陕西省延川县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0622行初57号
原告康红琴，女，1969年5月6日出生，汉族，文盲。
被告延安市公安局宝塔分局。住所地陕西省延安市宝塔区百米大道中段高第华庭大酒店旁。
法定代表人党延文，系该局局长。
委托代理人曹林刚。
委托代理人陈昱宇。
被告延安市人民政府。住所地延安市新区为民服务中心*号楼。
法定代表人薛占海，系延安市人民政府代市长。
委托代理人徐磊。
原告康红琴不服被告延安市公安局宝塔分局治安行政处罚、延安市人民政府行政复议一案，本院于2016年10月17日受理后，依法向二被告送达了相关法律文书，并依法组成合议庭于2016年11月15日公开开庭进行了审理。原告康红琴、被告延安市公安局宝塔分局的委托代理人曹林刚、陈昱宇、被告延安市人民政府的委托代理人徐磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告延安市公安局宝塔分局（以下简称宝塔分局）于2016年5月24日对原告康红琴作出宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定，认定：“2016年5月22日17时30分左右，延安市宝塔区桥沟村村民康红琴、周玲玲二人来到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后送至马家楼，要求及时劝返。后桥沟街道办工作人员于当天进京劝返，康红琴与周玲玲于2016年5月23日11时许被劝返回至桥沟街道办。”根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予康红琴行政拘留10日的行政处罚。
被告延安市人民政府（以下简称市政府）于2016年6月l2日收到原告康红琴不服宝塔分局作出的宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定提出的行政复议申请，经初步审查后，依法受理了原告康红琴的行政复议申请，并于2016年6月13日将行政复议申请书副本发送被告宝塔分局。2016年7月13日，市政府针对此案组织召开行政复议听证会，对该案进行听证审理。2016年9月22日，市政府组织召开行政复议案件议决会，根据议决会意见，于2016年9月22日作出延政复决字〔2016〕8号行政复议决定，维持了宝塔分局作出的宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定。
被告延安市公安局宝塔分局在法定期限内向本院提交了以下证据：
一、宝塔分局宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定书，证明宝塔分局桥沟派出所对康红琴的违法行为依法进行了处罚。
二、康红琴询问笔录，证明康红琴于2016年5月20日进京反映村集体三产住宅及村务等有关问题，于2016年5月22日17时30分左右在中南海周边广场非法上访的事实。
三、康红琴户籍信息、训诫书、到案经过及桥沟办事处情况说明，证明违法行为人康红琴的身份信息、到案经过以及非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的情况。
四、受案登记表、行政处罚审批表、人身安全检查、行政权力义务告知书、被传唤人家属通知书、行政处罚告知笔录、暂缓执行行政拘留告知笔录、被拘留人家属通知书、行政拘留执行回执，证明宝塔分局对违法行为人康红琴作出的处罚符合法律程序规定。
被告延安市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
一、延安市行政复议委员会办公室行政复议申请处理审批表。
二、延安市行政复议委员会办公室行政复议答复通知书。
三、听证会通知。
四、听证审理笔录。
五、延期审理通知书。
六、行政复议决定书。
七、送达回执。
以上七组证据用以证明延安市人民政府行政复议程序合法。
原告康红琴诉称，1、自己的上访行为是合法的，应当受到法律保护。根据宪法规定，公民享有举报权和控告权。从2014年9月起，原告所在村干部大肆侵吞集体土地，涉嫌重大违法违纪，原告向有关部门举报，由于当地政府对原告的举报长时间推诿，原告万般无奈才来到北京反映情况。2、被告宝塔分局的处罚决定认定事实不清。原告在北京西单广场散步时遇到两名便衣警察，在警察盘问过程中发现原告是上访人员，故将原告送到国家指定的地点。西单广场距中南海还有一定的路程，原告并没有到中南海周边上访。3、假设原告在北京上访的行为违法，也应由北京当地的公安机关进行处罚，而不是由延安公安进行处罚。4、原告的行为，根据《行政处罚法》的立法精神，应当先教育，再处罚，而自己是被从北京带回来后当晚直接拘留。5、原告在北京的“训诫”不能作为在延安拘留的条件。6、被告适用法律不当，原告并没有扰乱公共场所秩序，故不符合该条规定的处罚条件。综上所述，原告认为被告对其进行的行政处罚，事实不清，适用法律错误，请求人民法院依法支持原告的诉求。
