广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1147号
上诉人（一审原告）全州县全州镇龙岩村委第4村民小组。
诉讼代表人滕奇昭，组长。
上诉人（一审原告）全州县全州镇龙岩村委第5村民小组。
诉讼代表人滕小金，组长。
上述二上诉人共同委托代理人罗传文，广西剑化犁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）全州县人民政府，住所地：全州县桂黄中路132号。
法定代表人廖照德，县长。
委托代理人王志，全州县调处办副主任。
委托代理人蒋新勇，全州县调处办工作人员。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人潘昌裕，桂林市法制办行政复议应诉科主任科员。
委托代理人秦斌，桂林市法制办公室法律顾问助理。
一审第三人全州县全州镇七一村委第1村民小组。
诉讼代表人唐忠恒，组长。
委托代理人周治全，男，1984年2月10日出生，汉族，住全州县。
一审第三人全州县全州镇七一村委第3村民小组。
诉讼代表人周治全，组长。
上诉人全州县全州镇龙岩村委第4、5村民小组（以下简称龙岩村委第4、5村民小组）因与被上诉人全州县人民政府（以下简称全州县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人龙岩村委第5村民小组诉讼代表人滕小金及龙岩村委第4、5村民小组共同委托代理人罗传文，被上诉人全州县政府委托代理人王志、蒋新勇，被上诉人桂林市政府委托代理人潘昌裕、秦斌，一审第三人全州县全州镇七一村委第1村民小组（以下简称七一村委第1村民小组）委托代理人暨一审第三人全州县全州镇七一村委第3村民小组（以下简称七一村委第3村民小组）诉讼代表人周治全，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：龙岩村委第4、5村民小组和七一村委第1、3村民小组争执的土地位于供销社围墙东面，东以国道G322公路(桂黄公路)为界,南以老路为界,西以供销社围墙为界,北以肖祖友房屋墙脚为界,面积约1056㎡。该地在土改、合作化、“四固定”时期的政府划分确权情况，龙岩村委第4、5村民小组和七一村委第1、3村民小组均未提供有效证据证实。上世纪60年代末，在争执地以西的土地上建供销社，供销社使用的土地是哪个村的，也没有文字证据证实。龙岩村委第4、5村民小组提供的供销社干部职工的证明，证明供销社用地是龙岩村委第4、5村民小组的。1981年冬天，城郊公社干部蒋朝书，司法办干部蒋家东，全州县人民法院城关法庭庭长蒋某、法官赵灼正，七一大队支书唐荣湖，龙岩大队支书唐国应、治保干部桑鸿开以及龙岩村委第4、5村民小组、七一村委第1、3村民小组双方的村干、代表一起到争执地一带现场协商划界，龙岩村委第4、5村民小组、七一村委第1、3村民小组双方达成了“以公社红砖厂厂房北边道路通火车站老路为界，老路北边归七一大队所有，老路南边归龙岩大队所有”的口头协议,而现在的争执地就位于老路北边，属当时的七一大队第一、三队（现七一村委第1、3村民小组）所有。1990年12月1日，在全州镇土管所、七一村公所干部主持下，七一村委第1、3村民小组和供销社签订了《协议书》，约定了双方土地界线，《协议书》载明了争执地属七一村委第1、3村民小组所有。此后，七一村委第1、3村民小组与供销社又先后签订了一份《协议书》和四份《租用土地合同书》，约定供销社向七一村委第1、3村民小组租用包括争执地在内的部分土地。2004年，七一村委第1、3村民小组村民廖红伟在争执地打井，龙岩村委第4、5村民小组阻止，廖红伟为了减少矛盾，支付了200元给龙岩村委第4、5村民小组。2014年供销社在争执地内施工，龙岩村委第4、5村民小组阻止。2014年11月，龙岩村委第4、5村民小组得到七一村委第1、3村民小组与供销社签订的协议和合同。2015年1月，龙岩村委第4、5村民小组申请全州县政府确权，并于2015年5月向全州县人民法院起诉要求确认七一村委第1、3村民小组与供销社签订的协议、合同无效。全州县人民法院以龙岩村委第4、5村民小组无证据证实协议和合同所涉土地属其所有为由判决驳回其诉讼请求。全州县政府经调查并组织调解不成，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《中华人民共和国公路管理条例》第五条、第二十九条、第三十六条、国发[1980]135号文附件第三大点第（二）小点“关于证据问题。……，一般应以土改、合作化、'四固定'时的定论为依据，对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定，于2015年12月26日作出全政处字〔2015〕26号《行政处理决定书》（以下简称26号处理决定），决定：争执地以西面界线往东平行丈量15米划断，此范围作为公路保护与控制用地，土地所有权归全州镇七一村委第1、3村民小组农民集体所有；其余部分土地为国道G322线公路用地,归国家所有。龙岩村委第4、5村民小组不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2016年5月13日作出市政复决字[2016]71号行政复议决定（以下简称71号复议决定），维持了全州县政府26号处理决定。龙岩村委第4、5村民小组不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销全州县政府26号处理决定和桂林市政府71号复议决定。
