安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终662号
上诉人（一审原告）齐爱侠，女，1964年2月1日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。
委托代理人丁超群，砀山县砀城镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）砀山县人民政府，住所地安徽省宿州市砀山县政务新区。
法定代表人陶广宏，县长。
被上诉人（一审第三人）安徽砀山农村商业银行股份有限公司，住所地安徽省砀山县砀城镇道北西路X344号。
法定代表人许威，董事长。
上诉人齐爱侠因诉砀山县人民政府土地行政登记一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2016）皖13行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。
一审法院审理查明，1990年3月25日，砀山县人民政府向原李屯信用社颁发了砀国用（1991）字第00000049号国有土地使用证。2001年11月22日，砀山县城关农村信用合作社办理了砀国用（91）字第49号国有土地使用证，载明使用权类型为划拨，使用权面积为2574平方米，宗地图显示四至为北至农村小路、南至利民沟、西至乡构件厂、东至砀单公路，东西宽45米、南北长57.2米，记事栏载明“2001年11月22日，由原李屯农村信用合作社更名”；于2015年8月8日记载“本宗地已变更为砀山县农村信用合作联社，土地证号变更为砀国用2014年0**号，本证收回存档换发新证。”
1990年12月6日，原砀山县土地管理局作出砀土（监）字（1990）第20号《关于对陇海乡李屯信用社非法占地的处理决定》，认定陇海乡李屯信用社于1984年8月未经批准购买城关镇北关居委会和陇海乡杨楼村非耕地3.861亩建信用社，属非法占地，决定对李屯信用社罚款1544元，交清罚款后，准予补办征地手续。原李屯信用社后分三次交清了罚款，并于1990年12月26日填报了补办征用申请书。同日，原砀山县土地管理局出具审查意见，同意补办征用非耕地3.861亩，后砀山县人民政府经审批同意补办。
2012年6月26日，安徽省委、安徽省人民政府作出皖发〔2012〕15号《关于进一步深化农村合作金融机构改革的意见》，决定深化农村合作金融机构改革。后宿州市人民政府、砀山县人民政府分别召开农村合作金融机构改革工作专题会议。2014年5月21日，砀山县土地管理委员会召开工作会议，听取了砀山县国土局关于砀山县农村信用合作联社机构改革涉及33宗土地使用权出让方案的报告，会议认为，砀山县农村信用合作联社改革工作，符合皖发〔2012〕15号《关于进一步深化农村合作金融机构改革的意见》等有关文件的要求，会议原则同意，根据国土资源部国土资发（2006）11号《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的有关规定和宿州市人民政府2013年第24号专题会议纪要精神，将砀山县农村信用合作联社原划拨方式取得的33宗国有土地使用权，以协议方式出让给信用联社，供应方式为现状出让，出让年限为40年，用途为商务金融。
2014年6月10日，砀山县国土资源局与砀山县农村信用合作联社签订了《国有建设用地使用权出让合同》，载明将砀山县砀城镇杨楼村芒砀北路西侧的一宗1369.2平方米的国有建设用地使用权出让给乙方，四至为东至金利大道、西至实验小学、南至利民河、北至水泥路。2014年6月18日，砀山县农村信用合作联社向砀山县国土资源局作出《关于办理我社土地登记的申请》，载明该社33宗土地原系以划拨方式办理国有土地证，现已办理出让手续，以出让方式取得后土地面积小于划拨面积，申请以出让合同面积为准进行土地登记。涉案的原李屯分社的1369.2平方米土地包含在33宗土地之内。2014年6月20日，砀山县农村信用合作联社填写了《土地登记审批表》，申请对坐落于砀山县砀城镇北关金利大道西侧的土地进行登记，填写了《土地登记申请书》，提交了出让合同、出让金收据、完税凭证、法人营业执照、机构代码证、税务登记证、法人身份证、安徽省人民政府皖发（2012）5号改制文件、原砀国用（1991）第49号土地使用证、皖银监复（2008）27号文件、砀山县委办公会议纪要、砀山县土地管理委员会办公室会议纪要、砀山县人民政府办公室会议纪要、宿州市人民政府第24号会议纪要等申请材料，由国土部门进行了地籍调查，经审核后，砀山县人民政府于2014年8月8日批准向砀山县农村信用合作联社颁发砀国用（2014）第047号国有土地使用证，载明土地坐落为砀山县砀城镇北关金利大道西侧，地类为商务金融，使用权类型为出让，使用权面积为1369.20平方米；并载明“本宗地因砀山县农村信用联社改制，通过县政府批准依据出让合同，由砀国用1991字第49号变更而来”。
