浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终427号
上诉人（原审原告）余时品，男，1946年7月29日出生，汉族，住浙江省温州市洞头区。
委托代理人毛毅坚，浙江光正大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市洞头区人民政府。住所地：浙江省温州市洞头区北岙镇县前路**号。
法定代表人林霞，区长。
委托代理人杨康乐，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
原审第三人温州市洞头区北岙街道小三盘村村民委员会。住所地：浙江省温州市洞头区北岙镇人民路***号。
负责人王海雷，主任。
委托代理人潘荣阳，温州市洞头区北岙街道小三盘村党支部书记。
余时品诉温州市人民政府海域行政协议一案，温州市中级人民法院于2017年2月21日作出（2016）浙03行初195号行政判决。余时品不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月17日立案受理后依法组成合议庭,并于同年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人余时品及其委托代理人毛毅坚，被上诉人温州市洞头区人民政府副区长赵国成及其委托代理人杨康乐，原审第三人温州市洞头区北岙街道小三盘村村民委员会的委托代理人潘荣阳到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告余时品系温州市洞头区北岙街道小三盘村村民。1984年6月20日，洞头县政府根据浙江省人民政府浙政[1983]34号《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》的要求，向该县小三盘村颁发洞政渔权证字第60号《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》，确定坐落于小××浅海滩涂××村使用。2001年，原告与北岙镇繁城村委会签订了经营承包合同书，约定原告承包滩涂、浅海从事养殖，合同有效期至2001年12月。2002年3月27日，洞头县政府下发洞政发[2002]46号《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》（以下简称《通知》），决定在全县范围内废止2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证。原告等158人对该《通知》不服，于2004年3月9日向温州市中级人民法院提起行政诉讼，在温州市中级人民法院判决维持被诉《通知》后，原告等人向浙江省高级人民法院提起上诉。在二审诉讼过程中，原告等人分别于2006年12月13日至14日与小三盘村委会、洞头县政府签订了《行政和解协议书》，其附件《行政和解方案》第七条约定“关于围塘养殖问题：在垦区内规划1000亩左右的水域作为围塘养殖区域，其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用，养殖期限暂定5年。5年内因城市建设需要退出养殖的，按养民投入围塘养殖建设成本折旧后残值给予补偿，5年后在不涉及城市建设需要的前提下，经批准给予原养民继续养殖”。之后，原告等人申请撤回对该案的上诉。2006年12月28日，浙江省高级人民法院作出（2006）浙行终字第19号行政判决，确认原告等人的三种养殖情形，即有的其本人或家庭成员与小三盘村签订有滩涂（水面）承包合同；有的未与所在村签订滩涂（水面）承包合同，但在涉案滩涂实际从事水产养殖；有的曾与原北岙镇繁城村（2004年撤村）签订有滩涂（水面）承包合同，并在涉案滩涂从事水产养殖。当事人确认2006年签订《行政和解协议书》时，预留的400亩围塘养殖区域的位置已确定。2008年6月开始，洞头县政府对涉案预留用于养殖的400亩区域及其他区域利用土石进行回填，回填工程工期为8个月。之后，洞头县政府将回填的涉案土地出让给仁济学院。其中洞头县政府出让地块（仁济学院）土地勘测定界图载明，征地总面积32.1337公顷，2010年8月权属调查，2010年11月计算机成图。2009年9月3日，洞头县政府（2009）2号《县长办公会议纪要》记载“同意在北岙后新城二期预留50亩土地作为北岙镇小三盘村集体经济发展留用地，其用地性质按照新城二期控规要求执行。会议要求，北岙镇和小三盘村要切实做好小三盘村的经济社会发展工作，确保小三盘的和谐稳定。”其中，《县长办公会议纪要》所涉的50亩留用地中5.6亩系增加的三产返回地面积。原告以被告未履行《行政和解方案》第七条的约定和按《县长办公会议纪要》的承诺提供0.14亩三产返回用地为由，提起本案诉讼。另查明：因行政区划调整，2015年经国务院批准，撤销洞头县，设立温州市洞头区，洞头县政府更名为“温州市洞头区人民政府”。
