广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂06行初88号
原告防城港市防城区滩营乡六用村石屋一组。
诉讼代表人郭庆丰，组长。
原告防城港市防城区滩营乡六用村石屋二组。
诉讼代表人郭世品，组长。
原告防城港市防城区滩营乡六用村滩利坡组。
诉讼代表人郭世辉，组长。
上列原告的共同委托代理人卢振武，广西维冠律师事务所律师。
上列原告的共同委托代理人黄宙，广西维冠律师事务所律师。
被告防城港市人民政府，住所地防城港市港口区迎宾街。
法定代表人何朝建，市长。
委托代理人韦昊良，防城港市法制办工作人员。
委托代理人卢振佳，防城港市法制办工作人员。
第三人防城港市防城区滩营乡菠萝根村山中组。
诉讼代表人李永强，组长。
委托代理人罗祥胜，男，1957年8月18日出生，汉族，住广西钦州市钦南区。
委托代理人杨军枢，男，1960年7月11日出生，壮族，住广西钦州市钦北区。
原告防城港市防城区滩营乡六用村石屋一组(以下简称石屋一组)、防城港市防城区滩营乡六用村石屋二组(以下简称石屋二组)、防城港市防城区滩营乡六用村滩利坡组(以下简称滩利坡组)不服被告防城港市人民政府(以下简称防城港市政府)作出的驳回行政复议申请决定一案，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月9日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。原告石屋一组的诉讼代表人郭庆丰、原告石屋二组的诉讼代表人郭世品、原告滩利坡组的诉讼代表人郭世辉及上列三原告的共同委托代理人卢振武、黄宙，被告防城港市政府的委托代理人韦昊良，第三人防城港市防城区滩营乡菠萝根村山中组（以下简称山中组）的诉讼代表人李永强及委托代理人罗祥胜、杨军枢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月，石屋一、二组、滩利坡组向防城港市政府提出行政复议申请，请求：一、撤销被申请人防城区人民政府为第三人防城港市防城区滩营乡菠萝根村山中组颁发防区林证字【2009】第00055088号《林权证》；二、责令被申请人防城区人民政府因放任第三人开采造成其受泥沙覆盖淹没及污水污染的直接损失（比照第三人采石7年获利计算）。2016年10月17日，防城港市人民政府作出防政复决【2016】17号《防城港市人民政府驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人的行政复议申请。
原告石屋一、二组、滩利坡组诉称,原告于2016年10月26日签收防政复决【2016】17号《驳回行政复议申请决定书》(简称《驳回决定书》)。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(简称《规定》)第六条的规定，原告将复议机关列为被告提起行政诉讼。原告的行政复议请求之一是：撤销被申请人于2009年12月29日向第三人颁发防区林证字【2009】第00055088号《林权证》(简称《林权证》)。其请求本意是将该《林产证》圈定的界域回归国有。请求所指向的具体行政行为是被申请人向第三人颁发《林权证》的确权行为。为此，申请人提供了《林权证》圈定界域的周边山岭为国有和申请人世代耕种的农田与林权证圈定界域存在唇亡齿寒的依赖关系的事实根据。显示申请人复议请求是确权行为引起的侵权损害。为此，原告向被告申请行政复议。《驳回决定书》以“申请人所提交的证据中，没有证据证实其与该《林权证》有利害关系”、以转嫁举证义务的逻辑驳回，是原告提起行政诉讼的理由。《林权证》的所有权人是被申请人核定的。所有权人开山采石是基于行使所有权才实施。没有《林权证》就没有第三人对圈定界域行使所有权，也就没有对申请人农田的污染损害。被申请人防城区人民政府的确权行为直接侵害原告合法权益。在行政复议中，被申请人能够证明其确权行为的正当性也就足以否定对原告合法权益的侵害。认定“利害关系”的举证义务只能分配给被申请人。原告在行政复议中并无举证责任。