广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行初38号
原告黄文军，男，住址：广东省东莞市莞城区。现住址：广东省东莞市南城区。
被告连州市人民政府。住所地：广东省连州市连州镇爱民路*号。
法定代表人江绍勇，市长。
委托代理人李铮，连州市国土资源局执法监察大队大队长。
委托代理人成辉华，广东北湖律师事务所律师。
原告黄文军因要求确认被告连州市人民政府行政行为违法及行政赔偿纠纷，于2017年3月15日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告连州市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并于2017年4月20日、8月16日依法组成合议庭两次公开开庭审理了本案。原告黄文军，被告连州市人民政府的委托代理人成辉华、李铮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄文军起诉的诉讼请求：1、被告在连府国用总字（连轻企）第005号国有土地使用证载明的2916平方米的住宅用地，按现在市场价格2300元每平米计算，2916*2300=6706800元的土地市场价值范围内赔偿给原告。2、对连府国用总字（连轻企）第005号国有土地使用证载明的2916平方米的住宅用地6706800元价值市场，有优先受偿权。3、诉讼费用由被告承担。第一开庭审理后，经本院释明，原告黄文军变更了诉讼请求为：1、被告下属的连州市国土资源局将（1996）连执字第48号民事裁定书的被执行人名下的土地即[连府国用总字（连轻企）第005号]国有土地使用证载明的2916平方米的土地给灭失了，也就是有证无地的现象，判令被告导致的这种有证无地的行为是行政违法行为。2、对被告的《关于黄文军申请行政赔偿的回复》不服，请求贵院判令被告的行政违法行为应当在连府国用总字（连轻企）第005号国有土地使用证载明的2916平方米的住宅用地，按现在市场价格每平米2300元计算，2916*2300=6706800元的土地市场价值范围内赔偿给原告。
事实和理由：1、1996年8月15日连州市人民法院以（1996）连法经初字第72号民事判决书判令连州织布厂还偿中国工商银行连州支行贷款的本金、利息、复息。判决书明确指出连州镇工业总公司负连带责任。
2、2007年12月6日连州人民法院根据（1996）连法执字第48号执行裁定书将原申请执行人中国工商银行连州支行变更为中国信达资产管理有限公司广州办事处。
3、2016年2月24日连州人民法院根据（1996）连法执字第48号恢1号执行裁定书将原申请执行人中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司变更为黄文军。
4、到2016年2月20日止被申请执行人连州织布厂共欠贷款本息8141208.52元。
5、2013年10月，原告到连州市国土资源局档案室查询到被执行人连州织布厂有一块位于连州镇下菜园的住宅用地，证号；连府国用总字（连轻企）第005号，面积2916平方米，用地性质是住宅用地，档案记载该地没有被转让过户，没有被抵押，是登记在被执行人连州织布厂名下的干干净净的土地，被执行人连州织布厂从未收到过拆迁、征用的土地补偿款。原告当即就要求连州市人民法院执行局查封该地，但连州市国土资源局答复是无地可查封。2013年11月25日被申请机关连州市国土资源局做出了《关于原连县织布厂、制毯厂用地情况的说明》，特别强调说：据了解，上述两宗土地因城市建设需要己征收另行安排他用，此二宗地无法提供用地。连州市国土局因相关工作人员的疏忽将被执行人的土地弄丢了，出现了有土地证没有土地的荒唐事件。(1996）连法执字第48号正在执行当中，连州市人民法院执行局为查封该地多次找国土局协商要求提供查封用地，时至今日仍无结果。
6、(1996）连法执字第48号正在执行当中，2015年连州市人民法院执行局执行法官唐贯忠就连州市国土资源局无法提供查封用地曾三次到连州市国土资源局找了当时的局长欧阳次芳要求提供查封用地，欧局当时表示一定要查个水落石出，但到现在连州市国土资源局还是以种种理由拖延至今不予回答。连州市国土资源局作为代表国家专业发放土地证的机关，出现了有证没地的荒唐事件，说明连州市国土资源局内部管理混乱。原告作为（1996）连法执字第48号民事裁定书的申请执行人查到被执行人连州织布厂名下有可供执行的财产，而被执行人名下的财产却被连州市国土资源局弄丢了，连州市国土资源局负有不可推卸的责任。
