湖南省蓝山县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）湘1127刑初393号
公诉机关湖南省蓝山县人民检察院。
被告人李林兵，曾用名李林斌，男，1967年10月17日出生于湖南省蓝山县，汉族，中专文化，中共党员，湖南省蓝山县国土局新圩镇国土所所长，住蓝山县。因涉嫌犯玩忽职守罪，2017年9月8日经蓝山县人民检察院决定刑事拘留，同日蓝山县人民检察院因其患高血压不适宜羁押决定取保候审，由蓝山县公安局执行取保候审。
辩护人谭青生，湖南谭青生律师事务所律师。
蓝山县人民检察院以湘蓝检刑诉[2017]368号起诉书指控被告人李林兵犯玩忽职守罪，于2017年10月26日向本院提起公诉。本院于2017年11月1日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月23日在本院第一数字法庭公开开庭进行了审理，蓝山县人民检察院指派检察员秦云晖出庭支持公诉，被告人李林兵及其辩护人谭青生到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
蓝山县人民检察院指控：
据湖南省国土资源厅《执法监察动态巡查办法》、蓝山县国土资源局的岗位责任制等规定，乡镇国土资源管理所负责辖区内土地资源动态巡查工作，并负责发现和制止各类国土资源违法行为，对正在发生的国土资源违法行为依法制止；对拒不停止国土资源违法行为并形成违法事实的，及时报有行政处罚权的国土资源管理部门立案查处；对巡查中发现不属于本级国土资源管理部门管辖范围或超越处理职权的违法案件，要及时向上级国土资源管理部门报告，及时移送。
蓝山县新圩镇某某村廖某1（另案处理）选矿厂多年来未办理任何许可手续的情况下，违法用地86.44亩进行非法生产、非法排污，被告人李林兵作为负责新圩片区国土资源日常巡查和监管工作的蓝山县新圩国土资源所（以下简称为“新圩国土所”）所长，在工作中严重不负责任，没有严格按照相关规定的要求履行巡查和监管职责，没有对该厂开展土地动态巡查工作，发现该厂后，未调查该厂是否办理用地手续，也未将该厂占地的情况向上级汇报，未对该厂违法用地的情况讲行监管，导致该厂长期违法用地、非法生产、非法排污，造成严重的环境污染。
经过蓝山县国土资源局测绘，新圩镇某某村廖某1选矿厂占地总面积为86.44亩，其中林地11.25亩，城镇及工矿用地69.90亩，农村道路0.56亩，裸地4.70亩；经过蓝山县国土资源局对比2005年和2009年土地利用数据，该宗地实际占地57613平方米，其中有林地7501平方米，村庄12832平方米，采矿用地33770平方米，农村道路374平方米，裸地3136平方米。
永州市环境监测站2017年5月20日的监测报告：2017年5月19日对蓝山县新圩镇某某村廖某1选矿厂内7个监测点位取样进行分析，监测结果为：1#、2#、4#、5#、6#、7#ph值超标，1#、2#、4#、7#铅超标，1#、2#镉超标，2#、3#、4#砷超标。参照《污水综合排放标准》，1#至7#锰全部超标。
经过环境保护部华南环境科学研究所鉴定评估，新圩镇某某村廖某1选矿厂所占用土地的土壤、底泥、地表水、地下水均存在不同程度的污染，并造成环境损害量化结果损失约65.56万元以上，土壤及污水修复总费用估算结果为3063万元。
为证明上述事实，公诉机关提供了以下证据：1．物证照片；2．书证：被告人李林兵的户籍证明、任职文件、工作证明、《国土资源动态巡查目标管理责任状》等；3．证人证言：证人廖某1、杨某1、李某、杨某2、赵某、欧某等人的证言；4．被告人李林兵的供述与辩解；5．鉴定意见：《环境损害鉴定评估报告》、《监测报告》等；6．勘验、检查等笔录；7．视听资料、电子数据等。
公诉机关认为，被告人李林兵担任蓝山县新圩国土管理所所长期间，在工作中严重不负责任，没有按照巡查制度的要求对该厂进行巡查，在知道新圩镇某某村廖某1选矿厂存在后，疏忽大意，未调查该厂是否办理用地手续，更未按规定将该厂实际占地的情况向上级汇报，导致该厂长期违法用地、长期未进入国土违法行为的监管范围，造成严重的环境污染，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人李林兵在开庭审理过程中对公诉机关指控的犯罪事实无异议，但提出廖某1选矿厂不是违法用地，其行为不构成玩忽职守罪。
