江苏省如皋市人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0682行初70号原告海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司，住所地海门市悦来镇安庄村26组。法定代表人蔡志勇。委托代理人张建平，江苏联佑律师事务所律师。被告海门市运输管理处，住所地海门市海门镇秀山东路**号。法定代表人陈颖杰，处长。委托代理人（特别授权）徐红华，海门市运输管理处副处长。委托代理人（特别授权）ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师。第三人海门市恒泰驾校有限公司，住所地海门市正余镇人民路188号内1号房。法定代表人毛卫金，董事长。委托代理人（特别授权）姚健、梁壕，江苏清竹律师事务所律师。原告海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司（以下简称悦顺驾校）不服被告海门市运输管理处（以下简称运管处）准予海门市恒泰驾校有限公司（以下简称恒泰驾校）交通运输行政许可决定，于2017年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因恒泰驾校与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案。原告悦顺驾校法定代表人蔡志勇、委托代理人张建平，被告行政机关负责人陈颖杰、委托代理人徐红华、ＸＸ新、第三人特别授权代理人姚健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年6月21日，被告运管处向第三人恒泰驾校作出准予交通运输行政许可决定书，载明：经审查，根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条、第三十九条、《江苏省道路运输条例》第五十二条、《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条、第八条、《机动车驾驶员培训机构资格条件》、《机动车驾驶员培训教练场技术要求》的规定，决定准予从事机动车驾驶员培训经营。经营范围：三级普通机动车驾驶员培训（小型C1、C2）；经营场所：海门市正余镇人民路188号；教练车类型：小型汽车；教练车数量：22辆；教练场位置：海门市正余镇人民路188号。当日，被告运管处向恒泰驾校发放道路运输经营许可证。原告诉称，原告通过向被告主管单位海门市交通运输局申请信息公开得知，被告运管处根据国家相关法律法规，参照《机动车驾驶员培训机构资格条件》国家标准（GB/T30340-2013），对恒泰驾校申请机动车驾驶员培训经营许可进行了审查，认为恒泰驾校符合三级普通机动车驾驶员培训经营许可条件，作出行政许可决定，并向恒泰驾校发放道路运输经营许可证。但《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》及《机动车驾驶员培训机构资格条件》规定，申请从事普通机动车驾驶员培训业务的，应当有必要的教学设施、设备和场地，使用出租土地作为教练场的，应当提交经备案的出租期限不少于5年土地租赁合同，教练场地总面积不少于10000平方米。但第三人恒泰驾校未能提交经过备案的出租期限5年以上的有效的土地租赁合同，且教练场地面积最多只有5000平方米，也没有必要的如汽车模拟器、模拟考试计算机等设施设备，被告不按规定进行审批，降低驾校的进入门槛，给予第三人恒泰驾校从事驾校培训业务的许可，让原告与投机取巧的第三人恒泰驾校在同一起跑线上竞争，侵犯了原告的公平竞争权，同时也损害了原告作为正规投资人的经营利益。现起诉要求撤销被告向第三人作出的准予从事机动车驾驶员培训经营的交通运输行政许可。原告向本院提交以下证据：1、原告营业执照、道路运输经营许可证，证明原告在第三人取得行政许可之前已取得机动车驾驶员培训经营许可，原告与被诉行政行为有利害关系。2、悦顺驾校的法定代表人蔡志勇向海门市交通运输局要求信息公开的申请，政府信息公开申请答复书，证明海门市交通运输局经原告法定代表人蔡志勇的申请，公开了恒泰驾校的国土备案情况及恒泰驾校的许可参照标准为国家标准等相关信息。3、照片及摄像资料，证明原告到第三人恒泰驾校的住所地进行了实地拍照录像，其驾校的教练场地总面积与被告审核的面积完全不同，其将厂房废弃车间及建筑物通行的道路计入教练场地总面积，不符合法律规定。