山西省高平市人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）晋0581刑初316号
公诉机关高平市人民检察院。
被告人李某某，女，1973年12月8日生，汉族，大学文化，山西省高平市人，住高平市。2015年3月至2016年4月负责某办事处便民服务中心全面工作。2017年8月11日因涉嫌犯玩忽职守罪经高平市人民检察院决定并由高平市公安局执行取保候审。
辩护人姬建光，山西荣生律师事务所律师。
高平市人民检察院以高市检刑刑诉（2017）90号起诉书指控被告人李某某犯玩忽职守罪，于2017年9月27日向本院提起公诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。高平市人民检察院指派检察员靳丹青、王亮出庭支持公诉，被告人李某某及其辩护人姬建光到庭参加了诉讼，本案经依法报请延长了审限，现已审理终结。
高平市人民检察院起诉书指控：2015年3月，高平市某办事处会计服务中心副主任兼总会计王某某退休。2015年5月12日，该办事处副主任兼办事处便民服务中心负责人牛某某召集便民服务中心的全体人员，宣布被告人李某某负责便民服务中心的全面工作。
2015年5月份，被告人李某某发现该办事处下属便民服务中心的所有银行票据、印章由王某甲一人保管，并将该情况向牛某某汇报。牛某某没有采取任何措施，李某某未尽工作职责，没有及时制止、纠正，导致在其负责期间，王某甲利用职务之便挪用公款1291402.99元，给公共财产造成了重大经济损失。
公诉机关提供了书证、证人证言及被告人李某某的供述与辩解等证据，指控被告人李某某在任职期间工作严重不负责任，不认真履行工作职责，导致129万余元公共财产遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，请依法判处。
被告人李某某对公诉机关起诉指控的事实和罪名没有意见。提出以下从轻处罚意见：1、2015年3月至2016年4月，虽然没有正式任命过我负责某办事处便民服务中心的工作，但我实际履行了工作职责。2、我工作中发现了王某甲一人保管公章，虽然向领导反映过，但没有采取进一步措施。李某某提供了交款收据。
辩护人姬建光提出的辩护意见是：公诉机关指控被告人李某某玩忽职守罪的事实不清，证据不足，指控罪名不能成立。1、被告人李某某不是公务员，其所在机构不是依照法律规定产生及行使行政管理职权的组织机构，李某某所在的“三资”代理服务中心是受村民委员会委托进行服务的机构，不是国家行使职权机构，李某某没有行使公共管理的职权。2、起诉指控2015年5月12日宣布李某某负责便民中心的全面工作，但是没有相关任命文件和记录予以证明。3、李某某曾经发现王某甲的问题并向便民中心的负责人牛某某报告，已经属于尽到责任。4、王某甲挪用公款的原因是多方面，与被告人李某某工作职责无法定因果关系，辩护人当庭提交了相关证据。
经审理查明：1994年，高平市某办事处成立某办事处农业集体经济管理站（简称农经站或农管站）。2004年10月9日，高平市某办事处成立某办事处会计服务中心（2004第42号文件），负责所辖各村集体经济组织各项会计业务等工作。2014年3月6日，高平市某办事处北办字（2014）第12号文件成立某办事处农村综合便民服务中心（以下简称便民服务中心）。2015年3月成立“三资”代理服务中心，负责农村资金、资产、资源管理工作。农经站、会计服务中心、农村综合便民服务中心、“三资”代理服务中心是便民服务中心在不同时期的叫法，职能相同、组成人员相同。
2014年3月6日至2015年1月3日，郭某任高平市某办事处纪工委书记，同时兼该办事处农村综合便民服务中心法人代表、法定代表人。
2015年3月，高平市某办事处会计服务中心副主任兼总会计王某某退休。
2015年5月12日，高平市某办事处副主任兼办事处下属便民服务中心负责人牛某某召集便民中心全体人员，宣布被告人李某某负责便民服务中心的全面工作。
2015年5月份，被告人李某某发现便民中心的所有银行票据、印章由出纳王某甲一人保管，并将这一情况向牛某某进行了汇报。牛某某没有采取任何措施，李某某未尽工作职责，没有及时制止、纠正。
