湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终337号
上诉人（一审原告）：言曙光，男，汉族。
委托代理人：余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
委托代理人：邓超才，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：株洲云龙示范区管理委员会，住所地株洲云龙示范区云龙大道。
法定代表人：付访华，该管委会主任。
委托代理人：彭武刚，该管委会工作人员。
委托代理人：张超，湖南御辩律师事务所律师。
上诉人言曙光因诉被上诉人株洲云龙示范区管理委员会其他行政行为一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初122号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定：2009年5月25日，株洲市人民政府发布《征地公告》，征收株洲市石峰区兴隆山村、横村集体地作为株洲市职教园项目建设用地。原告言曙光兴办的龙兴碎石场在征地范围内。2010年7月，言曙光向株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁指挥部出具《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》，认为其龙兴碎石厂补偿标准太低。要求考虑以下几个方面：所有设备的采购费、安装费、调试费用、库存产品的价格、对企业的损失赔偿、对企业人员的安置、保险等费用、对企业的投资回报收益和贷款利息的补偿等五方面予以补偿。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在该意见中签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估价处理”。2010年8月2日，株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁指挥部与湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司签订《房地产估价委托合同》，合同约定，评估标的物范围为：龙兴碎石厂所有房屋，基础设施及设备，言曙光位于横石村的别墅一栋及别墅周围的基础设施，花木、土方。但被告并未提交是否进行了评估的证据。2011年8月1日，言曙光向株洲云龙示范区管理委员会出具《关于申请工程业务的请示报告》，内容为：我名言曙光，系云龙示范区学林办事处文荟社区居民，由于国家修建株长高速和株洲职教城的建设需要，本人以积极的态度支持重点工程建设，带头将新建的私人别墅以及儿女的在建私宅处3000平方米房屋和龙兴碎石场在规定时间内配合拆除。鉴于20号文件规定的标准与自己的投入相差较大，给家庭的经济带来了1000多万的经济损失。示范区领导和职教城领导很关心我的实际情况，已经同意并承诺在5年内给予我工程业务的照顾，减少和弥补我个人的一些损失，其中包括别墅拆迁损失补偿我工程业务量4000万元和龙兴碎石场拆迁损失补偿工程业务量6000万元，合计工程业务量壹亿元，以缓解家庭经济及社会压力。”同年8月言立新在该报告上签署：“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”。时任株洲云龙示范区管理委员会副主任黄杰签署：“请职教园予以支持解决。”的意见。2016年6月24日，言曙光、言耀如、言果向株洲云龙示范区管理委员会提出《行政补偿申请书》，申请株洲云龙示范区管理委员会补偿征拆损失1872.086284万元。其中言曙光要求补偿其龙兴碎石厂经济损失690万元。2016年9月9日，株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室向言曙光、言耀如、言果作出《告知函》，内容为：“你们于2016年6月27日向本单位提交《行政补偿申请书》，关于2016年7月25日向本单位提交了证据材料，请求本单位另行补偿征拆损失1872.086284万元。现经本单位调查核实，答复如下：申请人所涉的征地拆迁项目为职教园一期项目。根据征拆项目的需要，本单位需征收申请人所有的龙兴碎石厂、别墅、私宅房屋、在建房屋。根据株政发[2006]20号文件标准及双方共同委托的湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司出具的《房地产估价报告》（湖南光大房评字[2010]第156号），株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁建设指挥部分别与申请人言耀如、言果于2010年5月5日签订补偿金额为1449862元的《房屋征购协议》、与言曙光于6月18日签订补偿金额为1718994元的《房屋征购协议》、与言曙光于11月20日签订补偿金额为6972551元的《龙兴碎石厂拆迁补偿协议》、与言曙光于11月30日签订补偿金额为3310670元的（含言耀如、言果在建住宅补差263748元）《言曙光住宅拆迁补偿协议》等协议，上述资产共计补偿1345.2077万元。