浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行赔终12号
上诉人（原审原告）孙桂花，女，1949年8月11日出生，汉族，住杭州市下城区。
委托代理人孙建雄，男，1962年11月6日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住址，系上诉人女婿。
被上诉人（原审被告）浙江省环境保护厅，住所地杭州市西湖区文一路306号。
法定代表人方敏，厅长。
委托代理人方莹萍，该厅工作人员。
委托代理人张巍竞，浙江天册律师事务所律师。
上诉人孙桂花与浙江省环境保护厅环保行政赔偿一案，不服杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行赔初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告孙桂花起诉称，诉请判令：一、省环保厅赔偿孙桂花经济损失合计323.44万元；二、省环保厅赔偿孙桂花精神损失费合计131.4万元；三、省环保厅登报声明赔礼道歉，书面赔礼道歉，恢复名誉。
原审法院经审理查明，（2015）杭西行初字第291号生效行政判决确认省环保厅于2015年3月17日就浙Ａ×××××小型越野客车向孙桂花核发编号为3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志的行为违法。该黄色机动车环保检验合格标志有效期至2015年6月。
2016年8月2日，孙桂花向省环保厅提交赔偿申请，要求省环保厅赔偿因向其核发黄色机动车环保检验合格标志造成的经济损失323.44万元、精神损失费131.4万元。2016年8月9日，省环保厅发出补正告知书，要求孙桂花在10日内提供2015年3月17日核发编号为3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志（有效期至2015年6月），有效期间内造成其财产损害的相关明细、清单、凭证等证据材料。孙桂花未再提交材料。省环保厅于2016年9月23日作出不予赔偿决定，于2016年9月29日送达孙桂花。孙桂花诉至原审法院。原审法院另查明，案涉孙桂花所有的车牌号码为浙Ａ×××××号的机动车注册登记日期为1995年9月22日，属于在国家环保部门发布的《环保达标车型公告》目录中无记录的车型。2015年3月17日，省环保厅根据《浙江省机动车环保检验合格标志管理办法》及《机动车环保检验合格标志管理规定》，按照机动车注册登记时间，向孙桂花核发了案涉黄色机动车环保检验合格标志。2015年11月19日，孙桂花提交机动车排放鉴定申请，经实车鉴定，该车装有电喷发动机、氧传感器、三元催化器，2015年11月20日，经排气污染物检测结论为合格，省环保厅核发了绿色机动车环保检验合格标志。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”。第二十九条规定，“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判”。案涉省环保厅核发编号3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志的行为已经生效行政判决确认违法，省环保厅已作出不予赔偿决定，孙桂花的起诉符合以上前提条件。本案的审查对象是孙桂花的赔偿请求能否成立。关于孙桂花所提经济损失的赔偿请求，原审法院分析如下：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”从上述法律规定可知，违法行政行为“造成损害”是取得赔偿的前提，对财产权损害的赔偿仅限于直接损失。据此，本案需审查孙桂花所提经济损失赔偿是否属于案涉行政行为造成的直接损失。孙桂花提出的经济损失具体项目为：车辆保险、交通工具及租用车等费用、汽车折旧费、误工费、黄标车高污染车罚款。省环保厅核发编号3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志的行为被生效判决确认违法的主要原因是案涉车辆经排放控制装置核查的技术鉴别，实际上符合核发绿色环保标志的条件。根据《浙江省机动车环保检验合格标志管理办法》，核发案涉黄色环保标志引起的后果是相较于绿色环保标志，案涉车辆在该黄色环保标志有效期间内（2015年3月17日至2015年6月）将受到高污染车区域限行等限制。“直接”在语义上是指“不经过中间事物的”，国家赔偿法所规定的“直接损失”应当是由行政行为直接引发的损失。