湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终341号
上诉人（原审原告）：言曙光，男，汉族。
委托代理人：余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
委托代理人：邓超才，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：株洲云龙示范区管理委员会，住所地株洲云龙示范区云龙大道。
法定代表人：付访华，该管委会主任。
委托代理人：彭武刚，该管委会法制办公室副主任。
委托代理人：张超，湖南御辩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：株洲市国土资源局，住所地株洲市天元区长江北路。
法定代表人：蒋开建，该局局长。
委托代理人：唐博文，该局工作人员。
上诉人言曙光与株洲云龙示范区管理委员会（以下简称云龙管委会）、株洲市国土资源局行政允诺及行政补偿一案，不服株洲市中级人民法院于2017年1月20日作出的（2016）湘02行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院认定：2009年5月25日，株洲市人民政府发布《征地公告》，征收株洲市石峰区兴隆山村、横村集体地作为株洲市职教园项目建设用地。原告言曙光兴办的龙兴碎石厂在征地范围内。2010年11月20日。原告言曙光与株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征拆迁建设指挥部签订《言曙光龙兴碎石厂拆迁补偿协议》，该协议内容为：1、明确认定龙兴碎石厂为不合法企业，视同为部分合法的个体工商户，参照相关政策给予拆迁补偿；2、以双方共同委托湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司出具的《房地产估价报告》（湖南光大房地产评字[2010]第156号）的市场总价4653551元[含教投公司对现存所有机械设备（包括碎石的设备、地磅、变压器等）以现状按评估价2120516元购买的部分，正式核收时，对照现场实际存留的设备和评估价按实进行]；3、现场存留的碎石及粉砂共30920立方米，购买价款为2319000元（按原已商定的75元/m3计价）；4、按第二、三条合计，本次补偿金额为6972551元；5、对于协商过程中被拆迁人提出的停产停业损失，按本合同第一条原则确认，视同为部分合法的个体工商户，故停产停业损失不予补偿，青苗补偿费以该地块原貌一次性补偿到了村组，故不再发生二次补偿；6、本协议补偿金额为最终金额，双方签字认可后，除经双方核实确认确实有漏项的可遗补外，不得另行提出异议；7、本协议签订后，龙兴碎石厂需在签字之日起5日内配合腾地，确保职教园建设顺利进行。根据协议，龙兴碎石厂补偿款为6972551元。2010年12月，原告言曙光如数领取碎石厂补偿款6972551元。2010年11月13日职教园建设指挥部和株洲云龙示范区管理委员会共同召开会议形成关于龙兴碎石厂拆迁工作的会议纪要，会议议定：1、明确认定龙兴碎石厂为不合法企业，视同为部分合法的个体工商户，参照相关政策给予拆迁补偿；2、以双方共同委托湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司出具的《房地产估价报告》（湖南光大房地产评字[2010]第156号）的市场总价4653551元[含教投公司对现存所有机械设备（包括碎石的设备、地磅、变压器等）以现状按评估价2120516元购买的部分，正式核收时，对照现场实际存留的设备和评估价按实进行]；3、现场存留的碎石及粉砂共30920立方米，购买价款为2319000元（按原已商定的75元/m3计价）；4、按第二、三条合计，本次补偿金额为6716610元；5、对于谈判中商谈的停产停业损失，按会议第一条议定，视同为部分合法的个体工商户，故停产停业损失不予补偿，青苗补偿费以该地块原貌一次性补偿到了村组，故不再发生二次补偿。2010年7月，言曙光向株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁指挥部出具《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》，认为其别墅装修及附属工程计算标准太低，别墅装修所用的建筑装修材料，均有发票和进货单据，要求按实际计算价格。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在该意见中签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估价处理”。2010年8月2日，株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁指挥部与湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司签订《房地产估价委托合同》，合同约定，评估标的物范围为：龙兴碎石厂所有房屋，基础设施及设备，言曙光位于横石村的别墅一栋及别墅周围的基础设施，花木、土方。