广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终924号
上诉人（原审原告）：郭永青，女，汉族，1965年6月18日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：廖梓林，男，汉族，1993年12月12日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：温大妹，女，汉族，1926年8月16日出生，住广东省罗定市。
以上三上诉人共同委托代理人：覃超彬，男，1972年6月12日出生，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市宝定路**号。
法定代表人：彭仲典，市长。
委托代理人：林沛文、朱瑞明，均为罗定市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中市政府办公大楼。
法定代表人：王胜，市长。
委托代理人：梁剑宁、方冠英，均为云浮市法制局干部。
原审第三人：吴灿荣，男，汉族，1938年2月25日出生，住广东省罗定市。
委托代理人：梁平华，男，汉族，1966年4月15日出生，住广东省罗定市。
上诉人郭永青、廖梓林、温大妹(以下简称郭永青等三人）因与被上诉人罗定市人民政府（以下简称罗定市政府）、云浮市人民政府（以下简称云浮市政府）及原审第三人吴灿荣土地登记及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告罗定市政府于2011年7月8日向第三人吴灿荣颁发了涉案罗府国用（2011）第001801号《国有土地使用证》，原告郭永青等三人不服，向被告云浮市政府申请行政复议。云浮市政府于2016年9月2日作出云府行复[2016]29号《行政复议决定书》，认定:
（一）李琼芳与廖桂松原是夫妻关系，共同生育了儿子廖天锐(1997年去世），廖天锐与郭永青是夫妻，共同生育了儿子廖梓林。廖桂松去世后，李琼芳与第三人吴灿荣结婚。温大妹是李琼芳的母亲。2009年8月3日，第三人吴灿荣与廖梓林为申请人，申请对涉案土地上的房屋进行拆旧建新房。2010年11月4日，第三人吴灿荣向相关单位提出申请，在该申请书上证明吴灿荣与廖梓林是爷孙关系。
（二）2011年5月10日，吴灿荣委托郭永青向罗定市国土资源局（以下简称罗定市国土局）递交土地使用权登记资料，申请补办吴灿荣于1970年在生江圩生江粮所旁建造的砖瓦房屋所占地块的土地使用权。吴灿荣提交的申请材料包括：身份证及户口簿复印件，落款日期为2011年5月10日的《申请书》原件，《土地登记申请书》原件。前述《申请书》显示，同年5月18日，罗定市××江镇人民政府（以下简称生江镇政府）、罗定市国土局生江国土资源管理所（以下简称生江国土所）分别在该《申请书》上盖章，并标注有“该房屋用地由当时粮管所转让给吴灿荣使用”内容，申请人签名处签有“吴灿荣”姓名并按有指模。《土地登记申请书》上记载的申请登记内容包括：土地坐落为生江镇生江圩，权属性质为国有，使用权类型为划拨，土地用途为住宅，申报建筑物权属为吴灿荣，使用权面积为130平方米，附图栏记载宗地相邻权人为张桂珍、王日燕。该《土地登记申请书》封面“土地使用者（人、方）”处有吴灿荣签名及指模。根据《查丈记录》显示，罗定市国土局派员于2011年5月9日对吴灿荣申请登记的用地进行了勘查、丈量，土地使用权相邻权利人张桂珍、王日燕均在该《查丈记录》附图界至上按有指模确认，其中附图界至东面与张桂珍住宅孖墙、西面与王日燕住宅相距2.6米，南面为原粮所围墙，北面为街道，用地的长度13米、宽度10米，面积共130平方米。
（三）2011年5月21日，罗定市国土局在生江镇政府公告栏、拟登记土地上的房屋门前墙体上，分别张贴了《土地登记申请审核情况公告》，将吴灿荣申请登记的土地使用权人、土地座落、权属性质、土地用途、土地面积等内容进行了公告，公告期间没有人提出异议。公告后，罗定市国土局、罗定市大地测绘工程队通知吴灿荣交纳了相关土地登记费用。2011年5月18日、7月8日，生江国土所、罗定市国土局、罗定市政府分别对该土地登记申请进行了审核、批准。根据《地籍调查土地登记审批表》显示，吴灿荣申请登记的土地使用权，有邻宗地指界人签名并按有指模，并在“变更项目和内容栏”记载有“该宗地已于2011年5月20日登《土地登记申请审核情况》公告”内容。
