广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行终49号
上诉人(原审原告）钟仁南，男,1963年4月28日出生，汉族，1住广西苍梧县。
上诉人(原审原告）陈远太，男,19二69年9月15日出生，汉族工商，住广西苍梧县。
上诉人(原审原告）关永机，男,1945年2月19日出生，汉族，住广西苍梧县。
上诉人(原审原告）关永能，男,1954年9月29日出生，汉族，住广西苍梧县。
上述四上诉人共同委托代理人李后兵，北京广衡律师事务所律师。
被上诉人(原审被告）ing梧州市国土资源局，住所地：广西梧州市长洲区银湖南路2号。
法定代表人封雷，该局局长。
委托代理人谭志凌，该局政策法规与执法监察科科长。
被上诉人（原审被告）苍梧县国土资源局，住所地：广西苍梧县龙圩镇政贤路136号。
负责人车丕泽，该局局长。
委托代理人潘绍德，苍梧县人民政府办公室工作人员。
上诉人钟仁南、陈远太、关永机、关永能因被上诉人梧州市国土资源局不予受理行政复议一案，不服梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人钟仁南、陈远太、关永机、关永能及其委托代理人李后兵，被上诉人梧州市国土资源局出庭应诉机关负责人文士忠副局长及其委托代理人谭志凌，被上诉人苍梧县国土资源局的委托代理人潘绍德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年1月7日，原告向苍梧县国土资源局邮寄要求公开政府信息的申请，要求书面公开土地规划等政府信息。苍梧县国土资源局收到申请后，原告未到苍梧县国土资源局填写《政府信息公开申请表》及办理申请手续。2016年4月15日，原告以苍梧县国土资源局未在法定期限内答复为由，向梧州市国土资源局提交《行政复议申请书》，请求责令苍梧县国土资源局履行政府信息公开义务。同年5月23日，梧州市国土资源局作出《不予受理行政复议申请告知书》。原告不服向该院提起行政诉讼。2017年4月7日，梧州市国土资源局向苍梧县国土资源局发出通知，多次电话通知，并到苍梧县国土资源局现场督促、指导，督促要求苍梧县国土资源局及时告知原告按规定办理政府信息公开。同年4月13日，苍梧县国土资源局向原告发出通知。同年5月8日，苍梧县国土资源局发出催告书，并多次电话联系，通知、催促原告来办理政府信息公开。
另查，原告不同意追加苍梧县国土资源局为被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，应当将其列为共同被告。
一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，被告已经履行法定告知义务或者说明理由义务的，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告在申请信息公开时，没有合理说明其申请获取政府信息是否系根据其自身生产、生活、科研等特殊需要。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。被告收到原告的《行政复议申请书》后，作出《不予受理行政复议申请告知书》，但在诉讼期间，又作出了《梧州市国土资源局关于对钟仁南等人申请政府信息公开事项进行公开的通知》，督促苍梧县国土资源局履行职责。苍梧县国土资源局也向原告发出通知和催告书，通知和催促原告办理政府信息公开。故原告请求撤销被告作出的《不予受理行政复议申请告知书》已无现实意义，理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款和第四款、第五十六条第（一）项和第（四）项之规定，判决：驳回原告钟仁南、陈远太、关永机、关永能要求撤销被告梧州市国土资源局作出的《不予受理行政复议申请告知书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟仁南、陈远太、关永机、关永能承担。
上诉人钟仁南、陈远太、关永机、关永能上诉称，一、一审判决适用法律错误、程序违法。1、苍梧县国土资源局不是本案适格被告，一审法院错误追加被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”，本案被诉行政行为是梧州市国土资源局作出的不予受理行政复议的行政行为，梧州市国土资源局并未作出行政复议决定，故一审法院适用上述规定将苍梧县国土资源局追加为共同被告，程序违法，适用法律错误。2、一审法院不对被诉行政行为是否合法作出判决，违背行政诉讼的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查”。“合法性审查原则”是行政审判的基本原则之一，一审法院不对被诉行政行为是否合法进行判定，以上诉人要求撤销被诉行政行为无现实意义为由，驳回上诉人的诉讼请求，违背行政审判的基本原则，适用法律错误。二、苍梧县国土资源局未履行政府信息公开答复法定职责，事实清楚，上诉人要求梧州市国土资源局依法责令苍梧县国土资源局履行政府信息公开答复义务的法定职责符合基本法理和法律规定；被诉不予受理行政复议行政行为应予撤销。