湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终1495号
上诉人（原审原告）：袁惠英。
委托代理人：张志英，四川炬民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市芙蓉区人民东路***号。
法定代表人：周春晖，区长。
委托代理人：廖月鹏，区政府法制办工作人员。
委托代理人：任丹，湖南崇民律师事务所律师。
上诉人袁惠英因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01行初530号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：2016年9月16日，被告芙蓉区政府作出芙政征字[2016]2-4号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收决定》（以下简称[2016]2-4号征收决定），确定征收范围“东起湘湖路，西至省军区五里牌干休所，南临远大路，北达长沙市湘湖管理局”。同日，被告发布芙政征字[2016]2-5号《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目征收决定公告》（以下简称[2016]2-5号征收决定公告）并附经长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）批复同意的《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，方案载明了征收范围、签约期限、政策依据、征收实施步骤以及房屋征收补偿方式和标准，明确可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，该公告在征收范围内张贴。原告等部分五里牌肉联厂住户不服被告作出的[2016]2-4号征收决定，向人民法院提起行政诉讼，经该院一审和湖南省高级人民法院二审，已确认该征收决定的效力。原告房屋位于此次征收范围内。
2016年4月21日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，将涉案项目征收评估相关事项予以公告，规定评估机构报名时间为2016年4月21日至4月26日。5月16日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称芙蓉区征收办）。公告还告知，“协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构”。5月27日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确“在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见”，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。6月7日上午长沙市征收办在芙蓉区车站北路居民委员会三楼会议室举行了投票统计活动，因收到的有效投票数未达到应投票户数的三分之二，该次投票未选定房地产价格评估机构，长沙市星城公证处进行了现场公证；同日，长沙市征收办发布《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，决定于6月14日上午9时30分在芙蓉区车站北路社区三楼会议室采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构，请项目范围内被征收人携带有效身份证明参加；经公开抽签确定湖南新融达房地产评估有限责任公司（简称新融达公司）为涉案项目的房地产价格评估机构，长沙市星城公证处对此进行了现场监督公证，长沙市征收办对抽签结果予以公告，该公告在征收范围内张贴。2016年9月21日，新融达公司出具了《长沙市芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收整体评估报告》。
原告所有的房屋位于长沙市××栋，房屋建成时间为1993年12月，房屋所有权人为袁惠英，产权登记建筑面积89.59平方米，登记房屋用途为住宅。
新融达公司接受芙蓉区征收办的委托后对原告涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年9月21日作出了湘新融达房估（2016）字第13751-129号房屋征收分户估价报告，该报告确定原告房屋在估价时点（2016年9月16日）评估单价为每平方米8005元，总价为717168元，该估价报告于2016年9月21日送达给原告。其后，芙蓉区征收办再次向原告登报公告送达该评估报告。
芙蓉区征收部门经与原告多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2017年6月5日，芙蓉区征收办依据新融达公司的估价报告，对原告作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择。其中货币补偿方式是补偿原告货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为718445元，其中房屋评估总价为717168元、搬迁费1277元，被征收房屋室内装饰装修价值补偿或其他设施补偿，根据协商确定或者由评估机构进行价值评估后由区房屋征收部门给予补偿。2017年6月21日，新融达公司向原告作出《装饰装修入户查勘通知函》，并电话通知原告将于2017年6月22日对原告房屋装饰装修评估进行上门查勘，但原告不在家，事后原告也未与评估机构及征收指挥部工作人员联系。产权调换方式是提供位于芙蓉区东方新城（东玺门）M3栋2209号（期房，建筑面积94.28平方米）用于产权调换房屋供被征收人选择。上述产权调换房屋的价值与被征房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。根据新融达公司2016年12月26日作出的湘新融达房估（2016）字第13751-DH37号评估报告，用于产权调换的房屋东方新城M3栋2209号房屋评估单价为每平方米7716元，房屋评估总价值为727464元，该估价报告于2017年4月8日邮寄送达给原告，但原告拒绝签收。