（四）2011年7月8日，罗定市政府核发了罗府国用（2011)第001801号《国有土地使用证》，该证由郭永青领取并一直保存至今。该证登记土地使用权人为吴灿荣，土地座落于罗定市××江镇生江圩，地号为1712010143，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为130平方米，所附宗地图界址、四至等，与前述《查丈记录》附图内容相同。据罗定市政府提交的卡号为44×××16的土地登记卡显示，该卡归户登记内容与《地籍调查土地登记审批表》记载内容以及前述《国有土地使用证》所登记内容一致。
（五）2015年11月11日，吴灿荣以郭永青为被告，向罗定市人民法院提起民事诉讼，诉请判令郭永青立即将属于吴灿荣的土地使用证[罗府国用（2011)第001801号]返还给吴灿荣，遂引发本案纠纷。郭永青收到罗定市人民法院的传票后，联系了温大妹，并于2015年11月25日向云浮市政府提出本案行政复议申请。2016年1月13日，云浮市政府作出云府行复[2015]39号《行政复议决定》，驳回了申请人廖梓林、郭永青、温大妹的行政复议申请。前述三申请人不服，向云浮市中级人民法院起诉，该院经审理后于同年6月24日向云浮市政府送达（2016）粤53行初11号《行政判决书》，判决撤销云府行复[2015]39号《行政复议决定》，并由云浮市政府于判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。
云浮市政府经复议认为，本案是土地使用权登记纠纷，争议焦点为罗定市政府颁发罗府国用（2011）第01801号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。国土资源部《土地登记办法》第六条规定:“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”第七条规定:“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；……（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”据此规定，罗定市政府对涉案罗定市××江镇生江圩的土地使用权登记行为，是依照第三人吴灿荣的申请所作出的行政行为。而郭永青也承认受吴灿荣的委托，向罗定市国土局递交登记申请资料，同意以吴灿荣的名义提出土地登记申请。因此，罗定市政府依照吴灿荣的申请，对涉案土地使用权子以登记，符合前述规定。此外，在罗定市政府颁发罗府国用（2011)第001801号《国有土地使用证》前，罗定市国土局已依法在当地镇政府公告栏、拟登记土地使用权之上的房屋门前张贴了《土地登记申请审核情况公告》，申请人在该公告期间，均未提出异议。因此，郭永青等三人在本案中认为当时怕麻烦才以吴灿荣名义办证，经公告程序发证后又认为吴灿荣擅自办证，据此请求撤销前述《国有土地使用证》，理据不足，不予支持。至于郭永青等三人提出涉案土地上的房屋作为遗产未分配、继承的复议理由，云浮市政府认为，遗产继承纠纷属于民事法律关系纠纷，不属于本案行政复议的审查范围，郭永青等三人应依法另行通过民事法律途径解决。综上所述，罗定市政府颁发罗府国用（2011)第001801号《国有土地使用证》的行政行为，主要事实清楚、证据充分，程序合法，应予维持。郭永青等三人提出的复议请求，因理据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持罗定市政府2011年7月8日颁发的罗府国用（2011）第001801号《国有土地使用证》。
原审法院经审理查明，被告云浮市政府在云府行复[2016]29号《行政复议决定书》中查明的事实属实，予以确认。另查明，2016年9月2日，云浮市政府作出云府行复[2016]29号《行政复议决定书》，并邮寄送达给原告。原告对该行政复议决定不服，提起本案诉讼。
郭永青等三人起诉请求：1.撤销被告罗定市政府核发的罗府国用（2011)第001801号《国有土地使用证》。2.撤销被告云浮市政府作出的云府行复[2016]29号《行政复议决定书》。
