贵州省湄潭县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）黔0328刑初305号
公诉机关贵州省湄潭县人民检察院。
被告人郭安华，男，1972年12月26日出生，汉族，专科文化，原任湄潭县抄乐乡人大主席、抄乐乡政法委书记兼政协联络组主任，现任湄潭县信访局副局长，户籍所在地贵州省湄潭县，住湄潭县。因涉嫌玩忽职守罪，于2017年6月7日被湄潭县人民检察院决定取保候审；同年11月27日被本院决定取保候审。
湄潭县人民检察院以湄检公诉刑诉[2017]279号起诉书，指控被告人郭安华犯玩忽职守罪，于2017年11月27日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案。湄潭县人民检察院指派检察员周维丽出庭支持公诉，被告人郭安华到庭参加诉讼。现已审理终结。
湄潭县人民检察院指控：一、干溪村易地扶贫搬迁工程概况
湄潭县抄乐镇（以前称抄乐乡）干溪村扶贫生态移民工程，最早称以工代赈易地安置工程，后称易地扶贫搬迁工程，最后称扶贫生态移民工程。该工程是湄潭县2012年实施的四个生态移民搬迁工程之一。2011年8月21日，由抄乐乡政府向湄潭县发改局申请立项（抄府呈[2011]33号）。2011年8月22日，湄潭县发改局统一编制了《湄潭县2012年易地扶贫搬迁项目实施方案（代可研）》。2011年10月25日，贵州省发展和改革委员会文件《关于湄潭县2012年易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》（黔发改地区[2011]1757号），同意湄潭县发改局报送的实施方案。2012年8月14日，遵义市人民政府办公室印发文件《市人民政府办公室关于印发遵义市2012年扶贫生态移民工程实施方案的通知》（遵府办发[2012]150号文件）。黔发改地区[2011]1757号、遵府办发[2012]150号文件批复该工程建设规模为新建住房50套，建筑面积4000平方米，搬迁50户、203人，财政补助资金243.60万元（人均补助1.20万元）。抄乐乡具体实施规模为56户，203人。抄乐乡政府聘请湄潭县协力建筑设计公司对该工程进行设计。设计建筑面积大于上级文件批复建设面积，超出部分费用由群众自筹。群众应自筹610.583万元（实际交纳488.89万元），群众将自筹资金交到抄乐乡财政所。群众自筹488.89万元和财政补助243.60万元共计732.49万元由抄乐乡政府统一管理、使用。该工程2012年11月初开始施工，2013年5月完工。之后，陆续有移民群众搬迁入住。群众入住之后，发现房屋存在质量问题。多次向抄乐镇政府和上级部门反映。2016年9月，抄乐镇政府委托贵州省建筑科学研究检测中心对抄乐干溪生态移民安置工程（易地扶贫搬迁工程）A、B、C、D、E、F、G、G1进行鉴定。鉴定结果为：抄乐镇2012年干溪生态移民安置工程A、B、C、D、E、F、G、G1，8栋安全性等级均为Dsu级（即安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-1999对Asu级的要求，严重影响整体承载），建议对该建筑进行加固处理。2017年3月9日，湄潭县抄乐镇政府发布公告，要求已搬迁入住的移民群众搬离安置房。2017年6月16日，湄潭县住建局发布公告，要求群众自行搬离。截止目前，有16户未搬离。
二、干溪易地扶贫搬迁工程实施过程
黔发改地区[2011]1757号、遵府办发[2012]150号文件规定，湄潭县人民政府是该项目实施主体。湄潭县人民政府办公室文件《关于印发湄潭县以工代赈易地扶贫移民安置（试点）实施办法的通知》（湄府办发（2002）178号）和湄潭县2012年8月15日召开的扶贫生态移民搬迁工作会议，明确项目区镇乡人民政府为项目实施主体。
