重庆市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）渝04行终15号上诉人（原审原告）姚华勇,男,汉族,1965年7月26日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）石登文,男,苗族,1971年3月17日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）杨宇,女,土家族,1981年11月24日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）陈德英,女,汉族,1943年4月27日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）张才友,男,汉族,1970年10月30日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）杨怡,女,土家族,1987年5月5日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）明永发,男,土家族,1967年9月6日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）陈梅,女,汉族,1968年11月28日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）石秀平,女,苗族,1966年9月14日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）程祖英,女,土家族,1967年12月1日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）魏美华,女,汉族,1950年1月29日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）彭啟龙,男,土家族,1969年5月19日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）杨秀前,男,土家族,1947年7月20日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）冉春光,男,土家族,1965年1月6日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）刘丽敏,女,汉族,1987年1月1日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）汤亚奎,男,汉族,1963年12月10日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）黎芙蓉,女,汉族,1958年9月23日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。上诉人（原审原告）刘安志,男,汉族,1953年4月21日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。以上上诉人共同委托代理人李君，重庆百君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县事业单位登记管理局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县行政中心504办公室。法定代表人肖群英，该局局长。委托诉讼代理人杨波，秀山土家族苗族自治县机构编制委员会办公室副主任。委托诉讼代理人杨海艳，重庆春雨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**号。法定代表人蔡向超，该局局长。委托代理人杨琴，该局工作人员。原审第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县渝秀大道国土房管局。法定代表人糜彤，该办主任。委托代理人雷大春，该办副主任。上诉人姚华勇、石登文、杨宇、陈德英、张才友、杨怡、明永发、陈梅、石秀平、程祖英、魏美华、彭啟龙、杨秀前、冉春光、刘丽敏、汤亚奎、黎芙蓉、刘安志（以下简称上诉人汤亚奎等18人）诉被上诉人秀山土家族苗族自治县事业单位登记管理局（以下简称秀山县事业单位登记管理局）、秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）及原审第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）事业单位登记管理行政处理一案，因不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（以下简称酉阳县法院）作出的（2017）渝0242行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明如下事实，2016年9月18日，汤亚奎等18人书写投诉状，向秀山土家族苗族自治县机构编制委员会（以下简称秀山县编委会）反映情况。