浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2007）绍中行终字第59号上诉人（原审原告）：浙江万诚轴承有限公司。法定代表人：戴时凡。委托代理人（特别授权代理）：戴北平。委托代理人（特别授权代理）：戴崇华。被上诉人（原审被告）：绍兴市质量技术监督局。法定代表人：童志敏。委托代理人（特别授权代理）：严洪祥。委托代理人（特别授权代理）：宋亮。上诉人浙江万诚轴承有限公司诉被上诉人绍兴市质量技术监督局质量监督行政处罚一案，不服浙江省绍兴市越城区人民法院（2007）越行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2007年10月29日公开开庭进行了审理。上诉人浙江万诚轴承有限公司的委托代理人戴北平、戴崇华，被上诉人绍兴市质量技术监督局的委托代理人严洪祥、宋亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2007年5月8日，绍兴市质量技术监督局作出（绍市）质罚字（2007）第045号行政处罚决定，认定浙江万诚轴承有限公司自2006年11月28日起至2006年12月28日，未按规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品钢管，累计入库成品钢管802.868吨，出库上述钢管323.115吨。该行为违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条的规定，依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定，责令浙江万诚轴承有限公司停止未经许可擅自生产轴承钢钢管产品，并处罚款70万元。原审法院审理查明：原告浙江万诚轴承有限公司从2006年11月28日开始生产高碳铬轴承钢钢管（以下简称钢管），至2006年12月28日累计入库成品钢管总计802.868吨。2006年12月31日，被告绍兴市质量技术监督局根据举报，依法对该公司进行现场检查，在公司成品仓库内发现有成品钢管510.606吨，纸质标识上印有“产品标准GB／T18254-2002、检验合格”等字样，其中30.853吨已装车准备出厂发货，现场未能提供钢管生产许可证等相关资料。至调查时，原告累计出库上述钢管323.115吨，主要出厂到新昌兴隆轴承厂等企业加工成轴承套圈后返回原告公司。被告依法对被查物品进行了封存，并随机抽样。2007年2月25日，被告将封存样品委托绍兴市价格认证中心进行价格鉴定，该中心于2007年3月5日作出绍市价鉴字（2007）第105号价格鉴定结论，认定涉案物品基准日（2006年12月31日）最低价格规格的钢管鉴定单价为6080元／吨。2007年5月8日被告在履行了告知等义务后，以原告行为违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五十条的规定，并依据该条例第四十五条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项之规定，作出（绍市）质罚字（2007）第045号行政处罚决定书，责令原告停止未经许可擅自生产轴承钢钢管产品，并处以罚款70万元。原告不服，向绍兴市人民政府提出复议申请，2007年7月27日绍兴市人民政府作出绍市府复决字（2007）20号行政复议决定书，维持了被告所作的处罚决定。原告仍不服，依法提起诉讼。另查明，2007年1月11日浙江省质量技术监督局受理原告轴承钢钢管生产许可申请，同年3月20日原告取得全国工业产品生产许可证，产品名称：轴承钢材。原审法院审理认为：根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第六条、第四十四条的规定，被告绍兴市质量技术监督局作为县级以上地方工业产品生产许可证主管部门，有负责对本行政区域内工业产品生产许可证工作进行管理、接举报后查处的行政职权和管辖权。全国工业产品生产许可证办公室颁发的《轴承钢材产品生产许可证实施细则》明确列举了实行生产许可证的轴承钢材单元产品，其与《中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局公告2004年第173号》确定的实行生产许可证制度的工业产品明细表所列产品相一致，且该公告至今并未失效，故被告据此上述规范性法律文件并结合现场检查笔录、现场照片、成品钢管收存报表、调查笔录、抽样单、封存决定、价格鉴定结论等证据，认定原告浙江万诚轴承有限公司未取得生产许可证、擅自生产列入工业产品生产许可证目录的轴承钢钢管行为违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条之规定的事实，依据明确。