湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第603号
上诉人（原审原告）：向绪家。
上诉人（原审原告）：田海洲，系27名上诉人推选的诉讼代表人。
上诉人（原审原告）：钟为锦，系27名上诉人推选的诉讼代表人。
上诉人（原审原告）：上官俊，系27名上诉人推选的诉讼代表人。
上诉人（原审原告）：郭华。
上诉人（原审原告）：李远材。
上诉人（原审原告）：彭清玉。
上诉人（原审原告）：谷忠望。
上诉人（原审原告）：周世荣。
上诉人（原审原告）：谷春玉。
上诉人（原审原告）：向玉。
上诉人（原审原告）：向武凡。
上诉人（原审原告）：饶凤英。
上诉人（原审原告）：刘杰。
上诉人（原审原告）：尚道传。
上诉人（原审原告）：彭珍英。
上诉人（原审原告）：彭清海。
上诉人（原审原告）：朱召凡。
上诉人（原审原告）：陈金华。
上诉人（原审原告）：谷桂英。
上诉人（原审原告）：秦书生。
上诉人（原审原告）：罗军。
上诉人（原审原告）：裴爱群。
上诉人（原审原告）：向恩元。
上诉人（原审原告）：钟为芳。
上诉人（原审原告）：陈华云。
上诉人（原审原告）：向延盛。
上述27名原告共同的委托代理人龙铿，湖南风云律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：桑植县人民政府。住所地：湖南省桑植县澧源镇东正路。
法定代表人：赵云海，该县县长。
委托代理人：丁志文，该县国土资源局工作人员。
委托代理人：ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
原审第三人：尹明生。
原审第三人：尹金燕，系尹明生之女。
原审第三人：尹康，系尹明生之子。
原审第三人：桑植县房地产开发公司。住所地：湖南省桑植县澧源镇梅山路**号。
法定代表人：卢贤军，该公司经理。
上诉人向绪家等27人因与被上诉人桑植县人民政府土地行政登记一案，不服张家界中级人民法院（2015）张中行初字第51号行政判决，上诉于本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
张家界市中级人民法院经审理查明：因桑植县房地产开发公司1992年组建时，没有固定的办公地点，要求在桑植县交警队上方征用土地，用于办公楼和商品住宅的开发。1993年3月27日，经大庸市人民政府（93）政土字第4号审批单批准，桑植县房地产开发公司取得了位于桑植县澧源镇尚农村2860平方米的国有划拨土地的使用权。之后，桑植县房地产开发公司在涉案土地上修建商品住宅综合楼，部分工程由尹明生负责施工。27名原告先后购买了桑植县房地产开发公司修建的房屋用作住宅或商业用房，并办理了房屋所有权证，但27名原告至今尚未办理国有土地使用证。1994年3月26日，桑植县房地产开发公司与尹明生签订一份《建房合同》。该合同约定：桑植县房地产开发公司决定在公司院内修建车库三个（其中两个带卷闸门，一个开放式）；车库下带化粪池一个。该工程由尹明生负责施工。考虑到尹明生长期在公司施工的住房困难情况，桑植县房地产开发公司同意在三间车库上加一层作为住宅，该住宅由尹明生自行设计、施工，自己出钱，建成后产权归尹明生所有，由桑植县房地产开发公司负责帮助尹明生办好有关产权手续，手续费由尹明生负责。三间车库也由尹明生负责出钱，建成后产权归桑植县房地产开发公司所有，此款作尹明生在第二层修建住宅的土地使用费，除此外桑植县房地产开发公司给尹明生修建化粪池工程款9000元。1994年9月，桑植县人民政府为尹明生颁发了桑政房证字第3450号房屋所有权证，尹明生取得了建筑面积为82.5平方米的第二层住宅的所有权。因下欠尹明生工程款，桑植县房地产开发公司决定用部分公司财产冲抵。1998年4月25日，桑植县房地产开发公司与尹明生、尹金燕、尹康达成了一份《抵账契约》。该《抵账契约》约定桑植县房地产开发公司所欠尹明生工程款103646.01元(含利息)，用现有的空地及尹明生屋下的三间杂屋和第一期商品房与城市信用社交界中的一块空地（9米*1.8米），再加第一期商品房第五层的两室一厅房屋抵给尹明生，空地的具体界址为东起围墙，南至二期商品房，西向东9米，北至一期商品房1.2米处。考虑屋面防水，同意尹明生、尹金燕、尹康以后在楼顶上再加一层，防水由其负责。有关过户的一切税费全部由尹明生、尹金燕、尹康承担。桑植县房地产开发公司协助他们办理有关过户手续，并出示有关证明手续。他们今后在此土地上建房，化粪池用原公路边的化粪池，并负责砌好排污暗沟。如土地出现纠纷由桑植县房地产开发公司负责。2002年尹明生在《抵账契约》约定的“现有的空地”上修建一栋建筑面积为60.12平方米的两间一层平房。