浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终92号
上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人徐兴年，杭州市国土资源局余杭分局工作人员。
委托代理人梅军，浙江诺力亚律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）杭州市余杭区文化广电新闻出版局，住所地杭州市余杭区临平街道为民弄8号。
法定代表人冯玉宝，该局局长。
委托代理人王富强，该局工作人员。
委托代理人楼方震，浙江诺力亚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杭州余杭区临平股份经济合作社，住所地杭州市余杭区南苑街道车站路2号。
法定代表人沈万江，该经济合作社董事长。
委托代理人杨兴国，浙江凯鼎律师事务所律师。
委托代理人胡生发，该经济合作社董事
原审被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，代省长。
委托代理人汪锐、李力夫，浙江省人民政府法制办工作人员。
原审第三人杭州市余杭小百花越剧艺术中心，住所地杭州市余杭区临平街道为民路*号。
法定代表人叶庞星，该中心主任。
委托代理人赵炳斌，该中心工作人员。
杭州余杭区临平股份经济合作社诉杭州市人民政府、浙江省人民政府土地行政登记及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年11月30日作出（2016）浙01行初3号行政判决。原审被告杭州市人民政府、原审第三人杭州市余杭区文化广电新闻出版局不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2017年1月18日立�受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人杭州市人民政府的委托代理人徐兴年、梅军，上诉人杭州市余杭区文化广电新闻出版局的委托代理人王富强、楼方震，被上诉人杭州余杭区临平股份经济合作社的委托代理人胡生发、杨兴国，原审被告浙江省人民政府的委托代理人汪锐，原审第三人杭州市余杭小百花越剧艺术中心的委托代理人赵炳斌出庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1980年10月17日，浙江省革命委员会对余杭县越剧团新建团部需征用土地的申请，经拟征用土地所在地生产大队、公社革命委员会、县革命委员会、市革命委员会逐级审批同意上报，作出同意征用余杭县临平镇临平大队新村西水田2.3亩的浙农征字（80）1335号国家建设征用土地申请审批意见。1980年10月18日，余杭县革命委员会作出（80）余革征字第040号《关于同意征用土地的批复》，以余杭县越剧团因建造宿舍、仓库等要求征地的申请，已经上报批准为由，同意征用余杭县临平镇临平大队坐落于新村西的水田2.3亩（1533平方米）。余杭县越剧团系原余杭县文化局所属事业单位，为解决原余杭县文化局的办公楼问题，二十世纪八十年代中期，原余杭县文化局使用部分上述被征收的土地建造了办公楼。2005年5月11日，杭州市余杭区文化广电新闻出版局（前身为余杭县文化局）向杭州市国土资源局余杭分局提出申请，要求对余杭文广新局位于杭州市余杭区临平镇为民路东侧、四至为东至余杭区广告有限公司、南至池塘、西至为民路、北至余杭区越剧团、地号为9-101-2-3的办公用房所坐落的494.7平方米土地进行土地使用权登记（原土地使用者为�平大队第二小队）。在《土地使用权登记申请表》中，余杭文广新局明确其登记宗地的权源为“浙江省、杭州市革命委员会批准，浙农征字（80）1335号”。