贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初91号
原告李方林，男，1980年7月27日生，布依族，贵州省罗甸县人，住罗甸县，公民身号码522728198007270615；
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被告罗甸县人民政府，住所地罗甸县龙坪镇和平路9号，统一社会代码11522728MB0Q4885XD；
法定代表人杨兴华，该政府县长；
委托代理人杨永刚，贵州宇泰律师事务所律师；
委托代理人莫卫，罗甸县城市管理局局长助理。
原告李方林诉被告罗甸县人民政府房屋行政强制行为违法一案，于2017年2月14日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本，应诉通知书，并于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告李方林及委托代理人李春禹，被告罗甸县人民政府委托代理人杨永刚、莫卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李方林诉称，原告在罗甸县××路移民小区拥有合法房屋一处。因相关项目建设，原告房屋被纳入征收范围内，但征收单位一直未依法履行征收程序。2016年12月2日，被告罗甸县人民政府组织相关部门在副县长朱泉的带队下，对原告的上述房屋进行强制拆除，并造成房屋内物品损毁，侵犯了原告的合法权益。特向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告强拆原告房屋的行为违法，诉讼费用由被告承担。
为支持其主张，原告向本院提交了以下证据、依据：
1、宒基地转让协议，用以证明涉案房屋所占土地系基于该转让协议而取得，原告在该地所建的房屋被被告强制拆除；
2、现场照片四张，用以证明被告负责人组织人员于2016年12月2日强制拆除原告房屋；
3、光盘一张，用以证明：（1）视频30分钟44秒出现在强拆现场的领导有罗甸县政法委书记、公安局局长高峰；（2）视频31分4秒出现在强拆现场的领导有罗甸县统战部部长陈杰在现场实地指挥；（3）视频31分44秒出现在强拆现场的领导有罗甸县人民政府副县长朱泉在现场主持拆迁工作。
被告罗甸县人民政府对原告所举证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；对证据2的真实性无异议，但该证据只能证明罗甸县城市管理局对原告的房屋实施了拆除行为，而不是罗甸县人民政府；对证据3光盘，原告没有在举证期限内提交，不予质证。
被告罗甸县人民政府在举证期限内未向本院提交书面答辩意见，其代理人在庭审中口头辩称，罗甸县人民政府不是本案适格的被告。根据罗府办发（2014）242号《关于印发<罗甸县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》，罗甸县城市管理局对辖区内违法建筑依法享有行政强制执行权。原告的房屋经罗甸县城市管理局调查确认属于违章建筑，该局遂于2016年12月15日作出行政处罚告知书和听证告知书，责令原告限期拆除违章建筑。原告不予理会，该局又作出行政处罚决定书。原告仍然没有自行拆除，也没有主张权利，该局又依法下达了催告书，在期满后对原告的房屋实施了拆除，该局的强拆行为合法，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告罗甸县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、证明两份及行政执法调查通知书，用以证明原告的房屋至今未办理土地使用证和相关规划手续，属于违章建筑；
2、行政处罚告知书及听证告知书，用以证明罗甸县城市管理局依据行政处罚法向原告下达行政处罚告知书及听证告知书，并告知原告有陈述、申辩的权利；
3、行政处罚决定书，用以证明罗甸县城市管理局依法向原告下达行政处罚告知书及听证告知书后，原告没有陈述、申辩，该局依法作出行政处罚决定书，限期原告自行拆除，并告知原告有复议或提起行政诉讼的权利；
4、送达行政处罚告知书及听证告知书、行政处罚决定书公示图片，用以证明罗甸县城市管理局向原告公示送达了行政处罚告知书、听证告知书及行政处罚决定书；
5、罗甸县人民政府罗府发（2014）22文件，用以证明罗甸县城市管理局对违章建筑拥有强制拆除的执法权。
原告对罗甸县人民政府提交的证据质证意见如下：对证据1中的两份证明的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，该证据只能证明原告的土地没有办理使用证，所建房屋没有办理建房手续，是对客观事实的描述，不具备行政确权的效力，不能确认原告的房屋就是违章建筑；对于调查通知书，认为没有收到该通知书，无法对该通知书制定的时间及内容进行核实，对真实性、合法性、关联性不予认可。对证据2，认为其没有收到，对真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3，经原告向龙里县人民法院起诉要求撤销，龙里县人民法院已经作出（2016）黔2730行初75号行政判决书判决撤销，对其真实性、合法性、关联性不予认可。对证据4，被告没有提交原件，且从内容上无法看出张贴的位置，不能证明被告张贴在原告房屋的位置上，也不能证明被告向原告进行了送达，对该证据的真实性、合法性、关联性不予认可。对证据5的真实性无异议，合法性有异议，认为罗甸县人民政府不具有制定该文件的法定职权。
在诉讼过程中，本院依职权调取了贵州省龙里县人民法院作出的（2016）黔2730行初75号行政判决书及法律文书生效证明，并依法组织双方进行了质证。