2017年3月21日，芙蓉区征收办向原告出具《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书后3日内就拟定的补偿安置事宜书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。被征房屋征收补偿方案和告知书于2017年4月8日邮寄送达给原告，但原告拒绝签收。
2017年6月5日，芙蓉区征收办再次向原告出具《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，并于2017年6月13日将房屋征收补偿方案和产权调换房屋评估报告再次送达给原告，但原告拒绝签收。
2017年7月10日，被告对原告作出了［2017］芙政征补字第16号房屋征收补偿决定，决定：一、决定对原告实行货币补偿；二、原告户应得的征收补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为718445元，其中被征房屋补偿费为717168元，搬迁费1277元。区房屋征收部门已将房屋征收补偿款专户储存，并提供芙蓉区汇一城小区的房屋作为原告户周转用房，周转期限6个月；三、限原告在本房屋征收补偿决定送达之日起十五日内搬迁，并将房屋交付区房屋征收部门拆除。逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行，并告知了其法律救济途径。该补偿决定书于同日送达给原告。原告不服，向该院提起行政诉讼。
湖南省长沙市中级人民法院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。被告芙蓉区政府因五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目作出[2016]2-4号征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经湖南省高级人民法院终审判决已确认其法律效力，原告提出被告征收原告房屋“其用途是商业开发，不是为了公共利益的需要”的理由不能成立。
二、被告芙蓉区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》(以下简称省政府268号令)第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被告芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。
三、被告芙蓉区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，被告芙蓉区政府作出的涉案[2016]2-4号征收决定已经发生法律效力，原告所有的房屋在该项目房屋征收范围内。被告发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年9月21日至2016年12月19日，期间和签约期限届满后，芙蓉区房屋征收部门与原告就房屋征收补偿事宜未达成协议。被告按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。
为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构，因投票人数不足被征收人数三分之二，投票无效的情况下，征收部门以公开抽签摇号的方式确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但原告在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，被告芙蓉区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，因原告未在规定时间内对补偿方式进行选择，被告决定对原告实行货币补偿，符合法律规定。被告对原告作出的补偿决定认定事实清楚，符合法律规定。
四、原告提出，被告未按照原告房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，与原告房屋的实际市场价值不符，被告给予的补偿价格过低，让原告买不起就近地段的新房，对原告房屋价值的补偿应当包括被征收房屋占用的土地使用权价值的补偿；评估机构没有入户对被征房屋内的装饰装修等实际情况进行独户评估，也未对原告尽过告知义务，应视为无效；对统一分配给五里牌肉联厂宿舍业主的杂屋，被告未根据国务院590号令第二十四条的规定给予补偿。该院认为，根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，2011年6月3日，住房和城乡建设部颁布了建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中被告将《分户评估报告》送达给原告后，原告在规定期限内，没有申请复核或鉴定。在本案审理过程中，该院对新融达公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，新融达公司作出的评估结论可以作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿依据。原告提出的其房屋补偿价格过低没有事实依据，该院不予采信。关于原告提出评估结果的单价中未包含土地使用权价值的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条明确规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”。本案中，评估报告第四部分“估价结果报告”第四项内容“估价对象”中明确记载：“估价对象权益状况包括房屋所有权状况和土地使用权状况”；第六项亦明确说明：“价值类型是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易的方式在价格时点自愿进行交易的金额……”由此可见，涉案评估报告所得的评估结果单价中明显包括了被征房屋所占用土地的使用权价值，原告提出的该项意见与客观事实相悖，系其单方对评估结果的不当理解所致，该院不予采信。关于被征房屋的装饰装修及其他设施价值的补偿问题，评估机构已向原告作出《装饰装修入户查勘通知函》，告知原告被征房屋装饰装修价值评估和补偿有关事项，由于原告拒绝评估人员入户勘查，致使装饰装修价值无法评估；因原告提到的杂屋并未办理相关批建手续，不能按照合法建筑和未超过批准期限的临时建筑予以补偿。
