中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3787号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京国润水清环境工程有限。
法定代表人张国战，总经理。
委托代理人刘冬青，北京市明华律师事务所律师。
委托代理人刘铭，北京市明华律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区钦州市人民政府。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人王丹，广西壮族自治区钦州市法制办公室公职律师。
委托代理人杨菲，国浩律师（南宁）事务所律师。
原审第三人钦州市城市建设投资发展有限公司。
法定代表人徐哲，执行董事。
委托代理人杨菲，国浩律师（南宁）事务所律师。
原审第三人钦州市开投水务有限公司。
法定代表人阮东，董事长。
委托代理人杨菲，国浩律师（南宁）事务所律师。
原审第三人钦州国润环境工程有限公司。
法定代表人张国战，总经理。
委托代理人梁玉玲，该公司厂长。
委托代理人刘宏隆，河南仁茂律师事务所律师。
再审申请人北京国润水清环境工程有限公司（以下简称北京国润公司）因诉被申请人广西壮族自治区钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、原审第三人钦州市城市建设投资发展有限公司（以下简称城投公司）、原审第三人钦州市开投水务有限公司（以下简称水务公司）、原审第三人钦州国润环境工程有限公司（以下简称钦州国润公司）变更特许经营协议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂行终字第186号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，2004年4月9日，钦州市政府（B方）、城投公司（A方）、北京国润公司（C方）三方经共同协商，达成了建设和经营河西污水处理厂的特许经营《合同书》。该份《合同书》约定：投资总额为7200万元，其中A、B方的投资额为3000万元，C方的投资额为4200万元。签订《合同书》的当天，三方又签订《补充协议》约定，C方追加投资600万元。该行政合同同时约定：C方在《合同书》签订后，要在钦州注册成立一个项目公司，工商登记的名称为钦州国润环境工程有限公司（该公司具有独立的法人资格）。钦州国润公司成立后，C方的权利义务均要转交给该项目公司，但C方不能免除权利和义务移交项目公司后如发生纠纷与项目公司的连带责任；C方投资、建设和运营河西污水处理厂的经营收益，来自有审批权的物价主管部门批准的污水有偿排放处理费的征收。具体收费内容及标准以批准的最近文件为准。A、B方必须协调市自来水公司等有关部门将足额收取的污水处理费每月按约定的日期结算，并无条件划入C方的项目公司帐户，不足部分由B方补足；B方应在本合同签订后1个月内，授予C方（或项目公司）收费许可权及相关文书、文件，C方（或项目公司）同时开始收取污水处理费（该授权书B方于2004年10月28日正式以书面形式授权给C方具有河西污水处理厂的建设权、经营权和收费权），经营期限为三十年；A、B方承诺在城市自来水供水量达13万吨/日前保证本工程在项目当地的唯一性（国家建设、环保政策如有新规定以新规定为准）。当工程的污水处理量达到生产规模8万吨/日，且城市污水量达不到当时国家规定的污水处理率标准时，B方有权筹建（或委托授权）第二座污水处理厂工程。但C方（或项目公司）在同等的条件下取得B方委托授权的优先权；因履行合同的过程中发生争议，三方协商未果的，任何一方都可向项目所在地的人民法院起诉；本合同条文中如与国家有关法规、法令、标准、规范相抵触，应以国家的规定为准。
