广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠中法行终字第64号
上诉人（原审原告）：黄晓民，男，汉族，1970年6月3日出生，身份证住址：惠州市惠城区。
委托代理人：朱俊龙，广东凯扬律师事务所律师。
委托代理人：林秋婵，广东凯扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠州市住房公积金管理中心。
法定代表人：袁贵平，主任。
委托代理人：何军，广东伟伦律师事务所律师。
委托代理人：伍祥，广东伟伦律师事务所律师。
上诉人黄晓民因提取住房公积金纠纷一案，不服惠城区人民法院（2014）惠城法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2005年6月14日，原告所在用人单位开始给其开立住房公积金帐户，缴纳住房公积金。2007年7月，经原告申请，被告给原告发放了15万元住房公积金贷款。2008年至2010年期间，被告同意并实际给原告全额提取了住房公积金。被告这样行政的原因主要是原告妻子余惠如（公民身份证：）的工作单位、工作地点不在惠州，她也不在惠州缴纳住房公积金，被告无法知晓余惠如缴纳及提取住房公积金情况。2011年度，原告当年应还款付息额为35400元，分四次共计从被告处提取了住房公积金17700元。从2012年开始，被告已具备可查询全省银行缴存、提取住房公积金信息的条件。当年4月，原告到被告处申请提取公积金。被告经查询，掌握到原告妻子2011年度在汕尾市分两次共计提取了住房公积金49600元。原告夫妻在2011年度共计提取了住房公积金67300元，但原告2011年度当期应还款付息额是35400元。2012年至2013年度，被告按原告当期还款付息额的50%给予提取住房公积金。因被告采用等额本金还款法，时间越往后，每月需要还款的金额就越小，这样，原告每月缴存的住房公积金（含用人单位缴纳与个人缴纳）超过其还贷金额50%的部分也就越来越多，其住房公积金帐户里不能提取的余额也就越多。2014年初，原告对被告只允许其提取当期还款付息额的50%住房公积金的做法有异议，认为其应当全额提取。2014年1月16日，原告向被告发出《致住房公积金管理中心的公开信》，被告作了解释性回复，但原告还是不服。2014年1月22日，被告向原告作出（并送达）《关于黄晓民先生公开信的回复》。2014年1月23日，原告向中共惠州市纪委、惠州市信访局、惠州市房产局、建行广东分行、被告等发出《申诉信》。因原告拒绝面谈，被告便于2014年2月13日再次以《关于黄晓民先生申诉信的回复》书面形式向原告回复。在此期间，被告经与汕尾市住房公积金中心联系、协商后，向原告提出由原告妻子向汕尾市住房公积金中心提出调整夫妻双方提取公积金还贷分配申请，被告可以按照其作出的分配方案给原告办理提取手续。原告不同意。2014年3月12日，原告在网络问政平台就该问题发帖投诉。被告在当天给予原告书面回复。原告还是不服，认为被告的行政行为侵犯了其合法财产权，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理后，依法公开开庭进行了审理。案经协调未果。另查明，2007年上半年，原告及妻子余惠如共同购买了位于惠州市惠城区河南岸下马庄黄田岗一套179.39平方米的房屋。2007年6月22日，原告、建行惠州分行、开发商共同签订了《公积金组合贷款合同》（合同编号：JHIZH20075611号），合同约定：贷款总额人民币409000元，其中公积金贷款150000元，商业贷款259000元。合同第九条.一约定：“等额本金还款法”。
