湖南省岳阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0621行初62号
原告梁杰峰，男，汉族，1949年11月1日出生，住湖南省岳阳县。
委托代理人李雄文，湖南天朋律师事务所律师。
被告岳阳县长湖乡人民政府，住所地岳阳县长湖乡范家村。
法定代表人王四平，乡长。
委托代理人周继林，湖南忠信法律服务所法律工作者。
委托代理人汤立波，男，1981年11月29日出生，汉族，住湖南省岳阳县，系岳阳县长湖乡人民政府综治办工作人员。
原告梁杰峰认为被告岳阳县长湖乡人民政府（以下简称长湖乡政府）土地房屋征收补偿协议违法一案，于2017年8月18日向本院提起诉讼。本院于2017年8月18日立案后，向被告长湖乡政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及诉讼须知。本院依法组成合议庭，于2017年9月14日公开开庭审理了本案。原告梁杰峰及其委托代理人李雄文，被告长湖乡政府的委托代理人周继林、汤立波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长湖乡政府2007年5月10日以建设乡村社会客运站需要征购原告梁杰峰位于107国道旁的两层民房一栋并与原告梁杰峰签订房屋买卖协议，约定房屋及所占地价总计78000元整。
原告梁杰峰诉称，原告系岳阳县长湖乡范家村公路组村民。2007年5月10日，被告长湖乡政府因建设乡村社会客运站的需要“决定征购”原告所有的位于岳阳县长湖乡范家村公路组靠近107国道旁的一处宅基地及土地上的一栋两层房屋及周边承包地。但是时至今日，被告都没有建设“乡村社会客运站”，反倒将该房屋违法指派给岳阳县畜牧水产局下设的农机畜牧服务站非法占用。原告认为，被告长湖乡政府借国家建设之名，行非法征收征用之实，骗取原告签订房屋征购协议并非法占用的行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定的“土地房屋征收补偿协议”范畴，系被告作为行政机关与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，属于行政诉讼和行政复议的管辖事项。被告实施上述征购协议的行为，属于滥用或超越法定职权，未报批征收征用手续，借国家建设为名，欺诈和骗取原告签订协议，不仅严重违反了土地管理法律法规等规定，也严重侵犯了原告的合法权益。原告请求确认与被告长湖乡政府签订的《房屋买卖（征购）协议》无效，并责令被告长湖乡政府退还非法占用的原告房屋和土地。
原告梁杰峰为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据、依据：第一组证据：梁杰峰的身份证复印件，拟证明原告梁杰峰系岳阳县长湖乡范家村集体经济组织成员，具有诉讼主体资格。第二组证据：梁杰峰的土地使用证复印件，拟证明原告梁杰峰系案涉房屋的所有权人和房屋所占土地的土地使用权人。第三组证据：《房屋买卖协议》，拟证明被告长湖乡政府根据国家建设需要征购了原告的土地及房屋，双方签订了房屋征购的行政协议，房屋买卖协议第一项明确了甲方系因建设乡村社会客运站的需要才征购，第四条规定更名过户由甲方负责办理，这是甲方优益权的表现。第四组证据：政府信息公开申请书和岳阳县国土资源局出具的岳县国土资[2017]1号-不存告政府信息不存在告知书，拟证明原告梁杰峰知道违法征购的时间为2017年7月28日。第五组证据：房屋现有图片两张，拟证明该房屋现在由岳阳县畜牧局使用，未用作乡村客运站使用。
被告长湖乡政府辩称，一、本案属于民事法律关系，不属于行政诉讼受案范围。原、被告之间签订的合同为《房屋买卖协议》，双方就原告将房屋出卖给被告、被告支付购房款给原告的事实约定十分清楚，协议的内容和形式都体现这是一个民事法律行为。二、本案已超过了起诉期间。原、被告之间签订协议的时间为2007年，至今已有十年之久，早已超过了民事诉讼的诉讼时效。就算是行政行为，也已经超过了起诉期限。三、原告起诉要求返还房屋没有依据。原、被告之间签订的房屋买卖协议是双方真实意思，被告已按协议约定支付了对价，原告也将房屋实际交付给了被告。而且被告在取得房屋之后投入了40多万元对房屋进行了装修、改造，并增加了许多附属设施，因此原告要求返还房屋没有依据。
