吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行初18号
原告长春市运输经营总公司，住所地长春市二道区惠工路25号。
法定代表人裴占恩，经理。
委托代理人金卫东，吉林新锐律师事务所律师。
委托代理人史爱光，吉林新锐律师事务所律师。
被告长春市二道区人民政府，住所地长春市二道区自由大路5379号。
法定代表人王吉，区长。
委托代理人徐月，长春市二道区房屋征收工作管理办公室工作人员。
委托代理人陈凤久，吉林今典律师事务所律师。
原告长春市运输经营总公司（以下简称运输公司）因与被告长春市二道区人民政府（以下简称二道区政府）房屋征收补偿决定一案，于2018年1月25日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2018年1月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。原告运输公司的法定代表人裴占恩及其委托代理人金卫东、史爱光，被告二道区政府的委托代理人徐月、陈凤久到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月29日，征收人二道区政府对被征收人运输公司作出二政征补字[2017]第35号《房屋征收补偿决定书》，该决定载明，被征收人运输公司在征收范围内有房屋十处，房屋所有权证号分别为长房权字XX**号，建筑面积255.20平方米；长房权字XX**号，建筑面积619.30平方米；长房权字XX**号，建筑面积251.02平方米；长房权字XX**号，建筑面积288.00平方米；长房权字XX**号，建筑面积254.77平方米；长房权字XX**号，建筑面积169.60平方米；长房权字XX**号，建筑面积1642.00平方米；长房权字XX**号，建筑面积131.40平方米；长房权字XX**号，建筑面积267.15平方米；长房权字XX**号，建筑面积941.05平方米。被征收人有权使用的土地面积为35,950平方米。被征收人在法定期限内，未对房屋征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼，且在征收补偿方案确定的签约期限内亦未签订补偿协议。现依据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十一条的相关规定，对被征收人作出补偿决定如下：被征收人选择货币补偿：1.房屋补偿金额10,048,818元；2.土地补偿金额21,102,650元；3.构筑物补偿金额630,087元；4.设备搬运安装调试费66,080元；5.一次性停产停业损失补偿438,112元。以上补偿共计32,258,747元。被征收人应当在本决定送达之日起十五日内履行搬迁义务，腾空房屋。被征收人对本决定不服的，可在本决定送达之日起六十日内向长春市人民政府行政复议委员会申请行政复议，或在本决定送达之日起六个月内向长春市中级人民法院提起行政诉讼。逾期未申请行政复议或者提起行政诉讼，在本决定规定期限内又不搬迁的，征收人将依法申请法院强制执行。
原告运输公司诉称，2011年，被告二道区政府依据其作出的《关于惠工路地块房屋征收的决定》（长二府发〔2011〕40号），决定对原告所在区域内的房屋进行征收。2011年11月30日，作出《征收公告》（长二征公字（2011）第6号）。2017年7月29日，被告向原告下达了《房屋征收决定书》，决定对原告的十处有证房屋及35,950平方米土地进行征收，并主要依据吉林嘉通房地产估价有限公司（以下简称嘉通估价公司）作出的《房屋征收项目估价报告》（吉嘉通估报字[2011]第021-G3号）给予原告补偿款32,258,747元。原告认为，被告作出的房屋征收补偿决定主要证据不足，违反法定程序，补偿金额明显不公平，应当依法撤销。主要理由如下：一、房屋征收补偿决定主要证据不足。1.被告于2017年作出房屋征收补偿决定，其所依据的2011年《关于惠工地块房屋征收的决定》已经失效。《征收公告》第三条第一款明确规定了征收的起止时间为：2011年11月30日起至2011年12月30日止，故至2011年12月30日本次征收工作结束。被告向原告送达的房屋征收补偿决定是在2017年7月29日作出的，该决定没有法律依据。2.被告作出的房屋征收补偿决定中的补偿数额，主要是依据嘉通估价公司作出的估价报告，但该评估机构的选任违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，故该估价报告不能作为补偿原告的依据。二、房屋征收补偿决定的作出违反了法定程序。1.