广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂08行终36号
上诉人（一审原告）谭敬新。
被上诉人（一审被告）桂平市蒙圩镇人民政府。
法定代表人陈远斌，镇长。
委托代理人曾荣彪。
被上诉人（一审被告）桂平市人民政府。
法定代表人陈锦秀，市长。
委托代理人冼金海。
一审第三人杨秋明。
一审第三人杨秋贵。
一审第三人杨柱坚。
上述一审第三人的共同委托代理人闭小龙。
上诉人谭敬新因与被上诉人桂平市蒙圩镇人民政府、桂平市人民政府，一审第三人杨秋明、杨秋贵、杨柱坚土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服桂平市人民法院（2016）桂0881行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案，上诉人谭敬新、被上诉人桂平市蒙圩镇人民政府的委托代理人曾荣彪、被上诉人桂平市人民政府的委托代理人冼金海、一审第三人杨秋贵及一审第三人的共同委托代理人闭小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告与第三人同属桂平市蒙圩镇新建村6队1组的成员，原告与第三人争议的土地地名叫谭屋园（又叫“龙头肚”、“沙畲”）座落在蒙圩镇新建村6队范围内，四至为：东与莫某某、黄某甲、杨秋明耕地以水沟为界；南与杨秋明、杨秋贵耕地以路边为界；西与村道路为界；北与第6队的耕地为界，面积2.1亩，其中第三人杨秋贵耕种1.5亩，杨秋明耕种0.3亩、杨柱坚耕种0.3亩。争议地在集体化时期归属新建村第6队集体管理，落实土地承包责任制时，新建村第6队的分地原则是先将土地分到小组，再由小组分到各农户承包，新建村6队分为三个组，第三人属第1组，新建村6队将争议地分给第1组，第1组又将争议地分给第三人户承包，第三人长期在争议地种上果树、竹木、花生、木薯等农作物，并没有任何人提出过异议。原告认为争议地在土改时是其父亲名下的宅基地，对争议地提出权属主张，遂引起纠纷，2013年11月原告向被告桂平市蒙圩镇人民政府申请确权处理。被告桂平市蒙圩镇人民政府于2014年12月16日作出蒙政决字［2014］2号处理决定，将争议地确权归三个第三人使用，原告不服，申请行政复议，被告桂平市人民政府作出浔政复决［2015］11号复议决定，维持蒙政决字［2014］2号处理决定，原告不服，向一审法院提起行政诉讼，诉讼期间，被告桂平市蒙圩镇人民政府自行撤销蒙政决字［2014］2号处理决定，原告申请撤诉。经桂平市蒙圩镇人民政府再次组织争议双方进行调解无果后，于2016年3月28日作出蒙政决字［2016］4号处理决定（以下简称“4号处理决定”）将本案争议的土地确权归三个第三人，原告不服申请行政复议，2016年11月2日桂平市人民政府作出浔政复决［2016］21号复议决定（以下简称“21号复议决定”）维持被告桂平市蒙圩镇人民政府的“4号处理决定”。原告仍不服，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被告桂平市蒙圩镇人民政府作出的“4号处理决定”和被告桂平市人民政府作出的“21号复议决定”。
一审法院认为，被告桂平市蒙圩镇人民政府作出“4号处理决定”是其履行法定职责行为，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款“个人之间，个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定。本案中，被告桂平市蒙圩镇人民政府认定，原告与第三人争议的土地在生产队集体化时已属蒙圩镇新建村第6队集体管理，在落实土地责任制时，由原告与第三人所在的蒙圩镇新建村第6队分给第1组管理，再由该组将争议地分配到三个第三人户使用，第三人在争议地种上果树、竹木、花生、木薯等农作物长期耕种管理使用收益，从没有任何人提出过异议。这些事实有陈某甲、陈某乙、陈某丙、陈某丁、莫某某、李某某、温某某、覃某某、黄某乙等知情人及其他证据予以证实，被告桂平市蒙圩镇人民政府依据其查明的事实作出“4号处理决定”将本案争议地确权归三个第三人，认定事实清楚，证据充分。桂平市蒙圩镇人民政府受理原告的申请后，对争议地进行了现场勘验，调查取证，进行调解。经调解未果后被告桂平市蒙圩镇人民政府适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，作出“4号处理决定”将争议地确权归第三人使用，符合法定程序，适用法律法规正确。综上，被告桂平市蒙圩镇人民政府作出的“4号处理决定”认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理结果恰当。被告桂平市人民政府作出“21号复议决定”,认定“4号处理决定”将争议地确权归第三人使用，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，复议予以维持正确。原告主张争议地属其所有，因未能提供合法有效的证据支持，且也没有任何管理使用事实，故对原告的主张，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告谭敬新请求撤销被告桂平市蒙圩镇人民政府于2016年3月28日作出的蒙政决字［2016］第4号处理决定和被告桂平市人民政府于2016年11月2日作出的浔政复决［2016］21号行政复议决定的诉讼请求。一审案件受理费50元（原告已预交）由原告谭敬新负担。
