广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终980号
上诉人（原审原告）佛山市南海区华泰精密机械有限公司，住所地佛山市南海区狮山镇官窑官和公路侧。
法定代表人黄国培，总经理。
委托代理人黄仲玲，女，1981年9月13日出生，汉族，住广州市黄埔区，系该司员工。
委托代理人陈丽文，女，1985年10月8日出生，汉族，住佛山市南海区，系该司员工。
被上诉人（原审被告）佛山市住房公积金管理中心，住所地佛山市禅城区轻工三路**号*座。
法定代表人冯颢，主任。
委托代理人黄绮媚，该中心工作人员。
委托代理人苟晟，广东迅衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。
法定代表人朱伟，市长。
委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。
委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。
原审第三人黄杏英，女，汉族，1966年5月18日出生，住广东省佛山市南海区，
上诉人佛山市南海区华泰精密机械有限公司（以下简称“华泰公司”）因诉被上诉人佛山市住房公积金管理中心（以下简称“市公积金中心”）行政处理决定及佛山市人民政府行政复议决定一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：华泰公司为有限责任公司，成立于2001年9月20日，经营范围为“加工：玩具服装，玩具配件，注塑模具；货物进出口、技术进出口”。黄杏英为华泰公司的员工。2016年6月27日，黄杏英向市公积金中心提交了《执法申告》、《劳动合同》、《佛山市社会保险参保缴费证明》及银行代发工资交易明细等材料，请求市公积金中心责令华泰公司为其补缴2007年11月1日至2015年10月30日在职期间的住房公积金。市公积金中心受理后，于2016年7月22日向华泰公司邮寄送达了《关于职工反映住房公积金问题的函》，并附上《劳动合同》，告知华泰公司在收到上述函件后30日内到市公积金中心处理职工住房公积金缴存手续。若黄杏英反映的情况不实，华泰公司应在上述期限内函告市公积金中心并提供有效依据；若在规定期限内既不函复并提供有效资料，又不履行法定义务，将视华泰公司对黄杏英提供的资料无异议或放弃申辩、且拒绝履行法定义务，市公积金中心将按照相关法律法规规章和黄杏英提供的资料，确认黄杏英在职期间、工资收入和应缴住房公积金情况，并作出行政处理决定。
2016年8月18日，华泰公司提交《关于<关于职工反映住房公积金问题的函>的说明》，提出以下意见：1、公司已为黄杏英缴存2015年11月的住房公积金；2、暂时无法核实黄杏英的工资收入情况。
同年8月23日，市公积金中心作出《补缴住房公积金确认函》（附件包括《补缴住房公积金明细确认表》、《社会保险参保缴费证明》），主要内容为由于华泰公司不履行其法定义务，不为黄杏英缴存在职期间的住房公积金，致使该中心无法掌握黄杏英在华泰公司处工作期间的收入情况和应缴住房公积金情况。黄杏英提交了华泰公司通过银行给其发放工资的银行交易明细及《佛山市社会保险参保缴费证明》，因黄杏英提交的《佛山市社会保险参保缴费证明》中其的“缴费工资”是由华泰公司为黄杏英申报登记的工资，故按照该“缴费工资”作为相对年度住房公积金缴存额的计缴基数，计算出2007年12月至2015年10月黄杏英个人应补缴金额及单位应补缴金额均为11883元。同时告知黄杏英自收到确认函之日起7日内补缴上述个人应补缴住房公积金数额到黄杏英处或佛山公积金中心专设的账户中，如果对该函有异议，可在7天内提交有效的反证。2016年8月27日，市公积金中心将上述函件邮寄送达华泰公司与黄杏英，华泰公司在异议期内无提出任何异议和证据。同年8月30日，黄杏英确认《补缴住房公积金明细确认表》中的补缴金额，并进行了补缴。2016年9月29日，市公积金中心作出佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》，并于同年10月1日邮寄送达给华泰公司。
华泰公司对上述处理决定不服，遂于2016年11月23日向佛山市人民政府提出行政复议申请，佛山市人民政府于次日决定受理，同时要求市公积金中心提出行政答复，并通知黄杏英参加行政复议。2016年12月29日，佛山市人民政府作出佛府行复〔2016〕366号《行政复议决定书》，并于2017年1月10日分别邮寄送达给华泰公司及市公积金中心。
一审法院认为：根据《住房公积金管理条例》第十条的规定，市公积金中心作为佛山市住房公积金管理机构，依法负责住房公积金管理运作的职责，对黄杏英要求责令华泰公司补缴住房公积金的申告，有权作出处理决定。佛山市人民政府作为市公积金中心的本级人民政府，对华泰公司不服市公积金中心作出的处理决定提起的复议申请有权作出行政复议决定，该府在受理华泰公司的复议申请后，经延期在法定期限内作出并送达佛府行复〔2016〕366号《行政复议决定书》，程序合法。
案件的争议焦点，一是华泰公司应否承担为黄杏英缴存住房公积金的义务，二是市公积金中心核定华泰公司为黄杏英缴存住房公积金的计缴基数是否合理。
