福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）厦行终字第25号
上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局翔安分局，住所地厦门市翔安区人力资源大厦九楼。
诉讼代表人王思想，局长。
委托代理人梁洪流、汪洵，福建衡兴明业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）厦门市跃燕竹器有限公司，住所地厦门市翔安区内厝镇上塘蔡厝口。
法定代表人杨评跃，经理。
委托代理人陈海鸣、叶玉婵，福建银声律师事务所律师。
原审第三人厦门市常鹭汽车服务有限公司（下称常鹭公司），住所地厦门市翔安区马巷镇舫阳工业区。
法定代表人朱小勤，总经理。
委托代理人柯亚华，女，汉族，系该公司员工。
上诉人厦门市国土资源与房产管理局翔安分局（下称翔安国土房产分局）因被上诉人厦门市跃燕竹器有限公司（下称跃燕公司）诉其土地行政处罚一案，不服厦门市翔安区人民法院（2013）翔行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，于2014年3月17日公开开庭进行了审理。上诉人翔安国土房产分局的委托代理人梁洪流，被上诉人跃燕公司的委托代理人陈海鸣、叶玉婵，原审第三人常鹭公司的委托代理人柯亚华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2005年11月17日，跃燕公司与厦门市翔安区内厝镇上塘村第三村民小组签订《转让土地使用权协议书》。该协议书约定，厦门市翔安区内厝镇上塘村第三村民小组将东至特行经营部、西至许天赞厝、南至福厦公路、北至巷北工业区，面积约4.2亩的集体土地使用权转让给跃燕公司。2012年3月30日，跃燕公司将该土地使用权转让给常鹭公司，双方签订的《土地使用权转让协议书》约定，土地转让款18万元，该笔款项已于签订合同当日通过网银付清；之后，跃燕公司与常鹭公司协商并签订《土地使用权转让合同取消协议书》，约定于2012年8月1日解除合同，同日跃燕公司将土地转让款18万元退还常鹭公司。另查明，翔安国土房产分局提供的证据1即对杨进福等人所作的询问笔录形成时间在2012年7月5日至2012年7月26日之间，而证据14即案件调查报告的形成时间是2013年6月9日。一审庭审中，跃燕公司认为，翔安国土房产分局没有提供证据证明其作出的具体行政行为程序合法。行政机关办理土地行政处罚的程序应当包括（1）受理；（2）立案；（3）调查；（4）行政处罚告知；（5）行政处罚听证告知；（6）处罚决定；（7）送达；（8）执行；（9）结案。但从翔安国土房产分局在法定期限内举证的证据来看，没有作出本案具体行政行为在程序方面的完整证据。即不但没有翔安国土房产分局对本案的受理、立案、送达的相关证据，对跃燕公司受到行政处罚告知后在法定期限内提出的书面申辩意见和所附相关证据，翔安国土房产分局也没有举证，漠视跃燕公司的申辩权利。因此，翔安国土房产分局无法证明其作出本案的具体行政行为在程序上合法。
原审法院认为，翔安国土房产分局作为土地行政主管机关，对土地进行管理和监督是其法定职责。《福建省土地监察条例》第十七条规定：“土地管理部门处理土地违法案件，坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，行政处罚应当事实清楚，定性准确，适用法律正确，案卷材料完备，符合程序规定。”第十九条规定：“符合立案条件的土地违法案件，承办人员须填写《土地违法案件立案呈批表》，经本级土地管理部门主管领导批准后立案。”第二十一条规定：“经查证认定有下列土地违法行为之一的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，予以制止：（六）买卖或以其他形式非法转让土地的”。第二十三条规定：“土地管理部门处理土地违法案件，应当自立案之日起三十日内作出处罚（理）决定。属重大、复杂的案件，经原批准立案的部门主管领导批准，可以适当延长期限。”以上规定表明，土地管理部门办理土地违法案件应当严格依照法定程序进行。但在本案中，翔安国土房产分局并未提供证据证明其办理本起土地违法案件符合《福建省土地监察条例》的上述规定。翔安国土房产分局于2012年7月5日就开始对跃燕公司的行为进行调查，但直到2013年6月9日才形成调查报告，明显违反办案的期限规定。跃燕公司对翔安国土分局办理本起土地违法案件程序的合法性提出质疑是合理的，予以采纳。此外，翔安国土分房产局也未参照国土资源部《查处土地违法行为立案标准》的规定，针对跃燕的违法行为的轻重以及有无造成危害后果进行查实。综上，翔安国土分局在做出本起具体行政行为存在重大瑕疵，有违程序正义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项第3目，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，判决：一、撤销翔安国土房产分局于2013年7月12日作出的厦国土房翔法监（2013）2号《行政处罚决定书》第1项，即没收跃燕公司非法转让土地的违法所得18万元，并处罚款0.54万元，合计18.54万元。二、责令翔安国土房产分局依照法定程序重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由翔安国土房产分局负担。
