浙江省台州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）浙台民终字第781号
上诉人（原审被告）：余行周。
上诉人（原审被告）：夏道相。
上述两上诉人的委托代理人：项先权。
上述两上诉人的委托代理人：郑杜娟。
上诉人（原审被告）：余光明。
委托代理人：项先权。
委托代理人：葛嘉华。
上诉人（原审被告）：王孝富。
上诉人（原审被告）：余行才。
上诉人（原审被告）：余光心。
上诉人（原审被告）：余行银。
上诉人（原审被告）：余行弟。
上诉人（原审被告）：余行青。
上诉人（原审被告）：吴叶贵。
上诉人（原审被告）：李洪福。
上诉人（原审被告）：吴宏法。
上诉人（原审被告）：吴留宝。
上诉人（原审被告）：吴永法。
上诉人（原审被告）：吴银木。
上诉人（原审被告）：蔡金顺。
上诉人（原审被告）：王公祝。
上诉人（原审被告）：王公元。
上诉人（原审被告）：余书友。
上诉人（原审被告）：余昌波。
上诉人（原审被告）：杨台满。
上诉人（原审被告）：傅永海。
上诉人（原审被告）：余五梅。
上诉人（原审被告）：余光土。
上诉人（原审被告）：吴金法。
上诉人（原审被告）：吴金法。
上诉人（原审被告）：吴银和。
上诉人（原审被告）：余光金。
上述二十五位上诉人的委托代理人：余光明。
被上诉人（原审原告）：玉环县海山乡茅坦村村民委员会。
法定代表人：蔡昌丰。
委托代理人：柯飞权。
余行周等二十八位上诉人因农业承包合同纠纷一案，不服玉环县人民法院（2013）台玉民重字第3号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人余行周、夏道相的委托代理人项先权、郑杜娟，上诉人余光明及其委托代理人项先权、葛嘉华，王孝富等二十五位上诉人的委托代理人余光明，被上诉人玉环县海山乡茅坦村村民委员会（以下简称茅坦村委会）的法定代表人蔡昌丰及委托代理人柯飞权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：本案诉争的位于玉环县海山乡茅坦村的茅坦金玉塘（现名后面塘）原系海涂（属于海域）。1984年4月，玉环县海山乡人民政府的前身玉环县海山乡人民公社管理委员会作出海山乡海涂使用的决定，将上述海涂确定为原告方的前身毛坦大队使用。同年9月，玉环县楚门区公所作出同意海山乡政府的意见决议。1986、1987年间，被告余行周等人开始围垦茅坦金玉塘。1988年3月20日，茅坦金玉塘围垦基本成功时，原告与以被告余行周为代表的16被告签订一份《围垦海涂建筑堤塘合同书》，具体内容载明如下：经乡政府、村委会集体研究决定，将坐落在本村后面沙滩脚外一片海涂围垦筑堤发包给余行周等16人合伙承包围垦滩涂发展种植业、养殖业。海涂所有权属村，此塘取名“金玉塘”。为此双方经协商一致的基础上，自愿达成合同如下，以便共同遵守：1、由16被告承包村后面沙滩脚外围塘200多亩海涂，围塘的投资和费用由被告自负；2、承包期为20年，从1987年起至2006年12月底为止，承包期满，原告如继续发包，被告在同等价格时有优先承包权，合同另行商定；3、在承包期内，被告所围筑的海塘有权种植作物和养殖业，收益归被告；4、在承包期内，海堤塘坝由被告自己负责维护加固，费用也自理。承包期满，被告所围的海堤塘使用权（投资款）无偿归还原告；……7、承包期内，被告方上交村管理费，从投产之年起（即1987年至1991年止）连续5年不征管理费，自1992年起，按总产值的百分之一的标准上交管理费，如被告方出现隐瞒产值及不交付村的管理费，经查实，同时按应交付的管理费总额罚5%给原告方，若连续不交付管理费，原告方有权收回承包权，另行发包。……9.本合同有未尽事宜双方另行协商，加以补充，一式五份，原、被告各执一份，公证处、乡政府存查。同时，合同中对双方的其余权利、义务作出约定。该合同经原告茅坦村委会、被告余行周及玉环县海山乡人民政府盖章，并经玉环县公证处进行公证。该合同的乙方为“玉环县海山乡茅坦村村民”，代表人处是“余行周、余光新”，余光新未签字或盖章。被告余行周、余光新系海塘合伙体的负责人，办理签订本合同时余行周与余光新进行协商，并受全体合伙口头委托，事后被告余行周也有将本合同的承包期限为20年等情况告知其他合伙人。上述合同订立前后，围垦茅坦金玉塘的股份人员有所变化。至上世纪90年代初，茅坦金玉塘围筑完全成功后，茅坦金玉塘的养殖权利人确定为本案28名被告。上述合同订立后，被告方开始在茅坦金玉塘上养殖。1994年，海塘受17号台风影响破坏严重。被告余行周等人于1996年1月起至2003年12月止将海塘交温岭人赵某某等养殖，并由赵某某自行修筑海塘。2004、2005年间，被告将海塘出租他人养殖。本案合同约定的1987年至2006年间，被告方有向原告方交纳过部分管理费。