湖北省黄石市黄石港区人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂0202行初37号原告：湖北信和房地产开发有限公司，住所地黄石市黄石港区花湖大道13-16-67号至13-16-71号。法定代表人：陈敬刚，董事长。委托诉讼代理人：罗云飞，湖北人本律师事务所律师。被告：黄石市城市管理执法局，住所地黄石市黄石港区黄石大道176号。法定代表人：闵远良，局长。委托诉讼代理人：柯新周，湖北鸣伸律师事务所律师。原告湖北信和房地产开发有限公司（以下简称信和公司）不服被告黄石市城市管理执法局（以下简称黄石城管局）行政处罚决定一案，本院于2016年1月15日作出（2014）鄂黄石港行初字第00025号行政判决，信和公司不服该判决，提起上诉，湖北省黄石市中级人民法院作出（2016）鄂02行终45号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院另行组成合议庭，依法公开开庭进行了审理。信和公司的委托代理人罗云飞、黄石城管局的副局长陆才炎与委托代理人柯新周到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。信和公司向本院提出诉讼请求：1、依法撤销黄石城管局于2014年5月8日作出的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》。2、判决黄石城管局立即返还8,063,229元罚没款并支付利息。事实与理由：黄石城管局于2014年5月8日作出黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》，决定处罚信和公司人民币8,063,229元，并于2014年5月12日送达信和公司，信和公司缴纳了8,063,229元罚没款。信和公司认为，黄石城管局作出的行政处罚决定严重违法，理由如下：一、黄石市规划局并未依法向信和公司颁发《建设工程规划许可证》，而是以颁发《建设工程规划许可审批单》的方式许可信和公司开工建设，但单独的《建设工程规划许可审批单》不具有法律效力。黄石市规划局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对信和公司进行处罚错误。二、因地下室位于小区中央景观循环水系下，施工难度加大，信和公司因此曾向黄石市规划局申请变更规划条件，调减地下建筑面积，并依据该局2013年第22期规划业务办公会议纪要的要求，委托黄石市方兴城市规划咨询中心作出了关于项目地下室规划调整的规划技术咨询报告，其结论为调减地下室面积对规划实施产生的影响有限，技术上基本可行。既然咨询论证结论是少建地下室具有必要性、可行性，而少建地下室不属于规划条件的重大变更，只是一般内容的变更，不引起容积率的变化，不违反控制性详细规划，不损害国家利益和社会公共利益，则黄石市规划局理应依法批准变更规划条件，然后颁发建设工程规划许可证。黄石市规划局违法不作为，反而认定信和公司行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“无法采取改正措施消除影响”的情形，交由黄石城管局对信和公司进行处罚，是错误的。三、对于房地产开发项目少建面积的处罚，国家并无明确规定。房地产开发项目规划管理的重点是容积率、用地性质等强制性指标，设定和实施行政处罚是为了维护公共利益和社会秩序，不能为处罚而处罚，全国范围内也从未有过房地产开发商因少建而受处罚的先例。即使少建是违法行为，在处罚上也不能参照多建的法律责任进行处罚。多建的面积可以销售取得收入和利润，处罚后可以办理房屋登记，而少建恰恰是减少了收入和利润。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“没收违法收入”的处罚是以存在“实物”为前提条件，没收的违法收入应当与应依法没收的实物价值相当，按照该实物的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定。该“实物”是指本应拆除而不能拆除、可以没收而不宜没收的建设工程，通常指多建、错建等情形。而地下室少建部分没有“实物”，不存在任何的“实物价值”，也不可能销售取得收入。因此，黄石城管局在法无明文规定时参照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于多建的责任进行处罚，显然违反了法无规定不处罚的原则。四、黄石城管局所作行政处罚的其他严重错误。黄石市规划局已同意涉案项目建于地下的公共建设配套设施建筑面积由673㎡减为195㎡，表明少建地下室面积478㎡是经过批准的。《行政处罚决定书》所述的“没收少建地下室实物价值”的性质应为“没收实物”，而非“没收违法收入”。