广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛城法行初字第40号
原告鲁尚琴，女，布依族，1942年10月1日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告吴勤好，女，汉族，1936年6月18日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告吴勤好的委托代理人谭淑莲，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告张兆麟，男，汉族，1936年11月11日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告张兆麟的委托代理人张文峰，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告霍顺谏，女，汉族，1951年10月25日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告郭士艺，男，汉族，1933年8月17日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告胡琼珍，女，汉族，1944年2月14日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告叶镜清，男，汉族，1940年2月20日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告李翠芳，女，汉族，1947年1月12日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告伍溥耀，男，汉族，1939年10月5日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告邱敏球，男，汉族，1936年7月20日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告赵秀英，女，汉族，1954年2月11日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告张丽冰，女，汉族，1949年2月7日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告陈秉兰，女，汉族，1941年12月19日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告张秀鸾，女，汉族，1944年3月25日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告何庭厚，女，汉族，1951年11月3日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
原告许燕，女，汉族，1949年12月12日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
上述十六名原告的共同委托代理人黄德才，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
被告佛山市人力资源和社会保障局，住所地：佛山市禅城区同济西路7号。
法定代表人刘珊，局长。
行政机关出庭负责人杨炳军，副局长。
委托代理人ＸＸ峰，该局工作人员。
原告鲁尚琴、吴勤好、张兆麟、霍顺谏、郭士艺、胡琼珍、叶镜清、李翠芳、伍溥耀、邱敏球、赵秀英、张丽冰、陈秉兰、张秀鸾、何庭厚、许燕不服被告佛山市公路局信息公开纠纷一案，原告于2015年2月26日向本院提起诉讼。本院于2015年3月5日受理后，于2015年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告鲁尚琴等16人的委托代理人黄德才及原告张秀鸾、鲁尚琴到庭，被告佛山市人力资源和社会保障局的行政机关出庭负责人杨炳军、委托代理人ＸＸ峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年3月19日向本院提供了如下作出具体行政行为的证据、依据：
《关于市直部分事业单位改为企业单位的通知》。
《中共佛山市委办公室、佛山市人民政府办公室关于转发﹤佛山市直事业单位机构改革若干问题的实施办法﹥的通知》；
证据1-2，证明原告所在单位于1999年7月后都成建制转为企业，不属于财政拨款事业单位。相关退休人员保留由社保局核发的事业单位人员基本退休费待遇，生活补贴由所在单位根据实际情况发放。
佛山市公路局《关于胡琼珍等人要求落实事业单位退休待遇诉求的复函》。
《信访事项复查意见书》。
《信访事项复核意见书》。
