广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第330号
原告：谭杨福，住广东省增城市。
委托代理人：张勇，广东知明律师事务所律师。
委托代理人：郭奕璇，广东知明律师事务所实习律师。
被告：增城市人民政府，住所地广东省增城市。
法定代表人：罗思源，该府市长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：王文玲，增城市国土资源和房屋管理局工作人员。
原告谭杨福不服被告增城市人民政府征收土地行政纠纷一案，原告于2014年11月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张勇及被告委托代理人陈龙、王文玲等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谭杨福向本院提起诉讼称：原告为广东省增城市荔城街明星村椅二经济合作社（以下简称“椅二经济社”）的社员，被告已经征收了该社400多亩的土地（包括原告19.157亩）。被告征地行为，存在如下违法情形：l.没有依法发布征用土地预公告、征用土地公告和征地补偿、安置方案公告；2.没有与征收土地一并确定地块位置及红线图，没有在申请城市分批次或单独选址项目用地时一并上报审批，也没有向该社作出具体书面承诺文件或与该社签订相关协议文件；3.其他土地补偿费、安置补助费和被征地农民养老保险费等征地补偿、安置也没有落实到位；4.被告征收集体土地没有依法确定留用地及红线图并作出具体书面承诺，严重违反《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的规定。而且，被告在无公告、无补偿、无通知情况下，于2013年10月8日左右挖毁原告3亩果园，毁坏龙眼树49棵、桉树20棵、竹子2丛，2013年11月30日晚上挖毁原告0.5亩耕地，2014年1月29日放水淹没原告2亩多菜地，至今仍是被淹状态。上述行为，导致原告直接经济损失13万元。针对上述违法行为，原告依法于今年9月4日向广州市人民政府申请行政复议。11月5日，原告收到了广州市人民政府作出的穗府行复（2014）1098号行政复议决定书，决定驳回原告的复议申请。原告不服该决定，现依《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，向法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告的征地行为违法；2.责令被告赔偿原告损失170875.2元。
被告增城市人民政府答辩称：（一）被告2013年对椅二经济社开展征地报批前的前期工作行为，不属于征地行为。1.被告于2013年对椅二经济社开展征地报批前的前期工作。2013年3月31日，被告向增城市各镇街、市府直属有关单位发出增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地预征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（该文件现已被增府办（2014）6号《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》替代），拟对我市挂绿湖水利工程核心区范围内的土地进行预征收或租用。2013年4月2日，增城市人民政府荔城街道办事处发出《挂绿湖水利工程核心区荔城街范围土地房屋征收预公告》。2013年6月20日，增城市人民政府荔城街道办事处根据我市的工作部署，与原告所属的椅二经济社签订三份《征地补偿协议书》，拟征收该合作社的土地。2013年10月10日，椅二经济社在村会场召开全体村民（社员）户代表会议，对拟征地的青苗补偿等信息进行确认和登记。2013年12月9日，椅二经济社在椅二社饭堂召开全体村民（社员）户代表会议，对拟征土地范围、面积、留用地处理及征地补偿款分配等情况进行确认。2.被告在征地报批前对涉案土地开展的上述工作不是征地行为，被告尚未对涉案土地进行征地行为。土地征收不同于一般的行政行为，它不是一个单独的行政行为，而是由发布公告、听证、现场调查、征地审批、征地补偿安置方案审批、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行为构成的。被告上述拟定《挂绿湖水利工程核心区土地预征收及房屋征收拆迂补偿安置办法》等方案、办法的行为；被告的派出机关增城市人民政府荔城街道办事处对拟征土地进行通告，并与荔城街明星村民委员会、荔城街明星村椅一经济合作社、荔城街明星村椅二经济合作社签订的《征地补偿协议书》的行为；以及村社与村民（社民）召开会议确认青苗、进行补偿登记、商量征地补偿款分配等内容的行为，均属于征地报批前的前期工作的系列行为，不是征地行为。被告目前尚未对涉案土地进行征地行为，未经有权机关批准，被告没有进行发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告等一系列征地行为，因此不存在征地行为违法。3.被告在征地报批前对涉案土地开展上述前期工作的行为符合国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定。4.广东省高级人民法院行政判决中已经确认征地报批前的预征收行为合法。（二）被告已协议约定了涉案拟征土地的留用地问题。根据《广州市人民政府办公厅关于贯彻实施﹤广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）﹥的通知》（穗府办（2012）7号）和《印发增城市征收集体土地补偿管理办法的通知》（增府（2009）19号）的规定，被告的派出机关增城市人民政府荔城街道办事处与椅二经济社于2013年6月20日签订的三份《征地补偿协议书》中，均有约定留用地安置问题，协议书约定按拟征地面积的10％的比例向原告所属经济合作社安置留用地，留用地安排在荔城街罗岗工业区地块。（三）原告要求被告赔偿其13万损失的诉求没有事实和法律依据。