浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行初227号
原告苍南县东兴化工有限公司，住所地浙江省苍南县钱库镇夏口村三夏大桥东侧。
法定代表人虞亦守，总经理。
委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。
被告苍南县钱库镇人民政府，住所地浙江省苍南县钱库镇文卫路65号。
法定代表人杨志敏，镇长。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。
法定代表人郑建忠，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
原告苍南县东兴化工有限公司（以下简称东兴化工公司）因诉被告苍南县钱库镇人民政府（以下简称钱库镇政府）、苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）城建行政强制一案，于2017年7月26日向本院提起行政诉讼。经原告东兴化工公司补正，本院于2017年8月7日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月9日公开开庭进行了审理。原告东兴化工公司的法定代表人虞亦守及其委托代理人路永强，被告钱库镇政府的陈芝飘（党委委员）及其委托代理人董文显，被告苍南县政府的副县长徐顺和及其委托代理人陈锡文、陈立启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东兴化工公司起诉称：原告东兴化工公司创办于2004年，主要经营危险化学品，租用钱库镇夏口集体厂房及周边棚架。2006年，经夏口两委同意，购买该厂房及周边三亩杂地。因行业特殊，改建时经钱库镇政府许可，同时取得了危化品经营许可证。同年，因“桑美”台风袭击，厂房及仓库全部倒塌。经报钱库镇政府、苍南县安全生产监督管理局（以下简称苍南县安监局）同意，按照国家对危化品营业房及仓库规定的标准，采用混凝土框架结构重建。因高速公路复线建设，需要征收厂房所在的集体土地。原告积极与被告协商补偿方案，但未达成补偿安置协议。在此情况下，苍南县政府作出会议纪要决定，由县政府组织实施。2017年4月28日，由钱库镇政府镇长、甬台温高速公路复线苍南段建设指挥部（以下简称高速公路指挥部）主任、钱库镇综合执法大队队长等领导带队，包括公安、国土、规划等政府部门在内的上百人，对原告的厂房、仓库进行了强制拆除，导致机器设备设施、厂房全部损毁。根据《中华人民共和国城市规划法》第二条、第三十二条及《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条的规定，在城市规划区内进行建设，须向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。因涉案厂房所在地位于城市规划区范围之外，应按《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定办理相关手续。原告经钱库镇政府、苍南县安监局同意建设的涉案建筑物为合法建筑，因此，被告的强制拆除行为违法。综上，请求确认被告钱库镇政府、苍南县政府强制拆除原告厂房、损害机器设备设施等其他财产的行政行为违法。
原告东兴化工公司向本院提交如下证据：
1.营业执照、非药品类易制毒化学品经营备案证明、危险化学品经营许可证，以证明东兴化工公司系合法经营的企业，具有经营危化品的资质，符合原告的主体资格。
2.租用协议、转让合同书，以证明原告对涉案土地享有合法使用权。
3.2009年5月20日的报告、2006年2月19日的扩建报告，以证明厂房扩建已经钱库镇政府批准，属于合法建筑。
4.2006年8月15日重建报告，以证明厂房重建已经苍南县安监局批准。
5.苍土资执罚[2016]185号行政处罚决定书、苍政复议决[2016]64号行政复议决定书、钱库镇人民政府《通知》，以证明原告没有收到合法有效的行政处罚决定。
6.苍南县政府[2017]22号专题会议纪要、[2017]40号专题会议纪要，以证明对原告厂房的拆迁系苍南县政府组织。
7.关于苍南县东兴化工有限公司被违法强拆的信访报告，以证明强制拆除的事实经钱库镇夏口村委会等组织证实。
8.“苍南钱库”微信公众号于2017年4月28日的新闻《大拆大整进行时︱严打违建，为“重点民生工程”扫除障碍！》，以证明钱库镇政府联合高速公路指挥部进行强制拆除，高速公路指挥部是苍南县政府设立的机构，苍南县政府符合本案的被告主体资格。
9.现场照片，以证明参与强制拆除的人员有钱库镇政府镇长杨志敏、高速公路指挥部主任助理柯和国等人。
10.浙江省国土资源厅建设用地档案封面及内件“苍南县东兴化工有限公司位置图”，以证明原告厂房所在土地系合法登记的农村宅基地。
11.苍南县政府办公室《甬台温高速公路复线苍南段工程建设征收与补偿实施方案》，以证明本案涉及集体土地的征收，苍南县政府设立的高速公路指挥部强制拆除原告厂房，苍南县政府符合本案的被告主体资格。
