湖北省崇阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1223行初10号
原告张协良，男，1959年11月21日出生，汉族，湖北省崇阳县人，住湖北省崇阳县。
原告殷细桃，女，1961年3月13日出生，汉族，湖北省崇阳县人，住湖北省崇阳县，系原告张协良之妻。
委托代理人张红亮，男，1981年10月10日出生，汉族，湖北省崇阳县人，住湖北省武汉市黄陂区。
被告崇阳县白霓镇人民政府（以下简称“白霓政府”）。
法定代表人程海龙，白霓政府镇长。
委托代理人张俊亮，白霓司法所所长。
被告崇阳县人民政府（以下简称“县政府”）。
法定代表人杭莺，县政府县长。
委托代理人王超，崇阳县政府办公室工作人员。
第三人曾秋梅，女，1952年6月21日出生，汉族，湖北省崇阳县人，住湖北省崇阳县。
委托代理人张洪铭，女，1978年6月12日出生，汉族，湖北省崇阳县人，住湖北省赤壁市。
委托代理人张浩，男，1989年9月14日出生，汉族，湖北省崇阳县人，住湖北省赤壁市。
原告张协良、殷细桃不服被告白霓政府2015年2月9日作出的崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定及被告县政府2016年1月7日作出的崇政复字（2015）04号行政复议决定，于2016年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月23日受理后，于2016年3月28日前向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月5日、2016年8月3日二次公开开庭审理了本案。原告张协良、殷细桃及其委托代理人张红亮、被告白霓政府之委托代理人张俊亮、被告县政府之委托代理人王超、第三人曾秋梅均到庭参加诉讼，第三人曾秋梅的委托代理人张洪铭第一次开庭到庭参加了诉讼，第三人曾秋梅的委托代理人张浩第二次到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告白霓政府于2015年2月9日作出的崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定认定：1、当事人曾秋梅为白霓镇小港村八组村民；2、当事人曾秋梅一直随丈夫张望中在外生活，家庭分配田、地人口共三口，分配土地使用权面积共4.97亩，其中“上门老屋对面旱地（对面菜园）”分配面积0.13亩（GPS测量面积86.17m2），“肉塘边旱地（肉塘坎上）”分配面积0.2亩（GPS测量面积130.11m2），“腊屋岭旱地”分配面积0.4亩（GPS测量面积331.21m2），“岭下窖占菜园（岭下菜园）”分配面积0.2亩（GPS测量面积262.54m2），“庙场岭马路边旱地（窖尖旱地）”分配面积0.3亩（GPS测量面积282.02m2），“庙场岭上窖基上旱地（窖嘴菜园）”分配面积0.3亩（GPS测量面积197.53m2），“秧田八升（秧田）”分配面积0.53亩（GPS测量面积453.78m2），“马路边斗坵（斗坵）”分配面积0.67亩（GPS测量面积577.32m2），“岭下一斗二升（窖坳水田）”分配面积0.8亩（GPS测量面积809.85m2），“碾屋坎下七升（堰下水田）”分配面积0.47亩（GPS测量面积426.21m2），“下畈新屋门口一斗二升（新屋门口水田）”分配面积0.8亩（GPS测量面积706.17m2），“庙场边一升田（屋堂边）”分配面积0.17亩（GPS测量面积123.04m2），上述所有土地分配面积4.97亩（GPS测量面积4385.95m2）均为双方当事人争议土地；3、当事人曾秋梅自责任田、地到户后，她母亲薛三英于1998年将田、地土地使用权交由张协良、殷细桃代为保管及耕作的情况；4、国家实行惠农政策后，小港村八组原组长张协忠（张协良之兄）在没有征求曾秋梅允许下，私自将国家粮食直补由张协良、殷细桃家领取的情况；5、当事人曾秋梅没有明确自愿放弃争议土地使用权；6、2010年4月3日，当事人曾秋梅、张协良在小港村调委会的调解下，双方达成调解协议的情况；7、小港村委会干部证实，双