内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内25行终10号
上诉人（一审原告）高步俊，女，1954年11月3日出生，汉族，现住河北省张家口市怀安县。
被上诉人（一审被告）乌拉盖管理区人力资源和社会保障局，住所地内蒙古锡林郭勒盟乌拉盖管理区。
法定代表人高树欣，该局局长。
行政机关负责人王海军，该局副局长。
委托代理人刘宝义，该局科员。
委托代理人李斌斌，该局科员。
被上诉人（一审被告）锡林郭勒盟人力资源和社会保障局，住所地内蒙古锡林郭勒盟锡林浩特市。
法定代表人长明，该局局长。
委托代理人布日古德，该局工伤保险科科长。
上诉人高步俊因社会保障行政确认一案，不服东乌珠穆沁旗人民法院（2015）东行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高步俊，被上诉人乌拉盖管理区人力资源和社会保障局（以下简称乌拉盖人社局）的负责人王海军、委托代理人刘宝义、李斌斌，被上诉人锡林郭勒盟人力资源和社会保障局（以下简称锡盟人社局）的委托代理人布日古德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：李从仁系乌拉盖管理区原工业公司的职工。1996年农历12月底夜晚在工业公司农牧场看护农牧业点期间下落不明。2012年8月20日高步俊向东乌珠穆沁旗人民法院（乌拉盖法庭）申请宣告死亡。其后，又于2012年9月3日从乌拉盖管理区公安局开具李从仁“死亡注销”的户籍证明。2012年9月5日，高步俊向东乌珠穆沁旗人民法院（乌拉盖法庭）提出撤诉申请，法院裁定准许撤诉并于当日将裁定书送达高步俊。李从仁儿子李刚等三人于2015年3月30日向乌拉盖人社局提出为其父认定“公亡”之申请。该局以“认定申请超过受理期限”为由，于2015年3月31日下达了《工伤认定申请不予受理通知书》（编号2015001）。高步俊不服，于2015年4月9日向锡盟人社局申请行政复议。锡盟人社局作出锡人社复决字[2015]第1号行政复议决定书，维持乌拉盖人社局的《工伤认定申请不予受理通知书》。一审判决认为，民事时效是民事权利的保护期限，民事权利不行使达到一定的期间就会失去诉讼保护。时效制度是民法的基本制度之一，设立的目的就是为了督促权利人及时行使权利，稳定社会秩序。时效届满，权利人的实体权利虽然并没有消失，但却成为一种不受法律保护的自然状态下的权利。这种状态下权利人的权利能否最终实现，完全取决于义务人是否愿意履行。如果义务人不愿意履行，权利人就永远丧失了实现权利的机会。《工伤保险条例》第十七条规定，用人单位未按照前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区或者有管辖权的社会保险行政部门提出工伤认定申请。《民事诉讼法》第一百八十四条规定，公民下落不明满四年，或者因意外事故下落不明满二年，利害关系人可以向人民法院申请宣告其死亡。本案关联人李从仁于1996年底下落不明，而包括高步俊在内的直系亲属在长达十五年的时间内既不积极督促用工单位和公安机关查寻李从仁下落，也未向相关部门申请工伤认定，直到2012年8月才向人民法院申请宣告当事人死亡。家庭成员的生死存亡是一个家庭的首要关注点，是大过任何琐事的“当务之急”，丈夫（或父亲）生不见人死不见尸，妻子（或子女）竟能泰然处之不符合常理。而高步俊对这一反常现象以“家穷、事多、不懂法”为辩解理由是站不住脚的。换句话讲，李从仁直系亲属对其生存状况的“漠视”和自身时效权的“放弃”，是造成本案发生的根本原因。此外，东乌珠穆沁旗人民法院（乌拉盖法庭）2012年9月5日制发的关于李从仁的民事裁定已由申请人高步俊签字领取，需要明确的是，该文书只是应申请人高步俊的申请所制发的“撤诉裁定”，而非宣告李从仁“死亡”的依据。申请人当然不能据此作为《工伤保险条例》第十七条规定的“被诊断、鉴定为职业病之日”的情形对待，更不能适用诉讼时效延续的规定。锡盟人社局依据《工伤保险条例》第十七条关于时效的规定，维持乌拉盖人社局不予受理高步俊关于李从仁工伤认定的申请的具体行政行为符合法定程序，适用法规正确；高步俊要求乌拉盖人社局履行法定职责的理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高步俊的诉讼请求。
高步俊上诉称：1、《工伤保险条例》第十七条规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”李从仁1996年农历12月底下落不明至今，一直未见其人，是否受到伤害、是否患职业病或是否死亡均不清楚，在这些事实都不清楚的情况下，一审法院以该法条认定上诉人的申请已过诉讼时效显然是荒谬的，属适用法律错误；2、本案首先应该查明李从仁目前的状况，巴彦胡硕派出所虽然于2012年9月3日出具了李从仁死亡的证明，但该证明无效，最终应由法院作出裁定。在法院未对李从仁是否死亡作出最终裁定的情况下，李从仁的具体情况均属未知状态，一审法院在事实不清的情况下作出判决是程序上的错误；3、李从仁是上诉人高步俊的配偶，又是乌拉盖管理区原工业公司的职工。鉴于李从仁下落不明多年，在上诉人高步俊提出申请后，乌拉盖人社局应予以受理，并积极组织相关部门对此事进行调查，如果确系没有李从仁的下落，应该建议上诉人向法院申请宣告李从仁死亡，在法院裁定期间，被上诉人乌拉盖人社局可以暂时中止该申请程序，待法院裁定生效，再重新启动工亡认定程序。被上诉人乌拉盖人社局根据《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第十三条第二款的规定对上诉人的申请不予受理显然是错误的，也有违《工伤保险条例》对工伤或工亡职工及亲属给予经济补偿及抚恤的立法精神。请求撤销东乌珠穆沁旗人民法院（2015）东行初字第2号行政判决，改判乌拉盖人社局受理上诉人高步俊对李从仁的工亡认定申请。
