广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0606行初1204-1236号
原告刘永雄，男，1963年4月26日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陆国建，男，1983年6月10日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑庆明，男，1980年5月1日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑国锦，男，1954年12月27日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈振宇，男，1981年8月11日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈振锋，男，1987年7月3日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈建秋，男，1983年8月8日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告何福棉，男，1964年2月10日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈志江，男，1966年1月23日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈伟坚，男，1974年8月14日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈志勇，男，1971年1月24日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈柏权，男，1964年1月9日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告伍庆泉，男，1978年12月19日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈汝文，男，1976年10月6日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陆胜海，男，1956年5月20日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告刘锦池，男，1966年2月5日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告张强，男，1952年11月10日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑超健，男，1974年9月28日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑志勇，男，1976年8月9日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告刘广能，男，1973年12月17日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告刘广忠，男，1971年10月18日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑文海，男，1978年2月10日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告吴家其，男，1986年6月4日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告吴家文，男，1980年10月10日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈培雄，男，1965年8月5日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑锡强，男，1972年1月1日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告李志明，男，1978年9月17日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑锡洪，男，1965年7月2日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告谭爱容，女，1968年8月4日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑志毅，男，1973年1月23日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告周永祖，男，1957年5月16日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告卢佳，男，1944年9月14日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈剑文，男，1978年8月12日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告吴耀根，男，1945年10月26日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑建强，男，1961年4月12日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告陈群英，女，1967年2月4日出生，汉族，住佛山市顺德区，
