河南省新乡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫07行终17号
上诉人（原审原告）何金利。
委托代理人何录芹，特别授权。
委托代理人闫旺昌，河南精新律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审被告）辉县市水利局。
法定代表人郭贵山，局长。
出庭负责人宋建新，该局副局长，特别授权。
委托代理人袁冰，该局工作人员，一般代理。
被上诉人（原审被告）辉县市人民政府，住所地辉县市共城大道。
法定代表人张星吉，市长。
委托代理人赵开，辉县市人民政府法制办工作人员，特别授权。
委托代理人马国端，辉县市人民政府法制办工作人员，一般代理。
上诉人何金利因与被上诉人辉县市水利局、辉县市人民政府水利伤残抚恤金纠纷一案，不服河南省获嘉县人民法院2015年12月14日作出的（2015）获行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案，上诉人何金利及其委托代理人何录芹，被上诉人辉县市水利局出庭负责人宋建新、委托代理人袁冰，被上诉人辉县市人民政府委托代理人赵开、马国端到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，辉县市人民政府水利伤残办公室是辉县市人民政府于1995年5月3日以辉政（1995）39号文件第一条规定成立的机构，该条规定：为了切实加强对伤残工作的领导，决定成立“辉县市人民政府水利伤残办公室”，不增加编制，人员从水利部门调剂配备，办公室设在水利局，办公室主任由原喜山兼任，琚泽福、任保来任副主任。该文件下达后，该办公室在水利局即开展工作，原喜山为水利局副局长兼办公室主任，该办公室不具有独立的行政、事业机关法人资格，其行政行为应当由辉县市人民政府承担。何金利响应辉县市人民政府（原辉县革命委员会）号召，参加辉县市人民政府组织的兴修宝泉水库水利工程。1976年在兴修水利过程中被吓伤致残，被鉴定为脑部一级伤残，原河南省辉县革命委员会给何金利出具一份民工参加社会主义经济建设伤残证明，证明其在放炮塌方时被吓成××。伤残情况：××。1989年辉县市人民政府水利伤残办公室给何金利颁发一份水利建设民工伤残证明书。2001年辉县市人民政府又为何金利颁发水利建设民工伤残证明书。1984年5月25日辉县市人民政府又下达辉政字（1984）43号文件，一、关于县办水利建设民工抚恤等问题的规定……二、凡属我县县办水利建设因公伤残或死亡的民工，由县人民政府分别换发给“水利建设民工残废证明书”……三、对一般伤残民工，原则上一次抚恤到底，已于1979年办理完毕，对于重残完全丧失劳动能力或基本上不能劳动者仍给予分期照顾，照顾标准仍按（79）84号文件中的“民工因工伤亡的抚恤和补助标准”执行，享受抚恤者按期凭证领取抚恤费……。2002年8月16日辉县市人民政府又以辉政（2002）65号文件发布通知：一、水利伤亡民工抚恤照顾由过去的乡（镇）村负责，变为全市统筹发放……一等残废每人每年抚恤照顾款1385元……。何金利对辉县市人民政府辉政（2002）65号文件规定每年发放抚恤金1385元有意见，认为应按民法（2006）98号文规定补发伤残抚恤金，期间何金利一直享受辉县市水利局为其发放的抚恤金。2009年何金利向辉县市人民政府提出行政复议，请求辉县市人民政府按照民发（2006）98号文规定补发伤残抚恤金。2009年11月9日，辉县市人民政府作出辉政复决字（2009）08号行政复议决定书：决定对辉县市水利局每年给何金利发放1385元抚恤金的具体行政行为予以维持。2011年2月11日，辉县市人民政府领导批复，对于水利伤残人员的抚恤标准予以提高。2014年9月25日，辉县市人民政府伤残办公室《关于提高水利伤残抚恤照顾标准的请示》再次得到辉县市人民政府领导的批准。按照该标准，何金利每年的抚恤金为6242元。何金利认为该发放标准过低，应按照民政部、财政部《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（民发（2010）127号）的标准，应每年按27780元的标准发放抚恤金，并要求补发以前拖欠的抚恤金。
