江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00200号
上诉人（原审被告）苏州市吴江区国土资源局，住所地江苏省苏州市吴江区松陵镇鲈乡南路1933号。
法定代表人范新元，局长。
委托代理人朱红南，苏州市吴江区国土资源局副局长。
委托代理人张玉华，江苏震宇震律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）跃进汽车集团公司，住所地江苏省南京市鼓楼区中央路331号。
法定代表人姜金峰，董事长。
委托代理人徐兴明，江苏三法律师事务所律师。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
上诉人苏州市吴江区国土资源局（以下简称吴江国土局）因收回国有土地使用权决定一案，不服苏州市吴江区人民法院（2015）吴江行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月11日依法公开开庭审理了本案。上诉人吴江国土局的行政机关负责人暨委托代理人朱红南、委托代理人张玉华，被上诉人跃进汽车集团公司的委托代理人徐兴明、朱昊到庭参加诉讼。因开展协调工作，本院扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1992年12月9日，南京汽车制造厂、南京天成房地产开发公司与原吴江市土地管理局签订了吴地合字（92）第50号《国有土地使用权出让合同》，受让原吴江市莘塔乡荡西村53336平方米土地。土地用途为建设住宅、公寓、别墅等综合项目。土地出让期限为50年。合同附件《土地使用条件》约定，地上主体建筑物的性质为居住，自合同签订之日起1年内开工建设，1995年12月31日之前竣工。1994年9月6日，南京汽车制造厂又与原吴江市土地管理局签订《补充合同》，作为吴地合字（92）第50号《国有土地使用权出让合同》的补充条款，将土地面积由53336平方米减少为10333平方米，具体位置作了调整。1998年9月10日，南京汽车制造厂、南京天成房地产开发公司又与原吴江市国土管理局签订了《调整地块位置补充合同》，仍为吴地合字（92）第50号《国有土地使用权出让合同》的补充条款，对地块位置进行调整，土地面积不变，土地用途为住宅、综合，年限为50年。2001年3月20日，跃进汽车集团公司取得了上述土地的使用权，并办理了吴国用（2001）字第X号国有土地使用证。2013年10月30日，吴江国土局向跃进汽车集团公司发出《闲置土地调查通知书》1份，要求跃进汽车集团公司提供相关材料。2014年1月17日，吴江国土局作出吴国土闲认[2014]1号《闲置土地认定书》，认为跃进汽车集团公司与其签订的国有土地使用权出让合同（吴地出函[98]字第5号），取得土地（宗地四至为东至农田、南至农田、西至公路、北至道路）后至今未实施实质性的项目建设，存在《闲置土地处置办法》规定取得土地后未动工开发满二年以上的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定本宗地为闲置土地。吴江国土局于2014年1月22日向跃进汽车集团公司发出听证权利告知书，告知对方有听证的权利。跃进汽车集团公司于2014年1月26日提出听证申请，吴江国土局于2014年2月20日举行听证会听取了跃进汽车集团公司的意见。吴江国土局向苏州市吴江区人民政府提出请示，苏州市吴江区人民政府于2014年6月26日作出吴政发[2014]88号《区政府关于同意收回跃进汽车集团公司国有土地使用权的批复》，同意收回跃进汽车集团公司的国有土地使用权。2014年6月30日，吴江国土局作出吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》并向跃进汽车集团公司进行送达。跃进汽车集团公司不服，提起行政诉讼。
原审法院又查明，吴江市国土资源局于2012年10月29日变更为吴江国土局。
原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十七条第一款关于“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”的规定，对闲置土地连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，也就是说无偿收回用地单位土地使用权的有权机关为县级以上人民政府。本案中，吴江国土局经报请苏州市吴江区人民政府批准（批准号为：吴政发[2014]88号），以自己的名义作出吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》，根据《闲置土地处置办法》第四十条的规定，决定收回上述闲置土地使用权，属于超越职权。综上，吴江国土局超越了其法定职权，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，判决撤销吴江国土局于2014年6月30日作出的吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费人民币50元，由吴江国土局负担。
上诉人吴江国土局上诉称，一、原审判决适用法律错误。被上诉人跃进汽车集团公司通过签订《国有土地使用权出让合同》的方式取得涉案土地使用权，因此，对涉案土地的闲置，应该适用《土地管理法》第三十七条第二款的规定，即在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）的有关规定办理。但原审判决适用《土地管理法》第三十七条第一款的规定，认为涉案土地应由县级以上人民政府收回用地单位的土地使用权，故而上诉人超越职权，原审适用法律错误。二、上诉人作出的吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》并未超越法定职权，适用法律正确。因《城市房地产管理法》第二十六条未对无偿收回土地使用权的行政主体作出明确规定，国土资源部制定了《闲置土地处置办法》就程序作了进一步规定。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。且，《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》及《关于印发收回土地使用权行政决定法律性质的意见》亦规定，未按照合同规定的期限和条件开发的，市、县人民政府土地管理部门可以无偿收回出让的国有土地使用权。上诉人作为县级土地管理部门，对涉案超过两年的闲置土地，依法报经有批准权的苏州市吴江区人民政府批准后，依法作出收回决定，是行使职权的行为，并非超越职权。综上，请求撤销原审判决，依法改判维持上诉人作出的吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人跃进汽车集团公司答辩称，一、上诉人作出的吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》超越法定职权。