江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终826号
上诉人（原审原告）李淑君，女，1972年7月1日生，汉族，住南京市玄武区。
上诉人（原审原告）陈颖，女，1977年9月19日生，汉族，住南京市鼓楼区。
以上两上诉人的共同委托代理人李金红，江苏君远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市公安消防支队江宁区大队，住所地在南京市江宁区通淮街***号。
法定代表人黄伟，南京市公安消防支队江宁区大队大队�。
委托代理人陈鹏，南京市公安消防支队江宁区大队副大队长。
委托代理人曹孚兵，江苏东南律师事务所律师。
原审第三人南京麦当劳餐饮食品有限公司，住所地在南京市玄武区玄武门22号江苏展览馆。
法定代表人张家茵，南京麦当劳餐饮食品有限公司董事长。
委托代理人杨宇剑、王海涛，江苏高的律师事务所律师。
上诉人李淑君、陈颖诉被上诉人南京市公安消防支队江宁区大队（以下简称江宁区消防大队）、原审第三人南京麦当劳餐饮食品有限公司（以下简称麦当劳公司）消防备案一案，上诉人李淑君、陈颖不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁�初字第00048号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李淑君、陈颖的委托代理人李金红，被上诉人江宁区消防大队的委托代理人陈鹏、曹孚兵，原审第三人麦当劳公司的委托代理人杨宇剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，麦当劳公司江宁大市口餐厅位于江宁区土山路1号，餐厅面积约430平方米，位于建筑物1-2层，2002年开业。在原消防设计中，二楼有两个出口，但后期被隔壁中国银行以安全为由封堵了一个出口，导致二楼安全出口缺少。后麦当劳公司针对第二层缺少第二安全出口，提出缩小第二层建筑面积整改方案，报被告进行了消防设计备案，对二楼实施桌椅局部更换调整、地砖局部修换等装修建设，并于2014年11月18日向江宁区消防大队申报江宁大市口麦当劳餐厅二楼130平方米装修建设工程竣工验收消防备案，江宁区消防大队当日予以受理，出具宁江公消竣备字（2014）第0188号《建设工程竣工验收消防备案凭证》。依照《建设工程消防监督管理规定》的规定，将该工程项目确定为抽查对象，并于同年11月24日进行了消防备案抽查评定，检查结果为合格，于同年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，内容为按照现行《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）等，经审查资料及现场检查测试，意见如下：（一）综合评定该工程竣工消防备案检查合格；（二）建筑内疏散通道、安全出口、消防车道应保持畅通；（三）对建筑消防设施应当定期维修保养，每年应至少委托具有相应资质的消防技术服务机构进行一次全面检测，确保完好有效；（四）该工程若需改建、扩建、内部装修和用途变更，应依法进行消防设计备案和竣工验收消防备案；（五）投入使用、营业前应向区消防大队申报消防安全检查，经消防安全检查合格后方可投入使用、营业。并将该《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》向建设单位送达。
原审法院另查明，麦当劳公司江宁大市口餐厅原先在2002年12月份开业前就曾经申请消防机构建设工程竣工消防验收，分别由原南京市江宁区公安消防大队于2002年12月25日作出《关于同意麦当劳食品店消防验收合格的意见》，于同年12月27日作出《消防安全检查意见书》。
原审法院认为，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第十四条规定：“建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定。”公安部《建设工程消防监督管理规定》第三条第二款规定：“公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。”该规章第二十四条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”上述规定表明，建设工程消防验收备案就是特定的建设工程施工人向公安机关消防机构报告工程完成验收情况，消防机构予以登记备案，以供消防机构检查和监督，备案行为系公安机关消防机构对建设工程实施消防监督和管理的行为。该行为具有行使行政职权的性质，体现出�家意志性、法律性、公益性、专属性和强制性。备案结果系备案行为的组成部分，且含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质。备案手续的完成亦能产生行政法上的拘束力。故消防备案行为系可诉的行政行为，本案李淑君、陈颖系麦当劳公司江宁大市口餐厅房屋业主，其要求撤销江宁区消防大队作出的《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》的诉请属于人民法院行政诉讼受案范围。
《消防法》第四条规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”该法第十三条第一款第（二）项、第二款规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”据此，本案江宁区消防大队依法具有对麦当劳公司建设工程竣工进行消防备案、抽查的法定职责。
