广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终999号
上诉人（一审第三人）桂平市金田镇古东村第3生产队。
诉讼代表人林金全，队长。
上诉人（一审第三人）桂平市金田镇古东村第11生产队。
诉讼代表人林家宇，队长。
两上诉人共同委托代理人李坤志，桂平市城区法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）广西桂平市食品有限责任公司，住所地：桂平市西山镇城中街493号。
法定代表人李进立，董事长兼总经理。
委托代理人李健崇，该公司职工。
委托代理人陆进祥，广西至通律师事务所律师。
一审被告贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人潘楠，贵港市法制办公室副主任。
委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室公职律师办律师。
上诉人桂平市金田镇古东村第3生产队（以下简称古东3队）、桂平市金田镇古东村第11生产队（以下简称古东11队）因被上诉人广西桂平市食品有限责任公司（以下简称桂平食品公司）诉贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地登记行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2016）桂08行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案。上诉人古东3队诉讼代表人林金全、古东11队诉讼代表人林家宇，两上诉人共同委托代理人李坤志，被上诉人桂平食品公司委托代理人陆进祥、李健崇，一审被告贵港市政府委托代理人潘楠、梁艺超，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：1979年11月21日，原桂平市食品总公司的下属机构桂平县金田食品购销处与桂平县人民公社龙塘大队第三生产队签订《关于处理征用龙塘第三生产队松山地一幅的协议书》（以下简称1979年土地协议），约定：龙塘大队第三生产队将位于龙××大队××生产队油××头××山地××给桂平县××食品购销处，四至界址为：东面以新立碑记为界，南面至石崖××路，西面以塘基和新建会议室背第一块地基为界，北面以水利坑为界，土地面积约15亩。该协议书上有龙塘大队第三生产队代表、桂平县金田食品购销处、桂平县金田人民公社革命委员会、桂平县金田人民公社龙塘大队签字盖章。1980年4月26日，桂平县金田食品购销处与桂平县人民公社龙塘大队第三生产队签订《关于处理征用龙塘××队松木的协议书》（以下简称1980年松木协议），该协议书上有桂平县金田人民公社革命委员会和桂平县金田人民公社龙塘大队签字盖章。1986年古东村从龙塘大队划分出来，原龙塘大队第三生产队划归古东村所辖，并将龙塘大队第三生产队分为现××队、古东11队，原来龙塘大队第三生产队的土地同时划拨给古东3队、古东11队所有。2002年5月17日，桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）作出浔政函〔2002〕35号《桂平市人民政府关于同意市食品总公司依法改制的批复》（以下简称35号批复），同意桂平市食品总公司改制。2003年9月30日，桂平市政府下发浔政函〔2003〕65号《桂平市人民政府关于市食品总公司国有资产处置的批复》（以下简称65号批复），明确将原划拨给桂平市食品公司的经营性土地使用权以出让方式处置给新企业。2004年4月29日，桂平食品公司取得企业法人营业执照，该公司正式成立。桂平市政府于2011年12月15日向桂平食品公司颁发浔国用（2011）第2477号《国有土地使用证》（以下简称2477号土地证），该证登记内容为：坐落于金田镇××队，四至：东至松山地自墙为界，南至石崖××路自墙为界，西至塘基相邻自墙为界，北至水利坑自墙为界，面积18802.70平方米，使用类型为划拨。2477号土地证登记的土地就是1979年土地协议中移交给桂平县金田食品购销处使用的土地。古东3队、11队于2016年7月29日向贵港市政府申请行政复议，请求撤销桂平市政府于2011年12月15日向桂平食品公司核发的2477号土地证。贵港市政府于2016年11月4日作出贵政复决﹝2016﹞52号行政复议决定（以下简称52号复议决定），决定撤销2477号土地证。桂平食品公司不服贵港市政府52号复议决定，提起本案行政诉讼，请求撤销52号复议决定。
