广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂01行终60号
上诉人(原审被告)广西壮族自治区高速公路管理局，住所地：南宁市滨湖路66号。
法定代表人周北，该局局长。
委托代理人陈文波，该局工作人员。
委托代理人雷水娟，广西冠益律师事务所律师。
上诉人（原审原告）南宁市华顿广告装饰有限公司，住所地:南宁市良庆区祥和路19号。
法定代表人周文益，总经理。
委托代理人吴世林，广西钰锦律师事务所律师。
上诉人广西壮族自治区高速公路管理局（以下简称广西高管局）与上诉人南宁华顿广告装饰有限公司（以下简称华顿公司）因公路管理行政强制措施一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2016年6月15日作出的（2015）西行初字第171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理本案后依法组成合议庭，于2017年4月27日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论。上诉人广西区高速公路管理局的委托代理人陈文波、雷水娟，上诉人华顿公司的法定代表人周文益及其委托代理人吴世林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2014年4月14日，被告工作人员在巡查时发现G72泉南高速公路柳南段南宁方向1478Km+480m右侧公路建筑控制区内设立有一处高杆广告牌，广告版面内容为“全友家私”。2014年8月11日，被告在报纸刊登《广西壮族自治区高速公路管理局关于对在高速公路用地和建筑控制区内的非法高杆（广告）设施责令限期拆除的公告》，决定对涉案高杆广告牌责令限期拆除，并请有关当事人在2014年8月26日前对设置的非法设施自行拆除，逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。2014年8月11日，被告作出《行政强制措施决定书》，决定对涉案高杆广告牌实施限期于2014年8月26日前拆除的行政强制措施。2014年8月28日，被告在报纸刊登《广西壮族自治区高速公路管理局关于对在高速公路用地和建筑控制区内的非法高杆（广告）设施拆除催告的公告》，催告涉案广告设施设置者自行拆除该高杆广告牌。2014年9月13日，被告在报纸刊登《广西壮族自治区高速公路管理关于对在高速公路用地和建筑控制区内的非法高杆（广告）设施行政强制拆除的公告》，告知涉案广告设施设置者，被告将对该高杆广告牌实施行政强制拆除。2014年9月19日，被告作出《行政强制执行决定书》，决定对涉案高杆广告牌实施排除妨碍、恢复原状的行政强制执行决定�2014年9月22日，被告组织人员对上述高杆广告牌实施了强制拆除。原告对被告拆除涉案高杆广告牌的行政强制措施不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。
又查明，根据现场照片、被告作出的《勘验笔录》、《现场勘验平面图》及原、被告双方的陈述，原告诉状中所称的广告牌，与被告所称的G72泉南高速公路柳南段往南宁方向1478Km+480m右侧高杆广告牌为同一块高杆广告牌。
原审判决认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条、第七十九条，《广西壮族自治区高速公路管理办法》第六条的规定，广西高管局对于在高速公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的违法行为，具有作出强制拆除行为的法定职权。根据原告提供的《场地租赁协议》等证据可以证实，涉案广告牌系原告设置，因此本院认定原告诉讼主体适格。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”在本案中，被告于2014年8月至9月分别作出《行政强制措施决定书》、《行政强制执行决定书》，上述决定尚在复议或者诉讼期限内，被告即于2014年9月22日拆除涉案高杆广告牌，违反了上述法律规定，因此本案被告所作行政强制拆除行为违法。鉴于该行政行为不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除行为违法，理由成立，本院予以支持。关于原告要求被告将涉案高杆广告牌恢复原状的诉讼请求能否得到支持的问题。根据《中华人民共和国国�赔偿法》第三十二条第二款的规定，恢复原状是国家赔偿的方式之一。该法第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。