山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0203行初166号
原告牛庆会。
委托代理人张晓宁，山东银启律师事务所律师。
被告青岛市市北区教育局，住所地青岛市市北区洮南路93号。
法定代表人王本猛，职务局长。
委托代理人孙爱华，该局工作人员。
委托代理人胡志刚，山东博论律师事务所律师。
委托代理人陈刚，山东博论律师事务所律师。
第三人王华丽。
第三人青岛市北博爱幼儿园，住所地青岛市市北区永吉路**号。
法定代表人王华丽。
委托代理人刘月波，山东聚享昌律师事务所律师
原告牛庆会诉被告青岛市市北区教育局、第三人王华丽、第三人青岛市北博爱幼儿园行政撤销一案，本院于2016年10月11日受理后，依法组成合议庭，并于2016年12月12日、2017年4月5日两次公开开庭审理了本案。原告牛庆会及委托代理人张晓宁，被告青岛市市北区教育局委托代理人孙爱华、胡志刚、陈刚，第三人青岛市北博爱幼儿园委托代理人刘月波到庭参加诉讼。第三人王华丽经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市市北区教育局于2016年5月12日依申请审核批准将第三人青岛市北博爱幼儿园举办者由原告牛庆会变更为第三人王华丽并颁发了编号为1602021060号的《山东省学前教育办园许可证》。
原告诉称，2010年12月原告投资人民币3万元举办了青岛市北博爱幼儿园，由被告颁发了《山东省学前教育办园许可证》并办理了民办非企业单位登记证书同时担任该幼儿园的法人。2016年8月，原告偶然发现青岛市北博爱幼儿园的举办者登记变更成了第三人王华丽，经原告向被告询问，发现是被告许可将博爱幼儿园的举办者变更为第三人王华丽，并且被告据以作出变更许可行政行为的相关材料中原告的签名均为伪造。原告认为，原告作为青岛市北博爱幼儿园的举办者及法人，在原告毫不知情且未经原告同意的情况下被告依据伪造的材料且未进行依法审查即作出许可青岛市北博爱幼儿园的举办者变更为王华丽的行政行为严重侵害了原告的合法权益，在多次与被告交涉无果的情况下，原告只得诉至法院，请求判令撤销被告许可青岛市北博爱幼儿园的举办者变更为王华丽的行政行为并恢复举办者为原告的《山东省学前教育办园许可证》。
原告向法庭提交证据为,证据1、学前教育办园许可证复印件，证明在被告作出本案涉及行政行为之前，原告是青岛市北博爱幼儿园的举办者。证据2、学前教育办园许可证复印件，证明2016年5月13日，被告作出违法行政行为，许可青岛市北博爱幼儿园的举办者由原告牛庆会变更为王华丽。证据3、幼儿园办园许可变更登记表复印件，证明原告发现幼儿园举办者变更为被告后多次找被告交涉，在2016年9月，被告向原告提供了幼儿园办园许可变更登记表复印件，该复印件中业务主管机关受理意见审核意见审批意见处均空白，证明今天庭审中被告所提交的该份证据中相关内容是后补的。证据4、录音，录音时间是2016年10月10日，地点是被告办公场所，在场人员是原告牛庆会，张晓宁以及被告工作人员赵爱玲，证明原告所提交的证据3是被告提供给原告的复印件，而且被告在录音中承认，相关手续都可以后补。证据5、录音，录音时间是2016年9月30日，地点是被告办公场所，在场人员是原告牛庆会，以及被告工作人员赵爱玲，证明原告所提交的证据3是被告提供给原告的复印件。
被告青岛市市北区教育局辩称，幼儿园举办者变更有明确法律规定程序，根据相关法律规定，幼儿园举办者变更应该经过三个必要步骤。1、举办者提出。2、院委会的审核同意。3、单位报请审批机关核准。1、2是由变更单位依据企业自主管理权的原则和法律规定独自进行，被告对只要是符合规定程序变更工作并不能进行干涉，被告只是根据院委会�报来履行审核的职能。遵守法律规定，如实向上级部门申报变更事项，不能将申报者过错而转嫁给被告，在本案变更申报之前，被告就已经向该单位告知了变更应该提交的相关资料以及应遵守的相关法律规定，作为申报者如实按照法律规定进行申报，这是其自身应遵守的责任，而不应该将其责任转嫁给被告。