河北省承德市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）冀08行初124号
原告吴广义。
委托代理人于平，河北德汇律师事务所律师，执业证号：×××。
被告承德市双桥区人民政府，统一社会信用代码证号：×××。
法定代表人杨玉甫，区长。
负责人关越，职务副区长，身份证号：×××。
委托代理人陈晨，男，双桥区政府工作人员，身份证号：×××。
委托代理人周耀川，北京市雨仁（承德）律师事务所律师，执业证号：×××。
被告承德市双桥区城市管理局，统一社会信用代码证号：×××。
法定代表人刘海涛，局长。
负责人李尚峰，职务该局第六监察大队大队长，身份证号：×××。
委托代理人王立刚，河北承天律师事务所律师，执业证号：×××。
委托代理人兰卫国，双桥区城市管理局法制科科长，身份证号：×××。
第三人承德市双桥区中华路街道办事处，统一社会信用代码：×××。
法定代表人岳中锋，主任。
委托代理人赵印雪，双桥区中华路街道办事处工作人员。
委托代理人崔伟民，承德市双桥区奕帆法律服务所法律工作者。
原告吴广义诉请确认被告承德市双桥区人民政府、承德市双桥区城市管理局拆除原告经营场所临时建筑的行政行为违法并赔偿损失一案，吴广义于2017年9月8日向本院提起诉讼，本院受理后依法向被告送达了起诉书副本、应诉通知书、举证通知书。经审查双桥区中华路街道办事处与本案存在利害关系，本院依职权追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月26日、11月30日两次公开开庭进行了审理。原告吴广义及其委托代理人于平，被告承德市双桥区人民政府的负责人关越、委托代理人陈晨、周耀川，被告承德市双桥区城市管理局的负责人李尚峰、委托代理人王立刚、兰卫国，第三人双桥区中华路街道办事处的委托代理人赵印雪、崔伟民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年5月至2013年9月，原告响应市政府号召，自迎水坝市场搬迁后经承德市双桥区中华路街道办事处同意，在原竹林人家饭店南侧便民市建设彩钢结构建筑物12间约200平方米，共支付工程款96000元。其中，自用7间。2017年1月9日15时许、3月28日9时，被告承德市双桥区城市管理局在被告双桥区人民政府指派下先后两次非法拆除原告所有、使用的上述房屋5间、7间。原告认为，二被告在强制拆除上述所谓违法建筑物时未确认被拆除建筑物的所有权、未依照法律规定向原告送达相关法律文书、未告知原告所享有的行政复议、行政诉讼权利、未对原告所有的合法财产进行清点、运输和妥善保管，拆除中采取野蛮手段，造成原告重大经济损失。为保护原告合法权益，诉至法院，请支持原告的诉讼请求。
为支持自己的诉讼请求，原告向本院提交的证据如下：1、照片4张，证明涉案市场的拆迁是由被告双桥区人民政府组织拆迁的；2、光盘一张，证明城管局负责强制拆迁；3、民事调解书，第三人在起诉原告的民事诉状中就称是城管局拆除的。4、原告建设的建筑物被非法拆除后的照片，拟证明原告对被拆除建筑物享有所有权、使用权；5、双桥区政府门户网站《承德市双桥区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，拟证明被告承德市双桥区城市管理局与承德市双桥区城市管理行政执法局系一套人马两块牌子，承德市双桥区城市管理行政执法局行政行为的法律后果应由承德市双桥区城市管理局承担；6、双桥区人民法院（2016）冀0802民初823号民事判决书、承德市中级人民法院（2016）冀08民终3547号民事裁定书、双桥区人民法院（2017）冀0802民初3444号民事裁定书，拟证明原告系被拆除建筑物的合法使用权人，与被告的违法行政行为存在直接利害关系；7、原告与任运金《承包合同》，拟证明原告对被拆除建筑物享有所有权、使用权及原告的经济损失；8、原告向承德市双桥区中华路街道办事处缴纳的摊位费35000元发票，拟证明原告对被拆除建筑物享有使用权；9、损毁、灭失物品清单录像（光盘两张）及根据该录像制作的清单，拟证明原告经济损失数额。
