杭州市上城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0102行初48号
原告严柏祥，男，1959年10月11日出生，汉族，住杭州市余杭区。
被告杭州市国土资源局上城分局，住所地杭州市上城区惠民路26号。
法定代表人李晋楠，局长。
委托代理人方博，浙江颂杭律师事务所律师。
第三人杭州市吴山地区开发建设指挥部，住所地杭州市上城区中山中路153号一楼。
法定代表人徐一东，副总指挥。
委托代理人钱珣、鲁寅，浙江五联律师事务所律师。
原告严柏祥诉被告杭州市国土资源局上城分局（以下简称国土上城分局）、第三人杭州市吴山地区开发建设指挥部（以下简称吴山指挥部）土地行政登记一案，于2017年6月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月28日向被告国土上城分局、第三人吴山指挥部分别邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。2017年8月10日本院公开开庭审理了本案。原告严柏祥、被告国土上城分局的委托代理人方博、第三人吴山指挥部的委托代理人鲁寅到庭参加诉讼。ＸＸ副局长作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
2017年6月14日，被告国土上城分局作出上土信访处字[2017]2号《处理意见书》，内容如下：“…经调查，上城区近江家园八园18幢商12，土地使用人严柏祥，地类用途商服用地，使用权类型为划拨，土地使用权面积17.5平方米，房屋所有权人严柏祥，房屋用途非住宅，建筑面积92.39平方米。根据杭州市国土资源局关于印发《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》的通知（杭土资[2008]228号），划拨土地使用权转让应依法实行出让等有偿使用方式，需办理补办有偿使用手续。关于来访人提出的土地出让金应由拆迁指挥部承担的诉求，建议转国有土地征迁主管部门和拆迁指挥部答复。…”。
原告严柏祥诉称，2002年清河坊历史街区需拆迁，原告上华光巷4号被列入拆迁范围，因未与拆迁人达成协议，被本院先予强制执行，后以产权交换形式被安置在近江家园8园12幢商铺。因近来该房有贷款，故需要转让。听说办理营业房转让手续，需缴纳一笔土地出让金，为此原告到上城区行政服务中心国土局窗口咨询，被告知需缴803793元土地出让金方可交易。为此，原告向被告提出政府信息公开申请，要求提供法律依据和形成803793元的依据，但被告知未履职。于是原告就此问题进行了信访，2017年6月14日，被告作出了被诉具体行政行为上土信访处字（2017）2号《处理意见书》。原告认为被告在被诉具体行政行为中，认定原告是缴土地出让金的主体是错误的。被告向原告征缴土地出让金803793元没有法律依据，属于违法侵权行为。因此，原告提出行政诉讼。诉讼请求：一、确认被告需原告办理补办有偿使用手续803793元为违法；二、诉讼费由被告承担。经庭审释明，原告将其诉讼请求第一项变更为：确认被告国土上城分局作出的上土信访处字[2017]2号《处理意见书》违法。
被告国土上城分局辩称，一、原告在诉状中所陈述的内容与事实不符。原告欲转让的商铺系划拨的商业用地，向被告提出“关于要求补办出让的申请报告”，在申请报告中明确“同意承担补办出让手续所产生的土地出让金及其他的相关费用”。收到上述申请后，被告即启动了相关程序，计算出土地使用权出让金803793元并予以告知。后原告认为该笔土地出让金应由本案第三人承担，故又通过信访的方式要求被告提供政策依据及数据构成，后经浙江省政务平台转至被告。被告在《处理意见书》中告知，划拨土地使用权转让应依法实行出让等有偿使用方式，需办理补办有偿手续。被告只是告知原告法律政策的规定，而未告知应由原告补办有偿使用手续803793元，恰恰是原告本人在申请报告中明确自愿承担该笔费用，故原告称“被告需原告办理补办有偿使用手续803793元”与事实不符。二、被告并未作出具体行政行为。被告在《处理意见书》中对原告的告知行为，仅仅是告知原告法条政策依据，并根据法条政策及评估结果计算出土地出让金的数额，并未要求原告履行任何义务，不属于具体行政行为。同时被告在《处理意见书》中还明确告知了原告“关于来访人（原告）提出的土地出让金应由拆迁指挥部承担的诉求，建议转国有土地拆迁主管部门和拆迁指挥部答复”。该告知行为只是建议原告直接与相关部门协调，解决涉及土地出让金由谁来承担的诉求，不属于具体行政行为。三、被告作出的《处理意见书》属信访事项的行为，不属于行政案件受理范围。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立，相互分离的权利救济制度。本案中，原告已经选择了信访方式，被告根据《信访条例》有关规定做出《处理意见书》，并明确告知救济途径。现原告放弃了在法定期限申请复查的权利，该信访事项不仅已告终结，且也不能再行通过行政诉讼途径寻求救济，故原告所诉不属于行政诉讼案件的受理范围。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。
第三人吴山指挥部述称，本案原告主张的系确认国土上城分局要求其办理补办有偿使用手续803793元违法。吴山指挥部并非作出上述办理补办有偿使用手续的主体，案涉行政行为与吴山指挥部无关联。假设第三人与原告之间存在争议，也是因上华光巷4号房屋拆迁安置协议履行所引发，系属房屋拆迁安置补偿合同纠纷，不属于本案审理范畴。且第三人已按约完全履行了安置义务。因此，第三人认为案涉行政行为与其无关联。另，第三人认为被告作出的《处理意见书》性质上属于信访答复，不属于具体行政行为，故请求法院驳回原告对吴山指挥部的起诉。
经审理查明，2017年6月14日，被告国土上城分局向原告严柏祥作出上土信访处字[2017]2号《处理意见书》，内容如下：“您于2017年5月17日，向杭州市上城区信访局反映你在上城区近江家园八园18幢商12有一处营业房，使用权类型为划拨，商业用途，目前要转让店面。到上城区行政服务中心国土分局窗口办理相关手续时，被告知需补交土地出让金803793元，你认为不合理，表示该处营业房为之前华光巷4号（私房营业房）强迁后安置的，应由拆迁指挥部承担，为此要求明确80万土地出让金由谁补交，说明政策依据及数额组成。该问题经浙江省统一政务平台转至我局，我局于2017年5月19日受理，并发出受理告知书。经调查，上城区近江家园八园18幢商12，土地使用人严柏祥，地类用途商服用地，使用权类型为划拨，土地使用权面积17.5平方米，房屋所有权人严柏祥，房屋用途非住宅，建筑面积92.39平方米。根据杭州市国土资源局关于印发《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》的通知（杭土资[2008]228号），划拨土地使用权转让应依法实行出让等有偿使用方式，需办理补办有偿使用手续。关于来访人提出的土地出让金应由拆迁指挥部承担的诉求，建议转国有土地征迁主管部门和拆迁指挥部答复”。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件”，其中第（四）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。本案中，原告因其到上城区行政服务中心国土分局窗口经咨询得知若对其所有的案涉营业房进行转让，需要补交土地出让金803793元，故向杭州市上城区信访局进行反映。被告国土上城分局经流转后受理原告的该事项，经调查告知了政策依据及相应表达诉求的途径。被告国土上城分局作出的该处理意见系针对原告的信访事项作出的反馈，对原告的实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，即严柏祥的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第（四）项规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院<关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释>》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告严柏祥的起诉。
案件受理费50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 李小丹
人民陪审员 沈 跃
人民陪审员 骆仕君
二〇一七年八月十六日
书 记 员 章丹丹