广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1933号
上诉人（原审原告）：黄有富，男，汉族，1965年2月16日出生，住广东省珠海市斗门区。
委托代理人：陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路*号。
法定代表人：郑人豪，市长。
委托代理人：林海涛，珠海市法制局工作人员。
上诉人黄有富因与被上诉人珠海市人民政府土地行政批复纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院(2016)粤04行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年11月2日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门分局向原告黄有富发出通知，告知黄有富位于斗门区井岸××面积34080.6平方米的工业用地（地号：10×××7）规划功能为城市道路、居住用地，原批准的工业用地功能不符合城市规划，要求黄有富与国土部门协商用地处理事宜；该通知同时抄送珠海市国土资源局斗门分局。2012年1月17日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2012]37号《关于收回黄有富位于斗门区井岸镇黄杨工业区34080.6平方米土地的告知书》，并于2012年2月10日送达原告黄有富，明确告知原告黄有富涉案土地因规划调整将收回，以及黄有富享有提出陈述、申辩或申请听证的权利。黄有富于2013年2月13日向珠海市国土资源局提交《关于对收回本人土地的几点意见》，陈述其收地补偿要求或调地要求。2013年9月9日，珠海市国土资源局向珠海市人民政府提交珠国土字[2013]1115号《关于收回黄有富位于斗门区井岸镇黄杨工业区34080.61平方米工业用地的请示》，请求收回涉案土地使用权。2013年10月12日，珠海市人民政府作出珠府批[2013]159号《珠海市人民政府关于收回国有土地使用权的批复》（以下简称159号《批复》），同意收回涉案土地使用权。2013年11月6日，珠海市国土资源局作出珠国土字[2013]1353号《关于收回黄有富位于斗门区井岸镇黄杨工业区34080.6平方米土地使用权的决定书》（以下简称1353号《收回土地决定书》），决定收回涉案土地使用权，并告知黄有富相关收地补偿事宜由斗门区政府负责处理以及救济途径。该决定书于2013年12月12日送达黄有富，因黄有富拒绝签收，珠海市国土资源局工作人员将该决定书留置于原告黄有富的办公场地，并将该决定书张贴在涉案土地上建筑物外墙。黄有富以珠海市人民政府违法作出159号《批复》为由，诉至原审法院，请求：依法撤销159号《批复》；判令被告承担本案的所有诉讼费用。
另查明，黄有富已在金湾区人民法院另案提起行政诉讼，请求撤销1353号《收回土地决定书》。该案正在审理中。
原审法院认为，珠海市人民政府作出的159号《批复》不具有可诉性。其一，珠海市人民政府作出的159号《批复》系行政机关内部运作的行政行为，未经珠海市人民政府依职权外化。其二，159号《批复》所决定的事项已由珠海市国土资源局向原告黄有富作出1353号《收回土地决定书》对外发布，黄有富对159号《批复�决定事项不服的，可依法通过对1353号《收回土地决定书》提起行政复议或行政诉讼解决，事实上原告黄有富已就1353号《收回土地决定书》另案提起行政诉讼，实际争议可以在另案得以裁判。鉴于159号《批复》对原告黄有富的合法权益明显不产生实际影响，原告黄有富本次起诉依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）之规定，裁定：驳回原告黄有富的起诉。
上诉人黄有富不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人提起了（2016）粤0404行初23号、（2016）粤0404行初24号、（2016）粤0404行初89号、（2016）粤04行初26号、（2016）粤04行初149号、（2016）粤0404行初150号、（2016）粤0404行初151号七案行政诉讼，曾申请上述七宗案件合并审理，但一审法院没有任何回复。上述七宗案件的本质是被上诉人利用法律交叉的空白地带，不用花钱就抢走了上诉人合法拥有的34080.6平方米土地，价值数以亿元之计。二、一审法院认为珠府批（2013）159号《珠海市人民政府关于收回国有土地使用权的批复》是不可诉的，理由不成立。在法理上，凡是政府部门的行政行为侵犯公民（相对人）的合法权益，包括不合法的行为和行政文件，必有法律救济的渠道，即可诉也。