原告岑淑贞，女，1948年2月5日出生，汉族，住佛山市顺德区，
上述原告共同委托代理人徐隆忠，广东龙浩律师事务所律师。
被告佛山市顺德区乐从镇人民政府，住所地佛山市顺德区乐从镇新马路A5号。
法定代表人崔伟国，镇长。
委托代理人冯杰伦，被告工作人员。
委托代理人张黔，广东君厚律师事务所律师。
被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区政府行政大楼。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人余友斌，被告工作人员。
委托代理人梁炎敏，被告工作人员。
第三人佛山市顺德区乐从镇北村股份合作经济社，住所地佛山市顺德区乐从镇北村大道**号。
负责人岑沛甜。
原告刘永雄、陆国建、岑庆明、岑国锦、陈振宇、陈振锋、陈建秋、何福棉、陈志江、陈伟坚、陈志勇、陈柏权、伍庆泉、陈汝文、陆胜海、刘锦池、张强、岑超健、岑志勇、刘广能、刘广忠、岑文海、吴家其、吴家文、陈培雄、岑锡强、李志明、岑锡洪、谭爱容、岑志毅、周永祖、卢佳、陈剑文、吴耀根、岑建强、陈群英、岑淑贞诉被告佛山市顺德区乐从镇人民政府（以下简称乐从镇府）行政答复、被告佛山市顺德区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，原告于2016年12月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月26日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市顺德区乐从镇北村股份合作经济社与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼并依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。三十七名原告委托代理人徐隆忠，被告乐从镇府委托代理人冯杰伦、张黔，被告区政府委托代理人余友斌，第三人负责人岑沛甜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月8日，被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》，称该府于2016年7月12日收到了各原告提交的行政处理申请书，被告乐从镇府认为第三人并不是直接隶属于该府的工作机构，被告乐从镇府无权对其作出责令，另各原告请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”的主要依据为《北村社区公寓合作开发协议书》（以下简称《协议书》），而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和第三人两个平等的民事主体签订的协议，被告乐从镇府不是协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预。各原告提出的申请事项依法不属于本机关行政职权范围内处理事项。原告不服，向被告区政府申请行政复议，该府于2016年12月2日作出顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》，维持被告乐从镇府于2016年8月8日作出的《关于行政处理申请的答复》。
各原告诉称，一、被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》认为，第三人不是直接隶属于本机关的工作机构，该府无权对第三人作出责令，原告认为该理由不能成立。（一）根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第四条、第五条规定，第三人实际就是由原来的北村生产队（村小组)改组而成，并且在镇、村党组织领导下，接受各级人民政府、村民委员会的监督；各级人民政府农业行政主管部门负责对第三人的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护第三人及其成员的合法权益。本案所争议的因第三人合作开发而产生的“北村社区公寓优先安置权”问题，正是第三人在经营管理过程发生的问题和与其成员的合法权益的争议；被告完全有权也应当依法对原告的“行政处理申请”依法作出行政处理。（二）第三人的资产均来源于原北村生产队集体所有的土地、房产、村办企业等，其所有资产仍属于村集体所有。（三）北村村民的户籍、社保、医疗、养老及土地承包经营等都是由第三人负责和管理，政府征收、征用、征兵、税收、政策、法律等都是由股份社执行，第三人完全行使了村民小组的职责。（四）第三人的选举、罢免、换届以及资产的处置均需在镇政府、村委会的领导和监督下进行，并上报政府审查批准。（五）是否对《行政处理申请》作出行政处理，并不能以第三人是否为其“隶属的工作机构”为前提要件，而应当以“申请处理的事项”是否为其作出行政处理的范围。本案中申请行政处理的事项正是集体经济组织在经营管理中发生的问题和集体经济组织及其成员的合法权益的争议，完全符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定。