贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终1158号
上诉人（一审第三人)蔡书怀，男，1963年3月12日出生，汉族，住贵州省绥阳县。
上诉人（一审第三人)蔡远洋，男，1984年12月9日出生，汉族，住贵州省绥阳县。
委托代理人蔡永久，男，1979年11月9日出生，汉族，住贵州省绥阳县。与蔡远洋系兄弟关系。
以上二上诉人共同委托代理人雷念锦，贵州佳信律师事务所律师，执业证号：15203201611955001，一般授权代理。
被上诉人（一审原告）绥阳县青杠塘镇回龙村上陆坝组。
负责人蔡德贵，组长。
一审被告绥阳县人民政府住所地绥阳县解放南路***号。
法定代表人余航海，县长。
一审被告遵义市人民政府住所地遵义市汇川区人民路***号。
法定代表人魏树旺，代理市长。
委托代理人赵婷，贵州名城律师事务所律师。执业证号：15203201311409860，一般授权代理。
上诉人蔡书怀、蔡远洋因与被上诉人绥阳县青杠塘镇回龙村上陆坝组（以下简称“上陆坝组”）、一审被告绥阳县人民政府、一审被告遵义市人民政府林地行政确权一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2016）黔03行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明：本案争议地位于绥阳县××组，上陆坝组及蔡书怀、蔡远洋均认可争议地大地名为“大土顶”。另蔡书怀、蔡远洋主张争议地内包含小地名为“青家坟”、“羊皮土”的山林土地，上陆坝组不认可该小地名。
上世纪六十年代，经绥阳县太白区公所决定，由青杠塘人民公社与上陆坝生产队达成协议，以调减征购粮方式占用“大土顶”一带的土地建立了太白林场。1978年，经绥阳县、青杠塘区决定，在太白林场原址建立了太白中学。1984年，太白中学迁址后，其占地返还给上陆坝组。因山林土地下户已完成，上陆坝组遂就太白中学占地进行了专门分配，将其中没有林木的土地分配给了况江容、蔡书华、蔡书海、张吉会、蔡诗禄、牟云英以及蔡书贵（蔡远洋之父）、蔡书怀等村民耕种，对此，上陆坝组及蔡远洋、蔡书怀均无异议；关于林地部分是否分配的问题，上陆坝组主张未分配，蔡书怀、蔡远洋主张当时分配给其两户管理。
2002年至2003年期间，因S303公路占地补偿，上陆坝组与蔡远洋、蔡书怀产生纠纷；占地补偿款被蔡远洋、蔡书怀领取。2008年林改期间，因存在争议，本案争议地未颁发林权证。2013年，绥阳县启动清溪湖旅游开发项目，因争议地处于项目规划区范围内，上陆坝组与蔡远洋、蔡书怀因征地补偿再次产生争议，上陆坝组向绥阳县人民政府申请确权。绥阳县人民政府于2015年4月20日作出（2015）绥府行确决字01号《行政确权决定书》。上陆坝组不服，申请遵义市人民政府复议，遵义市人民政府于2016年1月8日作出遵府行复〔2015〕220号《行政复议决定书》。上陆坝组仍不服，提起行政诉讼。诉请：撤销绥阳县人民政府于2015年4月20日作出（2015）绥府行确决字01号《行政确权决定书》及遵义市人民政府于2016年1月8日作出遵府行复〔2015〕220号《行政复议决定书》
一审法院另查明，2014年6月10日，蔡远洋在争议地内办理了林木采伐许可证。
一审法院再查明，蔡远洋持有1981年12月30日《绥阳县太白区山林管理证书》，蔡书怀1981年12月30日《绥阳县太白区山林管理证书（存根）》。经法院组织上陆坝组及蔡书怀现场勘查，蔡远洋所持林权证中“青家坟”林地、蔡书怀所持林权证中“羊皮土”林地的四界指向争议地，但四界与争议地不完全吻合，其中“青家坟”的东界“书怀界”无与之吻合的实际界址，况江容、蔡书华、蔡书海、张吉会、蔡诗禄、牟云英以及蔡远洋、蔡书怀等村民耕种无争议地土地包含在“青家坟”范围内；“羊皮土”的东界“大土坊路”无与之吻合的实际界址。
