广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行终36号
上诉人（原审原告）：吴振辉。
委托代理人：甘永辉，北京德和衡（前海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县国土资源局。
法定代表人：黄连聪，局长。
委托代理人：杨琴，惠东县国土资源局工作人员。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
上诉人吴振辉因土地行政撤销纠纷一案，不服广东省惠东县人民法院（2013）惠东法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告于1992年向惠东县南门海开发公司购买惠东县平海镇南门海地段2000平方米地皮，惠东县平海镇国土所、惠东县平海镇建设委员会于1992年9月21日向原告颁发了《惠东国土局建设用地许可证》（但未注明土地具体位置），惠东县平海镇村镇建设委员会于1992年9月21日向原告颁发了《建设工程规划许可证》（但未注明土地具体位置）。原告与惠东县南门海开发公司没有签订相关协议。原告购买土地后，没有办理《国有土地使用证》，也未对土地进行开发建设。被告于2011年11月3日作出《土地盘整通知书》[惠东国土资（盘整）（2011）146号]，告知原告盘整土地及要求原告携带相关资料前来协商有关盘整土地事宜。2011年11月12日，被告与原告就有关土地盘整事项进行协商，经请示惠东县人民政府同意，被告于2012年11月15日作出《收回国有建设用地权益决定书》[惠东国土资函（2012）702号]，并按评估价格补偿原告69.4万元。原告不服，于2013年3月11日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的惠东国土资函（2012）702号《收回国有建设用地权益决定书》的具体行政行为，并请求判令被告赔偿因其错误行政行为给原告造成的损失人民币2,000,000元。本院受理后，因本案应以惠州市中级人民法院[（2013）惠中法行初字第26号]判决结果为依据，本案中止诉讼。本案中止事由消失后，依法恢复审理，并于2014年12月16日作出（2013）惠东法行初字第14号《行政裁定书》，原告不服上诉至惠州市中级人民法院。惠州市中级人民法院于2015年6月1日作出（2015）惠中法行终字第39号《行政裁定书》，撤销惠东县人民法院作出的（2013）惠东法行初字第14号行政裁定，指定本案由惠东县人民法院继续审理。
原审法院认为：原告向惠东县南门海开发公司购买土地，原告没有办理国有土地使用证，也无法确定该土地的具体位置。从1992年至今已经二十多年，原告也未对该土地进行开发建设。被告通过盘整方式，充分告知原告相关权益，按相关法律规定，对原告土地权益进行处置，既保护了原告的权益（评估赔偿），也解决该地无法开发建设的问题其主要原因在于连土地位置都无法确定；也解决了无法完善相关手续的问题，有利于土地的利用。被告的行为合法，应予维持；被告没有违法行为；另外，被告也依照相关的评估，对原告的权益进行补偿；原告请求判令被告赔偿损失无事实依据与法律依据，本院不予支持。依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴振辉的诉讼请求。本案受理费50元，由原告吴振辉负担。
上诉人吴振辉上诉称：(2013)惠东法行初字第14号行政判决书(下称一审判决)认定事实不清，适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益。一、因土地具体位置不明确及政府未依法制定规划，以致不受理上诉人的规划报建等原因造成上诉人未能对涉案土地进行开发建设。被上诉人完全可以通过明确具体位置补办合法用地手续的途径让上诉人合法开发建设。而不能简单地以上诉人未开发建设，需进行盘整为由予以收回。被上诉人作出具体行政行为所认定的事实根据错误，一审判决认定事实不清。1、一审判决已经确认了上诉人的土地长期未能确认具体位置这一重要事实。既然土地具体位置都未能明确，上诉人如何能够进行开发建设。一审判决以及惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》只是一味强调上诉人未对土地进行开发建设，却根本无视未能开发建设是因为被上诉人未能明确土地具体位置的原因造成。纯属官僚主义作风。