而且没有必要的安全措施与设备、在场地内也没有相应的符合技术要求的设备。如模拟城市街道、交通信号灯。被告辩称，第一，原告与被诉行政行为没有利害关系，不具备原告主体资格。原告位于海门市悦来镇，第三人恒泰驾校位于海门市正余镇，两驾校相距约20公里，两者无直接利害关系。被诉行政行为没有对原告构成侵权，因此原告不具有适格原告主体资格。第二，原告的起诉已超过法定期限。被诉行政许可作出之后，许可决定的内容即在网上进行了公示，第三人即加入原告所在的QQ群即海门驾培管理群，原告和第三人均参加了于2016年9月18日在海门市召开的驾驶培训行业的会议。此时原告应当知道第三人已取得驾驶员培训经营许可，至原告起诉的2017年4月14日，已超过6个月。第三，被告对第三人恒泰驾校的许可行为有事实和法律依据，程序合法。第三人向被告提出从事机动车驾驶员培训经营申请及相关材料之后，被告在规定的期限内进行了受理、审查，并指派人员对申请材料的内容进行了实质核实，认为原告的申请符合法律规定的条件，并依法作出行政许可决定，颁发道路运输经营许可证。综上，请求驳回原告诉讼请求。被告向本院提交以下证据、依据：1、被告管理的驾驶人培训管理应用系统信息表，证明第三人取得行政许可之后，原告招收的学员不但没有减少，反而增加。因此被告给予第三人许可没有侵犯原告合法权益。2、QQ群页面截图、行政许可公示文本、驾培行业工作会议签到表，证明被告于2017年6月22日在网上公示了第三人的行政许可决定，第三人于2016年7月18日加入被告管理的驾校管理QQ群，2016年9月18日原告与第三人均参加了海门驾培行业工作会议，证明原告早已知道第三人已取得机动车驾驶员培训经营许可，至起诉时止已超过六个月的起诉期限。3、《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款，证明被告系法规的授权组织，负责管理海门范围内的道路运输管理工作，具有对机动车驾驶员培训经营许可的法定职权。4、《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条、第三十九条、《江苏省道路运输条例》第五十二条，《江苏省驾驶人培训管理办法》第七条、第八条，《机动车驾驶员培训机构资格条件》国家推荐标准GB/T30340-2013，证明被告行政许可审查时所依据的法律规定的条件。5、第三人申请行政许可时提交的相关材料：（1）第三人营业执照、组织机构代码证、负责人身份证明。（2）机动车驾驶员培训业务开业申请表。（3）教练场地土地使用权证书、房屋所有权证书。（4）房屋、土地租赁合同、海门市驾校申办临时改变土地用途申请表。（5）恒泰驾校场地平面图。（6）恒泰驾校用地范围图。（7）管理人员名册、教练员名册及资质证书。（8）驾校教学管理教练员管理等相关制度文本。（9）汽车购销合同（10）拟领取驾校许可证承诺书。上述材料证明第三人的申请符合驾驶员培训经营许可的法定条件。6、（1）第三人首批投入教练车25辆及综合性能检测报告。（2）定位终端设备已安装到位的证明，证明第三人在取得许可后按照承诺投入符合相关技术条件教练车及相关设施、设备。7、（1）交通运输行政许可申请受理通知书;(2)交通运输行政许可事项核查意见书;(3)交通运输行政许可审查意见书;(4)准予交通运输行政许可决定书、道路运输经营许可证；（5）送达回证。证明被告对第三人恒泰驾校交通运输行政许可程序合法。第三人诉称，第一，原告没有原告主体资格。第二，原告的起诉超过法定起诉期限。第三人申请驾驶员培训经营许可所提交的材料真实有效，符合法定条件，被告作出的行政许可合法。请求判决驳回原告诉讼请求。第三人向本院提交的证据有：测绘公司营业执照及资质证书，证明第三人申请行政许可时提交的场地面积经过有资质的测绘公司测绘，总场地面积15000平方米，符合国家标准。审理中，本院依原告申请调取的证据：本院对第三人教练场地进行现场勘查和拍照，本院对照第三人向被告申请行政许可时提供的用地范围图进行了实地核实（由南通赛维测绘公司根据现场核实的结果出具测绘图），在核实过程中，第三人提供一份其向海门国土资源局备案时提交的实际用地范围图。本院依职权调取的证据：1、向海门国土资源局进行调查，其向本院出具了临时改变土地用途审批情况说明，并提供了临时改变土地用途申请表、审批表及审批时相关附件，包括××欣乐房产集团有限公司（以下简称欣乐公司）的房屋产权证、国有土地使用权证、恒泰驾校用地范围图、恒泰驾校承诺书。