江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00181号
原告朱银芳。
委托代理人葛绚青，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
原告朱军。
原告朱玲玲。
委托代理人朱军（系原告朱玲玲哥哥），身份信息同上。
被告南通市公安局交通警察支队，住所地南通市崇川区濠东路166号。
法定代表人杨成，职务支队长。
委托代理人张卫民，南通市公安局交通警察支队工作人员。
委托代理人徐海兵，江苏高仁律师事务所律师。
原告朱银芳、朱军、朱玲玲不服被告南通市公安局交通警察支队（以下简称南通交警支队）不履行法定职责，于2015年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于4月15日向被告南通交警支队邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。原告朱银芳的委托代理人葛绚青，原告朱军（同时作为原告朱玲玲的委托代理人），被告南通交警支队副支队长崔勇及委托代理人张卫民、徐海兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱银芳、朱军、朱玲玲诉称，2014年11月4日13时13分，三原告的母亲朱文英驾驶电动自行车途经南通市青年东路五一路路口西侧施工路段由东向西行驶时，电动自行车左侧碰撞基坑边沿摔倒过程中身体被同方向行驶的苏F×××××大型普通客车右后部碰撞，发生道路交通事故，朱文英受伤后送医院抢救无效于当日死亡。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条的规定，公安机关交通管理部门是道路挖掘施工的审批、验收、监管部门，负有对道路挖掘施工的审批、验收、监管的法定职责。被告南通交警支队对未中断交通的施工作业道路未履行交通安全的监管职责，导致朱文英路经此路段发生了交通事故死亡。被告南通交警支队的行政不作为与朱文英发生交通事故死亡具有因果关系。请求确认被告南通交警支队不履行法定职责行为违法。
原告朱银芳、朱军、朱玲玲向本院提交了以下证据材料：
1.原告朱银芳、朱军、朱玲玲的身份证复印件、南通市崇川区钟秀街道运河社区居委会出具的《证明》。
2.通公交认字（2014）第S121号《道路交通事故认定书》。
证据1-2证明三原告的身份及与朱文英的关系，以及朱文英在途经有安全隐患的未中断交通的施工作业路段发生交通事故死亡，被告未履行监管职责。三原告作为朱文英的子女，具有原告资格。
3.通政复驳（2015）49号《驳回行政复议申请决定书》、邮寄信封，证明复议机关驳回原告朱银芳、朱军、朱玲玲的行政复议申请及三原告在法定期限内提起行政诉讼。
被告南通交警支队辩称，1.三原告与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系。被告南通交警支队履行被诉法定职责的行为不是朱文英权益受到损害的直接和必然原因，且被诉行政行为在朱文英权益受到损害中不起作用。2.被告南通交警支队已对该施工作业路段履行了交通安全监督和检查职责。在道路占用挖掘许可审批前发布通告，审批时明确告知施工单位采取安全防护措施并要求施工单位作出承诺，施工中不定期对该路段巡查和检查。3.被告南通交警支队的行为不构成违法。依法设置安全防护措施是道路施工单位的法定义务，公安部门除检查督促之外，并无代履行的义务，又无处罚权。请求人民法院裁定驳回原告朱银芳、朱军、朱玲玲的起诉。
2015年4月24日，被告南通交警支队向本院提交了以下证据、依据：
1.行政许可（服务）申请受理通知书。
2.GA1405290001号《占用、挖掘道路许可证》。
3.市公安局“影响交通安全的占用、挖掘道路许可”审批表。
4.五一路（学田南路至南川园路）交通管制通告。
证据1-4，证明被告南通交警支队依法对五一路（学田南路至南川园路）施工占道挖掘履行了审批手续以及公告程序。在道路占用挖掘许可审批时，已明确告知施工单位设置明显标志和安全防护设施。
5.通发改行审（2013）114号《市发改委关于五一路（龙王桥路-南川园路）、园林路（通启路-世纪大道）拓宽改造工程项目建议书的批复》。
6.南通市市政设施挖掘临占连接行政许可审批表。
证据5-6，证明案涉道路的施工建设已经经过有权部门批准。
7.五一路拓宽改造（学田路-南川园路）工程交通组织方案。
8.承诺书。
证据7-8，证明被告南通交警支队已要求施工单位就安全防护措施作出承诺，在交通组织方案中也对安全防护措施进行了明确。
9.占道施工巡查记录，证明在施工过程中，被告南通交警支队安排民警不定期加强对案涉的巡查和检查，发现问题及时通知施工方进行整改。
法律法规依据：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《江苏省道路交通安全条例》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》。
