内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）内08民终1389号
上诉人（原审原告）：桂新旺，男，1972年5月19日出生，汉族，个体，住内蒙古自治区巴彦淖尔市。
委托诉讼代理人：桂德明（桂新旺父亲），男，1947年10月15日出生，住内蒙古自治区。
被上诉人（原审被告）：巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司（以下简称公共汽车公司）。住址：内蒙古自治区巴彦淖尔市经济技术开发区西区开源中路。
法定代表人：杨书香，董事长。
委托诉讼代理人：李建功，内蒙古鹿城联众律师事务所鄂尔多斯分所律师。
上诉人桂新旺与被上诉人巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司挂靠经营权合同纠纷一案，不服内蒙古自治区临河区人民法院（2015）临民初字第3150号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月1日立案后，依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人桂新旺及其委托诉讼代理人桂德明，被上诉人巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司的委托诉讼代理人李建功到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
上诉人桂新旺上诉请求：（一）依法撤销临河区人民法院于2017年2月26日作出的(2015)临民初字第3150号民事判决。（二）依法确认上诉人桂新旺与被上诉人巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司董事长杨书香经多次协商签订的《调解协议书》合法有效，被上诉人履行合同至2032年3月1日。判令被告2015年2月15日给原告送达的《解除终止合同协议通知》无效。(三）一、二审的诉讼等费用依法由被上诉人全部承担。事实理由：(一）依法确认双方签订的《调解协议书》是否合法是原告的诉求也是本案诉讼焦点。临河区人民法院（2015)临民初字第3150号判决是：原被告双方于2004年12月13日签订的《巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司车辆合作经营合同》、《营运线路租赁合同》、2010年7月28日双方签定的《调解协议书》均是双方真实意思的表示，不违反法律强制性规定，合法有效。《调解协议书》明确约定双方的合作经营期限至2032年3月1日，双方应以合同约定履行合同，临河区人民法院的判决所述，就是上诉人桂新旺的诉求，也是本诉讼案的焦点。是因为被上诉人巴市公交公司董事长背信弃义，于2015年2月15日给我送达解除终止合同协议通知，以合同到期为由，不认可与我们120多名公交司机（车主）红章大印签订的《调解协议书》，所以我们诉讼请求就非常简单清楚，就是依法确认双方签订的《调解协议书》是否合法有效。也是巴市交通局、巴市运管局主管部门领导的意见。《调解协议书》确认有效，巴市公交公司送达的《解除（终止）合同协议通知》就无效，《调解协议书》确认无效，那么巴市公交公司送达的《解除（终止）合同协议通知》就有效。所以依法确认《调解协议书》是否合法有效才是上诉人桂新旺的诉讼请求，也是本案的诉讼焦点。(二）临河区人民法院适用法律错误改变原告诉求和本案的诉讼焦点，出了不可接受的判决。临河区人民法院一审判决是：以”国家政策地方性政策变动向原告送达《解除（终止）合同协议通知》符合合同约定，符合解除条件，应当予以解除”。此判决中所述国家地方政策有国务院国发[2012]64号文件、内蒙古人民政府内政发[2013]108号文件和巴市政府的巴政办发[2012]15号文件，这三份文件行里句间找不到临河法院和巴市公交公司董事长杨书香杜撰的不实之词。同时一审法院的判决书中也明确判定，双方签订的合同、调解协议书是双方真实意思的表示，”不违反法律强制性规定”，那就更不违反国家地方政策，所以依国家地方政策解除（终止）合同协议理由不成立。临河区人民法院的一审又要依合同约定为由解除终止合同协议。双方签订的两份合同约定是：因国家政策地方性法规发生变动，使该合同”必须变动。”