安徽省宿州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宿中行初字第00046号
原告：吴卫东，男，汉族，1970年10月15日出生，居民，住安徽省宿州市埇桥区东关办事处大泽路剧团小区*幢*单元***室，公民身份号码3422231970********。
原告：刚艳秋，女，汉族，1975年5月20日出生，居民，住安徽省宿州市埇桥区。系吴卫东之妻。
原告：安静，女，汉族，1957年6月19日出生，居民，住安徽省合肥市蜀山区。
三原告共同委托代理人：赵传学，北京盛廷律师事务所律师。
三原告共同委托代理人：杨强，北京盛廷律师事务所律师。
被告：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路政务新区。
法定代表人：史翔，市长。
委托代理人：任坦，宿州市国土资源局工作人员。
委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。
被告：安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市。
法定代表人：李锦斌，省长。
委托代理人：杨眉，安徽省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：陈飞，宿州市人民政府法制办公室工作人员。
原告吴卫东、刚艳秋、安静（以下简称三原告）不服被告宿州市人民政府、安徽省人民政府土地出让方案批复一案，向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月6日立案后，于2015年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告吴卫东、刚艳秋及吴卫东等三人的共同委托代理人赵传学，被告宿州市人民政府的委托代理人任坦、张雪玲，被告安徽省人民政府的委托代理人杨眉、陈飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宿州市人民政府设立的宿州市土地管理委员会于2014年7月23日作出宿土委字（2014）11号《关于二〇一四年第十一批次出让方案的批复》。三原告不服，向被告安徽省人民政府申请行政复议。被告安徽省人民政府于2015年3月19日作出皖行复（2014）328号《驳回行政复议申请决定书》，以三原告的行政复议申请不符合法定受理条件，决定驳回三原告的行政复议申请。
原告吴卫东、刚艳秋、安静起诉称：一、三原告系宿州市埇桥区东昌路商业用房的产权人，因宿州市委党校及周边区域即2014-180号地块旧城改造项目建设需要，三原告的房屋被列入征收范围。2014年11月7日，三原告通过政府信息公开，获知了宿州市土地管理委员会于2014年7月23日作出的宿土委字（2014）11号《关于二〇一四年第十一批次出让方案的批复》及该方案，该批复载明，经宿州市土地管理委员会会议研究，同意二〇一四年第十一批次出让方案。该出让方案中出让的土地包含原告房屋所在土地。二、宿州市土地管理委员会无权作出该批复。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条之规定，作出土地出让批复的主体只能是市县人民政府。二、宿州市土地管理委员会批准出让方案的行政行为违反法定程序，不具备法定要件。根据相关法律法规的规定，拟出让土地应在已完成土地征收、拆迁后，或在与被征收人达成收回土地补偿协议后，将国有建设用地使用权出让。以招拍挂方式出让国有建设用地的地块必须达到净地条件。本案中被诉批复作出之前并没有完成拟出让土地的征收、拆迁、开发整理，也没有与三原告达成补偿协议。宿州市土地管理委员会作为宿州市人民政府的机构，作出的批复违法，严重侵害三原告的合法权益。三、三原告向安徽省人民政府申请行政复议，后于2015年3月20日收到安徽省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》。请求判决确认宿州市土地管理委员会作出的宿土委字（2014）11号《关于二〇一四年第十一批次出让方案的批复》的行政行为违法并予以撤销。本案诉讼费由被告承担。
被告宿州市人民政府答辩称：一、三原告与宿州市人民政府作出的批复行为无法律上的利害关系。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。三原告房屋所在土地早在2013年9月9日被宿州市埇桥区人民政府收回土地使用权。宿州市人民政府对依法收回的国有土地作出的出让批复，并未侵害三原告的利益。二、宿州市人民政府作出的出让批复符合法定要件。2013年9月9日，宿州市埇桥区人民政府作出埇政发（2013）32号《关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》，对三原告房屋所在区域进行征收。该区域被征收户811户，除三原告的两户之外已全部签订补偿协议。2014年3月12日，宿州市埇桥区人民政府分别对三原告两户作出房屋征收补偿决定。该区域房屋经征收后，土地使用权已收归国有。对于涉案土地的出让方案，由宿州市国土资源局按照出让计划会同宿州市规划局等有关部门共同拟定，经宿州市人民政府专题会议研究，经宿州市人民政府批准后，由宿州市土地管理委员会作出批复予以贯彻落实。三原告认为出让方案未经宿州市人民政府批准的诉讼理由不能成立。综上，请求依法驳回三原告的起诉。