一审法院认为上诉人已对珠海市国土资源局作出的1353号《收回土地决定书》提起了行政诉讼，又对159号《批复》提起行政诉讼。除了159号《批复》没有外化的理由外，还似乎暗示了上诉人重复诉讼。上诉人认为，如果没有159号《批复》，珠海市国土资源局是无法作出1353号《收回土地决定书》的。珠海市国土资源局向珠海市政府提交的请示是建立在不合法的基础上，159号《批复》也是不合法的。被上诉人没有慎重审查珠海市国土资源局的请示材料，有明显的法律过错。被上诉人的文件具有强制执行力，使得珠海市国土资源局非法收回上诉人土地产生一系列的恶劣后果。159号《批复》已外化了，直接侵犯上诉人的权益。一审明知珠海市金湾区人民法院对上诉人起诉珠海市国土资源局收回决定书已超过了时效而驳回上诉人的事实只字不提，故意枉法。三、珠海市国土资源局向被上诉人的请示是违法和弄虚作假的。没有159号《批复》，就不会引发珠海市国土资源局给上诉人1353号《收回土地决定书》和续下的其他单位的行为，更不可能有其他政府机关下步的评估行为和注销上诉人黄有富土地使用证的违法行为。到目前为止，珠海市斗门区人民政府仍认为该土地是上诉人所有的。请求二审撤销原审裁定，支持上诉人一审的诉讼请求，由被上诉人承担本案一、二审的所有诉讼费用。
被上诉人珠海市人民政府二审答辩称：一、被上诉人针对所属土地行政管理部门作出的159号《批复》，是上、下级行政机关之间的内部公文，属于内部行政行为，不具有可诉性，不可对此提起诉讼，珠海市人民政府不是适格被告。二、上诉人向珠海市金湾区人民法院诉珠海市国土资源局收地决定案和本案，诉求实质内容完全一致，均是要求撤销收地行为，而上诉人该诉求已经进入司法途径得到合法救济，并且收地行为已经过实体审查，上诉人在此情况下再次就批复行为提起诉讼，属于重复起诉，滥用诉权。如本案批复行为可诉，则可能出现上诉人在就收地决定起诉败诉后，再次就批复行为起诉，出现同一诉求接受两次司法审查的情况，甚至可能出现不同的审判结果。三、本案批复行为不满足批准行为可诉的前提条件，被上诉人不应作为单独被告。即使�准行为可诉，也仅限于行政许可管理领域，并且批准机关也仅能在行政诉讼中作为共同被告，不能成为单独被告，而本案属于土地管理领域，且上诉人对批复行为不服，在起诉收地决定时未一并提起诉讼。因此，被上诉人无任何理由在本案中成为单独被告。四、本案批复行为是否被撤销，并不直接对上诉人产生法律效果。对上诉人权利义务产生法律效果的，是珠海市国土局作出的收地决定。因此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条才规定当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，且本案上诉人已以珠海市国土局为被告提起诉讼，并且已进入实体审查程序。请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《珠海市土地管理条例》第五十一条规定：“因土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。依照本条规定收回土地使用权的，应当根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予相应补偿。”珠海市国土资源局向珠海市人民政府提交珠国土字[2013]1115号《关于收回黄有富位于斗门区井岸镇黄杨工业区34080.6平方米工业用地的请示》，认为因城市规划调整需要，请求批准同意收回涉案土地使用权。珠海市人民政府对珠海市国土资源局作出的被诉159号《批复》，系上述法律法规规定的在土地行政主管部门收回国有土地使用权前，有关人民政府批准的行为。被诉159号《批复》的批准事项已由珠海市国土资源局向黄有富作出1353号《收回土地决定书》对外发布。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关�准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，黄有富不服珠海市国土资源局收回国有土地使用权的决定，依法应以对外署名盖章、独立承担法律义务的单位为被告直接起诉。事实上黄有富已就1353号《收回土地决定书》另案提起行政诉讼。现黄有富以珠海市人民政府为被告，起诉请求撤销159号《批复》不符合上述规定，原审法院裁定驳回黄有富的起诉，并无不当。上诉人上诉主张，159号《批复》直接侵犯上诉人的权益等，上诉请求撤销原审裁定，继续审理本案，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年三月十日
书记员 王秋喆