北京市怀柔区人民法院行 政 判 决 书（2016）京0116行初47号原告北京群英昊培训有限公司，住所地北京市怀柔区庙城镇肖两河村南5米。法定代表人常秀丽，经理。委托代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。委托代理人贾雪芹，女，北京群英昊培训有限公司会计。被告北京市怀柔区庙城镇人民政府，住所地北京市怀柔区庙城镇庙城村。法定代表人宋霁朋，镇长。委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。委托代理人周辉，男，北京市怀柔区庙城镇人民政府职员。原告北京群英昊培训有限公司（以下简称群英昊公司）要求撤销被告北京市怀柔区庙城镇人民政府（以下简称庙城镇政府）于2015年9月28日向其作出的（2015年）庙城镇执拆字第30号《限期拆除决定书》一案，向本院提起诉讼。本院于2016年3月11日受理后，于同年3月15日向被告庙城镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案。原告群英昊公司的法定代表人常秀丽及其委托代理人游志雄、贾雪芹，被告庙城镇政府的委托代理人郭跃、周辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年9月28日，被告庙城镇政府作出的（2015年）庙城镇执拆字第30号《限期拆除决定书》的主要内容为，群英昊公司：经查，你未取得乡村建设规划许可证，擅自在北京市怀柔区庙城镇肖两河村南5米土地上建设房屋（建筑物），总建设面积约4881.59平方米。以上行为违反了《北京市城乡规划条例》第四十一条之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，其行为已构成违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，本行政机关责令你于2015年10月12日前将上述违法建设无条件拆除。如逾期不拆除，本行政机关将依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，依法组织强制拆除。在法定期限内，被告庙城镇政府向本院提交下列证据：1、立案审批表1份。证明2015年9月14日，被告庙城镇政府接到群众举报称原告群英昊公司存在违章建筑，故被告庙城镇政府依法立案。2、现场检查笔录、现场勘查记录、草图各1份，现场照片3张。证明2015年9月16日被告庙城镇政府到涉案现场进行了现场勘查和检查。3、2015年9月16日对常秀丽做的询问笔录1份。证明被告庙城镇政府在向常秀丽询问过程中，常秀丽承认被告庙城镇政府查处的3个违章建筑系其本人所建。4、原告群英昊公司营业执照及法定代表人身份证复印件各1份。证明原告群英昊公司是适格的被处罚主体。5、《责令限期改正通知书》及送达回证各1份。证明被告庙城镇政府告知原告群英昊公司未取得规划许可擅自建房的情况，责令其限期改正，并依法向原告群英昊公司送达了《责令限期改正通知书》。6、案件协查通知单、关于群英昊公司规划审批情况的函各1份。证明被告庙城镇政府于2015年9月21日向规划部门发出协查通知，协查结果表明涉案建筑没有取得相关审批，属于违建。7、调查报告、违法建设处理审批表、《限期拆除决定书》及送达回证各1份。证明被告庙城镇政府按照法定程序作出的《限期拆除决定书》，并依法送达给原告。被告庙城镇政府向本院提交了下列作出被诉行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条；《北京市城乡规划条例》第四十一条、第六十八条；《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第四条第一款、第十五条、第十九条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条。证明被告庙城镇政府具有拆除违法建设的行政职权及其作出的《限期拆除决定书》于法有据。原告群英昊公司诉称，一、涉案绝大部分建筑已经过规划部门审查批准，系合法建设，并非违法建筑物、构筑物，被告庙城镇政府无权决定拆除或者强制拆除。二、原告群英昊公司基于行政依赖享受的利益，应当得到保障。涉案小部分建筑是对原村集体所建房屋的改建、扩建、修缮。该建设以肖两河村村民委员会的名义申请，实际出资人为案外第三人，原告群英昊公司承受了案件第三人的相关权益，被告庙城镇政府已经盖章认可。