湖南省益阳市赫山区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）湘0903刑初316号
公诉机关益阳市赫山区人民检察院。
被告人肖某。因涉嫌犯玩忽职守罪，经本院决定于2017年7月4日被取保候审。
益阳市赫山区人民检察院以益赫检公二刑诉（2017）139号起诉书指控被告人肖某犯玩忽职守罪，于2017年6月30日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。益阳市赫山区人民检察院指派检察员陈若辉出庭支持公诉。被告人肖某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公诉机关指控，2013年10月，被告人肖某调任益阳市岳家桥镇人民政府国土管理所所长，负责国土执法、防违控违、办理国土手续等工作。到任不久，肖某接群众举报，大塘村黄家仑有人违法建房。2013年10月中下旬的一天，肖某组织朱某新等人到大塘村黄家仑执法，在黄家仑井家塘发现有人违法抢建房屋，一栋刚建好，另一栋正打地基。肖某在执法现场口头要求停止建房，并安排朱某新补发书面停工通知书。2013年11月底，根据岳家桥镇政府的安排，肖某负责协助益阳市征地拆迁处工作人员在大塘村对益娄高速项目拆迁房屋进行实物丈量。此时，上述两栋房屋已经建好在红线范围内。2014年9月8日，原岳家桥镇重点办主任夏某强接区重点办工作人员夏某先的电话，要求提供大塘村新建房屋合法性的证明材料。夏某强在重点办的办公室安排大塘村村支书何某强起草了一个《关于我村如下农户建房时间的证明》，将本案所涉的两栋抢建房屋的建房时间提前到了2013年7月之前。在加盖大塘村公章后，由夏某强安排人员送相关部门及镇政府盖章。被告人肖某作为国土所所长，在镇政府加盖公章情况下，应重点办主任夏某强的要求，没有对所涉及房屋的建造时间进行核实，就加盖了益阳市岳家桥镇国土管理所的印章。岳家桥政府重点办将该证明作为大塘村新建房屋具备合法性的材料，上报至赫山区重点办。致使实际为违章建筑、不符合补偿标准即本案所涉及的两栋违建房屋被认定为合法建筑，并由益阳市岳家桥镇人民政府支付房屋补偿款、安置费共1292775元，致使国家财产损失1292775元。
该院认为，被告人肖某在履行职务时，严重不负责任，致使国家利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，并向本院移送了相关的证据材料，提请本院依法判处。
被告人肖某对起诉书指控的事实不持异议，但认为其在建房证明上加盖印章系领导要求，不构成犯罪。
经审理查明，2013年10月，被告人肖某调任益阳市岳家桥镇人民政府国土管理所所长，负责国土执法、防违控违、办理国土手续等工作。到任不久，肖某接群众举报，大塘村黄家仑有人违法建房。2013年10月中下旬的一天，肖某组织朱某新等人到大塘村黄家仑执法，在黄家仑井家塘发现有人违法抢建房屋，一栋刚建好，另一栋正打地基。肖某在执法现场口头要求停止建房，并安排朱某新补发书面停工通知书。2013年11月底，根据岳家桥镇政府的安排，肖某负责协助益阳市征地拆迁处工作人员在大塘村对益娄高速项目拆迁房屋进行实物丈量。此时，上述两栋房屋已经建好在红线范围内。2014年9月8日，原岳家桥重点办主任夏某强接区重点办工作人员夏某先的电话，要求提供大塘村新建房屋合法性的证明材料。夏某强在重点办的办公室安排大塘村村支书何某强起草了一个《关于我村如下农户建房时间的证明》，将本案所涉的两栋抢建房屋的建房时间提前到了2013年7月之前。在加盖大塘村公章后，由夏某强安排人员送相关部门及镇政府盖章。被告人肖某作为国土所所长，在镇政府加盖公章情况下，应镇重点办主任夏某强的要求，没有对所涉及房屋的建造时间进行核实，就加盖了益阳市岳家桥镇国土管理所的印章。岳家桥镇政府重点办将该证明作为大塘村新建房屋具备合法性的材料，上报至赫山区重点办。致使实际为违章建筑、不符合补偿标准即本案所涉及的两栋违建房屋被认定为合法建筑，并由益阳市岳家桥镇人民政府支付房屋补偿款、安置费共1292775元。致使国家财产损失1292775元。
