安徽省淮北市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖06行终14号
上诉人（一审原告）徐州苏北中小企业投资担保有限公司，住所地江苏省徐州市兴隆小区5号楼一单元301室。
法定代表人权太华，该公司经理。
委托代理人牛和勇，安徽和永律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市房地产管理局，住所地安徽省淮北市淮海中路73号。
法定代表人李建华，该局局长。
委托代理人翟培敏，安徽亚星律师事务所律师。
一审第三人牟爱明，女，1961年8月13日出生，汉族，住江苏省徐州市。
委托代理人向亚勇，安徽北方之光律师事务所律师。
一审第三人孟海宾（曾用名孟子晖），男，1985年3月17日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。
委托代理人傅巍，安徽律诚律师事务所律师。
上诉人徐州苏北中小企业投资担保有限公司（简称苏北担保公司）因诉被上诉人淮北市房地产管理局（简称市房管局）房屋行政登记一案，不服安徽省淮北市相山区人民法院（2017）皖0603行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
苏北担保公司向一审法院起诉称，2009年9月27日其向淮北市相山区人民法院提出诉前财产保全申请，要求保全牟爱明名下的位于淮北市相山区相山路260号房地产第3-5层房屋（权证字号：淮私产字第××号）。同年9月30日，相山区法院依法作出民事裁定并采取保全措施。同年9月28日，苏北担保公司就涉案房地产提出民事确权之诉，遂又提出确认市房管局向牟爱明颁发房地产权证的行政行为违法的行政诉讼。民事纠纷历经多次审理，2012年10月11日相山区法院作出生效判决确认涉案房地产归苏北担保公司所有，但经申请执行未果。2017年8月经查询得知，牟爱明、孟子晖（拥有两个户口，2016年9月经萧县公安局注销该户口，保留孟海宾）早于2011年12月30日恶意串通就案涉房地产申请市房管局办理了抵押登记。市房管局在明知案涉房屋查封的情况下，且民事裁定书载明案由系物权确认纠纷即权属存有争议，市房管局在未收到人民法院解除查封裁定即为他人办理抵押登记，其行为违反了建设部《城市房地产抵押管理办法》第八条的规定，严重损害了苏北担保公司的财产权利。为此，特诉至法院，请求依法确认市房管局为牟爱明、孟海宾就淮北市相山区相山路260号房产第3、4、5层房地产（权证字号：淮私产字第××号）作出的抵押登记行为违法（他项权证号：11006850号），并撤销该抵押登记行为。
一审法院查明：2009年9月30日，苏北担保公司向一审法院申请诉前财产保全，查封牟爱明名下的坐落于淮北市相山区相山路260#3-5层房地产，一审法院于当日以（2009）相民保字第0045号民事裁定书查封该房地产。苏北担保公司后向一审法院提出民事诉讼，诉请确认涉案房地产归其所有，该案历经一、二审及发回重审阶段，一审法院于2012年10月11日作出（2010）相民一初字第00589号生效判决，确认案涉房地产归苏北担保公司所有。后苏北担保公司申请执行，一审法院于2015年8月25日作出（2015）相执字第00468号执行裁定书，以确权之诉申请执行不符合《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条规定的受理条件，驳回其执行申请。
另查，2010年苏北担保公司申请撤销市房管局就涉案房地产向牟爱明登记并颁发房地产权证（权证字号：淮私产字第××号）的行政行为，一审法院以（2011）相行初字第0004号立案受理并于2011年4月14日向市房管局送达行政起诉状副本，2011年5月19日以苏北担保公司与牟爱明之间的确权诉讼尚在审理之中，遂中止审理。后苏北担保公司于2013年2月22日申请撤回起诉，一审法院经审查裁定予以准许。
又查，牟爱明向孟海宾借款用涉案房地产进行抵押担保，并于2011年12月30日办理了抵押登记（他项权证号：11006850号）。
