河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀09行终58号
上诉人（原审原告）卢守全，男，1968年6月1日出生，汉族，住所地献县。
被上诉人（原审被告）献县国土资源局，住所地献县献王路东侧。
法定代表人史均忠，局长。
委托代理人孔维嵬，工作人员。
委托代理人孙书田，河北中旺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）献县人民政府，住所地献县政府街1号。
法定代表人王永昌，县长。
委托代理人丁运涛，法制办公室科员。
委托代理人孙书田，河北中旺律师事务所律师。
上诉人卢守全因责令交出土地决定一案，不服河北省献县人民法院（2016）冀0929行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明，2009年5月10日河北省人民政府以冀政征函【2009】0284号批文批准了献县人民政府（下称县政府）征收集体建设用地的申请，同意征收集体建设用地21.0716公顷。县政府及献县国土资源局（下称国土局）履行了征收土地方案及征地补偿安置方案的告知义务，以上两方案的内容包括：批准征地机关为河北省人民政府、批准文号为冀政征函【2009】0284号；征收土地的用途为献县城镇面貌三年大变样城中村改造建设用地；征收土地的范围为献县乐寿镇东李庄、小陈庄、小楼村三个行政村，面积为21.0716公顷（小楼村集体土地9.3949公顷）；征地补偿标准为63万元/公顷（小楼村土地补偿费591.8787万元）；被征收土地所涉及人员安置办法为货币安置，办理征地补偿期限为2009年5月17日前等。献县乐寿镇××村被征地村民大部分办理了征地补偿登记手续，并领取了征地补偿款，原告土地及地上房屋在此次征收范围之内，献县国土资源局依法对原告的土地、房屋、人员、地上附着物进行登记，计算补偿款项，并将补偿款拨付至专户储存以备领取。目前原告未办理征地补偿登记，国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，经集体研究决定，作出献国土资征字（2015）013号责令限期交出土地决定书。原告不服该决定，向县政府申请行政复议，县政府受理后，于2015年10月26日作出行政复议决定，决定维持国土局的该决定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施条例》、《河北省土地管理条例》，县政府享有本县区域内对依法批准征收的土地组织实施征收的权利，国土局依法享有对本行政区域内的土地进行征收的具体实施权。本案中，2009年5月10日河北省人民政府以冀政征函【2009】0284号批文批准了县政府征收集体建设用地的申请，同意征收集体建设用地21.0716公顷，其中包括献县乐寿镇××村集体建设用地9.3949公顷，县政府已将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告。小楼村被征地村民大部分已办理了征地补偿登记。献县国土资源局依法对原告的土地、房屋、人员进行登记，并对原告房屋进行了评估，计算补偿款项，并将补偿款专户储存以备领取。原告未办理征地补偿登记手续，被告国土局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对原告作出献国土资征字（2015）013号责令限期交出土地决定书(下称决定书)。县政府依照《中华人民共和国行政复议法》履行了行政复议职责，自收到原告复议申请后，依法予以受理、审查并作出复议决定，将复议决定书送达了双方当事人，县政府的复议程序合法，适用法律正确。征地听证告知系征地前履行的程序，即河北省人民政府冀政征函【2009】0284号批复批准征地之前的行政程序，本案系对河北省冀政征函【2009】0284号批复批准征收土地之后献县人民政府及献县国土资源局具体实施征地过程中所作出的责令限期交出土地的具体行政行为进行审查，故河北省政府批准征地之前的程序不属于本案审理范围。
一审法院遂判决，驳回原告卢守全的诉讼请求。
