广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤06行终154号
上诉人（原审原告）佛山市正源房地产有限公司，住所地广东省佛山市禅城区张槎三路35号德晖花园3号楼二层部分（自编号之一）。
法定代表人袁敏杰，总经理。
委托代理人韩晓东，广东东成律师事务所律师。
委托代理人廖瑞鸿，广东东成律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）佛山市国土资源和城乡规划局，住所地广东省佛山市禅城区玫瑰东路2号。
负责人顾耀辉，局长。
委托代理人曾红雨，禅城区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人刘敏，广东信步律师事务所律师。
上诉人佛山市正源房地产有限公司（以下简称“正源公司”）因与被上诉人佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称“市国土和规划局”）土地出让及行政赔偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初474行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审裁定认定，2009年9月23日，上诉人通过公开竞价成交涉案地块并与佛山市禅城区土地交易中心签订《拍卖成交确认书》。2009年9月26日，正源公司与市国土和规划局（原佛山市国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定市国土和规划局出让涉案地块给正源公司用于城镇住宅和商业金融业、办公、文体娱乐开发。2010年3月12日，正源公司与市国土和规划局签订补充合同，约定调整涉案B地块的用途。2009年11月16日，佛山市禅城区环境保护局在正源公司的涉案地块建设项目环境保护申报表上签署“建设单位须委托有资格的评价单位，编制环境影响报告书报该局审批，项目未经该局审批同意，不得建设”的处理意见。2010年1月12日，佛山市禅城区环境保护局向正源公司出具涉案地块商住建设项目的环保意见即“项目建设必须按照环保法律法规编制环境影响报告书，报告书经该局审批同意后方可建设，否则按相关法律法规处罚”。2013年8月19日，佛山市禅城区环境保护和城市管理局以正源公司的地产项目的环境影响评价文件未经环保部门审批同意的情况下，擅自于2010年11月至2013年6月在涉案地块建设住宅楼和办公楼为由，对正源公司作出停止项目建设和罚款十二万元的处罚决定。
正源公司认为，市国土和规划局未对涉案土地周边环境影响组织调查、评价，没有向环境保护机关提交环境影响报告书，就将涉案土地草率地定性为城镇住宅用地、商服用地和文体娱乐用地并出让给正源公司，该行政行为违反法律规定，属于违法行政行为；由于市国土和规划局将不符合法律规定的土地出让给正源公司，致使正源公司投资建设的项目因不具备环境可行性而无法及时通过竣工联合验收，遭受巨额的经济损失；市国土和规划局的违法行政行为与正源公司所遭受的经济损失存在直接的因果关系，市国土和规划局理应承担侵权赔偿责任。正源公司据此提起行政诉讼，请求：一、确认市国土和规划局于涉案国有土地使用权的出让行为违法，应对其违法行政而导致正源公司经济损失承担全部侵权赔偿责任；二、判令市国土和规划局向正源公司支付经济损失赔偿金￥42,673,942.70元（包括：1.星晖·盛汇园业主逾期交楼及逾期办证违约金，暂计至2016年06月30日已判决或调解生效的共525个案件，合计￥9,535,581.91元，其中未包括截止至起诉日的逾期付款利息；2.环保行政处罚罚款￥240,000.00元；3.竣工联合验收延误期间的利息损失赔偿金￥32,898,360.79元（自2013年06月01日起计至2014年12月02日止，以涉案土地使用权的出让价款及相关税费共计土地受让成本￥356,820,494.40元为本金，按照中国人民银行1-3年期同期贷款利率计算利息）；以上3项损失赔偿金合计￥42,673,942.70元）。三、本案的诉讼费用由市国土和规划局承担。
