广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行终12号
上诉人（原审原告）：彭志省，男，汉族，1975年5月9日出生，住珠海市香洲区。
被上诉人（原审被告）：珠海市城市管理行政执法局高新分局。住所地：珠海市唐家湾镇唐淇路****号。
法定代表人：徐超龙，局长。
应诉负责人：徐永富，该局副局长。
委托代理人：李璞玉，该局工作人员。
上诉人彭志省因诉被上诉人珠海市城市管理行政执法局高新分局（以下简称城管高新分局）城乡建设行政处罚纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2015年3月25日，城管高新分局作出珠城高新行罚字［2015］030003号行政处罚决定（以下简称030003号决定），认定彭志省于2012年4月未经城市规划行政主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在位于珠海市唐家湾镇金鼎上栅牌坊旧邮局内，建设永久性框架结构建筑物一栋一层，面积176.25平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予彭志省如下行政处罚：责令当事人彭志省自本决定书送达之日起十日内自行拆除上述违法建筑物。彭志省收到030003号决定书后，于2015年4月27日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销或撤回030003号决定；2.城管高新分局承担诉讼费用。在一审诉讼过程中，彭志省明确其诉请为：要求被告按照珠高新执告字［2015］050000697号行政处罚告知书（以下简称050000697号告知书）来履行撤销或撤回030003号决定的职责，城管高新分局应当按050000697号告知书履行告知内容。
彭志省在起诉时提交了一份050000697号告知书，该告知书载明的告知对象为彭志省，落款处盖有城管高新分局印章，落款日期为2015年4月22日，主要内容有：“经查你（单位）于2012年4月9日实施了下列违法行为：未经城市规划行政主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在位于珠海市唐家湾镇金鼎上栅牌坊旧邮局内，建设永久性框架结构建筑物一栋一层，面积176.25m2，该行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，我局拟对你（单位）作出变更珠城高新行罚字［2015］030003号行政处罚决定书，责令你改正违法行为，你对受让原使用权人山头坊股份公司转让的70%该土地进行开发建设，由于不影响规划，应按本法规定补办建设工程规划许可证等手续并处罚款1千元人民币的行政处罚”。城管高新分局虽认可该行政处罚告知书上印章的真实性，但提出，告知书上的内容虚假，证据是变造的。
原审法院另查明，城管高新分局在收到原审法院送达的彭志省提交的证据材料（包括上述050000697号告知书）后，于2015年5月15日向珠海市公安局金鼎派出所报案，报称其编号为珠高新执告字0000697、0000698、0000699、0000700的四份空白行政处罚告知书被盗，并于同日在《珠海特区报》刊登遗失声明，声明上述文书作废。
原审法院认为，彭志省诉请要求城管高新分局按照050000697号告知书确定的告知事项，履行撤销或撤回030003号决定的职责，城管高新分局则否认其作出过珠高新执告字［2015］050000697号行政处罚告知书，辩称包括珠高新执告字0000697号在内的四份空白行政处罚告知书被盗，并已登报刊登遗失声明。姑且不论城管高新分局是否作出过珠高新执告字［2015］050000697号行政处罚告知书，仅就行政处罚告知书的性质而言，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，行政处罚告知书仅仅是行政机关在将要作出行政处罚决定之前，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项告知相对人的一种程序性文书，它不是一个最终的行政处理决定，不具有改变原行政决定的法律效力。彭志省仅以城管高新分局作出了行政处罚告知书为由，诉请要求城管高新分局履行撤销或撤回原行政处罚决定的职责，理由不成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回彭志省的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由彭志省负担。
上诉人彭志省不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判为撤销030003号决定。其上诉的主要理由如下：（一）生效的（2015）珠中法民三终字第229、230号民事判决对于050000697号告知书的真实性和合法性已经查实并认定。（二）同一主体曾因相同的事实和理由被处罚过，在行政领域不得以同一事实和依据给予两次以上的处罚。（三）本案的处罚时间已经超过两年的法律追溯期限。
