重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00217号
上诉人（一审原告）蒋云坤，男，1963年3月24日出生，汉族，住重庆市沙坪坝区。
委托代理人易超，重庆津台律师事务所律师。
委托代理人冯景河，重庆鑫远律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市梁平县人民政府，住所地重庆市梁平县人民东路25号。
法定代表人蒲继承，县长。
委托代理人刘小毅，重庆市梁平县投资促进中心副主任。
委托代理人杨传明，重庆市梁平县人民政府法制办工作人员。
蒋云坤因与重庆市梁平县人民政府（简称梁平县政府）招商引资行政奖励一案，不服重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月13日公开开庭审理了本案。蒋云坤及其委托代理人易超、冯景河，梁平县政府副县长唐诗平及梁平县政府的委托代理人刘小毅、杨传明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2005年7月4日，梁平县政府颁发梁平府发（2005）60号《重庆市双桂工业园区招商引资奖励办法》（简称（2005）60号《奖励办法》）。2006年9月5日，中共梁平县委、梁平县人民政府颁发了梁平委发（2006）10号《关于大力发展工业经济的意见》（简称（2006）10号《发展意见》）。该意见第四条17项规定，设立县政府“招商引资奖”，实行招商引资奖励，按项目业主固定资产投入实际到位资金或对财税贡献大小按照一定比例给予招商引资人奖励。同年9月7日，中共梁平县委办公室、梁平县人民政府办公室印发了梁委办发（2006）12号《关于加强招商引资工作的实施意见》（简称《实施意见》）。该意见第四条规定严格目标考核、完善激励机制。其中第（二）款第2项规定，设立招商引资奖：根据信息提供人提供的工业企业招商引资项目信息，招商引资人负责全程跟踪、引进及项目后续服务，项目建成投产后，按该项目固定资产实际投资完成额（不得少于200万元）的1.5%-2%给予计奖，或从项目投产之日起，按第一年度企业上交税金县实得部分的5%-10%给予计奖，现有企业引进投资、扩大生产规模，按企业新增税金县实得部分的5%给予计奖。第五条规定，过去有关规定与本意见不一致的，以本意见为准。
蒋云坤响应梁平县委县府的号召，通过重庆平洋电子有限公司（简称平洋公司）职工邹红兵了解到该公司要到重庆主城外的区县投资发展后，向其介绍梁平县的投资优惠政策及投资环境、优越地理位置等情况。平洋公司产生到梁平县投资的意向后，蒋云坤带领时任副县长孙宇、县长李志雄前往平洋公司考察并洽谈。县长李志雄邀请平洋公司董事长杜平等到梁平县实地考察后，平洋公司决定投资梁平县。2006年9月13日，梁平县政府与平洋公司签订了《投资合同书》，约定平洋公司项目总投入1.2亿元人民币。2007年1月26日，平洋公司与重庆顺鸿物业发展有限公司共同出资，注册重庆平伟实业股份有限公司（以下简称平伟公司），公司经营场所为重庆市梁平县梁山镇皂角村双桂工业园区。同年2月1日，平伟公司成立，注册资本12000万元，投资总额5800万元。同年5月11日，平伟公司的实收资本已从2007年1月26日的1400万元增长为7000万元，2010年5月11日增长为10000万元，2013年4月28日增长为12000万元。至此，平洋公司与梁平县政府所签合同中约定的总投资额已经以实际入驻梁平县的平伟公司名义全部到位。