估价程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应当自房屋征收决定公告之日起5日内，房屋征收部门组织被征收人选定地产价格评估机构，但本案中，被告征收公告发布之日是2011年11月30日，嘉通估价公司与长春市二道区住房和城乡住建局（原长春市二道区住建局，以下简称二道区住建局）签订《房地产征收评估委托协议书》是在2011年12月2日，评估人实地查勘时间是2011年11月30日，估价作业期是2011年11月30日至2017年6月23日，即评估人在没有接受委托、被征收人还没有选择评估机构的情况下，就开始了评估工作，存在明显造假，不能保证评估结论的公正性、客观性。2.征收决定未依法公告，对原告在征收范围内的未经登记的建筑未进行认定和处理；未组织被征收人协商选定房地产价格评估机构；分户的初步评估结果未向被征收人公示；未与原告协商，签订补偿协议等明显的程序违法之处。三、房屋征收补偿决定确定的补偿金额违反了公平补偿原则。1.评估时点的确定错误，导致评估结果有失公平。评估时点是2011年11月30日，而评估报告是在2016年6月23日作出的，时间间隔为5年7个月。该评估时点的选取，没有考虑到价格指数等综合指数的变化，违反公平原则。2.对房屋价值的补偿，是否低于市场价格，被告未作评价。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被告作出的房屋征收补偿决定中明确了原告的房屋价格，但该价格是否低于市场价格，被告未作评价。3.房屋征收补偿决定中遗漏了原告应当享有的建筑物的部分补偿。综上，请求人民法院撤销二道区政府作出的二政征补字[2017]第35号房屋征收补偿决定。
被告二道区政府辩称：一、房屋征收程序合法有效。原告房屋位于二道区惠工项目征收范围内。2011年9月20日，被告依法作出《关于惠工路地块房屋征收的决定》（长二府发〔2011〕40号），该决定一经作出即生效，并无失效一说。该征收决定依法公告后，被告于2011年11月30日张贴了协商选取评估机构的通知。因被征收人未协商一致，被告于2011年12月6日通知抽签选择评估机构，最终抽签选定嘉通估价公司作为项目评估公司，长春市北方公证处全程公证。故该项目征收程序合法有效，并无不当。二、项目评估时点符合相关规定。该项目的房屋征收决定公告时间为2011年11月30日，依据《长春市国有土地房屋征收与补偿暂行办法》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，项目评估时点确定在2011年11月30日，依据充分，符合法律规定。综上，被告的行政行为并无不当，原告的主张没有事实根据和法律依据，请求维持被告作出的房屋征收补偿决定。
原告运输公司向本院提交了以下证据：1.长春市中级人民法院（2003）长民三初字第89号民事判决书；2.2017年5月23日提出的《长春市国有土地上房屋征收补偿分户估价报告》，该份证据系2017年6月初原告运输公司的法定代表人从二道区住建局处取得，证据1和证据2共同用以证明被告对原告的房产数量等并未完全清查，遗漏了原告在征收范围内的无籍房屋；3.长春市运输经营总公司情况说明一份，用以证明从被告作出房屋征收决定至2017年被告作出房屋征收补偿决定时，原告拖欠职工的失业养老保险金已经增长了4倍多，超出2000余万元，被告对该部分费用未予补偿。
经庭审质证，被告二道区政府对上述证据的质证意见如下：对证据1的关联性和证明问题有异议，该判决书的判项和查明部分并未涉及无籍房屋问题，且查明事实部分阐述的原告用于投资的土地为50,950平方米与事实不符，实际上，2002年3月19日原告的15,000平方米土地已经被长春城市开发集团有限公司拆迁，并签订了《非住宅房屋拆迁补偿协议书》；对证据2有异议，该份评估报告没有公章和评估师签字，因此不具备法律效力，且该评估报告中关于未经登记房屋的评估价值仅是在原告能够对产权房屋达成协议的情况下，被告给予原告的奖励和适当补助；对证据3有异议，该证据是原告出具的，不属于证据，不具备证明力，另外，房屋征收补偿中不包括对职工的社保、医保等补偿。
