四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐行初字第87号
原告：邓天蓉，女，1982年12月10日出生，住四川省犍为县。
委托代理人：李世军（系邓天蓉之夫），男，1975年2月11日出生，住四川省犍为县。
委托代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。
被告：犍为县人民政府，所在地四川省犍为县玉津镇西街72号。
法定代表人：陈建东，县长。
委托代理人：胡国斌，男，1979年3月22日出生，犍为县人民政府工作人员，住四川省犍为县。
委托代理人：卢建平，四川耀阳律师事务所律师。
原告邓天蓉因要求确认被告犍为县人民政府的土地征收行为违法一案，于2015年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月14日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。原告邓天蓉及其委托代理人李世军、臧云，被告犍为县人民政府委托代理人胡国斌、卢建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邓天蓉诉称，原告依法拥有位于犍为县玉津镇铜高村7组的承包地、自留地及房屋。被告在实施统征213国道以东铜高村7、10、11、12、13组土地，从7组2013年12月制定的青苗及土地补偿费分配方案看，7组被征221亩土地包括原告承包使用的基本农田、自留地、宅基地。被告严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第45条，即征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田（二）基本农田以外的耕地超过35公顷（三）其他土地超过70公顷的。被告未依法报批并获得相关批准文件，属于未批先征、少批多征，随意制订征收拆迁安置实施方案，根本没有资格征收农村集体土地，同样也没有资格征收原告承包使用的基本农田和宅基地及土地上的附着物，特别是房屋。因此，特诉请法院判决：确认被告征收原告承包、自留地的行政行为违法并撤销被告对超出征地批文征收范围外原告使用的涉案土地的征收行为。
原告对自己提出的诉讼主张，向本院提供了如下证据：原告身份证复印件，农业双向承包责任书，照片4张，原告及其家庭成员常住人口登记卡等。
被告犍为县人民政府辩称：一、答辩人征收铜高村7组的土地是获得四川省人民政府批准的合法有效征地行为，且征地程序合法。（一）犍为县国土资源局在征收土地获得批准前，依法做了相关前期工作。制作了勘测定界图，依法向铜高村7组送达了《征收土地告知书》，告知了拟征收土地的面积、用途、位置、补偿标准、安置途径、房屋拆迁、地面附着物补偿和青苗补偿等事项。对拟征收土地利用基本情况进行了调查，获得了拟被征收土地的铜高村7组及铜高村村委会等对征收调查结果的确认。犍为县国土局就征地补偿标准方案向铜高村7组送达了听证告知书，铜高村7组村民代表明确表示放弃听证，并签收了听证送达回证。（二）经2014年7月4日《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕653号）、2014年8月1日《四川省人民政府关于犍为县2014年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕743号）,批准了犍为县人民政府对玉津镇铜高村7组原告涉案土地的征收。（三）犍为县人民政府依法进行了公告。犍为县人民政府分别于2014年8月20日、2014年9月16日、2014年12月10日分别作出了犍府公〔2014〕9号、犍府公〔2014〕11号、犍府公〔2014〕14号征收集体土地公告，公告告知了批准征地项目基本情况、征收土地位置、被征收土地面积和种类、被征收土地补偿标准及被征地农业人员安置途径、相关部门组织实施工作等内容。（四）犍为县国土局拟定了铜高村7组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案，犍为县人民政府作出犍府函〔2013〕153号《犍为县人民政府关于犍为县玉津镇铜高村7组集体土地征收拆迁安置实施方案的批复》。犍为县国土资源局分别于2014年8月25日、2014年9月21日、2014年12月15日将拟定的征地补偿安置方案进行了公告。二、答辩人履行了征地付款义务，答辩人及被征地单位保障了原告作为村民的权利。（一）被征地单位的组长和社会代表依法经选举产生，有权代表被征地单位与答辩人签订《征地协议书》；答辩人及时向被征地单位玉津镇铜高村7组支付了征地两补费和青苗补偿费。（二）铜高村7组经讨论通过了征地两补费、青苗费分配方案并进行了分配。（三）原告领取了征地两补费和青苗补偿费。三、原告以其行为确认了答辩人的征地行为。（一）原告自愿与答辩人签订了《房屋拆迁补偿安置协议》、确认了《拆迁补偿登记表》和《犍为县房屋拆迁补偿及货币化安置计算表》。（二）被告自愿领取了全部拆迁安置补偿款。