本案无论是责令第三人确认原告享有“北村社区公寓优先安置权”还是由政府确认原告享有“北村社区公寓优先安置权”，其焦点都是必须依法审查原告是否享有“北村社区公寓优先安置权”，而对原告是否享有“北村社区公寓优先安置权”的审查确认属于行政确认的范围。二、被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》认为，原告请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”主要的依据为《协议书》，而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和第三人两个平等的民事主体签订的协议，被告乐从镇府不是本协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预。原告认为被告乐从镇府这一理由同样不能成立。（一）原告请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”的主要依据并非《协议书》，而是依据《协议书》签订之前全体股民对合作开发北村社区公寓方案的表决结果，如果没有超过三分之二的股民同意（实际经年满18周岁的股民投票表决，有91.9%的股民同意）原告享有“北村社区公寓优先安置权”的话，即使将“北村社区公寓优先安置权”写进《协议书》，依法也是无效条款。（二）原告并非请求被告乐从镇府对《协议书》约定事项作出干预。原告是请求被告乐从镇府对原告是否享有“北村社区公寓优先安置权”进行依法确认，虽然该权利在《协议书》中再次明确约定，但该权利的合法来源是之前的全体股民对合作方案的投票表决。原告是要求被告乐从镇府责令第三人确认根据股民投票表决结果产生的“北村社区公寓优先安置权”，而不是要求被告乐从镇府对《协议书》约定事项进行干预。三、被告区政府作出顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》依据的事实和理由均不能成立。（一）原告的申请事项是否属于行政职权范围内处理的事项，前面已经详细论述，在此不再赘述。原告认为原告申请行政处理的事项正是集体经济组织在经营管理中发生的问题和集体经济组织及其成员的合法权益的争议，完全符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定，属于行政确认的范围。（二）被告区政府认为“北村社区公寓优先安置权”主要来源于《协议书》，显然是错误的。“北村社区公寓优先安置权”的真正来源，是第三人在经营管理集体财产过程中，经股份社年满18周岁股民公开投票表决，91.9%的股民同意第三人与乐从镇政府合作建商住区方案后而合法产生的权利。“北村社区公寓优先安置权”在《协议书》中的约定，只是对原告享有的“北村社区公寓优先安置权”的量化细化和具体落实，而非“北村社区优先安置权”的主要来源。（三）被告区政府认为被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定，属于适用法律错误。首先，被告乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》是没有适用有关法律条文的，被告区政府认为被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定，只是被告区政府的单方认为。其次，《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯”。本案中，“北村社区公寓优先安置权”正是第三人依法经营管理本组织集体所有的资产过程中依法产生的权利，原告依法要求被告乐从镇府依法确认原告享有的“北村社区公寓优先安置权”并不是对第三人集体资产的侵犯，被告乐从镇府不对原告的请求依法作出行政处理不符合“任何公民、法人和其他组织不得侵犯”的规定。另外，原告合法享有“北村社区公寓优先安置权”。1.原告作为第三人的合法股民，也是第三人经三次公告后确认的“原固化名单”中的123户固化户人员之一。2009年3月至4月，第三人经股东代表大会、理事会会议、固化名单人员会议讨论决定：本次固化地采用投拍的办法，且只有“固化名单”中的固化户人员才享有参加固化投拍的资格。2009年5月8日通过投拍，第一批报名投拍的30户固化人员，有28户投得地块。第三人确定2009年8月开始固化地第二批，第三批投拍。2009年8月，镇政府为解决北村固化用地中单家独户不能报建的问题，以及乐中路、沙滘大道等道路建设所带来的拆迁安置问题，同时，为了增加北村村民收入，使集体经济可持续发展，提高村民股份分红收入，乐从镇府提出采用镇村合作方式，在位于北村原规划固化用地上，建设高标准的商业住宅区。住宅建筑将用于安置北村固化户及村、镇、区各级公共市政设施建设中的拆迁户，商铺全部返还给北村。在镇政府提出的《北村社区公寓方案》第二条第2项明确约定“优先安置北村的固化人员，每户建筑面积为200平方米，以建筑成本价售予固化人员”。2009年8月至9月，“固化名单”中的固化人员，从国家利益、政府利益和集体利益大局出发，放弃个人能够通过投拍取得固化地的权利，同意股份社与镇政府合作开发“北村社区公寓”。后经股民讨论及与已购固化地人员和其他固化人员沟通、协商、讨论及股东代表大会讨论，同意股份社、镇合作建商住区方案，并决定对合作建商住区方案提交给股份社18周岁以上股民进行表决。2009年9月25日及26日，股份社年满18周岁股民公开投票表决，91.9%的股民同意第三人与乐从镇政府合作建商住区方案，并明确有关合作事项交由理事会办理。