广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行终85号
上诉人(原审第三人)韦若展，男，1975年8月12日出生，壮族，住上思县。
委托代理人苏强，广西昊弘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）上思县思阳镇高加村高岸第一村民小组。
诉讼代表人韦炳才，组长。
委托代理人零春可，广西济顺律师事务所律师。
原审被告上思县人民政府，住所地：上思县思阳镇民政路5号。
法定代表人覃森，县长。
委托代理人何其贤，上思县法制办工作人员。
委托代理人林日高，上思县法制办工作人员。
韦若展因原审原告上思县思阳镇高加村高岸第一村民小组不服原审被告上思县人民政府颁发《集体土地使用证》一案,不服上思县人民法院（2016）桂0621行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韦若展及其委托代理人苏强,被上诉人上思县思阳镇高加村高岸第一村民小组（以下简称高岸一组）的诉讼代表人韦炳才及委托代理人零春可，原审被告上思县人民政府（以下简称上思县政府）的委托代理人林日高、何其贤到庭参加诉讼。审理期间，因需等待其他案件的审理结果，中止审理。本案现已审理终结。
原审上思县人民法院判决认定，2009年间，韦若展为户主，填写《农村居民建设住宅用地申请表》，以家庭总人口4人、兄弟分产为由，申请使用坐落高岸二队的空闲地146平方米。2009年5月11日，当时高岸一、二组的组长韦启旅、韦开俊在《农村居民建设住宅用地申请表》上签字同意申请，高加村委会盖章同意生产队意见，并于2009年5月11日向上思县国土局开具《权属证明》（上面签署“同意生产队意见”并盖有高加村委会章，有韦启旅、韦开俊签名，认为韦若展户于本队分给的宅基地界址清楚，无纠纷，希国土部门给予办理土地使用证），2009年5月17日，思阳镇国土所审查准许申报面积为146平方米，2009年5月19日，上思县思阳镇人民政府同意申请，2009年5月21日，上思县国土局同意。2009年9月10日，上思县政府作出上政函[2009]70号《上思县人民政府关于同意上思县2009年第三批村庄建设用地的批复》，同意上思县国土局将位于在妙镇驮从村、在妙村、平福乡平福村、南屏乡渠坤村和思阳镇高加村、广元村、易和村、东湖社区的6927.14平方米的集体未利用地作为村民住宅建设用地。该批复的附件《上思县2009年第三批村庄建设用地情况表》中载明：思阳镇高加村高岸二队，用地户主姓名为韦若展，用地权属为集体，批准用地面积为146平方米，其中未利用地为146平方米。
2009年10月15日，上思县国土局制作《地籍调查表》，该表载明韦若展农村宅基地宗地界址线起点号和终点号分别为1-2、2-3、3-4、4-1，邻宗地指界人韦启旅、韦开俊、韦若举和本宗地指界人韦若展分别在“指界人姓名”栏签字。2010年1月13日，第三人韦若展填写《土地登记申请表》，申请办理宅基地使用权初始登记。2011年12月29日，上思县住建局向韦若展颁发《建设用地规划许可证》，该证载明:用地单位为韦若展，用地项目名称为私人住宅建设用地，用地位置位于高加村高岸屯，用地性质为住宅用地，用地面积为146.0平方米，建设规模为叁层、500.0平方米。
2012年1月13日，韦若展向上思县国土局递交《申请书》，向该局申请思阳镇高家村高岸二队分给其户，四至界限为：东至高岸二队坡地、南至道路、西至韦若举、北至高岸二队坡地，面积为146.0平方米的宅基地办理土地使用权登记手续。2012年7月18日，韦若展依据上政函〔2009〕70号《批复》、《农村居民建设住宅用地申请表》申请土地使用权登记。上思县国土局接受土地登记申请后，根据以前组织辖区内的地籍调查，审核后填写了《土地登记审批表》，认为符合登记要求，同意报请批准土地登记，并作出《上思县国土资源局土地使用证书颁发公告》，公告内容载明韦若展申请登记的土地有关事项。2012年9月14日，上思县政府同意准予注册登记，颁发证书，并于当日向韦若展颁发上集用（2012）第2-2D-3080号《集体土地使用证》，该证载明:土地使用权人为韦若展，土地所有权人为上思县思阳镇高加村高岸二组，土地座落于上思县思阳镇高加村高岸二组，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为146.00㎡。
