本溪满族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）本县行初字第00006号
原告赵成大，男，1937年6月4日出生，满族，系退休教师，现住本溪满族自治县。
委托代理人赵永民，男，1970年11月2日出生，满族，现住本溪满族自治县。系原告的儿子。
被告本溪满族自治县城乡规划建设局，地址：本溪满族自治县。
法定代表人孟庆伟，系该局局长。
委托代理人林松，系辽宁华义律师事务所律师。
委托代理人康长健，系该局工作人员。
原告赵成大诉被告本溪满族自治县城乡规划建设局行政许可纠纷一案。原告向本院提起诉讼。本院于2014年1月3日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月19日公开开庭审理了本案。原告赵成大及其委托代理人赵永民、被告本溪满族自治县城乡规划建设局委托代理人林松、康长健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月27日，被告本溪满族自治县城乡规划建设局作出本建许不予字（2013）第1号不予行政许可决定书认为：赵成大于2013年12月25日提出的在小市镇春光272号楼北侧春光路临街一侧建永久性房屋的行政许可申请，经审查：赵成大需向本机关明确提出申请领取《建设用地规划许可证》，取得建设用地规划许可证后，再申请办理《建设工程规划许可证》；申请领取《建设用地规划许可证》，需向本机关提交以下材料：1、办理《建设用地规划许可证》申请书；2、本人身份证及户口本复印件；3、控制性详细规划图；4、土地出让合同及勘测定界图复印件。控制性详细规划图、土地出让合同及勘测定界图的取得途径：首先由本机关组织编制拟建设地块的控制性详细规划方案，报县政府批准后，由县国土资源局根据控制性详细规划通过招标、拍卖或挂牌出让方式组织国有土地使用权出让活动，确定中标人或竞得人，并签订国有土地使用权出让合同，中标人或竞得人持国有土地出让合同（附勘测定界图、控制性详细规划图）及办理《建设用地规划许可证》的上述其他材料，向本机关申请领取《建设用地规划许可证》。赵成大申请建房所在地的控制性详细规划方案，在本溪满族自治县城乡规划委员会2013年第2次会议上已明确不予研究，即该地块的控制性详细规划方案没有获得县政府的批准，提供不出此地块的控制性详细规划图、土地出让合同及勘测定界图。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一、二款、第四十条第二款之规定，作出本建许不予字（2013）第1号不予行政许可决定。
被告向本院提供如下证据和依据：1、城乡规划审查委员会会议纪要复议件一份。证明：原告申请建设永久性房屋的地点经过城乡规划审查委员会审查，认为不符合条件，不予研究。2、适用法律是《城乡规划法》第三十八条第一、二款，第四十条第二款；《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款。
原告赵成大诉讼请求：1、撤销本建许不予字（2013）第1号本溪满族自治县城乡规划建设局不予行政许可决定书，并重新做出有法律依据的决定书。2、本案的诉讼费用由被告承担。理由：1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、四十条明确指出：控制性详细规划方案是核发建设工程规划许可证的法定条件。而被告因原告缺少使用土地有关证明文件，要原告提交使用土地有关证明文件，这完全是谎话。把使用土地有关证明文件看成核发建设工程规划许可证的法定条件。这是对法律的曲解和篡改。2、原告曾向被告申请建永久性房屋，被告规划办制定的控制性详细规划方案，在县规划审查委员会2013年3月28日会议中决定对原告申请建房的春光路小市中心社区60号楼北侧地块控制性详细规划方案不予研究。这不是审查委员会不作为，而是因为被告提出的规划方案上写了“不合乎规划”这句话才得到的县规划审查委员会不予研究的结论。被告把“不予研究”责任推到县政府审查委员会和原告个人头上都是耍无赖。3、本案被告作出的不予受理决定的主要理由是原告提供不出此地块控制性详细规划图，土地出让合同及勘测定界图。原告认为这三个提供不出都是行政单位的业务，原告当然不能自己单独提出，因此，被告用三个提供不出是刁难原告，故意违反《行政许可法》第三十八条及县里有关要求。
原告向本院提供如下证据：1、本溪满族自治县城乡规划办公室2001年6月12日为原告颁发的临时建设工程规划许可证（编号000067），证明原告有使用土地的有关证明材料。
