广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初72号
原告肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根一经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人郭进辉，该社社长。
原告肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根二经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人郭坤英，该社社长。
原告肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根三经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人郭继开，该社社长。
三原告共同委托代理人许新民，广东广强律师事务所律师。
三原告共同委托代理人刘彩凤，广东广强律师事务所律师。
被告肇庆市高要区人民政府，住所地：肇庆市高要区府前大街25号。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人张圆月，肇庆市国土资源局高要分局工作人员。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人范中杰，该市市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村庆隆经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人谭胜前。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村石路经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人何告礼。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村岗腰经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人何柱彬。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村水寨经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人陈细志。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村书楼经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人何少宁。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村南坑经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人姚燕生。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村沙咀经济合作社，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人郭更生。
第三人肇庆市高要区金利镇农业综合服务中心，住所地：肇庆市高要区金利镇。
法定代表人孔令聪。
第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村村民委员会，住所地：肇庆市高要区金利镇茅岗村。
法定代表人谭杏前。
原告肇庆市高要区金利镇茅岗村榕根一、二、三经济合作社（以下简称：榕根一、二、三社）与被告肇庆市高要区人民政府（以下简称：高要区府）和肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）、第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村庆隆、石路、岗腰、水寨、书楼、南坑、沙咀经济合作社（以下简称：庆隆等七社）、肇庆市高要区金利镇农业综合服务中心（以下简称：金利农业服务中心）和肇庆市高要区金利镇茅岗村村民委员会（以下简称：茅岗村委会）土地权属行政裁决及行政复议纠纷一案，三原告向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月16日进行庭前证据交换，于2018年2月2日公开开庭审理了本案。原告榕根一、二、三社的共同委托代理人许新民和刘彩凤，被告高要区府的委托代理人张少英和张圆月，被告肇庆市府的委托代理人江敏，第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村庆隆经济合作社的法定代表人谭胜前，第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村岗腰经济合作社的法定代表人何柱彬，第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村书楼经济合作社的法定代表人何少宁，第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村南坑经济合作社的法定代表人姚燕生到庭参加了诉讼。