广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1166号
上诉人（一审原告）田林县六隆镇上仁村上仁屯村民小组。
诉讼代表人农永文，组长。
委托代理人黄有付，男，1958年3月2日出生，壮族，住田林县。
上诉人（一审原告）田林县六隆镇上仁村下仁屯村民小组。
诉讼代表人罗保贵，组长。
委托代理人罗绍斌，男，1955年9月8日出生，壮族，住田林县。
以上二上诉人共同委托代理人：黄家业，男，1978年1月1日出生,住田林县。
被上诉人（一审被告）田林县人民政府，住所地：田林县乐里镇新市街109号。
法定代表人黄慧，县长。
委托代理人许永源，田林县法制办公室副主任。
委托代理人罗宝，田林县法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路13号。
法定代表人周异决，市长。
委托代理人农丽贤，百色市法制办公室工作人员。
一审第三人田林县六隆镇上仁村洞岩屯村民小组。
诉讼代表人丁照应，组长。
上诉人田林县六隆镇上仁村上仁屯村民小组（以下简称上仁屯）、下仁屯村民小组（以下简称下仁屯）因诉被上诉人田林县人民政府（以下简称田林县政府）、百色市人民政府（以下简称百色市政府）土地权属行政处理决定、行政复议决定纠纷一案，不服百色市中级人民法院作出的（2017）桂10行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人上仁屯的诉讼代表人农永文及委托代理人黄有付，上诉人下仁屯的诉讼代表人罗保贵及委托代理人罗绍斌，二上诉人的共同委托代理人黄家业，被上诉人田林县政府的委托代理人许永源、罗宝，被上诉人百色市政府的委托代理人农丽贤，一审第三人田林县六隆镇上仁村洞岩屯村民小组（以下简称洞岩屯）的诉讼代表人丁照应到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色市中级人民法院一审查明：上仁屯、下仁屯与洞岩屯属上仁村辖下的村民小组。洞岩屯其中有7户人家于1956年合作化时由那隆屯迁入，洞岩屯与那隆屯相距约500米。迁入洞岩屯之前，原那隆屯（小队）与上仁屯（小队）和下仁屯（小队）同归上仁大队。并入洞岩后，原那隆屯村民仍继续在原住地耕种管护田地。2006年，洞岩屯村民在那隆（龙）种植甘蔗，被上仁屯、下仁屯村民挖掉，因而产生纠纷，争议地名叫“那隆坡”。洞岩屯原那隆屯村民于2006年3月20日向田林县政府申请对争议地进行行政确权。田林县政府受理后，于2008年6月26日作出田政处[2008]4号行政处理决定，决定：争议地归洞岩屯所有。后又以该处理决定认定事实不清为由，于同年10月20日下文撤销田政处[2008]4号行政处理决定。2008年10月25日上仁屯、下仁屯向田林县政府提出申请要求对那隆坡山界林权纠纷进行确权处理。在行政处理过程中，上仁屯、下仁屯向田林县政府举出了：1953年《平坡与上仁下仁那隆上下仁屯分山界合同》；1953年七月廿二日《洞弄乡洞岩那隆上下仁屯分山界合同》；农生才、农迷木共有的10590号《土地房产所有证》；卢永成、覃永良、黄有富等三户分别持有的《土地承包经营权证书》；2002年l1月25日《上仁村上仁屯群众会议纪要》；2002年《上仁村下仁屯群众会议纪要》；2002年12月6日上仁村民委员会出具的《证明》；2002年12月10日《公证书》；2005年5月12日原洞弄乡人民政府作出的《证明》及覃永良、覃海军等9人证言等证据，据以证实争议地归其所有使用的主张；洞岩屯举出丁应和、丁保玉《土地房产所有证》；县政府1953年颁发的丁姆辉、陆姆竹、丁应福、农桂花、丁应安等5户编号分别为：10562、10564、10565、10567、10826的《土地房产所有证存根》；江生规等2户持有的《社员自留山使用证》等证据，据以主张争议地归其所有和使用。田林县政府在调处过程中，对上仁屯、下仁屯与洞岩屯部分村民进行调查，并制作了调查笔录。期间多次进行调解，但因双方意见分歧大，未能达成调解协议。2014年11月20日，田林县政府召集争议双方到争议实地进行现场勘查，并制作现场勘查笔录及《六隆镇上仁村上、下仁村民小组与洞岩村民小组林地权属纠纷土地利用现状示意图》。图上标明：上仁屯、下仁屯与洞岩屯纠纷土地利用现状一览表，标注有洞岩屯使用的有1、2、3、4、5、7、8、9、10号等9处地共229.9亩；有6、11、12、13、14号等5处地共56.6亩为上仁屯使用；有15、16、17号为荒山共475.5亩，争议地共762亩。县勘验组成员、洞岩屯代表、六隆镇政府代表、上仁村代表在现场勘查笔录及《六隆镇上仁村上、下仁村民小组与洞岩村民小组林地权属纠纷土地利用现状示意图》上签字捺手印，上仁屯、下仁屯代表拒绝在笔录和勘查图上签字。现场勘查后，田林县政府又于2015年3月31日再次组织双方进行调解，因意见分歧大，仍未能达成调解协议。田林县政府于2016年3月23日召集“三大纠纷”联席会议，就本土地纠纷案作出确权意见，于2016年4月26日作出田政处字[2016]2号《行政处理决定书》（以下简称2号处理决定）。