海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第54号
原告陈月华，女。
委托代理人陈平，海南京园律师事务所律师。
委托代理人许少杰，男。
被告临高县人民政府。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人陈让兴，临高县人民政府法制办公室科员。
委托代理人王彪，临高县国土环境资源局科员。
第三人临高县农业局。
法定代表人罗麟，该局局长。
委托代理人ＸＸ才，临高县农业局副主任科员。
原告陈月华不服被告临高县人民政府（以下简称临高县政府）于2000年10月向第三人临高县农业局颁发临国用（01）字第4291号《国有土地使用证》（以下简称4291号《国有土地使用证》）的行政行为，于2014年1月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。本院受理该案后依法组成合议庭，于2014年3月12日公开开庭审理了本案。原告陈月华的委托代理人陈平、许少杰，被告临高县政府的委托代理人陈让兴、王彪，第三人临高县农业局的委托代理人ＸＸ才到庭参加诉讼。因案件的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，本院于2014年4月3日中止本案的审理，并将中止裁定书送达给各方当事人，现中止事由已消除，本院于2014年6月11日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
被告临高县政府于2000年10月向第三人临高县农业局颁发4291号《国有土地使用证》，确认临高县农业局对位于临城镇临海路，东至美龙路，南至农业局用地，西至苏庆忠、水沟，北至临海路的1774.1平方米的土地享有国有土地使用权。
被告临高县政府向本院提交以下证据：证据1、临农字（1997）2号《关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的请示》，证明临高县农业局针对原农委三福宿舍区土地权属问题作了请示；证据2、临府函（1997）13号《关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的批复》（以下简称13号《批复》），证明临高县政府对临高县农业局的请示作了批复；证据3、征地付款立契，证明三福荒塘地块已支付征地款；证据4、临国字（1992）37号《关于撤销〈许其光宅基地使用权证的证明〉的决定》，证明许其光不具有争议地土地使用权；证据5、临高县农业局用地界线图，证明临高县农业局的土地界线；证据6、基本建设任务审批表，证明临高县农业局职工宿舍楼建设经过审批；证据7、农福居住区规划图，证明临高县农业局土地经过规划；证据8、土地登记申请审批表；证据9、土地登记发证审批表；证据10、土地登记卡；证据11、地籍调查表；以上证据8-11证明临高县政府颁发4291号《国地土地使用证》合法。
原告陈月华诉称：一、颁发4291号《国有土地使用证》的依据违法，所以颁证行为违法。1997年3月6日，被告临高县政府作出13号《批复》，将三福荒塘26亩土地安排给第三人临高县农业局使用，而陈月华的250平方米土地包含在这26亩土地之中。2000年10月，临高县农业局根据13号《批复》取得了4291号《国有土地使用证》，该证将陈月华的250平方米土地登记在其中。2013年12月25日，海南省高级人民法院作出的（2013）琼行终字第197号行政判决已确认13号《批复》违法。因发证依据违法，所以临高县政府向临高县农业局颁发的4291号《国有土地使用证》违法。二、陈月华对涉案250平方米土地享有合法使用权，发证行为侵犯了其合法权益。涉案250平方米土地是陈月华的丈夫许其光于1982年3月向邓芝美购买取得，且在1986年的清房运动中被罚款530元，该事实已经由（1993）海南法行终字第59号行政判决所确认。当时《中华人民共和国土地管理法》还未实施，根据临高县政府的相关文件，私自买卖土地，参照有关规定进行罚款可以补办手续申报登记。既然陈月华已经接受了罚款处理，就应当享有该土地的合法使用权。临高县政府将这部分土地颁证给临高县农业局侵犯了陈月华的合法权益。三、对存在争议的土地颁发使用证不符合法律规定。（1993）临法行初字第6号行政判决以及（1993）海南法行终字第59号行政判决均认定陈月华与临高县农业局存在土地争议，根据《土地登记规则》第六十七条第一项规定，在双方存在土地争议的情况下，临高县政府发证给临高县农业局明显违法。综上所述，临高县政府向临高县农业局颁发4291号《国有土地使用证》的行政行为违法，依法应予撤销。
