广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行终79号
上诉人(原审第三人)满川波，女，1957年8月12日出生，壮族，住上思县。
委托代理人王粒冲，广西济顺律师事务所律师。
委托代理人覃枢龙，广西济顺律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）上思县思阳镇高加村高岸第一村民小组。
诉讼代表人韦炳才，组长。
委托代理人零春可，广西济顺律师事务所律师。
原审被告上思县人民政府，住所地：上思县思阳镇民政路5号。
法定代表人覃森，县长。
委托代理人何其贤，上思县法制办工作人员。
委托代理人林日高，上思县法制办工作人员。
满川波因原审原告上思县思阳镇高加村高岸第一村民小组不服原审被告上思县人民政府颁发《集体土地使用证》一案,不服上思县人民法院（2016）桂0621行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人满川波的委托代理人王粒冲、覃枢龙,被上诉人上思县思阳镇高加村高岸第一村民小组（以下简称高岸一组）的诉讼代表人韦炳才及委托代理人零春可，原审被告上思县人民政府（以下简称上思县政府）的委托代理人林日高、何其贤到庭参加诉讼。审理期间，因需等待其他案件的审理结果，中止审理。本案现已审理终结。
原审上思县人民法院判决认定，2007年10月10日，满川波向上思县国土局递交《申请书》，向该局申请为其户一块座落于高家村高岸屯入屯道路右边，东至进屯水泥路边、西至高岸二队荒地、南至高岸大门8米、北至旧公路边，长18米、深8米、面积144㎡的宅基地办理土地使用证。次日，当时的高岸二组组长韦开俊出具《权属证明》，认为上述满川波户的宅基地四至界址清楚，无纠纷，请求国土部门给予办证。2007年10月25日，当时的高岸一组组长韦启旅及高岸二组村民韦保才、韦权初等人在《权属证明》上签字。同日,上思县思阳镇高加村民委员会（以下简称高加村委会）在《权属证明》上签署“情况属实”的意见，并加盖公章。
2007年10月，满川波作为户主填写《农村居民建设住宅用地申请表》，向有关部门申报农村居民建设住宅用地，后得到当时的高岸二组组长韦开俊、高加村委会、思阳镇国土所、思阳镇政府、上思县国土局的同意。2008年4月17日，上思县建设局向满川波颁发《建设用地规划许可证》，该证载明:用地单位为满川波，用地项目名称为私人住宅建设用地，用地位置位于思阳镇高加村高岸屯路口，用地性质为居住用地，用地面积为144.00平方米，建设规模为叁层、486.00平方米。2008年6月25日，上思县政府作出上政函〔2008〕40号《批复》，同意上思县国土局将位于思阳镇东湖社区、彩元社区，叫安乡各村屯，南屏渠坤村渠坤队，平福乡公安村平堪圩等2205.87平方米集体土地和集体未利用地作为村民住宅建设用地。该批复的附件《上思县2008年第二批村庄建设具体用地情况表》中载明：思阳镇高加村高岸二队，用地户主姓名满川波，用地权属为集体，批准用地面积为144平方米，其中建设用地为144平方米。
2008年6月27日，满川波依据上政函〔2008〕40号《批复》、《农村居民建设住宅用地申请表》申请土地登记。上思县政府的工作人员组织宗地相邻人员指认宗地界址，确认界址线起点号1-2、2-3、3-4、4-1对应的邻宗地地籍号分别是道路、道路、高岸屯用地、高岸屯用地，邻宗地指界人韦开俊和本宗地指界人满川波分别在“指界人姓名”栏签字。2008年7月1日，上思县国土局作出《上思县国土资源局土地使用证书颁发公告》，其中载明满川波申请登记的土地有关事项。2008年11月11日，上思县国土局同意报请批准土地登记。同年11月28日，上思县政府同意准予注册登记，颁发证书，并于当日向第三人满川波颁发上集用（2008）第2-2D-3067号《集体土地使用证》，该证载明:土地使用权人为满川波，土地所有权人为思阳镇高加村高岸二队，土地座落于思阳镇高加村高岸二队，地号056，地类（用途）为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为144.00㎡。
另查明，高岸一组与高岸二组曾因“坡六班”土地权属发生纠纷，上思县政府为此作出处理决定将该地确权为高岸一、二组集体共有，后又自行撤销该处理决定，目前尚未重新作出处理决定。
韦开俊与满川波系夫妻关系。
原审上思县人民法院判决认为,关于第一个争议焦点，即高岸一组是否是本案适格原告。满川波认为高岸一组向本院提起行政诉讼前，该组村民没有参加过村民会议，也没有在村民决议上签字，并且涉案土地为高岸二组所有，高岸一组与本案被诉颁证行为没有利害关系，因此高岸一组作为本案原告，主体不适格。对上述主张，满川波并未提交任何证据予以证明，故不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”高岸一组主张涉案宗地位于其与高岸二组共有的“坡六班”土地范围内，其可认为其与被诉颁证行为有利害关系。另外，上思县政府曾经作出处理决定将高岸一、二组有争议的“坡六班”土地确权为两组集体共有，虽然其后又自行撤销，目前尚未重新作出处理决定，但仍可以认定高岸一组与本案被诉颁证行为有利害关系，故高岸一组是本案适格原告。
