中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3702号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赖金城。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赖进新。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）赖伟斌。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）范伟彪。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建新。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王银喜。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）龙门县永汉镇鹤湖村向东村民小组。住所地：广东省龙门县永汉镇鹤湖村。
负责人刘建新，组长。
以上再审申请人共同委托代理人范伟雄，男，1970年7月20日出生，汉族，住广东省增城市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）龙门县人民政府。住所地：广东省龙门县龙城街道东门路*号。
法定代表人段致辉，代县长。
委托代理人黄水生，龙门县人民政府调处土地纠纷办公室主任。
委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区江北云山西路*号。
法定代表人麦教猛，市长。
委托代理人黄志芳、伍双双，惠州市法制局工作人员。
原审第三人龙门县永汉镇鹤湖村民委员会。住所地：广东省龙门县永汉镇鹤湖村民委员会。
负责人何容兵，龙门县永汉镇鹤湖村民委员会主任。
委托代理人张玉祥，男，1941年10月10日出生，汉族，住广东省龙门县。
原审第三人龙门县永汉镇鹤湖村赖屋村民小组。
负责人赖戈亮，组长。
再审申请人赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜（以下简称赖金城等人）、龙门县永汉镇鹤湖村向东村民小组（以下简称向东村小组）因诉被申请人龙门县人民政府（以下简称龙门县政府）、惠州市人民政府（以下简称惠州市政府）及第三人龙门县永汉镇鹤湖村民委员会（以下简称鹤湖村委会）、第三人龙门县永汉镇鹤湖村赖屋村民小组（以下简称赖屋村小组）土地权属争议处理决定一案，不服广东省高级人民法院于2016年6月29日作出的（2016）粤行终486号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年5月18日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年7月17日在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、王银喜、向东村小组的负责人刘建新及委托代理人范伟雄，被申请人龙门县政府的委托代理人黄水生、郑永南，被申请人惠州市政府的委托代理人黄志芳，原审第三人鹤湖村委会的负责人何容兵及委托代理人张玉祥，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
鹤湖村委会下辖向东村小组、赖屋村小组等共十九个村民小组。向东村小组旧称学湖乡向东村，范伟彪、刘建新为该小组村民，其中刘建新自2014年7月起任村民小组长。赖金城、赖进新、赖伟斌均系赖屋村小组的村民。王银喜原系向东村小组村民，其户籍自1983年迁到永汉居委会。涉案争议地位于鹤湖××辖区范围内，小地名称“高桥头”，地类为旱地（原为旧河滩地），四至范围：东至水沟，南至增龙公路(旧)，西至水沟、唐屋村民小组土地、古屋村民小组土地、赖屋村小组土地，北至水沟，面积为4.97亩。争议地靠北边(1号地)面积3.48亩，现由赖金城、赖进新、赖伟斌耕种；靠增龙公路(旧)旁(2号地)，面积1.49亩，现由王银喜、范伟标、刘建新耕种。2011年12月，向东村小组个别村民在“高桥头”土地进行填土及砌围墙，填土面积约1亩，鹤湖村委会提出异议，并于2013年3月13日向龙门县政府提起土地权属确权申请。龙门县政府受理后组织勘踏现场、调查取证、召集调解等活动。2013年4月8日，向东村小组向龙门国土资源局出具《关于<答辩通知书>的意见》并加盖公章，内容为：我村民小组于2013年3月15日收到你局关于鹤湖村委与我村小组争议高桥头土地权属一案的《答辩通知书》，我村民小组对位于永汉××桥头××龙路旁的土地约1.49亩（详见附图）不主张权属，该地不是我村小组分配给其王银喜、范伟标、刘建新使用的。2013年4月16日,赖屋村小组向龙门国土资源局出具《关于对高桥头土地权属意见》并加盖公章，内容为：我村民小组于2013年3月18日收到你局关于鹤湖村委与我村小组争议高桥头土地权属一案的《答辩通知书》，我村民小组对位于永汉镇高桥头靠近旧增龙路北面的土地约3.48亩所有权、使用权不主张权属，我村民小组村民赖金新、赖进新、赖伟斌耕作高桥头土地不是我村民小组分配给他们的。