江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）苏中行终字第00258号
上诉人（原审原告）匡文涛。
委托代理人周平，系上诉人丈夫。
委托代理人杜东平，远闻（张家港）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家港市杨舍镇人民政府（下称杨舍镇政府），住所地张家港市杨舍镇国泰南路9号。
法定代表人葛晓明，镇长。
被上诉人（原审被告）张家港市人民政府（下称张家港市政府），住所地张家港市人民中路8号。
法定代表人朱立凡，市长。
委托代理人孙建华。
委托代理人杨永清，江苏颐华（张家港）律师事务所律师。
上诉人匡文涛因诉杨舍镇政府、张家港市政府信访答复及复查意见一案，不服张家港市人民法院（2014）张行初字第00081号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月14日立案受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。因此，杨舍镇政府具有对本行政区域内农村住宅用地审核的行政职权，张家港市政府具有对本行政区域内农村住宅用地审批的行政职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。第十一条第四款规定，一户农村村民中既有农业户口又有因征地转为非农业户口的，只能按一户宅基地标准安排一处宅基地。但该户有两个以上（含两个）已婚子女的（超计划生育的除外）或有两个以上（含两个）未婚子女（超计划生育的除外），其中一人已达到法定结婚年龄，并且该户现有宅基地面积在200平方米以下，确需分户形成的另一户农村村民（已婚的必须包括完整的家族成员）全为农业户口的，可以分户另行安排宅基地。本案中，匡文涛所在户已有一处宅基地，面积是233.3平方米，且其丈夫周平在本市乐余镇已有一处农村宅基地，已经超过了规定面积。同时，匡文涛申请宅基地未经村民会议或集体经济组织全体成员讨论决定，现要求杨舍镇政府审核、张家港市政府审批使用宅基地没有法律依据。综上，匡文涛的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。遂依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回匡文涛要求确认杨舍镇政府、张家港市政府行为违法，要求获得宅基地建房的诉讼请求。案件受理费50元，由匡文涛负担。
上诉人匡文涛上诉称，一、原审法院认定事实错误。匡仕才、王玉英为一户，匡彩萍、吕瑞芬、匡文涛、匡文渊、匡家豪为另一户，该两户共同居住在张家港市杨舍镇晨新村XX号房屋内。另，周平、周家伟（周平与前妻刘桂华之子）为一户，居住在张家港市乐余镇XX号。因此，原审法院将匡仕才、王玉英与匡彩萍、吕瑞芬、匡文涛、匡文渊、匡家豪认定为同一户，并认定匡文涛与周平为同一户，系认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。匡仕才在1984年11月19日申请宅基地建房时，家庭成员为匡仕才、王玉英、孙吹娣、匡彩红、匡彩萍。匡彩萍与吕瑞芬结婚后，虽与匡仕才、王玉英分户，但因匡仕才已获批的宅基地面积达到233.3平方米，未能另行获批宅基地，故匡彩萍户（匡彩萍、吕瑞芬、匡文涛、匡文渊四人）应认定为无房户。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《江苏省土地管理条例》第三十四条、《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条第（三）项的规定，上诉人在2010年达到法定结婚年龄后，应当可以分户并另行获批宅基地。三、张家港市杨舍镇晨新村第二十四组27号房屋系匡仕才、王玉英出资建造，属夫妻共同财产，匡彩红、匡彩萍并非所有权人，故无论该房屋是否被拆迁，均与匡彩红、匡彩萍无关，更与上诉人无关。四、原审法院判决驳回上诉人诉讼请求的观点错误。上诉人于2011年向张家港市杨舍镇晨新村村民委员会提交了建房申请表，该村村委会主任受理了上诉人的建房申请，而主持召开村民会议或集体组织全体成员会议讨论该建房申请事宜的法定义务，应由村委会履行，原审法院以未经上述会议讨论为由驳回上诉人的诉讼请求，观点错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人杨舍镇政府未向本院提交答辩意见。