12.温州市交通局官网2017年2月17日的新闻、钱库镇政府官网2016年12月9日的新闻、苍南新闻网2016年12月12日的新闻打印件，以证明县长组织拆迁工作，苍南县政府符合本案的被告主体资格。
被告钱库镇政府答辩称：一、涉案厂房未经合法审批建设，属依法应予拆除的违法建筑。根据法律规定，在城市规划区或乡、村庄规划区内进行建设（包括重建、改建、扩建等），必须办理相应的土地和规划行政审批手续。建设涉案房屋没有按规定办理审批手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，涉案房屋属于依法应予强制拆除的违法建筑。二、钱库镇政府强制拆除涉案违法建筑合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”钱库镇政府在查实违法建设事实后，向原告发出通知要求其于2017年4月22日前自行拆除，但原告逾期不予拆除。因此，钱库镇政府于2017年4月28日予以强制拆除。三、涉案房屋在强制拆除之前已经全部腾空，没有造成机器设备设施等财产损失。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告苍南县政府答辩称：同意钱库镇政府的答辩意见。苍南县政府没有参与拆除原告房屋的行为，不是作出或共同作出行政行为的行政机关，不符合被告的主体资格。综上，请求驳回对苍南县政府的起诉。
被告钱库镇政府、苍南县政府向本院提供如下证据：
1.转让合同书、重建报告、扩建报告、谈话笔录，以证明原告非法占地建设的事实。
2.苍南县土地利用总体规划局部图，以证明原告厂房所在的土地属于农田。
3.《通知》及张贴照片，以证明拆除前已通知原告，拆除时没有造成合法财产损失。
4.拆除的录像光盘、照片，以证明厂房腾空后才进行拆除。
被告钱库镇政府还向本院提供了“92航拍图”，以证明涉案厂房建于1992年之后。
经庭审质证，对原告提供的证据，钱库镇政府对证据1中的营业执照无异议；认为证据1中的备案证明、许可证与本案无关联性；对证据2租用协议、转让合同书的真实性无异议，但认为不能证明原告享有涉案土地的合法使用权，反而证明了非法转让集体土地的事实；关于证据3、证据4的报告，钱库镇政府签署“情况属实”“请给予照顾支持”以及苍南县安监局盖章，均不能证明是合法建筑；对证据5处罚决定书、复议决定书、《通知》无异议，但认为处罚决定虽然被撤销，但已确认涉案厂房未经审批擅自违法建设的事实，原告收到《通知》后没有自行拆除，钱库镇政府才强制拆除；对证据6的会议纪要无异议，但拆除行为是钱库镇政府单独实施；认可证据7信访报告中原告的厂房被强制拆除的事实，但对其他事实不认可；证据8的新闻确实系“苍南钱库”微信公众号发布，但拆除行为是钱库镇政府单独实施，新闻内容中关于钱库镇政府联合其他单位实施拆除的描述，与事实不符；关于证据9现场照片，承认钱库镇政府镇长杨志敏、高速公路指挥部主任助理柯和国在拆除现场，但柯和国系钱库片区拆迁安置工作的联系人，柯和国到场并不表明高速公路指挥部共同实施拆除；证据10的档案封面及“位置图”系复印件，原告没有提供原件核对，对证据的真实性有异议，即使真实，也不能证明其享有合法的宅基地使用权；对证据11的实施方案无异议，但拆除行为是钱库镇政府单独实施，不能证明高速公路指挥部共同实施了拆除；对证据12中钱库镇政府官网中新闻无异议，对其他网站的新闻不予认可，且三个新闻均涉及拆迁问题，与本案强制拆除行为无关联性。苍南县政府同意钱库镇政府的质证意见，同时认为原告提供的证据5中的《通知》仅盖钱库镇政府的公章，可见强制拆除由钱库镇政府单独实施；证据6的会议纪要不能反映强制拆除行为系苍南县政府直接组织实施；证据11《实施方案》是关于征收补偿的规定，与本案无关联性；因原告没有提供公证书，故不能确认证据12网络新闻的真实性，即使属实，新闻内容也可能与事实不符。对两被告提供的证据，原告对证据1的转让合同书、重建报告、扩建报告、谈话笔录无异议，但认为不能证明原告非法占地建设；认为证据2总体规划局部图不是现行有效的规划图，而是失效的规划图，因国土资源部已于2016年6月9日作出国土资函[2016]276号批复，涉案土地已经办理农转用批准手续；认为证据3《通知》确实张贴过，但《通知》不具有合法性；因原告厂房内的监控、毒气检测、排风、防爆、防雷、防静电等设备设施比较隐蔽，因拍摄不全面，其中录像只拍摄到一个房间，故证据4的光盘及照片不能证明待证事实。对钱库镇政府提供的“92航拍图”，苍南县政府无异议，原告认为与本案无关联性，且真实性无法确认。
