河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行终字第86号
上诉人（一审原告）太康县
诉讼代表人王晓菊。
委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）太康县人民政府。
法定代表人梁建松，职务县长。
委托代理人王心安，太康县人民政府法制室主任。
被上诉人（一审被告）太康县国土资源局。
法定代表人杨明军，职务局长。
委托代理人王承，太康县国土资源局工作人员。
委托代理人李宝生，河南豫太律师事务所律师。
上诉人符东一组因不履行法定职责及附带行政赔偿一案，不服淮阳县人民法院（2015）淮行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人王晓菊及其委托代理人段书予，被上诉人太康县人民政府的委托代理人王心安，被上诉人太康县国土资源局的委托代理人王承、李宝生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，王晓菊、郭素真、张清彬三人以太康县符草楼镇付草楼东行政村符东村（一组）村民代表的身份于2014年7月7日书面形式向太康县国土资源局提出土地权属争议确权申请，太康县国土资源局于2014年11月14日组织召开了听证会，于2015年1月16日作出太国土资（2015）12号“关于王晓菊等三人要求确定土地所有权的情况说明”。该“情况说明”以王晓菊等三人不具备村民代表资格为由，不予受理该三人提出的集体土地所有权确权申请。上诉人认为被上诉人官官相护，滥用职权，认为王晓菊等人不具备村民代表资格违法错误，其行为属行政不作为，请求责令二被上诉人依法作出处理决定，并判令二被上诉人赔偿因其行政不作为给其造成的经济损失。
原判认为，上诉人以王晓菊等三人为村民代表申请确权，按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》的规定，上诉人的请求事项，属于二被上诉人的法定职责。太康县国土资源局接到上诉人的书面申请后，组织召开了听证会，依法调查的情况，作出了不予受理的“情况说明”。该“情况说明”即是对上诉人申请的一个答复，无论其内容是肯定或否定，都是行政行为。因只有行政机关接到申请后不处理，不答复，拖延处理或决绝处理，才会构成不履行法定职责，故上诉人诉被上诉人履行法定职责的理由不成立。如果上诉人对被上诉人作出的不予受理“情况说明”不服，可以申请复议或通过诉讼途径予以维权，或者达到具有村民代表资格后再行向被上诉人提出确权申请。上诉人诉请不作为给其造成经济损失，该该项请求不属于行政赔偿范围，故不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人符东一组不服一审判决上诉称，一、行政不作为表现形式包括对行政相对人的申请不予受理或者受理不予答复，不履行行政合同中约定的行政义务，不履行基于行政主体的自身行为所派生的行政义务等。2013年初，发现本案争议土地被符草楼镇政府倒卖给邮政所，该所在该地上施工建房时，上诉人村民即举报到国土资源局。国土局派人到场虽责令停工，对该土地违法问题拒不处理。2014年7月上诉人村民推选维权代表提起土地权属争议申请后，被上诉人国土局调查、听证后又以不正当理由决定不予受理，二被上诉人行为均构成行政不作为。二、上诉人维权代表早已具备申请土地确权纠纷代表资格，被上诉人收集提交的上诉人村民及户主花名册内容均不属实，属于无效证据，上诉人提交的村民76户，18周岁以上的村民316人花名册属实，上诉人提交的截止2015年2月17日有76户、174名成年村民签名的推选书，无论户数还是人数均已过半。上诉人依法提起行政诉讼后，一审法院先是不予受理，继而官官相护，驳回上诉人的诉讼请求。行政不作为就是违法，行政违法给上诉人造成经济损失就构成行政侵权。上诉人代表上访申诉维权是被上诉人不作为的后果，这些维权费用共计56135元应当予以赔偿。在律师帮助参与下上诉人走上正确维权途径，没有律师帮组上诉人根本无法维权，因此上诉人委托律师费用也应当是予以赔偿的。一审判决对双方争议焦点避而不谈，本案违法用地客观存在，对符草楼镇政府违法倒卖集体土地行为视而不见。综上，请求二审法院撤销一审判决，责令被上诉人受理上诉人土地权属争议申请并限期作出土地权属争议处理决定，并赔偿上诉人经济损失56135元（损失应计算到被上诉人依法作出公正处理之日）。
