郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2015）郑铁中行初字第242号原告杨作忠。委托代理人范现彬、李云，河南广奥律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府。法定代表人虎强。委托代理人陈阳，河南金博大律师事务所律师。委托代理人吴瑞宇，郑州市管城回族区人民政府法制办工作人员。原告杨作忠诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月28日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案。原告杨作忠及其委托代理人范现彬、李云，被告管城区政府中博集团城中村改造工作指挥部副指挥长刘三修及其委托代理人陈阳、吴瑞宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2013年11月21日，被告以管政（2013）129号文件的形式发布《郑州市管城回族区人民政府关于成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部的通知》。其中明确，为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，决定成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部（以下简称指挥部），并任命了指挥部的组成人员。2014年9月，指挥部出台《郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案（草案）》。2015年8月20日，在没有与原告达成《拆迁安置补偿协议》的情况下，被告对原告的房屋实施了野蛮的强拆行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第（三）项的规定，请求确认被告对原告实施房屋强制拆迁的行政行为违法；本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：证据1身份信息（身份证、户口本），证明原告杨作忠具有行政诉讼的主体资格。第二组证据：证据2《郑州市管城回族区人民政府关于成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部的通知》；证据3《郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案（草案）》；证据4关于中博集团拆迁村庄房屋的说明。第三组证据：证据5房屋所有权证（郑房权字第0732**号）；证据6建筑许可证（2000建管管字第1244号）。第四组证据：证据7郑州市国土资源局《关于管城区XXX申请政府信息公开告知书》被告辩称：1、原告所诉被告的拆除房屋行政行为不存在，被告既没有作出拆除房屋的决定，也没有实施拆除房屋的行政行为；2、中博集团（原杨庄村）城中村改造与其他改造项目不同，系由“中博集团股份有限公司”自主改造，被告并未实施房屋拆除的行为；3、被告事后了解情况，得知房屋拆除事务系由中博公司委托拆迁工程公司具体实施，因此，显然与被告没有任何关系。综上，原告的起诉没有任何事实根据和法律依据，被告没有组织过、实施过对原告房屋的拆除，被告不存在本案所诉争的行政行为，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：证据1郑州市人民政府郑政文（2008）82号文件。第二组证据：证据2河南中博股份有限公司豫博（2014）11号文件；证据3河南中博股份有限公司豫博（2014）12号文件。第三组证据：证据4河南中博股份有限公司股东大会关于郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造住宅部分拆迁安置补偿方案草案的决议。附件1：郑州市管城回族区中博及（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案草案；附件2：股东大会表决意见表；证据5河南中博股份有限公司股东大会关于公司安置区域内拆迁安置补偿补充方案的决议。附件：股东大会表决意见表；证据6河南中博股份有限公司股东大会关于城中村改造房屋拆迁奖励办法的决议。附件：股东大会表决意见表。经庭审质证，被告对原告第一组证据真实性无异议；对原告提交的第二组证据认为是复制品，原告未告知该复制品的来源，被告对此不认可；对于原告提交的第三组证据认为是复印件，不予质证；对于原告提交的第四组证据，认为与本案无关，不予质证。原告对被告提交的证据质证意见：1、城中村改造项目系政府为了推进城中村改造、完善城市市政和公共基础设施、改善居住环境而进行的民生工程，系为了公共利益所为的行政行为。2011年1月7日郑州市政府颁行的《郑州市城中村改造管理办法》第二条规定，城中村改造应当充分调动各方面的积极性，坚持政府主导、群众自愿、区级负责、市场运作、规划引领、安置优先、产业支撑、创新社会管理的原则，依法保护农村集体经济组织成员的合法权益，积极稳妥地推进。这就明确界定了被告作为区级政府系城中村改造项目责任主体。国务院新的征收和补偿条例对因公共利益的征收、拆迁与非因公共利益的房地产开发、拆迁进行了区分。后者不适用强制拆迁，而由建设单位与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。2、从被告依职权成立了河南中博集团股份有限公司（原杨庄）城中村改造指挥部、中博公司所有的工作进展情况都要向该指挥部请示报告并接受指令，可以看出，中博公司所进行的、与城中村改造相关的许多行为不是普通的民事行为，而是接受被告委托所进行的行政行为。按照我国行政诉讼法第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。3、新条例明确规定：征收、拆迁主体是政府，而不是开发商。条例生效以后明令禁止拆迁人强制拆除被拆迁人房屋。被告以强拆系中博公司的公司行为没有事实和法律依据。