江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）苏民终字第00153号
上诉人（原审被告）沛县住房和城乡建设局，住所地江苏省徐州市沛县正阳南路2号。
法定代表人周胜利，该局局长。
委托代理人周平生，系该局副局长。
委托代理人刘忠，江苏金维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）胡金平。
委托代理人王月（系胡金平配偶）。
被上诉人（原审被告）顾国辉。
上诉人沛县住房和城乡建设局（以下简称沛县住建局）因与被上诉人胡金平、被上诉人顾国辉民间借贷纠纷一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐民初字第198号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月9日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人沛县住建局的委托代理人周平生、刘忠，被上诉人胡金平及其委托代理人王月到庭参加诉讼，被上诉人顾国辉经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，沛县城建展览馆工程是沛县住建局招标建设的工程，顾国辉为该工程实际施工人。2011年1月28日，顾国辉因承建沛县城建展览馆工程需要资金向胡金平出具借条借款200万元，双方约定月利率3%，如不能按期还款，顾国辉自愿以沛县住建局向其应付的工程款中直接拨付给胡金平还款。当天，胡金平将200万元借款汇入顾国辉账户。对于该笔借款的偿还，沛县住建局在借条中作出如下承诺：本单位承诺在“城建展览馆”项目再次拨付工程款时，必须首先直接拨付给出借人，否则承诺单位承担还款责任。后因该200万元借款未能偿还，胡金平与顾国辉于2012年7月28日对借款本息进行结算，顾国辉向胡金平出具借款金额为242万元的借条（双方均认可其中的200万元为本金，42万元为利息），仍约定月利率3%，顾国辉自愿以沛县住建局向其应付的工程款中直接拨付给胡金平还款。沛县住建局在该借条中作出与此前200万元借款发生时相同的承诺。双方当事人均认可涉案借款自2011年1月28日发生后，顾国辉、沛县住建局未向胡金平还款。
2014年1月7日，为解决沛县城建展览馆工程建设中拖欠民工工资及部分工程款的问题，沛县住建局曾向沛县人民政府作出书面请示文件，申请拨付300万元民工工资，请示文件中还载明目前已支付顾国辉的工程款数额为6611.04万元，尚欠顾国辉工程款1714.77万元。对于实际向顾国辉支付工程款的情况，沛县住建局在本案原审诉讼中称请示文件中载明的6611.04万元不准确，实际数额应为5244万元，具体拨款情况为：2009年6月12日拨款1020万元、2009年6月29日拨款1200万元、2009年12月16日拨款300万元、2010年11月8日拨款1663万元、2011年5月31日拨款461万元、2012年1月21日拨款200万元、2012年2月至2013年1月拨款400万元。沛县住建局称最后一笔400万元为民工工资，是直接交给民工个人的，不是工程款。
因顾国辉与沛县住建局未能按约支付款项，胡金平于2014年7月22日向原审法院提起本案诉讼，请求判令顾国辉返还借款200万元及利息（2012年7月28日之前的利息按42万元确定，2012年7月28日之后的利息按银行同期贷款利率的四倍计算至判决确定的给付之日至），沛县住建局承担连带责任。
原审法院认为：一、关于涉案借款的本金及利息的确定。顾国辉于2011年1月28日向胡金平借款200万元，有借据、银行汇款回单为证，双方当事人建立借款合同关系，借款本金为200万元。虽然双方在借款发生时约定的借款月利率为3%，超过了银行同类贷款利率的四倍。但是，2012年7月28日借贷双方就涉案借款进行结算时确定涉案借款自2011年1月28日至2012年7月28日期间的利息为42万元，双方结算时关于利息的计算标准并不超过银行同类贷款利率的四倍，符合法律规定。借贷双方于2012年7月28日进行结算并重新出具的借条中仍约定借款月利率为3%，对此，胡金平主张按银行同期贷款利率的四倍计算至判决确定的给付之日止，符合法律规定，依法予以支持。二、关于沛县住建局对涉案借款应如何承担责任。《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款规定：“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。”