或解除时可变更部分条款或解除合同。调解协议书依法对此条款作出变更，变更的内容是：”只要不是因为国家政策变化和政府行为，不得转让公司，变更法人”只要公司存在双方的协商合约仍然有效”......这充分说明依双方合同约定为由，解除终止合同的理由不成立。一审法院法官和杨书香杜撰的公车公营，公司化经营，骨干企业国有控股......巴市公交公司的董事长一纸虚假的《解除（终止）合同协议通知》。解除了我们的合同，杨书香私自买车上线运营不能符合国家地方政策规。综上所述，上诉人桂新旺与被上诉人杨书香双方于2010年7月28日签定的《调解协议书》临河区法院一审确认依法成立合法有效，《调解协议书》明确约定经营期限为2032年3月1日，故请中院依法判决撤销临河区人民于2017年2月26日作出的（2015)临民初字第3150号民事判决书，依法改判被上诉人送达的《解除（终止）合同协议通知》无效，判令被上诉人继续履行合同至2032年。
一审法院超出我的诉讼请求，我的诉讼请求是确认双方签订的调解协议书是否合法有效。这也是巴市政府和巴市公交主管领导的要求。所以一审判决超出我的诉求，依据合同约定和国家政策变动终止我们双方签订的合同和调解协议书是错误的，因为按照合同约定巴市公交1-9条线路都有一字不差的合同和调解协议书，铁证如山，有200多职工和司机作证，所以国家政策和合同约定不能就针对桂新旺一个人。
被上诉人公共汽车公司辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求维持原判，驳回上诉。
桂新旺一审诉讼请求：请求依法确认公共汽车公司于2015年2月15日给桂新旺送达《解除（终止）合同、协议通知》无效；要求公共汽车公司继续履行合同；要求公共汽车公司协助桂新旺办理检车手续；诉讼费由公共汽车公司承担。
经一审审理查明：2006年3月24日，公共汽车公司与桂新旺签订《巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司车辆合作经营、营运路租赁合同书》，约定：桂新旺自愿将其个人拥有产权的少林6720型×××号车辆交于公共汽车公司合作经营，接受公共汽车公司统一管理并承租公共汽车公司营运线路。公共汽车公司将临河区内的三路公共汽车的营运线路出租给桂新旺使用，双方的合作经营合同及租赁经营合同的期限为10年（即从2004年12月15日至2015年2月29日），合同同时约定：因国家政策、地方法规发生变动，使该合同必须变动或解除时，可变动本合同部分条款或解除合同。同年3月26日，该份合同经巴彦淖尔市临河区公证处予以公证。2004年12月13日，双方又签订了一份《补充合同》，该合同约定将原线路车辆经营合同的合作经营期限延长三年至2015年2月29日。在经营过程中，双方发生矛盾，桂新旺等人集体上访，经巴彦淖尔市政府领导调解，2010年7月28日，双方达成了《调解协议书》，主要内容为：”近年来公司与车主存在的矛盾，经公司领导讨论，按照巴市王永友书记的指示，公司和各线路车主多次协商达成如下协议，双方共同遵守，双方签字之日起具有法律效力：一、按照杨书香董事长的承诺，董事长干一天我干一天《三十年的营运期限，从2002年3月9日至2032年3月9日止》，以稳定公交队伍，稳定公交人心，只要不是因为国家政策变化和政府行为，不得转让公司、变更法人；只要公司存在，双方的协商合约仍然有效。各线路车主表示拥护杨书香董事长的领导，做到不违法、违规。不欠费，公司制度合理合法，各线路车主服从公司领导和民主管理...”。桂新旺及公共汽车公司法定代表人杨书香在该调解书上签名并加盖巴市公共汽车公司的公章。公共汽车公司给桂新旺送达了《解除（终止）合同、协议通知》，决定对双方签订的合同和协议予以解除，并要求桂新旺在2015年3月1日前做好线路运营车辆离线停运准备及其他相关工作。另查，国务院国发【2012】64号文件《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》、内蒙古自治区人民政府内政发【2013】108号文件《内蒙古自治区人民政府关于城市优先发展公共交通的意见》、巴彦淖尔市人民政府办公厅巴政办发【2012】15号文件《关于进一步促进巴彦淖尔市公共交通优先发展的指导意见》，对城市优先发展公共交通提出的具体的指导意见，同时提出：城市公交经营体制实行公司化管理，集约化经营和公交经营主体公司化等规范化运营机制。