安徽省当涂县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）当行初字第00006号
原告：杨敬华，男。
被告：当涂县公安局，住所地安徽省当涂县姑孰镇太白路。
法定代表人：刘成斌，该局局长。
出庭负责人：崔益平，该局副局长。
委托代理人：于康豹，该局法制大队大队长。
委托代理人：柳明，当涂县公安局大陇派出所副所长。
原告杨敬华诉被告当涂县公安局撤销行政处罚决定一案，原告杨敬华于2015年4月7日向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭进行了审理。原告杨敬华、被告负责人崔益平和被告委托代理人于康豹、柳明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告当涂县公安局于2014年12月22日对原告杨敬华作出当公（大）行罚决字（2014）第429号行政处罚决定，认定原告杨敬华因违反《信访条例》的规定，到北京市中南海周边非法信访，已构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予行政拘留七日的行政处罚。
原告杨敬华诉称：2010年6月22日，原告被马鞍山市达利食品公司主管卢伟雄带领其员工殴打。事后马鞍山市公安局开发区分局对卢伟雄的违法行为作出不予行政处罚的决定。原告不服，为了将卢伟雄绳之以法，多次向有关机关反映未果。2014年12月10日原告到最高人民检察院信访接待室反映诉求，被最高人民检察院的工作人员以给原告救济途径为由送往马家楼救济中心。同日，原告被安徽省驻京办人员带至北京市大兴区丽园北路31号10号楼关押并限制通讯。2014年12月21日，原告被大陇乡政府两名工作人员刘云峰、孙夏林和大陇派出所两名民警柳明、施亚楠（音）押解回当涂县公安局接受询问。在接受询问时原告向被告陈述了原告寻求救济的事实经过并同时寻求被告的帮助，被告认为其对原告只有稳控权力而没有帮助的义务，对原告的陈述和申辩当场予以驳回。22日凌晨1点，被告以原告扰乱公共场所秩序为由，作出对原告行政拘留七日的处罚决定。原告不服被告的这一处罚决定，于2015年1月4日向马鞍山市行政复议委员会申请行政复议。4月2日，马鞍山市公安局经复议决定维持被告作出的处罚决定。原告认为被告作出对原告拘留七日的处罚决定，没有事实依据和法律依据，理由如下：1.原告信访是合法行为，被告不能以原告信访而对原告进行处罚。信访是法律及国家权力机关赋予公民的权利，原告没有违反《信访条例》的规定。2.《训诫书》不能作为被告对原告行政拘留处罚的依据。根据国务院颁布的《信访条例》第四十七条规定，“训诫”没有达到构成违反治安管理处罚的行为。“训诫”针对的是信访人员虽然违反信访秩序，但不构成行政处罚。在治安管理处罚的种类中，限制人身自由的处罚是行政拘留。“训诫”不构成行政处罚中限制人身自由的处罚条件，被告依据《训诫书》对原告采取限制人身自由行政拘留七日没有法律依据，被告在本案中执行国家公权力时超越了法律允许的范围。另外，作出《训诫书》的北京市公安局西城区分局府右街派出所应当将《训诫书》交给原告，但原告至今未收到该《训诫书》，未经质证的证据不能作为证据使用。3.原告没有扰乱公共秩序的行为，没有违法的事实。2015年3月9日，原告向北京市公安局西城区分局申请公开2014年12月19日原告在中南海周边上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交当涂县公安局的法律手续信息。2015年3月24日，北京市公安局西城区分局作出回复证明原告在2014年12月19日没有在中南海周边上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交当涂县公安局的法律手续信息。4.被告不作为，并打压阻碍了原告寻求救济途径。原告是依法逐级进京反映诉求，被告认为原告“目的不是正常表达上访诉求，而是故意扩大事态，给有关部门施加压力，明显具有挑衅的意图”，可见被告没有依照《信访条例》“属地管理，谁主管谁负责”的原则就地解决问题，反而打压阻碍原告依法申诉的事实。5.被告对原告作出行政处罚的程序错误。行政案件首先应当由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，而被告没有证据证明其更为适宜管辖。综上，原告没有扰乱公共场所秩序，被告在《处罚决定书》中也没有对原告扰乱公共秩序的情节进行描述，只有对原告上访经过的陈述，因此被告处理的是上访行为，而不是扰乱公共场所秩序行为。被告认为原告上访挑衅了其权威，处理原告以达到维稳的目的。故《处罚决定书》认定的事实与实际不符，处罚结果与法律相悖，故起诉判令依法撤销被告作出的行政处罚决定。
