浙江省绍兴市越城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2010）绍越刑初字第647号
公诉机关绍兴市越城区人民检察院。
被告人徐某甲。因涉嫌犯玩忽职守罪于2010年8月19日被绍兴市越城区人民检察院。
辩护人何建航、石宁辉。
绍兴市越城区人民检察院以绍越检刑诉（2010）602号起诉书指控被告人徐某甲犯玩忽职守罪，于2010年10月28日向本院提起公诉。本院于同日立案受理，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。绍兴市越城区人民检察院指派代理检察员王珏出庭支持公诉，被告人徐某甲及其辩护人石宁辉到庭参加诉讼。现已审理终结。
绍兴市越城区人民检察院指控：
1999年，原浙江省绍兴县齐贤镇立岱村（2002年行政区划调整后划入绍兴市镜湖新区灵芝镇）村委借“新农村建设，旧村改造”的名义，在村民不知情情况下，采用私刻印章，伪造签名等方法，向浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所提交王某、陈兴根等20余户村民农村私人建房用地申请。
时任浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所土管员的被告人徐某甲，在负责立岱村私人建房用地地籍登记工作期间，未按照《土地登记规则》、《绍兴县农村私人建房用地管理暂行办法》等规定履行房屋验收、界址勘察、权属核实等土地登记工作程序，致使立岱村村委骗取的其中16户宅基地获得非法的集体土地使用权登记，被村委骗领后挪作他用或者空置。
2009年下半年至2010年初，立岱村村民通过绍兴县档案馆等处查询得知其私人建房用地被骗领后，先后到绍兴市越城区灵芝镇镇政府、绍兴市镜湖新区管理委员会、浙江省信访局信访，引发集体信访事件及群体性冲突。浙江电视台、绍兴电视台、绍兴E网等多家新闻媒�对此事进行了报道，造成了恶劣的社会影响。
2010年8月19日，被告人徐某甲主动到绍兴市越城区人民检察院反渎职侵权局投案。
为证明上述指控，公诉人当庭宣读了干部履历表，国家机关事业单位工作人员年度考核登记表，绍兴县人民政府文件，绍兴县土地管理局《土地登记规则》，地籍管理档案，地籍登记卡，情况说明，信访登记答复意见书，领导接访登记单，信访基本情况登记表，信访办情况说明，调查报告，市政府领导批示办理通知单，绍兴E网论坛记录，刑事判决书，到案情况，户籍证明，证人徐某乙、高某、陈某、方某、沈某、韩某、王某的证言，被告人徐某甲到案后的第一次供述笔录等。公诉机关认为，被告人徐某甲身为国家机关工作人员，在行使职权时，不正确履行职责，造成恶劣社会影响，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人徐某甲有自首情节。提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条、第六十七条第一款之规定判处。
被告人徐某甲对起诉书所指控的犯罪事实及罪名均不表异议，请求对其从轻处罚。
被告人徐某甲的辩护人提出如下辩护意见：1、被告人涉嫌玩忽职守的行为都发生在2000年3月15日之前，该行为已超过了追诉时效，本案应终止审理；2、从涉案行为发生的原因看，被告人主观恶性显著轻微：被告人徐某甲基于对申报材料的合理信赖及对同事履行职责的信赖，才予以签章报批；而且当时工作任务重，被告人要按时完成工作任务，客观上不可能对每宗用地进行现场踏勘。3、被告人涉案行为不致产生实际损失，间接后果不应由被告人承担责任，故其行为本身的社会危害性不大。4、被告人工作一贯兢兢业业，曾获得星级土管员的荣誉称号；系初犯、偶犯，认罪�度好；又能自动投案、如实供述自己的行为，应当认定为自首。5、被告人家庭责任重。综上，辩护人请求对被告人宣告无罪。
经审理查明：
1999年，原浙江省绍兴县齐贤镇立岱村（2002年行政区划调整后划入绍兴市镜湖新区灵芝镇）村委借“新农村建设，旧村改造”的名义，在村民不知情的情况下，采用私刻印章、伪造签名等方法，从浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所骗取了王某、陈兴根等20余户村民的农村私人建房用地。
时任浙江省绍兴县齐贤镇土地管理所土管员的被告人徐某甲，在负责办理立岱村上述农村私人建房用地地籍登记工作期间，未按照《土地登记规则》、《绍兴县农村私人建房用地管理暂行办法》等规定履行房屋验收、界址勘察、权属核实等土地登记工作程序，对立岱村村委骗取的其中16户农村私人建房用地发放了非法的集体土地使用权登记证，致�上述农村私人建房用地被村委骗取后长期挪作他用或者空置。
2009年下半年至2010年初，立岱村村民通过绍兴县档案馆等处查询得知其私人建房用地被骗取后，先后到绍兴市越城区灵芝镇镇政府、绍兴市镜湖新区管理委员会、浙江省信访局信访，并引发集体信访事件及群体性冲突。浙江电视台、绍兴电视台、绍兴E网等多家新闻媒体对此事进行了报道，造成了恶劣的社会影响。