对当事人提供的证据，本院认证如下：原告提供的证据5中的《通知》与被告提供的证据3《通知》相同，且原告承认该《通知》已张贴，本院予以采信。原告提供的证据1营业执照、备案证明及许可证、证据5处罚决定书、复议决定书，被告对真实性均无异议，经审查，本院予以采信；原告提供的证据3租用协议、转让合同书，被告提供的证据1转让合同书，原告提供的证据6两份会议纪要、证据11的实施方案，与本案无关联性，且租用协议、转让合同书涉及案外人利益，本院均不作认定；原告提供的证据10档案封面及“位置图”系复印件，本院不予采信；涉案房屋是厂房，并非住宅，应按照规定由土地等行政主管部门批准后建设，原告提供的证据3、证据4的报告，被告提供的证据1的报告，钱库镇政府签署“情况属实”“请给予照顾支持”以及安监部门盖章等，均不能证明涉案厂房系经合法审批建设；原告提供的证据7信访报告系当事人的陈述，不属于证据，且凭村委会等盖章也不能证明信访报告的内容全部属实；原告提供证据8“苍南钱库”微信公众号的新闻内容，本院予以采信；根据原告提供的证据9现场照片及当事人的陈述，可以认定高速公路指挥部柯和国等人在拆除现场；证据12中钱库网于2016年12月9日发布的新闻《甬台温高速复线钱库段房屋拆迁工作正式启动》，涉及苍南县政府常务副县长出席甬台温高速复线（钱库段）房屋拆迁仪式并宣布启动令等内容，不能证明待证事实；证据12中其他网站的新闻，原告没有提供相关证据予以印证，凭现有证据，本院不予采信。被告提供的证据1中的谈话笔录，原告无异议，经审查，本院予以采信；鉴于涉案房屋系未经土地等行政主管部门批准后建设，土地是否属于农田，并不影响本案的处理，故被告提供的证据2总体规划局部图与本案无关联性，本院不作认定。被告提供的证据4光盘、拆除照片，本院予以采信，但拆除视频和照片没有全面反映物品腾空及拆除经过。原告承认涉案厂房建于2006年，结合钱库镇政府提供的“92航拍图”，可以认定涉案厂房重建于2006年。
经审理查明：东兴化工公司于2006年6月设立。东兴化工公司称，公司住所地苍南县××××三夏大桥东侧的厂房，系2006年受“桑美”台风影响全部倒塌后重建、扩建，建成2间2层楼房、3间1层楼房、8间1层的库房。涉案厂房在村庄规划区范围内，东兴化工公司建设涉案厂房未经土地等行政主管部门批准。2017年4月19日，钱库镇政府在东兴化工公司张贴一份《通知》，内容为：“东兴化工：你（单位或个人）未经批准，擅自在夏口村夏大桥东侧建厂房，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施。为此，特通知你在2017年4月22日前自行纠正。否则，相关部门将依法予以立案处理。特此通知。注：本通知书系行政指导性行为。”2017年4月28日，由钱库镇政府联合高速公路指挥部对上述涉案厂房进行强制拆除。兴化工公司不服该强制拆除行为向本院提起诉讼，请求确认被告苍南县政府、钱库镇政府强制拆除原告厂房、损害机器设备设施等其他财产的行政行为违法。
“苍南钱库”微信公众号的账号主体是钱库镇政府，该微信公众号2017年4月28日的新闻《大拆大整进行时︱严打违建，为“重点民生工程”扫除障碍！》内容如下：“4月28日，钱库镇组织综合执法大队……等相关单位，联合高速指挥部……，对夏口一处“拦路虎”进行依法拆除，有序推进‘大拆大整’工作，为省重点项目甬台温高速复线钱库段建设扫清障碍”“位于夏口的这处化工厂房总面积1000多平方米……”。
另查明，高速公路指挥部系苍南县政府设立的机构。
本院认为：拆除涉案厂房时高速公路指挥部的工作人员在现场，且钱库镇政府发布的新闻也载明钱库镇政府联合高速公路指挥部拆除，结合原告的陈述，应认定高速公路指挥部实施了共同拆除行为。因高速公路指挥部系苍南县政府组建的机构，高速公路指挥部实施的行政行为，应视为受苍南县政府的委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（五）款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，高速公路指挥部实施强制拆除行为产生的法律后果，应当由苍南县政府承担，苍南县政府符合本案的被告主体资格。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，钱库镇政府虽然张贴通知，但该通知系行政指导行为，对当事人没有法律约束力，被告未根据上述规定进行催告、听取当事人陈述申辩意见及有权机关未作出行政处罚等即直接实施强制拆除行为，程序违法。鉴于涉案厂房已实际拆除，被诉强制行为已不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当确认违法。原告请求确认被诉强制行为违法，理由成立，本院予以支持。
原告主张拆除厂房时损坏了厂房内的机器设备设施等其他财产，但没有提供机器设备设施等财产受损害的初步证据，故凭现有证据，本院不予采纳。鉴于强制拆除厂房的行政行为已在本案中依法确认违法，如果原告有新的证据证明确因强制拆除厂房导致机器设备设施等其他财产损坏的，原告可依法另行提起行政赔偿诉讼时直接请求赔偿机器设备设施等损失。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告苍南县钱库镇人民政府、苍南县人民政府强制拆除原告苍南县东兴化工有限公司厂房的行政行为违法。
二、驳回原告苍南县东兴化工有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告苍南县钱库镇人民政府、苍南县人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 马永利
审 判 员 诸智影
人民陪审员 戴艾位
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 李超超