浙江省杭州市江干区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭江行初字第157号
原告周洪发，男，汉族，1952年4月29日出生，住杭州市江干区。
委托代理人潘财荣，浙江龙剑律师事务所律师。
被告杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路市民中心C座10楼。
法定代表人谢建华，局长。
委托代理人王波，该局工作人员。
委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。
被告杭州市丁桥新城开发建设指挥部，住所地杭州市江干区临丁路699号。
法定代表人陈宏刚，常务副总指挥。
委托代理人沈迪、姚泽康，该指挥部工作人员。
被告杭州市江干区人民政府丁兰街道办事处，住所地杭州市江干区丁桥镇。
法定代表人张哲明，主任。
委托代理人陈荣富，该办事处工作人员。
委托代理人朱雄安，浙江绿银律师事务所律师。
原告周洪发因要求确认被告杭州市丁桥新城开发建设指挥部（以下简称丁桥新城指挥部）与原告之子周伟良签订的房屋拆迁补偿安置协议无效，向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月3日立案受理后，依法组成合议庭。因杭州市江干区人民政府丁兰街道办事处（原杭州市江干区丁桥镇人民政府，以下简称丁兰街道）在案涉协议上加盖公章，本院于2015年12月4日依法追加其为本案被告。本院于2016年6月21日公开开庭审理了本案。原告周洪发及其委托代理人潘财荣、被告杭州市国土资源局的委托代理人王波、郭超、被告丁桥新城指挥部的副职负责人陈军、委托代理人沈迪、姚泽康、被告丁兰街道的委托代理人陈荣富、朱雄安到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2016年11月3日。本案现已审理终结。
原告周洪发诉称，2004年原告房屋因临丁路建设拆迁，被安置到丁桥镇××村农居规划点建造了占地面积106平方米、建筑面积501.4平方米的房屋。2008年被告丁桥新城指挥部对原告所在的建塘村实施拆迁，其采取威胁利诱方式，在未经原告授权和同意的情况下与原告的儿子周伟良签订了房屋拆迁安置协议，协议只计算318平方米房屋的补偿款，对其余房屋面积没有进行计算，且该协议当时未给原告，直到原告向有关部门反映后才在2011年拿到。另查，被告丁桥新城指挥部的主管部门系被告杭州市国土资源局。为此，原告特向贵院提起诉讼。
诉讼请求：1、确认被告与周伟良签订的房屋拆迁安置协议无效；2、判决被告支付房屋赔偿款2000000元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告周洪发向本院提交了以下证据：
1、房屋拆迁补偿安置协议，拟证明被告与原告之子周伟良签订房屋拆迁补偿安置协议以及未对房屋全部面积进行补偿的事实；
2、信访事项答复意见书、国土资源信访事项告知书、国土资源信访事项答复意见书、邮寄凭证、（2015）杭江民初字第1912号民事裁定书，拟共同证明原告房屋面积为501.4平方米，房屋拆迁补偿安置协议原告在2011年才拿到，以及原告一直向有关部门反映案涉问题的事实。
被告杭州市国土资源局辩称，一、我局不是适格的被告。本案另一被告丁桥新城指挥部于2008年10月21日由丁桥新城前期建设领导小组（市政府设立）决定成立，指挥部法定代表人（负责人）由杭州市城市土地发展有限公司（以下简称土地发展公司，为我局原下属单位）总经理陈宏刚担任。根据市委市政府《关于全面深化国有企业改革的意见》（市委[2015]6号）文件精神，经市国资委会同市财政局研究，并报市政府同意，决定将我局原下属的土地发展公司及其下属企业全部划入杭州市交通投资集团有限公司。有关会议明确，自2015年7月1日起，土地发展公司划归市国资委监管。因我局原主管土地发展公司（指挥部）的行政职权已转至市国资委，根据《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，我局不是适格的被告，原告的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。
二、案涉拆迁协议属于民事协议。根据原告提供的房屋拆迁补偿安置协议，该房屋属于原告方自愿拆迁，并非依据行政机关有关行政征收决定实施，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所定义的房屋征收补偿协议。因此，我局认为该协议仍属于平等民事主体双方签订的民事合同。另据了解，原告方已全额领取了拆迁补偿款并安置完毕，该协议已履行完毕。综上所述，请求依法驳回原告的起诉。
