陕西省汉中市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕07行初25号
原告城固县东义房地产开发有限责任公司，住所地
法定代表人王瑞祥，系该公司董事长。
委托代理人刘琳，陕西修业律师事务所律师。
委托代理人李丹，陕西修业律师事务所实习律师。
被告汉中市人民政府统一征地拆迁办公室。
法定代表人赵阳，系汉中市人民政府统一征地拆迁办公室主任。
委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。
委托代理人巩昆，系汉中市人民政府统一征地拆迁办公室工作人员。
第三人汉台区人民政府。
法定代表人郑清春，系区长。
委托代理人闫建刚，系汉台区人民政府法制办主任。
委托代理人江维东，陕西兴振业律师事务所律师。
第三人汉中市汉台房地产开发有限公司，住所地号。
法定代表人张峰，系公司董事长。
委托代理人闫京生，陕西修业律师事务所律师。
原告城固县东义房地产开发有限责任公司（以下简称东义公司）因诉汉中市人民政府统一征地拆迁办公室（以下简称市统征办）及第三人汉台区人民政府（以下简称汉台区政府）、第三人汉中市汉台房地产开发有限公司（以下简称汉台公司）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告东义公司的法定代表人王瑞祥及其委托代理人刘琳、李丹，被告汉中市统征办出庭应诉的机关负责人副主任卢建华及委托代理人封卫宏、巩昆，第三人汉台区政府的委托代理人江维东，第三人汉台公司的法定代表人张峰及其委托代理人闫京生，到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，并经院审判委员会研究，现已审理终结。
原告诉称，2011年11月14日，原告与被告及第三人汉台公司依据2011年11月8日区长专题会议纪要，签订了《土地使用权收回置换协议》。该置换协议主要约定：1、为保障汉台公司的“和谐春天”保障性住房项目全面开工，按期完成，由被告申请政府将原告在该项目范围内汉宁路中心线以北的出让土地5.16亩，含用地范围内附属建筑物收回，置换给汉台公司“和谐春天”保障性住房项目按规划审批建设；2、汉台公司按平均单价金额负责承担5.16亩地的土地款；3、被告从汉台公司已经省政府批准的“滨江丽园”商品房项目用地中割出15亩地，通过协议方式出让给原告，用于商品房开发。被告负责办理协议出让土地涉及立项、选址手续，并在协议签订后2012年3月完成供地。第三人汉台区政府以鉴证方名义在该置换协议中签字盖章。协议签订后，原告依约履行了自己的合同义务，但时至今日，原告仍未取得被告应付给原告的5.16亩土地款，也未取得被告应提供给原告的15亩补充土地，导致原告利益严重受损。原告在长达5年的时间内不断奔波在市、区两级政府之间，颇受煎熬。期间，2013年5月24日，市政府主持会议专门研究原告土地出让有关问题，并于同年6月14日下发汉中市人民政府办公室第44次会议纪要，明确了该5.16亩经营性用地由政府收回，划拨给了汉台区保障性住房“和谐春天”项目，按照协议，确应给原告公司另行补充土地，原告提出的经济损失也确属实情。但是，此项会议后，被告仍然不履行自己的义务。2016年4月21日，被告会同原告共同商请汉中市汉台区农村信用合作联社营业部对原告5.16亩土地价款本金774万元的利息进行计算，汉台公司也同意此以此依据计算本息。但被告仍未兑现自己的诺言。为维护合法权益，原告提起诉讼，请求：1、判决被告立即支付原告土地款本金774万元，利息5675878.74元（算至2016年4月30日，2016年4月30日之后的利息按14.595‰的标准计算直至还清为止）；2、判决被告按照合同约定向原告提供15亩地的供地手续。
被告汉中市统征办答辩称：1、被诉《土地使用权收回置换协议》第五条约定了土地使用权收回和置换的费用承担主体，因此被告没有支付原告土地款本金及利息的义务。2、被告没有职权收回国有土地使用权，被告的职责只是根据建设项目需要，经国务院或者省人民政府批准后统一组织实施并将农民集体所有土地征为国有。被告及区政府只承担15亩土地的征地拆迁工作。3、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议的内容必须在行政协议主体的法定职责范围内才有法律效力，被告签订的涉案《土地使用权收回置换协议》涉及的被告给原告办理出让15亩国有土地使用权的相关内容不在答辩人职责范围内，所以在法律上无法实施。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当驳回原告的诉讼请求。
第三人汉台公司答辩称：1、被诉协议达成后，原告与被告未履行协议约定的义务和责任，时至今日汉台公司未见到被告任何收回5.16亩宗地的文件，被告给汉台公司颁发的“和谐春天”项目土地使用权证上也未包含5.16亩宗地。根据物权法的相关规定，汉台公司虽然占有了该5.16亩土地，但并未享有法律上的权利，导致“和谐春天”配套建设的商业房屋，自2012年至今无法对外销售，已给汉台公司造成重大经济损失。2、第三人汉台公司自被诉协议签订开始至今，一直主动要求履行协议约定的承担5.16亩置换土地价款的责任和义务，多次当面向被告工作人员催促，多次要求按照确定的出让地价将土地价款上缴被告，但被告答复土地出让得按法定程序办理，在未进入交款的法定程序环节前不能收钱。3、按照涉案置换协议，第三人汉台公司只负责承担原告取得15亩土地时，按照原告取得15亩土地的平均单价向被告缴纳5.16亩土地价款的义务，协议没有约定第三人汉台公司承担利息，法律也没有规定汉台公司有承担利息的责任和义务。4、东义公司当时取得5.16亩土地，每亩平均单价约57万元，东义公司实际投资约294万元。汉台公司也在签订涉案置换协议时一次性对原征地范围内的地上设施支付了22万元给东义公司。故只能以每亩单价57万元、总价294万元确定东义公司损失。
