广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终605号
上诉人（一审原告）刘柳艳，女，壮族，1962年7月19日生，农民，住大化瑶族自治县。
委托代理人曾超煜，广西助力律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）大化瑶族自治县人民政府。住所地：大化县大化镇新华东路**号。
法定代表人韦萧强，县长。
委托代理人韦义和，大化瑶族自治县法制局局长。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府。住所地：河池市金城江区新建东路**号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人邹庆梅，河池市法制办干部。
一审第三人大化瑶族自治县板升乡人民政府。
法定代表人覃杰，乡长。
委托代理人黄飞燎，大化瑶族自治县板升乡人民政府综治办副主任。
上诉人刘柳艳因其诉大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院作出的（2016）桂12行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：刘柳艳与板升乡人民政府争议的土地位于大化县××乡××街上，四至范围为：东南邻覃瑞强、覃廷权房屋，东北邻街道，西南邻刘柳艳房屋，西北邻刘柳艳房屋及市亭，面积为36.22平方米。刘柳艳系梁建文（已故）之妻。1975年之前，梁建文户在涉诉土地上修筑有猪栏（含厕所）。1975年，原板升人民公社为修建企业办公室办公用房需要，经与梁建文母亲（已故）协商达成口头协议，梁建文母亲同意企业办使用位于其家旁边的一间猪栏地及主房边约50公分的空地（即本案争议地）修建办公房，由公社企业办付给梁建文母亲60元现金作为补偿款。之后，企业办在涉案土地及右邻建成三间两层办公用房，梁建文母亲也领取了60元的补偿款。1996年，板升乡人民政府与覃廷权等人因原企业办的办公用房权属发生争议诉至法院，经大化县人民法院、河池市中级人民法院判决，确认争议地上的房屋归板升乡人民政府所有。2002年至2004年，板升乡人民政府将争议地上的房屋出租给田芳使用，年收租金3000元。2011年2月，板升乡人民政府将争议地上房屋拆除后欲重建，同年3月，刘柳艳向板升乡人民政府提交《关于请求土地使用权纠纷的报告》，提出要求返还该争议地的事实和理由。因板升乡人民政府未同意刘柳艳的要求，刘柳艳于2011年11月2日在争议地上强行施工，板升乡人民政府到场制止未果而引发本案纠纷。2011年11月10日，刘柳艳向大化县人民法院提起民事诉讼，要求板升乡人民政府退还原使用的猪栏地及房屋宅基地。2012年1月12日，大化县人民法院作出（2011)大民初字第530号民事判决书，判决驳回刘柳艳诉讼请求。刘柳艳不服，向河池市中级人民法院提出上诉，河池市中级人民法院于2012年5月15日作出（2012）河市民一终字第96号民事裁定书，认为该案属于宅基地使用权纠纷应先由有关部门进行确权处理，不属于人民法院民事诉讼直接受理的案件范围，故裁定撤销大化县人民法院（2011)大民初字第530号民事判决书，驳回刘柳艳的起诉。2012年10月7日，刘柳艳继续在争议地上施工建房，板升乡人民政府多次组织有关部门到现场予以制止仍无效。房屋建成后，2013年1月16日大化县国土资源局板升国土资源中心所经调查得知，该房系刘柳艳于2012年12月30日与覃秀周签订《立契》，约定由覃秀周自行出资在争议地建房后使用，刘柳艳在三年内免收任何租金，满三年后房屋产权归刘柳艳所有。现覃秀周的租期已经届满，覃秀周不主张争议地权属。大化县政府立案受理本案土地权属纠纷后，经实地调查，核实证据，听取当事人意见，组织调解无果后，于2016年2月17日作出大政处字（2016）1号《关于板升乡人民政府与板升街上刘柳艳土地权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定）。刘柳艳不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府作出政复决字（2016）52号《行政复议决定》（以下简称52号复议决定）。刘柳艳仍不服，提起本案行政诉讼。请求撤销1号处理决定和52号复议决定。
