四川省剑阁县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）剑阁行初字第15号
原告四川昌良房地产开发有限公司，住所地剑阁县城北镇剑门路64号。
法定代表人赵斌，该公司董事长。
委托代理人郑长明，四川广府律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人杨玲，四川广府律师事务所律师（特别授权）。
被告剑阁县国土资源局。
法定代表人李祚，该局局长。
委托代理人何辉，四川剑州律师事务所律师。
委托代理人梁政刚，该局土地利用股股长。
原告四川昌良房地产开发有限公司（以下简称：四川昌良公司）诉被告剑阁县国土资源局（以下简称：剑阁县国土局）土地出让金行政征收纠纷一案，本院于2015年9月1日受理后，于同日，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭审理了本案。原告四川昌良公司的委托代理人郑长明、杨玲、被告剑阁县国土局的委托代理人何辉、梁政刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
剑阁县国土局于2015年8月5日以《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》告知四川昌良公司：你公司位于普安镇人民巷4号的“尚宏广场”房地产开发项目，因超出批准建筑规模，增加计容建筑面积3098.16平方米。2015年8月5日，经县人民政府审批，应补缴土地出让金430.01万元。请你公司在接到此函之后15日内到县政务中心国土窗口缴纳土地出让金，办理相关手续，特此函告。
被告剑阁县国土局为证明所作的文件合法，于2015年9月10日向本院提交以下证据（均为复印件）：
第一组证据：１、2011年10月10日赵某书写的竞买申请书；２、2011年11月11日剑阁县国土局与赵某签订的《国有建设用地使用权出让合同》；３、国有建设用地使用权出让合同补充条款；４、剑阁县规划设计条件通知书2份；５、2013年8月1日剑阁县国土局与四川昌良公司签订的《土地使用权出让合同变更协议》；６、剑阁县国土局于2013年11月11日颁发给四川昌良公司的国有土地使用证。该组证据证明：第一、四川昌良公司普安尚宏广场项目取得国有土地使用权面积3046.75平方米；第二、四川昌良公司普安尚宏广场项目规划设计方案中规定，容积率不得超过2.536，即计容面积不超过7728.50平方米。
第二组证据：7、2014年11月3日剑阁县城乡规划建设和住房保障局（以下简称：剑阁县住建局）《关于普安镇尚宏广场项目办理相关国土手续的函》；8、2015年4月13日广元市城乡规划建设和住房保障局（以下简称：广元市住建局）《关于尚宏广场房地产开发项目有关情况的复函》；9、2015年5月7日剑阁县国土局《关于再次明确普安尚宏广场开发项目新增计容建筑面积的函》；10、2015年5月15日剑阁县住建局《关于普安镇尚宏广场项目有关情况的函》。该组证据证明四川昌良公司普安尚宏广场项目建设超出规划设计，擅自增加容积率，新增计容面积3098.16平方米。
第三组证据：11、2014年11月7日剑阁县国土局《关于普安尚宏广场补交超容地价款的函》；12、2014年11月14日四川昌良公司《关于尚宏广场增容补地价异议的复函》；13、2015年6月19日四川维益土地评估咨询有限责任公司作出的《土地估价报告》；14、2015年7月17日剑阁县人民政府国有建设用地超容积率补缴土地出让金审批表；15、2015年8月5日剑阁县国土局《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》。该组证据证明被告在具体行政过程中，先行通知四川昌良公司，听取四川昌良公司的意见，对超容土地价格委托专门机构评估，并报剑阁县人民政府批准收缴超容土地出让金，剑阁县国土局作出的行政行为程序完全合法。
