南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初1125号
原告谷双美，女，1967年8月10日生，汉族，住江苏省南京市高淳区。
原告张伟，男，1982年3月30日生，汉族，住江苏省南京市鼓楼区。
原告张凯，男，1995年8月16日生，汉族，住江苏省南京市高淳区。
委托代理人陈游、沈荧莹，江苏奋发律师事务所律师。
被告南京市高淳区人力资源和社会保障局，住所地在江苏省南京市高淳区淳溪镇固城湖北路51号。
法定代表人王三伢，南京市高淳区人力资源和社会保障局局长。
委托代理人诸建华，南京市高淳区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人李为民，江苏秋林律师事务所律师。
第三人高淳县食品有限公司，住所地在江苏省南京市高淳区淳溪镇太安路89号。
法定代表人史剑涛，高淳县食品有限公司总经理。
委托代理人陈玉良，高淳县食品有限公司工作人员。
原告不服被告南京市高淳区人力资源和社会保障局（以下简称高淳区人社局）劳动和社会保障行政管理行政给付一案，于2016年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月9日立案后，于2016年10月14日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人高淳县食品有限公司（以下简称高淳食品公司）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年1月10日、2017年3月20日公开开庭审理了本案。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限3个月。本案现已审理终结。
原告谷双美、张伟、张凯诉称：死者张小兵生前系第三人高淳食品公司职工，与原告谷双美系夫妻关系，与原告张凯、张伟系父子关系。张小兵自1992年10月开始缴纳社会保险至2016年6月。2014年12月9日，张小兵骑自行车在高淳区太安路被撞伤，两个小时后才被送往医院进行治疗。交警部门出具的《道路交通事故认定书》认定张小兵无责。在张小兵住院期间，第三人为张小兵申请工伤认定，被告于2015年4月9日认定张小兵为工伤，后张小兵的医疗费也正常从工伤保险基金报销。2016年3月31日，张小兵因呼吸衰竭，经抢救无效死亡。后三原告及第三人向被告提交了相关材料，申请支付相关待遇，被告却以不恰当理由一直未予支付。因此，原告诉至法院，请求：1、判令被告按照法律规定支付原告丧葬补助金33089元、一次性工亡补助金623900元、按月支付供养亲属抚恤金920元。2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交以下证据：
证据1、户口簿、结婚证、派出所证明，户口迁移证存根，证明三原告系张小兵近亲属，具备本案起诉主体资格。
证据2、《道路交通事故认定书》、宁人社工认字〔2015〕GC0046号《认定工伤决定书》，证明张小兵对事故的发生无责任，所受事故伤害被依法认定为工伤。
证据3、手术记录1份、出入院记录9份，证明张小兵的治疗过程，张小兵事实上从未出过院，仅因医疗费用结算需要办理当日出入院手续。
证据4、死亡记录，门诊疾病诊断证明书、火化证明，证明张小兵于2016年3月31日死亡。
证据5、高淳食品公司出具的书面证明、银行交易明细及第三人公司财务凭证、参保缴费证明，证明张小兵工资收入为2300元/月，1992年10月参保缴费至2016年6月。
证据6、第三人向被告提交的支付张小兵相关待遇的书面申请，证明向被告提出过相关申请。
被告高淳区人社局辩称：三原告之亲属张小兵于2014年12月9日在上下班途中发生交通事故，被他人驾驶的机动车撞伤，该起事故经交警部门认定其本人不负责任，根据第三人申请，被告已依法认定张小兵本次受伤为工伤。依照《工伤保险条例》第三十一条第二款的规定：“停工留薪期一般不超过12个月。伤情严重或者情况特殊，经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认，可以适当延长，但延长不得超过12个月。”张小兵在停工留薪接受工伤医疗满12个月后没有提出延长停工留薪期的申请，因此也没有经南京市劳动能力鉴定委员会确认其是否需要延长停工留薪期，其死亡时已经不在停工留薪期内。因此，被告认为，张小兵死亡时已超出停工留薪期，不符合《工伤保险条例》第三十九条第一款、第二款的规定，被告依法作出的三原告不能享受相应待遇的答复并无错误，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告未提交证据。
被告向本院提交了以下法律依据：《工伤保险条例》第三十三条、第三十九条。
第三人高淳食品公司述称：支持原告的意见，请求法院依法判决。
第三人未向法庭提交证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1-5真实性无异议；认为证据6只是咨询，并非正式的申请。第三人对原告提供的证据没有异议。
为查明事实，本院依法从被告处调取了张小兵工伤医疗待遇报销材料。原告、被告、第三人对本院调取的证据均没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，本院予以采信。对于本院调取的证据，本院予以确认。
