山东省武城县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鲁1428刑初18号
公诉机关山东省武城县人民检察院。
被告人刘某某，男，1973年出生于山东省武城县，汉族，初中文化，中共党员，2014年2月至今任武城县国土资源局鲁权屯国土所所长，住山东省武城县。2016年1月6日因涉嫌玩忽职守经武城县人民检察院决定被武城县公安局刑事拘留，2016年1月18日被武城县人民检察院�保候审，2016年3月8日被本院取保候审。
辩护人杜建忠，北京大成（济南）律师事务所律师。
武城县人民检察院以武检公诉刑诉[2016]18号起诉书指控被告人刘某某犯玩忽职守罪，于2016年3月7日向本院提起公诉。本院于当日立案并依法组成合议庭，于2016年3月31日公开开庭进行了审理。武城县人民检察院指派代理检察员黄金成出庭支持公诉，被告人刘某某及辩护人杜建忠到庭参加诉讼。经德州市中级人民法院批准延长审限三个月。现已审理终结。
武城县人民检察院指控：2014年5月中下旬至7月，被告人刘某某任武城县国土资源局鲁权屯国土所所长期间严重不负责任，不认真履行工作职责，致使鲁权屯镇第十屯村土地被黄福财（已判刑）、王卫清（已判刑）等人非法取土、卖土，直接取土大约19万立方米，土地被卖至河北路桥集团有限公司共销�得款100余万元，致使160余亩基本农田被严重破坏，造成了恶劣的社会影响。2016年1月6日，被告人刘某某在其同事的陪同下主动到武城县人民检察院投案。针对指控的犯罪事实，公诉机关提供的证据有：1.户籍证明、到案说明等书证；2.证人滕金良、滕振宪等人的证言；3.被告人刘某某的供述和辩解；4.德州市国土资源局关于土地破坏程度的鉴定意见；5.电视台报道等视听资料。公诉机关认为，被告人刘某某身为国家机关工作人员，未认真履行职责，导致基本农田被严重破坏，造成恶劣的社会影响及重大损失。其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提请本院对被告人刘某某依法惩处。
被告人刘某某辩称，这个案子是我发现并调查的，当时工作非常繁忙，我�经尽到了责任，不是玩忽职守。发现以后及时督促他们复耕。
辩护人辩称，被告人刘某某玩忽职守罪不能成立。因为：1、被告人刘某某是全民合同制工人，公诉机关没有证据证明其系国家机关工作人员，不具备该罪主体资格。2、根据被告人的讯问笔录，证明无论案发前后，被告人一直在积极和正确履行职责。证人滕金良、梁宝春、苏建武的证言均证实被告人刘某某对滕金良非法取土积极查处并作出相应处理，完全正确履行职责。3、在2014年5月中旬至7月，被告人刘某某积极完成武城县国土资源局和德州市国土资源局的工作任务，不存在玩忽职守行为。4、在土地边界不清楚的情况下，指控其严重不负责任，不认真履行职责属于主观臆断。5、无确实、充分证据证明被告人的行为致使公共财产、国家和人民利益遭受了重大损失。德州市国土资源局出具了德国�资字[2014]92号《关于对土地破坏程度的鉴定意见》，作出该意见的机构不具备法定鉴定资质，形式存在瑕疵，鉴定结论依据不足。没有确实充分证据证明涉案土地的价值，无法确定涉案土地经济损失。6、指控被告人刘某某犯该罪的法定依据不足，武城县国土资源局指定的《国土资源管理规范手册》对被告人不具有可适用性，指控被告人玩忽职守期间该手册尚未印发。7、追究被告人玩忽职守罪的刑事责任显失公平，属于选择执法。对于违法取土行为的法定处理机关为县级以上人民政府土地行政主管部门即国土资源局，鲁权屯土地所作为派出机构和内设机构，不具有独立承担法律责任的主体资格。