证据3-5，证明原告在信访中已知悉上述事实，且有关信访经省复核确认。
《陆惠冰等申请人社局公开事业单位退休人员待遇政府信息》。
被告2014年8月14日对陆惠冰等老同志的回复。
证据6-7，证明原告以了解享受何种退休待遇为由，要求公开2006年后事业单位退休人员的退休待遇内容和标准，被告解释了原告退休待遇的构成，并告知事业单位人员待遇执行国家统一政策，相关内容不属于应公开给原告的信息。
《要求人社局公开事业单位退休人员待遇的政府信息》（2014年9月9日）；
被告2014年10月16日的回复及其附件。
证据8-9，证明1、原告以了解退休应享受何种退休待遇为由再次申请信息公开，并提出了更具体的要求，被告进一步解释原告所在单位不属于财政拨款单位，其只保留事业单位的社会保险待遇，并根据原告的要求提供了一些国家政策内容；2、明确告知原告不属于财政供养人员；3、被告进一步告知没有适用于原告的补贴政策文件。
《再请市人社局公开政府信息》（2014年12月11日）；
被告2014年12月25日的回复。
《申请佛山市人社局公开政府信息》。
《要求解释对申请信息公开牵出的退休补贴问题》；
《申请佛山市人力资源和社会保障局公开政府信息》；
被告2015年2月2日的回复。
《关于印发进一步规范和完善佛山市直党政群机关、财政拨款事业单位工作人员工资收入分配制度的实施意见的通知》。
证据10-16，证明原告以了解其退休待遇权益为由，多次重复提出信息公开申请，被告多次回复，明确已于8月14日和10月16日答复，实际上是坚持同样的答复意见。即原告不属于财政供养人员，被告没有适用于原告的退休补贴政策文件，有关机关及财政拨款事业单位人员待遇的文件与原告无关，原告要求公开有关信息缺乏依据。
原告提出的申请（1月28日）；
信息公开告知书（4月3日）。
证据17-18，证明针对原告要求公开国家和省有关文件的申请，被告依法告知其向制定机关提出。
组织机构代码证；
法定代表人证明书。
证据19-20，证明被告主体适格。
被告提供的法律法规依据有：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第十七条、二十一条、二十二条。
原告诉称，一、原告曾于2014年7月31日、9月9日向被告申请公开诉请中的1、3项政府信息，于2015年1月8日申请公开诉请中的第2项信息，又于2015年1月26日申请公开诉请中第4项的政府信息，被告均没有依法公开。二、被告虽然对原告的申请作了答复，但均未能依《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定依法公开，其答复的内容与信息公开无关。三、原告作为事业单位退休有对自己退休待遇的知情权。被告应当将执行事业单位退休人员退休的单元标准完整地提供给原告。四、《中华人民共和国社会保险法》第四条，个人依法缴纳社会保险费，有权查询个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。五、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供”。被告对申请公开信息，答非所问，推诿公开责任，违背法律规定。请求法院依法判令被告公开1、1994-1999年事业单位退休人员年功补贴标准的文件及附件；2、佛人薪（2003）15号文附表一、附表二；3、2006年事业单位工资改革后，事业单位退休人员待遇标准的文件及附件；4、粤人发（2001）242号、国办法（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号等机关事业退休待遇文件。二、诉讼费由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：
1、原告16人的身份证及退休证。证明佛山市公路局批准退休并发证，是原告的主管部门。原告诉讼主体适格。
2、陆惠冰等申请人社局公开事业单位退休人员待遇政府信息（2014年7月31日）；
3、要求人社局公开事业单位退休人员待遇的政府信息（2014年9月9日）；
4、再请人社局公开政府信息（2014年12月11日）；
5、申请佛山市人力资源和社会保障局公开政府信息。证明原告有申请公开本案信息的事实（2015年1月26日）；
6、被告2014年10月16日的回复；
7、被告2014年12月25日的回复；
8、被告2015年2月2日的回复。
证据2-8，证明被告收到原告的申请，但没有依据原告的申请公开相应的信息。被告不公开信息的理由不符合《政府信息公开条例》的规定，是推诿公开的责任。
9、佛山市社会保险基金管理局证明。证明原告享受事业单位人员退休待遇。故原告有享有待遇标准的知情权，要求公开本案政府信息合情合理合法。
10、关于印发《广东省公路管理体制改革方案》的通知（粤府（1989）133号文）。证明针对编制转体问题，说明原告的编制属于省的编制，不属于市。