污水处理厂在取得钦州市政府授权并投入运营后，B方已按照合同的约定，每月都将自来水公司收取的污水处理费足额划入了C方项目公司的帐户。2008年9月18日，广西壮族自治区物价局、建设厅和财政厅共同发布了桂价格[2008]408号《广西壮族自治区城镇污水处理费征收管理暂行办法》（以下简称408号《暂行办法》），其中第十四条规定“已实现供排水一体化的，由污水处理企业向污水处理行政主管部门提出划转收取的自备水源污水处理费；未实行供排水一体化的，由污水处理设施运营单位按建设和运营实绩向污水处理主管部门申报使用污水处理费，污水处理行政主管部门收到申请后提出拨付意见报财政部门，财政部门应当及时审核并予以拨付。”408号《暂行办法》于2008年10月1日施行后，钦州市政府并未执行该规定，仍按《合同书》的约定足额拨付污水处理费给第三人钦州国润公司。从2010年11月起，钦州市政府开始执行408号《暂行办法》第十四条的规定，按达标的污水排放量的运营实绩向钦州国润公司拨付污水处理费。2011年11月29日，钦州市政府向钦州国润公司送达了钦政函[2011]402号《关于钦州市河西污水处理厂污水处理费审核拨付事宜的函》，明确提出按《合同书》第九十五条的约定，执行408号《暂行办法》规定按照达标污水处理量审核拨付污水处理费。2011年12月5日与2011年12月13日，钦州国润公司两次致函钦州市政府《关于请求市政府明确所发＜关于钦州市河西污水处理厂污水处理费审核拨付事宜的函＞行为主体身份的函》，要求钦州市政府明确该函是以合同主体身份还是以行政主体身份发函。2011年12月20日，钦州市政府以钦政函[2011]421号《关于行为主体身份事宜的复函》答复钦州国润公司是以合同当事人的身份作出的。2013年4月28日，钦州市住房和城乡建设委员会（以下简称钦州市住建委）以钦市建城函[2013]20号《关于污水处理费拨付情况答复》针对钦州国润公司书面提交的《关于拨付污水处理费的申请》（钦国润字第2013—0415号）作出了明确答复，已按实际达标的污水处理量拨付了2013年3月份的污水处理费到钦州国润公司帐户内，不存在拖欠污水处理费的问题。同时，强调“我市从2012年1月1日起严格按照408号《暂行办法》文件要求执行，按运营实绩即达标污水处理量来拨付污水处理费，截止至今日已全部拨付到位，不存在拖欠贵公司污水处理费的问题。”2013年5月10日，北京国润公司向广西壮族自治区住建厅（以下简称广西住建厅）申请行政复议，请求：1、确认钦州市住建委作出的《关于污水处理费拨付情况答复》违法，责令钦州市住建委立即撤销该答复；2、依法对408号《暂行办法》的合法性进行审查，确认其第十四条违法并予以撤销。广西住建厅受理和审查后，于2013年11月4日作出桂建复决[2013]26号《复议决定书》，认为在合同条文规定的污水处理费拨付方式与408号《暂行办法》相抵触时，应以408号《暂行办法》为准，钦州市住建委《关于污水处理费拨付情况答复》认定事实清楚，适用法律正确，决定：一、维持钦州市住建委作出的《关于污水处理费拨付情况答复》；二、确认408号《暂行办法》第十四条合法有效。并告知北京国润公司如不服复议决定，可自收到复议决定之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。北京国润公司逾期未向有管辖权的人民法院起诉，该复议决定生效。2013年11月22日，广西壮族自治区物价局以桂价格函[2012]709号《广西壮族自治区物价局关于对钦州市执行城镇污水处理费政策有关问题复函》回复了钦州市住建委、物价局，明确污水处理费的支付标准及方式必须严格执行408号《暂行办法》第十二条、第十四条的规定。
鉴于钦州市河东片区城市发展污水排放的需要，钦州市政府根据自治区党委、自治区人民政府的桂发[2008]18号《关于全面推进城镇污水生活垃圾处理设施建设的决定》和广西壮族自治区人民政府办公厅的桂政办发[2009]133号《关于加快城镇污水生活垃圾处理设施建设的通知》等文件的精神，2008年开始筹划建设河东污水处理厂，先后经过钦州市发展和改革委员会立项和可行性批复，钦州市环保局的环境影响与钦州市水利局的水土保持的评估批复，拟动工建设河东污水处理厂。2009年12月9日，城投公司向北京国润公司和钦州国润公司发出了《关于合作建设钦州市河东污水处理厂厂区的征求函》（以下简称《征求函》），征求是否参与投资的意向。2009年12月15日，北京国润公司回复钦州市政府和城投公司，声明放弃了建设经营河东污水处理厂的优先权，但提出河东污水处理厂的建设运营涉及到钦州市污水处理费的分配问题，要求充分考虑北京国润公司的权益。2012年12月21日，经市环保局现场核查验收，同意河东污水处理厂正式投入试生产。
