河北省邢台市桥西区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第26号
原告邢台市亚泰房地产开发有限公司，住所地邢台市桥西区中兴西大街386号
法定代表人杜艳梅，女，总经理
委托代理人王焕波，男，该公司办公室主任
委托代理人赵毅，男，河北周行律师事务所律师。
被告邢台市城市管理行政执法局，住所地邢台市桥西区冶金北路30号，组织机构代码：40188237-4
法定代表人周宝战，男，局长
委托代理人翟记辉，男，河北民盾律师事务所律师。
原告邢台市亚泰房地产开发有限公司（以下简称亚泰房产公司）诉被告邢台市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）行政处罚决定一案，本院于2014年12月29日受理后，于2015年1月6日向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2015年3月20日,本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告亚泰房产公司委托代理人王焕波、赵毅，被告市城管局委托代理人翟记辉到庭参加了诉讼。因案情复杂，本案经河北省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
2014年8月13日市城管局作出邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书，决定给予亚泰房产公司以下处罚：1、责令停止施工建设，消除安全影响；2、处以工程造价10%的罚款，处罚人民币贰佰叁拾柒万元整（2370000元整）的行政处罚；3、处罚完毕后，责令到市规划行政主管部门完善手续，并按市规划行政主管部门审批要求建设。亚泰房产公司不服该决定，向本院提起行政诉讼。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、市城管局行政违法案件立案审批表及照片；2、市城管局行政违法案件调查报告；3、市城管局责令改正通知书及张贴照片；4、市城管局行政处罚陈述、申辩告知书及行政处罚听证告知书、照片；5、听证申请书、行政处罚听证通知书、听证报告、听证笔录；6、市城管局行政处罚案件集体讨论记录；7、市城管局行政违法案件处罚审批表；8、邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书及照片、送达回证；9、徐哲、苏正国、刘峰、王运江行政执法证；10、市城管局行政复议答复书；11、2014年12月5日邢复决字［2014］98号行政复议决定书；12、冀法函［2007］92号河北省人民政府法制办公室关于邢台市范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函；13、《中华人民共和国城乡规划法》；14、市城管局邢台市行政处罚自由裁量权量化标准。
原告亚泰房产公司诉称，守敬水城项目于2013年4月23日在邢台市××西区重点工程集中开工，是根据市、区政府安排，为提升城市品位建设“山水泉城、魅力邢襄”的号召而具体实施的。2006年4月原告缴纳该宗土地的全部费用后，经中国人民解放军总后勤部、邢台市人民政府批准于2006年4月5日由邢台市国土资源局为原告颁发了邢市国用2006第X-17号国有土地使用证，2010年部队搬迁后原告申请正式立项开发。2011年1月19日，邢台市城乡规划局出具了该宗该地块的规划条件，同年11月28日邢台市城乡规划局依据2011年80号局长办公会会议纪要审批了《守敬水城建筑方案》。2012年1月11日该项目获市规划委员会通过。原告此后在该项目地址上进行了文物勘探后的安全维护和施工前的准备工作，该项目至今没有进行实际建筑施工。因此，被告认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自施工的事实错误。即使原告的行为应当被行政处罚，被告认定“该项目共计2370万元”也与事实不符，目前该项目工程造价不足800万元。被告作出的行政处罚虚构事实，认定错误，应当撤销。原告建设开发的守敬水城项目属于重点项目，根据邢台市城乡规划局（2011）6号文件关于支持重点项目建设意见中第三条的相关规定，即便在未取得建设工程规划许可证的情况下，进行开工前的准备工作并不违反上述规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部分有权处理，其他任何单位均无权处理或给予行政处罚。因此，被告对原告作出行政处罚没有法律的明确授权，其执法主体错误。守敬水城项目目前正在向邢台市城乡规划局申请办理建设工程规划许可证，该项目也只是正在施工前的准备阶段，并未正式施工，所以我单位没有违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告的行政处罚没有事实依据。