广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终98号
上诉人（原审原告）：韶关市第一建筑工程公司珠海分公司。住所地：珠海市。
法定代表人：吴刚，经理。
委托代理人：肖进胜，广东百步律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：珠海市香洲区城市管理行政执法局。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：李培抛，局长。
应诉负责人：陈旗，副局长。
委托代理人:孙文婷，该局工作人员。
委托代理人:金长青，广东非凡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市香洲区人民政府。住所地：珠海市香洲区。
法定代表人：刘齐英，区长。
委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
委托代理人：欧阳晓霞，香洲区法制局工作人员。
上诉人韶关市第一建筑工程公司珠海分公司（以下简称韶关一建）、上诉人珠海市香洲区城市管理行政执法局（以下简称香洲城管局）与被上诉人珠海市香洲区人民政府（以下简称香洲区政府）城市管理行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定的事实
1998年6月29日,珠海XX集团有限公司（后变更为珠海市XX有限公司，以下简称“XX公司”）取得《临时建设工程规划许可证》（编号：XX号）,在拱北夏湾××路建设商铺，建筑面积1200平方米，有效期自X年X月X日起至X年X月X日止。
1998年6月15日，韶关一建与XX公司签订《工程施工协议》，由韶关一建承建XX公司的夏湾XX市场的附属工程。由于XX公司违约，拖欠韶关一建工程款，韶关一建于2001年1月8日向珠海市香洲区人民法院提起诉讼，珠海市香洲区人民法院作出（2001）珠香经初字第219号《民事判决书》，判令XX公司向韶关一建支付工程款2409520.02元及利息344578.11元。由于XX公司拒不履行生效判决，韶关一建于2001年12月21日向珠海市香洲区人民法院申请强制执行。2002年8月22日，韶关一建与XX公司达成《执行和解协议书》，双方约定：XX公司同意将其所有的位于珠海市香洲区拱北粤华路XX号夏湾XX市场南门（约1200平方米）的小商铺抵偿其对韶关一建的债务，双方债权债务结清。商铺交由韶关一建占有及使用，现该商铺已经出租。
XX公司取得的《临时建设工程规划许可证》到期后，上述临时建筑未能取得相关合法审批手续，也没有拆除。
2016年1月27日，香洲城管局对珠海市香洲区拱北粤华路XX号夏湾XX市场A区现场检查时，发现该建筑的《临时建设工程规划许可证》已经过期。2016年1月28日，香洲城管局对韶关一建的工作人员进行了询问。2016年2月27日，香洲城管局向韶关一建送达《行政处罚告知书》，告知韶关一建拟对其进行行政处罚，并告知韶关一建享有的陈述、申辩权。2016年3月1日，韶关一建向香洲城管局提交《关于对〈行政处罚告知书〉的陈述意见函》。2016年3月11日，香洲城管局作出《行政处罚决定书》（珠香执罚字[2016]第2016050080号），认为香洲区拱北粤华路XX号夏湾XX市场A区1200平方米砖墙钢筋水泥顶临时建筑（以下称涉案临时建筑），超过批准使用期限未拆除，违反了《珠海市城市规划条例》（1998年7月1日起施行）第五十二条第一款第（五）项的规定。依据《珠海市城市规划条例》（1998年7月1日起施行）第八十九条，责令韶关一建自收到《行政处罚决定书》之日起15日内自行拆除涉案临时建筑。2016年3月12日，香洲城管局将上述《行政处罚决定书》送达韶关一建。
韶关一建不服，于2016年5月9日向香洲区政府提出行政复议申请。由于韶关一建的行政复议申请材料不完备，香洲区政府要求韶关一建补正。韶关一建补交材料后，香洲区政府于2016年5月23日受理了案件，并向香洲城管局送达《提出答复通知书》，香洲城管局也在期限内向香洲区政府提交书面答复及相关证据材料。香洲区政府经审查，认为香洲城管局作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，于2016年7月18日作出珠香府行复字[2016]1号《行政复议决定书》，维持香洲城管局作出的《行政处罚决定书》（珠香执罚字[2016]第2016050080号）。2016年7月20日，香洲区政府将《行政复议决定书》送达韶关一建。
韶关一建的一审诉讼请求为：1.撤销香洲城管局珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》；2.撤销香洲区政府珠香府行复字[2016]1号《行政复议决定书》；3.香洲城管局承担诉讼费用。
原审法院裁判理由及结果
香洲城管局具有作出责令韶关一建限期拆除违章建筑行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。珠海市机构编制委员会的珠机编[2010]17号《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》规定，香洲城管局作为城市管理行政执法部门，依法有权对辖区范围内的违章建筑实施查处行为。
香洲城管局作出行政处罚决定的事实依据充分。根据香洲城管局提交的现场笔录、现场照片、韶关一建的询问调查笔录、开庭笔录等足以证实韶关一建在临时规划许可证到期后，超过批准使用期限未依法拆除涉案临时建筑的行政违法行为，且韶关一建对其行政违法行为不持异议。香洲城管局作出珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿。
