内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内行终182号
上诉人（原审被告）内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民政府，住所地内蒙古自治区科尔沁右翼前旗军民共建路西150米。
法定代表人李振林，旗长。
委托代理人戴双喜，北京大成（内蒙古）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨永庆，男，1962年10月18日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。
委托代理人邰永君，内蒙古世铭律师事务所律师。
上诉人内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民政府（以下简称前旗政府）因被上诉人杨永庆诉其土地行政征收一案，不服内蒙古自治区兴安盟中级人民法院（2017）内22行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人前旗政府委托代理人戴双喜、被上诉人杨永庆及其委托代理人邰永君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内蒙古自治区兴安盟中级人民法院经审理查明，为实施科右前旗土地利用总体规划和城镇规划，前旗政府根据有关法律规定，拟征收科右前旗居力很镇前进村部分集体土地，将前旗政府《征收土地方案》内容和有关事项于2016年9月12日作出37号公告。其主要内容如下：1、征收土地权属为居力很镇前进村集体土地，位置四至为北以柳树川河为界，南至前旗都林街，东至前旗河西街，西至前旗迪化路。征收面积为2214.69亩，征收用途为文教卫生用地；2、土地安置补偿标准：耕地补偿2.250万元/亩，水井补偿标准3500元/亩，青苗补助费1200元/亩，林地补偿由林业行政主管部门根据相关法律法规或者结合第三方评估价格进行补偿，房屋补偿安置执行《科右前旗棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》规定的标准；3、16周岁以上被征收人纳入养老统筹系统（其中养老统筹50%政府支付）；4、自本公告发布之日起15日内办理征地补偿登记，不办理的被视为放弃应有权益；5、违反土地法律法规的，阻挠国家建设征收土地的，由旗人民政府责令交出土地，拒不交出土地的，申请法院强制执行。原告杨永庆的承包耕地位于乌兰浩特市居力很镇前进村，耕地（土地承包合同面积13亩）及房屋位于征收范围内。在双方协商未果情况下，前旗政府于2017年5月5日在原告承包的耕地范围内取土，并占用了原告耕地。原告杨永庆以被告前旗政府强行房屋拆迁、土地征收行为违法及要求确认前旗政府作出的37号公告无效为由，诉至本院，要求责成被告依法定程序立会听证，重新作出房屋拆迁、土地征收补偿安置方案，对原告的被拆迁房屋、征收的土地依照合理价格给予补偿，并依法合理安置。
内蒙古自治区兴安盟中级人民法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：”征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：”国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。第四十七条规定：”征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。第四十八条规定”征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”本案中，被告前旗政府未在法定期限内提供作出37号公告的批准文件、征地补偿安置方案、相关补偿标准依据、群众意见等。故依法应当确认37号公告无效，并责令被告前旗政府采取补救措施。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：”对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。本案中被告与原告既未达成协议，又未进行裁决，前旗政府直接实施了占用耕地行为，违反了上述规定。故依法应当确认强行征收土地行为违法，并责令被告前旗政府采取补救措施。原告杨永庆提出确认被告前旗政府强行拆迁原告房屋行为违法主张，因被告征收房屋程序处于实施过程中，并未对其房屋实施拆迁行为，对其请求，本院不予支持。根据中华人民共和国国土资源部令第10号《征用土地公告办法》第9条、第10条的规定和中华人民共和国国土资源部令第22号《国土资源听证规定》，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，有权要求听证。县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当组织听证。被告前旗政府未能举证证明37号征收公告在征收中是否依程序张贴该公告以及是否立会听证等问题。故原告杨永庆提出对37号征收公告立会听证的请求符合法律规定，被告前旗政府应在对37号公告采取补救措施时一并进行。综上，原告杨永庆的部分诉请，本院予以支持。被告前旗政府的答辩理由不能成立。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第七十六条之规定。判决：一、确认科尔沁右翼前旗人民政府作出的《关于征收居力很镇前进村部分集体土地补偿安置方案的公告》（〔2016〕第37号）无效；二、确认被告科尔沁右翼前旗人民政府强行征收土地的行为违法；三、责令被告科尔沁右翼前旗人民政府在本判决生效之日起三个月内对其作出的《关于征收居力很镇前进村部分集体土地补偿安置方案的公告》（〔2016〕第37号）和强行征收原告杨永庆土地的行为采取补救措施。四、驳回原告杨永庆其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告科尔沁右翼前旗人民政府负担。
上诉人前旗政府上诉称：一、上诉人征收农民集体所有土地征地程序合法。为实施科右前旗土地利用总体规划和城镇规划，上诉人根据《土地管理法》第四十六条规定，拟征收科右前旗居力很镇前进村部分集体土地，并在被征用土地所在地的镇村组织发布了《科右前旗人民政府关于征收居力很镇前进村部分集体土地补偿安置方案的公告》（〔2016〕第37号），征地主体，征地程序均合法。二、上诉人强制征收土地行为无违法之处。被上诉人没有在规定的时间内提出举行听证会的要求，而是通过非正常方式进行阻扰。且《土地管理法实施条例》第二十五条第三款”征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，上诉人继续实施征用土地方案，责令被上诉人配合交出土地的程序合法。请求撤销一审判决书，并依法改判，一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人杨永庆答辩称，一审认定事实清楚，适用法律得当，答辩人同意一审判决。上诉人非法动用警力两次强制执行，要求答辩人交出土地实属违法。
本院二审查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人杨永庆在二审庭审中明确表示本案被诉的行政行为包括前旗政府作出《关于征收居力很镇前进村部分集体土地补偿安置方案的公告》〔2016〕第37号（以下简称37号公告）的行为和非法拉土拆迁行为,故本案争议焦点为:一、前旗政府作出37号公告行为的合法性；二、前旗政府行政强制行为的合法性。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，上诉人前旗政府拟征收土地，必须先经国务院或者自治区人民政府批准，再由前旗政府予以公告并组织实施。上诉人前旗政府依据37号公告对被上诉人杨永庆承包的集体土地实施行政强制行为，但未能向人民法院提交证据证明征收土地方案已经有权机关依法批准，故37号公告具有征收土地决定的性质，其作出37号公告的行为既无事实根据又无法律依据，属重大且明显违法，一审人民法院判决确认无效并无不当。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定”违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”征收集体土地过程中，前旗政府没有责令被征收人交出土地的法定职权，不具有强制执行权。同时，前旗政府未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告、听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定、送达等法定程序。故前旗政府对杨永庆承包的集体土地实施行政强制的行为超越职权，违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定”行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；......”因该行政强制行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，一审法院判决确认违法并无不当。但一审法院引用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款不当，本院予以纠正。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：”人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”一审法院判决前旗政府采取补救措施于法有据。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，本院予以维持。上诉人前旗政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区科尔沁右翼前旗人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 包 颖
审 判 员 陈立斌
审 判 员 博 赫
二〇一八年六月二十日
法官助理 周 波
书 记 员 周 波