中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4954号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张良荣，男，1969年9月23日出生，汉族，住山东省梁山县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省梁山县人民政府。住所地：山东省梁山县人民中路*号。
法定代表人：侯典锋，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省梁山县农业局。住所地：山东省梁山县水泊东路**号。
法定代表人：李明锋，该局局长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省梁山县拳铺镇人民政府。住所地：山东省梁山县拳铺镇驻地。
法定代表人：庄保振，该镇人民政府镇长。
再审申请人张良荣因诉山东省梁山县人民政府（以下简称梁山县政府）、山东省梁山县农业局（以下简称梁山县农业局）、山东省梁山县拳铺镇人民政府（以下简称拳铺镇政府）不履行行政协议一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终313号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
张良荣以梁山县政府、梁山县农业局、拳铺镇政府不履行行政协议约定为由，向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令三被告履行《和解协议》约定的内容，为其办理农村土地承包经营权证。
一审法院查明：张良荣系山东省梁山县拳铺镇（原徐集镇，2008年整建制并入拳铺镇）后张庄村5队村民。后张庄村5队有预留的机动地，张良荣认为其已经取得预留机动地中1.189亩土地的承包经营权，遂要求梁山县政府为其办理农村土地承包经营权证，梁山县政府未予办理。张良荣不服，于2016年4月1日诉至济宁市中级人民法院。在案件审理过程中，张良荣与梁山县政府于2016年5月23日达成《和解协议》，约定：（一）被告承诺于三个月内为原告依法办理原告诉请的1.081亩（折算为1.189亩）农村土地承包经营权证书。（二）原告向济宁市中级人民法院撤回行政诉讼。（三）本协议双方签字后生效，各持一份，交法院一份。协议书签订后，张良荣于同日申请撤回行政诉讼，济宁市中级人民法院于同日作出(2016)鲁08行初39号行政裁定，准许其撤回起诉。在协议履行过程中，梁山县政府没有按照《和解协议》中的约定为张良荣办理农村土地承包经营权证。张良荣不服，诉至法院。
一审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第三条第一款规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。……”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。……”根据以上法律规定，农村土地实行承包经营制度，土地承包方应当与发包土地的集体经济组织签订书面的土地承包合同，并在合同生效后由发包方将相关的材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请发放土地承包经营权证。本案中，张良荣并没有与山东省梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会（以下简称后张庄村委会）签订农村土地承包合同，不符合发放土地承包经营权证的条件。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百一十条规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。”根据上述法律规定，因张良荣未签订土地承包合同，未取得土地承包经营权，张良荣要求梁山县政府履行《和解协议》，为其办理土地承包经营权证，一审法院不予支持。张良荣可在签订土地承包合同后，再行主张权利。据此，一审法院于2016年11月3日作出（2016）鲁08行初177号行政判决：驳回张良荣的诉讼请求。
张良荣不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。
二审法院认为：（一）关于张良荣诉请事项是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条之规定，针对具有法律和司法解释规定的要素和特征的行政协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案所涉《和解协议》虽然没有加盖梁山县政府的印章，但对该协议的真实性各方并无异议，且张良荣已按照该协议条款撤回相关行政诉讼，梁山县政府收到人民法院准予撤诉的裁定后亦未提出异议，因此可以确定《和解协议》签订双方分别是张良荣和梁山县政府。因梁山县政府属于具有行政管理职权的行政主体，且协议涉及农村土地承包经营权证的办理以及公民对诉讼权利的处分等内容，系经双方协商而签订。同时，该协议签订的目的是为了化解行政争议，实现张良荣息讼的效果。因此，该协议具有行政协议的要素和特征，张良荣就该协议的履行提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。
（二）关于梁山县政府、梁山县农业局、拳铺镇政府是否是本案适格被告的问题。虽然行政协议在性质上属于一种行政行为，但其本质上属于合同的一种类型，同样具有合同当事人地位平等以及缔约自由等特点，民事合同法律规范中“合同相对性”原则亦同样适用于行政协议。即合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案所涉《和解协议》签订时，虽然拳铺镇政府的工作人员及后张村委会主任参与其中，但均基于梁山县政府委托代理人的身份。因此张良荣针对《和解协议》所提履行之诉，除作为协议一方的梁山县政府是本案的适格被告以外，梁山县农业局、拳铺镇政府均不是适格的诉讼主体。一审法院对此未予审查和评判，也未向张良荣释明，不符合法律规定，予以指正。
