辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）辽07民特5号
申请人：锦州市国土资源局，住所地辽宁省锦州市市府东路10号。
法定代表人：吴海，该局局长。
委托诉讼代理人：段长春，锦州市国土资源局龙栖湾分局工作人员。
委托诉讼代理人：张媛媛，辽宁锦尚律师事务所律师。
被申请人：锦州晟通房地产开发有限公司，住所地辽宁省锦州市滨海新区龙栖湾（管委会）办公楼313室。
法定代表人：叶蓉，该公司经理。
委托诉讼代理人：尤丽青，该公司董事长。
委托诉讼代理人：马建伟，辽宁金钟律师事务所律师。
申请人锦州市国土资源局（以下简称：市国土局）与被申请人锦州晟通房地产开发有限公司（以下简称：晟通公司）申请撤销仲裁裁决一案，本院于2017年2月23日立案后进行了审查，现已审查终结。
申请人市国土局称，仲裁裁决存在我国《仲裁法》和《民诉法》规定的：“对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的”、“裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁机构无权仲裁的”情形，应予以撤销。晟通公司隐瞒了足以影响公正裁决的证据。仲裁裁决认定，晟通公司不知道市政府与西部控股公司签订的合作协议，因而不知道存在虚假招拍挂情况，晟通公司对合同无效无过错。故应返还价款，并赔偿损失。事实是，万年兴代表西部控股公司与市政府签订了合作协议，法定代表人为万年兴的辽宁西部发展建设投资有限公司竞得土地，变更到法定代表人同为万年兴的晟通公司名下，晟通公司隐瞒了这一关键事实证据，却谎称不知道市政府与西部控股公司签订的合作协议，导致严重影响了本案的公正裁决。需要特别注意的是，在合同签订并缴纳了出让金后，管委会依约给西部公司返投资款，晟通公司对此知情，在龙栖湾国土分局通知解除合同后，在完全可以要求继续履行合同或者当地拒绝解除的情况下，晟通公司却欣然接受，只是在多次向管委会清算土地资金无果后，才引发了本起仲裁。这个异常现象的背后是否存在借机损害国家利益等问题，请法院重视。本案应属于行政案件，不能提起仲裁。仲裁庭认为，《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》并没有明确规定“国有建设用地使用权出让合同”是行政协议，其争议属行政争议，最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件法律适用问题的解释》中明确国有土地使用权合同纠纷是民事纠纷。且根据最高院《民事案件案由规定》，应确定为建设用地使用权出让合同纠纷。上述观点明显适用法律不当。行政诉讼法以及2015年最高院司法解释实际已经明确将行政诉讼纳入行政诉讼中，此前解释与之冲突的自然不能适用。这也是本次行政诉讼法司法解释的最大亮点。最高院驻辽宁巡回法庭也支持这个观点。特别是2015年10月22日，最高人民法院通报了人民法院2015年度十大经济行政典型案例。其中第七个案例：“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局行政协议案”中明确：“本案是涉及行政协议的典型案例。本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。值得注意的是，行政协议过去受理渠道不一，新修改的行政诉讼法统一纳入行政诉讼受案范围，随着经济社会不断发展和行政协议日渐增多，行政审判在该领域也必将发挥越来越大的作用”。
被申请人晟通公司提交书面答辩称，一、答辩人晟通公司不存在隐瞒足以影响公正裁决的证据。2010年10月授权人万年兴代表辽宁西部发展控股有限公司与锦州市政府签订合作协议。而万年兴同时也是辽宁西部发展建设投资有限公司与锦州晟通房地产开发有限公司的法定代表人。进而得出晟通公司也知道存在虚假招拍挂情况，导致严重影响了本案的公正裁决。辽宁西部发展控股有限公司、辽宁西部发展建设投资有限公司与锦州晟通房地产开发有限公司系各自独立的法人单位。辽宁西部发展控股有限公司与锦州市政府签订合作协议的行为，与同为法定代表人万年兴的辽宁西部发展建设投资有限公司、锦州晟通房地产开发有限公司所为的行为不能等同。两者之间并没有逻辑上的关联性。另外，股东及法定代表人变更前后的锦州晟通房地产开发有限公司也不能完全等同。锦州晟通房地产开发有限公司于2011年9月6日股东变更为泉州宏嘉贸易有限公司，同年12月27日法定代表人由万年兴变更为叶蓉。2011年9月6日之前，晟通公司股东泉州宏嘉贸易有限公司尚未介入，不可能、也从未参与西部公司与政府招拍挂的洽谈事宜，更不知悉西部公司与政府拍挂前期还另有协议。二、本案不属于行政案件，答辩人申请仲裁于法有据。答辩人认为锦州仲裁委认为《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》并没有明确规定“国有建设用地使用权出让合同”是行政协议。而根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中却明确国有建设用地使用权出让合同是民事纠纷，锦州仲裁委认定于法有据。而行政协议签订的目的在于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标。在目前行政诉讼法及司法解释没有明确“国有建设用地使用权出让合同”为“行政协议”前，本案纠纷的性质根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》为民事纠纷是依法有据的，锦州仲裁委员会受理并裁决此案也是完全合法的。
