杭州市富阳区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0111行初31号
原告徐旭华，女，1967年4月6日出生汉族，住杭州市富阳区。
委托代理人袁法群，浙江康城律师事务所律师。
委托代理人张敏，浙江康城律师事务所实习律师。
被告富阳经济技术开发区管理委员会，统一社会信用代码：12330183470334195U，住所地杭州市富阳区银湖街道银湖村银湖创新中心12号。
法定代表人丁永刚，该委员会主任。
委托代理人田庆斌，浙江圣港律师事务所律师。
委托代理人柯直，浙江乾衡律师事务所律师。
原告徐旭华因不服被告富阳经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）于2017年5月作出的准予其办理退休手续审批决定的行政行为，于2017年6月1日向本院提起诉讼，经补正起诉状后，本院于2017年6月7日立案受理，于2017年6月12日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。原告徐旭华及委托代理人袁法群、张敏，被告开发区管委会负责人喻东明，委托代理人田庆斌、柯直到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐旭华起诉称：原告于2004年10月28日被聘任为富阳市富春江开发总公司（现已更名为杭州富阳富春江开发总公司,以下简称为富春江公司）财务部主任，2009年12月22日后任财务科科长。聘任期间，该企业发布多个通知，聘任原告为专业技术人员，期限从2005年1月1日至2020年12月31日。原告作为该企业技术人员连续工作满13年，根据浙江省劳动厅文件浙劳政〔1996〕70号第五条以及浙劳复〔1998〕29号第二条的规定，原告有权在年满50周岁时选择按55周岁的年龄退休。根据浙江省人力资源和社会保障厅发布的浙人社发〔2009〕94号规定，富春江公司应事先征求原告意见，并按原告选择50周岁或55周岁办理退休手续，并享受相应的退休待遇。原告在2017年2月20日向富春江公司法定代表人递交了“关于要求延迟退休的申请报告”，因无回应，又于当月27日向其发送相同内容的邮件。单位领导于2017年4月6日找原告谈话，原告再一次明确表示自己选择55周岁退休。被告未查明实际情况即盖章决定同意原告于50周岁办理退休。原告认为，被告所作的审批决定不合法，侵犯了原告的合法权益，故向法院提起诉讼，请求：1、撤销被告同意原告办理退休手续的审批决定；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了如下证据：
1、富开总〔2005〕9号《关于聘任李文贤等同志专业技术职务的通知》，富开总〔2011〕19号《关于聘任赵志国等同志专业技术职务的通知》，富开总〔2016〕1号《关于聘任赵志国等同志专业技术职务的通知》文件各1份，证明原告受聘为该企业的专业技术人员，聘任时间从2005年1月1日至2020年12月31日，原告的身份为事业编制人员。
2、富开总（2004）11号《关于胡珉等同志聘任职务的通知》，富开总〔2007〕2号《关于胡珉等同志聘任职务的通知》，富开总〔2009〕01号《关于胡珉等同志聘任职务的通知》，富开总〔2009〕12号《关于公司内部组织机构调整及中层干部任免的通知》，富开总〔2010〕11号《关于史萍等同志任职的通知》文件各1份，证明原告从2004年10月28日至2010年7月13日在富春江公司任财务部主任，从2010年7月14日之后任财务科科长。
3、《关于要求延迟退休的申请报告》、与法定代表人朱英萍的邮件往来记录各1份，证明原告已向单位表明自己希望到55周岁退休。
4、事业单位工作人员退休登记表1份，证明被告未经原告同意，私下将原告的退休事宜进行审批并完成备案。
原告向本院提交了以下补充证据：
1、《事业单位工作人员工资调整标准审批表》1份，证明富春江公司属于事业单位类别的事实。
2、杭州市富阳区社会保险参保证明1份，证明原告参保的是机关事业单位养老保险的事实。
3、（2011）浙衢行终字第29号行政判决书1份，证明女职工在满足被聘用到管理或技术岗位满五年且在该岗位退休的条件时，有选择退休年龄的权利。
被告开发区管委会答辩称：一、被告签署“同意办理退休手续”意见的行为为办理原告退休手续流程中的一个内部行为，并非具体行政行为。根据浙江省劳动和社会保障厅《关于女职工退休审批过程中有关问题的复函》（浙劳社函〔2002〕181号）规定，“企业职工到达法定退休年龄时，由所在单位按规定上报劳动保障行政部门审批。如不符合退休条件的，退回上报材料，并向用人单位说明。”因此，职工最终是否能办理退休，由社保部门决定。也正因此，在本案中被告作为主管部门在企业上报的退休人员登记表中签署的仅为“同意办理退休手续”的意见，该意见仅表明，被告同意用人单位向社保局报批办理退休手续。所以该行为是办理原告退休手续流程中的一个内部行为。该行为并非被告向原告作出，而是向用工单位作出同意其上报的意思表示，故不具有具体行政行为外部性的特征，其本身也并不会设定或改变原告的相关权利义务。故被告签署该意见的行为并非是一个具体行政行为，不属于法院行政诉讼案件的受理范围，原告的起诉应予以驳回。
