海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼96行终39号
上诉人（原审原告）海南鲁泉实业有限公司。住所地：海口市南宝路**号，现联系地址山东省济南市长清区水鸣街1837号。
法定代表人王洪英，该公司总经理。
委托代理人朱彦霖，四川竞壹律师事务所律师。
委托代理人刘军，该公司员工。
被上诉人（原审被告）五指山市住房保障与房产管理局。住所地：五指山市海榆南路**号。
法定代表人王炬，该局局长。
委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。
原审第三人刘影，女，1963年7月13日出生，现住吉林省长春市南关区。
委托代理人孙悟钧，北京大成（海口）律师事务所律师。
原审第三人刘法亭，男，1955年6月23日出生，汉族，现住五指山鲁泉家园。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
上诉人海南鲁泉实业有限公司(以下简称鲁泉公司)因与被上诉人五指山市住房保障与房产管理局（以下简称五指山市房管局）房屋行政登记一案，不服五指山市人民法院作出的（2016）琼9001行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月9日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2011年4月22日，鲁泉公司与刘影签订《五指山鲁泉家园房屋认购书》，约定1、刘影自愿认购五指山鲁泉家园519号，建筑面积43.65平方米，单价5728元/平方米，总房款25万元；2、签订本认购书时，刘影缴定金20000元。自签认购书之日起，双方商定购房款一次性付清，在7天之内全部付清。3、鲁泉公司取得《商品房预售许可证》后，及时通知刘影携带本认购书和有关证件，到鲁泉公司售楼处签订正式的《商品房买卖合同》。该认购书上加盖了“海南鲁泉实业有限公司合同专用章”。同日，刘影缴纳了定金20000元，并于2011年5月5日通过银行汇款将房款230000元汇入鲁泉公司账户。2016年3月21日，刘影缴纳了契税及住宅专项维修资金，并向五指山市房管局提交了《房屋所有权转移登记申请书》。该申请书上仅有受让人刘影签名。2016年6月16日，五指山市房管局为刘影颁发了五指山市房权证五字第WZS16020**号房权证。2016年9月18日，鲁泉公司提起诉讼，请求：1、依法撤销五指山市房管局为第三人刘影颁发的五指山市房权证五字第WZS16020**号房屋所有权证；2、本案诉讼费用由五指山市房管局负担。
2014年12月29日，五指山市房管局以五住房字[2014]38号《关于解决购买“鲁泉家园”业主办理房产证的请示》，向市政府请示由鲁泉家园购房者自行向五指山市房管局申请办理其购买的商品房的房产证。2015年1月16日，经五指山市人民政府专题会议讨论同意由鲁泉家园购房者自行向五指山市房管局申请办理其购买的商品房的房产证。五指山市房管局分别于2016年2月17日，2016年3月8日，两次函告要求鲁泉公司协助购房业主办理房产证。鲁泉公司分别于2016年2月25日、2016年3月20日回复五指山市房管局，要求五指山市房管局“严格履行颁证法定程序及加强对办证资料的审查义务，依法履行行政机关的发证职责，避免越权发证，造成我公司财产损失。如出现上述问题，我公司保留向贵局要求赔偿的权利。”2013年12月20日，海南省人民政府办公厅下发琼府办[2013]178号文《关于加快解决商品房登记历史遗留问题的通知》（以下简称《178号通知》），《178号通知》明确工作范围及目标为“主要解决在本省行政区域范围内，截至2009年12月31日前，房地产开发企业经批准建设、销售并已交付使用，但至今未能办理房屋权属初始登记，或者已办理房屋权属初始登记但未能办理过户登记的商品房登记历史遗留问题。各市县可以根据实际情况确定具体范围。”《178号通知》还明确了申请主体“（一）商品房登记原则上由房地产开发企业申请。开发企业拒不申请登记的，由市县政府采取相应措施敦促其申请。（二）房地产开发企业存在倒闭、破产、撤销、改制、分立、合并、兼并等情形的，由原房地产开发企业权利义务承接单位申请，没有承接单位的，由业主委员会或物业服务单位组织业主申请，也可以由业主自行申请。”
2014年3月17日，五指山市房管局为鲁泉公司颁发了鲁泉家园总证，房权证号为五指山市房权证五字第WZSC1400**号。鲁泉公司曾于2015年1月30日向五指山市人民法院提起行政诉讼，要求撤销五指山市房管局颁发的五指山市房权证五字第WZSC1400**号。五指山市人民法院于2015年4月28日作出（2015）五行初字第5号行政判决书，判决驳回鲁泉公司的诉讼请求。