2009年11月2日，经股东代表大会表决同意后，由第三人与佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司（该公司是镇政府投资设立的公司）正式签订《协议书》。该协议书第二条也明确约定：“首先安置乙方原有的129户固化人员，每户安置建筑面积不超过（含）200平方米（按实际套内面积计算），以2500元/平方米售予固化人员。已购地的28户可以放宽到可购(含）300平方米以内（按实际套内面积计算），以2500元/平方米购买，原购地款先以现金退还。”。2.原告享有的“北村社区公寓优先安置权”是原告放弃了可以取得“固化地”权利而获得的另一种补偿性权利，符合公平原则。原告本属于“原有的固化人员”之一，按照当时股份社的“固化地投拍方案”，原告完全可以在第二批、第三批投拍中取得“固化地”；但为了响应政府提倡的“节约和集约用地”号召，原告从大局出发，毅然放弃了可以取得“固化地”的权利，致使“合作开发社区公寓”得以顺利进行。当然，原告放弃取得“固化地”权利也是以给予原告“公寓优先安置权”为条件的，如果没有“公寓优先安置权”作为条件，原告不可能放弃取得“固化地”的权利。3.原告享有“北村社区公寓优先安置权”是依法定程序取得的合法权利。“首先安置原有户固化人员”是当时“社区公寓合作开发”的合作条件之一，该合作条件是经股份社年满18周岁以上股民投票，91.9%的股民同意通过的，并经全体股民代表表决同意后，并在《协议书》第二条明确约定。同时，原告放弃取得“固化地”权利而获得“公寓优先安置权”并不违反法律的强制性规定，也没有损害国家、集体和他人利益。所以，原告获得的“北村社区公寓优先安置权”，完全合法有效。4.没有任何依据证明原告取得“北村社区公寓优先安置权”是需要以“符合固化宅基地条件”为前提的。镇政府于2015年8月3日公布的“北村股份合作经济社123户村民固化宅基地条件的审核情况公告”（以下简称“审核公告”）与原告享有的“北村社区公寓优先安置权”没有关联性。首先，原告的“北村社区公寓优先安置权”是早在2009年9月合作开发前即已经合法取得，而“审核公告”是在2015年8月3日才公告的，两者相差近六年时间，并且是原告合法取得“北村社区公寓优先安置权”在先，“审核公告”在后；其次，“审核公告”是镇政府对要求取得“宅基地”的申请人是否符合“取得宅基地规定条件”的审核结果，而不是对原告是否享有“北村社区公寓优先安置权”的审查结果；原告享有的“北村社区公寓优先安置权”是早已在2009年9月合作开发前即已经合法取得权利，根本无需再行审核；再者，“审核公告”针对的是需要依法取得“宅基地”者，而非针对取得“公寓”者，两者没有关联性；再次，当初的“北村社区公寓方案”中第二条“优先安置北村的固化人员”和“北村社区公寓合作开发协议书”中第二条“首先安置乙方原有的129户固化人员”并没有对“固化人员”附加“需要符合固化宅基地条件”的前提条件。如果当时附加了这一前提条件的话，那么就应该在“北村社区公寓方案”中加以讨论，并且在《协议书》合作开发中附加该条件；或者先行对“原有的固化户人员”是否“符合固化宅基地条件”进行审核，将“不符合固化宅基地条件”的固化户人员排除，再进行合作开发。事实上，在合作开发前的第一次“固化地”投拍中，已有28户“原有的固化人员”投拍到“固化地”，但这28户人员中有20户人员亦不符合“固化宅基地的条件”，但他们却早已取得了优先安置公寓，足以说明“北村社区公寓优先安置权”并非以是否“符合固化宅基地的条件”为前提条件。请求法院：1.撤销被告乐从镇府于2016年8月8日作出的《关于行政处理申请的答复》；2.撤销被告区政府于2016年12月2日作出的顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》；3.判令被告乐从镇府对各原告的行政处理申请依法作出行政处理，依法确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”；4.判决两被告承担本案诉讼费用。
原告在诉讼中提供了下列证据材料：
1.原告的居民身份证、户口本和股权证复印件，证明原告是第三人的合法股民。
2．《2001年固化名单》，证明原告属于第三人经过三次公示后确认的固化人员之一。
3.2009年3月4日召开的股东代表大会会议记录、2009年4月24日召开的理事会会议记录、2009年4月30日召开的固化宅基地固化名单人员会议记录，证明第三人经过股东代表大会、理事会议、固化宅基地固化名单人员会议讨论决定：本次固化宅基地采用投拍的办法，且只有“固化名单”中的固化人员才享有参加固化投拍的资格，并确定2009年5月4日至7日为报名交按金时间，2009年5月8日上午9时进行固化宅基地投拍。
4.2009年6月17日召开的股东代表会议记录、2009年5月8日召开的美景花园宅基地投拍确认表、通知、美景路美景花园地块图，证明2009年5月8日通过投拍，第一批30户报名投拍，28户投得地块；并确定2009年8月开始宅基地第二、三批投拍。各原告参加第二、三批投拍即可以投得美景路美景花园地块图中的一块固化地。
5.2009年8月20日召开的理事会会议记录、《让股民参与讨论股份社、镇合作建商住区方案(草案）》、《北村社区公寓方案》、2009年8月26日召开的已购宅基地的固化人员会议记录、固化人员会议记录、2009年9月1日和9月22日召开的股东代表大会记录，证明涉案合作开发商住区方案经过股民讨论及与已购宅基地固化人员和其他固化人员沟通、协商、讨论及股东代表大会讨论，同意股份社、镇合作建商住区方案，并决定对合作建商住区方案提交给股份社18岁以上股民进行表决。
