上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪01行终755号
上诉人（原审原告）张国秀，男，1957年5月22日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）王心人，男，1942年8月8日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）钱庚三，男，1931年2月14日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）丁旭伟，男，1977年1月28日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）黄慧英，女，1953年3月4日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）徐亦荣，男，1983年10月3日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）夏振远，男，1961年3月20日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）龙雯，女，1982年10月4日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）朱斌，男，1971年4月1日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）章卫云，女，1962年6月27日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）朱建平，男，1969年12月28日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）朱庚生，男，1949年11月5日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）徐琰，女，1962年10月5日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）滕海斌，男，1974年10月20日生，苗族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）吴锡成，男，1942年1月20日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）夏志平，男，1962年7月22日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）许石兰，女，1983年10月3日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）李海宁，男，1961年11月13日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）夏其广，男，1955年7月15日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）李建全，男，1982年8月7日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）杨锦英，女，1952年7月6日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）曹华杰，男，1977年1月31日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）张晓娜，女，1984年12月28日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）胡雅芬，女，1947年9月16日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）黄俊辉，男，1958年12月13日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）王巧凤，女，1985年10月11日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）赵莹，女，1973年6月29日生，汉族，住上海市浦东新区。
诉讼代表人赵莹，女，1973年6月29日生，汉族，住上海市浦东新区。
诉讼代表人黄俊辉，男，1958年12月13日生，汉族，住上海市浦东新区。
诉讼代表人朱庚生，男，1949年11月5日生，汉族，住上海市浦东新区。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区规划和土地管理局，住所地上海市浦东新区锦安东路475号。
