广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛中法行终字第148号
上诉人（原审原告）何勤，男，汉族，住廉江市，公民身份号码×××721X。
上诉人（原审原告）何观仁，男，汉族，住廉江市，公民身份号码×××3818。
上诉人（原审原告）何桂，男，汉族，住廉江市，公民身份号码×××3831。
上诉人（原审原告）何洪达（又名何云），男，汉族，住廉江市，公民身份号码×××6311。
上诉人何观仁、何桂、何洪达三人的共同委托代理人何勤，男，汉族，住廉江市，公民身份号码×××721X。
上诉人何勤、何观仁、何桂、何洪达四人的共同委托代理人何周爵，男，廉江市营仔镇云峡村委会新围峡村人，系何勤的儿子。
被上诉人（原审被告）廉江市国土资源局，住所地广东省湛江市廉江市。
法定代表人黄诚镇，局长。
委托代理人郑风。
委托代理人揭醒。
被上诉人（原审被告）廉江市营仔镇人民政府。住所地广东省湛江市廉江市。
法定代表人梁波，镇长。
委托代理人邹优松，广东旗胜律师事务所律师。
上诉人何勤、何观仁、何桂、何洪达因与廉江市国土资源局、廉江市营仔镇人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2015）湛开法行初字第254号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：原告四人是亲兄弟，四人称四人共同出资于1987年起向营仔镇土地管理所和营仔镇城建办购置地皮，分别于1987年3月购1500平方米，1989年7月8日购792平方米，1990年1月20日购420平方米，1989年8月抽沙兑换地皮1598.26平方米，后退出612平方米，还有602.26平方米，共4310.26平方米。上述1500平方米、792平方米、420平方米、1598.26平方米土地的四至范围均没有明确。1987年3月何洪达向营仔镇政府土地管理所及营仔镇村镇办交1500平方米屋地款1000元整。1989年7月8日向营仔镇土地管理所交792平方米海滩地地皮款1188元，792平方米滩涂管理费996元。上述收款事实营仔镇政府均予以确认，但否认是土地转让款。1989年8月1日，何洪达与营仔镇村镇办签订《抽沙填屋地协议书》，由营仔镇村镇办委托何洪达把营仔桥东围仔的宅基地抽沙填满。1989年11月13日，何洪达与营仔镇村镇办结算，共抽沙12501立方米，按每立方390元计，共计48753.90元。何洪达向村镇办借款47000元，给1598.26平方米屋地款27170.40元（按17元每平方米计）。1990年1月20日，何洪达与营仔镇村镇办结算，共抽沙3030立方米，按每立方390元计，共计11817.00元。后何洪达退612平方米屋地款10404元。1990年1月20日向村镇办交营仔海肥厂420平米用地款7140元，这一收据没有加盖营仔镇村镇办的印章，营仔镇政府没有认可。原告述称的购地事实除上述收款收据外，还提交了当时营仔镇政府工作人员叶美森、罗汉春、苏卓辉的证人证言。除此外，没有其他证据材料予以证明。1994年9月21日，营仔镇土地管理所向何桂颁发镇国土（1994）用地字第0049号廉江县建设用地许可证，证下用地面积96平方米（东至宅基地，西至宅基地，南至海边街，北至四米路），该证没有廉江县国土局印章，只有营仔镇土地管理所印章。1994年9月21日，何勤向营仔镇土地管理所交建房管理费288元，建设用地许可证10元。2013年6月5日，原告四人向廉江国土局申请办理《国有土地使用证》。2014年1月2日，廉江市国土局作出廉国土资函（2014）1号《关于何观仁等四人申请办理﹤国有土地使用证﹥的复函》，要求何观仁等四人根据所办理的事项按要求提交材料申请登记。2015年4月8日，原告四人向廉江市国土局提交《请求提供协助申请人办理﹤土地登记办法﹥第九条第三至第七项的其他证明材料》的申请。廉江市国土局于2015年4月27日作出廉国土资函（2015）110号《关于申请协助提供证明材料的复函》，认为该局已于2014年1月2日已复函告知申请土地登记应提交的材料。且原廉江市营仔镇土地管理所不属于该局下属机构，其行为与该局无关，该局没有相关资料可协助提供。2015年4月21日，原告通过EMS特快专递向营仔镇政府寄去《请求提供协助申请人办理﹤土地登记办法﹥第九条第三至第七项的其他证明材料》的申请，但没有相关证据证明营仔镇政府收到申请，且营仔镇政府也否认曾经收到原告四人的申请。