内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内25行初1号
原告王志强，男，1974年12月14日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
委托代理人芮振华（系王志强母亲），女，1954年12月24日出生，佤族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
被告锡林浩特市人民政府，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
法定代表人张锦明，职务市长。
委托代理人梁永利，锡林浩特市国土资源局土地收购储备办公室主任。
委托代理人杨德清，内蒙古蒙中律师事务所律师。
第三人锡林浩特市殡仪馆，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
法定代表人赵长军，职务总经理。
委托代理人杨泉，内蒙古合志律师事务所律师。
委托代理人郑岩，内蒙古合志律师事务所律师。
原告王志强不服被告锡林浩特市人民政府颁发的锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证和锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月18日作出（2015）锡中法行初字第11号行政裁定。原告王志强不服向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。内蒙古自治区高级人民法院于2016年12月15日作出（2016）内行终166号行政裁定，撤销本院（2015）锡中法行初字第11号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2017年5月11日公开开庭审理了本案。原告王志强的委托代理人芮振华，被告锡林浩特市人民政府（以下简称锡市政府）委托代理人梁永利、杨德清，第三人锡林浩特市殡仪馆（以下简称锡市殡仪馆）委托代理人杨泉、郑岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年8月9日锡市政府为锡市殡仪馆颁发了锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证。
原告王志强诉称，原告系锡林浩特市原城关苏木团结嘎查牧民，因嘎查草场少，且沙化严重，故未将草场分给牧户承包。1997年经城关苏木统一安排在其已荒漠化的草场上植树造林，种植了500亩生态防护林，解决了全家的生存问题，改善了生态环境。自2002年以来，第三人锡市殡仪馆在未取得建设用地许可证的情况下，非法在原告使用的林地范围内大兴土木，毁坏树木，建设火葬厂。该火葬厂由赵长军个人承包，侵占原告的林地，毁坏原告种植的树木，第三人的行为构成侵权。被告锡市政府非法为第三人颁发土地使用权证的行为严重侵害了原告的林地使用权和林木所有权，给原告造成重大经济损失。综上，被告的行政行为违法，请求撤销锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证和锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证，要求被告和第三人承担赔偿责任。
另，开庭审理后本庭向原告核实，其主张被侵占、毁坏的林地和树木均在锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证所划拨的1000000平方米土地范围内，与锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证所划拨的土地没有关系，请求撤销锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证，不再主张撤销锡国用（2005）第16060号国有土地使用证。经本庭核实，予以准许。本案不再审查锡国用（2005）第XXXZX号国有土地使用证。
被告锡市政府辩称，被告在2001年4月30日、2003年5月9日分别形成了市长办公会议纪要，明确了锡市殡仪馆的范围，面积为1500亩。2005年8月9日锡市政府为锡市殡仪馆颁发了05-200516060号和05-200516061号国有土地使用证。原告王志强的居住地原是锡林浩特市城关苏木团结队，现在已部分划归额日登办事处管理，目前隶属额日登办事处管辖。无论是过去的苏木嘎查还是现在的办事处，从未给王志强进行草场划分和办证，也没有与牧户签订草场承包合同和办理草场承包证书等，也未同意王志强栽树。但在2003年4月6日，王志强与锡林浩特市达布希勒图苏木签订了退耕还林合同，在争议地块上实施退耕还林。2003年11月17日获得退耕还林证,实用面积40亩，但至今未取得林权证。综上，锡市政府颁发的XXXX号和XXXX号国有土地使用证合法有效，不应撤销。对于原告取得40亩退耕还林的土地补偿问题，应到林业管理部门办理林地补偿手续。请求依法驳回原告的起诉。
