湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1103行初49号
原告永州市秋晖房地产开发有限责任公司。
法定代表人严斌，该公司总经理。
委托代理人魏再清，该公司法律顾问，代理权限为一般授权。
被告永州市住房和城乡规划建设局。
法定代表人彭晓东，该局局长。
出庭负责人李向阳，该局调研员。
委托代理人蒋晓夏，湖南济人律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人何德秋，该局执法支队工作人员，代理权限为特别授权。
原告永州市秋晖房地产开发有限责任公司（以下简称秋晖房地产）不服被告永州市住房和城乡规划建设局（以下简称永州市住建局）住房和城乡规划行政处罚一案，于2016年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月2日受理后，于2016年6月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月6日在本院第七审判庭公开开庭审理了本案。原告秋晖房地产法定代表人严斌及其委托代理人魏再清，被告永州市住建局出庭负责人李向阳及其法定代表人彭晓东的委托代理人蒋晓夏、何德秋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永州市住建局于2015年12月18日对永州市秋晖房地产开发有限责任公司作出永建罚（2015）61号行政处罚决定，认为永州市秋晖房地产开发有限责任公司建设的凤凰影视城项目存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法违规行为，主要表现为：1#楼1单元主楼、2单元主楼和2#楼存在超面积建设，实际建成总建筑面积为39365.3平方米；1号楼西侧主楼、裙楼均超出了规划界限；2号楼转角处主楼少退道路红线2.1米，左侧裙楼超出了规划界限。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对永州市秋晖房地产开发有限责任公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，处罚款人民币1475800元整。
原告秋晖房地产诉称，2015年12月18日，被告以原告未按照建设工程规划许可证的规定建设为由，对原告处以1475800元的罚款。原告认为被告据以处罚的事实不清，理由不足；根据《行政处罚法》及相关法律规定，被告的行政处罚行为已过追究时效。综上，被告的行政处罚行为缺乏事实依据和法律依据，损害原告的合法权益。请求依法撤销被告作出的“永建罚（2015）61号行政处罚决定书”，并赔偿原告经济损失5000000元；诉讼费用由被告负担。
原告秋晖房地产向本院提交了以下证据：零陵北路片控性详细规划—土地利用图分幅图，证明被告的规划审批错误，导致项目无法施工，无法达到标准。
被告永州市住建局辩称，被告所作出的永建罚（2015）61号“行政处罚决定书”，事实清楚，理由充分，适用法律准确。1、本案所涉“城市荣域”的建设单位是原告“永州市秋晖房地产开发有限责任公司”，其办理的《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》均显示为原告“永州市秋晖房地产开发有限责任公司”，但是作为建设单位，原告是本案适格的处罚对象。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设。”原告所取得的永规工（2011）113号《建设工程规划许可证》中的规划许可面积为58973.06平方米，而建成面积经实测为73173.8平方米（包括地下室9185平方米和坡屋顶面积6548.29平方米），很明显是超建筑面积、超容积率建设。同时，经竣工规划核实，还存在超层次、超建筑密度、绿地率为零、无垃圾站、无公厕、建筑退界与规划不符、出入口与规划不符、公共配套设施与规划不符、停车位与规划不符、临街立面造型及外墙装修材料与规划不符等未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。3、本案工作人员在执法调查过程中，已向原告送达了“行政处罚事先告知书”，并进行了听证程序，说明了拟处罚的事实和罚款的计算金额，本案进行罚款的实际计算公式是：单体面积×工程造价×5%（《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定的最低处罚标准）。