宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁0104行初128号
原告：李霞，女，1972年12月01日出生，汉族，现住银川市金凤区。
委托代理人：杨景玲，兴庆区文化街法律服务所工作者。
被告：银川市兴庆区安全生产监督管理局，住所地银川市兴庆区清河北街丽景街老年活动中心8楼。
法定代表人刘平，男，局长。
委托代理人：何梅萍，女，办公室主任。
委托代理人：丁云，宁夏天器律师事务所律师。
原告李霞不服被告银川市兴庆区安全生产监督管理局2016年8月10日所作的（银兴）安监管罚【2016】03-5号行政处罚决定，于2016年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月19日受理后，于2016年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月20日公开开庭审理了本案。原告李霞及其委托代理人杨景玲，被告银川市兴庆区安全生产监督管理局的委托代理人何梅萍、丁云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2016年2月17日下午6时许，在位于兴庆区上海路天成小区锅炉房内检修人员田全忠（死者）与朱吉祥、马超、勉金宝四人对爆管锅炉内的煤渣进行清理工作时，田全忠前后工作不足半小时就晕倒在锅炉房外，田全忠经急救无效死亡。被告认为原告作为天成物业服务有限公司的直接管理者，与承包人路国东签订合同后，以包代管，没有与承包人签订专门的安全生产管理协议，明确约定各自的安全生产管理职责，未配备专职或兼职的安全生产管理人员，也未认真对承包单位的安全生产工作进行统一协调管理和监督检查，致使承包单位的员工在不具备安全生产条件下冒险作业，导致了在兴庆区上海路天成小区锅炉房发生一起CO中毒事故，造成一人死亡。针对以上事实，原告认为被告执法检查人员违反执法程序，被告作出的（银兴）安监管罚【2016】03-4号行政处罚决定不具合法性（以下简称《决定》）是错误决定。这个《决定》不尊重客观事实，违反法定程序，因此应予撤销。理由如下：首先被告在接到事故报警后若认为原告现场构成安全事故就应该按照《安全生产事故报告和调查处理条例》的第十一条规定（一般事故，是指造成3人以下死亡，或者十人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故）向有关部门逐级上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。条例第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30日内作出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。被告却在勘查现场后认为不构成安全事故，并在事实不清证据不足的情况下对此事进行调解处理后的八十多天，又以构成安全事故为名对原告进行行政处罚明显违反执法程序，其行政行为不具有合法性。其次，被告执法人员现场调查不全面、不客观、不公正、报告记录的事实不符合事情的真实情况。原告与承包人签订了合同，承包人独立经营、独立核算、自负盈亏。原告认为按照相关法律规定在路东国承包的锅炉房内具备相关的防范措施、护具，也有规章制度，符合法律要求。被告在2月19日要求承包人路东国与死亡者家属达成赔偿协议时都认为不构成安全事故，没有及时上报。事隔八十多天又以原告工作场所安全管理及防范措施不扎实造成的安全事故，以锅炉房的承包人以包代管，没有签订安全生产管理协议，也没有对承包单位的安全生产工作进行统一协调、管理、监督检查等名义对原告作出行政处罚行为是不客观的。尤其是认为员工田全忠死亡系CO中毒事故，这是与事实不相符合的，从当天工作的四名员工的询问笔录中，其中一名叫朱吉祥的笔录中提到田全忠系病退人员，而且现代法医学对CO中毒的医学分析都能说明田全忠确定为CO中毒事故时存疑的，对此存疑点被告没有本着以事实为依据、以法律为准绳的原则，调取死亡人在中宁化肥厂病退的原因，事发前死亡人有无病史、病症等情况，这些都是与事实有利害关系相关联的证据。被告在2月19日参与承包人调解时还对承包人路国东说不是中毒事故。但在之后又以中毒事故为名作出处罚是滥用职权，违反法定程序及法律原则的。综上所述，原告认为被告滥用职权，没有事实依据，程序违法，适用法律错误作出不合法的处罚决定。原告对该处罚决定不服，故诉至法院，请求判令：撤销被告所作的（银兴）安监管罚【2016】03-5号行政处罚决定；诉讼费由被告承担。