法定代表人关也彤，局长。
委托代理人周军，上海市浦东新区规划和土地管理局工作人员。
委托代理人赵辰恺，上海市锦天城律师事务所律师。
第三人上海陆家嘴（集团）有限公司，住所地上海市浦东新区浦东大道981号。
法定代表人李晋昭，总经理。
委托代理人杨溢，上海陆家嘴（集团）有限公司工作人员。
委托代理人蔡杨，上海市锦天城律师事务所律师。
上诉人张国秀、王心人、钱庚三、丁旭伟、黄慧英、徐亦荣、夏振远、龙雯、朱斌、章卫云、朱建平、朱庚生、徐琰、滕海斌、吴锡成、夏志平、许石兰、李海宁、夏其广、李建全、杨锦英、曹华杰、张晓娜、胡雅芬、黄俊辉、王巧凤、赵莹诉上海市浦东新区规划和土地管理局（以下简称：浦东规土局）核发建设工程规划许可证一案，不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月12日立案后，依法组成合议庭，于同年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人张国秀、徐亦荣、胡雅芬、朱斌、李建全、吴锡成、黄俊辉（同时作为诉讼代表人）、朱庚生（同时作为诉讼代表人），被上诉人浦东规土局的委托代理人周军、赵辰恺，第三人上海陆家嘴（集团）有限公司（以下简称：陆家嘴公司）的委托代理人杨溢、蔡杨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2002年12月陆家嘴公司取得浦东新区XX区XX块地块土地使用权。2015年3月17日，浦东规土局将《关于“XX桥XX高层住宅”项目规划设计方案公示》及《关于“XX桥XX地块高层住宅”项目规划设计的调整公示》等张贴于XX桥XX地块高层住宅项目外墙，进行了公示。世博地区管理办公室作为具体实施机构于2015年4月29日在北蔡镇政府信访办公室，会同XX公司、上海A有限公司、上海B有限公司、世博地区管理办公室、北蔡镇政府规建办、北蔡镇社区中心、民乐苑业主委员会、民乐苑居民委员会召开了《XX桥XX高层住宅项目北蔡征询会》，就“XX桥XX地块高层住宅项目”的围墙、小区停车、房屋间距、公共通道等进行了沟通和反馈。2015年3月20日，浦东规土局收到了陆家嘴公司提交的《上海市建设项目规划设计要求申请表》并附有关资料，申请建设“XX桥XX地块高层住宅项目”。2015年3月23日，浦东规土局对陆家嘴公司作出沪浦规土许设三[2015]第2号《关于核发XX桥XX地块高层住宅项目的决定》。2015年5月13日，浦东规土局收到陆家嘴公司提交的《上海市建设工程规划设计方案申请表》及有关材料。同年5月15日，浦东规土局向陆家嘴公司作出沪浦规土许方三[2015]第6号《关于审定XX桥XX地块高层住宅项目的决定》，载明“本设计方案决定有效期为六个月，如逾期未向我局申请《建设工程规划许可证》（或报送下一轮设计方案），又未申请延期的，本设计方案决定即行失效。需延续本设计方案决定的，应当在有效期届满30天前向本机关提出申请”。2015年10月13日，陆家嘴公司向浦东规土局递交了《关于陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目提出设计方案决定延期的申请》，认为“陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目已推进至施工图设计阶段，由于本项目室内精装设计影响造成施工图审图工作略有滞后，根据相关规定，为确保后续证照办理工作顺利开展，特向贵局提出对原‘沪浦规土许方三[2015]第6号’进行延期申请”。2015年10月16日，浦东规土局对陆家嘴公司作出《关于陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目延期的通知》，“同意该《建设工程设计方案》延期至2016年5月15日”。2015年11月27日，浦东规土局收到陆家嘴公司提交的《上海市建设项目工程规划许可证申请表》及附件材料，经审核，于2015年12月1日向该公司核发沪浦规建三（2015）FA31011520154137《建设工程规划许可证》（以下简称：被诉许可），主要内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证。建设单位：陆家嘴公司，建设项目名称：XX桥XX地块高层住宅项目；建设位置：浦东新区北蔡XX社区XX地块。东至御青路，南至已建民乐苑多层住宅，西至已建民乐苑小高层住宅，北至御桥路；建设规模：14,939.87平方米。
