广东省汕头市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤05民终818号
上诉人(原审被告、反诉原告)：汕头市濠江区广澳街道办事处。
法定代表人：林传武，该办事处主任。
委托诉讼代理人：曾爱东，国信信扬（汕头）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈世明，国信信扬（汕头）律师事务所实习律师。
被上诉人(原审原告、反诉被告)：汕头市濠江区新华商贸有限公司。
法定代表人：林荣添，总经理。
委托诉讼代理人：蔡翀，广东众大律师事务所律师。
委托诉讼代理人：曾燕媛，广东众大律师事务所律师。
上诉人汕头市濠江区广澳街道办事处（以下简称广澳街道）因与被上诉人汕头市濠江区新华商贸有限公司（以下简称新华公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服汕头市濠江区人民法院（2017）粤0512民初94号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月21日受理后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人广澳街道的委托诉讼代理人曾爱东、陈世明，被上诉人新华公司的委托诉讼代理人曾燕媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人广澳街道上诉请求：一、判决广澳街道与新华公司于1996年12月25日签订的《土地使用权有偿划拨协议》及1997年5月11日签订的《补充协议书》解除；二、撤销汕头市濠江区人民法院（2017）粤0512民初94号民事判决第一项，依法改判为：广澳街道应自判决生效之日起十五日内返还新华公司土地款4957176.21元，驳回新华公司付土地款利息的诉讼请求；三、撤销汕头市濠江区人民法院（2017）粤0512民初94号民事判决第二项，依法改判为：驳回新华公司要求广澳街道赔偿利息损失的诉讼请求；四、撤销汕头市濠江区人民法院（2017）粤0512民初94号民事判决第四项，改判为：1、新华公司向广澳街道返还位于广澳溪头工业区24310平方米（折合34.465亩）的土地；2、新华公司应自1997年5月1日起至判决返还上述土地之日止，向广澳街道支付土地占用费约500万元（按历年市场租金计，具体以评估机构作出的评估数额确定）；五、判决本案一、二审受理费、评估费、保全费等诉讼费用由新华公司承担。
事实与理由：一、原审认定双方签订的《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议书》为无效合同，定性错误。上诉人与被上诉人于1996年12月25日签订的《土地使用权有偿划拨协议》及1997年5月11日签订的《补充协议书》是双方意思表示真实，协议形式合法，应予确认。虽然法律规定土地使用权出让的出让方主体是市、县人民政府的土地管理部门，但是在上述协议签订之后，并非当时的政府土地管理部门不同意协议项下的土地给被上诉人或者是上诉人不履行协议约定义务，而是被上诉人接收土地之后，基于自身利益考虑�长期不缴清土地转让税费，不配合上诉人与相关国土部门签订土地使用权出让合同，伺机再转手过户赚取转让费所致。上诉人举证的证据2显示，协议签订之后，只要被上诉人缴纳有关税费和土地出让金，涉案土地即可办理出让取得土地使用权证，不存在法律上或现实上的障碍。上诉人一审举证的同时期相邻地块的其他户企业均已办理土地使用权证就是最好的例证。一审法院未客观全面查清事实，机械套用法条规定认定合同无效，定性错误。
二、被上诉人诉请解除合同的诉讼请求已被法院驳回，其他诉讼请求应当随之一概驳回；否则，违背不告不理原则。退一步讲，即使本案涉及的两份基础协议应当依法认定为无效合同，一审法院在重审期间已就合同效力问题进行释明，告知双方当事人可就合同无效的事实予以相应变更诉求或进行相应答辩，但被上诉人�坚持解除合同的诉求，该诉求一审法院已认定没有法律依据予以驳回，故被上诉人建立在解除合同基础上、依附于解除合同的其他诉讼请求应当一并予以驳回，否则违背不告不理原则。一审判决超越诉请范围，程序违法。
三、一审判决对溪头村土地款如何支付曲解双方协议约定，判决前后自相矛盾。从双方签订的《补充协议书》涉及所欠溪头村的征地款条款字义上理解，双方明确约定剩余的征地款2462128元是由上诉人支付给溪头村，并非指示被上诉人向溪头村支付，溪头村委会出具收款收据载明收到广澳街道征地款1048384.98元，系由新华公司转付。一审法院一方面认定《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议书》无效，一方面又依据《补偿协议书》认定该条款的效力，认定该条款对双方的约束力，并对字义严重曲解，在上诉人从未收到溪头村委会该笔款�也从未认可三方债权债务抵销、法院未查明新华公司是否有真正划付该笔款给溪头村等情况下，判决上诉人向被上诉人返还该款及赔偿利息损失，违背客观事实。
