黑龙江省绥化市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）黑12民再83号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：程井慧，女，1973年5月14日出生，汉族，现住肇东市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：卢佰清，女，1949年11月24日出生，汉族，现住肇东市。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：程智，男，1970年3月10日出生，汉族，现住肇东市。
三再审申请人共同委托诉讼代理人：郭文福，男，1963年4月25日出生，汉族，肇东市肇东镇法律服务所法律工作者，现住肇东市。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：温振荣（系程富杰妻子，程富杰已死亡），女，1966年10月21日出生，汉族，现住肇东市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：肇东市肇东镇展望村村民委员会。
法定代表人：张作义，职务主任。
委托诉讼代理人：匡景春，男，1942年8月7日出生，汉族，肇东市肇东镇法律服务所法律工作者，现住肇东市。
再审申请人程井慧、卢佰清、程智因与被申请人温振荣、肇东市肇东镇展望村民委员会（以下简称“展望村”）土地承包经营权侵权纠纷一案，不服本院（2016）黑12民终866号民事判决，向黑龙江省高级人民法院申请再审。黑龙江省高级人民法院于2017年9月29日作出（2017）黑民申1866号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
程井慧、卢佰清、程智申请再审称，1983年其家庭在展望村取得案涉7.5亩土地承包经营权，二审法院认定程井慧的父亲程富忠在二轮土地承包时未取得案涉7.5亩土地承包经营权，而程富杰取得案涉土地承包经营权，该事实认定错误。1993年程富忠家庭并未弃耕，而是交由亲属程富杰代耕。展望村在二轮土地承包时，依据国家政策采取直接顺延方式进行农村土地承包，对一轮承包的土地未进行调整，村委会及程富杰均认可，程富忠家庭直接顺延取得案涉土地的承包经营权。之后展望村委会将程富忠家庭承包的案涉土地另行发包给程富杰并发给其土地使用证是不合法的，该土地使用证不能作为程富杰取得案涉土地经营权的依据，没有证据证实程富忠已经放弃了案涉土地的承包经营权，展望村委会强行收回案涉土地另行发包给程富杰违反民主程序，未报相关政府部门批准，故二审法院认定程富杰与展望村委会建立承包合同关系，判决驳回卢佰清、程井慧、程智诉讼请求属适用法律错误。
温振荣辩称，第二轮土地承包时其取得了案涉7.5亩在内的15亩承包土地经营权，并取得了展望村发放的15亩承包土地经营权证。
展望村辩称，1992年展望村对承包土地进行实拉实测，实拉实测统计表记载程富忠、程富杰各取得7.5亩承包土地经营权，1998年第二轮土地承包是顺延第一轮土地承包，1999年给程富杰发放的承包土地经营权证是无效的。
程井慧、卢佰清、程智向一审法院诉讼请求：1、要求依法确认二被告签定的15.5亩土地承包合同无效；2、判令二被告返还原告15.5亩土地的承包经营权，并给付直补款；3、诉讼费用由二被告承担。
一审法院认定事实：1983年第一轮农村集体土地家庭承包时，程富忠与其家庭成员程井慧（系程富忠之女），程智（系程富忠之子），卢佰清（系程富忠之妻），与被告程富杰均系展望村（原肇东市新城乡展望村村民委员会）集体经济组织成员，根据土地分配政策，程富忠代表其家庭农户在展望村取得7.5亩土地家庭承包经营权，程富杰取得7.5亩土地家庭承包经营权（与程富忠承包7.5亩地为地邻西侧）。在经营期间，程富忠家庭承包的7.5亩土地，在1992年弃耕未予耕种，由程富金耕种，1993年展望村为防止土地撂荒，将该7.5亩土地另行承包给被告程富杰耕种，并未按土地分配政策承包给程富杰。在耕种期间展望村向程富杰收取该土地的各种费用至第一轮土地承包结束，双方未签订土地承包合同、也未约定承包期限。在第一轮土地承包期15年到期后，1998年第二轮土地承包开始，展望村在第一轮土地承包的基础上采取的直接顺延方式进行的土地家庭承包，对土地未作调整。1999年3月8日，展望村将程富忠家庭承包的7.5亩土地收回、另行发包给被告程富杰，并以加盖展望村印章的承包土地使用证的方式，约定了承包期为1999年3月到2029年3月。程富忠于2002年去世，程井慧自2007年1月主张权利，要求二被告返还诉争土地承包经营权未果。原告程井慧、卢佰清、程智诉至本院。本案争议焦点：第一轮农村集体土地家庭承包时，程富忠代表其家庭农户在展望村是否取得15.5亩土地承包经营权。第二轮农村集体土地家庭承包时，程富忠代表其家庭农户是否顺延取得了涉案诉争土地承包经营权。三原告是否具备诉讼主体资格。二被告之间诉争土地承包合同是否有效，二被告行为是否构成侵权。