6.《沙滘社区北村大庙居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村市中居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村圹边居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村北小居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村白花居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村刘家居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村峡水居民小组公决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《沙滘社区北村股份社表决股份社与乐从镇政府合作建农民公寓式商住区方案计票情况结果》、《北村股份社与乐从镇政府合作建商住区方案表决结果公告》，证明第三人与乐从镇政府合作建商住区方案经北村股份社年满18周岁股民公开签名表决，91.9%的股民同意该方案，并明确有关股份社与乐从镇政府合作建商住区事项交由理事会办理。
7.2009年11月2日召开的股东代表大会记录、《协议书》，证明根据第三人18岁以上股民投票表决同意的合作开发方案拟定的《协议书》，经股东代表大会表决同意后，由第三人与佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司正式签订，《协议书》中第二条明确约定“首先安置乙方原有的129户固化人员……”证明各原告享有“优先安置权”。
8.北岸美庐已购地28户人员会议记录，证明原有固化人员中已购地的28户人员有20户不符合所谓的“宅基地固化条件”，但最后都依约享受了“优先安置权”。
9．2012年3月8日《广州日报》A17版报道、2013年8月6日《珠江商报》A4版报道、2013年8月6日《南方日报》报道，证明当时新闻媒体均报道合作开发社区公寓建成后用于首先安置北村129户固化人员。
10．（2015）佛顺法民一初字第755-788号《民事裁定书》、2016粤06民终2850-2882号《民事裁定书》，证明各原告就涉案争议曾经提起民事诉讼，经审理，法院都认为涉案争议为行政争议，判决已生效。
被告乐从镇府辩称，一、被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》程序合法。被告乐从镇府于2016年7月12日收到了各原告递交的《行政处理申请书》。经研究后，被告乐从镇府于2016年8月8日依法作出《关于行政处理申请的答复》，对各原告递交的《行政处理申请书》中的申请内容作了具体回复，并于2016年8月12日将该答复直接送达各原告。被告乐从镇府作出行政答复的程序符合法律法规或规章的规定。二、被告乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》内容符合法律法规及规章的规定。（一）就“责令”该行为性质以及第三人的性质来说，被告乐从镇府无权“责令”第三人确认各原告享有《协议书》中约定的“优先安置权”。各原告于2016年7月12日向被告乐从镇府递交《行政处理申请书》，请求被告乐从镇府责令第三人确认其享有“北村社区公寓优先安置权”。对此，被告乐从镇府于2016年8月8日出具了《关于行政处理申请的答复》，认为第三人并不是直接隶属于被告乐从镇府的工作机构，被告乐从镇府无权对其作出责令，且“北村社区公寓优先安置权”基于《协议书》而产生，被告乐从镇府不是该协议的主体，不能对合同约定事项作出干预。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。”以及第五条：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”可知，农村集体经济组织作为管理和经营农村集体资产的组织，对其经济活动依法享有自主权，其不属于隶属于政府的机关或机构，政府无正当理由无权干预其正常的经营、经济活动。“责令”作为一种带有强制性的行政行为方式，要求作出“责令”的行政主体必须对“责令”事项享有明确的管理职权。本案中，第三人是独立于政府行政机关的自主运营的集体经济组织，被告乐从镇府无权通过“责令”的方式对其正常的经济活动发出强制性的指令。因此，各原告无权要求被告乐从镇府“责令”第三人确认各原告享有《协议书》中约定的“北村社区公寓优先安置权”。（二）就“北村社区公寓优先安置权”的性质及其权利来源而言，被告乐从镇府无权针对各原告是否享有该权利作出行政确认。各原告要求法院判令被告乐从镇府依法作出行政处理并确认其享有“北村社区公寓优先安置权”，实质上是要求被告乐从镇府对其享有“北村社区公寓优先安置权”作出一个行政确认。根据依法行政的基本原则，法无授权不可为，行政机关不可作出法律无明文规定的越权行为。即被告乐从镇府确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”的前提条件是依据相关的法律法规及规章的规定，被告乐从镇府必须对该特定事项享有行政管理职权，且经过法律明确的授权，才能对该事项进行行政确认。具体到本案，对“北村社区公寓优先安置权”的行政确认并不属于法律法规及规章授权被告乐从镇府行使的职权，被告乐从镇府无权超越法律法规及规章的授权违法确认各原告享有该权利。