海南省第一中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）琼96行赔初9号原告沈革非，女，1945年8月14日出生，汉族，浙江省绍兴市人，现住海口市。委托代理人高翔，海南嘉天律师事务所律师。被告屯昌县人民政府。住所地：屯昌县屯城镇昌盛路县政府大院。法定代表人匡文胜，县长。被告屯昌县国土资源局。住所地：屯昌县屯城镇昌盛路县政府大院。法定代表人邢范，局长。以上二被告的共同委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。以上二被告的共同委托代理人曾垂枢，屯昌县不动产登记局局长。原告沈革非诉被告�昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）、被告屯昌县国土资源局（以下简称屯昌县国土局）行政赔偿一案，本院2017年2月27日受理后，于同年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月22日上午在本院公开开庭审理了本案。原告沈革非及其委托代理人高翔，被告屯昌县政府、屯昌县国土局的共同委托代理人程晓东、曾垂枢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈革非诉称，二被告违法颁发屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》（以下分别简称523号、524号、525号国土证），致使上述土地证被依法撤销，造成原告应得的土地价值损失1.2亿元，二被告应当承担该损失的70%即8400万元的赔偿责任并相互承担连带责任。被告屯昌县政府收回原属屯昌县供销经济发展（集团）公司（以下简称供销公司）所有的117.17亩土地后，未变更恢复至供销公司名下，导致原告对供销公司的债权无法实现。因此，二被告应在取得上述土地的价值内对供销公司代为清偿（1997）海南经初字第47号《民事调解书》（以下简称47号《民事调解书》）确定执行的债务本金及利息。故请求法院依法判决：一、二被告向原告赔偿土地差价损失1.2亿元的70%即8400万元；二、二被告代供销公司清偿其执行债务合计1260272.9元及延迟履行金的2倍（按中国人民银行规定的一年期贷款利率计算，1倍的利息自1997年11月21日至1997年12月31日按本金100万元计为10660元、自1998年1月1日起按本金12602272.9元至还清款之日止，暂计至2016年12月31日为1463310.93元）和案件受理费16250元。三、二被告承担连带赔偿义务。原告向本院提供了以下证据：1.（2016）琼96行初32号《行政裁定书》；2.（2016）琼行终326号《行政裁定书》；3.（2014）海南一中行初字第50号《行政判决书》（以下简称50号《行政判决书》）；4.（2014）琼行终字第104号《行政判决书》（以下简称104号《行政判决书》）；5.（2015）行监字第624号《行政裁定书》。证据1-5证明：（1）生效行政判决书、裁定书认定屯昌县政府颁发523号、524号、525号国土证的行政行为违法；（2）该违法行为系因二被告未依法履行审查义务所致；（3）明确对行政赔偿先由赔偿义务机关处理；（4）查明了部分土地用于安居工程；（5）本案未超过行政赔偿法定时效。6.屯国用（县城）字第003109号、第003110号《国有土地使用权证》（以下分别简称3109号、3110号国土证）；7.523号、524号、525号国土证。证据6-7证明：（1）523号、524号、525号国土证系从3109号、3110号国土证变更而来；（2）该土地�属供销公司；（3）现该土地未恢复至供销公司名下。8.屯府函[2011]46号《关于同意对沈革非所持国有土地使用证更正登记并注销土地权利证书的批复》（以下简称46号《批复》）；9.屯土环资函[2011]68号《关于土地更正登记的告知函》（以下简称68号《告知函》）；10.《关于土地登记注销的公告》。证据8-10证明：（1）二被告未依法履行重新评估和拍卖国有资产的职责，导致颁发523号、524号、525号国土证被注销；（2）该土地原属供销公司；（3）现该土地未恢复至供销公司名下；（4）屯昌县政府因行政行为违法取得的该土地资产利益，正是原告的损失。11.47号《民事调解书》，证明：（1）供销公司对原告的债务数额；（2）因二被告的违法行政行为致使供销公司对其债务执行不能，二被告应代为偿还债务。12.（2013）海南一中行初字第123号《行政判决书》；13.（2013）琼行终字第201号《行政裁定书》。证据12-13证明生效裁判文书确认可以针对注销土地证行为提起行政诉讼。14.