经庭审质证，三原告对被告南通交警支队提供的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，但认为从证据可以看出占道挖掘道路必须设置交通标志、红灯、照明灯、围挡、彩护等明显标志和安全防范措施，现场应有交通管理人员。被告南通交警支队对于施工路段是否具备上述安全措施负有监督及检查职责；对证据5、6无异议；对证据7、8的真实性、合法性、关联性无异议；但认为证据7中明确未按许可规范和要求作业，影响道路交通安全和畅通的，需立即停工，整改到位后方可施工。可见被告南通交警支队作为监督和检查的行政机关，应严格要求施工单位按照交通组织方案及承诺书的内容实施；对证据9的真实性、合法性不予认可，认为不能排除系事后制作，且巡查人员的身份不能确定，巡查记录内容存在矛盾之处。被告南通交警支队对三原告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能证明三原告与被诉行政行为有利害关系；对证据3无异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通交警支队提供的证据9来源合法，具有证明效力，且被告南通交警支队对巡查人员的身份及巡查情况作出了说明，予以认定。
经审理查明，2013年11月29日，南通市发展和改革委员会作出通发改行审（2013）114号《市发改委关于五一路（龙王桥路-南川园路）、园林路（通启路-
世纪大道）拓宽改造工程项目建议书的批复》，批准了五一路拓宽改造工程，工程施工由南通市城市建设集团有限公司组织实施，实际施工单位为南通新开市政工程有限公司。2014年4月15日，南通市城乡建设局作出市政设施挖掘临占连接行政许可。5月28日，被告南通交警支队在南通网发布《五一路（学田南路至南川园路）交通管理通告》，通告主要内容为：自2014年6月6日至2014年11月30日对该路段实施交通管制。其中五一路（学田南路口至青年路口北）路段实行半幅双向通行；五一路（青年路口至南川园路口）实行全封闭施工，禁止机动车辆通行，非机动车和行人从西侧便道通行。5月29日，南通市公安局正式受理了南通市城市建设集团有限公司提出的占用、挖掘道路行政许可申请。6月3日，南通市公安局作出GA1405290001号《占用、挖掘道路许可证》，该证在占用挖掘要求一栏载明以下内容：1.占用、挖掘道路必须设置交通标志、红灯、照明灯、围栏、彩布围封等明显标志和安全防范设施。2.占用、挖掘道路必须确保交通安全和畅通。3.施工现场以外区域不得乱堆放材料。4.施工现场须有专人负责、并服从有关部门管理。5.逾期施工应及时报告办理有关手续。6.竣工后须及时清理现场、恢复路面和恢复道路设施。7.许可证必须放大、张贴现场。被告南通交警支队在该路段施工过程中安排了民警展小光、张一峰不定期巡查和检查，并制作巡查记录，发现隐患及时要求施工单位整改。
2014年11月4日13时13分，三原告母亲朱文英驾驶电动自行车途经南通市青年东路五一路路口西侧施工路段，由东向西行驶时，其左侧碰擦基坑边沿摔倒过程中，朱文英身体被同方向行驶的杨海所驾苏F×××××大型普通客车右后部碰擦，发生道路交通事故。致朱文英受伤经医院抢救无效于当日死亡。12月25日，南通市公安局交通警察支队二大队出具通公交认字（2014）第S121号《道路交通事故认定书》，认定朱文英驾驶电动自行车行驶时未做到确保安全通行，车辆临近时自行摔倒，其过错是造成事故的主要原因，承担事故的主要责任；杨海驾驶机动车未按所需行进方向驶入导向车道，行驶过程中未做到确保安全通行，其过错行为是造成事故的次要原因，承担事故的次要责任；施工单位南通市新开市政工程有限公司未在施工路段设置明显的安全警示标志，采取防护措施，其过错行为是造成事故的次要原因，承担事故的次要责任。
2015年1月15日，三原告向南通市人民政府申请行政复议，要求确认被告南通交警支队不履行法定职责行为违法。3月27日，南通市人民政府作出通政复驳（2015）49号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告朱银芳、朱军、朱玲玲的行政复议申请。
本院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.三原告是否具有原告主体资格。2.被告南通交警支队有无依法履行法定职责。
关于三原告是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一、二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。从上述规定可以看出，审查公民、法人或者其他组织是否有权提起行政诉讼主要在以下几个方面：一是起诉人主张的是否为自己的权益；二是主张的权益是否为合法权益；三是起诉人主张的合法权益与行政行为是否具有利害关系。本案中，三原告认为其母亲在案涉施工路段摔倒后发生交通事故死亡，被告南通交警支队作为道路交通安全管理部门，负有对该路段的交通安全监督、检查职责。三原告认为被告南通交警支队未依法履行法定职责与三原告母亲朱文英死亡具有一定因果关系，侵犯了三原告母亲朱文英的合法权益，显然被告南通交警支队有无依法履行法定职责与三原告主张的合法权益之间存在利害关系。对原告主体资格的审查并不等同于对原告主张能否成立的审查。诉讼主张能否成立不是评判起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系的依据。认定原告具有主体资格只是意味着被诉行政行为具有对原告权利义务造成影响的可能性，并非认定原告主张成立。被告南通交警支队主张的三原告母亲死亡与其履行职责行为无关，实质上是从实体上否定三原告的主张，该理由不是否定原告主体资格的正当理由。因此，三原告具有本案诉讼的原告主体资格。被告南通交警支队的相关主张不能成立，本院不予支持。
