浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙01行终146号上诉人（原审原告）杭州拱墅煤气有限公司，住所地杭州市拱墅区绍兴路789号。法定代表人秦为树，董事长。委托代理人蒋月文，杭州拱墅煤气有限公司工作人员。上诉人（原审被告）杭州市城市管理委员会，住所地杭州市香积寺路302号。法定代表人李磊，主任。委托代理人冯立群、朱燕，杭州市城市管理委员会工作人员。上诉人杭州拱墅煤气有限公司（以下简称拱墅煤气公司）因其他行政许可及行政赔偿一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2017）浙0105行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：拱墅煤气公司于1996年5月30日成立并取得营业执照，一直从事瓶装燃气供应经营（含燃气具、钢瓶、减压阀、电动车的销售）。2012年5月30日，杭州市城市管理委员会（以下简称市城管委）向拱墅煤气公司核发了许可证编号为浙201201000008P的《燃气经营许可证》，该许可证载明根据《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）的有关规定，准许拱墅煤气公司从事本证所载明的燃气经营业务，经营类别为瓶装燃气供应经营（液化石油气）；经营区域为杭州市；许可证有效期限为2012年5月30日至2016年5月29日止。2016年5月10日，市城管委书面提醒拱墅煤气公司办理延续手续；5月27日，为保障G20峰会期间稳定，市城管委向拱墅煤气公司核发了许可证编号为杭（临）201605002P的《燃气经营许可证》，有效期限为2016年5月30日至2016年10月30日。2016年9月28日，拱墅煤气公司等单位向市城管委提出《关于申请续领瓶装燃气经营许可证的报告》；10月27日、11月4日拱墅煤气公司两次向市城管委下属公用中心窗口递交材料，提出瓶装燃气经营许可证延续申请。市城管委分别于当日作出杭城管许补告字〔2016〕第1号、第2号《补正告知书》。其中杭城管许补告字〔2016〕第1号主要载明，根据《燃气经营许可管理办法》第六条第（五）项的规定，要求拱墅煤气公司收到通知起7日内补充提交燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件、供气气源单位燃气经营许可证。杭城管许补告字〔2016〕第2号《补正告知书》主要载明，根据《燃气经营许可管理办法》第六条第（五）项的规定，要求拱墅煤气公司补充提交燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件。拱墅煤气公司后因该材料事实上无法提供，未再行补交；但通过递交报告、投诉信访等多种形式反映问题，市城管委始终未予办理。原审法院认为：《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。《浙江省燃气管理条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府建设（或者城市管理、市政公用）行政主管部门（以下简称燃气主管部门）负责本行政区域的燃气管理工作。市城管委作为本市燃气主管部门，具有核发、延续燃气经营许可的法定职权。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。市城管委《关于贯彻落实和的通知》第一条第（三）项规定，已取得燃气经营许可证的燃气经营企业，在燃气经营许可证有效期届满需继续从事经营活动的，应在原燃气经营许可证届满前30日内向原发证部门提出申请，由原发证部门按照《燃气经营许可管理办法》的要求对申报材料进行审查，符合申请条件的，在规定时限内换发燃气经营许可证，新证有效期为四年；不符合申请条件的，应书面告知。市城管委辩称“原告未提出合法有效的燃气经营许可证延续申请，被告未作出不予受理或不予许可的决定”。对此原审法院认为，拱墅煤气公司于2016年10月27日、11月4日两次向市城管委窗口递交许可证延续申请材料，并多次通过递交报告、投诉信访等形式反映问题，应认定拱墅煤气公司已于许可有效期届满前（10月30日）提出申请。市城管委出具的杭城管许补告字〔2016〕第2号《补正告知书》虽形式上表现为过程性程序，但实际要求补正的材料属拱墅煤气公司无法提供，市城管委亦未明确补正期限，后亦始终未予续证，故应视为市城管委当日即以补正告知的形式拒绝了拱墅煤气公司的申请，且该《补正告知书》具有事实上的最终性，影响拱墅煤气公司的合法权益，故拱墅煤气公司有权提起诉讼。《城镇燃气管理条例》第十五条第一款规定，国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。本案中，双方的争议焦点是市城管委对拱墅煤气公司不予续发燃气经营许可证是否违反上位法的规定。具体而言即市城管委以《燃气经营许可管理办法》（建城[2014]167号文件）第五条第（三）项、第六条第（五）项的规定为依据，认定拱墅煤气公司作为瓶装燃气供应经营企业，不符合“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案”条件、不能提交“燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件”，故无法予以续发燃气许可证是否符合上位法《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号公布）的规定。关于瓶装燃气供应站的设计要求，依据现行国家标准《城镇燃气设计规范》（GB500028-2006）规定，包括“宜采用敞开或半敞开式建筑”、“气瓶分区存放”、设置围墙、瓶库防火间距达标、与其他道路及公共建筑的间距达标等，《杭州市区燃气专项规划（2006-2020）》（以下简称《杭州燃气规划》）还对用地面积等进行了规定，故供应站在设计、建造方面具有相应国家标准，申请燃气经营许可的瓶装燃气供应类企业应就其供应站符合国家标准提交相应材料。虽拱墅煤气公司主张该类企业供应站一般系租赁，但无论建造或租赁，其均应就供应站的建设工程、经营场地符合国家标准提供相应材料。《燃气经营许可管理办法》将《城镇燃气管理条例》关于从事燃气经营活动的企业应当具备的条件（诸如“符合燃气发展规划要求”、“有符合国家标准的燃气气源和燃气设施”等）细化为“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案”，并未在上位法之外额外增设许可条件，不存在违反《行政许可法》的情形。