原审法院认为，《行政和解方案》第七条约定“其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用”中“小三盘村原养殖承包户”的含义，有多种解释，一种解释是“签订了养殖承包合同的小三盘村的农户或村民”，另一种解释是“与小三盘村集体签订养殖承包合同的承包户”。合同法第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。原告属于浙江省高级人民法院（2006）浙行终字第19号行政判决确认的第三种情形，即与原北岙镇繁城村（2004年撤村）签订滩涂（水面）承包合同并在涉案滩涂从事水产养殖。鉴于原告余时品系小三盘村村民，签订《行政和解协议书》时“繁城村”已撤，当事人又没有明确约定将其排除在《行政和解方案》第七条约定的权利主体之外，故将“小三盘村原养殖承包户”解释为“签订了养殖承包合同的小三盘村的农户或村民”为宜。因此，余时品符合本案原告的主体资格。被告于2008年6月开始回填涉案预留的400亩围塘养殖区域，回填工期8个月，且从出让地块（仁济学院）土地勘测定界图记载“2010年8月权属调查”反映，涉案养殖区域至迟于2010年8月之前已回填完成，可见原告至迟于2010年8月应当知道预留的400亩围塘养殖区域已完全丧失养殖条件，以及《行政和解方案》第七条约定的权利被侵害。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。原告主张被告未按《行政和解方案》第七条的约定履行为由请求赔偿损失，本案应适用诉讼时效的规定处理。《民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外。原告没有提供证据证明本案存在诉讼时效中止、中断、延长的法定情形，故其从2010年8月应当知道权利被侵害，至2016年提起本案诉讼，已超过2年的诉讼时效期间，应驳回原告赔偿损失的诉讼请求。被告主张原告关于损害赔偿的诉讼请求已超过诉讼时效期间，理由成立，予以支持。从《县长办公会议纪要》关于“同意在北岙后新城二期预留50亩土地作为北岙镇小三盘村集体经济发展留用地，……”的决定内容分析，该三产返回用地权益的权利人是小三盘村集体，而非原告主张的原养殖承包户。原告主张其中预留的5.6亩系按《行政和解方案》第七条约定给原养殖承包户的替代履行，证据不足，不予支持。因此，原告请求被告提供0.14亩三产返回用地，缺乏依据，不予支持。至于第三人取得三产返回用地权益如何分配，不属于本案审理范围。综上，原告的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条的规定，判决驳回原告余时品的诉讼请求。
余时品上诉称：一、原审认定被上诉人于2008年6月开始回填涉案预留的400亩围塘养殖区域，且最迟于2010年8月之前完成回填，故上诉人至2016年才提起诉讼，己超过二年诉讼时效。该认定没有事实及法律依据。1、2006年12月13日至24日，被上诉人与上诉人签订了《行政和解协议书》，上诉人才申请撤回上诉并获准许。在签订《行政和解协议书》后，原告一直要求被告履行《行政和解协议书》第七条的内容，但被上诉人始终怠于履行该行政协议约定的内容，并未向上诉人确定具体的400亩围塘养殖区域及双方也未进行划界予以确定，即被上诉人于2008年6月开始回填涉案预留的400亩围塘养殖区域是否就是给上诉人的400亩围塘养殖区域并没有提供证据予以证明，且该举证责任也应由被上诉人承担。据此，根据《合同法》第110条对非金钱债务的履行规定，鉴于被上诉人未向上诉人确定具体的400亩围塘养殖区域及双方也未进行划界予以确定，故上诉人可以要求被上诉人予以明确400亩围塘养殖区域并继续向上诉人予以履行，而不能据此认为上诉人知道权利被侵害而超过了二年的诉讼时效。