以“洞岩提供的陆姆竹、丁应福、丁姆辉、丁应安、农桂花等5户《广西省田林县土地房产所有证存根》记载的地名'那隆屯'、'那韦'、'隆佈兵'、'佈兵'等与本案争议地有关，且与洞岩村民（原那隆村民）在本案争议地内管理使用相符，可作本案的确权依据；1953年《平坡与上仁下仁那隆等屯分山界合同》、1953年《洞弄乡洞岩那隆上仁下仁屯分山界合同》是那隆和上下仁与平坡、当时的洞岩划分山界签订的合同，与本案确定争议土地权属没有关联性，该两份合同不能作为确权依据；各方当事人提供的其他书证、证人证言存在不符合真实性、合法性、关联性问题，不予采信；1956年那隆小队并入洞岩前，那隆小队与上仁小队、下仁小队未划分过山界，并入洞岩后，洞岩屯的原那隆村民仍继续在'那隆'生产生活。历经几次土地改革，均没有划分山界，各自开发使用争议地，互不干涉，直至本案发生前均没有争议。在争议地内各方当事人均有开发使用情况，但互不交叉，遵守从'冒那华'沿梁下'渭那给'至'渭那洞'止这一山界线。依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（一）项'由于村、队、社、场合并或分割等管理体制变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权'的规定，按照各方当事人在争议地内的使用现状和'三个有利于'原则，确认双方自觉遵守的山界线”为由，作出田政处字[2016]2号处理决定（以下简称2号处理决定）。决定：一、确定上仁屯和下仁屯与洞岩屯从“冒那华”沿梁下“渭那给”至“渭那洞”止为本案争议的山界线。该山界线将本案争议地划分为A块地和B块地，其中A块（301.3亩）归上仁屯和下仁屯两集体共同所有，并由其管理使用；B块（460.7亩）归洞岩屯所有，并由其管理使用；二、确定归洞岩屯所有的林地内××、××农户××地面积××自决定书××之日起××还洞××屯。决定书附有《上仁村民小组和下仁村民小组与洞岩村民小组林地权属纠纷确权示意图》。图上注明：1、红色线范围内为上仁屯、下仁屯与洞岩屯林地权属争议范围，总面积762亩；2、本案争议林地内第1、2、3、4、5、7、8、9、10号宗地为洞岩屯使用；第6、11、12、13、14号宗地为上仁屯、下仁屯使用；第15、16、17号宗地为荒山；3、图内蓝色线为本案争议地的确权山界线，该山界线将本案争议地划分为A块和B块，其中A块（301.3亩）归上仁屯、下仁屯；B块（460.7亩）归洞岩屯。决定书于2016年5月12日分别送达上仁屯、下仁屯和洞岩屯。上仁屯、下仁屯不服，向百色市政府申请复议。百色市政府经复议，于2016年8月11日作出百政复决字[2016]第63号行政复议决定（以下简称63号复议决定），决定维持田林县政府作出的2号处理决定。复议决定书于2016年8月15日分别送达上仁屯、下仁屯、洞岩屯及田林县政府。上仁屯、下仁屯不服复议决定，于2016年8月30日以百色市政府为被告，向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销百色市政府作出的63号复议决定；2、依法确认上仁屯、下仁屯在争议地原“那隆屯”308.9亩内应有的土地权属，取消争议地面积由原来的308.9亩扩大到762亩的事实；3、本案诉讼费用由百色市政府负担。在审理过程中，上仁屯、下仁屯于2017年3月10日，以需要增加诉讼请求，撤销田林县政府作出的2号处理决定；追加田林县政府为由申请撤回起诉。上仁屯、下仁屯又于2017年3月10日以田林县政府、百色市政府为共同被告，以洞岩屯为第三人提起诉讼，请求：1、撤销田林县政府作出的2号处理决定；2、撤销百色市政府作出的63号复议决定；3、确认上仁屯、下仁屯在争议地原“那隆屯”308.9亩内应有的土地权属，取消争议地面积由原来的308.9亩扩大到762亩的事实；4、本案诉讼费用由田林县政府、百色市政府负担。在庭审中经释明，土地权属的确认属于政府的职权，审判机关无权确认土地的归属，上仁屯、下仁屯的第3项关于“确认上仁屯、下仁屯在争议地原'那隆屯'308.9亩内应有的土地权属，取消争议地面积由原来的308.9亩扩大到762亩的事实”的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，上仁屯、下仁屯当庭撤回该项诉讼请求。
百色市中级人民法院一审认为：一、关于上仁屯、下仁屯撤回起诉后再行起诉理由是否正当的焦点问题。上仁屯、下仁屯第一次起诉只列百色市政府为被告，其要求增加撤销田林县政府作出的2号处理决定的诉讼请求，必须追加田林县政府为被告。根据法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，在第一次起诉后，起诉状副本已经送达百色市政府的情况下，其不能直接增加诉讼请求，只能通过撤诉后再行起诉，故上仁屯、下仁屯撤诉后再行起诉理由正当，田林县政府、百色市政府要求驳回其起诉的理由不成立。二、关于田林县政府于2016年4月26日作出的2号处理决定，是否有事实和法律依据、程序是否合法的焦点问题。首先，田林县政府作出的2号处理决定有事实和法律依据，其据以确权的丁姆辉、陆姆竹、丁应福、农桂花、丁应安等5户《广西省田林县土地房产所有证存根》记载的地名“那隆屯”、“那韦”、“隆佈兵”、“佈兵”等与本案争议地有关，且与洞岩屯村民（原那隆屯村民）在本案争议地内管理使用相符；经现场勘查，争议地内1至17号地有9处共229.9亩为洞岩屯使用，有5处共56.6亩为上仁屯、下仁屯使用，有3处是荒山共475.5亩；根据现场勘查，当事人指界形成的争议范围计算出争议面积为762亩；其据以确权的法律依据为国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定。