并且，《城镇燃气管理条例》上述规定明确核发许可还需“法律、法规规定的其他条件”，作为地方性法规的《浙江省燃气管理条例》第十八条第二款规定，从事瓶装燃气经营的单位和个人，应当具备下列条件：（一）有稳定的、符合国家和省有关标准的燃气气源；（二）有符合国家标准的贮存、充装、配送等相应的场地、设施、设备和工具；……。该地方性法规的该相应规定亦明确从事瓶装燃气经营的单位需有符合国家标准的相应场地。故此，市城管委不予延续案涉行政许可的实体处理并无不妥，对拱墅煤气公司的该主张不予支持。就本案涉及的“挂靠”、“并入”问题，《杭州燃气规划》对液化石油气供应确定了如下方案：远期市区内液化石油气钢瓶供应逐步由天然气取代，现有瓶装供应站逐步减少并向管道燃气尚未普及的远郊发展。……对现状不符合规划要求的瓶装供应站和气化站应进行合理撤并。故市城管委对瓶装燃气供应类企业鼓励收购、合股、促进规范经营、管理，系出于推进燃气发展规划的远景考虑，具有积极履行燃气管理职责的相应依据。拱墅煤气公司主张市城管委强行撤并、扰乱市场无相应依据，不予支持。拱墅煤气公司符合提起诉讼的条件，但其申请市城管委为其续发燃气经营许可证并赔偿损失的理由不成立，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经审判委员会讨论决定，判决驳回杭州拱墅煤气有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由杭州拱墅煤气有限公司负担。上诉人拱墅煤气公司上诉称：上诉人符合《城镇燃气管理条例》以及《燃气经营许可管理办法》、《浙江省燃气管理条例》等法规要求，并具备相应的资质。被上诉人不予续发经营许可证，于法无据。原判决依据的《城镇燃气设计规范》（GB500028-2006）内容已经废止。住建部于2016年8月18日发布国家标准公告GB51105-2016，自2017年4月1日起实施，故原判决适用法律错误。被上诉人提出的挂靠、并入，有人为设置门槛、暗箱操作及利益输送之嫌。请求：1、撤销杭州市拱墅区人民法院（2017）浙0105行初11号行政判决；2、判令被上诉人市城管委为上诉人续发瓶装煤气供应经营许可证；3、赔偿上诉人经济损失人民币300万元；4、诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人市城管委答辩称：市城管委对上诉人作出的原行政许可决定合法合规。住建部《燃气经营许可管理办法》发布前，市城管委根据《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》（建设部1993年第51号令）、《浙江省建设厅关于印发的通知》（浙建城[1999]12号）、《浙江省瓶装燃气经营许可管理办法》（浙建城[2007]119号）、《城镇燃气管理条例》（国务院令583号），认为上诉人符合申报条件，准予发放燃气经营许可证，有效期为2012年5月30日至2016年5月29日。2014年11月住建部发布《燃气经营许可管理办法》，燃气经营许可证发放条件发生重大变化。上诉人原许可证有效期届满后，其不能满足《燃气经营许可管理办法》第五条第（三）项规定的“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收并依法备案”的许可条件要求，无法延续许可。市城管委在上诉人的许可证到期前提醒告知，已尽告知义务。上诉人向市城管委驻行政审批窗口提出许可延续申请后，工作人员经审查认为上诉人提交的申报材料不符合法定形式要求，向上诉人一次性告知并出具《行政许可材料补正告知书》，并未受理上诉人的行政许可申请。上诉人提出的挂靠、并入涉及利益输送，这一意见无事实依据。《燃气经营许可管理办法》实施后，杭州市主城区只有4家瓶装燃气企业和1家瓶装燃气供应企业满足经营许可要求。为保障供应稳定和企业的切身利益，市城管委建议这4家企业履行一定社会责任，通过收购、合股等形式吸收不符合许可延续条件的原瓶装燃气供应企业，从业人员可在自愿的情况下继续从事瓶装燃气经营。原判决引用《城镇燃气设计规范》（GB500028-2006）是为了说明瓶装燃气供应站的设计有相应的国家标准。住建部2015年发布的《液化石油气供应工程设计规范》（GB51142-2015）对此提出了更严格的规范标准。前后两个《设计规范》对燃气供应站的场地、设施、设备的规范要求，都与《城镇燃气管理条例》、《燃气经营许可管理办法》、《浙江省燃气管理条例》中的相关规定一致。请求驳回上诉人的上诉请求。本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：住建部制定的《燃气经营许可管理办法》（建城[2014]167号）第五条规定了申请燃气经营许可应当具备的条件，其中第（三）项为“有符合国家标准的燃气设施。1、有符合国家标准的燃气生产、储气、输配、供应、计量、安全等设施设备。2、燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案。”拱墅煤气公司向市城管委提交燃气经营许可延续申请时，未提交燃气设施工程竣工验收报告及备案文件，市城管委向拱墅煤气公司作出《行政许可材料补正告知书》，告知其补正内容，并注明“逾期未补正的，视为放弃申请”。这一告知并无不当。拱墅煤气公司自认无法提供燃气设施工程竣工验收报告及备案文件，在此情况下仍诉请判令市城管委向其续发瓶装燃气供应经营许可证，其诉请缺乏事实和法律依据，赔偿请求亦无事实和法律依据。原判决引用废止的国家标准存在不当，但因现行有效的国家标准《液化石油气供应工程设计规范》并未降低瓶装燃气供应站的设计要求，因此原判决的引用不当不导致案件结论的改变。本院对不当之处予以指正。拱墅煤气公司提出的“利益输送”之意见，无事实证据，且不属本案审查范围。拱墅煤气公司如掌握证据或线索，应向有关部门举报。综上，上诉人拱墅煤气公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州拱墅煤气有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 秦 方审判员 王银江审判员 李希芝二〇一八年四月十九日书记员 叶 嘉附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。??1?