梁平县政府与平洋公司签订《投资合同书》后，为了宣传和推动招商引资工作，梁平县政府于2006年12月7日召开第70次常务会议，专题研究兑现平洋公司等企业招商信息奖的相关问题，议定给蒋云坤3万元招商引资信息奖，并在同年底召开的全县经济工作大会上以现金方式向蒋云坤发放了奖金3万元。2006年12月3日至12月19日，蒋云坤带领人武部5名官兵，组织平洋公司100余名职工进行军事训练。2011年初，蒋云坤受廖英的委托，将廖英介绍到平伟公司工作。2013年2月28日，蒋云坤联系刘剑飞到平伟公司进行咨询服务。2013年11月，蒋云坤带领平伟公司副总经理胡刚到开县市政局联系路灯产品的销售情况。
蒋云坤因对重庆市梁平县投资促进局于2014年1月27日向蒋云坤作出的《关于蒋云坤请求支付招商引资奖相关情况的信访回复》不服，于2014年4月4日起诉至重庆市第二中级人民法院，请求判令梁平县政府支付其招商引资奖人民币240万元。重庆市第二中级人民法院于2014年6月24日作出（2014）渝二中法行初字第00013号行政判决，确定由梁平县政府根据蒋云坤在招商引资后续跟踪服务过程中的作用在该判决生效后60日内给予蒋云坤适当的奖励，驳回蒋云坤要求梁平县政府支付行政奖励240万元的诉讼请求。2014年12月18日，重庆市高级人民法院就蒋云坤与梁平县政府招商引资行政奖励上诉一案，作出（2014）渝高法行终字第00223号行政判决，确定蒋云坤进行了一定跟踪服务，梁平县政府应在《实施意见》第四条第（二）款第2项所确定的全程跟踪服务全额奖励标准之下，综合考虑蒋云坤个人在跟踪服务中的作用等因素，基于公平合理原则给予其适当奖励，并判决驳回蒋云坤的上诉，维持该案一审判决。
2015年2月6日，梁平县政府作出《关于领取招商引资奖励资金的通知》，并邮寄给蒋云坤。该通知主要内容为：根据《实施意见》第四条第（二）款第2项“从项目投产之日起，按第一年度企业上交税金县实得部分的5%-10%给予计奖”的规定，在全程跟踪服务全额奖励标准之下，综合考虑蒋云坤在对平伟公司跟踪服务中的作用，基于公平合理原则，决定按照平伟公司2008年上交税金县实得部分的10%，再给予奖励资金2.0275万元人民币，请蒋云坤在接到本通知20日内到梁平县投资促进局领取奖励资金。2015年2月16日，应蒋云坤请求，梁平县投资促进局向其作出了《关于招商引资奖计算情况的说明》，对奖励资金的计算标准和方法予以说明。蒋云坤收到通知及情况说明，因持有异议而起诉至法院。另查明，平伟公司2008年1月至12月的税收征收期上缴额为32.4156万元，该公司2008年度梁平县政府财政实得税金为20.2745万元。
一审法院经审理认为，梁平县政府为履行招商引资奖励的行政允诺，针对特定人蒋云坤作出了《关于领取招商引资奖励资金的通知》，蒋云坤因不服其所涉行政奖励决定这一行政行为，有权依法提起行政诉讼，蒋云坤具有原告主体资格。梁平县政府是本案适格被告。本案中所涉及蒋云坤在招商引资过程中进行了一定跟踪服务的事实，以及梁平县政府应依其行政允诺履行对蒋云坤进行招商引资奖励的义务，已为重庆市第二中级人民法院（2014）渝二中法行初字第00013号行政判决以及重庆市高级人民法院（2014）渝高法行终字第00223号行政判决确认，应作为本案定案的基本依据。梁平县政府应在《实施意见》第四条第（二）款第2项所确定的全程跟踪服务全额奖励标准之下，综合考虑蒋云坤个人在跟踪服务中的作用等因素，基于公平合理原则给予其适当奖励。
本案争议焦点为：梁平县政府依据《实施意见》第四条第（二）款第2项“从项目投产之日起，按第一年度企业上交税金县实得部分的5%-10%给予计奖”的规定对蒋云坤作出的招商引资奖励是否合法？本案中，《实施意见》对招商信息奖和招商引资奖的奖励条件和奖励标准进行了规定，其中第四条第（二）款第2项关于招商引资奖的奖励标准中关于“项目建成投产后，按该项目固定资产实际投资完成额（不得少于200万元）的1.5%-2%给予计奖，或从项目投产之日起，按第一年度企业上交税金县实得部分的5%-10%给予计奖，现有企业引进投资、扩大生产规模，按企业新增税金县实得部分的5%给予计奖”的规定，虽涉及两种不同的计奖方法或奖励标准，因蒋云坤在招商引资过程中仅进行了一定跟踪服务，梁平县政府根据蒋云坤所起的贡献作用，选择其中一种计奖标准予以适当奖励，其适用依据有效，奖励行为合法。