山西省临汾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋10行初26号
原告牛换胜，男，1966年2月5日生，汉族，现住运城市盐湖区。
被告运城市盐湖区人民政府。
法定代表人李哲，区长。
委托代理人牛淼，运城市盐湖区人民政府办公室工作人员。
委托代理人张猛，山西方立律师事务所律师。
被告运城市人民政府。
法定代表人陈振亮，市长。
委托代理人仇航宙，运城市政府办公厅行政复议科科长。
委托代理人王晓歌，运城市政府办公厅行政复议科干部。
原告牛换胜诉被告运城市盐湖区人民政府、运城市人民政府土地征收补偿一案，山西省高级人民法院于2015年11月11日作出（2014）晋行终字第3号行政裁定书，撤销运城市中级人民法院（2013）运中行初字第12号行政裁定，指令牛换胜等47人作为原告的案件由运城市中级人民法院继续审理。运城市中级人民法院依据交叉管辖规定，将该案移送本院审理。本院予以分别立案，并追加运城市人民政府为共同被告。本院受理后依法向被告运城市盐湖区人民政府和被告运城市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。原告牛换胜及其委托代理人刘天社，被告运城市盐湖区人民政府的委托代理人牛淼、张猛，被告运城市人民政府的委托代理人仇航宙、王晓歌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告牛换胜诉称，被告征收、征用土地程序违法。《中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例》规定，在征收土地报批前，应将拟征土地用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，并按照征用土地公告办法在被征地所在村公告征地批准事项，而征收人在没有征收批文的情况下，未履行公告义务，非法征收原告土地。运城市盐湖区人民政府越权擅自制定补偿标准，违反了《土地管理法》第四十七条第三款的规定，地上附着物林地补偿标准违反了《山西省征用、占用林地补偿费收取和森林植被恢复费使用暂行办法》第三条、第五条的规定，土地补偿、安置补助费补偿标准应当依据2013年6月1日晋政发[2013]22号文件，应按照每亩补偿95100元，而盐湖区人民政府只按照每亩支付85000元，每亩少补10100元。本案盐湖区人民政府圈占土地所有权性质没有改变，按照《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》每2-3年调整补偿标准，上调20%-30%的规定，承担对原告承包地调整部分补偿值的给付。被告运城市人民政府失去了前置程序意义，盐湖区人民政府非法圈占土地，擅自越权制定补偿标准，复议机关滥用职权，造成当事人诉累。综上，请求依法撤销运城市人民政府作出的[2013]11号行政复议决定书；确认被告征收土地程序违法，且实施的补偿份额偏低，判令盐湖区政府依法重新作出具体行政行为：（1）判令盐湖区政府对原告地面上附着物重新依法核算计价赔偿。（2）判令盐湖区政府对所征原告承包地依法再按该赔偿额不低于80%付给原告。（3）判令被告在没有拿到征本地批文前2至3年给原告农户承包地每亩补加土地补偿费、安置补助费20%--30%；被告承担本案诉讼费用。
被告运城市盐湖区人民政府答辩称，一、原告起诉属于重复起诉；二、答辩人在征地过程中，按照法定程序办理，程序合法，其按照法律规定履行了用地审批手续、制定了拆迁补偿安置方案并先后两次公告，经实地测量、谈判、签订协议、审核付款，原告已于2013年5月13日领取补偿价款。三、征收过程中答辩人依据的补偿标准符合法律规定，适用法律正确。根据《土地管理法》的规定，答辩人依据晋政办发[2009]38号《山西省人民政府关于实施全省统一年产值标准的通知》进行补偿，符合法律规定。原告起诉称的晋政办发[2013]22号文件颁布于征收土地之后，不应适用；四、原告所诉第二项诉讼请求，其没有原告主体资格，其依据的理由是土地性质，享有权利的是集体经济组织这是相关法律规定明确规定，原告没有权利要求盐湖区政府再付给集体组织；五、原告在本案中仍认为土地补偿价格偏低，属于对土地补偿标准的主张，根据农村土地行政案件规定和土地管理法实施条例规定，对土地补偿有异议直接向人民法院起诉的，人民法院不应受理。省高院裁定中请示最高院并非对这类案件的请示。请求法庭查明事实，驳回原告起诉。
