海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）儋行初字第67号
原告海南桑德水务有限公司，住所地海南省海口市龙华区文华路8号建信大厦1407房。
法定代表人孙琳，该公司主管。
委托代理人杨路生，该公司法律顾问。
被告儋州市国土环境资源局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道国土环境资源局大楼。
法定代表人李世敏，该局局长。
委托代理人唐符力，该局法规监察科科长。
被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道市政府办公大楼。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人王潇潇，该市法制办工作人员。
原告海南桑德水务有限公司（以下简称桑德水务公司）不服被告儋州市国土环境资源局（以下简称市国土局）2015年4月27日作出的儋土环资罚决字[2015]146号《行政处罚决定书》（以下简称146号《处罚决定书》）以及被告儋州市人民政府（以下简称市政府）2015年7月31日作出的儋府复决字[2015]69号《行政复议决定书》（以下简称69号《复议决定书》）,于2015年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告桑德水务公司委托代理人杨路生，被告市国土局委托代理人唐符力，被告市政府委托代理人王潇潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市国土局于2015年4月27日作出146号《处罚决定书》，该书认定：2014年11月19日，儋州市环境资源监测站对桑德水务公司运营的儋州市那大镇污水处理一厂（以下简称那大污水一厂）的排放口进行采样监测，监测结果显示：悬浮物排放浓度57mg/L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准1.85倍。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”之规定，对桑德水务公司处以2014年11月应缴纳排污费五倍的罚款合计人民币贰万伍仟肆佰捌拾陆元叁角（25486.3元）。桑德水务公司不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年7月31日作出69号《复议决定书》，维持146号《处罚决定书》。
桑德水务公司诉称，市国土局作出的146号《处罚决定书》认定事实错误，程序违法，应当予以撤销。理由：一、无视进水指标不符合约定的基本事实。2009年10月20日，市政府与桑德水务公司签订《委托运营服务协议》中第29.1.2约定：甲方（即市政府）确认排入城镇排水管网并进入污水处理厂的工业废水、医疗废水和生活废水等的水质按照国家规定均达到《污水排入城市下水管道水质标准》（CJ3082-1999);第29.1.3约定：污水处理厂进厂污水水质指标最大限值为项目可行性研究报告及批复文件设定的设计水质指标的1.2倍（PH值除外），且污水处理厂进厂污水水质指标中BOD5/CODCR≥0.25,BOD5指标的最小限值为40mg/L。”但实际上那大污水一厂2014年第四季度进水COD平均浓度为84.2mg/L，远低于协议标准160mg/L，导致出水水质无法达到规定要求。二、作为处罚依据的监测报告数据造假。市国土局每季度出具的监测报告，水质、水量数据人为操控作假，与真实水质情况不符。三、儋环监字[2014]第119号《儋州市环境资源监测站监测报告》（以下简称119号《监测报告》）程序违法。儋州市环境资源监测站没有严格按照《水质采样样品的保存和管理技术规范》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）以及《水和废水监测分析方法》（第四版）的规定进行水质采样、保存、送样。四、桑德水务公司不应承担因第三方责任产生的后果与责任。桑德水务公司经营的那大污水一厂试运营至今，一直存在着项目未竣工验收、未通过环保验收、设备不完备等系列问题。这些问题并非桑德水务公司责任，却对于治理水污染具有重大影响。五、进水污染才是污水超标的原因，桑德水务公司没有过错不构成违法行为。2014年11月9日，桑德水务公司发现其他污染制造企业直排工业造纸废水，导致进水口水体COD为1451mg/L，SS为6819mg/L，桑德水务公司将情况向市国土局、儋州市农业委员会、儋州市水务公司等单位报告，直至2014年11月19日儋州市环境资源监测站对那大污水一厂污水进行采样，有关部门都没有对污染企业进行查处。综上，诉至人民法院，请求：（一）撤销市国土局于2015年4月27日作出的146号《处罚决定书》；（二）撤销市政府于2015年7月31日作出69号《复议决定书》；（三）被告承担诉讼费用。