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告犍为县人民政府向本院提交了如下证据：一、犍为县人民政府法定代表人身份证明原件；二、征收土地告知书；三、《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕653号），《四川省人民政府关于犍为县2014年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕743号），《四川省人民政府关于犍为县2014年第8批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕1102号）；四、勘测定界图3张；五、《犍为县人民政府关于征收玉津镇联合村、互和村、凤凰村、铜高村部分集体土地的公告》（犍府公〔2014〕9号）、《犍为县人民政府关于征收清溪镇筒车村、玉津镇铜高村部分集体土地的公告》（犍府公〔2014〕11号）、《犍为县人民政府关于征收清溪镇南岸村，玉津镇互和村、联合村、铜高村、瑞雪村部分集体土地的公告》（犍府公〔2014〕14号），三次公告照片12页；六、《犍为县人民政府关于犍为县玉津镇铜高村7组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（犍府函〔2013〕152号）及所附《犍为县玉津镇铜高村7组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》，并最终批复实施的犍府函〔2014〕207号批复，犍国土公〔2014〕5号、6号、10号公告及公告照片18页；七、《征地协议书》；八、铜高村7组换届选举资料；九、财政资金支付凭证、村组收款凭证、铜高村7组账目；十、铜高村7组两补费、青苗费分配方案；十一、铜高村7组两补费、青苗费分配明细；十二、三批次征地红线及实际征地范围和原告土地房屋图；十三、原告及其家庭成员身份证户口簿。
经审理查明，原告邓天蓉户拥有位于犍为县玉津镇铜高村七组的承包地、自留地，原告邓天蓉系该户户主。
2013年12月6日，犍为县土地开发整理储备中心与犍为县玉津镇铜高村7组签订了《征地协议书》，该协议载明：征收范围为玉津镇铜高村7组国道213线靠岷江河一侧坝区集体土地，征地面积约221亩。被告向被征收单位铜高村七组支付了征地两补费和青苗补偿费。该征收范围涉及原告使用的承包地、自留地0.70亩。
2014年7月4日，四川省人民政府作出川府土〔2014〕653号《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》，该批复征收范围包含原告邓天蓉位于犍为县玉津镇铜高村7组的承包地、自留地0.16亩。
被告实际征收原告上述批复征收范围外的承包地、自留地0.54亩。
原告邓天蓉户已领取了土地两补费80550元（含青苗费4550元）。
以上事实，有原告提供的家庭成员常住人口登记卡；被告提供的《征地协议书》、《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕653号）、勘测定界图1张、《铜高村两补费分配明细》、《玉津镇铜高村7组抢修、抢建房屋拆除处理补偿协议》、《玉津镇铜高村7组征地拆迁安置补偿发放表》、《关于玉津镇铜高村七组吴金红等13户土地房屋的位置面积情况》以及双方当事人的陈述、证据交换事实确认书、本案询问笔录、庭审笔录等予以证明。原、被告提供的其他证据因与本案无关联，本院不予采信。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告犍为县人民政府具有实施征收土地的法定职责，且其实施征收行为的前提条件为被征收土地已经有权机关依照法定程序批准征收。本案中，被告土地征收具体实施部门与犍为县玉津镇铜高村七组于2013年12月6日签订了《征地协议书》，表明被告于当日作出了征收犍为县玉津镇铜高村七组国道213线靠岷江河一侧坝区集体土地约221亩的行为。该征收行为涉及原告使用的承包地、自留地0.70亩。而四川省人民政府川府土〔2014〕653号《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》于2014年7月4日作出。原告所使用的承包地、自留地0.16亩在上述批文征收范围内，承包地、自留地0.54亩在上述批文征收范围外。故被告在未取得上述征地批复前，对原告所使用的涉案土地实施的征收行为，属未批先征的行为，严重违反法定程序。
关于被告犍为县人民政府的违法征收行为是否应予撤销问题。被告未经批准征收原告所使用的涉案土地的行为违反了法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，属于应当判决撤销的行政行为。但是否判决撤销，还需兼顾其他法定情形。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本案中，由于四川省人民政府于2014年7月4日作出川府土〔2014〕653号《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》，表明被告征收上述批文征收范围内原告所使用的土地的行为，已取得了四川省人民政府的批准，是为了公共利益的需要而实施的征收行为。如果撤销该行为，将会给公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认被告犍为县人民政府征收上述批文征收范围内的原告所使用的承包地、自留地0.16亩行为违法，但不撤销该征收行为。而对于被告征收超出上述征地批文征收范围外原告所使用的承包地、自留地0.54亩的行为，由于在案证据不能证明被告该征收行为是为了公共利益的需要而实施，故应当依法予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告犍为县人民政府对位于川府土〔2014〕653号《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》征收范围内原告邓天蓉的承包地、自留地0.16亩的征收行为违法；
二、撤销被告犍为县人民政府对位于川府土〔2014〕653号《四川省人民政府关于犍为县2014年第2批城市建设用地的批复》征收范围外原告邓天蓉的承包地、自留地0.54亩实施的征收行为。
案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
(此页无正文)
审判长 吕南屏
审判员 李亚莉
审判员 钟小红
二〇一六年十二月十五日
书记员 李菲菲
附：本判决书适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。