浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙05行终58号
上诉人（原审原告）安吉县递铺镇余墩社区下余墩组，住所地安吉县递铺镇余墩社区下余墩组。
负责人周锡明，该组组长。
委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县国土资源局，住所地安吉县递铺镇东庄弄路82号。
法定代表人陈志文，该局局长。
委托代理人周军，该局法规科科长。
委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。
上诉人安吉县递铺镇余墩社区下余墩组（以下简称：下余墩组）与被上诉人安吉县国土资源局土地其他行政行为一案，德清县人民法院于2016年2月1日作出（2015）湖德行初字第234号行政裁定，下余墩组不服，向本院提起上诉，本院于2016年3月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年4月20日公开开庭审理了本案，上诉人下余墩组的负责人周锡明及委托代理人袁裕来，被上诉人安吉县国土资源局的副局长程卫军及委托代理人周军、邹建宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，浙江省人民政府于2002年12月下发的《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发（2002）27号）明确规定，“划定的安置留地由农民自建自用的，按农村集体用地性质处置；土地所有权转为国有的，收益全额归集体经济组织所有……”浙江省国土资源厅在《关于进一步规范村级安置留地管理的指导意见》（浙土资发（2006）23号）中对村级安置留地收益亦明确规定为属农村集体经济组织所有。安吉县人民政府办公室《关于调整完善村级安置留用地管理工作的通知》（安政办发（2010）78号）进一步明确规定，“安置留用地资金归被征地村（社区）所有……严禁以任何形式将其分配到组到户。”本案中，涉案地块原属昌硕街道余墩社区6%（共计2.0259公顷）的留用地范围，该地块出让的价款收益应当归属于所在的昌硕街道余墩社区所有。故原告下余墩组的起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，不具有原告诉讼主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项及第二款之规定，裁定：驳回原告安吉县递铺镇余墩社区下余墩组的起诉。
上诉人下余墩组不服，上诉称：原审裁定适用法律错误。涉案地块的土地权益属于上诉人下余墩组享有。首先，涉案留用地是对此前被征收土地的补偿安置，而此前被征收的属于上诉人所有。余墩社区的土地都是以村民小组为核算单位的，归各村民小组农民集体所有。这一权属状态符合《土地管理法》第十条的法律规定。其次，涉案土地是上诉人的留用地，被上诉人提供的证据1《关于余墩6%留用地处置的函》、证据5《关于6%留用地的处置决议》、证据8《征地会议纪要及参加会议人员名单》也证明了这一点。原审法院对此应该没有异议，否则，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第2款规定，驳回起诉之前应该责令上诉人补正。第三，涉案留用地本质上是对此前被征收的集体的补偿安置，因此留用地收益应该归属上诉人收益。《最高人民法院关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应归被征地单位所有的复函》（法经（1995）13号）“农村和城市郊区的土地，原以生产队为核算单位的，归村民小组农民集体所有，由村民小组农业集体经济组织或村民小组经营、管理。”第四，原审裁定对于浙江省人民政府《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发（2002）27号）“划定的安置留地由农民自建自用的，按农村集体用地性质处置；土地所有权转为国有的，收益全额归集体经济组织所有，市、县政府给予免收出让收入和配套费用等扶持。”以及浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置用地管理的指导意见》（浙土资发（2006）23号）有关条款的理解错误。两个规范性文件的“集体经济组织”并不仅仅是指村集体经济组织，村民小组也属于集体经济组织。第五、上诉人的原告诉讼主体资格，在上诉人不服安吉县人民政府批准拍卖涉案地块出让方案决定行政纠纷一案中已得到（2015）浙湖行初字第26号行政判决书和（2015）浙行终字第272号行政判决书确认，这就意味着，上诉人和涉及到涉案土地的行政行为具有利害关系。综上请求，撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第234号行政裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人安吉县国土资源局答辩称：一、根据留用地政策规定。原审法院裁定书认定上诉人不具有本案原告诉讼主体资格驳回起诉正确。