湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂0103行初49号
原告武汉通用机械工业有限公司，住所地武汉市江汉区三民路9号。
法定代表人雷义军。
委托代理人唐艳玲，湖北维力律师事务所律师。
委托代理人江福全，湖北维力律师事务所律师。
被告武汉市工商行政管理局，住所地武汉市江汉区香港路259号。
法定代表人刘涛，局长。
委托代理人蒋鹏，男，系该局工作人员。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人王玲，女，系该单位工作人员。
委托代理人王绘，湖北得伟君尚律师事务所律师。
原告武汉通用机械工业有限公司（以下简称“原告”）不服被告武汉市工商行政管理局（以下简称“被告市工商局”）、被告武汉市人民政府（以下简称“被告市政府”）工商行政决定，向武汉市中级人民法院提起诉讼。武汉市中级人民法院以（2016）鄂01行初998号《案件移送函》将该案移送本院审理，本院于2017年3月10日受理，依法向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法对当事人进行了调查。
原告诉称：被告市工商局于2016年6月1日以武汉通用机械工业有限公司伪造何国强、熊寿樑、刘望华三名股东签名、提供虚假材料取得公司登记的行为违反了《中华人民共和国公司法》第一百九十八条之规定，作出《武汉市工商局关于撤销武汉市通用机械工业有限公司变更登记的决定》，决定撤销武汉通用机械工业有限公司2010年4月12日的变更登记。2016年7月18日武汉通用机械工业有限公司向被告市政府申请行政复议后，被告市政府于2016年10月18日向通用公司送达武政复决[2016]第330号《行政复议决定决定书》，维持了被告市工商局作出的《武汉市工商局关于撤销武汉市通用机械工业有限公司变更登记的决定》。市工商局处罚程序违法、认定事实不清、适用法律错误，被告市政府未依法履行法定职责以及监督和审查义务，理由如下：
一、认定事实错误。2007年4月26日，武汉通用机械工业有限公司召开股东大会，会议一致通过罢免何国强董事、董事长、总经理的职务。2007年5月9日，基于上述罢免表决，武汉通用机械工业有限公司召开董事会会议，除何国强被罢免其余与会董事一致表决通过两个议题：一是罢免何国强董事长、总经理职务；二是选举郑思超为公司新的董事长，系公司法定代表人。董事会表决符合公司章程半数通过的规定。武汉通用机械工业有限公司基于上述表决于2010年4月12日向市工商局申请了变更登记，登记所提交的格式文本上虽由代办公司代签，但变更内容真实，符合上述三人真实意思表示，并非伪造。理由如下：（1）从上述股东大会选举、董事会决议来看，上述三人均参加了相关股东会和董事会的表决，武汉通用机械工业有限公司的变更登记系基于其表决结果，并未违背其真实的表决意见。（2）在2015年市工商局提出的改正指导意见下，何国强和熊寿樑补签了全部包括法定代表人在内的所有变更登记文件，并进行了公证。根据《民法通则》第六十六条：“对于没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，经过被代理人的追认，由被代理人承担民事责任。”的规定，何国强、熊寿樑、刘望华三自然人股东不论是事前表决还是事后追认，均具有法律效力。武汉通用机械工业有限公司依照原始《股东会决议》、《董事会决议》申请董事会成员、监事会成员、法定代表人变更登记时，未违背股东真实意思表示，三自然人股东不论是事前表决还是事后追认，均具有法律效力。工商局对通用公司的变更行为简单的认定为伪造签字、提供虚假材料，系认定事实错误。
