浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终550号
上诉人（原审原告）周宝祥，男，1954年4月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）陈绍啟，男，1959年6月25日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）周笑莲，女，1963年12月16日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）叶秀英，女，1964年12月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）周银生，男，1937年10月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上述原告的诉讼代表人周宝祥、陈绍啟。
上述原告的委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。
上诉人（原审原告）叶光福，男，1960年3月12日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）周笑媚，女，1961年10月7日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人廖晓晓，温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。
周宝祥等7人诉温州市人民政府（以下简称“温州市政府”）土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2017年3月15日作出（2016）浙03行初222号行政判决。周宝祥等7人均不服，向本院提起上诉。本院于2017年5月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年8月8日公开开庭审理了本案。上诉人周宝祥等5人的诉讼代表人周宝祥、陈绍啟及其委托代理人王奇兵，上诉人叶光福，被上诉人温州市政府的委托代理人廖晓晓、肖立峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年12月2日，浙江省人民政府以浙土字A[2013]-0482《浙江省建设用地审批意见书》批准同意征收包括原告周宝祥等7人房屋所在的土地。2015年12月18日，温州市国土资源局发布通告确定鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿范围。2015年12月25日，温州市国土资源局拟定《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案（征求意见稿）》并在横渎村委会张贴征求意见。2016年1月24日征求意见期满，没有房屋所有权人对方案内容提出意见和建议。同年3月28日，温州市鹿城区南汇街道办事处将涉案房屋的情况调查予以公示。同年4月7日，温州市鹿城区南汇街道办事处出具《社会稳定风险评估报告》。同月11日，温州市国土资源局向有关单位出具《浙江省温州市国土资源局暂停办理鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿范围内相关手续的函》。同月25日，温州市国土资源局以在横渎村委会张贴《浙江省温州市国土资源局〈鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》的形式将前述补偿方案征求意见的情况向各房屋所有权人公布。同日，温州市国土资源局将涉案补偿方案上报温州市政府。温州市政府于同月26日批准同意该补偿方案并予以公告。原告周宝祥等7人不服上述批准行政行为，向本院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告陈绍啟房屋位于涉案征地房屋补偿范围内，被诉补偿方案的批准行为可能侵犯其合法权益，故其具备提起本案诉讼的原告主体资格。被告温州市政府认为陈绍啟原告主体不适格，本院不予支持。2.《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》对涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定。被告温州市政府在作出本案被诉土地批准行为前，温州市国土资源局及南汇街道办事处已公布房屋补偿范围、进行风险评估、通知相关部门暂停办理有关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案、开展房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，温州市政府经审查批准同意《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》并予以公布，程序并无不当。原告周宝祥等7人有关温州市政府在涉案补偿方案未经专家论证的情况下即予以批准程序违法、无论是否存在违法建设情形涉案房屋均应视为合法产权予以补偿、人均保底安置应作为普惠政策而不能列为补助奖励条款等主张，缺乏法律依据，本院不予支持。至于相关部门的强拆行为是否合法，不属本案审查范围，原告可另行起诉。3.法律、法规对于集体土地征收后地上建筑物如何补偿并无明确规定，温州市政府参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，结合本市市区实际，就征收集体土地涉及房屋补偿问题在《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》中作出相关规定，并无不当。原告要求对《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》与本案征收集体土地涉及房屋补偿问题无关的条款进行合法性审查，本院不予准许。原告主张《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》规定街道办事处（镇人民政府）为征地房屋补偿实施单位、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》规定在征收土地公告发布后再行启动房屋补偿程序违反土地管理法律、法规的规定，本院不予支持。综上，原告周宝祥等人要求撤销被诉批准行为的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告周宝祥、陈绍啟、周笑莲、叶秀英、周银生、周笑媚、叶光福的诉讼请求。
