山东省莱西市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第35号
原告战世成，男，1967年8月22日出生，汉族，莱西市人，现住。身份证号码。
原告代松竹，男，1971年5月25日出生，汉族，莱西市人，现住。身份证号码。
原告战世卫，男，1967年9月29日出生，汉族，莱西市人，现住。身份证号码。
三原告共同委托代理人史汝意，山东恒日律师事务所律师。
被告莱西市综合行政执法局，地址莱西市烟台南路37号。
法定代表人田洪青，局长。
委托代理人吴为鹏，莱西市综合行政执法局法规科科长。
被告莱西市人民政府，地址莱西市北京中路105号。
法定代表人纪家栋，市长。
委托代理人王化全，莱西市人民政府办公室法制办公室工作人员。
原告战世成、代松竹、战世卫不服被告莱西市综合行政执法局、莱西市人民政府行政处罚一案，于2015年6月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年8月27日在第八审判庭公开开庭审理了本案。原告战世成及其委托代理人史汝意、被告莱西市综合行政执法局的负责人姜平、被告莱西市综合行政执法局的委托代理人吴为鹏、被告莱西市人民政府的委托代理人王化全到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告莱西市综合行政执法局于2014年12月2日作出西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定书，主要内容如下：经查实，战世成、王世安、代松竹、战世卫在莱西市水集街道沽河大道东侧战家村果园地内未取得《建设工程规划许可证》进行建设。上述事实有调查（询问）笔录、现场（勘验）检查笔录、现场照片及处罚听证会质证确认记录等证据为证。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》之规定，决定给予如下行政处罚：限于2014年12月22日前拆除违法建设的建筑物、构筑物，并处罚款人民币27700元。原告战世成、代松竹、战世卫不服，向被告莱西市人民政府申请行政复议，被告莱西市人民政府于2015年5月29日作出西政复决字（2015）17号行政复议决定书，维持了被告莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定书的具体行政行为。
原告战世成、代松竹、战世卫诉称，1、被告作出的西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定书认定事实错误。2、本案在执法主体上存在错误，被告莱西市综合行政执法局对涉案集体土地房屋无执法权，涉及越权执法，应予撤销。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》及《青岛市城乡规划条例》三个条例明确规定，被告对国有土地取得规划施工许可证或未按规划许可施工的违法行为具有执法权。其无权就集体土地范围内的建设行为进行执法，更无权作出相关处罚决定。3本案在程序上存在问题。综上，请求依法撤销被告莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定书以及被告莱西市人民政府作出的西政复决字（2015）17号行政复议决定书。
庭审过程中，原告对其起诉事实与理由变更：只坚持第2条，即：被告执法主体错误，其余两条不作为行政起诉的理由。
原告未向本院提供相关证据。
被告莱西市综合行政执法局辩称，原告认为答辩人对涉案集体土地房屋无执法权，是越权执法，答辩人认为，依据2004年12月22日《山东省人民政府法制办公室关于在莱西市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》【鲁府法发（2004）70号）】和2011年7月7日《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》【西政办发（2011）64号】及2015年6月13日《莱西市人民政府印发莱西市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》【西政办（2015）73号】，上述三个文件中对答辩人所属的主要职责都赋予了答辩人“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权”。2014年6月12日，莱西市政府召开水集街道战家村违法建设有关问题工作会议，市政府将该案件的查处工作交由市城管行政执法局承担，因此，答辩人作为莱西市政府的职能部门行使城市管理综合执法权是充分、合法的。同时，对违反相关法律法规规定的行为有权作出相关的行政处罚决定。
综上所述，答辩人作出的西城执罚字（2014）第01001号《行政处罚决定书》认定原告人战世成、代松竹、战世卫未取得《城乡建设工程规划许可证》进行建设的事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，因此，答辩人作出的西城执罚字（2014）第01001号《行政处罚决定书》，应依法予以维持。同理三原告的诉状所请不能成立，应予驳回。
