浙江省三门县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1022行初24号
原告仙居药城医疗器械有限公司，住所地仙居县城关穿城中路155号。
法定代表人张志明，董事长。
委托代理人张爱林，浙江安州律师事务所律师。
被告仙居县市场监督管理局，住所地仙居县安州街道城北西路286号。
法定代表人王光灿，局长。
委托代理人滕军杰，浙江金舟律师事务所律师。
原告仙居药城医疗器械有限公司诉被告仙居县市场监督管理局工商行政登记一案，由台州市中级人民法院以（2017）浙10行辖96号行政裁定书，裁定本院管辖。本院于2017年9月1日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理了本案。原告仙居药城医疗器械有限公司法定代表人张志明及委托代理人张爱林，被告仙居县市场监督管理局应诉负责人娄旭东及委托代理人滕军杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告仙居县市场监督管理局于2017年3月31日作出仙市监决定字（2017）1号行政决定，决定撤销于2001年3月13日、2007年8月3日、2009年11月13日对原告仙居药城医疗器械有限公司核准的变更登记。
原告仙居药城医疗器械有限公司诉称，原告前身是仙居县医疗器械厂，企业性质为县属集体企业。1997年按照上级要求和县政府部署进行改制。同年经原仙居县工商行政管理局登记成立仙居药城医疗器械有限公司，由于《公司法》股东人数的限制，在申请工商登记时仅登记了5位名义股东，其余均为隐名股东，并由董事长潘朝派担任法定代表人。原告因公司生产经营及企业发展需要，分别于1999年至2001年间、2006年至2007年间、2009年三次进行增资扩股，并在增资扩股后向原仙居县工商局提交了变更注册资本的申请及相应的文件、材料，原仙居县工商局分别于2001年3月13日、2007年8月3日、2009年11月13日核准了公司的变更登记。2014年4月，因公司原职工陈小达等人与公司发生矛盾，其向被告反映原告在未召开实际股东代表大会征得同意的情况下，伪造相关手续，提供虚假材料将公司注册资本从108万元变更为502.5万元，实际股东的股份没有相应扩大，使得实际股东权益受到损害，要求撤销相应的变更登记。被告依此展开调查，认为原告名义股东在没有召开实际股东代表大会审议通过的情况下，就利用虚假签字骗取增资扩股的变更登记存在事实证据不足，作出仙市监决定字（2017）1号行政决定，撤销于2001年3月13日、2007年8月3日、2009年11月13日对原告作出的变更登记。原告认为，1、陈小达反映的内容不属实，公司的增资扩股不会损害公司股东权益。2、公司系改制企业，其初始登记时就存在事实股权与登记股权不符的情况。3、原告三次变更注册资本均是依据公司董事会决议、股东会决议、股东大会决议，具有相关依据，并且在申请变更时提交的材料符合《公司登记管理条例》的规定。4、董事会二次增资扩股决议中的“潘朝派”签名系其本人所签，名义股东会决议中“潘朝派”签名是他本人口头委托张志明、杜某所签，就签名问题在2013年年底之前一直无异议，故不存在“利用虚假签字骗取登记”，更不存在“事实证据不足”。5、如果陈小达等股东或者潘朝派认为股东会、董事会的决议违反法律、行政法规的规定，也应当由股东向法院提起确认无效或者撤销诉讼，而非由被告依职权进行撤销。6、被告适用法律错误。被告作出决定所适用的法律依据为《浙江省行政程序办法》第七十三条、第九十四条的规定，该两条规定均是针对行政机关的“执法决定”，而原告申请变更登记是行政确认，并非执法决定。同时，《浙江省行政程序办法》第八条规定行政机关应当诚实守信，不得擅自撤销行政行为。
原告在举证期限内向本院提交的证据：1、仙居药城医疗器械有限公司扩股方案复印件；2、1999年10月6日董事会会议记录复印件一份；3、1999年10月18日股东大会，决定扩股120万元，同意的股东157人的签名名单原件一份；4、2000年1月3日董事会决议复印件一份；5、董事会会议记录复印件一份；6、2016年1月3日董事会决议复印件一份；7、关于增加注册资本的告示复印件一份；8、关于认购公司股本金告示复印件一份；9、杜某的证明复印件一份；10、1997年的股东清单复印件一份。11、原告申请证人杜某、徐某、周某、应由政、陈某出庭作证，证人均陈述称，1999年10月18日，原告公司召开第二次股东大会，董事长潘朝派提出增资扩股120万元，让同意扩股的股东上台签字，大部分股东均上台签了字。证人杜某还陈述称，董事长潘朝派于2000年离开公司，离开前对其与张志明说以后涉及公司的事情，需要相关签字由其与张志明代签。