另外，2013年4月21日，邢台市城乡规划局以“未取得建设工程规划许可证，擅自动工建设”为由，对我单位作出了邢规罚字（2013）第（008）号行政处罚决定，邢台市建设局也于2014年3月24日作出（建）罚字（2014）第28号行政处罚决定书，而2014年8月13日被告又以同样理由再次对我单位作出行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，该行政处罚决定属于重复处罚，应当依法撤销。综上所述，被告在没有法律授权的情况下，作出【Z2014】第009号行政处罚决定，属于超越职权，认定事实错误，适用法律错误，违反法律规定重复处罚，请求法院依法撤销该行政处罚决定，维护原告的合法权益。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、2013年4月21日邢规罚字（2013）第（008）号行政处罚决定书；2013年5月7日河北省非税收人一般缴款书（NO003765683x）;3、2014年3月24日（建）罚字（2014）第（28）号邢台市建设局行政处罚决定书；4、2014年12月5日邢复决字［2014］98号行政复议决定书；5、邢市国用（2006）第X-17号国有土地使用证；6、邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书；7、［2014］5号中共邢台市××西区委领导议事纪要。
被告市城管局辩称,2013年11月，我局接群众举报称原告在中兴西大街与钢铁路交叉口西南角的守敬水城存在违法施工。接举报后，我局即对举报事项进行调查核实，经核实原告于2013年4月开发的守敬水城项目举行开工仪式并正式施工，同时发现该项目已经开挖了长210米、宽145米、深23米的基槽，原告并未取得《建设工程规划许可证》，属于擅自施工建设，原告的行为已经违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。该行为已经完全超出了施工准备平整场地等施工前准备工作，属于正式的施工建设，并屡次抢建，因此原告称其行为属于施工前准备与事实行为不符。2007年9月23日河北省人民政府下发冀法函（2007）92号《关于在邢台市范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》对于邢台市的相对集中处罚权工作进行批示，该函明确授权邢台市人民政府可以在邢台市范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，同时成立邢台市城市管理行政执法局，并明确确定邢台市城市管理行政执法局集中行政的职权，该复函第三条第（二）项将未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定，严重影响城市规划的行为的行政处罚权授权由市城管局行使处罚权，因此，我局享有明确的行政处罚权，执法主体明确合法，对原告进行行政处罚符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得建设工程规划许可证的进行建设的，处建设工程造价5％-10％以下罚款，由于该项目属于开发商以盈利为目的建设的项目，参照《邢台市行政处罚自由裁量权标准》的规定，给予其工程造价8％-10％的罚款，又鉴于原告屡次抢建，违法行为恶劣，我局作出给予10％工程造价的处罚符合行政处罚自由裁量的标准要求，对于工程造价由于原告拒不配合，为此我局根据原告开槽及施工现场并根据支护工程和土方工程的数据，参照市场定额进行测算其工程造价为2370万元，故给予其237万罚款完全符合法律规定。我局对原告的处罚不属于重复处罚，并不违反一事不再罚原则。因原告的违法行为属于连续违法行为，即使受到其他行政机关的行政处罚是真实的，但由于原告在受到行政处罚后仍然再次连续从事违法行为，所以不受《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的限制。综上所述，我局作出邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书程序合法、事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
本院依法调取了以下证据：1、2013年4月21日邢规罚字（2013）第（008）号行政处罚决定书；2、（建）罚撤字（2014）第（01）号邢台市建设局撤销行政处罚决定书；3、（建）罚字（2014）第（28）号邢台市建设局行政处罚决定书。
在审理期间，法庭组织双方当事人对各方提交的证据的真实性、合法性、关联性逐一进行了质证确认。
