广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终565-597号
上诉人（原审原告）刘永雄。
上诉人（原审原告）陆国建。
上诉人（原审原告）岑庆明。
上诉人（原审原告）岑国锦。
上诉人（原审原告）陈振宇。
上诉人（原审原告）陈振锋。
上诉人（原审原告）陈建秋。
上诉人（原审原告）何福棉。
上诉人（原审原告）陈志江。
上诉人（原审原告）陈伟坚。
上诉人（原审原告）陈志勇。
上诉人（原审原告）陈柏权。
上诉人（原审原告）伍庆泉。
上诉人（原审原告）陈汝文。
上诉人（原审原告）陆胜海。
上诉人（原审原告）刘锦池。
上诉人（原审原告）张强。
上诉人（原审原告）岑超健。
上诉人（原审原告）岑志勇。
上诉人（原审原告）刘广能。
上诉人（原审原告）刘广忠。
上诉人（原审原告）岑文海。
上诉人（原审原告）吴家其。
上诉人（原审原告）吴家文。
上诉人（原审原告）陈培雄。
上诉人（原审原告）岑锡强。
上诉人（原审原告）李志明。
上诉人（原审原告）岑锡洪。
上诉人（原审原告）谭爱容。
上诉人（原审原告）岑志毅。
上诉人（原审原告）周永祖。
上诉人（原审原告）卢佳。
上诉人（原审原告）陈剑文。
上诉人（原审原告）吴耀根。
上诉人（原审原告）岑建强。
上诉人（原审原告）陈群英。
上诉人（原审原告）岑淑贞。
上述上诉人共同委托代理人徐隆忠，广东龙浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区乐从镇人民政府，住所地佛山市顺德区。
法定代表人崔伟国，镇长。
委托代理人岑德荣，佛山市顺德区乐从镇人民政府工作人员。
委托代理人陈曙光，广东广捷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人余友斌，佛山市顺德区政府办公室工作人员。
委托代理人梁炎敏，佛山市顺德区政府办公室工作人员。
原审第三人佛山市顺德区乐从镇北村股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。
负责人岑沛甜。
上诉人刘永雄、陆国建、岑庆明、岑国锦、陈振宇、陈振锋、陈建秋、何福棉、陈志江、陈伟坚、陈志勇、陈柏权、伍庆泉、陈汝文、陆胜海、刘锦池、张强、岑超健、岑志勇、刘广能、刘广忠、岑文海、吴家其、吴家文、陈培雄、岑锡强、李志明、岑锡洪、谭爱容、岑志毅、周永祖、卢佳、陈剑文、吴耀根、岑建强、陈群英、岑淑贞（以下简称刘永雄等人）因诉被上诉人佛山市顺德区乐从镇人民政府（以下简称乐从镇政府）行政答复、被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2016）粤0606行初1204-1236号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年7月12日，刘永雄等人向乐从镇政府递交了《行政处理申请书》，申请事项为：请求乐从镇政府责令佛山市顺德区乐从镇北村股份合作经济社（以下简称北村经济社）确认其享有“北村社区公寓优先安置权”。乐从镇政府收到刘永雄等人的行政处理申请后，经审查核实，于2016年8月8日作出《关于行政处理申请的答复》，并于同年8月12日送达给刘永雄等人。刘永雄等人不服，于2016年10月11日向顺德区政府申请行政复议，顺德区政府于同年12月2日作出顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》，并于2016年12月7日分别送达刘永雄等人、乐从镇政府及北村经济社。
另查，2016年1月27日，佛山市顺德区人民法院作出（2015）佛顺法民一初字第755-788号《民事裁定书》，认为北村经济社对刘永雄等人未予安置，是由于安置刘永雄等人需要以其符合固化宅基地条件为前提，而佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告显示刘永雄等人不符合固化宅基地条件，故导致刘永雄等人无法取得安置的原因在于审核情况公告的结果，而佛山市顺德区乐从镇国土规划局在作出该审核情况公告时与刘永雄等人之间并非平等主体的法律关系，因此本案法律关系不属于民法调整之范畴，裁定驳回刘永雄等人的起诉。2016年5月26日，佛山市中级人民法院作出（2016）粤06民终2850-2882号《民事裁定书》认为刘永雄等人取得优先安置权的前提应为需符合顺德地区固化宅基地条件，而是否符合相应条件需由政府部门予以确认，因此而引发的纠纷不属于民事诉讼的受案范围。另外，北村经济社依上述合同而取得的财产属于集体财产，如何使用、分配属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理，亦不属于民事诉讼的范围，故佛山市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。顺德区政府作为乐从镇政府的上级人民政府，对刘永雄等人不服乐从镇政府作出的行政答复提起的行政复议申请，有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定，乐从镇政府和顺德区政府是本案的适格被告。本案中，乐从镇政府认为自己的合法权益受到北村经济社的侵害，要求乐从镇政府处理，该府有权作出处理决定。乐从镇政府在收到乐从镇政府的申请后经核实作出行政处理的答复并送达当事人，程序合法。