被告银川市兴庆区安全生产监督管理局辩称：1、被告依法组成安全生产事故调查组全面、客观、公正调查事故，行政处罚决定于法有据、事实清楚。2、行政处罚程序合法、不存在原告在起诉状中所述答辩人存在超期报告、政府超期批复的问题。3、执法规范，充分保护行政相对人合法权益。请法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提交证据如下：
证据一：1、银川市兴庆区安全生产监督管理局《关于成立李霞天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查组的请示》一份；
2、银川市兴庆区人民政府办公室文件银兴政办发【2016】77号《关于成立李霞天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查组的通知》原件一份。
证明目的：李霞天成小区锅炉房“2.17”中毒事故发生后，被告高度重视、快速反应，迅速请示并成立事故调查组开展调查。
原告质证意见：无异议。
证据二：兴庆区安监局文件《关于对兴庆区天成物业服务公司“2.17”死亡事故性质认定的报告》一份（后附朱吉祥询问笔录、路国东询问笔录、李霞询问笔录、田华询问笔录、银川市医院门诊病例、化验报告单、心电图、居民死亡医学证明（推断书）、解剖尸体通知书各一份）。
证明目的：因死者田全忠家属反对尸检，在对死亡原因存疑的情况下，兴庆区安监局向其业务主管部门银川市安监局出具了关于对兴庆区天成物业服务公司“2.17”死亡事故性质认定的报告，报告结论为意外事故。该报告属于内部请示文件，对外不具有法律效力。同时，居民死亡医学证明书已经明确定论死者田全忠属于一氧化碳中毒致死。其子田华的笔录，也明确反映了死者无过往病史，朱吉祥的笔录明确陈述听说死者田全忠因伤致残。而伤残和病史是两个截然不同的概念。
原告质证意见：证据真实性、合法性认可，关联性不认可，证明目的不认可。
证据三：银川市安监局《关于对兴庆区天成物业服务公司“2.17”死亡事故性质认定报告的回函》一份。
证明目的：兴庆区安监局《关于对兴庆区天成物业服务公司“2.17”死亡事故性质认定的报告》对事故认定上不准确，明确了此次事故为安全生产事故。内部文件，对外不产生法律效力。
原告质证意见：真实性、合法性认可，证明目的不予认可，关联性不予认可。
证据四：银川市兴庆区人民政府关于延期提交《天成物业服务公司天成小区物业锅炉房“2.17”中毒事故调查报告》的批复。
证明目的：因“2.17”中毒事故定性及原因调查复杂，兴庆区人民政府同意兴庆区安监局延期15天提交“事故调查报告”。
原告质证意见：真实性、合法性认可，关联性不予认可。证明目的无异议。
证据五：1、兴庆区安监局关于上报《宁夏天成物业服务公司天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查报告》的请示（附：宁夏天成物业服务公司天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查报告）；2、《天成供热锅炉房管理承包合同》一份；3、《人民调解协议书》一份。
证明目的：兴庆区安监局在收到银川市安监局回函后，事故调查组再次继续进行了全面调查，认定该起事故并非意外事故，而是安全生产经营单位天成物业“以包代管”，未与承包人路国东签订专门安全生产管理协议，也未在承包合同内明确约定双方安全生产管理权利、义务及责任承担，导致工作人员在安全防护不到位的情况下进入狭窄烟道进行违规操作，造成一氧化碳中毒死亡，造成直接经营损失的443000元。
原告质证意见：真实性、合法性认可，证明目的不予认可，关联性不予认可。
证据六：兴庆区人民政府关于对《李霞天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查报告》的批复一份。
证明目的：兴庆区政府在收到兴庆区安监局法定期限内提交的事故报告后四日内进行批复的事实。
原告质证意见：真实性、合法性认可，证明目的不予认可，关联性不予认可。
证据七：1、立案审批表一份；2、行政处罚集体讨论记录一份；3、行政处罚告知书一份；4、听证告知书一份；5、当事人陈述申辩笔录一份；6、案件处理呈批表一份；7、行政处罚决定书一份；8、文书送达回执两份。9、执法证明两份。
证明目的：兴庆区安监局本着以事实为依据，以法律为准绳的原则，严格按照《中华人民共和国安全生产法》、《行政诉讼法》、《生产安全事故报告与调查处理条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》相关规定，做出的行政处罚决定事实清楚，程序合法。
原告质证意见：真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可。