一审法院认为：本案的关键在1981年口头划界的事实是否成立。若成立，则争执地1981年前的权属、管业情况就不再是全州县政府对争执地确权的依据。被告认定1981年口头划界事实成立，有参加划界的法庭庭长蒋某、公社干部蒋朝书、七一大队副支书唐荣湖、龙岩大队治保干部桑鸿开的一致证实，桑鸿开还是龙岩村委第4村民小组的村民。虽然蒋某是七一村委第1、3村民小组村民的女婿，但他是一个法庭庭长，且其作证内容与蒋朝书、唐荣湖、桑鸿开作证内容一致，是可信的。龙岩村委第4、5村民小组认为1981年口头划界不成立，有1981年后的“附地形路（应为：略）图”的标注、高德荣对争执地权属的调解、1985年9月16日重抄1980年1月27日的《土地协议书》、廖红伟打井付钱给龙岩村委第4、5村民小组的事实予以证实。前面在龙岩村委第4、5村民小组证据认定部分已阐述了这些证据不可采信的理由，而七一村委第1、3村民小组自1990年起到2014年发生纠纷时止，先后与供销社签订了二份《协议书》和四份《租用土地合同书》，对争执地长达十多年的管业事实不可否认。即使龙岩村委第4、5村民小组不知情，也说明七一村委第1、3村民小组对争执地一直主张权利，并不认可争执地是龙岩村委第4、5村民小组的。
综上所述，全州县政府在双方均未提供有效权属凭证证明争执地权属情况下，根据蒋某、蒋朝书、唐荣湖、桑鸿开一致证实1981年口头划界事实，以及1981年后七一村委第1、3村民小组对争执地长期管业的事实，将争执地确权给七一村委第1、3村民小组，并未违法。全州县政府经调查、调解再作出确权决定，程序合法，桂林市政府71号复议决定维持全州县政府26号处理决定，亦是合法的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告龙岩村委第4、5村民小组要求撤销被告全州县政府26号处理决定和被告桂林市政府71号复议决定的诉讼请求。
上诉人龙岩村委第4、5村民小组上诉称：一、一审判决认定事实错误。1.争议地是龙岩村委第4、5村民小组的祖遗山场，解放后各个历史时期都是由其管业。1960年代中期全州高中经上诉人同意在争议地搞过勤工俭学，1969年供销社在新塘坪建分社，使用的土地是上诉人的。为了方便群众购物和供销社职工进出，供销社请求上诉人将争议地留给运货到分社的车辆出入和临时装卸货物使用，院内土地给职工种菜，上述事实有各方证人予以证实。二、一审判决认定争议地历经土改、合作化、“四固定”等时期政府没有确过权，严重违背事实。桂林地区中级人民法院（1991）中民上判字第252号民事判决、全州县人民法院（1990）全民判字第229号民事判决及全州县政府全政发（1990）95号文件已明确维护1953年土改干部对该区域土地的口头划界。土改干部倪守民在1990年4月19日政府工作人员调查笔录中明确说明“柏油路以西的土地是滕家村（即上诉人）的，东边是尹家的”，争议地正是在柏油路以西范围内。三、桂林市政府在复议过程中未全程调解，所作出的71号复议决定违反法定程序。请求依法撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人全州县政府答辩称：一、全州县政府经调查查明七一村委第1、3村民小组对争议地有长期管理的事实。二、龙岩村委第4、5村民小组持有的1985年9月16日重抄1980年元月27日《土地协议书》所载明的土地不涉及争议地。倪守民并未亲自经历土改，其对于土改时争议地划分情况的说法只是听说，并且所述划分范围不具体。三、全州县政府26号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人桂林市政府答辩称：根据全州县政府和案件当事人提交的证据材料，可证实1981年争议双方曾达成口头协议的事实，争议地归一审第三人所有。全州县政府26号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。桂林市政府71号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人七一村委第1、3村民小组述称：七一村委第1、3村民小组的意见与全州县政府、桂林市政府的答辩意见一致。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审审理过程中，上诉人龙岩村委第4、5村民小组提供1977年10月10日公社与龙岩大队第4、5、6生产队签订的《征用土地协议书》，欲证实争议地属于龙岩村委第4、5村民小组所有，在1980年之前与七一村委第1、3村民小组是没有争议的。
