周学培不服南宁市人民政府土地行政征收一案
一 审 裁 定 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政裁定书
（2013）南市行一初字第12号
原告周学培。
委托代理人杨新辉。
委托代理人周品仙。
被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人陆志勇。
委托代理人龙泳漾。
第三人南宁市土地储备中心。住所地：南宁市锦春路***号。
法定代表人王峰。
委托代理人韦辉强。
原告周学培不服被告南宁市人民政府土地行政征收一案，于2013年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月15日受理后，于同年6月3日向被告南宁市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月2日公开开庭进行了审理。原告周学培及其委托代理人杨新辉、周品仙，被告南宁市人民政府的委托代理人陆志勇、龙泳漾，第三人南宁市土地储备中心的委托代理人韦辉强到庭参加诉讼。本案现已审理终结
原告周学培起诉称，一、1985年间，农村土地实行家庭联产承包责任制，本集体经济组织将集体所有的水田和旱地共2亩发包给原告家庭承包经营，有南宁市郊区人民政府批准的《土地承包使用证》为据。1997年原告又领取了由沙井镇经管站核发的《农村土地承包经营证》（即土地承包协议）。该证约定承包期为30年，自1997年12月1日至2027年12月1日止。原告持有的上述承包经营证具有法律效力，享有的土地承包经营权应受法律保护。二、2006年和2007年间，被告的职能部门南宁市国土资源管理局委托南宁市人民政府征地拆迁办公室（以下简称市政府征地办）和南宁市江南区房屋和征地拆迁办公室（以下简称江南区征地办）分别两次实施征收原告所在村民小组和第6、13村民小组336.085亩和313.847亩，合计649.932亩集体土地，用地单位均为第三人，分别作为修建所谓的“南宁国际粮农食品物流中心”和“南宁铝工业（二期）”项目用地。根据《征用土地公告办法》第三条“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告”的规定，被告并没有按照上述规定程序将征用土地方案和征地补偿、安置方案在原告所在地的组以书面形式进行公告。三、根据《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，被告为建设项目占用原告等土地承包人的农用地并没有按此法定程序办理农用地转用审批手续。四、根据《土地储备管理办法》第十条“下列土地可以纳入土地储备范围：（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”的规定，第三人要将包括原告承包的2亩在内的集体土地纳入土地储备范围，必须依法办理好农用地转用和土地征收批准手续，否则便是违反法定程序。但是，第三人并没有按此法定程序办理农用地转用和土地征收批准手续，竟然还作为征地主体与原告所在村民小组等集体经济组织的部分村民分别签订所谓的“南宁市国家建设征收集体土地补偿协议书”和“南宁市国家征收集体土地补偿协议书”合计征收包括原告承包的2亩水田和旱地在内的649.932亩集体土地，并按该协议约定的时间给原告所在地的东南村村民委员会支付全部征地补偿费（原告仅获得部分补偿费16.5万元），这种征地行为是没有法律依据的，其实是一种非法买卖集体行为。五、第三人在尚未取得用地批文的情况下，雇请数十台大型挖掘机和推土机，对包括原告全部承包地在内的600多亩集体土地进行毁灭性破坏，致使完全失去种植条件，原告因此而失去承包土地。上述事实表明，被告和第三人都是未经依法批准而违法使用包括原告2亩承包土地在内的原告所在村民小组等三个集体经济组织的649.923亩集体土地的。根据国土资发（2005）176号《查处土地违法行为立案标准》中“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”属于非法占地行为的规定，第三人的上述行为足以构成非法占地行为。由此可以充分说明，包括原告承包的2亩耕地在内的600多亩集体土地，并不是经被告依法征收，而是被第三人非法占用。六、由于被告的上述征地行为严重违反法定程序，因此，其职能部门市国土资源局委托江南区征地办作为主持人参与签订所谓的《南宁市国家建设征收集体土地补偿协议书》和《南宁市国家征收集体土地补偿协议书》，显然是违反法律强制性规定的，被告必须将无效的上述征地协议取得原告享有承包经营权的2亩土地返还给原告耕种。综上，被告的征地行为不但严重违法，且侵害了原告的土地承包经营权。为此特向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告实施征收原告承包经营的2亩集体土地的具体行政行为违法。案件受理费由被告承担。
