湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀中行终字第109号
上诉人（原审原告）洪江市双溪镇双溪村第十三组。
诉讼代表人申丁清，组长。
上诉人（原审原告）洪江市双溪镇双溪村第十四组。
诉讼代表人姚茂德，组长。
共同委托代理人仇秀斌，广东华协律师事务所律师。
共同委托代理人杨阳，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洪江市人民政府，地址湖南省洪江市雪峰大道行政中心大楼。
法定代表人胡扬帆，市长。
委托代理人向志云，洪江市人民政府法制办主任。
委托代理人肖迪文，洪江市国土资源局工作人员。
原审第三人洪江市双溪镇双溪村民委员会。
法定代表人瞿太山，村主任。
委托代理人黄长根，湖南星星律师事务所律师。
上诉人洪江市双溪镇双溪村第十三组、第十四组因与被上诉人洪江市人民政府、原审第三人洪江市双溪镇双溪村民委员会土地行政处理决定一案，不服洪江人民法院（2015）怀洪行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人洪江市双溪镇双溪村第十三、第十四组的诉讼代表人申丁清、姚茂德，共同委托代理人仇秀斌、杨阳，被上诉人洪江市人民政府的委托代理人向志云、肖迪文，原审第三人洪江市双溪镇双溪村民委员会的法定代表人瞿太山及委托代理人黄长根均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，洪江市双溪镇双溪村王栗山地处该村十三组与十四组结合处，总面积为14747.03m2，地类为园地，四至为：东至坎，下接双溪村十五组杨英宝宅、双溪村十一组瞿大文宅、伍家盛宅、邓本亮宅、瞿大有宅；南至坎，距双溪镇财政所55米，下接双溪村十一组马作玉宅、伍承华稻田、双溪村十组李叶贵宅；西至坎，下接机耕道及双溪村十组李红军宅；北至连机耕道、接坎下双溪村十二组旱土。上世纪八十年代初期，双溪大队（现双溪村委会）老九队为了发展经济，将生产队集体所有的王栗山之山上种植的油茶林改种为柑桔树。之后，老九队分割为大桥头生产队（现为十三组）与王家墦生产队（现为十四组）。1984年，双溪大队为了扩大柑桔生产基地，通过支部管理委员会决定与大桥头生产队、王家墦生产队协商购买王栗山的柑桔树及周边旱土。大桥头生产队及王家墦生产队经过召开村民代表会议后，于1984年4月3日分别与双溪大队签订由时任大队会计的杨绍勤执笔书写的《协议书》，以13.2元/株、15.5元/株的价格将王栗山的柑桔树连同墦土及周边旱土卖给双溪大队，并约定由双溪大队永远经营管理。协议签订后，双方依约履行协议至今。第三人暨双溪大队连续使用争议土地王栗山期间，原告没有提出过归还要求。2013年11月27日，原告向被告提出确权申请，要求将争议土地王栗山确权给自己。2013年12月6日，被告受理原告的确权申请并通知第三人。第三人在规定期间内提交了答辩书，并提供证据证明自己合法取得王栗山的土地使用权，并连续使用争议土地超过二十年。2014年1月份至3月份期间，被告对原告组村民及原参与协议签订的部分人员进行了调查取证，查实协议签订情况及第三人使用争议土地期间原告没有提出过归还要求。2014年3月3日，被告组织原告及第三人对争议土地王栗山进行现场勘测，制作了勘测笔录、绘制了现场勘测图纸，并拍摄了照片，对争议土地的四至界限进行了明确，原告负责人及第三人对争议土地四至界限签字或盖章予以确认。被告经过组织原告及第三人调解未果后，在原告与第三人参与公开审理的基础上，于2014年7月10日根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，作出洪政土决字[2014]第2号行政处理决定书，将争议土地王栗山的所有权确定给第三人，并告知了提起行政复议的途径及期限。另查明：原告不服被告作出的行政处理决定，向怀化市人民政府递交了落款时间为2014年8月8日的行政复议申请书。怀化市人民政府于2014年9月13日通知被告进行行政复议答复，被告于9月18日作出行政复议答复。怀化市人民政府于2015年2月13日作出怀府复决字[2015]9号行政复议决定书，维持了被告的行政处理决定。
原审法院认为，在对本案的实体处理进行评判说理之前，应先对立案受理本案是否符合法律规定进行释明。被告认为原告未经复议前置或未在复议法定期限届满后提起行政诉讼，法院立案受理不当，但没有提供实质证据证明自己的主张成立。第三人认为原告没有在收到行政复议决定书后15日内向法院起诉，是以该院向其发送参诉通知书的时间进行推断的。然而，该院对本案的管辖权是依据怀化市中级人民法院2015年4月9日作出的（2015）怀中行初字第21号移送管辖裁定而得。怀化市中级人民法院将本案移送该院审理的行政裁定书的字号不是立案字号而是审判字号，因此怀化市中级人民法院已经认可了原告的起诉是符合法律规定的，只是基于本案案情并不复杂而依法将本案移送该院审理。因此，该院立案受理原告的起诉，符合法律规定；对于被告及第三人关于原告的起诉不符合法律规定的辩论意见，不予采纳。那么，基于诉辩各方对被告具有土地确权的行政主体资格与职责及被告作出行政行为的程序合法没有争议，该院予以确认。