河南省焦作市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫08行终119号
上诉人（原审被告）济源市思礼镇人民政府。住所地：济源市思礼镇思礼村。
法定代表人王森，男，镇长。
委托代理人王国明，男，济源市思礼镇人民政府经济办主任。
委托代理人王红梅，河南剑光律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）袁江涛，男，回族，1982年8月26日出生，住河南省济源市。
委托代理人常小亮，河南凌峰律师事务所律师。
委托代理人王恒，河南凌峰律师事务所律师。
原审第三人宋国强，男，汉族，1958年4月20日出生，住河南省济源市。
委托代理人卢合香，女，汉族，1958年5月7日出生，住河南省济源市。
上诉人济源市思礼镇人民政府因袁江涛诉告知行为违法一案，不服河南省孟州市人民法院（2017）豫0883行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定，2015年5月1日，原告为经营饭店与第三人宋国强签订了《房屋租赁合同》，约定宋国强将其位于济源市三河水库的房屋租赁给原告使用，租赁期限自2015年5月1日起至2020年5月1日止，租金为每年30000元。合同签订后原告一直使用该房经营饭店，每年均按合同约定按时交纳租金。2017年3月10日、4月3日、5月8日，思礼安委会先后三次向第三人宋国强送达告知书，告知第三人，原告在经营的饭店门前经营一个烧烤摊，存在重大安全隐患：一是该店与加油站的安全距离未能达到国家标准GB50156-2002《汽车加油加气站设计与施工规范》中的安全距离要求；二是夏季到来，气温较高，油气易挥发，如果因以上原因造成重大生产事故，根据相关法律规定，将建筑出租给不符合国家规定或不具备安全生产条件的生产经营单位从事生产活动，造成重大生产安全事故，将认定为事故的其他直接责任人，将被追究相应刑事责任。第一次告知书下达后，第三人宋国强于2017年3月20日给原告发出通知，内容为：“袁江涛先生：房屋年度租赁期即将于2017年5月1日届满，因房屋破旧且离加油站过近不能满足正常、安全使用的要求，我决定将房屋拆除，因此房屋无法续租，因离加油站过近，也不能新建房，为避免损失请你提前做好搬离准备工作，于2017年5月10日前搬离房屋”。原告为此于2017年4月27日向济源市人民法院提起诉讼，请求法院确认第三人发出的解除房屋租赁合同的《通知》无效并判令第三人继续履行房屋租赁合同。在该案庭审中，第三人宋国强将思礼安委会三次向其作出的“告知书”作为证据向法院提交。济源市人民法院审理后认为，因原告经营饭店的烧烤摊离济源中亿石油思礼加油站的加油机的距离，以及饭店后厨离加油站卸油口的距离，违反了国家标准GB50156-2002《汽车加油加气涉及与施工规范》中的强制性规定，被思礼安委会三次向其送达告知书，在该种情况下，为了公共安全，被告向原告发出解除合同通知书，理由正当，并据此认为，原告的诉求证据不足，遂作出（2017）豫9001民初2837号民事判决，驳回了原告的诉讼请求。原告认为，思礼安委会作出“告知”的行政行为严重损害了原告的自主经营权，并且影响了法院对该案的正常审理，为此提起本案诉讼。
原审认为，行政行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的能够产生行政法律效果的行为。本案中，思礼安委会先后三次向行政相对人宋国强下达所谓“告知”，该行为的目的在于使宋国强认识到其行为的违法性和对社会的危害，使其行为不再继续，系对宋国强将房屋出租给本案原告经营饭店的行为所做的正式否定评价，已明显对宋国强和原告造成心理压力和不利的社会舆论环境。该送达告知的行为显然是被告思礼安委会行使行政职权的行为，且已导致第三人据此向原告要求解除租赁合同，对行政相对人产生了明显的行政法律效果，故该行为应属于行政行为。因思礼安委会系被告济源思礼镇政府的职能部门，不属于独立行政机关，故其行为应系被告思礼镇政府的行政行为。由于被告在作出该行政行为时并未告知当事人其所依据的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，同时也未充分听取当事人的陈述和申辩意见。故其该行政行为违反了法定程序。同时，在其作出的告知中所引用的国家标准GB50156-2002《汽车加油加气涉及与施工规范》已经于2013年3月1日予以废止，故其该行政行为适用法律、法规错误。原告作为被告对本案第三人宋国强作出的行政行为的利害关系人，要求确认被告向第三人作出的行政行为违法并依法予以撤销，依据充分，予以支持。原审判决如下：被告济源市思礼镇人民政府于2017年3月10日、2017年4月、2017年5月8日对第三人宋国强作出告知的行政行为违法，本院依法予以撤销。案件受理费50元，由被告济源市思礼镇人民政府承担。