关于被告南通交警支队有无依法履行法定职责的问题。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责。不履行法定职责，包含拒绝履行法定职责和拖延履行法定职责。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。第三十二条规定，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业，并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志，采取防护措施；施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。对未中断交通的施工作业道路，公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查，维护道路交通秩序。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十五条规定，道路养护施工单位在道路上进行养护、维修时，应当按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护设施。道路养护施工作业车辆、机械应当安装示警灯，喷涂明显的标志图案，作业时应当开启示警灯和危险报警闪光灯。对未中断交通的施工作业道路，公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查。发生交通阻塞时，及时做好分流、疏导，维护交通秩序。道路施工需要车辆绕行的，施工单位应当在绕行处设置标志；不能绕行的，应当修建临时通道，保证车辆和行人通行。需要封闭道路中断交通的，除紧急情况外，应当提前5日向社会公告。从上述规定可以看出，法律赋予公安机关交通管理部门对影响交通安全的占用、挖掘道路施工作业具有许可审批的法定职责，同时对未中断交通的施工作业道路负有加强交通安全监督检查，维护道路交通秩序的法定职责。但是，上述法律规范并未明确公安机关交通管理部门“加强交通安全监督检查”的具体措施和法律责任，仅是作了原则性的规定。公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责中的“法定职责”应当是法律、法规或者规章明确的强制性的义务，行政机关不履行该强制性的义务即构成行政不作为。而对于法律、法规或者规章对行政机关的职责仅作出原则性规定的，只要行政机关根据立法本意采取了一定的措施，履行了相应的义务，即应当视为行政机关履行了法定职责。本案中，被告南通交警支队对案涉路段占用、挖掘道路施工依法进行了审批，发放了《占用、挖掘道路许可证》，并在许可证上载明了施工单位应当设置提示标志和做好安全防范措施。在道路施工前，被告南通交警支队对该路段的交通管制措施予以通告。在道路施工过程中，被告南通交警支队安排警员不定期巡查和检查。由此可以看出，被告南通交警支队已经履行了法律规定的监督、检查职责，并无明显不当之处。不能因为该路段发生了三原告母亲朱文英死亡的交通事故就推定被告南通交警支队未履行法定职责。因此，三原告要求确认被告南通交警支队不履行法定职责违法缺乏事实根据和法律依据。从三原告起诉的事实和理由来看，在于解决因事故造成的损害赔偿责任的承担问题，在公安机关交通管理部门已经作出事故认定的情况下，三原告完全可以通过民事诉讼途径解决，三原告寄希望通过行政诉讼途径解决道路交通事故损害赔偿责任完全是南辕北辙。
至于三原告申请对被告南通交警支队提供的占道施工巡查记录进行司法鉴定的问题。《最高人民法院法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依法法律程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。在行政复议程序中，三原告未曾提出鉴定申请，在诉讼过程中提出鉴定申请，但三原告未能提供任何证据令本院有足够的理由对占道施工巡查记录的真实性产生合理怀疑。基于对行政机关公信力及对行政机关公职人员职业道德的常规判断，本院没有理由去怀疑并否认被告南通交警支队安排民警巡查并制作占道施工巡查记录的事实，故本院对三原告的鉴定申请不予准许。
综上，被告南通交警支队已经根据法律规定履行了法定职责。三原告的诉讼主张缺乏法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告朱银芳、朱军、朱玲玲要求确认被告南通公安局交通警察支队不履行法定职责行为违法的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告朱银芳、朱军、朱玲玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 潘 霞
二〇一五年六月十六日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。