而车辆保险、租用交通工具费、汽车折旧费、误工费，暂且不论是否实际产生了这些费用，这些费用的产生与核发案涉黄色环保标志的行为之间没有因果关系，显然不属于直接损失。关于黄标车高污染车罚款，行政行为一经作出即具有法律效力和公定力，在被依法撤销或确认违法前，行政行为相对人应受此约束，后续罚款的产生并非省环保厅核发案涉黄色环保标志这一行为直接引发，故前述罚款也不属于行政赔偿的范围。关于孙桂花所提精神损失的赔偿请求及要求省环保厅赔礼道歉、恢复名誉的请求，原审法院分析如下：《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”可见，赔礼道歉、恢复名誉、支付精神损害抚慰金仅适用于侵犯人身权的情形。本案中，省环保厅核发案涉黄色环保标志不涉及侵犯人身权的情形，不适用该条款。综上，孙桂花的赔偿请求没有事实根据或法律根据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回孙桂花的赔偿请求。
宣判后，孙桂花不服，向本院上诉称，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使其职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。同时根据杭州市西湖区人民法院行政判决书（2015）杭西行初字第291号，由于浙江省环保厅的行为违法给予上诉人长达3年的违法发放机动车黄颜色合格标志。严重影响并违法限制了上诉人及家庭所有人的工作生活等公民应该享有的合法权利。特要求被上诉人登报声明书面赔礼道歉，恢复名誉。在浙江省内消除不良影响，赔偿经济损失323.44万元，赔偿精神损失费131.40万元。3年的保险估计1万元，交通工具及租用车等费用。除了21个已经罚款的天数在用车外1074天，每天租用交通工具费500元，计53.7万元；21个电子眼黄标车高污染车罚款2100元，精神损失费每天300元，1095天，计32.85万元；汽车折旧费，当时购车价在50万左右，我们国家固定资产折旧年限是10年，所以5万元/年，3年15万元；误工费每天300元，计10.95万元。合计113.71万元。根据消费者权益保护法，应该进行退一赔三的赔偿，所以被上诉人应赔偿上诉人合计454.84万元。如果侵害人给受害人造成的损害，仅仅因为是精神上的无形损害，就将其弃之不管，不予赔偿，是违背市场经济平等和公平原则的。我国民法通则第120条、《最高人民法院关于审理名誉侵权案件若干问题解答》第10条、《中华人民侵权责任法》、《中华人民共和国物权法》均有所规定。一、关于上诉人依法履行法定义务的事实：上诉人浙Ａ×××××号牌汽车，于2015年3月，在杭州市机动车检测中心（下沙监测站）进行年度安全检测（含环保尾气检测项目），检测结果合格并依法取得“机动车检验合格标志”。二、关于被上诉人违法自授其权颁发“机动车环保合格标志”的行政许可事实。“标志”设立的目的，就是使其成为具体某一行政许可行为的有效载体。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十一条、《中华人民共和国大气污染防治法》第三十三条，在用机动车的国家标准限制，是遵循“新车新标准，老车老标准”的办法来进行设定。无论车辆结构、生产年限如何，只要检测达到限值标准就是合格，达不到限值要求即为不合格并不得上路行驶，法律框架下并未有明确条款设定和容许所谓的“机动车环保合格标志”合法存在。《中华人民共和国道路交通安全法》授权公安交通管理部门对在用机动车定期检验后发给“机动车检验合格标志”，《中华人民共和国大气污染防治法》授权环保部门依托已取得公安机关关于机动车检测资质认定的单位进行尾气排放检测，并未赋予环保部门发放相关标志的权限，“机动车尾气检测报告”是唯一的法定依据。按照“法无授权即为禁止”的法律原则，被上诉人在进行环保年度检测后发给的合格标志就是没有法律授权的自授其权，本身就是违法行政许可行为。三、《关于印发“机动车环保检验合格标志管理规定”的通知》，即“环发[2009]87号”文件的法律效力问题。（注：2016年国务院已经废止该文件及该文件的母文件）该文件属于其他规范性文件，生效时间是2009年10月1号，其调整对象为该规定生效后生产的车辆。环保局把本来就无法律授权的黄标贴到2008年以前已停产在用的车上，这一溯及既往的行政行为，违反了《立法法》第九十三的规定，是不合法的。根据行政诉讼法第五条，其他规范性文件不能成为法院裁判的依据。