江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行终357号上诉人（原审原告）南京冠品标志系统有限公司，住所地南京市秦淮区大明路133号。法定代表人颜一郎，该公司董事长。委托代理人刘惠明、郭昌松，江苏钟山明镜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。法定代表人冯尧，该局局长。委托代理人苏昊，该局工作人员。原审第三人南京市秦淮区人民政府红花街道办事处，住所地南京市秦淮区大明路13号。法定代表人还建军，该街道办事处主任。上诉人南京冠品标志系统有限公司（以下简称冠品公司）诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮执法局）、原审第三人南京市秦淮区人民政府红花街道办事处（以下简称红花街道办）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初874号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人冠品公司的委托代理人刘惠明、郭昌松，被上诉人秦淮执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼，原审第三人红花街道办经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，本市秦淮区大明路133号存有多处建筑物，系冠品公司于2002年左右建造。冠品公司登记企业类型为独资经营（台资），法定代表人为颜一郎。2015年12月27日，秦淮执法局的执法人员对大明路133号处的多处建筑进行了调查与勘察，认为该地点存有多处建筑涉嫌无证建设，即秦淮执法局提交的《南京市房屋征收调查测绘成果图》中的1－7、9－12号处的建筑及一处钢架外楼梯。冠品公司未能提供相关合法建设手续。同日，执法人员对上述十一处建筑进行了拍照取证。2016年2月26日，秦淮执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮住建局）发送了《关于商请认定大明路133号建筑物性质的函》，同时附带提供了《案件调查及现场勘察记录》、现场证据照片5张、《南京市房屋征收调查测绘成果图》、《南京市房屋征收调查测绘统计表》等材料。该函请求对调查测绘成果图中的3－7、11、12号处建筑（建筑面积均在200平方米以下）的相关情况进行认定，主要是：上述建筑是否取得建设工程规划许可证手续及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月3日，秦淮住建局向秦淮执法局作出《关于商请认定大明路133号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于南部新城红花机场地区C1-C3拟征收地块规划意见的复函》（宁规函字[2016]34号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年3月18日，秦淮执法局向南京市规划局发送了《关于商请认定大明路C1-C3地块B片区建筑物性质的函》，同时附带提供了《大明路以东C1地块B片区需认定建筑物明细表》、B片区地形图、《南京市房屋征收调查测绘成果图》、《南京市房屋征收调查测绘统计表》、现场证据照片等材料。该函请求对包括本案调查测绘成果图中的1、2、9、10号处建筑在内的127处建筑（建筑面积均在200平方米以上）的相关情况进行认定，主要是：上述建筑是否取得建设工程规划许可证手续及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月30日，南京市规划局向秦淮执法局作出《关于南京舜天汽车修理厂等26家企业建（构）筑物性质规划认定的复函》，称:“经我局办案系统及档案系统查档，我局未核发过来函所述建筑物、构筑物相关建设工程规划许可证。根据市政府批准的《南京市大校场单元机场次单元控制性详细规划》和《南京市城乡规划条例》第五十九条有关规定，来函所述建筑属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年3月30日，秦淮执法局认定冠品公司在秦淮区大明路133号的上述4763.69平方米的建筑，未经规划部门批准，涉嫌违反《城乡规划法》第四十条第一款之规定，系违法建筑，决定立案查处。2016年4月19日，秦淮执法局向冠品公司作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第D64950号《限期拆除告知书》（以下简称64950号《限期拆除告知书》），告知冠品公司在秦淮区大明路133号的4763.69平方米的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和>（以下简称《南京城管集中处罚办法》）第十五条的规定，秦淮执法局拟对冠品公司作出限期拆除决定，责令冠品公司在收到《限期拆除告知书》之日起七日内自行拆除上述违法建设，同时交待了相关陈述、申辩权。2016年4月27日，秦淮执法局作出并向冠品公司送达了64950号《限期拆除决定书》，认定其在秦淮区大明路133号的4763.69平方米的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京城管集中处罚办法》第十五条的规定，限其在收到决定书之日起七日内自行拆除上述违法建设，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。冠品公司不服该决定，提起行政诉讼。原审法院另查明，根据南京市规划局宁规函字（2016）34号《关于南部新城红花机场地区C1－C3拟征收地块规划意见的复函》，涉案建筑已纳入拟征收的范围且不符合《南京市大校场单元机场次单元控制性详细规划》的规划要求。2013年12月11日，秦淮区政府下发秦政发[2013]223号《关于同意撤销红花街道红花村、七桥村村民委员会的批复》，同意撤销红花村、七桥村等两个村民委员会。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《南京城管集中处罚办法》等规定，秦淮执法局在本案中具有作出相应决定的法定职权。秦淮执法局执法人员根据《城乡规划法》第四十条第一款及《南京城管集中处罚办法》第十五条的规定，对冠品公司位于本市秦淮区大明路133号的十一处建筑物进行了调查勘验并取证拍照，核定该十一处建筑面积共计约为4763.69平方米。