原告向本院提交如下证据：
证据一：原告企业法人营业执照、供热企业资质证书、开户许可证、机构信用代码证一份。
证明目的：证明原告是适格诉讼主体。
被告质证意见：三性及证明目的无异议。
证据二：（银兴）安监管罚【2016】03-5号行政处罚决定书一份。
证明目的：证明原告不服被告的行政处罚。
被告质证意见：三性无异议，证明目的不认可，被告的（银兴）安监管罚【2016】03-4号行政处罚决定书是依法依规作出的，是合法有效地行政行为。
证据三：1、天成供热锅炉房管理承包合同一份；2、锅炉安全管理制度、锅炉使用登记证、呼吸器具、往复炉排锅开、停炉操作程序、银川市排放污染物临时证、锅炉房环境管理规定照片八张。
证明目的：证明原告具备安全生产条件，符合法律规定。
被告质证意见：合同三性无异议。对于锅炉安全管理制度，呼吸器具、往复炉排锅开、停炉操作程序、锅炉房环境管理规定照片七张的三性不认可，从照片无法反映上述制度以及器具形成于事故发生之前还是事故发生之后，而且从被告提交的证据可反映事故发生前后包括死者在内的四名锅炉工没有遵循任何防范措施，锅炉使用登记证、银川市排放污染物临时证，由于原告未提交原件，被告对该证据的真实性、合法性存疑，请法庭依法认定。对于原告的证明目的不认可。
经庭审质证，合议庭对证据作如下确认：原、被告所举证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，但原告所举天成供热锅炉房管理承包合同、锅炉安全管理制度、锅炉使用登记证、呼吸器具、往复炉排锅开、停炉操作程序、银川市排放污染物临时证、锅炉房环境管理规定照片八张不能证明其尽到了相关安全管理的职责。
经审理查明：宁夏天成物业服务有限公司成立于2000年11月，系具有供热企业资质的公司。原告李霞系宁夏天成物业服务有限公司副经理，系天成公司负责安全生产的直接管理者。2015年7月27日，宁夏天成物业服务有限公司与崔巍、路国东签订《天成供热锅炉房屋管理承包合同》，将天成小区锅炉房供热采暖管理项目承包给崔巍、路国东，合同约定承包期为三年（自2015年8月1日至2018年8月31日），承包费为每年25万元。承包内容为给小区用户供热、收取用户供暖费、自行维护、维修、保养2台锅炉及管道，自行承担燃煤、水电、环保等相关费用。宁夏天成物业服务有限公司未与承包人签订专门的安全生产管理协议，也未在合同中明确各自的安全生产管理职责，未配备专职或兼职的安全生产管理人员。
2016年2月15日，天成小区锅炉房一台工作锅炉发生爆管漏水，锅炉检修组立即关闭阀门停止工作，并随即启动另一台备用锅炉。检修人员朱吉祥、田全忠、马超、勉金宝四人先对爆管锅炉内的煤渣进行清理。然后打开引风机对炉膛内和烟道的烟气进行排除和管道冷却。2月17日下午2时许，在确定烟道无烟和冷却的情况下，检修人员朱吉祥（男、70岁、检修组长、有锅炉检修证）、田全忠（男，60岁、与朱吉祥师徒关系）开始查找爆裂的水管，检修过程中田全忠感觉胸闷不对劲，在场的几个人随即拨打120急救电话，将田全忠送往银川市第一人民医院急救中心抢救。经抢救无效，田全忠于当日晚8时死亡。朱吉祥、田全忠进行检修时，朱吉祥在烟道内工作时间长于田全忠，且朱吉祥开始工作时未带口罩，田全忠在朱吉祥工作半小时后进入烟道，佩戴口罩，朱吉祥在看到田全忠佩戴口罩后才佩戴口罩。银川市第一人民医院门诊病历的诊断证明载明“猝死？”，检测单血一氧化碳分析为30%，参考范围为0-15%。锅炉承包人路国东要求对田全忠尸体进行解剖检验查清死因，但田全忠家属反对。在银川市公安局兴庆区分局玉皇阁北街派出所出具的《解剖尸体通知书》上，田全忠的家属何桂兰注明的意见为“我不同意对田全忠尸体解剖”。田全忠的《居民死亡医学证明（推断）书》载明死亡原因为“一氧化碳中毒”。
田全忠发生一氧化碳中毒事故后，原告未向被告报告事故情况。田全忠经银川市第一人民医院抢救无效死亡后，银川市第一人民医院将田全忠一氧化碳中毒事件上报银川市卫生局，因银川市卫生系统与银川市安监系统联网，银川市安全生产监督管理局得知后通知被告。2016年2月18日，被告向银川市兴庆区人民政府作《关于成立李霞天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查组的请示》，提请成立事故调查组。同日，兴庆区政府作《关于成立李霞天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查组的通知》，成立事故调查组。2016年3月18日，被告向银川市安全生产监督管理局作《关于对兴庆区天成物业服务公司“2.17”死亡事故性质认定的报告》，认为天成小区锅炉房维修工田全忠的死亡不属于生产安全死亡事故，属意外事故。