西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）陕7102行初792号
原告宫元金，男。
被告西安市公安局新城分局。住所地西安市新城区后宰门**号。
法定代表人鲁鸣，局长。
委托代理人秦倩，该单位工作人员。
委托代理人曹之帆，该单位工作人员。
原告宫元金因要求确认被告西安市公安局新城分局(以下简称公安新城分局)于2016年11月3日作出的新公(西五)行罚决字(2016)1423号行政处罚决定书（以下简称“1423号处罚决定书”）违法，于2017年5月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告公安新城分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日公开开庭审理了本案。原告宫元金、被告公安新城分局委托代理人秦倩、曹之帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月3日，被告公安新城分局作出1423号处罚决定书，认定原告宫元金2016年11月2日在北京非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局训诫，后被西安市信访局驻京办事处工作人员送回西安并移交被告。决定对原告宫元金行政拘留十五日。
原告宫元金诉称，原告因与其原单位陕西省第二人民医院劳动合同纠纷，通过仲裁、民事诉讼未果。2016年11月2日在中南海地方邮局通过邮信反映该事，被北京市公安局西城分局府右街派出所送至北京市马家楼接济中心。后又被送回西安，带到西安市新城区分局看守所，2016年11月3日将原告拘留。2016年11月18日解除拘留。被告公安新城分局在没有北京市公安局西城分局出具的“移交行政拘留处罚决定”手续的情况下，又违反案发地管辖与公安行为规范，依据西安市驻京上访稳控办授意编造出的虚假事实与伪造出的伪证，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，以1423号处罚决定书决定给予原告行政拘留十五日。被告作出的行政处罚没有具体的违法行为的事实依据和证据证明以及法律依据的支持，适用法律款项更是于实不符、拘留十五日裁量处罚又是超出其所依据的法律条款之规定罚限。综上，原告诉至法院，请求：1、依法确认西安市公安局新城分局新公（西五）行罚决字[2016]1423号行政处罚决定书违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、西安市公安局新城分局新公（西五）行罚决字[2016]1423号行政处罚决定书，证明被告处罚决定违法。
2、西安市拘留所西拘[2016]12103号解除拘留证明书，证明新公（西五）行罚决字[2016]1423号处罚决定已经实施，无法撤销。
3、西安市公安局新城分局新公（西五）行罚决字[2014]501号行政处罚决定书，证明被告违法处罚。
4、西安市拘留所西拘（2014）10449号解除拘留证明书，证明新公（西五）行罚决字[2014]501号处罚决定已经实施。
5、西安市公安局新城分局新公（西五）行罚决字[2014]777号行政处罚决定书，证明被告行政行为违法。
6、西安市拘留所西拘（2014）11446号解除拘留证明书，证明新公（西五）行罚决字[2014]777号处罚决定已经实施。
7、西安市公安局新城分局公（新）决字[2010]第726号公安行政处罚决定书，证明被告行政行为违法。
8、西安市拘留所西拘[2010]0716号解除拘留证明书，证明公（新）决字[2010]第726号处罚决定已经实施。
9、北京市西城分局登记回执、政府信息不存在告知书，证明北京市西城分局没有作出行政行为，没有将原告扰乱公共秩序的案件移交公安新城分局，宫元金申请的政府信息不存在。
被告公安新城分局辩称，一、原告宫元金扰乱公共场所秩序的违法事实清楚、证据确实充分。原告宫元金因不服陕西省高级人民法院关于其与陕西省第二人民医院劳动合同纠纷一案的裁定，于2010年10月至2014年5月期间多次在北京中南海周边等非信访地区上访，被北京市公安局西城分局查获并予以训诫多次，据此，被告对宫元金扰乱公共场所秩序的违法行为曾分别处以3次治安拘留处罚。2016年11月1日宫元金再次赴北京进行信访，并于11月2日在北京中南海周边的府右街非正常上访，同日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，并由北京马家楼接济服务中心移交西安市新城区信访工作人员。后由新城区信访局将此案线索移交至被告，由被告调查处理。经查，宫元金本人对其在北京中南海周边非法上访的行为予以陈述；以上事实有宫元金的询问笔录、北京市公安局西城分局对宫元金的训诫书；证人司亚梅的证言；行政处罚决定书、执法记录仪视频资料等证据为证。据此，被告依法对官元金予以治安拘留十五日处罚。二、对被告作出的行政处罚决定程序合法。被告在受案后，依法履行了权利义务告知、询问、调取证据、处罚前告知等程序，并充分保障了原告的陈述和申辩的权利。关于原告宫元金提出的管辖权问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被告作为原告宫元金的户籍所在地和实际居住地公安机关，受理案件并管辖符合法律的规定。关于原告提出的案件移交问题，根据《治安案管理处罚法》第七十七条之规定，被告受理新城区信访局对宫元金扰乱公共场所秩序一案符合法律规定。