陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕03行终6号
上诉人（原审原告）吕动力，男，1966年5月19日出生，户籍所在地陕西省千阳县。
被上诉人（原审被告）千阳县公安局。住所地：陕西省宝鸡市千阳县东大街**号。
法定代表人杨永庆，局长。
委托代理人张玉成，千阳县公安局法制室副主任。
上诉人吕动力因不履行法定职责一案，不服宝鸡市金台区人民法院（2017）陕0303行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人吕动力和被上诉人千阳县公安局纪委书记乔维军及委托代理人张玉成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2016年3月9日，被告千阳县公安局收到原告吕动力邮寄送来的申请签发普通护照和港澳通行证材料，被告经审查认为，原告涉嫌参与“7.09”事件，并多次在北京参与接受境外媒体采访，于2017年3月14日作出千公（2017）不签字第01号《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》，对其不予签发护照及港澳通行证。原告遂向法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告作出的千公（2017）不签字第01号《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》；2、判令被告为原告签发普通护照、港澳通行证。案件在审理过程中，被告以无法定职权为由，于2017年6月16日作出千公（行）撤字〔2017〕第01号《撤销不予签发普通护照、港澳通行证通知书的决定》，撤销了千公（2017）不签字第01号《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》。庭审中原告变更诉讼请求，要求被告为其签发普通护照和港澳通行证。
原审法院认为，《中华人民共和国护照法》第四条规定，“普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其它驻外机构签发”。公安部出入境管理局印发的《中华人民共和国普通护照签发管理工作规范》第二条规定，“承担受理、审批签发普通护照职责的公安机关出入境管理机构须由公安部确定。其中，县（市、区、旗）、设区市公安机关出入境管理机构负责受理普通护照申请；设区市公安机关出入境管理机构负责审批签发普通护照；省级公安机关出入境管理机构负责指导、监督本地的普通护照受理、审批签发工作，并制作普通护照”。公安部发布的《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》第八条规定，“公安机关出入境管理机构受理普通护照的申请后，应当将申请材料报送具有审批签发权的公安机关出入境管理机构进行审批。”《往来港澳通行证签注签发规范（试行）》规定，内地居民申请往来港澳通行证和签注，由其常住户口所在地公安机关出入境管理部门受理；设区的市级以上公安机关出入境管理部门或者经公安部出入境管理局授权的县级公安机关出入境管理部门负责审批签发往来港澳通行证和签注。根据上述法律、法规，被告作为县级公安机关出入境管理机构，仅负责受理辖区内普通护照和港澳通行证的申请，没有审批签发的职权。本案在审理过程中，被告认识到其作出的《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》缺乏法律依据，超越法定职权，撤销了该不予签发通知书，现原告仍要求被告为其签发普通护照、港澳通行证，由于被告不具有该法定职权，故原告的主张缺乏法律依据，其诉讼请求不能成立，依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吕动力的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
原审判决送达后，原审原告吕动力不服提出上诉。上诉理由：一审判决认定事实错误。1.《中华人民共和国护照法》第六条规定，公安机关出入境管理机构应当自收到申请材料之日起十五日内签发普通护照；对不符合规定不予签发的，应当书面说明理由。依据此规定，上诉人于2016年3月9日递交办理普通护照、港澳通行证的申请后，其有权在15天内要求：（1）获取签发的普通护照、港澳通行证；（2）获取书面的不予签发的答复。但截至到上诉人上诉之日止，上诉人未得到其中的任何一项。仅有的一份所谓的不予签发的通知书因为违法被被上诉人撤销了。2.即使确如一审判决所述，被上诉人只有受理而没有签发的权限，被上诉人有义务来证明或者澄清其在受理了上诉人的材料之后，移交申请材料的具体经过或者流程。否则，被上诉人应就没有移交有关申请材料承担相应法律责任。履行签发护照及港澳通行证的义务不仅仅包括有权机关的签发行为，也理应包括受理机关的移交材料等附属行为。