该投诉状的主要内容为：秀山县国土房管局在征收土地和房屋时，委托当时不具备主体资格的秀山县征收办进行征收。秀山县征收办在未取得事业单位法人证书之前，使用“秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室”公章行使征收活动。秀山县国土房管局明知秀山县征收办未依法取得事业单位法人证书，委托其征收拆迁的行政行为违法。秀山县征收办签订的安置协议书，不符合《中华人民共和国合同法》规定的签订合同主体资格要件。根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第八十二条“公民、法人或者其他组织未经登记管理机关核准登记，擅自以事业单位法人名义开展活动的，登记管理机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。2016年9月22日，秀山县事业单位登记管理局收到汤亚奎等18人的投诉状，并于同年10月26日作出了《秀山土家族苗族自治县事业单位登记管理局关于对秀山县土地房屋征收办公室相关行为投诉的回复》（以下简称《回复》）。另查明，2011年8月25日，秀山县编委会印发秀山编委〔2011〕56号文件，同意设立秀山县征收办，为秀山县国土房管局管理的全额拨款事业单位，并规定秀山县征收办的主要职责为“受县国土房管局的委托，具体履行全县土地征用、征收及房屋征收的有关工作”。秀山县征收办的事业单位法人证书载明的有效期为“自2014年10月15日至2019年10月15日”，举办单位为秀山县国土房管局，登记管理机构为秀山县事业单位登记管理局。还查明，2016年，汤亚奎等18人曾以秀山县国土房管局、重庆市国土资源和房屋管理局为被告，以秀山县征收办为第三人，诉至本院，要求确认行政协议无效暨撤销行政复议决定。该案经一审判决后，汤亚奎、重庆市国土资源和房屋管理局不服提起上诉，2016年9月30日，重庆市第四中级人民法院作出（2016）渝04行终93号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，本案的争议焦点为，一是对秀山县征收办在未取得事业单位法人证书之前实施的征收拆迁行为如何进行法律评价，即（2016）渝04行终93号行政判决与本案的关联性；二是秀山县事业单位登记管理局作出的《回复》对汤亚奎等18人的权利义务有何影响；三是秀山县国土房管局是否是本案的适格被告。一、对秀山县征收办在未取得事业单位法人证书之前实施的征收拆迁行为如何进行法律评价，即（2016）渝04行终93号行政判决与本案的关联性。汤亚奎等18人提交的投诉状中，主要反映了秀山县征收办在未取得事业单位法人证书之前，开展征收拆迁工作，并要求登记管理机关秀山县事业单位登记管理局“应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。汤亚奎等18人提交的（2016）渝04行终93号行政判决书中，对秀山县征收办在未取得事业单位法人证书之前，与汤亚奎等18人签订的《香林街（城中村）项目房屋征收产权调换安置协议书》是否有效进行了评述，即秀山县征收办在签订产权调换安置协议时虽未办理事业单位法人证书，但其职权从批准之日起即具有，其有权签订涉案协议。因此，汤亚奎等18人提交的（2016）渝04行终93号行政判决与本案有关联性。秀山县征收办自2011年8月25日起有签订征收、拆迁协议的的主体资格，根据生效裁判，其在未取得事业单位法人证书之前与汤亚奎等18人签订产权调换安置协议并未违法。因汤亚奎等18人与秀山县征收办签订的产权调换安置协议已经生效裁判确定合法有效，故汤亚奎等18人要求秀山县事业单位登记管理局根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第八十二条之规定，采取措施予以制止秀山县征收办的征收行为，并依法对秀山县征收办给予行政处分无事实根据和法律基础。汤亚奎等18人在《投诉状》中要求秀山县事业单位登记管理局依法追究刑事责任，根据《事业登记单位管理暂行条例》第十九条第二款规定，该项请求超出了秀山县事业单位登记管理局的职责范围，秀山县事业单位登记管理局作出本诉《回复》对汤亚奎等18人的合法权益明显不产生实际影响。秀山县事业单位登记管理局作出的《回复》对汤亚奎等18人的权利义务有何影响。本案秀山县事业单位登记管理局作为该县政府机构编制管理机关所属的登记管理机构，依据《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例实施细则》等法律法规和行政规章实施事业单位的登记管理工作。