宣判后，翔安国土房产分局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人跃燕公司的诉讼请求。理由：一、上诉人在一审中，已经对其作出的厦国土房翔法监（2013）2号行政处罚决定的事实经过及法律依据进行了详细陈述，并提供了相应证据，足以证明被诉具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。二、一审判决认定事实不清。一审判决以上诉人于2012年7月5日就开始对被上诉人进行调查，直到2013年6月9日才形成调查报告为由，认定上诉人的具体行政行为违反办案期限，这一认定与事实不符。上诉人于2012年7月5日开始进行调查后，已作出过厦国土房翔法监（2012）第101号行政处罚决定，因落款笔误，已于2013年5月13日自行撤销了该处罚决定。本案被诉的厦国土房翔法监（2013）2号行政处罚决定是于2013年5月30日重新立案并于2013年6月9日形成调查报告后作出的，并未违反办案期限的规定。一审判决将两次行政处罚决定的相关事实混为一谈，从而认定上诉人作出具体行政行为违反期限规定，属于认定事实不清，应发回重审。三、一审判决适用法律错误。（一）上诉人作出的是行政处罚行为，其程序是否合法，应首先适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，而上诉人作出的处罚决定并未违反行政处罚法的程序性规定。《福建省土地监察条例》虽然就土地违法案件的查处规定相应的期限，但该期限规定是指导性规定，并非强制性规定，因为该条例的法律责任部分并未规定违反法定办案期限的法律后果。根据福建省人大常委会通过的《福建省行政执法程序规定》第七条规定：“……违反规定，具体行政行为程序上不足的，应予补证；影响相对人合法权益的，应予变更或撤销。”显然，根据该项规定，只有在程序不足影响相对人权益的情况下，才导致变更或撤销具体行政行为的后果。就本案而言，上诉人在作出具体行政行为时，相对人的申辩、诉讼等救济权利等得到了充分的保障，相对人也实际行使了上述权利。在此情况下，即便违反办案程序规定，也不应撤销具体行政行为。（二）国土资源部《查处土地违法行为立案标准》是一份内部指导性文件，并非规范行政机关和相对人之间权利义务关系的文件。况且，上诉人现场勘查表明，涉案土地现状已被改变，造成了危害后果。
被上诉人跃燕公司辩称，一、上诉人未提供证据证明其作出具体行政行为合法。上诉人提交的证据未包括本案程序方面的完整证据，无法证明其作出本案的具体行政行为在程序上是合法的。二、一审认定事实清楚。上诉人在一审提交的证据中未包括其已作出过厦国土房翔法监（2012）第101号行政处罚决定以及于2013年5月13日自行撤销的事实，更无证据证明其于2013年5月30日重新立案的事实。因此，一审认定上诉人“于2012年就开始对原告的行为进行调查，但直到2013年6月9日才形成调查报告”符合上诉人举证材料所体现的事实，不存在一审认定事实不清的问题。三、一审适用法律正确。1.上诉人违反法定程序，一审撤销其作出的被诉具体行政行为正确。《福建省土地监察条例》颁布于《福建省行政执法程序规定》之后，且又是专门针对土地违法行为的行政执法程序，本案应优先适用《福建省土地监察条例》。而违反办案期限的规定无法补证，只能重作。2.一审指出上诉人未参照国土资源部《查处土地违法行为立案标准》的规定，针对被上诉人违法行为的轻重及有无造成危害后果进行查实，有违程序正义亦符合事实。因被上诉人早在2012年8月1日，经执法人员宣传引导，知道转让的做法不当，就与常鹭公司签订取消本次转让的协议书，同时退还了18万元转让款。故而被上诉人的轻微违法行为在上诉人作出行政处罚决定前就已纠正了，且该行为没有造成危害后果。根据行政处罚法第四条第二款及第二十七条第一款、第二款的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。国土资源部《查处土地违法行为立案标准》也规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。”依照上述规定，上诉人已纠正的违法行为是轻微的，且未造成任何后果，故不能立案和处罚，上诉人给予处罚是错误的，何况被上诉人已没有违法所得，不存在所谓的没收违法所得之说。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人常鹭公司同意被上诉人跃燕公司的答辩意见。
经审理查明，上诉人翔安国土房产分局认为原审判决遗漏了以下事实：厦国土房翔法监（2013）2号行政处罚案件系于2013年5月30日重新立案，并补充提交厦国土房翔法监（2012）第101号《行政处罚决定书》、《厦门市国土资源与房产管理局翔安分局关于撤销厦国土房翔法监（2012）第101号行政处罚的决定》、（2013）厦行初字第3号《行政裁定书》、《国土资源与房产违法案件立案呈批表》，用以证明上诉人曾于2012年9月就跃燕公司非法转让土地行为作出厦国土房翔法监（2012）第101号行政处罚决定，于2013年5月13日自行撤销，后于2013年5月30日重新立案的事实。被上诉人跃燕公司与原审第三人常鹭公司对原审判决查明的事实均无异议。二审中，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。
本院认为，一、一审审理过程中，跃燕公司对上诉人办理本起土地违法案件程序的合法性提出质疑；且原审判决认定上诉人于2012年7月5日就开始对跃燕公司的行为进行调查，直至2013年6月9日才形成调查报告，明显违反办案期限规定，构成程序违法，但原审判决未查明上诉人作出处罚决定程序方面的事实，属于事实认定不清。二、行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”结合行政诉讼法第五十四条规定，人民法院主要从以下几个方面对具体行政行为是否合法进行全面审查：其一，具体行政行为的作出是否符合行政机关的职权范围；其二，具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿充分；其三，具体行政行为适用法律、法规是否正确；其四，具体行政行为作出是否遵循了法定程序；其五，被诉具体行政行为是处罚行为时，该行为是否显失公正。本案中，原审判决仅对被诉处罚决定的程序问题作出评判，而对具体行政行为的事实认定、适用法律及量罚方面是否合法未予评判，亦属事实认定不清。
综上，原审判决认定事实不清，上诉人的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，裁定如下：
一、撤销厦门市翔安区人民法院（2013）翔行初字第11号行政判决；
二、本案发回厦门市翔安区人民法院重审。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年四月二十二日
书记 员（ 江雪 玉）
代书记员（ 廖婉 岚）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原审认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。