原审认为，本案争议的焦点系五指山市房管局为刘影颁发的五指山市房权证五字第WZS16020**号房权证是否应予撤销。根据《中华人民共和国城市房地产管理办法》第三十七条的规定，房地产转让可通过买卖的方式进行。本案中，刘影与鲁泉公司之间存在买卖合同关系，系刘影取得本案涉案房产的前提。虽然鲁泉公司称其与刘影之间不存在房屋买卖合同，但从五指山市房管局提交的证据及刘影的陈述来看，双方之间系存在房屋买卖合同关系，刘影亦实际交付了购房款。且鲁泉公司并没有提供相应的证据证明其与刘影之间的买卖行为不存在或不合法，故对鲁泉公司的该项诉称不予支持。鲁泉公司认为第三人向五指山市房管局提交的材料中没有鲁泉公司的签章，不合法，且五指山市房管局超出《178号通知》的范围。但根据《178号通知》的要求，虽然通知中确定解决的是2009年12月31日前房地产开发企业经批准建设、销售并已交付使用，但至今未能办理房屋权属初始登记，或者已办理房屋权属初始登记但未能办理过户登记的商品房登记历史遗留问题。但通知也明确了各市县可以根据实际情况确定具体范围，且鲁泉公司在收到五指山市房管局要求协助业主办理产权证的函后，没有及时协助业主办理产权证，故五指山市房管局依据《178号通知》文的精神为刘影办理房产证未超出该文范围。五指山市房管局在为刘影发证过程中，对刘影提交的材料进行了审查，刘影已按照《房屋登记办法》第十六条、第三十三条的规定向五指山市房管局提交了材料，故五指山市房管局为刘影颁发房产证的行为程序合法，认定事实清楚。鲁泉公司认为的诉讼请求证据不充足，理由不充分，不予支持。依据《房屋登记办法》第十一条、第十二条、第十六条、第二十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鲁泉公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鲁泉公司负担。
上诉人鲁泉公司上诉称，一、一审法院认定事实前后矛盾，且存在严重错误。首先，《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。一审法院在审理和判决中认定了上诉人从未向被上诉人提出过任何有关房屋所有权转移登记的申请的事实，却又认定被上诉人的行政行为合法有效，这两个事实认定相互矛盾。其次，上诉人与刘影之间是否存在买卖合同属于另一基础法律关系，一审法院无权对此予以认定。再次，本案的审理焦点应为被诉行政行为是否合法，而一审法院却将争议焦点归纳为被诉行政行为是否应予撤销而直接进行合理性裁判，不符合法律规定。最后，刘法亭依法不属于第三人，一审法院认可其第三人身份并允许其参加诉讼不符合法律规定。被诉行政行为只是被上诉人针对上诉人与房屋买受人而作出的，未曾涉及到刘法亭的任何利益。二、一审法院适用法律错误。首先，《178号通知》既不是法律，又不是法规，更不是规章，只是一个政府指导性文件，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院在审理行政案件中无权直接以该通知作为审判的依据或参照。该通知形成于2013年12月20日，且明确其工作范围和目标是要在2014年年底前解决完截止到2009年12月31日前符合条件却未办证的商品房历史遗留问题，而被诉行政行为在2016年6月16日作出，该通知不能作为作出被诉行政行为的依据。另外，根据该通知中对申请主体的规定，没有任何主体有权直接代替上诉人向被上诉人申请房屋所有权转移登记。其次，《房屋登记办法》第十二条规定，“有本办法所列举的变更登记情形之一”，申请房屋登记的，可以由当事人单方申请，但该条所指的并不包括因买卖导致的变更情形。《不动产登记暂行条例》第十四条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。而本案中，上诉人没有向被上诉人申请变更过户登记的真实意思表示，刘影也不具备单方面申请变更过户登记的法定理由和条件，因此，一审法院依据《房屋登记办法》第十一条、第十二条、第十六条、第二十二条等的规定判决支持被上诉人的行政行为错误。三、被诉行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序以及超越职权等情形，依法应予撤销。首先，在一审程序中，被上诉人没有提交任何证据证明上诉人具有曾向被上诉人申请涉案房屋变更过户登记的真实意思表示，被上诉人所提交的依法应由上诉人提交给被上诉人的证据均属不合法的非法证据，因此，被诉行政行为存在主要证据不足的问题。