河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）冀行终字第34号
上诉人（原审原告）滦平县两间房乡两间房村土城自然村第三村民组（以下简称“土城村三组”）。
负责人张瑞丰，组长。
委托代理人邢义属，河北冀港律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）滦平县两间房乡两间房村土城自然村第一村民组（以下简称“土城村一组”）。
负责人张文国，组长。
上诉人（原审第三人）滦平县两间房乡两间房村土城自然村第二村民组（以下简称“土城村二组”）。
负责人梁海峰，组长。
上诉人（原审第三人）滦平县两间房乡两间房村土城自然村第四村民组（以下简称“土城村四组”）。
负责人梁国栋，组长。
被上诉人（原审被告）承德市人民政府（以下简称“承德市政府”）。
法定代表人赵风楼，市长。
委托代理人陈东方，承德市人民政府法制办公室副主任。
原审第三人滦平县巴克什营镇偏桥村第三村民组（以下简称“偏桥村三组”）
负责人刘文全，组长。
委托代理人李旭月，河北蓝岛律师事务所律师。
委托代理人刘文杰。
原审第三人滦平县人民政府（以下简称“滦平县政府”）。
法定代表人崔瑞祥，县长。
委托代理人冯德才，滦平县国土资源局执法监督局副局长。
委托代理人汤立平，滦平县国土资源局法制股股长。
上诉人土城村一、二、三、四组因承德市政府土地行政复议一案，不服承德市中级人民法院（2013）承行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人土城村三组的委托代理人邢义属，上诉人土城村一、二、四组的负责人张文国、梁海峰、梁国栋，被上诉人承德市政府的委托代理人陈东方，原审第三人滦平县政府的委托代理人冯德才、汤立平，原审第三人偏桥村三组的负责人刘文全及其委托代理人李旭月、刘文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，争议地坐落在滦平县两间房乡两间房村土城自然村与滦平县巴克什营镇偏桥村西湾自然村交界处，偏桥村三组称北沟门上尖（土城村三组称大牤牛沟山嘴），东南至坝界、西北至南北砬头连接线取直、西南至河道边沿。1976年发洪水时将该地冲毁，土城村在该争议地东侧边沿垒起一条拦洪护坝，将该争议地挡在了该村护坝之外。土城村居民居住地距离该争议地较远。后经偏桥西湾生产队社员将此地恢复，1977年偏桥西湾生产队组织社员在该地块植树，偏桥村三组自包产到户开始将争议地分包给17户村民经营管理至今。1992年滦平县进行全国第一次土地调查时，土城村权属界线协议书中载明与偏桥村界线为“29-1：以河南砬嘴至路北砬嘴为界”，争议地在土城村界线内，土城村指界人和负责人签章为刘文贵，偏桥村指界人签章为空白，负责人签章为王中（土地所工作人员）；偏桥村权属界线协议书中载明与土城村界线为“10-11：以有林地东边为界”和“11-12：以滩涂中心为界”，争议地在偏桥村界线内，土城村指界人和签章人为刘文桂，刘文贵本人否定该签章为本人签章，偏桥村指界人签章为苏纪明，负责人签章为刘炳宽。滦平县土地利用现状图记载：争议地在土城村界线内。1995年，承包争议地的村民即偏桥西湾村民将成才树放伐。2012年，争议地被征用后所给付的补偿款已分给偏桥村三组各承包户，土城村三组与偏桥村三组对该地发生争议。2012年10月20日，土城村三组向滦平县政府申请确权，滦平县政府将争议地确归土城村三组所有。偏桥村三组向承德市政府申请复议，承德市政府复议决定将滦平县政府的处理决定撤销，将争议地确归偏桥村三组所有。土城村三组不服，诉至法院，请求撤销承德市政府的复议决定，维持滦平县政府的处理决定。
原审法院认为，当事人各方均未提供“四固定”时将争议地确定给谁的书证材料，故本案不能以“四固定”确定争议地的归属。土城村与偏桥村所持有的权属协议及附图虽然指界人签章中存在瑕疵，但均盖有各村公章，且两份权属协议均将争议地划在了各自的界线范围内，而土地利用现状图将争议地记载在土城村界线内，但自1976年开始，土城村将争议地挡在了该村拦洪护坝外，该村村民居住地距离该地较远，争议地就由偏桥村村民经营管理连续使用至今。2012年该争议地被征用，偏桥村三组已将征地补偿款进行了分配，故承德市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持承德市政府作出的承政复决字（2013）46号行政复议决定。