被上诉人至今未移交材料，已属不作为。3.被上诉人具有签发普通护照、港澳通行证的权限。对于被上诉人的具体权限，其在2017年3月14日作出的《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》中已明确记载“本机关受公安部委托…”之事项。由此通知书可以确认，被上诉人具有相关权限。并且，根据《护照法》第6条的规定，不予签发的通知必须是由有权机关作出的，由此法律规定可以确认被上诉人具有签发权。请求：1、撤销（2017）陕0303行初6号《行政判决书》。2、改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人千阳县公安局答辩认为：一、关于上诉人认为一审认定事实错误，被上诉人未依法受理移交申请材料，构成行政不作为问题。依照《中华人民共和国护照法》第六条及《中华人民共和国普通护照签发管理工作规范》第五条、第六条，《中华人民共和国出入境通行证签发管理工作规范》第四条、第五条规定，申请签发办理普通护照、港澳通行证，公安机关出入境管理机构应当对申请人提供的办证材料真实性、合法性进行审查，申请表信息也要本人核实确认。被上诉人撤销《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》后，吕动力一直未到我局申请办理普通护照、港澳通行证，更未通过合法有效的方式向我局递交申请材料。上诉人所谓已提交“申请”，指控我局“不作为”缺乏事实依据，依法不能成立；二、关于上诉人吕动力，不认可被上诉人依法无普通护照、港澳通行证签发权限问题。《中华人民共和国护照法》第七条明确规定：“普通护照的具体签发办法，由公安部规定”。公安部依据《护照法》制并公开的《中华人民共和国普通护照签发管理工作规定》第二条、《中华人民共和国出入境通行证签发管理工作规定》第二条都明确规定“承担受理、审批签发普通护照职责的公安机关出入境管理机构由公安部确定。其中，县（市、区、旗）、设区的市公安机关出入境管理机构（以下简称受理机构）负责受理普通护照申请......”被上诉人作为普通护照、港澳通行证的受理机关，仅有普通护照、港澳通行证的受理权限，无签发权，且上诉人未按法律规定的方式和要求提交申请材料，被上诉人依法不能为其签发普通护照、港澳通行证。请求：依法驳回吕动力的上诉请求。
二审审理查明的事实同一审判决认定的事实。另查明，上诉人向被上诉人邮寄的申请签发护照、港澳通行证的材料仅包括上诉人身份证复印件及申请书。
本院认为，《中华人民共和国普通护照签发管理工作规范》第二条规定，承担受理、审批签发普通护照职责的公安机关出入境管理机构须由公安部确定。其中，县（市、区、旗）、设区市公安机关出入境管理机构负责受理普通护照申请……。该工作规范第五条规定，受理机构应当要求普通护照申请人本人提交如下材料：（一）近期免冠照片一张以及填写完整的《中国公民因私出国（境）申请表》（以下简称申请表）；（二）居民身份证和户口簿及复印件，在居民身份证领取、换领、补领期间，可以提交临时居民身份证和户口簿及复印件……。该工作规范第七条规定，受理机构根据审查情况分别作如下处理：（一）对申请材料齐全且符合法定形式的，应当当场受理，留存居民身份证、户口簿或者护照等其他身份证明的复印件并加盖核验章，留存照片、申请表、申请事由的相关材料，将申请人资料和照片信息录入计算机系统，并进行核对；（二）对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当－次告知申请人需要补正的全部内容；（三）对发现疑点的，及时进行核查；（四）申请人有护照法第十三条、第十四条规定情形的，应当先予受理，提出不予签发普通护照的意见，报审批签发机构决定，并记录在案。被上诉人千阳县公安局作为受理机关，在接到上诉人吕动力提交的申请材料后，作出了《不予签发普通护照、港澳通行证通知书》，后又撤销了该通知书，对于上诉人提交的申请未作出其他回应，在申请材料不齐全情况下，受理机关也应告知上诉人需要补正的内容并作出相应的处理。上诉人诉请要求判令为被上诉人为其签发普通护照、港澳通行证，其指向的行政行为实际为被上诉人在受理护照申请过程的不作为，对于上诉人提交的申请，被上诉人应当依照法律法规规定作出相应的行政行为。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销宝鸡市金台区人民法院（2017）陕0303行初6号行政判决；
二、由千阳县公安局针对吕动力2016年3月9日提交的签发普通护照、港澳通行证的申请材料作出行政行为。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人千阳县公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
审 判 员 龚培静
代理审判员 冯建华
二〇一八年四月十日
书 记 员 王 蕾