经审理查明，2014年2月被告人刘某某担任武城县国土资源局鲁权屯国土所所长。2014年5月中下旬至7月，被告人刘某某得知鲁权屯镇第十屯村有人取土，但仅仅对相关�员进行提醒、劝诫，没有到现场查看，没有按照规定巡查耕地，更没有采取措施进行阻止，不认真履行工作职责，致使鲁权屯镇第十屯村土地被黄福财（已判刑）、王卫清（已判刑）等人非法取土、卖土，直接取土大约19万立方米，土地被卖至河北路桥集团有限公司共销售得款100余万元，致使163.27亩基本农田被严重破坏，该事件被山东省电视台曝光，并在网络上传播，群众反映强烈，造成了恶劣的社会影响。2016年1月6日，被告人刘某某在其同事的陪同下主动到武城县人民检察院投案。
上述事实，有公诉机关提供并经当庭质证、认证的下列证据证实：
一、书证
1、户籍证明信一份。证明被告人刘某某于1973年2月6日出生，案发时已达到刑事责任年龄，具备完全刑事责任能力。
2、武城县国土资源局的证明一份、情况说明一份。证�被告人刘某某于2014年2月任鲁权屯国土所所长，同时，武城县国土资源局证明刘某某平时工作积极，主动承认错误，希望对其从轻处罚。
3、武城县国土资源局出具的说明一份、违法线索登记表一份、调查报告一份。证明2014年7月16日，武城县国土资源局经勘测，取土面积为163.27亩，取土位置为基本农田，取土深度为1.5-2.5米不等，平均深度约为1.8米，约取土19万立方米，造成基本农田大量被毁坏。2014年7月23日，武城县国土资源局针对该案出具调查报告，认为涉嫌犯罪，于7月25日移交武城县公安局处理。
4、运河土地平整协议一份、申请书一份、河道土地平整协议书一份、合作协议一份、高速土方款收条一份、买卖合同二份。证明2014年5月8日，滕金良与黄福财签订土地平整协议，约定在鲁权屯镇第十屯村取土300亩，费用18万元，但取土方式远远超过该协议约定的内容。后黄福财与王卫清进行分工，由王卫清施工取土，后由郑旭东将土方卖与河北路桥集团，共卖得180万元。
5、刑事判决书一份。证明判决书认定，2014年5月中下旬至7月，黄福财等人在鲁权屯镇第十屯村非法取土卖土。2015年4月23日，武城县人民法院以非法占用耕地罪判处黄福财、王卫清等5名被告人有期徒刑一年六个月至两年六个月不等的刑期。认定被破坏的耕地为163.27亩，案发后大部分农田恢复耕种。
6、文件传阅单一份、德州市国土局执法监察办公室12336违法线索转办单一份。证明2015年10月23日，德州市国土局执法监察办公室受理了鲁权屯镇第十屯村村民的投诉意见，举报内容为鲁权屯镇第十屯村的土地土方被贩卖，土地被严重破坏无法耕种，请求给予村民合理补偿。2015年11月6日德州市国土局将该线索转交武城县国土局处理。
7、武城县12345市民热线接访信息一宗。证明鲁权屯镇第十屯村村民分别于2014年6月7日、6月8日、6月13日拨打12345市民热线反映，本村存在卖土行为，希望主管部门核实后予以制止，并恢复挖掘耕地。
8、国土资源部关于印发《国土资源执法监察巡查工作规范》的通知一份、国土资源执法监察巡查工作规范一份。证明该规范明确规定，国土所系巡查工作的主体，对巡查工作负直接责任，主要负责人是第一责任人，巡查是应重点巡查未经批准非法占用土地的、占用基本农田取土破坏基本农田的，发现违法行为后应及时制止。同时，对于应当发现而未发现国土资源违法行为，造成严重后果的，按照有关规定追究责任。
9、武城县国土资源局管理制度规范手册一份、动态巡查登记台账一宗。证明根据武城县国土资源局管理制度规范手册第九条，对国�资源所对辖区内一级国土资源执法监察动态巡查区域每周巡查不少于二次。2014年5月至7月，鲁权屯国土所的动态巡查台账从未记载第十屯村耕地破坏的情况，证明该期间刘某某未发现该地存在非法取土的情况。
10、刘某某向滕金良、滕振宪作的询问笔录三份。证明2014年7月4日，刘某某向滕金良针对取土情况作了第一份笔录，2014年7月17日作了第二份笔录；2014年7月17日，刘某某向滕振宪针对取土情况作了一份笔录。