一审法院认为，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。1983年第一轮农村集体土地家庭承包时，程富忠代表其家庭农户在肇东市肇东镇展望村村民委员会取得7.5亩土地承包经营权，被告程富杰2007年3月6日的民事答辩状中也予承认自己原来分得7.5亩土地，1992年程富忠将自己承包的7.5亩土地弃耕。结合确认采信的其它证据及当事人的陈述，足以确认程富忠代表其家庭农户在第一轮农村集体土地家庭承包时，在展望村取得7.5亩土地承包经营权，被告程富杰也取得7.5亩土地家庭承包经营权。程富忠代表其家庭农户取得的该7.5亩土地家庭承包经营权，属于物权性质，在经营中，不能以其弃耕、撂荒等行为而推断其放弃土地承包经营权。本案中也无充分证据证明程富忠放弃了涉案该7.5亩土地承包经营权。根据1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知（中办发[1997]16号），在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包。承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定，“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。依据上述政策规定，在第二轮农村集体土地家庭承包时，展望村依据国家政策在第一轮土地承包的基础上采取的直接顺延方式进行的土地家庭承包，对土地未作调整，即二轮土地承包为直接顺延一轮土地承包的方案。结合展望村出具的证明材料及当事人当庭陈述，可以认定第二轮农村集体土地家庭承包时，程富忠代表其家庭农户顺延取得了涉案7.5亩土地承包经营权。故此，不能确认程富杰代表家庭农户取得该7.5亩土地家庭承包经营权，程富杰的辩称理由不能成立。1999年3月8日，在承包经营期内，展望村未经民主议定、未经政府部门批准，将土地收回另行发包给程富杰的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起实施）第十四条“……农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级以上人民政府农业行政主管部门批准”的规定。《最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》（效力期间自1986年4月20日至1999年6月28日）第二条规定：“……审理农村承包合同纠纷案件，首先要审查合同是否有效，具有下列情况之一的应确认合同无效：（一）属于违反国家法律、政策的；（二）损害国家利益和社会公共利益的；（三）违背民主议定原则的”。展望村与程富杰签订的土地承包合同未经民主议定，违反国家要求稳定承包经营权的土地承包经营政策，应为无效。展望村并没有颁发土地承包经营权证书的权限，程富杰所持“承包土地使用权证”加盖的展望村印章，只能证明其与展望村之间具有土地承包合同关系，不能证明该证作为承包经营权证书的合法性、有效性。农民通过以家庭承包方式依法享有的土地承包经营权属于物权性质，是其安身立命的根本，具有社会保障功能。承包方为承包土地的家庭农户，而不是指家庭中的某个成员，是家庭成员共同承包并享有属于物权性质的土地承包经营权。因此，作为承包户的家庭代表程富忠虽然死亡，但其他家庭成员还在，仍由其他成员继续承包享有土地承包经营权，故三原告起诉主张权利符合法律规定。2003年以来，一系列促进农业增收的政策相继出台，广大农民从事“本职”耕种的积极性大大提高，大量要求拿回承包土地的纠纷激增态势涌现，而此时被违法收回、调整或者弃耕、撂荒的承包土地往往已由发包方另行发包给他人，甚至业已承包经营多年，如何处理这些纠纷，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。