原告四人不服两被告的行为，于2015年7月30日向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年3月25日，四原告向廉江市人民法院（下称廉江法院）提起诉讼，请求判令营仔镇政府出证明给原告四人办理3490.26平方米地皮的准建证等有关手续，并恢复该地皮的原状，同时承担从1992年起国家增加原告购3490.26平方米地皮的税收款336932元，并赔偿四人建房屋的差价款50万元。廉江法院于当日立案受理。同年6月14日原告向廉江法院申请撤诉，廉江法院于当日作出准许撤诉的裁定。2013年8月21日，四原告再次向廉江法院提起诉讼，请求营仔镇政府给原告四人办理3490.26平方米地皮《国有土地使用证》等有关手续，并恢复该地皮的原状，同时承担从1992年起国家增加原告购3490.26平方米地皮的税收款336932元，并赔偿四人建房屋的差价款50万元。廉江法院于2013年8月26日受理该案。同年11月5日原告四人向廉江法院提出撤诉申请，廉江法院于当日作出准许撤诉的裁定。
原审认为：本案属不履行提供土地登记证明材料法定职责纠纷。本案的争议焦点是：一、何勤、何观仁、何桂是否具备本案的诉讼主体资格；二、廉江市国土局是否具备本案的诉讼主体资格；三、被告廉江市国土局及营仔镇政府是否存在不履行法定职责的情形。
一、关于何勤、何观仁、何桂是否具备本案的诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，何勤、何观仁、何桂主张其与何洪达共同出资向营仔镇土地管理所和营仔镇城建办购置地皮，三人符合行政诉讼主体资格要件，具备本案的主体资格。
二、关于廉江市国土局是否具备本案的诉讼主体资格。廉江市营仔镇土地管理所原是廉江市营仔镇政府的下属部门，后该所职能由廉江市营仔镇国土资源所行使，归廉江市国土局统一管理。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原廉江市营仔镇土地管理所的职能由廉江市营仔镇国土资源所继续行使，廉江市营仔镇国土资源所是廉江市国土局的下属部门，且四原告的诉求是请求廉江市国土局提供办理土地登记的相关证明材料，因此，廉江市国土局具备本案的主体资格。
三、关于被告廉江市国土局及营仔镇政府是否存在不履行法定职责的情形。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。土地的出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。被告营仔镇政府作为乡级人民政府，无权出让土地。国家依法实行土地登记发证制度。四原告主张办理土地登记，要求两被告提供《土地登记办法》第九条中第（三）项至第（七）项的相关证明材料。根据《土地登记办法》第九条的规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”，四原告要求被告提供的相关证明材料属于四原告办理土地登记时应自行提交的材料，不属于两被告的职权范围。四原告诉称两被告不履行法定职责没有法律依据。根据《行政诉讼法》第二条、第二十六条第六款、第六十九条、《土地登记办法》第九条第一款的规定，判决如下：
驳回原告何勤、何观仁、何桂、何洪达的诉讼请求。本案件受理费50元，由原告何勤、何观仁、何桂、何洪达承担。
何勤、何观仁、何桂、何洪达不服，向本院提起上诉称：一、原审判决查明事实错误。原审判决认定上诉人四人购置4310.26平方米土地的四至范围均没有明确，显属错误。上诉人在1987年至1990年共购4310.26平方米土地。当时营仔镇土地管理所和村镇办已规划好该块地皮四至给上诉人，而原审法院没有查清该事实是错误的。上诉人向村镇办借款47000元给1598.26平方米屋地款27170.40元，不属实。上诉人1990年1月20日向村镇办交营仔海肥厂420平方米用地款7140元，营仔镇政府没有认可。营仔镇土地管理所向何桂发颁发《建设用地许可证》，只有营仔镇土地管理所印章。2013年6月5日上诉人向廉江市国土资源局申请办理《国有土地使用证》合理合法，该局作出廉国土资函（2014）1号《关于何观仁等四人申请办理﹤国有土地使用证﹥的复函》是错误的。2015年4月21日上诉人通过EMS特快专递向营仔镇政府寄《请求提供协助申请人办理﹤土地登记办法﹥第九条第三至第七项的其他证明材料》的申请，没有证据证明营仔镇政府收到申请，是不属实的。