屯府赔不受字[2016]1号《行政赔偿不予受理决定书》；15.屯府赔决字[2016]1号《行政赔偿不予赔偿决定书》；16.送达回证；17.《不予赔偿决定书》；18.琼府复决[2011]69号《行政复议决定书》。证据14-17证明原告申请行政赔偿未超过两年的法定时效，提起本案诉讼也符合法定期限的要求。被告屯昌县政府辩称，一、原告提出的行政赔偿请求，已经超过了请求国家赔偿的法定时效。根据法律规定，原告自2011年5月20日收到68号《告知函》后，应在2013年5月20日前向屯昌县政府提出国家赔偿请求，而原告在该时限之后提出国家赔偿请求，已超过法定时效。二、原告提供伪造的申请材料，骗取屯昌县政府向原告变更颁发523号、524号、525号国土证，其过错在于原告。原告于2010年向屯昌县国土局申请办理土地使用权变更登记时，承诺对申请材料的真实性负责，但其提交的《和解抵债协议书》名义上是1999年6月20日签订的，实际上却是2009年5月之后签订的。对此，原告及供销公司原法定代表人蒙庆金均已向屯昌县纪委承认。原告为非法获取国有资产升值后的巨大利益与蒙庆金恶意串通，将2009年5月之后才签订的《和解抵债协议书》伪造成1999年6月20日签订，以规避对土地的重新评估，恶意隐瞒办理变更登记时土地的真实价值，造成国有资产严重流失。原告提供伪造的申请材料，骗取屯昌县政府颁发523号、524号、525号国土证，过错在于原告。三、屯昌县国土局注销523号、524号、525号国土证符合法律规定，且已被生效判决依法维持。基于前述原告提供伪造申请材料骗取国土证的情况，屯昌县政府依法于2011年作出46号《批复》。随后，屯昌县国土局据此批复作出68号《告知函》。因原告逾期未办理土地注销登记、交还原土地权利证书，屯昌县国土局遂公告废止523号、524号、525号国土证。该注销土地证的行政行为已被法院生效判决予以维持。四、原告通过伪造资料骗取屯昌县政府向其颁发523号、524号、525号国土证所获得的是非法利益，依法不应获得赔偿，且系因原告的行为导致上述三个国土证被注销，其主张土地差价损失没有事实和法律依据。2009年原告对供销公司的债权仅为100多万元，但是523号、524号、525号国土证项下土地面积为58158.06平方米，价值远远超过原告的债权数额。原告提供伪造材料骗取523号、524号、525号国土证所获得的是非法利益，屯昌县国土局注销上述国土证没有损害原告的合法利益，原告没有损失可言。退一步讲，即便对原告造成损失，也是因原告提供伪造申请�料所致，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项”因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”的规定，国家不承担赔偿责任。五、本案系行政诉讼，原告与供销公司之间的债权债务纠纷属民事纠纷，不属于本案审理范围。且屯昌县国土局仅是注销523号、524号、525号国土证，并未收回上述国土证项下的土地使用权，原告要求屯昌县政府代供销公司清偿拖欠原告的债务没有事实和法律依据，应依法驳回原告的该项起诉。综上，请求法院对原告的诉讼请求予以驳回。被告屯昌县国土局未提交书面答辩意见，其口头答辩意见与被告屯昌县政府的一致。二被告于2017年3月14日分别向本院提交了以下证据：1.土地登记申请书，证明原告申请土地变更登记并承�对申请材料的真实性负责。2.原告身份证明、授权委托书，证明原告提交了身份证明。3.企业法人营业执照、税务登记证、蒙庆金身份证明，证明供销公司是全民所有制企业。4.《和解抵债协议书》，证明原告提交的该份协议书后被查实是伪造的。5.《协议书》，证明原告提交了该份协议。6.（1998）海南法执行字第3-25号《执行裁定书》、（1998）海南法执字第3-26号《协助执行通知书》（以下分别简称3-25号《执行裁定书》、3-26号《协助执行通知书》），证明法院解除对屯昌镇蔡村吉路坡117.17亩土地的查封。7.《建设用地规划许可证》，证明原告提供了该许可证。8.3109号、3110号国土证，证明原告提交了供销公司的国土证。9.《评估报告书》，证明原告提交的该报告书是过期的。10.《土地、房产转让税收完税证明》，证明原告是按过期的《评估报告书》缴纳税款。11.《土�登记审批表》，证明屯昌县国土局审查后报经屯昌县政府批准发证。12.523号、524号、525号国土证，证明屯昌县政府向原告颁发了三个国土证。13.原告的谈话笔录，证明原告承认《和解抵债协议书》是伪造的。14.蒙庆金的谈话笔录，证明蒙庆金承认伪造《和解抵债协议书》。15.《关于了解屯城镇蔡村古路坡117.17亩土地裁定情况的函》，证明屯昌县纪委致函海南省第一中级人民法院了解涉案土地过户的性质。