被上诉人张家港市政府答辩称，一、上诉人不符合分户条件，不得再申请宅基地。根据户籍资料，登记在张家港市杨舍镇晨新村XX号的户口人数包含上诉人在内为七人，上诉人随父母及祖父共同居住。上诉人的祖父匡仕才于1984年申请取得宅基地233.3平方米后建房。2010年6月9日，匡仕才与江苏省张家港经济开发区实业总公司签订房屋拆迁产权调换协议书，匡仕才全家获得380平方米的拆迁安置房，在该协议签订时，包括上诉人在内的户籍登记人数为六人，一并得到了拆迁安置，原宅基地已被收回，因此，不应再安排宅基地重新建房。二、根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条第三款的规定，上诉人无申请宅基地资格。匡仕才户原有宅基地使用证准予登记面积为233.3平方米，已超过了200平方米，因此，匡仕才户包括上诉人在内不得再行申请宅基地。三、上诉人与周平于2010年5月结婚，周平在本市乐余镇XX路拥有宅基地116.4平方米，若上诉人结婚后与周平为一户，则按照一户一宅原则，上诉人不得申请宅基地。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求维持原判。
经审理查明，2012年5月，匡文涛的父亲匡彩萍及丈夫周平至杨舍镇政府，反映家庭住房困难，要求周平、匡文涛夫妇在张家港市杨舍镇晨新村拆迁安置中享受无房户待遇。2012年5月29日，杨舍镇政府作出杨政复（2012）001号《关于匡彩萍等反映拆迁安置信访事项的答复意见书》，对上述信访诉求不予支持，并告知如不服该意见，可自收到该意见书之日起30日内向张家港市政府书面提出复查申请。匡文涛对上述答复意见不服，于2012年6月13日向张家港市政府提出复查申请。2012年7月18日，张家港市政府作出张府查（2012）002号《关于对匡文涛信访事项的复查意见》，认定杨舍镇政府对信访事项的答复意见并无不当，并告知如不服复查意见，可自收到该复查意见书之日起30日内向苏州市人民政府提出复核申请。匡文涛认为，杨舍镇政府、张家港市政府是审核和批准宅基地的主管机构，其作出上述答复意见、复查意见的行为，剥夺了匡文涛享有宅基地建房的权利，遂提起行政诉讼，要求判决杨舍镇政府、张家港市政府的行为违法，并批准匡文涛获得宅基地建房。
以上事实，有杨政复（2012）001号《关于匡彩萍等反映拆迁安置信访事项的答复意见书》、张府查（2012）002号《关于对匡文涛信访事项的复查意见》及当事人陈述予以证实。
本院认为，《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。因此，被上诉人杨舍镇政府对其行政区域内，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意的村民用地申请，具有审核职责；被上诉人张家港市政府对经乡（镇）人民政府审核后报送的村民用地申请，具有批准职责。本案中，上诉人匡文涛虽主张其向张家港市杨舍镇晨新村村委会提出了用地申请，但未经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，被上诉人尚不具备履行上述审核、批准职责的法定条件。因此，被上诉人杨舍镇政府将匡彩萍、周平要求匡文涛夫妻在晨新村拆迁安置中享受无房户待遇的事项纳入信访进行处理并无不当，其作出的答复意见，不属于乡（镇）人民政府对村民用地申请的审核行为，被上诉人张家港市政府按《信访条例》第三十四条规定作出的复查意见，亦不属于县级人民政府对村民用地申请的批准行为。被上诉人的上述行为对上诉人不具有强制力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人要求确认被上诉人的行为违法，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
此外，上诉人匡文涛的诉讼请求涉及两个不同的行为。对不同的行为进行合并审理必须符合法律规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条对可以合并审理的情形作了规定，而本案的情形不符合该法律规定。因此，原审法院对本案进行合并审理缺乏依据。但鉴于上诉人的请求事项不属于行政审判权限范围，同时为减少当事人的诉累，本院对上诉人的起诉径行驳回。
综上所述，原审法院对本案作出实体判决，系适用法律错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销张家港市人民法院（2014）张行初字第00081号行政判决；
二、驳回匡文涛的起诉。
一审案件受理费人民币50元、二审案件受理费人民币50元，匡文涛已预交，分别由一、二审法院退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 洁
代理审判员 林 磊
代理审判员 倪志钧
二〇一五年一月八日
书 记 员 丁韵蕾