吉林省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）吉民二终字第75号
上诉人（原审被告）：吉林德大有限公司。住所：吉林省德惠市。
法定代表人：杨小平，该公司董事长。
委托代理人：ＸＸ，该公司职员。
委托代理人：张志勇，该公司职员。
被上诉人（原审原告）：前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府。住所：吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县。
法定代表人：包万忠，该县县长。
委托代理人：王子清，吉林巨石律师事务所律师。
上诉人吉林德大有限公司（以下简称德大公司）为与被上诉人前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府（以下简称前郭县政府）委托合同纠纷一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2014）松民二初字第84号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭进行了审理。德大公司的委托代理人ＸＸ、张志勇，前郭县政府的委托代理人王子清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：前郭县政府（甲方）与德大公司（乙方）于1996年8月30日签订了《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府、吉林德大有限公司关于对深井子畜牧场实行委托经营合同》（以下简称《委托经营合同》），约定：将前郭县政府所有的深井子畜牧场整体委托给德大公司经营，委托经营期限为四十五年，自1996年8月30日起至2041年2月10日止；委托经营土地面积为1.36万公顷，具体面积为：中低产田1800公顷，草原3000公顷，废弃地8430公顷，村屯道路、房屋建筑370公顷。省政府农场600公顷中低产田，前郭县政府收回后，再按此合同委托给德大公司。在合同期内，乙方按年度和幅员面积付甲方资源使用费（自1997年1月1日起开始计算），前五年（含第五年）每公顷按80元交付，五年后每公顷按100元交付。第一条：根据《中共中央关于经济体制改革的决定》中关于“所有权和经营权可以适当分开”的精神及中央领导关于提倡“大企业进驻农牧业”的要求，为推动德大公司原料基地建设，促进前郭县经济发展，深化农牧企业改革和实现“两个根本性转变”，特签定本合同。第四条：委托经营的土地，主要用于饲料基地的建设，并开发种植业、养殖业、饲料业和食品加工业以及为其配套的相关设施建设。第五条：委托经营后，乙方将充分利用现有资源对中低产田进行改造，努力提高单产；对废弃地进行开发，建立原料基地。对人工草原进行改良，提高饲草品质和产量。要强化管理，不断提高经济效益。第十一条：每年的资源使用费，应于当年的年底前结清。第二十三条：乙方对委托经营的财产有完全的使用权和除土地外的财产处理权。第二十七条：乙方对所委托经营的土地非经甲方同意不得转租或转包。第三十一条约定：合同生效后即具有法律约束力，任何一方不得随意变更或解除。因不可抗力使合同无法履行时，甲、乙双方中任何一方都可以提出变更或解除合同，并由双方协商一致，达成书面协议。第三十二条：合同期满后委托经营将自行终止，经甲、乙双方和有关部门共同审核，委托经营的动产由乙方处理，委托经营的不动产留给甲方，乙方投资建设和购置的固定资产由乙方自行处理。合同还对深井子畜牧场干部、职工人员安排等事项进行了约定。合同签订后，前郭县政府按合同约定全面履行了交付土地等义务，德大公司建养鸡场，开垦废弃地七、八千垧，打机井。德大公司经营2年后，因亏损将土地发包给职工，每个职工承包面积少的有1垧半，多的几垧不等，计算不一，职工包地就不给发工资了，合同签到2017、2018年不等，职工一退休，社保开工资，地就交回，职工交回的土地，分给职工子女。职工不愿意包，剩下的地对外发包，少的有几顷，多的有上百顷，对外发包大户计55户，发包土地面积达1861.306公顷。德大公司将土地发包后赢利，其中2013年净利润160万元。德大公司交付了部分资源使用费，尚欠部分使用费，其中：2000年欠108.8万元，2001年欠68.8万元，2002年欠106万元，2003年欠106万元，2004年欠119万元，2005年欠113万元，2006年欠76万元，2007年欠106万元，合计803.6万元，前郭县政府放弃3.6万元零头，主张给付的本金为800万元。
