陕西省商洛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕10行终5号
上诉人（原审原告）谢芳。
委托代理人陕西弘业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）商洛市国土资源局。
法定代表人牛勇，系局长。
委托代理人陕西弘达律师事务所律师。
委托代理人陈志寅，商洛市国土资源局政策法规科科长。
谢芳与商洛市国土资源局不服不予受理行政复议决定一案，谢芳因不服洛南县人民法院(2015)洛南行初字第00078号行政判决，向本院提出上诉，本院2016年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭进行了审理，上诉人谢芳的委托代理人王力源，被上诉人商洛市国土资源局副局长于亚斌及委托代理人王兵、陈志寅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，为了实施“陕西省商洛市镇安县红凤凰现代生态农业观光园”项目，2013年4月12日，以田丰（系德国红凤凰有限公司董事长）为甲方，以李斌（系陕西镇安红凤凰实业有限公司股东）为乙方，以原告谢芳为丙方，以陈红为丁方，四方签订了《合作经营协议书》，加盖陕西镇安红凤凰实业有限公司的印章。2013年5月8日、5月29日、10月18日，原告谢芳受田丰口头指示分三次向镇安县人民政府统一征地办公室转账汇付了总共380万元人民币。2013年10月，镇安红凤凰实业有限公司经拍卖取得镇安县云盖寺镇岩湾村宗地编号为2012-5-1国有建设用地使用权，镇安县国土资源局于2013年12月5日向镇安红凤凰实业有限公司颁发了镇土国用[2013]第085号国有土地使用证。由于“陕西省商洛市镇安县红凤凰现代生态农业观光园”项目没有开工，2015年7月，原告谢芳通过申请政府信息公开得知：“陕西省商洛市镇安县红凤凰现代生态农业观光园”项目没有依法在镇安县发展改革局立项或备案；也没有依法取得相关规划许可。谢芳遂认为“陕西省商洛市镇安县红凤凰现代生态农业观光园”项目虚假，于2015年7月开始通过信件向陕西省委、商洛市国土资源局、镇安县国土资源局投诉，要求镇安县国土资源局返还其汇付的380万元人民币，并撤销镇安县国土资源局向陕西镇安红凤凰实业有限公司颁发的国有土地使用证。2015年8月25日，商洛市国土资源局对谢芳信件投诉事项予以登记，编号为2015-82号群众来信来访案件，并将该信访事项交由镇安县国土资源局限期核查处理。2015年9月2日，镇安县国土资源局作出镇国土资函[2015]105号《关于对谢芳信访事项的答复意见书》，原告不服，遂于2015年9月16日向被告商洛市国土资源局提起行政复议，复议事项为：一、请求确认镇安县国土资源局收取谢芳个人380万元人民币的真实性、合法性，以及与镇安县国土资源局向陕西镇安红凤凰实业有限公司颁发镇土国用[2013]第085号国有土地使用证的关联性；二、请求撤销镇安县国土资源局2015年9月2日作出的镇国土资函[2015]105号《关于对谢芳信访事项的答复意见书》；三、请求撤销镇安县国土资源局向陕西镇安红凤凰实业有限公司颁发的镇土国用[2013]第085号国有土地使用证。2015年9月18日，被告商洛市国土资源局对原告谢芳作出商政国土资行复决字[2015]2号不予受理行政复议申请决定书，原告谢芳不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告商洛市国土资源局向原告作出的不予受理行政复议决定书，并要求对谢芳申请的复议事项履行行政复议法定职责。
原审法院认为，申请行政复议与请求信访复查复核是两个不同的权利救济程序。国务院《信访工作条例》第三十四条规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复意见之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，同时该条例第三十五条规定，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核……信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。