浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙绍行终字第72号
上诉人（原审原告）陈×。
委托代理人周×。
被上诉人（原审被告）诸暨市××资源和社会保障局。
住所地：诸暨市××××号。
法定代表人徐×。
委托代理人马××。
委托代理人余×。
被上诉人（原审第三人）诸暨市××运输局。住所地：
诸暨市××东街道暨××号。
法定代表人杨××。
委托代理人许××。
委托代理人沈×。
被上诉人（原审第三人）诸暨市××运输有限公司。住
所地：诸暨市××××号。
法定代表人蔡××。
委托代理人宣××。
陈×因诉诸暨市××资源和社会保障局工伤行政确认一
案，浙江省诸暨市人民法院于2013年8月15日作出（2013）绍
诸行初字第33号行政判决，陈×不服，向本院提起上诉。本院
受理后，依法组成合议庭，于2013年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈×及其委托代理人周×，被上诉人诸暨市××
资源和社会保障局的委托代理人马××、余×，被上诉人诸暨
市××运输局的委托代理人许××、沈×，被上诉人诸暨市×
×运输有限公司的委托代理人宣××到庭参加诉讼。本案现已
审理终结。
诸暨市××资源和社会保障局于2013年4月2日收到陈×
提出的工伤认定申请，经审查认为，陈×申请时间已超出1年
，不符合《工伤保险条例》第十七条第二款规定的受理条件，
决定不予受理，并作出工伤认定申请不予受理决定书。
原审法院审理查明：原××航运公司系诸暨市××运输
局下属单位，1998年2月经市政府批准兼并至诸暨市××运输
有限公司。1985年3月19日下午，诸暨市××公司所属船队发
生手榴弹爆炸事故，原告陈×被弹片击中头颅受伤，后经送医
院手术治疗取出弹片。2013年2月20日，原告陈×因头痛到诸
暨市人民医院检查治疗，mr诊断报告单印象结论为“1、右侧
枕叶金属伪影显示；请××临床……”，出院记录记载“……
××患者有脑外伤史，考虑为弹片残留，头痛与此相关，……
”。2013年4月2日，原告陈×向被告提出工伤认定申请，被告
经审查认为，原告申请时间已超出1年，不符合《工伤保险条
例》第十七条第二款规定的受理条件，决定不予受理，并于同
日作出工伤认定申请不予受理决定书。原告不服，诉至该院要
求撤销该不予受理决定，并要求判令被告重新作出工伤认定申
请受理决定。另查明，原告陈×于1990年7月经有关部门同意
顶替招工至原××航运公司工作，1998年1月被除名。原审法院审理认为：《工伤保险条例》第五条第二款规
定，“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行
政区域内的工伤保险工作”，被告诸暨市××资源和社会保障
局对原告陈×作出工伤认定申请不予受理决定，主体适格。该
案原、被告及第三人对原告陈×于1985年3月19日因手榴弹爆
炸事故受伤的事实均无异议。该案的争议焦点有三：一是1985
年事故发生时原告陈×与诸暨市××运输局、诸暨市××公司
之间是否存在劳动关系；二是原告陈×受伤后有无享受过工伤
保险待遇；三是本案应如何某定工伤认定申请时效的起算时间
。一、关于争议焦点一，《工伤保险条例》、《工伤认定办法
》均规定，申请工伤认定的，应当提交与用人单位存在劳动关
系（包括事实劳动关系）的证明材料。该案中，原告陈×提供
的工作证、第三人诸暨市××运输局提供的招工登记表以及除
名通知能相互印证证明原告于1990年后才进入诸暨市××公司
工作。原告提出1990年前其系临时工、1990年后是正式工，但
未提供相关证据加以证明，故对原告提出1985年事故发生时其
与诸暨市××运输局、诸暨市××公司存在劳动关系的意见，
该院不予采纳。二、关于争议焦点二，1994年4月26日浙江省
劳动厅、财政厅、总工会联合下发的《浙江省企业职工工伤保
险暂行办法》第十七条规定，“本办法实施前已按原规定享受
工伤保险待遇的，不作重新处理”。被告根据诸暨市××运输
局对原告陈×“原××航运公司已为该事件做了妥善处理”的
回复意见，辩称原告陈×所受之伤已按当时的规定做了处理，
但未提供当时如何处理以及原告陈×有无享受过工伤保险待遇的相关证据，故对被告提出依照《浙江省企业职工工伤保险暂
行办法》第十七条规定不应作重新处理的理由，该院亦不予采
纳。三、关于争议焦点三，《工伤保险条例》第十七条第二款
