北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京01行终854号
上诉人（一审原告）李永学。
委托代理人史明杰，北京市中盾律师事务所律师。
委托代理人于森，北京市中盾律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上海铁路监督管理局，住所地上海市静安区西藏北路501号。
法定代表人唐士晟，局长。
委托代理人朱建文，上海铁路监督管理局执法监察办公室主任。
委托代理人雷荧，上海市光明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）国家铁路局，住所地北京市海淀区复兴路6号院。
法定代表人陆东福，局长。
委托代理人王朔，国家铁路局干部。
委托代理人胡裔光，北京市立方律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）济南铁路局，住所地山东省济南市站前路2号。
法定代表人王保国，局长。
委托代理人王琳，济南铁路局法律顾问。
被上诉人（一审第三人）德龙烟铁路有限责任公司，住所地山东省济南市天桥区无影山中路88号。
法定代表人李光林，董事长。
委托代理人杜振亭，济南铁路局法律顾问。
上诉人李永学因举报答复及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第1032号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人李永学的委托代理人于森，被上诉人上海铁路监督管理局（以下简称上海铁路监管局）的委托代理人朱建文、雷荧，被上诉人国家铁路局的委托代理人王朔、胡裔光，被上诉人济南铁路局的委托代理人王琳，被上诉人德龙烟铁路有限责任公司（以下简称德龙烟公司）的委托代理人杜振亭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年12月11日，李永学向国家铁路局邮寄《德大铁路违法开工的举报书》和相关举报材料，要求对济南铁路局、德龙烟公司违反规定在德大铁路不具备开工条件的情况下违法开工、未办理开工报告批复以及不具备招标条件违法招标的行为进行查处。同年12月12日，国家铁路局收到上述举报材料。2015年1月5日，国家铁路局将上述举报材料转交上海铁路监管局办理。2015年1月16日，上海铁路监管局作出《答复意见》，对于李永学举报事项中的第一、二项内容予以受理，对于举报事项中的第三项内容，上海铁路监管局认为根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称招标投标法实施条例）第六十条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第四款的规定，投诉事项已超过规定的投诉时效，不予受理。经上海铁路监管局调查，德龙烟公司已取得《国家发展改革委关于新建德州至大家洼铁路可行性研究报告的批复》等相关批准文件（上海铁路监管局提交的证据5至证据14）以及《关于开工建设德州至大家洼铁路工程控制工期的跨京沪铁路特大桥等39处单体工程的批复》（铁计函[2010]1599号，以下简称第1599号批复），不存在李永学举报书中所称的德大铁路不具备开工条件的情况下违法开工、未办理开工报告批复的情形。对于李永学举报的第三项内容，上海铁路监管局认为已超过投诉时效，因此不予受理。上海铁路监管局于2015年3月12日向李永学作出《答复意见》。李永学不服，向国家铁路局提起行政复议。国家铁路局于2015年6月18日作出《行政复议决定书》，维持了上海铁路监管局作出的上述行政行为。李永学于2015年7月7日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查，李永学于2014年8月26日应当知晓该招标投标项目。
2016年6月28日，一审法院经审理认为，《中华人民共和国铁路法》（2009年修正）第三条第一款规定：“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。”根据国办发[2013]21号《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、国铁人[2013]7号《国家铁路局关于印发地区铁路监督管理局主要职责内设机构和人员编制暂行规定的通知》的规定，上海铁路监管局具有对本辖区内的铁路工程建设和工程建设的招标投标工作进行监督管理的法定职责。
本案中，李永学举报事项的第一、二项内容为“德大铁路不具备开工条件的情况下违法开工”和“未办理开工报告批复”。铁计[2007]29号《关于铁道部基本建设大中型项目开工条件和办理程序有关规定的通知》（以下简称29号文）明确规定了铁路基本建设大中型项目需具备十项开工条件。根据上海铁路监管局的调查，德龙烟公司已经取得了29号文规定的相关批准文件，具备29号文中规定的开工条件。2010年12月1日，德龙烟公司取得第1599号批复；因此亦不存在李永学所称的“德大铁路不具备开工条件的情况下违法开工”和“未办理开工报告批复”的情形。故，上海铁路监管局认为李永学举报事项的第一、二项内容不属实并无不当。