由以上法律规定可见，信访人对信访处理意见不服，应按照《信访工作条例》请求原办理信访行政机关的上级行政机关复查、复核，而不是按照《行政复议法》申请行政复议。本案中，原告谢芳向商洛市国土资源局邮递信访件，投诉其问题并要求处理，市国土资源局按照信访条例程序批转镇安县国土资源局限期调查处理，原告谢芳对镇安县国土资源局对其信访事项作出的镇国土资函[2015]105号《关于对谢芳信访事项的答复意见书》不服，应依法请求其上一级行政机关即商洛市国土资源局进行复查，但原告却依照《行政复议法》提起行政复议，其请求显然不属行政复议范畴，被告商洛市国土资源局不予受理其复议申请并无不当。原告复议事项中要求审查镇安县国土资源局收取谢芳380万元人民币行为的合法性并请求退还，该申请事项属于镇安县国土资源局信访答复意见中的内容之一，正因为原告对该事项的答复结果不认可才申请“复议”，故不应另作为单独的一项请求。原告复议事项中要求撤销颁发给陕西镇安红凤凰实业有限公司的镇土国用[2013]第085号国有土地使用证，因该使用证的颁证机关为镇安县人民政府，故原告申请复议应向颁证机关的上一级行政机关即商洛市人民政府申请。综上，原告谢芳请求撤销被告2015年9月18日作出的商政国土资行复决字[2015]2号《不予受理行政复议申请决定书》，以及要求判令被告重新作出受理行政复议的诉讼请求，于法无据，理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告谢芳的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告谢芳负担。
上诉人谢芳上诉称，镇安县国土资源局作出的《关于对谢芳信访事项的答复意见书》对涉案事实履行了行政审查职能，该答复意见书对上诉人的合法权利构成了实质影响，审查结论影响了谢芳的实体权利，依法属于行政复议范围，复议机关应当受理；上诉人要求镇安县国土资源局退还其收取谢芳个人的380万元款项并行政赔偿复议机关应当受理；上诉人要求撤销镇安县国土资源局颁发的镇土国用（2013）第085号国有土地使用证，没有超过法定时限，复议机关应当受理；被上诉人作出的不予受理行政复议决定经过实体审查后决定不予受理，理由相互矛盾。上诉人上诉请求撤销洛南县人民法院(2015)洛南行初字第00078号行政判决，撤销被上诉人作出的商政国土资行复决字（2015）2号《不予受理行政复议申请决定书》，依法责令被上诉人受理上诉人提出的复议申请。
被上诉人商洛市国土资源局答辩称，镇安县国土资源局作出的《关于对谢芳信访事项的答复意见书》，仅为答复意见，对上诉人权益不产生实质性影响，不是具体行政行为，镇土国用（2013）第085号国有土地使用证的颁证机关是镇安县人民政府，对该颁证行为提起的复议，被上诉人无权受理。一审认定事实清楚，适用法律正确，定性准确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审认定事实一致，本院予以确认。
二审中上诉人提交了镇安县环境保护局的信息公开函复一份，经审查该证据在一审中已经提交，不属于新的证据。
本院认为，本案的焦点是被上诉人商洛市国土资源局是否应当受理上诉人谢芳提交的行政复议申请。上诉人谢芳因要求镇安县国土资源局退还其380万元人民币向相关部门申诉、信访，其主张的方式是以信访形式向有关部门反映信访事项。镇安县国土资源局在受理上诉人的信访事项后，作出的《关于对谢芳信访事项的答复意见书》是针对上诉人信访反映问题的答复意见，该答复意见没有对上诉人谢芳设定新的权利义务，对上诉人合法权益并不产生实质性影响，没有侵犯上诉人的合法权益。信访事项不是行政复议的受理范围，被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，对上诉人信访事项的复议申请不予受理，符合法律规定，上诉人要求被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条（十一）项规定的兜底条款进行受理没有法律依据；上诉人要求撤销镇安红凤凰公司取得的国有土地使用证与本案不是同一法律关系，可另行解决。综上，上诉人的上诉观点和理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周世安
审 判 员 李军宏
代理审判员 张 瑞
二〇一六年三月十七日
书 记 员 张春妮