广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初512号
原告：梁锦明，男，1955年6月3日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：黄沛文，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：苏泽萍，该厅工作人员。
委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。
第三人：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市港口镇兴港中路168号，统一社会信用代码11442000007357467Y。
法定代表人：梁战文，镇长。
委托代理人：林文娟、王靖，广东国融律师事务所律师、实习律师。
第三人：中山市港口镇群乐社区居民委员会，住所地广东省中山市港口镇群乐社区泗和围82号。
第三人：中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社，住所地广东省中山市港口镇群乐社区。
原告梁锦明不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土局）、广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地行政回复，于2017年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向市国土局、省国土厅送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）、中山市港口镇群乐社区居民委员会（以下简称群乐居委会）、中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社（以下简称群乐第一社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。原告梁锦明及其委托代理人范顺辉，被告市国土局的委托代理人陈润、黄沛文，被告省国土厅的委托代理人苏泽萍、陈琪璋，第三人港口镇政府的委托人林文娟到庭参加诉讼。第三人群乐居委会、群乐第一社经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2017年3月10日作出了中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》。被告省国土厅于2017年5月3日作出粤国土行复[2017]72号行政复议决定书。
原告梁锦明诉称，被告市国土局作出的告知书、被告省国土厅出具的复议决定书严重违法。涉案行为属“以租代征”，违法行为人签订确认书征收我所在集体土地的行为明显是国家明令禁止的“以租代征”行为。被告市国土局未解释“有偿接收”是什么行为。同时，上述行为程序不当。市国土局明知第二项调查结果有违法行为而不作出处理决定。因此，我请求依法判令：1.撤销中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》；2.撤销粤国土行复[2017]72号行政复议决定书；3.责令市国土局对我提交的梁锦明[2017]119号《土地违法行为举报书》所举报的事项重新作出处理决定。
被告市国土局辩称，1.原告梁锦明提出的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受理条件，应予驳回。我局收到梁锦明的举报后，对第三人港口镇政府、群乐居委会违法占用第三人群乐第一社约158.4033亩土地等问题进行了调查核实，后作出涉案告知书。该告知书是我局在处理梁锦明反映的违法用地行为后的告知行为，对梁锦明的权利义务不产生实际影响。梁锦明要求撤销涉案告知书，但其仅以个人的名义提起行政复议，既不是涉案土地的所有权人或使用权人，亦未举证其是群乐第一社的村民，因此，梁锦明个人无法律上的利害关系。2.我局作出涉案告知书，程序、实体合法。我局于2017年1月22日收到举报材料，经核查，于同年3月10日作出告知书，程序合法。同时，经核查，涉案举报地块为我局证据图一蓝色线圈定部分，其中红色区域经国务院批准及省政府同意，由省国土资源厅作出批复征收为国有土地，目前现状为在耕农地和鱼塘，不存在占用群乐一社土地的情形；黄色线圈定部分为已办理土地使用证；图一中道路部分则为市政干线道路，该道路用地未经完善审批手续，我局于2017年3月进行了立案处理；除上述情形外，剩余的土地所有权性质仍为集体，现状为在耕农地即养殖水面，不存违法占地。至于梁锦明提供的确认书中提及的征地行为，并不是法律规定的征地行为，群乐社区与群乐一社之间对涉案土地的处理协议，应属村民自治的范畴，不属于市国土局依据法律规定应当查处的违法占地行为范围。
被告省国土厅辩称，1.我厅作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿。被告市国土局已对原告梁锦明举报事项予以查明，认定部分地块存在违法占地情况，拟立案调查，并将情况告知梁锦明。经核实，市国土局于2017年3月21日对上述违法占地行为进行立案处理。市国土局的行为符合《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，并无不当。2.我厅经审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出行政复议决定，适用法律正确。3.我厅的行为程序合法。我厅于2017年3月17日收到行政复议申请书和材料，于同年3月21日受理申请，并分别向当事人送达受理通知书和提出答复通知书等，经答辩后，我厅依法审查，且在查明事实后于2017年5月3日依法作出行政复议决定书，并于同年5月5日将行政复议决定书送达给各方当事人。综上，请求驳回梁锦明的诉讼请求。