四、一审判决对双方合同无效的过错责任认定错误，裁判不公。案涉合同签订过程，上诉人并无采取欺诈、虚假宣传或胁迫手段，被上诉人作为一个合法登记的市场主体，完全知悉合同相对方的身份信息，知晓当时法律的相关规定，也知晓上诉人与其他民营企业订立土地使用权出让合同的流程。作为合同的相对方，被上诉人同样负有对缔约合法有效及可履行的注意义务及法律责任，被上诉人疏于审查，又不及时主张权利，应对合同无效及造成对方损失承担同等的过错责任。签订案涉合同是其真实意思表示，一审判决认定上诉人违反法律法规的强制性规定与被上诉人签订案涉合同，对案涉合同无效�有重大过错，该认定缺乏基本事实依据，认定错误，不顾上诉人当时负有的招商引资责任，不顾当时这种模式完全可以操作办理且有若干成功的例证。因此，本案应适用《中华人民共和国经济合同法》第十六条“如果双方都有过错，各自承担相应的责任”的规定，判决被上诉人应当对合同无效承担同等的过错责任。退一步说，即使一审判决认定上诉人存在重大过错，并非全部过错，判决上诉人承担全部过错责任，自相矛盾，应予以纠正。
五、一审法院拒绝上诉人的鉴定申请，在涉案土地填土及工程造价认定上采信伪造证据。被上诉人提供的证人徐隆平的陈述和提交的证据材料，证据的真实性、关联性、合法性均存在重大疑点。因此，上诉人已在发回重审期间向法院申请对上述证据的签章形成时间委托鉴定机构进行鉴定。但一审法院至今对该申请不作任何答复，而径行采信这些伪造的证据，认定被上诉人有委托徐隆平施工队进行填土的事实明显缺乏依据，不可成立。请求二审法院同意上诉人的鉴定申请，查明事实。
六、案涉土地已经实际交付给被上诉人占有使用，被上诉人应当向上诉人返还案涉土地，并支付占有土地期间的场地使用费。一审判决认定“……可以确认徐隆平向华兴公司承包了案涉土地的填土工程并进行了填土，后华兴公司告知徐隆平案涉土地实为新华公司所有，新华公司遂与徐隆平通过补签合同的形式确认了填土工程的债务……”“虽然新华公司对案涉土地进行平整填土系单方行为，但其系新华公司因信赖其与广澳街道签订的土地使用权出让合同将有效而履行的费用……”，也就是说一审法院是认同被上诉人将案涉土地视为己有的行为，也认同被上诉人系因此对案涉土地进行平整填土，�以证明上诉人对该片土地有管理权与使用权及被上诉人有接收、占有该土地。一审判决一方面不顾客观事实，不顾国土部门出具的《复函》确认，机械适用法条，认定上诉人对案涉土地不享有管理和安排使用权，一方面又判决上诉人对被上诉人所谓的填土损失应当承担赔偿责任，前后矛盾。上诉人认为被上诉人对案涉土地进行平整填土，是双方对案涉土地的实际交付的充分体现，既然案涉土地已经交付给被上诉人占有、使用，因合同无效，被上诉人理应返还上诉人案涉土地。因案涉土地使用权未发生变更，案涉土地被被上诉人无故占有，被上诉人应当按照市场租金标准支付占有土地期间的场地使用费，上诉人的反诉请求理据充分，应当得到支持。
综上所述，一审判决对合同效力定性错误，认定事实不清，证据不足，程序违法，判决不公，请求二审法院依�查明事实，依法纠正一审错误，维护上诉人的合法权益。
被上诉人新华公司辩称，一、一审法院认定涉案《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议》无效，定性正确。国有土地使用权的出让主体必须是市、县人民政府土地管理部门。上诉人是县级人民政府的派出机关，而非市、县人民政府土地管理部门，不具有法定的土地管理职能，依法既不能对外签订土地出让协议，也不能对外承担土地行政管理产生的法律后果。也正是因为上诉人并非国有土地使用权出让的合法出让主体，涉案土地才一直无法办理权属转移手续，而非如上诉人所述的被上诉人怠于缴纳土地转让税费。
二、一审法院依法行使释明权后，依职权对涉案《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议》的无效法律后果进行处理，符合法律规定且程序合法。本案中，一审法院向被上诉人就合同效力进行释明，被上诉人已明确表示：涉案合同定性由法院依法裁决，即使涉案协议无效，上诉人也应当返还被上诉人土地款及赔偿由此产生的损失，这与被上诉人所提出的诉讼请求是一致的。一审法院主动援引《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，对涉案合同无效的法律后果进行处理，程序合法，符合法律规定，并不存在上诉人所述的违反民事诉讼法的不告不理原则、超越诉请范围裁判的情形。
三、一审法院认定事实清楚，证据确实充分，责任划分公允，依法应予维持。（一）关于被上诉人支付地价款104.8384万元是否系履行《补充协议书》的问题。被上诉人就支付地价款的事实，向法院提交收款收据等证据，一审法院依职权向溪头村委会调查取证、核实104.8384万元的支付缘由。一审法院依据前述有效证据、《土地使用权有偿划拨协议》�约定及庭审查明的事实，综合认定地价款104.8384万元为被上诉人履行《补充协议书》的约定，既尊重事实，也符合法律规定。（二）关于合同无效的过错责任划分。涉案《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议》无效的根本原因在于上诉人违反国家土地管理法律、行政法规的规定，而上诉人作为县级政府的派出机关，理应在遵守法律、法规的前提下依法行政，所谓的招商引资责任、所谓的大规模操作模式，均不能成为其违法行政的借口。被上诉人作为企业，能做即可以做的仅是遵守及信赖上诉人是有权行政的主体。其次，一审法院判决上诉人承担的赔偿责任是与其造成的过错责任相对等，而非上诉人所谓的“全部无效过错责任”。因此，一审法院依法认定上诉人的过错责任及应承担的赔偿责任，责罚对等，不失公允。
