兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1481行初146号
原告：梅州嘉应新天地有限公司(以下简称嘉应公司)，统一社会信用代码91441400053799311T，住所地：梅州市梅江区龙安路志昌大厦1-3号。
法定代表人：曾媛，该公司经理。
委托代理人：朱榕基，广东汉诚律师事务所律师。
委托代理人：曾韵冰，广东宝晟律师事务所律师。
被告：梅州市国土资源局（以下简称市国土局），统一社会信用代码11441400007208285M，地址：梅州市梅江区江南华南大道。
法定代表人：梁维，职务局长。
出庭应诉负责人：丁仁心，该局副局长。
委托代理人：罗志航，该局不动产登记局局长。
委托代理人：张雪玲，该局不动产登记局科员。
第三人：壹江南商住小区业主委员会（以下简称壹江南业委会），地址：梅州市梅江区梅水路20号。
法定代表人：蓝莹，该委员会主任。
委托代理人：董亚民，广东至信忠诚律师事务所律师。
委托代理人：蔡佳宏，广东至信忠诚律师事务所实习律师。
原告梅州嘉应新天地有限公司不服被告梅州市国土资源局在2017年7月13日作出的梅市国土资公开〔2017〕62号《关于申请政务信息公开的复函》（以下简称62号复函），于2017年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于10月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年11月21日和12月13日两次公开开庭审理了本案。原告委托代理人朱榕基、曾韵冰，被告副局长丁仁心（第二次开庭到庭）和委托代理人罗志航、张雪玲，第三人委托代理人董亚民、蔡佳宏等到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。
被告市国土局根据第三人壹江南业委会信息公开的申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关规定，于2017年7月13日作出梅市国土资公开〔2017〕62号《关于申请政务信息公开的复函》，答复内容第一点为：“建筑区划内的公共场所、公共设施和物业用房等建筑物纳入不动产登记总确权范围，依规划该小区架空层架空部分（不计容面积）属小区公共用途停车场地。梅州嘉应新天地有限公司于2017年6月向我局申请不动产确权登记，因该小区架空层属公共部分，不得改作他用或者作为出售、出租等商业用途，所以架空层建筑面积只记载在不动产登记簿，不核发权属证书（确权登记资料见附件）。”
原告嘉应公司诉称：位于梅州市江南梅水路20号的壹江南商住小区系其依法建设、销售的房地产项目，该项目用地规划条件原规定车位配比住宅不小于1.0个／户，商业不小于1.0个／100㎡，后梅州市城乡规划委员会为解决该项目自身和周边停车问题要求停车位应达1.8个／户以上，故市规划局2013年9月29日核发建字第13209号《建设工程规划许可证》规定该项目“一层架空层架空部分（不计容面积）作为小区公共用途停车场地”。尔后，原告按规划建成一层总面积29344.45㎡，其中计容建筑面积6762.10㎡，架空层架空部分（不计容面积）停车位631个（下称争议车位），并经市规划局梅规核字2016－071号《建设工程规划条件核实合格通知书》核定该层“符合建字第13209号《建设工程规划许可证》及其附图、建筑设计图的要求，予以规划条件核实合格”。因此，争议车位是原告合法建设的“规划用于停放汽车的车位”，且无任何协议约定其归属壹江南业主，其面积亦未作为分摊面积计入该项目商品房销售面积予以销售。故依据《中华人民共和国物权法》第七十四条第二款、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第六条等法律、法规，争议车位归属其所有。但在争议车位已明确归属其的情况下，被告仍依第三人的政府信息公开申请，于2017年7月13日作出梅市国土资公开〔2017〕62号《关于申请政务信息公开的复函》（下称《复函》），并在第一条答复中，将第13209号《建设工程规划许可证》“作为小区公共用途停车场地”中的“公共用途”，等同于《物权法》第七十三条规定的“公共场所”，将本意为禁止改变停车用途的“不得改作他用或作为出售、出租等商业用途”规定，曲解为争议车位不得出售出租，导致将争议车位违法认定为小区“公共部分”，从而违法决定“架空层建筑面积只记载在不动产登记簿，不核发权属证书”。