青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青行终56号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李得仓，男，1967年7月7日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）马兰英，女，1970年12月26日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）马忠祥，男，1960年10月25日生，撒拉族，住安徽省天长市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马继庆，男，1968年4月2日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马菊英，女，1971年8月21日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）穆成禄，男，1955年5月13日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）白麻乃，男，1971年8月28日生，回族，住青海省海东市民和县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）祁福善，男，1964年4月10日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马继文，男，1979年10月27日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马文芳，女，1973年6月28日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马玉珍，女，1956年1月2日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马生荣，男，1962年8月23日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马生财，男，1971年7月26日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马生寿，男，1968年4月10日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马海德，男，1957年8月18日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马桂芝，女，1968年1月10日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）冶彦成，男，1976年10月5日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马登龙，男，1971年12月23日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）贾有林，男，1973年1月6日生，回族，住青海省海东市平安县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）周成莲，男，1936年1月10日生，回族，住青海省海东市平安县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马德录，男，1954年2月28日生，回族，住青海省海东市平安县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）韩国福，男，1951年5月5日生，回族，住青海省海东市互助县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）马海青，男，1969年11月10日生，回族，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
上诉人（原审原告）买永录，男，1959年4月12日生，回族，住青海省西宁市。公民身份号码×××。
共同委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。
共同委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府，住所地：青海省西宁市城中区城南新区新城大道166号。
法定代表人吉辉，区长。
委托代理人孔林涛，城中区建设局工作人员。
委托代理人李峰，青海尊悦律师事务所律师。
李得仓等24人因西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）房屋行政征收一案，不服西宁市中级人民法院（2017）青01行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李得仓等24人的诉讼代表人李得仓、马兰英、马忠祥及其委托代理人冯凯、肖以荣，被上诉人城中区政府的负责人郝云祥及其委托代理人孔林涛、李峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，李得仓等24人系西宁市城中区仓门街道办事处下属原城中区砖瓦厂（简称原砖厂）职工。1998年6月10日，原砖厂取得划拨土地的《国有土地使用证》，因砖厂倒闭下岗，李得仓等24人于2006年4、5月间与砖厂签订《安置职工协议书》，砖厂在位于建新巷87号的厂房用地范围内建房解决职工住房，以部分土地使用权折算为下岗职工的工龄补偿费，进行一次性安置。2016年3月19日，城中区政府为实施城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目，作出《西宁市城中区人民政府城中区凤凰山路A、B、C片区棚户改造项目国有土地上房屋征收决定》（简称《凤凰山路征收决定》），对”东至建新巷，西至浦宁塔以东，南至南山，北至规划红线”范围内的房屋实施征收。李得仓等24人于2017年3月31日通过申请政府信息公开，城中区政府提供《凤凰山路征收决定》，李得仓等24人获知其房屋纳入该项目房屋征收范围，不服城中区政府作出的《凤凰山路征收决定》，诉至法院。
另查明，《凤凰山路征收决定》涉及被征收户1394户，现已有1352户与城中区政府签订房屋征收补偿协议。
原审法院认为：（一）城中区政府于2015年11月30日发布的《通告》中，将李得仓等24人的房屋纳入苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收决定，李得仓等24人经过对该征收决定的行政诉讼，于2017年3月31日向城中区政府申请政府信息公开，才获知李得仓等24人房屋已经被纳入《凤凰山路征收决定》，李得仓等24人遂于2017年5月提起本诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，未超过法定起诉期限。（二）李得仓等24人房屋位于《凤凰山路征收决定》征收范围内，征收决定与其有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，李得仓等24人具有提起诉讼的主体资格。（三）李得仓等24人曾于2016年10月26日以不服苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收决定为由提起诉讼，通过申请政府信息公开获知苦水沟片区房屋征收已经被纳入《凤凰山路征收决定》，本次起诉不符合重复起诉的情形。（四）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案城中区政府未在法定举证时限内向法院提交其作出被诉行政征收决定的证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应当视为被诉行政征收决定没有证据、依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当撤销该决定，但考虑到该征收项目中绝大多数被征收户已经与城中区政府达成补偿协议，撤销该决定将导致诸多法律关系处于不确定状态，可能对社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，判决确认城中区政府作出的《凤凰山路征收决定》违法。