经审理查明：原告谷双美系张小兵妻子，原告张凯、张伟系张小兵儿子。张小兵生前系第三人高淳食品公司员工，第三人高淳食品公司在1992年10月至2016年4月期间为张小兵参加社会保险，且缴纳了工伤保险费用。2014年12月9日23时55分左右，张小兵因在上班途中发生不负事故责任的交通事故受伤。经申请，被告于2015年4月9日作出宁人社工认字[2015]GC0046号《认定工伤决定书》，认定张小兵为工伤。张小兵受伤后于2014年12月10日被送入南京市高淳人民医院抢救治疗，入院后即在重症监护室进行抢救，进行了左侧颅内血肿清除术、颅骨切除减压术。后又陆续进行了左侧颅骨缺损修补术、脑室-
腹腔分流术、气管切开手术。2015年12月左右，张小兵处于重症脑外伤术后状态，并伴有肺部感染和脑积水，神志模糊，中度昏迷，医院建议继续住院治疗。2016年2月13日、2016年3月25日，张小兵两次被转入重症监护室抢救。根据住院记录，张小兵在住院期间一直处于神志昏迷或神志模糊状态。2016年3月31日，张小兵呼吸衰竭死亡。张小兵住院治疗期间的医疗费用由第三人向被告进行了申报，被告依法支付了张小兵2014年12月至2016年3月的医疗费用和住院伙食费。张小兵死亡后，原告及第三人向被告申请支付丧葬补助金、供养亲属抚恤金及一次性工亡补助金等费用，被告以张小兵死亡时不在停工留薪期内为由，予以拒绝。三原告不服，诉至本院。
审理中，第三人陈述，第三人工作人员于张小兵12个月停工留薪期即将届满时，曾口头向被告提出过停工留薪期延长的申请，还曾提出伤残等级鉴定要求，但被告回复称张小兵在抢救治疗中，不好做鉴定。对于第三人的以上陈述，被告未予否认。
本院认为：职工因工伤在停工留薪期内死亡的，应依法享受工伤保险待遇。根据《工伤保险条例》第五条第二款、第三款的规定，被告高淳区人社局作为高淳区社会保险行政部门及社会保险经办机构，负责高淳区行政区域内的工伤保险工作并承办工伤保险事务。《工伤保险条例》第三十三条第二款规定：“停工留薪期一般不超过12个月。伤情严重或者情况特殊，经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认，可以适当延长，但延长不得超过12个月。工伤职工评定伤残等级后，停发原待遇，按照本章的有关规定享受伤残待遇。工伤职工在停工留薪期满后仍需治疗的，继续享受工伤医疗待遇。”本案争议焦点在于张小兵被认定为工伤后，未经劳动能力鉴定委员会确认延长停工留薪期，死于受伤后的第16个月中，其近亲属是否可以享受《工伤保险条例》第三十九条第一款规定的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。对该争议焦点，本院从以下几个方面进行分析认定。
一、应将张小兵视为死于停工留薪期内
被告认为张小兵未经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认延长停工留薪期，故对三原告的支付申请予以拒绝。根据《工伤保险条例》第三十三条第二款的规定，延长停工留薪期需要具备以下几个条件：前提条件是停工留薪期需要超过12个月；实质要件是伤情严重或者情况特殊；形式要件是经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认；限制条件是延长时间不超过12个月。张小兵死于受工伤后第16个月中，超过了一般的12个月期限，未超过最长的24个月期限。从张小兵受伤的客观情况以及在12个月停工留薪期届满前后无自主能力、完全不具备返回工作岗位的条件等情况来看，张小兵符合伤情严重的条件，满足延长停工留薪期的实质要件。本案中，张小兵唯一缺少的是经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认这一形式要件。
将张小兵视为死于停工留薪期内主要基于以下几个方面：
第一，张小兵的死亡确系工伤所致。张小兵在2014年12月9日23时55分遭遇车祸后，于2014年12月10日凌晨入院进行抢救，后一直处于住院治疗状态，并进行了几项手术。张小兵12个月停工留薪期届满后，两次被转入重症监护病房，最终于2016年3月31日呼吸衰竭死亡。通过张小兵的住院治疗过程可以看出，其自受伤入院后，一直进行连续治疗，长期处于重症脑外伤术后昏迷状态，神志模糊，还曾发生抢救情形，其治疗均因其在车祸中所受重症脑外伤导致，其死亡确系因工伤而导致。
第二，停工留薪期的延长在操作上缺乏程序性依据。虽然《工伤保险条例》第三十三条规定了停工留薪期延长由劳动能力鉴定委员会确认，但国家层面并无统一的细化规定。北京市、安徽省、天津市等部分省市针对停工留薪期的管理制定了具体的管理办法，针对申请人、申请程序等作出了更为细致的规定。以北京市为例，《北京市工伤职工停工留薪期管理办法》第八条规定，工伤职工申请延长停工留薪期的，应在期满前3日内向本单位提出书面申请并提交工伤医疗机构出具的休假证明，经用人单位同意后，可以延长停工留薪期。工伤职工未在规定的时间内提出延长停工留薪期申请的，停工留薪期到期终止。用人单位对工伤职工申请延长停工留薪期有异议的，应在接到申请后7日内向区、县劳动能力鉴定委员会申请确认，用人单位未提出申请的，视为同意延长停工留薪期。但是，江苏省及南京市并没有类似北京市的操作性较强的规定，仅在《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第二十五条规定“停工留薪期超过12个月的，需经设区的市劳动能力鉴定委员会确认。设区的市劳动能力鉴定委员会确认的停工留薪期结论为最终结论”，并没有对延长停工留薪期的申请由谁提出、以何种形式申请、申请时提交何种材料、向谁申请、申请的期限、如何进行确认以及确认的期限等进行规定。由于相关程序性规定的缺乏，故不能将未提出申请及未进行确认的责任简单归咎于劳动者或用人单位，更不能简单将其不利后果归由劳动者承担。