一审法院另查明，2000年6月1日，砀山县农村信用社联合社作出砀农信字（2000）64号《关于李屯分社隶属关系和机构名称变更的请示报告》称，李屯分社现隶属于陇海农村信用合作社，划归砀山县城关信用合作社管理，申请将机构名称变更为砀山县城关农村信用合作社李屯分社。2000年7月26日，中国人民银行宿州市中心支行作出宿州银复（2000）54号《关于砀山县陇海农村信用合作社李屯分社更名的批复》，批准“陇海农村信用合作社李屯分社”更名为“砀山县城关农村信用社合作社李屯分社”。2008年2月20日，中国银行业监督管理委员会安徽监管局作出皖银监复（2008）27号《关于砀山县农村信用合作联社开业的批复》，同意砀山县农村信用合作社联合社与辖区农村信用合作社统一法人，合并设立砀山县农村信用合作联社，核准其开业；核准砀山县农村信用合作社联合社李屯分社更名为砀山县农村信用合作联社李屯分社。砀山县农村信用合作联社现已改制为安徽砀山县农村商业银行股份有限公司。
关于砀国用（1991）字第49号国有土地使用权证一案，砀山县城关镇杨楼居委会杨楼二队曾于2002年7月15日提起行政诉讼，要求撤销砀山县人民政府颁发的砀国用（1991）字第00000049号国有土地使用证。2002年10月23日，砀山县人民法院作出（2002）砀行初字第31号行政判决，认定该宗土地是经原李屯信用社在1984年与原陇海乡杨楼村委会达成用地协议且支付了用地款，并在1990年补办了征地手续，同时经过土地市场清理使用至今，砀山县城关农村信用合作社使用该宗土地是合法的，砀山县城关镇杨楼居委会杨楼二队对自己的主张没有提供出充足的理由和证据，不能证明行政行为侵犯其合法权益，遂判决驳回了砀山县城关镇杨楼居委会杨楼二队的诉讼请求。
齐爱侠提交砀山县陇海乡建设管理所颁发的字第034号房屋所有权证，载明齐爱侠在李屯信用社拥有两间房屋，建筑面积42.9平方米。本案一审庭审中，齐爱侠自称其所提交的字第034号房屋所有权证系其交钱后由杨楼村统一办理，证上记载内容系村里让其自己丈量自己填写；同时齐爱侠自认，其已向城关信用社要回了所称“保地款”5万元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案中，涉案的1369.2平方米土地，已经由砀山县人民政府于1990年12月26日批准补办征用非耕地3.861亩的手续，土地性质已由集体土地变为国有土地；且原李屯信用社已办理了面积为2547平方米土地的国有土地使用证，后因使用权人名称变更，砀山县城关农村信用合作社办理了面积为2547平方米的砀国用（1991）字第49号国有土地使用证，又因原砀山县农村信用联社改制，通过砀山县政府批准出让，办理了面积为1369.20平方米的砀国用（2014）第047号国有土地使用证，该土地证所登记的土地在原砀国用（1991）字第49号国有土地使用权证范围之内，故齐爱侠与砀山县政府作出的颁发砀国用（2014）第047号国有土地使用证的登记行为无利害关系，齐爱侠所提交的证据不能证明其对涉案土地拥有合法权属，齐爱侠不具有本案原告主体资格，其起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告齐爱侠的起诉。
齐爱侠上诉称，1、一审法院认定事实不清。砀国用（2014）第047号国有土地使用证与砀国用（1991）字第49号国有土地使用证载明的土地使用类型、使用面积、四至及宗地图均不一致，砀山县人民政府作出变更，缺乏事实依据，明显不当。2、一审法院认定“齐爱侠所提交的证据不能证明其对涉案土地拥有合法权属”是错误的。一审法院得出此结论的理由为：齐爱侠提交的第034号房产证为“交钱后杨楼村统一办理，证上记载内容……自己填写”，就以此所谓“形式不合法”认定该证无效，并推定齐爱侠不拥有在双方争议土地上的部分合法使用权。在上诉期间上诉人又提交了三份材料，证明在二十多年前的时期，那时颁证就是如此。退一步讲，即使上诉人无房产证，也不能抹杀当事人曾经有房，且被拆除的真实性。砀国用（1991）字第00000049号国有土地使用证的“宗地草图”中明确标有“2间宿舍、4间2层营业楼”，被告提交的该证据（证据12）中“建筑物宿舍、建筑面积75平方米，层数1层”，该“宿舍”就是上诉人齐爱侠所有，且第三人提交的证据上也有，该记载是争议使用土地上唯一的住宅建筑。综上，足以形成一个完整的证据链，证明在争议土地上有唯一一个宿舍住宅，这个住宅即上诉人的房屋。3、一审法院认定被诉土地登记行为与齐爱侠无利害关系，齐爱侠不具备原告主体资格，是错误的。既然（2014）第047号国有土地使用证是由（1991）字第00000049号国有土地使用证变更而来，第00000049号证上明确记载有齐爱侠的房屋，上诉人的房屋被拆除没有得到任何补偿，其与被诉土地登记行为有利害关系。请求二审法院撤销一审裁定，并予以改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
