浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬余行初字第22号
原告沈坤德。
原告冯建林。
原告罗云鹏。
原告韩孝朋。
原告冯国兴。
原告沈国民。
原告郑月华。
原告沈国良。
原告林静芬。
原告项玉婷。
原告王菊芬。
原告韩建明。
原告韩其云。
原告沈国聪。
原告王雪戎。
原告沈新乐。
原告孙云庆。
原告暨诉讼代表人沈坤德。
原告暨诉讼代表人冯建林。
原告暨诉讼代表人罗云鹏。
原告暨诉讼代表人韩孝朋。
委托代理人沈百年。
被告慈溪市人民政府。
法定代表人施惠芳。
委托代理人徐吉。
委托代理人郑啸。
原告沈坤德等17人不服被告慈溪市人民政府作出的不予受理行政复议的告知书，于2013年6月17日向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，宁波市中级人民法院于同日作出（2013）浙甬行辖字第22号行政裁定，将本案移交本院审理。本院于2013年7月1日受理后，于2013年7月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年7月31日公开开庭审理了本案，沈坤德等17位原告的诉讼代表人沈坤德、冯建林及委托代理人沈百年，被告的委托代理人徐吉、郑啸到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
慈溪市人民政府于2012年12月12日作出不予受理复议申请告知书，认为原告的申请事项不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合受理条件。原告沈坤德等17人因慈溪市观海卫镇人民政府对案外人周士浩作出的供地承诺及该镇政府信访办《关于慈溪访（2012）00819号信访问题的答复》中“土地会按规定处理，6.8万为经济补助，不宜村民共享”的答复，于2012年12月6日向被告慈溪市人民政府提出行政复议申请，被告慈溪市人民政府经审核后，作出上述告知书，并书面送达给了原告。
被告慈溪市人民政府于2013年7月19日向本院提供了作出告知书的证据、依据：1.行政复议申请书、相关材料及挂号信送达详单1组，用以证明原告于2012年12月6日向被告申请行政复议的事实；2.不予受理告知书1份，用以证明被告对原告提出的行政复议申请作出不予受理的决定；3.关于请求受理行政复议并作出回复与决定的申请1份，用以证明原告请求被告受理行政复议申请的事实；4.不再重复答复告知书1份，用以证明被告向原告提出的行政复议申请作出不再重复答复告知的事实；5.关于要求履行行政复议职责的请求书1份，用以证明原告再次请求被告受理行政复议申请的事实；6.第三次请求受理行政复议和要求予以复议听证调解的请求，用以证明原告第三次请求被告受理行政复议和要求予以复议听证、调解的事实；7.观海卫镇向周士浩作出的承诺书，用以证明观海卫镇人民政府向周士浩承诺落实8亩工业用地的事实；8.关于慈溪访（2012）00819号信访问题的答复1份，用以证明观海卫镇人民政府对沈百年反映的8亩工业用地和6.8万元经济补助情况答复的事实；9.收款凭证1份，用以证明周士浩收到蒋龙祥6.8万元土地补偿等款项的事实；10.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律依据1份，用以证明被告作出不予受理行政复议申请的行为符合相关法律规定。以上证据均系复印件。
原告沈坤德等17人诉称：2009年5月俞江校、沈明飞等人因不服浙江省人民政府浙土字A（2008）-0376号批准慈溪市2008年度计划第十一批次建设用地的具体行政行为，向浙江省人民政府申请行政复议。2009年9月30日行政复议申请人推选俞江校、沈明飞、周土浩、虞国君为委托代表，对省政府因上述申请而作出的浙政复决字（2009）105号行政复议决定不服向国务院申请裁决，慈溪市观海卫镇人民政府为了让原告等撤回向国务院的裁决申请，以观海卫镇政府工业镇长杨出略、镇政府经济发展办主任张坤富、经济办官员兼观海卫工业园区发展公司法人代表徐行军、师东村村民方国伟四人为代表与裁决申请人代表周士浩、虞国君等人协调。于2010年3月1日上午达成如下协调内容：
一、政府以最低摘牌价提供8亩工业用地给未办企业的申请裁决代表人周土浩，同样各提供4亩工业用地给当时办有小企业的代表人虞国君、申请人翁跃明，并分别签订了承诺书。
二、政府赔偿裁决申请人因群体上访等造成经济损失68000元，并以周土浩所谓被征土地农作物损失名义计算得出。
三、政府赔偿2004年初师东村65名原告因状告慈溪市国土局而造成的损失每人300元。
