湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终824号
上诉人（原审原告）：白宏三，男，1965年2月2日出生，汉族，村民，住湖南省常德市武陵区。
委托代理人：李中春，广东水贝律师事务所律师。特别授权。
委托代理人：周革华，广东水贝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州南路120号。
法定代表人：周德睿，市长。
委托代理人：龙德君，常德市国土资源局工作人员。
委托代理人：燕志平，常德市国土资源局工作人员。
上诉人白宏三因诉被上诉人常德市人民政府（以下简称市政府）土地行政征收及行政赔偿一案，不服常德市中级人民法院（2015）常行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定，白宏三曾用名白宏山。2008年8月26日，原告承包位于常德市××××高泗村的水面，从事养殖经营。2012年7月，因常德师范学校和桃源师范学校合并搬迁新建项目建设需要，湖南省人民政府下达（2012）政国土字第966号《农用地转用、土地征收审批单》。2012年7月20日，市政府发布了常政征土告字[2012]40号《征收土地公告》，决定对常德市××××高泗村、泽远村、岩坪村439.782亩集体土地实行征收，并于2012年7月21日，送达至征收集体土地的村民委员会张贴。该公告上载明：本公告发布之日起45日内，市国土局应当依照有关规定，会同有关部门根据经湖南省人民政府批准的征收土地方案，拟订征地补偿安置方案并予以公告。原告承包的养殖场（红线内面积48.834亩）在该建设项目征收土地范围内。2012年9月16日，市国土局发布《征地补偿安置方案公告》。市国土局下属征拆部门常德市武陵区征地拆迁所（以下简称区征拆所）为白宏三办理征地补偿登记，对拆迁范围内的房屋及附属设施情况进行了三次调查并公示调查结果，制订被拆迁人的分户补偿方案。市国土局与常德市武陵区人民政府组织相关单位就补偿安置事宜分别与白宏三进行多次协商、协调，均未达成一致意见。2013年3月7日，区征拆所向白宏三送达了征收土地地上附着物补偿通知书（常征附补字[2012]第44号－64），该通知书上载明为白宏三补偿各项费用共计1608531元，领款地点在西城公司（全称：常德市西城新区投资建设开发有限公司）财务室。后白宏三拒绝领取补偿款，也拒绝腾地。市国土局于2013年4月24日作出责令交出土地决定书（常国土征交字[2013]5号）。白宏三不服，就该决定向市政府提起行政复议。2013年8月1日，市政府作出复议决定，维持常德市国土资源局作出责令交出土地决定。白宏三对复议决定仍不服，向湖南省常德市武陵区人民法院提起行政诉讼。2013年10月17日，该院一审判决维持了市国土局作出责令交出土地决定。白宏三提起上诉，常德市中级人民法院于2013年12月17日作出二审判决：驳回上诉，维持原判。市国土局向湖南省常德市武陵区人民法院申请强制执行，在执行过程中，市国土局与白宏三达成执行和解协议，市国土局为白宏三补偿的总金额为2654645元。白宏三仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院于2014年10月29日驳回其再审申请。2015年7月31日，常德市征地拆迁工作协调办公室《关于白宏山征地拆迁信访问题的处理意见》，对白宏三拆迁遗漏的实物量，经拆迁人员现场反复调查核实及被拆迁人白宏三确认，为白宏三追加补偿共计371721元。白宏三对拆迁补偿仍不服，于2015年11月2日提起行政诉讼，请求：1、确认被告对原告的行政拆迁补偿违法；2、确认市国土局、财政局、物价局常国土资发[2012]29号文件违法；3、判决被告赔偿原告财产损失7706758元；4、被告承担本案诉讼费用。
