浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙01行初28号
原告裘龙老（曾用名裘林龙），男，1957年6月2日出生，汉族，住杭州市西湖区。
委托代理人裘敏珺，女，1992年7月29日出生，汉族，住杭州市上城区，系原告之女儿。
委托代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人潘希统，杭州市国土资源局工作人员。
委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
原告裘龙老因不服被告杭州市人民政府（以下简称市政府）对杭征迁[2013]第9号征地补偿安置方案的批准和被告浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复[2016]306号行政复议决定，于2017年1月23日向本院提起行政诉讼。本院2017年1月25日受理后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理本案，原告裘龙老及其委托代理人裘敏珺、叶方荣，被告市政府的委托代理人潘希统、陈晓峰，被告省政府的委托代理人陈书宏到庭参加诉讼。本院于2017年6月9日第二次公开开庭审理本案，原告裘龙老及其委托代理人裘敏珺，被告市政府的委托代理人潘希统、陈晓峰，被告省政府的委托代理人陈书宏到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案的审理期限延长至2018年1月25日。本案现已审理终结。
2013年6月5日，市政府批准同意杭州市国土资源局西湖分局（以下简称西湖国土分局）拟定的杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》。该方案系对杭州市土地储备中心、杭州市交通投资集团有限公司实施010600060（2012）0458（三墩北单元B-R21-07）地块项目建设征收杭州市西湖区三墩镇五幸社区经济合作社集体土地3.6829公顷而拟定的征地补偿安置方案，方案载明：一、征地补偿安置采用开发性安置的区片价标准进行补偿，补偿标准为四级区片价195万元/公顷，补偿金额为718.1655万元（包括土地补偿费和安置补助费两项），青苗和地上附着物（房屋拆迁除外）实行综合补偿，即按照征地总面积（不含林地）每亩4万元的标准补偿给被征地村（社区）包干统筹使用，青苗和地上附着物补偿费共计220.974万元；二、安置补助费由被征地村按《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》规定进行补偿；青苗和地上附着物依据“有苗（物）补苗（物），无苗（物）不补”的原则，由被征地村（社区）按标准据实补偿给相应的所有权人，补偿标准可参考《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》中附表2、3；三、本次农转非安置人数为55人，农业人员安置实行就地农转非。本次征地农转非人员中可参加职工基本养老保险和失业保险人数不得超过55人，被征地单位应按有关规定确认具体参保人数和名单，并办理相关手续；四、本方案已征求被征地单位意见；五、本方案报杭州市人民政府批准后，由本局按方案内容与被征地单位草签协议。
2017年1月9日，省政府作出浙政复[2016]306号行政复议决定，维持市政府批准杭征迁（2013）第9号《征地补偿安置方案公告》载明的征地补偿安置方案的具体行政行为。
原告裘龙老起诉称：原告购买赵国忠、赵昌吉两家位于杭州市××××组的老宅房屋，并于1997年1月22日与三墩镇草鞋桥村村民委员会签订征地建房协议，在草鞋桥村××房屋××座，共计约600平方米。原告一家一直在此居住至今。现原告的房屋面临被征收。但因原告不属于该村集体成员，给予原告的征地补偿极不合理。原告调查获知，西湖国土分局以杭征迁[2013]第9号《征地补偿安置方案公告》对经市政府批准的该地块征地补偿安置方案予以公告，原告的房屋所在地块在该征地范围内。原告不服该批准行为提起行政复议申请，省政府作出了维持的复议决定。征地补偿安置方案对涉及原告的情形没有明确具体的补偿规定和依据，导致征地发生纠纷，属于补偿规定不完善，且制定过程中未征求该地块被征地户意见。市政府作出该批准行为也没有认真审查，严重侵害原告合法权益。请求：1、依法撤销被告市政府作出的批准征地补偿安置方案的行政行为；2、依法撤销省政府作出的浙政复[2016]306号行政复议决定；3、诉讼费由两被告承担。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、分别与赵国忠、赵昌吉签订的出售房屋协议书各一份，收据各一份，证明原告向三墩镇草鞋桥村村民赵昌吉、赵国忠分别购买其集体土地上的房屋；2、土地使用证，证明原告向赵国忠购买的房屋宅基地使用人登记为赵国忠之父赵正泉；3、关于征地建房的协议书（附签名）、收据证明，证明原告购买草鞋桥村两户村民的房屋后，与该村村集体组织签订了建房协议书，并缴纳相关的土地使用费；4、《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》第20160202号及附件《征地补偿安置方案公告》（杭征迁（2013）第9号），证明原告通过政府信息公开，从杭州市国土资源局获知本案诉争的征地补偿安置方案；5、2015年8月11日西湖区政府《告知函》，证明原告向西湖区人民政府提出行政复议申请后，西湖区政府告知应向市政府或市国土局提出；6、《行政复议告知书》（杭政复[2016]481号），证明原告向市政府提出行政复议申请后，市政府告知需向省政府提出行政复议申请；7、省政府作出的行政复议决定书，证明本案诉讼前经过复议。