四、一审法院依法不予准许上诉人�鉴定申请，程序合法；被上诉人提交的涉案土地填土及工程造价的证据材料均真实有效。第一，上诉人在毫无证据的情况下，连续在一审、二审程序中指责被上诉人提交伪证，被上诉人提请二审法院依法制止上诉人的行为，并保留依法追究上诉人诽谤的法律责任。第二，上诉人既未在举证期限内提出，也没有相应的证据证明申请事项与待证事实有关，一审法院据此不予准许上诉人的申请，符合法律规定，程序合法。
五、自协议签订至今，上诉人都不是涉案土地的合法权利主体，被上诉人也没有实际管业使用涉案土地，上诉人没有权利收取涉案土地的场地使用费，被上诉人也没有义务向其缴纳场地使用费。本案经一审、二审、重一审到今天的重二审，上诉人均无法向法庭提交有效证据证明其系涉案土地的合法权利主体。在重一审中，上诉人向法庭提交的欲证明其为有权主体的《证明》及《复函》证据材料也存在明显的缺陷：第一，涉案土地性质目前仍为集体用地，上诉人非集体经济组织，不能对集体土地进行管业使用；第二，法律规定，土地移交必须以书面形式确定，本案除溪头村社区的证明外，无其他证据材料佐证土地移交的事实；第三，濠江区国土资源局复函依据的《关于统征达濠区广澳街道溪头村土地的批复》（汕府函[1993]32号）文，发文机关系汕头市人民政府，主送单位系汕头市国土局，批复内容是：“一、同意征用达濠区广澳街道溪头村位于中洋段草地136532.6平方米（折合204.779亩），作为特区建设用地。二、有关征地各项补偿同意你局与溪头村签订的协议书办理”，该份《批复》明确了有权实施征地及签订征地补偿协议书的主体只能且必须是汕头市国土局，因此与土地有关的管业、使用、分配、移交等�置行为均应当是由市国土局负责，而区国土局及溪头村委会仅是抄送单位，这是其一；其二，依据我国法律规定，土地行政管理职权是禁止对外授权或委托，上诉人不具备土地行政管理的公权力；其三，该份《批复》是市一级政府行文，在上级政府无出具其他书面指示、批复或意见之前，作为区一级的国土资源局无权对上级行文作出“扩大解释”，认定上诉人有权对土地进行管理及安排使用。显然，上诉人提交的证据材料内容存在诸多疑点且违反法律规定，依法不能作为证据使用。其次，上诉人也没有证据证明被上诉人对涉案土地进行占有、使用的事实。基于此，一审法院根据“谁主张谁举证”等证据采信、认定规则，综合认定上诉人提出的反诉请求缺乏事实及法律依据，符合法律规定，程序合法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适�法律正确，依法应予以维持，而上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。
新华公司向一审法院起诉请求：1.判令解除新华公司与广澳街道于1996年12月25日签订的《土地使用权有偿划拨协议》及1997年5月11日签订的《补充协议书》；2.判令广澳街道返还新华公司已缴付的土地款603.2609万元及自土地款交付之日起到实际还款之日止的利息损失（按中国人民银行同期贷款年利率计算）；3.判令广澳街道向新华公司支付案涉土地平整填土工程款842560元及按中国人民银行同期贷款基准利率计算计至实际还款之日止的违约金损失；4.判令广澳街道向新华公司支付已垫付土地平整费30万元的利息损失（按中国人民银行同期贷款年利率计算，计至实际还款之日止）；5.本案全部诉讼费用（包括鉴定费、财产保全费用）由广澳街道承担。
广澳街道向一审�院提出反诉请求：1.判令新华公司返还广澳街道位于广澳溪头村工业区24310平方米（折合34.465亩）的土地；2.判令新华公司赔偿广澳街道因新华公司自1997年5月1日起至判决返还上述土地之日止期间占用上述土地的土地占用费用约500万元（按历年市场租金计，具体以评估机构作出的评估数额确定）；3.案件反诉费、评估费由新华公司承担。
一审法院认定事实：1993年2月27日，汕头市人民政府向汕头市国土局作出汕府函[1993]32号《批复》，同意征用原汕头市达濠区广澳街道溪头村位于中洋地段旱地136532.6平方米（折合204.779亩），作为特区建设用地；有关征地各项补偿同意汕头市国土局与溪头村签订的协议书办理；征用后土地出让应按程序办理。