2012年8月6日，抄乐乡召开党政扩大会议，研究干溪易地扶贫搬迁工程事宜。抄乐乡党政领导和各部门负责人参加了会议，会议明确该工程由分管扶贫开发工作的被告人郭安华牵头成立抄乐乡组织机构，启动干溪易地扶贫搬迁工程。2012年8月15日，抄乐乡原乡王某1世在遵义市政府参加了遵义市扶贫生态移民工作会议。当晚，在湄潭县黄家坝镇参加了湄潭县易地扶贫搬迁工作会议。会议确定项目工程由所在乡镇人民政府实施，房屋风格为黔北民居风格，建设形式可以采取自建、联建或统建。2012年8月16日，抄乐乡召开党政会议张某1友（抄乐乡财政所所长）宁某刚（抄乐乡扶贫办主任，另案处理）王某2华（抄乐乡干溪村委会支书兼主任）列席会议。会议传达了8月15日遵义市扶贫生态移民工作会议精神和全县扶贫生态移民工作会议精神并研究了干溪易地扶贫搬迁工程相关事宜，明确由被告人郭安华制定抄乐乡干溪易地扶贫搬迁工程实施方案。2012年8月19日，抄乐乡召开会议研究干溪易地扶贫搬迁工程事宜易某乾（抄乐乡党委书记）王某1世、郭安华宁某刚、全锡敏（村镇建设服务中心负责人，另案处理）、绕玲（财政所工作人员）王某2华参加会议，明确干溪易地扶贫搬迁工程要有统一的施工队。2012年8月20日，抄乐乡政府印发《抄乐乡人民政府关于印发抄乐乡干溪村扶贫生态移民工程实施方案的通知》（抄府发[2012]77号）。2012年9月12日，10月8日，10月28日，抄乐乡政府召开会议研究干溪易地扶贫搬迁工程事宜，明确工程建设形式为群众自建，群众与包工头签订合同，政府与包工头商谈干溪易地扶贫搬迁工程房屋的承包事项。
《抄乐乡干溪村扶贫生态移民工程实施方案》由郭安华起草，王某1世易某乾同意后印发。方案中成立了抄乐乡干溪村扶贫生态移民工程领导小组，组王某1世，副组长郭安华田某秋（人大主席，分管村镇建设服务中心）杨某4禄（党委委员，分管新农村建设）成某宁某刚张某1友刘某2文（新农办主任）敖某伟（水利站站长）郭某旭（国土所所长）张某3盛（供电所所长）全某敏王某2华。领导小组下设办公室在乡扶贫办宁某刚担任办公室主任，负责日常事务刘某2文全某敏敖某伟郭某旭王某2华为办公成某员。领导小组的主要职责是做好工程的规划、建设等。领导小组下设6个工作组，有工作协调组、规划组、风格质量组、资金管理组、群工工作组、宅基地复垦组。成立群众工作组，群众工作组的主要职责是宣传和发动群众、组织群众召开好群众会，收集和反馈群众意见建议、监督工程质量、进度。方案中工作要求明确：在乡扶贫生态移民领导小组的统一部署下，干溪村委会、乡相关部门务必高度重视，加强沟通，相互配合，切实履行职责，按时、按质、按量全力做好干溪扶贫生态移民工作。
郭安华等人通过在抄乐当地询价，并征求搬迁群众意见，确定抄乐干溪易地扶贫搬迁工程的发包单价是550元每平方米，此发包单价报王某1世易某乾同意后实行。
2012年10月28日，抄乐乡党政会议上，明确与包工头商谈是干溪工程的关键，会王某1世推荐余某水。郭安华宁某刚与包工余某水进行商谈后余某水同意承包E、F、G、G1四栋。郭安华宁某刚又分别梁某1元胡某华进行了商谈梁某1元同意承包A、B、C、D四栋胡某华同意承包H、J两栋。商谈的内容是按图施工，建黔北民居，按期完工，单价550元包干，按进度拨款，穿衣戴帽、扫地进屋。郭安华宁某刚余某水梁某1元胡某华商谈时没有审查三人是否具备建筑资质。
