甘肃省文县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘1222行初5号
公益诉讼人：康县人民检察院，住所地甘肃省陇南市康县孙家院村。
法定代表人：刘映溢，系该院检察长。
公益诉讼出庭人：刘竖雄，系该院检察员。
公益诉讼出庭人：唐玲莉，系该院检察员。
被告：康县水务局，住所地甘肃省陇南市康县城关镇西街11号。
法定代表人：梁佐慧，系该局局长。
委托代理人：卿爱国，系该局副局长。
委托代理人：张兴龙，陇南北辰律师事务所律师。
公益诉讼人康县人民检察院诉被告康县水务局怠于履行监督管理职责一案，本院于2017年5月3日立案受理后,向被告康县水务局送达了行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票，被告康县水务局在法定期限内提交了证据。本院依法组成合议庭于2017年5月25日公开开庭进行了审理。公益诉讼人康县人民检察院指派检察员刘竖雄、唐玲莉出庭，被告的委托诉讼代理人卿爱国、张兴龙均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人康县人民检察院起诉认为：本院在履行职责中发现被告康县水务局存在怠于履行监督管理职责的不作为行为，本院遂立案审查。经本院查明，2014年3月24日与2015年2月10日，被告分别给康县云台镇人成建军办理了两份“临时采砂许可证”，采砂期限分别为：2013年10月15日至2014年4月15日和2014年10月15日至2015年4月15日；采砂地段分别为：康县云台镇关沟门下坝河道和康县云台镇下磨村河道。同时许可通知书里载明“采砂两岸以河堤、农田前15米为界。采砂区点西汉水河道限定在河滩长200米，平均宽度15米，深度5米以内；其他河道限定在长300米，平均宽度8米，深度2米以内”等要求。成建军在被告处办理临时采砂许可证的同时与其签订了临时采砂协议，前后两次均向被告交了20000元采砂管理费。按照采砂协议约定“乙方采砂期满恢复河道并申请甲方验收后解除乙方责任，退还河道采砂安全保证金”。成建军采砂作业过程中对该段河床破坏较为严重，形成多个深水坑，随意堆积的砂石占用主河道。停止采砂至今长达一年多之久，尚未清理。目前，主汛期将至。如不及时填埋清理、恢复河道，将严重影响两岸防洪堤坝的安全和河道泄洪能力，危及当地人畜安全，使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态。2017年3月15日，我院向被告发出康检民（行）行政违监〔2017〕62122400005号《检察建议书》，建议：一、尽快督促采砂企业或采砂人员恢复河道，排除安全隐患；二、建议康县水务局对全县境内所有采砂企业或人员进行彻底清理整顿，防止类似现象的再次发生。现已满一个月回复期限，未收到被告回复函。本院认为，被告作为地方人民政府水行政主管部门，对河道采砂业主采砂结束后未及时清理堆积弃料、平整恢复河道，造成安全隐患风险，危害国家和公共利益的行为负有监督管理职责，而未严格履行其法定职责，属于怠于履行监督管理职责的不作为行为。检察机关按照公益诉讼前程序向被告发出检查建议督促其充分有效履行法定职责。被告未在规定期限内对检察建议作出回复，也未履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，本案符合《检察机关提起公益诉讼试点方案》的相关要求，应当由检察机关提起行政公益诉讼。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作方案》的规定，康县人民检察院属于检察机关提起公益诉讼改革试点地区，符合检察机关提起行政公益诉讼的主体资格。根据《陇南市中级人民法院关于行政案件异地管辖的暂行办法》第五条的规定，本院应向对本案有管辖权的文县人民法院起诉。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定。特向你院提起行政公益诉讼，请依法裁判。请求：1.确认被告康县水务局对河道采砂怠于履行监督管理职责的行为违法；2.