更离谱的是，在第三人再次政府信息公开申请时，被告2017年8月7日作出梅市国土资公开〔2017〕67号《关于申请政务信息公开的复函》，重申了上述第一条答复，并以该答复为基础进一步作出争议车位归全体业主共同所有的违法行政行为。其认为，被告《复函》中的第一条答复超越职权，且适用法律错误、程序违法，严重侵犯了其合法权益，应予撤销。为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定及《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定提起诉讼，请求法院依法支持其诉讼请求：确认被告梅州市国土资源局2017年7月13日作出的梅市国土资公开〔2017〕62号《关于申请政务信息公开的复函》第一条答复行政行为违法并予以撤销。
原告嘉应公司在起诉时提交如下证据：1.原告营业执照、法定代表人身份证明及房地产开发资质证书，证明原告身份信息、诉讼主体资格及具备开发壹江南小区的法定资质；2.第三人的成立备案信息，证明第三人身份信息及诉讼主体资格；3.网页截图，一是证明原告从网络上得知被告作出《复函》的行政行为，二是证明被告的《复函》严重侵害原告合法权益的事实；4.梅市国土资公开〔2017〕62号《复函》，证明壹江南业委会政府信息公开申请，被告作出该《复函》的行政行为；5.梅市国土资公开〔2017〕67号《关于申请政务信息公开的复函》，证明被告作出67号《复函》重申上述第一条答复，并以该答复为基础违法确认争议车位归全体业主共同所有；6.（2013）第00017、00018、00019号国土证，证明原告合法取得壹江南小区建设用地；7.地字第2012-021号建设用地规划许可证及用地规划红线图、用地条件，证明壹江南小区建设用地的规划条件；8.市规委会2013年2月23日“会议纪要”，证明市规委会要求提高壹江南小区停车位配比，并规定应达1.8个一户以上；9.建字第13209号建设工程规划许可证，证明壹江南小区报建手续合法，该规划许可证规定小区“一层架空部分（不计容面积）作为小区公共用途停车场地”；10.建设工程规划核实竣工测量成果、梅规核字2016-071号《建设工程规划条件核实合格通知书》，证明包括争议车位在内的一层建筑规划验收合格；11.建设工程施工许可证，证明壹江南小区建设施工手续合法；12.竣工验收备案表，证明壹江南小区已竣工验收合格；13.市住建局2017年6月5日答复，证明争议车位是规划停车位。
第一次庭审时补充证据：14.2017年5月31日《房产面积测绘成果报告书》，证明（1）该报告书说明架空层车位具有构造上的独立性，能够明确区分；（2）该报告将20851.76平方米单独列出，说明架空层车位并非业主共有；（3）架空层车位并未计入共有部分建筑面积分摊给壹江南小区业主；（4）被告知道或应当知道上述事实，却在答复车位归全体业主共有时不通知原告，程序违法；15.新建商品房权属登记通知书，证明目的与证据14相同。
原告在第二次庭审时提交的证据：1、（2017）粤1402民初第1858至1863号和1910号七宗案件的民事起诉状和证据清单，证明涉案复函已经被业主作为主张车位共有的主要证据，复函虽然是给第三人的回复，但内容却将归属原告的车位变相确权给了业主，侵害了原告合法权利，原告是该复函的利害关系人；2、（2017）粤1402民初第1858至1863号和1910号《民事裁定书》七份，梅江区法院以本案的审理结果可能影响上述七宗案件为由中止审理该七宗案件；3、被告和梅州市不动产登记局机构职能，证明被告作出复函明显是越权；4、梅州市《不动产登记操作规范（试行）摘选》，证明不动产登记确权应遵循的法定程序，被告以自己名义直接对争议车位进行变相确权程序违法；5、商品房买卖合同（2015年-2017年各两份），证明原告自2015年的《商品房买卖合同》已经依法明确约定架空层车位归属原告，被告的复函严重侵害原告的合法权益；6、《关于明确壹江南项目架空层规划用途的函》及《关于壹江南项目架空层规划用途问题的答复》，证明规划局回复确认其无确定相关权属确权的职能，规划局不是确权部门。