方签订调解协议书完全自愿，无任何胁迫、隐瞒的事实；8、崇阳县白霓派出所、国土所对双方土地使用权争议面积在职能部门于2014年8月29日核实并绘制图纸时，当事人张协良、殷细桃极力阻止的事实；9、崇阳县白霓镇小港村八组全体村民证明双方争议土地使用权应当依法由当事人曾秋梅所有的事实；10、崇阳县白霓镇小港村八组全体村民证实当事人曾秋梅没有自愿放弃争议土地使用权的事实；11、经调查，原夹泽村四组（现小港村八组）人均分配土地使用权为水田1.18亩／人，地0.5亩／人；12、经调查，当事人张协良、殷细桃没有对争议土地领取承包经营权证；13、2015年2月6日，崇阳县国土资源勘测规划院对双方当事人争议土地面积GPS测量总面积为4385.95m2。白霓镇人民政府认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民依法享有土地使用、收益的权利。在法定承包期内，除为了国家公共利益需要必须征用农用地外，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转和侵占农民承包地。1998年，当事人曾秋梅母亲薛三英将所有土地使用权转交当事人张协良、殷细桃家代管并为其耕作，在耕作过程中，崇阳县白霓镇小港村八组全体村民均证明当事人曾秋梅未明确表示对争议土地放弃使用和耕作的权利；同时2010年4月3日，当事人曾秋梅与当事人张协良在小港村调委会的主持调解下达成的协议书，明确表示由当事人张协良退还当事人曾秋梅争议的全部土地使用权，该协议书的签订和协议内容符合国家法律的规定，因此当事人曾秋梅的主张应当受到国家法律的保护。当事人张协良、殷细桃虽履行代管耕作的行为符合国家政策和法律的允许，但长期强行侵占农民个人土地的使用权的行为严重违背了当事人曾秋梅的意愿，不应当受到国家法律的支持；同时在整个案件协调处理和举证过程中，当事人张协良、殷细桃未能提供证据证明当事人曾秋梅自愿放弃争议土地使用权的事实，亦未提供证据证明其对该争议土地享有单独的使用权和处分权，根据法律规定，应视为当事人张协良、殷细桃自动放弃举证的权利，承担举证不能的后果。为妥善解决当前农村土地使用权纠纷，维护农民的合法权益，促进农村经济健康发展和农村社会稳定，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十三条、第十六条，《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第三条、第六条、第二十五条规定，确定位于崇阳县白霓镇小港村八组地段的“上门老屋对面旱地（对面菜园）”分配面积0.13亩（GPS测量面积86.17m2），“肉塘边旱地（肉塘坎上）”分配面积0.2亩（GPS测量面积130.11m2），“腊屋岭旱地”分配面积0.4亩（GPS测量面积331.21m2），“岭下窖占菜园（岭下菜园）”分配面积0.2亩（GPS测量面积262.54m2），“庙场岭马路边旱地（窖尖旱地）”分配面积0.3亩（GPS测量面积282.02m2），“庙场岭上窖基上旱地（窖嘴菜园）”分配面积0.3亩（GPS测量面积197.53m2），“秧田八升（秧田）”分配面积0.53亩（GPS测量面积453.78m2），“马路边斗坵（斗坵）”分配面积0.67亩（GPS测量面积577.32m2），“岭下一斗二升（窖坳水田）”分配面积0.8亩（GPS测量面积809.85m2），“碾屋坎下七升（堰下水田）”分配面积0.47亩（GPS测量面积426.21m2），“下畈新屋门口一斗二升（新屋门口水田）”分配面积0.8亩（GPS测量面积706.17m2），“庙场边一升田（屋堂边）”分配面积0.17亩（GPS测量面积123.04m2）以上共计4.97亩（GPS测量面积4385.95m2）的土地使用权归当事人曾秋梅所有。