被告长湖乡政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据:岳阳县长湖乡政府组织机构代码证一份、法定代表人身份证明书一份，拟证明被告的诉讼主体资格。第二组证据《房屋买卖协议》，拟证明协议签订的时间为2007年5月10日，被告购买原告房屋已经支付了价款8万元，该合同属于民事合同。第三组证据：领条一份，拟证明原告已在被告处领取购房款8万元的事实。第四组证据：客运站建设合同、开支明细及报账凭证一组，拟证明被告购买原告房屋后用于建设客运站所花费的金额为465030.20元。
经庭审质证，被告对原告所提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。对原告所提交的第二组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，建设土地使用证未注明是本案涉案房屋。对原告提交的第三组证据的真实性没有异议，但对其证明目的有异议。对原告提交的第四组证据中的政府信息公开申请书的真实性没有异议，但对其关联性有异议；第四组证据中的政府信息不存在告知书存在异议，达不到原告的证明目的。对原告提交的第五组证据的真实性、合法性、关联性均存在异议，该组证据并不能反映系案涉房屋的现状。原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议。对被告提交的第二组证据的真实性没有异议，但对其证明目的存在异议。对被告提交的第三组证据的真实性没有异议，但原告只领取了70000元购房款，青苗补助2000元。对被告提交第四组证据合同，原告认为恰恰证明了房屋买卖协议就是为了建设客运站的需要，而事实上没有建设客运站；对于开支明细和报账凭证没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的第一组证据的真实性、关联性、合法性均无异议，本院对此予以采信。被告对原告提交的第二、三、四组证据的真实性没有异议，故对该三组证据的真实性予以采信。经本院工作人员实地查看房屋，第五组证据能够反映涉案房屋的目前状况，故对原告提交的第五组证据的真实性予以采信。原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对此予以采信。原告对于被告提交的第二、三、四组证据的真实性均无异议，故本院对该三组证据的真实性予以采信。
经审理查明，2007年5月10日，被告长湖乡政府以建设乡村社会客运站需要，决定征购原告梁杰峰位于107国道旁的二层民房一栋。被告长湖乡政府与原告梁杰峰协商后，双方签订《房屋买卖协议》，协议内容为“甲方因建设乡村社会客运站的需要，决定征购乙方位于107国道旁的二层民房一栋，经双方反复磋商，特达成如下购房协议。一、房屋所涉的宅基地（四至：前抵107国道，右抵梁建伍住房房脚，后抵房后现有土勘，北抵齐房屋基脚，属甲方购买范围。）……二、房屋购买的价格：在买卖范围内所明确的房产及地皮总价……。四、房屋产权及土地使用权证的更名过户由长湖乡政府办理”。协议签订后，原告梁杰峰按照协议腾出房屋并在长湖乡政府领取了70000元购房款及其他款项。被告长湖在征购原告梁杰峰的房屋后，投入资金将梁杰峰的房屋改造为乡村社会客运站，乡村社会客运站建成后一直未投入使用，且一直未按照协议约定办理房屋产权过户登记。被告长湖乡政府现将房屋交由岳阳县畜牧水产局下设的农机畜牧服务站办公使用。原告梁杰峰在向本院起诉前，向岳阳县国土资源局申请政府信息公开，申请公开涉及长湖范家村“乡村客运站”的《省人民政府征用、农用地转用审批单》、《征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料》、县人民政府用地报批时拟定的“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案等有关材料、乡村公共设施建设的用地审批许可的相关材料。2017年8月28日，岳阳县国土资源局向原告梁杰峰出具了岳县国土资[2017]1号-不存在政府信息不存在告知书，告知梁杰峰申请公开的信息不存在。原告梁杰峰认为，被告长湖乡政府在未报批相关手续的情况下与其在2007年5月8日签订的《房屋买卖协议》违法，侵犯了其合法权益，故向本院提起诉讼。
另查明，经过长湖乡政府批准，长湖邮政所在诉争土地上兴建了一栋办公平房，该房屋占地系协议中约定征购的土地。在诉讼过程中，原告梁杰峰承诺放弃要求被告长湖乡政府返还长湖邮政所办公平房所占土地的诉求。
本院认为，本案主要有以下争议焦点问题：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、原告提起行政诉讼是否已超过了起诉期限；3、原、被告双方签订的《房屋买卖协议》效力问题；4、原告能否要求被告退还房屋。