关于第二个争议焦点，即上思县政府向满川波颁发上集用（2008）第2-2D-3067号《集体土地使用证》是否合法。首先，上思县政府的工作人员进行地籍调查时，组织宗地相邻人员指认宗地界址，确认界址线起点号3-4、4-1对应的邻宗地地籍号分别是高岸屯用地、高岸屯用地，并未明确是高岸一组或高岸二组的用地，但上思县政府仅仅通知了当时的高岸二组组长韦开俊作为邻宗地的指界人指认界址并签字确认，并没有通知高岸一组组长指认界址；另外，韦开俊与满川波系夫妻关系，与本案被诉颁证行为有利害关系，仅由韦开俊指认邻宗地界址亦不能令人信服，故涉案宗地界址指认程序不合法。其次，根据上思县政府提交的证据，虽然可以证明上思县国土局于2008年7月1日作出了《上思县国土资源局土地使用证书颁发公告》，其中载明准予满川波登记的土地有关事项，但是上思县政府并没有提交证据证明该《公告》张贴于何处，无法证明其已经将准予满川波登记的土地有关事项进行合理合法的公告，使涉案土地权利人和相关人知晓有关情况，对此，上思县政府应承担举证不能的不利后果，故上思县人民政府进行公告的程序不合法。
综上所述，高岸一组是本案适格原告，上思县政府向满川波颁发上集用（2008）第2-2D-3067号《集体土地使用证》违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销上思县政府于2008年11月28日向满川波颁发的上集用（2008）第2-2D-3067号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由上思县政府负担。
上诉人满川波上诉称,一审判决存在如下错误：一、一审判决认定被上诉人高岸一组与一审被告向上诉人颁发上集用(2008)第2-2D-3067号《集体土地使用证》的行为有利害关系是错误的。一审判决的这个认定有两个理由，一是被上诉人高岸一组主张涉案宗地属于共有。二是一审被告曾经作出处理决定：将“坡六班”确定为共有。《行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。根据上述规定，起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益。法律上利害关系还要求这种利益是现实的或者伸手可得的，而不是一种期待的利益。而一审判决认定被上诉人有利害关系的理由是被上诉人上的单方主张共有，这个主张还没有得到人民政府的确认，这个利益是一个尚未确定的权益，也就是被上诉人高岸一组与涉案的《集体土地使用证》涉及的土地是否有利害关系还没有明确。对于还未明确的权益，没有达到行政诉讼法规定起诉条件。因此，一审判决是违反法律规定的。二、一审判决认定一审被告向上诉人颁发涉案的《集体土地使用证》违反法定程序是错误的。一审判决的理由有：（一）一审被告在进行地籍调查时没有通知高岸一组组长指认界址、没有指明哪一组的用地、指界人韦开俊与上诉人有利害关系；（二）一审被告没有提交证据证明公告张贴于何处。针对第一点理由，一审被告举证的权属证明能够证明涉案的《集体土地使用证》涉及的土地属于上诉人所在的高岸二队，不属于高岸一组，高岸一组的组长无权指认，通知他来干什么；指界人韦开俊是队长，虽与上诉人是夫妻关系，没有规定要必须回避的。针对第二点理由没有法律规定要求提供证据证明公告张贴于何处，这个理由是法官擅自扩大法律规定，是没有法律依据的。因此，一审被告向上诉人颁发涉案的《集体土地使用证》并不违反法定程序。三、一审判决认为被上诉人高岸一组主张涉案宗地属于共有，一审被告曾经作出处理决定将“坡六班”确定为共有，就认定被上诉人高岸一组与一审被告向上诉人颁发上集用(2008)第2-2D-3067号《集体土地使用证》的行为有利害关系是错误的。一审法院认定有利害关系就是确定被上诉人高岸一组对涉案的《集体土地使用证》涉及的土地拥有共同所有权。一审法院这是用审判权代替人民政府行使行政权，是违反法律规定的。四、一审判决没有法律依据。上诉人和一审被告在一审中对被上诉人的诉讼主体资格提出异议，认为被上诉人没有起诉资格。一审判决认为被上诉人有起诉资格，但没有适用相应的法律条款进行判决，属于适用判决没有法律依据。综上，一审判决超越审判权、法律理解错误、作出判决没有适用相应法律，判决结果错误。请求：一、撤销一审判决，维持一审被告向上诉人颁发的上集用(2008)第2-2D-3067号《集体土地使用证》。二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人高岸一组答辩称，一、被上诉人为本案一审适格原告。修改后的行政诉讼法实施及立案登记制的确立，实际是扩大了行政诉讼原告范围，也一定程度破解了立案难问题。法院是否受理以原告与被诉行政行为是否有利害关系为判断标准，对此，行政诉讼法第二条、第二十五条、第四十九条和司法解释第一条、第三条作出了规定。