4、根据《行政处罚法》第29条的规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案所涉“城市荣域”房产，其未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为一直在继续，违法行为并没有终了。同时，根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定，“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施”。亦即说，因原告的违法行为一直在存续，且不存在拆除超建面积的情况，被告的行政处罚就是合法的。综上所述，被告在对原告进行行政处罚时，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告永州市住建局于2016年6月16日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：第一部分证据：永建罚告（2015）67号永州市住建局行政处罚案：证据1、立案审批表；证据2、行政执法证；证据3、严斌的调查笔录；证据4、法定代表人身份证复印件；证据5、秋晖房地产营业执照；证据6、暂定资质证书；证据7、两份国有土地使用证；证据8、建设工程规划许可证；证据9、两份建筑工程施工许可证；证据10、介绍信；证据11、房屋产权情况；证据12、永州市凤凰影视城竣工规划核实测绘图；证据13、凤凰影视城项目规划条件核实；证据14、中心城市建设管理工作联系函；证据15、执法文书传递卡；证据16、2014年8月8日责令限期改正通知书；证据17、2014年11月6日限期整改通知书；证据18、2014年6月9日关于凤凰影视城项目规划建设实际情况的汇报；证据19、承诺书；证据20、2014年9月16日关于凤凰影视城项目规划建设实际情况的汇报；证据21、2015年3月14日限期整改通知书；证据22、关于《限期整改通知书》的回复；证据23、限期整改通知书；证据24、103个小区整改情况征求意见表；证据25、城市荣域小区基础设施整改落实情况征求意见表；证据26、2015年第七次案审办公会（预审会）；证据27、调查报告；证据28、永州市住建局行政处罚案件审查小组会议纪要；证据29、行政处罚事先告知书；证据30、执法文书送达回执；证据31、103个小区调查终结报告；证据32、听证申请书；证据33、关于申请撤销对公司进行行政处罚的报告；证据34、行政处罚听证通知书；证据35、执法文书送达回执；证据36、听证签到表；证据37、听证会议记录；证据38、身份证；证据39、听证报告；证据40、永州市住建局行政处罚案件审查小组会议纪要；证据41、永建罚（2015）61号行政处罚决定书；证据42、执法文书送达回执；证据43、执法文书联系函。第二部分证据：（2#、3#楼已处罚部分）证据1、2012年7月16日永州市秋晖房地产开发有限责任公司凤凰影视城2#楼工程违法建设案调查终结报告；证据2、永建罚告（2012）45号行政处罚告知书；证据3、2012年10月8日永州市秋晖房地产开发有限责任公司凤凰影视城2#楼工程违法建设案调查终结报告；证据4、永建罚（2012）61号行政处罚决定书；证据5、送达回证；证据6、湖南省非税收入一般缴款书，缴款人民币100000元整；证据7、永建罚催告（2015）A35号催告书；证据8、2013年3月4日永州市秋晖房地产开发有限责任公司凤凰影视城3#楼工程违法建设案调查终结报告；证据9、永建罚（2013）194号行政处罚决定书；证据10、永建罚催告（2015）A36号催告书。第三部分法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知。
经庭审质证，原告秋晖房地产对被告永州市住建局提交的第一部分证据的真实性均无异议，对处罚的合法性有异议；对第二部分证据的真实性没有异议；对于第三部分证据没有异议。被告永州市住建局对原告秋晖房地产提交的证据，认为该证据没有国土部门的盖章，对其真实性不清楚，对证据的来源、证明目的均不清楚，且与本案无关，原告秋晖房地产建设的依据是《建设工程规划许可证》。
本院对上述证据认证如下：原告秋晖房地产对被告永州市住建局提交的第一部分证据真实性没有提出异议，与本案相关联，依法确认为有效证据；第二部分证据1-10证明后面的处罚已排除前面的处罚，原告秋晖房地产对其真实性均无异议，依法确认为有效证据。原告秋晖房地产提交的证据来源不清，且与本案无关，依法不予确认为有效证据。
