湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终313号
上诉人（原审原告）：长沙市星城家俱实业有限公司。住所地：长沙市岳麓区岳麓街道靳江村。
法定代表人：陈和建，该公司董事长。
委托代理人：王正端，该公司工作人员。
上诉人（原审被告）：长沙市岳麓区人民政府。住所地：长沙市岳麓区金星北路一段517号。
法定代表人：刘汇，该区区长。
委托代理人：刘晓辉，湖南越一律师事务所律师。
委托代理人：王乐军，湖南越一律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：岳麓区城市管理综合执法大队。住所地：长沙市岳麓区银盆岭街道英才园6号。
法定代表人：周永，该大队大队长。
委托代理人：杨敏辉，该大队工作人员。
委托代理人：肖斌，湖南银联律师事务所律师。
长沙市星城家俱实业有限公司（以下简称星城公司）与长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）、岳麓区城市管理综合执法大队（以下简称岳麓区城管大队）城建行政强制及行政赔偿一案，星城公司、岳麓区政府及岳麓区城管大队均不服长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：星城公司位于长沙市××××办事处靳江村，原名长沙市岳麓区星城钢木家俱厂，后更名为长沙市星城家俱实业有限公司。1985年，星城公司在岳麓区××与××交界处建厂，建设了一栋一层砖木结构房屋，占地2000余平方米。1997年12月，岳麓区政府为星城公司核发了岳麓集建（1997）字第400213号《集体土地建设用地使用证》，批准用地面积为3177.1平方米、使用期限为长期、用途为工厂，所批准用地中，部分为新批，其余为星城公司1985年所建房屋部分用地。1998年，星城公司于12月8日向岳麓区建委提交了《关于办理房屋报建手续的报告》，靳江村民委员会和岳麓街道办事处经济贸易办公室均在报告上签署了”请予支持办理”的意见，之后，星城公司在新批准用地范围内新建了部分房屋。2002年1月，经岳麓街道办事处经济贸易办公室和靳江村民委员会、靳江河村民小组同意，星城公司与周德云等五户相邻村民签订协议，将途经星城公司厂区的原村民通行道路封闭，村民改由星城公司已修好的道湖院（垸）中间公路及厂房东向简易通道通行，原道路（占地551.5平方米）由星城公司使用。2003年3月4日，经岳麓街道办事处经济贸易办公室和靳江村民委员会、靳江河村民小组同意，星城公司与周德云、周学文二户签订协议，由星城公司按当时的长沙市征地补偿标准，即60号令规定的征地补偿标准，对周德云、周学文的房屋、设施进行测算征用，街、村、组配合负责周德云、周学文住房重建的选址、腾地及建房手续，费用由星城公司负责。2004年，星城公司于4月向岳麓街道办事处、岳麓街道国土所和靳江村委会提交了《关于旧厂房改造的请示报告》，拟对1985年建造的旧厂房拆除重建，岳麓街道办事处经济贸易办公室签署了”急需改造”的意见，岳麓街道办事处国土管理所签署了”情况属实”的意见，之后，星城公司对1985年所建房屋部分进行了加层，部分进行了原基改建，在周家老屋占地范围内新建了部分房屋，并在厂区内原用于村民通行的道路上新建了部分房屋。2006年3月9日，长沙市勘测设计院出具取放线回单、数字定位红线图凭证，通知星城公司凭此单到市政府服务中心规划局窗口领取回单。2007年7月20日，长沙市规划服务中心出具道路上线服务单，收取了星城公司划调查蓝线的相关文件。
2009年，岳麓区征地拆迁事务所对星城公司的房屋进行了调查，并绘制了私人房屋征地调查表（以下简称调查表），认定共10处房屋，房屋面积共计8915.21平方米，分别为：S1为3138.12平方米，S2为1524.27平方米，S3为399平方米，S4为448.4平方米，S5为1864.68平方米，S6为231平方米，S7为23.8平方米，S8为252.34平方米，S9为1012平方米，S10为21.6平方米；占地面积分别为S1为1046.04平方米，S2为508.09平方米，S3为199.5平方米，S4为448.4平方米，S5为1864.68平方米，S6为231平方米，S7为23.8平方米，S8为252.34平方米，S9为253平方米，S10为21.6平方米。对于各处房屋的具体建设年代，调查表未予认定。2010年1月20日，湖南省人民政府下发（2010）政国土字第69号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征用岳麓区靳江村集体土地21.8410公顷用于长沙市洋湖医院建设，星城公司位于该征地范围内。