浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终237号
上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县上塘中心城区县前路94号。
法定代表人林万乐，县长。
委托代理人戴立真，永嘉县国土资源局工作人员。
委托代理人徐锋，浙江永瓯律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）潘一海，男，1966年5月5日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
被上诉人（原审原告）崔柳英，女，1951年5月7日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
被上诉人（原审原告）潘秀霞，女，1972年11月11日出生，汉族，住浙江省瑞安市。
上述三被上诉人的共同委托代理人夏宗明，浙江泽商律师事务所律师。
原审第三人潘统伍，男，1931年7月9日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
委托代理人潘松，男，1973年10月11日出生，汉族，住浙江省永嘉县。系原审第三人潘统伍之子。
潘一海等三人诉永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2016年12月26日作出（2016）浙03行初161号行政判决。永嘉县政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月5日公开开庭进行了审理。上诉人永嘉县政府的委托代理人戴立真、徐锋，被上诉人潘一海及三被上诉人的共同委托代理人夏宗明，原审第三人潘统伍的委托代理人潘松到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：潘统贵、潘统伍、潘统陆均系潘孟泉之子。原告潘一海系潘统贵之子，潘秀霞系潘统陆之女，崔柳英系潘统陆之妻。坐落于浙江省永嘉县枫林镇孤山村地号25-19-2-254土地上房屋系潘孟泉于解放前建造，原系潘孟泉所有。至少从1960年起，上述房屋由潘统伍户居住。1996年8月2日，永嘉县枫林镇孤山村民委员会（以下简称孤山村委会）出具土地使用权证明书，证明涉案土地上房屋系1978年前建造，土地使用权确属潘统伍使用。同日，潘统伍申请办理涉案土地使用权登记。土地登记审批表“审查人”一栏中记载“该宗地为集体土地，土地使用来源为祖业，有村委会说明书为依据”。永嘉县政府于1996年8月15日准予涉案土地（地号25-19-2-254，面积36.9平方米，权属性质为集体，土地用途为住宅）登记在潘统伍名下。2016年7月26日，孤山村委会分别出具了被诉土地登记与真实权利状态不符的说明和涉案土地上房屋系潘统贵、潘统伍、潘统陆共有的证明。2016年8月26日，孤山村委会出具上述说明、证明作废的声明。2016年7月28日，原告对被诉土地登记行为不服，提起诉讼。
原审法院认为：一、被告永嘉县政府、第三人潘统伍在本案中并无有效证据证明涉案房屋系在土地改革时由潘统伍分配所得，进而由潘统伍取得涉案土地使用权，不能排除涉案房屋系潘孟泉的遗产。由于潘统贵、潘统陆系潘孟泉的法定继承人，故原告潘一海作为潘统贵的法定继承人，原告崔柳英、潘秀霞作为潘统陆的法定继承人，与被诉土地登记行为有利害关系，具备原告诉讼主体资格。被告及第三人主张潘一海等三人没有原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中，被告并未提供有效证据证明原告知道被诉土地登记行为的具体时间，而原告提起本案诉讼自被诉土地登记行为作出之日起未超过二十年，故被告永嘉县政府主张原告提起本案诉讼超过起诉期限，本院不予支持。三、根据《土地登记规则》（1995年修订）第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件资料。本案中，第三人潘统伍申请涉案土地使用权登记时，仅提交了土地登记申请书和孤山村委会证明。在本案诉讼中，原告提交本院的村民委员会说明、证明与第三人提交的村民委员会的声明存有矛盾，可见相关事实尚有争议，仅凭涉案村民委员会证明尚不能证明土地使用权权属来源。同时，被诉土地登记审批材料中记载涉案土地使用权来源于祖业，这与被告、第三人在诉讼中主张的涉案土地使用权系第三人土改分配所得不一致。