关于华泰公司应否承担为黄杏英缴存住房公积金义务的问题，华泰公司认为其员工的住房公积金问题属于历史遗留问题，其在2015年11月起已为全体员工补缴住房公积金，然而，黄杏英等大部分员工均属于历史遗留问题难以处理，不宜按现行法规统一补缴。经查，《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”据此，华泰公司属于建立住房公积金的对象，作为用人单位，其有为黄杏英缴存住房公积金的法定义务，同时，《住房公积金管理条例》的发布施行日期为1999年4月3日（2002年3月24日修订），华泰公司为有限责任公司，属于《住房公积金管理条例》规定建立住房公积金对象，且黄杏英申告华泰公司未为其缴存住房公积金的在职期间2007年11月至2015年10月在《住房公积金管理条例》施行之后，华泰公司依规应当为黄杏英缴存上述期间的住房公积金，华泰公司逾期不缴存住房公积金的，市公积金中心有权责令其限期缴存。因此，华泰公司的该点主张于法无据，不予采纳。
关于佛山公积金中心核定的华泰公司为黄杏英缴存住房公积金的计缴基数是否合理的问题，经查，《住房公积金管理条例》第十六条规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条第一款规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”本案中，华泰公司对市公积金中心以黄杏英的社保认缴工资作为相对时间段住房公积金缴存额的计缴基数有异议，其认为应按劳动合同中约定的工资作为计缴基数。经查，市公积金中心在作出本案行政处理决定前已送达华泰公司《关于职工反映住房公积金问题的函》，明确要求华泰公司提供黄杏英的工资收入情况证明材料，但华泰公司至市公积金中心作出案涉行政处理决定前仍未能提供。另华泰公司与黄杏英签订的《劳动合同》中也只约定了基本工资金额，其他绩效薪酬或奖金等收入另行约定，因此，《劳动合同》约定的工资不能作为黄杏英实际工资收入的依据。而黄杏英在申告时提供了银行代发工资交易明细及《社会保险参保缴费证明》，其中的缴费证明为社保部门出具的，其中的“缴费工资”是华泰公司为黄杏英申报登记的工资收入，因此，该“缴费工资”可作为2007年11月至2015年10月期间黄杏英住房公积金缴存额的计缴基数。市公积金中心根据上述“缴费工资”作为计缴基数计出2007年11月至2015年10月期间黄杏英个人应补缴金额及单位应补缴金额，并无不当。华泰公司的该点主张证据不足，不予支持。
综上，市公积金中心依据《住房公积金管理条例》第二条、第十五条、第十六条、第十七条、第三十八条的规定，作出佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》，责令华泰公司为黄杏英缴存单位应缴部分的住房公积金合计11883元，事实清楚，证据充分，适用法规正确，缴存基数计算合理，予以支持。华泰公司要求撤销上述《行政处理决定书》及佛山市政府作出的佛府行复〔2016〕366号《行政复议决定书》，以及判令佛山公积金中心重新认定华泰公司无需为黄杏英补缴住房公积金的理由不成立，法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：驳回华泰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华泰公司负担。
上诉人华泰公司上诉称：一、被上诉人市公积金中心未有充分履行其职责，导致各单位职工购买、补缴住房公积金问题扩大化，形成难以解决的历史问题。根据《住房公积金管理条例》第九、十一、三十七、三十八条的规定，被上诉人是住房公积金事宜的行政主管部门，有义务督促、矫正、协助用人单位办理住房公积金事宜。但上诉人成立多年来，被上诉人对以往职工的补缴事宜未进行督促，更未协助，只是在个别员工申诉后，给予上诉人极短时间去反映、证明十多年的事宜。且依据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，追溯期限为2年。因此，涉及本案，上诉人认为应参照《劳动保障监察条例》第二十条规定的2年追溯期，要追缴也只能追缴前两年的住房公积金，同时佛山公积金中心在作出具体行政行为时应当结合实际情况，给予合理时间查明相关事实后作出决定。二、被上诉人认定住房公积金补缴基数，应当尊重社会普遍实践。社保认缴工资只是有关社保部门划分购买社保档次的人为划分的数额，并非员工的实收工资，更不能以此作为住房公积金的缴费基础。根据相关法律规定，住房公积金的缴交应当以职工本人实收工资作为基数。而涉案员工的当时工资单由于历史原因已没有保留，且已超过用人单位保管工资支付台账资料2年的责任，对此上诉人不存在任何过错。现有可以推定涉案员工实际工资水平的最直观的证据就是上诉人与涉案员工签订的劳动合同。因此被上诉人应采纳劳动合同中约定的工资水平认定补缴基数。三、为提高行政效率，被上诉人在处理企业历史遗留问题时应尊重现实，且对住房公积金历史遗留问题应当进行统一处理，既简便补缴措施，同时避免增加企业负担。综上，为了维护上诉人合法权益，二审法院在查明事实的基础上，请求：1.依法撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初201号行政判决；2.撤销佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》和佛府行复〔2016〕366号《行政复议决定书》；3.改判佛山公积金中心重新认定华泰公司无需为黄杏英补缴住房公积金；4.诉讼费由佛山公积金中心、佛山市政府共同承担。
