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内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）赤民一终字第1046号
上诉人（原审被告）崔广军，住赤峰市。
上诉人（原审被告）张志军，市民，住赤峰市。
上诉人（原审被告）张志学，住赤蜂市。
上诉人（原审被告）张洪德，住赤峰市。
上诉人（原审被告）张文军，住赤峰市。
上诉人（原审被告）刘怀祥，住赤峰市。
上诉人（原审被告）马云，住赤峰市。
七上诉人委托代理人李平，内蒙古松川律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）内蒙古大地云天化工有限公司，组织机构代码证09937591-X，住所地内蒙古赤峰市资源型城市经济转型开发试验区管委会规划展示与企业创业服务中心。
法定代表人邵樟华，该公司董事长。
委托代理人高子民。
原审被告赤峰市元宝山区人民政府，住所地赤峰市元宝山区
平庄镇银河街中段。
法定代表人刘万东，该政府区长。
委托代理人郭伟，该政府法制办科员。
原审被告赤峰市元宝山区元宝山镇木头沟村民委员会，住所地赤峰市元宝山区元宝山镇木头沟村。
负责人鞠文深，该村民委员会主任。
委托代理人徐向阳，赤峰市元宝山区元宝山镇人民政府司
法所干部。
原审被告何青祥，住赤峰市。
原审被告何青军，住赤峰市。
原审被告崔立军，住赤峰市。
上诉人崔广军等七人与被上诉人内蒙古大地云天化工有限公司（以下简称云天化公司），原审被告赤峰市元宝山区人民政府（以下简称区政府）、赤峰市元宝山区元宝山镇木头沟村民委员会（以下简称村委会）、何青祥、何青军、崔立军土地租赁合同纠纷一案，不服赤峰市元宝山区人民法院（2014）元民初字第3840号民事判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人张志军、张志学、张洪德、张文军、马云及七上诉人委托代理人李平，被上诉人云天化公司委托代理人高子民，原审被告区政府委托代理人郭伟，原审被告村委会法定代表人鞠文深、委托代理人徐向阳到庭参加诉讼。原审被告何青祥、何青军、崔立军经本院传票传唤，无正当理由，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，云天化公司是区政府招商引资引进的大型化工企业，区政府与云天化公司达成了投资意向，云天化公司在赤峰市资源型城市经济转型开发试验区投资建设磷化工项目，规划建设120万吨／年缓控释肥项目及相关配套项目，本案涉及的磷石膏堆场即是其中的配套设施项目。2014年年初，云天化公司与区政府、村委会为了选址磷石膏堆场，达成了土地租赁与搬迁意向，区政府为此专门成立了专项工作领导小组，专项领导小组在广泛征求村民意见的基础上，出台了《关于云天化工有限责任公司磷石膏堆场占用木头沟村土地相关问题的实施方案》（以下简称实施方案），就磷石膏堆放租占土地的原则及补偿方法、房屋搬迁等事宜与相关的木头沟村6组52户村民达成意向，实施方案中明确了租赁土地的总体面积、租赁土地的费用、土地附着物、建筑物的补偿标准，因该组同时涉及移民搬迁项目，也对搬迁事宜明确了补偿标准，包括本案崔广军等10人在内的52户村民在实施方案上签字。同意云天化公司按照实施方案标准租赁他们的土地。基于此，2014年5月16日云天化公司与区政府、村委会签订了《土地租赁与搬迁协议》，协议约定由区政府和木头沟村委会负责于2014年7月底前完成52户村民的土地租赁和搬迁。按照约定，云天化公司支付了相关款项，并完成了相关的项目设计、勘察等工作。现已查明因选址磷石膏场所明确的支出费用为268.25万元，因各户具体的租赁土地的亩数、附着物、建筑物等有差异，村委会在与52户村民签订具体的合同时，42户村民按实施方案的约定标准签订了具体的合同，而崔广军等10人拒绝按实施方案约定的标准履行签订具体合同的义务，为此该磷石膏堆场项目停滞至今。2014年12月11日云天化公司提起本案诉讼，要求解除《土地租赁与搬迁协议》，并赔偿损失1000万元。
