吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉08行初1１号
原告洮南市蛟流河乡中心小学。
法定代表人王延辉，校长。
委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。
被告白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市人民政府法律服务中心副主任。
第三人洮南市蛟流河乡昌盛村村民委员会。
法定代表人吕福，主任。
委托代理人张文东，吉林张文东律师事务所律师。
原告洮南市蛟流河乡中心小学（以下简称蛟流河乡中心小学）不服被告白城市人民政府作出的白政复决字（2016）5号复议决定，于2016年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。原告蛟流河乡中心小学委托代理人周宏斌，被告白城市人民政府委托代理人王继锋，第三人洮南市蛟流河乡昌盛村村民委员会（以下简称昌盛村委会）法定代表人吕福及其委托代理人张文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白城市人民政府于2016年4月8日作出白政复决字（2016）5号复议决定。内容如下：申请人昌盛村委会申请撤销洮政土决字（2015）31号土地权属行政决定。本机关经书面审理查明，双方对争议地边邻四至没有异议，对争议地现状是蛟流河乡中心小学经营管理、对外发包的事实没有异议。争议土地村上认为是借用，被申请人认定是赠与。被申请人依据赠与的事实适用法律将争议土地确定所有权为国家所有，使用权为现经营管理人蛟流河乡中心小学。本机关审理认为，学校校田地的形成过程，有其历史的原因。确权决定要尊重历史，面对现实。被申请人确权决定存在以下几个问题：1、蛟流河乡中心小学成立时是昌盛乡村集体办小学还是公立小学，中间怎样变化事实不清。2、蛟流河乡中心小学在成立过程中，是集体经济组织还是全民所有制单位，体制如何变化事实不清。3、争议土地是赠与还是借用事实不清，是否还有第三种情形。土地的来源是集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”之规定，其争议土地的性质原是集体土地，但集体土地符合法定情形，按照相关法律规定，属于国家所有。被申请人确权决定适用法律依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款第四项，把蛟流河乡中心小学确定为全民所有制单位，土地为接受农民集体赠与的，证据不足。被申请人应从有利于管理、维护稳定的实际出发，依法作出确权处理。综上，被申请人确权决定认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本机关决定撤销洮政土决字（2015）31号土地权属争议案件行政决定书。
原告蛟流河乡中心小学诉称，本案的基本事实是第三人昌盛村委会为支持原告教育事业，于上个世纪70年代将争议的2.36公顷耕地赠与原告，由原告管理、经营。2015年原告与第三人发生权属争议。经洮南市人民政府受理并查明案件事实，作出洮政土决字（2015）31号决定书，将争议地块使用权确权给原告使用。第三人不服该处理决定，向被告提出复议申请，被告违法的作出了错误的撤销决定。首先，被告撤销确权决定理由明显不成立。被告提出撤销决定的第一个理由，抛开被告是否有义务查明不论，均不影响原告使用该地的法定权利；被告撤销确权决定的第二个理由不能当然否定原告事业法人的国有性质；被告撤销确权决定的第三个理由，法律有明确规定，单位只要一直使用集体土地，就该确权其继续使用。况且，无论是赠与还是借用，其法律实质仍为赠与，更不能人为凭空想象还存在第三种情形。其次，被告作出撤销决定，并没有明确指明洮南市政府应否重新作出处理决定，属于违法。被告的复议决定中，仅简单撤销洮政土决字（2015）31号行政决定，并没有指明洮南市人民政府是否应查清案件事实重新作出处理决定。必然会导致洮南市人民政府由于复议机关没有指明应否重做，继续处理会有违法之嫌，导致该复议决定变相推定该地块为集体所有，使该复议决定替代了政府权属争议处理决定，混淆了两个不同具体行政行为的法律效力。综上，请求人民法院撤销白政复决字（2016）5号复议决定，维持原确权决定，本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据、依据：
洮政发（2005）22号文件。证明：该文件没有被撤销和改正，是有效的。洮南市人民政府的确权决定符合该文件和法律规定，也符合支持农村中小学发展的政策。
被告质证认为：政府作出确权决定是依据法律法规，参照规章，22号文件没有法律效力。该文件与省教育厅、省农委、省国土资源厅、省林业厅联合发布的吉教联字[2004]1号文件及教育部、农业部、国土资源部联合下发的教财[2003]6号文件是相矛盾的。
第三人质证意见同政府质证意见一致。洮政发（2005）22号文件不能作为确权的依据。