涉案申报变更登记材料从形式上符合法律规定要求，被告方在履行审批职责当中并无不当，其中，在涉案变更登记表记载中，变更人所提出的理由是因为举办者健康原因提出变更，并经园委会同意批准的字样，这完全符合我国法律规定的变更程序要求，在该材料上，还加盖有变更单位的合法公章，就应该视为是该单位真实意思表示，该材料上也有举办者签字和个人印章，综上材料内容均符合变更形式要求，因此被告方在审核工作当中并无不当之处。被告限于自�条件，并无分辨所报变更材料上的签字或印章真伪的技术和能力，被告仅是一个从事教育行业的行政部门，在进行审查工作中仅能依照法律规定的审批程序对申报人所提交的变更材料进行形式上的审查，只要其形式符合法律规定，被告即给予通过，材料上的公章和印鉴，被告无能力分辨真伪。本案并非因为被告违规利用行政手段而造成侵害案件，应属于被告无能力分辨材料印鉴真伪而导致纠纷，因此本案不应该行政侵权案件范围，而是涉及到身份权转换民事侵权案件，请求依法驳回原告行政诉请，告知其通过更为合理手段进行法律救济，通过法院审理分辨出该申报材料上签字真伪。
被告向法庭提交证据为，证据1、幼儿园办园许可证变更登记表，证明变更举办者应提交的基础资料，材料中显示的变更内容及理由符合相关法律规定�序，上面还有举办者签字、印章及单位公章，登记材料分为两部分，由变更申请人填写的上半部分，下半部分是由被告审核，被告无能力辨别申请人自主填写部分印章的真伪。证据2、附带变更登记材料复印件一套，牛庆会、王华丽身份证，王华丽无犯罪记录，毕业证书等，证明上述材料系变更人所提交的变更材料，形式合法，与被告提交的证据1相互印证。
被告提交的行政行为的法律依据为《中华人民共和国民办教育促进法及其实施条例》第54条、《山东省学前教育规定》第33条、《国务院幼儿园管理条例》第3章。
第三人青岛市北博爱幼儿园意见为，被告发证是因为我们提供材料，审查完后照章办事，与教育局无关，教育局与法人变更无关，原告不应当把教育局作为被告。
第三人青岛市北博爱幼儿园未向法院提交证据。
经庭审质证，原告对被告的证据质证意见为，证据1不予认可，第一、原告做为市北博爱幼儿园举办者从没有向被告提出过申请变更举办者意思表示，也没有申请变更的行为，在登记表中申请人签字盖章处的牛庆会签名以及法人签字处牛庆会的签名都不是原告本人所签，是伪造的，对于这两处签名真实性原告申请司法鉴定。第二，关于这个登记表中业务主管机关受理意见处填写内容、签名、日期，审核意见处的签名、日期，批准处的公章、日期都是被告在作出许可市北博爱幼儿园变更为王华丽行政行为后后补的，是在被告已经向幼儿园颁发了新的举办者变更为王华丽后补的，因此证明被告行政行为程序严重违法。证据2不予认可，除了有无刑事犯罪记录有无检验鉴定通知�以外，其他证据原告在向法院申请阅卷时，卷中均没有，也就说明这套证据被告是在举证期限之后才向法庭提交的，不能证明其行政行为合法的证据。
原告对被告的法律依据意见为应当还有《山东省学前教育登记注册管理办法》、《山东省学前教育机构审批注册管理办法》。
第三人对被告证据没有异议，材料都是幼儿园提交的，自幼儿园举办开始，所有材料中的所有法人签名自始至终都是代签的，包括这些材料中的签字都是代签的，原告从未签过字，与被告无关。对被告的法律依据没有异议。
被告对原告的证据质证意见为，原告提供的证据均为复印件，证据1真实性无法确认。就原告提供的证据2真实性无异议，有2016年5月13日发证日期，与我们提交的证据所显示的审批时间相互印证，恰恰说明被告审批程序不存在任何问题。证据3有异议，真实性不予认可，这份证据证明不了原告是否是多次找过被告，证据来源并不明确，对此我们持有异议，作为审批登记表的最终依据，应该以在主管部门档案所记载的原始记录为准，该证据既没有被告主办人签字，也没有被告人的公章，不能作为定案证据出具。证据4从形式上来看违反法律规定，该证据未经被告工作人员同意，作为原告也未向被告工作人员说明情况，所以该份证据从形式上违反法律规定，不能作为录音材料使用。从内容上看，该份录音体现不出具体录音时间和地点，同时该份录音也体现不出在录音涉及当中的所谓材料是不是就是今天庭审时特指的变更登记表，因此这份录音不能说明其所获取的资料与当庭提交的相同，最后我们注意到，参加录音谈话人员是今天本案的�托代理律师，其特有专业法律身份，在录音过程当中，地位，知识并不对等，显失公平。证据5从形式上来看违反法律规定，该证据未经被告工作人员同意，作为原告也未向被告工作人员说明情况，所以该份证据从形式上违反法律规定，不能作为录音材料使用。当中谈到的申请表和我们今天庭审时原告所出具的是幼儿园变更登记表，应该是两个不同的东西，两份录音均无法证明对方主张，没有法律效力。
