中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3304号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张琪麟，男，1976年10月24日出生，汉族，住河南省武陟县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）武陟县人民政府，住所地河南省武陟县兴华路8号。
法定代表人秦迎军，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）武陟县三阳乡人民政府，住所地河南省武陟县三阳乡三阳村。
法定代表人秦利公，该乡人民政府乡长。
再审申请人张琪麟因诉武陟县人民政府（以下简称武陟县政府）、武陟县三阳乡人民政府（以下简称三阳乡政府）不履行政府信息公开监察和政府信息公开法定职责等行政争议一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终2741号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
张琪麟向河南省焦作市中级人民法院起诉称：一、张琪麟分别于2016年3月4日左右、4月1日左右，以当面递交方式，向三阳乡政府递交了多份政府信息公开申请书。直至一审起诉，三阳乡政府对于张琪麟所递交的政府信息公开申请，没有给予任何答复，这违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定的法定义务，侵犯了张琪麟的法定权益。对于三阳乡政府拒不依法履行政府信息公开义务的违法行为，张琪麟自2016年2月起，多次通过电话向武陟县政府信息中心、电子邮件向武陟县政府信息中心工作邮箱ｗｚｘ×××＠126.ｃｏｍ递交信件等方式向武陟县政府进行了举报投诉控告，要求其依法予以查处纠正。但至一审起诉时三阳乡政府仍未依法履行政府信息公开告知义务，武陟县政府未依法履行自己在政府信息公开方面对三阳乡政府所负的领导、监察以及纠正其违法行为的法定职责。这严重违反了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《政府信息公开条例》所规定的法定义务，严重侵犯了张琪麟的合法权益。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，由于武陟县政府受理投诉举报控告的登记制度不完备，张琪麟可以不提供曾向武陟县政府投诉举报控告三阳乡政府在政府信息公开方面的违法行为的证据。二、张琪麟于2016年4月21日通过武陟县政府法制办公室公布的工作邮箱ｗｚｆ×××＠126.ｃｏｍ向其递交了十五份政府信息公开申请书，申请公开武陟县政府法制办公室在工作中形成的与张琪麟本人存在利害关系的政府信息。2016年5月9日，武陟县政府法制办公室对于所申请公开的政府信息内容，全部予以了拒绝公开，张琪麟就该拒绝公开所申请公开的政府信息内容的行为，依法于2016年5月10日向武陟县政府信息中心进行了投诉；并于2016年5月11日向武陟县政府信息中心递交了同样申请内容的政府信息公开申请书。至一审起诉，武陟县政府未就张琪麟所申请公开的政府信息内容给予答复，这严重违反了《政府信息公开条例》所规定的法定义务，侵犯了张琪麟的合法权益。由于武陟县政府受理投诉举报控告的登记制度不完备，张琪麟依法可以不提供相关证据。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定，关于张琪麟赔偿请求的证据，其因武陟县政府未依法履行法定义务而进行行政诉讼活动所承担的损失为显而易见之事实，无需再提供证据。张琪麟一审的诉讼请求：第一，1.判定武陟县政府在履行法定职责过程中，行政行为违法，特别是履行政府信息公开领导、监察和实施《政府信息公开条例》及其他政府信息公开规定的职责过程中行政行为违法；2.判令武陟县政府在一周内完全履行政府信息公开领导、监察等法定职责，判令武陟县政府责令三阳乡政府依法履行政府信息公开法定职责；否则，对武陟县政府法定负责人处每日一百元的罚款，直至武陟县政府完全履行完毕政府信息公开法定职责；并对其拒绝履行法院判决义务的情况在《大河报》上予以公告；3.判令武陟县政府在一周内完全履行对张琪麟所负有的政府信息公开法定职责；否则，对武陟县政府法定负责人处每日一百元的罚款，直至武陟县政府完全履行完毕对张琪麟所负有的政府信息公开法定职责；并对其拒绝履行法院判决义务的情况在《大河报》上予以公告；4.判令武陟县政府，因其行政不作为行为侵害了张琪麟的正当合法公民权益，就其为捍卫正当公民权利而遭受的损失进行赔偿，赔偿电话费、交通费、误工费等等人民币10000元；5.判令武陟县政府就其违法过错行为向张琪麟做出书面道歉；6.判令武陟县政府承担本案诉讼费用。第二，1.判定三阳乡政府在履行法定职责过程中，行政行为违法；特别是履行政府信息公开法定职责过程中行政行为违法；2.判令三阳乡政府在一周内完全履行对张琪麟所负有的政府信息公开法定职责；否则，对三阳乡政府法定负责人处每日一百元的罚款，直至三阳乡政府完全履行完毕政府信息公开法定职责；并对其拒绝履行法院判决义务的情况在《大河报》上予以公告；3.判令三阳乡政府因其行政不作为行为侵害了张琪麟的正当合法公民权益，就张琪麟为捍卫正当公民权利而遭受的损失进行赔偿，赔偿电话费、交通费、误工费等等人民币10000元；4.判令三阳乡政府就其违法过错行为向张琪麟做出书面道歉；5.判令三阳乡政府承担本案诉讼费用。
河南省焦作市中级人民法院一审认为：行政案件是对行政行为是否合法进行审查，如行政行为的相对人或利害关系人认为行政行为侵犯其合法权益的，应当对不同行政机关的不同行政行为分别提起诉讼，而不能请求人民法院在一次诉讼中审查不同行政机关的不同行政行为。本案中，张琪麟在一份诉状中对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出了多项诉讼请求（包括赔偿请求），但张琪麟对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出的多项诉讼请求应当分别提起诉讼。综上所述,张琪麟在一份诉状中对不同行政机关的不同行政行为提起诉讼不符合行政案件的起诉条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项、第三条第二款之规定，作出（2016）豫08行初76号行政裁定，驳回张琪麟的起诉。
