广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终967号
上诉人（一审原告）平南县安怀镇罗平村塘边村民小组。
诉讼代表人黄位强，组长。
委托代理人黄新超，广西正友律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）平南县人民政府，住所地：平南镇城东街344号。
法定代表人蓝胜，县长。
委托代理人李琦，平南县林业局干部。
委托代理人郑田章，平南县林业局干部。
被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人林锦华，贵港市法制办干部。
委托代理人周国章，贵港市法制办律师顾问助理。
一审第三人平南县安怀镇罗平村六杓村民小组。
诉讼代表人严坤，组长。
上诉人平南县安怀镇罗平村塘边村民小组（以下简称塘边队）因其诉平南县人民政府、贵港市人民政府土地行政确权以及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初303号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人塘边队诉讼代表人黄位强及其委托代理人黄新超，被上诉人平南县人民政府委托代理人李琦、郑田章，被上诉人贵港市人民政府委托代理人林锦华、周国章，一审第三人平南县安怀镇罗平村六杓村民小组（以下简称六杓队）诉讼代表人严坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：争议山地座落在平南县××镇罗平村××自然村西北面，四至界址为：东至大岭顶东南面岭岐分水至分叉岭岐处，沿分叉岭岐东南面的小冲坑流水线下至大岭冲小溪边，再沿该溪边至对坎儿冲口，至那利江边为界；南至那利江边及江边上至狐湾为界；西至狐湾寮沿那利江队村民种桔地背，至鱼狗地西面坑边，至大冲东边田、地背为界；北至石桥顶东西两边岭岐分水及沿桐油岐分水上至老张山顶（又叫高顶）至大岭顶岭岐分水为界（该四址范围内的水田，熟地及原有油茶林地除外），面积约210亩。那利江至六杓的道路在该纠纷区域内经过，该道路为历史道路，纠纷林地不包括该历史道路的用地。纠纷区域内的小地名主要有大冲、长简冲、雷打顶、对坎儿（对含儿）、大岭、大岭冲等，纠纷山上有松树、杂灌木，有六七年代种植的黑壳竹、杉木、油桐，有罗平村那利江农户在争议范围种植的杉、竹、柑，有兼水、界垌、古粘、六杓、塘边队七十年代前种植的油茶，纠纷山下的长简冲、对坎儿田地属六杓队所有，大冲田地属罗平村那利江所有。纠纷山地大部分与六杓队林管区相邻。合作化前，现纠纷山地属罗平村兼水队农户所有，合作化时，纠纷山地评价入社，属罗平高级社所有。1957年，罗平高级社按以近就近方便管理原则，连片划分各生产队林管区范围，对现争议的山地管理使用权没有形成书面决议。1962年“四固定”时，罗平大队的山林权属没有进行调整，仍按高级社时划分给各队的林管区范围固定给各生产队使用。1974年冬，罗平大队组织劳力到现争议山及附近山上造林种杉。当时口头约定，按林管区队、劳力、大队2:2:6比例收益分成。1989年，罗平大队对现争议山上的杉木进行间伐，塘边队与六杓队均称现争议山地属自己的林管区而争收益分成，罗平大队的界垌队和兼水队也提出要求争木分成，后罗平大队就分给四个队共500条杉木，其中塘边队得200条、六杓队得100条、界垌队得100条、兼水队得100条，随后引起林地使用权纠纷。2005年罗平村民委员会对现争议山上的杉林进行砍伐。2005年12月24日，六杓队申请安怀镇人民政府调处。2007年2月2日，平南县人民政府作出平政处字[2007]5号行政处理决定，同年4月30日平南县人民政府作出《关于撤销平政处字[2007]5号行政处理决定的通知》，撤销平政处字[2007]5号行政处理决定，重新审查后再作决定。2007年8月30日平南县人民政府作出平政处字[2007]12号行政处理决定，决定以石桥顶至雷打顶至狐弯之间的岭岐分水划为分界线，确认此界以东的纠纷山地在山地所有权人未对山地使用权进行变更前归六杓队管理使用，此界以西的纠纷山地在山地所有权人未对山地使用权进行变更前归塘边队管理使用。塘边队不服，提出行政复议申请。贵港市人民政府作出贵政复决[2008]9号行政复议决定书，维持平政处字[2007]12号行政处理决定。塘边队不服，提起行政诉讼。诉讼期间，平南县人民政府作出《关于撤销平政处[2007]12号行政处理决定书的决定》，决定撤销平政处字[2007]12号行政处理决定，重新审查后再作决定。塘边队申请撤诉，法院准许撤诉。2016年5月24日，平南县人民政府作出平政处字[2016]3号处理决定书（以下简称3号处理决定），决定以长简冲东西两侧田背为分界线，东侧田背以东的纠纷林地使用权属六杓队集体所有；西侧田背以西纠纷林地使用权属塘边队集体所有。塘边队和六杓队均不服，提出行政复议申请。贵港市人民政府于2016年10月19日作出贵正复决[2016]50/51号行政复议决定书（以下简称50/51号复议决定），维持3号处理决定。塘边队不服，诉至法院，请求：撤销3号处理决定和50/51号复议决定。
