浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1308号
上诉人（原审原告）诸葛正光等19人（名单附后）
诉讼代表人潘妙旺，男，1952年12月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
诉讼代表人谢兰弟，男，1960年3月19日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。
委托代理人倪立赶、陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。
法定代表人王振勇，区长。
委托代理人金毕成、陈欧，温州市瓯海区人民政府法制办公室工作人员。
诸葛正光等人诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）其他行政行为一案，温州市中级人民法院于2017年8月30日作出（2017）浙03行初158号行政裁定。诸葛正光等19人不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月5日组织双方当事人进行了庭询。上诉人诸葛正光等19人的诉讼代表人潘妙旺、谢兰弟及委托代理人陈芳芳，被上诉人瓯海区政府的委托代理人金毕成、陈欧到庭参加庭询。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告诸葛正光等20人系温州浙江皮革市场（以下简称皮革市场）的经营户。因巨溪真皮大世界二期项目建设，皮革市场需要整体拆除。被告于2016年12月23日、2017年4月6日分别召开区长办公会议，明确皮革市场拆迁补偿工作事宜，并于2016年12月31日、2017年4月20日分别作出〔2016〕15号、〔2017〕5号区长办公会议纪要。〔2017〕5号《区长办公会议纪要》（以下简称5号会议纪要）第一条就皮革市场搬迁改造的具体有关问题明确如下：“1.市场营业房剩余17年土地使用权补偿实行一次性退还营业房租金方式，补偿租金根据区长办公会议纪要〔2016〕3号关于营业房房屋征收临时安置费标准的规定（每月40元/平方米），总补偿额每平方米为40元/月×12月×17年，即8160元。2.商铺在规定期限内签订搬迁补偿协议的，给予补偿总金额（不含室内装修补偿）的15％奖励。3.商铺在规定的期限内腾空搬迁的，给予每平方每月再奖励租金2元。会议要求，瞿溪街道根据会议讨论意见，在综合考虑市场历史情况和当前实际的基础上，会同区法制办对工作方案进一步修改完善，再专题报区政府批准实施。”2017年5月，被告的派出机关温州市瓯海区人民政府瞿溪街道办事处（以下简称瞿溪街道办事处）作出《经营户须知》及《关于温州浙江皮革市场关闭的通告》。2017年6月1日，瞿溪街道办事处与温州浙江皮革市场发展公司就收回皮革市场营业房补偿事宜签订协议书。2017年6月20日前，原告等人与温州浙江皮革市场发展公司分别签订《协议书》。原告等人不服，提起诉讼，请求撤销被告作出的5号会议纪要第一条中关于皮革市场搬迁补偿的三项内容。以上事实，有原告提供的公告，被告提供的会议纪要、协议书以及双方共同提供的《经营户须知》、《关于温州浙江皮革市场关闭的通告》等证据予以印证。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉会议纪要载明“会议要求，瞿溪街道根据会议讨论意见，在综合考虑市场历史情况和当前实际的基础上，会同区法制办对工作方案进一步修改完善，再专题报区政府批准实施”，可见被诉会议纪要尚处于“制定”中的方案，不具有确定力、拘束力、执行力，对原告权利义务并不产生实际影响。原告起诉请求撤销被诉会议纪要内容，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告诸葛正光、陈碧燕、陈瑞淮、吴文郁、陈永斌、陈文林、周永珠、季绍兰、吴成和、李道国、陈显增、李爱琴、林国恩、陈金权、潘妙旺、潘锡南、金银巧、谢兰弟、周玉弟、潘大水的起诉。
诸葛正光等19人上诉称：一、本案属于法院受理范围。瓯海区政府5号会议纪要虽然形式上属于行政机关的内部文件，但该会议纪要对皮革市场经营户拆迁补偿的权利义务产生实际影响，已外化为影响上诉人权利义务的行政行为，上诉人认为该会议纪要侵犯其合法权益，有权向法院提起行政诉讼。该会议纪要是针对特定的主体即皮革市场经营户作出的补偿方案，直接赋予了特定的权利义务，是具体的行政行为而非规范性文件，具有可诉性。该行政行为已经外化为具体行政行为。根据2017年5月瞿溪街道办事处向上诉人告知皮革市场拆迁补偿方案所发布的《经营户须知》，从该须知中得知，针对皮革市场经营户的补偿方案是根据会议纪要确定的原则制定，而且《经营户须知》的补偿内容与会议纪要的补偿内容基本一致。上诉人与温州浙江皮革市场发展有限公司（系瞿溪街道办事处投资设立）签订的协议书中补偿内容也正是会议纪要的内容，上诉人根据会议纪要确定的补偿原则获得补偿，已经对上诉人的权利义务产生实际影响。二、会议纪要已经实施，并非制定中。