被告安徽省人民政府答辩称：一、三原告不服被诉批复，于2014年12月24日向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府受理后，经审查于2015年3月19日作出皖行复（2014）328号《驳回行政复议申请决定书》，驳回三原告的行政复议申请。二、三原告提出的行政复议申请不符合法定受理条件。为实施旧城改造需要，宿州市埇桥区人民政府于2013年9月9日作出埇政发（2013）32号《关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》，对东至观音堂街、南至汴河中路、西至东昌路、北至顺河路范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，三原告房屋位于此征收范围内。2014年7月23日，宿州市土地管理委员会作出宿土委字（2014）11号《关于二〇一四年第十一批次出让方案的批复》，批准二〇一四年第十一批次出让方案，三原告房屋所占土地包含在拟出让土地之中。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。三原告房屋被宿州市埇桥区人民政府征收后，三原告已丧失该房屋所占土地的国有土地使用权。土地使用权收回后，宿州市土地管理委员会就土地出让方案作出批复，与三原告已没有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项之规定，申请人提出行政复议申请应当与具体行政行为有利害关系。而本案中三原告提出的行政复议申请不符合法定受理条件。三、安徽省人民政府不应作为本案共同被告，应裁定驳回起诉。三原告在起诉状中对行政复议决定未提出明确的诉讼请求及事实依据。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条之规定，该条规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。故安徽省人民政府以三原告的复议申请不符合受理条件为由作出驳回行政复议申请决定，不应成为本案共同被告。综上，请求驳回三原告对安徽省人民政府的起诉。
经审理查明：2013年9月9日，宿州市埇桥区人民政府作出埇政发（2013）32号《关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》，对东至观音堂街、南至汴河中路、西至东昌路、北至顺河路范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，同时载明，房屋被征收的，国有土地使用权同时收回。三原告房屋位于征收范围内。
2014年7月23日，宿州市土地管理委员会作出宿土委字（2014）11号《关于二〇一四年第十一批次出让方案的批复》，该批复载明，经宿州市土地管理委员会会议研究，同意二〇一四年第十一批次出让方案。该出让方案中拟出让的2014-180号地块四至为，汴河路及建设银行以北、东昌路以东、顺河路及东昌生活小区以南、观音堂巷以西，其中包含三原告房屋所在土地。
三原告不服该批复，于2014年12月24日向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府受理后，经审查于2015年3月19日作出皖行复（2014）328号《驳回行政复议申请决定书》，以三原告的行政复议申请不符合法定受理条件，决定驳回三原告的行政复议申请。2015年4月2日，三原告向本院邮寄起诉状。
另查明：宿州市土地管理委员会是宿州市人民政府设立进行土地管理决策的议事机构。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款之规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，安徽省人民政府以三原告的复议申请不符合受理条件为由，作出驳回行政复议申请决定，不应成为本案共同被告。故三原告对安徽省人民政府提起诉讼，不符合行政案件受理条件，应依法驳回三原告对安徽省人民政府的起诉。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，宿州市土地管理委员会是宿州市人民政府设立进行土地管理决策的议事机构，并不具有独立承担法律责任能力，故三原告对其作出的批复不服提起行政诉讼，应以宿州市人民政府作为被告。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括，原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款之规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，宿州市埇桥区人民政府已经作出埇政发（2013）32号《关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》并公示，决定对包含三原告房屋所在地块范围内国有土地上房屋进行征收。三原告房屋被宿州市埇桥区人民政府征收后，国有土地使用权同时收回，三原告已不享有该房屋所占土地的国有土地使用权。国有土地使用权收回后，宿州市人民政府的议事机构宿州市土地管理委员会对土地出让方案作出批复，该批复行为与三原告没有利害关系，故三原告不具有原告主体资格，其对宿州市人民政府的起诉应依法予以驳回。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项、（三）项之规定，裁定如下：
一、驳回原告吴卫东、刚艳秋、安静对被告安徽省人民政府的起诉；
二、驳回原告吴卫东、刚艳秋、安静对被告宿州市人民政府的起诉。
案件受理费50元，退还原告吴卫东、刚艳秋、安静。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 潘庆飞
代理审判员 戴宝琴
人民陪审员 王凤梅
二〇一五年十月十九日
书 记 员 王珊珊
附法律条文：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。