被告当涂县公安局于2015年4月29日向本院递交了答辩状，辩称：1.2014年12月19日杨敬华违反《信访条例》的规定，到北京中南海周边非法信访，被民警查获，北京市公安局西城分局府右街派出所出具训诫书对其进行训诫。2014年12月20日我局接到杨敬华涉嫌扰乱单位公共秩序的报案后，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，依法受案调查。2014年12月21日，杨敬华被劝回当涂，我局依法传唤杨敬华询问查证，依据调查证据材料，认定杨敬华构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，我局于22日决定给予杨敬华行政拘留七日的处罚，决定前依法告知其依法享有陈述和申辩权利。杨敬华提出陈述和申辩，经复核，杨敬华提出的事实和理由不成立，我局依法作出行政处罚决定并将杨敬华送交拘留所执行。宣告行政处罚决定书时，我局依法告知了其有复议、诉讼的权利及途径。2.杨敬华违反《信访条例》，不到有关机关设立或者指定的接待场所信访，却到中南海周边信访，属非法信访行为。北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、证人证言等证据足以证明杨敬华非法信访的违法事实。3.我局对杨敬华作出处罚依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》，而非杨敬华所称《信访条例》。4.北京市公安局西城分局的政府信息不存在告知书，不能充分证明杨敬华没有在中南海周边非法信访，扰乱公共场所秩序的行为。我局通过调查，有充分证据证明杨敬华的非法信访行为。5.我局不存在不作为。原告的信访事项应该通过合法途径解决，不应通过到非信访接待场所北京重点地区中南海周边非法信访的方式解决。原告的信访事项不属于我局管辖，我局不能办理、答复。对原告违法行为的查处，是依法进行的，不存在打压阻碍原告寻求救济途径。6.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，对原告在北京市涉嫌违法的行政案件，在北京市公安机关没有行使管辖权的情况下，我局可以直接行使管辖权，故不存在原告所称程序错误问题。综上，我局对原告的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请求人民法院依法判决维持我局的行政处罚决定。
原告向法庭提供的证据有：1.原告身份证复印件1份，证明原告主体资格；2.行政处罚决定书1份，证明原告被被告给予行政处罚的事实；3.答复书1份，证明被告对原告有打压的行为，原告上访就是为了给上级单位施加压力，原告向被告寻求救助，被告不予救助，但原告没有挑衅政府的行为；4.行政复议决定书1份，证明了马鞍山市公安局没有认真审查、审核，复议决定是错误的；5.政府信息不存在告知书、登记回执1份，证明原告的违法事实不存在。
被告向法庭提供的证据有：1.受案登记表1份，证明案件的来源及公安机关的受案情况；2.受案回执1份，证明被告告知受案人的情况；3.行政处罚决定书、告知笔录、复核意见、行政拘留执行回执、被行政拘留人人员家属通知书各1份，证明被告作出行政处罚决定的情况及对被拘留人告知的情况；4.到案经过1份，证明原告到案情况；5.传唤证1份、询问笔录5份，证明案件事实情况；6.调取证据通知书、清单、训诫书各1份，证明原告到中南海周边非法信访；7.行政处罚决定书1份，证明原告曾经因非法信访被行政处罚及训诫的情况；8.原告的户籍信息，证明原告身份信息情况；9.审批表1份，证明公安机关内部审批情况。
庭审质证时，原告对被告提供的证据1有异议，认为被告对原告案涉行为没有管辖权，具有管辖权的是北京市公安局；对证据2、3有异议，认为被告没有查清事实，处罚决定书内容与事实不符，原告没有非法信访，被告作出的行政处罚无效，被告在没有任何审查的情况下作出的复核意见不合法；认为证据4到案经过与事实不符；认为证据5中传唤证中内容是扰乱单位秩序，询问笔录中被告未进行认真审查，刘云峰、孙夏林、李振德笔录中没有证人身份信息，不符合法律规定；认为证据6中调取证据通知书证明了原告确实不知道被训诫的事实，训诫书上没有原告的签名，被告无法证明训诫书的合法性，被告不能仅依据一份训诫书断定原告有扰乱公共秩序的行为，另外原告已被北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫，被告不能再进行处罚；认为证据9审批表没有严格依照法律规定。被告对原告提供的证据1、2无异议；对证据3的证明目的有异议，认为原告不应该去中南海周边信访；对证据4的证明目的有异议，认为该证据证明了上级机关认为被告作出的行政处罚决定是正确的；认为证据5是北京市公安局西城区分局出具，其没有对原告的案件进行立案不能说明没有发生案涉扰乱公共秩序行为，也不能说明被告没有案涉行为的管辖权，原告扰乱公共秩序的行为应当由违法行为人户籍地公安机关管辖。