2010年4月9日，指挥部、岳麓区政府征地办、国土分局、规划分局、建设局、房产局等单位就星城公司拆迁补偿问题形成会议纪要，主要内容包括：”1、补偿原则：由于该企业用地手续完备，工商、税务手续完备，且为区域经济社会发展作出了积极的贡献，会议一致认为，对于该企业的补偿应按照依法依规、尊重历史和注重现实的原则进行补偿。2、补偿标准：由区规划分局按照规划部门进窗报建的相关手续认定房屋的补偿面积，剔除路幅上的建筑物面积后参照国标系数进行计算，区征地办、区国土分局、区建设局、区房产局、区国土拆迁事务所联合进行认定。面积依上述标准实勘后确认其补偿3177.7×1.2%=3812.52平方米。”2010年4月13日，岳麓区征地办在会审表上签署意见，同意会审意见，并加注说明：”另外，5102.69平方米按结构80%进行认定补偿”2010年6月10日，岳麓区征地拆迁事务所对星城公司下达《征地补偿告知书》，认定其房屋总建筑面积8915.210平方米，以区征地办组织四家职能部门会审按证认定合法补偿面积3812.520平方米，征地补偿费用共计10196331.84元。星城公司对征地部门认定的房屋总建筑面积以及合法补偿面积和补偿金额有异议，双方未达成补偿协议。
2011年4月29日，指挥部出具证明，认为陈庆武、陈和建两户位于靳江河组的建房占用了洋湖医院项目的用地，并影响了其工程进度。2011年5月1日，岳麓区城管大队以接指挥部举报为由对星城公司进行立案查处。2011年5月18日，岳麓区城管大队作出岳城综罚字［2011］第053号行政处罚决定，责令星城公司在收到处罚决定书之日起二日内拆除其所建设的建（构）筑物，逾期不拆除将报请岳麓区政府决定，组织强制拆除。星城公司不服，于2011年5月26日提起行政诉讼。2011年5月30日，岳麓区政府组织岳麓区城管大队对星城公司的房屋（以下简称涉案房屋）全部予以强制拆除。拆除过程未进行公证，拆除前也未进行相关财产清点登记，拆除后，被搬离的物品中，机器设备存放于靳江小学内露天空地，其他物品存放于靳江村二处房屋内。
星城公司对上述第053号行政处罚决定不服。提起行政诉讼。2011年8月10日，岳麓区法院作出（2011）岳行初字第49号行政判决，驳回星城公司的诉讼请求。星城公司不服，向长沙中院提起上诉。2014年6月15日，长沙中院作出（2011）长中行终字第0204号行政判决，判决撤销一审判决，并撤销岳麓区城管大队作出的岳城综罚字（2011）第053号行政处罚决定。2014年7月27日、28日，星城公司向岳麓区政府及岳麓区城管大队分别提出行政赔偿请求。岳麓区政府及岳麓区城管大队均未作出赔偿决定。2014年9月28日，星城公司提起本案诉讼。
原判认为，本案的争议焦点包括：一是拆除涉案房屋的行为是否合法，二是涉案房屋是否合法，三是原告的赔偿请求能否成立。
一、关于拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。涉案房屋于2011年5月30日被强制拆除，涉案房屋被拆除前不久，岳麓区城管大队以其违反规划法为由对原告下达了责令限期拆除的处罚决定，并载明逾期不自行拆除的，将报请岳麓区政府责成后组织强制拆除。而对违反规划法的建筑予以强制拆除，应经县级以上人民政府责成，是《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的法定要求。在本案无相关证据予以反证、岳麓区政府及岳麓区城管大队又均未作出合理说明的情况下，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，拆除涉案房屋的行为，可认定为系根据岳麓区城管大队对原告下达的责令限期拆除的处罚决定，由岳麓区政府责成、岳麓区城管大队参与实施的强制拆除行为。因作为拆除行为依据的岳城综罚字[2011]053号行政处罚决定已被人民法院生效判决予以撤销，故被诉强制拆除行为没有依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条和第七十四条第二款第（二）项的规定，应判决确认违法。同时，拆除行为应经岳麓区政府责成这一法定内容已在作为执行依据的处罚决定书中向原告告知，岳麓区政府的责成行为的内部效力已外化，故岳麓区政府、岳麓区城管大队均为本案的适格被告。原告诉请确认岳麓区政府组织岳麓区城管大队强制拆除涉案房屋的行为违法，具有事实根据和法律依据，应予支持。
二、关于涉案房屋的合法性问题。认定为违法建筑，即意味着将责任均归于行政相对人，相应的不利后果均由行政相对人承担。对于依法可以取得用地及规划许可，但由于行政机关的原因而未取得的情形，责任不在于行政相对人，由此形成的建筑，不应按违法处理。
