湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂05行终68号
上诉人（原审被告）枝江市国土资源局，住所地湖北省枝江市马家店街道办事处沿江大道21号。
法定代表人王春波，该局局长。
委托代理人杨成钢，湖北鑫典律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人杨朝晖，湖北鑫典律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）宜昌固耐尔科技有限公司，住所地湖北省枝江市仙女镇江汉大道308号。
法定代表人戴冰，该公司总经理。
委托代理人童全喜，该公司副经理。特别授权代理。
委托代理人张永林，湖北三峡律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人枝江市国土资源局（以下简称枝江国土局）因与被上诉人宜昌固耐尔科技有限公司（以下简称固耐尔公司）土地行政处罚一案，不服枝江市人民法院（2016）鄂0583行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年4月14日公开审理了本案，上诉人枝江国土局副局长杨方勇及委托代理人杨成钢、杨朝晖，被上诉人固耐尔公司委托代理人童全喜、张永林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2010年5月6日，枝江固耐尔新型建材有限公司与枝江国土局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：枝江国土局将宗地编号为枝土告字（2010）10号、宗地面积30087平方米、坐落于枝江市仙女镇江汉大道以东仙女大道以北的宗地出让给枝江固耐尔新型建材有限公司；枝江固耐尔新型建材有限公司同意本合同项下宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额5000万元，投资强度不低于每平方米520元；项目开工时间为2010年12月29日，竣工时间为2011年12月29日。2011年3月11日，枝江国土局为枝江固耐尔新型建材有限公司办理了枝江国用（2011）第070004号国有土地使用证。因枝江固耐尔新型建材有限公司将公司名称变更为宜昌固耐尔科技有限公司（即固耐尔公司），2013年6月18日，固耐尔公司申请变更国有土地使用证。枝江国土局遂于2013年7月29日将原枝江国用（2011）第070004号国有土地使用证变更为枝江国用（2013）第070027号国有土地使用证。截止2013年10月，固耐尔公司在取得的出让土地上建设4307.71平方米后停止建设。枝江国土局发现后，于2014年10月27日制作了《闲置土地告知通知书》并送达给固耐尔公司，固耐尔公司未提出申辩和听证要求。2015年1月27日，宜昌市中级人民法院因固耐尔公司的其他案件，对上述涉案出让土地办理了期限为两年的查封手续。2015年9月30日，因固耐尔公司未恢复建设，枝江国土局向固耐尔公司送达了枝土资函[2015]90号《闲置土地认定书》，并依法公示。2015年10月10日，枝江国土局与固耐尔公司签订了《国有建设用地使用权补充协议》，在上述补充协议中，确认了固耐尔公司已投资额占总投资额不足百分之二十五，且中止开发建设满一年的事实，同时约定固耐尔公司必须在2015年10月25日前对已受让未建设的18921平方米土地重新开工建设。逾期未开工致土地闲置满两年的，枝江国土局有权无偿收回国有建设用地使用权。补充协议签订后，固耐尔公司仍未开工建设。2015年12月31日，枝江国土局制作并向固耐尔公司送达了枝土资决[2015]1号《收回国有土地使用权决定书》（以下简称《收回国有土地使用权决定书》），决定收回固耐尔公司受让却未开工建设的18921平方米的土地使用权。
原判认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关具体行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点是枝江国土局是否可以将法院已查封的土地作为闲置土地收回。本案中虽涉案土地符合闲置土地认定条件，但法院在此之前已对其办理查封手续并依法向枝江国土局送达《协助执行通知书》。宜昌市中级人民法院于2015年1月27日办理期限为两年的查封手续的法律依据为《中华人民共和国民事诉讼法》，而枝江国土局于2015年12月31日作出的《收回国有土地使用权决定书》的法律依据为国土资源部发布的《闲置土地处置办法》。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”之规定，宜昌市中级人民法院对涉案土地作出的查封裁定之效力高于枝江国土局作出的收回国有土地使用权决定之效力。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销枝江国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》。
上诉人枝江国土局上诉称，一、虽然人民法院对涉案土地办理了查封手续并依法向枝江国土局送达了《协助执行通知书》，但该土地符合闲置土地认定条件，不属于《闲置土地处置办法》中可不予收回的情形；二、《中华人民共和国民事诉讼法》与《闲置土地处置办法》虽然是上下位法的关系，但土地查封与闲置土地收回并不是对立的关系，而是在特殊情况下法律条文的补充关系。查封的目的是为了防止债务人转移财产侵害债权人权利，闲置土地收回是国土部门履行行政合同、法律法规赋予的行政权利和职责。国土部门与土地使用权人以及其债权人并不是平等的民事主体关系，收回闲置土地造成保全物灭失更接近于政策变化、不可抗力等原因；三、保全物灭失后，被查封土地的使用权人作为适格民事主体有相应的救济途径，但国土部门依据行政合同以及国家赋予的行政权力和职责作出行政决议后，若不能收回闲置土地，没有有效救济途径，必然造成国有资产流失。综上，一审判决适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人固耐尔公司辩称，一、固耐尔公司对于涉案土地享有合法的土地使用权，枝江国土局收回土地使用权应依照法律程序进行；二、枝江国土局在涉案土地被人民法院查封后作出《收回国有土地使用权决定书》，不符合法律规定；三、从枝江国土局与固耐尔公司签订的补充协议来看，涉案土地闲置时间截止人民法院查封时不满两年，不符合闲置土地收回的条件；四、固耐尔公司未对土地开发的原因是法院对涉案土地查封后，不允许在被查封的土地上投资开发，而不是固耐尔公司不愿意投资开发。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案被诉行政行为是枝江国土局作出《收回国有土地使用权决定书》的行政行为，本案争议的焦点是枝江国土局能否在人民法院对固耐尔公司享有的土地使用权进行查封期间作出《收回国有土地使用权决定书》。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第一条第二款规定：“采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。”第二条第一款规定：“人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。”根据上述规定，司法查封措施是依据国家强制力进行的，任何财产一经人民法院依法查封，在查封期间未经人民法院许可，必须维持财产现状，不得转移或改变财产权属关系。本案中，宜昌市中级人民法院于2015年1月27日向枝江国土局送达了《民事裁定书》和《协助执行通知书》，依法对涉案土地采取查封措施，查封期限为两年，2015年12月31日，枝江国土局在明知涉案土地已被人民法院查封的情形下，作出《收回国有土地使用权决定书》，撤销土地出让合同及补充协议，无偿收回涉案土地中未开工部分的土地使用权，显然是违反了《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定，并与人民法院作出的《民事裁定书》和《协助执行通知书》相冲突，应属违法行政行为。枝江国土局提出其作出《收回国有土地使用权决定书》，符合《闲置土地处置办法》相关规定。本院认为，《闲置土地处置办法》并没有规定土地行政管理部门可以对已采取司法查封措施的土地作出收回使用权的决定，且根据《中华人民共和国立法法》相关规定，部门规章的法律效力低于法律。故枝江国土局关于其行政行为合法的主张缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，枝江国土局的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，撤销枝江国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》并无不当，依法应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人枝江市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一七年四月十九日
书 记 员 陈 悦