江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）淮中行终字第00175号
上诉人（原审原告）汪信瑜，退休工人。
被上诉人（原审被告）涟水县高沟镇人民政府，住所地涟水县高沟镇高云路。
法定代表人谢正亚，该镇镇长。
委托代理人陈标，�镇副镇长。
委托代理人姜华，该镇政府工作人员。
被上诉人（原审被告）涟水县住房和城乡建设局，住所地涟水县涟城镇淮浦路北首。
法定代表人周宏昌，该局局长。
委托代理人严雪，该局纪委书记。
委托代理人张全，该局法律顾问。
原审第三人涟水县高缘投资管理有限公司，住所地涟水县高沟镇高云路北侧。
法定代表人黄勇，该公司经理。
上诉人汪信瑜因诉被上诉人涟水县高沟镇人民政府（以下简称高沟镇政府）、涟水县住房和城乡建设局（以下简称涟水县住建局）房屋征收行政协议一案，不服涟水县人民法院（2015）涟行初字第00044号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人汪信瑜，被上诉人高沟镇政府的委托代理人陈标、姜华，被上诉人涟水县住建局的委托代理人严雪、张全到庭参加诉讼。原审第三人涟水县高缘投资管理有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1991年度，原告汪信瑜经有关部门批准在高沟镇原东马路38号处翻改建了房屋，1999年4月办理了房屋产权登记，其面临东马路的四间平房一直用于商业经营。2011年10月10日，涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）为了“高沟第一街”建设项目需要作出涟政征调字（2011）第003号《房屋征收调查公告》，对规划红线范围内的房屋及附属物实施征收。该公告载明，房屋征收部门为涟水县住建局、征收实施单位为高沟镇房屋征收服务中心。2011年10月28日，原告选择以7号楼2幢602室、高层2幢3单元805室、806室三套住宅产权调换的方式签订了《涟水县国有土地上房�搬迁补偿安置协议书（产权调换）》。该协议首部的合同主体为：“房屋征收部门（甲方）”涟水县住房和城乡建设局，“被征收人（乙方）”汪信瑜，“征收实施单位（丙方）”高沟镇房屋征收服务中心；该协议的尾部，仅有被征收人（乙方）及征收实施单位（丙方）的签字和盖章，而没有房屋征收部门（甲方）即涟水县住建局的盖章，但在“房屋征收部门”处却加盖了涟水县高缘投资管理有限公司的印章。2011年11月，原告以产权调换房屋中没有商业用房不合理为由进行了信访，2014年9月16日，被告高沟镇政府作出的信访答复中没有支持原告的请求。为此，原告提起行政诉讼，请求确认上述协议中有关面临东马路四间平房以住宅用房进行产权调换的部分无效。
另查明，协议签订后，原告在高沟镇原东马路38号处的房屋已被拆除，其选择产权调换的三套住宅高沟镇政府已经向其提供，但原告没有接收。庭审中，涟水县住建局否认委托高沟镇房屋征收服务中心作为房屋征收实施单位，对高沟镇房屋征收服务中心2011年10月28日签订的补偿协议亦不予追认。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款以及涟水县政府涟政发（2011）81号《涟水县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条第二款的规定，签订房屋征收补偿协议的行政合同主体应该是涟水县住建局。鉴于其没有在补偿协议中盖章、且不予追认，同时原告及高沟镇政府亦不能举证证明高沟镇房屋征收服务中心或涟水县高缘投资管理有限公司签订补偿协议行为是受其委托，故该协议相对涟水县住建局而言，并没有成立，其并非适格被告。既然高沟镇政府不能举证证明高沟镇房屋征收服务中心签订补偿协议行为是受涟水县住建局的委托，其设立的高沟镇房屋征收服务中心因不具有独立法人资格，根据法律规定，高沟镇房屋征收服务中心的行为后果应由高沟镇政府承担，因此，高沟镇政府应当是适格被告。
原告提起的是请求确认补偿协议部分无效之诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，人民法院只受理对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议所提起的行政诉讼，而被告高沟镇政府并不存在上列之情形，相反其按照双方已签订的协议积极向原告提供房屋履行自己的义务，只是原告没有接受而已。同时，鉴于签订补偿协议的法定行政合同主体是涟水县住建局，在没有证据证明高沟镇房屋征收服务中心�涟水县住建局存在委托关系的情况下，被告高沟镇政府设立的高沟镇房屋征收服务中心与原告所签订的补偿协议，只能认定属于其自身行为，双方已签订的协议只能属于民事法律关系的范畴。
综上，涟水县住建局不是本案适格被告，原告提起的请求确认合同部分无效之诉，不属于人民法院行政案件的受案范围。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告汪信瑜的起诉。
上诉人汪信瑜上诉称，1、上诉人家的门面营业用房已有二十年以上的经营历史，且有工商营业执照，在城市房屋拆迁中应享有门面营业用房的一切合法利益；2、鉴于涟水县住建局和高沟镇政府之间相互推卸拆迁中将上诉人门面营业房界定为住宅房的责任，为了澄清涟水县住建局、高沟镇政府、高沟镇房屋拆迁服务中心，它们之间的关系与责任，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，故应依法将涟水县政府列为被告。综上，请求撤销一审裁定。
被上诉人高沟镇政府辩称：1、一审裁定驳回起诉正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，上诉人所主张的事实，亦不是行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议；2、一审裁定认定高沟镇政府是本案适格被告，没有事实根据和法律依据。依照法律规定，涉案房屋征收的主体是县级人民政府，根据涟水县政府所作的《房屋征收调查》公告内容看，房屋征收部门是涟水县住建局，征收实施单位是高沟镇房屋征收服务中心，高沟镇政府不是涉案�屋征收相关人；3、高沟镇房屋征收服务中心隶属于高沟镇政府，但该中心为房屋征收实施单位是由县政府确定的，所承担的房屋征收具体工作，依法应由房屋征收部门委托，其行为后果应由房屋征收部门承担；4、一审裁定关于高沟镇政府向上诉人提供三套住宅的内容，属认定事实错误。因为上诉人所选择的三套住宅，高沟镇房屋征收服务中心已向其提供。综上，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人涟水县住建局辩称，答辩人与上诉人没有建立房屋征收合同关系，也没有征收上诉人房屋之事实，故答辩人不是本案适格被告。上诉人诉状中陈述其房屋是2011年10月28日被征收，现于2015年6月10日提起诉讼，已超过了法定的起诉期限。综上，请求维持一审裁定。
本案各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”根据该规定，2011年10月10日涟水县政府所作《房屋征收调查公告》明确载明：“房屋征收部门是涟水县住房和城乡建设局，征收实施单位是高沟镇房屋征收服务中心”。据此，可以认定征收实施单位高沟镇房屋征收服务中心所作行为是受房屋征收部门涟水县住建局委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条�五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故本案房屋征收部门涟水县住建局，是本案适格被告，一审法院认定高沟镇政府是本案的适格被告属适用法律错误，本院予以纠正。
鉴于本案上诉人在2011年10月28日已与征收实施单位高沟镇房屋征收服务中心签订了《涟水县国有土地上房屋搬迁补偿安置协议书（产权调换）》，现又诉至人民法院提起行政诉讼，要求确认该协议部分无效，其起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，上诉人应通过民事途径予以解决。
综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，鉴于一审法院对本案处理结果正确，上诉人的上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，�定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 石亚东
代理审判员 牛延佳
代理审判员 朱 珠
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 阴文婷