原审另查明，张国秀、王心人、钱庚三、丁旭伟、黄慧英、徐亦荣、夏振远、龙雯、朱斌、章卫云、朱建平、朱庚生、徐琰、滕海斌、吴锡成、夏志平、许石兰、李海宁、夏其广、李建全、杨锦英、曹华杰、张晓娜、胡雅芬、黄俊辉、王巧凤、赵莹分别系本市浦东新区XX路XX弄XX苑XX号（以下简称：民乐苑房屋）居民。根据上述居民提供的建设部建筑设计院上海御桥6号住宅小区A8型住宅立面图，其住房为坡屋面，屋面坡度小于45度，最高点为22.626米，室外地面算至檐口顶的高度为18.7米加上0.6米，檐口挑出宽度未见。根据浦东规土局公示的《关于“XX桥XX高层住宅”项目规划设计方案公示》及《关于“XX桥XX地块高层住宅”项目规划设计的调整公示》图纸，17-02地块高层住宅距离上述居民住宅北墙间距为26.7米。根据XX桥XX地块高层住宅项目总工平面图其间距为26.6米。
张国秀等对被诉许可不服，认为XX桥XX地块高层住宅项目的设计方案在建筑的地上部分及地下部分与其所居住的民乐苑房屋之间的间距均不符合《上海市城市规划管理技术规定》（以下简称：《技术规定》）的要求，且该方案系对原有方案的违法变更，违法增加了地下建筑部分。上述设计问题导致民乐苑房屋发生了沉降、倾斜、开裂等问题，严重影响了业主合法权益。此外，浦东规土局在核发被诉许可过程中未通过召开听证会等程序，听取利害关系人的意见，陆家嘴公司最终申请办理建设工程规划许可证也超过了审定设计方案决定所确定的有效期限，故被诉许可的作出程序亦属违法。据此，张国秀等诉至原审法院，请求判决撤销被诉许可。
原审认为，市规划行政管理部门负责本市城乡规划管理工作。区、县规划行政管理部门按照规定权限，负责本行政区域的城乡规划管理工作。浦东规土局作为浦东新区规划管理部门具有作出本案被诉许可的法定职责。
本案的争议焦点在于，第一、被诉许可的核发程序是否合法。《上海市城乡规划条例》第三十五条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；规划行政管理部门应当在三十个工作日内提出建设工程设计方案审核意见。经审定的建设工程设计方案的总平面图，规划行政管理部门应当予以公布。建设单位或者个人应当根据经审定的建设工程设计方案编制建设项目施工图设计文件，并在建设工程设计方案审定后六个月内，将施工图设计文件的规划部分提交规划行政管理部门。符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后的二十个工作日内，核发建设工程规划许可证。本案中，陆家嘴公司向浦东规土局申请办理建设工程规划许可证，提交了使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，该局在三十个工作日内提出了建设工程设计方案审核意见，对建设工程设计方案的总平面图，该局亦予以了公示。陆家嘴公司也将施工图设计文件的规划部分提交浦东规土局，该局在收到后的二十个工作日内，核发了被诉许可。其中在2015年10月13日，陆家嘴公司向浦东规土局递交了《关于陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目提出设计方案决定延期的申请》，2015年10月16日，该局作出《关于陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目延期的通知》。此外，就该地块的相关问题，也召开过征询会，听取了公众的意见，并进行了反馈。故浦东规土局作出被诉许可的程序合法。
二、关于17-02地块高层住宅距离民乐苑房屋北墙间距问题。根据《技术规定》附录二：《计算规则》第五条第（二）项规定，建筑高度的计算方法中，坡屋面建筑：屋面坡度小于45度（含45度）的，自室外地面算至檐口顶加上檐口挑出宽度；坡度大于45度的，自室外地面算至屋脊顶。民乐苑房屋室外地面算至檐口顶的高度为18.7米加上0.6米，檐口挑出宽度未见，浦东规土局根据图纸比例估算得出0.3米，总计计算建筑高度为19.6米，符合常理。根据《技术规定》第二十三条第（一）项第一点的规定，（一）居住建筑与居住建筑平行布置时的间距：1、朝向为南北向的，其间距在浦西内环线以内地区不小于南侧建筑高度的1.0倍，在其他地区不小于1.2倍。现17-02地块高层住宅距离民乐苑房屋北墙拟间距为26.6米，符合《技术规定》居住建筑与居住建筑的间距要求。
三、关于陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目裙房和民乐苑房屋北墙间距的问题。根据《技术规定》第二十九条规定，非居住建筑与居住建筑的间距，应符合下列规定：（二）非居住建筑位于居住建筑北侧的，其建筑间距按第三十一条的规定控制。第三十一条规定，非居住建筑的间距，应符合下列规定：（四）低层非居住建筑与高、多、低层非居住建筑平行布置时的间距按消防间距的规定控制，但最小值为6米。现陆家嘴XX桥XX地块高层住宅项目裙房最南边为一层门卫，门卫距离民乐苑房屋的距离拟大于6米，门卫北面的2层裙房距离亦已超过了6米，亦符合《技术规定》低层非居住建筑与居住建筑的间距要求。