原审法院认为：根据《住房公积金管理条例》（下称《条例》）第十条第一款规定，住房公积金管理中心负责住房公积金的管理运作。根据《条例》第十一条第（四）、（五）项的规定，住房公积金管理中心有两项重要职能：一是审批住房公积金的提取、使用，二是负责住房公积金的保值和归还。被告作为惠州市的住房公积金法定管理和运作机构，审批住房公积金的提取、使用系其法定职责。被告对原告的住房公积金的提取、使用进行审批，是在正常履行法定职能，是有权行政；《条例》第二条第二款对住房公积金的定性是“长期住房储金”。《条例》第五条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”提取的住房公积金超出当期应还款付息额是明显的违规行为。建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（下称《指导意见》）第十九条规定：“职工使用个人住房贷款（包括商业性贷款和住房公积金贷款）的，职工本人及其配偶可按规定提取住房公积金帐户内的余额，用于偿还贷款本息。每次提取额不得超过当期应还款付息额，提前还款的提取额不得超过住房公积金贷款余额。”被告经查询，发现原告配偶在汕尾市有缴纳住房公积金及提取住房公积金的情况，从而要求原告提供其夫妻双方对住房公积金还贷分配方案（经汕尾市住房公积金管理中心确认），在原告拒绝提供该分配方案的情况下，被告作出只允许原告提取当期还款付息额50%的住房公积金帐户内的余额，并不违反上述法规、规范性文件的原则性规定；虽然说原告配偶的住房公积金缴存地是汕尾市，被告无权对原告配偶的住房公积金提取、使用进行审查把关。但是，《指导意见》第十九条特别规定了“职工本人及配偶”，很明显，住房公积金管理中心碰到本案如原告夫妻情况却放任不管，便是失职。从常理及法律的一般规定而言，职工夫妻在婚后购买的房屋为夫妻共同财产（况且贷款合同还是原告夫妻共同与银行等签订），那么，使用住房公积金帐户内的余额还款也是职工夫妻双方的共同责任。（在原告拒绝提供配偶的公积金还贷证据的情形下）被告只允许原告提取其当期应还款付息额50%住房公积金，也是合理的，即被告被诉具体行政行为的合理性不存在问题。综上所述，被告被诉具体行政行为，证据确凿，适用法规、规范性文件正确，程序合法，本院应予维持；原告的诉请理由不充分，依法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及上述所引用的法规、规范性文件的规定，判决如下：维持被告惠州市住房公积金管理中心2014年初确定的原告只能按当期应还款付息额50%的比例提取个人住房公积金的具体行政行为。
上诉人黄晓民上诉称：一、原审法院未对被上诉人限制上诉人提取住房公积金额度的具体行政行为合法性进行审查是错识的，被上诉人的上述行为没有任何法律、法律、规章的明确依据，依法应认定被上诉人的上述行为违法。根据合法行政原则，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响相对人合法权益或者增加相对人义务的决定。合理行政的前提是合法行政，而原判决在未对被上诉人具体行政行为合法性进行审查的情况下，就对被上诉人具体行政行为的合理性进行审查是错误的。1、我国法律、法规、规章均未对职工及其配偶提取住房公积金额度问题作出限制性规定，亦未授权被上诉人有权限制职工住房公积金可提取额度为当期还款付息的一半。2、建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（下称《指导意见》）仅是部门规范性文件，而原审法院依据《指导意见》认定被上诉人作出强制等额分割提取额的具体行政行为合理性属于适用法律错误。3、惠州市人民政府分别于2007年9月19日、2012年9月21日发布的《惠州市住房公积金管理暂行规定》（惠府令第44号）、《惠州市住房公积金管理规定》（惠府令第82号）文件中，亦未授权被上诉人进行强制等额分割提取额的权利。4、被上诉人在《答辩状》第5页第2段及原审庭审过程中均已自认其限制提取额度的行为系无法律依据，证明被上诉人在明知无法授权的情况下仍滥用权利，强行限制上诉人提取公积金额度，给上诉人造成经济损失。上诉人目前仍须偿还公积金组合贷款近30万元，而被上诉人非法强制等额分割提取额后冻结了上诉人个人公积金结余7万多元，导致上诉人无法提取个人公积金用于偿还公积金组合贷款。二、原审法院认定上诉人提取的公积金存在违规行为是错误的。第一，上诉人提取公积金的手续合法合规。上诉人的个人公积金提取手续均经惠州市公积金管理中心、汕尾市公积金管理中心审核同意，即上诉人公积金提取手续均经行政审批，未违反任何法律、法规。被上诉人在原审庭审过程中一再声称“上诉人超额提取住房公积金”，却未能提供任何证据予以证明。第二，上诉人及其妻子累计公积金提取金额低于累计贷款偿还金额。