福建省龙岩市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）闽08行终85号上诉人（原审原告）黄盛华，男，1937年3月3日生，汉族，住福建省连城县，委托代理人黄德铭（系黄盛华之子），男，1957年4月27日生，汉族，住福建省连城县，委托代理人郑贵天，福建金磊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）连城县国土资源局，住所地福建省龙岩市连城县莲峰镇东环北路28号，统一社会信用代码1135082500412596X7。法定代表人李学武，局长。委托代理人谢桂军，被告连城县国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）连城县土地收购储备中心，住所地连城县莲峰镇东环北路28号，统一社会信用代码123508257490882357。法定代表人李学武，主任。委托代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）连城县隔川乡隔田村民委员会，住所地连城县隔川乡隔田村地前山。法定代表人黄盛庚，主任。上诉人黄盛华因要求确认被上诉人连城县国土资源局、连城县土地收购储备中心与被上诉人连城县隔川乡隔田村民委员会于2013年1月28日签订的《征地协议书》无效一案，不服长汀县人民法院（2016）闽0821行初30号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审裁定查明，原告黄盛华于1980年经原隔田大队批准，在鲤鱼塘建红砖窑一座，后改为机械制砖，2008年停产。2008年8月13日，福建省人民政府以闽政地[2008]323号作出《福建省人民政府关于连城县二00八年度第一批次村镇建设农用地转用和土地征收的批复》，征地范围包括原告机砖厂用地。同年10月22日，连城县人民政府以公告[2008]5号发布《连城县人民政府关于2008年度第一批次村镇建设（工业）用地征收土地的公告》。2013年1月28日，被告连城县土地收购储备中心与第三人连城县隔川乡隔田村民委员会签订《征地协议书》，即本案原告起诉所称的行政行为。2013年1月17日、3月25日，福建连城工业园区管理会分别向原告黄盛华户发出[2013]001号、[2013]005号《通知》领取征收土地补偿款。2013年2月2日、4月16日、12月13日，连城县人民政府组织相关部门对本案讼争地实施了强制交地。2014年1月8日，黄盛华向龙岩市中级人民法院提起行政诉讼，要求判决确认连城县人民政府强制征地的行政行为违法。案件审理中，被告连城县人民政府提交的证据6即本案原告要求确认违法的《征地协议书》，该证据被龙岩市中级人民法院作为认定事实的依据予以确认采纳。原审裁定认为，原告要求法院确认无效的《征地协议书》，是被告连城县土地收购储备中心与第三人连城县隔川乡隔田村民委员会签订的协议，该协议的当事人是被告连城县土地收购储备中心与第三人连城县隔川乡隔田村民委员会。被告连城县国土资源局只是监证单位，不是该协议的当事人，被告连城县国土资源局与原告不存在“行政机关与行政行为的相对人”的关系，原告以被告连城县国土资源局为被告提起行政诉讼不符合《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。被告连城县国土资源局认为其不是本案适格被告、请求法院驳回原告起诉的意见，依法予以采纳。根据《土地管理法》（2004年修订）第四十五条第三款、第四十六条、《土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十三条第一款第（二）项、第（三）项、第二十五条第一款、第三款的规定，土地征收须经省级人民政府批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地方案由县级人民政府土地行政主管部门拟订，经县级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准，批准后由县级人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报县级人民政府批准后，由县级人民政府土地行政主管部门组织实施。可见，土地征收决定的作出、征地方案的拟定、批准和实施、补偿和安置方案的批准和实施，法律均未授权县级土地收购储备中心决定和实施。本案中，土地征收由省政府批准，征收公告由连城县政府发布，均非由被告连城县土地收购储备中心决定和实施，符合法律规定。被告连城县土地收购储备中心的《事业单位法人证书》上也载明，被告连城县土地收购储备中心是被告连城县国土资源局设立的事业单位，并不具有国家行政职权，其与第三人连城县隔川乡隔田村民委员会签订《征地协议书》并不是履行国家行政职能作出的行为，该行为不是行政行为。原告要求判决确认《征地协议书》无效而提起的行政诉讼不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，不属行政诉讼受案范围。被告连城县土地收购储备中心请求驳回原告起诉的意见，依法予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，遂裁定：驳回原告黄盛华的起诉。宣判后，原审原告黄盛华不服，向本院上诉称：1、本案被上诉人、连城县国土资源局、连城县土地收购储备中心与连城县隔川乡隔田村民委员会并不是平等的民事主体，涉案《征地协议书》具有明显的行政协议特点，属于人民法院行政诉讼受案范围。2、连城县国土资源局是本案适格的被告，原审裁定仅凭表面“监证”二字就认定连城县国土资源局与上诉人不存在“行政机关与行政行为的相对人”的关系明显错误。被上诉人连城县国土资源局答辩称：1、答辩人是合同监证人不是合同相对人，本合同属于民事合同不是行政合同。2、原审事实认定清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人连城县土地收购储备中心答辩称：本案签订的合同是民事合同，不是行政合同，收储中心不属于行政机关不具有行政职能。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人连城县隔川乡隔田村民委员会请求法院依法裁判。本院认为，2014年11月1日中华人民共和国主席令（第十五号）规定：《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过，现予公布，自2015年5月1日起施行。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该规定系修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》新增的内容，自2015年5月1日开始施行，对2015年5月1日之前的行政行为不具有溯及力，只有本次修法颁布施行后发生的行政行为，才适用该无效的规定；若对本次修法颁布施行前发生的行政行为请求确认无效则缺乏实体规则而无通过诉讼予以保护的必要，故对本次修法颁布施行前发生的行政行为请求确认无效的起诉不属于行政诉讼受案范围。联系本案而言，上诉人黄盛华起诉请求确认被上诉人连城县土地收购储备中心与被上诉人连城县隔川乡隔田村民委员会于2013年1月28日签订的《征地协议书》无效，实际上是针对2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前发生的行政行为请求确认无效的起诉，该起诉不属于行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。本案《征地协议书》涉及土地征收补偿安置问题，属于行政协议范畴，原审裁定认定该《征地协议书》不是行政行为适用法律错误，但裁定驳回起诉的结果正确，本院对原审裁定结果予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  林 静审 判 员  黄智勇审 判 员  丁建岩二〇一七年九月十四日法官助理  严丽梅书 记 员  谢冰燕附注：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……