四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终87号
上诉人(原审原告)马烈乡新合村六组。
负责人王兴举，组长。
委托代理人ＸＸ，四川远皓律师事务所律师。
委托代理人柳林，北京万商天勤（成都）律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)汉源县人民政府,住所地四川省汉源县富林镇富林大道。
法定代表人郑朝彬，县长。
委托代理人曹立松，汉源县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭先楷，四川黎源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）雅安市人民政府,住所地四川省雅安市雨城区正和路1号。
法定代表人兰开驰，市长。
委托代理人于健，雅安市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人汉源县马烈乡人民政府，住所地四川省汉源县马烈乡马烈村1组。
法定代表人彭超，乡长。
原审第三人四川汉源锰业有限责任公司。
法定代表人杜永康，董事长。
上诉人马烈乡新合村六组（以下简称新合六组）因诉汉源县人民政府（以下简称汉源县政府）、雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）,第三人汉源县马烈乡人民政府(以下简称马烈乡政府)，四川汉源锰业有限责任公司（以下简称汉源锰业公司）林业行政确权一审,不服四川省雅安市中级人民法院(2016)川18行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，四川省汉源锰矿是在1958年建矿，矿区范围是1963年地质普查时四川省地质局106地质队所作《四川六0一矿区钴锰矿床储量报告书》确定：601矿区钴锰矿床，位于四川省汉源之北东，地理坐标为：东经102°51ˊ52〞，北纬29°24ˊ10〞，矿区面积9平方公里，长约4公里余，平均宽度2平方公里。轿顶山林木林地争议范围位置与四川省汉源锰矿坐落于马烈乡的矿区范围平面图及地形地质图位置是一致的。汉源轿顶山锰矿自建矿起就为国营单位，1981年改名为四川省汉源锰矿。2003年企业经申请批复改制，2004年四川省汉源锰矿从国有企业改制为民营企业四川汉源锰业有限责任公司。按照雅署办〔1987〕48号《雅安地区行署办公室关于转发地区林业局抓紧搞好国有山林定权发证工作意见的通知》要求，1988年4月5日，汉源林业局向汉源轿顶山锰矿等单位发出《关于国有林地和荒山地定权发证的通知》（汉林发〔88〕字第24号)。载明：轿顶山、团宝山矿区施业区均在皇木林场施业区范围内。为查清国有林地和荒地，希你矿、部持建矿批文字号及施业区方案图表于四月十五日前到林业局办理定权发证工作。1988年9月13日，汉源县政府向雅安地区行署写出书面的《汉源县人民政府关于要求换发轿顶山锰矿施业区林权证书的请示》（汉府发〔88〕字第129号），但是雅安地区行署未批复。至今，涉案林木林地都没有任何林木林地权属证。
2014年9月18日，原告向汉源县政府提交《林权纠纷调处申请书》，请求将争议林地确权给原告新合六组。因林权权属涉及新合六组、马烈乡政府及汉源锰业公司。2015年6月25日，汉源林业局组织各方进行调解。由于各方意见不一致，未达成协议。2015年7月22日，汉源林业局组织三方代表进行了现场踏勘确认了争议的林木林地范围，并绘制了《轿顶山林木林地纠纷争议范围图》，各方代表在图上签字。2015年8月3日，汉源县林业局向汉源县政府报送《关于轿顶山林木林地权属争议的处理意见》。2015年8月17日，汉源县政府作出《林木林地权属争议处理决定书》（汉府决字〔2015〕1号），认定该争议林地为国有林地，同时指定汉源国有皇木林场对轿顶山林地进行保护管理。新合六组不服，向雅安市政府申请复议。2015年12月18日，雅安市政府作出《行政复议决定书》（雅府复决字〔2015〕17号），以争议林地从未确定给任何集体和个人为由，维持汉源县政府《林木林地权属争议处理决定书》。新合六组不服，向本院提起诉讼。
另查明，1963年11月27日，四川省汉源国营皇木林场任务设计书中载明：该林场位于汉源的东面。东起猪儿子坪、火草坪、喇叭口杠，南至大包顶、裸耳坪、猫鸡岗、瓦波罗，西抵方村垭口、两河矿、二道坪，北连箭竹坪、轿顶山、杨光林，东西宽15公里，南北长约30公里。场部设在菜子地。