1996年12月25日，新华公司与广澳街道签订《土地划拨协议》，约定广澳街道将位于广澳溪头工业区的土地面积为24310平方米，折合36.465亩（以用地红线图为准），按土地平整现状以每亩18万元的价格划拨给新华公司使用，新华公司应向广澳街道交付土地使用权划拨金656.37万元；土地划拨使用年限为50年。1997年5月11日，新华公司与广澳街道又签订了《补充协议书》，约定广澳街道将上述土地中的18.7017亩土地以每亩18万元，合计地价款336.6316万元抵还结欠新华公司的工程款；广澳街道同意将上述土地中余下的17.7633亩土地全部划拨给新华公司使用，价格以每亩16万元计，地价款合计284.2128万元；土地出让办证收费均由新华公司负责；新华公司应于办证前将本部分地价款中提取38万元付给广澳街道（作为办证、街道应付的款项及村道改迁款），剩余的2462128元则由广澳街道转付给溪头村，作为抵还广澳街道欠溪头村的部分征地款；原溪头村村道通越街道工业区及保税区用地的道路改道工程，经双方协商同意，广澳街道负责统筹资金，并一次性投资8万元；新华公司负责承建该路段建设并负责青苗的赔偿。1997年5月11日，广澳街道分别出具了编号为0045514和0045515的二份《收款收据》，分别载明收到新华公司土地款3366316.21元和925660元；2001年10月25日，广澳街道出具编号为0045529《收款收据》，载明收到新华公司土地款30万元，并在摘由中载明“土地款，由公司分别97年9月24、20、18分三次转付溪头村”。溪头居委于2002年7月31日出具编号为0499941《收款收据》，载明收到广澳街道办事处1048384.98元，并在摘由中载明“转收征用土地补偿款（由新华商贸公司转付）”。汕头市达濠区广澳基建办公室于1998年1月24日分别出具了编号0045521和编号0045522的二份《收款收据》及1998年2月25日出具编号0045523《收款收据》，分别载明收到新华公司土地款为5万元、1万元和30万元。
新华公司于2002年4月22日为案涉土地向汕头市南区规划管理信息中心支付地形图规划图纸费5000元。
徐隆平于1997年与华兴公司签订填土工程协议书，约定徐隆平负责位于汕头市保税区管理委员会片区中的F12约32亩、F09约42亩、F05约34亩和位于溪头村的广澳街道工业区约36亩、溪头工业区用地的下草尾约17亩土地的填土及平整工程。2002年2月5日，华兴公司告知徐隆平其承包的溪头村两块地块的填土平整工程，该地块是新华公司所有，徐隆平应就该填土平整工程与新华公司签订施工合同，有关工程款也应向新华公司追讨。新华公司与徐隆平分别于2004年6月20日和2005年10月25日签订了《地块平整合同》和《补充合同》，约定对案涉土地进行地块平整，土地工程总承包价为842560元；若新华公司在一年内无法付清造成违约，新华公司同意将欠款按银行同期贷款利率付�徐隆平作为补偿。新华公司分别于2005年10月26日和2008年6月21日向徐隆平支付土地填土平整费1万元和20万元。
应新华公司之申请，一审法院委托精信造价公司对址于溪头工业区面积24310平方米（折合36.465亩）的土地即案涉土地，按汕头市濠江区国土房产测绘大队根据湖南测绘大队1993年11月平板仪测绘图编绘的用地红线图及2015年9月10日实测出具的红线图之间的高度差的填土量及填土工程造价进行评估。精信造价公司于2016年3月15日作出《鉴定报告》，鉴定意见为：案涉土地填土工程量为14395.95立方米，场内填土和压实的工程造价为467868.38元。新华公司为此垫付评估费5614元。
2015年9月8日，溪头居委向一审法院出具《复函》，载明其应退还新华公司土地转让金（土地使用费）、计付预收的土地转让金利息、给付土地填土平整费用共计1048384.98元，约定“双方均同意作为双方在广澳街道办事处的债权债务关系的抵扣处理，并由双方各自出具收付单据”。同时，溪头居委向一审法院提交了四份收款收据，其中一份为溪头居委于2002年7月31日出具的编号0499941《收款收据（第三联）》，该收据载明：收到广澳街道1048384.98元，转收征用土地补偿款（由新华商贸公司转付）；另外三份收款收据为新华公司于2002年7月31日出具的分别收到溪头管理区96051.65元、452333.33元和50万元。
案件审理过程中，应新华公司之财产保全申请，一审法院于2015年5月4日作出（2015）汕濠法民三初字第3-1号民事裁定，并依据上述民事裁定在汕头市濠江区不动产登记中心查封登记在广澳街道名下的地号为64040001的土地使用权（权证号60400007，面积13974.29平方米）及地号为60440002的土地使用权（权证号60400008，面积40000平方米）。
在本案另行组成合议庭进行重新审理的过程中，一审法院分别向新华公司和广澳街道就双方于1996年12月25日签订的《土地划拨协议》及1997年5月11日签订的《补偿协议书》的合同效力问题进行释明，告知双方当事人上述合同因违反法律法规的规定而无效，当事人可就合同无效的事实予以相应变更诉求或进行相应答辩，并就此再给予双方当事人十五日的期限作为行使变更诉求、举证、答辩等诉讼权利的期限。
2017年5月18日，广澳街道以《地块平整合同》、《补充合同》涉嫌伪造为由，向一审法院申请对上述合同中的签章形成时间委托鉴定机构进行鉴定。2017年5月24日，广澳街道对新华公司提起反诉，一审法院受理后予以合并审理。同日，广澳街道又向一审法院提出对案涉土地自1997年5月1日至2017年5月31日止期间的市场租金情况委托评估机构进行评估。庭审中，新华公司向一审�院申请撤回请求广澳街道向新华公司支付道路改道工程费80000元及其利息96228.04元的诉讼请求。