2007年6月22日，上诉人与建设惠州分行、开发商共同签订了《公积金组合贷款合同》（合同编号JHIZH20075611号），合同约定贷款总额人民币409000元，其中公积金贷款150000元，商业259000元，贷款时间为2007年8月至2027年8月。上诉人自2007年8月至2014年9月已累计偿还贷款本息总额为288647.95元，上诉人及其妻子分别在2008年8月至2013年1月从惠州市公积金管理中心提取个人公积金102500元，其妻余惠如2011年在汕尾市公积金管理中心提取个人公积金49600元，上诉人及其妻子累计提出个人公积金152100元，上诉人及其妻子累计公积金提取金额低于累计贷款偿还总额。三、原审法院对上诉人的证据3《函复》不予认定，但又在判决书第13页第1－3行对《函复》所涉事实予以认定，原审法院认定事实出现前后矛盾。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人为了维护自己的合法权益，依据《民事诉讼法》第一百六十四条的规定，特向贵院提起上诉请求：撤销广东省惠州市惠城区人民法院作出的（2014）惠城法行初字第26号行政判决书，并确认被上诉人限制上诉人公积金提取额度的具体行政行为违法，判令被上诉人立即依法履行审批上诉人申请全额提取2012至2014年度住房公积金之职责。
被上诉人惠州市住房公积金管理中心答辩称：一、被答辩人声称答辩人在本案中的具体行政行为没有任何法律、法规、规章的明确依据完全是偷换概念，答辩人的具体行政行为有非常明确的法律依据。首先，关于答辩人的具体行政行为有无法律依据的问题。被答辩人于2011年度分四次共提取了住房公积金17700元，其妻子余惠如于2011年度在汕尾市分两次提取了住房公积金49600元。如此，被答辩人夫妻在2011年度共提取了67300元的住房公积金，而被答辩人当年度应当还款付息的金额为35400元，被答辩人夫妻已经超额提取住房公积金31900。对于住房公积金的定性，在《住房公积金管理条例》（下称《条例》）第二条第二款里有非常明确的表述，即住房公积金是“长期住房储金”，《条例》第五条进一步作出规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”。对于住房公积金的管理运作部门，根据《条例》第十一条第（四）、（五）项的规定，答辩人作为惠州市的住房公积金的法定管理和运作机构，有权审批惠州市的住房公积金的提取、使用，有权负责住房公积金的保值和归还。本案中，被答辩人夫妻于2011年度提取的住房公积金几乎是当年应还款付息额的两倍，答辩人按被答辩人当期应还款付息额50%的比例提取住房公积金完全符合《条例》的规定。其次，被答辩人在《行政诉讼状》中声称答辩人在一审的《答辩状》里及一审庭审过程中自认答辩人的具体行政行为没有法律依据完全是偷换概念。上述已经明确表明，答辩人的具体行政行为是有明确法律依据的，实务操作之中欠缺的仅仅是操作指引，需要再一次明确的是，操作指引不是法律、法规，没有操作指引，只要有法律、法规的依据，答辩人的具体行政行为就是有权行政、合法行政。至于具体行政行为中定的比例是50%，还是20%、80%，这完全是答辩人的自由裁量权。这就类似于《治安管理处罚法》授权公安机关对违法人员可以处以15日以内的治安拘留，而公安机关可以处以15日的治安拘留，也可以处以10日的治安拘留，也可以处以5日的治安拘留，公安机关只要在法律的授权内行政就是合法的。并且，本案中答辩人是按照50%的比例给答辩人提取住房公积金，而没有将比例定在50%以下，已经是充分考虑了公平原则。二、被答辩人超额提取住房公积金的事实有确凿的证据证实，原审法院对此已经进行了充分的查明。被答辩人在其《行政上诉状》里声称“原审法院认定上诉人提取的住房公积金存在违规行为是错误的”，“被上诉人在原审庭审过程中一再声称'上诉人超额提取住房公积金'，却未能提供任何证据予以证明”，试图彻底否认其超额违规提取住房公积金行为的违法性。现在我们详细看看被答辩人到底有没有超额提取住房公积金？这种超额提取住房公积金的行为到底违不违规。首先，关于被答辩人有没有超额提取住房公积金的问题。在原审过程中，答辩人提交了证据5《被答辩人商业贷款的还款清单》与证据6《被答辩人公积金贷款的还款清单》。根据这两份证据，可以清楚地证明被答辩人2011年度应还款付息额是35400元。