浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第4号
原告江苏大方广告有限公司，住所地江苏省江阴经济开发区靖江园区通江路50号。
法定代表人方骥宏，董事长。
委托代理人朱玉怀，江苏大方广告有限公司工作人员。
被告桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人蒲骏麟，浙江同新律师事务所律师。
委托代理人梅建胜，桐乡市公路管理段工作人员。
第三人桐乡市屠甸镇人民政府，住所地桐乡市屠甸镇东大街1号。
法定代表人徐永强，镇长。
委托代理人戴毅偲，浙江国毅律师事务所律师。
委托代理人徐国强，桐乡市屠甸镇人民政府工作人员。
第三人桐乡市高桥镇人民政府，住所地桐乡市高桥镇高架路。
法定代表人沈建良，镇长。
委托代理人陈珊珊，浙江国毅律师事务所律师。
委托代理人王小东，桐乡市高桥镇人民政府工作人员。
原告江苏大方广告有限公司（以下简称大方公司）因要求确认桐乡市人民政府强制拆除行为违法并进行赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院2014年12月29日受理后，于2015年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依职权追加桐乡市屠甸镇人民政府（以下简称屠甸镇政府）、桐乡市高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政府）为被告，于2015年1月9日向屠甸镇政府和高桥镇政府发出起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭审理了本案。原告大方公司的法定代表人方骥宏、委托代理人朱玉怀，被告桐乡市人民政府的委托代理人蒲骏麟、梅建胜到庭参加诉讼。原告当庭表示不同意追加或变更屠甸镇政府和高桥镇政府为被告，屠甸镇政府和高桥镇政府以第三人身份参加诉讼。屠甸镇政府的委托代理人戴毅偲、徐国强，高桥镇政府的委托代理人陈珊珊、王小东到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告大方公司诉称：原告在沪杭高速公路桐乡段屠甸镇联星村、高桥镇龙南村拥有4座规格为7米×21米的高立柱广告牌。分别于2014年9月25日、9月21日、9月24日被桐乡市人民政府成立的高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室强制拆除，并擅自处置，该单位没有强制拆除广告牌的法定职权，属于行政乱作为，明显违法，侵犯原告合法权益，请求确认桐乡市人民政府强制拆除原告4座广告牌行为违法并赔偿经济损失160万元。
原告向本院提供以下证据：
1.桐乡限拆[2014]第28号《责令限期拆除通知书》，证明桐乡市人民政府责令原告在2014年9月25日之前拆除广告牌，逾期将予以强制拆除。
2.广告牌转让协议书一份，靖江市大方实业有限公司与桐乡市高桥镇龙南村村民委员会签订的《关于合作开发沪杭高速公路沿线广告牌的协议书》，证明靖江市大方实业有限公司将位于桐乡市高桥镇龙南村的2座广告牌以每座40万元的价格转让给原告，靖江市大方广告实业有限公司就转让的2座广告牌与龙南村村民委员会签订了土地租赁协议。
3.《关于合作开发沪杭高速公路沿线广告牌的协议书》以及委托制作合同（高炮）一份，证明原告与屠甸镇联星村村民委员会签订了土地租赁协议，并委托丁正荣制作高立柱广告牌2座，制作安装费用为每座415000元。
4.信访事项不予受理告知单，信访事项答复意见书3份，证明桐乡市人民政府拆除了原告的广告牌。
5.拆除现场照片20张，证明拆除现场工作人员佩戴桐乡市人民政府户外广告高炮拆除工程队的胸卡，是桐乡市人民政府拆除原告的广告牌。
被告桐乡市人民政府答辩称：1.原告擅自在高速公路上架设广告设施的行为不具有合法性，依法应当予以拆除；2.原告与相关村民委员会签订的场地租赁协议内容违反法律强制性规定，属于无效合同；3.原告起诉时已经超过起诉期限；4.桐乡市人民政府并没有实施强制拆除原告广告牌的行为。请求驳回原告诉讼请求。
被告桐乡市人民政府在举证期限内向本院提供以下证据、依据：
1.桐乡限拆[2014]第28号《责令限期拆除通知书》，证明被告所作行为内容。
2.桐乡市国土资源局2014年4月17日出具的情况说明一份，证明桐乡市国土资源局经过调查确认沪杭高速公路途经高桥龙南村、屠甸联星村沿线设置的广告牌构筑物均未办理用地审批手续。
3.桐乡市住房和城乡规划建设局出具的情况说明一份，证明包括原告在内的多家广告公司均未办理广告牌规划许可手续。
4.《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上已经就高速公路沿线户外广告设施的整治发布了通告，通告中要求未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当在通告发布之日起40日内自行拆除，逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。拆除费用由广告牌设置者承担，并限在拆除后当场取回广告设施残值，逾期不取的，依法处理。