汕头市达濠区新华实业公司于2001年11月20日变更为汕头市达濠区新华商贸有限公司，又于2004年4月14日变更为汕头市濠江区新华商贸有限公司。汕头市达濠区广澳街道办事处现变更为汕头市濠江区广澳街道办事处。汕头市达濠区广澳乡溪头村民委员会经依法变更为汕头市达濠区广澳街道溪头社区居民委员会，之后又变更为汕头市濠江区广澳街道溪头社区居民委员会。
一审法院认为：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。新华公司与广澳街道分别于1996年签订《土地划拨协议》及1997年签订《补充协议书》，上述协议约定广澳街道作为土地出让方�溪头工业区的土地使用权在一定年限内让与新华公司，新华公司向广澳街道支付土地使用权出让金，上述协议的法律性质属于建设用地使用权出让合同。因此，本案应为建设用地使用权出让合同纠纷。
一、关于双方签订的《土地划拨协议》和《补充协议书》是否有效的问题。
广澳街道与新华公司签订的《土地划拨协议》和《补充协议书》中所约定的土地，属于经汕头市人民政府于1993年2月27日作出的汕府函[1993]32号《批复》中同意征用作为特区建设用地的土地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条“……土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政�土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”的规定，作为国有土地使用权的出让主体应该是市、县人民政府土地管理部门，显然，广澳街道属于县级人民政府的派出机关，并非市、县人民政府的土地管理部门，而其作为国有土地出让方与作为受让方的新华公司订立的土地使用权出让合同，明显违反了上述法律法规的规定。《土地划拨协议》和《补充协议书》分别于1996年和1997年订立，故上述合同应适用当时生效的《中华人民共和国经济合同法》（下称<经济合同法>）的相关规定。综上，虽然广澳街道与新华公司签订的《土地划拨协议》和《补充协议书》系双方当事人之真实意思表示，但因广澳街道并非国有土地使用权出让的合法出让主体，上述合同的签订已违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，故根据《经济合同法》第七条的规定，上述合同应认定为无效。
二、关于本案《土地划拨协议》及《补充协议书》能否予以解除的问题。
合同的解除仅限于有效成立的合同，无效的合同不存在合同解除的问题。无效的合同属于当然无效，不论当事人意思如何当然不发生法律效力，不需要当事人主张其无效。虽然本案当事人认为其签订的《土地划拨协议》及《补充协议书》合法有效，并提出解除合同的请求，且在一审法院向其释明案涉合同为无效合同之后仍表示不愿意变更其相应的诉讼请求，但根据《经济合同法》第七条第三款之规定，对合同效力之审查并确认合同无效属于人民法院裁判权范围。因此，虽然本案当事人未提出合同无效的诉请，但一审法院仍应依职权确认新华公司与广澳街道签订的《土地划拨协议》及《补充协议书》因违反法律法规的规定而无效，并对上述合同依无效的法律后果进行处理。因此，新华公司提出解除上述合同的请求没有法律依据，一审法院予以驳回。
三、关于广澳街道应否返还新华公司地价款等问题。
广澳街道对其分别于1997年5月11日、2001年10月25日、2001年10月25日、1998年1月24日、1998年1月24日和1998年2月25日收到新华公司地价款4291976.21元、30万元、5万元、1万元和30万元（共计4951976.21元）没有异议，一审法院予以确认。对于新华公司是否有向广澳街道支付地价款1048384.98元的问题。一审法院认为，新华公司与广澳街道签订的《补充协议书》第一条中载明“……剩余2462128元，由甲方转付溪头村，作为抵还甲方欠溪头村的部分征地款”，上述约定已明确广澳街道要求新华公司按其指示向溪头居委支付案涉地价款，作为抵还广澳街道结欠溪头居委的部分征地款，且溪头居委也向一审法院证实其已收到新华公司代为转付的1048384.98元并开具收款收据为证。上述1048384.98元为广澳街道因案涉土地需要支出的费用，实际系新华公司代广澳街道因征地行为所支付，可以认定为广澳街道因案涉合同取得的地价款。新华公司主张其于1999年7月23日向广澳街道支付地价款27248.03元，但未能提供有效的证据予以证明，故一审法院对其该项主张不予支持。另外，虽然广澳街道对新华公司于2002年4月22日为案涉土地向汕头市南区规划管理信息中心支付地形图规划图纸费5000元的事实并无异议，但新华公司认为上述款项应属于地价款与事实不符，一审法院不予采信。综上，一审法院确认广澳街道共收取新华公司地价款为6000361.19元。
