湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终829号
上诉人（原审被告）：株洲市人民政府。住所地：株洲市天元区天台路**号。
法定代表人：阳卫国，该市市长。
委托代理人：刘斌，该政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）：株洲京鹰房地产开发有限公司。住所地：株洲市芦淞区人民中路***号京鹰华府会所。
法定代表人：张徐，该公司董事长。
委托代理人:胡东明,该公司总经理。
委托代理人：谭忠良，株洲市中良法律服务所法律工作者。
原审被告：株洲市规划局。住所地：株洲市天元区嵩山路***号。
法定代表人：黄升阳，该局局长。
委托代理人：苏勇，该局法规信访科主任科员。
委托代理人：杨芳，湖南卓进律师事务所律师。
上诉人株洲市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人株洲京鹰房地产开发有限公司（以下简称京鹰公司）、原审被告株洲市规划局（以下简称市规划局）不履行法定职责一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2017）湘02行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年8月6日，株洲市国土资源局与京鹰公司签订《国有土地使用权出让合同》，京鹰公司以1480万元受让原株洲市湘中化工厂国有土地三宗，总面积为21642.58平方米，其中宗地一面积24367.4平方米，扣除规划道路面积3133.6平方米，实际出让面积21539.8平方米；宗地二63.41平方米；宗地三50.05平方米。三宗地均位于株洲市芦凇区人民中路55号。同年8月，京鹰公司分别取得上述三宗土地的国有土地使用权证。同年9月19日，京鹰公司向市规划局提交《关于办理建设用地规划许可证的报告》，申请办理建设用地规划手续。同年12月1日，市规划局在京鹰华府规划总平面图上签署“同意按此总平面规划建设实施”的意见，该平面图包括京鹰公司未取得土地使用权的466.59平方米，即原株洲市湘中化工厂职工宿舍8#综合楼（以下简称8#综合楼）土地使用权。同年12月22日，市规划局向京鹰公司颁发株规用（2005）0174号《建设用地规划许可证》，核定株洲市芦凇区人民中路55号土地面积25445.69平方米作为京鹰公司京鹰华府项目用地。2008年4月11日，株洲市房产管理局向京鹰公司发放拆许字（2008）第4号《房屋拆迁许可证》，准许京鹰公司拆迁株洲市芦淞区人民中路55号原株洲市湘中化工厂第七栋住宅楼。随后，京鹰公司实施“京鹰华府”项目建设，该项目部分完工后，京鹰公司对外销售，现已入住部分居民。因“京鹰华府”项目未按规划全面建设完成，入住居民要求京鹰公司无条件按建设规划确定的相关功能设施迅速完工。2013年3月25日、4月16日，京鹰公司分别向市政府提交《关于规划内旧城改造项目拆、建工作的请示报告》、《关于市政府办对株京鹰字（2013）01号文件批示后的工作汇报报告》，请求市政府按规划要求对8#综合楼予以拆迁，从而全面完成“京鹰华府”项目的规划设计。市政府接到京鹰公司报告后，虽然批转规划、房产等部门处理，但拆迁问题仍未解决。京鹰公司不服，遂提起本案诉讼。请求：1.判令市政府、市规划局立即履行对8#综合楼进行征地拆迁的法定职责；2.由市政府、市规划局承担本案的诉讼费用。
原审法院认为：本案系京鹰公司诉市政府不履行国有土地上房屋征收法定职责案。本案焦点是：1.市政府是否应当履行国有土地上房屋征收的法定职责；2.京鹰公司起诉是否超过起诉期限；3.市规划局是否系本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本征收区域的房屋征收与补偿工作”的规定，对株洲市区内国有土地上房屋的征收系市政府的法定职责。京鹰公司依据其与株洲市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》取得原株洲市湘中化工厂国有土地21642.58平方米的土地使用权后，虽然没有取得8#综合楼466.59平方米的土地使用权，但已经取得了市规划局给其规划的京鹰华府总体规划，且市规划局在该项目规划总体平面图上签署了“同意按此总平面规划建设实施”的意见，故8#综合楼466.59平方米的土地应在京鹰华府项目规划总体规划的范围内。京鹰公司作为“京鹰华府”项目开发商，在该项目部分完工且购房者已经入住，但相关设施未能按总体规划满足住户要求的情况下，多次向市政府申请履行对8#综合楼的拆迁工作，应属于合理要求的情形。市政府应当根据其职责作出行政处理。市政府接到京鹰公司要求拆迁的报告后，虽然批转规划、房产等部门处理，但没有直接给予京鹰公司是否作为拆迁的批示，其是否履行涉案土地上房屋拆迁工作处于不明确延续状态，故京鹰公司要求市政府履行本案国有土地上房屋拆迁工作的法定职责的起诉应当认定为没有超过起诉期限。市政府辩称京鹰公司的起诉已超过起诉期限的理由不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市规划局不是征收国有土地上房屋的实施主体，显然不是本案的适格被告，京鹰公司对市规划局的起诉依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决由市政府在判决生效之日起三个月内对京鹰公司的诉求作出行政处理。本案原审案件受理费50元，由市政府负担。
市政府不服上述判决，向本院提起上诉称：1.市政府不具有法律规定的或行政协议约定的履行涉案征收职责的义务。2.京鹰公司于2013年4月16日向市政府报告要求履职后，直至2017年2月才提起本案诉讼，明显超过了法定的起诉期限。3.本案是因原株洲市湘中化工厂破产改制引起的房地产纠纷，依法不属于人民法院的受案范围。4.市政府对京鹰公司提交的报告，依程序批转规划、房产等部门依法办理，已经履行了一般的行政义务，涉案土地使用权的问题，应当由京鹰公司自行解决。请求：1.撤销原判；2.改判驳回京鹰公司的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用全部由京鹰公司承担。