仲裁庭经审理查明：申请人于2011年8月4日成立，系法人独资有限责任公司。2011年5月5日，辽宁西部发展建设投资有限公司通过拍卖方式竞得位于龙栖湾新区乐山路以南、海旺街以西、玉屏南路以北，面积为94894.1平方米的2010-111号国有建设用地使用权。该宗地用途为商住，并签订国有土地使用权出让合同（电子监管号2107002011B00089，合同编号：2107002011A0006）。2011年8月10日被申请人、辽宁西部发展建设投资有限公司与申请人三方签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，三方同意将其中（2010-111号）土地的受让方变更为申请人名下，权利与义务等执行原《国有建设用地使用权出让合同》。申请人共缴纳了土地出让金、土地违约金和契税、印花税等款项合计9489.615万元。其中：2011年9月8日支付土地竞买保证金1730万元；2011年9月8日支付土地出让金6820万元；2011年6月29日缴契税和印花税346.275万元；2011年10月9日支付土地违约金593.34万元。并于2011年10月11日取得了锦州市国土资源局颁发的《国有土地使用权证》（锦州国有【2011】字第000423号）。2012年6月8日，锦州市人民政府下发文件《关于进一步下放经济社会管理权限的意见》(锦政发【2015】25号），将市国土局国有土地使用权出让审批权及登记权下放到经济技术开发区管委会。2014年12月26日，锦州滨海新区（开发区）管理委员会下发文件《关于授予原龙栖湾国土分局职责职权的决定》（锦滨管发【2014】50号），授予龙栖湾国土分局与原经济技术开发区国土分局同等的职责和权限。2014年8月中旬至12月底，国家审计署对锦州市土地出让支出等进行了专项审计。2015年2月6日国家审计署正式下达《审计报告》，其中在整改清单中对涉案宗地表述如下：2011年5月，锦州龙栖湾新区管理委员会依据锦州市人民政府与辽宁西部发展建设投资有限公司签订的协议，将61.2361公顷土地（宗地号2010-110至2010-117）建设用地使用权挂牌出让给该公司，协议约定以30万元/亩，超过部分在60日内以适当方式支付给该公司。据此，国家审计署将本案诉争土地2010-111号定性为虚假招拍挂。2015年8月21日，锦州滨海新区（开发区）管理委员会批复（锦滨管发【2015】90号）锦州市国土资源局龙栖湾分局，决定收回申请人2010-111号宗地国有建设用地使用权，由滨海新区财政局负责清算资金。2015年11月11日，锦州市国土资源局向申请人下发锦国土龙【2015】49号文件，通知收回该宗地使用权，解除国有建设用地使用权合同，注销土地登记，申请人可以于收到该文件起30日内到滨海新区管委会清算土地资金。
仲裁庭认定的上述事实，有双方当事人的陈述、提交的证据及庭审笔录在案佐证，且证据已经当庭质证，仲裁庭予以认定。
通过开庭审理，仲裁庭总结本案三个争议焦点：1.本案纠纷是民事纠纷还是行政纠纷？如是民事纠纷，双方所签订的《国有建设用地使用权出让合同》是否应解除？2、本案被申请人是谁？即被申请人是否是适格的主体？3、被申请人应否返还申请人申请的款项及数额？经双方当事人的陈述、举证、质证及辩论，仲裁庭认为本案事实清楚、证据充分。仲裁庭意见如下：
（一）本案纠纷的性质属于民事纠纷还是行政纠纷的问题。申请人认为本案属于民事纠纷并提请仲裁，其依据为最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件法律适用问题的解释》。被申请人答辩及辩论意见认为此案属于行政纠纷，其依据：一是《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和最高人民法院《关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十一条之规定；二是《国有建设用地使用权出让合同》第一条订立合同的根据是《中华人民共和国土地管理法》、《中国人民共和国城市房地产管理法》。
仲裁庭认为，关于国有土地使用权出让合同的性质，可以说申请人与被申请人的观点代表了两种不同认识观点。当前理论界和实务界对国有土地使用权出让合同的性质观点也不统一。本仲裁庭认为，结合《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼”及最高人民法院《关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十一条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”相关规定可以看出，《行政诉讼法》及《行政诉讼法司法解释》并没有明确规定“国有建设用地使用权出让合同”是行政协议，其争议属于行政争议。而最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件法律适用问题的解释》中明确国有土地使用权合同纠纷是民事纠纷。根据最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》（法（2011）41号）第七十七条第一项的规定，本案案由应确定为建设用地使用权出让合同纠纷。