同时，梁平县政府依据《实施意见》第四条第（二）款第2项“从项目投产之日起，按第一年度企业上交税金县实得部分的5%-10%给予计奖”的规定，给予全额奖励，已充分体现对蒋云坤的鼓励，并无不当，予以认可。蒋云坤主张应按梁平府发（2005）60号《奖励办法》第二条第（三）项的规定，实行就高不就低的原则，因蒋云坤在该奖励办法设定的招商引资奖项被（2006）10号《发展意见》调整前，并未促成《投资合同书》签订，未达成该奖励办法中行政允诺所设定的要求，其和梁平县政府之间还未形成行政允诺法律关系，其知晓（2006）10号《发展意见》、《实施意见》后促成《投资合同书》签订并进行了后续服务，对蒋云坤适用（2006）10号《发展意见》、《实施意见》所确定的奖项标准给予奖励，因本案所适用的（2006）10号《发展意见》、《实施意见》已对奖励种类和标准予以调整和细化，以前的相关规定与其不一致的不再适用，故其理由不能成立。至于梁平县政府选择计奖标准的合理性问题，对于本案中梁平县政府履行行政允诺所认定的基础事实清楚、适用依据有效的前提下，其对具体标准选择享有一定的裁量余地。梁平县政府考虑到《实施意见》第四条第（二）款第2项所规定的“项目建成投产后该项目固定资产实际投资完成额”，基于实际项目完成的阶段性、资产形成的复杂性因素，直接影响固定资产实际投资完成额的核算，该计奖标准缺乏确定性，以及应考虑团队发挥的作用等因素，在本案所涉争议中未予采用此标准，而选择适用其中相对明确的另一标准，其所作裁量亦具一定合理性。同时，《实施意见》第四条第（二）款第2项所规定的两种奖励标准在具体适用中的先后顺序即以何种标准计奖更为妥当，最终取决于招商引资人对招商引资成功及后续服务所发挥的作用和所作的贡献。本案中，平洋公司成功引进梁平县，并非取决于某一个人或者极少数人的因素。蒋云坤在其中起到一定服务作用，梁平县政府在两种计奖标准中选择其一予以计奖，并给予蒋云坤适当奖励，并无明显不当之处。蒋云坤诉称这一奖励严重违背公平合理原则的理由，仅基于两种标准存在差距，而未考虑其在项目引进成功中所起的具体作用来衡量，其事实依据不足，不能成立。至于蒋云坤提出税费减免影响奖金的理由，不能成为否定该奖励决定的合法性的依据，亦不能成立。故蒋云坤请求撤销《关于领取招商引资奖励资金的通知》，由梁平县政府按《实施意见》第四条第（二）款第2项“项目建成投产后，该项目固定资产实际投资完成额（不得少于200万元）的1.5%-2%给予计奖”的规定支付招商引资奖，对该主张不予支持。对于蒋云坤请求梁平县政府支付因诉讼产生的相关费用的主张，事实和法律依据不足，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋云坤的诉讼请求；案件受理费50元，由蒋云坤负担。
蒋云坤上诉称，在按照《实施意见》两种计奖方式计算出的奖励金额相差悬殊的情况下，应当按照“就高不就低”的原则给予蒋云坤奖励。首先，双方当事人的基础法律关系是关于招商引资居间服务的行政委托合同关系，《实施意见》构成合同条款，在合同双方主张均有合同依据的情况下，应当优先适用对蒋云坤有利的合同条款。且《实施意见》是梁平县政府提供的格式条款，在对格式条款理解产生分歧时，应当作出不利于格式条款提供方的解释。其次，（2005）60号《奖励办法》规定了“就高不就低”原则，《实施意见》规定了“重奖有功人员”原则，两者并不冲突，两个文件均未作废，梁平县政府应基于诚信原则，按更有利于蒋云坤的计奖方式给予奖励。