原告诉称：一、被告所作的行政行为不具合法性。首先被告作出的认定“尚宏广场”房地产开发项目超出批准建筑规模、增加计容建筑面积3098.16平方米与实际情况不符。根据剑阁县城乡规划委员会和剑阁县规划和建筑方案评审委员会评审通过的规划设计方案，批准该项目总建筑面积为15327.50平方米，其中计入容积率的建筑面积7728.5平方米。该项目完工后，经测绘，该项目的总建筑面积为15940.60平方米，其中地上建筑面积属计入容积率面积为7179.28平方米。该项目无论是建筑规模还是计容面积均未超出批准的建筑规模，因此，被告所作行政行为所依据的事实错误。第二、该行政行为没有遵守法定行政程序。被告作出的行政行为涉及金额400多万元，对原告的权利义务产生了极大影响。但被告作出的该行政行为时完全剥夺了原告的知情权、参与权和救济权。事前未作调查，事中未听取原告申辩，事后未告知原告相应的救济权利。二、“尚宏广场”房地产开发项目地下建筑面积不计入容积率是原告依法取得的行政许可，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。第一、根据“尚宏广场”土地原拍卖条件、被告及剑阁县住建局给原告颁发的相关许可证照，均表明在批准的建筑规模15327.50平方米内，计入容积率的建筑面积为地上建筑面积7728.5平方米，地下建筑面积不计入容积率。第二、广元市住建局答复“尚宏广场负1层、负2层、负3层是否计算容积率比例应按原拍卖条件及其他相关法律规定中有关规定执行而非按《广元市规划技术管理规定》执行”，该答复符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，应作为定案依据。三、原告在修建“尚宏广场”时仅是对设计图纸进行了微调，但未改变整栋建筑的主体结构，对实际建筑面积未产生影响。该项目完工后，经测绘表明原告是按批准的建筑规模建设，未超规模建设。而且原告违反规划的行为已被剑阁县城市管理局（以下简称：剑阁县城管局）行政处罚。本着一事不再罚的原则，被告无权就此事变相进行处罚。综上，原告并无违反法律法规的行为，被告作出的《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》无效，请求法院依法撤销，本案受理费由被告承担。
原告为证明自己的诉称观点，向本院提供了以下证据（均为复印件）：
第一组证据：1、2015年8月5日剑阁县国土局《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》；2、2015年7月17日剑阁县人民政府《国有建设用地超容积率补缴土地出让金审批表》；3、2014年11月3日剑阁县住建局《关于普安镇尚宏广场项目办理相关国土手续的函》，该组证据证明被告作出被诉行政行为认定的事实是原告“超出批准建筑规模、增加计容建筑面积3098.16平方米”与实际情况不符，原告不存在拒绝配合委托评估的问题，该被诉行政行为虽经剑阁县人民政府审批，但是以被告名义作出，被告是本案适格当事人；
第二组证据：4、2012年12月25日余兴伟签字注明“情况属实”的《四川昌良公司关于看守所土地拍卖有关情况的说明》；5、2011年9月21日剑阁县国土局《国有建设用地使用权拍卖出让公告》；6、2011年10月11日竞买资格确认书；7、2011年10月12日成交确认书；8、2011年6月21日剑阁县住建局《剑阁县规划设计条件通知书》；9、拍卖出让文件；10、2011年11月11日剑阁县国土局与赵斌签订的《国有建设用地使用权出让合同》、2012年8月10日四川昌良公司与剑阁县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》；11、2012年5月9日剑阁县住建局《剑阁县规划设计条件通知书》；12、2012年5月21日剑阁县住建局《关于普安镇原看守所旁地块新增用地指标的函》；13、2012年10月24日剑阁县住建局《关于普安镇尚宏广场房地产开发项目办理相关国土手续的函》;14、2012年10月26日剑阁县城乡规划和建设方案评审委员会2012年第8次例会议题审议意见；15、2013年4月22日经审议批准的普安镇“尚宏广场”房地产开发项目的规划设计方案图纸。该组证据证明：第一、原拍卖条件中明确“尚宏广场”房地产开发项目地下建筑面积不计入容积率；第二、文件确定该项目的总建筑面积16063.28平方米，其中计入容积率的地上建筑面积6498.28平方米，地下建筑面积1166平方米，从而确定了该项目的建筑规模和计容面积。
