广东省汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）汕中法行终字第13号
上诉人（原审原告）陈财顺，又名陈才顺。
委托代理人郭更生，广东练江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕头市潮南区国土资源局。
法定代表人吴隆成，局长。
委托代理人章先洪，汕头市潮南区国土资源局工作人员。
委托代理人李锦忠，广东东沙律师事务所律师。
原审第三人陈创民。
委托代理人陈天德、李开鸿，广东韩江律师事务所律师。
原审第三人汕头市潮南区峡山街道峡山社区居民委员会。
负责人周勤光，该居委会主任。
上诉人陈财顺因与被上诉人汕头市潮南区国土资源局（下称潮南国土局）、原审第三人陈创民、汕头市潮南区峡山街道峡山社区居民委员会（下称峡山居委）土地登记纠纷一案，不服汕头市潮南区人民法院（2013）汕南法行初字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈财顺及其委托代理人郭更生、被上诉人潮南国土局的委托代理人李锦忠、原审第三人陈创民及其委托代理人陈天德、李开鸿到庭参加诉讼，原审第三人峡山居委经本院合法传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1987年12月23日，峡山居委分配铺地，陈财顺（户）安排到峡东路（现改名长虹路）铺地一间。同月27日，陈财顺向峡山居委缴纳了“地皮款”1.1万元。1990年农历六月十五日，在陈财顺父亲陈镇来的主持下，陈财顺、陈财发、陈创洪、陈创民四兄弟对祖业进行分家析产。陈财顺分得峡东路楼地（此时地面建筑物已形成，即今长虹路82号），陈财发、陈创洪分得峡辉路董塘两幢楼地，陈创民分得峡华路南田界楼地（尚未建筑）一块，并确定该楼地今后的建造费用由陈财顺负担4万元，陈财发、陈创洪各负担2.5万元。如果在5年内三位兄长交清各自应负的款项，则“下山虎”祖厝四兄弟每人一间，否则归陈创民所有。分家结束后，兄弟四人及在场人“镇平”、“宏旭”在分家帖上签名。此后，经原告陈财顺和第三人陈创民的自行协商，二人对所分家产进行交换，即南田界楼地归陈财顺所有，长虹路82号楼地归陈创民所有。
1992年8月2日，第三人陈创民就长虹路82号土地向国土部门申请办理土地登记。峡山居委出具“情况属实同意申办”的意见（1992年10月5日出具）；地籍调查员作出“土地来源合法、四至清楚、面积准确、无争议、请准登记”的地籍调查意见（1992年12月8日出具）；1993年3月5日，该宗土地的申请事项在峡山居委公榜，无人提出异议；1995年6月18日，原潮阳市峡山镇国土所出具“准予登记”的初审意见；1995年6月19日，原潮阳市国土局作出“准予登记集体土地46㎡作为住宅门市用地”的审核意见，同日，原潮阳市人民政府为该宗土地作出了“经审核，同意发证”的审批意见，并颁发了土地使用权人为陈创民的《集体土地建设用地使用证》［潮集建（94）字第0524120101915号］。另陈财顺、陈财发、陈创洪、陈创民四兄弟于1992年9月1号就址于峡山居委东湖的“下山虎”祖厝申请土地登记，四人的申请经居委、国土所、国土局、人民政府的调查、审核、审批，也于1995年6月19日办理了土地登记和土地使用权证［“下山虎”四兄弟每人一间，土地使用证号分别为潮集建（94）字第0524120100450、0524120100451、0524120100452、0524120100453号］。
2012年8月2日，陈财顺向原审法院提起民事诉讼，要求判令陈创民返还址于长虹路82号的楼房。原审法院经审理认为陈财顺所提交的证据不能证明其已取得涉讼土地的使用权及上盖物的所有权。长虹路82号土地使用权已被政府部门登记在陈创民名下，陈财顺应依法申请行政主管部门先行处理，案件不属人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回陈财顺的起诉。2012年12月27日，陈财顺向原审法院提起行政诉讼。以上事实，有原告、被告、第三人的起诉、答辩、地籍表、《集体土地建设用地使用权证》、收据、分家帖、证明及陈财发、陈创洪在（2012）汕南法民一初字第369号民事案件的庭审笔录中陈述为证，足以认定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）的规定，……农村和城市效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地和自留地，自留的属集体所有。……集体所有的土地可以依法确定给个人使用……。在本案中，长虹路82号楼地的所有权应归峡山居委所有。上诉人陈财顺虽以其本人的名义参加了楼地的分配并缴纳了一定数额的费用，但在其兄弟分家时该楼地（已形成建筑物）是作为家族财产之一进行分配的，因此在1990年6月陈财顺等四兄弟分家时，长虹路82号的土地使用权及上盖物的所有权属家族的共有财产。而据陈财发、陈创洪在（2012）汕南法民一初字第369号案件庭审时出庭证实，陈财顺与陈创民分家后对各自所分得的家产进行了交换，因此陈创民以土地使用权人名义申请办理土地登记并不存在权属来源不明、欺骗登记部门的情形。