2012年6月原告得到了观海卫镇政府立给翁跃明的供地承诺书，遂以此为凭，就上述协议内容连续数次群体上访。2012年11月9日收到观海卫镇信访办的《慈溪信访（2012）00819号信访答复》，该答复称“土地会按照规定处理，6.8万元为经济补助，不宜村民共享。”此后，17位原告于2012年11月28日去信向慈溪市人民政府提出申请行政复议申请，要求一、撤销提供8亩工业用地给周士浩的承诺；二、要求支付补偿给裁决申请人的6.8万元。至2013年2月23日，85天内原告连续三次发信，请求被告予以受理并回复，作出行政复议决定。2012年12月17日、2013年2月8日二次收到慈溪市政府就复议申请作出的《告知书》，该《告知书》称：“原告的行政复议申请事项不属于行政复议的范围，不符合受理条件”，“已于2012年12日作出书面答复，不再重复答复。”对此原告认为申请行政复议的事项是因观海卫镇政府主动与裁决申请人协调撤裁而达成的，是镇政府的具体行政行为，被告的《告知书》内容缺乏事实依据和法律依据。故起诉请求法院判令被告履行法定职责受理原告的行政复议申请并作出复议决定，经本院释明后原告仍坚持诉讼请求。
原告在起诉时提供了以下证据证明其诉称事实：1.承诺书一份，用以证明观海卫镇人民政府曾给翁跃明等人作出过供地承诺；2.投诉上访信4份及《关于慈溪访（2012）00819号信访问题的答复》一份，用以证明原告曾因承诺供地等事项多次信访并取得信访答复的事实；3.行政复议申请书及挂号信函收据一份，用以证明原告于2012年11月28日向被告提起行政复议申请的事实；4.请求受理行政复议并作出决定的申请书3份及告知书2份，用以证明被告不受理复议申请的事实；5.沈百年发款清单1份，用以证明政府兑现了于2010年3月1日达成协议的部分内容；6.《关于要求撤回申请国务院裁决的报告》2份，用以证明沈百年受托完成“撤裁”工作；7.（2004）慈行初字第6号行政判决书1份，用以证明65位农民状告慈溪市国土局胜诉并获赔每人损失300元是合情合理合法的事实；8.承诺书草稿3份，用以证明镇政府承诺给3人供地的事实；9.慈政发（2009）31号慈溪市人民政府公告1份、复议申请书1份、复议申请人委托书1份、浙政复决字（2009）105号复议决定书1份、裁决申请书1份，用以证明师东村部门村民不服批准征地公告行为向省人民政府申请复议，又不服复议决定而向国务院申请裁决的事实。以上证据均系复印件。
被告慈溪市人民政府辩称：一、原告所称观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺和支付6.8万元经济补助的事项不属于具体行政行为。从主体方面看，承诺书中“平等、自愿、诚信原则”和“按国家合同法的规定”，说明当时观海卫镇人民政府向周土浩作出承诺是基于双方是平等主体这一前提，而不是作为行政主体。从行政职权方面看，观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺是种约定行为，并非是在履行行政管理职能。从行政法律效果方面看，原告提起行政复议是不服观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺，承诺本身不具有行政强制性，不会产生行政法律效果。关于6.8万元经济补助，是由蒋龙祥个人向周土浩支付的，与观海卫镇人民政府并无关系。综上，观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺和6.8万元经济补助的事项不符合行政行为的要件，不应认定为行政行为。
二、原告与观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺的事项不存在法律上的利害关系。虽然周土浩在当时是联名复议人员的代表，但其本身仍是一个独立的主体，并不丧失单独与政府协调并作出决定的资格。因此，观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺是观海卫镇人民政府和周土浩之间形成的一个法律关系，不对其他人产生影响。至于原告认为观海卫镇人民政府提供的8亩土地应该由他们共享，这是将联名复议与观海卫人民政府承诺两个事实混淆，由此主观臆断其与观海卫镇人民政府承诺的行为存在利害关系。
三、信访与行政复议是平行的行政救济渠道，原告不服（2012）00819号信访答复不能提起行政复议。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”故原告不服（2012）00819号信访答复不能通过行政复议的方式予以救济。
四、原告申请行政复议已超过行政复议时效。根据《行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”原告“关于要求撤销给周土浩8亩工业用地承诺的投诉上访”的落款时间及原告在行政复议申请书中自认已证明原告至少在2012年6月已知晓观海卫镇人民政府承诺8亩土地给周土浩使用和他人支付6.8万元经济补助的行为。而原告向复议机关提起行政复议已是2012年12月，已超过行政复议法规定的复议时效。
综上所述，原告不服观海卫镇人民政府提出的8亩土地给周土浩使用的承诺和支付6.8万元经济补助事项及不服（2012）00819号信访答复的情形不属于行政复议受理范围。被告作出不予受理原告复议申请的决定定性准确、适用法律正确、程序合法。请求余姚市人民法院依法驳回对原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的证据1、2、3、4、5、6无异议，本院予以采信；对被告提供的证据7、8的真实性，原告没有异议，但认为是不合法的，对被告提供证据7、8的真实性本院予以确认；对被告提供的证据9，被告认为与本案诉讼没关联性，本院认为，案外人蒋龙祥支付周士浩的款项，是个人之间的行为，与本案无关，对该证据本院不予认定。