辩护人谭青生提出被告人李林兵不构成玩忽职守罪的辩护意见，理由如下：1、没有对土地监管，就造成了环境污染，这一结论显然犯逻辑错误；2、《土地法》《环保法》分别明确规定不同部门的职责职权，国土工作人员有权监督管理土地的非法转让，买卖等，无权监管环保；3、起诉书的指控，弄错了渎职犯罪的主体，李林兵无权、无职责、无能力监管涉案区域环境污染；4、鉴定污染土地的修复方式方法及修复费用不符事实，现厂区林地没有鉴定是否不适宜树木种植生长，树木没有因土地元素超标就不能生长。
辩护人谭青生向法庭提供了永州市国土资源局《关于对<关于确定蓝山县新圩镇某某村选矿厂所占土地性质的函>的复函》，拟证明廖某1选矿厂用地不属违法用地。
经审理查明：
根据蓝山县国土资源局《年度目标管理责任状》、《国土资源动态巡查目标管理责任状》，蓝山县新圩国土资源所负责做好辖区内各类国土资源违法案件查处工作，按巡查制度做好辖区内国土资源执法监察动态巡查工作，发现案件及时会同乡政府、办事处，制止处理各类国土资源违法行为，对拒不停止违法行为的已形成违法事实确凿的及时报告并立案查处，对巡查中发现不属于管辖范围或超越处理职权的违法案件，及时移送。
2012年，蓝山县新圩镇某某村村民廖某1（另案处理）在原蓝临选矿厂基础上，未办理任何许可手续情况下开办选矿厂，长期违法占地86.44亩进行选矿排污。2010年3月起担任新圩片区国土资源日常巡查和监管工作的蓝山县新圩国土资源所所长被告人李林兵在工作中严重不负责任，疏忽大意，在得知该厂存在情况下，没有进行巡查，没有严格履行监管职责，未调查该厂是否办理用地手续，未将该厂占地的情况向上级汇报，导致该厂长期违法用地、非法生产、非法排污。经过蓝山县国土资源局测绘，某某村廖某1选矿厂占地总面积为86.44亩，其中林地11.25亩，城镇及工矿用地69.90亩，农村道路0.56亩，裸地4.70亩。经永州市环境监测站2017年5月19日对蓝山县新圩镇某某村选矿厂区内7个监测点位取样进行分析，1#、2#、4#、5#、6#、7#ph值超标，1#、2#、4#、7#铅超标，1#、2#镉超标，2#、3#、4#砷超标，参照《污水综合排放标准》，1#至7#锰全部超标。经过环境保护部华南环境科学研究所鉴定评估，廖某1选矿厂所占用土地的土壤、底泥、地表水、地下水均存在不同程度的污染，造成环境损害量化结果损失约65.56万元以上，土壤及污水修复总费用估算结果为3063万元。
上述事实有下列经庭审质证并查证属实的证据证明：
1.被告人李林兵的户籍证明、任职文件、工作证明等书证。证明被告人李林兵系职工身份，1983年参加工作，2010年3月至今任蓝山县国土局新圩国土所所长，符合国家机关工作人员的主体身份。
2.到案经过。证明被告人李林兵于2017年9月8日被传唤到案。
3.《关于在乡镇设立国土管理所的通知》《关于全省乡镇国土管理机构编制等有关问题的通知》《关于印发蓝山县国土资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》《关于国土资源管理体制改革的实施意见》等文件。证明新圩国土所设立及职责、职权认定的合法性，蓝山县新圩国土所具有国土资源行政执法资格，依法按程序履行土地、矿产资源和测绘管理职能。
4.《年度目标管理责任状》。证明蓝山县新圩国土所所长李林兵自2010年3月开始在新圩国土所任所长，在2011年至2017年，均代表新圩国土所与蓝山县国土资源局签订了《年度目标管理责任状》，历年责任状中的目标任务主要内容是：做好辖区内各类国土资源违法案件查处工作，按巡查制度做好辖区内国土资源执法监察动态巡查工作，发现案件及时会同乡政府、办事处，制止、处理各类国土资源违法行为。具体如下：1、加强动态巡查等。2、建立巡查台账等。3、严格落实国土资源违法案件查处责任追究制度，做好辖区内各类国土资源违法案件查处工作等。4、按巡查制度做好辖区内国土资源执法监察动态巡查工作，发现案件及时会同乡镇政府制止处理各类国土资源违法行为等。5、全面负责辖区范围内非法占地等问题的日常巡查和监管工作，在动态巡查过程中，发现国土资源违法案件时，及时下达《责令停止违法行为通知书》，并做好调查笔录，需要立案查处的及时上报执法监察局，需拆除的下达《限期拆除通知书》，全程协助配合执法监察局落实案件的查处等。6、建立国土资源违法行为备案、报告制度，每月25日前必须将当月动态巡查情况、发现违法情况、制止情况、查处情况、土地违法态势及其整改纠正意见和建议报执法局和当地政府。