2、根据被上诉人一审期间提交的证据《宗地图》，在被上诉人作出惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》之前，上诉人的土地的具体位置已经测绘明确，而不是一审判决所认定的“至今未明确”，一审判决在此认定事实完全错误。在上诉人土地位置已经明确，上诉人当时已经付清了所有土地款的情况下，被上诉人完全可以为上诉人补办合法的用地手续，之后由上诉人进行开发建设，完全可以解决土地合理利用的问题。被上诉人无视政府的历史错误，只是简单粗暴的决定收回土地权益明显不符合“便民、利民”原则。3、依据法律规定，政府应依法制定涉案土地所在片区的总体规划和详细规划并公示，以便包括上诉人在内用地单位或个人能够依据规划要求进行报建手续。但在作出收回土地的决定时，政府是未能依法编制涉案土地所在片区的城乡规划，由此导致上诉人无进行规划报建手续，这也是上诉人未能开发建设的重要原因。2013年1月4日，平海镇人民政府网站公示了《关于<惠东县平海镇总体规划(2012-2025)>专家评审结果的公示》向社会各界征求意见(××/ReadNews.asp？NewsID=2369)，公示时间为2012年12月28日至2013年1月27日。该证据充分说明在2013年1月时平海镇的总体规划还未经过法定程序制定并公示(直至今日还无依法经批准并公示的总体规划)。2013年7月23日，平海镇人民政府网站公示了《关于<惠东县平海镇六乡地区控制性详细规划>专家评审的公示》向社会各界征求意见(××/ReadNews.asp？NewsID=2557)。惠东县住房和城乡规划建设局的网站也于同日公示了《关于<惠东县平海镇六乡地区控制性详细规划>专家评审的公示》向社会各界征求意见(××/ReadNews.asp？NewsID=3103)。公示时间为2013年7月23日至2013年8月23日。该证据充分说明直至2013年7月涉案土地所在的六乡南门海片区的控制性详细规划还未经过法定程序制定并公示(直至今日还无依法经批准并公示的总体规划)。以上相关部门网站所公示的信息已经充分显示，在被上诉人于2012年底决定收回土地时，涉案土地所在地区是没有依法制定的总体规划及详细性规划的。政府至今未对本案涉案土地编制总体规划及详细规划，以致无法批准上诉人的建设用地及建设工程规划许可，由此导致上诉人合法的报建申请一直未能被受理，导致上诉人无法实际开工建设。综上所述，被上诉人作出的惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》认为上诉人取得土地后至今未开发建设，造成土地闲置的认定与事实完全不符，在认定事实上完全错误。二、被上诉人作出上述具体行政行为没有法律依据。被上诉人作出的惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》属于无偿收回上诉人土地权益的行为，涉及对公民重大财产的剥夺，按照我国现行行政法律的体系解释，闲置土地无偿收回应当属于行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对公民重大财产的剥夺的行政处罚只能由法律或行政法规子以明确规定，而不能参照或适用其他效力层次的规定。被上诉人在惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》中引用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》和《惠东县土地盘整实施办法》的相关规定。《惠东县土地盘整实施办法》并不属于法律或行政法规，甚至连行政规章都不是，根本无权规定行政处罚。被上诉人适用该规定作出行政处罚决定明显没有法律依据。被上诉人并未明确指出适用的是《中华人民共和国土地管理法》的哪条规定，只是笼统的称“相关规定”，可以明显看到被上诉人作出此项具体行政行为并无明确的法律依据，故被上诉人只是笼统的称根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定而不敢明确指出适用的法律依据。因此，被上诉人作出的惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》没有法律依据。三、被诉行政行为违反信赖利益保护原则，既削弱了政府的公信力，又与诚信政府建设背道而驰。政府是一个讲诚信的政府，政府行政行为要具有可预见性和可预测性，公民对政府行政行为产生信赖，基于此信赖而从事的行为理应得到保护。上世纪90年代初期，在平海镇政府对外出售涉案地块一直没有人愿意接受。上诉人抱着“支持家乡建设、回报乡梓”的心情，出于对政府的信任，在政府作出办理合法手续、高投资回报等美好情景承诺的前提下，省吃俭用筹钱购买了涉案土地。