第三人肇庆市高要区金利镇茅岗村石路、水寨、沙咀经济合作社，第三人金利农业服务中心，第三人茅岗村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告高要区府于2017年4月7日作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，决定：“争议的‘塘朗’土地所有权归国家所有。对榕根村、庆隆七个村集体的请求不予支持”。三原告及第三人庆隆等七社均不服被告高要区府作出的高府决字【2017】第1号处理决定，向被告肇庆市府申请行政复议，被告肇庆市府经审查后，于2017年8月8日作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告高要区府2017年4月7日作出的高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》的具体行政行为。
原告榕根一、二、三社诉称，一、高要区金利镇农业综合服务中心只是金利镇政府内设的一个事业单位，对外不能够独立行使权利和承担义务，故其在本案中是不能够作为一个“主体”进行主张权利和承担义务。另外，由于其只是“服务中心”不享有争议“土地权属”的职能，为此，其无权提起申请要求处理涉案“塘朗”土地所有权的请求。还有，其属于事业单位，不是行政单位，也无行政部门的授权文件，在本案中，其不拥有行政主体的资格，为此，其作为本案的“当事人”是“不适格”的。因此，两被告错误地将高要区金利镇农业综合服务中心作为“当事人”处理，是违法的，依法应当予以撤销两被告的行政处理决定和复议决定，并判决两被告重新作出处理决定。二、两被告都遗漏处理三原告要求确认拥有涉案“塘朗”土地使用权的请求！肇庆市人民政府的复议决定还遗漏了处理三原告的行政复议补充请求和提交的肇庆市高要区水务局“关于查询双金河两岸堤防申请的回复”高水函【2015】25号和“高要县对塘朗土地征收公粮通知书”的证据。三、肇庆市高要区人民政府采用的高要区水务局的《双金河河道图》、《金星岗水闸剖面图》、《高要县水利志》及《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》等证据，都未经过“质证”即作为认定本案基本事实的主要证据，这是严重违反法定程序的。对此，肇庆市人民政府在复议时不但不予纠正，还作出“维持”的复议决定，更是十分错误的。四、两被告作出的行政处理决定和复议决定，所依据的主要证据“严重不足”。首先是对涉案争议的“塘朗”土地，曾经认为是“滩涂地”，现在又认为是“河道”，但不论是“滩涂地”还是“河道”，在其引用的1960年高要县建设双金运河工程总结、高要县双金运河65年续建工程说明及予寸、高要县水电局1963年5月《双金河（下马复建）工程设计任务书》、高要县双金河（下马复建）工程设计任务书补充部分以及其他的如“双金河河道图”等等资料中，全部都没有记载有“塘朗”土地是属于“滩涂地”或“河道”的文字！其次，在没有经过当事人“质证”的高要区水务局的《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》（高水函【2017】25号）中，由该局说到“塘朗是双金河河道范围的”，但是这个说法，并没有任何的客观事实资料和实地考察结果来加以支持！并且，该水务局也无法律授权可以作出这样的认定。因此，此“复函”是无效的．再次，在没有经过当事人“质证”的《高要县水利志》的资料中，根本就没有涉及到什么“塘朗”土地属于双金河河道或滩涂地的文字记载！最后，有关榕根村与高××市金利镇水利会签订的《关于发包双金河滩涂地塘朗的协议》，由于水利会并不是“塘朗”土地的所有权人并且违法“出租”土地和牟取私利收取租金，此“协议”应是无效的。但此协议可以证明榕根三个经济合作社是一直在使用该土地的事实。综上所述，两被告依据上述的证据作出的行政处理决定和复议决定，所依据的“主要证据严重不足”，依法应当予以撤销并判决他们重新作出处理决定。涉案“塘朗”土地座落于高××区××、××、三经济合作社范围内的金古顶山脚，面积213.939亩，现状为“鱼塘”。涉案“塘朗”土地在1953年土改时，高要县人民政府将该土地分配给了原告村民所有和使用，并于1953年5月26日颁发了《广东省高要县土地房产所有证》，该土地证明确记载土地地名为“塘朗”，种类为“水田”。自此该“塘朗”土地一直至今都为原告三个经济合作社所有和使用了。上述基本事实有原告提交的《广东省高要县土地房产所有证》为证，有当时交付公粮的通知书为证，有原告村民使用“塘朗”土地而交付的款项和原告经济社财务保存的“收据”为证，还有1996年原告将该“塘朗”土地发包的“公证书”为证，以及现在还是原告仍在使用的“塘朗”鱼塘的现状的事实情况为证！因此，根据国家《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律法规的规定，该“塘朗”土地的所有权和使用权，应当归属于原告。