山东省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）鲁行终104号
上诉人（原审原告）王福明，男，1959年12月13日出生，汉族，住烟台市莱山区。
被上诉人（原审被告）烟台市莱山区人民政府，住所地烟台市莱山区枫林路24号。
法定代表人孙玉荣，区长。
委托代理人任强，烟台市莱山区人民政府办公室工作人员。
委托代理人张宗魁，山东君孚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）烟台市莱山区人民政府黄海路街道办事处，住所地烟台市莱山区滨海中路141号。
负责人王军卫，主任。
委托代理人袁圣文，该单位副主任。
委托代理人林静，山东鑫士铭律师事务所律师。
上诉人王福明因诉被上诉人烟台市莱山区人民政府（以下简称区政府）、烟台市莱山区人民政府黄海路街道办事处（以下简称街道办）行政赔偿一案，不服烟台市中级人民法院于2016年8月24日作出的（2016）鲁06行赔初12号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告王福明诉称：原告因举报贪污、腐败，被区政府、街道办先后多次非法拘禁，请求原审法院按照国家法律政策判决二被告支付误工费98858.4元、精神损失费20万元、二十几次进省京举报费用20万元，造成其终生××（严重的脑神经衰弱）30万元，共计798858.4元。
原审法院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：(1)原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”本案原告诉状所诉的行为未被确认违法，且赔偿义务机关未先行处理，依据上述法律规定，本案不符合起诉条件，已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第二十七条第二款之规定，驳回原告王福明的起诉。
上诉人王福明不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销原审法院裁定，由烟台市中级人民法院对该案继续审理；2、一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：1、就被上诉人非法拘禁问题，上诉人已经通过邮寄等多种方式多次向被上诉人主张过权利。2、被上诉人的违法行为是否先行确认及行政机关是否先行处理不是法院立案的前提条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定：赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。上诉人的起诉符合新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第12条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定。3、烟台市中级人民法院对本案有管辖权。上诉人符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第九条第（3）项“本辖区内其他重大影响和复杂的行政赔偿案件”的规定。4、上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。上诉人自2005年至2015年断断续续被被上诉人非法拘禁，被上诉人的违法行为持续进行；上诉人在被释放期间不间断向各级政府、司法机关、信访机关持续主张权利。
被上诉人区政府针对上诉人的上诉请求答辩如下：原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。事实与理由：1、本案系行政赔偿之诉，应当先向行政机关提出国家赔偿的申请。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，上诉人应当先向赔偿义务机关申请处理。上诉人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，才有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确，并无不妥之处。2、本案上诉人诉请内容已经超过起诉期限，依法应当予以驳回。上诉人在起诉状中所陈述内容最近一次为2015年3月18日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，已经超过了行政诉讼的起诉期限，依法应当驳回其起诉。3、即使上诉人符合起诉条件，也应由烟台市莱山区人民法院管辖，而非烟台市中级人民法院。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第九条规定，单独提起的行政赔偿诉讼案件由被告住所地的基层人民法院管辖。本案管辖法院应为烟台市莱山区人民法院而非烟台市中级人民法院。综上，上诉人的上诉请求无法律依据，应维持原审法院裁定。
被上诉人街道办答辩意见同区政府。
各方当事人在原审中提交的证据及相关材料已随案卷移送本院，二审中各方当事人均没有新证据提交。根据本院对各方当事人的调查、询问和阅卷审理，确定本案的争议焦点主要为：1、上诉人王福明的起诉是否超过法定起诉期限；2、上诉人要求行政赔偿是否有事实及法律依据。
