浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2009）浙嘉行终字第24号
上诉人（原审原告）平湖市南市白蚁防治站。
诉讼代表人马军。
委托代理人高加浩。
被上诉人（原审被告）平湖市规划与建设局。
法定代表人唐华荣。
委托代理人陶鹤良。
委托代理人周水良。
平湖市南市白蚁防治站因诉平湖市规划与建设局侵犯企业经营自主权一案，不服平湖市人民法院于2009年4月10日作出的（2008）平行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年5月11日受理后，依法组成合议庭，于2009年6月9日公开开庭审理了本案，上诉人平湖市南市白蚁防治站（以下简称南市防治站）的委托代理人高加浩，平湖市规划与建设局（以下简称建设局）的委托代理人陶鹤良、周水良到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
建设局于2008年1月3日作出《关于平湖市南市白蚁防治站来信反映经营权等有关事项的办理答复》称，浙江省财政厅、省物价局下发的《关于重新发布建设系统行政事业性收费项目和收费标准的通知》（浙财综字（2007）12号）对建设系统保留的行政事业性收费项目和标准进行了重新公布，其中“白蚁预防费”明确为被保留的行政事业性收费项目，收费主体是各级建设部门下属白蚁防治机构。并强调，未经省财政厅、省物价局批准同意，各地、各有关部门不得擅自调整收费项目和收费标准或将其转为经营服务性收费。为慎重起见，建设局向浙江省建设厅专门发出平建（2007）227号《关于要求进一步明确白蚁预防费征执收有关事项的请求》函，省建设厅作出《关于白蚁预防费执收有关事项的批复》（浙建计批（2007）16号）。建设局认为南市防治站作为经建设行政主管部门备案从事白蚁防治的其他社会白蚁防治服务机构之一，在提供白蚁灭治有偿服务时，可以根据与受托单位或个人签订的白蚁灭治合同收取相应的白蚁灭治费用。
原审认定，南市防治站自2004年9月取得个人独资企业营业执照和税务登记证后一直从事白蚁防治业务，开具经营服务性发票给建设单位。2007年2月3日获得建设局颁发的平湖市白蚁防治企业备案认定书，后继续从事白蚁防治业务。2007年3月16日，建设局根据浙江省财政厅和中国人民银行杭州中心支行《转发财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》（浙财预字（2006）26号），下发了《关于加强白蚁防治费征收管理的通知》（平建（2007）43号），明确白蚁防治费属建设行政事业性收费，要求职能单位严格执行行政事业性收费制度，在办理行政许可手续中，加强监管。为此，不具备开具行政事业性收费发票资格的南市防治站不能开展相关经营服务业务。南市防治站多次向有关机构反映，建设局于2008年1月3日作出《关于南市防治站来信反映经营权等有关事项的办理答复》。
原判认为，建设局针对南市防治站反映的经营权事项作出的有关答复内容，对南市防治站的权利义务会产生影响，属可诉的具体行政行为。《浙江省房屋建筑白蚁防治管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条“本办法所称白蚁防治，是对新建（含改建、翻建、扩建）房屋建筑的白蚁预防处理和已建成房屋建筑的白蚁灭治”。浙江省财政厅和中国人民银行杭州中心支行2006年10月12日《转发财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》（浙财预字（2006）26号）明确，根据我省实际，增设《浙江省地方政府非税收入分类科目》，要求各地遵照执行。在《浙江省地方政府非税收入分类科目》中，将白蚁防治费列入建设行政事业性收费收入。省财政厅、物价局2007年6月4日《关于重新公布建设系统行政事业性收费项目和收费标准的通知》中，仍明确白蚁预防费仍属行政事业性收费。并强调，未经省财政厅、省物价局批准同意，各地、各有关部门不得擅自调整收费项目和收费标准或将其转为经营服务性收费。