广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0203行初423号原告：冯燕秀，女，1984年9月15日出生，汉族，住韶关市曲江区。委托代理人：李慧，广东东成律师事务所律师。委托代理人：张文浩，广东东成律师事务所实习律师。被告：韶关市曲江区白土镇人民政府，住所地：韶关市曲江区白土镇白土街1号。法定代表人：曹权，该镇镇长。单位负责人：刘始生，该镇副书记。委托代理人：邝发明，韶关市曲江区司法局白土司法所所长。原告冯燕秀诉被告韶关市曲江区白土镇人民政府（以下简称白土镇人民政府）诉镇政府不履行其他行政行为法定职责纠纷一案，原告冯燕秀于2017年12月15日向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月18日立案受理后，于2017年12月22日向被告邮寄送达了原告的起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。原告冯燕秀及其委托代理人李慧，被告白土镇人民政府的单位负责人刘始生及该单位的委托代理人邝发明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告冯燕秀诉称，原告系韶关市××区白土镇苏拱村民委员会的村民，于2007年登记结婚，但户籍没有迁移，仍在被告处，且原告每年都依照村民小组的约定履行了村民的义务。原告多次与被告协商，要求被告按照农村集体经济组织成员的同等待遇，给予原告土地承包及征地补偿款，被告均不予理会。多年来原告寻求过多种途径渴望维护自身合法权益，后于2016年9月28日向被告提出申请，要求被告就原告无法享受苏拱村委会成员待遇一事予以处理。被告于2017年10月30日作出回复，告知原告就该纠纷寻求其他法律途径解决。被告的该回复明显属于逃避职责的不作为。根据规定，集体经济组织成员资格纠纷，必须是由政府部门作出处理决定予以确定，被告却推脱职责。故被告白土镇人民政府对于原告的申请作出的所谓答复，已构成行政不作为。原告认为被告行政不作为的具体行政行为违法，并严重侵害原告的合法权益。现原告依据《行政诉讼法》相关规定诉至人民法院，请求依法确认白土镇人民政府未依法履行行政处理的不作为行为违法，并判令白土镇人民政府依法履行法定职责。原告冯燕秀围绕其诉讼请求向本院提交了如下证据材料，并说明了欲证实的内容：1、统一社会信用代码一份，证明被告的主体资格。2、《关于冯燕森、冯燕秀、廖文强等人申请白土镇综治信访维稳中心为其分田的回复》，证明原告向被告申请作出行政行为，要求分配责任田，但被告要求原告通过其他法律途径解决，是对原告的申请不作为的行为。3、《行政处理申请书》，证明原告在2016年9月28日已经向政府提出申请，要求政府对苏拱村村委会4队对原告不分田的行为作出行政行为。被告白土镇人民政府辩称，一、被告已履行行政法定职责。1、被告已于2013年8月21日作出韶曲白府字[2013]1号《确认农村集体经济组织成员资格的意见书》，对冯燕森、冯燕秀、廖文强提出曲江区白土镇苏拱村民委员会第四村民小组（以下简称苏拱第四村小组）集体经济组织成员资格均予以确认，并已于2013年8月29日将意见书送达原告。据此，被告已履行行政确认法定职责，不存在被告不履行行政确认法定职责的情形；2、被告已责令苏拱第四村小组分配土地给原告，但苏拱第四村小组仍不同意分配田地给原告，被告又召集双方进行调解，苏拱第四村小组与原告未达调解结果，苏拱第四村民小组还是不同意分配田地给原告，被告只好回复原告通过法律途径解决。据此，被告已履行行政确认法定职责，不存在被告不履行行政法定职责的情形。二、原告所诉请事项属于村民自治范畴，被告无权处理，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（四）土地承包经营方案；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”根据上述规定，原告的《行政处理申请书》的申请要求：“请求责令被申请人（韶关市××区白土镇苏拱村民委员会第四村民小组）按照集体经济组织成员的同等待遇，分配给申请人0.67亩农田承包经营。”该诉请事项属于“镇的人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的村民自治范畴，被告是无权处理、不得干预的，不是不作为，而是不能作为。三、如原告认为村民小组侵犯了其集体经济组织成员权益，应当向法院诉讼予以主张，而不是强人所难要被告“作为”。1、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”根据该法律规定，《确认农村集体经济组织成员资格的意见书》对冯燕森、冯燕秀、廖文强提出苏拱第四村小组集体经济组织成员资格均予以确认，如原告认为村民小组侵犯了其集体经济组织成员权益，其所主张的相关村民待遇（分配0.67亩农田承包经营）的落实问题，完全可依据《确认农村集体经济组织成员资格的意见书》向人民法院起诉予以主张，而不是强人所难要被告“作为”。