2、案涉室内教练场地所在的房屋的不动产权属证明、房屋竣工测量勘查图、房屋产权现场登记勘查图。经过庭审质证，被告及第三人对原告提供的证据1、2真实性无异议。对证据3真实性有异议，认为照片及视频资料不能反映第三人驾校的全部整体情况，而且照片和视频反映的情况系许可之后经营过程中的状况，并不能反映行政许可时的情况。原告对被告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但不能证明原告主张。因为原告招收学员总数增加是因为原告信誉好，增加了投入，但是每辆教练车的学员数下降，如果没有第三人加入驾培行业，原告的经营状况会更好。对证据2真实性无异议，但不能证明许可决定何时在何处如何公示，也不能证明参加QQ群及驾校工作会议必须是取得行政许可的单位方可参加，故该组证据不能证明原告的起诉超过起诉期限。对证据（依据）3、4无异议。对证据5-（1）、（3）、（7）、（8）真实性无异议；证据5-（2）开业申请表中记载的有关场地面积、场地道路、交通标志、信号设备等核查信息不真实，与事实不符；对证据5-（4）真实性无异议，但该合同因未经土地管理部门审核，故不合法，也不能证明该租赁合同经过备案，且从租赁的期限看，自许可之日起至租赁期满之日止已不满5年，不符合法定条件；证据5-（5）不具有真实性；证据5-（6）描述“阴影面积15000平方米”，没有记载土地的使用率，且该阴影部分还包含建筑物及废弃车间的室内面积，不能证明原告场地面积符合法定条件；对证据5-（9）真实性有异议，因为合同没有载明交车时间；对证据5-（10）承诺书真实性没有异议，但不能证明被告已核实该承诺事项已落实到位。对证据6-（1）真实性合法性无异议，对证据6-（2）真实性有异议。对证据7真实性无异议，但合法性有异议，因为该行政许可缺少相应的事实依据。第三人对被告提供的证据及依据无异议。原被告对第三人提供的证据的真实性无异议。原被告及第三人对本院依申请及依职权调查收集的证据真实性、合法性及关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据的真实性均予以认定，但不能证明照片及视频资料所反映的情况即第三人恒泰驾校被许可时的实际情况。对被告提供的证据的真实性均予以认定，其关联性将在下文进行具体描述。对第三人提供的证据的真实性予以认定。对本院调查收集的证据的真实性、合法性、关联性予以认定。经审理查明，原告悦顺驾校经依法登记成立于2013年8月26日，并于2013年获得从事机动车驾驶员培训业务经营许可，取得道路交通运输经营许可证。第三人恒泰驾校经依法登记成立于2015年7月27日，驾校住所地为海门市正余镇人民路188号内1号房。海门市目前有17家驾校经过行政许可准予从事机动车驾驶员培训业务经营。海门市正余镇人民路西侧188号土地为欣乐公司通过出让方式取得的国有土地，规划用途为工业用地。2015年1月25日，第三人恒泰驾校的法定代表人毛卫金与欣乐公司签订房屋、土地租赁合同一份，约定欣乐公司将位于正余欣乐工贸园内场地内的土地，面积约16675平方米、办公楼1000平方米，出租给毛卫金使用，租赁期限从2015年1月20日起至2021年1月19日止，租期为六年。……2016年6月13日，欣乐公司提出的“海门市驾校申办土地临时改变用途申请表”记载：“驾校申办人毛卫金，申请人（××）欣乐公司，总用地面积61381.6平方米，批准用途为工业，申办驾校面积10000平方米，申办人陈述理由为因办理驾校需临时改变土地用途，该地块位于海门市正余镇人民路188号。”2016年6月14日、15日正余镇人民政府、正余镇人民政府规划管理部门、海门市城市建设指挥部均同意申办驾校临时改变土地用途，在驾校申办申请临时改变土地用途审批表上签署“同意”意见并盖章，海门市国土资源亦在该审批表上签署意见“同意缴纳年租金（2016年6月15日至2017年6月14日）”。2016年6月16日，第三人恒泰驾校向被告运管处提出机动车驾驶员培训业户开业申请，拟在海门市正余镇人民路188号内1号开展机动车驾驶员培训业务，并向被告提交了相关书面材料，具体包括机动车驾驶员培训业务开业申请表、第三人营业执照、组织机构代码证、负责人身份证明、教练场地土地使用权证书、房屋所有权证书、房屋、土地租赁合同、海门市驾校申办临时改变土地用途申请表及审批表、恒泰驾校场地平面图、恒泰驾校用地范围图、管理人员名册、教练员名册及资质证书、驾校教学管理教练员管理等相关制度文本、汽车购销合同、拟领取驾校许可证承诺书。