重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝行终331号上诉人（一审原告）重庆市沙坪坝区梨盛金属杂件厂，住所地重庆市沙坪坝区。法定代表人彭乾尧，厂长。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人郭洪峰，该府工作人员。委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。一审第三人重庆市沙坪坝区国土资源管理分局，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道13号。法定代表人李青，局长。重庆市沙坪坝区梨盛金属杂件厂（简称梨盛杂件厂）因诉重庆市人民政府（简称市政府）、第三人重庆市沙坪坝区国土资源管理分局（简称沙区国土分局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初395号�政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2001年8月21日，市政府以渝府地[2001]641号《征地批复》，批准重庆市沙坪坝区人民政府（简称沙区政府）征收该区覃家岗镇梨树湾村花生堡社全部土地20.8906公顷，作为该区实施城市规划建设工程土地。2001年10月25日，沙区政府发布了《征地公告》。梨盛杂件厂位于此次征地拆迁范围内，其持有的《集体土地建设用地使用证》上记载：厂房占地703平方米，使用权人为梨树湾村花生堡社；《乡村房屋所有权证》上记载：厂房建筑面积954平方米，产权人为梨盛杂件厂。2002年6月23日，沙区政府作出沙区府地发[2002]31号《关于重庆沙坪坝滨江建设开发有限公司实施滨江路建设补偿征用土地的批复》，载明：“根据重庆市人民政府渝府地[2001]641号文批复，区政府同�重庆沙坪坝滨江建设开发有限公司实施滨江路建设补偿征用土地……有关此项建设用地的安置补偿事宜，由你司按照重庆市人民政府令第53、55号的有关规定办理。”市政府和沙区国土分局均未能提交与本次征地有关的征地拆迁补偿安置方案。2002年7月1日，梨树湾村花生堡社与重庆市沙坪坝区征地办公室（简称沙区征地办）就梨盛杂件厂厂房拆迁补偿达成《村民构附着物补偿登记表》，在构附着物补偿金额的基础上上浮了50%计算补偿金。2003年6月27日，沙区征地办与梨树湾村委会签订了《委托付款协议书》，约定委托梨树湾村委会对其所属的花生堡等三个经济合作社的集体资产的补偿费用代行支付，梨树湾村委会根据沙区征地办与三个经济合作社所签协议分别向各社（含各社所属企业）支付。2003年2月20日，花生堡经济合作社与彭乾尧就征地补偿等相关�宜达成《解除及补偿协议》，约定：彭乾尧所建房屋1354平方米，政府共补偿金额323632元，其中284352.30元归彭乾尧所有，39279.70元归花生堡经济合作社所有；彭乾尧共分得（获得）房屋、构附着物补偿费计284352.30元，因国家（政府）统征土地解除合同，花生堡经济合作社不给予彭乾尧任何经济损失的补偿；属分配给彭乾尧所有的补偿资金由沙区国土局征地办待补偿（待发）。彭乾尧在该协议签名处书写“本厂厂房两证齐全，此协议没有作任何补偿，搬迁时解决后再搬迁。”2003年7月7日，《梨树湾村（代付）花生堡社租赁企业资产补偿清单》，载明：彭乾尧补偿金额284,352.30元，彭乾尧签字认可。梨盛杂件厂对沙区国土分局对其房屋的征地补偿安置不服，曾于2012年7月12日向重庆市沙坪坝区人民法院（简称沙区法院）提起行政诉讼。2012年9月27日，沙区法院认为�盛杂件厂房于2003年征地时已按民事租约获得补偿，再次要求给予征地补偿及支付搬迁损失费的诉讼主张，没有事实根据和法律政策依据，判决驳回梨盛杂件厂要求沙区国土分局对其进行房屋补偿安置并支付搬迁损失费的诉讼请求。梨盛杂件厂对该判决不服，向重庆市第一中级人民法院（简称市一中院）提起上诉。2014年7月16日，市一中院认为，梨盛杂件厂对安置补偿方案和标准部分，未经协调、裁决程序，径行向法院起诉不符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条（一）项之规定，应予驳回起诉。一审法院对案件进行了实体审理，并作出实体判决不当，应予撤销，遂裁定撤销一审行政判决，驳回梨盛杂件厂对沙区国土分局的起诉。2014年7月28，梨盛杂件厂向沙区政府提交协调申请，因两次协�未果，沙区政府作出《征地补偿协调书》。2014年11月15日，梨盛杂件厂向市政府申请行政裁决，要求按照城镇房屋拆迁标准对其厂房进行补偿；按照1354.78平方米拆迁补偿面积以360元/平方米标准计算搬迁费。市政府于2014年11月24日作出渝府地裁[2014]52号《告知书》，对梨盛杂件厂的裁决请求均不予支持。梨盛杂件厂不服该《告知书》，诉至重庆市第五中级人民法院（简称市五中院），请求确认该《告知书》违法、予以撤销并重作。2015年6月15日，市五中院作出（2015）渝五中法行初字第00101号《行政判决书》，判决撤销市政府渝府地裁[2014]52号《告知书》，并责令市政府在两个月内对征地补偿安置争议重新作出行政裁决。梨盛杂件厂和市政府不服该判决，均提起上诉。重庆市高级人民法院（简称市高院）作出（2015）渝高法行终字第00180号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。