对于李永学举报事项的第三项内容，德龙烟公司是否存在“不具备招标条件违法招标的行为”；法院认为，招标投标法实施条例第六十条第一款规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。”因此，只有投标人或者其他利害关系人才有权进行投诉。李永学并非招标投标法实施条例中所称的“投标人或者其他利害关系人”，因此李永学无权就德龙烟公司是否存在“不具备招标条件违法招标的行为”进行投诉。且根据法院业已查明的事实，李永学于2014年8月26日应当知晓该招标投标项目的内容，其于2014年12月11日向国家铁路局进行举报，已经超过招标投标法实施条例第六十条第一款规定的举报期限。上海铁路监管局对李永学的该项举报内容不予受理亦无不当。
根据《铁路建设工程招标投标监管暂行办法》第十八条的规定，投诉举报事项在受理之日起60日内应予办结。本案中，上海铁路监管局于2015年1月16日对李永学的举报予以受理，同年3月12日作出《答复意见》，符合上述规定的办理期限。故，上海铁路监管局的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合相关法律法规和规范性文件的规定，并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，国家铁路局于2015年5月6日受理了李永学提出的行政复议申请，于同年5月18日作出了行政复议决定。国家铁路局作出的行政复议决定，履行了相关法定程序，符合相关法律法规规定。
故，李永学起诉要求撤销上海铁路监管局作出的《答复意见》和国家铁路局作出的行政复议决定的诉讼请求，没有相关事实和法律依据，法院不予支持。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李永学的诉讼请求。
李永学不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，并依法改判。其主要上诉理由为：1.德大铁路不具备29号文第一条所规定的第（三）、（四）、（五）、（十）项开工条件，上海铁路监管局对此事实认定有误。其提交的证据7中仅包含初步设计，未包含总概算，也没有报部核备，不符合第（三）项开工条件。其未提交资金落实的相关证据，贷款合同签订时间晚于开工时间，这证明该项目不具备第（四）项开工条件。其提交的证据8为施工单位自行设计的，未经有关部门审批，不能证明其内容符合有关要求，不具备第（五）项开工条件。其仅提交了用地预审意见，没有提供相应的农用地转用手续和征地批复，而且涉案项目至今也未能完成征地工作，不具备第（十）项开工条件；2.第1599号批复系针对39处单体工程的批复，并非整条铁路线路，与原告投诉的项目不对应，不能证明德大铁路项目取得了相应的开工建设批复；3.上诉人举报的是德龙烟公司在不具备招标条件下进行招标的违法行为，不属于招标投标法实施条例第六十条第一款调整的范围，上海铁路监管局以此为由认定上诉人投诉超期属适用法律错误。
被上诉人上海铁路监管局表示同意一审判决，请求二审法院维持一审判决，并提出如下答辩理由：1.第1599号批复中涉及的39处单体工程均是德大铁路的重要组成部分，且其中提到了全线开通建设的问题，能够作为德大铁路开工建设的批复。而且，上诉人在投诉书中也仅是对其中的一处单体工程提出异议，铁路工程的其他部分与上诉人也没有利害关系；2.第1599号批复已经批准开工建设，这表明原铁道部已经认定德大铁路符合开工条件，对此，被上诉人无权提出反对意见；3.就具体的开工条件而言，被上诉人提交的证据7中不仅包含初步设计，也包括总概算，并且得到原铁道部批准，完全具备第（三）项开工条件。第（四）项开工条件规定的资金计划，并非要求资金到位，被上诉人提交的证据已经表明资金计划已经完成。被上诉人提交的证据8系作为申请开工的附件提交的，原铁道部已经批准开工，则证明其已经审核过该材料，说明该材料符合有关要求。此外，被上诉人已经提交了相关的用地手续，因此，上诉人的异议理由不能成立；4.上诉人投诉的事项就是违法招标，应当受到招标投标法实施条例的调整，被上诉人据此认定上诉人超期投诉并无不当。
被上诉人国家铁路局、济南铁路局、德龙烟公司均表示同意上海铁路监管局的意见，同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
在法定举证期限内，李永学向一审法院提交下列证据：1.《德大铁路违法开工的举报书》及EMS底单，证明其请求上海铁路监管局履行查处违法行为的职责；2.《答复意见》，证明上海铁路监管局错误认定事实，没有依法履行查处职责；3、《行政复议决定书》，证明国家铁路局错误认定事实违法作出行政复议决定；4、建设项目开工条件证据材料，证明其举报有事实和法律依据，上海铁路监管局错误认定事实，没有依法履行查处职责，国家铁路局违法作出复议决定。
