广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2139号
原告：广州市花都区花城街三东村民委员会，住所地广州市花都区花城街三东村。
法定代表人：梁礼格，职务主任。
委托代理人：梁钰明，该村副书记。
委托代理人：潘健欢，广东古谷律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务主任。
委托代理人：曹峰，该委工作人员。
委托代理人：龚军伟，广东法制盛邦律师事务所律师。
第三人：广州古谷房地产开发有限公司，住所地广州市花都区新华街三东大道93号302之二。
法定代表人：江丽瑜，职务总经理。
委托代理人：古伟标，该公司股东。
原告广州市花都区花城街三东村民委员会诉被告广州市国土资源和规划委员会、第三人广州古谷房地产开发有限公司行政处罚一案，于2016年8月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月3日公开开庭审理了本案。原告广州市花都区花城街三东村民委员会的法定代表人梁礼格及委托代理人梁钰明、潘健欢，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人曹峰、龚军伟，第三人广州古谷房地产开发有限公司的法定代表人江丽瑜及委托代理人古伟标到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月27日，被告作出穗国土资罚[2016]4号行政处罚决定，查明：原告于2010年1月5日、2012年11月10日、2012年11月28日、2013年2月6日、2013年9月10日，与第三人先后签订了《凤凰路以西与平石路以南用地合作建房合同》及相关四份补充协议，合同及协议约定：由原告提供凤凰路以西、平石路以南，景天路以北围墙内土地约150亩（第三人测量面积为144.26亩，此次调查勘测定界面积为140.52亩）与第三人合作开发建设，建设资金由第三人负责，由第三人支付“青苗补偿款每亩6万元”和“按规划测量的亩数，每亩40万元地价”（2013年9月10日，将“每亩地价由40万元提升至42万元”）。合同及协议约定，原告所得利益为“凤凰路以西沿线首二层商铺”和“平石路以北沿线首二层商铺”，第三人所得利益为“平石路以北商铺上盖住宅、平石路以南沿线商铺、凤凰路商铺上盖住宅和其余土地上所有建筑物的产权、经营权及物业管理权及冠名权”。按上述合同及协议，截至2013年5月，原告已收取由第三人分九次支付的合同款3500万元（其中地价款2600万元，青苗补偿款900万元）。自2010年初至2015年8月5日止，第三人实际占地40.81亩，建成建筑面积约2.5万平方米苏园平石小区及约3万平方米的“古谷小镇”（在建）。已建成的苏园平石小区地上建筑物也已按合同进行了分割。约1万平方米首二层商铺归原告所有，原告于2011年11月23日将商铺出租给梁志锦；三层以上共120套住宅归第三人所有，其中已出售65套，并直接收取售房款1200万元，25套目前用于其员工宿舍，30套暂空置。至此，扣除因广清城际轻轨建设项目广州至清远城际轨道交通广州北至清远段安置区37.08亩，事实上，原告的103.44亩集体土地使用权已转移至第三人。被告于2015年10月29日对原告涉嫌违法转让农村集体土地使用权一案立案调查。被告已于2016年5月3日依法向原告进行了行政处罚告知及听证告知。2016年5月6日、2016年5月24日，原告分别向被告提出行政处罚听证申请和延期听证申请。针对原告提出的听证申请，2016年6月7日上午，被告依法对该案举行了行政处罚听证，并于2016年6月14日出具《行政处罚案件听证报告书》；《行政处罚案件听证报告书》认为该案“违法事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，依照《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源听证规定》和《广东省行政处罚听证程序实施办法》等规定，建议依法作出处罚”。
被告认为：原告擅自将103.44亩农民集体所有的土地使用权转让给第三人用于非农建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条规定，构成了违法转让农村集体所有的土地使用权的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定对原告作出如下行政处罚：一、没收违法所得2600万元；二、处违法所得16％罚款，计416万元；原告应当自收到处罚决定书之日起15日内履行，凭《罚款缴款通知书》到指定的广州市银行网点缴清，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