被上诉人太康县人民政府辩称，政府对确权已经作出处理，不存在不作为的情况。上诉人申请确权的人数，没有达到法定人数。上诉人提出的行政赔偿不属于行政赔偿范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人太康县国土资源局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决适当应予以维持。接到申请后我方组织人员调查，与相关人员会商，组织听证，作出了行政行为。作出的行政行为不是本案被诉的行政行为，一审法院无法审查。作出不予受理的决定有法律依据和职权，是对代表合法性审查的基础上做出的。不存在不作为就不存在行政侵权，上诉人提出行政赔偿没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明，针对上诉人提起的本案诉讼，淮阳县人民法院于2015年2月9日作出（2015）淮行不字第00001号行政裁定，以上诉人提起诉讼未超过半数为由，对上诉人的起诉不予受理，上诉人不服该裁定提起上诉，本院于2015年4月21日作出（2015）周立行终字第14号行政裁定，该裁定认定上诉人提起诉讼的人数已超过半数，具备原告主体资格，并以此裁定撤销一审裁定，本案由淮阳县人民法院立案受理。
本院认为，当前常常遇到农村集体经济组织或村民委员会等对涉及农村集体土地的行政行为不维权、不申请确权、甚至不起诉的情况，导致农民权益受到损害而无法得到救济，引起群体性的上访。为了依法保护农民的合法权益，应当认定具有代表性的农民以集体名义提起的确权申请，这并不违反我国法律强制性规定。村集体组织的起诉权与申请确权的权利，都是村集体经济组织应享有的正当权利，具有起诉权利也当然应具有申请土地确权的权利，而不能把两者割裂开来区别对待，所以可以参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，上诉人集体经济组织过半数村民推选代表即可代表该集体申请确权，这也符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。本院已经生效的（2015）周立行终字第14号行政裁定已经确定了上诉人的起诉资格，那么上诉人也同样具备申请土地确权的资格。
不履行法定职责可以表现为作出拒绝性决定，也可以表现为不予答复、不予处理等形式。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定对土地权属争议进行确权处理机关应是乡级以上人民政府，国土资源部门只是该级政府中行使土地管理职权的职能部门，是具体办理确权案件的部门，但其无权以自己名义针对土地权属争议作出处理决定；本案中太康县国土资源局作出的不予受理的“情况说明”，不能认定为太康县人民政府作出的行为，太康县国土资源局也无权以自己名义作出不予受理的决定，故太康县人民政府并没有对上诉人的确权申请作出明确的拒绝性决定。而在司法实践中，即使行政机关已经作出拒绝性决定，原告在诉讼请求中未明确请求判决撤销，法院可以根据具体案情，遵循有利于明确法律关系的原则，酌情依职权一并判决撤销拒绝性决定，而不是一味的告知原告对该拒绝性决定另行提起行政诉讼。
本案被上诉人对土地权属争议不作出确权处理行为并不会给上诉人财产权益造成直接损失，上诉人请求的上访、律师等费用不是不作为行为给上诉人所造成的直接损失，故对上诉人要求对其进行行政赔偿的诉请本院不予支持。
纵观本案案情，为了切实解决本案的行政争议，避免增加当事人额外不必要的维权成本，在目前上诉人推选代表人数达到法定人数的情况下，太康县人民政府以及具体办理确权案件的太康县国土资源局不应再对上诉人推选代表人数再进行过多的审查，而应对上诉人申请的土地权属争议作出确权处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销淮阳县人民法院（2015）淮行初字第00012号行政判决；
责令太康县人民政府接到本判决之日起六个月内针对上诉人的土地确权申请依法作出土地权属争议处理决定；
驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人太康县人民政府、太康县国土资源局各承担50元。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年十月十六日
书记员 王 琳