湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂08行初5号
原告：罗家政。
原告：徐克芳。
委托代理人：罗家祥，沙洋县高阳人民镇政府退休人员。
被告：沙洋县人民政府，住所地沙洋县平湖路16号。
法定代表人：谢继先，县长。
委托代理人：杨宏银，副县长。
委托代理人：田勇，湖北汉江律师事务所律师。
被告：沙洋县农村经营管理局，住所地沙洋县平湖路，组织机构代码42072124-2.
法定代表人：陈春生，局长。
被告：沙洋镇人民政府，住所地沙洋县洪岭大道24号。
法定代表人：王翔宇，镇长。
委托代理人：宋军，沙洋镇综合治理办公室主任。
委托代理人：苏行斌，湖北汉江律师事务所律师。
第三人：沙洋县沙洋镇农胜社区居委会，住所地沙洋县荷花大道80号。
负责人寇军，居委会主任。
原告罗家政、徐克芳诉被告沙洋县人民政府、沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府、第三人沙洋县沙洋镇农胜社区居民委员会（以下简称农胜社区）不履行法定职责一案，本院于2016年2月23日立案受理本案后，依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告罗家政、徐克芳及徐克芳的委托代理人罗家祥，被告沙洋县人民政府行政负责人副县长杨宏银及其委托代理人田勇，被告沙洋县农村经营管理局法定代表人陈春生，被告沙洋镇人民政府委托代理人宋军、苏行斌，第三人农胜社区负责人寇军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告罗家政、徐克芳诉称：其二人作为农胜社区集体经济组织成员，理应享受法律保护的农村土地承包经营权，而这个权是人人有份，任何组织和个人都不得剥夺和限制的。被告沙洋县人民政府、沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府身为人民政府和其职能部门未履行法定职责，非法剥夺和限制罗家政、徐克芳的农村土地承包经营权。特提起诉讼，请求：1、确认三被告不履行法定职责；2、判令三被告为二原告落实农村土地承包权，并颁发农村土地承包经营权证；3、本案诉讼费由三被告承担。
被告沙洋县人民政府辩称：1、沙洋县人民政府无权为二原告落实农村土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十三条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。沙洋县人民政府虽然是县级行政机关，但无权为二原告落实农村土地承包经营权。2、沙洋县人民政府不能为二原告颁发农村土地承包经营权证。颁发农村土地承包经营权证有两个条件：一是签订的农村土地承包合同生效，二是乡镇人民政府向县人民政府提出申请。本案中，二原告没有签订农村土地承包合同作为颁证前提条件，沙洋县人民政府不能滥用职权为二原告颁发农村土地承包经营权证。3、二原告于2012年就该纠纷向荆门市中级人民法院提起过诉讼，案号是（2012）鄂荆门行初字第00001号，湖北省高级人民法院已作出（2012）鄂行终字第00027号终审判决，对二原告的诉请作出了裁决，二原告此次的诉讼属于一事不再理的情形，依法应当予以驳回。
被告沙洋县农村经营管理局辩称：1、沙洋县农村经营管理局无权为二原告落实农村土地承包权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十三条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。沙洋县农村经营管理局无权为二原告落实农村土地承包权。2、沙洋县农村经营管理局不能为二原告颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条和《农村土地经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证有两个条件：一是签订的农村土地承包合同依法生效，二是乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对申请材料予以审核，符合规定的，报同级人民政府颁证；不符合的，通知乡镇人民政府补正。本案中，二原告没有签订农村土地承包合同作为颁证前提条件，沙洋县农村经营管理局无法开展审核、登记、发证等具体工作。3、沙洋县农村经营管理局无权颁发农村土地承包经营权证，只进行备案。二原告在搬入农胜社区之前是曾集镇范店村村民，享受了一轮承包到二轮延包的权利，但他自己放弃了该权利。按照土地法，二原告离开原居住地之前，需要将原有的地交回组织，前往新的地方会考虑分新的地块，但是二原告在曾集镇范店村的土地由其自行处置，卖与他人。
