四川省西充县人民法院行 政 判 决 书（2017）川1325行初35号原告四川帅华路业有限公司，住所地：四川省南充市。法定代表人黄琨，董事长。委托代理人王融，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。被告南部县安全生产监督管理局，住所地：四川省南充市。法定代表人史光伦，局长。委托代理人李玉春，该局副局长。委托代理人柴春明，四川建春律师事务所律师。被告南充市安全生产监督管理局，住所地：四川省南充市。法定代表人王天配，局长。委托代理人胡函伶，该局法规科科员。委托代理人张丽，四川三合律师事务所律师。原告四川帅华路业有限公司不服被告南部县安全生产监督管理局（以下简称：南部县安监局）其他行政行为和南充市安全生产监督管理局（以下简称：南充市安监局）作出的行政复议一案，于2017年11月15日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于2017年11月15日立案后，于2017年11月23日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告四川帅华路业有限公司委托代理人王融，被告南部县安监局局长史光伦作为行政机关负责人及被告南部县安监局委托代理人李玉春、柴春明，被告南充市安监局分管领导朱彤作为行政机关负责人及被告南充市安监局委托代理人胡函伶、张丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告四川帅华路业有限公司诉称，2017年6月26日，被告南部县安监局以原告经营的G212线K982+400-K982+653、K982+275-K983+060、K983+480-k983+895（右侧）三处公路边坡存在坠石隐患作出（南部）安监责改（2017）09号限期整改指令书，原告不服，向南充市安监局申请复议，南充市安监局以南市安监行复决（2017）第005号予以维持。原告认为：1、整改指令缺乏事实根据，三处公路边坡是否属于路基边坡的范围，是否有专业权威鉴定部门出具的存在隐患的鉴定报告，若无上述两项事实依据，便不能认定原告负有整治义务；2、隐患产生因素是自然因素还是其他因素，南部县安监局没有提供鉴定报告进行确认，在没有查清事实之前不能准确适用法律和确定责任主体；3、隐患部位处于山体位置，山体为国家所有，应由国土部门整治并纳入财政预算；4、南部县安监局无权作出（南部）安监责改（2017）09号限期整改指令书，依法应由南部县国土资源管理局作出，被告南部县安监局属于越权行为，依法应予撤销；5、程序违法；6、（南部）安监责改（2017）09号限期整改指令书中未向行政相对人释明所依据的法律、法规和规章。同时原告一直是在经公路主管部门验收认定的合格公路经营范围内依法正常经营。综上，请求判决：1、依法撤销（南部）安监责改（2017）09号期限整改指令书和南充市安监行复决（2017）第005号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由被告负担。原告为支持其主张，向法庭提交了以下证据：1、四川帅华路业有限公司营业执照、法定代表人黄琨身份证复印件和法人身份证明各1份，拟证明原告主体适格；2、（南部）安监责改〔2017〕09号《责令限期整改指令书》复印件1份，拟证明：1、被告南部县安监局无权作出该指令；2、作出该行政行为之前没有对事实进行了解、勘验、听证,公路边坡是否存在隐患没有证据证明；3、程序严重违法；4、指令书没有载明法律依据；3、南市安监行复决〔2017〕第005号《南充市安全生产监督管理局行政复议决定书》复印件1份，拟证明该行政复议决定书没有事实依据、法律依据，且没有证据证明案涉隐患是否属于原告义务范围；4、《地质灾害整治条例》，拟证明根据该条例第五条，因自然因素造成的地质灾害的防治经费应纳入政府财政预算，因人为因素引发的地质灾害的治理费用按谁引发谁治理的原则；根据该条例第四十二条规定，南部县安监局不是作出案涉整治指令的有权机关；5、《中华人民共和国公路管理条例》，拟证明公路和公路设施的含义和范围；6、现场照片2张，拟证明案涉隐患属于山体部分，不属于原告责任范围。被告南部县安监局对原告提交的证据质证认为：对第“1”证据的三性无异议；对第“2、3”证据的真实性无异议，但不能达到证明目的，案涉指令书不属于需要听证的范围；对第“4、5”证据认为不属于事实依据；对第“6”证据的三性不予认可。被告南充市安监局对原告提交的证据的质证意见与被告南部县安监局质证意见一致。被告南部县安监局辩称，1、原告诉状以外新增观点认为我局不具有作出案涉指令书的职权，新增观点依法不应纳入审理。2、依据《四川省交通厅、四川省物价局关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》（川交公路〔2004〕226号）第二条规定，原告对案涉隐患边坡负有养护管理义务。