约定的20年承包期限满后，被告仍占有海塘，原告方村民多次上访要求返还未果。2012年间，原告方的村民阻挠被告方将海塘出租他人养殖，双方再次发生纠纷。经海山乡人民政府协调，原、被告双方均不得在海塘上养殖，现该海塘闲置。原告方遂向该院提起诉讼。另查明，2005年6月13日，玉环县人民政府以T0003号养殖证，将本案诉争的茅坦村后面塘1-4号塘确定给茅坦村使用（承包），并连续审批至2013年6月13日（每年核准一次）。2013年5月14日，本案部分被告向该院提起行政诉讼，诉请要求撤销玉环府字（海）养证（2005）第T0003号水域养殖使用证。该院于2013年7月22日作出（2013）台玉行初字第11号行政判决书，驳回被告余光明等人的诉讼请求。
原审法院审理认为：一是关于《围垦海涂建筑堤塘合同书》是否成立问题。被告余行周系围垦茅坦金玉塘合伙体的负责人，其经全体合伙人同意，与原告方订立《围垦海涂建筑堤塘合同书》，事后也将合同的主要条款即承包期限等告知全体合伙人，且一直以来，被告方也未就合同的订立提出异议，故被告余行周为代表与原告方订立的上述合同，依法成立。被告方辩称该合同不成立，与事实不符，不予采纳。另外，该合同仅将公证作为合同书存查的依据，并未将公证作为合同成立或生效的条件，故本案公证时被告余行周未持有其他合伙人书面委托书，公证处即出具公证书，虽有一定的不妥，但并不影响合同的成立或生效。二是关于茅坦金玉塘的权属问题。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第二款规定，县、自治县和人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。故玉环县楚门区公所是玉环县人民政府的派出机关，其于1984年作出的将本案争议的上述海涂使用权确权给原告方应具有法律效力。原告方即己取得海涂的使用权。浙江省国土资源厅虽于2005年1月26日，规定1966年以后围垦的海涂，其土地所有权应确认为国家所有，围垦海涂者依法享有国有土地使用权。但本案的海涂使用权属于原告方，原、被告双方订立的《围垦海涂建筑堤塘合同书》己明确约定，围垦后的海塘使用权属于原告方，期限满后，被告方应将海塘返还给原告方。故被告方辩解能够基于围垦取得海塘使用权，缺乏法律依据，不予采纳。三是关于《围垦海涂建筑堤合同书》是否有效问题。该院认为，根据我国法律规定，海涂作为海域的组成部分，其所有权属于国家。玉环县楚门区公所根据当时的法律规定，将本案诉争的海塘海域使用权确权给原告方，原告方即享有海域使用权。海域使用权人将海域发包给村民养殖，订立相关发包合同，并未侵犯国家所有权。被告方认为本案系无权处分合同，于法无据，理由不能成立。故本案原、被告方订立的《围垦海涂建筑堤合同书》主体适格，系双方当事人的真实意思表示，内容合法，应认定为合法有效。综上，原、被告双方于1988年3月20日订立的《围垦海涂建筑堤合同书》合法有效，现合同约定的承包期己届满，被告方应当将海塘返还给原告方。故原告基于合同之诉，要求被告返还海塘的诉讼请求依法成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条之规定，判决：限被告余行周、余光明、吴宏法、余行才、余光心、吴留宝、吴永法、吴银木、蔡金顺、王公祝、王公元、吴叶贵、余书友、余昌波、余行银、余行弟、杨台满、李洪福、傅永海、余行青、余五梅、余光土、吴金法、吴金法、夏道相、吴银和、余光金、王孝富等二十八人在本判决生效后一个月内清理腾退出位于玉环县海山乡茅坦村的后面塘（原名茅坦金玉塘）围垦海涂经营区域（包括塘坝），归还原告玉环县海山乡茅坦村村民委员会使用。案件受理费80元（原告预交），由被告余行周、余光明、夏道相等二十八人负担（此款于判决生效后七日内交纳该院）。
宣判后，余行周等二十八人不服，向本院提起上诉称：一、一审判决对于金玉塘的权属认定违背法律规定。一审判决混淆了浙江省人民政府（1983）34号文件确立的海涂使用权和2002年《海域管理法》颁布后出现的海域使用权。对于讼争海塘，被上诉人在1986年没有取得浅海滩涂使用权，在2002年没有取得海域使用权，一审判决认定楚门区公所文件让被上诉人取得海涂使用权与海域使用权错误。第一，楚门区公所文件是一个过程性文件。根据浙江省人民政府浙政（1983）34号文件，有权决定海涂使用权的是县级以上人民政府，楚门区公所仅仅是一个派出机关，其无权行使属于县政府的职权。且根据省政府规定，浅海滩涂使用权是一个要式文件，必须发放统一的《浅海滩涂使用证》方为有效，区公所的文件仅仅是一个内部文件、过程性文件，从行文中“取得使用权应当取得海涂使用证”字样可知。玉环县政府没有向被上诉人发放浅海滩涂使用权证书，表明县政府并没有打算把浅海滩涂授予被上诉人使用。第二，楚门区公所的文件已经作废。