广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂0312行初9号
原告关某江，男，1957年10月13日出生，汉族，住桂林市秀峰区。
原告高某英，女，1967年12月10日出生，汉族，住桂林市叠彩区。
原告陈某，女，1988年10月16日出生，汉族，住桂林市七星区。
三原告委托代理人阳卫星，广西桂山律师事务所律师。
三原告委托代理人王宏卫，广西桂山律师事务所律师。
被告桂林市临桂区住房和城乡建设局，住所地：桂林市临桂区西城南路临桂城市投资发展大厦。
法定代表人江家经，局长。
委托代理人徐永焱，桂林市临桂区住房和城乡建设局工作人员
委托代理人蒙风璇，广西桂成律师事务所律师。
第三人桂林某某经济发展有限公司,住所地广西桂林市临桂新区机场路东段。
法定代表人李晓东，董事长。
委托代理人卿艳瑛，广西卓和律师事务所律师。
委托代理人曾海靖，广西卓和律师事务所实习律师。
原告关某江、高某英、陈某诉被告桂林市临桂区住房和城乡建设局（以下简称临桂住建局）撤销行政许可一案，于2016年5月9日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，依法向被告临桂住建局、第三人桂林某某经济发展有限公司（以下简称某某公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月4日公开开庭审理了本案。原告关某江及三原告委托代理人阳卫星、王宏卫；被告的委托代理人徐永焱、蒙风璇；第三人的委托代理人卿艳瑛、曾海靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临桂住建局于2003年11月26日向第三人核准发放编号为临城规【2003】74号《建设工程规划许可证》、临城规【2003】75号《建设工程规划许可证》、临城规【2003】76号《建设工程规划许可证》、临城规【2003】78号《建设工程规划许可证》，同意许可第三人依据以上四个建设许可证分别按照临城规【2003】522号《关于麒麟湾别墅住宅区共二十八栋J型别墅的定点通知》、临城规【2003】523号《关于麒麟湾别墅住宅区共四十一栋H型别墅的定点通知》、临城规【2003】524号《关于麒麟湾别墅区内五栋F型、二十一栋G型别墅的定点通知》及【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》对海林别墅住宅区三期工程进行施工。
在本院发出应诉通知书后，被告临桂住建局于2016年5月20日向本院提供了被诉行政行为的证据、依据。
一、证据：
证据1，临计基[2002]18号《投资计划的通知》；行政相对人申请定点的《报告》及《定点申请表》；临城规[2003]522、523、524号《定点通知》；临城规[2003]74、75、76、78号《建设工程规划许可证》及[2003]189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》。证明：1、规划审批程序；2、规划审批时间：2003年10月；3、规划审批符合《城市规划法》。
证据2《麒麟湾三期工程综合验收意见表》。证明麒麟湾三期工程竣工时间为2005年10月，原告诉请超过法定起诉期限。
二、依据
《中华人民共和国城市规划法》第九条、三十一条、三十二条。
原告诉称，2001年3月20日，第三人桂林某某经济发展有限公司取得广西桂林市临桂新区机场路东段地块的国有土地使用权（用地面积348469㎡）用于“海林别墅住宅区”房产开发。原告关某江、高某英、陈某与第三人签订《商品房买卖合同》，购买了第三人开发的别墅。
2015年3月26日，原告到临桂区城建档案室查询并复印了麒麟湾别墅区规划变更的相关附图，得知被告在未对拟变更规划方案进行批前公示、未征求利害关系人意见、未告知利害关系人享有听证等权利、未进行批后公示的情况下，先后多次核准第三人改变桂林某某别墅区详细规划设计。其中【2003】189号麒麟湾三期工程别墅定点图取消了原规划的荷花池、植物园、儿童游乐场，减少了公用绿地面积。
