浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1432号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）佟勇波，男，1961年3月19日出生，满族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区30幢3单元309室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈荣良，男，1958年4月25日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区3幢102室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）黄伟锋，男，1958年4月16日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区4幢301室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）徐芳姣，女，1959年1月9日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区4幢205室。
上诉人（原审原告）王庆文，男，1967年9月26日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
上诉人（原审原告）余晓英，女，1963年9月13日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
上诉人（原审原告）郑小兵，男，1973年2月12日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
上诉人（原审原告）徐俊梅，男，1963年5月26日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
上诉人（原审原告）周贞莲，女，1970年2月18日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
上诉人（原审原告）周若琴，女，1948年5月11日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
10上诉人的共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
佟勇波等10人诉浙江省人民政府其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年10月27日作出（2016）浙01行初247号行政判决。佟勇波等10人不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月20日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人佟勇波、陈荣良、黄伟锋、徐芳姣及其共同委托代理人徐利平，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人汪锐、陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：佟勇波等10人系杭州市滨江区西兴街道水电社区相关住宅房屋的产权人。2016年3月30日，杭州高新技术产业开发区住房和城市建设局、杭州市滨江区住房和城市建设局共同向杭州市发展和改革委员会、杭州市住房保障和房产管理局提交区住建[2016]39号《关于要求将水电区域旧城区改建项目增补入2016年度杭州市国有土地上房屋征收计划的报告》，报告主要内容为“西兴街道水电区域环境整治工作指挥部于2016年1月上旬开始在水电区域开展产权房收购工作，截止2016年3月29日，该区域内901户中的48户仍拒绝签约；经区委区政府决策，决定对水电区域产权房启动房屋征收程序；区发改局已对该项目立项，名称为水电区域旧城区改建，特要求将该项目增补入《2016年度杭州市国有土地上房屋征收计划》”。杭州市住房保障和房产管理局、杭州市发展和改革委员会经审核后拟同意将“水电区域旧城区改建项目”增补列入《2016年度杭州市国有土地上房屋征收计划》，遂于2016年4月12日向杭州市人民政府提交杭房局[2016]79号《关于将水电区域旧城区改建项目增补入2016年度杭州市主城区国有土地上房屋征收计划的请示》。2016年4月18日，杭州市人民政府办公厅作出府办简复第B20160532号公文处理简复单，原则同意将水电区域旧城区改建项目增补入《2016年度杭州市主城区国有土地上房屋征收计划》，请滨江区政府商市住保房管局、市发改委按规组织实施。佟勇波等10人对府办简复第B20160532号公文处理简复单不服，于2016年5月27日向省政府邮寄行政复议申请书及申请材料。省政府于2016年5月30日收到该申请后，于2016年6月3日作出浙政复[2016]132号行政复议告知书认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第六条第一款规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。《杭州市人民政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（杭政[2011]40号）第四条第三款规定，市房屋征收部门汇总各区的年度房屋征收计划，会同市发展改革部门进行审核，并报市政府批准。杭州市人民政府批准将涉案项目列入征收计划的行政行为，是履行监督职责的行为，属内部行政行为，没有对行政相对人的权利义务产生实际影响。申请人如对杭州市滨江区人民政府组织实施房屋征收与补偿的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。申请人的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。该告知书于同月7日寄送。佟勇波等10人对该132号复议告知不服，遂成讼。