被告二道区政府向本院提交了以下证据、依据：1.《关于惠工路地块房屋征收的决定》（长二府发〔2011〕40号）和《征收公告》（长二征公字（2011）第6号），用以证明被告制作了房屋征收决定并进行公示；2.2011年11月30日二道区住建局发布的《通知》，用以证明征收实施单位通知被征收人协商选定评估机构；3.2011年12月6日二道区住建局发布的《通知》，用以证明征收实施单位通知被征收人抽签选取评估机构；4.2011年12月31日，吉林省长春市北方公证处作出的（2011）吉长北方经证字第4955号《公证书》，用以证明抽签选定嘉通估价公司为评估机构；5.二道区住建局与嘉通估价公司签订的《房地产征收评估委托协议书》，用以证明征收实施单位与评估公司签订的委托协议书合法有效；6.《东起广德街、西至伊通河；南起惠工路、北至河东路地块房屋征收项目初步评估结果》、《二道区惠工地块房屋征收分户评估结果公示》，用以证明评估公司公示了初步评估结果；7.房屋所有权证存根10份、土地登记审批表、《非住宅房屋拆迁补偿协议书》、非公司法人信息表、房屋权属信息结果证明及营业执照，用以证明原告房屋信息；8.分户估价报告，用以证明评估公司对被征收人房屋作出分户估价报告；9.《评估报告送达回证》，用以证明将房屋分户估价报告转交给原告；10.询问笔录，用以证明征收双方对安置补偿协议进行了协商；11.二政征补字[2017]第35号《房屋征收补偿决定书》，用以证明因未达成协议，被告作出房屋征收补偿决定；12.《征收补偿决定送达回证》，用以证明房屋征收补偿决定依法送达。上述证据共同证明涉案项目征收程序合法，被告作出的二政征补字[2017]第35号《房屋征收补偿决定书》合法有效。被告向本院提供的法律依据是：《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十一条。
经庭审质证，原告运输公司对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1的证明问题有异议，该组证据无法证明被告履行了相关征收程序，房屋征收决定的征收时间范围是2011年9月20日至2011年10月30日，但征收公告的征收时间范围是2011年11月30日至2011年12月30日，另外征收决定中对于选择产权调换的安置方式是在征收范围内回迁安置，并且明确说明过渡期限为24个月，而在公告中选择产权调换的安置方式变成了在回迁范围或者就近地段安置，且征收决定的日期是2011年9月20日，发布公告的日期却是2011年11月30日，时间跨度长达两个多月，明显违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定的应当及时发布公告的要求；对证据2、3的证明问题有异议，原告自始至终没有接到二道区住建局抽取评估机构的通知，被告出示的证据2、3无法证明其依法履行了法定的通知义务，对于该通知应采取直接送达或者公告送达的方式，但被告未采取上述方式向原告送达；对证据4有异议，该证据能够证明二道区住建局选定评估机构程序违法，本案对于评估机构的选定并未采用抽签方式进行，不符合《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十一条的规定。另外，长春市房地产主管部门所公布的具有资质的房地产价格评估机构名录包含的评估机构有30家，抽签选定的范围应在有资质的30家中选择，但二道区住建局选定的范围仅有4家。由于当时原告并没有看到被告发布的房屋征收公告，也没有接到二道区住建局送达的选取评估机构通知，故原告没有推选代表进行选定评估机构工作，该公证书无法证据居民代表推选程序是否合法；对证据5，由于选取嘉通估价公司为评估机构程序违法，故对二道区住建局与其签订的委托合同无效；对证据6，评估公司公布的初步评估结果中并没有原告的房屋和其他资产的公示内容；对证据7的证明问题有异议，被告提供调查原告房屋信息不完整，根据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第（三）项的规定，被告应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并由城乡规划主管部门组织对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定及处理，调查结果也应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，对于原告在征收范围内的无照房屋，被告并没有依法认定及公示，仅以房屋管理部门调取的相关档案来认定原告的房屋信息，明显遗漏原告在征收范围内的无照房屋；对证据8的真实性有异议，该证据与被告送达给原告的分户估价报告不一致，区别是被告向原告送达的分户估价报告中包含了无籍房的部分评估结果。本案的该份证据中记载的实地查勘期为2011年11月30日，依据相关规定，实地查勘结果应当由征收人、被征收人、评估人共同签字确认，但原告从未在该类文书上签过字。实地踏查的日期是在2011年11月30日，被告出示的证据4的公证书上选定评估机构的日期却是2011年12月9日，从这两份证据也能看出评估机构选定程序违法，评估机构对征收范围的调查是在选定其担任评估机构的时间之前；对证据9无异议；对证据10所记载的评估时点有异议，当时原告就针对评估时点对被告提出过异议；对证据11真实性无异议，对证明问题有异议，根据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四十一条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由被告作出补偿决定并给予公告，原告至今不清楚该条款规定的征收补偿方案确定的签约期限是到哪一天，在此情况下被告就依据该条款作出了房屋征收的补偿决定，属程序违法，应予撤销；对证据12无异议。