土城村一、二、三、四组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销承德市政府作出的承政复决字（2013）46号行政复议决定并判令其重新作出复议决定。主要理由：1、原审判决证据采信错误。滦平县国土资源局属法定的处理土地权属争议机关，其有权随时调查核实争议问题。本案中土城村申请确权前曾多次向其反映问题，该局在本次申请确权之前已经对有关人员进行了询问，其所作询问笔录应属“书证”，原审法院将其当作“证人证言”属于证据种类认定错误；土城村一、二、三、四组提交的证人证言能够与滦平县国土资源局询问笔录相互印证，且证人均为现任或原任村干部，所作证言具有可信性，原审法院不予采信其效力无益于查明案件事实。2、原审判决所认定事实缺乏证据支持。原审法院认定“1976年发洪水时将该地冲毁……，后经偏桥西湾生产队社员将此地恢复”、“1977年偏桥西湾生产队组织社员在该地块植树”、“偏桥村三组自包产到户开始将争议地分包给17户村民经营管理至今”、“1995年承包争议地的村民即偏桥西湾村民将成才树放伐”缺乏证据支持。3、争议地原为土城村集体土地。土城村权属协议及附图、滦平县1992年土地利用现状图及滦平县国土资源局对刘庆来所作的询问笔录，可证实争议地在1976年发洪水之前原为土城村所有。4、争议地被偏桥村村民抢占后，土城村村民一直在主张权益。1982年至1990年间张井宽、张锡斌等村民发现偏桥村村民抢种土地后进行过制止，并多次向村、乡政府反映；1991年刘文贵出任村委会主任后，多次找县国土资源局领导反映地界纠纷，但始终未予处理；2011年土城村再次主张权益，滦平县国土资源局进行调查。
被上诉人承德市政府辩称：1、上诉人称滦平县国土资源局有权随时调查核实争议问题，违反《土地权属争议调查处理办法》第十五条的规定。土城村三组申请确权日期为2012年10月20日，滦平县国土资源局所作调查分别为2012年2月29日、2012年5月1日、2012年5月8日，属先调查后处理，明显程序违法。2、原审法院认定“1976年发洪水时……经营管理至今”是正确的。上述事实是滦平县政府和土城村三组认可的、无争议的事实，滦平县政府作出的滦政土处字（2013）第1号处理决定第2页第2至10行，土城村三组在行政复议过程中提交的答辩状第11至18行均可证明。3、争议地应确归偏桥村三组所有，承德市政府作出的复议决定应予维持。上诉人与第三人均不能提供“四固定”时的书面记载，故不能以“四固定”确定争议地的归属。土城村与偏桥村所持有的权属协议均将争议地划在了各自范围内，土地利用现状图将争议地记载在土城村界线内，但争议地自1976年至今一直由偏桥村三组村民管理；且上诉人在1976年至2012发生争议之前未向县、乡（镇）相关部门主张过权利；再2012年该争议地被征用，偏桥村三组已将征地补偿款进行了分配。综上所述，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。
原审第三人偏桥村三组未提交书面意见，庭审时发表意见称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
原审第三人滦平县政府亦未提交书面意见。
本案当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。二审庭审中，当事人各方仍坚持在原审中对有关证据的质证意见。
经审理查明，土城村三组与偏桥村三组因两村交界处北沟门上尖（土城村称大牤牛沟山嘴）土地权属发生争议，土城村三组于2012年10月20日向滦平县政府提出确权申请。2013年1月4日滦平县政府作出滦政土处字（2013）第1号土地权属争议行政处理决定，认定争议地在“四固定”时已固定给原两间房公社土城大队，1991年全国土地调查已再次核实归两间房乡土城村，此后土城村三组与偏桥村三组未调整过土地，偏桥村三组部分群众虽在争议地植树、种植，并不证明土地所有权转移。该决定依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，将争议地确归土城村三组所有。偏桥村三组不服，于2013年3月9日向承德市政府申请行政复议，2013年6月7日承德市政府作出承政复决字（2013）46号行政复议决定。该复议决定查明主要事实：1、争议地坐落在两间房乡两间房村土城自然村与巴克什营镇偏桥村西湾自然村交界处，东南至坝界、西北至南北砬头连接线取直、西南至河道边沿。1976年发洪水时将该地块冲毁，经西湾生产队社员一年的治理，把此地恢复，1977年西湾生产队组织社员在该地块植树，并将该地块承包给17户村民经营管理至今。