2013年12月6日,龙门县政府作出龙府决字（2013）4号《关于永汉镇鹤湖村委与赖屋向东村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称4号处理决定），主要内容为：各方当事人对争议地地名、地点、四至范围、面积认定是一致的。1976年，当时的永汉人民公社搞农田灌溉水利建设将该地进行河道改造，原有的河道成为荒地。1977年，时任永汉人民公社书记邓水泉召集大埔大队和鹤湖大队干部到“高桥头”土地现场划分旧河道土地界线，时任鹤湖大队党支部书记谢木林参加。当时永汉人民公社将“高桥头”土地(现争议地)划定给鹤湖大队林场耕作，鹤湖大队林场请矿区推土机平整土地后种植甘蔗等作物，耕作至1981年。1981年体制改革，鹤湖大队林场停办，该地丢荒，时任鹤湖大队大队长郭荣光在生产队队长会议上明确“公社划定给大队的旧河道土地谁开荒都不收租金，但以后大队要收回时，就交回给大队使用”。上世纪八十年代初，农村实行土地承包责任制，该地也未分配给村民个人承包使用。后争议地其中的一部分由向东村小组村民范锦龙开荒耕种，范锦龙过世后，由其儿子耕种至现在。争议地的另一部分现在分别由向东村小组村民范伟标、刘建新和赖屋村小组村民赖金城、赖进新、赖伟斌耕作使用。在龙门县政府调查期间，赖屋村小组、向东村小组分别提交不主张争议地权属的书面材料，确认争议地未分配给村民使用。龙门县政府认为，当事人对争议地的地名、地点、四至范围、面积认定是一致的。争议地原是旧河滩地，河道改造后为荒地，该地由原永汉公社划定给鹤湖大队林场耕种使用。被申请人赖屋村小组、向东村小组不主张争议地权属，且确认争议地不是村民小组分别给村民赖金城等人使用的。争议地属集体与个人发生的权属争议，赖金城等人未提供主张争议地使用权的权属来源证据。鹤湖村委会（原鹤湖乡）曾于1985年4月12日转让“高桥头”与争议地连接的土地132平方米给李学年建房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，将争议地4.97亩的所有权、使用权确定给鹤湖村委会集体所有为宜。依照《中华人民共和国土地管理法》十六条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定，决定：永汉镇“高桥头”土地，东至水沟，南至增龙公路(旧)旁，西至水沟、唐屋村民小组土地、古屋村民小组土地、赖屋村小组土地，北至水沟，面积4．97亩的所有权、使用权归鹤湖村委会集体所有。
赖金城等人不服4号处理决定，提起行政复议。惠州市政府受理复议申请后，将赖金城等人列为申请人，将龙门县政府列为被申请人，将鹤湖村委会、赖屋村小组、向东村小组分别列为第三人。2014年8月5日，惠州市政府作出惠府行复（2014）70号行政复议决定（以下简称70号复议决定），维持龙门县政府作出的4号处理决定。70号复议决定于2014年8月7日送达给赖金城等人、向东村小组。2014年8月18日，赖金城等人、向东村小组提起本案行政诉讼，请求撤销龙门县政府作出的4号处理决定，判令龙门县政府重新作出具体行政行为。
惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第43号行政判决认为，龙门县政府有权受理鹤湖村委会的土地权属确权申请，在组织各方协商未果的情况下，亦有权作出对争议土地的权属处理决定。龙门县政府在作出被诉行政行为过程中，对知晓争议土地历史情况的干部和群众做了广泛调查。从对赖振华、赖戈亮、范文新、陈国华、王木容、何观水、谢木林、王子光等人的调查笔录以及赖振华、谢木林、何观水等人的证明材料来看，大致意见认为争议土地属鹤湖村委会所有。结合龙门县政府提供的证据一（鹤湖村委会出具的《控告申请书》）的内容，认为争议土地自始至今都属鹤湖村委会集体土地，上面有鹤湖村委会及其下属十八个村民小组（含向东村小组、赖屋村小组）盖章确认。据此可以认定，龙门县政府作出4号处理决定，基本事实清楚。从龙门县政府提供的证据八（向东村小组出具的《关于答辩通知书的意见》）以及证据九（赖屋村小组出具的《关于对高桥头土地权属意见》）的内容来看，向东村小组与赖屋村小组均陈述没有将争议土地分配给其村民使用，且均表示对争议土地不主张权属。赖金城等人及向东村小组虽有对争议土地耕种的事实，但赖金城等人及向东村小组仅仅凭此来主张撤销4号处理决定，理由不足，不予支持。惠州市政府复议维持原行政行为，程序合法，理由正当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赖金城等人及向东村小组的诉讼请求。赖金城等人及向东村小组不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终486号行政判决认为，对于本案争议地，各方当事人均未能提供有效的权属证书。