山东省青岛市李沧区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）李行初字第25号
原告青岛人文缝制有限公司，住所地青岛市李沧区。
法定代表人寇明耀，职务董事长、总经理。
委托代理人李杰，山东柏瑞律师事务所律师。
委托代理人刘永安，山东柏瑞律师事务所实习律师。
被告李沧区房屋征收办公室（原青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室），住所地青岛市李沧区。
法定代表人孙琦，职务主任。
委托代理人魏文光，北京市中银（青岛）律师事务所律师。
第三人青岛东李企业集团股份有限公司，住所地青岛市李沧区。
法定代表人李可福，职务董事长。
委托代理人李伯峰，山东海剑律师事务所律师。
委托代理人曲宝娣，山东海剑律师事务所实习律师。
第三人刘方松，男，汉族，户籍所在地青岛市李沧区。
委托代理人隋兆岗，山东克维律师事务所律师。
原告青岛人文缝制有限公司诉被告李沧区房屋征收办公室（原青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室）、第三人青岛东李企业集团股份有限公司（以下简称东李集团公司）、第三人刘方松要求履行拆迁行政裁决法定职责一案，本院根据青岛市中级人民法院的指定，于2015年7月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2015年8月25日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本；于2015年11月4日公开开庭审理了本案。原告法定代表人寇明耀及其委托代理人李杰、刘永安，被告委托代理人魏�光、第三人东李集团公司委托代理人李伯峰、曲宝娣，第三人刘方松委托代理人隋兆岗均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2008年5月8日，原告与第三人刘方松签订租赁协议书，租用第三人刘方松位于李沧区烟墩山路的厂房2140平方米及院子用作服装生产车间及经营场所，租期至2011年5月7日。2010年8月4日被告下发拆迁通知。2010年12月5日，第三人东李集团公司、第三人刘方松根据被告下发的拆迁通知向原告送达了代表被告的东李社区居委会及第三人东李集团公司联合下发的拆迁通知，并提出终止租赁合同，要求原告立即停产、停业、清场搬家。原告为配合拆迁，只好全部停产，将厂区内的设备和人员全部搬走。为此原告无法履行出口合同，造成了重大违约损失。《青岛市城市房屋拆迁管理条例》第39条规定，“拆迁非住宅房屋或住宅、非住宅兼用房屋，造成被拆迁人或者房屋承租人停产、停业损失的，拆迁人应当支付经营性补助费。”青岛市人大常委会针对这一问题于2005年12月2日作出青人法工函[2005]35号答复，内容为“经营性补助费应当支付给使用被拆迁非住宅房屋从事生产经营并且因拆迁造成停产、停业损失的实际经营者。”根据上述法律规定，原告多次与第三人协商解决经营性补助费的问题，并提交书面申请，但第三人均置之不理，双方达不成补偿协议。原告于2011年5月25日向被告提出书面裁决申请，并以特快专递方式邮寄裁决申请书，但被告在收到原告的申请后至今未作出裁决，被告的行为构成行政不作为，故诉至法院，请求依法判令：1、被告履行法定职责，对原告提出的裁决申请依法作出拆迁裁决，裁决第三人给予原告拆迁经营性补助1284000元；2、本案诉讼费由被告和第三人承担。
原告�证明其诉讼主张向本院提交以下证据：1、《租赁协议书》、《土地使用权及房屋使用合同》各一份，证明原告承租第三人刘方松位于李沧区烟墩山路2140平方米的厂房及院子，租赁期限从2008年5月8日至2011年5月7日止，第三人刘方松合法使用第三人东李集团公司的土地。2、通知三份，证明原告承租的厂房及院子位于拆迁范围之内。3、房屋交付说明一份，证明因拆迁需要，原告于2011年1月23日将承租的厂房交还出租人刘方松。4、国内特快专递邮件详情单、裁决申请书、青岛市市北区鑫盛达法律服务所证明、耿顺的执业证复印件各一份，证明原告于2011年5月25日委托耿顺向李沧区房屋拆迁管理办公室书面递交仲裁申请书，申请原青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室对原告因承租厂房被拆迁事宜由东李集团公司、刘方松向原告支付经营补偿费1284000元。