原告广州市花都区花城街三东村民委员会诉称：原告与第三人于2010年1月5日签订了《凤凰路以西与平石路以南用地合作建房合同》及相关补充协议，合作开发位于广州市花都区凤凰路以西、平石路以南144.26亩地块。该项目经村民代表高票通过，并经镇街道办备案。目前，第三人已投入巨资进行建设，已交付平石路沿线商铺一万平方米给原告使用，并支付现金补偿款2600万元及青苗补偿款900万元。但被告于2015年10月29日立案调查上述项目并于2016年6月29日向原告送达《行政处罚决定书》。原告不服，理由是：一、原告不存在非法转让土地给第三人。被告在《行政处罚决定书》中引用《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条，不足以认定原告与第三人的合作关系为非法转让土地。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”其成立要件在于“擅自”，即未经相对人或其他第三方同意、认可的行为。本案，原告与第三人的合作协议经村民代表决议高票通过且向区政府街道办备案，街道办并未提出异议，同时由其审计站监管原告在该项目中的收益。因此，姑不论双方的合作内容是否合法，但显然不是“擅自”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”但该法律条文连同《中华人民共和国土地管理法》第四十三条于2015年全国人大常委会暂时终止了，并在全国33个县市试点推行农村土地使用权流转办法。但被告竟然照常引用在《行政处罚决定书》中作为定性的重要依据，明显上悖立法要旨，下违政府指令。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农村集体所有建设用地使用权可以依法流转。”广州市政府穗府办[2015]20号《广州市政府办公厅关于加强村庄规划建设管理的实施意见》第六点明确可以转让。2016年上半年广州市白云区产生了第一宗农村集体土地使用权以不动产登记的形式登记在私人名下的范例，这是对上述法律、政令有效施行的证明。综上，原告不存在“擅自”及“非法转让”的指责。二、原告与第三人之间是合作建房关系。区分原告与第三人的关系是合作建房还是土地转让的着眼点在于双方是否共同使用土地。原告与第三人在合同中约定，由原告提供已规划为建设用地的土地（大部分已拥有土地使用证），第三人提供建设资金，建设后，原告获平石路以北沿路首二层商铺（已建成约1万平方米），凤凰路以西沿路首二层商铺（未建成约2万平方米）使用权，其余归第三人，这是典型的合作建房关系。如认为这是土地转让，原告的商铺就变成了空中楼阁，至于小部分未取得土地使用证的土地，合同明确约定必须通过招、拍、挂的形式取得，该约定是符合法律规定的，却错误被认为非法转让。三、本案中不存在“违法所得”。1、《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，对非法转让等违法行为的处理是由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正、没收违法所得并处罚款。由此可见，责令限期改正是前置条件。责令改正就是终止相关协议，原告收回土地使用权，已收取的款项理所当然退回第三人。这是第三人应有的权利，原告返还了就不存在“违法所得”。被告从未责令当事人限期改正。相反，当事人主动在行政处罚前予以解除合同，交还土地。2、《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.1对违法转让土地的违法所得的认定是，扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入，对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等。在该案中，大部分土地已办理了土地使用证，办理土地使用证必然产生耕地占用税等成本费用。连同新增的合法建筑物的投入，成本投入远超“违法所得”2600万元。对于新增的合法建筑物工地现场，被告多次派员巡视，不可能不知道该成本的存在，却从未调查新增建筑物的成本状况。四、即便“非法转让土地”成立，被告处罚过重，无视减轻情节的存在。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条及《国土资源违法行为查处工作规程》9.3.1.均规定，行政处罚决定下达前，主动采取措施消除或减轻违法后果的，应当从轻或减轻处罚。积极主动配合调查处理且未造成严重后果的应当从轻减轻处理。原告与第三人在行政处罚下达前已主动解除合同，交还土地，而且一直积极配合调查，从未抵制，但仍未得到被告的从轻减轻是违反法律规定的。五、被告存在多方面的程序违法。1、程序上缺乏关联主体，剥夺了第三人的辩解权。本案对原告的处理，必然涉及第三人的合同权益，在第三人主动申请听证的情况下被告仍然我行我素。