山东省临清市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行初字第1号
原告：吴国生，男，1949年4月10日出生，汉族，小学文化，农民，住临清市。
委托代理人：ＸＸ，男，1994年2月10日出生，汉族。系原告吴国生之外孙。
被告：临清市八岔路镇人民政府。住所地：临清市八岔路镇路庄村。
法定代表人：勾建党，该镇镇长。
委托代理人：王之国，男，1974年3月1日出生，汉族。
第三人：临清市八岔路镇路庄村村民委员会。
法定代表人：刘兴柱，该村委会主任。
委托代理人：周福杰，男，1967年1月20日出生，汉族。
原告吴国生不服被告临清市八岔路镇人民政府（以下简称八岔路镇政府）为第三人临清市八岔路镇路庄村村民委员会（以下简称路庄村委会）作出临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》的土地行政处理行为，于2013年8月22日向本院提起行政诉讼。本院2014年3月4日受理后，于法定期限内向被告和第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭于2014年4月1日公开开庭审理了本案。原告吴国生及其委托代理人ＸＸ，被告八岔路镇政府委托代理人王之国，第三人路庄村委会法定代表人刘兴柱及其委托代理人周福杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告八岔路镇政府因路庄村委会与原告吴国生土地使用权权属争议一案，于2013年5月15日作出临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》。主要内容为：双方争议土地上的房屋原系刘兴良之父刘某非法占用的并建起了简易房，2010年刘某将该房屋仅以2千元的价格卖给被申请人吴国生，该房屋占用的土地是路庄村委会的路，即双方争议的17.5乘4米的路。本机关认为争议土地所有权归路庄村委会所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第16条、《土地权属争议调查处理办法》第5条之规定，作出如下决定：申请人路庄村委会与被申请人吴国生争议的土地归路庄村委会所有。
被告八岔路镇政府于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据，具体如下：
1、申请人路庄村委会向八岔路镇政府递交的《土地权属争议调查处理申请书》复印件。主要内容为：要求对路庄村委会与吴国生的土地使用权争议进行调查处理。上面写有“同意立案！2012.9.10。”字样。
2、八岔路镇政府于2012年9月1日制作的（2012）临八处字第1号《土地权属争议受理通知书》复印件。主要内容为：台头为“吴国生”和告知的权利义务内容。
3、王之国、张善琮于2012年10月28日向刘兴良制作的调查笔录复印件。主要内容为：食品站路口的房子是他父亲留给他的。他父亲因为家里穷，紧靠北边楼在路边盖了一间简易房。2010年，他因故以2千元价格卖给吴国生。他知道房子占的是路庄村的路，他只是卖的房子。
4、“96国0659”宗地草图、农业银行路庄营业厅宗地图、李永臣等三户商住楼用地平面图复印件各一张。上述证据来源于临清市国土资源局档案室。
5、地籍调查表、吴国生宗地界址表复印件。
6、吴国生所购房屋现状照片复印件三张。
7、八岔路镇政府向吴国生、路庄村委会送达（2012）临八处字第1号《土地权属争议受理通知书》的送达证复印件。
8、八岔路镇政府于2012年11月1日作出临八政（2012）第1号《行政处理决定书》及八岔路镇政府向吴国生、路庄村委会送达该处理决定书的送达证复印件。
9、八岔路镇政府于2013年5月15日作出临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》复印件。
10、八岔路镇政府向吴国生和路庄村委会送达临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》的送达证复印件。
被告提供的上述证据材料，用以证明被告作出土地权属争议决定的事实证据、法律程序。
被告八岔路镇政府提供的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第十六条与《土地权属争议调查处理办法》第五条规定内容。
