浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第417号
上诉人（原审原告）黄允龙。
上诉人（原审原告）宗祖海。
上诉人（原审原告）宗祖玉。
上诉人（原审原告）宗加勤。
四上诉人的共同委托代理人邬宏威，北京海铭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府。住所地：义乌市县前街**号。
法定代表人盛秋平，市长。
委托代理人张守法，义乌市江东街道办事处副主任。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义乌市国土资源局。住所地：义乌市义东路***号。
法定代表人虞秀军，局长。
委托代理人骆光军，义乌市统一征地办公室主任。
委托代理人汪宁，浙江星耀律师事务所律师。
黄允龙等4人诉义乌市人民政府、义乌市国土资源局土地行政征收一案，金华市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）浙金行初字第91号行政判决。黄允龙等4人不服，向本院提出上诉。本院于2015年9月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人黄允龙、宗祖海、宗祖玉、宗加勤及其共同委托代理人邬宏威，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人张守法、王英豪，被上诉人义乌市国土资源局的负责人暨该局副局长骆少康及其委托代理人骆光军、汪宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决经审理查明：原告于1998年4月承包了义乌市江东街道宗塘村荒山200余亩进行开发建设，2014年原告向江东街道办事处申请办理《土地承包经营权证》，江东街道办事处作出《信访意见答复意见书》，称原告所承包的土地已于2000年被政府征用，用于建设历史长河项目，不能办理《土地承包经营权证》。涉案的历史长河项目，系2000年被告向浙江省政府申请青岩山文化公园项目用地53.329公顷，于2000年6月和8月获省政府用地批准后，被告成立了义乌市历史长河风景区建设指挥部，开展项目用地征地前期准备工作。2002年10月至2003年6月期间，汇到江东镇城东办事处村居联管办预征地款共计4600万元，其中宗塘村1500万元。后项目因政策原因停滞，上述预付征地款于2003年冻结。2005年，义乌市政府解除了与义乌市第二住宅开发有限公司之间的《义乌市历史长河风景区开发经营合同》。历史长河项目相关土地由宗塘村继续使用至今，其中部分土地由原告承包经营，承包款缴至2015年。
原审法院认为，原告系涉案征地项目的土地承包经营权人，与本案存在利害关系，具有诉讼主体资格。本案的争议焦点为被告是否存在组织实施义乌市历史长河项目征地的行为。依据《土地管理法实施条例》的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据该规定，省政府对涉案项目的用地批准，仅是许可被告可以征用相关土地，但实际是否征用，则取决于是否组织实施了具体的征地行为。具体征地行为的完整程序，应当包括拟定方案、公告、登记、支付补偿款、安置人员、交付土地等内容。本案中，历史长河项目在获得省政府用地批准后，被告成立了义乌市历史长河风景区建设指挥部，开展了项目用地征地前期准备工作，但由于客观的原因，涉案项目未能推进，被告因此冻结了预付的征地款项，并解除了与义乌市第二住宅开发有限公司之间的《义乌市历史长河风景区开发经营合同》，实际上停止了涉案项目的征地工作。故对被告辩称其未组织实施征地行为，予以采纳。原告认为《国家建设用地征地协议书》证明被告已经实施征地行为，但该协议书缺乏征地批号、征地单位公章和签约时间，不具备合同生效的要件，且四原告至今仍向宗塘村缴纳土地承包款，亦证明了征地协议实际并未履行，相关土地权益仍由宗塘村享有的事实。因此，原告要求确认被告组织实施涉案项目的行为违法，事实和法律依据不足，不予支持。义乌市江东街道办事处在《信访意见答复意见书》中，认为原告等人承包的土地已被征用，权属性质发生变化，与事实不符，予以指出。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，判决驳回原告黄允龙、宗祖玉、宗祖海、宗加勤的诉讼请求。