前郭县政府诉至法院，称德大公司的行为已经构成违约，违反了《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第四十条、第六十条、第九十四条、第一百零八条的规定，应当承担违约责任，请求判令：一、解除《委托经营合同》；二、德大公司支付资源使用费800万元，并从应付款之日起按中国人民银行公布的贷款利率支付利息。
2011年11月17日，前郭尔罗斯蒙古族自治县人大代表特格喜等9人提出建议批评意见：德大公司在前郭县经营草原十几年，没有按国家草原法规定经营，改变草原用途，严重违反草原法，给该县草原带来了毁灭性的损失。《委托经营合同》本身违反法律，故不能受到法律保护，要求德大公司恢复草原植被、恢复原生态，赔偿由此造成的一切损失。2012年8月10日，前郭县政府法制办答复：“县政府对此事高度重视，多次召开专题会议研究，决定通过法律途径解决该问题。已责成县国有资产经营公司牵头处理此事，因吉林德大有限公司提出破产重整申请，长春市中级人民法院于2010年12月8日予以立案受理。目前吉林德大有限公司处于破产清算阶段，待清算重组计划实施完毕后，方能依法维护自治县的合法权益。”2013年9月16日，该县政协委员佟特格喜等10人提案，认为德大公司存在将大部分土地转包他人经营，只建了8个商品鸡饲养场，尚有42个肉鸡饲养场没有建设，肉鸡屠宰场、饲料加工厂、周转粮库均未建设，欠缴前郭县政府806万元资产占用费等违约情况，建议前郭县政府依法收回委托经营土地的经营权和所有项目建设用地的使用权，追讨欠缴的资产占用费，并要求德大公司对该县造成的损失予以赔偿。
德大公司曾于2010年12月向吉林省长春市中级人民法院申请重整，长春市中级人民法院于2011年9月26日作出（2010）长民破字第3号民事裁定书，裁定：“一、批准吉林德大有限公司的重整计划（重整计划具体内容见本裁定的附件）；二、终止吉林德大有限公司重整程序。”
上述事实有前郭县政府提交的《委托经营合同》，逮振喜、徐顺和于井海的证言，前郭农场土地承包合同，人大代表意见，政协委员提案，大户合同兑现汇总表，德大公司提交的前郭农场不缴委托经营费情况表、照片，原审法院依职权调取的调查笔录、（2010）长民破字第3号卷宗及双方当事人的陈述等证据在卷为凭。
原审法院认为：本案双方之间自愿签订的《委托经营合同》不违反法律规定，是有效合同。德大公司在履行合同过程中存在违约行为使得双方不能实现合同目的：一、在履行合同过程中，未按合同约定建饲料厂、肉鸡屠宰场等项目，未实现产业的带动作用；二、在自已经营土地2年出现亏损后，未经前郭县政府同意擅自将部分土地发包给农场职工并将大量土地对外发包，致使提高耕地、草原土壤品质的目的实现不了；三、德大公司至今拖欠资源使用费800万元，使前郭县政府的经济收入目的实现不了。综上，德大公司的违约行为符合合同解除条件，依法应予以解除。经原审法院审判委员会2015年第十三次会议讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十四条、第一百零九条、第一百一十三条之规定，判决如下：一、前郭县政府与德大公司于1996年8月30日签订的《委托经营合同》于本判决生效之日解除；二、德大公司立即给付前郭县政府资源使用费800万元，并自各应给付年份的次年1月1日起至给付之日止按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计息（其中2000年应给付108万元、2001年应给付68万元、2002年应给付106万元、2003年应给付106万元、2004年应给付119万元、2005年应给付113万元、2006年应给付76万元、2007年应给付104万元）。如德大公司逾期不履行该判决确定之金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费67800元，由德大公司负担。