被告运城市盐湖区人民政府提供的证据、依据有：1、山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知[晋政办发（2009）38号]；2、国土资源部关于新建大同至西安客运专线运城段工程建设用地的批复；3、运城市人民政府办公厅关于印发大西客专运城段拆迁补偿标准的通知[运政办发（2010）67号]；4、关于印刷《大西客专盐湖段拆迁实施细则》的通知[运盐客专办字（2010）3号]；5、运城市盐湖区大西客专盐湖段建设领导组关于拆迁工作的补充规定[运盐客专发（2010）5号]；6、运城市盐湖区人民政府关于禁止在陶上村范围内私搭乱建各种建（构）筑物的公告[运盐政公（2011）1号]；7、运城市盐湖区人民政府关于对大西客专盐湖段红线内房屋征收与补偿方案的公告[运盐政公（2011）3号]；8、高铁商务区土地赔偿表；9、盐湖区建设投资公司关于盛世陶苑建设及陶上村售房情况说明；10、关于盐湖区2013年第一批次建设用地的批复；11、山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知[晋政办发（2013）22号]，以上证据证明盐湖区人民政府进行征地补偿是为了进行国家建设，依据相关标准进行土地征收，有公告并支付了相关的土地补偿费用，对相关的人员进行了安置，故对土地征收补偿是符合法律规定的，程序合法。
经质证，原告牛换胜认为，证据1不能作为其征地的证据使用，本案与大西铁路征地没有任何关系，大西铁路在2010年就实施完毕；证据2、3、5、6、7、9和本案没有关系；证据8认可，这是被告征地前在陶上村第五居民组对地上附着物清点后，给附着物的补偿，并不能说明征地合法，不能作为征地的依据；证据10这是盐湖区政府借用其他批地文件，是虚假的，这份批地文件是其他乡镇的征地批文与本案无关；证据11真实性没有异议。被告运城市人民政府对盐湖区人民政府提交的证据无异议。
针对原告的质证，被告运城市盐湖区人民政府陈述，本案因建设大西高铁同时修建大西铁路商务区建设而进行征地，是依据国土资源部和省政府相关批复文件进行，征收补偿也是按照省政府制定的标准进行，适用晋政办发[2009]38号文件正确。
被告运城市人民政府答辩称，其作出的[2013]11号行政复议决定认定事实充分、符合法定程序，适用法律依据正确，原告的起诉已超过法定起诉期限，请求人民法院对答辩人作出的[2013]11号行政复议决定和盐湖区人民政府的有关土地征收行政补偿行为依法予以维持，驳回原告的诉讼请求或者依法裁定驳回其起诉。
被告运城市人民政府提供了以下证据、依据：[2013]5号补正行政复议申请通知；2、原告行政复议申请；3、[2013]10号申请受理审批表；4、[2013]10号行政复议受理通知；5、[2013]11号复议答复通知；6、区政府答复书及证据材料目录；7、[2013]11号复议决定审批卡；[2013]11号行政复议决定；[2013]11号行政复议决定送达回证及快递邮件单；证据1
--7证明[2013]11号行政复议决定程序合法；8、行政复议法和法律实施条例适用条件，证明运城市人民政府作出的[2013]11号行政复议决定适用法律正确。
经质证，原告牛换胜认为，证据4与申请的人员不相符，当时申请人数为76人，未收到过该通知书；证据5答复通知书未收到；山西省对土地补偿的标准不能作为本案的依据；证据7不知道被告所证明的目的。盐湖区政府没有向复议机关提交作出行政行为的证据和法律依据，复议机关没有通知申请人参加审理，直接出具了决定书，程序违法，违反法律规定。运城市盐湖区人民政府对证据无异议。
针对原告牛换胜的质证意见，运城市人民政府陈述，申请人经过核实是47人，答复通知书是向盐湖区政府下发的，证据7是行政复议的程序，行政复议法明确规定行政复议是书面为主，如果认为有必要的话我们可以调查取证，通知申请人参加审理不是必要的程序，运城市政府所作出的行政复议决定程序合法。
