浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第162号
上诉人（原审原告）王亚珍。
委托代理人袁裕来、杨昉汀。
被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。
法定代表人滕勇。
委托代理人孟慧。
委托代理人黄丽旦。
王亚珍诉杭州市江干区人民政府拆违行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年4月9日作出（2015）浙杭行初字第25号行政判决。王亚珍不服，向本院提出上诉。本院于2015年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人王亚珍及其委托代理人袁裕来，被上诉人江干区人民政府的委托代理人黄丽旦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：2014年5月27日，彭埠镇政府下属的彭埠镇“三改一拆”行动领导小组办公室向王亚珍作出《公告》，载明：“经查实，你户未办理相关批建手续，擅自在主房边占地建造附房，面积约200左右平方米属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》和杭州市人大常委会《关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》等法律、法规的规定，请你户于2014年6月1日之前自行腾空并拆除房屋。逾期不拆，将对你户未经审批的违建房屋实施强制拆除。”2014年6月5日，彭埠镇政府组织对王亚珍户部分房屋实施了强制拆除，实际拆除面积超出了《公告》载明的“200左右平方米”。2014年6月20日，王亚珍以彭埠镇政府为被申请人，向江干区人民政府申请行政复议，认为2014年6月5日，彭埠镇政府拆除其房屋998.09平方米，其作出的《公告》不具有合法性，涉案房屋不应认定为违法建筑，超越职权，适用法律错误，程序严重违法。同样强制拆除行为也超越职权、程序违法，强拆远远超过了《公告》的范围，两违法行为给王亚珍造成了重大损失。请求：一、撤销彭埠镇政府所属“三改一拆”行动领导小组办公室2014年5月27日作出的《公告》（自行腾空并拆除房屋决定）；二、确认彭埠镇政府2014年6月5日强制拆除王亚珍房屋的行为违法；三、责令彭埠镇政府赔偿王亚珍2035.562万元（其中房屋1796.562万元，教学设备、生活用品等239万元）。江干区人民政府于2014年12月5日向王亚珍作出江政复[2014]21号《行政复议受理通知书》后，于2015年1月15日作出21号复议决定，并以邮寄方式向王亚珍送达该复议决定书。王亚珍不服，诉至法院。
原审法院认为，江干区人民政府经审查认为，彭埠镇政府作出的案涉《公告》存在主要事实不清、缺乏职权依据、程序不当等问题，决定撤销。原告对21号复议决定撤销案涉《公告》没有异议，本院对此予以确认。根据《行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提起行政复议申请。本案中，原告的行政复议申请，针对的是两个行政行为，即彭埠镇政府作出公告的行为，以及彭埠镇政府强制拆除其房屋的行为。虽然两行为作出主体均为彭埠镇政府，但是两行为所依据的法律规定、事实依据有所不同，对原告产生的权利义务影响亦不相同，两行为分属不同的行政法律关系。原告要求江干区人民政府在一个行政复议案件中同时审查上述两个行政行为，缺乏法律依据。江干区人民政府未对原告进行释明而直接审查公告行为，存在不当。鉴于原告的行政复议申请书中，事实与理由部分较为详细地阐述了公告行为的合法性问题，且江干区人民政府审查公告行为不影响原告对强制拆除行为另行寻求救济，故本院对该不当予以指正。根据《行政复议法》第二十九条第一款之规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。本案中，原告在申请复议时提出的行政赔偿请求，包括被拆除房屋1796.562万元（1.8万元×998.09平方米），教学设备、生活用品等239万元，并认为赔偿系由公告行为和强制拆除行为共同造成。本院认为，鉴于本案的具体情况，江干区人民政府认定“确认被申请人强制拆除行为违法以及责令被申请人赔偿损失的请求系另一个法律关系，可另行提起行政诉讼或行政复议”并无不妥。行政程序上，被告于2014年12月5日受理原告的行政复议申请后，于2015年1月15日作出21号复议决定，符合法律规定。综上，原告要求撤销21号复议决定，并责令江干区人民政府重新作出复议决定的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王亚珍的诉讼请求。
