河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫01行初2号
原告李清林，男，汉族，1965年11月28日出生，住河南省安阳市殷都区。
被告河南省人民政府，住所地河南省郑州市郑东新区金水东路22号。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人刘建军、宋明，该府法制办工作人员。
原告李清林不服被告河南省人民政府（以下简称省政府）行政答复违法一案，于2017年12月28日向本院提起诉讼。本院于2018年1月3日受理，在法定期限内向被告省政府送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告李清林，被告委托代理人刘建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告省政府于2017年11月13日作出本案被诉答复，告知原告李清林：《河南省药品监督管理局关于对“李清林举报原平原制药厂制售假药案”的查证情况及处理意见》（豫药监法函〔2003〕3号）不是规范性文件，不属于规范性文件合法性审查范围。
原告诉称：原告原是河南省平原制药厂药品销售员。1999年8月份销售一批“河南省平原制药厂承包人高学文生产制售的一批假冒平原制药厂吉他霉素药品”，假药数量900万片，给原告造成经济损失，按1999年当时市场价达427.5万元之多。2000年经向安阳市食药局（原市医药局、药监局）投诉举报受阻（因该局领导与制假人有私交）。2000年10月13日该局在安阳市委、市政府督查室督办下被迫受理了原告举报的此起假药案，该局在向安阳市委市政府督查室书面汇报调查假药案报告中证实高学文是制假责任人。2002年7月25日该局通过一系列调查取证鉴定核实认定原告举报的假药案是一起生产销售假药的大案，涉嫌构成犯罪。但至今19年弄虚作假、歪曲事实，不依法查处，帮助、包庇制假责任人逃脱法律追究。原告2000年以来多年多次向其上级河南省食药局相关部门如药品稽查处、纪检、信访、局领导投诉举报，要求对假药大案进行查证处理并保护公民财产不再遭受损失，依法查处制假责任人，纠正其下级违法行为。但至今河南省食药局相关部门没有任何反馈查证情况及书面处理意见。原告2017年1月9日收到河南省食药局豫药监法函（2003）3号函并阅看后，认为该函违反法定程序、弄虚作假、歪曲事实，是在没有事实证据和法律依据的情况下，与安阳市食药局为帮助包庇制假责任人逃避法律追究而故意臆造的。2017年10月24日原告依据《行政许可法》《河南省重大决策合法性审查制度》《河南省重大行政处罚备案审查制度》《国务院党政机关公文种类处理工作条例规范性文件合法性审查的相关工作》等相关法律规定，依法向被告法制办提请对河南省食药局豫药监法函（2003）3号函的合法性进行审查，并请求确认河南省食药局具体行政行为是否合法。2017年1月13日被告没有依法正确履行法定职责，没有依法审查河南省食药局豫药监法函（2003）3号函的合法性及确认河南省食药局具体行政行为违法，并错误认为不属于规范性文件合法性审查范围。原告认为被告认识严重错误，是在纵容其下级行政执法部门的违法得不到监督与纠正。另原告当庭增加起诉理由称，被诉答复上签河南省人民政府法制办公室的印章错误、违法，应当签河南省人民政府的印章。请求：1.依法判决被告不正确履行法定职责的行政不作为违法；2.依法判决被告正确履行法定职责，依法审查和审理河南省食药局豫药监法函（2003）3号函合法性以及确认河南省食药局具体行政行为违法；3.诉讼一切费用由被告承担。
原告提供的证据有：1.审查申请书；2.河南省食药局政府信息公开告知书；3.豫药监法函（2003）3号函；4.河南省政府法制办回复；5.邮寄单。原告提交的法律依据为《河南省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》（豫政法〔2014〕29号）。
被告省政府辩称：答辩人已经履行了法定职责。2017年10月24日，原告以邮寄方式向答辩人提交对河南省药品监督管理局豫药监法函（2003）3号《关于对“李清林举报原平原制药厂制造假药案”查证情况及处理意见》合法性审查申请书。根据《河南省行政规范性文件管理办法》（河南省人民政府令第169号）第二条第二款关于“规范性文件是指除政府规章外，行政机关制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务、在一定期限内反复适用、具有普遍约束力的文件”的规定，原告要求答辩人审查豫药监法函（2003）3号文件不符合上述规定。2017年11月13日，答辩人向原告作出回复，告知豫药监法函（2003）3号文件不是规范性文件，不属于规范性文件合法性审查范围，并依法送达原告。答辩人所作答复认定事实清楚、程序合法，原告起诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内提供的证据有：1.豫药监法函（2003）号合法性审查申请书；2.豫药监法函（2003）号文件；3.被诉答复及送达回证。