原审法院认为，辉县市人民政府水利伤残办公室是辉县市人民政府在不增加编制人员从水利部门调剂配备的情况下，设在辉县市水利局的一个政府水利伤残办公室，该水利伤残办公室不是独立的法人机构，不能独立对外承担民事责任，该办公室的行政行为应由辉县市人民政府承受。辉县市人民政府为了改变贫穷落后的面貌，带领全市人民自力更生、艰苦奋斗，修建了一大批水利工程，为辉县市经济建设打下了坚实基础。何金利在辉县市地方修建水利工程时受伤，理应得到地方政府的抚恤照顾。辉县市人民政府根据社会形势的发展和辉县市人民政府财政收入状况及承受能力分别于2008年、2011年、2014年多次对抚恤标准作出了提高调整。民政部、财政部的《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》民发（2010）127号文件第一条规定：提高残疾军人（含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）的残疾抚恤金、烈属（含因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）的定期抚恤金、在乡退伍红军老战士（含在乡西路军红军老战士、红军失散人员）的生活补助标准，调整后的标准见附表。及第七条规定：此次调整所需中央补助经费，由中央财政核拨专款另行下达。地方各级民政、财政部门要落实地方应安排的资金，切实加强资金管理，保证及时、准确、足额地把抚恤金和生活补助费发放到优抚对象等人员手中……。这是由民政部门统一管理优抚人员，且大部分资金由中央财政部拨给，从以上规定可以确定（2010）127号文第一条规定适用对象是残疾军人（含民兵民工），从以上字义分析应当是民兵同时又是民工，而且是在战役中或者战斗中负伤的民兵民工。何金利不属于民政部门负责管理的优抚对象，故何金利不是民发（2010）127号文调整的优抚对象。何金利是在辉县市地方经济建设中受伤致残，应当由辉县市人民政府给予抚恤照顾，何金利认为两原审被告发放的抚恤标准6242元标准过低，何金利因有病，自己不能劳动，且还需要家人护理。现在达不到本村村民的一般生活标准，要求提高抚恤标准理由正当，请求合法，原审法院对其部分请求予以支持。何金利要求享受民政部、财政部规定的抚恤标准，因其不是该规定抚恤的对象，故不适应该标准，何金利该请求不应支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决：一、撤销辉县市水利局对何金利每年发放6242元的抚恤金优抚标准的行政行为，限辉县市水利局、辉县市人民政府于判决生效后三十日内对何金利重新作出抚恤金优抚标准的具体行政行为；二、驳回何金利请求被告辉县市水利局按照民政部、财政部民发（2010）127号文规定，每年给其发放27780元抚恤金的诉讼请求。案件受理费50元，由辉县市水利局负担。
何金利不服，上诉称，上诉人于1976年参加辉县市人民政府组织领导的兴修宝泉水库工程，期间因爆破山体塌方，头部被击伤，经鉴定为脑部××一级伤残。1979年，原辉县革命委员会为上诉人办法《民工参加社会主义经济建设伤亡证明》，1979年6月15日，原辉县革命委员会文件以（79）84号文件提出意见：县办水利建设民工伤亡抚恤的原则是（一）不超过革命残疾军人抚恤标准；。（三）凡参加我县水利建设因工受伤致残的民工，由县革命委员会分别发给“民工残废抚恤证”，对伤残民工原则上一次抚恤到底等等。上诉人受伤后，1977至1978年上级部门将上诉人转至村上供养，每月生活费60元，1984年、1989年、2001年辉县市人民政府又给上诉人颁发有残废证明及给予抚恤待遇。上诉人认为政府文件中规定的“不超过革命残废军人抚恤标准”应理解为“接近于”或“等于”，而不应理解为“远低于”，实际上被上诉人为上诉人发放的抚恤数额违反了民政部、财政部民发（2006）98号、民发（2010）127号、民发（2012）163号等文件之规定，上诉人现已63岁，上有老下有小，全家一起生活，按目前被上诉人给上诉人的生活费已远不能维持基本生活需要。综上，请求撤销原审判决第二项，改判：责成被上诉人“按照革命残废军人抚恤标准或民政部、财政部民发（2006）98号、民发（2010）127号、民发（2012）163号、民发（2015）新文件抚恤标准”执行，每年给上诉人发放并给予补发。