经审理查明，2011年7月25日，原告取得建字第永规工（2011）113号建设工程规划许可证，建设项目名称为凤凰影视城，建设规模为58973.06平方米。2011年12月22日，原告取得编号为BXXXXXX建筑工程施工许可证，工程名称为凤凰影视城1#（18+1层）、3#（6+1层），建设规模为26159.78平方米，合同价格1942万元，合同开工日期为2011年8月20日，合同竣工日期为2013年3月11日。2012年4月6日，原告取得编号为BXXXXXX建筑工程施工许可证，工程名称为凤凰影视城2#，建设规模为32813.28平方米，合同价格2480万元，合同开工日期为2011年8月20日，合同竣工日期为2013年3月1日。2014年8月8日，被告永州市住建局对凤凰影视城项目进行执法监察时，发现存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为：绿地率与规划不符；超容积率、超建筑面积、超层数、超建筑密度；建筑退界与规划不符；出入口与规划不符；公共配套设施与规划不符；停车位与规划不符；临街立面造型及外墙装修材料与审批不符。向原告秋晖房地产发出永规责改（2014）2167号责令（限期）改正通知书，责令原告在2014年8月30日前将以上问题整改到位。2014年9月16日原告将凤凰影视城项目规划建设的实际情况向被告永州市住建局作出书面汇报。2014年11月6日，永州市规划执法支队向原告秋晖房地产送达限期整改通知书，将原告未按规划审批的内容进行建设，存在的问题和处理意见通知原告，责令原告于2014年11月17日前按规划要求整改到位。2014年11月13日被告永州市住建局对原告秋晖房地产未按照建设工程规划许可证的规定进行建设进行立案查处。2015年3月14日，永州市规划执法支队再次向原告秋晖房地产送达限期整改通知书，将原告未按规划审批的内容进行建设，存在的问题和处理意见通知原告，责令原告于2015年3月25日前按规划要求整改到位。2015年3月23日，原告秋晖房地产将整改的情况向被告永州市住建局作出回复。2015年6月10日，被告永州市住建局再次责令原告秋晖房地产于2015年6月30日前全面完成小区整改任务。逾期未整改到位的，将按照市小区整治办的要求，提请公安机关依法依规进行处理。该案于2015年7月13日作出调查报告，认为项目存在以下问题:1、绿地率与规划不符：该项目规划绿地率为32.93%，实测绿地率为0%。2、超容积率、超建筑面积、超层数：该项目规划容积率4.61，实测的容积率为6.2，实测比规划多1.59。该项目审批总建筑面积为59215.62平方米，实测为72173.8平方米，实测比规划审批多了12958.18平方米。2号楼、3号楼分别多建了6层、1层。3、超建筑密度：该项目规划建筑密度34.82%，实测的建筑密度为53.37%，实测的建筑密度为53.37%，实测比规划多18.55%。4、建筑退界与规划不符：（1）1号楼西侧主楼、裙楼都超出了规划界线，东侧裙楼超出了规划界线。（2）2号楼转角处主楼少退道路红线2.1米，左侧裙楼也超出了规划界线。5、出入口与规划不符：出入口的宽度达不到规划要求，取消了临梧桐路主出入口。6、公共配套设施与规划不符：1号楼第一层规划休闲会所207.5平方米，公厕18个蹲位；第二层规划物管用房290平方米；实际均未建。7、停车位与规划不符：规划283个，其中地上室外20个，地上室内26个，地下249个。3号楼地上停车位24个，地下未划线，未实测。8、临街立面造型及外墙装修材料与审批不符。2015年8月7日永州市住建局行政处罚案件审查小组进行审议，建议对秋晖房地产下发行政处罚事先告知书，责令其继续按照建设工程规划许可证的内容整改到位，并依法依规拟对未按照建设工程规划许可证的规定建设的行为拟处罚款人民币1475800元（1#楼的1单元和2单元主楼、2#楼未处罚部分的建筑面积39365.3平方米×中标单价749.83元/平方米×5%）。被告永州市住建局于2015年8月25日作出永建罚告（2015）67号《行政处罚事先告知书》，对原告秋晖房地产未按照建设工程规划许可证的规定建设的行为，拟处罚款人民币1475800元。原告秋晖房地产于2015年8月28日收到，于2015年9月24日向被告永州市住建局书面提出申请要求听证。2015年9月29日，被告永州市住建局向原告秋晖房地产发出永住建罚听通字（2015）7号《行政处罚听证通知书》，于2015年9月30日送达给原告秋晖房地产。2015年10月14日，被告永州市住建局举行了听证会。原告秋晖房地产提出了“1、该项目2#楼在2013年已被处罚，根据一事不二罚原则，不应再处罚；2、整个项目在规划审批时用地面积为1万平方米，而批的地下室需建9000平方米，明显不合理，也建不出；3、2#楼规划审批为一栋宾馆，但规划设计存在问题，若不在底层增加2米，整栋楼的厕所无法建，宾馆无法使用”的意见。