广东省惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）惠城法行初字第17号
原告:广东财信投资有限公司。
地址：广州市越秀区中山一路49号金羊花园A4A5栋1-3层。
法定代表人：高静涛。
委托代理人：黄浩，广东广大律师事务所律师。
委托代理人：卢蕊，广东广大律师事务所律师。
被告：惠州市国土资源局。
地址：惠州市惠城区江北文昌路国土资源大楼。
法定代表人：曾庆全，局长。
委托代理人：鄢义兵，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。
委托代理人：蓝洪波，广东卓凡律师事务所律师。
原告广东财信投资有限公司（下称财信公司）不服被告惠州市国土资源局（下称国土局）2013年8月28日的“地块规划编号为GJB2013-008，位于惠州市大亚湾区中心北区虎头山北侧，规划建筑总面积16373㎡土地”挂牌出让具体行政行为，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告财信公司的委托代理人黄浩律师、卢蕊律师、被告国土局的委托代理人鄢义兵律师、蓝洪波律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月25日，惠州××经济技术开发区公共资源交易中心（下称大亚湾公共资源交易中心）作出《惠州大亚湾国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》{惠湾公易土（告）字[2013]第8号}。2013年7月25日，大亚湾公共资源交易中心作出《惠州大亚湾国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》{惠湾公易土（告）字[2013]第8号}。2013年7月25日，大亚湾公共资源交易中心在《中国土地市场网》上发布《惠州市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（惠湾公易土（告）字[2013]第8号）。当天，该出让公告还在报纸上刊登。该出让公告的主要内容是：大亚湾公共资源交易中心根据国土资源部令第39号和广东省人民政府令第79号等规定，经惠州市人民政府批准，受惠州市国土资源局委托，挂牌出让位于大亚湾开发区中心虎头山北侧面积为16373平方米商业、住宅用地等。2013年8月28日，大亚湾公共资源交易中心向惠州市城通投资有限公司出具《成交通知书》（№：GJB2013-008），通知该公司竞得涉案土地使用权，并通知该公司办理相关手续。
原告财信公司不服，认为：原告拥有惠州市大亚湾澳头中心区20956平方米土地的土地使用权[惠湾国用（2002）第13210300330号]。通过比对所出让地块和原告拥有土地使用权的地块坐标图，发现两宗土地实为一宗，只是面积略有差异。根据《物权法》的规定，被告出让原告享有土地使用权土地的具体行政行为，严重侵害了原告的合法权益。原告财信公司不服被告国土局该挂牌出让行政行为，向本院提起诉讼，请求本院判决：撤销被告2013年8月28日的“地块规划编号为GJB2013-008，位于惠州市××区××区虎头山北侧，规划建筑总面积16373㎡土地”挂牌出让的具体行政行为。
经审理查明，2002年5月13日，原告财信公司通过出让方式取得了位惠州××××经济技术开发区区澳头中心区虎头山北侧的20956平方米土地的土地使用权，土地性质为商住，领取了《国有土地使用证》[惠湾国用（2002）第13210300330号]。但是，原告财信公司取得该土地的土地使用权后，却一直未对其进行投资开发建设，土地被闲置。2007年5月23日，被告国土局在《惠州日报》刊登《闲置土地认定清查通告》（第244号），被认定的闲置土地中就有涉案土地。2007年6月3日，被告国土局作出《闲置土地确认书》{惠市国土资（大亚湾）执法字[2007]185号}，确认原告财信公司拥有土地使用权的位大亚湾区澳头中心区虎头山北侧地段面积为20956平方米土地[证号：惠湾国用（2002）第13210300330号]构成土地闲置，并根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等的规定进行处置等。2007年7月10日，原告财信公司签收了该《闲置土地确认书》。2007年12月20日，被告国土局又向原告财信公司发出《行政处理告知书》{惠市国土资（大亚湾）监字[2007]48号}，向原告财信公司告知：在澳头中心区地段面积为20956平方米的土地已确认为闲置土地，根据城市房地产管理法第二十五条、土地管理法第三十七条、国土资源部《闲置土地处置办法》第三条、《大亚湾闲置土地认定处理暂行规定》第八条的规定，拟收回上述土地的土地使用权，按每平方米539元予以补偿，财信公司有申请听证等权利。2008年7月15日，被告国土局作出《收回土地使用权决定书》{惠市国土资（大亚湾）行决字[2008]42号}，内容是：“广东财信投资有限公司：你单位位惠州××经济技术开发区区澳头中心区、面积20956平方米的用地，于2002年在我局办理了《国有土地使用证》（证号：惠湾国用（2002）第13210300330号），至今未进行开发建设。