被告仙居县市场监督管理局辩称，1、原告所有的增资扩股方案没有通过股东大会表决通过，2、原告的增资扩股造成隐名股东的股权遭到稀释，侵害其权益；3、原告认为应当由人民法院对决议撤销后予以变更登记，被告认为公司法不仅具有私法特征，亦具备公法特征，公司登记机关有权对涉案违法行为进行处理。司法审查权与行政管理权在公司法层面同时存在。4、原告称公司初始登记时就存在着事实股权与登记股权不符的情况，但被告在调查时发现，公司注册资本从108万元增资到502.2万元，造成原告事实股权与登记股权不符；5、本案行政行为撤销的变更登记一直处于持续的有效状态，因此原告对此进行处罚并予以撤销并未超过查处期限；6、原告主张杜某、张志明接受了潘朝派的委托，但潘朝派予以否认，且无书面委托。7、《浙江省行政程序办法》中的执法决定应当包括行政决定，因此被告撤销行为所适用的法律正确。综上，被告作出仙市监决定字（2017）1号行政决定书，认定原告在没有召开实际股东代表大会审议通过，利用虚假签字骗取增资扩股变更登记的违法事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，请求驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交的证据及依据：1、2016年4月13日张志明询问笔录一份；2、2016年4月11日、2016年4月14日二份杜某笔录；3、2016年8月3日潘朝派询问笔录一份；4、2016年8月17日陈小达询问笔录一份；5、2016年8月17日王志武询问笔录一份；6、张志明、泮朝派、杜某、范天标、郭小明股权证复印件5份；7、1997年3月11日公司设立登记档案；8、2001年3月13日公司变更登记档案；9、2007年8月3日公司变更登记档案；10、2009年11月13日公司变更登记档案；11、部分实际股东股权证；12、2001年3月公司变更登记审核表、2007年8月公司变更登记审核表、2009年11月公司变更登记审核表、1997年2月28日股东会决议、1997年3月1日董事会决议。13、行政处罚决定书（仙市监处字[2014]36号）及催告书，证明被告对原告2013年3月22日变更登记因虚假签字以提供虚假资料，属以欺骗等不正当的手段取得变更登记的违法事实作出行政处罚；14、仙居县市场监督管理局行政决定听证告知书（仙）市监听告[2017]1号及送达回证；15、听证申辩书一份；16、仙居县市场监督管理局行政决定听证通知书二份；17、仙居县市场监督管理局听证公告（仙）市监听公[2017]1号；18、仙居县市场监督管理局听证笔录一份；19、行政决定书；20、仙居县市场监督管理局送达回证；并提交了《浙江省行政程序办法》第七十三条、第九十四条，《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条作为依据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、证据3-9的真实性、合法性、关联性有异议，证据1的方案并未提交股东大会讨论通过；证据3的股东签名页无法反映股东签名事由，亦不能反映股东在签名前有无进行表决，原告所称签名事由与股东陈小达等人所称不一致；证据4-6的董事会决议不能代替股东会决议，上述决议未经股东大会表决，同时证据4决议第2页涉及增资扩股认购方案，其应当经过股东大会表决，通过董事会决议有违法律规定；证据7-8未经股东大会表决。对证据2的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，董事会决议不能代替股东会决议，原告提供的证据无法证明1999年股东会已经同意董事会决议。被告对5位证人的证言的真实性有异议，证人杜某为公司董事、股东，其余四位系公司原股东，与公司存在利害关系。对1999年10月18日股东大会决议增资120万元不予认可，据被告调查时，原告公司原职工陈小达、王志武等人陈述，股东大会上并没有对增资扩股作出决议，股东签名系会后领取快餐的签字。即使存在增资决议，也应当在决议后的三十日内申请变更登记，原告在股东大会后召开董事会，修改了股东大会决议，且实际亦未实施，该决议无效。另杜某称潘朝派在离开公司时让其与张志明代为签字，但同时其陈述潘朝派未明确具体委托内容。杜某与张志明在代为签字后并没有及时告知潘朝派。授权委托应当明确具体授权内容，授权内容不明，事后需要获得委托人的追认，但是现在潘朝派拒绝追认。且杜某、张志明在接受委托后代行委托事项应当签受托人名字，其在签字时签的均是委托人潘朝派的名字，造成登记机关误认为系潘朝派本人签名。
