北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终3542号
上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人于军，区长。
委托代理人徐超，男，北京市海淀区人民政府干部。
被上诉人（一审原告）于潮，男，1977年12月15日出生。
委托代理人于世平（于潮之父），1949年11月21日出生，住北京市海淀区。
委托代理人朱孝顶，北京市才良律师事务所律师。
上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）因驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第1100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭开庭审理了本案。上诉人海淀区政府的委托代理人徐超，被上诉人于潮及委托代理人于世平、朱孝顶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
海淀区政府于2015年11月17日对于潮作出海政复决字（2015）271号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定书》），主要内容为：于潮要求确认北京市公安局海淀分局（以下简称海淀分局）2012年8月13日接受报警后行政不作为违法，责令海淀分局依法履行法定职责。该机关经审理查明，2012年8月13日，于潮报案称其被兴泉置业人员带到太舟坞展示中心被非法限制人身自由。当日，海淀分局温泉派出所（以下简称温泉派出所）已将该案作为刑事案件受理审查。以上事实有下列证据证明：1、接受刑事案件登记表；2、询问笔录。该机关认为：公民、法人或其他组织申请行政复议应当符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该案中，于潮所报案件已经作为刑事案件进行审查，不属于行政复议受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回于潮的行政复议申请。
一审法院经审理认为，行政机关应依法行政，所作具体行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。人民法院审理行政案件，应对行政行为的合法性进行全面审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第三条规定，公安机关在刑事诉讼中的基本职权，是依照法律对刑事案件立案、侦查、预审；决定、执行强制措施；对依法不追究刑事责任的不予立案，已经追究的撤销案件；对侦查终结应当起诉的案件，移送人民检察院审查决定；对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门等。
本案中，海淀分局在复议程序中主张，温泉派出所在收到于潮报案后将该案件作为刑事案件受理并开展相关工作，不存在对其报案不作为的情形，温泉派出所已按照刑事诉讼法相关规定办理此案，故该行为不属于《行政复议法》、《复议法实施条例》规定的行政复议受案范围。海淀分局向海淀区政府提交了《接受刑事案件登记表》、询问笔录等证据材料。但《接受刑事案件登记表》中仅有报案内容、接警时间、领导批示的记录，处理结果一栏处为空白，根据该表内容尚无法认定该案件已经被公安机关作为刑事案件正式立案；海淀分局提交的询问笔录中亦无法表明该案件已作为刑事案件立案。海淀区政府在未做进一步调查核实的情况下仅依据上述《接受刑事案件登记表》、询问笔录等，认定于潮所报案件已被公安机关作为刑事案件受理审查，缺乏充分证据支持，故海淀区政府据此认定于潮复议申请针对的行为不属于行政复议受案范围，理由不够充分。根据《行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。海淀区政府在收到行政复议申请书之后，未在六十日内作出复议决定，亦未在六十日内将延期审理的情况告知复议申请人，不符合《行政复议法》的相关规定。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销了海淀区政府作出的被诉《复议决定书》，并判决海淀区政府于一审判决生效之日起六十日内对于潮的行政复议申请重新作出处理。
海淀区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定错误。第一，本案的争议焦点在于如何确定被上诉人所报案件已经进入刑事诉讼程序，上诉人认为，被上诉人所报案件是否已经进入刑事诉讼程序不应以公安机关立案为判断标准；第二，行政复议机关无权对已经进入刑事诉讼程序的案件做进一步调查核实；第三，控告人在刑事诉讼程序法律框架下享有相应的救济途径而不是通过行政复议手段解决公安机关立案过程中相关行为的合法性问题。综上，一审判决认定事实错误且未能正确适用法律法规，请求二审法院撤销一审判决，依法判决驳回被上诉人的全部诉讼请求。