原告为支持其诉讼主张，向法庭提供以下证据：
一、致中纪委、国家信访局、陕西省纪委、陕西省信访局的一封信，用以证明自己行为的合法性。
二、中央政法委关于处理上访人员的要求规定，用以证明原告进京上访是由于当地政府的行政不作为导致。
三、法律专家对“训诫书”的解释，用以证明被告以训诫书拘留原告是错误的。
被告宝塔分局辩称，原告在诉状中所述事实与客观事实不符。从桥沟街道办工作人员对康红琴、周玲玲进京上访的情况说明中明确反映出，康红琴、周玲玲二人由于反映村集体三产住宅及村务等有关问题，于2016年5月20日进京上访。2016年5月22日17时许，桥沟街道办党工委书记任军智接到信访局通知关于桥沟村村民康红琴、周玲玲进京上访的情况后，办事处主任贺海宏及时与区信访局驻京信访工作人员联系，得知上访人员康红琴、周玲玲于2016年5月22日17时30分左右在中南海周边广场非法上访。康红琴、周玲玲被北京市公安局府右街派出所训诫后送至马家楼，被要求及时劝返。对此桥沟办事处主任贺海宏、桥沟村书记贾勇当天进京接访，于2016年5月23日11时许将康红琴、周玲玲接回桥沟街道办。
原告认为训诫书是一种轻于警告的一种治安处罚行为，这种说法是错误的。训诫书是一种对上访人员以书面形式的批评教育，并不属于治安处罚的种类。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。故不存在对其进行二次处罚。根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书中下方有“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议”的内容并有承办民警签字及北京市公安局西城分局府右街派出所公章，故不存在本人在不知情下被训诫。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，我局桥沟派出所依法受理了康红琴、周玲玲扰乱公共秩序案，受理后经查明康红琴、周玲玲在中南海周边广场非法上访。国家有关规定明确规定中南海周边及广场不是信访接待场所，也不接待信访人员走访，也不允许上访人员在中南海周边及广场聚集或滞留。而康红琴、周玲玲到中南海周边及广场滞留给中南海周边及广场造成了严重的影响，且不听教育劝阻，情节严重。桥沟派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对康红琴、周玲玲以扰乱公共秩序做出行政拘留十日的处罚决定。
综上所述，我局对康红琴作出的延安市公安局宝塔分局宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定，事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法律程序规定，是正确有效的。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称，市政府的复议程序合法。市政府于2016年6月l2日收到原告康红琴不服延安市公安局宝塔分局作出的宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定提出的行政复议申请，经初步审查后，依法受理了原告康红琴的行政复议申请，并于2016年6月13日将行政复议申请书副本及答复通知书发送被告宝塔分局。2016年7月13日，组织召开行政复议听证会，对该起案件进行听证审理。2016年9月22日，组织召开行政复议案件议决会，根据议决会意见，于2016年9月22日，市政府作出行政复议决定书。
综上，市政府作出的延安市人民政府延政复决字〔2016〕8号行政复议决定程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，结合当事人陈述，对本案证据认证如下：
被告宝塔分局对原告提供的三份证据均不认可，认为均与本案无关联性。被告市政府对原告提供的证据一的真实性无异议、对其关联性和证明目的不予认可，认为原告的信访材料不能证明宝塔分局作出的行政处罚和市政府作出的复议决定违法。对证据二、三的真实性、关联性、证明目的均不予认可。认为这两份证据来源均为新闻调查的新闻稿，不具备任何法律效力。本院认为，原告提供的三组证据缺少与案件的关联性，也不能达到原告的证明目的，故对原告提供的证据不予采信。
被告宝塔分局提供的证据一，原告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为自己不符合行政拘留的条件。本院认为，该组证据系本案的审查对象，本案中不作为证据使用。对证据二不予认可，原告述称自己是在送递完信访材料后在去医院看病的过程中，被发现是上访人员，而送至马家楼。本院认为，该组证据与本案具有关联性，被告不能提供相反证据予以反驳，结合原告庭审述称可以认定有关事实，故本院对该组证据予以采信，可以作为本案的定案依据。对证据三中的训诫书、桥沟街道办事处的情况说明有异议，认为训诫书记载不实，自己并未到过中南海周边。自己也未见到过贺海宏、贾勇二人。本院认为，该组证据与本案具有关联性，被告不能提供相反证据予以反驳，故本院对该组证据予以采信，可以作为本案的定案依据。对于证据四，原告认为行政处罚审批表中所有签字系一人签写，但未提供其他证据支持自己的辩驳意见，因该组证据与本案具有关联性，故对该组证据予以采信，可以作为本案的定案依据。被告市政府对被告宝塔分局提供的证据均无异议，原告对被告宝塔分局提供的其他证据无异议，故对其中与本案有关联的予以采信，其余部分本院不予采信。
