山西省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋行终755号
上诉人（原审被告）临县人民政府，地址临县南关街4号。
法定代表人李双会，县长。
委托代理人郭利军，男，1983年9月1日生，汉族，临县政府办法制科科长。
委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）秦海富，男，1932年3月16日生，原籍山西省临县人，现住太原市。
委托代理人马清荣，山西宏文律师事务所律师。
原审被告吕梁市人民政府，地址吕梁市离石区永宁中路9号。
法定代表人王立伟，市长。
委托代理人崔俊杰，男，1976年7月8日生，吕梁市人民政府法制办科长。
委托代理人王建飞，男，1983年5月5日生，吕梁市人民政府法制办工作人员。
原审第三人临县安业乡任家沟村委会，住所地临县安业乡任家沟村。
法定代表人秦顺平，主任。
委托代理人张振华，男，1958年6月21日生，临县安业乡任家沟村人，原村党支部书记。
上诉人临县人民政府因土地确权及行政复议决定一案，不服晋中市中级人民法院（2017）晋07行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人临县人民政府的委托代理人郭利军、韩亮，被上诉人秦海富及其委托代理人马清荣，原审被告吕梁市人民政府的委托代理人崔俊杰，原审第三人临县安业乡任家沟村委会的委托代理人张振华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，涉案宗地位于临县临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口，面积约为17997平方米，原为河道滩涂，任家沟村村民曾经在此耕种，因任家沟村没有必要的防洪河坝，涉案宗地滩涂也经历多次水毁。为了彻底解决这一问题，任家沟村响应县乡号召，招商引资，2000年3月20日经临县公证处公证，任家沟村委（甲方）与原籍临县任家沟村的秦海富（乙方）签订了《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，合同约定：甲方无偿将本村规划内现有河滩及空地供乙方使用，乙方按设计投资施工修建河坝1600米。乙方在修建河坝内无偿给甲方留6米的公路用地，不包括坝顶路面6米。合同对施工过程中的其他事项作了约定，2003年双方又签订补充协议。合同签订后，原告投资修建河坝，工程于2000年4月17日开工，2000年4月28日因与临泉镇胜利坪村就河道线与筑坝河宽发生纠纷，临县政府要求秦海富于2000年4月29日停工，让水利部门实地规划，水利部门规划后，工程又于2000年5月3日开工。后工程修建过程中，2001年原临县计划委员会向原吕梁行署计委递交《关于要求解决安业乡任家沟村修筑湫水河防护堤需投资的报告》，请求上级予以资助资金285万元，同年原吕梁地区行政公署发展计划委员会也向山西省计委递交《关于申请解决安业乡任家沟村修筑防护堤需投资的报告》申请上级解决资金285万元，2003年临县以工代赈办公室向原吕梁行署计委递交《关于要求解决安业乡任家沟村修筑河坝需投资的报告》，要求解决以工代赈项目资助50万元。几经周折，该工程于2004年11月19日竣工，同年11月25日验收。后双方因工程结算和新增河坝地的使用权属及范围产生纠纷，秦海富向临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会申请仲裁，2006年1月12日该仲裁委作出（2006）农裁字第3号裁决书，其仲裁结果：一、任家沟从槐树塔沟门口至河沟所筑河坝1484．2米内所造滩地除去6米宽的公路所占面积外，其余土地全部归秦海富，按照有关政策使用。六、任家沟村河坝内油路转湾处以北的土地权属纠纷不属于本仲裁委仲裁范围。临县政府于2006年5月16日作出涉诉确权通知，秦海富认为涉诉确权通知剥夺了其对该宗地的合法使用权，于2007年申请行政复议，2007年10月19日吕梁市政府对秦海富作出行政复议申请受理通知书，同日向临县政府作出行政复议答辩通知书，经过相应的协调、督促等工作，吕梁市政府于2015年7月29日作出吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书，认定2011年12月27日临县安业乡人民政府与秦海富签订了《一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》的事实，并据此决定行政复议终止。2015年8月13日秦海富以临县政府为被告向吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销临县政府于2006年5月16日作出的涉诉确权通知，并判令涉诉土地归其使用、收益。审理中，吕梁市中级人民法院追加吕梁市政府为该案第三人参加诉讼。吕梁中院于2015年12月9日作出（2015）吕行初字第72号行政裁定书，以秦海富与涉诉行政行为没有法律上利害关系为由，裁定驳回了秦海富的起诉。