冠品公司未能向秦淮执法局提供该处建筑具有规划（建设）审批手续，无法证明该十一处建筑的合法性。秦淮执法局分别向本辖区主管建设规划（单位200平方米以下的建筑）的秦淮住建局和本市主管城乡规划（单位200平方米以上的建筑）的南京市规划局发函征询，在确认均未办理相关规划许可手续、且均属于无法采取改正措施消除影响情形后，认定其违反了《城乡规划法》的规定，系违法建筑，应予拆除，认定事实清楚，定性并无不当。在此情况下，秦淮执法局经内部审批，认定涉案十一处建筑违反了相关法律规定，向冠品公司作出并送达了《限期拆除告知书》，告知其拟作出限期拆除决定，限其收到告知书后七日内自行拆除，并交待了相关陈述、申辩权利。在冠品公司未限期自行拆除的情况下，秦淮执法局向其作出并送达了64950号《限期拆除决定书》，限其在收到决定书后之日起七日内自行拆除，符合法律规定，并无不当。冠品公司提出涉案十一处建筑建造于2008年之前、不应当适用《城乡规划法》的主张。原审法院认为，虽然涉案十一处建筑建造于2002年左右，早于2008年，但冠品公司所处地区2002年对建造房屋已有相关许可审批规定，涉案十一处建筑建造时并未经过审批，已经违反当时规定，直至秦淮执法局对十一处涉案建筑进行查处时，冠品公司仍未能办理或补办相关许可手续，故其违法建设行为虽始于《城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合《城乡规划法》的上述规定，秦淮执法局依据现行有效的《城乡规划法》相关规定进行处理，适用法律并无不当。冠品公司提出其与原红花村委会签订、并经第三人见证的协议中均约定了“由红花村提供立项批文协调外部关系使房屋建设顺利进行”等，故即使涉案建筑被认定违法，也是原红花村委会违反约定。原审法院认为，建筑合法与否应以其被查处时实际有无取得、补办相关规划许可手续为准，至于冠品公司与其他方有无约定、系何约定，有无履行等，均系冠品公司与他方之间的意思表示与约定条款，冠品公司可依约向相关方主张权利，但并不影响建筑物性质的认定。冠品公司提出其于2002年被安置到大明路133号处时，该地块归原红花村所有，不属于城市、镇规划范围内，故不应当适用《城乡规划法》第四十条第一款的规定。原审法院认为，虽然原红花村民委员会系2013年被撤销，但并不代表该地块系于2013年被纳入城市、镇规划范围，两者并非同一概念，冠品公司的主张不能成立。综上，秦淮执法局作出64950号《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法，冠品公司要求撤销64950号《限期拆除决定书》，缺乏事实与法律依据，该院不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冠品公司的诉讼请求。案件受理费50元，由冠品公司承担。上诉人冠品公司上诉称，一、原审法院事实认定错误。原审法院认定秦淮执法局在执法过程中的调查行为合法不符合事实和法律规定；涉案建筑为合法建筑，原审法院未查明案件事实。二、原审判决法律适用错误。限期拆除决定违反信赖保护原则，被上诉人无权作出限期拆除决定。《城乡规划法》、《城市规划法》均不适用本案。依据法不溯及既往原则，被上诉人认为上诉人违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定属于适用法律错误。综上，请求本院：撤销原审判决，改判撤销64950号《限期拆除决定书》；上诉费用由被上诉人承担。被上诉人秦淮执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称同一审辩论意见及书面陈述意见。被上诉人在本案中作出涉案限期拆除决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律亦无不当，并且履行了相关文书的送达程序。因此，被上诉人认为原审法院判决具有充分的事实和法律依据，请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人红花街道办经本院合法传唤未到庭参加诉讼。上诉人冠品公司提起上诉后，原审法院将上诉人与被上诉人在一审期间提交的证据均随案移送本院。经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定，对原审法院查明认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”根据国法函[2001]42号国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，被上诉人基于法律法规的授权而具有行使相对集中行政处罚权的职权。本案中，被上诉人作出涉案限期拆除决定的法定职权。1990年4月1日起施行的《城市规划法》及2008年1月1日起实施的《城乡规划法》均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，均必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。《南京市城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括在城乡规划主管部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内进行建设的情形。根据被上诉人在一审中提交的证据可以认定，本案中，秦淮执法局的两名工作人员针对冠品公司的涉案建筑进行了勘验，收集、核实了相关证据。南京市规划局作出的宁规函字（2016）34号《关于南部新城红花机场地区C1－C3拟征收地块规划意见的复函》、《关于南京舜天汽车修理厂等26家企业建（构）筑物性质规划认定的复函》等文件可以证明，涉案建筑已纳入拟征收的范围，且不符合《南京市大校场单元机场次单元控制性详细规划》的规划要求，属于无法采取改正措施消除影响且应当限期拆除的情形。被上诉人商请建设规划主管部门对包括涉案建筑在内的建筑物性质进行认定，建设规划主管部门确定上述建筑物未取得建设工程规划许可手续。据此，被上诉人认定涉案建筑物属于违法建筑，应予拆除，并根据《城乡规划法》对上诉人作出限期拆除决定，于法有据。综上，上诉人冠品公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南京冠品标志系统有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  董学峰审 判 员  谢宇飞代理审判员  李伟伟二〇一七年六月二十八日书 记 员  曹 洁