重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝04行终128号
上诉人（原审原告）张志华，女，1977年8月22日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。
被上诉人（原审被告）酉阳土家族苗族自治县龙潭镇人民政府。组织机构代码：75309171-X。
法定代表人黄益奎，该镇镇长。
行政机关负责人王俊，该镇党委委员。
委托代理人邓亚红，重庆市酉阳土家族苗族自治县中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。统一社会信用代码：11500242733961036D。
法定代表人石化军，该局局长。
委托代理人石帅，该局政策法规科科长。
上诉人张志华因确认行政协议无效一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（以下简称酉阳县法院）（2017）渝0242行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人张志华，被上诉人酉阳土家族苗族自治县龙潭镇人民政府（以下简称龙潭镇政府）的行政机关负责人王俊及其委托代理人邓亚红，被上诉人酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称酉阳县国土房管局）的委托代理人石帅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，酉阳县龙潭镇因发展工业，推进该镇经济建设，根据武汉凯迪电厂建设需要，须征收龙潭镇五育村一组、二组部分集体土地。张志华的房屋位于龙潭镇五育村二组，在武汉凯迪电厂规划范围内。2013年4月19日，龙潭镇政府行使政府职能与张志华签订了《房屋拆迁补偿安置合同》，双方就房屋拆迁补偿安置事宜达成协议，协议约定张志华家坐落在五育村二组的房屋建筑面积274.9平方米，占地面积142.83平方米，张志华获得各项补偿共计392010元。2014年11月14日，酉阳土家族苗族自治县人民政府（以下简称酉阳县政府）就龙潭镇五育村一组、二组集体农用地7.6348公顷、集体建设用地1.6369公顷作为建设用地取得了重庆市人民政府渝府地〔2014〕1397号《重庆市人民政府关于酉阳县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称渝府地〔2014〕1397号《征地批复》）。2014年11月15日，酉阳县政府作出酉府征公〔2014〕2号《酉阳土家族苗族自治县人民政府关于征收龙潭镇五育村部分集体土地的公告》（以下简称酉府征公〔2014〕2号《征地公告》）。同日，酉阳县国土房管局作出酉国土房管征补公〔2014〕2号《酉阳自治县国土房管局关于征收龙潭镇五育村部分集体土地补偿安置方案的公告》（以下简称酉国土房管征补公〔2014〕2号《补偿安置方案公告》）。协议签订后，张志华提出自己的砂场、三相动力电线、堡坎等有遗漏部分，2015年11月24日又与龙潭镇政府签订《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》，协议约定张志华就遗漏部分获得补偿130187.65元。嗣后，张志华认为龙潭镇政府在征地拆迁过程中未发布征地公告及征地补偿安置方案公告，于2016年5月17日向酉阳县法院提起行政诉讼，要求确认张志华与龙潭镇政府于2013年4月19日及2015年11月24日签订的《房屋拆迁补偿安置合同》、《关于房屋、砂场等遗漏登记补偿协议》无效。