但被告并未提交是否进行了评估的证据。2011年8月1日，言曙光向株洲云龙示范区管理委员会递交《关于申请工程业务的请示报告》，内容为：我名言曙光，系云龙示范区学林办事处文荟社区居民，由于国家修建株长高速和株洲职教城的建设需要，本人以积极的态度支持重点工程建设，带头将新建的私人别墅以及儿女的在建私宅处3000平方米房屋和龙兴碎石场在规定时间内配合拆除。鉴于20号文件规定的标准与自己的投入相差较大，给家庭的经济带来了1000多万的经济损失。示范区领导和职教城领导很关心我的实际情况，已经同意并承诺在5年内给予我工程业务的照顾，减少和弥补我个人的一些损失，其中包括别墅拆迁损失补偿我工程业务量4000万元和龙兴碎石场拆迁损失补偿工程业务量6000万元，合计工程业务量壹亿元，以缓解家庭经济及社会压力。”同年8月言立新在该报告上签署：“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”。时任株洲云龙示范区管理委员会副主任黄杰签署：“请职教园予以支持解决。”的意见。2016年6月24日，言曙光、言耀如、言果向株洲云龙示范区管理委员会提出《行政补偿申请书》，申请株洲云龙示范区管理委员会补偿征拆损失1872.086284万元。其中言曙光要求补偿其房屋经济损失420.2万元。2016年9月9日，株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室向言曙光、言耀如作出《告知函》，内容为：“你们于2016年6月27日向本单位提交《行政补偿申请书》，并于2016年7月25日向本单位提交了证据材料，请求本单位另行补偿征拆损失1872.086284万元。现经本单位调查核实，答复如下：申请人所涉的征地拆迁项目为职教园一期项目。根据征拆项目的需要，本单位需征收申请人所有的龙兴碎石厂、别墅、私宅房屋、在建房屋。根据株政发[2006]20号文件标准及双方共同委托的湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司出具的《房地产估价报告》（湖南光大房评字[2010]第156号），株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁建设指挥部分别与申请人言耀如、言果于2010年5月5日签订补偿金额为1449862元的《房屋征购协议》、与言曙光于6月18日签订补偿金额为1718994元的《房屋征购协议》、与言曙光于11月20日签订补偿金额为6972551元的《龙兴碎石厂拆迁补偿协议》、与言曙光于11月30日签订补偿金额为3310670元的（含言耀如、言果在建住宅补差263748元）《言曙光住宅拆迁补偿协议》等协议，上述资产共计补偿1345.2077万元。同时，在双方签字认可的《房屋征购协议》第五条约定：对补偿项目和数额有异议的，必须在被告知补偿之日起十五日内向征地拆迁部门提出书面复核申请，逾期不予复核。在双方签字认可的《龙兴碎石厂拆迁补偿协议》和《言曙光住宅拆迁补偿协议》第六条均明确约定：协议确定的补偿金额为最终金额，双方签字后，除经双方核实确认确实有漏项的可补遗外，不得另行提出异议。申请人在协议约定期限内未提交其他漏项可增补的异议申请材料，也未在协议约定期限内提出复核申请，且申请人分别于2010年6月18日，2010年12月7日，2010年12月14日，2011年4月18日领取了全部补偿款项。申请人在《行政补偿申请书》中提出：经申请人与株洲云龙示范区管理委员会拆迁指挥部友好协商，拆迁指挥部以及云龙示范区管理委员会相关负责人均承诺：承诺或在五年内以业务量的形式，对申请人另行补偿或变相方式给申请人补偿。经调查核实，本单位并未作出以业务量或者其他方式另行补偿的承诺。综上，本单位已根据株政发[2006]20号文件政策对申请人征拆补偿进行足额补偿，且已履行到位。本单位对你们的《行政补偿申请书》中的诉求不予支持。原告言曙光不服，诉至法院。
一审法院认为：案系行政允诺及行政补偿案，争议焦点为：本案是否超过起诉期限；被告是否对原告作出行政允诺行为，是否应履行行政允诺并给予原告龙兴碎石厂补偿1062.415304万元损失。
原告认为被告曾作出在5年内以工程业务量或者其他方式对原告另行补偿的承诺，于2016年6月24日向被告提出《行政补偿申请书》，被告2016年9月9日作出《告知函》告知原告已对其征拆补偿足额到位，并未作出上述承诺。基于此，原告向本院起诉，请求判令被告履行行政允诺并进行补偿。因此，本案的起诉期限应当从原告收到《告知函》之日起开始计算，并未超过法定起诉限期。原告认为是被告向其作出行政允诺，从本案的相关证据及认定的事实来看，株洲市国土资源局没有对原告作出行政允诺，因此，株洲市国土资源局与本案没有利害关系，不是本案适格的被告。