被告市国土局辩称：一、其作出的梅市国土资公开〔2017〕62号、67号《复函》符合国务院《信息公开条例》规定。壹江南业委会于2017年6月和7月分别向其申请对该房屋确权事项的政务信息公开，其依政务信息公开的相关要求，于2017年7月13日和2017年8月7日对壹江南商住小区业委会作出《关于申请政务信息公开的复函》（梅市国土资公开〔2017〕62号、67号），是依当事人申请依职权作出，符合国务院《信息公开条例》规定。
二、其作出的梅市国土资公开〔2017〕62号《复函》第一条内容正确，法律依据充分：（一）对壹江南商住小区有关架空层的确权内容正确。建筑工程规划是不动产房屋确权的主要依据。嘉应公司于2017年6月向其申请了梅州市江南梅水路20号壹江南商业2、3、4（含架空层）的房屋确权登记，依据梅州市城乡规划局核发的《建设工程规划许可证》（建字第13209号），其予以办理了权属登记。该许可证上明确规定“一层架空层架空部分（不计容面积）作为小区公共用途停车场地，不得改作他用或作为出售、出租等商业用途”。因此，其按建设工程规划许可证对架空层“公共用途”的规定，按公共用途进行权属确认，记载于不动产登记簿并在《新建商品房权属登记通知书》上明确“架空层车位（不计容面积）按市城乡规划局《建设工程规划许可证》建字第13209号的规定使用”。所以，该商住小区架空层的权属认定是正确的。（二）该架空层车位认定为公共用途相关法律依据充分。1、小区的公共场所是指供小区的公众从事社会生活的场所。《物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公共设施和物业服务用房，属于业主共有”。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定：“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等”。依据该条解释，建筑物只要不属于业主专有、市政公用的、其它人所有的，就属于全体业主共有。由此可见，开发建设单位在移交住宅区时，除明确为业主专有的产权部分，只要法律法规没有明确规定的，应当属于业主共同所有。2、《物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。从该条规定来看，规划的车位、车库占用公共场所的属于业主共有，小区架空层是否属于公共场所应当以建设工程规划为准，在规划时如规划为公共场所，则应当归全体业主共有。壹江南商住小区的《建设工程规划许可证》上明确规定一层架空层架空部分为小区公共用途停车场地，该小区建设停车位配比为1：1.8是为了满足业主的需要，其严格按照建设工程规划要求进行确权，也明确该架空层为公共用途停车位，并未改变其用途和性质。3、根据最高人民法院的《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，专有部分的认定标准有三点：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。从《物权法》及其司法解释的相关规定可以看出，判断小区架空层的权属问题首先应当看各架空层部分在最初规划时，是否规划有特定的用途；其次，还要看该部分是否符合上述司法解释第二条第一款所规定的认定为专有部分的三个条件。如果一处小区架空层在规划时就规划为小区车库或者物业用房等，并且符合三个认定为专有部分的条件，则该部分就是专有部分；如果没有相应的规划，或者不能满足三个认定为专有部分的标准，则该架空层为公共部分，应当属于小区业主共有。
综上，其认为2017年7月13日和2017年8月7日对壹江南商住小区的《关于申请政务信息公开的复函》（梅市国土资公开〔2017〕62号、67号）是依据对该小区的确权结果而作出的，无任何错误，法律依据充分，且维护了广大业主的合法权益，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局在答辩时提交如下证据：1.《新建商品房权属登记通知书》，证明该小区架空层确权是正确的；2.2017年6月27日《梅州市国土资源局政府信息公开申请表》，证明第三人是依据政府信息公开条例提出申请；3.梅市国土资公开〔2017〕62号《关于申请政务信息公开的复函》，证明其复函是依当事人申请依职权作出；4.2017年7月20日《梅州市国土资源局政府信息公开申请表》，证明第三人依据政府信息公开条例提出的申请；5.梅市国土资公开〔2017〕67号《关于申请政务信息公开的复函》，证明其复函是依第三人申请依职权作出；6.建字第13209号《建设工程规划许可证》，证明该架空层架空部分（不计容面积）作为小区公共用途停车场地，不得改作他用或作为出售、出租等商业用途；7.《物权法》第七十三条、第七十四条，证明确权的依据充分；8.法释〔2009〕7号《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体运用法律若干问题的解释》第二条、第三条，证明确权的法律依据充分。