2010年8月19日，被告人徐某甲主动到绍兴市越城区人民检察院反渎职侵权局投案。
上述事实，由检察机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、证人徐某乙（时任绍兴县齐贤镇土地管理所所长）证言，证实2000年的时候，土管所的工作分配是高某负责监察工作，陈济南负责土地审批，徐某甲负责规划调整工作兼地籍工作，陈某协助徐某甲做地籍工作，但陈某是临时工。发放农村集体土地使用证的程序要求按照建房户申请验收，主要是：一是对照批文界址予以确认，复丈测定；二是对宗地界址勘测；三是制作宗地草图；四是建新拆旧的情况要对老房子的处理情况予以确认。核实无误，符合权属合法，界址清楚，面积准确等条件的，由土管员出具意见，再上报县国土资源局地籍科，最后由县政府批准。韩来兴等18户的土地登记是其所在的土管所经办的，具体经办人是徐某甲，陈某是没有资格去实地踏看的，必须由土管员带着去踏看，意见也必须由土管员出。根据当时的文件规定，建房村民在建房用地批准下来之后，两年内不建造房屋的，建房用地批文要无偿收回的。也就是按照当时的“岗位责任制”要求，对有建房批文的建房者，土管员在二年内给予办理《集体土地使用证》。
2、证人高某（时任土管所工作人员）的证言，证实1999年至2001年土管所的工作人员主要有陈济南、徐某甲、朱阿苟和其，其中徐某甲负责陶里片区，还负责办理集体土地使用证的办理，当时还有一个临时工陈某负责协助。集体土地使用证的办理一般在村民房屋建好三个月内，经土管所具体经办的土管员验收后，才能给办理集体土地使用证。验收的程序主要是：一是按照建房户的用地批文对房屋界址予以确认；二是对宗地界址勘测，制作宗地草图；三是根据拆旧建新原则，对老房子的处理情况予以确认。核实无误后，由土管员出具意见，再上报县国土资源局地籍科，最后由县政府批准。土地证办好后，再由土管员到县土管局领取，然后发给村里。根据当时的文件规定，建房村民在建房用地批准下来之后，两年内不建造房屋的，建房用地批文要无偿收回的。
3、证人方某（系绍兴县国土资源局档案查阅室办公人员）的证言，证实土地�用证是地籍科发放的，地籍科要将土地证制作好，并发给下面土管所，同时将土地登记材料移送给档案室进行归档；土地证的证书号同时要写入地籍档案的，在地籍档案中的《土地使用证登记审批表》中都有明确记载。土地使用证是对土地登记的一种记载说明，如果土地使用证遗失的话，权利人可以通过查询地籍档案和地籍卡后予以补办的。地籍卡是土地使用证的正本，土地使用证是地籍卡的副本，是发给老百姓的。王某等18户都办理过土地登记的，土地登记证也发放了，他们的土地使用证证书编号在地籍档案和地籍卡中都有记载的。
4、证人陈某（绍兴县齐贤镇土管所工作人员）证言，证实2000年的时候其在绍兴县齐贤镇土管所做临时工，主要从事文字工作。当时负责土地登记工作的是徐某甲，其帮徐某甲做过工作，办证工作主要以徐某甲为主，其从事辅助性工�，比如填表格之类的。韩来兴等18户农村集体土地使用证的办理其是参与了的，其中的《绍兴县土地登记申请书》、《土地使用权登记申请表》、《地籍调查界址确认表》、《宗地草图》都是其按照这18户用地批文上的数据、图纸填写的，但经办人意见一栏中除8户为其填写外，其他不是其填写的。经办人意见一栏中因为其只是临时聘用帮忙的，具体要徐某甲把关，所以都是用徐某甲的印章。
5、证人沈某（时任立岱村书记）证言，证实立岱村委当时有为立岱村获取的25户村民办理过集体土地使用证，时间大概是2000年左右。当时齐贤镇人民政府会同齐贤镇土管所、城管站等部门就辖区内的行政村专门召开过会议，会议精神是各行政村的集体土地使用证数量必须达到已获审批建房村民的一定比例，所以村里才去办理上述手续。当时办理的单位是齐贤镇土管所，土管所工�人员没有到立岱村勘丈、核实上述村民的房屋建造情况，当时有好几户村民的房屋并没有造起来。
6、证人韩某（时任立岱村村长）证言，证实1999年至2001年立岱村村民集体土地使用证办理工作主要是齐贤镇土管所办理的。村民要办理集体土地使用证，一般要有农村私人建房用地批文，要老房已经拆除，新房已经建好，村民向村委提起申请，然后村委上报给齐贤镇土管所办理。但在实际工作中，都是村委主动帮村民办理的。立岱村对获取的25户宅基地在2000年的时候向齐贤镇土管所提出过办理集体土地使用证，25户村民对这个申请是不知道的，齐贤镇土管所的经办人员也没有到现场核实过，都是根据建房用地批文的内容书面核实的，没有现场踏看、实地核实过。其没有担任过调查员和勘丈人员，上面其的私章其是不知情的。
7、证人王某（系立岱村村民）证言，证实�己对于村委在1999年时向齐贤镇提出宅基地申请，并办理了土地使用权证的事情自己是不知情，自己没有提出过申请，也没有建造过新房子。这件事情其是2009年的时候，通过绍兴县国土局档案室查询到包括自己在内的十几户宅基地已经被村委批出瞒着挪用掉了，被挪用掉宅基地的村民当时非常气愤，想要将这件事情弄清楚，讨个说法。很多村民就这件事情多次到灵芝镇政府反映情况，也有村民一起到绍兴市国土局信访，甚至有的村民还到省里去信访。这件事情也有很多媒体进行了曝光，包括浙江电视台的“小强热线”，绍兴电视台的“直播绍兴”、“师爷说新闻”，而且因为这件事还引发了村民和公安民警的冲突。