其次，田林县政府作出的2号处理决定程序合法。上仁屯、下仁屯与洞岩屯的土地纠纷案，经当事人申请，田林县政府在受理后按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的：实地调查，核实证据；听取各方当事人意见；组织和解、调解；行政主管部门集体讨论提出确权建议；人民政府集体讨论决定的程序进行调处并作出处理决定，其作出的行政处理决定程序合法。三、关于百色市政府作出的63号复议决定，是否有事实依据，程序是否符合法律规定的焦点问题。百色市政府依据2号处理决定确认的证据认定案件事实,认定事实清楚，复议程序合法。百色市政府依法受理申请人上仁屯、下仁屯的复议申请，并依法审查田林县政府作出的2号处理决定。至于上仁屯、下仁屯提出的复议机关没有实地调查核实的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条关于“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查核实情况，听取申请人和被申请人的意见”的规定，实地调查核实不是行政复议必经程序，而是根据案件复议的具体情况需要，百色市政府的复议程序没有违反法律规定，故其作出的63号复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回上仁屯、下仁屯的诉讼请求。
上诉人上仁屯、下仁屯上诉称：1、争议的原那隆屯308.9亩土地历来为上诉人及那隆屯共同管辖使用，后那隆屯搬迁至洞岩屯，上诉人一直使用至今。2、田林县政府于2012年4月26日在现场确认双方争议地面积由原来的308亩扩大到762亩，没有事实根据。一审判决认定事实不清、证据认定错误。请求：1、撤销一审判决；2、撤销田林县政府作出的2号处理决定和百色市政府作出的63号行政复议决定。
被上诉人田林县政府答辩称：1、争议地内各方当事人均有开发使用情况，但基本互不交叉，遵守从'冒那华'沿梁下'渭那给'至'渭那洞'止这一山界线；2、争议地范围经召集争议双方到争议实地进行现场勘查确认，一审判决正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
百色市政府答辩称：其作出的63号行政复议决定认定事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
一审第三人洞岩屯陈述称：田林县政府作出的2号处理决定和百色市政府作出的63号复议决定认定事实清楚，权属处理正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：一、关于上诉人认为田林县政府作出的2号处理决定扩大争议范围的问题。田林县政府于2008年10月20日下文撤销田政处[2008]4号行政处理决定后，对上诉人与洞岩屯的土地权属纠纷重新调查处理，于2014年11月20日召集争议双方到争议地进行现场勘查，并制作现场勘查笔录及《六隆镇上仁村上、下仁村民小组与洞岩村民小组林地权属纠纷土地利用现状示意图》，现场勘查时洞岩屯代表明确表示重新调整其主张土地权属的界线，田林县政府依此确认本案争议范围共762亩，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条“调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明”的规定，并无不妥。上诉人认为争议地面积由原来的308.9亩扩大到762亩属认定事实错误，理由不成立。
二、关于被诉行政行为的合法性问题。那隆小队并入洞岩屯前，那隆小队与上仁小队、下仁小队未划分过山界。并入洞岩屯后，洞岩屯的原那隆村民仍继续在“那隆”生产生活。历经几次土地改革，均没有划定分山界。在争议地内各方当事人均有开发种植使用的情况，但基本互不交叉开发使用，自觉遵守从“冒那华”沿梁下“渭那给”至“渭那洞”止这一山界线。在这种情况下，田林县政府参考当事人提供的与本案确定争议土地权属有关联性的书证，按照各方当事人在争议地内的使用现状，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，以各方自觉遵守的山界线为上仁屯、下仁屯与洞岩屯的山界线，对本案争议地进行划分确权，依职权作出的2号处理决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予支持。百色市政府作出的63号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，亦是正确的。
综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。上诉人上仁屯、下仁屯提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田林县六隆镇上仁村上仁屯村民小组、下仁屯村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陆 海
二〇一八年五月二十五日
法官助理 钱 芳
书 记 员 王家兴