安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖04行终61号
上诉人（一审原告）曹政好，男，1953年8月2日生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。
委托代理人曹军，安徽震一律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市潘集区祁集镇人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区祁集镇，统一社会信用代码11340406003051153G。
法定代表人刘涛，该镇镇长。
委托代理人王怀西，该镇政府办公室主任。
委托代理人李广，安徽俊诚律师事务所律师。
上诉人曹政好因与被上诉人淮南市潘集区祁集镇人民政府（以下简称祁集镇政府）行政协议一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2017）皖0403行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人曹政好及其委托代理人曹军，被上诉人祁集镇政府的委托代理人王怀西、李广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：曹政好系淮南市潘集区祁集镇曹岗社区居民，2013年，因中安煤化一体化项目建设需要，其居住的房屋被纳入征地拆迁范围。同年7月，祁集镇政府依据淮南市人民政府《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府[2013]39号,以下简称39号文）的规定，与曹政好签订了《煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议》（以下简称《协议》）1份。该《协议》认定曹政好被拆除的房屋面积为47.88平方米，曹政好户符合安置条件的人口数为5口人，即曹政好夫妇及其儿子、儿媳及孙子，分两户。《协议》据此约定：曹政好夫妇两口人选择面积为90平方米的多层房屋一套，曹政好之子曹多虎选择面积为120平方米高层房屋一套作为产权调换的房屋，由其自行解决搬家和临时住房，祁集镇政府按照核定的5口人，每人每月200元标准一次性支付18个月的房租18000元给一审原告。如安置房不能如期交付，从第19个月开始，祁集镇政府按照人均每月标准加倍支付租金给曹政好，至房屋交付。《协议》签订后，祁集镇政府一次性将18个月的房屋租金18000元支付给曹政好。由于还原房屋未能按期交付，祁集镇政府从第19个月，即2015年2月份开始按每人每月400元向一审原告支付房屋租金，至2016年2月，祁集镇政府停止支付曹政好的房屋租金。其遂以信访的方式向祁集镇政府索要租金。2016年11月17日，祁集镇政府作出祁政法（2016）208号《关于曹政好信访事项的处理意见书》，其中认定，一审原告户被拆除的房屋由曹政好夫妇居住，其儿子、媳妇及孙子居住的二层上下六间楼房因不在征迁范围内，未被拆除，并据此作出处理：一、给予曹政好和曹政好妻子2口人房屋产权置换；二、曹政好的儿子、媳妇、孙子不再享受本次拆迁的人口安置和过渡期房屋租赁费；三、暂时停发的房屋租赁费待安置房建成入住时再进行核算，多退少补。曹政好不服，诉至一审法院，要求祁集镇政府继续履行双方签订的补偿安置协议，支付拖欠的房屋租金，并承担本案的诉讼费用。
一审法院另查明，一审原告户在当地公安部门户籍管理资料中，登记的常住人口数为五人，即曹政好夫妇、曹政好之子曹多虎夫妇及儿子曹鸿辉。曹政好户共有两处住宅，一处位于征迁范围，由曹政好夫妇居住使用，并在征迁过程中被依法拆除，该处宅基地在2010年当地政府重新核定宅基地时登记在曹政好名下。另一处住宅系曹政好户的老宅子，该处宅基地曾于1992年办理过宅基地使用证，当时登记在一审原告名下，2010年当地政府重新核定时，登记在其儿媳王忠娟名下，现由曹多虎夫妇及其子女一家，在该宅基地上建造两层上下六间房屋居住使用。
一审法院认为：本案中，一审原、被告签订的《协议》，其主体分别为行政机关和个人，其客体系双方在征迁过程中的权利和义务，约定的内容系征迁管理部门的法定职责范围，协议的订立亦是为了完成征迁工作的行政目的，该协议符合行政协议的特征，该案系行政协议纠纷。一审被告作为当地镇人民政府，在涉案地块的征迁过程中，负责补偿安置工作的具体实施，可以认定为征迁实施部门，可以与被拆迁人签订补偿安置协议。协议签订后，除法定情形，双方均应当按照协议的约定履行。一审被告开始一直按照协议的约定支付一审原告房屋租金，2016年2月以后停止支付，并于2016年11月17日作出了《关于曹政好信访事项的处理意见书》，该处理意见表明祁集镇政府并不是不履行或不愿履行双方签订的《协议》，而是认为双方签订的协议内容部分不合法，单方变更协议履行的内容。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条条第三款“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告给予补偿”的规定，在行政协议中，作为被告的行政机关有权因公共利益的需要或其他法定理由单方变更协议的内容。本案中，祁集镇政府单方变更协议内容，理由是曹政好户符合安置条件的人口应当是2人，而不是协议认定的5人。其在签订协议时有虚报、瞒报宅基地及宅基地上建筑的行为。一审法院认为，根据审理查明的事实，曹政好家被拆除的房屋系曹政好夫妇居住使用，其儿子夫妇居住使用的房屋不在征迁范围，且两处宅基地已经被当地政府分别核定登记在曹政好及其儿媳王忠娟名下，曹政好之子曹多虎的家庭人口不应再纳入到曹政好户的征迁补偿人口范围。协议将曹政好之子曹多虎家庭人口纳入到征迁补偿的人口范围，将补偿人口认定为5人，造成公共资金的流失。一审被告单方变更协议内容，将补偿安置人口认定为2人的事实清楚，证据充分，系对公共利益的维护，该单方变更权的行使符合法律规定，一审原告要求其继续履行协议，给付拖欠的租金理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曹政好的诉讼请求。