浙江省建设厅2007年12月27日针对建设局有关白蚁预防费收执事项的请示，作出《关于白蚁预防费执收事项的批复》，也明确白蚁预防费仍属行政事业性收费，各级建设（房产）主管部门下属的白蚁防治机构要认真做好本辖区内的白蚁预防处理工作。经建设（房产）主管部门备案从事白蚁防治的其他社会服务机构，在开展白蚁灭治有偿服务时，须与受托单位或个人签订白蚁灭治合同，并根据合同约定收取相应的白蚁灭治费用。从上述规范性文件可以看出，在浙江省范围内，白蚁预防费由建设（房产）主管部门下属的白蚁防治机构收取，白蚁预防业务由建设（房产）主管部门下属的白蚁防治机构来处理，目的是为了切实加强白蚁防治管理，规划白蚁防治费征收管理，确保白蚁防治市场规划有序地健康发展。上述规范性文件内容未与相关的法律、法规、规章相抵触。建设局针对南市防治站的信访答复内容，有规范性文件为依据，南市防治站的诉讼请求，不予支持。原判依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回南市防治站的诉讼请求。
南市防治站不服，上诉称：一、建设局的答复与《管理办法》相抵触。根据《管理办法》第三条和第四条的规定，白蚁的预防和灭治是不可分割的整体。各级建设（房产）行政主管部门下属的白蚁防治机构与其他从事白蚁防治的社会服务机构，除了体制不同，其对白蚁的防治职能和要求是完全一样的。《管理办法》第十三条规定“白蚁防治机构应从白蚁预防收入中提取不少于20％的资金作为复查费用。各级建设（房产）行政主管部门所属的事业性质的白蚁防治机构还应当每年从总收入中提取一定比例的管理费上缴省白蚁防治机构作为专项资金，用于全省白蚁防治与研究事业的发展。管理费的提取比例和使用办法，由省财政部门会同省价格、建设行政主管部门另行制定”。显见，白蚁防治机构既包括社会服务行白蚁防治机构，也包括各级建设（房产）行政主管部门所属的事业单位性质的白蚁防治机构，二者收费并存，但收费性质不同，并非只有行政事业性收费。二、建设局的答复与建设部颁布的《城市房屋白蚁防治管理规定》（以下简称《管理规定》）不符。《管理规定》第八条第二款规定，白蚁预防包治期限不得低于15年。因此，从白蚁防治的性质和要求来说，社会服务性白蚁防治机构也必须遵循预防为主、防治结合和原则，而不得将白蚁的预防与灭治分开进行。三、建设局的答复意见明显违反《中华人民共和国反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”和第三十二条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不能滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。四、浙江省财政厅的答复指出“经备案的具有白蚁防治资质的其他社会白蚁防治服务机构，在提供白蚁防治有偿服务时可以根据与受托单位或个人签订的白蚁防治合同收取相应的白蚁防治费用。南市防治站符合《管理办法》第六条的规定。建设局的答复显然是为其下属建设行政事业性白蚁防治机构继续垄断经营白蚁防治业务而作。请求二审撤销原判，撤销建设局的答复。
被上诉人建设局在法定期限内未提供书面答辩状，在庭审中答辩称，根据浙江省财政厅和中国人民银行杭州中心支行2006年10月12日《转发财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》（浙财预字（2006）26号）和浙江省建设厅对建设局所作批复。南市防治站的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕着建设局的答复事项适用规范性文件是否正确等争议焦点，进行了辩论。