对诉辩各方的下列争议焦点，该院将分辨是非予以释明：一、原告将柑桔树连同周边土地卖给第三人经营集体事业是否是其真实意思表示；二、在第三人连续经营的期间里，原告是否主张过土地权利；三、被告的行政处理决定适用法律是否正确。关于原告意思表示的真实性。原告经召开组村民代表会议与第三人签订协议书，将争议土地王栗山的柑桔树连同周边旱土卖给第三人，并约定第三人享有永远的经营管理权，且双方依约履行协议，第三人连续使用争议土地王栗山近三十年。原告与第三人近三十年履约的事实，证明了1984年签订协议是原告真实意思的表示。原告主张协议部分内容不真实的意见，与事实不符，且已经被告提供的原告组村民及原参与协议签订的人员的相互印证的证言予以了驳斥。关于原告是否提出过对争议土地的权利主张。被告提供的证据证实了在第三人连续使用争议土地王栗山近三十年的期间里，原告没有提出过归还争议土地的要求。而原告没有提供证据反驳被告对这一事实的主张。关于被告作出行政行为适用法律是否正确。第三人基于履行与原告签订的协议而取得争议土地王栗山的使用权，属于合法取得。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的授权，根据第三人连续使用争议土地近三十年，且原告没有在第三人使用期间提出归还要求的事实，将争议土地王栗山确定所有权给第三人，符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，适用法律正确。对争议土地直接进行确权是行政机关行政权的范畴，不属于法院司法权的行使范畴，司法权不能干涉行政权。原告请求法院判决确认争议土地的所有权归原告的诉请，不属于法院司法裁判权行使的范围。综上所述，被告作出行政行为的事实证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确，原告诉讼请求的依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告洪江市双溪镇双溪村十三组、十四组的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告洪江市双溪镇双溪村第十三组、第十四组承担。
判决宣判后，上诉人洪江市双溪镇双溪村第十三组、第十四组共同不服，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实不清、证据不足。1、相关政策法律规定“自留地、承包地均不准买卖”，故该两份“协议书”中有关“卖”地的约定违反法律、政策的规定而无效；2、两份“协议书”明确约定由甲方管理，均是卖树，而非“卖”地。同时，两份协议书中的“墦土”“旱土”指意不明，“墦”指代的是“坟墓”，就算是出卖“墦土”，卖的也只能是其的“坟墓”的土地范围；二、涉案土地确权不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，原审判决适用法律错误。《国土资源部办公厅关于对农民集体土地使用有关问题的复函》第二条规定第二十一条中的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。本案中原审第三人只是对柑桔树等树木进行管理，是租用或承包上诉人的土地，土地所有权仍属上诉人；三、原审法院不予鉴定，程序违法。1、申请司法鉴定是当事人的法定权利，任何单位和个人不能任意剥夺；2、原审法院不准许两上诉人的司法鉴定申请违反了相关规定，适用法律错误；3、原审法院对复议申请未作复议决定前对本案进行判决违法；四、原审法院对本案无管辖权，对本案进行审理、判决违法。请求：1、撤销（2015）怀洪行初字第7号行政判决；2、撤销洪政土决字（2014）第2号行政处理决定，确认涉案土地王栗山属上诉人所有。
诉讼中，上诉人就在原审中提出的而未获准许鉴定申请，再次向本院提出申请鉴定，并作为新的证据提交了一份于2016年5月制作的视听资料（光盘），欲证明被上诉人提交的瞿大林在行政程序中的证言与实际不一致；同时对被上诉人在原审中提交的26份证据材料重新发表了质证意见。
被上诉人洪江市人民政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与原审第三人于1984年签订《协议书》，争议地及地上柑桔树由原审第三人有偿取得，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争议地确权归原审第三人是正确的。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确；二、上诉人的上诉理由不成立。1、上诉人认为二份协议书均是卖树而非卖地观点不能成立；2、上诉人称原审第三人只是租用或承包上诉人的土地的理由不能成立；3、上诉人称对“协议书”应当鉴定而不予鉴定，程序违法的理由不能成立；四、上诉人称原审法院对本案无管辖权的理由不能成立。请求二审法院依法驳上诉人的上诉请求。