另查明，2015年，在该纠纷区域内经过的那利江至六杓的道路经拓宽硬化，铺设成现有的水泥道路。
贵港市中级人民法院一审认为：关于3号处理决定认定事实是否清楚、证据是否充分问题。现纠纷山上有松树、杂灌木，有六七十年代种植的黑壳竹、杉木、油桐，有罗平村那利江农户在争议范围种植的杉、竹、柑，有兼水、界垌、古粘、六杓、塘边队七十年代前种植的油茶，对此双方均无争议，说明双方都有在争议地上管理使用的事实。1974年大队统一在争议地造林种杉，在1989年第一次间伐时，双方就对争议地的管理使用权属提出了争议，此后争议一直未能解决，因此，本案的争议焦点主要就是争议地的管理使用权在1957年时罗平高级社划分林管区情况。从现有证据来看，证实1957年罗平高级社对各生产队林管区以近就近方便管理的原则进行划分的有原罗平大队队干吴某、韦某1、韦某2、周国典和原兼水队山主许汝创的证言证实，以上证人或为原大队队干，或是参与划分林管区的历史知情人，所作证言证据效力高，因此可确认3号处理决定中对以近就近方便管理林管区划分原则的认定，但证人吴某、韦某1、韦某2等人并不能明确证实争议地是划分给哪一个生产队管理使用的，而其他生产队的证人对争议地的管理使用权问题也未能形成一致意见，因此，在现争议双方均未能提供优势证据证实争议地管理使用权属的情况下，平南县人民政府本着尊重历史、实事求是的态度，根据罗平高级社以近就近方便管理林管区划分原则，依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，作出的3号处理决定，并无不当，贵港市人民政府维持3号处理决定正确。关于3号处理决定程序是否违法的问题。塘边队提出，平南县人民政府不组织双方勘验争议地和调解，且超越职权处理通道用地，程序违法。经核实，在本案调处阶段，平南县人民政府多次组织争议双方进行勘验现场和调解，其中在2006年9月1日和2007年5月16日对现场勘查时，均经塘边队队长和代表指界，且签字确认，在2006年4月13日、18日和2015年3月31日调解会上，也均有塘边队队长和代表参加，因此，塘边队诉称平南县人民政府没有进行现场勘验和调解的意见无事实依据，不予采纳；对于塘边队诉称平南县人民政府超越职权处理通道用地的问题，本案属林地使用权纠纷，那利江至六杓的道路在争议区域内经过，平南县人民政府有权对林地纠纷进行处理，因此，平南县人民政府处理的争议林地范围并不包括该通道用地，这是在3号处理决定上确认的事实，塘边队诉称平南县人民政府超越职权处理通道用地无事实依据，不予采纳。综上所述，平南县人民政府根据查明的事实及证据，在兼顾各方利益的基础上，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条第一款第（二）项的规定作出3号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。贵港市人民政府作出的50/51号复议决定维持3号处理决定，程序合法，结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回塘边队的诉讼请求。
上诉人塘边队上诉称：1、一审法院对上诉人提交的证据未作出认定,一审判决认定事实不清。2、3号处理决定未查明本案事实，仅凭“以近就近,便于耕作”的原则,以六杓队也在争议林地种有农作物,于是拿塘边队的林地来兼顾各方的利益,一分为二“折中”处理。即使争议林地不是全部由上诉人管理、收益,但从1989年砍伐林木分配比例可知,争议山林收益四分之三份额属于塘边队,而现塘边队仅划分得到争议地一半份额。3、3号处理决定认定纠纷山林所有权属于罗平村农民集体所有是超越职权行为,争议双方均没有要求平南县人民政府处理山林的所有权。4、平南县人民政府调查和处理本案的工作人员与六杓队有利害关系,可能影响本案公正性处理，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决、3号处理决定和50/51号复议决定，责令平南县人民政府对本案重新作出处理决定。
