广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂06行终25号
上诉人（一审原告）粱小娟，女，l958年1月30日出生，壮族，住防城港市港口区。
委托代理人付峻，广西尚盟律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）防城港市住房和城乡建设委员会，住所地：防城港市北部湾大道139号。
法定代表人张常路，主任。
委托代理人高开权，广西南港律师事务所律师。
一审第三人卢凯华，女，1976年12月24日出生，住防城港市港口区。
一审第三人卢成若，女，1970年12月3日出生，壮族，住防城港市港口区。
委托代理人黄英山，广西南港律师事务所律师，特别代理。
一审第三人陈芳，女，1974年10月17日出生，壮族，住防城港市港口区。
一审第三人梁艾珍，女，1971年8月7日出生，壮族，住防城港市。
一审第三人叶秀娟，女，1961年5月出生，壮族，住防城港市。
上诉人粱小娟与诉被上诉人防城港市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）、一审第三人卢凯华、卢成若、梁艾珍、叶秀娟土地规划行政管理纠纷一案，不服防城港市港口区人民法院（2016）桂0602行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人粱小娟的委托代理人付峻，被上诉人市住建委法定代表人张常路及其委托代理人高开权，一审第三人卢成若的委托代理人黄英山到庭参加诉讼。一审第三人卢凯华、梁艾珍、叶秀娟经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭应诉。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告及陈芳、梁艾珍、叶秀娟等4人于2016年4月12日向被告市住建委提交《关于请求确认卢成若持有的450601201500104号建设规划许可证无效申请》，被告于2016年6月24日作出《关于陈芳等人申请确认建设用地规划许可证失效意见的复函》（防住建函[2016]802号），原告对被告的答复函及未依申请作出确认该许可证无效的行政不作为不服，逐向本院提起行政诉讼。
另查明，2007年5月12日，卢凯华（乙方）与德诚公司（甲方）签订了一份《防城港市国有土地使用权转让合同》，合同约定：甲方将座落于市行政中心区迎宾路北侧乐天小区西面宗地号为G43，面积188.8平方米（按《建设用地规划许可证》划定的范围）的土地使用权转让给乙方使用。2007年5月10日，被告作出防规私地（2007）464号建设用地规划许可证，其载明：用地单位为卢凯华，用地项目名称为商业用地，用地位置为港口中心区乐天小区商业街G43号，用地面积为188.8㎡。2015年3月23日，卢凯华与卢成若向被告申请办理变更防港国用（2003）0517号土地用地规划许可手续，被告于2015年3月30日核发了新的《建设用地规划许可证》（地字第450601201500104号）。该许可证载明：用地单位为卢成若，用地项目名称为私人住宅，用地位置为港口区中心区乐天商业街G43号，用地性质为商业用地，用地面积为188.8平方米，建设规模≦729.26平方米。2015年4月3日，第三人陈芳向被告提交《异议申请书》，称申请人陈芳已向法院提起诉讼，请求被告停办申报建设规划许可证的相关手续。2015年4月7日，被告作出防住建函[2015]404号《关于撤销卢成若<建设用地规划许可证>的函》。卢成若不服被告撤证行政行为，向本院提起行政诉讼，本院经审理后于2015年11月23日作出（2015）港行初字第16号行政判决书，以被告违反法定程序而撤销被告的撤证行为。2015年4月8日，本院作出（2015）港民保字第10-1号民事裁定书，裁定查封广西防城港德城实业集团有限公司名下的防国用（2003）0517号土地使用权项下的G43号地（德城公司于2007年5月12日转让给卢凯华）。本院于2015年4月17日致函市住建委，告知防港国用（2003）0517号土地涉及民间借贷纠纷案，要求市住建委协助“不予办理德城公司名下的防港国用(2003)0517号土地使用权项下已转让给卢凯华名下的位于防城港市行政中心××小区商业街××号××面积为188.8平方米的土地使用权的有关建设审批手续”。
