西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）陕7102行初1291号
原告西安市长安区秦安房地产开发有限责任公司。
法定代表人刘生涛，董事长。
委托代理人任玉龙，北京德恒（西安）律师事务所律师。
被告西安市长安区城市管理综合执法局。
法定代表人骆虎，局长。
委托代理人潘斌，该局工作人员。
委托代理人肖利斌，该局工作人员。
被告西安市长安区人民政府，
法定代表人王强，区长。
委托代理人宋辉重，该单位工作人员。
委托代理人赵文源，该单位工作人员。
原告西安市长安区秦安房地产开发有限责任公司（以下简称秦安公司）不服被告西安市长安区城市管理综合执法局（以下简称长安城管局）作出的长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》及被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）作出的长政复决字（2017）第280号《行政复议决定书》，于2017年7月19日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告秦安公司的委托代理人任玉龙，被告长安城管局委托代理人潘斌、肖利斌，被告长安区政府的委托代理人赵文源到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告长安城管局于2017年4月19日作出长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》，认定原告无相关审批手续擅自进行建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出处罚内容为“即日起至2017年4月25日前自行拆除其违法建设，逾期未拆除的依法予以强制拆除”的处罚决定。原告对该决定书不服，于2017年5月23日向被告长安区政府提起行政复议，2017年7月5日长安区政府作出长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持长安城管局2017年4月19日作出长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》。
原告秦安公司诉称：一、长安城管局没有法律的授权作出行政处罚；根据《城乡规划法》的规定，即使原告所有的房屋为违章建设，也应当由规划部门依法处理。二、处罚形式错误。1.根据《行政处罚法》第八条的规定“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。被告以处罚的形式处理原告的合法财产明显违法。2.公司的法定代表人系刘生涛而非刘祎，刘祎和公司没有法律上的任何关系，且原告没有委托过刘祎处理公司的事情。3.处理程序违法。根据法律规定被告作出行政处罚决定后应当依法送达原告，但是被告并未将处罚决定书送达原告（法定代表人或者其他公司高管及其公司工作人员），直到2017年5月20日才听别人说处罚的事情，但是被告至今没有给原告送达处罚决定书，程序严重违法。4.原告的法定代表人刘生涛2015年患脑梗至今神志不清，长安城管局在作出处罚后即使不给法定代表人送达，也应该给公司其他人员送达，但是长安城管局并没有向公司相关人员送达，程序严重违法。5.长安区政府在未查清事实的基础上维持了长安城管局的行为，事实不清，证据不足且适用法律错误，依法应当撤销。现原告诉至法院请求：一、依法撤销长安城管局2017年4月19日作出的长城管罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》；二、依法撤销第二被告2017年7月5日作出的长政复决字(2017)第280号《行政复议决定书》；三、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1.长城管执罚字拆[2017]第003号行政处罚决定书、2017年4月19日的送达回证，证明长安城管局作出了违反《行政处罚法》所规定的行政处罚种类并超越职权的将“责令自行拆除“这一本应由规划行政主管部门作出的行政强制行为作为处罚内容的《行政处罚决定书》，长安城管局将形式与内容明显违法且超越职权范围的《行政处罚决定书》送达了原告。
2.西安市长安区人民政府长政复决字[2017]第280号行政复议决定书，证明长安区政府未对长安城管局职权依据以及行政行为的方式和内容做严格审查，便将违法的《行政处罚决定书》通过其作出的复议决定书予以维持。
被告长安城管局辩称：一、被告的行政处罚行为事实清楚，证据确凿。1.2016年9月23日14时30分许，长安城管局执法人员在巡查至皂河路时发现原告秦安公司无相关审批手续擅自进行建设，依法对其进行查处。经现场勘验，该项目为拆除原有破旧3层砖混房后，翻建为5层约3000平方米的临街框架结构房，于2015年10月开始动工，2016年6月底完成主体装修。西安市规划局长安分局以市规长函[2016]67号“西安市规划局长安分局关于2016年卫星图斑违法建设项目认定意见的函”确认该建筑为违法建设，处理意见为拆除。执法人员对该公司负责人刘祎进行调查询问并对现场情况进行了拍照。刘祎承认此项目未办理建设工程规划许可证，愿意接受相关处理。