四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川08行初9号
原告余光前，男，汉族，四川省苍溪县人，农民，住四川省苍溪县。
委托代理人陈进，四川方进律师事务所律师。
委托代理人向明道，苍溪县五龙法律服务所法律工作者。
被告苍溪县人民政府。
法定代表人杨祖斌，县长。
委托代理人张尧、曾鑫，该县政府法制办工作人员。
被告苍溪县国土资源局。
法定代表人李岳军，局长。
委托代理人赵洪武，该局工作人员。
委托代理人张鸣，四川达权律师事务所律师。
余光前诉苍溪县人民政府、苍溪县国土资源局确认土地行政管理行为违法一案，于2016年5月23日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，并于2016年7月13日公开开庭审理了本案，原告余光前及其委托代理人陈进、向明道，被告苍溪县人民政府的委托代理人张尧、曾鑫，被告苍溪县国土资源局的委托代理人赵洪武、张鸣出庭参加诉讼活动。本案现已审理终结。
原告诉称：原告于1995年12月生产盐渍蘑菇被四川省苍溪罐头厂无端损害，苍溪县人民法院（1996）苍民初字第1375号民事判决由厂方赔偿原告的一切经济损失153000余元及利息。厂方不服提出上诉，经广元市中级法院（1997）广民终字第242号民事判决维持原判。当时因罐头厂无力赔偿未能兑现，2000年罐头厂破产，由清算组确认连本带息251220元。因无资金赔偿，罐头厂与原告达成一致意见，将罐头厂东北面1365平米土地抵偿给原告，尔后原告多次上访主张权利，2007年7月县经商局向县国土资源局发函，要求国土局妥善处理，2007年10月县国土局向县人民政府发出关于解决原告土地办理问题的请示文件，原县主管领导批示按政策办理。尔后，国土局经办人杜副局长要求办理土地评估地籍调查边界指认，土地使用交易纳税等一系列程序，原告又花费5万余元。在原告办理过程中，杜副局长又说县领导没有明确的态度且政策也不明朗要原告暂时等待。正当原告要将该土地进行围圈管理时，又遭遇元坝镇庆宪一组强行占有。原告又多次找到元坝镇庆宪一组干群协商，以及元坝镇人民政府调解无果。一直到现在原告的1365平米土地依然被元坝镇庆宪村一组强行占有。请求：1、判令二被告未依法给原告办理土地使用证的行为违法；2、诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张提供如下证据：（共计26份）
第一组证据：
证据1、苍溪县罐头厂破产清算组与余光前签订的协议；
证据2、苍溪县经济和商务局关于从广益食品公司划拨用地中划出1365m²确权给余光前的情况说明；
证据3、苍溪县国土资源局关于县经济和商务局要求解决原苍溪县罐头厂抵债给余光前土地办证问题的请示及苍溪县人民政府办公室文件处理签；
证据4、苍溪县元坝镇庆宪村一组关于强占余光前的1365平方米土地的说明；
证据5、关于三川镇川河村余光前与庆宪村一组土地纠纷的调解处理意见；
证据6、房地产开发交易纳税证明书（苍地税[2009]645号）；
证据7、宗地草图。
第二组证据：
证据1、广元市中级人民法院（1997）广民终字第242号民事判决书；
证据2、四川省苍溪罐头厂破产还债第一次债权人会议清算工作报告；
证据3、地籍调查表；
证据4、苍溪县广益食品有限公司出具的地籍调查法人代表身份证明书和指界书（王立明）；
证据5、苍溪县广益食品有限公司出具的地籍调查法人代表身份证明书和指界书（花泽平）；
证据6、苍溪县广益食品有限公司关于从划拨用地中划出余光前确权土地的说明；
证据7、苍溪县广益食品有限公司组织机构代码证；
证据8、土地估价报告；
证据9、土地登记申请书。（原件及复印件）
第三组证据：
证据1、余光前关于土地抵偿债权兑现处理申请；
证据2、余光前的紧急申诉书；
证据3、关于要求解决原罐头厂抵偿债权土地办证的申诉材料；
证据4、关于余光前与庆宪一组土地纠纷的调解申请；
证据5、关于三川镇川河村余光前与庆宪村一组土地纠纷的调解处理意见；（系重复证据）
证据6、苍溪县元坝镇庆宪村一组关于强占余光前的1365平方米土地的说明；（系重复证据）
证据7、申请书（2016年3月14日）。
第四组证据
证据1、2009年7月14日的纳税证2张；
证据2、2009年5月20日缴纳的评估费发票；
证据3、2009年5月7日缴纳的测绘费发票。
原告提供上列证据欲证明苍溪县国土资源局在苍溪县人民政府及相关职能部门的要求以及余光前的申请下已经为余光前办理相关权证，但由于国土局的慢作为行为，致使权证迟延未能办理完成；同时，也说明余光前一直在向各级人民政府以及政府的各个相关部门申诉主张权利。