2、《国土资源违法行为工作规程》8.2.4.6规定现场勘测应当告知当事人参加。被告对测量认定“非法转让”的土地为103.44亩却没有通知当事人参加。原告、第三人在意勘测程序，是基于无证部分的土地是须经招、拍、挂程序，都不应列入“非法转让”的范畴。3、被告超过审理期限。《国土资源违法行为工作规程》12.5规定作为行政处罚决定的期限为立案之日起六十日内，可以适当延长但原则上不超过三十日。被告自2015年10月29日立案调查至2016年6月29日结案，扣除听证期间的35天，被告实际办案时间为209天，属严重违反工作规程。综上所述，被告对原告的行政处罚在程序上及法律适用都存在严重错误。故起诉，请求：1.撤销被告于2016年6月27日作出的穗国土资罚[2016]4号《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称：一、被告作出的穗国土资罚[2016]4号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序适当，依法应当予以维持。（一）被告主体资格合法、适当。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，被告是广州市的土地行政主管部门，具有查处违反土地、矿产、测绘管理法律、法规的案件的职责。因此，被告依法具有查处的法定职权，主体是合格的。（二）该案认定事实清楚。被告在调查过程中，查证核实了以下事实：原告于2010年1月5日、2012年11月10日、2012年11月28日、2013年2月6日、2013年9月10日，与第三人先后签订了《凤凰路以西与平石路以南用地合作建房合同》及相关四份补充协议，合同及协议约定：由原告提供凤凰路以西、平石路以南，景天路以北围墙内土地约150亩（第三人测量面积为144.26亩，此次调查勘测定界面积为140.52亩）与第三人合作开发建设，建设资金由第三人负责，由第三人支付“青苗补偿款每亩6万元”和“按规划测量的亩数，每亩40万元地价”（2013年9月10日，将“每亩地价由40万元提升至42万元”）。合同及协议约定，原告所得利益为“凤凰路以西沿线首二层商铺，”和“平石路以北沿线首二层商铺”，第三人所得利益为“平石路以北商铺上盖住宅、平石路以南沿线商铺、凤凰路商铺上盖住宅和其余土地上所有建筑物的产权、经营权及物业管理权及冠名权”。按上述合同及协议，截至2013年5月，原告已收取由第三人分九次支付的合同款3500万元（其中地价款2600万元，青苗补偿款900万元）。自2010年初至2015年8月5日止，第三人实际占地40.81亩，建成建筑面积约2.5万平方米苏园平石小区及约3万平方米的“古谷小镇”（在建）。已建成的苏园平石小区地上建筑物也已按合同进行了分割。约1万平方米首二层商铺归三东村所有，原告于2011年11月23日将商铺出租给梁志锦；三层以上共120套住宅归第三人所有，其中已出售65套，并直接收取售房款1200万元，25套目前用于其员工宿舍，30套暂空置。至此，扣除因广清城际轻轨建设项目广州至清远城际轨道交通广州北至清远段安置区37.08亩，事实上，原告的103.44亩集体土地使用权已转移至第三人。以上事实有充分、确凿的证据证明。（三）该案适用法律正确、程序合法。原告擅自将103.44亩农民集体所有的土地使用权转让给第三人用于非农建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条规定，构成了违法转让农村集体所有的土地使用权的事实。被告已于2016年5月3日依法向原告进行了行政处罚告知及听证告知。2016年5月6日、2016年5月24日原告分别向被告提出行政处罚听证申请和延期听证申请。针对原告向被告提出的听证申请，被告于2016年6月7日上午依法对该案举行了行政处罚听证，并于2016年6月14日出具《行政处罚案件听证报告书》。《行政处罚案件听证报告书》认为该案“违法事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，依照《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源听证规定》和《广东省行政处罚听证程序实施办法》等规定，建议依法作出处罚”。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对原告作出如下行政处罚：（一）没收违法所得人民币2600万元；（二）处违法所得16％罚款，计人民币416万元。二、关于原告起诉状所述内容的答辩意见。（一）原告认为被告“处罚行为程序违法”是不成立的。1.原告认为被告“作出处罚的期限违法”，是错误的。无论《中华人民共和国行政处罚法》还是《中华人民共和国土地管理法》都未对行政处罚期限作出明确规定。《国土资源违法行为查处工作规程》12.5规定：“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。”