申请的同时，余杭文广新局还提交了土地使用单位的身份证明材料、委托手续、宗地草图、宗地成果、（80）余革征字第040号《关于同意征用土地的批复》、浙农征字（80）1335号《国家建设征用土地申请表》、《国家建设征用土地审批表》、原浙江省余杭县计划委员会余计（80）53号《关于下达一九八○年住宅建设计划的通知》、原余杭县文化局余文（80）第22号《关于同意县越剧团另星土建简易宿舍、食堂的批复》、原余杭县文化局余文（80）第23号《关于同意县越剧团土建简易储藏室的批复》、原余杭县越剧团与原余杭县临平镇临平大队第二小队签订的《征用农田协议书》以及地籍编号为9-101-2-3的《地籍调查界址�认表》。上述《地籍调查界址确认表》中以临宗地指界人身份盖章确认的单位为：杭州市余杭区越剧团、杭州余杭广告有限公司、杭州装潢广告总公司、杭州市余杭区临平街道西大街社区居民委员会。在余杭文广新局致杭州市国土资源局余杭分局的《关于土地使用情况的说明》中，余杭文广新局称，“1980年8月，根据余杭县革命委员会（80余革征字第040号）批复，余杭县越剧团征用临平镇临平大队新村西2.3亩水田，建造宿舍、仓库等。余杭县越剧团是原余杭县文化局所属的全民事业单位，八十年代中期，为了解决文化局的办公楼问题，根据政府规划，在这块地上建立了文化局办公楼。现根据余政发[2004]198号《关于进一步加强行政事业单位办公用房和土地等国有资产管理实施意见》的通知精神，按照实际使用的情况（余杭区文化体育局宗地图和余杭区越剧团宗地图）�分别办理土地使用证”。2005年5月25日，杭州市国土资源局余杭分局填具案涉申请的《土地权属调查意见表》，其中调查情况一栏称，“经实地踏勘调查，该宗地经杭州市革命委员会批准，浙农征字（80）1335。面积1533.3平方米。现分割为二宗地，本宗地面积494.7平方米。宗地图与实地一致，四至界线清楚，界址确认无争议，可以为该单位办理国有土地使用证”。2005年5月28日，杭州市国土资源局余杭分局填报土地使用权登记审批表，拟对案涉宗地的国有土地使用权494.7平方米进行登记，使用权人为余杭文广新局，该材料上报杭州市人民政府，杭州市人民政府于2005年6月13日审批同意登记，并向余杭文广新局颁发杭余国用（2005）第101-375号《国有土地使用权证》。临平经合社对余杭文广新局因反映案涉土地的问题，中共杭州市余杭区委农业和农村工作办公室、杭州市余杭�农业局于2007年6月20日作出余农信函[2007]27号《关于临平股份经济合作社来信所反映问题的回复》，其中有“原文化局门前池塘……经核实，属于临平股份经济合作社集体资产，为全体股东共同所有”的处理意见。临平经合社对案涉土地登记行为不服，于2015年8月31日向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府收到后，于2015年9月2日向杭州市人民政府发送行政复议答复通知，要求杭州市人民政府对原行政行为答复并举证。2015年10月30日，浙江省人民政府决定将该行政复议案件的办理期限延长30日，并告知该行政复议案件的申请人及被申请人。2015年11月17日，浙江省人民政府认为余杭文广新局和余杭小百花中心与该行政复议案件有利害关系，通知其作为第三人参加复议。2015年11月30日，浙江省人民政府作出浙政复[2015]349号行政复议决定，维持杭州市人民政府准予登记颁发杭余国用（2005）第101-375号国有土地使用权证的行为。该决定书于2015年12月9日以邮寄方式向复议当事人送达。另查明，杭州市人民政府于2005年6月13日确认原杭州市余杭区越剧团（现余杭小百花中心）对坐落于杭州市余杭区临平街道为民路东侧，地号为9-101-2-4，面积为1404.5平方米的国有土地享有使用权，并向该团颁发杭余国用（2005）第101-374号《国有土地使用权证》。