桑德水务公司向本院提交以下证据、依据：1.《营业执照》、《法定代表人身份证明书》、《委托书》，证明桑德水务公司的基本情况；2.146号《处罚决定书》，证明桑德水务公司依法申请行政复议；3.69号《复议决定书》，证明桑德水务公司依法申请诉讼；4.《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目委托运营服务框架协议》、《儋州市污水处理厂委托运营服务协议》，证明污染物达标排放是环保部门负责监督，同时是政府的责任和运营商的责任，协议双方的权益是公平的，行政处罚不该全部由运营单位承担；5.儋环监字[2014]第122号《儋州市环境资源监测站监测报告》，证明作为处罚依据的监测报告中水质水量与真实水质情况不符；6.儋环监字[2014]第07、08号《儋州市环境资源监测站监测报告》，证明海南省国控监测结果与儋州市环境资源监测站监测结果不一致；7.《海南省2014年第1季度国控污水处理厂监测数据结果表》，证明在正常情况下，检测出的悬浮物指标不可能达到10，且记载的出水悬浮物是超标的，海南省国控监测结果与儋州市环境资源监测站监测结果不一致；8.儋环监字[2013]第40号《儋州市环境资源监测站监测报告》，证明作为处罚依据的监测报告中水质水量与真实水质情况不符；9.《海南省2013年第4季度国控污水处理厂监测数据结果表》，证明海南省国控监测结果与儋州市环境资源监测站监测结果不一致；10.儋环监字[2014]第75号《儋州市环境资源监测站监测报告》，证明监测报告中居然出现了超过极限值（无法测出）的数据；11.儋州市环境资源监测站工作人员取样图片，证明装水的容器不规范，不符合《水质采样样品的保存和管理技术规定》的要求；12.《儋州市污水处理一厂现状资产设施移交接收备忘录》，证明污水厂遗留问题必须在移交接收之日起3-6个月内完成相关整改工作；13.《关于儋州污水处理一厂进水水质异常情况报告》、《关于儋州市污水处理一厂进水水质异常的函》，证明工业企业偷排污水，造成污水厂进水异常，进水水质不合格会直接影响到监测结果，执法部门对偷排污水的工业企业的污水监测，悬浮物只有10的指标，明显不符合事实；14.《水和废水监测分析方法（第四版）》第683页、《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009），证明儋州市环境资源监测站对污水采样、送样程序操作不规范；15.《海南省城镇污水处理厂运行管理标准》（DB46/168-2009)，证明进水水质不达标直接影响到出水水质。
市国土局辩称，一、桑德水务公司提到的嘉宝造纸厂偷排污水，是另一个法律关系，进水口超标，不能作为排水口超标的抗辩理由；二、监测数据是海南省监测总站作出的，数据是准确权威的；三、119号《监测报告》作出的程序合法，监测是根据微生物保存指标等规定来进行操作的，程序合法；四、桑德水务公司未经过环保验收，设备不完善，是其内部的原因，桑德水务公司应自我完善后再进行营业。综上，请法院依法驳回桑德水务公司的诉讼请求。
市国土局向本院提交以下证据、依据：1.《案件立案呈批表》，证明执法部门依法立案；2.《企业机读档案变更登记资料》，证明桑德水务公司的基本情况；3.《儋州市污水处理一厂11月份处理水量确认表》，证明桑德水务公司2014年11月份的出水量；4.《废水排放收费计算表》，证明执法部门对桑德水务公司废水排放收费的计算内容；5.《儋州市国土环境资源执法监察大队关于儋州市污水处理一厂环境违法行为的调查报告》，证明执法部门对桑德水务公司违法排污情况的调查；6.《污染源监测采样记录表》，119号《监测报告》，证明监测机构对桑德水务公司进行采样监测，显示桑德水务公司悬浮物排放浓度超标；7.儋环监字[2014]第121号《儋州市环境资源监测站监测报告》（海南嘉宝纸业有限公司），证明监测机构对嘉宝纸业有限公司进行监测，显示化学需氧量超标，与桑德水务公司的超标因子不同；8.《会议纪要》、《案件会审笔录》，证明执法部门对桑德水务公司废水排放超标污染环境的违法事实进行会审，决定立案查处；9.儋土环资罚告字[2015]11号《行政处罚事先告知书》及《送达回证》，证明执法部门依法作出《行政处罚事先告知书》，并送达给桑德水务公司；10.146号《处罚决定书》及《送达回证》，证明执法部门作出《行政处罚决定书》，并送达给桑德水务公司；11.送达图片，证明桑德水务公司拒绝签收处罚决定书，执法人员留置送达。
市政府辩称，市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，请法院依法驳回桑德水务公司的诉讼请求。
市政府向本院提交以下证据、依据：1.《行政复议申请书》，证明桑德水务公司向市政府提出行政复议申请；2.《行政复议答复通知书》，证明市政府对桑德水务公司提起的行政复议申请依法立案受理，通知当事人提交书面答复和证据；3.《行政复议答复书》，证明当事人向市政府提交书面答复和证据。