原告吴国生诉称：1、《土地权属争议决定书》认定事实错误。1996年10月22日，临清市土地管理局下达临土征字（1996）第10号用地批文征收本案第三人集体土地1702平方米（折合2.55亩）划拨给市农行，作为路庄营业所办公场所建设用地。2002年6月3日，临清市人民政府下发临政土（整）字（2002）第6号用地批文将营业所使用的土地收回，以出让方式转给原告等八户，并颁发了国有土地使用证，土地使用证面积包括小路。2012年11月1日，被告作出临八政（2012）第1号《行政处理决定书》，原告不服，向临清市人民政府申请复议。复议期间，被告自行撤销了该决定书，临清市人民政府终止了审理。2013年5月15日被告又作出了临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》，原告不服，向临清市人民政府申请复议。临清市人民政府维持了该决定。原告认为诉争土地（小路）已被征收为国有土地，第三人不再享有所有权，被告认定小路归第三人所有无事实依据。2、处理决定程序违法。被告作出临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》前，没有向原告送达第三人的申请书，更未进入举证程序，剥夺了原告的陈述权、知情权和提供证据的权利，违反法律规定，程序违法。3、处理决定适用法律错误。原告认为《土地管理法》第十六条共有四款，《土地权属争议调查办法》第五条共有两款，被告下发的处理决定没有引用条款，属于适用法律错误。综上，被告作出的临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》认定事实错误，越权受理，程序违法，适用法律错误，请求法院依法撤销。
原告吴国生为证明其主张向本院提交的证据，具体有：
1、2002年6月3日的临政土（整）字（2002）第6号《临清市人民政府关于市土地管理局收回土地并将土地使用权出租给李东升等八户的批复》复印件。主要内容为：临清市土地管理局收回中国农业银行临清市支行位于八岔路镇驻地居民点用地887.2平方米（折合1.33亩），并将土地使用权出租给吴国生，作为商住楼用地，出租期40年。
2、1996年10月22日的临清市土地管理局临土征字（1996）第10号《关于四个单位（村、户）建设用地的批复》复印件。主要内容为：临清市土地管理局征用八岔路乡路庄村居民点用地1702平方米（折合2.55亩），并将土地使用权划拨给中国农业银行临清市支行，作为路庄营业所办公场所建设用地。
3、临国用（96）字第0659号《国有土地使用证》的市农业银行路庄营业所宗地图复印件一张。
4、2002年8月28日的临清市人民政府临国用（2002）字第2141号《国有土地使用证》复印件。主要内容为：土地使用者，吴国生；座落，八岔路镇政府驻地；用途，商业住宅；使用权类型，租赁；使用权面积，484.2平方米。
5、吴国生宗地图、吴国生等四户商住楼用地平面图、临政复决字（2013）第06号临清市人民政府《行政复议决定书》。
被告八岔路镇政府辩称：1、被告行政处理认定事实清楚，证据确凿。路庄村委会向被告申请称：路庄村委会（位于临冠路东北角）楼南有4米生活路，多年前刘兴良之父擅自在此建简易小屋1间（当时因某种原因未能及时拆除），后刘兴良于2010年把该房屋卖给了原告。因急于修路，路庄村委会多次要求原告拆除未果。为此，第三人向被告提出申请，要求对争议土地的所有权予以处理。被告依法受理后，原告在答辩期间未答辩。被告进行了调查取证后，依法作出了临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》。2、被告行政处理程序合法，适用法律正确。被告接到路庄村委会的申请后，认为符合法律规定，在法定期限内给原告送达了相关手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条、《土地权属争议调查处理办法》第5条之规定作出行政处理决定。3、原告在被告处理期间不进行答辩，是对自己权利的放弃。被告受理路庄村委会申请后，在规定的期限内向原告送达了受理案件通知书和申请书等手续，原告在法定的期限内，不向被告反映情况，也不写答辩状，被告工作人员向原告送达决定书时，原告也拒绝签字，属于对自己权利的放弃。综上，被告行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理程序合法，内容适当，请求法院维持被告的具体行政行为。
第三人路庄村委会述称：八岔路镇政府作出的临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理程序合法，请求法院维持被告的具体行政行为。
庭审中，原、被告及第三人进行了质辩。原告庭审中的补充意见是：原告收到了临八政（2012）第1号受理通知书和行政处理决定书。被告没有进行实际调查，就将临八政（2013）第2号行政处理决定书给我了，但我没签字。原告提交的市土管局制作的李永臣等四户商住楼用地平面图来源于临政土（整）字（2002）第6号批复。原告购买了诉争土地（生活路）的使用权，一直由原告使用。原告的国有土地使用证的草图上没有诉争土地，但证上土地的总面积包括它。2002年是原告让刘兴亮的父亲盖的诉争土地上的房屋。被告反驳意见是：原告当庭提交的李永臣等四户商住楼用地平面图与本案无关。因临八政（2012）第1号行政处理决定书文笔书写差，被告向法制办递交了撤销文书，没有向原告和第三人送达撤销文书。被告认为诉争土地（生活路）是路庄村委会的。第三人庭审中补充意见是：第三人认为诉争土地（生活路）是路庄村委会的。刘兴亮的父亲是2002年在诉争土地上盖的简易房。不知道农行路庄营业所的土地何时卖的，原告购买农行路庄营业所的土地使用权应当通知路庄村委会。请求法院依法判处。