原审法院认为会议纪要系尚处于制定中的方案，不具有确定力、拘束力、执行力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，是错误的。该会议纪要的内容已经瞿溪街道办事处以《经营户须知》的形式向上诉人发布，属于确定的方案。会议纪要中提到：“瞿溪街道根据会议讨论意见，在综合考虑市场历史情况和当前实际的基础上，会同法制办对工作方案作进一步修改完善，再专题报区政府批准实施。”这并不能说明会议纪要中的方案尚处于制定中。从上述文字所解读出来的意思，“工作方案”（即拆迁补偿方案）已基本确定，可进行完善与修正，但补偿方案已经形成，并非还在制作中。另外，从瞿溪街道办事处授权发布的《经营户须知》中可印证，补偿方案均源于会议纪要；被上诉人提供的证据也不能证明该会议纪要还在制作中，未予实施，被上诉人的庭审陈述也没有否认该补偿方案已经实施了。三、原审法院未能正确理解上诉人的诉讼请求，是在回避问题，绕开对被上诉人具体行政行为在实体上是否合法的司法审查。上诉人本次起诉的诉讼请求为“依法确认瓯海区政府对温州浙江皮革批发市场拆迁行为违法并予以撤销”，后向法院提交说明，明确对被上诉人征收行为及征收制定的补偿方案合法性进行司法审查。依被上诉人提交的相关证据，上诉人进一步明确被诉的“房屋征收行为及补偿方案”被会议纪要、《经营户须知》以及起诉之后所订立的协议书等载体所记载。因此，上诉人所诉的内容，已明确为“确认被上诉人在征收上诉人房屋及制定的补偿方案违法并予以撤销”，本案所涉的会议纪要仅是记载上述具体行政行为的载体。在一审中，被上诉人辩称其行为属于征收的前置程序，与已签订补偿协议的事实相矛盾。综上所述，瞿溪街道办事处发布的《经营户须知》以及上诉人与温州浙江皮革市场发展有限公司签订的协议书都是根据会议纪要的补偿方案内容确定，会议纪要的内容已外化为“征收及补偿方案”的具体行政行为，对上诉人的权利义务已经产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项之规定，属于人民法院的审理范围。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审或改判。
瓯海区政府答辩称：被诉会议纪要不属于行政诉讼的受案范围。该会议纪要属于上级行政机关对下级行政机关的内部指导行为，是区政府指导下属瞿溪街道办事处协同温州浙江皮革市场发展有限公司就补偿问题同经营户进行协商所作的原则性指导意见，其实质是行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，没有直接外化为具有法律效力的行政行为；该会议纪要载明“会议要求，瞿溪街道根据会议讨论意见，在综合考虑市场历史情况和当前实际的基础上，会同区法制办对工作方案进一步修改完善，再专题报区政府批准实施”，可见该会议纪要不具有确定力、拘束力、执行力，对上诉人的权利义务不产生实际影响。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。另查明：《客户须知》载明：“为维护瞿溪街道美丽集镇三年行动计划，瞿溪街道三溪路温州浙江皮革市场已纳入巨溪真皮大世界二期建设项目范围，需要整体拆除。为了维护公共利益，保障市场经营户的合法权益，根据2016年12月23日及2017年4月6日两次区长办公会议确定的原则，现特制定本须知。”该须知第三点“补偿及奖励规定”第1至3项的内容与会议纪要第一点的三项内容相同，第4项为“营业房室内装潢补偿由具有相应资质的房地产评估机构进行评估后予以补偿”；上诉人在起诉状开头打印的20名原告姓名中包括潘大水（曾用名潘大喜），但在落款处签名、盖印的却为潘云良，而非潘大水。
本院认为，本案被诉会议纪要第一点在明确了皮革市场搬迁改造工作方案中有关经营户补偿问题的三项具体意见后，载明“会议要求，瞿溪街道根据会议讨论意见，在综合考虑市场历史情况和当前实际的基础上，会同区法制办对工作方案进一步修改完善，再专题报区政府批准实施”，表明经区长办公会议讨论原则同意的皮革市场搬迁改造工作方案（包括经营户补偿问题）尚需要瞿溪街道办事处与瓯海区政府法制办公室经过修改完善、报区政府批准后才能实施，并非最终的决定；瞿溪街道办事处在发送给经营户的《经营户须知》中表述根据两次会议“确定的原则”，“现特制定本须知”，证明从会议纪要到《经营户须知》经过了一定的程序，且《经营户须知》有关补偿问题也较会议纪要增加了营业房的室内装潢补偿事项，并非对会议纪要的外化。故被诉会议纪要记载的相关区长办公会议讨论形成的涉案皮革市场经营户补偿三项意见属于行政机关的内部行为、过程性行为，对上诉人的权利、义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。但原审法院在一审裁定中漏列原告潘云良，而将在起诉状落款处未签名的潘大水列为原告，存在不当。鉴于潘云良在二审中已向本院递交了撤回起诉的申请，本院予以准许。对上述问题，本院予以指正。综上，原审裁定认定事实清楚，处理结论正确，依法应予维持。上诉人提出“会议纪要已经通过《经营户须知》外化，已经实施，并非制定中，已对其权利义务产生实际影响”等上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