（一）关于是否符合土地管理要求的问题。涉案房屋用地包括三部分，第一部分为1985年建房所占土地，包括2004年加层及原基改建房屋所占土地，第二部分为1998年建房所占土地，第三部分为2004年建房新占土地。对于第二部分土地，因均为取得土地证的证内土地，对这部分用地的合法性，各方无异议，予以确认；对于第一部分土地，系《中华人民共和国土地管理法》实施之前取得，属历史用地，合法性应予认定。事实上，其中一部分还于1997年取得了土地使用证；对于第三部分用地的合法性的问题。这部分用地包括原告厂区内原用于相邻村民通行的道路和周德云、周学文二户老屋所占土地两部分。这部分土地，被征收之后，仍是建设用地，并不违反土地利用总体规划，按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，原告使用这部分土地，在实体上并无法定不予批准的情形，属依法可以取得用地许可的情形；同时，原告使用这两部分土地，系在当地街道办事处的主导下、经当地组、村、街道三级明确同意并支付了相关费用而取得。因当时的土地管理工作并未严格按法定要求进行，对违反土地管理法的行为，土地主管部门也未及时按法定要求予以处理，故在当时的历史条件下，作为当地基层政府的街道办事处同意用地并主导取得过程的行为，足以使原告形成用地合法的信赖，其基于对行政机关的合理信赖而进行建设所形成的利益，应认定为信赖利益，应予保护。因此，这部分用地属依法可以获得岳麓区政府批准但基于对作为基层政府的街道办事处的合理信赖而未取得的情形，实际未取得批准，不能归责于行政相对人。
（二）关于是否符合规划管理要求的问题。涉案房屋分别建设于1985年、1998年、2004年。对1985年所建房屋，因当时的《城市规划条例》对乡（镇）村企业使用本集体经济组织的土地并无前置性规划许可的要求，属历史建筑，应认定为合法。对1998年和2004年所建房屋，从拆迁中对同类情况予以合法补偿以及规划主管部门事后同意原告进窗补办规划手续等情况看，涉案房屋在实体上并不违反规划管理要求，并无法定不予批准的情形，属当时依法可以取得规划许可的情形，同时，原告在建设前已向规划主管部门提交申请，故这部分房屋最终未实际取得许可证，不能归责于行政相对人。对于未取得规划许可证的具体原因，原告陈述称，建设时及前期补办规划手续时，当地由于原处于岳麓区与原望城县交界地带，并无控制性详细规划，故客观上无法办理规划许可，但规划主管部门口头同意先建，后编制了控制性详细规划，但已面临征收，故最终未补证。涉案房屋未取得规划许可，具有当时普遍未按规划法进行规划管理的历史因素和客观因素，不可归责于行政相对人的事实可以认定。因此，涉案房屋的形成具有特殊的历史、政策、行政管理等因素，用地及规划手续不完备，系行政机关及客观原因所致，不可归责于行政相对人，对属历史建筑的部分，应认定为合法，对其他部分，从形成的责任原因、保护信赖利益原则、相关职能部门一贯的行为表示、相同情况应相同处理等方面考虑，应按合法建筑予以认定和处理。
三、关于原告的赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条和第四条第（四）项的规定，因本应作合法处理的房屋被违法拆除，故原告要求岳麓区政府、岳麓区城管大队对因拆除涉案房屋所造成的损失给予赔偿，具有事实根据和法律依据，应予支持。关于被告主张本案属补偿法律关系而不是赔偿法律关系的问题，因补偿系因合法行政而产生，而本案系因违法拆除而产生，故该理由不成立。
（一）关于房屋及室外设施的赔偿问题。涉案房屋属拆除对象，应予赔偿，同时，室外设施附属于涉案房屋，因拆除涉案房屋而同时无法使用，也属拆除行为直接致损范围，应一并赔偿。涉案房屋及室外设施位于拆迁范围，即使现予以恢复，也应依法征收，故应给付的赔偿金数额，应按征地补偿的标准，即应按103号令规定的补偿标准确定。涉案房屋被拆除后，103号令规定的补偿标准于2013年进行了提高。对于适用老的补偿标准还是新的补偿标准的问题，被告认为应适用征地公告发布时的补偿标准即老标准，原告认为应适用现行标准即新标准。对此，按照《国家赔偿法》第三十六条第（三）项”应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”的规定，在赔偿金的计算方式上，财产灭失的，因价值客观上已无法准确界定，按照公平合理的计算方法，应当以能够恢复原状的标准来计算，故本案应按现行标准即新标准计算。同时，因征地公告发布时的补偿标准，系正常情况下即先补偿后拆迁的补偿标准，但本案涉案房屋被违法拆除，导致原告产生了正常拆迁不会产生的损失，如尚可拆卸的供热设施设备、尚可使用的建筑材料、无法交货的违约损失等，故仍按此标准予以补偿，将与原告的损失不相应，与”填平补齐”的国家赔偿原则不符。从《国家赔偿法》的相关规定、立法目的、赔偿原则以及解决矛盾等方面综合考虑，对于被告认为应按拆迁公告时的标准即老标准予以计算赔偿数额的主张，不予支持。
