北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京01行终780号上诉人（一审原告）北京市申圣通垃圾能源利用技术有限责任公司，住所地北京市海淀区玉海园三里10号楼1门102室。法定代表人张福兰，经理。委托代理人李刚，北京市申圣通垃圾能源利用技术有限责任公司研究员。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区市政市容管理委员会，住所地北京市门头沟区双峪路39-1号。法定代表人李永胜，主任。委托代理人卢嘉良，北京市门头沟区市政市容管理委员会工作人员。委托代理人梁晶晶，北京市承光律师事务所律师。上诉人北京市申圣通垃圾能源利用技术有限责任公司（以下简称申圣通公司）因行政许可行为一案，不服北京市门头沟区人民法院（2017）京0109行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年3月17日，申圣通公司以邮寄的方式向北京市门头沟区市政市容管理委员会（以下简称门头沟区市政市容委）提交了经营服务性垃圾处理行政许可新技术经营服务性垃圾零废弃机械分类申请书以及申圣通公司的营业执照复印件等材料。2015年5月26日，申圣通公司以门头沟区市政市容委不履行法定职责为由向一审法院提起行政诉讼。2015年8月7日，一审法院作出（2015）门行初字第65号行政判决书，其中，判决门头沟区市政市容委在法定期限内对申圣通公司于2015年3月17日提出的行政许可申请继续履行法定职责，同时驳回申圣通公司的其他诉讼请求。申圣通公司不服，提起上诉，后向本院申请撤回上诉。2015年11月4日，本院作出（2015）一中行终字第2156号行政裁定书，裁定准许申圣通公司撤回上诉。2015年12月11日，门头沟区市政市容委作出《答复书》。主要内容为：“根据（2015）门行初字第65号行政判决书，我委于2015年8月11日向你公司出具补齐补正告知书，要求你公司根据告知书内容补齐补正申请材料，你公司后提起上诉，上诉后又撤回上诉，至今你公司仍未按照补齐补正告知书内容补齐材料，现就该事项答复如下：1、你公司不符合垃圾经营服务性申请行政许可法定条件；2、你公司未能按照补齐补正告知书内容补交行政许可申请法定材料。因此，对于你公司申请的垃圾经营服务性行政许可不予受理。”申圣通公司对该《答复书》不服，于2016年1月5日向一审法院提起行政诉讼要求撤销该答复书。2016年6月23日，一审法院作出（2016）京0109行初3号行政判决书，判决如下：一、撤销门头沟区市政市容委于2015年12月11日作出的《答复书》；二、门头沟区市政市容委于判决生效后在法定期限内对申圣通公司于2015年3月17日提交的行政许可申请作出是否准予行政许可的书面决定；三、驳回申圣通公司的其他诉讼请求。2016年8月2日，门头沟区市政市容委向申圣通公司作出门政容许可决(垃圾处理)字[2016年]第2号《行政许可决定书》。申圣通公司对该《行政许可决定书》不服，于2016年8月24日向一审法院提起行政诉讼要求撤销该《行政许可决定书》。一审法院作出（2016）京0109行初155号行政判决书，判决如下：一、撤销门头沟区市政市容委于2016年8月2日作出的门政容许可决(垃圾处理)字[2016年]第2号《行政许可决定书》；二、责令门头沟区市政市容委于本判决生效后在法定期限内对申圣通公司于2015年3月17日提交的行政许可申请作出相应决定；三、驳回申圣通公司的其他诉讼请求。2017年2月21日，门头沟区市政市容委向申圣通公司作出《关于许可申请的答复》（以下简称被诉《答复》），内容为：“依据《北京市市政市容管理委员会关于下放生活垃圾相关行政许可办理工作的函》（京政容发[2013]88号）（以下简称88号函）规定，北京市市政市容管理委员会下放给我区的行政许可项目中，没有设置贵公司提出的《经营服务性垃圾零废弃机械分类许可》项目，我单位无法受理。”申圣通公司对被诉《答复》不服，于2017年3月13日向一审法院提起行政诉讼，请求确认门头沟区市政市容委行政许可程序违法，撤销被诉《答复》，判决门头沟区市政市容委对申圣通公司的《经营服务性垃圾处理零废弃机械分类》法定物理性许可性质的许可申请、门头沟区市政市容委依法视为已经准予申圣通公司的行政许可。一审法院经审理判决认为，《北京市生活垃圾管理条例》第四十一条第二款规定，从事生活垃圾经营性处理服务的企业，应当取得市政市容行政主管部门核发的生活垃圾处理经营许可。《北京市市容环境卫生条例》第六十一条亦规定，从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的，应当向市政管理行政部门提出申请，经批准后，方可经营。依据京政容发[2013]87号《北京市市政市容管理委员会关于下放生活垃圾相关行政许可事项工作要求的通知》（以下简称87号通知）和88号函的规定，门头沟区市政市容委作为区县市政市容委，具有对本辖区内有关生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的行政许可事项进行审批的法定职责。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》附件中第102项规定了从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的审批由所在城市的市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责。