吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初130号
原告李玉萍，女，汉族，现住址吉林省长春市南关区。
委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。
被告长春市南关区人民政府，住所地吉林省长春市南关区。
法定代表人杨大勇，区长。
委托代理人王健，长春市南关区房屋征收经办中心工作人员。
委托代理人张学文，吉林常春律师事务所律师。
原告李玉萍不服被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）作出的长南府（责）[2015]第059号《责令交出土地决定书》，于2016年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李玉萍及其委托代理人年宇令、被告南关区政府的委托代理人王健、张学文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告南关区政府于2015年10月28日作出长南府（责）[2015]第059号《责令交出土地决定书》该决定书载明：南关区政府依据吉林省国土资源厅转发的中华人民共和国国土资源部2009年9月4日批复的《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》（吉国土资耕发[2009]98号），依法批准征收南关区明珠街道办事处黑嘴子村集体土地29.4861公顷。在征收被征收人李玉萍位于黑嘴子村集体土地上的附着物的过程中，根据征地补偿安置方案，南关区政府委托南关区房屋征收经办中心，向李玉萍送达了地上附属物征收补偿告知书，但李玉萍无正当理由拒绝签订征收土地补偿协议，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条及《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》长府办发[2012]6号文件、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》长府办函[2014]21号，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出如下决定：限被征收人李玉萍在接到决定书之日起15日内，交出土地上附着物，交出土地。逾期拒不交出土地及地上附着物，我区将申请人民法院强制执行。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向长春市人民政府申请复议，或者在6个月内向人民法院起诉。2015年10月30日，长春市南关区人民政府在《长春日报》发布《长春市南关区人民政府责令李玉萍交出土地决定书的公告》，公告内容为：“李玉萍：2015年10月28日我区做出了长南府（责）[2015]第059号责令交出土地决定书，已将责令交出土地决定书、测绘报告、评估报告（地上物评估总额1023046元，如有异议10日内申请复估）和地上附着物征收补偿告知书，张贴在南关区黑嘴子村被征收人的房屋门外，由于一直见不到被征收人。现依法向你公告送达。自本公告发布之日起，经过60日视为送达，如对长南府（责）[2015]第059号责令交出土地决定书有异议，可自公告期满后60日内向长春市人民政府申请复议，或自公告期满6个月内向人民法院提起诉讼。否则，我区将申请人民法院强制执行”。
原告李玉萍诉称，2016年5月，原告接到翠泉源地产公司工作人员转交的2015年10月30日的《长春日报》，才看到南关区政府作出的《责令交出土地决定书》。原告认为，该决定书违法，理由如下：1.被告履行的征地程序仅适用于集体土地，而原告所有的是国有土地使用权及地上建筑物。被告没有履行国有土地上房屋征收的法定程序，提供的法律依据均是适用于集体土地征收，不适用于本案，属于适用法律法规错误。2.被告在作出行政决定前，没有给原告陈述、申辩的机会，程序违法。3.报纸公告中仅登载了原告房屋评估总额102，3046元，房屋评估价值过低。并且，被告未登载原告持有的756.5平方米国有土地使用权的补偿问题。因此，请求人民法院判决撤销被告作出的长南府（责）[2015]第059号《责令交出土地决定书》，以维护原告的合法权益。
原告李玉萍向本院提交了以下证据：1.《长春日报》公告，用以证明行政行为的存在。2.原告李玉萍的身份证复印件，国有土地使用权证书及房屋产权证书，用以证明其房屋被征收。3、工厂的营业执照，用以证明原告的房屋在持续经营中，经营期限到2013年，实际经营到2009年左右。
被告南关区政府辩称：1.被告有权作出《责令交出土地决定》，主体正确。根据长府办函[2014]21号文件规定，长春市人民政府将作出交出土地和房屋等附属决定的权利，交由各城区人民政府和开发区管委会行使。区政府是依市政府的授权作出了交出土地决定书。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告有权作出责令交出土地决定。2.原告认为补偿标准过低问题也不成立。原告的补偿标准是所在村的村民代表抽签决定的评估公司作出的，评估准确。如果原告认为评估有问题，可以依据合法有效的证据起诉评估公司。3、征收程序合法，依据提交的证据，足以证明区政府是按照《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条规定的程序进行的。综上，恳请人民法院驳回原告诉讼请求。