市政府遂于2015年12月10日作出渝府地裁[2015]62号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决：1、对梨盛杂件厂提出的按照城镇房屋拆迁补偿标准对厂房进行补偿的请求不予支持；2、对梨盛杂件厂提出的按照1354.78平方米拆迁补偿面积以360元/平方米标准计算搬迁损失费的请求不予支持；3、对梨盛杂件厂提出的给予搬迁损失费的请求，由沙区国土分局按照梨盛杂件厂搬迁设备折旧后净值的15%-20%计算搬迁损失费。梨盛杂件厂对该《裁决书》不服，向市五中院提起确认裁决违法并予撤销之诉。市五中院作出（2016）渝05行初7号《行政判决书》，判决驳回诉讼请求。梨盛杂件厂不服，上诉至市高院。2016年7月28日，市高院作出（2016）渝行终376号《行政判决书》，判决撤销一审判决，并撤销市政府于2015年12月10日作出的渝府地裁[2015]62号《征地补偿安置争议裁决书》第�项，责令市政府在判决生效之日起60日内对梨盛杂件厂厂房建（构）筑物补偿争议事项重新作出行政裁决；驳回梨盛杂件厂的其他上诉请求。市政府遂于2016年9月26日作出本案被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决对梨盛杂件厂提出的按照城镇房屋拆迁标准对厂房进行补偿的请求不予支持；沙区国土分局应按照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的相关规定重新确定补偿标准。另查明，重庆同兴房地产土地资产评估有限公司受沙区征地办的委托，对梨盛杂件厂厂房重置价格和设备补偿价值进行了评估，并于2015年8月24日出具了《房地产咨询报告》和《资产评估报告书》各一份，分别载明经该公司评估确定梨盛杂件厂厂房重置价格为378600元，机器设备补偿价值为370764元。梨盛杂件厂对此评估价格未予认可。一审法院认为，《中�人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对梨盛杂件厂提出的申请进行裁决的职权和职责。被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》系市政府针对梨盛杂件厂作出，梨盛杂件厂与该行政行为存在法律上的利害关系，故其认为市政府上述《裁决书》侵犯其合法权益时，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。根据《重庆市征地补偿安置办法》第六条“地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算，构筑物按实计算……”、第十二条“征地拆迁具有�地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置”之规定，梨盛杂件厂所建厂房具有合法的房屋所有权证，依法应当按照重置价格获得补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。本案征地批复和征地公告均下达于2001年，虽然梨盛杂件厂未与征地实施单位就厂房建（构）筑物补偿标准达成一致意见，但其法定代表人彭乾尧2003年2月20日已与花生堡经济合作社就征地补偿等相关事宜达成《解除及补偿协议》，并签字领取了部分征收补偿款，故不符合上述规定可参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的情形。梨盛杂件厂请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对其厂房进行补偿的理由于法无据。故市政府对梨盛杂件厂提出的按照城镇房屋拆迁标准对其厂房进行补偿的请求不予支持，并裁决沙区国土分局按照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的相关规定按重置价格计算补偿费，并无不当。综上，遂判决：驳回梨盛杂件厂的诉讼请求、案件受理费50元由梨盛杂件厂负担。梨盛杂件厂不服一审判决，向本院提起上诉称，1、被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》裁决对上诉人提出的参照执行国有土地上房屋拆迁补偿标准的请求不予支持，违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，生效的（2016）渝行终376号行政判决已确认征地实施单位并未与上诉人达成安置补偿协议，上诉人亦并未因已领取的部分款项而认可其标准；2、本案征地距今已时隔多年，若仍按照当时的农村集体土地征收补偿安置标准对上诉人的厂房进行补偿根本不可能实现重置建造，只有参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿才是合法合理的。综上，请求本院撤销一审判决以及渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》，并改判支持上诉人的诉讼请求。市政府答辩称，1、我府具有作出本案被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》的主体资格及法定职责，且裁决程序合法；2、上诉人提出参照执行国有土地上房屋拆迁补偿标准的请求缺乏事实及法律依据，我府裁决对其请求不予支持事实清楚、依据充分、结论正确。