一审法院认为，杭州市余杭区文化广电新闻出版局申请案涉国有土地使用权登记，其申请时明确登记宗地的权源为浙江省革命委员会浙农征字（80）1335号国家建设征用土地申请审批意见及余杭县革命委员会（80）余革征字第040号《关于同意征用土地的批复》。杭州市国土资源局余杭分局在案涉土地登记的审核中，亦查明，“该宗地经杭州市革命委员会批准，浙农征字（80）1335�面积1533.3平方米。现分割为二宗地，本宗地面积494.7平方米。”但根据本案查明的事实，浙农征字（80）1335号国家建设征用土地申请审批意见及余杭县革命委员会（80）余革征字第040号《关于同意征用土地的批复》批准征收原余杭县临平镇临平大队坐落于新村西的水田2.3亩（1533平方米），供余杭县越剧团因新建团部用，在建设过程中，因余杭县越剧团系原余杭县文化局所属事业单位，为解决原余杭县文化局的办公楼问题，余杭县越剧团将上述被征收土地的部分给原余杭县文化局使用建造办公楼。据此，在无证据证明存在其他事实的情况下，余杭县越剧团（现余杭小百花中心）和余杭县文化局（现余杭文广新局）使用土地的总面积应与1980年经批准征收的土地面积相等。事实上，余杭县文化局（现余杭文广新局）使用土地面积494.7平方米；余杭县越剧团（现余杭小百花中心）使用土地面积1404.5平方米，两者之和大于1980年经批准征收的土地面积。因无证据对上述多余的土地作合理说明，且中共杭州市余杭区委农业和农村工作办公室、杭州市余杭区农业局作出的余农信函[2007]27号《关于临平股份经济合作社来信所反映问题的回复》中有“原文化局门前池塘……经核实，属于临平股份经济合作社集体资产，为全体股东共同所有”的意见，故被诉土地登记行为主要证据不足。综合上述意见，被诉土地登记行为主要证据不足。被诉行政复议行为对该主要证据不足的行政行为予以维持亦存在不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决：一、撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2015]349号行政复议决定；二、撤销杭州市人民政府于2005年6月13日将坐落余杭区临平街道为民路东侧，地号9-101-2-3，图号67.0-28.0，使用权面积494.7㎡的国有土地的使用权人登记为杭州市余杭区文化广电新闻出版局的行政行为；三、杭州市人民政府（或继续行使案涉职权的行政主体）依法重新作出行政行为。
杭州市人民政府上诉称：一、一审判决认定事实错误。根据一审判决书中对于上诉人提交的证据的认证，认可了证据7《关于土地使用情况的说明》的三性，而该份证据系上诉人作出案涉行政行为的主要事实依据。而一审判决认为上诉人无证据对两宗土地之和大于1980年经批准征收的面积部分面积作出合理说明为由，认定案涉行为主要证据不足与其对于证据的认证之间相互矛盾。本案中，对于多余土地面积，上诉人根据《关于土地使用情况的说明》作出的登记行为存在相应的事实依据，并无不当�二、本案土地登记行为并未侵害被上诉人的合法权益。根据一审查明的事实以及上诉人提交的证据可以证明，对于原告所有的池塘部分土地征收行为以及范围是可以确定的，从宗地图上可以明确，多余的土地在案涉地块的北部，并不涉及南部与被上诉人的池塘部分。故本案案涉的土地登记行为亦未侵害被上诉人的合法权益。三、本案案涉土地用地行为发生于上世纪80年代，距今已经30余年，不应当以当前的标准去衡量30年前的行为，本案中原审第三人余杭区文化广电新闻出版局在申请办理土地登记时提供的材料足以证明土地来源情况，上诉人的登记行为合法有效，应当得到维持。综上，请求二审法院依法查清事实，予以改判。