同时，各原告在起诉状中称：“北村社区公寓优先安置权”来源于第三人的集体投票决议而非《协议书》。被告乐从镇府经过对相关材料的审查发现，“北村社区公寓优先安置权”是《协议书》中明确约定的内容。退一步来说，无论该权利来源于前者还是后者，各原告都无权要求被告乐从镇府作出权利确认。其一，如果“北村社区公寓优先安置权”基于《北村社区公寓合作开发协议书》，则该协议是平等主体之间依照意思自治签订的合同，被告乐从镇府非该协议书缔约方，无权对约定事项进行干涉；其二，如果“北村社区公寓优先安置权”是基于第三人的集体投票决议，那么此决议是由第三人行使独立进行经济活动的自主权所作出的内部决议，被告乐从镇府同样无权干涉。因此，无论该“北村社区公寓优先安置权”的权利来源为何，都不属于被告乐从镇府法定行政职权范围内有权确认的事项。综上所述，被告乐从镇府就各原告的《行政处理申请书》所作出的《关于行政处理申请的答复》基于清楚的事实，答复内容符合法律规定，作出答复的程序正当，系合法有效的行政处理答复，且被告乐从镇府无权越权对各原告是否享有“北村社区公寓优先安置权”作出行政确认，请求法院依法驳回各原告的诉讼请求。
被告乐从镇府在诉讼中提供了下列证据：
1.各原告的《行政处理申请书》、《关于行政处理申请的答复》、《协议书》，证明被告乐从镇府无权“责令”第三人并干涉其自主经济活动，“北村社区公寓优先安置权”是由《协议书》明确约定的内容，被告乐从镇府作为该合同之外的第三方，无权干预，被告乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》符合法律法规及规章的规定。
2．《送达回证》，证明被告乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》已送达各原告，程序合法。
3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》，证明被告乐从镇府具有作出行政答复的职权及法律依据。
被告区政府辩称，一、被告区政府具有作出《行政复议决定书》的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项规定，各原告不服被告乐从镇府于2016年8月8日作出的《关于行政处理申请的答复》，于2016年10月11日向被告区政府申请行政复议，被告区政府依法具有对行政复议申请进行审查及作出决定的职权。二、被告区政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告区政府经审理查明：2016年7月12日，乐从镇府收到各原告递交的《行政处理申请书》。经研究，乐从镇府于2016年8月8日作出《关于行政处理申请的答复》认为因第三人不是直接隶属于乐从镇府的工作机构，乐从镇府无权对第三人作出责令；各原告请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”主要的依据为《协议书》而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和第三人两个平等的民事主体签订的协议，乐从镇府不是该协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预。综上，各原告提出的申请事项依法不属于乐从镇府行政职权范围内处理的事项。2016年8月12日，乐从镇府将《关于行政处理申请的答复》直接送达各原告。被告区政府经审查认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，乐从镇府具有作出本案《关于行政处理申请的答复》的法定职权，其行政主体资格合法。本案的争议焦点主要在于乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》是否合法有效。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”本案中，各原告于2016年7月12日向乐从镇府提出行政处理申请，请求乐从镇府责令第三人确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”。由于“北村社区公寓优先安置权”主要来源于《协议书》的约定，而该协议书则是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和第三人两个平等的民事主体签订的协议，属于第三人依法经营管理本组织集体所有的资产的事项。因此，乐从镇府以各原告的申请事项依法不属于行政职权范围内处理的事项为由，于2016年8月8日作出《关于行政处理申请的答复》符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条规定，合法有效。各原告不服乐从镇府于2016年8月8日作出的《关于行政处理申请的答复》，于2016年10月11日向被告区政府提出行政复议申请，被告区政府经审查于2016年10月12日作出《行政复议受理通知书》、《行政复议提出答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，分别于2016年10月13日、10月14日和10月18日送达各原告、乐从镇府和第三人。乐从镇府于2016年10月20日提交《行政复议答复状》及证据材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告区政府于2016年12月2日作出《行政复议决定书》，决定维持乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》，并于2016年12月7日送达各原告、乐从镇府、第三人。综上，被告区政府依职权作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当；各原告的主张缺乏证据支持，请求法院依法驳回各原告的诉讼请求。
