广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终32号
上诉人（原审原告）：ＸＸ宇，男，汉族，住珠海市香洲区。身份证号码：×××。
被上诉人（原审被告）：珠海市公安局交通警察支队拱北大队。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：付心梁，大队长。
委托代理人：赖伟亮。
委托代理人：曾海发。
被上诉人（原审被告）：珠海市公安局交通警察支队。住所地：珠海市。
法定代表人：刘文昌，支队长。
委托代理人：郑志恒。
委托代理人：孟庆国。
上诉人ＸＸ宇因诉被上诉人珠海市公安局交通警察支队拱北大队（以下简称拱北交警大队）、被上诉人珠海市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）公安行政强制一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年5月13日上午，拱北交警大队民警宋某带领两名协管员在珠海市吉莲市场周围开展“双禁”整治工作。11时40分左右，两名交通协管员发现一男子驾驶电动自行车在吉莲路上行驶，遂将电动自行车拦停，随后民警宋某前去处理。民警宋某向该电动自行车驾驶人ＸＸ宇出示警察证，指出其驾驶电动自行车在道路上行驶的行为违反了《珠海经济特区道路交通安全管理条例》的规定，告知其陈述申辩权利。ＸＸ宇当即提出地方性法规不得与宪法相抵触，认为珠海的条例违反了上位法，不应扣其电动车。民警宋某在听取了ＸＸ宇的陈述和申辩，认为其陈述和申辩理由不成立未予采纳后，当场作出并向ＸＸ宇送达No.4404023000894593《公安交通管理行政强制措施凭证》（以下简称4593号行政强制措施），认定ＸＸ宇于2015年5月13日11时50分在吉莲路实施驾驶电动车上路的违法行为，根据《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第十条，决定采取扣留非机动车的行政强制措施，请ＸＸ宇持凭证在15日内到拱北交警大队接受处理。ＸＸ宇不服上述行政强制措施，于2015年5月13日向市交警支队申请行政复议。2015年7月8日，市交警支队作出珠公交复决字（2015）第089号行政复议决定，维持拱北交警大队作出的4593号行政强制措施。2015年7月14日，市交警支队向ＸＸ宇邮寄送达行政复议决定书。ＸＸ宇收到行政复议决定书后仍不服，向原审法院提起行政诉讼。在一审庭审中，ＸＸ宇陈述其是在2015年7月19日收到市交警支队邮寄的行政复议决定书，认为市交警支队（在复议过程中）做到了及时受理、及时发出通知。
ＸＸ宇的一审诉讼请求为：1.判令撤销4593号行政强制措施；2.由拱北交警大队承担诉讼费。
原审法院认为，拱北交警大队作出的4593号行政强制措施，证据确凿，适用法规正确，程序合法。《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第十条规定：“下列非机动车不予注册登记，禁止在道路上行驶：（一）人力三轮车；（二）电动自行车；（三）助力自行车；（四）其他有动力驱动装置的非机动车。”第七十五条规定：“行为人有下列情形之一的，可以扣留车辆，并处罚款；经告知逾期不缴纳罚款或者超过三十日不接受处理的，没收车辆：（一）驾驶人力三轮车、助力自行车在道路上行驶的，处五百元的罚款；（二）驾驶微型载客汽车、微型载货汽车、低速载货汽车、三轮汽车、无号牌摩托车、经济特区外号牌的摩托车、电动自行车以及其他有动力装置的人力三轮车和自行车在道路上行驶的，处二千元的罚款；（三）驾驶金湾区、斗门区行政区域范围内注册登记的摩托车在香洲区道路上行驶的，处二千元的罚款。”拱北交警大队针对ＸＸ宇驾驶电动自行车在道路上行驶的行为，依据前述规定，作出4593号行政强制措施，决定实施扣留电动自行车的行政强制措施，适用法规正确。《中华人民共和国立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”《珠海经济特区道路交通安全管理条例》是珠海市人民代表大会常务委员会根据全国人民代表大会的授权，依据《中华人民共和国道路交通安全法》以及有关法律、行政法规的基本原则，结合珠海经济特区实际制订通过的地方性法规，适用于珠海经济特区。