（三）关于张良荣要求梁山县政府履行《和解协议》并为其颁发涉案土地承包经营权证的请求应否支持的问题。虽然客观上梁山县政府未按《和解协议》约定，履行给张良荣颁发涉案土地承包经营权证的承诺，但梁山县政府并不构成实质违约。理由如下：首先，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规定。”《合同法》第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”本案涉及对梁山县政府是否依法、依约履行《和解协议》确定义务这一事项的司法性审查，应以相关行政法律规范和民事法律规定为依据。其次，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条的规定，农村土地承包经营权证系国家通过登记发证的形式，对农村土地承包方享有的土地承包经营权进行的确认，该确认的前提是已经按照规定程序签订了承包合同且该承包合同已生效。张良荣虽然主张其所在村应当将涉案1.081亩（折算为1.189亩）土地承包给其耕种，但所提交的证据并不能证明其已经实际分得了相应的涉案土地，也不能证明其已经与所在农村集体经济组织就案涉土地签订了土地承包合同。因此，虽然《和解协议》约定了梁山县政府具有在一定期限内为张良荣颁发涉案土地承包经营权证的合同义务，但在上述前提均不存在的情况下，本案存在“法律上不能履行”的情形。一审法院依据《合同法》第一百一十条之规定，判决驳回张良荣的诉讼请求，结果并无不当。
另外，虽然本案梁山县政府并不构成实质违约，但作为具有颁发农村土地承包经营权证法定职权的行政机关，其应当知晓相关法律规定以及颁发农村土地承包经营权证的程序和条件，在张良荣并不具备办证条件的情况下，仍在《和解协议》中承诺在一定期限内为其办证〔虽然在“办理原告诉请的1.081亩（折算为1.189亩）的农村土地承包经营权证书”之前载明有“依法”字样〕，客观上使张良荣对取得涉案土地承包经营权证形成了错误的期待，应当做好相关的法律宣传和解释工作，并采取相应措施，以维护诚信政府的良好形象。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持，张良荣的上诉请求不能成立。据此，二审法院于2017年6月2日作出(2017)鲁行终313号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。
张良荣仍不服，向本院申请再审，请求撤销二审行政判决，依法改判，并依照法定程序审查再审被申请人是否存在违法违纪行为。主要事实和理由为：（一）提供梁山县政府于2015年6月15日为其颁发的农村土地承包经营权证（承包期限1999年10月1日至2029年9月30日止）作为新证据，以证明梁山县政府不予确权登记，于法无据。（二）涉案《和解协议》属于行政协议且属于人民法院行政诉讼受案范围，二审判决依据《合同法》第一百一十条规定，系适用法律错误。此外，二审判决未援引《行政诉讼法》第七十八条规定，掩盖梁山县政府的违法违纪事实，违反了法律、行政法规的有关强制性规定。（三）张良荣于2016年9月19日向济宁市中级人民法院申请调取山东省梁山县拳铺镇后张庄村土地承包经营确权登记档案，但一审法院开庭时法官未出示该证据，更未对该证据进行庭审质证、辩论。另，二审法官采纳证据明显偏袒再审被申请人一方，涉嫌枉法裁判。
本院认为：本案的争议焦点是一、二审法院判决驳回张良荣的诉讼请求是否正确。现就新的证据认定、法律适用是否错误、本案审理范围、是否存在枉法裁判行为等问题分别提出意见如下：
（一）关于张良荣再审提供的证据是否属于新证据的问题
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案中，张良荣在再审申请中提供梁山县政府为其颁发的农村土地承包经营权证，经查，该证颁发日期为2015年6月15日，其于2016年8月29日提起本案诉讼，不属于在举证期限届满后发现的证据。张良荣在一审举证期限届满前未提供该证据，且无正当事由，不符合上述司法解释关于新的证据的规定，本院对此不予采纳。
（二）关于二审判决适用法律是否错误的问题
本案中，涉案《和解协议》系行政主体梁山县政府与行政相对人张良荣就农村土地承包经营权办理事宜协商签订，协议内容涉及行政法上的权利义务，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条关于行政协议的界定，二审法院将该协议认定为行政协议，并无不当。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条确立的法律适用原则，因行政协议兼具公、私法属性，审理行政协议案件优先适用行政法律规范的同时，可以参照适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。二审判决适用《合同法》有关规定，于法有据。张良荣诉请继续履行涉案《和解协议》，须以该协议具有继续履行的可行性为前提。该协议虽约定梁山县政府具有为张良荣在一定期限内颁发涉案农村土地承包经营权证的合同义务，但因在案证据不能证明张良荣已实际分得涉案土地并与后张庄村委会就涉案土地签订土地承包合同，其不符合《农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》规定的发放土地承包经营权证的前提条件，因此该协议存在《合同法》第一百一十条第一项规定的“法律上不能履行”的情形。一、二审法院据此判决驳回其诉讼请求和上诉，亦无不当。根据《行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，被告无法继续履行行政协议或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。二审法院对梁山县政府的不当之处予以指正，指出其“应当做好相关的法律宣传和解释工作，并采取相应措施，以维护诚信政府的良好形象”，符合上述规定。张良荣的该项再审申请理由，本院不予支持。
（三）关于审查梁山县政府违法违纪行为是否属于本案审查范围的问题
人民法院审理申请再审案件，应当针对一、二审生效裁判进行，并以当事人在一审期间提出的诉讼请求为限。张良荣在再审申请期间提出其在一审中并未提出的依照法定程序审查梁山县政府是否存在违法违纪行为的请求，依法不属于本案审查范围。
（四）关于本案是否存在枉法裁判行为的问题
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第一款规定，当事人申请人民法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证。本案中，张良荣向一审法院申请调取山东省梁山县拳铺镇后张庄村土地承包经营确权登记档案，在申请获准并取得上述证据后，依法应由其在庭审中出示而非由法庭出示该证据。此外，张良荣主张二审法官采纳证据明显偏袒再审被申请人一方，但并未提供证据予以证明。张良荣认为一、二审法官涉嫌枉法裁判，没有事实和法律依据，本院亦不予支持。
综上，张良荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张良荣的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 李纬华
二〇一七年九月十二日
书记员 宋芳菲