黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第18号
原告董连喜，男，1962年1月13日出生，汉族，个体，现住黑龙江省肇源县。
委托代理人丁启明，黑龙ＸＸ兴律师事务所律师。
被告肇源县住房和城乡建设局，住所地黑龙江省肇源县松花江大街。组织机构代码证：00177283-8。
法定代表人韩春明，局长。
委托代理人李强，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
委托代理人王玉海，男，1968年1月25日出生，汉族，肇源县住房和城乡建设局干部。
原告董连喜不服被告肇源县住房和城乡建设局行政处罚一案，本院于2015年3月12日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭进行了审理。原告董连喜、委托代理人丁启明，被告委托代理人李强、王玉海到庭参加诉讼。因本案疑难复杂，经黑龙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告肇源县住房和城乡建设局对董连喜作出了源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定。被告肇源县住房和城乡建设局于2015年3月26日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据。
原告董连喜诉称，其原有房屋已经于2006年8月2日卖给了新站镇贺建英，该房屋的所有权现为贺建英。该房屋建设等所涉及的法律问题均应当由贺建英承担。2008年11月24日肇源县国土资源局向贺建英下达了源国土监字[2008]第43号《国土资源行政处罚决定书》，做出没收该房屋的处罚，贺建英向大庆市国土资源局申请复议，大庆市国土资源局以土地来源不清为由责成肇源县国土资源局自行处理，肇源县国土资源局已于2014年撤销了对贺建英的行政处罚。据此可以证明房屋所有权属于贺建英。故被告不应处罚原告董连喜。同时，原告未取得工程建设规划许可证建设房屋是因暴雨将原有房屋冲倒所致，该建设行为曾经受到行政机关的制止，但经过与县政府领导汇报情况，得到了县领导及有关部门的允许，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条中规定的抢险救灾的情况，依法可以不补办建设用地审批手续。原告所建房屋是在原已经取得土地使用权的土地上建设的，已在原有规划之内，不用另行提出申请。原告的建房行为已经超过两年，不应进行处罚。被告作出的行政处罚内容不当，应根据相关法律，责令原告补办相关审批手续或者处以罚款，而不应该拆除建筑物。故请求撤销源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定。
被告肇源县住房和城乡建设局辩称，一是房屋买卖契约只能证明原告与贺建英之间有债权关系，二人并未办理房屋转移登记手续，房屋所有权并没有变更。而原告是房屋建设者，因此被告对原告进行行政处罚主体适格。二是原告董连喜取得原涉案房屋及土地的行为已经被法院确认无效，且房屋土地证件也被政府依法收回，并经法院生效判决予以认定。原告取得原房屋和土地的行为本就违法，根本无权再在土地上进行任何建设行为。三是董连喜新建房屋的行为属于未经批建的违法行为，不适用于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的规定。原告诉称的其房屋被灌水冲毁需重建居住使用的理由明显不属于该条规定的情形。在政府有关部门未对其建房行为另行审批前，原告无权以抢险救灾为由在其已经不具有合法权利的土地上进行建设，其所建设的房屋应属于违法建筑。四是被告作出涉案行政处罚决定的具体行政行为严格履行了法定程序，保障了原告的知情权、陈述权和答辩权，程序合法。五是原告违法建设的房屋至今仍存续，违法状态具有持续性，被告作出行政处罚的行政行为并未超过处罚时效。综上，被告作出的行政处罚决定事实认定清楚、程序合法，依法应予以维持。
经庭审质证，本院对被告出示的以下证据作如下确认：
证据一、案件立案审批表、询问笔录、现场照片、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证通知书、听证会会议记录、行政处罚集体讨论记录表各一份（均为复印件），欲证明被告实施行政处罚时履行了法定的程序，核实了原告房屋违法建设的基本的事实，充分听取了原告的意见，保障了原告的知情权、申辩权和听证权，并经集体讨论决定，事实认定清楚，程序合法。经质证，原告对现场照片的真实性有异议，认为不是原件也不是胶片照片且没有形成的日期。对询问笔录、听证会会议记录和集体讨论记录表的真实性有异议，认为询问笔录没有原告签字，听证会会议记录也没有当事人的签字，集体讨论记录表不是原件，是被告单方形成，且正常会议讨论记录应为手写记录，不应是打印文件，故该三份证据不具有真实性。对立案审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证通知书无异议。本院认为，对于现场照片，由于没有形成日期，本院对其真实性予以采信。对于询问笔录，询问人处签有拒签字样，为原告不配合被告所致，本院予以采信。对于听证会会议记录，虽然无当事人、主持人等签字，但其内容详细记录了原告对于行政处罚的意见，本院予以采信。对于集体讨论记录表，有与会人员签字确认，本院予以采信。对于其他证据，原告无异议，本院予以采信。