被告杭州市国土资源局向本院提交了以下证据：
1、关于成立杭州市丁桥新城开发建设指挥部的通知；2、组织机构代码证；3、关于杭州市城市土地发展有限公司资产划转有关问题的专题会议纪要；4、杭州市人民政府公文处理简复单第B20150832号，拟共同证明有关主体及变更情况，被告杭州市国土资源局并不是适格被告。
被告丁桥新城指挥部辩称，一、周伟良作为房屋共有权人有权与答辩人签订房屋拆迁安置补偿协议，该行为系有权处分行为。根据《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。说明我国农村实行一户一宅政策，农村建房过程中一般以户为单位来申请建房。案涉房屋由该户五名成员共有，原告并非该房屋的唯一合法所有权人。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。该条例并没有规定拆迁安置协议必须由户主签字。周伟良作为房屋的共有权人、房屋的合法所有权人之一、该户的重要成员，而且是原告的儿子，有权与答辩人签订拆迁协议。答辩人作为善意第三人有理由相信周伟良是代表该户整体来签订拆迁协议的。如果周伟良无权签订协议，那么原告作为该户的其中一员也无权签订协议，拆迁协议必须要得到该户所有成员的签字才能有效。这不符合农村拆迁工作的实际，按这种说法所有的拆迁协议都只有一户的其中一名家庭成员签字，都是无效的。
二、周伟良签订拆迁协议得到了其他房屋共有权人的默示同意。首先2008年11月签订协议时原告已明知周伟良签订了拆迁协议。拆迁是整个建塘村的大事，原告不可能不知情。协议签订后，随即全额领取了拆迁补偿款并且原告一家人一起腾空房屋，房屋即被拆除，原告更加不可能不知情。周伟良签订协议时，甚至在房屋拆除后，周洪发都没有提出异议，反而主动配合搬迁。原告与其他房屋共有权人在拆迁期间全力配合拆迁活动，按时腾房，并未实施任何反对该协议的行为。由此不难看出，当时包括原告在内的其他房屋共有权人实际上是同意周伟良签订协议，对涉案房屋作出处分的，全家人以主动腾空积极配合拆迁工作的行为默示同意了拆迁协议。如果全家人都是不同意拆迁安置协议的，此案的原告也不可能仅仅是周洪发一人了。
三、拆迁协议系双方自愿签署，并不违反法律、行政法规的强制性规定，双方自愿签订，合法有效。2008年11月12日，周伟良作为该户的代表与答辩人签订了拆迁补偿协议。协议签订后不久，案涉房屋即被腾空拆除。2008年11月22日，该户便顺利拿到了拆迁安置款。从协议签订到双方履行完各自义务，才短短十天时间，说明拆迁协议系双方自愿签署，对价满意，否则案涉房屋的拆迁工作不会如此顺利。
四、拆迁协议由周伟良签订，并不影响原告的权利。拆迁前原告父子都是涉案房屋的共有权人，拆迁后原告还是拆迁补偿安置权益的共有权人，补偿安置协议权益不可能由周伟良一人独享，应由补偿安置权益所有共有权人进行分割。拆迁协议由周伟良签订不影响原告的权益。若原告父子间发生权益争议应提出分割共有财产的诉讼，而不应要求确认协议无效。
五、确认拆迁协议无效已经没有任何意义。本案中答辩人与周伟良户签订的拆迁协议已经得到履行，涉案房屋已经拆除，不可能恢复原状。且从2008年11月12日双方签订拆迁协议到2008年11月22日原告一家获得拆迁补偿款，短短一周就完成腾房拆除工作，可见原告对于拆迁补偿安置应是十分满意才会如此配合拆迁工作。而且周洪发和周伟良2014年10月已在《征收集体所有土地房屋回迁安置协议书》、《建塘家苑回迁安置房房号确认表》上签字确认，也已经缴纳了房款和物业维修基金，说明其对拆迁补偿协议是认可的。原告在长达七年的时间均未提起诉讼，而建塘村回迁安置已经完成，现在确认拆迁补偿安置协议无效不但没有任何实际意义，反而会破坏既定的各项法律秩序，造成社会不稳定，浪费行政资源。
六、房屋补偿面积的认定。根据丁桥镇、建塘社区审批的《丁桥二期建塘村农户确权表》，该户批建层次为3层，批建面积为106平方米，合计318平方米，另有附房面积106平方米。而拆迁补偿评估表已对上述面积均予以计算，房屋补偿面积是按照确权表上确定的面积计算的，并不是原告所说的318平方米。2014年8月作出的国土资源信访事项答复意见书([2014]572号）也对这一事实进行了确认：“根据《江干区人民政府办公室关于印发江干区农村村民建房管理办法（试行）的通知》(杭江政办(2002)16号）规定：批建层次最高为三层。农户实际建造的五层是包含了底层架空层及阁楼屋顶，底层、架空层及阁楼屋顶是农居生活生产配套的附属用房，不属于批建的民宅正房。你户经合法批准的房屋面积为318平方米，且在拆迁补偿过程中，主房、底层架空层、阁楼屋顶均已纳入评估范围，并已包含在拆迁协议总价中。”答辩人对原告户的拆迁补偿的房屋面积和金额都是按照政策的规定，没有侵犯周洪发的合法权益，也不应承担任何赔偿责任。