被告人李某某在2015年5月12日至2016年4月7日负责便民中心工作期间，出纳王某甲利用职务便利，以某村的名义交进便民服务中心收入7次，计2928597.01元；从便民中心在中国建设银行高平支行的存款账以现金支票方式支取公款23次，4220000元。收入支出相抵后，王某甲累计挪用公款1291402.99元用于赌博，无法归还，给公共财产造成了重大损失。
审理中，被告人李某某于2017年12月21日退赔损失人民币一万元。
另查明：2016年12月30日，被告人王某甲因犯挪用公款罪、贪污罪，数罪并罚，被本院判处有期徒刑十三年六个月，并处罚金十万元。
2017年4月14日，高平市监察委员会对被告人李某某立案审查，同年4月18日工作人员电话通知被告人李某某到案。李某某到案后对其高平市某办事处便民服务中心实际负责人拒不供述。在证据确实充分的情况下，2017年7月14日，李某某供述其是便民服务中心的实际负责人。
认定上述犯罪事实，有公诉机关当庭提交并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
（一）、书证
1、高平市监察委员会的《立案决定书》载明：2017年4月14日该委对李某某的问题立案审查。
2、高平市某办事处北办字（2004）42号文件证明：2004年10月8日某办事处党政联席会议通过，成立某办事处会计服务中心中心。主任为邢某某，副主任王某某、侯某某，总出纳王某甲，微机员郜某、邵某某，会计员李某甲、李某乙。同时附有相关的工作职责载明：服务中心主任负责会计服务中心的全面工作，指导监督会计服务中心的工作人员做好业务及全面工作。副主任职责为：协助主任做好会计服务中心的全面工作。负责中心的业务工作，并处理好会计服务中心及委托单位业务之间的协调工作，负责审计监督工作。会计员负责委托单位的记账、算账、结账、报表等工作，如实反映和监督各项经济活动，账目日清月结。总出纳的职责是认真执行现金管理制度，管理好现金；负责中心的一切单据的保管和领用，严格按照《某办会计服务中心票据领取登记簿》进行收发、核销，并逐笔登记。
3、高平市农业局（2009）74号文件载明：为进一步强化农村财务管理，会计服务中心要完善制度，明确职责，做到账款分离，支票印章分管，会计出纳等分工明确。不准会计、出纳一兼两职，不准支票、印章一人管理，要确保现金存款等资金安全。
4、高平市人力资源和社会保障局的介绍信、干部基本信息审核认定表、工资手续、任职证明、户籍证明等证据证明：被告人李某某于2011年8月任高平市某办事处社保员，2015年4月21日任农经员，2016年4月27日任三资代理服务中心常务副主任。
5、中共某工作委员会、某办事处2016年4月21日、27日的党政联席会议记录载明：2016年4月21日党政联席会议提名李某某为三资代理服务中心副主任人选，同年4月26日任命李某某为该中心副主任。
6、本院的（2016）晋0581刑初308号刑事判决书证明王某甲因挪用公款、贪污被判处刑罚。
7、晋城允智会计师事务所《关于对高平市某办事处货币资金专项审计报告》证明：被告人李某某在2015年5月12日至2016年4月7日负责便民中心工作期间，出纳王某甲利用职务便利，以某村的名义交进便民服务中心收入7次，计2928597.01元；从便民中心在中国建设银行高平支行的存款账以现金支票方式支取公款23次，4220000元。收入支出相抵后，王某甲累计挪用公款1291402.99元。
8、被告人李某某的到案情况说明、《李某某同志违纪事实见面材料》证明：2017年4月14日立案后，2017年4月18日办案人员电话通知李某某到案接受谈话。李某某到案后对其是高平市某办事处便民服务中心实际负责人拒不供述，后在证据确实充分的情况下，李某某予以供述。根据2016年《中国共产党纪律处分条例》之规定，构成违纪。
（二）、证人证言
