河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1302行初8号
原告河南省万正置业集团有限公司，住所地南阳市天山路万正商务大厦17F至19F。
法定代表人毕竟，任该公司董事长。
委托代理人李建新，系该公司工作人员。
被告南阳市城乡规划局，住所地南阳市滨河路市体育中心西200米。
法定代表人宋海瑜，任该局局长。
委托代理人颜巍，该单位工作人员。
委托代理人陈博，河南大为律师事务所律师。
原告河南省万正置业集团有限公司诉被告南阳市城乡规划局城乡规划行政处罚纠纷一案，本院依法予以受理并公开开庭进行了审理。原告河南省万正置业集团有限公司委托代理人李建新、被告南阳市城乡规划局委托代理人、颜巍、陈博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为为：被告南阳市城乡规划局针对原告河南省万正置业集团有限公司涉嫌未取得《建设工程规划许可证（副证）》在南新路东侧擅自建设宛平小区1号、2号商住楼项目的违法行为进行了调查，于2016年7月7日作出宛规罚决字[2016年]第009号《行政处罚决定书》，责令原告停止施工，依法完善相关规划手续，并处建设工程造价8%的罚款，罚款人民币2041233元罚款。
原告诉称：一、宛平小区项目，原名为尚庄看守所土地置换安置项目，2011年经南阳市政府批准实施。该项目属河南省政府的重点项目，因该项目由南阳市公安局负责办理相关规划建设等手续，原告仅仅是接受南阳市公安局委托代建，并非被处罚的责任主体。二、南阳市国土局已于2013年4月3日向市政府上报了《关于认真落实宛政纪(2013)9号会议纪要中对宛政纪(2011)76号文件贯彻实施所涉及36宗土地处理意见有关问题的请示》(宛国土资文[2013]57号文件)，关于市公安局土地置换安置项目按特殊问题处理，不再纳入储备，直接由用地单位向南阳市城乡规划局申请办理用地规划手续的建议，而市政府已于同年4月24日批准同意。根据南阳市房地产市场秩序专项整治精神，请求准予复工，同时由南阳市公安局迅速完善相关规划建设等手续。综上所述，原告方积极响应政府号召，支持政府建设工作，替政府及公安机关分忧解难，虽然建设手续未完善到位，但事出有因，责任不在原告方，且公安机关和政府都正在积极协调办理中。被告未从大局出发，不顾客观实情就认定原告的行为属于严重违法，并一味予以行政处罚的具体行政行为是不合理的，处罚也明显不当，应依法予以撤销，故提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的宛规罚决字[2016年]第009号《行政处罚决定书》。
原告向法庭提交的证据为：
1、南阳市城乡规划局于2016年7月7日作出的宛规罚决字[2016年]第009号《行政处罚决定书》；
2、南阳市国土资源局宛国土资文[2013]57号文件及南阳市人民政府2013年4月8日收文处理签。
被告南阳市城乡规划局辩称：南阳市城乡规划局作出的宛规罚决字[2016年]第009号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律准确、程序正确，依法应予驳回被答辩人的诉讼请求。2016年5月4日被告对原告规划违法一案立案调查。经查，原告未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。2016年6月14日，被告向原告送达宛规罚听告字(2016年)第009号行政处罚听证告知书及事先处罚告知书。2016年7月7日被告依据原告的违法事实、性质、情节，作出宛规罚决字(2016年)第009号行政处罚决定书。被告作出的宛规罚字(2016年)第009号行政处罚决定书的认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告南阳市城乡规划局向法庭提交的证据为：
1、原告申请该项目规划设计条件申报资料清单（用地类）、申请报告、委托书；
2、本案被诉处罚决定案件卷宗一份，包括案件处理审批表、立案审批表、勘验笔录、现场检查笔录、询问笔录、委托书、行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、建设工程预算书、承诺书、建筑设计方案批复、原告企业资质材料、行政处罚催告材料。证明该项目建设的各项规划行政许可手续的申请人是原告，土地使用权人也是原告。
原告所举证据的真实性，被告方无异议，但认为国土局的请示及会议纪要的内容并未得到落实，相应的行政机关对涉案项目的土地手续还没有调整，目前，该项目规划许可申请人还是原告。对被告所举证据，除建设工程预算书外，其他证据的真实性，原告无异议。因此，对原告所举证据及被告所举证据中除建设工程预算书外的其他证据的真实性本院予以确认。建设工程预算书加盖有原告公司行政印章原件，原告未当庭否认印章真实性，因此，该证据本院予以认定。
