广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终623号
上诉人（一审原告）刘建兴，男,汉族,1955年6月17日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘世盈，男,汉族，1949年3月1日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘则仁,男,汉族，1954年1月22日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘惠兴，男,汉族，1958年11月l3日出生，住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘世成,男，汉族,1942年12月19日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘绍有,男,汉族,1941年3月8日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘立俊，男,汉族,1952年11月22日出生，住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘昌有,男,汉族,1952年3月6日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘则信，男,汉族,1935年6月1日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）梁月娇,女,汉族,1939年4月4日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘保石,男，汉族,1972年4月19日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘宝兴,男,汉族,1960年10月8日出生，住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘嘉德,男,汉族,1965年9月13日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）刘嘉振，男,汉族，1973年2月23日出生,住南宁市江南区。
上诉人（一审原告）严丽祥,男,汉族,1964年1月4日出生,住南宁市江南区。
以上15名上诉人的诉讼代表人刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘惠兴，身份情况同上。
以上15名上诉人的共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
以上15名上诉人的共同委托代理人梁增，男，汉族，1960年6月17日出生，住南宁市。
被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府。住所地南宁市民生路*号。
法定代表人陈武，广西壮族自治区主席。
委托代理人陈武，广西壮族自治区法制办公室工作人员。
委托代理人盘长丽，广西方园律师事务所律师。
一审第三人南宁市人民政府。住所地南宁市青秀区嘉宾路*号。
法定代表人周红波，该市市长。
委托代理人王小波，南宁市国土资源局工作人员。
委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。
上诉人刘建兴、刘世盈、刘世成、刘则仁、刘惠兴、刘绍有、刘立俊、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥（以下简称刘建兴等15人）因与被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）以及一审第三人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议一案，不服南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第447号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，于2016年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘惠兴、刘绍有、刘立俊、刘昌有、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥及刘建兴等15人的共同委托代理人周涛、梁增，被上诉人广西区政府的委托代理人陈武、盘长丽，一审第三人南宁市政府的委托代理人王小波、黄伟先到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：刘建兴等15人均为南宁市江南区沙井镇同乐村村民。2007年9月17日，经国务院批准，国土资源部于2007年9月17日对广西区政府提交的《关于南宁市柳州市2007年度城市建设用地的请示》（桂政报〔2007〕26号），作出《关于南宁市和柳州市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2007〕749号，以下简称749号批复），批复同意广西区政府转报的南宁市、柳州市呈报的农用地转用和土地征收方案。
2008年1月20日，南宁市政府向广西区政府报送《关于办理南宁市2007年度城市建设用地第二批农用地转用和土地征收实施方案手续的请示》（南府报〔2008〕6号）。广西区政府经审查后于2008年4月14日作出《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2007年度第二批次城市建设用地的批复》[桂政土批函〔2008〕174号，以下简称174号批复]，同意南宁市申报的2007年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案，即同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地291.3742公顷（水田108.5091公顷、旱地38.6451公顷、菜地28.3408公顷、园地9.3594公顷、林地28.7853公顷、其他农用地35.3906公顷、建设用地30.6164公顷、未利用地11.7275公顷），使用国有未利用地0.1321公顷、集体未利用地0.092公顷。共计批准建设用地291.5983公顷，连同国有建设用地7.3404公顷，作为南宁市2007年度第二批次城市建设用地。刘建兴等15人对174号批复不服，向广西区政府申请行政复议，广西区政府于2015年6月19日作出桂政行复〔2015〕45号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称45号复议决定），维持了上述174号批复。刘建兴等15人不服，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销广西区政府作出的45号复议决定并确认广西区政府作出174号批复的行政行为违法。