我局于2007年6月向你单位发出了《闲置土地确认书》（惠市国土资（大亚湾）执法字[2007]48号），2007年12月向你单位发出了《行政处理告知书》{惠市国土资（大亚湾）监字[2007]48号}，你单位未在规定时间内申请听证。现我局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国房地产管理法》第二十五条、国土资源部《闲置土地处置办法》第三条和惠州××经济技术开发区区规划修编和闲置土地清查片区土地处置暂行规定》第一条第一款和第二条第一款的规定，并惠州××经济技术开发区区管委会批准，现对你单位上述土地使用权作出如下处理决定：1、收回你单位上述土地使用权，同时注销相应的土地使用证和土地登记，收回土地纳入政府土地储备。2、按每平方米人民币539元的标准给予你单位补偿。3、你单位在本决定书送达之日起10个工作日内，将上述土地的《国有土地使用证》（证号：惠湾国用（2002）第13210300330号）、出让合同和其它用地批文原件交回我局，并办理土地使用权注销登记和兑付补偿资金手续，逾期不前来办理的，我局将依法公告注销你单位上述地段面积的《建设用地许可证》和相应的土地登记。如你单位不服以上决定，可在本决定书送达之日起60日内向上级行政主管部门或者同级人民政府申请行政复议，也可直接向人民法院起诉。4、本决定书自送达之日起生效。”2008年11月25日，原告财信公司签收了《收回土地使用权决定书》，且在《送达回证》上写明“同意决定书处置方式及价格，无异议”，在《送达回证》的“备注”栏注明：“广东财信投资有限公司开户行：广州市建设银行天河支行，帐号44×××788。”2008年12月3日，原告财信公司在《惠州日报》上刊登《遗失声明》：本公司遗失所有的位惠州××××头中心区区面积20956平方米的国有土地使用证（证号：惠湾国用[2002]字第13210300330号）、建设用地规划许可证及副本（编号：[2002]0278号）、国有土地使用权出让合同（GF-94-1001），声明作废。2008年12月30日，原告财信公司向被告国土局的大亚湾分局出具《承诺函》：“我司名下位大亚湾区澳头中心区的20956平方米商住用地（《国有土地使用证》号为惠湾国用（2002）第13210300330号），已被贵区政府认定为闲置土地，并拟订了处置方案，经协商洽谈，我司同意按政府拟订的处置方案对上述土地进行处置。因我司不慎将上述用地的权属证件及相关材料遗失，我司于2008年12月3日在《惠州日报》A5版与A8版中缝刊登了《遗失声明》，声明上述用地的权属证件作废。现我司承诺：一、上述用地未设置抵押，没有被法律查封和其它司法处置，无债权债务纠纷；二、上述用地权属证件及相关材料遗失事项属实，我司对此负法律责任；三、同意政府相关部门先行注销上述用地的权属证件并另行安排使用上述用地；四、同意政府按拟订的处置方案，即539元/平方米的标准盘整收回上述用地，我司在2009年1月后前往到贵中心签订补偿合同，办理补偿兑付事宜。逾期不影响政府盘整方案的实施及对该用地的另行安排使用。”之后，原告财信公司没有到被告国土局（或者大亚湾公共资源交易中心）办理涉案土地的土地使用权盘整收回手续。
2012年9月3日，惠州市人民政府决定挂牌出让大亚湾中心区虎头山北侧16373平方米商业、住宅用地{惠州市建设用地领导小组：《会议纪要》惠建用字（区）[2012]4号}。2013年7月25日，大亚湾公共资源交易中心作出《惠大亚湾区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》{惠湾公易土（告）字[2013]第8号}，决定对大亚湾中心北区虎头山北侧的16373平方米商业、住宅用地的土地使用权进行网上挂牌拍卖出让。2013年7月25日，大亚湾公共资源交易中心作出《惠大亚湾区国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》{惠湾公易土（告）字[2013]第8号}（还是涉案土地）。2013年7月25日，大亚湾公共资源交易中心在《中国土地市场网》上发布《惠州市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（惠湾公易土（告）字[2013]第8号）。当天，该出让公告还在报纸上刊登。该出让公告的主要内容是：大亚湾公共资源交易中心根据国土资源部令第39号和广东省人民政府令第79号等规定，经惠州市人民政府批准，受惠州市国土资源局委托，挂牌出让位于大亚湾开发区中心虎头山北侧面积为16373平方米商业、住宅用地等。经竞拍，惠州市城通投资有限公司竞得涉案土地使用权。2013年8月28日，大亚湾公共资源交易中心向惠州市城通投资有限公司出具《成交通知书》（№：GJB2013-008），通知该公司竞得涉案土地使用权，并通知该公司办理相关手续。2013年8月29日，大亚湾公共资源交易中心网上发布惠州××经济技术开发区区土地与矿业交易中心国有土地使用权招拍挂出让成交公示》{惠湾公易土（告）字[2013]第8号}。2013年9月2日，大亚湾公共资源交易中心、被告国土局、惠州市城通投资有限公司签订惠州××经济技术开发区区国有建设用地使用权网上挂牌交易成交确认书》{惠湾公易土（确）字[2013]008号}，确认惠州市城通投资有限公司竞得涉案地块使用权等。2013年8月29日，大亚湾公共资源交易中心在《中国土地市场网》公告涉案土地的使用权出让已成交。2013年9月9日，被告国土局与惠州市城通投资有限公司签订电子监管号为：4413002013B02435的《国有建设用地使用权出让合同》。惠州市城通投资有限公司竞得涉案土地使用权后，已全部支付了土地出让金、应当缴交的相关税费等，并在2013年12月27日领取了《国有建设用地使用权证》{土地使用权人：惠州市均林实业有限公司（惠州市城通投资有限公司的全资子公司，证号：惠湾国用[2013]第13210300855号}。