德大公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销（2014）松民二初字第84号民事判决主文第一项，主要事实和理由如下：1.原审判决认定事实不清，证据不足，《委托经营合同》不存在法定解除的情形，依法应当继续履行。首先，原审法院认为德大公司“在履行合同过程中，未按合同约定建饲料厂、肉鸡屠宰场等项目，未实现产业带动作用”与事实不符。《委托经营合同》针对合同期限内整个项目建设未作明确的时间节点约定，所以不存在原审判决认为的“未按合同约定建立”的情况。在合同生效后，德大公司已经投资2.1858亿元兴建祖代种鸡场4座，祖代孵化厂1座，父母代种鸡场3座，父母代孵化场1座，商品代鸡场8座，并且投资5694万元对农场土地进行改良。且是否“实现产业带动作用”并非双方约定的合同目的，所以即使未能实现所谓“带动作用”，也绝不等同于合同目的无法实现。其次，原审判决认定德大公司“在自己经营土地2年出现亏损后，未经原告同意擅自将部分土地发包给农场职工并将大量土地对外发包，致使提高耕地、草原土壤品质的目的实现不了”违背了双方合同约定。根据《委托经营合同》第二十八条、第二十九条、第三十条的约定，德大公司有义务对合作经营相关畜牧场的工人、干部、员工子女接收，并且以合作经营为目的为职工发放工资、缴纳保险、完善教育、医疗等条件。且根据合同第四条约定，德大公司有义务在经营土地开展种植业等，保证土地不予废弃。德大公司一直积极履行上述义务，并且根据第二十二条的约定，德大公司享有独立经营自主权，对畜牧场进行统一调配管理。但在管理中出现职工怠于履行工作任务情况，为了更高效地利用畜牧场，更好实现对畜牧场进行经营的合同目的，德大公司在管理中针对需要人工经营的小部分地块采用“以包代工”的经营方式。除小块土地采用上述经营方式外，大部分土地由德大公司进行管理改良，从接收时废弃地8430公顷，经过多年经营管理，现废弃地2556公顷。上述管理政策已汇报给前郭县政府同意，并且执行多年以来前郭县政府从未提出异议。2.原审判决认定德大公司拖欠资源使用费800万元，使前郭县政府直接的经济收入目的实现不了属于适用法律错误。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定只有在发生不可抗力或者一方当事人严重违约、根本违约，导致不能实现合同目的的情况下，当事人才享有合同解除权，并通过行使该解除权，才能解除合同。如果一方当事人只是一般违约，另一方当事人并不享有合同解除权，而应按违约责任来处理。由于德大公司破产重整期间对于财务支出没有独立控制权才导致拖欠资源使用费的情况发生，且拖欠800万元资源使用费既不能构成根本违约，也不能导致合同目的无法实现。根据《委托经营合同》约定的合同目的和签订背景，资源使用费并非前郭县政府签订合同的首要经济目的，该合同签订的目的是通过双方合作，通过对当地投资、建设、开发、人员安置，实现促进该县发展的目的。综合衡量合同约定的经营周期以及德大公司的实际资金投入金额、建设进程、人员安置、土地整理情况，暂时拖欠资源使用费并不会构成根本违约，也不会导致双方合同目的无法实现。
前郭县政府二审辩称：原审判决认定事实清楚，采信证据合法，适用法律正确，程序合法，德大公司在履行合同过程中，没有履行合同义务，构成严重违约，致使不能实现合同目的，《委托经营合同》应予解除，请求维持原审判决。
二审庭审中，德大公司提交了以下证据材料：1.《德大公司履行与前郭农场合同的积极成果》，载明：德大公司投资建厂，投资数额2.18亿元，建成祖代、父母代、商品代鸡场合计17个，土地改良投资5694万元，使废弃地从8430公顷减少到2556公顷，并安置了全部农场职工759户就业，证明：德大公司按约定履行了合同义务；2.《涉案土地使用情况对比》，载明：德大自营土地面积11054.2公顷，发给大户承包土地面积1861.306公顷，发给职工承包土地面积1284.494公顷，证明：德大公司使用土地情况。前郭县政府不认可上述证据的真实性和客观性，认为两份证据显示的投资数额与事实不符。
在庭审中，德大公司自认全部耕地都包给了职工和大户，没有自营耕地，前郭县政府对此予以认可；合同约定的草地3000公顷，其中1000公顷包给职工种草，2000公顷由前郭县政府植树造林，前郭县政府对此不予认可。
二审期间，德大公司提交了以下证据材料：1.《前郭投资鸡场情况》，载明：截至2015年6月末，前郭鸡场合计资产202435000元，证明：德大公司向深井子畜牧场履行了投资建设鸡场义务；2.德大公司破产重整公告【（2010）长民破字第3-2号公告、2011年1月5日人民法院报】，载明：吉林省长春市中级人民法院刊登公告要求德大公司的债权人于2011年1月5日起30日内，向破产管理人申报债权，证明：前郭县政府未申报债权；3.签订于2004年12月15日的前郭县退耕还林（草）合同书1份，载明：前郭县政府与深井子畜牧场的田国富签订退耕还林合同，约定将其承包的面积为30亩的耕地还林，证明：从2003年开始，前郭县政府按照政策将草原退耕还林，德大公司进行了配合，且当时系前郭县政府与当时的承包户签订的合同，前郭县政府知道有承包户进行承包，并对此予以认可；4.深井子牧场退耕还林补助表、补贴申请录入明细，载明：截至2015年5月26日，深井子畜牧场退耕还林兑现面积为19242.5亩，2014年度退耕还草面积16125.5亩，证明：深井子畜牧场全部草原面积均已退耕还林（草）；5.德大公司在深井子畜牧场投资建设的鸡场照片27张，证明：德大公司在该县的所有鸡场投资；6.前郭尔罗斯蒙古族自治县深井子畜牧场现状图，证明：深井子畜牧场的现状。