被上诉人提交的证据1，可以证明涉案宗地位于“坡六班”、“龙英山”，该范围被上诉人与上诉人所在的高岸二组的山界林权证都没有包含，但两个村民小组的房屋都是修建在那里的；提交证据2、3、4，可以证明被上诉人与上诉人所在的高岸二组在涉案宗地所在的“坡六班”、“龙英山”合资修建“高岸屯文化娱乐中心”、“高岸小学”等公共设施。上述证明，“坡六班”、“龙英山”土地权属认定涉及上诉人宗地权属来源是否清楚，也涉及被上诉人房屋、学校等土地权属问题，也就是被上诉人在本诉具有利害关系是一审适格的原告。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）一审认定涉诉宗地仅有韦开俊进行指界不合法是正确。首先，被上诉人提交的证据5，可以证明被上诉人的宗地“东面为入村道路、南面为高岸屯大门、西面为集体空地、北面为道路”。上述证明该宗地相邻四至界限都有利害关系人，潜在与他人产生土地权属争议的可能。其次，一审被告工作人员进行地籍调查时，组织宗地相邻人员指认宗地界址，确认界址线起点号3-4、4-1对应的邻宗地地籍号分别为高岸屯用地、高岸屯用地，并未明确是高岸一组或高岸二组的用地，但一审被告仅通知当时的高岸二组组长韦开俊作为邻宗地的指界人指认界址并签字确认，并没有通知高岸一组组长指认界址。最后，韦开俊与上诉人系夫妻关系，与本案被诉颁证行为有利害关系，仅由韦开俊指认邻宗地界址不能令人信服。（二）一审判决认定被诉行为公告程序不合法是正确的。《土地登记办法》第二十三条之规定，“公告内容含土地权利人的姓名、面积等”。所谓“有效的公示”，包括不动产所在单位或当地有影响的报纸登报公示等。被上诉人提交的证据6，证明高岸一组、二组的公示栏位于高岸屯韦建候代销店旁边的围墙上，那里设有高岸屯村规民约、公示栏，一般政府各部门收费、停水、停电的通知均张贴在那里。本案一审被告及第三人都没有提供颁证之前已进行公告的证据，属于举证不能，应认定没有进行公告。（三）一审判决适用法律正确。行政诉讼法第七十条第（三）项之规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”。本案涉诉行政行为存在如指认界线程序不合法、公告程序不合法等，故一审法院适用该法条判决是正确的。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，而上诉人上诉无理，应予以驳回。
原审被告上思县人民政府述称，一、一审判决撤销政府颁证行为不妥。一审判决以一审被告上思县政府没有提交证据证明《公告》张贴何处，无法证明其已经将准予满川波登记的土地有关事项进行合理合法的公告，公告的程序不合法为由，认定违反法定程序，从而撤销上思县政府给上诉人核发的涉案《集体土地使用证》是不妥的。根据2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第二十三条“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项”和1996年2月1日起实施的《土地登记规则》第八条“初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请者应当提交的有关证件；（五）其他事项”的规定，上思县拟核发登记土地使用证的公告地点是在县国土局的公告栏内。因此，一审法院以《公告》的张贴位于何处无证据证实，即公告位置不明这一理由认定程序不合法从而撤销县政府给上诉人核发的土地使用证是不妥的。二、一审被告上思县政府给上诉人核发的土地使用证，土地来源清楚，颁证程序合法。首先，土地来源的问题。从县政府提交的证据7上政函[2008]40号《上思县人民政府关于同意上思县2008年第二批村庄建设用地的批复》显示，涉案的土地是属于思阳镇高加村高岸二队（组），用地权属是集体，即该地是属于上诉人所在的高岸二组集体独有，并非是被上诉人（即一审原告高岸一组）所说的属于高岸一、二组集体共有的事实，被上诉人没有证据证实该地属于两组共有，亦没有两组曾经共同使用过该地的证据。由此可见，县政府给上诉人核发的土地使用证记载的土地来源清楚。其二，颁证程序合法。根据1996年2月1日起实施的《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定。本案中，上思县政府给满川波核发的土地使用证已经按照该条法规规定的程序进行，即上诉人提交土地登记申请后，土地管理部门的工作人员实地进行地籍调查，村、乡（镇）、县级土地管理部门进行权属审核，进行公告（即从上思县政府提交证据8显示，2008年7月1日，上思县国土资源局对外公告拟核发土地使用证的时有7户，不单只是上诉人1户，公告期30天，在公告期内没有任何人提出异议）。走完这程序后，上思县政府才给上诉人核发土地使用证。可见，县政府给上诉人核发的土地使用证，完全符合土地登记程序，程序合法。三、上诉人上诉理由充分。综上，上思县政府给上诉人核发的土地使用证，土地来源清楚，颁证程序合法，一审判决显然不妥，请求二撤销一审判决。
