海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第56号
上诉人（原审原告）钟敏，汉族。
委托代理人程盛强，海南法立信（琼海）律师事务所律师。
委托代理人许春珍，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东方市国土环境资源局，住所地海南省东方市二环南路。
法定代表人符玉，该局局长。
委托代理人杜林真，东方市国土环境资源局法规股工作人员。
上诉人钟敏因其诉被上诉人东方市国土环境资源局（简称东方市国土局）土地其他行政行为一案，不服海南省东方市人民法院（2015）东行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人钟敏及其委托代理人程盛强、许春珍，被上诉人东方市国土局的委托代理人杜林真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年1月8日，钟敏持本人律师执业证原件、律师事务所《律师调查专用介绍信》原件和需要查询的国有土地使用证复印件到东方市国土局，申请调查东方国用（2014）第000001号、东方国用（八所）字第214号国有土地使用证土地权属。其中东方国用（2014）第000001号国有土地使用证的土地使用权人为海南华人国际文化投资有限公司，东方国用（八所）字第214号国有土地使用证的土地使用权人为海南省东方尖峰实业有限公司。钟敏的申请经东方市国土局办公室和分管副局长签批受理后，东方市国土局要求钟敏到东方市司法局盖章后才能查阅。钟敏到东方市司法局在《律师调查专用介绍信》上加盖公章后，东方市国土局对钟敏的调查申请予以了办理。2015年1月15日，钟敏以东方市国土局要求其到东方市司法局加盖公章确认律师身份后才受理其申请的行为违法为由向东方市人民法院提起行政诉讼。2015年1月19日，东方市人民法院以东方市国土局的行为不是行政行为为由裁定不予受理。钟敏不服向海南省第二中级人民法院提出上诉，2015年4月13日，海南省第二中级人民法院裁定指令东方市人民法院立案受理。
原审法院认为，本案的争议焦点是：东方市国土局要求钟敏到东方市司法局加盖公章后才受理其调查申请的行为是否违法。根据《土地登记资料公开查询办法》第二条的规定，土地登记资料包括土地登记结果和原始登记资料。该办法第七条规定，查询土地登记资料应向查询机关提供本人的身份证明；查询原始登记资料的，除提交身份证明外，还应提交取得土地权利人同意的证明文件、土地权利人的权利凭证和土地权利人的身份证明。钟敏向东方市国土局申请查询土地登记资料，出具的琼深律调（2015）第02号《律师调查专用介绍信》上写明：调查东方国用（2014）第000001号、东方国用（八所）字第214号土地权属。“土地权属”不等同于《土地登记资料公开查询办法》第二条规定的土地登记结果，钟敏所出具的《律师调查专用介绍信》上未明确其所查询的是土地登记结果还是原始登记资料，也未提供其他证据证明其到东方市国土局查询的只是土地登记结果，故东方市国土局按照《土地登记资料公开查询办法》第七条规定要求钟敏提供完整的证明文件符合法律规定。东方市国土局要求钟敏到东方市司法局加盖公章虽然没有法律明文规定，但因为钟敏提供的证明文件不完整，不能充分证明其代理律师身份或与其调查的信息存在利害关系，东方市国土局对其提供的材料持有怀疑，要求其到东方市司法局盖章确认其身份属于行政机关的审慎管理行为，不存在违法情形。关于钟敏提出“东方市国土局要求原告到东方市司法局盖章的行为是侵犯律师调查取证权”的主张。根据《律师法》第三十五条第二款规定“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办事务有关的情况”；《民事诉讼法》第六十一条和《行政诉讼法》第三十二条第一款都规定了代理诉讼的律师，有权调查收集证据。从法律规定可见，律师的调查取证权必须建立在获得代理权的基础上。钟敏到东方市国土局调查土地登记资料，其提供了律师事务所介绍信和律师证，未提供取得土地权利人授权或同意的证明文件等《土地登记资料公开查询办法》第七条规定的其他证明文件，为此东方市国土局要求钟敏到东方市司法局加盖公章，钟敏到东方市司法局加盖公章后，东方市国土局已受理了钟敏的调查申请，东方市国土局的行为并未侵犯钟敏作为律师的调查取证权。综上所述，钟敏申请查询土地登记资料，未按照法律规定提供完整的证明材料，东方市国土局要求钟敏到东方市司法局加盖公章后才受理其调查申请的行为属于行政机关的审慎管理行为，不存在违法情形，未侵犯钟敏作为律师的调查取证权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回钟敏的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由钟敏负担。