11、德州市国土资源局关于土地破坏程度的鉴定意见。德国土资字【2014】92号。鉴定意见：经勘测，该宗土地用途为基本农田。取土面积为163.27亩，取土深度为1.5-2.5米不等，耕种层尚未剥离，直接取土大约19万立方米，造成耕地土壤严重破坏，丧失种植条件，耕地肥力下降，相当时间内无法进行农业生产。此取土行为已破坏基本农田的种�条件，导致耕地种植条件严重破坏。
二.证人证言
1、滕金良（鲁权屯镇第十屯村主任）的证言。证实2014年3月底，第十屯村委会决定平整土地卖土，滕金良将此事告知刘某某和庄金勇，刘某某当时表示不同意卖土，但取土期间刘某某并未到过现场巡查，也未出具停工通知、罚款决定书之类决定，直至7月初刘某某才处理此事。
2、刘志兴（武城县国土资源局副局长）的证言。证实了国土所的职责，2014年7月初刘某某向其汇报了第十屯村取土的情况，之前刘某某从未向其汇报过该情况。
3、梁宝春（武城县国土资源局鲁权屯国土所副所长）的证言。证实2014年5月份滕振宪和滕金良向刘某某请示取土事宜，刘某某当时表示不能卖土，但直至6月29日，从未对该块区域土地进行巡查，按照规定，这期间应该至少巡查9次。
4、魏建岭（武城县国土资源局鲁权屯国土所职工）的证言。证明按照规定从5月中旬滕金良告诉我们打算在那块地上取土的事到6月29日发现该地块被严重破坏，这期间至少应该巡查9次以上，但实际上我们一次也没巡查过，刘某某从未安排我到第十屯被取土的地块巡查过。因没有巡查导致160余亩基本农田被大面积破坏的严重后果。
5、耿玉臣（武城县国土资源局鲁权屯国土所职工）的证言。证明从5月中旬到6月29日发现该地块被严重破坏，这期间对被取土的地块至少应该巡查9次以上，但实际上我们一次也没巡查过。
6、苏建武（武城县国土资源局监察科副科长）的证言。证实2014年7月1日或2日的时候，苏建武和刘某某去了第十屯村拉土现场，发现现场已经拉了很大一片，后刘某某找滕金良和滕振宪作了笔录，向局领导汇报后移交公安机关处理。
7、�延丰（鲁权屯镇纪委书记）的证言。证实2014年5月份因为取土问题，顾延丰找了滕振宪和滕金良谈话，并提醒刘某某说要注意第十屯村的取土问题，到了7、8月份的时候，刘某某告知顾延丰滕金良挖土出事了，可能要追究刑事责任。
8、滕振宪（鲁权屯镇第十屯村支部书记）的证言。证实取土之前刘某某去过现场并明确表示不能卖土，但该地违法取土后，滕振宪多次跟刘某某联系告知该情况，在7月份做笔录之前，刘某某明知该地存在违法取土情况。
9、吕洪治（鲁权屯镇第十屯村村民）的证言。证明其在挖土现场担任监理，取土持续了1个多月。
10、庄金勇（时任鲁权屯镇政府包片书记）的证言。证明2014年5月中旬，庄金勇告知刘某某第十屯村想挖土，后来第十屯村村民以本村违法取土拨打了12345市长热线。后庄金勇把刘某某的号码给了滕�宪，滕振宪在电话中明确告知了刘某某第十屯村存在非法取土的行为，并且在告知刘某某后非法取土行为仍在继续。
11、杨建（鲁权屯镇政府包片片长）的证言。证实2014年因为第十屯村取土卖土的事情滕振宪和滕金良被鲁权屯镇纪委书记顾延丰约谈，约谈后庄金勇将挖土的事告诉了土管所的刘某某，让刘某某注意着点。
12、王卫清（故城县第什村村民）的证言。证实卖至德商高速的土方款180万元中，至少有115万元系在山东省内取的土，后期对山东省内的土地复垦费用共花费22万元。
三.被告人供述和辩解。
被告人刘某某供述自己没有尽到及时巡查的职责，在2014年6月29日前未对第十屯村被取土区域进行巡查。辩称无人在取土期间告知其该片土地非法取土的情况。
四.视听资料
武城县人民检察院反渎局在网络�依法调取了关于山东省电视台报道第十屯村非法取土的视频一部，名称为“武城：二百亩耕地遭深挖近三米大坑谁来填”，武城县人民检察院依法将该视频刻录至光盘，对该证据予以固定。
以上证据证明被告人刘某某在有人向其反应他人在第十屯村取土的情况下，没有尽到保护耕地之责，导致他人非法取土没有被及时制止，耕地被大量破坏。
