浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行初103号
原告许祖聪等25人（名单附后）。
原告暨诉讼代表人许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住浙江省临海市。
原告暨诉讼代表人许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村***号。
原告暨诉讼代表人许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村**号。
上述原告共同委托代理人张沙，北京万典律师事务所律师。
上述原告共同委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人曹欣慧，临海市国土资源局工作人员。
原告许祖聪等25人不服被告浙江省人民政府于2016年12月13日作出的浙土字（331082）A［2016］-0010号浙江省建设用地审批意见书以及于2017年5月5日作出的浙政复［2017］139号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2017年5月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人许祖聪、许金富、许福华及25原告的共同委托代理人王卫洲、被告浙江省人民政府的委托代理人谢伟、曹欣慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许祖聪等25人诉称：被告作出的浙土字（331082）A［2016］-0010号浙江省建设用地审批意见书所依据的主要事实错误，缺乏依据且严重违反法律规定的程序要求，其作出的浙政复［2017］139号行政复议决定认定的事实错误，证据不足，均应予以撤销，具体理由如下：一、征地报批之前未经被征地农民知情确认，未告知听证权利也没有举行听证。本案在征地依法报批前，从未将拟征地的用途、位置、安置途径告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果也未经农户及集体经济组织予以确认，完全是秘密进行，暗箱操作，不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十四）健全征地程序的规定。复议程序中被告提交的证据2《土地勘测定界技术报告书》明显不具有真实性和合法性，相应部门并没有依法对涉案地块进行勘测定界。复议程序中被告提交的证据5《集体土地征地告知书》、证据6《听证告知书》、证据7《未收到听证申请的说明》均不具有真实性与合法性。本案中，相应政府机关没有举行征地之前的听证，也没有告知被征地农民申请听证的权利，其同时违反了《国土资源听证规定》的相关规定。原告作为被征地人，其知情权、参与权均受到了严重的剥夺。此次征地行为在程序上存在着严重违法的事实，批前程序不合法的不应批准土地征收。原告在2016年3月28日到杜桥镇统征办主任董吕国处要求听证，被其明确拒绝听证。导致原告申请听证的权利丧失。复议程序中被告提交的证据8《村民（代表）会议纪要》，由相关人员采取‘电脑移植到对应格式，以代签名等’方式伪造，并提供给国土资源部门骗取了省政府作出了被诉审批意见书，明显不具有真实性。二、被告超越法定审批权限作出了涉案地块的征收审批行为。涉案土地大量为基本农田，依照《土地管理法》第四十五条的规定，被告无权批准征收。涉案地块中的9.2776公顷应当一并予以报国务院审批。根据《土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准，……（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的”的规定，除去1.2472公顷的国有土地，此次项目占地实际需征收35.2665公顷集体土地，由此可见，被告违法情形非常明显。三、被告违反法定程序作出了涉案地块的征收审批行为。由上述分析可知，本案地块涉及的‘农用地转为建设用地’行为应当由被告依据《土地管理法》第四十四条第一款和第四款的规定，作出农用地转用审批。而不应当适用《土地管理法》第四十四条第三款的规定由临海市人民政府审批。因此，临海市人民政府作出的《临海市建设项目农转用意见表》明显不具有合法性，不应当作为《浙江省建设用地审批意见书》合法?性的依据。四、被征地农民没有得到合法、妥善安置。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）第二条、《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）第三条等规定，实施征收报请有权机关批准时，政府补贴的资金没有足额拨付至当地社会保障资金专户的情况下，被告应当不予批准征收土地。本案中，原告没有得到妥善安置，没有社会保障，没有得到补偿到位，其长远生计更加没有保障。《临海市被征地村社会保障落实情况联系单》（编号：临统保字[2017]009号）不具有合法性，也不能够用于证明包括原告在内的被征地人社保已经得到落实。由此可见，被告违反法定程序作出了被诉审批意见书。五、原告认为被告作出的该批准行为不符合临海市土地利用总体规划和土地利用年度计划的要求，临海市也不具备相应的农用地转用指标。?六、涉案项目占用了大量耕地，且当地政府没有组织补充耕地，被告批准征地明显违反耕地占补平衡原则，不符合《中华人民共和国土地管理法》第三十一条等法律法规规定。综上，请求撤销被告于2016年12月16日作出的浙土字（331082）A[2016]-0010《浙江省建设用地审批意见书》，撤销被告作出的（浙政复[2017]139号）《行政复议决定书》。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、浙土字（331082）A［2016］－0010《浙江省建设用地审批意见书》，用以证明被告作出的该审批行为所依据的主要事实不清、错误、严重违反法律规定的程序，应当予以撤销。2、临海市人民政府征收土地公告（［2017］04号）、《关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地补偿安置方案的公告》（［2017］04号），用以证明原告在被告作出的浙土字（331082）A［2016］－0010《浙江省建设用地审批意见书》涉及的地块内具有合法的土地承包经营权，其与被告作出的该审批行为具有直接的利害关系；提起的诉讼符合《行政诉讼法》关于起诉条件等规定。