江苏省高邮市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1084行初62号
原告扬州超菲特光伏科技有限公司，住所地在扬州市江都区丁沟镇工业园区。
法定代表人袁如忠，总经理。
委托代理人管宝林，扬州市江都区兴堡法律服务所法律工作者。
被告扬州市江都区丁沟镇人民政府,住扬州市江都区丁沟镇人民路1号。
法定代表人朱雪晴，镇长。
委托代理人景菁杰，江苏江业律师事务所律师。
原告扬州超菲特光伏科技有限公司诉被告扬州市江都区丁沟镇人民政府要求撤销城市管理行政行为一案，原告于2017年5月12日向本院提起了诉讼，本院于2017年5月18日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日、2017年7月11日公开开庭审理本案。原告扬州超菲特光伏科技有限公司法定代表人袁如忠及其委托代理人管宝林，被告扬州市江都区丁沟镇人民政府副镇长朱成伟及其委托代理人景菁杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月28日，被告向原告公司法定代表人作出了停工通知书，内容为：经查，你（单位、户）超菲特光伏有限公司未向相关部门提出建房申请，未办理建设规划许可证，私自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，属违法建筑，现责令你户立即停止建设行为，并在叁日内拆除已砌建筑物，否则，一切损失和后果你（单位、户）自负。
原告诉称，为培植新兴产业，原告就新上光伏线材项目征地事宜于2010年7月27日与被告签订了用地协议书，约定被告提供座落于丁沟镇腾飞村的32.56亩的土地以先期租用的形式给原告建设厂房，待有用地指标时给予原告依法办理征用地手续，领取土地证。被告于2010年7月1日实际交付了土地。2011年原告就向被告缴付了30万元的征地预存款，被告出具了结算凭证。在原告征地预存款缴付后开始动工时，丁沟镇区域成立了扬州市空港新城管理委员会，2014年原告取得的32.67亩的宗地被规划为空港新城的商住用地，原告所获地块被空港新城征用，与空港新城管理委员会签订了拆迁补偿协议，并于2014年6月25日取得了空港新城（一期）房屋拆迁评估分户报告。报告为配合空港新城建设，亦于2014年就包括原告地块在内的78.67亩的集体土地办理了转征用地手续。但最终因空港新城计划未获国家批准，致拆迁协议成一纸空文，原告被调整的地块恢复原状。被告于2014年12月23日退还原告缴付的30万元征地预存款中的25万元，另5万元被莫名收取为土地利用规划调整费。鉴于空港新城计划不能实施，被告认可原告继续实施企业建设的用地计划。原告为加快企业发展，在2017年2月基建全面动工，与建筑商签订了合同，浇筑了桩基。谁知在建设过程中被告却于2017年2月28日向原告下达了停工通知书，责令停止建设行为，拆除已砌建筑物。原告经与被告交涉，被告有关人员亦认为既然空港新城停止建设，地块恢复原状，应当允许原告建设，但终因意见不一致而未能达成一致意见。现建设原材料猛涨，建设工程施工合同面临违约罚款风险，被告任意作为和任意不作为的反复矛盾行为给原告造成了巨大经济损失，给原告的发展带来不确定性，为挽回和减少损失，原告诉至法院，请求法院依法判决：1、请求判令被告撤销被告作出的停工通知书，恢复原告建设；2、判令被告将交付给原告的宗地规划调回给原告；3、判令被告返还原告缴存的征地预存款中的50000元；4、判令被告赔偿原告损失1606736元。审理中，原告申请撤回第2、3、4项诉讼请求，本院依法准许。
原告向本院提交以下证据：
2010年7月27日原、被告双方签订的用地协议书一份，拟证明原、被告双方在签订有用地协议书的情况下，被告不应当对原告作出停工通知书。
被告辩称，原告未向相关部门申请建房，未办理建设规划许可证，私自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，属违法建筑。被告责令其立即停止建设行为，在三日内拆除已砌建筑物，并下发《停工通知书》，行政行为合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下依据：
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。经庭审质证，关于原告提供的证据，被告质证后认为：对证据的真实性予以认可，但对于关联性不予认可。根据用地协议书第四条之约定，被告同意原告先期以租用土地的形式建设厂房，但被告并没有承诺在原告没有取得规划许可的情况下建设厂房。同时，该条款还约定，原告可以依法办理征用土地手续，领取土地证，但截至目前原告并未取得土地证及规划许可证。原告未取得相关许可，属于不可归责于被告的原因。
本院对以上证据作如下确认：
关于原告提供的证据，内容真实，但与本案无关联，故本院不予采信。
经审理查明，原告在未办理建设工程规划许可证的情况下，于2017年2月在江都区丁沟镇腾飞村兴建厂房。被告于2017年2月28日向原告公司法定代表人作出了停工通知书，责令原告立即停止建设行为，并在叁日内拆除已砌建筑物。原告收到该通知书后不服，诉至本院。
本案的争议焦点为：被告向原告作出的停工通知书是否合法？
本院认为，被告向原告作出的停工通知书，责令原告立即停止建设行为，并在叁日内拆除已砌建筑物，实际上科以让原告承受不利法律后果的法律义务，具有制裁性和惩罚性，故具有可诉性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告拟建设厂房，应当在建设前依法取得建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下建设厂房，被告责令原告立即停止建设行为，并在叁日内拆除已砌建筑物，并无不当。但是，根据《江苏省行政程序规定》第五十三条的规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，被告在向原告作出停工通知书前，并未履行向原告告知陈述、申辩权，违反正当程序，应予撤销。被告辩称，听取当事人陈述和申辩这些材料目前都在被告机关处保存，原告在起诉时事实和理由中并没有涉及到程序违法，故被告应诉的时候并没有提交有关程序合法性的材料。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案被告应当对作出的行政行为的事实与程序的合法性一并举证，被告并未在法定的举证期限内向本院提供履行向原告告知陈述、申辩权的证据，应视为其没有该证据。故本院对被告的上述辩解不予采信。另外，原告要求判令被告恢复原告厂房建设，本院认为，原告在未取得建设工程规划许可证的情况下建设厂房，有违《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，故本院对原告的该诉请不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告扬州市江都区丁沟镇人民政府于2017年2月28日向原告作出的停工通知书；
二、责令被告扬州市江都区丁沟镇人民政府于本判决生效之日起两个月内就原告建设厂房的行为重新作出行政行为；
三、驳回原告扬州超菲特光伏科技有限公司要求判令被告恢复原告厂房建设的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担25元，被告扬州市江都区丁沟镇人民政府承担25元（案件受理费原告已预交，被告应于本判决生效后十日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时依照国务院《诉讼费用交纳办法》的有关规定缴纳上诉案件受理费(此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57)，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。
审 判 长 朱远军
人民陪审员 孙桂兰
人民陪审员 黄 玲
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 杨天添