周宝祥等7人上诉称：一、被上诉人称征地补偿安置方案已于2014年批复，现被上诉人又批准涉案的补偿方案，缺乏法律依据。被上诉人提交的原审证据第3页《温州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（温土鹿［2014］14号）中，已经有对地上附着物的补偿内容（按实计算），法律法规并未赋予被上诉人另行批准房屋补偿方案的权力。集体土地房屋的征收拆迁，属于集体土地征收程序的一部分，适用土地法及其实施条例规定的程序，即便参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，也只能参照其补偿标准，但并不改变集体土地征收与补偿的职权和程序。在缺乏法律法规规定的情况下，被上诉人依据的规范性文件赋予被上诉人另行批准房屋补偿方案的权力，超越了法律法规的规定，属于立法性质的文件，而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定“禁止地方制发带有立法性质的文件”。二、被上诉人批准补偿方案的程序违法。（一）未告知听证权利。征地房屋补偿方案属于征地补偿安置方案的一部分，根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，应当书面告知当事人听证权利，本案相关部门未告知上诉人对该方案有申请听证的权利，被上诉人直接批准了该方案，程序违法。（二）方案未经论证。被上诉人称参照国务院590号令及温州市126号令，即关于国有土地房屋征收补偿的规定，而国务院590号第十条第二款规定补偿方案应当经过讨论后才征求意见，温州市126号令第十九条也规定补偿方案是否公平等应当经过讨论后再公布征求意见。案涉方案未经有关部门论证，批准程序违法。原审判决认为上诉人这一主张缺乏法律依据属认定错误。因为被上诉人既然已经明确参照国务院590号令及温州市126号令，且其的《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）也明确应参照国务院590号令及温州市126令，因此被上诉人应当全部参照上述程序规定，而不能选择性参照、仅参照职权而不参照法定程序。（三）拟定方案前未完成房屋调查。根据被上诉人依据的温州市143号令第九条、第十条，必须先进行房屋调查，根据确认后的调查结果，撰写补偿方案并书面告知当事人听证权利；被上诉人依据的温州市126号令第十八条也规定根据公布的调查结果撰写补偿方案。被上诉人答辩中称2016年3月28日才完成房屋调查，但2015年12月25日就撰写了补偿方案，可见方案并没有房屋调查结果作为事实根据。（四）未经有权部门开展风险评估。被上诉人称参照国有土地程序，其提供的风险评估材料纯粹是街道自导自演作出，并非有权部门作出的有效风险评估。街道办开展风险评估的职能部门，且风险评估材料全部由街道办单方出具，各大项会议记录和调查没有第三方签字，专家论证中的专家和评估小组成员完全一致，无法证明被上诉人依法进行了风险评估。三、被上诉人批准补偿方案的实体违法。（一）方案规定的实施单位违反法律规定。方案第6页第二条规定街道办为实施单位，缺乏依据，按照土地管理法及其实施条例，法定的实施单位是市县政府及其国土部门。（二）违反了先补偿后搬迁的基本原则。被上诉人称参照国务院590号令，但方案第7页第一条第六款规定先搬迁后补偿，违反国务院590号令第二十七条规定的先补偿后搬迁原则。（三）对未登记房屋的处理违法。方案第7页第一条第八款只规定未登记房屋属违法建筑的一律不予补偿，但未参照590号令第二十四条第二款的规定进行调查认定，也未规定如何认定，而根据被上诉人证据目录6即房屋调查公示，上诉人房屋全部是未登记建筑，导致方案中的市场价补偿与上诉人无关。（四）关于安置房的价格认定缺乏依据。被上诉人参照的温州市126号令第十八第三款规定补偿方案中涉及补偿标准的，应委托评估机构预评估，被上诉人方案第7页第三条房屋相关价格并未经过预评估，第8页第三部分关于住宅用房补偿安置标准、第16页其他补偿标准也毫无依据。（五）将对农户的安置规定在奖励部分，剥夺了上诉人的征地安置权利。对征地农户安置，是征地补偿和国有土地房屋征收补偿的重要区别，也是被征地农户的基本权利，被上诉人提交的原审证据第3页《温州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（温土鹿［2014］14号）中的安置补助费为零，2016年案涉方案的房屋补偿唯一涉及农户的安置规定在方案第10页第二款第3项人均保底安置，但该部分属于第9页第四条补助奖励，只有在期限内签约才享受安置。被上诉人将农户的基本安置权利变成奖励，变相剥夺了上诉人的征地安置权利。根据被上诉人批准的方案，上诉人既得不到房屋的市场价补偿（未登记建筑一律不予补偿安置），又得不到农户安置（未签约无奖励）。而根据被上诉人证据目录6即房屋调查公示，绝大部分房屋均未登记，所以市场价货币补偿和产权置换纸上谈兵，只剩下按期搬迁奖励，如果被征收人未在期限内签约，将一无所获。该方案的施行结果无疑是对上诉人财产的掠夺。
周宝祥等5人的委托代理人在二审庭审中还提出，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，被上诉人征收国有土地只有组织实施权，没有审批权，被上诉人作出《关于鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿［2016］7号）无法律依据。请求：撤销浙江省温州市中级人民法院（2016）浙03行初222号行政判决书；撤销被上诉人批准《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》的行政行为，或将本案发回重审；对《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令［2014］143号）、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）进行合法性审查。
温州市政府答辩称：一、答辩人作出涉案征地房屋补偿方案批复认定事实清楚，程序合法，内容适当。2013年12月2日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2013］--0482号），批准同意征收上诉人房屋所在的土地。2015年12月18日，温州市国土资源局作出《关于确定鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿范围的通告》。同年12月25日，温州市国土资源局拟定并公布上述通告范围内征地房屋补偿方案（征求意见稿），征求意见期间未有房屋所有权人对该方案内容提出书面意见和建议。2016年3月28日，温州市鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程范围内征地补偿所涉社会稳定风险评估工作完成。同年4月11日，温州市国土资源局通知各有关单位暂停办理该工程项目范围内相关手续。同月25日，温州市国土资源局征收范围内公示《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案（征求意见稿）》征求意见情况。同日，温州市国土资源局将涉案补偿方案上报答辩人，答辩人于同月26日作出《关于鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿［2016］7号），同意该征地房屋补偿方案，并于同日向社会进行公告。二、答辩人依法作出温政土房鹿（2016）7号批复，涉案房屋补偿方案内容并不违反法律规定。