被告一直未予答复，属行政不作为。5、《房屋租赁合同》和浮山路街道办事处东李社区居委会的证明各一份，租赁合同上有青岛市工商局李沧分局合同鉴证章，认为该租赁合同主体合格，内容合法，责任明确；东李社区居委会的证明，证明了房屋产权归建材厂所有。以上二份证据证明房屋系合法建造，原告合法使用。6、原告的营业执照、税务登记证及原告交纳城镇土地使用税凭证各一份，证明原告承租房屋系合法房屋，国家工商机关在此为原告办理了工商注册登记，税务机关办理了税务登记证，原告依法向税务机关交纳城镇土地使用税。7、（2011）李民初字第2830号民事判决书和上诉状各一份，与第1号证据相印证。8、关于青岛人文缝制有限公司信息公开申请答复意见一份，作出机关是青岛市国土资源和房屋管理局，结论是青岛市李沧区环城东路19号宗地属李沧区东李社区农转非国有土地，证明涉案土地属于国有土地，被告有职责和义务对发生在该土地上的拆迁行为进行管理。
被告辩称，1、原告起诉的拆迁事由不属于拆迁裁决范围。原告起诉的拆迁事由不是在城市规划区内的国有土地上实施的房屋拆迁，是集体组织对集体土地上的房屋实施的自主拆迁，且原告也不是《城市房屋拆迁管理条例》《青岛市城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁当事人，原告起诉的拆迁事由不适用上述两个条例，也不属于《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的房屋拆迁行政裁决范围内的拆迁事由，不属于行政裁决范围。2、原告的起诉已经超过诉讼时效。原告自称2011年5月25日提交书面裁决申请，即便是其起诉符合行政裁决条件，也已经超过诉讼时效。
被告向本院提交以下证据以证明其主张：1、李沧区东李社区土地现状图一份，证明涉案土地为东李�区集体土地，原告申请事项并非被告行政职权，被告没有作出该地块拆迁决定。2、李沧现代商贸区建设办公室与东李社区居委会、浮山街道办事处签订的协议书一份，证明涉案土地所在地块拆迁属于东李社区为办理土地储备进行的自主搬迁，该拆迁与被告之间没有关系。
第三人东李集团公司述称，1、根据拆迁通知，涉案厂房的拆迁主体不是东李集团公司，东李集团公司只是协助政府有关部门进行拆迁，而且东李集团公司也未领到任何的拆迁补偿款，所以原告的诉讼请求没有事实和法律依据。2、根据合同的相对性，涉案厂房系东李集团公司租给刘方松，与原告之间不存在租赁关系，该案与东李集团公司无关。3、涉案的厂房系未取得建设工程许可证的违章建筑，所以租赁合同为无效合同，原告对涉案厂房不享有合法使用权。根据《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》第十条规定，违章建筑不予补偿，所以涉案厂房不存在补偿的前提条件，原告的诉讼请求不能成立。4、原告的诉讼请求已经超过法律规定的诉讼时效。原告应当于刘方松解除租赁合同时就已经知道其权利受到侵害，根据行政诉讼法第39条规定，至今已长达4年，超过了三个月的诉讼时效，故应当驳回原告的诉讼请求。
第三人刘方松述称，其同意第三人东李集团公司的意见。另外补充陈述：1、刘方松不是拆迁人，也没有得到补偿款（拆迁经营性补助），因此原告向刘方松主张补偿没有事实和法律依据。2、本案是原告诉讼的行政不作为的案件，涉及到补偿款属于民事诉讼范围，这一诉讼请求不符合法律规定，请求驳回原告对第三人刘方松的诉讼请求。
两第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质�意见为：第1号证据没有证明效力，该图没有时间、单位，对土地的时间点没有证明效力。第2号证据的真实性无法确认，但认为东李社区的拆迁是在政府的主持下进行的，被告也参与了拆迁工作。被告提出是自主拆迁，法律上没有自主拆迁的概念，原告提交的第8号证据已经证明涉案土地是国有土地，被告有职责有义务对拆迁行为进行管理，被告以法律上并不存在的自主拆迁来推卸责任，是典型的行政不行为，所以请求法院判决被告履行法定职责，依法作出裁决。