第三人对原告证据质证意见为，对证据1到证据3无异议。对证据4不发表意见。证据5录音证明不了任何问题，所有材料都是幼儿园提交的，而且提交了好几次，根据被告要求补充了很多材料，被告只是照章办事，与被告无关。
原告向本院申请对被告提交的《幼儿园办园许可证变更登记表》中的“牛庆会”进行笔迹鉴定，经青岛正源司法鉴定所鉴定，该表中两处“牛庆会”签字均不是原告牛庆会本人所签。被告及第三人对此均无异议。
经审理查明，青岛市北博爱幼儿园经原市北区教体局审批设立，为自收自支民办学前教育机构，原举办者为原告牛庆会。2016年4月30日，被告受理变更青岛市北博爱幼儿园举办者的申请，经审核后，被告批准青岛市北博爱幼儿园的举办者由牛庆会变更为王华丽，并于2016年5月13日颁发了编号为1602021060号的《山东省学前教育办园许可证》。原告得知后，认为被告审核变更幼儿园举办者的行为违法，遂提起诉讼要求撤销被告变更幼儿园举办者的行政行为，即本案。
以上事实有各方当事人陈述、提交的证据和庭审笔录予以佐证。
本院认为，第三人青岛市北博爱幼儿园属于自收自支的民办教育机构，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定“民办学校举办者的变更，须经举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或董事会同意，报审批机关核准。”所以变更民办教育机构举办者需要由举办者提出并报请审批机关核准。由于《中华人民共和国民办教育促进法》及实施条例对于变更举办者申请的程序和需要提交的材料并未作出进一步的详细规定，因此应适用山东省教育厅颁布的《山东省学前教育机构登记注册管理办法》的规定。根据该《办法》第二十一条，“经登记注册的学前教育机构，不得随意更名、合并、迁址、变更举办者、改变性质等。如确需变更，必须由举办者提前三个月提出书�申请，报原登记机关审核，批准后方可办理变更手续。”此处三个月应为行政机关的审核期限，并非要求行政机关必须在申请人申请三个月后才能作出是否批准的决定，所以被告于2016年4月30日收到申请后，在5月12日决定批准，5月13日颁发许可证并未超过三个月的期限。原告主张变更登记表的内容是被告后补的证据并不充分，被告并未违反规定程序。
同时根据该《办法》第二十一条的规定，变更举办者应当有举办者的书面申请。被告提交《幼儿园办园许可证变更登记表》作为举办者提出书面申请的证据，但经过笔迹鉴定，该表中申请人签字盖章处和法定代表人签字盖章处的两处“牛庆会”签字均非原告牛庆会本人所签，仅凭申请人签字盖章处的牛庆会印章不足以证明变更举办者是牛庆会本人�意思表示，且被告所提交的其他证据也不能证明原告牛庆会有变更举办者的意思表示。因此，被告核准将青岛市北博爱幼儿园举办者牛庆会变更为王华丽并颁发1602021060号山东省学前教育办园许可证的行政行为主要证据不足，应予撤销。
对于原告要求将青岛市北博爱幼儿园举办者恢复为原告并向其颁发学前教育办园许可证，应在本判决生效后，由原告申请恢复并由被告依法作出相应行政行为，依据司法权不能过渡干预行政权的原则，法院不易直接判决。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下：
撤销青岛市市北区教育局于2016年5月13日作出的变更青岛市北博爱幼儿园举办者并颁发1602021060号《山东省学前教育办园许可证》�行政行为。
案件受理费50元，鉴定费4400元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘永涛
人民陪审员 王洪亮
人民陪审员 王翠玲
二〇一七年九月十一日
书 记 员 招立琛