湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘04行终66号
上诉人（原审原告）：刘兰，女，1972年12月5日出生，汉族，住湖南省衡阳县。
上诉人（原审原告）：彭告生，男，1982年1月10日出生，汉族，住内蒙古包头市昆都仑区。
上诉人（原审原告）：廖超，男，1974年4月1日出生，汉族，住湖南省衡阳市珠晖
区东风支路67号4栋2单元102户。
三上诉人共同委托诉讼代理人：全振华，衡阳市衡洲法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：衡南县国土资源局，住所地：衡南县新县城黄金路。
法定代表人：贺遵元，局长。
委托诉讼代理人：夏建衡，男，1979年3月27日出生，汉族，住湖南省衡阳市石鼓区，系衡南县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人：刘吉琼，湖南溥天律师事务所律师。
原审第三人：王宁，女，1991年4月10日出生，汉族，住湖南省衡阳市雁峰区。
原审第三人：王春兰，女，1968年11月13日出生，汉族，住湖南省常宁市。
原审第三人：谢少芳，女，1966年5月26日出生，汉族，住湖南省衡南县。
原审第三人：宁青豪，女，1971年10月4日出生，汉族，住湖南省衡南县。
原审第三人：聂春兰，女，1981年1月20日出生，汉族，住湖南省衡山县。
原审第三人：王卫东，男，1976年8月14日出生，汉族，住湖南省衡南县。
原审第三人：陈宏春，女。1976年1月4日出生，汉族，住湖南省衡南县。
原审第三人：谢玉娟，女，1981年12月28日出生，汉族，住湖南省衡南县。
以上八位第三人共同委托诉讼代理人：夏凉锋，湖南溥天律师事务所律师。
原审第三人：李先果，男，1980年5月8日出生，汉族，住湖南省衡阳市蒸湘区。
原审第三人：衡阳鑫华房地产开发有限公司，住所地：衡南县云集镇黄金路友谊星城15号门面。
法定代表人：谢小华，该公司董事长。
上诉人刘兰、彭告生、廖超因房产行政颁证一案，不服湖南省衡阳市珠晖区人民法院（2016）湘0405行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘兰、彭告生、廖超的共同委托诉讼代理人全振华，被上诉人衡南县房产管理局的委托诉讼代理人夏建衡、刘吉琼，原审第三人陈宏春、王宁、王春兰、谢少芳、宁青豪、聂春兰、王卫东、谢玉娟的共同委托诉讼代理人夏凉锋到庭参加了诉讼，原审第三人李先果、原审第三人衡阳鑫华房地产开发有限公司（以下简称鑫华公司）经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：2010年9月21日，原告刘兰、廖超、彭告生与第三人鑫华公司签订了一份《衡南县商品房购销合同》，以每平方米2950元的价格，共同购买第三人鑫华公司开发的位于衡南县××镇××车站商业街××（共××）401-412号门面，建筑面积为677.88平方米，并约定当日支付200万元购房款，同时在衡南县房产管理局办理了合同登记备案。2011年4月3日、4月6日，第三人鑫华公司又将上述房屋更名为金黎车站商业步行街4栋01号、102号、103号、08号、1××号、12号、6号、07号、05号、9号、10号门面，以每平方米2688元、2798元、2488元的价格，分别卖给八位第三人王春兰、王卫东、李先果、陈宏春、谢少芳、谢玉娟、宁青豪、聂春兰，并签订了房屋买卖合同。八位第三人（自然人）分别于2012年4月至2013年12月直接向被告衡南县房产管理局申请房屋产权登记。被告衡南县房产管理局认为第三人的申请及第三人提交办理房屋产权登记的相关资料符合法律法规规定，于2012年9月5日将上述101、102房屋所有权证（以下简称房产证）颁发给了第三人王春兰，产权证号分别为南房权证字第（以下简称产权证）18031693号、18××91号；将103、1××号房产证颁发给了第三人王卫东，产权证号分别为18031694号、18××90号；将1××号房产证颁发给了第三人李先果，产权证号为18031695号；于2012年4月12日将1××号房产证颁发给了第三人陈宏春，产权证号为18027508号；将1××号房产证颁发给了第三人谢少芳，产权证号为18027504号；将1××号房产证颁发给了第三人谢玉娟，产权证号为18027494号；于2012年9月28日将1××号房产证颁发给了第三人宁春豪，产权证号为18032189号；于2012年10月24日将109号、1××号房产证颁发给了第三人聂春兰，产权证号分别为18032536号、18××41号。三原告诉前得知其共同购买的上述房屋被被告将房屋所有权证分别颁发给了第三人，认为被告的颁证行为违法，遂向衡阳市中级人民法院申请指定管辖，经本院指定由珠晖区法院受理。上述房屋于2012年已被九位第三人使用或出租。第三人鑫华公司对上述房屋于2009年12月4日在被告处办理了商品预售许可证，于2011年7月25日办理了房屋所有权初始登记。第三人王宁于2010年3月25日与第三人鑫华公司签订了购房合同，以每平方米2588元购买了111号门面，并于2013年12月24日在被告处办理了产权登记，取得房屋所有权证，产权证号为：南房权证字第××号。