七、建塘村农户的拆迁工作是由丁桥镇政府实施的。房屋拆迁安置的具体工作包括安置补偿协议的签订是由丁桥镇推进大项目建设征迁指挥部负责实施的。丁桥镇政府和建塘社区负责具体的农户拆迁动迁、签约、腾房、拆房等一系列工作。
八、原告主张的行政协议无效已超过诉讼时效。《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2008年11月签订拆迁协议时，原告明知周伟良签订了协议，一直未提出异议，即未在知道行政行为6个月内提出诉讼。即使按2015年5月1日之前行政诉讼法解释未生效按民事诉讼来看，也已经超过2年诉讼时效。该房屋拆迁补偿安置协议也不属于《合同法》第52条规定的无效合同。因此我方主张超过诉讼时效不支持其诉讼请求。
综上，答辩人认为，原告起诉的事实及主张的诉求缺乏事实及法律依据，故应当依法驳回其全部诉讼请求。
被告丁桥新城指挥部向本院提交了以下证据：
1、周洪发户口簿，拟证明原告户在拆迁时户口簿上的人口登记情况；
2、丁桥二期建塘村农户确权表，拟证明建塘一区36号原告户房屋的建造年份、人口、批建层次、批建面积、附房面积等情况；
3、杭州市市区农居建设管理暂行办法，拟证明农居建设标准；
4、江干区农村村民建房管理办法，拟证明审批的建筑占地面积，控制在宅基地用地面积的85%以内，即大户106平方米；
5、房屋拆迁补偿安置协议，拟证明该协议系丁桥新城指挥部与周伟良合意签订以及约定内容等事实；
6、房屋拆迁补偿安置协议的附件即杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁补偿评估表，拟证明房屋拆迁补偿安置协议中房屋补偿款1015600元的补偿依据；
7、杭州市人民政府关于调整杭州市房屋重置价格的批复，拟证明房屋拆迁补偿安置协议和拆迁补偿评估表的房屋补偿费用的政策依据；
8、杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行），拟证明房屋拆迁补偿安置协议中房屋安置面积的政策依据；
9、关于杭州市区征地房屋拆迁搬家补贴费等三项费用标准规定，拟证明房屋拆迁补偿安置协议中临时过渡及搬家费的政策依据；
10、江干区2005-2006年农转居多（高）层公寓安置价格标准，拟证明房屋拆迁安置协议的安置价格的政策依据；
11、江干区农转居多（高）层公寓安置管理办法，拟证明2008年6月30日起颁布施行的安置管理办法规定的安置面积、安置价格与杭政办（2005）8号、江政办发（2005）97号文件一致；
12、江信201100130号信访事项答复意见书，拟证明丁桥镇村镇建设办于2011年8月16日向原告作出信访答复的内容；
13、〔2014〕351号国土资源信访事项答复意见书，拟证明杭州市国土资源局于2014年5月14日向原告作出信访答复的内容；
14、〔2014〕572号国土资源信访事项答复意见书，拟证明杭州市国土资源局于2014年8月5日向原告作出信访答复的内容；
15、建塘家苑回迁安置房房号确认表；16、丁桥新城回迁安置资金结算清单，拟证明原告父子均在房号确认表上签名并按手印确认，资金结算清单中写明，交款后凭银行交款凭证签订《征收集体所有土地房屋回迁安置协议书》；
17、征收集体所有土地房屋回迁安置协议书；18、交款凭证；19、房款和物业维修基金收据，拟证明原告父子于2014年10月20日在回迁安置协议书上签名并按手印确认，并在确认房号和交款金额后马上支付了房款和物业维修基金，说明认可回迁安置。