合同被确认无效，虽不能产生当事人所预期的法律效果，但并不是不产生任何法律后果。无效合同的违法性，决定了无效的合同自始没有法律效力，当事人之间纵有给付，但在法律上权利并未发生变动，故合同被确认无效后，当事人依据该合同所取得的财产，应当返还给对方。因此，根据《经济合同法》第十六条的规定，广澳街道应将其收取的地价款6000361.19元及其占用上述地价款期间的利息返还给新华公司。
四、关于广澳街道应否赔偿新华公司相关经济损失的问题。
合同被确认无效之后，有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失；如果双方都有过错，各自承担相应的责任。上述损失系非过错一方因对方的过错而遭受的信赖利益的损失，主要包括各种订约和履约费用，以及支出上述费用的利息损失等，但不应当包括合同有效情况下获得的期待利益的损失。
新华公司于2002年4月22日为案�土地向汕头市南区规划管理信息中心支付地形图规划图纸费5000元，上述费用系新华公司为履行合同所实际支付的费用，应当认定为新华公司因合同无效受到的损失。
对于新华公司存在对案涉土地进行平整填土损失的问题。根据新华公司与徐隆平签订的《地块平整合同》、案涉土地平整前后的规划坐标图、证人徐隆平的证言及其提交的材料等证据，可以确认徐隆平向华兴公司承包了案涉土地的填土工程并进行了填土，后华兴公司告知徐隆平案涉土地实为新华公司所有，新华公司遂与徐隆平通过补签合同的形式确认了填土工程的债务，并已向徐隆平支付工程款30万元的事实。故新华公司主张其对案涉土地进行平整填土，理由充足，一审法院予以采信。虽广澳街道亦主张其对案涉土地平整填土并提交了工程结算书、付款发票等证据拟以证明，但因上述证据材料�法证明广澳街道的该填土行为的对象包括了案涉土地，也无法证明其支付的填土费用系因案涉土地而产生，更无法反驳新华公司有对案涉土地进行填土的事实。因广澳街道对其反驳新华公司主张的上述事实所举出的证据的证明力小于新华公司就此所举出的证据的证明力，故一审法院对广澳街道的上述主张不予采信。应新华公司申请并经一审法院委托精信造价公司对案涉土地在汕头市濠江区国土房产测绘大队根据湖南测绘大队1993年11月平板仪测绘图编绘的用地红线图及2015年9月10日实测出具的红线图之间的高度差部分的填土工程量及造价进行评估、鉴定。精信造价公司于2016年3月15日作出《鉴定报告》，鉴定意见为：案涉土地填土工程量为14395.95立方米，场内填土和压实的工程造价为467868.38元。根据现有证据证明，国土部门于1993年11月和2015年9月10日两次对案涉土地进行测绘的期间，只有新华公司委托的徐隆平施工队对案涉土地进行填土，故一审法院确认新华公司对案涉土地填土工程量为14395.95m3，工程造价为467868.38元。新华公司主张其填土工程造价为842560元，对超过部分一审法院不予支持。一审法院认为，虽然新华公司对案涉土地进行平整填土系其单方行为，但其系新华公司因信赖其与广澳街道签订的土地使用权出让合同将有效而履行的费用，故也属于新华公司因本案遭受的信赖利益损失。
对于合同无效的过错责任问题。一审法院认为，广澳街道作为市辖区人民政府的派出机关，有责任按照法律、法规和国家有关规定在其法定职权范围内依法履行职能。广澳街道在明知其不享有作为土地使用权出让方与他人签订土地使用权出让合同的职权的情况下，仍违反我国法律法规的强制性规定与新华公司签订案涉合同，故其对案�合同无效具有重大过错。根据《经济合同法》第十六条的规定，因广澳街道对案涉合同无效存在过错，应当赔偿新华公司为履行案涉合同而支付的地形图规划图纸费5000元及其利息，以及为案涉土地填土造成的损失467868.38元。鉴于新华公司对案涉土地进行平整填土系在双方未办理案涉土地移交手续的情况下，且新华公司也没有证据证明该行为系经过双方合意，故对于其已支付给徐隆平的30万元填土费用的利息损失应由新华公司自行负担。新华公司主张广澳街道应赔偿其对徐隆平的违约金332979.45元，于法无据，一审法院予以驳回。
五、关于广澳街道向新华公司提出的反诉请求的问题。
首先，广澳街道并非本案反诉的正当当事人。在民事诉讼的给付之诉中，对特定诉讼标的享有管理权或处分权的当事人为正当当事人；而因与特定诉讼标的没有事实上或法律上的关系，即不是该诉讼标的权利或法律关系主体，也没有诉讼担当人的资格，对该诉讼没有诉讼实施权的诉讼当事人为非正当当事人。虽然广澳街道提交由汕头市濠江区国土资源局于2017年6月30日出具的汕濠国土资函[2017]222号《复函》，该《复函》表示广澳街道有权对汕府函[1993]32号《批复》中批准同意征用溪头村中洋段的136532.6平方米土地进行管理和按照土地管理有关规定进行安排使用，但根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条“……市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作”的规定，对上述土地进行管理的行政机关只能是汕头市国土资源局或汕头市濠江区国土资源局。根据职权法定原则，任何行政权力的来源都必须由法律明确授予；而行政机关在没有法律明�规定的情况下亦不得将其行政权力进行对外授权。