河北省沧州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）冀09行终178号
上诉人（原审被告）吴桥县人民政府。
法定代表人张长瑞，县长。
委托代理人马勋荣，吴桥县人民政府办公室副主任。
委托代理人刘健，河北衡泰律师事务所律师。
上诉人（原审被告）吴桥县国土资源局。
法定代表人杨洪志，局长。
委托代理人王四龙，吴桥县国土资源局工作人员。
委托代理人金树刚，河北侯凤梅（吴桥）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张建国，男，汉族，农民，住吴桥县。
被上诉人（原审原告）李文芬，女，汉族，农民，住吴桥县，系张建国之妻。
被上诉人（原审原告）张连荣，女，汉族，农民，住吴桥县。
被上诉人（原审原告）暨三被上诉人的委托代理人张建清，男，汉族，农民，住吴桥县，系上诉人张建国之弟、张连荣之夫。
上诉人吴桥县人民政府（下称县政府）、吴桥县国土资源局（下称国土局）因行政强制一案，不服河北省东光县人民法院（2015）东行初字第0007号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人县政府的委托代理人马勋荣、刘健，上诉人国土局的委托代理人王四龙、金树刚，被上诉人暨三被上诉人的委托代理人张建清、被上诉人李文芬、张连荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：张建国、李文芬系夫妻关系，张建清、张连荣系夫妻关系，张建国与张建清是亲兄弟关系。上列四原告分别于2014年3月30日和2014年5月8日先后在未办理合法审批手续的情况下，在张建国所承包的集体土地内建设房屋。建房期间，吴桥县国土资源局曾向张建国下达责令停止违法行为通知书，明确指出张建国未经批准，擅自占地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令立即停止上述违法行为，听候处理。但张建国未停止建房施工，与张建清各自先后建成5间房屋。2014年5月19日吴桥县国土资源局针对张建国的违法行为作出了吴国土资罚字（2014）第7号行政处罚决定书：1、退还非法占用的土地；2、限期一日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋。期间，原告张建清未有收到任何单位的行政法律文书。因冀鲁连接线建成后，两侧出现了较多非法占地情况，2014年5月20日，吴桥县政府召开县长办公会，会议议定的主要内容是，县政府负责协调；县国土资源局承担土地管理的主体责任，对已申请法院强制执行的违法占地案件进行执行，合理调配警力，拆除要彻底；对已作出行政处罚尚未申请法院强制执行但仍继续进行违法建设的，要坚决依法予以制止，并及时申请法院强制执行；对未作出行政处罚决定的，要依法按程序作出行政处罚决定；其他有关机关单位予以协助。2014年5月21日晨3时30分左右，在吴桥县人民政府的协调下，吴桥县国土资源局在公安、城管、交通等部门的协助下，对四原告所建的房屋进行了强拆，共计拆除原告张建国、李文芬的房屋二间，拆除原告张建清、张连荣的房屋五间。实施行为前没有履行强制拆除的法律程序，未向四原告下达任何行政法律文书。
一审法院认为，县政府认可负责协调，应认定其具备被告主体资格。被告在对四原告违章所建的房屋强制拆除前没有依法履行强制拆除的程序规定，故被告的行为违法。县政府在本案强拆行为中是协调者，但其行为对原告的权利、义务产生了实际影响，具有违法性；国土局具有土地管理职责，具体实施了强拆行为，其行为具有违法性，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告吴桥县人民政府与吴桥县国土资源局强制拆除四原告违章建设的房屋的行为违法。
上诉人县政府上诉称：一审法院认定事实不清，错列上诉人为本案被告，一审认为不能证明有县政府的人员参与拆房，但将上诉人列为本案被告，毫无事实和法律依据。上诉人召开县长办公会，是依法加强各部门工作协调、督促各部门履行相应职责，保证各部门行政执法行为顺利实施的协调机制，而非针对被上诉人实施的具体行政行为，行政协调不具有强制力，因此不可诉，本案中各部各司其职，县政府未参与到任何行政强制措施、行政强制执行之中，不是行政行为的主体，不是本案适格被告；土地行政部门依法向违法行为人送达处罚决定书，责令其限期拆除在非法占用的土地上的非法建筑，因被上诉人继续施工，土地行政部门依《土地管理法》对违法行为进行制止，一审错将行政制止行为认定为行政强制行为，并错误引用行政强制法的程序性规定，属于适用法律错误。综上，请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上认人国土地局上诉称：一审中杨秀兰、李文强、卢金彩等证人证言相互矛盾，无证明效力，不应作为证据采信；上诉人是按照《土地管理法》第八十三条的规定，对被上诉人的违法建设行为予以制止，一审判决将上诉人的依法制止行为认定为强制拆除明显错误。请求撤销一审判决，改判上诉人行政行为合法并驳回被上诉人的诉讼请求。