同时，在双方签字认可的《房屋征购协议》第五条约定：对补偿项目和数额有异议的，必须在被告知补偿之日起十五日内向征地拆迁部门提出书面复核申请，逾期不予复核。在双方签字认可的《龙兴碎石厂拆迁补偿协议》和《言曙光住宅拆迁补偿协议》第六条均明确约定：协议确定的补偿金额为最终金额，双方签字后，除经双方核实确认确实有漏项的可补遗外，不得另行提出异议。申请人在协议约定期限内未提交其他漏项可增补的异议申请材料，也未在协议约定期限内提出复核申请，且申请人分别于2010年6月18日，2010年12月7日，2010年12月14日，2011年4月18日领取了全部补偿款项。申请人在《行政补偿申请书》中提出：经申请人与株洲云龙示范区管理委员会拆迁指挥部友好协商，拆迁指挥部以及云龙示范区管理委员会相关负责人均承诺：承诺或在五年内以业务量的形式，对申请人另行补偿或变相方式给申请人补偿。经调查核实，本单位并未作出以业务量或者其他方式另行补偿的承诺。综上，本单位已根据株政发[2006]20号文件政策对申请人征拆补偿进行足额补偿，且已履行到位。本单位对你们的《行政补偿申请书》中的诉求不予支持。”原告言曙光不服，诉至法院。
另认定，原告要求被告履行承诺赔偿损失已在一审法院另案起诉，该院于2016年12月14日开庭审理。
再认定，株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室系株洲云龙示范区管理委员会下设无独立法人资格的内设机构。
一审原告言曙光诉称：2009年5月因株洲职教园一期项目的建设，被告株洲云龙示范区管理委员会要求对原告的碎石厂进行征地拆迁。在拆迁过程中经原、被告协商同意被告以征购形式征收原告碎石厂，即按照湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司所做的评估价格给予补偿。评估后被告以评估价值超过了设定的补偿价格拒绝接受评估结论。2010年6月被告根据株洲市人民政府作出的株政发[2006]20号《株洲市征地拆迁补偿安置办法》，对原告作出了697.2余万元的补偿决定。原告认为被告作出的补偿决定显失公平，给原告造成1000余万元的财产损失，原告找到被告株洲云龙示范区管理委员会主要负责人黄杰等相关工作人员协调处理拆迁的善后补偿事宜。经被告株洲云示范区管理委员会审查认为强拆过程中确认给原告造成了巨大的财产损失，并口头和书面表示愿意通过工程邀标的方式五年内给予原告一定等额的工程项目施工方式进行补偿。然而，现五年期限即将届满，被告没有兑现自己承诺，为此，原告于2016年6月27日向被告提交了《行政补偿申请书》，请求被告及时兑现承诺，或在公平、公正、合理的范围内对原告给予适当经济补偿。然被告于2016年9月13日向原告下发《告知函》，认为：被告未对原告作出业务量或者其他方式另行补偿的承诺，且根据株政发[2006]20号文件政策，被告对原告的征拆已足额补偿到位，因而不予支持原告的《行政补偿申请书》。原告认为，被告作为一级行政主体为履行自己的职责，向特定相对人即原告作出变相补偿的承诺，就是行政允诺行政行为；征拆部门负责人在履行公务活动中行使职权作出的批示，属于政府行政指示，且该指示对行政相对人即原告的合法权益造成重大影响，政府应当承担相应法律后果。被告违背自己的作出的承诺，失信原告，且被告的失信行为给原告造成原告巨额财产损失，被告应当予以补偿。被告于2016年9月13日向原告下发的《告知函》违背客观事实，且没有法律依据，因此应当予以撤销，被告应当兑现承诺对原告进行补偿。请求：1、请求依法撤销被告于2016年9月9日作出的告知函；2、请求判令由被告承担本案诉讼等相关费用。
一审判决认为，本案系其他行政行为案。争议的焦点是：1、株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室于2016年9月9日对原告言曙光作出的《告知函》是否属不可诉的行政行为；2、《告知函》是否合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，已经立案，且行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当驳回起诉。株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室系被告株洲云龙示范区管理委员会下设而无独立法人资格的内设机构，其所作出的行政行为的法律后果应由云龙示范区管理委员会承担。株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室对言曙光作出的《告知函》虽然是对原告言曙光经营的龙兴碎石厂在株洲市职教园项目建设中被征拆过程中有关补偿协议内容及相关事项的阐述，但对言曙光《行政补偿申请书》中的请求作出了征拆补偿进行足额补偿，且已履行到位，对其请求不予支持的结论，该结论对言曙光所主张的权益明显产生实际影响，故《告知函》属可诉的行政行为。