一审法院认为，本案各方当事人对绥阳县人民政府的行政确
权程序及遵义市人民政府的行政复议程序均无异议。本案争议的焦点在于：1.蔡远洋、蔡书怀持有的1981年林权证能否作为本案确权依据；2.1984年，上陆坝组是否将争议地发包给蔡书怀、蔡书贵管理使用；蔡书怀、蔡书贵是否对争议林地进行了管理，其能否基于管理行为获得争议林地使用权。
首先，1981年争议林地仍由太白中学使用，没有作为上陆坝
组的土地进行发包，也就不应当填发林权证。因此，第三人蔡远
洋、蔡书怀持有的林权证与当时的客观情况不符，不应作为本案
确权依据。关于上陆坝组是否将争议地发包给蔡书怀、蔡书贵两户管理使用的问题，上陆坝村民组认为争议林地未发包，蔡书怀、蔡远洋及绥阳县人民政府、遵义市人民政府均没有提供充分证据证明发包行为存在。因此，不能认定蔡书怀、蔡远洋两户基于发（承）包行为取得争议林地使用权。
关于蔡书怀、蔡远洋是否对争议林地进行了管理的问题，法院认为林地管护的关键在于培育林木，本案争议地中的林木系上世纪六十年代集体农场时期由集体栽种，蔡书怀、蔡远洋未培林、护林，仅仅基于砍伐树木的行为不应当认定其对争议林地进行了管理。并且，其在本案中提供的伐木手续系在争议发生后办理的，也不应作为其主张林地使用权的依据。绥阳县人民政府、遵义市人民政府认定蔡书怀、蔡远洋长期管理争议地，证据不足。
综上，绥阳县人民政府、遵义市人民政府将争议林地的使用权确定给蔡远洋、蔡书怀，证据不足、事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”、第七十九条“复
议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法
院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，判决
一、撤销绥阳县人民政府作出的（2015）绥府行确决字01号《行政确权决定书》；二、撤销遵义市人民政府作出的遵府行复〔2015〕220号《行政复议决定书》；三、责令绥阳县人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由绥阳县人民政府和遵义市人民政府共同负担。
一审宣判后，蔡书怀、蔡远洋不服，以一审判决认定事实错误为由向本院提起上诉，请求：1.撤销(2016)黔03行初第32号行政判决，驳回被上诉人的请求；2.由被上诉人承担诉讼费。主要理由为：1.上诉人对争议地“大土顶”实际管护长达30年，遵义市人民政府认可上诉人管护的事实，一审法院未予认可于法无据；2.被上诉人是否将涉案林地发包给上诉人，二者之间是否存在书面的承包关系，不影响上诉人对争议林地实际使用管理权。上诉人因实际管护争议林地，与被上诉人已形成事实上的承包关系，依法对争议林地享有承包经营权；3.被上诉人整个村民组村民的所有林地承包经营都未与被上诉人签订任何书面的承包合同，且在2008年被上诉人整个村民组都未进行林权制度改革确权发证。
被上诉人上陆坝组二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求：依法驳回上诉人的诉讼请求。主要理由为：1.上诉人蔡远洋、蔡书怀所持林权证中的四至有两面无与之吻合的实际界址。1978年至1984年期间，因太白中学在此建立，太白林场由太白中学管理使用，因此上诉人持有的林权证与当时的客观情况不符；2.上诉人与被上诉人双方的争议由来已久，被上诉人从未将争议林地发包给上诉人。