被告南宁市人民政府答辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应予以驳回。南宁市国土资源局于2006年4月12日发布南国土征预（2006）29号《南宁市国土资源局关于市土地储备中心申请的国际粮农食品物流中心项目征收土地预公告》，同年7月18日发布南国土征预（2006）78号《南宁市国土资源局关于南宁市土地储备中心申请的南宁铝工业园（二期）用地项目征收土地预公告》。2006年6月27日，在江南区征地办主持下，第三人与原告所在的东南村第6、13、14村民小组签订了“国际粮农食品物流中心”项目用地的《征收集体土地补偿协议书》。2007年6月12日签订了“南宁铝工业园（二期）”项目用地的《征收集体土地补偿协议书》。包括原告周学培在内的绝大多数村民已签字确认同意征地补偿安置协议。两项目拆迁补偿款已按协议分别于2008年2月4日、14日足额发放。原告户也已领取补偿款。上述事实表明，被告征收原告所在村组土地的具体行政行为发生在2006年至2008年间。原告至迟2008年已知道被告征收土地具体行政行为的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告现起诉已超过法定起诉期限。请求法院依法驳回原告起诉。二、被告征收集体土地的具体行政行为符合法律规定。被告征收江南区沙井街道办东南村第6、13、14村民小组集体土地涉及两个项目用地，一是南宁国际粮农食品物流中心项目宗地，面积约453484.80平方米（合680.227亩），其中涉及原告所属农村集体经济组织土地336.085亩。二是南宁铝工业园（二期）项目宗地，面积约483399.19平方米（合725.099亩），其中涉及原告所在集体经济组织土地313.847亩。上述两项目均由第三人南宁市土地储备中心申请项目用地。2006年3月9日第三人获得南宁市规划管理局颁发的编号（2006）第0037号《建设用地规划许可证》，2006年6月7日取得编号（2006）第0118号《建设用地规划许可证》，两项目用地均符合城市规划要求，并已办理征用土地规划手续。2006年4月12日和7月18日，两项目分别发布了征收土地预公告。市政府征地办和江南区征地办受南宁市国土资源局委托就项目用地开展征地工作。期间，拆迁办组织当地群众、村民代表和有资质的测量单位对项目用地四至征地边界线、土地权属、地类面积等进行现场指认和测量等，并会同有关部门拟定征用土地方案。同时，江南区征地办分别于2006年6月27日和2007年6月12日依法主持东南村6队、13队、14队与第三人签订征用《南宁市国家建设征收集体土地补偿安置协议书》，原告周学培的妻子黄桂贞已签字确认同意。征地期间，被告同时开展两项目用地报批程序，两项目分别取得了国土资源部同意项目农用地转为建设用地及征地实施方案的批复。国际粮农食品物流中心项目在获得国土资源部国土资函（2007）749号以及自治区人民政府桂政土批函（2007）260号批复同意被告2007年度第一批城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案后，被告就该项目用地于2008年11月13日发布了（2008）56号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》，将批准征地机关、批复文号、征用土地范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告，两项目征收补偿费用均已足额发放。被告组织实施的征收土地行为符合法律、法规规定。三、被告同时开展农用地转用征地方案报批程序与征地协商程序符合法律的规定。南宁市作为全国第二批征地制度改革试点城市之一，根据国土资源部《征地制度改革试点方案》的要求，南宁市人民政府制定了《南宁市征地制度改革试点方案》报国土资源部审批。2003年6月27日国土资源部作出国土资厅函（2003）203号《关于＜南宁市征地制度改革试点方案＞的复函》，同意上述改革方案。该方案就“征地程序”规定，在确定征地范围后，进行征地预公告，征地报批与征地协商同时展开，即将征地协商工作提前至报省级以上政府审批同时进行。因此，被告在报请上述两项目农用地转为建设用地审批程序及征地实施方案的过程中，组织原告所在农村集体经济组织与第三人开展征地协商的相关工作，程序上符合上述的规定，并不违反法定程序。综上，原告起诉早已超法定起诉期限，被告征收涉案项目用地的具体行政行为符合法律规定，程序合法，原告诉讼请求没有事实和理由根据，请求人民法院依法予以驳回。
被告南宁市人民政府在庭上口头补充认为原告没有提交户籍证明和户口本，所提交的承包合同没有相关村及街道办的确认，无法证实其属于被征收土地的集体组织成员，因此不能以承包经营户名义起诉，其不具备原告主体资格。
