江苏省如东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第00657号
原告张焕儒。
被告南通市通州区东社镇人民政府，住所地南通市通州区东社镇。
法定代表人匡咏梅，镇长。
委托代理人赵建新，南通市通州区东社镇人民政府副镇长。
委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。
第三人南通市通州区东社镇东社社区居民委员会，住所地南通市通州区东社镇。
负责人陈俊，主任。
原告张焕儒因认为被告南通市通州区东社镇人民政府(以下简称“东社镇政府”)不履行土地承包经营权纠纷调解法定职责一案，于2015年12月28日向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉讼通知书。因第三人南通市通州区东社镇东社社区居民委员会（以下简称“东社居委会”)与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。原告张焕儒，被告东社镇政府副镇长赵建新作为其行政负责人暨委托代理人以及被告东社镇政府委托代理人王玉华，第三人东社居委会负责人陈俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张焕儒诉称，原告系原通州区东社镇社南村村民，原告家庭在第一轮集体土地发包时取得7.76亩土地的承包经营权。第二轮土地发包时，原告与原通州区东社镇社南村村民委员会（以下简称“社南村委会”）于1997年3月20日订立农业承包合同，社南村委会将7.76亩集体耕地发包给原告生产经营，其中原告的4亩承包地位于河西，3.76亩承包地位于河东。1999年，社南村委会对河西的部分耕地统一进行平整，原告承包的4亩土地也在其中。2000年10月，社南村委会对平整后的土地重新分配时未经原告同意，将原告的4亩承包地收回，分给了其他村民。2001年，社南村委会并入东社居委会。原告为该4亩承包地多次向通州区人民政府以及南通市人民政府反映。两级政府答复是因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以向人民法院起诉、仲裁等。2014年8月，原告向通州区人民法院起诉，要求东社居委会返还4亩承包地，并赔偿损失。通州区人民法院认为原告未能依照农村承包合同取得相应的土地承包经营权的纠纷，属于有关行政主管部门的管理范围，不属于人民法院的受理范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向南通市中级人民法院上诉，后二审法院驳回了上诉。在此情况下，原告于2015年11月16日以东社居委会为被申请人向被告申请，要求被告处理返还4亩承包地，并赔偿损失。2015年12月4日，被告以信访事项不予受理向原告发出了告知书。原告认为，被告对原告的申请不作处理，却以信访事项作出答复，其行为构成不作为。故原告起诉请求判令被告对原告土地承包经营权的申请进行处理。
被告东社镇政府辩称，1、原告于2015年11月16日向被告提交申请，被告已经收到。同时，被告还接到信访局转交的，原告以同一理由于2015年11月15日向通州区信访局提出的信访请求。被告按照《信访条例》的有关规定，作为信访事项已于2015年12月4日作出不予受理通知书，告知原告救济途径。原告于同年12月7日签收该告知书，被告已经履行了法定职责。2、原告要求被告依法处理其申请，被告并无此法定职责。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人东社居委会述称，其陈述意见与被告东社镇政府的答辩意见一致。
经审理查明，2015年11月16日，原告张焕儒以第三人东社居委会为被申请人向被告东社镇政府邮寄申请，要求东社居委会返还2000年收回的其户4亩土地承包经营权，并赔偿因违法收回该承包土地所造成的原告一切损失。被告东社镇政府收到原告申请后，于2015年12月4日作出东信告〔2015〕42号信访事项不予受理告知书，称原告所反映的事项，根据《信访条例》及相关规定，属于不予受理的第二类情况（即已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的），其不予受理，原告可向上级有关部门申请土地仲裁。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，针对原告所反映的要求返还原承包河西的4亩承包地以及赔偿被非法收回所造成的一切损失的事项，被告东社镇政府曾于2014年4月10日向原告张焕儒作出关于东社居张焕儒信访事项的答复意见（东政发〔2014〕0002号），称：“经查：1997年、1998年村农民负担计算归户表，张焕儒承包土地为7.76亩，分别位于河东3.76亩、河西4亩。1999年因推进农业项目建设，原社南村经济合作社、村委会对2、5、6、7、8、9、10、11、13组河西的部分耕地统一进行土地平整；2000年10月原社南村经济合作社将平整后的土地参照原农户承包面积，按农户实际需要重新发包给农户承包；由于当时农业税费负担较高，加之信访人的三个女儿均已出嫁，且河西田块离家较远，根据本人口头申请，群众认可，村经济合作社同意信访人主动要求退出河西4亩土地的承包经营权的请求。2001年农村税费计税面积核实表（二）中信访人承包面积为3.76亩，有本人亲笔签字确认。同年，村农民承担税费及劳务归户计算表中张焕儒也按实际承包面积3.76亩计算上交规费。综上所述，根据信访人的诉求，本政府认为2000年原社南经济合作社同意信访人主动退出河西4亩责任田的承包经营权，有事实依据，客观可认，故其提出的信访诉求无执行依据。希望信访人给予理解支持。如信访人不服本答复意见可在收到本意见之日起30日内向通州区人民政府申请复查。”