二审审理过程中，被上诉人高岸一组向本院提交7份证据,反驳上诉人在上诉状中提出的理由；原审被告上思县政府提交关于土地登记公告的说明，证明2008年11月28日上思县政府给满川波颁发第2-22D-3067号《集体土地使用证》。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中的证据，人民法院不予接纳”的规定，以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条“被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据”“不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据”的规定，对上诉证据不予确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确定。
本院认为，根据行政诉讼法第八十七条的规定，二审对原审判决是否正确、被诉行政行为是否应撤销进行全面审查。关于原审被告上思县政府给上诉人满川波颁发涉案的上集用（2008）第2-2D-3067号《集体土地使用证》是否合法，一审判决予以撤销是否认定事实清楚、适用法律正确，一审判决确认被上诉人高岸一组是适格原告是否有事实和法律依据的问题，本院综合析断如下：其一，根据2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第九条第一款第（三）（四）项的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等材料。《土地登记办法》第九条第二款、第三款规定，地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得；申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对材料实质内容的真实性负责。本案中，进行地籍调查存在以下问题，一是受委托的工作人员组织宗地相邻人员指认宗地界址，确认界址对应的邻宗地地籍号分别是高岸屯用地、高岸屯用地，并未明确是高岸一组或高岸二组的用地，但仅有当时的高岸二组组长韦开俊作为邻宗地的指界人指认界址并签字确认，没有高岸一组组长指认界址；二是韦开俊与申请土地登记的满川波系夫妻关系，与本案被诉颁证行为有利害关系，仅由韦开俊指认邻宗地界址程序不合法。其二，土地登记主管部门上思县国土局于2008年7月1日作出《上思县国土资源局土地使用证书颁发公告》，虽载明准予满川波登记的土地有关事项，但该《公告》是否张贴及张贴于何处，是否足以让涉案土地权利人和利害关系人知晓有关情况并行使申辩、提出异议等相关权利，并无确实的证据证实，因缺乏证据支撑，应视为公告程序不合法。其三，《土地登记办法》第十八条第（一）项规定，土地权属有争议的，不予登记。其宗旨是确保需登记的土地权属来源清楚、符合规定，有利于土地权利人对依法登记后的土地权属更有效地行使权利，同时也有利于保护利害关系人的合法权益，避免存在权属争议的土地被他人占用，损害真正的土地权利人的权益。因此，需登记的土地权属来源不清、存在争议的，不予登记，已经登记的应依法纠正。本案中，被上诉人高岸一组主张涉案宗地位于其与高岸二组共有的“坡六班”土地范围内，并提供了相应的证据证明，而上思县政府曾经作出处理决定将高岸一、二组有争议的“坡六班”土地确权为两组集体共有，虽然其后又自行撤销，目前正在重新作出处理之中，但已经构成了对涉案宗地权属具有实质性争议的事实，原审被告给上诉人满川波核发的涉案《集体土地使用证》与被上诉人高岸一组显然存在利害关系，符合行政诉讼法第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定情形，故高岸一组是本案原审的适格原告，又因涉案的土地权属有争议，来源不清，不符合登记条件，加之登记程序不符合法律规定，现在上思县政府不予注销的情形下，一审判决予以撤销并无不当。退一步而言，涉案宗地的权属纠纷正在调处中，是否属于被上诉人高岸一组抑或上诉人满川波所在的高岸二组，还是高岸一组、二组共有，存在实质性争议，亦反证上诉人满川波原来向土地登记主管部门提交的土地权属来源证明不真实，证实原审被告上思县政府原来给上诉人满川波核发的涉案《集体土地使用证》的被诉行政行为主要证据不足。土地登记依托在土地权属来源清楚、地籍调查规范和公告程序合法的基础之上，现被诉的土地登记、颁证行为存在土地权属来源不清、地籍调查和公告存在问题，符合行政诉讼法规定的行政行为有“主要证据不足的”、“违反法定程序的”情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由和原审被告的陈述理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人满川波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
审 判 员 宋丞致
代理审判员 贡丽莉
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 黄琳杰