1、询问王某某的笔录、谈话笔录证明：某街道办事处会计服务中心成立后，我担任副主任兼总会计，王某甲任总出纳。开始的时候，我负责保管中心印章、法定代表人印章、支票及银行账务记录。2007年6月，经过中心主任邢某某同意，将我本人在银行的印鉴改成了王某甲的印鉴，并将公章、法定代表人印章、支票给了王某甲，王某甲也负责记录银行账。我知道会计、出纳需要分设，但是不知道单位财务章、负责人印章、票据需要分人管理。村委班子换届前都要进行审计，仅仅对账目进行审计，但是应该看银行对账单而没有看银行。但是更换印章时经过中心主任的同意，后来就没有向继任的主任汇报这一情况。王某甲一人保管财务专章、法人印章、会计（出纳）印章是造成挪用公款的直接原因。
2、询问邢某某的笔录证明：2004年10月某办会计服务中心成立时我担任主任，王某某任副主任兼总会计，王某甲任总出纳。会计服务中心是依托农经站成立的，实际是一回事。会计中心负责对各村、居委会的财务进行集中监督管理等工作。中心负责人印章是我自己的，会计印章是王某某，还有中心的印章。我不清楚王某某将会计印章更换为王某甲，也不知道王某甲一人保管会计服务中心的印章、负责人印章。
3、询问毕某某的笔录证明：2008年4月至2016年2月任高平市某办事处党工委书记。我到某办事处工作时，王某甲负责机关会计和出纳工作。某办事处农经站、会计服务中心、便民服务中心、“三资”代理服务中心是不同时期叫法不同，实际是一套人马。2014年3、4月份，我安排李某某到中心工作，2015年又安排袁某某到中心工作。李某某到中心工作时，开始负责“六位一体”等工作，王某某退休后，党政联席会议研究决定，李某某负责协助便民服务中心主任牛某某做好农经站的工作，目的是接替王某某的工作，没有任命李某某为中心副主任、总会计。这件事在办事处党政联席会上决定的，在机关干部分工会议上宣布过。
4、询问徐某某的笔录证明：2008年4月至2016年2月6日我任某办事处主任。某办事处农经站、会计服务中心、便民服务中心、“三资”代理服务中心只是叫法不同，其实职能相同、人员相同，是办事处的下属事业单位。开始是邢某某任主任，总会计王某某，总出纳王某甲，王某甲同时还是办事处机关会计。2009年3月郜文纲接任邢某某的工作成为中心主任；2014年3月至2015年1月郭某是某办纪工委书记、分管领导，某便民服务中心负责人。2014年4月李某某调入中心任农经员，2015年3月底王某某和李某甲退休后，在办事处党政联席会议上决定李某某全面接管王某某的工作职责，袁某某接替李某甲的工作。从2015年1月起，牛某某是某办副主任、便民服务中心法定代表人。其不清楚王某甲实际履行的是总会计兼出纳的职责，也没有看过高平市农业局（2009）74号文件关于会计、出纳分工明确，不准支票、印章一人保管的规定。
5、讯问王某甲的笔录证明：2002年至2016年4月任某办事处机关会计、农经员，2004年至2016年4月任某会计服务中心总出纳。会计服务中心刚成立时，中心的公章、法定代表人章、支票都是王某某保管，后来王某某将中心的公章、主任的法人章及支票、银行账交给了我。2007年6月14日，我到建设银行高平支行变更王某某的印章为我的印章，邢某某是知道的。某办会计服务中心的主任印章、法人印章都是我去刻的，拿回来我保管。我担任服务中心总会计和街道办事处机关会计后，保管和使用中心的财务印章、支票，实际履行的是总会计和总出纳的职责。从2009年起我就从中心的银行账户陆续支取现金，后来又从办事处机关账户挪用现金，共计挪用公款1000多万元。这些钱全部赌博输了。
6、询问牛某某的笔录、牛某某的情况说明及所附的农经站分工材料、牛某某所做的会议记录证明：2015年1月4日某办事处党政联席会议确定我分管农经工作。王某某原来是负责农经站工作的，王某某退休后，毕某某书记让李某某接管了王某某的工作，负责农经站的全面工作。2015年4月21日下午，在办事处小餐厅召开党政联席会议，毕某某书记说由于李某某负责农经站的工作比较忙，所以把她分管的“六位一体”工作拿出来让别人去做。随后我提出给李某某出个任命文件，毕某某说中层干部没有出任命书的先例，让她负责就行了。2015年5月12日，在我的办公室召集三资服务中心的全体人员，宣布李某某负责三资服务中心的全面工作，并负责上级工作任务安排和落实及账前审计工作。李某某亲自对农经站的工作人员进行分工，并召集有关人员在我办公室开会，随后我把李某某草拟的分工情况录入了电脑，现在任然保存着。办事处没有相关文件，我宣布时在电脑上作了记录。后来李某某反映王某甲一人担任会计、出纳，我也向毕某某书记反映了，但是没有采取过措施。牛某某对2015年4月21日某办事处党政会议的记录、同年4月24日李某某主持召开会议的记录可印证党政联席会议提名李某某的任命情况及李某某主持召开会议的情况。牛某某2015年5月12日保存于电脑中的分工情况证明李某某负责农经站的全面工作，王某甲负责各村上月结余，本月收入、本月支出、本月结余。