五、有关《肇庆市高要区水务局的复函》（高水函【2017】25号）一文，首先该复函只是相关政府部门之间的工作往来的函件，不属于国家用于处理土地争议的“规范性文件”，故不能够作为处理涉案“塘朗”土地权属争议的法律文件来加以使用。其次，该“复函”有关“塘朗是双金河河道范围内”的说法，并没有任何的事实来加以支持。再次，高要区水务局无任何法律授权可以进行河道的认定，如前所述，任何“河道”的认定，依法最起码也要由省级水利部门才有权认定的，因此，该有关《肇庆市高要区水务局的复函》应该是无效的。六、两被告作出的行政处理决定和复议决定，适用法律、法规严重错误。由于两被告查明和认定基本事实错误，作出处理决定所依据的主要证据不足，并且违反法定程序办案，因此，在适用法律、法规上也必然是错误的了。现请求人民法院：一、撤销高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》和肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，并责令被告高要区府对案涉争议重新作出处理决定；二、请求对高水函【2017】25号《肇庆市高要区水务局的复函》进行合法性审查，判决确认该“复函”并不属于“规范性文件”，并且是违法和无效的。
三原告提交35份证据：
1.土地权属争议案件申请书及补充申请书、行政复议申请书及补充申请书。2.金利镇茅岗村榕根村申请塘朗土地确权与塘朗鱼塘使用过程陈述材料书。3.1953年榕根村民的《土地房产所有证》。4.1954年高要县政府对塘朗土地征收公粮通知书。5.塘朗土地与土地证对应的地形图。6.1973年-1996年榕根村民承包塘朗土地鱼塘的承包依据。7.现金、存款收支账及相关收据。8.公证书（与郭启明签订的承包合同）。9.与何光明签订的《榕根村“塘朗”承包合同》及榕根联队对外发包塘朗户主签名。10.金利镇茅岗村委会榕根村“塘朗”鱼塘承包合同。11.关于榕根村开垦塘朗申请报告。12.关于发包双金河滩涂地塘朗的协议。13.关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议。14.高要金利榕根村塘朗鱼塘数字化测量图及宗地界址坐标。15.山权林权证。16.证人证言。17.双金河塘朗段平面图、争议土地塘朗测绘图及照片。18.代码信息查询表。19.企业注册登记证明。20.肇庆市民政局开具的证明。21.答辩状。22.关于对在“塘朗”土地权属争议案件调查调解会中主持人出示的有关职能部门调查取得的材料的“补充质证意见”。23.1975年12月参与筑塘朗基的榕根村民签名作证材料。24.2017年补充提交《土地房屋所有证》。25.2017年补充提交自制图。26.（2015）肇要法金民初字第116号肇庆市高要区人民法院民事裁定书。27.高水函【2015】25号肇庆市高要区水务局“关于查询双金河两岸堤防申请的回复”。28.EMS快递单。29.快递单查询结果。30.50年代交塘朗土地公粮的证明。31.1975年榕根三社参加筑塘朗基村民的证明。32.高府决字【2016】第3号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》。33.肇府行复【2016】41号《行政复议决定书》。34.高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》。35.肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》。
被告高要区府答辩称，一、我府作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》主体适格、程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款规定，我府是调处单位之间土地权属争议的主体。根据肇府行复〔2016〕41号《行政复议决定书》的要求，我府的工作部门经过补充调查，在原有证据材料的基础上，参考高要水利志记载的事实及高要区水务局提供的材料，重新作出《决定书》，主体适格、程序合法。二、我府作出的《决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，所作出的处理适当。争议土地座落金利镇茅岗村委会辖区的金古顶山脚下，双金河道的一部分，地名：塘塱；四至：东至忱头岗西边山脚沿小塘塱塘基、南至九狼头山脚、西至金古岭桥脚、北至1997年榕根村围垦塘塱鱼塘养鱼时筑成的塘基。面积：213．939亩，现状为鱼塘。当事人提供的各农户持有的1953年《土地房产所有证》，一方面因与现行国家法律对土地所有制的规定冲突，已经失去效力。另一方面，经核对这些《土地房产所有证》记载的位于“塘塱”地名的水田已经不存在，无法证明证载水田与现争议土地属于同一地块。根据高要县水利志记载，原高要县政府1959年至1962年双金河建设有关史实反映，为宋隆河流域内涝水与金西围客水找出路，利用宋隆水闸与金洲水闸的水位差争取在洪水峰谷期多排水而兴建“白金截洪渠”后更名为“双金河’。由县政府统筹规划，动员沿线（受益群众）各级集体提供物资、人力、土地等生产资料共同建设，运河建成后，政府成立了性质为事业单位的双金河管理机构，对双金河进行管理运行。