被上诉人平南县人民政府答辩称：1、3号处理决定程序合法。本案经安怀镇人民政府调处并召集双方当事人调解无法达成协议后，将该案移送县人民政府处理。2、3号处理决定认定事实清楚,证据充分。经过调查，争议山地大部分为1974年罗平大队造杉砍伐后的再生杉,部分山上有松树、杂灌木,有六七十年代种植的黑壳竹、杉木油桐,有福平村那利江队农户在争议范围种植的杉、竹、柑，有兼水、界垌、古粘、六杓、塘边队1970年代前种植的油茶林,纠纷山下的长简冲、对坎儿田地属六杓所有,大冲田地属福平村那利江队所有。合作化前,现纠纷山地属罗平村兼水队农户所有,合作化时纠纷山林属罗平高级社所有。1957年,罗平高级社按以近就近方便管理原则,连片划分各生产队林管区范围。1962年“四固定”时,争议地属罗平大队集体所有，划分给各队的林管区范围固定给各生产队使用。1974年,罗平大队组织劳力到现争议山及附近山上造林种杉,按林管区队、劳力、大队比例分成收益。1989年,罗平大队对现争议山上的杉木进行砍伐,塘边队与六杓队均称现争议山属自己的林管区而争收益分成,随后发生林地使用权纠纷。塘边队提供的证人证言经县政府调查,大部分不是证人本人所书写,签名、指模亦不是本人所签,证词不能直接证明争议山林的使用权是属谁所有。经调查时任大队干韦某2业韦某1琪吴某辉、周国典、陈进清、韦汉等知情人，也不能证实1957年划分林管区时,纠纷地属于哪个生产队管理。管理事实方面,经查，1957年至1974年期间,六杓生产队社员严发萌、严明萌等在长历简冲岭和对含儿岭种竹、桐油树、木茹等,塘边队在确大冲和长简冲各种有4亩油茶。本府根据调查到的上述事实，本着“尊重历史,照顾现实,有利于生产生活,有利于安定团结”的原则,所作出的3号处理决定事实清楚,程序合法，证据确凿充分,适用法律、法规正确,请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人贵港市人民政府答辩称：1、我府经审查认为,在争议林地所有权属罗平村农民集体所有,事实清楚、证据确凿,六杓队对此亦不持异议。经平南县人民政府调查，未取得罗平高级社(大队)将该山林明确划分给哪一个生产队使用的确切证据,而六杓队、塘边队自1957年以来均在争议林地种植作物并进行管理。据此,平南县人民政府本着“尊重历史,照顾现实,有利于生产生活,有利于安定团结”的原则作出3号处理决定,事实清楚,证据确凿,程序合法,适用依据正确,内容适当,应予维持。塘边队主张全部争议林地使用权,但未能提供确凿证据予以证实,其主张证据不足,请求撤销3号决定的理由亦不能成立。2、塘边队认为基层政府在受理和调查取证时指派的工作人员与六杓村民小组有亲戚嫌疑和利害关系,可能影响本案的公正处理,纯属猜测,无事实依据。综上,50/51号决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确。一审判决正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人六杓队述称：塘边队提供的证人证言,经平南县人民政府调查核实,这些证词大部分不是本人所书写,里面的签名、按指模亦不是本人所签所盖,均不能证明争议山林使用权是塘边队所有。一审判决认定事实清楚,适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：本案中，合作化时争议地属罗平高级社所有，有原罗平大队队干吴某、韦某1、韦某2、周国典以及原兼水队许汝创等证人可以证实。1957年，罗平高级社以近就近方便管理原则划分各生产队的林区，但对争议地管理使用权没有明确。“四固定”时，争议地权属没有调整。1974年冬，罗平大队组织劳力到争议地造林种树。1989年，罗平大队对争议地林木进行间伐时，上诉人和一审第三人参与分成，争议双方均认可对方曾经对争议地管理使用过。因此，平南县人民政府根据上述调查到的事实，认定争议地所有权归罗平村民委员会所有，将争议地使用权分别确定给上诉人和一审第三人，并不违法，且争议地的所有权人罗平村民委员会对此并没有异议。
关于争议地划分是否合理的问题。经查，因争议双方均提供不出权属凭证证明争议地使用权已划归其所有，平南县人民政府从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，综合争议各方对争议地的管理使用情况及争议地划分的天然界线等，依职权将争议地使用权作适当划分，属于政府的自由裁量权，且该划分并未存在明显不当。
关于本案证据采信是否合法的问题。经核实，平南县人民政府在调处本案过程中所调取和采信证据，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的证据规则。关于上诉人提出其在一审所提交的证人自书材料没有被采信的问题。因上诉人提交的证人自书材料不符合证据的形式要件，不能作为本案定案证据，因此，平南县人民政府和一审法院没有采信上诉人所提交的证人自书材料并不违法。
综上所述，平南县人民政府的3号处理决定合法，贵港市人民政府的50/51号复议决定对3号处理决定予以维持正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平南县安怀镇罗平村塘边村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
审 判 员 谭刘宽
审 判 员 张丽丽
二〇一八年五月三十一日
法官助理 李华思
书 记 员 孙宇欣