3、行政复议申请书、浙政复［2017］139号《行政复议决定书》、中国邮政特快专递详情单（单号EY403925686CN），用以证明原告在法定期限内向被告申请了行政复议，请求撤销其作出的浙土字（331082）A［2016］－0010《浙江省建设用地审批意见书》，并在法定期限内提出诉讼，证明符合诉讼条件。4、浙江省农村集体土地承包权证、临海市第二轮土地承包合同书、浙江省农村集体土地承包权证审批表、临海市杜桥镇湖田村村民委员会证明，用以证明原告在被告作出的浙土字（331082）A［2016］－0010《浙江省建设用地审批意见书》涉及的地块内具有合法的土地承包经营权，其与被告作出的该审批行为具有直接的利害关系；提起的诉讼符合《行政诉讼法》关于起诉条件等规定。5、要求听证申请书，用以证明原告以及被征地农民在16年3月28日向董吕国提出申请要求听证，但是董吕国予以拒绝，听证没有进行。6、会议记录，湖田村委会的原始载本，用以证明被告提供的会议记录不具有真实性。7、许金富证明，证明内容同证据6。8、临海市强迫被征地农民接受征地证据，里面显示湖田村党支部给予许金富等人党内处分，迫使其接受征地。杜桥镇三改一拆办公室下发了限期通知书，强迫他们接受征地。公安局的传唤证证明他们迫害许金富等人，强迫接受征地。9、证人证言，用以证明原告和其他被征地农民听证被拒绝，会议记录不具有真实性，会议没有进行真实表决。
被告浙江省人民政府辩称：一、浙土字（331082）A〔2016〕-0010号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市规划，临海市人民政府拟申请临海市2016年度计划指标第十批次建设用地38.9294公顷，需农用地转用36.5137公顷，需征收集体土地28.4046公顷，使用集体土地9.2776公顷，使用国有土地1.2472公顷。该批次建设用地涉及征收临海市杜桥镇湖田村集体土地11.1650公顷，项目区块名称为杜桥镇16-1地块。原告使用的土地在上述征收地块范围内。根据杜桥镇土地利用总体规划，该区块规划用途均为建设用地。2016年3月9日，临海市地质勘查测绘队对该地块进行勘测定界，并出具《土地勘测定界技术报告书》。2016年3月30日，临海市杜桥镇人民政府、湖田村村民委员会对该地块征收集体土地勘测定界调查情况予以盖章确认。2016年11月29日，临海市住房和城乡建设规划局出具东规农转〔2016〕199号《临海市建设项目农转用意见表》。2016年3月10日，临海市国土资源局、杜桥镇人民政府向湖田村送达临统征字〔2016〕054号《集体土地征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准、安置途径等事项。2016年3月21日，临海市国土资源局向湖田村送达临统征字〔2016〕055号《听证告知书》，告知拟征收地块的补偿方案以及在5个工作日内可申请听证等事项。在规定的听证期限内，临海市国土资源局未收到听证申请。2016年1月21日，湖田村召开村民代表会议，讨论土地征收事宜并于同年3月30日形成会议纪要。2016年3月30日，湖田村村民委员会与临海市统一征地事务所签订临统征字82112〔2016〕094号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、补偿安置标准、征地费用支付期限等事宜予以确认。2016年7月21日，台州市人民政府作出台政函〔2016〕72号《关于同意临海市汛桥镇等14个镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）的批复》，原则同意调整完善后的土地利用总体规划。2016年12月5日，临海市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经临海市人民政府同意后逐级上报审批。经台州市人民政府审批同意农用地转用24.0685公顷。被告于2016年12月16日作出浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审批意见书》，同意临海市2016年度计划指标第十批次建设用地38.9294公顷（农用地转用36.5137公顷，其中24.0685公顷已经台州市人民政府批准；征收集体土地28.4046公顷，使用集体土地9.2776公顷，使用国有土地1.2472公顷）。另查明，本批次建设用地使用2016年度计划指标，占用耕地30.4652公顷，由临海市人民政府负责补充耕地的方式落实耕地占补平衡，补充地块已经验收合格，验收文号分别为临土整〔2014〕03号、临土整〔2016〕01号、台土资〔2016〕170号。因此，被诉审批意见符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、浙政复〔2017〕139号行政复议决定符合法定程序。原告不服浙土字（331082）A〔2016〕-0010号建设用地审批意见，于2017年2月15日向被告申请行政复议。因案情复杂，行政复议期限延长30日。经审理后，被告于2017年5月5日作出浙政复〔2017〕139号行政复议决定，维持上述涉案审批意见，并于同年5月8日向原告的委托代理人寄送行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十?一条第一款规定的程序。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、建设用地审批意见书。2、临海市建设用地审查意见表。3、建设用地项目呈报材料“一书三方案”。4、临海市被征地村社会保障落实情况联系单。5、关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地的审查报告。6、集体土地征地告知书。7、集体土地征地告知书送达回执。8、集体土地征地告知书张贴照片。9、听证告知书。10、听证告知书送达回执。11、未收到听证申请的说明。12、村民（代表）会议纪要2份。13、征地补偿安置协议。14、临海市杜桥镇土地利用总体规划（2006－2020年）局部图。15、临海市建设项目农转用意见表。16、临海市杜桥镇16－1号地块勘测定界图。17、临海市杜桥镇16－1地块（红线图）。18、临海市2016年度计划指标安和项目情况汇总表。以上证据1-18用以证明涉案批文事实清楚，适用依据正确，程序合法。19、行政复议申请书。20、授权委托书、律师函。21、行政复议答复通知书及答复书。22、决定延期通知书及寄达作证。23、行政复议决定书及寄达凭证。以上证据19-23用以证明涉案批文已经省政府行政复议，不属于行政诉讼案件受案范围。24、《行政复议法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》节录，用以证明涉案土地批文及复议程序于法有据。