运河水面及滩涂地的性质已转变为国有土地。塘塱还是高要区另一水利设施：榄坑水库的泄洪出口，是高要区水利枢纽之一。双金运河金星岗水闸堤基顶高程为7米。1975年，规岗段出现历史最高水位6.83米。双金河建成后，“塘塱”土地属于双金河河道范围。从榕根村提供的《关于榕根村开垦塘塑申请报告》、《关于发包双金河滩涂地塘塱的协议》，可见榕根村是在1996年间向金利水利会“申请管理、开发塘塱”，经水利部门同意后才得以发包、围垦“塘塱”养鱼。同时，《关于发包双金河滩涂地塘塱的协议》，还对当时争议土地的现状作了固定，确认发包的土地是双金河滩涂地。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，我府作出案涉决定书，确认争议土地所有权属于国家，不支持相关当事人的权属主张是正确的。三、被告肇庆市府作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法。四、三原告的诉求在事实上和法律上均没有依据，不能成立。1.关于调处土地权属争议当事人的主体资格问题。高要区金利镇农业综合服务中心，是具有法人资格的事业单位，原金利镇水利会（金利水电管理站）在机构改革后，不再具有法人资格，其职能归由高要区金利镇农业综合服务中心负责。而三原告当初申请土地权属争议案件调处时，就将金利镇水利会作为被申请人。决定书将高要区金利镇农业综合服务中心作为当事人不存在主体不适格的问题。2.关于三原告对争议土地的使用权的问题。我府在上述第二大点中已经阐明争议土地依法属于国家所有，三原告未经国家出让或者划拨，主张拥有国家所有的土地的使用权显然无事实上和法律上的依据。3.关于我府在补充调查获取的《高要县水利志》及《双金河河道图》、《金星岗水闸剖面图》及《关于双金河“塘塱”土地有关情况的复函》等证据材料的质证问题。首先，土地权属争议的调处程序，并未规定调处机关必须组织当事人对所有证据进行“质证”。其次，上述材料为高要史实，经我府审查属实，即可作为认定争议土地案件的证据。4.关于三原告认为我府应在收到行政复议处理决定之日起60日内重新作出处理决定，但却超过法定期限5个月后才作出处理决定书的行为无效的问题。《广东省土地权属纠纷处理条例》和《土地权属争议调查处理办法》均规定土地权属争议在受理之日起6个月作出处理，还规定情况复杂的可向上级政府报告，延期处理。三原告认为60日作为重新作出土地权属争议处理决定期限，否则无效，要再重新作出并无法律依据。综上所述，我府作出的案涉决定书主体适当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，作出具体处理适当。被告肇庆市府行政复议决定程序合法，作出维持我府决定书的行政复议决定正确。三原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法审理，驳回三原告的全部诉讼请求。
被告高要区府提交了75份证据：
1．土地权属争议案件申请书。2.土地权属争议补充申请书。3.金利镇茅岗榕根村申请塘塱土地确权与塘塱鱼塘使用过程陈述材料书。4.1953年榕根村民的《土地房产所有证》。5.1973-1996年榕根村民承包塘塱鱼塘的承包依据。6.现金、存款收支账及相关收据。7.公证书（与郭启明签订的承包合同）。8.与何光明签订的《榕根村“塘朗”承包合同》及榕根联队对外发包塘朗户主签名。9.金利镇茅岗村委会榕根村“塘朗”鱼塘承包合同。10.关于榕根村开垦塘朗申请报告。11.高要金利水利水电管理站发出的《通知》及《公告》。12.关于发包双金河滩涂地塘朗的协议。13.关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议。14.高要金利榕根村塘朗鱼塘数字化测量图及宗地界址坐标。15.山权林权证。16.证人证言。17.双金河塘朗段平面图、争议土地塘朗测绘图及照片。18.代码信息查询表。19.企业注册登记证明。20.肇庆市民政局开具的证明。21.答辩状。22.关于对在“塘朗”土地权属争议案件调查调解会中主持人出示的有关职能部门调查取得的材料的“补充质证意见”。23.1975年12月参与筑塘朗基的榕根村民签名作证材料。24.2017年补充提交《土地房屋所有证》。25.2017年补充提交自制图。26.土地权属争议案件申请书。27.土地房产所有证。28.关于发包双金河滩涂地塘朗的协议。29.关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议。30.金利镇人民政府《关于处理双金河金古顶塘朗问题的会议纪要》31.关于金利镇茅岗村与东坝村的山地界线情况及附图。32.山权林权证。33.七条自然村各村同意《土地确权申请》的村民签名。34.2017年补充提交《土地房屋所有证》35.关于双金河滩涂地金古顶塘朗权属的申诉。36.关于发包双金河滩涂地塘朗的协议。37.关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议。38.金古顶山权林权证。39.公告。40.通知。41.双金河金洲历史行洪最高水位。42.1960年高要县建设双金运河工程总结。43.