2015年5月6日，北京国润公司以钦州市政府违反特许经营《合同书》的约定为由，诉至法院，请求：1、判令钦州市政府依法履行特许经营协议（《合同书》合同号：GXQZWTP2004-Z01A），判令钦州市政府责令其下属财政部门将非法截留的污水处理费足额拨付至北京国润公司项目公司；2、依法确认钦州市政府准许建设钦州市河东污水处理厂构成违约行为，判令市政府纠正该违约行为，终止河东污水处理厂建设。
在一审庭审中，第三人水务公司提交了刊登于广西壮族自治区人民政府门户网站政府公开频道子栏目政府公报之下的2008年政府公报栏目（网址为××/zwgk/zfgb/2008zsgb/#）的《广西壮族自治区人民政府公报》2008年第23期（以下简称23期《公报》）电子文本刊登的桂政发[2008]26号《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区全面推进城镇污水生活垃圾处理设施建设工作方案的通知》（以下简称26号通知），提供该通知所在网页的目录页，《广西壮族自治区人民政府公报》2008年第23期的目录，该通知正文首页，末页和附表1第1页、第17页，共6页，该通知附表1第17页写明钦州市河东污水处理厂计划开工时间为2009年9月，计划竣工时间为2012年12月，用以证明建设钦州市河东污水处理厂是钦州市政府、城投公司完成广西壮族自治区人民政府确定的行政管理目标的合法行为。钦州市政府在二审答辩时主张26号文属国家建设和环保新政策，可证明钦州市政府是为落实自治区政府的环保政策和行政管理目标而准许建设河东污水处理厂，没有违反《合同书》第八十三条的约定。为查明事实，二审庭审中二审法院组织各方当事人对该证据进行质证，北京国润公司对23期《公报》的真实性和合法性没有异议，但认为26号文与本案不具备关联性，不能否定特许经营权的唯一性，亦不能作为新建河东污水处理厂必要性的依据。第三人城投公司对该证据的真实性、合法性、关联性无异议。第三人钦州国润公司同意北京国润公司的质证意见。二审法院认为，上述证据来源合法，内容真实，与本案具备关联性，可作为本案定案依据，予以确认。
另查明，1.2009年11月13日钦州市政府常务会议讨论决定河东污水处理厂项目要与钦州港石化园区PVA全降解食品包装膜工业项目捆绑建设。由于2010年4月河东污水处理厂及配套管网工程列入国家开发银行贷款项目，钦州市开发投资集团有限公司终止了与投资商就河东污水处理厂BOT合同的洽谈，PVA项目没有洽谈成功。2.广西壮族自治区人民政府于2008年7月23日作出26号通知，该文件规定了“十一五”后三年广西城镇污水处理设施建设目标任务，该文件附表1《“十一五”后三年广西城镇污水垃圾处理设施建设项目实施方案表》载明钦州市河东污水处理厂建设性质为新建，建设起止年限为2009—2012年，计划开工时间为2009年9月，计划竣工时间为2012年12月。3、北京国润公司于2016年1月29日向我院提交《关于诉讼请求的说明》，提出：（1）截至2015年3月河西污水处理厂被截留的污水处理费累计金额为18174237.38元。（2）如合议庭认为“终止河东污水处理厂建设运营”由于公共利益等因素而无法实现，同意变更以“采取充分合理补救措施”解决。
广西壮族自治区钦州市中级人民法院一审认为，《合同书》签订后，钦州市政府已按照合同的约定每月都将征收的污水处理费足额拨付到了钦州国润公司的帐户内，在履行过程中无违约之处。2008年10月1日起在广西行政区域内施行408号《暂行办法》属省级的规范性文件，因408号《暂行办法》第十四条已明确规定“未实行供、排水一体化的城市，由运营单位按建设和运营实绩向污水处理行政主管部门申报使用污水处理费。”钦州市政府作为广西壮族自治区人民政府的下级人民政府，必须严格执行该规范性文件的规定，所以钦州市政府在2010年11月之后按照408号《暂行办法》第十四条、第十九条的规定，按达标污水处理量的运营实绩向钦州国润公司拨付污水处理费，既符合规范性文件的规定，也符合《合同书》第九十五条的约定，钦州市政府变更特许经营协议中有关污水处理费拨付方式的约定无违法之处。