原告陈月华向本院提交以下证据：证据1、4291号《国有土地使用证》，证明临高县政府向临高县农业局颁发土地证；证据2、断卖房屋基地立文契，证明陈月华于1982年3月购买涉案土地；证据3、广东省临高县罚没财物收据，证明陈月华买地行为经过政府处罚处理；证据4、临高县人民法院（1993）临法行初字第6号行政判决书，证明该判决认定事实不清、不合法，已被撤销，该地块存在争议；证据5、海南省海南中级人民法院（1993）海南法行终字第59号行政判决书，证明陈月华享有涉案250平方米宅基地使用权；证据6、海南省高级人民法院（2013）琼行终字第197号行政判决书，证明临高县政府作出的13号《批复》不合法。
被告临高县政府辩称：一、颁发4291号《国有土地使用证》与陈月华没有法律上的利害关系。陈月华于1982年3月在三福荒塘购买一块250平方米的宅基地，该土地是私自买卖，无合法手续，法律上不能享有权益。陈月华主张的宅基地使用权在法律上不存在，因此，临高县政府颁发4291号《国有土地使用证》没有侵犯陈月华的任何合法权益，陈月华与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系。二、陈月华提起诉讼已超过法定起诉期限。颁发4291号《国有土地使用证》的行政行为发生在2000年10月，陈月华于2014年才提起行政诉讼已超过了法定起诉期限。综上所述，请求法院驳回陈月华的起诉。
第三人临高县农业局述称，临高县政府在临府（1987）84号《关于三福荒塘重新安排给县农委盖职工宿舍楼的批复》中明确将三福荒塘26亩土地重新安排给县农委盖职工宿舍楼，该四至面积包括陈月华主张的250平方米宅基地。1997年，临高县政府在13号《批复》中再次将上述土地确权给临高县农业局。2000年，临高县政府给临高县农业局颁发4291号《国有土地使用证》程序合法，请求法院驳回陈月华的起诉。
第三人临高县农业局向本院提交以下证据：证据1、13号《批复》；证据2、临府（1987）84号《关于三福荒塘重新安排给县农委盖职工宿舍楼的批复》；以上证据1-2证明涉案土地的使用权属于临高县农业局。
经庭审质证，本院对被告、原告、第三人提交的证据作如下
确认：（一）关于被告临高县政府提交的证据：原告认为证据1没有原件，对其真实性、合法性、关联性有异议；对证据2合法性有异议，因为终审判决已确认该批复违法；认为证据3没有原件，对真实性、合法性、关联性有异议；对证据4真实性、合法性有异议；认为证据6-11没有原件，对真实性、合法性、关联性有异议。第三人临高县农业局对上述证据无异议。（二）关于原告陈月华提交的证据：被告及第三人对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据没有原件，且属于私买私卖的非法行为，不能作为土地权属证据；对证据3真实性、合法性、关联性有异议，认为被处罚人不是许其光，被处罚的标的及面积是否与本案有关不清楚；对证据4、5关联性有异议，认为上述证据不能证明陈月华对涉案土地享有使用权；对证据6关联性有异议，认为该判决虽然确认了13号《批复》有瑕疵，但是该批复的合法性还是存在的。（三）关于第三人临高县农业局提交的证据：原告认为证据1已经由生效的判决确认违法；证据2已被（1993）海南法行终字第59号行政判决认定违法并予以撤销，所以上述证据无效。被告对第三人提交的证据无异议。本院认为，被告、原告、第三人提交的上述证据来源合法，内容真实，与本案争议事实具有关联性，本院均予以确认。
经审理查明，1982年3月15日，陈月华的丈夫许其光（1990年去世）向邓芝美购买位于临高县临城镇三福荒塘，四至为东至池塘，西至邓芝美界，南至邓丰全队，北至海口公路水沟，面积为250平方米的一块宅基地。1986年，临高县清理非农用地建房运动时，对该宗土地予以罚款处理。1987年11月10日，临高县政府作出临府（1987）84号《关于三福荒塘重新安排给县农委盖职工宿舍楼的批复》，将三福荒塘26亩土地重新安排给原临高县农委盖职工宿舍楼。1988年，原临高县农委准备在该地上建房时，与许其光发生土地纠纷，许其光主张对其中的250平方米土地享有使用权，并多次向相关部门申诉。1992年9月，陈月华向临高县国土局申请在纠纷地上建房，临高县国土局未作答复，同年11月，临城镇人民政府受理原临高县农委与陈月华的土地纠纷案。1992年底，陈月华在争议地上建造两间房屋居住使用。1993年，临城镇人民政府对原临高县农委与陈月华的土地纠纷进行处理，陈月华不服提起行政诉讼。