被告承德市双桥区人民政府答辩称：一、原告主体不适格，应驳回起诉。1、原告非涉案建筑物所有权人。经答辩人核实，涉案房屋属于案外人承德市双桥区中华路街道办事处所有，原告非涉案建筑物所有权人。2013年6月1日，承德市双桥区中华路街道办与原告吴广义签订《便民市场租赁协议》，约定案外人中华路街道办将原草市竹林人家饭店南侧便民市场北12节摊位出租给原告吴广义用于花鱼、宠物食品修复鸟笼，租赁期限为2013年6月1日至2015年5月31日止，租金每年为35000元。因此，原告在起诉状中称其是涉案建筑所有权人，是与实际不符的。另答辩人获知原告吴广义未按上述租赁协议及时支付租金，承德市双桥区中华路街道办已将原告吴广义提起诉讼，要求其支付租金。2、原告非行政相对人及行政相关人无权提起诉讼。承德市双桥区城市管理行政执法局于2017年１月6日向涉案建筑所有权人中华路街道办作出承双桥城管调通字（2017）0019560号责令限期提供审批证件通知书、承双桥城管责改字（2017）1106891号责令改正通知书，原告吴广义非法律上的行政相对人及行政相关人，其无权提起诉讼。二、答辩人从未作出强制拆除决定，也未指派相应部门对原竹林人家饭店南侧便民市场内彩钢结构建筑物进行强制拆除。答辩人从始至终未作出拆除涉案建筑的强制拆除决定，包括内部会议纪要或以其他方式指派相应部门对涉案房屋拆除，答辩人未参与拆除过程，也未提供人力、物力、财力。因此，原告吴广义起诉答辩人区政府，没有任何事实及法律依据。综上，驳回原告的起诉。
为支持自己所作的涉诉行政行为，被告承德市双桥区人民政府在法定期限内向本院提交的证据如下：1、便民市场租赁协议，证明涉案建筑归街道办所有。原告无权起诉双桥区人民政府，依据行政诉讼法相关法律规定，行政机关有举证责任，区政府没有参与拆除行为，也没有责成相关部门进行拆除，从街道办及城管局的答辩可以看出，拆除的房屋归街道办所有，原告起诉被告区政府主体不适格。
被告承德市双桥区城市管理局答辩称：一、城市管理局不是本案的适格被告。1、承德市双桥区城市管理局系依据《双桥区人民政府职能转变和机构改革实施方案》（承双桥字（2015）18号）组建，为区政府工作部门，挂城市管理行政执法局牌子。２、承德市双桥区城市管理行政执法局有行政执法权，具备行政主体资格。３、承德市双桥区城市管理行政执法局并非承德市双桥区城市管理局组建，也不是承德市双桥区城市管理局的内设机构或者派出机构。以承德市双桥区城市管理行政执法局名义作出的行为依法不应以承德市双桥区城市管理局作为被告。二、承德市双桥区城市管理局或者承德市双桥区城市管理行政执法局均未作出吴广义所诉的强制拆除行为。１、便民市场内所建约1000平方米的设施产权单位为中华路街道办事处。就该处违法建设，承德市双桥区城市管理行政执法局依法责令中华路街道办事处自行拆除、恢复原貌，未作出行政处罚及强制执行决定。２、中华路街道办事处接到责令改正通知后，自行雇佣设备及人员拆除了上述违法建设。拆除过程中，承德市双桥区城市管理局或者承德市双桥区城市管理行政执法局未实施拆除行为，也未对吴广义采取强制措施。三、承德市双桥区城市管理局或者承德市双桥区城市管理行政执法局未侵害吴广义合法权益。１、吴广义不是被拆除违法建设的建设单位或者业主，不是违建行为的行政执法的对象。吴广义与中华路街道办事处签订有《便民市租赁协议》，其中租赁期间增添附属物，增添的附属物依法归中华路街道办事处所有。中华路街道办事处作为违法建设单位或者业主是违法建设行政执法对象。２、在《便民市场租赁协议》有效期内，吴广义享有的合同权利，是相对权，只能向合同相对人中华路街道办事处主张，现向其他主体主张权利违背了合同相对性原则。３、吴广义与中华路街道办事处签订的《便民市场租赁协议》期限届满且已被中华路街道办事处终止。对于租赁物，吴广义已不享有合法权利。４、承德市双桥区城市管理局或者承德市双桥区城市管理行政执法局未实施本案所涉的拆除建筑物或者损毁吴广义财物的行为。综上，请驳回原告的起诉。