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，及《西安市城乡规划条例》第三十六条规定，原告称该商业楼的建设取得了《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《房屋所有权证》，但并未取得建设工程规划许可证。因此原告商业楼项目未办理建设工程规划许可证的行为明显违反了以上两项规定。另外，根据《西安市长安区发展和改革委员会关于秦安公司建设长安区“升平停车楼”项目备案的通知》，其项目建设规模及建设主要内容为：建设一座现代化停车场，包括地下停车场、地上停车场及商铺和配套设施，但原告将其建设为框架结构房全部用于出租，改变了用途，明显违反了相关规定。3.根据《中华人民共和国城市规划法》第六十四条规定，长安城管局对秦安公司做出的强制拆除的行政处罚的行为具有法律依据。4.原告称长安城管局分别于2017年2月23日、2017年4月19日作出两份不一致的《行政处罚决定书》行为不适当。根据《行政处罚法》第五十四条第二款规定，行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。因此长安城管局在2017年2月23日作出《行政处罚决定书》后，根据案件检查制度，经案件审理委员会讨论认为此行政处罚明显不当，主动予以改正，在2017年4月19日对秦安公司重新作出行政处罚决定符合法律的规定。另外，长安城管局实施行政处罚决定时是严格按照行政处罚决定的内容实施的，并未改变行政处罚的种类和幅度，即使实施行政处罚改变种类和幅度的，根据《行政处罚法》第五十五条的规定，应由上级行政机关或者部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分，不能对行政处罚决定书的效力有任何的影响。因此，被告在2017年4月19日重新作出处罚决定的行为适当合法。二、被告依法执法，程序合法。1.《中华人民共和国城市规划法》第六十八条规定，长安城管局是长安区政府授权委托的行政组织，在秦安公司违法建设的相关问题向长安区政府请示后，长安区政府责成长安城管局依法查处。因此长安城管局是符合执行行政行为的主体。2.长安城管局严格按照相关法律法规的规定，依法执法，程序合法。2016年9月23日，执法人员在巡查时发现秦安公司的行政违法行为后进行了现场勘查，向该公司项目负责人作了询问笔录、提交行政违法案件立案呈批报告，并经长安城管局同意立案，符合《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第二款的关于查处未经批准擅自修建临街建筑物的职能权限。后长安城管局依法作出《责令停止行政违法行为通知书》、《限期整改通知书》、《行政处罚预先告知书》。执法人员提交行政违法案件处理意见报告，并经长安城管局同意作出《行政处罚决定书》。上述行政行为均依照法律的规定送达秦安公司办公室，由其负责人刘祎签字，并附有相关照片予以证明。长安城管局遵循合法、公正、公平、及时的原则，依法执法，程序合法。综上所述，长安城管局的行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，应当驳回秦安公司的诉讼请求。
被告长安城管局向本院提交了以下证据：
1.西安市规划局长安分局关于2016年卫星图斑违法建设项目认定意见的函，证明西安市规划局长安分局对秦安公司无相关审批手续擅自进行建设的问题作出认定并提出处理意见。秦安公司建设的商业楼存在未取得相关审批手续的违法建设的客观事实，长安城管局依据城管执法条例对秦安公司依法立案并进行的行政处罚行为合法。
2.组织机构代码证、法定代表人身份证明、执法证，证明被告具有执法资格，有权对原告无相关审批手续擅自进行建设的行为进行查处。
3.长城管执立拆字[2017]第003号0023435行政违法案件立案呈批报告，证明原告无相关审批手续擅自进行建设的行为已经长安城管局负责人审批，于2016年9月23日立案，并按照行政案件的立案程序立案查处，程序合法。
4.现场勘查笔录及照片，证明秦安公司无相关审批手续擅自进行建设的行为已经长安执法局执法人员制作现场勘验笔录并拍照。原告违法客观事实存在，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。
5.调查询问笔录，证明长安城管局对原告的无相关审批手续擅自进行建设的行为依法做了调查。调查确认，原告存在擅自进行建设的行为及未取得相关审批手续的客观事实。
6.企业信息公示报告，证明长安城管局已对原告公司股东等通过国家企业信用信息公示系统进行查询，刘祎系原告公司的股东，有权在该公司法定代表人患重病的情况下签收有关法律文件，长安城管局送达法律文书程序合法。
7、长城管执责停字拆[2017]第003号0036239责令停止行政违法行为通知书，证明长安城管局向原告送达了该份文书，并已按照执法程序履行了停止行政违法行为的告知义务。
8.长城管执责停字拆[2017]第003号004553限期整改通知书，证明长安城管局向原告送达了该文书，已经按照法定程序履行了限期整改的告知义务。
9.长城管执处字拆[2017]第003号0013496行政违法案件处理意见报告，证明长安城管局对原告无相关审批手续擅自进行建设的行为作出行政违法案件处理意见报告，建议自2017年3月15日起6个月内自行拆除其违法建设，逾期未拆除的依法予以强制拆除。执法人员向执法局汇报并已履行了法律规定的批准程序。
10.长城管执告字拆[2017]第003号0015982行政处罚预先告知书及送达回证，证明长安城管局向原告送达了该文书，并已按执法程序履行了行政处罚预先告知义务。