证据二、新政国用（土）字第04215号国有土地使用证、房屋执照、房屋买卖协议书、改变土地使用权登记证、新站镇铁西街道办理处出具的证明、陈述和申辩意见书、控告书各一份（均为复印件），欲证明原告在被告进行行政处罚过程中提供了上述证明和申辩意见，该证据中的土地证等证件已经被依法撤销，不具有合法性。原告提供的证明不能证明原告对本次行政处罚的房屋具有合法建设的权利，而且房屋买卖契约只能证明买受人对房屋具有债权关系，而被处罚房屋系原告建设的，原告才是适格的处罚相对人。经质证，原告对国有土地使用证及房屋执照证明的问题有异议，认为即使为原告提交也不能证明被告所证明的问题。对该组其他证据无异议。本院认为，该组证据具有合法性、关联性、真实性，予以采信。
证据三、（2006）源民初字第198号民事判决书、（2006）庆民二终字第262号民事判决书、（2003）黑行终字第31号行政判决书、源国用（2007）第797号国有土地使用证、新站镇原被服社职工及其子女的集体诉求各一份（均为复印件），欲证明原告取得涉案房屋的买卖行为被法院判决无效，而其取得原涉案房屋的产权及土地证也被依法撤销，并经法院生效判决予以维持，原告对于原房屋及土地已经不再具有合法权利，据此再建设房屋的行为明显违法。经质证，原告认为新站镇原被服社职工及其子女的集体诉求与本案无关。对（2006）源民初字第198号民事判决书、（2006）庆民二终字第262号民事判决书的真实性无异议，但认为（2006）源民初字第198号民事判决书第二项是存在错误的，（2006）庆民二终字第262号民事判决书第三项是不正确的，该两份判决中错误的判项把集体土地直接变为了国有土地。对（2003）黑行终字第31号行政判决书无异议。认为源国用（2007）第797号国有土地使用证是在判决后形成的且与判决确定的位置和面积均不相符。本院认为，（2006）源民初字第198号民事判决书、（2006）庆民二终字第262号民事判决书、（2003）黑行终字第31号行政判决书为依法生效的判决，予以采信。对于源国用（2007）第797号国有土地使用证，为肇源县人民政府依据生效判决作出，符合法律规定，予以采信。对于新站镇原被服社职工及其子女的集体诉求，与本案不具有关联性，对其真实性予以采信。
庭审过程中，原告向法庭提供如下证据：
证据一、照片2张、灾民建房申请报告一份、关于在已倒塌的房屋所占土地面积内建设新房屋的请求报告一份、2006年7月8日告知书一份、灾情损失告知书一份、新站铁西街道办事处给黑龙江省科技学院出具的证明一份、新站铁西街道办事处给广西旅游学校出具的证明一份、邵清华证言一份、王殿华证言一份（照片为原件，其他证据均为复印件），欲证明2006年建房时原房屋已被暴雨冲塌，原告多次与镇政府及县政府沟通申请建房，并向镇政府告知受灾损失的事实。经质证，被告对两张照片的真实性有异议，认为照片内容仅是对房屋内部情况的反映，不能证明拍摄的内容就是涉案房屋。对灾民建房申请报告、建设新房请示报告、两份告知书、两份证明的真实性有异议，认为仅为原告单方制作。认为证言是原告单方提供且证人不能出庭，无法核实其真实性。本院认为，被告质证意见成立，对该组证据的真实性予以采信。
证据二、行政处罚决定书、行政处罚听证告知书、被服社集体诉求各一份（均为复印件），欲证明原告的房屋2006年已建成。被告无异议。本院对行政处罚决定书、行政处罚听证告知书予以采信，由于被服社集体诉求与本案不具有关联性，仅对其真实性予以采信。
证据三、国土资源行政处罚听证通知书、国土资源行政处罚决定书、2014第99号肇源县国土资源局文件各一份（均为复印件），欲证明肇源县国土资源局对贺建英进行了行政处罚，复议机关以权属来源不清为由认为该行政处罚错误，肇源县国土资源局撤销了行政处罚决定。经质证，被告认为该组证据与本案无关联性。本院认为，该组证据与本案不具有关联性，对该组证据不予采信。
证据四、宅基地执照、国有土地使用证、房屋执照、改变土地使用权登记证、源国用（2007）第797号国有土地使用证；（2006）庆民二终字第262号民事判决书各一份（均为复印件），欲证明原告从田军处购买了现有房屋所使用的土地，田军宅基地执照明确记载了土地使用的总面积。宅基地是村民的住房用地为集体土地，不是国有土地。原告购买田军的房屋是具有合法产权证的。原告建房屋所使用的土地具有合法的使用权证，为原告合法使用。797号土地使用证存在两处错误，一是把集体土地改变为国有土地；二是土地证标明的位置是原告房屋所使用的土地位置而不是262号判决所确定的土地位置。经质证，被告对该组证据的真实性无异议，但认为原告对于原房屋及土地的证件均被依法撤销，原告在举证证实该房屋之前来源合法性已无意义，原告对于土地证面积和位置有异议，应另行起诉处理，土地证不属于本案的审查范围。本院认为，被告质证理由成立，对宅基地执照、国有土地使用证、房屋执照、改变土地使用权登记证、的真实性予以采信。（2006）庆民二终字第262号民事判决书为生效判决，源国用（2007）第797号国有土地使用证为依据生效判决作出，对该两份证据予以采信。