上诉人卢守全不服一审判决，上诉称，1、一审法院应判决撤销国土局所作决定书和县政府所作行政复议决定，一审法院对上诉人的诉讼请求不支持错误。上诉人因不服国土局2015年5月29日所作决定书，于2015年7月28日向县政府提起行政复议申请，在县政府作出复议决定之前的2015年9月5日深夜上诉人的房屋被偷拆，此案被公安机关以故意毁财刑事立案侦查，尚未侦结。同年上诉人对此以民事侵权为由向献县法院提起诉讼，后被沧州市中级人民法院指定任丘市法院审理，目前尚未审结。据此国土局所作决定书对上诉人已无任何约束力。一审法院认为上诉人房屋被拆与本案无关联明显错误。2、一审法院对河北省政府冀政转征函[2009]0284号批复批准征地之前县政府、国土局的行政行为及程序的合法性未进行司法审查明显错误。3、上诉人村土地被违法报批，被上诉人未足额拨付上诉人相应土地补偿费，被上诉人无权责令上诉人限期交出土地。①被上诉人称小楼村被省政府0284号批复批准征收9.3949公顷全部为建设用地与事实不符，涉案土地中有大片耕地等其他农用地，被上诉人以建设用地报批，没有任何农用地转用批准手续，被上诉人行为违法。②根据省政府批复征收小楼村土地9.3949公顷，被上诉人提供拨款下账记录证据显示拨付小楼村47.3亩土地补偿款，其余约93亩土地没有任何补偿，被上诉人不能提供任何证据却称已全部拨付，明显不实，该款400万元涉嫌被侵吞，一审法院认定被上诉人已全部拨付该补偿款，明显错误。③根据最高人民法院行政审判庭所作法（2005）行他字第5号的相关规定，上诉人对其房屋享有所有权，被上诉人应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对上诉人房屋实行征收，被上诉人在征地报批违反法定程序及造假，又未对上诉人被征土地足额拨付征地补偿费的情况下，无权对上诉人作出决定书。④根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知，第(十四)：农用地转用和征地批准文件有效期两年，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效的规定，本案涉案土地至今八年，政府未对小楼村93亩土地实施补偿安置方案，涉案土地的征地批文已经自动失效，被上诉人无权责令上诉人交出土地。综上，一审法院认定事实不清，判决违法错误，依法应予撤销，请二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人国土局答辩称，根据土地管理法及实施条例的规定，县政府享有本县内土地批准征收的权利，国土局享有本县内土地征收的具体实施权，国土局根据省政府［2009］0284号批文，在征收过程中国土局在上诉人所在村公告了征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法和办理征地补偿登记的期限等，小楼村大部分村民同意征收，后将房屋进行评估，大部分村民领取了补偿款。因此国土局依法作出的决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人县政府答辩称，县政府依据行政复议法规定履行了复议职责，对上诉人的复议决定受理审查作出复议决定，将复议决定送达上诉人和国土局，程序合法，一审判决认定政府的复议程序合法正确。请求二审维持一审判决。
经审理查明，2009年5月10日河北省人民政府以冀政征函【2009】0284号批文批准了县政府征收集体建设用地的申请，同意征收集体建设用地21.0716公顷。即此次批准征收的土地均为建设用地。2009年5月12日县政府作出了献政字［2009］91号《征收土地方案公告》内容有：2009年5月10日，河北省人民政府经冀政征函［2009］0284号文批准征收乐寿镇集体土地21.0716公顷，现将批准的《征收土地方案》内容公告如下：建设用地项目名称：献县城镇面貌三年大变样城中村改造项目。二、被征地村位置及面积：小楼村，村庄面积9.3949公顷。三、土地补偿安置标准：土地补偿费执行一级区片地价为63万元/公顷。小楼村土地补偿费591.8787万元。