广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终254号
上诉人（原审原告）：邱林，男，1971年5月18日xx年xx月xx日出生，汉族，住广东省中山市西区。
委托代理人：罗江民，广东中亿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地：广东省中山市东区松苑路2号，组织机构代码00733331-8。
法定代表人：何俊文，副局长。
委托代理人：成伟，中山市城乡规划局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
上诉人邱林因与被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）城乡规划许可一案，不服广东省中山市第一人民法院（2015）中一法行初字450号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2003年11月5日，邱林获颁位于中山市五桂山镇龙塘管理区“大山脚”中山市xx镇xx区“大山脚”的中府国用（2003）第易290055xx号国有土地使用证，地类（用途）为商住，使用权面积为柒佰捌拾伍点柒平方米。
五桂山办事处作出《五桂山龙石片区控规》后，于2013年9月25日作出桂办请（2013）21号《关于请求批准﹤中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）﹥的请示》。中山市人民政府办公室于2013年10月8日作出中府办函（2013）252号《中山市人民政府办公室关于中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整的复函》，认为《五桂山龙石片区控规》基本符合《中山市城市总体规划》（2010-2020年）要求，原则同意《五桂山龙石片区控规》作为五桂山龙石片区建设发展的法定文件，在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政等建设均应符合《五桂山龙石片区控规》要求。《五桂山龙石片区控规》显示，邱林涉案商住用地南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米。
2015年11月2日，邱林向市城乡规划局就涉案住宅用地提出建筑工程设计方案审查申请，并提交了申请表等材料。市城乡规划局于同日受理后，经审查，于2015年11月16日作出业务编号为280072015110002、项目号为2015025015的不予审批通知，认为邱林申请建筑工程设计方案审查的地块位于中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》内，按该控规要求，该地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符，不予行政许可，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予审批邱林提出的建筑工程设计方案审查申请。市城乡规划局并告知邱林享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。市城乡规划局于2015年11月19日向邱林送达了上述不予审批通知书。邱林不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销被告市城乡规划局作出业务编号为280072015110002的市城乡规划局不予审批通知书，判令被告市城乡规划局为原告邱林的土地办理建设工程规划许可证（报建手续）；2.请求一并审查规范性文件即中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》的合法性；3.请求判令被告市城乡规划局承担本案的所有诉讼费用。
原审法院另查明：庭审过程中，邱林陈述其地块的建筑红线与公路边线距离是18米。
原审法院又查明：《中山市镇区机构设置和编制配备指导意见》的附件《中山市镇区综合指数一览表》显示五桂山办事处的类型是参照较大镇。《机构编制（2012）》显示，2012年4月，中山市24个镇区机构设置全部完成，中山市五桂山等5个街道办事处获准行使镇级人民政府行政管理权限。
原审法院认为：市城乡规划局是中山市人民政府规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。
结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、市城乡规划局作出的不予行政许可是否违法；二、《五桂山龙石片区控规》是否是规范性文件，是否属于附带审查的范围。
关于争议焦点一。原审法院认为，本案中，邱林于2015年11月2日向市城乡规划局提出建筑工程设计方案审查申请，虽其于2003年取得了涉案土地使用权，但基于涉案土地位于《五桂山龙石片区控规》内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”、第七条“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据……”、《广东省城乡规划条例》第四十一条“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程设计方案总平面图。……”、第四十二条“建设工程设计方案应当符合规划条件、相关技术标准和规范，文字标明的技术经济指标应当与图纸所示相一致。……”的规定，建设活动应当符合规划要求。因此，邱林的建设活动应当符合《五桂山龙石片区控规》的要求。按照《五桂山龙石片区控规》的要求，涉案地块南侧建筑红线退让规划马石公路道路红线距离为20米，而邱林的送审方案中涉案地块南侧建筑红线距离公路边线只有18米，与《五桂山龙石片区控规》不符。因邱林的送审方案与《五桂山龙石片区控规》不符，故其申请不符合条件。市城乡规划局根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，作出涉案不予审批通知书，于2015年11月19日将前述不予审批通知书送达给邱林，并告知其享有的救济途径和期限。本院认为，市城乡规划局对邱林的申请，不予许可，并不违法，其审批程序亦无不当。
关于争议焦点二。原审法院认为，规范性文件对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，而《五桂山龙石片区控规》所涉土地范围内的任一坐标地块均是唯一的、特定的，所影响的相对人也是特定的，就本案而言，涉案地块相应的规划结果所指向的行政相对人也是特定的。因此，《五桂山龙石片区控规》并非规范性文件，编制《五桂山龙石片区控规》的行为属于行政行为，《五桂山龙石片区控规》不属于附带审查的范围，故对邱林请求一并审查规范性文件即中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》的合法性的诉讼请求，原审法院不予支持。
综上所述，邱林请求撤销市城乡规划局作出业务编号为280072015110002的市城乡规划局不予审批通知书、判令市城乡规划局为邱林的土地办理建设工程规划许可证（报建手续）及请求一并审查规范性文件即中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》的合法性的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邱林的诉讼请求。案件受理费50元，由邱林负担。
