四川省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）川行终643号上诉人（原审原告）王建扬，男，汉族，1970年9月4日出生，住四川省西昌市。委托代理人谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西昌市人民政府。住所地：四川省西昌市大水井**号。法定代表人马廷贵，市长。委托代理人宋登凤，西昌市人民政府法制办公室主任。委托代理人刘忠惠，四川十君律师事务所律师。上诉人王建扬因诉西昌市人民政府行政复议一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2015）川凉中行初字第28号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016�8月16日受理后，依法组成合议庭依照法定程序审理了本案。现已审理终结。一审法院审理查明，2008年9月9日，王强（原告王建扬之父）作为被拆迁人户主与拆迁人攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组（以下简称攀钢协调领导小组）办公室签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。此后，攀钢协调领导小组对协议中相关的土地房屋进行了征收并给予了相应补偿。原告王建扬于2014年7月19日写就行政复议申请书要求确认行政复议被申请人西昌市经久乡人民政府、攀钢协调领导小组对原告征收土地，铲除青花椒、油桉等附着物的具体行政行为违法，并依法给予补偿。原告王建扬于2014年7月23日将行政复议申请书及相关材料寄至西昌市人民政府，2014年7月24日邮件寄达西昌市人民政府。另查明，2014年7月20日至26日为凉山彝族�治州火把节期间，火把节作为凉山彝族自治州的法定节假日，在凉山彝族自治州境内实行多年，属众所周知的事实。2014年7月30日，被告西昌市人民政府对原告的复议申请予以受理。2014年9月23日，西昌市人民政府作出了《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号），驳回了原告的行政复议申请。该复议决定查明内容为：“经行政复议查明，两被申请人均不是本案适格的被申请人。因钒钛项目征地补偿安置事宜由钒钛协调小组组织实施，补偿安置协议系申请人与钒钛协调小组签订，因此经久乡政府不是适格被申请人。而钒钛协调小组系市委、市政府为协调钒钛项目而设立的临时机构，其所实施的行政行为的后果依法由市政府承担，因此钒钛协调小组也不是适格被申请人。同时查明，申请人自签订补偿安置协议时已知道该行政行为，至提起行政复议申请之日已超过规定的行政复议申请时效。行政复议机关根据查明的事实，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项‘有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的’之规定，本机关决定如下：驳回申请人提出的行政复议申请。”原告王建扬不服该复议决定书诉至法院。一审法院认为:一、根据《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目建设指挥部的通知》（凉委办函〔2008〕63号）、《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号），攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置工作是由西昌市人民政府设立的攀钢协调领导小组组织协调开展。攀钢协调领导小组作为西昌市人民政府为办理一定时期内某项综合性、临时性任务而设立的议事协调机构，并非法定派出机关、派出机构，也非法律、法规授权的组织或行政机关依法委托的组织，其不具备行政主体资格，不能作为行政复议被申请人。西昌市人民政府认为攀钢协调领导小组不能作为行政复议被申请人的认定并无不当。根据《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号）、《西昌市人民政府关于印发的通知》（西府发〔2008〕141号）、《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》（西府发〔2008〕174号），经久乡人民政府作为攀钢�调领导小组的成员单位在其行政区域内实施了征地拆迁安置补偿的行政行为，其作为行政主体可以成为行政复议被申请人，西昌市人民政府认为经久乡人民政府不能作为行政复议被申请人的认定不当。但对于原告王建扬认为攀钢协调领导小组、经久乡人民政府均为适格被申请人，都可以列为行政复议中的共同被申请人的诉讼理由，则无依据，不予支持。二、依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式为主，集体土地的承包人一般为居民户口簿中家庭户的户主。土地征收工作是以家庭承包户为单位开展的，征收对象一般为具体家庭承包户的承包地。2008年9月9日，原告之父王强作为农村居民家庭户和其家庭承包户的户主与攀钢协调领导小组办公室签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。原告王建扬作为�强家庭户内成员，可视为其已知晓了西昌市人民政府征地拆迁等行政行为。同时，在王强户的2008年《攀钢西昌钒钛资源综合利用项目规划范围内土地补偿计算表》（以下简称《土地补偿计算表》）中有原告王建扬的亲笔签名与捺印，足以证明原告当时认可了其家庭户的土地补偿面积、补偿单价及补偿金额。而该《土地补偿计算表》所登载的补偿单价及补偿金额，正是根据《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》所计算得出，是该文件补偿标准在实际征收过程中的具体应用。故原告王建扬至迟在2008年9月9日便已知晓了西昌市人民政府对王强户土地进行征收的行政行为。西昌市人民政府在2008年8月张贴相关土地征收公告并与原告父亲王强签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，未告知原告王建扬或其父王强相应的行政复议救济权利，被告也未提交其在实施行政行为时已履行复议救济权利告知义务的证据。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，由于西昌市人民政府作出的行政行为直接关系到了原告的合法权益且可能会对原告产生不利影响，西昌市人民政府应向原告或其父告知相应的复议救济权利。由于不可归责于原告自身的原因导致原告当时无法知晓自己的行政复议救济权利，致使原告复议不能，此情形理应构成《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款中耽误法定申请期限的“其他正当理由”。虽然《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定有提起复议申请期限的最长保护期，但任何权利都应有界限，如不加以限制，则会无限期地延长行政相对人复议救济权利的请求期限，这会使得行政机关与行政相对人之间的行政法律关系无限期地处于不稳定状态，不利于督促行政相对人及时行使自身权利从而造成司法、行政资源的利用不经济，也不利于社会利益、公共利益的维护。