7、2016年6月29日原告向连州市国土资源局提起行政赔偿申请，到7月25日连州市国土资源局以“关于行政赔偿申请书有关事项的告知书”答复原告，国土资源的领导不去追查是如何没有了土地的严重的荒唐事件，却以“行政赔偿不知从何说起”来搪塞。说明该局的领导法律观念意识淡薄甚至在充当贪污腐化份子的保护伞。
8、2016年10月13日原告又向被告提起行政赔偿申请，到2016年11月8日被告以“关于黄文军申请行政赔偿的回复”，说什么“申请主体错误，什么上级下级领导与被领导”等等，与国土资源局相互扯皮推诱，不去追究有证没地的荒唐事件，却在包庇纵容贪赃违法份子，不予原告进行赔偿。
9、连州市国土资源局是被告的派出机构，是代表被告对国有土地行使管理权力行政部门，土地证上加盖的公章是“连州市人民政府土地管理专用章”。故而被告应当在连府国用总字（连轻企）第005号土地使用证载明的土地面积和用地性质范围内承担2916*2300=6706800元赔偿给原告。以便连州市人民法院执行（1996）连法执字第48号民事裁定书的给付义务给原告。
原告为其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、（1996）连法经字第72号民事判决书；2、（1996）连法执字第48号民事裁定书；3、（1996）连法执字第48号恢1号执行裁定书；4、广东省连州市织布厂逾期贷款利息表；5、连府国用总字第001555号（连轻企）第005号国有土地使用证；6、《关于原连县织布厂、制毯厂用地情况的说明》；7、行政赔偿申请书；8、《关于“行政赔偿申请书”有关事项的告知书》；9、行政赔偿申请书；10、《关于黄文军申请行政赔偿的回复》；11、现场照片十张，拟证明：织布厂土地已被占用。
被告连州市人民政府答辩认为：一、原告起诉答辩人主体不适格。国家土地管理局1989年11月18日颁布的《土地登记规则》第四条、第九条、第二十二条、第三十五条、第四十六条规定，初始土地登记由县级以上政府发布公告和发证，但是土地登记的具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责，土地变更登记及责任由土地管理部门负责。原告诉称赔偿的原因是登记在连州织布厂名下2916平方米的土地（证号为连府国用总字（连轻企）第005号）目前不知去向，属于土地变更登记的问题，该项工作由连州市国土资源局具体负责的，是否承担责任亦应由土地登记部门负责。答辩人既不是土地登记部门，也没有对原告作出任何具体行政行为，因此原告起诉答辩人是主体不适格。
二、原告提起行政诉讼已过诉讼时效。原告起诉所讲的行政行为系1995年连州织布厂将其名下2916平方米的土地(证号为连府国用总字（连轻企）第005号)的土地转让给他人，因连州市国土资源局未进行土地变更登记而造成有证没有土地可用的现象。在该案中，连州支行在判决生效后两年内没有对连州织布厂的土地主张权利，已丧失主张土地权利的权利。根据当时行政诉讼的相关规定，该土地于1995年己转让给连州市第六建筑工程公司第二工程队（该公司与连州织布厂同属连州镇工业总公司下属集体企业），至今己经20多年，原告的起诉己超过诉讼时效。因此，原告的诉讼请求因超过诉讼时效，应不受法律保护。
三、原告请求行政赔偿缺乏事实及法律依据。原告称登记在连州织布厂名下的土地存在有证无地应由答辩人承担责任，要求答辩人赔偿其该土地的市场价值是不正确的。首先，答辩人不存在过错，不应承担任何责任。据了解，连州织布厂转让土地给连州市第六建筑工程公司第二工程队时，是双方自愿的，连州市国土资源局在办理土地登记时并没有违反有关规定，因当时转让方连州织布厂没及时提供土地使用证原件给连州市国土资源局，造成连州市国土资源局无法注销该宗土地登记，并不是答辩人的过错造成的。其次，连州市国土资源局的做法并未违反法律规定。《土地登记规则》第三十六条规定、凡申请土地使用权、所有权以及他项权利变更登记的，土地权属者必须向土地管理部门提交原土地证书。因连州织布厂没有及时提供土地使用证原件给连州市国土资源局，即连州织布厂提供的土地变更登记资料不完整，又没有及时补正，连州市国土资源局不予注销该土地证是土地权属者造成的。因此，连州市国土资源局的行为不违法，不应承担法律责任。
