云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终228号
上诉人（一审原告）杨建昌，男，1962年10月12日生，汉族。
被上诉人(一审被告)石林彝族自治县国土资源局。
住所：石林彝族自治县石林大道。
法定代表人段文华，该局局长。
委托代理人王贵林，该局科长。代理权限为特别授权代理。
上诉人杨建昌与被上诉人石林彝族自治县国土资源局（以下简称：石林县国土局）不履行法定职责一案，不服云南省石林彝族自治县人民法院（2015）石行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月8日受理后，依法组成合议庭进行审理，期间经云南省高级人民法院批准，延长了本案审理期限。经合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：原告杨建昌系石林彝族自治县鹿阜街道办事处小密枝村委会山头上村民小组村民。山头上村民小组与小尖山村民小组同属石林彝族自治县的两个自然村，两村相邻，其山林地界相互接壤。1982年5月10日，石林县人民政府更名前的路南县人民政府曾向山头上村小组颁发过670、671号《山林证》，将在山头上村民小组与小尖山村民小组之间地名为“赵家坟、大浑塘、小团山”的荒山确认为山头上村民小组集体所有。当年，小尖山村民小组在农村土地承包到户时，将在地名为“赵家坟、大浑塘、小团山”的村集体耕地承包给了部分村民。山头上村民小组认为670、671号《山林证》已确认“赵家坟、大浑塘、小团山”的荒山属自己集体所有，小尖山村民小组不应有耕地在该范围内，曾多次向政府及有关机关反映并要求解决。1998年10月7日，路美邑乡人民政府与北大村乡人民政府勘界后形成《行政区域界线协议书》。该《协议书》第二部份第八条明确：“对于行政界线两侧双方在勘界前历史形成的插花地（田）和跨界放牧、取水等问题，除双方另有协议规定之外，均维持现状，范围不得扩大，原生产生活设施的所有权和使用权不变”。后来的石林镇人民政府与路美邑乡人民政府形成的《行政区域界线协议书》对此问题也作了明确。2005年9月29日，山头上村民小组认为多年来对争议地讨要未果，遂将“赵家坟、小庆地、大弯山、大浑塘”有争议的荒山承包给原告杨建昌，承包期为50年，杨建昌一次性交了承包金2000元。杨建昌承包后开始在荒山上栽桉树并于2008年11月7日领取了编号：B530701997850和编号B：530702004198的《林权证》。在栽种桉树的过程中，与小尖山部分村民发生冲突，杨建昌反映要求解决，石林彝族自治县国土资源局、民政局、林业局勘界后，于2006年元月10日联合向石林县人民政府作出石民请【2006】1号请示，在该请示调处意见第四条明确：双方都应遵守1998年10月7日双方签订的《行政区域界线协议书》的规定，特别是第八条“对于行政界线两侧双方在勘界前历史形成的插花地（田）和跨界放牧、取水等问题，除双方另有协议规定之外，均维持现状，范围不得扩大，原生产生活设施的所有权和使用权不变”的规定，并按有关规定认真履行教育群众及管理权属的职责，搞好权属范围内的权属管理，维护社会稳定，民族团结，共同发展。2007年6月18日，石林彝族自治县国土资源局、民政局、林业局联发了石林发【2007】12号文件，要求石林镇、路美邑乡人民政府认真遵照执行。第一条规定：“原勘定界线不变”；第三条规定：“以维护稳定为大局，从即日起，双方都不得在争议范围内从事基本建设或者其他生产活动，由石林镇、路美邑镇人民政府监督执行”。杨建昌则认为小尖山村民小组部分村民在其承包的荒山内种地已对自己的承包经营权构成侵权，遂以小尖山村民小组作为被告提起民事诉讼，请求判令被告停止侵害，赔还原告670、671号《山林证》及《林权证》内所开垦的林地，面积80亩；按照国家退耕还林政策补偿标准每亩赔偿占用费260元，赔偿2008年度占用林地延误费共计20800元并承担本案诉讼费。经本院审理后作出（2009）石民初字第135号民事判决书，判决：驳回原告杨建昌的诉讼请求。杨建昌不服提出上诉，经昆明市中级人民法院审理后作出（2009）昆民一终字第538号民事裁定书，裁定：一、撤销云南省石林彝族自治县人民法院（2009）石民初字第135号民事判决；二、驳回杨建昌的起诉。该民事裁定书送达后，杨建昌又向云南省高级人民法院提出申请，要求再审，云南省高级人民法院审查认为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定再审的情形，以（2010）云高民申字第450号民事裁定书，裁定：驳回杨建昌的再审申请。随后，杨建昌认为行政机关存在行政不作为或不履行法定职责，以本案提出的相近或相似的诉由，分别以石林彝族自治县人民政府、石林彝族自治县农林局、石林彝族自治县国土资源局、昆明市森林公安局石林分局作为被告，先后向昆明市中级人民法院和本院提起行政诉讼，请求判决令行政机关履行法定职责并赔偿经济损失。
另查明：在提起本案行政诉讼之前的几年间，杨建昌以其权益被被告侵害为由，曾先后分别以小尖山村民小组及其村民为被告提起过多起民事诉讼。石林县政府及其相关机关和部门在调查、协调处理过程中，曾给予过杨建昌一定程度的经济补偿。