原告在庭审中还提出，原告房屋处于火车站旁的中心城区，原告一直以来都要求就地回迁安置，但被告提供的用于产权调换的东玺门的房屋是位于二环以外的期房，位置相差悬殊，严重违背了国务院590号令的规定。该院认为，根据国务院590号令第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。采取房屋产权调换的方式可以是现房产权调换，也可以是过渡安置产权调换。被告芙蓉区政府在发布的《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中已经明确，在征收项目中，被征收人选择房屋产权调换的，提供芙蓉区东玺门的棚改安置房（商品房住宅性质）用于私有住房产权调换，被告芙蓉区政府提供选择的东玺门房屋符合前述法律条款规定和通常理解意义上的“就近地段”的范畴，原告提出要求原地回迁安置的主张没有法律依据。此外，关于原告提出的征拆指挥部工作人员采取多种扰民的手段暴力拆迁的问题，因本案审查的是被告对原告所作的补偿决定这一行政行为是否合法，原告提到的征拆指挥部在实施征收拆迁过程中对原告可能存在的侵权行为等不属于本案审理的范围。
综上所述，被告芙蓉区政府对原告袁惠英作出的芙政征补字［2017］第16号房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。原告袁惠英提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告袁惠英的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告袁惠英负担。
袁惠英不服上述判决，向本院提出上诉称：一、一审法院认定事实和审判程序上存在错误。1.遗漏当事人长沙芙蓉棚改投资有限公司；2.一审判决依据的是[2016]2-4号征收决定，而该决定因没有送达被征收人故没有生效，一审将上述未生效的征收决定与[2016]2-5号征收决定公告相混淆，导致认定事实错误；3.上诉人在本案一审判决之后才收到其上诉的关于房屋征收决定的二审判决，一审判决依据未生效的二审判决裁判本案违法。二、被上诉人芙蓉区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实错误，程序违法。1.上诉人的分户评估报告未依法送达；2.评估报告应当参照“类似房地产”，并考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，而被上诉人却错误考虑物业管理、绿化配套设施等非评估因素；3.根据国务院的相关文件，棚户区改造补偿安置方式应当优先考虑原地安置，而本案征收项目没有原地安置和回迁安置，故本案征收目的不是为了公共利益；4.东玺门的房屋是期房，没有完全产权，不能作为产权调换房屋；5.被上诉人没有根据多数公众的意见组织听证会，并将听证会的修改情况予以公布，违反法律规定。综上所述，请求二审依法撤销一审判决，依法予以改判；本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人芙蓉区政府答辩称：一、一审认定事实清楚，审判程序合法。1.《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》内容、程序合法，湖南省高级人民法院已经作出生效判决确认该征收决定的效力。二审对上诉人房屋征收补偿决定审理时不应再对上述征收决定中的问题进行审理。2、芙蓉棚改投资有限公司与本案被诉的房屋征收补偿决定和本案的处理结果没有利害关系，不应作为本案的第三人参加诉讼，一审没有遗漏当事人。二、本项目按法定程序对房屋价值进行了评估。1.因上诉人拒绝签收分户评估报告，答辩人采用了依法留置送达方式；2.上诉人对分户评估报告没有在法定的期限内申请复核鉴定;3.分户评估时已经综合考虑了房屋的市场价值，国务院590号令第十九条规定的“类似房地产”应当综合考虑地产区位、房屋结构、物业管理、绿化环境等配套设施情况予以确定，而不能理解为相邻地块的建筑即为“类似房地产”。三、上诉人提出要求原地回迁安置的主张没有法律依据，征收部门通过房屋征收补偿方案正式告知被征收人在一定期限内作出明确选择，如果被征收人拒绝进行选择，征收人可以在补偿决定中单方面签订其中某一种方式作为最终的补偿方式。因此，上诉人未以书面方式就房屋征收补偿方案中提供的补偿方式作出选择，答辩人对其进行货币补偿并无不当。综上所述，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。