顾国辉向胡金平借款时，沛县住建局承诺其再次拨付工程款时应直接将款拨付给胡金平以偿还涉案借款，否则沛县住建局承担还款责任。沛县住建局在本案中系附条件的债务加入。沛县住建局承担还款责任的条件是否成就，在于借款发生后其是否存在向顾国辉拨付工程款却不直接将工程款拨付给胡金平以偿还涉案借款的行为。综合三个方面的分析，原审法院认为沛县住建局承担还款责任的条件已经成就。一是涉案借款发生于2011年1月28日，沛县住建局自认已于2011年5月31日、2012年1月21日分别向顾国辉拨付工程款461万元、200万元，但却未按第一次承诺首先向胡金平付款。二是即便以双方当事人对借款进行结算时的2012年7月28日为起点，沛县住建局也认可其于2013年1月拨付过400万元民工工资，该款需在其与顾国辉结算工程款时予以扣减，也是顾国辉工程款的组成部分，应视为拨付工程款的行为。沛县住建局在拨付该款时仍未按照承诺首先向胡金平付款。三是根据沛县住建局于2014年1月7日向沛县人民政府作出的请示文件，其自认拨付给顾国辉的工程款为6611.04万元。本案原审诉讼中，沛县住建局又称该实际拨付的工程款为5224万元。沛县住建局先后确认的拨付给顾国辉的工程款数额相差达1300余万元，且未提供证据证明该差额款项的拨付时间，其虽称之所以存在差额是因为请示文件载明的工程款中包含支付给销售商的电梯款、中央空调款，但并未提供证据予以证明。
综上，原审法院认为顾国辉为涉案借款的借款人，其对借款本息应当承担偿还责任。沛县住建局在涉案借款发生后多次拨付工程款，但均未按照承诺直接向胡金平拨款以偿还涉案借款，按照双方当事人的约定，沛县住建局承担还款责任的条件已经成就，胡金平要求其与顾国辉承担连带还款责任，符合法律规定。遂依照《中华人民共和国民法通则》第九十条、第一百零八条，《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款、第一百九十六条、第二百一十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定，判决：一、顾国辉于判决生效后十五日内向胡金平支付借款本金2000000元及利息（利息确定方式为：2011年1月28日至2012年7月28日期间的利息为420000元；自2012年7月29日起至一审判决确定的给付之日止的利息，以2000000元为本金，利率按中国人民银行同期同档贷款基准利率的四倍计算）。二、沛县住房和城乡建设局对上述债务承担连带责任。一审案件受理费35440元，由顾国辉、沛县住房和城乡建设局负担。
宣判后，沛县住建局不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判，并由胡金平、顾国辉承担本案全部诉讼费用。其主要理由是：一、上诉人未在2011年1月28日借条中作出相应的承诺，即使存在承诺，亦被2012年7月28日借条上的承诺所替代。二、上诉人在2012年7月28日借条中承诺的真实意思表示包括两方面，首先拨付的应当是“竣工结算工程款”，其次需拨付给顾国辉本人。虽然上诉人在承诺出具后拨付过400万元民工工资，但性质上属于垫付款，不属于工程款。因此上诉人承诺的生效条件未成就。三、原判决认定上诉人在借条上承诺的行为系附条件的债务加入属于法律适用错误，上诉人承诺的性质应当是一种有条件的保证责任，且因上诉人沛县住建局系国家行政机关，依法应认定该担保行为无效，上诉人不应承担连带责任。四、上诉人于2011年8月15日曾向胡金平偿还借款本金24万元，如本案认定上诉人承担连带责任，应从借款本金中扣除该24万元。
被上诉人胡金平二审中答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人沛县住建局向法庭提供了2011年8月15日银行转账凭证及相应的委托书、记账凭证等证据材料，证明顾国辉以江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部名义申请沛县住建局将拨付的工程款直接拨付给胡金平本人，后上诉人沛县住建局通过银行转账给胡金平24万元。胡金平质证认为：确实收到上诉人银行转账24万元，但该24万元系本案借款的利息。
经双方当事人确认，本案二审的争议焦点是：一、沛县住建局是否对涉案借款承担还款责任。二、沛县住建局通过银行转账的24万元属于偿还本金还是利息。