京鹰公司答辩称：1.市政府是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的履行城市房屋征收拆迁职责的权力义务人。2.京鹰公司自2013年4月起就开始请求市政府对8#综合楼实施拆迁，市政府接到京鹰公司的报告后即转批给相关部门处理，但相关部门相互推诿，谁也不愿承担责任，因责任主体不明确，不存在超期起诉的问题。3.本案不属于落实政策、行政指令调整划拨、机构撤并、单位内部建房、分房而引起的占房、腾房等历史遗留问题，人民法院完全有权受理并进行审理判决。4.8#综合楼如不进行拆迁，将导致京鹰华府小区的消防通道无法完成建设，危及业主生命财产安全，涉诉、涉访将不断发生而引发社会矛盾。故请求驳回市政府的上诉，维持原判。
市规划局陈述意见称：市规划局依法履行了法定审批许可职责，履职符合法律规定。京鹰公司诉请无事实和法律依据，原审认定市规划局不是本案适格被告正确，对京鹰公司的诉讼请求应予驳回。
各方当事人在本案原审中提交并质证的证据，均已随本案原审卷宗一并移送本院，经审查，原审法院采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明：8#综合楼共七层，第一层为门面，其余为住房，其中的第一层门面已由京鹰公司于2005年8月受让，其余现仍为原株洲市湘中化工厂职工的住房，约60套。该综合楼用地俯视图成L型，取俯视图中线折算较长端与较短端长度之比约为4︰1，较长端呈西北往东南走向，较短端呈西南往东北走向。市规划局于2005年12月1日为京鹰公司审定的京鹰华府规划总平面图显示，8#综合楼俯视图中较短端、拐角处及较长端的东南头部分所在地，被规划为京鹰华府项目的消防通道入口、地下水泵房、地下变配电间用地，其余被规划为一栋16层小户型住宅用地。至今，经市规划局批准的京鹰华府项目，除8#综合楼所属用地范围外，其他规划项目均已建成，相关部门也已为购买京鹰华府小区住宅用房的住户，办理过产权登记手续和颁发过房地产权证书。
本院经审理查明的其他事实与原审法院查明认定的事实一致。
本院认为：虽然京鹰公司在2005年8月6日与株洲市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》时，8#综合楼所属用地除第一层门面分摊用地外，其他用地没有被纳入该出让合同之中，但市规划局已于2005年12月将该综合楼全部用地规划给京鹰公司作为京鹰华府项目建设用地；同时，工程规划许可及建设施工许可行政管理部门在京鹰公司根据市规划局批注的京鹰华府建设用地许可及其附件京鹰华府规划总平面图进行施工建设时，并未予以阻止；此外，房地产登记及发证行政管理部门亦在京鹰公司根据市规划局的规划许可，将京鹰华府项目中除该综合楼用地范围之外的其他规划项目建成并部分出让后，也为住户办理过房地产登记手续并颁发了权利证书。因此，应当视为相关行政管理部门均对京鹰公司根据市规划局的规划许可按进度施工建设整个京鹰华府项目的行为，已予以认可。
京鹰公司根据市规划局的规划许可按进度完成除8#综合楼用地范围外其他项目的施工建设行为后，因《城市房屋拆迁管理条例》已被《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止和取代，京鹰公司无法继续根据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，通过向相关部门申请《房屋拆迁许可证》的办法，自行完成对8#综合楼的拆迁工作。为了完成事关整个京鹰华府小区居民人身财产安全的消防通道、涉及整个小区供排水及供电安全的地下水泵房和变配电间等必不可少项目的建设，即使京鹰公司没有提出申请，市政府作为《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的责任主体，亦应对该必建而未建项目的用地问题依职权主动作出处理，并取得实际效果。市政府上诉称其对该问题的处理没有法定或约定职责，应当由京鹰公司自行解决的主张，不符合该条例的规定。由于市政府对该问题的处理，属于应依职权而非依申请予以作为的情形，故市政府上诉称京鹰公司提起的本案诉讼已过起诉期限的理由，不能成立。因市政府未就京鹰华府必建而未建项目的用地问题作出有效处理，导致该小区无法按照市规划局的批准进行建设，已实际影响了京鹰公司的权利义务，京鹰公司据此起诉市政府，符合行政诉讼法的规定。市规划局批准许可的京鹰华府必建而未建项目的用地问题，不同于原株洲市湘中化工厂破产改制中的房地产转让事宜，故市政府上诉主张本案属于房地产纠纷，不应作为行政案件受理的意见，没有事实依据。
应当指出的是，因市规划局对其已许可的京鹰华府必建而未建项目的用地问题，没有作出相应处理的法定职权，原审法院认为应当驳回京鹰公司对市规划局的本案起诉正确，但其既没有就此另行作出裁定，也没有在原审判决主文予以表述不当，鉴于京鹰公司和市规划局对此问题均没有提起上诉，故本院对此不再另行作出处理。
综上所述，市政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人株洲市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付海燕
审 判 员 朱志林
审 判 员 林 芝
二〇一七年十二月一日
法官助理 丁恒芳
书 记 员 刘海涛
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
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