河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行终9号
上诉人聂丽娜，女，1973年4月3日出生，汉族。
被上诉人襄城县公安局。住所地襄城县。
法定代表人孙刚杰，任该局局长。
委托代理人宁永强，河南申元律师事务所律师。
委托代理人刘亚赞，襄城县公安局法制室副主任。
被上诉人襄城县人民政府。住所地襄城县。
法定代表人李成，任该县县长。
委托代理人滕晓锋，襄城县人民政府法制科科长。
委托代理人杨唯真，河南申元律师事务所律师。
上诉人聂丽娜因诉被上诉人襄城县公安局、襄城县人民政府治安行政处罚纠纷一案，不服襄城县人民法院（2015）襄行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人聂丽娜，被上诉人襄城县公安局的委托代理人宁永强、刘亚赞，被上诉人襄城县人民政府的委托代理人滕晓锋、杨唯真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2011年3月3日12时许，原告聂丽娜与母亲黄某、父亲聂某三人携带上访材料、遗书等物品一起到北京市中南海地区非正常上访。北京市执勤民警发现并查获后，遂将其带到北京市公安局西城分局府右街派出所，后又将原告及其父母三人送至久敬庄分流中心。同年3月4日，被告襄城县公安局接到襄城县信访局关于聂丽娜、黄某、聂某在北京市中南海地区非访依法处理建议书后，即受案展开调查。根据原告聂丽娜的陈述，证人证言，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书和工作说明，河南省驻京信访工作组出具的训诫书和稳控责任书等证据，认定原告聂丽娜的非访行为已构成扰乱公共场所秩序。被告襄城县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对聂丽娜作出行政拘留十日的处罚决定，并已实施。被告襄城县公安局在对原告聂丽娜进行处罚过程中，履行了告知、送达、通知行政拘留家属等程序。2011年3月15日，原告聂丽娜向被告襄城县人民政府提起行政复议申请。同年5月13日被告襄城县人民政府依法作出襄政复决字（2011）1号《行政复议决定书》，维持襄公（茨沟）行决字（2011）0020号公安行政处罚决定。2011年5月17日，原告聂丽娜向襄城县法院提起行政诉讼，请求依法撤销襄公（茨沟）行决字（2011）0020号公安行政处罚决定书，襄政复决字（2011）1号行政复议决定；要求给予原告和原告未出世的孩子恢复名誉、
公开赔礼道歉、赔偿精神损失费、车旅费、误工费、营养费、侵犯肖像权及各项损失五十万元；诉讼费由被告负担。
一审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、赌博、嫖娼、毒品的案件除外。被告襄城县公安局作为原告聂丽娜居住地的公安机关，接到襄城县信访局的处理建议书后，对原告聂丽娜在北京的违法行为进行管辖符合规定。对原告聂丽娜的上访行为，被告襄城县公安局按照信访部门的处理建议受案后，依法对原告进行了询问、调查取证，并根据原告本人的陈述，证人证言，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书和工作说明，河南省驻京信访工作组出具的训诫书和稳控责任书等证据，被告襄城县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定作出行政处罚决定，处罚前履行了告知、审批等程序，符合法定程序。被告襄城县公安局在对原告行政拘留告知权利义务时，原告聂丽娜并未向被告反映其怀孕的事实，且法律上又无明确规定公安机关在对行为人采取行政拘留前，必须对妇女是否怀孕进行检查，责任在原告。故被告襄城县公安局行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，该院予以支持。被告襄城县人民政府作出的襄政复决字（2011）1号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》关于案件的申请、受理、审理、制作、送达、告知等规定，程序合法，该院予以支持。综上，原告要求依法撤销被告襄城县公安局襄公（茨沟）行决字（2011）0020号行政处罚决定书和被告襄城县人民政府襄政复决字（2011）1号行政复议决定的请求，理由不足，该院不予支持。原告要求给予原告和原告未出生的孩子恢复名誉，公开赔礼道歉，赔偿精神损失费、车旅费、误工费、营养费、侵犯肖像权及各项损失合计五十万元的请求，证据不足，理由不能成立，该院不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告聂丽娜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告聂丽娜负担。