被告苍溪县人民政府辩称：一、原告未向答辩人及有关部门提出土地使用权确权登记申请。原告诉请确认答辩人未依法办理土地使用权证的行为违法，该诉请的前提是原告已向答辩人及有关部门申请办理国有土地使用权证。《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”截止目前，答辩人及有关部门未收到原告的书面申请。二、国有划拨土地使用权登记应当依照法定程序。本案涉及土地使用权系原四川省苍溪罐头厂取得的国有划拨土地。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定了划拨土地进行转让必须满足的条件，原告在与四川省苍溪罐头厂破产清算组协议转让土地时，没有满足规定的条件。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿回收其划拨土地使用权。原告与四川苍溪罐头厂破产清算组虽然就土地使用权转让达成协议，因未经答辩人批准，转让行为不合法。
庭审中，被告苍溪县人民政府无证据举证。
被告苍溪县国土资源局辩称，一、原告未向答辩人提出土地使用权确权登记申请；原告诉请确认答辩人未依法办理土地使用权证的行为违法，该诉请的前提是原告已向答辩人申请办理国有土地使用权证。《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书；”截止目前，答辩人并未受到原告的书面申请。诚如原告所诉，其通过信访主张权利，而没有按照法律、法规及部门规章的规定提出办证申请和提交各种证据。因此，原告的诉请缺乏事实依据。二、国有划拨土地使用权登记应当依照法定程序；本案涉及土地使用权系原四川省苍溪罐头厂取得的国有划拨土地。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定了土地进行转让必须满足的条件，原告在与四川省苍溪罐头厂破产清算组协议转让土地时，没有满足规定的条件。同时《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照条例的规定予以出让。原告与四川省苍溪罐头厂破产清算组虽然就土地使用权转让达成协议，因未经苍溪县人民政府批准和办理土地使用权出让手续，转让行为也是不合法的。三、就原告需要解决的是民事争议；从原告的诉状中可以看出，其通过协议转让的土地使用权被案外人元坝镇庆宪村一组强行占有。答辩人认为，原告与现土地占有人的纠纷属于民事争议。即使原告通过合法程序办理了国有土地使用权证，也无法解决与占有人之间的争议，因该争议不属于土地所有权和使用权争议，故也不属于答辩人依法调解和解决的范畴。
被告苍溪县国土资源局提供如下证据：
证据1、原苍溪罐头食品厂土地登记审批表，欲证明该厂土地性质为划拨土地，证明原苍溪罐头食品厂的土地性质为划拨；
证据2、《土地登记办法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
本院依法调取了以下证据（该证据来源于苍溪县人民法院（2000）苍经破字第4号案卷）：
①四川省苍溪罐头厂破产清算组关于四川省苍溪罐头厂破产清算工作终结有关情况的报告；
②四川省苍溪罐头厂破产清算组关于调整第一次债权人会议债务清偿方案的情况说明；
③四川省苍溪罐头厂债权人资格审查表；
④四川省苍溪县人民法院（2000）苍溪经破字第4-9号民事裁定书；
⑤四川省苍溪县人民法院（2000）苍溪经破字第4-10号民事裁定书；
经庭审质证，各方当事人发表了各自的质证意见：
（一）对原告提交证据的质证意见。
经开庭审理，被告苍溪县人民政府对原告第一组证据1、2予以认可，认为证据3、4的真实性不确定，不能达到其证明目的，对其余证据的合法性、真实性无异议，对关联性存有异议。苍溪县国土资源局对第一组证据三性均有异议；证据3不足以证明被告已经受理原告办理土地的申请，不代表已经进入办理程序，不能证明原告的观点；在补充质证中，苍溪县国土资源局对证据1-6的真实性表示质疑，同时认为原告不应该拥有政府文件处理签原件。
对原告第二组证据质证意见：苍溪县人民政府质证认为，对证据1、2的合法性和真实性无异议，认为办证与判决书无关，清算组系临时组织不能代表县政府；对证据3的证据三性无异议，但不能证明已经向被告提交；对证据4、5的合法性和真实性无异议，对关联性存有异议，认为不能达到其证明目的；对证据6的合法性和真实性无异议，对关联性有异议；对证据7的证据三性均有异议；对证据8的三性无异议，但该证据仅仅是办证的材料，不能证明已经进入办证程序，对其证明目的有异议；对证据9的证据三性无异议，但并未正式向我们提交，不能达到其证明目的。苍溪县国土资源局质证认为，同意苍溪县人民政府对证据1、2的质证意见；对证据3的的真实性、关联性无异议，对合法性存有异议；对证据4、5的证据三性无异议，但不能证明其主张；对证据6的合法性有异议，对真实性、关联性无异议；对证据7、8、9的证据三性均有异议，不能达到原告的证明目的，申请表在原告手里并未向我们提交，恰好证明了我们的观点。
对原告第三组证据质证意见：苍溪县人民政府质证认为该组证据与本案无关，其真实性不能确定，不能达到其证明目的。苍溪县国土资源局质证认为对其证据三性均有异议，不能证明其曾经主张过权利，元坝镇政府不是处理这个问题的合法有效机关。
