福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行终153号
上诉人（原审被告）厦门市公安局交通警察支队特勤机动大队，住所地厦门市思明区莲前西路8号。
诉讼代表人林龙震，大队长。
委托代理人陈继洪，厦门市公安局交通警察支队工作人员。
委托代理人周笑冰，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）连筱扬，女，1955年1月8日出生，汉族，住厦门市思明区。
委托代理人杨毅、胡雅竣，福建秋生律师事务所律师。
上诉人厦门市公安局交通警察支队特勤机动大队（下称特勤大队）因被上诉人连筱扬对其作出的行政强制措施一案，不服厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人特勤大队的委托代理人陈继洪、周笑冰，被上诉人连筱扬及其委托代理人杨毅、胡雅竣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：连筱扬系车牌号为闽Ｄ×××××的车辆所有人。2016年6月5日晚21时许，案涉车辆行驶在思明区湖滨东路南湖公园（北向南）。2016年6月6日，特勤大队对连筱扬涉嫌擅自改变已登记的机动车机（结）构的违法行为进行受理。同日，特勤大队根据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（八）项之规定决定对连筱扬名下车牌号为闽Ｄ×××××的车辆采取扣留的行政强制措施。2016年6月7日，特勤大队工作人员前往金辉园地下停车场对案涉车辆进行锁车。
原审判决还查明，2016年6月29日10时许，特勤大队工作人员前往金辉园地下停车场对案涉车辆开锁，并将车开至车库出口处停留。2016年6月29日11时许，特勤大队在金辉园小区车库出口向连筱扬出具编号为350230320011364的《公安交通管理行政强制措施凭证》（该凭证同时作为现场笔录），主要内容如下：当事人（即连筱扬）于2016年6月29日11时1分在双涵路厦禾路口至湖滨南路口段实施擅自改变已登记的机动车机构的违法行为（代码802ZD），根据《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（八）项规定，采取行政强制措施即扣留机动车。连筱扬在该行政强制措施凭证上签字表示对其记载内容有异议。随后，特勤大队工作人员将案涉车辆从金辉园地下车库出口处开离该小区。连筱扬不服特勤大队的行政强制措施，向法院提起行政诉讼，请求撤销特勤大队作出的350230320011364《公安交通管理行政强制措施凭证》。
原审判决又查明，案涉车辆经鉴定在外观、行驶系与原厂设计参数不一致。
原审判决另查明，连筱扬及其家人2016年6月6日至6月15日期间在国外。
原审法院认为，《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条规定对于擅自改变已登记机动车的结构或者构造的，公安机关交通管理部门可以扣留车辆，故特勤大队作为公安机关交通管理部门具有对改装车辆行为采取强制措施的职权。
特勤大队工作人员在案涉行政强制措施实施前向行政机关负责人进行了报告并获批准。特勤大队作出案涉行政强制措施时，由其工作人员卢某某、李某某当场向连筱扬告知采取行政强制措施的理由、依据以及其依法享有的权利、救济途径，听取了连筱扬的意见，书面行政强制措施凭证上记录了连筱扬的异议并由其签名。至此，特勤大队作出案涉行政强制行为符合法定程序，并无不当。
案件的争议焦点在于案涉公安交通管理行政强制措施凭证载明违法事实是否与客观情况相符。特勤大队陈述案涉行政强制措施针对的是2016年6月5日21时许案涉车辆在湖滨东路南湖公园路段存在的擅自改变已登记的机动车结构的违法行为，由于警务通设备将开具文书的时间默认为违法时间，故案涉凭证记载的违法时间为“2016年6月29日11时1分”。从案件查明事实可知，案涉凭证记载“2016年6月29日11时1分”案涉车辆“在双涵路厦禾路口至湖滨南路口段”实施擅自改变已登记的机动车机构的违法行为，实际上2016年6月29日11时许案涉车辆停在金辉园地下车库出口处，而非案涉凭证所载路段。本案中，案涉车辆于2016年6月7日由特勤大队工作人员进行锁车，截至2016年6月29日特勤大队完全有时间和条件制作行政强制措施凭证，而非用警务通设备以现场的时间地点为此前的违法行为开具强制凭证，对于特勤大队有关文书瑕疵不影响其效力的抗辩不予支持。可见，案涉凭证记录的违法时间及违法地点均与客观事实不符，在此基础上做出的行政强制措施主要证据不足、认定事实不清，应予撤销。
需要指出的是，车辆驾驶人、车主等与道路交通活动有关的单位和个人应当严格遵守道路交通安全法律法规，不得为擅自改变已登记的机动车外形和机动车特征、有关技术数据等行为。本案对于案涉行政强制措施的撤销，并不意味着对案涉车辆实施擅自改变已登记的机动车结构行为的肯定评价。
综上，特勤大队作出的案涉行政强制措施程序合法，但认定事实不清，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决撤销厦门市公安局交通警察支队特勤机动大队于2016年6月29日作出的编号为350230320011364的公安交通管理行政强制措施凭证。案件受理费50元，由厦门市公安局交通警察支队特勤机动大队负担。
宣判后，特勤大队不服原审判决，向本院提起上诉。