一审法院认为，首先，自从原告杨建昌所在的山头上村民小组与小尖山村民小组及其部份村民因相邻土地有争议并发生纠纷以来，县乡（镇）两级人民政府和相关机关部门，根据相关当事人的反映、申请及要求，先后多次对当事人所反映的问题，组织工作人员进行了调查，并在调查核实的基础上，提出了处理意见，以文件形式形成了处理结果，表明包括本案被告在内的行政机关已经在法律法规规定的范围内履行了职责，没有行政不作为的情形。其次，【2007】12号文件来看，该文件内容具有对有土地争议的双方当事人作出实体处理结果的性质与特征，涉及到的行政行为相对人主要是山头上村民小组与小尖山村民小组，并非直接针对杨建昌个人；因此，原告诉请缺乏充分的事实依据和法律依据，本院依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告杨建昌的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。
宣判后，杨建昌不服一审判决向本院提起上诉请求：第一、请求依法撤销（2015）石行初字第4号行政决定书，重新作出新的判决；第二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由：1、1982年5月10日，由路南县人民政府颁发的670、671号《山林证》，权属为山头上村小组，该范围面积共80亩，其中荒山80亩，事实锁定该范围没有任何耕地迹向，任何人无法改变的真理。2、1996年7月19日昂文光等开垦人员书面承认开垦林地，开垦行为铁证如山。3、2005年9月12日被告的答复意见：第三人“据调查，你村民小组反映的侵权毁林开荒，属1982年路南县人民政府颁发给你村民小组的《山林证》范围内。”第四条引用了1998年10月的《协议书》。被上诉人和原审不分青红皂白，错误以开垦行为连续混淆为历史行为的插花地，事实依据何在？4、石国土资字【2006】64号，证明因上诉人依法维权，保护环境多年多次向各级人民政府申请反映，石林县政府领导指示交办被上诉人，被上诉人查明认可了小尖山村民的开荒行为，推卸给林业局。5、石林发【2007】12号文件，经石林县县长和被上诉人一致明文认可“小尖山村部分村民的开垦行为”。因被上诉人的行政不作为，使双方乡镇人民政府对开垦行为监督执行并停止生产活动未果。经【2010】云高申了第450号裁定书，特别查明该范围为“林地”。6、上诉人经多年在各级人民政府申请反映，也向各级人民法院打官司，但问题未得到解决；7、上诉人提交的照片证实开垦行为继续种植农作物，同时证明被上诉人行政行为不作为的事实。8、1982年5月10日路南县人民政府颁发的《山林证》四至界限明确，权属清楚，面积共计80亩，没有任何耕地与当时事实吻合。1988年由昆明市土地管理局及路南县土地管理局颁发的《协议书》权属清楚附图明确，1998年10月7日两乡人民政府签订的《行政区域界线协议书》，特指历史形成的插花地与1996年昂文光等开垦行为无关。综上所述，被上诉人行政不作为，事实清楚，证据确凿。依法撤销一审判决，请求二审法院重新作出的判决。
被上诉人石林县国土局答辩称：第一、一审法院认定事实清楚，答辩人在本案中不存在未依法履行法定职责及不处理破坏环境行为等不作为行为，上诉人的上诉请求缺乏事实依据。第二、石林发【2007】12号处理决定第三项监管问题不属于答辩人的职权范围。一审法院对本案的事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，而上诉人的上诉请求和理由缺乏事实依据和法律依据，有滥用诉权之嫌，恳请二审人民法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。
本案上诉人与被上诉人均未提交新的证据。
本院查明认为，一审人民法院对一审当事人提交的证据审查程序合法，认证准确，二审认定的本案案件事实与一审判决认定的事实一致，不再赘述。
本院认为，行政不作为，是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务,但在法定或合理期限内未按照法定程序履行或完全履行的消极行为。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
根据本案事实及证据表明，上诉人杨建昌所在的山头上村民小组与小尖山村民小组及其部份村民因相邻土地发生争议及纠纷以来，其先后向政府和有关机关反映问题，同时也向法院提起多起诉讼。县乡（镇）两级人民政府，根据其反映、申请及要求，组织各相关部门的工作人员进行了调查，并在调查核实的基础上，以文件形式形成了处理结果，上诉人杨建昌对该处理结果明确表示无异议。由此表明包括本案被上诉人在内的行政机关已经依法履行了法定职责，并不存在侵犯上诉人合法权益及行政不作为的情形。故一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，依法应予维持。就杨建昌所提诉讼而言，存在重复诉讼，滥用诉权之情形。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项,国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项、第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费计人民币100元由上诉人杨建昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 静
审 判 员 李 希
代理审判员 赵鸿章
二〇一七年五月三日
书 记 员 李国芳