一审法院认为：根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。本案中，苏北担保公司主张牟爱明与孟海宾之间系恶意串通办理涉案房屋抵押登记，一审法院先后两次向苏北担保公司释明，牟爱明与孟海宾之间所签订的抵押合同是否有效或者应否撤销等问题系案涉抵押登记行为的基础与依据，其应当先对相关民事纠纷进行处理后，再行行政诉讼，但苏北担保公司在一审法院指定的期限未提出民事诉讼，后一审法院电话与苏北担保公司的委托代理人牛和勇律师沟通，其明确表示不提起民事诉讼，故应认定苏北担保公司提起本案诉讼不符合法定起诉条件。诉讼中，苏北担保公司另主张市房管局明知涉案房地产权属存在争议，其设定抵押的行为属违法登记行为，应当予以撤销。抵押登记是一项保护交易安全的法定的公示制度，是抵押权人行使优先受偿权的唯一凭据，是行政权对物上请求权的确认。在评价房屋登记机关行政行为的效力时，需保护行政相对人孟海宾的信赖利益，当然以该信赖利益值得保护为前提，如果主观上存在恶意或其他不值得保护的情形时，则应当予以撤销。退而言之，即使市房管局存在将权属争议的房地产为孟海宾设定抵押登记，人民法院也不能迳行撤销该抵押登记行政行为。据此，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、第二款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件案件若干问题的规定》第八条之规定，裁定驳回苏北担保公司的起诉。
苏北担保公司上诉称：一、一审法院对市房管局的违法行为应予撤销的事实认定不清。市房管局在明知涉案房产存在产权争议的情形下，为牟爱明、孟海宾办理涉案房屋的抵押登记行为违法。自2009年9月27日起苏北担保公司就案涉房产第3-5层向相山区法院提起确权之诉，并申请对涉案房屋进行诉前保全，市房管局依法办理了案涉房屋的查封手续，且在该确权诉讼期间，苏北担保公司向一审法院提起行政诉讼要求撤销登记在牟爱明名下的房屋登记行为，一审法院于2011年4月14日向市房管局送达了行政起诉状副本。由此可见，市房管局对涉案房屋存在权属争议是明知的。根据《城市房地产抵押管理办法》第八条的规定，权属有争议的房产不得设定抵押，市房管局违反规定未经审慎核查就迳行为第三人办理了抵押登记手续的行为违法，应予撤销。二、一审法院适用法律错误，市房管局为案涉房屋办理抵押登记所依赖的抵押法律关系是否有效，不影响案涉抵押登记行为违法性的认定。审查涉案抵押登记行为合法性，应当先审查涉案房屋是否具备办理抵押登记的条件，案涉房屋在办理抵押登记前两年就因产权争议进行多次诉讼并被一审法院查封，一审办理抵押登记的行为错误。一审要求苏北担保公司先通过民事诉讼确认案涉抵押登记行为涉及的抵押法律关系合法性，并以此驳回苏北担保公司的起诉属适用法律不当。综上，苏北担保公司为涉案房屋的所有权人，市房管局为第三人办理抵押登记的行为违法。请求二审撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
本院认为：《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以民事关系无效为由，对房屋登记行为提起行政诉讼，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，已经受理的行政案件中止诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，因此，在当事人提起行政诉讼后，在未对相关民事争议提起诉讼的情况下，如其起诉符合行政诉讼法定起诉条件的，人民法院仍应当对被诉行政行为是否具有违法情形进行审查。本案中，市房管局为第三人就涉案房屋办理了抵押登记，苏北担保公司在起诉状及上诉状中提出第三人恶意串通申请办理房屋抵押登记，且被诉房屋抵押登记行政行为违反了《城市房地产抵押管理办法》第八条的规定。一审法院在未审查被诉行政行为是否存在违反上述规定的情形下，直接依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，认为苏北担保公司的起诉不符合法定起诉条件驳回其起诉不当。一审裁定适用法律错误，苏北担保公司的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省淮北市相山区人民法院（2017）皖0603行初46号行政裁定；
二、本案指令安徽省淮北市相山区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄永广
审判员 朱晓瑜
审判员 郑 慧
二〇一八年四月八日
书记员 马嵘璟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案作，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事错误或适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。