被告南关区政府向本院提交了以下证据、依据：1.吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕发【2009】98号文件，用以证明征地合法。2.幸福乡黑嘴子村勘测定界技术图，用以证明原告的土地及房屋位于征收范围内。3.长府办函[2014]21号文件，用以证明南关区政府可以实施本辖区内征收补偿工作。4.南关区政府发布的（2009）20号征地方案公告,用以证明被告已依法公布征地方案。5.（2009）20号补偿安置方案公告,用以证明被告已公布补偿方案。6.两公告张贴照片，用以证明已在村里进行张贴公示。7.黑嘴子村委会出具的证明材料，用以证明”两公告”在村里公示的事实。8.黑嘴子村委会出具的情况说明，用以证明村民抽签选出共建伟业评估公司进行评估。9.李玉萍的土地登记审批表；10.李玉萍的国有土地使用证，以上两份证据共同用以证明原告李玉萍的住房建设在国有土地上。11,私有房屋所有权证四份，用以证明原告在国有土地上合法拥有四套房产。12.黑嘴子村委会出具的证明一份，用以证明原告不是本村村民，不属集体经济组织成员。13.测绘成果报告，用以证明原告房屋情况。14.评估报告，用以证明原告房屋的评估价值。15.（2015）45号地上附属物征收补偿告知书（2015）45号，用以证明被告依法对原告进行了告知。16.长南府（责）[2015]059号《责令交出土地决定书》，用以证明被告依法作出交出土地决定。17.《责令交出土地决定书》的送达回证，用以证明被告已将该决定书依法送达给原告。
法律依据为《责令交出土地决定书》中引用的法律依据。
经庭审质证，被告南关区政府对原告李玉萍所举证据的质证意见是：1.营业执照是复印件，真实性有待证明。2.法人营业执照是单位的营业执照，本案审理的是李玉萍诉南关区政府的行政案件，不是审理企业与政府之间纠纷的案件。3.原告在起诉状中已经自认其企业在2008年10月停产。
经庭审质证，原告李玉萍对被告南关区政府所举证据的质证意见是：除证据8、9、10、11、12外，对其余所有证据的复印件的真实性都不认可。对证据1的合法性有异议，征地批复的法定机关应为省、自治区、直辖市人民政府，而证据1是省国土厅的批复，不符合法律规定。对其关联性亦有异议，该批复系针对集体土地的批复，并未涉及国有土地使用权的收回。对证据2的真实性无异议，对关联性和证明问题有异议，原告的土地是国有土地，不能证明原告在法律上属于被征收范围内。对证据3的关联性有异议，该证据涉及的是集体土地上房屋的征收，但原告的房屋是国有土地上房屋。对证据4、5的关联性有异议，两个公告均是针对集体土地进行征收，不涉及国有土地。对证据6的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据7的真实性无异议，对合法性有异议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，该证据属于书面证言，应当有村委会负责人的签字。对证据8的合法性有异议，原告并非黑嘴子村村民，所以该村村民的抽签说明，对原告没有约束力。对证据9-12无异议。对证据13、14的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，针对原告的房屋，被告没有履行法定征收程序，此外证据13测绘报告遗漏了浮房、锅炉房、大门等地上物。对证据15的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。地上附着物指集体土地上的建筑物或构造物，原告房屋是具有合法产权证的房屋，房屋下是国有土地使用权，所以该征收补偿告知书不具有合法性，且该告知书的作出机关不是行政主体。对证据16的真实性无异议，对合法性有异议。对证据17的真实性、合法性有异议，原告没有收到《责令交出土地决定书》，原告获取该决定书的方式为报纸公告。
本院对上述证据认证如下：原告李玉萍提供的证据1、2，真实、合法，且与本案待证事实相关联，本院予以确认；证据3营业执照，对其真实性予以确认，但是原告已经在起诉书中自认工厂营业截止于2008年10月，对原告提出的营业到2009年左右的观点不予采纳。被告南关区政府提供的证据9-12真实、合法，且与本案待证事实相关联，原被告双方都无异议，已当庭确认；被告提供的证据1、3、4、5、6、7，是有关部门对征收黑嘴子村集体土地征收履行的相关手续、作出的相关决定，而本案诉争的是国有土地上房屋征收问题，不能适用集体土地征收程序，故对证据1、3、4、5、6、7的真实性予以确认，但不予采纳；对证据8，原告并非黑嘴子村村民，该村村民的抽签对原告没有约束力；对证据13测绘成果报告的真实性予以确认，但是双方承认没有实地踏查，原告没有见证并签字，并认为存在漏项，本院不予采纳；对证据14评估报告的真实性予以确认，但此2015年9月份作出的评估结果系依照2009年的基准进行评估得来，显失公平，不予采纳；对证据15补偿通知书，其记载的补偿数额与前述证据14中评估报告得出补偿数额存在明显偏差，本院不予确认；对证据16决定书的真实性予以确认，但是被告系在履行集体土地征收的相关程序，不能用于证明国有土地上房屋征收行为合法，本院不予采纳；对证据18送达回证，未记载受送达人地址，未记载不能送到原告本人的理由，本院不予确认。