2、根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条规定，由于涉案《行政和解协议书》并未约定履行期限，且被上诉人也并未向上诉人明确表示不履行其义务，故上诉人有权利随时主张被上诉人履行义务，故也不存在上诉人超过了二年的诉讼时效之说。3、上诉人确实一直向中央至地方相关部门要求监督或督促被上诉人立即履行《行政和解方案》第七条约定的义务且也提供了相关证据，其中浙江省高级人民法院的二位法官也曾高度重视上诉人的申诉，亲赴被上诉人处进行协调，但均无果而终。这从另一方面也反映了被上诉人对浙江省高级人民法院于2006年大力协调所产生的《行政和解方案》毫无履行诚意，以及对司法权威的漠视。上诉人应存在诉讼时效中止、中断、延长的法定情形。二、原审认定上诉人请求被上诉人提供0.14亩三产返还用地缺乏依据显属错误，也没有事实依据。被上诉人提供的证据显示小三盘村村两委联席会议记录和2009年3月的(2009)2号《县长办公会议纪要》，可以证明被上诉人为继续履行行政协议，单方面承诺将《行政和解协议书》的行政和解方案第七条履行内容用其他方式替代履行，即另外增加5.6亩三产返回用地作为履行第七条的补偿（每户为0.14亩）。对被上诉人用5.6亩三产返回用地作为替代履行方式的单方面承诺，上诉人在此次诉讼期间才从被上诉人的上述证据获知。被上诉人作出替代履行方式单方面承诺，并不违反法律法规的强制性规定，该承诺一经做出即发生法律效力，上诉人在得知该承诺后愿意接受被上诉人对第七条内容替代履行方式的承诺。根据诚实信用原则，上诉人基于对被上诉人做出承诺的信赖，从而取得相应的信赖利益，有权要求被上诉人按照承诺的内容继续履行相应的义务，也同样不超过二年的诉讼时效。故上诉人有权要求被上诉人继续履行《行政和解协议书》的行政和解方案第七条的替代履行内容，即安置上诉人0.14亩三产返回用地。此外，依据《行政和解协议书》第七条，即“在垦区内规划1000亩左右水域作为围塘养殖区域，其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用，养殖期限暂定5年。5年内因城市建设需要退出养殖，按养民投入围塘养殖建设成本折旧后残值给予补偿，5年后在不涉及城市建设需要前提下，经批准给予原养民继续养殖”，此后上诉人根据双方补偿协商会议记录，按养殖期限暂定的5年，以每户每年损失5元计算，共计25万元及相应的8年利息损失24万元应依法得到支持。综上，请求依法撤销(2016)浙03行初195号行政判决，发回原审法院重审，或改判支持上诉人的诉讼请求。
温州市洞头区人民政府答辩称：一、本案已超二年的诉讼时效期间。答辩人于2008年6月开始回填原预留用于养殖的400亩区域，工期8个月，该事实有相应的证据支持。且预留养殖区域现为仁济学院出让地块，该地块勘测定界图记载“2010年8月权属调查”，因此，被答辩人至迟于2010年8月应当知道预留养殖区域已经被填平，其按照《行政和解方案》第七条约定的权利被侵害，至2016年9月被答辩人起诉已经超过二年。二、答辩人增加三产返回用地并非属于替代履行，被答辩人上诉理由不能成立。根据(2009）2号《县长办公会议纪要》明确规定，500亩土地作为小三盘村集体经济发展留用地，其权利人是小三盘村，与被答辩人无关。事实上，“和九条”签订后，原北岙镇党委、政府成立工作组与小三盘村两委成员等人员成立了专门工作组，进村入户，开展“和九条”政策宣传工作。养殖承包户认为北岙二期围垦区内400亩区域的养殖成本较高，见效慢，不愿养殖。此后，小三盘村召开村民代表大会、村两委联席会议，决议确认由于养殖承包户自身对在该水域开展养殖不感兴趣且县政府已经增加三产返回用地面积，故不再要求履行“行政和解方案”第七条。据此，“行政和解方案”第七条中约定的预留400亩养殖区域承包户没有养殖。综上，被答辩人上诉请求和理由没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人温州市洞头区北岙街道小三盘村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见，庭审时亦未发表答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，各方当事人围绕着上诉人余时品针对涉案《行政和解协议书》第七条约定提起诉讼是否超过诉讼时效，所提出的提供0.14亩三产返回地、赔偿25万元经济损失及24万元利息的请求是否应予支持等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