维持原审裁定中“驳回原告诸葛正光、陈碧燕、陈瑞淮、吴文郁、陈永斌、陈文林、周永珠、季绍兰、吴成和、李道国、陈显增、李爱琴、林国恩、陈金权、潘妙旺、潘锡南、金银巧、谢兰弟、周玉弟的起诉”部分。
本裁定为终审裁定。
（此页无正文）
审判长 车勇进
审判员 管 征
审判员 徐亮亮
二〇一七年十二月十三日
书记员 许亚芬
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）诸葛正光，男，1953年1月2日出生，公民身份号码33032119530102061X，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇河头街383号。
上诉人（原审原告）陈碧燕，女，1966年11月9日出生，公民身份号码330321196611090626，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇河头街176号。
上诉人（原审原告）陈瑞淮，男，1971年4月2日出生，公民身份号码330321197104020636，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇河头街168号。
上诉人（原审原告）吴文郁，男，1961年7月29日出生，公民身份号码330321196107290637，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇会昌组团K3幢401室。
上诉人（原审原告）陈永斌，男，1957年6月8日出生，公民身份号码330325195706087412，汉族，住浙江省瑞安市湖岭镇金川陈山村。
上诉人（原审原告）陈文林，男，1958年2月4日出生，公民身份号码330321195802046711，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇会龙路113号。
上诉人（原审原告）周永珠，女，1947年3月6日出生，公民身份号码330321194703060628，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇蒋桥巷18号。
上诉人（原审原告）季绍兰，女，1967年2月5日出生，公民身份号码33032119670205062X，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇延川路89弄13号。
上诉人（原审原告）吴成和，男，1952年9月29日出生，公民身份号码330321195209290617，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇银河路53号。
上诉人（原审原告）李道国，男，1965年1月12日出生，公民身份号码330321196501128419，汉族，住浙江省温州市瓯海区泽雅镇潘宅村2组。
上诉人（原审原告）陈显增，男，1948年12月9日出生，公民身份号码330321194812090615，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇滩头路126号。
上诉人（原审原告）李爱琴，女，1966年8月29日出生，公民身份号码330321196608290627，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇河头街135弄19号。
上诉人（原审原告）林国恩，男，1966年4月7日出生，公民身份号码330302196604076210，汉族，住浙江省温州市鹿城区水心街道昌盛锦园B幢305室。
上诉人（原审原告）陈金权，男，1948年7月6日出生，公民身份号码330321194807060614，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇河头街174号。
上诉人（原审原告）潘妙旺，男，1952年12月2日出生，公民身份号码330302195212023617，汉族，住浙江省温州市鹿城区莲池街道三牌坊66弄37号101室。
上诉人（原审原告）潘锡南，男，1954年3月7日出生，公民身份号码330321195403070634，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇会龙路112号。
上诉人（原审原告）金银巧，男，1943年7月29日出生，公民身份号码330321194307290616，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇延川路76号。
上诉人（原审原告）谢兰弟，男，1960年3月19日出生，公民身份号码330321196003190615，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇道崇文路18号。
上诉人（原审原告）周玉弟，男，1945年3月4日出生，公民身份号码330321194503040614，汉族，住浙江省温州市瓯海区瞿溪镇银河路91号。