原告提出的关于房屋及室外设施的赔偿请求包括以下几项：房屋补偿费、装饰装修及设施补偿费、搬迁补助费、过渡补助费、拆迁奖、企业建设用地补偿费及其他补助费（机械拆除费及特殊补助）。
1、关于房屋补偿费。房屋补偿费应根据房屋的实际情况按《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发[2013]23号，以下简称《通知》）附表四的规定计算。根据拆迁调查中实测绘制的调查表，被拆除房屋共包括10处（S1-S10）。对调查表中所列各处房屋占地面积，各方无异议，原审予以确认，10处房屋占地面积共计4848.45平方米；对于调查表所列各处房屋的结构（含层高）及用途，各方无异议，原审予以确认；对调查表所列各处房屋的建筑面积，除S8之外，双方均无异议，原审予以确认；对S8的占地面积，两被告无异议，原告认为实际为二层，调查表只认定一层，少计算了252.34平方米，经查，调查表的相关表述为：”⑧为负一层，职工食堂及宿舍”，因S8在调查表中清晰可见为单独建筑，按常理，对只有一层的单独建筑不可能描述为负一层，故该建筑至少为二层以上，认定为一层与常理不符，不可采信，原告主张实为二层，应予采信，该部分的建筑面积应为504.68平方米；对于各处房屋的建成年代，根据本案查明事实，均应按超过5年计算。综上，涉案房屋的合法占地面积应按4848.45平方米计算，合法建筑面积应按9167.55平方米计算，结构及用途以调查表为准，建成年代均按超过5年计算。
关于原告要求赔偿的装饰装修及设施补偿费，经查，实为房屋补偿费的内容，根据《通知》附表四的规定，应按附表三第二项的规定标准计算。
2、关于室外设施的补偿。对麻石护坡1、2及露天货场的赔偿问题，因这些设施属于不能搬迁的企业室外设施，应按《通知》附表八第二项的规定予以计算。原告主张应按这些设施的鉴定价格予以赔偿，与103号令的补偿规定不符，不予支持。原告还主张征收周家老屋的费用应按鉴定价格予以赔偿的问题，因该笔费用是其使用土地而支出的补偿费用，并不是拆除时实存财产价值，与103号令的补偿规定不符，要求赔偿没有法律依据，不予支持。
3、关于过渡补助费。过渡补助费应按《通知》附表五规定的乡（镇、街道）、村企业房屋的标准按24个月计算。原告主张应按《长沙市征地补偿安置条例》第二十四条第二款的规定支付过渡费，超过二年的期限应按原定标准的双倍支付。该主张系以损失发生时为计算时点，与按103号令现行补偿标准计算的时点不同，存在逻辑矛盾，不予支持。
4、关于企业建设用地补助费、搬迁补助费、搬迁奖励费、机械拆除费。按拆迁的正常程序、实践普遍做法以及相同情况的处理，企业建设用地补助费、房屋搬迁补助费、按期拆迁房屋奖励费、机械拆除费均为被拆迁人可得费用，应按实践做法、相同情况相同处理以及103号令规定的标准，由被告予以补偿。
5、关于特殊补助。特殊补助不是规定的补偿内容，实践中发放条件并不确定，也无一致的补助标准，应由被告按相同情况相同处理的原则予以处理。
（二）关于屋内财产的赔偿问题。1、关于屋内拆除时有哪些物品的问题。因涉案房屋系被违法强制拆除，导致屋内当时有哪些物品这一问题客观上现已无法查清的责任在于被告，应由被告承担举证责任，不能举证证明的，应承担不利后果。被告主张现存物品即为当时屋内所有物品，但拆除时未作公证，也未提交拆除时的清点记录和其他证据证明当时屋内确有哪些物品，其主张应不予采信。对原告提交的拆除前十日所作公证书，被告以公证后至拆除时的十日内存在原告将已公证的物品自行搬离的可能而予以否认，但未提供相关反证，按《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，该份公证书应予认定，涉案房屋被拆除时的屋内物品应以该公证书为准。
2、关于屋内物品损失的责任问题。公证书所列物品中，当时未搬离而造成的损失，因系违法强拆所致，应由被告承担；当时已搬离的物品，由被告保管，其主张拆除后已及时通知原告领取，但未提交书面证明，且对方予以否认，不应支持，其主张这些物品的损失应由原告承担，没有事实根据，这些物品的损失责任，应由被告承担。
