浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙01行终481号
上诉人（原审原告）彭坚，男，1979年6月11日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
被上诉人（原审被告）浙江省通信管理局，住所地浙江省杭州市上城区解放路178号。
法定代表人敖大明，局长。
委托代理人王君兰，浙江省通信管理局工作人员。
委托代理人徐孟琬，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中国移动通信集团浙江有限公司，住所地浙江省杭州市解放东路19号。
法定代表人郑杰，董事长。
委托代理人孙宇政、郭超，浙江天册律师事务所律师。
上诉人彭坚因电信其他行政行为一案，不服杭州市上城区人民法院（2017）浙0102行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
针对彭坚2016年10月20日的投诉，浙江省通信管理局（以下简称省信管局）于2016年12月20日作出答复函，告知彭坚其将依法调查处理，并在调查处理完毕后书面告知处理结果。2017年1月24日，省信管局将其针对中国移动通信集团浙江有限公司（以下简称中国移动浙江公司）作出的浙通改[2017]2号《责令改正通知书》邮寄送达彭坚。
原审法院经审理查明：2016年10月20日，彭坚以发送电邮的方式向省信管局提交“关于移动公司‘手机导航（和地图）’业务欺诈消费者的投诉信”，称移动手机导航业务短信提示“包月用户，当月不使用不收费”，故其名下37个手机号码自2013年4月开始订购了手机导航业务，但直到2016年5月移动浙江公司才对该业务停止收取月费，故其请求“1、请求收到投诉信后，7个工作日内书面盖章邮寄告知受理。并对此消费纠纷作行政调解；2、书面盖章邮寄告知处理结果；3、要求37个号每号每月退还人民币5元，共5×37×37=6845元人民币；4、要求37个号每号加倍赔偿555元，共555×37=20535元；5、手机导航（和地图）业务，一直免费到底”。省信管局向中国移动温州分公司（以下简称移动温州分公司）和移动浙江公司发函要求协助调查，经核查移动温州分公司提交的复函材料并对移动浙江公司制作询问笔录后，于2016年12月20日向彭坚作出答复函称其反映关于“移动公司手机导航（和地图）业务欺诈消费者”问题的投诉事项，省信管局收悉并将依法调查处理后书面告知处理结果。2017年1月10日，省信管局对移动浙江公司作出浙通改[2017]2号《责令改正通知书》，并将处理结果邮寄送达彭坚。彭坚向原审法院提起诉讼，请求：1、确认省信管局未在法定期限内处理其申请事项的行政行为违法；2、责令省信管局限期作出处理，并予以书面告知；3、诉讼费用由省信管局承担。庭审中，彭坚明确其申请为申诉，其诉请省信管局未履行民事争议行政调解职责。
原审法院认为：《中华人民共和国电信条例》第三条第二款规定：“省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理”。省信管局作为省级电信管理机构，对本行政区域内的电信业负有行政监管职责。关于彭坚的申请。本案中，彭坚主张其提出申诉，要求省信管局履行行政调解职责；省信管局主张彭坚提出投诉，要求其履行违法查处职责。《中华人民共和国电信条例》第三十九条第一款规定“……电信用户对交纳电信费用持有异议的，电信用户有权要求电信业务经营者予以解决；电信业务经营者拒不解决或者电信用户对解决结果不满意的，电信用户有权向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构或者其他有关部门申诉。……”；而该条例第七十四条规定：“违反本条例第四十条（电信经营者对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传等）的规定，由省、自治区、直辖市电信管理机构责令改正，并向电信用户赔礼道歉，赔偿电信用户损失；……”。可见，公民对电信违法行为的投诉和电信用户就民事争议提出的申诉，二者请求权基础、请求指向均不同。彭坚案涉电邮题为移动欺诈的“投诉信”，其申请请求中要求省信管局告知处理结果、退赔费用部分，结合其事实理由描述移动短信提示不使用不收费、但其订购手机导航业务产生费用损失等内容，应认定为对涉嫌引人误解宣传之违法行为的投诉；其要求行政调解及手机业务免费的部分，法律法规并未明确规定省信管局就投诉费用退赔事项具有法定调解职责、亦未授权作为行政机关的电信管理部门对经营者资费收取等经营行为作出处理，故省信管局对该部分申请不具备法定职权，对该部分诉求不予处理。