二、即使原告诉称的被告行为为具体行政行为，也由于被告签署意见的行为合理、合法，原告的诉讼请求也应驳回。1、本案原告的身份为合同制工人。原告于1985年10月21日被原富阳县五金交电化工公司招聘为劳动合同制工人，1992年9月被富阳县外商投资事务所招收为劳动合同制工人，1993年5月进入富阳市富春湾投资事务所工作，2001年2月至2004年6月原告调入富阳市农民城物业管理所工作。期间，原告的身份均为劳动合同制工人。2001年7月，被告根据富阳市机构编制委员会《关于同意开发区管委会所属事业单位体制改革方案的批复》（富编〔2001〕7号）及《富春江经济开发区管委会所属事业单位转体人员分流安置实施意见》（富经管〔2001〕46号），被告所属事业单位包括富阳市富春湾投资事务所、富阳市农民城物业管理所整体转制为企业，转体单位及富春江公司进行企业改制，所有员工实行职工身份转换。至此，即使原来为富阳市富春湾投资事务所、富阳市农民城物业管理所事业身份的职员其身份也已转换为企业劳动合同制工人。2004年5月，根据《富春江经济开发区关于企业改革的实施意见》（富经管〔2004〕43号），被告撤销包括富阳市农民城物业管理所等三家企业的人员、资产及债权债务等成建制划归富春江公司使用管理；企业人员的养老、医疗等五险及住房公积金缴纳，按老人老办法、新人新办法执行。因富阳市农民城物业管理所被撤并，原告于2004年6月开始在富春江公司工作。因此，原告无论曾经在事业单位工作还是在企业工作，其劳动合同制工人身份一直没有变化，只是其养老、医疗等五险及住房公积金缴纳，按老人老办法处理。2、被告作为原告用工单位富春江公司的主管部门，按照退休手续办理流程在企业上报的向富阳区人社局办理退休手续的登记表中签署意见合理合法。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）文件规定，企业女工人应在50周岁退休。另根据浙江省劳动和社会保障厅《关于女职工退休审批过程中有关问题的复函》（浙劳社函〔2002〕181号）规定，女职工到达法定退休年龄退休，由所在单位按规定上报劳动保障行政部门审批。根据富阳市人事局、富阳市财政局《关于修订〈富阳市机关事业单位职工基本养老保险金统筹办法〉实施细则的通知》[富人（1994）99号、富财预（1994）475号]规定，凡是享受富阳市机关事业单位职工基本养老保险金待遇的人员，包括劳动合同制工人在内，在办理退休手续时，由各单位和主管部门报批。由于原告身份虽为合同制工人，但按照《富春江经济开发区关于企业改革的实施意见》（富经管〔2004〕43号），改制企业人员的养老、医疗等五险及住房公积金缴纳，按老人老办法、新人新办法执行的规定，原告可以按[富人（1994）99号、富财预（1994）475号]规定享受富阳市机关事业单位职工基本养老保险金待遇。根据上述文件规定，为了照顾和保障原告退休后的待遇，被告在用工单位上报的退休登记表中按流程签署了同意用工单位为其按照享受富阳市机关事业单位职工基本养老保险金待遇的方式办理退休手续意见。3、关于原告选择55周岁退休后，用工单位及作为主管部门的被告是否必须予以同意的问题。由于原告的身份一直为企业合同制工人，故包括浙人社发〔2009〕194号文件在内的有关事业单位职员退休的相关规定均不适用本案。另浙劳复〔1998〕29号文件有关“干部选择工人年龄退休或工人选择干部年龄退休，必须由职工本人在年满50周岁时作出明确选择”的规定，此处的“必须”是指职工本人“必须”在年满50周岁的这个时间节点提出，并非是该职工提出后，用工单位“必须”同意。即使符合相关条件的工人提出要按55周岁退休的，用工单位也完全有权根据企业的实际情况和需要作出是否同意。在本案中，原告提出选择55周岁退休后，用工单位负责人即明确告知，根据企业现状无法延迟退休，为此用工单位负责人和主管部门相关工作人员均与其多次沟通交流，告知其按50周岁退休，退休待遇可按机关事业单位人员享受。
三、由于原告的情形属于企业改制后，原来老的一批劳动合同制工人退休时如何办理退休手续及退休后待遇如何享受问题。因该种情形是在历史条件下形成的富阳区的特殊情形，涉及人员有数千人，为了解决历史遗留问题，保障老的合同制工人能享受机关事业单位人员退休的待遇，致使该批工人的退休手续的办理和退休后的待遇享受既不能简单的按通常的工人退休程序办理，也不能按事业单位职工退休的程序办理。因此在该种情形之下，富阳区在为该批工人办理退休手续时除了适用国家和浙江省的相关规定外，还更多的适用了富阳区的相关政策规定，也因此形成了由用工单位上报，主管部门签署意见，最后报人社局备案决定的办理退休手续程序，该程序的出发点就是为了能让历史形成的一批老的合同制工人能享受比按通常的工人退休待遇优厚得多的机关事业单位人员退休的待遇。但该待遇的享受，并不因此改变了相关人员的企业合同制工人身份，原告退休的时间仍应按50周岁办理。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告开发区管委会向本院提交了下列证据：
