湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终737号
上诉人（一审被告）襄阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称襄阳高新管委会）。住所地襄阳市高新区东风汽车大道**号。
法定代表人李德璋，襄阳高新管委会主任。
委托诉讼代理人樊其锋，湖北思扬律师事务所律师。
委托诉讼代理人简吉伟，襄阳高新技术产业开发区土地储备供应中心副主任。
被上诉人（一审原告）湖北华都建筑有限公司（以下简称湖北华都公司）。住所地：湖北省黄冈市浠水县巴河沿河街**号。
法定代表人余朝鹏，湖北华都公司总经理。
委托诉讼代理人郭再明，湖北高见律师事务所律师。
原审第三人杨军，男，1952年1月14日出生，汉族，襄阳东庄日化批发中心业主，住襄阳市樊城区。
原审第三人赵明顺，男，1968年3月5日出生，汉族，住襄阳市高新区，襄樊市襄阳东庄日化批发中心业主。
上诉人襄阳高新管委会因湖北华都公司诉其行政补偿协议一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院〔2015〕鄂襄阳中行初字第00127号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。
一审判决认定，第三人杨军系个体工商户襄阳东庄日化批发中心的经营者，其营业执照注册号为4206213606210。2004年4月15日，杨军以襄阳东庄日化批发中心（乙方）的名义取得规划许可证后，与襄樊汽车产业开发区国土资源规划局（甲方）签订一份《土地使用协议》，约定：“一、乙方拟征用的土地位于富康东路以北，中央大道以东，何庄村六组。土地总面积为8.1亩，其中使用面积4.7亩，道路面积3.4亩（以规划红线图为准）。二、此宗地的使用性质为商业，乙方每亩土地上缴国家规费为3万元，共计24.3万元……”该宗土地于2005年1月18日办理了土地使用证，证号为襄樊国用（2005）第3501040号，土地使用权人为襄阳东庄日化批发中心。
2005年3月31日，襄阳东庄日化批发中心（甲方）与湖北华都建筑有限公司襄樊分公司（乙方）签订一份《土地转让合同》，约定：“甲方将位于大道6.06亩（共8.06亩，自留2亩）土地使用权转让给乙方，甲方在该土地从西至东自留长28米，宽按红线图留作自用。转让价为66.66万元……”该协议加盖有“襄阳东庄日化批发中心”公章及“湖北华都建筑有限公司襄樊分公司合同专用章”。该合同签订后，华都分公司陆续付款60余万元，东庄日化也将该土地交付给华都分公司，但该宗土地至今未办理过户手续。
2008年6月28日，华都分公司作为甲方与乙方赵明顺签订了一份《土地转让合同》，约定：“甲方将位于富康大道6.06亩土地使用权转让给乙方，转让的土地价格为757500元。付款方式为，乙方负责修砌土地周围的围墙，并于围墙砌好后5日内付60万元给甲方，否则此合同失效，甲方有权不转让此土地；在甲方交土地使用权证给乙方时，乙方付清余款157500元给甲方。并约定本合同签订后自乙方开始动工修砌土地周围的围墙之日起开始生效。”该协议尾部甲方栏有杨龙泉的签字，并加盖有“湖北华都建筑有限公司襄樊分公司合同专用章”，乙方栏有赵明顺的签字及其身份证号。合同签订后，华都分公司将该土地交付给赵明顺，赵明顺随即开始砌墙并平整土地。此后，华都分公司以赵明顺未付土地转让款为由，要求解除双方的合同，并于2011年8月11日向襄阳高新技术产业开发区人民法院提起土地转让合同纠纷诉讼。该院于2012年3月30日作出（2011）襄新民初字第815号民事判决，确认上述事实，并判令：一、被告赵明顺于判决生效后三十日内向原告湖北华都建筑公司返还襄樊国用（2005）350104011号土地的使用权；二、驳回原告湖北华都建筑公司的其它诉讼请求。该判决已经生效。
