江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终304号
上诉人（原审被告）昆山市教育局，住所地江苏省昆山市玉山镇。
法定代表人金建鸿，该局局长。
委托代理人王国平。
委托代理人张纯。
上诉人（原审被告）昆山市周市镇人民政府，住所地江苏省昆山市周市镇。
法定代表人蔡力，该镇镇长。
委托代理人沈克勤。
委托代理人黄显涛。
被上诉人（原审原告）王从静。
委托代理人聂新胜。
委托代理人陈芳。
昆山市教育局、昆山市周市镇人民政府（以下简称“周市镇政府”）因王从静诉其不履行法定职责一案，不服江苏省张家港市人民法院(2016)苏0582行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已经审理终结。
原审法院经审理查明，2009年，王从静在周市镇尉州广场xx号开办了昆山市周市镇小精灵早期托教中心，并领取了个体工商户营业执照。2013年，因达不到要求，王从静自行关闭了该早期托教中心。2013年9月，王从静未经申请同意，租用了周市镇尉州路xx号的厂房，进行装修改造后开办了小精灵幼儿园。2014年10月15日，昆山市人民政府办公室发布《市政府办公室关于开展无证幼儿园清理整顿工作的意见》（昆政办发【2014】90号），对昆山市的无证幼儿园清理工作提出了指导意见。在清理整顿过程中，由于小精灵幼儿园未经批准开办，昆山市教育局与周市镇政府于2014年8月14日下达了关停通告，要求王从静主动关闭该幼儿园，并于2014年8月26日敦促关闭小精灵幼儿园。由于王从静拒绝关停该幼儿园，昆山市教育局于2015年4月对王从静进行立案调查。在此期间，王从静于2015年4月9日通过EMS向昆山市教育局、周市镇政府邮寄该幼儿园的看护点申报表。2015年7月7日，王从静又通过EMS向周市镇政府邮寄了该幼儿园的看护点申报表。昆山市教育局、周市镇政府对王从静的申请未予以答复。2015年8月3日，昆山市教育局作出昆教罚字（2015）001号行政处罚决定书，认定王从静经营小精灵幼儿园系未经批准非法办学的行为，决定给予小精灵幼儿园举办者王从静“立即停止招生、停止办园；退回招收的315名幼儿，退回所收的费用”的行政处罚。王从静不服行政处罚决定，向苏州市教育局申请行政复议。苏州市教育局于2015年10月16日作出（2015）苏教行复第1号行政复议决定书，维持昆山市教育局作出的昆教罚字（2015）001号行政处罚。王从静不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2015年12月14日作出（2015）张行初字第00324号行政判决书，判决驳回王从静的诉讼请求。在原审法院审理期间，王从静又通过EMS于2015年12月1日向昆山市教育局、于2015年12月21日向周市镇政府邮寄该幼儿园的看护点申报表，但昆山市教育局、周市镇政府仍未进行答复。王从静遂于2016年2月15日向原审法院提起行政不作为诉讼。另查明，昆山市学前儿童看护点建设管理联合工作小组不具备行政主体资格。
原审法院认为，苏州市人民政府为妥善解决流动认人口适龄儿童学前教育资源不足的问题，制定了《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》，昆山市人民政府根据《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》的规定，结合昆山市的实际情况，制定了《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》，上述文件对看护点的管理主体、备案要求均有明确规定。《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》规定，看护点建设管理实施属地负责原则，由各县级市、区政府（管委会）具体负责组织实施，各街道办事处、镇政府是看护点建设管理的直接责任主体；《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》规定，看护点建设管理实施属地负责原则，由各区镇作为看护点建设管理的直接责任主体，负责具体组织实施。根据上述规定，周市镇政府具有辖区内看护点建设管理的行政职责。同时，《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》、《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》均规定，举办者应向教育局提出书面申请，由于最终决定机构昆山市学前儿童看护点建设管理联合工作小组并不具备行政主体资格，昆山市教育局作为看护点的申请接受部门，对申请人进行答复是其行政职责。对于看护点备案的程序，《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》规定，看护点举办者向教育局提出书面申请、填写《昆山市学前儿童看护点申报登记表》，经所在区镇初核确认符合要求后，再由联合工作小组办公室进行材料审核，现场查验，提出是否同意筹设的意见。看护点筹设结束后，举办人应向教育局提出书面备案申请，填写《昆山市学前儿童看护点备案审核表》，再由联合工作小组决定是否予以备案。《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》规定，联合工作小组根据举办人提供的信息，30日内进行现场察看，对看护点的基本情况进行核实，填写备案审核表，提出是否予以备案的书面意见。本案中，王从静于2015年4月9日、7月7日、12月21日三次向周市镇政府提交了小精灵幼儿园作为看护点的申报表，于2015年4月9日、12月21日两次向昆山市教育局提交了小精灵幼儿园作为看护点的申报表，但周市镇政府、昆山市教育局在收到王从静的申请后，均未给予书面意见，构成不履行法定职责。小精灵幼儿园属于无证幼儿园，应该被清理整顿、被行政处罚，但其仍可以作为看护点的申请人进行申请，周市镇政府和昆山市教育局以小精灵幼儿园是整顿关停对象为由对申请不进行书面答复，与《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》、《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》的规定不符合，理由不能成立。周市镇政府称其明确表示不同意王从静提出的小精灵幼儿园看护点申请，无证据证明，原审法院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决限昆山市教育局、周市镇政府于本判决生效后三十日内作出是否同意小精灵幼儿园看护点筹设的决定。一审案件受理费50元由昆山市教育局、周市镇政府负担。