上诉人聂丽娜上诉称：原审法院在事实不清，证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序的前提下进行审判，剥夺了公民的合法权利。原审法院违反《行政诉讼法》的根本原则，未对被诉的行政行为的合法性进行审查，未对襄城县公安局的职权、职责、管辖权以及行政行为的程序、目的进行审查。原审法院对被上诉人提供的证据片面采纳，被上诉人未提供作出行政行为时的证据和所依据的规范性文件。上诉人提供的证据可以证明北京市西城公安局没有制作2011年3月3日上诉人在中南海周边扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交襄城县公安局的规范性法律文件。上诉人不存在原审判决认定的扰乱公共场所秩序的违法行为，原审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定错误。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但必须要有事发地公安的案件移交通知书等相关法律文件。而本案审理过程中未见北京市公安的案件移交通知书和北京移交本案上诉人的违法证据和相关的规范性法律文件。被上诉人违反了《拘留所条例实施办法》第十八条的规定。上诉人去北京上访是法律赋予的权利，被上诉人襄城县公安局无权对怀孕的上诉人聂丽娜进行处罚。训诫书不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的行为，训诫书是一种措施，是一种轻微的警告。训诫书只能证明上访人有上访行为，还没有违法，不能证实有扰乱社会秩序的行为。被上诉人襄城县人民政府违反《行政复议法》第二十八条第三款规定，认定事实不清，适用依据错误，程序违法，滥用职权。被上诉人提供的证据不具备《行政诉讼法》所规定的证明力。总之，没有北京公安的移交案件通知书县公安局对本案就无处罚权。所以原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定的判决不能成立，故恳请依法撤销襄城县人民法院（2015）襄行初字第10号行政判决书或者改判，请求撤销襄城县公安局作出的襄公（茨沟）行决字（2011）第0020号公安行政处罚决定以及襄城县人民政府作出的襄政复决字（2011）1号行政复议决定。请求判决被上诉人给予上诉人和孩子赔偿各项损失五十万元，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人襄城县公安局答辩称：一、上诉人聂丽娜违法行为事实清楚，证据确凿。2011年3月3日12时许，上诉人聂丽娜和其母亲黄某、父亲聂某携带上访材料、遗书等物品一起到达北京市中南海地区非法上访，声称要见中央领导反映问题，扰乱公共秩序，被北京值勤民警发现并查获，遂将聂丽娜等带至北京市公安局西城分局府右街派出所，后聂丽娜等人被送往久敬庄分流中心。以上事实有聂丽娜本人的陈述、以及其母亲黄某和其父亲聂某的陈述、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书和工作说明、河南省驻京信访工作组出具的训诫书和稳控责任书等证据证实。原审判决事实清楚，证据确凿。二、答辩人对聂丽娜给予行政处罚没有超越法定职责权限，程序合法，对其处罚合理正当，上诉人聂丽娜上诉理由不能成立。2011年3月4日，答辩人接到襄城县信访局关于聂丽娜、聂某、黄某在北京市中南海地区非正常上访依法处理建议书后，答辩人襄城县公安局作为上诉人聂丽娜居住地公安机关即对聂丽娜的违法行为进行处理。答辩人根据聂丽娜违法行为结合有关证据，按照程序对聂丽娜作出行政拘留十日的行政处罚。上诉人以没有北京市公安机关移交通知书和北京市公安移交的本案上诉人的违法证据和相关规范性文件为由，认为答辩人违背《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定无权对上诉人聂丽娜进行行政拘留，不能成立。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。该规定是对移交案件的相关规定。而本案是答辩人襄城县公安局接到襄城县信访局移送的上诉人聂丽娜违法行为依法处理建议书后依法对聂丽娜进行处理，是答辩人直接受理的行政违法案件，并非是北京公安机关移交给襄城县公安局的案件，故本案不适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定。关于上诉人被执行拘留时怀孕问题。根据上诉人提起诉讼时提供的医院检验报告单以及人民医院住院病例等。2011年3月，上诉人刚刚怀孕三个月，身体并未显出怀孕状态。上诉人又不申明，公安机关如何知晓？上诉人是单身女性，办案民警不能对一个单身女性询问是否怀孕的问题。答辩人对上诉人执行拘留时并不知道上诉人怀孕这一特殊情况，答辩人对上诉人执行拘留并无不当。综上所述，答辩人对上诉人聂丽娜给予行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。原审判决驳回上诉人聂丽娜诉讼请求合理正当。上诉人上诉理由不能成立，请二审法院判驳回上诉，维持原判。
被上诉人襄城县人民政府答辩称：2011年3月18日，被答辩人不服襄城县公安局作出的公安行政处罚决定襄公（茨沟）行决字（2011）第0020号，向本机关提起行政复议。本机关通过审查其提供的相关复议材料，依照《行政复议法》第十七条的规定，受理了被答辩人的复议申请，并向襄城县公安局发出了《行政复议案件受理通知书》，襄城县公安局在法定的期限内递交了《复议答辩状》及作出行政行为的相关材料。通过审理襄城县公安局提交作出行政行为的书面材料，答辩人认为襄城县公安局作出的襄公（茨沟）行决字（2011）第0020号《公安行政处罚决定》，事实清楚、证据确凿、处罚适当、适用依据正确、程序合法，依法应予维持。答辩人依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，作出襄政复决字（2011）1号《行政复议决定书》，并在法定期限内对被答辩人和襄城县公安局进行了送达。答辩人对该案涉及的复议案件办理严格按照《行政复议法》关于行政复议案件的申请、受理、审理、制作、送达等程序进行。为此，一审法院依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回被答辩人聂丽娜的诉讼请求完全是正确的，应依法予以维持。综上，请求法院依法查明事实，驳回被答辩人的上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。
