重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）秀法行初字第00006号
原告张才友。
被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划局，住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道朝阳路。
法定代表人周贤刚，该局局长。
委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。
原告张才友诉被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划局（以下简称秀山县规划局）规划行政处理一案，本院2014年1月10日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月11日、2月21日公开开庭审理了本案。原告张才友，被告秀山县规划局的委托代理人刘定刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告秀山县规划局于2013年8月22日作出渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》，责令原告自决定书送达之日起3日内，自行拆除违法建筑。
被告秀山县规划局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：第一组证据：《限期拆除违法建筑决定书》、《送达回证》，用以证明1、被告对原告的违法建筑作出了限期拆除的决定，并在决定书中明确告知原告决定书送达之日起六十日内申请行政复议，或者三个月内直接提起行政诉讼。2、被告已将该决定书送达给原告。3、原告应当在2013年11月24日前提起行政诉讼，但原告却是在2013年12月20才制作诉状，因此原告的起诉已超过法定期限。第二组证据：《规划执法监察案件登记表》。用以证明被告根据秀山县香林街征地拆迁指挥部的要求，对原告在香林街征地拆迁范围内修建的房屋是否取得规划许可进行立案调查。第三组证据：张才友《询问笔录》，用以证明原告张才友自己承认其中一栋房屋是2008年上半年修建的，该栋房屋未取得规划及用地审批手续。第四组证据：《勘验笔录》。用以证明被告的工作人员依法对原告的房屋进行了现场勘察，并对房屋面积进行了实地丈量。第五组证据：原告房屋照片。用以证明原告的违法建筑现状。第六组证据：秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室《关于核实罗红梅等11户在香林街建房情况的函》、秀山土家族苗族自治县规划局《关于罗红梅等11户在中和街道香林街建房情况的复函》、秀山土家族苗族自治县规划局《关于核实罗红梅等11户房屋情况的函》、秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局《关于罗红梅等14户土地房屋办证情况的复函》。用以证明原告违法建筑面积和已办理房地产权属证明的情况。第七组证据：《土地房屋权属登记卡》。用以证明原告的房屋已取得合法产权的只有157.44平方米。第八组证据：《秀山土家族苗族自治县城市总体规划》（2004-2020）。用以证明原告的违法建筑位于城市规划区。
原告诉称，被告作出的渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》违法。一、被告适用《中华人民共和国城乡规划法》错误。1、原告居住地的房屋修建时不需要任何规划许可。原告修建房屋的时间为2003年底，当时一起修建三层，2008年办理产权证时，由于资金困难，仅办理了两层房屋的产权，第三层未办理。该房屋的所处地点在当时为农村，修建时政府对原告房屋所在地没有任何规划（未纳入城市规划区），按照当时《中华人民共和国城市规划法》的规定，原告修建房屋不需要任何规划许可。原告已办理了产权登记的房屋（一、二层）也没有规划许可，同样办理了产权登记。2、《中华人民共和国城乡规划法》不适用原告的房屋。《中华人民共和国城乡规划法》第七十条规定：“本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。”同时，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《中华人民共和国城乡规划法》对发生在该法施行前的行为没有溯及力，被告不得依据《中华人民共和国城乡规划法》确认原告未获得规划许可的房屋为违法建筑，因为原告的不应当适用房屋该法。二、被告决定“按照有关法律、法规规定，在行政复议或者行政诉讼期间，不中止本处罚决定的执行”适用法律错误，行政处罚决定程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告作出的渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》决定书“按照有关法律、法规规定，在行政复议或者行政诉讼期间，不中止本处罚决定的执行”与上述法律规定相矛盾，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、四十二条的规定，被告在作出处罚前应当告知原告处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩等权利。被告作出处罚决定前，对原告没有任何告知，原告并未表示放弃陈述、申辩等权利，故被告处罚程序违法。三、被告所作出的《限期拆除违法建筑决定书》与县国土局“关于我县《一城两园》征地拆迁范围各类无证建筑的处理意见相冲突。