另查明，如皋市人民法院于2014年1月28日就如皋市国土局诉穆冬梅建设用地使用权出让合同纠纷一案作出（2013）皋民初字第2510号民事判决，确认如皋市国土局与穆冬梅于2006年12月30日签订的《国有土地使用权出让合同》〔编号为皋国土资（2006）处出字250号〕无效。穆冬梅不服该判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2014年4月28日作出（2014）通中民终字第0617号民事判决，驳回上诉，维持原判。原告穆冬梅仍不服，向江苏省高级人民法院提起了再审申请。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市国土资源局作为政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案的争议焦点：1、涉诉信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴；2、被告如皋市国土资源局作出的涉诉答复内容是否合法；3、被告如皋市国土资源局作出涉诉答复的程序是否合法。
关于涉诉信息是否属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴的问题。根据《政府信息公开条例》第二条规定，所谓政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。第四十一条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。第四十五条第(四)项规定，依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。根据上述规定可见，土地出让金是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款，或者土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拔获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。本案中，原告穆冬梅所申请信息为原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制过程中，土地使用权由划拨转为出让，相关的土地出让金缴费计算方式及缴费票据，根据《中华人民共和国共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，该信息属于被告如皋市国土资源局在履行职责过程中应当制作的信息，故涉诉信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴。
关于被告如皋市国土资源局作出的涉诉答复内容是否合法的问题。因被告如皋市国土资源局所作的涉诉答复共两项，下面依次论述。（1）关于涉诉答复第一项内容，系被告如皋市国土资源局对原告穆冬梅申请的涉案食品站改制时土地出让金缴费计算方式所作的答复。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，构成条例所规定的政府信息需具备的要件，①我国政府信息公开制度中的“政府”是指行政机关及法律、法规、规章授权行使行政职能、履行行政职责的组织；②政府信息是行政机关在履行法定的行政管理活动职责过程中制作或获取的信息；③政府信息是以一定形式（有形载体）记录、保存的信息。本案中，原告穆冬梅所申请的信息是原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制过程中，土地使用权由划拨转为出让，相关的土地出让金缴费计算方式及缴费票据。从原告对其申请的内容的描述可见，原告所申请的“土地出让金缴费计算方式”与“缴费票据”是对应的，具体而言，即原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站改制过程中，相关的土地使用权由划拨转为出让，被告计算其土地出让金过程中所形成的，以一定形式记录保存的体现涉案土地使用权出让金计算的依据、标准、项目等与最终缴费金额确定相关的信息。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十三条等规定，被告如皋市国土资源局对原告穆冬梅申请要求公开的信息，应根据不同情况分别答复：①属于公开范围的，应告知申请人获取该政府信息的方式和途径，这是有效公开的基本要求；②属于不公开范围的应当说明理由，这是政府的基本义务和公民应享有的权利；③申请信息不存在的，应告知申请人，而且对能够确定政府信息公开机关的应告知申请人该行政机关的名称、联系方式；④申请内容不明确，无法处理申请，则要求申请人作出更改和补充；⑤申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应向申请人提供可以公开的内容。换言之，按照条例规定的政府信息以公开为原则，以不公开为例外，对于能够公开的信息行政机关应当予以公开，对于不能公开应当予以答复并说明不能公开的理由。实际上，被告如皋市国土资源局并未向原告穆冬梅公开其所申请的“土地出让金缴费计算方式”，也未对原告穆冬梅申请的信息是否存在、是否应由其公开以及不予公开的理由作出说明，其所作的该项答复既非原告所申请公开的信息，也不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。