第三人南宁市土地储备中心陈述称，一、不应该按照原告的起诉要求将南宁市土地储备中心作为第三人。2003年1月1日起施行的《南宁市征用集体土地条例》第四条规定：市土地行政主管部门负责本市征地工作的实施和管理。2001年10月23日南府发（2001）122号《南宁市土地收购储备暂行办法》第三条规定：南宁市土地储备中心，为市政府国有土地收购储备职能单位，代表市政府实施土地收购储备工作。因此，南宁市土地储备中心作为南宁市人民政府设立的国有土地收购储备的职能单位，系事业法人单位，依法代表南宁市政府与被征地方签订《南宁市国家建设征收集体土地补偿协议书》是依法履行职能的合法行为。原告将南宁市土地储备中心列为第三人参加诉讼是错误的。二、原告的起诉超过了法律规定的起诉期限，应裁定驳回起诉。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释（2011）20号）第九条的规定：涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。就本案而言，2006年4月12日、2006年7月18日，南宁市国土资源局作为土地行政主管部门，依法发布了涉案土地的征地预公告（南国土预征（2006）29号、南国土预征（2006）78号）。2006年6月27号和2007年6月12日，第三人与沙井街道办东南村6队13队14队签订了两份《南宁市国家建设征收集体土地补偿协议书》，原告所属的村集体已经签约同意征地，并且该村集体已经收到全部的土地征收补偿款。2008年11月13日，南宁市人民政府发布的（2008）56号《征收土地和补偿安置方案公告》，公告中明确征地范围和给被征地村组的补偿安置标准及其法律政策依据。该公告明确办理土地征收补偿的登记时间为2008年11月13日—11月26日，复核时间为2008年11月27日—12月10日。原告曾经于2013年1月22日向法院起诉，后撤诉。又以同一事实和理由于2013年4月18日向法院起诉，显然已经远远超出了法定的起诉期限，应依法驳回原告的起诉。
经审理查明：2006年至2008年间，南宁市国土资源管理局委托市政府征地办和江南区征地办分别两次实施征收原告所在村民小组和第6、13村民小组共649.932亩集体土地。该两次所征土地分别作为修建“南宁国际粮农食品物流中心”和“南宁铝工业（二期）”项目用地。其中“南宁国际粮农食品物流中心”项目用地位于南宁市江南区南站大道以北，富宁路以西，面积为680.227亩。而涉案的另一地块“南宁铝工业园区（二期）”项目用地位于南宁市江南区壮锦大道东面，面积为725.099亩。上述两项目用地均由第三人南宁市土地储备中心申请立项。2005年12月31日，南宁市发展和改革委员会审批同意“南宁国际粮农食品物流中心”项目立项。2006年4月3日，南宁市发展和改革委员会审批同意“南宁铝工业园（二期）”项目立项。2006年3月6日第三人申请“南宁国际粮农食品物流中心”建设用地，获得南宁市规划管理局颁发的编号为（2006）第0037号《建设用地规划许可证》，该证所附的定点红线图确定的项目用地范围包括了原告所属村集体土地336.085亩土地。2006年6月7日第三人申请“南宁铝工业园（二期）”建设用地，获得南宁市规划管理局颁发的编号为（2006）第0118号《建设用地规划许可证》，该证所附的定点红线图确定的项目用地范围包括了原告所属村集体土地725.099亩土地。2006年4月11日，南宁市国土资源局向市政府征地办、江南区征地办出具编号为（2006）0015号《委托书》，委托市政府征地办和江南区征地办就“南宁国际粮农食品物流中心”项目用地办理报批手续及开展征地工作。2006年7月18日，南宁市国土资源局向江南区征地办出具编号为（2006）0043号《委托书》，委托江南区征地办就“南宁铝工业园（二期）”项目用地开展征地工作。2006年4月12日和同年7月18日南宁市国土资源局分别发布南国土征预（2006）29号《南宁市国土资源局关于市土地储备中心申请的国际粮农食品物流中心项目征收土地预公告》以及南国土征预（2006）78号《南宁市国土资源局关于南宁市土地储备中心申请的南宁铝工业园（二期）用地项目征收土地预公告》，上述两公告将拟征用土地的位置、面积、范围和用途、土地补偿标准和安置方案等予以公告。期间，江南区征地办组织当地群众、村民代表和有资质的测量单位对项目用地四至征地边界线、土地权属、地类、面积和地上附着物情况等进行现场指认和测量等。2006年6月27日在江南征地办的组织下，原告所在的东南村第6、13、14村民小组与第三人签订《南宁市国家建设征收集体土地补偿安置协议书》，征收原告所在村集体位于富宁路西的336.085亩土地，作为第三人修建“南宁国际粮农食品物流中心”项目的建设用地。其中包括周品华、周曾钦、周和生、周仕和、周学坚等原告在内的15名村民代表在协议书上签字确认。原告周学培当时亦作为群众代表在场见证。