四、本案应属民事案件，而非行政赔偿案件。原告因受让（1996)连法经字第72号案有关中国工商银行连州支行对连州织布厂的债权，债务人是连州织布厂，连带责任人是连州镇工业总公司而非答辩人。原告在受让时没有核实清楚原债权的真实情况，完全是自己的疏忽大意造成的，其损失应由原告自己承担，与答辩人无关。原告因受让中国工商银行连州支行的债权而受到的损失，是属于民事行为而非行政行为，原告应当向相关的债务人主张民事权利。
综上所述，原告的起诉不但原告主体不适格，而且被告主体也不适格，并已超过诉讼时效。因此，恳请法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告为其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、连国土征字（1995）第588号《关于连州市民政局兴建综合楼需要使用土地的批复》、《协议书》，拟证明：涉案土地已转让给连州市第六建筑工程公司第二工程队，1995年6月15日再转让给连州市民政局等事实；2、连国土征字（1995）第595号《关于夏立兴兴建私人住宅需要使用土地的批复》、《土地转让协议书》，拟证明：涉案土地已转让给连州市第六建筑工程公司第二工程队，1995年3月29日再转让给夏立兴等事实；3、连国土征字（1995）第595号《关于夏新民兴建私人住宅需要使用土地的批复》、《土地转让协议书》，拟证明：涉案土地已转让给连州市第六建筑工程公司第二工程队，1995年3月29日再转让给夏新民等事实；4、连国土征字（1995）第595号《关于夏黄述荣兴建私人住宅需要使用土地的批复》、《土地转让协议书》，拟证明：涉案土地已转让给连州市第六建筑工程公司第二工程队，1995年3月29日再转让给黄述荣等事实；5、（2016）粤1882行初13号《应诉通知书》、《行政起诉状》、《行政裁定书》，拟证明：原告的诉讼时效已过等事实；6、（2016）粤1882执异20号《民事裁定书》，拟证明：法院确认原告的诉讼时效已过等事实。
被告向本院提交了以下补充依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、《土地登记规则》(1989年11月18日颁布)；4、《土地登记规则》(1996年2月1日实施)，拟证明：被告及连州市国土资源局的行政行为符合法律、行政法规及部门规章的规定，不存在行政违法行为等。
原告对被告提交的证据的质证意见为：对证据1、2、3、4与本案无关联，没有证据显示怎么把两个厂的地转让给六建二队。集体企业，是集体财产，需要过户没有那么简单，需要有协议，交给国土局，国土局还要进行评估确定出让金有多少，根据评估协议，买卖双方需要交税，交税后交给国土局，国土局才能出让。因此证据1、2、3、4与本案无关联。第5项证据，证明的是要我如何行动。对证据6，物业办属于连州市政府的分支机构，但是我什么时候都可以起诉连州市人民政府行政赔偿。
被告对原告提交的证据的质证意见为：1、证据1判决书与本案无关，说明原告现起诉的地与案件无关联。2、证据2裁定书内容上与本案无关，原法院在处理两个厂债务的时候没有查封土地，因为当时土地就不存在了，当时银行也没有申请查封土地，说明当时工商银行知道这两个厂没有两块地的事实。3、证据3与被告无关。4、证据4与本案无关，不作质证。5、证据5该证不真实，本身没有这两个土地，也不合法，这证按照当时批文已经失去了效力，两年之内没有建厂房，已经失效了。6、证据6，1988的证使用期限是两年，两年之内没有建厂房，已经失效了。7、证据7，1995年已经处理掉，已经过了法定时效。8、证据8，与被告无关。9、证据9，说明2016年主张赔偿，已经过了诉讼时效，根据行政法，已经超过五年，已经过了诉讼时效。10、证据10，进一步说明原告请求已经过了诉讼时效。对当庭提交的证据：1、查询结果，地已经没有了，证没有注销。2、登记资料不真实，与本案无关联，本身两块地于1995年已经不存在了。3、照片资料与被告无关联，照片没有记录时间，与本案无关。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认定如下：对原告提交的证据1、2、3的真实性、合法性予以认定，对其关联性不予认定；对证据4的真实性、合法性、关联性不予认定；对证据5的真实性、关联性予以认定，对其合法性不予认定；对证据6、7、8、9、10的真实性、关联性予以认定，对其合法性不予认定。对原告补充提交的证据1的真实性、关联性予以认定，对其合法性不予认定；对补充提交的证据2的真实性予以认定，对其合法性、关联性不予认定。对被告提交的证据1、2、3、4的真实性、合法性、关联性予以认定；对证据5、6的真实性、合法性予以认定，对其关联性不予认定。被告补充提交的依据是法律法规。