被告市政府提供的七组证据，原告及被告宝塔分局均无异议，本院予以采信，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，2016年5月22日，原告康红琴为反映村集体三产住宅及村务有关问题到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。桥沟街道办事处主任贺海宏、桥沟村支部书记贾勇于2016年5月23日11时许将原告康红琴及同行人员周玲玲接访回桥沟街道办。被告宝塔分局根据原告的上述行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2016年5月24日作出宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定，对原告康红琴处以行政拘留十日的处罚。原告不服上述处罚决定，于2016年6月12日向延安市人民政府提起行政复议。延安市人民政府于2016年9月22日作出延政复决字〔2016〕8号行政复议决定，维持了被告延安市公安局宝塔分局的处罚决定。原告康红琴不服延安市公安局宝塔分局的处罚决定和延安市人民政府的复议决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销延安市公安局宝塔分局宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定和延安市人民政府延政复决字〔2016〕8号行政复议决定。
本院认为，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告的户籍及居住地均在延安市宝塔区区域范围内，故被告作为原告居住地的公安机关对本案具有管辖权。原告康红琴在庭审中述称自己向当地政府反映情况后没有得到答复，但未向我院提供证据，无法对其所述事实真实性予以认定。如其反映问题应依法依规到相关信访接待部门反映，而不应不听劝阻，多次在重点、敏感地区信访、滞留。本案中的训诫书并非定案的唯一证据，除了能够证明原告非正常上访的事实外，结合本案其他证据可以形成证据链，且训诫书本身是书证中证明效力较高的公文书证，本案原告并未提出相反证据可以否定训诫书的证明效力，其提出训诫书不能作为本案定案依据的理由不成立。同时北京市公安局西城分局训诫书训诫内容第四项也载明“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻。情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”，原告在庭审过程中称其在2016年3月5日、4月22日、5月22日三次在北京中南海地区非正常上访，被延安市公安局宝塔分局作出治安行政处罚3次，每次都拘留10日。故原告更应该认识到非正常上访的严重性，从而选择正确合法渠道解决所反映的问题，而不是持续非访。原告的行为已扰乱北京中南海周边地区的公共秩序，且情节较为严重。被告延安市公安局宝塔分局依据延安市宝塔区桥沟街道办事处情况说明、训诫书等证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项，对原告康红琴的非正常上访行为于2016年5月24日作出的宝公（桥）行罚决字〔2016〕1238号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。被告延安市政府经复议于2016年9月22日作出维持宝塔公安分局行政处罚决定的延政复决字〔2016〕8号行政复议决定，程序合法，处理正确，应予维持。原告康红琴的主张，无法律依据和充分证据，对其主张和诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告康红琴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告康红琴承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交
上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省
延安市中级人民法院。
审 判 长 张志成
代理审判员 杜姜陶
人民陪审员 刘金合
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 刘柯仪