2007年6月12日原告所在的东南村第6、13、14村民小组与第三人签订《南宁市国家建设征收集体土地补偿安置协议书》，征收原告所在村集体位于壮锦大道以东的313.847亩土地，作为第三人储备用地。其中包括周品华、周学坚、周健英、周耀武、周定宝等原告在内的7名村民代表在协议书上签字确认。2006年9月18日江南区征地办在东南村村委会议室召开东南村第6、13、14村民小组户主代表会议，就“国际粮农食品物流中心”项目用地有关签订补偿安置协议事宜进行广泛征求意见，原告周学培的妻子黄桂贞在《东南十四组同意征地协议和安置协议的户主签名》名单上签字确认同意。征地期间，两项目用地分别取得了国土资源部同意项目农用地转为建设用地及征地实施方案的批复。2008年11月13日被告就第三人“国际粮农食品物流中心”项目用地发布了（2008）56号《征收土地和补偿安置方案公告》，该公告将建设用地项目名称、征用土地位置、被征用土地单位及面积、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿标准等予以公告。2008年2月第三人向原告所在村集体足额支付了上述两项目用地征收土地补偿费用。周学培等34人不服，于2013年1月22日诉至本院，请求依法确认被告实施征收原告所在村民小组649.932亩集体土地的具体行政行为违法。由于所起诉的34名原告没有达到其村集体过半村民的人数，故周学培等34人于2013年4月17日向本院提出撤诉申请。后于同年4月18日以个人名义向本院起诉，请求依法确认被告实施征收原告承包经营的2亩集体土地的具体行政行为违法。案件受理费由被告承担。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”涉案被征收的649.932亩土地为江南区东南村第6、13、14村民小组的集体土地。原告周学培作为该村民小组的成员，其提供的《承包经营证》能证明涉案征收的土地涉及其的承包地，同时其本人亦承认已领取被征承包土地的部份土地补偿费用。故本案征收土地的行政行为，对原告周学培的权利义务产生了实际影响。依据上述规定，周学培可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。被告主张周学培不具备本案原告诉讼主体资格，理由不成立，本院不予采信。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”故本案原告应当在知道被告作出征收土地的具体行政行为内容之日起三个月内提起行政诉讼。本案中，南宁市国土资源局于2006年4月12日发布了南国土征预（2006）29号《南宁市国土资源局关于市土地储备中心申请的国际粮农食品物流中心项目征收土地预公告》，同年7月18日又发布了南国土征预（2006）78号《南宁市国土资源局关于南宁市土地储备中心申请的南宁铝工业园（二期）用地项目征收土地预公告》。上述两公告将拟征用土地的位置、面积、范围和用途、土地补偿标准和安置方案等予以公告。2006年6月27日第三人与东南村第6、13、14村民小组签订了“国际粮农食品物流中心”项目的《征收集体土地补偿协议书》，原告周学培当时亦作为群众代表在场见证。2007年6月12日第三人与东南村第6、13、14村民小组又签订了“南宁铝工业园（二期）”用地项目的《征收集体土地补偿协议书》。2006年9月18日江南区征地办在东南村村委会议室召开东南村第6、13、14村民小组户主代表会议，原告周学培的妻子黄桂贞已在《东南十四组同意征地协议和安置协议的户主签名》名单上签字确认同意征收涉案土地。上述两项目征地补偿款已按协议分别于2008年2月4日、14日足额发放。原告周学培户亦已领取了部份征地补偿款。上述事实表明，原告周学培至迟于2008年3月前已知道被告征收涉案土地具体行政行为的内容。但由于被告没有告知原告诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告不服被诉具体行政行为，最迟应于2010年3月前向法院提起诉讼。原告于2013年1月才向法院提起行政诉讼，显然已超过法定的2年起诉期限，且没有正当理由。据此，本院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告周学培的起诉。
本案不用交纳案件受理费，原告已预交的案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 陆文勇
审 判 员 彭晓霞
代理审判员 晏 琼
二〇一三年九月十六日
书 记 员 吴峤卉
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
第六十三条裁定适用于下列范围：（一）不予受理；（二）驳回起诉；……
最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。