根据立法法第八十条、八十二条规定，环保部门通过“环发[2009]87文件”增设“机动车环保合格标志”进行载体发放和管理，就是典型的依据非法授权设定的减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，进而增加本部门权利。与国家倡导的依法治国精神背道而驰。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，提请法庭对“环发[2009]87文件”以及依据其制定的各类地方规章（特指被上诉人所举证的其他规章、规范性文件等证据）进行合法性审查。“环发[2009]87文件”性质属于一般规范性文件，也就是老百姓俗称的“红头文件”，在行政诉讼中不具备法律约束力资格。被上诉人依据一般规范性文件增设标志管理事实并施行超出法律授权的权限管理事项，事实造成对上诉人实际利益的侵害。四、关于被上诉人违法实施行政许可的事实。被上诉人违法施行行政许可事实清楚，证据确凿。根据行政许可法第二条规定，发放环保标志是具有以上完全充要条件的行政许可行为：参加定期年检，服从必须的环保检验即为我们申请，依据国家标准进行检验就是依法审查，检验合格就是准予其从事特定活动，即上路行驶。《中华人民共和国大气污染防治法》第三十三条规定构成了本案所涉及的行政许可事项，即法律一般禁止的情况——车辆不通过环保检验则禁止上路行驶。换种思路来概括，即只能在检验合格后才能得到上路行驶的权利，也就是赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为，则这种行为只能是许可。所以被上诉人发放环保标志是无可争辩的行政许可行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六、十七条规定，“环发[2009]87号文件”性质上属于其他规范性文件，以此为依据设立行政许可是严重违法行为，被上诉人依据违法的文件实施具体行政许可行为也是违法行为。该文件违反行政许可法中关于行政许可设立程序的规定，程序严重违法，被上诉人依据此文件实施具体行政行为就是严重违法。综上所述，上诉人认为：被上诉人具体行政行为没有法律授权，所进行的“机动车环保合格标志”颁发行为严重违法并事实造成对上诉人实际利益的侵害。由于浙江省环保厅的违法行为，错误地发放给受害人长达3年多的黄标（高污染车）标志，给受害人带来巨大损失，使受害人的合法财产得不到合法使用，受到交警部门的罚款，限行，禁行，强制报废等非法待遇。为此特要求中级人民法院给予公正合法的判决。上诉请求：1、要求被上诉人赔偿上诉人经济损失合计323.44万元；2、要求被上诉人赔偿上诉人精神损失费合计131.40万元；3、要求被上诉人登报声明赔礼道歉，书面赔礼道歉，恢复名誉；4、确认被上诉人行政行为违法。
被上诉人省环保厅答辩称，1、上诉人所提出的赔偿请求缺乏法律依据，根据国家赔偿法第三条、第三十五条，赔偿义务机关侵犯当事人的人身权利，才出现赔礼道歉等后果，上诉人上诉请求中的第三项是没有法律依据的；2、根据国家赔偿法第四条第（四）项，国家赔偿法第三十六条对财产性权利造成损害的要按照直接损失给予赔偿，被上诉人的行为并不会导致上诉人所说的这些直接损失，且也没有直接因果关系。上诉人关于赔偿金额一赔三并且计算四倍的方法是适用法律错误的，国家赔偿法第四十五条规定，赔偿请求人对于其赔偿请求应当承担举证责任，上诉人在申请赔偿、一审过程中均未提交；3、一审判决判决正确，上诉人提出的相关费用与核发黄标的行为没有直接因果关系。综上，被上诉人请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。第三十三条规定，具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿
请求。
本案中，孙桂花主张的车辆保险、交通工具及租用车等费用、汽车折旧费、误工费等与省环保厅核发黄标的行为之间不存在因果关系，也没有证据证明存在上述损害，对孙桂花的该主张本院不予支持。而对于孙桂花主张的高污染车罚款，孙桂花未提供证据证明其系案涉罚款的被处罚人，且省环保厅核发黄标的行为并不必然导致其被处罚，其主张的罚款与省环保厅的行为之间不存在直接的因果关系，因此，对于孙桂花的该项主张本院不予支持。而对于孙桂花主张的精神损害赔偿，没有事实和法律依据，本院亦不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年七月十一日
书 记 员 曹 琴
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。