另查明，被告衡南县房产管理局因机构改革被撤销，房屋登记管理的行政职能在划归衡南县住房和城乡建设局后又变更至衡南县国土资源局。第三人鑫华公司的法定代表人谢小华因犯非法吸收公众存款罪目前在湖南省监狱服刑。
原审法院认为：本案的争议焦点为：1、原告的起诉是否超过起诉期限；2、被告的具体行政行为是否违法；3、被诉房屋登记行为应否撤销。
首先，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。本案原告于2015年1月15日向本院提起诉讼，应根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定认定是否超过起诉期限。本案中，被告未告知原告诉权及起诉期限，亦未提交证据证实原告已于何时知道被告给第三人颁发诉争房屋产权证书，而原告陈述其于2014年谢小华因涉嫌合同诈骗罪、非法吸收公众存款罪被公安机关刑事拘留时才发现本案诉争房屋已登记至王春兰等第三人名下，自原告知道或应当知道涉案房屋登记至王春兰等第三人下之日起至2015年1月15日原告提起本案诉讼，未超过2年的法定起诉期限。因此，被告关于原告起诉已超过起诉期限的主张不予支持。
其次，关于被告的具体行政行为是否违法的问题。本院认为，在被告已对三原告与第三人鑫华公司签订的商品房购销合同登记备案的情况下，三原告即对该备案行政行为产生了信赖，该备案行为客观存在，又未经法定程序认定无效，被告未经征询三原告的意见，即将涉案房屋登记至王春兰等第三人名下，程序失当，应认定为未尽到审慎合理的审核职责。被告及第三人均认为三原告申请备案的合同本身并非房屋买卖合同，而系假借合同备案的形式掩盖非法的借贷关系，但均未能提交充分有效的证据予以证实，本案不予认定。被告及第三人如认为自身权益受到不法侵害，可向公安机关主张权利。王春兰等九位第三人与鑫华公司签订的商品房买卖合同部分在三原告之前，部分在三原告之后，部分未注明签约时间，但均系三原告已申请备案的房屋，被告既已对涉案房屋登记备案，又未经法定程序对该备案行为作相应处理，即在三原告不知情的情况下将涉案房屋登记至王春兰等九位第三人名下，均属程序不当，即使原备案行为因合同签订在后而被认定无效，被告的上述颁证行为也侵害了三原告的正当程序权益。故被告为王春兰等九位第三人办理涉案房屋产权登记的行政行为违法。
再次，关于被诉房屋登记行为应否撤销的问题。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案被诉房屋登记行为被确认违法，应否撤销取决于涉案房屋是否已为第三人善意取得或被告程序违法对原告权利是否产生实际影响。从本案审理情况来看，三原告申请备案的合同及王春兰等第三人申请办理产权登记的合同，均无有效证据证实为无效合同，原告、被告及第三人关于对方提交的合同系无效合同的意见，均缺乏充分有效的证据佐证，本院不予采纳。各方当事人如有其他证据证实涉案合同无效，均可通过民事诉讼另行主张权利，如认为涉嫌合同诈骗、非法借贷等，亦可向公安机关主张权利。本案中，被告对三原告的合同备案系商品房预售合同登记备案，不具有不动产预告登记和产权登记的对抗效力，三原告亦未提交充分有效的证据证实王春兰等第三人在办理产权登记时存在恶意，故三原告关于王春兰等第三人不构成善意取得的主张，缺乏有效证据佐证，不予支持，涉案房屋应认定为王春兰等第三人善意取得，被诉房屋登记行为不应撤销。另外，如果原备案行为本身无效，被告为王春兰等第三人办理产权登记的行政行为对三原告的权利并未产生实际影响，被诉房屋登记行为亦不应撤销。被告如认为备案行政行为本身不当，可依法撤销或变更登记，三原告亦可另行主张权利。
综上所述，被告衡南县国土资源局在为原告刘兰、廖超、彭告生办理合同登记备案后未尽法定审核职责即将涉案房屋产权登记至第三人王春兰、王卫东、陈宏春、谢少芳、谢玉娟、宁青豪、聂春兰、王宁、李先果名下的行政行为违法，但涉案房屋已为王春兰等第三人善意取得，不应撤销房屋登记行为。第三人李先果经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条第一款、第三款，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款，参照《商品房销售管理办法》第五条第三款、第十条，《房屋登记办法》第七条第一款第三项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决：一、确认被告衡南县国土资源局为第三人王春兰、王卫东、陈宏春、谢少芳、谢玉娟、宁青豪、聂春兰、王宁、李先果办理第三人衡阳鑫华房地产开发有限公司开发的位于衡南县云集镇清园路金黎车站商业步行街4栋101至1××号门面产权登记的行政行为违法；二、驳回原告刘兰、廖超、彭告生的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告衡南县国土资源局负担。
原审原告刘兰、廖超、彭告生不服，提出上诉，理由：原审第三人李先果、王卫东、陈宏春系原审第三人鑫华公司的股东，第三人谢玉娟系原审第三人鑫华公司法定代表人谢小华的女儿，他（她）们之间的买卖合同系虚假合同，第三人并未实际支付房款，因此，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