四、张国秀等反映的地面沉降、墙面开裂、房屋倾斜等，因现有证据无法证明上述问题系因浦东规土局核发被诉许可造成，不能认定与被诉许可证的核发之间具有直接因果关系，故相关业主可就该问题与陆家嘴公司继续协商，或通过其他合法途径解决。就本案而言，本案只审查被诉许可的合法性。
综上，张国秀等起诉要求撤销被诉许可的诉讼请求，缺乏相应的事实证据及法律依据，原审法院对此不予支持。
原审法院于2017年7月25日作出判决，驳回张国秀等的诉讼请求。
判决后，张国秀、王心人、钱庚三、丁旭伟、黄慧英、徐亦荣、夏振远、龙雯、朱斌、章卫云、朱建平、朱庚生、徐琰、滕海斌、吴锡成、夏志平、许石兰、李海宁、夏其广、李建全、杨锦英、曹华杰、张晓娜、胡雅芬、黄俊辉、王巧凤、赵莹不服，上诉至本院称，被上诉人浦东规土局在作出被诉许可的过程中，未按照法律法规的相关规定告知上诉人等利害关系人陈述、申辩及听证等程序权利，更未听取上诉人等的意见。世博地区管理办公室组织的所谓征询会仅有小区业主委员会的部分人员参加，而业主委员会并不能代表全体业主的意见，且该会议所讨论的内容也并未涉及本案所争议的内容。此外，第三人陆家嘴公司提出的延期申请报告及被上诉人作出的延期通知均涉嫌事后补作，第三人最终申请办理建设工程规划许可证已经超过此前审定决定确定的有效期。在此情况下，被上诉人作出的被诉许可程序违法。另一方面，XX桥XX地块高层住宅项目与民乐苑房屋的距离不符合《技术规定》的相关要求，被上诉人对该项目仍作出被诉许可，事实认定及适用法律亦属错误。故被诉许可依法应予撤销，原审判决无视被诉许可违法情形，以及该许可与民乐苑房屋损坏之间的因果关系，驳回上诉人的诉讼请求错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人浦东规土局辩称，根据《上海市城乡规划条例》等相关法律法规的规定，听证在本案被诉许可的核发过程中并非必经程序。而在本案的审核过程中，针对XX桥XX地块高层住宅项目，世博地区管理办公室也曾会同民乐苑业主委员会等在内的相关组织及人员召开了征询会，对项目有关问题进行了探讨。此外，在审核过程中，第三人在审定期限届满前确实提交了延期申请，被上诉人也依法作出了延期通知，并未违反法律规定。因此，被诉许可的作出程序合法。对于被诉许可的事实认定及法律适用，第三人在提出核发建设工程规划许可证申请后，已依法提交其他相关部门的审批文件、经过专业审图机构审定的设计方案等材料，相关材料符合法律法规的有关规定，其最终设计方案中关于规划部分的内容符合《技术规定》等的相关要求。本案项目因所在地块紧邻两条地铁，且需划出部分用地供民乐苑居民通行，故在确定基坑离界间距时作了适当放宽，但最终基坑设计符合《技术规定》的要求，其安全性也通过了评审。在此情况下，被上诉人经审核后核发被诉许可，认定事实及适用法律均无不当。此外，也并无证据证明民乐苑房屋存在的问题系由被诉许可导致，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人陆家嘴公司述称，第三人在申请办理XX桥XX地块高层住宅项目建设工程规划许可证的过程中，已依法提交了必要的材料，手续齐全，设计方案经过专业审图机构审核通过，设计内容符合《技术规定》的要求。在此过程中，第三人也与民乐苑业主委员会等多次进行过沟通，并对业主意见进行过反馈。同时，第三人委托了专业机构针对项目对民乐苑房屋产生的影响进行监测，目前，该监测仍在持续进行，如民乐苑房屋出现的问题确与第三人的项目施工有关，那么第三人会就补偿问题与相关居民协商解决。综上，被诉许可认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审开庭审理过程中，上诉人提交其通过政府信息公开途径获取的《关于准予拱秀路（听潮路-
城西路）新建工程有效期限延期的决定（第1次）》（沪浦规土许延[2015]第37号）文件复印件一份，以证明准许延长建设工程设计方案有效期应采用正式文件形式，本案被上诉人作出的延期通知并非正规形式，故为事后补作。对此，被上诉人及第三人认为上诉人提交的上述文件与本案不具有关联性，该文件涉及的项目为市政工程，本案所涉项目并非必须采用该文件形式。本院经审查后认为，上诉人提交的上述文件系针对其他工程项目所作延期决定，与本案并无关联，且对于延期决定的形式，并无强制性规定，据此也不能证明本案延期通知系事后补作，故对于上诉人提交的上述文件及其证明目的，本院不予采纳。