其次，根据《房屋登记办法》第十八条规定，被上诉人在作出被诉行政行为的过程中有法定义务对双方当事人是否申请变更的真实意思表示进行审查，而不应该仅凭刘影的单方申请而实施被诉行政行为。再次，在被诉行政行为作出前，上诉人已经提交证据并多次书面函告被上诉人涉案房产尚存在权属争议，但被上诉人在明知权属争议尚未解决的情况下，仅凭刘影的单方申请贸然颁证，违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定。最后，法律并未赋予被上诉人依职权或仅凭房屋买受人单方申请就可以进行变更过户登记的权利，被上诉人的颁证行为属于超越职权，直接代替人民法院或仲裁机构对涉案房屋所有权进行了确认，严重违反了合法行政的原则，侵害了上诉人的合法权益。四、被上诉人和第三人刘法亭称若撤销被诉行政行为将损害社会公共利益或者善意第三人的利益等，于法、于理无据。本案不存在法律意义上的社会公共利益。未经法律程序依法公正裁判之前，任何人无权认定谁是法律意义上的善意第三人。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院公正审判，判决：一、依法撤销五指山市人民法院作出的（2016）琼9001行初41号行政判决书；二、依法改判撤销被上诉人违法为刘影颁发的五指山市房权证五字WZS16020**号房屋所有权证；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人五指山市房管局辩称，一、鲁泉家园项目是以鲁泉公司名义开发的房地产项目，现已对外出售百余套房屋。但由于鲁泉公司内部投资、管理等自有的原因，没有依法履行为买方办理房产权证的义务，导致为买方办理房产证的过程中困难重重。买方因为房产证办理难题多次上访，造成社会矛盾突出和不断升级。为维护社会稳定和当事人的合法权益，五指山市房管局依法函告敦促鲁泉公司尽快履行申请登记办证义务，但该公司拒不履行。因此五指山市委、市人民政府多次指示五指山市房管局，切实解决买方的办证难题。根据《房屋登记办法》的有关规定，为买房办理房屋产权转移登记（分户证），首先必须办理房屋所有权初始登记（楼房总证）。为此，五指山市房管局根据《178号通知》的精神和五指山市人民政府2016年2月18日第28期专题会议纪要和2016年1月16日第12期专题会议纪要的批示，依法办理了鲁泉家园项目楼盘的房产总证（五指山市房权证五字第WZSC1400**号）和根据买方的申请办理房屋转移登记。总证办好后，鲁泉公司对此不服，向法院提起诉讼，要求撤销该证。案件经五指山市人民法院2015年4月28日和海南省第一中级人民法院裁决驳回鲁泉公司的诉求，确定五指山市房管局办理的五字第WZSC140002号房权证的行政行为合法。从以上事实看，鲁泉公司存在故意和阻碍买方办证行为，不讲诚信，侵犯了广大买方的合法权益，严重影响了社会稳定和公共利益。二、五指山市房管局为买方刘影办理房屋所有权证的行政行为合法。刘影向五指山市房管局申请办证时，已经依照《房屋登记办法》第三十二条、三十三条的规定，提供了办证所需要的证据材料，经五指山市房管局依法定程序审查，申请人申报材料符合登记条件，准予办理房屋所有权转移登记。三、鲁泉公司诉称从未将五指山市鲁泉家园的519号房屋出售给刘影，但是没有证据证明其主张，应承担不利后果。而从申请人刘影提供的房屋认购书，购房款支付凭据，完税证明和交付住宅专项维修资金收据等办证材料看，鲁泉公司与刘影确实存在商品房买卖的事实。根据《房屋登记办法》第十一条规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。因此，五指山市房管局为申请人办理房产证的行政行为合法有据。综上所述，鲁泉公司所诉无理，请求二审法院依法驳回原告的诉求。
原审第三人刘影述称，一、刘影确实有购房行为，有证据证明其与鲁泉公司间存在房屋买卖关系。二、刘影根据相关行政法律法规规章的规定及五指山市房管局的要求申请颁证，提交的材料符合规定且真实合法。三、刘影属于善意取得房屋所有权，其2012年就已经实际占有涉案房屋。
