广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初797号
原告：杨开业，女，1942年7月20日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：王小龙，广东威格信律师事务所律师。
被告：中山市黄圃镇人民政府，住所地广东省中山市黄圃镇，统一社会信用代码11442000007333393K。
法定代表人：林东，镇长。
委托代理人：黄英顺，该镇政府工作人员。
委托代理人：朱文萍，广东邦仁律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东�松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。
第三人：中山市黄圃镇大雁村雁企第十一经济合作社，住所地广东省中山市黄圃镇大雁村民委员会，组织机构代码779979335-4。
代表人：杨华章。
原告杨开业不服被告中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）政府行政决定，于2017年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月14日立案后，依法向被告黄圃镇政府、市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山市黄圃镇大雁村雁企第十一经济合作社（以下简称雁企第十一经合社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知�为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告杨开业的委托代理人王小龙，被告黄圃镇政府的委托代理人黄英顺、朱文萍，被告市政府的委托代理人谢怀斌、何晓舸到庭参加诉讼，第三人雁企第十一经合社经本院传票合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄圃镇政府于2017年2月14日作出中圃行处字[2016]16号行政处理决定，确认杨开业享有雁企第十一经合社的集体经济组织成员资格，并享受与该社其他成员同等待遇，驳回杨开业的其他行政处理申请请求。杨开业不服，向被告市政府申请行政复议，该府于2017年6月21日作出中府行复[2017]178号行政复议决定，维持上述行政处理决定。
原告杨开业诉称：1.从法律性质上讲，农村自留地等同于农村承包地。农村自留地系农村集体经济组织分配�本集体组织成员用于家庭副业并可以长期使用的土地。从当初分配土地的政策上来看，农村自留地的规定最早散见于建国后全国人大、党中央、国务院、农业经济管理部门的规范性文件，后期逐步纳入法律的规定，现行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等都对农村自留地作了明确规定。根据《中华人民共和国宪法》第十条第二款和《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定，农村自留地有别于宅基地、承包地，但均属于农民集体所有。自留地作为农村集体经济的必要补充，是让农户利用剩余劳动力和劳动时间，生产各种农副产品，改善农民生活条件。当初分配自留地与承包地的主要区别是自留地不征收农业税。当然，随着党和国家对农业、农村、农民问题的高度重视，现在承包地也取消了农业税。从法律性质上讲，农村自留地等同于承�地。2.我分配自留地的请求，属于政府行政处理的范围。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款的规定，乡镇人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对村民的社员（股民）资格及收益分配的行政调整，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日以粤委办（2006）142号文件明确因土地承包或集体权益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼的纠纷处理模式。市政府亦已通过[2011]2号《市府常务会议决定事项通知书》，将对农村集体经济组织成员权益纠纷作出处理决定的职权交由镇政府或区办事处行使，黄圃镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。3.雁企第十一经合社应当向我分配自留地及补发收益分配款。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条的规定，我自1994年1月1日将户口迁至原雁企村十一队（现雁企第十一经合社），就已经取得了雁企第十一经合社的集体经济组织成员的身份，自此就应当有权享受集体经济组织成员的相关权益。而不是自黄圃镇政府确认我的身份之日起才取得集体组织成员的身份。黄圃镇政府的确认行为只是对雁企第十一经合社违法行为的纠正，并不是使我的身份从无到有。因为雁企第十一经合社的违法行为导致我的权益一直未能得到享受，其违法行为应当予以纠正。且我多年来一直都在申诉，从未间断�2013年10月21日，大雁村民委员会与我一家达成《协议》，我只是承诺不追讨2012年之前的土地分配款和征地分配款，并没有放弃其他权益。因雁企第十一经合社的违法行为给我造成了损失，依据法律规定，应当承担停止侵害、返回原物、恢复原状、赔偿损失的责任。黄圃镇政府依据取得身份与享受权利相一致的原则认为我的权益应当自我提出行政处理申请后下次分配起，才享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益，没有法律依据，严重违反了法律规定和公平原则。雁企第十一经合社于2011年向全社农业人口分配了自留地，此自留地的下次分配要几十年后再调整，或者不会再调整，如果等到几十年后我才能获得分配自留地或者不能分配，这严重侵害了我的合法权益，显失公平合理。为此，请求：一、撤销被告黄圃镇政府作出的中圃行处字[2016]16号行政处理决定书第二项，判决被告黄圃镇政府重新作出：1.责令第三人雁企第十一经合社立即向原告杨开业分配四分之一亩的自留发展用地；2.责令第三人雁企第十一经合社立即向原告杨开业补发2012年每人650元，2013年每人650元，2014年每人650元，2015年每人650元，2016年每人725元，五年共计3325元的收益分配款；二、撤销被告市政府作出的中府行复[2017]178号行政复议决定书；三、本案的诉讼费用由被告黄圃镇政府、市政府承担。