第三组证据：16、2013年5月21日剑阁县住建局《关于剑阁县“尚宏广场”综合楼工程初步设计方案审查意见的函》；17、2013年5月29日剑阁县住建局《关于普安镇尚宏广场项目办理相关国土手续的函》;18、2013年5月13日剑阁县发展和改革局《企业投资项目备案通知书》；19、2013年9月10日四川昌良公司取得的商品房预售许可证、2013年5月30日取得的建设用地规划许可证、2013年8月2日取得的建设工程规划许可证、2013年8月9日取得的建筑工程施工许可证、2013年11月11日取得国有土地使用证。该组证据证明剑阁县住建局批准普安尚宏广场项目的建筑规模为15327.75平方米，并以此为据给原告颁发了相关许可证。
第四组证据：20、2015年1月24日四川昌良公司《关于请求对地下建筑面积是否计入容积率进行指导的报告》；21、2015年1月13日剑阁县住建局向剑阁县人民政府提交的《关于普安镇尚宏广场项目规划验收情况的报告》；22、2015年4月13日广元市住建局对四川昌良公司作出的《关于尚宏广场房地产开发项目有关情况的复函》。该组证据证明广元市住建局答复原告尚宏广场负1层、负2层、负3层是否计算容积率、容积率计算比例应按原拍卖条件及其它相关法律法规中有关规定执行而非按《广元市规划技术管理规定》执行。
第五组证据：23、2014年6月4日广元市向纬测绘咨询有限责任公司受四川昌良公司委托就尚宏广场房屋所作的房屋面积测绘报告。以证明该项目完工后，实际测绘的面积表明原告是按批准的建筑规模进行建设，未超规模建设。
第六组证据：24、2015年4月21日剑阁县城管局《关于四川昌良房地产开发有限公司开发的“尚宏广场”项目违法建设立案查处结案的函》；25、剑阁县城管局《行政处罚案件终结调查报告》；26、2015年3月16日四川省政府非税收入一般缴款书;27、2015年3月14日剑阁县城管局行政处罚事先告知书；28、2015年3月16日行政处罚决定书。该组证据证明原告违反规划建设的行为已被剑阁县城管局查处完毕。本着一事不再罚的原则，被告不能就此事进行变相处罚。原告即使违反城乡规划法，其执法主体是剑阁县城管局，被告及其他行政机关无此执法权。
被告辩称：一、被告对原告四川昌良公司作出的《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》是合法的行政行为。第一、被告作出的被诉行政行为主要证据确凿，事实清楚。被告是根据剑阁县住建局于2014年11月3日公函认定的事实要求原告补缴“尚宏广场”房地产开发项目的土地出让金。公函称：原告未严格按照规划方案进行建设，超过原许可的计容建筑面积7728.50平方米，新增计容建筑面积3098.16平方米，要求被告依法办理相关国土手续。被告主动致函剑阁县住建局，要求其明确普安尚宏广场开发项目新增计容建筑面积，剑阁县住建局回复被告：“尚宏广场”房地产开发项目容积率按照《广元市规划技术管理规定》计算，也就是确认该项目新增建筑面积为3098.16平方米。第二、被告作出的被诉行政行为适用法律正确。根据2001年国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》的规定，因“尚宏广场”房地产开发项目使用的出让土地，在修建中改变原批准的土地容积率，且未依法报经市、县人民政府批准，故应以此规定补缴不同容积率的土地差价。被告依照国土资厅发【2013】20号文件规定的需补缴地价款的计算方法要求原告补缴出让金的金额没有错误。同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效”的规定和原《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条“本合同项下宗地建筑容积率高于本合同约定的最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金”的约定，因此被告有权向原告补收超容面积的土地出让金。第三、被告作出的被诉行政行为符合程序正当原则。被告接到剑阁县住建局有关原告违规建设的函告后，当即函告原告要求其缴纳土地出让金并办理国土手续。原告接到此函后以提起复议为由要求暂缓，被告听取了意见。复议结束，被告明确复议结果后，先行委托土地评估机构对超容土地进行估价，报经剑阁县人民政府审批同意其应当补缴超容面积土地出让金后通知原告。因此，被告的行政行为遵守了法定行政程序。二、本案诉争的被告对原告作出的函并不是行政法意义上可诉的具体行政行为，原告普安“尚宏广场”房地产开发项目的建筑面积超容建筑面积的认定是剑阁县住建局的行政职权，故剑阁县国土局不是本案适格被告。综上，原告请求撤销《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》的主张没有事实证据和法律依据，请求法院予以驳回。