3、关于屋内物品损失的赔偿问题。因屋内物品属原告的合法财产，应予返还，但这些物品现或已不存在，或虽然存在但因已无价值或修理费用大于恢复原状后价值而被鉴定为无价值，均应认定为已灭失，按《国家赔偿法》第三十六条第（四）项的规定，应由被告给付相应的赔偿金。按照公证书及长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论书，屋内物品中，可鉴定的损失鉴定价格为5129878元（扣除麻石护坡1、2及露天货场鉴定价格，其计算公式为298881+5737877-438000-182400-532480-148200=5129878）；无法鉴定的物品的损失，包括抛光机1台、台钻1台、锣机、铣床12台，消毒柜1台、饮水机1台、电暖器2台、5p分体空调2台、磨桨机1台、网络线1路、浴霸灯8盏、刻字电机1台、缝纫机1台、保险柜2张、专用水管（50管）800米、浴盆2个、防盗门2套、窗帘14套、实木洗面台5张、大型水晶吊灯1盏、客厅、客房吊灯16盏、26寸液晶电视机1台、32寸液晶电视机1台、21寸长虹电视机1台、54寸液晶电视机1台、抽油烟机1台、电饭煲4台、电风扇15台、麻将桌3台、美的冰箱1台、美的全自动洗衣机2台、海尔全自动滚筒洗衣机2台、液化气罐子7个、液化气灶3台、消毒柜1台、索尼音响设备3套、饮水机2台、吸顶灯56盏、保险柜3张、美的壁挂热水器3台、海尔小王子冰箱1台、海尔WS438冰箱1台、抽油烟机3套、电热水壶3个、壁灯10个、浴霸12个，参照类似物品的鉴定价格，酌定为5万元。综上，屋内物品损失共计5179878元。关于要求赔偿屋内物品利息的问题，原告主张屋内物品如及时发还，则必然产生利息，故应予赔偿利息损失，其主张与《国家赔偿法》第三十六条第（三）、（四）项的规定不符，不予支持。
（三）关于恢复名誉及追究相关人员责任的问题。因被诉拆除行为不涉及对人身权的侵害，原告要求登报赔礼道歉、恢复名誉，无法律依据，不予支持。原告同时要求追究相关人员责任，不属于国家赔偿责任形式，不属于人民法院审判权限范围，该项请求无法律依据，不予支持。
（四）关于鉴定费用的承担问题。原告主张，鉴定费用的发生系因被告违法强拆所致，应由被告承担。被告主张，鉴定费用不属于诉讼费用，属原告的取证费用，应由原告承担。对此，原审认为，鉴定费用已由原告代付，该笔费用系因确定损失的客观需要而发生，属原告因被告的违法行为而产生的直接损失，应由被告负担。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审判决：1、确认岳麓区政府、岳麓区城管大队2011年5月30日强制拆除星城公司涉案房屋的行为违法。2、由岳麓区政府、岳麓区城管大队在判决生效后六十日内，按照《长沙市征地补偿实施办法》的现行补偿标准，共同赔偿星城公司涉案房屋及其室外设施的损失。3、由岳麓区政府、岳麓区城管大队在判决生效后六十日内，共同赔偿星城公司涉案房屋被拆除时的屋内财产损失5179878元及鉴定费用47600元，共计5227478元。逾期支付的，按中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率计息至实际支付之日。4、驳回星城公司的其他赔偿请求。
上诉人星城公司上诉称：1、一审判决在确定赔偿标准时适用法律错误。一审判决在确定按103号令规定的补偿标准作为赔偿标准时，将过渡费补偿按24个月计算是对103号令有关条款的错误适用。从本案来看，被上诉人的违法行为已由人民法院生效判决确认，导致延长过渡期限的责任完全是征地方（即被上诉人），被上诉人给上诉人造成的损失，包括停产停业损失依法该当赔偿，而赔偿就是以支付过渡费的方式体现。所以，一审判决认为上诉人主张按《长沙市征地补偿安置条例》第二十四条第二款支付双倍过渡费”存在逻辑矛盾”属于适用法律错误，没有法律依据，依法应当改判。超期过渡的期间应当从违法行政实施之日起计算至获得赔偿之日止，再从获得赔偿之日起计算24个月的正常过渡期。一审判决在确定按103号令规定补偿标准作为赔偿标准时，将麻石护坡1、2及露天货场等列入房屋补偿一起计算属于错误。麻石护坡1、2及露天货场等与房屋不构成一个整体，使用功能不同，独立于房屋存在，应当单独按照评估价值予以赔偿。2、一审判决被上诉人给上诉人造成的必然损失时，驳回上诉人的请求无法律依据。被上诉人在违法拆除上诉人的建（构）筑物过程中，造成上诉人屋内财产损失，按照长沙市价格认证中心作出的”长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论书”确定的数据，损失金额有6563820元，且时间已有56个月之久，致使上诉人损失了巨大，这部分损失属于被上诉人给上诉人造成的必然损失，依法应当赔偿3954042．