秦海富不服向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2016年4月11日作出2016晋行终字33号行政裁定书，认定本案系复议前置案件，吕梁市政府行政复议终止决定书并没有对诉争土地做出结论性意见，因此秦海富的诉讼请求不属于人民法院受案范围，原审裁定结果正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年5月3日秦海富向本院提起行政诉讼，请求依法撤销吕梁市政府作出的吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书；责令吕梁市政府就受理的秦海富因不服临县政府作出的涉诉确权通知申请行政复议一案重新作出行政复议决定。2016年9月29日本院作出（2016）晋07行初34号行政判决，判决撤销吕梁市政府于2015年7月29日作出的吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书，由吕梁市政府对秦海富的行政复议申请在六十日内重新作出行政行为。吕梁市政府遂重新于2016年12月5日对秦海富的复议申请重新审查办理并于2017年1月9日作出吕府复决字[2016]7号行政复议决定书，该复议决定书中认为，涉案宗地，原属河道滩涂，附近村民虽曾耕种，但历年多次水毁。秦海富与任家沟村签订开发河滩、修筑河坝公路合同，筑坝垫地，临县国土管理部门一直未确定将该宗地给予接壤的周边集体经济组织或个人所有和使用，涉案宗地并未登记。临县政府作出的涉诉确权通知符合《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项及国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定。虽然《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》第6条规定：甲方必须保证乙方所建的坝内土地开发使用提供一切有关手续，其一切手续费用由乙方承担。临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会（2006）农裁字第3号裁决书裁决结果第一项和第六项能进一步证明民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。复议决定维持临县政府作出的《关于确认国有土地使用权的通知》（临政发[2006]20号）。秦海富不服向本院提起行政诉讼。
原判认为：本案的争议焦点有二，一是原告是否有主体资格。二是涉诉的土地确权通知是否合法。关于第一个争议焦点，根据山西省高级人民法院（2016）晋行终33号行政裁定，秦海富与临县安业乡任家沟村签订了《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，秦海富投资修筑了包括诉争土地在内的河坝，临县安业乡人民政府曾与秦海富也签订过一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》，因此临县政府的土地行政确权行为与秦海富有利害关系，秦海富有原告主体资格。关于第二个争议焦点，参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，以从实际出发，尊重历史，面对现实为基本原则。综合各方当事人的陈述，本案的现实情况为：涉诉土地原为河道滩涂，附近村民虽曾在此耕种，但是经常遭受湫水河洪水毁坏，从用途上来讲属于未利用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第三十九条、第四十条的规定，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划在保护和改善生态环境、防止水土流失的前提下，开发未利用地。国家依法保护开发者的合法权益。本案中，诉争土地在临县政府确权时已经不是河道滩涂，而是经人工修筑河坝工程中形成的可利用地。本院认为，临县政府在确权时应当对以下因素予以考虑：l.任家沟村与秦海富签订了开发河滩、修筑河坝公路合同。2．修坝过程中，临县水利水保局河道管理站联合临县防汛抗旱指挥部办公室制作了湫水河防护堤设计说明书；原临县计划委员会、原吕梁地区行政公署计划委员会为此工程向上级部门申请过资金。临县政府在对上述因素未予考虑并充分说明理由的情况下作出涉诉确权通知，显属不妥。另外，从程序上讲，行政主体在作出行政决定的过程中应当保障当事人的充分知情和参与，在作出对当事人不利的决定前，应当告知当事人所享有的程序权利，应当给当事人陈述和申辩的机会，临县政府在作出涉诉通知前没有通知秦海富、任家沟村委会，也没有听取秦海富、任家沟村委会的申辩意见，程序不当。综上，涉诉确权通知事实不清，程序不当，应予撤销。吕梁市政府的复议决定事实不清，适用法律错误，亦应撤销。