广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂14行初5号
原告何仙桂，女，1953年1月1日出生，壮族，住所地天等县。
委托代理人黄涛，广西道森律师事务所律师。
委托代理人韦荣画，广西道森律师事务所律师。
被告天等县人民政府，所在地天等县天等镇和平街09号。
法定代表人麦成柱，县长。
委托代理人冯发文，天等县人民政府法制办公室主任。
委托代理人林进益，广西添荣律师事务所律师。
第三人天等县国土资源局，所在地天等县天等镇天桃路76号。
法定代表人农保华,局长。
委托代理人赵善松，天等县国土资源局干部。
委托代理人李慧霞，天等县国土资源局干部。
原告何仙桂因被告天等县人民政府（以下简称天等县政府）土地行政征收及行政赔偿一案，于2017年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告天等县政府、第三人天等县国土资源局（以下简称天等县国土局）送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告何仙桂及其委托代理人黄涛，被告天等县政府的委托代理人冯发文、林进益，第三人天等县国土局的委托代理人赵善松、李慧霞到庭参加诉讼。本院现已审理终结。
原告何仙桂诉称，一、天等县华龙乡人民政府于1995年1月1日向其颁发《土地承包使用证》，原告因此取得位于天等县天等镇仕民村界屯村民小组（以下简称界屯村民小组）共计4.8116亩的集体土地使用权，其后一直在承包地上种植玉米、花生等农作物。2016年12月底，被告动用政府机关公职人员对原告种植的玉米、花生强行推土动工，侵犯了原告的土地承包经营权。二、被告在对原告承包的土地进行征收时存在以下违法行为：1.对涉诉土地进行预征时,从未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知过原告,被告没有正确履行土地预征收程序；2.被告从未与原告对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状进行双方确认；3.原告从没收到被告任何的书面听证告知书,剥夺了原告听证、提出异议和建议的权利；4.被告在没有与原告签订《征收土地协议书》的情况下，假冒群众代表签名欺骗批地机关，被告也没有向原告支付土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费。三、被告的征地程序违法给原告造成的各项损失应由被告承担赔偿责任。因此，请求：1.确认被告因房地产开发项目而征收原告位于天等县天等镇仕民村界屯“吉塘”、“那让部”、“那头苦”、“江洞”、“新田”、“那庙”、“塘面”、“坑足轴”、“坑造板”、“弄界”、“麻风岩”、“那弄莫”等12处地名共计4.8116亩土地的征地行为程序违法；2.撤销被告上述征地行政行为；3.判令被告返还原告上述土地4.8116亩，如被告无法返还的部分土地则按市场土地价格向原告支付征地补偿费、安置补助费和青苗补偿费或者通过置换的方式向原告补偿；4.判令被告向原告支付因违法征地给原告造成的各项损失共计75万元，具体损失为：玉米1200斤/亩×4.8116亩×1.2元/斤＝6928元;花生1200斤/亩×4.8116亩×4元/斤＝23095元;间接损失3万元/次×2次/年×（2029-2017）年＝72万元。5.本案诉讼费由被告承担。
原告何仙桂向本院提供了以下证据：1.《土地承包使用证》，证明原告的土地承包经营权依法受法律保护，任何组织和个人不得侵犯；2.照片，证明原告依法在其承包地上种植玉米、花生应受到法律保护，其种植的农作物因被告的征收而遭受的损失应由被告予以赔偿；3.《征收土地协议书》，证明被告的征地程序存在未取得原告签字同意确认、未组织原告听证、未及时有效将公告内容告知原告、未对原告进行补偿及宅基地安置等诸多违法之处，其违法的征地行为侵害了原告的合法权益；4.《关于加强我区“村屯绿化”专项活动种苗保障工作的指导意见》（桂林绿发﹝2015﹞1号），证明参照《全区村屯绿化主要绿化苗木参考价格表》，原告因被告非法征收土地造成苗木损坏的经济损失；5.原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。
被告天等县政府辩称，1.国家为了公共利益需要可以依法征收集体土地；2.被告已与原告所在村民小组签订《征收土地协议书》，征地行为得到集体多数农户的同意，并已向被征收农户支付了补偿款，其征地程序合法；3.被告于2014年8月21日就与原告所在村民小组签订《征收土地协议书》，当时原告对被告签订协议及支付补偿款的行为都是清楚的，因此原告的起诉超过起诉期限；4.被告已按照标准将包括原告在内被征收农户的补偿款支付到集体账户，原告要求增加补偿款没有法律依据；5.法律规定国家征收集体土地对被征收人只有补偿而没有规定赔偿，因此原告提出的赔偿请求没有法律和事实依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人天等县国土局辩称，被告天等县政府是在2016年12月底实施土地清表，按照玉米和花生的自然生长周期此时已经采收完毕，因此原告主张清表时还有未采收的玉米、花生不符合农作物的自然生长规律。综上，原告的诉求没有事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告天等县政府、第三人天等县国土局共同向本院提供了以下证据、依据。职权依据：关于进一步做好征地管理工作的通知（国土资发﹝2010﹞96号）第十二项；事实证据：1.《征收土地协议书》、2.征地补偿凭证、3.征地面积确认表，证据1-3证明被告已支付补偿款，原告于2014年7月1日已知道被征地的事实；4.2016年12月26日拍摄的现场照片，证明按照玉米、花生等农作物的生长、采收自然规律，2016年12月26日时原告所称的玉米、花生应已采收，原告所提的赔偿请求没有事实依据。被告实施征地行为的法律、法规、规范性文件：《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第（二）、第十二项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国物权法》第四十二条，证明被告实施征地行为合法有效。