原审法院认为，本案争议的焦点为龙潭镇政府与张志华签订的《房屋拆迁补偿安置合同》及《关于房屋、砂场等遗漏登记补偿协议》是否合法。行政机关与行政管理相对人签订的征地补偿安置协议，属行政协议，该行政协议是否合法的审查标准应当按照行政诉讼法的规定，依据法律法规，参照规章进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”龙潭镇政府不具实施征地拆迁安置补偿的法定职权，酉阳县国土局才具有实施征地拆迁安置补偿的法定职权，酉阳县国土局在本案中认可并追认龙潭镇政府在武汉凯迪项目征地活动中的补偿安置行为，是代为行使职权，这种认可和追认，具备委托特性，因此，本案酉阳县国土局才是适格被告。龙潭镇政府具体实施征地拆迁安置补偿行为与本案有关联，经当庭释明，张志华仍坚持龙潭镇政府为共同被告。张志华主张龙潭镇政府在征地拆迁过程中未发布征地公告及征地补偿安置方案公告，所以双方签订的协议无效。因土地征收程序涉及多个环节，单纯的公告送达行为对当事人权利义务不产生实际影响，属行为不可诉。从行政协议效力审查，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。张志华与龙潭镇政府所签协议无上述明显违法情形。张志华主张签订协议不是自己的真实意思表示，经查，张志华认可两份协议上张志华的签名系其自己所签，未提供证据证明签订协议系受欺诈、胁迫，被诉行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定，对张志华要求确认行政协议无效的主张不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张志华的诉讼请求。案件受理费50元，由张志华负担。
上诉人张志华上诉称，1.原审法院认证错误。龙潭镇政府收到酉阳县法院的应诉、举证通知书后，在2016年6月17日开庭前才提交证据1-3的复印件，没有提交延期举证申请，延期举证没有证据证明有正当理由，至判决前都没有提交原件予以核对质证，在二审时才提交加盖鲜章的证据1-3，证据1-2的内容不符合《征收土地公告办法》第三条、第五条的规定，证据4-6是2017年2月9日原二审开庭后才提交，证据4在被诉行政协议签订之后的2017年3月1日作出，因此龙潭镇政府提交的证据违反《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》之规定，原审法院采信龙潭镇政府举示的证据1-6于法无据，不符合证据裁判原则。2.原审认定酉阳县国土房管局认可并追认龙潭镇政府的安置补偿行为是代为其行使职权，认可和追认具备委托特性，酉阳县国土房管局为适格被告是错误的。第一，被诉行政协议是上诉人与龙潭镇政府签订的，龙潭镇政府依法不具有实施征地拆迁补偿安置职权。第二，签订《房屋拆迁安置补偿合同》时没有取得重庆市人民政府的征地批复，在取得征地批复前，不论是酉阳县政府还是酉阳县国土房管局均不具有实施征地拆迁安置补偿职权和授权委托资格，龙潭镇政府认为其实施征地拆迁安置补偿行为是酉阳县政府口头授权委托没有证据和法律依据。第三，龙潭镇政府签订被诉的两个协议时均未获得酉阳县国土房管局的授权，酉阳县国土房管局在2017年3月1日对龙潭镇政府签订协议的行为有条件的追认，没有法律依据。第四，龙潭镇政府提交的会议纪要、记录中没有授权委托其实施征地拆迁补偿安置职权的内容，龙江重工业园区管委会也不具备授权委托任何行政机关行使征地拆迁安置补偿职权的资格，酉阳县政府、酉阳县国土房管局、龙江重工业园区管委会均没有作出授权委托龙潭镇政府实施征地拆迁安置补偿行为的证据和依据。3.被诉行政协议无效。第一，龙潭镇政府与上诉人签订的被诉行政协议主体不适格，程序违法。本案属行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼》第六条的规定，人民法院应对行政行为的合法性进行审查，包括行政机关是否具有行政职权主体，行政行为是否符合法定程序、是否具有法律法规依据。龙潭镇政府不具有征地拆迁补偿安置职权，未按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定在被征地所在地的乡（镇）村发布征地公告及征地补偿安置方案公告，在签订被诉行政协议时没有获得委托授权，酉阳县国土房管局在事后追认龙潭镇政府的征地拆迁安置补偿行为没有法律依据。第二，补充协议中原告经营的砂场不在重庆市人民政府的征地批复红线范围内。第三，被诉行政协议违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，应属无效。协议违反《中华人民共和国宪法》第十条、第十三条，《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，属违反法律强制性规定。综上，请求撤销原判，确认上诉人与龙潭镇政府签订的《房屋拆迁安置补偿合同》和《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》无效，案件受理费由二被上诉人承担。