一审判决认为：一、关于原告的诉讼主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，若被告于2015年3月30日新核发给卢成若的《建设用地规划许可证》（地字第450601201500104号）确实存在原告所反映的应依法被撤销或确认无效的违法情形却不被处理，这将直接影响到原告的债权实现。同时，被告于2016年6月24日就原告及第三人陈芳、梁艾珍、叶秀娟等4人的申请而作出答复函，原告是被答复人之一，答复结果直接关系到其合法权益。综上，原告系“其他与行政行为（本案是行政不作为）有利害关系的公民”，因此原告的诉讼主体资格适格。
二、关于被告市住建委作出的防住建函【2016】802号是否属行政诉讼的受案范围的问题。本案中，被告依原告的申请而作出的答复函，仅是对规划许可证的有效期问题所作的书面答复，其本质并不是原告所认为的行政决定，该行为系不产生行政法律权利、义务的行政事实行为，且该答复行为对原告的合法权益并不产生实际影响。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，因对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。如前所述，鉴于被告所作的该答复函并不是行政法意义上的行政行为，故本院不对该答复函的合法性问题进行审查。故原告请求撤销802号复函的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
三、被告市住建委是否构成行政不作为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形”之规定，被告市住建委颁发或撤销用地规划许可证均系其法定职责。被告市住建委在收到利害关系人的申请后应依职权核查申请人所反映的情况及审查在给第三人卢成若核发450601201500104号建设规划许可证过程中是否存在包括但不仅限于《中华人民共和国行政许可法》第六十九条所规定的情形等，若发现存在前述列举的情形或其他违法情形的，被告市住建委有职责对450601201500104号许可证采取相应的措施，并对申请人作出答复。具体到本案中，被告于2015年3月30日核发给卢成若《建设规划许可证》（地字第450601201500104号），而卢成若在取得该规划许可证后1年内未取得国土资源部门批准用地文件，且未在规定期限内向被告提出延续申请。虽案涉土地已于2015年4月17日被法院依法查封，但查封的是土地的使用权并不是查封建设用地规划许可证，用地规划许可更多的是为了保证城乡规划区内的土地利用符合城市规划，并不等同于土地使用权属。一方面，鉴于许可证已失效，其已经不存在被撤销或确认无效的内容和必要性；另一方面，许可证即便失效后，只要条件符合，相关权益人仍可再次申领新的建设用地规划许可证。加上原告等人是于2016年4月12日即许可证已失效后才向被告市住建委提交《关于请求确认卢成若持有的450601201500104号建设规划许可证无效申请》，对此，被告根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十条的规定而作出的“《建设用地规划许可证》（地字第450601201500104号）已失效”的802号复函并无不妥，是对客观情况进行说明，已是对原告及陈芳、梁艾珍、叶秀娟等人的申请作出答复，并不符合行政不作为的构成要件，并不是行政不作为。
四、关于原告的“请求法院责令被告依法定程序对地字450601201500104号《建设用地规划许可证》作出无效的行政确认”的诉请。经本院释明，原告坚持认为其两个诉讼请求是被告行政不作为的两个方面，明确表示不变更诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”可知，原告有权提出“请求法院确认行政行为无效”的诉请，而此时的诉讼标的则是“被告给第三人卢成若核发地字450601201500104号《建设用地规划许可证》这一行政行为”，并非本案的诉讼标的，属另一行政案件范畴，本案中并未对该行政行为的合法性进行审查。此外，毕竟司法权是监督权和判断权，在行政审判中应当保持克制，而不应过多干预行政权的行使。综上，原告“请求法院责令被告依法定程序对地字450601201500104号《建设用地规划许可证》作出无效的行政确认”的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第五十六条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：驳回原告梁小娟的诉讼请求。