本院依职权调取了1.《天等县人民政府关于调整我县城区征收（征用）土地补偿标准的通知》（天政发﹝2016﹞11号）、2.《崇左市人民政府关于崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函﹝2016﹞129号）。
庭审后，本院于2017年7月6日组织原告、被告和第三人对争议现场进行了勘察并制作了何仙桂等4户诉天等县政府因房地产开发项目被征收土地纠纷的勘察笔录。
经庭审质证，各方对证据的质证意见、本院对证据的认证如下：
对于原告何仙桂提供的证据，被告天等县政府和第三人国土局认为，证据1《土地承包使用证》没有异议；证据2照片，根据被告和第三人向本院提供的证据照片，被告实施征收行为是在2016年12月底，按照玉米、花生的自然生长、采收规律，此时不存在原告主张的未采收的玉米、花生损失，按照崇政函﹝2016﹞129号文件规定只对处于种植期内的农作物进行补偿；证据3《征收土地协议书》，被告在2014年8月21日开始实施征收行为，当时也支付了征地补偿款，原告对此是清楚的，因此原告的起诉超过起诉期限；证据4-5，没有发表质证意见。本院认为，原告向本院提供的证据1与案件客观事实相符，本院予以确认；证据2与本院组织的各方当事人进行现场勘察及制作的勘察笔录一致，本院予以确认；证据3不是本案审查范围，本院不予审查；证据4是关于“村屯绿化”的文件，本案原告种植的是花生、玉米等农作物而非绿化植物，因此该文件与本案没有关联性；证据5原告的身份证明，本院予以确认。
对于被告天等县政府、第三人天等县国土局提供的证据，原告何仙桂认为，证据1《征收土地协议书》的真实性、合法性和关联性都有异议，零克荣已于20年前过世，但《征收土地协议书》上还有“零克荣”的签名和手印，不真实，而且在《征收土地协议书》上签名的群众代表不符合法律规定，被告未履行相关征地程序就与村民小组协商补偿款事宜，证实了被告征收行为违法；证据2征地补偿凭证的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，被告应当在与农户协商一致后将补偿款支付给农户，被告现直接将补偿款支付到集体账户证明存在强买强卖的行为；证据3征地面积确认表的真实性、合法性和关联性有异议，原告户的确认表只有复印件，其他被征收农户的土地确认表都有原件，该证据来源不明，不能达到被告和第三人的举证目的；证据4现场照片，不认可其证明目的；被告和第三人提供的法律依据，原告认为不能证实被告征收行为合法，存在断章取义情形，而且被告和第三人没有将有关征收土地程序的所有法律依据提供给法院。本院认为，证据1-2不是本案审查范围，本院不予审查；证据3征地面积确认表，虽然原告在庭上不予认可，但本院于2017年7月6日组织原告、被告和第三人对争议现场进行勘察后，各方对该证据记载的地名、面积无异议，因此本院予以确认；证据4只是涉及原告在“麻风岩”0.4921亩种植玉米的地块，不能证明玉米已经采收，本院不予确认。
对于本院依职权调取的证据1.《天等县人民政府关于调整我县城区征收（征用）土地补偿标准的通知》（天政发﹝2016﹞11号）、2.《崇左市人民政府关于崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函﹝2016﹞129号），原告认为真实性、合法性没有异议，关联性有异议，土地补偿标准过低不予认可，但对果树补偿标准没有意见；被告和第三人认为征地补偿是按照被征收土地原用途即耕地的标准进行补偿。本院认为，这两份文件分别为被告和崇左市人民政府下发的规范性文件，是根据新一轮征地统一年产值标准对天等县和江州区土地征收补偿标准进行的调整,本院予以确认。
对于庭审后我院组织原告、被告和第三人对争议现场进行勘察制作的现场勘察笔录，原告、被告和第三人对现场勘察笔录中关于原告的记录没有意见。本院认为，该勘察笔录是本院组织各方对争议现场进行勘察并制作，符合行政诉讼证据要求，本院予以确认。
经审理查明，原告何仙桂系界屯村民小组村民，1995年1月1日，天等县华龙乡人民政府向原告颁发了《土地承包使用证》，原告取得位于界屯“吉塘”、“那让部”、“那头苦”、“江洞”、“新田”、“那庙”、“塘面”、“坑足轴”、“坑造板”、“弄界”、“麻风岩”、“那弄莫”等地名共计4.8116亩的集体土地使用权，其后原告一直在承包地上种植水稻、玉米、花生等农作物。2016年12月底，被告在征地补偿费标准存在争议的情况下，组织政府公职人员进场施工，对原告承包地上的花生、玉米实施了强制清表行为。2017年4月19日，原告向本院提起行政诉讼。