被上诉人辉县市水利局答辩称，1、辉县市水利局（水利伤残办公室）是辉县市人民政府管理水利伤残人员的专门机构。建国以来，辉县市历届政府为改变贫穷面貌，带领全市人民修建了一大批水利建设工程，为辉县的经济建设打下了坚实的基础，有不少民工在建设中致伤致残，有的甚至献出生命，目前尚存1000余名伤残人员。为保证他们的正常生产和生活，辉县市人民政府根据相关规定并结合辉县市实际情况，于1995年制定了《关于对水利工程因公伤亡民工抚恤照顾的规定》，并设立专门机构管理该项工作。因社会形势变化，为有效保证伤残民工的生产生活，水利局分别于2002年、2008年、2011年、2014年向辉县市人民政府多次请示，要求提高水利伤残抚恤照顾标准，辉县市人民政府也分别多次进行了提高调整，何金利现享受的就是2014年提高调整后的抚恤标准；2、何金利要求撤销现行的水利伤残民工抚恤照顾标准，于法无据。现行标准并非政府任意执行的，是辉县市人民政府依据相关规定制定的，水利局作为下属办事机构无权擅自变更上级的规定；3、何金利要求享受民政部、财政部民发[2010]127号文件规定的优抚对象标准，因民发[2010]127号文件的适用对象是残疾军人（含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工），被上诉人经向上级有关部门请示，何金利并不属于该文件规定的优抚对象，故不能适用该文件规定的标准。综上，被上诉人严格执行上级文件精神，并无过错，请求法院查明事实，支持被诉行政行为。
被上诉人辉县市人民政府答辩称，何金利不适用民政部、财政部的民发[2010]127号文件及相关抚恤规定，民发[2010]127号文件适用对象特指残疾军人以及烈属、在乡退伍红军老战士等。何金利是在1976年参加兴修水利工程时致残，不属于该文件的优抚对象。事实上，中央以及省市尚未制定关于对在地方水利等工程建设中因公伤残民工的抚恤救济标准，实践中也多为各地根据地方城乡居民人均可支配收入的实际情况制定抚恤救济标准。辉县市人民政府为保障水利伤残人员及其家属的正常生产生活，参考其他地市并结合本市实际出台《关于调整对水利工程因公伤亡民工抚恤照顾的通知》（辉政[2002]65号），专门对水利伤残人员的抚恤照顾问题进行明确规定，并先后于2008年、2011年、2014年不断调整提高该抚恤标准。综上，何金利为辉县市的水利建设作出贡献，应当按照辉县市制定的抚恤照顾标准获得抚恤金，而非适用民发[2010]127号文件，请求法院驳回何金利的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项之规定，当事人认为行政机关没有依法支付抚恤金的，可以向人民法院提起诉讼。本案中，何金利诉请撤销的辉县市人民政府水利伤残抚恤标准，系辉县市人民政府针对不特定的多数人制定的具有普遍约束力的决定，该抚恤标准并不具有可诉性，何金利要求撤销辉县市现行水利伤残抚恤标准、按民发[2010]127号文给其发放并补发抚恤金，因不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。何金利如认为政府为其发放的水利伤残抚恤金标准过低，可向政府相关部门反映。综上，原审判决适用法律错误，应予纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
撤销河南省获嘉县人民法院（2015）获行初字第48号行政判决；
驳回原审原告何金利的起诉。
一、二审预交的案件受理费各50元，均予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 夏智勇
审判员 徐 莉
审判员 张彩霞
二〇一六年四月二十八日
书记员 丁 妍