虽然被告作出的强拆行为违法，但原告设置的高杆广告牌违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，属于违法设施。被告对违法设施本身实施的拆除行为只影响到原告的非法利益，而未对原告的合法权益造成损害。因此，对原告要求被告将被拆高杆广告牌恢复原状的诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告广西壮族自治区�速公路管理局于2014年9月22日对位于G72泉南高速公路柳南段往南宁方向1478Km+480m右侧的高杆牌实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告南宁市华顿广告装饰有限公司要求恢复广告牌原状的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告广西壮族自治区高速公路管理局负担。
上诉人广西高管局上诉称,一、被上诉人华顿公司并非涉案广告牌的设置者，不具备诉讼主体资格，法院应驳回其起诉。首先，被上诉人华顿公司提交的租赁协议、村委会证明等证据因不具有真实性、合法性，不能证明其系广告牌的设置者。其次，没有证据证明另案行政复议与本案处罚的广告牌是同一块。即使该广告牌相同，但该广告牌设置者系周文益，并非被上诉人华顿公司。因此，华顿公司与本案不具有利害关系，二审法院应驳回其起诉。二、上诉人作出强制拆除�为程序合法。本案属于行政管理相对人不明的情况，上诉人已穷尽方式寻找广告牌的设置者，且在作出行政处罚、催告等一系列行政行为时多次通过现场张贴、登报公告等方式通知相对人。但相对人为了躲避处罚，故意隐匿。这种情况下，违法相对人不能因为其躲避行为而获得诉讼权利。因为没有送达对象，不能按照民诉法要求的送达规则来执行。上诉人作出强制拆除行为，亦无须等待《行政强制执行决定书》诉讼期限届满。三、一审判决对行政行为的定性错误，应予以撤销。本案的《行政强制措施决定书》是上诉人据以作出《行政强制执行决定书》的前置程序，并不是拆除广告牌的依据行为。但一审判决却错误认定该行为导致拆除结果的发生，并作出确认违法的判决，显然是有悖于行政法律规则的。综上所述，上诉人作出的强制拆除行为合法正确，请求二审法院判决：一、撤销南宁市西乡塘区人民法院作出的（2015）西行初字第171号行政判决；二、判决驳回华顿公司的起诉；三、判决华顿公司承担本案一、二审诉讼费用。
上诉人华顿公司上诉称，一、一审法院认定上诉人所设置的高杆广告牌为违法设施属于法律适用错误导致事实认定错误。一审法院认为“虽然被告作出的强拆行为违法，但原告设置的高杆广告牌违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，属于违法设施。”这一认定属于适用法律错误。《中华人民共和国公路法》于1998年1月1日起施行，广西壮族自治区人民政府于2004年6月29日修正了《广西壮族自治区高速公路管理办法》，无论是1998年1月1日施行的《公路法》还是2004年6月29日的《广西壮族自治区高速公路管理办法》都无“建�控制区”的概念和范围的规定，只在该《管理办法》附则中对“用地”和“预留用地”术语作了说明。“建筑控制区域”的概念始见于2004年8月28日修订的《中华人民共和国公路法》，该法第五十六条规定，除公路防护养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线电缆等设施，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。该法五十六条仅规定禁止在公路两侧建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，并未对建筑控制区区的范围进行具体规定。广西壮族自治区人民政府发布2009年10月15日的《广西壮族自治区高速公路管理办法》第三十二条规定，高速公路建筑控制区的范围为：（一）高速公路用地（包括连接线、收费站）外缘起不小于30米。2014年3月1日起施行《广西壮族自治区高速公路管理办法》第三十二条自高速公路两侧用地外缘向外80米范围内广告设施的设置，应当由自治区交通运输主管部门统一规划。第四十三条，高速公路建筑控制区范围按照水平方向进行测算，其划定标准为高速公路用地外缘向外30米。上诉人设置高杆广告的时间为2008年3月，此时《公路法》虽然规定了“建筑控制区”，但广西壮族自治区人民政府还没有划定建筑控制区的范围，直到2009年10月15日的《广西壮族自治区高速公路管理办法》实施之后才明确划定标准为高速公路用地外缘不小于30米。“法无禁止即可为”是一个基本的�理原则，上诉人当时设置广告牌并没有违反法律法规的规定，属合法行为。