16.《关于对屯昌县纪委屯纪函[2011]1号的复函》，证明海南省第一中级人民法院复函称并未将查封土地裁定抵债给原告，也未对和解协议是否合法有效作出认定。17.《关于屯昌县供销经济发展（集团）公司原资产屯城镇蔡村古路坡117.17亩土地使用权被抵债过户问题的调查报告》，证明屯昌县�委向屯昌县政府递交了调查报告。18.《常委会议纪要》，证明屯昌县委常委会作出会议纪要，要求依法按程序撤销原告持有的523号、524号、525号国土证。19.46号《批复》，证明屯昌县政府依法作出同意对原告所持国土证予以更正登记并注销的批复。20.68号《告知函》，证明屯昌县国土局依法作出土地更正登记的告知函。21.《国土环境资源公文送达回证》、《授权委托书》，证明屯昌县国土局已向原告送达告知函。22.《关于土地登记注销的公告》，证明屯昌县国土局在《海南日报》公告废止原告持有的523号、524号、525号国土证。23.50号、104号《行政判决书》，证明法院生效判决认为屯昌县国土局注销原告持有的国土证的行政行为并无不当，依法予以维持。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：一、对原告提供的证�的确认意见。原告的证据1－17，真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。二、对二被告提供的证据的确认意见。被告提供的证据1-4、证据6－7、证据9－11、证据13－14、证据17－18和证据21真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据5、证据15－16与本案没有关联性，不作为本案证据采纳。证据8、证据12、证据19－20和证据22－23已在原告的证据中进行确认，不再重复确认。经审理查明，供销公司于1987年2月成立，为全民所有制企业。1997年，因供销公司向原告借款逾期未还，原告向本院提起诉讼要求偿还。1997年11月3日，本院根据原告与供销公司自愿达成的调解协议，作出47号《民事调解书》，确认供销公司尚欠原告借款本金及利息1260272.90元，应于1997年11月20日前偿还原告100万元，同年12月31日前偿还原告26.02729�元，并于同年12月31日前支付给原告案件受理费16250元。该《民事调解书》生效后，因供销公司未履行还款义务，原告向法院申请执行。1998年1月8日，本院根据原告的申请作出（1998）海南法执字第3-3号《民事裁定书》（以下简称3-3号《民事裁定书》），依法查封了供销公司位于××屯坡的117.17亩土地[土地证号为：3109号、3110号国土证（土地面积分别为51.**亩、65.61亩）]，并限供销公司在规定的时间内履行47号《民事调解书》确定的还款义务，如不履行，本院将拍卖或变卖上述土地以清偿欠款，但供销公司仍未履行还款义务。1998年3月5日，受本院委托，海南立诚房地产评估有限公司在对上述117.17亩土地评估后作出《土地估价报告》，评估该涉案土地价值为200.6888万元，同时指出：”本评估报告是在估价时点现状的基础设施条件及规划条件下估价的，随着时间的变化和规划条件改变，该土地价格需作相应的调整或重估”。随后，本院委托海南省物资拍卖市场对涉案土地进行公开拍卖，该土地经两次拍卖均未买卖成功。2006年至2010年，本院根据原告的续封申请，逐年作出（1998）海南法执字第3-9号、第3-11号、第3-14号、第3-17号《民事裁定书》、（1998）海南法执字第3-23号《执行裁定书》，持续查封涉案土地。原告与供销公司签订一份《和解抵债协议书》，落款时间为1999年6月20日。在屯昌县纪委对原告及供销公司原法定代表人蒙庆金所作的《谈话纪录》中，其两人承认该《和解抵债协议书》实际于2009年5、6月间签订，但有意将落款时间写为1999年6月20日。该《和解抵债协议书》中约定：供销公司同意按本院第二次拍卖未成功的底价转让涉案的117.17亩土地给原告，以抵偿其欠原告的借款和利息；在办理土地使用权过户�程中需缴纳的各种税费以及所欠农民土地款约人民币80万元由原告负担，供销公司负责协助办理土地过户手续。该《和解抵债协议书》签订后，原告于2009年9月7日代供销公司偿还其欠农民的土地款及缴纳土地税费。2009年11月4日，本院以（1998）海南法执字第2-20号《函》征询屯昌县政府对涉案土地的处理意见。2009年11月18日，屯昌县政府致函本院称涉案土地应重新进行评估并报国有资产监督管理部门批准后方可按照法律程序进行公开拍卖。2010年5月25日，本院根据原告的申请以及原告和供销公司提交的上述《和解抵债协议书》，作出3-25号《执行裁定书》和3-26号《协助执行通知书》，解除对涉案土地的查封，同时终结47号《民事调解书》的执行。