第三人锡市殡仪馆述称：1、第三人作为公益事业法人单位，取得国有土地使用权证后，严格按照该证上标注的四至界限进行合理化使用，不存在侵占原告林地，毁坏林木的行为，锡市政府与锡林浩特市国土资源局共同划拨土地的行为不存在违法性。2、原告仅仅取得40亩的退耕还林地的使用权，其超出40亩以外的种植的林地均属于非法种植，该非法种植行为不应得到法院支持。第三人依法取得的土地使用权数量为1500亩，而原告种植的林地为40亩，根据行政诉讼法解释第三条第八项的规定，第三人的行为对原告未产生实际影响，应驳回原告第一项诉讼请求。第三人对原告造成侵权无事实依据，应依法驳回原告第二项诉求。3、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定该案应复议前置，原告未进行复议，人民法院应驳回原告的起诉。
原告王志强向本院提交了以下证据：1、1997年4月7日王志强申请书，证明王志强是锡林浩特市原城关苏木牧民，没有承包草场，使用的是集体所有的草场，原锡林浩特市城关苏木长同意解决草场；2、锡牧经（99）004号”关于印发锡市牧区1999年至2001年度三提五统预算方案的通知”，证明锡林浩特市原城关苏木一队、三队没有草场和牲畜的牧民免收”三提五统”费用，王志强使用的是集体所有的草场；3、2002年10月5日介绍信，证明王志强是原城关苏木团结嘎查牧民，是锡林浩特市额尔敦办事处舍饲种树户，是诉争林地的实际使用人；4、证明，证明2002年10月火葬场修路，破坏王志强种植的树木1950棵、网围栏200米、水泥柱10根，锡林浩特市林水局局长要求交通局按每株伍元柒角赔偿，锡林浩特市原副市长签署意见在两个月内解决。证明王志强是诉争林地的实际使用人；5、退耕还林证、退耕地造林验收卡，证明王志强是退耕还林种植户，种植生态林，成活率达75%，王志强是诉争林地实际使用人；6、锡林浩特市饲草料种植地审核表，证明锡林浩特市额尔敦办事处同意王志强在小林场树地种植饲草料，锡林浩特市草原工作站、草原监理所审批，证明王志强是诉争林地的使用人；7、证明，证明王志强是锡林浩特市原城关苏木团结嘎查牧民，种树的土地是团结嘎查集体所有；8、王志强、黄国栋退耕地占地情况图，证明锡市殡仪馆毁林的事实；9、锡市林水字〔2013〕206号”关于芮振华反映林木纠纷上访问题的答复”，证明锡市殡仪馆侵占王志强使用的林地，毁坏林木，锡林浩特市林业公安局至今未对锡市殡仪馆作出处罚，锡市政府为锡市殡仪馆颁发土地使用证违法；10、锡市政字〔2013〕287号”锡林浩特市人民政府关于芮振华反映林木纠纷上访问题的复查意见”，证明锡市政府拒绝为王志强颁发林权证，违法批准殡仪馆使用林地；11、锡信局发［2013］第138号”关于锡市芮振华同志信访问题申请复核有关事宜的通知”，证明锡市政府未解决王志强种植的生态林确权问题，建议通过法律途径解决林木纠纷问题；12、2014年退耕还林检查验收调查表，证明王志强种植的生态林成活率达到80%；13、锡市政发〔2008〕42号”锡林浩特市人民政府关于编制巩固退耕还林工程成果专项规划的通告”，证明王志强按该文件要求，进行大面积的种植和补植补造工作至今享受退耕还林种植户的补贴，王志强是扩争林地的实际使用人；14、内蒙古自治区退耕还林合同书，证明诉争土地是王志强种树地，是生态林木地；15、协议书，证明王志强承包黄国栋退耕地种植生态林，面积为80亩；16、征地补偿金分配表，证明王志强是锡林浩特市原城关苏木团结队的牧民，其所种树地是原团结队集体所有；17、王志强领取2012年、2013年、2014年退耕还林补贴银行卡记录，证明王志强是生态林种植户，享受国家补贴；18、额尔敦办事处围封禁牧、生态移民工作情况汇报、2003年额尔敦办事处发放退耕还林补助费明细表，证明王志强是由额尔敦办事处安排在诉争土地舍饲种树户，诉争的土地是林地；19、残疾人证，证明王志强系残疾人；20、1999年城（政）字第（1）号”关于一九九九年造林绿化任务分配的通知”，证明城关苏木给王志强在诉争土地上分配任务植树造林100亩；21、2016年9月22日证明，证明王志强1997年由苏木安排植树造林。2016年4月6日证明，证明王志强1999年由原团结嘎查安排在诉争土地上植树造林。（上述证据均为复印件）