《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》是根据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号），并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定制定的。《方案》第二部分第一条第四款中明确，“被搬迁房屋补偿包括被搬迁合法房屋（可视为合法）价值的补偿、搬迁补偿和临时性安置补偿等。”第二款中明确，“房屋所有权人可自行选择货币补偿或产权调换。”第二部分第二条第一款中明确，“对被搬迁房屋价值的补偿，不得低于征地房屋补偿方案批复公告之日被搬迁房屋类似房地产的市场价格，具体由房地产价格评估机构评估确定。”三、答辩人制定《温州市市区征征收农民集体所有土地管理办法》（温政令［2014］143号）和《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）两文件并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条规定，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十三条至二十八条规定，答辩人依法制定《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令［2014］143号）。根据国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发［2013］3号）和中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发［2011］8号）等文件要求，答辩人制定《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）。请求驳回上诉人的上诉请求。
二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人温州市政府批准《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》的行政行为是否合法、《温州市市区征收农民集体土地管理办法》（温政令［2014）143号）和《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）两个涉案规范性文件哪些条文违法等审理重点，进行了举证、质证、辩论。
经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”温州市国土资源局于2014年1月23日发布温土鹿公（2014）14号《征地补偿安置方案公告》第三条规定：地上附着物补偿费：按实计算。温州市政府于2016年4月26日批准的《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》对涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，是对《征地补偿安置方案》的细化，并不违反法律规定。二、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。设区的市与市辖区人民政府的房屋征收与补偿工作职责分工，由设区的市人民政府确定。……”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。……”温州市政府于2016年4月26日发布的温政土房公鹿（2016）7号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》第一条规定：“房屋征收机构和实施单位：（一）温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室负责房屋补偿的具体工作。（二）温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处承担征地房屋补偿的具体工作。”温州市政府确定南汇街道办事处承担涉案征地房屋补偿工作，并不违反法律、法规的规定。上诉人称南汇街道办事处作为涉案房屋征地补偿实施单位，缺乏法律依据，理由不足，不予支持。三、《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》对涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定。在温州市国土资源局及南汇街道办事处已公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案、开展房屋补偿方案的征求意见等工作的基础上，温州市政府经审查批准同意《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》并予以公布，程序并无不当。上诉人列举的行政行为在程序和实体上的违法内容，均系征收或补偿程序应遵循的法律规定，并非本案的行政批准行为应有的程序和内容，不属于本案审查范围，上诉人可另寻途径救济。四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590令）第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。……”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。……”温州市政府对温州市国土资源局上报的《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》进行审批并不违反法律规定，上诉人称被上诉人温州市政府无审批权，理由不足，不予支持。五、法律、法规对于集体土地征收后地上附着物如何补偿并无明确规定，温州市政府参照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发［2013］3号）及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定，结合温州市区实际，就征收集体土地涉及房屋补偿问题在《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令［2014］143号）、《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）中作出相关规定，并无不当。上诉人请求对两个规范性文件中与本案征收集体土地涉及房屋补偿问题无关的条款进行合法性审查，本院不予支持。
综上，上诉人周宝祥等7人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人温州市政府批准《鹿城区南汇街道横渎村保障性安居工程征地房屋补偿方案》的行政行为合法。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周宝祥、陈绍啟、周笑莲、叶秀英、周银生、周笑媚、叶光福共同负担。
本判决为终审判决。
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审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一七年八月八日
书记员 张 莹