判决被告康县水务局继续依法履行监督管理职责，督促侵害人恢复被破坏的河道环境，确保泄洪畅通及人畜安全。公益诉讼人向本院提交了以下证据材料:1.案件线索来源说明，康县人民检察院向被告调取的康县水务局康水发〔2013〕122号、康水发〔2014〕5号两份文件、康县水务局收取采砂业主河道管理费和河道恢复保证金票据、康县水务局机构代码证及其法定代表人梁佐慧身份证等复印件，证明案件线索中所反映的问题结合两份文件、收费票据证明成建军采砂行为跟康县水务局存在管理与被管理的关系，属于康县水务局职权管辖范围，康县水务局是本案适格被告；2.检察建议书及回执复印件，证明公益诉讼人履行了公益诉讼案件的诉前程序；3.公益诉讼人向被询问人成建军提取的临时采砂协议和临时采砂许可通知复印件，证明2013年10月15日至2014年4月15日，2014年10月15日至2015年4月15日采砂业主成建军在康县云台镇下磨村关沟门下庄头至石嘴的范围内拥有采砂的权利；4.公益诉讼人康县人民检察院在核查职务犯罪案件线索过程中向被询问人成建军、唐成、松守宏所做的三份询问笔录，证明2013年10月15日至2014年4月15日，2014年10月15日至2015年4月15日，采砂业主成建军在康县云台镇下磨村关沟门下庄头至石嘴的范围内采砂，其行为对该范围河段河床造成破坏，形成多个深水坑，并随意堆积砂石占用主河道，且停止采砂后至今长达两年之久尚未清理，其后果将严重影响西汉水道两岸防洪堤坝的安全和河道的泄洪能力，同时危及人畜安全，使国家利益和社会公共利益处于受侵害的状态的事实；5.2017年2月18日，本院办案人员刘俊武、马英航二人在康县云台镇下磨村村级组织人员参与下拍摄的采砂现场照片17张，证明采砂业主成建军在采砂期满后对其堆放的弃料未处理、形成的多个深水坑未予恢复，使河道遭受破坏导致不畅的事实，使国家利益和公共利益处于侵害状态；6.2017年4月14日，在办案人员刘竖雄、唐玲莉主持下，由康县广播电视台记者刘宝金执机，云台镇下磨村村主任柳中平在场拍摄的采砂现场视频，证明公益诉讼人向被告发出检察建议后30日已满，整治情况未反馈，仍未履行监督管理职责，河道仍处于受侵害状态的事实；7.对法律依据的补充：①适用了《中华人民共和国水法》第三十七条；②适用了《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条、第二十四条第一款、第二十五条第一款、第三十六条、第四十二条、第四十四条第一、二、四、五项；③适用了《甘肃省河道管理条例》第五条第三款、第二十四条、第三十二条；④适用了《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》第六条第二项、第十一条等规定。
被告辩称：康县云台镇下磨村村民成建军于2013年、2014年分别在被告处办理了关沟下坝、下磨两处采砂许可手续，到期时间为2015年4月15日，被告收取了成建军20000元的恢复保证金。因成建军是采用采砂船作业的方式采砂的，故主要是在河道内形成了部分水坑。2015年4月15日，成建军的采砂手续到期，其停止了采砂活动。成建军采砂地点周围在进行关沟门河堤施工，河堤施工中形成了部分堆积物与成建军需要恢复的河道采砂坑交叉。成建军采砂形成的水坑仅对河流顺畅流淌有影响，但并未阻碍行洪，故被告未立即通知成建军恢复河道，也未向成建军退还其交纳的20000元恢复河道保证金，待后再要求成建军恢复。2015年10月15日，进入可采期以来该采砂点开始安装采砂船。2015年11月24日，西和县锑污染事件导致西汉水全线禁采，禁止扰动河道，致使未恢复完成。公益诉讼人虽主张被告违法不履行职务，却未指明违反哪条法律规定。根据《甘肃省河道管理实施条例》第十条规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当根据河道管理和防洪的需要，组织河道清淤、疏浚，保持河道畅通。根据法定的要求，被告有根据需要处置河道管理的权限，只须保障河道行洪和畅通。被告巡查此处采砂形成的沙坑时发现并不阻碍行洪，故未回填也是被告自由裁量权利内的处理方式，没有违反法律的强制性规定。