根据县国土局秀山国土房管发（2010）96号《关于我县﹤一城两园﹥征地拆迁范围各类无证建筑的处理意见》规定：无证建房所有人能够提供其房屋为2007年7月31日前建成的确凿证据的，按照新建房屋的收费标准扣除房屋所有人应缴纳的相关规费后，再作为一个合法产权予以安置。原告的房屋修建于2003年8月，应当视为合法产权。而被告与秀山县国土局两个行政单位在同一县政府领导下，对同一处理物，作出两个不同的处理意见，相互冲突。综上，被告作出的渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》认定事实不准，适用法律错误。为了维护自身的合法权益，诉至人民法院，请求一、撤销秀山土家族苗族自治县规划局作出的渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》；二、诉讼费由被告承担。
被告辩称，一、被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应当维持。原告要求撤销该决定的诉讼请求不能成立。首先，被告作出的决定书说一句的事实清楚，证据充分。原告在秀山县城市规划区内未经规划许可修建房屋的事实不容否认。其次，被告系规划行政主管部门，对其在城市规划区内的违法建设行为进行查处，这是法律赋予答辩人的职责，被告作出该决定的主体适格。同时，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出限期拆除违法建筑的决定，其适用法律正确。再次，被告接到相关单位的反映，经内部审批立案后，即派员对原告的违法建筑进行调查，并进行了现场勘查，向相关单位调取了证据材料，然后对其作出限期拆除决定，程序符合法律规定。二、原告诉称事实和理由与客观事实不符，与法律规定相悖。1、原告诉称被告适用法律错误，并认为原告修建房屋时不需要任何规划许可，原《中华人民共和国城市规划法》已经废止，《中华人民共和国城乡规划法》不适用原告的房屋。对此，被告认为原告的这一诉讼理由存在以下谬误：第一、原告是中华人民共和国公民，自应遵守中华人民共和国法律，无论原告的房屋是什么时候修建，均应首先取得规划许可，因为原告的房屋均在城市规划区内。原告诉称其“按照当时《中华人民共和国城市规划法》的规定，原告修建房屋不需要任何规划许可”，这显然没有认真查阅城市规划法的相关条文。城市规划法实施于1990年4月1日，根据该法第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除。”由此规定不难证明，原告诉称的理由与法律规定相悖。第二、原告的违法建筑无论是形成于2008年1月1日之后还是之前，被告适用现行的《中华人民共和国城乡规划法》并无不当，因为原告的违法行为至今处于继续状态。2、原告依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，诉称被告在决定书中告知原告：“在行政复议或者行政诉讼期间不终止本处罚决定的执行。”适用法律错误，行政处罚决定程序违法的诉讼理由同样不能成立。首先，被告作出的决定书属于具体行政行为，而具体行政行为一经作出即具有拘束力，当事人应无条件执行。这是具体行政行为特有的法律属性。其次，被告根据的相关法律、法规，就是《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条明确规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行。”同时《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条也规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。”因此，被告在决定书中依据《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，告知原告在行政复议或者行政诉讼期间，不中止决定书的执行，完全符合法律规定。至于《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》与《中华人民共和国行政强制法》是否存在矛盾，这并非被告应当解决的问题。3、被告作出的决定是依据《中华人民共和国城乡规划法》，并非依据县国土房管局作出的“关于我县一城两园征地拆迁范围内各类无证建房的处理意见”，无论被告作出的决定是否与该“意见”有冲突，均不能成为诉请撤销被告作出的决定书的理由。
原告为证明其主张的事实，在举证期限内，提交了如下证据材料：
证据一、《限期拆除违法建筑决定书》渝规限秀字（2013）201号，用以证明被告程序违法，适用法律错误。
证据二、渝规复（2013）第0036号《重庆市城市规划行政复议决定书》及《送达回证》，用以证明原告的起诉未过诉讼时效。
证据三、《重庆市人民政府关于秀山县城市总体规划的批复》，用以证明原告房屋从2006年5月18日起属秀山县9.5平方公里规划内。
证据四、秀山府（2013）192号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于强制拆除违法建筑决定书》，用以证明被告的限期拆除违法建筑不是一个草稿，而是一份正式的文书。
证据五、《房地产权证》，用以证明原告的房屋不是违法建筑。