另查明，韦若展《集体土地使用证》所在的土地，从解放后历经土改、合作化、“四固定”以及落实林业“三定”时期，政府没有划定权属。后高岸一组与韦若展所在的高岸二组，对包含韦若展《集体土地使用证》所在土地在内的“坡六班”土地权属发生争议，高岸一组向上思县政府提出调处申请，上思县政府于2012年5月6日作出行政处理决定，将争议地确权为高岸一组和高岸二组集体共有，后上思县政府又于2014年6月6日作出决定，撤销该行政处理决定，目前尚未重新作出新的行政处理决定。
原审上思县人民法院判决认为,关于第一个争议焦点，高岸一组是否具备原告诉讼主体资格。韦若展认为高岸一组提起行政诉讼前，大部分户主没有参加过村民小组会议，也没有得在村民小组会议决议上签字，部分户主反映，当时他们签字不是作出决定说要提起行政诉讼，高岸一组提起行政诉讼的决定，没有本村民小组三分之二以上的户的代表同意。对上述主张，韦若展未提交任何证据予以证明，不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”高岸一组主张涉案宗地位于其与高岸二组共有的“坡六班”土地范围内，其可认为其与被诉颁证行为有利害关系。另外，上思县政府曾经作出处理决定将高岸一、二组有争议的“坡六班”土地确权为两组集体共有，虽然其后又自行撤销，目前尚未重新作出行政处理决定，但仍可以认定高岸一组与本案被诉颁证行为有利害关系，故高岸一组具备本案原告诉讼主体资格。
关于第二个争议焦点，上思县政府向韦若展颁发上集用（2012）第2-2D-3080号《集体土地使用证》是否合法。首先，《土地登记规则》第十七条规定：“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。”上思县政府的颁证行为是在土地权属发生争议期间，上思县政府对土地权属审核不严谨，在土地所有权争议没有作出最终处理结果就进行土地登记，程序不合法。其次，根据上思县政府提交的证据，虽然可以证明上思县国土局已作出了《上思县国土资源局土地使用证书颁发公告》，其中载明准予韦若展登记的土地有关事项，但是上思县政府并没有提交证据证明该《公告》张贴于何处，无法证明其已经将准予韦若展登记的土地有关事项进行合理合法的公告，使涉案土地权利人和相关人知晓有关情况，对此，上思县政府应承担举证不能的不利后果，故上思县政府进行公告的程序不合法。
综上所述，高岸一组具备本案原告诉讼主体资格，上思县政府向韦若展颁发上集用（2012）第2-2D-3080号《集体土地使用证》违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销上思县政府于2012年9月14日向韦若展颁发的上集用（2012）第2-2D-3080号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由上思县政府负担。
上诉人韦若展上诉称,一审判决存在如下错误：一、一审判决认定被上诉人高岸一组与一审被告向上诉人颁发涉案的《集体土地使用证》的行为有利害关系是错误的。一审判决的这个认定有两个理由，一是高岸一组主张涉案宗地属于共有。二是一审被告曾经作出处理决定将“坡六班”确定为共有。《行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。根据上述规定，起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益。法律上利害关系还要求这种利益是现实的或者伸手可得的，而不是一种期待的利益。而一审判决认定被上诉人有利害关系的理由是被上诉人高岸一组的单方主张共有，这个主张还没有得到人民政府的确认，这个利益是一个尚未确定的权益，也就是被上诉人高岸一组与涉案的《集体土地使用证》涉及的土地是否有利害关系还没有明确。对于还未明确的权益，没有达到行政诉讼法规定起诉条件。因此，一审判决认定有利害关系是违反法律规定的。二、一审判决认定一审被告向上诉人颁发涉案的《集体土地使用证》违反法定程序是错误的。一审判决的理由有：（一）一审被告在土地权属发生争议期间，对土地权属审核不严谨，在土地所有权争议没有作出最终处理结果就进行土地登记；（二）一审被告没有提交证据证明公告张贴于何处。针对第一点理由，一审被告举证的权属证明、审查情况登记表能够证明涉案的《集体土地使用证》涉及的土地没有存在权属争议。针对第二点理由没有法律规定要求提供证据证明公告张贴于何处，这个理由是没有法律依据的。