由于上述《复函》认为广澳街道有权对案涉土地进行管理的意见不符合《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款及《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条的规定，更何况根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，案涉土地使用权出让合同也只能由汕头市土地管理部门与土地使用者进行签订，故一审法院对该《复函》不予采纳。因此，广澳街道提出其具有对案涉土地进行管理及安排使用的主张，没有法律依据，一审法院不予支持。
其次，广澳街道没有证据证明新华公司对案涉土地进行了占有、使用。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的由有举证责任的当事人承担不利后果。虽然广澳街道与新华公司签订了土地使用权出让合同并对案涉土地进行了相应的约定，但广澳街道并没有证据证明其在案涉合同签订之后其已将案涉土地移交给新华公司占有、使用，且新华公司对此也予以否认，故广澳街道提出新华公司在案涉合同签订之后即对涉案土地进行管业的主张，证据不足，一审法院不予采信。
综上，虽然广澳街道系与新华公司签订案涉合同的一方当事人，但其并非案涉土地的法定职能管理部门，其与本案反诉的诉讼标的即案涉土地并不享有管理权或处分权，也不是反诉诉讼标的的权利义务主体，即对反诉标的没有诉讼实施权，故广澳街道并非本案反诉的正当当事人。另外，广澳街道也没有证据证明其已将�涉土地交付给新华公司使用，也没有证据证明新华公司存在对案涉土地进行占有、使用并造成广澳街道经济损失的事实。因此，广澳街道对新华公司提起反诉并要求新华公司返还案涉的24310平方米土地及赔偿上述土地被占用期间的租金损失，缺乏事实与法律依据，一审法院予以驳回。
另外，新华公司当庭向一审法院申请撤回请求广澳街道向其支付道路改道工程费8万元及利息96228.04元的诉讼请求，系其在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，一审法院对上述申请予以准许。对于广澳街道以《地块平整合同》、《补充合同》涉嫌伪造为由，向一审法院提出对上述合同中的签章形成时间等委托鉴定机构进行鉴定的申请，因广澳街道并没有证据证明上述合同存在伪造的情形，且其鉴定申请也不在一审法院本诉中指定的举证期限内提出，故一审法院对�上述鉴定申请不予准许。对于广澳街道提出对案涉土地自1997年5月1日至2017年5月31日止的市场租金情况委托评估机构进行评估的申请，因本案并没有证据证明广澳街道将案涉土地移交给新华公司，也没有证据证明新华公司已对上述案涉土地进行占用，况且广澳街道也并非案涉土地的法定职能管理部门，故其提出的该申请没有依据，一审法院不予准许。
据此，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第七条、第十四条，《中华人民共和国经济合同法》第七条、第十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，一审法院作出如下判决：一、广澳街道应自判决生效之日起十五日内返还新华公司土地款6000361.19元及按中国人民银行同期贷款年利率计付利息（其中：土地款4291976.21元自1997年5月12日起计至判决限定还款之日止；土地款60000元自1998年1月25日起计至判决限定还款之日止；土地款300000元自1998年2月26日起计至判决限定还款之日止；土地款300000元自2001年10月26日起计至判决限定还款之日止；土地款1048384.98元自2002年8月1日起计至判决限定还款之日止）；二、广澳街道应自判决生效之日起十五日内赔偿新华公司经济损失472868.38元及其中5000元的利息（以5000元为基数，自2002年4月23日起计至本判决限定还款之日止；按中国人民银行同期贷款年利率计算）；三、驳回新华公司的其他诉讼请求；四、驳回广澳街道的反诉请求。如果未按判决指定的期间给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审本诉受理费108154.82元（已预交107411.79元），反诉受理费减半收取23400元（已预交23400元），共131554.82，由新华公司负担9063.37元,广澳街道负担122491.45元;保全费5000元及评估费5614元，由广澳街道负担。因该鉴定费已由新华公司垫付，广澳街道应在清偿本案债务时将上述鉴定费一并支付给新华公司。
二审中，当事人没有提交新证据。本院审理查明，一审判决认定的事实与本案的证据一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百二十三条的规定，第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理，具体认定如下：