向第三人颁发《林权证》是被申请人的行政确权行为，也是原告“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的法定复议内容，被告在行政复议中负有下列审查职责：审查被申请人为第三人颁发《林权证》是否收集到原始权属根据和提交的证据是否能足以判定为第三人所有；审查该《林权证》周边林地均属于国有和《林权证》圈定界域为第三人所有的内在原由；审查该《林权证》圈定界域与原告世代耕种的农田是否存在唇亡齿寒的依赖关系。被告没有审查顾及而草率驳回。被告驳回原告行政复议申请，剥夺了原告对行政复议前置的救济权利，故依法提起行政诉讼。原告根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条(一)项之规定，列复议机关为被告，请求：1、撤销被告作出的防政复决【2016】17号《驳回行政复议申请决定书》;2、判令被告恢复对复议申请的实体审查并作出复议决定。
原告石屋一、二组、滩利坡组向本院提交了以下证据：
1、驳回行政复议申请决定书，证明原告提起行政诉讼的依据。2、防城区政处【2002】27号《关于螃蟹岭山林权属纠纷的处理决定》；3、防区林信字【2015】9号《防城区林业局对滩营乡六用村石屋一组、二组郭世辉等六人信访事项的答复》；4、防区国土资信告字【2016】1号《国土资源信访事项告知书》。证据2、3、4共同证明，原告认为，被告的山林确权行为侵犯原告合法权益的事实。5、防区林证字（2009）第0055088号《林权证》，证明山林确权事实的存在。
原告还申请证人孔某、郭某到庭作证，以证明原告与第三人的《林权证》有土地争议的利害关系事实。
被告防城港市政府辨称,一、防政复决【2016】17号复议决定程序合法。1、防城港市人民政府依法有权受理石屋一、二组、滩利坡组提出的行政复议申请。石屋一、二组、滩利坡组不服防城区人民政府向防城区滩营乡菠萝根村山中组(以下简称山中组)集体颁发的《林权证》[防区林证字(2009)第00055088号]，向防城港市人民政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”防城港市人民政府作为防城区人民政府的上一级地方人民政府，依法予以受理。2、防城港市人民政府依法作出行政复议决定。复议机构防城港市人民政府行政复议办公室依法子以受理，对案件进行审查后，认为石屋一、二组、滩利坡组与被复议具体行政行为没有利害关系，依法作出防政复决【2016】17号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定。二、防政复决【2016】17号复议决定认定事实清楚，证据确凿。经审查，防城区人民政府查明：山中组与石屋组、滩利坡组因螃蟹岭山林发生权属纠纷，防城区人民政府于2002年12月1日作出《关于螃蟹岭山林权属纠纷的处理决定》(防区政处[2002]27号)，将螃蟹岭一带山林确权归国家所有。防城区人民政府于2009年12月29日向山中组集体颁发的《林权证》，将衫袖岭、黄蜂岭和巴须岭确权归山中组集体所有。石屋一、二组郭世辉等于2015年9月28日向防城区信访局提交信访书，防城区信访局将该信访件转交防城区林业局答复。防城区林业局答复书的调查只涉及巴须岭和衫袖岭，并无有关螃蟹岭的相关调查。郭世辉等生产队代表向防城港市国土资源局防城分局提交《关于修复水源水利设施停止泥石流浆掩埋农田赔付粮产的信访》，防城分局于2016年3月1日作出《国土资源信访事项告知书》(防区国土资信告字[2016]1号)答复称，上游山中、银万、华粤三个石场开采石料清理表土，没有做好防护措施，雨水冲刷开采区的表土，部分泥浆水冲入河道，洪水将大量的泥砂冲入农田，致使下游农田及农作物受到不同程度污染。国土分局建议：按照“谁污染、谁治理”的原则，由环保部门按照有关规定责成相关业主做好环境治理和保护工作，特别是加强三个石场矿山环境保护工作。由区工作组继续做好农田污染赔偿工作，督促石场业主尽快清理疏通河道和陂头，尽快抽出资金赔偿农田污染费给群众。该复函未涉及山林权属问题。防城区人民政府向山中组集体颁发的《林权证》，该证涉及的林地为衫袖岭、黄蜂岭和巴须岭，该三座岭不是石屋一、二组、滩利坡组所有，也没有与石屋一、二组、滩利坡组有权属纠纷。