郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第421号
原告汪永乐，男，汉族，1956年9月7日出生。
被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人陈红民，区长。
委托代理人谢志刚，郑州市二七区房屋征收补偿办公室工作人员。
委托代理人郭玉萍，河南大公匡法律师事务所律师。
被告郑州市人民政府，住所地郑州市。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人唐丹，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
委托代理人武胜光，河南大公匡法律师事务所律师。
原告汪永乐不服郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）二七政房征决（2015）第02号房屋征收决定、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定一案，于2015年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月13日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。原告汪永乐，被告二七区政府副区长刘利及其委托代理人谢志刚、郭玉萍，被告郑州市政府的委托代理人唐丹、武胜光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月22日，二七区政府作出二七政房征决（2015）第02号房屋征收决定。2015年10月26日，郑州市政府作出郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定，维持了二七区政府作出的二七政房征决（2015）第02号房屋征收决定。
原告诉称，被告二七区政府2015年7月22日作出二七政房征决（2015）第02号房屋征收决定，对郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道（新甫西街至京广路段）规划红线范围内国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。该征收决定并非公共利益需要，而是商业用地。同时，二七区房屋征收决定是否符合“四规划、一计划”尚未可知，且“四规划”未向公众征收意见，未按照法律规定履行正当程序。原告不服征收决定向郑州市政府提出行政复议申请，在复议过程中，郑州市政府未通知复议申请人参加复议审理，作出郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定，仍维持了二七政房征决（2015）第02号房屋征收决定。原告不服复议决定，请求撤销二七区政府国有土地上房屋征收决定（二七政房征决（2015）第02号）及郑州市政府郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定。
原告向本院提交了以下证据：证据1、房产证复印件；证据2、《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定（二七政房征决（2015）第02号）》；证据3、郑州市人民政府行政复议决定书郑政（行复决）（2015）1001号；证据4、户口本复印件；证据5、二七区发展改革和统计局关于汪永乐申请政府信息公开的答复；证据6、郑州市国土资源局关于二七区汪永乐申请政府信息公开告知书。
被告二七区政府辩称，房屋征收决定是依据郑州市城乡规划局、郑州市国土资源局、郑州市房屋征收补偿办公室、二七区发展和改革统计局对四条道路工程相关意见的批复或者相关意见作出的，是符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，遵循公共利益原则，是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，房屋征收与补偿遵循了决策民主、程序正当、结果公开原则。该决定符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告二七区政府向本院提交了以下证据：1.《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》（二七政房征决（2015）第02号）；2.《二七区发展改革和统计局关于对幸福路等五条新建道路立项的批复》（二七发统字（2013）49号）；3.《郑州市城乡规划局关于太和路等3条道路规划方案的批复》（郑城规交（2013）93号）；4.《郑州市城乡规划局关于幸福路-
操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复》（郑城规交（2014）160号）；5.郑州市二七区建设局《关于对太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道（京广北路--
新甫西街段）红线内房屋实施征收的申请》；6.郑州市二七区发展改革和统计局《关于二七区建设局出具太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程相关意见的复函》（二七发统函（2014）8号）；7.《郑州市国土资源局关于郑州市太和路、中铁路、新甫西街和幸福路-
操场街下穿铁路隧道等4条道路工程土地利用总体规划情况的函》；8.四条道路拆迁面积统计表；9.四条道路摸底调查汇总表公示照片；10.郑州市房屋征收办公室《关于〈二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收与补偿方案〉的初审意见》（郑征办（2014）90号》；11.《郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；12.《二七区人民政府关于太和路、中铁路、新甫西街道路及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见的通知》；13.张贴公示照片；14.二七区人民政府关于四条道路房屋征收补偿方案征求意见表等文书的送达回证5份；15.郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见表4份；16.