综上所述，被告不存在不履行行政法定职责的情形，原告认为被告行政不作为无事实和法律依据，原告诉讼请求及理由不能成立，请人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告白土镇人民政府在法定举证时限内向本院提交了以下证据材料，并说明了欲证明的事实：1、韶曲白府字[2013]1号《确认农村集体经济组织成员资格的意见书》；2、《送达回执》一页；证据1-2证明被告已于2013年8月21日作出韶曲白府字[2013]1号《确认农村集体经济组织成员资格的意见书》。对冯燕森、冯燕秀、廖文强提出苏拱第四村小组集体经济组织成员资格均予以确认，并已于2013年8月29日将意见书送达原告。3、(2013)韶中法民一终字第380号《民事判决书》，证明（1）原告的事项法院已做出相关判决；（2）原告诉请事项属村民自治范畴，原告应当向人民法院起诉予以主张，被告无权处理。4、调解笔录、调查笔录，证明被告曾责令苏拱第四村小组分配土地给原告，并召集双方进行调解未果。5、《关于冯燕森、冯燕秀、廖文强等人申请白土镇综治信访中心为其分田回复》，证明被告已责令苏拱第四村小组分配土地给原告，但苏拱第四村小组仍不同意分配田地给原告，被告又召集双方进行调解，苏拱第四村小组与原告未达调解结果，苏拱第四村小组还是不同意分配田地给原告，被告只好回复原告通过法律途径解决。6、《责令改正通知书》、送达回执，证明被告已履行法定职责。经庭审质证，被告白土镇人民政府对于原告冯燕秀提交的全部证据无异议，原告冯燕秀对于被告白土镇人民政府提交的证据材料的质证意见为：证据1-3无异议；证据4中调查笔录真实性不予确认，调解笔录无异议；证据5无异议；证据6的《责令改正通知书》是在原告起诉后才形成的证据，证明在原告起诉前政府没有采取行为，是行政不作为。送达回执真实性无法确认。对于上述证据材料，本院认证如下：被告提交的证据1-3原告均无异议，本院予以确认；证据4中调解笔录均有双方当事人的签名，原告也无异议，本院予以确认；调查笔录系被告对苏拱村委会相关负责人进行调查所形成的书面材料，有被调查人的签名，真实合法，即使原告对其真实性不予确认，也不影响其效力，本院予以确认；证据5与本案原告起诉要求被告履行法定职责有关，且原告无异议，本院予以确认，但该回复无法证实被告所称的其已经责令苏拱第四村小组分配土地给原告的事实；证据6中的《责令改正通知书》系被告于原告提起本案诉讼后的2018年1月2日针对苏拱村民委员会第四村民小组的行为作出的责令改正通知书，本院对此事实予以确认；送达回执也注明了被送达人拒签的情况，由在场见证人签名确认，本院予以确认。经审理查明，冯大观系苏拱第四村小组村民，冯燕秀系其女儿，冯燕秀作为冯大观家庭成员参与了1997年的土地承包，后冯燕秀外嫁，但户口并未迁移，一直落在韶关市××区白土镇苏拱村民委员会第四村民小组。2009年，国家为建设广乐高速公路，征用苏拱第四村小组土地九十多亩，其中有五十多亩为村民承包责任田，导致部分村民耕地减少甚至完全丧失了耕地。2010年4月10日，苏拱第四村小组召开村民代表会议，会议讨论通过了一份关于因国家建设广乐高速公路征用土地后涉及的调整责任田和征收款分配事宜的《公约》，冯大观的妻子梁美莲在《公约》签名认可。在执行该《公约》分配责任田时，村小组因认为冯大观户口簿中两个女儿冯燕秀、冯燕森、一个外孙廖文强均属于寄放户口，不属于现有人口，因此不同意也实际未予分配田土给其三人。原告认为村民小组侵犯了其合法权益，多年来一直通过各种途径主张权利，其中包括在2013年以苏拱第四村小组为被申请人，向被告白土镇人民政府提出确认其具有苏拱第四村小组集体经济组织成员资格的申请，被告白土镇人民政府经调查后于2013年8月21日作出韶曲白府字[2013]1号《确认农村集体经济组织成员资格的意见书》，确认了冯燕秀、冯燕森、廖文强三人为苏拱第四村小组农村集体经济组织成员，该意见书作出后，苏拱第四村小组向广东省韶关市曲江区人民法院提起行政诉讼，要求撤销前述意见书，广东省韶关市曲江区人民法院经审理后依法驳回了苏拱第四村小组的诉讼请求。但即便原告冯燕秀被确认为苏拱第四村小组农村集体经济组织成员，该小组仍拒绝分配田土给原告，原告多次主张无果，遂又于2016年9月28日向被告白土镇人民政府递交《行政处理申请书》，以苏拱第四村小组拒绝分配农田给原告违反了法律法规的规定，损害了其权益为由，要求被告韶关市××区白土镇人民政府“责令苏拱第四村小组按照集体经济组织成员的同等待遇，分配给其0.67亩农田承包经营。”被告白土镇人民政府收到原告的《行政处理申请书》后，于2017年8月28日向相关村民代表进行了调查，并于2017年9月14日召集原告的代理人冯大观、梁美莲及苏拱第四村小组及部分村民代表就原告的分田诉求进行了调解并且形成调解笔录，但经调解，双方未能达成调解协议，被告白土镇人民政府建议双方通过法律途径解决，并于2017年10月30日作出《关于冯燕森、冯燕秀、廖文强等人申请白土镇综治信访维稳中心为其分田的回复》，认为村集体调整分配土地属于村民自治范畴，政府不能通过具体行政手段强制进行分配，并告知三申请人通过其他法律途径解决此纠纷。