关于省信管局对彭坚的投诉申请是否履行法定职责。原审法院认为，省信管局受理彭坚于2016年10月20日发送的电邮申请后，要求移动温州分公司和移动浙江公司协助调查，经核查移动温州分公司的复函材料并对移动浙江公司询问后，于2016年12月20日就调查处理情况进行程序告知，并于2017年1月10日认定移动浙江公司“当月不使用不收费”短信内容违反了《中华人民共和国电信条例》第四十条第（四）项“（电信业务经营者不得）对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传”的规定，依据第七十四条对第三人作出案涉《责令改正通知书》，并将处理结果邮寄送达彭坚。故省信管局已依法履行了查处职责，其行政程序亦未违反法律规定。综上，彭坚诉请省信管局不履行退赔费用、告知处理结果的法定职责诉讼理由不足，不予支持；其要求行政调解及手机业务免费不属于省通信局的法定职责，不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭坚的诉讼请求。案件受理费50元，由彭坚负担。
上诉人彭坚上诉称：依照《工业和信息化部通过法定途径分类处理信访投诉请求清单（试行）》一、处理申诉求决类问题的法定途径.（七）特定类型申诉.2、电信申诉的规定，处理用户在接受电信服务的过程中与电信业务经营者发生的争议，依据《电信用户申诉处理暂行办法》处理；二、处理揭发控告类问题的法定途径.（三）行政处罚.示例21：信访人举报他人服务不规范、虚假宣传等事项，依据《中华人民共和国电信条例》第四十条规定处理。依照《电信条例》第三十九条的规定，电信管理机构应当在收到申诉之日起30日内作出答复；《电信用户申诉处理办法》第三十九条规定，电信用户申诉受理机构受通信管理局的委托进行工作；《电信用户申诉处理办法》第六条规定，申诉受理机构对电信用户申诉事项实行调解制度。被上诉人未提供委托书，且浙江省电信用户申诉受理中心没有机构代码证，属于被上诉人的内设机构。故被上诉人具有处理申诉、行政调解的法定职责。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人省信管局答辩称：一审判决认定事实正确，法律适用无误，审理程序合法，判决适当。上诉人的上诉理由不成立。根据《电信条例》第三条第二款规定，被上诉人作为省级电信管理机构，对本行政区域内的电信行业负有行政监管的职责。关于上诉人提出的申请的性质，该申请是投诉，是要求被上诉人履行违法查处职责。关于被上诉人是否已履行了法定职责，被上诉人在收到上诉人投诉后，履行了法定职责且合法适当。被上诉人受理上诉人于2016年10月20日发送的电邮申请后，要求移动温州分公司和移动浙江公司协助调查，经核查移动温州分公司的复函材料并对移动浙江公司询问后，于2016年12月20日就调查处理情况进行程序告知，并于2017年1月10日认定移动公司违反了《电信条例》第四十条第（四）项对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传的规定，依照第七十四条对移动公司作出了案涉《责令改正通知书》，并将处理结果邮寄送达上诉人。被上诉人依法对上诉人要求履责的事项进行了专门的调查处理，搜集了证据，及时作出了答复，并在合理期限内作出了责令整改通知书。被上诉人的履责行为程序合法，证据完备，符合法律规定，不构成行政不作为或违法作为。综上，一审判决合法适当，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，应当驳回。
上诉人在二审中提交的《浙江省通信管理局关于彭坚投诉事项的受理告知书》、《浙江省通信管理局关于彭坚投诉事项的答复函》与本案不具有关联性，不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院另查明：2015年4月9日，彭坚向工业和信息化部电信用户申诉受理中心提出申诉，称2013年4月，通过浙江移动短信营业厅发送信息“sjdh”到10086，回复“手机导航5元/月，您可发送短信KTDH到10086开通，开通立即生效。当月首次订购72小时内退订免费，重复订购立即全额计费。包月用户，当月不使用不收费。”因此，不使用是不收费的，于是，18857700420号码，开通了手机导航业务。最近发现，没有使用“手机导航”，却在收费等。工业和信息化部电信用户申诉受理中心于2015年4月29日出具调解意见：移动公司未提供申诉人知情资费并自主确认定制手机导航业务的短信记录，我中心无法核定；建议被申诉人对申诉人因此而产生的费用予以返还。建议双方友好协商，尽力达成和解。