2014年3月7日，原告财信公司惠州××经济技术开发区区公共资源交易中心土地与矿业权网上挂牌交易系统的网站上下载了被告国土局网上挂牌交易涉案土地的相关资料。2014年3月18日，原告财信公司向本院提起诉讼，请求判如所请。本院受理后，依法于2014年5月13日公开开庭进行了审理。
在法定期限内，被告国土局没有提交证据证明原告财信公司对涉案土地原来持有的惠湾国用（2002）第13210300330号《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》及副本（[2002]0278号）、《国有土地使用权出让合同》（GF-94-1001）已被注销、解除，没有提交证据证明被告国土局已注销原告财信公司对涉案土地的土地使用权登记，没有提交证据证明原告财信公司已到被告国土局（或者大亚湾公共资源交易中心）办理涉案地块使用权盘整收回及补偿手续，没有提交证据证明被告国土局（或者大亚湾公共资源交易中心）已向原告财信公司支付了涉案土地盘整收回补偿款。
本院认为，对于涉案土地位惠州××经济技术开发区区澳头中心区虎头山北侧、原告财信公司对涉案土地原来所持有的《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》至今未注销、原告财信公司持有的《国有土地使用证》所对应的土地与被告国土局挂牌出让给惠州市城通投资有限公司的土地同为一宗土地、惠州市城通投资有限公司已取得涉案土地（16373平方米）《国有建设用地使用权证》、原告财信公司签收了《收回土地使用权决定书》且“同意决定书处置方式及价格，无异议”、原告财信公司在《惠州日报》刊登广告声明涉案土地相关的《国有土地使用证》等证件原件已遗失并声明作废、原告财信公司向被告国土局出具过《承诺书》承诺按政府的决定由政府盘整收回涉案土地等事实，原、被告均无异议，对此，本院予以确认；被告国土局于2013年7月25日发布挂牌出让涉案土地公告，在2013年8月28日网上发布涉案《土地成交通知书》，在2013年8月29日发布惠州××经济技术开发区区土地与矿业交易中心国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，但均未告知相关公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限，那么，原告财信公司于2014年3月18日向本院提起诉讼，不违反《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条有关起诉期限的规定。对被告国土局以原告财信公司的起诉“超出了法律规定的三个月期限，应依法驳回其起诉”的观点，本院不予支持；被告国土局作为土地行政管理职能部门，清楚知道原告财信公司持有涉案土地的《国有土地使用证》等，在没有注销该证及相关的《建设用地规划许可证》、没有解除建设用地出让合同等的前提下又将该土地进行招拍挂，为竞得方惠州市城通投资有限公司办理土地登记并颁发《国有建设用地使用权证》等行为，造成“一地两证”，明显违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规、规章的规定。但是，如果撤销被告国土局被诉具体行政行为，对善意的惠州市城通投资有限公司不公平，会给人民政府、土地行政管理部门对土地行政管理造成更不利后果,也不符合化解矛盾、定纷止争的司法审判目的。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条及上述所引用的法律、法规、规章的规定，判决如下：
一、确认被告惠州市国土资源局2013年7月25日、2013年8月28日作出的《惠州市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》{惠湾公易土（告）字[2013]第8号}、惠州大亚湾经济技术开发区公共资源交易中心土地与矿业权网上挂牌交易系统《成交通知书》（GJB2013-008宗地的国有建设用地使用权）违法。
二、责令被告惠州市国土资源局在判决发生法律效力之日起四个月内完善惠州大亚湾开发区澳头中心区虎头山北侧20956平方米建设用地使用权盘整收回手续。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审判长 杨兆强
审判员 丘文秋
审判员 钟志明
二〇一四年八月八日
书记员 陈淑花