江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初107号
原告孙云,男,1956年9月18日出生，汉族，住靖江市。
委托代理人叶和华，靖江市莫愁法律咨询服务部法律工作人员。
被告靖江市规划局,组织机构代码76587378-6，住所地靖江市骥江东路112号。
法定代表人仇颖，局长。
委托代理人唐卫成，副局长。
委托代理人（特别授权）杨红燕，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。
被告靖江市人民政府,住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人赵叶，市长。
委托代理人朱飞，靖江市人民政府法制办工作人员。
委托代理人（特别代理）赵思海，靖江市人民政府法制办工作人员。
原告孙云不服被告靖江市规划局靖规罚字（2016）第001号行政处罚决定及靖江市人民政府靖行复（2016）第5号行政复议决定，于2016年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月4日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月5日公开开庭审理了本案。原告孙云及其委托代理人叶和华，被告靖江市规划局出庭负责人暨委托代理人唐卫成、委托代理人杨红燕，被告靖江市人民政府出庭负责人李晓辉、委托代理人朱飞、赵思海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告靖江市规划局于2016年1月6日作出靖规罚字[2016]第001号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），查明：原告未取得《建设工程规划许可证》于2010年5月在靖江市东郊村X组建设房屋，所建房屋东西长4.8米，南北长15.5米，二三层南侧挑廊，建四层（含地下室），砖混结构，地上建筑面积为237.6平方米，该建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，属违法建设行为。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，决定拆除原告户擅自建设的237.6平方米（地上建筑面积）房屋。原告孙云不服该决定，于2016年1月27日向被告靖江市人民政府提出复议申请，靖江市人民政府于2016年4月15日作出靖行复（2016）第5号行政复议决定（以下简称行政复议决定），维持了靖江市规划局的处罚决定。
原告孙云诉称，原告房产原建于1982年9月，在2005年8月因风雨倒塌无法居住，2006年11月20日经村、镇和24名村民代表签字，同意在原房宅基地上建一间三层楼房。2007年7月，被告靖江市规划局确认我的房屋系违章，将楼房拆去上面三层，只留底下一层居住，在原告向法院起诉后，泰州市中级人民法院裁定撤销了被告靖江市规划局靖规罚（2007）第79号行政处罚决定书。时隔七年后，被告靖江市规划局于2015年2月10日再次作出（2014）第092号行政处罚决定，于2015年4月7日作出靖规强拆字（2015）第004号行政强制拆除决定书，原告向被告靖江市人民政府申请行政复议，后被告靖江市规划局于2015年6月17日撤销了上述两个决定，2015年6月30日，被告靖江市人民政府作出（2015）靖行复第22号行政复议终止申请通知书。期间，2013年5月28日原告领取了土地使用权证。2016年1月6日，被告靖江市规划局对原告作出行政处罚决定，决定拆除原告位于靖江市靖城街道办东郊村X组的房屋，原告向被告靖江市人民政府申请复议，但靖江市人民政府维持了上述处罚决定。原告认为被告靖江市规划局所作行政处罚决定不符合事实和法律规定，适用法律错误，请求法院依法撤销靖江市规划局行政处罚决定及靖江市人民政府行政复议决定。
原告孙云向本院提交了以下证据：
1.现场照片，反映房子被吹倒的情况。
2.1998年靖江市人民政府建房用地批准通知书。
3.2006年建房申请报告。
4.原告与顾恒兴达成的协议书。
5.泰州市中级人民法院2008年9月24日的行政裁定书，撤销靖规罚（2007）第79号行政处罚决定。
6.原告父亲写的材料。
7.测绘图。
8.建设局向原告收取的18000元的建房许可证费用。
9.国土部盖章的证明。
10.村委员会、司法所等部门盖章的调解书。
11.行政复议受理书。
12.房地产籍管理处的证明。
13.国土局收取原告材料后盖章保存的说明。
14.规划监察大队向公安机关举报原告犯罪的材料。
15.2015年6月30日靖江市人民政府复议终止通知书。
16.靖江市人民政府行政复议决定。
