山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终73号
上诉人（原审原告）：孙洁英。
委托代理人：梁凤英，蓬莱市蓬莱阁法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：蓬莱市国土资源局。住所地：蓬莱市北关路***号。
法定代表人：王学东，局长。
委托代理人：聂玲家，山东蓬祥律师事物所律师。
委托代理人：凌明毅，蓬莱市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：蓬莱市人民政府。住所地：蓬莱市钟楼东路*号。
法定代表人：杨升岩，市长。
委托代理人：张克学，蓬莱市政府法制办公室工作人员。
委托代理人：凌明毅，蓬莱市国土资源局工作人员。
原审第三人：刘贝贝。
上诉人孙洁英因土地行政登记一案，不服蓬莱市人民法院（2012）蓬行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告孙洁英与丈夫刘太吉（已于2010年病故）原有位于蓬莱市潮水镇全口刘家村村南房屋一栋，2004年4月18日刘太吉将房屋出售给魏培玲，并将房屋产权证书和土地使用证书交付给魏培玲。因魏培玲非潮水镇全口刘家村村民，故未能办理房屋所有权和土地使用权过户手续。2005年魏培玲将该房屋转卖给全口刘家村村民刘贝贝。2008年8月26日第三人刘贝贝向被告蓬莱市国土资源局提交了土地登记申请书、地籍调查表、地籍调查表法人代表身份证明、房屋买卖协议、全口刘家村村委会证明、刘太吉的房产证、土地使用证、刘贝贝身份证明等材料申请将刘太吉为土地使用者的土地登记变更为刘贝贝。被告蓬莱市国土资源局受理了第三人的申请，对第三人提交的材料进行了审核，审核通过后对土地进行了登记，2008年10月14日被告蓬莱市人民政府为第三人刘贝贝颁发了蓬集用（2008）字第2379号土地使用证。2011年10月，因烟台新机场建设，本案诉争的土地及地上的房屋被征收，第三人刘贝贝获得了安置补偿。安置补偿后的房屋为潮水镇和谐花园42号楼2单元502号。2011年11月14日原告孙洁英向该院提起民事诉讼，要求确认刘太吉与魏培玲、刘贝贝之间买卖行为均无效，确认诉争房屋拆迁后新得的房屋所有权和土地使用权归原告所有。民事诉讼过程中原告得知诉争房屋的土地使用证已变更登记到刘贝贝名下，2012年6月25日原告提起行政诉讼。2013年11月7日该院作出（2011）蓬潮民初字第235号民事判决，驳回原告请求确认刘太吉与魏培玲之间的房屋买卖合同、魏培玲与刘贝贝之间的房屋买卖合同无效的诉讼请求；驳回原告请求确认拆迁补偿安置后的蓬莱市潮水和谐花园42号楼2单元502号房屋所有权归其所有的诉讼请求。原告不服提起上诉，2014年3月11日本院作出（2014）烟民一终字第258号民事判决，驳回上诉，维持原判。原告不服，向本院申请再审。2015年1月30日本院作出（2015）烟民申字第24号民事裁定，驳回孙洁英的再审申请。因诉争土地证上载明的土地已被征收，2015年7月18日被告蓬莱市国土资源局将该土地使用证注销。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。……”第二十四条规定“……有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”刘太吉系本案诉争土地证登记的原使用人，其认为被告登记颁证行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。刘太吉死亡，其妻孙洁英可以提起诉讼。孙洁英在2011年的民事诉讼中知道诉争土地证变更登记的事实，于2012年提起行政诉讼不超过法律规定的起诉期限。
根据《山东省土地登记条例》第四条“县级以上人民政府土地行政主管部门是土地的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作。”第二十五条“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的登记申请，经土地登记机关审核权属合法、界址清楚、面积准确的予以登记，由本级人民政府核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。”的规定，被告蓬莱市国土资源管理局具有负责本行政区域内土地登记工作的主体资格，对本行政区域内土地进行登记属于其职权范围。被告蓬莱市人民政府对经过土地登记机关审核予以登记的集体土地使用权具有颁发土地使用证的行政职权。
