山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终509号
上诉人（原审原告）葛文秀。
被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府。
法定代表人刘曙光，市长。
委托代理人刘竹湘。
被上诉人（原审第三人）潍坊市看守所。
法定代表人张伯涛，所长。
委托代理人杨秋兰，律师。
委托代理人陈娜娜，律师。
葛文秀因诉潍坊市人民政府行政复议一案，不服潍坊市中级人民法院于2015年12月21日作出的（2015）潍行初字第100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：葛文秀对潍坊市看守所不安排其会见其当事人翟岩民的行为不服，于2015年7月6日向潍坊市人民政府申请行政复议，请求：确认潍坊市看守所在2015年7月6日上午未安排其会见翟岩民的行政行为违法，并责令潍坊市看守所立即安排其会见翟岩民。潍坊市人民政府于2015年9月29日作出潍政复决字【2015】289号《行政复议决定书》，决定驳回葛文秀2015年7月6日提交的行政复议申请。葛文秀不服该复议决定，提起本案行政诉讼。
原审法院经审理查明，2015年7月6日，原告葛文秀持有关手续到第三人潍坊市看守所处要求安排会见犯罪嫌疑人翟岩民，第三人未安排其会见翟岩民。原告不服第三人未安排其会见翟岩民的行为，于2015年7月6日向被告潍坊市人民政府申请行政复议，请求确认第三人在2015年7月6日上午未安排其会见翟岩民的行政行为违法，并责令第三人立即安排其会见翟岩民。被告于2015年7月6日收到原告的行政复议申请书，予以受理。被告于2015年7月10日向第三人邮寄了《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书的复印件。第三人于2015年7月19日向被告提交了《行政复议答复意见书》及相关证据依据。被告以案情复杂为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的有关规定，于2015年8月28日决定将行政复议决定延期至2015年10月6日前作出，并向原告邮寄送达了《潍坊市人民政府行政复议决定延期通知书》。被告经审查后，于2015年9月29日作出潍政复决字【2015】289号《行政复议决定书》，认为：被申请人如何安排申请人会见犯罪嫌疑人，是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，属刑事诉讼法的调整范围；被申请人不安排申请人会见当事人的行为，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，决定：驳回申请人2015年7月6日的行政复议申请。同日被告通过邮寄方式向原告及第三人送达该《行政复议决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被告受理原告的行政复议申请后，在上述法律规定期限内，向被申请人即本案第三人送达了行政复议申请书副本、提交答复通知书，第三人向被告提交了相关证据。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”被告经审查认为本案案情复杂需要研究讨论，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的有关延期的规定，于2015年8月28日决定将行政复议决定延期至2015年10月6日，并向原告邮寄送达了《潍坊市人民政府行政复议决定延期通知书》。原告对被告延期的批准程序提出异议，被告称对延期的批准是内部程序，而非外部程序，故其未向法庭提供由负责人批准延期的证据。被告应向法院提交其作出被诉行为的全部证据及依据，其未提供负责人批准延期的证据，结合全案情况分析，应认定为被诉行为存在瑕疵，但该瑕疵不足以影响被诉行为整体的合法性。被告根据原告及第三人提交的材料和证据依据，经审查，于2015年9月29日作出《行政复议决定书》，于同日邮寄送达原告及第三人。被诉行政复议行为程序方面符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。原告的申请事项即要求第三人安排会见犯罪嫌疑人，对该事项的处理，是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，属刑事诉讼法的调整范围。被告认为第三人不安排申请人会见当事人的行为不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，并无不当。被告依据上述规定，作出驳回行政复议申请的决定，事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求依法不能成立，应判决驳回其诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告葛文秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告葛文秀负担。