香洲城管局作出行政处罚决定适用法律正确。《珠海市城市规划条例》（1998年7月1日起施行，2013年10月1日起废止）第五十二条第一款规定：“临时建筑建设必须遵守下列规定：¨¨（五）使用期满必须拆除¨¨。”第八十九条规定：“违反本条例规定，临时建筑使用期满仍不拆除的，由规划国土主管部门责令限期拆除”。本案中，韶关一建在1999年12月31日临时规划许可证到期后，超过批准使用期限未依法拆除涉案临时建筑的行政违法行为，属于上述法律规定的情形。香洲城管局依据当时的法律规定作出行政处罚决定并无不当，且韶关一建对香洲城管局作出行政处罚决定的法律适用不持异议。因此，香洲城管局依照上述法律规定作出的珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》，适用法律正确。
关于香洲城管局作出行政处罚决定的程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”。违反城乡规划法的建筑物并非一律必须拆除，某些情形下也可以根据城乡规划法第六十四条，通过补办手续、并处罚款等方式保留，确实严重违反法律规定、无法采取改正措施的，才责令拆除。这些要求城管部门遵循正当程序原则，在作出责令拆除决定的行政处罚决定前听取相对人的陈述、申辩，其中涉及利益较大损害的，应当告知当事人有听证申请权，以提高行政执法的可接受度。韶关一建诉请撤销的行政处罚决定涉及涉案临时建筑的拆除，这些临时建筑均已租赁给相关的商户用以经营，涉及的利益关系重大，香洲城管局在作出处罚决定之前应当给予韶关一建听证的权利。香洲城管局在未给予韶关一建听证权利的情形下便作出行政处罚决定，程序轻微违法。但该处罚决定事实清楚，证据确凿，依据充分，处理结果正确，对韶关一建的权利不产生实际影响。
珠海市香洲区人民政府作出珠香府行复字[2016]1号《行政复议决定书》程序合法，但未查明处罚决定存在的程序违法性问题，原审法院依法予以纠正。香洲城管局所作行政处罚决定虽程序轻微违法，但处理结果正确，对韶关一建权利不产生实际影响。韶关一建诉请要求撤销，理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认香洲城管局作出的珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》违法；二、驳回韶关一建的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由韶关一建负担。
当事人二审诉辩意见
上诉人香洲城管局的上诉请求：撤销一审判决，驳回韶关一建的诉讼请求。主要理由如下：
（一）香洲城管局作出的责令限期拆除的决定，不属于《行政处罚法》第四十二条规定的听证范围。《行政处罚法》第四十二条第一款：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”该条规定了听证的范围，对听证条件作了概括性规定，其中只对“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”的行政处罚规定了需要听证，对其他需要听证的情形没有具体说明，香洲城管局作出的“责令限期拆除”决定并不在举行听证范围之内。
（二）香洲城管局作出的责令限期拆除的决定，也不属于《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定的听证范围。（一）由于《行政处罚法》中没有明确规定听证的具体条件，《广东省行政处罚听证程序实施办法》以省政府规章的形式，对听证条件进行了进一步的明确、细化。该办法第五条规定：“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚。本条前款的较大数额罚款，是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以５万元以上罚款。”该办法规定的（一）、（二）（三）项都与“责令限期拆除”无关，不需举办听证。
（二）根据上述办法第五条第（四）项：“法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚”的规定，香洲城管局查阅了该案发生时施行的《中华人民共和国城市规划法》（1990年）、《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》（1997年）、《珠海市城市规划条例》（1998年）以及现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》、《珠海经济特区城乡规划条例》等法律法规，均没有规定“责令限期拆除决定”可以要求听证。
（三）香洲城管局已充分保障了当事人的陈述、申辩权。在香洲城管局对韶关一建作出责令限期拆除决定之前，本着遵循正当程序原则，已经充分听取了其陈述申辩，充分保障了当事人的合法权益。香洲城管局严格依照法律法规规定程序办理此案，由于相关法律法规没有规定作出责令限期拆除之前应告知听证权利，因此原审法院不应当在法律法规没有明文规定的情况下，认定香洲城管局程序违法。原审判决缺乏法律依据，请求法院予以撤销，并确认香洲城管局作出的珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。
韶关一建的上诉请求：撤销原审判决第二项，依法改判撤销香洲城管局珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》及香洲区政府珠香府行复字[2016]1号《行政复议决定书》，由香洲城管局和香洲区政府承担诉讼费用。主要理由如下：