本院经审理查明，1989年1月27日，原连县织布厂领取了原连县人民政府颁发的连府国用总字第001555号［（连轻企）第005号］国有土地使用证，座落于连县城东管理区下菜园村，用地面积2916平方米，用途是住宅，土地使用期限至2039年1月27日。2016年2月24日，广东省连州市人民法院作出(1996)连法执字第48号恢1号执行裁定，将原告黄文军变更为连州市人民法院(1996)连法执字第48号执行案件的申请执行人。该48号执行案的被执行人分别为连州织布厂(原广东省连县织布厂)和连州镇工业总公司。执行期间，原告黄文军申请连州市人民法院查封登记在连州织布厂名下的连府国用总字第001555号［（连轻企）第005号］国有土地使用权。2013年11月25日，连州市国土资源局出具了一份《关于原连县织布厂、制毯厂用地情况的说明》给连州市人民法院称，原连县织布厂、制毯厂分别领有“连府国用（连轻企）第005号、连府国用（连轻企）第004号”国有土地使用证各一本，……上述两宗土地因城市建设需要已征收另行安排他用，此二宗地无法提供用地。
2016年6月29日，原告黄文军以“连州织布厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任”等为由，以其自己为申请人，以连州织布厂、连州镇工业总公司为赔偿请求人，以连州市国土资源局为赔偿义务机关，向连州市国土资源局提出国家赔偿申请，要求赔偿2916平方米的住宅用地或同等价值的价款。同年的7月25日，连州市国土资源局向黄文军作出《关于“行政赔偿申请书”有关事项的告知书》，内容为：你2016年7月7日以邮寄的方式寄来的“行政赔偿申请书”，经我局对“申请书”所提的内容进行审查核对，发现我局从未与你发生过任何行政上的业务关系，“行政赔偿”不知从何说起？因此，将你寄来的“行政赔偿申请书”退回给你。
2016年10月13日，原告黄文军以“连州织布厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任，连州市人民政府是连州市国土资源局的法人要承担赔偿责任”等为由，以其自己为赔偿申请人，以连州市人民政府为赔偿义务机关，向连州市人民政府提出国家赔偿申请，要求赔偿连州织布厂名下2913平方米的土地价款6706，800元(以每平方米2300元计)。同年的11月8日，连州市人民政府向黄文军作出《关于黄文军申请行政赔偿的回复》，内容为：一、申请人的申请主体错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”连州市人民政府及其工作人员并未对申请人违法作出具体行政行为，也未因行使职权而损害申请人的合法权益，所以连州市人民政府不应作为赔偿义务机关，申请人应向有赔偿责任的机关提出赔偿申请。二、连州市人民政府与连州市国土资源局是上级与下级、领导与被领导的关系，两者均为独立的法人机构，有独立承担赔偿责任的能力。申请人所称“连州市政府是连州市国土局的法人”并要求连州市政府承担赔偿责任是于法无据。
原告黄文军不服连州市国土局和连州市政府的上述两份回复，遂以连州市政府为被告向本院提起行政诉讼并提出国家赔偿请求。诉讼中，原告提交了若干照片，认为涉案土地已经被他人建设了楼房。
另查明：1995年3月29日，连州市第六建筑公司第二工程队(甲方)与夏立兴、夏新民、黄述荣(乙方)分别签订《土地转让协议书》，甲方分别将位于连州市连港小区135、135、163平方米的土地转让给乙方，土地价格为每平方米350元等。同年的7月15日，连州市规划国土局分别以连国土征字(1995)第595号、594号、596号《批复》，同意该三人使用连州连州镇东管理区下菜园村连港小区地段荒地作建房之用。1995年6月16日，连州市第六建筑公司第二工程队(甲方)与连州市民政局(乙方)签订《协议书》，甲方将位于连州市连港小区3770平方米的土地转让给乙方，土地价格为每平方米428元、四至范围：东至12米路，南至连港路，西至20米路，北至12米路等。同年的7月20日，连州市规划国土局以连国土征字(1995)第588号《关于连州市民政局兴建综合楼需要使用土地的批复》，同意该局使用连州连州镇东管理区连港小区地段荒地建综合楼，面积折合3770平方米等。