对原告第四组证据质证意见：苍溪县人民政府质证认为对该组证据合法性和真实性无异议，对关联性有异议，该证据不能显示交易土地的位置，所收取的费用不是国土局收取，系税费和中介机构收取，不能达到其证明目的。苍溪县国土资源局认可苍溪县人民政府的质证意见。
（二）对被告提交证据的质证意见。
原告对被告提交的事实证据的三性均无异议，对其证明目的无异议；对被告提交的法律依据无异议。
（三）对本院依法调取的证据，经三方当事人质证对证据的真实性合法性无异议并予认可。
本院对上述证据认证如下：经组织各方当事人举证质证和对证据原件的审查，本院对原告所举第三组证据1至证据4系余光前本人书写的申请材料不具有证据特性，不具有证明力，不予采信；本案原、被告提交的其他证据和本院提取的证据具有证明力，能够证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明：余光前与原四川省苍溪罐头厂因损害赔偿一案经苍溪县人民法院审理作出（1996）苍民初字第1375号民事判决，本院以（1997）广民终字第242号民事判决维持原审判决。2000年，原四川省苍溪罐头厂因经营管理不善、亏损严重、无力清偿到期债务向苍溪县人民法院申请破产，苍溪县人民法院以（2000）苍经破字第4号民事裁定宣告该厂进入破产还债程序。余光前向原四川省苍溪罐头厂破产清算组申报债权251220.88元。2000年9月14日，苍溪县人民法院裁定认可破产清算分配方案并执行，该分配方案显示本案原告余光前申报债权清偿比例、清偿金额为0。同年11月，原四川省苍溪罐头厂破产清算组与余光前签订协议将该厂部分土地抵偿余光前全部债权。2001年1月7日，苍溪县人民法院裁定终结四川省苍溪罐头厂破产还债程序。
2000年6月，苍溪县人民政府收回了原四川省苍溪罐头厂国有土地使用权；2002年，广益食品有限公司通过变卖取得该厂破产资产，此后，该公司以国有划拨土地取得土地使用权。
2007年，苍溪县经济和商务局向苍溪县国土资源局发出《关于从广益食品有限公司划拨地中1365㎡确权给余光前的情况说明》。同年10月14日，苍溪县国土资源局向该县人民政府发出《关于县经济和商务局要求解决原四川省苍溪罐头厂抵债给余光前土地办证问题的请示》。苍溪县人民政府时任副县长万多勇批示“请经商局协商广益公司收回土地证，按工业用地确权给余光前，解决此遗留问题。至于要改变用地搞商住开发是否收回此地块，如何收回，多少收回的问题届时另行研究，按政策规定办理。”该批示件原件由原告持有保管。2009年4至5月期间，余光前、广益食品有限公司、苍溪县国土资源局元坝管理所开展地籍调查，苍溪县地价评估事务所进行了1365㎡的地价评估。同年8月6日，广益食品有限公司在余光前《土地登记申请书》申请人处加盖印章，余光前未在申请人处签名，该申请书申请登记的内容显示为“1、土地证原件；2、买卖协议；3、纳税证明；4、经商局、广益公司说明；5、地籍调查表；6、县长签字的文件；7、身份证、户口证”。该申请书原件由余光前保管并当庭提交。
2010年1月，苍溪县元坝镇人民政府根据余光前的申请召集余光前和涉案土地所在的苍溪县元坝镇庆宪村一组进行调解并作出处理意见，该处理意见并未得到执行。2016年4月，余光前向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报经县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书”。第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和如实反映真实情况，并对申请材料事实内容的真实性负责”规定，土地登记依申请人的书面申请而启动，本案中，尽管原告余光前持有苍溪县国土资源局关于余光前土地办证的相关请示和苍溪县人民政府时任副县长批转苍溪县经济和商务局办理的批示处理意见，以及《土地登记申请书》及相关资料，但是，原告余光前并未向本案二被告书面提交，也没有证据证明余光前曾经向本案被告书面提交过土地登记申请，同时，苍溪县人民政府办公室文件处理签批示处理意见原件和《土地登记申请书》原件均由余光前保管并作为诉讼证据提交，亦不能达到其证明目的。因此，以上证据足以认定原告余光前并未按照《土地登记办法》第九条的规定向本案被告提交土地登记书面申请，苍溪县人民政府领导的批示亦不能代替申请人的申请，原告起诉所称被告未履行办证职责的事实和理由不成立，本院不予支持。原告庭审中所称苍溪县人民政府领导的批示应视为原告已经向国土局提出了申请的辩解理由不成立，同时也缺乏相关法律法规的规定，应予驳回。综上，原告余光前起诉苍溪县人民政府、苍溪县国土资源局不履行法定职责并请求确认违法缺乏事实证据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告余光前的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告余光前负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 李家祥
代理审判员 李 华
人民陪审员 吴显月
二〇一六年八月五日
书 记 员 李佳欣