一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条之规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。从原、被告双方签订的《房屋买卖协议》的目的来看，该房屋买卖协议是被告长湖乡政府为了建设乡村社会客运站需要而征购原告的房屋及土地，属于为了实现公共利益而签订的协议；另从协议约定的内容来看，房屋产权及土地使用权证的更名过户由被告长湖乡政府办理，该条体现了被告长湖乡政府在此份协议中的行政优益权。所以原、被告之间签订的《房屋买卖协议》实际上属于土地房屋征收补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，本案当然属于行政诉讼受案范围。
二、关于原告提起行政诉讼是否超过了起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定中的公民、法人或者其他组织知道或者应当知道作出行政行为之日起应理解为完全知道行政行为的内容、救济方式之日起。原告梁杰峰在2017年7月28日在得到岳阳县国土资源局的政府信息不存在告知书后才知道被告乡政府没有履行土地房屋征收法定程序，应当视为从2017年7月28日才完全知道行政行为的内容。所以原告在2017年8月18日向本院提起行政诉讼，属于在知道行政行为之日起六个月内提起诉讼，没有超过起诉期限。
三、关于原、被告签订的《房屋买卖协议》的效力问题。原、被告之间签订的《房屋买卖协议》实际上系房屋土地征收补偿协议，属于行政协议。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告长湖乡政府不具有签订房屋土地征收协议补偿的主体资格，故长湖乡政府无权以自身名义征收原告梁杰峰的房屋和其房屋所占土地。其次，原、被告签订《房屋买卖协议》是基于建设乡村社会客运站的需要，但被告在将原告的房屋改造后从未作客运站使用，使协议根本目的未能实现，侵害了原告在签订《房屋买卖协议》时对于支持公益建设的信赖利益。再次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有，该条规定系效力性强制性规定。原告梁杰峰的房屋所占土地为集体所有，那么原告房屋的买卖应仅限于本村集体组织成员，而长湖乡政府非原告所在村集体组织成员。所以原、被告之间签订的《房屋买卖协议》应当确认无效。
四、关于原告梁杰峰要求被告长湖乡政府退还房屋及土地的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。既然原、被告之间签订的《房屋买卖协议》无效，那么依据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，合同被确认无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。所以原告主张被告返还房屋及土地于法有据，应予支持，但原告应当将房屋及土地征购款70000元返还给被告。被告长湖乡政府在签订征收补偿协议后修缮和改造了原告的房屋花费了465030.2元，但是被告在明知自身无权签订征收补偿协议的情况下而与原告签订协议存在明显过错，且被告在对原告房屋修缮和改造后未作客运站使用，违背协议签订的根本目的，故被告长湖乡政府应当对该部分损失自行承担主要责任，原告也应当对该部分损失承担部分责任。本院酌情认定原告该部分责任为80000元，其余部分损失由被告自行承担。原告梁杰峰考虑到各方面因素承诺放弃对长湖邮政所办公房屋所占土地的诉求，本院对此予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告岳阳县长湖乡人民政府与原告梁杰峰签订的《房屋买卖协议》无效；
二、由被告岳阳县长湖乡人民政府将《房屋买卖协议》中明确约定的房屋及土地返还给原告梁杰峰，原告梁杰峰向被告岳阳县长湖乡人民政府返还70000元征购款及支付80000元赔偿款，合计150000元。
案件受理费50元，由被告岳阳县长湖乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 赵 慧
人民陪审员 易勋荣
人民陪审员 涂大兵
二〇一八年二月一日
书 记 员 周桠磊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
《中华人民共和国合同法》
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。