经庭审质证，市国土局和市政府对桑德水务公司提交的证据质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4、12的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为委托营运关系与本案的行政处罚是两种不同的法律关系，证据与本案无关；对证据5、6、7、8、9、10的真实性无异议，对证明内容有异议，认为监测时间不一致，监测结果肯定不一致，执法部门是根据119号《监测报告》进行处罚的；对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议，从照片上无法确认取样的工作人员；对证据13的关联性有异议，认为进水和排水的主体不一样，是不同的法律关系，市国土局提供的两份监测报告，分别是针对桑德水务公司和造纸厂的监测报告，检测到的超标物质不一样；对证据14、15的真实性无异议，对证明内容有异议，认为执法部门是严格按照规定进行采样、送样的。
桑德水务公司对市国土局提交的证据质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证据记载的内容有异议，立案超过法定的七天时间，办案人没有遵守查处分离原则，存在程序违法；对证据2、3、9、10、11的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4的真实性无异议，对证明内容有异议，市国土局只是对2014年11月19日的排水做了监测，却以此为标准对桑德水务公司处罚一个月；对证据5、8的合法性有异议，认为证据的内容明显违法，市国土局虽然有调查报告，但没有依照法律规定的程序进行调查，办案人员违反查处分离原则，参会人员的发言一字不差；对证据6的真实性有异议，认为采样、送样的程序有严格的规定，如果没有严格按照规定操作，得出的结论就会不真实；119号《监测报告》数值不合常理，明显造假；对证据7的真实性有异议，进水水质经过造纸厂的使用后，出水水质的PH值一点都没有变，悬浮物指标也没有变，这是不真实的。
市政府对市国土局提交的证据的真实性、合法性、关联性，均无异议。
桑德水务公司和市国土局对市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性，均无异议。
本院对桑德水务公司提交的证据认证如下，市国土局和市政府对桑德公司提交的证据1、2、3、4、12、13、14、15的真实性无异议，证据与本案有关，本院予以采纳；对证据11的真实性有异议，桑德水务公司未提交相关证据佐证照片的拍摄时间及地点，市国土局和市政府不认可，本院不予采纳。证据5、6、7、8、9、10与本案无关，本院不予采纳。
本院对市国土局提交的证据认证如下，桑德水务公司对市国土局提交的证据1、2、3、4、9、10、11的真实性均无异议，七份证据均与本案有关，本院予以采纳；对证据5、6、7、8的真实性、合法性有异议，经查，该四份证据与市国土局提交的其他证据均能相互印证，与本案待查明的事实有关，本院予以采纳。
桑德水务公司和市国土局对市政府提交的三份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采纳。
经审理查明，2014年11月19日，儋州市环境资源监测站对桑德水务公司那大污水一厂的进口和出口进行采样监测，同月20、21日对采样废水的悬浮物等5个项目进行分析。同月25日作出119号《监测报告》。该报告记载：悬浮物排放浓度57mg/L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准1.85倍。依据119号《监测报告》的分析结果，市国土局于2015年3月5日对那大污水一厂立案查处。2015年3月19日，市国土局作出儋土环资罚告字[2015]11号《行政处罚事先告知书》并送达桑德水务公司，桑德水务公司未在法定期限内提出听证或进行陈述和申辩。2015年4月27日，市国土局作出146号《处罚决定书》，对桑德水务公司处以2014年11月应缴纳排污费五倍的罚款合计人民币贰万伍仟肆佰捌拾陆元叁角（25486.3元）。桑德水务公司不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年7月31日作出69号《复议决定书》，维持146号《处罚决定书》。桑德水务公司不服，于2015年8月25日向本院提起诉讼，请求撤销146号《处罚决定书》以及69号《复议决定书》。
此外，2014年11月19日，儋州市环境资源监测站对海南嘉宝纸业有限公司进口及出口的废水采样进行监测，于2014年11月25日作出儋环监字[2014]第121号《儋州市环境资源监测站监测报告》，该《监测报告》记载：海南嘉宝纸业有限公司排放的污水中化学需氧量超标，悬浮物达标。