上述事实，有公诉机关提交并经庭审质证、认证的下列证据予以证明：
1、益阳市国土资源局赫山国土分局益赫国土人字（2013）3号文件,证明被告人肖某为岳家桥镇国土管理所所长。
2、益阳市政府（2014）1号令，证明自从《拟征地公告》发布1年内，在拟征地范围内不得进行新建、改建、扩建房屋或其他建筑物。违法违规建筑物不予补偿。非集体经济组织成员被征地的不予安置。征拆机构应当拟定《房屋拆迁补偿安置明细表》，并在征收范围内予以公示，公示无异议，按公示结果予以补偿。
3、益娄高速赫山段征地拆迁安置工作方案，证明益娄高速赫山段的征地及房屋拆迁安置的法律主体为益阳市国土局赫山区国土分局征拆队，负责征地、拆迁实物的确定、计价、合同签订、安置房屋的选址、定址工作。
4、会议纪要，证明夏某强为项目工程建设指挥长、重点办主任，全面负责拆迁工作。
5、拟征地公告，证明自2013年7月26日起在拟征土地范围内抢种、抢栽、扩建、搭建、抢建或突击装修以及修建地上附着物不予办理补偿登记。
6、《建房时间证明》材料，证明肖某在岳家桥镇大塘村建房时间的证明上加盖了益阳市岳家桥镇人民政府国土管理所的印章。
7、益娄高速项目房屋拆迁补偿协议、安置协议、明细表及领款单,证明被拆迁户黄某喜、何某义房屋拆迁的补偿金额为1369775元。
8、证人夏某强的证言,证明他是岳家桥镇人大专职副主席，益娄高速公路建设项目工程指挥长。2014年9月发布征地公告后，区指挥部急于与业主益娄公司谈判签订协议，要求镇指挥部提供业主未签字认可房屋的建房证明，证明要加盖村、镇城建办、镇国土所、镇政府的公章。他要大塘村村支书何某强写了相关房屋证明，何某强出具的证明，包括谢某昌、彭某范、曹某寿在大塘村黄家仑组井家塘新建的两栋房子，户名写的是何某义、黄某喜，建房的时间提前到了拟征地公告前。他看后，在上述证明上写了“情况属实”。之后，他打电话给镇长张某成，说重点办有一份几栋房屋的证明要盖章，村、镇城建办、国土所盖了章，要盖镇人民政府章。镇长答复，既然都认可，那就盖章。盖章后，他将证明交到了区指挥部。他明知证明上包括了谢某昌、彭某范、曹某寿在大塘村黄家仑组井家塘新建的两栋房子，碍于情面，还是盖了章。按照益阳市人民政府2014年1号令，这两栋房子没有任何合法手续，不符合补偿条件。
9、证人姚某高的证言，证明他是赫山区征地拆迁测绘队队长。益娄高速项目岳家桥镇、泥江口镇的实物测绘是2013年11月左右进行的，2014年4月赫山区政府确定他的拆迁测绘队为征拆机构。何某义、黄某喜的房屋拆迁丈量调查登记表标明房屋是2013年9—11月新建，何某义、黄某喜没有在登记表上签字。他们接手市征拆处丈量的资料后，由于时间紧、任务重，加之是市征拆处丈量的，就没有核实，对于拆迁户的身份也没有进行核实。直到2016年上半年益阳市公安局赫山分局的刑警队找他时，他才知道这两栋房子是违章建筑，且是他人冒充拆迁户签订补偿协议。根据市政府（2014）1号令的规定，上述两栋房屋是不能补偿的。
10、证人何某强的证言,证明其系岳家桥镇大塘村村支书，谢某昌、彭某范、曹某寿于2013年9—11月期间在大塘村井家塘建了两栋违章建筑。上述三人都是外地人，且建房时没有办理合法的建房手续，当时岳家桥镇政府还发过停工通知书。后来在丈量前，负责拆迁的重点办主任夏某强多次嘱咐他，要他安排两个当地户头，他都答应了。于是在拆迁登记时，他报的是何某义、黄某喜。2014年9月上旬的一天，在重点办办公室，夏某强和他说，要提供建房的合法证明，安排他写一份把建房时间提前到拟征地公告之前的证明。他写了之后，加盖了村里的公章，交给了夏某强。2014年11月，彭某范、曹某寿以何某义、黄某喜的名义签订了协议。每次补偿来了，夏某强通知他去镇政府办理手续。每次办手续的时候，谢某昌他们也到了镇政府。这两栋房子按市政府1号令的规定，肯定是不能补偿的。
11、证人谢某昌、彭某范、曹某寿的证言，证明他们通过与大塘村村支书何某强联系后，在益阳市岳家桥镇大塘村井家塘建房。后岳家桥镇政府要求停工后，他们又继续施工。在拆迁丈量时，他们分别以何某义、黄某喜的名义签订了协议，在领取补偿款时，他们又与何某强、夏某强联系并冒名领取。