原审法院经审理认为，本案是土地登记及行政复议纠纷，争议焦点是被告罗定市政府颁发罗府国用（2011）第001801号《国有土地使用证》、被告云浮市政府作出云府行复[2016]29号《决定书》是否合法。《土地登记办法》第六条规定:“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”第七条规定:“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；……（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”在本案中，原告郭永青承认受第三人吴灿荣的委托，向罗定市国土局递交登记申请资料，同意以吴灿荣的名义对涉案罗定市××江镇生江圩的土地办理土地使用证。罗定市国土局受理吴灿荣的申请后，经审查认为吴灿荣提交的资料符合《土地登记办法》有关规定受理的情形，对其申请登记的用地进行了勘查、丈量，并组织土地使用权相邻权利人张桂珍、王日燕进行指界确认，张桂珍、王日燕均在该《查丈记录》附图界至上按有指模确认。罗定市国土局在颁发罗府国用（2011)第001801号《国有土地使用证》前，过地籍调查审核，已依法在当地镇人民政府公告栏、拟登记土地使用权之上的房屋门前张贴了《土地登记申请审核情况公告》，公告期间均无人提出异议。因此，罗定市政府依照吴灿荣的申请，对涉案土地使用权属予以登记，符合前述规定。被告云浮市政府作出云府行复［2016］29号《决定书》予以维持并无不当。综上所述，被告罗定市政府颁发给第三人的罗府国用（2011）第001801号《国有土地使用证》及被告云浮市政府作出云府行复［2016］29号《决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告郭永青等三人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告郭永青等三人的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告郭永青等三人负担。
郭永青等三人不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审对本案争议焦点即涉案土地的权属来源没有进行审查。生江镇政府与国土所在所谓申请书中称土地是粮管所转让的，但罗定市国土局在土地登记时却登记为划拨，二者自相矛盾，又没有粮食部门的证明材料与收款收据，足以说明登记行为事实不清。事实上，登记材料中土地权属来源的资料完全是空白的，上诉人在诉状中也重点作了说明，但法院根本没有对此展开调查。另外，登记申请书中登记类型既然是设定登记，也就是初始登记，在登记审批表中“变更项目和内容”栏中就不应有任何相关表述。该登记究竟是设定登记还是变更登记无法说清，登记过程完全是虚假的。（二）涉案土地登记程序违法。申请书中吴灿荣的签名不是其本人签名，其本人在复议中也承认此事，又没有郭永青的委托书，显然档案中郭永青交上去的申请书已经被调包。办证是依申请而作出的行为，没有申请与委托就办证，已经程序违法。原审认为申请书是郭永青交的，但其不能代表另一上诉人温大妹的意愿。另外，涉案登记审批表“变更项目和内容”中记载“该宗地于2011年5月20日登《土地登记审核情况公告》”，公告期间是30天，但后面“调查附记”和“初审意见”的时间却分别是同年5月10日和18日。另外在“土地权属来源、变更证明”栏中，竟然将同年5月10日前还不存在的《土地登记审核情况公告》作为第二项材料。上述矛盾说明该登记审批表是造假的，也说明所谓公告根本不存在。而对上诉人指出的公告程序违法，原审同样没有审查。被上诉人在原审中的回答也说明其办证程序违法。在公示前作出初审意见属于明知故犯。请求二审撤销原审判决以及罗定市政府核发的涉案《国有土地使用证》、云浮市政府作出的涉案《行政复议决定书》。
本院二审法庭调查时，郭永青等三人提交补充上诉意见称：（一）有新证据证明罗定市政府在举证中没有完整提交不动产登记资料，隐匿了重大关联证据。原审判决作出后，上诉人向罗定市国土局申请公开涉案土地是“由当时粮管所转让给吴灿荣使用”的相关证据资料，以及生江国土所与生江镇政府共同在吴灿荣《申请书》上标注“该房屋用地由当时粮管所转让给吴灿荣使用”并加盖公章这一行政行为的调查、审核、行文相关证据资料。而罗定市国土局告知上诉人，其要求公开的信息属于不动产登记资料查询，依法不予受理其申请，其可依据行政诉讼法规定的程序查询相关信息。上诉人从国土部门的告知分析，国土部门保存有其需要查询的资料，然而本案中罗定市政府提交的不动产登记资料完全没有其申请公开的资料信息。罗定市国土局的告知与罗定市政府的举证完全矛盾，人民法院应依职权责令罗定市政府补充提交上诉人申请公开的上述资料。（二）有新证据证明罗定市政府在举证中提交的《申请书》是虚假证据。原审判决作出后，上诉人向罗定市粮食储备管理中心（原罗定市粮食局）申请公开涉案土地是“由当时粮管所转让给吴灿荣使用”的相关证据资料。该中心答复上诉人，经查找档案资料，未能找到吴灿荣房屋用地是粮管所转让给其使用的相关材料，上诉人申请公开的政府信息不存在，无法提供。该答复有力证实了《申请书》中的土地是粮管所转让的表述是虚假的。
