河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终373号
上诉人（一审原告）王孟娟，女，汉族，1979年3月10日出生。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市。
法定代表人陈润儿，省长。
上诉人王孟娟因与河南省人民政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第804号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
河南省人民政府于2015年8月25日作出豫政复驳（2015）481号《驳回行政复议申请决定书》。其主要内容为：王孟娟以漯河市西城区古城锦园安置社区项目未办理《建设工程施工许可证》违法施工，且该项目施工侵占了王孟娟宅基地为由，于2015年7月8日向漯河市人民政府提出申请，要求漯河市人民政府履行保护其财产安全的职责，依法采取有效措施保护其财产安全。漯河市人民政府收到上述申请后，于2015年7月31日作出《告知书》。河南省人民政府认为，王孟娟向漯河市人民政府递交申请，要求保护其财产安全，属于信访事项。漯河市人民政府对其申请事项作出告知书，对王孟娟权利和义务不产生实际影响。王孟娟的行政复议申请不属于行政复议范围，决定驳回王孟娟行政复议申请。
郑州市中级人民法院一审查明：2015年6月29日，王孟娟通过政府信息公开途径被漯河市城乡建设委员会告知，古城锦园安置社区项目目前还未取得建设工程施工许可证，认为该项目施工行为违法，非法侵占了其宅基地，于同年7月8日向漯河市人民政府提出“要求漯河市人民政府履行保护申请人财产安全的职责，依法采取有效措施保护申请人的财产安全”的申请书。7月31日漯河市人民政府作出《告知书》，主要内容为“经研究，市政府认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条、《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条的规定，对未取得《建设工程施工许可证》的施工活动进行监督检查的职责，由作为市人民政府组成部门的城乡建设主管部门具体负责履行，你可以向城乡建设主管部门申请或进行投诉。”王孟娟对该《告知书》不服，于8月16日向河南省人民政府邮寄了行政复议申请书，认为被申请人漯河市人民政府没有采取保护措施，侵犯了其合法权益，请求确认漯河市人民政府所作《告知书》违法。河南省人民政府于8月18日收到王孟娟该复议申请，于8月25日作出本案被诉豫政复驳（2015）481号《驳回行政复议申请决定书》，查明了上述事实。认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；根据《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条的规定，由作为政府工作部门的建设行政主管部门对未取得施工许可证的施工行为履行监督职责，漯河市人民政府没有上述法定职责。根据《信访条例》第二条的规定，王孟娟向漯河市人民政府递交申请，要求保护其财产安全，属于信访事项。漯河市人民政府对其申请事项作出告知书，对王孟娟的权利和义务不产生实际影响。王孟娟的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回王孟娟的行政复议申请。王孟娟不服该复议决定，提起本案诉讼。
郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是被诉豫政复驳（2015）481号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。即漯河市人民政府对原告申请其依法采取有效措施保护原告财产安全的事项是否具有法定职责；漯河市人民政府告知原告可向城乡建筑主管部门申请或进行投诉，是否属于行政复议范围。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项之规定，“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”，系县级以上的地方各级人民政府行使的职权之一，但该项职权是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级人民政府的宏观整体授权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”而各个行政管理领域的职权具体由谁行使，职责由谁承担，是县级以上的地方各级人民政府，还是其依法成立的政府工作部门，依赖于各个行政管理领域单行法的明确规定。即县级以上的地方各级人民政府保护财产安全职权的具体行使，也应遵守各个行政管理领域单行法的明确规定。本案中王孟娟因古城锦园安置社区项目未取得建设工程施工许可证即开始违法施工、侵占其宅基地，向漯河市人民政府申请采用有效措施保护其财产安全，而根据《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条的规定，是由作为政府工作部门的建设行政主管部门对未取得施工许可证的施工行为履行监督管理职责，因此，漯河市人民政府对王孟娟申请的要求查处未经许可的违法施工行为，进而保护其财产安全的事项，不负有直接作出处理的法定职责；漯河市人民政府明确告知王孟娟可向城乡建设主管部门申请或进行投诉，并无不当；且该告知行为仅是就相关法律规定、人民政府与其建设行政主管部门职责分工，以及王孟娟维权路径的释明和指引，对王孟娟的权利义务并不产生实际影响，依法不属于行政复议范围。王孟娟当庭陈述，其在向漯河市人民政府提出申请之前，并未向漯河市城乡建设主管部门提出过申请或者投诉，而是直接向漯河市人民政府申请保护财产安全，那么在漯河市人民政府并无权直接查处无许可证违法施工行为的情况下，王孟娟的申请实质上是对违法施工行为的举报或信访，漯河市人民政府对其举报或信访事项的处理告知，亦不属于行政复议范围。故河南省人民政府以王孟娟行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件为由，驳回王孟娟的行政复议申请并无不当。王孟娟要求撤销该驳回行政复议申请决定的诉讼请求不能成立。郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第804号行政判决：驳回王孟娟的诉讼请求。
王孟娟不服一审判决，向本院上诉称，在漯河市古城锦园安置社区未办理建设工程施工许可证并侵占王孟娟宅基地的情况下，王孟娟向漯河市人民政府申请请求保护自己的财产，于法有据。保护公民的财产权及人身权是各级政府的职责，王孟娟不管向哪一级政府提出申请，人民政府都应采取一定的措施，履行法定义务，王孟娟的申请事项不是信访。请求撤销一审判决，撤销被诉的复议决定。
河南省人民政府辩称，王孟娟向漯河市人民政府提出的申请属于信访事项，漯河市人民政府的告知书对王孟娟的权利义务不产生实际影响，王孟娟的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，被诉的行政复议决定以及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
本院二审查明的事实与一审查明的基本事实一致。
本院认为，《中华人民共和国建筑法》规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，建设行政主管部门对未取得建筑工程施工许可证的施工行为，负有监督职责。本案中，漯河市人民政府并不对漯河市古城锦园安置社区未办理建设工程施工许可证的行为负有管理监督职责。王孟娟以漯河市古城锦园安置社区未办理建设工程施工许可证并侵占其宅基地为由，向漯河市人民政府申请保护其财产安全，其实质是对违法施工行为进行的举报行为和信访行为，漯河市人民政府对该举报行为和信访行为的告知和处理，既不对王孟娟的权利义务产生实际影响，也不属于行政复议的受案范围，河南省人民政府驳回王孟娟行政复议申请以及一审法院判决驳回王孟娟的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第804号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一六年五月十日
书 记 员 赵朝金