江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终1033号上诉人（原审原告）南通市顺捷工程建设咨询公司，住所地南通市崇川区人民中路188号五层01室。法定代表人夏志明，南通市顺捷工程建设咨询公司总经理。委托代理朱敏剑，江苏信阳光律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。法定代表人韩立明，南通市人民政府市长。委托代理人宣锦刚，南通市安全生产监督管理局工作人员。委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。上诉人南通市顺捷工程建设咨询公司（以下简称顺捷公司）因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）安全生产监督行政批复一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行初字第00258号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人顺捷公司的委托代理人朱敏剑，被上诉人南通市政府的委托代理人宣锦刚、王粟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2013年11月11日，南通东方奥林特家具有限公司（以下简称奥林特公司）就拟改、扩建生产厂房工程的施工事项，与江苏乾达建设发展有限公司（以下简称乾达公司）签订了建筑工程施工合同，约定乾达公司为该建设工程的施工方，工程总造价为1280万元。2013年11月10日，奥林特公司就该工程的监理事项与顺捷公司签订建设工程委托监理合同，委托顺捷公司对涉案工程实施全过程监理。当月，乾达公司在未取得施工许可证的情况下，对该建设项目中扩建7#厂房工程开工作业。2013年11月17日，顺捷公司监理工程师朱卫星向乾达公司出具了监理工程师联系单，劝阻施工单位没有取得开工许可证不能进行施工，监理部不会监理。但施工方乾达公司仍继续施工。2013年11月27日，建设方、施工方及监理方召开第一次工程例会，顺捷公司作为监理方派朱卫星等三名工作人员参加会议并在会议纪要上加盖“南通市顺捷工程建设咨询公司南通东方家具厂房工程监理项目部”的印章。但该工程的施工许可证仍未办理，顺捷公司未就上述情况向有关部门报告。2013年12月3日上午7时许，案外人周建国驾驶20吨流动式起重机到达涉案工程施工现场进行挪移作业。同日7时50分，周建国在进行第二次模板挪移作业时，因吊车触碰正上方为220KV高压线起火，后火源至西侧1#仓库引燃存储的席梦思并蔓延至整个仓库（以下简称涉案火灾），至同日11时许方被扑灭。该事故造成的直接损失达1000万元以上。涉案火灾事故发生后，经南通市政府授权，南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）成立了由南通市崇川区安全生产监督管理局（以下简称崇川安监局）、南通市建设安监站、崇川消防大队、崇川公安分局等相关部门组成的事故调查组。2014年1月8日，事故调查组经调查取证、现场勘察、专家论证、综合分析，形成了《南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查报告》（以下简称《“12·3”火灾事故调查报告》）。该调查报告认定顺捷公司未对该项目实施有效监理，在发现施工单位进行非法施工时未及时向有关主管部门报告，对该起事故负有次要责任。建议建设部门对顺捷公司进行资质限制，安监部门依据有关法律法规规定，对顺捷公司进行行政处罚。2014年1月24日，南通市政府对崇川区政府作出通政复[2014]2号《市政府关于南通东方奥林特家具有限公司1#仓库“12·3”火灾事故调查结案的批复》（以下简称2号《火灾事故调查结案的批复》），原则同意事故调查报告对事故原因、责任的分析和认定，以及对有关责任单位和责任人的处理意见，并对崇川区政府的事故调查报告的作了部分修改和调整。2014年8月14日，南通市安监局指定崇川安监局对涉案火灾事故中事故发生单位及有关责任人员实施行政处罚。2014年11月25日，崇川安监局对顺捷公司作出（崇川）安监管罚[2014]J017号《行政处罚决定书》（以下简称J017号《行政处罚决定书》），决定对其罚款20万元。顺捷公司不服，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，该院一审判决驳回顺捷公司的诉讼请求。顺捷公司不服提起上诉，目前该案仍在二审审理中。原审法院认为，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告作出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，南通市政府对崇川区政府呈报的事故调查报告作出了批复，该批复中含有对顺捷公司在该起事故中的责任意见等内容，且该批复亦是崇川安监局对顺捷公司进行行政处罚的基础，该批复对顺捷公司的权利义务具有实际影响，顺捷公司对此不服提起行政诉讼，属于人民法院行政案件的受案范围。南通市政府认为其所作批复行为不直接设定顺捷公司的责任，故不具有可诉性的诉讼主张不能成立，不予采信。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，南通市政府所作批复未告知顺捷公司诉权及起诉期限，顺捷公司在知晓该行为内容之日起2年内提起诉讼，并未超过法定起诉期限。南通市政府为顺捷公司的起诉超过法定起诉期限的理由于法无据，不予支持。本案奥林特公司与乾达公司的协议表明，涉案建设工程总造价为1280万元，属于《中华人民共和国建筑法》第七条规定的应当办理施工许可证的建设工程。施工单位乾达公司在涉案建设项目未办理施工许可证的情况下违规施工。顺捷公司监理人员知晓该违法情形后，虽曾通过向施工单位发送联系单的方式告知其不得施工，但在施工单位未予接受其监理建议仍继续施工时，顺捷公司作为监理单位未按照《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款等规定，及时向有关主管部门报告。