因地下室少建，信和公司采取“地下不足地上补”的方法解决停车位问题，实建车位数多于审批数。信和公司收到黄石城管局作出的行政处罚决定书后，向黄石市人民政府行政复议委员会申请行政复议，该委员会以自己的名义错误地作出了维持黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》的复议决定。重审时，信和公司对其诉讼理由有所变更，认为涉案项目的地下室建筑面积不属于规划条件，其少建地下室不属于违法行为。黄石城管局辩称，一、黄石城管局在本行政处罚案件立案后，调查收集证据证实2011年11月17日，黄石市规划局就江天·金水湾二期项目工程，向信和公司核发了《建设工程规划许可证》。信和公司诉称黄石市规划局未向其颁发《建设工程规划许可证》与客观事实不符。二、涉及黄石市规划局是否违法不作为的问题与黄石城管局无关，不是本案审理范围，信和公司可以依法起诉黄石市规划局以维护自身合法权益。黄石市规划局于2013年9月27日向黄石城管局送达《关于认定违法建筑的函》，认定信和公司的涉案工程项目“地下室未按规划实施，擅自少建”，并要求黄石城管局按“无法采取改正措施消除对规划实施影响”进行处理，这一行政行为是黄石市规划局的法定职责，如果信和公司认为黄石市规划局的认定错误，可以通过提起行政复议或者行政诉讼予以撤销，否则，黄石城管局只能依据黄石市规划局的认定依法进行行政处罚。三、黄石城管局系本案合格的执法主体。根据国务院法制办公室国法函（2002）163号文及黄石市人民政府黄政发（2007）33号文规定，黄石城管局行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据黄石政规（2009）8号文规定，黄石城管局有权对未按规划许可证规定进行建设的行为，依法进行查处，并依法进行行政处罚。四、信和公司违法建设行为的事实清楚，证据充分。黄石城管局收到黄石市规划局的认定函后，对本案立案调查，进行了现场勘查，调取涉案工程项目的设计图纸、规划审批图纸及该项目的《建设工程规划许可证》等书证，向信和公司总经理韩建玢调查并做笔录。黄石城管局收集的证据证实，涉案项目《建设工程规划许可证》规定应建的地下室面积为14,876.90㎡，实建地下室面积4,570.34㎡，根据规划许可证的规定，少建地下室面积10,306.56㎡。这是典型的未按《建设工程规划许可证》规定进行建设的情形，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。因地下室涉及人防工程，黄石城管局多次向黄石市民防局、黄石市人防办调查证实，该涉案项目应建人防地下室8,999.33㎡，实建人防地下室3,048㎡，其余5,951.33㎡的人防地下室缴纳人防易地建设费4,068,000元。考虑到少建的人防地下室经人防部门批准可以不建，信和公司还有4,355.23㎡的非人防地下室未建。对此事实，信和公司亦书面予以认可。五、黄石城管局作出行政处罚决定的程序合法。黄石城管局依法立案后，通过调查、现场勘查，证实信和公司未按建设工程规划许可证的规定，私自少建地下室面积。经集体讨论形成拟处罚意见，于2013年12月31日向信和公司送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。黄石城管局通过听证会充分听取了信和公司的陈述和申辩意见。针对信和公司的意见，黄石城管局与黄石市规划局召开联席会议，集体讨论了应给予的行政处罚。不仅充分征询了黄石市民防局、黄石市人防办的意见，还就本案的行政处罚向黄石市人民政府、黄石市人民政府法制办多次请示，并就本案的行政处罚电话请示湖北省住房和城乡建设厅，在相关部门及黄石市人民政府法制办明确答复的情况下，黄石城管局于2014年5月8日对信和公司作出行政处罚决定。由此可见，黄石城管局严格依照《行政处罚法》的规定进行行政处罚，并充分考虑到了本案的特殊性，作出的行政处罚决定程序合法。六、黄石城管局作出行政处罚决定适用法律正确，依据是《中华人民共和国城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。信和公司的违法建设行为属于“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”情形，且属于“无法采取改正措施消除影响的”情形，依据我国《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。就本案而言，违法建设的地下室显然不能拆除，只能没收违法收入。实质上，本案的焦点问题是如何确定信和公司的违法收入。对信和公司违法建设行为的违法收入的确定，黄石城管局书面请示黄石市人民政府法制办，电话请示湖北省住房和城乡建设厅，给予了明确意见，依据《湖北省城乡规划条例》第五十八条的规定，对少建部分按其工程市场评估造价确定其违法收入。