杭州市余杭区文化广电新闻出版局（以下简称“余杭文广新局”）上诉称：一、一审判决认定事实错误。根据一审判�书中对于上诉人提交的证据的认证，认可了证据7《关于土地使用情况的说明》的三性，而该份证据系上诉人作出案涉行政行为的主要事实依据。而一审判决认为上诉人无证据对两宗土地之和大于1980年经批准征收的面积部分面积作出合理说明为由，认定案涉行为主要证据不足与其对于证据的认证之间相互矛盾。本案中，对于多余土地面积，上诉人根据《关于土地使用情况的说明》作出的登记行为存在相应的事实依据，并无不当。二、本案土地登记行为并未侵害被上诉人的合法权益。根据一审查明的事实以及上诉人提交的证据可以证明，对于原告所有的池塘部分土地征收行为以及范围是可以确定的，从宗地图上可以明确，多余的土地在案涉地块的北部，并不涉及南部与被上诉人的池塘部分。故本案案涉的土地登记行为亦未侵害被上诉人的合法权益。三、本案案涉土地�地行为发生于上世纪80年代，距今已经30余年，不应当以当前的标准去衡量30年前的行为，本案中原审第三人余杭区文化广电新闻出版局在申请办理土地登记时提供的材料足以证明土地来源情况，上诉人的登记行为合法有效，应当得到维持。综上，请求二审法院依法查清事实，予以改判。
杭州余杭区临平股份经济合作社未在法定期限内提交书面答辩意见，二审庭审中辩称：一、当事人必须在诉状上签名或者盖章，是法院受理诉讼必备的形式要件，其诉状的内容必须是当事人本人的意思表示，不能由代理人作出。本案中上诉人杭州市人民政府未在上诉状上盖章，上诉状系代理人私自炮制，并不能代表上诉人的意思表示，即便上诉人事后追认，因过了上诉期间，视为上诉人放弃上诉。二、一审法院对事实认定清楚，并不存在实质性错误。1.一审�决只对上诉人杭州市政府提供的证据9不予采信，对上诉人提交的其他证据并未认证。因此，不存在认可了被告证据7《关于土地使用情况的说明》的三性；恰恰在对原告提供的证据6《关于土地使用情况的说明》，认为“被告杭州市人民政府对该证据的解释可以成立，其不能证明余杭文广新局在2005年3月16日就使用该局现公章的事实，该证据可以证明其余待证事实，予以采信”。原告其余的待证事实为：一是，两第三人系分割土地共1533平方米；二是被告2为第三人登记土地来源仅以（80）余革征字第040号批复为依据，除此外案涉地块没有其他来源。且《关于土地使用情况的说明》系一审原告举证第三人余杭文广新局申办材料的违法性、被告杭州市政府土地登记行政行为的违法性，一审法院对该证据三性的认定，予以采信完全正确。因此，一审判决书的证据和认证之间不�在矛盾。2.上诉人余杭文广新局提交的《关于土地使用情况的说明》也明确提到其分割土地的来源仅仅依据（80）余革征字第040号批复征用的原告2.3亩水田。除此外，并无其它土地来源。恰恰证明一审两第三人的土地之和不可能大于1533平方米，进一步证实了杭州市人民政府土地登记行政行为的违法性。三、上诉人杭州市政府土地登记违法，且严重侵害了被上诉人的合法权益。1.一审判决对原告提交的证据7《地籍调查界址确认表》、宗地草图、余杭文广新局宗地图予以采信，认为可以证明原告欲证明的其余内容：一是，地籍界址未经原告确认界址，属于该份材料实体违法；二是，第三人余杭文广新局宗地位置；三是，2005年土地证宗地图均为打印图纸，而杭州市政府土地登记的档案图纸却为手绘。再次说明一审认定了杭州市政府土地登记实质的违法性。2.既然上诉人在上诉状中称，“原告所有的池塘部分土地征收行为以及范围是可以确定的，从宗地图上可以明确，多余的土地在案涉地块的北部，并不涉及南部与被上诉人的池塘部分，”这恰恰说明上诉人杭州市政府明知案涉土地是与被上诉人交界的，在明知需要被上诉人在《地籍调查界址确认表》上签字盖章的情况下，却让一个不相关的西大街社区来签字盖章，其土地登记行为的违法属于明知故犯。3.原告提交的证据2《关于临平股份经济合作社来信所反映问题的回复》指出，该池塘“属于临平股份经济合作社集体资产，为全体股东共同所有。建议予以征用，但临平股份经济合作社不接受”。现通过现场照片可以看出，余杭文广新局的停车场现在还架空在被上诉人所有的池塘上，上诉人却仍然拒不承认错误，让人无法理解。四、上诉人以30年前的行为为由不能掩盖其行政行为违法�事实1.土地作为不动产无论经历多长时间都有来源和出处的，任何权利的来源一定不会凭空产生，上诉人余杭文广新局伪造资料申办土地证公然侵蚀被上诉人土地所有权已然违法，被上诉人杭州市政府违法为其办法土地证明显是侵害到了被上诉人的合法权益，应当立即纠正。