5.《国土资源动态巡查目标管理责任状》。证明李林兵在2015年3月和2016年3月代表新圩国土所与蓝山县国土局签订的《国土资源动态巡查目标管理责任状》，责任状的主要内容是：及时发现和制止国土资源违法行为，对拒不停止违法行为、已形成违法事实的及时报告并立案查处，各乡镇国土资源中心所全面负责辖区内日常动态巡查工作，对巡查中发现不属于管辖范围或超越处理职权的违法案件，及时移送。各乡镇中心所所长为辖区负责人，负责范围为所辖区域。
6.蓝山县国土局出具的《新圩镇涵江村选矿厂勘查定界测绘报告》、《关于新圩镇涵江村选矿厂占地地类的说明》。证明蓝山县国土局2017年5月22日出具的《新圩镇涵江村选矿厂勘查定界测绘报告》对选矿厂进行了测绘，新圩镇某某村廖某1选矿厂非法占地面积达57631平方米（86.44亩)，其中林地7501平方米（11.25亩），城镇及工矿用地46602平方米（69.9亩），农村道路374平方米（0.56亩），裸地3136平方米（4.7亩）。《关于新圩镇涵江村选矿厂占地地类的说明》根据测量红线套合2009年土地利用现状数据库，该宗地占地地类合计57613平方米，其中有林地7501平方米，村庄12832平方米，采矿用地33770平方米，农村道路374平方米，裸地3136平方米。
7.蓝山县国土局的《情况说明》。证明某某村廖某1选矿厂项目至2017年6月23日，未到蓝山县国土局递交用地手续申报材料，也未办理用地手续。
8.永州市环境监测站的《监测报告》。证明永州市环境监测站2017年5月20日对某某村选矿厂作出监测报告，2017年5月19日对蓝临选厂7个监测点位取样进行分析，监测结果为：1#、2#、4#、5#、6#、7#ph值超标，1#、2#、4#、7#铅超标，1#、2#镉超标，2#、3#、4#砷超标。参照《污水综合排放标准》，1#至7#锰全部超标。
9.环境保护部华南环境科学研究所的《环境损害鉴定评估报告》。证明蓝山县某某村廖某1选矿厂造成环境损害，厂区土壤、污水池内的底泥、厂区范围内的地下水、厂区内残留的地表水及厂外池塘水均有不同程度的超标；环境损害量化结果共计约65.56万元以上，其中事务性费用20.6万、林地损失21.14万元、生态服务功能损失仅考虑释氧固碳损失约为23.82万元；土壤污染修复推荐采用土壤淋洗及生物修复相结合的方法，污水处理推荐采用石灰沉淀中和法，经估算，土壤修复费用为2967.82万元，厂内残留污水及厂外池塘水修复费用为95.41万元，土壤及污水修复总费用估算结果为合计3063万元。
10.蓝山县新圩镇人民政府于2017年6月2日出具的说明。证明“某某村”与“涵江村”为同一个村，“涵江村”是本地群众对“上清涵”行政村的民间习惯称谓和叫法。
11.证人廖某1的证言。证明大概在零几年的时候，欧某1找到廖某1，讲想在某某村办个选矿厂，要廖某1想办法搞点地。廖某1就用自家的地跟其他的人换了有三十多亩地，将这三十多亩地租给了欧某1，欧某1每年给廖某1三十多万元租金。后来欧某1就在上面建了选矿厂，名叫蓝临选矿厂，这个厂建好后大概搞了几个月，由于矿的价格下跌搞不下去，将厂里的厂房、机械（一台碎石机、20多台浮选机、一台球磨机）、池子都给廖某1，用来抵租金。到2012年，由于矿价上涨，廖某1就从以前工作的“三十六湾”那里搞了些设备，然后在以前欧某1的那个矿厂重新开了一个选矿厂，名字叫廖某1选矿厂。这个选矿厂主要从事硫铁矿的选矿，先将硫铁矿用球磨机打碎，然后用铁锚机将铁吸出来，再用浮选机将硫和剩余的铁选出来，再进摇床，出来的就都是废渣了，铁和硫被提取出来。整个过程都要用水，最后用完留下来废水和废渣都排到厂里的池子里，厂子里一共有七个池子，一个废渣池、一个清水池，五个废水池。这个厂没有办相关的手续，去找过环保局的张某某，他讲手续办不下来，要廖某1不要搞了，但是因为拉了货源，机械也买起了，如果不搞会亏本，于是就继续生产了。