5.《土地管理法》第四十三条、四十四条、五十七条；《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发[2013]69号）；《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市“三改一拆”三年行动计划的通知》（嘉委发[2013]15号）；《浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（浙交[2013]89号）；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（嘉政办发[2013]139号）；《2014年全市公路边“三改一拆”工作意见》（嘉路改办发[2014]2号）；《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》（桐路改拆办[2014]1号）。
第三人高桥镇政府答辩称：大方公司在高桥镇龙南村境内设置广告牌的行为未办理相关用地手续和规划许可手续，属于未批先建的违法构筑物。根据《浙江省违法建筑处置规定》，屠甸镇政府有权对行政区域内的乡村违法建筑进行处置，并可以实施强制拆除。2014年8月9日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报上刊登了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，该通告已经规定了广告牌业主自行拆除广告牌的最后时间，但原告没有自行拆除。2014年9月10日，高桥镇政府电话催告原告的法定代表人,要求其于9月15日之前自行拆除广告牌，但原告并未拆除。第三人委托桐乡市新大广告装饰工程有限公司于9月24日拆除原告2座广告牌。高桥镇政府所作行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
第三人屠甸镇政府委托桐乡市威星交通设施工程有限公司于9月21日、9月25日拆除原告2座广告牌，其他答辩意见与第三人高桥镇政府相同。
第三人高桥镇政府提供下列证据：
1.电话催告录音光盘及文字整理资料。证明高桥镇政府催告原告于2014年9月15日之前拆除广告牌。
2.户外高炮广告拆除合同。证明高桥镇政府委托桐乡市新大广告装饰工程有限公司拆除高桥镇辖区内高速公路沿线广告牌。
3.接处警详情单以及桐乡市公安局高桥派出所询问笔录两份，证明原告在两座广告牌被拆除之后曾向公安机关报案。
第三人屠甸镇政府向本院提供以下证据：
1.电话催告录音光盘及文字整理资料。证明屠甸镇政府催告原告于2014年9月15日之前拆除广告牌。
2.高速公路广告牌拆除合同。证明屠甸镇政府委托桐乡市威星交通设施工程有限公司拆除屠甸镇辖区内高速公路沿线广告牌。
3.桐乡市威星交通设施工程有限公司出具的情况说明。证明桐乡市威星交通设施工程有限公司按照合同约定拆除屠甸镇辖区内的广告牌之后，由于原告未支付拆除费用，广告牌材料已经由桐乡市威星交通设施工程有限公司处理。
大方公司对被告桐乡市人民政府提供的证据的真实性均没有异议，但认为这些证据恰好能够证明被告的主体适格。对高桥镇政府和屠甸镇政府提供的证据，大方公司对真实性均没有异议，但认为不能确定通话录音中与原告方通话的工作人员的身份，不能证明是第三人拆除了原告的广告牌。
被告桐乡市人民政府对原告提供的证据1没有异议，对证据3、证据2中的合作开发沪杭高速公路沿线广告牌的协议的真实性没有异议，但认为协议书的内容涉及到在农用地上建造构筑物，应当办理用地和规划审批手续；对证据2和证据3中的委托制作合同和转让协议的真实性没有异议，但认为这两份证据的标的物是违法构筑物，证据本身也是违法的；对证据4的真实性没有异议，但对证明内容有异议，信访答复意见书中明确了原告反映的内容并进行答复，其答复的内容主要是进行政策上的解释。信访不予受理通知书明确告知原告其反映的事项应通过行政复议等法定途径解决，不属于信访受理范围。这两份证据均不能证明原告所主张的桐乡市人民政府拆除广告牌的事实。对证据5的真实性有异议，被告没有到拆除现场，照片中有人佩戴印有“桐乡市人民政府工程队”的胸卡，被告没有印制过这样的胸卡，这份证据也不能证明被告实施拆除广告牌的行为。被告桐乡市人民政府对高桥镇政府和屠甸镇政府提供的证据没有异议。
第三人高桥镇政府对原告提供的证据1的真实性、合法性有异议，对证据2和证据3中的合作开发协议的真实性没有异议，对广告牌转让协议和委托制作合同的真实性和合法性有异议，不排除事后补签的可能。对证据4认为与本案没有关联性；对证据5的真实性、关联性有异议，照片不能看出拍摄地点和拍摄时间，也不能证明拆除的就是涉案的广告牌。高桥镇政府对被告桐乡市人民政府，第三人屠甸镇政府提供的证据没有异议。