但目前的真实情况与政府当时承诺完全不一样。被上诉人的行为违反了信赖利益保护原则，既削弱了政府的公信力，又与诚信政府建设背道而驰。综上所述，被上诉人的行政行为无事实依据和法律依据，程序上严重违法。同时，从社会效果来看，被上诉人的行政行为不利于法治政府和诚信政府建设。上诉人为维护自己的合法权利，现依法提起上诉，请求：1、撤销(2013)惠东法行初字第14号行政判决书，撤销被上诉人作出的惠东国土资函(2012)702号《收回国有建设用地权益决定书》；2、由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人惠东县国土资源局答辩称：一、原审认定事实清楚，处理适当。（一）上诉人于1992年办理了平海镇南门海地段2000平方米的《农村居民建房用地呈批表》、《建设用地许可证》、《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》，但未完善用地手续，没有办理《国有土地使用证》。因此，上诉人并未依法取得国有土地使用权，不是土地使用权人。（二）该土地至今仍保留土地原状，未进行实质性的开发建设。答辩人对地块具备通电、通路、通水条件的情况进行了认真细致的调查。（三）考虑到上诉人办理相关手续时支付了部分费用，答辩人秉承以人为本的原则，在收回土地权益时对上诉人给予一定的补偿，处理适当。二、处理程序合法，充分保障了上诉人的权利。由于上诉人不是该土地使用权人，因此只能参考《闲置土地处置办法》的规定精神进行处理，不能完全按照其规定的程序进行处置。答辩人于2011年11月3日作出《土地盘整通知书》（惠东国土资(盘整)[2011]141号），告知上诉人盘整土地及要求其携带相关资料前来协商有关盘整事宜的情况。2011年7月19日，答辩人还邀请上诉人进行商谈，充分保障、照顾了上诉人的陈述、申诉等权利。为最大程度维护上诉的权益，答辩人参照有关规定精神，于2012年11月15日作出《收回国有建设用地权益决定书》(惠东国土资函[2012]701号)。在收回土地权益时，答辩人同意向上诉人作适当的补偿。综上所述，上诉人主张的诉求没有事实与法律依据，请上级人民法院查清事实后依法驳回。
经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。另查明，惠东县国土资源局于2016年7月25日作出惠东国土资函（2016）482号《关于撤销<收回国有建设用地权益决定书>的通知》，已自行纠正错误，撤销了《收回国有建设用地权益决定书》，并邮寄送达给上诉人吴振辉。
本院认为：1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”本案中，1992年9月21日，惠东县平海镇国土所向上诉人吴振辉颁发的《建设用地许可证》以及惠东县平海镇村镇建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》，并非该条规定的权属证明，因此，上诉人吴振辉不享有涉案土地使用权，惠东县国土资源局于2012年11月15日作出惠东国土资函（2012）702号《收回国有建设用地权益决定书》，没有事实根据和法律依据，依法本应予以撤销。惠东县国土资源局于2016年7月25日作出《关于撤销<收回国有建设用地权益决定书>的通知》，已自行纠正错误，撤销了该《收回国有建设用地权益决定书》。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，故本院确认惠东县国土资源局作出惠东国土资函（2012）702号《收回国有建设用地权益决定书》违法。
上诉人吴振辉请求被告赔偿因其错误行政行为给原告造成的损失问题，因未提交相关有效证据证实，本院予以驳回。
综上所述，上诉人吴振辉诉讼请求有理，本院应予支持。无理部分，本院应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省惠东县人民法院（2013）惠东法行初字第14号行政判决；
二、确认惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函（2012）702号《收回国有建设用地权益决定书》违法；
三、驳回上诉人吴振辉的其他诉讼请求。
一、二审受理费各50元，由被上诉人惠东县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一六年八月十八日
书记员 刘江涛（兼）
林美娴