湖南省桑植县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桑行初字第84号
原告胡曾贤，男，1952年5月14日出生，土家族，湖南省桑植县人，农民。
原告吴秋浓，女，1952年8月8日出生，土家族，湖南省桑植县人，农民，系原告胡曾贤之妻。
以上两原告委托代理人胡波，男，系两原告之子。
原告胡波，男，1976年7月15日出生，土家族，湖南省桑植县人，农民，原告胡曾贤、吴秋浓之子。
被告桑植县竹叶坪乡人民政府。
法定代表人钟华，乡长。
委托代理人黄道华，湖南风云律师事务所律师。
委托代理人唐杰仕，男，1968年9月28日出生，土家族，系桑植县竹叶坪乡人民政府副乡长。
第三人吴国祥，男，1959年5月8日出生，土家族，湖南省桑植县人，农民。
委托代理人刘奎，湖南澧滨律师事务所律师。
原告胡曾贤、吴秋浓、胡波诉被告桑植县竹叶坪乡人民政府及第三人吴国祥土地行政批准争议一案，本院于2015年2月10日受理并判决后，第三人吴国祥不服并提起上诉，张家界市中级人民法院于2015年6月18日裁定发回本院重新审理，本院受理后，依法由审判员唐军担任审判长与审判员吴其干、人民陪审员ＸＸ林另行组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭进行了审理。原告胡波，被告的委托代理人黄道华、唐杰仕，第三人吴国祥及其委托代理人刘奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桑植县竹叶坪乡人民政府于1998年4月28日作出（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单，同意第三人吴国强临时使用土地120平方米修建住宅。原告方因与第三人在履行双方签订的购买地基和赶屋场工资合同中发生纠纷，故对被告桑植县竹叶坪乡人民政府单方给第三人吴国强办理建房使用非耕地批准行为不服，向本院提起诉讼。
被告在法定期限内，向本院提交了下列证据：1、（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单；2、（1997）政乡土字第118号农村村民建房使用非耕地批准单；3、1998年3月20日吴国强申请建房报告；4、1998年6月15日吴国强土地登记申请书；5、1998年6月土地登记审批表；6、1998年3月18日吴国强购买胡曾贤的地基和赶屋场工资的合同书；7、竹叶坪白族乡国土所非耕地批准台帐。
拟证明被告给第三人办理的审批单程序合法，实体合法。
原告诉称：1997年12月30日，因公路扩宽，原告旧屋被拆除，需重新翻修，被告给原告作出（1997）政乡土字第118号农村村民建房使用非耕地批准单。1998年4月28日，被告根据第三人的申请及原告与第三人签订的宅基地购买合同，又将该宗宅基地给第三人作出（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单。原告与第三人不是同一组的村民，原告与第三人签订的购买地基的合同，没有经过原告所在组的村民及村委会同意，违反相关法律禁止性规定。第三人在购买原告宅基地前，己经有宅基地，属于一户多宅。且吴国祥的宅基地面积已超过了国家的相关规定。合同签订后，第三人没有完全履行，其土地权属存在争议。第三人向被告申请办理宅基地的申请，未经村委会盖章同意，被告给第三人办理宅基地审批单，审查事实错误，审批程序违法，侵犯了原告的合法权益。故请求依法撤销被告给第三人作出的（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
第一组：1、胡波的建房批准单；2、吴国祥的建房批准单；
拟证明被告1997年为原告胡波作出了（118）号农村村民建房使用非耕地批准单，而后被告在1998年又为第三人吴祥国作了（067）号农村村民建房使用非耕批准单，属于重复审批。
第二组：1、胡曾贤的户口簿；2、吴国祥的户籍证明；3、胡波的户口簿；4、村里的证明1份。
