南京市玄武区人民法院
行 政 判 决 书
（2010）玄行初字第30号
原告李桂凤，女，1965年9月4日出生，汉族。
被告南京市交通运输局（以下简称市交运局）。
法定代表人娄学全，市交运局局长。
委托代理人陈志刚，江苏唯衡律师事务所律师。
委托代理人何鹏，市交运局客管处干部。
原告李桂凤起诉被告市交运局客运管理行政处罚并附带行政赔偿一案，原告于2010年3月10日以南京市市政公用局为被告，向南京市建邺区人民法院提起行政诉讼，建邺区人民法院于2010年3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。期间，南京市委市政府作出《关于南京市人民政府机构改革的实施意见》，南京市市政公用局撤销，城市客运管理的职责划入新组建的市交运局行使，建邺区人民法院经原告同意，将被告变更为市交运局，并移送至本院审理。本院于2010年6月4日受理后，依法组成合议庭，于2010年8月11日公开开庭审理了本案，原告李桂凤，被告的委托代理人陈志刚、何鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年1月5日，原南京市市政公用局作出宁公客罚字（2009）第H12050号《行政处罚决定书》，主要内容为：李桂凤，经查明，你于2009年11月24日，在中华门地铁站进行无城市客运经营许可证从事营运的行为，上述行为有现场调查笔录，询问笔录等证据予以证明。该行为违反了《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第十二条的规定，根据《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第四十一条第一款的规定，决定给予你罚款8000元的行政处罚。
被告提供的证据材料、依据有：
1、现场调查笔录；
2、与原告李桂凤的询问笔录；
3、与乘客张鸣的调查笔录；
4、中止车辆运行通知书；
5、行政处罚事先告知书及送达回证；
6、行政处罚决定书及送达回证；
7、江苏省罚没款专用收据；
8、南京市人民政府行政复议决定书。
9、《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》。
本院存卷证据材料均为复印件。
原告诉称，2010年1月5日（应当是2009年11月24日）中午，原告因事驾驶自己的苏A×××××工作车从高淳县去南京安利公司办事，因以前我是开出租车的，熟人较多，在小区门口和车站顺带三人一起去南京，并没有谈及车价。在车上原告向三人介绍了安利产品和这个事业的价值、远景。并顺手给了其中一名男子一支润肤露，价格25元。做直销就是以产品为导向，只要有一款产品进入别人的家，我们都要做好售后服务，只要我服务好，保持良好的人际关系，说不定一辈子都会用我的产品。这名男子说要坐地铁，我就让他在南京中华门地铁站下车。当我把车停下，他就给了我40元钱，我收了润肤露的25元钱，找了他15元，正要跟他们留电话号码保持以后联系时，被城市客运管理部门的执法人员查获，并以非法营运为由处罚了8000元。原告认为，当时车上有三名乘客，城市客运管理部门未对其他两名乘客做任何调查记录，事后也未核实；仅凭其中一名乘客的手印按在25元车费上，即认为是以营运、营收为目的太过片面。同时，原告对城市客运管理部门执法人员的身份及罚款8000元是否得当都存在异议，故诉至法院要求撤销宁公客罚字（2009）第H12050号行政处罚决定书，返还8000元并赔偿相应损失。
原告起诉时提供的证据材料有：
宁公客罚字（2009）第H12050号行政处罚决定书复印件一份。
原告在起诉以后补充提供的证据材料有：
情况说明一份，落款人为“张鸣”，落款时间为2010年3月14日。原告陈述，此证据材料是找到行政处罚决定的证人即原告2009年11月24日所带乘客张某家里，要求张某书写。
被告辩称，2009年11月24日下午14时许，城市客运管理部门的执法人员在本市中华门地铁站执法巡查时，发现原告李桂凤驾驶苏A×××××车辆涉嫌从事无城市客运资格证件营运。经查，原告驾驶苏A×××××车辆载有3名乘客，从高淳县淳溪镇送至本市中华门，原告实收其中一名乘客车费25元。为履行行政执法义务，执法人员依法对原告驾驶的苏A×××××车辆进行了中止车辆运行，并向原告签发了中止车辆运行通知书，但原告拒收。对于原告的违法经营行为，有执法人员在现场的查获记录、对原告李桂凤的询问笔录、对乘客张鸣的调查笔录、中止车辆运行通知书等证据证实。被告认为，原告的违法事实成立，其行为已违反了《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第十二条的规定，根据客运管理条例第四十一条规定，原告的行为应当受到5000元以上20000元以下的罚款处罚。据此，南京市市政公用局依法对原告发出了行政处罚事先告知书。2010年1月5日，向原告送达了行政处罚决定书，后原告自动履行了缴纳罚款的义务。南京市市政公用局对原告作出上述行政处罚后，原告不服向南京市人民政府提出行政复议申请，2010年3月1日，南京市人民政府作出（2010）宁行复第9号行政复议决定书，维持了对原告的行政处罚决定书。