王亚珍上诉称：1、上诉人的行政复议申请符合法律规定，被上诉人应该就三个复议请求同时作出复议决定。《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人可以在申请行政复议时一并提出国家赔偿。上诉人的损失是由江干区彭埠镇人民政府公告中的行政决定和强制拆除行为共同造成的，两者不可分。因此上诉人申请行政复议时一并提出赔偿请求，就必须在同一次行政复议申请中同时请求确认两个行政行为违法，并同时提出赔偿请求。没有法律规定，两个行政行为在法律上存在牵连，共同造成了损害后果的情况下，必须分别提出复议申请。2、即使两个行政行为必须分别提出复议申请，被上诉人也应该要求上诉人进行补正。被上诉人自行选择对《公告》行为作出复议决定，没有事实和法律依据。3、即使被上诉人选择对《公告》行为作出行政复议决定，那么也应该同时就这一行为造成的损失作出决定。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的江政复[2014]21号行政复议决定，判令其重新作出复议决定。
江干区人民政府答辩称：1、一审法院认定事实清楚，证据确凿。经公开开庭审理，一审判决对彭埠镇政府作出案涉《公告》的情况和内容，上诉人向答辩人申请复议的事实理由，以及答辩人作出的江政复[2014]21号行政复议决定撤销案涉《公告》的情况均进行了查明，相应事实均有证据予以证实，认定事实并无不当。2、一审判决适用法律正确。对于撤销案涉公告的请求，答辩人认为案涉《公告》存在主要事实不清、缺乏职权依据及程序不当等问题，已依法撤销。因上诉人对于撤销案涉《公告》不持异议，一审判决对此予以认定并无不当。对于确认强拆行为违法及赔偿损失的请求，答辩人认为与作出公告的行为属于不同法律关系，可另行提起诉讼或行政复议。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着江干区人民政府于2015年1月15日作出的江政复[2014]21号行政复议决定（以下简称“21号复议决定”）是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被上诉人江干区人民政府虽向本院递交了行政负责人不能出庭的说明，但其委托的行政机关工作人员也未出庭参加诉讼，不符合上述法律的规定。
本案中上诉人王亚珍对江干区人民政府作出的21号复议决定中撤销彭埠镇政府2014年5月27日作出的涉案《公告》没有异议，但其与被上诉人江干区人民政府对21号复议决定是否应对上诉人提出的彭埠镇人民政府2014年6月5日强制拆除其房屋的行为违法以及责令彭埠镇人民政府赔偿其损失2035.562万元一并作出复议决定存在争议。本院认为，彭埠镇人民政府作出的涉案《公告》行为与彭埠镇人民政府强制拆除上诉人房屋的行为，系两个不同的行政行为，虽然强制拆除行为以《公告》行为为依据，两行为的主体也均为彭埠镇人民政府，但两行为所依据事实、法律依据均不相同，产生的法律后果也不尽相同。上诉人要求江干区人民政府将两个分属不同的行政法律关系的行为一并进行复议并作出结论，不符合行政复议“一事一议”的原则。但江干区人民政府收到上诉人的行政复议申请后未向上诉人进行释明，而是径直按照自己的理解，选择了上诉人在复议申请书中对事实和理由阐述的较为详细《公告》行为进行复议，且作出的被诉行为对彭埠镇的《公告》行为是否造成上诉人损失也未予载明，存在不当。上诉人在申请复议时提出责令彭埠镇人民政府赔偿其损失2035.562万元(其中房屋1796.562万元,教学设备、生活用品等239万元)，并认为上述损失系彭埠镇人民政府的《公告》和强制拆除两个行为共同造成的。从上述《公告》载明的内容看，仅涉及对上诉人房屋的性质认定、要求上诉人自行拆除的期限以及逾期不拆的后果。鉴于上诉人提出要求赔偿损失的三项内容均涉及强制拆除，且江干区人民政府在21号复议决定中也已经载明对彭埠镇人民政府强制拆除行为违法以及要求赔偿损失的请求可另行提起行政诉讼或行政复议，本案再以“程序不当”为由责令江干区人民政府重作并无实际意义，且增加讼累，故在不影响上诉人对彭埠镇人民政府的强制拆除行为及赔偿请求继续行使救济的情形下，一审法院对江干区人民政府在行政程序中存在的问题予以指正，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王亚珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一五年六月三十日
书 记 员 韦若莎