辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终150号
上诉人（原审原告）肖树成，男，汉族，1950年9月28日出生，住灯塔市鸡冠山乡。
委托代理人刘晓东，辽宁泽人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）辽阳市人民政府，住所地辽阳市文圣区。
法定代表人裴伟东，该市政府市长。
委托代理人兰世平，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人黄杰，该市政府法律顾问。
被上诉人（原审被告）灯塔市人民政府，住所地灯塔市市府路。
法定代表人王利伟，该市政府市长。
委托代理人侯伟，灯塔市国土资源局工作人员。
委托代理人张书然，辽宁张书然律师事务所律师。
原审第三人灯塔市佛陀寺，住所地灯塔市鸡冠山乡。
负责人释金印，该寺主持。
委托代理人张姝，灯塔市佛陀寺管理委员会成员。
原审第三人马殿芳，男，汉族，1965年8月21日出生，住灯塔市西马峰镇。
肖树成因诉辽阳市人民政府驳回行政复议决定一案，不服辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。上诉人肖树成的委托代理人刘晓东，被上诉人辽阳市人民政府的委托代理人兰世平、黄杰，被上诉人灯塔市人民政府的委托代理人张海涛、张书然，原审第三人灯塔市佛陀寺负责人释金印、委托代理人张姝，原审第三人马殿芳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告肖树成于2013年12月9日以灯塔市人民政府为被申请人向被告辽阳市人民政府提出了行政复议，请求撤销灯塔市人民政府作出的灯政地（确）字（2011）15号土地确权批复及灯国用（2011）第1809号国有土地使用权证。被告辽阳市人民政府经审查认为灯塔市佛陀寺经灯塔市宗教事务局批准已经成为合法的宗教活动场所。肖树成、马殿芳于2004年7月向灯塔市宗教事务局提出复建佛陀寺的书面申请，马殿芳是佛陀寺筹建委员会的正式成员，肖树成参与了佛陀寺的选址、建设活动，即肖树成自始明知并同意该幅土地用于宗教寺庙使用。现该幅土地已属于合法的宗教财产，肖树成与宗教财产没有法律上的利害关系，其提起的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。决定根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回申请人的行政复议申请。原告不服，向本院提起诉讼。
原审法院认为：被告辽阳市人民政府依法具有作出行政复议决定的职权。被告辽阳市人民政府作出的辽市行复驳字（2013）70号驳回行政复议申请决定书适用法律正确，程序合法。原告肖树成提出被告灯塔市人民政府将原告所在村的集体土地变更为宗教用地，侵害了其承包土地的财产权利，但肖树成未能提供相关证据证明灯塔市佛陀寺占用了其承包的集体土地，对于原告的诉讼请求，缺乏证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告肖树成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖树成承担。
上诉人肖树成上诉称：1、上诉人系灯塔市鸡冠山乡高家村合法村民，实际使用集体土地10亩。2011年第三人佛陀寺主持释金印通过非法手段骗取了该村集体土地12665.31平方米（含上诉人10亩耕地）并办理了灯国用（2011）第1809号国有土地使用证，将该土地变更为宗教用地。上诉人得知后，认为灯塔市政府征地程序违法，侵占了上诉人通过转包得到的10余亩耕地。2013年12月7日，上诉人提出行政复议后，灯塔市政府立即主动注销了1809号国有土地使用证。该证被注销后，灯塔市政府并没有恢复该土地的集体性质，至今被征占的上诉人耕地没有返还。2014年4月9日，上诉人再次申请复议要求撤销第三人佛陀寺房屋产权证，被辽阳市政府驳回。上诉人认为该幅土地的取得没有按照国家法律规定的程序办理征地手续，灯塔市政府批准的用地地点与实际占用的土地位置不符；被上诉人灯塔市政府确权的土地为耕地，耕地的审批权在省政府，灯塔市政府的确权行为属越权行政。2、原审法院没有针对上诉人的诉求进行审理，而认定上诉人参与了佛陀寺的选址、建设活动，即明知并同意该幅土地用于宗教寺庙使用。而原审法院却没有论述佛陀寺征占耕地和灯塔市政府审批程序行政行为是否合法，脱离了民告官审理宗旨。有新的证据表明当时并没有召开村民代表大会，更没有签字画押的事实。3、一审开庭时第三人佛陀寺的证人亦承认佛陀寺没有建在原址，这足以表明佛陀寺占用了上诉人承包的土地建寺院。请求撤销一审判决；撤销辽市行复驳字（2013）70号驳回行政复议申请决定书；依法确认灯政地（确）字（2011）15号土地确权批复和灯国用（2011）第1809号国有土地使用权证征地程序违法；责令二被上诉人重新作出具体行政行为。
