宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁0104行初2号
原告宁夏通瑞机械有限责任公司，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人高水，男，总经理。
委托代理人田冬，该公司工作人员。
委托代理人王建银，宁夏合天律师事务所律师。
被告灵武市国土资源局，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人杨学军，男，局长。
委托代理人张宏伟，该局地籍科科长。
委托代理人张蕴华，宁夏灵州律师事务所律师。
原告宁夏通瑞机械有限责任公司与被告灵武市国土资源局土地行政管理一案，本院于2016年1月11日受理后，于2016年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年3月22日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人田冬、王建银，被告灵武市国土资源局委托代理人张宏伟、张蕴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告前身宁夏粮食机械厂系宁夏回族自治区粮食局下属的国有企业。2002年，因国有企业改制，由原宁夏粮食机械厂改制更名为宁夏通瑞机械有限责任公司。在改制过程中，宁夏回族自治区人民政府宁政发（2000）83号《自治区人民政府关于自治区属国有企业改革需要明确的有关问题的通知》规定，“改制企业经过评估的资产在剥离出非经营性资产、进行各项必要扣除、置换国有职工身份后净资产为负值时，可将国有土地评估作价以出让方式计入企业净资产予以弥补，并免交土地出让金”。2001年经宁夏回族自治区经济贸易委员会宁经贸（企）发（2001）04号《关于宁夏粮食机械厂改制的批复》明确同意原宁夏粮食机械厂将土地使用权计入改制财产，改制后更换土地使用证免交土地出让金。但在原企业改制后，在原告申请办理土地手续时，被告单位却以要缴纳5000元土地出让金为由拒绝办理相关手续。2002年9月27日，原告按照被告要求缴纳了5000元土地出让金，但在办理过程中还是一拖再拖。2015年11月16日，被告告知只要缴纳了土地申报费即可办理土地使用证，于是原告又按照被告要求缴纳了土地申报费，但后来又被告知不能办理，被告的行为直接导致原告及原告厂区家属院110户住户土地使用证无法办理，损害了原告及原告厂区家属院110户的利益。请求判令：1、要求被告履行法定职责，立即将灵国用2000字第1734号国有土地使用证中记载的58486.61平方米划拨土地以出让形式无偿变更至原告名下；2、被告退还违法收取原告的5000元土地出让金；3、本案的诉讼费由被告承担。
被告灵武市国土资源局辩称，2002年，因国有企业改制，原告改制更名，依当时政策，如经评估净资产为负值时，可将国有土地以出让方式弥补，但原告2002年9月27日交纳了所谓的“土地出让金”5000元，却没有申请变更登记。2006年12月17日，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号），规定任何地区、部门和单位不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。原告2014年11月7日才向被告提出土地变更登记申请，其免交土地出让金的请求不符合现行法律法规及相关政策规定，被告无法为其办理土地变更登记。
原告为支持其诉讼理由向法庭提供证据如下：证据一.灵国用（2000）字第1734号土地使用证、宁粮（行函）（2001）第26号文件、自治区粮食局证明原件各一份，证明原告的前身为宁夏粮食机械厂，改制前土地性质为划拨土地，面积为58486.61平方米的事实；证据二.房产证及契税减免通知原件各一份，证明原宁夏粮食机械厂名下房屋已由房屋主管部门按照相关文件精神无偿变更至原告名下的事实，灵武市税务部门就免交契税的事实已经以书面形式通知了被告的事实；证据三.宁政发（2000）83号文件、宁经贸业（企）发（2001）04号批复复印件各一份，证明就原宁夏粮食机械厂改制，宁夏自治区政府及宁夏自治区经济贸易委员会已明确下文，改制后将土地以出让形式变更土地使用证免交土地出让金；证据四.土地出让金专用票据、土地登记申请书原件各一份，证明原告于2002年向被告申请变更土地使用证，并按照被告的要求于2002年9月27日向被告缴纳了5000元土地出让金，但土地权属证书至今未能办理至原告名下的事实；证据五.申请、土地申报费缴费通知书原件各一份，证明原告按照被告的要求于2015年11月16日向被告缴纳3700元土地登记申报费，但土地权属证书至今仍未办理至原告名下的事实；证据六.灵国用（2002）字第2217号土地使用证、灵武市房权证市区字第××号房产证复印件各一份，证明与原告同属国有企业的宁夏金太阳药业有限公司（改制前为灵武市制药厂）未向被告缴纳任何土地出让金，被告即将该土地由划拨变更为出让的事实，证实被告收取原告5000元土地出让金没有合法依据。经当庭质证，被告对原告提交的证据一、证据三无异议；对原告提交的证据二中房产证的真实性无异议，认为房产证是否无偿变更至原告名下无法证实，且与本案无关联性，契税减免通知真实性有待证实，该通知被告并未收到；对原告提交的证据四中土地出让金专用票据真实性无异议，但认为该票据不是缴纳土地出让金的凭证，只是由于行政收费以土地出让金的形式出具的，即使按当时的土地出让金的标准，原告持有五千多平方米土地，土地出让金不可能是5000元，对土地登记申请书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为该申请书格式为现在的土地登记部门的表格，而非2002年的，该申请书上没有填写申请日期，无法证实；对原告提交的证据五中土地申报费缴费通知书无异议，对申请的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为被告从未收到该申请，该证据系原告单方制作，不能证明原告所要证明的问题；对原告提交的证据六的真实性及证明目的不认可，认为不能证实宁夏金太阳药业有限公司系国企改制企业，也不能证实该企业没有缴纳土地出让金，该土地证系2002年颁发的，如果原告所述均为事实的话，在当时的政策及法规下，被告为宁夏金太阳药业有限公司颁发土地证符合当时的法规及政策，同时该两份证据与本案无关。