被告承德市双桥区城市管理局向本院提交的证据如下：1、（2017）第1106891号责令改正通知书，及限期提供审批证件通知书一份；2、承德市万安建筑拆除有限公司的情况说明；1-2、证明作出改正通知及提供审批证件通知的相对方是中华路办事处，作出行为的行政机关是承德市双桥区城市管理行政执法局，并不是双桥区城市管理局，同时证明中华路办事处接到整改通知后，自行雇用了拆除公司进行拆除，因此证明双桥区城市管理局不是本案的适格被告。
第三人中华路街道办事处答辩称：一、关于位于原草市竹林人家饭店南侧便民市场建有12节摊位的所有权归属于承德市双桥区中华路街道办事处所有，故基于此，承德市双桥区城市管理局分别于2017年1月6日向我办事处送达了承双桥城管调通字（2017）0019560号《承德市双桥区城市管理行政执法局责令限期提供审批证件通知书》和承双桥城管责改字（2017）第1106891号《责令改正通知书》，通知书中告知我单位：“在竹林人家饭店南侧便民市场内所建设的临时房屋，彩钢结构，面积约为1000平方米未取得相关部门有效审批手续，根据《中华人民共和国行政处罚法》第23条之规定责令我办事处于2017年1月9日10点前自行拆除、恢复原貌”。二、我单位于2017年1月9日对我单位自建的位于原草市竹林人家饭店南侧便民市场有12节摊位的临时房屋，彩钢结构，面积约为1000平方米进行拆除，并请承德市双桥区城市管理行政执法局的同志现场见证、监督，并予以配合拆除，以望承德市双桥区城市管理行政执法局对我单位免于相应的行政处罚。三、在上述时间的整个过程中，承德市双桥区人民政府从未参与过上述拆除一事、也未有过任何行政行为、也未出示过任何的行政文书和文件，承德市双桥区人民政府与上述我单位拆除临时建筑一事没有任何关系。四、鉴于吴广义在原草市竹林人家饭店便民市场建有12节摊位的装修物，同时吴广义在承钢铁路线拆迁工作中又表现积极，曾多次配合过我办事处的工作，且吴广义条件又较为困难，同时吴广义又多次去区政府、市政府上访，我街道办事处研究决定同意对吴广义以摊位的装修物的名义给予人民币60000元的补偿费用，此事已经双桥区人民法院（2017）冀0802民初3730号民事调解书中予以确认，我办事处与吴广义就摊位权属等相关问题再无争议。
第三人出示的证据有：1、责令限期提供证件审批通知书一份；2、责令整改通知书；3、双桥区人民法院民事调解书，证明第三人对本案所涉及的建筑物享有所有权，1-2、号证据证明第三人对本案的建筑享有所有权，3号证据中所涉及的租赁协议书，与原告出示的5号证据是相互吻合的。本案的被告区政府及城管局作为作案的被告是不适格的。
通过庭审质证，被告双桥区人民政府对原告出示的证据质证意见为：1、真实性认可，关联性不认可，达不到原告的证明目的，此公告是修旱河南路拆迁房屋作出的，不是针对本案违法建筑作出，本案所涉违法建筑是经城管局向第三人作出整改通知后，第三人自行拆除；2、真实性无从考证，不予认可，内容与实际不符的，第三人认可是自行拆除行为；3、与本案无关，体现不出区政府的任何行为；即使是区政府人员，也不能证明房屋拆除行为与区政府有任何联系。4、真实性不认可，达不到其证明目的，涉案建筑为街道办所有；5、真实性认可，与本案无关，达不到其证明目的，两个独立机构主体不同，承担责任也不同；6、真实性认可，证明目的不认可，从三份文书中及街道办诉称中可以看出涉案房屋为街道办所有；7、真实性及关联性均不认可，此合同是否履行无从考证；8、真实性认可，证明目的不认可，涉案房屋是街道办所有；9、真实性、合法性、关联性均不认可，现场拆除视频可以看出房屋里的东西已搬走。
被告双桥区城市管理局对原告出示的证据质证意见为：1、真实性没有异议，与城管局没有关联性；2、光盘当中的录音，真实性方面的意见同区政府的意见，从中华路街道办事处参诉意见当中能够体现出拆除现场不光有城管局的工作人员，还包括公安等好多执法部门，城管执法局的同志到现场只起到见证作用，无法证明拆迁行为是城管局作出；无法证明城管局实施了拆迁行为，到过现场并不代表其实施了行为，达不到原告的证明目的；3、由于是中华路办事处的陈述意见，不能作为认定拆除行为是城管局作出。4-9、均无法证明拆除行为与城管局有关联，损失的金额不客观也不真实，不予认可。
