山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初555号
原告赵美娥，女，1953年11月24日出生，汉族，住山东省莱西市。
委托代理人解卫华，男，1976年3月23日出生，汉族，住山东省莱西市。
委托代理人邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原告赵美娥不服被告山东省人民政府（以下简称山东省政府）作出的鲁政复不字【2016】44号《不予受理行政复议申请决定书》，于2016年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告山东省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月17日公开开庭审理了本案。原告赵美娥委托代理人解卫华、邬宏威，被告山东省政府委托代理人刘金远、鲁伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告山东省政府于2016年7月25日作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告赵美娥对山东省人民政府作出的《关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）的行为不服提出行政复议申请，依法不属于行政复议范围，决定不予受理。原告赵美娥不服被告山东省政府作出的上述复议决定，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
原告赵美娥诉称：原告系山东省莱西市村民，申请人承包的土地名称为（八亩地）。四至范围位于：上海路北、杭州路东、洙河南、洙河西（八亩地）这块土地就在上述四至范围这一大块土地之内。2003年5月莱西市政府组织莱西市土地局、农业局、水集街道办事处等部门，在未达成任何补偿协议的情况下，把我家的基本农田全部非法强行占用。同时，把原告耕地里的桃树以欺骗形式全部摧毁，导致原告经济受到巨大损失。之后，原告依法到莱西、济南多次反映，一直没得到解决。原告于2005年复耕，复耕后于2013年再次被征用。原告于2016年6月5日向山东省国土资源厅发出政府信息公开申请，2016年6月27日，收到山东省国土资源厅回复《政府信息公开申请答复意见书》鲁国土资公开复【2016】161号，得知《山东省人民政府关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）同意并组织实施。原告于2016年7月18日向被告发出《依法撤销山东省人民政府关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）。被告于2016年7月25日作出鲁政复不字【2016】44号《不予受理行政复议申请决定书》。但是被告没有查明本案基本事实，不予受理原告的行政复议申请，明显违法，基于此，请求法院：一、依法撤销被告《不予受理行政复议申请决定书》鲁政复不字【2016】44号；二、依法判令被告受理原告行政复议申请。
原告向本院提交以下证据：证据1、土地承包经营权证，证明原告与被诉行政行为有利害关系。证据2、信息公开申请表，证明原告申请了涉案土地的有关政府信息。证据3、山东省国土资源厅作出的《政府信息公开申请答复意见书》，（鲁国土资公开复（2016）157号），证明山东省国土资源厅提供了涉案的220号征地批文以及涉案的741号批复，并且原告也提交了上述两份批文。证据4、《行政复议申请书》及邮寄底单查询单，证明原告通过邮寄的方式向被告申请了涉案的行政复议。证据5、《不予受理行政复议申请决定书》，证明被诉的行政行为客观存在。证据6、莱西市国土资源局作出的信息公开答复书，编号为西土信息公开（2016）112号，证明涉案批复所依据的土地利用总体规划不存在，因为涉案的土地利用总体规划时间段为2006-2020年，而上一时间段的土地利用总体规划为1995-2010年，可见被告提前五年变更莱西市的土地利用总体规划，将大面积的基本农田转为农业建设用地，规避了基本农田保护的禁止性规定，为地方出卖土地获取高额利润、提供政策支持。可见，被告作出的审批行为不仅侵害原告的土地承包经营权，而且抬高了当地的土地价格和商品房价格，对当地的经济造成了严重的影响。
被告山东省政府辩称：一、被告于2016年7月20日收到原告的行政复议申请后，于2016年7月25日作出鲁政复不字【2016】44号《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。二、被告作出的鲁政复不字【2016】44号《不予受理行政复议申请决定书》，内容适当。原告对山东省人民政府作出的《关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）的行为不服提出行政复议申请，依法不属于行政复议范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告的行政复议申请，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告山东省政府向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书及快递单。证据2、不予受理行政复议决定书及快递单。以上证据证明不予受理行政复议决定书程序合法。证据3、关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复，鲁政土字（2010）741号，证明不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚，证据确凿。证据4、不予受理行政复议申请决定书的适用法律，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款，证明适用法律正确。
