广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1550号
上诉人（原审原告）：英德市大湾镇古道村委上村二队。
负责人：黄安仔，村民小组长。
上诉人（原审原告）：英德市大湾镇古道村委上村三队。
负责人：黄记平，村民小组长。
委托代理人：赵菁，广东浈阳律师事务所律师。
委托代理人：程瑞，广东浈阳律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城街道金子山大道。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：朱细荡，英德市不动产登记中心工作人员。
原审第三人：英德市大湾镇古道村委新村12队。
负责人：邓神有，村民小组长。
原审第三人：英德市大湾镇古道村委新村13队。
负责人：邓亚保，村民小组长。
上诉人英德市大湾镇古道村委上村二队（下称上村二队）、英德市大湾镇古道村委上村三队（下称上村三队）因与被上诉人英德市人民政府、原审第三人英德市大湾镇古道村委新村12队（下称新村12队）、英德市大湾镇古道村委新村13队（下称新村13队）颁发《林权证》行为行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年4月15日，第三人新村12、13队以“古道村委新村12、13队”的名义向被告英德市人民政府递交《广东省林地林权登记申请表》，要求对小地名：“门口石山”的山场进行换发《林权证》，第三人提交1982年英林证字N0:0006XX6号《山权林权所有证》第一栏作为权属依据。英德市大湾镇人民政府于2004年3月15日进行了为期30天的林权登记公示，至同年4月15日公示期满没有人提出异议。2004年4月15日，原英德市大湾镇村古道村委会新村村民小组在第三人填写的《广东省林地林权登记申请表》上出具了“经实地核查，情况属实，同意上报镇政府审核”的意见并加盖了公章。2004年4月16日，英德市大湾镇人民政府在第三人填写的《广东省林地林权登记申请表》上出具了“经复核，情况属实，同意上报市林业局审核”的意见并加盖了公章。
2009年5月14日，英德市林业局大湾林业站的工作人员组织了新村12、13队的村民代表对现场进行了核查，制作了《广东省林权核查登记表》，核查的小地名为“门口石山”，面积为31亩，树种为：灌木，林种为：水土保持，四至为：东至连塘田边，南至山顶为界，西至领栋顶，北至山脚大路。参加核查的人员为13队的负责人邓继阳、16队的陈保、12队的邓炳贵、村民委员会干部张志清，均对核查的内容签名确认。被告没有组织原告村民小组的干部参与现场勘查和核查，原告上村二队、三队的村民代表亦无到场参与核查。
2010年9月6日，英德市林业局在第三人填写的《广东省林地林权登记申请表》上出具了“经终审，情况属实，同意上报市政府审核”的意见并加盖了公章。2010年9月16日，英德市人民政府在第三人填写的《广东省林地林权登记申请表》上出具了“同意发证”的意见并加盖了公章。2010年9月21日，英德市人民政府为古道村委新村12、13队颁发了英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》，登记权属为：林地所有权权利人。小地名为“门口石山”，面积为31亩，树种为：灌木，林种为：防护林，林地使用期：长期；四至为：东至连塘田边，南至山顶为界，西至岭栋顶，北至山脚大路。该证的注记记载的内容为：此宗山林权证由12、13队共有。
原告上村二队、上村三队不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》。
另查明：第三人新村12、13队持有的英林证字N0:0006XX6号《山权林权所有证》第一栏登记的内容为：山名：门口石山，面积七亩，四至为：东至连塘田边，南至山顶为界，西至领栋顶，北至山脚大路。第三人庭审中认为其是以上述《林权证》第一栏登记的内容换发了英府林证字(2010)第36XX9号《林权证》。被告为第三人新村12、13队登记换发的英府林证字(2010)第36XX9号《林权证》的四至与其持有的英林证字NO：0006XX6号《山权林权所有证》第一栏登记的山名、四至均相符。
原告以其所持有的1982年英林证字N0:0006XX3号《山权林权所有证》主张涉案林地地名为“老虎岩山”，权属归其所有，该证第五栏登记的内容为：山名：老虎岩山，面积捌拾亩，四至为：东至连塘田边，南至地边，西至大牛岭，北至山间坡。该证已于2011年换发了英府林证字(2011）第37XX8号《林权证》，山名、四至均与旧证相符，面积变更为33亩。
再查明，原告上村二、三队诉称：已向英德市大湾镇人民调解委员会提出调解申请，该调解委员会及林业站组织双方进行了现场踏查后，确认涉案林权证红线图勾画错误，将本属于原告所有的林地勾画在内。诉讼过程中，原告并未提交任何证据予以佐证。
原审法院认为：本案是林权登记发证行政纠纷，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据诉辩各方的意见，原审法院应审查被告英德市人民政府为第三人颁发的英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。
首先，被告英德市人民政府为第三人新村12、13队登记、发证程序是否合法的问题。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》、《广东省林地林权登记换发证工作方案》及其《补充规定》对新一代换发《林权证》规定了“提出申请、林权核查、公示、审批发证”等程序。本案中，第三人新村12、13队于2004年4月15日向被告英德市人民政府递交《广东省林地林权登记申请表》，要求对小地名：“门口石山”的山场进行换发《林权证》,英德市林业局大湾林业站的工作人员于2009年5月14日组织了新村12、13队的村民代表对现场进行了核查，而英德市大湾镇人民政府于2004年3月15日就已对该林地进行了为期30天的林权登记公示，程序上属于公示在前，提出申请及林权核查在后，被告在庭审过程中也对这一事实进行了确认。另外，根据被告提供的《林权核查登记表》和庭审中陈述的事实显示，被告在为第三人新村12、13队登记发证前没有组织原告村民小组的干部参与现场勘查和核查，原告上村二队、三队的村民代表亦无到场参与核查，违反了林权核查应组织申请人及相邻山场权属人的村代表进行现场勘查的规定。被告发证过程中上述两行为未履行法规规定的程序和相应的职责，因此，原审法院对被告在涉案林地登记换发证程序上的合法性不予确认。