农村经济组织的留用地问题是我国社会经济建设发展，农村集体土地大量被国家征收的特定历史时期的一项特殊扶助性政策规定，目的是为了保障被征地农民和失地农民具有长期稳定的生活来源。由于特定历史因素，截止目前土地等相关法律法规未作出规范，而由各级地方政府出台具体政策规定落实。根据我省情况，最早确定留用地的政策规定是省人民政府《关于加强和改进土地征用工作的通知》［浙政发（2002）27号］。该《通知》中第三点“探索多种安置方式，拓宽就业门路”中首次确定了我省农村留用地政策规定，并明确宗旨为保证失地农民获取长期稳定的收益。2003年2月，浙江省国土资源厅为贯彻上述政策精神，颁发《关于贯彻省政府加强和改进土地征用工作通知的若干意见》［浙土资发（2003）21号］。在该《意见》第五点“大胆探索，拓宽门路，努力安排被征地农民就业”一节中，再次明确各县应积极推行留用地安置工作，目的使农民具有长期生活来源保障。在上述政策规定出台后经过多年摸索经验，为了更好贯彻浙政发（2002）21号的文件精神，进一步做好留用地管理使用收益工作，省国土资源厅颁发《关于进一步规范村级安置留用地管理的指导意见》［浙土资发（2006）23号］，更进一步明确留用地的村级安置、开发、利用、收益管理的制度。同时根据上述文件规定精神，安吉县人民政府办公室于2010年作出《关于调整完善村级安置留用地管理工作的通知》［安政办发（2010）78号］，进一步明确：“安置留用地资金归被征地村（社区）所有，主要用于解决被征地农民和失地农民长期的生产、生活保障和村内公益事业，村民的集体福利等。安置资金必须由所在镇人民政府进行统一管理，严禁以任何形式将其分配到组到户。”根据上述政策规定，涉案留用地为余墩社区（村级）所有并管理收益明确。被上诉人同余墩社区签订征地协议报批农转为国有建设用地公开出让后，按规定同余墩社区已作收益返还结算。该土地出让收益由余墩社区（村级）所有并统一管理使用正确。即使返还收益结算上存在争议，上诉人作为该社区组织机构的内部小组以原告身份提起诉讼并要求出让收益为其所有并支付的诉讼请求违反了留用地政策规定。二、上诉人主张其在本案中具有原告资格的上诉理由均不能成立。首先，上诉人认为涉案6%留用地确定为其组所有，因而具有原告主体资格的理由错误，明确违反我省关于留用地出台的一系列政策规定。上诉人认为涉案留用地是对此前其被征土地的安置留用，应属其组所有的理由违反留用地政策规定，其以《土地管理法》第10条规定内容作为法律依据，将农村集体组织对土地所有制度的规定适用于留用地，显然是对于留用地政策性质理解失误和适用法律不当。因此，即使实际中出现6%留用地出让前确认为村民小组所有应认定违反政策规定，在实际管理开发使用和收益等问题上应严格坚持村级（社区）统一所有管理的规定，确实保证收益不到组到户，由村级统一管理使用保证农民长期的生活来源。其次，上诉人认为涉案留用地本质上是对于此前被征收土地的集体的补偿安置，因而留用地收益应该归上诉人所有的理由错误，混淆了村民小组的土地所有权关系与村级留用安置地的两种不同土地性质关系，进而混淆了《土地管理法》相关“土地”规定含义与留用地特殊政策规定内容之间关系，属于理解适用法律和政策的错误。同理，其主张村民小组同为农村经济组织而主张6%留用地出让收益为其所有违反政策规定。其三，上诉人所例其同安吉县人民政府批准土地出让方案行政诉讼一案，证明其为涉案土地行政行为的利害关系人，从而具有本案原告诉讼主体资格的理由不当。上诉人作为余墩社区集体组织内部成员小组，对于安吉县人民政府批准涉案6%留用地农转为国有建设用地后的公开出让方案的行政行为，可以以利益关系人提出异议并提起行政诉讼，该行政诉讼符合法律规定。但是涉案留用地公开出让返还收益的法律性质关系不同，在政策明确规定为村级所有统一管理使用的情况下，上诉人无权利以原告资格主张收益权利而提起诉讼。综上，请求二审维持原审裁定，驳回上诉人的上诉。
二审期间，上诉人提交（2015）浙湖行初字第26号、（2015）浙行终字第272号两份行政判决书，用以证明上诉人在本案中具有原告主体资格。被上诉人对该两份证据的证明目的不予认可，本院经审查认为上诉人提交的该两份证据与本案不具有关联性，不予认定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置留地管理的指导意见》（浙土资发（2006）23号）规定，“村级安置留用地收益属于农村集体经济组织所有，乡镇等其他任何单位不得截留或变相截留。村级安置留用地收益的使用事宜，必须由村民会议依法讨论决定，主要用于被征地农民基本生活保障、安置留地项目及村公益设施的建设。”安吉县人民政府办公室《关于调整完善村级安置留用地管理工作的通知》（安政办发（2010）78号）规定，“安置留用地资金归被征地村（社区）所有……安置资金必须由所在镇人民政府进行统一管理，严格实行村有镇管的原则，严禁以任何形式将其分配到组到户。”本案中，安置留用地收益应归安吉县递铺镇余墩社区所有，而上诉人下余墩组提起行政诉讼要求被上诉人将留用地收益向其支付不符合安置留用地管理的相关规定，因此上诉人在本案中不具有相应的原告诉讼主体资格。原审裁定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汤政强
代理审判员 许婷婷
代理审判员 沈 屹
二〇一六年五月五日
书 记 员 凌烈妮