被告丁兰街道辩称，一、答辩人于2009年7月20日根据会议纪要精神依据行政职责配合被告丁桥新城指挥部，共同推进建塘村农户拆迁以及新城项目建设。根据会议纪要，明确了组织实施单位及拆迁补偿资金落实单位。二、被告杭州市国土资源局的回复，确认了原告户的合法建筑面积为318平方米、确认协议签订主体为被告丁桥新城指挥部，也确认了拆迁协议合法、合规。三、周伟良签订协议的行为是有效的表见代理行为。原告与其子登记在同一户口簿，且在协议签订后，原告全家配合完成了房屋腾退工作，在收到拆迁款后的数年内，也没有就拆迁行为、拆迁款项提出异议，说明原告对周伟良的签订协议的有效性通过实际行动的配合予以了认定。在之后的回迁安置中，也由原告、周伟良共同签订了回迁安置协议，并交纳了相关费用，现已实际入住。因此，周伟良代表全家所签订的是有效协议。四、原告主张的行政协议无效已经超过诉讼时效。《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。协议签订日期为2008年11月份，期间原告一直未在诉讼有效期内提出。即使按照2015年5月1日之前行政诉讼法解释未生效按民事诉讼来看，也已经超过了2年诉讼时效。该房屋拆迁安置协议也不属于《合同法》第52条规定之无效合同。综上，原告起诉的事实及主张缺乏事实和法律依据，请法院在查清事实真相基础之上依法驳回。
被告丁兰街道向本院提交了以下证据：
1、会议纪要，拟证明丁兰街道是依据行政职责负责工作，是拆迁工作的参与人，不是补偿人，也不是拆迁协议主体的事实；
2、信访事项答复意见书，拟证明丁桥镇村镇建设办向原告作出信访答复的内容；
3、〔2014〕351号国土资源信访事项答复意见书，拟证明杭州市国土资源局于2014年5月14日向原告作出信访答复的内容；
4、〔2014〕572号国土资源信访事项答复意见书，拟证明杭州市国土资源局于2014年8月5日向原告作出信访答复的内容；
5、周洪发户口簿，拟证明拆迁时户口簿的登记人口情况，以及周伟良的行为构成表见代理；
6、丁桥二期建塘村农户确权表，拟证明原告户房屋的建造年份、人口、批建层次、批建面积、附房面积等情况；
7、杭州市市区农居建设管理暂行办法、江干区农村村民建房管理办法，拟证明面积计算依据；
8、杭州市区征用集体所有土地房屋拆迁补偿评估表，拟证明房屋拆迁补偿安置协议中房屋补偿款101560元的补偿依据；
9、杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行），拟证明房屋拆迁补偿安置协议中房屋安置面积的政策依据；
10、关于杭州市区征地房屋拆迁搬家补贴费等三项费用标准规定，拟证明房屋拆迁安置补偿协议中临时过渡及搬家费的政策依据；
11、江干区2005-2006农居多（高）层公寓安置价格标准，证明安置价格依据；
12、江干区农转居多（高）层公寓安置管理办法，拟证明2008年6月30日起颁布施行的办法中安置面积、安置价格与杭政办[2005]8号、江政办发[2005]97号文件一致；
13、建塘家苑回迁安置房房号确认表，拟证明原告父子均认可拆迁安置的最后结果，并按约履行确认手续；
14、丁桥新城汇款安置资金结算清单及交费凭证，拟证明原告自愿交款，认可安置结算应付价格、安置方案及安置结算应付金额的收款单位为丁桥新城指挥部的事实；
15、征收集体所有土地房屋回迁安置协议书，拟证明原告用实际行动认可拆迁补偿协议并签订回迁安置协议及回迁安置协议的另一方主体为丁桥新城指挥部的事实。
经庭审质证，被告杭州市国土资源局、丁桥新城指挥部、丁兰街道对原告周洪发提供的证据1、2的真实性、合法性均无异议，对证明对象均有异议，均认为不能证明待证事实。
原告周洪发对被告杭州市国土资源局提供的证据1-4，三性均有异议，认为不是原件。被告丁桥新城指挥部、丁兰街道对被告杭州市国土资源局提供的证据1-4，三性均无异议。
原告周洪发对被告丁桥新城指挥部提供的证据1无异议；对证据2有异议，认为未经农户签字确认；对证据3、4的合法性均有异议；对证据5的证明对象有异议，认为协议的基础不合法；对证据6有异议，认为依据不合法；对证据7-11的合法性均有异议；对证据12-14均有异议，认为只能证明本案系违法拆迁；对证据15-19本身无异议，但认为不能证明拆迁合法，也不能证明原告同意协议内容。被告杭州市国土资源局、丁兰街道对被告丁桥新城指挥部提供的证据1-19均无异议。
原告周洪发对被告丁兰街道提供的证据1有异议，认为没有原件，也不合法；对证据2，认为只能证明被告违法拆迁；对证据3、4，认为恰恰证明原告在2011年才拿到协议，不存在时效问题；对证据5无异议，但认为不构成表见代理；对证据6有异议，认为未经农户签字确认；对证据7-12，认为均不合法；对证据13-15，认为拆迁本身不合法。被告杭州市国土资源局、丁桥新城指挥部对被告丁兰街道提供的证据1-15均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告周洪发提供的证据1、2的真实性均予以确认。对被告杭州市国土资源局提供的证据1-4的真实性均予以确认。对被告丁桥新城指挥部提供的证据1-11,15-19，本院认为，上述证据均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认；对证据12-14，本院对其真实性均予以确认。对被告丁兰街道提供的证据1-4的真实性均予以确认；对证据5-15，本院认为，上述证据均能证明待证事实，故对其证明效力均予以确认。