所以，被告在本案中虽有工作不到位的地方，但尚未达到违法的严重程度。收到康县人民检察院的检察建议要求被告于一个月答复办理情况，因办理恢复过程中需将大部分隐患排除，因此将答复时间延期。经被告开会商议，于2017年5月5日监督成建军完成了河道恢复以及设备查封的工作，现河道已经恢复完成并在县城拉了防护网。河道整治工作是保持河道的行洪与畅通即可，并不需要看上去完全平整。既然恢复工作已完成，再判令被告继续履行职责、继续恢复已无任何意义。综上，公益诉讼人要求确认被告不履行法定职责违法的诉讼请求不能成立，要求继续履行的前提也不再存在。被告在举证期限内向本院提交了以下证据材料:1.社会信用代码证、法人身份证，证明被告具有独立诉讼主体资格；2.临时采砂协议两份、临时采砂许可通知两份、收条两份，证明成建军办理了合法临时采砂手续并缴纳了费用；3.通知书四份，证明被告四次通知成建军停止采砂，恢复河道，拆除采砂设备；4.照片7张，证明查封成建军采砂船，并监督恢复临时采砂占用河道，设置安全网及安全示牌；5.规范性文件《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》、《甘肃省河道管理事实条例》、《康县人民政府关于加强河道管理的通告》、《康县河道采砂管理办法》、《关于规范河道采砂程序通知》，证明被告履行职务来源及程序。
经审理查明，甘肃省陇南市康县云台镇关沟门下坝河道、下磨村河道属于康县云台镇区域，成建军在此地的采砂行为与被告康县水务局存在管理与被管理的关系，属被告职权管辖范围。2014年3月24日与2015年2月10日，被告分别给康县云台镇下磨村村民成建军办理了两份“临时采砂许可证”，以采砂船为作业方式采砂，采砂期限分别为：2013年10月15日至2014年4月15日和2014年10月15日至2015年4月15日（每年4月15日至10月15日为汛期，属禁采期）；采砂地段分别为：康县云台镇关沟门下坝河道和康县云台镇下磨村河道。同时许可通知书里载明“采砂两岸以河堤、农田前15米为界。采砂区点西汉水河道限定在河滩长200米，平均宽度15米，深度5米以内；其他河道限定在长300米，平均宽度8米，深度2米以内”等要求。成建军在被告处办理临时采砂许可证的同时与其签订了《临时采砂协议》，前后两次均向被告交纳了20000元采砂管理费。按照采砂协议约定“乙方采砂期满恢复河道并申请甲方验收后解除乙方责任，退还河道采砂安全保证金”。2015年4月15日，成建军的采砂手续到期，其停止了采砂活动，但其未按《临时采砂协议》的约定及时清除砂石弃料，被告未立即通知成建军恢复河道，也未向成建军退还其交纳的20000元恢复河道保证金。2015年10月15日进入可采期以来，成建军在未取得采砂许可证的情况下，在该采砂点开始安装采砂船。2015年11月24日，西和县锑污染事件导致西汉水全线禁采至今，禁止扰动河道。2016年进入可采期，成建军又在该采砂船开始安装采砂设备。被告分别于2016年10月8日、11月2日两次向各采砂业主下发了《停止在西汉水采砂活动的通知》，且于同年12月9日将未拆除的采砂设备查封。2016年12月22日，被告向成建军下发了《通知》，要求其停止采砂、办理合法采砂手续。2017年1月3日，被告向成建军下发了《通知》，因其未在限期内办理合法采砂手续，责令其立即拆除采砂设备、撤离河道、恢复原貌，但成建军未履行。成建军在采砂作业过程中对该段河床破坏较为严重，形成了多个深水坑，随意堆积的砂石弃料占用主河道，其停止采砂至今长达两年尚未清理恢复河道。成建军采砂地点周围在进行关沟门河堤施工，河堤施工中形成了部分堆积物与成建军需要恢复的河道采砂坑交叉。2017年主汛期将至，如不及时填埋清理、恢复河道，将严重影响两岸防洪堤坝的安全和河道泄洪能力，危及当地人畜安全，使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态。2017年3月15日，公益诉讼人向被告发出康检民（行）行政违监〔2017〕62122400005号《检察建议书》，建议：一、尽快督促采砂企业或采砂人员恢复河道，排除安全隐患；二、建议康县水务局对全县境内所有采砂企业或人员进行彻底清理整顿，防止类似现象的再次发生。