重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝01行终267号
上诉人（一审原告）聂云，女，1952年12月10日出生，汉族，身份证住址重庆市长寿区。
委托代理人邱喻敏，女，1982年5月28日出生，汉族，身份证住址重庆市长寿区。
委托代理人王兴明，男，1964年9月4日出生，汉族，身份证住址重庆市长寿区。
被上诉人（一审被告）重庆市长寿区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市长寿区桃源大道七号。
法定代表人洪其昌，该局局长。
被上诉人（一审第三人）重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室，住所地重庆市长寿区桃花大道**号*号楼。
法定代表人王如雪，该办公室主任。
上诉人聂云因诉被上诉人重庆市长寿区国土资源和房屋管理局（以下简称长寿区土房局）确认协议无效一案，不服重庆市长寿区人民法院作出的（2017）渝0115行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明以下事实：聂云房屋坐落于渡舟正街。2009年3月5日渝府地[2009]205号《重庆市人民政府关于长寿区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》载明：同意重庆市长寿区渡舟镇渡舟村1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、14组集体农用地25.5815公顷、未利用地7.0715公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地17.9257公顷等。2009年3月10日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2009]205号文件批准，征收渡舟镇渡舟村5、7、8、9、10组集体土地36.9797公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。2010年1月18日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2009]205号文件批准，征收渡舟镇渡舟村1、2、3、4、5、6、14组集体土地24.4609公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。2010年12月7日渝府地[2010]1223号《重庆市人民政府关于新建重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设用地的通知》同意晏家街道、八颗镇、渡舟镇、但渡镇等4个镇（街）13个村50个村民小组和4个村委会的集体农用地、未利用地转为建设用地等共计批准建设用地97.4199公顷。2010年12月20日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2010]1223号文件批准，征收晏家街道、八颗镇、但渡镇等4个街镇13个村50个村民小组和4个村民委员会土地97.4199公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。《重庆市长寿区国土资源局关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的公告》、《重庆市长寿区国土资源局关于实施重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设征地拆迁补偿安置方案的公告》均载明：被拆迁房屋的补偿实行据实清理，按长寿府发[2008]92号文件标准予以补偿等。2015年6月15日长寿区土房局委托重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室与聂云签订《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，该协议载明：被征收房屋坐落于渡舟正街，土地使用权性质集体，建筑面积51.72平方米，乙方自愿申请参照国有土地上房屋征收补偿安置方式，被征收房屋价值补偿费565196.16元，合计补偿金额635354.93元。2015年6月15日聂云腾空该房屋移交征收人处置。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有签订《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》的法定职责。聂云坐落于渡舟正街的房屋，系渝府地[2009]205号《重庆市人民政府关于长寿区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地[2010]1223号《重庆市人民政府关于新建重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设用地的通知》载明的征收范围。聂云房屋所占土地使用权性质属于集体，2009年3月10日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2009]205号文件批准，征收渡舟镇渡舟村5、7、8、9、10组集体土地36.9797公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。2010年1月18日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2009]205号文件批准，征收渡舟镇渡舟村1、2、3、4、5、6、14组集体土地24.4609公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。2010年12月20日《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》载明：经渝府地[2010]1223号文件批准，征收晏家街道、八颗镇、但渡镇等4个街镇13个村50个村民小组和4个村民委员会土地97.4199公顷，按重庆市人民政府令第55号和长寿府发[2008]92号文件标准执行。《重庆市长寿区国土资源局关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的公告》、《重庆市长寿区国土资源局关于实施重庆至利川铁路工程（长寿区段）建设征地拆迁补偿安置方案的公告》载明：被拆迁房屋的补偿实行据实清理，按长寿府发[2008]92号文件标准予以补偿。经庭审质证，聂云对上述证据的真实性无异议。聂云在2015年6月15日补偿安置时，自愿申请参照国有土地上房屋征收补偿安置方式进行补偿安置，并选择货币补偿的补偿安置方式，于是签订《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，其补偿高于公告载明的长寿府发[2008]92号文件标准，不存在损害国家、集体或者第三人利益，系真实意思表示，无欺诈胁迫，不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。