浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终593号
上诉人（原审原告）潘琍，女，1941年1月9日出生，汉族，住浙江省临安市。
上诉人（原审原告）兰虹，女�1966年7月26日出生，畲族，住河南省洛阳市。系潘琍之女。
共同委托代理人冀新强，1963年9月30日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：浙江省杭州市环城北路***号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人童丽丽，杭州市住房保障办公室工作人员。
委托代理人裘宇清，浙江智仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人汪锐，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
潘琍、兰虹诉杭州市人民政府、浙江省人民政府城建行政撤销及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年5月13日作出（2016）浙杭行初字第391号行政裁定。潘琍、兰虹不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月21日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人潘琍、兰虹的共同委托代理人冀新强，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人童丽丽、裘宇清，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人王锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年12月21日，杭州市住房制度改革办公室向邵定仙作出杭房改撤字［2011］5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》，2012年2月14日该撤销决定向邵定仙直接送达，由邵定仙本人签收。2012年10月10日，邵定仙、潘德清向浙江省人民政府申请行政复议。2012年12月14日邵定仙、潘德清的委托代理人蓝晓云申请中止行政复议，2012年12月18日，浙江省人民政府作出浙政复中字［2012］323号《行政复议中止通知书》。中止期间，潘德清于2013年12月8日去世，邵定仙于2014年10月31日去世。2015年9月11日，委托代理人蓝晓云申请恢复行政复议，2015年10月13日，潘琍、兰虹申请继续并恢复行政复议，浙江省人民政府于2015年11月10日作出浙政复［2015］401号《行政复议决定书》，维持杭州市住房制度改革办公室向邵定仙作出杭房改撤字［2011］5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组�知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，杭房改撤字［2011］5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》于2012年2月14日向邵定仙直接送达，应当认定其及家人已经知道了该行为的内容。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。而邵定仙、潘德清直至2012年10月10日方向浙江省人民政府申请行政复议，已远远超过了六十日的行政复议法定申请期限，复议机关依法应决定不予受理或驳回复议申请，复议机关作出的维持决定不能限制人民法院对法定起诉期限的审查，潘琍、兰虹在复议决定维持后又提起本案诉讼，应按直接起诉处理。其直至2015年12月方提起本案诉讼，明显超过了两年的法定起诉期限，依法应驳回其起诉。同时，其对复议决定的起诉，亦应一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告兰虹、潘琍的起诉。
潘琍、兰虹上诉称：一、杭房改撤字[2011]5号《撤销经济适用房购房资格决定书》认定事实错误，适用依据错误，程序违法。二、邵定仙提起行政复议超过60日是杭州市房改办工作人员违反《行政复议法实施条例》第十七条、《行政处罚法》第三十九条造成的，延长复议申请期限有正当理由，浙江省人民政府受理符合《行政复议法》第九条第二款规定。复议期间，邵定仙、潘德清去世，兰虹、潘琍以继承人身份继续行政复议符�《行政复议法实施条例》的规定。兰虹、潘琍在收到复议决定书起15日内起诉，符合《行政诉讼法》第四十五条规定，起诉不超过起诉期限。杭州市房改办作出撤销邵定仙2002年颁发的经济适用房准购房证的行政行为，没有告诉听证权和提起行政复议以及行政诉讼是诉权，首先违法。因邵定仙、潘德清年事已高，不知道应该向什么部门提起行政复议。后经询问法律人士才知道可以提起行政复议。省政府受理后让各方调解，故申请中止复议。后因邵定仙、潘德清去世后，经我们多次要求恢复行政复议，省政府才依法将行政复议申请人变更为兰虹、潘琍并作出行政复议决定。行政复议决定明确告知如不服行政复议结果可以在收到行政复议决定书15日内向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。我们在15日内提起诉讼，杭州市中级人民法院经审查后依法受理。根据《行政复议法�第十六条规定，在法定行政复议期限内不得向法院提起诉讼。在浙江省政府受理邵定仙的行政复议申请后，邵定仙是不能提起行政诉讼是由法律规定的。故上诉人在收到行政复议决定书15日内提起行政诉讼，是法律的授权，符合《行政诉讼法》第四十五条规定，上诉人的起诉不超过起诉期限。三、开庭前和开庭时，杭州市人民政府、浙江省人民政府没有提出邵定仙超过申请复议期限的抗辩，也没有提出上诉人起诉超过行政诉讼期限的抗辩。四、法院在被上诉人没有对上诉人超过起诉期限进行抗辩的情况下，不应将本案超过不超过诉讼期限作为争议的焦点。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