上诉人王福明在原审中主张两被上诉人的违法行为有：
（1）上诉人2005年4月1日-2005年4月15日被区政府、街道办拘禁在老火葬场，莱山区信访局局长曲修山、李增江，街道办政工书记刘宝奎、黄海社区居委会徐忠财非法拘禁并将其放出；
（2）上诉人2007年5月18日晚12时被瀛洲派出所所长李杰、街道办政工书记苏健拘禁在老莱山镇车管所；
（3）上诉人2008年3月被瀛洲派出所片长王永军、街道办工作人员王明学拘禁在养马岛20天；
（4）上诉人2008年10月-2008年11月被拘禁在莱山解村25天。街道办政工书记苏健将其放出；
（5）上诉人2009年3月被瀛洲派出所所长吕韩伟派的民警拘禁在好莱坞洗浴20天；
（6）上诉人2011年3月被街道办书记姜磊、瀛洲派出所所长周学礼拘禁在金丰宾馆20天；
（7）上诉人2015年3月3日至18日被拘禁在四川九寨沟，派出所邓建军、协警小孟陪同。
为此，上诉人王福明向原审法院提交的证据材料有：
1、王执宝的证人证言：称2005年因举报贪污腐败，王执宝、王欲樵二人于3月23日至3月31日被莱山区政府、公安非法拘禁在烟台火葬场，31日当天把王福明关进去。
2、王欲樵的证人证言：称2005年4月1日至15日，王福明被拘禁在火葬场附近。
3、姜先利的证人证言：称2007年其与王福明一同进京上访被截访回家，但王福明未回家，去向不明，未能找寻到。
4、张培凤的证人证言：称2007年5月18日晚12点王福明被拘禁在老莱山镇车管所21天。
5、鉴定结论通知书：2008年6月18日由烟台市公安局莱山分局对王福明的伤情进行鉴定：右小腿损伤属重伤；右侧腰背部、左肩部等部位属轻伤（另鉴定结论书上手写“王相泽雇凶砍断王福明全身关节，2005年7月9日下午2点当众行凶，烟台公安不给破案，我要追责”的字样）
6、照片两张：为烟台市芝罘区殡葬管理所（烟台市芝罘区殡仪馆）门口（另照片上手写“关押王福明的地方，黄海办事处全体男员工看守值班”的字样）
7.告知单：2017年3月2日中国××人联合会信访办公室对王福明向其反映的“要求工作单位为其缴纳社保”事项出具的告知单。
其中证据1-4系对（1）、（2）两项行为的证明，证据5、6、7与本案没有关联性，对（3）-（7）项行为未提交证据材料。
本院认为：《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>第二十一条第(四)项和第三十四条规定的答复》（[2001]行他字第10号）明确，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件，即“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定即“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。根据以上答复内容，对于行政机关实施的具体行政行为，需要经过当事人先行确认违法才能单独向法院提起行政赔偿诉讼，而对于行政机关的行政事实行为，可以不经违法确认直接向法院单独提起行政赔偿之诉。本案中，上诉人王福明以区政府、街道办为被告提起的行政赔偿之诉涉及的所谓违法拘禁行为为事实行为而非行政行为，故上诉人可直接向法院提起单独的行政赔偿之诉。原审法院以未经行政机关先行处理不符合起诉条件为由裁定驳回起诉有误。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”上诉人王福明所列举的（1）-（6）项行为均超过以上规定中的起诉期限，期间上诉人不间断向有关政府、司法机关、信访机关主张权利并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”的情形。故上诉人王福明对第（1）-（6）项行为的起诉，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（7）项“符合法律规定的起诉期限”这一起诉条件，应予驳回。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，在行政赔偿诉讼中，对行政机关造成的损害，受损害人对受损害的事实要承担最基本的举证责任，本案中，上诉人王福明针对第（7）项行为，仅在起诉状中陈述“2015年3月3日至18日被拘禁在四川九寨沟，派出所邓建军、协警小孟陪同”，并未就此提交证据材料。因此，上诉人王福明被拘禁在四川九寨沟之违法事实的存在无法得以证实，其要求赔偿的请求亦没有前提和基础。故上诉人王福明对第（7）项行为的起诉，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（3）项规定的“有受损害的事实根据”这一起诉条件，应予驳回。
综上，原审法院虽然在判定依据上有误，但裁定驳回上诉人起诉的结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回上诉,维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
审 判 员 韩 勇
代理审判员 蒋炎焱
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 李 倩