一审法院认为，按照《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”第七条：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”第八条：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”本案中，在案证据中均无政府或林业部门颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书。也无土地改革时期或之后有关林木、林地权属的其他凭证或者能够确定林木、林地权属的其他凭证。案件中争议林地实际上为宜林地，其范围与四川省汉源锰矿的矿区范围平面图及地形地质图位置一致。按照20世纪80年代“林业三定”时期相关文件。1988年4月5日，汉源林业局曾向汉源轿顶山锰矿等单位发出《关于国有林地和荒山地定权发证的通知》。1988年9月13日，汉源县政府向雅安地区行署报送《汉源县人民政府关于要求换发轿顶山锰矿施业区林权证书的请示》，雅安地区行署未批复。汉源县政府备注“地区答复轿顶山属无林地，我们不批复发林权证，只主管部门报土管部门发土地证就可以了。”至今，涉案林木林地都无林木林地权属证明。
综上，根据《中华人民共和国森林法》第三条第一款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”本案中，当事人及相关利害关系人均未提供或举证证明具有政府或林业部门颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书。也未提供能够确定林木、林地权属的其他凭证。新合六组与王兴举、王兴银、刘成夫签订的《马烈公社新合大队六生产队集体林承包经营管护合同》，不能作为取得轿顶山林木林地权属的依据。新合六组、马烈乡新合村和汉源锰矿签订的各项协议与本案无关，也不能作为确定林木林地权属的依据。汉源县政府提供的《四川省汉源国营皇木林场任务设计书》中载明国营皇木林场施业区范围“北连箭竹坪、轿顶山、杨光林”，皇木林场施业区图、汉源县政府换发皇木林场施业区林权证的请示及相关情况说明等证据能够相互印证证明国营皇木林场的林场范围、施业区范围，以及争议林木林地未颁发林权证的原因。汉源县政府参考以上因素，将争议林地确定为国家所有并无不当。本案因原告与马烈乡政府之间权属争议引发。在林权纠纷解决程序中，按照《林木林地权属争议处理办法》及《四川省林权纠纷调处办法》，林权纠纷发生后，进行了林权纠纷调处，因未能达成协议，调处机构提出处理意见书，报同级政府汉源县政府，汉源县政府受理后进行调查核实并作出处理决定，林权纠纷解决的程序适当。雅安市政府在复议程序中审查事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉讼请求无事实和法律依据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”之规定，判决驳回原告马烈乡新合村六组的诉讼请求。案件受理费50元，由马烈乡新合村六组负担。
上诉人新合村六组上诉称，一审法院以当事人及相关利害关系人均未提供或举证证明具有政府林业部门颁发的森林、林木、林地使用权证书，也未能提供能够确定林木、林地权属的其他凭证为由，认定争议林地为国有林地，属于事实认定不请。一审法院根据森林法第三条第一款规定驳回上诉人诉讼请求，属于适用法律错误。因此，请求撤销一审判决和汉源县政府的林地权属争议处理决定、雅安市政府的复议决定，认定该林地为集体林地并确权给上诉人。
被上诉人汉源县政府答辩称，一是上诉人对土地改革以来的历史事实认识不清，断章取义作对自我有利的理解，从新中国成立以来，从未确认讼争林地为集体所有。二是上诉人在未取得所有权的前提下，擅自将讼争林地承包给个人进行所谓“管护”，不能成为该林地变为集体所有的依据。上诉人认为一审法院适用法律错误的理由不能成立。
被上诉人雅安市政府答辩称，一审认定讼争林地属于国有事实清楚，证据确实。一审判决适用法律正确，程序合法，请求维持一审判决。
第三人马烈乡政府答辩称，讼争林地自土地改革以来从示确定给任何集体或者个人，上诉人在没有取得集体林地所有权的情况下，无权将讼争林地承包给个人进行管护，上诉人认为一审法院适用法律错误，理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
第三人汉源锰业公司未提交答辩意见
经二审审理查明的事实、证据与一审一致，本院予以确认。
上诉人新合六组向一审法院提交的证据有：1.《林木林地权属争议处理决定书》；2.《行政复议决定书》；3.集体林承包经营管护合同；4.公证书；5.新合村村委会向汉源林业局出具证明；6.汉源锰业公司出具证明（2011年12月7日）；7.询问调查笔录；8.临时占地租用协议；9.责任山承包清册；10.林业植被损失请示报告、牦牛处理协议。