经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，针对XX桥XX地块高层住宅项目的基坑安全性报告、基坑设计方案，上海市城乡建设和管理委员会科学技术委员会分别于2015年6月1日、2015年7月1日作出技术评审意见（编号分别为：工字2015-09-0339号、工字2015-09-0420号）。其中，针对基坑安全性报告的总体评价为：“安全性报告资料齐全，内容较完整，支护结构选型合理，可作为下阶段深化设计的依据。”针对基坑设计方案的评审结论为：“通过。提交评审的基坑设计方案，资料齐全，内容基本完整，方案总体可行。下阶段应结合上述评审意见与建议深化方案。”
本院认为，根据《城乡规划法》第四十条第一款之规定，被上诉人浦东规土局作为浦东新区城乡规划主管部门，于本案中依法具有受理、审查第三人陆家嘴公司建设工程规划许可申请，以及核发被诉许可的法定职责。
《上海市城乡规划条例》第三十五条对申请办理建设工程规划许可证应当提交的材料、建设工程规划许可证审核流程等作出了规定。本案中，针对XX桥XX地块高层住宅项目，第三人向被上诉人申请办理建设工程规划许可证，并按照上述规定提交了使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。被上诉人经审查后，于三十个工作日内提出了对该项目建设工程设计方案的审定意见，在此过程中，该项目规划设计方案的总平面图已进行了公示。同时，相关部门、组织也与民乐苑业主委员会成员召开了关于本案项目有关问题的意见征询会，听取了相关方面的意见。之后，第三人因设计进度原因，在上述设计方案审定意见的有效期届满30日前向被上诉人提出延期申请，并获准许。在延长期限内，第三人将包括经专业机构审核通过的施工图设计文件等在内的材料提交被上诉人审查，被上诉人经审查后，核发了被诉许可。被上诉人上述行为总体上符合《上海市城乡规划条例》的相关规定，程序合法。上诉人主张被诉许可存在申请办理建设工程规划许可证超过期限，以及未听取利害关系人陈述申辩等程序违法情形的主张，缺乏事实根据与法律依据，本院难以支持。
在被诉许可的事实认定及法律适用方面，被上诉人根据《城乡规划法》、《上海市城乡规划条例》等法律法规的规定，以及《技术规定》中相关技术规范的要求，对第三人提交的相关材料进行了审查。经查，第三人提交的材料齐全，符合规定形式，最终提交的与规划有关的设计内容亦经过专业机构的审查，未发现违反上述规定之处。在此情况下，被上诉人作出被诉许可，认定事实及适用法律均无明显不当。对于最终许可的设计指标与此前设计方案审定意见中有关内容的变化，被上诉人也作出了合理的解释与说明，对此，本院予以认可。针对上诉人提出的XX桥XX地块高层住宅与民乐苑房屋北墙间距问题，以及高层住宅附属裙房与民乐苑房屋北墙间距的问题，原审法院已作出充分的论述，对此本院予以认同，不再赘述。对于上诉人二审期间重点提出的基坑离界间距不符合《技术规定》要求的问题，本院认为，《技术规定》第三十三条第一款第（四）项规定，地下建筑物的离界间距，不小于地下建筑物深度（自室外地面至地下建筑物底板的底部的距离）的0.7倍；按上述离界间距退让边界，或后退道路规划红线距离要求确有困难的，应采取技术安全措施和有效的施工方法，经相应的施工技术论证部门评审，并由原设计单位签字认定后，其距离可适当缩小，但其最小值应不小于3米，且围护桩和自用管线不得超过基地界限。本案中，针对XX桥XX地块高层住宅项目的基坑离界间距为5.2米，未达到其深度的0.7倍，但鉴于该项目所在地块的周边情况，基坑离界间距符合适当缩小的条件。在被诉许可的审核过程中，上海市城乡建设和管理委员会科学技术委员会对基坑的安全性报告、设计方案作出了通过性的评审意见，原设计单位对基坑的最终设计也已认定，并经过专业审图机构审核通过。故在此前提下，尚不能认定该项目的基坑离界间距违反了《技术规定》的要求，对于上诉人的上述主张，本院难以支持。
此外，针对上诉人关于被诉许可与民乐苑房屋损坏之间存在因果关系的主张，鉴于被诉许可并未违反相关规划法律法规的规定，特别是关于规划的有关技术规定的要求，且上诉人亦未就此提供足够证据予以证明，故本院对其主张不予支持。但需指出的是，根据本案查明的事实，民乐苑房屋客观上存在一定程度的损坏，虽然有多种因素可能导致该情况的发生，但相关单位对该房屋的安全问题应当予以持续关注，特别是第三人在施工过程中应当采取必要的措施，避免其施工对民乐苑房屋以及周边其他房屋、设施的安全造成重大影响。
综上，上诉人的诉请缺乏依据，本院不予支持，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张国秀、王心人、钱庚三、丁旭伟、黄慧英、徐亦荣、夏振远、龙雯、朱斌、章卫云、朱建平、朱庚生、徐琰、滕海斌、吴锡成、夏志平、许石兰、李海宁、夏其广、李建全、杨锦英、曹华杰、张晓娜、胡雅芬、黄俊辉、王巧凤、赵莹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王胜军
审 判 员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
......