海南省海口市秀英区人民法院行 政 判 决 书（2015）秀行初字第50号原告海南赣昌新型建材有限公司，地址海南省海口市琼山区甲子镇福昌村。法定代表人杨建彬，总经理。委托代理人张忠和，北京大成（海口）律师事务所律师。被告海口市国土资源局，地址海口市长滨路市政府第二行政办公区15栋北楼。法定代表人盛林，局长。委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。委托代理人何奇洲，海口市国土资源局工作人员。被告海口市人民政府，地址海口市长滨路3号市政府第二行政办公区。法定代表人倪强，市长。委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。原告海南赣昌新型建材有限公司（以下简称赣昌公司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）、海口市人民政府（以下简称市政府）分别于2015年4月3日、2015年7月28日作出的海土资琼山字（2015）56号《行政处罚决定书》（以下简称56号决定书）和海府复决（2015）77号《行政复议决定书》（以下简称77号复议决定）的行政行为，于2015年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月19日立案受理，并于2015年8月27日向两被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年9月21日公开开庭审理了本案，原告委托代理人张忠和，被告国土局委托代理人张礼、何奇洲，被告市政府委托代理人杨敏杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告国土局于2015年4月3日作出56号决定书，以原告赣昌公司未经依法批准，擅自于2011年12月在海口市琼山区甲子镇长昌村委会福昌村民小组的集体土地上占地建砖厂项目，违反相关法律法规。经听证后决定责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积18275.98平方米处以每平方米30元罚款，即罚款548279.4元。原告不服，向被告市政府提出行政复议；2015年7月28日，被告市政府作出77号复议决定，维持被告国土局作出的56号决定书。被告国土局于2015年9月6日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、《营业执照》、《农村土地入股联营协议书》、照片、《协助调查通知书》、《询问笔录》、《案件立案呈批表》、《琼山分局重大事项集体会审表》，共同证明在国土卫片执法监督检查中发现原告违法用地的事实和过程，被告随即开展了调查程序，并经集体研究决定，对原告的违法行为进行了立案查处；2、《海口市土地利用现状局部图》（琼山区220地块）、《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《海口市琼山区甲子镇2014年卫片220号图斑示意图》，共同证明涉案土地属于农村集体土地，且土地规划用途属于村庄用地和农业用地，原告存在违法占用集体农地进行建设的事实；3、海土资琼山字（2014）486号《行政处罚告知书》及《送达回证》、海土资执字（2014）171号《行政处罚听证告知书》、《听证申请书》、《行政处罚听证笔录》、56号决定书及《送达回证》、77号复议决定，共同证明被告在查处违法行为时已经告知原告陈述申辩、听证权利，并根据调查清楚的事实，依法对原告作出了行政处罚；告知了原告提起行政诉讼和行政复议的权利和期限，经行政复议维持了56号决定书；4、市土资执字（2012）317号《行政处罚决定书》（以下简称317号决定书），证明被告在2012年5月作出的行政处罚与56号决定书不属于重复处罚。被告市政府于2015年9月7日向本院提交答辩状，并提供其作出复议行政行为的证据：1、《协助调查通知书》、《询问笔录》、《农村土地入股联营协议书》、照片、《案件立案呈批表》、《琼山分局重大事项集体会审表》，共同证明原告违法用地的事实和国土部门查处过程；2、《海口市土地利用现状局部图》（琼山区220地块）、《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《海口市琼山区甲子镇2014年卫片220号图斑示意图》，共同证明涉案土地属于农村集体土地，且土地规划用途属于村庄用地和农业用地，原告违法占用集体农地进行建设的事实清楚；3、海土资琼山字（2014）486号《行政处罚告知书》及《送达回证》、海土资执字（2014）171号《行政处罚听证告知书》、《听证申请书》、《行政处罚听证笔录》、56号决定书及《送达回证》，共同证明被告国土局在查处违法行为时已经告知原告陈述申辩、听证权利，并根据调查清楚的事实，依法对其作出了行政处罚，处罚程序合法；4、317号决定书，证明国土部门做出的317号和56号处罚决定内容和对象均不同，不属于重复处罚；5、77号复议决定，证明被告市政府做出的复议决定，事实清楚，适用法律法规正确。原告赣昌公司诉称，一、56号决定书对原告作出罚款548,279.4元的行政处罚适用法律错误。《土地管理法》第七十六条规定非常明确，即对符合土地利用总体规划的，土地行政管理部门才有权没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。对不符合土地利用总体规划的，土地行政管理部门无权做出罚款的行政处罚。