7、询问李某丙的笔录证明：我是2004年10月起担任某办事处会计服务中心会计，负责村里的账务记账工作。各个村里用款程序为村上开具《高平市农村集体用款申请书》，村书记、主任签字后，包村领导签字，再由农经站分管领导签字，包村会计开具办事处会计服务中心银行存款支取凭证，村会计持凭证到王某甲处开具银行取款支票。支出单据在服务中心负责人审批时，加盖会计服务中心的长条章，再由分管领导审核签字。王某某担任会计服务中心副主任时，保管加盖长条章，王某某退休后，将章交给了李某某，李某某保管加盖长条章。
8、询问袁某某的笔录、谈话笔录及证明材料证明：我是2015年4月份到某办事处三资代理中心工作，2015年4月到2016年3月任包村会计，2016年起任中心总会计，当时三资代理中心分管领导是牛某某，工作人员有王某甲、李某某、李某丙、庞某某和我五个人。中心的财务章、会计章、中心主任章都是王某甲保管，王某甲也负责记账。支出单据先通过村里联席会议审批，然后村里理财小组进行审核盖章，李某某进行预审后加盖已审的长条章，再由分管领导审核把关。2015年我到中心工作后至2016年王某甲出事前，一直是李某某和分管领导审核。
2015年4月起我负责8个村的账务处理及微机录入工作，平时的工作向李某某汇报，有时也向牛某某汇报。有时农经局的工作任务来了，李某某分配我们去做。她平时主要负责对上级的报表，各村居委的审单工作。
9、高某某的证明材料证明：我是某办事处人大联络组组长。2015年3月份，王某某退休，为充实会计工作，经街道党政联席会议研究，由李某某接任王某某的工作。会议具体时间记不清了。
10、牛某甲的证明材料证明：我是高平市农经局的工作人员。农经局召开涉及农民负担、土地确权、统计报表等工作通知农经站负责人参加。2015年7月份召开三资清理整治和土地确权推介会要求分管领导和农经站负责人必须参加，某办事处李某某参加会议。2015年5、6月以来，某办事处业务工作、会议培训等事项大多数情况下李某某参加。
（三）、被告人李某某询问笔录、谈话笔录及自书《情况汇报》《检讨材料》证明：2015年3月，服务中心副主任兼会计王某某退休后，牛某某让我负责农经站的工作（即便民服务中心），我实际履行负责人的职责，中心的分管领导是牛某某。我书面给牛某某写过一份分工情况，还给牛某某提供过一张空白的中心收支明细表，让王某甲每月月底给牛某某报一份，目的是让牛某某对中心的财务工作进行掌控。牛某某还召集服务中心的工作人员开会分工，在会议上，牛某某要求王某甲每月向他报表。我工作期间，服务中心的所有印章都是由王某甲保管，没有进行过移交，我也没有保管过中心的印章。2015年5月我发现王某甲在开具支票时，支票上所加盖的印章都由他一人加盖完成，随后就向中心法人牛某某反映了，但是后来也没有见牛某某采取过任何措施。直到办事处更换了领导后，让王某甲移交财务工作，王某甲一直拖延时间，我感觉有问题，向新来的领导汇报了这件事。新领导让纪工委书记郭某找王某甲谈话，2016年4月初，王某甲自首了。
辩护人姬建光提供了以下证据：高平市人民政府办公厅印发《关于实行农村会计委托代理制度的实施意见》的通知，《关于在全省推行农村会计委托代理制度的实施意见》。文件规定：1、农村会计委托代理由村集体经济组织委托农村会计服务中心代理财务会计业务和资金管理业务。委托代理不得打破原村级财务独立核算体系，实行以村建账，单独核算，保持村级财务的独立和完整。会计服务中心主任由分管此项工作的领导兼任，经管站站长负责全面工作。2、乡镇政府依托经管站成立会计服务中心，主任由经管站站长兼任。根据以上规定，各村的财务独立核算，李某某也不是负责人，不应当承担本案指控的刑事责任。
对以上证据进行质证后，根据控辩双方的观点，本院综合评判如下：