高要县双金运河65年续建工程说明及予寸。44.高要县水电局1963年5月双金河（下马复建）工程设计任务书。45.双金河（下马复建）工程设计任务书补充部分。46.1970年争议土地一带的土地现状图。47.塘朗权属争议涉及的土地范围确认图。48.《复函》（金利镇政府关于水利会主体沿革变化的证明）。49.肇庆市国土资源局高要分局质证通知书及其送达回证。50.给庆隆等七个村质证的《材料交接清单》。51.给榕根三社质证的材料交接清单。52.给原水利会质证的材料交接清单。53.2015年10月30日《关于塘朗土地权属争议的调查记录》（茅岗其他七条村）。54.调解听证会通知书。55.“塘朗”土地权属争议调解会签到表及“塘朗”土地权属争议调解会记录。56.通知书（关于追加第三人）及其送达回证。57.通知书（召开调解会）及其送达回证。58.金利镇茅岗村“塘朗”土地权属争议调解会签到表。59.关于“塘朗”土地权属争议案件调查调解记录。60.关于“塘朗”权属争议与榕根三个经济合作社单方征求意见会议记录及签到表。61.关于“塘朗”土地权属争议案件的报告。62.高府决字【2016】第3号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》。63.肇府行复【2016】41号《行政复议决定书》。64.补充举证通知书及其送达回证。65.高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》。66.双金河河道图。67.金星岗水闸剖面图。68.高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》。69.《高要县水利志》中关于“双金河”的记载资料。70.高要县志摘抄。71.肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》。72.《中华人民共和国土地管理法》第十六条。73.《广东省土地权属纠纷处理条例》第三、四、六、十三、十四条。74.《土地权属争议调查处理办法》第三、四、五、二十一、二十三、二十七条。75.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条。
被告肇庆市府答辩称，一、我府作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，我府作为被告高要区府的上一级地方人民政府，有对被告高要区府作出的行政行为进行复议的职责。二、肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。肇庆市高要区金利镇茅岗村庆隆、石路、岗腰、水寨、书楼、南坑、沙咀等7个经济合作社（以下简称庆隆等七个社）对被告高要区府作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》（以下简称“涉案处理决定”）的具体行政行为不服，于2017年5月16日向我府申请行政复议，我府当日依法受理。我府行政复议机构于2017年5月25日向被告高要区府送达《行政复议答复通知书》，另委托被告高要区府向三原告、肇庆市高要区金利镇农业综合服务中心、肇庆市高要区金利镇茅岗村村民委员会送达《第三人参加行政复议通知书》。被告高要区府于2017年6月5日向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。2017年6月6日，三原告也不服“涉案处理决定”向我府申请行政复议。2017年7月2日，我府行政复议机构召开调查听证会，听取了各方当事人意见。经延期，我府于2017年8月8日作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2017年8月22日将行政复议决定书送达到三原告。我府上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。案涉争议土地座落金利镇茅岗村委会辖区的金古顶山脚下，地名：塘朗；四至：东至忱头岗西边山脚沿小塘朗塘基、南至九狼头山脚、西至金古岭桥脚、北至双金运河1997年围垦塘朗鱼塘养鱼时筑成的塘基。面积：213.939亩，现状为鱼塘。2012年8月，三原告向高要市人民政府（现高要区人民政府）提交《土地权属争议案件申请书》，请求：确认位于高××市金利镇的双金河金古顶塘塱为其三个社所有。2015年12月4日，三原告向肇庆市国土资源局高要分局提交《土地权属争议补充申请书》，请求：确认其三个社为本案争议双金河“塘塱”土地中“大塘塱”土地的所有权人，如本案争议最终处理结果认为其三个社并非本案争议双金河“塘塱”土地中“大塘塱”土地所有权人，则应当确认其三个社对本案争议双金河“塘塱”土地中的“大塘塱”土地享有合法使用权，并有权继续依其三个社村民集体意志使用土地。同年，庆隆等7个社向高要区府递交《土地权属争议案件申请书》，请求确认位于今古顶山脚下面积共280亩的土地为其7个社与三原告集体所有。1996年11月30日，原金利镇茅岗管理区榕根经济合作社（含榕根一、二、三经济合作社，规范农村集体经济组织后，该主体不存在），向原高要市水电局、金利水利会递交《关于榕根村开垦塘朗申请报告》。