12.证人欧某的证言。证明欧某2015年4月至今在新圩国土所工作，所长李林兵负责国土所全盘工作，李林兵有事的话会打电话通知欧某，李林兵喊去哪就去哪，一般都是对辖区进行巡查。新圩国土所对土地巡查没有具体的规定，每次都是李林兵打电话给欧某，一般是对三方面的土地违法行为进行巡查，一是收到土地违法举报，二是通过卫片发现疑是土地违法斑点，三是乡政府或执法监察局交给所里的土地违法线索。对廖某1选矿厂违法用地情况是所长李林兵处理的，将非法用地等土地违法行为上报到执法监察局是所长李林兵的职责。李林兵是新圩本地人，任新圩国土所所长很多年，他知道廖某1选矿厂的存在，而且在2015年的时候，李林兵还带欧某到某某村廖某1选矿厂去进行过一次土地巡查，所以他应该知道新圩镇某某村选矿厂一直存在土地违法行为。
13.证人杨某1的证言。证明杨某12008年9月至2011年9月任蓝山县国土资源执法监察局局长。廖某1选矿厂肯定是没有办理土地登记手续，用地单位和个人要使用集体建设用地需要办理土地登记和确权手续。杨某1在执法监察局工作期间，在2011年9月以前，这块地不在县国土资源执法监察局的动态巡查区域内，新圩国土所的人员没有向执法监察局汇报这个厂的情况，执法监察局也没有巡查到这个厂的情况。
14.证人杨某2的证言。证明杨某22011年1月至2014年12月在执法监察局任副局长,负责联系新圩等地国土所。杨某2在执法监察局工作期间，不清楚新圩国土所是否对廖某1选矿厂所占土地进行了巡查，执法监察局没有对廖某1选矿厂进行巡查，因为李林兵没有把这个厂的情况上报给执法监察局，所以执法监察局一直不晓得这个厂的情况。
15.证人赵某的证言。证明赵某2015年至今任执法监察局副局长，负责联系毛某、太平、新圩三个乡镇国土所的工作。执法监察局开展动态巡查，是在全县区域内对用地情况进行日常巡查，主要是对主干道周边、基本农田保护区以及重点矿山区域进行巡查。各乡镇国土所对其所属乡镇辖区内的国土资源违法行为进行全面的巡查，在动态巡查中，发现有国土资源违法行为时，及时下达《责令停止违法行为通知书》，并做好调查笔录，需要立案查处的由乡镇国土所将土地违法情况及时上报至执法监察局，由执法监察局决定立案调查，国土所全程配合。廖某1选矿厂没有办理土地用地和登记手续。2015年赵某担任执法监察局副局长以后，新圩国土所没有对廖某1选矿厂进行处置，也没有把相关的信息上报到执法监察局，执法局也不晓得这个厂的情况，所以就没有对廖某1选矿厂进行调查处理了。
16.证人李某的证言。证明李某2007年9月至2009年12月担任新圩镇政府政协工委主任，分管计划生育；2010年元月至2010年6月任新圩镇政府镇长，2011年11月至今，担任县国土资源局执法监察局局长。乡镇国土所负责在本辖区内开展动态巡查工作，在动态巡查中，发现有国土资源违法行为时，及时下达《责令停止违法行为通知书》，并做好调查笔录，需要立案查处的，乡镇国土所要将土地违法情况及时上报当地乡镇人民政府以及执法监察局，需要拆除的，下达《限期拆除通知书》，国土所全程协助配合执法监察局落实案件查处。李某任国土执法监察局局长以来，没有收到过新圩镇国土所关于廖某1选矿厂的情况汇报。
17.被告人李林兵的供述。证明李林兵2010年3月至今任蓝山县新圩国土所所长，因为曾用名“李林斌”的名字，所以在单位里签字的时候使用的是李林斌的名字。新圩国土所管辖范围包括之前的早禾办事处、田心办事处、新圩镇。进行土地动态巡查的目的是发现违法用地行为；土地动态巡查人员的巡查职责是及时发现和制止土地违法行为，制止无效时及时报告，对发现不属于管辖范围内的违法行为及时移送。发现土地违法行为，一般先口头制止违法行为，符合土地利用规划的，并且是非耕地的轻微土地违法行为，由国土所进行调查、收集资料；对于比较严重的土地违法行为，由乡镇国土所进行前期调查，同时及时向国土局执法监察局和乡镇政府汇报，执法局派人与镇政府的人到现场进行处理，并由执法监察局立案查处，所里协助执法监察局查处土地违法行为。