本院认为,《电信条例》第三条规定“国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。”省通信局作为电信管理机构具有对违反《电信条例》相关规定的违法行为进行监管的法定职责。
《电信条例》第三十九条第一款规定，“电信业务经营者提供的电信服务达不到国家规定的电信服务标准或者其公布的企业标准的，或者电信用户对交纳电信费用持有异议的，电信用户有权要求电信业务经营者予以解决；电信业务经营者拒不解决或者电信用户对解决结果不满意的，电信用户有权向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构或者其他有关部门申诉。收到申诉的机关必须对申诉及时处理，并自收到申诉之日起30日内向申诉者作出答复。”根据上述规定，省通信局具有处理电信用户申诉的法定职责。
区分当事人向电信管理机构提出的申请系《电信条例》第三十九条规定的申诉还是履行电信监管职责，应主要从当事人的“请求内容”上作判断。彭坚的“投诉信”中的请求内容主要有三方面，第一，收到投诉信后告知受理，并对消费纠纷作行政调解；第二，书面告知处理结果；第三，要求退还、赔偿相关款项，免费使用手机导航（和地图）业务。从彭坚的“投诉信”中的请求内容及前后逻辑关系来看，彭坚所称其申请为申诉，系要求省通信局对其纠纷进行调解，并告知处理结果的解释，可以成立。
省信管局称彭坚向其提出的“投诉信”系要求其履行监管职责，对移动公司的违法行为进行处理，但从彭坚的请求内容上看，并不能推论出彭坚系要求对移动公司的违法行为进行查处，故省信管局的意见不能成立。根据《电信条例》和《电信用户申诉处理办法》的规定，“投诉”与“申诉”适用于不同的情形，即电信用户向电信业务经营者提出“投诉”，电信用户向电信申诉受理机构等提出“申诉”。《电信条例》和《电信用户申诉处理办法》中，均未将电信用户向电信管理部门提出的其与电信业务经营者之间发生的争议，区分为“申诉”与“投诉”。故不能仅从当事人的申请标题上系“投诉”或“申诉”来判断其申请系申诉或履行监管职责。故原审法院将省通信局是否履行监管职责作为本案的审查内容，并就此作出裁判，存在错误。
2015年4月9日，彭坚向工业和信息化部电信用户申诉受理中心提出申诉，称2013年4月，通过浙江移动短信营业厅发送信息“sjdh”到10086，回复“手机导航5元/月，您可发送短信KTDH到10086开通，开通立即生效。当月首次订购72小时内退订免费，重复订购立即全额计费。包月用户，当月不使用不收费。”因此，不使用是不收费的，于是，18857700420号码，开通了手机导航业务。最近发现，没有使用“手机导航”，却在收费等。工业和信息化部电信用户申诉受理中心于2015年4月29日出具调解意见：移动公司未提供申诉人知情资费并自主确认定制手机导航业务的短信记录，我中心无法核定；建议被申诉人对申诉人因此而产生的费用予以返还。建议双方友好协商，尽力达成和解。
2016年10月20日，彭坚向省信管局提交“关于移动公司‘手机导航（和地图）’业务”欺诈消费者的投诉信，称2013年4月17日，本人在手机里，发相关业务名称到10086年，查看相关业务的信息，发短信“sjdh”到10086，回复“手机导航5元/月，您可发送短信KTDH到10086开通，开通立即生效。当月首次订购72小时内退订免费，重复订购立即全额计费。包月用户，当月不使用不收费。”请求：1、请求收到投诉信后，7个工作日内书面盖章邮寄告知受理。并对此消费纠纷作行政调解；2、书面盖章邮寄告知处理结果；3、要求37个号每号每月退还人民币5元，共5×37×37=6845元人民币；4、要求37个号每号加倍赔偿555元，共555×37=20535元；5、手机导航（和地图）业务，一直免费到底。
针对同一事项，彭坚分别先后向工业和信息化部电信用户申诉受理中心、省信管局提出申诉，在工业和信息化部电信用户申诉受理中心已对彭坚的申诉进行处理的情况下，彭坚再次向省信管局提出内容一致的申诉，省信管局是否按照其申请进行处理的行为不对其合法权益产生实际影响，彭坚提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回彭坚的起诉。彭坚称向省信管局提出的申诉请求中增加了在调解中要求移动公司予以赔偿的要求，故主张两次申诉不一致，本院认为，该赔偿请求属于彭坚提出的调解方案，不构成新的申诉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，裁定如下：
一、撤销杭州市上城区人民法院作出的（2016）浙0102行初123号《行政判决书》。
二、驳回彭坚的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一七年八月十一日
书 记 员 徐 丹