江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏02行终288号
上诉人(原审原告)何金宝，男，1958年5月7日生，汉族，住无锡市梁溪区。
上诉人(原审原告)薛才元，男，1945年11月20日生，汉族，住无锡市梁溪区。
委托代理人祁琦（受两上诉人共同委托），江苏金渠律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)无锡市梁溪区住房和城乡建设局，住所地无锡市梁溪区通扬南路280号。
法定代表人万建农，该局局长。
委托代理人吴文昊，该局工作人员。
委托代理人孙雄，江苏创凯律师事务所律师。
上诉人何金宝、薛才元因与被上诉人无锡市梁溪区住房和城乡建设局(以下简称梁溪住建局)其他行政管理一案，不服无锡市滨湖区人民法院(2017）苏0211行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定的事实：何金宝、薛才元系某住宅小区业主。2014年3月17日，原崇安区江海街道办事处、宁北社区居民委员会、某物业公司等发布《公告》，告知近期成立业主大会筹备组，需要全体业主于公告开始7日内，推荐六位业主代表进入筹备组。后对自荐、推荐的业主代表，由筹备组工作人员上门征询业主意见并签名。2015年11月4日，某业主代表大会筹备组(以下简称筹备组)发布《通告十二》，载明根据业主代表大会流程，近期将召集所有业主代表召开某小区第一次业主代表大会，会议召开时间为2015年11月22日，并载明了地点、议程等。同年11月23日，筹备组发布《通告十三》，载明第一次业主代表大会于2015年11月22日上午完成各项议程，选举产生了业主委员会及委员、候补委员，并将名单予以公示，其中业委会主任为何金宝，副主任薛才元、朱某。2015年11月29日，某业委会填报了《崇安区物业管理区域内业主大会业主委员会备案表》，载明物业管理区域总建筑面积322930平方米，总投票人2489户，产生业主代表106人；表决通过《业主大会议事规则》、《业主管理公约》、《业主委员会章程》；选举产生某小区第一届业主委员会委员及候补委员；表决结果为一次通过，无反对、弃权。2015年11月23日，某业主委员会向原无锡市崇安区住房保障和房产管理局提交备案申请，提交的申请材料包括某业委会选举过程公示材料、《某业主大会议事规则》、业主委员会成员情况、《征询业主意见签名表》、《某业主投票统计》（何金宝、薛才元认为是业主授权业主代表参加业主大会签名）、某小区选举业主代表投票确权面积统计等。2016年3月4日，原无锡市崇安区住房保障和房产管理局作出《不予备案决定》，认为经审查，发现参加业主代表大会的业主代表，未将所代表业主的书面意见呈交业主大会，不符合国务院《物业管理条例》第十二条、《无锡市物业管理条例》第九条的规定，决定不予备案，申报的材料也一并退回。
另查明，因无锡市市区行政区划调整及行政机关职能整合，原无锡市崇安区住房保障和房产管理局现变更为无锡市梁溪区住房和城乡建设局。
原审法院认为，《物业管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《江苏省物业管理条例》第四条第一款规定，县级以上地方人民政府住房和城乡建设或者房产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。梁溪住建局负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作，具有对依法成立的业主委员会进行审核备案的法定职权。
《物业管理条例》第十一条规定，下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……第十二条第一款规定，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。第三款规定，业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《无锡市物业管理条例》第九条第二款规定，业主代表参加业主大会的，应当将所代表业主的书面意见呈交业主大会。《江苏省物业管理条例》第二十二条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：(一)业主委员会备案申请书；(二)业主委员会委员名单；(三)业主大会议事规则和管理规约；(四)业主大会会议记录；(五)其他应当提供的材料。
本案中，根据原被告双方确认，在梁溪住建局作出不予备案决定后，申请人提交的备案申请材料已经全部退回，并且在本案的审理过程中，何金宝、薛才元作为证据材料向法院提交。从备案申请材料可以反映出，某小区筹备组通过公告、走访、征询意见的方式，由业主推选了业主代表，在业主代表召开业主代表大会前发出了通告。业主代表大会中表决通过了《业主大会议事规则》、《业主管理公约》、《业主委员会章程》，并选举产生某小区第一届业主委员会委员及候补委员。但备案申请材料中并没有明确提交业主代表大会召开的具体形式、会议记录以及所代表业主的书面意见，无法确定每位代表所代表的户数和面积，无法得出业主大会会议应有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加的结论。梁溪住建局认为申请材料不齐全，不符合法定备案条件，不准予备案，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回何金宝、薛才元的诉讼请求。
上诉人何金宝、薛才元上诉称：一、梁溪住建局无视规定，擅自创设“备案条件”，跨越职权，私自扩大监督权。根据《物权法》第七十八条的规定，即使存在个别居民对备案合法性提出异议，梁溪住建局也应依法引导另行提起民事诉讼，而非直接介入来干预执法，不予备案。二、法院认定备案申请材料存在欠缺，属于事实认定有误。1、业主代表大会的召开形式符合法律规定。《江苏省物业管理条例》第12条规定，业主户数超过三百户的，可以成立业主代表大会，履行业主大会的职责。某小区业主人数远超300户，在业主大会议事规则中规定业主代表大会制度符合法律规定。筹备组在召开第一次业主代表大会前15日在小区发出通告(十二)，载明会议具体时间及地点，会议召开当天有会议记录，会议的召开合法有效。2、业主代表的表决权占比。某小区通过每单元投票选举5名业主代表，产生106名代表，代表金科总面积的过半数，代表过半数的业主行使权利，每位代表所代表的户数和面积均有统计，会议决定的事项业主确认未收到反对意见，相关决议的通过合法有效。