“案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限”。本案涉及非法转让土地、违法占地、违法违规建设等情况，且时间跨度长，涉案地块多，并涉及三东村大多数村民集体利益，社会维稳压力大，案情特别复杂，属于“除外”的例外情形。2.原告认为“本案程序上缺失关联体，剥夺了第三人在本合作项目中的合法利益”，既于法无据，又不符合事实情况。首先，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关行政处罚的法律法规并未规定行政程序的第三人制度，第三人广州古谷房地产开发有限公司在原告非法转让土地案申请以该案第三人身份参加2016年6月7日上午举行原告非法转让土地案听证会于法无据。其次，第三人的相关权利得到了充分保障。原告所称的第三人的违法行为，被告已另行立案查处并依法送达了《行政处罚听证告知书》，原定于2016年6月7日下午举行，后根据第三人申请调整为2016年6月7日上午原告非法转让土地案听证会结束后随即召开，但在程序开始后第三人又提出不再听证。可见，第三人的程序权利得到了充分保障。再次，第三人实际控制人古伟标以原告代理人身份参与了2016年6月7日上午举行的原告非法转让土地案听证会，并作了详细发言。可见，第三人的权利在听证会中也得到了充分保障。（二）原告认为被告“对实体的定性不准确，缺乏法律依据”是错误的。1.原告认为“土地没有发生流转”是错误的。首先，原告与第三人在所签合同中约定“青苗补偿款每亩6万元”、“按规划测量的亩数，每亩40万的地价由乙方向甲方支付”等条款，表明原告主观上具备将土地转让的意图，而在客观上第三人也支付了相应的价款；其次，第三人根据双方签署的《合作建房合同》及其《补充协议》不但实际占有、控制了案涉地块，也已实际开发了案涉地块的一部分，建成了苏园平石小区和古谷小镇。可见，案涉土地的流转作为一种客观事实是显而易见的。再次，对于未开发建设的地块，第三人已经建设施工围墙进行围蔽并在部分地块栽种大型乔木等植被，原告的村民自然不能进行耕种和其它利用，故未开发建设地块实际上也处于第三人占有、使用、控制之下，此地块使用权实质上也发生了转让，只不过尚未开发建设而已。2.原告声称其“与第三人对各自分取物业共担风险”，认为属于合作建房而非转让土地，这种说法是错误的。原告与第三人在《合作建房合同》中约定，对于乙方第三人的产权部分“以甲、乙双方共同对外销售，房款由乙方直接收取，一切经济责任，债权债务由乙方承担”，而且《合作建房合同》约定“每亩40万元的地价由乙方向甲方支付”（后来的《补充协议》将该地价提高至42万元每亩），并在第五条约定了“地价的支付”，且原告已收取了地价款和青苗补偿3500万元。这表明《合作建房合同》是实质上的土地买卖合同。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”。原告和第三人只约定原告获得“固定利益”并没有“共担风险”的合意，所以双方并不是合作建房。无论双方所签订的合同文书形式如何，本质上是违反法律规定的，属于试图以合法形式来掩盖非法目的。即使原告与第三人构成合作建房关系，根据国土资源部《查处土地违法行为立案标准》第一条第（五）项规定“以转让房屋（包括其他建筑物、构筑物），或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润，或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动，或者以置换土地等形式，非法转让土地使用权的”，仍然构成非法转让土地使用权。（三）原告认为行政处罚“适用法律错误”是不能成立的。1.原告所述“本案适用《中华人民共和国土地管理法》六十三条认定原告构成非法转让农村集体土地，是误读该法条”的说法是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，根据用途不同，土地分为农用地、建设用地和未利用地。该法第六十三条中的“农民集体所有的土地”也就包含上述三种类型，即包含“建设用地”在内。原告将该条中的“土地”说成为“农用地”是错误的。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”中的“农民集体所有的土地”既包括农用地，也包括建设用地和未利用地。2.原告认为“2015年初全国人大暂停终止《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十三条中有关集体建设用地使用权不得转让的规定”是理解错误。2015年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》对于改革试点有明确的范围要求，而本案所属行政区域并不在试点范围之内，仍应遵照《中华人民共和国土地管理法》六十三条等法条的规定执行。