原审被告衡南县国土资源局在二审中答辩称，1、答辩人为本案第三人颁发讼争的房屋所有权证的审查标准正确，房屋转移登记主体正确，程序合法，颁证行为完全符合法律、行政法规的规定，一审判决认为答辩人颁证行为程序违法错误；2、答辩人确定本案讼争的房屋权属的资料来源真实、合法、有效，证据确实充分；3、三上诉人依据其办理的商品房预售合同备案登记行为仅享有基于他们与第三人鑫华公司签订的商品房预售合同对第三人鑫华公司的债权，并不因此产生对讼争房屋的物权，不具有排他性；4、三上诉人在本确认之诉中要求答辩人赔偿损失没有事实和法律依据。
原审第三人王春兰、王卫东、陈宏春、谢少芳、谢玉娟、宁春豪、聂春兰、王宁答辩称八位第三人支付了房款，办理了产权登记，系善意取得，与上诉人备案登记的房产无关。原审第三人李先果、衡阳鑫华房地产开发有限公司经本院传票传唤，未出庭参加诉讼也未提交书面答辩意见。
本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是衡南县国土资源局颁发给王春兰等九位第三人的房屋产权证的行为是否违法并予以撤销的问题。其中涉及二个问题,其一是颁证行为是否违法？是否应该撤销？其二是九位第三人是否系善意取得。其一,颁证行为是否违法的问题,商品房预售合同登记备案制度是指政府行政管理针对房地产开发公司与商品房预购方就商品房预售交易达成的明确双方权利义务关系的合同进行登记备案的法律制度。《城市房地产管理法》第44条第2款规定“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报房产管理部门和土地管理部门登记备案”，《城市商品房预售管理办法》第10条规定“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续”；第13条还规定“开发企业未按本办法办理预售登记，取得商品房预售许可证明预售商品房的，责令停止预售、补办手续，没收违法所得，并可处以已收取的预付款1%以下的罚款”；《城市房地产开发经营管理条例》第27条第2款规定“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产主管部门和负责土地管理工作的部门备案”。以上可以看出，设立商品房预售合同登记备案制度的目的是可以对房地产开发企业进行有效的制约，防止开发企业一房多卖，降低购房者的风险和担心。原审第三人鑫华公司将已预售并办理了备案登记的房屋出卖给九位第三人，衡南县国土资源局在办理第三人申请颁证过程中将已登记备案的房屋颁证给第三人，未尽到法定审核职责的事实是确定的,其行为违法。其二,九位第三人是否系善意取得。所谓善意取得，首先，让与人是无权处分人，而本案的让与人是已取得房屋预售许可证且办理产权初始登记的开发方,其作为房屋的所有权人是有权处分其名下的房屋的；其次，受让人取得财产时是善意，即不知道且不应当知道让与人是无处分权人，而本案中的受让人中有的曾是让与人公司的股东，有公司法人代表的女儿，其不知道且不应当知道公司涉案房屋已预售给他人并进行了备案登记的理由是不能成立的；第三，受让人是否支付了合理的对价，第三人未提供确实、充分的依据。因此，九位第三人是不符合善意取得的。综上，衡南县国土资源局将上诉人刘兰、廖超、彭告生已备案登记的房屋颁证给九位第三人的行为违法,应予以撤销，一审判决确认本案涉诉行政行为违法正确,但不予撤销不当。上诉人请求将备案登记房屋办理登记至三上诉人名下的理由,因本案解决的是涉诉行政行为是否违法和是否撤销的问题,不是解决涉案房屋的权属问题，相关各方当事人可另诉解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省衡阳市珠晖区人民法院（2016）湘0405号行初4号判决；
二、确认被上诉人衡南县国土资源局为原审第三人王春兰、王卫东、陈宏春、谢少芳、谢玉娟、宁青豪、聂春兰、王宁、李先果办理原审第三人衡阳鑫华房地产开发有限公司开发的位于衡南县云集镇清园路金黎车站商业步行街4栋101至1××号门面产权登记的行政行为违法；
三、撤销被上诉人衡南县国土资源局：2012年9月5日为第三人王春兰颁发的南房权证字第××号、18××91号产权证；2012年9月5日为第三人王卫东颁发的南房权证字第××号、18××90号产权证；2012年9月5日为第三人李先果颁发的南房权证字第××号产权证；2012年4月12日为第三人陈宏春颁发的南房权证字第××号产权证；2012年4月12日为第三人谢少芳颁发的南房权证字第××号产权证；2012年4月12日为第三人谢玉娟颁发的南房权证字第××号产权证；2012年9月28日为第三人宁春豪颁发的南房权证字第××号产权证；2012年10月24日为第三人聂春兰颁发的南房权证字第××号、18××41号产权证；2013年12月24日为第三人王宁颁发的南房权证字第××号产权证；
四、驳回上诉人刘兰、廖超、彭告生的其他诉讼请求。
本案一审受理费50元，二审受理费50元，共计100元，由衡南县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾 侃
审判员 罗慕蓉
审判员 代立华
二一七年八月二十一日
书记员 罗素珍