四、被征收土地所涉及人员安置办法为货币安置。五、被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人于2009年5月17日前，持土地权属证书或其它证明材料到国土局办理征地补偿登记。当日，该公告在小楼村进行了张贴。2009年5月15日国土局进行了征地补偿安置方案公告，内容包括：批准征地机关为河北省人民政府、批准文号为冀政征函【2009】0284号；征收土地的用途为献县城镇面貌三年大变样城中村改造建设用地；征收土地的范围为献县乐寿镇东李庄、小陈庄、小楼村三个行政村，面积为21.0716公顷（小楼村集体土地9.3949公顷）；征地补偿标准为63万元/公顷（小楼村土地补偿费591.8787万元）；被征收土地所涉及人员安置办法为货币安置、留地安置等。2009年5月24日国土局向县政府提出了关于批准征地补偿安置方案的请示，县政府领导批示同意。对于无地上附着物部分的土地，国土局及财政部门根据河北省的区片地价标准，拨付了补偿款。对于有地上附着物的部分，2010年11月1日，河间市银龙腾房地产开发有限公司制定了《献县小楼村拆迁安置方案》，内容有：第三条：本方案拆迁范围是指小楼村建设用地范围内的个人及集体建筑物、附着物，具体范围以该宗地挂牌公告文件中界定的范围为准，共计88.24亩。第五条：拆迁基本情况：本次拆迁范围涉及74处房屋，拆迁面积以评估公司出具的评估报告中的数据为准。第六条：过渡方式和过渡期限：本次拆迁由被拆迁人自行安排过渡用房，过渡期限为自拆迁人被拆迁人签订拆迁协议起至被拆迁人领取回迁安置房屋钥匙之日止，共计24个月。逾期不交钥匙按相关规定处理，半年以内增加25%临时安置补助费，半年以上一年以下增加50%临时安置补助费，一年以上不满两年增加75%临时安置补助费，两年以上增加100%临时安置补助费。第九条：拆迁安置补偿，本方案拆迁安置补偿按三部分进行：一、地上建筑物、附着物补偿：被拆迁人宅基地上建筑物及附着物经评估公司依法实行市场评估后以货币方式补偿，宅基地证书及其他有效合法有效证件以外的建筑一律不予补偿；二、宅基地的补偿：根据县政府城中村改造相关文件的规定，所有被拆迁房屋以国土局批复的宅基证及其他有效合法证件为准。1、被拆迁房屋根据宅基证及其他有效证件的面积，按1：0.5实行产权调换(即1平方米宅基批复面积置换0.5平方米回迁安置楼)；2、对于新增人口年满十八周岁且弟兄两人只一处房屋，根据政府规定给予70平方米的安置楼。三、门市补偿：1、小楼村1990年分地时分得门市用地的村民，按每人5.04万元的标准补偿其建筑安装成本。2、1990年分地后的新增人口，由县政府规定的每人补偿40平方米增至补偿48平方米，即每个新增人口两延米。3、新增人口按签订拆迁协议先后选择门市位置，选择范围：东环路西侧、沿现有门市自北向南，水源路北侧自东向西，不足部分在商业街东侧自南向北选择。4、门市分配按每两延米一个号，按拆迁先后选择，位置确定后由拆迁人统一施工建设，结构为砖混，标高为三层，并按县政府要求统一做外装，内部毛坯交房。原则上每4延米为一个标间，进深12米，如所增人口补偿门市不足一间时，被拆迁人可自愿组合成一间，或有偿转让给拆迁人。5、拆迁人按每人48平方米给被拆迁人办理房产证，超出部分如需办理，全部费用由被拆迁人自己承担。6、门市的交付时间：自签订拆迁协议之日起，建设周期为25个月。如因拆迁人原因不能按时交付使用时，拆迁人按每间每年1.5万元给予租金补偿，即每月1250元。按月付款，最后时间不足一个月的按一个月补偿，直至交付使用终止。第十条：有关补助费：一、临时安置补助费：临时安置补助费按过渡期限24个月计算，以被拆迁房屋建筑面积计算，按规定每平方米每月4元。计算时间自被拆迁人履行协议之日起，首次支付12个月临时安置补助费，后12个月临时安置补助费分二次支付，每6个月支付一次；由于拆迁人的责任延长过渡期限，按上级相应的有关规定执行。二、搬迁补助费：被拆迁人需要搬迁的，按被拆迁房屋建筑面积每平方米8元计算，在被拆迁人履行协议后由拆迁人支付给被拆迁人；被拆迁人需要回迁的，按被拆迁房屋正房建筑面积每平方米8元计算，在被拆迁人回迁领取钥匙时由拆迁人支付；不需要的，不享有搬迁费和临时过渡安置费。