上诉人葛文秀不服原审法院判决，上诉称：1、看守所依据《中华人民共和国看守所管理条例》履行的是行政管理职能，律师会见权虽然源于刑事诉讼法，但是否许可律师会见在押犯罪嫌疑人，是看守所实施的具体行政管理行为，其管理的对象是律师，不是嫌疑人，看守所只有管理职能，没有侦查职能。因此，潍坊市看守所拒绝律师会见的行为是违法行政行为。2、律师会见权是法律基于律师特定法律资格而赋予的，律师会见权分类：一类是限制性的会见权，即受委托律师在侦查阶段会见在押犯罪嫌疑人，涉及国家秘密的案件，应当经侦查部门批准；一类是非限制性的会见权，即只要案件不涉及国家秘密，不论在侦查阶段，还是起诉阶段和审判阶段，受委托律师无需经过批准，行使看守管理职能的第三人应当无一例外的依法安排律师会见在押犯罪嫌疑人或在押被告人。本案系非涉及国家秘密的案件，在诉讼阶段，作为辩护律师的上诉人享有非限制性会见权，作为看守部门的第三人滥用职权，拒绝安排会见，恶意限制上诉人行使非限制性会见权，实属破坏《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等国家法律的实施，是明显的违法行政行为。被上诉人作出的潍坊市看守所不安排律师会见的行为不是具体行政行为、不属于行政复议受案范围的行政复议决定，是对《中华人民共和国刑事诉讼法》的歪曲。原审法院判决对事实证据不作法理分析，不适用法律规定，按照被上诉人的意见直接驳回上诉人的诉讼请求错误。请求二审法院撤销原审法院判决，依法改判被上诉人重新作出行政复议决定；改判被上诉人向上诉人书面赔礼道歉，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人潍坊市人民政府书面答辩意见如下：1、被上诉人作出的行政复议决定程序合法。潍坊市人民政府于2015年7月6日收到申请人的行政复议申请书，并立案受理，于2015年7月10日制作《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书的复印件并通过邮寄方式送达潍坊市看守所。潍坊市看守所于2015年7月19日向潍坊市人民政府提交了《行政复议答复意见书》及相关证据依据。因本案案情复杂，潍坊市人民政府于2015年8月28日决定将行政复议决定延期至2015年10月6日前作出，并向上诉人依法邮寄送达了《潍坊市人民政府行政复议决定延期通知书》。潍坊市人民政府根据双方当事人提交的材料和证据依据，进行审查，于2015年9月29日作出《行政复议决定书》，并于同日向上诉人及潍坊市看守所送达。综上，潍坊市人民政府作出行政复议决定程序合法。二、潍坊市人民政府作出驳回的行政复议决定合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十七条之规定，律师有权会见被关押的犯罪嫌疑人，但潍坊市看守所如何安排上诉人会见犯罪嫌疑人，是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，属刑事诉讼法的调整范围。如果上诉人认为潍坊市看守所不安排其会见，阻碍其依法行使诉讼权利，有权向同级或上一级人民检察院申诉或控告。潍坊市看守所不安排被上诉人会见犯罪嫌疑人的行为，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。三、原告要求赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求，无事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人潍坊市看守所书面答辩意见如下：1、看守所安排律师会见在押犯罪嫌疑人的行为是依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，不属于行政复议的受案范围，原审法院驳回上诉人的诉讼请求正确。2、上诉人到我处要求会见犯罪嫌疑人翟岩民时，翟岩民已不在我处羁押。3、原审法院对案件事实及证据进行了充分的调查、论证，根据事实和法律规定作出判决，审判程序合法，不存在上诉人所称的仅依据被上诉人的答辩意见作出判决的情形。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院（详见原审判决书），合议庭经评议同意原审判决对本案程序性事实的认定。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人潍坊市人民政府作出的驳回行政复议申请决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定适用本法”，上诉人葛文秀申请复议的事项为：一是要求确认潍坊市看守所未安排其会见在押犯罪嫌疑人翟岩民的行政行为违法，二是责令潍坊市看守所立即安排其会见犯罪嫌疑人。而看守所作为羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关，安排辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》明确规定的职责实施的行为，其目的是为了保障刑事诉讼活动的顺利进行，并非是公安机关对行政事务实施的行政管理行为，被上诉人认定上诉人的申请不属于行政复议受案范围并无不当。上诉人如认为被上诉人潍坊市看守所的行为阻碍其依法行使诉讼权利，可依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十七条之规定向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。因此，上诉人关于“潍坊市看守所拒绝律师会见的行为是违法行政行为，属于行政复议受案范围”的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人葛文秀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马新光
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年六月十三日
书 记 员 李 倩