原告张协良、殷细桃不服，于2015年3月24日向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2016年1月7日作出的崇政复字（2015）04号行政复议决定认定：曾秋梅为白霓镇小港村八组村民，第一轮土地承包分配时，在原土霓镇夹泽村四组（现小港村八组）分得4.97亩土地，后因与丈夫张望中长年在赤壁工作，家中缺乏劳动力，婆婆薛三英于1998年将曾秋梅名下的田地交由申请人代为保管并耕作。2009年底曾秋梅要求张协良归还全部土地使用权，双方于2010年4月3日在白霓镇小港村村委会的调解下，达成土地耕作协议，并规定：田地权属归曾秋梅所有；曾秋梅责任田地除自己耕作外，不得转交他人耕作，应由张协良继续耕作；政府所补的粮食直补由耕种者所得。但协议生效后，张协良拒绝履行协议，为此双方多次发生纠纷，故白霓政府根据《中华人民共和国土地管理法》和《湖北省处理土地权属争议暂行办法》的规定，作出了崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定。此外，自第一轮土地承包分配后，原白霓镇夹泽村四组土地一直未调整过，曾秋梅在此期间也未明确表示放弃对争议土地的耕作和使用。县政府认为：该争议土地是由原白霓镇夹泽村四组分给曾秋梅的责任田，后1998年其婆婆薛三英将责任田交申请人代管并耕作，且在耕作期间，该村组未对争议土地进行调整，曾秋梅也未明确表示放弃对争议土地的耕作和使用，因此，可认定曾秋梅对争议土地具有使用权。同时，双方因争议土地使用权发生纠纷，曾于2010年4月3日在白霓镇小港村村委会的调解下，达成了土地耕作协议，其明确表示争议土地权属归曾秋梅，因此，白霓政府根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十三条、第十六条，《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第三条、第六条、第二十五条规定，将原白霓镇夹泽村四组的4.97亩土地使用权归曾秋梅所有的行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，应予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条第一款第（一）项的规定，维持白霓政府作出的崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定。
原告张协良、殷细桃诉称，一、被告认定的部分事实缺乏证据证明，有主观臆断之嫌。第一、被告在经调查查明中第3点“当事人曾秋梅自责任田、地到户后，她母亲薛三英于1998年将田、地土地使用权交由张协良、殷细桃代为保管及耕作”，其中“代为保管及耕作”无证据证明，薛三英作为本案第三人曾秋梅的母亲，根据《民事诉讼法》的规定具有法定委托代理人的资格，由于事发1998年，在当时土地权属登记还未完善的情况下，究竟是“交由保管及耕作”还是“代为保管及耕作”应由本案第三人曾秋梅举证证明，若曾秋梅不能举证证明，根据目前的土地使用现状就应当划归原告使用，被告就应该承担举证不能之责任。第二、被告在经调查查明中第4点“……原组长张协忠（原告张协良之兄）在没有征求曾秋梅允许下，私自将国家粮食直补由张协良、殷细桃家领取的情况”，首先张协忠作为小港村八组（原夹泽村四组）组长是经过了村民选举且由村委会确认的组长职务，张协忠的行为不是个人行为，而是代表小港村村委会的行为，其次根据国家粮食直补政策规定的“谁种地补给谁”的基本原则，张协忠将国家惠农粮食补贴给原告殷细桃符合事实及政策规定。第三、被告在经调查查明中第9点和第10点“崇阳县白霓镇小港村八组全体村民对双方争议土地使用权应当依法由当事人曾秋梅所有的事实”、“崇阳县白霓镇小港村八组全体村民证实当事人曾秋梅没有自愿放弃争议土地使用权的事实”，犯了以偏概全的错误，进而作出了错误的裁决。首先，既然上述两点调查中均载明是“小港村八组全体村民”，可当前的“小港村八组全体村民”既包括原夹泽村四组，还包括原夹泽村五组，根据调查的情况看，也仅有原夹泽村四组部分村民证实；其次，就从原夹泽村四组看，也不到70%的人证实，据原告核实，保守至少还有20%以上的村民并未证实上述两点查明的事实。第四，被告在以剥夺原告殷细桃的应该享有的民事权利的情况下，作出了错误处理决定，更是未能彰显“让每一位公民感受到社会的公平正义”，犯了“教条主义”和“本本主义”。崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定书第五页“……同时2010年4月3日，当事人曾秋梅与当事人张协良在小港村委会主持调解下达成的协议书……”可从湖北省农村税费改革政策监督卡、粮食直补凭证等证据材料显示，本案争议土地在原告殷细桃名下，与原告张协良无任何关联，被告却在无视原告殷细桃的民事权利的情况下，采信2010年4月3日本案第三人曾秋梅与原告张协良之间的协议，纯属无稽之谈，暂且不论该协议是否有胁迫之嫌，被告更是罔顾事实，剥夺原告殷细桃的权利。二、被告的决定违反法律规定。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”以及第三十七条第三款“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”的规定，本案第三人曾秋梅从1998年开始就随大夫外出，争议耕地必定处于荒芜状态，小港村就应当收回其耕地，原告殷细桃对该争议土地继续耕作的行为，有效地保护了国家耕地，符合国家对耕地的保护要求，且前后十余年，本案第三人曾秋梅也没有提出异议，所以原告殷细桃对该争议土地的经营权应当受到保护。第二，根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的规定，原告殷细桃已经承担了双方争议土地的国家税、费及村组调配劳动力，以及后来国家惠农的粮食直补登记，这一系列的行为均证明了双方争议的土地已经登记在原告殷细桃名下，本案第三人曾秋梅此时要求返还争议土地没有法律依据。三、行政复议过程中被告二的程序违反法律规定。根据《行政诉讼法》第三十八条的规定，“……复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。”可被告县政府却在原告申请复议后10个月有余的2016年1月7日（实际送达时间为2016年1月27日送达）下达决定书，已然严重违法。四、被告作出的决定助长了当前社会不良风气。第一，被告并没有对本案第三人当前有无耕作能力作出实际调查，上述决定的作出无疑是让政府担当了诸如第三人一样的名不副实的土地经营权人弃耕抛荒的“保护伞”。第二，政府应该规范农村耕地经营使用权，严厉打击在土地承包经营过程中的“嫌贫爱富”和“投机倒把”行为。本案中第三人于十余年前为何弃耕抛荒，随其配偶张望中外出赤壁市（原蒲圻）蒲纺工作生活，究其原因是类似于第三人等这类农民认为十年前种田种地无出路，而且农业税收任务又重，这是当时“三农”问题的重要矛盾，也是全国八亿农民普遍共识。虽然决定书载明有“崇阳县白霓镇小港村八组全体村民证明对争议土地没有放弃使用权的事实”，但是本案第三人在其父亲张清阳辞世后，全家随其配偶张望中外出生活，已然构成在当时的国家对农业税收任务重的情况下，对农村耕地、水田的一种“嫌贫爱富”；而当前在国家政策层面对“三农”的重视，特别是自有粮食直补等补贴以及政府对小港村八组等土地将有整体开发的情况下，突然提出对争议土地经营权权属的申请，更是构成了在当前市场经济条件下的“投机倒把”行为。因此，被告在当前崇阳县整体发展规划过程中，却作出以上决定，助长了当前社会类似于第三人的歪风邪气，扰乱了农村土地经营权、使用权，更是担当了助长社会不良风气的“帮凶”。综上，被告在没有获取相关证据的前提下，主观臆断，不以事实和法律为依据，剥夺原告的合法权利和权益，这样既违反了国家对耕地的保护要求，也不利于国家对农村土地经营权属的规范管理，助长了这种“嫌贫爱富”、“投机倒把”的社会风气，同时也损害了原告的合法权益，故请求：1、请求依法撤销白霓政府作出的崇霓政处决（2015）第01号行政处理决定书和县政府2016年1月27日送达的崇政复字（2015）04号行政复议决定书，依法改判原告与第三人争议的4.97亩土地的承包经营权（使用权）归原告殷细桃所有。2、由两被告承担本案的诉讼等所有费用。