现有法律、行政法规并未对电动自行车能否在道路上行驶作出明确规定，是否允许电动自行车上路行驶属于地方性事务，珠海市人民代表大会常务委员会根据立法权限在《珠海经济特区道路交通安全管理条例》中对此问题作出规定，并不存在与上位法律、行政法规相抵触的情况，无关乎宪法的地位和权威。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款关于“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”的规定，《珠海经济特区道路交通安全管理条例》应当适用于本案。ＸＸ宇的前述主张不成立，原审法院不予采纳。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（一）扣留车辆；（二）扣留机动车驾驶证；（三）拖移机动车；（四）检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量；（五）收缴物品；（六）法律、法规规定的其他行政强制措施。”第二十三条规定：“采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。”拱北交警大队在实施行政强制措施时，当场告知了ＸＸ宇采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利，听取了ＸＸ宇的陈述和申辩，制作并向ＸＸ宇送达行政强制措施凭证，符合法定程序。
市交警支队在收到原审法院发送的行政起诉状副本等应诉材料后，在举证期限内仅提供了行政复议决定书，没有提供其他证明复议程序合法的证据。鉴于ＸＸ宇在起诉时没有针对市交警支队提出具体的诉讼请求，在一审庭审调查中又认可了市交警支队在复议过程中及时受理其复议申请，及时发出通知，以及向其寄送行政复议决定书的事实，对复议程序的合法性没有表示异议，故原审法院确认市交警支队复议程序合法。
ＸＸ宇诉请要求撤销4593号行政强制措施，理由不成立，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回ＸＸ宇的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由ＸＸ宇负担。
ＸＸ宇不服原审判决向本院提起上诉，请求：一、撤销原审行政判决，依法改判；二、撤销4593号行政强制措施；三、拱北交警大队承担全部诉讼费用。主要事实和理由如下：（一）拱北交警大队的执法依据应是上位法《宪法》第十三条和《立法法》第八十七条，而不是下位法《珠海经济特区道路交通安全管理条例》。原审法院未依上位法效力优于下位法效力之原则进行判决。ＸＸ宇的电动自行车购于2005年4月13日，《珠海经济特区道路交通安全管理条例》于2005年7月1日才施行，即珠海市政府对公民的合法私有财产进行了“准征收”，但却未能像其他城市一样由政府用财政资金“回购”车辆，即未给予公民任何补偿，明显违反《宪法》第十三条和《立法法》第八十七条，是对公民财产权赤裸裸的侵害和对宪法的粗暴践踏。（二）拱北交警大队在执法程序上有一系列违反《人民警察法》和《交通警察道路执勤执法工作规范》的行为，但原审法院对此不予提及，未能保持中立。交通协管员黄俊杰、邝振杰二人有以下违法行为：1.非法驾驶非警用摩托车在马路上招摇过市；2.驾驶摩托车不戴头盔；3.从ＸＸ宇右后方超车，向左别停ＸＸ宇，几乎将ＸＸ宇别倒，酿成交通事故，直接威胁人身安全；4.未穿制服“执法”；5.不是合法的执法主体，不具备执法权，更不能强制执法，却胆敢没有警察在场就强行抢夺、查扣车辆；6.冒充警察、便衣警察，后又改称辅警；7.拒绝出示证件；8.邝振杰当着那么多围观群众，让ＸＸ宇向110报假案；9.不开具《公安交通管理行政强制措施凭证》就强行别停、抢夺、扣车，直到ＸＸ宇向110报警有歹徒抢车后交警宋某才出现，二人才将车抬到宋某开来的警车上，已涉嫌可能为私贪墨。交警宋某对以上的恶劣行径非但不予制止，反而对二人包庇、纵容，拒绝接受对协管员无执法权的申诉，拒绝ＸＸ宇让二人出示执法证件的合理要求，并对支持ＸＸ宇要求的围观群众大声呵斥“不关你事”。围观群众当场反驳“警察执法应该接受群众监督，不给人家看证件就是不对”。他们三人离开现场前，宋某明明可以让二人将无牌摩托车装上皮卡警车，却纵容黄俊杰不戴头盔继续驾驶无牌非警用摩托车离去，社会影响极其恶劣。