原审法院认为，本案事实清楚，证据充分，关于云天化公司的第一项诉讼请求，原审认为，该土地租赁与搬迁协议虽然是云天化公司与区政府、木头沟村委会签订的，但其履行的基础是52户村民按实施方案的约定履行义务，才得以实现该合同的履行，现10自然人拒绝按实施方案的约定履行义务，故该协议已无法履行，故对云天化公司的该主张予以支持。崔广军等五人提出实施方案实际上是一份以租代征的征地方案，涉案的土地是耕地和林地，没有依法变更土地使用用途，该协议应为无效，其仅主张而无证据证实，故对此主张不予支持，崔广军等五人提出《土地租赁与搬迁协议》中租赁期限超过20年且内容违法，根据合同法的规定，该租赁期限的条款无效，但其并不影响其他条款的效力。云天化公司是区政府招商引资项目，在该项目的引资过程中，云天化公司与区政府进行了充分的协商，对公司的选址也进行了充分论证，磷石膏堆场是该项目的配套设施，磷石膏堆场的选址亦是经过多方的协商、勘察、论证的结果，对于该案木头沟村6组的土地的租赁，经过多方的协商，在村委会、52户村民同意的情况下，制定了实施方案，实施方案明确了租赁土地的总面积、租赁土地的费用、土地附着物、建筑物的补偿标准，因该组同时涉及移民搬迁项目，也对搬迁事宜明确了补偿标准，涉及的52户搬迁村民在该实施方案上签字，该协议已经具备了合同的实质内容，正是基于此方案，云天化公司与区政府、木头沟村委会签订了《土地租赁与搬迁协议》，该《土地租赁与搬迁协议》约定由区政府、木头沟村委会负责组织52户村民搬迁，与每户村民签订各自的、具体的租赁合同，也就是说，磷石膏堆场的项目的土地租赁与搬迁是云天化公司、区政府、木头沟村委会、52户村民共同议定的结果，各方均应按协商议定的结果履行自己的承诺。按协议约定，区政府、木头沟村委会分别与52户村民中的42户村民签订了具体的合同，云天化公司支付了相关款项，并完成了相关的项目设计、勘察等工作，而本案中的崔广军等十人在明确的补偿标准的实施方案上签字后，且云天化公司进行了先期的大量工作后，拒不履行先期承诺的义务，其违反了先合同义务，违背了诚实信用原则，对此给云天化公司造成的损失，崔广军等十人应该承担赔偿责任，损失数额以现已查明明确的支出费用为268.25万元为准，以后查明的损失和发生损失可另行处理。区政府、木头沟村委会在履行合同义务的过程中没有责任，故不承担赔偿责任。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项、第四十二条第三项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、解除内蒙古大地云天化工有限公司与赤峰市元宝山区人民政府、赤峰市元宝山区元宝山镇木头沟村民委员会签订的《土地租赁与搬迁协议》。二、崔广军、何青祥、张志军、何青军、张志学、张洪德、张文军、刘怀祥、崔立军、马云赔偿内蒙古大地云天化工有限公司损失268.25万元，于判决生效后立即付清。崔广军、何青祥、张志军、何青军、张志学、张洪德、张文军、刘怀祥、崔立军、马云互负连带赔偿责任。三、驳回内蒙古大地云天化工有限公司其他诉讼请求。
宣判后，崔广军等七人提出上诉，其主要上诉理由为：
一、《关于云天化天岭化工有限公司磷石膏堆场占用木头沟村土地相关问题的实施方案》是违反国家法律的强制性，禁止性规定，实质上是“以租代征”的征地方案，征用元宝山镇木头沟村耕地和林地4000亩，转为建设用地，变更土地用途，违反国家法律的强制性，禁止性规定。《土地管理法》、国土资源部在2005年8月22日作出的国土资发[2005]166号《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地；依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。国家三令五申的强调坚决制止“以租代征”违法违规用地行为，被上诉人和原审被告元宝山区人民政府，元宝山镇木头沟村民委员会，明知国土资源部紧急通知精神，为了引资招商的政绩，不顾国家法律的强制性，禁止性规定。采取通过法律手段，以合法形式掩盖非法“以租代征”用地行为的实施方案，不应受到法律的保护，原审法院予以支持错误。