根据《消防法》及《建设工程消防监督管理规定》相关规定，麦当劳公司江宁大市口餐厅二楼装修建设工程，不属于大型的人员密集场所及其他特殊建设工程，而属于普通建设工程竣工验收消防备案工程，要求备案的是消防设计文件及竣工验收备案。麦当劳公司于2014年11月18日就其餐厅二楼130平方米局部装修向被告提出竣工消防备案申请，依照上述规章第二十一条规定提交了：（1）建设工程消防备案申报表；（2）建设单位、设计单位、施工单位组织的工程竣工验收报告；（3）建设工程消防设计备案抽查合格意见书；（4）工程涉及到消防应急标志灯具、仿木陶瓷砖符合国家或者行业标准的检验报告；（5）建筑消防设施检测报告；（6）施工、设计、检测单位合法身份证明和资质证明文件；（7）竣工图纸等相应申报材料，因申报内容仅涉及二楼桌椅局部更换调整、地砖局部修换、应急标志灯具等，不存在消防设施施工，所以无需提交消防设施竣工图纸。因此装修不涉及到其他装修和消防相关材料，亦无需提供其他建筑材料合格证明文件。因该次装修没有其他土建工程，亦无需申报和审查具有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、装修材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证。建筑消防设施检测报告均证明自动报警和联动控制系统、给水系统、应急照明及疏散指示检测合格，并在抽查后评定合格。竣工验收消防备案检查记录亦表明并非李淑君、陈颖所诉称的仅有一个单项被评定为合格。江宁区消防大队于当日依法受理麦当劳公司申报消防备案，出具宁江公消竣备字（2014）第0188号《建设工程竣工验收消防备案凭证》。依照《建设工程消防监督管理规定》规定，将该工程项目确定为抽查对象，并于同年11月24日进行了消防备案抽查评定，检查结果为合格，于同年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，并向建设单位送达，符合法定程序，并无不当。本案中江宁区消防大队作出《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》虽然仅援用了法律规定，没有引用具体法律条款，但是现有证据充分证明该行政行为符合《建设工程消防监督管理规�》等法律规范的规定，不属于适用法律错误。综上，对于李淑君、陈颖提出江宁区消防大队建设工程竣工消防验收备案行为违法，要求撤销被告于2014年11月27日作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》的主张，因缺乏事实依据和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回李淑君、陈颖的诉讼请求。案件受理费50元，由李淑君、陈颖共同负担。
上诉人李淑君、陈颖上诉称，一、被上诉人未能在法定时间内提交证明被诉行政行为合法的证据，应视为被诉行政行为没有证据，应当予以撤销。本案于2015年5月4日立案，被上诉人于2015年9月23日才向法院提交答辩状、证据，被上诉人未能在法定期限内向提交作出被诉行政行为的证据，应视为没有相应证据，应予以撤销。二、一审判决认定事实不清，证据不足，部分事实认定错误。一审判决认定餐厅面积约430平方米是错误的，餐厅实际面积为461平方米；一审判决认定，后原审第三人针对第二层缺少第二安全出口，提出缩小第二层建筑面积整改方案，报江宁区消防大队进行了消防设计备案，对二楼实施桌椅局部更换调整、地砖局部修换等装修建设；原审第三人的装修工程“仅涉及二楼桌椅局部更换调整、地砖局部修换、应急标志灯具等，不存在消防设施施工，所以无需提交消防设施竣工图纸”等，属于认定事实不清。因为，原审第三人提出缩小第二层建筑面积整改方案是错误的，装修改造是内部改造不是重新修建，对房屋的建筑面积没有影响，装修工程内容不仅仅涉及二楼桌椅局部更换调整、地砖局部修换、应急标志灯具等，还包含封堵墙、消防水源等内容，被上诉人的检查意见中均未提及。原审第三人的装修改造起因是违反消防规定被责令整改，故整改后要报消防部门验收。被上诉人未按照《建设工程消防评定规则》的规定，对原审第三人的装修的子项进行现场抽样检测及功能测试，且单项检查内容不全。被上诉人未提供任何能够证明竣工验收消防备案检查时麦当劳餐厅现场情况的证据，故被上诉人不能证明检查时麦当劳餐厅的现场情况是符合消防规定的。三、一审判决适用法律、法规错误。原审判决认为消防备案检查仅需对装修改造部分即130平方米部分所涉及的二楼桌椅局部更换调整、地砖局部修换二应急标志灯等进行检查，未涉及的均不需要检查；需要检查部分也无需按照《建设工程消防验收评定规则》的子项、单项、综合评定的要求进行检查，该认定是违反�建设工程消防监督管理规定》第二十五条规定，没有任何事实和法律依据；四、原审第三人装修改造后的安全出口数量、室内消火栓的布置等仍不符合《建筑设计防火规范》的规定，被上诉人做出《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》是违反法律规定的，应予以撤销。麦当劳餐厅二层经营区域只有一个疏散楼梯，布置一支水枪的消火栓情形不符合消防规定。被上诉人制作的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》中仅指出其依据为《建筑设计防火规》、《建筑灭火器配置施工即验收规范》、《建设工程消防监督管理规定》和《建设工程消防验收评定规则》，未引用具体的条文，应当予以撤销。