被告黄圃镇政府辩称：一、我府有权作出涉案行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项之规定，我府有权受理该涉案的农村集体经济组织成员权益纠纷并有权依法作出涉案行政处理决定。二、我府作出的中圃行处字[2016]16号行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规�确。1.杨开业原是雁企第十一经合社的村民，婚后将户口迁移至大魁一社。1994年1月1日，杨开业将户口回迁至原户籍地雁企第十一经合社，属雁企第十一经合社农业户籍人员。关于履行集体经济组织义务，虽然雁企第十一经合社提出杨开业未履行村民集体义务，但其未提供相应证据。另查，虽然雁企第十一经合社无集体经济组织章程，但根据对雁企第十一经合社土地调整方案、分配情况和人口界定标准的调查，雁企第十一经合社是以“户籍在该社的人口”作为确定该社集体经济组织成员的标准。杨开业具备该农村集体经济组织成员资格，应享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。2.关于杨开业要求分配的自留地，该项请求不属于我府行政处理范围。（1）对于杨开业认为自留地等同于承包地的意见，我府认为法律并无明确规定二者可以等同。（2）根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条的规定，自留地属于村农民集体所有，应当由村集体经济组织或村民委员会经营管理。自留地的分配问题属于对集体土地采用什么方式进行经营管理的范畴，现《中华人民共和国土地管理法》等相关法律未规定乡镇人民政府有处理分配自留地的职权，所以杨开业要求分配的请求不属于我府行政处理的范围。3.关于杨开业要求补发申请之前的收益分配款，我府认为，由于杨开业于2016年8月8日提出行政处理申请，但在该申请之前尚未确认其集体经济组织成员身份，根据取得身份与享受权益相一致的原则，对其要求补发申请之前的收益分配款不予以支持。三、涉案行政处理决定符合法定程序。我府收到杨开业的行政处理申请后，依法进行了受理，及时向杨开业、雁企第十一经合社进行了调查取证，审核了各方当事人提供的证据，随�作出责令改正通知书、行政处理告知书，最后依法作出了行政处理决定书并及时予以送达给各方当事人。因此，我府的涉案行政处理决定符合法定程序。综上所述，我府作出的中圃行处字[2016]16号行政处理决定书事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，应予维持，请求依法驳回杨开业的全部诉讼请求。
被告市政府辩称：1.我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，本案杨开业因不服黄圃镇政府作出的涉案决定书，于2017年3月24日向我府申请行政复议，我府于当日受理其行政复议申请，并于2017年3月24日向杨开业送达了行政复议案件受理通知书，又于2017年3月28日向黄圃镇政府送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。因此，我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。2.我府的行政复议审查程序合法。黄圃镇政府收到提出行政复议答复通知书后，依法向我府提交行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府查明后认为，雁企第十一经合社没有制定集体经济组织章程，根据对其人口界定标准的调查显示，雁企第十一经合社是以“户籍在该社的农业人口”作为确定该社集体经济组织成员的标准，杨开业的户口在雁企第十一经合社处，属于该社农业户籍，黄圃镇政府确认杨开业享有雁企第十一经合社的集体经济组织成员资格，并无不妥。根据取得身份与享受权益相一致的原则，黄圃镇政府认定杨开业自提出行政处理申请后下次分配起，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益，符合《广东省农村集体经�组织管理规定》第十六条的规定。关于杨开业提出的分配自留地的请求，因不属于黄圃镇政府的行政处理范围，黄圃镇政府不予处理，驳回杨开业提出的该项申请，并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我府决定维持黄圃镇政府于2017年2月14日作出的中圃行处字[2016]16号行政处理决定书。3.我府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，2017年6月21日，我府在法定的90日审查期限内，依法作出涉案复议决定，维持了黄圃镇政府作出的涉案决定书，并分别于2017年6月29日送达杨开业、同年6月30日送达黄圃镇政府及雁企第十一经合社。因此，我府作出复议决定的行为符合前述规定要求。综上所述，我府作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回杨开业提出的诉讼请求并判令杨开业承担全部诉讼费用。
第三人雁企第十一经合社未向本院陈述诉讼意见。
经审理查明：杨开业于1942年7月20日出生，为原雁企村十一队村民，属该村农业户籍人员。1967年杨开业与原大魁村一队村民刘国信结婚后，将户口迁至大魁村一队，后生育儿子刘智勇。1994年1月1日，杨开业一家将户口从大魁村一队回迁至原户籍地雁企村十一队，户口迁出后，杨开业未享受过大魁村一队的分配。