被告白霓政府辩称，一、白霓政府作出的崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定事实清楚，证据确凿；二、白霓政府没有剥夺原告殷细桃的应该享有的民事权利，张协良与曾秋梅签订的土地耕作协议具有法律效力；三、白霓政府作出的决定没有违反法律规定；四、第三人曾秋梅已经依法取得了二轮土地延包政策下的经营权，编号85050108027，承包土地人口三个，承包期限从2005年4月10日至2028年12月31日止，根据土地承包法和国家土地政策规定，任何组织和个人不得剥夺集体经济组织成员承包土地的权利。综上，答辩人白霓政府在获取了大量证据的前提下，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依照相关法律的规定，公正公平的作出了崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定书，既维护了法律的尊严，尊重了事实，也维护了农民的合法权益，社会的和谐稳定，请求人民法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。
被告县政府辩称，答辩人作出的崇政复字（2015）04号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求崇阳县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人曾秋梅述称，在90年代末，耕地都是香饽饽，我随丈夫外出是迫不得已，如果我的婆婆当时不答应将自家的地交由张协良代为耕作，会有同组其他的人愿意来耕作。当初选择张协良家，确实是因为他家条件比较困难，又乡里乡亲的，就想帮其一把。不仅如此，我更是将家里的房子借给张协良的没有房子居住的年迈母亲和幼弟居住将近十年。谁料，二位原告明明在没有自己拥有法律所赋予的土地权利之外，霸占我的土地。请求法庭维护我正当的土地权利。
被告白霓政府在法定期限内，向本院提交了被诉具体行政行为的证据、依据：证据一、农村土地承包合同复印件，证明：曾秋梅家庭承包土地情况。证据二、农村土地承包合同复印件，证明：张协良家庭承包土地情况。证据三、曾秋梅申请陈述复印件，证明：小港村八组全体村民签字证实争议土地情况。证据四、调查笔录复印件10份，证明：1.白霓政府作出行政处理决定所确认的事实；2.小港村八组村民证实争议土地情况。证据五、证明复印件1份。证明：原夹泽村支部书记在二轮土地延包时，没有告知当事人曾秋梅。证据六、证明复印件1份，证明：小港村八组村民证明二轮土地延包时，曾秋梅没有放弃承包权。证据七、调查笔录1份，证明：张协良与曾秋梅签订的土地耕作协议是双方自愿签订。
被告县政府在法定期限内，向本院提交了被诉具体行政行为的证据、依据：证据一、行政复议申请书（复印件），证明：张协良依法向县政府申请行政复议。证据二、白霓政府行政处理决定书（复印件），证明：白霓政府作出处理决定。证据三、张协良农村土地承包合同（复印件），证明：张协良家承包责任田地明细。证据四、曾秋梅农村土地承包合同（复印件），证明：曾秋梅家承包责任田地明细。证据五、2010年土地耕作协议（复印件），证明：双方已通过协议方式进行约束。证据六、曾秋梅与张协良争议土地测绘明细表（复印件），证明争议土地数量、空间位置及四至界限。
第三人曾秋梅在法定期限内，向本院提交了以下证据、依据：证据一、曾秋梅的情况说明一份及土地耕作协议一份，证明：曾秋梅未放弃争议土地的权属；证据二、农村土地承包合同复印件，证明：原告殷细桃享有本案讼争土地之外的土地使用权；证据三、农村土地承包合同复印件，证明：讼争土地的承包方为曾秋梅。
原告张协良、殷细桃在法定期限内，向本院提交了以下证据、依据：证据一、2002年度湖北省农民负担监督卡；证据二、2002年10月15日农业税完税证；证据三、2002年10月25日农村集体经济组织专用收款收据；证据四、2002年9月1日农业税纳税通知书；证据五、2002年9月18日农业税纳税通知书；证据六、2003年3月20日农业税纳税通知书及2003年度农民负担卡；证据七、2004年4月30日农业税纳税通知书及完税证、2004年度农民负担卡及粮食补贴卡。证明一至证据七一起证明：1.原告在2002～2004年对案涉诉争土地享有使用权的事实；2.原告按7个家庭人口承担并缴纳了税费、劳务的事实。证据八、2006年度湖北省农村税费改革监督卡；证据九、国家“粮补、直补、综补”的湖北省农村信用社存款存折。证据八、证据九一起证明：1.原告殷细桃对诉争土地享有事实承包经营权对等的农业补贴权益；2.原告张协良与殷细桃分别存在对诉争土地享有事实承包经营权对等的农业补贴权益。证据十、2002年度农民负担明细表，证明：1.原夹泽村委无案涉第三人人口记载；2.原告人口为7个；原告按7个人口承担农民负担的事实。证据十一、原告全户人口基本情况，证明：原告目前户籍人口情况。