被告沙洋镇人民政府辩称：1、二原告要求落实土地承包经营权，沙洋镇人民政府进行调查后已多次进行回复，不存在行政不作为。2、对于二原告要求落实土地承包经营权的诉求，根据调查的情况，二原告在落户时，已接受无承包土地的事实。从二轮土地延包至今，农胜社区五组没有机动地、新开垦地和原承包户交回的土地，社区其他机动地已被城市建设征用，无法提供可承包的土地。二原告的诉请没有事实和法律依据。
第三人农胜社区述称：农胜社区自1983年第一轮承包后，再未大面积调整或分配过土地。二原告所租赁的4.68亩土地位于农胜社区二组，系原农胜村机动地，1994年就被荆门市政府收归国有，为非农业建设用地。罗家政的要求因实际情况和政策不能得到满足。
二原告为支持其诉请，在举证期内向本院提交了如下证据：1、2011年1月17日，荆门市农村经营管理局《关于罗家政要求依法维护承包土地权利的回复意见》，证明二原告有权承包土地。2、2011年1月18日，罗家政的申请书，证明按回复意见向农胜社区申请过。3、2008年11月11日，沙洋县依法完善农村土地二轮延包工作领导小组办公室《关于沙洋镇农胜社区五组农户罗家政反映问题的回复》，证明二原告和1983年以前老户有同等权益。4、2011年1月21日，中共沙洋县委县人民政府信访局《关于沙洋镇农胜社区三组、五组农户反映土地确权及征地补偿问题信访事项的复查意见》，证明2005年确权确地时走了过场，经营权证不予认可。5、《信访事项不再受理告知书》，证明权利任性。6、《中华人民共和国农村土地承包法》相关条款，证明二原告有法律依据。7、收款收据，证明按规定交了承包款。8、物权法解读中的有关内容，证明按户承包、按人分地，人人有份。9、依法完善农村土地二轮延包工作政策问答，证明外来户移民、老户在土地承包上是平等的。10、有关资料，证明不得差别对待本集体经济组织成员。11、租赁合同，证明因法律滞后，才签订了租赁合同。12、专业大户名录，证明原告罗家政是省专业大户。13、省委办公厅、省政府办公厅《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》，证明对种养大户应确权确地。14、《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第35-39条的规定，证明承包经营法律关系的事实。15、2015年11月2日，罗家政写给沙洋县人民政府谢县长的一封信、邮寄信件的特快专递封面、邮件全程跟踪查询结果。16、2012年12月6日的最高人民法院通知书，证明主张权利有依据。
被告沙洋县人民政府质证称，对证据1真实性无异议，但是对证明目的有异议，不能证明二原告要求承包土地的权利是合法合理的，恰好证明沙洋县人民政府不给二原告诉请的土地进行确权是合法的。对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，也不能证明沙洋县人民政府行政不作为，原告罗家政虽然提交了申请但是没有有效的承包合同。对其他所有证据的真实性无异议，对证明目的有异议，均不能证明沙洋县人民政府行政不作为，二原告所有的证据只能证明沙洋县人民政府没有给二原告进行确权，而沙洋县人民政府这样做是符合法律规定的，有详尽的事实依据。
被告沙洋县农村经营管理局质证称，对所有证据的真实性无异议，对证明目的有异议。沙洋县农村经营管理局严格依法依规执行国家政策，二原告的诉求没有法律依据，依法应不予支持。沙洋县农村经营管理局不构成行政不作为。
被告沙洋镇人民政府质证称，对证据的真实性、合法性无异议，但是对证据的关联性有异议，不能证明沙洋镇人民政府行政不作为，亦不能证明二原告要求承包土地和办证的要求是合法的。
第三人农胜社区的意见与沙洋镇人民政府的质证意见一致。
本院认为，三被告和第三人对二原告提交的证据的真实性均无异议。上述证据来源合法，与本案具有关联性，予以确认采纳。
被告沙洋县人民政府在举证期内向本院提供了如下证据：1、沙洋县人民政府机关法人代码证，证明沙洋县人民政府的机关法人主体及诉讼主体资格。2、沙洋县人民政府法定代表人身份证明，证明法定代表人身份。3、二原告的《依法按政策颁发权证的申请书》及国内特快专递邮件详情单，证明二原告于2012年1月12日邮寄申请。4、沙洋县农村经营管理局《关于沙洋镇农胜社区罗家政要求土地确权中相关问题的回函》（沙农经函（2009）1号）、沙洋镇人民政府《关于我镇农胜社区罗家政要求土地确权中相关问题的函》（沙政函（2009）1号）、荆门市人民政府《关于将城区和沙洋集镇部分村组农民“农转非”后剩余土地收归国有的通知》（荆政发（1994）45号）、农胜社区的《说明》和《证明》、沙洋县国土资源局的《证明》、沙洋镇人民政府《关于农胜社区居民罗家政原租赁地的情况说明》，证明涉案4.68亩土地自1994年6月2日已收归国有，不是集体土地，二原告使用性质为租赁。