一审法院仅凭现行《公路法》五十六条的规定便认定上诉人设置的高杆广告牌属于违法设施，违反了法不溯及既往的原则，明显是适用法律错误。二、一审法院认定被上诉人对违法设置本身实施的拆除行为只影响到上诉人的非法利益，未对原告的合法权益造成损害，与客观事实不符。上诉人认为，被上诉人未履行法律规定的程序，强行拆除上诉人合法设立的广告牌，损害了上诉人的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款的规定，恢复原状是国家赔偿的方式之一。该法第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，上诉人依据此法条，要求被上诉人恢复原状。被上诉人的违法行政行为已经对上诉人的财产所有权造成损失，违背了行政合法利益保护信赖原则，给上诉人造成了直接财产损失。被上诉人的违法行为导致上诉人的损失范围包括：高杆广告本身的所有权、上诉人使用高杆广告进行经营的所得利益。一审法院驳回上诉人要求被上诉人恢复原状的诉讼请求理由是“该行为并未必然直接造成原告损害的产生”。在被上诉人根据违法的《行政强制决定执行书》对上诉人的合法财产进行强制拆除后，一审法院罔顾上诉人损害已经产生的既定事实，认为并未必然直接造成损害，与客观事实不符。综上所述，请求二审法院判决：一、撤销南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第171号行政判决书第二项判决，依法判令被上诉人恢复原状；二、由被上诉人�担本案一审、二审案件受理费。
经庭审质证，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明事实一致。
根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、上诉人华顿公司是否具备本案原告诉讼主体资格？二、上诉人广西高管局作出被诉行政强制拆除行为是否合法？三、上诉人华顿公司诉请恢复涉案广告牌原状应否得到支持？
本院认为，一、关于上诉人华顿公司是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。根据上诉人华顿公司提供的《场地租赁协议》、南宁仙葫经济开发区那舅社区居民委员会出具的《证明》以及上诉人广西高管局作出的《现场勘验平面图》、现场照片、上诉人华顿公司、上诉人广西高管局�方一审庭审中的陈述和一审法院庭审中认定的无争议的事实等综合判断，可以认定上诉人华顿公司设置的涉案高杆广告牌与上诉人广西高管局作出被诉行政强制拆除行为所指向的G72泉南高速公路柳南段往柳州方向1484Km+350m右侧高杆广告牌为同一块高杆广告牌。故上诉人华顿公司与本案具有法律上的利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。
二、关于上诉人广西高管局作出的被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当先由行政机关依法公告，并依法作出行政强制措施决定和行政强制执行决定限期当事人自行拆除。只有上述决定发生法律效力后当事人又不自行拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告于2014年8月至9月分别作出《行政强制措施决定书》、《行政强制执行决定书》，上述决定尚在复议或者诉讼期限内，上诉人广西高管局即于2014年9月22日拆除涉案高杆广告牌，违反了上述法律规定，因此上诉人广西高管局作出的被诉行政强制拆除行为违法，上诉人华顿公司请求确认被诉行政强制拆除行为违法理由成立，本院予以支持。
三、关于上诉人华顿公司诉请恢复涉案广告牌原状应否得到支持的问题。关于这一问题，本案一审立案受理之前，上诉人华顿公司已在西乡塘区人民法院立案受理的（2015）西行初字第170号案中诉请恢复涉案广告牌原状，其在本案一审中又以相同的诉讼请求、相同的事实和理由提起本案诉讼已经构成重复起诉，一审法院对此没有依法予以释明不当，重复审理判决驳回上诉人华顿公司该诉求欠妥，本院予以指正。
综上所述，上诉人广西高管局作出的被诉行政强制拆除行为程序违法，其上诉理由不成立，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人广西壮族自治区高速公路管理局、南宁市华顿广告装饰有限公司各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 陆文勇
审判员 韦影年
审判员 晏 琼
二〇一八年四月十五日
书记员 何丽莎
附相关法律条文:
《中华人民共和国行政强制法》
第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；