2013年8月14日，桑植县人民政府为尹明生颁发了桑房权证澧源镇字第××号房屋所有权证，尹明生取得了建筑面积为60.12平方米的房屋所有权。2005年6月9日，桑植县人民政府为桑植县房地产开发公司颁发了桑国用（2005）字第25号国有土地使用证，桑植县房地产开发公司取得位于桑植县澧源镇文明路居委会ＸＸ铜像旁1259.62平方米的国有划拨土地使用权。2013年9月9日，桑植县国土资源局与桑植县房地产开发公司签订一份《国有建设用地使用权出让合同》。该合同约定，同意将1259.62平方米的国有划拨土地使用权中的205.45平方米出让给桑植县房地产开发公司。2013年8月21日，桑植县房地产开发公司委托桑植县金地土地评估咨询有限公司对205.45平方米国有出让土地使用权价格进行评估，经评估该土地总价为154496元。2013年9月10日，尹明生、尹金燕、尹康向桑植县国土资源局递交一份《桑植县国有建设用地使用权受让报告》，自愿受让桑植县房地产开发公司位于桑植县澧源镇文明路社区土地使用证号为桑国用（2005）字第25号中部分土地面积为205.45平方米的国有建设用地使用权，申请办理过户手续。2013年9月12日，桑植县房地产开发公司经桑植县人民政府和桑植县国有资产管理部门批准，并于2013年10月21日向桑植县国土资源局递交了一份《土地变更申请登记报告》。此后，桑植县房地产开发公司和第三人尹明生、尹金燕、尹康缴清了土地出让金及相关税费。2013年11月11日，尹明生、尹金燕、尹康取得了桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》。部分原告知道该情况后，于2015年4月7日向桑植县信访局、桑植县国土资源局提出书面报告，要求撤销桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》。桑植县国土资源局于2015年5月20日作出书面答复意见书，对原告提出的该项要求不予支持。27名原告遂于2015年6月5日向本院提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告桑植县人民政府颁发给第三人尹明生、尹金燕、尹康的桑国用(2013)第549号国有土地使用证，判令205.45平方米的国有划拨土地使用权归原告共同所有。
原审法院认为:27名原告的房屋修建在桑国用（2005）字第25号《国有土地使用证》的土地使用权范围内，但27名原告并未取得国有土地使用证。桑植县人民政府为尹明生、尹金燕、尹康颁发的桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》的出让土地使用权面积为205.45平方米，属于桑国用（2005）字第25号《国有土地使用证》1259.62平方米的国有划拨土地使用权范围内，但并未与27名原告的房屋所占用的土地重合，故不能认定桑植县人民政府颁发的桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》侵害了27名原告的土地使用权。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”第十三条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”国土资源部令第21号《协议出让国有土地使用权规定》第三条规定：“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。”国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》4.3规定：“协议出让国有土地使用权范围：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，方可采取协议方式，主要包括以下情况：……⑵原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；……”。本案中，桑植县房地产开发公司作为原划拨土地的使用权人，申请办理土地出让手续，经桑植县国土资源局及桑植县人民政府批准，与桑植县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴清了土地出让金及相关税费。据此，可以认定桑植县人民政府将桑植县房地产开发公司的原205.45平方米的划拨土地使用权变更为出让土地使用权符合上述规定。