辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽02行终26号
上诉人（原审被告）瓦房店市公安局，住所地瓦房店市西长春路一段七号。
法定代表人梁刚，系该局局长。
委托代理人梅林祥，系该局法制大队工作人员。
委托代理人王长海，系该局法制大队工作人员。
被上诉人（原审原告）丛治玉，男，1956年12月2日出生，汉族，无职业，住瓦房店市。
委托代理人陈永芊，系北京圣运（天津）律师事务所律师。
上诉人瓦房店市公安局因行政履责一案，不服庄河市人民法院（2017）辽0283行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瓦房店市公安局的委托代理人梅林祥、王长海，被上诉人丛治玉及委托代理人陈永芊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告丛治玉于2016年12月15日向被告瓦房店市公安局提交查处申请书，申请对原告合法承包的土地予以保护，查处非法强行推毁原告土地的违法行为，并追究相关责任人的法律责任。被告瓦房店市公安局在收到原告丛治玉提交的查处申请后向原告丛治玉出具了答复书。
原审法院认为，《中华人民共和国警察法》第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民报警的案件，应当及时查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖......。根据以上规定，保护公民的人身、财产安全是公安机关的法定职责，瓦房店市公安局具有处理本行政区域内治安案件的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。在接到原告丛治玉查处申请后，被告瓦房店市公安局应当及时受理，制作受案登记表，并作出相应的处理。被告瓦房店市公安局对原告丛治玉书面提交的查处申请书，只是出具了答复书，但没有按照《公安机关办理行政案件程序规定》的程序、步骤依法进行处理且答复书的内容亦不符合《公安机关办理行政案件程序规定》的处理方式，属于未能完全尽到法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告瓦房店市公安局于本判决生效后在法定期限内对原告丛治玉的申请事项依法作出处理。
上诉人瓦房店市公安局上诉请求为，撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求或发回重审。一、被上诉人不具有向上诉人申请保护财产权的情形，上诉人无法履行保护职责。2012年2月28日，瓦房店市老虎屯镇政府发布被上诉人所使用的集体土地征收公告，人民政府的土地行政征收决定立即生效。《物权法》第二十八条”因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”依据该条规定，被上诉人所使用的集体土地承包经营权及地上附着物的所有权于政府行政征收决定生效时消灭，同时该宗土地及地上附着物所有权立即变为国家所有。也就是自2012年2月28日起，被上诉人己不再是该宗土地的承包人了，其对该宗土地及地上附着物没有任何权利，该土地上的树木无论是国家有关部门的施工清理，还是被他人故意毁损与被上诉人没有任何利益关系。因此，被上诉人没有因该宗土地上树木被毁而受有财产权损害，上诉人也没有履行保护被上诉人地上附着物所有权的行为对象，即客观上不存在需要上诉人对被上诉人进行保护的财产权，上诉人无法履行保护职责。退一步讲，就算被上诉人承包地的附着物所有权没有因行政征收而消灭，也能因为客观上他人的清理或者毁坏行为导致附着物所有权的客体消灭，即现实中被铲除的树木本身灭失了，从而引起附着物所有权因所有权客体消灭而消灭。本案中，被上诉人承包地的附着物在2016年11月7日己经完全被清理和毁坏，而被上诉人是于2016年11月25日向上诉人提出申请保护，此时被上诉人地上附着物所有权因事实上的客体已经不存在而导致所有权消灭。由于他人毁坏被上诉人承包地附着物行为是一个侵权行为，使被上诉人与侵权人之间产生损害赔偿法定债权关系及不当得利法定债权关系，被上诉人因此享有对侵权人损害赔偿请求权和不当得利返还请求权。虽然该两项请求权是财产权，但依照民法规定，该两项请求权只能由权利人自主向侵权人主张行使，或者通过人民法院的民事诉讼程序来主张行使，不能通过公安机关主张行使，即上诉人对该两项请求权没有保障和帮其行使义务，即该两项请求权的保护不是公安机关的职责。所以同样导致上诉人没有保护被上诉人财产权的行为对象，也即客观上不存在需要上诉人对被上诉人进行保护的财产权，上诉人无法履行保护职责。二、上诉人未履行案件查处职责不属于行政诉讼管辖行为，原审法院没有管辖权。