审理过程中，二原告申请本院收集以下证据：1.向崇阳县白霓镇财政所调取自本案原告殷细桃取得案涉诉争土地使用权以来，在财政部门登记情况以及交纳公余粮（含农业税费）任务情况和农业补贴情况（含网上登记情况）；证明：原告对争议土地享有使用权，原告使用至今向政府、国家交纳了税费。2.向民政部门调取案涉崇阳县白霓镇原夹泽村和小港村合并的确切时间，以政府部门文件为准。证明：2005年的承包合同以及2010年的土地耕作协议如果原夹泽村合并时间在前，那么从行政组织法来看，协议应由小港村盖章认可。本院准许了原告张协良、殷细桃的调查取证申请，向崇阳县白霓镇财政所和崇阳县民政局进行了调查取证，崇阳县白霓镇财政所只向本院出具了殷细桃从2006年至2015年一直领取粮食直接补贴、农资综合补贴和良种补贴的证明；崇阳县民政局向本院提供了崇阳县白霓镇原夹泽村和小港村合并的崇民发（2003）30号关于调整白霓镇村级行政区划请示的批复。
经庭审质证，二原告对被告白霓政府提供的证据一、二申请对《农村土地承包合同》中承包人签字笔迹及合同内容形成时间进行司法鉴定；对证据三提出异议，认为该证据是本案第三人所陈述，从证据形式来说不符合证据规定，虽有夹泽村村民签字，但证人证言不能单独作为证据使用，被告白霓政府在法定期限内没有向法庭申请证人出庭作证，所以该证据无效；对证据四、五、六提出异议，认为该证据也属于证人证言，应由证人出庭作证，对调查笔录的真实性有异议，原告对此证据不予认可，根据最高人民法院关于行政诉讼证据规定第3条的规定，被告白霓政府的调查笔录完全违法。且证据五的证明人张怀明与本案被告白霓政府的代理人是亲属关系；二原告对被告白霓政府提供的证据七有异议，此证据的举证期限已过，没有调查笔录，对证据内容不予质证，被告白霓政府应承担举证不能的责任。被告县政府和第三人曾秋梅对被告白霓政府提供的证据均未提出异议。
二原告对被告县政府提供的证据一、二无异议；对被告县政府提供的证据三、四因申请司法鉴定，暂不予质证；对被告县政府提供的证据五的真实性有异议，是复印件，对证明内容有异议，其并没有对殷细桃作出约束；对被告县政府提供的证据六真实性无异议，对证明目的有异议，本案争议土地根据原夹泽村四组村民上报的习惯平均人口是0.6亩左右，并不包括旱地，上报的都是水田，本案争议土地是原夹泽村上报的人均大约0.6亩水田为计算依据，旱地并不应计算在内。被告白霓政府和第三人曾秋梅对被告县政府提供的证据均未提出异议。
二原告对第三人曾秋梅提供的证据一中曾秋梅的情况说明与白霓政府提供的证据三的质证意见一致，同时对证明目的有异议，因为：1.该陈述显示双方签协议并没有殷细桃的签名；2.此份证据同样证明财政网上该土地权属登记在殷细桃名下；3.曾秋梅陈述2012年初想回家种地，殷细桃并没有干涉，因为土地属集体所有；4.曾秋梅陈述张协中私自登记在殷细桃名下不属实，张协中时任组长，但无权私自登记，不存在欺骗。对第三人曾秋梅提供的证据一中土地耕作协议的真实性无异议，对证明内容有异议，仅仅只是一份协议，属民法调整范畴，张协良的行为不能代表殷细桃，殷细桃保留申请撤销该协议的权利；对第三人曾秋梅提供的证据二、三的质证意见与白霓政府提供的证据的质证意见一致。被告白霓政府与县政府对第三人曾秋梅提供的证据未提出异议。
被告白霓政府对原告提供的证据一至证据七的真实性无异议，对证据目的有异议，只能证明原告方交纳了一家七口的农业税，不能证明是为本案讼争土地交纳的农业税，与本案无关；对证据八、九的真实性无异议，对证明目的有异议，其中殷细桃2006年农村税费改革监督卡只能证明殷细桃领取了1.8亩的粮食直补，不能证明是领取的讼争土地的补贴，与本案无关，张协良领取的补贴与本案也无关，证据九与本案也无关，不能证明原告的主张；对证据十的真实性无异议，但与本案无关；对证据十一无异议，至2013年，原告方的户口簿登记常住人口为6人，与原告方提供的证据一至证据七中按7个人口领取交纳税款不一致，因此对证据一至证据十的合法性均有异议。