从现有的证据材料反映，龙门县政府在处理纠纷过程中，组织当事人到现场勘查并对知情的干部和群众进行调查、取证，根据原鹤湖大队党支部书记谢木林、原赖屋生产队队长赖振华、原赖屋生产队副队长兼向东生产组组长范芬、花新村村民小组村民何观水、陈邹村民小组村民陈国华、原向东村小组组长范文新、赖屋村小组赖戈亮等的调查笔录，结合鹤湖村委会2011年12月22日向龙门永汉镇人民政府提交的《控告申请书》内容及鹤湖村委会及其下属十八个村民小组（含向东村小组、赖屋村小组）签名盖章确认，以及谢木林、赖振华、范芬、何观水等于2011年12月17日出具的《证明》，上述证人证言、调查笔录等书面材料均证明争议地高桥头属于鹤湖村委会集体所有，且能相互印证。赖金城等人虽然从80年代初至今有对争议地耕种使用的事实，但从龙门县政府处理纠纷期间向东村小组出具的《关于答辩通知书的意见》、赖屋村小组出具的《关于高桥头土地权属意见》的内容来看，向东村小组与赖屋村小组均认为并未将争议土地发包分配给其村民使用，亦表示对争议土地不主张权属，且在行政处理期间亦无证据证明向东村小组、赖屋村小组多数成员对争议地主张权属。据此，龙门县政府作出4号处理决定，决定将本案争议地所有权和使用权确定给鹤湖村委会，惠州市政府复议后维持处理决定符合《中华人民共和国土地管理法》第十条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款、第九条的规定，均无不当。向东村小组在诉讼期间改变其在行政处理程序中的主张和意见，理据不足，不予采纳。赖金城等人、向东村小组上诉主张，争议地所有权应当分别确定给向东村小组和赖屋村小组集体所有，使用权应当确定给赖金城等人、向东村小组村民所有，被诉确权决定错误，一审判决认定事实不清等，上诉请求撤销一审判决、被诉处理决定及复议决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立。当事人如果对争议地上的果树、桉树等附着物主张权属，可另寻法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
赖金城等人、向东村小组申请再审称：1.涉案土地所有权未登记在任何主体名下，从1981年开始一直由赖金城等人的家庭在使用，直至2011年底鹤湖村委会才提出确权。2.龙门县政府、惠州市政府分别作出的4号处理决定及70号复议决定的依据只有证人证言及调查笔录，不能作为认定事实的证据。3.向东村小组、赖屋村小组出具的书面证明未经村小组成员会议决议，不是小组村民的真实意思表示。请求撤销一、二审判决，依法撤销4号处理决定、70号复议决定。
龙门县政府答辩称：1.在赖金城等人及向东村小组均未提供书面权属凭证的情况下，龙门县政府根据调查核实查清了争议地的基本事实，作出4号处理决定，符合法律法规规定。2.涉案土地在1977年由永汉公社划分给鹤湖大队所有，且在1981年鹤湖大队干部在大会上明确表示以后收回时应交回大队。3.龙门县政府对争议地的处理，事实清楚，证据充分，程序合法。请求驳回赖金城等人及向东村小组的再审申请。
惠州市政府答辩称：龙门县政府作出的处理决定合法有效，惠州市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回赖金城等人及向东村小组的再审申请。
鹤湖村委会陈述称：本案被诉的4号处理决定的行政相对人是赖金城等6位自然人，向东村小组主张争议地权属没有法律依据。一、二审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回赖金城等人及向东村小组的再审申请。
赖屋村小组未提交书面陈述意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。本案中，产生权属争议的各方当事人均未能提供对争议土地的有效权属证书。从现有的证据材料反映，龙门县政府在处理纠纷过程中，组织当事人到现场勘查并对知情的干部和群众进行调查、取证，结合证人证言、调查笔录等书面材料均证明争议地高桥头属于鹤湖村委会集体所有，且能相互印证。赖金城等人虽然从80年代初至今有对争议地耕种使用的事实，但赖金城等人所属的向东村小组及赖屋村小组均未将争议土地发包分配给其村民使用，亦表示对争议土地不主张权属。龙门县政府在调解未果的情况下，作出4号处理决定，决定将本案争议地所有权和使用权确定给鹤湖村委会，并无不当。惠州市政府作出的70号复议决定，程序合法，亦无不当。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。赖金城等人主张向东村小组、赖屋村小组出具的书面证明未经村小组成员会议决议，不是小组村民的真实意思表示，但并未提供充分的证据予以证明，其该项主张缺乏事实根据，本院不予采信。
综上，赖金城等人及向东村小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜、龙门县永汉镇鹤湖村向东村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年九月十三日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国土地管理法
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。