2012年11月初余某水梁某1元胡某华组织施工队进场施工余某水梁某1元不具备工匠资质和房屋建设资质。在房屋修建过程中余某水梁某1元胡某华向郭安华宁某刚提出修建房子盖子要另外补钱。2012年12月3日，郭安华组织施工方、部分移民群众代表在抄乐镇政府办公室开会，后转至抄乐街上官老四餐馆楼上继续开会。会上协商确定按每个门面进深补7000元、6200元、6000元。郭安华安宁某刚起草了干溪易地搬迁工程房屋建设合同，将这次会议结果写入合同，郭安华审阅了合同内容后，安宁某刚将合同交给干溪村委会。从官老四家吃完饭后余某水梁某1元胡某华到干溪村委会同群众代表（五人小组）林启芳杨某2荣签订了合同。
2013年1月24日，湄潭县协力建筑设计公司任某芬应抄乐乡政府的邀请，到干溪易地扶贫搬迁建设现场解决楼梯设计问题任某芬在查看干溪房屋建设情况时，发现房屋建设与设计不符，存在质量问题。郭安华宁某刚刘某2文和干溪村委会人员、部分移民群众和三个施工方任某芬一起查看了现场。查看结束后，在干溪工地附近群众家任某芬向郭安华宁某刚、刘成文和干溪村委会人员、部分移民群众和三个施工方通报了房屋建设与设计不符，存在质量问题，要求施工方整改。2013年1月30日，湄潭县协力建筑设计公司任某芬对干溪易地扶贫搬迁建设现场发现的问题，向抄乐政府发出《抄乐乡干溪移民安置房工程质量处理意见》。2013年2月5日，抄乐乡工作人周某道全某敏安排，到湄潭县协力公司将意见领回交给全某敏全某敏称将书面意见交给了郭安华，郭安华称没有收到书面意见。
从2012年12月3日起，抄乐乡政府开始拨付工程进度款，财政补助资金243.60万元和群众自筹到位资金488.89万元，共计732.49万元，已经拨付给施工方685万元（其余某水310万元梁某1元230万元胡某华145万元）。2013年1月24日任某芬现场检查指出在建房屋存在质量问题后，抄乐乡政府继续拨余某水梁某1元工程款455万元（其中支余某水260万元，支梁某1元140万元，支胡某华55万元）。另外财政用危房改造资金支付施工方工程款153286.60元（其余某水40994.60元梁某1元70610.20元胡某华41681.80元）。
2013年5月，工程基本竣工，干溪易地扶贫搬迁工程至今未通过验收。2013年6月20日。郭安华安宁某刚对干溪易地扶贫搬迁工程作出工程决算，A、B、C、D栋梁某1元承包修建，决算价265.082万元，E、F、G、G1为余某承包修建，决算价334.898万元，8栋房屋共计决算总价599.98万元。
余某承包修建的E、F、G、G1四栋和梁某1承包修建的A、B、C、D四栋，经检测8栋房屋是Dsu级（即安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-1999对Asu级的要求，严重影响整体承载）。
截止2017年9月12日，抄乐镇政府为解决扶贫生态移民工程问题已经支付检测费、搬迁费等37.30万元，加固备料费90万元，共计127.30万元。
三、造成危害结果的原因
1、该工程施工队不具备施工资质，违反省发改委1757号文件关于严格执行项目法人制要求。建质[2004]216号文件《建设部关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》第三条要求：由有资质的施工单位承建。湄潭县2012年易地扶贫搬迁项目实施方案（代可研），第三章施工组织形式要求：乡镇人民政府提供多户型设计图纸供搬迁户选择，再由乡镇建管站进行建设施工的监督管理，聘请有资质的工匠进行修建。承包修建E、F、G、G1四栋的余某和A、B、C、D四栋房屋的梁某1不具备施工资质，更没有严格按照设计图施工，甚至偷工减料。
2、该工程没有聘请监理，违反省发改委1757号文件关于项目监理制的要求。黔发改地区[2011]1757号文件第九项其他要求第三款要求：严格执行项目法人制、工程监理制，合同管理制和工程财务管理制。抄乐乡党政会议和实施方案没有聘请监理的记录。