第三人中华路街道办事处针对原告出示的证据发表质证意见称：1、公告的照片，真实性认可，与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的；照片的人员身份无法认定，真实性有异议。2、真实性有异议，真实性无法确定，该证据不具备客观性，完整性，不能作为证据使用；3、与本案没有关联性，是第三人与原告之间就租赁问题的调解意见，而且，第三人的工作人员也说，被告城管局进行现场见证监督，配合拆除，所以第三人认为该证据也无法达到原告的证明目的。4、真实性及证明目的不认可；5、真实性认可，与本案没有关联性；6、真实性认可，证明目的不认可，（2016）民初83号案件争议的协议，原告两次向法院申请鉴定，但最终没有鉴定，后原告上诉至中院，案件发还审理，发还后第三人因提供证据超过举证期，后撤诉，又另案起诉，协议是真实的，为了十九大维稳，才与原告达成的调解；7、真实性、证明目的不认可，与本案没关联性；8、真实性认可，达不到其证明目的；9、真实性、证明目的不认可，不具备客观性。
原告对被告双桥区人民政府出示的证据质证意见为：1、没有真实性，双桥法院的调解书已确认协议无效，区政府以此作为依据证明其没有作出强拆的决定，没有关联性，原告举证时提到公告，区政府认可公告的真实性，区政府有责任提供旱河南路的具体范围，证明是否包含原告房屋在内。
原告对城市管理局出示的证据质证意见为：1、责令改正通知书有异议，我们有复印件，没有签名及日期，审批证件通知书与我们的复印件也不一样，真实性不认可，按照法律规定应有合法的送达程序，应有送达回证；2、不具有合法性，没有在答辩期内提交，不符合证据的形式要件，加盖的是合同专用章，而不是法人章，参照民事诉讼法的规定，证据应有签字确认人的身份证明，上述的拆除工作是由办事处雇佣其拆除的话，双方必然存在相应的合同，证据提交的时间违反法律的规定，法院不应作为定案的依据。
原告对双桥区中华路街道办事处出示的证据质证意见为：1、不具有真实性，与城管局提交的通知书对比，两份不一致，应是后补的；2、不具有真实性，与城管局提交的也不一致，不能证明城管局不是本案适格的被告；3、真实性认可，达不到其证明目的，中华路办事处在两次的起诉中均称是城管部门将摊位拆除，与自行拆除相违背，法院不应确认其陈述的真实性，在这份协议中，达到的结果是协议书自始无效，这份协议是伪造的，不具有真实性，不是吴广义本人签字，吴广义交纳的不是租赁费而是摊位费，调解结果的费用是装修、改建费用，是十二节摊位费，是补偿费用而非赔偿费用，原告享有赔偿权。
被告城市管理局及第三人中华路街道办事处对被告区政府出示的证据没有异议。
被告双桥区人民政府、第三人中华路街道办事处对双桥区城市管理局出示的证据没有异议。
被告双桥区人民政府、城市管理局对第三人中华路街道办事处出示的证据没有异议。
经庭审质证、认证，本院对当事人出示的证据作如下确认：原告出示的１号证据，照片本身客观真实，但无法证明区政府、城市管理局实施了拆除涉案建筑的行政行为。公告确实是区政府发布，但针对的是旱河南路拆迁房屋作出的，并不是针对涉案建筑作出的，与本案没有关联性。2、光盘中确实可以看到穿着城管制服的工作人员在场，但开庭过程中第三人明确承认，之前责令改正通知书是针对中华路街道办事处下达的，第三人在限期内自行拆除了建筑物，城管局的工作人员只是在场起监督的作用，没有参与实际的拆除行为，故该证据达不到原告的证明目的。3、民事调解书，是生效的法律文书，本院予以采信。4、照片虽然是客观现状的反映，但达不到原告的证明目的，无法从照片中直接看出建筑物的权属。5、客观真实，本院予以采信。6、法律文书客观真实，本院予以确认。7、无法证明建筑物的所有权问题。8、客观真实，本院予以采信。9、达不到原告的证明目的。被告双桥区人民政府出示的证据，租赁协议，因该协议在原告与第三人的民事纠纷诉讼中，双方达成调解意见，确认该协议自始无效，故对该协议本院不予采信。被告双桥区城市管理局出示的1号证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。2号证据为当庭提交，本院只作参考，不作为定案依据。第三人出示的1、2号证据客观真实，本院予以采信。