第三人壹江南业委会未提交书面陈述意见，在第二次庭审中提交了商品房买卖合同复印件七份，均是第一期（2014年）的合同，证明原告和业主之间并未约定架空层车位权属。
经庭审质证，当事人发表如下质证意见：
原告嘉应公司对被告市国土局提交证据的质证意见为：证据1三性无异议；证据2真实性无异议，合法性关联性有异议；证据3真实性无异议，但被告并非依职权而是超越职权作出该复函，侵害了原告的合法权益；证据4、5的真实性无异议，但复函的作出是超越职权的违法行为；证据6真实性无异议，小区公共用途停车场不等于公共场地，规划部门也没有职权限制原告对停车场进行权属利用；证据7、8被告适用法律错误。
原告嘉应公司对第三人壹江南业委会提交证据的质证意见为：对合同的真实性无异议，对证明目的有异议。该商品房买卖合同虽未约定架空层车位归属开发商，但是也没有约定架空层车位属于业主。架空层车位是原告依规划出资建造的，在产权局出具的权属登记通知书上也明确同意原告进行初始确权。且原告在2015年开始在所有的后期合同中明确约定依据规划所建造的车位包括架空层车位都属于原告开发商所有，由开发商行使有关权利。
被告市国土局对原告嘉应公司提交证据的质证意见为：在答辩意见基础上补充。证据14，申请不动产确权登记，测绘报告书是必要要件，该证据不能证明是行政确认。证据15通知书是对规划的分项登记，其对业委会的答复内容不是商业秘密。对原告第二次开庭补充证据的质证意见：1、证据5商品房预售合同，架空层未取得预售许可证，原告应取得该证后再进行出售。根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》对专有部分的认定和《物权法》第七十三条、第七十四条的规定，原告签订的合同不能违背上述法律的相关规定；2、信息公开的复函是依据第三人的申请对不动产确权登记通知书内容的描述，是原告应对全体业主广而告之的内容，故被告的复函是依据《政府信息公开条例》依法作出的，该复函不是确权行为，是依据公开条例进行的答复，未侵犯任何人的权益，也不存在泄露原告商业秘密的行为；3、被告对原告的确权应是严格依照规划的设定和住建局的验收，将应记载的事项在不动产登记簿上予以记载的行为，是登记部门的职责，不动产权登记局是国土局的内设部门，不具有法人资格，且不能独立行使职权。故被告的复函不是确权行为，只是政策性解释，因此不具有可撤销性，原告和第三人的权属争议应通过诉讼另行解决。
被告市国土局对第三人壹江南业委会提供的证据无异议。
第三人壹江南业委会对原告嘉应公司提交证据的质证意见为：证据3网页截图的关联性有异议，该证据证明架空层权属不属于商业秘密及个人隐私等，该内容只是根据事实所述，不存在违法情形；证据4《复函》的关联性有异议，该证据证明架空层的权属情况并没有违反法律规定；证据8会议纪要只是证明作为高端小区应有的配备，不等于同意规划划归给原告，与绿化、物业用房或者城市道路等相同；证据9规划许可证关联性有异议，证明架空层车位从规划起就是规划为公共用途，不得出售、出租或者改变用途；证据14的关联性有异议，该报告书只是书面记录的需要，不能证明不属于公共场所；证据15正好证明架空层不会单独发权属证，且应按许可证使用。对其他证据无异议。对原告第二次庭审补交证据的质证意见：证据1关联性有异议，该案属于将复函作为辅证要求原告返还购买车位的款项，原告未取得预售许可的情况下对外销售不合法，该民事案件是业主维权且没有侵犯原告的合法权益；证据2关联性有异议，与本案无关，被告复函不涉及原告的商业秘密和国家利益等，是合法合规的回复；证据3同意被告的质证意见；证据4因被告的行为不是行政许可，不适用该规范；证据5其提交了相反证据，且商品房买卖合同的约定应属于无效，该楼盘一共有700多户业主，原告只与200多户有约定，约定不生效；证据6确权是不动产登记局的职责，该规划局的回复和本案无关。