三、原告群英昊公司是前述建筑物、构筑物的使用权人，不是建设单位，故行政机关决定强制拆除涉案建筑物时，应将原告群英昊公司列为第三人，而不应列为被处罚人。1998年4月20日，常秀丽承包肖两河经济合作社67亩土地，因支付使用费且为该合作社代偿部分债务，故原梦月岛所有地上物的50年使用权归于常秀丽。此后的10余年内，常秀丽投入巨额资金，对前述协议书中所涉地上物进行装修及改造。2004年1月，常秀丽出资设立群英昊公司，继续加大投入，进一步完善各项基础建设和辅助培训设施，先后得到区教委和有关部门核发的培训资格。此间，被告庙城镇政府还曾在常秀丽或者原告群英昊公司的相关申报材料上加盖印章，予以支持、确认。没有任何证据能够证实原告群英昊公司系涉案建筑物的建设人，被告庙城镇政府将原告群英昊公司作为处罚对象，主体不适格。四、涉案建筑物建成于2003年以前，被告庙城镇政府与北京市怀柔区人民政府对此早已明知，故法律规定的追究时效已经届满，被告庙城镇政府执法行为的合法性、合理性、必要性，均值得探讨。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。现被告庙城镇政府再予处罚，显然违背了上述规定。五、被告庙城镇政府作出的《限期拆除决定书》违背了正当程序原则，应予撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有权要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该条规定的“等”字，从立法资料即可看出，决不是无关重要的言语重复，而是对与相对人重大权益相关的行政处罚的概括性的等而纳之、等而容之的高度涵括。拆除造价数百万、可能给当事人造成经济损失逾千万的涉案建筑物，对当事人造成的影响，无疑比“较大数额的罚款”，要严重得多，故被告庙城镇政府在此过程中，没有保障原告的听证权，违背正当程序原则，其拆除决定应予撤销。六、被告庙城镇政府作出的《责令限期改正通知书》、《限期拆除决定书》认定事实、适用法律均不当，其决定应予撤销。被告庙城镇政府认定涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证，且由原告群英昊公司于1991年建成。但是1、原告成立于2004年1月，不可能在1991年建设涉案建筑物。2、1995年9月25日的(95)怀规建字110号《建设工程规划许可证附件》足以证明涉案绝大部分建筑系已经取得规划审批，并非无证建设。3、针对1991年以前或者2003年以前的行为，适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，违背了法不溯及既往的法律适用准则。七、《中华人民共和国城市规划法》不能适用于本案，即使适用，本案基础事实及证据亦不能支持被告庙城镇政府的行政行为。因为《中华人民共和国城市规划法》于1989年12月26日通过，于2008年1月1日废止，该法第二条、第三条明确规定，该法适用于城市规划区内的建设行为，涉案建筑物位于肖两河村，建设之时不属于城市规划区范围之内，不能适用《中华人民共和国城市规划法》。涉案建筑建设之时，1992年10月1日实施的《北京市城市规划条例》，尚无法律效力，亦不能适用于本案。而且，包括该条例在内的相关法律、法规、地方性规定，无一例外的指向城市规划区，本案均不具适用性。最高人民法院(1995)法行字第15号《关于对第四十条如何适用的答复》曾明确:“违反城市规划的行为其违法行为是否属于严重影响城市规划，应从其违法行为的性质和后果来确认。违反该法第三十五条规定的，属于严重影响城市规划的行为，但严重影响城市规划的行为不仅限于该规定，应根据个案的具体情况予以确认”。最高人民法院的观点是，限期拆除需同时具备两个要件，一个是未取得建设工程规划许可证，一个是严重影响城市规划，且无法通过其他方式消除对城市规划的严重影响，两者缺一不可，如果违法建设并不“严重影响城市规划”，则不得适用强制拆除。到目前为止，没有任何证据证明相关建筑严重影响了城市规划，被告庙城镇政府作出的《限期拆除决定书》于法无据。八、《中华人民共和国城乡规划法》关于违章建筑物的处理规则，仍然强调违法建设行为本身的严重性和危害后果不可消除性，并不是一切无证建筑都可以不分青红皂白一拆了之。