就污水处理费的拨付方式问题，北京国润公司已向广西住建厅申请过复议，而广西住建厅经复议于2013年11月4日作出复议决定，维持了钦市建城函[2013]20号《关于污水处理费拨付情况答复》并确认408号《暂行办法》第十四条合法有效，北京国润公司对该复议决定逾期未向有管辖权的人民法院起诉的事实说明，北京国润公司在复议决定生效时起，就已放弃了要求按原约定拨付污水处理费的主张，即已同意了变更《合同书》对拨付污水处理费方式的约定，认可了按运营实绩即达标污水处理量来拨付污水处理费。虽然，北京国润公司主张当时逾期未起诉桂建复决[2013]26号《行政复议决定书》的原因是正与钦州市政府协商谈判中，但未能提供相关的证据予以证实，对此解释钦州市政府亦并未认可。钦州市政府在行政复议生效以后的各个时段仍坚持按达标污水处理量来拨付污水处理费的事实，已充分说明了北京国润公司就拨付污水处理费的方式问题起诉已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第三十八条第二款规定的起诉期限。河东污水处理厂的投资、建设和运营，是钦州市政府根据广西壮族自治区党委、政府桂发[2008]18号《关于全面推进城镇污水生活垃圾处理设施建设的决定》和广西壮族自治区人民政府办公厅的桂政办发[2009]133号《关于加快城镇污水生活垃圾处理设施建设的通知》等文件的精神，为解决钦州市河东片区的生活及工业园区的排污问题，经招商引资而建造的。虽然，按照《合同书》第八十三条的约定，钦州市政府不能举证证明城市的自来水供水量达到了13万吨/日，但客观现实是一个城西污水处理厂已满足不了钦州市的社会经济发展需要，而且城投公司在动工之前已按《合同书》第八十三条的约定，发函征求了北京国润公司的意见，而北京国润公司也复函放弃了该项目投资、建设和运营的优先权，因此，钦州市政府建设河东污水处理厂符合《城市排水与污水处理条例》及广西壮族自治区人民政府有关规范性文件的规定，也符合《合同书》第九十五条的约定。北京国润公司的起诉请求与理由缺乏事实根据和法律、法规依据，不予支持。钦州市政府的答辩理由成立，变更特许经营协议的行为证据充分，有法律、法规依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第二十九条第一款、第三十六条第一款、第六十九条的规定，作出（2015）钦行初字第2号行政判决，驳回北京国润公司的诉讼请求。北京国润公司不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院二审认为，关于北京国润公司起诉是否超过诉讼时效的问题。对于北京国润公司以未履行合同约定义务为由提出足额拨付的请求，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”的规定，钦州市政府于2011年11月29日向钦州国润公司送达了钦政函[2011]402号《关于钦州市河西污水处理厂污水处理费审核拨付事宜的函》，明确提出按《合同书》第九十五条的约定，执行408号《暂行办法》规定按照达标污水处理量审核拨付污水处理费，北京国润公司分别于2013年6月14日、2014年5月26日发函给钦州市政府，主张足额拨付污水处理费，产生时效中断的效果，故北京国润公司于2015年5月6日以钦州市政府未履行特许经营协议为由提起本案诉讼没有超过《民法通则》规定的两年诉讼时效。钦州市政府提出北京国润公司在2009年12月15日作出答复函之前已经知晓河东污水处理厂建设事宜，直到2015年5月6日才提起诉讼已超过诉讼时效的主张不能成立。
关于钦州市政府是否应按合同书约定将收取的全部污水处理费全额拨付给北京国润公司问题。北京国润公司要求钦州市政府按合同书约定将收取的全部污水处理费全额拨付给河西污水处理厂，钦州市政府则主张其已依据408号《暂行办法》的规定按照达标污水处理量审核拨付污水处理费，不存在拖欠的事实。因此，双方争议的实质是钦州市政府变更拨付方式即按照达标污水处理量审核拨付污水处理费是否符合法律规定和合同约定的问题。根据408号《暂行办法》的规定，钦州市政府于2011年11月29日向钦州国润公司送达了钦政函[2011]402号《关于钦州市河西污水处理厂污水处理费审核拨付事宜的函》，明确提出按《合同书》第九十五条的约定，执行408号《暂行办法》规定按照达标污水处理量审核拨付污水处理费。钦州市政府作为合同一方当事人，已向北京国润公司提出变更合同的请求。