第三人壹江南业委会对被告市国土局提交的证据无异议。
本院根据以上证据，认定如下事实：
经审理查明，梅州市江南梅水路20号壹江南商住小区（梅州市梅江区江南办梅龙东路、梅水路交汇处）系原告嘉应公司投资建设、销售的房地产项目。因原告嘉应公司与第三人壹江南业委会对小区架空层车位权属存在争议，第三人壹江南业委会遂于2017年6月27日向被告市国土局申请信息公开，申请内容是关于“梅州市壹江南商住小区相关确权资料，包括：1、本小区架空层的相关确权证明、批文资料，确权所需的程序及资料要求以及据以确权的依据及资料文件；2、本小区中心绿化带露天泳池的相关确权证明、批文资料，以及确权所需的程序及资料要求；3、本小区会所的相关确权证明、批文资料，以及确权所需的程序及资料要求。注：如上述所列项目未确权，请出具纸质情况说明，并且请盖上贵局公章以作确认”。
被告受理后，在2017年7月13日作出62号《复函》，答复内容为：“一、建筑区划内的公共场所、公共设施和物业服务用房等建筑物纳入不动产登记总确权范围，依据规划该小区架空层架空部分（不计容面积）属小区公共用途停车场地，梅州嘉应新天地有限公司于2017年6月向我局申请不动产确权登记，因该小区架空层属公共部分，不得改作他用或作为出售、出租等商业用途，所以架空层建筑面积只记载在不动产登记簿，不核发权属证书（确权登记资料见附件）。二、《物权法》第七十三条规定：‘建筑区划内的道路属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公共设施和物业服务用房，属于业主共有’。中心绿化带因不计算建筑面积不属房屋确权的范畴。三、我局暂未收到该小区会所的申请确权资料，无法向你委申请提供信息公开的内容。附件：1、新建商品房权属登记通知书复印件；2、建设工程规划许可证复印件；3、建筑工程规划条件核实合格通知书复印件；4、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表复印件；5、广东省梅州市商品房预售许可证。”
第三人壹江南业委会收到62号《复函》后认为，该复函公开信息较为模糊且容易引起歧义，为了进一步明确架空层车位权属的相关问题，于2017年7月20日又向被告申请信息公开，申请公开关于梅州市壹江南商住小区相关确权资料，内容为：“1、因之前贵局回复本业主委员会申请公开的信息较为模糊，容易引起歧义。请贵局明确本小区作为公共停车场的架空层车位权属是否已经确定权属给开发商梅州嘉应新天地有限公司，请贵局针对本问题明确回复是否。2、如本小区架空层车位确权给梅州嘉应新天地有限公司，请提供相关据以确权的依据及资料文件。注：请贵局务必按点回复本申请，并且请盖上贵局公章以作确认”。
被告受理后，于2017年8月7日作出67号《复函》，复函内容为：“一、我局就架空层车位确权问题已于上次你委申请政府信息公开时已明确答复。依据《物权法》相关规定，建筑区划内的公共场所、公共设施和物业服务用房等建筑物纳入不动产登记总确权范围，你小区架空层车位属公共部分，与公共门厅、配电房等共同设施的房屋性质相同，属于房屋总确权范围，为全体业主共同所有，故只记载在不动产登记簿上，不核发权利证书。二、确权的相关材料已于你委上次申请政府信息公开时已提供，不再提供”。
2017年6月，原告嘉应公司向被告申请不动产确权登记，被告在2017年6月15日向原告发出《新建商品房权属登记通知书》，通知原告：“同意将以下房屋权属按户为单位予以登记，请你们以户为单元填写登记申请表，进行初始登记申请”。其中登记内容包括：住宅、门店、车库（位）、杂间、公共设施等。该通知书明确车库（位）面积为20851.76平方米，该面积包括架空层车位，公共设施2362.65平方米。
2017年10月20日，第三人壹江南业委会部分业主认为，被告作出的62、67号《复函》认定涉案架空层车位权属为全体业主共同所有，遂向梅江区人民法院起诉请求解除《车位使用权转让合同》并要求原告返还购买车位款。诉讼中原告嘉应公司提出已经对业主依据的上述2份《复函》提起行政撤销之诉，梅江区人民法院认为本案的审理结果可能影响其案件的审理，遂裁定中止该部分案件的诉讼。