一、被告人李某某是玩忽职守罪的犯罪主体
1、根据证人毕某某、徐某某等人的证言可以认定，某办事处农经站、会计服务中心、“三资”代理服务中心、便民服务中心是同一机构在不同时期的叫法，其实职能相同、人员相同。李某某辩解其是某办事处“三资”代理服务中心的工作人员、不是某办事处便民服务中心的工作人员的理由不能成立。
2、证人毕某某、徐某某、牛某某、高某某等人的证言可以证实，2015年4月21日某办事处党政联席会议决定李某某接替王某某，负责便民服务中心的工作。随后李某某还规定了中心人员的工作职责，主持和参加相关会议。应当认定李某某负责便民服务中心的工作。
3、便民服务中心是某办事处依法成立的事业单位，具有农村财务管理监督、村务公开在内的多项公共事务管理职能，代表国家机关行使组织、管理、监督职能，其组织、人事等均受到办事处的领导监督，不仅是受农村集体经济组织委托进行服务的机构。李某某虽然不是公务员，但是经过某办事处党政联席会议决定接替王某某的工作职责，属于在国家机关中从事公务的人员。根据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。
综合以上理由，被告人李某某是本案玩忽职守罪的犯罪主体。
二、被告人李某某行为属不认真履行工作职责。
审理查明，2015年5月12日，在便民服务中心负责人牛某某的办公室召开会议，宣布李某某负责中心的全面工作，并负责上级工作任务安排和落实及账前审计。李某某在便民服务中心工作期间，虽然也发现了王某甲一人保管银行票据、印章，将该情况向牛某某汇报。随后没有及时去制止、纠正，也没有采取其他有效措施以防止严重后果发生。应认定李某某不认真履行职责。
三、被告人李某某玩忽职守的行为与王某甲挪用公款有法律上的因果关系。
《中华人民共和国会计法》第三十七条规定：出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。高平市农业局高农字（2009）74号文件进一步要求：加强现金管理。会计服务中心要完善制度，明确职责，做到账款分管，支票印章分管，会计、出纳等分工明确。不准会计、出纳一兼两职，不准支票、印章一人管理。正是李某某没有按照上述规定执行，王某甲兼会计出纳，一人保管银行印章和票据，财务审计流于形式，长时间无人监管制止。李某某的玩忽职守的行为是王某甲挪用公款犯罪的主要、直接原因。
对辩护人姬建光的辩护意见不予采纳。
本院认为：被告人李某某在负责高平市某办事处便民服务中心工作期间，工作严重不负责任，不认真履行工作职责，对长时间内由王某甲一人履行出纳、会计职务，保管服务中心印章、中心负责人印章、银行票据，管理登记银行账务的行为虽然发现并向负责人牛某某提出，但是没有进一步采取有效制止措施，以致王某甲利用职务便利挪用公款120余万元用于赌博，
无法归还，给公共财产造成重大损失，其行为构成玩忽职守罪，应当依法追究其刑事责任。高平市人民检察院起诉指控被告人李某某的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立。
被告人李某某在发现王某甲的行为后及时向牛某某汇报，履行了一定的工作职责；王某甲在长时间内挪用公款，造成重大损失的原因是多方面的，除了李某某玩忽职守的主要原因外，还有该便民中心长期以来放松对会计出纳岗位的监督，单位制度形同虚设，岗位人员职责不明，年度审计流于形式等。综合以上理由，鉴于李某某到案后认罪悔罪，犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。
依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第三十七条之规定，判决如下：
被告人李某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山西省晋城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审 判 长 王建广
审 判 员 明振国
审 判 员 王树青
二〇一八年二月十三日
法官助理 李孟轩
书 记 员 程 倩