前郭县政府对以上证据的质证意见为：对上述证据除证据1外的真实性予以认可，对证明问题不予认可，对于证据1，系德大公司单方出具，不能证明德大公司的投资情况；证据2，德大公司未告知前郭县政府其进行破产重整的事宜，前郭县政府曾多次向德大公司催缴资源使用费；证据3、4，《委托经营合同》约定的草原面积是3000公顷，该合同中仅涉及30亩，退耕还林补助表体现的是16125.5亩，其余草原均被德大公司利用，没有全部退耕还草；证据5，不能证明德大公司投资鸡场的情况；证据6，该图显示的是签订合同时的畜牧场状况。
前郭县政府提交了以下证据材料：1.照片21张和录像光盘1张，证明：德大公司的鸡场现状，红星牧场辖区内，8个肉鸡场有2个对外承包，其余6个停产；宝甸乡3个肉鸡场、1个孵化场，早已停止经营；另外4个祖代鸡场、1个孵化场，已经对外承包；2.前郭尔罗斯蒙古族自治县土地环境保护局制作的土地利用总体规划图，证明：深井子畜牧场各种土地的面积、用途、比例及四至，即绘图当时2000年该畜牧场的状况。
德大公司对以上证据的质证意见为：对证据的真实性均予认可，但对于前郭县政府提供的录像中，只认可显示时间为2015年的录像的真实性，对显示时间为2009年的录像真实性不予认可，只能证明部分鸡场的现状，只有3个父母代鸡场停产，其余鸡场全部正常生产。
本院二审查明：《委托经营合同》第二十四条约定：原牧场干部实行双向选择，愿意留场，经乙方考核合格的予以聘用，未被聘用的交甲方负责安置。对工人全员接收，所有员工实行劳动合同制。第二十八条约定：在合同期限内，原畜牧场的工人和被聘用的干部即成为乙方员工，乙方对接收的工人和干部实行全员合同制，并按乙方的人事劳动管理制度确定工资，实行养老保险。被接收的原畜牧场工人和干部必须严格遵守乙方的劳动纪律和各项规章制度，如有违反，乙方有权按劳动法和企业有关规定进行处理，直至辞退或开除。第二十九条约定：乙方应积极安排牧场员工子女劳动就业。第三十条约定：乙方有义务为牧场员工子女上学和员工就医创造条件，对现有学校和卫生所实行保留、完善和发展。第三十四条约定：甲、乙双方应认真履行合同，不履行或不完全履行合同应负违约责任，按《中华人民共和国经济合同法》有关条款处理。第三十五条约定：甲、乙双方如有一方违约，则应赔偿另一方的直接经济损失，另一方有权要求赔偿。
另查明：吉林省长春市中级人民法院于2010年12月31日制作公告，要求德大公司的债权人自该公告发布之日起30日内，向破产管理人书面申报债权。在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，按《中华人民共和国企业破产法》第五十六条的规定处理。该公告刊登于2011年1月5日的人民法院报第3版。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案双方当事人争议的主要焦点是：《委托经营合同》是否应予解除。本案中，双方当事人并未在合同中约定合同解除条件，故该合同是否应予解除，取决于是否符合《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的法定解除条件。该条款规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”就本案而言，主要是德大公司是否存在违约行为，以及德大公司的违约行为是否致使不能实现合同目的。
关于德大公司是否存在违约行为问题。本院认为，根据《委托经营合同》第四条、第五条、第十条的约定，德大公司的主要合同义务是将委托经营的土地，用于饲料基地的建设，并开发种植业、养殖业、饲料业和食品加工业以及为其配套的相关设施建设；充分利用现有资源对中低产田进行改造，努力提高单产；对废弃地进行开发，建立原料基地；对人工草原进行改良，提高饲草品质和产量；于合同期内每年年底前向前郭县政府给付资源使用费。