第三人汉台区政府答辩称：1、对原告所述事实，汉台区政府不持异议；2、汉台区政府的鉴证行为对涉案协议三方当事人既不发生行政法律关系的作用及后果，也不发生民事法律关系的作用及后果，请求驳回对汉台区政府的起诉。
经审理查明，2011年4月，原告东义公司与汉中市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并缴纳了土地出让金等费用，经汉中市国土资源局批准，原告东义公司取得位于汉中市汉台区朝阳南路的17817.9平方米（含涉案《土地使用权收回置换协议》约定的5.16亩）国有土地使用权。2011年11月8日，汉台区政府召集汉台区住建局、七里街道办事处、原告东义公司及第三人汉台公司等部门和单位负责人，召开会议，专题研究“和谐春天”项目用地范围内一宗国有土地回收问题，被告市统征办主任参加了会议。该会议决定：（一）由市统征办负责，报请市政府依法收回“和谐春天”项目用地范围内，土地使用权属于原告东义公司的一宗国有土地；（二）同意从区政府土地收储项目“滨江丽园”用地面积中，另行划拨15亩土地，收储后移交给原告东义公司；（三）以上两宗土地的出让价格、代征道路面积、划拨位置等具体问题，由市统征办、东义公司、汉台公司协商确定，并签订《土地回收协议》……同年11月14日，根据该专题会议精神，被告市统征办作为甲方，原告东义公司作为乙方，第三人汉台公司作为丙方，签订了《土地使用权收回置换协议》，第三人汉台区政府作为协议鉴证方签字。该协议主要约定：“1、为保证“和谐春天”保障性住房项目全面开工，按期完成，由甲方申请政府将乙方在该项目用地范围内汉宁路中心线以北的出让土地5.16亩，含用地范围内附属建筑物收回，置换给丙方'和谐春天'保障性住房项目按规划审批建设；……3、甲方从丙方已经省政府批准的'滨江丽园'商品房项目用地中割出15亩土地，通过协议方式出让给乙方，用于商品房开发，……4、乙方应就15亩协议出让用地进行立项并申请市城乡建设规划局下达建设用地选址意见书，由甲方代表政府征用并签署协议出让给乙方；5、协议出让给乙方的用地，本协议第一条同等面积内的土地价款，由丙方按出让平均单价全额负责承担，超出面积（本协议第一条实际回收面积）的价款由乙方承担并向甲方缴纳；6、协议出让土地涉及立项、选址手续由甲方负责办理，并在本协议签订后2012年3月底完成供地；7、乙方在本协议签订后，应于2011年11月24日前拆除汉宁路中心线以北所有设施，将土地移交给丙方，……”此后，东义公司将该置换协议约定的5.16亩土地交由第三人汉台公司用于“和谐春天”项目建设，但该5.16亩土地使用权并未办理变更登记。2011年11月24日，原告东义公司就协议约定的“滨江丽园”商品房项目用地中割出15亩土地向汉台区发展和改革局报送《关于东义?南骏花园项目申请备案立项的报告》。同日，汉台区发展和改革局做出《关于城固县东义房地产开发有限责任新建东义?南骏花园项目备案的通知》，同意该项目备案。此后，原告并未取得置换协议约定的该15亩土地的使用权，遂提起本案诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，涉案《土地使用权收回置换协议》对被告的义务主要作如下约定：由被告申请政府将原告涉案5.16亩土地使用权收回并置换给第三人汉台公司，并由被告代表政府将涉案15亩土地使用权协议出让给原告东义公司。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回国有土地使用权由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，国有土地使用权的出让由市、县人民政府负责。根据上述规定，被告市统征办不具备直接报请有批准权的人民政府批准收回国有土地使用权的职权及职责，也不具备出让国有土地使用权的职责，因而被告与原告及第三人汉台公司签订涉案《土地使用权收回置换协议》不在被告的法定职责范围内。同时，涉案协议约定的三方权利义务也并非纯粹的行政法上的权利义务内容。因此，涉案协议不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定的行政协议，原告据此提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。且本案涉案协议形成在新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，因此，原告提起本案行政诉讼，相关法律依据亦不充分。综上，原告提起本案诉讼，法律依据不充分，不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告东义公司的起诉。
原告预交的案件受理费102295元予以退还，由原告东义公司持据至本院领取。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 刘 霖
代理审判员 刘正中
代理审判员 李俊杰
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 李 洋