其中，恒泰驾校场地平面图记载了场地训练项目的具体位置；恒泰驾校用地范围图反映教练场地总面积为15000平方米；汽车购销合同记载了车辆的型号、数量为20辆，购车总价1394000元，合同定金20000元，质量技术标准按生产厂家标准执行；承诺书记载，许可后将购置符合交通部门规定条件的教练车立即投入使用（详见车辆购置合同），信息化管理系统许可后立即申请安装到位，严格管理使用，驾驶模拟系统接入口已安装到位，在许可后按照交通主管部门的要求立即与相关单位联系安装驾驶模拟器，投入使用。当天，被告作出行政许可申请受理通知书。被告受理原告的申请后，指派工作人员对原告申请书中载明的各项要求和条件进行核实。核实后在开业申请表核查一栏作相应的记载，该开业申请表载明：车辆、教学管理信息系统为承诺许可后投入事项，其余设施、设备均具备，包括教练场地面积15000平方米、单车道总长度1462米、有交通标志线及信号设备。被告核查人员在交通运输行政许可事项核查意见书中签名，核查意见栏载明：“经核查，恒泰驾校有限公司申请机动车驾驶员培训经营许可申请实质内容与申请资料（含承诺事项）一致，真实有效，符合三级普通机动车驾驶员培训（小型汽车）经营许可条件，建议作出准予许可决定”。2016年6月20日，被告作出交通运输行政许可审查意见书，认为第三人的申请符合许可条件，建议作出准予许可的决定。2016年6月21日，被告核查人员、审查人员在开业申请表审查意见栏签名并签署意见：“恒泰驾校取得企业法人资格，有健全的培训机构和管理制度，有与经营规模业务相适应的管理人员、教学人员，有教学设施、设备、场地和拟投入的教学车辆，符合机动车驾驶员培训经营许可条件，类别三级，经营范围小型汽车培训”，被告负责人亦在该表上签名，注明“同意审查意见，作出许可决定、颁发道路运输经营许可证”。2016年6月21日，被告向第三人恒泰驾校作出被诉行政许可决定，于当天向第三人送达行政许可决定书，并颁发道路运输经营许可证。第三人恒泰驾校取得案涉行政许可之后，投入教练车25辆，GPS卫星定位终端设备安装到位，并按规定接入江苏省运输管理综合信息服务平台。另查明，《机动车驾驶员培训机构资格条件》国家标准（GB/T30340-2013）第10.1条规定，不提供大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车等车型中任意一种车型驾驶培训服务的三级培训机构，教练场地总面积要求≥10000平方米，单车道总长度要求≥1000米。教练场地总面积S0,场内训练项目设施总面积S1场内训练道路总面积S2，S0=（S1+S2）/教练场地利用率(平原地区应大于60%,丘陵地区应大于40%)。恒泰驾校申请机动车驾驶员培训经营业务许可时提供的用地范围图为南通赛维测绘有限公司测绘，该测绘公司具有测绘资质，其出具的用地范围图显示，教练场地总面积为15000平方米，但其中包括室外场地西南角的一处房子的面积、一部分绿化带面积等。本院现场勘查的情况显示，教练场地为两块组成，总面积为15000平方米，一块为南边的室外场地，一块为北边的室内场地。其中室外场地面积包括场地西南角房屋的占地面积167.5平方米，场外绿化面积2096平方米，实际可利用的场地面积为6872.5平方米。室内场地系一大型厂房车间，可利用部分为4380平方米（长121米，宽36.2米），厂房东边一小部分室外空地、房屋占地1484平方米。从本院调取的海门国土资源局存档的第三人申办驾校临时改变土地用途申请时提供的驾校用地范围图来看，教练场地占地分为两块，占地10000平方米，其中，室外5420平方米，不包括绿化地面积，不包括部分硬质路面，但包括西南角占地167平方米房子的面积，室内为4580平方米，该面积中包括一小部分厂房东边的室外空地面积。另外，本院现场勘查结果显示，该室内场地实际为厂房车间的北边一部分，该厂房车间整体南北总宽72米，中间用东西走向的墙体隔开，北边室内宽度36.2米的车间即案涉室内教练场地。该室内场地内有一排东西向立柱（建筑物承重立柱），厂房西墙、北墙嵌有大型窗户（窗户面积约占墙体面积的三分之一至二分之一），西墙和东墙均开有大门。室内场地西大门出口向南可与室外场相连，但现场勘查时该相连的通道为绿化带。室内场地东大门向东再向南后可以与室外场地相连，相连路面为硬质水泥路面。本院向海门市国土资源局、海门市不动产交易中心调查查明，案涉教练场地土地性质为国有土地，使用权人为欣乐公司，土地用途为工业。