在法定举证期限内，上海铁路监管局向一审法院提交下列证据：1.第1599号批复，证明德大铁路具有开工报告批复；2.《关于申请新建德州至大家洼铁路工程正式开工的函》（德龙烟工函[2010]100号），证明在申请开工批复前德大铁路已具备开工条件；3.实施性施工组织设计，证明在原铁道部于2010年12月1日作出开工报告批复后开始实施施工准备工作；4.《关于“德大铁路违法开工举报书”的回复》，证明德大铁路具备29号文中规定的开工所需的必备条件；5.《国家发展改革委关于新建德州至大家洼铁路可行性研究报告的批复》（发改基础[2009]2775号），证明德大铁路开工符合29号文第一项、第四项规定；6.《关于德龙烟铁路有限责任公司机构编制有关问题的复函》，证明德大铁路开工符合29号文第二项规定；7.《关于新建德州至大家洼铁路初步设计的批复》，证明德大铁路开工符合29号文第三项规定；8.新建德州至大家洼铁路指导性施工组织设计，证明德大铁路开工符合29号文第五项规定；9.中标通知书（中铁十局），证明德大铁路开工符合29号文第六项规定；10.中标通知书（山东济铁），证明德大铁路开工符合29号文第六项规定；11.新建铁路德龙烟线德州至大家洼施工图供图协议，证明德大铁路开工符合29号文第七项规定；12.《关于新建铁路德龙烟线德州至大家洼环境影响报告书的批复》，证明德大铁路开工符合29号文第八项规定；13.《关于新建铁路德龙烟线德州至大家洼工程建设用地预审意见的复函》，证明德大铁路开工符合29号文第十项规定；14.《国土资源部办公厅关于新建德龙烟铁路德州至大家洼段控制工期单体工程先行用地的复函》，证明德大铁路开工符合29号文第十项规定；15.关于德大铁路开工日期的说明，证明德大铁路在原铁道部作出正式开工批复后开工，施工单位也是在原铁道部作出正式批复后开始施工；16.《工程开工/复工申请表》，证明德龙烟公司批复新建铁路德龙烟线德州至大家洼段工程综合1标段开工；17.关于德大铁路建设动员大会报道，证明2009年11月29日是建设动员大会而非开工动员大会；18.公示情况说明及评标结果公示通知，证明德龙烟公司已于2010年5月13日至15日履行中标公告义务；19.关于发布“新建铁路德龙烟线德州至大家洼段工程施工总价承包、监理评标结果公示”的通知，证明中标结果公示；20.工程施工总价承包、监理评标结果公示，证明中标结果公示；21.铁路建设市场秩序投诉举报转办单、举报书、举报人李永学身份证、民事起诉状、律师事务所函、授权委托书，证明被告收到举报书的时间；22.2015年1月16日《答复意见》，证明其在规定时限内受理，程序合法；23、2015年3月12日《答复意见》，证明其自受理之日起60日内办结；24、送达回证，证明答复意见已依法送达；25、《行政复议申请书》，证明李永学提起复议；26、《行政复议决定书》，证明其作出的《答复意见》正确；27、行政复议答辩状、复议证据目录及证据，证明其答辩以及提供相关证据。
在法定举证期限内，国家铁路局向一审法院提交下列证据：1.上海铁路监管局行政复议答辩状及证据材料，证明上海铁路监管局作出的《答复意见》认定事实清楚，证据确凿，程序合法；2.收到复议申请书快递单、发送复议申请书相关材料快递单及发出行政复议决定书快递单，证明其收到行政复议申请书后，依法将行政复议相关材料发送并在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。
在法定举证期限内，济南铁路局未向一审法院提交证据。
在法定举证期限内，德龙烟公司向一审法院提交下列证据：1.第1599号批复，证明德大铁路具有开工报告批复；2.关于申请正式开工函，证明在申请开工批复前已具备开工必须条件；3.实施性施工组织设计，证明在原铁道部于2010年12月1日作出开工报告批复后开始实施施工准备工作；4.可行性研究报告的批复及贷款意向函，证明德大铁路开工符合铁计29号文第一项规定、第四项规定；5.《关于德龙烟铁路有限责任公司机构编制有关问题的复函》，证明德大铁路开工符合29号文第二项规定；6.铁鉴函[2010]284号《初步设计的批复》及《初步设计核备概算的函》，证明德大铁路开工符合29号文第三项规定；7.指导性施工组织设计，证明德大铁路开工符合29号文第五项规定；8.中标通知书，证明德大铁路开工符合29号文第六项规定；9.施工图供图协议，证明德大铁路开工符合29号文第七项规定；10.《关于改建铁路德龙烟线德州至大家洼环境影响报告书的批复》，证明德大铁路开工符合29号文第八项规定；11.《关于新建铁路德龙烟线德州至大家洼工程建设用地预审意见的复函》，证明德大铁路开工符合29号文第十项规定；12.《国土资源部办公厅关于新建德龙烟铁路德州至大家洼段控制工期单体工程先行用地的批复》，证明德大铁路开工符合29号文第十项规定；13.庭审笔录，证明李永学2014年8月26日已经知道该招投标情况；14.公证书，证明李永学于2010年5月14日应该知悉该招标项目。