贵港市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第十三条第一款的规定，古东3队、11队不服桂平市政府的土地登记行为，可向贵港市政府申请行政复议，贵港市政府具有作出本案被诉行政复议行为的法定职责。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，申请行政复议的前提是当事人认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益。根据1979年土地协议、1980年松木协议、《收条》、65号批复、35号批复以及企业法人营业执照，以上证据相互印证，形成证据链，可以证明桂平食品公司的前身桂平市食品总公司的下属机构桂平县金田食品购销处于1979年11月21日与桂平县人民公社龙塘大队第三生产队签订协议，征用了东面以新立碑记为界，南面至石崖××路，西面以塘基和新建会议室背第一块地基为界，北面以水利坑为界的土地，即2477号土地证登记的土地。自此，该宗土地性质已经转变为国有土地，并由当时的桂平县人民政府划拨给了桂平食品公司的前身桂平市食品总公司使用。古东3队、11队主张2477号土地证登记的南面土地扩大侵占了其所有的土地，但是1979年土地协议和2477号土地证对于争议地南面界址的记载是一致的，且古东3队、11队未能提供充分证据证明其主张，该主张无事实依据，不予采纳。综上，古东3队、11队不再对该宗土地享有权属，与该宗土地已无利害关系。因此，桂平市政府向桂平食品公司核发2477号土地证的行政行为没有侵犯古东3队、11队的合法权益，贵港市政府本不应当受理古东3队、11队的行政复议申请或受理后驳回复议申请，而贵港市政府受理该行政复议申请并作出撤销2477号土地证的52号复议决定，违反法定程序，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销贵港市政府作出的52号复议决定。
上诉人古东3队、11队上诉称：一、上诉人与桂平市政府核发2477号土地证的行为具有利害关系，一审判决认定已无利害关系属认定事实错误。（一）上诉人是2477号土地证项下的土地权利人。1979年土地协议未经第三队的代表签字同意，且没有补办报批手续，也没有支付补偿费，被上诉人没有依法取得合法建设用地。（二）2477号土地证项下土地周边均是上诉人的集体土地，上诉人作为土地相邻权人未能参与2477号土地证发证前的指界确认，2477号土地证扩大面积占用上诉人土地，侵害上诉人利益。1979年土地协议记载的四至界址与2477号土地证登记的四至不同，面积不同，面积相差一倍多，明显不一致。（三）原龙塘大队第三生产队已变更为上诉人古东3队、11队，土地也已全部划拨过来，现龙塘村三队与涉案土地没有任何事实和法律上的利害关系，但2477号土地证的《土地来源报告》仅有龙塘村委会和龙塘村三队代表签字，却不找真正的土地权利人和土地相邻权人签字。二、一审判决认定涉案土地已变为国有土地，并由原桂平县人民政府划拨给被上诉人的前身桂平食品总公司使用，缺乏事实依据。被上诉人没有资格以划拨方式取得涉案土地使用权，且桂平市政府65号批复第三条明确规定应以出让方式处置给新企业，2477号土地证以划拨方式发证于法无据。桂平市政府登记核发2477号土地证的材料中没有任何关于征用土地时已经办理国有土地使用证的合法手续，被上诉人也没有提供任何合法用地手续。被上诉人作为民营企业，通过划拨方式而非有偿出让方式取得土地使用权，违反法律强制性规定，损害国家利益。三、贵港市政府受理上诉人的复议申请，并作出52号复议决定撤销2477号土地证，处理正确，程序合法。一审判决认定52号复议决定程序违法，是错误的。请求：撤销一审判决，改判驳回桂平食品公司的诉讼请求。
被上诉人桂平食品公司答辩称：一、为发展养猪养鸡事业，促进农业生产发展，1975年当时的桂平县金田公社党委、革委会经研究同意，并与金田公社龙塘大队、龙塘大队第三生产队协商，将涉案土地划拨给金田食品处兴办种畜场基地。1979年土地协议和1980年松木协议经相关代表签字，明确四至界址，给予龙塘大队第三生产队征地和树木补偿款，当时也对双方达成的的界址建设了围墙、办公设施、职工宿舍、猪鸡舍等设施，被上诉人自取得该土地后一直经营管理使用至2016年5月，期间没有任何人对土地使用权提出过异议。2002年，原国有桂平食品总公司经桂平市政府批复改制成立桂平食品公司，由该公司统一管理桂平食品总公司和各乡镇站食品站的资产。2011年8月16日，被上诉人向桂平县国土资源局提出申办该宗地《国有土地使用证》的申请报告，金田镇人民政府、龙塘村公所盖章确认的《土地来源权属报告》以及土地登记有关证明材料。桂平市国土资源局受理后，依法进行了地籍调查、权属审核，认为土地登记申请材料齐全，土地权属来源清楚，四至明确，面积准确，同意办理登记手续。上述事实有《土地登记申请书》、2477号土地证、《地籍调查表》、《土地登记审批表》、《土地登记簿》等证据予以核实。二、65号批复第三点规定原划拨给市食品公司总公司的经营性土地使用权以出让方式处置给新企业，但被上诉人改制前属国有企业，且一直管理和使用2477号土地证项下土地，改制后负资产，资金严重不足，没有能力缴交全部土地出让金并及时办理土地出让手续，只能办理使用权类型为划拨的土地使用证。三、被上诉人持有的2477号土地证的四至界址是按照1979年土地协议约定的具体界址办理，且当时围墙还完整保留，不存在超面积侵占土地的情况。