河南省驻马店市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫17行终267号
上诉人（一审被告）西平县住房和城乡建设局。住所地：西平县中成大道西段。
法定代表人姬凤群，局长。
委托代理人于宏伟，该局工作人员。
委托代理人杨明，河南新义律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）孙银连，女，汉族，1958年1月1日出生，住西平县。
委托代理人王双成，男，汉族，1957年10月9日出生，住址同上。
委托代理人朱自书，西平县盆尧镇法律服务所法律工作者。
上诉人西平县住房和城乡建设局（以下简称西平县住建局）因履行办理建设规划许可证法定职责一案，不服遂平县人民法院（2017）豫1728行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人西平县住建局委托代理人于宏伟、杨明，被上诉人孙银连及委托代理人王双成、朱自书到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，孙银连于2003年在西平县城解放路北段路东建成三间平房。2003年7月21日，西平县人民政府为孙银连登记颁发了此三间平房的房产证，证号为柏城字第00015451号，载明房屋面积为52.6平方米，用途为营业用房。2003年12月29日，西平县人民政府为孙银连登记颁发了西土国用（2003）第010927359号国有土地使用证，将该宗土地登记为孙银连使用，土地用途为商业用地，土地面积为154.44平方米（包含三间平房占用的土地面积）。2005年，孙银连对其三间平房进行了扩建，建成了一座两层楼房，其中一层扩建面积为91.08平方米，二层建筑面积165平方米。2016年5月4日，经孙银连申请，西平县住建局为其补办了一层扩建房屋的建设工程规划许可证，并将其一层扩建的91.08平方米的房屋进行了房屋所有权登记，为孙银连颁发了柏城字第00××58号房产证，用途为商业用房。此后，孙银连又多次向西平县住建局提出申请，要求为其扩建的第二层楼房办理建设工程规划许可证及房屋所有权证，但西平县住建局一直拒绝为孙银连办理相关证件。2016年11月，孙银连提起行政诉讼，请求法院判令西平县住建局为其办理第二层楼房的房屋所有权证。因当时西平县人民政府根据相关法律、法规的规定，成立了西平县不动产登记中心，确定西平县国土资源局为本县不动产登记主管机关，负责不动产登记工作。孙银连于2017年4月13日撤回对西平县住建局的起诉。随后，孙银连以西平县国土资源局为被告，提起行政诉讼，请求法院判令西平县国土资源局履行为其所建第二层楼房办理房屋不动产登记的法定职责。在案件审理过程中，因西平县国土资源局提出孙银连只能提供土地使用证，缺少建设工程规划许可证等材料，不符合办理房屋不动产登记的条件，孙银连申请撤回起诉。2017年8月17日，孙银连以西平县住建局为被告提起行政诉讼，要求为其办理第二层营业用房的建设工程规划许可证。
一审法院认为：1995年1月1日起施行的《中华人民共和国房地产管理法》第六十条及1998年1月1日起建设部公布施行的《城市房屋权属登记管理办法》第四条均规定，国家实行房屋所有权登记发证制度。《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条第二款规定，在依法取得的房地产用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证向地方人民政府房产主管部门申请登记，由县级以上人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定，房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。孙银连于2003年在西平县城解放路北段路东建成面积为52.6平方米的三间平房。西平县人民政府于2003年7月21日为孙银连登记颁发了此三间平房的房产证，2003年12月29日，西平县人民政府为孙银连登记颁发该宗土地的国有土地使用证后，2005年孙银连在该宗土地上将三间平房扩建为两层楼房。2016年5月，经孙银连申请，西平县住建局为其补办了一层扩建房屋的建设工程规划许可证，并为其颁发了房屋所有权证。以上事实说明，根据房地一致的原则，孙银连扩建的房屋符合当时颁发房屋所有权证书的相关规定。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》规定对土地、房屋等不动产实行不动产统一登记制度。国务院公布的《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日起施行后，县级以上国土资源部门成为办理不动产登记的主管行政机关，不动产登记制度逐步确立。按照国土资源部2016年1月1日公布实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条规定，依法利用国有建设用地建造房屋的，可以申请国有建设用地使用权及房屋使用权登记。第三十五条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；……。现孙银连按照规定，在申请西平县国土资源局办理房屋不动产登记，缺少建设工程规划许可证的情况下，申请西平县住建局为其办理其所建第二层楼房的建设工程规划许可证，其请求合理、正当。西平县住建局提供2015年9月1日西平县人民政府西政[2015]3号文件规定及2016年12月24日河南省人民政府办公厅颁发的豫政办[2016]213号文件规定和2010年12月1日起施行的《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》规定，说明孙银连所建房屋容积率>1.4，不符合办理建设工程规划许可证的规定条件。