本案中，刘永雄等人向乐从镇政府申请行政处理，申请事项为请求乐从镇政府责令北村经济社确认其享有“北村社区公寓优先安置权”。因刘永雄等人提出其享有“北村社区公寓优先安置权”的依据是北村经济社与佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司在《北村社区公寓合作开发协议书》中约定优先安置包括刘永雄等人在内的北村经济社原有的129户固化人员，刘永雄等人认为北村经济社不予安置其北村社区公寓，侵犯其合法权益。根据《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”据此，刘永雄等人认为北村经济社无按《北村社区公寓合作开发协议书》的约定条款确认其享有“北村社区公寓优先安置权”，属于平等主体的民事法律关系，应通过民事诉讼途径解决，但刘永雄等人却向乐从镇政府申请行政处理，乐从镇政府在收到刘永雄等人的行政处理申请后认为其请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”的主要依据为《北村社区公寓合作开发协议书》，而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和本次经济社两个平等的民事主体签订的协议，并以乐从镇政府不是协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预等理由，答复刘永雄等人其提出的申请事项依法不属于乐从镇政府行政职权范围内处理事项并无不当，应予以支持。顺德区政府维持乐从镇政府作出的答复理由成立，亦应予以支持。
另外，（2015）佛顺法民一初字第755-788号《民事裁定书》认为北村经济社对刘永雄等人未予安置是由于安置需要以刘永雄等人符合固化宅基地条件为前提，而佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告显示刘永雄等人不符合固化宅基地条件，故导致刘永雄等人无法取得安置的原因在于审核情况公告的结果，从而认为佛山市顺德区乐从镇国土规划局在作出该审核情况公告时与刘永雄等人之间并非平等主体的法律关系，以本案法律关系不属于民法调整之范畴为由裁定驳回刘永雄等人的起诉，刘永雄等人不服上诉，经（2016）粤06民终2850-2882号《民事裁定书》以刘永雄等人取得优先安置权的前提应为需符合顺德地区固化宅基地条件，而是否符合相应条件需由政府部门予以确认，因此而引发的纠纷不属于民事诉讼的受案范围为由驳回上诉，维持原裁定。但据一审裁定书中查明的事实显示刘永雄等人不符合固化宅基地条件的《北村股份合作经济社123户村民固化宅基地条件下的审核情况公告》是佛山市顺德区乐从镇国土规划局于2015年8月3日作出，刘永雄等人请求确认其享有的“北村社区公寓优先安置权”的主要依据为《北村社区公寓合作开发协议书》，该《协议书》双方于2009年11月2日签订，从时间上看佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告明显不属《协议书》中约定的事项，不是《协议书》中约定的“北村社区公寓优先安置权”的前提条件，结合本案刘永雄等人在庭审中明确表示其对佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具所显示刘永雄等人不符合固化宅基地条件的审核情况公告并无异议，现刘永雄等人申请行政处理要求乐从镇政府责令北村经济社确认其享有“北村社区公寓优先安置权”于法无据，应不予支持。对刘永雄等人提出乐从镇政府作出《关于行政处理申请的答复》中认为，刘永雄等人请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”主要的依据为《北村社区公寓合作开发协议书》，而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和北村经济社两个平等的民事主体签订的协议，乐从镇政府不是本协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预的主张，应不予采纳。对刘永雄等人认为乐从镇政府在答复中认为北村经济社不是直接隶属于乐从镇政府的工作机构，该府无权对北村经济社作出责令的理由不能成立。经查，乐从镇政府以北村经济社不是直接隶属其的工作机构认为其无权对北村经济社作出责令的理由存在瑕疵，但刘永雄等人要求乐从镇政府确认其享有“北村社区公寓优先安置权”，如前所述不是乐从镇政府在行政职权范围内的处理事项，故应对乐从镇政府在《关于行政处理申请的答复》中所作的不属于其行政处理事项的理由予以指正。综上，刘永雄等人要求撤销乐从镇政府作出的《关于行政处理申请的答复》和撤销顺德区政府作出的顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》及判令乐从镇政府对刘永雄等人的行政处理申请依法作出行政处理，依法确认刘永雄等人享有“北村社区公寓优先安置权”的诉求，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘永雄等人的诉讼请求。案件受理费由刘永雄等人各自承担50元。
