福建省南平市延平区人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）闽0702行赔初4号
原告余启霖，男，1953年10月10日出生，汉族，住南平市建阳区。
委托代理人李齐靖，北京大成（福州）律师事务所律师。
被告南平市建阳区水吉镇人民政府（以下简称水吉镇政府），住所地建阳区水吉镇新华路91号，统一社会信用代码：11350784003975356B。
法定代表人陈宝珠，镇长。
委托代理人徐贵平，福建熹微律师事务所律师。
第三人南平市建阳区水吉镇后井村民委员会（以下简称后井村委会），住所地水吉镇后井村。
法定代表人连小华，主任。
第三人南平市建阳区水吉镇渡船头村村民委员会（以下简称渡船头村委会），住所地水吉镇渡船头村。
法定代表人田柳旺，主任。
委托代理人廖成春，水吉镇渡船头村党支部书记。
原告余启霖诉被告水吉镇政府征地行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告余启霖认为，2001年12月31日，原告与建阳市（现改为南平市建阳区）水吉镇综合林场、水吉镇水利工作站、水吉镇后井村委会、水吉镇渡船头村委会签订《山地开发合同书》，合同约定将坐落于后井村共计面积350亩山地承包给原告经营，经营期限为三十年。原告承包该土地后，经过多年经营，将该土地建设成一个以种植枳壳树为主的中药材生产基地。
2011年因被告水吉镇政府招商引资的需要，原告所承包的土地被征用用于建设药品、电子用软包装材料投资项目。2012年2月15日，被告委托建阳市水吉镇企业管理站与原告签订《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》，征用补偿费为2,105,522.69元，其中青苗补偿费1,453,678.83元，安置补助费50%补偿为651,843.86元。协议签订后，该土地地面青苗及附属物被依约清除，但是被征用的土地未能用于建设药品、电子用软包装材料投资项目，现在已由水吉镇林业站种植林木。原告一直向被告要求支付青苗补偿费、安置补助费或赔偿损失，但被告至今分文未付。
由于被告在签订征地协议前，未依法办妥审批手续，且被告不具有征地单位主体资格，导致药品、电子软包装材料投资项目无法施工建设。原告认为被告上述征地程序不合法且无征地主体资格，故被告委托水吉镇企业管理站与原告签订的《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》应依法认定无效。但上述土地地面青苗及附属物已被清除，且地块已被被告用于种植树苗，已经实际给原告造成损失。因被告行政协议无效无法继续履行协议给原告造成的损失依法应当赔偿，请求人民法院依法判决被告赔偿征用补偿费2,105,522.69元。
被告水吉镇政府认为，一、原告与答辩人委托单位南平市建阳区（原建阳市）水吉镇企业管理站签订的《后井工业平台征地面积补偿确认协议书》及《补充协议》系平等民事主体之间订立的有关民事权利义务关系的协议内容，属于民事合同范畴，应当通过民事诉讼程序予以处理。二、原告诉称协议签订后，涉案地块地面青苗及附属物被依约清除，该诉称与客观事实不符。涉案地块总面积278.799亩，其中药材地184.819亩，杉木幼林地44.296亩，桉树林地44.774亩，荒草地4.91亩。该宗山场仅有药材地79.38亩、幼林地27.36亩，合计106.74亩的地上种植作物在2012年、2013年第一期项目开发期间被清除，后由水吉镇综合林场种植松某，现已基本成林，其余167.149亩山场答辩人没有接收经营管理，始终仍由原告余启霖继续管理经营至今。三、原告已另案诉讼主张《后井工业平台征地面积补偿确认协议书》及《补充协议》无效。答辩人认为，上述二份协议如果被确认无效，依据合同无效处理原则：1、涉案山场中药材地79.38亩、幼林地27.36亩，合计106.74亩，由于答辩人已经实际接收并已由第三方综合林场用于种植松某，且已基本成林，该106.74亩山场客观上已经无法进行实际返还，该部份山场损失可对原告进行适当赔偿，但是赔偿数额仅限于地上种植作物被清除灭失所造成的直接实际损失，而不包含其他赔偿或补偿项目，例如安置补偿费；2、其余167.149亩山场，由于答辩人没有接收经营管理，也没有对地上作物进行损毁，目前仍系原告余启霖自行经营管理，所以该部分山场不存在返还经营管理和损失赔偿问题。
第三人后井村委会认为，原告的承包地中，有部分山场是后井村的，这件事是前几任村委会办理的，具体的情况不甚了解，以协议为准。
第三人渡船头村委会认为，原告的承包地中，有我村的一部分，具体多少不甚清楚，以协议为准。
经审理查明，2001年12月31日，原告与建阳市（现改为南平市建阳区）水吉镇综合林场、水吉镇水利工作站、水吉镇后井村委会、水吉镇渡船头村委会签订《山地开发合同书》，合同约定将坐落于后井村、渡船头村共计面积350亩山地承包给原告经营，经营期限为三十年。原告承包该土地后，经过多年经营，将该土地建设成一个以种植枳壳树为主的中药材生产基地。
2011年因被告水吉镇政府招商引资的需要，原告所承包的土地被征用用于建设药品、电子用软包装材料投资项目。2012年2月15日，被告委托水吉镇企业管理站与原告签订《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》，确定征地面积为278.799亩，征用补偿费为2,105,522.69元。在协议履行过程中，被告平整了原告承包的部分山地，后因该项目未能落地，被告未支付《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》确定的补偿费，原、被告就赔偿事宜未能达成一致意见，原告诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”的规定，征收土地的主体是县、市、区级人民政府，并且应当报请国务院或省级人民政府批准。由此可见，因被告水吉镇政府不符合征地的主体资格，原告同样持此观点，故被告水吉镇政府于2012年2月与原告签订的《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》，根据新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。原告一并提起的请求确认被告水吉镇政府与其签订的征地协议无效的行政诉讼，已被裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，行政机关才承担国家赔偿责任。本案中，原告与被告系在平等协商基础上签订的用地补偿协议，不是依行政职权产生的行政行为，因此，被告所谓的“征地”行为不是行政行为。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。”的规定，赔偿请求人提起行政赔偿诉讼，应当符合上述条件。因被告所谓的“征地”行为不是行政行为，未被确认违法，故原告提出的行政赔偿诉讼，不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围，起诉应当驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定如下：
驳回原告余启霖的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审 判 长 范泽寿
人民陪审员 蔡柏俤
人民陪审员 刘 青
二〇一七年十二月六日
书 记 员 张佳君
本案依据的主要法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十七条人民法院接到原告单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。
人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。
当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。