经庭审质证，双方对证据发表如下质证意见：原告对被告证据的真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议，认为被告回复函形式是违法的，无证据和法律依据；针对是否属于规范性文件，被告也未提供证据和法律依据；答辩状所引用的法律依据错误，《河南省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》已经详细说明了规范性文件的定义，原告所申请审查的就是规范性文件，原告是依法申请。被告对原告证据的真实性无异议，但不认可其证明目的；认为原告是针对河南省人民政府法制办邮寄的所谓的规范性文件审查申请书，且在其信封上已注明，被告的回复是针对原告邮寄内容作出的答复，合法正确。
结合双方质证意见，本院对上述证据认证如下：原被告证据客观真实，且与本案相关，可作为认定本案事实的依据。双方对对方证据证明目的的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2017年10月24日原告李清林以邮寄方式向被告省政府提交“豫药监法函（2003）3号合法性审查申请书”，请求被告对河南省药品监督管理局豫药监法函（2003）3号《关于对“李清林举报原平原制药厂制造假药案”查证情况及处理意见》合法性进行审查。其邮单上邮件详细说明处也写明“豫药监法函合法性审查申请书”。被告收件审查后，于2017年11月13日作出本案被诉答复，告知李清林：《河南省药品监督管理局关于对“李清林举报原平原制药厂制售假药案”的查证情况及处理意见》（豫药监法函〔2003〕3号）不是规范性文件，不属于规范性文件合法性审查范围。次日被告向原告邮寄送达该答复。后原告不服，诉至本院。
本院认为：规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范性文件的总称。原告李清林提交的《河南省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》（豫政法〔2014〕29号）中对规范性文件的定义，除语言文字上的细微差别外，与之相同。
本案原告申请被告省政府对《河南省药品监督管理局关于对“李清林举报原平原制药厂制售假药案”的查证情况及处理意见》（豫药监法函〔2003〕3号）合法性进行审查，且诉讼中原告也一再重申其认为该文件是规范性文件，就是要求被告对该文件合法性进行审查。但客观上，豫药监法函〔2003〕3号文件系“河南省药品监督管理局”对“李清林举报原平原制药厂制售假药案”的查证情况及处理意见，系行政机关针对具体事项作出的行政决定或处理意见，而非行政机关依照法定程序，针对不特定对象制定并公开发布，具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的规范性文件。因此，被告在被诉答复中告知原告该文件不是规范性文件，不属于规范性文件合法性审查范围，本身并无不当。另对规范性文件进行合法性审查属于省政府法制办的法定职责，对此原告亦无异议，原告的申请也是直接邮寄给省政府法制办的；且根据工作惯例省政府法制办完成规范性文件合法性审查出具结论签章时一般就是签法制办的印章。故被诉答复中签署法制办的印章也无明显不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”人民法院只能对规范性文件进行附带性审查，而无权在当事人未对行政行为提起诉讼的情况下单独对规范性文件进行审查。本案原告就被告针对其提起的文件合法性审查申请事项行使规范性文件审查权及其审查结果提起本案诉讼，如人民法院对本案争议进行实体审查裁判，变相地导致人民法院对规范性文件的合法性单独进行审查，这显然违反上述法律规定。且规范性文件审查行为，不同于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、有权向人民法院提起诉讼的“行政行为”。故被告行使规范性文件审查权而形成的被诉答复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上，原告本案起诉不符合法定条件，依法不应立案，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告李清林的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起五日内，由本院开具上诉费缴费票据，向河南省高级人民法院缴纳上诉费，缴费后将缴费票据提交本院。
审判长 魏丽平
审判员 王明哲
审判员 侯 贇
二〇一八年六月一日
书记员 马 芮
附录法律法规：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。