济源市思礼镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销孟州市人民法院（2017）豫0883行初123号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉；2、本案诉讼费用由被上诉人负担。济源市思礼镇人民政府上诉的主要理由有：一、原审判决认定上诉人对原审第三人作出的告知行为违法并予以撤销没有事实及法律依据。1、原审判决认定上诉人的告知行为产生了明显的行政法律效果错误。被上诉人在其经营的饭店外面另经营一烧烤摊是不争的事实，烧烤摊距离加油站过近，存在安全隐患，上诉人下属安全生产委员会在工作中发现安全隐患进行提醒并告知可能产生的后果是其职责，该告知行为仅是提醒，没有要求原审第三人解除租赁合同，也没有要求饭店停业整顿，没有对原审第三人或者被上诉人作出任何处罚决定，不产生行政法律效果。原审判决认定原审第三人与被上诉人解除租赁合同是告知产生的行政法律效果错误。2、原审判决认为，上诉人未告知当事人依据的事实、理由及依据，未告知当事人依法享有的权利，未充分听取当事人的陈述和申辩意见，违反了法定程序错误。上诉人认为，上诉人不是执法部门，所作出的告知行为也仅是提醒，并非行政处罚，原审判决将该告知行为等同于行政处罚决定，并适用相关规定没有法律依据。3、原审判决认定上诉人引用的国家标准GB50156-2002《汽车加油加气站设计及施工规范》已经于2013年3月1日废止错误。虽然国家颁布了新的标准，但该新标准规范第1.0.2明确规定新标准仅适用于新建、扩建和改建的汽车加油、加气站和加油加气合建站工程的设计和施工，本案所涉及的加油站并非上述规定范围内的加油站，并不适用上述规范，仍应适用原规范，原规范也并未废止。二、上诉人的告知行为不是原审第三人与被上诉人解除租赁合同的原因。1、上诉人告知原审第三人的仅是烧烤摊距离加油站过近存在安全隐患，并未告知其饭店内的经营存在安全隐患，房屋租赁系室内经营，与烧烤摊并无联系，因此该告知行为并不影响房屋租赁双方的任何权利义务，原审第三人与被上诉人解除租赁合同与上诉人的告知行为没有关联。2、被上诉人与原审第三人之间的确认解除合同通知无效纠纷一案，经济源中级人民法院审理后作出裁定，将案件发回济源市人民法院重审，现双方之间的租赁合同尚未解除，原审判决认定告知行为导致合同解除明显错误。三、本案应当依法驳回被上诉人的起诉。正如上所述，上诉人作出的告知行为并非产生行政法律效果的行为，根据2018年2月8日起施行的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（五）项之规定，该告知行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回被上诉人的起诉。
被上诉人袁江涛辩称，一、原审判决认定上诉人向本案第三人下达的告知行为属于行政行为正确。第一，根据《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款规定，乡、镇人民政府对本行政区域内生产经营单位的安全生产状况具有监督管理的职责，虽然上诉人向本案第三人下达的是“告知”，但该三份“告知”的内容中明确认定被上诉人经营的饭店存在重大安全隐患，上诉人这一告知行为明显是其在履行监督管理职责，该告知行为自然而然也就产生了行政法律效果，应当属于行政行为；第二，三份“告知”对本案第三人将房屋出租给被上诉人的行为作出正式否定性评价，已经明显对第三人和被上诉人造成心理压力和不利的社会舆论环境，且直接导致第三人据此向被上诉人要求解除合同，该告知行为对行政相对人及利害关系人产生了明显的行政法律效果，因此应当属于行政行为；第三，上诉人称其作出的告知行为仅仅是提醒，主观上刻意缩小告知行为对行政相对人产生的行政法律后果以及对利害关系人产生的影响，并有意将行政行为等同于行政处罚，有刻意规避法律责任之嫌。二、原审判决确认上诉人向本案第三人作出告知的行政行为违法并予以撤销正确。第一，自2015年5月1日被上诉人开始经营饭店至今，上诉人从未到被上诉人处检查过，一审庭审中上诉人称其是到被上诉人处检查后才作出告知行为的，但是其最终也未提供任何证据证明，实际情况是被上诉人依法取得营业执照经营饭店至今，前后三次被人举报，安监、消防等多家部门联合多次到被上诉人处检查测量，均未对被上诉人作出任何存在重大安全隐患的整改或停业等处罚决定。