被告区政府在诉讼中提交了下列证据：
1.《行政复议申请书》及相关证据材料，证明原告于2016年10月11日向被告区政府提交了行政复议申请，符合60日的期限规定。
2.《行政复议受理通知书》、《文书送达回证》，证明被告区政府于2016年10月12日作出受理通知书并于同年10月13日送达各原告，符合5个工作日的审查期限规定。
3.《提出行政复议答复通知书》、《文书送达回证》，证明被告区政府于2016年10月12日作出答复通知书并于同年10月14日送达被告乐从镇府，符合7个工作日内的期限规定。
4．《第三人参加行政复议通知书》、《文书送达回证》，证明被告区政府于2016年10月12日作出第三人参加行政复议通知并于同年10月18日送达第三人。
5．《行政复议答复状》及证据材料清单，证明被告乐从镇府于2016年10月20日提交书面答复，符合10日内作出答复的期限规定。
6.顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》及《文书送达回证》，证明被告区政府于2016年12月2日作出复议决定，于2016年12月7日分别送达原告、被告乐从镇府、第三人。
第三人无答辩及提供证据。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
各原告提供的证据2、3、5，各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳；证据1、4、6、7、10，各方当事人对证据形式的真实性无异议，上述证据真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳；证据8、9，是其他股份社集体组织成员的会议记录及新闻媒体的报道，与本案审查被告作出行政答复的行为无关联性，本院不予采纳。
被告乐从镇府提供的证据1，各方当事人对证据形式的真实性无异议，上述证据真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳；证据2，各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。
被告区政府提供的证据，各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。
经审查查明，2016年7月12日，各原告向被告乐从镇府递交了《行政处理申请书》，申请事项为：请求被告乐从镇政府责令第三人确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”。被告乐从镇府收到各原告的行政处理申请后，经审查核实，于2016年8月8日作出《关于行政处理申请的答复》，并于同年8月12日送达给各原告。各原告不服，于2016年10月11日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于同年12月2日作出顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》，并于2016年12月7日分别送达原告、被告乐从镇府及第三人。
另查，2016年1月27日，本院作出（2015）佛顺法民一初字第755-788号《民事裁定书》，认为第三人对各原告未予安置，是由于安置各原告需要以各原告符合固化宅基地条件为前提，而佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告显示各原告不符合固化宅基地条件，故导致各原告无法取得安置的原因在于审核情况公告的结果，而佛山市顺德区乐从镇国土规划局在作出该审核情况公告时与原告之间并非平等主体的法律关系，因此本案法律关系不属于民法调整之范畴，裁定驳回各原告的起诉。2016年5月26日，佛山市中级人民法院作出（2016）粤06民终2850-2882号《民事裁定书》认为各原告取得优先安置权的前提应为需符合顺德地区固化宅基地条件，而是否符合相应条件需由政府部门予以确认，因此而引发的纠纷不属于民事诉讼的受案范围。另外，第三人依上述合同而取得的财产属于集体财产，如何使用、分配属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理，亦不属于民事诉讼的范围，故佛山市中级人员法院裁定驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。被告区政府作为被告乐从镇府的上级人民政府，对原告不服镇政府作出的行政答复提起的行政复议申请，有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定，两被告是本案的适格被告。本案中，各原告认为自己的合法权益受到第三人的侵害，要求被告乐从镇府处理，该府有权作出处理决定。被告乐从镇府在收到各原告的申请后经核实作出行政处理的答复并送达当事人，程序合法。