经审理查明，原告亚泰房产公司开发建设的守敬水城工程项目，位于邢台市桥西区钢铁路与××路大街交叉口西南角。2006年4月5日，邢台市人民政府向邢台市亚泰贸易公司颁发了邢市国用2006第X-17号国有土地使用证（后于2007年1月8日，邢台市人民政府将土地使用权人变更为邢台市亚泰房地产开发有限公司）。2013年3月在未取得建设工程规划许可证的情况下，原告亚泰房产公司以进行文物勘探后的安全维护和施工前的准备工作为由，开始动工建设，并于2013年4月23日举行了开工仪式。2013年11月被告接到群众举报，举报称原告的守敬水城项目存在违法施工，后经初步调查，被告认为该项目未办理相关规划审批手续，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。于2014年3月2日决定正式立案调查。经调查后，被告于2014年3月12日对原告作出责令改正通知书，责令其立即停止违法建设行为，限期改正，并立即回填基槽，消除对周边建筑安全的影响。2014年3月14日、2014年6月5日被告市城管局分别向原告送达了行政处罚陈述、申辩告知书及行政处罚听证告知书。2014年6月8日，原告向被告申请听证。2014年6月26日被告就原告违法建设守敬水城项目一案召开了听证会。后经被告集体讨论，并审批，于2014年8月13日作出邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书，该决定书查明：原告在未取得城市规划部门核发的《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在位于钢铁路与中兴西大街交叉口西南角建设守敬水城项目。基槽开挖土方工程造价为1190万元，基坑支护工程造价为1180万元，共计2370万元。该决定书认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，参照《邢台市行政处罚自由裁量权标准》的相关规定，决定给予原告以下处罚：1、责令停止施工建设，消除安全影响；2、处以工程造价10%的罚款，处罚人民币贰佰叁拾柒万元整（2370000元整）的行政处罚；3、处罚完毕后，责令到市规划行政主管部门完善手续，并按市规划行政主管部门审批要求建设。原告亚泰房产公司不服该处罚决定，于2014年10月8日向邢台市人民政府申请行政复议。邢台市人民政府于2014年12月5日作出邢复决字［2014］98号行政复议决定书，该决定书维持了市城管局作出的邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书。原告对行政复议决定仍不服。故诉至法院。
另查明，2014年3月24日邢台市建设局对原告作出（建）罚字（2014）第（28）号行政处罚决定书，该决定书查明，原告建设的守敬水城基坑支护工程，工程造价为1180万元。在施工图纸设计文件未经审查，工程未依法进行招投标，将工程肢解发包，未办理工程质量监督手续，未办理建筑工程施工许可证的情况下擅自违法建设。被告以此对原告作出以下处罚：1、停止违法行为，补办相关手续；2、处以罚款贰佰叁拾伍万肆仟元。原告未履行该处罚决定书。2014年9月22日邢台市建设局作出（建）罚撤（2014）第（01）号行政处罚决定书，撤销了（建）罚字（2014）第（28）号行政处罚决定书。2014年4月21日市城乡规划局作出邢规罚字（2013）第（008）号行政处罚决定书，该决定书认定守敬水城项目未取得建设工程规划许可证，擅自动工建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对原告罚款贰万元，待规划相关手续审批后，再予动工建设的行政处罚。
本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”在本案中，根据原告在庭审中的陈述、被告提交的守敬水城项目现场照片和听证笔录，可以证实原告开发建设的守敬水城工程项目，在未取得城市规划部门核发的建设工程规划许可证的情况下，擅自开工进行了建设，原告的行为违反了上述法律规定。二、被告作出行政行为应当认定事实清楚，证据充分，处罚裁量适当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告在其所作邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书中，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自实施基槽开挖工程、基坑支护工程，认定基槽开挖土方工程造价为1190万元，基坑支护工程造价为1180万元，共计2370万元。并依据所认定的工程造价对原告处以工程造价10%的罚款，处罚人民币贰佰叁拾柒万元整（2370000元整）。但在本案庭审过程中，被告并未向本院提交如何认定上述两项工程的建设工程造价为2370万元的合理性证据，故被告对原告处以2370000元的罚款应属依据不足。综上所述，被告作出的邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书，认定原告的违法事实清楚，但作出处罚的主要证据不足，故应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（修订后）第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告邢台城市管理行政执法局2014年8月13日作出的邢城罚字【Z2014】第009号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 刘泽洪
代理审判员 张少华
代理审判员 赵瑞冰
二〇一五年六月十二日
书 记 员 张逸菲