综上所述，原南京市市政公用局对原告李桂凤作出的行政处罚行为事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法规正确。为维护正常的城市客运管理秩序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据材料1-现场调查笔录的真实性有异议，认为自己没有确认过向乘客收取25元车费的事实；对其他证据材料的真实性未提出异议。本院认为，被告提供的证据材料系在行政行为过程中形成，被告提交的证据材料1-现场调查笔录，应当由当事人签字的一栏中，没有当事人的签字，只注明“拒签”。原告认为在检查现场没有确认过向乘客收取25元车费的事实，结合原、被告在本案中的其他证据材料与当事人陈述，原告在检查现场没有向执法人员确认收取乘客25元车费的异议是成立的。但是原告这点异议，并不能否定该调查笔录是行政执行人员在当时制作，只是原告对其中这部分内容不予认可。对原告异议成立部分，本院不确认其证明效力，对该证据材料的中其他内容，本案予以确认。对被告提交的其他证据材料，本院确认其证明效力。
原告提供的行政处罚决定书复印件，被告没有异议，也可以作为认定本案事实的证据使用。
原告补充提供的证据材料，根据原告陈述，是在诉讼过程中，原告单方找到证人的家里，要求证人书写的；在庭审质证过程中，被告认为，这份证据材料是不是证人本人所写无法确认；且这份材料中的一些说法，显然不符合情理，对证明效力不予认可。本院认为，因为该证据材料是行政处罚当事人找到行政处罚证人家中要求该证人书写，该证据材料不能单独作为定案证据使用。
经审理查明，2009年11月24日14时23分，南京市城市客运管理部门的执法队员着便装，在南京市中华门地铁站，发现车牌号为苏A×××××轿车涉嫌无城市客运资格从事城市客运经营。
执法队员在出示执法证件后，当场对其中一名乘车人员张某作了询问，其询问笔录主要内容是：
问：你今天是否乘坐过车号为苏A×××××的车辆？你从什么地方上车，到什么地方去？
答：是。从高淳淳溪镇上车，到南京中华门长途汽车站。
问：驾驶员和你是否谈过车费？谈价（收费）多少？
答：是，实收了我车费25元。
问：该车上当时有几名乘客？你和驾驶员是否认识，是什么关系？
答：车上有三名乘客。我与驾驶员是乘车关系。
问：有无补充说明的情况？
答：无。
该笔录有询问人、被询问人分别签字确认，被询问人的签名处捺有手指印迹。
行政执法人员当场还制作了“现场调查笔录”，在现场检查记录情况一栏中记有：2009年11月24日下午14时23分，市政公用局执法人员王新国、郑辉在中华门地铁站执法时，发现苏A×××××车辆涉嫌无城市客运资格证件营运，经查该车无南京市城市客运经营证，驾驶员为李桂凤，车上有三名乘客，其中一名乘客是从高淳淳溪镇到中华门长途汽车站，驾驶员实收25元车费。该笔录注明当事人拒签。笔录有两名执法人员签名，并注明行政执法证件编号。
根据上述证据材料，原南京市市政公用局根据《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第三十六条之规定，作出了《中止车辆运行通知书》，中止该车辆运行。
2009年12月11日下午，南京市城市客运管理部门的执法人员在办公地点与原告作了询问笔录。该笔录中记载，原告否认与所带三名乘客谈价、收费，并提出乘客所付25元是润肤露的钱。当执法人员问原告是否知道所带乘客姓名、电话时，原告表示均不知道。在该询问中，原告确认，该车没有办理车辆营运证件。
原南京市市政公用局在作出行政处罚决定之前，于2009年12月15日向原告发出《行政处罚事先告知书》，告知了行政处罚决定认定的事实、理由及依据。并告知当事人有陈述申辩的权利。
2010年1月5日原南京市市政公用局对原告作出行政处罚，并于当日向原告送达了行政处罚决定书。原告于2010年1月7日按行政处罚决定书的处罚内容，缴纳了罚款8000元。
嗣后，原告不服行政处罚，向南京市人民政府提出行政复议，南京市人民政府于2010年3月1日作出（2010）宁行复第9号《复议决定书》，维持了该行政处罚决定。原告逐提起本案诉讼。
原告提交的落款为“张鸣”的书面材料的主要内容是，他（指“张鸣”）在南京上班，在车站遇见原告（称为李大姐），原告曾向他推销过安利产品，上了原告的车以后，原告又向他介绍安利产品，并要带他一起做安利，他婉言谢绝。原告给了他一支安利的润肤露，价格25元，让他试试效果如何。原告过于热情，他又坐了原告的车，不好意思拒绝，下车时给了原告40元，原告找了15元，随后有几个人把车拦下，把他带到一旁，出示了证件。并说执法人员的态度不好，他胆小怕事，就在执法人员事先准备好的文件上按了几个手印，当时脑子一片空白，早已把从原告那买润肤露的事忘得一干二净；并注明上车根本就没谈价钱。
庭审过程中，原、被告确认，从高淳县到南京市区的通常车费为25元。
本院认为，原南京市市政公用局城市客运管理的职能，在南京市市政公用局撤销以后，由南京市交通运输局继续行使，因此，原南京市市政公用局因城市客运管理职能作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当由市交运局为被告。
原南京市市政公用局于是2010年1月5日针对原告李桂凤作出的行政处罚决定中，认定原告无城市客运经营许可证从事客运的行为，依法成立。