第十二条：被拆迁村民实行集中回迁安置，地点位于本项目一期工程第一号楼(小区西北角)和二号楼西单元，二号楼中单元作为备用安置楼，计划建设17层安置楼，被拆迁人按履行协议先后顺序排名可优先选择楼层和户型。因不可分割原因所产生的超过或不足应安置面积的部分，按以下规定分段进行计算：1、超出面积30平方米以内(含30平方米)的，每平方米按2200元(安置价)计算，超出部分税费自负；2、超出面积30平方米以上的部分按每平方米2400元(优惠价)计算，超出部分税费自负；3、实际回迁面积低于应回迁安置面积时，均按每平方米2600元(回购价)计算，给予现金补偿。上诉人的宅基地部分，上诉人持有1990年7月30日献县乐寿镇人民政府所作的宅基地有偿使用丈量登记表，该表载明，卢守全的宅基地面积为277平方米。对此土地上的房屋，国土局委托河北金盛德房地产估价有限公司进行评估，2015年5月6日，河北金盛德房地产估价有限公司作出了房屋估价报告，内容有：所有人卢守全，估价时点2015年4月10日，编号12，座落位置献县乐寿镇××村，作业日期2015年4月10日-5月6日，名称正房，建筑结构砖木，所在层1，建筑面积146.65，重置单价1298，成新率0.93，评估值177027元，名称南房建筑结构砖木，所在层1，建筑面积99.2，重置单价995，成新率0.93，评估值91795元，名称西厢，建筑结构砖木，所在层1，建筑面积16，重置单价811，成新率0.93，评估值12068元，名称东厢，建筑结构砖木，所在层1，建筑面积22，重置单价811，成新率0.93，评估值16593元，名称接建，所在层1，建筑面积53.95，重置单价725，成新率0.93，评估值36376元，名称院墙，建筑面积1.5，重置单价360，成新率0.93，评估值502元，小计：建筑面积339.3，评估值334361元。小楼村被征地村民大部分办理了征地补偿登记手续，并领取了征地补偿款。至二审庭审上诉人未办理征地补偿登记，亦未交出土地。2015年5月29日，国土局作出了决定书，内容有：被征收人卢守全，经河北省人民政府《关于献县城镇面貌三年大变样城中村改造征收集体建设用地的批复》冀政征函［2009］0284号文件批准，卢守全位于小楼村的部分土地及其地上房屋(东至卢守成、西至胡同、南至胡同、北至胡同)已被依法征收为国有土地，用于献县龙腾首府项目建设。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、第四十七条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条、第四十五条的规定，决定如下：一、责令卢守全自收到本决定书之日起3日内，交出被征收的土地，地上房屋由我局委托有关单位拆除。二、补偿安置情况如下：(一)卢守全可以选择货币补偿或者货币和产权调换混合补偿一种方式：(1)货币补偿，按照《献县人民政府关于小楼改造征收与补偿安置的方案》第九条、第十二条执行，补偿金额为人民币853984元，由征收人给付卢守全；(2)货币和产权调换补偿，按照《献县人民政府关于小楼改造征收与补偿安置的方案》第九条、第十二条执行，即征收人补偿卢守全房屋补偿金334341元及199.86平方米的楼房，安置楼共2套：龙腾首府小区9号楼东单元801室、面积137.1平方米，龙腾首府小区9号楼东单元802室、面积128.35平方米。差价计算方式：按照献县人民政府关于小楼改造征收与补偿安置的方案》第十二条之规定互找差价。(二)由征收人给付卢守全拆迁费和临时安置费，按照《献县人民政府关于小楼改造征收与补偿安置方案》第十条执行，如卢守全选择货币补偿，搬迁费按房屋建筑面积8元/平方米补偿，搬迁费(按一次计)合人民币2702.4元，临时安置费不予补偿；如卢守全选择货币和产权调换混合补偿，搬迁费按房屋建筑面积8元/平方米补偿，搬迁费(按两次计)合计人民币5404.8元；临时安置费按建筑面积每月8元/平方米补偿，临时安置费(按12个月计算)合计人民币16214.4元，临时过渡期为一年。(三)限征收人自接到本决定之日起15日内到我局选择补偿方式，逾期不选，视为选择货币补偿方式，补偿费将提存献县公证处。