11.长城管执罚字拆[2017]第003号行政处罚决定书及送达回证，证明长安城管局于2017年2月23日作出的处罚决定书，并将其向原告送达，履行了送达义务。
12.西安市长安区城市管理综合行政执法局关于撤销对秦安房地产开发有限责任公司商业楼违法建设行政处罚决定（长城管执罚字拆[2017]第003号）的决定，证明根据案件检查制度，经过案件审理委员会讨论，长安城管局作出撤销的决定，对原告违法建设的商业楼将重新作出限期自行拆除的行政处罚决定书。
13.西安市长安区城市管理综合行政执法局关于依法拆除秦安房地产开发有限责任公司商业楼的告知书，证明长安城管局于2017年4与8日作出的该文书，并将其向原告送达，履行了送达义务。
14、长城管执处字拆[2017]第003号0020233行政违法案件处理意见报告，证明长安城管局对原告重新作出行政违法案件处理意见报告，建议在2017年4月25日自行拆除，逾期将强制拆除，执法人员向长安城管局汇报并履行了法律规定的批准程序。
15.长城管执告字拆[2017]第003号0015377行政处罚预先告知书及送达回证，证明长安城管局向原告送达了该文书，并已按执法程序履行了行政处罚预先告知义务。
16、长城管执罚字拆[2017]第003号行政处罚决定书及送达回证，证明长安城管局于2017年4月19日重新作出处罚决定书，并将其向原告送达，履行了送达义务。
17.长城管执催字拆[2017]第003号催告书及送达回证，证明长安城管局依法进行了送达，对原告进行了催告。
被告长安区政府辩称：一、被告依法受理原告秦安公司的行政复议申请，并作出长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》。2017年5月23日，原告秦安公司向本机关递交行政复议申请书，请求撤销长安城管局2017年4月19日作出的长城执罚字拆[2017]003号《行政处罚决定书》。长安区政府于2017年5月25日依法受理，后向长安城管局送达了《行政复议答复通知书》，向原告秦安公司送达了《行政复议申请受理通知书》。经审理查明，2016年9月23日，长安城管局在巡查时发现原告在位于西长安街和长兴南路十字东南角的五层商业楼，面积约3000平方米的临街框架结构房无相关审批手续擅自进行建设，属违法建设。经规划长安分局复函长安区城管局《关于2016年卫星图斑违法建设项目认定意见的函》（市规长函[2016]67号），确认该建筑为违法建设，并提出对该违法建筑物予以拆除的处理意见。长安城管局于当日向原告下发了《限期整改通知书》，责令原告立即停止违法建设行为，到相关部门办理手续。2017年4月10日，长安城管局作出了《行政处罚预先告知书》。2017年4月19日，长安城管局作出了长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》，并对原告进行了送达，原告对该《行政处罚决定书》不服，遂申请行政复议，长安区人民政府于2017年7月5日作出了长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》，维持了长安区城管局作出的长城执罚字拆[2017]003号《行政处罚决定书》。二、被告作出的长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法。长安城管局在日常巡查中发现原告秦安公司在位于西长安街和长兴南路十字东南角的临街框架结构五层商业楼无相关审批手续擅自进行建设，属违法建设。规划长安分局复函长安区城管局认定该建筑物属非法建设，提出对该违法建筑物予以拆除的处理意见。根据《西安市城市管理综合行政执法条例》相关规定，长安城管局在长安区辖区内具有对城市进行综合管理的法定职责。被告受理原告行政复议申请后于2017年5月25日向长安城管局送达了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，长安城管局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，经审查后，长安区政府于2017年7月5日作出了长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》，并分别向原告秦安公司和长安区城管局进行了送达。综上所述，长安区人民政府作出的长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告长安区政府向本院提交了以下证据：
1.长安区人民政府传阅文件，证明长安区政府收到行政复议申请书的时间是2017年5月23日。
2.行政复议申请书，证明原告行政复议申请的请求是撤销长安城管局2017年4月19日作出的长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》。
3.长政复答字[2017]第280号《行政复议答复通知书书》，证明被告依法受理原告秦安公司的行政复议申请，并向长安城管局进行了送达。
4.长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》，证明被告依法按程序作出了长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》。
5.收文登记簿，证明原告秦安公司签收了长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》。