南宁市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”及第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，广西区政府有作出涉案征地批复的法定职权。
2007年9月17日，国土资源部作出749号批复，批准南宁市用地550.00公顷，同意将农用地404.2714公顷（含耕地235.2946公顷）转为建设用地，涉及集体土地的，一并办理征收手续。广西区政府根据南宁市政府报送的相关材料，经过严格审核后，认为南宁市2007年度拟用土地的地类、面积准确，权属清楚，四至明确，无争议；拟订的补充耕地方案可行；拟订的征地补偿安置方案和收回国有土地补偿安置方案符合法律和自治区政府的有关规定；不占用基本农田；涉及占用的林地拟在供地时按项目依法办理林地使用手续；实施方案材料齐全，符合农用地转用和土地征收实施方案批准的相关规定，且已依法履行公告、征地情况确认及听证权利告知等相关程序后，作出的被诉174号批复，是广西区政府依行政职权对南宁市政府报送的南宁市2007年度城市建设用地第二批农用地转用和土地征收实施方案所作的批复，符合法律的规定。刘建兴等15人对该批复不服申请行政复议，广西区政府经过复议认为被诉174号批复程序合法、事实清楚，适用法律正确，遂予以维持并无不当，刘建兴等15人请求确认174号批复行为违法理由不成立，应予以驳回。
此外，《中华人民共和国行政复议法》（2009修正）第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。该条款所指的“最终裁决”，包括了两种情形:一是国务院或省一级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案中，174号批复的内容涉及土地征收，属于上述条款规定的行政机关的最终裁决。刘建兴等15人请求撤销上述复议决定并确认广西区政府作出174号批复的行政行为违法理由不成立，对其请求该院依法不予支持。广西区政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘建兴等15人的诉讼请求。案件受理费50元，由刘建兴等15人负担。
刘建兴等15人不服一审判决，提起上诉称：（一）广西区政府征收基本农田用于商业项目开发，并非出于公共利益的需要，征地行为违法。（二）征地情况未公告，也未告知其听证权利，未对土地现状进行调查，也无法将预征土地现状调查结果交被征地集体组织及农户确认，剥夺了上诉人报批参与权，土地征收程序不合法。（三）最高人民法院（2005）行他字第23号答复在形式和效力上不能作为法院审判依据，本案征地批复并非最终裁决。且复议机关已经对涉案征地批复的行政复议案件进行了实体审理，一审法院错误地理解和适用最高人民法院（2005）行他字第23号答复和《行政复议法》，将复议申请的合法性排除，对本案审判毫无意义且违反法律规定。综上，请求撤销45号复议决定及一审判决，确认广西区政府作出174号批复的行政行为违法，本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人广西区政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。（二）广西区政府作出的复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。（三）广西区政府作出174号批复主体适格，符合公共利益的需要。该批复已经履行公告、确认及听证权利告知等程序，拟定的征地补偿方案合法有效并已经进行补偿，不存在损害上诉人合法利益的情况。且涉案征收土地决定不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人南宁市政府述称：一审判决认定涉案174号批复为最终裁决符合法律规定，45号复议决定合法有效，应予以维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，各方当事人均未提交新的证据。
刘建兴等15人对一审判决查明的“即同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地291.3742公顷（水田108.5091公顷、旱地38.6451公顷、菜地28.3408公顷、园地9.3594公顷、林地28.7853公顷、其他农用地35.3906公顷、建设用地30.6164公顷、未利用地11.7275公顷）”提出异议，认为没有将涉案的基本农田列明。本院认为，上述内容引述自174号批复，该内容的引述并无错误。综上，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》[（2005）行他字第23号]属于司法解释性文件，可以作为本案审理的依据。该《答复》明确规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。故一审判决认定涉案174号批复属于行政机关的最终裁决正确，本院予以维持。广西区政府依照法定职权和程序对刘建兴等15人的复议申请进行审查后，作出的45号复议决定符合法律规定。综上，刘建兴等15人关于撤销45号复议决定及确认广西区政府作出174号批复的行政行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，一审判决不予支持正确，本院予以维持。
综上，上诉人刘建兴等15人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘惠兴、刘世成、刘绍有、刘立俊、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱燕峰
审 判 员 熊 梅
代理审判员 周艳华
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 罗雨珊