上诉人不服决定书，向县政府申请行政复议，县政府受理后，于2015年10月26日作出行政复议决定，维持了国土局的决定书。2008年4月21日县政府以献政字［2008］24号文作出了《关于城区土地定级与地价更新问题的批复》住宅一类基准地价为340元/平方米，二类基准地价为250元/平方米，三类基准地价为195元/平方米，四类基准地价为140元/平方米，2012年8月14日更新的献县城区土地级别及基准地价为住宅一类地732元/平方米，二类地624元/平方米，三类地536元/平方米，四类地450元/平方米。针对卢守全宅基地，是根据其宅基地的实测面积按2比1的标准进行补偿，楼房的售价为2600元/平方米。上诉人的宅基地面积约为400平方米，位于献县城内三类基准地价范围内，因此其土地价值根据2008年的标准为78000元，根据2012年的标准为214400元。根据《关于小楼改造征收与补偿安置方案》对于上诉人的土地使用权的补偿是采取1平方米宅基地置换0.5平方米的房屋，上诉人的宅基地约400平方米可以置换199.86平方米的房屋。决定书中的对上诉人补偿金额总共为853984元，减去房屋金额334361元，为519623元，519623元是根据应给予上诉人楼房199.86平方米，按回购价计算得出的大致结果，如果按安置价计算则是439692元，该金额是对上诉人土地使用权的补偿，高于根据基准地价计算的应给予上诉人土地使用权的补偿标准。二审庭审中，国土局称其作出决定书时，安置用房已经盖完，上诉人称刚打好地基出地面。国土局认可2017年4月，决定书中的安置用房已经出售给他人。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上款规定，征收土地的费用应能够全额支付给被征收人。第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据此条规定，国土局有作出决定书的法定职权。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……，本案中，征收土地方案已经有权机关即河北省人民政依法批准，县政府及国土局确实依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序正在实施征地行为；但被上诉人国土局未提交《献县人民政府关于小楼改造征收与补偿安置的方案》，决定书引用的《献县人民政府关于小楼改造征收与补偿安置的方案》各条款的内容实际是河间市银龙腾房地产开发有限公司制定的《献县小楼村拆迁安置方案》中各条款的内容，该方案第十二条规定“被拆迁村民实行集中回迁安置”，没有规定村民有回迁安置与货币补偿的选择权，因此决定书中要求上诉人选择没有依据；决定书中限征收人自接到本决定之日起15日内选择补偿方式，逾期不选，视为选择货币补偿方式，补偿费将提存献县公证处，但国土局未提供补偿费已经提存到献县公证处的证据；且用于补偿的房屋已经不存在，即现实情况下不能证明土地使用权人得到了安置补偿或确实能够得到安置补偿；因此被上诉人国土局的决定书不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。属主要证据不足，应予撤销，相应的县政府的复议决定亦应撤销，一审判决认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：
一、撤销河北省献县人民法院（2016）冀0929行初5号行政判决；
二、撤销国土局作出决定书的行政行为和县政府作出复议决定的行政行为。
一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，均由被上诉人国土局负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 孙树国
审 判 员 李艳华
审 判 员 苗萍萍
代理审判员 赵书裙
代理审判员 冷树青
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 兰明慧