湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘01行终425号
上诉人（原审原告）张某1，男，1954年11月21日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。
上诉人（原审原告）张某2，男，1982年11月6日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。
两上诉人共同委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路新领地公寓3栋。
法定代表人辜松柏，该分局局长。
委托代理人刘晓，该分局工作人员。
委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。
上诉人张某1、张某2不服被上诉人长沙市国土资源局开福区分局行政行为一案，不服湖南省长沙市开福区人民法院作出的（2017）湘0105行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审查查明，经湖南省人民政府[2007]政国土字第1178号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收开福区新港镇（现秀峰街道）竹隐村、捞刀河镇（现捞刀河街道）高岭村范围内集体土地4.8752公顷作为长沙市长河物流中心仓储（2007年报部批次）建设项目用地。与之相对应，长沙市开福区人民政府于2015年9月18日发布了[2015]第025号《征收土地方案公告》并进行了张贴，公告内容为：建设用地项目名称为长沙市长河物流中心仓储（2007年报部批次）（本次项目实际腾地4.1231公顷），征收土地位置为捞刀河、秀峰街道高岭村、竹隐村，征地补偿登记期限至2015年10月18日，该公告同时告知被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人在公告规定的期限内，持土地权属证书或其它有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记手续，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人在规定期限内未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。开福国土分局于2016年5月9日发布了[2016]第026号《征地补偿安置方案征求意见公告》，2016年8月31日发布了[2016]第026号《征地补偿安置方案实施公告》。上述公告送达至高岭村、竹隐村并进行了张贴。其中《征地补偿安置方案实施公告》中明确告知《征地补偿安置方案》已经开福区人民政府批准，同时告知了征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、拆迁腾地期限、农业人员安置办法，并告知了若对补偿安置有争议，可向开福区人民政府申请协调，也可以依法申请行政复议或向法院提起行政诉讼，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。该案在庭审过程中，张某2、张某1明确其要求撤销的是经开福区政府批准的产生效力的长沙市长河物流中心仓储项目捞刀河街道高岭村征地补偿安置方案。
原审法院认为：开福国土分局作出《征地补偿安置方案》，系用于报请长沙市开福区人民政府批准该补偿方案，该补偿方案经批准并公告之前并不对外产生法律效力，开福国土分局作出《征地补偿安置方案》的行为系开福国土分局作出《征地补偿安置方案实施公告》前一个步骤和环节，属于阶段性的行政行为，不具有可诉性。对行政相对人以及利害关系人产生行政行为效果的行为是开福国土分局作出的《征地补偿安置方案实施公告》。故张某2、张某1针对开福国土分局作出《征地补偿安置方案》的起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第一款第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张某1、张某2的起诉。案件受理费人民币50元，本裁定生效后予以退还张某1、张某2。
上诉人张某2、张某1上诉称：一、一审裁定驳回起诉确有错误，上诉人要求撤销的征地补偿安置方案包含于被上诉人作出的《征地补偿安置方案实施公告》中，一审法院误认为上诉人诉请撤销的系开福区政府的批准被上诉人拟定征地补偿安置方案的行政行为，进而驳回上诉人的起诉。事实上，上诉人诉求明确，诉请撤销的既不是开福区政府的批准行为，也不是被上诉人的拟定行为，而是包含于《征地补偿安置方案实施公告》中的征地补偿安置方案，该方案为上诉人设定了权利义务，与上诉人具有法律上的利害关系。二、《征地补偿安置方案实施公告》与征地补偿安置方案系形式与内容的关系，既然作为形式的实施公告对上诉人的权利义务产生了实际影响，那么作为内容的征地补偿安置方案当然对上诉人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。三、针对上诉人的起诉一审法院在本案之前已经作过不予立案的裁定，后上诉人上诉至贵院，贵院撤销了一审不予立案的裁定并指令一审法院受理，现在一审法院又认为行政行为不具有可诉性明显错误。综上，请求：一、撤销长沙市开福区人民法院（2017）湘0105行初2号行政裁定；二、撤销被上诉人长沙市国土资源局开福区分局作出的征地补偿安置方案。
被上诉人国土开福分局答辩称：一、根据《土地管理法实施条例》和《长沙市征地补偿安置条例》的相关规定，被征收人对征地补偿安置方案有争议的，应当申请人民政府协调，协调不成的申请上一级政府裁决，不应直接向人民法院起诉。二、被上诉人只是拟定了征地补偿安置方案，待开福区政府批准后再发布征地补偿安置方案实施公告，征地补偿安置方案只是实施公告发布前的阶段性行为，在公告发布之前不产生效力，该行为不具可诉性。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法维持。
本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实基本相同。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定以及《长沙市征地补偿安置条例》第十一条、十二条、十三条的规定，被上诉人作为土地管理部门会同相关部门拟定征地补偿安置方案后，应当发布征地补偿安置方案征求意见公告，听取被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的意见，待征地补偿安置方案被同级人民政府批准后，再发布《征地补偿安置方案实施公告》并组织实施。从被上诉人的职责来看，被上诉人对于被诉的《征地补偿安置方案》仅存在拟定行为以及待该方案被批准后发布《征地补偿安置方案实施公告》的行为，并不存在制定《征地补偿安置方案》的行为。一审法院根据上诉人的起诉状，认为上诉人应当起诉撤销《征地补偿安置方案实施公告》并要求上诉人进一步明确诉求，上诉人明确表示其诉请请求为撤销被上诉人制定的《征地补偿安置方案》的行政行为，并非长沙市开福区人民政府批准《征地补偿安置方案》的行为，也并非被上诉人发布《征地补偿安置实施公告》的行为。一审法院认定征地补偿安置方案的制定只是被上诉人发布《征地补偿安置实施公告》前的过程性、阶段性行为，对上诉人的权利义务尚未产生实际影响认定正确，本院予以认可。上诉人提出《征地补偿安置方案实施公告》与《征地补偿安置方案》系形式与内容的关系，既然《征地补偿安置方案实施公告》对上诉人的权利义务产生了实际影响，作为内容的《征地补偿安置方案》当然也对上诉人的权利义务产生了实际影响，且外地法院的通行做法均是对《征地补偿安置方案》直接起诉。本院认为，被上诉人在征地补偿安置过程中的职责系拟定而不是制定上诉人被诉的征地补偿安置方案，且系通过发布《征地补偿安置方案实施公告》才对外发生效力，对于整个《征地补偿安置方案实施公告》的发布程序而言，《征地补偿安置方案》的制定只是其中一个过程性、阶段性行为。上诉人提出的外地法院的通行做法是对《征地补偿安置方案》提起诉讼，鉴于《长沙市征地补偿安置条例》作出了明确规定，一审法院在对上诉人的诉求进行释明时要求上诉人对《征地补偿安置方案实施公告》提起诉讼符合法律规定。
综上所述，上诉人张某2、张某1提起上诉的理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定恰当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 刘 青
代理审判员 董强强
二〇一七年七月十八日
书 记 员 戴 莞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。