行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为，该表意行为应当非常明确、具体，内容具有行政决定性质，构成一种承诺。原告认为被告向其作出了承诺，是基于其提供的《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》及签署的意见两份证据。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》上签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估处理”，在《关于申请工程业务的请示报告》签署“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”，显然言立新签署的两个意见只是一种处理建议，是一种过程行为，未构成一种承诺。时任株洲云龙示范区管理委员会副主任黄杰在《关于申请工程业务的请示报告》签署“请职教园予以支持解决”的意见，不明确，不具体，并未表明由株洲云龙示范区管理委员会或其下属部门对原告的请求事项予以肯定答复，不具有行政决定的性质，不构成承诺行为。职教园不是株洲云龙示范区管理委员会的下属部门，两者不具有隶属关系，株洲云龙示范区管理委员会只能为自己或下属部门作出承诺。同时，对原告龙兴碎石厂的征收系集体土地上房屋的征收，只能按当时的株政发[2006]20号文件进行补偿，以评估方式对集体土地上房屋进行征收补偿没有法律法规的依据。综上，言立新和黄杰签署的意见并不构成对原告的承诺，被告没有对原告作出行政允诺行为。原告要求被告补偿其龙兴碎石厂损失1062.415304万元没有事实根据和法律根据。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告言曙光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告言曙光承担。
上诉人言曙光不服原审判决，提起上诉称：一、在集体土地征收拆迁过程中，征收部门为加快征地拆迁进程，以协议或征购方式进行安置补偿已是惯常做法。二、言立新及黄杰在相关报告上签署意见应视为被上诉人作出的行政允诺。1.言立新时任征地拆迁工作组第一小组组长，黄杰时任云龙管委会副主任、征地拆迁指挥部总指挥长，两人在报告上签署意见的行为系职务行为。2.《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》证实上诉人就被上诉人按照[2006]20号文件进行补偿提出异议、双方就补偿形式及标准进行协商予以确定的事实。3.言立新及黄杰所签署意见系对上诉人报告内容的认可，即不以20号文件作为补偿依据，以评估结果确定或给予上诉人1个亿的工程量。4.双方共同委托评估证明被上诉人部分履行行政允诺内容的事实。三、上诉人要求被上诉人补偿上诉人房屋拆迁损失1000余万元，有充分的证据证实。综上，请求撤销一审判决，判令被上诉人补偿上诉人房屋拆迁损失1062．415304万元，并由被上诉人承担本案诉讼的相关费用。
被上诉人云龙管委会答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。1.上诉人称以协议或征购方式进行补偿安置不符合客观事实，也无法律、政策依据。行政机关仅能在法律、法规或政策范围内行使法定职权，答辩人只能依照[2006]20号文件进行补偿。2.言立新及黄杰在反馈意见及报告上签署的意见不构成行政允诺。3.上诉人提交的建筑合法性、建造成本及造价等不能证明其损失。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人株洲市国土资源局答辩称：答辩人没有作出过允诺行为，且从本案证据看，不能证明答辩人与本案有利害关系，答辩人不是适格被告。请求驳回上诉。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人是否对上诉人作出行政允诺。
根据原审查明的事实，言立新在《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》上签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估处理”，在《关于申请工程业务的请示报告》签署“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”的意见，以及时任云龙管委会副主任黄杰在《关于申请工程业务的请示报告》签署“请职教园予以支持解决”的意见，均只能视为一种程序性的建议，并没有对上诉人的请求事项予以肯定答复或者承诺。因此，原审认定上述言立新和黄杰签署的意见并不构成对上诉人的承诺，云龙管委会没有对上诉人作出行政允诺行为的理由成立，本院予以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人言曙光的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费，由言曙光承担。
本判决为终审判决。
审判长 孙建立
审判员 周光清
审判员 刘 颖
二〇一七年九月十五日
书记员 黄 理
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。