3、工程质量监管人员没有有效监督工程质量。湄潭县2012年易地扶贫搬迁项目实施方案（代可研），第三章施工组织形式要求：乡镇人民政府提供多户型设计图纸供搬迁户选择，再由乡镇建管站进行建设施工的监督管理，聘请有资质的工匠进行修建。抄府（2012）77号文件对工作要求明确：在乡扶贫生态移民领导小组的统一部署下，干溪村委会、乡相关部门务必高度重视，加强沟通，相互配合，确实履行职责，按时、按质、按量全力做好干溪扶贫生态移民工作。中共湄潭县委办公室、湄潭县人民政府办公室关于印发《抄乐乡机构设置、主要职责和人员编制》的通知（湄党办发（2010）80号文件）中规定：村镇建设服务中心的职责是：（3）管理村镇建设的设计和施工，按规定监督、检查各项村镇建设工程质量和安全生产，实施村镇民房工程和施工质量、安全生产管理，依法处理违章建筑。（5）辖区内建筑市场、建筑队伍和个体工匠从业资格管理。该工程质量有明确的监管部门及人员，但没有有效监督工程质量。
4、设计方指出工程没有按图施工，出现质量问题，需要整改。负责工程建设的郭安华、宁某、全某在明知工程出现质量问题后，没有进行有效整改，也没有向党政主要领导汇报工程质量问题。
5、在明知出现工程质量问题后，仍在违规继续拨付工程款，拨付余某工程款210万元，拨付梁某1工程款140万元。
6、在明知该工程没有验收的情况下违规对工程组织进行决算。2013年6月20日，郭安华安排宁某对工程进行决算。宁某将决算资料交到抄乐财政所，财政所以此作为付款依据。
四、主要责任人员未履职情况
被告人郭安华作为抄乐干溪工程的直接领导，在制定干溪工程实施方案时，没有考虑聘请工程监理，在抄乐党政会议上，也未提出聘请监理。郭安华在同余某、梁某1、胡某商谈时，未审查余某等人是否具有工匠资质。郭安华同任某一起在工程现场，任某指出工程存在质量问题后，郭安华没有向组长汇报，也未组织有效整改。任某和移民群众反映工程存在质量问题后，仍在继续拨付工程款。在明知工程没有进行验收情况下，安排宁某对工程进行决算。综上所述：郭安华作为抄乐乡政法委书记、分管扶贫开发工作的领导、干溪工程领导小组副组长，在实施干溪工程时疏忽大意，没有正确履行职责。
扶贫办是干溪易地扶贫搬迁工程的实施部门。宁某负责该项目资料收集、上下衔接和对工程的管理。宁某和郭安华一起参加同施工方商谈时，未查看施工方是否具备资质。任某现场指出工程存在质量问题，作为项目牵头部门负责人，未及时报告项目组组长，也未向具体负责项目实施的领导提出整改的意见，未监督工程有效整改。任某和移民群众反映工程存在质量问题后，仍在继续拨付工程款。在未对工程进行验收时，对工程进行决算。宁某身为抄乐乡农业服务中心主任（扶贫办主任）、干溪易地扶贫搬迁工程领导小组成员、办公室主任，其在干溪工程上疏忽大意，没有正确履职。
湄潭县2012年易地扶贫搬迁项目实施方案（代可研），第三章施工组织形式要求：乡镇人民政府提供多户型设计图纸供搬迁户选择，再由乡镇建管站进行建设施工的监督管理，聘请有资质的工匠进行修建。中共湄潭县委办公室、湄潭县人民政府办公室关于印发《抄乐乡机构设置、主要职责和人员编制》的通知（湄党办发（2010）80号文件）中规定：村镇建设服务中心的职责规定：（3）管理村镇建设的设计和施工，按规定监督、检查各项村镇建设工程质量和安全生产，实施村镇民房工程和施工质量、安全生产管理，依法处理违章建筑。（5）辖区内建筑市场、建筑队伍和个体工匠从业资格管理。全锡敏身为抄乐乡村镇建设服务中心负责人、干溪易地扶贫搬迁工程领导小组成员、规划组成员、办公室成某，在干溪易地扶贫搬迁工程实施工程中，未对施工方资质进行检查。未提出聘请项目监理的意见，未对工程质量进行审查；收到湄潭县协力公司发出的《意见》后，明知工程存在质量问题，也未向领导汇报，未监督工程整改。