2011年对廖某2武纸厂进行卫片执法的时候，李林兵才晓得纸厂对面的选矿厂是廖某1的，但当时卫片执法只是检查廖某2武纸厂的情况，在卫片上廖某1选矿厂没有反应出来，再加上一同对纸厂进行执法的还有执法监察局的工作人员，他们没有对廖某1选矿厂提出看法，并且这个厂是李林兵去新圩国土所之前就已经建成并生产的，当时很多人都知道这个厂的存在，乡里的一些领导都去过这个厂，廖某1和县里部分领导及乡镇领导的关系都处理得蛮好，某某村的村民也没有对这个厂违法用地进行举报，所以李林兵就没有在意这个厂的情况，也没有落实这个厂是否办理了用地手续。廖某1选矿厂靠近省道S324线，属于公路干线两侧，应该是属于一级巡查区。李林兵没有向县国土局和乡镇汇报过廖某1选矿厂违法用地的事情。在李林兵担任新圩国土所所长期间，廖某1选矿厂一直没有到新圩国土所办理相关国土用地手续。2017年5月份，廖某1选矿厂造成重大环境污染被查处后，国土局调查了这个厂的资料才发现廖某1选矿厂没有办理任何的用地手续，李林兵才晓得这个厂一直没有办理用地手续，是违法用地。
经审查，辩护人谭青生向法庭提供的永州市国土资源局《关于对<关于确定蓝山县新圩镇某某村选矿厂所占土地性质的函>的复函》，以其第一大点第（二）小点“贵院在来函中提到，廖某1选矿厂与该宗地所有涵江村委会达成了口头租地协议，口头租地协议实质发生了效用，符合《湖南省集体建设用地管理暂行办法》相关规定，视为租用集体建设用地行为，不属违法占地行”拟证明廖某1选矿厂用地不属违法用地，但该复函第二大点提出“如果租用集体农用地进行非农建设，则违反了《土地管理法》第六十三条的规定：‘农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。’，那么，该行为构成土地违法，国土部门应当依法履行巡查、制止、查处等职责。按照《土地管理法》八十三条规定，对出租方可以责令限期改正、没收违法所得并处罚款。按照《土地管理法》第七十六条的规定，对承租方可以责令退还土地、拆除或没收地上建筑物和并处罚款；”，该复函第二大点明确提出租用集体农用地进行非农建设行为构成土地违法，国土部门应当依法履行巡查、制止、查处等职责，因此，本院对辩护人谭青生提出的该证据的证明目的不予采纳。
本院认为，被告人李林兵担任蓝山县新圩国土管理所所长期间，在得知新圩镇廖某1选矿厂存在后，仍然疏忽大意，严重不负责任，不履行职责，未调查该厂是否办理用地手续，没有按照制度要求对该厂进行巡查、监管，未按规定将该厂实际占地的情况向上级汇报，导致廖某1选矿厂长期非法占地86.44亩（其中林地11.25亩，城镇及工矿用地69.90亩，农村道路0.56亩，裸地4.70亩）进行选矿作业，直接造成所占用土地的土壤、底泥、地表水、地下水均存在不同程度的污染，经鉴定评估造成环境损害量化结果损失共计约65.56万元。被告人李林兵的行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控被告人李林兵犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。对于被告人李林兵及其辩护人提出不构成玩忽职守罪的辩护意见，本院不予采纳。被告人李林兵到案后如实供述犯罪事实，依法可以从轻处罚。
综合本案，被告人李林兵犯玩忽职守罪情节较为轻微，可以免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款之规定,经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告人李林兵犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖南省永州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 曾庆泉
人民陪审员 梁邦明
人民陪审员 盘光清
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 田喜菊
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚;因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。