之后，甲方高××市金利镇水利会与乙方金利镇茅岗管理区（榕根村代承包）签订《关于发包双金河滩涂地塘朗的协议》，协议约定甲方将原属双金河的滩涂地塘朗发包给榕根村围垦开发鱼塘，该朗所属面积在7.0高程以下均属水利会所有，承包期为15年（从1997年4月1日起至2012年3月30日止）。2012年2月2日，茅岗村约100多人聚集到塘朗阻止新承包者对塘朗进行加深改造施工，引发本案土地权属纠纷。另查明，《高要县水利志》记载：1959年，为宋隆河流域内涝水与金西围客水找出路，利用宋隆水闸与金洲水闸的水位差（两地多年高水位的平均水位差是2.6米）争取在洪水峰谷期多排水而兴建“白金截洪渠”，后改名为“双金河”，控制金西围内集水面积41.93平方公里，宋隆河范围内集水面积351.75平方公里。运河起点在金渡区的下灶村前，接宋隆河，靠东南山边穿过东门坳到元江村下，北接烂柯山南麓及神坑水，再西南向南村，过五马归槽，沿山边低地向东南到金西围的旧孖窦，破窦出金洲涌到金洲水闸。新开河道全长19.8公里。1959年冬动工，动员金渡、白土、回龙（当时未分出蛟塘区）、金利、蚬岗等区和莲塘区的西南片，义务出工，每天出动人数最多达2．08万人。至1960年6月，因劳动力缺乏，工款器材供应不上，工程宣布暂停工．5月间曾试通水，生效；8月又遇台风雨，效更显。后因部分堤基崩决，才临时堵塞东门坳。1961年冬，工程继续进行，建东门坳节制闸，两孔，各宽2.5米，闸底高程1.33米，闸孔高4.8米．1962年冬，重点整理干支河道，加培河基。2017年1月24日，肇庆市高要区水务局函复肇庆市国土资源局高要分局（高水函【2017】25号），复函内容为：“……从1977年调绘的万分之一地形图上看，双金河金星岗对面的‘塘朗’是没有堤基的，‘塘朗’是双金河河道范围内，也是榄坑水库的泄洪通道；到了1997年调绘的万分之一地形图，双金河金星岗对面的塘朗才筑有鱼塘基，塘基顶高程为5.643m。根据金利水治理工程设计资料，双金河在金星岗水闸位置的设计洪水位为6.93m,双金河左岸（金星岗一侧）设计堤顶高程为8m，设计堤顶宽4m;右侧鱼塘基顶现状高程为6.5m,而双金河历史最高洪水位为6.8m。”2016年5月13日，被告高要区府作出高府决字［2016］第3号土地权属争议处理决定，将案涉争议的“塘朗”土地所有权归国家所有。庆隆等七个社和三原告不服，向我府申请行政复议。我府于2016年8月16日作出复议决定，以认定主要事实不清，证据不足为由，撤销高府决字[2016]第3号土地权属争议处理决定，由被告高要区府在法定期限内重新作出。根据查明的事实，我府认为：双金河是当时高要县骨干水利工程之一，建于1959年冬，主要是为了解决沿河地段的内涝和河道附近农田灌溉。根据《高要县水利志》的记载、案涉争议地的地形地貌和肇庆市高要区水务局的复函，案涉“塘朗”范围属于“双金河”河道范围，也是榄坑水库的泄洪通道，当时“双金河”的建设得到沿线群众的大力支持。而且，榕根村在与高××市金利镇水利会签订的《关于发包双金河滩涂地塘朗的协议》中亦承认“塘朗”不属于该村所有。因此，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，被告高要区府将案涉争议地确定为国家所有，并无不当，庆隆等7个社和三原告提出的复议主张，应不予支持。因此，我府决定维持“涉案处理决定”。综上，我府作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。三原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回三原告的诉讼请求。
被告肇庆市府提交了11份证据：
1.肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》。2.高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》。3.庆隆等7个经济社申请行政复议材料。4.行政复议收件回执。5.榕根3个经济社申请行政复议材料清单。6.榕根3个经济社提交的行政复议申请材料。7.行政复议答复书、代理意见、证据清单（具体证据、依据等材料由肇庆市高要区人民政府提交）、行政复议答复材料回执。8.调查签到表及调查听证笔录。9.行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书、延期通知书等。10.送达回证、邮政快递单及查询结果。11.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
第三人庆隆等七社答辩称，案涉的“塘朗”土地的所有权与使用权历来都是属于第三人茅岗村委会的。早在1953年土地改革时期，当时的茅岗生产大队，就将“塘朗”土地分配给其管辖下各经济社进行农作物的耕种，直至90年代初。到1995年至1997年间，当时榕根村在未经许可情况下私自把塘朗推成鱼塘，并无理认为塘朗属于榕根村所有。1997年4月，第三人茅岗村委会与当时的金利镇水利会签订了《关于发包双金河滩涂地塘朗的协议》，后又签订了《关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议》。为了整个茅岗村的和谐、稳定发展，村民和睦相处，安定团结等良好社会环境，我们七个经济社请求肇庆中级人民法院将塘朗土地的所有权和使用权确权给第三人茅岗村委会所有。