规定，“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职
工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、
鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹
地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。原告陈×于1985
年3月19日因手榴弹爆炸事故受伤，后进行手术治疗，2013年2
月其因头痛再次去诸暨市人民医院检查治疗。但医院并未确诊
原告脑部残留的是弹片，也未确诊原告现在发生的头痛确系因
涉案事故所致，原告陈×也无其他证据证明其现在的头痛伤害
系由1985年的事故引发，即未能证明其头痛伤害与1985年的事
故之间存在因果关系。故对原告陈×提出的出现了新的伤害后
果和损害事实，1年的申请期间应从新发现或确诊伤情之日起
开始计算的理由，该院不予采纳。被告提出原告的情形不符合
《工伤保险条例》第十七条规定的理由，该院予以采纳。综上
，被告以原告申请时间超出1年，不符合《工伤保险条例》第
十七条第二款规定而作出的工伤认定申请不予受理决定，事实
清楚，程序合法，适用法律依据正确。原告陈×要求撤销被告
作出的不予受理决定，并要求判令被告重新作出工伤认定申请
受理决定的诉讼请求依据不足，该院不予支持。依照《最高人
民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈×要求撤
销被告诸暨市××资源和社会保障局于2013年4月2日作出的工伤认定申请不予受理决定并要求被告重新作出工伤认定申请受
理决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈×负担。
上诉人陈×上诉称：1、原审判决认定事实不清。原审法
院关于上诉人与第三人之间是否存在劳动关系、上诉人脑部残
留的是否为弹片、上诉人头痛伤害与1985年事故之间是否具有
因果关系等事实所作的认定，既与第三人诸暨市××运输局20
13年3月19日给上诉人的复函及2013年2月25日诸暨市人民医院
出院记录上记载的相关事实相悖，也违背了工伤案件中由企业
或其他相关单位承担举证责任的原则。2、原审判决超越职权
，程序违法。上诉人头痛与事故之间的因果关系属工伤认定中
的实体问题，应在工伤申请受理后由被上诉人诸暨市××资源
和社会保障局予以审查。本案中被上诉人仅以上诉人的申请超
过1年为由作出不予受理决定，原审就前述因果关联等作出认
定，属超越审查职权，损害了上诉人的实体权益。3、原审法
院支持被上诉人以2004年施行的《工伤保险条例》约束1985年
发生的法律事件，有违“法不溯及既往”原则。上诉人于2013
年2月20日经医院诊断发现弹片残留，应当认定为出现了新的
伤害后果和损害事实，一年的申请时效期间应从新发现或确诊
伤情之日起计算。请求撤销一审判决，依法改判，并撤销被上
诉人所作工伤认定申请不予受理决定，判决被上诉人重新作出
受理决定。
被上诉人诸暨市××资源和社会保障局答辩称：1、根据
上诉人1990年填写的招工表，上诉人在1985年事故发生之时与
两第三人不存在劳动关系，且劳动关系不应在行政诉讼中予以确认。2、上诉人不能提供证据证明其头部残留弹片系1985年
的事故所致，××上诉人一审陈述其自1985年事故发生后一直
头痛，可证明其所指伤害并非新发生的事故伤害。被上诉人所
作不予受理决定正确，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据
，请求驳回上诉。
被上诉人诸暨市××运输局述称：1、上诉人未按照《工
伤保险条例》规定于1985年3月19日遭受事故伤害起一年内申
请工伤认定。现诸暨市人民医院的出院记录中并未明确上诉人
脑部系弹片残留，即使确认为弹片，因上诉人未在事故发生后
一年内申请，也应当视为放弃了工伤待遇。同时，上诉人将尚
不确认的弹片残留认定为新的伤害，而要求被上诉人诸暨市×
×资源和社会保障局作出工伤认定是不正确的。2、根据上诉
人的招工表，事故发生当时陈×并非航运公司正式职工，第三
人诸暨市××运输局并非用工单位，不应对事故承担责任。请
求驳回上诉，维持原判。
被上诉人诸暨市××运输有限公司述称：1、一审判决认
定事实清楚，适用法律正确。同意被上诉人诸暨市××资源和
