山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行申462号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）济南市盐务局章丘分局，住所地山东省章丘市明水西外环路9号。
法定代表人王敬伟，局长。
委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）济南海霸盐业有限公司，住所地山东省章丘市刁镇中心大街南首路东。
法定代表人焦守敏，总经理。
原审被告章丘市人民政府，住所地山东省章丘市龙泉大厦。
法定代表人刘天东，市长。
再审申请人济南市盐务局章丘分局(以下简称章丘盐务局)因与被申请人济南海霸盐业有限公司(以下简称海霸公司)、原审被告章丘市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2016）鲁01行终364号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院经审理查明，2015年10月，海霸公司自外地购进工业盐产品准备批发销售。2015年10月26日，章丘盐务局在监督检查中发现海霸公司涉嫌违规经营盐产品，于当日进行立案调查，对海霸公司购进的涉案物品进行先行登记保存证据。2015年11月5日，章丘盐务局作出章盐政罚告字[2015]2-50号行政处罚事先告知书。2015年11月12日，章丘盐务局作出章盐政听通字[2015]2-50号行政处罚听证通知书。2015年11月20日，应海霸公司要求，对违规经营盐产品一案举行了听证。2015年11月26日，章丘盐务局作出章盐政责改字[2015]2-50号责令（限期）改正违法行为通知书，责令海霸公司改正违法行为。同日，章丘盐务局作出（章）盐政处罚决字[2015]第2-50号行政处罚决定书。该决定书认定：海霸公司未经省盐业主管部门批准，在不具备经营资格情形下于2015年10月份擅自从外地购进盐产品批发销售。至2015年10月26日案发日，经盐政人员检查发现共有113.4吨盐产品存放于公司仓库。海霸公司的上述行为，违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予“1、没收盐产品113.4吨；2、罚款131890元”的行政处罚。海霸公司不服，向章丘市人民政府申请行政复议，章丘市人民政府于2015年12月29日作出章政复决字[2015]第33号行政复议决定书，维持了章丘盐务局作出的行政处罚决定书。海霸公司不服，诉至一审法院。
一审法院认为，章丘盐务局作为章丘市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对海霸公司在章丘市境内经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、履行事先告知义务、作出行政处罚决定等程序，其对海霸公司销售工业盐的行为认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序。
关于章丘盐务局对海霸公司作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定书适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。章丘盐务局的具体行政行为涉及了行政处罚，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定实施。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，在法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的情况下，地方性法规需要作出具体规定，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因《盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，故章丘盐务局不能对海霸公司经营工业用盐的行为进行行政处罚，章丘盐务局对海霸公司经营工业用盐的行为作出的行政处罚适用法律、法规错误。
综上，章丘盐务局作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定书适用法律、法规错误。章丘市人民政府在行政复议程序中履行了受理、审查、在法定期限内作出决定并送达海霸公司和章丘盐务局等法定手续，程序合法。但由于原行政行为适用法律法规错误、应予撤销，维持原行政行为的复议决定将失去所依据的事实基础，因此，对章丘市人民政府基于原行政行为作出的维持复议决定也应当依法一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决：撤销章丘盐务局于2015年11月26日作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定书及章丘市人民政府于2015年12月29日作出的章政复决字[2015]第33号行政复议决定书。案件受理费50元，由章丘盐务局、章丘市人民政府各负担25元。
章丘盐务局不服一审法院判决上诉称，其依据《山东省盐业管理条例》作出行政处罚决定适用法律法规正确，《山东省盐业管理条例》与《盐业管理条例》不存在冲突。《盐业管理条例》第二十条规定了“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营”，但并未对违反该条的行为规定行政处罚。《山东省盐业管理条例》作为地方性法规对违反统一经营的违法行为作出行政处罚规定，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定的“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定”这一情形，也不存在超出“法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度”。而根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”，《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定合法有效。《山东省盐业管理条例》作为地方性法规，适用于本行政区域内发生的行政案件，应当作为人民法院的判决依据。一审法院以适用法律错误为由撤销章丘盐务局作出的行政处罚决定，无法律依据，请求二审法院依法撤销一审法院判决，驳回海霸公司的诉讼请求。