庭审质证时，原告对被告提供的三组证据的真实性、关联性均无异议，但对被告的证明目的有异议，原告质证认为：第一、国有土地使用证明确了“尚宏广场”建筑总面积为7728.50平方米，但不含地下面积，而且原告领取该证时，该项目已完工，其实际地上建筑面积为7679.78平方米，地下建筑面积为8260.88平方米，但并未超过国有土地使用证确定的计容面积，也未超过建设用地规划许可证许可的建设规模16000平方米；第二、原告对“尚宏广场”有关容积率的问题向广元市住建局要求释疑指导，但广元市住建局对该问题的答复是容积率按当时的拍卖条件和有关法律法规规定执行，也就是说“尚宏广场”地下建筑面积不计入容积率，该答复符合剑阁县人民政府当初拍卖该宗土地的规定；第三、剑阁县国土局于2014年11月7日要求原告补交普安尚宏广场超容地价款的函原告并未收到，原告没有拒绝配合被告对“尚宏广场”的土地估价，而是被告没有书面通知原告其委托评估，原告也未收到土地估价报告。
被告对原告进行质证，其质证意见如下：原告提供的4号证据所显示的说明主体是原告，余兴伟可以依法出庭作证，余兴伟不能仅书面说明，故该证据不具备证据的合法性；被告对房屋面积测绘报告的真实性、合法性提出异议。被告对剑阁县城管局的处罚决定质证认为：剑阁县城管局仅对违反规划的超规模建设进行行政处罚，建筑面积计容是由剑阁县住建局认定。国有土地使用证中的用地面积是根据规划设计方案确定，具体土地使用权面积待整个工程完工后确定。原告实际上混淆了建设规模和计容建筑面积的概念，地下建筑面积必须按规划建设，如不按规划建设的建筑面积就应当作为计容面积。原告提供的其它证据被告没有异议。
经庭审质证，本院认为，除原告提供的4号证据不符合行政诉讼证据的合法性，本院不予采信外，原告提供的其它证据以及被告提供的证据均具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
综合上述证据的分析认定及当事人的庭审陈述，可以确认以下案件事实：
2011年6月21日剑阁县住建局以《剑阁县规划设计条件通知书》函告剑阁县国土局，主要内容是：拟出让用地位于普安镇广场东侧（具体位置详见《普安镇原看守所地块拟出让用地红线图》，根据《普安镇总体规划》、《剑阁县普安城区控制性详细规划》、批复及相关规范要求，按下列规划设计条件进行出让：规划建设用地面积：2502.7平方米；用地使用性质：居住用地（兼容商业）；容积率：不大于2.0；建筑密度不大于45%；绿地率：不小于20%；建筑规模：不大于5000平方米（不含地下建筑面积）；建筑高度：不超过24米等。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和三十九条规定：此规划设计条件通知书应作为国有土地出让合同的组成部分。同时此规划设计条件通知书和配套的《普安镇原看守所地块拟出让用地红线图》必须附于国有土地出让合同后，作为方案设计的依据。本通知书中所列规划设计条件是我局审批方案的依据。2011年9月21日，剑阁县国土局作出《国有建设用地使用权拍卖出让公告》，该公告载明：拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求，竞买人的条件，竞买人提出竞买申请的时间、交纳竞买保证金及拍卖该地块使用权的时间，本次拍卖出让采用有底价增价拍卖方式，按照价高者得原则确定竟得人，2011年10月11日，剑阁县国土局确认赵某的竞买资格，2011年10月12日，赵某以871.00万元竞得地块的国有建设用地使用权，与剑阁县国土局签订了成交确认书。