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，撤销被上诉人于2014年11月27已作出的宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人江宁区消防大队未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，上诉人的上诉请求及事实和理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人麦当劳公司未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中陈述称，一审判决认定符合法律规定，事实认定清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《消防法》第四条第一款规定，“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，公安机关消防机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。”《建设工程消防监督管理规定》第四条第一款规定，“除省、自治区人民政府公安机关消防机构外，县级以上地方人民政府公安机关消防机构承担辖区建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查工作。具体分工由省级公安机关消防机构确定，并报公安部消防局备案。”本案中，被上诉人作为南京市江宁区的消防机构，依法负有本辖区内建设工�的消防设计审核、消防验收和备案抽查的法定职责。
根据《消防法》第十三规定，“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”《建设工程消防监督管理规定》第十三条规定，“对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、�像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。”该规定第十四条规定，“对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）设有本规定第十三条所列的人员密集场所的建设工程；（二）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；（三）本条第一项、第二项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑；（四）国家标准规定的一类高层住宅建筑；（五）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（六）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站�码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。”该规定第二十四条规定，“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。建设单位在进行建设工程消防设计或者竣工验收消防备案时，应当分别向公安机关消防机构提供备案申报表、本规定第十五条规定的相关材料及施工许可文件复印件或者本规定第二十一条规定的相关材料。按照住房和城乡建设行政主管部门的有关规定进行施工图审查的，还应当提供施工图审查机构出具的审查合格文件复印件。依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。”本案中，原审第三人于2014年11月18日就其餐厅二楼缩减经营面积进行改造装修，不需要取得施工许可，属于可以不进行消防设计、竣工验收消防备案的情形，但原审第三人按照竣工消防备案要求，向被上诉人提交相关材料，被上诉人在法定期限内作出了宁江公消竣字[2014]第0125号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》，并向建设单位送达，符合法定程序。
关于上诉人李淑君、陈颖提出被上诉人江宁区消防大队未能在法定时间内提供作出被诉行政行为的证据，应当视为没有相应证据的主张，本院经审查认为，被上诉人江宁区消防大队在收到原审法院起诉状副本后，在十五日内向原审法院提交了被诉行政行为的证据，并提交了答辩状，由于原审法院该案件的原承办法官与现承办法官案卷交接出现迟延，导致�审法院向上诉人送达被上诉人答辩状的时间不符合法律规定，但上述迟延并未严重影响到上诉人的诉讼权利，不属于严重违反法定程序的情形，故对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。
关于上诉人李淑君、陈颖提出原审第三人麦当劳公司二楼餐厅不具备两个消防通道和两支消防水枪，不符合消防管理规定的主张，本院经审查认为，麦当劳公司二楼餐厅因隔壁中国银行以安全为由封堵了一个出口，原审第三人对二楼经营面积进行了缩减，达到了《商业建筑设计防火规范》（苏Ｄ×××××/J67－2008）第8.3.3条规定的商业服务网点二层可设有一个疏散楼梯的要求；上诉人在庭审中提出原审第三人二楼只配备一只水枪，但未提供证据予以证实，经原审第三人和被上诉人证实，实际为同一消防栓中配备了两支水枪，故上诉人的上述两项主�缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序基本合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人李淑君、陈颖负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
代理审判员 王玉刚
代理审判员 王攀峰
二〇一七年一月六日
书 记 员 曹 洁