被上诉人辽阳市人民政府答辩称：1、原审判决正确。一审法院认定上诉人未提供相关证据证明灯塔市佛陀寺占用了其承包的集体土地，对上诉人的诉讼请求，缺乏证据和法律依据，故驳回上诉人的诉讼请求。2、行政复议决定合法、适当。现有证据表明灯塔市佛陀寺经灯塔市宗教事务局批准，已经成为合法的宗教活动场所。肖树成参与了佛陀寺的选址、建设活动，明知该幅土地用于宗教寺庙使用。现争议土地已属于合法的宗教财产，上诉人与宗教财产没有法律上的利害关系，其提起的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，故驳回申请决定合法适当。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人灯塔市人民政府答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、答辩人作出的灯政地（确）字[2011]15号土地确权批复，是依据灯塔市佛陀寺的申请，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十条之规定依法作出的，该批复合法、有效。3、灯国用[2011]第1809号国有土地使用权证，因辽阳市宗教事务局作出的辽市宗发[2013]6号文件认为佛陀寺场所登记程序不妥，要求重新进行登记。现已于2014年2月20日灯塔市人民政府准予注销登记。因此，因没有了相应的审查客体，二审法院应当依法驳回上诉人的该项诉讼请求。4、虽然灯国用[2011]第1809号国有土地使用权证被依法注销，但灯政地（确）字[2011]15号土地确权批复合法、有效，仍具有法律效力，因此该争议土地权属性质不应当改变。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人灯塔市佛陀寺答辩称：被答辩人的行政起诉和行政上诉内容纯属编造，此案完全是由第三人马殿芳与他人一手策划的，其目的是想侵吞佛陀寺，将宗教财产据为己有。佛陀寺是合法的宗教活动场所，对房产与土地进行依法登记是正当的，并且所有法定程序合理无缺，原告种种起诉上诉都是故意制造麻烦。请求法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人马殿芳答辩称：1、被上诉人灯塔市人民政府将原告所在村的集体土地变更为宗教用地违法。第三人在2006年6月30日与上诉人肖树成签订了《借用土地使用协议》，借用上诉人10亩集体土地（使用期限为8年），另外，第三人于2006年5月26日买到村集体土地2.1亩。2011年10月，第三人释金印在我不知情的前提下，通过灯塔市政府将另一块土地变更为国有土地，并建佛陀寺，灯塔市政府应承担违法批地的责任。2、被上诉人辽阳市人民政府驳回上诉人的复议请求属于行政不作为。灯塔市政府主动撤销了释金印骗取的国有土地使用证，但未恢复该土地的集体所有制性质。况且，我与上诉人借地协议到期应返还借用的10亩土地。因此，上诉人向辽阳市人民政府申请行政复议，请求维护上诉人土地合法权益，但辽阳市人民政府没有依法维护上诉人土地合法权益，反而驳回了上诉人的复议请求，这是不履行法定职责的违法行为。请求人民法院依法维护上诉人的合法权益，判令两级政府以实际行动保护农民的合法权益。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，辽市行复驳字（2013）70号驳回行政复议申请决定书和原审判决认定事实不清，审查客体错误，应予撤销。
关于被诉复议决定的审查客体问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”判断构成利害关系的要素有二：一是申请人的权益受到损害或有受到损害的现实可能性；二是权益损害与行政行为具有因果关系，即行政行为是因，权益损害是果。本案中，上诉人申请复议的行政行为是因，其目前显现出来的结果一是将案涉土地确权给第三人佛陀寺，使该幅土地成为宗教财产；二是上诉人认为该行政行为侵犯了其承包土地的财产权，也即案涉土地成为宗教财产和上诉人主张的侵犯承包土地的财产权均为该行政行为的结果。被诉复议决定没有围绕上诉人申请复议的行政行为进行审理，没有对行政行为和上诉人主张的权益损害的因果关系进行判断，而是用行政行为的一个结果否定另一个结果，认定事实不清，审查客体错误。因此，被诉复议决定认为上诉人提起的复议申请不符合法律规定的受理条件并驳回上诉人的复议申请没有依据，应予撤销。
关于原审判决的审查。1、所列被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被诉复议决定书认定，上诉人与宗教财产没有法律上的利害关系，其提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，也即该复议决定从程序上驳回了上诉人的复议申请。因此，根据上述法律法规规定，本案只是对被诉复议决定的合法性进行审查，不审查原行政行为的合法性，故灯塔市人民政府与本案被诉行政行为没有利害关系，原审判决将其列为被告不当，应予纠正。2、审查客体问题。根据前文所述，本案的审查客体是辽市行复驳字（2013）70号驳回行政复议申请决定书，原审法院在庭审时也将此驳回行政复议申请决定书作为审查客体，但在原审判决“本院认为”部分，实际上将申请复议的行政行为也作为了审查客体，与被诉复议决定一并进行了认定，且对该行政行为进行的是实体上的认定，而对该部分内容的审查应该是复议机关的职责。因此，原审判决认定事实不清，审查客体错误，亦应予撤销。
综上，被诉复议决定和原审判决认定事实不清，审查客体错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第00014号行政判决；
二、撤销辽阳市人民政府辽市行复驳字（2013）70号驳回行政复议申请决定书。
一、二审诉讼费共100元，由被上诉人辽阳市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 武 江
审 判 员 徐桂伶
代理审判员 李 明
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 李 鑫