综上，请求本院依法驳回上诉、维持原判。二审中，沙区国土分局未向本院提交书面答辩意见。市政府在法定期限内向一审法院提交、举示了以下证据和依据：1、渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》，拟证明市政府履行了裁决职责；2、渝府地[2001]641号《关于沙坪坝区人民政府实施城市规划建设征用土地的批复》（简称《征地批复》），拟证明征地合法；3、沙区政府作出的《关于征用梨树湾村花生堡社指路碑社和窑湾社全部土地的公告》（简称《征地公告》），拟证明沙区政府依法发布了征地公告；4、重庆市沙坪坝区国土局于1999年5月24日颁发的渝沙集建（99）字第0043号《集体土地建设用地使用证》、沙区政府于1999年5月24日作出的字第11313号《乡村房屋所有权证》，拟证明梨盛杂件厂厂房所涉土地为农村集体土地，应适用征地补偿政策予以补偿；5、沙区府地发[2002]31号《关于重庆沙坪坝滨江建设开发有限公司实施滨江路建设补偿征用土地的批复》，拟证明征地该批复系根据渝府地[2001]641号《征地批复》出台的批复，土地征用合法；6、（2016）渝行终376号《行政判决书》，拟证明市政府系根据生效判决重新作出的行政裁决；法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》。沙区国土分局未向一审法院提交证据、依据，并同意市政府的举证及质证意见。梨盛杂件厂未向一审法院举示证据。一审法院经审查，认为市政府举示的证据均真实、合法、与本案有关联，能够证明本案裁决的相关事实，依法予以采信。前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市政府具有作出本案被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》的法定职权和相应职责。同时，梨盛杂件厂因对征地安置补偿标准有异议，经协调未果，符合申请行政裁决的法定前提条件。本案的争议焦点是沙区国土分局在实施农村集体土地征收时，对被征收土地上的梨盛杂件厂厂房是否应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，已经纳入城市规划区的没有给予补�的原集体土地上的房屋及其他不动产，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。即这一司法解释适用的情形是行政机关征收农村集体土地后，对被征地上的房屋及其他不动产未及时进行补偿，时隔多年后才予以补偿，其房屋及其他不动产所在地区已经纳入城市规划区，土地性质事实上已变为国有土地。本案中，从现有证据查明的事实来看，就梨盛杂件厂所建厂房的补偿问题，已由梨树湾村委会依其与沙区征地办签订的《委托付款协议书》对其下属花生堡等三个经济合作社的集体资产的补偿费用进行代付，且梨盛杂件厂的法定代表人彭乾尧于2003年2月20日已与花生堡经济合作社就征地补偿等相关事宜达成《解除及补偿协议》，并签字领取了部分补偿款项（包括房屋、构附作物补偿费）。虽�上述部分补偿款并非由征地实施部门直接给付给梨盛杂件厂，且梨盛杂件厂对房屋补偿申明保存争议，但沙区国土分局并不存在区分征地补偿（即先征地，后补偿）的情形，故在本案征地过程中，并不存在实施部门怠于履行法定职责的情况，亦不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形。梨盛杂件厂提出本案被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》违反了上述司法解释规定的理由不能成立。《重庆市征地补偿安置办法》第六条规定：“地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算，构筑物按实计算。……”、第十二条规定：“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所�，由土地行政主管部门负责处置。……”。依据上述《重庆市征地补偿安置办法》第六条、第十二条的规定，梨盛杂件厂在本案被征土地上所建厂房具有合法的房屋所有权证，应当按照重置价格获得补偿。渝府地裁[2015]62号《征地补偿安置争议裁决书》的第一项裁决决定被本院生效（2016）渝行终376号行政判决依法撤销后，市政府已按照要求在该判决确定的期限内重新作出本案被诉渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决对梨盛杂件厂提出的按照城镇房屋拆迁标准对厂房进行补偿的请求不予支持、沙区国土分局应按照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的相关规定重新确定补偿标准。该裁决决定事实清楚、依据充分、程序合法,亦充分考虑了梨盛杂件厂搬迁、重置的客观需要。梨盛杂件厂可以请求沙区国土分局按照渝府地裁[2016]83号《征地补偿安置争议�决书》的要求履行法定职责。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人梨盛杂件厂的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梨盛杂件厂负担。本判决为终审判决。审 判 长  许 勇审 判 员  吴永铭审 判 员  刘佳佳二〇一八年四月二十四日法官助理  王 堃书 记 员  张惠中