浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终523号
上诉人（原审原告）王新法，男，1946年9月12日出生，汉族，住温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）余连权，男，1957年5月4日出生，汉族，住温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）方春华，男，1964年12月25日出生，汉族，住温州市鹿城区。
三上诉人共同委托代理人张仁，北京市世纪律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)温州市规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号。
法定代表人冯金考，局长。
委托代理人杨海燕，该局工作人员。
委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)温州市安居房开发有限公司，住所地温州市鹿城区南塘住宅区1组团1幢4-6层。
法定代表人吴晨宇，董事长。
委托代理人陈音律，浙江和乐律师事务所律师。
上诉人王新法、余连权、方春华因诉温州市规划局规划行政许可一案，不服温州市鹿城区人民法院(2017)浙0302行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
温州市规划局于2017年2月22日向温州市安居房开发有限公司（以下简称安居房开发公司）颁发浙规证2017-030100009号《建设工程规划许可证》（以下简称被诉行政许可），证载：建设项目名称白鹿洲公园西南角A-03地块（垃圾转运站）建设工程（以下简称涉案建设工程），建设位置鹿城区白鹿洲公园西南角地块，建设规模1473㎡，另地下室面积442㎡，层次3。
原判认定：王新法、余连权、方春华系方正大厦业主。安居房开发公司系涉案建设工程建设单位。2017年1月19日，安居房开发公司向温州市规划局提交《建设工程规划许可证申请表》，并附企业法人营业执照、委托书、[2015]规划条件07号《规划设计条件通知书》、浙规证2015-030100037号《建设用地规划许可证》、土地勘测定界报告、温国用[2016]第1-03312号《国有土地使用证》、温州市发展和改革委员会《关于白鹿洲公园西南角A-03地块（垃圾转运站）建设工程初步设计的批复》（温发改审设计[2015]111号）、温州市环境保护局《关于白鹿洲公园西南角A-03地块（垃圾转运站）建设项目环境影响报告表审批意见的函》（温环建[2015]27号）、温州市住房和城乡建设委员会《浙江省民用建筑节能审查意见书》、总平面图及施工图等材料。温州市规划局于同日出具受理通知书，在其网站上发布涉案建设工程规划许可批前公示，并将该公示张贴于涉案建设工程现场、大南街道办事处及社区，公示载明：“凡是与本项目有重大利害关系的公民、法人以及其他组织，应在公告之日起10个工作日内，持本人身份证件及证明利害关系存在的证据材料（如本人房屋所有权证），向温州市惠民路光明桥东首市行政审批中心温州市规划局窗口申报，登记为利害关系人，依法行使陈述、申辩及申请听证等权利。逾期不申报的，视为放弃上述权利。”2017年1月24日，余连权登记为规划许可利害关系人并向温州市规划局提交要求不予批准的报告，王新法作为其委托代理人。另有荷景家园业主登记为利害关系人并提交异议报告。2017年2月9日，温州市规划局就方正大厦业主及荷景家园业主提交的报告作出温规信（2017）1号、2号《信访答复函》。公示期间，在规定期限内无利害关系人申请听证。2017年2月22日，温州市规划局经审批作出被诉行政许可。另查明，温州市人民政府2013年批复同意的《温瑞塘河保护规划》中温瑞塘河保护规划分幅图（图号01-03骨干河道-04）中“用地建设控制”记载“公共建筑后退距离≥20米”；《温州市白鹿洲公园购物中心地块控规修改》分幅图则01中记载涉案A－03地块用地性质为U22，即环卫设施用地。
原判认为：一、关于王新法、余连权、方春华三人诉讼主体资格问题，安居房开发公司认为三人与被诉行政许可之间没有法律上的利害关系，故非适格原告。根据本案证据，温州市规划局在作出被诉行政许可前，在其网站上进行公示并在涉案建设工程现场及属地街道办事处、社区等地张贴，要求利害关系人进行登记，依法行使陈述、申辩及申请听证等权利，包括本案余连权在内的方正大厦及周边其他小区业主已登记为利害关系人并提交异议报告。温州市规划局对于上述人员登记为利害关系人并无异议，并对其报告进行研究后予以回复。据此，温州市规划局在作出被诉行政许可前已将方正大厦业主作为利害关系人，即其已经认可王新法、余连权、方春华三人与被诉行政许可之间的利害关系并保障其行使相关权利，则也应当保障其依法行使救济权利。因此，王新法、余连权、方春华三人主体适格，安居房开发公司关于三人与被诉行政许可之间无利害关系的主张依据不足，不予支持。二、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第一款、第二款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”《浙江省河道管理条例》第十八条第一款、第二款规定：“有堤防河道的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及两岸堤防和护堤地。平原地区无堤防县级以上河道的管理范围为两岸之间水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸不少于五米的区域；其中重要的行洪排涝河道，护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于七米。平原地区无堤防乡级河道的管理范围为两岸之间水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于二米的区域。”