二、处理程序违法。（1）2015年4月14日，市工商局对通用公司作出了“改正违法行为”的处罚决定，市工商局办案人员系吴建峰。2015年6月29日被告市人民政府复议决定撤销了被告市工商局2015年4月14日作出的改正违法行为的处罚决定，且被告市工商局的办案人员为吴建峰。2016年6月1日被告市工商局重新作出“撤销变更登记”的处理决定，办案人员仍为吴建峰。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第83条的规定，被告工商局重新审查处理决定程序明显违反了原办案人员应当回避的法律规定，应予纠正。（2）根据《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第十七条、十八条、十九条，以及《湖北省行政处罚昕证规则》第二条的规定，只有当事人才享有申请听证的权利，当事人是指接受处罚的公民、法人或其他组织。本案接受处罚的是武汉通用机械工业有限公司，武汉通用机械工业有限公司才是行政处罚的当事人。举报人不是行政处罚的当事人，工商局以举报人的申请组织听证违反法律规定。我国是以登记主义来确定股东的法律身份，对于未经登记机关依法定程序登记的隐名股东，虽然持有内部持股证明，但仍不具有法律身份，不受公司登记等有关法律保护。在企业被要求改正违法行为或撤销变更登记时，刘先恺等人与具体行政行为也无法律利害关系，不是本行政处罚案的适格主体。工商局将其作为参加听证的行政执法程序违法。综上，市工商局基于违法程序作出的处理决定应当依法被撤销。
三、适用法律错误。根据《公司法》第一百九十八条的规定，提交虚假材料，情节严重才撤销公司登记。情节严重，不仅应当考虑提交虚假材料的行为，还应当考虑违法取得的变更登记对社会经济秩序的影响，对公司本身、股东、债权人、其他经营者合法权益造成的影响。首先，《处理决定》中并未对是否构成“情节严重”进行认定，而是直接按“情节严重”作出的处理，显系适用法律错误。其次，《处理决定》认定情节严重的依据不充分。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三条第（三）款规定：“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第（四）款规定：“坚持处罚与教育相结合。”通用公司基于原董事、董事长何国强违反法律规定，以权谋私非法变卖公司资产、给公司造成极大混乱和巨大经济损失，严重损害国家、集体和股东的利益，经公司股东会和董事会一致表决罢免原董事、董事长何国强。董事长（法定代表人）、董事会成员、监事会成员的变更均经过了法定程序，完全符合《公司法》和《章程》的规定。通
用公司未以原始资料进行登记，是因市工商局提出的要求超出了法律规定，通用公司无法办到。为了解决因三年未年检即将被吊销营业执照的问题，迫于工商局的要求通用公司采取了错误的方法，虽由代办公司代签字，但与一般伪造签名骗取工商登记的行为性质不可等同。一是通用公司原本提交的变更手续真实且符合法律规定，主观上并无欺骗的恶意，行为过错事出有因。二是行为结果符合持股职工和股东的利益，解救了公司三年未年检的困境；变更后不仅恢复了公司经营，也对社会的稳定作出了贡献。综上，本案客观事实充分证明通用公司的变更行为并不构成情节严重，市工商局在无事实依据的情形下简单认定通用公司情节严重，明显系适用法律错误。
四、工商局在办理通用公司申请变更法定代表人等问题上存在过错。根据《公司法》第44条第3款的规定：董事长的产生办法由公司章程规定。通用公司《章程》规定：董事长由董事会过半数同意产生，董事长为公司的法定代表人。2007年至2010年期间，通用公司多次向市工商局申请法定代表人变更，并提交了符合公司章程和法律规定的变更文件，且均有真实的原始签字。但当时市工商局承办人员根本不考虑前法定代表人何国强2008年因涉嫌私分国有资产罪己被判处刑罚，不能履行职务的实际情况，坚持要求通用公司提供董事、监事必须满额、股东全体签字的文件，有违依法行政原则。由于工商局的要求超出公司法和公司章程的规定，通用公司客观上难以达到上述要求。导致通用公司从2007年至2010年期间一直由刑事犯罪人员何国强担任法定代表人，不仅有违法律规定，还由于法定代表人因被判处刑罚不能正常履行职责，公司营业执照无法年审，几乎被吊销，公司经营全面瘫痪。为了公司的生存和近百号职工的生活，公司迫于无奈找了代办公司。虽然方法上存在过错，但主观上并无恶意，究其原因还是在于市工商局提出超越法律规定和公司能力状况的变更要求。综上，依法行政是贯穿行政机关整个行政行为的基本原则，市工商局在通用公司申请变更登记过程中未全面依照依法行政原则办理变更登记，致使通用公司在材料符合法律规定的情形下仍未能成功办理变更登记，以至于公司无法年检陷入将被吊销的局面，存在过错，应予纠正。