河池市中级人民法院一审认为：1975年间，原板升公社企业办经与梁建文母亲协商一致后，企业办得以在争议地上建房使用，当时梁建文母亲也领取了企业办给付的60元钱，对此事实，争议双方并无异议。因当时未就协议内容形成文字材料，现相隔时间久远，相关经手人也已过世，对于60元的补偿款当初是如何约定的事实，已经难以取得直接有效证据佐证，大化县政府根据当时特定历史条件状况，认定该款属于“用地补偿款”，所作认定并无不当。刘柳艳主张该款仅是“当年的水肥补偿款”以及板升乡人民政府还应另外建一间厕所给梁建文户，因无有效证据佐证且与当时客观历史条件不符，故对刘柳艳这一主张不予采信。从1975年至2011年间，争议地系由企业办以及板升乡政府管理使用，期间，并无有效证据证实梁建文户对争议地提出过权属主张。据此，大化县政府根据争议地的管护事实以及企业办曾向原土地使用人支付过补偿款的事实，依职权确定争议地属集体土地建设用地，该宗土地使用权归板升乡农民集体所有，由板升乡人民政府管理使用，所作1号处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。河池市政府复议维持1号处理决定，所作52号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回刘柳艳的诉讼请求。
上诉人刘柳艳上诉称：1、一审法院以（1996）大民初字第481号民事判决书及（1997）中民终字第92号民事判决书，作为一审第三人主张权利及作为两级政府作出行政决定的主要依据是错误的，两份判决上诉人均不是案件的当事人，且判决没有认定争议土地的来源。2、现收集到的证言能反驳一审判决所认定的“与当时客观历史条件不符”的错误观点。综上，请求依法撤销一审判决、1号处理决定、52号复议决定。
被上诉人大化县政府答辩称：1、根据已经生效的(1996)大民初字第481号、（1997）中民终字第92号民事判决书，诉争地上的房屋归板升乡人民政府所有，根据地随房走的规定，法院生效判决可以作为认定讼争地使用权归板升乡人民政府的依据。2、无论当年板升乡企办支付刘柳艳家婆60元补偿款是何种性质，都无法改变板升乡人民政府以及乡企办连续使用争议地30年的事实。刘柳艳主张要回争议地与我国土地法律政策不符。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人河池政府答辩称：1号处理决定和52号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人板升乡人民政府述称：板升乡人民政府以及乡企办连续使用争议地30年，作为政府的资产现在被农民占用，政府也应该依法维权。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。本案争议地1975年以前由梁建文户使用，1975年，板升乡人民公社企业办公室与梁建文母亲口头协商后使用争议地建设乡企业办公室。2011年，板升乡人民政府将争议地上房屋拆除重建时，上诉人刘柳艳要求政府返还争议地而引发本案纠纷。从上述事实看，争议地原属梁建文户使用，而梁建文户属于丘江屯的村民，大化县政府所作出的1号处理决定涉及到争议地的所有权和使用权，但是大化县政府在作出1号处理决定之前，没有将梁建文户所属的集体作为当事人参加调处，遗漏了当事人。因此，大化县政府1号处理决定违反法定程序，河池市政府所作52号复议决定维持1号处理决定错误，依法应予撤销。一审判决适用法律错误，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第三项之规定，判决如下：
一、撤销河池市中级人民法院（2016）桂12行初108号行政判决；
二、撤销大化瑶族自治县人民政府于2016年2月17日作出的大政处字[2016]1号《关于板升乡与刘柳艳土地权属纠纷处理决定书》；
三、撤销河池市人民政府于2016年6月13日作出的河政复决字[2016]52号《行政复议决定书》；
四、责令大化瑶族自治县人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件诉讼费各50元，由大化瑶族自治县人民政府和河池市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
审 判 员 张丽丽
审 判 员 谭刘宽
二〇一八年三月三十日
法官助理 刘韦唯
书 记 员 孙宇欣