本案在行政复议过程中，黄石城管局书面请示湖北省住房和城乡建设厅，湖北省住房和城乡建设厅书面请示湖北省人大常委会，湖北省住房和城乡建设厅及湖北省人大常委会均认为黄石城管局在本案的行政处罚中适用法律正确，处罚并无不当。本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认为：黄石城管局提交的黄石市规划局作出的《关于认定违法建筑的函》、调查笔录、2013年11月1日信和公司《关于请求对江天·金水湾少建人防地下室酌情处理的报告》及附件、2014年1月2日黄石市人民政府人民防空办公室的《证明》、2014年1月20日信和公司《关于江天·金水湾地下室建筑面积有关情况的说明》、2014年9月30日黄石市人民政府行政复议委员会《行政复议决定书》及信和公司提交的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》、交纳罚没款的凭证、《行政复议决定书》（与黄石城管局提交的证据同），符合证据的客观性、关联性、合法性，本院予以采信。黄石城管局在诉讼中提交的国务院法制办公室《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、黄石市人民政府《关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》、黄石市人民政府《关于印发的通知》、江天·金水湾（二期）项目设计方案规划总平面图（部分）、审批方案规划总平面图（部分）、建筑施工地下室平面图（部分）、2011年11月17日《建设工程规划许可证》，以及原审案件承办人依职权调取的江天·金水湾二期《建设工程规划许可证》（建字2011096号）、建设工程规划许可证审批单存根、江天·金水湾二期项目红线图、2014年黄石市规划局窗口出件（发证）登记表、黄城管执罚决字（2013）033号《行政处罚决定书》，能够证明黄石城管局作出被诉具体行政行为之前已存在的客观事实，本院予以采信。黄石城管局在诉讼中提交的2014年8月25日《关于未按规划条件擅自少建地下室进行行政处罚有关问题的请示》、2014年9月10日湖北省住房和城乡建设厅《关于对未按规划条件少建地下室实施行政处罚依据的请示》、2014年9月17日湖北省人大常委会法规工作室《关于实施有关问题请示的答复》、2014年9月21日湖北省对住房和城乡建设厅《对的复函》，未在复议程序中向复议机关提交，虽不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，但能证明黄石城管局作出被诉具体行政行为之后，对处罚依据等有关问题进行请示的客观事实，本院予以采信。黄石市房天房地产估价有限公司具备二级房地产价格评估机构资质，估价人员万某某、苏某均具备房地产估价执业资质，根据《房地产估价规范》的规定，可以对涉案建设项目进行造价评估。故对于黄石城管局提交的《房地产估价报告书》，本院予以采信。黄石城管局提交（2014）鄂黄石港行非审字第00062号《行政裁定书》与本案无关联性，本院不予采信。黄石城管局提交的《中华人民共和国城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》系法律依据，不属于证据范畴。信和公司提交的黄石市规划局制定的规范性文件《黄石市建设工程规划审查制度》和《建设项目规划验收规定》、2013年5月黄石市方兴城市规划咨询中心《江天·金水湾小区建设项目地下室规模调整规划技术咨询报告》、《防空地下室设计任务书》、人防易地建设费缴款收据、《民用建筑办理人防手续证明书》、《黄石市建设项目配套绿化工程竣工验收单》、2013年11月信和公司向黄石城管局递交的《关于请求对江天·金水湾少建地下室酌情处理的报告》（与黄石城管局提交的证据同）、《建设工程规划许可证》复印件、黄石市规划局2011年第6期及2013年第23期规划业务办公会会议纪要，符合证据的客观性、关联性、合法性，本院予以采信。信和公司提交的黄石市规划局审定的《湖北中微科技有限公司地块控制指标规划图》、黄石市规划局审定的江天·金水湾项目《规划总平面图》，与本院依法调取的经黄石市规划局规划审批的涉案项目红线图不一致，本院对该部分证据不予采信。信和公司提交的《建设工程规划许可证审批单》，经核对与本院依法调取的经黄石市规划局规划审批的涉案项目《建设工程规划许可证审批单》一致，本院予以采信。信和公司提交的东楚晚报文章《黄石“环境病”如何根治？