公安机关依法对公民的报案、举报案件有受理、调查处理职责，履行职责的目的是查明案件事实，对于不属公安机关管辖的事项依法移送或者告知当事人其他解决途径；对于有管辖权的，依法作出行政处理决定或刑事处理决定，以追究违法犯罪人的行政责任或刑事责任。对于刑事案件的查处的不作为，因为其不是行政行为，自然不属于行政诉讼管辖的案件，当然不具有行政可诉性。对于属于行政案件查处的不作为，能否提起行政诉讼，必须依照《行政诉讼法》规定来确定。《行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，明确了哪些违法行政行为可以提起行政诉讼。立足于公权力行使必须遵守”法律优先和法律保留”的基本原则，即法律规定可以行使公权力的才能行使，法律没有规定可以行使公权力的决不能行使的原则。所以只有该条中规定的违法行政行为才能提起行政诉讼，没有规定的是不能提起行政诉讼。在该条中没有规定公安机关不履行行政案件查处职责的不作为行为是可以提起行政讼诉。上诉人不履行查处行政案件职责的，虽然构成行政不作为，但它不是《行政诉讼法》第十二条中规定的可以提起行政诉讼的违法行政行为。因此，人民法院对上诉人的不作为行为没有管辖权，即原审法院对上诉人的行政案件查处的不作为行为没有诉讼管辖权。综上所述，原审判决对不符合行政诉讼法的受案范围的诉讼请求进行审理，超越了审判职权，其判决是错误的，应当依法撤销，驳回被上诉人原审所提起的诉讼请求。
被上诉人丛治玉辩称，1.被上诉人认为原审法院认定事实清楚、适用法律正确，从被上诉人要求上诉人履行查处的法定职责来看，根据《中华人民共和国警察法》第二十一条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，保护公民的人身财产安全是公安机关应履行的法定职责，且上诉人也具有处理本行政区域内的治安案件法定职责；2.从上诉人履行查处职责的程序上来看，根据《公安机关办理行政案件程序性规定》第四十七条、第九条，上诉人在原审提交的证据显示，其并未完全履行其查处的程序性规定；3.关于上诉人所提的管辖权问题，根据《行政诉讼法》第十八条规定，原审法院显然是具有管辖职责的，根据《行政诉讼法》第十二条第六款规定，被上诉人要求上诉人履行查处职责，于法有据。上诉人在上诉状中提到《物权法》第二十八条中所提到的土地征收决定，不适用于本案。土地征收公告不等于土地行政征收决定，土地行政征收决定这个法律概念主要是应用于国有土地征收，本案涉案土地土地性质为集体土地，是农用地，根据《土地管理法》第四十四条第（三）款规定，征收集体土地是需要省一级政府作出批复，这与征收决定无关。上诉人适用法律错误，即便特殊法优于一般法，本案中也不能适用《物权法》。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，瓦房店市公安局向丛治玉作出的答复书主要内容为，”你向本局邮寄的查处申请书已收到，针对你申请的事项本局认真进行了调查，根据高铁瓦房店西站综合枢纽工程规划，2012年瓦房店市人民政府和瓦房店市老虎屯镇人民政府已确定工程动迁范围，共涉及被动迁户二十一户，你是被动迁户的二十一户中之一。2012年2月28日瓦房店市老虎屯镇人民政府对征地的相关事宜进行了公告，2016年11月瓦房店市老虎屯镇人民政府通知了二十一户被动迁户领取动迁补偿款的有关事宜，到目前为止你尚未领取动迁补偿款。由于高铁瓦房店西站工程建设工期紧迫，于是高铁施工队就开工建设。因此，你申请的事项不属于公安机关管辖的案件。”
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，瓦房店市公安局具有处理本行政区域内治安案件的法定职责。被上诉人丛治玉于2016年12月15日向上诉人申请对其合法承包土地予以保护，上诉人应依《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，及时受理，制作案件登记表并根据实际情况分别予以处理，对不属于公安机关职责范围内的事项，应书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。本案上诉人瓦房店市公安局对丛治玉书面提交的查处申请未依上述法定程序、步骤进行处理，所出具的答复书内容亦不符合上述法律规定的处理方式，应认定为未能完全尽到法定职责。原审判决责令该局于判决生效后在法定期限内对丛治玉的申请事项依法作出处理，并无不当，应予维持。该局提出的上诉主张，因缺乏事实及法律根据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人瓦房店市公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王少琨
审判员 许其睿
审判员 张国华
二〇一八年三月二十八日
书记员 刘 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。