海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三亚行终字第5号
上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局。
委托代理人林绍虎。
委托代理人林祖才。
被上诉人（原审原告）颜兴。
委托代理人麦益孝。
被上诉人（原审原告）吴兰焕。
委托代理人颜兴。
委托代理人麦益孝
被上诉人（原审原告）颜启秀。
委托代理人颜兴。
委托代理人麦益孝。
上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市综执局）因被上诉人颜兴、吴兰焕、颜启秀诉其规划行政处罚一案，不服三亚市城郊人民法院2014年1月15日作出的（2013）城行初字第308号行政判决，于2014年1月27日通过三亚市城郊人民法院向本院提起上诉。本院于2014年2月17日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月14日在本院第四审判法庭公开开庭审理了本案。上诉人三亚市综执局委托代理人林绍虎、林祖才，被上诉人颜兴及其委托代理人麦益孝，被上诉人吴兰焕委托代理人颜兴、麦益孝，被上诉人颜启秀及其委托代理人颜兴、麦益孝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三亚市城郊人民法院一审查明，吴兰焕、颜兴、颜启秀的住宅用地及房屋位于三亚市解放四路。其中，吴兰焕的住宅用地面积为463.62平方米，房屋建筑面积105.23平方米，为一层混合结构；颜兴的住宅用地面积为258.72平方米，房屋建筑面积61.04平方米，为一层砖木结构；颜启秀的住宅用地面积为303.33平方米，房屋建筑面积131.62平方米，为一层混合结构。1997年10月7日，吴兰焕、颜兴、颜启秀分别取得了三土房（1997）字第0173号、0172号和0174号《土地房屋权证》。1998年，吴兰焕、颜兴、颜启秀共同申请在原址合资改建综合楼。三亚市规划局经向三亚市人民政府请示后，于1998年11月2日向其三人作出市规地审字（1998）42号《关于吴兰焕、颜兴、颜启秀合资兴建综合楼的用地审核意见》，同意三人在原居住用地内合资兴建综合楼，并于1998年12月23日核发了编号为98-053的《建设用地规划许可证》。2000年9月17日，三亚市规划局作出市规工审字（2000）94号《关于吴兰焕、颜兴、颜启秀在解放四路兴建临时商业综合楼的审批意见》，同意三人将解放四路居住的房屋联合改建成一幢商业综合楼，用地面积1025平方米，建筑面积295平方米，层数为二层。2000年9月22日，吴兰焕、颜兴、颜启秀取得（2000）003号《临时建设工程许可证》，许可使用期限为2000年9月22日至2002年9月22日。此后，吴兰焕、颜兴、颜启秀在原居住房屋的基础上对原居住房屋进行改建和扩建，建成主体两层局部三层，占地面积约440平方米，建筑总面积约1018平方米的综合楼。其中第一至第二层为框架结构，建筑面积约880平方米，第三层为混合结构，建筑面积约138平方米，超出规划建筑面积约723平方米。该综合楼现已超出许可的使用期限，正对外出租用于商业经营。2013年8月1日，三亚市综执局经现场检查记录，对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出三综执（河西）询字（2013）第293号《接受调查询问通知书》，通知三人于2013年8月5日9时，携带本人身份证、土地房屋权证、规划文件、施工图纸、建设工程规划许可证等资料到河西大队办公室接受询问，逾期将依法采取行政强制措施，并送达给颜兴。2013年8月14日，三亚市综执局对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出三综执（河西）罚告字（2013）第151号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。并于2013年8月14日向颜兴送达，未向吴兰焕、颜启秀送达。2013年8月30日，三亚市综执局对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出三综执（河西）罚决字（2013）151号《行政处罚决定书》（以下简称151号处罚决定），认定三人建设综合楼的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第三十三条和《海南经济特区城市规划条例》第五十条之规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《海南经济特区城市规划条例》第六十三条、第六十六条之规定，责令三人自决定书送达之日起七日内自行拆除上述建筑物。2013年9月12日，三亚市综执局向颜启秀送达该处罚决定。吴兰焕、颜兴、颜启秀不服，向三亚市人民政府申请行政复议，三亚市人民政府于2013年11月26日作出三府复决字（2013）44号《行政复议决定书》，维持了三亚市综执局作出的151号处罚决定。吴兰焕、颜兴、颜启秀不服，提起行政诉讼，请求撤销三亚市综执局作出的151号处罚决定。庭审中，吴兰焕、颜兴、颜启秀主张三亚市综执局未依法分别向他们送达行政处罚文书，行政处罚程序违法。