2011年11月11日，剑阁县国土局（出让人）与赵某（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地位于剑阁县普安镇人民巷4号，出让面积为2502.75平方米，宗地用途为：其他普通商品住房用地面积0.225275公顷，用地期限70年，其他商服用地面积0.025公顷，用地期限40年。出让价款8710000.00元受让人分两次支付，2011年12月11日前支付4360000.00元，2012年5月11日前支付4350000.00元，出让人于2012年6月11日前将出让宗地交付给受让人。受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应符合（市）县政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其土地利用要求详细规划指标详见“剑规建字（2011）26号”。2012年5月17日，剑阁县工商行政管理局核准登记赵斌申请设立的四川昌良公司。2012年5月21日，剑阁县住建局以《关于普安镇原看守所旁地块新增用地指标的函》告知剑阁县国土局：普安镇原看守所旁地块于2011年10月12日以拍卖方式由四川昌良公司（赵某）取得。该地块侧六户居民住宅因地势低洼、潮湿，经普安镇人民政府、四川昌良公司与六户居民协商同意，并签订拆迁合同，计划纳入统一规划改造。因此，我局将原看守所旁六户居民住宅用地作为原看守所楼盘新增用地，并出具《普安镇原看守所旁地块拟出让用地红线图》及《规划设计条件通知书》函送你局，请按相关规定办理土地手续。《剑阁县规划设计条件通知书》载明的规划指标除规划建设用地面积为544平方米、建筑规模不大于1080平方米（不含地下建筑面积）以外，其他规划指标与《剑阁县规划设计条件通知书》的规划指标一致。2012年8月10日，剑阁县国土局（出让人）与四川昌良公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让位于剑阁县普安镇人民巷宗地，宗地总面积为544平方米，宗地用途为：其他普通商品住房用地面积0.04896公顷，用地期限70年，其他商服用地面积0.00544公顷，用地期限40年。出让价款575400.00元。受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应符合（市）县政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。2012年10月26日，剑阁县城乡规划和建设方案评审委员会对2012年9月29日2012年第8次例会议题作出审议意见：原则上同意剑阁县普安镇尚宏广场规划设计方案，该方案修改完善后请独立第三方审查该项目容积率等规划控制指标，超容积率建筑面积需补缴土地出让金后再行批复。2012年10月24日，剑阁县住建局县向剑阁县国土局出具《关于普安镇尚宏广场房地产开发项目办理相关国土手续的函》，主要内容为：普安镇尚宏广场房地产开发项目位于普安镇广场东侧，由四川昌良公司开发建设。该项目规划设计方案经县规划和建设方案评审会评审通过，总建筑面积16063.28平方米。其中计入容积率的地上建筑面积6498.28平方米，地下建筑面积1166平方米，用地面积3046.75平方米，容积率2.516。规划设计条件通知书中确定普安镇尚宏广场房地产开发项目容积率2.0。因此，本项目新增建筑面积1570.78平方米，新增容积率0.516。2013年5月21日，剑阁县住建局出具《关于剑阁县“尚宏广场”综合楼工程初步设计方案审查意见的函》：将我局初设评审小组评审意见函告四川昌良公司：尚宏广场项目用地面积3076平方米，建筑面积15327.50平方米，其中地上建筑面积7728.5平方米，地下建筑面积7599平方米，容积率2.513。该工程项目必须由规划行政主管部门核准红线后方可开工建设，请按批准设计文件进行施工。2013年5月29日，剑阁县住建局以《关于普安镇尚宏广场项目办理相关国土手续的函》函告剑阁县国土局：尚宏广场房地产开发项目规划设计方案经县规划和建设方案评审会2013年第4次例会评审通过，该项目总建筑面积15327.50平方米，其中计入容积率的建筑面积7728.5平方米，容积率2.513。根据国家相关法律法规及规定的要求，现致函贵局请办理相关国土手续。