四被上诉人主要答辩称：（2014）第7号行政处罚决定是被上诉人伪造的，2014年5月21日夜间强拆时被拆的七户人家都没有看到，到2015年4月7日原一审开庭突然出现，明显是假证伪证。5月21日凌晨3点由副县长张希平带队，土地局、公安局等七个单位组成“联合执法队”强拆了三村七户人家，事先没有催告，没有履行任何法律程序，严重违法。一审两次庭均已认定本案应适用两年的起诉期限。村委会和20多人都能证明所拆房屋是张建清、张连荣的，大量证据和事实能够证明张建清、张连荣是适格的原告。县政府认可负责协调，并且前一天召开了县长办公会，吴桥电视台也进行了报道，还有多人作证是县长带人强拆的房屋，能够证明县政府是适格的被告，一审是根据中院裁定追加土地局为被告的，与被上诉人没有关系，我们没有起诉土地局，不符合法律程序。行政强制法规定，不能以夜间拆除、停水、停电等方式实施强拆，即使是拆除违法建筑也要遵守程序规定，应先通知相对人自行拆除，并张贴公告，上诉人夜间拆除严重违法，应负法律责任和赔偿责任。要求驳回上诉，维持原审判决并由上诉人负经济赔偿责任。
本院查明的事实与一审查明基本一致。经庭审调查并结合一审中各方提交的证据，本院另查明：2014年3月30日国土局向张建国发出吴国土资通字［2014］7号责令停止违法行为通知书，主要内容有，“你（张建国）未办理合法用地审批手续，擅自占地建设，责令立即停止违法行为，听候处理。”张建国对该通知进行了签收。2014年4月25日，国土地决定对张建国违法占地一案进行立案调查处理。2014年5月8日国土局向张建国送达吴国土资通字［2014］17号责令停止违法行为通知书，内容与上次通知相同，张建国没有在送达回证上签字，国土地局予以留置送达，该送达回证备注在场人有宋世强、张国清。2014年5月9日，国土局对张建国和小李村村主任张国清进行了询问，张建国回答小李村沿冀鲁连接线路东的两处房屋是其所建，占用的自己的责任田，没有手续，该询问笔录张建国未签字，也没有备注在场人；张国清称在张建国建房占地是他自己的责任田，第一段房是张建国于2014年3月20日开始建的，已完工，后期又建的一段是2014年5月8日开始建，不知道是谁的，尚未封顶。同日，国土局再次向张建国送达编号为吴国土资通字［2014］17号（A）责令停止违法行为通知书，内容与前次相同，该送达回证显示，张建国拒签，并备注在场人有宋世强、张国清。国土局在履行了现场勘测、听证告知、内部审批后，于2014年5月19日作出吴国土资罚字［2014］第7号行政处罚决定（下称第7号处罚决定），主要内容有，“你户（张建国）在未办理合法用地审批手续的情况下占用本村集体土地建房两处，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，决定处罚如下，1、退还非法占用的土地，2、限期一日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋；同时该决定书中告知当事人可在自收到本处罚决定之日起60日内申请复议，或15日内向法院起诉，如逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”当日，国土局向张建国送达，张建国仍拒绝签收，该送达回证显示，送达方式为留置送达，在场人有宋世强、张国清。据国土局出具的地籍意见，张建国所占地块地类为水浇地。又查明，四被上诉人就本案于2015年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于2015年1月7日受理后，于同年1月13日作出(2015)沧行辖字第7号行政裁定，裁定本案移交东光县人民法院审理，该院于2015年5月27日作出（2015）东行初字第0001号行政判决书，判后县政府提出上诉，本院审理后认为一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，于2015年9月21日作出（2015）沧行终字第120号裁定，裁定撤销原判、发回东光县人民法院重审。该院重新立案后，追加国土局作为本案被告参加诉讼，2016年4月20日，该院作出本案一审的（2015）东行初字第0007号判决，并向当事人进行了送达，同年5月17日，该院又作出（2015）东行初字第0007号裁定书，对0007号判决书中遗漏的上诉期限和上诉法院等内容进行了补正。再查明，被上诉人张建国患有脑血栓后遗症，肢体残疾，残疾等级为三级。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被上诉人起诉强行推倒其房屋的行政行为违法，应以该强制行为的具体实施机关为被告。从本案一、二审调查的事实看，县政府认可其负责协调，但明确表示该强制行为不是其实施的，而被上诉人所提供的证据亦不能证明县政府的工作人员参与或实施了5月21日对被上诉人房屋的强制行为，同时国土地认可该单位具体实施了本案所诉的行政强制行为，但认为该行为是对被上诉人继续违法建房行为的制止，因而国土局应为本案适格的被告，一审判决以县政府认可负责协调而认定其具备被告主体资格不当，县政府关于其不是本案适格被告的上诉理由成立。被上诉人起诉县政府属于错列被告，且在一、二审诉讼明确拒绝变更。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销河北省东光县人民法院（2015）东行初字第0007号判决；
二、驳回被上诉人张建国、李文芬、张建清、张连荣对吴桥县人民政府的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 庞爱民
审 判 员 李艳华
代理审判员 张 倩
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 兰明慧