被告庙城镇政府没有举证证明相关建设行为严重的影响了城乡规划，也没有举证证实无法采取改正措施消除对规划实施的实际影响。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后，拆违的依据是该法第六十四条的规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。从字面上，好像不再强调“严重影响”了，但是，依据该法，拆违的待证事实包括相对人存在违法建设行为，违法建设行为对具体的城乡规划存在实际的影响，违法建设可以拆除，违法建设对城乡规划的影响，无法通过采取改正措施予以消除，只能限期拆除。要证实前述事实，行政机关显然还得举证证明。所以原告群英昊公司认为，《中华人民共和国城乡规划法》对本案完全不具备适用性。九、被告庙城镇政府作出的(2015年)庙城镇执改字第30号《责令限期改正通知书》亦因法律适用和事实认定方面存在问题，不具法律效力。十、被告庙城镇政府的行政行为偏离了行政执法的目的。涉案建筑物分别建成、修缮于1995年和2003年以前，原告群英昊公司于2004年开始使用。2005年12月29日，市政管委在明知涉案建筑物已经在先存在的情况下，批准案外第三人加装储气设备。本案因安全检查而来，安全隐患不是来自于原告群英昊公司，而是来自于案外第三人，原告群英昊公司使用建筑物、构筑物在先，相关部门批准第三人改建、扩建在后。于情、于理、于法，相关部门批准第三方的改、扩建行为，应当充分考虑原告群英昊公司已经使用涉案建筑物、构筑物多年的客观事实，应当对原告群英昊公司的在先使用权给予必要尊重。基于安全方面的考量，不处理在后建设的安全隐患源，转而适用规划方面的法律、法规，启动违建拆除程序，既偏离了行政执法的目的，也违背了行政执法的比例原则和公平对待原则。现原告群英昊公司被迫处于停产停业状态，相关执法行为已经严重损害了原告群英昊公司的合法权益。综上所述，原告群英昊公司一直感念怀柔区、庙城镇、肖两河村各级组织的关怀、帮助，也一直努力搞好服务工作，尽可能回报社会。但是，相关行政行为己经将原告群英昊公司及常秀丽推到了破产的绝境，原告群英昊公司不得不提请诉讼，恳请贵院撤销被告庙城镇政府作出的《限期拆除决定书》。原告群英昊公司向本院提交了下列证据：1、《限期拆除决定书》及《责令限期改正通知书》各1份。证明被告庙城镇政府作出的行政行为认定事实及适用法律错误。2、《建设工程规划许可证附件》1份。证明餐厅是有合法审批手续的，且发证时间为1995年，现被告庙城镇政府仍对该建筑作出限期拆除决定，已过起诉追溯时效。3、燃气经营许可档案材料1套。证明2005年该燃气公司申请经营许可时，区各有关部门都知道涉案建筑物的存在。本案早已超出行政处罚的追溯时效。该燃气公司未按照许可证的要求经营，不能因此来拆涉案建筑。4、原告群英昊公司的营业执照1份。证明原告群英昊公司成立于2004年，被告庙城镇政府认定涉案建筑系原告群英昊公司建设于1991年和2003年不正确，被告庙城镇政府处罚主体有误。5、《租赁协议书》1份。证明常秀丽与原怀柔县庙城镇肖两河村经济合作社于1998年签订的协议书，不可能在1991年就有建设行为，签协议时常秀丽被告知建筑物有合法证件，是合法的建筑，且当时建筑物就已存在，原告群英昊公司于2004年成立，故不可能是原告群英昊公司的建筑。6、提请撤销《关于群英昊公司规划审批情况函》的申请书及快递单各1份。证明原告群英昊公司认为该函与事实不符，请求撤销。7、证人张×的证言。证明教学楼和厕所于2003年所建，并非原告群英昊公司所为。被告庙城镇政府辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款之规定，被告庙城镇政府镇具有查处辖区内违章建设的法定职权。二、被告庙城镇政府接到群众举报，依法对原告群英昊公司的违章建筑进行查处，并作出《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。2015年9月14日，被告庙城镇政府接到群众举报后于次日立案，同年9月16日，被告庙城镇政府工作人员进行现场勘查，并制作了现场勘查记录、现场检查笔录、询问笔录，发现原告群英昊公司存在3处违法建设，总面积4881.59平方米，其中餐厅于1991年建设、公厕及教学楼于2003年建设，均未取得乡村建设规划许可证，被告庙城镇政府向原告群英昊公司告知了其行为违反了《北京市城乡规划条例》第四十一条第一款的规定，责令其限期改正，否则将依法予以拆除，同时告知原告群英昊公司享有陈述和申辩的权利，并于当日制作了《责令限期改正通知书》，要求其于2015年9月30日前补办相关建设规划手续。