李得仓等24人不服一审判决，提出上诉称：1.一审判决认定凤凰山路征收项目中绝大多数被征收户已经和城中区政府达成补偿协议没有事实依据。本案中城中区政府未提供任何证据，无从得知凤凰山路征收项目范围中绝大多数被征收户已经与城中区政府达成补偿协议的事实，一审判决认定的事实明显没有相关证据予以证明。2.涉案凤凰山路征收决定范围内其他已经与城中区政府达成补偿协议的被征收人，已经对其补偿安置完毕，其与城中区政府的法律关系已经确定，也不会对社会公共利益造成重大损害。请求撤销一审判决，撤销《凤凰山路征收决定》行政行为。
被上诉人答辩称：1.原审法院认定事实和证据准确。一审中答辩人虽未提交有关作出《凤凰山路征收决定》证据和所依据的规范性文件，但就涉及的房屋征收工作情况提供了相应的书面材料，后期经过核实东片区房屋征收范围东至苦水沟、西至南川六一桥、南至南山、北至规划红线，包括南园村、新民村和国有土地上的住宅（非成套）房约1162户，截止目前已经签约并拆除1118户，剩余住户尚在积极洽谈签约中。由此可见，该征收项目中96%以上住户已经与答辩人达成补偿协议，一审法院在判决书中认定该征收项目中绝大多数住户已经与答辩人达成补偿协议，并不存在任何错误，李得仓等24人以一审法院对该事实的认定无事实依据为由提起上诉，毫无根据。2.原审判决适用法律正确。如上所述涉案项目范围内的96%以上住户已经与答辩人达成补偿协议，而达成补偿协议的补偿标准就是依据《凤凰山路征收决定》，如若撤销了该征收决定，势必会导致对已经签订补偿协议的住户所进行的补偿标准毫无依据，进而引发一系列连锁反应，导致诸多法律关系处于不确定状态。同时，答辩人虽然没有提交作出《凤凰山路征收决定》的证据和所依据的规范性文件，但作出该征收决定的初衷是好的，目的在于改善该项目范围内住户的整体居住环境和生活环境，如果撤销该征收决定，势必会造成社会公共利益重大损失，在此情况下原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，作出确认《凤凰山路征收决定》违法的判决，适用法律正确。综上所述，原审法院作出的（2017）青01行初18号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，李得仓等24人的上诉理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。
城中区政府向本院提交的证据材料有：《西宁市城中区建设局苦水沟段签约明细》、《西宁市城中区建设局城中区房屋征收（拆迁）统计表》、《西宁市城中区建设局凤凰山路棚户区改造项目情况汇总》，以证实西宁市凤凰山路土地征用涉及城中区东片区的住户1118户签订了征收补偿协议。
经庭审质证，李得仓等24人对以上证据的真实性提出异议。经调查，《西宁市城中区建设局苦水沟段签约明细》、《西宁市城中区建设局城中区房屋征收（拆迁）统计表》中被征收户的拆迁安置补偿信息真实。本院对城中区政府提交的证据合法性、真实性以及本案的关联性均予以确认。
一审法院认定的事实，除李得仓等24人提出对”《凤凰山路征收决定》涉及被征收户1394户，现已有1352户与被告签订房屋征收补偿协议”部分有异议外，对其余部分各方均无异议，本院予以确认。
针对李得仓等24人有异议的事实部分，经查，西宁市凤凰山路土地征用涉及城中区的住户共1394户。征收范围以南川六一桥为界分东、西两个片区，其中东片区征收范围东至苦水沟、西至南川六一桥、南至南山、北至规划红线。李得仓等24名住户房屋属于东片区，该片区涉及房屋征收户1162户，城中区政府与其中1118户签订了征收补偿协议，并已将签订征收补偿协议的住户房屋全部予以拆除，其中，自南山隧道口至建新巷场地已经全部交付施工单位施工。
证明上述事实的证据有：1、《西宁市城中区建设局苦水沟段签约明细》、《西宁市城中区建设局城中区房屋征收（拆迁）统计表》、《西宁市城中区建设局凤凰山路棚户区改造项目情况汇总》；2、庭审笔录。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条明确规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，如果被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。对无证据的行政行为，应当依照第七十条的规定，予以撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条又作出补充，列举了确认违法，但不撤销及不需要撤销或者判决履行的情形。该条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销。行政行为应予撤销还是仅确认违法而不撤销，关键在于判断撤销该行政行为是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，这也是确认违法判决的核心前提。但是”国家利益”、”公共利益”、”重大损失”法律没有明确、具体的规定，人民法院应结合案件具体情况，运用利益衡量的方法对比作出判断。本案中，城中区政府未在法定举证时限内向一审法院提交其作出被诉行政征收决定的证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应当视为被诉行政征收决定没有证据，应当撤销，且双方当事人对城中区政府作出的《凤凰山路征收决定》违法并无异议，故本案的争议焦点为是否应当撤销该征收决定。
李得仓等24人主张应撤销《凤凰山路征收决定》，理由是”涉案征收决定范围内其他已经与城中区政府达成补偿协议的被征收人，已经对其补偿安置完毕，与城中区政府的法律关系已经确定，也不会对社会公共利益造成重大损害”。城中区政府主张不应撤销的理由为”如若撤销了该征收决定，势必会导致已经签订了补偿协议的住户所进行的补偿标准毫无依据，进而引发一系列的连锁反应，导致诸多法律关系处于不确定的状态；《凤凰山路征收决定》目的在于改善该项目范围内住户的整体居住环境和生活环境，如果撤销该征收决定，势必会造成社会公共利益的重大损失”。根据查明的事实，涉案征收范围内已经签订征收补偿协议的住户有1106户，该1106户的房屋已被全部拆除，且其中自南山隧道口至建新巷场地已经交付施工单位施工。因此在涉案征收范围内大部分被征收户已经签订征收补偿协议，且部分场地已交付施工的情况下，国家投入大量资金已成事实，此时如果撤销涉案的征收决定，将会使后期建设等诸多法律关系处于不确定状态，将会给公共利益造成重大损害。一审法院从社会整体利益及本案的实际情况慎作衡量，作出确认被诉行政行为违法但不撤销的判决并无不当。李得仓等24人提出应予撤销城中区政府作出的《凤凰山路征收决定》的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁量亦无明显不合理，本院应予维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人李得仓等24人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 吴晓良
审判员 李成花
二〇一七年十一月十六日
书记员 郝 洋