本院认为，被告人刘某某身为在国家机关中从事土地管理的人员，不认真履行土地监管职责，对破坏土地资源的违法行为未及时发现、制止，导致163.27亩基本农田的种植条件遭到严重破坏，造成恶劣影响，其行为已构成玩忽职守罪，武城县人民检察院的指控成立。
辩护人辩称，被告人刘某某是合同制工人，不具备玩忽职守罪的主体身份。经查，本案被告人刘某某是武城县土地资源管理局任命的国土所所长，是国家机关中管理公共事务的人员，具有本罪主体身份。辩护人关于被告人刘某某不具有该罪主体资格的观点不能成立。
辩护人辩称，德州市国土资源局无鉴定资格，该鉴定形式不合法。经查，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取下列措施：…（三）进入被检查的单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。”最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部于2008年联合下发的《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》中规定，“需要确定耕地破坏程度的，可以向国土资源行政主管部门提出申请，由国土资源行政主管部门出具鉴定结论，并及时向申请单位提供。”德州市国土资源局作为土地行政主管部门，有资格对土地被破坏的数量和�度作出鉴定。本案土地已经受到破坏，有证人证言等相关证据，更有取土人犯非法占用农用地罪已经生效的刑事判决书证明。
辩护人辩称，没有确实充分证据证明涉案土地的价值，无法确定涉案土地经济损失。经查，鲁权屯镇第十屯村耕地被大量破坏一事在山东省电视台播出，后网络进行转播，很多群众多次打市长热线电话，群众反映强烈，造成恶劣社会影响，耕地被破坏163.27亩，这些后果均是构成该罪的条件。
被告人刘某某及辩护人辩称，被告人刘某某认真履行了职责，不是玩忽职守。经查，通过书证、大量的证人证言和被告人供述，证明被告人没有按照要求定期巡查涉案土地，该土地应该一周巡查二次，在被告人当得知黄福财等人要平整土地时，交代过他们不能取土，但疏于监管，本应对该块耕地巡查九次，但没有巡查，没有发现及时制�，致使大量土地被严重破坏。庭审时被告人刘某某承认在2014年6月29日前没有去现场查看，待其去现场查看并于7月上旬给相关人员记笔录时，耕地已经被大量破坏。被告人刘某某2014年2月任鲁权屯国土所所长，其所保护耕地的责任是土地管理法、《国土资源执法监察巡查工作规范》等明确规定的，对于辖区内的土地保护有不可推卸的责任，并非武城县土管局2015年4月下发手册才具有，其本人应承担玩忽职守的责任。
辩护人辩称，在土地边界不清楚的情况下，指控其严重不负责任，不认真履行职责属于主观臆断。被告人刘某某有责任弄清楚武城县耕地与河北省耕地的具体界限，以便于巡查保护，自己不清楚可以通过县局相关部门进行测量、勘查，边界不清楚不是免除其责任的理由。
被告人刘某某能主动到案说明情况，但认为自己没有玩忽职守，拒�认罪，不构成自首，但可酌情从轻处罚。被破坏的耕地已经恢复耕种，降低了社会危害性，可酌情从轻处罚。判处其非监禁刑不会对所在社区造成重大不良影响，可依法判处缓刑。
为打击犯罪，维护社会秩序，保障公家工作人员认真履行职责，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款之规定，判决如下：
被告人刘某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年。
（缓刑考验期限从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省德州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 王朝华
人民陪审员 徐宝成
人民陪审员 张秀英
二〇一六年九月七日
书 记 员 刘金萍