12、证人晏某的证言，证明在2011年至2014年10月期间，他任赫山区副区长，分管交通建设，是赫山区交通建设指挥部指挥长。2013年11月底，益阳市征拆处对岳家桥镇、泥江口镇拆迁房屋进行了丈量，红线内的房屋包括违章建筑都丈量了。2014年市政府决定将重点项目的征地拆迁交项目所在地，益阳市征拆处将丈量资料交赫山区，丈量的拆迁房屋的性质并没有确认，还需要乡镇、征拆机构核实确定。赫山区国土分局征拆队是益娄高速项目赫山段的征拆机构，是法律主体，应当对丈量资料、户主信息、建房资料进行调查核实，严格依法依规对征地拆迁把关。2013年12月的样子，他带区指挥部工作人员、镇人民政府张某才、夏某强等人在益娄高速项目沿线，发现了大塘村黄家仑井家塘旁两栋新建的房屋，他问镇指挥长夏某强这两栋房子的情况，夏某强讲是当地村民在2013年10月建的。他要求镇政府必须在2013年农历年前拆除这两栋房子，如果按时拆除了，政府会适当给一点补偿。适当补偿也要如实造表登记上报，市里批示补偿多少就给多少。2014年农历年前镇指挥长夏某强专门汇报组织人去拆除了这两栋房屋。
13、证人曹某华的证言，证明他原是益阳市征地拆迁处副主任。2013年11月底，根据市政府的安排益阳市征地拆迁处对益娄高速项目益阳市辖区内岳家桥镇及泥江口镇的房屋进行丈量调查，红线范围内的所有实物进行了丈量，对于疑似违建房屋调查表上标明了新建，被拆迁户也没有签名。2014年，市政府将重点项目征地拆迁项目所在区县，市拆迁处就将益娄高速拆迁房屋丈量资料交赫山区指挥部，赫山区指挥部将丈量资料交赫山征地测绘队，赫山区对疑似违建房屋还需要核实确定。非本村人员在拟征地公告后抢建的房屋应当不补偿，政府应当强拆。
14、证人左某良的证言，证明2014年10月，赫山区区委安排他负责益娄高速赫山段项目建设。区指挥部是协调机构，协调处理征地拆迁、施工过程中产生的矛盾。区国土分局征拆队是征拆机构，负责项目征地、房屋拆迁的实物量确认、计价、公示、征拆合同的签订等工作。项目所在乡镇对征地房屋拆迁安置、环境优化等工作全面负责。2013年11月底，益阳市征拆处对岳家桥镇、泥江口镇拆迁房屋进行了丈量。业主益娄公司认为是疑似违章建筑的，还需要乡镇、征拆机构核实确定。2015年3月，他在大塘做协调工作中发现大塘村黄家仑井家塘旁两栋房屋拆迁补偿有问题，要求岳家桥镇党委书记张某才调查两栋房屋情况，后镇纪委、区纪委相继介入，经调查发现两栋房屋是非大塘村村民抢建的房屋。这两栋房屋是非本村人在拟征地公告后抢建的，应当不补偿，政府应当强拆。
15、证人王某的证言，证明益娄高速项目由当地政府负责征地拆迁补偿。益娄公司负责高速公路建设，督促当地政府交地、维护施工环境，要求当地政府依法依规进行。为了能够尽快交地，益娄公司督促当地政府进行实物量丈量，征拆工作人员丈量时益娄公司技术人员一同参加，征拆部门要求益娄公司在丈量调查登记表上签字，益娄公司对疑似违建房屋没有在丈量调查表上签字，在表上注明了新建。后来与政府谈协议时，益娄公司要求政府对疑似违建房屋提供合法证明。
16、证人曹某喜的证言，证明他兼任赫山区益娄高速建设指挥部副部长。项目所在村协助政府进行征地拆迁，村委应当真实上报拆迁房屋详细信息。益娄高速项目所在镇人民政府是拆迁工作主体单位，应当对村委提供的资料审核把关。区指挥部要求镇指挥部对益娄公司认为是疑似违章建筑的，提供房屋的证明材料，后岳家桥镇指挥部提供了岳家桥镇大塘村“关于我村如下农户建房时间的证明”。该证明证明何某义、黄某喜的房子系拟征地公告公示前修建。
17、证人夏某先的证言，证明2014年1月至9月期间，他负责岳家桥镇、泥江口镇两镇协调征地工作。在2014年9月赫山区与益娄公司谈征地补偿包干费之前，根据区指挥部领导的安排与要求，他曾打电话通知岳家桥镇益娄高速指挥部指挥长夏某强，要求镇指挥部对益娄公司没有认可的拆迁房屋、树木、山塘补充完善好资料，将资料交区指挥部。夏某强怎样补充的他不知情，补充的材料直接交区指办公室。