原告牛换胜向本院提交的证据有：1、补正行政复议申请书通知书，证明行政复议决定书上所列47户申请人错误；2、拨存款单据，证明被申请人给原告拨付青苗及地上附着物时间；3、支付土地补偿款表，证明被告盐湖区政府给原告拨付土地补偿费的时间为2013年7月7日，在实施新的补偿标准之后；4、现场拍照，证明被告盐湖区政府违法圈占土地；5、运城市政府行政复议决定书，证明复议机关对拨款的时间已予以确认，该复议决定书歪曲事实，适用法律不当；6、山西省高级法院行政裁定书，证明原告是在法定起诉期限内起诉的。
经质证，被告运城市盐湖区人民政府认为，对证据真实性无异议，但对证明目的不认可。证据1复议机关是在依法履行自己的职责；证据2三张单据的时间相同，按照原告证明目的，2013年5月10日被告已向原告等人拨付了青苗补偿款，政府拨付的补偿款包括土地补偿款和青苗补偿款，但时间是在省政府新规定之前；证据3没有异议，但盐湖区政府是分几次进行拨付的，每亩3000元，按照原告领取的土地补偿款的数额，那么3000元不是土地补偿款；证据4不能证明原告的证明目的；证据5、6并不能证明原告是在法定期限内起诉的。被告运城市人民政府认为，复议申请人经过其审查最终确认为47人。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人提交的证据真实性，因各方当事人均无异议，对证据的真实性予以确认。对各方当事人提交证据所要证明的事实，本院依法认定。
经审理查明，原告牛换胜系运城市盐湖区姚孟办事处陶上村五组居民。从2011年开始，因大西高铁建设及运城北站站前广场建设，被告运城市盐湖区人民政府需要征收相应土地，其中包括原告承包的土地。被告运城市盐湖区人民政府于2013年5月对原告承包土地数量及其地上附着物进行确认后，随即于5月13日开展土地补偿款的发放工作，原告按照每亩79000元的标准领取了土地补偿款。随后于2013年7月7日原告又以每亩3000元的标准领取青苗补偿款。山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）于2009年12月10日制定并下发，原告承包土地的补偿标准为每亩80500元（简称旧标准），而被告依据每亩85000元（简称实际标准）予以补偿，其中被征地农户土地补偿款每亩79000元，留给村集体组织每亩6000元。2013年5月31日，山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号），该规定从2013年6月1日起执行，补偿标准为每亩88760元（简称新标准）。土地补偿款及青苗补助发放后，包括原告在内共47人认为被告运城市盐湖区人民政府的补偿标准偏低违反法定程序，于2013年7月10日向被告运城市人民政府申请行政复议，运城市人民政府于2013年8月29日作出[2013]1号行政复议决定，维持盐湖区人民政府对原告发放征收土地补偿款的行政行为。牛换胜等47人不服，以运城市盐湖区人民政府为被告向运城市中级人民法院提起行政诉讼，运城市中级人民法院作出（2013）运中行初字第12号行政裁定，认为针对土地征收补偿标准有异议应当先行裁决，故裁定驳回起诉。牛换胜等47人不服提起上诉，山西省高级人民法院于2015年11月11日作出（2014）晋行终字第3号行政裁定书，撤销运城市中级人民法院（2013）运中行初字第12号行政裁定，指令牛换胜等47人作为原告的案件由运城市中级人民法院继续审理。运城市中级人民法院依据交叉管辖规定，将该案移送本院审理，本院对原告一方当事人依法确认后予以分别立案，并追加运城市人民政府为共同被告。以上为本案基本事实。
另外，山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）和山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）中明确规定，通知中的标准只包括土地补偿和安置补助费，不包括青苗补助、地上附着物补偿费用。根据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条规定，已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给村集体经济组织。未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员；其余部分留给农村集体经济组织。