被告县政府对原告提供的证据一至证据七的真实性无异议，原告方为一家七口人，也只交纳了七个人的农业税，与讼争土地无关；对证据八、九的真实性、合法性、关联性无异议，殷细桃享受了讼争土地的补贴，不能证明其目的，县政府提供的证据三、四、五和原告提供的证据八、九，能证明讼争的土地承包经营权的归属是曾秋梅，土地耕作协议是原告与第三人签订的，张协良代为耕种曾秋梅的土地，双方也签订了协议，和农村土地承包合同能印证，谁耕种，谁领补贴，据此，证据八、九可以证明原告方领取了讼争土地的补贴，但不能证明其对讼争土地有土地承包经营权，相反能证明第三人曾秋梅对讼争土地享有土地承包经营权；其他证据的质证意见与白霓政府的质证意见一致。
第三人曾秋梅对原告提供的证据一至证据九的均有异议，不能证明原告的证明目的；证据十与证据十一自相矛盾，不能证明原告的证明目的。
对本院依法收集的证据原告未提出异议，被告白霓政府对民政局文件的真实性无异议，但土地耕作协议是双方当事人签字，并没有小港村的盖章，民政局文件中关于夹泽村与小港村的合并与耕作协议无关联性，对财政所的证据只能证明2006年至2015年殷细桃领取了粮食直接补贴，根据国家惠农政策规定，一户只能一个人领取粮食直接补贴，原告张协良是户主，那么只能张协良一人领取，而不能一家人都领，殷细桃无权领取，张协良与殷细桃系夫妻关系，只能一人领取。土地耕作协议内容中原告认可了争议土地是第三人的权属，原告领取了粮食直接补贴并不能证明争议土地权属就是原告的。被告县政府对本院依法收集的证据未提出异议，此证据证明耕作协议有好的落实和执行，也证明了代耕的行为，对耕作协议内容的执行。第三人曾秋梅对本院依法收集的证据的真实性未提出异议，但粮食直接补贴领取不能证明原告享有耕作地的权属。
本院对上述证据认证如下：被告县政府提供的证据一和证据二、二原告提供的证据十一、经二原告申请本院收集的证据经庭审质证，各方当事人均未提出异议，本院予以确认。被告白霓政府提供的证据一和证据二、被告县政府提供的证据三和证据四、第三人曾秋梅提供的证据二和证据三均系同一证据，为农村土地承包合同，该证据既是复印件，也是二被告在作出具体行政行为后向他人收集的证据，该证据不能作为本案认定事实的依据，故本院未准许二原告的司法鉴定申请；被告白霓政府提供的证据三、第三人曾秋梅提供的证据一中曾秋梅的情况说明系同一证据，该证据为第三人曾秋梅的自己的陈述，虽有部分村民的签名，但该陈述前两页未加盖骑缝章，也没有其他证据证明其真实性，故本院对该证据不予采信。被告白霓政府提供的证据四均系证人证言，证据五、证据六系部分村民签名的证明材料，证人虽未出庭作证，但该证人证言以及证明材料所述内容基本一致，相互印证，二原告也未提供相反的证据予以反驳，故本院对该证据四、五、六予以采信。被告白霓政府提供的证据七系证人胡某的证言，该证人未出庭作证，故该证据不能单独作为本案认定事实的依据，本院不予采信。被告县政府提供的证据五为原告张协良与曾秋梅签订的土地耕作协议，该证据虽为复印件，与第三人曾秋梅提供的证据一中土地耕作协议的原件相一致，系同一证据，该证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。被告县政府提供的证据六为争议土地测绘明细表，二原告在庭审中对其真实性无异议，且对测绘明细表中测量的地块数量，位置及四至界限土地均未提出异议，与争议土地一致，该证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。二原告提供的证据一至证据十具有真实性、合法性，但与本案不具有关联性，只能证明二原告交纳了税费和领取了相关补贴等情况，不能证明二原告对争议土地享有使用权，本院对该证据不予采信。