一审裁定认为，本案正源公司以市国土和规划局在未履行环境影响评价职责的情况下，将涉案土地出让给正源公司，造成正源公司涉案地产建设项目未能按期通过竣工联合验收为由，向法院起诉请求判决确认市国土和规划局于涉案国有土地使用权的出让行为违法，并判令市国土和规划局赔偿正源公司因此造成的经济损失。从正源公司诉讼请求的内容来看，正源公司的诉请实为要求法院对市国土和规划局的出让行政行为合法性进行审查，而涉案国有建设用地使用权出让合同只是市国土和规划局履行出让行政职权行为的表现形式，不是案件的诉讼标的，因此，正源公司的诉请符合行政诉讼法关于受案范围的规定，属于行政诉讼受案范围。市国土和规划局关于案件属于民事诉讼管辖的建设用地使用权出让合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围的主张缺乏法律依据，法院不予采纳。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，案件中，市国土和规划局是以签订《国有建设用地使用权出让合同》的方式向正源公司出让涉案地块建设用地使用权，因此在市国土和规划局与正源公司于2009年9月26日签订前述出让合同时应视为正源公司知道市国土和规划局的出让行政行为的内容。在正源公司受让涉案地块后，原佛山市禅城区环境保护局分别于2009年11月16日和2010年1月12日向正源公司出具环保意见，告知正源公司依法履行编制涉案地块建设项目环境影响报告书并报环保部门审批的义务以及法律后果。佛山市禅城区环境保护和城市管理局于2013年8月19日，以正源公司的涉案地块地产项目的环境影响评价文件未经环保部门审批同意的情况下擅自建设由，对正源公司作出行政处罚决定。因此在正源公司收到环保部门对其作出环保意见时，正源公司应当知道其涉案地产建设项目会因环境影响评价问题受到影响。据此，无论是从正源公司签订涉案出让合同的时间亦或从正源公司知悉环保部门对其作出环保处理意见的时间，正源公司于2016年7月18日提起诉讼都超过了前引司法解释规定的起诉期限。正源公司认为其起诉的行政行为涉及不动产，起诉期限应按《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年期间进行计算的主张系对法律规定的误解，法院不予采纳。正源公司的起诉超过了法定起诉期限，且无正当理由，依法应予以驳回。另根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条，正源公司的赔偿请求是基于对市国土和规划局的出让行为一并提起，故正源公司的行政赔偿请求亦超过了法定起诉期限，依法应一并驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（二）项之规定，裁定驳回正源公司的起诉。
上诉人正源公司上诉称：1.原审法院遗漏重要事实。原审判决没有审查认定2013年8月19日至2014年12月3日之间发生的诉讼时效中止事实。在此期间市国土和规划局向正源公司作出解决问题、补充履行合同义务的书面承诺，帮助正源公司消除了环境污染和安全隐患问题，并在2014年12月3日，市国土和规划局帮助正源公司通过综合验收。2.原审法院适用法律不当。不动产法律范畴包括了土地房产，市国土和规划局因出让国有土地使用权违法行政行为造成正源公司的合法权益损害并遭受重大经济损失，引起本案行政诉讼，明显属于典型的涉及不动产的行政诉讼法，适用二十年的诉讼时效符合法律规定，行政诉讼法鉴于房地产案件具有的复杂性，当事人在解决不动产纠纷中需要的时间比普通的行政诉讼案件更长久，故对涉及不动产的行政诉讼时效规定了长时效。3.原审法院认定本案的诉讼时效的起算节点错误。正源公司遭受的行政违法的侵权损害一直处于连续状态，正源公司一直向市国土和规划局提出书面维权主张，要求市国土和规划局履行出让合同义务，消除其出让的土地隐藏的安全隐患，而市国土和规划局也从未拒绝承担消除侵权损害的责任，在违法行政行为侵权损害情况消失之前，正源公司虽然被告知涉案地块存在瑕疵，但依然无法确定消除违法侵害的截止时间点。此外市国土和规划局也积极承诺帮助正源公司消除违法侵权损害从而使正源公司的合法权益受损处于连续及不确定状态，涉案的诉讼时效存在连续中断状态。依法应当以市国土和规划局消除侵权损害之日即2014年12月3日为时效起算时间节点。直至正源公司于2016年7月18日向法院提起诉讼。本案未超过2年时效的法律规定。即使本案的诉讼时效从2009年9月26日涉案出让合同签订之日或2013年8月19日正源公司被作出行政处罚之日为知道行政行为起算节点，但本案确属涉及不动产提起的诉讼案件，符合行政诉讼法关于二十年诉讼时效的规定，本案并没有超过诉讼时效，无论适用上述两条关于时效的法律规定，至正源公司2016年7月18日提起诉讼止，诉讼时效均未超过法律规定的诉讼时效。综上，请求二审法院判决：一、撤销一审法院作出的（2016）粤0606行初474号行政裁定，依法改判或发回重审。二、本案二审诉讼费用由市国土和规划局承担。