54元（损失暂计算至2016年5月30日止）。3、一审判决在确定被上诉人给上诉人造成的”无法鉴定”损失太少不合理，该部分损失完全由被上诉人违法失职造成，应当由被上诉人赔偿上诉人的全部损失。被上诉人违法行政给上诉人造成了大量的财产损失，但评估过程中有包括抛光机等原值527062元的财产因资料不齐全而评估机构作出了”无法鉴定”的意见，这部分财产被丢失或因保管不善丧失了使用价值，被上诉人无法依法返还。而一审判决仅酌定赔偿5万元，这明显偏低。4、一审判决没有判决具体的赔偿数据，不符合法律规定。5、人民法院应当责令被上诉人为上诉人恢复名誉，并依法追究或责成有关部门依法追究相关人员违法行政的相应责任。请求撤销原审判决第二、三、四项，并依法改判由两被上诉人共同赔偿上诉人各项赔偿款77528622．71元[其中房屋赔偿款67010760．17元（过渡费暂计算至2016年5月30日止）、损坏的库存商品等赔偿款6563820元、损坏的库存商品形成的必然损失款3954042．54元（损失时间暂计算至2016年5月30日止）。并判令被上诉人承担一、二审的诉讼费。
上诉人岳麓区政府上诉称：1．涉案房屋不应当认定为合法房屋，强制拆除行为并不违反法律规定。2．上诉人的”责成”行为是基于慎斟原则的内部监督审查程序，不具有对外效力，上诉人不应当作为赔偿主体承担赔偿责任。3．对屋内财产损失的认定应当以现存物品拆除时的价值认定；屋内物品基本为居家用品或其他耗材，已按其原有价值进行认定，不应当认定利息损失；根据相关法律规定，鉴定费用作为取证费用应当由举证人或申请人承担。上诉请求撤销原审判决，驳回星城公司对长沙市岳麓区人民政府的全部诉讼请求并承担一、二审诉讼费用。
上诉人岳麓区城管大队上诉称：原审判决中认定上诉人拆除涉案房屋的行为违法，理由是”作为拆除行为依据的岳城综罚字[2011]第053号行政处罚决定已被长沙市中级人民法院作出的（2011）长中行终字第0204号《行政判决书》予以撤销”。上诉人认为岳城综罚字[2011]第053号行政处罚决定书以查证的案件事实为依据，采信国土、规划行政主管部门意见，以法律为准绳，认定星城公司涉案建（构）筑物为违法建筑，作出的处罚决定适当，符合客观事实，于法有据，依法应予维持，基于该处罚决定而做出的强制拆除房屋的行为合法，依法应驳回被上诉人的赔偿请求。
答辩人岳麓区政府对星城公司的上诉答辩称：1、责成是上下级行政机关之间基于行政隶属关系而为的内部工作程序，不具有对外效力，也不会对外产生效力，故答辩人长沙市岳麓区人民政府不应当作为共同赔偿人。2、多部门联合执法时，应当根据执法的内容，由具有相应行政职能的机关作为执法主体、承担责任。虽然拆除涉案建筑物所依据的岳城综罚字（2011）第053号行政处罚决定被人民法院判决撤销，但拆除违法建筑，系行政执法大队的法定职责，根据”权、责、能”相统一的原则，行政执法大队在辖区内集中行使依法授予的行政处罚权、行政强制执行权，并对作出的具体行政行为承担法律责任。而长沙市岳麓区人民政府因为不具有相应职权，既不是拆除涉案建筑物的实施主体，也不是作出行政处罚的行政主体，故其不能作为行政赔偿的赔偿主体。3、关于过渡费、麻石护坡、露天货场的补偿。根据《长沙市征地补偿实施办法》表4-3房屋过渡补助费适用于乡（镇、街道）、村企业房屋，而星城公司不属于乡（镇、街道）、村企业，所以不能获得过渡费的补助。《长沙市征地补偿实施办法》表5-2对于麻石护坡及露天货场的补偿均有明确规定。对于鉴定机构无法鉴定的物品，应当认为在拆除行为时已经过了使用周期，属于报废的物品，而不再具有价值。请求二审人民法院依法驳回星城公司对长沙市岳麓区政府的起诉。
答辩人岳麓区城管大队对星城公司的上诉答辩称：1、星城公司的赔偿请求不能成立。岳城综罚字（2011）第053号行政处罚决定作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序正当，适用法律依据正确，基于该处罚决定而做出的强制拆除房屋的行为合法，依法应驳回被上诉人的赔偿请求。2、长原审判决中认定涉案房屋为合法建筑，其理由主观，违背了以事实为依据，以法律为准绳的基本法治原则。3、原审判决中认定拆除涉案房屋的行为违法认定事实错误、适用法律法规错误，依法应予撤销。请求二审法院依法改判，驳回星城公司的上诉请求。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院二审期间，星城公司向本院提出评估申请，请求对涉案的被拆除房屋价值进行评估。经当事人双方协商，共同选定湖南志成房地产评估有限公司对星城公司2011年5月26日被拆除的房屋进行评估。