辽宁省盘锦市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽11行终57号
上诉人（原审原告）吴怡，女，汉族，1997年12月5日出生，住盘锦市兴隆台区。
委托代理人张素芬，女，汉族，1964年9月2日出生，住盘锦市兴隆台区。
被上诉人（原审被告）盘锦市人民政府，机关所在地辽宁省盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。
法定代表人郝春荣，该市市长。
委托代理人张丽丽，盘锦市人民政府法制办公室科长。
委托代理人王永权，辽宁泰来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盘锦市城市管理综合行政执法局，机关所在地盘锦市兴隆台区辽河南路151号。
法定代表人杨壮力，该局局长。
委托代理人康丽，盘锦市城市管理综合行政执法局法规科科长。
原审第三人盘锦市兴隆台区城市管理综合执法局，机关所在地辽宁省盘锦市兴隆台区经济开发区。
法定代表人魏巍，该局局长。
委托代理人王文海，该局法制科工作人员。
委托代理人陈旭，辽宁油海律师事务所律师。
原审第三人盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室，机关所在地辽宁省盘锦市兴隆台区商贸园兴盛路2号。
法定代表人崔兰芳，该办公室主任。
委托代理人陈亚民，辽宁泰来律师事务所律师。
原审第三人盘锦市兴隆台区人民政府，机关所在地盘锦市兴隆台区市府大街102号。
法定代表人陈宝库，该区区长。
委托代理人张娜，该区政府法制办工作人员。
委托代理人赵文峰，辽宁盛达律师事务所律师。
原审原告吴怡诉原审被告盘锦市人民政府、盘锦市城市管理综合行政执法局、原审第三人盘锦市兴隆台区城市综合执法局、盘锦市兴隆台区房屋征收办公室、盘锦市兴隆台区人民政府拆除行为违法并赔偿一案，原审原告不服盘锦市兴隆台区人民法院（2015）兴行初字第00032行政判决。原审原告吴怡不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案，上诉人吴怡的代理人张素芬，被上诉人盘锦市人民政府代理人张丽丽、王永权，被上诉人盘锦市城市管理综合行政执法局委托代理人康丽，原审第三人盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局委托代理人王文海、陈旭，原审第三人盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室委托代理人陈亚民，原审第三人盘锦市兴隆台区人民政府委托代理人张娜、赵文峰到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
一审审理查明，原告的房屋坐落于盘锦市兴隆台区杨家社区（后五里），2003年取得建设工程规划许可证，许可建设面积为96平方米，2003年11月27日取得房屋所有权证，建筑面积为96平方米（实际建筑面积124平方米）。以上证件的权利人均为吴宝岐（原告父亲），2010年3月4日吴宝岐与原告母亲张素芬经调解离婚，将本案诉争房屋折抵原告的抚养费。2010年3月16日，盘锦市经济开发区综合执法局将该房屋强制拆除，原告房屋位于石油大街东段区域非住宅拆迁范围内。
2014年3月，盘锦世辅资产评估事务所对原告母亲张素芬有建设工程规划许可证的房屋价值进行了评估，市场价值每平方米为3400元，无建设工程规划许可证的房屋建设成本为每平方米1050元。
2003年6月2日，盘锦市经济开发区管理委员会办公室盘开管办发（2003）5号文件《关于印发〈盘锦经济开发区行政管理综合执法局工作职能、机构设置及人员编制方案的通知〉》：盘锦经济开发区行政管理综合执法局是开发区管委会的直属事业单位，受管委会委托，代表管委会在辖区内行使行政综合执法职能。
2009年12月26日，盘锦市机构编制委员会下发盘编发（2009）47号文件《关于部分城市管理综合行政执法职责调整意见》：根据盘锦市人民政府《关于调整规划区内村民防建设监察执法权的通知》精神，将盘锦市执法局行使的村民屯建设监察执法职责移交至两区政府行使。2009年12月31日盘锦市兴隆台区编制委员会下发兴编发（2009）13号文件《关于增加规划区内村屯民房建设监察执法权的通知》：由开发区综合行政执法局承担规划区内村民屯民房建设监察执法权，实施对村民屯民房建设的日常监管工作，对违法建设行政处罚，对违法建筑行使强制拆除权。
2010年7月26日盘锦市机构编制委员会盘编发（2010）12号文件《关于调整市城市管理综合行政执法局所属事业单位机构及设置两区综合执法机构等相关事宜的通知》：同意设置双台子区、兴隆台区城市管理综合执法大队，科级事业单位，兴隆台区城市管理综合执法大队要在时经济开发区行政管理综合执法局的基础上组建。两区城市管理综合执法结构实行区级政府、是城市管理综合执法局双重领导，以区级政府领导为主，市城市管理综合执法局进行业务指导。
一审认为被告盘锦市人民政府在没有法律、法规或规章规定的情况下将盘锦市城市管理综合行政执法局行使的监察职责授权由盘锦市两区（兴隆台区人民政府、双台子区人民政府）人民政府行使，兴隆台区人民政府将该执法权交由盘锦市经济开发区综合行政执法局实施，此行为应当属于委托行为，故被告盘锦市人民政府应为本案的被告适格。