56号决定书查明，原告的项目用地不符合海口市琼山区府城镇土地利用总体规划（2010年-2020年），认定原告构成非法占地。但56号决定书却依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定向原告作出罚款548,279.4元的行政处罚。原告认为，56号决定书依据上述规定作出罚款的行政处罚是适用法律错误。二、56号决定书违反法律规定。被告依据《土地管理法》第76条之规定对原告作出的行政处罚，违反了行政处罚法“一事不再罚”的立法原则，根据《行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。被告曾于2012年5月2日对原告作出了罚款人民币48,890.6元的行政处罚决定，现被告再次处罚违反了行政处罚法的规定，属重复处罚，滥用职权。三、56号决定书的处罚结果显失公正。被告作出的限期拆除的行政处罚，显属不当，有失公正。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。第五条：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人和其他组织自觉守法”。原告开办的环保砖厂是琼山区政府招商引资重点扶持项目，原告一直在配合政府相关部门积极办理项目临时用地等相关审批手续。2013年5月21日，原告取得琼山区科学技术工业信息化局项目立项手续。2013年7月31日，海口市节能监察中心向原告出具了《海口市固定资产投资项目节能审查意见书》。2014年，原告通过了海口市环境保护局环境保护验收，并取得环评等手续。而周边的其它砖厂均没有办理上述手续，但56号决定书却以每平方米30元的标准对原告从重处罚，对周边的其它砖厂以每平方米20元的标准从轻处罚。原告认为，原告交纳了罚款和土地占用费，然而被告对此视若无睹，作出限期拆除的行政处罚决定，显属不当，有失公正。四、56号决定书的处罚程序违法。原告按照法律规定在工商管理部门及其它政府相关部门办理了营业执照等其它手续，交纳了罚款和土地占用费，均说明政府机关对原告的经营用地行为是认可的。被告第一次罚款后没有对原告的建筑物予以拆除，认可原告使用至今，在原具体行政行为没有撤销且没有给原告赔偿前依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定不能作出行政处罚。综上所述，被告作出该决定的具体行政行为违法、错误。根据《土地管理法》等相关法律之规定，被告作出56号决定书这一行为的事实不清，证据不足，程序违法，严重侵犯了原告的财产权等合法权益。后原告向海口市人民政府提起行政复议，并于2015年8月3日收到海口市人民政府作出的77号复议决定，77号复议决定维持了涉案具体行政行为。现原告不服，依据《行政诉讼法》的相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求法院：1、依法撤销被告国土局作出的56号决定书；2、依法撤销被告市政府作出的77号复议决定；3、本案诉讼费用由两被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、56号决定书，2、77号复议决定及送达回证；证据1、2证明被告对原告进行行政处罚，原告经过行政复议程序；3、317号决定书，4、海南省非税收入一般缴款书；证据3、4证明被告国土局曾对原告作出行政处罚，并且原告已经缴纳罚款，56号决定书违反行政处罚法一事不再罚原则。被告国土局辩称，一、被告作出的56号决定书，事实认定清楚，适用法律正确。2014年9月，国土卫星执法监督检查中发现在海口市琼山区甲子镇长昌村委会福昌村民小组集体土地上建有砖厂。被告下属国土琼山分局工作人员随即启动违法用地调查程序，于2014年9月23日向原告送达了《协助调查通知书》，并对违法用地现场实地进行了勘察。经查，原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在福昌村民小组集体土地上建设砖厂。原告的项目总面积为34712.35平方米（合52.068亩），其中建筑占地面积为18275.98平方米。经核对《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市土地利用现状局部图》（琼山区220地块），上述土地规划用途为农田和林地。经集体讨论决定，2014年10月10日，被告对原告的违法用地行为进行立案查处。经集体讨论后，2014年10月21日，被告依法向原告发出海土资琼山字（2014）486号《行政处罚告知书》和海土资执字（2014）171号《行政处罚听证告知书》，告知了原告涉嫌违法用地的事实和依据，并对拟做出的行政处罚事项以及陈述、申辩和听证权利进行了告知。经原告申请，被告依法组织了听证，听取了原告的意见。2015年4月3日，被告依法作出56号决定书并进行了送达。综上，被告在作出56号决定书前，依法进行了现场勘察和询问，违法用地事实清楚，同时被告还告知了原告陈述、申辩、听证的权利，程序合法，适用法律正确。二、原告诉称被告做出的行政处罚违反法律规定以及显失公平，没有事实依据和法律依据。1、原告诉称被告已经于2012年5月2日对原告作出行政处罚，属于重复处罚，没有事实和法律依据。根据2012年5月被告做出的317号决定书的内容看，被处罚的对象为海口市琼山区甲子镇长昌村委会福昌村民小组和杨建彬，处罚的内容为非法占地建设砖厂、灶社等，且已经责令限期拆除。因此，被告对原告作出56号决定书所依据的事实和处罚对象不一样，不属于重复处罚。