一审被告向上诉人颁发上集用(2012)第2-2D-3080号《集体土地使用证》并不违反法定程序。三、一审判决认为被上诉人高岸一组主张涉案宗地属于共有，一审被告曾经作出处理决定将“坡六班”确定为共有，就认定被上诉人高岸一组与一审被告向上诉人颁发涉案的《集体土地使用证》的行为有利害关系是错误的。一审法院认定有利害关系就是确定被上诉人高岸一组对上集用(2012)第2-2D-3080号《集体土地使用证》涉及的土地拥有共同所有权。一审法院这是用审判权代替人民政府行使行政权，是违反法律规定的。四、一审判决没有法律依据。上诉人和一审被告在一审中对被上诉人的诉讼主体资格提出异议，认为被上诉人没有起诉资格。一审判决认为被上诉人有起诉资格，但没有适用相应的法律条款进行判决，属于适用判决没有法律依据。综上，一审判决超越审判权、法律理解错误、作出判决没有适用相应法律，判决结果错误。请求：一、撤销一审判决，维持一审被告向上诉人颁发的上集用(2012)第2-2D-3080号《集体土地使用证》。二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人高岸一组答辩称，被上诉人与本案被诉的行政行为有利害关系，涉案的土地使用权是位于“坡六班”山坡里面，林业“三定”时期并没有填入高岸一组或高岸二组的山界林权证里面，证明土地是两个村民小组共有的。共有土地不经过高岸一组同意就申请办证并得到原审被告颁发，其有理由通过诉讼请求判决撤销。上诉人韦若展涉案的土地位于小学操场和公共娱乐设施处，如果建房，对高岸一组有实际影响。原审被告给上诉人颁发涉案的《集体土地使用证》违反法定公告，没有在村里进行公示。上诉人提交申请时间是在2009年，颁证是2012年，处于高岸一组、二组对“龙英山”、“坡六班”等土地争议期间，《土地登记办法》规定，土地权属有争议的不予登记，不管之后还是之前，土地使用证是在土地权属争议的时候颁发的都是违法无效的。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审被告上思县政府述称，一审判决以一审被告没有提交证据证明《公告》张贴何处，无法证明其已经将准予韦若展登记的土地有关事项进行合理合法的公告，公告的程序不合法为由，认定违反法定程序，从而撤销上思县政府给上诉人核发的上集用(2012)第2-2D-3080号《集体土地使用证》是不妥的。根据《土地登记办法》第二十三条“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括；（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项”和1996年2月1日起实施的《土地登记规则》第八条“初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请者应当提交的有关证件；（五）其他事项”的规定，上思县一般核发登记土地使用证的公告地点是在县国土局的公告栏内。因此，一审法院以《公告》的张贴位于何处无证据证实，即公告位置不明这一理由认定程序不合法从而撤销县政府给上诉人核发的土地使用证是不妥的。二、上思县政府给上诉人核发的土地使用证，土地来源清楚，颁证程序合法。首先，土地来源的问题。从县政府提交证据7上政函(2009]70号《上思县人民政府关于同意上思县2009年第三批村庄建设用地的批复》显示，涉案的土地是属于思阳镇高加村高岸二队（组），用地权属是集体，即该地是属于上诉人所在的高岸二组集体独有，并非是被上诉人高岸一组所说的属于高岸一、二组集体共有的事实，被上诉人没有证据证实该地属于两组共有，亦没有两组曾经共同使用过该地的证据。由此可见，上思县政府给上诉人核发的土地使用证记载的土地来源清楚。其二，颁证程序合法。根据1996年2月1日起实施的《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定。本案中，上思县人民政府给上诉人韦若展核发的土地使用证已经按照该条法规规定程序进行，即上诉人提交了土地登记申请后，土地管理部门的工作人员实地进行地籍调查，村、乡（镇）、县级土地管理部门进行权属审核，进行公告（即从县政府提交证据显示，2008年7月1日，上思县国土资源局对外公告拟核发土地使用证的时有13户，不单只是上诉人1户，公告期30天，在公告期内没有任何人提出异议）。走完这程序后，上思县政府才给上诉人核发土地使用证。上思县政府给上诉人核发的土地使用证，完全符合土地登记程序，程序合法。三、上诉人上诉理由充分。综上，上思县政府给上诉人核发的土地使用证，土地来源清楚，颁证程序合法。一审判决显然不妥。请求撤销一审判决。