经庭审质证，原告对被告所提交的证据质证意见为：对第一组证据真实性、关联性、合法性有异议。该决定书程序违法、适用法律错误，与本案无关联性。对第二组证据真实性、关联性、合法性有异议。本案立案错误，不能达到被告的证明目的。对第三组证据真实性、合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。原告说明未办理产权证明且修建于2007年下半年的房屋是与杨春燕共同修建的一幢平方，而不是被告所指的楼房。笔录自相矛盾，不能证明原告的房屋未取得规划及用地审批手续。对第四组证据的关联性、真实性、合法性均有异议。原告房屋修建于2007年前，香林街是从2006年后才处于城市规划区。《中华人民共和国城乡规划法》2008年才开始实施。被告对原告房屋的丈量与2010年香林街征地拆迁指挥部公示的丈量结果不同。对第五组证据真实性、关联性、合法性有异议，不能证明原告的房屋是违法建筑。对第六组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明原告无产权的房屋是违法建筑。第七组的真实性、合法性、关联性有异议，提出不能达到被告的证明目的，只能证明被告只查阅到部分土地权属登记，不能证明原告已经取得的合法产权只有157.44平方米。对第八组证据的真实性、合法性、关联性有异议。该证据只能证明原告房屋现在处于秀山县城市总体规划区内，不能证明原告有违法建筑。被告对原告所提交证据的质证意见为：证据一、不能达到原告的证明目的。证据二、真实性、合法性、关联性无异议。证据三、该批复没有加盖公章、复印属实的印章，对其真实性有异议。即使该批复是真实的，也不能达到原告的证明目的。证据四、真实性、合法性无异议，但与本案无关联性。证据五、是复印件，即使是真实的，也不能证明被告认定原告的房屋属于违法建筑的决定是错误的。
经庭审举证质证，本院对原告、被告所提供的证据作以下认定：原告所举示的证据一、二、三、四，符合行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。被告所举示的证据一，符合行政诉讼的真实性、合法性，对于其欲达到证明原告的起诉已经超过法定期限之目的，因原告举示的证据已经证明了其在法定的期间内提出了复议，故对于原告的该项证明目的，本院不予采纳。被告所举示的其他证据，符合行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
根据原告的陈述、被告的答辩，原告及被告的举证、质证，本院归纳确认如下法律事实：
2013年8月18日，被告接到秀山县香林街征地拆迁指挥部举报，对原告涉嫌未获得建设工程规划许可证进行房屋修建予以立案调查。2013年8月22日，被告作出渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告未取得建设工程规划许可证在中和街道香林街修建违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令原告自决定书送达之日起3日内，自行拆除该违法建筑。该决定书于2013年8月22日向原告张才友送达。2013年9月2日，原告对该决定书不服，向重庆市规划局提起行政复议，于2013年12月6日收到渝规复（2013）第0036号《重庆市城市规划行政复议决定书》。2013年12月20日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》。
另查明，2006年5月18日，重庆市人民政府同意了修订后的秀山土家族苗族自治县城市总体规划（2004-2020），原告房屋在该规划区内。现原告的房屋已经拆除并已领取补偿款。
本院认为，首先，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2013年8月22日收到被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》，于2013年9月6日向重庆市规划局提起行政复议，2013年12月6日收到渝规复（2013）第0036号《重庆市城市规划行政复议决定书》，2013年12月20日，原告向本院提起行政诉讼。原告的起诉未过诉讼时效。其次，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，具体包括了对具体行政行为程序是否合法、适用法律依据是否合法、证据是否确凿充分等进行审查。行政机关作出具体行政行为除遵循合法原则外，还应当遵循程序正当原则，即行政机关在作出对行政相对人不利的决定前，应当为行政相对人提供听取其意见的机会，保障其合法权益。因此，虽然《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除违法建筑的程序并未作出具体规定，但被告在作出《限期拆除违法建筑决定书》，责令原告拆除违法建筑前，应当告知原告享有陈述、申辩、听证的权利。因而，被告违反了行政程序正当原则。第三，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》仅向原告告知了其可以向本级人民政府申请复议，剥夺了原告的合法权利。综上，被告所作出的具体行政行为程序违法，应予撤销。鉴于原告的房屋已经拆除并已领取补偿款，本案不具有撤销的内容，现原告请求撤销被告作出的渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》已无必要，故原告的诉讼请求，本院不予支持。
综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第二项的规定，判决如下：
确认被告秀山土家族苗族自治县规划局作出的渝规限秀字（2013）201号《限期拆除违法建筑决定书》违法。
案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 吴孟军
代理审判员 周 瑜
人民陪审员 田仕万
二〇一四年三月十七日
书 记 员 钟皓宇