上诉人钟敏上诉称：一、一审法院的程序违法。根据新修订的行政诉讼法及司法解释，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，被上诉人出庭的代理人非该局负责人。被上诉人负责人未出庭，应视为其缺席，一审法院允许被上诉人的一般工作人员直接作为代理人与法律规定相悖，一审法院程序违法支持被上诉人的任性行为。二、一审法院适用法律错误。（一）上诉人调查的内容不属于《土地登记资料公开查询办法》中规定查询原始登记资料的情形。上诉人自己提供国有土地使用证复印件到被上诉人处核实真假以及是否变更及是否存在权利限制（查封或者抵押）情况，这些都属于土地登记结果内容，都可以在档案中的土地登记卡中查询到。土地登记卡的查阅行为适用《土地登记资料公开查询办法》（以下简称查询办法）第二条第二款的内容。一审法院适用查询办法第七条第二款规定，认为上诉人没有取得权利人的授权，法律适用错误。（二）被上诉人及一审法院适用法律存在明显的逻辑混乱。1.被上诉人及一审法院认为根据查询办法第七条第二款的规定，上诉人要完成的调查事项须取得权利人的授权。根据被上诉人及一审法院适用法律的逻辑，提供档案给上诉人调阅也是违法。2.被上诉人及一审法院违法给东方市司法局“授权”。司法局和被上诉人都是行政机关，都需要法律授权来实施行为，被上诉人的行为不但自己违法，还迫使其他行政机关不得不违法（东方司法局不想让律师跑来跑去白折腾，迫不得已盖章），一审法院的确认被上诉人的行为，实际上代替国家法律为东方市司法局增加了一个“权利”亦或是“义务”。3.律师调查权必须建立在获得代理权的基础上是对法律的严重误读。《律师法》第三十五条第二款规定：“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位和个人调查与承办法律事务有关的情况”。上诉人持有律师执业证书和律师事务所证明（即介绍信）依据该法规定，可以调查与承办的尽职调查案件法律事务的有关情况。上诉人的委托人要到东方市投资，对其投资对象因为不了解，于是委托上诉人介入尽职调查，上诉人为了完成自己承办的法律事务，持有本人执业证书及律师事务所证明依法向被上诉人申请查阅档案具有法律依据。一审法院认定的取得代理权（取得要调查土地的权利人的代理权）才能查阅被上诉人档案登记资料是严重违背法律规定。诉讼案件如果按照一审法院的理解，以后法院的工作量会增加，律师无法调查取证，都要法院工作人员去调查取证，现在的一线法院工作人员已经够辛苦，还要替我们律师分担工作。非诉案件如果按照一审法院的理解，将会给一个地方经济带来毁灭性后果，本次争议案件中，上诉人是为一个大型跨国公司和东方本地企业合作做尽职调查，为相关决策人决定是否合作做辅助工作，被上诉人的无端限制的行为，对于大型跨国公司而言就需要考量当地的投资环境，最终损害的是当地经济发展。三、被上诉人的具体行政行为违法。（一）《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。被上诉人作为档案建档保管单位，对于正常的土地登记公示公信原则的实施者应当按照法律规定，及时有效的为查阅者提供便利，但是被上诉人没有任何的公告和告示明确要求提供什么材料可以阅卷，为相对人行使权利设置限制，属于滥用职权行为。（二）被上诉人要求上诉人去东方市司法局盖章，无论是确认律师身份真假，还是确认介绍信真假（本质上还是确认律师身份），都属于适用法律法规错误的情况，法律规定对于登记结果资料是所有人都可以查阅的内容，并且盖章确认并不能代替权利人的授权。（三）行政行为必须便民合理。被上诉人的工作人员在庭审上称其档案未区分原始资料和登记结果，对于阅卷要求者一律视为要求查看原始资料，自己的失职要求相对人承担相应的后果，属于严重违法。四、一审法院存在的其他问题。本案一审判决还未生效，尚在上诉期内，一审法院向全国各媒体发新闻通稿，给上诉人的工作带来困扰，同时也带来了极大的压力。综上，为了维护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持一审的诉讼请求即判决认定被上诉人要求上诉人钟敏到东方市司法局加盖公章确认上诉人身份后才受理上诉人阅卷申请的行为违法。
被上诉人东方市国土局辩称：一、一审法院的庭审程序合法。根据《行政诉讼法》第三条的规定，被诉行政机关负责人不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。在一审庭审过程中，被上诉人的法定代表人因公务繁忙未能到庭应诉，委托了本单位法规股的工作人员作为代理人到庭应诉，是符合《行政诉讼法》第三条规定的。上诉人对法律条文的错误理解，不能成为认定庭审程序违法的理由。二、一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。（一）上诉人申请查阅的内容，根据《政府信息公开条例》及《土地登记资料公开查询办法》的规定，属于依申请信息公开的内容。被上诉人要求上诉人到东方市司法局加盖公章的行为是整个依申请信息公开法律行为中的行政机关的阶段性管理行为，被上诉人是在遵循法律规则的基础上尽审慎管理义务的行为，该行为并没有影响到上诉人行使合法权益，也未影响到符合法律规定的其他当事人获得合法权益。（二）上诉人提交的申请材料中并没有提供明确查询内容，仅凭着介绍信上的查询“土地权属”无法说明上诉人想要查阅的信息内容。根据《土地登记资料公开查询办法》的规定，土地登记资料分为土地登记结果和原始登记资料两种类型，查阅两种类型的资料所需的查询材料是不尽相同的，上诉人在提交申请时并未另附说明，故被上诉人无法判断上诉人查阅档案的类型。被上诉人作为行政机关，为了维护当事人的合法权益，保障土地权利人的个人隐私不受侵犯，应尽到审慎管理义务。上诉人在提交申请过程中未能提供相应的授权委托书等材料，证明其查阅的内容已经过土地权利人同意或授权，或者其与所查阅的信息存在利害关系，被上诉人有权在审查申请材料时要求上诉人补充完善。