其次，被告英德市人民政府为第三人新村12、13队登记、发证事实是否清楚、依据是否充分的问题。《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一点“基本原则”中的第七项规定：“坚持政策稳定连续性的原则…林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权的确认，并进行变更登记，颁发新的《林权证》…”。第四点“工作程序”的第二项“审核登记”中规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确……”本案中，第三人新村12、13队申请涉案林地登记换发证时提供了其村持有的1982年英德市人民政府颁发的英林证字NO：0006XX6号《山权林权所有证》第一栏登记的内容作为权属依据，现第三人新村12、13队持有的新证与旧证的山名、四至均相符，且新证权属人、四至、面积、树种等内容是经被告林业站的工作人员组织第三人新村12、13队的村代表及当地村民委员会干部现场勘查确定，权属明确，四至清楚。原告以其所持有的1982年英林证字N0:0006XX3号《山权林权所有证》主张涉案林地地名为“老虎岩山”，权属归其所有，但该证已于2011年换发了英府林证字(2011）第37XX8号《林权证》，且山名、四至均与旧证相符。从原告和第三人新的《林权证》的四至和红线图可以证实，原告和第三人的山场是同一座山中相邻的两幅山场，双方的新《林权证》的四至和红线图并没有重叠。同时，原告换领新《林权证》的行为，也可以证实在换发新《林权证》时，原告是认可现有双方的四至范围的。至于双方新旧证的面积有差异的问题，是因旧证的面积是估算、新证的面积是电脑测算所导致，确定林地权属应以四至为准，不能因面积有差异而推定被告颁发证错误。因此，被告英德市人民政府的换发证行为虽有违反法律规定的程序情形，但该行政行为属程序轻微违法，林权登记发证内容符合上述法规的规定，该林权登记发证行为也不影响原告相关利益，故对原告要求撤销第三人的涉案《林权证》的请求，不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，原审法院判决：一、确认被告英德市人民政府为第三人换发英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》的行政行为程序违法。二、驳回原告要求撤销被告英德市人民政府为第三人换发的英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》诉讼请求。
上诉人上村二队、上村三队不服一审判决，向本院提起上诉称：一、英德市人民政府颁发英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》颠倒程序，核查程序违规，审查资料更是严重违规，属发证程序严重违法，并非轻微违法。二、换发证先公示，后核查，且核查根本未组织毗邻单位确认，程序严重违法。核查程序未通知上诉人到场踏界签名，程序违法。三、事实上，被上诉人英德市人民政府的发证行为将上诉人的林地发证包含在内，已经对上诉人权利造成了严重影响。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销英德市人民政府颁发的英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》。
被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、我府为原审第三人颁发英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》程序合法，实体正确。二、涉案英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》不可能包括上诉人的林地。原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人新村12队、新村13队二审期间未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为颁发《林权证》行为纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人英德市人民政府颁发英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》的行为是否合法。
《广东省林地林权登记换发证工作方案》对换发《林权证》工作规定了“提出申请、林权核查、公示、审批发证”等程序。本案中，原审第三人新村12、13队于2004年4月15日向被上诉人英德市人民政府提交《广东省林地林权登记申请表》，请求对小地名“门口石山”的山场换发《林权证》。英德市林业局大湾林业站的工作人员于2009年5月14日组织新村12、13队的村民代表对现场进行了核查，英德市大湾镇人民政府于2004年3月15日已对该林地进行了为期30天的林权登记公示，程序上属于公示在前，提出申请及林权核查在后，违反了上述法律规定。此外，被上诉人英德市人民政府在组织现场踏界与核查时没有邀请上诉人村民小组的干部及村民代表到场参与现场踏界，违反了林权核查应组织申请人及相邻山场权属人的村代表进行现场勘查的规定，程序亦存在违法之处。
原审第三人新村12、13队申请涉案林地登记发证时提供了其村持有的1982年英德市人民政府颁发的英林证字NO：0006XX6号《山权林权所有证》第一栏登记的内容作为权属依据，该证与英德市人民政府颁发的涉案英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》山名、四至均相符，且新证四至、面积、树种等内容是经英德市林业局大湾林业站的工作人员组织原审第三人新村12、13队的村代表及当地村民委员会干部现场勘查确定，权属明确，四至清楚。上诉人上村二队、上村三队以其所持有的1982年英林证字N0:0006XX3号《山权林权所有证》主张涉案林地权属归其所有，但该证已于2011年换发了英府林证字(2011）第37XX8号《林权证》，山名、四至均与旧证相符。从上诉人和原审第三人新的《林权证》的四至和红线图可以证实，双方的新《林权证》的四至和红线图并没有重叠。上诉人称英德市大湾镇人民调解委员会及林业站组织双方进行了现场踏查后，确认涉案林权证红线图勾画错误，但诉讼过程中，上诉人并未提交相关证据予以证明。因此，被上诉人英德市人民政府作出的涉案发证行为虽然存在违反法定程序的情形，但该行政行为属程序轻微违法，林权登记发证内容符合法律法规的规定，且该发证行为也不影响上诉人的实体权益。原审判决确认被上诉人英德市人民政府为原审第三人颁发英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》的行为程序违法；驳回上诉人要求撤销被上诉人英德市人民政府为原审第三人颁发英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人上村二队、上村三队上诉请求撤销原审判决，撤销英德市人民政府颁发的英府林证字（2010）第36XX9号《林权证》，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人上村二队、上村三队负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年三月十九日
书记员 郑丽云