经审理查明，1984年4月20日，新站镇被服社以1万元的价格购买田军的房屋2.5间，同年扩建为3间。1993年6月1日，时任被服社的党支部书记董春国在未征求职工同意的情况下，经新站镇企业办王冰玉的同意，将涉案房屋（3间的其中1间）以5000元的价格卖给了本案原告董连喜。1995年3月25日，肇源县土地局为其核发了04215号国有土地使用证，同年4月10日，肇源县人民政府为其颁发了0001758号房屋执照。1997年5月1日，新站镇人民政府向原告下发了收回房屋产权决定书，原告不服提起行政诉讼。1997年7月14日，肇源县人民法院作出（1997）源行初字第15号行政判决撤销房屋变更产权复议决定。1997年10月8日，肇源县土地局、住房和城乡建设局作出收回原告土地使用证和房屋所有权证的决定，原告不服提起诉讼。肇源县人民法院作出（1998）源行初字第11、12号行政判决，认为该行政行为合法。2002年11月14日，肇源县人民政府下发文件，以原告购买的房屋违反了相关法律规定为由，收回其土地所有权证和房屋所有权证，原告不服申请复议，大庆市人民政府以庆行服决字（2003）第02号行政复议决定书予以维持。原告不服，提起行政诉讼。大庆市中级人民法院（2003）庆行初字第1号、黑龙江省高级人民法院（2003）黑行终字第31号行政判决书判决予以维持。2004年3月25日，肖夫良等16人向肇源县人民法院提起民事诉讼，要求确认原新站镇被服社与董连军、董联兴和董连喜签订的房屋买卖合同无效。肇源县人民法院作出（2006）肇民初字第198号民事判决书，认定原新站镇被服社与董连军、董联兴和原告董连喜签订的房屋买卖合同无效，董连军、董联兴和董连喜将房屋返还新站镇人民政府，新站镇人民政府将价款返回给董连军、董联兴和董连喜。董连军、董联兴和董连喜不服，提起上诉。一审判决后，涉案房屋于2006年7月8日倒塌，原告随即进行重建，并于2006年8月2日，将涉案房屋卖给了贺建英，没有进行房屋过户登记。2006年11月27日，大庆市中级人民法院作出（2006）庆民二终字第262号民事判决书，认定原新站镇被服社与董连军、董联兴和原告董连喜签订的房屋买卖合同无效，董连军、董联兴和董连喜将占有房屋所坐落的土地返还给肇源县新站镇人民政府。新站镇人民政府于2007年8月23日办理了源国用（2007）第797号国有土地使用证。2014年9月，肇源县住房和城乡建设局以董连喜在涉案土地进行建房违反《中华人民共和国城乡规划法》规定为由，作出源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定，拆除违法建筑。原告不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为，被告肇源县住房和城乡建设局依职权作出源建规罚字（2014）第2号行政处罚决定主体适格。本案的争议焦点有三个，一是行政处罚的主体资格问题。原告提供的房屋买卖契约只能证明原告与贺建英之间有债权关系，二人并未办理房屋转移登记手续，房屋所有权并没有变更。而原告是房屋建设者，因此被告对原告进行行政处罚主体适格。对原告处罚主体错误的主张本院不予支持。二是原告的建设行为是否适用《土地管理法实施条例》的第二十七条的规定。根据《土地管理法实施条例》的第二十七条的规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。抢险救灾包括防汛、地震、污染等事故紧急治理、地质灾害防治工程、地灾紧急避让、地灾救援抢险通道、安全事故紧急治理工程等。而原告的建设行为并不属于抢险救灾的范畴。即使属于抢险救灾，原告也没有在灾情结束后申请补办手续，故不属于《土地管理法实施条例》第二十七条规定的情形，原告的主张本院不予支持。三是行政处罚的追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据最高人民法院行政审判庭作出[1997]法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》中规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，原告的土地使用权证和房屋执照已经依法收回，土地已属于肇源县新站镇人民政府，故原告属于非法占用土地，行政处罚的追诉时效应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算,故行政处罚已过追诉时效的主张本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。但本案原告在对房屋进行重建过程中并未办理建设工程规划许可证，违反了该项规定。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定做出行政处罚适用法律法规正确。且被告作出行政处罚决定时，严格履行了法定程序，依法进行了听证，保障了原告的知情权、陈述权和答辩权，程序合法。综上，被告作出的行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董连喜的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告董连喜承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审 判 长 孟宋春
审 判 员 杨 利
人民陪审员 魏成彦
二〇一五年七月六日
书 记 员 周莉鑫
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付
义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。