在法律及司法解释没有明确作出修改前，针对本案，仲裁庭认为以民事纠纷处理是适宜的，本委受理此案有法律依据，符合现有法律及司法解释的规定。
（二）双方所签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同变更协议》是否应予解除的问题。
仲裁庭认为，双方所签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同变更协议》是否应予解除，取决于双方所签订的合同是否有效，只有合同有效才存在解除的问题。
虽然辽宁西部发展建设投资有限公司与被申请人于2011年5月5日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，但锦州市人民政府与辽宁西部发展建设投资有限公司在拍卖前签订协议：约定以30万元/亩的价格出让给该公司，如摘牌价格超过30万元/亩，超过部分以适当方式支付给中标人。此事实被申请人提供的国家审计署的《审计报告》涉及滨海新区问题明细表可以证实。此事实说明辽宁西部发展建设投资有限公司与锦州市人民政府事先确定了中标价，约定高出中标价的价款返还给竞标人，作为代表锦州市人民政府的锦州市国土资源局出让土地行为，只是走个拍卖程序和形式，再签订土地出让合同，此作法属于恶意串通招标投标行为，损害国家利益。国家审计署正是基于这一点，将此行为定性为虚假招拍挂土地。此行为违反《中国人民共和国招标标法》等法律法规的效力性强制性规范。根据《合同法》第五十二条（二）项之规定，属于无效的民事行为。无效的合同自始无法律效力。
2011年8月10日被申请人、辽宁西部发展建设投资有限公司与申请人三方签订了《国家建设用地使用权出让合同变更协议》，三方同意将其中（2010-111号）土地的受让方变更为申请人名下，权利与义务等执行原《国有建设用地使用权出让合同》。由于原《国有建设用地使用权出让合同》无效,所以,申请人受让后的原《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同变更协议》自然也无效。
无效的民事行为自始、当然、确定无效。故申请人申请裁决解除2011年5月13日签订的《国有建设用地使用权出让合同》和2011年8月10日签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》无法律依据。被申请人在答辩状及代理意见中，将锦州市国土资源局招拍挂出让行为与拍卖前协议分开，且以不知情为由，主张招拍挂程序合法，土地出让合同有效应继续履行的主张，也无事实依据和法律依据。
至于庭审中被申请人所举证据3《审计报告》涉及滨海新区问题明细表。认为该份明细表是国家审计署在对政府的土地出让收支的专项审计中，涉及本案中的111号的审计意见。但并不视为被申请人同意审计署的说法，并认为审计报告的理解错误、定性错误。仲裁庭认为，如被申请人认为国家审计署的审计报告对涉及本案中的111号宗地问题定性的审计意见属于理解错误、定性错误，可依据相应程序向国家审计署提出，不属于仲裁庭审理范围。
（三）本案被申请人是否是适格主体的问题。
1.2011年5月5日，辽宁西部发展建设有限公司与被申请人签订了《国有土地使用权出让合同》。2011年8月10日被申请人、辽宁西部发展建设有限公司与申请人三方签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将使用权变更到申请人名下。根据合同相对性规则，被申请人应为合同的当事人。
2.从申请人缴款及办理国有土地使用权证登记的事实过程也可以佐证，被申请人应为合同的当事人。因为，合同签订后，申请人按照被申请人提供的财政局的银行账户，将土地等款项缴入指定的账户。财政局收到了申请人的各项缴款后向申请人出具了收款证明。申请人按照《国有建设用地使用权出让合同》第十一条约定：“受让人应按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。”于2011年10月10日持向财政局的缴款凭证到被申请人处申请办理土地使用权证登记，被申请人于2011年10月14日给予申请人核发了土地使用权证。这一事实过程说明，政府各机关均由财政统一收支和结算，这是政府机关内部结算办法，财政局只是依职能代被申请人进行土地款项的收支与结算，对外的收付款主体仍为被申请人，合同主体并没有因收付款的程序性规定而改变。
3.锦州市人民政府《关于进一步下放经济社会管理权限的意见》（锦政法【2012】25号），将被申请人的“国有土地使用权的划拨、出让审批权”下放给锦州滨海新区（开发区）管理委员会，已经明确其下放的是“审批权”，而锦州市国土资源局与申请人签订国有建设用地使用权出让合同是具体实施土地使用权出让的行为，二者性质不同。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让合同由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”所以，不能因为权力下放而改变其原出让合同主体资格。