被上诉人市公积金中心辩称：被上诉人作出的佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，华泰公司的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人佛山市人民政府辩称，坚持一审的答辩意见。市公积金中心作出的佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当；被上诉人作出的佛府行复〔2016〕366号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人黄杏英在第二审程序中未陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，各方当事人对于对被上诉人市公积金中心及佛山市人民政府作出的被诉行政行为的职权依据及程序的合法性并无异议，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：一、被上诉人应否责令上诉人华泰公司为原审第三人黄杏英缴存住房公积金；二、佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》确定的住房公积金补缴时间段及缴存基数是否准确。
关于上诉人应否为原审第三人补缴住房公积金的问题。上诉人主张由于被上诉人长期未履行其监管职责，致使补缴住房公积金问题扩大化，政府应当对该类问题统一处理，避免社会矛盾激化。但无论是1999年发布施行的《住房公积金管理条例》，还是2002年修订的《住房公积金管理条例》，上述两个条例的第二十条第一款均规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条还规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述行政法规，上诉人为职工缴交住房公积金是其法定义务，在没有其他法律规定上诉人可以免除该义务的情况下，市公积金中心作出处理决定要求上诉人予以补缴其应缴而未缴部分的住房公积金，符合法律规定。上诉人认为是市公积金中心未及时督促、纠正其未依法缴纳住房公积金的行为导致本案补缴问题的产生，该主张显然是对其自身未依法履行法定义务的责任推脱，本院不予支持。上诉人还主张根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，被上诉人不应再对2年前未缴交的住房公积金予以追缴。经查，《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”本案中，被上诉人不是劳动保障行政部门，补缴住房公积金也不是《劳动保障监察条例》调整的事项，故本案并不适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定，上诉人的上述主张没有事实及法律依据，本院亦不予支持。
关于佛房金管〔2016〕210号《行政处理决定书》确定的住房公积金补缴时间段及缴存基数是否准确的问题。该《行政处理决定书》确定上诉人应为原审第三人补缴的住房公积金时间段的依据为原审第三人提交的《劳动合同》及佛山市社会保险基金管理局出具的《佛山市社会保险参保缴费证明》等材料；缴存基数以上述《佛山市社会保险参保缴费证明》记载的上诉人申报的缴费工资以及佛山市统计部门公布的相应年度职工平均工资为依据。对此，上诉人虽提出异议，但在行政程序中始终未提交相关证据证明其主张。根据《住房公积金管理条例》第十六条、第十七条、第十八条以及《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》第六条“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定，被上诉人根据原审第三人提交的《佛山市社会保险参保缴费证明》，按照该证明上记载的缴费工资作为计缴基数，以5%的最低缴存比例计算出上诉人应补缴住房公积金的数额，符合法律法规规定，本院予以确认。
综上所述，被上诉人作出责令上诉人补缴原审第三人住房公积金的行政处理决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人华泰公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区华泰精密机械有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
代理审判员 王 慧
二〇一七年十二月二十日
法官 助理 张 靖
书 记 员 暨晓莹