石屋一、二组、滩利坡组所提交的证据中，没有证据证实其与该林权证有利害关系，防城区人民政府颁发该证没有直接侵害石屋一、二组、滩利坡组合法权益，石屋一、二组、滩利坡组对该林权证申请行政复议缺乏法律依据，不予支持。石屋一、二组、滩利坡组认为山中组将山场出租给他人采石过程中污染其水田是民事侵权行为，与防城区人民政府向山中组颁发《林权证》是不同的法律关系，石屋一、二组、滩利坡组可以通过民事诉讼依法请求法院保护其合法权利。三、防政复决【2016】17号复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，行政复议申请应符合申请人与具体行政行为有利害关系。石屋一、二组、滩利坡组与防城区人民政府向山中组颁发的《林权证》没有利害关系。复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，驳回石屋一、二组、滩利坡组的行政复议申请适用法律正确。综上，防政复决【2016】17号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请依法维持。
被告防城港市政府向本院提交了以下证据、依据：
1、行政复议申请书，证明原告石屋一、二组、滩利坡组向市政府申请行政复议。2、林权证，系当事人申请复议的具体行政行为。3、受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书，证明市政府依法分别予以受理，并合并审理。4、石屋一、二组、滩利坡组提供的证据材料目录，其中有：防区政处【2002】27号《关于螃蟹岭山林权属纠纷的处理决定》，防区林信字【2015】9号《防城区林业局对滩营乡六用村石屋一组、二组郭世辉等六人信访事项的答复》，防区国土资信告字【2016】1号《国土资源信访事项告知书》，防区信复告【2016】01号《信访事项复查申请不予受理告知单》，证明原告在复议期间提供的4份证据材料，不足以证明其跟《林权证》有利害关系。5、行政复议答辩书，系防城区政府在行政复议程序中提交的答辩意见。6、防城区政府提交的复议材料目录，其中有：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法》，防城区政府颁发的涉案《林权证》，《林权登记申请表》，《林权现场勘界图》，《林权登记公告照片》，防区政处【2002】27号《关于螃蟹岭山林权属纠纷的处理决定》，证明防城区政府颁发涉案《林权证》的依据、事实、程序，涉案《林权证》载明的林地权属、林权与螃蟹岭没有重叠。7、行政复议决定书（防政复决【2015】9号）及回执，证明市政府依法作出复议决定。
第三人山中组述称，同意被告防城港市政府的意见，请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人山中组向本院提交了以下证据：
1、《土地租赁合同》；2、《林业用地承包合同》；证据1、2共同证明在2009年防城区政府核发涉案《林权证》之前，第三人山中组已对《林权证》范围内的林地、林木进行管理、使用，行使所有权，林地、林木不存在争议。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、3、4、5的真实性、关联性、合法性均无异议，对证据2、6的的真实性无异议，但对证据2的合法性有异议，认为证据6不具有合法性和关联性，没有涉案土地的权属来源证明，缺乏林权证确权的要件。第三人对被告提供的证据均无异议。被告对原告提供的证据的真实性无异议，但认为不能证明涉案《林权证》侵害原告的合法权益。第三人对原告提供的证据2、3、4的真实性无异议，但认为与本案无关联；所谓的“证据1”是被诉的具体行政行为，不属于证据；证据5具有真实性、合法性，并不达到原告证明的目的，不能证明其与《林权证》存在利害关系。被告对原告申请到庭作证的证人孔某、郭某的证言,认为都不能证明涉案《林权证》涉及的土地跟原告有纠纷，两个证人提到的1992年纠纷处理，具体的山界、范围不清楚，而提到的2002的纠纷处理，只能证明防城区政府对螃蟹岭的处理情况，但是防城区政府对螃蟹岭的处理结果与涉案《林权证》涉及的土地没有关联，是另一个山。第三人同意被告对证人孔某、郭某的证言的质证意见。原告对第三人提供的证据提出异议，认为不能证明第三人是涉案合同范围土地林权的相关人。