经庭审举证、质证、查证，本院认为：原告提供的证据1、2，被告无异议，予以认定；证据3答复书系被告向马鞍山市公安局就当公（大）行罚决字（2014）第429号行政处罚决定所作的答复，是对案涉行政处罚决定的解释，不能达到原告的证明目的；证据4系马鞍山市公安局出具的行政复议决定书，内容反映了其对被告的行政处罚决定的维持，与本案具有关联性，但在无其他证据予以佐证的情况下，不能达到原告的证明目的；证据5系政府信息不存在告知书，内容反映了原告要求获取的政府信息，北京市公安局西城公安分局未制作，该政府信息不存在，但并未说明没有发生案涉扰乱公共秩序行为，故不能达到原告的证明目的。被告提供的证据1系受案登记表，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，被告对该行政案件具有管辖权，原告的质辩理由不能成立，该证据依法予以采信；被告提供的证据2系受案回执，反映报案人所报称的案件已经受案，具有真实性、合法性，与本案有关联性，依法予以采信；证据3中的行政处罚决定书，有原告的签名，具有真实性，与本案有关联，合法性有待其他证据予以佐证；行政处罚告知笔录、复核意见、行政拘留执行回执、被行政拘留人员家属通知书，是被告依照法定程序进行行政处罚过程的证明，依法予以采信；证据4系办案人员出具的两份到案经过，反映原告于2014年12月21日被依法传唤到被告处的过程，依法予以采信；证据5包括传唤证、与原告所作询问笔录一份、刘云峰询问笔录二份、孙夏林询问笔录一份、李震德询问笔录一份，原告认为传唤证上载明的原因是扰乱单位秩序，询问笔录并没有予以认真审查，且与刘云峰、孙夏林、李振德所作的询问笔录没有他们的身份信息，不符合法定的作证要求。传唤证是以原告涉嫌扰乱单位秩序对其进行传唤，并不是定案案由，刘云峰、孙夏林系当涂县大陇乡政府安排去北京接原告回当涂县的工作人员，李振德系北京市安徽省分流中心工作人员，三人的询问笔录客观反映了原告因被人打伤一事上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的情况，具有真实性和关联性，也是依法作出的，原告的质辩理由不成立，该组证据予以采信；证据6系被告向李振德调取证据通知书、清单和训诫书，调取的训诫书为北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年12月19日对杨敬华出具的，原告以其未签名为由否定训诫书的合法性，依法不予采信，原告认为其已经被北京公安机关训诫，被告就不能再对原告进行行政处罚，经查，训诫不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的治安管理处罚种类，被告对原告进行行政处罚符合法律规定，原告的质辩理由不能成立，该组证据予以采信；对证据7、8，原告无异议，予以采信；证据9包括呈请调取证据审批表、呈请传唤审批表、公安行政处罚审批表，反映办案机关内部审批情况，原告认为被告没有依法办事，没有证据予以佐证，对该组证据依法予以采信。
根据以上认证情况，结合当事人庭审中的陈述，本院对以下事实予以确认：2014年12月19日上午，原告杨敬华到最高人民检察院上访。2014年12月19日15时26分38秒到了中南海周边，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年12月20日8时06分，当涂县公安局大陇派出所接到当涂县大陇乡政府工作人员刘云峰的报案。2014年12月21日上午，当涂县大陇乡派两名工作人员赴北京将杨敬华劝回。当晚8时10分，杨敬华被传唤到当涂县公安局，经过询问调查取证，2014年12月22日，被告当涂县公安局依照法定程序，对原告杨敬华作出行政拘留七日的处罚。杨敬华不服，向马鞍山市公安局提出行政复议。2015年4月2日，马鞍山市公安局作出行政复议决定书，维持了当涂县公安局作出的当公（大）行罚决字（2014）第429号行政处罚决定。原告不服，以致成讼。