（一）香洲城管局珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》存在程序违法，在已确认该行政处罚决定违法的情形下，香洲区政府作出的维持该行政处罚决定的行政决定应予以撤销。案涉的商铺的目前市场价值至少值几千万元，这样巨大的拆除价值符合《行政处罚法》第四十二条的规定，香洲城管局应当告知韶关一建有听证的权利。
（二）香洲城管局珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》有违公正、公平、公开原则。案涉商铺的权益实际上为韶关一建，现该商铺已租给21家商户经营。另在市场周围还有2000多平方米的临时商铺，市场主体尚未完工还处于不合格建筑状态，此应属于历史遗留问题，现已经纳入拆迁改造立项范围，理应由开发主体与业主协调补偿后自行拆除，然而香洲城管局仅对案涉的商铺进行拆除，而对市场周围2000多平方米的临时商铺以及不合格建筑的市场主体建筑物均没有作出相应的行政处罚拆除，这样的执法明显不公。
香洲区政府答辩称，涉案建筑所对应的《临时建设工程规划许可证》，已于1999年12月31日到期，该建筑至今一直未能再取得其他相关合法审批手续，也没有拆除。根据《珠海市城市规划条例》(1998年7月1日施行)第五十二条、第八十九条的规定，临时建筑使用期满仍不拆除的，由有权部门责令限期拆除。香洲区城管局适用《珠海市城市规划条例》第八十九条的规定，责令韶关一建限期拆除涉案建筑，事实清楚、适用依据正确。随后，韶关一建因不服香洲区城管局责令其限期拆除涉案建筑的行政行为，向香洲区政府申请行政复议，香洲区政府依法受理并进行了审查，最终作出行政复议决定并及时送达给各方当事人，程序合法。香洲区城管局作出涉案行政行为，事实依据充分、适用依据正确，并未损害韶关一建的权益，香洲区政府审理相关行政复议案件，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院有权根据审理所查明的情况依法作出裁判。韶关一建主张要求撤销涉案行政行为，缺乏依据。
二审法院查明的事实
各方当事人均未向本院提交新的证据。
韶关一建对涉案的行政处罚决定认定的事实、适用法律及除听证之外的其他行政程序均无异议；对香洲区政府的行政复议程序也无异议。
原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
二审裁判理由及结果
本院认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚，实体处理正确。
二审争议焦点在于临时建筑物的拆除是否要履行听证义务。我国行政处罚法对行政处罚程序中应当听证的情形予以了规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”此条款的“等”系不完全列举，应当包括与条款列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。本案所涉的临时建筑物的拆除，不属于上述条款所列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”应当听证的情形，也不属于与这些典型的应当听证的行政处罚类似的对相对人权益产生较大影响的情形。具体理由如下：其一，《珠海市城市规划条例》（1998年7月1日起施行，2013年10月1日起废止）第五十二条第一款规定：“临时建筑建设必须遵守下列规定：¨¨（五）使用期满必须拆除¨¨。”第八十九条规定：“违反本条例规定，临时建筑使用期满仍不拆除的，由规划国土主管部门责令限期拆除。”可见，临时建筑使用期满，临时建筑的使用权人有义务自行拆除。涉案的临时建筑使用期满，作为临时建筑的使用权人的韶关一建依法有义务自行拆除；其二，涉案建筑系临时建筑，不是违反城乡规划法的建筑物，不可能依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，通过补办手续、并处罚款等方式予以保留，韶关一建知道或者应当知道涉案临时建筑使用期满后的法律后果；其三，涉案临时建筑均已租赁给相关的商户用以经营，虽涉及各方当事人的利益，但韶关一建与临时建筑物的承租人之间的租赁合同关系属于民事法律关系，法律法规并未明文规定在拆除临时建筑时需要考虑此类民事法律关系涉及的当事人。事实上，涉案临时建筑物的承租人的合法权益是由租赁合同予以保护，而非通过行政法律予以调整。在作出责令拆除决定的行政处罚决定前，香洲城管局已听取了韶关一建的陈述、申辩意见，已充分地保障了韶关一建的参与权。原审法院认为香洲城管局未进行听证程序进而确认涉案行政处罚违法，存在错误，本院予以纠正。韶关一建对除听证之外的其他行政程序无异议，经审查其他行政程序均合法，故本院径行予以确认。
香洲区政府作出行政复议程序合法，且韶关一建对此也无异议，本院予以确认。
综上，韶关一建的上诉主张无法律依据，本院不予支持。香洲城管局的上诉主张，本院予以支持。原审判决的相关认定应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、维持珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初147号行政判决第二项；
二、变更珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初147号行政判决第一项为：驳回上诉人韶关市第一建筑工程公司珠海分公司的关于撤销上诉人珠海市香洲区城市管理行政执法局作出的珠香执罚字[2016]第2016050080号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人韶关市第一建筑工程公司珠海分公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年九月二十一日
书记员 梁敏儿
李羚