拟证明第三人吴国祥不是原告村民小组同一个集体经济组织成员，不具备受让宅基地的主体资格。
第三组：1、村委会的证明2份；2、组里的证明1份；3、合同执笔人唐某某的证明1份；4、对向某某、邓某某、袁某某、唐某某的调查笔录各一份；
拟证明第三人向被告申请办理建房批准单的申请书，没有经过村民小组和村委会讨论，也没有通过村委会盖章同意，其批准行为违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《农村宅基地审批程序》。
第四组：1、村镇房屋普查表；2、村里的证明一份（2013年7月8号）；
拟证明第三人在申请第二块宅基地前，已经拥有一处宅基地，被告再为第三人批准一宗宅基地，违反了我国《土地管理法》第六十二条和《农村宅基地审批程序》的第四条规定的“一户一宅”的原则。
第五组：1、（2013）桑法行初字第12号行政裁定书；2、撤诉申请书。
拟证明原告的起诉没有超过起诉期限。
被告辩称：1997年12月30日，被告给原告胡波办理了（1997）政乡土字第118号农村村民建房使用非耕地批准单，其范围是原告胡曾贤（胡波父亲）在本组原老街闲置的宅基地及周边荒山共120平方米，但原告胡波并未建房，也没有办理《集体土地建设用地使用证》。1998年3月20日，第三人吴国强向竹叶坪乡国土所递交建房办证申请报告，村支部书记吴常青在报告上签署了“情况属实，请国土所给予办理的意见”，同时第三人还提交了由村主任唐某某执笔，原告胡曾贤、吴秋浓、胡波与第三人吴国强及彭玉华签订的《吴国强购买胡曾贤的地基和赶屋场工资的合同书》一份，该合同约定：胡曾贤将已办的国土手续、准建证一律转户给吴国强，转户的费用由吴国强负责。对该合同，签订的双方均已经签字确认。根据第三人提交的上述材料，被告于1998年4月28日给第三人办理了（98）政乡土字第067号竹叶坪乡人民政府农村村民建房使用非耕地批准单，并登记于竹叶坪乡国土所非耕地批准台账。后第三人向县人民政府申请，取得了桑集建（98）字第067号《集体土地建设用地使用证》。以上过程表明，被告在给第三人办理批准单的过程中，依据的事实清楚，程序正当合法。
被告给第三人办理的村民建房使用非耕地批准单，依据的是1986年的《中华人民共和国土地管理法》。该法并没有一户一宅的相关规定，且第三人原来并没有宅基地，而是与其父同住，向有关部门申请宅基地，符合法律的规定。第三人向国土所提交的《吴国强购买胡曾贤的地基和赶屋场工资的合同书》，因原告未获得桑植县人民政府批准的《集体土地建设用地使用证》，还没有取得该宅基地的使用权，所以该份合同并非土地买卖合同，也不是宅基地的转让合同，而是原告胡波、胡曾贤、吴秋浓将申请宅基地的权利转给了第三人吴国强的行为。被告依据第三人的申请，村集体的意见和1986年的《中华人民共和国土地管理法》规定，为第三人办理了审批单，适用法律并无不当。
原告的起诉已经超过了起诉期限。原告在1998年通过合同将办理宅基地权证的权利过渡给第三人吴国强，对吴国强办理了审批单和《集体土地建设用地使用证》的事实是明知的，即使当时不知道，原告在2013年就合同纠纷就提起了民事诉讼，第三人提交了审批单作为证据，原告胡波等人发表了质证意见，此时原告也应当明知，在起诉期限内就应当提起行政诉讼。但原告直到2015年2月才就审批单提起诉讼，显然已经超过了起诉期限，法院应当不予受理或驳回原告的诉讼请求。
综上，被告根据第三人的申请，村集体的意见以及相关法律规定作出具体行政行为，事实清楚，程序正当，适用法律正确，且原告的起诉超过了法律规定的起诉期限，原告提出的事实与理由均不能成立，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：原告与第三人签订的《地基和赶屋场工资的合同书》所确认的内容合法有效，流转宅基地权属明晰，双方意思表示真实。村委会根据双方签订的合同在不违反相关法律法规的情况下，签发同意流转的意见。被告严格按照程序，认真履行审核登记义务，签发给第三人的农村村民建房使用非耕地批准单，且所载面积与原告同第三人约定的一致。第三人已足额支付原告宅基地流转费用，双方宅基地流转权利义务完全充分履行。被告两次审批行为前后相隔一年时间，将原告获准村民建房使用非耕地权转户批准给第三人，认定事实清楚，程序合法。为此，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人为证明自己的主张向本院提交了下列证明：
