青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青行终25号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）文怀才。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何义成。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）文吉寿。
上诉人（原审原告）何永吉。
上诉人（原审原告）文怀有。
上诉人（原审原告）曾光香。
上诉人（原审原告）文正英。
共同委托代理人刘建东，青海晨雨阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府（原平安县人民政府）。
法定代表人汪源来，区长。
委托代理人胡恩忠，区政府法制办主任。
委托代理人刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
原审第三人海东市平安区小峡镇下店村村民委员会（原平安县小峡镇下店村村民委员会）。
负责人文进才，该村村委会主任。
上诉人文怀才等7人因海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）行政不作为及行政赔偿一案，不服海东市中级人民法院作出的（2015）东行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭审理了本案。文怀才等7人的诉讼代表人文怀才、何义成、文吉寿及共同委托代理人刘建东，平安区政府的委托代理人胡恩忠、刘喜全，海东市平安区小峡镇下店村村民委员会的负责人文进才到庭参加诉讼。平安区政府的法定代表人汪源来未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2011年海东临空工业园区建设征地时，原平安县小峡镇下店村七、八社96户村民与赵金宝等九户（包括本案原告五户）对争议的64.1854亩土地（其中包括本案诉争的28.7236亩）发生纠纷，经双方协商未果，2012年5月17日，下店村七、八社96户村民以赵金宝等九户村民的土地承包经营权证发放错误为由向平安县政府申请要求对64.1854亩土地进行确权。2012年6月12日，平安县政府作出平政（2012）66号《集体土地行政确权决定书》，决定：1、小峡镇下店村集体对该争议土地享有集体土地所有权；2、维持赵金宝等九户被申请人21.1亩（其中包括本案五户土地承包经营权证上的13.9亩）土地享有承包经营权（各被申请人的承包土地亩数以承包经营权证确认数据为准）；3、本案争议的其余43.0854亩（其中包括本案诉争的28.7236亩）土地由小峡镇下店村七、八社96户村民共同享有土地使用权（不包括赵金宝等九户村民）。赵金宝等九户村民对此不服，提出行政复议，原海东地区行政公署于2012年10月15日作出复议决定，维持了该确权决定书。赵金宝等九户村民不服，向原海东地区中级人民法院提起行政诉讼，海东地区中级人民法院作出（2012）东行初字第9号行政判决，维持了该确权决定，赵金宝等九户村民仍不服，上诉至青海省高级人民法院，青海省高级人民法院于2013年9月27日作出（2013）青行终字第1号行政判决，撤销了平政（2012）66号《集体土地行政确权决定书》。其后，因申请人下店村七、八社96户村民撤回确权申请，2013年12月12日，平安县政府作出（2013）平政行终字第1号《平安县人民政府终止集体土地确权行政案件通知书》，终止了该确权行为。2014年1月5日，文怀才等5人向平安县政府提交《赔偿申请书》，要求赔偿28.7236亩土地补偿款1374137.03元。2014年3月17日，平安县政府就5原告申请土地补偿款有关事宜作出《答复》拒绝赔偿。2014年4月22日，文怀才等人通过邮政特快专递向平安县政府法制办提交了《土地确权申请书》，要求确认5人《土地承包经营权证》载明的土地四至界限内，由五人实际耕种的28.7236亩土地的使用权。平安县政府法制办未签收，该申请被退回。其后，文怀才等人于2014年5月4日向海东市人民政府申请复议，请求：1、责令被告依法接收原告提交的《确权申请书》，并确认五人对28.7236亩土地的使用权；2、撤销被告出具的《关于何义成等五户村民申请土地补偿款有关事宜的答复》中，确认包括五人在内的九户村民对《土地承包经营权证》载明的土地四至界限内43.0854亩土地没有土地经营权的决定；3、责令被告赔偿因违法确权给原告造成的损失1374137.03元及利息。海东市人民政府经审查，以申请人提起行政复议申请内容不属于行政复议范围为由，于2014年7月10日作出东政不受理（2014）2号不予受理决定书。2014年12月1日，文怀才等人以不服平安县政府答复、行政不作为及要求行政赔偿为由，提起行政诉讼。