五、行政复议机关即市政府未依法行政，应予纠正。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通
过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的……”。本案中，市工商局在作出具体行政行为时存在主要事实认定错误，违反法定程序等情形，市政府不仅没有依法撤销、变更或确认市工商局的具体行政行为违法，也没有责令市工商局重新作出具体行政行为，而是直接维持了市工商局作出的具体行政行为，明显有违行政复议法的相关规定，应予纠正。
综上，行政复议机关即市政府，在市工商局作出的具体行政行为存在主要事实认定错误，违反法定程序等情形下，未依法撤销、变更，也未责令被告市工商局重新作出具体行政行为，明显违反行政复议法规定，应当予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“……经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”，故在本案中被告市工商局及被告市政府均应承担相应的责任。综上所述，市工商局在通用公司申请变更登记过程中未全面依照依法行政原则办理变更登记，存在过错，致使通用公司在材料齐全并符合法律规定的情形下未能成功办理变更登记，以至于公司无法年检陷入将被吊销的局面；通用公司迫于无奈依照原始《股东会决议》、《董事会决议》申请董事会成员、监事会成员、法定代表人变更登记，变更登记过程中格式文本虽由代办公司代签，但变更登记的内容并未违背上述股东的真实意思表示，且相关的股东无论事前表决还是事后追认，都证明通用公司的变更登记不仅体现股东意志且并未侵犯股东合法权益；被告市工商局基于违法程序作出的处理决定应当依法被撤销；基于以上事实，原告特诉至法院，请求：一、判令撤销被告市工商局作出的《武汉市工商局关于撤销武汉市通用机械工业有限公司变更登记的决定》，被告市政府作出的武政复决[2016]第330号《行政复议决定决定书》。二、判令两被告承担本案的诉讼费用。
被告市工商局书面答辩称：一、本局做出的撤销工商登记的决定事实清楚。（一）武汉通用机械工业有限公司提交虚假材料于2010年4月12日取得公司变更登记，即法定代表人及董事会、监事会成员变更。1、公司法定代表人变更内容：由何国强变更为郑思超。在提交的《股东会变更决议》中，伪造何国强、熊寿樑、刘望华三名股东签字；在提交的《董事会关于法定代表人（董事长）、经理的任、免职决定》中，伪造何国强、熊寿樑签字。同时，何国强、熊寿樑、刘望华三名股东未参加股东会，却编造了其参加股东会议的事实，即“公司于2010年3月31日在公司住所召开2010年度第六次股东大会，应到股东4人，实到股东4人，全体股东代表公司l00%表决权，符合法定要求”。即股东会变更决议虚假。2、董事会成员变更：免去张强、任松公司董事的职务，选举郑思超、雷义军为公司董事会新成员，由郑思超、雷义军、何国强、熊寿樑、杨燕萍为董事会成员。在提交的《股东会关于公司董事会成员的任、免职决定》中，伪造何国强、熊寿樑、刘望华三名股东签字。同时，在未举行全体股东大会的情况下，编造公司于2010年3月31日召开了全体股东大会的事实，形成虚假的《股东会关于公司董事会成员的任、免职决定》。3、公司监事会成员变更：免去刘斌、郑思超公司监事职务，选举胡幼平、陈惠瑢为公司监事会成员，由刘金波、胡幼平、陈惠瑢为监事会成员。