首先，从德大公司经营土地的情况来看，该合同第二十二条约定：“乙方有独立的经营自主权”，第二十三条约定：“乙方对委托经营的财产有完全的使用权和除土地外的财产处理权”，即德大公司对于委托经营的土地虽然享有经营自主权和对委托经营财产的使用权，但不享有对土地的处理权。该合同第二十七条进一步约定：“乙方对委托经营的土地非经甲方同意不得转租或转包”，现德大公司自认全部耕地都已包给了职工和大户种植玉米，且转包期限至2017年或2018年不等，显然违反了合同关于土地用途的约定，已经构成违约。德大公司主张转包土地经过了前郭县政府认可，但未能提供证据证明，故本院对其该项上诉主张不予支持。同时，该合同虽然在第二十四条、第二十八条至第三十条作出了关于“原牧场干部实行双向选择，愿意留场，经乙方考核合格的予以聘用，未被聘用的交甲方负责安置。对工人全员接收，所有员工实行劳动合同制”、“在合同期限内，原畜牧场的工人和被聘用的干部即成为乙方员工，乙方对接收的工人和干部实行全员合同制”、“乙方应积极安排牧场员工子女劳动就业”、“乙方有义务为牧场员工子女上学和员工就医创造条件”等约定，但是并未约定德大公司可以“以土地转包的方式”安排原畜牧场职工及其子女就业。因此，德大公司关于其将土地转包给职工系按合同约定促进就业的上诉主张，无事实依据，本院不予支持。
其次，从德大公司给付资源使用费的情况来看，该合同第十一条约定“每年的资源使用费，应于当年的年底前结清”，德大公司自认已拖欠2000年至2007年的资源使用费800万元，亦已违反了合同约定的主要义务。德大公司主张其未能按期支付资源使用费，系由于在破产重整程序中，其不能独立支配财产。但据本案查明事实，德大公司的破产重整程序自2010年12月开始，至吉林省长春市中级人民法院于2011年9月26日批准重整计划、终止重整程序，在该公司进入破产重整程序前以及破产重整程序结束后、执行破产重整计划至本案诉讼期间，其仍未向前郭县政府支付资源使用费，该不履行之行为未见其继续全面履行合同义务之诚意，亦未能体现其具备继续履约之能力。德大公司主张前郭县政府未申报破产债权。根据《中华人民共和国企业破产法》第九十二条第二款关于“债权人未依照本法规定申报债权的，在重整计划执行期间不得行使权利；在重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利”的规定，前郭县政府在德大公司破产重整结束后可以向其主张权利。因此，德大公司关于拖欠800万元资源使用费不能构成根本违约、不能导致合同目的无法实现的上诉主张，无事实及法律依据，本院不予支持。
此外，德大公司主张其已建设17座养鸡场，其中除3座停产外，其余处于正常经营状态，但其提供的养鸡场照片未显示拍摄日期，且仅从这组照片显示的鸡场外观来看，无法识别鸡场的实际营业状况，故不能证明17座养鸡场的现状。因此，德大公司关于其已按合同约定开发养殖业且处于正常经营状态的上诉主张，缺乏充分证据证明，本院不予支持。
关于德大公司的违约行为是否致使不能实现合同目的问题。综合考量合同第一条关于“促进前郭县经济发展”、第六条关于“委托经营后，乙方将充分利用现有资源对中低产田进行改造，努力提高单产；对废弃地进行开发，建立原料基地。对人工草原进行改良，提高饲草品质和产量”、第四条关于“委托经营的土地，主要用于饲料基地的建设，并开发种植业、养殖业、饲料业和食品加工业以及为其配套的相关设施建设”等约定，双方签订合同的目的系由德大公司对深井子畜牧场进行开发，建设饲料基地，开发种植业、养殖业、饲料业和食品加工业及其配套设施，提高产田单产以及饲草品质和产量，深化农牧企业改革，其中对于签过县政府而言，最直接的合同目的系通过委托德大公司经营深井子畜牧场，每年收取资源使用费，实现经济效益。
本案诉争合同虽未对合同期限内德大公司履行合同义务的具体时间节点进行约定，但德大公司在自合同生效至本案诉讼长达十九年、已接近整个合同履行期限（自1996年8月30日至2041年2月10日）一半的期限内，既存在前述违反合同约定的未经前郭县政府同意转包土地、拖欠资源使用费等违约行为，又在本案中未能证明其已按合同约定较好地履行了合同主要义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”德大公司存在违反合同约定的行为，且其违约行为已经致使前郭县政府不能实现订立该合同之实现经济收益之目的，符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第四项之规定，本案《委托经营合同》应予解除。
综上，本院认为，德大公司的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费67800元，由吉林德大有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 靖
代理审判员 国伟杰
代理审判员 李 爽
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 吴楠楠