江西省进贤县人民法院行 政 判 决 书（2017）赣0124行初20号原告：白圩乡白圩村街东村小组负责人，朱仁玉，该小组组长。诉讼代表人：朱仁玉，男，1937年7月15日出生，汉族，进贤县人，住进贤县。诉讼代表人：曾猛辉，男，1973年5月12日出生，汉族，进贤县人，住进贤县。诉讼代表人：饶矮仂，男，1957年3月29日出生，汉族，进贤县人，住进贤县。委托代理人：贾飞，北京市京师律师事务所律师，一般授权。委托代理人：徐晓倩，北京市京师律师事务所律师，一般授权。被告：进贤县住房和城乡规划建设局，住所进贤县人民大道，社会信用代码11360124014541609Ｊ。法定代表人：曾志成，该局局长委托代理人：曹四院，该局副局长，特别授权代理。第三人：江西贤悦实业有限公司，住所进贤县白圩进李路以西，统一信用代码913601243146080357。法定代表人：支腾斌，该公司经理。委托代理人：钟超逸，江西豫章律师事务所律师，一般代理。原告白圩乡白圩村街东村小组不服被告进贤县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）规划行政许可，于2017年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月4日立案后，于2017年9月28日分别向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告负责人朱仁玉及原告诉讼代表人朱仁玉、曾猛辉、饶矮仂及原告委托代理人贾飞、徐晓倩，被告委托代理人曹四院，第三人委托代理人钟超逸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因第三人江西贤悦实业有限公司向被告县住建局申请关于九龙—名郡府项目建设用地（白圩乡原白圩砖（瓦）厂）的规划许可证，被告根据第三人申报材料，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款、《江西省城乡规划条例》第三十九条的规定，向第三人核发了进建村地字第[2017]002号《建设用地规划许可证》。原告白圩乡白圩村街东村小组诉称，原告系白圩乡原白圩砖厂地块所有人。原告在与被告政府信息公开不作为的行政复议中获知被告于2017年4月22日就原告享有所有权的原白圩砖厂地块向第三人核发了进建村地字第[2017]002号《建设用地规划许可证》，准予第三人在该地块建设九龙—名郡府项目，用地面积13626.72平方米。原告认为被告为第三人核发涉案《建设用地规划许可证》错误。原告系涉案地块的所有权人，涉案土地也依然是集体土地，被告在此种情况下为第三人颁发涉案《建设用地规划许可证》的行为违反法律规定，侵犯了原告等人的合法权益，故为维护原告等人的合法权益，请求依法撤销被告为第三人核发的进建村地字第[2017]002号《建设用地规划许可证》，并由被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据:一、进贤县林证字（2007）第0408140002号林权证。证明原告系案涉地块的土地所有权人，该地块一直且至今仍为原告村小组集体所有，不是国有土地，不符合颁发建设用地规划许可证的法定前提。二、进贤县人民政府进府复字【2017】3、4号行政复议决定书。证明原告曾向被告申请公开九龙-名郡府项目的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及其报批材料，被告法定期限内未答复。后原告申请行政复议后得知被告于2017年4月份为第三人核发了案涉被诉建设用地规划许可证，因此被诉行政行为存在且违法。三、进贤县政府进府复字【2017】2号行政复议决定书，证明第三人也未取得任何的核准或备案手续，以上三组证据综合证明，1、原告村组所有集体土地没有经过依法征收的情况下被告即为第三人核发该土地的用地规定许可，属于行政违法；2、被告核发行政许可缺少法定必备材料，属于重大违法，依法应予撤销。被告县住建局辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条有关内容，答辩人在江西贤悦实业有限公司提供了国有建设用地使用权出让合同（合同编号36020160110005），规划条件通知书等，办理了编号为进建村地字第[2017]002号的《建设用地规划许可证》。要核发《建设用地规划许可证》的整个行政行为过程中，权益人提供的材料齐全，法律依据充分，因此核发的证件真实有效。二、被答辩人诉答辩人向第三人核发了进建村地字第[2017]002号《建设用地规划许可证》，准予第三人在该地块建设九龙—名郡付项目。核发《建设用地规划许可证》不是准予建设单位或个人进行工程项目开发建设，而是依据白圩乡总体规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，用于建设单位或个人申请办理用地手续。根据《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、集镇规划区内进行建设物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向县级城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，才可开工建设。”