江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行终502号上诉人（原审原告）王正亮，男，1978年6月24日生，汉族，户籍地在山东省枣庄市峄城区，现住江苏省南京市建邺区。被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地在江苏省南京市广州路185号。法定代表人周金良，南京市城乡建设委员会主任。委托代理人陆金方，南京市城乡建设委员会工作人员。委托代理人陈志刚，北京市隆安（南京）律师事务所律师。上诉人王正亮因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下称市建委）城市建设行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初395号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据中华人民共和国住房和城乡建设部令第13号《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条、第四条、第五条、第十三条、第十五条的规定，国家实施施工图设计文件审查制度，审查机构是专门从事施工图审查业务，不以营利为目的的独立法人，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理，审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。据此，市建委负有对施工图的审查工作进行监督管理的职责，但不具有对施工图本身进行审查的职责。故王正亮的起诉不符合人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回王正亮的起诉。上诉人王正亮上诉称，上诉人是南京市月安街36号莱蒙水榭春天楼盘5幢1单元3201房屋业主，上诉人入住后发现开发商在上诉人房屋起居室的顶上直接装设泵站，水泵频繁启动运行、噪音和振动巨大，严重污染居住环境，致使房屋无法正常居住。根据国家强制技术规范GB50788-2012《城镇给水排水技术规范》第3.6.6条:“给水加压和循环等设备不得设置在居住用房的上层、下层和毗邻的房间内，不得污染居住环境。”同时中华人民共和国GB50096《住宅设计规范》术语技术解释明确定义住宅中居住空间为卧室和起居室。开发商的行为明显违反中华人民共和国强制标准及《中华人民共和国建筑法》第五十二条的规定。上诉人要求开发商整改，开发商出示了该楼盘设计图纸“三十二层－机房层给排水消防平面图”，并以此图纸已经通过南京市建设工程施工图设计审查管理中心审查为由拒绝整改。“三十二层－机房层给排水消防平面图”在设计和审核中存在重大失误，根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第二十一条之规定，县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当及时受理对施工图审查工作中违法、违规行为的检举、控告和投诉。上诉人向被上诉人市建委投诉，被上诉人市建委认为施工图审查行为不违反规范。上诉人对此投诉答复不服，向人民法院提起行政诉讼。要求上诉人履行法定职责即对南京莱蒙水榭春天楼盘设计图纸“三十二层－机房层给排水消防平面图”进行重新审核并进行更正。此诉讼行为完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项、第(六)项、第(十一)项之规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。国务院《建设工程质量管理条例》第八条规定，建设单位应该将施工图设计文件报县级以上政府建设行政主管单位或者其他有关部门审查。国务院《建设工程勘察管理条例》第十三条规定，县级以上政府或者建设行政主管部门或者交通水利主管部门应该对设计施工图文件涉及公共利益、公共安全、工程强制性标准进行审查。据此可知，南京市人民政府的建设行政主管单位是市建委，故施工图纸审核的单位是市建委，一审法院根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》认定审查机构只是受市建委的委托进行的审查，并没有否认市建委是图纸的审查责任人。一审法院曲解了住房和城乡建设部的定义，属于适用法律错误。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第二十四条第七项规定：“己出具审查合格书的施工图，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的，由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门责令审图机构改正，并处3万元罚款，并记入信用档案”，据此，上诉人完全有理由要求被上诉人市建委履行相应职责即责令相关单位更正图纸。一审法院认定市建委不具有对施工图审查的职责并不准确。《南京市建设工程施工图设计文件审查实施办法》（宁政发[2001]198号）第四条规定:市建委负责本市施工图设计文件审查的实施和监督管理工作。本市各区施工图设计文件审查由市建委统一组织实施。该办法第六条规定:施工图设计文件审查包括政策性审查和技术性审查。