2011年11月4日，在赵明顺向被告提供一份落款时间为2010年7月26日、加盖公章为“襄阳东庄日化批发中心”、内容为“襄樊东庄日化批发中心将八亩地由赵明顺和杨军共同经营，其中七亩地属赵明顺所有。公司经营由赵明顺全权负责。此地原转让给杨老板，后来杨老板又转让给赵明顺。特此证明”的《证明》；及落款时间为2011年9月9日、加盖有“襄樊市襄阳东庄日化批发中心”公章、内容为“委托人现将襄樊东庄日化批发中心土地、地面上的附属物和围墙、水沟、下水管道、砖渣的回填和平整费用的补偿事宜全权委托由赵明顺进行处理。委托人杨龙泉，被委托人杨军、赵明顺”的《委托书》后，襄樊高新开发区管理委员会（甲方）与襄阳东庄日化批发中心（乙方）签订一份《东庄日化批发中心补偿协议》，协议内容为：“根据区管委会项目建设安排的要求，对乙方所属的土地及相关设施等依法予以征收。甲、乙双方就征收补偿事宜达成如下协议：第一条，征收乙方位于富康东路以西所属的国有土地使用面积8.1亩。其中：净使用面积4.7亩，代征道路3.4亩（附土地规划资料）。第二条，征收补偿方式实行货币补偿。第三条……净使用面积4.7亩按照每亩23万元补偿，补偿金额为108.1万元；代征3.4亩道路按照每亩10万元补偿，补偿金额为34万元。合计补偿142.1万元。上述土地及地上资产合计补偿为252万元……”该协议甲方加盖的是“襄阳××产业开发区管理委员会”公章，乙方加盖的是“襄樊市襄阳东庄日化批发中心”公章，并有赵明顺的签字。“襄樊市襄阳东庄日化批发中心”的经营者系赵明顺，其个体工商户营业执照注册号为420621600133066。该协议签订后，赵明顺又于2011年11月15日向被告提供一份内容为“兹有襄阳东庄日化批发中心及法人赵明顺特此承诺，将襄阳东庄日化批发中心土地及地上资产、费用等补偿包干价252万元全权交由法人赵明顺处理，补偿款划入法人赵明顺个人帐户，由此所产生的一切债权、债务及股东之间的经济纠纷与管委会无关”的承诺书。被告依据第三人赵明顺所提供的上述材料，于2011年11月18日向赵明顺转帐支付了人民币贰佰伍拾贰万元（￥2520000.00）的补偿款。
在襄阳高新技术产业开发区人民法院（2011）襄新民初字第815号民事判决生效进入执行程序后，原告湖北华都公司发现执行标的已经被赵明顺以襄阳东庄日化批发中心的名义与襄阳××产业开发区管理委员会签订了补偿协议，并将土地征收。原告湖北华都公司遂于2012年9月17日、2013年1月19日两次向襄阳高新技术产业开发区人民法院提出追加襄阳××产业开发区管理委员会为被执行人的执行申请。襄阳高新技术产业开发区人民法院亦于2013年2月20日向襄阳××产业开发区管理委员会提交了《关于华都建筑公司与赵明顺土地转让合同纠纷一案的情况报告》。2015年3月9日，原告湖北华都公司以襄阳××产业开发区管理委员会为被告，向襄阳市襄城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政征收决定，后申请撤诉。2015年7月13日，原告湖北华都公司提起行政诉讼，要求确认被告襄阳××产业开发区管理委员会与第三人赵明顺签订的补偿协议无效。
一审判决认为，根据《湖北省经济技术开发区条例》第十条第（三）项，“开发区设立管理委员会（以下简称开发区管委会）。管委会是设立开发区人民政府的派出机构，代理本级人民政府对开发区实行统一管理，主要行使下列职权：（三）根据所在地城市总体规划、土地利用规划和审批权限，依法进行开发区土地的规划、征用、开发、管理和土地使用权的有偿出让、转让工作”之规定，被告襄阳高新管委会有权对本辖区内的土地进行管理，有权就收回土地与原使用权人进行协商并补偿。收回已经办理过相关登记手续的土地并予以补偿，首先要确认补偿主体，即被收回土地的实际权利人。本案所诉《补偿协议》所指向的土地，有部分面积经过数次转让，尚有少部分面积未进行转让，实际权利人关系复杂。被告襄阳高新管委会在确认进行协商、补偿的主体时，应慎重审查。2011年11月4日，被告襄阳高新管委会以原“襄樊高新开发区管理委员会”的名义，与“襄阳东庄日化批发中心”签订了《东庄日化批发中心补偿协议》。“襄阳东庄日化批发中心”是第三人杨军的个体工商户字号，签订该协议时，该宗土地的土地使用权亦登记在“襄阳东庄日化批发中心”名下。