原海南省海南中级人民法院于1993年12月20日作出（1993）海南法行终字第59号行政判决，撤销了临城镇人民政府作出的处理决定，并判决双方争议之地交临高县政府处理。1997年，临高县政府作出13号《批复》将上述土地确权给临高县农业局。临高县农业局据此批复向临高县政府申请办理土地使用权登记。1997年4月，临高县政府向临高县农业局颁发临国用（01）字第1460号《国有土地使用证》（以下简称1460号《国有土地使用证》），确认临高县农业局对东至美龙路、南至福水田、西至劳庆忠房屋水沟、北至临海路的10874.5平方米土地享有使用权，该证四至范围包含陈月华主张的250平方米土地在内。2000年，临高县农业局申请土地变更登记，将上述10874.5平方米土地分成两块进行登记。2000年10月，临高县政府将其中东至美龙路，南至农业局用地，西至苏庆忠、水沟，北至临海路的1774.1平方米的土地予以变更登记，并颁发了4291号《国有土地使用证》，陈月华主张权益的土地在该证范围之内。2013年，陈月华对临高县政府作出的13号《批复》提起行政诉讼，海南省高级人民法院于2013年12月25日作出（2013）琼行终字第197号行政判决，确认13号批复违法。2014年1月23日，陈月华以临高县政府向临高县农业局颁发4291号《国有土地使用证》违法，侵害了其合法权益为由向本院提起行政诉讼，请求撤销4291号《国有土地使用证》。案件审理过程中，临高县农业局提出4291号《国有土地使用证》是由1460号《国有土地使用证》变更登记而来，陈月华遂另案起诉请求确认临高县政府向临高县农业局颁发1460号《国有土地使用证》的行政行为违法。因本案被诉土地登记行为属于变更登记，须以初始登记行为的合法性审查结果作为审判依据，本案于2014年4月3日中止审理。因（2014）海南二中行初字第67号行政判决已确认临高县政府颁发1460号《国有土地使用证》的行政行为违法，本院于2014年6月11日恢复本案诉讼。
本院认为，4291号《国有土地使用证》是由1460号《国有土地使用证》变更登记而来，1460号《国有土地使用证》是否合法是审查临高县政府颁发4291号《国有土地使用证》是否合法的依据。根据《土地登记规则》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，土地存在权属争议的，应当先由政府进行处理后再行登记。临高县政府未按照法律规定对陈月华与临高县农业局之间发生的土地权属争议进行处理，将争议地使用权登记给临高县农业局违反了法定程序。因临高县政府向临高县农业局颁发1460号《国有土地使用证》的初始登记行为已被（2014）海南二中行初字第67号行政判决确认违法，临高县政府于2000年向临高县农业局颁发4291号《国有土地使用证》的变更登记行为因缺乏合法依据亦属违法。颁证行为违法本应撤销，但考虑到临高县农业局已在上述土地证范围内修建宿舍楼和办公楼并实际长期使用的事实，撤销颁证行为将会给国家利益造成重大损失，故应作出确认该颁证行为违法的判决。关于临高县政府认为陈月华不具有原告主体资格的辩解，因各方当事人对陈月华主张权益的250平方米土地在4291号《国有土地使用证》范围内，且对陈月华自1992年在此地建房居住的事实均予以承认，陈月华与被诉颁证行为具有法律上的利害关系，临高县政府的辩解理由不能成立，本院不予支持。临高县政府主张陈月华提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限，但其并未提供相关证据证明陈月华在2013年之前已知道4291号《国有土地使用证》的内容，即使陈月华在（2013）海南二中行初字第129号案件审理中已知道该具体行政行为内容，但临高县政府并未告知陈月华诉权或者起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，陈月华从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起提起诉讼并未超过二年起诉期限，临高县政府主张陈月华起诉超过法定期限没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
确认被告临高县人民政府于2000年10月向第三人临高县农业局颁发临国用（01）字第4291号《国有土地使用证》的行政行为违法；
责令被告临高县人民政府对原告陈月华采取相应的补救措施。
案件受理费人民币50元由被告临高县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 刘 霞
代理审判员 李雪刚
二〇一四年六月十七日
书 记 员 刘 欢