《土地登记规则》（1989年11月18日国家土地管理局颁布）规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、法人代表证明、个人身份证明或户籍证明、土地权属来源证明及附着物权属证明等。在本案中，潮南国土局只提交地籍表，缺乏土地登记审批所需要的统一制式的申请书、审批表、土地登记簿等材料，以及土地登记公告的具体内容，登记过程存在一定的瑕疵。但该地籍表也清楚地反映出陈创民的申请、村居的证实、地籍调查、公榜和国土所、局及政府的审查、审核和审批意见。整个过程，已经具备了初始土地登记所要求的申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等基本要件。综上所述，原潮阳市人民政府于1995年6月19日作出的潮集建（94）字第0524120101915号《集体土地建设用地使用证》及集体土地使用权登记的行政行为，所认定的事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予维持。上诉人陈财顺的诉讼请求没有事实与法律上的依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持原潮阳市人民政府于1995年6月19日作出的潮集建（94）字第0524120101915号建设用地使用权登记及颁证行政行为，案件受理费50元由陈财顺承担。
上诉人陈财顺不服一审判决上诉称：原审判决错误认定事实并依据错误的事实做出错误判决。原审认定：上诉人分家分得峡山街道峡山居委长虹路的土地使用权及上盖建筑物后经与原审第三人陈创民自行协商，二人对分家产进行交换，即南田界楼地归陈财顺，长虹路82号归陈创民。原审判决上述认定是毫无依据的，是完全错误的。原审认定这一事实的唯一依据是上诉人与原审第三人陈创民在已被法院驳回起诉的民事案件审理过程，两个与本案存在利害关系的人的证实。这一事实认定，既没有上诉人与原审第三人房产交换的书面协议，也没有上诉人接管南田界楼地、以及出卖楼地的任何依据，只凭两个所谓的证人证实，这显然是错误的。人民法院审理行政案件，是审查具体行政作出是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的。本案原审不是审查具体行政行为是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，而是想方设法为一个没有证据的具体行政行为制造理由和依据。本案行政机关在没有任何依据表明第三人陈创民土地来源合法的情况下，为原审第三人陈创民作出的土地登记行为，这肯定是错误的，对此，法院显然应判决予以撤销。综上，原审法院认定上诉人与原审第三人陈创民对分家产进行交换是毫无依据的，是十分错误的。原审通过确认这一错误的事实，认定行政机关作出的土地使用权登记、发证的行为正确，并作出维持行政机关登记、发证行为的判决是完全错误的。请求二审法院依法撤销汕头市潮南区人民法院（2013）汕南法行初字第1号《行政判决书》，改判撤销原潮阳市人民政府1995年6月19日作出的对原审第三人陈创民址于峡山街道峡山居委长虹路82的土地使用权登记和颁发的潮集建（94）字第0524120101915号《集体土地建设用地使用证》。
被上诉人潮南区国土资源局辩称：1、本案涉讼土地的登记正确。1995年6月19日，原潮阳市国土局根据原审第三人陈创民的申请及所在居民委员会的意见，通过审查陈创民的土地权属来源、现场调查、丈量、张榜公布、审核批准等程序，认为陈创民的土地来源合法，四至清楚，面积准确，没有权属争议，遂对其址于峡山镇峡山居委长虹路82号的土地使用权进行初始登记，并由原潮阳市人民政府颁发潮集建（94）字第0524120101915号《集体土地建设用地使用证》。被上诉人认为，上述土地使用权登记，符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记规则》的规定，权属人及权属来源清楚、合法，登记正确、合法。原审判决维持本案宗地的土地使用权登记及颁证行政行为是正确的。2、原审第三人陈创民对本案宗地的权属来源于家庭析产，陈创民、上诉人陈财顺及其兄弟根据分家析产情况同时向原登记机关申请土地使用权登记，当时各方均无异议并各自领取了土地使用证，对此，原审法院已经查明。原登记机关已履行了受理申请、调查核实、公榜、审查及审批等程序，登记过程不存在受欺骗的情形，上诉人认为原审第三人陈创民以欺骗手段骗取登记，与本案事实不符。上诉人在上诉书中否认原审第三人陈创民取得本案宗地使用权系家庭分家析产所得，从而认为原登记机关的登记错误，其主张是不能成立的。3、本案已超过起诉期限。本案土地申请登记的时间为1992年8月6日，原审第三人陈创民申请使用权登记后，登记机关于1993年3月5日在原审第三人陈创民及上诉人所在居委公榜，无人异议后，才于1995年颁发土地证书。而本案土地是在1990年分配给原审第三人陈创民的，上诉人熟知上述情况也一直没有异议。可见，上诉人提起行政诉讼已超过行政诉讼法规定的三个月或者最高人民法院司法解释规定的二年的起诉期限。对其起诉应依法予以驳回，请求二审人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