北京国润公司作为合同另一方当事人，对该变更有异议，主张应按照合同书约定将收取的全部污水处理费全额拨付。针对北京国润公司提出的主张，钦州市住建委作为污水处理主管部门于2013年4月28日作出钦市建城函[2013]20号《关于污水处理费拨付情况答复》告知北京国润公司，钦州市从2012年1月1日起严格依照408号《暂行办法》的规定按运营实绩即达标污水处理量来拨付污水处理费，污水处理费已拨付到位，不存在拖欠事实。北京国润公司不服该答复，于2013年5月10日向广西住建厅申请行政复议，广西住建厅于2013年11月4日作出桂建复决[2013]26号复议决定，维持了钦州市住建委作出的《关于污水处理费拨付情况答复》。至此，对变更污水处理费拨付方式的争议已进入了行政处理程序，北京国润公司如对拨付方式有异议，应在法定期限内对桂建复决[2013]26号复议决定提起诉讼。因各方当事人在法定期限内未对桂建复决[2013]26号复议决定提起诉讼，该复议决定已发生法律效力。针对变更污水处理费拨付方式问题，该复议决定对行政主体和相对人均产生了拘束力。故北京国润公司主张钦州市政府应按原《合同书》的约定将收取的全部污水处理费全额拨付，没有事实和法律依据。至于北京国润公司提出复议决定做出后一直与钦州市政府协商导致逾期未能提起诉讼的问题，没有法律规定协商可以成为复议决定不生效的理由，故北京国润公司该项理由缺乏法律依据，不能成立。
关于河东污水处理厂的建设是否违反合同约定的问题。首先，虽然钦州市政府不能举证证明在修建河东污水处理厂时城市的自来水供水量达到了13万吨/日，但广西壮族自治区人民政府于2008年7月23日作出的26号文规定了“十一五”后三年广西城镇污水处理设施建设目标任务，该文件所附的实施方案包括了新建河东污水处理厂项目，由于26号文属于国家建设的新规定，钦州市政府根据26号文的规定，决定修建第二座污水处理厂（河东污水处理厂）没有违反《合同书》第八十三条第一款的约定。其次，根据《合同书》第八十三条第四款的约定，钦州市政府筹建第二座污水处理厂时必须保证同等条件下北京国润公司取得B方委托授权的优先权。城投公司发给北京国润公司的《征求函》提出的“同等条件”为投资商采取BOT方式建设河东污水处理厂，首期投资7700万元，同时确保引进28亿PVA项目。而在北京国润公司回函后，发生了钦州市开发投资集团有限公司终止与投资商就河东污水处理厂BOT合同的洽谈，PVA项目没有洽谈成功的情况的新事实，原《征求函》提出的“同等条件”已经发生了变化，钦州市政府和城投公司均未发函告知北京国润公司发生变化的事实，亦未征求北京国润公司对于新条件下是否行使优先权的意见，违反了《合同书》第八十三条第四款的约定，侵犯了北京国润公司的优先权。
关于北京国润公司提出判令钦州市政府纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设的主张能否成立的问题。本案中，北京国润公司的优先权来源于《合同书》的约定，属于合同约定的优先权。根据合同相对性原则，约定的优先权在当事人之间发生效力，一方违约侵害对方的优先权，给对方造成损失时，应依据合同约定或法律规定承担相应的违约责任。本案《合同书》对于侵犯优先权应承担什么责任并无具体明文约定，故对于侵犯该约定的优先权应如何承担责任应按法律规定处理。北京国润公司提出判令钦州市政府纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设的主张，实质上属于以钦州市政府侵害其优先权为由确认钦州市政府与第三方的合同无效、钦州市政府准许第三方修建河东污水处理厂的行为无效，但是北京国润公司并没有提供当事人可根据约定的优先权具有要求确认违约方与第三方签订合同无效的权利的具体法律规定。综上，钦州市政府未尽告知义务违反了《合同书》的约定，侵害了北京国润公司的优先权，但北京国润公司以侵害优先权为由，主张判令钦州市政府纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设，没有法律依据，不予支持。
综上，一审法院的部分裁判理由存在不当之处，予以纠正，但判决驳回北京国润公司的诉讼请求的结论正确。北京国润公司的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决驳回上诉，维持原判。
