山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁14行终17号
上诉人（原审原告）李玉明，男，1949年6月15日出生，汉族，住山东省禹城市。
委托代理人张金凤，女，1957年5月26日出生，汉族，住济南市历下区。
委托代理人娄冠军，男，1954年4月2日出生，汉族，住济南市历下区。
被上诉人（原审被告）禹城市公安局，所在地址禹城市行政街85号。
法定代表人李壮志，局长。
委托代理人张磊，禹城市公安局工作人员。
委托代理人邵先路，禹城市公安局工作人员。
上诉人李玉明因治安行政处罚一案,不服山东省禹城市人民法院（2016）鲁1482行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2017年2月份，李玉明串联他人意图去美国大使馆上访，且曾扬言其反映的问题（李玉明低保待遇及公安机关对其受伤处理错误的问题）解决不了，就会学其他信访人员到美国大使馆自焚。2017年3月1日，李玉明携带上访材料及状纸，在去北京上访途中被禹城市辛寨镇政府工作人员劝返。同日，禹城市公安局受理李玉明扰乱单位秩序案，并于2017年3月9日对李玉明的上述行为作出禹公（辛寨）行罚决字［2017］10119号行政处罚决定书，该决定书认定李玉明扰乱单位秩序的违法行为成立。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定给予李玉明行政拘留十日的行政处罚，执行期限为2017年3月9日到2017年3月19日，该拘留处罚已执行完毕。另查明，2015年11月10日，禹城市公安局辛寨派出所对李玉明作出禹公（辛寨）行罚决字［2015］10004号行政处罚决定书，认定李玉明在北京市朝阳区府右街、中南海周边地区非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明予以警告行政处罚；2016年3月23日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（车站）行罚决字［2016］10114号行政处罚决定书，认定李玉明因对法医鉴定结果有异议，在被告知去上级重新鉴定后，仍到禹城市公安局法医门诊大吵大闹，李玉明扰乱单位秩序的违法行为成立，对李玉明决定行政拘留五日；2016年7月18日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（治）行罚决字［2016］10415号行政处罚决定书，该决定书认定因对法医鉴定有异议，在北京市公安部附近举横幅，进行非正常上访，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明决定行政拘留七日；2016年12月15日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（治）行罚决字［2016］10718号行政处罚决定书，该决定书认定李玉明在北京中南海周边进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，一个月前，李玉明曾在北京中南海周边进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明决定拘留十日。李玉明对上述处罚决定均未提起复议或诉讼。2017年1月25日，禹城市公安局对李玉明作出禹公（治）行罚决字［2017］10046号行政处罚决定书，该决定书认定，李玉明以反映个人诉求为由，于2017年1月25日11时许，在北京市中南海附近进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，李玉明扰乱公共场所秩序的违法行为成立，对李玉明决定行政拘留十日。李玉明不服该处罚决定书，于2017年6月12日向本院提起诉讼，请求撤销该处罚决定书，本院于2017年10月20日作出（2017）鲁1482行初9号行政判决书，判决驳回原告李玉明的诉讼请求，该判决书尚未生效。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;……”。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。本案李玉明未按上述法律、法规的规定到相应的机关、场所信访，其不仅串联他人去美国大使馆非访，扬言其反映的问题解决不了，就会学其他信访人员到美国大使馆自焚，还于2017年3月1日，携带上访材料及状纸乘车进京上访。李玉明去美国大使馆上访意图明确且已经着手实施该行为，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，已构成违法。原告李玉明在本次诉讼之前，曾多次因为个人诉求问题去北京中南海周边及公安部等国家要地进行非访，虽多次受到行政处罚，仍无视法律、法规的规定，执意坚持非访，其违法行为属于情节较重的情形。本案被告禹城市公安局作出的禹公（辛寨）行罚决字［2017］10119号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。鉴于李玉明上访中途被禹城市辛寨镇政府工作人员劝返，其上访目的未能达到，被告禹城市公安局对李玉明扰乱单位秩序的违法行为在适用较重情节处罚的同时单处拘留，属于酌情从轻处罚，处罚适当。另外，被告在作出行政处罚前依法履行了登记、审批、告知义务及传唤等程序。综上，被告禹城市公安局作出的禹公（辛寨）行罚决字［2017］10119号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，裁量适当，程序合法。被告的行政行为合法，原告的诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李玉明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李玉明负担。