周先旺率队赴企业会诊》、《地下室车位租赁协议书》和《地下室车位销售协议书》及收据、小区停车位建造费用的材料、《建设工程造价编审确认表》及《工程造价汇总表》、与施工单位签订的《承包合同》、《建设工程分类标准》对“单项工程”的定义、黄石市“磁湖影视文化中心”项目有关文件、《建设工程规划许可证审批表》、关于“磁湖影视文化中心”综合大楼21-23屋住宅加层补办规划手续的意见、《规划条件核实意见书》、《国有土地使用权出让合同》，与本案无关联性，本院不予采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：江天·金水湾（二期）项目位于黄石市花湖大道13号，该项目建设单位为信和公司。2008年7月31日、2011年7月14日，该项目分别取得《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。2011年11月17日，该项目获得黄石市规划局的规划审批，审批核定内容包括：地上建筑面积55,038.80㎡，地下建筑面积14,876.90㎡，总建筑面积69,915.70㎡等内容。信和公司于当日取得建设工程规划许可证审批单及项目红线图。黄石市规划局为该项目颁发了《建设工程规划许可证》，但该证原件在黄石市规划局存放至2014年6月10日，再由该局交给信和公司。此后，因技术及施工工艺等原因，信和公司拟将2009年7月黄石市规划局审批应建的地下室面积14,485.02㎡调整为4,570.34㎡。2013年5月，黄石市方兴城市规划咨询中心受信和公司委托，针对减少涉案项目地下室建设规模的问题出具《江天·金水湾地下室规模调整规划咨询报告》，咨询意见为：地下室已竣工并交付使用，地下室规模减少对整个项目的规划及建设产生的影响有限，技术上基本可行。该报告未经黄石市规划局审批通过。2013年9月27日，黄石市规划局向黄石城管局发送《关于认定违法建筑的函》，确认涉案项目地下室未按规划实施，擅自少建，函告黄石城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知精神，按“无法采取改正措施消除对规划实施影响”进行处理。2013年10月13日，黄石城管局对该案立案，进行现场勘查、拍摄现场照片，并调查了信和公司总经理韩建玢，韩建玢陈述该项目规划审批地下室面积为14,876.90㎡，实建地下室面积为4,570.34㎡，少建地下室面积为10,306.56㎡。2013年12月17日，黄石市房天房地产估价有限公司受黄石城管局委托，对涉案项目地下室作出《房地产估价报告书》，估价意见为：建筑面积10,306.56㎡，单价1,380元，工程造价总价14,223,052.80元，该报告自出具之日起半年内有效。2013年12月31日，黄石城管局向信和公司送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知信和公司拟对其处罚12,208,064元，并告知该公司相关权利救济期限。信和公司提出书面听证申请后，黄石城管局于2014年1月17日召开听证会，信和公司作出了陈述和申辩。期间，信和公司向黄石城管局发送《关于请求对江天·金水湾少建人防地下室酌情处理的报告》，陈述涉案项目已获得人防少建工程。黄石市民防局出具情况说明：涉案项目地下室应建防空地下室8,999.33㎡，实际修建防空地下室3,048㎡，其余5,951.33㎡进行易地建设，信和公司已缴纳人防易地建设费4,068,000元，不再要求其修建人防地下室。2013年11月14日，黄石城管局就涉案项目“未按规划条件擅自少建地下室进行行政处罚”问题向湖北省住建厅、黄石市人民政府法制办咨询意见。同年11月28日，黄石市人民政府法制办复函：一、落实少建的人防面积是否已征收易地建设费或进行了行政处罚，并注意《人民防空法》与《中华人民共和国城乡规划法》在法律适用上的衔接。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条是对“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为进行处罚，因此，在作出处罚决定前判明关于地下室建筑面积的规定是否属于建设工程规划许可证的内容。2014年4月，黄石城管局就本案再次向黄石市人民政府、黄石市人民政府法制办请示，黄石市人民政府法制办回复：你局的处罚决定是依职权作出的具体行政行为，我办无异议。2014年5月8日，黄石城管局作出黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》，认为信和公司于2012年6月在建设位于花湖大道××江天·××水××（××）项目过程中，未按规划条件擅自将地下室少建，规划审批地下室面积14,876.90㎡，规划审批地下室总工程造价为20,530,122元，实建地下室面积4,570.34㎡，少建10,306.56㎡，少建地下室工程造价为14,223,052元，单价1,380元／㎡。