被上诉人龙潭镇政府辩称，1.原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。张志华的房屋位于龙潭镇五育村二组（行政区划调整前为3组），在武汉凯迪电厂规划范围内。2013年4月19日，张志华与龙潭镇政府就其房屋拆迁安置补偿达成一致意见并签订《房屋拆迁补偿安置合同》。2015年11月24日，双方经协商一致又签订《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》，因张志华的砂场是租赁他人的土地进行经营，该补充协议是针对《房屋拆迁补偿安置合同》中的漏项和砂场的设备等进行的补偿，并未对土地进行补偿。虽然签订《房屋拆迁补偿安置合同》没有征地批文，但2014年11月15日取得了征地批文，根据征地批文发布了征地公告和安置补偿方案公告。酉阳县政府根据属地原则口头授权龙潭镇政府实施本辖区内的征地拆迁具体工作，事后又得到酉阳县国土房管局的追认，被诉的行政协议有效。至于征地程序是否合法不属本案审理范围。2.龙潭镇政府并不是在原审开庭时才举示的证据，是在开庭前举示的，虽然举示的证据1-2没有加盖鲜章，存在瑕疵，但并不影响证据的三性，证据3加盖有鲜章，符合《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》，应当作为证据采信。3.张志华与龙潭镇政府签订的两个被诉行政协议合法有效。因建设武汉凯迪电厂需对张志华的房屋和砂场进行征收，龙潭镇政府经与张志华多次协商达成一致意见签订的《房屋拆迁补偿安置合同》和《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》，协议由张志华本人签字，系其真实意思表示，无证据证明张志华系受欺诈、胁迫签订，不违反法律、法规的强制性规定，不具有无效的情形，协议签订后张志华一直不领取补偿款，是张志华违约不履行协议，不是龙潭镇政府不履行协议，应认定协议合法有效。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人酉阳县国土房管局辩称，本案是确认之诉，不是撤销之诉，张志华主张由行政机关承担行政行为合法的举证责任说法不成立，应由张志华举示被诉行政协议无效的法律、法规，张志华的上诉理由不成立。被诉行政协议没有违反法律、法规的强制性规定。原审认定事实清楚，审理程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
龙潭镇政府向原审法院举示了如下证据：
1.酉府征公〔2014〕2号《征地公告》。拟证明2014年11月15日酉阳县政府对征收龙潭镇五育村一组、二组部分集体土地有关事项进行了公告。
2.酉国土房管征补公〔2014〕2号《补偿安置方案公告》。拟证明2014年11月15日酉阳县国土房管局对征收龙潭镇五育村部分集体土地补偿安置方案进行了公告。
3.渝府地〔2014〕1397号《征地批复》。拟证明2014年11月14日龙潭镇五育村一组、二组部分集体土地已经重庆市人民政府依法批准征收。
4.重工业园区低碳经济产业园项目建设土地房屋征收的情况说明。拟证明酉阳县国土房管局对龙潭镇政府代其实施的征地行为予以认可。
5.2010年第42期会议纪要。拟证明2010年7月25日酉阳县政府授权龙潭镇政府组织征地拆迁安置工作。
6.2012年龙江重工业园区管委会的会议记录。拟证明龙潭镇政府组织征地拆迁安置工作得到授权的。
7.证明4份（①武汉凯迪现场堪算图标；②房屋拆迁安置补偿总表；③房屋拆迁安置补偿补助奖励总表；④遗漏登记补偿补助费计算表，四份证据均有张志华签字。)拟证明对实物指标调查确认等问题张志华均有签字，合同上的数额以及拆迁均是双方真实意思表示。
8.协议三份（①房屋补偿安置协议；②补充协议；③房屋拆迁台基地回填补偿协议。）证明在征地过程中，除了2014年11月之前存在问题，之后得到了重庆市人民政府的认可，征地合法。