本院认为：一、关于沛县住建局是否对涉案借款承担还款责任的问题。首先，上诉人沛县住建局上诉认为其并未在2011年1月28日借条上作出承诺的意思表示。但根据原审法院对沛县住建局原副局长赵成新所做询问笔录内容，结合2012年7月28日借条上承诺内容以及三方相关借、还款的履行事实，可以认定2011年1月28日借条及承诺属于三方真实意思表示，应当认定其真实性。关于该承诺的法律效力，虽然该借条签订时是合法有效的，但是三方在2012年7月28日重新出具借条及承诺的行为已经变更了2011年1月28日承诺的意思表示，应当认定上诉人沛县住建局在2012年7月28日的承诺意思表示已经取代了其在2011年1月28日借条上承诺的意思表示。
其次，上诉人沛县住建局上诉认为原审法院曲解2012年7月28日借条上承诺的意思表示。庭审中，双方当事人均认可2012年7月28日承诺的真实性。该承诺系上诉人真实意思表示，且并不违反法律、行政法规的强制性规定，依法可以作为本案定案依据。对于承诺中载明“本单位承诺在'城建展览馆'项目再次拨付工程款时，必须首先直接拨付给出借人，否则承诺单位承担还款责任”是否包含本案中400万元民工工资支付的行为。本院认为，从借条中顾国辉意思表示以及上诉人的承诺内容看，其含义应当指上诉人在拨付顾国辉工程款时应首先支付给出借人胡金平，承诺中的“工程款”应当不仅限于支付给顾国辉本人的工程款，而是涵盖顾国辉所承揽工程项目中上诉人应支付的全部工程款。关于400万元民工工资支付的行为本身具有双重意义，其性质根据《江苏省工资支付条例》指的是为承包人垫付的劳动者工资；同时，沛县住建局垫付民工工资的法律基础在于其与承包人之间尚存在工程款债务，且根据该条例规定，先行垫付的工资数额亦以未结清的工程款为限，因此，其垫付的民工工资相对于承包人顾国辉而言即属于工程款。鉴于上述认定，上诉人沛县住建局在2012年7月28日承诺出具后没有按照承诺直接将400万元支付给胡金平而是作为垫付民工工资，已经违反了承诺所约定的条件，根据承诺约定上诉人应承担相应还款责任。至于上诉人承担还款责任的范围，鉴于其违反约定的工程款拨付款项400万元已经超过了胡金平借款的本息数额，因此，对还款责任范围的讨论已无必要。
再次，上诉人沛县住建局上诉认为其承担的是有条件的担保责任。本院认为，《中华人民共和国担保法》第六条规定，保证是指保证人与债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。债务加入人是直接承担债务的主债务人，属于并存的债务负担；而担保人是在主债务人不履行债务情况下所承担的从属性债务。本案中，从承诺的约定内容看，并没有约定上诉人承担担保责任的意思表示。其约定上诉人在不按约拨付工程款给出借人情况下所应承担的是直接的还款责任而不是从属性债务，故应当认定为债务加入。
最后，上诉人沛县住建局上诉提出国家机关不能承担担保责任或债务加入责任。本院认为，《中华人民共和国担保法》仅仅规定了国家机关不得为保证人，但本案中上诉人承担的并不属于担保责任。现行法律、行政法规并没有强制性规定认为国家机关不能作为债务加入人。同时，债务加入和担保责任的区别在于债务加入通常存在原因行为，也就是说债务加入人和原债务人一般是存在债务关系的，如本案中上诉人沛县住建局与顾国辉之间即存在工程款债权债务关系，所以上诉人作为债务加入人并不损害国家、社会公共利益，也并不因此认定此种债务加入系无效行为。综上，上诉人沛县住建局在2012年7月28日所作的承诺构成附条件的债务加入，其应承担还款责任。
二、关于上诉人沛县住建局通过银行转账的24万元属于偿还本金还是利息的问题。上诉人二审中提交的银行转账凭证中载明的是“还个人借款”，并没有明确载明是偿还个人借款中本金还是利息。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十一条规定，债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。鉴于上诉人仅仅偿还了24万元，并没有达到清偿全部债务，依据上述规定应当认定该24万元优先偿还的是借款利息。同时，根据双方在2012年7月28日签订借条时载明的利息是42万元，即便加上该24万元利息，利息总额仍未超过银行同期同类贷款利率的四倍，符合法律规定，因此，双方于2012年7月28日就涉案借款进行结算时确定涉案借款自2011年1月28日至2012年7月28日期间利息为42万元并不违反法律规定，应认定为有效。上诉人沛县住建局关于24万元应当从本金中予以抵扣的上诉主张不能成立。
综上，沛县住建局的上诉没有事实和法律依据，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费35440元，由上诉人沛县住建局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓蓉
代理审判员 周 艳
代理审判员 周杨明
二〇一五年五月十三日
书 记 员 王婷婷