一个月回复期限届满后，未收到康县水务局回复函。本院认为，被告康县水务局作为地方人民政府水行政主管部门，其未在规定期限内对检察建议作出回复，也未履行监督管理职责，致使国家和社会公共利益仍旧处于受侵害状态。2017年5月3日，公益诉讼人康县人民检察院遂向我院提起行政公益诉讼。2017年5月25日，开庭审理过程中，被告称已于2017年5月5日监督成建军完成了河道恢复以及设备查封的工作，现河道已经恢复完成并在县城拉了防护网。2017年6月12日，公益诉讼人与被告到康县云台镇共同查看关沟门下河坝河道、下磨村河道的恢复情况，经现场实地查看，被告在庭审过程中主张的“2017年5月5日，经被告依法履行监管职责，侵害人成建军破坏的河道环境已恢复”这一情况基本属实。2017年6月14日，公益诉讼人向本院申请撤回本案的第二项诉讼请求“判决被告康县水务局继续依法履行监督管理职责，督促侵害人恢复被破坏的河道环境”，继续请求支持该案第一项诉讼请求“确认被告康县水务局对于河道采砂怠于履行监督管理职责的行为违法”。
上述事实有双方当事人的陈述，以及所提供的如下证据证实：1.康县人民检察院向被告调取的康县水务局康水发〔2013〕122号、康水发〔2014〕5号两份文件、康县水务局收取采砂业主河道管理费和河道恢复保证金票据、康县水务局机构代码证及其法定代表人梁佐慧身份证等复印件；2.检察建议书及回执复印件；3.公益诉讼人向被询问人成建军调取的临时采砂协议和临时采砂许可通知复印件；4.公益诉讼人康县人民检察院在核查职务犯罪案件线索过程中向被询问人成建军、唐成、松守宏所做的三份询问笔录；5.2017年2月18日，本院办案人员刘俊武、马英航二人在康县云台镇下磨村村级组织人员参与下拍摄的采砂现场照片17张，；6.2017年4月14日，在办案人员刘竖雄、唐玲莉主持下，由康县广播电视台记者刘宝金执机，云台镇下磨村村主任柳中平在场拍摄的采砂现场视频；7.被告向成建军下发的通知书四份；8.被告查封成建军采砂船，并监督其恢复临时采砂占用河道、设置安全网及安全示牌照片7张；9.陇水发〔2015〕318号通知书；10.公益诉讼人会同被告于2016年6月12日在康县云台镇共同查看关沟门下河坝河道、下磨村河道的恢复情况的现场视频及照片。
本院认为，公益诉讼人康县人民检察院作为国家检察监督机关，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，在履行职责中发现有侵害国家利益的行为和事实发生后，依法对被告和第三人提起公益行政诉讼，是其职责所在，符合法律法规规定，主体适格。被告康县水务局作为地方人民政府的水行政主管部门，对河道采砂业主成建军采砂结束后未及时清除堆积的砂石弃料、平整恢复河道，从而造成安全隐患，危害国家利益和社会利益的行为负有监督管理职责，而被告未严格履行《甘肃省河道管理条例》第五条第二款、第二十四条、第三十二条、《甘肃省实施河道管理条例办法》第三条、《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》第六条第二项之规定的监督管理职责，属于怠于履行职责的违法行为，公益诉讼人康县人民检察院要求确认被告康县水务局未依法履行监督管理职责行为违法的诉讼请求理由成立，本院予以支持。本案中，被告被诉后依法监管侵害人成建军将其破坏的河道环境恢复，故公益诉讼人向本院申请撤回本案的第二项诉讼请求“判决被告康县水务局继续依法履行监督管理职责，督促侵害人恢复被破坏的河道环境”，因被告已无须继续履行监督管理侵害人成建军恢复河道的职责，本院准许公益诉讼人撤回该项诉讼请求。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告康县水务局对河道采砂怠于履行监督管理职责的行为违法。
案件受理费免予收取。
如不服本判决，应在判决书送达双方当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。
审 判 长 王 波
代理审判员 蔡汐雨
代理审判员 张 帆
二〇一七年六月二十二日
书 记 员 刘代花