被告靖江市规划局辩称，2007年4月，原告未取得《建设工程规划许可证》，在自家住房外位于靖江市靖城街道办东郊村X组的集体土地上新建房屋，东西长4.9米，南北长15.7米，五层砖混结构（含一层地下室），总面积为384.56平方米，被告在接到举报后于2007年11月26日作出靖规罚字（2007）第79号行政处罚决定，责令其限期拆除违法建筑物。原告在法定期限内未提起诉讼和履行决定，被告于2008年3月24日向靖江市人民法院申请强制执行，同年11月4日，靖江市人民法院强制拆除了原告的违法建筑物，但保留了地上一层和地下一层未拆除。2010年原告未取得《建设工程规划许可证》的情况下，又在上述土地上建设房屋，被告于2016年1月6日对原告作出处罚决定，拆除原告擅自建设的237.6平方米的房屋。被告所做处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
就原行政行为的合法性，被告靖江市规划局和靖江市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1.举报信，证明案件来源是投诉举报。
2.案件受理登记表及案件受理审批表，证明被告对原告违法建设行为立案受理。
3.现场勘查记录。
4.调查询问笔录，证明被告于2014年10月31日对原告调查询问，原告认可其未取得《建设工程规划许可证》进行房屋建设的行为。
5.身份证、常住人口登记卡。
6.协议、建房用地批准通知书、遗失启示、集体土地使用权证、建房报告。
7.情况说明、批复，证明原告未取得《建设工程规划许可证》进行房屋建设的相关情况。
8.责令改正通知书，证明被告依法向原告发出了责令改正通知书，限11月7日前自行拆除擅自建设的房屋。
9.会办意见记录，证明经会办，对原告未取得《建设工程规划许可证》建设房屋行为拟作出拆除处罚。
10.行政处罚事先告知书、听证告知书，证明被告在拟对原告作出处罚前依法告知其行政处罚的事项和依据并告知其依法享有的权利。
11.行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法作出行政处罚决定并进行送达。
12.调解协议，系被告执法过程中原告提供的相关材料。
13.履行决定催告书，证明原告未履行处罚决定，被告依法催告其履行。
14.相关强拆的请示和政府意见，证明原告在催告的时间内仍未自拆，被告依法报请政府强制拆除。
15.强制拆除决定书及送达回证，证明被告依法作出强制拆除决定并依法送达。
16.复议申请书，原告不服拆除决定，申请复议。
17.证明（被告出具），系原告提供的材料，经被告核实系虚假的。
18.证明（产权产籍处），系原告提供的材料，经被告核实系虚假的。
19.介绍信、证明，证明经核查，原告提供的房产部门的证明是虚假的，且位于东郊村常家埭X-XX号的房屋无登记记录。
20.答复通知书、答复书，证明原告不服强拆决定申请复议时，被告依法进行书面答复。
21.谈话笔录、撤销处罚、拆除决定通知及送达回证，证明原告已有一处宅基并建有房屋，案涉房屋是其在原房屋前未经批准违反法律规定建设，针对原告在复议中提交的土地和房产登记材料，被告因需对上述材料进行核实故撤销第92号处罚决定和第4号强制拆除决定书。
22.复议终止通知书，证明原告撤回复议申请，复议终止。
23.报案材料，证明被告在执法过程中发现原告涉嫌伪造国家机关公文、公章，为查明相关事实，依法进行报案。
24.催告函及送达回证，证明被告依法催告原告提供相关材料原件。
25.行政处罚事先告知书、听证告知书，证明被告在拟对原告作出处罚前依法告知其行政处罚的事实和依据并告知其依法享有的权利。
26.行政处罚决定及送达回证，证明被告依法作出处罚决定并进行送达。
27.复议答复书及行政复议决定，证明原告不服处罚决定申请复议，复议决定维持了被告的处罚决定。
被告靖江市人民政府辩称，被告所作的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
就复议行为的合法性，被告靖江市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1.2016年1月27日行政复议申请受理审查审批表。
2.2016年2月1日靖江市人民政府行政复议答复通知书及送达回证。
3.2016年2月16日靖江市规划局行政复议答复书。
4.2016年3月23日靖江市人民政府行政复议延期审理通知书及送达回证。
5.2016年4月15日靖江市人民政府行政复议决定及送达回证。
经举证质证，原告孙云对被告靖江市规划局所提供证据4中关于原告自认未取得规划许可证的陈述、证据17不予认可外，对被告靖江市规划局其他证据无异议；原告对被告靖江市人民政府的证据均无异议；对复议程序，原告认为没有找原告听证、调查外，对其他程序无异议。
被告靖江市规划局对原告提供的证据1认为不符合证据的要件，不予认可；对证据2、3不予认可，均是复印件，原告未能提供原件；对证据4无异议，但不能证明原告建房的合法性；证据5不予认可，是虚假的；证据6的真实性和关联性均不予认可；证据7-16的真实性无异议，质证意见同被告的举证目的。