被告市政府答辩称：一、原告不是本案适格主体。征地补偿安置方案的安置对象系农村集体土地，根据规定过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，原告称其于1997年通过购买方式取得位于杭州市××××组的房屋，并再与草鞋桥村村委会签订征地建房协议后进行房屋翻建。原告取得房屋的方式与法律相违背且原告并非草鞋桥村村民，因此原告不是提起本案诉讼的适格主体。二、市政府对征地补偿安置方案的批准行为程序合法。杭州市土地储备中心、杭州市交通投资集团有限公司因实施010600060（2012）0458（三墩北单元B-R21-07）地块项目建设，需征收杭州市西湖区三墩镇五幸社区经济合作社集体土地3.6829公顷，原告的房屋坐落在上述征地范围内。2013年1月14日，西湖国土分局根据《杭州市征用集体所有土地实施办法》等有关规定，拟定《杭州市西湖区征地补偿安置方案》（杭征迁（2013）第9号）。同日，西湖国土分局向五幸社区经济合作社就上述补偿安置方案作出《听证告知书》（杭征听字[2013]第9号）并送达。同日还将听证告知书进行了为期五日的公告张贴。公告期内被征地村民未提出异议。2013年1月28日，五幸社区经济合作社召开集体经济组织成员代表大会，讨论同意西湖国土分局拟定的上述征地补偿安置方案的征地标准和安置方式，同意放弃听证。同日，市政府审批同意上述《杭州市西湖区征地补偿安置方案》。2013年4月23日，省政府作出浙土字A[2013]-0046号《浙江省建设用地审批意见书》。2013年5月22日，西湖国土分局制作《征地补偿安置方案公告》（杭征迁（2013）第9号），并在五幸社区等地进行了公告。2013年6月5日，市政府批准上述征地补偿安置方案。该方案材料齐全，符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。
市政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1、听证告知书；2、听证告知书送达回执；3、村民（代表）会议纪要；4、《听证告知书》送达后执行情况回执；5、对（三墩北单元B—R21—07地块项目）未收到听证申请的说明；6、杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》，其中载明被征地单位为三墩镇人民政府，征收土地面积为0.0594公顷，市政府在该方案文本上签署有同意意见；7、杭征迁（2013）第9号《征地补偿安置方案审核表》，其中载明被征地单位为三墩镇五幸村和三墩镇人民政府，征收土地面积共3.7423公顷，证据1—7共同证明西湖国土分局按规定将补偿安置方案作出听证告知并送达，西湖国土分局拟定了案涉项目涉及三墩镇五幸社区补偿安置方案，市国土局审核后报市政府批准；8、征地补偿协议，证明西湖国土分局与五幸社区经济合作社签订了征地补偿协议；9、落款日期为2013年4月23日的浙土字A[2013]—0046号《浙江省建设用地审批意见书》，证明案涉建设项目的农用地转用和土地征收实施方案已经浙江省政府批准；10、杭征迁（2013）第9号《征地补偿安置方案公告》及照片；11、西征土公（2013）40号《征收土地公告》及照片，共同证明征收土地及补偿安置方案公告情况；12、《证明》，证明原告并非五幸社区村民。
市政府向本院提供的法律依据有：《国土资源听证规定》、《杭州市征用集体所有土地实施办法》、《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）、《杭州市人民政府关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》（杭政函(2009)59号）。
被告省政府答辩称：省政府经行政复议审理查明，杭州市土地储备中心、杭州市交通投资集团有限公司因实施010600060（2012）0458（三墩北单元B-R21-07）地块项目建设，需征收杭州市西湖区三墩镇五幸社区经济合作社集体土地3.6829公顷，原告的房屋坐落在上述征地范围内。2013年1月14日，杭州市国土资源局西湖分局（以下简称西湖国土分局）根据《杭州市征用集体所有土地实施办法》等有关规定，拟定对该3.6829公顷土地的征地补偿安置方案。同日，西湖国土分局向五幸社区经济合作社就上述补偿安置方案作出《听证告知书》（杭征听字[2013]第9号）并送达。听证告知书进行了为期五日的公告张贴，期间被征地村民未提出异议。2013年1月28日，五幸社区经济合作社召开集体经济组织成员代表大会，讨论同意西湖国土分局拟定的上述征地补偿安置方案的征地标准和安置方式，同意放弃听证。同日，市政府审批同意上述征地补偿安置方案。2013年4月23日，省政府作出浙土字A[2013]-0046号《浙江省建设用地审批意见书》，010600060（2012）0458（三墩北单元B-R21-07）地块项目在批准征收土地范围内。2013年5月22日，西湖国土分局发布《征地补偿安置方案公告》（杭征迁（2013）第9号），将征地补偿安置方案内容及有关事项予以公告。2013年6月5日，市政府批准上述征地补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市政府具有审批涉案征地补偿安置方案的职权。该方案的内容，符合杭州市政府令第152号《杭州市征用集体所有土地实施办法》、杭政函[2012]56号《杭州市人民政府关于重新公布杭州市区征地补偿标准的通知》、杭政函[2010]132号《杭州市人民政府关于调整市区征收集体土地地上青苗和附着物补偿形式的通知》及杭政[2003]7号《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》等规定。市政府批准该征地补偿安置方案，事实清楚，证据确凿。但西湖国土分局拟定征地补偿安置方案及听取意见在征地方案批准之前，程序不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定。鉴于上述做法未对被征地集体经济组织及村民的合法权益产生实际影响，对上述程序瑕疵予以指正。原告的申请理由缺乏事实和法律依据，对其不予支持。省政府的复议决定程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