被告永州市住建局会后进行讨论后认为：本次处罚的具体项目是该项目的1#楼1单元主楼、2单元主楼及2#楼主楼5-18层，与之前处罚项目不是同一个对象；建设工程规划许可证是市住建局依法依规按程序批准的，不存在审批问题。2015年12月18日，被告永州市住建局作出永建罚（2015）61号行政处罚决定，认为永州市秋晖房地产开发有限责任公司建设的凤凰影视城项目存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法违规行为，主要表现为：1#楼1单元主楼、2单元主楼和2#楼存在超面积建设，实际建成总建筑面积为39365.3平方米；1号楼西侧主楼、裙楼均超出了规划界限；2号楼转角处主楼少退道路红线2.1米，左侧裙楼超出了规划界限。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对永州市秋晖房地产开发有限责任公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，处罚款人民币1475800元整。该行政处罚决定书于2015年12月21日送达给原告秋晖房地产。原告秋晖房地产不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2012年12月12日，被告对原告秋晖房地产开发建设的凤凰影视城2#楼下达了永建罚（2012）61号行政处罚决定书，当时2#楼正在进行主体结构第4层建设，已建部分建筑面积为8070平方米（超规划建筑面积约1800平方米），建设工程造价约3000000元；对其未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，处罚款150000元。
2013年4月9日，被告对原告秋晖房地产开发建设的凤凰影视城3#楼下达了永建罚（2013）194号行政处罚决定书，当时主体结构8层已完工，已建建筑面积约3800平方米（超规划建筑面积约500平方米）对其未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，处罚款100000元。
本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告秋晖房地产建房过程中没有按规划许可的内容进行施工，涉案违法建筑面积已超出合理误差范围。以上事实有询问笔录、限期整改通知书、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、规划核实有关情况、规划核实测绘图、建筑物实物等证据予以证实。被告永州市住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对其作出罚款的处罚决定，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。二、被告永州市住建局对原告秋晖房地产未按照建设工程规划许诃证的规定进行建设立案后，进行了询问、调查，告知原告秋晖房地产陈述、申辩和要求听证的权利，原告秋晖房地产提出听证的申请，被告永州市住建局依法组织召开听证会，听取被处罚人的申辩，经行政处罚案件审查小组会议审议后作出行政处罚决定，并依法送达给原告秋晖房地产，程序合法。三、原告提出要求被告赔偿经济损失5000000元的诉讼请求，因原告建房过程中没有按规划许可的内容进行施工的事实存在，被告所作的行政处罚并未违法，原告的请求没有法律依据，本院不予支持。四、《行政处罚法》第29条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案所涉“凤凰影视城”开发项目，因原告的违法行为一直在存续，且不存在拆除超建面积的情况,被告的处罚没有超过追究时效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告永州市秋晖房地产开发有限责任公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告永州市秋晖房地产开发有限责任公司负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
审 判 员 黄 妮
人民陪审员 冯 洁
二〇一六年八月二十四日
代理书记员 李晓欣
相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。