原告对被告提交的证据1、证据2、证据8、证据10的真实性无异议，对证据3有异议，潘朝派曾口头委托张志明、杜某代为签字，且增资120万元系潘朝派提出，其也在股东大会上签了字。对证据4-5中关于召开在股东大会，选举董事会成员部分无异议，但是同时也进行了增资决议。对证据6-7无异议，对证据9的真实性无异议，签字确实不是潘朝派签的，但是印章是否是其本人所盖，潘朝派陈述具体情况记不清了。对证据11、证据13-20无异议。对证据12的关联性有异议，其并非针对本案的变更登记。对被告适用的法律依据有异议，《浙江省行政程序办法》在原告三次申请变更登记时并未出台，且其第七十三条、第九十四条针对的是行政执法决定，并非行政确认。被告在作出行政决定时并未引用《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，且本案不属于该条规定的情节严重可以撤销的情形。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1系公司扩股方案，其上加盖有原告公司公章，本院对其真实性予以确认。证据2经被告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。证据3系股东签名页，因签名页相对独立，其上未载有签名事由，难以明确签名原因，故本院不予采信。证据4-6系原告公司的董事会记录，其上加盖有原告公司公章，与原件核对无异，本院对其真实性予以确认。证据7-8系公司告示，但其未明确张贴时间及地点，仅能证明原告公司曾欲进行增资扩股。证据10系公司股东清单，其上加盖有原告公司的公章，与原件核对无异，本院予以采信。证据9系杜某的证明，结合杜某出庭作证情况，能够证明本案被告撤销的三次变更登记中的潘朝派签名系由杜某代签的事实。对于五位证人关于1999年10月18日召开股东大会决定增资扩股120万元的陈述，虽五位证人陈述基本一致，但因证人与原告公司之间具有一定的利害关系，其陈述与被告调查过程中陈小达等人的陈述不一致，且无其他相关证据予以佐证，本院不予采信。
被告提交的证据系被告在调查过程中依职权收集和制作，本院对其合法性予以认可。原告对证据3-5中被调查人的部分陈述存在异议，但结合证据1-2，可以证明自潘朝派于2000年离开公司后，原告公司涉及潘朝派签名的文件上潘朝派签名均非其本人所签，系由张志明和杜某代签，潘朝派未出具过书面委托材料。证据6-20经被告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
综上，本院认定事实如下：原告仙居药城医疗器械有限公司的前身是仙居县医疗器械厂，1997年按照县政府的要求进行改制（仙居县企业改革领导小组仙企改字（1997）第1号文件），同年，经工商登记成立仙居药城医疗器械有限公司，由于《公司法》股东人数的限制，由潘朝派、张志明、郭小明、杜某、范天标5人为名义股东进行登记，潘朝派担任法定代表人，注册资本108万元，登记时股权结构为潘朝派55.08万元，占51%，张志明13.23万元，占12.25%，郭小明13.23万元，占12.25%，杜某13.23万元，占12.25%，范天标13.23万元，占12.25%。同年，公司向全体股东颁发了股权证，公司实际股东人数为230余人。
原告于2001年3月8日向被告申请公司变更登记，变更登记事项为注册资本变更，注册资本由108万元变更为153万元，变更登记后的股权结构为：潘朝派55.08万元，占36%；张志明58.23万元，占38.05%；郭小明13.23万元，占8.65%，杜某13.23万元，占8.65%；范天标13.23万元，占8.65%。在提交的“仙居药城医疗器械有限公司第二届第一次股东会决议（1999年11月1日）”中有“泮朝派”签名。被告于2001年3月13日核准公司变更登记。