因第三人恒泰驾校租用该室外场地和厂房开办驾校，根据欣乐公司的申请及其提供的欣乐公司房屋产权证、国有土地使用权证、恒泰驾校用地范围图、恒泰驾校承诺书，海门市国土资源局对上述土地临时改变用途申请审批同意，并批注缴纳年租金。案涉用于第三人恒泰驾校室内场地的房屋登记信息记载，所有人为欣乐公司，登记时间为2013年2月7日（原登记时间为2008年12月12日），坐落在海门市正余镇人民路188号内14号房，房总层数为2层，所在层数1-2层（为两层房屋的高度，两层之间没有隔层）该房总面积10263.89平方米（含室内场地东边一小部分空地和房屋，该部分与整体厂房相连）。本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第二条、第七条第三款、第三十九条规定，从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。道路运输经营包括道路旅客运输经营(以下简称客运经营)和道路货物运输经营(以下简称货运经营)；道路运输相关业务包括站(场)经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。申请从事道路运输站(场)经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当在依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十六条、第三十七条、第三十八条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。根据上述规定，被告运管处作为法规授权的组织，具有对辖区内的道路运输管理、对机动车驾驶员培训经营作出许可或不予许可的职权。本案中，被告运管处受理了第三人恒泰驾校的申请之后，在法定期限内了审查并作出行政许可决定，其程序合法。本案争议的焦点主要是两个方面，一是原告的起诉是否符合法定起诉条件，包括原告是否具有诉讼主体资格、原告的起诉有无超过起诉期限，二是第三人恒泰驾校许可申请是否符合法定的许可条件，包括其土地租赁期限是否符合要求，租赁合同有无经过备案，教练场地面积是否符合《机动车驾驶员培训资格条件》国家标准，是否具有必要的交通标志等设备、设施。关于第一个方面，本院认为原告的起诉符合法定条件，原告具有诉讼主体资格，原告的起诉未超过法定起诉期限。一、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，判断原告是否具有主体资格，主要是分析其与行政行为有无利害关系。由于我国行政诉讼法的宗旨定位是以救济公民的权利为主，以监督行政机关依法行政为辅，通过救济当事人的权利，来监督行政机关依法行政。因此，在原告资格上，应当以利害关系作为基点，但又不能过分拘泥于“利害关系”。为了全面实现行政诉讼法的宗旨，一要坚持“利害关系”原则，二要对利害关系从宽解释。那如何界定“利害关系”呢？我们认为主要从合法权益和因果关系即实质影响两个因素来分析判断。第一，合法权益。在司法实践中，一般认为“是指法律、法规、规章或者规范性文件以及行政机关承诺所保护的权利和利益，脱离法律标准，法律保护则无从谈起。第二，因果关系。因果关系表现为受损的“合法权益”与行政行为之间的关联度。在行政审判实践中，一般掌握的标准为“相当因果关系”，即结合社会一般观念，采用经验法则进行一种法律上的价值判断，以确定两者之间是否具有因果关系。回到本案，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条明确规定，认为具体行政行为侵犯其公平竞争权的公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。本案原告与第三人均从事机动车驾驶员培训业务经营，存在竞争关系，亦因此存在法律所保护的竞争利益。就海门全市而言，有培训需求的学员应在一个相对固定范围之内，具有培训资格的驾校亦仅有17家，而从事该培训业务经营投入较大，因此，增加一个驾驶员培训机构对海门全市其他培训机构经营的影响应该是存在的，如果行政机关滥用行政权，增加培训机构，必然会影响到其他培训机构的投资收益、侵犯其公平竞争的权利。因此，本院认为原告与被诉行政许可行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格。