被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4、5与被告提供的证据7、4、2相同，本院予以确认；原告对被告提供的证据1、3、5的真实性、关联性、合法性均无异议，本院亦予以确认；原告对被告提供的证据6的真实性无异议，本院予以确认，但被告提供的证据2（即原告提供的证据5）、证据6的合法性问题，因未经生效的行政裁决或司法裁判确认，亦不属于本案审查的范围，故对其合法性不予审查、确认，仅作参考。原告申请到庭作证的证人孔某、郭某的证言,不能证明原告与涉案的第三人的《林权证》有山林土地纠纷的事实，故本院不予确认。第三人提供的证据不是本案审查的范围，且其所证明的事实、目的须经另案的行政程序或诉讼程序，结合其他证据、依据审查方可综合析断，故本院不予审查、确认。
经审理查明,第三人山中组与原告石屋一、二组、滩利坡组因螃蟹岭山林发生权属纠纷，防城区人民政府于2002年12月1日作出《关于螃蟹岭山林权属纠纷的处理决定》(防区政处[2002]27号)，将螃蟹岭一带山林确权归国家所有。2009年12月29日，防城区人民政府向防城港市防城区滩营乡菠萝根村山中组颁发防区林证字【2009】第00055088号《林权证》，其中载明：林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为山中组；小地名及面积，衫袖岭为821亩、黄蜂岭为54.7亩、巴须岭为412.2亩、屋后背岭为53.1亩，并明确四至范围。2015年9月28日，防城港市防城区滩营乡六用村石屋一、二组郭世辉等向防城区信访局提交信访书，诉求内容为石场老板与山中组骗取涉案的《林权证》，开发石场造成衫袖岭一带林地、植被等被毁，严重影响石屋组、滩利坡组人畜饮水，要求处理。防城区信访局将该信访件转交防城区林业局答复。防城区林业局于2015年11月23日作出防区林信字【2015】9号《防城区林业局对滩营乡六用村石屋一、二组郭世辉等六人信访事项的答复》，答复书的调查只涉及巴须岭和衫袖岭，并无有关螃蟹岭的相关调查，并建议信访人向防城区国土资源局和环保局提出处理申请。郭世辉等生产队代表向防城港市国土资源局防城分局提交《关于修复水源水利设施停止泥石流浆掩埋农田赔付粮产的信访》，防城分局于2016年3月1日作出《国土资源信访事项告知书》(防区国土资信告字[2016]1号)答复称，上游山中、银万、华粤三个石场开采石料清理表土，没有做好防护措施，雨水冲刷开采区的表土，部分泥浆水冲入河道，洪水将大量的泥砂冲入农田，致使下游农田及农作物受到不同程度污染。并建议：按照“谁污染、谁治理”的原则，由环保部门按照有关规定责成相关业主做好环境治理和保护工作，特别是加强三个石场矿山环境保护工作。由区工作组继续做好农田污染赔偿工作，督促石场业主尽快清理疏通河道和陂头，尽快抽出资金赔偿农田污染费给群众。2016年4月，防城区滩营乡六用村石屋一、二组、滩利坡组向防城港市政府提出行政复议申请，请求：一、撤销被申请人防城区人民政府为第三人防城港市防城区滩营乡菠萝根村山中组颁发防区林证字【2009】第00055088号《林权证》；二、责令被申请人防城区人民政府因放任第三人开采造成其受泥沙覆盖淹没及污水污染的直接损失。
2016年10月17日，防城港市政府作出防政复决【2016】17号《防城港市人民政府驳回行政复议申请决定书》，查明，山中组与石屋组、滩利坡组因螃蟹岭山林发生权属纠纷，防城区人民政府于2002年12月1日作出《关于螃蟹岭山林权属纠纷的处理决定》(防区政处[2002]27号)，将螃蟹岭一带山林确权归国家所有。防城区人民政府于2009年12月29日向山中组集体颁发的《林权证》，将衫袖岭、黄蜂岭和巴须岭确权归山中组集体所有。石屋一、二组郭世辉等于2015年9月28日向防城区信访局提交信访书，防城区信访局将该信访件转交防城区林业局答复。防城区林业局答复书的调查只涉及巴须岭和衫袖岭，并无有关螃蟹岭的相关调查。郭世辉等生产队代表向防城港市国土资源局防城分局提交《关于修复水源水利设施停止泥石流浆掩埋农田赔付粮产的信访》，防城分局于2016年3月1日作出《国土资源信访事项告知书》(防区国土资信告字[2016]1号)答复称，上游山中、银万、华粤三个石场开采石料清理表土，没有做好防护措施，雨水冲刷开采区的表土，部分泥浆水冲入河道，洪水将大量的泥砂冲入农田，致使下游农田及农作物受到不同程度污染。国土分局建议：按照“谁污染、谁治理”的原则，由环保部门按照有关规定责成相关业主做好环境治理和保护工作，特别是加强三个石场矿山环境保护工作。由区工作组继续做好农田污染赔偿工作，督促石场业主尽快清理疏通河道和陂头，尽快抽出资金赔偿农田污染费给群众。该复函未涉及山林权属问题。
