海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终28号
上诉人（原审第三人）冯娇珠，女，汉族。
委托代理人邢关文，海南经和纬律师事务所律师。
委托人理人冯成保，男，汉族，系上诉人冯娇珠的父亲。
被上诉人（原审原告）方玉莲，女，汉族。
被上诉人（原审原告）何强，男，汉族。
被上诉人（原审原告）何雪，女，汉族。
被上诉人（原审原告）何娜，女，汉族。
以上被上诉人共同的委托代理人陈蜀梅，海南威盾律师事务所律师。
原审被告乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府。
法定代表人梁小明，镇长。
委托代理人林其旦，乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府工作人员。
上诉人冯娇珠因与被上诉人方玉莲、何强、何雪、何娜以及原审被告乐东黎族自治县莺歌海镇人民政府（简称莺歌海镇政府）土地行政管理纠纷一案，不服乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人冯娇珠及其委托代理人邢关文、冯成保，被上诉人方玉莲、何强、何雪、何娜的共同委托代理人陈蜀梅，原审被告莺歌海镇政府的委托代理人林其旦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，争议地属于国有土地，位于乐东黎族自治县莺歌海镇莺二居委会护林一街，东西长8米，南北长24米，面积192平方米。2009年5月，方玉莲一家在包括争议地在内的土地上建造房屋，并在四周砌上围墙。经一审法院现场勘查，争议地上有方玉莲一家建造的小卖部和住房的一部分。2009年7月20日，莺歌海镇政府向冯娇珠颁发了莺府（2009）字第49号《莺歌海镇宅基地使用权属证明书》（简称49号《宅基地权属证明书》）。冯娇珠认为争议地已由莺歌海镇政府向其颁发宅基地使用权证，方玉莲一家在其宅基地上建房的行为已构成侵权，遂于2014年4月28日向乐东黎族自治县信访局提交信访材料，要求对该纠纷进行处理。乐东黎族自治县信访局于2014年5月5日作出乐信督函（2014）78号《关于交办冯娇珠信访事项的函》，要求莺歌海镇政府派员调查处理，但莺歌海镇政府至今没有作出处理。方玉莲、何强、何雪、何娜于2015年11月17日提起行政诉讼，请求撤销莺歌镇政府向冯娇珠颁发的49号《宅基地权属证明书》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案争议地属国有土地，其使用权的确认应由县级以上人民政府确认并核发证书，莺歌海镇政府作为乡级人民政府，没有权利确认国有土地的使用权并核发使用权证书，其向冯娇珠颁发的国有土地使用权证已超越其职权，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决撤销莺歌海镇政府于2009年7月20日给冯娇珠颁发的49号《宅基地权属证明书》。案件受理费50元，由莺歌海镇政府负担。
上诉人冯娇珠上诉称，一审认定事实和适用法律错误，请求撤销（2015）乐行初字第26号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由如下：一、一审判决以被告莺歌海镇政府超越职权向上诉人颁发国有土地使用权证为由撤销49号《宅基地权属证明书》是明显的张冠李戴，认定事实和适用法律错误。首先，莺歌海镇政府向上诉人颁发的49号《宅基地权属证明书》是土地权属来源证明，而不是国有土地使用权证。其次，《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明。因此，土地行政管理部门办理国有土地使用权申请登记时会要求莺歌海镇政府出具土地权属证明。在一审庭审过程中，原审被告也提出乐东黎族自治县国土环境资源局核发国有土地使用权证书时会要求申请人先出具莺歌海镇政府土地权属证明。再次，根据《关于确定土地所有权使用权的若干规定》第十四条的规定，因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。因此，莺歌海镇莺二社区有权向居民出让宅基地。原审法院认为莺歌海镇莺二社区居委会没有权限出具宅基地使用权属证明书更是荒谬。土地为居委会辖下，目前全镇居民均使用一样的居委会宅基地使用权属证明书，这是现状及历史渊源，如让原审法院不接地气的判决生效，全镇居民均无土地权属来源证明，所有人的土地使用均为违法。最后，根据国家和海南省法律法规规定，莺歌海镇政府有权制定镇规划并组织实施。另外，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条的规定，乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：（一）个人之间的土地权属争议案件。本案中，上诉人向莺歌海镇莺二社区申请并交付2000元的土地出让金，经莺二社区同意后向上诉人出具了49号《宅基地权属证明书》，土地权属来源清楚。因此，莺歌海镇政府有权出具本辖区内的土地权属证明书。原审法院认为莺歌海镇政府越权将49号《宅基地权属证明书》撤销的判决明显违法剥夺政府的职能，当地居民申请办理国有土地使用权证书时将无法向国土部门提交土地权属来源证明。二、被上诉人没有任何土地权属证明，应驳回其起诉。在一审庭审质证过程中，上诉人持有的莺歌海镇莺二社区居委会宅基地使用权属证明书和49号《宅基地权属证明书》上明确显示，上诉人宅基地的西侧就是被上诉人的宅基地（何国昌），但被上诉人不知足，在无证且没有缴纳任何土地出让金的情况下公然侵占上诉人孤儿寡母的宅基地，其所申请出庭作证的证人均证实被上诉人占有两块宅基地，违反一户一块宅基地的法律规定。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；......”和第四十条：“下列案件不作为土地权属争议案件受理：（一）一方已取得土地权属证书，另一方侵占其土地的案件；......”的规定，在本案中被上诉人无任何证据证明其对讼争地的合法权益，无权要求撤销土地权属证明，其诉讼请求应该驳回。