本案中，2011年8月25日，秀山县编委会印发秀山编委〔2011〕56号文件，批复同意设立秀山县征收办，秀山县征收办应当及时按照《事业单位登记管理暂行条例》第三条之规定办理登记或者备案，作为登记管理机关的秀山县事业单位登记管理局应当根据《事业单位登记管理暂行条例》第十八条的规定，对秀山县征收办是否及时办理登记进行监管，发现事业单位未按照本条例规定办理登记的，由登记管理机关责令限期补办登记手续；逾期不补办的，由登记管理机关建议对该事业单位的负责人和其他直接责任人员依法给予纪律处分。该规定所设置的行政管理活动中，行政监管机关是秀山县事业单位登记管理局，行政相对人是秀山县征收办，汤亚奎等18人不是行政管理活动中的相对人，秀山县事业单位登记管理局如何处置秀山县征收办未及时申请办理事业单位登记的行为，并不影响汤亚奎等18人的权利义务。因此，汤亚奎等18人不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所规定的“其他与行政行为有利害关系的公民”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款之规定，应当裁定驳回起诉。秀山县国土房管局是否是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，本案中，汤亚奎等18人起诉要求撤销的《回复》是秀山县事业单位登记管理局单独作出，因此秀山县国土房管局不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款之规定，应当裁定驳回汤亚奎等18人的起诉。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款之规定，裁定：驳回汤亚奎等18人的起诉。案件受理费50元，退还汤亚奎等18人。上诉人汤亚奎等18人上诉称，1.一审裁定故意混淆事实根据。一审裁定认为重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行终93号行政判决已判决确认秀山县征收办在未取得事业单位法人证书之前，与上诉人签订的《安置协议书》有效，上诉人要求秀山县事业单位登记管理局采取措施予以制止秀山县征收办的征收行为，并依法对秀山县征收办给予行政处分无事实根据和法律基础。但是，上诉人一审诉求的事实根据是秀山县征收办的征收行为是否具有行政违法性，而不是《安置协议书》是否有效，后者的有效与否不是本案讨论的问题，与本案无关。即使《安置协议》具有民事有效性，也不能直接推断出秀山县征收办的征收行为不具有行政违法性。秀山县征收办的征收行为违法与否，应当根据法律的明文规定来判断，而非从个案判决的模糊言辞中进行推定。2.一审裁定虚构诉讼理由，错误适用法律。上诉人在一审起诉状中是围绕秀山县征收办“无证工作”展开论述的，未提及迟延、逾期登记问题，而且上诉人对被上诉人秀山县事业单位登记管理局在一审答辩中主动提及迟延登记问题，并以“迟延登记”状态已结束而无处罚必要来说明对“无证工作”行为的处罚已无必要的辩驳予以了驳斥。但一审裁定不顾起诉状中的明确表述，耗用大量篇幅来阐述迟延登记问题，虚设上诉人的主张，将“第三人未及时申请事业单位登记”设定为上诉人的诉讼理由，引用《事业单位登记管理暂行条例》第十八条的规定，认为监管机关是秀山县事业单位登记管理局，行政相对人是秀山县征收办，上诉人不是行政管理活动中的相对人，秀山县事业单位登记管理局如何处置秀山县征收办未及时申请事业单位登记的行为，并不影响上诉人的权利义务。3.秀山县事业单位登记管理局的《回复》与上诉人有法律上的利害关系。在香林街（城中村）项目房屋征收中，上诉人的土地房屋被秀山县征收办强制征收，双方签订了产权调换安置协议，目前该协议仍在履行中。作为缔约主体的秀山县征收办的行为是否存在瑕疵、错误甚至违法，对协议履行中国家政策的实施、义务的履行、责任的承担等都会产生极大的影响，从而危及上诉人的重大利益。故秀山县事业单位登记管理局拒绝处罚秀山县征收办违法行为的《回复》事关上诉人的根本利益，与上诉人具有法律上的利害关系。4.秀山县事业单位登记管理局的《回复》违法。2011年8月25日，秀山县编委会批准设立秀山县征收办，为秀山县国土房管局管理的事业单位。2014年10月15日，秀山县征收办取得事业单位法人证书。在2011年8月25日至2014年10月14日期间，秀山县征收办未取得事业单位法人证书，不具有事业单位法人资格，但该办在此期间以自身名义开展征地、拆迁、安置等工作，一直持续到2014年10月15日。秀山县征收办未取得事业单位法人证书就开展工作系行政违法行为，且该行为是一种持续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，其违法行为的追诉期限应当自行为终了之日起计算，其违法行为未超过追诉时限，秀山县事业单位登记管理局应当依据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第八十二条的规定对其进行行政处罚。