又查明，2016年3月6日，原告黄文军以连州市国土资源局为被告向连州市人民法院提起行政诉讼，要求被告连州市国土资源局赔偿被申请执行人连州织布厂2916平方米土地同等价值的土地或者银行价款等。同年5月19日，连州市人民法院作出(2016)粤1882行初13号行政裁定书，以“按原告黄文军提供的送达地址无法送达答辩状、开庭传票等文书，根据《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的相关规定，视为原告黄文军经合法传唤无正当理由拒不到庭”，故裁定：本案按撤诉处理。
以上事实，有原、被告提交的诉讼状，提交的证据材料副本，本院的庭审笔录等予以证实。
本院认为，本案是原告黄文军以连州市人民政府为被告提起的确认行政行为违法及行政赔偿纠纷，根据原告的诉讼理由及被告的行政职能以及本案查明的事实，应驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：
首先，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法规的规定，被告连州市人民政府作为县级人民政府对本辖区内的土地所有权和使用权具有登记造册的行政职能，同时，该法也规定了人民政府的土地行政主管部门是当地土地的管理机关。连州市国土资源局是连州市人民政府的下属行政机关，其具有独立的行政主体资格，对外也可以独立承担相应的法律责任。原告黄文军以“连州织布厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任，连州市人民政府是连州市国土资源局的法人要承担赔偿责任”等为由，以连州市人民政府为被告提起本案的诉讼，属错列被告，其要求被告行政赔偿没有法律上的依据。
其次，根据现有的证据虽然无法证实登记在连州织布厂名下的涉案土地在连州织布厂停业前已经由其进行了处分，但是，根据被告提供的证据反映，涉案土地的使用权在1995年3月已经归连州市第六建筑公司第二工程队所有，并由该队进行了转让，转让行为也经过了当地土地管理部门依法批准。连州市第六建筑公司第二工程队转让登记在连州织布厂名下的涉案土地时，连州织布厂一直并没有提出异议，说明连州织布厂在停业前有处分涉案土地的事实。同时，1996年工商银行连州支行起诉连州织布厂时也没有申请查封涉案土地，进一步说明在1996年时连州织布厂对涉案土地已经实际上不具有使用权。根据上述相关事实证明，导致目前“证地不一致”的情况应该是因为涉案土地已经实际流转，但由于出让人及受让人没有及时办理相应的土地变更登记的原因造成的。涉案土地的流转过程中并没有被告连州市人民政府依照《土地管理法》依法征收、征用或依法收回国有土地使用权的行为存在，原告也没有证据证明被告存在上述针对涉案土地的行政行为存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：….(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据现有的证据，原告认为被告存在违法行为侵犯了其合法权益并要求国家赔偿，事实依据不足。
再次，造成连州织布厂名下有证没有土地可用的现象，并不是被告及其下属的国土管理部门的原因造成的。《土地登记规则》第三十六条规定，凡申请土地使用权、所有权以及他项权利变更登记的，土地权属者必须向土地管理部门提交原土地证书。连州织布厂在处分涉案土地时，以及连州市第六建筑公司第二工程队转让该土地时没及时提供土地使用证原件给连州市国土资源局，造成连州市国土资源局无法注销该宗土地登记或者进行变更登记，责任在于连州织布厂，并不能归责于土地管理部门或者本案的被告。原告以“有证无地”等为由要求土地管理部门或者本案的被告承担过错责任并赔偿损失，没有事实依据和法律依据。
综上所述，原告黄文军的诉讼请求和理由没有事实依据和法律依据，本院依法不予支持。被告连州市人民政府的答辩意见理据充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄文军的诉讼请求。
本案案件受理费50元由原告黄文军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄方然
审判员 汤伟元
审判员 林士嵛
二〇一七年九月二十八日
书记员 毛毓敏