经庭审质证，本院对前述证据进行如下确认：
（一）被告提供的土地权属争议调查处理申请书、（2012）临八处字第1号土地权属争议受理通知书、刘兴良的调查笔录、“96国0659”宗地草图、农业银行路庄营业厅宗地图、李永臣等三户商住楼用地平面图、地籍调查表、吴国生宗地界址表、吴国生所购房屋现状照片三张、八岔路镇政府分别向吴国生、路庄村委会送达（2012）临八政字第1号土地权属争议受理通知书和《行政处理决定书》与临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》的送达证。是被告用以证实作出具体行政行为的事实和程序的证据，上述证据内容与本案具有一定的关联性，可作为本案的有效证据使用。
（二）原告提供的临政土（整）字（2002）第6号《临清市人民政府关于市土地管理局收回土地并将土地使用权出租给李东升等八户的批复》、临清市土地管理局临土征字（1996）第10号《关于四个单位（村、户）建设用地的批复》、临国用（96）字第0659号《国有土地使用证》的市农业银行路庄营业所宗地图、临清市人民政府临国用（2002）字第2141号国有土地使用证、吴国生宗地图、临政复决字（2013）第06号临清市人民政府行政复议决定书。是原告用来证实诉争土地在其国有土地使用证范围内的的证据，内容与本案具有一定的关联性，可作为本案的证据使用。原告提供的李永臣等四户商住楼用地平面图，因原告无证据证实其来源，该证据不能作为本案的证据使用。
经审理查明：原告吴国生与第三人路庄村委会诉争土地位于原中国农业银行临清市支行路庄营业所原址上所建楼房的南侧，即刘兴良之父所建房屋占用的土地。2002年，刘兴良之父在诉争土地上建简易房屋一间。2010年，刘兴良将该房屋卖与原告吴国生。第三人路庄村委会因与原告吴国生就该房屋的土地使用权产生争议，向被告八岔路镇政府递交了《土地权属争议调查处理申请书》。被告八岔路镇政府立案受理后，经调查取证，于2012年11月1日作出（2012）临八政字第1号《行政处理决定书》，原告吴国生对该决定书不服，遂向临清市人民政府提起复议。复议期间，被告八岔路镇政府因决定书文笔缘由，即向临清市人民政府递交了撤销该决定书的文书，临清市人民政府终止了复议审理。被告八岔路镇政府又于2013年5月15日对该争议土地作出了临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》，并向原告吴国生、第三人路庄村委会进行了送达。原告吴国生不服该决定，向临清市人民政府提出复议，临清市人民政府作出决定维持了被告八岔路镇政府作出的行政处理决定。原告吴国生不服该复议决定，向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》。
另查明，被告八岔路镇政府在处理原告吴国生和第三人路庄村委会之间的土地权属争议过程中，无证据证明对该争议进行了调解。
本院认为：2003年3月1日起施行的《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”原告吴国生与第三人路庄村委会因诉争土地的使用权问题产生矛盾。第三人路庄村委会即以要求对路庄村委会与吴国生的土地使用权争议进行调查处理为由向被告八岔路镇政府递交了《土地权属争议调查处理申请书》。被告八岔路镇政府立案受理该案件后，在经调查取证、分清权属关系的基础上，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条和第三十三条的规定，应当先行调解，在调解未果后再作处理。但是，被告八岔路镇政府在处理本案时，未行“先行调解”程序，就直接作出行政处理决定，属于程序违法。被告八岔路镇政府在庭审中虽称曾做过调解工作，但原告吴国生当庭予以否认，而被告八岔路镇政府没有提供相应的证据予以证明，对于被告八岔路镇政府所称做过调解工作的主张，本院不予支持。综上，被告八岔路镇政府作出临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》的具体行政行为程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告临清市八岔路镇人民政府作出临八政（2013）第2号《土地权属争议决定书》的行政处理行为。
案件受理费50元，由被告临清市八岔路镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 李晓杰
审 判 员 张荣昌
人民陪审员 刘晓燕
二〇一四年四月十日
书 记 员 廉玉磊