本院对上述证据认证如下：原告运输公司提供的证据1系2003年长春市中级人民法院民事判决书，该份证据只能证明民事诉讼过程中，原告运输公司的房屋及使用的土地情况，不能证明被告二道区政府征收时，征收范围内房屋的基本情况，故对该份证据不予采纳；原告提供的证据2上没有加盖评估机构的公章，故该份证据不属于有效的评估报告，该份评估报告上列明的无照房屋不能证明均为原告所有，但结合庭审中，原、被告双方的陈述，对于被告遗漏了原告部分无照房屋的补偿这一证明问题，本院予以采纳；原告提供的证据3系其对公司相关情况的阐述，不能作为定案依据，本院不予采纳。被告二道区政府提供的证据1系本案房屋征收决定及其对外发布的公告，在二者内容不一致的情况下，应当以其对外发布的公告内容为准，故本院对2011年11月30日的《征收公告》予以采纳；被告提供的证据2、3系其对外发布的通知，但在原告运输公司主张并未看到该通知的情况下，被告无法提供其在征收范围内对该通知进行张贴或向原告依法送达的证据，故该通知不能证明其要证明的问题，本院不予采纳；被告提供的证据4、5结合其他证据提供情况，不能证明选取评估机构程序合法，本院不予采纳；被告提供的证据6与本案原告无关联性，本院不予采纳；被告提供的证据7反映了原告有照房屋及其使用土地的基本情况，本院对其真实性予以确认，但该组证据未反映出原告所有房屋的基本情况；被告提供的证据8系房屋征收补偿分户估价报告，因该报告的评估时点不足以反映补偿时被征收房屋的市场价，故该份证据不能作为认定原告房屋市场价的依据；被告提供的证据9，因原告无异议，本院予以采纳；被告提供的证据10，因其上签字系原告法定代表人所签，能够反映出被告与原告的协商过程，本院予以采纳；被告提供的证据11系本案的被诉行政行为，本院对其真实性予以确认；被告提供的证据12因原告无异议，本院予以采纳。
经审理查明，2011年9月20日，二道区政府作出《关于惠工路地块房屋征收的决定》（长二府发〔2011〕40号）后，于2011年11月30日发布了《征收公告》（长二征公字（2011）第6号），决定对东起广德街、西至伊通河；南起惠工路、北至河东路范围内的国有土地上房屋实施征收。原告运输公司在征收范围内有一宗性质为划拨的国有土地使用权用地，国有土地使用权登记面积为50,950平方米，纳入征收范围的面积为35,950平方米，其余土地上的房屋于2002年被长春城市开发（集团）有限公司拆迁。原告运输公司在其使用的国有土地范围内，有十处有照房屋、部分无照房屋及围墙、厕所两处、下水井等地上附属物。
2011年11月30日，二道区住建局作出《通知》，告知被征收人协商选取评估机构，协商不成，将抽签选取。2011年12月6日，二道区住建局再次作出《通知》，要求被征收人于2011年12月9日上午10时抽签选取评估机构。被告二道区政府主张上述通知在征收范围内予以张贴，但未提供相关证据。2011年12月9日，在二道区住建局的主持下，被征收人居民代表在四家评估机构中，推选出嘉通估价公司为估价机构，吉林省长春市北方公证处对选取评估机构活动进行了公证。2011年12月12日，二道区住建局与嘉通估价公司签订了《房地产征收评估委托协议书》，约定由嘉通估价公司评估被征收房屋价值。2017年6月23日，嘉通估价公司对原告运输公司的房屋和地上附属物作出房屋征收补偿分户估价报告。该报告对原告的有照房屋、土地使用权、构筑物和设备搬运安装调试费进行了评估，评估时点为2011年11月30日。2017年7月25日房屋征收部门该报告转交至原告运输公司，并于同日与原告运输公司的法定代表人针对房屋征收补偿问题进行了协商。协商中，原告运输公司提出对评估时点有异议，同时主张选择货币补偿，放弃对房屋征收补偿分户估价报告申请复核。2017年7月29日，被告二道区政府作出二政征补字[2017]第35号《房屋征收补偿决定书》，2017年8月7日向原告运输公司送达了该《房屋征收补偿决定书》。原告运输公司不服该房屋征收补偿决定，提起行政诉讼，要求撤销被告二道区政府作出的二政征补字[2017]第35号房屋征收补偿决定。