被上诉人方玉莲等四人辩称，因无法律或有权政府部门的授权，原审被告向上诉人出具宅基地权属证明书的行为超越职权，不具有合法性，即便原审被告的行为具有合法性，其作出的行政行为也是事实不清、证据不足且程序违法，亦应予撤销，请求依法驳回上诉人的上诉请求。理由如下：一、原审被告向他人出具宅基地权属证明书的行为并无法律授权，也没有有权政府部门的授权，原审被告的行为缺乏合法性，原判决认定准确。涉案土地性质为国有土地，《中华人民共和国土地管理法》第十一条及《海南省经济特区土地管理条例》第六条均明确规定，国有土地使用权由县级以上人民政府办理土地登记，核发土地使用权证书。依法行政是依法治国基本方略的重要内容，也是行政机关行使其行政权力的法律依据，那么，原审被告向他人出具宅基地权属证明书的行政行为有无法律规定及授权呢？显然没有，这一点上诉人也找不出任何法条依据。虽然乐东黎族自治县人民政府在向他人核发土地使用权证时会要求他人提供原审被告出具的宅基地权属证明书，这一点答辩人也是认可的，但在法律上，通常做法不代表就是合法做法，作为有权颁发国有土地使用权证的乐东黎族自治县人民政府并未书面授权原审被告向他人出具宅基地权属证明书，因此，在既无法律明确规定及有权部门的授权的情况下，原审被告向他人出具宅基地权属证明书的行为欠缺合法性，故原判决对原审被告的行为评价准确。二、退一步来说，即便原审被告有权向他人出具宅基地权属证明书，其将答辩人己建好房屋的土地向上诉人出具宅基地权属证明书的行为明显事实不清、证据不足。此外，其未向上诉人收取土地使用费就给其出具宅基地权属证明书的行为程序违法，依法也应予撤销。原审中，答辩人申请证人李天德出庭作证证实了2000年至2001年期间，答辩人雇佣证人将建房用的大海石拉到涉案地堆放；证人李光炳及王建梅出庭作证证实了答辩人于2009年5月初开始在涉案地上建房，并于8月建好且建房期间并无任何人前来阻止施工，上述事实原判决予以认定。因此，原审被告即便有权向被答辩人出具宅基地权属证明书，其于2009年7月20日将答辩人正在建房且显然是有争议的土地向上诉人出具宅基地权属证明书的行为也是事实不清、证据不足。上诉人提交的莺二居委会出具的宅基地土地费收据上记载的内容不能证明所交款项是涉案土地的土地费，故莺歌海镇政府出具宅基地权属证明书行为的程序违法。
原审被告莺歌海镇政府没有提交书面答辩状，其在庭审中述称其答辩意见与一审答辩意见一致。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与一审判决的认证意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是莺歌海镇政府向冯娇珠颁发49号《宅基地权属证明书》的行为是否超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《海南经济特区土地管理条例》（2008年修正）第六条规定：“省、市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内城乡地政、地籍的统一管理工作。农民集体所有的土地，由市、县、自治县人民政府登记造册，依法核发证书。国有土地使用权由县级以上人民政府办理土地登记，核发土地使用权证书。未确定使用权的国有土地，由土地所在市、县、自治县人民政府登记造册，负责保护管理。土地他项权利由相应的土地使用权登记机关进行登记，并核发土地他项权利证明书。”从上述规定来看，行政机关的行政权力必须有法律明确授权，不能自行设定，行政机关必须在法律规定的职权范围内作出行政管理行为。依照上述规定，海南省各市县的城乡地政、地籍等工作由县级以上地方人民政府土地行政主管部门统一管理，公民个人使用的国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，乡镇一级人民政府无权对个人使用的国有土地通过核发证书来确认使用权。本案中，上诉人冯娇珠主张莺歌海镇政府颁发的49号《宅基地权属证明书》只是《土地登记办法》中所规定的土地权属来源证明，而不是国有土地使用证，莺歌海镇政府有权颁发该证明。但是从49号《宅基地权属证明书》的内容来看，其确认了土地使用者的姓名、土地位置、四至界址、土地权属性质、红线图面积等具体内容，并经过了莺歌海镇政府有关主管领导的审核和审批，故莺歌海镇政府颁发的49号《宅基地权属证明书》虽然不是正式的国有土地使用证，但实质上是通过核发证书的方式对国有土地使用权进行了确认。而从上述规定来看，莺歌海镇政府作为乡镇一级人民政府显然没有该职权，而且其自行制作的49号《宅基地权属证明书》的样式也没有相应的法律依据，故莺歌海镇政府向冯娇珠颁发49号《宅基地权属证明书》的行为显然超越职权。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人冯娇珠的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯娇珠负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德雄
审判员 刘 霞
审判员 文魁兴
二〇一六年四月二十八日
书记员 管 娜