原告认为，根据建设部《商品房销售管理办法》第二十四条规定：房地产开发企业应当按照批准的规划、设计建设商品房。商品房销售后，房地产开发企业不得擅自变更规划、设计；另根据建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、监察部《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》规定：房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证；《中华人民共和国行政许可法》第八条规定;公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。被告批准“海林别墅”住宅区规划变更时，该楼盘已交房入住。取消配套设施建设，将低住宅改建为高层住宅，减少公用绿地面积，提高该楼盘的容积率，必然会对已交房入住的业主环境利益、物业价值产生重大影响。原告作为利害关系人应当依法享有知情、陈述、申辩、听证等权利。被告变更行政许可的行政行为，严重违反了《行政许可法》及其他相关法律规定，侵害了原告的合法权益，依法应予撤销。原告于2015年5月向临桂区人民法院提起诉讼，请求撤销被告核准作出的“海林别墅”住宅区规划变更的多个行政许可行为。但临桂区人民法院审理后认为多个不同的行政行为不能合并审理，并告知原告可选择其中任一法律关系作为诉讼请求。为此，原告再次提起诉讼，其诉讼请求：依法撤销被告核准“海林别墅”住宅区规划变更（【2003】189号麒麟湾三期工程别墅定点图）的行政许可行为。
原告为其诉请，在举证期限内向本院提交了如下证据材料：
证据1身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；
证据2房产证复印件，证明原告诉讼主体资格；
证据3麒麟湾宣传册，证明“麒麟湾”别墅区规划宣传资料；
证据4桂林某某别墅区详细规划设计图，证明被告审核的海林别墅区最初规划；
证据5【2003】189号麒麟湾三期工程别墅定点图。证明被告变更最初规划：取消了原规划的荷花池、植物园、儿童游乐场，减少了公用绿地面积；
证据6（2015）临行初字第26号行政裁定书，证明原告曾于2015年5月提起诉讼，法院告知应选择任一法律关系作为诉讼请求。
被告辩称，一、对规划许可进行核准、变更是答辩人的法定职权。
二、原告诉讼主体存疑。《行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告并非涉案行政行为的相对人，即使原告确系麒麟湾业主也并不当然属于法律上的利害关系人，现有证据无法证明原告购房时间在被诉行政行为之前。
三、答辩人核准、变更涉案建设规划有充分的事实依据和法律依据、程序合法。本案涉诉行政行为产生于2003年10月，应适用《中华人民共和国城市规划法》（以2008年1月1日为分界，分别适用《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》）。1、原告所主张的“被变更的规划”系2001年8月的《海林别墅区详细规划设计》图纸，该图性质为初步定点图，其基本作用为确定规划用地的界线、用途，而本案中原告诉请撤销的定点图是在前图基础上对经济技术指标的具体细化，并不是对规划进行“变更”。2、即使认定为变更，被告的行政行为亦未违法。《城市规划法》第三十一、三十二条规定：在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。本案中，答辩人根据第三人申请，审核了其建设批准文件（计委《基本建设项目投资计划通知》），核定了用地位置及界线，依法下达了定点文及建设工程规划许可证，符合法定程序。至于变更问题，《城市规划法》并未规定相应的程序性要求，而广西壮族自治区实施《中华人民共和国城市规划法》办法第三十六条中规定：对建设用地的规划许可证和建设工程规划许可证的内容不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。本案中，所谓的规划变更，均由第三人申请、答辩人经过审核后重新下发定点文，依法办理了变更手续，没有违反任何法律法规的程序性规定。3、在答辩人核准变更的行为合法、程序合法的情况下，原告提出的绿地面积减少等问题属于合理性而非合法性问题，不属于本案行政诉讼审查范畴。因此，答辩人作出的涉案行政行为有充分确实的事实依据，适用法律正确，符合法定程序，合法有效。
四、原告之诉请超过法定起诉期限。1、依照《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出（不知道具体行政行为内容的最长期限为5年）。本案中，原告诉请的三期定点图形成时间为2003年10月、竣工时间为2005年10月，自被诉行政行为至原告提起本案诉讼早已远远超过起诉期限。如果说，原告不知道上述行政行为，那么在工程竣工之时也应当发现进行了调整，起诉期限自其“应当知道”起算同样超过了法定期限。2、从另一角度看，如原告认为在竣工时都不知道进行了调整，则说明该调整并未超出或违背原告购房时对小区规划的认知或希望，如此而言，该调整并未对原告造成权利上的影响，原告又如何能以“利害关系人”的身份提起诉讼。3、本案中，原告提出的诉请涉及的行为时间跨度长达十余年，相关建设行为已经全部完成多年，如原告的诉请能够成立，将造成难以处理的影响及后果，这也正是法律规定起诉期限的意义所在，即避免社会关系的事实状态和法律状态长期不一致，提高权利的使用效率，提高经济资源的利用率，降低诉讼成本、稳定社会关系。