2013年8月1日，剑阁县国土局（出让方）与四川昌良公司（受让方）签订《土地使用权出让合同变更协议》，协议内容：由受让方申请，经剑阁县人民政府批准，对《国有建设用地使用权出让合同》条款做如下变更：第十三条合同项下建筑容积率由2.0调整为2.536，建筑总面积由6093.50平方米调整为7728.50平方米，补缴超容积率土地出让金799100.00元。四川昌良公司先后取得尚宏广场项目的《企业投资项目备案通知书》、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证、国有土地使用证，该国有土地使用证载明：土地使用权人：四川昌良公司，使用权面积：3046.75平方米，建设总面积不大于7728.50平方米（不含地下建筑面积）。普安镇尚宏广场房地产开发项目于2012年9月动工建设，2013年10月基本竣工主体，2014年3月19日通过剑阁县人民政府组织的国土、住建、城管、税务、消防、普安镇人民政府等相关部门召开的现场会，考虑到招商和就业问题，会议一致通过“尚宏广场”于2014年3月28日营业。2014年6月4日，广元市向纬测绘咨询有限责任公司受四川昌良公司委托对尚宏广场房屋作出房屋面积测绘报告：建筑总面积15940.66平方米，其中地上面积：7679.88平方米，地下建筑面积8260.78平方米：其中负一楼面积1975.60平方米、负二楼面积2159.13平方米、负三楼2158.93平方米、负四楼（车库）面积1967.12平方米。该项目商场及附属设施（不含车库）面积9426.20平方米，住宅面积4547.34平方米。
2014年11月3日，剑阁县住建局向剑阁县国土局出具《关于普安镇尚宏广场项目办理相关国土手续的函》：根据尚宏广场项目房产实测报告以及现场规划检查发现，该项目未严格按照规划方案进行建设，地下部分建筑围合长度未达到规定长度，实测地上建筑面积为7679.88平方米，地下建筑面积8260.88平方米，根据《广元市规划管理技术规定》容积率计算规则，该建筑负一层、负二层、负三层建筑面积的一半应计入容积率，负四层车库不计入容积率。该项目负一层、负二层、负三层建筑面积共计6293.76平方米，其建筑面积的一半（3146.88平方米）计入容积率。因此，该项目计容建筑面积为10822.66平方米，新增计容建筑面积为3098.16平方米。致函贵局请依法办理相关国土手续。2014年11月7日剑阁县国土局致函四川昌良公司：根据剑阁县住建局的内容，你公司开发的尚宏广场项目用地计容建筑面积10822.66平方米，新增建筑面积为3098.16平方米，按照相关规定，应补交地价款，现函告你公司在接到此函后7日内前来我局办理补地价款的相关手续。2014年11月14日，四川昌良公司回复剑阁县国土局：剑阁县住建局对我公司建筑面积的认定有异议，目前我公司将就超容积率认定一事向广元市住建局提起行政复议，待回复后再完善相关手续。2015年1月13日剑阁县住建局向剑阁县人民政府呈报《关于普安镇尚宏广场项目规划验收情况的报告》:普安镇尚宏广场项目规划设计方案经剑阁县城乡规划委员会和县城乡规划和建筑方案评审会评审通过，该项目用地面积3046.75平方米，总建筑面积15327.50平方米，其中计入容积率的建筑面积为7728.5平方米，容积率为2.536，地下建筑部分掩埋长度需满足《广元市规划技术管理规定》中相关要求，地下建筑面积全部不计入容积率。目前该项目已完工，建筑总面积15940.66平方米，其中地上建筑面积7679.88平方米，地下建筑面积8260.78平方米。该项目未严格按照审批通过的规划方案进行建设，主要存在的问题：一是地下建筑部分的掩埋长度未达到规定长度；二是绿化率不满足要求；三是梯步位置发生变化；四是未经批准在该项目西北侧外新增一部观光电梯；五是项目北侧增加配电房。处理情况及建议：我局已将该项目存在的违法建设情况函告剑阁县城管局进行查处，同时将超规模建设情况函告剑阁县国土局补缴土地出让金，待接受相关部门处理后再组织进行对该项目的验收。2015年1月24日，四川昌良公司向广元市住建局提交《关于请求对地下建筑面积是否计入容积率进行指导的报告》：普安镇尚宏广场项目现已完工。