2015年9月21日，被告庙城镇政府向北京市规划委员会发出案件协查通知单，次日，北京市规划委员会回复称，原告群英昊公司3处房屋未取得乡村建设规划许可证。2015年9月28日，被告庙城镇政府作出《限期拆除决定书》并送达给原告群英昊公司。被告庙城镇政府在认定事实和执法程序上均符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、《北京市城乡规划条例》第四十一条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第十五条、第十九条第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条的规定，故被告庙城镇政府的行政行为认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请法院维持被告庙城镇政府作出的《限期拆除决定书》。三、原告群英昊公司的诉讼请求没有事实和法律依据。原告群英昊公司提出的“涉案绝大部分建筑事先经过规划部门审查批准，系合法建设”的主张没有事实根据。原告群英昊公司提出的该主张依据的是（95）怀规建字110号《建设工程规划许可证》，该许可证的颁发日期是1995年9月25日，建设单位是庙城肖两河企业公司，不是常秀丽，也不是原告群英昊公司，该许可证记载“本《建设工程规划许可证》及附件发出后，因年度建设计划变更或因故未建满2年者，《建设工程规划许可证》及附件自行失效。”涉案建设的建设时间与前述《建设工程规划许可证》没有关联性，该许可证上载明的批准建设项目与涉案违法建设不一致。经规划协查，涉案建设均未取得建设工程规划许可证，故原告群英昊公司提出涉案建设经过规划部门审查批准是合法建设的主张是无事实依据的。原告群英昊公司提出“涉案小部分建筑是对原村集体所建房屋的改建、扩建、修缮，该次建设以肖两河村村民委员会的名义申请，庙城镇政府已经盖章认可”与事实不符，原告群英昊公司就此未提供任何证据予以证实。被告庙城镇政府通过现场调查和询问原告群英昊公司法定代表人常秀丽得知，涉案建设系常秀丽于1991年和2003年所建，现由原告群英昊公司管理使用，据此认定原告群英昊公司是违法建设的使用人、管理人，认定群英昊公司为被处罚主体符合客观事实。原告群英昊公司提出追溯时效已届满的主张缺乏法律依据，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”该条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”涉案违法建设处于继续状态，被告庙城镇政府予以查处不存在追溯时效已届满的问题。被告庙城镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定作出《限期拆除决定书》，该具体行政行为的作出不属于《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条规定的听证范围，被告庙城镇政府没有法定义务告知原告群英昊公司是否要求听证，原告群英昊公司亦未提出过听证申请，故原告群英昊公司提出被告庙城镇政府程序违法的主张没有事实和法律依据。综上所述，被告庙城镇政府在查明事实的基础上，依照法定程序作出的《限期拆除决定书》应予以维持，请法院驳回原告群英昊公司的诉讼请求。本院依职权向北京市怀柔区庙城镇肖两河村党支部书记肖军做了调查笔录，证明将建筑物租给原告群英昊公司时涉案餐厅就已存在。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：被告庙城镇政府提交的证据1具有真实性、合法性及与案件的关联性，本院予以采纳。证据2、5具有真实性，可以证实被告庙城镇政府确实进行了现场勘查及其向原告群英昊公司作出《责令限期改正通知书》并送达的事实。证据3、4、6虽具有真实性，但不能实现被告庙城镇政府的证明目的。证据7中所涉调查报告系被告庙城镇政府工作人员制作，不能作为证据使用；所涉《限期拆除决定书》系诉争的行政行为，不能作为证据使用；其他证据可以证实被告庙城镇政府工作人员在作出行政行为时履行了审批的程序及作出《限期拆除决定书》后向原告群英昊公司送达的事实。