五，原告的诉请法律依据和事实依据不足。行政诉讼范围是合法性审查，结合原告诉请理由，本案焦点在于涉案定点图的“变更”在程序上是否违反法律规定。如前所述，答辩人已经说明该行为合法。同时，答辩人认为原告提出的理由不能成立：1、《商品房销售管理办法》是对开发商的规范，规定开发企业不得擅自变更规划设计，并非规定行政管理部门不得变更规划设计。事实上，本案开发企业也没有“擅自”变更。2、依照《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件应当以法律法规为依据，原告提出的六部门《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》属于政策性文件，不应作为人民法院审理本案的依据。何况，本案涉及的定点图并非是对“规划方案”的变更。3、《行政许可法》第八条规定的对象是行政相对人，不是原告，答辩人也并未“擅自变更”；涉诉行政行为也并不涉及四十七条中的“他人”的“重大利益关系”，该“他人”无法判断。同时，《城市规划法》属于特别法、《行政许可法》属于一般法，答辩人在行政行为过程中适用特别法并无不当。4、至于原告所称的“提高容积率对业主环境利益、物业价值产生重大影响”原告应举证证实。
第三人述称，一、原告起诉的时间超过法定起诉期限，其诉讼请求依法应予以驳回。1、本案被诉的三期定点图形成时间为2003年10月，相应工程竣工验收时间为2005年10月，原告作为海林别墅区一期和二期业主，即便对所诉行政行为作出的具体时间不知情，也理应在购房时或入住后对小区的规划建设的客观现状有清晰的了解。2、《行政诉讼法》(本案被诉行政许可行为发生于2003年，应适用1990年10月10日施行的《行政诉讼法》)第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出。”依据上述规定，原告对时隔十年以上的行政行为提起诉讼，显然已经远远超过了法定的起诉期限，其诉讼请求应予以驳回。
二、本案被诉行政行为发生在原告购房前，因而原告的购房行为是建立在认可已有规划设计的基础之上，本案被诉行政行为与原告无法律上的利害关系，原告不具备对此行政行为提起行政诉讼的主体资格。1、根据各原告的购房合同和房屋产权证显示，原告陈某、关某江于2005年购买了麒麟湾房屋；因此，在原告购房前本案被诉行政行为已存在且实施，对应的建房行为也于2005年10月竣工验收。2、一般情况下，原告均以购房前已确定的规划设计条件、项目规划现状等作为参考从而实施购房行为，而本案被诉的规划设计方案在原告购房后并未发生变更，成其为原告购房的参考条件和现状。3、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释（法释〔2000〕8号2000年3月10日实施）》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”。依据以上规定，本案原告不是所诉行政行为的相对人，与该行政行为之间并无法律上的利害关系，其依法不具备原告主体资格。
三、被告住建局依某某公司申请，在依法提出设计要求、审核建设批准文件、核定用地位置后颁发建设工程规划许可证，并核准了本案被诉行政行为即《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》，不存在对原有规划设计的变更行为，此行政行为程序合法，应依法予以维持。1、某某公司于2001年委托深圳市同济人建筑设计有限公司制作的《桂林某某别墅区详细规划设计图》的性质为初步定点图，作为规划部门定点、确定建筑设计的界线的依据。而本案被诉的《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》是对规划建设范围内待建建筑具体建设指标的细化。二者之间不具有替代关系，也不存在变更规划的问题。2、某某公司在开发建设麒麟湾小区项目过程中，实行的是分期定点、分期规划、分期建设、分期验收的开发模式。故麒麟湾小区三期项目只存在（核准）唯一的（定点）总平图，没有发生过变更或调整的问题。3、本案被诉行政行为答辩人在办理涉诉项目相关过程中，依法向被告提交了相关材料，并按照住建局提出的规划设计条件和规划设计要求，委托具备相应资质的规划编制单位制作图纸，并依法取得了相应规划手续。整个行政行为程序均按照《城市规划法》、《广西壮族自治区实施〈城市规划法〉办法》（1993年8月18日实施，1997年1月18日年修订）办理，符合法定程序。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告和被告提供的上述所有书证，因各方对其真实性均予认可，本院亦予确认，故作为定案的参考依据。