政策性审查由市建委、县建设行政主管部门负责；技术性审查由市建委、县建设行政主管部门委托取得《施工图设计文件审查许可证》的机构具体实施。由此可见，涉案房屋的施工图审查机构南京市建设工程施工图设计审查管理中心实际是受被上诉人市建委的委托，市建委应当对审图过程和结果承担法律责任。上诉人对被上诉人市建委的诉讼请求为要求其更正建筑图纸，实际是让其监督相关部门更正建筑图纸，市建委在图纸更正过程起组织、指导、监督等作用，上诉人并没要求市建委工作人员本身去修改建筑图纸，至于被上诉人市建委委托谁去更正图纸，与上诉人并无直接关系。一审法院如果认为上诉人的诉讼请求不明，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》规定，一审法院应该进行释明或建议上诉人更改诉讼请求，而不是简单的驳回起诉，实际上上诉人的诉讼请求也是按照一审法院立案庭的意见修改。一审法院显属自相矛盾，系适用法律错误。最高人民法院在对《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干解释》制定背景中说明，注重对行政相对人诉讼权利和实体权利的充分保障，注重对行政机关依法应诉和依法行使职权的有效监督，注重对行政争议以及与行政争议相关的民事争议的实质解决。一审法院简单裁定驳回上诉人的起诉明显不能解决实质问题与司法解释的要求相悖。本案一审立案后，被上诉人市建委提交的行政答辩书也未否认其应对建筑图纸是否违反国家强制标准负责，只是对上诉人提出莱蒙水榭春天“三十二层一机房层给排水消防平面图”是否违反工程强制性标准有争议，所以本案的争议焦点是涉案房屋的建筑图纸是否违反国家强制性标准。故一审法院认定事实不清。一审法院未经开庭审理，完全剥夺了上诉人的辩论权，程序明显错误。《城市商品房预售管理办法》规定，开发商必须先取得施工许可证方可取得预售许可证。《建设工程施工许可管理办法》第四条第五款规定，建设单位申请施工许可证，其施工许可文件应该按照规定进行审查。本案中，涉案房屋的设计施工合格证取得时间是在预售许可证之后，明显违反规定，故市建委审核图纸的程序和结果都违法，人民法院应当将有关材料移送相关部门调查处理。综上，上诉人认为本案属于行政诉讼受案范围，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人市建委答辩称，上诉人王正亮的诉讼请求是要求判决市建委对“三十二层－机房层给排水消防平面图”进行重新审核和更正。根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》规定，施工图审查及作出结论的主体是审图机构，市建委作为建设行政管理机关不具有审查施工图的职能。一审法院依据行政诉讼法规定认定王正亮的起诉不属于行政诉讼受案范围并裁定驳回起诉认定事实清楚，适用法律正确。对于上诉人的投诉，市建委依法进行了调查。本案的审图机构南京市建设工程施工图设计审查管理中心于2013年9月10日作出的审查合格证的相关的材料以及依据的法律规定都符合国务院《工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》规定，审图机构的审查行为符合法律规定和相关标准，市建委及时将调查结果回复上诉人，履行了相关的义务。对于上诉人提出的商品房预售许可证问题，市建委对于其中的项目内容、时间、作出许可的依据均无法判断。综上，一审法院裁定驳回起诉正确，上诉人的上诉请求和理由不能成立，请求驳回上诉人王正亮的上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。本案中，上诉人王正亮的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，经一审法院释明，上诉人王正亮不同意进行变更。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。据此，上诉人王正亮的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件且已经立案，故应当裁定驳回起诉，原审法院裁定驳回王正亮的起诉符合法律法规规定。关于上诉人王正亮提出的被上诉人市建委是否具有施工图审查职责的问题，本院认为，国务院《建设工程质量管理条例》第十一条第一款规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》即是住房和城乡建设部根据《建设工程质量管理条例》制定的关于施工图设计文件审查的部门规章，该办法规定了施工图设计文件审查由省级人民政府住房城乡建设主管部门确定的审查机构负责，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理。故被上诉人市建委不具有审查施工图的职责。上诉人王正亮要求被上诉人市建委审查并更正施工图没有法律依据。上诉人王正亮提出的涉案楼盘的预售许可证的发放问题及认为被上诉人市建委发放该楼盘的预售许可证明显违法、应当移送相关部门进行调查处理的问题不属于本案审查范围，本院不予理涉。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人王正亮的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘苏文审判员  洪 途审判员  黄 飞二〇一七年八月七日书记员  曹 洁