浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第527号
上诉人（原审原告）王秩国。
委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市黄岩区人民政府。住所地：台州市黄岩区县前街。
法定代表人李昌道，区长。
委托代理人沈海斌，台州市黄岩区人民政府工作人员。
委托代理人陈锋，浙江中英律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市黄岩区北城街道办事处。住所地：台州市黄岩区拱新大道。
法定代表人程啸，主任。
委托代理人谢联正，台州市黄岩区北城街道办事处工作人员。
王秩国诉台州市黄岩区人民政府土地行政征收一案，台州市中级人民法院于2015年10月19日作出（2015）浙台行初字第84号行政裁定。王秩国不服，向本院提出上诉。本院于2015年11月11日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年12月28日公开开庭审理了本案。上诉人王秩国及其委托代理人郝新锋，被上诉人台州市黄岩区人民政府的沈雪峰副区长及其委托代理人沈海斌、陈锋，被上诉人台州市黄岩区北城街道办事处的杨康副主任及其委托代理人谢联正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告王秩国起诉称，2015年4月，被告在没有征地批文、立项、环评、选址、规划等相关征地手续的情况下，征占原告承包的基本农田，建设义乌商会和模具中心项目。依据相关法律规定，被告行为属严重违法无效行为，侵犯原告的合法权益，请求确认被告征占土地行为违法。被告台州市黄岩区人民政府辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定诉讼期限。涉案地块已于2011年2月17日经省政府批准征收，相关的《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》已进行公告。上述公告载明了涉案土地的征收审批情况和征收补偿方案，并告知利害关系人的反映途径和期限。原告现起诉已超法定期限。二、被告实施的征地行为程序合法，原告诉称被告在没有征地批文等相关征地手续的情况下征收土地，与事实不符。综上，原告诉请缺乏事实依据和法律依据，请求依法裁判。被告台州市黄岩区北城街道办事处辩称，一、原告提起本案诉讼已超法定起诉期限。二、被告在涉案地块组织实施过程中仅是受委托协助区政府土地行政主管部门进行丈量土地、协助发放土地征收款项，不是本案适格被告。三、被告黄岩区政府实施的征地行为程序合法。综上，请求驳回原告诉讼请求。案件审理过程中，被告台州市黄岩区人民政府提供了浙土字A（2010）-0593号浙江省建设用地审批意见书及附图、建设用地分类面积汇总表，结合本案依职权向原告所在村村委会主任王剑江、村党支部书记赵云来所作的询问笔录各一份，能够证明原告的涉案承包地在浙江省人民政府上述审批意见书批准征收的土地范围内。
原审法院认为，本案原告涉案的承包地已经浙土字A（2010）-0593号浙江省建设用地审批意见书批准征收。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府组织实施征地工作并非涉及单一的行政行为，具体涉及征地公告发布、审批征地补偿安置方案、协调解决征地补偿安置争议等多个行政行为。本案原告起诉要求确认被告征占其承包地的行为违法，该请求事项涉及上述多个行为，还包含占用土地的行为。经释明后原告仍坚持原诉讼请求，应视为诉讼请求不明确，其起诉不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王秩国的起诉。
王秩国上诉称：一、一审裁定认定事实错误。上诉人村基本农田的涉案土地是否在浙土字A（2010）-0593号浙江省建设用地审批意见书批准征收的土地范围，一审法院没有确切的证据证明的情况下，认定上诉人涉案的承包地在该批复批准征收的范围内，是无依据的判断。上诉人涉案承包土地是否被征收，只有征收批复机关清楚，也只有其出具的征地范围说明才是唯一证明征收土地范围的合法有效证据。但一审法院采用上诉人所在村村委会主任、村党支部书记的询问笔录作为证明征地范围的依据，显然没有证明力，且该二位对征地范围没有权利也没有能力说清楚。他们既不是审批机关也不是实施机关。二、上诉人的诉讼请求明确、具体，一审法院以诉讼请求不明确为由驳回上诉人起诉没有法律和事实依据。1、没有确切的证据证明上诉人的涉案土地在浙土字A（2010）-0593号浙江省建设用地审批意见书批准征收的土地范围内。被上诉人实施的系列土地征收行为就是非法侵占上诉人的承包地，上诉人请求被上诉人征占土地违法是非法明确具体的诉讼请求。2、一审法院以征地工作包含多个行政行为为由说明上诉人的一审诉讼请求不明确，既无法律依据也无事实依据。如果按照一审法院的逻辑，任何行政诉讼请求都有可能导致诉讼请求不明确。上诉人主张被上诉人征占违法是非常明确的诉讼请求，如果征占行为又有多个行政行为组成，那么每个行政行为都应是合法的，否则就是征占违法。综上，一审法院认定事实和适用法律均错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
黄岩区人民政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出的上诉理由不能成立。1、上诉人原所承包的土地在涉案地块内，涉案地块征用程序合法、手续完备。上诉人承包土地属于浙江省人民政府批准的浙土字A（2010）-0593号《浙江省建设用地审批意见书》征收集体土地的范围内。有《建设用地分类面积汇总表》、《勘测定界图》反映涉案土地在该批准征收范围内。2、上诉人诉讼请求不清。集体土地征收程序包含批准机关批准同意征收的行为、县级以上人民政府的组织实施行为（包括发布征地公告等）、县级以上人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案并进行公告的行为和组织补偿安置的行为等。集体土地征收程序是由多个行政主体依照各自的法定职权履行各自法定职责的多个行政行为组成。上诉人在一审法院释明后确定的诉讼请求为要求确认答辩人征、占土地的行为违法。对此答辩人认为，上诉人的诉讼请求中包括要求对决定征收土地行为和占地行为进行司法审查，故其诉讼请求涉及了多个不同行政主体作出的多个不同的行政行为。其在一审法院释明后未明确对哪个行政主体作出的哪个行为进行司法审查，其诉讼请求显属不具体、不明确。其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于提起诉讼应当符合条件的规定，依法应予驳回起诉。综上所述，上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
黄岩区人民政府北城街道办事处在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称同意黄岩区人民政府的意见并补充称：1、上诉人原所承包的土地在涉案地块内，涉案地块征收程序合法、手续完备，浙江省建设用地审批意见书以及建设用地分类面积汇总表、勘测定界表等证据可以认定上诉人土地在征收范围内。台州市中级人民法院现场勘验笔录以及上诉人所在村委会主任、村支书询问笔录等均证明上诉人原承包地在涉案征收地块内，一审裁定正确。2、上诉人诉讼请求不明确。土地征收包含了多个行政行为，有批准机关的行为，有实施机关的行为，上诉人在一审法官向其释明后，仍然坚持诉讼请求是征占土地行为违法，该诉讼请求不明确、不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，应当予以驳回起诉。
庭审中，各方当事人围绕上诉人要求确认两被上诉人征占土地行为违法的诉讼请求是否明确、是否符合起诉条件等审理重点进行了质证和辩论。
本院认为，上诉人王秩国请求确认被上诉人台州市黄岩区人民政府及黄岩区北城街道办事处征占土地行为违法的诉讼事项，涉及“征”与“占”两个不同行政行为，也即涉及批准征收土地机关及组织实施征收行为等不同行政机关的不同行政行为。上诉人针对不同行政主体的不同行政行为一并提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当有具体的诉讼请求”之规定。一审法院据此在依法向上诉人释明更正而遭拒绝的情况下，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人起诉，符合法律规定。上诉人提出“上诉人的诉讼请求明确、具体，一审法院以诉讼请求不明确为由驳回上诉人起诉没有法律和事实依据”等上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 徐一菁