被告莱西市人民政府辩称，一、答辩人依法受理行政复议案件。战世成、代松竹、战世卫于2015年3月24日提出行政复议申请，莱西市人民政府于当日立案受理，并将西政复受字（2015）13号《行政复议案件受理通知书》和西政复答字（2015）13号《提出答复通知书》送达双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。莱西市综合行政执法局于2015年4月1日向莱西市人民政府提交了书面答复、证据、依据等材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定。二、答辩人依法作出行政复议决定。案件受理后，莱西市政府法制办办案人员进行了书面审查，因战世成、代松竹、战世卫在莱西市综合行政执法局作出行政处罚决定前多次调查中没有提供鲁（西）农（居）建第№0008005号《山东省村镇（居）民建房许可证》，在行政复议期间复议机关责成被申请人调查核实，符合《山东省行政复议条例》第二十五条的规定。由于情况复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，莱西市人民政府于2015年5月19日作出西政复延字（2015）6号《行政复议决定延期通知书》，并于2015年5月19日、21日分别送达双方当事人。经审查，申请人未办理《建设工程规划许可证》建设建筑物、构筑物，其行为违法。莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字（2014）第01001号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。战世成在行政复议时提交的鲁（西）农（居）建第№0008005号《山东省村镇（居）民建房许可证》，规划管理部门无档案，且其主张的房屋建设地点为他人承包的战家村村集体果园，莱西市人民政府未予采信。2015年5月29日，莱西市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出西政复决字（2015）17号《行政复议决定书》，并于2015年6月2日、4日分别送达双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。
综上所述，答辩人作出的西政复决字（2015）17号《行政复议决定书》适用法律正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，恳请贵院依法裁定驳回原告的诉讼请求。
被告莱西市综合行政执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据，依据：
证据1战德升调查询问笔录，证明原告在战家村果园地内建设的房屋未经战家村民委员会同意。
证据2战世成调查询问笔录，证明原告在战家村果园地内建设的房屋没有规划部门批准手续。
证据3、4战德升调查询问笔录，证明战家村果园地内沽河大道东侧，产芝水库大坝南岸违章建筑物是原告建设的，建设时间为2013年3-4月、2014年3-4月。
证据5代松竹调查询问笔录。
证据6战世成调查询问笔录。
证据7战世卫调查询问笔录。
证据8王世安调查询问笔录。
以上5-8号证据证明战家村果园地内、沽河大道东侧、产芝水库大坝南岸的西湖生态园是战世成等12户搭建的，未办理审批手续。
证据9战家村民委员会证明，证明原告战世成2013年4月、2014年4月建房。
证据10行政处罚告知书，证明对原告进行处罚前告知。
证据11行政处罚听证告知书，证明告知原告有听证的权利。
证据12听证笔录，证明被告举行了听证。
证据13战德升、王学忠证明，证明内容同证据8。
证据14关于战家村朝晖饭店项目规划情况的复函，证明战家村西湖生态园（朝晖饭店）项目未经规划审批。
证据15《责令停止违法行为通知书》，证明对原告违法建设下达过停工通知。
证据16《个体工商户名称预先核准通知书》、《卫生许可证》、《餐饮服务许可证》，证明莱西市朝晖饭店负责人为王世安。
证据17、18果园管理协议书，证明2012年1月2日战卫庆等人将100亩梨园承包给原告经营管理5年。
证据19现场勘验笔录，证明原告在违法建设的房屋从事餐饮经营。
证据20《莱西市产芝水库南西湖生态园工程造价估算报告》，证明西湖生态园工程造价估算总造价277000元。
为证明被告莱西市综合行政执法局执法主体正确，具有执法职权，被告提交了以下证据、依据：
1、《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：国务院或经国务院授权的省自治区直辖市人民政府可以责令一个行政机关行使行政机关的行政处罚权。
2、2004年12月22日山东省人民政府法制办公室关于在莱西市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复，鲁复法发（2004）70号。
3、2011年7月7日莱西市人民政府办公室关于印发莱西市城市执法管理局主要职责内设机构和人员编制的通知，市政办法（2011）64号。
4、2015年6月13日莱西市人民政府印发莱西市执法管理局内设机构和人员编制规定的通知，市政办（2015）73号。
上述证据证明我局作为莱西市人民政府的职能部门行使城市管理综合执法局是充分合法的。同时，对违反相关法律法规规定的行为有权作出相应的行政处罚决定。
被告莱西市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