根据《山东省土地登记条例》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或者更换、注销土地证书。”第十一条规定“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明，属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料。委托他人代理申请登记的，应当同时提交土地登记委托书和委托代理人身份证明。”《土地登记办法》第七条规定“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：（一）土地总登记；……”第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”被告蓬莱市国土资源局在对诉争土地使用权进行变更登记的过程中应按上述规定的要求在专业能力范围内尽可能对申请人提交的申请材料是否齐全，材料的真实性、合法性进行审查。同时，申请人也应如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，第三人申请土地变更登记时提交了虚假的买卖协议，被告蓬莱市国土资源局亦未尽到审慎审查义务，致第三人以虚假的买卖协议进行了土地使用权变更登记并取得了土地使用证。因原告请求确认刘太吉与魏培玲、刘贝贝之间房屋买卖协议无效、确认刘贝贝拆迁补偿安置后的房屋所有权归其所有的诉讼请求已被生效的民事判决驳回，故被告作出本案诉争的土地使用权变更登记发证的行政行为未侵害原告的合法权益。被告的登记颁证行为虽不符合法律规定但亦无撤销必要。且在本案诉讼过程中，因土地被征收诉争土地证已被注销。综上，原告要求撤销被告2008年10月14日为第三人刘贝贝作出的土地变更登记颁证行为的诉讼请求，依法不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告孙洁英要求撤销被告2008年10月14日为第三人刘贝贝作出的土地登记颁证行为的诉讼请求。
上诉人孙洁英不服原审判决，上诉称，一、本案基本事实违法，证据不足。原审第三人报批土地使用证变更手续时，提交的买卖协议系伪造的，原审法院也已查明，则该土地使用证依法应予撤销。原审判决既然认为原审第三人提交虚假的买卖协议，蓬莱国土局亦未尽到审查义务，致原审第三人以虚假的买卖协议进行了土地使用权变更登记并取得了土地使用权，但又认为被上诉人作出本案诉争的土地使用权变更登记发证的行政行为未侵犯上诉人的合法权益，两个认定相互矛盾，既然虚假取得土地使用权证则构成了对原告土地使用权益的侵害，包括以后的被征用的利益也顺延受到侵害。且原审判决没有证据证明并不构成对原告的侵害。二、本案适用法律错误。行政行为是否合法，取决于原审第三人的申请登记行为是否合法，既然一审法院查明原审第三人采取违法手段申请登记，审批机关又未尽到审慎审查的义务，该行政行为应当撤销。请求撤销原审法院判决，确认被上诉人为原审第三人办理土地使用证的行为违法并予以撤销。
被上诉人蓬莱市国土资源局答辩称，我局在办理土地证变更手续过程中，虽然审查不严（只是形式上的审查），造成原审第三人钻了空子。使其提供的虚假材料当成真的。如果上诉人在土地使用证未注销，房屋未被拆除之前，甚至上诉人卖给第一买受人之后，第一买受人尚未卖给原审第三人之前起诉买卖无效，其诉求肯定会得到支持。但当第一买受人将涉案房屋再卖给原审第三人时，原审第三人因是本村村民，因此房屋买卖就变成合法了。因出卖房屋是上诉人的本意且是自愿的，况且已经得到了卖房款。所以，该房屋的拆除及土地使用证的变更没有侵犯上诉人的权益，上诉人之所以要起诉，是因为建飞机场征收土地，原审第三人得到丰厚补偿所致。故原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。望驳回上诉，维持原判。
被上诉人蓬莱市政府答辩称，根据（2015）烟民申字第24号民事裁定书的认定，刘贝贝作为该村村民享有购买本集体经济组织房屋宅基地的权利，其在办理房屋过户手续过程中的瑕疵不影响房屋买卖的效力。根据生效法律文书的上述认定，足以证明，蓬莱市政府为刘贝贝颁发的土地使用权证的行为没有侵害上诉人的合法权益，原审法院判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人经法院合法传唤无正当理由未到庭，亦未提交书面陈述意见。
各方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，各方当事人争议的焦点为：被上诉人变更涉案土地使用证的行为是否合法，是否应予撤销。
根据《山东省土地登记条例》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或者更换、注销土地证书。”第十一条规定“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明，属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料。委托他人代理申请登记的，应当同时提交土地登记委托书和委托代理人身份证明。”《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，原审第三人申请土地变更登记时，为证明土地权属来源合法，提交的买卖协议假冒了上诉人丈夫“刘太吉”的签名，属于提交虚假材料，被上诉人蓬莱市国土资源局未尽到审慎审查义务，但鉴于上诉人请求确认刘太吉与魏培玲、刘贝贝之间房屋买卖协议无效的诉讼请求已被生效的民事判决驳回，刘吉太的房屋已经卖给原审第三人刘贝贝，被上诉人作出本案诉争的土地使用权变更登记发证的行政行为未侵害上诉人的合法权益。被上诉人的登记颁证行为应当确认违法但无撤销的必要。上诉人关于土地使用证违法应予撤销的主张，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙洁英负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年五月十日
书记员 闫彩玲