黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行申155号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周传凤，住七台河市茄子河区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）七台河市茄子河区住房和城乡建设局，住所地七台河市茄子河区惠民小区D区11号楼。
法定代表人刘文贺，该局局长。
委托代理人朱永军，该局法制办公室主任。
再审申请人周传凤诉七台河市茄子河区住房和城乡建设局（下称茄子河区住建局）行政赔偿一案，不服七台河市中级人民法院（2017）黑09行终30号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2018年4月27日组织各方当事人进行了询问，周传凤，茄子河区住建局的委托代理人朱永军到庭参加询问。本案现已审查终结。
2009年4月6日茄子河区住建局发布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》，周传凤承包的土地（周传凤、乔德丽、周传华、周玉金承包的土地均在周传金名下）位于临时征地拆迁范围内。2009年4月18日茄子河区住建局将该公告送达至周传凤手中。2009年8月17日茄子河区住建局更改施工路线，未征用周传凤承包的土地。后周传凤与茄子河区住建局就赔偿事宜协商未果。周传凤认为茄子河区住建局在2009年4月已经和周传凤达成了协议的情况下，又违约改变施工路线，给其造成了损失，向有关部门上访。经信访答复、复查、复核，最终七台河市信访事项复查复核委员会于2011年9月13日作出信访终结复核意见，决定茄子河区住建局应赔偿周传凤2009年承包地不能经营的损失，周传凤的葡萄苗损失、精神损失费、误工费、名誉损失费不予赔偿。周传凤于2017年5月11日提起行政赔偿诉讼，请求判令茄子河区住建局赔偿因违约而造成的损失。具体数额为：征地的葡萄苗损失36万元，两年土地荒废损失，青苗损失1.2万元，精神损失费5万元，名誉损失费1万元，7年误工费7万元，交通费0.5万元，利息21万元，共计84.2万元。
一审法院认为，茄子河区住建局于2009年4月6日公布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》，拟征用周传凤承包的土地（登记在周传金名下），双方因补偿事宜未达成一致意见，茄子河区住建局于同年8月17日更改原施工路线，并于2009年12月7日书面通知周传凤，不再征用周传凤的土地。周传凤此时即享有要求茄子河区住建局赔偿其损失的权利，周传凤向法院提起诉讼时已经超过法定诉讼时效，又不具有不可抗力或其他不属于自身原因耽误期限的法定情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，周传凤提起诉讼时已超过起诉期限。另外，周传凤要求行政补偿，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，周传凤应当提供证据证明其主张，但周传凤未能提供证据，应视为其举证不能。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第四十六条之规定，判决驳回周传凤的诉讼请求。
二审法院认为，关于茄子河区住建局发布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》行为的性质问题。茄子河区住建局于2009年4月6日发布《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》，该公告的主要内容是告知临时征地的拆迁范围，并要求临时征地范围内的村民、居民积极协助配合此次临时征地拆迁工作，该公告属于行政机关作出行政行为之前的程序性告知行为。如果临时征地范围内的村民、居民同意临时征地拆迁，经与茄子河区住建局协商，可以签订临时征地拆迁补偿协议。如果临时征地范围内的村民、居民不同意临时征地拆迁，行政机关可以作出行政征收、行政强制等行政行为或者变更临时征地范围。该公告对当事人的实体权利义务关系并不产生实际影响，属于不具有可诉性的行为。最终对当事人实体权利义务产生实际影响的行为是双方签订临时征地补偿协议或者行政机关作出行政征收、行政强制等行政行为。
关于本案周传凤是否属于茄子河区住建局临时征地拆迁行政行为的相对人或者利害关系人的问题。周传凤在原审时主张其与茄子河区住建局签订了征地补偿协议，要求茄子河区住建局承担单方违约的赔偿责任。在茄子河区住建局否认其与周传凤签订征地补偿协议的情况下，周传凤未能提供其与茄子河区住建局签订的征地补偿协议。且茄子河区住建局在发布公告后变更临时征地范围，对周传凤并没有作出行政征收或者行政强制等行政行为，也没有实际临时征收拆迁周传凤承包土地及其地上农作物，故可以认定本案当事人之间并没有签订临时征地拆迁补偿协议，周传凤并不是茄子河区住建局作出的临时征地拆迁行政行为的相对人或者利害关系人。在双方当事人之间不存在行政协议及《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》不具有可诉性的情况下，周传凤不是本案适格的当事人。原审法院对周传凤要求茄子河区住建局承担违约赔偿责任予以实体审理属于适用法律错误,应当裁定驳回周传凤的起诉。
综上，原审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，裁定：一、撤销七台河市桃山区人民法院(2017)黑0903行初2号行政判决；二、驳回周传凤的起诉。
周传凤申请再审称：1.原裁定认为征地公告不具有可诉性属适用法律错误。如果征地公告不具有可诉性，那么茄子河区住建局就不会将该公告委托村干部送达给周传凤的亲属了，显然公告是可诉的；2.茄子河区住建局2009年4月准备征用周传凤的土地，当时签订了征地补偿协议，但协议只有一份，保存在茄子河区住建局手里，只是茄子河区住建局没有出示这份协议。原审裁定认为周传凤与茄子河区住建局没有达成协议认定事实不清；3.茄子河区住建局2009年4月准备征用周传凤土地，但茄子河区住建局于同年8月17日更改原施工路线，导致土地上2.5万棵葡萄苗死亡，周传凤的损失有同村村民可以证实；4.从茄子河区住建局为周传凤造成损失至今8年多的时间里，周传凤一直上访，因此本案没有超过起诉期限。
茄子河区住建局辩称，七台河市茄子河区排水工程在2009年就已经完工，周传凤请求事项在2012年经有关部门三级信访终结，起诉期限不存在中断、中止的法定情形，因此该案已过起诉期限，原审驳回周传凤的起诉正确。另外，七台河市茄子河区排水工程属于政府的惠民工程，由于周传凤在接到《七台河市茄子河区排水工程临时征地拆迁公告》后抢栽葡萄苗，茄子河区住建局与周传凤没有签订征地补偿协议。后茄子河区住建局决定更改施工路线，在更改施工路线前，告知了周传凤。周传凤自身抢栽葡萄苗，造成的损失不应赔偿。综上，请求法院驳回周传凤的再审申请。
本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”据此，行政行为已经被确认违法是单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。根据周传凤的起诉状及庭审笔录可证实，本案系周传凤单独提起的行政赔偿诉讼。因茄子河区住建局的行政行为至今未被确认违法，故周传凤单独提起的行政赔偿诉讼不符合法定起诉条件。
另外，针对信访事项进行上访，不服信访答复意见的，《信访条例》提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。按照《信访条例》的有关规定，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。针对已经终结的信访事项，不能再提起行政诉讼。本案中，周传凤已经通过信访途径提出过与本案相同的赔偿请求，信访复核决定对周传凤的请求进行了实质处理，信访途径已经三级终结。从这一角度说，周传凤提起的赔偿诉讼法院亦不应受理。
综上，原审裁定驳回周传凤的起诉并无不当，周传凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回周传凤的再审申请。
审 判 长 马鸿达
审 判 员 李 刚
审 判 员 张俊伟
二〇一八年四月二十七日
法官助理 郭 婧
书 记 员 张 莉
附相关规定：
1.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（１）原告具有请求资格；
（２）有明确的被告；
（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（７）符合法律规定的起诉期限。
2.《信访条例》
第十四条信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：
（一）行政机关及其工作人员；
（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；
（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；
（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；
（五）村民委员会、居民委员会及其成员。
对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。