宣判后，曹政好不服一审判决，上诉至本院称：1、一
审判决认定事实有误。首先，因当地政府要兴建现代煤化工产业园征用集体土地，其与祁集镇政府于2013年7月签订涉诉《协议》。约定：上诉人选择房屋产权调换方式安置，被拆房屋面积47.88平方米，符合安置条件家庭人口共5人，可以分两户安置，其中上诉人夫妇两人选择多层房屋，面积为90平方米；儿子曹多虎及其妻子、一子、一女共4人选择高层房屋，面积为120平方米。由上诉人自行解决搬家和临时租房安置，被上诉人一次性支付18个月（2013年7月至2015年1月）的租房费，标准每人200元；若18个月后，安置房未能按时交房，租房费从第19个月起，按人均每月标准加倍支付。其次，该《协议》是依据39号文以及被上诉人发布的征收方案、征地补偿安置方案等为依据，是按照上诉人户的户口簿登记人数为标准进行安置，当初上诉人的家庭人数为5人，儿子曹多虎系独生子女户，按照规定再加一人计算应安置的住房面积，即按照其家庭人数4人120平方米予以安置。上述事实清楚，证据充分，一审法院认定上诉人户符合安置的人口为两人，显然与事实不符。2、一审判决适用法律有误，被上诉人无法定理由单方变更《协议》。首先，上诉人与被上诉人双方签订的《协议》是在双方协商一致的基础上达成的，无论依据行政法律规范或者民事法律规范，该协议均应受到法律的保护。其次、被上诉人无法定理由单方变更。依据39号文第二十一条第一款规定，被征地集体经济组织的下列人员，属于房屋产权调换的安置对象：（一）被征地的集体经济组织成员，且为常住人口。上诉人的户口簿证实，其家庭的常住户口簿登记为5人，一审法院认定上诉人户应当享受安置的人数为2人，显然是错误的。再次，依据39号文第九条的规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费属于被征地集体经济组织所有，其余的费用归个人所有，本案安置补偿是针对上诉人被征收房屋及其他项目的补偿，并非是宅基地（土地补偿费）的补偿，原审法院认定上诉人有虚报、瞒报宅基地及地上建筑物的行为，进而否定其被征收房屋的补偿显然错误。最后，被上诉人并未向人民法院提交涉案的公告征收方案、公告征地补偿安置方案等证据来证实其主张，其显然系单方面变更安置补偿协议的约定，不符合法律、法规、政策等规定。综上，上诉人符合法律规定的安置条件，被上诉人无法定理由予以单方变更，且即使按一审法院认定的上诉人符合安置条件为2人，一审判决也没有将被上诉人自2016年2月份开始将拖欠的租房费判决支付给上诉人，故一审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院：1、撤销（2017）0403行初41号行政判决，改判支持其一审诉讼请求；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
祁集镇政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、证据确凿。本案事实同一审查明的事实；二、一审判决适用法律正确，其单方变更协议内容符合法律规定。本案中，双方签订《协议》的主要依据是39号文。前已查明和阐述，上诉人在签订《协议》时，故意隐瞒其有两处宅基地和宅基地上建筑的事实，欺骗被上诉人，使其产生重大误解后与之签订合同。且根据39号文规定：上诉人符合安置条件的人口只有上诉人及其妻子，其儿子、儿媳和孙子、孙女不符合安置条件。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条条第三款“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告给予补偿”的规定，其因公共利益需要和其他法定事由，是可以单方变更、解除协议的。此外，根据《中华人民共和国合同法》规定，合同一方有隐瞒、欺骗行为签订的合同，属于可变更的合同，合同的另一方依法是有权变更合同的。三、祁集镇政府作出的《关于曹政好信访事项的处理意见书》（祁政法（2016）208号），是对上诉人信访事件的处理意见，应当认定为行政行为，不应当认定为行政协议的变更行为。根据39号文第二十一条第（六）项规定“对未被列为安置对象有异议，当事人向乡（镇）人民政府或者街道办事处提出申请，由乡（镇）人民政府或者街道办事处调查认定；对认定结果有异议的，由区人民政府组织国土资源、公安、农业等部门审查确认。审查确认的结果为最终结论”。但上诉人未据此行使自己的救济权利，也未按照先行政后民事的顺序救济途径主张自己的权利。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确。二审对一审认定的事实予以确认。
经审理，本案的争议焦点是：1、祁集镇政府与曹政好于2013年7月签订的《煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议》是否合法有效；2、一审判决认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《淮南市征收集体土地补偿安置办法》亦规定：宅基地以土地登记发证为认定的主要依据。本次拆迁的是上诉人曹政好宅基地的地上房屋，应予补偿。其儿子的房屋本次没有拆迁，不应享有拆迁安置。被上诉人在没有查清事实的情况下，与上诉人签订的《协议》不符合事实和法律规定，被上诉人发现错误后及时纠正，不违反法律规定。但其纠正《协议》相关内容后，《协议》中对上诉人有效的部分，仍应严格履行。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费450元，由上诉人曹政好负担。
本判决为终审判决。
审判长 杜本硕
审判员 张德玉
审判员 李 平
二〇一七年十一月二十七日
书记员 石 静
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。