3、南部县老鸦镇人民政府于2017年6月5日向县人民政府提交了《关于再次紧急整治危岩的请示》（老府（2017）39号），报告“国道212线老鸦境内的火响岩、塔子山因当初削山扩建公路形成了现在山高坡陡岩石风化，平时滑坡、掉石现象时有发生。2017年6月5日10时左右，山上再次崩塌”，同时《南部县交通运输局关于G212线老鸦场镇临岩路段坠石隐患整治责任主体的报告》（南交（2017）61号）以及《国道212线改道（老鸦段）高挖坡部分示意图》明确：“G212线老鸦场镇路段属于帅华公司1999年前后投资改扩建，该路段靠山一侧边坡系扩建工程削山形成的挖方边坡。公路边坡属于公路路基的组成部分”。《中华人民共和国公路法》第三十五条规定“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态”。《收费管理管理条例》第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护、保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。收费公路的养护应当严格按照工期施工、竣工，不得拖延工期，不得影响车辆安全通行。”等规定，原告作为国道212线的投资者和经营者，依法应当整治国道212线老鸦段管护责任区内的边坡坠石隐患。三、责改限期整改并非行政处罚，且我局发出的（南部）安监责改（2017）09号《责令限期整改指令书》使用国家安监总局制发统一格式，在安监总局颁发的《安全监管执法手册》（2016年版）并未规定必须在《责令限期整改指令书》中载明法律依据。综上，1、原告是修建者，也是收费公路的利益获得者，同时是危岩的造成者，其具有整治危岩的义务；2、根据相关法律法规规定被告有权作出指令书。请求判决驳回原告诉请，维持（南部）安监责改（2017）09号《责令限期整改指令书》。被告南部县安监局在法定举证期限内向本院递交了以下证据：第一组证据：1、统一社会信用代码证；2、局长史光伦身份证复印件1份。拟证明当事人系适格主体。第二组证据：1、老鸦镇人民政府《关于再次紧急整治危岩的请示》1份；2、南部县人民政府办公室办文通知1份；3、南部县交通运输局《关于整治G212线老鸦段危岩的紧急通知》1份；4、南部县交通运输局《关于再次督促整治公路安全隐患的通知》1份；5、《南部县交通运输局关于G212线老鸦场镇临岩路段坠石隐患整治责任主体的报告》1份；6、国道212线改道（老鸦段）高挖坡部分示意图1份。该组证据拟证明：1、原告是国道212线的投资者、建设者，也是受益者，存在的边坡坠石隐患区域属于原告修路时削山形成的边坡范围，坠石隐患是原告造成的；2、原告作为收费公路的管理者和经营者，也是危岩的造成者，按照法律规定应该整治的责任主体；3、原告只想享受权利，不想履行义务，南部县交通局多次向原告去函要求整治排除安全隐患，原告制造种种借口不履行义务，后南部县交通局按照规定向我局报告。第三组证据：1、南部县人民政府与四川帅华路业有限公司协议书2份；2、四川省交通运输厅、四川省财政厅、四川省发展和改革委员会《关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复》1份；3、四川省交通厅四川省物价局《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》1份。该组证据拟证明原告四川帅华路业有限公司系四川南部建设投资有限公司更名而来；案涉三处安全隐患属于原告改建国道212线工程范围内；案涉三处安全隐患所在公路的收费主体是原告四川帅华路业有限公司等。第四组证据：1、2017年6月26日（南部）安监责改（2017）09号《责令限期整改指令书》1份；2、安全隐患路段照片11张。该组证据证明被告南部县安监局根据客观存在的安全隐患作出《责令限期整改指令书》；原告申请行政复议，复议维持后原告至今没有对危岩进行整治。第五组证据：1、南部县公路管理一局向原告出具的整治函1份；2、案涉安全隐患整治工程设计图复印件1份；3、案涉安全隐患整治工程量及预算清单表复印件各1份。该组证据证明南部县公路管理一局曾向原告致函要求原告对案涉危岩及时整治及案涉安全隐患整治工程设计图、工程量及工程造价预算情况。第六组证据：1、南部县安监局关于行政复议答复的报告一份；2、南充市安监局行政复议决定书一份。该组证据证明被告南部县安监局履行行政复议答复，南充市安监局维持南部县安监局作出的《责令限期整改指令书》。第七组证据：1、《中华人民共和国公路法》第三十五条、第六十六条；2、《收费公路管理条例》第二十六条及《公路养护技术规范》第3.2.2第八组证据：证人证言两份，拟证明案涉安全隐患属于原告公路养护范围，原告是整治的责任主体，负有整治义务。原告对被告南部县安监局提交的证据质证认为，对第一组证据的三性无异议，但被告南部县安监局未举出证据证明其具有作出整改指令的法定职责。