2.土地登记行为形式上的时间为2005年（实际时间还有待查证），应当依据《土地登记规则》有关规定办理，即按照《土地登记规则》第十条规定，应当要求申请者提交土地权属来源证明，杭州市政府显然未核查土地来源的合法性；第十四条规定，应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，杭州市政府没有进行地籍调查，也没有经被上诉人进行界址确认，未能尽到审查义务；第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，但杭州市政府并没有证据证明其已经履行了公告的义务。综上所述，恳求二审法院依法驳回上诉人上诉请求，维持原判。
浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，二审庭审中称：2015年9月1日，被上诉人向省政府申请行政复议，复议期间，省政府通知原审第三人杭州市余杭小百花越剧艺术中心参加行政复议，后经复议审查，省政府与2015年11月30日作出案涉复议决定，并向相关当事人送达了复议决定书，上述程序符合《行政复议法》第十七条、三十一条的有关规定。至于涉案土地登记行为的合法性问题，同意杭州市人民政府和余杭文广新局的上诉意见。请求二审法院依法裁判。
杭州市余杭小百花越剧艺术中心（以下简称“余杭小百花中心”）在法定期限内未提交书面意见，二审庭审中同意杭州市人民政府和余杭文广新局的上诉意见。
二审庭审中，各方当事人主要围绕着杭州市人民政府2005年6月13所作涉案土地登记行为是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审理查明，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案被诉土地登记行为的权源依据为浙江省革命委员会浙农征字（80）1335号国家建设征用土地申请审批意见及余杭县革命委员会（80）余革征字第040号《关于同意征用土地的批复》。该《批复》批准征收原余杭县临平镇临平大队（现被上诉人杭州余杭区临平股份经济合作社）的水田2.3亩（1533.3平方米），主要供余杭县越剧团（现余杭小百花中心）用于建设职工宿舍、食堂以及储藏室等。上诉人余杭文广新局称其前身余杭县文化局作为余杭县越剧团的上级单位，在80年�中期，利用前述部分土地建造办公楼。就此，杭州市国土资源局余杭分局在案涉土地登记的审核中亦明确，“该宗地经杭州市革命委员会批准，浙农征字（80）1335。面积1533.3平方米。现分割为二宗地，本宗地面积494.7平方米。”但现余杭文广新局土地使用面积494.7平方米，余杭小百花中心土地使用面积1404.5平方米，两者之和超过1980年经批准征收的土地面积。虽上诉人杭州市人民政府称多出面积系余杭小百花中心在后续建设过程中另行获得的用地，但缺乏有效证据予以证实。且根据中共杭州市余杭区委农业和农村工作办公室、杭州市余杭区农业局作出的余农信函[2007]27号《关于临平股份经济合作社来信所反映问题的回复》所载，与余杭文广新局用地接壤的被上诉人池塘原有面积2亩左右，现一亩左右，池塘北部因文化局架空作停车场系减少原因之一。另外，涉案土地登�的《地籍调查界址确认表》无被上诉人的签字盖章确认。故在前述情形下，一审认定被诉土地登记行为主要证据不足而予以撤销，并无不当。上诉人杭州市人民政府及余杭文广新局的上诉理由缺乏相应依据，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市人民政府及杭州市余杭区文化广电新闻出版局共同负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈
审判员 管
�理审判员万
二〇一七年六月十二日
书记员 徐一菁.