桑植县房地产开发公司在完成本案所涉的205.45平方米土地使用权出让手续后，基于其与尹明生、尹金燕、尹康之间的《抵账契约》，同意将该土地使用权登记在尹明生、尹金燕、尹康名下，其实质是对出让土地使用权的转让。桑植县人民政府在土地使用权出让手续已完成，桑植县房地产开发公司与尹明生、尹金燕、尹康达成合意的前提下，给尹明生、尹金燕、尹康颁发桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》，符合国土资源部《土地登记办法》第三十九条“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记”的规定。桑植县人民政府给尹明生、尹金燕、尹康颁发《国有土地使用证》是基于他们与桑植县房地产开发公司之间的国有土地使用权转让关系，并不是基于人民政府hyperlink”http://baike.baidu.com/view/1741084.htm”与他们之间的国有土地使用权出让关系，故27名原告认为桑植县人民政府的颁证行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条，《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的理由不能成立。27名原告认为尹明生、尹金燕、尹康在受让土地上修建房屋，侵占化粪池和消防通道以及占用公共空间，严重影响其生活环境和居住条件，不属于本案涉及认定桑植县人民政府颁发《国有土地使用证》的行政行为是否合法的审理范围，对该争议27名原告可依法另行解决。
综上，桑植县人民政府给尹明生、尹金燕、尹康颁发桑国用(2013)第549号《国有土地使用证》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告向绪家等27名原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向绪家等27人负担。
向绪家等27人不服一审判决，上诉称：1.一审严重遗漏重要事实。被上诉人的土地出让行为严重违法，严重侵害了上诉人的居住环境和通行、采光、公共卫生等合法权益，之后的土地转让和土地登记行为同样不合法。2.一审把划拨土地和出让土地混为一谈。（2013）0418378号转让审批单来源于桑植县房地产开发公司递交的“关于要求将国有行政划拨土地使用权补交出让金变更为出让土地使用权的报告”，该报告严重违法。3.原审认定事实和采信证据错误。《抵账契约》是虚假证据，不真实、不合法。空地不能随意出卖、抵押、转让。一审没有证据证实土地抵账得到了公共权利人和规划部门的同意。一审认定尹明生对平房（即车库）和二层有产权为由对规划区内占用的土地享有权益是错误的。4.一审判决将“土地出让”与“土地转让”、“土地登记办证”分割认定，没有法律依据，属于法律关系认定错误。上述环节相互联系，互为因果关系，其中一个环节不合法将导致之后的全部行为和产生的结果不合法。桑植县人民政府没有依法履行出让手续，其转让的前提条件不合法。5.一审将上诉人主张的公共绿化地使用权、公共通行权、排污权、采光权、消防通道权等问题零星解决，不尊重事实和法律。桑植县人民政府的土地出让、土地转让审批、土地登记行为直接造成了上诉人利益损害。6.法院审查土地登记行为是否合法时，必须审查土地出让和土地转让两个行为的合法性，才能最终认定土地登记行为是否合法。故，请求撤销原判，改判撤销被上诉人作出的土地登记行为。
在二审法庭调查过程中，上诉人书面提出：1.一审认定事实不清。第三人桑植县房地产开发公司不具有转让205.45平方米国有土地的资格。桑植县人民政府应就涉案土地由国有划拨土地变更为国有出让土地进行初始登记。2.一审适用法律错误。一审适用《土地登记办法》第三十九条的规定错误。3.桑植县人民政府给第三人颁证，实体、程序及适用法律错误，应予撤销。桑植县人民政府并未给第三人桑植县房地产开发公司颁发205.45平方米国有建设用地使用权证书。本案土地出让合同中没有附具规划设计条件及附图，违反国有土地使用权转让的法律规定。
