浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙07行终211号上诉人（原审原告）张兵强，男，1969年7月19日出生，汉族，住浙江省玉环县。委托代理人王玲、崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市国土资源局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街818号。法定代表人楼东江，局长。张兵强诉金华市国土资源局不履行查处违法行为法定职责一案，金华市婺城区人民法院于2017年5月27日作出（2016）浙0702行初139号行政裁定。张兵强不服，向本院提起上诉。本院于2017年6月23日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理认定：2009年6月，东阳万豪房地产开发有限公司（以下简称东阳万豪公司）通过公开拍卖方式竞得东阳市横店镇米塘社区澄塘小区宗地24995㎡的国有土地使用权。嗣后，东阳万豪公司在该地块上建成万豪华城B区1#楼横店红木家具中心。2011年8月27日，原告向东阳万豪公司购买横店红木家具中心A2185-2号商品房，双方签订商品房买卖合同1份，合同载明商品房的设计用途为商业营业用房。2016年8月下旬，原告认为所购商品房未达到购房前承诺标准，通过邮寄方式向被告提交违法查处申请书，要求被告对东阳市国土资源局违法出让涉案建设用地并改变土地用途的行政行为进行查处，对相关行政人员进行追责，并书面告知查处结果。同年9月2日，被告收到上述申请。同年11月4日，被告经过调查，作出答复函，认为“东阳万豪公司依法取得涉案地块国有土地使用权，该地块土地用途变更经规划部门、国土部门和东阳市政府依法批准同意，土地用途变更程序符合相关法律规定”。嗣后，被告将答复函邮寄原告。原告认为被告未尽查处职责，向本院提起行政诉讼。另查明：2007年11月，浙江省人民政府作出浙土字B[2007]-0416号建设用地审批意见书，批准横店镇米塘社区澄塘小区地块农转用征收。2009年6月，东阳万豪公司通过公开拍卖方式竞得涉案宗地的国有土地使用权后，与东阳市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同1份，约定出让宗地用途为居住用地。同年12月4日，东阳市人民政府办公室向东阳市国土资源局等单位下发东政办发〔2009〕340号关于同意调整米塘社区澄塘小区地块土地用途的意见，同意将涉案宗地用途调整为商住用地。同年12月10日，东阳市村镇规划管理处针对涉案宗地重新出具国土出让规划条件。2010年1月，东阳万豪公司与东阳市国土资源局针对涉案宗地重新签订国有土地使用权出让合同1份，约定出让宗地用途为商业、居住。原审法院认为，根据现有证据，东阳万豪公司所受让的涉案宗地于2010年1月完成土地用途变更手续。原告于2011年8月和东阳万豪公司签订商品房买卖合同，购买该公司在涉案宗地上开发建设的横店红木家具中心商品房。在上述买卖合同中，明确载明商品房的设计用途为商业营业用房。即原告购房时，涉案宗地已完成土地用途变更手续。东阳市国土资源局出让涉案宗地并依法协助办理土地用途变更手续的行为并未对原告的合法权益产生实际影响。被告在收到原告申请后，已依法进行调查核实，并向原告作出答复。被告的行为亦未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不属行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告张兵强的起诉。上诉人张兵强上诉称：一、被上诉人侵害上诉人实体权利。根据《浙江省土地监察条例》第六条“任何单位和个人必须遵守土地管理法律、法规，对违法土地管理法律、法规的行为应予抵制，并向土地管理部门和有关部门举报。对举报土地违法行为、协助查处土地违法案件成绩显著的单位和个人，由人民政府或土地管理部门给予表彰或奖励”。上诉人购买系争土地的房屋，是基于房屋建造手续合法、土地来源合法的基础上，但购房后至今未能办出产权证、土地证，通过政府信息公开查询相关资料发现东阳市国土局违法变更系争土地用途。并于2016年9月2日向被上诉人提出查处申请。原审法院所称“被告行为未对原告的合法权益出生实际影响”，是未查清事实。即便上诉人与涉案项目无任何关系，上诉人亦可以监督东阳市国土局违法变更土地用途的行为，更何况在本案中，上诉人与涉案项目有利害关系，上诉人要求被上诉人依法查处，被上诉人应当依法履职。