水利部《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第三条第一款规定：“河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”结合涉案建设工程的规划、国土、设计等相关材料，可以证实该工程南面为温瑞塘河沿河公共绿化带，距离温瑞塘河不少于20米，因此不属于上述规定的河道管理范围内。王新法、余连权、方春华三人主张涉案建设工程未经水利部门审批作出规划行政许可违法，没有事实和法律依据，不予支持。其所称《浙江省河道管理条例》第二十六条关于在河道管理范围内禁止建设的规定亦与本案无关。另外，涉案建设工程系生活垃圾集中转运站，其建设地点非属滩地、岸坡，也非用于堆放、存贮，故王新法、余连权、方春华三人所称《中华人民共和国水污染防治法》第三十四条“禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物”的规定，与本案无关。三、《浙江省温瑞塘河保护管理条例》第九条第一款规定：“温瑞塘河保护规划由温州市人民政府组织市规划、发展和改革、市政、环境保护、水利等部门和相关区（市）人民政府按照温瑞塘河保护区统一编制，具体组织工作由温州市温瑞塘河保护管理机构负责。”第十五条第一款规定：“温瑞塘河流域城市和镇规划区范围内应当合理设置生活垃圾收集和集中处理设施，并保证生活垃圾的及时清运和集中处理设施的正常运营。”温州市人民政府批准的《温瑞塘河保护规划》中明确温瑞塘河骨干河道公共建筑后退距离≥20米，《温州市白鹿洲公园购物中心地块控规修改》明确涉案建设工程所在地块用地性质为环卫设施用地，故涉案建设工程符合上述规划要求。四、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《浙江省城乡规划条例》第三十六条第四款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门核发民用建筑的建设工程规划许可证前，应当依照《民用建筑节能条例》的规定征求同级建设主管部门的意见。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得核发建设工程规划许可证。”安居房开发公司向温州市规划局申请办理建设工程规划行政许可时，已经提交了土地使用证、建设工程设计方案、住建部门节能审查意见书等材料，并经审查符合控制性详细规划，故温州市规划局根据上述规定作出被诉行政许可，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。五、《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款、第二款规定：“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。”温州市规划局作出被诉行政许可前，已就许可内容及利害关系人享有的权利等事项在网站和建设项目现场等场所进行公告，在公告规定的十个工作日期限内登记利害关系人并听取意见，且已研究回复，程序合法。上述公告已明确告知利害关系人享有申请听证权利，王新法、余连权、方春华三人诉称温州市规划局未告知其有权申请听证与事实不符。其关于被诉行政许可程序违法的主张，依据不足，不予支持。综上，被诉行政许可事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。王新法、余连权、方春华三人要求撤销被诉行政许可，缺乏事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。据此，判决驳回王新法、余连权、方春华三人的诉讼请求。
上诉人王新法、余连权、方春华诉称：1.根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、《浙江省河道管理条例》第十八条的规定，对河道管理范围河道两侧具体的距离未明确的，由县级以上人民政府划定并公布。《温州市温瑞塘河保护管理办法》第四条规定：“温瑞塘河流域设立温瑞塘河保护区，保护区范围包括温瑞塘河骨干河道水域、温瑞塘河流域城市和镇建成区范围内温瑞塘河其他河道水域和骨干河道沿岸每侧一般不少于50米；重要河道沿岸每侧一般不少于15米；一般河道沿岸每侧一般不少于8米。河道等级和保护管理范围由温州市人民政府批准后向社会公布。”涉案建设工程位于温瑞塘河骨干河道沿岸一般不少于50米的保护管理范围内，距骨干河道沿岸仅有20米，系永久性占用水域的建设项目。根据水利部《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第三条、《中华人民共和国水法》第三十八条、《中华人民共和国防洪法》第二十七条、《浙江省河道管理条例》第三十六条的规定，安居房开发公司在办理被诉行政许可前应当报人民政府水行政主管部门批准，但其至今也没有取得水利部门的审批手续。被上诉人温州市规划局在安居房开发公司未提供水利部门审批材料的情况下，颁发被诉行政许可，审批程序违法。2.《浙江省河道管理条例》第二十六条规定，在河道管理范围内，禁止下列行为（建设住宅、商业用房、办公用房、厂房等与河道保护和水工程运行管理无关的建筑物、构筑物）。涉案建设工程中包括1379.8平方米的清洁工宿舍，系住宅，建造在温瑞塘河保护管理范围内，危害河道安全，违反了法律的规定。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判撤销被诉行政许可。