首先，原告主张的损失与被告作出的征地报批前的前期行为不具有因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，本案中，原告主张的损失与被告作出的征地报批前的前期行为不具有因果关系，因此原告无权主张赔偿。其次，原告没有提供证据证明被告及其工作人员在行使行政职权时有侵犯原告人身权或财产权的情形发生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及第十五条第一款的规定，原告请求赔偿其“损失”，没有事实和法律依据，应依法驳回。此外，原告要求对涉案拟征土地上的青苗进行补偿，应当依法进行青苗确认以及补偿登记，经核实后由原告所属的椅二经济社对其发放。综上，被告对涉案土地开展了征地报批前的前期工作行为，并没有进行征地行为，被告的行为符合国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请依法予以驳回。
经审理查明：2013年3月31日，被告向增城市各镇街、市府直属有关单位发出增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地预征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》，拟对增城市挂绿湖水利工程核心区范围内的土地进行征用或租用。该通知所附《挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿办法》对预征收土地补偿、租用土地补偿等方面作出规定；所附《挂绿湖水利工程核心区房屋预征收补偿安置办法》对拆迁补偿、安置、临迁、奖励措施、社会养老保险、村场征用等方面作出规定。2013年4月2日，增城市人民政府荔城街道办事处发出《挂绿湖水利工程核心区荔城街范围土地房屋征收预公告》，对拟征收土地的位置、范围和补偿安置标准等内容进行了预公告。荔城街明星村属于预公告的征地范围，原告为荔城街明星村椅二经济合作社社员，与椅二经济社签有《农村土地家庭承包合同书》，双方约定承包时间自2000年1月1日起至2029年12月30日止，承包土地面积为5.658亩。2013年6月20日，增城市人民政府荔城街道办事处与荔城街明星村村民委员会、荔城街明星村椅一、椅二经济合作社签订了《征地补偿协议书》，就征地范围位于荔城街明星村椅一社、椅二社蚬壳岭、伯捞坳、竹桥岭（土名），面积为117.201亩的地块，约定了土地及青苗补偿标准、留用地安置、山坟迁移补偿标准、付款方式和权利义务等内容。同日，增城市人民政府荔城街道办事处与荔城街明星村村民委员会、荔城街明星村椅二经济合作社还签订了两份《征地补偿协议书》，就征地范围位于椅二经济社现旧村场约19.542亩、椅二经济社村前鱼塘地块2.858亩、柴头山山塘地块约1.5亩，合23.90亩土地；以及征地范围位于椅二经济社原挂绿湖已租用的椅二经济社低洼地98.8795亩，约定了土地及青苗补偿标准、留用地安置、山坟迁移补偿标准、付款方式和权利义务等内容。该三份协议均约定：本协议自签字盖章之日起生效，任何一方法定代表人的更改，均不影响本协议的继续执行。2013年10月10日，椅二经济社在村会场召开全体村民（社员）或户代表会议，会议应参加的村民（社员）／户代表共28人，实际到会27人，该会议对拟征地的青苗补偿等信息进行确认和签收。2013年12月9日，椅二经济社在椅二社饭堂召开全体村民（社员）或户代表会议，会议应参加的村民（社员）／户代表共28人，实际到会26人，该会议对拟征土地范围、面积以及征地补偿款分配等情况进行确认和签收。但被告确认至今尚未获得涉案土地的征地批复，尚未发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告。
2014年1月28日，被告向增城市各镇街、市府直属有关单位发出增府办（2014）6号《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》，要求挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿及房屋征收拆迁补偿安置等有关事项遵照本通知执行，并确认增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地预征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》及有关补充意见终止执行。
2014年4月22日，荔城街道办事处就原告所提出的挂绿湖水利工程征地拆迁违法问题，作出荔信办（2014）153号《关于谭杨福信访的回复》，回复内容为：“荔城街道办事处于2013年已依法对你反映的地块进行了征收。明星村委、椅二合作社已就上述征地事宜召开了社员大会表决并签订了征地协议。协议中已落实集体预留用地，首期征地款和全部青苗补偿款拨付至合作社并发放至各村民手中。你所反映的青苗补偿款也已划拨至合作社账户，你可随时领取。因此，建议你尽快就青苗补偿款与所在合作社及明星村委进行沟通，早日领取款项。对于你反映的水电停止供应问题，经了解，由于挂绿湖核心区水利工程建设的需要，为保障建设施工的安全，预防触电事故，供电、供水单位对建设施工的范围在施工建设期间进行了停止供应。”该回复于2014年5月7日送达原告。
2014年9月4日，原告因不服被告的征地行为，向广州市人民政府提出行政复议申请，请求确认被告征地行为违法，没有确定留用地不作为违法，撤销被告征地行为，恢复被征收土地的原状，责令被告赔偿损失13万元。2014年10月31日，广州市人民政府作出穗府行复（2014）1098号《驳回行政复议申请决定书》，以超出行政复议申请期限为由驳回原告的行政复议申请。