关于合同效力问题。根据广澳街道与新华公司签订的《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议书》约定的权利义�内容分析，本案合同争议属于土地使用权出让合同纠纷。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十四条的规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，广澳街道以土地出让方身份分别于1996年12月25日、1997年5月11日与新华公司签订《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议书》，违反上述法律对国有土地使用权出让方主体的规定，且至新华公司向一审法院提起诉讼前仍未经市、县人民政府土地管理部门的追认，根据当时生效的《中华人民共和国经济合同法》第七条第一款第（一）项关于违反法律和国家政策、计划的合同无效的规定，原审法院认定涉案《土地使用权有偿划拨协议》及《补充协议书》无效正确，应予维持。广澳街道上诉认为涉案合同属于土地出让的预约合同或者前置合同的观点缺乏法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。
关于原审法院对民事行为的效力释明后是否可以径行裁判的问题。经查，新华公司一审诉讼请求解除与广澳街道签订的涉案协议并要求广澳街道承担协议解除的过错赔偿责任，是建立在有效合同的基础之上，原审法院经审查认定涉案协议存在违反法律规定无效的情形，遂根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”的规定向新华公司、广澳街道行使释明权，并告知新华公司可以变更诉讼请求，虽新华公司没有变更诉讼请求。但对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范�，而不以当事人的主张为前提。一审法院直接认定合同无效并按无效合同进行处理，符合法律规定，程序并无不当。
关于合同无效的责任分配问题。广澳街道作为行政管理机关，在明知自己不具备土地使用权出让资格及未办理相关用地审批手续的情况下，仍以土地出让人的身份与他人签订土地使用权出让合同并收取土地出让金，且事后没有获得土地管理部门的追认，一审认定广澳街道对案涉合同无效具有重大过错并承担相应责任并无不当，本院予以维持。
关于协议无效后的处理问题，根据《中华人民共和国经济合同法》第十六条的规定：“经济合同被确认无效后，当事人依据该合同所取得的财产，应返还给对方。有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失；如果双方都有过错，各自承担相应的责任。”
新华公司主张按广澳街道指示向溪头村支付的1048384.98元，是用于抵还广澳街道结欠溪头村的部分征地款，溪头社区居民委员会向原审法院的复函及出具的收款收据与新华公司的上述主张能够相互印证，原审法院认定上述1048384.98元可以认定为广澳街道因案涉合同取得的地价款并判决返还，本院予以维持。广澳街道直接收取新华公司的其他土地款也应当返还。由于广澳街道在无权签订土地使用权出让合同的情况下与新华公司签订涉案合同存在重大过错，原审法院判决返还土地款相应同期贷款利息符合法律规定，本院予以维持。
一审期间，新华公司已提供相应证据证明其在涉案土地填土的事实，原审法院也已委托广东精信工程造价咨询有限公司对涉案土地的填土量及填土工程造价进行评估，广东精信工程造价咨询有限公司作出的《鉴定报告》如无相反证据应予采信，广澳街道主张其也有对涉案土地进行填土，但并未提供有效证据予以证明。由于对涉案土地进行填土产生的费用，属于新华公司因本案合同所受到的财产损失，据此，原审法院认定广澳街道应返还新华公司在涉案土地平整填土工程款472868元及其中5000元的利息有事实依据，应予维持。
关于广澳街道反诉主张新华公司应当按照市场租金标准支付占有土地期间的场地使用费的问题。由于本案的土地使用权交付存在争议，广澳街道认为早已交付而新华公司予以否认，直至二审，广澳街道也无法提交已交付土地使用权的证据，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条关于“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”的规�，广澳街道应承担举证不能的不利法律后果，原审法院判决驳回广澳街道对新华公司主张的要求新华公司返还案涉土地及赔偿土地被占用期间的租金损失的诉讼请求符合法律的规定，本院予以维持。
综上所述，上诉人广澳街道的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费81500元，由上诉人汕头市濠江区广澳街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张丹华
审 判 员 翁汉光
审 判 员 程 旋
二〇一七年十一月二十日
法官助理 范晓武
书 记 员 郑晓芸