四川省江油市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江油行初字第38号
原告江油市涪西机砖厂，住所地江油市太平镇天池村。
法定代表人顾万贵，厂长。
被告江油市国土资源局，住所地江油市新华干道南段。
法定代表人刘国虎，局长。
委托代理人刘志强，该局工作人员。
委托代理人吴彬，四川博思律师事务所律师。
被告江油市人民政府，住所地江油市北大街。
法定代表人马辉，市长。
委托代理人陈定伦，江油市人民政府法制办副主任。
委托代理人秦建华，四川鼎天律师事务所律师。
第三人江油市太平镇天池村二组。
负责人王寿云，该组组长。
委托代理人王寿永，男，生于1970年6月3日，汉族，该组村民。
原告江油市涪西机砖厂不服被告江油市国土资源局土地管理行政决定和被告江油市人民政府行政复议决定一案，于2015年9月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法由审判员周晓龙担任审判长，与审判员梁玉玲、人民陪审员左云组成合议庭，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政首长出庭应诉司法建议书、合议庭组成人员告知书、开庭传票。2015年10月16日，本院在第七审判庭公开开庭审理了本案。因江油市太平镇天池村二组与被诉行政行为存在法律上的利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加诉讼。2015年10月23日，本院第二次公开开庭审理了本案，原告法定代表人顾万贵，被告江油市国土资源局的委托代理人刘志强、吴彬，被告江油市人民政府的委托代理人陈定伦、秦建华，第三人江油市太平镇天池村二组的负责人王寿云及其委托代理人王寿永等诉讼参加人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年6月30日，江油市太平镇天池村二组向被告江油市国土资源局递交撤销《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》的申请。2015年7月2日，被告江油市国土资源局作出江国土资函（2015）117号《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》。主要内容为：“2002年7月8日，江油市涪西机砖厂、太平镇天池村二组因土地权属争议多次到我局申请调查处理，我局调解未达成协议，于2002年7月8日作出了《涪西机砖厂征用土地的处理意见》。根据《土地权属争议处理暂行办法》（原国家土地管理局令（1995）第4号）第四条规定，土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先行进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。经审查，我局2002年7月8日作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》与上述规定不符，现决定予以撤销。”被告向原告和第三人送达了撤销决定书。原告不服撤销决定，在法定期限内向江油市人民政府申请行政复议。2015年9月2日，江油市人民政府作出江府复决字（2015）6号行政复议决定，维持江油市国土资源局作出的《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》。同日，江油市人民政府向原告送达了行政复议决定书。
被告江油市国土资源局为证明其所作行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
一、诉讼主体资格证据
组织机构代码证、法定代表人身份证明书。
拟证明：江油市国土资源局系合法的行政机关。
二、事实证据
1、江油市国土资源局《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》；2、江油市太平镇天池村二组《关于请求撤销﹤关于涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的申请》；3、江油市国土资源局《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》。
拟证明：被告江油市国土资源局于2002年7月8日作出《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》后，第三人于2015年6月30日向被告提出书面申请，请求撤销该处理意见。被告审查认为，该处理意见不符合《土地权属争议处理暂行办法》第四条的规定，于2015年7月2日作出撤销该处理意见的决定。
三、法律依据
《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议处理暂行办法》。
拟证明：被告江油市国土资源局所作行政行为适用法律正确、法规，程序合法。
被告江油市人民政府为证明其所作行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1、江油市涪西机砖厂营业执照、组织机构代码证；2、请求行政复议申请书；3、行政复议答复书；4、江油市国土资源局《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》；5、江油市太平镇天池村二组关于请求撤销《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》的申请；6、《土地权属争议处理暂行办法》；7、江油市国土资源局《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》；8、江油市人民政府行政复议决定书；9、送达回证。
拟证明：根据江油市涪西机砖厂的行政复议申请，江油市人民政府依法启动行政复议程序，经审查认为，江油市国土资源局作出的《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，决定维持，并依法作出了江府复决字（2015）6号行政复议决定。
原告诉称：被告江油市国土资源局《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》不但是客观事实，而且更符合法律规定，被告2015年7月2日作出的关于撤销《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》的决定严重违法，应当依法立即撤销。被告所作行政行为引用的是已经废止了20年的法规，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十六条规定，本办法自2003年3月1日起施行。1995年12月18日原国家土地管理局发布的《土地权属争议处理暂行办法》同时废止。被告2002年作出的处理意见符合法无明令禁止即为合法的司法原则，我国法规适用实行优先原则，国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》大于原国家土地管理局发布的《土地权属争议处理暂行办法》，新法优于旧法，适用法优于废止法。
综上所述，被告江油市国土资源局作出的撤销决定和江油市人民政府作出的维持复议决定严重违法，请求判决撤销，本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1、江油市涪西机砖厂的营业执照、组织机构代码证；2、江油市国土资源局《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》；3、江油市国土资源局《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》；4、江油市人民政府行政复议决定书；5、《土地权属争议处理暂行办法》。
拟证明：江油市涪西机砖厂的组织机构合法有效；江油市国土资源局的处理意见客观真实，合法有效；江油市国土资源局的撤销决定和江油市人民政府的复议决定违反客观事实及法律规定，应当判决撤销。