原告群英昊公司提交的证据1中所涉《限期拆除决定书》系诉争的行政行为，不能作为证据使用；所涉《责令限期改正通知书》和证据2、4、7具有真实性、合法性及与案件的关联性，本院予以采纳。证据5具有真实性，可以证实常秀丽与原怀柔县庙城镇肖两河村经济合作社签订租赁协议的事实。证据3、6虽具有真实性，但与本案不具有关联性，本院不予采纳。经审理查明，2015年9月14日，被告庙城镇政府接到群众举报称，常秀丽、群英昊公司在北京市怀柔区庙城镇肖两河村南5米处涉嫌存在违章建设，被告庙城镇政府于次日立案，并于同年9月16日进行现场勘查、向常秀丽做询问笔录、向原告群英昊公司制作《责令限期改正通知书》，该通知书载明，原告群英昊公司于1991年在北京市怀柔区庙城镇肖两河村南5米建设的房屋工程，未取得乡村建设规划许可证进行建设，建筑面积共4881.59平方米，要求原告群英昊公司于2015年9月30日前补办相关建设规划手续，逾期不改正将依法限期拆除。2015年9月28日，被告庙城镇政府以原告群英昊公司未改正为由，又向其作出《限期拆除决定书》，并于2015年9月30日向原告群英昊公司送达，该决定书责令原告群英昊公司于2015年10月12日前将其未取得乡村建设规划许可证，擅自在北京市怀柔区庙城镇肖两河村南5米土地上建设房屋（总建设面积约4881.59平方米）违法建设无条件拆除。原告群英昊公司对此不服，于2016年3月11日持诉称意见诉至本院，要求撤销被告庙城镇政府向其作出的《限期拆除决定书》。本案在审理过程中，被告庙城镇政府坚持答辩意见。另查明，1998年4月20日，原怀柔县庙城镇肖两河村经济合作社与常秀丽签订一份《租赁协议书》，协议约定原怀柔县庙城镇肖两河村经济合作社将原梦月岛租给常秀丽，租期50年（自1998年4月20日始至2048年4月20日止），租赁面积67亩。2004年1月16日群英昊公司成立，法定代表人为常秀丽。再查明，被告庙城镇政府向原告群英昊公司作出的《限期拆除决定书》中认定的违法建设包括餐厅、教学楼和厕所。针对餐厅建筑，原告群英昊公司向本院提交了规划部门于1995年9月25日向庙城肖两河企业公司颁发的《建设工程规划许可证附件》，以证实许可证中载明的餐厅就是涉案的餐厅。但被告庙城镇政府认为，该许可证上记载的建筑与涉案建筑的建筑面积、名称有出入，对该份证据不认可。关于餐厅面积认定上，经本院现场勘查，餐厅南侧是二层，北侧是一层，但被告庙城镇政府在认定餐厅面积上均按二层计算。本院经向北京市怀柔区庙城镇肖两河村党支部书记肖军调查核实，其证实在常秀丽于1998年租赁该地块前就有该餐厅。针对教学楼和厕所建筑，经证人张×证实，该建筑系张×作为施工方于2003年所建。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，被告具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”经审查，本案诉争的行政行为存在下列问题：第一、被告庙城镇政府在执法过程中作出的《责令限期改正通知书》中载明原告群英昊公司“于1991年建设的房屋”，实际上餐厅确于1998年之前就已存在，但教学楼和厕所系2003年所建，而原告群英昊公司于2004年成立，故被告庙城镇政府认定涉案建筑的建房时间和被处罚主体有误。第二、被告庙城镇政府认定餐厅建筑面积时均按二层计算，但经现场勘查，餐厅南侧是二层，北侧是一层，故被告庙城镇政府认定涉案建筑面积有误。第三、关于餐厅建筑，原告群英昊公司认为有规划部门的审批手续，是合法建筑。但被告庙城镇政府不认可该证据。对此，被告庙城镇政府在未查清事实的情况下就将餐厅列为被拆除建筑不妥。综上所述，被告庙城镇政府向原告群英昊公司作出的《限期拆除决定书》属认定事实不清，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市怀柔区庙城镇人民政府于二Ｏ一五年九月二十八日向原告北京群英昊培训有限公司作出的（2015年）庙城镇执拆字第30号《限期拆除决定书》。二、责令被告北京市怀柔区庙城镇人民政府对二Ｏ一五年九月十四日群众举报常秀丽、北京群英昊培训有限公司在北京市怀柔区庙城镇肖两河村南五米处涉嫌违法建设事项在法定期限内作出处理。案件受理费五十元，由被告北京市怀柔区庙城镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  董爱军人民陪审员  张宝亮人民陪审员  徐 红二〇一六年八月二十四日书 记 员  杨 静