另查明：被告人郭安华于2006年8月任抄乐乡党委委员、人大专职副主席，2011年8月提任中共抄乐乡委员会政法委书记兼政协联络组主任，2015年10月任湄潭县信访局副局长。被告人郭安华于2017年6月3日自动到湄潭县人民检察院投案，如实供述自己的罪行；湄潭县人民检察院于2017年6月6日对郭安华涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查。湄潭县人民检察院于2017年11月22日对宁某、全某作出不起诉决定。
上述事实，被告人郭安华在庭审中亦无异议，并有经庭审举证、质证，本院予以确认的立案决定书，取保候审决定书，调取证据清单，户籍证明，干部任免审批表，任职文件，湄潭县政府及县委办公室文件，《抄乐乡干溪移民安置房工程质量处理意见》，会议记录和文件，抄乐镇2012年干溪生态移民安置工程A-
D栋建设工程检测合同、方案、加固工程预算书，干溪移民搬迁补助发放花名册，湄潭县抄乐乡人民政府支付设计费票据，抄乐乡决算资料及文件，抄乐镇人民政府关于干溪移民房隐患处置相关费用的情况说明，加固施工合同，湄潭县人民检察院《不起诉决定书》；证人王某1、陶某、张某1、丁某、王某2、孙某、黄某、吕某、王某3、杨某1、刘某1、简某、林某1、杨某2、林某2、余某、杨某3、梁某1、胡某、沈某、任某、周某、易某、田某、杨某4、张某2、申某、金某、谢某、宁某、全某的证言；贵州省建筑科学研究检测中心的房屋检测意见；现场勘验笔录及照片；以及被告人郭安华的供述与辩解等证据予以证明，足以认定。
本院认为，被告人郭安华身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。公诉机关指控的事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立，本院予以确认。被告人郭安华不认真履行职责，致使抄乐镇干溪村移民安置工程八栋楼房出现严重质量问题，截止2017年9月12日，抄乐镇政府为解决问题已经支付检测费、搬迁费等37.30万元，加固备料费90万元，共计127.30万元，属于“重大损失”，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，对其应在“处三年以下有期徒刑或者拘役”的幅度内判处刑罚。被告人郭安华在犯罪以后自动到检察机关投案，如实供述自己的罪行，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》的有关规定，是自首，可以从轻或者减轻处罚，犯罪较轻的，可以免除处罚。鉴于被告人郭安华具有自首情节，认罪态度好，其对造成的重大损失只应承担主要责任，而不是全部责任，其犯罪情节轻微不需要判处刑罚，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条之规定，本院决定对其免予刑事处罚。关于公诉机关所提被告人郭安华具有自首情节，如实供述其罪行，可以从轻、减轻或者免除处罚的量刑意见，与审理查明的事实相符，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》，以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
被告人郭安华犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向贵州省遵义市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 严方豪张正谊
人民陪审员 卢 城
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 陈 玉 玲