苍梧县国土资源局认为其尽了通知申请人办理信息公开手续的义务，充分说明苍梧县国土局未履行政府信息公开答复义务的法定职责。苍梧县国土资源局收到上诉人《要求公开政府信息的申请》后，上诉人就完成了政府信息公开的申请行为，苍梧县国土资源局即应在法定期限内对上诉人的申请进行答复，无需再通知、催促上诉人办理信息公开手续，应当催促的是上诉人，催促苍梧县国土资源局依法履行政府信息公开答复的法定职责。苍梧县国土资源局对上诉人的政府信息公开申请不在法定期限内答复，已经构成行政不作为，梧州市国土资源局作为苍梧县国土资源局上级行政机关，应当依法受理上诉人的行政复议申请，并责令苍梧县国土资源局履行政府信息公开答复的法定职责。综上，请求二审法院判决：1.撤销一审判决；2.撤销梧州市国土资源局作出的《不予受理行政复议申请告知书》（梧国土资函[2016]372号）；3.责令梧州市国土资源局依法受理上诉人的行政复议申请并依法作出行政复议决定；4.一、二审案件诉讼费由梧州市国土资源局负担。
被上诉人梧州市国土资源局辩称，一、答辩人作出的《不予受理行政复议申请告知书》（梧国土资函[2016]372号）认定事实清楚，适用依据正确。2016年1月7日，钟仁南等5人通过邮政快递方式向苍梧县国土资源局局长车丕泽写信，要求公开1996年编制的苍梧县《土地利用总体规划图》等5项信息。2016年4月15日，上诉人以苍梧县国土资源局未在法定期限内答复为由，向答辩人提交《行政复议申请书》申请行政复议。根据政府信息公开相关规定及苍梧县国土资源局2012年出台公布的《苍梧县国土资源局信息公开指南》，钟仁南等人申请公开的信息属于依申请公开范围，按照规定，申请人需填写《政府信息公开申请表》，通过书面或现场申请，经审核批准后方可公开。因此，钟仁南等人虽邮寄了信件，但未完成政府信息公开申请手续，同时根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的规定，上诉人在申请中未能说明自身生产、生活、科研等特殊需要，故不能认定苍梧县国土资源局对申请人申请政府信息公开已作出了具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条所列公民、法人或者其他组织可以申请行政复议情形规定，上诉人申请行政复议未有符合前述规定的情形范围，答辩人根据该法第十七条“……对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”的规定作出因上诉人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》行政复议范围，而不予受理复议的告知书并无不妥。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，上诉人以苍梧县国土资源局未在法定期限内答复为由，向答辩人提交《行政复议申请书》，要求答辩人进行行政复议，不符合前述规定，按规定答辩人不予受理。二、答辩人已督促苍梧县国土资源局按程序规定办理上诉人申请政府信息公开事宜。尽管申请人仅邮寄信件未正式填报《政府信息公开申请表》递交苍梧县国土资源局，答辩人收到申请人的《行政复议申请书》和作出不予受理告知书后，已多次通过电话联系，到苍梧县国土资源局现场督促、指导的方式，督促要求苍梧县国土资源局及时告知申请人按规定办理政府信息公开，做好信息公开服务工作。2017年4月7日，答辩人又以《梧州市国土资源局关于对钟仁南等人申请政府信息公开事项进行公开的通知》，督促其按规定办理。苍梧县国土资源局多次与申请人之一陈远太联系（信件上注明其为联系人），告知其应按相关程序办理信息公开事宜，或直接到该局申请并查看相关资料。申请人收到通知后，迟迟未到该局按相关程序办理信息公开事宜，经多次催促后才去填写《政府信息公开申请表》按规定办理申请政府信息公开事项。综上，答辩人作出的《不予受理行政复议申请告知书》（梧国土资函[2016]372号）认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，应予维持，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人苍梧县国土资源局辩称，一、梧州市国土资源局作出的《不予受理行政复议申请告知书》内容真实、合法有效，没有任何违法之处。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人陈述的事实和理由不成立，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。
被上诉人梧州市国土资源局在二审庭审中提交《苍梧县国土资源局关于钟仁南等人申请公开政府信息的情况汇报》，拟证明苍梧县国土资源局在办理钟仁南等人申请公开政府信息事宜中的情况反映。经质证，上诉人认为该证据已经超过举证期限，对该证据不发表质证意见。被上诉人苍梧县国土资源局则认为该证据是其向上级机关的工作情况汇报。