社会保障局及诸暨市××运输局的答辩意见。2、根据上诉人
的招工表，事故发生时，其尚未成为航运公司的正式职工，而
诸暨市××运输有限公司兼并航运公司前，上诉人已被航运公
司除名，故上诉人未与诸暨市××运输有限公司发生过任某某
动关系，诸暨市××运输有限公司与本案不具有法律上的利害
关系。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人所作工伤认定申请不予受理决定书适用法律、法规是否正确等争议焦点进行了质证
、辩论。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，一、被上诉人关于《工伤保险条例》第十七
条第二款规定的理解与适用不当。《工伤保险条例》第十七条
第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，
工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被
诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在
地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”本案争议
焦点主要在于对该条款中“事故伤害发生之日”的法律理解问
题。
从目的解释的角度看，保障工伤职工的合法权益系《工
伤保险条例》第一条明确的立法宗旨。该条例第十七条第二款
限制工伤认定申请时效虽有敦促劳动者及时行使权利，便于劳
动保障部门查清事实、提高工作效率的目的，但对其理解仍应
与该条例的立法宗旨保持一致。本案中，在对上诉人陈×是否
构成工伤进行实体判断前，应保障其程序权利，避免造成劳动
者救济无门的结果。从文义解释的角度对“事故伤害发生之日
”进行理解，首先，“事故伤害”不同于“事故”，前者的语
义中心为“伤害”，强调的是事故对劳动者造成的损害结果，
而后者仅指事故本身；其次，对于“发生之日”的理解，在伤
害本身具有隐蔽性或存在其他非因劳动者本人原因未及时发现
的情况时，理解为“发现或应当发现该伤害结果之日”更符合
事物发生发展规律，也更符合《工伤保险条例》的立法宗旨。二、一审判决对证据采信不当。本案一审中，上诉人提
交了诸暨市人民医院mr诊断报告单及出院记录复印件各一份，
证明其是在2013年2月20日至2月25日经检查后才得知脑部右侧
弹片残留的事实，被上诉人诸暨市××资源和社会保障局、被
上诉人诸暨市××运输局及诸暨市××运输有限公司对该证据
真实性均无异议，一审法院以该证据不能证明经医院确诊系弹
片残留，也不能证明原告的头痛系1985年的事故引发为由，对
该证据不作为有效证据确认。本院认为，上述证据能证明上诉
人于2013年2月份经诸暨市人民医院检查，发现右侧枕叶存在
片状金属伪影显示，诸暨市人民医院于出院记录中载明“××
患者有脑外伤史，考虑为弹片残留，头痛与此相关”的事实，
故本院对该证据予以确认。
本案中，上诉人于2013年2月20日至25日，经诸暨市人民
医院检查，发现右侧枕叶存在片状金属伪影，××1985年3月
手榴弹爆炸事故的事实，于2013年4月2日申请工伤认定，符合
《工伤保险条例》第十七条第二款规定，被上诉人诸暨市××
资源和社会保障局所作工伤认定申请不予受理决定书适用法律
、法规错误，依法应予撤销。一审对具体行政行为合法性审查
不足，致判决适用法律错误，应予纠正。同时，一审就上诉人
与诸暨市××运输局、诸暨市××公司之间劳动关系的审查，
超出了本案审查范围，本院予以指正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条
第（二）项、第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下
：一、撤销浙江省诸暨市人民法院（2013）绍诸行初字第3
3号行政判决；
二、撤销诸暨市××资源和社会保障局所作工伤认定申
请不予受理决定书；
三、诸暨市××资源和社会保障局在本判决生效之日起6
0日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人诸暨市××资
源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕金刚
代理审判员 蒋 瑛
代理审判员 范卓娅
二〇一三年十一月十三日
书 记 员 缪洪娇