重庆市第一中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）渝01行赔终29号上诉人（一审原告）陈德素，女，汉族，1948年10月11日生，住重庆市北碚区。上诉人（一审原告）李雪松,男，汉族，1974年12月27日生，住重庆市渝北区。上诉人（一审原告）李海涛，男，汉族，1979年11月14日生，住重庆市江北区。三上诉人的委托代理人王朝霞，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市北碚区静观镇人民政府，住所地重庆市北碚区静观镇华渝路111号。法定代表人丁小兵，镇长。委托代理人冉启福，重庆缙云律师事务所律师。上诉人陈德素、李雪松、李海涛诉被上诉人重庆市北碚区静观镇人民政府（简称静观镇政府）行政赔偿一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的(2016)渝0109行赔1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月8日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年9月�因建设渝广高速公路，重庆市北碚区人民政府发布征地公告征收部分集体土地，陈德素、李雪松、李海涛位于北碚区静观镇大石村六社的房屋所在土地在征地范围内。2013年10月9日，静观镇政府给陈德素户出具了一份《承诺书》：“1.承诺陈德素在各类证明齐备的前提下，享受30平方米的安置房货币补贴。2.承诺李雪松及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受75平方米的安置房或货币补贴。3.承诺李海涛及其配偶、未成年子女在各类证明齐备的情况下享受60平方米的安置房或货币补贴。以上1-3项均按北碚府发〔2008〕89号文件第二十五条的规定出具相关证明，享受安置房时应以建安造价的50%进行优惠购买。4.北碚区新的征地实施办法到达后，按文件规定进行补齐。”随后，陈德素、李雪松、李海涛将被征房屋交予静观镇政府拆迁。从2015年4月起，陈德素、李�松、李海涛多次以口头及书面方式催促静观镇政府履行承诺，但静观镇政府以其未按承诺约定出具“完备的相关证明”为由拒绝履行承诺义务。还查明，陈德素、李雪松、李海涛为城镇人员，陈德素以政策可申请按建安造价的50%购买30平方米的住房。李雪松、李海涛按政策可申请按建安造价的50%各购买15平方米的住房。2013年10月29日、2014年10月28日，陈德素到静观镇拆迁办签字领取了房屋补偿费、搬家补助费、搬迁奖励费等各种补偿费用170259.5元。一审法院认为，根据《国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。”本案中静观镇政府为征收该镇部分土地对陈德素、李雪松、李海涛作出的《承诺书》属行政协议。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”涉诉协议虽被确认无效，但是否应予国家赔偿，还应结合陈德素、�雪松、李海涛因被确认无效的协议导致的损失予以确定。陈德素、李雪松、李海涛房屋所占土地已被重庆市人民政府批复征收，在被拆除房屋所占土地上恢复房屋原状已不可能。该承诺书被确认无效后，征地主管部门应重新查明情况与陈德素、李雪松、李海涛就住房安置事宜进行协商及达成协议，在此之前，陈德素、李雪松、李海涛提起本案赔偿诉讼缺乏事实依据和法律依据，其要求静观镇政府赔偿损失的主张不予支持。据此，一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回陈德素、李雪松、李海涛的赔偿请求。上诉人陈德素、李雪松、李海涛不服一审判决，向本院提出上诉称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第76条规定，人民法院判决确认违法或者无效，可以同时判决责令被告采取补救措施；给�告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。静观镇政府采用欺骗手段，出具无效《承诺书》，导致上诉人的合法权益受到巨大损失，依法应当承担赔偿责任。二、为配合政府的工作，基于人民政府具有极高公信力的基础上，上诉人与政府签订了《承诺书》，其是否合法并不影响信赖的产生，重视其行政承诺的履行及保护，是现代民主政府进行社会事务管理和服务的主要手段，也是树立诚信政府形象的基本路径。静观镇政府按照《承诺书》的内容对上诉人进行征地补偿安置符合行政信赖保护原则。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。被上诉人静观镇政府在二审程序中未答辩。被上诉人静观镇政府在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示的证据如下：1、《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇长沟社五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地的公告》（北碚府征公〔2013〕19号）；2、《重庆市北碚区人民政府关于印发北碚区贯彻的实施办法的通知》（北碚府发〔2013〕59号）、《重庆市北碚区人民政府办公室关于征地补偿安置实施工作中有关问题的通知》（北碚府办发〔2013〕116号）；3、《重庆市北碚区国土资源管理分局关于重庆渝北至四川广安高速公路重庆段复兴至静观道路防护绿化工程征收复兴镇长沟村五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地补偿安置方案的公告》（北碚国土资征补公〔2013〕20号）；4、《承诺书》；5、陈德素户口复印件；6、李雪松户口复印件；7、李海涛户口证明；8、江北县农村房屋产权证复印件；9、李隆飞死亡及火化证明复印件；10、相关征地补偿费用发放表。上诉人陈德素、李雪松、李海涛在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示的证据如下：1、《承诺书》；2、（2015）碚法行初字第00097号《行政判决书》；3、北碚国土资征补公〔2013〕20号文件及附件。各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对静观镇政府及陈德素、李雪松、李海涛举示的证据的真实性予以确认。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。本案中，静观镇政府举示的《重庆市北碚区人民政府关于征收复兴镇长沟社五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地的公告》、《重庆市北碚区人民政府关于印发北碚区贯彻的实施办法的通知》、《重庆市北碚区人民政府办公室关于征地补偿安置实施工作中有关问题的通知》、《重庆市北碚区国土资源管理分局关于重庆渝北至四川广安高速公路重庆段复兴至静观道路防护绿化工程征收复兴镇长沟村五社十社等3个镇14个村55个社及复兴镇镇集体部分集体土地补偿安置方案的公告》、《承诺书》、陈德素户口复印件、李雪松户口复印件、李海涛户口证明、江北县农村房屋产权证复印件、李隆飞死亡及火化证明复印件、相�征地补偿费用发放表及陈德素、李雪松、李海涛举示的《承诺书》、（2015）碚法行初字第00097号《行政判决书》、北碚国土资征补公〔2013〕20号文件及附件等证据，能够证明上诉人的房屋所占土地已被重庆市人民政府批复征收，住房安置事宜应与征地主管部门协商解决。涉诉《承诺书》虽然被确认无效，但陈德素、李雪松、李海涛举示的证据不能证明其因此受到损失的事实，故其请求行政赔偿缺乏事实依据和法律依据。一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回其赔偿请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人要求改判的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长  彭 英代理审判员  吴贤奔代理审判员  杜咏霞二〇一六年十月二十八日书 记 员  黄浩淼