江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏环行终字第00003号
上诉人（一审原告）泰州市天源化工有限公司，住所地泰州医药高新技术产业园区野徐镇工业园区东区。
法定代表人栾忠岳，总经理。
委托代理人严国亚，江苏圣典律师事务所律师。
委托代理人李艳丽，江苏圣典律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）泰州市环境保护局，住所地泰州市海陵区永辉路18号。
法定代表人钱忠，局长。
上诉人泰州市天源化工有限公司因与泰州市环境保护局行政赔偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院于2015年6月5日作出的（2015）泰中行赔初字第00001号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2005年，泰州市天源化工有限公司向泰州市环境保护局提交了《建设项目环境影响报告表》以及《年产200吨2，3-二氰基丙酸乙酯项目污染防治专项分析》，申请开展2，3-二氰基丙酸乙酯生产项目。2006年9月22日，泰州市环境保护局出具审批意见，载明“在污染防治措施和事故风险防范措施及应急预案落实、并保证有足够卫生防护距离的前提下，同意该项目在高港区野徐工业集中区东区内拟定地址建设，生产规模为年产200吨2，3-二氰基丙酸乙酯”。因泰州市天源化工有限公司未办理环境保护竣工验收手续，2009年12月2日，泰州市环境保护局作出了泰环罚字（2009）（2009）4号行政处罚决定书，责令泰州市天源化工有限公司立即停止2，3-二氰基丙酸乙酯项目的生产，并罚款人民币陆万伍仟元。泰州市天源化工有限公司在规定期限内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，且仅缴纳35000元罚款。2010年6月3日，泰州市环境保护局遂向泰州市海陵区人民法院申请强制执行。泰州市海陵区人民法院于2010年6月11日作出（2010）泰海非诉行审字第24号行政裁定，裁定准予强制执行。2014年4月24日，泰州市天源化工有限公司向泰州市环境保护局提交了试生产申请。泰州市环境保护局现场勘查后，认为其生产设备与环评不符、废水处理工艺及去向与环评不符、卫生防护距离内居民未拆迁到位，于2014年5月14日作出《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》，决定不同意泰州市天源化工有限公司试生产。泰州市天源化工有限公司不服，于于2014年7月14日向江苏省环境保护厅申请行政复议。2014年9月25日，江苏省环境保护厅于2014年9月25日作出苏环复（2014）（2014）第15号行政复议决定书，决定维持泰州市环境保护局作出的《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》。泰州市天源化工有限公司于2014年11月25日向泰州市环境保护局提交赔偿申请书，要求赔偿其1349.08万元投资损失。2015年1月23日，泰州市环境保护局经审查后于2015年1月23日作出（2015）泰环行赔字1号不予赔偿决定书，决定对泰州市天源化工有限公司不予赔偿。泰州市天源化工有限公司不服，向法院提起诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点是原告的行政赔偿诉讼是否超过了起诉期限。
本案系单独的行政赔偿诉讼，其中所涉的不予赔偿决定仅旨在表明行政机关对请求人的赔偿请求进行了先行处理，使得原告符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，自身并非独立的行政行为，法院审查的是行政机关的行政行为是否合法以及是否应当承担赔偿责任，而非不予赔偿决定是否合法。如果涉案的行政行为未由行政机关先行确认违法，则应当由法院对该行政行为进行合法性审查，而这种合法性审查作为法院的司法审查工作，应当遵守行政诉讼的起诉期限的限制。本案中，原告诉求法院判令被告赔偿其1697.08万元损失，是基于被告泰州市环境保护局实施的行政许可、行政处罚决定以及《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》。其中，被告2006年9月实施的行政许可行为，至今已明显超过两年的起诉期限；被告2009年12月2日作出的泰环罚字（2009）4号行政处罚决定，因原告在规定期限内既未申请复议也未提起诉讼，被告已向泰州市海陵区人民法院申请强制执行，海陵区人民法院经审查已裁定准许执行，其效力已经由法院予以确认，原告无权再要求对该行政处罚决定进行审查；被告2014年5月14日作出的《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》，原告已向江苏省环境保护厅申请复议，江苏省环境保护厅于2014年9月25日作出维持泰州市环保局《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》的复议决定，原告在收到该复议决定书之日起15日内未提起诉讼，已超过起诉期限。综上，原告提起单独的行政赔偿诉讼要求法院判令被告赔偿1697.08万元，因被审查的行政行为已超过法定起诉期限，不符合受理条件。据此，原审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告泰州市天源化工有限公司的起诉。
泰州市天源化工有限公司上诉称：1.泰州市环境保护局行为属于连续违法侵权行为，最根本的是2006年9月违法批准上诉人投资新上2，3二氰基丙酸乙酯项目时设定的5重许可；2.2014年9月25日江苏省环保厅作出的行政复议决定书以及2015年1月23日的不予赔偿决定书是不可分割的，2014年9月25日江苏省环保厅作出行政复议决定书是针对不予试生产作出的，上诉人不服，应该在15日提起行政诉讼，但但并不影响另行提起行政赔偿诉讼。请求撤销原审裁定，改判被上诉人赔偿1697.08万元损失。
泰州市环境保护局未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案系是上诉人泰州市天源化工有限公司单独提起的行政赔偿诉讼，其诉求法院判令泰州市环境保护局赔偿其1697.08万元损失，系基于认为泰州市环境保护局2006年9月实施的行政许可行为、2009年12月2日作出的泰环罚字（2009）（2009）4号行政处罚决定以及2014年5月14日作出的《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》违法，侵犯了其合法权益并造成了损害。但上述具体行政行为至今未被确认为违法。
同时，从法院司法审查工作应当遵守行政诉讼的起诉期限的限制角度看，本案所涉案的三个具体行政行为均已超过法定的起诉期限。其中，被上诉人泰州市环境保护局于2006年9月实施的行政许可行为，至今有九年时间，明显已经超过法定起诉期限；泰州市环境保护局被上诉人于2009年12月2日作出的泰环罚字（2009）4号行政处罚决定，上诉人泰州市天源化工有限公司在规定期限内既未申请复议也未提起诉讼。经泰州市环境保护局被上诉人申请强制执行后，扬州市海陵区人民法院经审查已裁定准许执行，其效力已经由法院予以确认，上诉人无权再要求对该行政处罚决定进行审查；泰州市环境保护局被上诉人于2014年5月14日作出的《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》，江苏省环境保护厅于2014年9月25日作出维持泰州市环保局《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》的复议决定，泰州市天源化工有限公司上诉人在收到该复议决定书之日起15日内未提起诉讼，亦已超过起诉期限。综上故，泰州市天源化工有限公司上诉人提起单独的行政赔偿诉讼，要求法院判令被告泰州市环境保护局赔偿1697.08万元，因被审查的行政行为尚未被确认违法且已超过法定起诉期限，不符合受理条件。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元，由上诉人泰州市天源化工有限公司承担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 臧静
审 判 员 陈迎
代理审判员 赵黎
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 张伟