被上诉人桑植县人民政府答辩称：1.涉案颁证行政行为认定的事实清楚，第三人的土地权属来源合法。2.颁证行为程序合法。原土地权利人桑植县房地产开发公司和第三人签订了协议书和国有建设用地使用权出让合同，共同申请变更登记，同时已缴纳了土地出让金及相关的税费，颁证程序合法。3.颁证行为适用法律正确。政府为第三人颁证符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，并无违法行为。4.上诉人的上诉事实与理由错误，无法律依据支持，一审判决正确。一审判决没有遗漏本案事实，上诉人称争议土地属已规划的公共用地无事实依据，也无证据证实。一审认定争议土地与上诉人的房屋所占土地并未重合，与土地是划拨的还是出让的并无关系。国有出让土地转让是法律允许的。土地出让、土地转让和土地登记本来就是各自独立的行为。当事人的行为是否影响了上诉人的公共通行、排污等民事权利，属于民事纠纷的范围。故，请求驳回上诉人的上诉请求。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院二审另查明：2013年9月9日，桑植县国土资源局与桑植县房地产开发公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四十一条约定，本合同项下宗地出让方案业经桑植县人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。2013年9月10日，尹明生、尹金燕、尹康与桑植县房地产开发公司共同向桑植县国土资源局提交了《土地登记申请书》。2013年10月21日，桑植县国土资源局进行了地籍调查，填写了《地籍调查表》。2013年11月11日，桑植县人民政府完成了《土地登记审批表》规定的审批程序，给尹明生、尹金燕、尹康颁发了桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》。
本院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为：本案被诉行政行为是桑植县人民政府为尹明生、尹金燕、尹康颁发桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》的土地登记行为。涉案争议的205.45平方米土地原为国有划拨地，土地使用权人为桑植县房地产开发公司，在桑植县人民政府为桑植县房地产开发公司颁发的桑国用（2005）第25号《国有土地使用证》范围内。根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》4.3的规定，原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式出让。桑植县房地产开发公司作为原划拨土地使用权人可以以协议出让方式取得涉案的205.45平方米国有土地的使用权。2013年9月9日，桑植县国土资源局与桑植县房地产开发公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将1259.62平方米的国有划拨土地使用权中的205.45平方米出让给桑植县房地产开发公司，合同项下宗地出让方案业经桑植县人民政府批准，该合同自双方签订之日起生效。自此，桑植县房地产开发公司即为涉案205.45平方米国有出让土地的使用权人。桑植县房地产开发公司在取得出让的205.45平方米国有土地使用权后，即具有转让该205.45平方米国有土地使用权的主体资格，可以依法转让给他人。
尹明生、尹金燕、尹康与桑植县房地产开发公司共同向桑植县国土资源局申请进行土地权属变更登记。涉案土地的土地出让金及相关税费也已缴清。桑植县国土资源局受理双方的申请后，进行了地籍调查，并审核了登记所需各项材料，程序合法。涉案土地权属来源合法、交易关系清楚、登记材料齐全、相关税费也已缴清，故桑植县人民政府所作涉案土地变更登记程序合法，符合《土地登记办法》的相关规定。本案涉案土地的出让与转让系不同的法律关系。桑植县人民政府给尹明生、尹金燕、尹康颁发《国有土地使用证》是基于尹明生、尹金燕、尹康与桑植县房地产开发公司之间的国有土地使用权转让关系。桑植县国土资源局与尹明生、尹金燕、尹康之间并不存在国有土地使用权出让关系。27名上诉人所诉尹明生、尹金燕、尹康在受让土地上修建房屋，侵占化粪池和消防通道及占用公共空间，严重影响其生活环境和居住条件，不属于本案审理范围。对上述争议27名上诉人可以通过协商或其他法律途径解决。
综上，27名上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人向绪家、田海洲、钟为锦、上官俊、郭华、李远材、彭清玉、谷忠望、周世荣、谷春玉、向玉、向武凡、饶凤英、刘杰、尚道传、彭珍英、彭清海、朱召凡、陈金华、谷桂英、秦书生、罗军、裴爱群、向恩元、钟为芳、陈华云、向延盛共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江 华
代理审判员 张少波
代理审判员 刘柯岑
二〇一六年三月二十八日
代理书记员 刘海涛
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……