审理中还查明：原告嘉应公司（出卖人）与壹江南小区业主（买受人）签订的《商品房买卖合同》中，部分合同对房屋所在项目的地上车位、地下车位等权属约定为原告所有，部分合同则对地上车位、地下车位权属没有约定。另外，涉案梅州市城乡规划局核发的建字第13209号《建设工程规划许可证》其中规定：“一层架空层架空部分（不计容面积）作为小区公共用途停车场地，不得改作他用或作为出售、出租等商业用途。”涉案架空层建筑面积不计算容积率属非公摊范围，未计入每套（单元）商品房分摊的公用面积。
本院认为，被告市国土局作出的62号《复函》是否应当撤销，主要涉及如下四个方面：
一、嘉应公司与62号《复函》存在法律上利害关系是本案适格原告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告市国土局在62号《复函》中，认为架空层车位属公共部分，不得改作他用或者作为出售、出租等商业用途，所以架空层建筑面积只记载在不动产登记簿，不核发权属证书。而不动产登记簿是物权归属和内容的根据，67号《复函》在认同62号《复函》认定架空层车位属公共部分的基础上，认为架空层车位与公共门厅、配电房等共同设施的房屋性质相同，属于房屋总确权范围，为全体业主共同所有，证明67号《复函》是对62号《复函》的进一步解释，两者相互关联且具有同一性，两份《复函》的内容必然对原告嘉应公司主张架空层车位权属产生影响。结合梅州市不动产登记局是被告内设机构，承担涉案不动产登记工作职责，被告在答辩及提交的证据材料中认为其对壹江南小区有关架空层车位的确权内容正确且具有充分的法律依据、第三人部分业主向梅江区人民法院提起解除《车位使用权转让合同》及返还购买车位款的民事诉讼中，所提交的证据材料认为被告作出的62、67号《复函》认定架空层车位属于小区全体业主共同所有，梅江区人民法院也认为本案的处理结果可能会影响其所受理该部分民事案件的审理已裁定中止诉讼的事实。可见被告作出的上述两份《复函》虽以信息公开的名义作出，但认定架空层车位属公共部分、为全体业主共有，不核发权属证书实际上是一个行政决定，对外产生确权法律效果，对原告的权利义务均产生实质影响。由此可见原告与62号《复函》存在法律上的利害关系，原告嘉应公司有权对被告作出的62号《复函》提起行政诉讼，所以嘉应公司是本案的适格原告。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益提起行政诉讼的，人民法院应当受理。本案中，原告嘉应公司认为被告市国土局在信息公开答复中作出的62号《复函》第一点把架空层车位认定为公共部分侵犯其合法权益，根据上述规定其当然有权提起本案的行政诉讼，法院也应当依法受理原告嘉应公司的起诉。
二、被告市国土局作出的62号《复函》违反正当法律程序原则和确权程序规定。
正当法律程序原则是行政法的基本原则之一，要求行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事前告知相对人，向相对人说明行政行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。本案中，被告市国土局作出62号《复函》之前，在明知原告与第三人对涉案架空层车位存在权属争议的情况下，没有向原告履行告知、说明义务，亦未听取原告意见，就在信息公开答复的62、67号《复函》中认定架空层车位属公共部分，不核发权属证书，为全体业主共同所有，明显违反了行政行为应当遵循的正当法律程序原则的要求。虽然被告在庭审中也提出涉案62、67号《复函》不是确权而是政策性的解释、原告与第三人的权属争议应通过诉讼另行解决、涉案复函不具有可撤销性等主张，但这些主张与其答辩意见相互矛盾，特别是被告作为具有不动产确权登记职能的部门，其作出的62、67号《复函》足以让人产生确权法律效果的合理信赖，故对被告在庭审中提出的上述主张在本案中不予采纳。
被告在答辩及其提交的证据材料中均认为其对壹江南商住小区涉案架空层确权内容正确且法律依据充分，可见其作出的62号《复函》实际上是确权决定。根据《不动产登记暂行条例》第三章登记程序中第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第十九条等规定，不动产确权登记程序包括申请、提交材料、审核、查验、查看等程序。本案中，第三人在信息公开申请中仅是向被告申请公开包括架空层的相关确权证明、批文资料、确权所需程序及资料要求以及据以确权的依据及资料文件而并未要求确权，但具有不动产确权登记职能的被告却未按照《不动产登记暂行条例》规定的相关程序，而是依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，在62号《复函》中认定架空层车位属于公共部分，只登记在不动产登记簿，不核发权属证书，67号《复函》在认同62号《复函》认定架空层属公共部分的基础上进一步解释涉案架空层车位权属为全体业主共同所有。可见被告市国土局在信息公开复函中对涉案架空层车位权属作出认定明显违反《不动产登记暂行条例》中关于不动产确权登记的程序规定。