第三人庆隆等七社提交了《关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议》一份作为本案的证据。
第三人茅岗村委会书面答辩称，早在60年代初期茅岗村委会（当时称茅岗大队）就将案涉的“塘朗”土地分给属下各经济社进行耕作。由于该土地地势低洼经常遭遇水浸，在70年代时期，茅岗大队应当时形势搞水利大会战高潮，将其中的60亩改造成鱼塘（当时称塘朗五七场），其余220亩一直由各经济社种植作物。改造后的鱼塘，由茅岗大队进行发包他人经营管理。80年代后，由于河水高涨，加之承包联产责任制，各村没有分给村民耕作，导致到90年代中期，原金利镇水利会将案涉的“塘朗”土地发包给榕根村承包，造成其余经济社的一致反对。后来，由我村委会干部谭应帮、何达开到金利镇水利会补签一份承包金分配协议后，才平息村民过激行为。请求将案涉的“塘朗”土地确权给我村委所有，并收回该土地经营使用权。
第三人茅岗村委会没有提交任何证据。
第三人金利农业服务中心没有提出答辩意见，也没有提交任何证据。
经庭前证据交换及质证，被告高要区府对三原告提交的证据1、14、27-29、33-35，三性无异议；证据2，真实性、合法性有异议；证据3、8、24，合法性有异议；证据4、11、15、18-20、26、30、32，关联性有异议；证据5-7、9-10、12-13、16-17、22-23、25、31，三性均有异议。被告肇庆市府对三原告提交证据的质证意见与被告高要区府的质证意见一致。第三人庆隆等七社对三原告提交的证据3、6、7，三性均有异议。
三原告对被告高要区府提交的证据27、48-50、52、66-67、69，关联性有异议；证据1-10、14-25、47、51、54-60、63-64、70，三性没有异议；证据61-62、65、71，真实性无异议，合法性有异议；证据43-45，真实性无异议，关联性有异议；证据11、12-13、26、28-29、30-42、46、53、68、72-75，三性均有异议。被告肇庆市府、第三人庆隆等七社对被告高要区府提交的证据均无异议。
三原告对被告肇庆市府提交的证据1-3，合法性有异议；证据7，三性均有异议；证据4-6、8-11，三性无异议。被告高要区府、第三人庆隆等七社对被告肇庆市府提交的证据均无异议。
三原告对第三人庆隆等七社提交的证据三性有异议；被告肇庆市府认为第三人庆隆等七社提交的证据不能证实其主张；被告高要区府对第三人庆隆等七社提交的证据三性无异议。
第三人金利农业服务中心、茅岗村委会没有对各方证据提出质证意见。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：争议土地座落金利镇茅岗村委会辖区的金古顶山脚下，现“双金河”滩涂地；地名：塘朗；四至：东至忱头岗西边山脚沿小塘朗塘基、南至九狼头山脚、西至金古岭桥脚、北至双金运河1997年围垦塘朗鱼塘养鱼时筑成的塘基。面积：213.939亩，现状为鱼塘。
当事人提供的各农户持有的1953年《土地房产所有证》，证明在土地改革未开挖“双金河”时，塘朗地名范围内的水田，在当时分配给农户所有。1959年，原高要县政府兴建“双金河”，1960年6月工程宣布暂停工。1961年冬，工程继续进行。1962年冬重点整理干支河道，加培河基。双金运河金星岗水闸堤基顶高程为7米。1975年，蚬岗段出现历史最高水位6.83米。双金河建成后，“塘朗”土地属于双金河河道范围。争议土地除属于双金运河河段外，还是榄坑水库泄洪洞引水渠出口所在地，属于肇庆市高要区水利枢纽之一。
1996年11月30日，原金利镇茅岗管理区榕根经济合作社（含榕根一、二、三经济合作社，规范农村集体经济组织后，该主体不存在），向原高要市水电局、金利水利会递交《关于榕根村开垦塘朗申请报告》，请求开发“塘朗”土地，用作三高农业。之后，原高××市金利镇水利会与金利镇茅岗管理区榕根村（代承包）签订《关于发包双金河滩涂地塘朗的协议》，原高××市金利镇水利会将“塘朗”土地发包给金利镇茅岗管理区榕根村（代承包），约定发包期限为15年（1997年4月1日至2012年3月30日止）。1996年12月23日，高××市金利镇水利水电管理站与高××市金利镇茅岗管理区办事处签订《关于双金河茅岗塘朗开发合同补充协议》，约定租金分成比例。榕根村将塘朗发包给郭启明“围垦开发鱼塘”，期限从1997年1月1日起至2012年1月1日止。经过郭启明15年的承包经营，塘朗由双金河滩涂变成鱼塘（塘基高程6.5米）。2011年11月9日，榕根村与何明光重新签订《榕根村“塘朗”承包合同》，何明光对塘朗进行加深改造施工，2012年2月2日，庆隆等七社村民到现场阻止。同日，金利镇人民政府进行调处，形成《关于处理双金河金古顶塘朗问题的会议纪要》。2012年3月30日，高××市金利镇水利水电管理站（原水利会）向榕根村发出《通知》，收回滩涂地塘朗，并发出收回塘朗滩涂《公告》。
根据高要市机构编制委员会文件（高机编【2014】37号）关于印发《金利镇人民政府所属事业单位机构编制方案》的通知，金利原水利水电管理站、原金安围工程管理处的职能任务整合划入金利镇农业综合服务中心。