第三人东李集团公司对被告提交的证据质证意见为：第1号证据真实性无法确认，土地性质是集体的，但本案涉及的是厂房拆迁，与土地性质没有关系。对第2号证据被告要证明的内容不予认可，无论是本案被告还是第三人东李集团公司都不是该协议书的主体，所以该协议书不能认定是本案第三人自�拆迁；协议书第七条可以证明拆迁是政府行为，与东李集团公司无关，根据该协议受委托进行清除工作的也不是东李集团公司，所以该协议与本案没有关联性。
第三人刘方松认为被告提交的证据与第三人刘方松无关。
被告对原告提交的证据质证意见为：第1号证据是复印件，要求原告调取法院卷宗证实其真实性。第2、5、6号证据是复印件。第3号证据不能确认真实性，而且是同一个人的笔迹。对第4号证据的真实性有异议，要求原告提交原件，且被告未收到与涉案申请有关的文书。对第7号证据的真实性有异议。对第8号证据的真实性没有异议，但认为农转非没有界定所有权的性质，涉案土地没有登记为国有土地，被告也没有为该土地发过拆迁许可证，原告的诉讼请求不属于被告的裁决范围。
第三人东李集团公司对原告提交的第1、2、3、4�5、6号证据形式的质证意见与被告的意见相同，认为第1号证据即使真实，本案争议的是厂房的补偿，而不是土地的拆迁补偿，涉案厂房未取得许可证、未征得政府审批，是违章建筑，所以协议也是无效协议。原告对涉案厂房不具有合法使用权，所以不具有诉讼主体资格。原告与刘方松签订协议的第9条约定，因拆迁协议不能履行，双方互不承担责任，所以原告没有权利提起诉讼。第2号证据如果真实，可以证明属于政府征收，不是东李集团公司自主拆迁，所以与第三人没有关系。第3号证据的真实性无法确认，但可以证明原告与第三人刘方松协议解除了租赁协议，即使双方有争议也应该通过民事诉讼解决，原告将房屋交给刘方松而不是东李集团公司，与东李集团公司无关。第4号证据系向被告送达的文书，与第三人无关，该详情单反映不出与本案的关联性。第5号证据出�方与本案无关，房屋租赁合同只是到工商局备案的合同，不能以该份合同确认房屋是否合法。第6号证据与本案无关。第7号证据的真实性无法确认。对第8号证据的真实性无异议，但认为只能证明2015年9月18日环城东路土地属于李沧区东李社区农转非国有土地，但不能证明2010年政府拆迁时土地的性质，因为涉案拆迁是厂房拆迁，与土地性质无关。
第三人刘方松认为原告提交的证据与其没有关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第1、2、3、5号证据虽系复印件，但经本院庭审调查，两第三人确认分别与原告签订过第1号证据中所涉协议，被告自认拆迁通知系其向第三人发出的内部公文，第三人刘方松确认第3号证据房屋交付说明中出租方签字系其本人所签，本院对上述证据的真实性予以确认；原告提交第4号证据欲证明其已经委托代理人向被告�寄过裁决申请书，上述证据均系复印件,原告自认该组证据中的邮件详情单原件丢失，且即使该组证据真实，邮件详情单显示的收件人签名处空白，被告否认曾经收到过原告递交的裁决申请，而原告提交的裁决申请书、青岛市市北区鑫盛达法律服务所证明、耿顺的执业证复印件亦不能佐证该邮件已经寄往被告处，原告未提交其他证据佐证其已向被告寄送裁决申请，该组证据不能证明原告向被告寄送申请的事实，本院确认其为无效证据。原告提交的第6、7、8号证据，被告提交的第1、2号证据均与本案无关，本院确认为无效证据。
经审理查明，2008年5月8日，原告与第三人刘方松签订租赁协议书，租用第三人刘方松位于李沧区烟墩山路的厂房2140平方米及院子从事生产，租期至2011年5月7日。2010年8月4日，被告下发拆迁通知，内容为，因实施青银高速两侧地块改造（城投项目），就该项目拆迁项目进行通知，通知事项包括拆迁范围、补偿方式、拆迁时间、被拆迁人、注意事项。2010年10月15日，第三人青岛东李企业集团股份有限公司、东李社区居委会就上述城投项目的拆迁时间和范围发出通知。2010年12月16日，第三人青岛东李企业集团股份有限公司、东李社区居委会又发出通知，要求一期拆迁任务于2010年12月31日前拆迁完毕，12月31日前将对涉及该项目的拆迁单位、企业、个私业户停止供水、供电。2011年1月26日，原告将租赁房屋交还第三人刘方松，后涉案房屋被拆除。