协管员非法扣车在先，ＸＸ宇打110电话报警，此时车辆已完全被协管员控制，直到宋某出现，协管员直接将车辆抬到宋某开来的警车上，始终未经ＸＸ宇之手。三人的行为已违反《人民警察法》第二十二条第三款和第四十四条，以及《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条、第六条、第二十五条、第二十八条和第四十五条。（三）错误的判决将会产生的后果。据不完全统计，珠海自“禁电”以来，已收缴电动自行车十几万辆，价值数亿元。这些公民的合法所有财产不是被异地拍卖，用于救助社会急需，而是被珠海政府用钩机销毁。珠海存在少数当权者滥用特区立法权，操纵违宪立法，祸害珠海人民。法律不能容忍“电动自行车不环保”这样违反常识的“官谎”继续下去。为此，特向法院提起上诉，请求二审法院支持上诉请求。
拱北交警大队答辩称，（一）认定“驾驶电动自行车在道路上行驶的”违法行为、采取扣留非机动车的行政强制措施，符合法规规定，事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确。2015年5月13日上午，拱北交警大队民警带领两名协管员到吉莲市场周围开展“双禁”整治工作。11时40分左右，两名交通协管员发现一男子（ＸＸ宇）驾驶电动自行车在道路上行驶。两名协管员将电动自行车拦停，然后拱北交警大队民警前去处理。拱北交警大队民警向电动自行车驾驶人ＸＸ宇出示警察证，并请其下车配合处理。然后指出ＸＸ宇驾驶电动自行车在道路上行驶的交通违法行为，并听取ＸＸ宇的陈述和申辩，认为其陈述和申辩的理由不成立。于是拱北交警大队民警根据《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第十条、第七十五条第（二）项的规定，对ＸＸ宇驾驶电动自行车在道路上行驶的交通违法行为作出扣留其车辆的行政强制措施。可见，ＸＸ宇实施“驾驶电动自行车上道路行驶的”违法行为事实清楚，证据确凿。（二）拱北交警大队处理ＸＸ宇的交通违法行为符合法定程序。ＸＸ宇“驾驶电动自行车在道路上行驶的”违法行为事实清楚、证据充分。拱北大队民警进行了法定内容告知，听取了ＸＸ宇的陈述和申辩后，根据《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第十条以及第七十五条第（二）项规定，采取扣留非机动车的行政强制措施，符合法律程序规定。（三）执法主体符合法律规定。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，拱北交警大队属县级以上公安机关交通管理部门，具有独立执法主体资格，对违法行为采取行政强制措施，符合法律要求。（四）原审判决正确。原审法院依法组成合议庭，公开开庭进行审理，对证据进行了当庭质证，从适用法律、程序、处罚的主体等方面作了审理。原审法院作出驳回ＸＸ宇的诉讼请求的判决正确，故请求维持拱北交警大队的处理决定，驳回ＸＸ宇的诉讼请求。
市交警支队答辩称，执法主体符合法律规定，扣留非机动车的行政强制措施，符合法规规定，事实清楚、证据确实，适用法律依据正确，拱北交警大队处理ＸＸ宇的交通违法行为符合法定程序。请求维持原审判决。
拱北交警大队在二审中向本院提交了一份证据即：《证明》，证明涉案的邝振杰、黄俊杰为交通协管员，两人均在拱北交警大队工作。ＸＸ宇及市交警支队对拱北交警大队在二审中提交的证据的合法性、真实性均无异议。经审查，本院对此证据予以采纳。
ＸＸ宇及市交警支队没有向本院提交新的证据。
经审理查明，ＸＸ宇对《执法经过》所记载的相关内容有异议，并称：两个协管员不仅仅实施了拦停，而且要推走电动自行车；两个协管员没有穿制服也没有出示证件；两个协管员在马路上逼停了ＸＸ宇，为了不阻塞交通，车辆被两个协管员抢走移动至人行道上；两协管员仅拿卡片在面前晃了一下，ＸＸ宇当时并没有看清楚；ＸＸ宇当时并不在车上，所以并不是“请我下车”；ＸＸ宇现场辩称珠海无权制订与上位法相抵触的法；执法现场ＸＸ宇并没有讲粗话；交警不是“立刻”至现场，而是长达一分多钟才至。另ＸＸ宇称，两协管员在执法中，两个协管员骑着无牌摩托车，不戴头盔也不穿警服。
原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。