二、关于起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被告及第三人均未能提供证据证明原告何时知道或应当知道被告作出的具体行政许可的内容，更不能提供证据证明被告向原告告知了诉权及起诉期限，而从作出行政许可之日即2016年6月21日至原告起诉时即2017年4月14日止，尚未超过2年，因此，原告的起诉未超过起诉期限。关于第二个方面，第三人申请被告准予从事机动车驾驶员培训经营许可是否符合法定许可条件。本院认为第三人的申请符合法定许可条件。《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：(一)取得企业法人资格；(二)有健全的培训机构和管理制度；(三)有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；(四)有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。《江苏省道路运输条例》第五十二条规定，从事机动车驾驶人培训经营的，应当具备国家和省规定的条件，并向所在地县级道路运输管理机构提出申请；在设区的市城区范围内从事机动车驾驶人培训经营的，应当向设区的市道路运输管理机构提出申请。上述规定系申请从事机动车驾驶员培训所应当具备的法定条件，而江苏省人民政府2012年1月7日发布的《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条又对上述条件进行了细化、具体化。该条规定，申请从事机动车驾驶人培训经营活动的，应当提交下列材料：（一）交通运输行政许可申请书；（二）申请人身份证明；（三）经营场所使用权证明；（四）教练场地土地使用权证书或者土地他项权利证明书；使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，出租期限不少于5年；（五）教练场地技术条件说明；（六）教学车辆技术条件说明(申请从事机动车驾驶人培训教练场经营的无需提交)；（七）教学车辆购置合同或者机动车登记证书(申请从事机动车驾驶人培训教练场经营的无需提交)；（八）各类设施、设备清单；（九）拟聘用的机动车驾驶培训教练员（以下简称教练员）等从业人员名册以及资格、职称证明；（十）法律、法规、规章规定需要提交的其他相关材料。申请人承诺落实前款有关事项的，应当同时提交承诺书。2016年4月21日交通部发布的《机动车驾驶员培训管理规定》第十条亦规定了申请从事机动车驾驶员培训业务应当具备的条件，其中第（六）、（七）项规定，有必要的教学车辆，从事三级普通机动车驾驶员培训的，所配备的教学车辆不少于20辆；有必要的教学设施、设备和场地。具体要求按照《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340）相关条款的规定执行。租用教练场地的，还应当持有书面租赁合同和出租方土地使用证明，租赁期限不得少于3年。本案中，第三人恒泰驾校已经取得法人资格，并提供了相关身份证明材料、经被告核实过的相关教学及管理制度材料、相关教学、管理人员的名册及资格证书、购置20辆教学车辆的购销合同，同时还提交了承诺书，承诺在获得许可后落实相关事项，上述申请材料符合相关机机动车驾驶员培训业务经营许可的法律、法规规定的要求。对于第三人教学场地的租赁合同的租赁期限、租赁合同有无备案、场地面积、设施、设备是否符合法定条件问题，本院在以下分述之：一、关于土地租赁合同的期限。本院认为该合同约定期限符合上述相关法律的要求。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定，使用出租土地作为教练场地的，出租期限不少于5年。但并未明确规定出租期5年的起算点为许可之日。因此，本院不能直接依据该规定认定出租期限从许可之日起算。本案第三人成立于2015年7月，租赁合同由第三人的法定代表人作为承租人于2015年1月20日开始租用，租期6年。应当认定该期限符合上述规定的不少于5年期限要求。需要说明的是，交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条关于教练场地的土地租赁合同的期限的规定为3年，而该规定与《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》均属于对上位法有关机动车驾驶员培训行政许可具体实施作出规定的规章，具有同等的效力。