庭审辩论中，原告认为：1.原告没有扰乱公共场所秩序的违法行为，被告指控原告的违法事实不存在，被告未提供足够证据证明原告有扰乱公共场所秩序且情节较重的违法行为。2.被告认为原告没有遵守《信访条例》的规定到指定场所反映诉求而被公安机关训诫，就构成扰乱公共场所秩序，没有法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》违反治安管理的行为和处罚种类中，没有认定信访人不遵守《信访条例》的规定是违反治安管理的行为，属于适用法律不当。3.被告提供的北京市公安局西城区分局府右街派出所的《训诫书》不能证明原告有扰乱公共场所秩序的违法事实。《训诫书》的真实性有待商榷，被告没有足够的证据证明该《训诫书》是由北京市公安局西城区分局府右街派出所作出的，不排除该《训诫书》持有人以其他不合法的方式取得的合理性怀疑。即使该《训诫书》是真实的，也不具有法律效力。《训诫书》没有送达被训诫人，也没有被训诫人的签名。4.北京市公安局西城区分局政府信息不存在告知书充分证明了原告没有违法事实。5.被告作出的处罚决定违反法定程序。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告没有北京市公安机关的移交手续，也没有在违法行为地展开调查取证。6.被告滥用职权对原告一事两罚。事发当日，北京市公安机关依据行政管辖权限，对原告非正常上访行为进行了训诫。训诫是公安机关为依法规范信访秩序，处理非正常信访，对信访人进行法律警告教育的一种措施，是行政处罚的一种。被告在原告已经被北京市公安机关训诫后，再次对原告行政拘留，违反了一事不能两罚的基本法律原则。被告对原告的处罚实际上是滥用职权非法打压原告的上访申诉权利，以达到和其上级主管部门共同包庇对原告身体造成严重残疾的凶手的非法目的。
被告认为：原告正常上访应到有关机关特定上访场所，原告于2014年12月19日到了中南海周边地区上访，违法了《信访条例》的规定，是对公共场所秩序的破坏，北京公安机关对杨敬华进行了训诫，训诫书上明确载明原告在中南海周边有信访行为；公安部颁布的《公安机关办理行政案件的程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地公安管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖；训诫不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的治安管理处罚种类；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，被告对原告作出拘留七日的行政处罚决定。综上，杨敬华扰乱公共场所秩序一案的违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院认为：原告杨敬华到北京中南海周边反映检察机关立案的问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定，违法事实清楚。被告当涂县公安局据此对原告杨敬华作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，原告认为被告对其处罚缺乏事实根据和法律依据的理由不能成立；被告认为其对原告处罚适当的理由成立。被告当涂县公安局对原告杨敬华作出的当公（大）刑罚决字（2014）第429号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨敬华要求撤销被告当涂县公安局作出的当公（大）行罚决字（2014）第429号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨敬华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 陈立平
审 判 员 吴宗和
人民陪审员 周忠保
二〇一五年六月九日
书 记 员 王方竹
附：本案适用的相关法律依据
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第十条治安管理处罚的种类分为：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）行政拘留；
（四）吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《公安机关办理行政案件的程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。