三亚市城郊人民法院一审认为，根据现有有效证据，应认定吴兰焕、颜兴、颜启秀涉案的综合楼由两部分组成：一为在原有住房基础上对原有住房改建部分，这部分房屋已取得土地房屋权证；另一为在规划用地上重新建设部分。三亚市综执局作出的行政处罚决定认定吴兰焕、颜兴、颜启秀涉案的1018平方米综合楼全部为违反建设工程规划许可建设的临时建筑物，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定承担举证责任。对此，三亚市综执局未能提供有效证据予以证明。因此，其行政处罚决定将吴兰焕、颜兴、颜启秀已取得土地房屋权证的原有住房部分作为临时建筑物予以拆除，认定事实不清，证据不足。本案性质为行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，三亚市综执局在对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出限期拆除建筑物的重大行政处罚决定前，应当依法告知三人作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及享有的权利，可其却仅将《行政处罚告知书》送达给颜兴，未送达给吴兰焕、颜启秀，也即在对吴兰焕、颜启秀作出行政处罚决定前，未依法告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定。三亚市综执局在对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出行政处罚决定时，虽然《中华人民共和国城市规划法》和《海南经济特区城市规划条例》已经废止，但吴兰焕等三人建设综合楼的行政许可及建设行为发生及终了时，《中华人民共和国城市规划法》和《海南经济特区城市规划条例》尚未废止，《中华人民共和国城乡规划法》尚未颁布实施。三亚市综执局适用《中华人民共和国城市规划法》和《海南经济特区城市规划条例》的相关规定对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出行政处罚决定，适用法律正确。综上，三亚市城郊人民法院一审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决撤销三亚市综执局作出的151号处罚决定；案件受理费50元，由三亚市综执局负担。
三亚市综执局上诉称，一、我局认定吴兰焕、颜兴、颜启秀违法的事实确实无误，一审判决将其三人违法建设的房屋认定为一部分是在原有住房上改建，另一部分是重新建设，实属认定事实错误。从本案的相关证据可知，吴兰焕、颜兴、颜启秀的违建房屋所在地上原各有三栋房屋。1998年其三人共同申请在原址上合资共建一栋综合楼，相关职权部门最终审批同意建设一栋临时商业综合楼，使用年限二年，层数二层，建筑面积295平方米。此后，吴兰焕、颜兴、颜启秀将原有的三栋房屋拆除，建设了一栋主体两层局部三层的框架结构房屋，并一直使用至今而没有申请延长使用期限，我局所处罚的正是这栋主体两层局部三层的框架结构房屋。一审判决将该房屋认定为部分是在原有住房基础上改建，部分为新建，既与事实不符，且违反科学常识及生活常理。因为，其一，在各自独立、老旧、且建筑结构不同的三栋房屋上不可能改建出一栋整体为框架结构的房屋。其二，相关职权部门已审批同意新建一栋房屋，从常理上来看，不可能在原有老旧的房屋基础上改建房屋。因此，一审判决认定事实错误。二、我局已依法向吴兰焕、颜兴、颜启秀送达了相关法律文书，一审判决认为我局没有依法告知处罚的事实、理由及依据等内容，程序违法，实属认定错误。我局在对吴兰焕、颜兴、颜启秀违法建设的房屋进行调查处罚的每一个环节中都依法送达了相关法律文书。一审判决认为我局没有向吴兰焕、颜启秀送达《行政处罚告知书》系认定事实错误。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被处罚拆除的房屋是吴兰焕、颜兴、颜启秀共有的房屋，我局将相关法律文书送达该房屋，在该房屋有成年亲属的情况下，无论是签收，或拒绝签收而留置送达，都属于依法送达。并且吴兰焕、颜兴、颜启秀既是近亲属关系，又因上述共有的房屋而属于利益共同体。在得知对该房屋有损益的情况后，定会相互告知并商议应对措施。对其中一人送达，应当属于对整个利益共同体的送达。实际上，吴兰焕、颜兴、颜启秀对房屋被我局查处的情况以及自身权利完全清楚。在申辩、申请复议、以及起诉时均以三人的名义进行。至本案庭审前，其三人对处罚送达程序均没有异议。由此可知，相关法律文书均已依法送达其三人。综上所述，一审判决错误，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回吴兰焕、颜兴、颜启秀的诉讼请求，维持我局的处罚决定，并判令吴兰焕、颜兴、颜启秀承担本案诉讼费用。
被上诉人吴兰焕、颜兴、颜启秀共同辩称，一、三亚市综执局作出的行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审查明事实认定：我们三人涉案的综合楼由两部分组成：一是在原有住房基础上对原有住房的改建部分，这部分房屋已取得土地房屋权证；另一部分是在规划用地上重新建设部分。三亚市综执局的行政处罚决定认定我们涉案的1018平方米综合楼全部都是违反建设工程规划许可证建设的临时建筑物，但未能提供有效证据予以证明，因此，其行政处罚决定将我们已取得土地房屋权证的原有住房部分作为临时建筑欲以拆除，没有事实根据。二、三亚市综执局作出的处罚程序违法，一审判决认定其处罚程序违法正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，三亚市综执局对我们作出行政处罚决定前应当依法告知作出的事实、理由、依据及享有的权利。可是事实上三亚市综执局虽然作出了《行政处罚告知书》，但仅送达给颜兴，未送达给吴兰焕、颜启秀，没有依法向吴兰焕、颜启秀告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定。三、三亚市综执局的上诉理由缺乏证据，不能成立。首先，三亚市综执局上诉主张我们三人1998年修缮改建时已完全拆除原有的房屋，现涉案综合楼全部是当时新建的，没有任何证据支持。