中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申128号再审申请人（一审原告、二审上诉人）肖保强，男，1966年3月5日出生，汉族，住湖北省宜城市。被申请人(一审被告、二审被上诉人)襄阳市人民政府。住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路***号。法定代表人秦军，该市人民政府市长。被申请人（原审第三人）宜城市鄢城街道办事处白庙社区居民委员会。法定代表人熊明格，该居民委员会主任。再审申请人肖保强因诉被申请人襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府）、被申请人宜城市鄢城街道办事处白庙社区居民委员会（以下简称白庙社区居委会）行政复议一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终776号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘慧卓、审判员刘崇理参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。湖北省襄阳市中级人民法院一审查明：肖保强系湖北省宜城市鄢城街道办事处白庙社区九组居民，在该社区拥有房屋。2012年8月26日，襄阳市委办公室印发襄办发[2012]45号《市委办公室、市政府办公室关于开展新型农村社区建设试点工作的意见》（以下简称[2012]45号《意见》），该意见载明：“新型农村社区建设试点工作的基本原则是科学选址，合理规划；分步实施，试点先行；政府引导，农民主体(发挥农民的主体作用，加大政府引导和扶持力度，引导各种民间资本、社会资源投入新型农村社区建设)；产业为基，就业为本；坚持政策，鼓励创新。”2012年9月26日，宜城市委、市政府根据上述意见要求，确定白庙社区为新型农村建设试点社区，并印发宜办发[2012]44号《宜城市新型农村社区建设搬迁安置方案》（以下简称[2012]44号《方案》），该方案载明：“搬迁原则坚持以村为主、群众自愿、先建后拆、总面积控制、稳步推进的原则建设新型农村社区；宜城市政府指导全市新型农村社区建设工作。迁村腾地所在地的镇(办事处、区)、村(居)委会为项目建设具体实施主体；搬迁方式是由村(居)民推选产生搬迁工作组；房屋拆除及拆除物规定，搬迁户领到安置房钥匙一个月内，须自行拆除原有房屋，若在规定的时间内不自行拆除的，则由房屋所在地村(居)委会组织拆除，拆除物由村(居)委会处置。如旧房拆除过程中出现安全事故一律由拆除人承担责任。”在实施新型农村社区建设中，肖保强未与白庙社区居委会签订《白庙社区房屋征迁安置协议书》，也未领取补偿款，2015年12月10日肖保强的房屋被拆除。2015年12月15日肖保强向襄阳市政府申请行政复议，请求确认宜城市人民政府强拆行政行为违法。襄阳市政府受理行政复议申请后，因法律适用问题，中止了行政复议审理。2016年3月24日，襄阳市政府恢复了该行政复议的审理。2016年4月18日襄阳市政府以白庙社区居委会组织人员将房屋拆除，而白庙社区居委会是群众性自治组织，其拆除房屋的行为不是具体行政行为为由，作出襄政行复驳字[2016]19号驳回行政复议申请决定。肖保强不服该决定，向该院提起行政诉讼，请求撤销襄阳市政府作出的襄政行复驳字[2016]19号驳回行政复议申请决定。湖北省襄阳市中级人民法院一审认为：宜城市人民政府根据襄阳市委办公室印发的[2012]45号《意见》，确定白庙社区居委会为新型农村社区建设试点后，制定了[2012]44号《方案》。上述《意见》和《方案》均明确载明开展新型农村社区建设试点工作，政府起引导、指导作用，坚持以村为主，群众自愿的原则。在开展新型农村社区建设实施过程中，白庙社区居委会按照新型农村社区建设运作方式，与绝大多数社区居民签订了房屋征迁安置协议，其中约定，签约人签订协议后需将原住房腾空，同时将房产证、土地使用证、房屋钥匙交给社区，原有房屋拆除物自行处理；若不愿意自行拆除的，由社区负责拆除房屋。因此，宜城市实施的新型农村社区建设试点，不具有以政府为主体的征收土地拆迁安置的属性。且在2014年宜城市己被列入国家新型城市化综合试点之一，白庙社区新型农村建设试点项目也被纳入其中，并实施完毕。故肖保强诉称，襄阳市政府作出的襄政复驳字[2016]19号驳回行政复议申请决定，认定白庙社区居委会组织人员将房屋拆除，属于事实认定错误的主张因缺乏事实依据，不予支持。襄阳市政府认定宜城市人民政府没有实施拆除行政复议申请人房屋，并以不符合行政复议受理条件为由作出驳回肖保强行政复议申请决定，事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖保强的诉讼请求。肖保强不服，提起上诉。湖北省高级人民法院二审另查明，肖保强以宜城市人民政府、宜城市鄢城街道办事处强制拆除房屋行政行为违法为由提起了行政诉讼，湖北省襄阳市中级人民法院作出(2016)鄂06行初63号行政裁定。该裁定查明,肖保强虽未与白庙社区居委会签订安置协议，但就补偿款数额达成了一致意见，并将房屋内物品清空后，将房屋交由白庙社区居委会拆除，并以肖保强请求确认宜城市人民政府、宜城市鄢城街道办事处强拆行政行为违法的主张，缺乏事实和法律依据为由，驳回肖保强的起诉。该院于2017年7月24日作出(2017)鄂行终597号行政裁定，驳回肖保强上诉，维持原裁定。湖北省高级人民法院二审认为:根据襄阳市委办公室印发的[2012]45号《意见》，白庙社区居委会被确定为新型农村社区建设试点。宜城市人民政府根据该《意见》制定了[2012]44号《方案》。根据上述《意见》和《方案》的规定，开展新型农村社区建设试点工作，坚持政府引导，充分发挥农民的主体作用，坚持以村为主，群众自愿的原则进行，主要目的是整合各类资源，强化社区自治和服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展。