被上诉人罗定市政府二审辩称，其对原审认定的事实和判决结果没有异议。涉案土地证是上诉人郭永青代办并代领的，不存在《申请书》被调包的情况。如郭永青认为涉案土地属于家庭成员共有财产，应共同申请，而不是以吴灿荣个人名义提出。罗定市政府颁发涉案土地的程序合法。其收到吴灿荣的登记申请后，由生江国土所出具初审意见，罗定市国土局进行了公告，公告期间没有人提出异议，经逐级报批颁发该证。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人云浮市政府二审辩称，其作出的复议决定程序合法。在复议和原审法院审理期间，上诉人均没有提出异议理据。上诉人向国土部门申请信息公开应另循途径解决，其以罗定市国土局不公开信息为由要求撤销涉案土地证的主张错误。罗定市粮食储备管理中心的答复内容是上诉人申请公开的资料信息不存在，无法答复，并非认为没有此事，上诉人对申请信息公开的认识有误。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人吴灿荣二审述称，上诉人关于吴灿荣是入赘及涉案房地产是遗产的说法属于无中生有。涉案土地是经水利局领导同意划拨给其使用，涉案房屋是吴灿荣在1976年李琼芳去世后建造。当场并未成立国土所等部门，但有关领导可以证实此事。涉案土地登记在吴灿荣名下合理合法。吴灿荣未参与过涉案土地办证过程，是委托郭永青代办的，郭永青当时就应该知道办证过程中的情况。郭永青经吴灿荣委托授权办理涉案土地证，但一直占有该证不归还给吴灿荣是严重违法行为。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是土地登记及行政复议纠纷。郭永青等三人诉请撤销罗定市政府向吴灿荣颁发的涉案《国有土地使用证》及云浮市政府作出的涉案《行政复议决定书》，该请求理据不足，不应予以支持，主要理由是：1.涉案土地登记手续是2011年5月份由吴灿荣委托郭永青办理。当时吴灿荣已73岁，温大妹84岁，二人均年逾古稀。廖梓林只有17岁，尚未成年，郭永青是其监护人和法定代理人。而郭永青当时45岁，正值不惑之年。涉案土地上的房屋在上世纪七十年代就已建成使用，郭永青应当知道该土地权属来源，并清楚以吴灿荣名义办理土地证的法律后果，且相关申请材料均由郭永青向罗定市国土局提交，罗定市政府向吴灿荣颁发涉案土地证后该证也一直由郭永青保管，至今未归还给吴灿荣。现郭永青等三人在罗定市政府向吴灿荣颁发涉案土地证多年后，又以涉案土地上的房屋是其共同共有、申请材料虚假等为由请求撤销该土地证，与我国法律规定和倡导的诚实信用原则以及禁止反言的诉讼规则相悖。2.郭永青以吴灿荣名义申请办理涉案土地证时提交了相关材料，罗定市国土局在办证过程中履行了地籍调查、审核、公告等法定程序，邻宗地使用权人也签字认可。虽然相关登记资料显示生江国土所初审时间早于该局公告时间，但罗定市国土局审核时间及罗定市政府发证时间均在公告期满之后，且公告期间、公告期满之后多年均无人提出过异议，故该行为不足以导致涉案登记行为违法。3.涉案土地登记发证时，距地上房屋建成使用已四十年左右。吴灿荣的妻子李琼芳早已于1976年去世，吴灿荣的继子廖天锐（郭永青的丈夫）也已于1997年去世，李琼芳的母亲温大妹不在涉案土地上居住生活。关于该土地及房屋来源问题，在复议和诉讼过程中郭永青等三人与吴灿荣各执一词，但因年代久远，双方均无法提供当年建房及使用土地的原始材料，国土和粮食管理部门不能提供相关材料也情有可原。但吴灿荣申请登记时，生江镇政府、生江国土所已在其《申请书》上签字盖章证明土地来源，其他人对此也无异议，罗定市政府经法定程序登记发证并无不当。云浮市政府经复议认为郭永青等三人提出的涉案房屋作为遗产未分配、继承的问题应另行通过民事法律途径解决，不属于本案行政复议范围并无不妥。原审法院经审理认为罗定市政府向吴灿荣颁发涉案土地证及云浮市政府作出涉案复议决定的事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决驳回郭永青等三人的诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。郭永青等三人的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭永青、廖梓林、温大妹共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月十七日
书记员 温 瑜