城管高新分局答辩称，城管高新分局作出的030003号决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。一审法院事实认定正确，程序公正合法，请求二审法院予以维持。具体事实及理由如下：（一）050000697号告知书为变造文书，城管高新分局不认可其真实性和合法性。050000697号告知书不属于城管高新分局制发文书，其文书编号不符合该局制发规范，所载内容不符合该局职能权限，送达顺序明显与行政处罚程序相矛盾，甚至突破了行政处罚告知书的法律效力。行政处罚告知书仅具有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利的法律效力，不是最终的行政处罚决定，也不具备改变原行政处罚决定的法律效力。城管高新分局于2015年5月对辖区中队保管的法律文书进行核查，发现编号为珠高新执告字[]0000697-0000700四份空白行政处罚告知书被盗，即刻向珠海市公安局高新分局金鼎派出所报案，于6月3日领取了报警回执；同时，在5月15日《珠海特区报》第17版刊登声明，声明以上四份遗失文书作废。珠海市中级人民法院民三庭在审理[2015]珠中法民三终字第229号案件时，并未对050000697号告知书的真伪进行核实，直接将该文书作为真实证据予以采纳，并进一步作为事实加以认定，显然是不合适的。城管高新分局已于2015年11月24日向珠海市中级人民法院民三庭递交了《关于[2015]050000697号“行政处罚告知书”的情况说明》。（二）城管高新分局追究彭志省违法建设的法律责任不属于重复处罚的情形。（2014）珠中法行终字第101号行政判决以违反法定程序为由，判决撤销了[2012]030097号行政处罚决定书。判决生效后，城管高新分局依照法定程序继续依法追究彭志省违法建设的法律责任，于2015年3月25日向其发出030003号决定，不属于重复处罚的情形。（三）城管高新分局对彭志省违法建设行为进行处罚未超过追究时效。彭志省在2012年3月开始动工，城管高新分局于2012年4月即对其违法建设行为进行立案查处，并未超过追究时效。且本案所涉违法建筑物自建成以来，违反城乡规划的事实始终存在。建设部《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追究时效有关问题的意见〉的通知》{建法[2012]43号}规定：“违法建设行为因其……违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”故城管高新分局对彭志省违法建设行为进行处罚并未超过追诉时效。
彭志省与城管高新分局在二审中均未向本院提交新的证据。
原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审另查明，(2015)珠中法民三终字第229、230号案中，城管高新分局并非该案当事人，亦未就证据“050000697号告知书”发表质证意见。
再查明，关于城管高新分局法律文书的编号格式，[]01……、[]02……、[]03……编号分别代表其下属机动（淇澳）中队、唐家中队、金鼎中队制发文书。该局文书不存在[]05……编号格式。
本院认为，城管高新分局是否制发涉案050000697号告知书存疑，被诉具体行政行为是否存在不能确定，不具备行政诉讼受案前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为是行政诉讼的审查对象，也只有行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为才具有可诉性。本案彭志省的诉讼请求是要求城管高新分局按050000697号告知书内容履行职责，050000697号告知书内容是否由城管高新分局作出存疑，理由如下：其一，城管高新分局并非(2015)珠中法民三终字第229、230号案当事人，未就证据“050000697号告知书”发表质证意见，故民事判决采信的证据在本案中并不当然成为定案依据；其二，城管高新分局主张050000697号告知书编号不符合其法律文书制发规范，本院对此主张予以采信；其三，行政处罚告知书并不具备变更原行政处罚决定的法律效力，050000697号告知书记载“变更珠城高新行罚字［2015］030003号行政处罚决定书”不符合常规；其四，城管高新分局就珠高新执告字[]0000697-0000700四份空白行政处罚告知书被盗一事，已向公安机关报警，并登报声明作废。
综上，本案审查对象是否存在尚不确定，司法难以做出合法性审查。原审法院认定事实清楚，但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项的规定,裁定如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第32号行政判决；
二、驳回上诉人彭志省的起诉。
原审法院及本院各预收诉讼费用人民币50元，由原审法院及本院分别退予上诉人彭志省。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年四月十八日
书 记 员 林静丽