郑州中央商务区项目指挥部《关于成立郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收项目社会稳定风险评估领导小组的通知》（中商指（2014）12号）；17.郑州中央商务区项目指挥部《郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收社会稳定风险评估方案》（中商指（2014）13号）；18.郑州中央商务区项目指挥部《郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收项目突发事件应急预案》（中商指（2014）14号）；19.召开四条道路房屋征收社会稳定风险评估座谈会的通知；20.四条道路社会风险评估座谈会签到表6页；21.四条道路社会风险评估座谈会会议记录；22.四条道路社会风险评估座谈会照片6张；23.郑州市二七区房屋征收与补偿办公室《关于郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收社会稳定风险评估报告》；24.二七区重大事项决策（实施）社会稳定风险评估备案表；25.《郑州市二七区人民政府2015年区政府第6次常务会议纪要》（二七政会纪（2015）24号）；26.郑州市二七区政府《郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况说明》；27.郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案征求意见及方案修改情况说明公示照片4张；28.郑州市二七区财政局《关于太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程（京广路至新甫西街）段的资金证明》；29.《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》公示照片2张；30.郑州市二七区机构编制委员会《关于成立郑州市二七区房屋征收补偿服务中心的通知》（二七编（2015）13号）。
被告郑州市政府辩称，二七区政府作出的房屋征收决定事实清楚、程序合法，郑州市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序正当，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告郑州市政府向本院提交了以下证据：
第一组证据（关于行政复议申请人证据）：1.行政复议申请书；2.申请人的身份证复印件；3.二七区政府二七政房征决（2015）第02号《国有土地上房屋征收决定》；4.郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路
--操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案。证明申请人具备《行政复议法》、《行政复议法实施条例》规定申请复议，符合受理的条件。
第二组证据（关于行政复议被申请人证据）：1.二七区政府法定代表人身份证明书、授权委托书；2.二七区政府行政复议答复书；3.二七区政府提交的证据清单（证据目录）。证明被申请人当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
第三组证据（复议机关审查复议期间证据）：1.行政复议受理通知书；2.行政复议答复通知书；3.郑政行复决（2015）第1001号行政复议决定书；4.送达回证。证明：1.被告郑州市政府已告知受理申请，告知申请人复议程序中的权利和义务；2.被申请人应在十日内提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料；3.该案在法定期限内审结，复议决定书依法送达申请人；4.申请人不服可作为提起诉讼的依据。
经庭前交换证据及庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据1-4，二被告均无异议，本院予以采信；对原告提交的证据5-6，二被告认为不能证明征收决定的违法性，本院认为其申请信息公开的内容与被诉征收行为无关，本院不予采信。
被告二七区政府的证据1能够证明被告作出被诉行政行为，本院予以采信。被告的证据2至7，原告对其证明效力有异议，认为四条道路工程应符合城市道路发展规划、市政设施专业规划、市政公用设施专项规划三项专项规划，以上证据不能证明四条道路工程符合专项规划和城乡规划。本院认为被告的证据2至7系郑州市二七区发展改革和统计局、郑州市城乡规划局、郑州市二七区建设局、郑州市国土资源局关于涉案四条道路建设的相关批复、申请及复函，均真实有效，本院予以采信。被告的证据8、9，原告对其合法性、关联性均有异议，认为该汇总表中没有制表人签字和制表单位公章，也没有160号楼的信息，被告可能扩大了征收范围，并且两张照片没有公示的地点和时间，不能证明房屋征收部门对被征收房屋进行了调查并公布结果。本院认为证据8、9的内容是关于四条道路拆迁面积统计汇总表和张贴公示照片，能够证明房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋情况实施了调查登记和公布调查结果的事实，本院予以采信。被告的证据10至15，原告对其真实性无异议，能够证明二七区政府拟定房屋征收补偿方案后向郑州市房屋征收办公室报请审批，以及开展张贴公示和征求意见等工作的事实，本院予以采信。被告的证据16至24，原告对其合法性有异议，认为证据16至19的文件落款为郑州中央商务区项目指挥部，该指挥部不是法定的社会风险评估主体，其制作的文件不具有法律效力，社会稳定风险评估座谈会的通知时间和召开时间、参会代表人数均不合理，该座谈会亦不具备相应的法律效力，四条道路工程房屋征收项目社会稳定风险评估报告出具单位为二七区征收办，也不是法定的社会风险评估主体。本院认为，被告的证据16至24能够相互印证形成证据链，并能够证明被告二七区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，本院予以采信。被告的证据25至27，原告没有异议，本院予以采信。被告的证据28，能够证明郑州市二七区财政局将足额提供征收安置补偿资金，本院予以采信。被告的证据29、30，原告无异议，本院予以采信。
被告郑州市政府的第一组证据，原告无异议，本院予以采信。被告的第二、第三组证据，能够证明郑州市政府作为复议机关，受理复议申请后在法定期限内审结，作出复议决定书并依法送达申请人，本院予以采信。