第三人潘统伍申请涉案土地使用权登记时提交的文件资料不符合上述规定，不足以证明其享有涉案土地使用权。因此，被告永嘉县政府未查清涉案土地使用权来源，仅根据村民委员会证明认定第三人潘统伍为涉案土地使用权人并作出被诉土地登记行为，认定事实不清，主要证据不足。《土地登记规则》第十五条、第十八条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。本案中，登记申请的审核结果未经公告，永嘉县政府作出被诉土地登记行为，程序违法。综上，永嘉县政府作出被诉土地登记行为认定事实不清，主要证据不足且程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销被告永嘉县政府于1996年8月15日将坐落于浙江省永嘉县枫林镇孤山村地号为25-19-2-254、土地用途为住宅的36.9平方米集体建设用地使用权登记在第三人潘统伍名下的土地登记行为。
永嘉县政府上诉称：一、一审判决认定被上诉人与被诉土地登记行为有利害关系，具备原告主体资格的事实认定错误。（一）本案所涉的房屋不是潘孟泉的遗产。《中华人民共和国继承法》第三条规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。1960年潘孟泉去世，没有证据证明本案所涉房屋是潘孟泉死亡时遗留的个人合法财产。另外，一审中的证人证言证明，土改时期潘孟泉被划为地主，在财产被政府没收前他将部分房屋分家析产给儿子所有，后剩余的房屋被政府没收并进行了重新分配；1960年前本案所涉的房屋由潘统伍居住至今；潘统贵、潘统陆去世前，他俩及其家人时常居住在本案所涉房屋东侧的一间半房屋内，但从未主张该房屋的权益。可见本案所涉的房屋不是潘孟泉的遗产。（二）被上诉人与被诉土地登记行为没有利害关系。1、被上诉人没有提交证据证明与被诉土地登记行为有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。一审中被上诉人没有提供证据证明其与涉案土地登记行为有利害关系，应承担举证不能的不利后果。2、涉案房屋不是潘统贵、潘统陆的遗产。根据被上诉人提交的《七代家谱》证明潘统陆于2009年去世，潘统贵于2012年去世。上述已阐明涉案房屋不是潘孟泉的遗产，故潘统陆、潘统贵不可能依法继承涉案房屋，涉案房屋更不可能是该两人的遗产。退一步，假设涉案房屋是潘孟泉的遗产，依据《中华人民共和国继承法》第二条规定，继承从被继承人死亡时开始。第八条规定，继承权纠纷提起诉讼的期限为二年，自己承认知道或者应当知道其权利被侵犯之日起计算。但是自继承开始之日起超过二十年的，不得再提起诉讼。潘统陆、潘统贵、潘统伍等有六兄弟，没有证据证明潘统陆、潘统贵依法继承并取得涉案房屋。另外，至少从1960年以来涉案房屋一直由潘统伍居住、使用。1996年8月15日，该房屋办理了土地使用权登记。期间，潘统伍对涉案房屋进行了修缮，添加了楼板、门窗等设施。潘统贵、潘统陆去世前从未对该房屋的使用、权属登记等行为提出任何异议，涉案房屋土地登记行为也未被撤销或确认违法，根据物权法的规定，可知潘统伍已取得涉案房屋的所有权。即本案所涉的房屋不可能属于潘统陆、潘统贵的遗产。一审判决以涉案房屋不能排除系潘孟泉的遗产为由，认定涉案房屋系潘统陆、潘统贵的遗产既不符合逻辑，也不符合客观事实。3、一审判决以被上诉人是潘统贵、潘统陆的法定继承人为由，认定被上诉人具备原告主体资格，理由不能成立。上述已阐明，涉案房屋不是潘孟泉的遗产，没有证据证明1960年后潘统贵、潘统陆依法继承取得涉案房屋的所有权，也没有证据证明涉案房屋是潘统贵、潘统陆的遗产，故被上诉人不可能依法继承涉案房屋的权益，也不可能享有涉案房屋的土地使用权，可见被上诉人与本案被诉土地登记行为没有利害关系，不具备原告的主体资格。二、一审判决结果错误。一审法院没有查清被上诉人的起诉是否符合法定条件，判决撤销涉案土地登记行为的结果也错误。综上所述，原审判决认定事实不清，判决结果错误，损害了上诉人和潘统伍的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
