甘肃省庆阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）庆中行初字第55号
原告刘正华，男，汉族。
委托代理人吴成军，北京京伦律师事务所律师。
被告兰州市城关区人民政府（以下简称区政府）。
法定代表人张永财，区长。
委托代理人王家聪，男，区政府法制办公室干部。
委托代理人刘浩，甘肃吉庆律师事务所律师。
第三人兰州市城关区雁南街道办事处（以下简称雁南街道办）。
负责人陈效慧，街道办党工委书记。
委托代理人杜复中，男，兰州市城关区雁南法律服务所法律工作者。
第三人兰州市城关区城市管理行政执法局（以下简称执法局）。
法定代表人曹民，局长。
委托代理人丁生民，男，执法局副局长。
委托代理人葛逊德，甘肃金毓康律师事务所律师。
原告刘正华诉被告区政府及第三人雁南街道办、执法局行政强制拆迁一案，刘正华于2014年10月27日向兰州市中级人民法院提起诉讼，兰州市中级人民法院2015年1月22日以缺乏事实证据为由裁定驳回起诉。原告刘正华不服向甘肃省高级人民法院提起上诉，甘肃省高级人民法院2015年4月21日作出（2015）甘行终字第49号行政裁定，撤销兰州市中级人民法院驳回起诉裁定，指令兰州市中级人民法院立案受理。2015年10月22日甘肃省高级人民法院以（2015）甘行辖字第17号行政裁定，指定本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月30日公开开庭进行了审理。原告刘正华及其委托代理人吴成军，被告区政府的委托代理人王家聪、刘浩，第三人雁南街道办的负责人陈效慧及委托代理人杜复中，第三人执法局的委托代理人丁生民、葛逊德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘正华诉称，其是兰州市城关区天水北路196号国有土地使用权人和房屋所有权人，2014年8月15日下午3时，在就拆迁安置补偿问题未达成协议的情况下，被告及第三人带领一百余人，强行将原告所有的房屋拆除。原告认为被告强制拆除其房屋的行为违法，理由：1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，且对房屋等建筑物进行强制拆除，只能由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案被告擅自带人对原告所有的商铺和房屋进行强拆，严重违反了法律规定；2.依据《行政强制法》的相关规定，行政强拆法律有着明确和严格的规定，但被告未履行任何法律程序就拆除了原告的房屋，程序重大违法。综上，被告及第三人在没有强拆权限，且未与原告达成补偿安置协议的情况下，将原告商铺和房屋强行拆除，其行为不但违法，而且严重侵犯了原告的合法权益。现提起行政诉讼，请求人民法院依法确认被告强制拆除原告商铺和房屋的行为违法。
原告刘正华提供的证据（均为复印件）有：1.兰政建（2010）112号文件和兰州市城关区人民政府征收土地公告，证明其房屋所在地在2010年已被征收为国有土地的事实；2.非住宅房屋拆除货币补偿协议和住宅房屋拆除货币补偿协议书，证明其房屋2007年曾按照国有土地上房屋拆迁进行过补偿的事实；3.测绘图，证明原告被拆房屋的位置和面积；4.照片及视屏截图，证明房屋被强拆过程和被告单位负责人到现场参与强拆的事实；5.兰州晚报的报道，证明被告实施了行政强制拆迁行为。
被告区政府答辩称，刘正华所诉房屋位于兰州市城关区雁滩乡滩尖子村，该房屋属于集体土地上的农民住宅，故不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定；刘正华未能提供证明涉案房屋归其所有的证据，因此，刘正华不具备原告主体资格；根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款之规定，（集体土地的）征地补偿、安置方案经报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案兰州市国土资源局城关分局作为涉案集体土地征收的土地行政主管部门，于2011年8月30日与兰州市城关区雁南街道滩尖子村社区居委会签订了征收雁南街道滩尖子村集体土地协议书，双方就征地范围、补偿标准等事项进行了明确约定，后兰州市城关区雁南街道滩尖子村社区居委会又与村民签订了拆迁安置协议、拆迁补偿协议，因此，兰州市城关区人民政府不是本案的适格被告。综上，刘正华的诉请适用法律不当，且诉讼主体不适格，依法应予驳回。
被告区政府提供的证据（均为复印件）有：1.《征收雁南街道滩尖子村集体土地协议书》一份，证明兰州市城关区土地局与滩尖子村签订了土地协议书，原告没有诉讼主体资格；2.滩尖子村党支部和居委会在2012年3月13日制定的《滩尖子村征地拆迁安置办法》、《滩尖子村国家集体土地拆迁补偿标准》、《滩尖子村国家集体征地补偿标准》各一份，证明拆迁安置由村委会、居委会负责，同时又证明涉案房屋征收主体是滩尖子村；3.刘正华被征收房屋及地上附着物的丈量明细登记表和补偿核算清单、刘正华相邻的刘正苏、段震英、刘易、刘昆的《征地拆迁安置协议书》、《万达广场地块房屋拆迁补偿协议书》各两份，证明拆迁主体是滩尖子村而不是兰州市城关区人民政府。