经庭审质证，原告对被告长安城管局提交本院的证据1真实性、合法性不认可，证明目的不认可，没有原件，即使原告存在违法建设行为，仅通过规划局的函也不能证明长安城管局实施的行政处罚合法，行政处罚应当遵照相关的法律法规程序要求。证据2真实性、证明目的予以认可，是该单位的组织机构代码证等材料。证据3、4、5、7、8、9、10、真实性、证明目的认可。证据6真实性认可，证明目的不认可，根据被告提供的信息公示报告未能反映出刘祎系原告股东，该报告载明的是刘韦，因此证明目的不能成立。证据11真实性、合法性认可，证明目的不认可，从该份证据的形式与内容均表明长安城管局超越行政处罚法规定的行政处罚事项范围，将行政强制法及城乡规划法规定的行政强制措施作为处罚内容下发给原告。被告的行政处罚决定书明显违法，应当予以撤销。证据12真实性、合法性认可，其他同证据11。证据13真实性、合法性、证明目的予以认可。证据14真实性、合法性认可，关联性不认可，系被告内部行政行为流程，与本案行政行为合法性无关。证据15、16质证意见同证据11。证据17真实性、合法性认可，证明目的不认可，被告通过催告书违法改变之前送达原告的行政处罚决定书所载明的内容，剥夺了原告提起诉讼和复议的权利，属于违法行为。
原告对被告长安区政府提交本院的证据1、2、3、5真实性、证明目的全部认可。对于证据4真实性认可，证明目的不认可，长安区政府在复议过程中，并未对长安城管局作出的行政行为的合法性作出严格审查，因此该项证据证明目的不能成立，被告未尽到监督的法定职责。
本院对上述证据认证如下:对原告提交本院的证据真实性予以确认。对被告长安城管局和被告长安区政府提交本院的全部证据，认为其客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。
经审理查明，被告长安城管局执法人员在巡查时发现原告秦安公司在西长安街以南、皂河路以东无相关审批手续擅自建房。被告长安城管局以原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，两次向原告发出《责令停止行政违法行为通知书》，责令原告停止违法行为。并两次向原告发出《限期整改通知书》，责令原告立即停止违法建设行为，到规划部门办理相关审批手续。通知送达后，原告一直未以整改。2017年4月10日，被告长安城管局向原告送达长城管执告字拆[2017]第003号0015377《行政处罚预先告知书》，2017年4月19日，被告长安城管局对原告作出长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》，以原告无相关审批手续擅自进行建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出处罚内容为“即日起至2017年4月25日前自行拆除其违法建设，逾期未拆除的依法予以强制拆除”的处罚决定。原告对该决定书不服，向被告长安区政府提起行政复议，被告长安区政府于2017年5月23日收到该复议申请。2017年7月5日长安区政府作出长政复决字[2017]第280号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持长安城管局2017年4月19日作出长城管执罚字拆[2017]第003号《行政处罚决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，责令原告限期拆除违法建筑，属于行政处罚行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，根据上述规定，并结合市发[2017]12号通知、市规发[2017]50号通知的内容，被告长安城管局具有根据规划部门的认定意见，依法下达法律文书并负责对违法建设制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等法定职责。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，原告建设涉诉房屋时，未取得相关审批手续，事实清楚。《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”等，限期拆除房屋，是一种较重的行政处罚措施，行政机关及其执法人员作出行政处罚决定应当严格遵循《行政处罚法》规定的程序。从长安城管局提交的证据可以看出，该局在作出行政处罚决定前，已履行了事先告知义务，进行了集体讨论等，行政处罚决定的程序符合《行政处罚法》的相关规定。在事实清楚，程序合法的情况下，长安城管局依据《城乡规划法》第六十四条之规定作出被诉行政处罚决定，适用法律正确，处罚并无不当。
被告长安区政府在收到行政复议申请后，履行了通知被申请人答复、审查、审理的法定程序，在法定期限内作出复议决定，程序合法，适用法律正确。
综上依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告西安市长安区秦安房地产开发有限责任公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告西安市长安区秦安房地产开发有限责任公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 王 玮
审 判 员 赵 婧
人民陪审员 楚 琳
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 李虎军