广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第1号
原告：吴伟枝，男，汉族，住广东省中山市，公民身份号码×××4679。
委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地：广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁、谢怀斌，中山市法制局工作人员。
第三人：中山市国土资源局，住所地：中山市。组织机构代码××。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：张嘉敏、张薰尹，中山市国土资源局工作人员。
第三人：中山市菊城房产开发有限公司，住所地：中山市。
法定代表人：罗宝良，该司总经理。
第三人：中山市小榄镇城镇建设发展总公司，住所地：中山市。
法定代表人：余景泉。
第三人：中山市菊城建筑工程有限公司，住所地中山市。
法定代表人：何健伟。
上述三名第三人共同委托代理人：陈文龙，广东衡德律师事务所律师；李永发，广东允中律师事务所律师。
原告吴伟枝诉被告中山市人民政府（以下简称中山市政府）、第三人中山市国土资源局（以下简称中山市国土局）、中山市菊城房产开发有限公司（以下简称菊城房产开发公司）、中山市小榄镇城镇建设发展总公司、中山市菊城建筑工程有限公司土地行政管理一案，于2014年12月1日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
据中山市菊城房地产有限公司申请，2003年10月11日，经中山市政府同意，中山市国土局作出中国土征复（2003）3828号《关于中山市菊城房地产有限公司受让土地作商业住宅用地的批复》（以下简称3828号《批复》），征用小榄镇北区村的土地26729.68平方米，并以协议形式出让给中山市菊城房地产有限公司。该地块拐点坐标属中山市统一坐标，具体编号为：D05RD20032064C。
原告吴伟枝诉称：吴伟枝在起诉撤销中山市政府作出的中府国用（2003）第xxx号国有土地使用证一案时，从市政府提交的证据中得知，中山市政府作出3828号《批复》，允许原中山市菊城房地产有限公司占用吴伟枝房屋所在的土地进行建设。吴伟枝系涉案土地合法使用权人，中山市政府违反法定程序及实体规定，违法作出3828号《批复》，侵犯了吴伟枝的合法权益。吴伟枝复议至广东省人民政府，广东省人民政府作出粤府行复（2014）207号行政复议决定书，对该批复予以维持。故请求人民法院：一、依法撤销经中山市政府同意作出的3828号《批复》；二、诉讼费用由被告中山市政府承担。
原告吴伟枝在举证期限内提交了下列证据：1.中山市小榄镇福兴管理区划拨用地证明书、福兴四村收款收据、福兴四村住宅地调整完善分配表；2.中山市政府行政复议答复书、3828号《批复》、广东省人民政府粤府行复（2014）207号行政复议决定书；3.粤府行复（2014）146号行政复议案证据目录（答复人提交）证据目录、粤府行复（2014）207号行政复议案证据（答复人提交）证据目录。第1组证据拟证明吴伟枝的诉讼主体适格，第2组证据拟证明吴伟枝获知涉案土地批复的时间，吴伟枝起诉没有超过法定期限，第3组证据拟证明吴伟枝提起行政复议的过程。
被告中山市政府辩称：一、本案被告主体不适格，批复由中山市国土局作出，应以中山市国土局为被告；二、涉案土地于2005年征收实施完毕，吴伟枝亦签名领取了征地补偿款，2005年吴伟枝即已明确知道涉案土地已经征收，其于2014年起诉，已经超过起诉期限；三、涉案土地1996年经小榄镇北区村民委员会村民集体表决同意实施统征，其后第三人中山市菊城房地产有限公司开始对涉案土地进行平整。根据粤国土资（执法）字（2013）121号文件的规定，中山市土地管理部门对第三人未完善用地手续使用土地的行为进行了处罚。2003年10月，第三人根据上述文件，申请历史用地补办手续，中山市国土局经审核，认为符合历史用地补办手续的条件，经中山市政府批准，以中山市国土局的名义作出涉案批复。涉案具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求驳回原告吴伟枝的诉讼请求。
第三人中山市国土局述称：一、本案原告主体不适格，小榄镇北区村民委员会或半数村民以集体名义起诉才是适格原告；二、批复虽由中山市国土局作出，但已经中山市政府批准，中山市国土局不是适格被告；三、涉案具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求驳回原告吴伟枝的诉讼请求。
被告中山市政府、第三人中山市国土局为证明行政行为合法性提交了下列证据：1.征地协议；2.确认书；3.北区四村股民建房补助款签收表；4.建设用地情况申报说明书；5.建设项目选址意见书；6.行政处罚决定书；7.违法用地处理结案书；8.建设用地审批表；9.批复书；10.国有土地使用权出让合同；11.中山市房地产权登记申请表；12.企业法人营业执照；13.用地图；14.产权档案资料证明表；15.不动产登记资料证明表（3页）；16.中山市菊城房产开发有限公司用地图。证据1至14拟证明批复的合法性，证据15、16拟证明相关行政行为的后果已经纠正。
第三人菊城房产开发公司、中山市小榄镇城镇建设发展总公司、中山市菊城建筑工程有限公司述称：一、吴伟枝与涉案行政行为没有利害关系；二、3828号《批复》符合当年法律和地方性法规的规定；三、2014年5月7日，相关用地已经进行了调整，并重新颁发了《国有土地使用权证》；四、即便3828号《批复》存在瑕疵，也不应该撤销，否则对公共利益造成重大损失。综上，请求人民法院驳回原告吴伟枝的诉讼请求。
第三人菊城房产开发公司、中山市小榄镇城镇建设发展总公司、中山市菊城建筑工程有限公司在举证期限内提交了下列证据：1.情况说明；2.企业机读档案登记资料；3.企业名称核准变更登记通知书；4.中府国用（2014）第xxx号《国有土地使用权证》；5.（2015）穗中法行初字第5号行政判决书，证据1、2、3拟证明用地单位变化情况，证据4、5拟证明菊城房产开发公司已办理新土地使用权证，有争议的土地已经剔除在外，吴伟枝与本案已没有利害关系。