被上诉人的档案材料都是以龙塘村鸡场登记，当时不知道金田镇的龙塘大队已分出龙塘村和古东村两个村，故申报土地权属来源报告时找到金田镇人民政府和龙塘村公所确认并盖章。综上，上诉人的上诉缺乏依据，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告贵港市政府述称：一、上诉人作为2477号土地证登记宗地的原有权利人及相邻权利人，1979年土地协议征用给被上诉人的土地是15亩，但2477号土地证实际登记面积30亩，上诉人以被上诉人侵占其土地为由向复议机关提出本案复议申请，与颁发2477号土地证的行为具有利害关系。根据行政复议法规定，申请人只要认为具体行政行为侵犯其权利，就可启动复议程序，并不要求具体行政行为已实际侵犯其权益或已造成明显的侵害后果，也就是说复议程序的启动和审查标准要远远低于行政诉讼法所要求的是否具有利害关系的标准。一审判决以行政诉讼法的标准来审查复议程序中的利害关系人不当。二、2002年桂平市食品总公司改制时未依法办理土地出让手续，改制后公司性质已经转变为公司内部职工控股的集体所有制企业，桂平市政府以划拨方式向桂平食品公司核发2477号土地证，不符合国土资源部令第9号《拨划用地目录》第四条“以划拨方式取得土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合目录的，应当实行有偿使用”的划拨用地要求，且与65号批复规定的“应当以出让方式处置给改制后的企业”相违背，故该证以划拨方式核发没有法律依据。桂平食品公司主张其改制后为负资产，资金严重不足，没有能力缴纳土地让金，该理由不能成为其无偿取得国有划拨土地的依据。其次，1986年古东村从龙塘大队分离出来后，原来龙塘××队已经划归古东村管辖，争议地现在坐落在古东3队，相邻权人是古东3队、11队，2477号土地证上记载的四至地名和现状已有所改变，但2477号证仍登记争议地坐落在龙塘××队，相邻权人指界也由龙塘村委会盖章，四至标准仍然沿用之前的名称，属于认定事实不清。桂平食品公司长期管理坐落在古东村的土地，其主张对原龙塘大队分为龙塘村和古东村不知情的理由显然不能成立。再次，桂平市国土资源局于2011年10月27日才完成地籍调查表，却于2011年8月30日就已发布土地登记公告，在没有完成地籍调查前先发布土地登记公告，违反了法定程序。综上，上诉人有权申请复议，桂平食品公司的土地权属来源没有法律依据，桂平市政府核发2477号证认定事实不清，程序违法，依法应予以撤销。52号复议决定撤销2477号土地证，认定事实清楚，适用法律正确。请求撤销一审判决，驳回桂平食品公司的诉讼请求。
经审查核实，本院确认贵港市政府、桂平食品公司及古东3队、11队所提交的证据均符合真实性、合法性及关联性，可以作为本案的定案证据。据此，本院对一审法院审理查明的事实予以确认，但一审判决审理查明部分载明的2477号土地证发证日期有笔误，应为2011年12月15日。
本院另查明：2003年9月30日，桂平市政府下发65号批复第三条明确规定：“同意将原划拨给市食品公司总公司的经营性土地使用权以出让方式处置给新企业，按有关政策支付的土地出让金等额拨回市食品总公司，用于安置职工、偿还债务，不得挪作它用。”2004年4月30日，桂平食品公司作出浔食字〔2004〕37号《关于正式以桂平市食品有限责任公司名称进行经营的函》，载明：“原桂平市食品总公司经市人民政府批复，改制为职工内部持股的有限责任公司，并于今年4月29日依法取得工商营业执照，新公司正式成立。新公司全称为：广西桂平市食品有限责任公司；……。4月29日以前以桂平市食品总公司名称进行的经营业务将依法从2004年4月30日起正式以桂平市食品有限责任公司从事经营，所属各分公司同时变更为'广西桂平市食品有限责任公司某某分公司'。”
又查明：争议宗地坐落于现在的古东3队、11队，地名为“大岭”，四至为：东至古东3队、11队林地，南至武靖路，西至古东3队耕作区，北至水利坑。
再查明：桂平食品公司向桂平市国土资源局申请办理《国有土地使用证》初始登记过程中，于2011年8月16日提交的《土地权属来源报告》显示争议宗地坐落在金田镇××生产队，桂平市金田镇龙塘村民委员会在该报告中签署“属实，同意使用”并加盖公章。桂平市国土资源局于2011年8月30日发布浔土公字〔2011〕27114号土地登记公告，于2011年10月27日完成地籍调查，地籍调查表的相邻宗地指界人姓名、盖章一栏由桂平市金田镇龙塘村民委员会加盖公章。