被告高要区府曾就案涉“塘朗”土地争议作出高府决字【2016】第3号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，将争议土地所有权裁决给国家所有。第三人庆隆等七社和三原告不服该决定，先后向被告肇庆市府申请行政复议。被告肇庆市府经审理后，作出肇府行复【2016】41号《行政复议决定书》，撤销被告高要区府作出的高府决字【2016】第3号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，并责令被告高要区府在法定期限内重新作出具体行政行为。被告高要区府于2017年4月7日作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》。三原告及第三人庆隆等七社均不服被告高要区府作出的高府决字【2017】第1号处理决定，向被告肇庆市府申请行政复议，被告肇庆市府经审查后，于2017年8月8日作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，维持被告高要区府作出的处理决定。三原告仍不服，向本院提起诉讼。
另查明，肇庆市高要区水务局于2017年1月24日作出高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》，认定双金河“塘朗”土地属于双金河河道范围。
本院认为，本案争议的焦点是：一、被告高要区府作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、结果是否合法；二、被告肇庆市府作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》程序是否合法；三、高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》能否作为本案中进行司法审查的对象。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告高要区府有处理案涉土地权属争议的职责，被告肇庆市府有对被告高要区府作出的行政行为进行复议的职责，两被告是本案的适格主体。
被告高要区府在受理调处争议申请后，对当事人提交的证据、证人证言等进行调查核实，并调取了相关的历史资料，召开了调解听证会。在重作过程中，向各方当事人发出《补充举证通知书》，并补充调查了《高要县水利志》、《双金河河道图》《金星岗水闸剖面图》《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》（高水函【2017】25号）等资料作为认定事实的证据。被告高要区府根据查明的事实，结合有关的证据，将案涉“塘朗”土地所有权确定给国家所有，处理恰当。被告高要区府作出高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。三原告申请撤销该处理决定，理据不充分，本院不予支持。
第三人庆隆等七社和三原告不服被告高要区府作出的高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》，先后向被告肇庆市府申请行政复议，被告肇庆市府受理后，向被告高要区府送达《行政复议答复通知书》，向第三人金利农业服务中心、第三人茅岗村委会送达《第三人参加行政复议通知书》。经召开听证会，延期等审理程序，被告肇庆市府于2017年8月8日作出肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，并送达各方当事人，程序合法，处理得当。
被告高要区府和被告肇庆市府将高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》作为认定争议土地“塘朗”属于双金河范围的一个事实依据，并非作出本案处理决定和复议决定的法律依据，三原告向本院提出对该复函进行合法性审查的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，本院不予支持。三原告在申请调处案涉土地权属争议时，没有明确提出对案涉土地使用权的调处申请，因此，三原告认为两被告遗漏处理土地使用权的理据不充分，本院不予支持。
综上所述，三原告请求撤销被告高要区府作出的高府决字【2017】第1号《肇庆市高要区人民政府关于“塘朗”土地权属争议的处理决定书》和被告肇庆市府作出的肇府行复【2017】28号《行政复议决定书》，理据不充分，本院不予支持。三原告提出对高水函【2017】25号《关于双金河“塘朗”土地有关情况的复函》进行合法性审查的理由不成立，应驳回该诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告榕根一、二、三社的全部诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告榕根一、二、三社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一八年二月二十七日
书记员 邱嘉炜