上诉人刘永雄等人上诉称：上诉人请求乐从镇政府确认其享有北村经济社北村社区公寓优先安置权，应属于行政法调整范畴，但乐从镇政府答复认为该请求事项不属于其行政职权处理的范围，其理由明显不成立。复议机关顺德区政府对该答复予以维持亦明显不当。另外，上诉人在此之前曾以北村经济社为被告提起过民事诉讼，要求确认公寓优先安置权。一、二审民事裁定均以上诉人的诉请不属于民事调整的范畴裁定驳回其诉。综上，请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人一审诉讼请求。案件一、二审诉讼费由两被上诉人承担。
被上诉人乐从镇政府辩称：被上诉人无权对上诉人是否享有“北村社区公寓优先安置权”作出行政确认，其作出的《关于行政处理申请的答复》符合事实和法律规定。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人顺德区政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人北村经济社在二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人刘永雄等人于2016年7月12日向被上诉人乐从镇政府提出申请，要求乐从镇政府责令北村经济社确认其享有“北村社区公寓优先安置权”，乐从镇政府于2016年8月8日作出《关于行政处理申请的答复》，认为上诉人提出的申请事项依法不属于乐从镇政府行政职权范围内处理事项，顺德区政府经复议对该答复亦予以维持，上诉人因不服上述答复和复议决定而提起本案诉讼。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案审查焦点是上诉人的申请事项是否属于乐从镇政府行政职权处理范畴。经查，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定:“农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”本案中，上诉人因其北村社区公寓优先安置权未予实现而申请乐从镇政府予以保护和处理，根据上述规定，上诉人是否享有北村经济社公寓优先安置权属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理，而各级人民政府履行的是对农村集体经济组织进行指导、监督和服务的职责，乐从镇政府并无直接责令北村经济社确认上诉人享有“北村社区公寓优先安置权”的职权。另外，根据本院生效的（2016）粤06民终2850-2882号《民事裁定书》所认定事实可知，上诉人享有北村社区公寓优先安置权是以其符合固化宅基地条件为前提，而是否符合固化宅基地条件需由政府部门予以确认，佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告显示上诉人不符合固化宅基地条件。故导致上诉人无法取得北村社区公寓优先安置权的原因在于上述审核情况公告的结果。上诉人认为北村经济社未按《北村社区公寓合作开发协议书》约定的条款确认其享有“北村社区公寓优先安置权”。经查，该协议书是佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和北村经济社两个平等的民事主体签订的协议，虽然该协议的约定事项并未排除上诉人的北村社区公寓优先安置权，但乐从镇政府并非该协议的签订主体，并不能以合同约定的事项作为其行使行政职权的依据。故乐从镇政府对上诉人的申请事项认为不属于其行政职权范围内的处理事项的答复意见并无不当，本院予以支持。上诉人要求乐从镇政府责令北村经济社确认其享有“北村社区公寓优先安置权”的申请事项缺乏相应的职权依据，故其上诉主张本院不予支持。原审判决驳回刘永雄等人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人刘永雄、陆国建、岑庆明、岑国锦、陈建秋、何福棉、陈志江、陈伟坚、陈志勇、陈柏权、伍庆泉、陈汝文、陆胜海、刘锦池、张强、岑文海、陈培雄、岑锡强、李志明、岑锡洪、谭爱容、岑志毅、周永祖、卢佳、陈剑文、吴耀根、岑建强、陈群英、岑淑贞各承担50元；由上诉人陈振宇、陈振锋承担50元；上诉人岑超健、岑志勇承担50元；上诉人刘广能、刘广忠承担50元；上诉人吴家其、吴家文承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
代理审判员 王 慧
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 刘圣玺
书 记 员 孔艳玲