第一组：1、集体建设用地使用许可证；2、《吴国祥购买胡曾贤的地基和赶屋场工资的合同书》；3、农村建房使用非耕地批准单；4、土地补偿费收据；5、建管费及工本费收据；6、报告一份；7、关于吴国强原有住宅基地的说明；
拟证明第三人依合同取得宅基地，依法取得农村村民建房使用非耕地批准单及集体建设用地使用许可证。
第二组：1、吴国祥家庭成员户籍；2、竹叶坪乡某地民委员会证明；
拟证明第三人吴国祥一家四口人是某地村民，第三人与原告是同一集体经济组织成员，有权申请在集体土地上建房，原告自愿与第三人签订的宅基地转让合同，合法有效。
第三组：1、对唐某某的调查笔录；2、胡某某的证明、杜某某的证明；3、收条三张；4、竹叶坪乡法律服务所收据；
拟证明原告对竹叶坪人民政府给第三人作出“（98）政乡上字第67号农村村民建房使用非耕地批准单是明知的，其提起诉讼的己过诉讼期限。原告要求撤销该批准单“实为见土地升值而反悔，不讲诚信。
第四组：1、湖南省张家界市中级人民法院民事裁定书（2014）张中民一终字第33号；2、湖南省桑植县人民法院民事判决书（2014）桑法民一重初字第443号；3、民事上诉状（2014年10月30日）；4、湖南省张家界市中级人民法院民事判决书（2014年）张中民一终字第229号；
拟证明被告是按照我国《土地管理法》“一户一宅”的原则进行审批，没有违反《土地管理法》禁止性规定。给第三人办理宅基地审批合法有效。
第五组：桑植县国土资源局的证明一份。
拟证明该争议土地的批准单只有一份，只有第三人所有，没有重复颁证的行为。
经庭审质证，原告对被告提交的证据2即原告的农村村民建房使用非耕地审批单没有异议，对证据1、3、4、5、6、7有异议，认为其证据1即被告给第三人颁发的建房使用非耕地审批单是重复审批，且原告不知情；认为其证据3即第三人的申请报告没有经过村委会审查和通过三分之二村民同意；认为其证据4、5即第三人土地登记申请书和被告土地登记申请表，未按规定的程序办理，没有进行地界调查；认为证据6即原告与第三人签订的合同没有经过村民同意，不具备合法性；认为其证据7即被告办理土地登记台帐没有明确登记土地是否就是争议地。第三人对被告提交的证据没有提出异议。被告对原告提交的第一组证据真实性没有异议，但对原告胡波的建房批准单合法性有异议，认为因其已将建房批准权转户给第三人吴国祥而被注销；对第二组证据的真实性、合法性没有异议，对其证明目的有异议，认为不能证明原告与第三人不是同一集体经济组织成员；对第三组证据认为没有原件，证人应当出庭作证，对其真实性、合法性有异议；对第四组、第五组证据有异议，认为证明的内容与本案无关。第三人质证意见与被告一致。原告对第三人提交的证据均有异议，认为原告与第三人不是同一集体经济组织成员，土地所有权是分到组的，证人吴常青的证明是后来补签的名，证人证言与事实不符，与本案没有关联性。被告对第三人提交的证据没有提出异议。
综合各方质证意见本院对证据作以下认定：被告提交的两份审批单、合同书为有效证据，其客观反映了被告根据原告与第三人签订的购买宅基地合同及第三人的申请作出的行政行为。被告提交的其他证据系批准行为的后续行政行为与本案缺乏关联，故在本案中不作有效证据认定。原告提交的第一组证据与被告提交的证据重合，为有效证据，第二组证据中的户籍证明真实有效，第三组证据印证了第二组证据需要证明的内容，予以采信，第四组证据因被告提出关联性异议，本院认为异议成立，不予认定。第五组证据因被告和第三人对证明目的提出异议，本院认为异议成立，对其证明目的不予认定。第三人提交的第一组证据中2、3、4、5与本案事实相符，原告提出的异议理由不充分，本院予以认定为有效证据，第二组证据中的户籍证明有效，第三组、第四组证据证明原告与第三人就宅基地发生纠纷的事实经过及通过处理情况部分予以认定。第五组证据的证明目的予以认定。