原审法院认为，七原告的第一项诉求是：判令被告依法接收原告提交的确权申请书，受理原告对28.7236亩土地使用权要求依法确权的申请。《土地权属争议调查处理办法》第十一条第一款规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本”。本案中，七原告虽通过邮政特快专递的方式向被告提交了《确权申请书》，但被告对此予以否认收到，青海省高级人民法院（2015）青行终字第58号行政裁定书也对此查明认定“平安县政府法制办未签收，该申请被退回”，那么该申请未签收被退回，是由于人为因素的拒收，还是由于客观原因而确实未能签收，对此，七原告未能提供相应的证据予以佐证和反驳，应视为被告没有收到。被告在没有收到的情况下，对该《申请》是否予以受理自然不能作出相应的行政行为，因此，其对原告的实体权利并未产生法律上的利害关系，不存在行政不作为的情形。也由此，其与原告诉称的基于行政不作为而导致的行政赔偿之间并无法律上的因果关系。另，从本案七原告的诉求及庭审陈述来看，七原告要求确认其《土地承包经营权证》载明的土地四至界限内28.7236亩土地的使用权，其实质是要求确认其对28.7236亩土地多年来的承包经营权，并要求被告为其确权。而土地承包经营权作为一种土地使用权，属于用益物权，它的设立以土地承包合同生效为前提。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包、经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：“农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。”由此可见，上述法律及部门规章对行政机关针对土地承包经营权权属纠纷进行土地确权做了禁止性规定。虽然《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定了被告对个人之间土地使用权争议有权作出处理决定，但依据特别法优先适用于普通法的法律适用原则，本案被告并不具有对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。综上，原告诉称被告不作为并受理原告对28.7236亩土地使用权确权的申请以及由此要求行政赔偿的诉讼请求于法无据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回七原告的诉讼请求。案件受理费50元，由七原告负担。
文怀才等7人上诉称，一审认定事实和适用法律错误。上诉人通过邮政特快专递的方式向平安区政府提交了《确权申请书》，说明已经通过邮局送达平安区政府，平安区政府具有确权法定职责，拒不接收确权申请，即为拒不履行法定职责；另外，平安县政府在平政（2012）66《集体土地行政确权决定书》诉讼期间，将28.7236亩土地补偿款1374137.03元发放下店村七、八社96户村民，给上诉人造成损失，侵害了上诉人合法权益，理应赔偿。据此，请求撤销原判并支持上诉人一审全部诉讼请求。
平安区政府及原审第三人未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院予以确认。
另查明，本案发回重审后，文怀才等人重新确认诉求为：1、判令被告依法接收原告提交的《确权申请书》，并受理原告对28.7236亩土地的使用权要求确权的申请；2、判令被告赔偿因违法确权给原告造成的损失1374137.03元及利息。
本院认为，文怀才等人关于判令平安区政府依法接收其提交的确权申请书，并受理对28.7236亩土地的使用权确权申请的诉求，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作。”的规定，平安区政府作为平安区国土资源局的行政主管部门，具有对土地权属争议案件调查处理的法定职权，作为一级行政机关，平安区政府应当建立完善的信件收发制度，畅通行政相对人通过邮件等形式反映问题的渠道，以完善和保障法治政府进程推进。涉及本案，对文怀才等人通过邮政特快专递提交的《土地确权申请书》，本应接收并作出回复。但鉴于文怀才等人要求确认的28.7236亩土地确权申请，是基于他们认为其拥有的《土地承包经营权证》上登记面积与实际耕种面积不符而提出。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包、经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”及《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项“农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。”的规定，文怀才等人申请确权的土地不属于县级以上国土资源行政主管部门负责处理的土地权属争议案件。平安区政府不具有对文怀才等人确权申请处理的法定职权，故文怀才等人要求平安区政府受理其争议土地确权申请的主张不能成立。原审法院驳回文怀才等人该项诉讼请求并无不当。
文怀才等人关于平安区政府赔偿因违法确权给其造成的损失1374137.03元及利息的诉求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第（二）项“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”的规定，赔偿请求人在行政诉讼中一并提起的赔偿请求，应当以所诉行政行为的违法性及该违法行为造成了损害后果为前提，与其所诉的行政行为具有因果关系。文怀才等人提起履行法定职责之诉的同时，针对已被撤销的平政（2012）66号《集体土地行政确权决定书》提起赔偿，该赔偿之诉与文怀才等人所诉平安区政府未接收确权申请的行为之间不具有因果关系，不属于本案审查范围。原审驳回其该项诉讼请求亦无不当。
综上，文怀才等人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由文怀才等7人承担。
本判决为终审判决。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年六月十六日
书记员 孔 菲