结合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定的“人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据”的内容可知，对行政许可法律适用以新法优于旧法兼有利于申请人为原则。本案中，第三人申请时提供土地租赁合同的期限完全符合交通部《机动车驾驶员培训管理规定》。二、关于土地租赁合同的备案问题。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定，使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，而交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条第（七）项并未规定土地租赁合同需要备案。根据上述本院对该两规章规定不一致应如何选择适用的分析可知，案涉土地租赁合同的备案与否并非第三人能否获得行政许可的决定性条件，即便案涉土地租赁合同未经备案，在其他条件符合许可条件的情况下，第三人仍然可以依照《机动车驾驶员培训管理规定》取得许可。当然，本案被告在审查第三人的许可申请时，依照《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》规定进行审查，未否定第三人的许可申请，亦无不妥之处。首先，应正确理解该“备案”的性质。一般而言，从行政法角度看备案，主要是指行政机关为了收集信息和事后监督而对当事人的有关信息进行记载的行为，即“存档备查”，其有别于行政审批、行政许可。结合到本案，《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《江苏省机动车驾驶人培训管理管理办法》是对《中华人民共和国道路运输条例》设定的驾驶员培训经营许可作出的具体规定，是对租赁场地要求的具体化，不是增设的新的许可条件，因此，该备案应理解为“存档备查”，非行政审批或许可。其次，本案土地租赁合同的备案部门可以理解为海门市国土资源局。《江苏省土地管理条例》第三十八条规定，国有土地使用权出租，改变土地用途的，必须经县级以上人民政府土地行政主管部门审核同意。根据该规定，将海门国土局作为土地租赁合同的备案部门并无不当。再次，能够认定案涉租赁合同已产生备案的效果。本案第三人的法定代表人与欣乐公司签订土地租赁合同之后，申请向海门国土资源局临时改变土地用途，报送材料包括“申请表、用地范围图、第三人恒泰驾校的承诺”等，其中申请表及恒泰驾校的承诺书中均包含了恒泰驾校租用欣乐公司土地开办驾校的信息，海门国土局受理后，在“驾校申办申请临时改变用途审批表”上签署“同意缴纳年租金”的意见，表明其同意以租赁的方式改变土地用途作为申办驾校用地，并且掌握了土地租赁的相关信息。虽然海门国土局没有明确作出土地租赁合同已备案或作出其他备案证明资料，但因其对临时改变土地用途的审批而掌握到土地租赁的信息，使案涉租赁合同产生“存档备查”的备案效果。至于原告认为租赁合同未经土地管理部门审核，应认定租赁合同无效问题，因法律法规未明确规定被告在行政许可时需要审查租赁合同的效力，在第三人已经提交了土地租赁合同、土地使用权证明及海门国土资源局批准同意改变土地用途的情况下，即在第三人提交的材料中不存在明显导致租赁合同无效情形的情况下，被告不主动审查租赁合同的效力并不违反法律的规定。三、关于教练场地面积，本院认定第三人的教练场地面积符合国家标准。首先，关于教练场地面积的条件要求应适用《机动车驾驶员培训机构资格条件》第10.1条的规定。该标准虽然为推荐性国家标准，但具有强制适用的效力。《中华人民共和国标准化法条文解释》规定，推荐性标准一旦纳入指令性文件，将具有相应的行政约束力。交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条第（七）项规定，有必要的教学设施、设备和场地，具体要求参照《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）相关条款执行。因为该标准制定于《江苏机动车驾驶员培训管理办法》之后，而交通部该规章亦在全国范围内有效，被告在对第三人的许可申请进行审查时，参照该标准并无不当。其次，根据《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）第10.1条的规定，第三人申请三级普通机动车驾驶员培训（小型汽车CI、C2）行政许可，对教练场地总面积要求为教练场地总面积要求≥10000平方米。