浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙01行终292号上诉人（原审原告）金荣兴，男，1945年11月25日出生，汉族，住杭州市上城区。委托代理人金静，女，1975年10月15日出生，汉族，住杭州市上城区。委托代理人葛容，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局，住所地杭州市上城区浣纱路248号。法定代表人周先木，局长。委托代理人尹小清，杭州市住房保障和房产管理局工作人员。委托代理人裘宇清，浙江智仁律师事务所律师。上诉人金荣兴因诉杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）拆迁行政复议一案，不服杭州市上城区人民法院（2016）浙0102行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。市房管局于2016年3月3日作出杭房复不受字[2016]02号《行政复议不予受理决定书》，认定金荣兴提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的复议受理条件，决定不予受理。原审法院经审理查明：2016年1月22日，金荣兴向杭州市国有土地上房屋征收房地产价格评估专家委员会（以下简称专家委员会）提交了《关于对杭州市上城区望江门外直街18号房屋评估报告鉴定的申请》，专家委员会于同年2月25日出具《关于对的答复意见》（以下简称《答复意见》），认为金荣兴已经超出申请鉴定的权利期限，故对其鉴定申请不予受理。金荣兴于同年2月28日向市房管局提出行政复议申请，请求确认专家委员会作出的《答复意见》违法，并责令专家委员会限期履行评估报告鉴定职责。市房管局于次日收到金荣兴提出的行政复议申请，经审查后于同年3月3日作出杭房复不受字[2016]02号行政复议不予受理决定，于同年3月8日向金荣兴送达。金荣兴不服该不予受理决定，提起行政诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条规定了行政复议的具体范围。本案中，市房管局用以证明被诉杭房复不受字[2016]02号行政复议不予受理决定认定事实的证据主要是金荣兴的行政复议申请书、专家委员会针对金荣兴的鉴定申请作出的《答复意见》等材料，其行政复议申请书所针对的申请事项是确认专家委员会作出的《答复意见》违法，并责令专家委员会限期履行评估报告鉴定职责。可见，金荣兴申请行政复议的对象为专家委员会对其房屋评估报告鉴定申请不予受理的行为。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十三条规定“各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门应当组织成立评估专家委员会，对房地产价格评估机构做出的复核结果进行鉴定。评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成”。法律法规并未授予市房管局审查专家委员会做出的鉴定结论的权力，且专家委员会并非行政机关，其针对申请人的鉴定申请作出鉴定意见或者不予受理亦非行政行为。金荣兴以专家委员会对其鉴定申请不予受理提起行政复议申请，不属于行政复议法规定的行政复议范围。市房管局在收到金荣兴的行政复议申请后，经审查以该行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围和不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项为规定的复议受理条件为由作出不予受理决定，并无不当。关于被诉行政行为程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日”。本案金荣兴于2016年2月28日以邮寄方式向市房管局提出行政复议申请。市房管局于同年2月29日收到金荣兴行政复议申请后，于同年3月3日作出杭房复不受字[2016]02号《决定书》，并送达金荣兴。对此金荣兴无异议，市房管局的程序亦无不当。综上，金荣兴的诉讼请求理由不足，对其不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金荣兴的诉讼请求。案件受理费50元，由金荣兴负担。上诉人金荣兴上诉称：一、专家委员会属于法律法规授权组织，其对上诉人鉴定申请作出的不予受理的行为属于行政行为，原审判决认定事实错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。上述规定了被征收人对房屋评估报告的申请复核和申请鉴定的救济权利，由评估机构和房地产价格评估专家委员会依法行使。因此，房地产价格评估专家委员会为法定授权组织，行使被征收房屋评估报告鉴定的法定行政职权。本案专家委员会未对上诉人的房屋评估报告进行鉴定，未履行其法定职责，构成行政不作为，其不予受理的答复缺乏事实依据，剥夺了上诉人对房屋评估报告的申请鉴定的法定救济权利，理应予以纠正。原判认为法律法规未授权被上诉人市房管局审查专家委员会作出的鉴定结论的权力，事实是专家委员会并没有依法作出鉴定结论，原审判决缺乏事实依据。二、被上诉人属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议机关，原判认定事实错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（三）对法律法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第二十三条的规定，被上诉人作为专家委员会的设立和组建机关，为直接管理专家委员会的地方人民政府工作部门，属于上述法律规定的行政复议机关，原审判决认定事实错误。上诉人对房屋评估报告的法定申请鉴定的救济权利没有得到保障，专家委员会作为法定授权组织未履行其法定职责，构成行政不作为，被上诉人作为其行政复议机关理应对其违法行为予以纠正。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：1、依法撤销杭州市上城区人民法院作出的（2016）浙0102行初30号行政判决，并依法改判；2、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市房管局答辩称：一、专家委员会不属于行政主体。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第二十三条的规定，被上诉人依法组织成立专家委员会。依《关于调整杭州市国有土地上房屋征收房地产价格评估专家委员会的通知》（杭房局[2015]39号），该专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成，主要职责是对全市国有土地上房屋征收评估技术问题进行指导、评审，组织对评估鉴定申请进行鉴定并出具书面鉴定意见等。实际工作中，专家委员会根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第二十二条至第二十六条等相关规定组织开展工作，针对所申请鉴定评估报告的评估程序、评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题进行审核，出具书面鉴定意见。因此，该专家委员会并非行使行政职权的行政组织，不属于行政机关，亦非上诉人所主张的法定授权组织。二、专家委员会对鉴定不予受理认定事实清楚，且该行为不属于行政行为。行政复议法所指具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关的工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，对特定的具体事项，作出的有关对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为。而专家委员会对国有土地上房屋征收与补偿活动中房屋评估报告的鉴定及相关答复行为，只是国有土地上房屋征收与补偿工作的一个环节，未产生具体、确定的影响当事人权益的法律后果，并不属于具体行政行为。所以上诉人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。同时，被上诉人不予受理程序合法。如果上诉人认为评估报告以及相应的补偿安置措施损害其合法权益，可针对相应征收补偿协议或征收补偿决定依法申请行政复议或者提起行政诉讼，进行权利救济。请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第一条规定“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条规定了行政复议的具体范围。据此，行政复议的受案范围限于公民、法人或其他组织不服行政行为而提起的复议申请。国有土地上房屋被征收人就《房地产评估报告》提出的鉴定申请，系要求由具有专门知识的专家委员会运用专业知识，对《房地产评估报告》进行分析鉴别后得出结论，专家委员会受理或不受理鉴定申请，均不属于行政行政。金荣兴以专家委员会为复议被申请人，向市房管局提出行政复议申请，请求确认专家委员会作出的《答复意见》的行为违法，并责令被申请人限期履行评估报告鉴定职责，不属于行政复议范围。市房管局作出不予受理决定符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金荣兴负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦 方审 判 员  徐 斐代理审判员  李希芝二〇一六年七月二十六日书 记 员  叶 嘉附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。