2001年，大魁村与雁企村合并成立大雁村。2005年，雁企第十一经合社成立。雁企第十一经合社未实行股份制，未制定章程，未固化参与分配的人口，亦无成文的人口界定标准、分配制度。雁企第十一经合社采取根据土地发包时的在册农业人口情况来调整分配方案的方式落实各项分配。雁企第十一经合社的《大雁村雁企十一队土地调整方案》中规定，“……分配对象：1.在册的农业户口、现役军人和因读书转非的大中专学生及其子女”。《大雁村雁企第十一经济合作社2012年联发围鱼塘分配表》、《大雁村雁企第十一经济合作社2013年联发围鱼塘分配表》、《大雁村雁企第十一经济合作社2014年联发围鱼塘分配表》的后附说明均显示分配对象为农业人口及外嫁女。
2016年8月8日，杨开业向黄圃镇政府提出申请，请求：1.纠正雁企第十一经合社的违法行为；2.确认杨开业享有雁企第十一经合社其他社员同等的分配权；3.恢复杨开业在雁企第十一经合社同等的分配权，并补偿杨开业四分之一亩的自留发展用地，期限为30年。以及2012年每人650元，2013年每人650元，2014年每人650元，2015年每人650元，2016年每人650元，五年共3250元的收益分配款。
黄圃�政府经调查，于2016年10月8日作出责令限期改正违法行为通知书，责令雁企第十一经合社自收到通知书之日起十五日内自行纠正违法行为，确认杨开业为雁企第十一经合社农村集体经济组织成员，并享有雁企第十一经合社社员同等权益。2017年2月14日，黄圃镇政府作出中圃行处字[2016]16号行政处理决定，认为杨开业于1942年出生，原是雁企第十一经合社的村民，婚后将户口迁移至大魁一社。1994年1月1日，杨开业将户口回迁至原户籍地雁企第十一经合社，属雁企第十一经合社农业户籍人员；虽然雁企第十一经合社无集体经济组织章程，但根据对雁企第十一经合社土地调整方案、分配情况和人口界定标准的调查，雁企第十一经合社是以“户籍在该社的农业人口”作为确定该社集体经济组织成员的标准，若将杨开业排除在该标准外，明显有失公平；按照雁企第十一经合社的界�标准，杨开业属于雁企第十一经合社集体经济组织的成员，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条的规定，杨开业应享有与雁企第十一经合社集体经济组织其他成员平等的权益；鉴于杨开业于2016年8月8日向该镇政府申请行政处理，根据取得身份与享受权益相一致的原则，杨开业的权益应该自其提出行政处理申请后下次分配起，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益；杨开业分配自留地的请求，因不属于该镇政府行政处理的范围，该镇政府不予处理，遂决定确认杨开业享有雁企第十一经合社的集体经济组织成员资格，并享受与雁企第十一经合社其他成员同等待遇，驳回杨开业的其他行政处理申请请求。黄圃镇政府于2017年2月15日将上述行政处理决定书送达给杨开业，于同年2月17日将上述行政处理�定书送达给雁企第十一经合社。杨开业不服，向市政府申请行政复议，该府于2017年6月21日作出中府行复[2017]178号行政复议决定，维持了黄圃镇政府作出的上述行政处理决定。杨开业仍不服，向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：黄圃镇政府受理后，对相关人员进行调查并制作了调查笔录。其中，雁企第十一经合社的社员杨恒章、杨潮章及大雁村委会党支部书记郭俊宇在调查笔录中均表示，雁企第十一经合社是以户籍在该社的农业人口作为人口界定标准；雁企第十一经合社的社员杨恒章、杨潮章及大雁村支部委员周桥辉在调查笔录中均表示，杨开业一家在雁企第十一经合社处有履行村民义务。
本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市�常务会议决定事项通知》的规定，黄圃镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。
本案中，杨开业、黄圃镇政府、市政府对杨开业享有雁企第十一经合社的集体经济组织成员资格及享受与该社其他成员同等待遇并无异议。
关于杨开业申请补偿其四分之一亩的自留发展用地，期限为30年的请求。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”的规定，自留地属于农民集体所有，应当由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因杨开业要求分配自留地的请求不属于黄圃镇政府行政处理范围，故黄圃镇政府不予处理，驳回杨开业的该项申请请求，并无不当。
关于杨开业申请向其补发2012年、2013年、2014年、2015年、2016年收益分配款的请求。由于杨开业于2016年8月8日才向黄圃镇政府提出行政处理申请，而杨开业在该申请之前尚未确认集体经济组织成员身份，根据取得身份与享受权益相一致的原则，黄圃镇政府认为杨开业的权益应该自其提出行政处理申请后下次分配起，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益，驳回杨开业要求补发申请之前的收益分配款的请求，并无不当，本院予以支持。因此，黄圃镇政府作出中圃行处字[2016]16号行政处理决定，理据充分，并无不当。市政府作出中府行复[2017]178号行政复议决定，维持上述行政处理决定，亦无不当。
综上所述，杨开业请求撤销黄圃镇政府作出的中圃行处字[2016]16号行政处理决定书第二项、判决黄圃镇政府重新作出责令雁企第十一经合社立即向杨开业分配四分之一亩的自留发展用地、责令雁企第十一经合社立即向杨开业补发2012年每人650元、2013年每人650元、2014年每人650元、2015年每人650元、2016年每人725元、五年共计3325元的收益分配款、撤销市政府作出的中府行复[2017]178号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨开业的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨开业负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘彩虹
人民陪审员 邓杏妹
人民陪审员 陈晓莹
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 杨雪军
李凯琳