秀山县事业单位登记管理局拒绝处理的《回复》违法。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审裁定，撤销秀山县事业单位登记管理局作出的《回复》，并责令其重新作出回复。被上诉人秀山县事业单位登记管理局辩称，1.上诉人汤亚奎等18人请求撤销一审裁定并依法改判的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。一审裁定认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，诉讼程序合法，其裁判结果客观公正，依法应予维持。上诉人请求撤销该裁定并依法改判没有事实根据和法律依据。而且上诉人的诉讼请求并不明确，未说明要求如何改判。2.上诉人诉称的事实和理由与客观事实不符，不能成为支持其诉讼请求的理由。第一，上诉人一审诉讼请求的事实根据之一是秀山县征收办实施非法征收应当给予赔偿，未经登记开展活动应予制止并给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，秀山县征收办实施的征收行为是否违法，需要对《安置协议》的效力进行认定，《安置协议》是否有效是本案必须查清的事实。同时，上诉人在上诉状中既表示《安置协议》是否有效与本案无关，又认为作为缔约一方主体的秀山县征收办的行为是否存在瑕疵、错误甚至违法，对协议履行中国家政策的实施、义务的履行、责任的承担等都会产生极大的影响，从而危及上诉人的重大利益。由此可以看出秀山县征收办的征收行为是否违法直接影响安置协议的效力，与本案具有关联性，上诉人认为安置协议是否有效和本案无关与客观事实不符。第二，根据《事业单位登记管理暂行条例》第五条、第八条、第十八条的规定，秀山县事业单位登记管理局负责事业单位的登记管理工作，发现事业单位未按照规定办理登记的，责令事业单位限期补办登记手续。本案中，秀山县征收办于2011年8月25日取得主体资格，在2014年10月15日取得事业单位法人证书，虽然在2011年8月25日至2014年10月14日期间没有取得事业单位法人证书，但在上诉人递交投诉状时，秀山县征收办已取得事业单位法人证书，被上诉人不需要责令秀山县征收办限期补办登记手续。另外，秀山县征收办在2011年8月25日已取得征收的主体资格，并非擅自以事业单位法人名义开展活动，不符合《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第八十二条的规定，上诉人要求秀山县事业单位登记管理局根据该规定对秀山县征收办作出处理实属无理。而且，秀山县事业单位登记管理局对上诉人的投诉状，已根据调查的事实及法律规定作出《回复》，该《回复》符合法律规定，不存在上诉人诉称拒绝处理的情形。上诉人诉称的“第三人无证开展工作”、“第三人的持续行政违法行为应受处罚”、“被上诉人拒绝处理的回复违法”三个基本事实与本案客观事实不符。3.一审裁定驳回上诉人的起诉具有事实根据和法律依据。其一，秀山县事业单位登记管理局是秀山县征收办的监管机关，有权对秀山县征收办实施监管，上诉人有权举报投诉，但无原告资格。根据已生效的（2016）渝04行终93号行政判决，秀山县征收办在2011年8月25日至2014年10月15日期间实施的征收行为不因未取得事业单位法人证书而无效。秀山县事业单位登记管理局是否对秀山县征收办采取措施，都不影响上诉人的实体权利。其二，在一审诉讼中，上诉人把秀山县国土房管局列为被告，经承办法官释明，仍拒不撤回对秀山县国土房管局的起诉。上述两点均违反行政诉讼法及其解释的规定，应当予以驳回。综上，上诉人无原告主体资格，错列被告，其诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，一审裁定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。请求驳回上诉。被上诉人秀山县国土房管局辩称，秀山县征收办受秀山县国土房管局的委托，具体履行全县土地征收征用以及房屋征收的有关工作，具体负责依法组织实施全县土地统征和房屋征收，负责征地和房屋征收补偿资金管理，实施征地和房屋征收过程中的补偿和人员安置，负责调处征地和房屋征收补偿安置过程中的矛盾纠纷，负责征地和房屋征收过程中的资料收集、整理、立卷归档等工作，承办主管部门交办的其他事项。原审第三人秀山县征收办述称，秀山县征收办于2011年8月25日经秀山县编委会批准成立，明确了其工作职责，受秀山县国土房管局的委托，从事的相关工作是合法有效的。秀山县征收办已于2014年10月15日取得事业单位法人证书。经审理查明，2016年10月26日，秀山县事业单位登记管理局对汤亚奎等18人作出《回复》，主要内容为：秀山县征收办在2013年8月至2014年1月期间，受秀山县国土房管局委托，在未依法取得事业单位法人证书以秀山县征收办的名义开展土地房屋征收工作。