经审理查明，2013年5月16日，郑州市二七区发展改革和统计局作出关于幸福路等五条新建道路立项的批复，同意实施幸福路等五条道路工程，并对幸福路等五条道路起止、全长、规划红线宽度作出了规定。2013年6月20日，郑州市城乡规划局作出关于太和路等3条道路规划方案的批复，并对太和路等3条道路红线宽度、全长等作出了规定。2014年10月29日，郑州市城乡规划局作出关于幸福路
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操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复，对下穿铁路隧道全长等作出了规定。2014年10月31日，郑州市二七区建设局向区房屋征收办提出申请，申请对红线内的房屋实施征收，以确保早日开工建设。2014年11月4日，郑州市二七区发展改革和统计局作出关于二七区建设局出具太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路
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操场街下穿铁路隧道工程相关意见的复函，经初步审查，该项目符合产业政策。2014年11月4日，区房屋征收办对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，并将调查结果向被征收人公布。2014年11月5日，郑州市房屋征收办公室对二七区房屋征收办公室下发关于二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路
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操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收与补偿方案的初审意见。2014年11月10日，郑州市国土资源局作出关于郑州市太和路、中铁路、新甫西街和幸福路
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操场街下穿铁路隧道等4条道路工程土地利用总体规划情况的函，该4条道路工程均位于郑州市中心城区范围内，符合郑州市中心城区土地利用总体规划。2014年11月10日，二七区政府下发关于二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路
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操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收与补偿方案征求意见的通知，公开了征求意见时间及联系地点。郑州中央商务区项目指挥部成立了社会稳定风险评估领导小组，制定了社会稳定风险评估方案及突发事件应急预案。2015年6月18日，郑州中央商务区项目指挥部下发通知，决定于2015年6月19日8时30分，在中原路黄河饭店十楼会议室召开社会稳定风险评估座谈会。2015年6月23日，区房屋征收办下发关于郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路
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操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收项目社会稳定风险评估报告。2015年7月23日，区政府常务会议原则同意郑州市二七区太和路、中铁路、新甫西街道路工程及幸福路
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操场街下穿铁路隧道工程（新甫西街至京广路段）房屋征收补偿方案，建议修改后进行公示。2015年7月10日，郑州市二七区财政局出具证明，为太和路、中铁路、新甫西街道路工程、幸福路
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操场街下穿铁路隧道工程（京广路至新甫西街）足额提供征收安置补偿资金。2015年7月22日，二七区政府作出二七政房征决（2015）第02号房屋征收决定书并进行张贴公示。
另查明，2011年4月，中共二七区委办公室和二七区人民政府办公室联合成立了郑州中央商务区项目指挥部。经本院对郑州市城乡规划局关于涉诉四条道路规划方案的批复进一步核实，原告汪永乐涉案房屋坐落于郑州市二七区马砦街160号1号楼20号，其位置在郑州市规划局规划的四条道路红线内，属二七区房屋征收区域之内，此次被征收户（住宅）1039户，已签约950户。
本院认为：一、被诉房屋征收决定符合公共利益的需要。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确列举了六项公共利益需要的情形，其中第（二）项明确规定由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要属于公共利益需要的情形。其次，郑州市二七区发展改革和统计局在《关于对幸福路等五条新建道路建设项目进行立项的批复》中已明确说明，批准实施幸福路等五条新建道路建设项目，目的是为了缓解火车站地区交通压力，改善区域交通状况。另外，根据郑州市城乡规划局《关于幸福路-
操场街下穿铁路隧道、新甫西街道路规划方案的批复》，其中幸福路-
操场街下穿铁路隧道西起京广路，东至大同路、敦睦路，规划设计已说明其主要功能是联通火车站东、西部区域的公路交通。如果涉诉四条道路建设项目顺利建成，特别是幸福路-
操场街下穿铁路隧道工程的建成，作为连接火车站东、西部地区的重要通道，其有效缓解火车站地区交通压力，改善区域交通状况的作用是显而易见的。因此，涉诉四条道路建设项目系城市公路交通设施建设，二七区政府因四条道路建设的需要作出房屋征收决定符合公共利益的需要，故原告主张被诉房屋征收决定是为了修建中央商务区，并非公共利益需要的理由不能成立，本院不予支持。
