湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终898号
上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人刘洁，区长。
委托诉讼代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邹金香，女，1954年2月17日出生，汉族，登记住址武汉市武昌区武珞路*******楼*号，现住武汉市。
邹金香诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、武汉市武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）确认强拆房屋行为违法一案，湖北省武汉市中级人民法院于2017年5月18日作出（2016）鄂01行初533号行政判决。宣判后，武昌区政府不服，提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经过阅卷，认为当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
邹金香诉称，其享有产权的房屋在武昌区政府2015年1月作出的武昌征决字〔2015〕1号《房屋征收决定》所征收的房屋范围之内。因邹金香对该《房屋征收决定》及补偿标准的合法性及公平性不认同，故未与武昌区政府达成征收补偿安置协议。之后，武昌区政府委托的拆迁公司对邹金香的房屋进行暴力逼迁和强拆，最终完全拆除。请求确认武昌区政府暴力逼迁行为、强制拆除邹金香房屋的行为违法，诉讼费用由武昌区政府负担。
武昌区政府、区征收办共同辩称，1.武昌区政府并未作出任何拆除案涉房屋和所谓的“暴力、威胁、中断供水、供气、供电和道路通行等逼迁”行为，也未责令任何第三方主体作出前述行为；2.本案所涉物权已发生转移，邹金香不具有本案诉讼主体资格，其起诉应予以驳回。请求驳回邹金香的诉讼请求。
一审判决认定，2015年1月20日，武昌区政府作出武昌征决字〔2015〕1号《房屋征收决定》，决定征收武昌区武锅生活片区旧城改造项目范围内的国有土地上房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为武昌区政府，征收部门为武昌区征收办，征收实施单位为武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所。邹金香的房屋坐落于武昌区武珞路586号68栋2单元6层2号，在武昌征决字〔2015〕1号《房屋征收决定》所确定的征收范围内。2016年3月31日，武昌区政府针对邹金香作出武昌征决补字〔2016〕151号《房屋征收补偿决定》，并在邹金香房屋所在地张贴公告，予以送达。一审过程中，邹金香的房屋被拆除。
另查明，在本案一审庭审过程中，经释明，原告明确本案的诉讼请求为确认两被告暴力逼迁、强制拆除房屋的行为违法。原告自愿撤回行政赔偿请求，保留另行起诉的权利。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、被诉行为的法律后果是否应由武昌区政府承担，即武昌区政府是否为本案适格被告；二、被诉拆除行为是否合法；三、被诉暴力逼迁行为是否存在。
一、关于被诉行为的法律后果是否应由武昌区政府承担，即武昌区政府是否为本案适格被告的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四、五、八、十二、十三、十七、二十八条的规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收主体作出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。《条例》明确各自权限的同时，对征收过程中三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定作出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《条例》规定所进行的征收中，往往会出现《条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。从《条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。
从《条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由武昌区政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，武昌区政府是本案适格被告，征收实施部门武昌区征收办及实施单位武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所均不是本案适格被告。据此，原告以武昌区征收办为被告就确认拆除涉案房屋行为违法提起的诉讼，不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回邹金香对区征收办的起诉。武昌区政府认为强制拆除房屋的法律后果应由征收部门或其所委托的实施单位来承担，征收部门或其所委托的实施单位是适格被告，以及本案属民事、刑事案件的观点不能成立，况且武昌区政府尚未提交有效证据证实相关案件已民事或刑事立案。同时，作为征收实施单位的武汉荣欣房屋征收服务有限公司亦不是本案适格第三人，原告将其作为第三人在起诉状中列明，该院不予支持。
二、关于被诉拆除房屋行为是否合法的问题。根据《条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不申请复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定、征收补偿决定后，自行拆除房屋，该强拆行为显然违法。
三、关于被诉暴力逼迁行为是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告请求确认被告采取暴力、威胁、中断供水、供气、供电和道路通行等方式逼迁违法，应提供证据证明被告实施了采取暴力、威胁、中断供水、供气、供电和道路通行等违法行为逼迫其搬迁的事实存在。本案中，原告反映的房屋门被砸坏、入户电线被剪等损坏房屋及相关设施的情况即使是客观存在的事实，但原告的证据无法证明有关损坏行为是被告所为。虽然原告的房屋在涉案征收项目范围内，损坏房屋及其相关设施与征收主体征收房屋使被征收人搬迁腾空房屋的目的也并不相悖，但因该行为存在多种主体实施的可能性，武昌区政府并不是该行为的唯一受益人，故现有证据也不足以作出被诉行为系武昌区政府所为的推定。本案原告当庭陈述其涉案房屋已经被拆除。逼迁是以逼迫被征收人搬迁为目的而采取暴力、威胁，违法中断供水、供电等非法行为，行为人并不以拆除或损毁房屋的主体结构使房屋丧失使用价值为目的。不能以房屋被拆除的结果去证明逼迁行为的存在，强拆房屋行为与逼迁行为并不具有必然联系，原告陈述的其房屋已经被拆除的情况不能达到证明存在逼迁行为的目的。因此，原告对暴力逼迁行为的起诉没有事实根据，不符合起诉条件，依法应予裁定驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认武昌区政府拆除邹金香武昌区武珞路586号68栋2单元6层2号房屋的行为违法。案件受理费50元，由武昌区政府负担。
武昌区政府上诉称，1.邹金香的起诉不符合行政诉讼法的规定。邹金香的一审诉讼请求为“确认武昌区政府强拆邹金香房屋行为违法”，但邹金香提供的证据并不能证明上诉人存在“拆除的行为”；2.一审判决认定事实不清，适用法律错误。本案中，被上诉人没有提供相应的证据证明“拆除行为”存在，上诉人也就无法相应地提出反证证明该消极事实，一审运用“推定”方法判令上诉人承担相应法律后果，于法无据。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
邹金香未予答辩。
经审理查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，邹金香虽没有也不能提供证据证明被诉房屋拆除行为系武昌区政府作出，但本案所涉房屋征收决定、房屋征收补偿决定均由武昌区政府作出和实施，结合相关法律法规的立法本意及法律原则，一审判决认定被诉房屋拆除行为系由武昌区政府作出，并无不当。对此，一审判决已详细论理，本院不再赘述。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由武汉市武昌区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 田昌兵
审判员 李玉高
审判员 韩 黎
二〇一七年十一月三日
书记员 梁 颖