河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终19号
上诉人（原审原告）王曰起，男，汉族，1949年12月6日生，住青县。
委托代理人马有才，男，1965年3月24日出生，回族，青县。
被上诉人（原审被告）青县公安局，住所地:青县104国道西侧。
法定代表人冯伟，局长。
委托代理人刘福聚，青县公安局法制大队民警。
委托代理人刘秀会，青县公安局法制大队民警。
上诉人王曰起因治安行政处罚一案，不服河北省青县人民法院（2015）青行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2015年5月6日，原告佟国华与代树春、代树森、王曰起、王庆华一起到北京中南海周边地区上访反映问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，送北京市马家楼接济服务中心。青县公安局新兴镇派出所工作人员将其接回。2015年5月7日，青县公安局以王曰起扰乱公共场所秩序为由,对原告王曰起作出青公（新）行罚决字（2015）第0092号行政处罚决定书，决定对王曰起行政拘留十日。现已履行完毕。
原审另查明，针对王曰起该上访行为，北京市公安局西城分局府右街派出所对其出具了一份训诫书，生成时间为2015年5月6日12：00：44，其内容为：“一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下塌处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边不是信访场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理，以上内容特此训诫。”2015年5月6日王曰起到北京中南海周边地区上访，被青县公安局新兴镇派出所工作人员接回并送至青县公安局，青县公安局在履行了受案登记、询问违法嫌疑人、询问证人、处罚告知、处罚审批等程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对王曰起作出行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据该款规定，公安部有权确定治安案件的管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖；第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖；第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。对于王曰起的上访行为，北京市公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，王曰起居住在青县，因此青县公安局对本案享有管辖权。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，天安门中南海周边地区符合该特征，是为公共场所。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行聚会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，因此王曰起到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访，其行为扰乱了中南海周边地区的公共秩序。青县公安局对王曰起进行处罚符合《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序。青县公安局对其作出的青公（新）行罚决字（2015）第0092号公安行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王曰起的诉讼请求。
王曰起不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、被上诉人没有处罚上诉人的职权依据，一审法院纵容其滥用职权；二、一审判决认定上诉人构成扰乱公共场所秩序的事实错误，所依据的证据不足，我们没有到中南海地区，也根本不知道中南海在哪里；三、一审法院不该丧失法制立场，主动为被上诉人的行政处罚寻找法律依据，被上诉人对上诉人的处罚根本没有依据。因此请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人的处罚决定。
青县公安局辩称，一、我局的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，上诉人确实到中南海周边地区非正常上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序；二、我局办理此案程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，二审查明的事实与原审查明一致。
另查明，上诉人在北京上访，是被青县新兴镇人民政府工作人员及青县公安局新兴镇派出所工作人员接回。
一审诉讼中，青县公安局未向法院提交对上诉人扰乱公共场所秩序的行为进行审核、审批的证据。
二审诉讼中，2016年4月1日，青县公安局书面告知本院其于2016年3月31日作出了青公（新）行撤字［2016］第003号《关于撤销青公（新）行罚决字［2015］0092号行政处罚决定的决定》，以程序有误为由，撤销了对上诉人行政拘留十日的处罚决定。在青县公安局撤销了其处罚决定后，本院征求上诉人的意见，其表示不撤诉。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十六条规定，对行政案件进行审核、审批时，应当审查下列内容：……，根据以上规定，公安机关在作出处罚决定前，应内部进行审核、审批，本案中，青县公安局未提交其内部审核、审批的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。即一个合法的行政行为，要求：一、证据确凿，二、适用法律、法规正确，三、符合法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，因青县公安局未向法院提交其作出处罚决定的审核、审批的证据，应视为其没有进行审核、审批程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……本案因青县公安局违反了法定程序，其行政行为应予撤销；本案因青县公安局认识到了其程序有误，主动撤销了其行政行为，但上诉人不撤诉，故本院应确认青县公安局的行政行为违法。一审判决认定青县公安局的处罚决定符合法定程序不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销河北省青县人民法院（2015）青行初字第47号行政判决；
二、确认青县公安局2015年5月7日对王曰起作出的治安处罚决定违法。
一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人青县公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 张春明
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
代理审判员 魏 伟
二〇一六年四月五日
书 记 员 兰明慧