还查明：贵港市政府52号复议决定认为，首先，2002年桂平食品公司改制时未依法办理争议宗地的出让手续，改制后公司性质已经转变为公司内部职工控股的集体所有制企业，其于2011年申请办理争议宗地的国有土地使用权证，桂平市政府于2011年12月15日以划拨方式向其颁发2477号土地证，不符合中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》第四条“以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用”的划拨用地要求，且与65号批复明确应当以出让方式处置给改制后的新企业的规定相违背，故桂平市政府以划拨方式向食品公司核发2477号土地证没有法律依据。其次，1986年古东村从龙塘大队分离出来后，原龙塘××队已经划归古东村所辖，争议宗地坐落应当在古东3队，相邻权利人应当是古东3队、11队，且四至地名和现状已经有所改变，但2477号土地证依然登记争议宗地坐落在龙塘××队，相邻权利人指界也由龙塘村委会盖章，四至标注仍沿用之前的名称，显属认定事实不清。再次，桂平市国土资源局于2011年10月27日才完成地籍调查表，但却于2011年8月30日已经发布土地登记公告，次序颠倒，违反法定程序。综上，桂平食品公司的土地权属取得没有法律依据，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定撤销2477号土地证。
本院认为，本案争议焦点为：一、古东3队、11队能否提起本案复议申请？二、贵港市政府作出的52号复议决定是否合法？
关于争议焦点一。古东3队、11队主张其是争议宗地的原所有权人和相邻权人。本院认为，1986年古东村从原龙塘大队分离出来后，原龙塘大队第三生产队已经划归古东村所辖，2477号土地证项下的土地坐落在现××队，相邻权利人为古东3队、11队。2477号土地证登记的四至范围与1979年土地协议载明的四至范围文字表述不一致，2477号土地证东南西北四个方向的界线均比1979年土地协议的界线增加了围墙，古东3队、11队仅认可北面界线一致，认为其他三面界线均不相吻合，加之2477号土地证登记的土地面积约30亩，比1979年土地协议约定的15亩超出约一倍，可能存在超面积登记侵害相邻权人权益的情形。因此，古东3队、11队与2477号土地证颁证行为有利害关系，有权提起本案行政复议或者直接提起行政诉讼。一审判决认定2477号土地证项下土地与1979年土地协议约定的土地相一致，并已转变为国有土地，从而认定古东3队、11队与桂平市政府核发2477号土地证的行为不再具有利害关系，属认定事实错误，应予纠正。
关于争议焦点二。一、52号复议决定认定2477号土地证土地权属取得没有法律依据、权属来源认定事实不清，是正确的。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》第四条规定：“以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。”本案中，桂平食品公司系由桂平市食品总公司于2002年改制而来，改制后已转变为内部职工持股的有限责任公司。争议宗地作为畜禽饲养用地，不符合划拨用地的法定情形，且桂平市政府65号批复第三点明确规定：“同意将原划拨给市食品总公司的经营性土地使用权以出让方式处置给新企业，按有关政策支付的土地出让金等额拨回市食品总公司，用于安置职工、偿还债务，不得挪作它用。”桂平市政府仍以划拨方式向桂平食品公司核发2477号土地证，显然没有事实根据和法律依据。而且，1986年古东村从龙塘大队分离出来后，原龙塘大队第三生产队变更为现××队、11队，现龙塘××队与原龙塘大队第三生产队并非同一村民组织，也不属于同一个村民委员会管辖。桂平食品公司于2011年8月16日提交的《土地权属来源报告》仍登记争议宗地坐落在龙塘××队，相邻权利人指界也由现龙塘××队所在的龙塘村委会盖章，四至范围的地名也仍沿用变更前的地名，桂平市政府核发2477号土地证时对此仍予以认可，在土地权属来源上属认定事实不清。二、52号复议决定认定2477号土地证颁发程序违法，是正确的。桂平市国土资源局于2011年8月30日发布土地登记公告之后才于同年10月27日完成地籍调查，显然违反法定程序。地籍调查表未经真正的土地相邻权人古东3队、11队指界确认，亦违反法定程序。综上，桂平市政府颁发2477号土地证的行为，在土地权属来源上认定事实不清，以划拨方式用地错误，颁证程序违法，依法应予撤销。贵港市政府作出52号复议决定撤销该颁证行为，认定事实清楚，程序合法，处理正确，一审判决撤销52号复议决定是错误的。
综上所述，一审判决认定事实错误，处理不当，本院依法予以撤销。桂平食品公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销贵港市中级人民法院（2016）桂08行初312号行政判决；
二、驳回广西桂平市食品有限责任公司的诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人广西桂平市食品有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小成
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陈 惠
二〇一八年二月二十七日
法官助理 游开军
书 记 员 王家兴