2、原告诉称被告作出限期拆除的处罚显失公平没有依据。由于原告违反了甲子镇土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地。根据《土地管理法》以及《海南经济特区土地管理条例》的规定，对占用农业用地修建建筑物的，依法应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。因此，被告作出上述处罚内容符合法律法规的规定，不存在显失公平。综上，被告作出56号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请予以维持。被告市政府辩称，77号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2015年5月29日，原告因不服被告国土局作出56号决定书向被告市政府提起行政复议，市政府受理后通知国土局进行行政复议答复，并依法予以审理，2015年7月28日作出77号复议决定。经审理查明，2011年9月27日，原告的法定代表人杨建彬与福昌村民小组签订了名为联营实为土地租赁的《农村土地入股联营协议书》，约定将属福昌村民小组集体所有的涉案土地给原告经营。2011年12月，原告未经依法批准办理农用地转用手续，擅自在涉案土地上建设砖厂项目，并于2012年9月建成，2012年12月投入使用。国土局通过遥感定位发现原告非法占地行为后，于2014年9月23日向原告下达《协助调查通知书》，并对非法占地情况进行现场拍照。2014年10月10日，国土局依法对原告占用农用地建设砖厂项目的行为进行立案、勘查。经实地勘测，砖厂项目用地面积为34712.35平方米，其中，建筑占地面积为18275.98平方米（框架、混合结构1565.96平方米，简易结构16710.02平方米）。根据《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图（琼山区220地块）》，涉案土地的规划用途为基本农田和林地，在涉案土地上建设砖厂不符合土地利用总体规划。2014年10月21日，国土局作出海土琼山字(2014)486号《行政处罚告知书》，并于2014年11月26日送达给原告，告知原告拟作出的处罚和享有的权利。原告于2014年11月27日提出听证申请，国土局于2014年12月11日就原告非法占地事实举行听证。听证结束后，国土局于2015年3月10日再次就原告非法占地事宜向原告的法定代表人杨建彬询问，确认原告未办理用地手续就占用农用地建设砖厂的事实。经审查，国土局不采纳原告提出的听证申辩意见，于2015年4月3日依法作出了56号决定书，并于2015年4月9日送达原告。根据《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图（琼山区220地块）》确定的土地规划用途，原告的项目用地属农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，原告在涉案土地上进行砖厂建设，需要占用农用地，在进行项目建设之前应当办理农用地转用审批手续。鉴于原告的建设项目未经批准，未办理用地手续，属非法占用土地行为，且原告非法占用土地进行项目建设，不符合该地的规划用途，国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出56号决定书，决定对原告作出限期拆除非法建筑物和设施、恢复土地原状和罚款的行政处罚，该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。以上事实，有《农村土地入股联营协议书》、现场照片、询问笔录、《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图（琼山区220地块）》、海土资琼山(2014)486号《行政处罚告知书》、行政处罚听证笔录、56号决定书、送达回证等证据可以证实。原告提出，2012年5月2日已基于同一事实对原告进行行政处罚，现又再次作出56号决定书违反了《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。经查，56号决定书是国土局针对原告未经批准非法占用农用地建设砖厂的行为进行处罚，违法占用土地面积18275.98平方米是2014年卫星遥感测量出来的结果。317号决定书是2012年5月2日国土局针对福昌村民小组和杨建彬非法占用2444.53平方米土地建设灶基及其他建筑物的行为进行处罚作出的。两次处罚决定的对象不同，认定的违法占地总面积也不同。原告未能提交相关证据，证明317号决定书认定的违法用地面积与本案56号决定书认定的是同一当事人的同一违法行为。因此，56号决定书认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，市政府对56号决定书依法予以维持。综上所述，市政府依法作出的77号行政复议程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告诉请撤销77号复议决定是错误的，应依法驳回其起诉。经审理查明，本案涉案土地位于海口市琼山区甲子镇长昌村委会福昌村民小组。2011年9月27日，原告赣昌公司法定代表人杨建彬与福昌村民小组签订《农村土地入股联营协议书》，以联营的方式取得涉案土地，并随后在该地上修建砖厂，建起灶基和其他建筑物。