二、被上诉人履责程序违法。根据法释（2000）8号第39条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60天内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”，根据《浙江省土地监察条例》第二十六条“土地管理部门对土地违法案件，应自立案之日起三十日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经立案机关的主管领导批准，可适当延长期限。各级土地管理部门应将土地违法案件的查处结果，报上一级土地管理部门备案”。本案中被上诉人作为东阳市国土资源局的上级机关，根据《浙江省土地监察条例》等相关规定，具有查处东阳市国土局违法变更土地用途的职责，上诉人向被上诉人提出申请，被上诉人应当依法在接到上诉人申请之日起60天内履行查处职责，但被上诉人在2016年11月4日答复上诉人，已经超出了法律规定的期限，答复程序违法。原审法院明知事实存在，仍以上诉人起诉不属于行政诉讼受案范围驳回起诉，是模糊本案焦点。三、被上诉人未依法答复。1.国有土地使用权应当收回后再行招拍挂。根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条出让土地改变用途等土地使用条件的处理“出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外”。本案中《国有建设土地使用权出让合同》合同编号：3307832009A21095第十八条明确约定出让期限改变合同约定用途，由出让人有偿收回建设用地使用权。因此，东阳市国土资源局与开发商签订补充合同改变土地用途违法。本案中东阳市国土资源局在开发商将土地居住用途改变为商业住宅时应当依法收回国有土地使用权，再行招拍挂。2.规划条件变更审批程序非法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十六条及第五十六条规定，东阳市国土资源局没有变更土地用途的资格。本案证据浙江省建设用地审批意见书及具体建设项目用地申请表显示，涉案地块的土地用途亦经浙江省人民政府审批，东阳市国土资源局若要改变土地用途应当经浙江省人民政府同意。根据东阳市人民政府第38号令《东阳市城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十一条之规定，本案中东阳市国土资源局违法变更土地用途，开发商未交契税，根据被上诉人提交的证据“浙江省土地出让金专用票据”附注，票据无效。综上，被上诉人在履行查处职责的过程中程序违法，亦未依法查处东阳市国土资源局的违法变更土地用途的行为。请求判令撤销原审裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人金华市国土资源局辩称：被上诉人对上诉人提交的履职申请已经依法履行行政职责，对上诉人反映的问题进行了调查，并对上诉人作出了答复，答复中对涉案土地变更情况作了具体介绍。经调查涉案土地用途变更符合法律规定，依法经东阳市国土资源局同意，经东阳市人民政府批准。东阳市万豪公司补交了出让金。在变更土地用途后上诉人购买了东阳市万豪公司开发的商铺，土地用途变更并未对上诉人合法权益造成损害。据此，被上诉人已经依法履职。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。经审理，对原审认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人的一审诉讼请求是向被上诉人金华市国土资源局申请违法查处，请求对东阳市国土资源局违法出让建设用地并改变土地用途的行政行为进行查处，对相关行政人员追责，并将查处的结果书面告知上诉人。被上诉人金华市国土资源局系东阳市国土资源局的上一级行政机关，其对下级机关东阳市国土资源局对案涉的土地使用权出让是否存在违法行为进行查处系依法行使上下级行政机关之间的内部层级监督职能，该查处的结果对外不直接影响上诉人的权利义务，不具有行政法意义上的可诉性。至于“对相关行政人员追责”事项，更非行政诉讼受案范围。综上，上诉人张兵强的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审法院裁定驳回张兵强的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张旭良审 判 员 冯少华审 判 员 单晓剑二〇一七年八月二十三日代书记员 朱丽敏