被告靖江市人民政府对原告证据1-4的关联性不予认可，认为均是形成于2008年之前，与本案没有关联性；证据5-16同意被告靖江市规划局的意见。
本院对上述证据认证如下：关于原告提供的证据1-4均为复印件，两被告均不予认可，原告无法提供原件，故上述证据不能作为认定事实的依据；证据5，因原告提供的裁定不符合人民法院对行政行为合法性进行评判所应当采用的裁判方式，结合本院核实的情况，本院对该证据不予采信；证据6，因与本案所涉规划处罚没有关联性，本院不予采信；证据7-16，被告亦无异议，可作为认定事实之依据。对被告靖江市规划局所提供证据中的证据4，虽然原告拒绝签名，但其在笔录中反映了房屋建设、被规划处罚拆除又重新建设的过程，原告在笔录尾部手写了自己的意见，本院对该笔录的真实性予以确认，可作为本案认定事实的依据；证据17系原告向被告靖江市规划局提供的，经被告核实从未出具该份证明，对该证据本院不予采信；原告对被告靖江市规划局、靖江市人民政府的其他证据均无异议，均可作为本案认定事实之依据。
经审理查明，2007年4月17日，原告孙云未取得《建设工程规划许可证》的情况下在涉案房屋坐落地块开始建设房屋，所建房屋坐北朝南，东西长4.9米，南北长15.7米，并建设了地下室，为五层砖混结构楼房，2007年11月27日，被告靖江市规划局向原告作出靖规罚字（2007）第79号行政处罚决定，责令其限期拆除违法建筑物。原告在法定期限内未提起复议、诉讼，亦未履行处罚决定，被告于2008年3月24日向靖江市人民法院申请强制执行，同年11月4日，靖江市人民法院强制拆除原告的违法建筑。2010年3月，原告未取得《建设工程规划许可证》的情况下，将被拆除房屋修建至三层，并在屋前天井内搭建了阳光房。
2014年10月30日，被告靖江市规划局接到顾恒兴的举报，对原告违法建设行为进行立案查处，对违法现场进行了现场勘查，对原告进行了询问，并于2014年10月31日对原告发出靖规改靖字[2014]第1204号责令改正通知书，要求原告于2014年11月7日前自行拆除擅自建设的房屋。2014年11月9日，被告向原告作出靖规事告字[2014]第092号行政处罚事先告知书及听证告知书，并于11月10日送达原告，原告在法定期限内未要求听证，亦未提出陈述申辩，被告靖江市规划局于2014年11月12日作出靖规罚字[2014]第92号行政处罚决定，并于当天送达原告。2015年1月2日，被告靖江市规划局向原告发出靖规改靖字[2015]第1022号责令改正通知书，要求原告于2015年1月5日前自行拆除房屋前后的违建部分。原告在法定期限内未对靖规罚字[2014]第92号行政处罚决定提起诉讼，亦未履行，被告靖江市规划局于2015年3月9日向原告送达了靖规执催字[2015]第001号履行行政决定催告书，原告仍未履行。2015年3月26日，被告靖江市规划局向靖江市人民政府作出靖规[2015]第17号《关于对孙云户违法建设实施强制拆除的请示》，2015年4月1日，靖江市人民政府对上述请示做出批复。2015年4月7日，被告靖江市规划局作出靖规强拆字[2015]004号行政强制拆除决定并留置送达原告。2015年5月5日，原告向靖江市人民政府就该拆除决定书申请复议，并提交了加盖有被告靖江市规划局印章的证明、加盖有靖江市房屋产权产籍管理处印章的证明各一份，为了核实原告提供证据的真实性，被告靖江市规划局于2015年6月17日自行撤销了靖规罚字[2014]第92号行政处罚决定及靖规强拆字[2015]004号行政强制拆除决定，靖江市人民政府终止了该次行政复议程序。
2015年8月24日，被告靖江市规划局所属的规划监察大队向靖江市公安局报案，要求对原告涉嫌伪造印章一案进行立案处理。2015年9月6日，被告靖江市规划局向原告发出催告函，告知原告所提供的材料查询情况，并限期要求原告提供上述证明及2006年建房用地批准通知书的原件，原告在规定期限内未能提供。2015年12月1日，被告靖江市规划局向原告送达了靖规事告字[2015]第127号行政处罚事先告知书及靖规听告字[2015]第127号行政处罚听证告知书，原告在规定期限内未提出陈述申辩，未要求听证，被告靖江市规划局于2016年1月6日对原告作出靖规罚字[2016]第001号行政处罚决定，并于2016年1月11日留置送达原告。2016年1月27日，原告向被告靖江市人民政府申请行政复议，被告靖江市人民政府于当天决定立案受理，并于2016年2月1日向被告靖江市规划局送达了行政复议答复通知书，被告靖江市规划局于2016年2月16日作出行政复议答复书。2016年3月23日，被告靖江市人民政府作出行政复议延期审理通知，2016年4月15日，被告靖江市人民政府作出行政复议决定并于2016年4月18日邮寄送达本案原告及被告靖江市规划局。2016年5月4日，原告诉来本院。
