山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行初268号
原告济南华泰医药有限公司，住所地济南市。
法定代表人付其兴，董事长。
委托代理人王健，北京大成（济南）律师事务所律师。
委托代理人韩俊朋，济南华泰医药有限公司工作人员。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人徐建和，济南市规划局工作人员。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告济南华泰医药有限公司因要求被告济南市人民政府（以下简称市政府）办理房地产确权手续，于2017年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月17日公开开庭审理了本案。原告济南华泰医药有限公司的委托代理人王健、韩俊朋，被告市政府的委托代理人徐建和到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月9日，济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组联合办公室（以下简称市联合办公室）作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，主要内容为：济南华泰医药有限公司，你单位报送的二环东路7889号历史遗留无证住宅项目，经市联合办公室2015年12月21日工作例会研究，认为该项目位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故不同意办理。
原告济南华泰医药有限公司诉称，2014年2月，被告成立济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组及市联合办公室，并下发政策文件《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》（济解决城建遗留问题【2014】1号）。根据该《意见》规定，对1993年7月1日市政府印发《关于划分市区国有土地等级做好土地出让工作的通知》（济政发【1993】48号）之前形成的无证住宅，不再进行技术审查和行政处罚，免缴各种规费，经市级建筑质量监督机构审查或房屋安全鉴定机构鉴定符合安全使用要求的，建设单位和购房人按当时政策缴纳有关税费后，可持相关材料申请办理房产证。原告位于二环东路7889号的历史遗留无证住宅，经历下区解决城市建设历史遗留领导小组办公室认定，系1992年3月31日形成，符合上述政策规定，且原告已于2015年下半年按要求向历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室申报，并经其初审通过后上报至市联合办公室。市联合办公室经审查，于2017年3月作出答复，以该项目位于千佛山风景名胜区规划用地范围内为由，不同意办理。原告认为该项目符合政策规定，被告成立的市联合办公室应当予以办理确权登记手续，但市联合办公室不予办理，侵犯了原告的合法权益，故依法提起诉讼，请贵院依法判如所请，以维护原告正当权益。诉讼请求：1、请求判令被告为原告办理二环东路7889号历史遗留无证住宅的房地产确权手续；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据:1、申请书一份；2、（济解决城建遗留问题（2014）1号）《关于妥善处理国有土地上关于历史遗留问题的意见》；3、市联合办公室《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》；4、历史遗留无证住宅项目审查意见表。
被告市政府辩称，2015年下半年，原告申报的二环东路7889号历史遗留无证住宅项目，经历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室转报至中共济南市委和市政府共同组建的市联合办公室，市联合办公室经审查落实，该项目位于《山东省济南市千佛山风景名胜区总体规划》确定的千佛山风景名胜区规划用地范围内，根据《风景名胜区条例》第二十七条、第三十条等的规定，市联合办公室认为该项目与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故作出不予办理的决定，并于2017年3月9日书面告知原告。上述行为符合法律法规规定，并无不当，请依法予以维持。
被告向本院提交了以下证据:1、《千佛山风景名胜区总体规划（2014-2035）》。该规划经依法批准，其中第5条风景名胜区的范围包括原告所申请的房屋；2、山东省人民政府鲁政字[2014]150号《关于千佛山风景名胜区总体规划的批复》。
经庭审质证，被告对原告的证据无异议；原告对被告的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据来源及形式合法，客观真实，与待证事实相关联，可以作为本案定案依据。
经审理查明：原告在二环东路7889号拥有一幢连体无证住宅，该房屋所在土地经山东省人民政府鲁政土字（2006）341号文件批准征为国有，原告取得了用地手续。2014年2月，被告市政府成立济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组及市联合办公室，并下发（济解决城建遗留问题【2014】1号）《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》。根据该文件的相关规定，原告于2015年向济南市历下区人民政府解决城市建设历史遗留问题领导小组及联合办公室上报了申请办理房产证的材料，区领导小组办公室作出初审意见称：原告的涉案房屋形成时间为1992年3月31日。区领导小组办公室将原告的申请材料及初审意见上报市联合办公室，但市联合办公室未答复，2017年2月，原告再次向市联合办公室提出书面申请，要求办理涉案房产的确权手续，2017年3月9日，市联合办公室作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故不同意办理。庭审中，被告对上述事实无异议。原告对该答复不服，诉至本院。
另查明，2014年8月5日，山东省人民政府作出鲁政字[2014]150号《关于千佛山风景名胜区总体规划的批复》，原则同意市政府《千佛山风景名胜区总体规划（2014-2035）》。涉案房产位于《千佛山风景名胜区总体规划》确定的千佛山风景名胜区规划用地范围内。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告对市联合办公室作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》不服提起诉讼，市联合办公室系被告市政府于2014年2月成立的，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，该行为的法律后果应由其组建机关市政府承担，市政府系本案适格被告。
《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》（济解决城建遗留问题【2014】1号）第二条第（一）项规定：“对1993年7月1日市政府印发《关于划分市区国有土地等级做好土地出让工作的通知》（济政发【1993】48号）之前形成的无证住宅，不再进行技术审查和行政处罚，免缴各种规费，经市级建筑质量监督机构审查或房屋安全鉴定机构符合安全使用要求的，建设单位和购房人按当时政策缴纳有关税费后，可持相关材料申请办理房产证。”原告位于二环东路7889号的历史遗留无证住宅，经历下区解决城市建设历史遗留领导小组办公室认定，系1992年3月31日形成，符合上述政策规定。因此，原告向历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室申报，并经其初审通过后上报至市联合办公室，被告具有对原告的申请作出处理的职责和义务。
市联合办公室于2017年3月9日作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》，认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内，与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突，故不同意办理。庭审中，被告提供的作出该复函的依据是《风景名胜区条例》第二十七条、第三十条。本院认为，《风景名胜区条例》第二十七条、第三十条的相关规定，系禁止建设违反风景名胜区规划的建筑物，并对建设活动规范提出要求，对本案涉案房产早在千佛山风景名胜区规划之前就已经建成的情形，“应当按照风景名胜区规划，逐步迁出”，并未对办理涉案房产的确权手续作出禁止性规定。况且，执行《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》与落实《千佛山风景名胜区总体规划（2014-2035）》属于不同的法律关系，二者不存在冲突。被告应遵循“为群众排忧解难的态度，采取积极务实措施，解决复杂的历史遗留问题，维护群众根本利益”这一指导思想，尊重历史、维护公平和政府公信力，积极妥善地处理原告的申请事项。市联合办公室作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》适用法律法规不当，应予撤销，被告应依法对原告的申请重新履行法定职责。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告济南市人民政府于2017年3月9日作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》；
二、限被告济南市人民政府自本判决生效之日起60日内对原告的申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
人民陪审员 林常云
人民陪审员 牛泉海
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 李志晓