经庭审质证，原告吴伟枝提交的以下证据：中山市小榄镇福兴管理区划拨用地证明书、福兴四村收款收据、福兴四村住宅地调整完善分配表、中山市政府行政复议答复书、3828号《批复》、广东省人民政府粤府行复（2014）207号行政复议决定书、粤府行复（2014）146号行政复议案证据目录（答复人提交）证据目录、粤府行复（2014）207号行政复议案证据（答复人提交）证据目录；被告中山市政府、第三人中山市国土局提交的以下证据：征地协议、确认书、北区四村股民建房补助款签收表、建设用地情况申报说明书、建设项目选址意见书、行政处罚决定书、违法用地处理结案书、建设用地审批表、批复书、国有土地使用权出让合同、中山市房地产权登记申请表、企业法人营业执照、用地图、产权档案资料证明表、不动产登记资料证明表（3页）、中山市菊城房产开发有限公司用地图，第三人菊城房产开发公司、中山市小榄镇城镇建设发展总公司、中山市菊城建筑工程有限公司提交的以下证据：情况说明、企业机读档案登记资料、企业名称核准变更登记通知书、中府国用（2014）第xxx号《国有土地使用权证》、（2015）穗中法行初字第5号行政判决书，具有真实性、且与本案存在关联，本院依法采纳以上证据。
本院经审理查明：2000年9月29日，中山市小榄镇城镇建设发展总公司、中山市菊城建筑工程有限公司设立中山市菊城房地产有限公司。2005年，中山市菊城房地产有限公司核准变更名称为：中山市升平房地产有限公司。
2003年，因中山市菊城房地产有限公司违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，中山市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出（中土）监字第23581号中山市国土局土地违法案件行政处罚决定书，对中山市菊城房地产有限公司处以0.45元／平方米的罚款并责令其于12月31日前补办用地手续。
2003年10月11日，依中山市菊城房地产有限公司申请，经中山市政府同意，中山市国土局作出中国土征复（2003）3828号《关于中山市菊城房地产有限公司受让土地作商业住宅用地的批复》（以下简称3828号《批复》），征用小榄镇北区村的土地26729.68平方米，并以协议形式出让给中山市菊城房地产有限公司。该地块拐点坐标属中山市统一坐标，具体编号为：D05RD20032064C。该批复地块包括了吴伟枝使用的宅基地，吴伟枝在该宅基地建有住宅。
2007年，菊城房产开发公司取得涉案地块国有土地使用权证，证号：中府国用（2007）第XXXXX号，土地面积约26729.7平方米。因菊城房产开发公司放弃了吴伟枝占用的宅基地在内的1122.7平方米土地使用权，向中山市政府申请变更土地登记，2014年5月7日，中山市政府向菊城房产开发公司颁发了中国用（2014）第xxx号国有土地使用权证，将原地块面积变更为25607平方米，变更后的地块不再包括吴伟枝使用的宅基地。涉案地块已进行商品房开发。
2014年，吴伟枝认为3828号《批复》违法，向广东省人民政府申请行政复议，请求撤销经中山市政府同意作出的3828号《批复》。2014年11月24日，广东省人民政府作出粤府行复（2014）207号行政复议决定书，决定：维持经中山市政府同意作出的3828号《批复》。
本院另查明：2008年8月28日，中山市升平房地产有限公司经清算后注销，《中山市升平房地产有限公司清算报告》中约定：“企业注销后，如有发生债权债务纠纷，由股东中山市小榄镇城镇建设发展总公司、中山市菊城建筑工程有限公司按出资比例承担法律责任”。
本院认为：本案为土地行政管理纠纷。全国人民代表大会常务委员会于1988年12月29日修正《中华人民共和国土地管理法》后，土地征收程序发生了重大变化，根据国土资源部《关于印发﹤关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见﹥的通知》（国土资发（2003）365号）及粤国土资（执法）字（2003）121号文，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅下发了《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》，以衔接土地征收程序的前后变化。就本案而言，即便3828号《批复》是完善历史用地手续，即依据《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）及相应《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行）作出，但并无证据表明用地单位已与吴伟枝就宅基地上住宅依法商定征用土地的补偿、安置方案，并报中山市政府批准。据此，本院依法认定：3828号《批复》违法。
但综合考虑以下情形：1.原国有土地使用权人菊城房产开发公司已经放弃了相邻的吴伟枝使用土地的使用权，中山市政府已于2014年重新颁发了（2014）第xxx号国有土地使用权证，将原地块面积变更为25607平方米，变更后的地块不再包括吴伟枝使用的宅基地；2.涉案地块已经进行商品房开发，撤销3828号《批复》将给社会公共利益造成重大损害，本院依法对3828号《批复》不予撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认经中山市人民政府同意、中山市国土资源局作出的中国土征复（2003）3828号《关于中山市菊城房地产有限公司受让土地作商业住宅用地的批复》违法，但对该批复不予撤销。
驳回原告吴伟枝的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 余雪琳