2016年10月26日，被告靖江市规划局向本院作出书面说明，载明：“靖江市靖城街道东郊村x组孙云户于2007年4月17日起在集体土地上新建总面积为384.65平方米房屋（五层砖混结构，地上四层、地下一层），被认定为违法建设。2007年11月26日，我局依法对其作出拆除的行政处罚决定（靖规罚字[2007]第79号）；2008年4月2日，靖江市人民法院依法裁定准予强制执行（[2008]靖非诉行审字第24号）；2008年11月4日，靖江市人民法院组织城管、靖城街道办事处等部门依法对孙云户上述违法建筑进行了强制拆除，当时对该户的违法建筑全部拆除完毕，无完整保留的楼层建筑（见执行笔录）。孙云户现有的违法建筑属于在强制拆除后新建的违法建筑。特此说明”。并提供了靖江市人民法院的执行笔录和被告出具的结案申请。
本院认为，本案的争议焦点为涉案行政处罚决定及行政复议决定是否合法。现就本案焦点问题评述如下：
一、关于行政处罚决定的合法性
首先，被告靖江市规划局所作的行政处罚决定认定事实不清，具体如下：
1.行政处罚决定认定事实在文义上的理解与被告靖江市规划局实际查明及答辩之间并不一致。被告靖江市规划局认定“原告未取得《建设工程规划许可证》于2010年5月在靖江市东郊村X组建设房屋，所建房屋东西长4.8米，南北长15.5米，二三层南侧挑廊，建四层（含地下室），砖混结构，地上建筑面积为237.6平方米”，被告行政处罚决定的文义应为涉案房屋含地下室在内的四层均系在2010年5月新建。而作为行政处罚决定认定事实依据的2014年10月31日被告对原告孙云调查询问笔录记载“原房屋于2008年1月完工，后因西隔壁顾恒兴举报我户超面积建设，当年8月法院判决我拆除超面积部分，拆除了2层以上违建部分。2010年3月我户重新修复房屋至三层，同时在屋前天井内搭建了阳光房……”，在复议与诉讼答辩时被告靖江市规划局亦主张地上一层及地下一层建筑未拆除的事实，被告的行政处罚决定认定违法事实不符合其实际调查情形。
2.被告靖江市规划局在庭后补充提交的情况说明、靖江市人民法院的执行笔录、结案申请等证据，本院不予接纳。理由如下：（1）被告靖江市规划局提交的证据已经超过法定的举证期限；（2）上述证据未作为涉案行政处罚决定作出的依据；（3）涉案行政处罚决定业经靖江市人民政府复议并作出维持的决定，被告靖江市规划局径行向本院提交的上述证据与其行政复议答辩意见相矛盾，可能造成直接否定行政复议决定合法性的效果，有违上下级行政机关内部监督规则。即使被告靖江市规划局于2016年10月26日向本院作出书面说明的内容属实，该情况说明载明原告涉案房屋于2008年11月份被全部拆除，与其在行政复议答复和行政诉讼答辩陈述的意见存在明显的矛盾，亦足以导致行政处罚决定认定事实不清。
其次，行政处罚决定适用法律错误，理由如下：原告的起诉状、被告靖江市规划局行政复议答复、靖江市人民政府的行政复议决定及两被告的答辩状均一致陈述，2008年靖江市人民法院强制执行时对原告的涉案房屋保留了地上一层和地下一层，被告靖江市规划局行政处罚决定认定原告现已建成的房屋地上建筑面积为237.6平方米，应包含2008年执行中未拆除地上一层房屋的面积，对地上一层部分的房屋再次作出行政处罚违反了“一事不再罚”的原则。
鉴于被告所举证据不能区分原告未拆除而重复处罚部分、新建部分建筑面积，故本院无法对处罚中合法处罚内容予以区分评判，故涉案行政处罚决定应予全面撤销。
二、关于行政复议决定的合法性
本案中，复议机关应对处罚对象、违法事实、处理决定的合理性等进行全面审查。被告靖江市规划局提交的行政复议答复中载明了2008年执行情况，而被告靖江市人民政府复议时，未能注意到房屋有无拆除对原告新建行为认定的影响而作出涉案行政复议决定，行政复议决定认定事实不清，应予撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
撤销靖江市规划局靖规罚字（2016）第001号行政处罚决定及靖江市人民政府靖行复（2016）第5号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告靖江市规划局负担（原告已预交，由被告靖江市规划局于本判决生效之日起十日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或者名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④账号：10×××68；⑤行号：10xxxxx14；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑锋
代理审判员 杨鑫森
人民陪审员 李华萍
二〇一六年十月三十日
书 记 员 朱 捷
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。