河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀行终259号
上诉人(原审第三人)丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村第七村民组。
负责人胡凤岭，该组组长。
委托代理人胡月灵，河北政法职业学院法律援助中心律师。
委托代理人张运鸿，河北政法职业学院法律援助中心律师。
被上诉人（原审原告）丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村第九村民组。
负责人张军，该组组长。
委托代理人朱丽，河北坤平律师事务所律师。
委托代理人郭殿福，男，1961年3月20日出生，满族，住承德市丰宁满族自治县。
原审被告丰宁满族自治县人民政府。住所地：丰宁县大阁镇。组织机构代码：00095711-X。
法定代表人杨宪军，该县县长。
委托代理人赵海峰，丰宁满族自治县人民政府法制办工作人员。
委托代理人王金凤，河北凯宣律师事务所律师。
原审被告承德市人民政府。住所地:承德市行政中心。组织机构代码:00051434-3。
法定代表人常丽虹，该市市长。
委托代理人项亚东，承德市人民政府法制办工作人员。
原审第三人丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村村民委员会。
负责人左云龙，该村村委会主任。
上诉人丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村第七村民组（以下简称“第七组”）因与丰宁满族自治县人民政府（以下简称“县政府”）、承德市人民政府（以下简称“市政府”）土地行政确权及行政复议一案，不服承德市中级人民法院（2016）冀08行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人第七村民组负责人胡凤岭及其委托代理人胡月灵、赵运鸿，被上诉人丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村第九村民组（以下简称“第九组”）负责人张军及其委托代理人朱丽、郭殿福，原审被告县政府委托代理人赵海峰，原审被告市政府委托代理人项亚东，到庭参加诉讼。原审第三人丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村村民委员会（以下简称“村委会”）法定代表人未到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明：该宗土地座落于选将营乡娘娘庙村，争议地面积14.42亩，四至为：东至东道梁沟槽，西至程占福地边，南至河坝，北至胡凤臣地边。此处山脉成东西走向，河道从西向东流经此地，原来河道较窄，后由于洪水冲刷河道变宽，2004年左右县水利局出资从梁道沟南道口由西取直向东延伸修护村、护地铁丝笼大坝一条，2008年洪水将大坝以北的原河道两边土地全部冲毁。1998年第七组将荒滩卖给本组村民胡凤军管理使用，但具体所卖荒滩是否包括争议地范围，需要有其它证据佐证。2012年娘娘庙村争取到土地垫地整理项目，2013年春开始施工，本案争议地确实经过垫地整理，但具体是七组垫地还是九组垫地，双方各执一词，通过现有证据无法确定。在垫地之后，第七组和第九组因耕种土地发生纠纷，经选将营乡政府多次解决未果，乡政府明确提出在土地纠纷未解决之前，双方谁也不能耕种。但事实上垫地后争议双方均在争议地上有耕种的事实。
另查明，通过合议庭成员现场勘查，争议地北边界线位置确有老河床的痕迹，争议地现状为部分土地由第七组耕种，部分土地由第九组耕种。第七组认为争议地原系本组荒滩，第七组应享有垫地后土地的所有权，因第九组在争议地耕种，两个小组发生纠纷。第七组向县政府提出确权申请，要求将争议地确归第七组所有。2016年6月15日,丰宁县政府作出丰政（2016）38号土地所有权争议的处理决定，选将营乡娘娘庙村第七组与第九组争议的14.42亩土地所有权应确定归第七组所有。第九组对县政府的确权决定不服，向市政府提出行政复议申请。2016年10月14日，市政府作出承政复决字（2016）42号行政复议决定，维持县政府做出的丰政（2016）38号处理决定。第九组村民仍不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销县政府的确权决定，撤销市政府的复议决定。
原审法院认为：争议地第七组称车道梁沟门下河套，第九组称“河夹心”，虽然两个小组的叫法不同，但争议地的四至及面积双方均认可。第九组和第七组也认可两个小组以河为界，河南土地归第九组，河北土地归第七组，但通过现场勘查发现除人工修建的河坝之外，在争议地北界仍有老河床的痕迹。现第九组提供四户村民的土地承包经营权证书，但该证中记载的“河夹心”位置是否就是现有河坝与争议地北界老河床之间的位置县政府应进一步调查核实。争议地在2013年经过垫地整理的事实存在，但具体是第七组垫地还是第九组垫地，县政府应进一步调查核实。在垫地之前争议地属于哪个小组所有、争议地属于荒滩还是一直由两个小组耕种，因两个小组各执一词，故县政府亦应当进一步调查核实。现在争议地第九组和第七组均有村民耕种是事实，县政府在确权过程中应尽量本着尊重历史，面对现实的原则，既要考虑村民之间的安定团结，又要有利于双方的生产生活。鉴于以上事实县政府在确权过程中没有查清，故县政府所作确权决定据以认定事实的证据不足，应予撤销。市政府所作复议决定未对县政府的确权决定予以纠正，复议决定亦应当依法撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款一项、第七十九条之规定，判决撤销县政府所作丰政（2016）38号土地所有权争议的处理决定；撤销市政府所作承政复决字（2016）42号行政复议决定；责令县政府在本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