还查明，2014年10月21日，通州区人民法院立案受理张焕儒与东社居委会农村土地承包合同纠纷一案，张焕儒起诉请求法院判令东社居委会返还原地4亩责任田，赔偿损失89600元。通州区人民法院经审理查明，2001年社南村委会合并入东社居。原告系原社南村村民，其家庭在第一轮集体土地发包时取得7.76亩土地的承包经营权。第二轮集体土地发包时，于1997年3月20日社南村委会与原告订立农业承包合同，将集体耕地7.76亩发包给原告生产经营，其中4亩责任田位于河西，3.76亩位于河东。1999年社南村委会对2、5、6、7、8、9、10、11、13组河西的部分耕地统一进行平整，其中包含了原告承包的4亩土地。2000年10月社南村委会对平整后的土地按村小组在原田块、原面积重新分配承包地，原告未参加分地。分地系按南北向划分，而原告原承包的土地田块系按东西向划分，故原告原承包地已依次划分给其他同组村民。2004年涉及平整土地的村民按重新分配土地的面积及四至领取了承包地的村民均领取了农村土地承包经营权证。自2001年起，原告按3.76亩承包土地面积计算缴纳相应规费，并且原告在2001年农村税费计税面积核实表（二）上签名。2006年补发、换发《农村集体土地承包经营权证书》核实登记表中，注明原告承包面积3.76亩，并由原告签名。通州区人民法院经审查认为，原告家庭在第一、二轮集体土地发包时均享有7.76亩耕地的承包经营权。2000年10月原社南村经济合作社2、5、6、7、8、9、10、11、13组河西的部分耕地平整后，对土地进行了重新分配。因原告未参加重新分配，而致其原有承包土地被依次分给了其他同组村民，2004年涉及平整土地的村民按重新分配承包地的面积及四至领取了农村土地承包经营权证。可以确定原告所主张要求返还原责任田已经属于其他同组村民的承包地。本案的实质为原告未能依照农村土地承包合同取得相应的土地承包经营权的纠纷，其属于有关行政主管部门的管理范围，不属于人民法院的受理范围。故该院于2015年7月15日作出（2014）通余民初字第1052号民事裁定，裁定驳回张焕儒的起诉。张焕儒不服该裁定，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2015年10月16日作出（2015）通中民终字第02031号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的争议焦点为：原告张焕儒提起的本起诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？首先，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据上述规定，对于土地承包经营纠纷，当事人可以选择的解决路径有：1、双方协商解决；2、请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决；3、向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；4、直接向人民法院起诉。本案中，原告张焕儒认为其与东社居委会存在土地承包经营纠纷，其向东社镇政府提出申请要求东社镇政府依法处理，即使将原告张焕儒的该申请视为请求东社镇政府调解解决其与东社居委会之间的土地承包经营纠纷，那么东社镇政府也只能在张焕儒与东社居委会均同意调解的情况下才能开展调解工作，且调解行为本身并不具有强制力，故也不具备可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，本案原告张焕儒就本案的申请事项曾于2014年向被告东社镇政府提出过请求，被告东社镇政府经过调查后，已于2014年4月10日作出了关于东社居张焕儒信访事项的答复意见，告知原告其请求无执行依据，实际上答复意见也表明原告的申请事项无法通过调解解决。现原告张焕儒再次向被告东社镇政府提出申请，其申请显然属于重复申请，被告东社镇政府所作的东信告〔2015〕42号信访事项不予受理告知书属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，该行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（三）项、第（五）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告张焕儒的起诉。
案件受理费人民币50元，退还原告张焕儒。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 吴云霞
人民陪审员 曹建云
二〇一六年六月十四日
书 记 员 陶翛然
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条第二款：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
……
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
……
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼第四十九条规定的；