山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行初341号
原告杨景敏，女，1965年3月13日出生，汉族，居民，住济南市。
委托代理人周涛,北京在明律师事务所律师。
被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。
法定代表人韩永军，区长。
委托代理人程振，济南市市中区人民政府工作人员。
委托代理人马福林，山东泉泽律师事务所律师。
被告济南市国土资源局市中分局，住所地济南市。
法定代表人刘书业，局长。
委托代理人张峰，济南市国土资源局市中分局工作人员。
委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被告济南市市中区人民政府陡沟街道办事处，住所地济南市。
法定代表人王恩东，主任。
委托代理人田洪祝，济南市中正荣凯法律服务所法律工作者。
原告杨景敏不服济南市市中区重点道路工程建设指挥部（以下简称市中区道路建设指挥部）、济南市国土资源局市中分局（以下简称市国土局市中分局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称陡沟街道办）作出的《责令限期交出土地通知书》（以下简称《通知书》），向本院提起诉讼。本院于2016年3月28日立案后，于2016年9月22日作出（2016）鲁01行初193号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服该裁定，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院于2017年3月15日作出（2017）鲁行终50号行政裁定，撤销本院作出的（2016）鲁01行初193号行政裁定并指令本院继续审理。本院于2017年4月6日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告杨景敏及其委托代理人周涛，被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）的委托代理人程振、马福林，被告市国土局市中分局的委托代理人张峰、赵开勇，被告陡沟街道办负责人李元杰及其委托代理人田洪祝出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月11日，市中区道路建设指挥部、市国土局市中分局、陡沟街道办作出《通知书》，内容为：“张继林：为建设济南市二环西路南延道路工程，2014年10月，济南市国土资源局征收岳而村地块土地总面积277.194亩，全部征为国有建设用地并完成补偿。根据征地补偿协议约定，征收范围内应在2015年底之前清理地上附着物交付土地。你处位于岳而村104国道路南的房屋为征收范围内土地附着物，因工程施工需要，现再次通知你于三日内清理地上附着物并交出土地。”
原告杨景敏诉称，原告在陡沟街道办岳而村拥有房屋。因济南市二环西路南延道路工程建设，原告的房屋被纳入征收拆迁范围。2016年3月11日，市中区道路建设指挥部、市国土局市中分局、陡沟街道办在未与原告达成补偿安置协议的情况下，共同向原告作出《通知书》，通知原告清理地上附着物并交出土地。原告认为，市中区道路建设指挥部、市国土局市中分局、陡沟街道办作出上述《通知书》，缺乏事实和法律依据，违反法定程序，侵害了原告的合法权益。市中区道路建设指挥部作为市中区政府设立的临时机构，其作出的违法行为应当由被告市中区政府承担责任。原告特向贵院提起行政诉讼，诉讼请求：1、撤销市中区道路建设指挥部、市国土局市中分局、陡沟街道办于2016年3月11日共同向原告作出的《通知书》；2、本案诉讼费用由三被告共同承担。
原告向本院提交了如下证据：1、原告的身份证明；2、原告持有的房屋所有权证；3、《通知书》；4、杨景敏与张继林的离婚协议书。
被告陡沟街道办辩称，《通知书》并不具有具体行政行为属性，也没有给原告方设立、变更、消灭权利义务，对原告的合法权益并没有产生实际影响。该通知不是具体行政行为，原告起诉不符合法律规定，请求法院驳回原告的诉求。
被告市国土局市中分局辩称，同办事处意见。
被告市中区政府辩称，同办事处意见。
被告市中区政府向本院提交了以下证据：1、建设用地规划许可证；2、济发改投资（2014）122号文件；3、鲁发改铁路（2015）769号文件；4、济南市人民政府拟征收土地公告；5、（2014）136号济南市国土资源局关于岳而村拟征收土地补偿安置方案；6、（2015）145号济南市人民政府征收土地公告；7、（2015）234号济南市人民政府征收土地公告；8、（2015）192号济南市国土资源局关于岳而村拟征收土地补偿安置方案；9、（2016）146号济南市人民政府征收土地公告；10、《济南市人民政府征收土地公告》的照片。
经庭审质证，被告对原告提交的证据无异议。原告对被告提交的证据的真实性、关联性无异议。但原告对被告逾期提供证据的合法性有异议。
经审查，由于被告庭前已向本院提交了延期举证申请，本院予以准许，原告对被告逾期提供证据的异议不成立。原告、被告提供的证据，客观真实，来源与形式合法，与待证事实相关联，本院予以确认。
经审理查明，原告杨景敏在陡沟街道办岳而村拥有房屋一处，房屋所有权证为济房权证历城字第0086**号。2014年3月10日，济南市发展和改革委员会作出济发改投资（2014）122号《关于济广高速济南连接线南段地面道路（二环西路南延）二期工程可行性研究报告的批复》，同意济南市城建集团有限公司实施二环西路南延二期工程项目。2014年4月10日，济南市城建集团有限公司获得该工程项目的建设用地规划许可证。济南市人民政府于2014年作出济征公告（2014）87号《征收土地公告》，2015年2月9日作出济征公告（2015）145号《征收土地公告》，2016年1月18日，作出济征公告（2016）146号《征收土地公告》，分别征收陡沟街道办岳而村相应土地。2016年3月11日，市中区道路建设指挥部、市国土局市中分局、陡沟街道办共同对原告杨景敏作出《通知书》。原告杨景敏不服，诉至本院，请求撤销该《通知书》。
另查明，2013年1月11日，济南市市中区委办公室、市中区政府办公室作出市中办发（2013）1号《关于成立济南市市中区重点道路工程建设指挥部的通知》，决定成立市中区道路建设指挥部，该指挥部下设二环西路南延建设工程办公室。
再查明，张继林系杨景敏前夫。2016年3月30日，原告的房屋被拆除。
本院认为，本案的争议焦点问题为：一、被告作出的《通知书》是否对原告的权利义务产生实际影响；二、被告作出的《通知书》是否合法。
关于第一个焦点问题。已生效的山东省高级人民法院（2017）鲁行终50号行政裁定载明，被诉《通知书》主要内容是要求原告在特定时间内“清除地上附着物并交出土地”，虽然本案被诉行政行为是以通知的形式作出，但并不能改变该行为系行政主体为了行使行政管理职权而向特定相对人作出的具有强制性的行政行为的属性。因此，被告作出的《通知书》对原告的权利义务产生实际影响。
关于第二个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律法规规定，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人阻挠国家建设征用土地的，相关主管部门可以责令其交出土地，但前提是“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后”。本案中，《通知书》载明“济南市国土资源局征收岳而村地块土地总面积277.194亩，全部征为国有建设用地并完成补偿”。但被告未提交土地征收补偿安置有关费用足额到位的相关证据，其作出的《通知书》依据不足，应予撤销。由于本案涉案房屋已经灭失，被诉《通知书》已不具有可撤销内容，但应确认被诉《通知书》违法。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，市中区政府为济南市二环西路南延道路等项目建设，成立了市中区道路建设指挥部，由于该指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关市中区政府承担相应的责任。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告济南市市中区人民政府、被告济南市国土资源局市中分局、被告济南市市中区人民政府陡沟街道办事处于2016年3月11日对张继林作出的《责令限期交出土地通知书》违法。
案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府、被告济南市国土资源局市中分局、被告济南市市中区人民政府陡沟街道办事处共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
人民陪审员 杜宪芳
人民陪审员 林常云
二〇一七年八月四日
书 记 员 李志晓