第七村民组不服原审法院判决，向本院提起上诉，请求依法撤销承德市中级人民法院（2016）冀08行初202号行政判决书，驳回第九组的诉讼请求。主要理由：一、原审判决认定事实错误。第七组与第九组涉案争议土地位于娘娘庙村车道梁沟门下河套河道北侧，历史以来即为第七组的土地范围之内，1998年，村委会将该争议地卖给第七组村民胡凤军管理使用。2004年前后，县水利局出资从车道梁沟南道口沿原河道由西取直向东延伸修护村、护地铁丝笼大坝一条，但争议地在河道北侧未受影响。2012年村委会争取到土地垫地项目，2013年春开始施工，车道梁沟河北岔道口留足30米由西向东修大地一条，按当时村委会要求，该争议地由第七组提供黄土资源，将该地块垫成耕地，位置仍为河道北侧，而河道南侧由第九组垫土并耕种。该争议地块由第七组垫成后，第九组个别村民强行抢种，村、乡明确提出在纠纷解决前各方都不能耕种的意见，但第九组却乘机将争议地块全部抢种。对此原审法院认为具体是第七组还是第九组垫地，双方各执一词，属于事实认定错误。二、原审判决证据不足。本案中，丰宁县及承德市两级政府经过大量细致的调查工作，根据历史上形成的原始资料及现场测量等确凿证据，明确了第七组与第九组的边界，而原审法官却根据所谓的老河道主观裁决，且没有任何原始证据佐证，同时主观地要求调查是哪方垫地、哪方使用的证据。三、原审法院的判决违法。原审法院认定现在争议的地块第七组和第九组均有耕种，罔顾第七组出资垫地而第九组却置乡村两级组织制止于不顾并抢种的事实。据此，第七组提出上诉请求判如所请。
被上诉人第九组答辩称：原审法律判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回第七组的上诉请求。主要理由：一、确定土地权属应该依据原始形成的地貌来确定，而不是依据之后多次人为发动的现场来确定。县政府及市政府均系依据现有地貌的情况确定争议土地归第七组所有，未查清原始地貌的情况，并且涉案争议土地一直由第九组所有并耕种管理至今。二、第七组在确权申请以及一审庭审过程中均未提供有效证据证实其对争议土地的权属，仅提供没有证明效力的收据以及取土协议，显然不能证明其主张。三、争议土地在2013年经过土地整理是事实，依据当时的规定，之前属于哪组的土地由哪组村民自己组织垫土，第七组提供的证据不能说明争议土地由其垫土地，而且第九组现在也有相关证据证明该块土地是由第九组取土所垫，故应依法驳回第七组的上诉请求。
原审被告县政府参诉意见：首先，县政府所作丰政（2016）38号土地所有权争议的处理决定程序合法、认定涉案争议地归属第七组事实清楚，并有第七组买卖荒滩证明、村委会会议记录及第七组垫地取土协议、1989年第一次土地调查影像图、2009年第二次土地调查影像图、2010年航拍影像图、2012年土地整治项目测定界土地利用现状图及土地整理层现状图、刘振海询问笔录予以证实。其次，该作出确权决定适用法律正确，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，并无不当，故应撤销承德市中级人民法院（2016）冀08行初202号行政判决，维持原决定。
原审被告市政府参诉意见：县政府所作丰政（2016）38号土地所有权争议的处理决定和市政府作出承政复决字（2016）42号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，依据正确，结合争议土地的实际情况所作出的行政行为和复议决定并无不当，承德市中级人民法院（2016）冀08行初202号行政判决认定事实不清，并未对上述行政行为的事实部分予以支持，应依法予以撤销。
被上诉人第九组未发表参诉意见。
本院查明事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，以事实为根据、以法律为准绳既是人民法院审理案件的原则，也是行政机关作出行政行为的原则。证据是认定事实的依据，以事实为根据的实质是以证据为根据。本案中，第七组和第九组对于座落于选将营乡娘娘庙村的14.42争议土地面积及四至均无异议，双方亦认可两个小组以河为界，河南、河北的土地分归第九组和第七组，但通过现场勘查发现除人工修建的河坝之外，在争议地北界仍有老河床的痕迹。原审法院基于现第九组提供四户村民的土地承包经营权证书，对该证中记载的“河夹心”位置是否就是现有河坝与争议地北界老河床之间的位置；基于争议地在2013年经过垫地整理的事实存在，对具体是第七组垫地还是第九组垫地；基于在垫地之前争议地属于哪个小组所有、争议地属于荒滩还是一直由两个小组耕种，认为认定事实不清，均需要县政府作进一步调查核实。行政机关进行土地确权，通过组织双方当事人对土地调查资料进行质证、认证和听证，到现场调查了解情况，查验历史证书、文件，核实土地历史演变情况，综合相关因素，以清楚确定争议土地权属。本案中，土地权属利害关系双方对事实存在较大争议，县政府作出土地确权决定和市政府作出的复议决定，其所依赖的证据尚不足以证实确权决定所认定的事实，亦即相关事实尚未查清，故原审法院据此作出撤销县政府确权决定和市政府所作复议决定、并责令县政府限期重新作出行政行为的判决，符合法律规定，并无不妥。需要指出的是，撤销行政行为并不意味着第九组由此获得了涉案争议土地的所有权，而是该块土地权属又回至争议状态，县政府应当重新依法调查取证，准确适用法律，对诉争土地权属作出确认。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。第七组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丰宁满族自治县选将营乡娘娘庙村第七村民组负担。
本判决为终审判决。
审判长 柴学哲
审判员 魏立超
审判员 刘占魁
二〇一七年五月二十六日
书记员 简 毅