本院认为：一、关于评估机构选取的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”既然评估机构由被征收人协商选定，房屋征收部门应当及时通知被征收人选取评估机构。本案中，虽然二道区住建局分别作出两个《通知》，告知被征收人协商选取评估机构及在被征收人中推选代表，但原告运输公司主张并未看到上述《通知》影响了相关权利，在此的情况下，被告不能提供在征收范围内对上述《通知》进行张贴或者向原告送达的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款，即“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”的规定，视为被告未予张贴。
原告主张根据被告提供的选取评估机构的《公证书》，能够证明被征收人采取推选评估机构的方式违反了法定程序。经审查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”该条款中，协商不成的情况下，并未限定只能通过抽签方式进行选取，此处的“等”应属于等外等，亦不限定为“多数决定”、“随机选定”两种方式。该条款授权省、自治区、直辖市可以制定相关规定，故原告根据长春市人民政府发布的《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十一条的规定，主张由被征收人代表推选评估机构的方式违反法定程序，本院不予支持。
二、关于评估时点是否反映了补偿时被征收房屋的市场价问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格……。”根据该规定，在正常的征收补偿过程中，应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收人房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受减损。根据这一立法目的，如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能保证被征收人获得足额补偿时，应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。本案中，房屋征收补偿决定的公告时间为2011年11月30日，但是作出房屋征收补偿决定的时间为2017年7月29日，时间跨度将近6年，如果2017年作出房屋征收补偿决定时，还按照2011年11月30日为评估时点对被征收人予以补偿，则无法保证被征收人的合法权益不受到损害。因较大跨度的征收期限并非由于原告的原因导致的，故被告应对原告的房屋及地上物等财产重新作出评估并给予补偿。
三、关于原告运输公司的无照房屋是否应予补偿的问题。庭审过程中，被告二道区政府承认原告拥有无照房屋，被诉房屋征收补偿决定并未对其补偿作出决定，被告主张对于原告无照房屋的补偿可以另行通过其他途径作出，不影响涉案房屋征收补偿决定的合法性。经审查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收房屋不仅包括被征收人的有照房屋，对于依法应予补偿的无照房屋亦应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的“先补偿、后搬迁”原则。被告在未查明原告无照房屋的数量、面积及是否应予补偿的情况下，即作出房屋征收补偿决定，该房屋征收补偿决定不能反映对原告征收范围内全部被征收房屋的补偿情况，等同于未对原告足额补偿。
综上，被告作出的被诉行政行为主要证据不足且程序违法，应予撤销。原告的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持。因本案需要重新对原告的房屋等财产进行评估，无法确定被告重新作出行政行为的期限，同时还存在着原、被告在充分协商的基础上，对于本案的征收补偿问题达成补偿协议的情况。据此，本院判决撤销被诉房屋征收补偿决定的同时，不判决被告重新作出房屋征收补偿决定，但被告应当在合理期限内履行征收程序，原告亦应当配合被告的征收工作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告长春市二道区人民政府于2017年7月29日对原告长春市运输经营总公司作出的二政征补字[2017]第35号房屋征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告长春市二道区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年四月二十七日
书 记 员 刘雅林