对于上述证据，一审法院经审查认为，李永学提交的证据1可以证明本案的相关事实，与本案具有关联性，法院予以采信；李永学提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；李永学提交的其他证据的真实性法院予以确认，但对于其陈述的证明目的法院不予采信。上海铁路监管局提交的证据1至证据22、证据24，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据形式的要求，证据内容真实、来源合法，与本案被诉的行政行为具有关联性，法院予以采信；上海铁路监管局提交的证据23系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；上海铁路监管局提交的其他证据系其作出行政行为之后产生的证据，与该行政行为无直接关联性，法院对上述证据不予采纳。国家铁路局提交的全部证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据形式的要求，证据内容真实、来源合法，与本案被诉的行政行为具有关联性，法院予以采信。德龙烟公司提交的全部证据，可以证明本案的相关事实，与本案具有关联性，法院予以采信。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
本院认为，原铁道部29号文第一条明确规定了铁路基本建设大中型项目所需具备十项开工条件。29号文第二条进一步规定，对于铁路基本建设大中型项目，在可行性研究报告批准后，建设单位应尽快做好各项开工条件的落实工作。各项条件均具备后，由建设单位上报开工报告并附全部开工条件附件，由计划司办理项目开工报告审批文件，建设司、鉴定中心会签并确认后报铁道部批准执行。29号文第三条规定，待开工报告批复后下达正式工程投资计划，建设单位组织正式开工建设。
本案中，李永学举报事项的第一、二项内容为“德大铁路不具备开工条件的情况下违法开工”和“未办理开工报告批复”。对此，上海铁路监管局提交了第1599号批复，作为德大铁路开工建设批复文件。从该批复的名称可知，其系原铁道部针对该39处单体工程开工申请所作批复，其中明确表示，已经对该铁路项目的39处单体工程的开工条件落实情况进行了审核，同意该段工程开工建设。该批复能够证明原铁道部作为主管机关，已经认定上述39处单体工程具备开工建设条件。鉴于该批复系行政机关作出的行政行为，在未经法定程序变更或撤销的情形下，具有公定力。因此，李永学第一项和第二项投诉内容中涉及上述39处单体工程的部分缺乏事实根据。此外，第1599号批复还载明，建设单位应抓紧落实德大铁路全线开工建设的有关事宜，按规定要求办理正式用地手续，待落实各项开工条件后组织全线开工建设。这表明，上述39处单体工程开工建设时间早于德大铁路全线开工建设时间。李永学举报中提及的开工建设项目属于上述39处单体工程范围，从各方当事人提交的证据来看，此时德大铁路项目的其他部分是否已经开工难以确定，即不能证明德大铁路项目的其他部分存在违法开工的情形。况且，李永学在举报书中所称的受损利益也仅与上述39处单体工程中的一部分发生关联，德大铁路项目其他部分的建设是否违法与李永学不具有法律上利害关系。基于此，上海铁路监管局对于李永学举报事项的第一、二项内容作出的处理决定并无不当。李永学对此提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。
进一步讲，李永学针对具体开工条件提出的异议也不能成立，理由在于：第一，上海铁路监管局提交的证据7中不仅包含初步设计，也包括总概算的内容，且该文件也得到原铁道部的批准，具备29号文第一条第（三）项规定的“项目初步设计及总概算已批复，普通铁路项目鉴修概算或客运专线项目施工图投资检算已报部核备”这一开工条件；第二，29号文第一条第（四）项规定：“项目资本金和其他建设资金计划已落实，资金符合信贷政策和国家有关规定，承诺手续完备。”由此可知，该条要求资金计划落实，并非资金实际到位。对此，上海铁路监管局提供的德大铁路可行性研究报告的批复中已经就投资估算、资金来源等问题予以明确，符合上述规定的要求；第三，29号文第一条第（五）项规定：“项目施工组织设计大纲已编制完成，内容符合有关要求。”对此，上海铁路监管局提供的证据8，即德大铁路指导性施工组织设计，该文件系建设单位申报开工的申请材料，结合第1599号批复可知，该文件的内容已经得到核准机关的认可，故李永学对此提出的异议不能成立；第四，29号文第一条第（十）项规定：“按规定完成建设项目用地预审，依法完成农用地转用和土地征用审批。”对此，上海铁路监管局提供的证据13和证据14能够证明涉及前述39处单体工程的开工建设符合上述规定，李永学对此提出的异议，本院不予支持。
关于招投标投诉期限的问题，招标投标法实施条例第六十条第一款规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。该条规定明确限定了招投标投诉的期限，李永学针对涉案项目招投标活动提出的投诉属于上述规定调整的范围，上海铁路监管局对李永学的该项举报内容不予受理亦无不当。
综上，一审法院判决驳回李永学的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人李永学提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李永学负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
代理审判员 李赟乐
代理审判员 徐钟佳
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 肖 克