坚持城市公共交通社会公益性的定位......严禁将一条公共线路经营权重复授予不同的经营者，严禁拍卖或无限期出让城市公共交通线路和设施经营权。对经营不善、管理混乱、安全生产隐患严重的企业要依法收回特许经营权......深化产权制度改革，通过企业内部整合，外部重组、收购、兼并，逐步实现骨干企业国有控股，进一步发挥国有资本在公共交通投资、建设和运营管理中的主导和支撑作用，形成保障公益性要求的产权制度......统一管理主体、统一运营车型、统一运营标识和编号、统一调度排班、统一服务标准......积极选用安全、舒适、节能、环保、美观的车辆，淘汰污染环境严重、安全技术条件差的车辆......等。
原审法院认为，依据本案案情，存在三个争议焦点：一、关于本案案由的确定。桂新旺主张本案应为承包合同纠纷，通过审理查明，双方签订的合作经营合同书及租赁经营合同书，均对双方的经营方式做出了明确的约定，即桂新旺作为自然人，与公共汽车公司达成经营合作协议，由公共汽车公司提供资质、管理等方面的服务，桂新旺向公共汽车公司交纳一定的管理费的经营模式，符合挂靠经营合同的形式要件，故本案的法律关系应为挂靠经营合同纠纷。二、关于2010年7月28日双方签订《调解协议书》的效力问题。《调解协议书》是双方当事人在自愿合法的基础上签订的，并不违反法律强制性规定，应当认定为有效协议，双方当事人应当按协议内容严格履行各自的权利、义务，该协议中对双方合作经营期限明确约定为经营至2032年3月9日，且已生效的巴彦淖尔市中级人民法院（2011）巴民二终字第121号民事判决书中认定：根据王永平提供的2010年7月28日一、三、九线路各车主与公交公司达成的《调解协议书》反映，其他公交线路对营运期限也有延长至2032年的情形，故《调解协议书》中对期限延长的约定与其他线路相比是一致的，应属原合同的补充，不存在无效的情形，属有效协议。三、公共汽车公司向桂新旺送达的《解除（终止）合同、协议通知》是否符合法律规定？依据《中华人民共和国合同法》规定：当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同条件成就时，解除权人可以解除合同。本案双方签订《巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司车辆合作经营、营运路租赁合同书》明确约定：因国家政策、地方性法规发生变动，使该合同必须变动或解除时，可变更部分条款或解除合同。国务院下发的有关文件，属于国家政策。该文件与自治区及巴市政府下发的贯彻配套文件均对城市优先发展公共交通提出了明确的指导意见。现巴市城市公共交通经营模式为挂靠经营体制。根据上述文件精神，该体制严重阻碍城市公共交通的发展，无法实现城市优先发展公共交通的目标。对此，属于国家政策的变动，当事人一方因此而提出解除合同，符合法律规定，应确认其合法有效。故公共汽车公司向桂新旺送达的《解除（终止）合同、协议通知》符合法律规定，应当认定有效。综上所述，桂新旺作为自然人，挂靠公共汽车公司对外从事经营活动，双方签订的合作经营合同书和租赁经营合同书、补充合同以及2010年7月28日双方签订的《调解协议书》，均是双方真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效。《调解协议书》明确约定双方合作经营期限至2032年3月9日，双方应以此作为履行期限。公共汽车公司在合同履行期限内，以国家政策、地方性政策变动，向桂新旺送达《解除（终止）合同、协议通知》，符合合同约定解除的条件，应当予以解除。合同解除后，桂新旺请求继续履行合同至2032年及要求公共汽车公司协助其办理检车手续，无事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第八条第二款、第四十四条、第九十三条、第九十六条之规定，判决如下：驳回原告桂新旺的诉讼请求。案件受理费100元，由原告桂新旺负担。