11、《关于贯彻＜广东省职工社会养老保险暂行规定＞若干问题的补充规定的通知》（佛府（1994）22号）。证明被告提出的退休待遇问题，是有财政支出的。
被告辩称，一、被告已依法对原告的信息公开申请作出处理。就其退休待遇问题，原告已经通过信访途径多次反映，有关诉求已经过信访复查复核程序办结。原告于2014年7月31日提出信息公开申请，要求公开2006年事业单位工资改革后制定事业单位退休人员的退休待遇内容和标准并公开相关文件，被告于2014年8月14日作出答复告知其不予公开并解释了相关原因。其后，原告又通过多个信访渠道反映有关诉求，并于2014年9月9日再次向被告提出信息公开申请，要求公开：1、1994年——1999年市政府关于事业单位退休人员退休待遇的文件（其中包括年功补贴包含的项目和待遇标准）；2、2006年事业单位工资改革后，事业单位退休人员的待遇（包含待遇内容和标准的规定）。经研究，被告于2014年10月16日作出答复，提供了部分与原告有关文件的内容（包括：1、《国务院关于机关、事业单位离退休人员增加离退休费的通知》（国发（1995）32号）；2、《人事部、财政部关于机关、事业单位离退休人员增加离退休费的通知》（人发（1997）91号）；3、《人事部、财政部关于增加机关、事业单位离退休人员离退休费的实施方案》（1999年8月26日）；4、《广东省人事厅、广东省财政厅关于印发﹤广东省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见﹥的通知》（粤人发（2007）57号）中第5页），并明确告知由于其不属于财政供养人员，1994年-1999年以及2006年后的时间段里，没有适用于原告的补贴政策文件。收到被告的答复后，原告又于2014年12月11日提出同样的信息公开申请，被告于2014年12月25日作出回复，认为已经多次回应原告的申请，并明确对相同问题，被告不再重复回复。此后，被告又分别于2015年1月14日、1月20日和1月28日收到原告从不同角度提出类似的信息公开申请，被告于2015年2月2日作出答复，再次明确不再重复回复。上述多次信息公开申请实际上都是源于原告的同一诉求和相同目的，因此，就原告的信息公开申请，被告已经多次作出答复，符合《信息公开条例》第二十一条第（一）、（二）、（三）项、第二十二条的规定。二、原告的诉讼主张缺乏依据，应不予支持。（一）原告并不属于财政供养人员。根据市编办于1999年出台的《关于市直部分事业单位改为企业的通知》（佛机编（1999）14号），原告所在单位于1999年7月后都成建制转为企业。根据《市委、市政府转发关于﹤佛山市直事业单位机构改革若干问题的实施办法﹥的通知》（佛办发（1999）31号），各转企单位可以参考市直事业单位发给离退休人员年功补贴和经费节支奖补贴的标准，发给生活补贴，也可以按改为实行企业工资制度后离退休人员生活补贴的标准执行，具体由单位根据实际情况确定。据此，原告退休后的生活补贴由所在单位根据实际情况确定，不属于市财政发放生活补贴的范围，我市对财政拨款事业单位发放的补贴标准也与其无关，故没有适用于他们的补贴政策文件。而1999年以前，我市并未出台事业单位退休人员生活补贴的文件，也无法提供给上诉人。（二）佛人薪（2003）15号文附表一、附表二的内容与原告无关。佛人薪（2003）15号文主要是规范佛山市直党政群机关、财政拨款事业单位工作人员的工资收入分配，原告并不属于有关文件的适用对象，有关文件内容与原告无关，原告申请公开上述文件并不符合《信息公开条例》第十三条规定。（三）原告要求被告公开粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号等文件的诉求缺乏法律依据。根据《信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息由制作该政府信息的行政机关负责公开，上述文件均非由被告制作，原告要求被告公开上述信息缺乏法律依据。综上所述，被告已依法对原告的信息公开申请作出处理，原告依法获取政府信息的权利已经得到保障，且其部分信息公开诉求于法无据，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释（2011）17号）第十二条第（一）、（六）项，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