潘一海等三人答辩称：一、一审法院对涉案土地权源的认定符合客观事实，三被上诉人与被诉行政行为有重大利害关系，具备原告诉讼主体资格。（一）涉案房产系潘孟泉的遗产。涉案房产所在的四合院系潘统伍的父亲、也是被上诉人潘一海、潘秀霞的祖父、崔柳英的公公潘孟泉于解放前建造，对此事实各方均予确认。在土地改革中，潘孟泉被认定为地主，涉案房产所在的四合院有十几间房屋被政府没收分配给孤山村村民，但仍然根据当时《土地改革法》第二条的规定没有没收四合院西首第一间正屋（即永嘉县枫林镇孤山村后路122号，涉案房产）、东首一间半轩屋、一块菜地及坑厕地，而是留给了潘孟泉，故涉案房产在潘孟泉去世后当然成为其遗产。另外，上诉人提交的涉案房产土地使用权登记审批表中对土地来源为“祖产”的表述也印证了这一事实。上诉人在没有任何证据证明的情况下，将涉案房产土地权属来源认定为政府没收重新分配给潘统伍，不符合客观事实。而一审法院确认的另一事实即至少从1960年起，涉案房屋由潘统伍居住，并不能证明涉案房屋系潘统伍所有，而“潘统贵、潘统陆从未主张该房屋的权益”一说也没有事实根据。故在上诉人没有相反证据推翻三方已共同确认的事实之前，涉案房屋的权属来源应确认为潘孟泉的遗产。（二）被上诉人与被诉土地登记行为有重大利害关系，具备原告的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国继承法》第二条规定，继承从被继承人死亡时开始。潘孟泉夫妇去世后，涉案房产、土地使用权为潘统贵、潘统伍和潘统陆三兄弟继承并共同共有，直至潘统贵夫妇和潘统陆去世仍未作分割。潘统贵、潘统陆系潘孟泉的法定继承人，而被上诉人作为潘统贵和潘统陆的第一顺位继承人，有权对涉案房产提出权利主张，故当然具有事实与法律上的利害关系。对于上述事实，被上诉人已在一审中提交了充分的证据予以证明，已尽到了相应的举证责任。而上诉人欲否定被上诉人的原告主体资格，应当举出相反的证据推翻上述事实，但上诉人并未提交相应的证据，故被上诉人的主体资格应依法得到确认。（三）上诉人关于潘统伍已取得涉案房屋所有权的说法没有事实和法律依据。上诉人以涉案房屋1960年以来一直由潘统伍居住，并由其办理了土地使用权登记、进行修缮、无人提出异议等理由推断其已取得了涉案房屋的所有权。但如前文阐述，潘统伍居住的房屋系潘孟泉的遗产，为潘统贵、潘统伍和潘统陆三兄弟共同共有，单纯的占有并不能改变房产的权属；无人对涉案房屋的使用、权属提出异议的说法也不符合客观事实；上诉人所称的权属登记正是因其违法作出而应当予以撤销，故不能作为证明潘统伍取得涉案房屋所有权的证据。故上诉人所称“根据物权法的规定，可知第三人已取得本案所涉房屋的所有权”等，并无事实和法律依据。二、被诉行政行为事实不清、主要证据不足、程序违法、法律适用错误，一审法院判决予以撤销并无不当。（一）上诉人作出被诉行政行为之前没有对土地权属来源进行调查核实，属事实不清。上诉人在上诉状中对于涉案房屋权属来源的说法是潘统伍在土改时期因政府分配所得，而上诉人提交的涉案房产土地使用权登记审批表“初审意见”一栏中标注的土地权属来源却是“祖业”，二者发生如此重大矛盾，上诉人却没有进一步调查核实，属事实不清。（二）上诉人认定涉案房屋权属来源仅仅依据孤山村委会的一纸简单的证明，而该证明所描述的情况却被同一单位所出具的证明予以推翻，而潘统伍提交的同一个单位在时隔一个月之后出具的《声明》又对前述事实予以否认，说明孤山村委会出具证明是非常随意的，可信度没有任何保障。除此之外，上诉人没有提供任何证据证明“政府分配”的说法。故被诉行政行为主要证据不足。（三）被诉行政行为违反法定程序。根据《土地登记规则》第八条规定，初始土地登记，应当由县级以上地方人民政府发布通告；第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。而上诉人在作出被诉行政行为的整个过程中既没有在事前发布通告，也没有在审核后发布公告，严重违反了法定程序。（四）被诉行政行为适用法律错误。如前所诉，上诉人在土地权属来源不明的情况下，却适用《土地登记规则》第二至四条、第九至十一条、第十三和第十四条之规定作出了确认涉案房屋土地使用权属于潘统伍所有的行政行为，属适用法律错误。综上所述，被上诉人的原告主体适格，被诉行政行为事实不清、证据不足、程序违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