二审审理过程中，上诉人韦若展和被上诉人高岸一组向本院提交若干证据,以支持各自的主张，但因符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中的证据，人民法院不予接纳”的规定情形，故本院不予确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确定。
本院认为，原审被告上思县政府给上诉人韦若展颁发涉案的上集用(2012)第2-2D-3080号《集体土地使用证》是否合法，一审判决予以撤销是否认定事实清楚、适用法律正确，一审判决确认被上诉人高岸一组是适格原告是否有事实和法律依据的问题，是本案二审的争议焦点。本院综合析断如下：首先，1996年2月1日起实施的《土地登记规则》第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第十八条第（一）项进一步明确规定，土地权属有争议的，不予登记。其宗旨是确保需登记的土地权属来源清楚、符合规定，有利于土地权利人对依法登记后的土地权属更有效地行使权利，同时也有利于保护利害关系人的合法权益，避免存在权属争议的土地被他人占用，损害真正的土地权利人的权益。因此，需登记的土地权属来源不清、存在争议的，不予登记，已经登记的应依法纠正。根据查明的事实，原审被告上思县政府给上诉人韦若展颁发的上集用(2012)第2-2D-3080号《集体土地使用证》正是在涉案土地权属发生争议期间，上思县政府违背上述规定进行土地登记并颁发证书，显然主要依据不足、程序违法。其次，根据上思县政府提交的证据，虽然可以证明上思县国土局已作出《上思县国土资源局土地使用证书颁发公告》，其中载明准予韦若展登记的土地有关事项，但是上思县政府并没有提交证据证明该《公告》是否张贴及张贴于何处，是否足以让涉案土地权利人和利害关系人知晓有关情况并行使申辩、提出异议等相关权利，因缺乏证据支撑，应承担举证不能的不利后果，视为公告程序不合法。再次，本案被上诉人高岸一组主张涉案宗地位于其与高岸二组共有的“坡六班”土地范围内，并提供了相应的证据证明，而上思县政府曾经作出处理决定将高岸一、二组有争议的“坡六班”土地确权为两组集体共有，虽然其后又自行撤销，目前正在重新作出处理之中，但已经构成了对涉案宗地权属具有实质性争议的事实，原审被告给上诉人韦若展核发的涉案《集体土地使用证》与被上诉人高岸一组显然存在利害关系，符合行政诉讼法第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定情形，故高岸一组是本案原审的适格原告。退一步而言，涉案宗地的权属纠纷正在调处中，是否属于被上诉人高岸一组抑或上诉人韦若展所在的高岸二组，还是高岸一组、二组共有，存在实质性争议，亦反证上诉人韦若展原来向土地登记主管部门提交的土地权属来源证明不真实，证实原审被告上思县政府原来给上诉人韦若展核发的涉案《集体土地使用证》的被诉行政行为主要证据不足，并违反《土地登记办法》第十八条第（一）项关于土地权属有争议的不予登记的禁止性规定。综上，被诉的土地登记、颁证行为存在土地权属来源不清、登记及公告违反程序问题，符合行政诉讼法规定的行政行为有“主要证据不足的”、“违反法定程序的”情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。一审判决予以撤销认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由和原审被告的陈述理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第七十条第（一）（三）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韦若展负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
审 判 员 田 海
代理审判员 贡丽莉
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 黄琳杰