本案中，各原告向被告乐从镇府申请行政处理，申请事项为请求被告乐从镇府责令第三人确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”。因各原告提出其享有“北村社区公寓优先安置权”的依据是第三人与佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司在《协议书》中约定优先安置包括各原告在内的第三人原有的129户固化人员，各原告认为第三人不予安置其北村社区公寓，侵犯其合法权益。根据《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”据此，各原告认为第三人无按《协议书》的约定条款确认其享有“北村社区公寓优先安置权”，属于平等主体的民事法律关系，应通过民事诉讼途径解决，但各原告却向被告乐从镇府申请行政处理，被告乐从镇府在收到各原告的行政处理申请后认为各原告请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”的主要依据为《协议书》，而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和第三人两个平等的民事主体签订的协议，并以被告乐从镇府不是协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预等理由，答复各原告其提出的申请事项依法不属于被告乐从镇府行政职权范围内处理事项并无不当，本院予以支持。被告区政府维持被告乐从镇府作出的答复，理由成立，本院予以支持。
另外，（2015）佛顺法民一初字第755-788号《民事裁定书》认为第三人对各原告未予安置是由于安置各原告需要以各原告符合固化宅基地条件为前提，而佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告显示各原告不符合固化宅基地条件，故导致各原告无法取得安置的原因在于审核情况公告的结果，从而认为佛山市顺德区乐从镇国土规划局在作出该审核情况公告时与原告之间并非平等主体的法律关系，以本案法律关系不属于民法调整之范畴为由裁定驳回各原告的起诉，各原告不服上诉，经（2016）粤06民终2850-2882号《民事裁定书》以各原告取得优先安置权的前提应为需符合顺德地区固化宅基地条件，而是否符合相应条件需由政府部门予以确认，因此而引发的纠纷不属于民事诉讼的受案范围为由驳回上诉，维持原裁定。但据一审裁定书中查明的事实显示各原告不符合固化宅基地条件的《北村股份合作经济社123户村民固化宅基地条件下的审核情况公告》是佛山市顺德区乐从镇国土规划局于2015年8月3日作出，各原告请求确认其享有的“北村社区公寓优先安置权”的主要依据为《协议书》，该《协议书》双方于2009年11月2日签订，从时间上看佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具的审核情况公告明显不属《协议书》中约定的事项，不是《协议书》中约定的“北村社区公寓优先安置权”的前提条件，结合本案各原告在庭审中明确表示其对佛山市顺德区乐从镇国土规划局出具所显示各原告不符合固化宅基地条件的审核情况公告并无异议，现各原告申请行政处理要求被告乐从镇府责令第三人确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”于法无据，本院不予支持。对原告提出被告乐从镇府作出《关于行政处理申请的答复》中认为，原告请求确认享有“北村社区公寓优先安置权”主要的依据为《协议书》，而该协议书是由佛山市顺德区乐从镇房地产投资控股有限公司和第三人两个平等的民事主体签订的协议，被告乐从镇府不是本协议的主体，依法不能对合同约定事项作出干预的主张，本院不予采纳。对原告认为被告乐从镇府在答复中认为第三人不是直接隶属于被告乐从镇府的工作机构，该府无权对第三人作出责令的理由不能成立。经查，被告乐从镇府以第三人不是直接隶属其的工作机构认为其无权对第三人作出责令的理由存在瑕疵，但各原告要求被告乐从镇府确认其享有“北村社区公寓优先安置权”，如前所述不是被告乐从镇府在行政职权范围内的处理事项，故应对被告乐从镇府在《关于行政处理申请的答复》中所作的不属于其行政处理事项的理由予以指正。综上，原告要求撤销被告乐从镇府作出的《关于行政处理申请的答复》和撤销被告区政府作出的顺府行复案〔2016〕453-485号《行政复议决定书》及判令被告乐从镇府对各原告的行政处理申请依法作出行政处理，依法确认各原告享有“北村社区公寓优先安置权”的诉求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘永雄、陆国建、岑庆明、岑国锦、陈振宇、陈振锋、陈建秋、何福棉、陈志江、陈伟坚、陈志勇、陈柏权、伍庆泉、陈汝文、陆胜海、刘锦池、张强、岑超健、岑志勇、刘广能、刘广忠、岑文海、吴家其、吴家文、陈培雄、岑锡强、李志明、岑锡洪、谭爱容、岑志毅、周永祖、卢佳、陈剑文、吴耀根、岑建强、陈群英、岑淑贞的诉讼请求。
本案受理费，由原告刘永雄、陆国建、岑庆明、岑国锦、陈建秋、何福棉、陈志江、陈伟坚、陈志勇、陈柏权、伍庆泉、陈汝文、陆胜海、刘锦池、张强、岑文海、陈培雄、岑锡强、李志明、岑锡洪、谭爱容、岑志毅、周永祖、卢佳、陈剑文、吴耀根、岑建强、陈群英、岑淑贞各承担50元，由原告陈振宇、陈振锋承担50元，原告岑超健、岑志勇承担50元，原告刘广能、刘广忠承担50元，原告吴家其、吴家文承担50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 郑旭辉
人民陪审员 郑绮年
人民陪审员 邓焕儿
二〇一七年六月十九日
书 记 员 谢 童