云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终104号
上诉人（一审原告）和忠林，男，白族，1956年6月7日生，住云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县。
委托代理人赵义，女，住云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县。系和忠林之妻。代理权限：特别授权代理。
委托代理人赵文，男，白族，1974年9月11日生，住云南省怒江傈僳族自治州兰坪白族普米族自治县城区。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）兰坪白族普米族自治县人民政府。
住所地：兰坪县城人民路*号。
法定代表人刘雪松，县长。
委托代理人李平康，兰坪白族普米族自治县人民政府法制局局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人苏云康，兰坪白族普米族自治县人民政府法制局副局长。代理权限：特别授权代理。
上诉人和忠林诉兰坪白族普米族自治县人民政府（以下简称县政府）不履行土地行政登记法定职责及行政赔偿一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（以下简称怒江中院）于2016年8月4日作出的（2016）云33行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月28日受理上诉后，依法组成合议庭，并于2017年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人和忠林的委托代理人赵文、赵义，被上诉人县政府的负责人副县长付浩及委托代理人李平康、苏云康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：经兰坪县营盘镇人民政府（以下简称镇政府）调解，和忠林于2010年7月1日获得周秀兰位于营盘××××组耕地使用权。和忠林在对自己转让所取得的土地进行经营时，发现和润肥有侵占自己受让土地的行为，和忠林为了维护自己的合法权益，从2010年开始多次到相关部门要求解决土地侵权纠纷，但一直未果。和忠林多次申请变更土地承包经营权证，但依然没有结果。和忠林遂向怒江中院提起行政诉讼，请求依法判令县政府办理土地承包经营权证变更登记手续，并赔偿其农业植补、误工费、车费、生活费、住宿费等损失17053元。
一审法院判决认为，县级以上人民政府有关部门负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理，按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权变更登记”，和忠林要求县政府相关部门就其转让所得的“甸尾”的两亩旱地土地承包经营权变更登记符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条规定：土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。也就是说不登记，将产生不利于土地承包经营权受让人的法律后果。县政府关于该宗争议地纠纷没有达成调解协议的主张，与经镇政府2010年7月主持调解后达成的“甸尾”的两亩旱地土地依法转让的事实相违背，县政府所述其不动产登记机构没有收到和忠林进行宅基地使用权登记的相关申请，与法庭查明的怒江州不动产登记机构承办登记业务的事实不符。对于和忠林申请解决土地侵权纠纷和土地登记申请，县政府应该分别作出具体行政行为。综上，和忠林起诉县政府行政不作为的诉讼主张和诉讼理由成立，一审法院依法支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决县政府在判决生效之日起六十日内作出具体行政行为，驳回和忠林的其他诉讼请求。
和忠林上诉称，其提交的2010年7月1日签订的协议书及2014年、2015年变更土地承包经营权证的申请，足以证明其在这5年6个月的时间里，在县镇两级政府中间多次往返，产生了费用，这是事实，这些费用是县政府不履行职责，行政不作为而造成的，应承担赔偿责任。怒江中院认为其提交的第九份证据不能证明其支付317053元，与事实不符。恳请人民法院判令被上诉人赔偿因其工作人员失职而给其造成的经济损失。
县政府答辩称，一、和忠林从未依法向其农村土地承包经营权管理机构或不动产登记机构申请过变更登记，和忠林用上访材料充当变更登记申请的行为不对其承包经营权登记机构产生法律拘束力。二、和忠林称有关政府部门不作为与事实不符。和忠林与他人的土地承包经营权流转纠纷，镇政府及镇国土所、司法所等机构已经进行多次调解，虽未能达成最终的土地承包经营权转让协议，但已尽了与农村土地承包及承包合同管理权相关的调解职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”的规定，其作为行政机关不是承包经营权的主体，不得干预承包经营权的流转。如果主动作为其行为就变成违法行政。三、其没有对和忠林作出过任何行政行为，也未侵害和忠林的合法权益，和忠林的损失是其自主民事行为造成的，与其没有任何法律上的因果关系，和忠林提出的损害赔偿于法无据。2010年7月1日和忠林与周秀兰达成的调解协议，因同村村民和润肥在该地块上建房和转让人周秀兰不予指认该地块四至界限，承包地无法交付，导致该协议无法履行。且该协议未经发包人即营盘镇黄梅村委会的同意，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条和《中华人民共和国合同法》第五十二的规定，属于无效合同。
一审法院随案移送了一审原、被告提供的所有证据材料。
和忠林向一审法院提交了《调解协议书》、《关于要求变更土地承包经营权证的申请》、《关于要求尽快处理土地侵权案件申请》、《关于给予督办处理土地侵权案申请》、《〈关于给予督办处理土地侵权案申请〉的调查回复》、《农村土地承包经营权证》、现场照片及车费、餐费复印件等九组证据材料。一审法院认为和忠林提交的车费、餐费复印件仅能证明支出了17053元，但没有其他证据支持，对该证据不予采信，对其他证据予以采信。县政府没有向一审法院提交证据材料。
二审中，各方当事人均坚持对一审证据的举证、质证意见。
本院认为，一审法院对一审原、被告证据的审核认定正确，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人对一审判决认定的事实无异议。
本院认为，和忠林向人民法院提起诉讼，请求判令县政府为其办理土地承包经营权证变更登记手续并赔偿，系对县政府提起不履行法定职责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”之规定，和忠林起诉县政府不履行法定职责，应向人民法院提交其向县政府提出申请办理土地承包经营权证变更登记手续的证据材料。然而和忠林向一审法院提交的九组证据材料中，第一组、第六组、第七组、第八组、第九组等五组材料为《调解协议书》《〈关于给予督办处理土地侵权案申请〉的调查回复》《农村土地承包经营权证》、现场照片、车费和餐费复印件，并非土地承包经营权证变更登记申请材料；第二组、第三组两份《关于要求变更土地承包经营权证的申请》，虽为和忠林提交的申请变更登记土地承包经营权证材料，但系分别向镇政府、黄梅村委会提出，而非向县政府提出；第四组《关于要求尽快处理土地侵权案申请》、第五组《关于给予督办处理土地侵权案申请》材料，虽系向县政府、中共怒江州群众路线教育实践活动办公室提出，但其申请事项为要求解决土地侵权问题，而非本案其所主张的变更土地承包经营权证问题。综上，和忠林向人民法院提交的证据材料均不能证明其向县政府提出过变更土地承包经营权证申请，故其直接向人民法院提起县政府不履行法定职责之诉，既不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八之规定，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提出行政诉讼应有事实根据之规定，故应驳回和忠林的起诉。一审法院对和忠林的起诉予以立案受理，适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2016）云33行初字第3号行政判决；
二、驳回和忠林的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 田成有
审 判 员 赵学军
审 判 员 桂 蕾
二〇一七年六月二十六日
法官助理 苏雪峰
书 记 员 李彦鑫