关于重复处罚的问题，根据《行政处罚法》第九条、第二十四条之规定，关于重复处罚问题《行政处罚法》仅对罚款类的处罚进行了限制，原告对于行政处罚领域的“一事不二罚”原则的理解存在重大偏差。三、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。宫元金多次到北京中南海周边府右街地区非正常上访，被被告治安处罚3次，2016年11月2日又再次在北京中南海周边非正常上访，被北京公安机关查扣训诫。宫元金明知中南海是中央委员会、国务院的办公地点，其周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，却仍多次在中南海周边进行非正常上访，虽经公安部门治安处罚仍拒不改正，已经严重扰乱了该地区的公共场所秩序，违法事实清楚，证据确实充分。其行为已经构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为且情节严重，故新城分局对官元金作出的行政拘留十五日昀行政处罚决定适用法律正确。综上所述，被告对原告宫元金的处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，故请求人民法院驳回原告的诉讼。
被告公安新城分局向本院提交以下证据：
1、受案登记表、传唤证、行政案件权利义务告知、行政处罚告知笔录行政处罚决定书、行政拘留执行回执，证明被告办案程序合法。
2、二份询问笔录、证人司亚梅询问笔录、到案经过、新城区信访局移交函、北京市公安局训诫书、人员信息，证明本案的事实清楚、证据确实充分、定性准确、裁量适当。
3、关于宫元金在京非正常上访的情况说明(一)、出门单，证明本案的事实清楚、证据确实充分、定性准确、裁量适当。
4、2016年11月3日对宫元金询问时的同步录音录像光盘，证明本案的事实清楚、证据确实充分、定性准确、裁量适当。
经庭审质证，原告对被告公安新城分局证据的真实性、证明目的均不认可。被告对原告证据1-8真实性均认可，证明目的均不认可；对证据9的证明目的不认可，与本案无关。
本院对上述证据认证如下：被告公安新城分局提交的证据客观真实，来源合法，本院予以确认；原告提交证据1-2的真实性本院予以确认，证据3-9与本案无关，不予确认。
经审理查明，2016年11月2日，原告到北京中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，送至北京市马家楼接济中心，经西安市信访局驻京工作组询问、劝返后回西安。2016年11月3日，被告公安新城分局环城西路派出所传唤原告进行调查，调查后，原告拒绝在笔录等法律文书上签字。被告公安新城分局于同日作出1423号处罚决定书，认为原告宫元金2016年11月2日在北京非正常上访，扰乱公共场所秩序，决定对原告宫元金行政拘留十五日，并于11月3日至11月18日对1423号行政处罚决定予以执行。
另查，原告宫元金曾于2010年10月11日、2014年4月2日、4月27日到北京中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫后劝返回西安。
本院认为，《中华人民共和国人民警察法》第七条规定，公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，被告公安新城分局具有对违反治安管理的行为进行处罚的法定职责，对原告宫元金违反治安管理的行为具有管辖权。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中南海地区不是信访接待场所，原告宫元金到中南海地区进行信访活动，违反《信访条例》规定。《信访条例》第四十七条规定“……违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在本案中，原告宫元金因与原单位劳动合同争议问题未得到处理，曾三次在北京中南海非访区域上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2016年11月2日，原告再次到中南海地区上访，被公安机关训诫，其行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定。被告公安新城分局根据移交材料中记录的案件事实和证据，依据《公安机关办理行政案件程序规定》的程序规定，对原告违法行为进行调查并作出1423号处罚决定书，决定对其行政拘留并无不当。
根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。被告对原告作出拘留15日的行政处罚超出了处罚幅度，对原告予以拘留15日的行政处罚没有法律依据。因被诉处罚决定已执行完毕，不具有可撤销的内容，本院依法确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
确认被告公安新城分局于2016年11月3日作出的新公(西五)行罚决字(2016)1423号行政处罚决定书违法。
案件受理费50元，由被告公安新城分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 翟汉卿
审 判 员 王 玮
人民陪审员 张亚莉
二〇一七年六月十四日
书 记 员 李虎军
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。