原告言曙光的房屋因株洲市人民政府发布的《征地公告》，因株洲市职教园项目建设需要被引入征收范围后，株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征拆建设指挥部与原告签订了《言曙光龙兴碎石厂补偿协议》，按株政发[2006]20号文件对原告房屋进行了补偿，原告对征收补偿并未提出异议，且原告已按协议金额领取了被征拆房屋补偿款。现原告言曙光仅以时任横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新，株洲云龙示范区管理委员会副主任黄杰在其相关报告中所签署的意见，认为系被告作出的承诺，要求被告兑现承诺，株洲云龙示范区管理委员会作出的《告知函》以未作出业务量或其他方式另行补偿的承诺为由答复原告言曙光并无不当，且原告已就被告应当兑现承诺另行提起行政诉讼。据此，判决：驳回原告言曙光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告言曙光承担。
上诉人言曙光不服一审判决，提起上诉称：一、在集体土地征收拆迁过程中，征收部门为加快征地拆迁进程，以协议或征购方式进行安置补偿已是惯常做法。二、言立新及黄杰在相关报告上签署意见应视为被上诉人作出的行政允诺。1、言立新时任征地拆迁工作组第一小组组长，黄杰时任株洲云龙示范区管理委员会副主任、征地拆迁指挥部总指挥长，两人在报告上签署意见的行为系职务行为。2、《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》证实上诉人就被上诉人按照[2006]20号文件进行补偿提出异议、双方就补偿形式及标准进行协商予以确定的事实客观存在。3、言立新及黄杰所签署意见系对上诉人报告内容的认可，即不以20号文件作为补偿依据，以评估结果确定或给予上诉人1个亿的工程量。4、双方共同委托评估证明被上诉人部分履行行政允诺内容的事实。三、被上诉人《告知函》中所列的湖南光大房评字【2010】第156号《房地产估价报告》，上诉人并不知晓，被上诉人也未作为证据向一审法院提交，故被上诉人将其作为《告知函》的内容及依据，不能成立。四、上诉人另案提起要求被上诉人兑现承诺的行政诉讼，与上诉人在本案中的诉请有牵连，但并非排斥关系，不能作为一审法院驳回上诉人诉请的理由或依据。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人于2016年9月9日作出的《告知函》，并由被上诉人承担本案诉讼的相关费用。
被上诉人株洲云龙示范区管理委员会答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。1、上诉人称以协议或征购方式进行补偿安置不符合客观事实，也无法律、政策依据。行政机关仅能在法律、法规或政策范围内行使法定职权，答辩人只能依照株政发【2006】20号文件进行补偿。2、言立新及黄杰在反馈意见及报告上签署的意见不构成行政允诺。3、上诉人称答辩人是将《房地产评估报告》作为《告知函》的内容及依据，既不符合客观事实，也无法律依据。双方协议均明确以株政发【2006】20号文件标准确定补偿金额，仅因文件对机械设备未进行明确无法计算，遂对设备进行评估。4、上诉人称原审是以另案起诉驳回其诉请，无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
株洲市中级人民法院一审认定的事实正确，本院二审予以确认。
本院认为，本案上诉人言曙光兴办的龙兴碎石场因株洲市职教园项目建设需要而被征收，言曙光与株洲云龙示范区管理委员会职教园一期征地拆迁建设指挥部签订了补偿协议，且已履行完毕，各方当初对此并无异议。事后，上诉人以时任横石村征地拆迁工作组第一小组组长言立新和株洲云龙示范区管理委员会副主任的黄杰所签署相关意见构成行政允诺，就涉案碎石场等征收另行要求补偿，明显有违合同约定。再者，行政允诺应是行政主体单方作出的明确、具体的行政行为，上述意见仅是处理建议，并没有对上诉人的请求事项予以肯定答复或者承诺，且不是由行政主体名义作出。故，上述意见的签署亦并不构成行政允诺。因此，株洲云龙示范区管理委员会作出的《告知函》以其未作出另行补偿承诺等为由答复言曙光并无不当。
综上，上诉人言曙光的上诉理由不成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人言曙光负担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 周光清
审判员 刘 颖
二〇一七年九月十九日
书记员 黄 理
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；