上诉人特勤大队上诉请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人于原审的诉讼请求。理由：1.案涉行政强制措施凭证内容合法。案涉行政强制措施凭证即为现场笔录、扣押决定书和清单。该凭证记录了2016年6月29日11时1分许，被上诉人所有的闽Ｄ×××××号小型汽车在双涵路厦禾路口至湖滨南路口段因擅自改变已登记的机动车结构的违法行为被采取扣留机动车强制措施的事实，并载明了扣留机动车的理由、依据、救济途径、行政机关的名称、印章和日期等内容，形式上符合《中华人民共和国行政强制法》的要求；2.案涉凭证没有根本性的错误。一是案涉机动车的非法改装状态有持续性，从违法行为被发现的2016年6月5日至该车被扣留的2016年6月29日，该车的违法状态仍未消除，因此，案涉凭证认定被上诉人于2016年6月29日11时1分实施擅自改变已经登记的机动车结构的违法行为，不算错误；二是案涉凭证中记录的违法地点为“双涵路厦禾路口至湖滨南路口段”，该表述是一个区间，扣留机动车的准确地点在金辉园小区停车库，系在上述区间内；三是案涉凭证的瑕疵不妨碍当事人的合法权益。案涉凭证虽系强制措施，也只是一种临时性措施，只是初查的情况，不可能也没必要象行政处罚决定书的严谨、准确，但案涉凭证准确载明了接受处理、申请行政复议、提起行政诉讼的时限、地点，充分保障了当事人的合法权益。
被上诉人于庭审中口头答辩认为，原审判决是正确的。理由：1.上诉人的行政强制措施程序严重违法。根据《中华人民共和国道路交通安全法》及相关规定，只有在道路上行驶的车辆驾驶人以及与交通单位有关的个人，才是法律法规约束的对象。2016年6月6日，案涉车辆放置在被上诉人居住的小区的私家车库，上诉人的特警居然前往该小区内实施锁车，不符合道路交通安全法的相关规定，且在锁车后长达20多天的时间内，案涉车辆并未上路行驶，上诉人方的特警却前往该小区扣车，且在被上诉人的强烈要求及阻拦下，才出示行政强制措施凭证，这一系列的动作从程序上严重违背了法律规定；2.案涉行政强制措施凭证内容与事实严重不符。案涉凭证上记载的时间、地点以及相关内容表述均与事实不符；3.从事件发生至今，案涉车辆被扣长达一年多时间，风吹日晒，给车辆造成了不少损失。另外，被上诉人还认为上诉人存在滥用职权之嫌。
上诉人、被上诉人于原审提交的证据材料均随案移送本院。本院根据本案的证据所认定的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由或公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，属于行政强制措施。本案被上诉人所有的闽Ｄ×××××小型汽车因涉嫌改装，行政机关为避免危害发生，对该车辆实施强制扣押的行为，属于行政机关在行政管理过程中实施的行政强制措施。
行政机关实施行政强制措施应当遵守《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序的相关规定。从本案查明的事实可以认定，上诉人于2016年6月5日发现了案涉车辆涉嫌改装，于2016年6月6日追踪至案涉车辆停放的位置，并于2016年6月7日对案涉车辆实施了锁车的强制措施，至此，上诉人已对案涉车辆采取了行政强制措施，但并未按照法律规定的程序要求予以操作，上述实施锁车的行政强制措施的执法程序不符合法定要求。2017年6月29日，上诉人出具对案涉车辆的行政强制措施凭证，只是对2016年6月7日所采取的扣押车辆行为的事后凭证，且该行政强制措施凭证在认定违法时间和违法地点又与事实不符，因此，该行政强制措施凭证明显认定事实不清。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《厦门市经济特区道路交通安全若干规定》第四条规定：公安机关交通管理部门负责道路交通安全管理工作。本案系诉道路交通管理行政强制措施，该行政强制措施系由特勤大队作出的，但本案查明，特勤大队只是厦门市交通警察支队的内设机构，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，特勤大队所作出的行政行为的法律后果应由厦门市交通警察支队承担。原审在本案适格被告的确定上存有不妥，鉴于厦门市交通警察支队已派出其工作人员予以应诉，为提高效率，避免诉累，二审法院对原审法院本案被告确定为“特勤大队”，在本案予以认可，但今后类似案件上应正确确定适格的被告。
综上，鉴于本案被上诉人所有的车辆确存在涉嫌改装以及上道路行使的事实，上诉人作为执法部门，根据法律规定有权对被上诉人的上述行为采取行政强制措施；由于上诉人采取的行政强制措施在执法程序与事实认定方面均属违法，原审判决对上诉人在行政强制措施凭证上认定事实存在的不当已经作出了认定，本院予以认可，但原审判决认定上诉人的行政强制措施程序合法的认定，与法不符，本院予以更正。由于本案所诉的为扣车的行政强制措施，该行为已经发生，并需等待上诉人的处理，因此，本案属于不具有可撤销的内容情形。原审法院对本案的判决方式采用不够准确，本院予以更正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2016）闽0203行初299号行政判决；
二、确认厦门市交通警察支队特勤机动大队对闽Ｄ×××××小型汽车采取的行政强制措施违法。
本案二审案件受理费由上诉人厦门市交通警察支队特勤机动大队负担。
本判决为终审判决。
审判长 林琼弘
审判员 纪荣典
审判员 宋希凡
二〇一七年十月十六日
书记员 洪淳淳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第七十四条
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；