依据有效证据及当事人当庭陈述，本院确认以下法律事实：
2016年4月22日，被告南阳市城乡规划局发现原告未依法取得《建设工程规划许可证》，在南新路东侧擅自建设宛平小区1号、2号商住楼项目。同日，被告决定立案查处。当日，被告对违法建设现场进行了勘验，并制作了勘验笔录和现场检查笔录，笔录记载原告建设的宛平小区1号、2号商住楼未取得《建设工程规划许可证》，经现场勘验，建筑总面积53515平方米。原告委托的处理该事宜的人员李晓雷对现场检查情况签名确认。当日，被告工作人员对李晓雷进行了询问，并制作了询问笔录。笔录记载，涉案宛平小区1号、2号商住楼系原告建设，建设时没有取得《建设工程规划许可证》，项目所占土地的使用权人是原告，并表示同意接受处罚。在被告履行行政处罚程序过程中，原告向被告提交了建筑工程预算书，该预算书由河南金利达工程管理有限公司编制，其中记载宛平小区1号楼主体单方造价474.18元/平方米，建筑面积为15977平方米；宛平小区2号楼主体单方造价477.9元/平方米，建筑面积为37538平方米。
2016年6月14日，被告向原告送达了宛规罚听告字(2016年)第009号行政处罚听证告知书及事先处罚告知书，李晓雷于当日签收。此后，原告未提出陈述、申辩，也未提出听证申请。2016年7月7日，被告对原告河南省万正置业集团有限公司涉嫌未取得《建设工程规划许可证（副证）》在南新路东侧擅自建设宛平小区1号、2号商住楼项目的违法行为进行处罚，并作出宛规罚决字[2016年]第009号《行政处罚决定书》，处罚内容为：责令原告停止施工，依法完善相关规划手续，并处建设工程造价8%的罚款，罚款人民币2041233元罚款。该处罚决定书于同年7月8日送达给原告，由李晓雷签收。
另查明，2014年10月21日，原告以自己名义向被告就本案涉案建设项目申请规划设计条件。2015年5月12日，就本案涉案建设项目，被告给原告作出建筑设计方案批复，批复的主要内容为：建设单位为原告，项目名称为宛平小区，规划条件依据宛规函[2015]3号文件规定，项目位置为雪峰路以南南新路以东，总建筑面积53515平方米，建筑用途为商业、居住，容积率4.9，建筑密度46.6%，地上建筑面积47635平方米，其中商业面积13044平方米，地下建筑面积5880平方米，1号楼地上27层、地下1层、裙房3层、1至3层均为商业、4层及以上均为住宅、高度84.7米，2号楼地上26层、地下1层、裙房3层、1至3层均为商业、4层及以上均为住宅、高度81.5米，地下车库1层，均为机动车库。
庭审过程中，原告对被告在作出行政处罚过程中的行政处罚程序无异议。
另查明，2013年4月3日，南阳市国土资源局以宛国土资文[2013]57号文件向南阳市人民政府递交请示，就关于落实宛政纪(2013)9号会议纪要中对宛政纪(2011)76号文件贯彻实施所涉及36宗土地处理意见有关问题向市政府请示。南阳市人民政府2013年4月8日收文处理签显示，政府有关领导批示同意。
本院认为，根据原被告起诉及答辩意见，结合庭审查明的案件事实，可以认定本案争议的焦点问题是行政处罚对象是否正确。
原告认为根据南阳市国土资源局请示及市政府批示，宛平小区项目应由南阳市公安局办理项目许可手续。根据庭审查明的案件事实及法律规定，城乡规划行政许可监督、管理权限是被告南阳市城乡规划局的法定职责，南阳市城乡规划局并未就宛平小区的城乡规划事宜向有关行政管理机关请示，也未就该项目建设工程规划许可作出其他行政决定，因此，原告以南阳市国土资源局已经请示为由作为其不是被处罚对象缺乏事实及法律依据，该辩解理由本院不予采信。根据行政处罚程序中被告查明的事实及庭审中查明案件事实，涉案项目所占土地的使用权人是原告，原告已经就该项目以自己名义申请了规划条件，被告也已经批复。根据被告批复，原告又申请了建设设计方案，提交了建设项目的平面图、效果图、单体方案等，被告也已经作出同意的批复。根据上述事实，可以认定原告为该项目的建设单位。原告认为南阳市公安局是该项目的建设单位，自己不是项目建设单位，但并未提供充分事实予以证实，因此，其诉讼请求本院不予支持。城乡规划法规定，建设单位应当申请办理建设工程规划许可证，南阳市城乡规划局以原告为被处罚人、并以其未取得《建设工程规划许可证（副证）》擅自建设为由作出处罚决定并无不当。
综上所述，被告南阳市城乡规划局根据查明的违法建筑的情况并根据工程预算单价以及8%的比例作出行政处罚决定无不当之处，原告诉请没有事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告河南省万正置业集团有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告河南省万正置业集团有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 杜 鸿
审判员 马彦彬
二〇一七年五月十九日
书记员 康 彦