经审理查明，为实施城市规划，临海市人民政府申请临海市2016年度计划指标第十批次建设用地38.9294公顷，农用地转用36.5137公顷，包括耕地30.4652公顷、园地3.8743公顷、交通运输用地0.5581公顷、水域及水利设施用地1.6161公顷，需征收集体土地28.4046公顷，使用集体土地9.2776公顷，使用国有土地1.2472公顷。该批次建设用地涉及征收临海市杜桥镇湖田村集体土地11.1650公顷，项目区块名称为杜桥镇16-1地块。原告许祖聪等25人在涉案××1地块内拥有土地承包经营权。根据杜桥镇土地利用总体规划，该区块规划用途均为建设用地。2016年1月21日，湖田村召开村民代表会议，表决同意征收该村集体土地约150亩即涉案地块用于杜桥眼镜商城等项目开发建设。2016年3月9日，临海市地质勘查测绘队对该地块进行勘测定界，同月30日，该勘测定界经杜桥镇湖田村村民委员会确认。2016年3月10日，临海市国土资源局、杜桥镇人民政府向湖田村送达临统征字〔2016〕054号《集体土地征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准、安置途径等事项。2016年3月21日，临海市国土资源局向湖田村送达临统征字〔2016〕055号《听证告知书》，告知拟征收地块的补偿方案以及在5个工作日内可申请听证等事项。在规定的听证期限内，临海市国土资源局未收到听证申请。2016年3月30日，湖田村村民委员会与临海市统一征地事务所签订临统征字82112〔2016〕094号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、补偿安置标准、征地费用支付期限等事宜予以确认，约定征地补偿费用10048500元，青苗补偿费167475元，核定参加社保人数319人，政府承担社保资金7326248元，待征地方案批准、湖田村落实参保人员及集体、个人参保资金落实后，统一向市社保部门办理申请手续。2016年11月29日，临海市住房和城乡建设规划局出具东规农转〔2016〕199号《临海市建设项目农转用意见表》，认为该项目选址符合城乡规划，规划设计条件待农转用后再提供。2016年12月5日，临海市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经临海市人民政府同意后逐级上报，台州市人民政府于2016年12月13日批准同意农转用24.0685公顷，报被告审批农转用12.4452公顷、征收28.4046公顷。2016年12月16日，被告作出浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审批意见书》，同意临海市2016年度计划指标第十批次建设用地38.9294公顷（农用地转用36.5137公顷，其中24.0685公顷已经台州市人民政府批准；征收集体土地28.4046公顷，使用集体土地9.2776公顷，使用国有土地1.2472公顷）。2017年1月20日，临海市人民政府发布[2017]04号征收土地公告，告知浙江省人民政府批准临海市2016年度计划指标第十批次建设项目，其中包括湖田村涉案土地11.1650公顷。同日，经临海市人民政府批准，临海市国土资源局作出2017第04号《关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地安置方案的公告》。该两公告送达给湖田村，并在湖田村村务公示栏张贴。2017年3月10日，临海市社会保险事业管理中心出具临海市被征地村社会保障落实情况联系单，同意该村319人参保。
原告不服浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审批意见书》，于2017年2月15日向被告提出行政复议。2017年4月7日，被告决定延长复议期限30日。2017年5月5日，被告作出浙政复〔2017〕139号行政复议决定书，维持被诉审批意见。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
以上事实有建设用地审批意见书、临海市建设用地审查意见表、建设用地项目呈报材料“一书三方案”、临海市被征地村社会保障落实情况联系单、关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地的审查报告、集体土地征地告知书、集体土地征地告知书送达回执、集体土地征地告知书张贴照片、听证告知书、听证告知书送达回执、未收到听证申请的说明、村民（代表）会议纪要2份、征地补偿安置协议、临海市杜桥镇土地利用总体规划（2006－2020年）局部图、临海市建设项目农转用意见表、临海市杜桥镇16－1号地块勘测定界图、临海市杜桥镇16－1地块（红线图）、临海市2016年度计划指标安和项目情况汇总表、临海市人民政府征收土地公告（［2017］04号）、《关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地补偿安置方案的公告》（［2017］04号）、浙江省农村集体土地承包权证、临海市第二轮土地承包合同书、浙江省农村集体土地承包权证审批表、临海市杜桥镇湖田村村民委员会证明、行政复议申请书、授权委托书、律师函、行政复议答复通知书及答复书、决定延期通知书及寄达作证、行政复议决定书及寄达凭证等证据证实。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征用除基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。涉案的征用耕地面积为30.4652公顷，不足35公顷。因此，被告浙江省人民政府具有审批的职权。