但该协议尾部乙方加盖的公章是“襄樊市襄阳东庄日化批发中心”，该单位系第三人赵明顺的个休工商户字号，赵明顺也在该协议上签字。签署该协议的乙方主体名称存在前后不一致的问题。本案争议补偿协议中的土地共计8余亩，2005年3月31日，第三人杨军以襄阳东庄日化批发中心的名义向原告湖北华都公司转让了其中的6.06亩的土地使用权，杨军自留了2亩。原告湖北华都公司支付了相应的对价，但一直未办理土地使用权过户手续。2008年6月28日，原告湖北华都公司又将其从第三人杨军处受让的该6.06亩土地的使用权转让给了第三人赵明顺，赵明顺在接收了该宗土地后一直未向原告支付相应的对价，并为此引起诉讼。受理该案的襄阳高新技术产业开发区人民法院已经作出生效裁判，判令赵明顺向原告湖北华都公司返还争议土地的使用权，该裁判已经生效。在该案审理过程中，土地实际权利人存在争议的情况下，被告襄阳高新管委会与第三人赵明顺签订了补偿协议并将补偿款划给了赵明顺个人。虽然被告襄阳高新管委会提供了第三人赵明顺在签订补偿协议时向其提供的2010年7月26日的《证明》、2011年9月9日的《委托书》、2011年11月15日的《承诺书》，但《证明》的内容与法院生效裁判查明的事实不符，内容不属实。《委托书》上加盖的是赵明顺自己个体工商户字号的公章，同时有“杨军”的签字，但第三人杨军在对该委托书进行质证时对其内容不予认可。《承诺书》上加盖的是“襄樊市襄阳东庄日化批发中心”的公章。首先，“襄阳东庄日化批发中心”的经营者是杨军，不是赵明顺；其次，加盖的公章与承诺人“襄阳东庄日化批发中心”的字号不符；第三，结合上述《委托书》内容看，如果赵明顺是“襄阳东庄日化批发中心”的“法人”，就可以全权处理土地的协商补偿事宜，没有必要由他人委托赵明顺进行处理。该承诺书内容存在明显的问题和矛盾。综上，被告在收回土地并与土地使用权人进行协商补偿事宜时，对土地实际权利人身份的审查未尽到审慎的审查义务，以至于补偿主体错误，故被告襄阳高新管委会与第三人赵明顺签订的《东庄日化批发中心补偿协议》无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《湖北省经济技术开发区条例》第十条第（三）项判决：确认被告襄阳高新管委会于2011年11月4日与第三人赵明顺签订的《东庄日化批发中心补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告襄阳高新管委会负担。
襄阳高新管委会上诉称，被上诉人的起诉属于重复起诉，且起诉超过法定期限。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《湖北省经济技术开发区条例》第十条第（三）项的规定，开发区设立管理委员会（以下简称开发区管委会）。管委会是设立开发区人民政府的派出机构，代理本级人民政府对开发区实行统一管理，主要行使下列职权：（三）根据所在地城市总体规划、土地利用规划和审批权限，依法进行开发区土地的规划、征用、开发、管理和土地使用权的有偿出让、转让工作。襄阳高新管委会有权对本辖区内的土地进行管理，有权就收回土地与被征收人进行协商并签订补偿协议。襄阳高新管委会就被征收土地及相关设施的补偿问题应当与被征收人签订补偿协议，本案中，虽然襄阳高新管委会提供了第三人赵明顺在签订补偿协议时向其提供的2010年7月26日的《证明》、2011年9月9日的《委托书》、2011年11月15日的《承诺书》，但《证明》的内容与人民法院生效判决认定的事实与结论不符，《委托书》和《承诺书》存在签名、公章等内容与工商营业执照等公文文书不符、内容前后矛盾等问题。故襄阳高新管委会在签订补偿协议时，确定被征收人方面认定事实不清。一审判决确认该补偿协议无效，适用法律正确。襄阳高新管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人襄阳高新管委会负担。
本判决为终审判决。
审判长 张辅伦
审判员 徐 飞
审判员 谢 明
二〇一七年十月二十三日
书记员 王 营