原审法院认为，《杭州市人民政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》第四条规定，“符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定情形之一，确需征收房屋的，由市或区、县（市）政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。各区、县（市）政府应当从本辖区经济社会发展的实际出发，按照本辖区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划编制年度房屋计划。各区房屋征收部门应于每年10月31日前将本区下一年度的房屋征收计划送市房屋征收部门汇总。市房屋征收部门汇总各区的年度房屋征收计划，会同市发展改革部门进行审核，并报市政府批准”。根据该条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定可知，依法作出的房屋征收决定对外产生征收房屋并同时收回国有土地使用权的法律效果；而各区政府汇总并报市政府批准的年度房屋征收计划属于统筹安排和监督指导全市房屋征收工作的文件，并不直接对当事人的权益产生实际影响。故原告佟勇波等10人针对杭州市人民政府批准水电区域旧城区改建项目增补入《2016年度杭州市主城区国有土地上房屋征收计划》的行为申请行政复议，被告省政府作出132号复议告知，认为该申请不属于行政复议受案范围并决定不予受理，具有事实和法律依据，程序亦符合法律规定。综上，原告佟勇波等10人的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告佟勇波等10人的诉讼请求。
佟勇波等10人上诉称：2016年4月7日，滨江区政府发布“水电社区旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案”，似乎准备走国务院2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，即便要征收，也须由杭州市人民政府作出房屋征收决定。在作出征收决定之前，须依照该条例履行基本的程序。依照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第7条和杭州市人民政府《关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》第四条规定，房屋征收前须有经市政府批准的“年度房屋征收计划”。这个审批依法应当在上个年度即2015年的10月份完成。但滨江区政府没有按照法律办事情，在没有取得市政府审批下就开始实施强拆活动。杭州市目前给滨江区政府补办审批手续，没有事实依据，违反程序，实际上是纵容区政府破坏法制，应当予以撤销。就此，上诉人向省政府提出复议，但省政府却认为杭州市政府批准将涉案项目列入征收计划的行政行为，是履行监督职责的行为，属内部行政行为，没有对行政行对人的权利义务产生实际影响。另外，还提到“你们如果对杭州市滨江区人民政府组织实施房屋征收与补偿的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”。上诉人认为，省政府的理由完全是错误的，违背了基本的行政法知识。第一，滨江区政府至今（2016年11月28日）没有作出房屋征收决定，何来起诉其组织实施房屋征收与补偿的具体行政行为？第二，对年度计划的审批是国务院行政法规规定的行政管理内容，是外部行政行为，起码是对外界有着重大影响的行为，决定着上诉人房屋的前途命运。第三，《行政复议法实施条例》第13条规定，经上级机关批准的行为，批准机关为被申请人，没有采纳什么内部行政行为不可复议的谬论。据此，特提起上诉，请求撤销原审判决；撤销被上诉人浙江省人民政府被诉复议决定，判令其受理上诉人的行政复议申请。
浙江省人民政府答辩称：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。《杭州市人民政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》第四条第三款规定，市房屋征收部门汇总各区的年度房屋征收计划，会同市发展改革部门进行审核，并报市政府批准。杭州市人民政府批准将涉案项目列入征收计划的行政行为，是履行监督职责的行为，属内部行政行为，没有对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，答辩人于2016年6月3日决定不予受理上诉人的行政复议申请，并于同年6月7日向上诉人邮寄送达浙政复[2016]132号《行政复议告知书》。综上所述，答辩人所作浙政复[2016]132号行政复议告知认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原判决。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府浙政复[2016]132号《行政复议告知书》的合法性等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人佟勇波等10人不服被上诉人浙江省人民政府浙政复[2016]132号《行政复议告知书》提起的诉讼。因此，该告知书的合法性系本案的审查事项。经审查，被诉告知书系针对上诉人就杭州市人民政府办公厅府办简复第B20160532号《公文处理简复单》提出的行政复议申请而作出。上诉人对该简复单申请行政复议的理由是认为，该简复单所原则同意的事项影响到了上诉人的居住权益。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。《中华人民共和国物权法》第二十八条亦规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。因此，相关市、县级人民政府作出的征收决定是导致原物权所有人丧失其物权的法律依据和根本原因。本案上诉人申请复议的事项实系杭州市人民政府原则同意“将水电区域旧城区改建项目……增补列入《2016年度杭州市主城区国有土地上房屋征收计划》”的行为，而根据《杭州市人民政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》第四条规定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定情形之一，确需征收房屋的，由市或区、县（市）政府作出房屋征收决定。各区房屋征收部门应于每年10月31日前将本区下一年度的房屋征收计划送市房屋征收部门汇总。市房屋征收部门汇总各区的年度房屋征收计划，会同市发展改革部门进行审核，并报市政府批准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。故杭州市人民政府根据其下属职能部门提交的涉及房屋征收事项的请示，作出简复单行为，其实质属于行政机关上下级之间的内部监督和指导性质，并不对居住于杭州市滨江区西兴街道水电社区的上诉人等合法权益造成直接影响，故该简复单行为并不属于行政复议受案范围，被上诉人据此决定不予受理上诉人行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人佟勇波、陈荣良、黄伟锋、徐芳姣、王庆文、余晓英、郑小兵、徐俊梅、周贞莲、周若琴共同负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年三月六日
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书记员徐一菁