对被告提交的证据1-2，原告质证对其真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为原告属广东省机关事业单位人事编制，退休证是广东省佛山公路局颁发，市编委将公路局的直属单位转企合法性本身就备受质疑，本院确认该组证据真实性，原告对其证明内容及关联性的异议涉及到本案争议焦点，将在下文论述；对被告提交的证据3-5，经审查，该组证据系佛山市公路局、佛山市及省信访部门对原告等人信访事项作出的答复，与本案原告申请之信息公开不具有关联性，本院不予采纳；对被告提交的证据6、8、10、12-14、19-20，原告质证无异议，本院予以确认；对被告提交的证据7、9、15-18，原告质证对其真实性及合法性无异议，但对其证明内容有异议，经审查，该组证据系被告对原告信息公开申请所做的答复及其内容，属于本案争议焦点，将在下文论述。
对原告提交的证据1，被告质证对该组证据中的身份证无异议，本院予以确认，被告质证认为对该组证据中退休证真实性无异议，但认为与本案无关，本院对其真实性予以确认；对原告提交的证据2-8，该组证据被告已经提交，认证意见同上，不再赘述；对原告提交的证据9，被告对其真实性无异议，本院确认其真实性；对原告提交的证据10、11，原告质证对其真实性、合法性及关联性不予确认，经审查，证据10涉及到1989年广东省公路管理改革领域，而原告等人原所在单位企业改制发生在1999年，两者之间不具有关联性，本院不予采纳，证据11内容为1994年广东省职工社会养老保险暂行规定，内容与原告申请的信息公开内容具有关联性，本院确认其真实性。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律法规依据，本院将结合查明的事实，作出适用法律是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2014年7月31日，原告等人向被告提出信息公开申请，要求被告公开2006年事业单位工资改革后事业单位退休人员的退休待遇内容和标准，被告于2014年8月14日作出答复，称佛山市在1999年实施了事业单位机构改革，当时原告所在的单位作为公路局下属的事业单位，按规定已成建制转为企业。原告属于转制前退休的人员，转制后原告与单位的隶属关系没有发生改变，仍由转制后的单位管理，并按规定可保留市社会保险事业局（现社会保险基金管理局）核发的生活待遇不变，执行事业单位的抚恤标准，生活补贴由单位根据实际情况确定。到答复时止，原告等人由被告核发的待遇（主要是基本退休费）任然保留事业单位的标准。并称我市一直以来按照国家和省的相关政策规定确定事业单位的在职和退休人员的待遇，我市事业单位的人员待遇符合相关规定，在上级部门统一部署要求公开事业单位待遇标准前，我市暂不公开事业单位的待遇标准情况。2014年9月9日，原告再次申请被告公开：1、1994年-1999年市政府关于事业单位退休人员退休待遇的文件（其中包括年功补贴包含的项目和待遇标准）；2、2006年事业单位工资改革后，事业单位退休人员的待遇（包含待遇内容和标准的规定）。2014年10月16日，被告作出回复，回复称“你们退休前所在的事业单位不属于财政拨款单位，1999年成建制转为企业后，按照相关政策，你们转制前退休的人员可保留事业单位的社会保险待遇，即事业单位的基本退休费。事业单位退休人员基本退休费政策由国家统一制定及出台，1994年-1999年、2006年后的基本退休费调整政策，我局可向你们提供咨询服务（见附件）；你们不属于财政供养人员，在生活补贴方面，1994年-1999年以及2006年后的时间段里，没有适用于你们退休人员的补贴政策文件。”2014年12月11日，原告等人又就前述两次申请内容向被告提出申请，被告于2014年12月25日答复称关于公开事业单位退休人员待遇相关文件被告已分别作出答复，就相同问题不再重复回复。原告等人又于同日就上述申请内容向被告提出申请，该申请于2015年1月20日寄到被告处。原告等人于2015年1月8日向被告提出公开“佛人新（2003）15号文和佛社保（2003）13号文文件附表一、附表二”，该申请于2015年1月14日寄到被告处。原告等人又于2015年1月26日向被告提出公开粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号文件，该申请于2015年1月28日寄到被告处。被告于2015年2月2日作出答复，称关于原告申请公开事业单位人员待遇相关文件的问题，被告已多次作出答复（分别为2014年8月14日、10月16日和12月25日）。就相同问题，被告不再重复回复。原告等人对被告上述答复不服，向本院提起行政诉讼，形成本案诉讼。
另查明，被告在诉讼中（2015年4月3日）又作出一份《信息公开告知书》，对原告等人2015年1月26日提出的信息公开作出回复，称原告申请公开的粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号文件不属于被告公开，原告可向国务院办公厅和人力资源和社会保障部或者广东省人力资源和社会保障厅申请公开。
又查明，佛山市社会保险基金管理局于2014年8月28日向原告等人出具证明，证明原告等人以事业单位人员身份在佛山市社会保险基金管理局参保缴费，现享受事业单位人员退休待遇。