再次，《实施意见》设立招商引资奖的本意是为了保障项目投资足额到位，计奖时点应为项目建成时，分期建设项目即应以全部投资到位后的固定资产投资额为计奖基数。且领取招商引资奖条件中的投资规模起点为200万元，对于此类小规模投资按税金计奖更能体现重奖原则，本案中应按固定资产投资额计奖才能调动招商引资人的积极性。最后，蒋云坤通过在投资人处任职的亲戚引进项目，属于“以情招商”范畴，不但在平洋公司具有投资意向直至签订合同的紧要关头全程跟踪洽谈，促成了投资合同的签订，而且一直保持与亲戚及投资方其他朋友的密切联系，为投资方提供各种资讯服务，平常礼尚往来、吃茶喝酒从未间断。没有蒋云坤的长期感情联络，不可能有约定投资的足额到位。请求撤销一审判决，依法改判。
梁平县政府答辩称，梁平县政府按税金计奖具有合法性和合理性，蒋云坤认为应按照固定资产投资额计奖无事实依据。首先，《实施意见》的解释权归梁平县招商办，《实施意见》规定的两种计奖方式可以由梁平县政府选择适用，梁平县政府选择按税金计算符合《实施意见》的规定。项目建成投产之日系指项目投产当天，而非项目投资全部到位之日。其次，为奖励蒋云坤在提供招商引资信息方面的贡献，梁平县政府已向其发放了3万元招商引资信息奖。平伟公司的引进及发展得益于梁平县良好的投资环境及招商团队的努力等因素，绝非主要取决于个人的因素。按固定资产投资额计算的方式适用于全程跟踪服务的情况，蒋云坤仅进行了几项少量的跟踪服务，在项目引进及建设过程中所起的作用有限，按照税金计奖给予其2.0275万元奖励能够体现蒋云坤个人在项目后续跟踪服务中的作用。再次，平伟公司的项目完成具有阶段性，截止投产之日的固定资产投资额不便计算。该项目固定资产构成复杂，其中土地、生产用房等部分固定资产由梁平县政府提供，不便区分。且平伟公司不同意向梁平县政府提交用于计算固定资产投资数额的材料，以致对固定资产投资额计算困难。最后，考虑到按照税金的10%计算奖励金额为2.0275万元，从合理性角度考虑故给予蒋云坤全额奖励。请求判决驳回蒋云坤的上诉请求，维持一审判决。
蒋云坤在一审庭审中举示了如下证据：
第一组：1、《实施意见》，拟证明招商引资奖励标准；该文件未对项目后续服务工作细化和量化。
第二组：2、重庆华立万韬律师事务所《委托申请书》。3、重庆海特会计事务所有限公司《财务咨询意见书》。拟证明蒋云坤所引进企业在项目建成投产后固定资产实际投资完成额截止2012年12月31日为10257.292252万元。
第三组：4、梁平县政府《关于领取招商引资奖励资金的通知》：5、梁平县投资促进局《关于招商引资奖计算情况说明》。拟证明梁平县政府对蒋云坤已全面完成引资项目的跟踪、引进及后续服务工作的事实得到认可。
第四组：6、平洋公司《投资合同书》。7、《重庆市双桂工业园区鼓励投资若干政策措施》（梁平府发（2005）62号）。8、（2005）60号《奖励办法》，拟证明梁平县政府出台的文件规定了实施招商引资奖应遵循“就高不就低”的原则。
第五组：9、（2006）10号《发展意见》。拟证明梁平县政府应做的工作，与招商引资人无关。
梁平县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
第一组：1、重庆市第二中级人民法院（2014）渝二中法行初字第00013号行政判决书；2、重庆市高级人民法院（2014）渝高法行初字第00223号行政判决书。拟证明蒋云坤在招商引资成功后进行了一定的跟踪服务的事实，判决确定了对蒋云坤应适用（2006）10号《发展意见》和《实施意见》所确定的奖励标准给予适当奖励。
第二组：3、梁平县人民政府《关于领取招商引资奖励资金的通知》；4、《关于领取招商引资奖励资金的通知》收件单；拟证明根据另案生效判决即重庆市高级人民法院（2014）渝高法行初字第00223号行政判决确定的内容，梁平县政府于2015年2月6日作出并向蒋云坤送达了奖励决定。