本院认为，本案原被告双方争议的焦点问题主要涉及以下四个方面：一、原告主体资格问题。原告牛换胜系被征用部分土地的承包经营权人，属于土地权利人，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，土地权利人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故原告能够依法提起诉讼。被告运城市盐湖区人民政府认为原告不是被征收土地的所有权人不能提起诉讼的理由不能成立，不予支持；
二、原告对土地补偿不服未经裁决的，能否提起诉讼。依据山西省高级人民法院2015年11月11日作出的（2014）晋行终字第3号行政裁定书，土地征收案件经过复议而未经裁决的能否受理，经请示最高人民法院认为，人民法院应当依法受理，故原告能依法提起诉讼，人民法院应依法立案审理。被告运城市盐湖区人民政府认为本案不应立案的理由不能成立，不予支持；
三、原告起诉是否为重复起诉及起诉是否超过起诉期限。因原告于2013年向运城市中级人民法院提起诉讼，后经山西省高级人民法院指令运城市中级人民法院继续审理。之所以由本院立案审理是因为行政案件交叉管辖的规定，故被告运城市盐湖区人民政府主张原告就同一事实另行提起诉讼属重复起诉的理由不成立，被告运城市人民政府主张超过起诉期限的理由亦不能成立，不予支持；
四、本案征收补偿标准问题。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。以上补偿安置方案的公告、批准、以及实施是补偿安置行为的综合，其内容都是关于征收补偿内容、标准、措施等问题，故原告无论针对其中任何一个行为起诉，实质上都是对补偿安置的争议。从原告的诉讼请求来看，其认为征地程序违法，实施补偿价额偏低，要求被告盐湖区人民政府重新核算补偿标准并予以补偿，故本案系原告对补偿标准不服提起的诉讼。涉案土地被告运城市盐湖区人民政府于2011年起开始征收，于2013年5月进行土地丈量清点附着物，并依照山西省人民政府晋政办发[2009]38号文件的规定相继进行补偿。2013年5月13日原告已经领取土地补偿款每亩79000元，7月7日领取每亩3000元的青苗补助。被告运城市盐湖区人民政府实际土地补偿标准为每亩85000元，比省政府旧标准80500元高出4500元，土地补偿款依据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条的规定，土地补偿款不低于80%（旧标准为64400元，实际标准为68000元，新标准为71008元）支付农户，其余20%或者剩余部分应留存给村集体经济组织。根据原告实际领取的79000元土地补偿数额，超过晋政办发[2009]38号文件规定的全额标准80500元的98%，占实际标准将近93%，占新标准89%，均远超上述分配办法规定的“不低于80%”。关于原告主张应当适用山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）规定的新标准进行补偿，因该规定系2013年6月1日下发执行，且文件明确规定标准只包括土地补偿和安置补助费，但本案土地的征收补偿行为发生在此规定下发之前，且原告在该通知执行之前已经领取了土地补偿款，其主张依据晋政发[2013]22号文件规定再行领取补偿款，没有事实依据和法律依据。关于原告要求重新核算地上附作物的价格予以赔偿，其已经按照政府相关文件规定标准领取了相应补助款，且未向法院提供重新核算的相关证据，其诉求没有事实依据和法律依据。
综上，原告牛换胜的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告运城市盐湖区人民政府的补偿标准符合相关的法律法规规章规定，应予支持。被告运城市人民政府作出的[2013]1号行政复议决定程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告牛换胜的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告牛换胜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 柴卫红
审 判 员 吴淑敏
代理审判员 张俊青
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 何 敏