广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0606行初406号
原告孙小环，女，1980年6月29日出生，汉族，住佛山市南海区，
委托代理人李保明，北京盈科（深圳）律师事务所律师。
委托代理人谢尚文，北京盈科（深圳）律师事务所律师.
被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区桂城天佑三路1号。
法定代表人陈绍文，局长。
委托代理人李美仪，该局工作人员。
委托代理人麦慧莉，广东法品律师事务所律师。
原告孙小环诉被告佛山市南海区国土城建和水务局不履行土地管理法定职责任纠纷一案，原告于2017年3月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭进行了审理。原告孙小环及其委托代理人李保明、被告佛山市南海区国土城建和水务局的委托代理人李美仪、麦慧莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系佛山市南海区里水镇石塘孙屋边村村民，原告住所地孙屋边的土地属于农村集体土地，原告也是该农村集体土地的成员。原告投诉的南海区里水镇石塘孙屋边村内存在违建的涉案土地与原告的原宅基地相邻。佛山市南海区里水镇石塘经济联合社、孙屋边经济社小组长孙建文利用职务的便利违法违规占用集体土地，原告于2016年7月25日通过中国邮政EMS特快专递向广东省国土资源厅寄送了《查处申请书》及证据材料，请求广东省国土资源厅依职权查处并书面答复原告。广东省国土资源厅收到查处材料后，将该案件转办给被告，被告于2016年12月2日作出了《关于孙小环投诉南海区里水镇石塘孙屋边村内存在违建行为的告知》（以下简称《告知》）。原告对被告作出的《告知》不服，理由如下：一、石塘经济联合社兴建的厂房非法占用孙屋边村民集体土地700多平方米，被告作出的《告知》查明的400平方米属于认定事实严重错误。被告作出的《告知》查明“1.位于里水镇石塘村委会对面石塘加油站旁边地块，……该地块由村委出租给孙建文使用（出租地块除厂房主体建筑使用的地块外，还包括约400平方米的空地，空地未完善相关用地手续”明显违背事实。经被告作出的南国土三旧确[2013]0291号《佛山市南海区“三旧”改造建设用地使用权确认书》确认，厂房地块批准兴建的面积为954.10平方米，而据初步估计，该厂房的实际面积达1684平方米，超出批准面积700多平方米，也即违法占用孙屋边村民集体土地700多平方米，且非法多占的集体土地未办理相关用地手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总休规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被告严重扭曲事实，对石塘经济联合社非法占用土地的违法行为迟迟没有作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等行政处罚决定。二、孙建文未办理农用地转用审批手续，违法在农用地上建造出租屋，被告的《告知》查明的事实严重错误。被告作出的《告知》查明“2.位于里水镇石塘村委会石塘加油站旁塘坝地块，……出租屋于1991年、1992年期间，经石塘村委批准同意后进行建设的，现时由孙屋边村民小组管理并用于出租用途”明显违背事实。事实上，2002年，孙建文向石塘村孙屋边村民小组租了一条长达几十米的鱼塘基，鱼塘基的土地性质是农用地，当时所签合同的租期是20年（即2002年6月26日至2022年6月26日）。2002年以来，孙建文已将该鱼塘基兴建起十多间出租屋，该十多间出租屋至今未办理任何合法用地手续，建成后也并非由孙屋边村民小组管理并用于出租用途，而是由孙建文管理和收取租金，属于违法占用农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”孙建文在未办理农用地转用审批手续的情况下，擅自在承包的农用地上建造出租屋，明显违反了上述法律规定。三、孙太星未办理农用地转用审批手续，违法在农用地上搭建铁架结构简易棚房用于出租，被告的《告知》查明的事实严重错误。被告作出的《告知》查明“3.位于里水镇石塘村委会石塘加油站旁塘坝地段搭建的铁架结构简易棚房……孙太星于2012年6月向孙屋边村民小组承租取得该地块进行使用，并一次性支付租金，现用于洗车场用途”明显违背事实。事实上，孙太星在该地块上搭建铁架结构简易棚房未经孙屋边村民小组同意，也没有办理农用地转用审批手续，同时也没有向村民小组支付租金，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第八十一条之规定。四、被告对于石塘经济联合社、孙建文、孙太星非法占地行为包庇隐瞒、徇私舞弊，严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”而被告对于石塘经济联合社、孙建文、孙太星非法占地行为没有展开细致地调查，严重扭曲事实，企图包庇隐瞒、徇私舞弊，对于应当给予行政处罚的非法占地甚至非法占用农用地的行为迟迟未作出行政处罚，导致大量农村集体土地被非法侵占，国家土地资源遭到巨大侵犯，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第八十四条“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”之规定进行处理。
