浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终673号
上诉人（原审原告）郑先上，男，1961年1月7日出生，汉族,住浙江省临海市。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑德连，男，1968年1月3日出生，汉族，住浙江省临海市桃渚镇塘坤村*****号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑先高，男，1956年5月18日出生，汉族，住浙江省临海市桃渚镇塘坤村*****号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王平女，男，1945年12月9日出生，汉族，住浙江省临海市桃渚镇塘坤村****号。
上诉人（原审原告）吴方龙，男，1968年11月28日出生，汉族，住浙江省临海市。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑德宽，男，1952年3月6日出生，汉族，住浙江省临海市桃渚镇塘坤村*****号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人黄昌兴，男，1958年9月18日出生，汉族，住浙江省临海市桃渚镇塘坤村*****号。
七上诉人的共同委托代理人陈永芊，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府,住所地临海市东方大道99号。
法定代表人梅式苗，市长。
委托代理人章耀媛、朱海滨，临海市人民政府法制办公室工作人员。
郑先上等7人诉临海市人民政府（以下简称临海市政府）不履行土地征收补偿监督法定职责一案，台州市中级人民法院于2017年5月27日作出（2017）浙10行初86号行政裁定。郑先上等7人不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月1日组织双方当事人进行了庭询。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告郑先上等七人诉称，原告在临海桃渚镇塘坤村和岭前村拥有合法土地使用权和地上青苗。因原告所在区域面临拆迁，为核实拆迁的合法性问题，原告通过临海统一征地事务所的信息公开答复，获知原告承包的集体土地已被征用且临海统一征地事务所受临海国土资源局委托与临海桃渚镇塘坤村在2014年1月30日签订《征地补偿安置协议》（临统征字82114[2014]009号）。《征地补偿安置协议》约定临海国土资源局征收塘坤村集体土地2.9218公顷，征地补偿费和青苗补偿共计167.2426万元，且为被征地农民办理社会保障，核定乙方参加社保人数为84人，政府承担社会保障资金193.3967万元。参保工作由桃渚镇人民政府（以下简称桃渚镇政府）负责监督落实。根据上述协议，补偿款应为每亩4.6万元，但实际塘坤村村民委员会按照每亩800元支付15年的标准，每亩实际到村民手里补偿款只有1.2万元，补偿款被村民委员会截留。且协议签订后，也未有任何部门让原告办理社会保障参保手续。原告要求桃渚镇政府履行协议约定的监督、鉴证职责落实社会保障参保手续及补偿费等问题，该政府置若罔闻。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。根据原告的实际情况和相关法律规定，请求被告临海市政府依法对桃渚镇政府未履行鉴证、监督职责的违法行为进行查处，但被告至今未作回复。现起诉请求确认被告不履行查处职责的行政行为违法，并责令其依法对桃渚镇塘坤村和岭前村村民委员会未落实征地补偿安置协议涉及的征地补偿款和社会保障违法行为进行查处。
原审法院认为，本案系不履行法定职责之诉，首先应审查被告临海市政府是否具有原告诉称的相关法定职责。从七原告提交的《查处申请书》及其诉称内容来看，其系认为临海桃渚镇政府未履行征地补偿安置协议的监督、鉴证职责，要求被告临海市政府予以查处。本院认为，涉案《征地补偿安置协议》虽列明桃渚镇政府为鉴证单位，并约定由该政府督促村委会做好征地补偿费分配、监督落实社会保障参保工作等内容。但作为鉴证单位，桃渚镇政府并不需要对协议的具体履行负责，其监督职责也无明确内涵。原告要求被告临海市政府查处桃渚镇政府未尽鉴证、监督职责的行为，缺乏法律依据。原告在庭询谈话中提出临海市政府作为桃渚镇政府的上一级政府，对桃渚镇政府的行政行为具有监督职责，并认为根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条之规定，有关人民政府在征地补偿和被征地农民基本生活保障工作中有该条规定的相关行为的，由上级人民政府、有关主管部门或监察机关责令改正。本院认为，桃渚镇政府并非征地补偿、社会保障等工作的具体职能部门，上述规定并不适用于本案。且上述规定是基于宪法及地方各级人民政府组织法确立的上级行政机关对下级行政机关的内部监督机制，原告据此要求被告查处下级政府的行为并不属于行政法意义上行政机关应履行的法定职责。综上，原告的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告郑先上、郑德连、郑先高、王平女、吴方龙、郑德宽、黄昌兴的起诉。