经审理查明，2009年9月4日，经吉林省人民政府同意，吉林省国土资源厅以吉国土资耕发[2009]98号文件发布《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》，依法批准征收南关区明珠街道办事处黑嘴子村集体土地29.4861公顷。但是，原告李玉萍并非黑嘴子村集体经济组织成员，其位于黑嘴子村的土地性质是国有土地，拥有国有土地使用证和登记表，其房屋系国有土地上房屋，拥有国有土地上房屋产权证。2009年9月16日、2009年9月30日，被告分别发布了征用土地方案公告和征地补偿安置方案公告。2015年9月16日，吉林省通禹房地产测绘公司对李玉萍的房屋及附属物面积进行了测绘，测绘结果为房屋总建筑面积406.25平方米，棚子总面积88.7平方米，砖地面面积37.1平方米，水泥地面面积194.47平方米，砖墙长度39.2延长米。2015年9月24日，吉林省共建伟业房地产估价有限公司以2009年9月30日为评估时点对李玉萍的四间房屋做出房屋拆迁补偿分户报告，货币补偿总额分别为123，951元、128，700元、645，244元、123,951元，共计1,021,846元。此后，被告在2015年10月30日《长春日报》发布公告，内容为：“李玉萍：2015年10月28日我区做出了长南府（责）[2015]第059号责令交出土地决定书，已将责令交出土地决定书、测绘报告、评估报告（地上物评估总额1，023，046元，如有异议10日内申请复估）和地上附着物征收补偿告知书，张贴在南关区黑嘴子村被征收人的房屋门外，由于一直见不到被征收人。现依法向你公告送达。自本公告发布之日起，经过60日视为送达，如对长南府（责）[2015]第059号责令交出土地决定书有异议，可自公告期满后60日内向长春市人民政府申请复议，或自公告期满6个月内向人民法院提起诉讼。否则，我区将申请人民法院强制执行”。
本院认为：一、国有土地上房屋征收应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。依据上述条例，《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条将国有土地上房屋征收的具体程序明确如下：“1.房屋征收部门按照房屋征收计划确定房屋征收范围，并予以公告。……4.拟定征收补偿方案。5.市区人民政府按照有关规定进行社会稳定风险评估。6.房屋征收补偿费用存入市区房屋征收部门制定账户，专户存储，专款专用。7.市区人民政府作出房屋征收决定”。据此，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定，南关区政府有权组织实施征收李玉萍房屋的工作。但是，在征收过程中，被告依据的吉国土资耕发[2009]98号文件，是对农用地转用和土地实施方案的批复，不是对国有土地上房屋征收的决定。征地方案公告、补偿方案公告都是针对集体土地征收问题的公告，并不涉及原告李玉萍的国有土地使用权及国有土地上房屋。被告作出责令交出土地决定所依据的《土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条、《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》长府办发[2012]第6号文件，《长春市政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》长府办函[2014]21号，都是集体土地征收的法律法规和相关规定，对原告李玉萍的国有土地上房屋没有拘束力。因此，被告适用集体土地征收的依据和程序来进行国有土地上房屋征收，适用法律错误。二、本案被告作出的《责令交出土地决定书》补偿不合理、显失公平。1.房屋评估基准时间问题。本案中被告发布征收补偿安置方案公告的日期是2009年9月30日，该征收项目2015年启动，评估报告及责令交出土地决定等均在2015年9月才作出，时间间隔达六年之久，期间房屋等价格上涨较快。作出评估报告时仍以征收补偿安置方案公告公布的日期即2009年9月30日作为评估时点严重影响补偿的公平性。2、评估报告漏项。根据被告提供的测绘报告，原告土地上不仅有房屋，还有棚子、水泥地面等附属物。但是，评估报告中仅有对房屋评估作价，没有对其他附属物进行评估。
综上，被告南关区人民政府作出的长南府（责）[2015]第059号《责令交出土地决定书》主要证据不足，适用法律法规错误，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销长春市南关区人民政府作出的长南府（责）[2015]第059号《责令交出土地决定书》。
案件受理费50.00元，由被告长春市南关区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 亓晓鹏
代理审判员 厉 丽
二〇一六年九月三十日
书 记 员 贾丽圆