本院认为：一、关于管辖以及处罚权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”本案中，因上诉人聂丽娜到北京中南海周边上访被被上诉人襄城县公安局认定扰乱公共秩序，虽然其违法行为地在北京，但居住地在被上诉人襄城县公安局辖区内。同时，因本案系被上诉人直接受理的治安管理处罚案件，是否有北京市公安机关移交案件通知书，对被上诉人是否享有本案管辖权以及处罚权并不产生影响。因此，根据行政案件以违法行为地的公安机关管辖为原则，以违法行为人居住地公安机关管辖为例外以及上诉人的违法行为尚不够刑事处罚由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚的上述规定，被上诉人对其辖区内居住人的违法行为依法享有管辖权和处罚权。故上诉人认为本案应当适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定的上诉理由以及没有北京市公安机关移交案件通知书被上诉人无处罚权的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于被上诉人襄城县公安局作出的处罚决定程序是否合法问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、第九十四条、第九十五条、第九十七条等处罚程序规定，公安机关对违反治安管理的案件，应当立即进行调查，在作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利，充分听取违反治安管理行为人陈述和申辩意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据进行复核，确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定。本案中，被上诉人襄城县公安局在原审期间提交的证据，能够证明其作出治安管理处罚决定时，履行了受案、调查询问、告知、决定、送达、通知行政拘留家属等程序。因此，原审判决认定行政程序合法，并无不当。故对上诉人主张原审法院未审查行政程序合法性的上诉理由，本院不予支持。三、关于被上诉人襄城县公安局作出的处罚决定认定事实是否清楚以及适用法律法规是否正确的问题。对此双方争议的焦点是上诉人到北京中南海周边地区上访反映问题，是否构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共秩序的行为。本案中，根据被上诉人襄城县公安局在一审期间提供的证据和依据，能够证明上诉人于2011年3月3日到北京中南海周边地区进行非正常上访时，被北京公安机关发现并查获的事实。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边地区不是信访接待场所，上诉人未到上述规定的接待场所进行信访，而是去中南海周边地区进行上访，属于非正常上访，扰乱了公共场所秩序。被上诉人襄城县公安局在查明并认定上述事实的基础上，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人进行处罚，适用法律、法规并无不当。被上诉人襄城县公安局在审理期间提交了作出被诉行政行为的相关法律依据，上诉人在庭审中已进行了质证并记录在案。因此，上诉人主张被上诉人襄城县公安局未提交作出处罚的法律依据的上诉理由不能成立，本院不予采信。四、关于执行处罚是否违反《拘留所条例实施办法》相关规定的问题。本院认为，上诉人被看守所收拘时，该办法尚未实施，不适用于本案。故上诉人认为襄城县公安局违反了《拘留所条例实施办法》相关规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。五、关于行政复议决定的是否合法的问题。根据被上诉人襄城县人民政府提交的有效证据，可以证明被上诉人襄城县人民政府依法履行了受理、通知、调查、告知、制作、送达等程序规定，一审法院认定襄城县人民政府行政复议程序合法，并无不当。上诉人请求撤销被上诉人襄城县人民政府作出的襄政复决字（2011）1号《行政复议决定书》的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人聂丽娜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 杰
代理审判员 刘 静
代理审判员 刘丽君
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 王津钰
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：┄┄；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；┄┄。”第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”第九十七条规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。”
2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”
3、《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”
4、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定：“人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”