1、富春江公司工商登记材料1份，证明富春江公司的工商变更登记情况，其为原告徐旭华的用工单位，性质为企业。
2、《浙江省富阳县招收职工登记表》、《富阳县劳动合同制工人合同》、《富阳县合同制工人劳动合同》各1份，证明原告自参加工作开始其身份即合同制工人。
3、《职工履历表》、《富阳市国家机关事业单位工作人员工资变动登记卡》各1份，证明原告1993年5月起进入富阳市富春湾投资事务所工作，其身份为工人。
4、富阳市机构编制委员会《关于同意开发区管委会所属事业单位体制改革方案的批复》（富编〔2001〕7号）、《富春江经济开发区管委会所属事业单位转体人员分流安置实施意见》（富经管〔2001〕46号）文件各1份，证明根据两文件规定，2001年7月被告所属事业单位包括富阳市富春湾投资事务所、富阳市农民城物业管理所整体转制为企业，转体单位及富春江公司进行企业改制，所有员工实行职工转换。
5、《富春江经济开发区关于企业改革的实施意见》（富经管〔2004〕43号）文件1份，证明2004年5月，被告根据该文件撤销包括富阳市农民城物业管理所等三家企业，三家企业的人员、资产及债权债务等成建制划归富春江公司使用管理；企业人员的养老、医疗等五险及住房公积金缴纳，按老人老办法、新人新办法执行；富春江公司主管部门为被告。
6、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）文件1份，证明根据该文件规定企业女工人应在50周岁退休。
7、《浙江省劳动和社会保障厅关于女职工退休审批过程中有关问题的复函》（浙劳社函〔2002〕181号）文件1份，证明女职工到达法定退休年龄退休，由所在单位按规定上报劳动保障行政部门审批，劳动保障部门系原告是否符合退休条件的决定部门。
8、富阳市人事局、富阳市财政局《关于修订〈富阳市机关事业单位职工基本养老保险金统筹办法〉实施细则的通知》[富人（1994）99号、富财预（1994）475号]文件1份，证明：原告虽然为企业合同制工人，但因其可享受按机关事业单位人员的退休待遇，故原告的退休及待遇的享受，按该文件规定由用工单位和主管部门依法上报审批，合同制职工必须按时退休和终止合同。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：证据1-2，真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，原告的企业劳动制工人身份没有因此而改变。原告达到法定退休年龄，合同自动终止。证据3，无异议。证据4，真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。因本案原告的身份为劳动合同制工人，其退休无需被告审批，被告的行为并非具体行政行为。对补充证据1，真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，该审批表无法核定原告为事业编制，且富春江公司的性质为国有企业，并非事业单位。补充证据2，真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，原告的身份并没有改变，之所以按照事业单位参保，只是按照富阳区相关政策“老人老办法”，给原告享受事业单位照顾的政策进行参保。补充证据3，真实性无法确认，关联性及证明目的有异议，该案的判决不能作为本案的依据。
对被告提交的证据，原告质证认为：证据1，无异议。证据2-3，真实性无异议，对于证明目的有异议，原告参加工作时是合同制工人，但不能证明原告在退休时其身份仍为合同制工人。证据4-5，真实性无异议，对该文件是否实施有异议，该文件不能证明合同制工人身份转换、有无续签等内容。证据6-8，真实性无异议，对其证明目的有异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据，证据1-2，被告对其真实性无异议，本院予以确认，但该两份证据仅能证明原告受聘于富春江公司担任财务科科长职务，专业技术职务为助理会计师。证据3，被告无异议，本院予以确认。证据4，被告对其真实性均无异议，本院对该证据的真实性予以确认。原告补充提交的证据1，本院对该证据的真实性予以确认，对其证明目的将结合其他证据予以综合评述。补充证据2，能证明原告参加的是机关事业单位养老保险险种，本院对该事实予以确认。补充证据3，该份判决的真实性本院予以确认，但该案的裁判要旨是针对电力系统内职工退休的情况，与本案情形并不完全一致，与本案也无关联，本院不予评判。
根据上述认定的证据，结合庭审中各方当事人的陈述，本院确认以下事实：