防城港市政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，行政复议申请应符合申请人与具体行政行为有利害关系。防城区人民政府向山中组集体颁发的《林权证》，该证涉及的林地为衫袖岭、黄蜂岭和巴须岭，该三座岭不是石屋一、二组、滩利坡组所有，也没有与石屋一、二组、滩利坡组有权属纠纷。石屋一、二组、滩利坡组所提交的证据中，没有证据证实其与该林权证有利害关系，防城区人民政府颁发该证没有直接侵害石屋一、二组、滩利坡组合法权益，石屋一、二组、滩利坡组对该林权证申请行政复议缺乏法律依据，不予支持。石屋一、二组、滩利坡组认为山中组将山场出租给他人采石过程中污染其水田是民事侵权行为，与防城区人民政府向山中组颁发《林权证》是不同的法律关系，石屋一、二组、滩利坡组可以通过民事诉讼依法请求法院保护其合法权利。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回石星一、二组、滩利坡组的行政复议申请。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，行政复议申请应符合申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，原告石屋一、二组、滩利坡组向被告防城港市政府申请复议过程中，所提交的证据未能证实其与涉案的《林权证》有利害关系，也未能证实防城区人民政府颁发涉案的《林权证》直接侵害石屋一、二组、滩利坡组的合法权益，其申请行政复议要求撤销涉案的《林权证》不符合中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定情形，没有事实和法律依据，而申请行政复议要求责令防城区人民政府因放任第三人开采造成其受泥沙覆盖淹没及污水污染的直接损失，属于另一个法律关系，不属于涉案行政复议审查的范围，于法无据，故被告防城港市政府经审查作出驳回石屋一、二组、滩利坡组的行政复议申请的决定并无违法之处。退一步而言，被告防城港市政府作出驳回石屋一、二组、滩利坡组的行政复议申请，并不直接设立当事人新的权利义务，石屋一、二组、滩利坡组如认为防城区人民政府向山中组颁发涉案的《林权证》与其有山林土地权属争议、直接侵害其合法权益，可以通过向防城区人民政府申请对涉案的山林土地权属进行调处或者直接起诉防城区人民政府向山中组颁发涉案的《林权证》的行政行为予以救济，这一救济方式比起诉被告的行政复议行为更为有效便捷，原告坚持起诉被告的行政复议行为，不具有权利保护的必要性和实效性，不利于纠纷的及时解决，易于形成诉累，且于法无据，亦不应得到支持。综上，原告石屋一、二组、滩利坡组提出的诉讼请求理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告防城港市防城区滩营乡六用村石屋一组、防城港市防城区滩营乡六用村石屋二组、防城港市防城区滩营乡六用村滩利坡组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告防城港市防城区滩营乡六用村石屋一组、防城港市防城区滩营乡六用村石屋二组、防城港市防城区滩营乡六用村滩利坡组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 凌旭芳
代理审判员 田 海
人民陪审员 郑锡金
二〇一七年六月八日
书 记 员 黄琳杰
附：本判决适用的相关法律法规
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第十三条第一款对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。