（四）原告认为被告“作出的处罚过重，且违法”，是没有依据的。1.原告声称“办理该项目的土地使用权证支出了耕地占用税、耕地开垦费等费用，这些支出应列入原告的成本在违法所得中扣除”不符合事实情况，因为原告与第三人所签合同中明确约定，办理土地使用权证的一切费用由乙方即第三人负责，所以原告经手支出的上述税费实质上仍然是由第三人所承担。2.被告作出的罚款数额有充分的法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》规定“擅自将农民集体所有的基本农田10亩以上，或者一般耕地30亩以上，或者其他土地50亩以上的使用权出让、转让、或者出租的，处以非法所得15%以上20%以下的罚款”，被告按照违法所得的16%作出处罚符合上述规定，且与原告违法情节相适应。综上所述，被告作出行政处罚的主体适格，证据确凿，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人广州古谷房地产开发有限公司述称：一、原告不存在非法转让土地给第三人。被告在《行政处罚决定书》中引用《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条，不足以认定原告与第三人的合作关系为非法转让土地。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”其成立要件在于“擅自”，即未经相对人或其他第三方同意、认可的行为。本案，原告与第三人的合作协议经村民代表决议高票通过且向区政府街道办备案，街道办并未提出异议，同时由其审计站监管原告在该项目中的收益。因此，姑不论双方的合作内容是否合法，但显然不是“擅自”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”但该法律条文连同《中华人民共和国土地管理法》第四十三条于2015年全国人大常委会暂时终止了，并在全国33个县市试点推行农村土地使用权流转办法。但被告竟然照常引用在《行政处罚决定书》中作为定性的重要依据，明显上悖立法要旨，下违政府指令。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农村集体所有建设用地使用权可以依法流转。”广州市政府穗府办[2015]20号《广州市政府办公厅关于加强村庄规划建设管理的实施意见》第六点明确可以转让。2016年上半年广州市白云区产生了第一宗农村集体土地使用权以不动产登记的形式登记在私人名下的范例，这是对上述法律、政令有效施行的证明。综上，原告不存在“擅自”及“非法转让”的指责。原告与第三人之间是合作建房关系。区分原告与第三人的关系是合作建房还是土地转让的着眼点在于双方是否共同使用土地。原告与第三人在合同中约定，由原告提供已规划为建设用地的土地（大部分已拥有土地使用证），第三人提供建设资金，建设后，原告获平石路以北沿路首二层商铺（已建成约1万平方米），凤凰路以西沿路首二层商铺（未建成约2万平方米）使用权，其余归第三人，这是典型的合作建房关系。如认为这是土地转让，原告的商铺就变成了空中楼阁，至于小部分未取得土地使用证的土地，合同明确约定必须通过招、拍、挂的形式取得，该约定是符合法律规定的，却错误被认为非法转让。三、本案中不存在“违法所得”。1、《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，对非法转让等违法行为的处理是由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正、没收违法所得并处罚款。由此可见，责令限期改正是前置条件。责令改正就是终止相关协议，原告收回土地使用权，已收取的款项理所当然退回第三人。这是第三人应有的权利，原告返还了就不存在“违法所得”。被告从未责令当事人限期改正。相反，当事人主动在行政处罚前予以解除合同，交还土地。2、《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.1对违法转让土地的违法所得的认定是，扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入，对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等。在该案中，大部分土地已办理了土地使用证，办理土地使用证必然产生耕地占用税等成本费用。连同新增的合法建筑物的投入，成本投入远超“违法所得”2600万元。对于新增的合法建筑物工地现场，被告多次派员巡视，不可能不知道该成本的存在，却从未调查新增建筑物的成本状况。四、即便“非法转让土地”成立，被告处罚过重，无视减轻情节的存在。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条及《国土资源违法行为查处工作规程》9.3.1.