本案中，根据本院现场勘查的情况，第三人场地实际使用面积包括室外场地与室内场地，其面积与其向海门市国土资源局备案的土地使用范围图记载的面积因记载范围的不同而略有差异，现场勘查结果显示，第三人教练场地实际可利用的面积为室外场地6872.5平方米，室内场地4380平方米，总面积已超过10000平方米。认定第三人恒泰驾校的教练场地是否符合国家标准的关键在于案涉室内场地能否视为符合国家标准的教练场地。对此，本院认为案涉室内场地可作为教练场地，为第三人恒泰驾校的一部分教练场地。因为：第一，《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）系案涉行政许可的适用依据，而该国家标准并未规定教练场地必须在室外，或者禁止将室内场地作为教练场地，因此，本院并不能直接依据该国家标准认定教练场地排除适用室内场地。第二，按照一般人理解，教练场地似乎是指室外的空地。但随着建筑科学技术的发展，建筑物室内的空间亦可变得足够大，使得原本属于户外的项目可以在室内进行。因此，我们不能凭空理解教练场地只能在室外，其实，只要室内的空间足够大、环境条件允许，室内应该能够作为驾校教练场地之用。第三，上述国家标准未对室内场地作明确规定并不代表对室内场地没有限制要求。本院认为作为驾校教练场地之用的室内场地至少应当满足以下三个要求：一是建筑物系合法建筑物。二是建筑物符合安全要求。三是建筑物内部构造适合教练场地要求，包括地面平坦、空间足够大、通风采光良好。本案中，案涉室内场地所在的建筑物为经过不动产登记的欣乐公司享有合法所有权的厂房。从建设部《房屋登记管理办法》第三十条规定的“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记应提交房屋已竣工的证明”及国务院《建设工程质量管理条例》第十六条规定的“建设单位收到建设工程竣工报告后应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的方可交付使用”的内容可知，建设工程只有在进行竣工验收合格后方可交付使用，且只有经过竣工验收合格的房屋才能进行房屋所有权登记。因此案涉厂房为经过验收合格的合法建筑，符合建筑安全要求，且从本院现场查看的情况及该厂房2008年进行产权初始登记的时间来看，该厂房不存在年代久远、破旧毁损等明显安全隐患之情形。案涉厂房用作教练场地的室内面积为4380平方米，高为两层楼房高度，地面硬质地面，东西都有大门，北墙面和西墙面都嵌有占墙体面积三分之一多的大型窗户，因此，应该说该室内场地的空间大小、通风采光、地面状况都符合教练场地的基本要求，场地中间虽有一排承重立柱，但并不影响机动车驾驶员一般项目的培训。四、关于教学设备、场地交通标志标线及信号设备。因被告在实质审核第三人相关申报项目时，明确记载有交通标志线及信号设备、辅助设施设备，教学设备中的教学管理信息系统为承诺事项。原告未能提供证据证明当时第三人确实不存在上述交通标志线及信号设备、辅助设施设备，而第三人对教学管理信息系统的承诺亦符合《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的规定，故本院认定第三人申请许可时提交的关于教学设备、场地交通标志标线及信号设备的材料符合法定条件。需要指出的是，作为行政管理的一种手段，行政许可行为并不是在颁发许可证后就自行终止，而是贯穿于许可事项的全过程。行政机关不仅要在授予行政许可之前对申请人的资格和条件进行审查，也应当依法对被许可事项进行监督评价。被告作为机动车驾驶员培训经营的许可人，应当建立健全监督制度，定期对被许可人从事行政许可事项活动情况进行监督检查，督促被许可人依法从事许可事项活动，发现违法行为的，应及时依法处理。综上，被告对第三人作出的行政许可决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司诉讼请求。案件受理费50元由原告海门市悦顺机动车驾驶培训有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长  吴亚红审 判 员  刘 斌人民陪审员  环爱云二〇一七年九月十四日书 记 员  朱 琪附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。