被告江油市国土资源局辩称：因江油市涪西机砖厂与江油市太平镇天池村二组存在土地权属争议，经调解无效，我局于2002年7月8日作出《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》。2015年6月30日，江油市太平镇天池村二组向我局提出申请，请求撤销该处理意见。经审查发现，我局作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议处理暂行办法》第四条的规定，我局无权作出该处理意见。我局于2015年7月2日作出的《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》，符合法律规定，江油市人民政府复议维持了我局作出的撤销决定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告江油市人民政府辩称：江油市国土资源局在对土地权属争议调解无果，且未报江油市人民政府的情况下，即以本局名义作出处理意见，超越了法定的权限，应予撤销。江油市国土资源局作出的《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》符合法律规定，应予维持。江油市人民政府所作行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。江油市涪西机砖厂的请求及理由不能成立，应依法驳回其诉讼请求。
第三人述称：江油市国土资源局撤销《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》是合理合法的。
第三人未向本院提交证据。
经当庭质证，本院对以下证据作如下确认：
被告江油市国土资源局所举第一组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明该局是本案适格的诉讼主体，本院予以采信。被告所举第二组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。被告所举第三组法律依据是被告作出行政行为时有效的法律和部门规章，且适用于本案，本院予以确认。
被告江油市人民政府所举第1-9项证据相互印证，形成完整的证据锁链，具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。
原告所举第1-4项证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。原告所举第5项证据系被告所作行政行为的法律依据，本院予以确认。
经审理查明：因原告江油市涪西机砖厂与第三人江油市太平镇天池村二组存在土地权属争议，原告申请被告江油市国土资源局调查处理。2002年7月8日，被告根据调查的基本事实作出《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》。2015年6月30日，第三人江油市太平镇天池村二组向被告递交书面申请，要求撤销《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》。被告审查认为，上述处理意见不符合《土地权属争议处理暂行办法》第四条的规定，于2015年7月2日作出江国土资函（2015）117号《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》，并向争议双方当事人送达了撤销决定书。原告不服撤销决定，在法定期限内向江油市人民政府申请行政复议。江油市人民政府审查认为，江油市国土资源局在对土地权属争议调解无果，且未报江油市人民政府的情况下，即以本局名义作出处理意见，超越了法定的权限。该局作出撤销处理意见的决定合法，应予维持。2015年9月2日，被告江油市人民政府作出江府复决字（2015）6号行政复议决定，维持江油市国土资源局作出的江国土资函（2015）117号《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》。同日，江油市人民政府向原告送达了行政复议决定书。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之见、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议处理暂行办法》第四条规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。”根据上述法律和部门规章的规定，江油市国土资源局有权对当事人之间的土地权属争议进行调解，在调解不成时，无权作出处理决定。当事人对江油市国土资源局作出的《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》不服提起诉讼，该局是本案适格的被告。江油市人民政府受理江油市涪西机砖厂的申请，作出维持江油市国土资源局行政行为的行政复议决定后，江油市涪西机砖厂不服提起诉讼，江油市人民政府是本案适格的共同被告。江油市涪西机砖厂和江油市太平镇天池村二组与被诉行政行为存在法律上的利害关系，是本案适格的原告和第三人。
根据庭审中原、被告及第三人的诉辩意见，本案有以下争议焦点：一、被告江油市国土资源局于2002年7月8日作出的处理意见是行政处理决定还是处理建议？二、被告江油市国土资源局作出的撤销处理意见的决定以及江油市人民政府作出的行政复议决定是否合法？三、二被告按照“法不溯及既往”的原则适用《土地权属争议处理暂行办法》是否符合法律规定？
一、被告江油市国土资源局于2002年7月8日作出的处理意见是行政处理决定还是处理建议？
被告江油市国土资源局作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》中第（一）项关于“涪西机砖厂征用土地合法，补偿费用已全额支付，责成天池村二社退还土地13.3亩”的文字表述，是针对特定当事人之间土地权属争议事项作出的评判和处理，明显具备行政处理决定的特征。因此，该处理意见属于行政处理决定，而非处理建议。
二、被告江油市国土资源局作出的撤销处理意见的决定以及江油市人民政府作出的行政复议决定是否合法？
根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议处理暂行办法》的规定，被告江油市国土资源局对当事人之间的土地权属争议无权作出处理决定，只有人民政府才有权作出处理。该局作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》对当事人之间的土地权属争议作出了评判和处理，超越了法定职权，应当依法予以纠正。根据江油市太平镇天池村二组的申请，被告江油市国土资源局作出的《关于撤销﹤涪西机砖厂征用土地的处理意见﹥的决定》，是依法对超越职权的行政行为的纠正，该行政行为合法。被告江油市人民政府作出维持江油市国土资源局撤销决定的行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，该行政行为合法。
三、二被告按照“法不溯及既往”的原则适用《土地权属争议处理暂行办法》是否符合法律规定？
《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”在被告江油市国土资源局作出撤销决定和被告江油市人民政府作出行政复议决定时，均适用了《土地权属争议处理暂行办法》（原国家土地管理局令（1995）第4号）第四条的规定，且该暂行办法是争议发生时有效的部门规章，也是被告江油市国土资源局作出《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》的法律依据。因此，二被告适用法律符合《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定。
综上所述，被告江油市国土资源局和江油市人民政府各自作出的行政行为合法，原告起诉的事实和理由均不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：
驳回原告江油市涪西机砖厂的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 周晓龙
审 判 员 梁玉玲
人民陪审员 左 云
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 王 茜