杭州市人民政府答辩称：一、原审法院裁定驳回上诉人起诉程序合法。行政诉讼不同于民事诉讼，行政机关行使国家权力，但其无权代表国家放弃相关抗辩权利。因而民事诉讼时效不能适用于行政诉讼。同时，行政机关作出的具体行政行为不仅关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许行政相对人超过行政起诉期限再对具体行政行为提起行政诉讼，那么具体行政行为便处于效力不明确的状态，其面临随时被撤销或变更的可能。随之会导致其他社会成本将相应提高，行政机关的社会公信力降低。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（六）项的规定，起诉期限是行政诉讼起诉能够被法院受理的法定条件，法院应当依职权进行审查，超过法定起诉�限且无正当理由，已经受理的裁定驳回起诉。二、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。自市房改办于2012年2月14日安排执法人员赴临安市将《撤销经济适用房购房资格决定书》（杭房改撤字[2011]5号）直接送达相对人起，相对人已知道该具体行政行为内容，至2015年12月2日上诉人提起行政诉讼已3年有余。期间不存在因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情况。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，上诉人已超过起诉期限，原审裁定驳回上诉人起诉正确。综上所述，原审裁定程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。原申请人邵定仙、潘德清不服杭州市住房制度改革办公室作出的杭房改撤字[2011]5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》，于2012年11月1日向答辩人申请行政复议。2012年12月18日，根据原申请人申请，答辩人中止行政复议。中止行政复议期间，原申请人邵定仙、潘德清均已死亡。2015年10月22日，上诉人作为原申请人的近亲属向答辩人申请参加行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款的规定，答辩人依法受理并恢复审理。2015年11月10日答辩人作出浙政复[2015]401号《行政复议决定书》并送达。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第三十一条的规定。二、答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。答辩人经行政复议审理查明：依邵定仙、潘德清申请，杭州市住房制度改革办公室经核查后于2002年8月2日向邵�仙、潘德清户颁发编号为NO.200223158号《杭州市区经济适用住房准购证》。后因市民举报，杭州市住房制度改革办公室于2011年11月23日向临安市国土资源局发出《关于帮助协查邵定仙、潘德清批地建房情况的函》。同年12月1日，临安市国土资源局回函称：潘德清（配偶邵定仙）户，坐落于临安市锦城街道东门村农村宅基地，于1990年申请土地登记，2000年5月30日因家产析产，潘德清户将159.7平方米的73.7平方米面积分割给潘琍，潘德清户保留土地登记面积86平方米。并提交了邵定仙、潘德清户的临集建（90）字第0105336号《集体土地建设用地使用证》。2011年12月21日，杭州市住房制度改革办公室作出《撤销经济适用住房购房资格决定书》（杭房改撤字[2011]5号），决定撤销邵定仙、潘德清户经济适用住房购房资格，注销其经济适用住房准购证。答辩人认为，邵定仙、潘德清户在申请购买经济适用房时已拥有土地登记面积为86平方米的住房，其购买经济适用房申请不符合《杭州市人民政府办公厅关于转发市房改办关于杭州市市区经济适用住房销售管理实施细则的通知》（杭政办函[2004]297号）第一条第（三）项规定。杭州市住房制度改革办公室根据《杭州市人民政府关于贯彻国家四部委<经济适用住房管理办法>的实施意见》（杭政[2004]9号）第二十三条的规定，作出《撤销经济适用住房购房资格决定书》（杭房改撤字[2011]5号），并无不当。为此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2015年11月10日作出浙政复[2015]401号行政复议决定，维持杭房改撤字[2011]5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》，认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。鉴于一审法院认定原申请人在申请�政复议时超过了六十日的行政复议法定申请期限，对答辩人作出的维持决定不予审查。答辩人请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕着上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限的审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案是一起原审法院以上诉人潘琍、兰虹提起诉讼超过起诉期限为由驳回其起诉的案件，故上诉人潘琍、兰虹提起行政诉讼是否超过法定起诉期限是本案的审理重点。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，邵定仙、潘德清虽于2012年2月14日收到被诉杭房改撤字［2011］5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》，但该决定未告知其申请行政复议的权利、行政复议机关、行政复议申请期限及诉权或者起诉期限。《中华人民共和国行政复议法》第九�虽规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”但在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，被上诉人浙江省人民政府参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，受理邵定仙、潘德清的行政复议申请，并无不当。被上诉人浙江省人民政府作出维持杭州市住房制度改革办公室杭房改撤字［2011］5号《撤销经济适用住房购房资格决定书》的浙政复[2015]401号《行政复议决定书》后，上诉人潘琍、兰虹作为邵定仙、潘德清的法定继承人按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，在收到被诉行政复议决定书之日起十五日内提起本案诉讼，符合法律规定。一审裁定作出“潘琍、兰虹在复议决定维持后又提起本案诉讼，应按直接起诉处理”的认定，并驳回其起诉，存在不当。上诉人潘琍、兰虹提出“在收到复议决定书起15日内起诉，符合《行政诉讼法》第四十五条规定，起诉未超过起诉期限”的上诉理由成立，本院依法予以采纳。被上诉人杭州市人民政府和浙江省人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
撤销�州市中级人民法院（2016）浙杭行初字第391号行政裁定，指令杭州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 徐一菁