被告根据原告违法事实、生产产品货值，在考虑到原告已于2007年1月11日取得《行政许可申请受理决定书》的实际情节，依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项之规定作出处罚，适用法律正确，程序合法，量罚并无不当。原告提出绍兴市价格认证中心出具的价格鉴定结论不合法的理由，从鉴定主体、鉴定程序、鉴定依据和鉴定人来看，均并不违法，原告在被告实施行政行为、行政复议过程中均不表异议，诉讼中也未能提供相应的证据或依据证明鉴定的违法，故其上述理由不能成立。庭审中原告认为只有听证结束才视为调查终结，被告在作出告知陈述申辩、听证前先行进行内部讨论属违反法定程序规定的诉辩，系对法律规定的曲解。被告调查结束所进行的内部审批讨论，以及据此作出的告知、处罚，均符合《技术监督行政案件办理程序的规定》的规定，且该规定并未与《中华人民共和国行政处罚法》相抵触，行政处罚不存在程序的违法及不当性。原告虽在被告实施查处过程中申请办理了轴承钢钢管生产许可证，但这既不影响被告对原告在未取得许可证前违法生产行为的定性，也不能据此免除原告获许可前违法行为所应承担的法律责任。且原告系在违法行为被查处过程中才申请办理生产许可，取得许可证只是对原告以后生产轴承钢钢管的许可，并不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的‘违法行为轻微并及时纠正，……，不予行政处罚’的规定，故原告上述理由与法不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告绍兴市质量技术监督局2007年5月8日作出的（绍市）质罚字（2007）第045号行政处罚决定。案件受理费50元，由原告负担。上诉人浙江万诚轴承有限公司上诉称：1、一审法院认定被上诉人所作处罚决定证据充分是错误的。被上诉人认定上诉人违法金额的主要依据是鉴定结论，而鉴定结论中的鉴定价格是按市场零售价，上诉人作为生产企业根本不存在市场零售价，况且鉴定书中没有鉴定过程。2、一审法院认定被上诉人所作行政处罚程序合法是错误的。被上诉人负责人集体讨论时间是2007年4月9日，而向上诉人送达听证通知书时间为2007年4月16日，也就是负责人集体讨论是在听证之前，明显违反法律规定。3、一审法院认定被上诉人所作处罚决定适用法律正确是错误的。首先，被上诉人未能提供《工业产品许可证管理条例》实施后实行生产许可证制度的工业产品目录，无权对上诉人作出处罚。其次，被上诉人将《工业产品生产许可证管理条例》第四十四条的规定，作为有管辖权的依据也是错误的。再次，被上诉人依据《条例》第四十五条与《行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项规定作出处罚是错误的。被上诉人生产的产品质量合格，未造成危害后果，并且及时予以纠正，应适用《行政处罚法》第二十七条第二款的规定，不予处罚。综上所述，被上诉人所作行政处罚决定是错误的。请求：撤销一审判决，撤销（绍市）质罚字（2007）第045号行政处罚决定。被上诉人绍兴市质量技术监督局答辩称：1、被上诉人对上诉人违法金额即货值金额的认定并无不当，上诉人提出的销售单价无相关销售记录标明的单价相印证，且在行政程序中上诉人对价格鉴定没有提出过异议。2、被上诉人对上诉人作出的处罚决定程序合法。上诉人提出被上诉人组织听证前进行负责人集体讨论违反法定程序的理由，系对法律的曲解。3、被上诉人作出处罚决定适用法律正确。目前实行生产许可证管理产品包括轴承钢材共86类，许可证产品目录于2003年2月12日经国务院行政审批改革工作领导小组办公室确认，于2003年2月27日经国务院批准，现行有效。全国工业品生产许可证办公室颁发的《轴承钢材产品生产许可证实施细则》也明确列举了实施许可证的轴承钢材产品。故被上诉人认定上诉人产品属实行许可证管理，有法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。庭审中，当事人围绕被上诉人绍兴市质量技术监督局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确等争议焦点进行了质证、辩论。经审理，本院对一审查明的事实予以确认。另查明，2007年1月31日，被上诉人将封存样品委托国家钢铁产品质量监督检验中心进行质量检测，经检验，质量为合格。本院认为，一、被上诉人绍兴市质量技术监督局具有对其行政区域内工业产品生产许可证进行管理及对违法行为进行查处的法定职权。