张志华对龙潭镇政府举示的证据质证意见如下：证据1，没有征收范围、征地红线图、位置地类、面积、被征收所有权人，内容、形式违反了相关条例25条以及征收土地公告办法第3、4、5条。证据2，作出的时间为2014年11月15日，无具体补偿标准，程序违反征收土地公告办法的规定，没有征求被征收人意见。公告不完整，部分内容缺失，应当有附件和公示。证据3，批准征地时间为2014年11月14日。证据1-3与本案无关，未提交照片、影像资料等有效证据证明证据1-2依法在被征收土地范围内予以公告，合同签订时间为2013年4月19日，龙潭镇政府并不是依据该三份证据作出的行政行为，张志华的砂场不在批准的征收范围内。证据4，作出时间为2017年3月1日，是在张志华起诉龙潭镇政府二审开庭后才提交，龙潭镇政府在未取得征地批复前就实施了拆迁安置行为，酉阳县国土房管局也无权授权委托任何行政机关实施征地拆迁行为，证据内容证实获得征地批文后，酉阳县国土房管局也没有授权龙潭镇政府实施征地拆迁行为，属于事后认可，不等于授权委托，不能证明其合法性，证据作出时间违反了行政诉讼法第四十条规定。证据5，作出时间为2010年7月25日，纪要中没有酉阳县政府授权委托龙潭镇政府行使本案行为的内容及工作安排，并且根据规定在征地文件下达前酉阳县政府无权授权委托龙潭镇政府、酉阳县国土房管局行使本案被诉职权。证据6，作出时间为2012年，纪要上没有会议参与人签名，不具合法性、真实性，根据法律规定园区管委会无权授权委托龙潭镇政府、酉阳县国土房管局行使本案被诉职权，纪要内容中无授权委托龙潭镇政府、酉阳县国土房管局行使本案被诉职权的内容。证据7-8，已经超过举证期限不符合相关规定，并且均是复印件，与本案无关，不能证明其行为合法。总之，龙潭镇政府提交的证据与本案无关，不合法，不能证明其行为合法，反而证实其超越职权，涉嫌非法征收土地。
酉阳县国土房管局对龙潭镇政府举示的证据质证意见如下：证据证明征收合同是因确实需要征收使用该土地，合同应当签订，签订合同的主体适格，合同内容基本合法。
酉阳县国土房管局未向原审法院举示证据，认同龙潭镇政府举示的证据。
张志华向原审法院举示了以下证据：
1.《房屋拆迁补偿安置合同》。
2.《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》。
证据1-2拟共同证明张志华、龙潭镇政府签订了房屋拆迁协议，本案被诉行政协议存在。
3.张志华的土地使用证。拟证明张志华对土地享有使用权。
龙潭镇政府对张志华举示的证据发表如下质证意见：对证据1-2的三性无异议，但不能达到证明目的，相反证明签订协议是双方的真实意思表示。证据3，真实性有异议，系复印件，证明张志华的房屋位置位于三组，与一、二组无关。
酉阳县国土房管局与龙潭镇政府的质证意见相同。
原审法院对龙潭镇政府、张志华举示的证据认证如下:龙潭镇政府举示的证据1-6客观、真实、与本案待证事实有关联，予以采信。证据7-8超过举证期，不予采信。张志华举示的证据客观真实，与本案待证事实有关联，予以采信。
以上罗列的张志华、龙潭镇政府在原审法院提交的证据，原审法院已随案移送本院。经审查，2016年5月18日，龙潭镇政府收到酉阳县法院送达的应诉通知书、起诉状副本、开庭传票，酉阳县法院虽未向龙潭镇政府送达举证通知书告知举证期限，也未在龙潭镇政府提交的证据清单上载明收到证据的时间，致龙潭镇政府向酉阳县法院举示证据1-3的时间不明，但经龙潭镇政府当庭确认是2016年5月30日提交的，张志华没有提交证据证明是开庭时才举示，龙潭镇政府举示证据1-3的期限符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定在收到起诉状副本之日起十五日内提交证据和依据的规定,对张志华提出的龙潭镇政府超期举证的主张不予支持。证据1-2没有加盖鲜章存在瑕疵，但不能否定证据的真实性。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”经审查，证据4-6在原二审审理期间举示，是因龙潭镇政府在二审主张与张志华签订协议是受酉阳县国土房管局的委托，为查明案件事实，二审法院责令龙潭镇政府提交酉阳县国土房管局委托的依据，故龙潭镇政府举示的证据4-6应当采信。原审法院对张志华、龙潭镇政府提交的证据认证正确，本院予以支持。