均规定，行政处罚决定下达前，主动采取措施消除或减轻违法后果的，应当从轻或减轻处罚。积极主动配合调查处理且未造成严重后果的应当从轻减轻处理。原告与第三人在行政处罚下达前已主动解除合同，交还土地，而且一直积极配合调查，从未抵制，但仍未得到被告的从轻减轻是违反法律规定的。五、被告存在多方面的程序违法。1、程序上缺乏关联主体，剥夺了第三人的辩解权。本案对原告的处理，必然涉及第三人的合同权益，在第三人主动申请听证的情况下被告仍然我行我素。2、《国土资源违法行为工作规程》8.2.4.6规定现场勘测应当告知当事人参加。被告对测量认定“非法转让”的土地为103.44亩却没有通知当事人参加。原告、第三人在意勘测程序，是基于无证部分的土地是须经招、拍、挂程序，都不应列入“非法转让”的范畴。3、被告超过审理期限。《国土资源违法行为工作规程》12.5规定作为行政处罚决定的期限为立案之日起六十日内，可以适当延长但原则上不超过三十日。被告自2015年10月29日立案调查至2016年6月29日结案，超期209天，属严重违反工作规程。综上所述，被告对原告的行政处罚在程序上及法律适用都存在严重错误，请求予以撤销。
经审理查明：被告作出的行政处罚决定查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另查：2015年10月10日，广东省国土资源厅将原告违法转让、出租集体土地案列为省厅挂牌督办案件。2015年10月29日，被告对该案进行立案调查。2016年2月16日，被告执法监察大队在调查过程中发现，该案涉及非法转让土地、违法占地、违法违规建设，且出现案中案，案情特别复杂，经被告执法监察大队支队长批准，对该案进行延期办理。2016年6月7日，原告与第三人签订《合同解除协议书》，协议约定解除双方签订的《凤凰路以西与平石路以南用地合作建房合同》及四份补充协议。同日，原告与第三人签订《土地交接证明》，称：“广州古谷房地产开发有限公司已于2016年6月7日将144.26亩土地交回给广州市花都区花城街三东村民委员会。土地交接后，地上建筑物由三东村委妥善保管，待问题解决方处理。”
以上事实，有身份证、营业执照、国土资源违法违规案件挂牌督办通知书、集体土地所有权证、集体土地使用证、合作建房合同、补充协议、收据、询问笔录、技术报告书、情况说明、照片、影像图、土地现状示意图、请示、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证申请书、行政处罚听证通知书、听证延期申请书、行政处罚听证延期通知书、听证会记录、听证报告书、行政处罚决定书、送达回证、建筑工程施工许可证、合同解除协议书、土地交接证明等证据及各方当事人的陈述予以证实。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告负有辖区内对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。
关于办案期限的问题。虽然广东省国土资源厅将原告涉嫌违法转让、出让集体土地案列为省厅挂牌督办案件，并将此案的办案期限规定为立案之日起60日，且被告在期限届满后才申请延期办理，但这仅为程序上的瑕疵，不影响被告根据查明的事实，作出相应的处理，不能以此认定被告作出的行政处罚决定程序违法。
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案中，涉案土地为农民集体所有的土地。根据上述规定，原告以提供涉案土地与第三人签订合作建房合同并约定利益分配的形式，将涉案土地交由第三人用于非农业建设，属于非法转让土地使用权的行为。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”被告认定原告构成违法转让农民集体所有的土地使用权并根据上述规定作出没收违法所得和罚款的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，且处罚幅度在法规规定的范围之内，本院予以支持。本案的涉案土地不属于《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定的行政区域内，原告以此主张被告作出的行政处罚适用法律错误的理由不成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市花都区花城街三东村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市花都区花城街三东村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄海丹
代理审判员 叶 莉
人民陪审员 冯金爱
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 林宇琦