2016年12月26日志成房地产评估有限公司作出房地产估价报告，估价结果为：1、参照《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，房屋补偿金额为20789905元（其中2年过渡费为5500530元）。参照（长政发〔2013〕23号）《长沙市人民政府关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》，房屋补偿金额为26465878元（其中2年过渡费为7040678元）。此外，征地调查表上涉及的仓库部分，因房屋已经灭失，无法确认该部分的装修装饰部分，故没有列入上述补偿金额范围，参照上述两个标准，涉及该仓库部分的装修装饰补偿金额分别为993921.50元和1283062.30元。
原审期间，原审法院依据星城公司的申请，委托长沙市价格鉴定中心作出长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论书，鉴定结论为：1、长沙市星城家俱实业有限公司现存物品价差无法鉴定；2、、丢失物品在拆迁时段的价值、露天货场、麻石护坡（1）、麻石护坡（2）、征收周家老屋费用在鉴定基准日的鉴定价格为人民币伍佰柒拾叁万柒仟捌佰柒拾柒元整（￥5737877元）。
本院查明的其他事实与原审无异。
本院认为：根据原审查明的事实，岳麓区城管大队2011年5月18日作出的岳城综罚字［2011］第053号行政处罚决定，已经于2014年6月15日被长沙市中级人民法院所作（2011）长中行终字第0204号行政判决撤销。而涉案房屋在2011年5月30日即被强制拆除。故被诉的强制拆除行为没有法律依据，应当确认违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对违反规划法的建筑予以强制拆除，应经县级以上人民政府责成。上诉人岳麓区政府和岳麓区城管大队在一审中均否认拆除系自身所为，上诉人岳麓区政府上诉称其”责成”行为是基于慎斟原则的内部监督审查程序，不具有对外效力，岳麓区政府不具有相应职权，既不是拆除涉案建筑物的实施主体，也不是作出行政处罚的行政主体，不能作为行政赔偿的赔偿主体的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人星城公司请求确认岳麓区政府组织岳麓区城管大队强制拆除涉案房屋的行为违法，具有事实根据和法律依据，应予支持。故原审关于被诉强制拆除行为没有依据，应判决确认违法，拆除行为系以岳麓区政府和岳麓区城管大队的名义共同对外作出，岳麓区政府、岳麓区城管大队均为本案的适格被告的认定正确,本院予以支持。原审考虑涉案房屋的形成具有特殊的历史、政策、行政管理等因素，用地及规划手续不完备，系行政机关及客观原因所致，不可归责于行政相对人，认定被拆除的涉案房屋应当全部视为合法建筑并无不当，本院予以确认。原审委托长沙市价格认证中心对上诉人星城公司现存物品、现价和价差，丢失物品在拆迁时段的价值，露天货场、麻石护坡1、2及征收周家老屋费用进行价格鉴定，作出的长价认鉴（2015）0356号《价格鉴定结论书》符合法定程序，本院亦予以确认。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第四条第（四）项的规定，因岳麓区政府、岳麓区城管大队对本应进行合法拆迁的房屋所实施的强拆行为违法，应当承担相应的赔偿责任。涉案土地已经被合法征收，涉案房屋属于集体土地上的建筑，因涉案房屋及室外设施现已灭失，故无法返还或恢复原状，客观上只能以给付赔偿金的方式予以赔偿。赔偿金数额的确定，应当根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于国家建设征收集体土地的相关规定，参照星城公司房屋被拆除时合法有效的长沙市人民政府令第103号《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（以下简称103号令）规定的补偿标准予以确定。岳麓区政府、岳麓区城管大队在拆除涉案房屋时一并拆除的麻石护坡1、2和露天货场以及征收周家老屋的费用，均属于上诉人星城公司根据生产经营的需要进行的实际投入，亦在本次违法拆除时一并损毁，应当予以赔偿。赔偿金额应当根据原审委托的价格鉴定予以确定。仓库现存物品已遗失、损毁或无法恢复原状，岳麓区人民政府和岳麓区城管大队拆除时未作公证，也未提交拆除时的清点记录和其他证据证明当时屋内确有哪些物品，现亦应由岳麓区人民政府和岳麓区城管大队依法予以赔偿，赔偿金额应当根据原审委托的价格鉴定予以确定。