2016年4月13日，银川市安全生产监督管理局向被告作《关于对兴庆区天成物业服务公司“2.17”死亡事故性质认定报告的回函》，认为按照严格依法认定、适度从严的原则，不同意你局将该事故认定为意外事故，应当认定为生产安全死亡事故。2015年4月15日，银川市兴庆区人民政府对被告作《银川市兴庆区人民政府关于延期提交<天成物业服务有限公司天成小区物业锅炉房“2.17”中毒事故调查报告>的批复》，同意被告延期15天提交事故调查报告。2016年4月21日，被告向兴庆区人民政府作《关于上报<宁夏天成物业服务有限公司天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查报告>的请示》，确认该起事故属生产安全责任事故》。2016年4月25日，兴庆区政府向被告作《关于对<宁夏天成物业服务有限公司天成小区锅炉房“2.17”中毒事故调查报告>的批复》，同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。2016年5月3日，被告向原告作（银兴）安监管罚告﹝2016﹞03-2号《行政处罚告知书》及《听证告知书》并送达。2016年5月6日，被告听取原告李霞的陈述、申辩并作《当事人陈述申辩笔录》。2016年8月10日，被告作出涉案行政处罚决定书并向原告送达。该处罚决定书载明：“…2016年2月17日下午6时许，由于你作为天成物业服务有限公司的直接管理者，与天成小区锅炉房承包人路国东签订合同后，以包代管，既没有与承包人签订专门的安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责，也未认真对承包单位的安全生产工作进行统一协调、管理和监督检查，没有认真履行安全生产管理职责，致使承包单位的员工在不具备安全生产条件下冒险作业，导致在兴庆区上海路天成小区锅炉房发生一起一氧化碳中毒事故，造成一人死亡。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条、第二十二条、第四十三条、第四十六条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，决定对你给予10000元的处罚…”。
原告不服该决定，故诉至本院。
另查明，2016年2月19日，天成物业服务公司锅炉房承包人路国东与田全忠儿子田华签订《人民调解协议书》，双方自愿达成调解协议，路国东一次性向田全忠家属支付医药费、丧葬费、抚恤金等44万元及一个月工资3000元，共计443000元。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，被告具有对兴庆区行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的职权，故被告对涉案安全生产事故具有管辖权。根据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产负有监督管理职责。但原告并未遵守《中华人民共和国安全生产法》关于负责人的相关规定，从而导致田全忠在工作中发生了一氧化碳中毒事故。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款。故被告所作处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。关于原告认为被告没有及时上报事故情况及事隔八十天后又对原告进行处罚的主张，根据被告所举且原告对其真实性均不表异议的相关请示、批复，被告及时履行了向政府部门报告事故情况的职责，且原告在事故发生后并未及时向被告报告，涉案事故是被告上级部门通过银川市卫生系统与银川市安监系统联网发现后通知被告，故对原告的该主张本院不予支持。被告在处罚前听取了原告的陈述和申辩，告知了原告享有的权利、义务，程序合法。综上，被告对原告作出涉案处罚决定证据充分、适用法律正确，程序合法，依法应驳回原告的诉讼请求。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李霞的诉讼请求；
诉讼费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 胡小兵
人民陪审员 胡翠霞
人民陪审员 白 莉
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 杨 璞
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。