原审第三人刘法亭述称，一、《178号通知》是在全省区域范围内普遍适用的政府规章，可以作为被上诉人颁证的合法性依据。《178号通知》中明确了各市县可以根据实际情况确定具体范围，故被上诉人的颁证行为是合法的。二、上诉人称发票章是虚假的，这不属于本案审查范围，行政机关没有义务对章进行审查，且发票章是刘法亭已使用多年的，不存在造假。三、刘法亭借用鲁泉公司的名义进行房屋买卖，鲁泉公司提起的一系列诉讼是恶意诉讼，被诉行政行为与鲁泉公司没有法律上的利害关系，其不具备诉讼主体资格。鲁泉家园项目是刘法亭一人投资开发，刘法亭是合法产权人和投资人，所以刘法亭作为第三人参加诉讼符合法律规定。四、上诉人不是合法的产权人，其不配合买房者办证。为维护广大买房者的权益，五指山市政府多次召开会议讨论这一问题。房产已经卖出了一百六十多套，如果涉案的房产证被撤销，那其他房产证也可能被撤销，后面的房产证就无法办理，造成的社会影响巨大。即使被上诉人作出的行政行为程序上有瑕疵，根据行政诉讼法第七十四条的规定，也可以不予撤销。此外，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，不能撤销登记。综上，请二审法院公正审理，维持一审判决。
上诉人鲁泉公司在二审中提交的证据如下：1.五指山市公安局受案回执、关于刘法亭、刘毅伪造公司印章的报案材料、接收证据材料清单、刻章许可证，证明刘影向被上诉人提交证据材料的真实性、合法性、关联性存疑的事实；2.中止审理申请书，证明一审法院程序违法，且查明案情不实；3.关于鲁泉家园项目处理意见的函，证明上诉人一直积极主动向被上诉人反映涉案房屋实情并试图寻求解决途径；4.海南鲁泉实业有限公司告知函，证明上诉人已经明确告知被上诉人相关争议，恳请被上诉人不要擅自颁证，而被上诉人故意为之。
经质证，本院对上诉人鲁泉公司在二审中提交的证据认证如下：对证据1，因未提交原件核对，且该证据仅为公安机关的受案回执，是否立案尚不明确，对证据1本院不予采信；对证据2，为鲁泉公司提交的中止审理申请书，是否存在法定需要中止审理的事由由法院进行审查，该证据并不能证明一审法院程序违法，对该证据的证明内容本院不予采信；对证据3和证据4，该两份证据在一审开庭审理前已经存在，鲁泉公司在一审无正当事由未提交，二审中本院不予接纳。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的主要问题是：被上诉人五指山市房管局为第三人刘影颁发涉案房产证是否有事实根据，程序是否合法。本案中，第三人刘影于2011年与鲁泉公司签订认购书后，缴纳了全部购房款。五指山市房管局也于2014年3月17日为鲁泉公司颁发了五指山市房权证五字第WZSC1400**号鲁泉家园房屋所有权证总证。因鲁泉公司不协助购房业主办理房产证，为保障购房者的合法权益，维护社会稳定，解决已购鲁泉家园项目商品房购房买受人办理房屋所有权登记工作，五指山市房管局多次函告要求鲁泉公司协助购房业主办理房产证。但鲁泉公司却复函要求五指山市房管局“严格履行颁证法定程序及加强对办证资料的审查义务，依法履行行政机关的发证职责，避免越权发证，造成我公司财产损失。如出现上述问题，我公司保留向贵局要求赔偿的权利”，拒不协助购房业主办理房产证。2014年12月29日，五指山市房管局以五住房字[2014]38号《关于解决购买“鲁泉家园”业主办理房产证的请示》，向五指山市人民政府请示由鲁泉家园购房者自行向五指山市房管局申请办理其购买的商品房的房产证。经五指山市人民政府专题会议讨论同意由鲁泉家园购房者自行向五指山市房管局申请办理其购买的商品房的房产证。此后，第三人刘影缴纳了契税及住宅专项维修资金，并向五指山市房管局提交《房屋所有权转移登记申请书》，五指山市房管局遂为刘影颁发了涉案房产证。虽然本案第三人刘影向五指山市房管局提交的《房屋所有权转移登记申请书》仅有受让人刘影的签名，但五指山市房管局办理涉案房产证，经五指山市人民政府专题会议讨论同意，且符合《178号通知》中关于加快解决商品房登记历史遗留问题的通知精神。一审法院以此为由认定五指山市房管局为第三人刘影颁发涉案房产证的行为认定事实清楚，程序合法，并无不当。本案中，第三人刘法亭系实际操作以鲁泉公司名义与刘影签订涉案房屋认购书的个人，为查明案件事实，刘法亭作为第三人参加本案诉讼并无不当。上诉人鲁泉公司认为刘法亭作为第三人参加本案诉讼违反法定程序，没有法律依据，本院不予支持。综上，上诉人鲁泉公司的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海南鲁泉实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 昌 盛
审 判 员 蔡 莹
审 判 员 汪永清
二〇一七年五月二日
法官助理 程玲玲
书 记 员 符 倩
附：本判决适用的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
审核：昌盛撰稿：昌盛校对：程玲玲符倩印刷：陈蕊
海南省第一中级人民法院2017年5月2日印制
（共印25份）