而根据答辩人提交的证据2《黄晓民提取住房公积金记录》，清楚地证明被答辩人在2011年度分四次共提取住房公积金17700元。根据证据3《函复》，清楚地证明被答辩人的妻子余惠如在2011年度提取了49600元的住房公积金。根据这两份证据，被答辩人及其妻子在2011年度共提取了67300元住房公积金。应还款金额是35400元，而实际提取的住房公积金是67300元，这不是超额提取是什么？答辩人提交的证据难道还不能充分证明超额提取吗？其次，关于超额提取住房公积金的行为违不违规的问题。建设部、财政部、中国人民银行取合制定的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第十九条明确规定：“职工使用个人住房贷款（包括商业贷款和住房公积金贷款）的，职工本人及其及配偶可按规定提取住房公积金帐户内的余额，用于偿还贷款本息。每次提取额不得超过当期应还款付息额，提前还款的提取额不得超过住房公积金贷款余额”。上述已经说明，被答辩人及其妻子购买的房产在2011年度的应还款付息额是35400元，而其夫妻二人于当年度共提取住房公积金67300元，这是再清楚不过的违规行为了。综上所述，原审法院已经查明了所有事实，准确地适用了法律，所作判决不公是合法的，也是合理的，请二审法院在查明事实的基础上，驳回被答辩人的上诉请求。
经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，且上诉人黄晓民、被上诉人惠州市住房公积金管理中心对一审查明的事实无异议，因此，本院确认原审查明的事实。
本院认为：上诉人夫妻于2007年分别向惠州市建设银行以及被上诉人进行商业及公积金贷款，2011年度上诉人分四次从被上诉人处共计提取了住房公积金17700元，当年度上诉人的妻子在其工作地汕尾市向当地住房公积金管理中心分两次共计提取公积金49600元，整年度上诉人夫妻合共提取公积金67300元，而2011年度上诉人全年的应还款付息额是35400元，2011年度上诉人夫妻提取的住房公积金总额几乎是其夫妻当年度应还款付息额的两倍。根据《住房公积金管理条例》（下称《条例》）第二条第二款对住房公积金的定性是“长期住房储金”和该《条例》第五条：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”的规定，以及参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》［建金管（2005）5号］（下称《指导意见》）第十九条：“职工使用个人住房贷款（包括商业性贷款和住房公积金贷款）的，职工本人及其配偶可按规定提取住房公积金帐户内的余额，用于偿还贷款本息。每次提取额不得超过当期应还款付息额，提前还款的提取额不得超过住房公积金贷款余额”的规定，故上诉人夫妻于2011年提取住房公积金超出当期应还款付息额的做法是明显的违规行为。虽然国务院1999年颁布《住房公积金管理条例》至今，都没有出台操作细则，没有明确夫妻双方共同联名购买住房与贷款、而夫妻双方在异地缴存住房公积金的情况该如何提取住房公积金用于还款，但仍应按上述《住房公积金管理条例》及《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》相关规定执行，即夫妻双方如是分次提取的，职工本人及其配偶每次提取额合计不得超过当期应还款付息额；如是提前还款的，提取额不得超过双方住房公积金贷款余额。本案中，上诉人没有提供其提前还款的证据，故上诉人在未提供其夫妻双方提取额分配方案等相关证据的前提下，被上诉人按照上诉人当期应还款付息额50%的比例提取个人住房公积金的具体行政行为是合法和合理的，并不违反相关法律法规的规定。如果上诉人提供了其妻子在汕尾市住房公积金管理中心不足提取额部分，其亦可向被上诉人申请补足提取额。
综上所述，上诉人黄晓民的上诉请求，因无法律依据，本院应于驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律、法规正确，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
受理费50元，由上诉人黄晓民负责。
本判决为终审判决。
审判长 王瑞南
审判员 黄潮明
审判员 覃毅华
二〇一五年七月一日
书记员 李州平