二、原审法院证据的认定不客观，认定事实错误。首先，原审法院认为上诉人是本案适格的被告主体，并判决上诉人承担赔偿责任，是完全违背了合同相对性原则。从《实施方案》看，只是元宝山区云天化天岭化工用地专项工作领导小组单方行为。不具有合同关系，不存在特定的主体之间关系。从《投资协议书》看，此《投资协议书》，只是对被上诉人和原审被告元宝山区人民政府具有约束力的。再从《土地租赁与搬迁协议》看，主体、内容和责任涉及的是被上诉人和原审被告元宝山区人民政府，元宝山镇木头沟村民委员会。所以，上诉人认为，无论从《实施方案》，到《投资协议书》，再到《土地租赁与搬迁协议》的主体上、内容上、责任上的相对性，存在不同主体之间的法律关系。上诉人与被上诉人不存在发生特定的主体之间的法律关系，所以被上诉人将上诉人列为被告显然是错误的。其次，原审法院将被上诉人提供的证据，即《实施方案》、《投资协议书》、《土地租赁与搬迁协议》及报告和复函。以“一揽子”方式，混为一谈，不区分合同的主体予以确认，是不客观，不合法的，是违背民事诉讼法及解释规定的。被上诉人提供所谓的《关于磷石膏堆场产生费用的说明》及所附16份合同和支出的费用单据。原审法院对所附2-10份合同支出的费用证据的认定采纳牵强附会，不符合证据要件的规定的，与被上诉人和原审被告签订的协议中，约定造成直接损失，按损失评估额赔偿的赔偿责任相违背。被上诉人也没有提供证据的原件，进行核实核对。显然原审法院对上述证据认定采纳是错误的。
三、原审法院认为，本案事实清楚，证据充分。以元宝山区云天化天岭化工用地专项工作领导小组，制定的《实施方案》，并以52户在一张空白纸张的签字，原审法院就认为是履行《土地租赁与搬迁协议》的基础。认为上诉人拒不履行承诺的义务，违反了先合同义务，违背了诚实信用原则，应承担赔偿责任。所谓的先合同义务，是指在订立合同过程中，合同成立之前所发生的，应由合同双方当事人各自承担的法律义务。本案没用任何证据证明上诉人与被上诉人有订立任何合同的过程，更不存在上诉人与被上诉人签订任何的合同。可见原审法院认定事实显然是错误的。
四、庭审中，上诉人补充上诉意见主要为：涉案《土地租赁与搬迁协议》等是违反国家法律、行政法规等强制性、禁止性的规定，应是无效的，不应受到法律保护。建议现中止本案审理，通过向有关行政机关通报有关情况，在其调查、认定并处理后，再恢复案件审理，依法作出裁判。
综上，上诉人认为，原审法院在违反国家法律的强制性，禁止性规定前提下，完全违背了合同相对性原则基础上，无论在事实认定，还是证据认定采纳都是错误的。请求撤销原审判决第二项，判决驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求，判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人云天化公司二审答辩表示服判。
原审被告区政府二审答辩表示服判。
原审被告村委会二审答辩表示服判。
原审被告何青祥、何青军、崔立军二审未提出答辩意见。
七上诉人二审提供光盘一张，意在证明涉案4000亩土地80%是耕地和林地，涉案协议改变土地用途。被上诉人云天化公司，原审被告区政府，村委会不认可其证明目的。本院审查后认为，对于涉案土地的状况双方不能达成一致，上诉人提举的光盘不能充分证明土地现状，故对其证明目的不予采信。
七上诉人二审提出鉴定申请，要求对《同意云天化天岭化工有限公司占地农户签字花名表》是否是原件、书写时间、手印和书写笔迹进行鉴定。本院经审查认为，原审开庭时七上诉人对花名表系其所签不持异议，故对该项鉴定申请不予准许。
二审经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院直接予以确认。
本院认为，七上诉人提出《关于云天化天岭化工有限公司磷石膏堆场占用木头沟村土地相关问题的实施方案》是违反国家法律的强制性、禁止性规定，实质上是“以租代征”的征地方案，原审予以保护错误的上诉理由，经查，七上诉人对其该项主张并未提供充分证据予以证明，不能成立。七上诉人提出其并非本案适格的被告，原审判决其承担赔偿责任违背了合同相对性原则，上诉人亦不存在先合同义务，原判第二项错误的上诉理由，经查，原审以上诉人在同意《实施方案》上签字后，在云天化公司进行了先期的大量工作后，七上诉人等拒不履行先期承诺的义务，违背了诚实信用原则，客观上造成云天化公司经济损失为由，认定包括七上诉人在内的被告主体适格，并判令其承担赔偿责任，符合本案客观情况，并无不当。七上诉人提出本案应中止审理的上诉理由，因本案不具有法定中止审理的情形，其该项上诉理由亦不能成立。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费28260元，由上诉人崔广军、张志军、张志学、张洪德、张文军、刘怀祥、马云承担。
本判决为终审判决。
审判长 盛明智
审判员 鹿春林
审判员 崔明明
二〇一五年六月十六日
书记员 郭 宇