原审第三人洪江市双溪镇双溪村民委员会述称，一、洪江市人民政府作出的行政处理决定是正确的，1984年协议买卖争议地虽然从形式上来讲并不合法，但是双方真实意思表示，柑桔树及地一起由原审第三人有偿取得，并不是上诉人讲的只是坟地；二、本案并不是以买卖合同作为确权的依据，争议地原审第三人连续使用了30年，上诉人从未提出过任何异议，一直到2013年才发生纠纷，并不是上诉人所称的承包。请求二审法院依法维持原审判决。
对上诉人提出的鉴定申请，合议庭审查认为依法应当准许，故将准许上诉人申请鉴定的事项依法委托鉴定机构进行鉴定。2016年5月9日，鉴定机构西南政法大学司法鉴定中心出具西政司法鉴定中心[T20160015]号退案说明1份，证实涉案《协议书》上印文已不具备形成时间鉴定的条件，不能达致委托鉴定事项，不予受理，特作退案处理。
对2016年5月9日，鉴定机构西南政法大学司法鉴定中心出具西政司法鉴定中心[T20160015]号退案说明1份，上诉人没有异议，但称将寻找能够鉴定的机构进行鉴定，视情况主张权利，被上诉人、原审第三人均没有异议。
对于上诉人作为新的证据提交的视听资料（光盘），被上诉人及原审第三人均认为不属于新的证据，不予质证。
经庭审质证，对2016年5月9日，鉴定机构西南政法大学司法鉴定中心出具西政司法鉴定中心[T20160015]号退案说明1份，三方当事人均没有异议，且来源合法，与本案有关联，本院依法予以采信；对上诉人作为新的证据提交的视听资料（光盘），不属于新的证据，依法不应接纳，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，已当庭退还上诉人。
本院对原审法院采信的证据没有异议，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，2015年4月9日本院作出（2015）怀中行初字第21号行政裁定，将原告洪江市双溪镇双溪村第十三组、第十四组诉被告洪江市人民政府、第三人洪江市双溪镇双溪村委会行政处理决定一案，移交洪江人民法院审理。上诉人针对1984年4月3日上诉人与原审第三人签订两份《协议书》的形成时间等内容提出的鉴定申请，2016年5月9日，鉴定机构西南政法大学司法鉴定中心出具西政司法鉴定中心[T20160015]号退案说明，以《协议书》上印文已不具备形成时间鉴定的条件，不能达致委托鉴定事项，不予受理，特作退案处理。
本院认为，1984年，两上诉人经召开组村民代表会议与原审第三人签订协议书，将争议土地王栗山的柑桔树连同周边旱土协议转让给原审第三人，系双方真实意思的表示，同时该协议约定原审第三人享有永远的经营管理权，直到2013年上诉人提出异议，原审第三人依据该协议经营管理并使用争议地。虽该协议签订时有与1984年相关规定不相符合之处，但不能否定原审第三人连续使用争议土地已满29年，期间上诉人没有提出过任何异议的事实。故被上诉人适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，将争议地确权给原审第三人，并无不妥。原审判决确认被上诉人作出洪政土决字[2014]第2号行政处理决定事实证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确，并作出驳回上诉人的诉讼请求，于法有据，依法应予以维持。上诉人在诉讼中未提供充分证据证明原审第三人使用争议地的使用权系从上诉人处租用、借用或承包而来，故上诉人认为涉案土地确权不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，以及原审判决认定事实不清，适用法律错误的上诉理由不成立，依法不予支持；上诉人提出1984年协议涉及的“墦土”，仅限于争议地内的“坟墓”的土地范围，与客观事实不符，且违反公序良俗，依法不予支持。对上诉人提出的鉴定申请，本案二审诉讼中依法委托鉴定，鉴定机构作出不能达致委托鉴定事项，不予受理，特作退案处理的结论。该结论虽与原审不准许上诉人的鉴定申请的理由不相吻合，但并未对上诉人的实体权利造成实质影响，且是否准许上诉人的鉴定申请，原审法院依情况可以作出决定，故上诉人提出原审法院不予鉴定，程序违法的上诉理由不成立，依法不予支持；上诉人认为原审法院对本案没有管辖权，实质是对本案的管辖权提出异议，本案原审法院依据本院（2015）怀中行初字第21号行政裁定的规定，取得了本案的管辖权，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第七条对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。因此，上诉人提出原审法院对本案无管辖权，对本案进行审理、判决违法的上诉理由不成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由二上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖尊启
代理审判员 钟小汉
代理审判员 钟奇峰
二〇一六年五月二十四日
代理书记员 肖丽红
法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；