第三，被告对于张小兵停工留薪期的延长存在一定程度的默认。自张小兵受伤至其死亡，第三人一直向其支付停工留薪期工资，并为张小兵缴纳各项保险费用，支付工资及缴纳保险的标准和缴纳基数均无变化，实际上默认了张小兵停工留薪期的实际延长。第三人称其曾口头向被告提出过停工留薪期延长的申请，被告对此并未否认，且被告在支付张小兵工伤医疗待遇过程中，应当可以知道张小兵的治疗情况和基本的身体状态。被告并未以12个月为界，对张小兵工伤待遇的支付内容和支付标准进行区分。故被告实际上对张小兵停工留薪期延长一事采取了默认的态度。
二、将张小兵视为死于停工留薪期内符合立法目的
《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）及《工伤保险条例》的立法目的是保障公民在工伤等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利，保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。张小兵依法缴纳了工伤保险，作为工伤职工，是《社会保险法》、《工伤保险条例》所要保障和帮助的对象，张小兵因工伤而死亡，其近亲属应当依法享受相关待遇。
停工留薪期的设置有其历史沿革，1951年的《劳动保险条例》规定的是“治疗期间”，没有规定治疗期限；1996年的《企业职工工伤保险试行办法》确定了“工伤医疗期”，规定最长不超过36个月；2003年通过的《工伤保险条例》以“停工留薪期”替代了“工伤医疗期”，规定最长不超过24个月。停工留薪期设置的目的一方面是为了遏制小伤大养、休工无限期、不愿评残、长期享受全额工资等不良现象；另一方面也防范对医疗康复器具的浪费，并减轻企业方面的工伤待遇负担。因此，停工留薪期的延长需由设区的市级劳动能力鉴定委员会根据具体伤情和治疗情况、康复情况等作中立的判断。但是本案中，张小兵的客观情况并不属于立法目的所要规制的情形，张小兵既无逃避延长确认的主观动机，也无客观必要。因此，将张小兵视为死于停工留薪期内符合《社会保险法》及《工伤保险条例》的立法目的，无损法的安定性，无破坏《社会保险法》及《工伤保险条例》实施之虞。
三、将张小兵视为死于停工留薪期内符合实质正义的要求
在法律体系中，以立法和执法为标准进行划分，正义有形式正义和实质正义之分，两者都是法律追求的价值目标。形式正义是指法律适用或执法阶段的正义，着重于程序公正；而实质正义是实体权利义务在立法上进行分配的正义。形式正义因其抽象性和一般性的特点，可能不能准确地反映实质正义的要求。本案中，被告以未经劳动能力鉴定委员会确认延长为由拒绝支付相关待遇，虽然符合法律的形式要求，但实施结果将造成劳动者与社保机构间权利义务的严重失衡。第三人已为张小兵依法缴纳了工伤保险，如果仅因欠缺劳动能力鉴定委员会的确认就使行政相对人丧失保险待遇，不仅损害了张小兵及其近亲属的利益，其结果也让普通大众无法接受，不符合一般人的普遍认知。因此，当形式正义和实质正义产生冲突，使各方权利义务严重失衡时，司法应当明确表明自己的态度，即容忍形式的欠缺而追求实质的正义，从而实现法律所保障的工伤职工权益。
综上，虽然张小兵的停工留薪期形式上未经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认延长，但综合考量张小兵的自身客观情况、《社会保险法》及《工伤保险条例》的立法目的以及对实质正义的追求，本院将张小兵视为死于停工留薪期内。因此，对于三原告要求被告支付丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金的诉讼请求，本院予以支持。被告作出的不予支付决定明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告南京市高淳区人力资源和社会保障局作出的不予向原告谷双美、张伟、张凯支付丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金的决定；
二、责令被告南京市高淳区人力资源和社会保障局在本判决生效之日起三十日内向原告谷双美、张伟、张凯核定支付丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。
案件受理费50元，由被告南京市高淳区人力资源和社会保障局负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 王 丽
审 判 员 吴 霞
审 判 员 骆菊杰
二〇一七年七月七日
见习书记员 陈 强