关于原告要求确认其与第三人依约修筑的1636.2米河坝形成的土地槐树塔沟门口路以南、任家沟河槽沟以北的管理权、使用权、收益权归原告所有或判令二被告赔偿原告因此造成的所有经济损失的诉讼请求，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，确定土地权属专属行政管辖的事务，原告要求赔偿的经济损失的争议不属于本案行政诉讼的审理范围，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条的规定，判决：一、撤销临县人民政府于2006年5月16日作出的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）；二、撤销吕梁市人民政府于2017年1月9日作出的吕府复决字[2016]7号行政复议决定书；三、驳回原告秦海富的其他诉讼请求。
临县人民政府上诉称，一、一审法院认定被上诉人具有提起行政诉讼的主体资格违反法律规定。对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。二、一审原告无合法的土地承包经营权。诉涉土地坐标根本就不在发包方原审第三人任家沟村的范围内，发包程序也不符合法律规定。三、上诉人确定该宗土地属于国有土地所有权，符合法律规定。综上，一审判决认定事实错误，采信证据错误，判决结论于法无据，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
秦海富辩称，一、被上诉人具有提起行政诉讼的主体资格。山西省高级人民法院（2016）晋行终33号行政裁定书对此已经予以确认。二、上诉人作出的涉案土地确权通知背离事实，程序违法，一审判决结论公平公正。三、上诉人的土地确权行为无端剥夺了被上诉人对承包开发土地的使用权、受益权，应当承担其违法行政行为给被上诉人造成的经济损失的赔偿责任。
临县安业乡任家沟村委会述称，一、一审法院认定事实正确，所判并无不当，请求维持原判。二、上诉人强权认定涉案土地所有权违背事实，程序违法。
吕梁市人民政府的意见与临县人民政府的意见一致。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案的核心争议有两个。第一，被上诉人秦海富与被诉土地确权通知有无法律上的利害关系，即被上诉人秦海富是否具有原告主体资格。第二，上诉人临县人民政府作出的被诉土地确权通知是否合法。
关于第一个问题，山西省高级人民法院2016晋行终字33号行政裁定书已经对秦海富就本案诉争事实具有原告主体资格予以了确认，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，该生效裁判确认的事实可以直接作为本案定案的依据。
关于第二个问题，行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人对其作出的被诉土地所有权确权通知，提供了任家沟村土地登记申请书、审批表、权属界线图等证据以及土地管理法第八条、土地管理法实施条例第二条的法律依据。但是，这些证据仅能证明相关各相邻乡镇及村落之间的位置和界限，并不能证明其作出的确权通知符合上述法律法规的规定，而且这些证据分别形成于1990年、1991年和1989年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条”依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（即通常所称的《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，上诉人依法应当提供该时间节点的原始土地档案作为土地所有权确权的依据。上诉人所提供的作出行政行为的证据不符合法律法规的规定，不具有有效性和合法性。另外，在确权程序上，土地确权属于依申请的行政行为。根据《土地权属争议调查处理办法》第九条”当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关国土资源行政主管部门提出调查处理申请”和第十一条”当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本”的规定，就本案诉争的土地上诉人并没有提交存在权属争议和当事人申请处理争议的相应证据。上诉人启动确权程序缺乏事实和法律依据。而且在确权程序启动后，也正如一审法院所指出的那样，上诉人也存在没有充分保障当事人应有的参与、知情以及申辩权等程序不当的问题。因此，被诉行政行为事实不清，证据不足，程序不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。吕梁市政府的复议决定认定事实不清，证据不足，亦应撤销。关于被上诉人的其他诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由临县人民政府负担
本判决为终审判决。
审判长魏晓俊
审判员郑宏
审判员程彦斌
二○一七年十一月二十日
书记员武蕾