《海域管理法》颁布之后，浙江的海洋管理制度发生了变化。根据浙江省政府浙政发（2006）61号文件的规定，浙政（1983）34号文件中的不少规定已不符合法律要求，对原发证行为进行清理，根据本通知规定依法妥善处理并换发海域使用权证后，原浅海滩涂使用权证由县级人民政府公告废止。玉环县政府没有发放海域使用权证，意味着其不承认被上诉人享有海域使用权。事实上，玉环县政府并没有计划将讼争海塘的使用权授予被上诉人。因此，如果一审法院将楚门区公所文件解释为县政府发放浅海滩涂养殖使用证的逻辑成立，那么，在海域使用权法实施之后，原有区公所文件也必须作废。第三，法院无权越过政府直接确认海域使用权。讼争海域的海域使用权应当由县政府根据有关政策法律作出确认。上诉人提供的法规政策依据有浙政（1983）34号文件中“尊重经营现状、承认历史传统，发证后长期不变，受法律保护”的规定，浙江省国土厅浙土（2005）20号文件《关于确认已围垦海涂土地使用权的复函》中“围垦海涂者依法享有国有土地使用权”的规定，浙政发（2006）61号文件中“谁投资、谁受益”的规定。关于海域使用权的确认权归属行政机关，在县政府没有对海域使用权作出确认之前，法院早于县政府确认，将会造成行政机关的被动。且据上诉人了解，争议海域的整体规划不允许发放养殖用途的海域使用权证。第四，将争议海塘移交给被上诉人是对国家所有权的侵犯。虽然合同约定海塘使用权属于被上诉人所有，但不能改变海域属于国家所有的事实，且被上诉人也没有获得海域使用权。合同履行期限早在2006年就到期，上诉人只有将海塘交还给国家的义务，而没有将海塘交给被上诉人的义务。二、《围垦海涂建筑堤塘合同书》未成立且不生效。在签订合同时，仅有余德法与余行周两人，该份合同并未取得其他合伙人的同意。合同中约定，在承包期内，乙方需要上交村管理费，但上诉人从未支付过管理费，进一步证明合同未成立。一审法院认定余行周受全体合伙人口头委托以及上诉人向被上诉人缴纳过部分管理费系认定事实错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
茅坦村委会答辩称：一、关于权属的问题，一审法院认定1984年楚门区公所将围垦海涂确权给毛坦大队，这是非常清楚的。省政府有关的关于谁围垦谁取得所有权，其实是对没有所有权人的海涂所作的解释。即便按照上诉人所讲，所有权要归国家，从2006年至今，上诉人也没有还给国家，上诉人也同样侵犯了国家的所有权。二、关于合同书是否成立及生效的问题。1988年双方签订了合同书，约定海涂的所有权人属于被上诉人，虽然当时签字只有余行周一人，但是在一审当中，余行周本人也陈述签字后告知了其他合伙人，在多年的承包期内，这么多人也一直没有对合同提出异议，进一步说明双方对合同是没异议的。2006年合同到期后，被上诉人多次向上诉人提出要求返还海涂，大家一直对海涂的所有权是没有异议的，直到诉讼时才发生了争议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致，对原审法院认定的事实本院予以确认。
本院认为，本案主要存在以下几个争议焦点：一、关于《围垦海涂建筑堤塘合同书》是否成立的问题。上诉人余行周与被上诉人参与订立《围垦海涂建筑堤塘合同书》的事实清楚，虽然余行周并没有取得其他合伙人的书面委托，但是余行周一审期间出庭作证，陈述其是受到其他合伙人的口头委托去签订合同。对此，本院认为，玉环县楚门区公所在1984年同意将讼争海涂确定为被上诉人使用，作为当时的十六名合伙人来说，其取得的海涂承包权来自于被上诉人处，合伙人也实际参与了围垦与承包，故上诉人称余行周签订合同未取得其他合伙人同意不符合常理，《围垦海涂建筑堤塘合同书》应系十六名合伙人与被上诉人的真实意思表示，该合同依法成立。二、关于上诉人是否应按照《围垦海涂建筑堤塘合同书》归还讼争海塘的问题。虽然被上诉人并未取得海域使用权证书，但是，1984年玉环县楚门区公所同意将讼争海涂确定给被上诉人使用后，玉环县政府也未将讼争海域的使用权确定给其他主体。因此，被上诉人是行政机关唯一确认过对于讼争海域具有使用权的主体，上诉人作为合同相对方，除非其取得讼争海域使用权，否则都应当返还讼争海域，至于上诉人是否因围垦海涂而取得讼争海域使用权，并不属于本案民事诉讼处理范围，上诉人可经由法定确权程序另行主张。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决得当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人余行周等二十八人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 勇
审 判 员 汤坚强
代理审判员 张淑娅
二〇一四年二月十日
代书 记员 郭巧燕