经审理查明，2011年5月11日依据临政办发〔2011〕59号《临桂县人民政府办公室关于印发临桂县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原临桂县建设局变更为临桂县住房和城乡建设局，之后因临桂县改为临桂区，该局于2015年7月18日变更为桂林市临桂区住房和城乡建设局。
另查明，第三人某某公司于2001年3月20日取得广西桂林市临桂新区机场路东段地块的国有土地使用权（用地面积348469㎡）,共分五期开发，分期定点、分期规划、分期建设、分期验收。其中第一期、二期、三期、四期均命名为“海林别墅住宅区”，第五期原命名为“优山美地住宅区”，后更名为“麒麟湾*畔”。上述土地的开发建设过程中，第三人某某公司委托深圳市同济人建筑设计有限公司于2001年8月对整个工程制作初步定点图即《桂林某某别墅区详细规划设计》并按相关规划审批程序申请报批。
被告于2003年10月23日作出临城规【2003】522号《关于麒麟湾别墅住宅区共二十八栋J型别墅的定点通知》，于2003年10月27日作出临城规【2003】523号《关于麒麟湾别墅住宅区共四十一栋H型别墅的定点通知》、于2003年10月30日作出临城规【2003】524号《关于麒麟湾别墅区内五栋F型、二十一栋G型别墅的定点通知》。第三人某某公司按照以上三个文件的要求，于2003年10月制作了单体设计图即《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》并报送被告处核准。被告于2003年11月26日向第三人核准发放编号为临城规【2003】74、75、76、78号《建设工程规划许可证》。被告核准许可第三人依据以上四个建设许可证按照【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》对海林别墅住宅区三期工程进行施工。2005年10月24日、25日、28日分别经过临桂县环境卫生管理局、临桂县建设局、临桂县城建监察大队、临桂县建筑工程质量监督局、临桂县白蚁防治站，临桂县市政工程管理局验收合格同意发证，至此，海林别墅住宅区三期工程竣工。
同时查明，原告关某江提供的麒麟湾E-2-2-6幢房屋《商品房买卖合同》以及【2001】49号房屋建设工程规划许可证可知其于2003年1月25日系海林别墅住宅区二期住户；原告高某英提供的麒麟湾A幢1-19幢房屋《商品房买卖合同》以及【2001】49号房屋建设工程规划许可证可知其于2002年8月7日成为海林别墅住宅区一期住户；因原告陈某未提交《商品房买卖合同》及房屋建设工程规划许可证，故无法查明其在海林别墅住宅区的具体房屋信息，但是经庭审询问调查查明其系海林别墅住宅区一期住户。2015年5月26日，原告方向本院起诉，请求撤销被告核准作出的“海林别墅”住宅区规划变更的多个行政许可行为。本院经审理后认为多个不同的行政行为不能作为一个案件进行审理，并告知原告可选择其中单个法律关系进行诉讼，2015年11月13日本院作出行政裁定，驳回原告关某江、方启瑞、高某英、陈某的起诉。为此，原告方经过梳理调整，再次向本院提起新的行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告所诉的总平面图是否属于受案范围；2、如果总平图是可诉的行政行为，原告是否具有主体资格；3、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；4、被诉的行政行为是否合法；5、被诉行政行为是否产生了变更。
一、原告所诉的总平面图是否属于受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，对于本案原告诉请撤销的【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》，该图属于被告向第三人核准发放编号为【2003】74、75、76、78号《建设工程规划许可证》的行政行为里的一部分，是可诉的行政行为。
