广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终537号
上诉人（原审原告）：梁燮英，女，汉族，1954年11月15日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：林景，男，汉族，1978年6月3日出生，住广东省罗定市。
上述上诉人共同委托代理人：陈汉荣，男，汉族，1951年11月9日出生，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中市行政中心办公大楼。
法定代表人：王胜，市长。
委托代理人：阮启棉，云浮市法制局工作人员。
委托代理人：梁剑宁，云浮市法制局工作人员。
原审第三人：谭国平，男，汉族，1972年5月24日出生，住广东省肇庆市端州区。
上诉人梁燮英、林景因诉被上诉人云浮市人民政府（下称云浮市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，1999年6月30日，罗定市国土资源局（下称罗定市国土局）颁发罗国土建字[1999]第40号《建设用地许可证》给第三人，该证记载用地面积为66平方米，土地属境为素龙镇潭井永安，原土地权属为林文中使用。2012年1月12日，罗定市国土局向罗定市人民政府（下称罗定市政府）提交《关于注销谭国平〈建设用地许可证〉的请示》，称：“经我局执法监察队对谭国平申请办理《建设用地许可证》（罗国土建字[1999］第40号）发证资料的重新审查复核和深入调查，发现谭国平在申请办理土地登记时存在提供虚假材料和欺骗登记的现象。根据《土地登记办法》第五十八条的规定，我局拟注销谭国平持有的罗国土建字[99]第40号《建设用地许可证》，以维护土地登记的严肃性。”2012年1月18日，罗定市政府对罗定市国土局的请示作出罗府复[2012]7号《关于注销谭国平〈建设用地许可证〉的批复》（下称罗府复[2012]7号批复），称:“根据《土地登记办法》第五十八条规定，同意注销谭国平持有的《建设用地许可证》（证号：罗国土建字[1999]第40号）,请按规定办理公告注销手续。”2012年1月31日，罗定市国土局向第三人作出罗国土资地籍告（2012）第1号《注销建设用地许可证告知书》，告知第三人于2012年2月9日前将《建设用地许可证》交回罗定市国土局作废，逾期不办理的，将按规定进行公告注销。2012年2月1日，罗定市国土局将罗府复[2012]7号批复及罗国土资地籍告（2012）第1号《注销建设用地许可证告知书》送达给第三人，2012年2月15日，罗定市国土局在《云浮日报》刊登罗国土资地籍告（2012）第1号《注销建设用地许可证的公告》，公告注销第三人持有的《建设用地许可证》。2012年3月16日。罗定市国土局发给第三人《告知书》，告知其持有的《建设用地许可证》已于2012年2月15日在云浮日报上刊登公告予以注销。第三人不服罗定市政府作出的上述批复，于2012年3月28日向云浮市政府申请行政复议。云浮市政府于2012年6月26日作出云府行复[2012]6号《行政复议决定》，撤销罗定市政府于2012年1月18日作出的罗府复[2012]7号批复。原告以其于2016年8月3日才知道云浮市政府作出云府行复[2012]6号行政复议决定没有将其列为第三人，属于程序违法为由，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销云浮市人民政府作出的上述行政复议决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，罗定市政府作出的罗府复[2012]7号批复是根据罗定市国土局对谭国平申请办理《建设用地许可证》的发证资料重新审查复核和深入调查，发现谭国平在申请办理土地登记时存在提供虚假材料和欺骗登记的现象而注销的。第三人不服该批复，向云浮市政府申请行政复议，云浮市政府作出了云府行复[2012]6号《行政复议决定书》。两原告既不是上述批复和行政复议决定的行政行为相对人，也不是利害关系人，该批复和行政复议决定对两原告的合法权益不产生实际影响。因此，两原告不具有本案的原告诉讼主体资格，两原告的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回原告梁燮英、林景的起诉。
梁燮英、林景不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人梁燮英、林景是林文中的妻儿，林文中在去世前，于1995年购买了涉案土地，并且已经交纳购地款15000元，但未领《建设用地许可证》。后罗定市国土局于1999年6月30日为谭国平颁发了《建设用地许可证》，上诉人为此向罗定市国土局提出异议，罗定市国土局才向罗定市政府申请作出涉案罗府复[2012]7号批复，注销其误发给谭国平的《建设用地许可证》。谭国平的涉案《建设用地许可证》被注销后，上诉人一直等待罗定市国土局向林文中发放《建设用地许可证》，便于作为林文中妻儿的上诉人继承后重新变更登记，但云浮市政府却在没有通知与涉案地块具有利害关系的上诉人作为第三人的情况下，作出被诉行政复议决定，撤销了罗定市政府作出的涉案批复，程序违法。另外，原审法院不让上诉人的代理人出庭，也不让上诉人和代理人申辩，对上诉人的回避申请未作书面答复就继续开庭审理，程序违法。综上，云浮市政府作出的被诉复议决定及原审裁定程序违法，请求二审法院撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人云浮市政府二审辩称：一、罗府复[2012]7号批复属于罗定市政府对罗定市国土局作出的行政批复，是上下级之间的内部行为，其批复对象是罗定市国土局。