黄允龙等4人上诉称：一、申请人承包荒山，建设农业设施用房，遭到江东街道办事处的强拆，办事处称要办理设施农用地审批手续，上述房屋才算合法。二、办事处拒不办理土地承包证，声称涉案土地早已在2000年省政府被征收。三、上诉人依据《政府信息公开条例》的规定，向义乌市国土局申请公开历史长河项目的征地批文和征地协议，该局拒不提供征地批文，只提供征地协议。四、征地协议没有具体日期，没有列明征地批文，没有加盖征地事务所的公章，不具备合同生效的基本要件，明显违法。五、被上诉人组织实施征地行为明显违法。依据《土地管理法》规定，集体土地被征收后由区县人民政府公告并组织实施。另据《土地管理法实施条例》规定，土地管理部门具体负责征地补偿。义乌市政府、义乌市国土局在上诉人申请公开征地批文时未提供，其在诉讼期间提供，属于欺骗群众。涉案项目没有进行，是因为中央电视台的曝光，被上诉人才被迫停止的，但无法掩盖其已经组织实施的事实。如，没有依法进行征地公告、征地补偿安置公告等等。六、一审法院认为被上诉人没有组织实施征地行为，与客观事实不符。根据被上诉人提供的省政府的批文，两被上诉人已开始组织实施征地行为，成立了义乌市历史长河风景区建设指挥部，开始征地前期准备工作，且已将1500万元征地补偿款汇到江东镇城东办事处村居联管办。由于没有进行征地公告、征地补偿公告，也没有听取征地农民的意见，可见，两被上诉人组织实施征地的行为严重违法。一审法院认定事实错误。故请求二审法院撤销一审判决；确认义乌市人民政府、义乌市国土资源局组织实施土地行政征收行为违法。
义乌市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：2000年浙江省政府批准义乌市青岩山文化公园项目用地53.369公顷，义乌市人民政府对征地组织实施，对义乌市土地管理局的征地安置补偿方案作了批复。市政府成立了义乌市历史长河风景区建设指挥部，向被征地的村预付了征地补偿费，指挥部与国土局进行了大量的征地实施工作。由于客观原因，义乌市人民政府的征地组织行为停止。由于征地组织实施工作未完成，被征土地未交付，一审时被上诉人强调的是征地组织行为停止后未组织实施，而不是自始未组织实施征地行为。上诉人的承包土地在征地范围内，如果征地组织实施行为继续推进，将涉及上诉人的青苗、地上附着物的补偿问题。由于征地组织行为的停止，上诉人承包地的村未交付土地，因此，上诉人继续享受承包权利，履行承包义务，市政府的一些组织实施行为并没有对上诉人承包利益产生任何影响。因此，上诉人与未完成的征地行为不具有法律上的利害关系，上诉人不具有诉权。何况，青岩山文化公园项目征地未完成，上诉人对一个未完成的征地行为提起确认违法之诉，缺乏事实和与法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
义乌市国土资源局答辩称：1、关于“申请人承包荒山，建设农业设施用房，遇到办事处的强拆”问题。首先，该房屋的拆除与本案涉及的土地是否被征用无关，也就是说，房屋并不是因为土地被征用而被拆除；其次，上诉人违法建筑事实清楚，上诉人承包了义乌市江东街道宗塘村的荒山，未经任何审批，建造了房屋，该房屋明显系违法建筑，依法应予拆除。2、关于“国土局拒不提供征地批文，只提供征地协议”的问题。上诉人向我局申请公开的是“历史长河项目的征地批文”，我局经检索，没有以“历史长河项目”为名称的征地批文，故我局据实答复。不存在拒不提供征地批文的问题。3、关于“征地协议不具备合同生效的基本要件，明显违法”的问题。首先，我局本身认为征地协议没有成立，这只是一个初步的方案，尚未最后认可。我局下属单位义乌市统一征地事务所没有加盖公章；其次，征地协议没有成立，恰恰说明了征地的组织实施尚在准备阶段；再次，征地协议没有成立，当然谈不上生效的问题，更不存在协议的“明显违法”。4、关于“被上诉人组织实施征地行为明显违法”的问题。本案征用土地获省政府批准后，具体实施尚处在准备阶段。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，组织实施征地行为的程序，包括拟订征地补偿、安置方案，公告。补偿登记，支付补偿款，安置人员，交付土地等内容。这些步骤都还未进行，所以也就不存在“明显违法”的问题。5、关于“一审法院认为被上诉人没有组织实施征地行为，与客观事实不符”的问题。首先，《国家建设用地征（使）用地协议书》并没有征地单位盖章，故也不存在履行的问题。其次，与义乌市第二住宅开发有限公司签订《义乌市历史长河风景区开发经营合同》是另一个法律关系，并不能证明组织实施征地完成，因为该公司并没有使用土地。再次，上诉人所在村1500万元属预征地款，已被冻结，这也证明征地行为尚未具体实施。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决正确，请求二审法院查明事实后依法予以维持。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。