另查明，原审时被上诉人温州市洞头区人民政府提供的上诉人所在的北岙镇小三盘村于2009年12月31日《村两委联席会议》记录载明：1、《行政和解方案》第七条，县政府本应在二期围垦区内划出400亩水域给小三盘村原养殖承包户使用5年。协议签订后，北岙镇党委、政府和小三盘村曾经组织工作人员进村入户征询意见，但是由于承包户认为如果在该水域开展养殖，资金投入大，使用周金（期）短，收益也不大，表示不感兴趣。正因为如此，所以工程指挥部将400亩水域予以填平。2、近年来，县政府在小三盘村累计征用集体土地444亩，根据《行政和解方案》第二条，返还给小三盘村的三产安置用地面积应该为444亩×10%=44.4亩，因考虑到群众对第七条方案不感兴趣，县政府将该三产返回用地面积增加到50亩，以作补偿。上述意见，村两委全体成员均表示认同。原审据此认为，结合《县长办公会议纪要》，可以认定洞头区人民政府预留的50亩三产返回安置用地中有5.6亩系增加的面积。
再查明，上诉人之所以提出0.14亩三产返还地的请求，是认为2006年12月13日至14日共有41人与小三盘村委会、原洞头县人民政府签订《行政和解协议书》，现其中一人已经获得安置，故其余40人应当分享该增加的5.6亩三产返回安置用地。但事实上，《行政和解协议书》所附《行政和解方案》第七条约定的是，“在垦区内规划1000亩左右的水域作为围塘养殖区域，其中400亩给小三盘村原养殖承包户，养殖期暂定5年。……”。而本院（2006）浙行终字第19号行政判决将该案的原审原告158人的身份作了界分，其中的倪团等41人，有的其本人或家庭成员与小三盘村签订有滩涂（水面）承包合同，有的未与所在村签订滩涂（水面）承包合同，但在涉案滩涂实际从事水产养殖，有的曾与原北岙镇繁荣村（2004年撤村）签订有滩涂（水面）承包合同，并在涉案滩涂从事水产养殖；而其余屠爱菊等117人中，有的在涉案滩涂自由采集水产品，有的则既未与所在村签订滩涂（水面）承包合同、从事水产养殖，又未实际从事水产养殖和自由采集水产品。
本院认为，就上诉人针对涉案《行政和解协议》第七条约定提起诉讼是否超过诉讼时效问题，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，对行政机关不履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。从在案证据看，享有滩涂承包经营权的养民应该至迟于2010年8月涉案滩涂被填平用于建设仁济学院时，即应知道其权利被侵害的事实，此时应当作为诉讼时效计算的起点。上诉人主张洞头区人民政府未按和解协议第七条约定履行法定义务请求赔偿损失，应适用民事诉讼时效规定。按照《民法通则》第135条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外。上诉人并未提供证据证明存在诉讼时效中止、中断、延长的法定情形，直至2016年才提起本案诉讼，显然已经超过2年的诉讼时效期间，原审据此驳回上诉人赔偿请求，并无不当。虽然2009年9月原洞头县人民政府县长办公会议纪要所涉返还给小三盘村50亩留用地中的5.6亩系因原养殖户放弃400亩养殖水域而增加的三产留用地面积，但会议纪要明确是作为小三盘村集体经济发展之留用地，因此，该5.6亩返还地应当属于小三盘村集体的三产返还用地，其使用权人应该为小三盘村集体，而非案涉400亩养殖水域的原养殖承包户即上诉人等41人。且从村两委的会议记录看，正因为原养殖户对该400亩养殖水域不感兴趣，认为使用周期短，收益也不大，原洞头县人民政府才将该400亩水域予以出让、回填。故上诉人认为该增加的5.6亩返还地应该由原40名养殖户进行分割使用，缺乏事实依据。至于上诉人认为应按《行政和解方案》第七条约定并按每年每亩养殖水域赔偿5000元的损失5年共计25万元及相应利息，因为是上诉人等原养殖户不愿意再行养殖，而非被上诉人不履行和解方案，故该请求亦缺乏事实依据。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币8650元，由上诉人余时品负担（予以免交）。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 夏祖银
二〇一七年七月十七日
书 记 员 许亚芬