因此，仲裁庭认为，被申请人以土地款是龙栖湾财政局收取并用于地方财政，被申请人只是受龙栖湾政府的委托实施出让行为、签订合同，实际的合同双方主体应为龙栖湾政府和申请人的主张，系颠倒事实因果关系，不予支持。
（四）被申请人应否依法返还申请人的各项款项并赔偿申请人的经济损失的问题。
如前所述，由于原《国有建设用地使用权出让合同》无效，所以，申请人受让后的原《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同变更协议》自然也无效。申请人、被申请人、辽宁西部发展建设投资有限公司三方签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》时，申请人不知道市政府与辽宁西部发展建设投资有限公司之间另有约定，拍卖程序存在虚假招拍挂的情况，且虚假招拍挂与申请人无关，故合同无效申请人无过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，被申请人应返还财产或赔偿申请人的经济损失。因此，申请人申请被申请人依法返还其为购买国有土地使用权而支付的款项9143.34万元（其中:土地竞买保证金1730万元、土地出让金6820万元、土地违约金593.34万元）于法有据，被申请人应予返还。
申请人依据《中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知》（银发【2003】251号），提出从申请人付款之日起到裁决确定的还款之日止，按中国人民银行同期同类贷款基准利率上浮50%计算利息的请求。仲裁庭认为，鉴于申请人在购买国有土地使用权过程中无过错，且造成损失的客观事实，本着公平合理原则，从现各类融资机构贷款的实际情况看，该请求具有合理性。仲裁庭予以支持。
至于申请人为购买国有土地使用权所缴纳的契税、印花税346.275万元，仲裁庭认为，合同确认无效后当事人可以按照有关规定办理退税手续，故申请人要求被申请人给付该笔款项及利息的仲裁请求不予支持，但被申请人负有协助办理的义务。
依据《中华人民共和国合同法》第五十二条（二）项、第五十八条之规定，仲裁庭裁决如下：
1、锦州晟通房地产开发有限公司与锦州市国土资源局所签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同变更协议》无效；
2、锦州市国土资源局于本裁决书生效之日起十五日内返还锦州晟通房地产开发有限公司支付的9143.34万元及利息（其中，土地竞买保证金1730万元、土地出让金6820万元自2011年9月8日起计息至实际给付之日止，土地违约金593.34万元自2011年10月9日起计息至实际给付之日止，均按中国人民银行同期同类贷款基准利率上浮50%计算）；
3、锦州市国土资源局于本裁决生效之日起十五日内协助锦州晟通房地产开发有限公司办理相应退税手续。
4、本案仲裁费用685142元，由锦州市国土资源局承担。本裁决为终局裁决，自作出之日起生效。
本院认为，《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定：“当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：（一）没有仲裁协议；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决的前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。”关于申请人锦州市国土资源局所述“对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的”问题。万年兴代表西部控股公司与市政府、开发区管委会签订了合作协议，法定代表人为万年兴的辽宁西部发展建设投资有限公司竞得土地，变更到法定代表人同为万年兴的晟通公司名下，这些事实仲裁庭审理过程中都给予了确认，且均有证据佐证，并不存在隐瞒证据的情形。关于本案应属于行政案件，不能提起仲裁的问题。修改后的《行政诉讼法》虽然将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但是《民事案件案由规定》和法释【2005】《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件法律适用问题的解释》中有关将国有土地使用权合同争议划归民事诉讼受案范围的规定仍在适用。因此，该案以民事案件进行收案并无不当。综上，申请人锦州市国土资源局申请撤销仲裁裁决的理由不符合《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定，本院不予支持。
依照《中华人民共和国仲裁法》第六十条规定，裁定如下：
驳回锦州市国土资源局撤销锦州仲裁委员会锦仲裁字（2016）第037号仲裁裁决的申请。
申请费400元，由申请人锦州市国土资源局负担。
审 判 长 胡 锐
审 判 员 王 广
代理审判员 郭建华
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 张采琳