湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终718号
上诉人（原审原告）程环珍，男，1966年1月21日出生，汉族，住武汉市新洲区，
被上诉人（原审被告）武汉市公安局新洲区分局，住所地武汉市新洲区邾城街新洲大街100号。
法定代表人吴惟，该分局局长。
行政负责人蔡曦，该分局副局长。
委托诉讼代理人王恒，该分局工作人员。
被上诉人（原审被告）武汉市公安局，住所地武汉市江汉区发展大道188号。
法定代表人李义龙，该局局长。
委托诉讼代理人代远鸣、赵岩，该局工作人员。
上诉人程环珍诉被上诉人武汉市公安局新洲区分局（以下简称新洲公安分局）治安行政处罚、武汉市公安局（以下简称市公安局）行政复议一案，不服湖北省武汉市新洲区人民法院（2017）鄂0117行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年11月13日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年12月5日至7日，程环珍因与胞兄程环友合伙开办的养猪场被强拆一事到北京公安部、国家信访局、中纪委等部门反映投诉。12月7日下午，程环珍在中南海周边进行信访活动时被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并训诫后送至久敬庄分流中心，新洲区干部将其接出并陪同返汉。12月8日，新洲公安分局辛冲街派出所依法传唤程环珍到所接受调查。同日，新洲公安分局作出《新公（辛）行决字（2016）1427号行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项之规定，对程环珍处行政拘留五日（已执行完毕）。程环珍因不服上述行政处罚决定，向市公安局申请行政复议。同年3月2日，市公安局作出武公复决字（2017）6号《行政复议决定书》，认为新洲公安分局对程环珍行政拘留五日的决定事实清楚，证据充分，但适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定，决定撤销新洲公安分局新公（辛）行决字（2016）1427号《行政处罚决定书》对程环珍行政拘留五日的行政行为，责令新洲公安分局在三十日内重新作出具体行政行为。3月23日，新洲公安分局重新作出新公（辛）行决字（2017）578号《政处罚决定书》，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对程环珍处行政拘留五日（不再执行）。程环珍对新公（辛）行决字（2017）578号《行政处罚决定书》不服，于5月1五日向市公安局申请复议。7月3日，市公安局作出武公复决字（2017）50号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持新洲公安分局新公（辛）行决字（2017）578号《行政处罚决定书》对程环珍行政拘留五日的处罚决定。
原审法院认为，根据当事人的诉辩意见，双方争议的焦点为：1、新洲公安局是否具备管辖权？2、新洲公安分局所作行政处罚决定是否有事实依据？3、新洲公安分局所作行政处罚决定程序是否合法？4、对程环珍是否实施双重处罚？5、市公安局的复议决定是否合法？对上述争议焦点分别评析如下：一、关于新洲公安分局是否具备管辖权？根据《治安管理处罚法》第七条第二款：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，新洲公安局作为程环珍居住地的公安机关对本案具有管辖权，可以对程环珍在北京实施的违法行为进行行政处罚。二、新洲公安分局所作行政处罚决定是否有事实依据？《信访条例》第十八条第一款规定:“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”法定的信访救济渠道，足以保障信访人员正常反映诉求。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，程环珍在北京中南海周边等非信访接待场所从事信访活动的违法事实，已由北京市公安局西城分局训诫书、武汉市委市政府驻京群众工作办公室情况说明等证据予以证实，在2016年12月8日及2017年3月23日新洲公安分局对程环珍的询问笔录中，程环珍承认了在中南海周边进行信访活动的事实并签字确认。《治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”。程环珍的违法事实和情形达到了治安处罚程度，应当给予相应处罚。故新洲公安分局依据法定程序，对程环珍作出治安行政处罚的行政行为具有事实依据。三、新洲公安分局所作行政处罚是否合法？《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。新洲公安分局将程环珍依法传唤至辛冲街派出所，在对程环珍进行询问时向其宣读并出示了《行政案件权利义务告知书》，制作有询问笔录，在处罚前告知其有陈述和申辩权，并明确告知不服该决定的救济渠道。新洲公安分局上述办案程序合法。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，新洲公安分局依据上述条款对程环珍给予行政拘留五日的处罚符合法律规定，裁量适当。四、对程环珍是否实施双重处罚？根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，训诫并非法律创设的处罚种类，因此，北京市公安机关对程环珍进行训诫后，新洲公安分局依法对其作出行政处罚不违反该法第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，不属于双重处罚。五、市公安局的复议决定是否合法？市公安局对新洲公安分局重新作出的新公（辛）行决字（2017）578号行政处罚决定的证据、依据和其他书面材料进行核实审查，根据《治安管理处罚法》《中华人民共和国行政复议法》的有关规定在法定期限内作出维持该具体行政行为的行政复议决定程序合法、处理恰当。综上所述，新洲公安分局作出的新公（辛）行决字（2017）578号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当；市公安局作出的武公复决字（2017）50号《行政复议决定书》程序符合法律规定、认定事实清楚、适用法律正确。程环珍的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告程环珍的诉讼请求。
上诉人程环珍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人依法逐级上访，去的地方是国家公安部信访接待室、国家信访局、中纪委信访室，且举报信中纪委已受理。上诉人没有去中南海周边非信访接待场所上访。二、上诉人没有具体的违法行为，新洲公安分局处罚上诉人没有事实和法律依据。三、新洲公安分局没有北京市公安局关于程环珍在2016年12月5日-7日在北京市中南海地区扰乱社会秩序的立案通知书及移送案件通知书和法律手续，对上诉人作出的行政处罚违法。四、训诫书不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。五、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。六、新洲公安分局按照区政府的要求援引的处罚依据与实际查实的情况对不上号，与实际情况不符。七、新洲公安分局作出处罚事实不清、程序违法、适用法律错误、处罚不当。八、市公安局作出的行政复议决定事实不清、证据不足，适用法律错误。综上，请求二审法院：1、撤销市公安局作出武公复决字（2017）50号《行政复议决定书》；2、撤销新洲公安分局作出新公（辛）行决字（2017）578号《行政处罚决定书》；3、撤销武汉市新洲区人民法院（2017）鄂0117行初20号行政判决。
被上诉人新洲公安分局辩称：上诉人程环珍为达个人诉求，赴京非法上访，到中南海周边等非信访接待场所进行信访活动，并被北京公安机关训诫，其行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，我局据此对其给予行政拘留五日的处罚，适用依据正确，内容适当。本案中，我局办案民警在对上诉人进行询问时已对其权利和义务进行告知，且在作出行政处罚决定前，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述和申辩权对原告进行了告知，决定书已当场宣告并送达。综上所述，我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人市公安局辩称：一、程环珍在北京中南海周边非正常上访，新洲公安分局对其作出治安处罚行政拘留五日的决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。二、本机关依法履行了行政复议职责。综上，本机关作出行政复议决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理公平公正、适当。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，因此，被上诉人新洲公安分局对居住在其辖区内的上诉人程环珍的非法上访案件有管辖权。公民信访应通过合法途径反映自己的诉求，北京中南海作为首都的重点地区不是指定的信访地点，上诉人到中南海周边非正常上访违反了《信访条例》第十八条的规定，扰乱了中南海周边的公共秩序。被上诉人新洲公安分局依法履行了受案、告知权利义务、询问调查等程序，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对上诉人作出的被诉行政处罚行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，行政程序合法。因此，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。被上诉人市公安局作出的复议决定，其程序符合法律的规定。综上，原审判决认定事实证据充分，审判程序合法，上诉人的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人程环珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 肖 丹
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一七年十二月三十日
书记员 马颖杰