被告本溪满族自治县城乡规划建设局辩称：原告赵成大向被告申请办理建设永久房屋“建设工程规划许可证”，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条二款的规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”原告赵成大缺少使用土地的有关证明文件，因此，被告告知原告需要提交使用土地的有关证明文件，但原告一直未能提交使用土地的有关证明文件，因此，被告作出了不予许可决定。被告的这一决定完全符合法律规定，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的1号证据本身没有异议，但认为此证据不能证明被告具体行政行为合法。此证据有谎话，因被告建设局提出的规划方案上写了“不合乎规划”这句话才得到的县规划审查委员会不予研究的结论。原告对被告提供的2号关于法律条款适用问题。原告同意被告引用的法律，但原告与被告对法律的理解不同。原告认为被告适用法律错误。（1）、根据《中华人民共和国行政许可法》第38条第2款规定，符合法律规定就应当准予，但被告不准予，就是违法。（2）、被告没有说明不予行政许可的理由也是违法。（3）、《城乡规划法》第40条第2款规定，建设局应提供详细规划，符合控制性详细规划是发证的法定条件。
被告对原告提出的1号证据有异议，该证据只能证明原告在2001年6月12日取得了临时建设工程规划许可证，但2002年6月11日就已经过期，使用期限只有一年。临建许可证只是一个临建许可，不是土地使用许可，不能代表土地使用证明文件。故此材料证明不了原告具有该地段的土地使用权。
经庭审质证，本院认为：被告提供的1号证据真实、合法，并与本案有直接关联，应当采信；被告提供作出上述决定的法律依据准确，恰当，应予采纳。原告提供的1号证据是被告过去对原告现在申请建永久性房屋的地块上审批临建房时，被告曾向原告颁发的临时建设工程规划许可证，不是原告现申请在该地块建永久性房屋时理应向被告提供的由本县国土资源管理局颁发的符合法律规定的使用土地的有关证明材料，该证据与本案没有关联性，本院不予采纳。
根据以上认证，确定以下事实：原告于2013年12月25日向被告申请在本溪满族自治县小市镇春光272号楼北侧春光路临街一侧地块（即：原小市镇春光路小市中心社区60号楼北侧，原告持有编号为000067号临时建设工程规划许可证搭建临建房所在地块）建永久性房屋。该地块经本溪满族自治县人民政府规划审查委员会于2013年3月28日会议中决定对上述该地块控制性详细规划方案不予研究。被告以原告提供不出此地块的控制性详细规划图、土地出让合同及勘测定界图等，并依相关法律规定，决定对原告的申请不予许可。原告对此决定不服，向本院提起诉讼，请求法院：1、撤销本建许不予字（2013）第1号本溪满族自治县城乡规划建设局不予行政许可决定书，并重新做出有法律依据的决定书。2、本案的诉讼费用由被告承担。
本院认为：本院审查的客体是被诉具体行政行为的合法性。被告具有对房屋建设行政许可申请进行审查和决定的职权。本案双方所涉及的控制性详细规划是城市规划实施管理的最直接依据，是国有土地出让、开发和建设管理的法定前置条件，是申请办理建设用地规划许可和建设工程规划许可的依据和法定前置要件。结合该案，被告在作出的不予行政许可决定陈述理由时已经明确办理相关建设许可，首先要有经政府批准生效的控制性详细规划，没有经审批的控制性详细规划的地块，建设行政主管机关不能行使后续行政许可审批权。由于本溪满族自治县城乡规划审查委员会于2013年3月28日会议中决定对上述该地块控制性详细规划方案不予研究，没有经审批生效的控制性详细规划，导致后续各环节的许可不能进入审批流程。另外，原告提供临建许可手续并不是办理永久性房屋法定的使用土地的有关证明文件，不能作为办理房屋建设工程规划许可的前置要件。被告作出的被诉具体行政行为理由充分，适用法律并无不当，被诉具体行政行为合法。原告请求法院撤销被告作出的不予行政许可决定书的请求，本院不予支持。被告在不予许可理由中阐述原告提不出规划图等的本意，通过结合被诉具体行政行为内容上下文应理解为被告在上级机关对控制性详细规划不予研究的前提下，原告无法向被告取得规划图，也无法向下一个流程部门提供起前置要件作用的规划图。被告对该意思表达不当，应予纠正。被告在答辩时称原告没有提供使用土地的有关证明文件，因此作出不予许可决定，这与被诉具体行政行为内容阐明的首先由本机关组织编制拟建设地块的控制性详细规划方案，报县政府批准后，再实施后续审批环节的理由不符。故对被告在诉讼过程中提出的答辩理由应予纠正。
依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告赵成大的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告赵成大负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。
审 判 长 蒋润显
代理审判员 魏 微
人民陪审员 吕 军
二〇一四年四月一日
书 记 员 赵 轩
附相关法条：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。