1、原告徐旭华于1985年10月被招收为富阳县五金交电化工公司的合同制工人，1992年9月被富阳县外商投资事务所招收为劳动合同制工人，1993年进入富阳市富春湾投资事务所工作，身份为工人。2001年至2004年，其在富阳市农民城物业管理所工作，2004年6月，原告进入富春江公司工作直至办理退休手续。2005年1月至2007年12月期间，原告被富春江公司聘为助理会计师。2011年1月起，富春江公司聘任其为助理会计师，聘期至2020年12月31日止。2004年10月起，原告被聘任为富春江公司的财务部主任、财务科科长直至退休。2017年2月20日，原告向富春江公司的法定代表人朱英萍发送了《关于要求延迟退休的申请报告》的电子邮件，提出要求公司给予延迟退休。2017年5月15日，富春江公司将为原告办理退休手续的材料上报至主管部门开发区管委会，开发区管委会加盖了公章并签署了审批意见：该同志符合退休条件，同意办理退休手续，退休时间为2017年5月。2017年5月22日，杭州市富阳区人力资源和社会保障局在原告的《事业单位工作人员退休登记表》上加盖公章并签署意见：已备案。
2、1994年12月26日，富阳市人事局、富阳市财政局联合发布了《关于修订〈富阳市机关事业单位职工基本养老保险金统筹办法〉实施细则的通知》[富人(1994）99号、富财预（1994）475号]，该文件规定，机关事业单位职工基本养老保险金的统筹范围包括全市机关、事业单位（包括企业化管理、自收自支、差额补助的事业单位）、社会团体和中央、外省市在本市的机关、事业单位，统筹的对象为列入统筹单位范围内的在册职工（包括国家正式干部、聘用干部、固定工人、劳动合同制工人，6个月以上的临时（合同）工，以及由市人才中心代管人事关系的人员）、离退休职工等。合同制职工、临时工退休或终止合同，其审批和待遇按国发（86）77号、浙政（86）52号文件执行。
3、2001年4月，富阳市机构编制委员会同意富阳市富春湾投资事务所、富阳市农民城物业管理所等五家事业单位成建制转为企业。2001年7月6日，浙江省富阳富春江经济开发区管理委员会会制定了《富春江经济开发区管委会所属事业单位转体人员分流安置实施意见》，文件规定开发区管委会所属的事业单位整体转为企业，包括富阳市富春湾投资事务所、富阳市农民城物业管理所等五家单位整体转为企业，实行独立核算、自主经营，自负盈亏的经营方式运转。转体单位及富春江公司进行企业改制，企业改制时一律实行职工身份转换。2004年5月28日，浙江省富阳富春江经济开发区管理委员会发布了《富春江经济开发区关于企业改革的实施意见》，该文件规定撤销富春湾物业管理所、农民城物业管理所、高桥物业管理所，其三家企业的人员、资产及债权债务等成建制划归富春江公司使用管理。企业人员的养老、医疗等五大保险和住房公积金等基金缴纳，按老人老办法，新人新办法执行，企业人员的工资、奖金、福利等由所在企业进行发放。原告徐旭华参保的是机关事业养老保险险种。
4、原告针对杭州市富阳区人力资源和社会保障局在原告的《事业单位工作人员退休登记表》上加盖公章并签署备案意见的行为另行提起了行政诉讼，要求法院判决撤销杭州市富阳区人力资源和社会保障局对原告所作的退休审批决定及备案。
本院认为：根据《中华人民共和国劳动法》第九条之规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。国务院1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第十四条规定：“干部离休、退休、退职，由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准。”浙江省人民政府《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（浙政〔1997〕15号）要求：“……办理职工退休手续由同级劳动行政部门负责……”；国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10号）规定：“加强企业职工退休审批工作的管理。男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批；……”因此，对于干部退休和职工（工人）退休，我国采取的是不同的审批模式，即前者由任免机关批准；后者则由劳动行政部门审批。本案中，原告自参加工作起即为劳动合同制工人，且所在单位富春江公司已经改制为国有企业，企业改制时一律实行了职工身份转换，原告系工人身份，故有权作出审批原告退休的机关是杭州市富阳区人力资源和社会保障局，被告开发区管委会在原告的《事业单位工作人员退休登记表》上签署了同意办理退休条件的意见，该意见应视为其同意下属用人单位富春江公司为原告向杭州市富阳区人力资源和社会保障局办理退休手续中的内部行为，并未对原告设定权利义务，对原告的权利义务并不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告徐旭华的起诉。
本案受理费人民币50元，退还原告徐旭华。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 张国其
审 判 员 刘珍玲
人民陪审员 何 伟
二〇一七年十一月二日
代书 记员 干也特