根据上述确认的合法有效证据，本院查明事实如下：2013年，位于承德市双桥区原草市竹林人家饭店南侧便民市场内建有12节摊位，原告吴广义在此摊位进行经营活动。2017年1月6日，承德市双桥区城市管理行政执法局向中华路街道办事处下达责令限期提供审批证件通知书，要求提供原草市竹林人家饭店南侧便民市场内所建设的临时房屋彩钢结构面积约1000平方米的相关审批手续，逾期不提供，按未经行政审批进行处理。第三人未能提供相关审批手续。随后，承德市双桥区城市管理行政执法局又向中华路街道办事处下达责令改正通知书，责令其于2017年1月9日10点之前自行拆除便民市场内所建设的临时房屋彩钢结构，恢复原貌。第三人中华路街道办事处收到通知后，积极配合，于2017年1月9日对临时建筑进行了拆除。吴广义以双桥区人民政府、双桥区城市管理局为被告向本院提起诉讼，要求确认二被告拆除行为违法并赔偿室内物品等经济损失。在庭审过程中，被告双桥区人民政府、被告双桥区城市管理局均表示没有对涉案便民市场内所建建筑物进行过强制拆除。双桥区政府从未下达到任何拆迁决定等法律文书。双桥区城市管理行政执法局针对涉案建筑物只是向第三人中华路街道办事处下达过责令改正通知书，未向原告吴广义下达过任何法律文书。第三人中华路街道办事处当庭明确承认涉案房屋系其享有产权，因系违法建筑，故在双桥区城市管理行政执法局下达责令改正通知后，按照通知要求于2017年1月9日，将涉案房屋自行拆除，城管局工作人员在场只是监督拆除过程。
另查明：在本案审理过程中，吴广义与第三人双桥区中华路街道办事处达成民事调解协议，确认“吴广义与中华路街道办签订的便民市场租赁协议书自始无效；中华路街道办事处补偿吴广义在原草市竹林人家饭店南侧便民市场建有12节摊位内装修改建费60000元，中华路街道办事处自愿放弃向吴广义主张租金及其他诉讼请求，双方之间所争议的便民市场摊位的权属问题、租金问题再无争议。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告。本案中，原告吴广义要求确认承德市双桥区人民政府、双桥区城市管理局拆除涉案房屋行为违法并要求赔偿经济损失，但未能提供相关证据证实承德市双桥区人民政府、双桥区城市管理局实施了拆除涉案房屋的行为，亦未能提供证据证实承德市双桥区人民政府曾下达过拆除决定等法律文书，故承德市双桥区人民政府不是本案适格被告。虽然原告主张拆除当日，有承德市双桥区城市管理行政执法局的工作人员在场，并提供录像光盘佐证，但《责令改正通知》下达的对象是承德市双桥区中华路街道办事处，不是原告吴广义，而且承德市双桥区中华路街道办事处当庭明确表示，拆除行为系由其组织实施，承德市双桥区城市管理局工作人员在场只是见证、监督，故承德市双桥区城市管理局亦不是本案适格被告。虽然原告主张被拆除的涉案房屋内的相关物品在承德市双桥区城市管理局保存，但针对此问题三方当事人均未提供证据证实，出庭人员亦未作出确定答复，故通过现有证据无法确认承德市双桥区城市管理局是涉案物品的保存单位，如果原告认为在拆除房屋过程中，造成室内物品的损毁，可以针对适格的行为主体另行主张权利。原告要求确认承德市双桥区人民政府、承德市双桥区城市管理局拆除涉案房屋行为违法并赔偿经济损失的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款一项之规定，裁定如下：
驳回原告吴广义的起诉。
一审诉讼费50元退还原告吴广义。
如不服本裁定，可以接到本裁定之日起十日内提出上诉，并按照对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉至河北省高级人民法院。
审判长 李彬
审判员 刘 松 平
人民陪审员王玉
二〇一七年十二月十一日
书记员 张 斌 斌
判后提示
适用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
上诉
如果当事人不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，有权提起上诉，且需按对方当事人人数或者代表人的人数提交上诉状副本，上诉至河北省高级人民法院。