因孙银连的商业用房建成于2005年，按照《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的法不溯及既往的原则，上述法规及规范性文件规定的内容不能适用于2005年办理建设工程规划许可证的条件。西平县住建局不能提供当时的法律、法规或规范性文件对于房屋容积率标准的规定，且其也未提供孙银连所建第二层营业用房违反当时城市规划要求，不允许建设的情况，也不存在因影响城市规划而受到行政处罚或处理的情形。说明孙银连所建第二层房屋符合当时的建设规划，只是当时未按照规定申请办理建设工程规划许可证。根据1990年1月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条、2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、2010年12月1日起施行的《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十一条规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施的，可以限期改正，西平县住建局庭审中认可改正措施包括申请补办建设工程规划许可证。孙银连申请对其在2005年建设的第二层商业用房补办建设工程规划许可证，西平县住建局作为西平县城乡规划主管部门应当予以办理。综上所述，为使当事人的合法物权受到保护，解决历史遗留问题，化解社会矛盾，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决被告西平县住建局在接到原告孙银连书面申请后一个月内为其补办位于西平县解放路北段路东商业用房第二层的建设工程规划许可证。
上诉人西平县住建局上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。2016年5月4日上诉人尽管为被上诉人颁发了柏城字第00××58号房产证，但其在当时申请书上写明为一层房屋，并未申请二层房屋，其自己行为完全是放弃行为。根据1990年1月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程许可证件和其他有关批准文件后方可申请办理开工手续。据此规定，由于被上诉人一直未向上诉人提供必须的批准文件及提出书面申请，且被上诉人擅自开工，违法建筑物，严重影响城市规划要求，上诉人依法不予给被上诉人补办第二层建设工程规划许可证于法有据。如果该判决生效，解决不了历史遗留问题，同时会造成严重影响。综上，1、请求法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人孙银连答辩称，上诉人的上诉理由不成立。被上诉人在对原有的三间门面房进行256.08平方米的扩建后，多次向上诉人申请办理建筑工程规划许可证，但上诉人仅为被上诉人办理了一层91.08平方米扩建部分的建筑工程规划许可证，即西建（2005）第32号建设工程规划许可证。上诉人的补办行为，证明被上诉人当时的建设行为符合当时的城市建设规划，不违反当时的法律、法规。如果被上诉人行为违反当时的城市规划，上诉人就不会给被上诉人补办工程规划许可证。同时，在一审中，上诉人也未提供证据证明被上诉人所建第二层营业用房违反当时的城市规划要求，以及对被上诉人违反规划建设行为的处罚。上诉人的上诉理由不足，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法。综上，请求法院予以维持，驳回上诉请求。
本院经审理查明，被上诉人孙银连于2003年在西平县城解放路北段路东建成三间平房。2003年7月21日，西平县人民政府为孙银连登记颁发了此三间平房的房产证，证号为柏城字第00015451号，载明房屋面积为52.6平方米，用途为营业用房。2003年12月29日，西平县人民政府为孙银连登记颁发了西土国用（2003）第010927359号国有土地使用证，将该宗土地登记为孙银连使用，土地用途为商业用地，土地面积为154.44平方米（包含三间平房占用的土地面积）。2005年，孙银连对其三间平房进行了扩建，建成了一座两层楼房，其中一层扩建面积为91.08平方米，二层建筑面积165平方米。2005年4月20日西平县建设局为孙银连补发西建字（2005）第32号建设工程规划许可证，证载：工程名称住宅，建设地点解放路中段路东，结构砖混，建设性质新建，层数壹层，建筑面积壹佰平方米。2016年5月4日，西平县住建局为孙银连颁发了柏城字第00××58号房产证，用途为商业用房。2017年8月17日，孙银连以西平县住建局为被告提起行政诉讼，要求为其办理第二层营业用房的建设工程规划许可证。本案庭审中，上诉人西平县住建局称从来没有接到过被上诉人要求为其办理第二层营业用房的建设工程规划许可证的书面申请，只是起诉前被上诉人口头询问过，告知其需要书面申请，提交相关手续。被上诉人未予举证证明其向上诉人递交办理上述规划许可证申请。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，被上诉人孙银连未向上诉人西平县住建局书面提出办理涉案房屋建筑工程规划许可证申请及相关证明材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”的规定，依法应予驳回起诉。一审法院认定事实不清，裁判结果错误，本院依法予以撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项规定，裁定如下：
（2017）撤销遂平县人民法院（2017）豫1728行初62号行政判决；
（2017）驳回被上诉人孙银连要求西平县住房和城乡建设局为其办理第二层营业用房的建设工程规划许可证的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 孟令华
审判员 于发安
审判员 程海龙
二〇一七年十二月十九日
书记员 张婵婵