全州县政府、桂林市政府及一审第三人七一村委第1、3村民小组质证均认为：该《征用土地协议书》与本案争议地无关联性。
本院认为，争议地东南面与七一村委第1、3村民小组的一块三角形土地相连，这是争议双方一致确认的事实。该《征用土地协议书》征用的是争议地以南的土地，即使该地与本案争议地相连，也只能说明争议双方均有土地与争议地相连。在双方都有土地与争议地相连情况下，仅从有土地与争议地相连的事实，并不能推定争议地属哪一方当事人所有。因此，该《征用土地协议书》与本案争议地的权属确定无关联性，本院不予采信。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：一、关于土改、合作化、“四固定”时期争议地权属是否已经确定的问题。上诉人龙岩村委第4、5村民小组认为桂林地区中级人民法院（1991）中民上判字第252号民事判决、全州县人民法院（1990）全民判字第229号民事判决及全州县政府全政发（1990）95号文件已明确维护1953年土改干部对该区域土地的口头划界，但上述民事判决和政府文件并非针对本案争议地而制作，其对于本案争议地具体如何划分并不明确。倪守民并非本案争议地土改的亲历者，其在1990年4月19日政府工作人员调查笔录中明确说明“柏油路以西的土地是滕家村（即上诉人）的，东边是尹家的”，也只是听他人说的，属于传来证据，而且与柏油路以西有七一村委第1、3村民小组一块三角地，柏油路以东有滕家村（上诉人）土地的事实不相符。因此，全州县政府认定本案权属争议双方均未能提供有效证据证实土改、合作化、“四固定”时争议地权属归己方所有是正确的。
二、关于1981年口头协议的问题。根据国发[1980]135号文附件第三大点第（二）小点“关于证据问题。……，一般应以土改、合作化、'四固定'时的定论为依据，对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，如果能够认定1981的口头协议属实，就应以该协议为依据确权，无需纠缠于1981年以前的权属问题。1981年口头划界的事实，有参加划界的法庭庭长蒋某、公社干部蒋朝书、七一大队副支书唐荣湖、龙岩大队治保干部桑鸿开一致证实，桑鸿开还是龙岩村委第4村民小组的村民。上述证人包括法庭庭长蒋某，在当时都是负有处理土地权属争议职责的人员，他们对于划界事实的存在以及所划定界线的描述基本一致，而且与1981年之后供销社与七一村委第1、3村民小组签订包含争议地在内的租地协议的管理事实相印证，因此全州县政府认定1981年口头协议真实存在并无不当。按照1981年口头协议，争议地已划定归七一村委第1、3村民小组所有。
三、关于对争议地的管业事实问题。上诉人龙岩村委第4、5村民小组主张在土改、合作化、“四固定”时期其对争议地有长期管业的事实，只是称有各方证人予以证实。即使属实，也因1981年口头协议的存在而失去了作为确定权属参考的效力。1981年口头协议之后，供销社与七一村委第1、3村民小组签订了包含争议地在内的租地协议，其中1990年12月1日的《协议书》，是在全州镇土管所干部主持下，七一村委第1、3村民小组和供销社签订的，七一村委第1、3村民小组对争议地的管业事实是得到了全州镇土管所、供销社等单位认可的。龙岩村委第4、5村民小组于2015年5月向全州县人民法院起诉要求确认七一村委第1、3村民小组与供销社签订的协议、合同无效，也已经被判决驳回诉讼请求。七一村委第1、3村民小组对争议地的管业事实真实可信。2004年，七一村委第1、3村民小组村民廖红伟在争议地打井，支付了200元给龙岩村委第4、5村民小组的事实，只是个人行为，跟七一村委第1、3村民小组与供销社长期签订租地协议相比，其对争议地管理事实的影响明显要小。2014年供销社在争执地内施工，龙岩村委第4、5村民小组阻止，此后的管理事实属于纠纷期间的事实，不作为确权的参考。
四、关于26号处理决定和71号复议决定程序合法性问题。全州县政府立案后经调查、调解、集体讨论并作出26号处理决定。桂林市政府立案后经现场勘验、现场调解，然后作出71号复议决定。上诉人龙岩村委第4、5村民小组提出的71号复议决定未全程调解，程序违法的意见，与事实不符，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。龙岩村委第4、5村民小组提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人全州县全州镇龙岩村委第4、5村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年七月十九日
书 记 员 许 青