2、1992年滦平县进行全国第一次土地调查时，土城村权属界线协议书中载明与偏桥村界线为“29-1：以河南砬嘴至路北砬嘴为界”，争议地在土城村界线内，土城子村指界人和负责人签章为刘文贵，偏桥村指界人签章为空白，负责人签章为王中（土地所工作人员）；偏桥村权属界线协议书中载明与土城村界线为“10-11：以有林地东边为界”和“11-12：以滩涂中心为界”，争议地在偏桥村界线内，土城子村指界人和签章人为刘文桂，偏桥村指界人签章为苏纪明，负责人签章为刘炳宽。根据滦平县1992年土地利用现状图记载，争议地在土城村界线内。1995年左右争议地承包村民将成才树放伐。2012年滦平县政府将争议地征用。该复议决定认为：1、滦平县政府认定争议地“四固定”时已经固定给原两间房公社土城大队第三生产队证据不足；2、1992年第一次全国土地调查时，争议地被划分在申请人与第三人各自界线之内，国土部门未进行核查，就将争议地划分在土城村界线内并上图缺乏事实根据；3、争议地自1976年至今一直由偏桥村三组村民经营管理，是申请人、被申请人与第三人均认可的事实，且第三人在1976年至2012年发生争议之前未向县、乡（镇）相关部门主张过权利。综上所述，争议地“四固定”情况因申请人与第三人均不能提供书面记载，无法认定，但争议地自1976年至今一直由偏桥村三组村民经营管理是不争的事实，结合1992年偏桥村权属界线协议书记载争议边界情况，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目、《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，决定：一、撤销滦平县政府作出的滦政土处字（2013）第1号行政处理决定；二、争议地确归巴克什营镇偏桥村第三村民组所有。土城村三组不服，提起行政诉讼。
另查明，在土地争议处理期间，土城村一、二、四组曾出证声明其与争议地无关，后在一审时申请参加诉讼。二审庭审时土城村一、二、四组称当时是委托三组申请确权处理，为避免败诉，于是申请参加诉讼。
本院认为，当事人各方提交的询问笔录、证明材料皆系个人陈述，多有利于各自村组，且互有矛盾之处，故不能单独作为确定争议地权属的证据。当事人各方均未提供“四固定”时确定争议地权属的书面记载及其他有效证据，故无法以“四固定”时的情况来确定争议地权属。土城村和偏桥村各自持有的权属界线协议书在指界人签章上存在瑕疵，但均盖有各村公章，因各自将争议地划入本村界线，互相矛盾，故不能证明争议地的权属。滦平县政府滦政土处字（2013）第1号行政处理决定认定争议地在“四固定”时已固定给原两间房公社土城大队，全国土地调查再次核实归两间房乡土城村，并据此将争议地确归土城村三组所有，事实不清，证据不足。承德市政府承政复决字（2013）46号行政复议决定撤销该行政处理决定正确，应予维持。但是，综合本案全案证据，仅能证实争议地76年被洪水冲毁后，偏桥村三组村民曾在争议地上管护、采伐过树木，进行过耕作，但对其管理使用土地的面积、管理使用的时间以及是否由村、组将争议地承包到户双方存在异议，缺乏有效证据认定。承德市政府承政复决字（2013）46号行政复议决定认定争议地76年被冲毁后，由西湾生产队治理恢复、组织社员植树，后将该地块承包给17户村民经营管理至今，并据此将争议地确归偏桥村三组所有，事实不清，证据不足，该项决定内容应予撤销。
综上，承德市政府承政复决字（2013）46号行政复议决定第一项内容，即撤销滦平县政府滦政土处字（2013）第1号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；该复议决定第二项内容，即将争议地确归偏桥村三组所有，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。一审判决对承德市政府作出的承政复决字（2013）46号行政复议决定两项内容均予以维持不妥，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第1目、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
撤销承德市中级人民法院（2013）承行初字第46号行政判决；
二、维持承德市政府承政复决字（2013）46号行政复议决定第一项内容，即撤销滦平县政府作出的滦政土处字（2013）第1号行政处理决定；
三、撤销承德市政府承政复决字（2013）46号行政复议决定第二项内容，即争议地确归偏桥村三组所有。
一审案件受理费50元由土城村三组、承德市政府各半负担；二审案件受理费50元由土城村一、二、三、四组和承德市政府各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 常站巍
代理审判员 王天剑
代理审判员 韩锦霞
二〇一四年五月十六日
书 记 员 梁俊丽