经庭审质证，被告山东省政府对原告提供的证据1的真实性予以认可，但认为不能证明其所复议的土地利用总体规划属于行政复议受案范围。对证据2真实性予以认可。对证据3真实性予以认可，对其附件220号批复、741号批复的真实性、合法性均予以认可。对证据4的真实性予以认可。对证据5真实性、合法性予以认可。对证据6真实性予以认可。被告山东省政府认为，原告提供的以上六份证据均不能证明所复议的土地利用总体规划属于行政复议的受案范围。
原告对被告山东省政府提供四份证据的真实性予以认可，但对证据2的合法性不认可，主要理由是：山东省政府在作出741号总体规划批复时，没有审查莱西市整体基本农田占可耕地的比例，更没有审查原告所在的水集街道基本农田占可耕地的比例，因为两者相差将近80倍，也就是说莱西市基本农田占可耕地的95%以上，而水集街道基本农田占可耕地的不足9%，可见被告将原告所在的基本农田几乎全部划为一般农业用地，为其进行农用地转为建设用地做准备，规避了《土地管理法》第四十五条中关于基本农田应当由国务院审批的强制性规定，并且原告承包的土地之前都挂有基本农田保护的标识，但是被告将涉案的总体规划批复后，上述基本农田全部变为一般农业用地，导致了原告没有土地可以耕种。在上述土地上种植的果树全部被毁坏，原告主张权利时又遭到公安机关的行政拘留，由上可见，被告根本就没有审查741号批复对原告合法权益造成的直接侵害，其声称仅仅属于纲领性的文件，与客观事实不相吻合。对证据3的合法性不认可，在该批复的第三条可以显示莱西市耕地保有量不少于82842公顷，其中基本农田保护面积不少于82299公顷，原告所在的水集街道耕地保有量不少于348.8公顷，其中基本农田保护面积不少于8.9公顷，可见被告将原告承包的基本农田全部转为一般农用地，严重侵害了原告的土地承包经营权，因此，被告作出涉案的741号批复与原告之间具有严重的利害关系。基于此，被告不予受理原告的复议申请严重违法。关于证据4，原告认为被告适用法律严重错误，应当按照《土地管理法》第十九条、二十条、二十一条的规定，另外，还应当适用《行政复议法》第一、二、三、四、五条的规定。
本院对上述证据认证如下：原被告提供的证据，均具有真实性，且与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告系山东省莱西市水集街道办事处义谭店村村民。2010年5月27日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）。2016年7月18日，原告通过快递方式向被告山东省政府提出行政复议申请，要求撤销山东省人民政府作出的上述《山东省人民政府关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）。2016年7月20日被告山东省政府收到上述复议申请，2016年7月25日被告山东省政府作出鲁政复不字【2016】44号《不予受理行政复议申请决定书》，其主要内容为：“经查，本机关认为，土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。你对山东省人民政府作出的《关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）的行为不服提出行政复议申请，依法不属于行政复议范围。你的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。”2016年7月27日，山东省政府向原告邮寄送达上述决定书，原告不服该决定书，在法定期限内提起本次行政诉讼。
本院认为，本案原告系对山东省人民政府作出的《关于莱西市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（鲁政土字【2010】741号）的行为不服提出行政复议申请，对此，本院认为，土地利用总体规划是落实区域性土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，系指导区域土地管理的纲领性文件，并不针对区域内公民个人设定具体的权利义务，属抽象性行政行为，故原告对该土地利用规划的批复行为提起行政复议，依法不属于行政复议范围。因此，被告山东省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，对原告的复议申请不予受理，符合法律规定。另，被告山东省政府在收到原告提出的行政复议申请后，在法定时间内作出复议决定，程序符合法律规定。综上，被告山东省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵美娥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵美娥负担。
如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
审 判 员 张启胜
人民陪审员 杨 可
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 赵 莹