原告认为被告的征地行为违法，遂向本院提起诉讼。经开庭释明，原告明确其第一项诉讼请求是要求确认被告征收椅二合作社包括原告19.157亩在内的400亩土地的行为违法；原告明确其第二项诉讼请求要求被告赔偿的损失170875.2元是指其承租的农田由于水淹等原因无法正常开展农业生产所造成的2013、2014年的损失。为证明被告存在征地行为以及原告的损失，原告提供了三份《征地补偿协议书》以及征地公告统计，以证明原告被征土地共19.157亩；原告提供了被损毁农田的照片以及自行制作的损失计算表作为证据以证明其损失。对此，被告认为上述照片不能反映农田的实际位置以及青苗的权属，自行计算的损失数额亦不能证明原告的损失。《增城日报》2014年4月23日头版报道记载：“……挂绿湖水利工程核心区总体规划65平方公里。其中33平方公里重点区域实施全征、全拆、全安置，涉及荔城街的罗岗、明星、五一……等9个行政村，总拆迁合作社98个，总拆迁户数约5800户，总人口2万多人。截至目前，33平方公里重点区域的房屋拆迁已基本完成，根据市委市政府与动迁村民签订的拆迁安置协议，须在3年内建成安置区并回迁安置村民。……”
以上事实有增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地预征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》、《挂绿湖水利工程核心区荔城街范围土地房屋征收预公告》、《农村土地家庭承包合同书》、三份《征地补偿协议书》、两份《挂绿湖水利工程核心区明星村椅二社全体村民（社员）会议或户代表会议纪要》及相关补偿款的签收表、增府办（2014）6号《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》、荔信办（2014）153号《关于谭杨福信访的回复》、穗府行复（2014）1098号《驳回行政复议申请决定书》、照片、损失计算表、增城日报报道等相关材料予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释（2011）20号第一条：“农村集体土地的权利人或者其利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”和第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，原告提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，具备原告诉讼主体资格。
根据原告当庭明确的诉讼请求，原告要求确认被告的征地行为违法并要求赔偿损失，实际是请求确认被告对原告承包范围内的土地实施的有关行为违法并赔偿被告上述行为对原告承租土地造成的损失。根据原告举证证据可知，原告提供的《农村土地家庭承包合同书》可以证明原告在椅二经济社有5.658亩的承包土地，而原告提供的三份《征地补偿协议书》以及征地公告统计并不能直接证明原告在被告拟征地范围内实际承包土地的面积。因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”的规定以及原告的举证，本院审查的是被告实施的与原告承包的5.658亩土地有关的行为是否合法、被告上述行为对原告承包土地是否造成损失以及是否应当予以赔偿的问题。
关于被告实施的与原告承包的5.658亩土地有关的行为是否合法的问题。根据原告起诉的事实和理由可知，原告主张被告实施的与其承包土地有关的行为实际是指2013年6月20日被告荔城街道办事处与荔城街明星村民委员会、椅二经济社签订、履行三份《征地补偿协议书》中涉及原告承包土地的行为以及被告损毁原告承包土地种植物的行为。（一）关于被告签订和履行涉案三份《征地补偿协议书》中涉及原告承包土地行为是否构成违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据上述法律法规的规定，征地行为必须在具体征地方案获得征地审批机关批准后，才能付诸实施，即必须“先批准，后实施”。经审查，本案在涉案征地方案尚未获得征地审批机关批准的情况下，被告荔城街道办事处与原告所在的荔城街明星村民委员会、椅二经济社签订的三份《征地补偿协议书》，约定了协议签订后支付征地补偿款的具体金额和期限等实施征地行为的相关内容，属于“未批准，先实施”的行为，违反了上述法律法规关于征地行为必须“先批准，后实施”的规定。广东省人民政府转发省国土厅《关于深化征地制度改革的意见》，并未允许《征地补偿协议书》可以约定“未批准，先实施”的相关内容。因此，原告起诉主张被告签订和履行涉案三份《征地补偿协议书》中涉及原告承包土地行为违法的理由成立，本院予以支持。被告认为涉案三份《征地补偿协议书》为预征收协议方案，合法有效，请求驳回原告诉讼请求的主张，理据不足，本院不予采纳。（二）关于被告是否存在损毁原告承包土地种植物行为的问题。为证明被告存在损毁原告在承包土地种植的果树、青苗等行为，原告提供了其拍摄的施工现场、被淹农田等图片作为证据，对此，被告认为仅凭上述图片无法确认图片中的位置以及青苗的归属。因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”的规定，在被告不予确认的情况下，原告所举的证据不足以证明被告存在损毁原告承包土地种植物的行为，原告要求确认被告上述行为违法的主张，理据不足，本院不予支持。
关于被告所实施行为对原告承包土地是否造成损失以及是否应当予以赔偿的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告认为被告对原告承包亩土地实施的有关行为造成其损失，但原告提供的被损毁农田的照片以及自行制作的损失计算表等证据不足以证明是被告实施的行为对原告承包土地所造成的损失。依据上述规定，本院对原告要求被告赔偿损失的请求不予支持。
综上所述，依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款（三）项的规定，判决如下：
一、确认被告增城市人民政府实施的与原告谭杨福承包土地有关的行为违法；
二、驳回原告谭杨福的其它诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告增城市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 唐 勇
人民陪审员 周小燕
二〇一五年三月二十五日
书 记 员 周芷诺
许?宁