根据查明的事实，综合本院二审期间所作估价报告和长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论书，对星城公司被拆除房屋的赔偿主要包括被拆除房屋价值、其他室外设施、物品损失（包括遗失及仓库现存物品价值、无法鉴定物品价值）三部分。
第一，关于被拆除房屋价值。该宗地属于法定的征收范围，且征收行为发生在长沙市人民政府〔2013〕23号文件补偿标准调整之前，故对涉案房屋价值的赔偿应当参照《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准来确定。涉及仓库装修部分，虽然当事人提供的证据不能完全证明该部分的实际装修情况。但因本案房屋系违法拆除，岳麓区政府和岳麓区城管大队亦未采取任何证据保全措施，其不利后果不应当由星城公司承担，故仓库装修装饰部分的价值应当予以认可。即岳麓区政府和岳麓区城管大队应支付房屋赔偿款为21783826.5元（20789905元+993921.50元）。
第二，关于其他室外设施价值。其他室外设施包括露天货场、麻石护坡1、2及征收周家老屋的费用，该三项是星城公司根据生产经营的需要进行的实际投入，亦在本次违法拆除时一并损毁，应当予以赔偿。根据长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论认定，该四项价值共计1301080元（438000元+182400元+532480元+148200元）。
第三，遗失及仓库现存物品价值。根据长价认鉴（2015）0356号价格鉴定结论认定，遗失物品的价值为4436797元。仓库现存物品岳麓区政府和岳麓区城管大队拆除时未作公证，也未提交拆除时的清点记录和其他证据证明当时屋内确有哪些物品，评估时已遗失、损毁或无法恢复原状，在无法鉴定价值差的情形下，其不利后果不能由上诉人星城公司承担，仓库现存物品价值应当按照价格鉴定结论认定的拆迁时的价值予以认定，为298881元。其他无法鉴定物品，一审酌情认定为50000元，应予认可。故以上三项共计4785678元。
综上所述，原审判决确认岳麓区政府、岳麓区城管大队2011年5月30日强制拆除星城公司涉案房屋的行为违法并予以赔偿的理由成立，本院予以支持，但对因违法拆除行为给星城公司财产损失范围认定不当，且没有确定具体赔偿金额，依法应予纠正。星城公司要求登报赔礼道歉、恢复名誉及追究相关人员责任的其他诉讼请求，以及要求按照支付过渡费的方式赔偿停产停业损失的上诉理由于法无据，本院不予支持。岳麓区政府、岳麓区城管大队的其他上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。岳麓区政府和岳麓区城管大队因违法拆除星城公司房屋，造成房屋即相关财产损失已经无法恢复原状，应当以给付赔偿金的形式予以赔偿，共计赔偿金额为27870584.5元（21783826.5元+1301080元+4785678元）。此外，按照正常征收程序，房屋补偿款应当在房屋拆除时即给付，因本案涉案房屋系被违法拆除，在涉案房屋被拆除时亦造成了相关设施和物品的损失，至今没有支付任何补偿款和赔偿款，故岳麓区政府和岳麓区城管大队还应当支付该笔款项自2011年5月30日房屋被拆除之日起至款项支付之日止人民银行同期（即2011年5月30日）人民币整存整取五年期定期存款利息。本案一审鉴定费和二审评估费，系因确定上诉人岳麓区政府和岳麓区城管大队违法拆除涉案房屋和物品损失的价值客观需要而产生，应当由岳麓区政府和岳麓区城管大队负担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、维持长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00113号判决的第一项和第四项；
二、撤销长沙市中级人民法院（2014）长中行初字第00113号判决的第二项和第三项；
三、由长沙市岳麓区人民政府、长沙市岳麓区城市管理综合执法大队在本判决生效后十五日内，共同赔偿长沙市星城家俱实业有限公司涉案房屋、相关设施和物品损失共计27870584.5元及该笔款项自2011年5月30日房屋被拆除之日起至款项付清之日止按人民银行同期人民币整存整取五年期定期存款利率计算的利息。
一、二审案件受理费共计100元、一审鉴定费47600元、二审评估费123898元，由上诉人长沙市岳麓区人民政府、长沙市岳麓区城市管理综合执法大队共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 阳
审判员 向黎丽
审判员 李俊穎
二〇一七年六月二十二日
书记员 张 弛