该行为违反了《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第六条的规定，依据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第八十二条之规定，应给予行政处罚，但因超过了行政处罚追诉时效。故依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款之规定，本机关不再追诉。其余查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是上诉人汤亚奎等18人不服被上诉人秀山县事业单位登记管理局就其针对秀山县国土房管局、秀山县征收办的投诉举报作出的《回复》提起的行政诉讼案件。根据行政许可法律法规规定，公民发现违法从事行政许可事项的活动，有权向相关单位举报，相关单位应当及时核实、处理。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第八十二条规定，“公民、法人或者其他组织未经登记管理机关核准登记，擅自以事业单位法人名义开展活动的，登记管理机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，上诉人以秀山县国土房管局明知秀山县征收办未取得事业单位法人证书而委托其实施土地房屋征收的行为违法，秀山县征收办在未取得事业单位法人证书的情况下接受委托以自己的名义与上诉人签订房屋征收产权调换安置协议的行为违法，向秀山县事业单位登记管理局投诉，要求该局对秀山县国土房管局、秀山县征收办的违法行为进行处理。根据上述规定，上诉人有对秀山县征收办无事业单位法人证书实施土地房屋征收行为进行投诉的权利，秀山县事业单位登记管理局是秀山县事业单位登记管理机关，具有处理上诉人投诉的法定职责。秀山县事业单位登记管理局在接到上诉人的投诉后，对投诉事项进行了核实、处理，并将处理结果回复上诉人，履行了法定职责。根据上诉人起诉的事实理由和请求，虽是请求撤销秀山县事业单位登记管理局对其作出的《回复》并责令重作，实则是为秀山县事业单位登记管理局对秀山县国土房管局、秀山县征收办的处理结果不服提起的诉讼。故本案的审查重点是秀山县事业单位登记管理局对秀山县国土房管局、秀山县征收办的处理结果与上诉人间是否存在利害关系。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，当事人因投诉、举报事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当审查当事人与其投诉、举报事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人向秀山县事业单位登记管理局投诉秀山县国土房管局委托无事业单位法人证书的秀山县征收办征收上诉人房屋要求处理的投诉事项，秀山县事业单位登记管理局没有对该投诉事项作出处理。经查，根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第四条、第六十四条规定，登记管理机关对事业单位实施监督管理。秀山县国土房管局属于行政机关，其是否存在违法行为的核实处理，秀山县事业单位登记管理局明显不具有管辖权，秀山县事业单位登记管理局对该投诉事项不作处理，符合规定，上诉人起诉要求对该事项重新作出回复（即对秀山县国土房管局作出处理）明显不具有诉讼利益。而在本诉中，上诉人将秀山县国土房管局作为本案被告，更是违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，原审法院驳回上诉人对秀山县国土房管局的起诉，并无不当。上诉人向秀山县事业单位登记管理局投诉秀山县征收办在无事业法人证书的情况下接受委托以自己的名义与上诉人签订房屋征收产权调换安置协议要求处理的投诉事项，秀山县事业单位登记管理局针对该事项对秀山县征收办进行了核实处理。对于该处理结果是否具有可诉性，关键在于该投诉事项与上诉人间是否存在利害关系。利害关系是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响，即合法权益受到行政行为的不利影响或不法侵害。经查，上诉人与秀山县征收办签订的产权调换安置协议，已被生效法律文书确认合法有效，上述协议不因秀山县征收办在无事业单位法人证书情况下签订而无效，秀山县事业单位登记管理局依据上诉人的上述投诉事项对秀山县征收办作出的处理，对上诉人的合法权益不产生实质影响，故上诉人与其上述投诉事项和处理结果间无利害关系，其起诉应当被驳回。综上所述，原审法院裁判结果正确，上诉人的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一八年三月二十九日法官助理 周 余书 记 员 王丽君