另查明，海南百川水务有限公司于2013年4月2日经工商行政管理机关核准变更登记为海南桑德水务有限公司。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款之规定，市国土局作为儋州市环境保护工作的行政主管部门，具有对本辖区内违法排放水污染物的行为作出行政处罚的法定职权。
本案当事人争议焦点主要有：一、146号《处罚决定书》认定事实是否清楚；二、桑德水务公司是否应承担行政责任的问题。
一、关于146号《处罚决定书》认定事实是否清楚，主要争议点在于监测样品的采样、送样的程序是否合法、规范。经查，市国土局作出146号《处罚决定书》的主要证据是119号《监测报告》。该《监测报告》是儋州市环境资源监测站采样、监测，并进行分析后作出的。桑德水务公司认为市国土局取样、保存程序不合法，监测结果不真实，对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，市国土局应承担举证证明责任。《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）于2009年11月1日实施，该标准适用于天然水、生活污水及工业废水等。该规定第2点载明，“各种水质的水样，从采集到分析这段时间内，由于物理的、化学的、生物的作用会发生不同程度的变化，这些变化使得进行分析时的样品已不再是采样时的样品。为了使这种变化降低到最小的程度，必须在采样时对样品加以保护。”《环境行政处罚办法》第三十四条规定，“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”第二十八条规定，“调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。”本案119号《监测报告》涉及的监测项目是悬浮物，监测样品的采样、保存、送样的操作程序是否规范与《监测报告》的分析结果有着直接的关系。市国土局提供《污染源监测采样记录表》证明其采样、送样合法，但该表的采样人签名处只有一人签名，无接样人签名，接样时间未记录，不符合法律的规定，进而无法证明送检样品的真实性和排他性，直接影响监测结果的真实性。根据《环境行政处罚办法》第四十六条规定，市国土局应对违法事实是否清楚、证据是否确凿、调查取证是否符合法定程序等内容进行审查。市国土局在没有收集确凿证据证实检测样品来源真实可靠的情况下，仅依据119号《监测报告》就认定桑德水务公司超标排放废水，主要证据不足。
二、关于桑德水务公司是否承担行政责任的问题。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款规定，“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”据此，超标排放的处罚对象是排污者，处罚标准是是否超标排放水污染物，桑德水务公司以第三方污水处理厂设计存在缺陷、配套设施及设备不完善等非因其过错为由主张不承担超标排放行政处罚，于法无据。桑德水务公司称进水污染是造成排水超标的原因，根据《海南省城镇污水处理厂运行管理标准》第6.6规定，在进厂水水质超过表4范围的处理期，污水处理厂相对应的出厂水指标不作审查评价。经查，儋环监字[2014]第121号《儋州市环境资源监测站监测报告》显示海南嘉宝纸业有限公司排放废水的超标物质是化学需氧量，而119号《监测报告》显示桑德水务公司排放污水超标物质是悬浮物，两者是不同物质，故对桑德水务公司的主张本院不予支持。
此外，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条之规定，对于超标排放水污染物的，应对排污者责令限期改正并处以罚款。但146号《处罚决定书》只处以桑德水务公司罚款，未责令桑德水务公司限期改正，行政处罚行为明显不当。
综上，146号《处罚决定书》主要证据不足，处罚不当，依法应予撤销。鉴于市国土局作出的146号《处罚决定书》依法被撤销，市政府作出的69号《复议决定书》便没有了法律依据，故一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告儋州市国土环境资源局2015年4月27日作出的儋土环资罚决字[2015]146号《行政处罚决定书》。
二、撤销被告儋州市人民政府2015年7月31日作出的儋府复决字[2015]69号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告儋州市国土环境资源局、被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 何 静
审 判 员 刘 郁
人民陪审员 郭铁锋
二〇一六年一月十日
书 记 员 杨小丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。