本院二审查明，张志华与龙潭镇政府签订的《房屋拆迁补偿安置合同》、《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》约定的补偿款张志华至今未领取，其中《房屋拆迁补偿安置合同》均是针对张志华的房屋及构附作物进行的补偿，《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》一部分是针对张志华的房屋漏项进行的补偿，三相动力电线、水管、砂场设备报损及其他费用补偿是针对张志华租赁他人土地经营的砂场设备进行的补偿。本院查明的其余事实和原审法院查明的一致，本院予以确认。
本院认为，本案属于请求确认行政协议无效的诉讼，争议的焦点是酉阳县国土房管局追认龙潭镇政府与张志华签订《房屋拆迁补偿安置合同》、《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》系代为其履行职权的行为是否合法以及前述两个合同本身是否有效？现评析如下：
酉阳县龙潭镇因武汉凯迪电厂建设所需，要征收龙潭镇五育村一、二组的集体农用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据该规定，酉阳县政府是该土地的征收实施主体，酉阳县国土房管局是对该土地进行征地补偿、安置的实施主体，龙潭镇政府不是该土地征收及进行征地补偿、安置的实施主体，但是行政权力可以委托，法律、法规没有禁止性规定的，行政机关可以部分或全部委托给其它行政机关组织具体实施，尤其是以协商协议方式实施的行为更是如此。本案中，张志华的房屋位于龙潭镇五育村二组，在征地批复红线范围内，需要征收张志华的房屋，同时需要征收未在征地批复红线范围内张志华租赁他人土地经营的砂场。龙潭镇政府虽不具有实施征地拆迁安置补偿的法定职权，但由龙潭镇政府具体签订补偿安置协议更有利于工作的开展，龙潭镇政府经与张志华协商达成一致意见，先后签订了《房屋拆迁补偿安置合同》、《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》，协议签订后，具有实施征地拆迁安置补偿法定职权的酉阳县国土局对龙潭镇政府在武汉凯迪项目征地活动中的征地拆迁补偿安置行为予以追认，认可龙潭镇政府是代为其行使职权,其事后追认具备委托特性，且该追认明确了龙潭镇政府系代其履行职权的行为，本质上是一种事后委托的行为，委托关系成立。
关于前述两个合同本身的效力问题，《房屋拆迁补偿安置合同》、《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》系龙潭镇政府经与张志华协商一致先后签订的，分别对张志华的房屋、砂场设备进行补偿，因张志华的房屋在重庆市人民政府渝府地〔2014〕1397号《征地批复》征地红线范围内，本案被诉的两个协议中，涉及张志华房屋的协议属行政诉讼审理范围，张志华经营的砂场不在重庆市人民政府渝府地〔2014〕1397号《征地批复》征地红线范围内，《关于房屋、砂场等遗漏登记补充协议》中涉及张志华砂场的协议内容不属行政诉讼审理范围，张志华应另行提起民事诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”行政协议具有两面性，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特性，因此对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，龙潭镇政府与张志华签订的本案被诉的行政协议，系双方经协商达成一致意见签订，张志华本人在协议上签字确认，系其真实意思表示，张志华未提交证据证明协议存在无效的情形。涉案土地系经重庆市人民政府批准被依法征收，征地补偿安置方案经酉阳县政府批准、酉阳县国土房管局公告，被诉行政协议经过酉阳县国土局的追认后，协议的签订也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为构成“重大且明显违法”的情形。故被诉的行政协议不具有法定无效的情形，协议有效。
综上，原审判决认定事实基本清楚，审理程序合法，适用法律正确，张志华的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张志华承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 刘津坤
书 记 员 王丽君