（三）根据《律师法》第三十五条第二款及《行政诉讼法》第三十二条的规定，律师的调查取证权应当是建立在其持有律师执业资格证和律师事务所证明，同时是查询与其承办法律事务有关情况等三要素基础上的，上诉人在提交查询申请时并未附有能证明其所查询土地权属信息系与其承办法律事务有关，同时上诉人也不是其所查询土地权属信息的土地权利人，综合以上的情况，被上诉人在审查申请材料时是有权要求上诉人提交相应的证明材料的。（四）被上诉人在上诉人补充完善申请材料后，于当日批准了上诉人查询的申请，且上诉人已经完成了查询信息资料的行为。行政审批行为分为行政审核和行政批准两部分，在实践中主要通过同意、批准等方式表现。被上诉人要求上诉人加盖东方市司法局公章的行为并不属于行政审批行为，而是行政审批的前置条件，属于阶段性附属的管理行为，不具备行政审批行为的法定特征。因此，上诉人的起诉内容是不具有可诉性的。三、被上诉人要求上诉人加盖东方市司法局公章的行为并未侵犯上诉人的调查取证权，上诉人起诉内容不符合《行政诉讼法》关于受理行政诉讼案件范围的规定。据上诉人申请时提交的材料：律师调查专用介绍信、律师执业证书复印件及其所要调查的土地使用证复印件等三份材料，并未提供其所代理事务的相关证明或者土地权利人的授权委托书。在律师调查专用介绍信中只说明了查询内容为“土地权属”，并未明确其所查询的内容是土地登记结果还是原始登记材料。土地权属的概念丰富而广泛，上诉人并未就具体查询内容给予说明，且在被上诉人的工作人员审核时要求提交所需材料时也并未另附申请书说明查询的具体内容。被上诉人要求上诉人到东方市司法局加盖公章是为了确保上诉人的申请能顺利取得批准，在上诉人提交了补充完善的申请材料后，被上诉人批准通过了上诉人的申请，且上诉人已经完成了查阅档案的行为，被上诉人的阶段性管理行为也并未侵犯上诉人的合法权益。综上，请求法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见基本一致。
原审判决查明的事实与本院查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，上诉人钟敏是广东深天成（文昌）律师事务所的律师，广东深天成（文昌）律师事务所的主管司法行政机关是文昌市司法局。
本院认为：一、关于一审法院的庭审程序是否合法的问题。上诉人上诉称，一审法院允许被上诉人的一般工作人员直接作为诉讼代理人与法律规定相悖，一审法院的庭审程序违法。根据《行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。在一审庭审过程中，因被上诉人的法定代表人因公务繁忙原因未能到庭应诉，其委托了该单位法规股的工作人员作为诉讼代理人到庭应诉，一审法院的庭审程序符合法律规定、并无不当。上诉人上诉称一审法院的庭审程序违法的主张，本院不予支持。
二、关于被诉行政行为是否具有法律依据及是否违法的问题。《土地登记资料公开查询办法》第二条规定：“本办法所称土地登记资料，是指：（一）土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；（二）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第（一）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询”。第七条第一、二项规定：“查询人查询土地登记资料，应当向查询机关提供本人的身份证明，并填写查询申请表。查询人为法人或者其他组织的，还应当提交单位的证明文件。查询原始登记资料的，除提交前款规定的材料外，还应当按照下列规定提交有关证明文件：（一）土地权利人应当提交其权利凭证；（二）取得土地权利人同意的单位和个人应当提交土地权利人同意查询的证明文件、土地权利人的权利凭证和土地权利人的身份证明；……”。本案中，上诉人向被上诉人提交的律师调查专用介绍信中的查询内容为“调查东方国用（2014）第000001号、东方国用（八所）字第214号土地权属”，鉴于该介绍信并未明确其所查询的内容是土地登记结果还是原始登记材料，被上诉人应当向上诉人履行法律释明义务并听取上诉人的辩解意见，被上诉人可以要求上诉人补充提供法定的证明文件，但东方市国土局不应要求上诉人钟敏到东方市司法局加盖公章确认上诉人钟敏的律师身份后才受理上诉人的阅卷申请。东方市国土局作出被诉行政行为明显没有法律依据，依法应当确认被诉行政行为违法。被上诉人及一审法院认为被诉行政行为是被上诉人的审慎管理行为没有事实根据与法律依据，本院不予支持。原判认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销海南省东方市人民法院（2015）东行初字第19号行政判决；
二、确认被上诉人东方市国土环境资源局要求上诉人钟敏到东方市司法局加盖公章确认上诉人钟敏的律师身份后才受理上诉人阅卷申请的行政行为违法。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人东方市国土环境资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 曹荣刚
审判员 张德雄
审判员 李雪刚
二〇一五年十月十日
书记员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。