5、《关于沙洋镇农胜居委会五组罗家政同志要求将村机动地确权给自己的复查意见》（沙延包办发（2007）3号）、《关于罗家政要求将村租赁地确权给自己的信访复核意见》（荆农经核字（2008）1号）、沙洋县国土资源局《关于罗家政同志信访问题的答复》、沙洋镇依法完善农村土地二轮延包领导小组办公室《关于农胜社区罗家政要求将村机动地确权的答复》、沙洋县沙洋镇财政所《关于农胜社区罗家政要求将村机动地确权的答复》、《关于沙洋镇农胜社区五组罗家政同志要求将自留地确权给自己的复查意见》（沙延包办发（2008）2号）、中共沙洋镇委沙洋镇人民政府信访办公室《关于罗家政在县委书记大接访中反映问题的回复》及相关调查证明、荆门市农村经营管理局《关于罗家政要求依法维护承包土地权利的回复意见》，证明对原告罗家政4.68亩土地承包权及颁证要求，各部门历年多次给予明确回复。6、《租赁合同》及租金收据，证明二原告诉称4.68亩土地系自1999年开始租赁使用而非农村家庭承包。7、罗家政、徐克芳户籍证明书，证明二原告于2005年12月12日正式落户农胜村五组，落户之前在农胜村租地，并无家庭承包土地资格。8、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，证明被告沙洋县人民政府不能给二原告颁证的法律依据。9、荆门市中级人民法院（2012）鄂荆门行初字第00001号行政判决书、湖北省高级人民法院（2012）鄂行终字第00027号行政判决书，证明二原告系重复诉讼。
原告罗家政、徐克芳质证认为，对所有证据的真实性无异议。
被告沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府、第三人农胜社区对沙洋县人民政府所提交的证据无异议。
本院认为，各方当事人对被告沙洋县人民政府提交的证据的真实性无异议。上述证据来源合法，与本案具有关联性，予以确认采纳。
被告沙洋县农村经营管理局在举证期内向本院提交了如下证据：1、组织机构代码证和法定代表人身份证明书，证明被告沙洋县农村经营管理局的身份情况。2、沙洋镇二轮延包办《关于农胜社区罗家政要求将村机动地确权的答复》、农胜五组调查记录、沙洋县二轮延包办《关于沙洋镇农胜居委会五组罗家政同志要求将村机动地确权给自己的复查意见》，证明罗家政属外迁户，已对其诉求作出过处理，农胜社区五组农户对外迁户的确权态度，沙洋镇已对二原告要求的土地确权问题进行过处理。3、沙政函（2009）1号、沙农经函（2009）1号，证明沙洋镇将原告罗家政要求的问题向沙洋县农村经管管理局反映，沙洋县农村经管管理局对原告罗家政要求的问题作出过答复。4、沙延包办发（2008）2号、自留地权属调查，证明农胜社区自留地不在确权之列，自留地不得确权给二原告。5、沙洋县国土资源局的《证明》，证明农胜社区二、四、七组土地已全部收归国有。6、荆门市农村经营管理局《关于罗家政要求将村租赁地确权给自己的信访复核意见》，证明市经管局对原告罗家政的要求进行了复核。7、沙洋镇财政所《关于罗家政要求依法按政策确权确地的回复意见》，证明沙洋镇财政所对原告罗家政的要求进行了回复；8、荆门市农村经管局《关于罗家政要求依法维护承包土地权利的回复意见》，证明市经管局对原告罗家政的诉求作出了回复。
原告罗家政、徐克芳对上述证据无异议。
被告沙洋县人民政府、沙洋镇人民政府、第三人农胜社区对沙洋县农村经营管理局所提交的证据无异议。
本院认为，各方当事人对被告沙洋县农村经营管理局提交的证据的真实性无异议。上述证据来源合法，与本案具有关联性，予以确认采纳。
被告沙洋镇人民政府在举证期内向本院提交了如下证据：1、组织机构代码证和法定代表人身份证明书，证明被告沙洋镇人民政府的身份情况。2、沙洋县曾集镇范店村委会的《证明》，证明罗家政属搬迁的外来户。3、沙洋镇二轮土地延包办《关于农胜社区罗家政要求将村机动地确权的答复》，证明沙洋镇已对原告罗家政要求土地确权问题进行过处理。沙洋县二轮土地延包办《关于沙洋镇农胜社区居委会五组罗家政同志要求将村机动地确权给自己的复查意见》，证明沙洋县已对原告罗家政土地确权要求进行过审查答复。4、沙政函（2009）1号、沙农经函（2009）1号，证明沙洋镇将原告罗家政的要求向有关部门进行反映，沙洋县农村经营管理局已对原告罗家政的要求作出过处理。5、荆门市农村经管管理局《关于罗家政要求将村租赁地确权给自己的复核意见》，证明市农村经管管理局已对罗家政的要求进行过复核答复。6、沙洋镇财政所《关于罗家政要求依法按政策确权确地的回复意见》，证明沙洋镇财政所对罗家政的要求进行过回复。7、《中华人民共和国农村土地承包法》。8、中共湖北省委办公厅、省人民政府办公厅《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》（鄂办发（2004）65号）。
原告罗家政、徐克芳对上述证据无异议。
被告沙洋县人民政府、沙洋县农村经营管理局、第三人农胜社区对被告沙洋镇人民政府所提交的证据无异议。
本院认为，各方当事人对被告沙洋镇人民政府提交的证据的真实性无异议。上述证据来源合法，与本案具有关联性，予以确认采纳。
第三人农胜社区未向本院提交证据。