被告锡市政府的质证意见为：对21份证据真实性没有异议，其中20份证据与本案没有关联性，对证明的问题有异议。只有第5份证据退耕还林证与本案有关联性，但是发证过程中没有全部占用该地，只占用了王志强的40亩地，土地使用证上的1500亩里包括王志强退耕还林地40亩。
第三人锡市殡仪馆的质证意见为：证据1、2、3与本案无关联性。证据4锡林浩特市交通局于2002年已经赔偿了原告的损失。对证据5的证据三性认可，能够证明本案原告合法种植的面积为40亩，但原告出示的黄国栋的退耕还林证与本案无关联性。原告出示的其余证据不予认可，原告出示的22份证据仅仅能够证明其在诉争土地上种植的面积为40亩，锡市政府颁证行为未对原告的权利造成影响。
被告锡市政府向本院提交了以下证据：1、锡市政发〔2001〕7号纪要（共5页），证明确定殡仪馆选在南郊办事处辖区内，占地100万平方米，由锡市政府三年内分批划拨，由水利局负责办理占用地的林权撤还手续；2、〔2003〕30号会议纪要（共11页），证明土地所处具体坐标范围；3、锡林浩特市单位建设用地审批表（共4页），证明用地单位是锡市殡仪馆，审批单位是锡林浩特市国土资源局，用地单位向审批部门提交了相关证件，审批机关根据法定程序，依法审批，程序合法；4、土地登记审批表（共16页），证明发证机关按照法定程序审批后依法颁发了土地使用证。
原告王志强的质证意见为：被告出示的证据不充足，不能证明发证行为合法。
第三人锡市殡仪馆的质证意见为:对证据三性均认可，依据法定程序经相关审批机关依法审批取得国有土地使用证，颁证行为合法。
第三人锡市殡仪馆向本院提交锡国用（2005）第XXXX号和锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的王志强内蒙古自治区退耕还林（草）证复印件、编号030905030033内蒙古自治区退耕还林合同书复印件，被告提交的锡市政发〔2001〕7号纪要（共5页），〔2003〕30号会议纪要（共11页）、锡林浩特市单位建设用地审批表（共4页）、土地登记审批表（共16页），第三人提交的锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证予以确认。
经审理查明，2003年4月6日，原告王志强与锡林浩特市达布希勒特苏木签订了退耕还林合同，乙方即王志强自愿退耕还林20亩，承担宜林荒山荒地造林20亩，并持有发证日期为2003年11月17日的内蒙古自治区退耕还林（草）证，该证记载退耕面积20亩，荒山荒地造林面积20亩。被告锡市政府于2005年8月9日为第三人锡市殡仪馆颁发了锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证，该证记载的使用权面积为1000000平方米，使用权类型为划拨。
另据向原告及被告核实，王志强退耕还林面积20亩和荒山荒地造林面积20亩均包括在锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证的用地范围内。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：”单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”故被告锡市政府为第三人锡市殡仪馆登记颁发国有土地使用证属于其行政职权范围。本案中，原告王志强虽然主张500亩生态防护林被第三人锡市殡仪馆侵占和毁坏，但其只提交了40亩的退耕还林（草证。锡市政府为锡市殡仪馆颁发了锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证，锡市殡仪馆通过划拨的方式取得1000000平方米的国有土地使用权。锡市政府在给锡市殡仪馆划拨土地时将原告王志强持有退耕还林（草）证的40亩林地划入锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证用地范围，侵犯了王志强的权益，该颁证行为违法，依法应当予以撤销。但考虑到殡仪馆是满足群众殡葬服务需求的公益性殡葬服务机构，如撤销该国有土地使用证，将会给公共利益造成重大损害，故应确认颁证行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告锡林浩特市人民政府为第三人锡林浩特市殡仪馆颁发锡国用（2005）第XXXX号国有土地使用证的行为违法；
二、责令被告锡林浩特市人民政府采取补救措施。
案件受理费50元，由锡林浩特市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 格日勒图雅
审 判 员 冯 逸 岩
代理审判员 呼格吉勒图
二〇一七年七月十四日
书 记 员 斯 琴