南通市政府认定上述事实，有施工单位工作人员及监理人员的陈述、监理工程师联系单、施工现场状况等证据证实，其认定事实的依据充分。南通市政府认定顺捷公司具有违反建设工程安全生产的行为，建议建设部门对顺捷公司进行资质限制、安监部门依据有关法律法规规定对顺捷公司进行行政处罚并无不当。因安监部门在南通市政府批复后对顺捷公司所作行政处罚适用法律是否合法的问题，不是本案审理的范畴，故顺捷公司以安监行政处罚适用法律错误为由，请求撤销南通市政府所作批复的诉求不能成立。顺捷公司要求撤销南通市政府所作的2号《火灾事故调查结案的批复》的诉讼请求不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顺捷公司的诉讼请求。上诉人顺捷公司上诉称，上诉人作为涉案项目监理单位，得知施工单位乾达公司未办理涉案项目施工许可证的情况下违规施工后，于2013年11月17日向乾达公司出具了监理工程师联系单，劝阻不能进行施工，乾达公司亦于2013年11月28日承诺拿到开工报告后才施工。因上诉人并不知晓乾达公司未予接受监理建议仍继续施工，故上诉人没有必要向主管部门报告。被上诉人建议安监部门对上诉人进行处罚错误，安监部门事后依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对上诉人进行处罚亦错误。原审判决认定事实及适用法律错误。请求本院撤销原审判决;撤销南通市政府对崇川区政府作出的2号《火灾事故调查结案的批复》。被上诉人南通市政府答辩称，涉案事故属于较大安全生产责任事故，被上诉人组织调查具有法律依据。被上诉人根据《“12·3”火灾事故调查报告》所作的2号《火灾事故调查结案的批复》，并不直接对外发生法律效力，也不直接设定上诉人的责任，不具有可诉性。上诉人在2014年2月即已知晓上述批复内容，其迟至2015年10月提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。上诉人作为涉案事故工程的监理单位，其工作人员明知涉案项目未依法领取施工许可证即进行施工并发出《监理工程师联系单》后，在施工单位仍继续施工的情形下未依法向主管部门报告，未能尽到有效监理的职责，其行为违法。因该违法行为是引发涉案事故的原因之一，故被上诉人建议安监部门依法进行查处并无不当。请求本院驳回上诉，维持原判。本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，依法予以确认。本院另查明，南通市政府在本院庭审中确认，其于2014年2月20号向上诉人工作人员送达了2号《火灾事故调查结案的批复》。本院还查明，顺捷公司因诉崇川安监局安全生产行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00080号行政判决，向原审法院提起上诉。2016年6月12日，原审法院作出（2015）通中行终字第00225号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述判决业已生效。本院认为，本案中，南通市政府对崇川区政府呈报的《“12·3”火灾事故调查报告》作出了批复，因该批复中含有对顺捷公司在该起事故中的责任意见等内容，且南通市政府亦确认于2014年2月20号向上诉人的相关工作人员送达了2号《火灾事故调查结案的批复》，该批复已对外发生法律效力。故原审法院认定该批复对顺捷公司的权利义务具有实际影响，顺捷公司对此不服提起的本案诉讼属于行政诉讼受案范围，并无不当。本案中，南通市政府于2014年2月20号向上诉人送达2号《火灾事故调查结案的批复》，该批复中并未告知上诉人诉权及起诉期限，因上诉人系于2015年10月提起本案诉讼，故原审法院依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，认定顺捷公司在知晓该行为内容之日起2年内提起诉讼并未超过法定起诉期限，亦无不当。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第三十条第一款、第三十二条第一款、第二款规定，较大事故由事故发生地设区的市级人民政府负责调查;设区的市级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查;事故调查组形成的事故调查报告应当包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施;负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告作出批复;有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，上诉人作为涉案建设项目的监理单位，其监理人员在知晓涉案建设项目尚未办理施工许可证，施工单位乾达公司违规施工的情形后，对于施工单位未按其要求停止施工的行为并未依法及时向有关主管部门报告，故事故调查组在《“12·3”火灾事故调查报告》中认定上诉人具有违反建设工程安全生产的行为有相应事实根据。被上诉人对具备了法定要件的《“12·3”火灾事故调查报告》（包括事故发生单位和相关人员情况、事故经过和救援过程、事故损失、事故原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施等内容）进行审查后，作出2号《火灾事故调查结案的批复》并无不当。因安监部门在被上诉人批复后对上诉人所作行政处罚是否合法的问题，不在本案审理范畴，故原审法院认定上诉人关于安监部门行政处罚适用法律错误为由，请求撤销被上诉人所作批复的诉求不能成立，并无不当。原审法院判决驳回南通市顺捷工程建设咨询公司的诉讼请求正确。综上，上诉人顺捷公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回顺捷公司的诉讼请求正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市顺捷工程建设咨询公司负担。本判决为终审判决。审判长 齐 鸣审判员 李 昕审判员 黄 河二〇一七年六月二十八日书记员 胡志成书记员 钱伟红书记员 张 丰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；