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖北省城乡规划条例》第五十八条之规定，决定对信和公司按没收少建地下室实物价值，折合人民币6,010,217元，并处规划审批的地下室总工程造价10%罚款，计人民币2,053,012元，合计处罚人民币8,063,229元。其中没收款的计算方法为：规划面积14876.90㎡减实建面积4570.34㎡再减民防局批准易地建设5,951.33㎡等于4,355.23㎡，乘以单价1,380元／㎡，等于6,010,217元；罚款的计算方法为：规划审批地下室总工程造价20,530,122元乘以10%，等于2,053,012元。同日，黄石城管局向信和公司送达了该《行政处罚决定书》。同年5月16日，信和公司缴纳了8,063,229元罚没款。同年7月10日，信和公司向黄石市人民政府申请行政复议。同年9月30日，黄石市人民政府行政复议委员会作出黄政复决字（2014）028号《行政复议决定书》，认为信和公司少建地下室的行为，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形”，黄石城管局对其作出处规划审批地下室总工程造价10%罚款的决定符合法律规定；黄石城管局作出没收少建地下室“实物价值”的决定，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，但对于信和公司少建地下室的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》且具有一定社会危害性，本委员会不持异议，并决定将此案提交黄石市人民政府专题会议审议。另本案处罚数额计算正确，信和公司认为黄石城管局计算少建面积错误，应在4,355.23㎡的基础上再减去黄石市规划局已经同意少建的478㎡的观点，因信和公司未提供有效证据证明，本委员会对该观点不予支持。故决定维持黄石城管局作出的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》。黄石市人民政府行政复议委员会在黄政复决字（2014）028号《行政复议决定书》中，明确告知信和公司不服该复议决定的起诉期限。信和公司对该复议决定不服，但未在黄石市人民政府行政复议委员会告知的起诉期限内起诉，而是在超过该期限后，对黄石城管局提起诉讼。本院认为，关于涉案建设项目是否存在违法建设情节的认定，属于黄石市规划局的职权范围，并不属于黄石城管局的职权范围。信和公司如认为黄石市规划局认定涉案项目违法建设错误，应当另行起诉。本案审理的对象是黄石城管局于2014年5月8日对信和公司作出的行政处罚决定。人民法院审理行政案件，依法对被诉具体行政行为是否合法进行审查。根据行政诉讼法第七十条的规定，合法的具体行政行为必须同时具备主要证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，无滥用职权，处理结果并无明显不当等条件。据此，人民法院在审查时应以上述条件作为判断被诉具体行政行为是否合法的标准。诉讼中，各方当事人对信和公司在涉案项目中少建地下室的事实并无异议。本案的主要争议焦点在于：黄石城管局对信和公司少建地下室的行为进行处罚是否有法律依据，黄石城管局对违法收入的认定是否符合法律规定。一、针对黄石城管局对信和公司少建地下室的行为进行处罚是否有法律依据的争议焦点，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》对何为“规划条件”没有作出直接具体规定，根据体系解释，开工建设必须先取得建设工程规划许可证，取得许可证需要申请，申请时必须提交证明符合控制性详细规划的材料或修建性详细规划。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条中的“规划条件”应当是指控制性、修建性详细规划。由于建设工程规划许可证中要求的具体内容如区位（四至）、面积、高度、用途等必须符合控制性、修建性详细规划，所以建设工程规划许可证是对详细规划在该建设项目内的细化和落实。据此，应当认定“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”可能导致“未按照规划条件进行建设”。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及相关法律规范也未对何为“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”作出直接具体规定。如按文意解释，“按照建设工程规划许可证的规定”是指建设单位应当全面、严格根据建设工程规划许可证中关于区位、面积、高度等技术标准和要求进行建设，所以“未按照建设工程规划许可证的规定”既可以是超出许可面积扩大建设，也可以是在许可范围以内减少建设，还可以是不按许可证规定的方式或规格建设等等，在许可范围以内减少建设属于其中一种。