被告辩称原告的起诉超过了起诉期限，但在拆除原告房屋时并未告知原告诉权及起诉期限，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，原告的期限期限应从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，且原告起诉时并未超过自拆除房屋之日起算的2年期限，原告的起诉未超过起诉期限，被告该答辩不予支持。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有依法认定城乡规划区域内的建筑是否违法，并责令停止建设、限期拆除的法定职权。未经城市规划行政主管部门认定原告房屋是否为违法建筑，对其实施强制拆除，属于超越行政职权。因此，开发区执法局以原告房屋系违法建筑为由予以强制拆除的行政行为，缺乏法律依据，故拆除原告房屋的行为违法；根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关的违法行为对公民的财产造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现原告房屋现已无法恢复原状，对原告的房屋只能以给付赔偿金的方式予以赔偿。资产评估事务所对原告母亲的房屋进行了价值评估，因原告房屋与其母亲房屋处于同一地段且房屋建筑结构一致，对原告房屋的赔偿可参照其母亲房屋的评估价值予以赔偿。经评估，原告母亲的房屋每平方米市场价值为3400元。原告房屋有产权证的面积为96平方米，无产权证的房屋面积为28平方米。对有产权证的96平的房屋被告应赔偿原告326400元（96平方米×3400元／平方米）。对于原告无产权证的28平方米的房屋，虽未办理产权证，但原告已居住多年，被告对该部分房屋应给予适当赔偿，赔偿数额应为29400元（1050元／平方米×28平方米）；原告在庭审时提出的租房费，因被告将原告房屋拆除后，租房费用应为原告的直接损失，被告应予赔偿。结合原告所在地区租房的实际情况，被告应适当赔偿原告每月租房费800元；对于原告主张的财物损失，被告在拆除原告房屋时未进行相应的证据保全，导致原告举证不能，被告应对原告的财物损失未有损失进行举证，现被告对此不能证明，被告应对原告的财物给予适当赔偿，此财物仅限于原告的基本生活用品，对原告的财物损失被告应适当赔偿原告20000元；原告主张的精神损害赔偿，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有在行政机关及其工作人员行使职权侵害公民人身权且造成严重后果时，才存在支付精神损害抚慰金的前提。本案中被告拆除的是原告的房屋，房屋所有权系公民的财产权，并非人身权，原告向被告主张精神损害抚慰金于法无据，本院不予支持；原告主张的土地使用权赔偿费，缺乏法律依据，本院不予支持。本案系发回重审案件，对原告增加的诉讼请求不予审理。
另，开发区执法局系由开发区管委会设立的事业单位，后同兴隆台区区执法局合并成立兴隆台区执法局，兴隆台区执法局为其权利义务的承继单位。兴隆台区执法局实行双重领导，以区级政府领导为主，市城市管理综合执法局进行业务指导。区政府及市执法局均为其主管部门。兴隆台区执法局无独立主体资格，故区政府及市执法局作为其主管部门均应承担相应法律责任；原告的房屋位于石油大街东段区域的拆迁范围之内，盘开行执拆决字（2010）第01310号限期拆除决定书中，限原告自行拆除建筑物及附属物，或同拆迁办签订补偿协议。该决定书名为限期拆除违章建筑，实为拆迁过程中的拆除行为。兴隆台区政府作为区征收办的主管部门亦应承担相应法律责任。因此被告市政府、第三人区政府、被告市执法局，应当共同承担因强制拆除房屋给原告造成的损失。
综上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第十五条、第三十五条、第三十六条之规定，判决如下：一﹑确认强制拆除原告房屋行为违法；二﹑被告盘锦市人民政府于本判决生效后十日内一次性赔偿原告吴怡有房屋所有权证的房屋损失326400元（96平方米×3400元／平方米）、无证房屋损失29400元（1050元／平方米×28平方米），财物损失20000元，自2010年3月16日起至实际给付之日止被告每月给付原告租房费800元。被告盘锦市城市管理综合行政执法局、第三人盘锦市兴隆台区人民政府对上述损失承担共同赔偿责任；三、驳回原告其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人吴怡的上诉请求是：依法责令被上诉人将违法拆迁上诉人的房屋恢复原状；赔偿上诉人室内财务损失及精神损害赔偿。
被上诉人盘锦市人民政府的答辩理由是：盘锦市中级人民法院（2015）盘中行终字第00013号行政裁定书已经明确确认市政府不是本案的适格被告，一审法院将市政府列为被告错误，请求二审法院予以纠正。
二审查明的事实与原判一致。原判认定事实的证据经庭审质证、认证，二审予以确认。
本院认为，根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定（国办法[2000]63号），规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。本案诉争的拆除房屋系2010年3月16日由盘锦市经济开发区综合执法局实施的，该机关现更改为盘锦市兴隆台区城市管理综合执法局，隶属于盘锦市兴隆台区人民政府。盘锦市兴隆台区城市管理综合执法局在本辖区内行使执法职权，其在行使执法职权时应承担的法律责任与盘锦市人民政府没有法律上的权属关系，盘锦市人民政府不是本案的适格被告。原判将盘锦市人民政府作为本案的适格被告判决其赔偿上诉人吴怡的经济损失，明显不当。原判事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销盘锦市大洼区人民法院（2015）兴行初字第00032号行政判决；
二、本案发回盘锦市兴隆台区人民法院重新审理。
二审案件受理费5000元（已预交），退还上诉人吴怡。
本裁定为终审裁定。
审判长 关春辉
审判员 王 勇
审判员 李智琼
二〇一七年十二月八日
书记员 关 丹