8、齐贤镇立岱村吴根彪等18户地籍登记卡、王某、虞卫东、韩凤林、林明珠、陈厚道、韩兴祥、陈卫光、吴海元、沈来根、韩其林、吴根彪、吴国泉、�后来、韩来兴、全和祥、傅水娟、吴新祥、虞阿英等18户村民地籍管理档案，证实在王某、韩凤林等18户村民土地使用权登记审批表中的经办人意见一栏，被告人徐某甲均作为经办人签署意见，认为宗地界址清楚无异议，建议予以登记。
9、绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局出具的情况说明，证实了立岱村25户农村私人建房审批、建房及办证的情况，在通过审批建房的25户中，共有18户办理了集体土地使用证，其中仅有2户建房情况与审批情况、集体土地使用证登记情况完全相符，林明珠等16户宅基地被挪作他用或空置。
10、国家土地管理局《土地登记规则（修正）》、绍兴县人民政府绍县政（1991）91号《关于印发﹤绍兴县农村私人建房管理暂行办法﹥的通知》，证实土管员在办理建房用地地籍登记时应该遵守的相关规定，包括土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查；根据地籍调查和土地定级估价结果对土地权属、面积、用途、登记、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。农村私人建房竣工后三个月内，经镇土管所和城管站人员验收后，由县土管部门办理发放《集体土地使用证》。
11、绍兴市越城区灵芝镇人民政府信访事项答复意见书、灵芝镇领导接访登记单、灵芝镇来访登记单、绍兴市镜湖新区管理委员会来访基本情况登记表、市政府领导批示办理通知单、调查报告、情况说明，证实因宅基地一事，立岱村村民先后到绍兴市越城区灵芝镇人民政府、镜湖新区管理委员会、浙江省信访局等处上访，引起市政府领导高度关注，并由此引发了一定范围内的群体性冲突，社会影响恶劣。
12、绍兴E网网民对此事的评论、浙江电视台及绍兴电视台报道光盘，证实立岱村村委骗取并挪用村民宅基地的事件引起媒体广泛关注，并引起网络热评，社会影响恶劣。
13、户籍证明及职工履历表、国家机关事业单位工作人员年度考核登记表，证实了被告人徐某甲的身份情况及任职情况。
14、到案经过证明及被告人徐某甲到案后的第一次供述笔录，证实被告人徐某甲案发后自动投案，并如实供述了自己的犯罪事实。
被告人徐某甲对上述事实供认不讳，所供能与上述证据相互印证。
本院认为，被告人徐某甲身为国家工作人员，在行使职权时，不正确履行职责，造成恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。本案中，首先，因被告人徐某甲未按规定履行房屋验收、地籍调查、权属审核职责，使村委以虚假签名和印章骗取村民的宅基地，并将宅基地挪作他用或空置这一事情一直未被发现，从而引发村民集体上访、网络媒体广泛关注，严重影响了民众�国家和政府的信任，造成了恶劣的社会影响。其次，玩忽职守犯罪为监督过失犯罪，主观上仅要求被告人认识到自己不履行职责或不正确履行职责可能会造成一定的危害结果即可。而本案被告人徐某甲应当预见到不正确履行职责可能会导致一定危害结果的发生，却因疏忽大意而没有预见，在主观上具有过失。最后，如果被告人徐某甲能认真履行相关职责，那么村委采用假的签名、印章骗取宅基地一事就会被发现，就不会有之后的恶劣社会影响。因此，被告人徐某甲的玩忽职守行为与起诉书所认定的恶劣社会影响之间具有刑法上的因果关系。综上，被告人徐某甲的行为已构成玩忽职守罪。辩护人对此提出的辩护意见，本院不予采纳。被告人徐某甲的玩忽职守行为所造成的恶劣社会影响这一危害结果发生于2009年，而玩忽职守罪的追诉时效应从危害结果发生之日起计算�故本案尚未超过追诉时效。被告人徐某甲的辩护人认为本案已经超过诉讼时效的辩护意见，本院亦不予采纳。
被告人徐某甲能自动投案，并如实供述自己的犯罪事实，属自首，其又系初犯，且本案的危害后果系多人行为结合所造成，被告人徐某甲的主观恶性较小，犯罪情节轻微，可依法对其免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人徐某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省绍兴市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 傅莹莹
代理审判员 陈建华
代理审判员 车佳妮
二〇一〇年十二月一日
书 记 员 黄美娟
附录：
《中华人民共和国刑法》：
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第九十三条本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。
国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。