4、被告举证不全。按照行政诉讼法及司法解释的要求，被告应当提供与被诉行政行为相关的所有证据和规范性文件。就本案而言，被告仅仅提供中博公司的文件和政府的一个文件，显然不符合行政诉讼法对于被告承担举证责任的原则要求。5、被告所称与其举出的证据相互矛盾。被告在另外五名原告诉被告强拆行为违法的案件中已经举证证明，原告是因为违法建设而导致强拆的。这与被告辩称的不知情，明显矛盾。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、三组证据，系其本人及其涉案房屋的基本信息，本院予以采信；第二组证据中的证据2、3虽系复印件，但其与中博集团（原杨庄）城中村改造的事实相互印证，本院予以采信，证据4模糊不清，不符合证据的形式要件，本院不予采信；第四组证与本案强拆无关，本院不予采信。原告对被告提交的三组证据真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。经审理查明：管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，于2013年11月21日成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。2014年9月22日，河南中博股份有限公司作出豫博（2014）11号《关于自主进行城中村改造的报告》，主要内容是：遵照市、区两级人民政府关于强力推进河南中博股份有限公司城中村改造的指示要求，在充分考虑河南中博股份有限公司村改工作的特殊性及实际情况的基础上，管城回族区人民政府确立了“政府主导、公司执行、强力推进、确保稳定”的指导思想，拟由河南中博股份有限公司在区政府领导下自主进行城中村改造工作。现将有关事宜报告如下：一、河南中博股份有限公司有意愿并有能力在区政府的领导下按照区村改指挥部的统一部署自主进行城中村改造工作；二、改造范围：拆迁公司范围内晋王庙、康庄、杨庄、槐林新村住宅及其他附属物，郑汴路北汽车城北部约70亩土地纳入此次改造范围，村庄的原居住群众均为原地安置；三、成立由区委、区政府相关领导为组长，区直相关局委、辖区办事处领导为成员的拆迁安置工作领导小组，在区指挥部的统一领导下组织、参与、监督拆迁安置工作全过程等等，该报告经管城区二里岗街道办事处批准后上报管城区政府审批。2014年9月30日，河南中博股份有限公司作出豫博（2014）12号《城中村改造拆迁专项工作进展的报告》。该报告内容显示：经中博公司董事会研究，由党员干部、公司高管领导及其亲属带头进行拆迁。2014年国庆节期间对中博公司党支部书记等四家五栋房屋进行拆除。以上房屋的拆除工作已由中博公司与被拆迁户签订房屋拆除协议，拆除工作由具备相应施工资质的独立法人企业来实施。被拆除人执行区政府确定的统一拆迁安置补偿政策，该报告报城中村改造工作指挥部审批。2014年10月10日，河南中博股份有限公司召开股东大会，就城中村改造住宅部分拆迁安置补偿方案草案、公司安置区域内拆迁安置补偿补充方案以及城中村改造房屋拆迁奖励办法进行了表决并通过了决议。原告杨作忠在杨庄村有住房，1996年7月17日，郑州市房产管理局发给其房屋所有权证（郑房权字第0732**号），该证显示间数13间，建筑结构：混合，层数：2，建筑面积268平方米，所有权性质：私，地号：2476。2000年5月16日，郑州市管城回族区建设和环境保护局给杨作忠发放（2000）建管（管）字第1244号《建筑许可证》，该证载明：间数：8，层数：上1、高度：2.8米，层数：上2、高度：5.6米，层数：3、高度：8.4米，总建筑面积251.5平方米。2015年8月20日，原告的涉案房屋被中博公司委托的拆迁工程公司拆除。原告不服该行为，向本院提起行政诉讼。本院认为，管城区政府具备本案被告诉讼主体资格，应当承担相应的法律责任。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该文件规定的城中村是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。本案中，中博股份有限公司系转制后的股份制公司，适用于郑州市城中村改造管理办法。被告管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。中博股份有限公司在管城区城中村改造指挥部的统一部署下，自主进行城中村改造工作。管城区政府在城中村改造过程中，成立了由区委、区政府相关领导为组长，区直相关局委、辖区办事处领导为成员的拆迁安置工作领导小组，并在区指挥部的统一领导下组织、参与、监督拆迁安置工作全过程。中博股份有限公司进行自主改造，系经过被告管城区政府批准，并在其组织、领导下进行的。中博股份有限公司进行城中村改造的行为应当视为受被告管城区政府委托，其产生的法律责任应由被告管城区政府承担。故，被告诉讼主体资格适格。同时，被告管城区政府未与原告签订拆迁安置补偿协议，拆除原告的房屋行为违法。被告作为中博集团（原杨庄村）城中村改造的主体，成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。被告在答辩中承认杨作忠的房屋拆除事务系由中博公司委托拆迁工程公司具体实施。被告管城区政府在未与原告达成拆迁安置补偿协议的前提下，原告的涉案房屋被中博公司委托的拆迁工程公司拆除。被告作为中博集团（原杨庄村）城中村改造的主体，应当监督中博公司的行为。被告因疏于监管，导致原告的房屋被拆除，被告应当承担相应的法律责任。综上，管城区政府主体资格适格，拆除原告房屋的行为违法，原告的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告郑州市管城回族区人民政府强制拆除原告杨作忠涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  谢玉清审 判 员  赵 艳审 判 员  吴林轶二〇一六年二月十五日代理书记员  王晋瑜附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：loz1loz行政行为违法，但不具有可以撤销内容的：……。