原告质证意见：对该证据均无异议。
被告质证意见：对该证据均无异议。
原、被告所举示的证据及本院依职权调取的证据，经审查，证据的来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明，2010年11月1日，原告李方林与案外人王国忠签订宅基地转让协议，购得王国忠位于罗甸县××社区××城××组“鲁友”（地名）的土地一幅，用于修建房屋一幢。2015年12月14日，罗甸县城市管理局作出罗城管调字（2015）第5号《行政执法调查通知书》，限原告于2015年12月15日9时到达罗甸县环城路移民局大楼“县两违办”就其位于罗甸县龙坪镇××移民小区××一事，接受调查，并提供身份证、户口本，土地使用证明，建房审批手续，房产证明及其它房屋来源证明等材料。同年12月15日，该局作出罗城管告字（2015）第5号《行政处罚告知书》和罗城管听告字（2015）第5号《行政处罚听证告知书》，认定原告上述房屋属违法建筑拟给予原告在三日内自行拆除的行政处罚，原告享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，并将两份《告知书》进行了公示。同年12月17日，该局作出罗城管罚决字（2015）第5号《行政处罚决定书》并进行公示，决定给予原告限期拆除的行政处罚，期限至12月23日前，如不服本决定，可向罗甸县人民政府或黔南州城市管理局申请行政复议，或向人民法院提起行政诉讼。同年12月22日，该局作出罗城管规催字（2015）第5号《拆除违法建设催告书》并进行公示，限原告在收到本催告书之日起3日内自行拆除违法建筑，逾期将依法强制执行。2016年12月2日，被告罗甸县人民政府组织相关人员将原告的上述房屋强制拆除。原告遂向本院提起行政诉讼，提出如前诉请。
2014年，罗甸县人民政府作出罗府办发（2014）242号《罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》第八页明确将涉及城市管理的全面或部分行政处罚权由罗甸县城市管理局负责牵头执法，罗甸县住建局、国土局配合完成。庭审中，原告及委托代理人提出对被告罗甸县人民政府制定的上述文件的合法性进行附带审查，要求审查罗甸县人民政府有无制定该文件的权限以及是否有权将城乡规划法赋予规划部门的权力交由城市管理局行使。
另查明，原告李方林不服罗甸县城市管理局于2015年12月17日作出的罗城管罚决字（2015）第5号《行政处罚决定书》，于2016年6月20日向龙里县人民法院提起行政诉讼，该院于2016年11月1日作出（2016）黔2730行初75号行政判决，撤销罗甸县城市管理局作出的罗城管罚决字（2015）第5号《行政处罚决定书》。该判决已于2016年12月7日发生法律效力。
本院认为：原告及罗甸县人民政府对原告涉案房屋于2016年12月2日被拆除的事实无异议，本院予以确认。本案的焦点为罗甸县人民政府是否为本案适格的被告及被诉行政行为是否合法。
关于罗甸县人民政府是否为本案适格被告的问题。本案中，原告主张罗甸县人民政府组织相关部门对其房屋实施强制拆除行为，提供了视频及截图照片证实该事实，该证据能够证实罗甸县人民政府副县长朱泉，县政法委书记、公安局局长高峰，县委统战部部长陈杰等人到了强制拆除房屋的现场。而强制拆除通常系政府组织行为，据此可以认定该强制拆除行为系罗甸县人民政府组织实施，且原告也是以罗甸县人民政府为被告提起的行政诉讼，故罗甸县人民政府是本案适格的被告。罗甸县人民政府辩称该强制拆除行为不是其组织实施而是罗甸县城市管理局组织实施的理由不成立，本院不予采纳。
关于被诉行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十八条、第四十四条之规定，对违法建筑物需要拆除的，行政机关作出行政决定后，当事人不履行的，行政机关经依法催告并作出强制执行决定后，行政机关可以依法强制拆除。本案中，罗甸县城市管理局虽作出罗城管罚决字（2015）第5号《行政处罚决定书》，但该《行政处罚决定书》已被生效的行政判决书予以撤销，且罗甸县人民政府未提供证据证实其已对原告涉案房屋依法作出行政强制执行决定并依法向原告送达，故被告罗甸县人民政府作出的强制拆除行为缺乏依据，且违反法定程序。
关于原告在庭审中提出对被告罗甸县人民政府制定的罗府办发（2014）242号文件进行附带审查的问题。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”本案中，原告及委托代理人述称在开庭前未知道被告作出罗府办发（2014）242号文件，故才在庭审中提出的理由，经查，被告罗甸县人民政府已在举证期限内向本院提交了该文件，原告方怠于行使诉讼权利，应承担对其不利的后果，故其提出的上述理由不成立，对该项请求，本院不予审查。
综上所述，本案被诉行政强制执行行为缺乏依据，且违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，理应判决撤销被诉行政行为。但因本案被诉行政行为已执行完毕，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告罗甸县人民政府于2015年12月2日对原告李方林涉案房屋实施的行政强制拆除行为违法。
一审诉讼费用50元，由被告罗甸县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内提出上诉，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 刘玉冰
审判员 游昌新
审判员 郑天成
二〇一七年六月二十三日
书记员 程 诚