理由如下：第一，从我们的《土地房屋权证》上可以看出，我们原有的三栋房屋是相互紧邻联为一体的，涉案综合楼是我们1998年在原有房屋的基础上修缮改建而成，该楼现在的墙体、位置、材料都可以证明这一点。第二，1998年有关部门批复同意我们修缮改建综合楼的相关文件中也没有必须拆除原房屋而建设综合楼的要求。第三，如果综合楼建设时必须要在完全拆除原房屋的基础上进行，则政府有关部门定然要对我们原房屋的《土地房屋权证》作出废止的行政决定，可事实上我们持有的《土地房屋权证》至今仍然合法有效，所对应的房屋仍然客观存在并真实合法。第四，从常理常识上说，当时有关部门批复同意我们建设的只是一座二年期的临时建筑，面对这样的批复结果，没有人会把自家已拥有合法《土地房屋权证》的永久性房屋完全拆除。其次，三亚市综执局上诉称其处罚程序合法是完全无视事实的错误主张。乞今为止，三亚市综执局仍然未举出其已向吴兰焕、颜启秀送达《行政处罚告知书》的任何证据，无法证明自己已尽了法定的告知义务。三亚市综执局认为我们是“利益共同体”，告知当中的一个，就等于告知了全体是强词夺理，没有法律依据。综上，三亚市综执局的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，完全符合客观事实，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
经二审审理查明，三亚市规划局向吴兰焕、颜兴、颜启秀作出市规工审字（2000）94号《关于吴兰焕、颜兴、颜启秀在解放四路兴建临时商业综合楼的审批意见》的时间为2000年9月19日，一审认定为2000年9月17日有误；三亚市综执局向颜兴送达三综执（河西）罚告字（2013）第151号《行政处罚告知书》的时间为2013年8月26日，一审认定为2013年8月14日有误；吴兰焕、颜兴、颜启秀在二审期间承认己方于2000年9月取得《临时建设工程许可证》后，拆除了位于解放四路的吴兰焕、颜兴的全部旧房及颜启秀的大部分旧房的地表建筑，在原房屋的地基边上加建地梁后共同建成了一栋主体两层局部三层，占地面积约440平方米、建筑面积约1018平方米的综合楼，即本案的涉案楼房，故一审认定吴兰焕、颜兴、颜启秀是在原居住房屋的基础上对原居住房屋进行改建和扩建后建成综合楼的事实有误；吴兰焕、颜兴、颜启秀在二审均认可已收到了三亚市综执局作出的151号处罚决定，故一审认定三亚市综执局仅向颜启秀送达该处罚决定有误；另，三亚市综执局的151号处罚决定认定吴兰焕、颜兴、颜启秀的违建房屋位于三亚市解放三路朝阳社区博文巷13号，与该房屋实际位置在解放四路上的事实不符，一审查明事实对该处罚决定的内容陈述不够完整。对于一审认定错误和遗漏的上述事实，本院予以纠正和补充查明。除此之外，一审认定的其余事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，三亚市综执局作出的151号处罚决定认定吴兰焕、颜兴、颜启秀的违法建筑位于三亚市解放三路朝阳社区博文巷13号，可经本院组织现场勘查，争议双方一致确认位于朝阳社区博文巷13号的房屋并非本案涉案房屋，涉案房屋的实际位置是在解放四路上。对于房屋的具体门牌号码，吴兰焕、颜兴、颜启秀主张是解放四路6号，三亚市综执局认可是在解放四路，但是说不清楚门牌号码，由此可见，三亚市综执局作出处罚决定前并未查清违法事实，违反了前述《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定。另外，吴兰焕、颜兴、颜启秀建设涉案房屋前已依法办理了规划报建手续，并取得了《临时建设工程许可证》，并未违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，三亚市综执局的151号处罚决定认定其三人建设涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定没有事实依据。因此，三亚市综执局对吴兰焕、颜兴、颜启秀作出的行政处罚决定认定事实不清，依据不足。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，三亚市综执局在作出处罚决定之前，仅将《行政处罚告知书》送达给颜兴，未依法向颜启秀、吴兰焕送达，实质上是剥夺了颜启秀、吴兰焕的陈述、申辩权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照该法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。因此，三亚市综执局作出151号处罚决定的程序违法。三亚市综执局关于吴兰焕、颜兴、颜启秀三人属于利益共同体，对其中一人送达，应当视作对整个利益共同体送达的主张于法无据，本院不予支持。
综上所述，三亚市综执局作出151号行政处罚决定的具体行政行为认定事实不清、依据不足、程序违法，依法应予撤销。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。三亚市综执局的上诉请求理由不充分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由三亚市综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 吉 红
审判员 陈兴科
审判员 陈积丰
二〇一四年三月二十七日
书记员 周万鹏
附相关法律、法规及司法解释：
中华人民共和国行政处罚法
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
中华人民共和国城市规划法
第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。