上诉人谭敬新不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定事实不清。一审认定三个一审第三人耕种争议地面积为杨秋贵1.5亩、杨秋明耕种0.3亩、杨柱坚耕种0.3亩，只有第三人个人陈述，没有其他依据证实争议地的四至界址、面积、权属来源等。证据不足，显失公平。二、一审法院未对“4号处理决定”和“21号复议决定”程序违法问题予以审查。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（四）、（五）项规定，土地权属纠纷应先由行政主管部门集体讨论提出确权建议，再由人民政府集体讨论决定，而被上诉人桂平市蒙圩镇人民政府未经集体讨论即作出处理决定，属程序违法。上诉人于2016年5月27日申请复议，被上诉人桂平市人民政府于2016年11月2日才作出复议决定，超过了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于复议期限的规定，且未告知上诉人复议延期。一审法院未要求两被上诉人对上述行为的合法性予以说明并提供证据证实，显属有法不依。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人桂平市蒙圩镇人民政府答辩称，被上诉人作出的“4号处理决定”，系经镇政府集体讨论后由时任镇长签字发文，且处理决定认定事实清楚、程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人桂平市人民政府答辩称，一、一审认定事实清楚，证据充分。上诉人与一审第三人同属蒙圩镇新建村6队第1组成员，争议地在大集体期间由生产队统一收归新建村6队集体管理到责任制的事实，以及争议地四至范围、总面积、一审第三人所占面积等，上诉人在确权申请书和申诉书中均认可。二、被上诉人作出的“21号复议决定”程序合法，适用法律正确。被上诉人收到复议申请后，依法于2016年10月28日组织相关当事人进行调解，调解不成后作出复议决定并送达当事人。虽然超期作出复议决定，但是没有法律规定超期作出复议决定会导致复议决定无效，不能因此认定答辩人的行政复议决定违法。三、被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持“4号处理决定”，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人共同述称，一审判决认定事实清楚。一审认定上诉人与第三人争议的土地在生产队集体化时已属蒙圩镇新建村第6队集体管理，在落实土地责任制时，由上诉人与一审第三人所在的蒙圩镇新建村第6队分给第1组，再由该组分配给一审第三人管理使用，一审第三人先后在争议地种上果树、竹木、花生、木薯等作物，长期管理收益至发生纠纷，从未有人提出过异议。这些事实有陈某丙、陈某丁、杨某某、莫某某的调查笔录所证实。2014年6月5日蒙圩镇人民政府组织双方绘制的纠纷现场图，各方已签字确认，上诉人认为争议地面积、界址不清的说法是没有理由的。两被上诉人依法作出的处理决定和复议决定是正确的。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
二审期间双方均无新证据向法庭提交。经审查一审法院随案移送的证据，二审确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定事实与一审查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”、第二款：“单位之间的争议，县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间发生的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案两被上诉人有作出被诉行政行为的职权。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（四）、（五）项：“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：…（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定”的规定，土地权属纠纷应先由行政主管部门讨论提出确权建议，再由人民政府集体讨论决定。而被上诉人桂平市蒙圩镇人民政府没有提供证据证明其对争议地的处理已经经过集体讨论，故其作出的“4号处理决定”，违反法定程序，依法应予撤销。对于上诉人认为被上诉人桂平市人民政府超期作出行政复议决定程序违法应予撤销的上诉意见，本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，该条规定属于规范、约束复议机关作出复议决定的期限要求，目的是要求行政复议机关遵循及时复议原则，根据该法第三十四条规定，对于复议机关在法定期限内不作出复议决定的，仅仅是规定对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法予以行政处分，并未规定发生该种情形事实的认定为程序违法。因此，上诉人以此为由请求撤销复议决定不能成立，本院不予采纳。但被上诉人桂平市人民政府在行使行政复议职责过程中，对于桂平市蒙圩镇人民政府未经集体讨论而作出的4号处理决定未尽审查监督职责，未对违反法定程序的行政行为予以纠正，作出了维持4号处理决定的21号复议决定错误，依法亦应予撤销。上诉人提出被上诉人桂平市蒙圩镇人民政府作出的4号处理决定程序违法的理由成立，本院依法予以采纳。一审判决认定两被上诉人的处理决定及复议决定程序合法，属认定错误，本院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销桂平市人民法院（2016）桂0881行初62号行政判决；
二、撤销桂平市人民政府浔政复决［2016］21号行政复议决定；
三、撤销桂平市蒙圩镇人民政府蒙政决字［2016］4号处理决定，责令桂平市蒙圩镇人民政府在法定期限内重新作出处理决定。
本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由桂平市蒙圩镇人民政府和桂平市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 陆守全
审判员 廖赞军
审判员 王健玲
二〇一七年六月二十一日
书记员 李紫莹