北京国润公司申请再审称，1.关于钦州市政府是否应按《合同书》约定将收取的全部污水处理费全额拨付给北京国润公司的问题，二审判决在认定事实和适用法律方面均存在根本错误。（1）本案应当实质审查钦州市政府不按《合同书》约定履行、不全额拨付污水处理费是否有合法依据，这才是判定北京国润公司相关诉讼请求能否成立的根本标准。二审判决未对此问题进行实质审查。（2）钦州市政府主张其截留部分污水处理费是根据广西壮族自治区物价局408号《暂行办法》而改变污水处理费的拨付方式，属于根据国家规定而对《合同书》的变更，理由完全不能成立。408号《暂行办法》并未规定只能按“处理污水量”拨付污水处理费。408号《暂行办法》只是广西壮族自治区物价局制定的规范性文件，就法律效力而言，该文件并不具备强制性地改变在此之前已经签署的北京国润公司和钦州市政府之间《合同书》具体合同约定的效力。（3）广西住建厅行政复议决定不能证明钦州市政府不按《合同书》约定履行、不全额拨付污水处理费是合法的，二审判决仅仅因为该行政复议决定即否定北京国润公司在本案的相关诉讼请求完全是错误的。广西住建厅行政复议决定与本案诉讼并非同一事项，无关联性，不能证明钦州市政府本案被诉行为的合法性。2013年的行政复议对象是钦州市住建委，复议请求是针对该委行政行为和广西自治区物价局408号《暂行办法》的合法性；而本案是依据新修改的《行政诉讼法》针对钦州市政府不按约定履行特许经营协议提起的诉讼。不能以钦州市住建委的行政行为（《关于污水处理费拨付情况答复》）为依据确认钦州市政府不按《合同书》约定履行、不全额拨付污水处理费的合法性。2.关于钦州市政府违约建设钦州市河东污水处理厂，侵犯北京国润公司优先权的问题，二审判决未全面正确认定案件事实，错误适用法律，遗漏北京国润公司诉讼请求，依法应予纠正。（1）二审判决认定钦州市政府建设河东污水处理厂是根据国家建设的新规定、没有违反合同约定，缺乏合理有效的证据支持，是错误的。事实上，不存在“因国家建设或环保政策规定”而导致钦州市必须新建一个污水处理厂的情形，钦州市政府也未提供合理有效的证据证明其主张。钦州市政府在未达到合同约定条件的情况下，建设钦州市河东污水处理厂，是无可辩驳的违约行为。（2）二审判决已认定钦州市政府侵犯了北京国润公司的优先权，钦州市政府理应就此承担责任。我国法律对侵权责任有明确规定。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十六条明确规定，“特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失”。据此，北京国润公司要求钦州市政府纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设运营合法合理，具有法律依据。（3）二审判决遗漏北京国润公司诉讼请求。本案中，北京国润公司诉讼请求之一是：确认钦州市政府建设钦州市河东污水处理厂违约，判令其纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设运营。二审庭审中，北京国润公司以书面说明提出，如“终止河东污水处理厂建设运营”由于公共利益等因素而无法实现，同意以“采取充分合理补救措施”解决。二审判决认定北京国润公司以侵害优先权为由主张判令钦州市政府纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设没有法律依据，却没有审理认定“采取充分合理补救措施”是否有法律依据、是否应予支持，忽略了北京国润公司关于诉讼请求的书面说明，遗漏了该部分诉讼请求。综上，请求撤销二审判决，提审本案，并改判支持再审申请人全部诉讼请求。