《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》第五条对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的许可条件作出了明确、具体的规定；其中，对城市生活垃圾处理服务规定了填埋、堆肥、焚烧三种处理方式。本案中，申圣通公司向门头沟区市政市容委提出的申请事项为“经营服务性垃圾处理行政许可新技术经营服务性垃圾零废弃机械分类”，属于《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中确定的“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务”的行政许可审批事项。由于申圣通公司提出的申请事项不符合前述垃圾处理方式的规定，门头沟区市政市容委以其申请许可事项尚未设置为由告知其无法受理，并无不当。故，申圣通公司的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。鉴此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回申圣通公司的全部诉讼请求。申圣通公司不服，向本院提出上诉，其主要上诉理由如下：1.门头沟市政市容委作出被诉《答复》的实质性程序违法。2.被诉《答复》在作出时间上存在程序违法。3.物理经营性生活垃圾处理，依法需要赋予特定权利的事项，一审判决书适用法律不当。4.一审判决认定事实不清，申圣通公司物理经营性许可申请事项，依法属于申请审批准予其从事特定活动的行为。5.87号通知第二项，属于规范性文件设定行政许可事项，违反上位法。故请求法院判决改判，或发回重审，审查87号通知的违法性。门头沟区市政市容委同意一审判决并请求予以维持。在一审法院指定的证据交换期内，申圣通公司向一审法院提交了如下证据：1.被诉《答复》，证明门头沟区市政市容委的答复程序违法。该答复的实质性质属于受理程序，其程序属于法院已经撤销过的重复答复。拖延答复超过许可期限，程序违法。2.（2016）京0109行初3号行政判决书，第九页证明被诉《答复》属于重复答复；第十页证明门头沟区市政市容委在2016年7月28日对申圣通公司的许可申请事项作出是否许可的决定，应该属于行政许可法的第四章第二节的程序。3.（2016）京0109行初155号行政判决书，证明法院已经撤销过门头沟区市政市容委不相应的违法行政决定。在法定举证期限内，门头沟区市政市容委向一审法院提交了如下证据：1.谈话笔录，证明法院判决后，门头沟区市政市容委与申圣通公司进行过沟通，进行过相应的审查。2.（2016）京0109行初155号行政判决书，证明经过法院判决由门头沟区市政市容委继续进行审查，进行谈话并作答复。上述证据已随案卷全部移送本院。上述证据已经庭审质证，一审法院对申圣通公司提交的证据的真实性均予以确认，但对于证据1、2的证明目的不予采信，对证据3的证明目的予以采信；认为门头沟区市政市容委提交的证据1没有申圣通公司、门头沟区市政市容委签字，且申圣通公司当庭予以否认，该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，故不予采信；门头沟区市政市容委提交的证据2符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证据来源真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审法院查明的案件事实本院亦予确认。本院认为，根据国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《城市生活垃圾管理办法》、《北京市生活垃圾管理条例》、《北京市市容环境卫生条例》以及京政发[2013]26号《北京市人民政府关于取消和下放246项行政审批项目的通知》之规定，门头沟区市政市容委对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的事项具有行政许可实施权。《中华人民共和国行政许可法》第五条规定，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。同时，第十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。针对城市生活垃圾的处理，《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》的第五条规定，对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的行政许可条件作出了明确、具体的规定，其中，对城市生活垃圾处理服务规定了填埋、堆肥、焚烧三种处理方式。本案中，申圣通公司向门头沟区市政市容委提出行政许可申请，但其提交的《经营服务性垃圾处理行政许可新技术经营服务性垃圾零废弃机械分类许可申请》中的垃圾处理方式不符合前述垃圾处理方式的规定，门头沟区市政市容委以其申请的许可事项未设置为由告知其无法受理，并无不当。申圣通公司主张其申请的垃圾处理方式属于法定行政许可范围之诉讼理由均缺乏法律依据，本院不予支持。因申圣通公司提出的上述申请未进入行政许可程序之中，故其关于门头沟区市政市容委存在行政许可程序违法的诉讼理由缺乏事实依据，本院亦不予支持。综上，申圣通公司的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市申圣通垃圾能源利用技术有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  梁 菲审 判 员  王 贺审 判 员  王良胜二〇一七年十二月二十一日法官助理  林昱彤书 记 员  牛 捷