被上诉人梁溪住建局答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，裁判结果正确，上诉人的上诉理由及请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证，本院据此确认的案件事实与原审基本无异。
二审另查明：上诉人何金宝、薛才元在二审中提供了1394份业主书面意见书(复印件)，该意见书为统一格式，主要内容为“本人对业主代表某某某代表我户参加2015年11月22日业主代表大会无任何异议，业主代表大会召开的相关材料该业主代表已向我出示，本人认可该业主代表在大会上代表我户行使的权利(选举权和投票权)，并对其行使权利的结果无异议。”该意见书上有户主签名、业主所住门牌号，有的注明了签名日期，有的未注明签名日期。被上诉人经质证认为该意见书是在一审结束以后才取得的，在向被上诉人申请备案时，这些意见书实际上是不明确的，也就是说，被上诉人因为无法得出双过半的结论作出不予备案决定是合法的；对于该意见书的效力，因为已经过了补正的期限，被上诉人认为不能凭后补的意见书来推翻原来的不予备案决定，也不能因为后补的意见书重新作出予以备案的决定，而是应当根据相关法律规定，重新召开业主大会。
二审另查明的事实，有1394份业主书面意见书(复印件)中的2份(再复印件)、二审询问笔录在卷佐证。
本院认为：《物业管理条例》第十一条规定“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”第十二条规定“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主可以委托代理人参加业主大会会议。业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条规定“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”第二十六条规定“业主因故不能参加业主大会会议的，可以书面委托代理人参加业主大会会议。未参与表决的业主，其投票权数是否可以计入已表决的多数票，由管理规约或者业主大会议事规则规定。”第二十八条规定“业主可以书面委托的形式，约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权，具体委托内容、期限、权限和程序由业主大会议事规则规定。”
《江苏省物业管理条例》第十二条规定“业主户数超过三百户的，可以成立业主代表大会，履行业主大会的职责。”第二十条规定“业主可以委托他人参加业主大会会议。业主委托家庭成员以外的人参加业主大会会议的，应当出具书面委托书，载明委托事项、委托权限及期限。”《无锡市物业管理条例》第九条第二款规定“业主代表参加业主大会的，应当将所代表业主的书面意见呈交业主大会。”
从上述有关规定可以看出，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。业主户数超过三百户的，可以成立业主代表大会，履行业主大会的职责。业主可以委托他人参加业主大会会议。业主委托家庭成员以外的人参加业主大会会议的，应当出具书面委托书，载明委托事项、委托权限及期限。业主代表参加业主大会的，应当将所代表业主的书面意见呈交业主大会。
本案中，根据已查明的事实反映，某小区筹备组通过公告、走访、征询意见的方式，由业主推选了业主代表，在业主代表召开业主代表大会前发出了通告；业主代表大会中表决通过了《业主大会议事规则》《业主管理公约》《业主委员会章程》，并选举产生某小区第一届业主委员会委员及候补委员。但备案申请材料中缺少关键的材料即业主代表未提交其所代表业主的书面意见，具体包括业主的选举权和被选举权、投票权、管理权等意见，因此，无法确定每位代表所代表的户数和面积，无法得出业主大会会议应有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加的结论。梁溪住建局认为申请材料不齐全，不符合法定备案条件，不准予备案，并无不当。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”第五十七条第一款第(四)项规定“下列证据材料不能作为定案依据：（四）当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；”本案中，上诉人虽在二审中提供了1394份业主书面意见书(复印件)，欲证明业主代表现提交了其所代表业主的书面意见，可以确定每位代表所代表的户数和面积，但因原无锡市崇安区住房保障和房产管理局于2016年3月4日作出的《不予备案决定》中早已明确业主代表未将所代表业主的书面意见呈交业主大会，后原审法院于2017年3月14日受理本案并于同年9月14日作出原审判决，在《不予备案决定》作出已一年且经原审法院审理的半年时间里，上诉人均未能提供业主代表代表业主的书面意见书，也未向本院提供其有正当事由超出举证期限才举出上述业主书面意见书，故本院对该1394份业主书面意见书不作为证据予以接纳。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人何金宝、薛才元的上诉请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何金宝、薛才元负担。
本判决为终审判决。
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审判长 彭国顺
审判员 马 云
审判员 何 薇
二〇一八年二月一日
书记员 黄玉卿