根据原告李桂凤本人的陈述，其原为从事城市租出车客运的人员，对从事城市客运服务的车辆，需要办理城市客运经营许可证应当明知。
原告驾驶自己的小轿车在高淳县境内的公共汽车站等地带乘客由高淳县带至南京市区，原告在沿途向这些乘客介绍自己从事的其他商品，以扩大自己的销售客户群体。但是在这些乘客上车时，原告又不能向他们说明带这些乘客的意图，也不可能向这些乘客讲明，乘坐她的小轿车是免费的。其结果，乘坐原告小轿车从高淳县到南京市区的乘客，在乘坐原告车辆时心里应当做好了要向原告支付乘车费用的准备。而对于原告本人来讲，从高淳载客到南京市区，并不是义务的，而是有直接或间接的经济目的。无论原告用该车辆携带乘客是为了其他经营活动，还是在开展其他经营活动的同时一并从事城市客运活动，都不是免费、无偿、义务的，都是为了实现一定经济目的。前者是想通过携带乘客的办法，扩大其他经营活动的规模，从而获得很多的经济利益；后者，是想在扩大其他经营活动规模的同时，一并从事城市客运经营活动。其形式与目的都是通过携带乘客的办法，从事经营活动。因此，即使根据原告自己的说法，原告携带乘客从高淳县境内送至南京市城区的行为，也已经构成一种经营行为，而且是通过城市旅客运输的方法从事的经营行为。只是收取费用的方法，一种是直接向乘客收取车费；一种是在期待扩大自己其他商品经营规模中，实际将旅客运输视为经营成本。
《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第十二条规定：从事城市客运的经营者及其从业人员，应当取得客运主管部门核发的客运资格证件。客运资格证件包括对客运经营者核发的经营许可证、对客运车辆核发的车辆营运证、对客运从业人员核发的服务资格证。
即使根据原告的认识来认定原告所实施的行为，也应当属于《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》调整的行为。
在本案中，城市客运主管部门认定原告的行为是违反《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第十二条规定，不仅询问了原告所带乘客，进行了现场调查，嗣后又询问了原告，听取了原告的辩解意见。并在作出行政处罚前告知了原告行政处罚决定将认定的事实、理由、依据和原告享有陈述申辩的权利。在原告没有证据与充分理由的情况下，在行政处罚决定书中作出了认定并进行了处罚。
原告在提起诉讼以后，提交“张鸣”所写“情况说明”，根据原告的陈述，该证据材料是其找到行政程序证人家中要求其书写，该证据材料的证明效力很低，在没有其他证据相印证的情况下，不足以推翻该乘车当事人在执法现场向城市客运管理机关所作陈述的内容。
且即使将该情况说明视为真实的，根据该情况说明，也可以看出，该乘客是原告在高淳县境内的车站将其带上车；在整个乘车过程中，原告并没有免费带客的意思表示；途中原告为扩大自己其他商品的经营规模，做了大量的直接或间接的推销活动；在该乘客下车时，原告实际收取原告25元，当时双方没有言明这25元的性质。
这25元是车费还是原告推销给该乘客其他商品的货款，结合该乘客在执法当场的陈述，该乘客显然是将这25元当作乘车的费用，且并没有意识到还向原告购买了其他商品；在整个乘车过程中也没有不支付原告车费的意思表示。
至于在原告的意识中将这25元作为货款，原告也没有向乘客表示过带客是免费、义务的。假如原告没有直接向乘客收取车费，原告也将该次带客行为，作为自己推销其他商品的经营过程，实际将带客运输视为经营成本。
因此，原告提供的这份证据材料，不能推翻城市客运管理部门在具体行政行为过程中所取得调查材料的真实性，也不能证明原告从事城市客运活动，不是一种经营行为。
至于城市客运管理部门在行政执法程序过程中，调查取证工作能否做得更加客观、全面；行政处罚认定的事实和处罚理由是否能更加充分和具有说服力，确有待完善的地方。但原告提出的“城市客运管理部门对其所带的三名乘客只调查了其中一人，事后也未核实；对其他两名乘客没有做任何调查记录；罚款8000元是否得当”的质疑，不足以认定城市客运管理部门于2010年1月5日对原告作出的行政处罚行为违法。
综上所述，南京市城市客运管理部门于2010年1月5日对原告作出的行政处罚，事实认定成立，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销该行政处罚决定，并要求其退还已经缴纳的8000元罚款并赔偿其他经济损失的诉讼请求，本院不予支持。南京市城市客运管理部门依据《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第四十一条第一款的规定，对原告罚款8000元，在该规定的处以五千元以上二万元以下的罚款幅度范围之内，并无不当。
据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六第（四）项、《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》第十二条第一款、第二款，第四十一条第一款的规定，判决如下：
驳回原告李桂凤的诉讼请求。
本案案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 孙村中
人民陪审员 赵英华
人民陪审员 李志红
二〇一〇年八月二十五日
见习书记员 董 菲