在提交的《股东会关于公司监事会成员的任、免职决定》中，伪造何国强、熊寿樑、刘望华三名股东签字。在未举行全体股东大会的情况下，编造了公司于2010年3月31日召开了全体股东大会，形成虚假的《股东会关于公司监事会成员的任、免职决定》。陈惠瑢（身份证号码：）已于2006年4月去世，却依然在2010年3月31日召开的股东会议中被选举成为监事会成员。（二）武汉通用机械工业有限公司提交虚假材料的行为情节严重。1、公司股东、职工熊寿樑、何国强、雷义军、余忠海、汤天华、涂家圣、余丹慧、杨青荣等陈述，证明武汉通用机械工业有限公司违法变更登记损害公司及相关权益的事实。2、刘望华、刘先恺等34名职工、持股人联名签字的《通用公司部分股东的情况反映及要求》，反映郑思超骗取公司登记、担任法定代表人对公司及职工造成的损害，并请求工
商机关依法撤销变更登记。3、自本局从2015年2月25日首次对该变更登记行为进行立案调查之日起至2016年6月止，武汉通用机械工业有限公司一直未能改正违法行为。
二、本局做出《决定》的程序合法。本局在调查过程中，告知武汉通用机械工业有限公司有申请回避的权利和举行听证的权利，并依法举行了听证等。（一）武汉通用机械工业有限公司认为本案调查人员应回避未回避的理由不成立。武汉通用机械工业有限公司认为，该案因重新调查，原办案人员应当回避
却没有回避，这一说法的理由不成立：一是在调查过程中，武汉通用机械工业有限公司告知了当事人有申请办案人员回避的权利，当事人均没有提出申请回避。二是武汉通用机械工业有限公司认为，该案重新调查，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第83条规定，原办案人员应当回避，这一说法于法不符。根据该条规定，原办案人员回避的前提为：一是已作出行政处理决定，二是作出重新审查行政处理决定的机关是作出该行政处理决定的工商行政管理机关。显然，被告提出办案人员应回避的理由不符合第二个条件，因本案的重新调查处理是被告依法履行市人民政府作出的行政复议决定，且在接受其行政复议监督的情形下进行调查处理的。（二）武汉通用机械工业有限公司认为听证程序不当，这一说法没有事实依据和法律依据。本局于2015年11月2日、2016年1月18日、2016年4月27日和2016年5月9日，举行了多次听证。这几次听证均由武汉通用机械工业有限公司提起。其中，第二次听证，武汉通用机械工业有限公司提出申请后又撤回听证申请，第三人刘先恺等人又提出听证申请，本局举行了听证。主要理由为，刘先恺等人是通用公司职工持股会的股东，与本案有利害关系，被告决定举行该次听证。其次，被告作出处理决定的内容是撤销2010年4月12日及此后的变更登记，参照行政许可法第四十七条等规定，利害关系人有权提出听证申请。
三、被告适用法律准确。武汉通用机械工业有限公司提交虚假材料取得变更登记，且一直无法改正违法行为，被告依据公司法第一百九十八条规定，作出的行政处理决定事实清楚，适用法律准确。综上，请求江汉区人民法院驳回原告的全部诉讼请求。
被告市政府书面答辩称：一、本机关作出的行政复议决定书程序合法。原告于2016年7月18日向答辩人申请行政复议，请求本机关依法撤销《撤销变更登记决定》，依法重新作出处理决定。本机关于当日受理了该行政复议申请，并于同月21日将武汉通用机械工业有限公司的行政复议申请书副本及答复通知书发送至市工商局、刘先恺等5人。刘先恺等5人于2016年7月29日作出了答复。被告市工商局于2016年8月1日作出了答复。本机关经审查认为案情较为复杂，依法作出延期审理决定，在延期审理决定作出后30日内作出了行政复议决定，并向双方送达行政复议决定书。答辩人经审查复议，于2016年10月14日作出武政复决[2016]第330号《行政复议决定书》，并于2017年10月14日通过邮政特快专递方式送达原告及被告市工商局。本机关的复议程序合法。