综上所述，为保护原告的合法权益，维护社会的和谐稳定，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，依法提起行政诉讼，请求法院判决：1.依法撤销被告作出的《告知》；2.被告没有依法履行查处土地违法案件的法定职责违法：3.本案诉讼由被告承担。
原告在诉讼中向本院提交以下证据：《告知》复印件、《查处申请书》复印件、EMS邮政特快专递单复印件、邮件妥投单复印件、南国土三旧确[2013]0291号《佛山市南海区“三旧”改造建设用地使用权确认书》复印件、序列号GD0806000269的《用地红线图（三旧确）》复印件、现场拍摄的《厂房照片》打印件、手绘《厂房平面图》、现场拍摄的《出租屋照片》打印件、现场拍摄的《铁架结构简易棚房照片》打印件。
被告辩称，一、本案的两诉讼请求有一定的相对独立性，建议不予合并审理。原告在本案中提出了两项诉讼请求：一是不满被告作出的涉案《告知》，诉请撤销涉案《告知》；二是诉求被告对其举报违建问题不作为违法。两者表面上虽有关联，但实际上相对独立且矛盾。根据行政诉讼“一事一审理”的处理原则，建议不予合并审理。二、诉求一的涉案《告知》并非行政行为，不具有可诉性，且对原告的合法权益不产生实质影响，故本案应裁定驳回起诉。（一）涉案《告知》不属于行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告于2016年8月4日收到佛山市国土资源和城乡规划局转送的《佛山市国土资源和城乡规划局群众举报违法线索转办单》及附件，在基本进行调查了解后予以立案，并向原告作出了涉案《告知》。涉案《告知》是被告对原告举报违建问题的处理情况告知，具体包括作出《告知》时对违建行为的基本调查情况以及处理情况，显然不具有“行政行为”应有的“强制力、拘束力和执行力”特征。因此，涉案《告知》不属于行政行为，不具有可诉性。（二）退一步而言，即使涉案《告知》属于行政行为，对原告的合法权益也不产生实质影响。涉案《告知》是被告对涉案土地违建问题的处理情况告知，基于便民才向作为举报人的原告送达。此外，原告的举报只是一种公益性行为，原告即非涉案土地的合法权益人，也不会因涉案《告知》而获取任何权益。换言之，涉案《告知》对原告的权利义务不产生任何影响，被告与原告之间也不会产生行政法律关系。所以，即使涉案《告知》属于行政行为，对原告的合法权益也不产生实质影响。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，本案应裁定驳回起诉。二、诉求二不属于行政诉讼受案范围，且原告与诉求二无利害关系，故本案应裁定驳回起诉讼。（一）诉求二不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”该法第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定可知，只有申请行政机关保护“自身”人身权、财产权等合法权益的主体，在行政机关拒绝履行或者不予答复的情况下，起诉“行政机关不履行职责”的案件，才属于行政诉讼的受案范围，才可提起行政诉讼。本案中，原告诉求二主张的是：被告没有依法履行查处其举报的涉案土地违法案件的法定职责。但是，原告并非涉案土地的合法权益人，原告的举报行为根本不属于上述法条规定的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”的情形，因此，即使被告没有任何回应也不属于不履行职责，诉求二也不属于行政诉讼受案范围，更何况被告已经作出涉案《告知》，跟进了涉案举报件。（二）原告与诉求二没有利害关系，无权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织：”本案中，原告也无法说明或证明：若被举报人存在土地违法行为或者被告不作为，侵害其何种合法权益。原告以被告存在行政不作为为由提起诉讼，缺乏诉的利益，失去权利行使的正当性。换言之，原告不具备提起本案诉讼的主体资格。关于此点，已有与本案情况类似的案例足以印证。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，本案应裁定驳回起诉。四、被告不存在不作为，原告诉求二不成立。在收到上级转来的原告举报件后，被告于2016年9月5日予以立案核查，并在法定期限内于2017年1月23日作出《行政处罚决定书》，此外，在调查过程中也及时向原告作出涉案《告知》。因此，被告已依法对原告的举报进行了处理，原告的诉求二毫无依据，主张不能成立。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，对原告的权益不产生影响，与原告无利害关系，被告不存在不履行法定职责的情形，请法院裁定驳回原告起诉讼。