另查明，被告实施强制清表行为并没有取得征地批复文件。原告被清表面积共计4.8116亩，其中种植水稻的“吉塘”、“塘面”地块，种植玉米的“那庙”地块，种植花生的“坑足轴”地块，该四地块共计1.2146亩在被强制清表前地上青苗已经采收完毕。其他地块都是种植花生和玉米且在被清表前未采收，面积共计3.597亩。
再查明，《崇左市人民政府关于崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函〔2016〕129号）于2016年1月1日起执行，这份文件对不同品种、规格种植作物的具体补偿标准进行了明确规定，其中耕地地类青苗补偿标准是2500元/亩；《天等县人民政府关于调整我县城区征收（征用）土地补偿标准的通知》（天政发〔2016〕11号）于2016年6月24日起执行，这份文件并未对耕地类青苗补偿标准进行规定。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收并给予补偿，也就是依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被告天等县政府在没有得到征地批复文件情况下，且未能向本院提供在实施征地行为过程中已依法履行了对原告承包地上的附着物及青苗进行核量和补偿职责的证据，在被告与原告就地上附着物及青苗补偿问题未达成一致的情况下，同时被告也没有将青苗补偿费提存的情况下，遂直接对原告承包地上的附着物及青苗实施强制清表，违反了土地管理法及其实施条例的有关规定。因此，被告天等县政府对原告何仙桂承包地实施征收的程序违法。
关于被告天等县政府应否赔偿原告所受到的损失及损失数额如何确定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，被告天等县政府对原告经营耕种的土地实施征收并对土地上的青苗实施强制清表的行为给原告造成的损失，应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，原告应当对其受到的损失承担举证责任，而被告已对原告的承包地实施强制清表，造成原告无法举证，应由被告承担举证责任。根据被告向本院提交的证据，并不足以证明原告已将其承包地上的花生、玉米采收完毕，因此对于被告提出2016年12月底实施清表行为，依据花生、玉米的自然生长规律此时已应当采收完毕的意见不予采纳。因天政发〔2016〕11号文件未明确规定耕地地类青苗补偿标准，故参照崇左市江州区土地征收及拆迁补偿标准价格酌定赔偿数额，即种植花生、玉米的地块按照2500元/亩补偿。在被告对原告承包地实施强制清表时，原告未采收的花生、玉米地共计3.597亩，因此被告应赔偿原告青苗损失为8992.5元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，原告的财产权受到损害，按照直接损失给予赔偿，对于原告要求赔偿的间接损失，于法无据，本院不予支持。
关于被告提出原告提起诉讼超过起诉期限的意见，被告于2016年12月底对原告的承包地实施强制清表，原告于2017年4月19日向本院提起行政诉讼，没有超过六个月的起诉期限，故本院对于被告的该意见不予采纳。
关于原告何仙桂要求确认被告天等县政府征收其土地的程序违法并撤销的问题。经查，被告的征地行为未得到上级政府的批复同意就实施强制清表行为。因此，前述已经论述并确认被告天等县政府对原告土地实施征收的程序违法，故本院对原告的部分请求予以支持。鉴于被告征收原告的土地是为了公共利益且已实施强制清表行为，如予以撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此被告对原告土地实施的征收行为不宜撤销，故本院对于原告要求撤销征地行为的请求不予支持。
关于原告请求按市场土地价格向原告支付征地补偿费、安置补助费的问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，本案中原告对土地补偿标准有异议应当向有关行政机关申请裁决，原告这一主张不属于本院审查范围，本院不予审理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第九条、第三十二条、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：
一、确认被告天等县人民政府征收原告何仙桂3.597亩土地的程序违法；
二、被告天等县人民政府在本判决生效之日起十五日内赔偿原告何仙桂地上青苗损失8992.5元；
三、驳回原告何仙桂的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告天等县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 农立海
审 判 员 韦权美
审 判 员 陶园园
二〇一七年七月二十四日
法官助理 谢锡幸
书 记 员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国物权法》
第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
……
《中华人民共和国土地管理法》
第二条……
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
……
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。
能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。