导致该项目地下建筑部分的掩埋长度未达到规定长度，围合长度不符合要求的原因是：一是对地下建筑面积两侧作适当变更是为了满足消防要求；二是为充分尊重相邻地块人的权益，维护社会公共利益，我公司将原规划确定的位于项目用地红线外的梯步作了变更，修建在项目用地红线内，占用了部分项目用地。由此导致了该项目地下建筑部分围合长度不够。该项目地上建筑面积仅为7679.28平方米，不足规划所给的计容面积7728.50平方米。因此该项目容积率应作调整，特请求贵局根据项目前期规划方案及规划图纸确定的地下建筑面积全部不计入容积率的原则，考虑项目实施的基本情况，认定该项目地下建筑面积不应计入容积率。2015年4月13日广元市住建局以《关于尚宏广场房地产开发项目有关情况的复函》回复四川昌良公司：一、根据《广元市规划技术管理规定》（试行2011版）关于容积率计算有关规定:“新建建筑被地形部分掩埋的，当掩埋长度不足本层建筑外墙周长三分之一时，该层建筑面积全部计算容积率；掩埋长度超过本层建筑外墙周长三分之一，不足三分之二时，该层建筑面积的二分之一计容积率；掩埋长度超过本层建筑外墙周长三分之二时，该层建筑面积不计容积率”。二、你公司尚宏广场负1层、负2层、负3层是否计算容积率、容积率计算比例应按原拍卖条件及其它相关法律法规中有关规定执行。2015年5月7日，剑阁县国土局以《关于再次明确普安尚宏广场开发项目新增计容建筑面积的函》致函剑阁县住建局：我局已于2014年11月7日函告四川昌良公司要求补交新增建筑面积3098.16平方米的地价款，但该公司提出异议向广元市住建局申请答复，广元市住建局在复函中未明确超容积率的建筑规模，请求你局进一步明确普安尚宏广场开发项目新增计容建筑面积。2015年5月15日，剑阁县住建局以《关于普安镇尚宏广场项目有关情况的函》再次函告剑阁县国土局：该项目计容面积应按照《广元市规划技术管理规定》有关容积率的计算规则，负1层、负2层、负3层应按照该层建筑面积的二分之一计入容积率。2015年6月19日，四川维益土地评估咨询有限责任公司受剑阁县国土局的委托对四川昌良公司位于剑阁县普安镇人民巷4号的商服、城镇住宅用地使用权市场价格进行评估作出《土地估价报告》：一、估价对象普安尚宏广场原规划条件下，其他普通商品住房用地面积0.274235公顷，其他商服用地面积0.03044公顷，其商住比例为10%：90%，实际建成后商住比例为35.75%：64.25%；二、估价对象普安尚宏广场土地面积3046.75平方米，原容积率出让时的楼面地价为1304.86元∕平方米，经评估期日即2015年6月8日修正后楼面地价为1388元∕平方米。2015年8月5日，依据剑阁县住建局出具的普安镇尚宏广场的超规模计容建筑面积3098.16平方米，报经剑阁县人民政府批准，同意向四川昌良公司征收超容土地出让金430.01万元（3098.16平方米1388元∕平方米）。2015年8月5日剑阁县国土局向四川昌良公司送达《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》，四川昌良公司于2015年9月1日向本院提起行政诉讼，请求依法判决。
另查明：2011年8月15日广元市人民政府以《关于印发〈广元市规划技术管理规定〉（试行2011版）通知》下发利州区、元坝区、朝天区人民政府、市级各部门、广元经济开发区、市天然气综合利用工业园区管委会，通知要求：《广元市规划技术管理规定（试行2011版）》已经五届市政府第115次常务会讨论通过，现印发你们，请遵照执行。
本院认为：一、根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”之规定，被告依法享有征收土地出让金的管理职权。依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》规定，土地使用者凡改变出让土地用途、容积率的，被告有权依据上述规定对其作出补缴土地出让金的征收决定。本案中，被告作出《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》要求四川昌良公司补缴土地出让金430.01万元，已对四川昌良公司的权益产生实际影响，因此四川昌良公司对该征收行为不服，有权以自己的名义提起诉讼，其具备原告诉讼主体资格；