钦州市政府提交意见称，1.钦州市政府已足额向钦州国润公司拨付污水处理费,不存在北京国润公司所谓违约截留污水处理费的行为。北京国润公司未在规定的时间内提起行政诉讼，说明北京国润公司同意了钦州市政府变更《合同书》关于污水处理费拨付的约定，按达标污水处理量拨付污水处理费。钦州市政府单方变更《合同书》，既符合规范性文件规定，也符合《合同书》第九十五条约定，体现了社会公共利益和公平原则，属于正当的行政裁量行为。2.26号通知属于《合同书》签订后广西壮族自治区人民政府颁发的环保政策，该环保政策否决了关于河西污水处理厂唯一性的约定，钦州市政府为落实自治区人民政府的环保政策和行政管理目标而准许城投公司建设河东污水处理厂，不违反《合同书》第八十三条的约定。钦州市政府是在北京国润公司向钦州市政府和城投公司出具《关于〈关于合作建设钦州市河东污水处理厂厂区的征求函〉的答复》的前提下,准许城投公司建设河东污水处理厂的。如终止河东污水处理厂的建设和运营，意味着浪费2.8亿元巨额国有资产的严重犯罪行为和严重的环境违法行为。北京国润公司要求终止河东污水处理厂的建设运营无法律及合同依据。北京国润公司诉钦州市政府准许城投公司建设河东污水处理厂的行为违约，侵犯其优先权已超过诉讼时效。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确。北京国润公司申请再审没有任何法律依据，请求依法驳回其再审申请。
城投公司提交意见称，1.被申请人已足额向钦州国润公司拨付污水处理费，不存在再审申请人所谓违约截留污水处理费的行为。2.被申请人准许城投公司建设河东污水处理厂不违反《合同书》约定，再审申请人要求终止河东污水处理厂的建设运营无法律及合同依据；并且再审申请人主张被申请人侵犯其优先权已超过诉讼时效。3.城投公司要求拨付、使用污水处理费的主张具有法律上的应然性和财务上的可行性。《水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《污水处理费征收使用管理办法》及408号《暂行办法》等均规定污水处理费应当用于污水处理设施建设、运营和污泥处理处置、污水处理费的代征手续费支出。城投公司运营的河西污水处理厂厂外管网、泵站属于污水处理费的使用范围，城投公司要求拨付、使用污水处理费理所当然。受广西住建厅委托,广西东方广信会计师事务所有限公司出具了《关于钦州市河西污水处理厂污水处理设施的运营管理情况审计报告书》(东广审字(2014)第008号)。该审计报告披露，钦州国润公司2012年运营河西污水处理厂的单位成本为0.21元/吨。目前钦州市的污水处理费征收标准为居民生活用水每吨0.95元(非居民生活用水每吨1.40元)。即使按照100%的利润计，只需将居民生活用水污水处理费征收标准0.95元/吨中的0.42元拨付给钦州国润公司即可。扣除约0.02元/吨代征手续费，尚剩0.51元/吨。城投公司根据2009年9月至2012年12月期间管网、泵站的运营情况计算、测算,每吨污水的年均运营成本约为0.24元。如再考虑生活污水量通常只占生活用水量70%-90%的因素,则剩余的污水处理费更多。可见，实际征收的污水处理费足以覆盖城投公司运营河西污水处理厂管网、泵站的成本，城投公司提出拨付污水处理费用于河西污水处理厂管网、泵站运营的要求完全具有财务上的可行性。综上，二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回再审申请。
水务公司提交意见称，1.被申请人准许城投公司建设河东污水处理厂不违反《合同书》约定，再审申请人要求终止河东污水处理厂的建设运营无法律及合同依据；并且再审申请人主张被申请人侵犯其优先权已超过诉讼时效。2.水务公司要求拨付、使用污水处理费的主张具有法律上的应然性和财务上的可行性。二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回再审申请。
本院认为，本案的争议焦点是钦州市政府依据408号《暂行办法》按照达标污水处理量向钦州国润公司拨付污水处理费的行为以及准许建设河东污水处理厂的行为，是否违反法律规定和协议约定。