原审查明上诉人在2013年两次撤诉，是因为营仔镇政府不得颁发《建设用地许可证》和《国有土地使用证》。二、原审判决认定事实错误。根据相关规定，营仔镇政府所属的土地管理所和村镇办有权出让国有土地使用权、颁发建设用地许可。原审法院认为营仔镇政府无权出让土地错误。上诉人要求被上诉人提供的证明材料，符合法律规定，被上诉人应当出具证明材料颁发3314.2平方米国有土地使用证给上诉人。原审认为上诉人要求被告提供的材料不属于上诉人职权范围是错误的。上诉人在庭审辩论结束前提出增加诉讼请求，请求判令廉江市国土资源局颁发3314.26平方米地皮国有土地使用证给上诉人，但原审法院没有合并审理。综上，请求二审法院：一、撤销原审判决，发回重审，或依法判令两被上诉人出具办理国有土地使用证所需的《土地登记办法》第九条第（三）至第（七）项的相关材料。二、判令被上诉人廉江市国土资源局颁发3314.26平方米《国有土地使用证》给上诉人。三、诉讼费用由两被上诉人负担。
廉江市国土资源局答辩称，一、被答辩人的请求事项不属于答辩人的法定职责。根据《土地登记办法》第九条第一款规定，被答辩人请求事项是被答辩人申请土地登记时应向土地登记部门提交的材料，不是答辩人向其提交的材料。二、原廉江市营仔镇土地管理所不属于答辩人的下属机构，其行为与答辩人无关，也没有相关资料协助提供。答辩人对被答辩人作出的廉国土资函（2015）110号《复函》正确，原审法院驳回被答辩人的诉讼请求正确，请求维持原判。
廉江市营仔镇人民政府答辩称，一、本案争议地原属海滩涂，根据相关法律规定，海滩涂属于国家所有，法律禁止任何单位和个人侵占、破坏、买卖或者以其他形式非法转让。答辩人无权将海滩涂转让给被答辩人，所收取的款项实际是其使用海滩涂应交纳的管理、使用费，并非土地转让款。二、本案案由是不履行土地登记证明材料法定职责纠纷。行政不作为违法必须以行政主体具有法定义务为前提，能够履行而不履行。本案中，答辩人是乡镇一级行政机关，无法律授权有为被答辩人出具办理3314.26平方米地皮的国有土地使用证所需的《土地登记办法》第九条第（三）项至第（七）项规定相关义务。提交上述相关证明材料属于被答辩人办理土地登记时应自行提交的材料，不属于被答辩人职权范围。因此，答辩人不构成行政不作为。综上，原判正确，被答辩人上诉无理，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明事实。
本院认为：本案是不履行法定职责纠纷。本案的焦点问题为：1、上诉人请求出具的相关证明材料是否属于被上诉人应履行的职责范围？2、上诉人认为原审法院程序有误的意见是否正确？
1、关于上诉人请求出具的相关证明材料是否属于被上诉人的职责范围问题。
《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”根据该规定的要求，上诉人主张被上诉人应出具的土地权属来源证明等证明材料，应由申请人提交，即提交上诉人主张的相关材料的法定义务应由申请土地登记的申请人提交，而上诉人认为应由被上诉人出具相关材料的意见，明显是混淆了行政机关与行政相对人法定权利义务的责任界线，该主张没有相关依据支持，对该上诉意见不予支持。
2、上诉人认为原审法院程序有误的意见是否正确。
上诉人在上诉状中主张，四上诉人在原审庭审辩论前增加诉讼请求要求廉江国土资源局颁发涉案土地的国有土地使用证给上诉人，但原审法院对该诉求没有合并审理。经对原审开庭笔录和相关材料的核实，及询问被上诉人意见，可以确认目前在案证据没有上诉人在原审庭审辩论结束前增加诉讼请求的相关证据，因此上诉人认为原审程序有误的意见，明显据理不足，不予支持。上诉人提出请求廉江市国土资源局颁发国有土地使用证的诉讼请求，属于二审中提出的新诉讼请求，对此本案依法不予处理，上诉人可通过其他途径寻求救济。
综上，上诉人何勤、何观仁、何桂、何洪达的上诉意见，于法无据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何勤、何观仁、何桂、何洪达负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨纯京
审判员 陈晓明
审判员 梁康宁
二〇一五年十二月八日
书记员 梁春雨
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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