上诉人昆山市教育局上诉称，儿童看护点必须由当地政府统一规划布局，周市镇已经规划布局三家看护点。被上诉人在明知看护点规划布局的前提下，私自开设周市小精灵幼儿园。上诉人已经对被上诉人的申请作出明确答复，对于被上诉人擅自开设小精灵幼儿园的违法行为，上诉人依法启动立案调查和行政处罚听证会，在听证时对被上诉人2015年4月9日提交的申请明确答复不予同意。上诉人已作出限期关停小精灵幼儿园的行政处罚，如果同意其筹设，上诉人也无必要作出限期关停的行政处罚措施。综上，上诉人已依法履行法定职责，原审判决认定事实不清，判决有误，请求撤销原审判决，依法改判。
上诉人周市镇政府上诉称，原审判决混淆《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》、《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》两个文件中关于筹设、备案的具体要求，扩大了上诉人的职责义务。周市镇政府依文件规定，专门成立工作小组，积极开展学前看护点建设工作，不构成不履行法定职责。且根据昆政办发[2015]169号文件规定，自2016年1月1日起，原则上不再接受学前儿童看护点筹设工作，新增的学前儿童看护点筹设申请须经市政府同意。原审判决认定上诉人无证据证明已答复，系错误认定，被上诉人2013年7月申请筹设时已被上诉人否决并说明了理由，被上诉人偷换地点后重复申请，上诉人是否需要重复答复，文件并没有明确。事实上，上诉人对被上诉人进行了重复、多次答复，还通过寒山闻钟平台答复。综上，原审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人王从静辩称，根据苏府办或昆政办的规定，两上诉人有履行对被上诉人进行书面答复的法定职责。被上诉人到目前为止仍然没有接到任何关于是否同意筹设看护点的书面答复。一审法院判定两上诉人未履行法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告昆山市教育局向原审法院提交的证据材料有：1、关于周市镇学前儿童看护点规划布点的决定；2、申报登记表3张（周新、知心宝贝、喜羊羊）；3、申报登记表1张（圣雅园）；4、关停通告1张；5、回执单1张；6、关停承诺书1张；7、周市镇无证幼儿园工作会议签到表1张；8、苏府办（2013）96号文；9、昆府办发（2013）54号文；。
原审被告周市镇政府向原审法院提交的证据材料有：1、寒山闻钟答复；2、周市镇政府针对设置看护点所实施的具体工作，包括无证幼儿园、无证培训机构的排查表；学前看护点建设管理工作会议的通知；学前看护点建设管理工作会议纪要；申报学前看护点路线；学前看护点规划布点决定；学前看护点申报登记表；学前看护点备案审核工作督察通知、学前看护点备案审核工作通知。依据：《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》、《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》。
原审原告王从静向原审法院提交的证据材料有：1、王从静身份证复印件；2、个体工商营业执照、苏府办（2013）96号文和昆政办发（2013）54号文；3、EMS快递单五份以及邮政速递查询单二份。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点主要是两上诉人是否已经履行法定职责。苏州市人民政府为妥善解决流动认人口适龄儿童学前教育资源不足的问题，制定了《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》，昆山市人民政府结合昆山市的实际情况，制定了《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》。该两份规范性文件对看护点的管理主体、备案要求作出明确规定。周市镇政府作为辖区内看护点建设管理的直接责任主体，对看护点建设进行管理系履行行政职责。本案中，王从静于2015年4月9日、7月7日、12月21日三次向周市镇政府提交了小精灵幼儿园作为看护点的申报表，但周市镇政府在收到王从静的申请后，并未依规定作出处理，构成不履行法定职责。
上诉人周市镇政府认为对被上诉人已进行多次答复，明确告知被上诉人王从静对其筹设看护点的申请不予许可。本院认为，本案现有证据无法证明上诉人周市镇政府已对被上诉人的申请依法进行处理，该上诉理由不能成立，本院不予采信。
根据《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》、《昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见》规定，举办者应向教育局提出书面申请，昆山市教育局作为昆山市学前儿童看护点建设管理联合工作小组的组成部门，负责看护点的申请接受，并无职责提出是否予以备案的书面意见，亦无职责对申请人进行答复。原审判决认为昆山教育局作为看护点的申请接受部门，对申请人进行答复是其行政职责，于法无据，不能成立。
综上，原审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省张家港市人民法院(2016)苏0582行初49号行政判决；
二、责令上诉人昆山市周市镇人民政府于本判决生效后三十日内对上诉人王从静筹设小精灵幼儿园看护点的申请作出处理决定。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人昆山市周市镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理审判员 姜雨昊
二〇一六年十一月二日
书 记 员 陆慧娟