被告白城市人民政府辩称，撤销洮政土决字（2015）31号行政决定于法有据，并无不当。被告依法立案后，进行书面审理发现，洮南市人民政府在处理本案过程中存在认定事实不清，证据不足。学校校田地有其历史形成原因，调查笔录说法不一，而且被调查人存在利害关系。复议文书中撤销的理由是“认定事实不清”，提出确权中存在的几个问题也是需查清的事实，也是确权的关键所在，而且强调成立时的状态是尊重历史，文书表述并无不当。原告认为被告没有明确指明洮南市人民政府应否重新作出处理决定违法是错误的。按照《行政复议法》第二十八条第一款第三项“……决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”之规定，法条要求“可以责令”，所以被告撤销确权决定没有责令洮南市人民政府在一定期限内重新作出确权决定并无不当。原告理解错误，既然撤销确权决定，就恢复到确权申请及作出阶段，确权决定需由洮南市人民政府继续作出，复议决定不能代替政府的确权决定。综上，复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。
被告白城市人民政府向本院提交了以下三组证据、依据。
第一组：询问笔录7份，被询问人是陈柏春（原中心小学校长，71岁）、王延辉（现任中心小学校长，询问时间10月29日）、陈子全（69岁）、白庆峰、王玉林、孙志国、兰秀成。上述证据证明被询问人都能证明校田地是在文革期间，东方红大队即现昌盛村为解决学校资金缺乏给学校使用，至于土地是给学校的，还是借用的，几人笔录内容是相互矛盾的，但是证实土地原始是昌盛村的。
第二组：蛟流河小学的组织机构代码和校田地的使用情况说明。在使用说明中，要证明校田地在1985年由昌盛村赠予学校，但是上述时间与洮南市人民政府调查确认的时间不相符，土地取得时间具体也不清楚，洮南市人民政府调查确认是70年代，但是具体时间不清，是赠予还是借用也不确定。
第三组：蛟流河乡中心小学收费票据6份，分别在2002年和2003年，收取人都是小学，证明现状是小学在对外发包土地。证明小学没有按政府要求将土地作为实践基地使用，而是将土地发包使用。
原告质证认为：1、7人笔录均一致的证明了争议土地是学校的校田地，均证明了争议土地原来是村民委会赠与的土地。2、对其他证据没有意见。
第三人对被告提供的证据没有异议。
第三人昌盛村委会陈述称，2004年土地调查时，争议地是昌盛村的。2006年村委会到学校要回了2垧多地，剩余2.36公顷。原告说要做试验田，但是并没有做试验田，而是将土地向外发包。70年代是村里办学，办学费用都是由村里负担。2.36公顷土地的所有权是村集体的。现在国有办学了，应该将土地给村集体耕种。从原告起诉状及当庭陈述，现在原告说不清争议地是昌盛村赠予还是借用，事实上昌盛村的代表人已经说明地是昌盛村借给学校办学的。目前昌盛小学被撤并到原告中心校了。根据现有的规定吉农改办（2005）16号文件，洮南市人民政府的处理决定认定事实是错误的，处理结果也是错误的。综上，第三人认为白城市人民政府作出的行政复议决定正确。
第三人未向本院提交证据、依据。
依据原告、被告的举证、质证，本院对上述证据认证如下：白城市人民政府提交的第一组证据即询问笔录7份，能够证明争议土地原始是昌盛村所有的，至于土地是给学校的，还是借用的，几人笔录内容是相互矛盾的。第二组证据即蛟流河小学的组织机构代码和校田地的使用情况说明。在使用说明中，证明校田地在1985年由昌盛村赠予学校，但是上述时间与原告在起诉状中所述于上个世纪70年代将争议的耕地赠与原告的时间不相符、相互矛盾。对第三组证据原告及第三人未提出异议，本院予以采信。原告提交的洮南市的洮政发（2005）22号文件，被告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，本案争议的2.36公顷耕地位于蛟流河乡粮库北侧，现由原告蛟流河中心小学管理、经营。2015年原告与第三人发生权属争议。经洮南市人民政府受理并查明案件事实，作出洮政土决字（2015）31号确权决定，认定双方争议地的所有权属于国家所有，使用权属于原告。第三人村委会不服申请复议。2016年4月8日，白城市人民政府作出白政复决字（2016）5号复议决定，认定洮南市人民政府确权决定认定事实不清、证据不足，撤销该确权决定书。原告对复议决定不服，提起行政诉讼。
本院认为，（一）从本案现有证据看，不能证明争议土地是昌盛村委会集体赠与给蛟流河中心小学的，所以洮南市人民政府作出的确权决定认定为赠与属于事实不清。（二）洮南市人民政府确权决定中，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条二款的规定：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有……”确认争议土地所有权属于国家所有，但争议土地在《六十条》公布时起至1982年5月期间是由哪个学校管理使用，该学校是否是全民所有制单位，该事实洮南市人民政府并未查清。（三）复议机关没有责令洮南市人民政府重新作出处理决定的行为，并不影响洮南市人民政府重新作出确权决定。原告认为复议决定没有责令重作应予撤销的主张本院不予支持。综上，被告白城市人民政府作出的白政复决字【2016】5号行政复议决定认为洮南市人民政府确权决定认定事实不清，证据不足，予以撤销并无不当。原告蛟流河乡中心小学的诉讼请求未提供充分的证据证实，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告洮南市蛟流河乡中心小学的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告洮南市蛟流河乡中心小学承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一六年九月十九日
书 记 员 杨 蕊