砀山县人民政府向一审法院提交了以下证据：1、土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、宗地草图和地籍调查结果；4、土地登记卡；5、宗地图，证据1、2、4，证明土地登记程序合法；6、土地登记代理书；7、砀山县信用合作联社委托宿州鑫海土地登记代理公司登记的11宗地的情况；8、身份证复印件；9、宿州鑫海土地登记代理公司企业法人营业执照；10、宿州鑫海土地登记代理公司注册证；11、王玉盘、蒋雅娟土地登记代理人资格证书；12、砀国用（1991）字第00000049号《国有土地使用证》；13、关于办理土地登记的申请；14、砀山县农村信用合作联社33宗土地宗地面积一览表；15、砀山县农村信用合作联社营业执照；16、身份证复印件；17、砀山县农村信用合作联社组织机构代码；18、砀山县农村信用合作联社税务登记证；19、契税完税证明；20、出让金缴纳凭证；21、砀山县农村信用合作联社出让金缴纳一览表；22、砀山县农村信用合作联社出让金契税缴纳明细表；23、皖发〔2012〕15号文件；24、2013年10月17日会议纪要，证明第三人原就有争议土地使用权，土地性质是划拨，机构改革后变更了名称，土地利用方式发生转变的依据；25、2014年6月4日会议纪要；26、2013年9月20日会议纪要；27、2013年3月29日宿州市人民政府专题会议纪要；28、皖银监复〔2008〕27号文件，证据3、5
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28，证明土地权属清楚、面积准确，界址清楚；29、国有建设用地使用权出让合同，证明该宗土地是砀山农商行通过出让方式合法取得，权属清楚。以上证据综合证明该宗土地是砀山农商行在原有土地使用权基础上经机构改革，通过出让手续依法取得的出让土地使用权，并申请了土地出让使用权登记，登记权属清楚、面积准确，界址清楚，登记程序合法。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《土地登记办法》第三条第二款及第二十七条。
齐爱侠向一审法院提交了以下证据：1、（2014）第047号土地证，证明被诉行政行为存在；2、齐爱侠的字第034号房屋所有权证，证明齐爱侠曾在李屯信用社土地上办理房产证，拥有合法房产；3、1987年砀山县李屯信用社出具的分地证明，证明李屯信用社给四名职工包括齐爱侠分地的事实；4、龙士忠、孙亚东、齐爱侠、郭晓梅四人共同出具的证明，证明为保全争议土地使用权四人共同出资5万元；5、1999年9月7日砀山县芒砀北路修铺指挥部出具的收据，证明为保全土地缴纳5万元；6、砀国用（1991）字第00000049号原砀山县李屯信用社的国有土地使用证，证明齐爱侠的房屋在登记范围内，土地的尺寸、面积与被诉土地证不一致；7、2014年4月齐爱侠、郭晓梅书面材料，证明齐爱侠针对土地使用和补偿问题与砀山农商行一直存在纠纷，且齐爱侠的起诉未超过起诉期限。
安徽砀山农村商业银行股份有限公司向一审法院提交了以下证据：1、安徽省国家建设征、拨土地申请书及相关附件，包括：要求补办征地手续的报告、征地说明、1984年8月28日陇海区李屯信用社与陇海区李屯乡杨楼村签订的协议书、1984年8月25日陇海区李屯信用社和城关镇北关居委会第一生产队签订的协议书、砀土监字（1990）第20号《关于对陇海乡李屯信用社非法占地的处理决定》，陇海乡土管所向李屯信用社收费的收据3张，以上证据证明争议土地是1984年由原杨楼村转让给原陇海区李屯信用社，信用社支付了5000元，1990年缴纳罚款后补办了土地手续，取得了土地使用权。2、（2002）砀行初字第31号行政判决书、砀农信字（2000）64号《关于李屯分社隶属关系和机构名称变更的请示报告》、宿州银复（2000）54号《关于砀山县龙海农村信用合作社李屯分社更名的批复》，证明法院生效判决认定，土地权属属于第三人，及第三人名称变更的过程。3、国有建设用地使用权出让合同，证明争议土地由砀山县政府在2014年对土地进行调整，重新签订了出让合同。
上述证据均以随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条、第三条的规定，城镇国有土地使用权只能通过划拨、出让、转让等方式取得。从原李屯信用社1990年补办征地手续以及办理国有土地使用证等可以看出，涉案国有土地使用权人原为原李屯信用社。在住房制度改革之前，实行的是福利分房。一些单位无力建设福利房，从而允许职工使用单位用地自建住房的情形较为普遍。但这种形式下，土地使用权法律上仍属于单位。只有在房改以后，建房职工经批准依法依规缴纳相关费用，取得该房屋及所占土地100%产权以后，才能从法律上取得相应的国有土地使用权。本案中，即使原李屯信用社允许齐爱侠在涉案土地上建造房屋，齐爱侠也仅取得了实际使用涉案土地的权利，并不意味着相应的国有土地使用权主体已经发生法律上的变动。从齐爱侠提供的证据来看，不能证明其已经通过法定形式取得了涉案土地的权属。故齐爱侠与其所诉的登记颁证行为没有利害关系，不具有对该行为提起诉讼的原告主体资格。一审裁定驳回齐爱侠的起诉并无不当。至于齐爱侠与原李屯信用社之间用地、建房以及该房屋产权归属、被谁拆除、应否补偿安置、如何补偿安置等问题，均系另外的法律关系，不属于本案审查范围。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人齐爱侠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第二条国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。
……
第三条中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……