被上诉人市国土和规划局答辩认为：一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉人正源公司的上诉没有相应的事实与法律依据，请求维持一审裁定，驳回上诉。
本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，市国土和规划局于2010年3月24日向正源公司颁发了佛府国用（2010）第06000735711号、佛府国用（2010）第06000735713号、佛府国用（2010）第06000735714号国有土地使用权证，其中第06000735711号、第06000735713号地类（用途）记载为“城镇住宅用地”，第06000735714号地类（用途）记载为“商服用地（商业金融业）、文体娱乐用地（文化娱乐）、兼容城镇住宅用地”。
本院认为，起诉期限是行政诉讼的法定起诉条件之一，提起行政诉讼必须在法律规定的期限内提出，超过法定起诉期限提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，正源公司以市国土和规划局确定拟拍卖国有建设用地的用途为城镇住宅用地、商服用地和文体娱乐用地，但没有进行环境影响评价，导致正源公司投资建设的项目因不具备环境可行性而无法及时通过竣工联合验收，而主张市国土和规划局出让国有建设用地使用权的行为违法。被诉土地出让行为以拍卖方式进行，于2009年9月2日确认成交，同月26日，正源公司和佛山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，又于2010年3月12日签订《佛山市国有土地使用权出让补充合同》，之后双方按照合同约定履行，佛山市国土资源局于2010年3月24日向正源公司颁发了案涉土地的《国有建设用地使用权证》，被诉土地出让行为完成。正源公司作为被诉土地出让行为的相对人，对上述土地出让行为应当知道，其对被诉土地出让行为提起行政诉讼，应自2010年3月24日起算起诉期限。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”正源公司于2016年7月18日向一审法院提起行政诉讼，显然超过了三个月的起诉期限。正源公司一并提起行政赔偿申请，亦超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，对正源公司的起诉应予驳回。
行政法上的起诉期限和民法上的诉讼时效制度不同，主要体现在：1.超过诉讼时效丧失的是实体胜诉权，法院不能主动审查。而超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，法院可对起诉期限主动进行审查。2.诉讼时效可以多次中断，并重新计算诉讼时效期间。而起诉期限则不同，不能因当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算。3.诉讼时效的价值在于最大限度地保护权利主体的相关权益，起诉期限的价值在于尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序和公法秩序的稳定。本案属行政诉讼，不适用民法关于诉讼时效的规定。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”正源公司并非起诉市国土和规划局不履行协议，本案显然不符合上述司法解释关于行政诉讼参照适用诉讼时效规定的情形。故，上诉人关于一审遗漏重要事实以及本案应适用诉讼时效规定的意见，均欠缺事实和法律依据，本院不予支持。
正源公司还主张本案涉及不动产，起诉期限应为二十年。经查，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”适用该司法解释条款的前提是“当事人不知道行政机关所作具体行政行为内容”。本案中，正源公司作为被诉行政行为的相对人，参与竞拍，与行政机关签订《国有建设用地使用权出让合同》，领取《国有建设用地使用权证》，应当知道被诉行政行为的内容，其起诉不符合该司法解释条款规定的情形。正源公司的此项上诉意见没有事实根据，本院不予支持。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理适当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不交纳案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一七年四月二十五日
书 记 员 张 靖