对第二组证据中的第“1”证据，认为属于老鸦镇政府向南部县政府出具的，反证我方观点，说明山高坡陡，山体坍塌，山体属于国有部分，应由国家整治，而不属于我司经营公路管理部分范围；对第“2”证据，认为南部县政府的文件是下发给交通局的，不能作为本案证据，且该证据说明谁诱发谁治理，但是是什么原因导致的隐患并没有鉴定报告，所以我方认为没有事实依据，同时这份文件不能向交通局下达，而应该向南部县国土局下达，交通局和国土局只能协调管理整治；对第“3”证据，认为不属于交通局的职权，其无权要求原告进行整治，被告没有举出证据证明勘查情况，所以对我们下发的整治通知没有事实依据；对第“4、5、6”证据，认为这些证据不能证明被告具有整治义务。对第三组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性不予认可，认为原告仅对公路养护范围内具有责任，对公路养护范围以外区域没有责任养护。对第四组证据，认为被告没有事实依据，也没有法律依据。对第五组证据，认为交通局无权要求原告对危岩进行整治。对第六组证据，认为原告对公路有维修整治义务，但是案涉隐患不属于原告整治义务范围内。对第七组证据，认为公路法和条例，不属于本案范围，被告应该举证证明原告系案涉隐患整治主体。对第八组证据，认为证人的证言无法确定原告负有案涉安全隐患的整治义务。被告南充市安监局对被告南部县安监局的证据质证认为：南部县安监局的证据符合证据的三性，均予认可。南部县安监局的证据证明在99年后原告存在削山行为，造成了隐患现状，同时该路段属于原告收费经营路段，根据公路法66条和收费公路26条，原告对案涉安全隐患具有整治义务，同时被告南部县安监局的证据证明案涉路段在2017年6月4日就发生了坠石，相关政府单位通知原告进行整治。至此，我们认为南部县安监局作出的指令书是正确的。被告南充市安监局辩称，1、我局作出复议决定有事实依据，案涉隐患路段属于原告合法经营管理范围，同时原告是案涉路段的投资方；2、《责令限期整改指令书》从性质上说是行政机关命令，是临时性措施，根据行政诉讼受案范围，该行政行为不在其列。原告要求我们明确法律依据是没有依据的；3、原告根据行政诉讼法54条规定起诉，引用法律错误。被告南充市安监局在法定举证期限内向本院递交了以下证据：第一组证据：1、老鸦镇人民政府《关于再次紧急整治危岩的请示》1份；2、南部县人民政府办公室办文通知1份；3、南部县交通运输局《关于整治G212线老鸦段危岩的紧急通知》1份；4、南部县交通运输局《关于再次督促整治公路安全隐患的通知》1份；5、《南部县交通运输局关于G212线老鸦场镇临岩路段坠石隐患整治责任主体的报告》1份；6、南部县人民政府与四川帅华路业有限公司协议书2份；7、四川省交通运输厅、四川省财政厅、四川省发展和改革委员会《关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复》1份；8、四川省交通厅、四川省物价局《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》1份。拟证明内容与被告南部县安监局相关证据证明内容一致。特别说明一点，南部县人民政府与四川南部建设投资有限公司（原告前身）协议书第4条明确规定了原告具有整治义务，根据约定和法定，被告都有义务进行整治；第二组证据：1、行政复议受理通知书1份；2、行政复议答复通知书1份；3、《南部县安全生产监督管理局关于行政复议答复的报告》（南安监（2017）45号）文件1份；4、要求撤销申请书1份；5、行政复议决定书原告对被告南充市安监局的证据质证认为，对第一组证据的质证意见与对南部县安监局相同证据的质证意见一致；对第二组证据第“1、2、4”的三性无异议，对第“3”属内部函件，不予质证，对第“5”认为该决定适用法律错误。被告南部县安监局对被告南充市安监局的证据质证认为，被告南充市安监局所举证据符合证据的三性，均不持异议，同时被告南充市安监局复议程序合法。经过举证、质证，本院对原、被告所举证据作如下认证：对原告提供的第“5”证据，因已失效，不予采信；第“6”证据，的真实性、合法性、关联性均不认可；对被告南部县安监局提交的第五组证据中第“2、3”证据和第七组证据的关联性不予认可；对被告南部县安监局提交的第四组证据中第“1”证据、第六组证据中的第“2”证据、对被告南充市安监局提交的第二组证据中的第“5”证据的合法性不予认可；对原、被告提交的其余证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明：2004年2月26日，四川南部建设投资有限公司（乙方，现更名为四川帅华路业有限公司，即本案原告）与南部县人民政府（甲方）签订协议一份，约定：由乙方投资修建国道212线南部金星至龙凤、青龙至界牌垭段，长34.96公里；甲、乙双方各自负责对所修建路段的路基、路面、桥涵、边坡附属工程、路面安全标线的大中修和日常维护，以及公路的日常养护、绿化、安全标志牌管理，并自觉接受上级主管部门的监督检查；该路段仍由乙方统一经营管理等。