经审理查明，2008年11月12日，原告周洪发之子周伟良就该户位于杭州市江干区丁桥镇建塘新村一区36号房屋的拆迁事宜与被告丁桥新城指挥部签订了房屋拆迁补偿安置协议。该协议约定：“一、乙方所属房屋涉及丁桥新城建塘村项目，现常住在册人口5人（其中独生子女1人），乙方所属房屋计501.4平方米，其中合法建筑面积318平方米。……本协议甲方合计应支付给乙方补偿和奖励费用1136500元，以上费用在乙方腾空交房一周内由甲方一次性付清。五、乙方房屋拆迁后，由指挥部统一规划、统一建设农转居公寓（高层/小高层安置），实施产权调换，具体幢号和房号待房屋建成后确定。安置面积为人均44+11平方米建筑面积（含政策规定需增加10%面积），乙方暂定安置人口为5+1人，安置面积330平方米……”等内容。被告丁兰街道在该协议尾部当事人签章处加盖了公章。嗣后，原告户按约腾空了案涉房屋，被告丁桥新城指挥部亦于2008年11月22日向周伟良支付了房屋拆迁补偿费1161500元。2014年10月18日，原告、周伟良父子通过抽签确定了回迁安置房房号，并签字确认。2014年10月20日，原告、周伟良父子与被告丁桥新城指挥部共同签署了编号为453的征收集体所有土地房屋回迁安置协议书，就安置房源、建筑面积、资金结算等事项进行了约定。同日，原告、周伟良父子按约向被告丁桥新城指挥部付清了房款与物业维修基金。
另查明，原告曾于2011年7月、2014年4月、2014年6月向市领导写信反映建塘社区拆迁问题，相关部门均进行了信访答复。2015年9月17日，原告向本院提起民事诉讼，要求确认周伟良与被告丁桥新城指挥部签订的房屋拆迁安置协议无效，本院于2015年9月30日作出（2015）杭江民初字第1912号民事裁定，裁定驳回原告的起诉。2015年10月29日，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第三十二条规定“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第四十四条第一款规定“依法成立的合同，自成立时生效。”第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违法法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告周洪发之子周伟良代表原告户与被告丁桥新城指挥部签订了房屋拆迁补偿安置协议，该协议系双方真实意思表示，且不存在法定合同无效之情形，故该协议自双方当事人签章时成立并生效。原告以被告丁桥新城指挥部采取威胁利诱方式，在未经其授权和同意的情况下与其子周伟良签约，协议仅按318平方米计算补偿款等理由主张该协议无效，本院认为，首先，原告未能举证证明其主张，其次，从本院查明的事实看，原告户已通过腾房、领取房屋拆迁补偿款、选房、签订回迁安置协议书、结清购房款等行为确认案涉房屋拆迁补偿安置协议的效力，故本院对原告的上述主张均不予采信。综上，原告起诉要求确认被告与周伟良签订的房屋拆迁安置协议无效并判决被告支付房屋赔偿款2000000元的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四第一款、第五十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周洪发的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告周洪发负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户行：工商银行湖滨分理处；户名：浙江省杭州市中级人民法院；帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 杨佩林
代理 审 判员 易 欣
人民 陪 审员 来 敏
二〇一六年九月十二日
（代）书记员 王云霞
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