二、被告市工商局作出的《撤销变更登记决定》事实清楚，适用法律正确。被告市工商局此次作出行政处理决定是基于本机关于2015年6月29日作出的《行政复议决定书》，在该决定书中，只是因被告市工商局在适用法律条文中存在错误而责令被告市工商局重新作出具体行政行为。因此，本次行政复议的争议焦点有如下三项。1、被告市工商局此次作出行政处理决定适用法律依据是否正确、处理是否得当。从武汉通用机械工业有限公司、被告市工商局提交的证据材料看，被告市工商局在收到武汉通用机械工业有限公司的行政复议决定书后，依法对有关当事人再次进行调查，进一步核实案件情况，召开三次听证会，一次质证会，认定原告违法情节严重。答辩人认为，原告伪造签名，提供虚假材料骗取工商变更登记的违法行为损害了公司股东、持股人的合法权益，扰乱了正常的社会经济秩序：市工商局在2015年4月即要求原告改正违法行为，也下达了《行政指导建议书》，但直到2016年5月，原告仍未改正违法行为。鉴于原告长期拒不改正违法行为，因此，市工商局认定原告违法行为情节严重，并依据《公司法》第一百九十八条的规定作出撤销变更登记及后续变更登记的处理，其认定和处理并无不妥，符合法律规定。2、关于市工商局重新作出的行政处理决定程序是否合法的问题。收到答辩人的《行政复议决定书》（武政复决[2015]第76号）后，市工商局对有关当事人进行调查询问并制作调查笔录，进一步查清原告非法取得工商变更登记及违法情节严重的事实：向原告非法取得工商变更登记及违法情节严重的事实；向原告下达《行政处罚听证告知书》并举行听证，充分保障了原告陈诉申辩和要求听证的权利。在举行质证会之后，市工商局根据《公司法》第一百九十八条的规定作出撤销变更登记及后续变更登记的处理，其程序符合法律规定。3、关于原告提出市工商局两次作出具体行政行为的工作人员为同一人，违反了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八十三条关于回避规定的问题。答辩人认为，该条规定要求原办案人员回避的前提为：一是已作出的行政处理决定，二是作出重新审查行政处理决定的机关是作出该行政处理决定的工商行政管理机关。本案重新调查处理是履行答辩人作出的行政复议决定，不是市工商局重新审查已作出的行政处理决定。对原告认为市工商局违反回避有关规定的理由，答辩人不予支持。综上所述，市工商局重新作出的行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法内容得当，答辩人决定维持有理有据。故特请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经审查查明，2016年7月21日，被告在长江日报上登载《营业执照作废公告》，公告核发的武汉通用机械工业有限公司2015年6月19日的营业执照正、副本作废。2016年8月5日，武汉通用机械工业有限公司公告原有印鉴作废，启用新印章。2016年12月28日，武汉通用机械工业有限公司的法定代表人变更为雷义军。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告市工商局作出《武汉市工商局关于撤销武汉市通用机械工业有限公司变更登记的决定》，对郑思超的权利产生影响，其应是该行政行为的利害关系人，其本人具有提起行政诉讼的主体资格。但郑思超以武汉通用机械工业有限公司名义提起本次行政诉讼时，其本人并非公司的法定代表人，行政起诉状上加盖的公章也并非公司有效的公章。郑思超不具备以武汉通用机械工业有限公司提起诉讼的资格，也无法证明本次诉讼是武汉通用机械工业有限公司真实的意思表示。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款的规定，裁定如下：
驳回武汉通用机械工业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 梅小丽
人民陪审员 方 毅
人民陪审员 熊昌全
二〇一七年九月四日
书 记 员 肖雪君