被上诉人温州市规划局辩称：1.《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第一款、第二款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”涉案建设工程处于陆地之上且距离河岸线不少于20米，故不属于上述规定的河道管理范围内。《温州市温瑞塘河保护管理办法》第四条规定：“温瑞塘河流域设立温瑞塘河保护区，保护区范围包括温瑞塘河骨干河道水域、温瑞塘河流域城市和镇建成区范围内温瑞塘河其他河道水域和骨干河道沿岸每侧一般不少于50米；重要河道沿岸每侧一般不少于15米；一般河道沿岸每侧一般不少于8米。河道等级和保护管理范围由温州市人民政府批准后向社会公布。”温州市人民政府批准的《温瑞塘河保护规划》中明确温瑞塘河骨干河道公共建筑后退距离≥20米，涉案建设工程系公共建筑中的环卫设施，且距离温瑞塘河河岸线均不少于20米，未违反《浙江省温瑞塘河保护管理条例》的规定。2.被上诉人温州市规划局受理安居房开发公司的申请后，审查各项资料并依法予以公示。公示期间，认真听取了周边群众的意见和建议，并依照法律和国家技术标准予以答复，依法作出被诉行政许可并送达，因公示期间无人申请听证，故未组织听证会，不影响程序合法性，故被诉行政许可程序合法。3.安居房开发公司持有土地使用权证，其建筑方案未违反《温州市白鹿洲公园购物中心地块控规（修改）》有关规划控制性技术指标，且已经取得住建部门颁发的《节能审查意见书》，符合《城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条的相关规定。本案无须适用《水污染防治法》、《浙江省河道管理条例》的规定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人安居房开发公司辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2.涉案建设工程南面为温瑞塘河沿河公共绿化带，距离温瑞塘河不少于20米，不属于《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省河道管理条例》、水利部《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》所规定的河道管理范围内，无需经过水利部门的审批，被诉行政许可程序合法。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审诉讼中，上诉人补充提交了三份证据：1.温州市白鹿州公园购物中心地块规划修改，证明涉案建设工程位于温瑞塘河骨干河道50米保护管理范围内；2.温改拆办[2016]17号文件，证明温瑞塘河骨干河道保护范围为沿岸每侧一般不少于50米；3.温州市水利局的答复意见，证明涉案建设工程未取得水利部门的审批。上诉人提供的上述三份证据不符合新证据的要求，本院不予采纳。一审判决认定的事实有随卷证据所印证，本院亦予以确认。
本院认为：1.《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第一款、第二款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”《浙江省河道管理条例》第十八条第一款、第二款规定：“有堤防河道的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及两岸堤防和护堤地。平原地区无堤防县级以上河道的管理范围为两岸之间水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸不少于五米的区域；其中重要的行洪排涝河道，护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于七米。平原地区无堤防乡级河道的管理范围为两岸之间水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于二米的区域。其他地区无堤防河道的管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县（市、区）人民政府根据规定标准和要求划定并公布。其中，省级河道的管理范围在公布前应当报省水行政主管部门同意；市级河道的管理范围在公布前应当报设区的市水行政主管部门同意。”水利部《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第三条第一款规定：“河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”结合涉案建设工程的规划、国土、设计等相关材料，可以证实该工程南面为温瑞塘河沿河公共绿化带，距离温瑞塘河不少于20米，不属于上述规定的河道管理范围内。上诉人主张涉案建设工程未经河道主管机关审批作出被诉行政许可违法，没有事实和法律依据，不予支持。《浙江省河道管理条例》第二十六条关于在河道管理范围内禁止建设的规定亦与本案无关。2.《浙江省温瑞塘河保护管理条例》第九条第一款规定：“温瑞塘河保护规划由温州市人民政府组织市规划、发展和改革、市政、环境保护、水利等部门和相关区（市）人民政府按照温瑞塘河保护区统一编制，具体组织工作由温州市温瑞塘河保护管理机构负责。”第十五条第一款规定：“温瑞塘河流域城市和镇规划区范围内应当合理设置生活垃圾收集和集中处理设施，并保证生活垃圾的及时清运和集中处理设施的正常运营。”温州市人民政府批准的《温瑞塘河保护规划》中明确温瑞塘河骨干河道公共建筑后退距离≥20米，《温州市白鹿洲公园购物中心地块控规修改》明确涉案建设工程所在地块用地性质为环卫设施用地，故涉案建设工程符合上述规划要求。安居房开发公司在向温州市规划局申请办理被诉行政许可时，已经按照法律规定提交了相应的材料，并经审查符合控制性详细规划。温州市规划局作出被诉行政许可前，已就许可内容及利害关系人享有的权利等事项在网站和建设项目现场等场所进行公告，在公告规定的十个工作日期限内登记利害关系人并听取意见，且已研究回复，程序合法。综上，被诉行政许可事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王新法、余连权、方春华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 曾晓军
审 判 员 郑 宇
二〇一八年二月二十七日
法官助理 谭敏娟
代书记员 曾 杰