中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8188号再审申请人（一审原告，二审上诉人）廖福艳，女，1971年5月16日出生，汉族，住湖北省恩施市。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）恩施市人民政府。住所地湖北省恩施市市府路***号。法定代表人苏勇，该市人民政府市长。原审第三人恩施市龙凤镇小龙潭村村民委员会。住所地恩施市龙凤镇小龙潭村小龙潭组。再审申请人廖福艳因诉被申请人恩施市人民政府（以下简称恩施市政府）土地行政征收一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终231号行政裁定，向本院申请再审。本院组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭，依法对本案进行审查，现已审查终结。廖福艳向一审法院诉称，廖福艳与恩施市龙凤镇小龙潭村村民委员会（以下简称小龙潭村委会）于2012年7月31日签订了《收回集体土地（林地）承包经营权补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议）。经法院一、二审民事裁定，廖福艳才知道该补偿安置协议是行政征收行为。廖福艳认为恩施市政府的征收行为没有事实和法律依据，行为违法。为维护合法权益，起诉请求确认恩施市政府作出的龙凤新区试点建设行政征收行为违法。恩施土家族苗族自治州中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，在补偿安置协议签订前，恩施市国土资源局曾向小龙潭村委会及被征地农户发出过《征地告知书》，对拟征地范围、用途、面积、补偿标准及依据等进行了告知；补偿安置协议中亦载明收回土地承包经营权的补偿标准系按恩施市政府批准的《恩施市国土资源局、龙凤镇人民政府关于龙凤大道建设、金龙大道北端建设片区征地补偿安置方案》执行，且廖福艳提交的证据“会议记录”中也载有“反复向征地拆迁对象宣传政策”等内容，足以认定其应当自签订补偿安置协议时就知道行政行为已经作出，其直至2016年才向法院提起行政诉讼，显然超过了法定起诉期限。廖福艳关于在收到该院民事裁定书后才知晓行政征收行为存在的辩解意见与事实不符。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回廖福艳的起诉。廖福艳不服提起上诉，湖北省高级人民法院二审驳回其上诉，维持原裁定。廖福艳向本院申请再审请求依法撤销一、二审裁定并依法改判。其申请再审的事实与理由为：申请人与本村村委会签订了补偿安置协议，该协议中没有任何条款显示，申请人的承包地被国家征收，只涉及土地承包经营权的收回和补偿问题，农村集体经济组织收回农民承包经营权，是民事法律关系，故申请人以土地承包经营权收回于法无据应当认定无效，曾向法院提起民事诉讼。法院认为补偿安置协议系征收行为，不属于民事纠纷，裁定不予受理申请人的民事起诉。申请人无奈，只能以恩施市政府为被告，诉其征收行为违法，提起本案行政诉讼。申请人除了法院不予受理其民事起诉的裁定之外，无从知晓恩施市政府的征收行为。补偿安置协议中没有任何关于市政府征收的文字表述，原审法院认为从该协议中可以看出征收行为，属于曲意解读。原审法院认定的《恩施市国土资源局、龙凤镇人民政府关于龙凤大道建设、金龙大道北端建设片区征地补偿安置方案》，申请人从未见过，在一、二审中，双方都未提交这份证据，不能推断出申请人看到该补偿方案，便能知晓恩施市政府的征地行为的结论。会议记录也是申请人在其他案件中获取，参会的人员中没有申请人，也没有申请人亲属。该会议记录是恩施市人民政府工作人员的内部会议记录，该会议记录也无法直接认定申请人知道恩施市政府的征收行为。二审法院认定的鄂政文（2013）40号《湖北省人民政府关于恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点推进情况的报告》，本身只是一个政策文件，文件中只字未提市政府的土地征收行为，申请人在恩施市政府提交本份证据之前也从未看到过这份文件，该文件不能作为申请人知道恩施市政府行政行为的证据。另恩施市政府没有向法庭提交涉案土地的征地批准文件，在法庭庭审中也承认，至今（庭审时）仍未获得省级以上人民政府的征地批文，在会议记录上记载，一天就征地几百亩。严重违反土地管理法，属于违法征收土地，但是原审法院对此不做认定，对被申请人非法侵犯申请人合法权益的行为不进行审查，属于滥用职权。申请人的合法土地承包经营权被非法侵害，不管是民事诉讼还是行政诉讼，法院都不进入实质审查，直接结果是导致申请人欲诉无门，违背司法审判的宗旨。即使按照原审法院逻辑，申请人看到补偿安置协议时，就知晓了恩施市政府的征收行为，但时至今日，政府的征收行为从未告知过申请人任何诉权，申请人也不知道自己有权利进行救济，可以起诉。本案涉及申请人的不动产争议，没有超过20年，故依旧没有超过法定期限。本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。即行政诉讼的起诉期限是自知道或应当知道行政行为的内容之日起算，而非从知道或应当知道行政行为的性质之日起算。就本案来讲，涉诉行政行为的内容就是土地被收回，申请人签订的补偿安置协议书明确约定了收回土地承包经营权的补偿标准，申请人必须无条件提供土地权属证件并授权甲方代为办理变更和注销手续，同时明确约定，本协议自签订之日起生效，生效后申请人必须在30日内自行清理完地面附着物，并不得以任何理由干涉建设单位用地。申请人对其土地被收回是明知的，也即申请人对行政行为的内容是明知的，至于其是否了解补偿安置协议的性质，并非计算行政诉讼起诉期限起算时点应考虑的因素。参照《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第二项有关“申请人在征收土地决定作出后已经签订征收土地补偿协议的，自申请人签订征收土地补偿协议之日起，可以视为申请人知道征收土地决定”的规定，本案起诉期限应从补偿安置协议书签订之日起算，申请人提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限，原审法院裁定驳回起诉并无不当。申请人认为恩施市政府没有向法庭提交涉案土地的征地批准文件，属于违法征收土地，原审法院应予审查。本院认为此系进入实体审理后法院审查的内容，因本案申请人超过起诉期限被法院裁定驳回起诉，并未进入实体审理，故申请人该项再审申请理由不成立。另申请人认为本案涉及不动产争议，政府征收行为未告知申请人诉权，应适用20年的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予受理。即涉及不动产争议适用20年起诉期限的前提是行政相对人不知道行政行为的内容，但本案申请人对行政行为的内容是明知的，不存在适用20年起诉期限问题。综上，再审申请人廖福艳的再审申请不符合中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回廖福艳的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 阎 巍审 判 员 刘雪梅二〇一七年十二月四日法官助理 郭秀猛书 记 员 袁正明