被上诉人苍梧县国土资源局在二审庭审结束后提交《关于信息公开相关事项的告知函》及邮件材料给陈远太的信封各一份。
本院对上述证据认证如下：被上诉人梧州市国土资源局提交的证据反映苍梧县国土资源局就其办理钟仁南等人申请公开政府信息事宜向梧州市国土资源局作出情况汇报；被上诉人苍梧县国土资源局提交的证据反映苍梧县国土资源局对钟仁南等人申请公开政府信息所作出的处理意见，予以认定。
经审理查明，2016年5月23日，被上诉人梧州市国土资源局认定上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》行政复议范围，作出梧国土资函〔2016〕372号《不予受理行政复议申请告知书》。2017年4月5日，被上诉人苍梧县国土资源局就其办理钟仁南等人申请公开政府信息事宜向被上诉人梧州市国土资源局作出情况汇报。2017年10月24日，被上诉人苍梧县国土资源局就上诉人申请公开政府信息作出《关于信息公开相关事项的告知函》。上诉人一审请求法院判决撤销梧州市国土资源局作出的《不予受理行政复议申请告知书》；梧州市国土资源局依法受理上诉人的行政复议申请。
本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，关于苍梧县国土资源局是否为一审适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。梧州市国土资源局对上诉人的复议申请，以不符合《中华人民共和国行政复议法》行政复议范围为由，决定不予受理，对原行政行为的合法性并未作实体认定和处理，不属于维持原行政行为。本案被诉行政行为是梧州市国土资源局作出的不予受理行政复议决定，苍梧县国土资源局并非法律规定的一审适格被告。一审判决依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条规定，将苍梧县国土资源局列为被告，显属不当。
关于梧州市国土资源局作出的《不予受理行政复议申请告知书》是否应当撤销的问题。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被上诉人梧州市国土资源局具有作出本案行政复议的法定职责。本案中，上诉人在《行政复议申请书》中认为苍梧县国土资源局收到其递交的《要求公开政府信息的申请》超过法定期限未予答复，为此向梧州市国土资源局申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”以及《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，上诉人向梧州市国土资源局递交的行政复议申请，属于行政复议的范围。且《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第（一）项规定“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的”属于人民法院受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。因此，梧州市国土资源局作出的梧国土资函〔2016〕372号《不予受理行政复议申请告知书》，不符合上述规定，本应依法予以撤销，并责令梧州市国土资源局对上诉人的行政复议申请予以受理。但是，上诉人以苍梧县国土资源局超过法定期限未予答复其要求公开政府信息的申请为由，向梧州市国土资源局申请行政复议，根据一、二审查明的事实，梧州市国土资源局作出《不予受理行政复议申请告知书》后已督促苍梧县国土资源局履行职责，而苍梧县国土资源局向上诉人发出通知和催告书，继而作出《关于信息公开相关事项的告知函》的行为亦表明其针对上诉人的申请作出处理。由此可见，本案被诉行政行为不具有可撤销内容，责令梧州市国土资源局受理上诉人的行政复议申请已无必要，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，本院应当确认被诉行政行为违法，而不判决撤销被诉行政行为。一审判决不予确认被诉行政行为违法有误，本院予以纠正。上诉人请求梧州市国土资源局受理其行政复议申请，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初3号行政判决；
二、确认被上诉人梧州市国土资源局作出的梧国土资函[2016]372号《不予受理行政复议申请告知书》违法；
三、驳回上诉人钟仁南、陈远太、关永机、关永能要求被上诉人梧州市国土资源局依法受理上诉人的行政复议申请的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元（上诉人已预交），由被上诉人梧州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李晖萍
审判员 陈少培
审判员 陈国飞
二〇一七年十一月六日
书记员 卢春梅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。