二、被诉房屋征收决定基本符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等对市、县级人民政府作出房屋征收决定的程序作出了规定。首先，涉诉四条道路建设项目属于城市公路交通设施建设，不属于应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的范围。从被告二七区政府提交的证据来看，涉诉四条道路建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划，房屋征收部门在启动房屋征收程序前已经取得了相关规划性文件。因此，原告主张被诉房屋征收决定不符合“四规划、一计划”的理由不能成立。其次，被告二七区政府的房屋征收部门对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并将四条道路拆迁面积统计表等调查结果进行了公布。二七区政府的征收部门拟定征收补偿方案后报请有关部门，并按照相关审核意见进行修改完善后公布征求公众意见，并且期限不少于30日。根据公众的意见对征收补偿方案进行修改完善，并经政府常务会议讨论决定后，二七区政府再次将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布。另外，二七区政府在作出房屋征收决定前，按照有关规定进行了社会稳定风险评估，并由二七区征收办作出房屋征收社会稳定风险评估报告。最终在郑州市二七区财政局出具将足额提供征收安置补偿资金的证明后，二七区政府作出被诉房屋征收决定并予以公布。
虽然被告二七区政府作出被诉房屋征收决定的行为基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，但仍存在以下四项问题：一是二七区政府未提交有关涉诉四条道路建设项目符合城乡规划要求的相关证据。二是二七区政府虽然辩其在征求公众意见前组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，但未提交相关证据。三是二七区政府在对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记时制作的调查结果没有明确的制作单位或公章，制作形式不够规范。四是二七区政府提交的关于房屋征收社会稳定风险评估的有关文件和座谈会通知的落款单位均为郑州中央商务区项目指挥部，导致部分被征收人误认为涉诉四条道路系郑州中央商务区项目的一部分。对于第一个问题，二七区政府辩称城乡规划属于综合性总体规划，相关规划文件和图纸均能够在郑州市规划局网站查到，并且专项规划是郑州市城乡规划局依据已经批复的城乡规划的基础上作出的，其合法有效性应当能够认可。经本院向郑州市城乡规划局查询，该局对本案专项规划符合郑州市城乡规划的事实予以认可，并解释城乡规划由于部分文件涉密可能存在不能公开的情形。本院认为，鉴于二七区政府和郑州市城乡规划局对城乡规划的相关解释具有合理性，专项规划系在城乡规划的基础上针对具体项目的规划方案，且二七区政府已经提交了专项规划的相关证据，虽然二七区政府存在未能举证城乡规划的瑕疵，但不足以撤销被诉房屋征收决定。对于第二个问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求房屋征收人应当在征求公众意见前组织有关部门对征收补偿方案进行论证，目的是为了对房屋征收是否属于公共利益的需要和征收补偿方案是否公平、合理、可行等方面进行初步的审查，二七区政府虽未举证其对房屋征收补偿方案组织论证，但其房屋征收部门在征求公众意见前已将拟定的房屋征收补偿方案向其上级征收部门进行了送审，郑州市房屋征收办公室经过现场勘查和认真研究后，对送审的房屋征收补偿方案提出建议。二七区政府根据上级征收部门的建议进行修改完善后，才将房屋征收补偿方案予以公布。郑州市房屋征收办公室作为统管全市房屋征收工作的专业领导部门，二七区政府向其送审房屋征收补偿方案，实质上同样起到了初步审查的效果。因此，虽然其举证存在瑕疵，但不足以撤销被诉房屋征收决定。对于第三个问题，公布调查登记结果的目的，为了下一步公平补偿，避免暗箱操作。虽然二七区政府公布的四条道路拆迁面积统计表存在制作形式不规范的情形，但不能否定二七区政府进行了调查登记并将调查结果予以公布的事实，故该程序上的瑕疵不足以撤销被诉房屋征收决定。对于第四个问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定了房屋征收社会稳定风险评估程序，但是社会稳定风险评估如何操作目前并无具体统一的规定。郑州中央商务区项目指挥部作为被告二七区政府成立的负责具体项目的临时组建机构，其行为的所有法律后果均由二七区政府承担，其在二七区政府的指挥下参与或者组织实施四条道路社会稳定风险评估工作并无不妥，但以郑州中央商务区项目指挥部的名义对外作出有关社会稳定风险评估的文件和会议通知实属不当，但鉴于二七区政府实施了房屋征收社会稳定风险评估工作，故该程序上的瑕疵不足以撤销被诉房屋征收决定。综上，鉴于本案被诉房屋征收决定符合规划的四条道路征收红线范围内，并且征收范围内的绝大多数被征收人已经签订了补偿安置协议并已搬离，虽二七区政府个别程序上存在不同程度的瑕疵，但不足以撤销其被诉房屋征收决定。关于原告诉称四规划未向公众征求意见、未按照法律规定履行正当程序，没有事实依据，且与本案不具有关联性，本院不予支持。
三、被诉行政复议决定符合法律规定。原告汪永乐提出被告郑州市政府在收到汪永乐等人的行政复议申请后，没有通知原告等人参加复议程序的审理，故认为复议程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，对于重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据上述规定可见，听证程序并非强制性的法定程序，复议审理中是否组织听证应当由复议机关郑州市政府自行决定。因此，汪永乐的该项诉讼理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原告汪永乐请求撤销郑州市二七区人民政府二七政房征决（2015）第02号国有土地上房屋征收决定及郑州市人民政府郑政（行复决）（2015）1001号行政复议决定书的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告汪永乐的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告汪永乐负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 王 伟
审 判 员 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 王 伟
审 判 员 吴林轶
二〇一六年四月二十五日
代理书记员 高小丹
代理书记员 潘连梅
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。