第三组：5、梁平县投资促进局《关于招商引资奖计算情况说明》，拟证明根据平伟公司2008年1月至12月的税收征收期上缴额为32.4156万元，以及经梁平县财政局核算，该公司2018年度县级实得税金为20.2745万元，奖励资金计算为2.0275万元人民币（20.2745万元×10%＝2.0275万元）。
第四组：6、梁平县国家税务局《重庆平伟实业股份有限公司2008年度税款入库情况表》；7、梁平县地方税务局《重庆平伟实业股份有限公司纳税情况表》；8、梁平县财政局《重庆平伟实业股份有限公司纳税情况》，拟证明平伟公司2008年1月至2008年12月的税收征收期上缴额为32.4156万元，县级实得税金为20.2745万元。
第五组：9、（2006）10号《发展意见》；10、《实施意见》；11、（2005）60号《奖励办法》，拟证明梁平县招商引资工作以细化落实意见即《实施意见》为准。
梁平县政府对蒋云坤举示的证据质证认为，对第一、三、五组证据、第四组第7、8份证据无异议；对第二组证据的真实性、关联性以及合法性有异议；对第四组第6份证据的真实性无异议，但认为不能达到蒋云坤的证明目的。蒋云坤对梁平县政府举示的证据质证认为，对第一、二、三、五组证据的真实性均无异议；对第四组证据不提出质证意见，上述证据均不能证明梁平县政府所采用奖励标准的理由。
一审法院对当事人举示的证据作如下确认：蒋云坤提交的第四组第6份证据来源合法，内容客观真实且与本案具有关联，将作为综合评判案件事实的依据；第二组证据仅是会计事务所作出的财务咨询意见，而非经双方当事人共同认可或委托的专业机构作出的专业的司法鉴定，其提出的平洋公司固定资产原值和项目固定资产实际投资完成额的咨询意见，无其他证据佐证，且综合全案证据分析，不作为本案定案依据。对其余双方当事人无异议的证据予以确认。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，本院（2014）渝高法行终字第00223号行政判决认定蒋云坤进行了一定的跟踪服务，梁平县政府应在《实施意见》第四条第（二）款第2项所确定的全程跟踪服务全额奖励标准之下给予其适当奖励。本案被诉《关于领取招商引资奖励资金的通知》系梁平县政府履行该生效判决而作出的行政行为，本案争议焦点为梁平县政府采取税金计奖方式给予蒋云坤招商引资奖是否合法。梁平县政府制定《实施意见》系其自行设定义务的行政允诺行为，属其行使行政职权中的裁量范围，并不违反法律法规的强制性规定，在行政相对人符合设定条件时即应依据《实施意见》履行奖励义务。《实施意见》第四条第（二）款第2项确定了按项目固定资产实际投资完成额的1.5%-2%或按上缴税金县实得部分的5%-10%计奖两种方式，梁平县政府具有选择其中一种方式计奖的行政裁量权。该行政裁量中的主要考量因素应为招商引资奖设定条件的达成情况，蒋云坤认为应以不利于行政合同格式条款提供方、“就高不就低”原则等作为主要考量因素的上诉理由无事实依据和法律依据。本案中，梁平县政府综合考虑蒋云坤仅进行了一定的跟踪服务，且服务事项对引资项目的引进发展所起作用有限等因素，选择按企业上缴税金县实得部分的10%计奖，并不违反《实施意见》设定的奖励义务，亦不构成行政裁量的明显不当，蒋云坤请求撤销《关于领取招商引资奖励资金的通知》的诉讼请求不能成立。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。蒋云坤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒋云坤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
审 判 员 许 勇
代理审判员 乐 敏
二〇一五年十二月三日
书 记 员 熊其涛