二、被告对原告以尚宏广场地下建筑面积为新增计容面积为由作出征收补缴土地出让金的行为违反其与原告当初订立的国有建设用地使用权出让合同约定的拍卖条件。原告在2011年10月12日参与竞买涉案宗地的拍卖，竞买取得该宗地后，与被告签订国有建设用地使用权出让合同，依据合同约定该宗地仅地上建筑面积计入容积率。而《广元市规划技术管理规定》已于2011年8月15日在广元市利州区、元坝区、朝天区等地施行，该合同并未明确约定如原告建成的普安尚宏广场项目符合《广元市规划技术管理规定》规定的情形，须计算该项目地下建筑面积的容积率并征收土地出让金。之后，原告提交该项目的规划设计方案经剑阁县城乡规划和建设评审委员会评审通过，剑阁县住建局于2013年5月29日函告被告，该项目的总建筑面积15327.50平方米，其中计入容积率的建筑面积7728.50平方米，用地面积3076平方米，容积率2.513，也仅将地上建筑纳入计容面积。2013年8月1日，原告与被告签订的土地使用权出让合同变更协议，将该项目的容积率变更为2.536。2013年11月11日，被告给原告颁发的国有土地使用证，明确该项目建设总面积不大于7728.50平方米（不含地下建筑面积）。该项目竣工后经测绘，总建筑面积15940.66平方米，其中地上建筑面积7679.88平方米，地下建筑面积8260.78平方米。在此之前原、被告及剑阁县住建局对该项目的地下建筑面积不计入容积率均未提出异议，直至2014年11月3日剑阁县住建局才首次致函被告提出：因原告未严格按照规划方案进行建设，地下部分建筑的围合长度未达到规定长度，根据《广元市规划技术管理规定》容积率计算规则，该建筑负一层、负二层、负三层建筑面积的一半应计入容积率，被告以此为依据根据相关规定要求原告补缴土地出让金。对此，本院认为，原、被告签订的国有建设土地使用权出让合同，是被告为实现行政管理目标，在法定职责范围内与原告协商签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经订立，双方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人的义务，当对合同有关条款产生不同理解时，行政机关不得随意作出不利于行政相对人的解释。但本案中，被告现作出的被诉行政行为，违反了当初出让该宗建设用地使用权的合同约定，有违诚实信用原则，也不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”之规定，该行为直接侵犯了原告信赖利益的保护。因此被告再以剑阁县住建局依据在拍卖该宗土地使用权之前已施行的《广元市规划技术管理规定》（试行2011版）为依据计算的尚宏广场项目新增计容建筑面积向原告征收土地出让金的行为是违反当初该宗土地使用权出让合同约定的行政行为；
三、被告对原告作出征收补缴土地出让金行为的程序违法。行政征收行为属于侵益型具体行政行为，是一种依职权的、具有强制性的具体行政行为，具体到本案，还系数额巨大且对相对人的权益影响较大，应结合行政处罚程序以及其他有关具体行政行为程序的规定，依法应遵循最基本的程序要求。被告不以行政征收决定的形式而以函的形式要求原告补缴土地出让金，且该函没有反映出为什么征收、根据什么事实征收、依据法律法规哪一条征收、征收的数额是如何计算的，也未按照国务院《全面推进依法行政实施刚要》第二十条的规定告知当事人依法享有申请复议或者提起行政诉讼的权利，不符合依法行政的基本要求，属程序违法。
综上，被告剑阁县国土局虽享有征收土地出让金的法定职权，但被告对原告以尚宏广场地下建筑面积为新增计容面积为由对原告作出征收补缴土地出让金的行为违反其与原告当初订立的国有建设用地使用权出让合同约定的拍卖条件，亦未遵守正当程序原则，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告剑阁县国土资源局于2015年8月5日作出的《关于办理普安镇“尚宏广场”超容积率相关手续的函》。
二、责令被告剑阁县国土资源局于判决生效后90日内对原告四川昌良房地产开发有限公司依法重新作出行政行为。
本案受理费50.00元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 何东升
审 判 员 苟军朝
人民陪审员 赵国民
二〇一五年十二月九日
书 记 员 王 蓉