第三人屠甸镇政府对原告提供的证据1的真实性、合法性均有异议。对证据2和证据3中的合作开发协议的真实性没有异议，但认为该证据只能证明原告与村民委员会签订用地协议，但不能证明所占用的土地经过土管部门批准。对证据3中的委托制作合同的真实性有异议，要求合同中的另一方出庭作证。对证据4的真实性没有异议，对关联性有异议，该证据只能证明原告就广告牌被拆除的事情到信访部门信访。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。屠甸镇政府对被告桐乡市人民政府，第三人高桥镇政府提供的证据没有异议。
对被告桐乡市人民政府提供的证据1至证据4，本院认为其具备真实性、合法性，分别能够证明以下事实：桐乡市人民政府于2014年9月1日向原告发出《责令限期拆除通知书》，要求原告在9月25日之前自行拆除桐乡境内高速公路两侧的广告牌；被告在作出责令限期拆除通知书之前向桐乡市国土资源局、桐乡市住房和城乡规划建设局了解情况，两单位出具情况说明，告知被告原告等多家广告公司设置广告牌没有办理用地和规划审批手续；嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布通告，要求违法广告设施的设置者自行拆除广告，逾期不拆除的，将由相关部门强制拆除。对这4项证据，本院予以采信。
原告提供的证据1与桐乡市人民政府提供的证据1相同，本院予以采信。证据2和证据3具备真实性，能够证明原告租赁场地并委托他人建造2座广告牌以及从靖江市大方实业有限公司经转让获得2座广告牌产权的事实，予以采信。证据4虽能证明原告就广告牌被拆除向桐乡市人民政府信访局和桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室信访的事实，信访事项答复意见书中对原告所反映的情况进行了解释，告知原告桐乡市范围内高速公路沿线广告牌整治的安排，如原告对广告牌违法认定有异议可到有关机构咨询等事项。这份证据不能反映出被告自认其拆除原告广告牌的事实，不能证实原告的主张，不予采信。原告认为证据5中有人员佩戴印有“桐乡市人民政府工程队”的胸卡，能够证明是桐乡市人民政府拆除原告广告牌，但在桐乡市人民政府否认其制作该胸卡，第三人均自认系第三人委托专业机构拆除原告广告牌且原告未提供其他佐证的情况下，原告该主张不能成立，该证据本院不予采信。
第三人屠甸镇政府提供的证据1能够证明在2014年9月10日第三人催告原告在9月15日之前自行拆除广告牌，逾期则会由第三人请第三方来进行拆除的事实。证据2和证据3能够证明第三人委托桐乡市威星交通设施工程有限公司拆除屠甸镇辖区内广告牌，广告牌被拆除之后桐乡市威星交通设施工程有限公司处理了广告牌材料的事实。对第三人屠甸镇政府提供的证据，予以采信。
第三人高桥镇政府提供的证据1能够证明在2014年9月10日第三人催告原告在9月15日之前自行拆除广告牌，逾期则会由第三人请第三方的拆除队伍来进行拆除的事实。证据2证明第三人委托桐乡市新大广告装饰工程有限公司拆除高桥镇辖区内广告牌。证据3证明拆除广告牌时原告均向公安机关报警，原告的广告牌被拆除的时间是2014年9月24日。对第三人高桥镇政府提供的证据，予以采信。
根据以上证据及当事人庭审中的陈述，本院认定事实如下：大方公司于2006年6月21日与桐乡市屠甸镇联星村村民委员会签订合作开发高速公路沿线广告牌协议，约定大方公司租赁屠甸镇联星村土地建造广告牌2座。2006年7月20日大方公司与丁正荣签订委托制作合同，委托丁正荣制作广告牌两座。大方公司于2006年12月30日与靖江市大方实业有限公司签订广告牌转让协议，约定将位于沪杭高速公路桩号为K129+000米和K129+600米处的两座广告牌转让给大方公司。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向大方公司发出桐乡限拆[2014]第28号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：大方公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。
屠甸镇政府委托第三方于2014年9月21日、9月25日将原告的2座广告牌拆除。高桥镇政府委托第三方于2014年9月24日将原告的2座广告牌拆除。
本院认为，根据查明的事实，桐乡市人民政府仅向原告作出《责令限期拆除通知书》，并未实施或参与拆除原告广告牌的行为。原告的广告牌系由屠甸镇政府和高桥镇政府拆除，原告要求确认强制拆除广告牌行为违法应以屠甸镇政府和高桥镇政府为被告。诉讼中，经本院释明原告坚持不同意追加或变更高桥镇政府和屠甸镇政府为被告，屠甸镇政府和高桥镇政府作为第三人参加诉讼。因此，原告主张桐乡市人民政府拆除广告牌并要求其进行赔偿证据不足，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告江苏大方广告有限公司要求确认桐乡市人民政府强制拆除原告广告牌违法并进行赔偿的诉讼请求。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年六月二十七日
书记员 张琳嫣