湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终1094号
上诉人（原审原告）：苏惠君，女，1963年3月18日出生，汉族，住广东省惠州市惠城区。
上诉人（原审原告）：张苏麒，男，1992年8月6日出生，汉族，住广东省惠州市惠城区，系上诉人苏惠君之子。
上述两位上诉人的共同委托代理人：谢建华，北京市中银（深圳）律师事务所律师。
上述两位上诉人的共同委托代理人：徐仲锋，北京市中银（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道**号。
法定代表人：郑建新，该市市长。
委托代理人：肖精华，该政府法制办公室副主任。
委托代理人：贺榕军，衡阳市司法局工作人员。
被上诉人（原审被告）：衡阳市国土资源局。住所地：湖南省衡阳市蒸湘区芙蓉路*号。
法定代表人：廖义智，该局局长。
委托代理人：李立春，该局工作人员。
原审第三人：衡阳五一大市场房地产开发有限公司。住所地：湖南省衡阳市石鼓区五一路**号。
法定代表人：颜军，该公司总经理。
委托代理人：秦家湘，湖南秦湘律师事务所律师。
上诉人苏惠君、张苏麒诉被上诉人衡阳市人民政府（以下简称市政府）、衡阳市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人衡阳五一大市场房地产开发有限公司（以下简称房产公司）土地登记一案，湖南省衡阳市中级人民法院于2015年12月3日作出（2015）衡中法行初字第122号行政判决。苏惠君、张苏麒不服，向本院提起上诉。本院于2016年11月29日作出（2016）湘行终387号行政裁定，撤销原判并将本案发回重审。湖南省衡阳市中级人民法院经重审后，于2017年7月10日作出（2017）湘04行初62号行政裁定。苏惠君、张苏麒仍不服，再次向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：庭审中，苏惠君、张苏麒提出确认市国土局作出的“注销、变更”行政行为违法的诉讼请求，但注销与变更是两个行政行为，且“变更”行政行为亦存在市政府对房产公司及他人颁发土地使用权证的行为。鉴于苏惠君、张苏麒的诉讼请求不明确，该院于2017年5月12日，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”的规定，依法当庭向苏惠君、张苏麒释明：“一个行政案件里只能审理一个行政法律关系，本案中存在多个不同的法律关系，苏惠君、张苏麒是否同意变更并明确诉讼请求？”苏惠君、张苏麒表示不同意变更诉讼请求。该院继续向苏惠君、张苏麒释明：“苏惠君、张苏麒的第一项诉讼请求中的‘撤销违法行政行为’是否包括撤销苏惠君、张苏麒在行政起诉状的事实与理由部分提到的市政府向房产公司颁发衡阳国用2015A-07-01856号国有土地使用权证的土地登记行为？”苏惠君、张苏麒拒绝回答。
2015年8月3日，苏惠君、张苏麒以张华的继承人身份提起本案诉讼，请求：确认市国土局、市政府作出注销、变更张华名下的衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证的行政行为违法，判令市国土局、市政府立即撤销违法行政行为，恢复张华名下的衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证。
原审法院认为：苏惠君、张苏麒提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求，在诉讼请求的表述存在歧义或者不清楚的情况下，苏惠君、张苏麒应当予以明确。本案中，苏惠君、张苏麒的诉讼请求不明确，经释明后，仍拒绝予以明确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条、第三条第一款第一项的规定，裁定驳回苏惠君、张苏麒的起诉。苏惠君、张苏麒预缴的一审案件受理费50元，予以退还。
苏惠君、张苏麒不服上述裁定，向本院提起上诉称：本案已经过一审、二审，原审法院在重审过程中，经2017年5月11日和12日两次近四个小时的庭审后，却以苏惠君、张苏麒的诉讼请求表述不明确，且拒绝明确为由，裁定驳回起诉，没有事实和法律依据。请求：撤销原审裁定，依法进行审判。苏惠君、张苏麒在本案二审过程中，向本院提交《明确上诉请求申请》，明确上诉请求为：1.确认市政府注销张华的衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证的行政行为违法；2.判决市政府、市国土局参照衡阳市2015年国有土地使用权转让市场标准共同赔偿苏惠君、张苏麒衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证项下10.5平方米国有土地使用权被违法注销按每平方米6000元计算产生的损失63000元。
市政府答辩称：1.本案已开庭多次，苏惠君、张苏麒也委托过专业律师，其对诉请所依据的法律规定应当非常清楚，原审法院进行释明时，其应当清楚该释明行为的法律后果。2.依据行政诉讼法的规定，苏惠君、张苏麒在二审过程中提出的赔偿诉讼请求，不属于本案二审的审理范围。原审法院的裁定适用法律正确，应当予以维持。
市国土局答辩称：1.因张华既没有取得该国有土地上的房产权属证书，也没有依法缴纳税费，市国土局将房产公司名下的国有土地使用权变更登记到张华名下错误。2.被诉土地注销、变更登记行为合法。3.苏惠君、张苏麒在本案二审过程中，提出行政赔偿请求，不符合法律规定。请求驳回苏惠君、张苏麒的上诉请求。