2010年9月29日，中共屯昌县委第11届75次常委会会议经研究，同意供销公司按照相关法律规定和程序将涉案的117.17亩土地抵债过户�原告。之后，原告和供销公司于2010年12月7日针对涉案土地向屯昌县国土局申请办理土地过户，并提交申请所需的材料和47号《民事调解书》、3-3号《民事裁定书》、3-25号《执行裁定书》、3-26号《协助执行通知书》、《土地估价报告》、《和解抵债协议书》、中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》、《建设用地规划许可证》、完税证明等资料。屯昌县政府根据屯昌县国土局对上述资料的审查情况以及上述《常委会议纪要》，同意原告和供销公司办理土地使用权过户手续，并给原告颁发了523号、524号、525号国土证，同时注销供销公司的3109号、3110号国土证。2011年5月9日，中共屯昌县委召开第11届89次常委会会议，在听取屯昌县纪委对涉案土地被抵债过户给原告的调查报告后，要求按程序撤销原告持有的523号、524号、525号国土证，并要求对涉案土地重新进行评估后方�依法挂牌出让。2011年5月17日，屯昌县政府作出46号《批复》。屯昌县国土局据此作出68号《告知函》并送达原告，随后对原告名下的523号、524号、525号国土证作出更正登记并予注销。随后，屯昌县国土局在《海南日报》刊登《关于土地登记注销的公告》，废止原告持有的523号、524号、525号国土证。原告不服，分别于2013年、2014年就46号《批复》和《关于土地登记注销的公告》向本院提起行政诉讼。对于46号《批复》，海南省高院终审裁定以46号《批复》不具有可诉性为由驳回原告的起诉。2013年6月19日，海南省人民政府经复议维持46号《批复》。而对于《关于土地登记注销的公告》，本院经审理，于2014年4月9日作出50号《行政判决书》，驳回原告要求撤销二被告对其持有的523号、524号、525号国土证进行更正登记并注销的行政行为的诉讼请求。原告不服一审判决，向海南省高级人民法院提起上诉。2014年8月8日，海南省高级人民法院作出104号《行政判决书》，认为尽管供销公司依法可以将其名下的土地使用权抵偿给原告以清偿债务，且中共屯昌县委常委会同意供销公司按照相关法律规定和程序将涉案土地抵债过户给原告，但原告和供销公司申请办理土地使用权变更登记时，提供1998年的《土地估价报告》明显超过期限。因此，原告和供销公司申请办理土地变更登记时，应对土地进行重新进行价值评估且取得资产评估项目核准文件和经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表。同时，《和解抵债协议书》存在倒签的情形。屯昌县政府给原告颁发523号、524号、525号国土证明显不当。因此，屯昌县国土局根据《土地登记办法》第五十八条规定，对上述523号、524号、525号国土证进行更正登记并注销的行政行为并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。原告不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2015年11月17日作出（2015）行监字第624号行政裁定，认为即便原告所主张的《和解抵债协议书》于1999年6月成立，但至其于2010年12月7日向屯昌县国土局申请办理土地使用权过户时，未具备《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十条以及第六条第八项规定的条件，且供销公司提供的《土地估价报告》系制作于1998年3月5日，不符合《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十一条规定，遂裁定驳回原告的再审申请。另查明，2011年，原告向本院提起行政赔偿诉讼。诉讼请求为：1.确认屯昌县政府、屯昌县国土局给原告办理523、524、525号国土证的行政行为违法；2.判令二被告向原告补偿（赔偿）土地差价损失4800万元；3.判令屯昌县国土局代供销公司清偿执行债�本金及利息、案件受理费合计127.65229万元。本院经审理，作出（2016）琼96行初32号行政裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至海南省高级人民法院。2016年9月28日，海南省高级人民法院作出（2016）琼行终326号行政裁定，以原告所起诉的颁证行为的违法性已得到确认，其不能直接向法院提起行政赔偿诉讼为由，裁定驳回上诉，维持原判。