庭审中，各方当事人围绕两被上诉人是否已组织实施了涉案土地征收行为及该组织实施行为的合法性等审理重点进行了质证和辩论。被上诉人义乌市人民政府当庭提交了义乌市土地管理局于2001年8月30日作出的义土（2001）149号《关于要求批准﹤征地补偿安置方案﹥的请示》、义乌市人民政府于2001年9月10日作出的义政（2001）138号《关于2000年第1、第2、第5、第6、第9批次和土地整理折抵指标第5、第10批次项目建设用地征地补偿安置方案的批复》、义乌市历史长河风景区建设指挥部于2007年1月24日出具的已支付部分征地补偿款《证明》及历史长河风景区建设指挥部支付涉案征地补偿款至江东街道村联管办、樊村村民委员会的银行进账单、电划补充报单等证据。被上诉人义乌市国土资源局亦当庭提交了2000年6月21日义乌市土地管理局作出的（2000）第5号《征地补偿安置方案公告》、《征地补偿安置方案》及历史长河建设指挥部支付被征地村赤塘村迁坟预支款、征地款、苗木补偿款的收款收据等证据，以证明两被上诉人对浙江省人民政府已批准的涉案征地批文进行组织实施的事实。上诉人对两被上诉人提交的上述证据均表示已超过举证期限而不予质证。本院认为，两被上诉人提交的上述证据能够证明上诉人坚持主张的被上诉人对浙江省人民政府批准的征地批文已开始组织实施的事实。由于该征地批文涉及义乌市历史长河风景区建设项目，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项之规定，对该涉案证据材料，本院依职权予以调取。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉及本案，在浙江省人民政府的涉案征地批文下达后，被上诉人义乌市国土资源局作出了（2000）第5号《征地补偿安置方案公告》、《征地补偿安置方案》及义土（2001）149号《关于要求批准﹤征地补偿安置方案﹥的请示》上报被上诉人义乌市人民政府，义乌市人民政府亦于2001年9月10日作出义政（2001）138号《关于2000年第1、第2、第5、第6、第9批次和土地整理折抵指标第5、第10批次项目建设用地征地补偿安置方案的批复》予以批准，并成立“义乌市历史长河风景区建设指挥部”，将部分征地款支付到义乌市江东街道村联管办等，但两被上诉人均未提交已按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款规定将征收土地方案及征地补偿安置方案予以公告及征地补偿安置方案已经听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见的证据。因此，两被上诉人虽已对省政府批准的涉案征地行为予以组织实施，却并未严格按照法律规定的程序予以公告并听取被征用土地的农村集体经济组织和农民意见，存在程序违法。两被上诉人在后续的组织实施过程中应严格按照法律规定要求行事，以切实保障相对人的合法权益。上诉人黄允龙等4人提出“一审法院认为被上诉人没有组织实施征地行为，与客观事实不符；两被上诉人组织实施征地的行为违法”的上诉理由成立，本院予以采纳。上诉人提出“农业设施用房遭到强拆，江东街道办事处拒不办理土地承包证”等上诉理由，不属于本案审查范围。由于二审时本院已依法调取了相关证据，故一审判决所作两被上诉人未组织实施征地行为的事实认定亦应一并予以更正并纠正。被上诉人义乌市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第91号行政判决；
二、确认被上诉人义乌市人民政府、义乌市国土资源局组织实施征地行为违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元整，由被上诉人义乌市人民政府、义乌市国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月一日
书 记 员 徐一菁