经审理查明，第三人曾秋梅为白霓镇小港村八组村民，第一轮土地承包分配时，在原白霓镇夹泽村四组（2003年7月21日并入小港村，现为小港村八组）分得3个人口1.8亩（经GPS测量为4.97亩）土地。第三人曾秋梅因随丈夫张望忠在赤壁生活，家中责任田于1998年无偿交由二原告张协良、殷细桃耕作。后第三人曾秋梅要求二原告张协良、殷细桃归还责任田。经村委会主持调解，双方于2010年4月3日达成土地耕作协议，协议内容为：1.田地权属归曾秋梅所有；2.曾秋梅的责任田除自己耕作外，不得转交他人耕作，应由张协良继续耕作；3.政府所补的粮食直补由耕种者所得。协议经签名生效后，原告张协良反悔，拒不履行协议，为此二原告张协良、殷细桃再次与第三人曾秋梅因土地权属发生纠纷。2013年12月20日，第三人曾秋梅申请被告白霓政府确认土地使用权，2015年2月9日，被告白霓政府作出崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定，确认争议土地的使用权归第三人曾秋梅所有。
2015年3月24日，原告张协良、殷细桃向被告县政府申请行政复议，2016年1月7日，被告县政府作出崇政复字（2015）04号行政复议决定，维持被告白霓政府作出的崇霓政处决字（2015）第01号行政处理决定。
审理中，原、被告及第三人对争议土地的地块数量、位置及四至界限均没有异议。
2016年3月23日，二原告张协良、殷细桃向本院提起行政诉讼，要求：1、请求依法撤销白霓政府作出的崇霓政处决（2015）第01号行政处理决定书和县政府2016年1月27日送达的崇政复字（2015）04号行政复议决定书，依法改判原告与第三人争议的4.97亩土地的承包经营权（使用权）归原告殷细桃所有。2、由两被告承担本案的诉讼等所有费用。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。本案争议土地在第三人曾秋梅无偿交由二原告耕作时，二原告是以家庭方式耕作，原告张协良作为家庭成员代表有权对争议土地作出处理，故本院认为原告张协良与第三人曾秋梅经村委会主持调解达成的土地耕作协议合法有效，应予以支持。二原告张协良、殷细桃主张争议土地在1998年经过调整登记在原告殷细桃名下未提供相关的证据予以佐证；二原告主张对争议土地缴纳了税费并领取了相关补贴，就应享有争议土地的使用权，但二原告未提供相关的法律规定或政策性文件予以佐证缴纳了税费和领取了相关补贴就必然享有土地承包经营权，也就是说缴纳了税费和领取了相关补贴的对像不一定是土地承包经营权人，还有可能是土地流转的其他人等，故本院对二原告的主张不予支持。本案中，第三人曾秋梅在取得争议土地的承包经营权后，以口头约定的方式无偿交由张协良一家耕作，符合土地流转的情形。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，被告白霓政府具有依法作出确权决定的法定职责；在二原告张协良、殷细桃与第三人曾秋梅发生土地使用权纠纷后，依据第三人曾秋梅的确权申请，对第三人曾秋梅提供的证据进行了审查，并对小港村八组的部分村民进行了调查取证，对本纠纷举行了听证，依据《中华人民共和国土地管理法》和《湖北省处理土地权属争议暂行办法》的规定，作出土地行政确权决定，认定事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律正确，本院应予以支持。被告县政府在二原告张协良、殷细桃提出复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出复议决定，认定事实清楚，依据充分，适用法律正确，虽然县政府系超期作出复议决定，但对原告权利不产生实际影响，故本院对县政府的复议决定予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张协良、殷细桃的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张协良、殷细桃负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。
审 判 长 黄凡明
审 判 员 郭建新
人民陪审员 庞青柏
二〇一六年九月九日
书 记 员 洪 柳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。