2016年10月10日，原告向屯昌县政府申请行政赔偿，屯昌县政府于2016年12月6日以原告请求行政赔偿已超过国家赔偿时效，且其请求无事实和法律根据为由，作出不予赔偿决定，并于2016年12月12日送达原告。同时，屯昌县国土局亦以原告请求赔偿无事实和法律根据为由，作出不予赔偿决定，并于2016年12月18日送达原告。原告遂于2017年2月27日向本院提起行政赔偿诉讼。另查明，涉案土地有一小部分土地已作为安居工程用地，已建房屋。本院认为，本案争议的焦点是：一、原告的赔偿请求是否超过法定的国家赔偿时效。二、二被告是否应向原告赔偿土地差价损失8400万元以及是否应对赔偿承担连带责任。三、二被告是否应代供销公司清偿其拖欠原告的债务1260272.9元及延迟履行金的2倍和案件受理费16250元。关于原告的赔偿请求是否超过法定的国家赔偿时效的问题。原告根据法院生效裁定，向二被告申请行政赔偿。原告于2016年12月收到二被告作出的不予赔偿决定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款：”赔偿请求人对赔偿方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的规定，原告必须在收到不予赔偿决定之日起三个月内向法院提起诉讼。现原告于2017年2月27日向本院提起诉讼，没有超过法定的国家赔偿时效。关于二被告是否应向原告赔偿土地差价损失8400万元以及是否应对赔偿承担连带责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据上述法律规定，赔偿请求人的合法权益遭受违法行为侵犯并造成损失是国家赔偿的必备条件。本案中，涉案土地原属国有资产，2010年屯昌县政府给原告颁发涉案国土证。2011年，屯昌县国土局经审查发现屯昌县政府颁发的涉案国土证错误，经报屯昌县政府批复同意后注销涉案的国土证。业经生效判决认定，屯昌县政府颁证行为违法，屯昌县国土局作出的注销公告行为合法。因此，二被告承担行政赔偿责任必须基于屯昌县政府实施的违法颁证行为侵犯原告的合法权益。对于涉案国土证，屯昌县国土局已经注销，根据《土地登记办法》第十六条第一款：”土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明”的规定，土地证书是证明土地使用者享有土地权属有效的法律凭证。而涉案国土证已被注销，因此，原告自始自终没有享有涉案土地的国有土地使用权，被告实施的违法行政行为并没有侵犯原告的合法权益，故原告要求赔偿土地差价损失8400万元无事实和法律根据。综上，原告请求二被告赔偿土地差价损失8400万元，二被告应对赔偿承担连带责任无事实和法律根据，其请求应予驳回。关于二被告是否应代供销公司清偿其拖欠原告的债务1260272.9元及延迟履行金的2倍和案件受理费16250元的问题。本案属于行政赔偿案件，审查的是二被告实施的违法行政行为是否引起行政赔偿的问题。原告与供销公司的债权债务，不属于行政赔偿审理的范围，而属于民事诉讼审理的范围，原告可以通过民事诉讼的途径予以解决。故原告请求二被告代供销公司清偿其拖欠原告的债务1260272.9元及延迟履行金的2倍和案件受理费16250元无事实和法律根据，应予驳回。综上，原告诉求无事实和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告沈革非的赔偿请求。如不服�判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吕丽霞审 判 员 姜国强审 判 员 冯 花二〇一七年三月三十日法官助理 符月玲书 记 员 詹文莉附：相关法律条文《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。......第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。......《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有�位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。第二十条国有资产监督管理机构下达的资产评估项目核准文件和经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表是企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备文件。第二十一条经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年。