原审第三人陈创民述称：一、第三人申请办理土地登记的、本案讼争的土地使用权来源清楚、合法。该事实除了有证人陈财发、陈创洪及陈镇平的证言证实外，该土地及土地的上盖物的使用情况、祖遗老厝“下山虎”的分配确权情况等也予以印证，申办土地登记后，原潮阳市峡山镇国土所于1993年3月5日依法公榜时，上诉人没有提出异议，更证明了该土地使用权第三人合法所有的事实。二、原潮阳市国土局对址于峡山镇长虹路82号的土地使用权进行初始登记，并由原潮阳市人民政府颁发潮集建（94）字第0524120101915号《集体土地建设用地使用证》给第三人，其程序合法，该行政行为应予维持。因为原潮阳市国土局根据第三人的申请，是依法通过居民委员会的证实、地籍调查、张榜公布和国土所、局及政府的审查、审核和审批，才依法对土地使用权进行初始登记及颁发土地使用证书，其程序完全合法。三、上诉人起诉本案已超过起诉期限。因为第三人是于1990年取得该土地，于1992年8月6日申请登记，登记机关于1993年3月5日与上诉人对老厝“下山虎”分得的土地申请登记事项于同时同一地点予以公榜，上诉人明知第三人的申请而一直没有异议。1995年第三人与上诉人又同时领取土地使用权证，上诉人仍然没有异议。上诉人提起行政诉讼时已超过行政诉讼法规定的三个月或者最高人民法院司法解释规定的二年起诉期限，人民法院对其起诉应予以驳回。综上所述，原审法院审理本案程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，其判决应予维持，恳请二审法院依法驳回上诉人的无理上诉，以维护答辩人合法权益。
案经审理查明，本案土地登记行为发生在上世纪九十年代初。当时涉讼土地属潮阳市管辖范围，后因行政区域变更，潮阳市分拆为潮阳区和潮南区，涉讼土地划归潮南区管辖。1978年12月23日潮阳县峡山镇峡山居民委会通知中载明“才顺同志：经研究，安排给你户峡东路铺地一间……”。潮阳县峡山镇峡山居委会峡1字第9号收款收据载明“兹收到才顺同志峡东路铺（一间），道路铺设障碍物铲除及赔偿，基础处理和首层柱以及地皮款等壹万壹仟元正”。1990年农历六月十五日，在陈财顺父亲陈镇来的主持下，陈财顺、陈财发、陈创洪、陈创民四兄弟对祖业进行分家析产。陈财顺分得峡东路楼地（此时地面建筑物已形成，即现长虹路82号）。2012年11月18日潮南区峡山街道峡山社区居民委员会证明书载明“兹有我居委于1987年12月28日分配本居委居民陈才顺峡东路（现改为峡山长虹路门牌号码82号）楼地一间……”。对本案的土地登记行为被上诉人潮南国土局除提供土地证号：05241201019**潮南区峡山街道峡山镇峡山村（居委）宅基地地籍表一张外，没有其它事实证据。
本院认为：本案土地登记行为发生在潮阳市存续期间，后潮阳市分拆为潮阳区和潮南区，本案涉讼土地位于潮南区管辖范围，潮南国土局是本案适格行政主体。被上诉人潮南国土局系人民政府土地管理专门工作部门，根据1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第四条“土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责”的规定，本案涉讼的土地登记行为是在法律、法规授权被上诉人的职责范围，被上诉人的土地登记行为应按法律、法规的规定办理。由于本案属土地使用权初始登记，根据《土地登记规则》第九条“初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告”的规定，被上诉人潮南国土局虽称有公榜，但查无本案人民政府发布土地登记公告资料，被上诉人也无法举证其登记行为有进行公榜或公告的证据。另外，《土地登记规则》第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明……”，被上诉人对事实证据仅提供了峡山镇峡山村（居委）宅基地地籍表一张，无法提供原审第三人陈创民依照上述规定申请登记的证据。《土地登记规则》第十八条规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告”，本案也查无土地管理部门将审核结果公告的证据。显然，本案的登记行为程序违法。
本案中，峡山居委会安排土地通知、购地赔偿款收款收据、分家协议书以及2012年11月18日潮南区峡山街道峡山社区居民委员会证明书面等材料均体现本案涉讼土地使用权与上诉人陈财顺有关联，而不属原审第三人陈创民所有，1995年土地管理部门将涉讼土地使用权人登记为原审第三人陈创民从现有材料看，显属证据不足。
被上诉人潮南国土局和原审第三人陈创民认为上诉人陈财顺己超过行政诉讼期限的抗辩理由不成立。本案中被上诉人潮南国土局无法举证证明上诉人陈财顺知道或应当知道涉讼土地被登记的时间，且作出登记具体行政行为是在1995年，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，上诉人陈财顺向人民法院提起行政诉讼不超过法定期限。
综上所述，原潮阳市国土管理部门颁发潮集建（94）字第0524120101915号集体建设用地使用证，确认涉讼土地使用权人为陈创民的登记具体行政行为程序违法，证据不足。原审法院维持该登记具体行政行为不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第一目、第三目第六十一条第三款的规定，判决如下：
一、撤销汕头市潮南区人民法院（2013）汕南法行初字第1号行政判决。
二、撤销原潮阳市人民政府颁发的潮集建（94）字第0524120101915号集体建设用地使用证。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人汕头市潮南国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈楚纯
审判员 谢及凯
审判员 陈壮丽
二〇一三年十二月十日
书记员 郭丹虹