被上诉人汉源县政府向一审院提交的证据、依据有：第一组：1.轿顶山林木林地纠纷争议范围图及附图说明；2.四川省汉源锰矿矿区平面图和情况说明。第二组：1.汉源林业局关于国有林地和荒山地定权发证的通知；2.汉源县政府要求换发轿顶山锰矿施业区林权证书的请示；3.汉源锰矿采矿范围图及轿顶山钴锰矿初步设计说明书节选、四川省冶金工业局审批意见、冶金工业部审批意见；4.雅安地区行署办公室关于转发地区林业局抓紧搞好国有山林定权发证意见的通知；5.汉源锰矿徐承积于1988年11月28日出具的关于办理“定权发证”经过及结果的说明材料；6.汉源锰业公司出具的未办理土地证的情况说明；7.汉源林业局致汉源国土资源局的函和汉源国土资源局复函。第三组:1.四川省委省政府关于稳定国有森林林地权属，保障国营林业企事业单位经营自主权的通知；2.四川汉源锰业公司关于轿顶山锰矿林地的说明；3.毛操、罗德平、郝克全、常学强出具的证人证言；4.余德富、杨国本、余德才、李维富、曹培耀、王术华、王兴帮、罗佳、赵明的询问笔录；5.汉源锰业公司纠纷调解答复书及储量报告书、纠纷调处送达回证。第四组：1.四川省经济委员会关于汉源轿顶山锰矿归属问题的复函；2.四川省委省政府关于将部分省属企业和原中央地质勘察单位下放地方管理的通知；3.四川省汉源锰矿企业改制方案的报告；4.雅安市企业改革领导小组关于汉源锰矿企业改制的批复；5.四川省汉源锰矿改制为民营企业四川汉源锰业有限责任公司召开股东大会的公证书和董事会决议；6.汉源锰业公司营业执照和组织机构代码证、法定代表人杜永康居民身份证；第五组：1.皇木林场任务设计书、施业区图和情况说明；2.汉源县政府向雅安行署要求换发皇木林场施业区林权证的请示和雅安地区行署的批复；3.汉源林业局1988年全县颁发国有林权证书的说明；4.皇木林场法人证书和组织机构代码证。第六组：1.汉源林业局成立林权纠纷行政调解委员会文件；2.汉源林调委和马烈乡政府信访答复；3.汉源林业局轿顶山林权纠纷调解记录；4.汉源林业局报请作出处理决定的请示；5.林木林地权属争议处理决定书送达回证。第七组法律依据：1.《中华人民共和国森林法》；2.《中华人民共和国森林法实施条例》；3.《林木林地权属争议处理办法》；4.《确定土地所有权和使用权的若干规定》；5.内务部关于填发土地房地产所有证的指示及其附件《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》。
被上诉人雅安市政府向一审院提交的证据有：1.雅安市政府行政复议受理通知书；2.雅安市政府行政复议答复通知书；3.雅安市政府行政复议延期审理通知书；4.雅安市政府行政复议决定书；5.送达回证及国内挂号信函收据。
原审第三人马烈乡政府、汉源锰业公司均未向一审院提供证据。
上诉证据、材料已随卷移送本案，二审中双方未提交新的证据，除一审质证意见外，未发表新的质证意见。
本院认为，本案的争议焦点是讼争林地是否属于国家所有。根据《中华人民共和国森林法》第三条第一款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”因此，除法律规定属于集体所有的外，森林资源原则上属于国家所有。参照《林木林地权属争议处理办法》第七条：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”在上诉人提交材料中没有政府或林业部门等有权机关颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书。也没有土地改革时期或之后有关林木、林地权属的其他凭证或者能够确定林木、林地权属的其他凭证。该办法第八条规定“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”，本案中，被上诉人汉源县政府和雅安市政府提交的汉源及汉源锰矿采矿范围图及轿顶山钴锰矿初步设计说明书节选、汉源锰矿矿区平面图、轿顶山林木纠纷争议范围图及说明等证据证实讼争林地范围与汉源锰矿坐落于马烈乡的矿区范围平面图及地形地质图位置一致，尽管在改制前后，汉源锰矿管理体制和产权性质发生了变化，但自1956年至今，讼争区域为该矿使用。《关于汉源轿顶山锰矿归属问题的复函》、《关于将四川部分省属企业和原中央所属地质勘察单位下放地方管理的通知》、《关于四川省汉源锰矿请求批准企业改制方案的请示的批复》等证据证实，汉源锰矿原为国有企业，改制前其资产属于国有。因此，在案证据证实，讼争林地属于国家所有，故上诉人的诉讼请不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
二审案件受理费50元，由上诉人马烈乡新合村六组负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭 勇
审判员 杨 军
审判员 伍平会
二〇一七年七月二十五日
书记员 邱 方