二审中，根据一审已经质证的证据，本院另查明：1.芙蓉区五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目指挥部于2016年9月24日作出《关于五里牌肉联厂部分业主反映<五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目>意见的答复意见书》,该意见书针对五里牌肉联厂部分业主要求召开听证会的意见答复如下：根据市政府116号令第十五条规定，超过百分之五十的被征收人认为征收补偿方案不符合国务院590号令规定的，市、区、县（市）人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。经调查，本项目共计私房被征收人219户，单位5户，根据本项目征收补偿方案征求意见情况统计，62.5%的被征收人认为征收补偿方案符合国务院590号令，没有超过50%以上的被征收人认为征收补偿方案不符合国务院590号令，所以本项目不需要召开听证会。2.（2016）湘长星证民字第5963号《公证书》载明：本项目共征集到征求意见稿224份，意见227条，对征收补偿方案（征求意见稿）私房符合国务院590号令的规定所持态度的情况，（1）认为征收补偿方案符合国务院590号令规定的140户；（2）认为征收补偿方案不符合国务院590号令规定的0户；（3）就征收补偿方案（征求意见稿）是否符合国务院590号令规定，没有进行判断表态的37户。无法联系被征收人或者被征收人不配合征求意见工作，不提供任何意见的47户。3.李树强诉芙蓉区政府《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》一案，本院作出（2017）湘行终697号行政判决，确认了上述征收决定的合法性，该判决于2017年11月17日邮寄送达给李树强。长沙市中级人民法院于2017年11月22日作出本案一审判决。
本院认为,本案审理对象是芙蓉区政府［2017］芙政征补字第16号房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点集中主要在以下四个方面：
第一，关于被上诉人作出征收补偿决定的条件是否具备问题。被上诉人芙蓉区政府根据国务院590号令第二十六条和市政府116号令第四十二条的规定，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。被上诉人作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，在征收补偿费用专户储存和产权调换房屋已经确定的情况下，被上诉人已经具备作出本案征收补偿决定的条件。
第二，关于评估机构选定是否合法以及上诉人房屋价值的确定是否客观的问题。征收补偿过程中，被上诉人按照国务院590号令、市政府116号令的相关规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，在被征收人协商不成时，公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定。在补偿安置方案中，被上诉人提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供上诉人选择，同时向上诉人提供了周转用房。在上诉人拒绝签收分户评估报告的情况下，征收部门采用留置送达和公告送达两种方式保障上诉人的合法权益，不违反法律关于送达的规定。而上诉人在收到分户评估报告后，既未在法定期限内依法通过申请复核评估、鉴定的程序对评估报告提出异议，亦未在被上诉人提供补偿安置方案时对补偿方式作出明确选择；诉讼中，也没有提交确实充分的证据证明该评估报告程序违法、评估结论错误，故被上诉人依据评估结果作出货币补偿的决定有事实依据，且不违反法律规定的程序。上诉人提出分户评估报告送达违法，且未依法体现其房屋“类似房地产”的市场价值，评估价格过低，事实依据不足。
第三，关于上诉人提出回迁安置选择权的问题。上诉人认为本案棚户区改造项目未召开听证会听取上诉人要求采用原地回迁的安置方式，故本案征收目的不是为了公共利益，本院认为，根据本院查明的事实，涉案征收范围内过半数的被征收人认为征收补偿方案符合国务院590号令，被上诉人未召开听证会不违反国务院590号令和市政府116号令的相关规定。本院生效判决已经确认了涉案项目征收目的的公益性和征收决定的合法性，国务院590号令和国务院办公厅关于棚户区改造工作的相关文件精神并未规定旧城区或者棚户区改造必须采用回迁安置的方式，故涉案项目征收补偿方案没有规定回迁安置，不违反法律和政策的规定。上诉人提出期房不能作为产权调换房亦没有法律依据。
第四，一审判决在认定事实和审判程序上的问题。上诉人提出一审法院遗漏当事人，审判程序违法，因长沙芙蓉棚改投资有限公司与本案被诉的房屋征收补偿决定和本案的处理结果没有利害关系，一审法院未将其作为本案的第三人并无不当，但一审判决未对上诉人的该项诉讼请求予以回应不当，应予以纠正。上诉人认为一审判决依据未送达的芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定作出本案判决，认定事实错误。因本院（2017）湘行终697号生效行政判决已经认定芙政征字[2016]第2-5号征收决定公告是芙蓉区政府依照国务院590号令第十三条第一款的规定，将芙政征字[2016]第2-4号征收决定的内容于同日在征收范围内予以公示，两者内容一致，故芙政征字[2016]第2-5号征收决定公告就是芙政征字[2016]第2-4号房屋征收决定在征收范围内向被征收人的法定送达方式。上诉人认为其是在本院二审期间才收到涉案项目征收决定的二审判决书，不能作为一审法院裁判的依据。本院认为，案外人李树强与上诉人系同一征收范围内的被征收人，且共同起诉芙蓉区政府作出的《五里牌肉联厂及周边棚户区改造项目房屋征收决定》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，属于必要的共同诉讼，人民法院应当合并审理，即本案的情形属于应当合并审理的必要的共同诉讼。即使一审法院决定分案审理，但其中任何一案先行作出的生效裁判结果同样羁束其他分案审理的案件。本院（2017）湘行终697号行政判决（李树强案）于一审判决作出前生效，可以作为一审法院裁判本案的依据。
综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人袁惠英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 李俊颖
审 判 员 何建湘
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 薛姗姗
书 记 员 刘海涛