虽然根据体系解释，该条及《湖北省城乡规划条例》第五十八条后续条文主要是针对超出规划面积进行建设的情形进行处罚，但也没有排除上述其他情形。再从立法目的角度解释，对违反规划的建设行为进行处罚的目的是制止或制裁违法建设，信和公司少建地下室的行为有可能导致该居民小区配套设施，如公共活动空间不全等，其违法性可以确认，适用第六十四条进行处罚不违背立法目的。综合上述分析，可以将信和公司少建地下室的行为视为“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”，故对于信和公司提出的少建地下室不违法，处罚无法律依据的抗辩事由不予采纳。二、针对黄石城管局认定违法收入是否符合法律规定的争议焦点，本院认为，黄石城管局对涉案项目规划审批地下室面积、信和公司实建地下室面积、少建面积，应建人防地下室面积、实建人防地下室面积、缴纳了人防易地建设费的人防地下室面积，信和公司未建非人防地下室面积的认定正确无误。黄石城管局基于黄石市规划局对信和公司少建地下室违法的认定，以估价报告书中评估确定的少建面积的市场单价（工程造价），乘以违法少建面积，确定违法收入及处罚金额符合《湖北省城乡规划条例》第五十八条的规定，计算违法收入以及处罚数额正确。对于信和公司提出的黄石城管局计算少建面积错误，应在4,355.23㎡的基础上再减去黄石市规划局已经同意少建的478㎡的抗辩事由，因缺乏证据印证，不予采纳。黄石市城市管理执法局作出的《行政处罚决定书》处罚决定主文中“没收少建地下室实物价值”，实质为没收违法收入，这种表述瑕疵对处罚结果及信和公司的合法权益没有影响。其他应审查的事项：一、黄石城管局作为黄石市依法实施城乡规划行政处罚权的部门，有权依据相关法律法规的规定，对黄石市范围内的违法建设行为实施行政处罚。案涉建设项目位于黄石市行政区域内，黄石城管局根据黄石市规划局的认定，对该项目建设单位信和公司进行行政处罚，是在其授权范围内履行职责。二、建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程项目符合城乡规划要求的法律凭证。建设工程规划许可证审批单及控制性详细规划图（即红线图）同样由城乡规划主管部门依法确定。根据信和公司提交的涉案项目建设工程规划许可证审批单之中记载的发证时间，可以确定案涉项目已于2011年11月17日获得建设工程规划审批。信和公司按照建设工程规划许可证审批单及红线图进行建设，应当确定案涉项目已获得建设工程规划许可，黄石市规划局已为该项目颁发了建设工程规划许可证，该证在黄石市规划局存放至2014年6月10日再交给信和公司。以上情节足以证实案涉建设项目已于2011年11月17日取得建设工程规划许可证。据此，对于信和公司提出的黄石市规划局并未依法颁发建设工程规划许可证，单独的“建设工程规划许可审批单”不具有法律效力，黄石城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行处罚错误的抗辩事由不予采纳。三、黄石城管局对信和公司进行行政处罚前，经过了立案、调查、现场勘查、召开听证会听取信和公司的陈述和申辩意见，估价程序合法。黄石城管局在法定期限内以书面形式对信和公司作出行政处罚，并将处罚决定送达给信和公司。据此，黄石城管局作出的行政行为遵循了法定行政程序。四、黄石城管局集体讨论了行政处罚决定，充分征询了黄石市民防局、黄石市人防办的意见，并就行政处罚向黄石市人民政府、黄石市人民政府法制办多次请示，在获得答复后，才对信和公司作出行政处罚决定。据此，黄石城管局无滥用职权的情形。五、对比黄石城管局对黄石市同类少建地下室的行政相对人的处理结果，被诉具体行政行为与黄石城管局对同等情况违法建设处理的结果并无差距。据此，被诉具体行政行为处理结果并无明显不当。综上所述，黄石城管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，无滥用职权情形，处理结果并无明显不当，故本院对信和公司要求撤销黄石城管局作出的黄城管执罚决字（2013）第032号《行政处罚决定书》并返还8,063,229元罚没款及利息的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告湖北信和房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北信和房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  林 峰审 判 员  阮 珊人民陪审员  姜孝世二〇一八年二月十三日书 记 员  田也塬