关于钦州市政府依据408号《暂行办法》按照达标污水处理量向钦州国润公司拨付污水处理费的行为是否违反法律规定和协议约定的问题。从《合同书》约定的内容来看，北京国润公司投资、建设和运营河西污水处理厂的经营收益，来自有审批权的物价主管部门批准的污水有偿排放处理费的征收。具体收费内容及标准以批准的最近文件为准。而408号《暂行办法》是广西壮族自治区物价局与建设厅、财政局联合印发的规范性文件，符合协议所约定“有审批权的物价主管部门批准”的要求。广西壮族自治区物价局出具的《关于对钦州市执行城镇污水处理费政策有关问题的复函》也已经明确钦州市的污水处理费的支付标准及方式必须严格执行408号《暂行办法》第十二条、第十四条的规定。408号《暂行办法》从2008年10月1日起在广西行政区域内施行，钦州市政府必须严格执行该规范性文件的规定。钦州市政府依照《暂行办法》及上述复函，按照达标污水处理量的运营实绩向钦州国润公司拨付污水处理费，并不违反法律规定和协议约定。再审申请人提出二审判决未对钦州市政府不按《合同书》约定履行、不全额拨付污水处理费是否有合法依据进行实质审查，408号《暂行办法》并不具备强制性地改变在此之前已经签署的北京国润公司和钦州市政府之间《合同书》具体合同约定的效力等申请再审理由，不能成立。
北京国润公司因不服钦州市住建委钦市建城函[2013]20号《关于污水处理费拨付情况答复》，向广西住建厅申请行政复议，广西住建厅于2013年11月4日作出桂建复决[2013]26号复议决定，维持《关于污水处理费拨付情况答复》并确认408号《暂行办法》有关规定合法有效。北京国润公司在法定期限内未对复议决定起诉，该复议决定已经生效。因此，关于污水处理费的拨付方式问题，已被生效的行政复议决定拘束。因该行政复议决定对408号《暂行办法》的效力问题作出确认，而钦州市政府是依据408号《暂行办法》改变污水处理费的拨付方式，再审申请人提出广西住建厅行政复议决定与本案诉讼无关联性，不能证明钦州市政府本案被诉行为合法性的申请再审理由不能成立。
关于钦州市政府准许建设河东污水处理厂的行为是否违反法律规定和协议约定的问题。从原审查明的事实看，钦州市政府是根据广西壮族自治区党委、政府桂发[2008]18号《关于全面推进城镇污水生活垃圾处理设施建设的决定》和广西壮族自治区人民政府办公厅的桂政办发[2009]133号《关于加快城镇污水生活垃圾处理设施建设的通知》等文件的精神，为解决钦州市河东片区的生活及工业园区的排污问题，而准许建设河东污水处理厂。广西壮族自治区人民政府26号通知还对河东污水处理厂的建设规模总投资计划开工时间竣工时间等做出了明确部署。而《合同书》第八十三条除约定钦州市政府、城投公司承诺在城市自来水供水量达13万吨/日前保证本工程在项目当地的唯一性外，同时注明：国家建设、环保政策如有新规定以新规定为准。上述桂发[2008]18号《关于全面推进城镇污水生活垃圾处理设施建设的决定》、26号通知等都属于国家建设、环保政策。虽然钦州市政府不能举证证明在修建河东污水处理厂时城市的自来水供水量达到了13万吨/日，但钦州市政府根据广西壮族自治区人民政府26号通知的规定决定准许修建河东污水处理厂，并没有违反《合同书》第八十三条的约定。而且，城投公司在动工之前已按《合同书》第八十三条的约定，发函征求了北京国润公司的意见，而北京国润公司也复函放弃了该项目投资、建设和运营的优先权。在北京国润公司回函后，投资情况发生变化，钦州市政府决定不引进投资商建设河东处理厂，在此情况下，没有再次发函征求北京国润公司的意见，并不违反法律规定和协议约定。再审申请人提出钦州市政府建设河东污水处理厂是违约行为的申请再审理由不能成立，主张判令钦州市政府纠正违约行为、终止河东污水处理厂建设，缺乏事实和法律依据，不予支持。
北京国润公司还主张二审判决遗漏诉讼请求。北京国润公司向二审法院提交《关于诉讼请求的说明》，提出如“终止河东污水处理厂建设运营”由于公共利益等因素而无法实现，同意以“采取充分合理补救措施”解决。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。二审对该诉请不予审查，并不违反法律规定。再审申请人请求撤销二审判决，提审本案，并改判支持其全部诉讼请求，本院不予支持。
综上，北京国润公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回北京国润水清环境工程有限公司的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 钱小红
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年九月三十日
法官助理 陈伏发
书 记 员 曹 芳
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。