本案证据充分证明原告王建扬至迟在2008年9月9日就知晓西昌市人民政府所作出的具体行政行为，但其于2014年7月24日才向西昌市人民政府提起行政复议申请，期间时隔5年之余，明显超过了必要的复议申请期限保护期。三、原告认为被告未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定履行依法审查及转送的义务。一审法院认为，西昌市人民政府在复议决定书中并未认定原告王建扬提出的复议申请不属于其复议受理范围，而是认为原告王建扬的复议申请不符合受理条件，故被告并不存在转送义务的问题。对原告的此项诉讼理由，不予支持。综上，西昌市人民政府作出的西府�驳字〔2014〕3号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王建扬的诉讼请求；案件受理费50元，由原告王建扬承担。王建扬不服，上诉称：1.一审法院认定经久乡人民政府是行政复议适格被申请人，上诉人向西昌市人民政府申请行政复议符合法律规定。2.上诉人提起行政复议的时间并未超过法定的行政复议期限，被上诉人据此作出驳回复议申请决定的行政行为违反法律规定。一审法院认定上诉人超过必要行政复议期限于法无据。3.一审法院认为被上诉人不负有转送义务错误，既然认为上诉人提出行政复议的被申请人不适格，那就意味着被上诉人无权处理该复议申请，是否符合复议受理条件应当由有权机关进行判定。请求�法撤销一审行政判决，撤销被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为。西昌市人民政府二审答辩称：1.王建扬提出的行政复议申请已经超过法定60日期限。王建扬2008年9月9日已知晓拆迁补偿安置标准，2014年7月23日申请行政复议，时间长达5年10个月。2.一审判决认定西昌市人民政府不存在转送义务正确。西昌市人民政府并未认定王建扬的复议申请不符合受理范围，不应当适用转送的规定。3.一审法院认为“经久乡人民政府可以作为行政复议的被申请人”错误。综上，请求驳回王建扬的全部上诉请求，维持一审的正确认定和判决结果。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据有：行政复议申请�及邮寄清单、《驳回行政复议申请决定书》（西府复驳字〔2014〕3号）及国内挂号信函收据存根、被征收土地的现场照片、青花椒照片、桑园土地承包及公证书、收据、王家小大路安置点征用土地的权属证明、西昌市林业局《对关于的复函》、营业执照、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、行政复议答复书及其附件、召开征地拆迁动员会、补偿安置情况公示、工作组入户调查、现场开展群众宣传、政策解答等相关工作图像资料、家庭户主王强代表家庭户于2008年9月9日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》、补偿费收款清单、王建扬签名的《土地补偿计算表》、《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》、《西昌市人民政府关于印发的通知》、《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》等相关文件。二审过程中，双方均未提供新的证据，本院对一审法院认定的事实、证据予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。由于西昌市人民政府作出的行政行为直接关系到王建扬的合法权益且可能会产生不利影响，西昌市人民政府应当向王建扬或其父王强告知相应的复议救济权利。而西昌市人民政府在2008年8月张贴相关土地征收公告及签订《房屋拆迁补偿安置协议》时，未告知上诉人王建扬或�父王强相应的行政复议救济权利，由于不可归责于上诉人自身的原因导致其当时无法知晓自己的行政复议救济权利，此情形构成《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款中的“其他正当理由”。根据国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不�超过2年。本案证据表明，2008年9月9日，王建扬之父王强作为农村居民家庭户和其家庭承包户的户主与攀钢协调领导小组办公室签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，同时在王强户的2008年《土地补偿计算表》中有王建扬的亲笔签名与捺印，证明王建扬作为王强家庭户内成员，当时已知晓了西昌市人民政府征地拆迁的具体行政行为。但王建扬于2014年7月24日才向西昌市人民政府提起行政复议申请，期间长达5年之余，已超过了法律规定的申请复议的期限。同时，王建扬申请复议的被申请人是攀钢协调领导小组和经久乡人民政府。根据《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目建设指挥部的通知》（凉委办函〔2008〕63号）、《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号）�攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置工作是由西昌市人民政府设立的攀钢协调领导小组组织开展。攀钢协调领导小组作为西昌市人民政府为办理一定时期内某项综合性、临时性任务而设立的议事协调机构，并非法定派出机关，也非法律、法规授权的组织或行政机关依法委托的组织，故攀钢协调领导小组不具备行政主体资格，不能作为行政复议被申请人。经久乡人民政府具有行政主体资格，虽可以成为行政复议的被申请人，但要看经久乡人民政府在本案中是否以自己的名义对王建扬作出了具体行政行为。根据《关于成立凉山州攀钢西昌钒钛资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组的通知》（西委发〔2008〕76号）、《西昌市人民政府关于印发的通知》（西府发〔2008〕141号）、《西昌市人民政府关于下达经久片区征收土地补偿标准的通知》（西府发〔2008〕174号）等证据，证明经久乡人民政府协助攀钢协调领导小组开展了征地拆迁安置工作，但尚不能证明经久乡人民政府以自己的名义开展工作，《房屋拆迁补偿安置协议》也是攀钢协调领导小组办公室与拆迁户签订的。故依据现有在案证据，认定经久乡人民政府以自己的名义开展征地拆迁工作的证据不充分。王建扬所提攀钢协调领导小组和经久乡人民政府均为适格的行政复议被申请人的理由，不能成立，本院不予支持。关于审查转送的问题，西昌市人民政府在复议决定书中并未认定王建扬提出的复议申请不属于其复议受理范围，而是认为王建扬的复议申请不符合受理条件，因此不存在转送义务的问题。综上，�建扬的上诉理由不成立，本院不予支持。一审关于王建扬的诉讼请求不能成立的判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人王建扬负担。本判决为终审判决。审 判 长 胡 华代理审判员 杨 军代理审判员 伍平会二〇一六年十一月三日书 记 员 谭书琴