而江西贤悦实业有限公司承建的九龙—名郡府项目没有办理建设工程规划许可证，是不允许开工建设的。所以被答辩人诉答辩人办理《建设用地规划许可证》，是准予第三人在该地块建设发龙—名郡府项目与法律不符。三、《江西省城乡规划条例》第三章第二节第三十九条规定：“在城市、集镇规划区内，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位就当持建设项目批准、核准或者备案文件及国有土地使用权出让合同向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用规划许可证。”相关权益人在提供完整的材料后领取《建设用地规划许可证》合规合法。四、第三人所挂牌成交确认取得的土地，也就是承建九龙—名郡府项目地块符合白圩乡总体规划，属商住用地。五、被答辩人诉讼主体资格不具备，1、被答辩人不是该地块土地所有权人；2、规划申请人（第三人）已提供该地块的使用权依据。六、在规划主管部门核发用地规划许可证前，相关部门已经对该地块进行了收储并作为国有土地进行公开挂牌出让，期间相关的征用补偿事项也进行完毕，在自然人或法人取得该地块并与国土部门签订《土地出让合同》后才办理《建设用地规划许可证》，如果控方把自己定为利害关系人，对土地权属问题不认可或相关的征地补偿不满意而提出诉讼，要求依法组织听证，那么此听证应在土地收储期间、签订土地出让合同之前进行，而并非规划主管部门核发《建设用地规划许可证》之时。若被答辩人反映的情况属土地权属或征地补偿方面的问题，与答辩人颁发的《建设用地规划许可证》没有关联。综上所述，本案被答辩人的起诉与事实、法律不符，证据更不确实充分，应驳回被答辩人的起诉或诉讼请求。被告县住建局提交了以下证据：证据一、规划条件通知书，证据二、国有建设用地使用权出让合同，证据三、进贤县政府县长办公例会记录摘要，证据四、白圩乡政府总体规划图。证明目的为原告的起诉与事实、法律不符，证据更不确实充分，应驳回原告的诉讼请求，维持被告的颁证行为。第三人述称，一、原告并不是涉案土块土地所有权人，第三人通过公开出让的方式取得国有土地使用权，该地块是国有土地不是集体土地。二、第三人已经和进贤县国土资源局签订了国有土地出让合同，并足额交纳了土地出让金。符合颁发规划许可证的条件，所以县住建局颁发建设用土规划许可证是合法合规，不应予撤销。经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告对被告所举证据质证意见为：证据一，真实性由法庭核实，合法性、证明目的不认可。第一、依据《城乡规划法》第三十八条、《江西省城乡规划条例》第三十七条、《南昌市城乡规划管理规定》第十三条的规定，该规划条件应该在国有土地使用权出让前提出，作为出让合同的部分，本案中该规划条件通知书是在2016年8月2日作出，而国有建设用地使用权出让合同是在2016年7月6日签订，根据《城乡规划法》第三十九条的规定该出让合同无效；第二、依据《城乡规划法》第三十八条的规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，被告并没有提交控制性详细规划等证据证明其提出的规划条件合法进而证明建设用地规划许可证的合法性，根据城乡规划法第三十八条，内容也不符合法定要求。证据二，真实性请法庭核实，关联性认可，合法性、证明目的不认可。根据前面所述及合同附件3是空白页，该合同因缺乏规划部门的规划条件而依法无效，进而不能作为被告作出被诉行政行为的依据。证据三，真实性请法庭核实，关联性、证明目的不认可。该摘要只能说明进贤县2017年进行棚改的一个规划及准备工作，并不是建设项目审批文件，不能视为被诉《建设用地规划许可证》具备规范完整的建设项目批准文件，无法达到被告证明目的。且根据原告与进贤县发展和改革委员会政府信息公开不作为行政复议一案中，进贤县发展和改革委员会称第三人并没有进行立项报批，直至复议机关于2017年5月18日作出复议决定，第三人仍然没有向发改部门递交立项申报材料，即被诉《建设用地规划许可证》的作出缺乏主要依据。证据四，真实性请法庭核实，是红线规划图，不是控制性详细规划图，无法达到被告的证明目的。第三人对被告所举证据的质证意见为：无异议。被告对原告所举证据的质证意见为：证据一被告是依据土地出让合同不是依据林权证颁发许可证的。证据二，不是国有土地所有人无权提出质疑。证据三，出具的用地规划许可证是依据当地的总体规划和县政府会议记要。第三人对原告所举证据的质证意见为：对林权证三性均有异议，原告的集体土地已经被合法征收，变为国有土地，所以原告不是涉案土地的所有权人。证据二、三真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，不能证明被告颁发许可证缺少必要的材料。本院对上述证据认证如下：被告的证据一，意在说明第三人取得的地块（立案号为江西贤悦实业有限公司地块），符合规划条件，可办理建设工程手续使用。