本院认为，ＸＸ宇实施了“驾驶电动自行车在道路上行驶”的违法行为，拱北交警大队依法可以采取“扣留车辆”的行政强制措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《中华人民共和国立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”《珠海经济特区道路交通安全管理条例》是珠海市人民代表大会常务委员会根据全国人民代表大会的授权，依据《中华人民共和国道路交通安全法》以及有关法律、行政法规的基本原则，结合珠海经济特区实际制订通过的地方性法规，适用于珠海经济特区。现有法律、行政法规并未对电动自行车能否在道路上行驶作出明确规定，是否允许电动自行车上路行驶属于地方性事务，珠海市人民代表大会常务委员会可根据立法权限在《珠海经济特区道路交通安全管理条例》中对此问题作出规定，故《珠海经济特区道路交通安全管理条例》应当适用于本案。《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第十条明确规定，禁止电动自行车在道路上行驶。《中华人民共和国交通安全法》第一百一十九条（一）项规定，“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场院等用于公众通行的场所。《公安交通管理行政强制措施凭证》显示ＸＸ宇实施违法行为的地点是吉莲路，系城市道路，属于《中华人民共和国交通安全法》规定的“道路”的范围。为此，本院认定ＸＸ宇有“驾驶电动自行车在道路上行驶”的事实。对于该违法行为，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条、第二十三条的规定，交通警察在执法过程中，依法可以采取“扣留车辆”等行政强制措施，现场采取行政强制措施的，可以由一名警察实施。《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第五十九条规定：“公安机关交通管理部门聘用的交通协管员，经培训后可以协助交通警察维护交通秩序。”《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条规定：“交通协管员可以在交通警察指导下承担以下工作：（一）维护道路交通秩序，劝阻违法行为；……交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政处罚或者行政强制措施决定。”本案中，两名交通协管员发现ＸＸ宇实施了驾驶电动自行车在道路上行驶的违法行为后，立即前往制止拦停涉案车辆、协管员为了防止阻碍交通将涉案车辆进行移动、等候交通警察来处理等行为均无不当。但协管员的协助执法也应规范、文明。关于ＸＸ宇对协管员协助执法问题，本院将向本案被告提出司法建议。针对ＸＸ宇的违法行为，由拱北交警大队民警宋某对ＸＸ宇的违法行为予以处理，有法律依据。
拱北交警大队实施扣留电动自行车的行政强制措施适用法规正确。拱北交警大队针对ＸＸ宇的违法行为，根据《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第十条、第七十五条第一款第（二）项的规定，决定实施扣留电动自行车，适用法规正确。
拱北交警大队实施扣留电动自行车的行政强制措施程序合法。拱北交警大队在发现ＸＸ宇有“驾驶电动自行车在道路上行驶”的违法行为后，依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条规定，口头告知ＸＸ宇的违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；听取了ＸＸ宇的陈述和申辩；制作了行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；依法将行政强制措施凭证向ＸＸ宇送达。
市交警支队的行政复议程序合法。经查，市交警支队依法受理了ＸＸ宇的复议申请，在法定期限内作出行政复议决定，并送达给ＸＸ宇。ＸＸ宇对市交警支队的复议程序也没有提出异议，故市交警支队的行政复议程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。ＸＸ宇的上诉主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人ＸＸ宇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年六月八日
书 记 员 李 羚