一审被告绥阳县人民政府二审述称：蔡书怀、蔡远洋上诉理由和事实充分，一审判决认定事实不清，依法应予撤销。主要理由为：1.1984年，太白中学搬迁后将争议林地返还时，经过当时的村民组现场议定，根据生产队长蔡书生提议，由蔡书贵（蔡远洋之父，已故）和蔡书怀兄弟二人管理争议地，对此事实，上陆坝组及其负责人予以认同，且在几十年间并未发生过任何林权争议，故蔡书怀、蔡远洋管理使用争议地的事实依法可以认定。2.蔡书怀、蔡远洋持有的林权证可以视为上陆坝组在1984年将林地使用权进行处置的真实意思表示。蔡书怀、蔡远洋持有的林权证填发时间虽与证书记载有冲突，但并没有违背林业三定政策的规定，且在制作的笔录中，当时的填发人蔡书贵确认了林权证书的真实性，故蔡书怀、蔡远洋持有的林权证书并不违背客观事实和政策法规的规定，应属于发包行为。在绥阳县清溪河旅游项目征地前，上陆坝组与蔡书怀、蔡远洋并未对林权产生争议。争议地中的一部分于2003年并征占用于修路，蔡书怀及蔡远洋领取了补偿费用，其管理使用该争议地的事实确凿充分。
一审被告遵义市人民政府二审述称：遵义市人民政府作出的遵府行复〔2015〕220号《行政复议决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法。主要理由为：1.复议机关是基于蔡书怀、蔡远洋长期管理争议林地的事实，维持绥阳县人民政府的确权行为，并不是基于蔡书怀、蔡远洋2014年取得了伐木许可证认可其长期管理的事实；2.蔡书怀、蔡远洋与上陆坝组之间是否存在争议林地的承包合同关系，不是行政机关确权的审查范围，也不是复议机关复议权审查的范围。且上陆坝组是村民小组，不是林地承包经营权的实际发包主体，其发包主体应是回龙村村委会，一审判决认定蔡书怀、蔡远洋与上陆坝组没有基于承包行为取得争议林地使用权属于事实认定错误，且于法无据；3.一审判决否认蔡书怀、蔡远洋未长期管理争议地与事实不符。绥阳县人民政府政府在确权过程中制作的数份笔录中，均认可蔡书怀、蔡远洋管理的事实，且判决中亦认可了该组证据的真实性、合法性、关联性。故，请求：维持绥阳县人民政府作出的（2015）绥府行确决字01号《行政确权决定书》及遵义市人民政府作出的遵府行复〔2015〕220号《行政复议决定书》。
当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为：第一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，绥阳县人民政府是法律授权的处理林地林木权属争议的行政机关，其在处理林地林木权属争议时，应当对当事人提供的证据材料进行审查、查证。本案中，蔡远洋持有1981年12月30日《绥阳县太白区山林管理证书》，蔡书怀持有1981年12月30日《绥阳县太白区山林管理证书（存根）》，该两证四至界限与太白中学1981年管理使用的土地是否重合;该两证的颁发是否与客观事实不符；该两证能否作为本案确定土地权属的相关证据仍有待查证；第二、依据《林木林地权属争议处理办法》第十二条：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”之规定，本案中对争议地的管护事实系本案焦点问题，蔡书怀、蔡远洋是否系遵照集体安排代为管理争议地尚有待查证；在争议地上林木系上世纪六十年代集体农场时期由集体栽种的情况下，如排除蔡书怀、蔡远洋代为管理的情形，从上世纪八十年代至今，其基于砍伐树木、领取补偿款等行为是否达到认定其对争议林地进行了管护的程度亦尚待查证。故，绥阳县人民政府作出的（2015）绥府行确决字01号《行政确权决定书》、遵义市人民政府作出的遵府行复〔2015〕220号《行政复议决定书》存在认定事实不清、证据不足。一审法院判决撤销并责令重作并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予采信。
综上，一审判决适用法律正确、审判程序合法、裁判结果正确，本院依法予以维持。上诉人蔡书怀、蔡远洋的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由蔡书怀、蔡远洋负担。
本判决为终审判决。
审判长 高 峰
审判员 冉依依
审判员 安克佳
二〇一七年五月十八日
书记员 陈倩雯