三、被告市国土局作出的62号《复函》内容明显不当。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，该条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，对行政机关予以拒绝的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据上述行政法规、司法解释的规定，可见行政机关在作出信息公开答复时，仅有公开其掌握信息的义务而没有对申请公开的信息进行汇总、分析和加工的义务。本案中，从第三人向被告提交的《梅州市国土资源局政府信息公开申请表》中可以看出，第三人所需政府信息是关于梅州市壹江南商住小区相关确权资料，既没有请求对权属作出认定也没有提出确权申请，而被告在62号《复函》第一点中却认定涉案架空层属公共部分只记载在不动产登记簿而不核发权属证书，67号《复函》在认同62号《复函》认定架空层车位属公共部分的基础上进一步明确架空层车位属公共部分为全体业主共同所有。被告作为不动产确权登记的职能部门，作出的涉案复函内容明显与《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的相关规定不符，在信息公开的答复复函中对涉案架空层车位权属作出认定，复函内容也明显超出《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开范畴，可见被告市国土局作出的62号《复函》中把架空层车位认定为公共部分的内容明显不当。
四、被告市国土局作出的62号《复函》与《新建商品房权属登记通知书》对架空层定义互相矛盾。
被告市国土局作出62号《复函》认为，涉案架空层属于公共部分，所以架空层建筑面积只记载在不动产登记簿，不核发权属证书，该复函认定涉案架空层属于公共部分。而被告在2017年6月15日向原告发出的《新建商品房权属登记通知书》通知原告按户为单位予以登记，确权内容包括住宅、门店、车库（位）、杂间、公共设施等。该通知书记载公共设施为2362.65平方米，包括工具房、机房、楼梯、配电房、社区服务中心、物业管理用房、消防控制中心等8项但不包括涉案架空层车位面积。而该通知书记载车库（位）20851.76平方米则包括涉案架空层车位的面积并作为确权内容之一。《新建商品房权属登记通知书》在备注中明确架空层车位按梅州市城乡规划局建字第13209号《建设工程规划许可证》的规定使用，该《建设工程规划许可证》规定架空层架空部分作为小区的公共用途停车场，而“公共用途”与62号《复函》认定的“公共部分”两者在内涵和外延上均存在差异，“公共用途”并不等同于“公共部分”。可见被告作出的62号《复函》认定架空层属公共部分与其向原告发出的《新建商品房权属登记通知书》中关于架空层车位的定义相互矛盾。
综上所述，被告作出的62号《复函》第一点虽然以政务信息公开的名义作出，但实质上是一个行政决定且对原告权益产生实际影响，复函中对涉案架空层车位权属予以认定违反正当程序原则和确权程序规定，复函的内容明显不当且与被告其他行政行为相互矛盾，故被告作出的62号《复函》第一点存在违反法定程序和明显不当等情形，依法应予撤销。至于涉案架空层权属的认定应依法、依规进行，不宜以信息公开复函的形式对权属作出认定。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序；……（六）明显不当”的规定，判决如下：
撤销被告梅州市国土资源局在2017年7月13日作出的梅市国土资公开〔2017〕62号《关于申请政务信息公开的复函》中的第一点答复。
本案受理费人民币50元由被告梅州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 廖思谦
审 判 员 何 裕
人民陪审员 梁伟苑
二〇一八年一月三十日
书 记 员 江万红