上诉人上诉称：一、一审法院对被上诉人市住建委作出的关于《关于陈芳等人中请确认建设川地规划许可证失效意见的复函》（以下简称802号复函）认为不属于行政诉讼受案范围的判决是错误的。2015年4月8日上诉人、一审第三人陈芳、梁艾珍、叶秀娟因与一审第三人卢凯华民间借贷纠纷系列案，查封了防城港市港口区乐天小区商业街G43号商业用地（以下简称G43号地）。在查封之前，陈芳发现卢凯华为逃避债务将G43号地转给卢成若，将原来卢凯华名下的(2007)464号建设用地规划许可证变更为卢若成名下的第450601201500104号规划许可证，遂向被上诉人住建委提出异议，要求住建委停办相关程序，住建委经过审查发现卢凯华与卢成若变更G43号地规划许可证的行为违反相关法律规定，遂撤销了卢第450601201500104号规划许可证（以下简称规划许可证）。2015年6月8日，卢成若因住建委的该撤证行为诉至港口区法院，要求法院确认该规划许可证的合法性，2015年1l月港口区法院作出(2015)港行初字第16号行政判决书（以下简称16号案），以市住建委没有经过听证程序为由撤销了住建委的撤证行为，但16号案只是对住建委的撤证程序违法作出认定，并没有涉及该规划许可证内容是否合法有效的问题。在16号案件生效之后，市住建委并未依法定程序撤销规划许可证或认定该证的无效。2015年12月29日，卢成若依据16号案判决结果向法院提出陈芳等人申请查封错误的异议，称规划许可证合法有效，卢凯华已将G43号地转给卢成若，要求法院解除对G43号地的查封。上诉人遂又向住建委提出申请，要求市住建委确认规划许可证无效，但住建委虽作出802号复函却没有对上诉人的申请作出答复或处理，而是答非所问的说规划许可证失效。失效的前提必须是有效，而无效即是自始无效，市住建委混淆了“无效”和“失效”概念。所以，市住建委802号复函其内容实质上是间接承认了规划许可证的有效性，上诉人可能因此就丧失了对G43号地的权益，这是对上诉人权益的剥夺和侵犯，这怎么不是对上诉人产生了行政法律权利、义务的行政事实行为？怎么能说不是行政法意义上的行政行为？二、法院应判决市住建委在一定期限内确认规划许可证的有效性。市住建委所作的802号复函没有正面答复上诉人等人的申请，从另一个角度讲实质上就是行政不作为的行为，是对上诉人及．审第三人陈芳等利害关系人的申请不予处理的行为。根据《行政诉讼法》第54条第三项规定：“住建委不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”所以法院应对其不作为的行为即对802号复函予以撤销，并责令其在一定期限内作出规划许可证是否有效的行政行为。其实住建委自始至终都认为办理给卢成若的规划许可证是无效的，应该予以撤销的。住建委在16号案件中就详细阐述过撤销规划许可证的原因：1、原卢凯华名下的(2007)464号建设用地规划许可证的正本用地单位为卢凯华、卢成若，与被上诉人的存档副本用地单位为卢凯华不相符，违反<物权法》第17条的规定；2、卢成若未与原土地使用者防城港市德城经济实业总公司重新签国有土地转让合同；3、卢凯华、卢成若的更名行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第27、28条的规定。既然住建委已经认可了卢凯华和卢成若变更规划许可证的行为是违法的，是应撤销的，就应严格依法撤销，如果因为规划许可证过期了就对其违法性问题放任不管，就足违法和失职。既然规划许可证因为失效而不能被撤销，就应认定规划许可证在其有效期内因为违法而无效。综上所述，一审法院判决适用法律错误、混淆概念，恳请二审法院判决如请：请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人市住建委辩称，上诉人的诉讼没有事实和法律根据，请求依法予以驳回。
一审第三人卢成若陈述称，与被上诉人的意见一致。
经审理查明，本案相关事实认定与一审判决一致。
本院认为，首先，上诉人提交的《关于请求确认卢成若持有的450601201500104号建设规划许可证无效申请》，被上诉人已及时进行回复，虽然其答复的主要意见即该建设规划许可证已经失效，从而引起了上诉人方关于“失效”与“无效”本质不同的争议，但亦是以《关于陈芳等人申请确认建设用地规划许可证失效意见的复函》这一复函行为对上诉人的上述申请行为进行了答复，不存在行政不作为行为；其次，上诉人在诉讼请求中要求“2、由贵院责令被告依法定程序对地字第450601201500104号《建设用地规划许可证》作出无效的行政确认”，这一诉讼请求超越了法院审理案件的权限，不予支持。
综上，一审判决于法有据，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 田 海
审判员 李启宁
审判员 刘帅武
二〇一七年十二月七日
书记员 黄琳杰
附：本判决适用的相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；