房产公司陈述称：1.苏惠君、张苏麒在原审法院已经明确释明并有庭审笔录载明的情况下，不明确诉讼请求，依法应当驳回起诉。2.苏惠君、张苏麒在本案二审过程中提交的明确诉讼请求申请，实际上不是明确诉讼请求，而是增加了新的诉讼请求，不符合法律规定。故请求依法维持原裁定。
各方当事人在本案一审、重审中提交的证据，均已随本案一审、重审卷宗一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院根据各方当事人一审、重审中提交并经质证的证据及本案二审调查、询问情况，审理查明：2015年6月15日，市国土局在《衡阳日报》上刊登《国有土地使用权注销公告》称：根据《土地登记办法》的规定，拟对登记在张华名下位于石鼓区五一路65号附2号地段综合楼（1-110-1-159）的包括衡阳国用2009B-07-07495号在内的43间门面的国有土地使用权证进行注销登记手续；如有异议的单位或个人，请自登报之日起十五日内携带相关证明材料向市国土局提出异议。2015年7月2日，市国土局将原张华名下的衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证项下的国有土地使用权登记至房产公司名下。2015年7月3日，市政府根据市国土局的该土地登记行为向房产公司颁发了2015A-07-01856号国有土地使用权证。
苏惠君、张苏麒在提起本案诉讼的同时，向原审法院另案起诉市政府和市国土局，请求：确认市政府和市国土局向房产公司颁发2015A-07-01856号国有土地使用权证的行为违法，判令市政府、市国土局立即撤销违法颁证行政行为。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第三项“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（三）请求判决确认行政行为违法；……”的规定，若能根据原告的诉讼请求确定被诉行政行为，且原告请求人民法院判决确认该行政行为违法的，就应当认定该起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于有具体的诉讼请求的规定。本案中，苏惠君、张苏麒的诉讼请求为：判决确认市政府、市国土局作出注销、变更张华名下的衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证的行政行为违法，并由市政府、市国土局立即撤销该违法行政行为，恢复张华名下的土地权证。因土地权证只是土地登记行为的外化证明，颁发、注销、变更、收回、废止等处理土地权证的行为均因土地登记内容发生变化所致，其本身并不构成一个独立的行政行为，只能与其所依据的土地登记行为成为一个完整的行政行为，故本案应将苏惠君、张苏麒起诉的注销、变更张华名下涉案国有土地使用权证行为及其所依据的土地登记行为的合法性一并纳入审理范围。虽然市国土局、市政府在注销张华的涉案国有土地使用权及土地权证后，又将该土地的使用权登记到了房产公司名下，并颁发了新的土地权证，但因苏惠君、张苏麒在提起本案诉讼的同时，已向原审法院另案诉请确认市政府、市国土局就同一宗土地向房产公司颁发2015A-07-01856号国有土地使用权证的行为违法，据此，可以确定苏惠君、张苏麒在本案中所诉行政行为，仅为注销张华名下的衡阳国用2009B-07-07495号国有土地使用权证的行为，及其所依据的注销国有土地使用权的土地登记行为，不包括在此之后的记载和确认房产公司的国有土地使用权的土地登记行为及颁发国有土地使用权证的行为。因苏惠君、张苏麒在本案中所诉的行政行为明确，且已提出确认该行政行为违法的请求，故本案的起诉属于“有具体的诉讼请求”的情形。原告在一个行政起诉状中，同时对多个行政行为提出诉求时，只涉及依法是否可以合并审理的问题，不可因此认定该起诉没有具体的诉讼请求。原审法院在首次一审本案并作出实体判决后，又在重审中，以苏惠君、张苏麒的诉讼请求不明确，且苏惠君、张苏麒经法庭释明本案诉讼请求是否包括撤销市政府和市国土局向房产公司颁发2015A-07-01856号国有土地使用权证的行为后，却拒绝回答为由，裁定驳回其本案起诉，显然没有事实和法律依据。因本案起诉符合法定条件，故依法应当指令继续审理。此外，关于苏惠君、张苏麒在此次二审中补充提交的明确上诉请求申请中所涉及的行政赔偿问题，因已超出其本案原审的诉求范围，且市政府、市国土局及房产公司均提出异议，故本院对此不予审理。
综上所述，苏惠君、张苏麒的上诉理由成立，依法应予支持。原审裁定认定基本事实不清，适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初62号行政裁定；
二、本案指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理。
本案二审不收取案件受理费。
审 判 长 付海燕
审 判 员 张少波
审 判 员 林 芝
二〇一八年二月二十二日
法官助理 丁恒芳
书 记 员 袁 璇
附相关法律条文：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
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