此外，罗定市政府将批复涉及的单位和公民个人，专门抄送给罗定市法制局、素龙街道办及谭国平，从批复的内容和抄送对象看，未涉及上诉人的亲人林文中，林文中不是上述批复的利害关系人。二、被上诉人行政复议审查的是罗定市政府批复同意注销谭国平所持《建设用地许可证》的行为是否合法，至于谭国平持有的《建设用地许可证》发证是否合法的问题，不属于被上诉人行政复议审查的对象。而该《建设用地许可证》是罗定市国土局颁发的，上诉人如果不服，可循相关复议或诉讼途径解决。三、《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款只是规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，并未规定行政复议机关负有通知利害关系人参加行政复议的强制性法定义务。综上，上诉人以被上诉人未通知其参加复议为由主张复议程序违法，没有法律依据。原审裁定认为上诉人不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回其起诉正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人谭国平述称：一、罗定市政府作出涉案罗府复[2012]7号批复注销其持有的《建设用地许可证》，缺乏事实依据，也没有告知其相应的权利和救济途径。谭国平于1998年8月向素龙镇政府缴预交款购买涉案地块的建设用地使用权，1999年6月办证，至2007年林文中登报补办土地使用证历时8年，一直没有人对谭国平合法持证提出异议。二、本案涉及到二份合同，一是林文中与永一村签订的地皮使用权转让合同，二是谭国平与素龙镇政府签订的土地使用权转让合同。林文中签订合同后长达4年多时间不履行交款义务，后来因永一村被查出多占提留用地而主动放弃涉案土地的使用权。后永一村主动把多提留部分土地交素龙镇政府处理，后永一村主动配合申请将涉案地块从林文中处过户给谭国平，并向谭国平登记核发了《建设用地许可证》和《建筑许可证》。三、谭国平是依据涉案土地所在村集体永一村的主动申请并经罗定市国土局逐级审核、批准而获颁的《建设用地许可证》，手续完备合法。谭国平属于善意第三人，且已经对涉案土地进行了建设使用。林文中和罗定市国土局亦已经放弃了对涉案《建设用地许可证》申请行政复议的权利。综上，被诉行政复议决定撤销罗定市政府作出的罗府复[2012]7号批复正确，原审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明，罗定市政府在涉案行政复议期间向被上诉人云浮市政府提交了涉案土地的《罗定市土地使用权转让合同书》《土地使用权转让登记申请/审批表》以及素龙镇潭井村永一队出具的《申请书》。其中，《罗定市土地使用权转让合同书》《土地使用权转让登记申请/审批表》注明了转让方为林文中，受让方为谭国平，而上述《申请书》的内容为：“我队原提留用地位于农信大楼背，现因林文中本人不交款，但现无法与他人联系，生产队需转让给谭国平户，请上级有关部门按实际情况，办理转户手续，特申请。”该申请书有素龙镇潭井村民委员会盖章确认，并注明“情况属实，请给予办理。”
再查明，梁燮英是林文中的妻子，林景是林文中的儿子，林文中于2012年6月13日死亡。
本院认为，本案是行政复议纠纷，争议焦点是上诉人梁燮英、林景是否具有本案的原告诉讼主体资格。
本案中，谭国平作为受让方，与林文中签订了《罗定市土地使用权转让合同书》，并在受让涉案土地的使用权后，办理了涉案《建设用地许可证》。《建设用地许可证》是关于建设用地许可的法律凭证，林文中作为涉案土地使用权的转让方，与罗定市政府作出涉案罗府复[2012]7号批复，同意注销谭国平持有的《建设用地许可证》的行政行为具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第十条第二、三款规定：“有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”如前所述，林文中与罗府复[2012]7号批复有利害关系，根据上述法律规定，云浮市政府受理谭国平对该批复提起的行政复议申请后，林文中可以作为第三人参加行政复议，其对云浮市政府作出的行政复议决定不服，也可以提起行政诉讼。根据上述法律规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”的规定，梁燮英、林景作为林文中的近亲属，可以在林文中死亡后作为第三人参加涉案行政复议，如不服该行政复议决定，也可以提起诉讼。故梁燮英、林景提起本案诉讼，是本案的适格原告，其起诉符合法定条件。原审法院认为梁燮英、林景不是罗府复[2012]7号批复及被诉行政复议决定的行政行为相对人及利害关系人，上述批复与决定对其合法权益不产生实际影响，故其不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合法定条件，裁定驳回其起诉，认定事实和适用法律有误，本院予以纠正。梁燮英、林景上诉请求撤销原裁定，理由充分，本院予以采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初37号行政裁定；
二、指令广东省云浮市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月二十七日
书记员 温 瑜