第三人港口镇政府述称，被告市国土局作出的告知书合理合法，应予维持。原告梁锦明反映的第三人群乐第一社158.4033亩土地存在违法行为，被告省国土厅和市国土局已进行了详细的调查和核实，并就其中的违法行为进行了查处，且将调查核实和查处的情况向梁锦明依法进行了告知。且我政府认为，涉案确认书是村民集体同意实行社区一级经济核算的意思表示，属于村民自治管理的范畴，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条的规定，经法定人数表决后即可生效。综上，请求驳回梁锦明的诉讼请求。
第三人群乐居委会、群乐第一社未陈述诉讼意见。
经审理查明，梁锦明于2017年1月22日向市国土局递交举报书，载明：“违法行为人：中山市港口镇群乐社区居民委员会”、“举报事项：一、对违法行为人非法占用土地的行为立案查处并作出处理决定。二、确认违法行为人征收中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社158.4033亩土地的行为无效。三、责令违法行为人将涉案土地退还中山市港口镇群乐社区群乐第一经济合作社。四、将处理结果书面通知举报人。”梁锦明提交了《港口镇群乐社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》，以明确确认书所所涉的土地范围即为其举报所指的土地范围。该确认书既有股民签名，也有港口镇政府盖章。市国土局向港口镇政府了解情况后，对梁锦明举报所涉的158.4033亩土地范围进行划定。在庭审过程中，港口镇政府对上述划定范围予以确认。梁锦明没有提交证据证明该划定范围有误。经市国土局核实，在158.4033亩土地中，有18块土地分别办理了土地使用证，有部分土地未完善审批手续已建成道路设施，剩余土地均为在耕农地和养殖水面。
市国土局于2017年3月10日作出中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》，告知：“一、经查，2009年6月，港口镇群乐社区居民委员会经群乐第一组股民户签名同意，签订实行社区一级经济核算股份制确认书，推行社区一级农村股份合作制，实行社区一级经济核算，根据该确认书，群乐第一组集体所有的约158亩土地由群乐社区有偿接受，统一处置，统一规划，统一开发利用，股民按约定享受收益。根据《中华民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。港口镇群乐社区居民委员会经村民同意集中管理下属经济小组的土地符合前述规定，应属于村民自治范畴，我局依法不予认定为违法占用土地。二、经实地调查，涉案地块大部分用地现状为在耕农地及养殖水面，另有部分用地由中山市交通发展集团建成市政干线道路。经核实，该道路用地未经完善审批手续，涉嫌违法，我局依法予以查处。”同年3月20日，市国土局对前述未经依法批准建成道路设施的行为进行立案查处。
梁锦明对中土公告[2017]181号告知书不服，向省国土厅申请行政复议。省国土厅经受理、审查，于2017年5月3日作出粤国土行复[2017]72号行政复议决定书，维持市国土局作出的前述中土公告[2017]181号告知书。梁锦明仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为，梁锦明向市国土局举报群乐居委会存在违法占用群乐第一社158.4033亩土地的行为。市国土局作为中山市土地行政管理部门，对梁锦举报所涉的158.4033亩具有确定范围的义务。本案中，因梁锦明举报的范围为《港口镇群乐社区征地补偿及实行社区一级经济核算股份制确认书》所涉的土地范围，而该确认书加盖了港口镇政府的印章。因此，市国土局经向港口镇政府了解情况后，结合自身土地管理职权，对梁锦明举报所涉的158.4033亩土地范围进行确定，并无不妥。而且，对此范围，港口镇政府亦在庭审中予以确认。
市国土局在确定举报的土地范围后，就该用地情况进行调查、核实，发现部分土地已分别办理了土地使用证，有部分土地未完善审批手续而建成道路设施，剩余土地则为在耕农地和养殖水面。市国土局遂作出中土公告[2017]181号告知书，将调查的结果即举报的土地范围内存在违法占用土地进行道路设施建设的行为告知举报人梁锦明，并无不当。2017年3月20日，市国土局确对前述未经依法批准建成道路设施的行为进行了立案查处。
需要指出的是，市国土局虽已查明举报土地范围内除违法占用土地进行道路设施建设外，并未发现其他违法行为，但市国土局仅将前者告知举报人梁锦明，而未将部分土地已取得土地使用证等情况予以告知，确属瑕疵。但市国土局已履行了土地监察职责，对梁锦明举报的违法行为在查明事实的基础上进行了立案查处并告知，故该瑕疵并不足以推翻中土公告[2017]181号告知书。因此，梁锦明要求撤销中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。
省国土厅经受理、审查，于2017年5月3日作出粤国土行复[2017]72号行政复议决定书，维持市国土局作出的中土公告[2017]181号《关于反映港口镇群乐社区第一经济合作社有关土地问题的告知书》，符合法律规定。对梁锦明要求撤销粤国土行复[2017]72号行政复议决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院一并予以驳回。对梁锦明要求责令市国土局对其提交的《土地违法行为举报书》所举报的事项重新作出处理决定的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告梁锦明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告梁锦明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 郑诗雅
李凯琳