原告于2007年8月2日向被告申请公司变更登记，变更登记事项为住所、注册资本、实收资本、经营范围、股东等变更，其中住所由仙居县城关镇穿城中路155号变更为仙居县城关穿城中路155号；注册资本和实收资本由153万元变更为201万元；经营范围由医疗器械（按许可证核准项目）制造、销售、修理变更为医疗器械生产（其中需发证项目详见医疗器械生产企业许可证，许可证有效期至2010年11月28日止）；股东由张志明、范天标、潘朝派、郭小明杜某变更为张志明、范天标、潘朝派、王金林、杜某、陈某，变更后的股权结构为：张志明58.23万元，占28.97%；范天标13.23万元，占6.582%；潘朝派13.23万元，占6.582%；王金林48万元，占23.881%；杜某55.08万元，占27.403%；陈某13.23万元，占6.582%。在提交的“仙居药城医疗器械有限公司的公司章程（2007年8月2日）”、“仙居药城医疗器械有限公司的原股东会议（2007年7月10日）”、“仙居药城医疗器械有限公司的新股东会议（2007年8月2日）”、“仙居药城医疗器械有限公司的出资（股权）转让协议书（2007年7月28日）”和“潘朝派身份证”等材料上都有“潘朝派”签名或“泮朝派”（签名）和盖有“潘朝派”的印章。被告与2007年8月3日核准公司变更登记。
原告于2009年11月10日申请了公司变更登记，变更登记事项为注册资本、实收资本、经营范围、股东等变更，其中注册资本和实收资本由201万元变更为502.5万元；股东由张志明、范天标、潘朝派、王金林、杜某、陈某变更为张志明、范天标、潘朝派、王金林、杜某、陈某、王志华，变更登记后的股权结构为：张志明196.23万元，占39.0508%；范天标13.23万元，占2.6328%；潘朝派13.23万元，占2.6328%；王金林60万元，占11.9403%；杜某132.08万元，占26.2846%；陈某32.23万元，占8.4040%；王志华45.5万元，占9.0574%。在提交的“仙居药城医疗器械有限公司股东会议（2009年11月10日）”中有“潘朝派”签名。被告于2009年11月13日核准公司变更登记。
上述三次变更登记过程中，股东会决议中的“潘朝派”签字均不是其本人签名，而系张志明和杜某代签，潘朝派未曾出具书面委托，事后亦未进行追认。
被告以名义股东没有召开实际股东代表大会审议通过，利用虚假签字骗取的增资扩股变更登记为由,于2017年3月31日作出的仙市监决定字（2017）1号行政决定，决定撤销于2001年3月13日、2007年8月3日、2009年11月13日对原告作出的变更登记。
本院认为，原仙居县工商局的职能现由被告仙居县市场监督管理局行使，故被告有权对原告涉及工商登记的事项进行管理。经查明，原告向原仙居县工商局申请变更登记时所提交的股东大会决议、董事会决议等材料中涉及“潘朝派”签名部分并非由潘朝派本人所签，原告主张称其上“潘朝派”的签名系张志明及杜某接受潘朝派的口头委托予以代签，但是潘朝派表示对签名事项并不知情，而原告未提供充分的证据证明其主张，应当承担举证不能之责任。因此，原告申请变更登记时所提交材料的真实性、合法性存疑，原仙居县工商局作出变更登记行为的主要证据不足，被告依据《浙江省行政程序办法》第七十三条、第九十四条之规定撤销原行政行为并无不当。原告称《浙江省行政程序办法》第七十三条、第九十四条系针对“执法决定”所作规定，本案变更登记属于行政确认行为，不能适用《浙江省行政程序办法》第七十三条、第九十四条的规定，但《浙江省行政程序办法》第九十七条规定“本案办法所称行政执法，是指行政机关实施法律、法规和规章，针对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权益的行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政裁决、行政征收、行政检查等行政行为”，其中明确行政执法包括行政确认行为，故本院对原告的该项主张不予采纳。另原告主张其在申请变更登记时，《浙江省行政程序办法》尚未出台，故变更登记行为不受该办法调整，但该办法并非变更登记行为的依据，而系被告作出本案被诉行政行为的依据，本案被告在作出行政决定时，《浙江省行政程序办法》已经施行。综上，被告作出撤销决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求被告撤销其行政决定的理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告仙居药城医疗器械有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告仙居药城医疗器械有限公司负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王友观
人民陪审员 韩 瑛
人民陪审员 金湘华
二〇一七年十一月二十一日
代书 记员 邵慧彬
附：本判决依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。