潘统伍在法定期限内未提交答辩状，庭审中答辩称：潘孟泉在土改时期被评定为地主，其在财产没收前已将涉案房屋留给答辩人居住，三被上诉人也分到一间半轩屋，土地面积93.1平方米，剩余的房屋由政府没收，重新分配给村里其他人，答辩人一直在涉案房屋居住至今，长达60年以上。因此，涉案房屋权属清楚，上诉人1996年8月15日对该房屋办理土地使用权登记程序合法，适用法律正确。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人潘一海等三人与被诉土地登记行为之间有无法律上的利害关系，以及永嘉县政府于1996年8月15日将坐落于浙江省永嘉县枫林镇孤山村地号为25-19-2-254、土地用途为住宅的36.9平方米集体建设用地使用权登记至潘统伍名下是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，涉案土地所在地址是个四合院，共有近二十间房屋，由潘孟泉在解放前建造，本案涉及的是其中一间。潘孟泉是被上诉人潘一海、潘秀霞的祖父，被上诉人崔柳英的公公，被诉土地登记审批表中也有提到涉案房屋是“祖业”的内容，故一审法院认定潘一海等三被上诉人与被诉土地登记行为之间具有利害关系，具备原告的诉讼主体资格，并无不当。上诉人永嘉县政府对此提出的异议不能成立，本院不予采纳。至于涉案房屋实际上是否为“祖业”，是否为潘孟泉的遗产，经实体审查才能作出认定。原审第三人潘统伍在申请涉案土地登记时提交了孤山村委会于1996年8月2日出具的《土地使用权证明书》，该证明载明潘统伍使用的涉案土地及建筑物“系78年前建造，土地使用权确属本人使用，占地面积36.9平方米”，同时明确了涉案土地的坐落地址和四至范围。本案一审诉讼过程中，潘一海等三被上诉人和原审第三人潘统伍又分别提供了由孤山村委会于2016年7月26日出具的《关于土地使用权证明校正的说明》、《证明》和8月26日出具的《声明》。其中，《关于土地使用权证明校正的说明》否定了上述孤山村委会1996年8月2日出具的《土地使用权证明书》，认为相关土地的真实权利与永嘉县国土资源局的登记不符；《证明》的内容主要为潘孟泉剩余两间半房屋（包括涉案房屋）归潘统贵、潘统伍和潘统陆三兄弟共同所有；《声明》的主要内容为孤山村委会于2016年7月26日出具的说明和证明未经村集体商量，未深入调查，声明作废。上述孤山村委会于2016年7月26日出具的《关于土地使用权证明校正的说明》、《证明》与同年8月26日出具的《声明》和1996年8月2日出具的《土地使用权证明书》内容相互矛盾。《土地使用权证明书》是在1996年潘统伍申请涉案土地登记时出具，当时各方并无纠纷，其他三份材料系在本案2016年8月起诉前、后出具，相比较而言，《土地使用权证明书》应相对客观，且其中关于涉案“土地、建筑由潘统伍使用”的内容，与根据各方一致确认的至少自1960年起在长达近60年的时间里涉案房屋一直由潘统伍居住、使用的事实相吻合。潘统贵、潘统陆在世时未曾对涉案房屋、土地主张过权利，潘孟泉的孙辈在本案纠纷发生前也未曾提出过异议；1996年潘统伍对涉案房屋进行了修缮，之后，潘统陆的妻子崔柳英对涉案四合院内登记在潘统贵、潘统陆名下的东面一间半房屋进行了装修，上述行为与双方对房屋的居住、管业情况相一致，再次印证涉案土地使用权属于潘统伍。综上，上诉人依据孤山村委会1996年8月2日出具的《土地使用权证明书》将涉案土地登记在潘统伍名下，具备事实和法律依据。涉案四合院虽为潘孟泉解放前所建，但其在土改时被评定为地主，部分房屋被政府没收，孤山村委会1996年出具的《土地使用权证明书》并无涉及涉案房屋、土地属于潘孟泉遗产、潘统伍家祖业等内容，故涉案土地登记审批表“初审意见”一栏中“土地使用来源为祖业，有村委会证明书为依据”与孤山村委会出具的《土地使用权证明书》不符，三被上诉人以此为据认为涉案房屋、土地属潘孟泉的遗产，为潘统贵、潘统伍、潘统陆三人共有，不能成立，本院不予采纳。程序方面，被诉土地登记的档案材料中并无关于涉案土地使用权在登记前进行过公告的依据，不符合《土地登记规则》第十五条的规定。上诉人在二审庭审中解释，当时的登记属于普遍登记，经调查核实后对整个村符合登记要求的宗地一并予以公告，但公告材料未保存。考虑到被诉登记行为发生在20年前，又涉及普遍登记，工作量大、涉及面广，程序方面不够规范，在权属状况清楚的情况下，不宜因该程序瑕疵否定被诉登记行为的效力。原审法院认为上诉人作出被诉土地登记行为认定事实不清，主要证据不足，并撤销被诉登记行为不当，本院应依法予以纠正。上诉人永嘉县政府对此提出的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2016）浙03行初161号行政判决。
二、驳回被上诉人潘一海、崔柳英、潘秀霞的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由被上诉人潘一海、崔柳英、潘秀霞负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年八月一日
书 记 员 韦若莎