被上诉人乌拉盖人社局答辩称：李从仁事故发生于1996年，其单位或亲属在事故发生后均未向相关部门报案。2012年上诉人高步俊向东乌珠穆沁旗人民法院申请宣告李从仁死亡，东乌珠穆沁旗人民法院受理后高步俊又申请撤诉，撤诉裁定已经向高步俊送达。这充分说明上诉人对李从仁的生存状况的“漠不关心”，致使李从仁失联一事“迁延”达十八年之久，上诉人的行为是对自身时效权主动放弃的表现。工伤认定是有时效，工伤事故发生后，工伤职工、用人单位或者其直系亲属应及时向工伤认定部门申请工伤认定，工伤认定部门及时调查，保证证据的客观有效，最大限度掌握事故经过，最终作出正确的认定决定。时间越久，调查取证越难，甚至无法取证。另，高步俊先向东乌珠穆沁旗人民法院申请宣告李从仁死亡，随后又申请撤诉；从乌拉盖管理区巴彦胡硕派出所开具了“死亡证明”，向我局申请工亡，现又认定派出所开具的死亡证明无效，上诉人先后互相矛盾的做法实在让人不可理解。请求维持我局作出的工伤认定申请不予受理通知书和锡盟人社局作出的复议决定。
经审理查明，上诉人高步俊系李从仁的妻子，李从仁系原乌拉盖工业公司职工。1996年农历12月底李从仁在看护该公司下属的农业点时失踪。2012年8月20日，东乌珠穆沁旗人民法院受理了高步俊申请宣告李从仁死亡一案。2012年9月3日，乌拉盖公安局巴彦胡硕派出所出具证明，内容为：李从仁，男，汉族，1949年10月1日出生，原籍河北省怀安县，系巴音胡硕镇人，已死亡注销。2012年9月5日，高步俊向东乌珠穆沁旗人民法院提出内容为“你院受理我申请李从仁死亡一案因已从公安局办理死亡证明故现撤回申请”的申请书，东乌珠穆沁旗人民法院于当日作出准许撤诉的裁定并向高步俊送达。2015年3月30日，高步俊向乌拉盖人社局提交工伤认定申请材料，乌拉盖人社局于2015年3月31日作出编号2015001的《工伤认定申请不予受理通知书》，适用《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第十三条第二款，以申请超过受理期限为由，决定不予受理。高步俊不服，于2015年4月9日向锡盟人社局申请复议。锡盟人社局于2015年5月4日作出锡人社复决字[2015]第1号行政复议决定，认为李从仁是1996年12月的某一天失踪，公司和家属一直未在工伤认定申请的时效期内向社会保险行政部门提出李从仁的工伤认定申请，直到2015年3月30日其家属高步俊向乌拉盖人社局提出李从仁的工亡认定申请并提供了一份由乌拉盖巴音胡硕派出所在2012年9月3日开具的李从仁死亡的证明，无论其死亡证明能否作为有效法律依据，其申请时间也已超过一年的时效期限，决定维持乌拉盖人社局于2015年3月31日作出的编号2015001《工伤认定申请不予受理通知书》的具体行政行为。
本院认为，李从仁于1996年农历12月底在为原工业公司看守农业点时失踪，其妻子高步俊于2012年8月20日向东乌珠穆沁旗人民法院申请宣告其死亡，又于2012年9月5日撤回申请，并经人民法院准许；而乌拉盖公安局巴彦胡硕派出所开具的证明，仅是从户籍管理角度开具的死亡注销户籍的证明，并不能证明李从仁的真实生存状况。根据《工伤保险条例》第十七条规定工伤认定申请的前提是职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，乌拉盖人社局在李从仁生存状况不明，即申请工伤认定的前提条件尚不清楚的情况下，根据《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》第十三条第二款，以高步俊提出的工亡认定申请超过受理期限为由决定不予受理属适用法律不当。锡盟人社局以同样的理由维持亦属不当。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销东乌珠穆沁旗人民法院于2015年11月15日作出的（2015）东行初字第2号行政判决；
二、撤销乌拉盖管理区人力资源和社会保障局于2015年3月31日作出的编号2015001工伤认定申请不予受理通知书和锡林郭勒盟人力资源和社会保障局于2015年5月4日作出的锡人社复决字[2015]第1号行政复议决定；
三、驳回上诉人高步俊的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人乌拉盖管理区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 逸 岩
审 判 员 格日勒图雅
代理审判员 呼格吉勒图
二〇一六年六月七日
书 记 员 冀 雅 赛