聂云称长寿区土房局宣传解释有欺骗性，其协议显失公正、无效，强制选择货币安置，没有公示补偿标准，其理由一审法院不予支持。没有相关法律法规规定集体土地上的房屋征收必须进行评估程序，聂云称房屋未经评估程序违法的理由，一审法院不予支持。双方签订的《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》载明了被征收房屋的坐落，性质，用途，面积等，聂云称长寿区土房局没有进行调查登记的理由不成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。聂云认为长寿区土房局征收房屋未进行听证程序。系对征地补偿、安置方案等的异议，是另一法律关系。合同无效是法律所代表的公权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同效力是价值判断的范畴，只要法律、行政法规认为合同是无效的或损害社会公共利益的，应当认定合同无效，而不应当考虑合同无效经历的时间过程。聂云请求确认《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》无效，其起诉期限法律、法规没有明确规定，长寿区土房局认为聂云的诉讼请求超过起诉期限，一审法院不予支持。综上所述，聂云与长寿区土房局于2015年6月15日签订的《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》合法有效。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回聂云的诉讼请求。案件受理费50元，由聂云负担。
聂云不服一审判决，提起上诉称，第一，一审法院证据认定错误，认定证据笼统，未说明具体认定理由。上诉人在一审中举示的证据2、3，能够证明案涉协议是在欺骗情况下签订的。被上诉人在一审中举示的证据1-7，证明案涉房屋应是“依照”而非“参照”《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定；被上诉人在一审中举示的13-17项证据证明签订案涉协议具有欺骗性。第二，一审法院适用法律错误。本案涉及房屋的物权征收，不属于土地征收。第三，本案征收房屋无论是集体土地上还是国有土地上都必须公平一致对待，本案被诉协议既然明显不公，肯定违法无效。请求二审法院撤销一审判决，重新审判此案；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人长寿区土房局、重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室在二审中未作书面答辩。
被上诉人长寿区土房局在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示了以下证据和依据：1、渝府地[2009]205号文件；2、2009年3月10日征收土地公告、2009年3月30日征地拆迁补偿安置方案公告；3、2010年1月18日征收土地公告、2010年2月4日征地拆迁补偿安置方案公告；4、渝府地[2010]1223号通知、国土资函[2010]745号批复；5、2010年12月20日征收土地公告；6、2010年12月30日征地拆迁补偿安置方案公告；7、长寿府发[2008]92号通知；8、长寿府发[2015]64号文件；9、长寿区北城大道（渡舟路改扩建工程）国有土地上房屋征收补偿安置方案；10、长寿府办发[2013]81号通知；11、（2016）渝行终539号《行政裁定书》、（2016）渝行终561号《行政裁定书》；12、市政府令第55号《重庆市征地补偿安置办法》；13、《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；14《提前搬迁奖励结算表》；15、《房屋腾空移交凭证》；16、《房屋征收费用领款单》；17、委托书；18、诉讼时效情况统计表。
上诉人聂云在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示了以下证据：1、《集体土地房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；2、音频资料；3、2015年5月25日国有土地上房屋征收决定公告及长寿区北城大道（渡舟路改扩建工程）国有土地上房屋征收补偿安置方案。
被上诉人重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室未向一审法院提交证据。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：聂云提交的第1项证据，具有客观性、关联性、合法性，予以采信；第2项、第3项证据，与本案没有关联性，不予采信。长寿区土房局提交的第1项至第7项、第12项至第17项证据及规定，具有客观性、关联性、合法性，予以采信；第8项至第11项、第18项证据，与本案没有关联性，不予采信。
二审中，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定与一审法院相同。
根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为，本案的争议焦点为：案涉协议是否无效。鉴于行政协议兼具“行政性”与“协议性”之特性，故对其效力进行评判，既需从其行政行为属性的角度予以考虑，即适用《中华人民共和国行政诉讼法》中关于无效行政行为的规定；亦要兼顾合同制度的相关特质，即适用民事法律规范中关于合同无效的规定。
首先，结合一审查明事实及各方当事人举示的相关证据可得：上诉人所有的坐落于渡舟正街房屋，所占土地使用权性质为集体土地，该地块经合法征收后，被上诉人重庆市长寿区国土资源和房屋管理局委托重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室与上诉人签订协议书，就上述房屋参照国有土地上房屋征收补偿安置方式进行相关补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。由此，案涉协议并不属于行政行为无效之情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。上诉人在司法审查程序中，对被上诉人签订案涉协议的行为、内容等各个方面，亦未能举示有效证据证明其符合合同无效条款之规定。
上诉人罗列诸多上诉理由，主要在于认为其签订案涉协议存在被欺骗、不公平等情况，但上诉人并未举示有效证据对其上诉理由予以证明；且结合上诉人签订协议、领取相关款项等一系列行为来看，应当认定案涉协议系双方在平等、自愿、协商一致基础上签订，协议内容并不违反法律法规的强制性规定，故上诉人的上诉理由依据不足，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人聂云负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 英
审 判 员 景 象
审 判 员 夏 嘉
二〇一八年六月五日
法官助理 王健康
书 记 员 赵丽丽