在开展新型农村社区建设实施过程中，白庙社区居委会按照新型农村建设运作方式与社区居民签订了《白庙社区房屋征迁安置协议》，该协议约定了房屋征迁补偿金额、房屋安置面积、过渡费用、腾空房屋期限等。根据本案原审和另案已生效裁判查明的事实，肖保强虽未与白庙社区居委会签订《白庙社区房屋征迁安置协议》，但就补偿数额达成了一致意见，并将原住房屋腾空交由白庙社区居委会拆除，后白庙社区居委会拆除了肖保强的房屋，故肖保强要求确认宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处拆除其房屋违法，并赔偿损失的诉求，缺乏事实根据和法律依据。襄阳市政府受理肖保强的复议申请后，经审查认为宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处没有实施拆除肖保强房屋的行为，以其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，作出驳回肖保强复议申请的复议决定，符合法律规定。原审法院据此判决驳回肖保强的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。肖保强的上诉理由不能成立，其上诉请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。肖保强向本院申请再审称，一、二审判决认定事实不清，宜城市人民政府及其下设的宜城市鄢城街道办事处才是强制拆除肖保强房屋的实施主体。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，土地征收工作由县级以上地方人民政府组织实施。宜城市人民政府出台了征收土地方案、征地补偿、安置等方案，组织成立了白庙社区建设指挥部并负责拆迁等一系列工作，其是本案的拆迁实施主体。白庙社区所在地已纳入城市规划区内，应依据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条和《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十八条等相关规定，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。白庙社区居委会在没有强制执行权的情况下，其进行强制拆除行为属于协助宜城市人民政府的行为。申请人提交的照片、报警录音、记录、笔录、录像等证据证实宜城市市委、市政府和鄢城街道办事处的领导在拆迁现场指挥拆迁。宜城市人民政府借国家棚户区改造之名(实为新型农村建设)套用国家棚户区改造专项资金，采取停水、停电进行暴力拆迁，不论是否参与都有不可推卸的连带责任。二审法院认定白庙社区居委会按照《白庙社区房屋征收安置协议书》约定拆除房屋为履约行为属于事实认定错误。二、一、二审法院适用法律错误。一审法院在认定事实不清的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，二审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款驳回，属于适用法律错误。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政机关作出的具体行政行为或者不履行法定职责的不作为，具有利害关系的公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。据此，利害关系人申请行政复议的前提条件是存在行政机关作出的具体行政行为或者存在不作为情形，如果申请复议的对象不是行政机关作出的具体行政行为，复议申请就不符合上述法律规定的申请复议条件。本案，肖保强认为拆除其房屋的行为主体是宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处，并以其实施强拆行为违法为由申请行政复议。行政复议受理机关襄阳市政府认为拆除肖保强房屋的行为主体是白庙社区居委会，其拆除房屋行为不是具体行政行为，肖保强的复议申请不符合受理条件，予以驳回。根据双方上述争议，本案的争议焦点是拆除肖保强房屋的行为主体是宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处，还是白庙社区居委会。根据本案查明的事实，肖保强的房屋系由白庙社区居委会拆除。另，肖保强以宜城市人民政府、宜城市鄢城街道办事处强制拆除其房屋行政行为违法为由提起了行政诉讼，该案业经湖北省高级人民法院二审和本院再审审查，生效法律文书认定拆除肖保强房屋的行为系由白庙社区居委会所为，宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处不是拆除其房屋的行为主体。因白庙社区居委会是自治性组织，而非行政机关，其实施的拆除房屋行为不是行政行为，故被申请人认为宜城市人民政府和宜城市鄢城街道办事处没有实施拆除肖保强房屋的行为，以其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，作出驳回肖保强复议申请的复议决定，符合法律规定。一审判决驳回肖保强的诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持一审判决，并无不当。综上，再审申请人肖保强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人肖保强的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘慧卓审 判 员 刘崇理二〇一八年三月九日法官助理 郭秀猛书 记 员 王 宁