1、上诉人在原审答辩中已明确其将《土地管理法》第三十七条第一款作为被诉收回国有建设用地使用权决定书的作出依据。现原审法院根据《土地管理法》第三十七条第一款的规定，认定上诉人超越职权并无不当。2、上诉人所主张的《土地管理法》第三十七条第二款的规定对涉案土地并不适用。该条文设定了三个前提要件，即在城市规划区域范围内、以出让方式取得土地、进行房地产开发，而被上诉人取得涉案土地时，周围是农田，不存在城市规划区域，且土地用途为综合，与房地产开发存在区别。3、即便《土地管理法》第三十七条第二款的规定可以适用，但是上述条款所指向的《城市房地产管理法》第二十六条没有规定无偿收回土地使用权的行政主体，但是《土地管理法》第三十七条已明确规定收回主体为人民政府。二、上诉人程序违法，被诉收回国有建设用地使用权决定书应予撤销。关于《闲置土地处置办法》的相关解释，明确了在作出无偿收回决定前应当首先责令用地单位限期开发动工，但上诉人没有给予被上诉人限期改正的机会。《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十七条也规定首先要予以纠正，而不是直接作出无偿收回的决定。三、被上诉人认为，涉案土地并不构成闲置，即便属于闲置土地也存在政府原因，上诉人应当根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定予以处理。即便要收回，也应当有偿收回。综上，上诉人上诉理由不能成立。
本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院另查明，2012年8月29日，江苏省人民政府作出苏政发[2012]116号《省政府关于调整苏州市部分行政区划的通知》，经国务院批准，对苏州市部分行政区划进行调整，撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区，以原县级吴江市的行政区域为吴江区的行政区域。苏发[2012]36号《中共苏州市委苏州市人民政府关于切实做好吴江撤市设区实施工作的通知》规定，吴江撤市设区后，五个方面的政策五年保持原则不变，其中，保持原县级市事权不变，吴江区继续行使原吴江市在城乡建设管理等方面的职能。
以上事实由江苏省人民政府苏政发[2012]116号《省政府关于调整苏州市部分行政区划的通知》、苏发[2012]36号《中共苏州市委苏州市人民政府关于切实做好吴江撤市设区实施工作的通知》予以证明。
本院认为，关于上诉人吴江国土局是否有权作出收回决定的问题。《土地管理法》第三十七条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理。《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《城市房地产管理法》并未明确无偿收回土地使用权的行政主体及程序，国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》对此作了进一步规定。该办法第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。根据上述规定，对于以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，市、县国土资源主管部门在报经有批准权的人民政府批准后，有权作出《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。因此，上诉人依法具有对涉案闲置土地进行调查认定和处置的职权，在报经有批准权的人民政府批准后，有权作出收回决定。
根据本案查明事实，1992年12月9日，南京汽车制造厂、南京天成房地产开发公司与原吴江市土地管理局签订了吴地合字（92）第50号《国有土地使用权出让合同》，受让原吴江市莘塔乡荡西村53336平方米土地，土地用途为建设住宅、公寓、别墅等综合项目，合同附件《土地使用条件》约定了自合同签订之日起1年内开工建设，1995年12月31日之前竣工。1994年和1998年，合同双方先后两次签订了补充合同，调整土地面积，并将出让地块的位置最终调整至涉案土地。2001年3月20日，被上诉人跃进汽车集团公司取得了涉案土地的国有土地使用证，该宗地块符合以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的情形。至2013年10月上诉人对涉案地块进行调查时止，被上诉人一直未按照吴地合字（92）第50号《国有土地使用权出让合同》的约定对涉案地块进行开发建设。上诉人于2014年1月17日作出了吴国土闲认[2014]1号《闲置土地认定书》，认定涉案地块存在《闲置土地处置办法》所规定的取得土地后未动工开发满二年以上的情况，认定为闲置土地，该《闲置土地认定书》具有事实根据。被上诉人虽提出涉案地块未动工开发系存在政府规划部门的原因，但被上诉人未提供有效证据予以证明，该观点缺乏依据，本院不予采纳。上诉人根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，告知了被上诉人有听证的权利，在被上诉人提出听证申请后，上诉人举行了听证会。之后，上诉人就收回涉案土地使用权报请苏州市吴江区人民政府批准，苏州市吴江区人民政府作出了吴政发[2014]88号《区政府关于同意收回跃进汽车集团公司国有土地使用权的批复》。上诉人据此作出了吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，程序并无不当，亦未超越法定职权。《土地管理法》第三十七条第一款的规定对涉案土地闲置的处理并不适用，原审法院适用《土地管理法》第三十七条第一款的规定认定上诉人超越法定职权，系适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。
综上所述，上诉人作出的吴国土闲决[2014]1号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，程序合法，并未超越法定职权。被上诉人原审提出的要求撤销上述《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销苏州市吴江区人民法院（2015）吴江行初字第00006号行政判决；
二、驳回跃进汽车集团公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人跃进汽车集团公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
审 判 员 林 磊
代理审判员 倪志钧
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 丁韵蕾