原告收到前述《关于冯燕森、冯燕秀、廖文强等人申请白土镇综治信访维稳中心为其分田的回复》后，认为被告白土镇人民政府存在拒不履行法定职责的行为，遂诉至本院要求确认其未履行法定职责的行为违法，并要求判令被告白土镇人民政府依法履行法定职责。在原告提起本案诉讼后，被告白土镇人民政府于2018年1月2日向苏拱第四村小组发出《责令改正通知书》，要求苏拱第四村小组于2018年1月12日前改正以上违法行为，并依法平等地分配田地给冯燕秀等人。本院认为，本案系原告冯燕秀认为被告韶关市××区白土镇人民政府对其申请事项仅作出回复而未依照申请事项作出处理，属于行政不作为而提起的行政诉讼,故属诉镇政府不履行其他行政行为法定职责纠纷案件，本案立案之时原定案由诉镇政府不履行行政确认法定职责有误，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”规定了公民、法人或者其他组织提起履职之诉的条件，从该条规定可以看出，公民、法人或者其他组织在向行政机关提出履职申请后，如行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可得提起行政诉讼，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定或者紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责的除外。本案中，根据业已查明的案情，原告冯燕秀已通过法律程序确定为苏拱第四村小组的农村集体经济组织成员，故其有权根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”的规定，获得苏拱第四村小组土地承包的权利，在苏拱第四村小组已经明确拒绝向其发包承包地的情形下，为救济其自身权利，其可据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；……”《中华人民共和国农业法》第七十七条“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”等法律规定，要求作为乡、镇一级人民政府的被告白土镇人民政府依法保护其合法权益，被告白土镇人民政府亦有职责根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第二款：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”等相关法律规定，责令苏拱第四村小组改正其拒绝向农村集体经济组织成员发包集体土地的违法行为。而责令苏拱第四村小组改正违法行为，正是原告冯燕秀申请被告白土镇人民政府应履行保护其合法权益的法定职责，根据前引《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，在法律未对被告白土镇人民政府的履行法定职责期限作出另外特别规定之时，得适用该条款所规定的两个月的履职期限，故原告冯燕秀于2016年9月28日向被告白土镇人民政府递交《行政处理申请书》后，至2016年11月28日被告白土镇人民政府未履行法定职责，原告冯燕秀即具有了就被告白土镇人民政府不履行法定职责行为提起行政诉讼的权利。但为及时解决行政争议，促使公民、法人或者其他组织及时行使诉权，行政诉讼程序中创设有起诉期限制度，要求公民、法人或者其他组织及时行使自己的诉权，如长时间不予行使，则存在超过起诉期限而丧失提起行政诉讼权利的风险。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”即规定了行政诉讼的起诉期限，而对于行政机关不履行法定职责的案件，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”故本案中，在原告冯燕秀不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条所规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限或者其他障碍的情形下，原告冯燕秀应自被告白土镇人民政府履行法定职责期限届满的2016年11月28日起，在六个月内即2017年5月28日前提起行政诉讼才符合法律规定，现原告冯燕秀就其2016年9月28日要求被告白土镇人民政府履行责令苏拱第四村小组改正违法行为职责事项，迟至2017年12月15日才向本院提起本案行政诉讼，已经明显超过了法律所规定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”之规定，本院依法裁定驳回原告冯燕秀的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条、第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告冯燕秀的起诉。驳回起诉的案件无需交纳案件受理费，原告冯燕秀于本案预交的案件受理费50元，可向本院申请退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  陈伟清人民陪审员  伍焕征人民陪审员  叶清田二〇一八年三月六日书 记 员  欧文琴