2014年12月13日四川省交通厅、四川省物价局联合出台《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》（川交公路〔2004〕226号，要求原告在经营期内必须按照国家规定的公路技术标准和规范，对公路及其沿线设施进行全面养护，保证公路处于良好的技术状态。2017年6月5日，南部县老鸦镇人民政府向南部县人民政府递交《关于再次紧急整治危岩的请示》，称国道212线老鸦镇境内的火响岩、塔子山，因当初削山扩建公路形成现在山高、坡陡、岩石风化，平时滑坡、掉石现象时有发生，2017年6月5日，山上再次崩塌，隐患整治迫在眉睫，恳求县人民政府责成相关部门及时处理，排除安全隐患。2017年6月14日，南部县人民政府办公室办文通知，通知县交通局按国务院地灾防护条例规定，谁诱发谁治理，建议由交通局及时组织排除安全隐患，国土局负责技术指导和日常监测，老鸦镇政府协调配合。2017年6月15日，南部县交通局向原告发出《关于整治G212线老鸦段危岩的紧急通知》（南交发〔2017〕39号），要求原告立即整治，消除安全隐患，保障公路安全畅通，确保行人和车辆通行安全。原告以案涉安全隐患属自然原因引发为由，推诿整治责任，2017年6月20日，南部县交通局再次向原告发出《关于再次督促整治公路安全隐患的通知》（南交发〔2017〕40号），要求原告根据《地质灾害防治条例》谁引发、谁治理的原则，切实履行收费公路经营管理义务，消除安全隐患，保障公路安全畅通。2017年6月25日，南部县交通局向南部县安委会递交《关于G212线老鸦场镇临岩路段坠石隐患整治责任主体的报告》（南交〔2017〕61号），报请县安委会责令原告履行企业安全生产主体责任，立即整治和排除隐患。2017年6月26日，被告南部县安监局向原告作出《责令限期整改指令书》{（南部）安监责改〔2017〕09号}，以原告存在G212线K982+400-K982+653、K982+275-K983+060、K983+480-K983+895（右侧）三处公路边坡存在坠石隐患，责令原告立即设置安全警示标志，同时进行整改，并于2017年7月26日前整改完毕，并告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径。同日，向原告留置送达了该指令书。2017年6月28日，原告向南部县安监局提交《关于请求南部县安全生产监督管理局撤销（南部）安监责改〔2017〕09号限期整改指令书的法律意见》，认为南部县安监局在没有专业权威部门鉴定的情况下，仅凭南部县交通局的报告认定案涉安全隐患属于原告整治范围，其作出具体行政行为所依据的主要证据不足，另整改指令未释明所适用的法律、法规及规章，故请求予以撤销；同时，请求被告南部县安监局安排执法人员会同交通部门和原告一道现场办公，共同研究防治方案。后原告向南充市安监局申请行政复议，南充市安监局于2017年7月28日决定受理后，向原告发出行政复议受理通知书，向被告南部县安监局发出行政复议答复通知书。2017年9月10日，南充市安监局作出《行政复议决定书》{（南市）安监行复〔2017〕第005号}认为被告南部县安监局作出的（南部）安监责改〔2017〕09号《责令限期整改指令书》事实清楚，适用法律准确，决定予以维持。原告不服，遂诉至本院。本院认为，地质灾害包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流等与地质作用有关的灾害。案涉安全隐患表现的特征为坠石、滑坡，系明显的地质灾害，根据《地质灾害防治条例》第七条“国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”的规定，南部县国土资源管理局负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作，南部县国土资源管理局才有权对负有整治案涉地质灾害的责任单位采取相应的行政强制措施或给予行政处罚，被告南部县安监局局无权向原告作出《责令限期整改指令书》，其行政行为超越职权范围，故对被告作出的《责令限期整改指令书》，本院依法予以撤销。被告南充市安监局作出行政复议决定时，应当知道被告南部县安监局的行政行为超越职权而予以维持，对其作出行政复议决定书，本院一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定,判决如下：一、撤销被告南部县安全生产监督管理局作出的（南部）安监责改〔2017〕09号《责令期限整改指令书》；二、撤销被告南充市安全生产监督管理局作出的（南市）安监行复决〔2017〕第005号《行政复议决定书》；案件受理费50元，由被告南部县安全生产监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。审 判 长  王洪先人民陪审员  何海翠人民陪审员  巨 毅二〇一七年十二月二十九日书 记 员  李 姣