本院认为，本案的争议焦点为被告对原告信息公开申请作出的处理是否合法，重点审查：1、原告认为自己作为公路局原直属单位退休职工，可以依法申请被告公开有关事业单位职工退休待遇的相关文件，被告以原告等人退休前所在的事业单位不属于财政拨款单位，原告等人不属于财政供养人员为由，而直接告知原告等人没有可适用的补贴政策文件等答复是否合法。2、被告对原告等人申请公开粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号文件的处理是否合法。
关于被告以原告等人退休前所在的事业单位不属于财政拨款单位，原告等人不属于财政供养人员为由而直接告知原告等人没有可适用的补贴政策文件等答复是否合法的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定可知，行政机关对政府信息公开申请作出答复属于对申请公开的信息本身是否应予公开作出的回应，而并非对申请人申请信息公开之目的、申请人身份以及申请信息是否与其申请目的有关作出研判。根据本院确认的事实，原告等人作为退休职工向被告申请公开政府信息，无论其目的是否为提高自身退休待遇，被告均应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定作出予以公开或不予以公开的答复，而不应以原告等人是否系财政供养人员而决定是否公开，因此被告对原告上述信息信息公开的申请作出的处理不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。
关于被告对原告等人申请公开粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号文件的处理是否合法的问题。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”根据上述规定，行政机关对信息公开申请应按照条例规定的期限予以答复，需要延长期限的应告知申请人。根据本院确认的事实，被告于2015年1月28日收到原告申请公开粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号文件的申请，但直至2015年4月3日才对该申请作出答复，已经违反《中华人民共和国政府信息公开条例》关于答复期限的规定。其次，原告等人申请的信息均为国务院、人力资源部、省人社部门颁发的文件，《中华人民共和国政府信息公开条例》规定需公开的信息是政府部门制作或保存的信息，被告作为佛山市人社部门，是主管上级人社部门文件在本区域执行的行政机关，对上述文件在本辖区内公开具有一定义务，即使上述文件确实不由被告保存，亦应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定的要求向原告提供查询文件的路径、方法等索引方式，故被告的上述答复内容亦不符合法律法规的规定。
综上所述，被告对原告等人申请公开有关事业单位职工退休待遇的相关文件作出的处理不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，依法应予撤销，并对原告等人上述信息公开申请重新作出行政行为。被告对原告等人申请公开粤人发（2001）242号、国办发（2001）70号、粤人发（2008）182号、粤人社（2012）75号文件的申请虽然作出了答复，但已违反《中华人民共和国政府信息公开条例》关于答复期限的规定，且内容违法，亦应予以撤销，并对原告等人的申请重新处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决如下：
一、撤销被告佛山市人力资源和社会保障局2014年8月14日、2014年10月16日、2014年12月25日、2015年2月2日对原告鲁尚琴等人申请公开有关事业单位职工退休待遇的相关文件作出的答复，责令被告佛山市人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出处理；
二、撤销被告佛山市人力资源和社会保障局于2015年4月3日对原告鲁尚琴等人作出的《信息公开告知书》，责令被告佛山市人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出处理。
三、本案诉讼费由被告承担，由被告迳付原告，本院不另做收取。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 陈汝成
二〇一五年六月一日
书 记 员 韦健吉
附相关的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
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