上诉人邱林不服上述判决，向本院提起上诉称：一、中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》属于政府规范性文件人民法院应附带审查，且该控规属无效规范性文件；二、邱林取得土地使用权在先，后来才有未公示的控规，依法应许可建设。请求人民法院：1.撤销中山市第一人民法院（2015）中一法行初字第456号行政判决和被上诉人作出的业务编号为280072015110002的《中山市城乡规划局不予审批通知书》；2.依法改判被上诉人为上诉人办理建设工程规划许可证（报建手续）；3.请求判令被上诉人承担本案所有诉讼费用；4.请求人民法院一并审查规范性文件控规（2013）252号。
被上诉人市城乡规划局辩称：一、邱林的申请方案与《五桂山龙石片区控规》不符，不予行政许可符合法律规定；二、中府办函（2013）252号《五桂山龙石片区控规》不属于规范性文件，不属于附带审查的范围。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明：除“五桂山办事处作出《五桂山龙石片区控规》后，于2013年9月25日作出桂办请（2013）21号《关于请求批准﹤中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）﹥的请示》。中山市人民政府办公室于2013年10月8日作出中府办函（2013）252号《中山市人民政府办公室关于中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整的复函》，认为《五桂山龙石片区控规》基本符合《中山市城市总体规划》（2010-2020年）要求，原则同意《五桂山龙石片区控规》作为五桂山龙石片区建设发展的法定文件”外，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：《五桂山龙石片区控规》为中山市人民政府五桂山办事处编制。2013年9月25日，中山市人民政府五桂山办事处作出桂办请（2013）21号《关于请求批准﹤中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）﹥的请示》，中山市人民政府于2013年10月8日作出中府办函（2013）252号《中山市人民政府办公室关于中山市五桂山龙石片区控制性详细规划调整的复函》，认为《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》基本符合《中山市城市总体规划》（2010-2020年）要求，原则同意《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》作为五桂山龙石片区建设发展的法定文件。
本院再查明：2016年8月18日法庭调查时，市城乡规划局、邱林一致确认：邱林申请建设工程规划许可证的申请材料不符合《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》的规定；市城乡规划局、邱林一致确认：按照《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》，退让20米，涉案土地已无法正常利用。
本院认为：本案为城乡规划许可纠纷。本案的争议焦点为：一、市城乡规划局作出涉案不予许可的决定是否合法；二、《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》是否属于行政诉讼中可以一并请求附带审查的规范性文件。
关于上述争议焦点一，本院认为，依据《广东省城乡规划条例》第四十一条：“……城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证”之规定，邱林的申请材料不符合《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》的规定，市城乡规划局作出的业务编号为280072015110002的《中山市城乡规划局不予审批通知书》，以不符合控制性规划为由，不予准许邱林的许可申请，符合法律规定，本院依法予以维持。
关于上述争议焦点二，本院认为，首先，从制订规范性文件的程序性规定来看，依照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发（2008）17号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发（2010）33号）之规定，参照《广东省行政机关规范性文件管理规定》第六条之规定，制定规范性文件的程序性规定与《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规设定之控制性详细规划的制定程序有明显区别，如：控制性详细规划的制定并不需要法制机构进行合法性审查。其次，从文件本身的属性来看，控制性详细规划是对未来的安排和指引，由于认识的局限性与社会发展的动态性，对控制性详细规划本身而言，偏差、容错是其内在属性，法律、法规也因而设置了评估、变更程序，而规范性文件不具有这一属性。再次，从对行政法律关系的影响来看，对行政主体而言，依照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发（2008）3号）：“土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案……规划条件一经确定，不得擅自调整”之规定，控制性详细规划制约县级以上人民政府出让每一块特定、具体土地，对行政相对人而言，控制性详细规划显然会影响到涉及特定土地的行政许可等具体权益，控制性详细规划调整的是特定、具体的空间对象，进而在一定程度上对特定行政相对人产生影响，控制性详细规划对行政法律关系是一种实践性影响，而规范性法律文件对行政法律关系是一种法源性影响。最后，从司法审查的角度来看，对规范性法律文件的审查属附带审查，主要审查具体条款的实体规定，仅作适用性判断，而对控制性详细规划而言，其变更可能与县级以上人民政府等行政机关此前颁发的权属文书形成冲突，如：国有土地使用权证，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条：“在选址意见书、建设用地规划许可证……发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”之规定，对控制性详细规划依法修改的司法审查强度，必然大于规范性法律文件的附带审查。具体到本案，《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》作为变更后的控制性详细规划，不属于规范性文件，原审法院对《中山市五桂山龙石片区控制性详细规划（调整）》不作附带审查处理正确，本院依法予以维持。
综上所述，邱林的上诉理由不成立，对其上诉主张本院依法不予支持。原审判决查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邱林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 陈苑琳
附：本判决适用的相关法律依据。
《广东省行政机关规范性文件管理规定》
第六条有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
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