2012年初，被告国土局作出317号决定书，将联营协议书双方即福昌村民小组和杨建彬作为被处罚人，以未经依法批准，未办理农用地转用手续为由，对福昌村民小组和杨建彬的非法占地行为作出按建筑占地面积2444.53平方米处以每平方米20元罚款，即罚款48890.6元；并限期自行拆除非法占用土地上的违法建筑。2012年5月10日，福昌村民小组和杨建彬向被告国土局缴纳了罚款48890.6元。2012年4月，原告的公司经注册成立，其修建的砖厂于同年9月建成，并在12月投入生产。2014年9月，被告国土局在国土卫星执法监督检查中发现在涉案集体土地上建有砖厂，被告国土局下属的国土琼山分局工作人员随即启动违法用地调查程序。2014年9月23日，向原告送达了《协助调查通知书》，并对违法用地现场实地进行了勘察。经查，原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在福昌村民小组集体土地上建设砖厂，该项目总面积为34712.35平方米（合52.068亩），其中建筑占地面积为18275.98平方米。经核对《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市土地利用现状局部图》（琼山区220地块），涉案土地规划用途为农田和林地。经集体讨论决定，被告国土局于2014年10月10日对原告的违法用地行为进行立案查处，同时向原告作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告涉嫌违法用地的事实和依据，拟做出的行政处罚事项以及享有陈述、申辩和听证的权利。经原告申请，被告国土局依法组织了听证，听取原告的申辩意见，并对原告提出的申辩意见再次进行调查。2015年4月3日，被告国土局作出56号决定书，以原告赣昌公司未经依法批准，擅自于2011年12月在海口市琼山区甲子镇长昌村委会福昌村民小组的集体土地上占地建砖厂项目，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，决定责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积18275.98平方米处以每平方米30元罚款，即罚款548279.4元。该决定书随后向原告送达。原告不服，向被告市政府提出行政复议；被告市政府受理后，依程序通知被告国土局进行行政复议答复。2015年7月28日，被告市政府经审理后作出77号复议决定，维持被告国土局作出的56号决定书。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。以上事实，有原告提交的317号决定书、海南省非税收入一般缴款书；被告国土局提交的《营业执照》、《农村土地入股联营协议书》、现场照片、《协助调查通知书》、《询问笔录》、《案件立案呈批表》、《琼山分局重大事项集体会审表》、《海口市土地利用现状局部图》（琼山区220地块）、《海口市琼山区甲子镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《海口市琼山区甲子镇2014年卫片220号图斑示意图》、《行政处罚告知书》及《送达回证》、《行政处罚听证告知书》、《听证申请书》、《行政处罚听证笔录》、56号决定书及《送达回证》；被告市政府提交的77号复议决定及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告国土局作出的56号决定书的行政行为和被告市政府作出的复议决定的程序是否合法。经庭审质证后确认，原告以联营的方式取得涉案土地后，未经依法批准，未办理农用地转用手续即在涉案土地上修建砖厂项目，且该项目用地不符合土地利用总体规划，已构成非法占地行为。被告国土局在查明原告违法占地事实的基础上，经立案、现场勘察、告知、听证等程序，对原告作出本案被诉的56号决定书，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。被告市政府在受理原告的复议申请后，依照复议程序进行审理并作出77号复议决定，决定维持被告国土局作出的56号决定书的行为并无不当。对56号决定书是否属于重复处罚的问题；本院认为，317号决定书和56号决定书，两次处罚的对象不同，涉及的土地面积不同，不属于同一事项分别作出了两次处罚。原告的此项理由没有法律依据，本院不予支持。对以赣昌公司作为被处罚人是否适当的问题；本院认为，涉案土地虽然是由原告的法定代表人与福昌村民小组以联营的方式取得，但成立赣昌公司后，对外以赣昌公司的名义进行经营活动，被告国土局将其作为被处罚人并无不当。原告的此项理由与事实不符，本院不予支持。对被告国土局适用《中华人民共和国土地管理法》第76条对原告作出拆除建筑物的同时是否可以并处罚款的问题；该条法律规定非常明确，对非法占用土地上修建的建筑物，不论是否符合土地利用总体规划，在责令拆除或没收的同时，均可以并处罚款。因此，原告的此项理由没有法律依据，本院不予支持。综上，两被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告海南赣昌新型建材有限公司的全部诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告海南赣昌新型建材有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。bxqbfmh41atwnqtk5i案件唯一码审判员  李会勤二0一五年九月二十三日书记员兰雪韵附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。