原审认为，原告认为市政府是本案的适格被告，市政府抗辩称其不是本案适格被告，双方当事人就市政府作为被告是否适格问题发生争议。本案庭审调查过程中，市政府表明其未就拆迁补偿作出任何决定，但原告坚称被告为市政府，对白宏三作出的征地拆迁补偿行为均由市政府作出。经查，在涉案的征地拆迁过程中，仅有《征收土地公告》由市政府作出，而该征地公告的送达张贴日期为2012年7月21日。除征收土地公告外，其他的征地拆迁行为均不由市政府组织实施。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《征收土地公告》送达张贴日期为2012年7月21日，白宏三于该日就应当知道《征收土地公告》的内容，直至2015年11月2日才向本院提起行政诉讼，已经超过了二年的法定起诉期限，且无正当理由。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该条第二款进一步规定：“前款规定的规范性文件不含规章。”根据上述法律规定，必须是被诉行政行为所依据的规章以下的规范性文件，才能一并请求对该规范性文件进行审查。经查，市政府作出的《征收土地公告》所依据的征地补偿标准为常政发[2010]9号《常德市征地补偿标准》，并未依据常国土资发[2012]29号《关于规范市江北城区征地拆迁有关补偿标准的通知》，人民法院对规范性文件合法性审查属于附带性审查。因此，本院对常国土资发[2012]29号《关于规范市江北城区征地拆迁有关补偿标准的通知》的合法性不能单独进行审查。据此裁定：驳回原告白宏三的起诉。一审案件受理费50元，退还原告白宏三。
白宏三上诉称：1、被上诉人在原审时没有提出上诉人的起诉超过起诉期限的抗辩理由，人民法院主动审查有违裁判者中立原则，也违反法律规定。2、土地管理法第46条规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施，说明政府是“农拆”的主体，有关部门接受政府委托的行为，后果应由政府承担。上诉人起诉的是确认被上诉人拆迁补偿行为违法，包括相关部门的一系列拆迁补偿行为，而一审裁定认定市政府2012年7月21日张贴公告，起诉期限应从该日起算显然罔顾事实。3、“农拆”中除土地补偿费、安置补偿费等带有行政强制性外，其他属于被拆人私有财产应按市场价格予以补偿。被上诉人依据常国土资发【2012】29号文件进行补偿，系滥用职权侵犯上诉人的私有财产，一审认为该文件与本案无关，不属审查范围是错误的。综上，上诉人起诉没有超过起诉期限，上诉人请求对常国土资发【2012】29号文件进行审查符合法律规定。请求撤销一审裁定，指令一审法院审理本案。
被上诉人市政府辩称：1、白宏三的起诉超过了法定期限，一审予以驳回正确。2、对上诉人实施征地拆迁补偿行为的不是答辩人，答辩人不是本案的适格被告。3、上诉人所用土地被征收前为集体所有的土地，依法只能获得农拆补偿，其要求按照国有土地上的房屋征收补偿标准对其进行补偿没有法律依据。4、上诉人要求确认常国土资发[2012]29号文件违法的请求于法无据，该诉讼请求应予驳回。请求驳回上诉，维持原裁定。
当事人在原审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的案件基本事实与原审认定的一致。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。根据上述法律规定，在集体土地征收中，政府的职责主要是发布征收公告和批准相关补偿、安置方案，具体补偿、安置工作由土地管理部门负责实施。本案中，市政府于2012年7月20日发布《征收土地公告》，该公告载明由市国土局会同有关部门拟订征地补偿安置方案并予以公告，之后市国土局发布了《征地补偿安置方案公告》，其下属征迁部门为白宏三办理了征地补偿登记，制订了分户补偿方案。在白宏三诉市国土局交出土地决定一案的执行阶段，白宏三与市国土局达成执行和解协议，该协议实质上是行政协议性质。由此可见，对白宏三的补偿、安置是由市国土局具体负责实施，上诉人白宏三作为被拆迁人对补偿安置不服，应当以具体实施补偿、安置行为的市国土局为被告。
此外，市政府的《征收土地公告》依据的是常政发[2010]9号《常德市征地补偿标准》，并未以常国土资发[2012]29号《关于规范市江北城区征地拆迁有关补偿标准的通知》为依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并审查的条件。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人白宏三的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元，退还上诉人白宏三。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱晓春
代理审判员 刘登辉
代理审判员 曾 光
二〇一七年二月二十三日
代理书记员 周 杰