张琪麟不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：张琪麟在一个行政起诉状中，以不同的被告、不同的行政行为、不同的诉讼请求提起行政诉讼，由于上述诉讼不涉及同一或同类的行政行为，不属于可以合并审理的共同诉讼案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十七条的规定，张琪麟应分别起诉。张琪麟所提调查申请，不属于本案审查范围，不予准许。一审裁定适用法律正确，应予维持。据此裁定驳回上诉，维持一审裁定。
张琪麟向本院申请再审称:一审和二审法院存在不调取证据、剥夺当事人质证辩论权利等违反诉讼程序的情形；本案所诉两个行政机关各自的行政行为属于同类行政行为，一审和二审法院认为应当分别起诉，违反《行政诉讼法》第二十六条第二款等规定，没有法律依据，也没有就应该如何分别起诉给予其指导和明确解释，没有对被诉行政行为的合法性予以审查。综上，请求：1.提审本案，对一审和二审裁定予以撤销；2.依法判定三阳乡政府对于政府信息公开申请不给予任何答复的行为违法，责令三阳乡政府在一周内全部依照法律规定予以告知，否则，对三阳乡政府法定代表人处每日一百元的罚款，直至完全履行完毕，并对其拒绝履行法院判决义务的情况在《大河报》上以公告的形式予以谴责；3.依法判定武陟县政府针对多次举报拒不责令三阳乡政府改正的行为违法，依法判令武陟县政府不得再有违反《政府信息公开条例》第三十三条、第三十五条规定的行为，否则，对武陟县政府法定代表人依照拒不执行判决罪追究刑事责任；4.依法判定三阳乡政府、武陟县政府就其为捍卫正当公民权利而遭受的损失（进行行政复议、行政诉讼活动）进行赔偿，赔偿电话费、交通费、误工费等等人民币30000元。
本院认为：行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告，就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉，即所谓的单一之诉，共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。《行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据本条规定，行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件，在此情形下，既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为，也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出，如果案件必须合一确定，则可将数个原告或数个被告视为一体，一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件，法律之所以允许合并审理，并非必须合一确定，而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为，本应分别提起诉讼，只有当人民法院认为有必要时，再将数个起诉合并审理。本案中，再审申请人在一份诉状中对武陟县政府、三阳乡政府的不同行政行为提出了多项诉讼请求，既不属于因同一行政行为发生的行政案件，也不属于因同类行政行为发生的行政案件，原审法院认为应当分别提起诉讼，进而裁定驳回起诉，符合《行政诉讼法》第二十七条的规定。更何况，在不符合共同诉讼法定条件的情况下，以乡政府为被告到中级人民法院起诉，也不符合级别管辖的规定。
更为严重的是，再审申请人一方面请求人民法院判令三阳乡政府履行政府信息公开法定职责，另一方面请求人民法院判令武陟县政府责令三阳乡政府履行政府信息公开法定职责，这两项诉讼请求在同一个诉讼中提出本身就存在矛盾。《政府信息公开条例》第三十三条分两款规定了当行政机关不履行政府信息公开法定职责时的救济渠道。第一款规定的是行政举报，即，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”第二款规定的是复议诉讼，即，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这两个渠道可以任由当事人选择，但却不可以在同一个诉讼中并行不悖。因为，人民法院一方面直接判令行政机关履行政府信息公开法定职责，同时又判令上级行政机关责令行政机关履行政府信息公开法定职责，不仅系重复劳动，也有可能造成司法与行政的不必要的矛盾。此外，在有直接判决行政机关履行职责这个更便捷的渠道可走的情况下，拐弯抹角地对上下级行政机关之间的监督关系进行干预，也没有权利保护必要。
便民利民是司法活动的宗旨与追求。对于缺乏诉讼知识的当事人，人民法院有义务进行必要的释明，以使他们选择正当的路径主张权利，解决争议。再审申请人主张，一审和二审法院“没有就应该如何分别起诉给予其指导和明确解释”，对此现有证据并未能证实当时的真实情况，但是，姑且不论一审法院是否在作出裁定前进行过释明，至少一审裁定已经对为何应当分别起诉说得非常清楚，在此情况下，如果再审申请人按照法院的指引，直接对三阳乡政府提起诉讼，而不是坚持对本案上诉、申诉到底，行政争议当能更早尘埃落定，其所说的电话费、交通费、误工费等等，兴许也能节省。
综上，再审申请人张琪麟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张琪麟的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 阎 巍
审 判 员 董保军
二〇一七年十一月三日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 张 兰