第二十七条规定，本解释自2005年9月1日起施行。施行后受理的第一审案件，适用本解释的规定。施行前已经生效的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。该解释的实施并不以《农村土地承包法》的实施作为效力的起点，对于《农村土地承包法》实施前或实施后，违法收回的弃耕、撂荒承包地的，如原承包农户要求继续承包耕种，如该土地未经土地分配政策分配的，原则上应允许原承包农户继续承包耕种。原土地承包经营权人有权基于物权人的身份要求法律保护，不论侵权人是否已将该承包土地与他人另行建立承包合同关系，土地承包权人要求返还承包土地的，均应予以支持。结合本案，自1993年被告程富杰耕种程富忠家庭承包的7.5亩土地，并不是依据土地分配政策承包经营，被告展望村将违法收回的诉争7.5亩土地与被告程富杰建立了承包合同关系，原告要求确认其承包合同无效，要求返还7.5亩土地承包经营权的诉讼请求符合法律规定，故应予以支持。被告程富杰耕种原告享有土地承包经营权的7.5亩土地是一种占有使用，原告主张行使承包经营权，对物权的占有、使用、获取收益等权能，被告程富杰应当交出，其拒绝交出，与被告展望村已构成对原告合法土地承包经营权的侵犯。原告主张粮食直补款的诉讼请求，因粮食直补款发放对象是种粮农户，起到促进粮食生产和增加种粮农户收入作用，原告并未种粮且又未有具体数额的诉讼请求，故不予支持。原告主张的其它诉讼请求，因未提交确凿充分的证据证实，故不予支持。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、第九条、第十五条、第五十三条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（二）项、第六条、第二十七条之规定，判决：一、被告肇东市肇东镇展望村村民委员会与被告程富杰签订涉案诉争的7.5亩土地承包合同无效。二、被告程富杰于判决书生效后，将涉案诉争的7.5亩土地承包经营权返还给原告程井慧、卢佰清、程智。三、驳回原告的其它诉讼请求。
判后，程富杰向本院提起上诉，上诉请求：一、请求撤销肇东市人民法院作出的（2015）肇东民初字第152号民事判决；二、依法改判将诉争的7.5亩土地承包经营权归上诉人所有。三、本案诉讼费用由被上诉人承担。
二审中，当事人没有提交新证据。
二审法院认为，程富杰请求案涉7.5亩土地承包经营权归其所有，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。本案中程井慧的父亲程富忠在第二轮土地承包时并未实际取得该土地承包经营权。程井慧、卢佰清、程智应当向有关行政主管部门申请解决。程井慧、卢佰清、程智一审诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决：一、撤销肇东市人民法院（2015）肇东民初字第152号民事判决；二、驳回被上诉人程井慧、卢佰清、程智的诉讼请求。
本院再审审理中，双方当事人没有提交新证据。再审法院对一审法院查明的事实予以确认。
本院再审认为，1983年第一轮农村集体土地家庭承包时，程富忠代表家庭取得7.5亩土地承包经营权，1992年程富忠进城务工，1993年展望村为防止土地撂荒，将该7.5亩土地承包给程富杰耕种，1999年展望村将该7.5亩土地为程富杰发放了承包土地使用权证书。1993年展望村将案涉7.5亩土地承包给程富杰时，程富忠对7.5亩土地已经丧失了承包土地经营权。虽然展望村1998年第二轮土地承包是在第一轮土地承包的基础上采取直接顺延方式进行的土地家庭承包，对土地未作调整，但1999年展望村将7.5亩土地为程富杰发放了承包土地使用权证书，并没有将7.5亩顺延给程富忠，程富忠在第二轮土地承包时并没有取得承包土地。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。故程井慧、卢佰清、程智应当向有关行政主管部门申请解决。二审法院判决并无不当。
综上所述，再审申请人程井慧、卢佰清、程智再审请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
维持本院（2016）黑12民终866号民事判决。
本判决为终审判决。
审判长 冯艳文
审判员 陈玉娟
审判员 董晓东
二〇一七年十二月十二日
书记员 王春宇