第三人雁南街道办述称，刘正华使用的土地是兰州市城关区雁南街道滩尖子村农村集体土地，该地被征收后按征地协议约定的拆一还一的原则，由村上统一进行补偿安置。滩尖子村根据征地项目的实际情况，通过“土地换保障”和“土地出让与村民安置社保整体打包”的合作方式对城中村进行整体规划、改造，使改造后的滩尖子村有学校、医疗中心、文体活动室等公用设施完善的公园式现代化住宅小区，符合广大村民的集体利益。因此，得到绝大多数村民的拥护和支持，并积极主动拆除了自建房屋。刘正华作为滩尖子村的一员，应该服从大局，积极配合，但其经第三人多次上门解释说明拒不拆迁，导致既定项目不能按期开工，影响村民整体利益，部分村民遂上书区委区政府，请求对刘正华的房屋予以强拆。第三人作为兰州市城关区人民政府的派出机构，在指导和监督社区具体工作中履行了自己的职责，但与刘正华的诉请之间不存在法律上的利害关系，故请求依法驳回刘正华的诉讼请求。
第三人雁南街道办提交的证据（均为复印件）有：1.兰州市国土资源局城关分局与滩尖子村社区居委会在2011年8月30日签订的《征收雁南街道滩尖子村集体土地协议书》和万达广场及待征道路规划图各一份，证明原告使用的被征土地是兰州市重点项目的建设用地，协议规定了房屋及地上附着物补偿标准和2011年11月15日之前交地的时间；2.滩尖子党支部和居委会在2012年3月13日制定的《滩尖子村征地拆迁安置办法》《滩尖子村国家集体土地拆迁补偿标准》《滩尖子村国家集体征地补偿标准》以及给原告刘正华被征房屋及地上附着物的丈量明细登记表和补偿核算清单，证明给刘正华的安置补偿情况；3.原告刘正华相邻的刘正苏、段震英、刘易、刘昆的《征地拆迁安置协议书》《万达广场地块房屋拆迁补偿协议书》各两份，证明滩尖子村结合万达项目的实施，通过以土地换保障的城中村改造模式，实行拆一还一的安置补偿标准，最大限度的保护了村民的利益；4.滩尖子村魏邦虎、王立春、王立冬、王锡雁等拆迁户2014年4月3日向城关区委、区政府请愿书一份，证明由于原告长时间拒不配合拆迁，导致万达项目不能施工，影响城中村安置房项目建设，有可能引发社会不稳定因素。
第三人执法局述称，第三人于2014年8月15日接兰州市城关区政府通知，参与涉案房屋的拆迁工作，其主要担负现场警戒及防尘任务。故与本案无关，请求依法驳回刘正华的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，但对其关联性、合法性提出异议，认为被告提供的证据不能证明其未经任何法定程序即强制拆除原告房屋的行为合法；第三人对被告提交的证据无异议；被告和第三人对原告提交的证据1、2、5真实性无异议，但认为与本案不具有关联性，不能实现原告证明目的，对原告提交的证据3、4真实性、合法性、关联性均提出异议，认为该部分证据缺乏其他证据印证，应不予确认。
根据有效证据并结合庭审各方当事人的陈述，本院认定如下案件事实：2011年8月30日，兰州市国土资源局城关分局为配合兰州市城关区委、区政府2010年确定的重点招商引资建设项目“万达广场”和城中村改造项目的顺利实施，作为甲方与乙方兰州市城关区雁南街道滩尖子村社区居委会签订了《征收雁南街道滩尖子村集体土地协议》。2012年3月13日，滩尖子村社区居委会根据征收协议，经村两委会研究制定了《滩尖子村征地拆迁安置办法》和《滩尖子村国家集体征地补偿标准》，并按照上述办法和标准与每户村民签订拆迁安置协议和拆迁补偿协议。由于刘正华对补偿标准和面积均提出异议，遂拒绝签订补偿安置合同和自愿搬迁。2014年8月15日，兰州市城关区人民政府在未履行任何法定程序和事先通知原告刘正华的情况下，即组织第三人兰州市城关区雁南街道办和兰州市城关区城市管理行政执法局等部门，对刘正华位于兰州市城关区天水北路196号房屋实施了强拆。原告刘正华不服，遂提起行政诉讼，请求依法确认被告强制拆除其商铺和房屋的行为违法并承担相应的诉讼费用。
本院认为，本案争议的焦点问题是：1.刘正华与区政府的诉讼主体是否适格；2.区政府强制拆除刘正华房屋的行为是否合法。
关于刘正华与区政府的诉讼主体是否适格的问题。甘肃省高级人民法院（2015）甘行终字第49号行政裁定书已作出明确认定，本案审理中被告兰州市城关区人民政府在未提供新证据的情况下，继续认为原告刘正华不具备原告诉讼主体资格和城关区政府不是适格被告的辩解理由不能成立，依法不予支持。
关于区政府强制拆除刘正华房屋的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，原告刘正华房屋占用的集体土地因项目建设的需要被依法征收为国有土地后，对其拒绝交出土地的行为，应由区政府土地行政主管部门作出责令限期交出土地决定书，对逾期不自动履行的可申请人民法院强制执行。本案区政府在未履行上述法定程序的情况下，径行组织第三人等对刘正华的房屋进行强制拆迁，该强拆行为应视为对刘正华拒绝交出土地行为采取的行政强制措施。按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关采取行政强制措施应当遵循以下基本原则：第一，必须有行政强制措施规定的立法授权；第二，行政机关必须在法定条件下使用法定方法才能直接实施行政强制措施；第三，行政机关必须经法定程序制作行政决定书和制作记录实施过程的行政文书；第四，实施行政强制措施必须尊重当事人的基本权利，听取当事人的陈述和申辩。但是，本案城关区政府在采取上述拆迁行为时，既未督促土地行政主管部门履行法定程序，亦未遵循行政强制法规定的基本原则，通知当事人到场，听取当事人的陈述和申辩，其强拆行为严重违反法定程序。原告请求确认违法的理由成立，依法应予支持。
综上，经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认兰州市城关区人民政府于2014年8月15日强制拆除刘正华位于兰州市城关区天水北路196号房屋的行政强制行为违法。
案件受理费50元，由被告兰州市城关区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 李卫东
审判员 张 东
审判员 慕志锋
二〇一六年三月二十三日
书记员 帅烜奎