郑先上等7人上诉称：一、桃渚镇政府负有监督职责，一审法院认定桃渚镇政府为鉴证单位，不需要对《征地补偿安置协议》的具体履行负责，系认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。桃渚镇政府作为基层政府负有对安置补助费使用情况的监督职责；根据《征地补偿安置协议》的约定，桃渚镇政府在该次征地过程中，负有督促村民委员会做好征地补偿分配、监督落实社会保障参保工作的职责。据此，桃渚镇政府对安置补偿费落实情况的监督职责有明确法律依据，并有协议的约定。二、一审法院认定桃渚镇政府并非征地补偿、社会保障等工作的具体职能部门，不适用《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条的规定，属适用法律错误。如前所述，桃渚镇政府在该次征地过程中负有对被征地村民安置补偿费用落实情况的监督职责。而本案中被征地村民的社会保障一直未落实，当上诉人向桃渚镇政府申请查处时，桃渚镇政府应依法履职。对其不履行监督职责的行为，应适用《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定。三、临海市政府依法负有对桃渚镇政府不履行监督职责的行政不作为行为进行查处的职责。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条的规定，桃渚镇政府不履行监督职责的行为直接损害上诉人的合法权益，临海市政府依法负有对桃渚镇政府不履行监督职责的行政不作为行为进行查处的职责。当上诉人向临海市政府申请查处相关不作为行为时，临海市政府作为负有法定职责的行政主体与上诉人已经形成行政法意义上的行政法律关系。虽然《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条规定对行政机关相关不履责行为及责任人员通过行政处分等内部监督机制处理，内部监督职责查处也就是基于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法性法律法规中的上下级监督领导职责，据此不能否定上诉人与被上诉人之间行政法律关系的成立。并且《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等二十四条对监督主体、监督方式和监督内容都有明确规定。上诉人依据第二十四条之规定申请临海市政府履行监督职责，不是基于宪法及地方各级人民政府组织法确立的上下级行政机关之间一般意义上的服从关系。一审法院对此不予认定，系认定事实错误。另外，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。”所以，临海市政府依法负有对桃渚镇政府不履行监督职责的行政不作为行为进行查处的职责。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审或依法改判，确认被上诉人不履行法定职责的行为违法，并责令其履行查处职责。
临海市政府在二审庭询时答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律依据正确。（一）桃渚镇政府并不是征地补偿安置工作的职能部门，不具有履行相关鉴证、监督的法定职责。结合案件情况，涉案《征地补偿安置协议》虽列明桃渚镇政府为鉴证单位，并约定由该政府督促村民委员会做好征地补偿分配、监督落实社会保障参保工作等内容，但作为鉴证单位而非合同相对人，桃渚镇政府并不需要对协议的具体履行负责，且其监督职责根本无明确内涵。（二）上诉人向答辩人提出的“对桃渚镇政府在征地补偿安置协议中未履行监督、鉴证职责的行为进行查处”的请求，没有明确的法律依据支持，答辩人对此不具有法定职责。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条规定，有关人民政府在征地补偿和被征地农民基本生活保障工作中有该条规定的相关行为，由上级人民政府、有关主管部门或监察机关责令改正。但该条规定是基于宪法及地方各级人民政府组织法确立的上级行政机关对下级行政机关的内部监督机制，不是行政法意义上所明确的行政机关应履行的法定职责。因此，上诉人要求桃渚镇政府履行征地补偿安置协议的监督、鉴证职责，以及要求答辩人查处桃渚镇未履行相关职责的请求，均于法无据。二、一审裁定审理及办理程序均符合《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为，上诉人郑先上等7人以桃渚镇政府未履行涉案《征地补偿安置协议》约定的对征地补偿费的分配、被征地农民的社会保障措施落实的监督、鉴证职责为由，向被上诉人临海市政府邮寄《查处申请书》，请求其对桃渚镇政府上述不履行法定职责的行为进行查处。首先，涉案《征地补偿安置协议》由征地单位临海统一征地事务所（甲方）、被征地单位临海桃渚镇塘坤村村民委员会（乙方）与鉴证单位临海桃渚镇政府（丙方）签订。协议第三条约定“丙方对乙方制定分配方案进行审核、监督”；第七条约定“乙方要及时组织被征地农民到临海社会保障局办理社会保障参保手续，参保工作由丙方负责监督落实”。上述约定中丙方即桃渚镇政府对塘坤村这一集体经济组织内部的征地补偿费分配方案的制定、社会保障参保工作事项的落实的监督并非履行行政法意义上的监督职责。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第三款规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”两级政府据此对集体经济组织收到安置补助费后使用情况的监督也非履行行政法意义上的监督职责；再次，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条规定：“在征地补偿和被征地农民基本生活保障工作中，有关人民政府、主管部门及其工作人员有下列行为之一的，由上级人民政府、有关主管部门或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度的；（二）不依法履行职责，造成基本生活保障资金未能及时足额到位、发放的；（三）未按规定落实社会保障费用而批准征地的；（四）侵占、截留、挪用征地补偿费的；（五）其他依法应当给予行政处分的行为。”该规定所涉及的监督职责是上、下级人民政府、主管部门基于组织法意义上的内部监督职责，亦非行政法意义上的监督职责。故上诉人将涉案协议、上述规定作为桃渚镇政府、被上诉人具有其所诉称的法定职责的依据，不能成立，本案不具备行政诉讼案件的受理条件。至于上诉人提及的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的相关内容是对土地违法行为的查处作出的规定，与本案不相关联，不适用于本案。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年九月二十日
书记员 许亚芬