被告为支持其辩称理由向法庭提供证据如下：证据一.地籍档案（土地登记审批表、土地登记申请书、地籍调查表复印件各一份），证明宁夏粮食机械厂58486.61平方米土地性质为划拨的事实；证据二.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》【国办发（2006）100号】复印件一份，证明国务院规范性文件出台禁止性规定，禁止以国有企业改制等各种名义减免土地收入。经当庭质证，原告对被告提交的证据一不认可，认为该证据因复印件无法核实；对被告提交的证据二的真实性无异议，但认为该文件不适用于原告，原告于2002年已经按照被告的要求向被告缴纳了土地出让金，被告至今未能将涉案的划拨土地以出让形式变更至原告名下，责任完全在被告。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据一、证据三系涉案土地使用权证和行政机关制发的文件、说明，符合证据的真实性、合法性、关联性，被告亦予以认可，本院予以采信；原告提交的证据二符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告提交的证据四中的土地出让金专用票据系被告出具，被告亦认可其真实性，本院予以采信，土地登记申请书没有填写申请日期，被告亦不予认可，本院不予采信；原告提交的证据五中的土地申报费缴费通知书系被告出具，被告亦予以认可，原告提交的申请能够与该土地申报费缴费通知书相互映证，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告提交的证据六真实性无法核实，且与本案无关，本院不予采信。被告提交的证据一系涉案土地档案，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；被告提交的证据二系国务院发办公厅发布的规范性文件，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
根据原、被告提交的证据，本院确认以下事实：原告宁夏通瑞机械有限责任公司原名称为宁夏粮食机械厂，系宁夏回族自治区粮食局下属的国有企业。2000年9月28日，宁夏回族自治区人民政府下发了宁政发（2000）83号《自治区人民政府关于自治区属国有企业改革需要明确的有关问题的通知》，规定“改制企业经过评估的资产在剥离出非经营性资产、进行各项必要扣除、置换国有职工身份后净资产为负值时，可将国有土地评估作价以出让方式计入企业净资产予以弥补，并免交土地出让金”。2001年1月5日，原宁夏回族自治区经济贸易委员会作出宁经贸（企）发（2001）04号《关于宁夏粮食机械厂改制的批复》，“一、同意宁夏粮食机械厂改为股份合作制企业，对国有职工身份予以置换。二、同意将土地使用权计入改制财产，改制后更换土地使用证免交土地出让金。三、企业国有资产合理扣除、核销后。置换国有职工身份不足部分（具体数额以自治区财政厅认定的审计评估结果为准）按照2000年11月29日自治区政府专题会议纪要精神从原华丰面粉厂改制时上交的资金中予以弥补”。2001年3月14日，宁夏回族自治区粮食局作出宁粮（行）函（2001）26号《关于对宁夏粮食机械厂改制方案的批复》，载明“经自治区财政厅对你企业资产评估确认，你企业总资产为831.58万元，总负债为303.30万元，净资产528.28万元（含土地使用权价值132.69万元），净资产中剥离待处理固定资产损失198.44万元，流动资产损失109.95万元，资产评估后经营亏损65.81万元，可用于改制的国有净资产为154.08万元。依据有关政策规定，企业净资产可进行如下扣除……以上各项扣除合计412.59万元，从企业净资产154.08万元扣除，尚缺258.51万元资产，已申请由区财政用华丰面粉厂改制上缴资金调剂，予以弥补”。2001年，原宁夏粮食机械厂改制更名为宁夏通瑞机械有限责任公司。2002年9月27日，原告要求办理土地使用证变更手续，向被告缴纳了5000元土地出让金，被告出具了土地出让金收据，但一直未能办理土地使用权变更事宜。2014年11月7日，原告再次提出办理土地使用证变更手续，并于2015年11月16日向被告缴纳了3700元土地申报费，后被告未向原告办理土地变更登记。
另查明，2006年12月17日，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号），规定任何地区、部门和单位不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入金，实行“零地价”，甚至“负地价”或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
本院认为，《宁夏回族自治区土地管理条例》第四条第一款规定，行署、设区的市、县和不设区的市、市辖区人民政府土地行政主管部门，按照本条例的规定，负责本行政区域内的土地管理和监督工作。本案争议土地属于灵武市人民政府辖区内的国有土地，被告灵武市人民政府对该争议土地享有管理职权。根据宁夏回族自治区人民政府宁政发（2000）83号《自治区人民政府关于自治区属国有企业改革需要明确的有关问题的通知》以及原宁夏回族自治区经济贸易委员会宁经贸（企）发（2001）04号《关于宁夏粮食机械厂改制的批复》，国有企业改制后更换土地使用证免交土地出让金。国务院办公厅2006年12月17日发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）与宁夏回族自治区人民政府和原宁夏回族自治区经济贸易委员会制定的关于国有企业改制免交土地出让金的文件相冲突，原告未能办理土地使用权变更手续属于历史遗留问题，应由相关人民政府进行处理。2016年5月13日，本案经本院审判委员会讨论决议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款之规定，判决如下：
驳回原告宁夏通瑞机械有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宁夏通瑞机械有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于银川市中级人民法院。
审 判 长 万 东
人民陪审员 贾玉清
人民陪审员 倪晓星
二〇一六年五月十三日
书 记 员 张 艳
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
……