上诉人李玉明不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求为：1.判令撤销禹公（辛寨）行罚决字［2017］10119号行政处罚决定书。2.判令撤销（2017）鲁1482行初10号行政判决书，依法作出改判。3.由被上诉人承担本案诉讼费。事实与理由：一、判决书中称“《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：禹城市公安局对此案享有管辖权。《行政处罚法》第二十条明确规定：行政处罚由违法行为发生地县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”根据法大于规定的原则，上诉人去美国大使馆非正常上访，应当由行为发生地北京市公安机关享有行政处罚权。被上诉人在没有违法行为移交授权的情况下，不应有行政处罚权，其违法擅自作出行政拘留十日的行政处罚，不仅违反法定程序，且侵犯上诉人合法权利，判决书适用法律确有错误。二、判决书查明：“2017年3月1日，李玉明携带上访材料及状纸，在去北京上访途中被禹城市辛寨政府工作人员劝返”。上诉人携带上访材料及状纸去北京上访是必然，是宪法赋予的监督权和国家保障人权及对国家机关和工作人员的违法失职行为有向国家机关提申诉、控告或者检举的权利。上诉人年近70多岁耄耋之人，满怀冤情和诉求，常年奔波在维权上访路上。“在去北京上访途中被禹城市辛寨镇政府工作人员劝返”这一事实证明，上诉人既未到达北京，也未有违反《治安管理处罚法》第二十三条规定的行为情形。被上诉人作出禹公（辛寨）行罚决字［2017］10119号行政处罚决定书没有行为事实，判决书认定事实缺乏证据证明。三、判决书认为2017年3月1日在北京“李玉明去美国大使馆意图明确已着手实施该行为”。被上诉人在庭审过程并未提交“实施该行为”的证据证明。所谓“去美国大使馆上访意图”并不是一种行为，不符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的情形。上诉人的“意图”，就是一个假想，并不属于行为的范畴，更不是违法行为。上诉人的意图假想，是一种被逼无奈的选择。被上诉人和地方政府有关部门若解决上诉人合理合法信访事项诉求，上诉人就不会有任何意图假想。被上诉人承认“李玉明2017年3月1日虽未到达北京美国大使馆，但其携带上访资料及状纸并乘车前往北京”，其证明上诉人完全没有违法行为的事实，同时也没有上诉人违法行为事实的证据证明，判决书认定事实缺乏证据证明。四、被上诉人在该案向法院提交的证据，上诉人传唤证禹公（辛寨）行传字［2017］10017号，该传唤证在被传唤人一栏中注有：李玉明拒绝签字。被上诉人在办案过程中，未有向上诉人交付该传唤证手续，“拒绝签字”不能代表拒收。被上诉人并未听取上诉人陈述、申辩意见，作出行政处罚决定前未告知上诉人处罚事实、理由和依据，其行为被上诉人不仅违反法律和办案程序规定，同时侵犯上诉人合法权利，判决书认定被上诉人“程序合法”事实错误。综上所述，上诉人认为，被上诉人作出禹公（辛寨）行罚决字［2017］10119号行政处罚决定书，对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚的行为，显然已违反了《宪法》、《行政处罚法》等相关法律规定，不仅严重违反了办案程序规定，且严重侵犯上诉人合法权益，造成人身精神伤害。判决书认定事实缺乏证据证明，适用法律确有错误，请二审人民法院查清事实，依法作出公正判决，维护上诉人合法权利，彰显司法公正公平原则。
被上诉人禹城市公安局未提交书面答辩状。
本院经审理查明事实同原审法院查明一致。
本院认为：
关于被上诉人禹城市公安局行政处罚的主体资格问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据该条规定，对上诉人李玉明扰乱单位秩序的违法行为，被上诉人禹城市公安局作为李玉明居住地的公安机关具有管辖权。
关于被诉行政处罚决定的合法性问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第二条第三款规定：“行为人已经着手实施违反治安管理行为，但由于本人意志以外的原因而未得逞的，应当从轻处罚、减轻处罚或者不予处罚。”本案中，李玉明明知美国大使馆不是信访接待场所，但仍扬言若问题解决不了就到美国大使馆自焚，其在2017年3月1日购买了车票，并在乘车前往北京途中被相关工作人员发现，虽未到达美国大使馆，但其已经着手实施违反治安管理的行为，被上诉人对其处以行政拘留十日的行政处罚并无不当。同时，禹城市公安局一审提交的证据能够证明其在作出行政处罚过程中，依法履行了受案登记、调查取证、处罚前告知、送达、通知家属等相应的法定程序，处罚程序合法。因此，禹城市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。
综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李玉明负担。
本判决为终审判决。
审判长 师延锋
审判员 宋冬梅
审判员 郭喜珂
二〇一八年三月二十日
书记员 刘晨旭