二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人桂新旺提供以下证据：1、临河区人民法院（2017）内0802民初4415号民事裁定书。解除（终止）合同、协议通知。举证意图：1-9路有同样的运营情况，只有3路的14辆车停运。2、临河城区1-9路公交车基本情况汇总表。举证意图：1、2、4、5、8路都已经到期，还在运营。3、国务院关于城市有限发展公共交通的指导意见。举证意图：64号文件、108号文件并没有禁止并不影响合同的正常履行，更没有赋予被上诉人单方解除合同的权利，反而鼓励吸引社会资金参与。4、（2015）临民初字第3150-2号民事裁定书。举证意图：一审法院剥夺了我方的辩论权利。5、调解协议书、解除（终止）合同、协议通知、公交公司3路公交车公司化运营方案、黄河晚报《临河3路公交车将实行公司化运营》的报道、巴彦淖尔市公共汽车有限责任公司与桂新旺、张云刚的民事起诉状、临河区人民法院（2015）临民初字第2020号民事判决书、临河区人民法院（2015）临民初字第3159号民事判决书、车辆限期变更车户通知公告。举证意图：一审法院判决超出了我的诉讼请求。被上诉人一直不认可2010年7月28日签订的调解协议，所以巴市主管部门要求我们的诉讼都是依法确认双方的调解协议书是否合法有效之诉，临河法院的判决则是以合同约定和国家政策确认送达的解除终止合同协议通知有效。难道合同约定和国家政策就针对我们3路公交14位车主吗？临河区法院的判决是超出诉讼请求的判决。6、巴彦淖尔市临河区人民法院政府文件：关于办理公交场站建设用地手续的报告。举证意图：被上诉人与上诉人双方签订的调解协议书是真实合法的。7、解除（终止）合同、协议通知、临河区法院（2017）内0802民初4400号民事裁定书。举证意图：国家政策和政府意见针对的是全市的公交，不仅是针对我们3路车的。8、道路运输安全生产监督检查整改通知书，举证意图：国务院64号文件、108号文件明确规定城市公交为特许经营，巴市运管交通主管部门也认可是特许经营。一审法院定性错误。9、补充合同、巴市公共汽车有限责任公司合作经营、营运路租赁合同书。举证意图：桂新旺与被上诉人签订的合同只是服从管理而已，公交线路是盟市两级政府安排的，不是被上诉人的线路经营权。10、巴盟行政公署盟长会议纪要。举证意图同6号证据一致。公交公司质证：对10份证据真实性认可，举证意图不认可。有些证据不属于新证据，按照一审的质证意见。对以上证据，均不能证明其主张案涉合同约定的解除条件不成就，《解除（终止）合同、协议通知》无效的事实，故本院均不予采信。
经二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点为：案涉《解除(终止)合同、协议、通知》的效力如何认定。
桂新旺主张案涉合同约定的解除条件不成就，《解除（终止）合同、协议通知》无效。对此，本院根据已查明的事实及现有证据具体分析如下：案涉合同约定，”因国家政策、地方法规发生变动，使该合同必须变动或解除时，可变更合同部分条款或解除合同”。国务院下发的有关文件，属于国家政策。国务院下发了国发〔2012〕64号文件《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》，为贯彻国务院文件，内蒙古自治区人民政府与巴彦淖尔市人民政府作出了相应的贯彻配套文件，即内政发〔2013〕108号《内蒙古自治区人民政府关于城市优先发展公共交通的意见》、巴政办发〔2012〕15号《关于进一步促进巴彦淖尔市城市公共交通优先发展的指导意见》，上述文件均对城市优先发展公共交通提出了明确的指导意见。因巴彦淖尔市城市公共交通经营模式为挂靠经营体制，该体制严重阻碍城市公共交通的发展，既不能充分发挥城市公共交通的社会公益性，也无法实现城市优先发展公共交通的目标。因此，公共汽车公司根据上述相关文件的指导意见，结合巴彦淖尔市公共交通的现状，与桂新旺解除涉案合同及协议，既符合合同约定，亦符合法律规定，故应确认其合法有效。桂新旺主张涉案合同解除条件不成就、《解除（终止）合同、协议通知》无效之理由不能成立。一审判决驳回其诉讼请求并无不妥。桂新旺一审诉讼请求为：请求依法确认公共汽车公司于2015年2月15日给桂新旺送达《解除（终止）合同、协议通知》无效；要求公共汽车公司继续履行合同；要求公共汽车公司协助桂新旺办理检车手续；诉讼费由公共汽车公司承担。原审法院围绕《解除（终止）合同、协议通知》的效力等进行了阐述，判决驳回桂新旺的诉讼请求，符合法律规定，一审法院判决并未超出桂新旺的诉讼请求。
综上所述，桂新旺的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由桂新旺负担。
本判决为终审判决。
审判长 毛爱萍
审判员 付桂梅
审判员 罗一民
二〇一七年十一月二十日
书记员 韩 姣