经审理查明，原告罗家政、徐克芳原居住在沙洋县曾集镇范店村。1987年从曾集镇搬迁至沙洋镇农胜村（现农胜社区）五组。在农村土地二轮延包时，其未取得家庭农村土地承包经营权证。1999年，为推动食用菌种植业发展，沙洋镇农胜村（现农胜社区）和罗家政签订土地租赁合同，将该村二组的4.68亩土地租赁给其使用。其一直使用至2007年7月该租赁地被该县修建南环公路征地时止。从2004年完善土地二轮延包以来，原告罗家政多次到镇、县、市相关部门信访，要求确权确地，各相关部门均予以了回复。2011年1月17日，荆门市农村经营管理局回复称：罗家政系农胜社区集体经济组织成员，其有承包农胜社区集体经济组织土地实行家庭承包经营的资格，其应当依法向本集体经济组织提出承包土地申请，农胜社区应当依法、依规，按照有关程序对罗家政承包土地的要求予以落实。二原告向农胜社区居委会提交了申请，无果。2012年1月12日，二原告向被告沙洋县人民政府提出申请，要求被告沙洋县人民政府补发其原租赁的位于农胜社区二组的4.68亩土地的承包经营权证。2015年11月2日，原告罗家政再次向沙洋县人民政府县长写信，要求落实荆门市农村经营管理局的意见，为其确权确地，颁发农村土地承包经营权证。至2016年2月23日二原告向本院提起诉讼时止，被告沙洋县人民政府未作出处理。
原告罗家政、徐克芳诉被告沙洋县人民政府不履行土地行政登记职责一案，于2012年1月向本院提起行政诉讼，案号是（2012）鄂荆门行初字第00001号。其提出的诉讼请求是，请求人民法院判令被告行政不作为，并为其补发农村土地承包经营权证；被告沙洋县人民政府赔偿因不作为给其造成的经济损失和精神损失8万元。后该案原告罗家政、徐克芳的诉讼请求被本院驳回。原告罗家政、徐克芳不服，提出上诉。湖北省高级人民法院作出（2012）鄂行终字第00027号行政判决，驳回上诉，维持原判。
另查明，农胜社区（原农胜村）二组全部土地已于1994年6月2日被征收，其土地权属为国有土地。
本院认为，一、关于二原告提出的要求落实农村土地承包经营权的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。根据上述法律规定，无论是农民集体所有的土地，还是国家所有依法由农民集体使用的农村土地，本集体经济组织内的农民要求落实农村土地承包经营权的，由该农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。本案中，被告沙洋县人民政府、沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府虽为地方人民政府及其职能部门，但均无权对农村集体经济组织所有或者国家所有依法由农民集体使用的农村土地进行发包，故二原告请求人法院确认三被告不履行法定职责，并判令为其落实农村土地承包经营权的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。
二、关于二原告要求三被告为其颁发农村土地承包经营权证的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡镇人民政府农村经营管理部门。（二）乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。材料不符合，应在15个工作日内补正。（三）县级以上人民政府农业主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定，编制农村土地承包经营权证，报同级人民政府颁发土地承包经营权证；材料不符合规定的，书面通知乡镇人民政府补正”的规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件是签订农村土地承包合同。本案中，被告沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府不负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。虽然沙洋县人民政府负有颁发农村土地经营权证的法定职责，但二原告未与农胜社区签订农村土地承包合同，故沙洋县人民政府不能向二原告颁发农村土地承包经营权证。二原告请求人民法院判令三被告为其颁发农村土地承包经营权证的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。
三、关于二原告是否重复诉讼的问题。
2012年1月，二原告起诉被告沙洋县人民政府，其提出的诉讼请求是，请求人民法院确认沙洋县人民政府不履行法定职责，并为其补发农村土地承包经营权证，与本次诉讼请求人民法院确认沙洋县人民政府不履行法定职责，并为其颁发农村土地承包经营权证不同，不属于重复诉讼。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：
驳回原告罗家政、徐克芳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗家政、徐克芳负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 李元平
审 判 员 鲁琼丽
代理审判员 王强宸
二〇一六年八月九日
书 记 员 曾 靖