被告对原告提供的证据1的真实性没有异议，但认为该对翁跃明的承诺不是政府的具体行政行为且与本案没有关联性，本院认为，对翁跃明的承诺不是原告申请复议的对象，与本案不具有关联性，对该证据本院不予认定；对原告提供的证据2，被告认为信访是公民的权利，原告经多次信访后才提起行政复议，这是一个时间过程，但与本案没有利害关系，本院认为本案的审查对象是申请复议中的行为，故信访过程与本案不具有关联性，本院对该证据不予认定；对原告提供的证据3，被告无异议，本院予以采信；被告对原告提供的证据4的真实性没有异议，但认为原告的复议申请对象不是具体行政行为，不属于行政复议的范围，对原告的复议申请以及后来的重复申请，被告均履行了书面告知义务，本院对该证据的真实性予以确认；对原告提供的证据5、6、7、9，被告认为与本案无关联性，本院认为原告提供这些证据证明的事实，不是本案审查的对象，与本案不具关联性，本院对原告提供的证据5、6、7、9不予认定，对原告提供的证据8，原告认为三份承诺是草稿，对三性均有异议，本院认为该证据不符合证据的有效性要件，故对该证据不予采信。
原告对被告作出不予受理行政复议申请所适用的法律：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项无异议。
根据以上有效证据及当事人质证意见，本院认定以下事实：
1、慈溪市观海卫镇人民政府与周士浩因不服浙政复决字（2009）105号复议决定向国务院申请裁决一事进行协调，并于2010年3月1日作出向周士浩提供8亩工业用地承诺；2、2012年12月6日原告向被告提起行政复议申请：要求撤销提供8亩工业用地给周士浩的承诺，支付6.8万元补偿款给裁决申请人；3、2012年12月12日慈溪市人民政府以申请事项不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合受理条件为由，以告知书的形式作出了不予受理的决定，并已送达原告。
本案的争议焦点是：2010年3月1日慈溪市观海卫镇人民政府作出向周士浩提供8亩工业用地的承诺以及支付周士浩6.8万元的行为，是否属于行政复议的范围。
本院认为，首先，慈溪市人民政府作为行政复议的受理机关，具有接受复议申请，审查并决定是否受理以及作出行政复议决定的法定职权。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议审查的对象是行政机关作出的具体行政行为，又根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人申请行政复议必须与具体行政行为有利害关系。联系本案，本院认为，一、慈溪市观海卫镇人民政府承诺给周士浩提供8亩工业用地，是在平等、自愿的基础上，按国家合同法的规定达成的协议条款，承诺是一种约定行为，不具有行政强制性，故不属于具体行政行为；该承诺是观海卫镇人民政府与周士浩之间形成的一个法律关系，不对原告等人的权利义务产生影响，与原告不具有利害关系。二、原告所提供的证据无法证明观海卫镇政府曾就支付6.8万补偿款给原告等达成协议，更没有作出过相应的具体行政行为。因此，慈溪市人民政府认定申请人申请的事项不属于行政复议受理的范围并无不当，该认定事实清楚；第三，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”，原告于2012年12月6日以挂号信形式向被告邮寄了行政复议申请，被告慈溪市人民政府于2012年12月12日（五个工作日内）以告知书的形式作出了不予受理决定，并书面告知了原告，故程序合法，但慈溪市人民政府以告知书形式，认定了申请事项不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合受理条件，而未用决定书形式作出不予受理决定，程序不够严谨，在此予以指正。综上所述，被告作出不予受理复议申请的决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，而原告要求被告受理复议申请并作出复议决定的诉讼理由不能成立，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告沈坤德等17人要求被告慈溪市人民政府履行法定职责受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告沈坤德等17人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状后七日内凭判决书到宁波市中级人民法院立案室预交上诉案件受理费50元；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为376658348992，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 吕秀珍
二〇一三年九月十七日
书 记 员 袁海英