于潮向本院提交书面答辩意见，辩称，海淀区政府包庇和纵容犯罪分子，对其上诉请求应予以全部驳回，一审判决应予肯定，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。
本院经审理查明：2015年8月24日，于潮向海淀区政府邮寄行政复议申请书及《北京市公安局接受案件回执单》等材料，被申请人为海淀分局，复议请求：1、确认海淀分局2012年8月13日接受于潮报警后行政不作为违法；2、责令海淀分局依法履行法定职责。次日海淀区政府收到该申请及材料。2015年9月6日，海淀区政府向海淀分局送达《行政复议答复通知书》、行政复议申请书及证据材料。同年9月14日，海淀分局作出《答复书》，答复内容如下：“2012年8月13日，于潮到我分局温泉派出所报案称其被兴泉置业人员带到太舟坞展示中心被非法限制人身自由。我局温泉派出所接到报案后于当日为于潮制作报案材料并于当日将案件作为刑事案件受理调查，我局温泉派出所，现依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的程序办理此案，现此案仍在侦查中。我局认为温泉派出所在收到申请人于潮报案后，将该案件作为刑事案件受理并开展相关工作，我局不存在对其报案不作为的情形，同时我局认为根据《中华人民共和国人民警察法》第六条第一项和第二项之规定。公安局机关具有刑事侦查和治安管理两方面的职责。我局温泉派出所已按照刑事诉讼法相关规定办理此案，刑事案件的行为不属于《行政复议法》、《复议法实施条例》规定的行政复议受案范围。”海淀分局向海淀区政府提交了《接受刑事案件登记表》、询问笔录等证据材料。《接受刑事案件登记表》的报案内容为“2012年8月7日7时许，于潮报称其被兴泉置业人员带到太舟坞展示中心被非法限制人身自由，当日20时30分离开，后于8月13日来所报案”；领导批示为“初查”；处理结果为空白；接警时间为“2012年8月13日”。2015年11月17日，海淀区政府作出被诉《复议决定书》，向于潮邮寄该决定书时，同时邮寄了《延期审理通知书》。于潮不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查，于潮于2015年11月16日针对涉案复议申请向一审法院提起行政诉讼，要求确认海淀区政府未履行复议职责的行为违法，一审法院于2016年5月12日作出（2015）四中行初字第1084号行政判决书确认海淀区政府未在法定期限内履行法定职责违法。
本院认为,公安机关作为治安管理行政机关和刑事诉讼法授权办理刑事案件的机关，具有维护社会治安秩序和预防打击刑事犯罪的双重职责，应结合案件具体情况区分公安机关行使上述两种不同性质职权的界限。对于公安机关办理刑事案件的法定职责，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。公安部在其制定的部门规章《公安机关办理刑事案件程序规定》中第三条亦规定，公安机关在刑事诉讼中的基本职权，是依照法律对刑事案件立案、侦查、预审；决定、执行强制措施等行为。同时，该程序规定第七章第一节对于受案程序作出详细规定，根据第一百七十一条及第一百七十四条的规定，对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查；经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。本案中，海淀分局虽然针对于潮的报案制作了《接受刑事案件登记表》并制作了《询问笔录》，但该登记表仅有领导批示初查的字样，处理结果处为空白，未对该案是否够刑事处罚亦或是否应给予行政处理予以明示，故该证据不足以证明案件已经作为刑事案件立案或受理审查的事实，一审法院据此认定海淀区政府作出的被诉《复议决定书》主要证据不足并无不当，本院予以支持。海淀区政府关于公安机关“受理案件”是办理刑事案件程序的开端，本案已进入刑事案件程序的主张没有充分的法律依据和事实依据，本院对上述主张不予支持。
另，一审法院认定其未在法定期限内作出被诉《复议决定书》，亦未在六十日内将延期审理情况告知申请人，违反《行政复议法》相关规定，海淀区政府当庭表示认可，故本院对一审法院认定的上述事实予以确认。
综上，一审法院判决撤销北京市海淀区人民政府作出的被诉《复议决定书》并责令其于判决生效之日起六十日内对于潮的行政复议申请重新作出处理并无不当，北京市海淀区人民政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 孙 建
二〇一六年十月八日
书 记 员 张 曼