庭审中被告解释了在土地出让（挂牌）前，其已依据《江西省建设项目城市规划许可规程》第二十二条第一项的规定于2016年1月4日出具了立案号为白圩乡原白圩砖厂地块的规划条件通知书，同时还解释了白圩乡不是城市建制镇，被告不应当依据控制性详细规划，只要依据白圩乡总体规划便可提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。被告的上述解释合乎实际，是原告对出让地块规划的理解出上歧义，故该证据应予采信。被告的证据二，是被告作出规划的重要条件之一，该土地出让合同的合法性如何，不是被告审查的实质要件，原告质疑被告证据一，而不认可该证据的合法性，缺乏应有的逻辑论证，故该证据亦应采信。被告的证据三，是被告视同规划建设项目批准的重要依据，意在证明进贤县人民政府代替其下级部门进贤县发展和改革委员会对建设项目的审批，并且就县政府对该“立项”进行了解释。被告这样处理是有瑕疵之处，但被告同时结合出让合同一同规划许可，不会形成不可补救性影响，该证据可以采信。被告的证据四，与其证据一的解释相印证，应予以采信。原告的证据一，系原告所有的集体土地，经过土地行政征收后，变为国有土地，对该土地的征收是否合法，不是被告审查的实质要件，故对该证据的真实性予以采信，但对原告的证据目的不予采纳。原告的证据二、证据三，均系经过行政复议而得出的结论，其真实性均应采信，结合本案其他认定的证据来看，因原告要求被告对涉案地块的征收审查以及规划条件的确认存在偏差，其证明目的均无法达到。经审理查明，原告白圩乡白圩村街东村小组原系涉案地块（白圩乡原白圩砖厂或白圩乡原砖瓦厂，集体性质土地）的所有权人。应进贤县国土资源局函请，被告县住建局于2016年1月依法对该地块下发了《规划条件通知书》。2016年4月27日进贤县人民政府通过县长办公例会，就白圩乡土地公开出让事宜进行了研究，形成了会议纪要。第三人江西贤悦实业有限公司参与了进贤县国土资源局地产交易中心关于白圩乡原白圩砖（瓦）厂地块的竞拍，取得了《国有建设用地使用权成交确认书》后，于2016年7月8日与进贤县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2017年4月22日，被告为第三人办理了九龙—名郡府项目《建设用地规划许可证》（进建村地字第[2017]002号）。另查明，2016年8月2日被告向第三人下发了关于立案号为江西贤悦实业有限公司地块的《规划条件通知书》（庭审时被告下发该通知书是为第三人办理建设工程手续使用）。2017年4月12日和4月22日原告分别向进贤县人民政府提出政府信息（九龙—名郡府建设项目有关情况）公开复议申请，进贤县人民府分别于2017年5月18日和6月6日作出进府复字[2017]2号《进贤县人民政府驳回行政复议申请决定书》、进府复字[2017]3、4号《进贤县人民政府行政复议决定书》。本院认为，原属于集体土地性质的白圩砖（瓦）厂地块被征收为国有土地后，向社会公开出让（网拍），第三人通过竞拍取得该地块的土地出让使用权，并与进贤县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。被告在根据自身职责作出的案涉地块符合规划条件的前提下，依据2016年4月27日的《进贤县人民政府县长办公例会记录摘要》，在审查第三人提交的报批材料之后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，向第三人颁发了进建村地字第[2017]002号《建设用地规划许可证》。需要指出的是，被告在颁发该许可证的过程中，将《进贤县人民政府县长办公例会记录摘要》视为建设项目的审批，存在瑕疵，属于程序上的不合理，望在今后的工作中予以重视并加以改正。第三人庭审认为原告与涉案地块的利害关系已被征收行为阻断，原告如对地块征收、补偿有异议的，也应当在土地征收时提起复议或诉讼，该观点是成立的，但第三人根据《中华人民共和行政诉讼法》第二十五条，认为原告不适格，法院应当裁定驳回原告的起诉，则是对法条的片面理解。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条对当事人的程序上的“诉权”已予以了保护，故白圩乡白圩村街东村小组成为本案的原告是适格的。同时需要指出的是原告的诉讼，是站在集体土地的角度来看待土地被出让后原告的权利需保持不变，是站在城镇规划的角度来看待乡村规划，是站在土地征收的合法性角度来看待被告审查已出让地块的合法性。这种用比法律规定更严的标准来要求被告履行规划许可职责是比较苛刻的，望原告对国家城镇化推进过程中的工作予以理解和支持。综上所述，原告的诉请理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第二项的规定，判决如下：驳回原告白圩乡白圩村街东村小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告白圩乡白圩村街东村小组承担。如不服本判决可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  王小端人民陪审员  李清华人民陪审员  杨发文二〇一七年十二月二十五日书 记 员  刘 磊