二审法院同意一审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
二审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。因《盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，故章丘盐务局不能对海霸公司经营工业用盐的行为进行行政处罚，章丘盐务局对海霸公司经营工业用盐的行为作出行政处罚适用法律法规错误。一审法院撤销章丘盐务局作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定，判决正确。章丘盐务局的上诉理由不能成立，二审法院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
章丘盐务局不服二审法院判决申请再审称，1.根据《山东省盐业管理条例》的规定，设立盐产品批发经营企业，并非增设行政许可。海霸公司从事盐产品批发经营，未向主管部门提出申请，未获得批准，故其不具备经营工业盐的资格。2.一、二审法院依据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款的规定作出判决，明显错误。依据第十一条第一款的规定，《山东省盐业管理条例》作为地方性法规，可以设定行政处罚。因此，章丘盐务局依据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定作出涉案行政处罚决定，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定，请求：1.撤销济南市中级人民法院（2016）鲁01行终364号行政判决；2.撤销章丘市人民法院（2016）鲁0181行初1号行政判决；3.依法改判驳回海霸公司的诉讼请求或将本案发回重审；4.一、二审及再审诉讼费由海霸公司承担。
海霸公司、章丘市人民政府均未向本院提交陈述意见。
本院认为，本案争议的焦点问题是章丘盐务局作出的行政处罚决定适用法律、法规是否正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。据此，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审理并作出裁判。一般来讲，行政行为合法性的标准包括实体合法和程序合法两个方面。而实体是否合法,主要看行政机关作出的行政行为是否有法律依据、是否在其法定职权范围内作出以及适用的法律、法规是否正确等。其中，适用法律、法规错误的情形包括应当适用上位法、特别法、新法时，却适用了下位法、一般法、旧法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十八条规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。据此，法律、行政法规和地方性法规均系人民法院审理行政案件的依据，但在适用时应当遵循上位法优于下位法的原则，对地方性法规与法律和行政法规的规定不一致的，人民法院应当根据法律和行政法规的规定判断被诉行政行为适用法律、法规是否正确。
本案被诉行政行为涉及盐业行政处罚，应当首先按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和《盐业管理条例》的相关规定对被诉行政行为是否合法作出判断。《行政处罚法》第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。对此，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》如下：“第一,国家已经有法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况予以具体化，但是必须在法律、行政法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定；第二，在国家尚未制定法律、行政法规的情况下，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”另外，为加强盐业管理，保证盐的正常运销，国务院制定了《盐业管理条例》这一行政法规，并且对违反该条例的行为规定了相应的行政处罚。但是，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营工业用盐并未设定行政处罚。本案中，章丘盐务局对海霸公司经营工业用盐的行为作出处罚决定，未能依据《行政处罚法》第十一条的规定，超出了《盐业管理条例》规定的给予行政处罚行为的范围。因此，该处罚决定违反了《立法法》第八十八条关于上位法优于下位法的法律适用规则，属于适用法律法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，依法应予撤销。章丘市人民政府在行政复议程序中履行了受理、审查、在法定期限内作出决定并送达等法定手续，程序合法。但原行政处罚决定因适用法律法规错误应予撤销，维持原行政处罚决定的复议决定失去了所依据的事实基础，依法应当一并撤销。故，一、二审法院判决适用法律正确，并无不当，章丘盐务局的申请再审事由不能成立。
综上，济南市盐务局章丘分局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回济南市盐务局章丘分局的再审申请。
审 判 长 王海燕
代理审判员 蒋彦增
代理审判员 付吉昌
二〇一七年十二月六日
书 记 员 王金玉