（2）关于涉诉答复第二项内容，系被告如皋市国土资源局对原告穆冬梅申请要求公开“土地出让金缴费票据”所作答复，即被告如皋市国土资源局认为原告所申请的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关。根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》的规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。同时，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。那么，涉案土地出让金缴费票据与原告穆冬梅的生产、生活、科研等特殊需要是否相关呢？原告穆冬梅陈述其特殊需要事由为，因涉案葛市食品站与其所购买的九华食品站、江如养殖场均为如皋市食品公司的下属企业，以统一文件进行改制。在穆冬梅与如皋市国土资源局建设用地出让合同纠纷一案中，被告如皋市国土资源局主张土地出让金的确定与评估报告的金额相关。故原告穆冬梅申请要求被告如皋市国土资源局公开涉案改制单位的土地出让金的缴纳情况，用以确认土地出让金的确定与评估报告是否相关，以便收集证据，故涉诉信息对原告穆冬梅的土地使用权具有重大利害关系，与原告的生产、生活相关。对此，本院认为，改制是我国经济建设发展过程中形成的特有产物，在企业改制过程中，改制主管部门针对各改制单位的具体情况所实施的改制方案并不尽然相同，相互之间并不具备可比性，故原告穆冬梅所陈述的特殊需要事由不能成立。综上，被告如皋市国土资源局所作的涉诉答复内容违法，但原告穆冬梅亦未能就其对案涉信息存在特殊需要作出合理说明。
关于被告作出涉诉政府信息公开答复程序是否合法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。首先，对于政府信息公开申请，条例鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在“收到申请之日”起15个工作日内予以答复。至于答复期限的延长，属于特殊情况下的例外规定。政府信息公开条例对答复期限的规定，是为了提高政府信息公开的效率，体现政府信息公开的及时性。故行政机关的延期答复告知应在条例规定的法定答复期限内送达申请人，如果延期答复告知的送达不受15个工作日内的限制，行政机关可在任意时间告知申请人其将延期答复，则条例关于答复期限的规定将沦为虚设。其次，条例规定行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限和延长期限内，但该规定仅适用于涉及第三方权益的政府信息，如涉及公开此种政府信息需要依法经权利人同意，权利人考虑、答复所耗费时间不计算在内。除此之外，条例未规定规定其他答复期限扣除或中止计算的情形。本案中，原告穆冬梅于2014年11月6日已通过网络成功提交政府信息公开申请，答复期限即应当从即日开始计算。从原告穆冬梅提出申请至被告如皋市国土资源局送达延期答复告知已超过15个工作日，已经超过法定期限。此外，被告如皋市国土资源局在此前要求原告穆冬梅补充提交证据的政府信息公开补充申请告知书中述称，自其发出告知书之日起至收到补充申请之日不计入答复期限。因条例除对“征询权利人意见期间”不计算入答复期限外未作其他扣除答复期限的规定，故被告如皋市国土资源局上述陈述无法律依据，故从其送达告知书自收到原告穆冬梅需要说明的期间也应计算在答复期限内。故被告如皋市国土资源局作出涉诉答复的期限已经超过法定答复期限。此外，被告如皋市国土资源局所作答复认为涉案土地出让金缴费票据与原告的生产、生活、科研等特殊需要无关，既然被告已经先行启动了与原告的特殊需要是否相关的审查程序，并得出与原告特殊需要无关的结论，又启动向权利人征询意见的程序显属多余。且被告如皋市国土资源局还答复称涉案的土地出让金缴费票据并不存在又何来的权利人需要征询？可见，被告如皋市国土资源局作出涉诉答复的程序明显不当。
综上，原告穆冬梅所申请的信息属于被告如皋市国土资源局在履行职责过程中应当制作的政府信息，其所作的涉诉答复内容不当，程序违法，依法应予撤销。但因涉诉信息与原告穆冬梅的生产、生活、科研等特殊需要无关，撤销涉诉答复并责令被告如皋市国土资源局重新答复并无实际意义，故本院依法确认被告如皋市国土资源局所作的涉诉答复违法，对原告穆冬梅的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第五十七条第二款第(一)项以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(六)项之规定，判决如下：
一、确认被告如皋市国土资源局于2015年1月5日作出的[2014年]皋国土资依复第452号政府信息公开申请答复书违法；
二、驳回原告穆冬梅的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 陆身梅
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 陆 辉
二〇一五年四月二十九日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(六)不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；