根据该法第四十四条、第四十七条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。本案中，被告提供的证据，能够证明涉案地块位于允许建设用地区域，符合临海市杜桥镇土地利用总体规划。临海市国土资源局、临海市杜桥镇人民政府、临海市住房和城乡建设规划局等部门在土地报批前已各自履行了相应职责。土地报批前告知听证、权属确认、审核、草签征地补偿协议等程序到位。原告诉称征地报批前未经征地农民知情确认、未告知听证也没有举行听证，但根据被告提交的集体土地征地告知书及送达回执、集体土地征地告知书张贴照片、听证告知书及送达回执、未收到听证申请的说明、村民（代表）会议纪等证据，原告上述主张不能成立，其提交的落款时间为2016年3月28日的《要求听证申请书》，并不能证明原告在规定期限内向临海市国土资源局提出听证申请。临海市国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”，经临海市人民政府同意后逐级上报，被告作出浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审查意见表》，整个征地程序并无不当。原告请求撤销被诉审批意见的理由不成立，本院不予支持。被告于2017年2月15日收到原告复议申请，后延长行政复议期限30日，并于2017年5月5日作出浙政复〔2017〕139号行政复议决定书，其复议程序并不违法。综上所述，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告许祖聪等25人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告许祖聪等25人负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐后利
审 判 员 谢继红
代理审判员 庞丹霞
二〇一七年十一月三日
书 记 员 王丽萍
附件：原告名单
原告暨诉讼代表人许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村269号。
原告暨诉讼代表人许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村126号。
原告暨诉讼代表人许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村36号。
原告许保弟，男，1956年11月6日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村240号。
原告许修文，男，1950年12月18日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村125号。
原告张雪连，女，1959年11月10日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村59号。
原告许德清，男，1964年11月1日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村285号。
原告许德金，男，1949年11月9日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村117号。
原告许岳龙，男，1946年10月11日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村102号。
原告杜小富，男，1945年3月3日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村266号。
原告许明得，男，1953年10月16日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村273号。
原告许德清，男，1953年11月2日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村120号。
原告许金贵，男，1959年6月13日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村245号。
原告周方银，男，1959年11月7日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村403号。
原告许金福，男，1967年7月20日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村246号。
原告许祖春，男，1937年9月29日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村130号。
原告徐永君，男，1953年10月7日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村82号。
原告许祖保，男，1949年3月6日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村2-72号。
原告许小友，男，1959年1月30日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村75号。
原告周方德，男，1956年4月29日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村400号。
原告许德岳，男，1952年2月10日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村238号。
原告许得明，男，1949年2月3日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村88号。
原告许得尧，男，1956年2月23日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村123号。
原告许云峰，男，1967年7月26日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村286号。
原告许德成，男，1949年11月19日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥缜湖田村261号。