经审理，本院确认案件事实如下：南市防治站2004年9月经工商行政管理部门核准登记设立为个人独资企业，核定的经营范围是白蚁防治，2007年2月3日获得建设局颁发的平湖市白蚁防治企业备案认定书。2007年2月9日，南市防治站与平湖市东城置业有限公司签订新建房屋白蚁预防工程合同。2007年3月16日建设局下发《关于加强白蚁防治费征收管理的通知》（平建（2007）43号），该通知发至该局所属各单位及当地房地产开发企业。通知规定：根据浙财预字（2006）26号文件精神，白蚁防治费是建设行政事业性收费。1、要规范征收标准。2、实行收支两条线管理。3、切实加强监督。规划处要在办理规划许可手续时，督促业主单位及时签订白蚁防治合同，并按上级有关行政事业性收费管理的要求办好相关手续。2007年3月28日，平湖市东城置业有限公司以南市防治站与其签订的白蚁预防工程合同不符合平建（2007）43号文件规定，无法履行为由，终止与南市防治站的合同。南市白蚁防治站遂于2007年5月和2007年11月向政府部门提出信访，2008年1月3日，建设局作出《关于平湖市南市白蚁防治站来信反映经营权等有关事项的办理答复》。
本院认为，根据现行的法律、法规和规章的规定，白蚁防治单位按单位性质可分为两类，一类是建设（房产）行政管理部门下属的行政事业单位性质的白蚁防治机构，另一类是经工商行政管理部门核准的其他社会白蚁防治服务机构。两类白蚁防治机构所进行的白蚁防治活动均应符合《管理规定》的规定。浙江省行政区域内的白蚁防治机构同时还应遵守《管理办法》的规定。《管理规定》第二条第二款规定，本规定所称的城市房屋白蚁防治管理，是指对新建、改建、扩建、装饰装修等房屋的白蚁预防和对原有房屋的白蚁检查与灭治的管理。凡白蚁危害地区的新建、改建、扩建、装饰装修的房屋必须实施白蚁预防处理。第三条规定，城市房屋白蚁防治工作应当贯彻预防为主、防治结合、综合治理的方针。第八条规定，建设项目开工前，建设单位应当与白蚁防治单位签订白蚁预防合同。白蚁预防合同中应当载明防治范围、防治费用、质量标准、验收方法、包治期限、定期回访、双方的权利义务以及违约责任等内容。白蚁预防包治期限不得低于15年，包治期限自工程交付使用之日起计算。《管理办法》第六条第一款规定，房屋建设项目经依法批准、核准或备案后，建设单位在项目设计时，应当将白蚁预防计划列入设计文件，预防费用列入工程概预算，自主委托白蚁防治机构提供服务，并与受托机构就该建设项目签订白蚁预防合同，缴纳白蚁预防费。纵观《管理规定》和《管理办法》全文，均未将白蚁防治内容按白蚁防治机构的性质不同进行划分。浙江省财政厅和中国人民银行杭州中心支行发布的浙财预字（2006）26号文件里设立的《浙江省地方政府非税收入分类科目》中第33项建设行政事业性收费收入中有白蚁防治费一项，以及浙江省财政厅、省物价局下发的《关于重新发布建设系统行政事业性收费项目和收费标准的通知》（浙财综字（2007）12号）第5项规定了白蚁预防费的收费项目和收费标准。上述两个文件中提及的白蚁防治收费均系针对建设行政系统下属的行政事业性的白蚁防治机构的规定，南市防治站不属建设局下属的行政事业单位，不受上述两文件的约束。建设局认为根据上述文件规定，不具备开具行政事业性收费票据资格的南市防治站不能开展白蚁预防业务，忽略了上述文件的针对对象和前提，属于适用规范性文件对象错误。平建（2007）43号文件文中提到的“督促业主按行政事业性收费管理的要求办好手续”，即是要求各房产公司与行政事业单位性质的白蚁防治机构签订白蚁防治合同，违反《管理办法》第六条规定，侵犯了南市防治站的企业经营自主权。建设局对南市防治站的信访答复是对此前已经发生的侵犯企业经营自主权行为的解释，由于侵犯企业经营自主权的事实行为已经发生，因此撤销建设局对南市防治站所作的信访答复已无实际意义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销平湖市人民法院（2008）平行初字第8号行政判决；
二、确认平湖市规划与建设局侵犯平湖市南市白蚁防治站经营自主权的行为违法。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人平湖市规划与建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇〇九年六月二十九日
书记员 张琳嫣