原告主张，因其与两第三人未达成补偿协议，于2011年5月25日通过当时的代理人耿顺向被告邮寄裁决申请书，并提交裁决申请书复印件、国内特快专递邮件详情单复印件、青岛市北鑫盛达法律服务所出具的证明用以证明其主张。被告陈述其并未收到原告的�决申请。原告提交的国内特快专递邮件详情单显示，寄件人：青岛市北鑫盛达法律服务所、耿顺，内件品名：仲裁申请书，收件人：张坤全、单位青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室，收件人签名处空白。原告在本院指定的期限内未提交上述裁决申请书有效寄送被告的证据。
原告主张，其与第三人的纠纷最早委托青岛市北鑫盛达法律服务所耿顺处理，耿顺起初代其提起民事诉讼，后来民事案件在二审撤诉后，就开始起诉行政案件。原告自认，本案诉状上落款的时间2012年10月12日是最早到中院提交行政诉状的时间。
另查明，原告曾经向青岛市李沧区人民政府申请公开环城东路19号的拆迁许可证、房屋征收决定、房屋征收公告、房屋征收补偿方案等政府信息，李沧区政府答复该信息不存在。被告陈述，其未为涉案房屋所在地块颁发拆迁许可证。
本院认为，1、有关本案的起诉期限问题，原告主张，其于2011年5月25日向被告邮寄裁决申请，最早于2012年10月12日到法院立案，故对于本案原告的起诉期限，应当适用当时生效的《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定。《解释》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。……”当时生效的《中华人民共和国行政诉讼法》和《解释》仅对当事人起诉的起始时间作了规定，均未规定行政不作为案件原告起诉的截止期限。《解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉�或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”因行政相对人认为行政机关侵害自己合法权益的行政行为包括行政作为和不作为，相比于行政作为，行政不作为是一种持续性违法行为，故原告的起诉期限应当适用《解释》第四十一条中关于2年的规定。原告于2012年10月12日提起诉讼未超过起诉期限，被告及第三人关于原告起诉超出起诉期限的主张本院不予支持。
2、所谓行政中“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由拒绝作为的行政违法行为。本案原告诉请被告履行拆迁裁决的法定职责，其诉讼请求成立应同时满足两个条件，�一，原告曾经在行政程序中提出过申请；其二，原告申请被告所做行政行为在被告的法定职责和管理权限范围内。
本案原告主张向被告提出过书面裁决申请，但被告否认曾经收到过申请，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，原告须提交其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。原告提交的邮件详情单系复印件，不符合证据的形式要求，且该邮件详情单收件人签名处没有收件人签名，原告提交的证据不足以证明其曾经向被告提交过裁决申请书。
原告诉称的拆迁行为发生于2010年，当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》规定，被告负有对辖区内的房屋拆迁工作实施监督管理的职责，并在拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的情况下，有权根据当事人的申请进行裁决。同时该条例规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”本案涉案地块未取得拆迁许可证，原告诉称拆除其租赁房屋的并非《城市房屋拆迁管理条例》规定的“拆迁人”，原告的拆迁裁决申请不属于被告的拆迁裁决范围。
综上，原告的要求被告履行法定职责的理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告青岛人文缝制有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 毛国宏
人民陪审员 王胜元
人民陪审员 乔玉生
二〇一五年�一月二十三日
书 记 员 朱晓莹