本案上诉人浙江万诚轴承有限公司未取得生产许可证而生产钢管的事实清楚，有争议的是上诉人生产钢管是否属于工业产品生产许可证管理的范围。2003年2月经国务院批准的许可证产品目录包括轴承钢材产品。2004年《工业产品生产许可证管理条例》取代《工业产品生产许可证试行条例》，仍规定企业未取得许可证不得生产不列入目录的产品，同时规定了工业产品目录的制定方式，该条例实施后，经国务院批准的产品目录并未被废止或部分废止，而且主管部门仍据此实施许可管理。2007年3月，国家质量监督检验检疫总局根据上诉人的申请，向其颁发了全国工业产品生产许可证。因此，上诉人认为产品目录应当是条例实施后的目录，有悖于工业产品生产许可证管理的连续性。被上诉人提出条例实施后，轴承钢材产品仍属于工业产品生产许可证管理范围，并以其他形式予以明确的理由本院予以采纳。二、上诉人提出被上诉人集体讨论时间早于向上诉人送达听证通知书程序违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照行政处罚法第三十八条的规定，作出决定”，因此，行政机关集体讨论决定一般在听证结束后综合情况作出决定。然而，行政处罚法规定集体讨论的前提条件对行政机关而言，有情节复杂或者重大违法行为的裁量判断，且法律并未禁止在行政程序的某个过程中行政机关负责人不可以采取集体讨论的形式，上诉人提出集体讨论在听证之前构成程序违法的理由不能成立。三、关于行政处罚适用法律问题。被上诉人作出行政处罚适用的是《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十五条，即“企业未依法取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，……责令停止生产，没收违法生产的产品，处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款”，以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项“其他依法从轻或者减轻行政处罚的情形”。从行政处罚的结果罚款70万元来看，被上诉人一是选择减轻行政处罚；二是对违法生产的产品未予没收。表明被上诉人在实施行政处罚时已考虑到违法行为人的从轻情节，但本院认为，被上诉人适用法律不当。首先，本院同意上诉人提出的就办理许可证的成本与将要受到的行政处罚比较，一个正常理智的人会选择办理许可证的观点，上诉人称没有办理许可证是由于对现有企业系收购的特点而产生的误解，就本案看具有一定的可信度，故从上诉人违法的主观要件分析，应考虑其违法行为具有情节轻微的情形。其次，上诉人于2006年11月28日开始从事轴承钢管生产，2006年12月31日被上诉人对上诉人单位进行执法检查时指出生产轴承钢材需申请取得生产许可证，上诉人遂于2007年1月11日申请办理生产许可证，并于同年3月20日取得了生产许可证，而且上诉人生产的轴承钢管经检验质量为合格，应属于违法行为及时纠正，没有造成危害后果。上诉人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚”，且适用该款更能体现行政处罚法所规定的教育与处罚相结合的原则。再次，被上诉人在作出行政罚款时，没有对违法生产的产品依照条例作出没收，有违该法条的正确适用。故被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项之规定作出减轻行政处罚不当。四、被上诉人认定违法金额所依据鉴定结论问题。被上诉人所采用的鉴定结论，由符合鉴定资格的鉴定人作出，且无证据表明其鉴定程序严重违法或鉴定结论错误等情形，上诉人也没有提出重新鉴定的申请，故原审法院采信鉴定结论并无不当。综上，上诉人提出本案具体行政行为应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款作出处理的理由成立，本院予以采纳。被上诉人作出的行政处罚适用法律不当。原审判决对具体行政行为合法性审查不够，应予纠正。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销浙江省绍兴市越城区人民法院（2007）越行初字第40号行政判决；二、撤销绍兴市质量技术监督局于2007年5月8日作出的（绍市）质罚字（2007）第045号行政处罚决定。一、二审案件诉讼费各50元，由被上诉人绍兴市质量技术监督局负担。本判决为终审判决。审 判 长  钱长龙审 判 员  毕金刚代理审判员  刘红波二〇〇七年十一月十九日代理书记员  余剑英