证据1行政复议申请书及证据清单复印件，证明战世成等人于2015年3月24日向莱西市政府申请行政复议
证据2行政复议案件受理通知书及送达回证、提出答复通知书及送达回证复印件，证明莱西市政府于2015年3月24日立案受理该案，并于当日将相关文书送达双方当事人
证据3行政复议决定延期通知书及送达回证，证明莱西市政府于2015年5月19日决定延长审理期限，并于2015年5月19日、21日将文书送达双方当事人。
证据4行政复议决定书及送达回证复印件，证明莱西市政府于2015年5月29日作出行政复议决定，并于2015年6月2日、4日将相关文书送达双方当事人。
经庭审质证，原告仅对被告执法主体是否正确、是否具有执法职权方面提交的证据提出异议，对其余证据无异议。认为：原告不否认被告具有执法权，但本案涉及执法范围问题，我们认为被告超越其执法范围和职权范围，被告执法范围只限为城市范围之内对国有土地上建设的违法行为进行处罚。本案涉及的建筑是在集体土地上进行的建筑物建设，依据中华人民共和国土地管理法规定，占用农用地进行违法建设行为的由土地管理部门予以制止并作出相关处罚。土地法是中国的基本法，对本案涉及的建设行为，应当由土地管理部门作出相关决定，而非被告。被告提交的证据并不能证实被告在集体土地上进行的涉嫌违法行为有执法权。所以我们认为被告提交的证据不足以证实被告对本案具有执法权的主张。
对被告莱西市人民政府提交的证据，原告认为：只有在职责权责不明或没有法律授权时才能由上级政府指定有关部门执法，本案职权很清楚，由土地管理部门执法，无需政府授权。
针对原告提出的质疑，被告莱西市综合行政执法局称：根据我们的执法范围，在城市规划区内未取得工程建设规划许可证从事建设的行为进行查处执法，本案涉案土地在莱西市城市规划区内。
本院对上述证据认证如下：被告莱西市综合行政执法局、莱西市人民政府提交的证据客观真实、来源合法、与本案具有关联性，均为有效证据。
经审理查明，涉案房屋位于莱西市水集街道战家村沽河大道东侧果园内，由原告于2013年4月至2014年4月建造。2014年6月13日起，被告莱西市综合行政执法局对原告建房的行为进行调查处理，形成多份调查笔录，上述调查笔录均证明原告建设的房屋未取得城市规划行政主管部门的许可手续。2014年10月9日，被告对原告作出西城执先告字（2014）第01001号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟给予限期拆除违法建设，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款的行政处罚。同日，作出《行政处罚听证告知书》，告知原告有要求听证的权利。2014年10月31日，被告举行了听证会。2014年12月2日，被告作出西城执罚字（2014）第01001号行政处罚决定书，并送达原告。原告不服该决定，向莱西市人民政府提出行政复议。2015年5月29日，被告莱西市人民政府作出西政复决字（2015）17号行政复议决定书，维持了被告莱西市综合行政执法局作出的具体行政行为。原告不服，诉来本院，要求撤销被告莱西市综合行政执法局作出的西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定书以及被告莱西市人民政府作出的西政复决字（2015）17号行政复议决定书。
本院认为：本案焦点在于被告莱西市综合行政执法局对该案是否具有执法权限。2004年12月22日《山东省人民政府法制办公室关于在莱西市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、2011年7月7日《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及2015年6月13日《莱西市人民政府印发莱西市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，三个文件对被告莱西市综合行政执法局的主要职责都作出了界定，即：被告行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建筑工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。涉案土地已经纳入莱西市2003-2020年城市总体规划。因此，根据上述规定，被告莱西市综合行政执法局对该案具有执法权限。被告莱西市综合行政执法局通过调查取证、现场检查，在查明违法事实，告知拟作出行政处罚及陈述、申辩权利后，举行了听证，对原告违法行为作出了西城执罚决字（2014）第01001号行政处罚决定书并进行送达，认定事实清楚，处罚程序合法。被告莱西市人民政府作出的行政复议决定书程序合法。原告称涉案房屋是在农村集体土地上进行的建设，即使存在违法也应当由土地管理部门行使处罚权的辩解理由，不符合法律、法规及规章的规定，本院不予采信。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告战世成、代松竹、战世卫的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告战世成、代松竹、战世卫负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审判长 顾春明
审判员 张 华
审判员 刘悦东
二〇一五年十二月七日
书记员 刘蕾娜