根据庭审认定的证据及当事人的陈述，本院确认以下案件事实：
原告胡曾贤、吴秋浓、胡波系桑植县竹叶坪乡某地人，第三人吴国祥系桑植县竹叶坪乡某地人。1997年12月30日，桑植县竹叶坪乡人民政府将原告胡曾贤在本组原老街闲置的宅基地及周边荒山共120平方米给原告胡波办理了（1997）政乡土字第118号农村村民建房使用非耕地批准单。原告胡波获得建房审批后没有建房，而于1998年3月18日与第三人签订《吴国强购买胡曾贤的地基和赶屋场工资的合同书》，约定价款20000元。1998年3月20日吴国祥向竹叶坪乡国土所递交建房申请报告，村支部书记吴常青在报告上签署意见“情况属实，请乡国土所给予办理”。1998年4月28日，竹叶坪乡人民政府给吴国祥办理了（1998）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单。1998年6月15日吴国祥申请土地登记，1998年6月20日桑植县人民政府给吴国祥颁发了《集体土地建设用地使用权证》（桑集建（98）字第067号）。但因双方在合同履行过程中发生争议，吴国祥至今未在批准的建设用地上建房。
另查明，第三人吴国祥在1987年房屋普查时有建筑面积为85.17平方米的住宅，占地130平方米，1998年4月28日被告又给第三人批准住宅用地120平方米，两处合计用地250平方米。
本院认为：本案属于农村宅基地使用权转让而引发的土地审批行政争议。宅基地使用权是农民因建造自有房屋而对集体所有的土地享有占有、使用的权利。宅基地所有权归村集体或者村集体内的经济组织或村民小组（以农村集体土地所有权归属确定集体组织），宅基地使用权初始取得的主体仅限于本集体经济组织内部成员，农村村民取得宅基地是基于经济组织成员身份而依法享有的一种权利，体现的不仅是财产权，还有特定的身份权，属依法取得、无偿使用且无期限，农村村民获得本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，必须依法办理征收手续或通过法定程序变更集体土地所有权。宅基地使用权转让必须符合法律和政策规定的条件。原告与第三人分属于不同的村民小组，不是同一农民集体经济组织成员，相互转让宅基地使用权不符合法律规定。根据1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；1987年通过的《湖南省土地管理实施办法》第二十条规定，农村居民建住宅每户用地面积，山地、丘陵不超过230平方米，湖区、平原不超过200平方米，城市和县城近郊不超过160平方米。被告给第三人颁发土地批准单，导致第三人住宅用地超过230平方米的规定。被告对第三人的申请及双方签订的购买合同没有尽到法定审查义务，没有进行地界调查，没有进行公示，被告给第三人颁发土地批准单实体错误，且程序违法，属于无效行政行为，无效的行政行为自始至终无效。因原告与第三人签订合同后，双方发生了争议，被告给第三人办理相关审批，直到双方进入诉讼以后，原告才发现被告单方所作出的行政行为。被告及第三人辩称被告作出的行政行为程序合法，原告起诉已过起诉期限的辩称理由不能成立，本院不予采信。原告诉称的事实存在，理由充分，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告桑植县竹叶坪乡人民政府于1998年4月28日作出的（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单无效。
案件受理费50元，由被告桑植县竹叶坪乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。
审 判 长 唐 军
审 判 员 吴其干
人民陪审员 ＸＸ林
二〇一五年十月二十日
书 记 员 石 巍
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。