二、原告是否具有主体资格的问题。原告方认为【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》取消了原规划的荷花池、植物园、儿童游乐场，减少了公用绿地面积，其利益受到了损害。但是，原告关某江是海林别墅住宅区二期的住户、原告高某英、陈某系海林别墅住宅区一期住户，原告三人并非本案被诉的海林别墅住宅区三期的住户，故无法律上的厉害关系。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，原告关某江、高某英、陈某则无本案诉讼主体资格。
三、原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。本案中，被告临桂住建局于于2003年11月26日向第三人核发编号为临城规【2003】74、75、76、78号《建设工程规划许可证》，该行政许可行为不属于涉及不动产的权利归属，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当自知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案原告诉请的三期总平图形成时间为2003年10月、竣工时间为2005年10月28日。原告方认为该三期工程取消了原规划的荷花池、植物园、儿童游乐场，减少了公用绿地面积，那么在工程竣工之时就应当发现其认为的这些与实际工程样貌不符，故起诉期限从“应当知道”起计算。那么，本案起诉期限于2010年10月27日已经届满（2015年5月1日前起诉期限届满的，适用修改前的《行政诉讼法》关于起诉期限的规定）。原告于2015年5月26日就本案所涉的行政行为首次提起行政诉讼，已明显超出了5年的起诉期限。根据法律规定，已经立案的，应当驳回起诉。
四、被诉的行政行为是否合法的问题。被告向第三人核发编号为临城规【2003】74、75、76、78号《建设工程规划许可证》是依据国家批准建设项目的有关文件即临计基字[2002]18号《关于下达临桂县二00二年第十二批基本建设项目投资计划的通知》，经过了第三人申请定点，由被告核定其用地位置和界限见第三人某某公司于2003年11月的三张《广西壮族自治区建设（用地工程）规划定点申请表》（在卷佐证）、提供了规划设计条件即临城规【2003】522号《关于麒麟湾别墅住宅区共二十八栋J型别墅的定点通知》、临城规【2003】523号《关于麒麟湾别墅住宅区共四十一栋H型别墅的定点通知》、临城规【2003】524号《关于麒麟湾别墅区内五栋F型、二十一栋G型别墅的定点通知》。可见，被告是按照《中华人民共和国城市规划法》三十一条的规定，对本案所涉的海林别墅住宅区三期进行审定核发，其行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序。
五、被诉行政行为是否产生了变更的问题。被告向第三人核发本案所涉的四本建设许可证时，其附件临城规【2003】522号《关于麒麟湾别墅住宅区共二十八栋J型别墅的定点通知》、临城规【2003】523号《关于麒麟湾别墅住宅区共四十一栋H型别墅的定点通知》、临城规【2003】524号《关于麒麟湾别墅区内五栋F型、二十一栋G型别墅的定点通知》对海林别墅住宅区三期的工程提出了单体规划设计条件。第三人作出的【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》就是对该整体工程的第三期进行单体规划，是《桂林某某别墅区详细规划设计》整体工程中第三期的建设具体化，经过比对，可见与规划设计条件的要求不符：1、临城规【2003】523号文对H型别墅的要求为四十一栋，但是【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》的H型别墅为四十四栋（即多出了三栋）；2、临城规【2003】524号文对G型别墅的要求为二十一栋，但是【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》的G型别墅为十八栋栋（即少了三栋）；【2003】189号《麒麟湾别墅区三期工程别墅定点图》与被告作出的规划设计条件即临城规【2003】523、524号有出入，被诉行政行为产生了变更。
综上，原告关某江、高某英、陈某无本案诉讼主体资格，本案的起诉已经超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院<关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告关某江、高某英、陈某的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于桂林市中级人民法院。
审 判 长 农丽珍
代理审判员 蒙玲燕
人民陪审员 唐良保
二〇一六年十一月二日
书 记 员 陆清香