被告向本院提供了作出被诉行政行为的以下证据：《佛山市国土资源和城乡规划局群众举报违法线索转办单》复印件、《查处申请书》复印件、原告的《身份证》复印件、南国土三旧确[2013]0291号《佛山市南海区“三旧”改造建设用地使用权确认书》复印件、序列号GD0806000269的《用地红线图（三旧确）》、手绘《厂房平面图》复印件、《照片》复印件、《告知》复印件、邮单复印件及邮单查询单复印件、南国土执法（立）字[2016]第880、881、882号《国土资源违法案件延期申请表》复印件、南国土执法（罚）字[2017]第002、003、004号《行政处罚决定文书》网络公示截图（含网址）打印件。
被告向本院提供了作出被诉行政行为的以下依据：《国土资源行政处罚办法》。
经审理查明，原告系佛山市南海区里水镇石塘孙屋边村村民，原告住所地孙屋边的土地属于农村集体土地，原告也是该农村集体土地的成员。因认为佛山市南海区里水镇和顺石塘村民委员会孙屋边村及该村主任孙建文存在违法违规用地及违法建设行为，2016年7月25日，原告向广东省国土资源局寄送《查处申请书》，请求依法查办佛山市南海区里水镇和顺石塘村民委员会孙屋边村及该村主任孙建文在佛山市南海区里水镇和顺石塘村民委员会孙屋边村违法违规用地及其违法建设行为并给予原告书面答复查处结果。2016年8月4日，佛山市国土资源和城乡规划局将原告的《查办申请书》交由被告予以办理，并要求被告答复原告。经调查处理后，被告于2016年12月2日向原告出具《告知》，将有关处理情况告知原告如下：一、调查基本情况。1、被投诉地块位于里水镇石塘村委会对面石塘加油站旁边地块，该地块已办理土地使用证，经现场勘查，厂房主体建筑物在证载范围内。经调查了解，该地块由村委会出租给孙建文使用（出租地块除厂房主体建筑使用的地块外，还包括约400平方米的空地，空地未完善相关用地手续），孙建文在承租后，厂房用于生产经营用途，空地地块用于堆放生产材料及停车用途，未发现有建设行为。2、被投诉地块位于里水镇石塘村委会石塘加油站旁塘坝地段，经现场勘查，该地块内现建有一排砖瓦结构简易平方，占地面积约320平方米。经调查了解，出租屋于1991年、1992年期间，经石塘村委会批准同意后进行建设的，现时由孙屋边村民小组管理并用于出租用途。3、位于里水镇石塘村委会石塘加油站旁塘坝地段搭建的铁架结构简易棚房于2011年已搭建，占地面积约200平方米；经调查了解，孙太星于2012年6月向孙屋边村民小组承租取得该地块进行使用，并一次性支付租金，现用于洗车场用途。二、处理情况。鉴于上述地块涉嫌存在违法用地行为，被告已依法对上述违法用地行为进行立案处理，目前正在调查处理阶段。原告收到《告知》后不服，于2017年3月21日向本院提起行政诉讼。
另查，针对原告的查处申请，2017年1月23日，被告作出南国土执法（罚）字[2017]第002号《行政处罚决定书》，对孙建文未经依法批准擅自占用佛山市南海区里水镇石塘加油站旁地段的土地建设厂房，作出责令拆除非法占用土地上的建（构）筑物，并退还非法占用的土地的处罚决定；被告作出南国土执法（罚）字[2017]第003号《行政处罚决定书》，对孙太星未经依法批准擅自占用佛山市南海区里水镇石塘加油站旁塘坝地段的土地建设的一处铁棚，作出责令拆除非法占用土地上的建（构）筑物，并退还非法占用的土地的处罚决定；被告作出南国土执法（罚）字[2017]第004号《行政处罚决定书》，对孙太星未经依法批准擅自占用佛山市南海区里水镇石塘加油站旁塘坝地段的土地建设一排一层砖瓦结构房屋，作出责令退还非法占用土地，没收地上建设的建（构）筑物和其他设施，罚款4568元的处罚决定。
本院认为，本案为诉土地管理机关不履行土地管理法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定：人民法院受理公民提起的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒履行或者不予答复的”诉讼。本案中，原告因不满佛山市南海区里水镇和顺石塘村民委员会孙屋边村及该村主任孙建文在佛山市南海区里水镇和顺石塘孙屋边村的违法违规用地及其违法建设行为，向广东省国土资源厅进行举报，被告在接到佛山市国土资源和城乡规划局的群众举报违法线索转办单后，被告对原告反映的问题作出《告知》，《告知》的内容仅是告知原告关于信访投诉反映的问题所作的调查情况。由于涉案土地并不属于原告的合法权益，原告对被告是否对涉案土地进行查处这一行政行为并无利害关系。因此，原告因对该《告知》不服而提起的诉讼，应不予受理。因本案已立案受理，故应当驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告孙小环的起诉。
本案不收取受理费（原告孙小环预交的受理费50元，原告孙小环可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还）。
服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴嘉敏
审 判 员 李海昌
人民陪审员 关国基
二〇一七年六月二十日
书 记 员 陈 杨