省政府在法定期限内向本院提供的证据有：1、行政复议申请书及邮寄凭证，证明省政府于2016年9月26日收到原告提交的行政复议申请；2、浙政复[2016]306号《行政复议申请材料补正通知书》及邮寄凭证，证明省政府就曾用名问题要求原告进行补正；3、补正材料及邮寄凭证，证明省政府于2016年10月13日收到原告提交的补正申请；4、浙政复[2016]306号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明省政府于2016年10月8日作出浙政复[2016]306号《行政复议答复通知书》并发送杭州市人民政府，要求提出书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；5、浙政复[2016]306号《行政复议决定延期通知书》及邮寄凭证，证明因本案情况复杂决定延期30日作出行政复议决定；6、浙政复[2016]306号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明省政府于2017年1月9日作出行政复议决定，并于1月11日向原告邮寄送达。
市政府提供的证据6、10、11记载的征收土地面积、被征地单位名称与案中其他证据不一致，为查明本案被诉行政行为的内容，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，要求两被告补充提供证据。
市政府向本院补充提供的证据有：13、杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》，其中载明被征地单位为三墩镇五幸社区经济合作社，征地面积为3.6829公顷，市政府在该方案文本上签署有同意意见，证明被诉行政行为的内容；14、浙土字A[2013]—0046号《浙江省建设用地审批意见书》及附件《杭州市2012年度第二十四批次城市建设用地实施方案项目汇总表》，证明010600060（2012）0458（三墩北单元B-R21-07）地块项目共3.7423公顷集体所有土地在批准征收土地范围内；15、杭征迁（2013）第9号《征地补偿安置方案公告》及照片，载明的被征地单位为三墩镇五幸社区经济合作社，征收土地面积3.6829公顷；16、西征土公（2013）40号《征收土地公告》及照片，载明的被征地单位为三墩镇五幸社区经济合作社，征收土地面积3.6829公顷，证据15、16均证明公告情况。
省政府向本院补充提供的证据有：市政府在行政复议程序中向省政府提供的《行政复议答复书》及证据。
庭审中，原告自认其不是杭州市三墩镇五幸社区经济合作社成员。
本院认为：本案被诉行政行为是市政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定作出的对经批准征收的杭州市西湖区三墩镇五幸社区经济合作社所有的3.6829公顷集体土地的征地补偿安置方案的批准。本案应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对公民、法人或其他组织不服涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼的原告资格作出了规定。其中第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，原告裘龙老并非原五幸村集体经济组织成员，也非现五幸社区经济合作社成员，故其不是根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定具有原告资格的起诉人。
杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》中明确载明对地上附着物的补偿方案中“房屋拆迁除外”，庭审中市政府对此作出说明，确认本市征收集体所有土地涉及的房屋拆迁安置补偿均通过独立的拆迁程序处理。本院认为，当时有效的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》能够支持市政府的这一主张。本院确认杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》不含房屋拆迁的安置补偿方案。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告裘龙老以其房屋建于3.6829公顷范围内、所获补偿极不合理为由，诉请撤销市政府对杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》的批准。但因（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》不含房屋拆迁的安置补偿方案，故市政府的批准行为并未涉及裘龙老实际使用集体土地的相关利益。原告裘龙老不是根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定具有原告资格的起诉人。
原告裘龙老与被告市政府于2013年6月5日作出的对杭征迁（2013）第9号《杭州市西湖区征地补偿安置方案》的批准行为没有利害关系，其提起本案诉讼不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告裘龙老的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一七年九月十九日
书 记 员 叶 嘉
附：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。
（三）错列被告
拒绝变更的。
（四）未按照法律规定由法
（三）错列被告且拒绝变更的；
讼行为的。
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的。
（
）重复起诉的。
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉
。
（八）行政行为
其合法权益明显不产生实际影响的。
（九
诉讼标的已为生效裁判所羁束的。
（十）不符合其他
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。