上诉人却从未到被上诉人处检查过，其在未有任何事实依据的情况下作出认定被上诉人有安全隐患的告知行为，严重损害被上诉人的合法权益；第二，被上诉人作为饭店的经营者，应当属于上诉人履行监督管理职责的直接行政相对人，即便饭店存在安全隐患，上诉人作出行政行为时也应第一时间通知被上诉人，告知作出该行政行为所依据的事实与理由，并且听取被上诉人的陈述及申辩，责令被上诉人整改或停业，退一步讲，即使上诉人有理由向本案第三人作出告知行为，其也应当通知作为直接利害关系人的被上诉人，听取被上诉人的陈述、申辩，但是上诉人的“告知”直到本案第三人在民事案件庭审中作为证据提出时，被上诉人才知道有此“告知”，上诉人作出的告知行为很明显违反法定程序；第三，三份“告知”内容错误百出，依法应当撤销。首先“告知”载明被上诉人是2017年新开的饭店错误，被上诉人于2015年5月1日与第三人签订租赁合同后就开始经营此饭店，这一明显的错误也印证了上诉人从未到被上诉人处检查过，否则饭店何时开始经营上诉人不可能不知道；其次“告知”引用的GB50156-2002《汽车加油加气设计与施工规范》早已于2013年3月1日废止，中华人民共和国住房和城乡建设部2012年6月28日发布第1435号公告，批准GB50156-2012《汽车加油加气设计与施工规范》自2013年3月1日起实施，原标准同时废止，上诉人称原规范未废止，应当适用原规范明显错误。根据新规范，被上诉人经营的饭店在强制性规定的加油站安全间距之外，并不存在重大安全隐患；最后，“告知”载明烧烤摊容易造成爆炸等恶性事故错误，如前所述，安监、消防等部门曾到被上诉人处进行检查，并对烧烤摊位进行固定，要求烧烤摊位必须放置在饭店门口西边靠墙的地点，经测量该地点与加油站的加油机之间的距离为22米，根本不可能引发安全事故。三、上诉人的告知行为客观上助长了本案第三人在民事领域的不诚信行为，应当予以撤销。据被上诉人了解，本案第三人与被上诉人解除房屋租赁合同，并非出于公共安全之考虑，而是因加油站想扩建，第三人已将房屋以远高于市场的价格出卖给加油站，在巨大利益面前，其用尽各种办法想撵走被上诉人，正值此时，上诉人连续三次向第三人下发毫无事实依据的“告知”，被上诉人不愿揣测这中间的原因，但上诉人的告知行为客观上助长了第三人在民事领域的不诚信行为，应当予以撤销。四、上诉人作出的行政行为明显具有外部法律效力，属于人民法院的受案范围。
原审第三人宋国强辩称，加油站离袁江涛的烧烤摊和厨房距离很近，最多只有6米，我们属于思礼镇辖区，思礼镇人民政府下的通知合适，我也认为有安全隐患，所以思礼镇人民政府三次下通知后才通知袁江涛解除合同。
二审中上诉人济源市思礼镇人民政府提供一审判决后拍摄照片一张，证明可乐饭店离加油站很近，晚上烧烤摊就在饭店前面，离加油机很近，不到5米。被上诉人袁江涛质证称，对照片的真实性无异议，但该照片不能作为新证据使用，同时该照片不能证明上诉人所称的证明对象。至于饭店是否存在安全隐患，不属于本案的审理范围，本案主要审理上诉人作出的行政行为是否违法，另外根据2014年版GB50156-2012《汽车加油加气设计与施工规范》，可乐饭店后厨与加油站之间的间距以及烧烤摊与加油机之间的间距均在规范规定的安全间距之外，不存在安全隐患。原审第三人宋国强质证称无异议。本院认为，该证据上诉人济源市思礼镇人民政府虽称拍摄于一审判决后，但该证据并不属于新发现的证据，不属于新证据，本院不予认证。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案袁江涛起诉的是济源市思礼镇安全生产委员会三次向宋国强作出的告知行为，但从告知书的内容来看，只是告知宋国强该地存在安全隐患，以及如发生事故，根据法律规定其将承担的责任。济源市思礼镇安全生产委员会三次向宋国强作出的告知，并未设定当事人的权利义务，也未对宋国强及相关人员的权利义务产生影响，故该告知行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回袁江涛的起诉。一审法院受理并作出判决，属适用法律错误，依法应予撤销。济源市思礼镇人民政府的上诉请求成立，依法应予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省孟州市人民法院（2017）豫0883行初123号行政判决；
二、驳回袁江涛的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 张 杰
审判员 王 森
审判员 李培军
二〇一八年六月二十八日
书记员 吕东伟