18、证人张某成的证言，证明镇党委委员、镇人大副主席夏某强是岳家桥镇重点工程建设指挥部指挥长、镇重点办主任，直接负责重点办、指挥部全面工作。2015年下半年群众举报到省纪委，举报称外地人冒称大塘村村民何某义、黄某喜签补偿协议。镇纪委组织调查，他才知道外地人抢建两栋房屋以本地人名义得了补偿。“关于我村如下农户建房时间的证明”上镇人民政府印章内“情况属实”是夏某强写的。夏某强没有跟他汇报过此证明的内容，他不知道有此证明。夏某强也没有跟他汇报盖镇人民政府公章的情况，应当是夏某强找办公室盖的公章。
19、证人张某才的证言，证明2013年年底，益阳市岳家桥镇人民政府成立重点工程建设指挥部、重点办。当时重点办工程主要是益娄高速，镇人大副主席夏某强是指挥长、镇重点办主任，代表岳家桥镇人民政府直接负责重点办、指挥部工作。岳家桥镇人民政府是益娄高速项目建设工作主体单位，受赫山区人民政府的委托，对益娄高速项目的征地、房屋拆迁安置、环境优化等工作全面负责。“关于我村如下农户建房时间的证明”上镇人民政府印章内“情况属实”是夏某强写的，夏某强没有跟他汇报此证明的内容，他不知道有此证明。夏某强作为镇人大副主席、指挥部指挥长、镇重点办主任，负责益娄高速岳家桥镇辖区内征地拆迁全面工作，他有权出具与征地拆迁有关的材料。根据益阳市人民政府2014年1号令，以何某义、黄某喜名义补偿的这两栋房屋是不能够补偿的。2015年下半年，大塘村有人举报到省纪委，举报外地人在大塘村搞违建房屋冒充本地人签补偿协议，他组织人员调查了这件事，才知道外地人冒充大塘村村民何某义、黄某喜签补偿协议、领取拆迁补偿款。
20、证人周某军的证言，证明市征拆处于2013年11月底，根据市人民政府安排对益娄高速项目岳家桥镇、泥江口镇房屋拆迁丈量调查。户名为何某义、黄某喜的房屋拆迁丈量调查登记表是他填写的，他与郭某轩丈量的，户主姓名是村干部刘某红提供的。房屋拆迁补偿应当由赫山区益娄高速指挥部召集乡镇、村委及区征拆部门，根据镇城规划执法巡查情况以及村反映情况来评定。赫山区具体怎样操作的他不清楚。
21、证人刘某权的证言，证明拆迁户何某义、黄某喜没有在丈量调查表上签名，丈量图注明了2013年9-11月新建。2014年11月的一天晚上，姚某高通知他到鼎天宾馆参加岳家桥镇的两个拆迁户签协议，两个拆迁户在协议上签的就是何某义、黄某喜的名字。签完协议后大家一起离开宾馆时，他发现有一名签字的拆迁户是龙图山的村支书。他当时对那位村支书讲，你是黄某喜啊？他笑了一下没有做声就走了。益娄公司认为这两栋房屋是抢建的违建房屋，不能补偿，但因为村里、镇政府提供了这两栋房屋拆迁户的资料，所以我队根据提供的资料对房屋成本进行了核算。区指挥部、市里与益娄公司谈判时根据这两栋拆迁户的资料讲这两栋房屋不是违章建筑，最后益娄公司认可这两栋房屋并纳入房屋补偿包干补偿费中。
22、证人李某明的证言，证明2013年10月底，益阳市岳家桥镇人民政府成立重点工程建设指挥部、重点办。当时重点工程只有益娄高速，重点工程建设指挥部只负责益娄高速，镇人大副主席夏某强是指挥长、重点办主任。2013年11月底，益阳市人民政府征地拆迁管理处对益娄高速项目大塘村红线内房屋丈量调查，市征拆处对红线内的房屋进行了丈量登记，村干部、征拆处干部都在登记表上签字。益娄公司对新建的房屋要求征拆处工作人员在丈量登记表、房屋示意图旁写明新建。2013年年底，区指挥部要求对丈量登记表上写明新建房屋的拆迁房屋进行拆违。2014年11月，夏某强通知他至鼎天宾馆参与协议签订工作，后来大塘村会计陈某辉带了两个人签订了补偿协议，签订的就是何某义、黄某喜的两份协议。
23、证人何某的证言，证明岳家桥镇人民政府负责辖区内益娄高速项目的征地、房屋拆迁安置、环境优化等工作。2013年10月下旬，他和国土所的肖某、朱某新去大塘村执法，通知了大塘村村主任刘某红，在黄家仑井家塘发现有人在建房子，一栋大的房子已经建好，另一栋在打地基，他们当场要求停止施工，他印象中还下发了停工通知书。
24、证人蔡某葵的证言，证明市拆迁处工作人员到大塘村实物丈量时，村支书何某强给她打电话，讲外地人在黄家仑建的两栋房屋，户头费给村里的困难户，要其找两个困难户出来，她向何某强提供了何某义、黄某喜两人。
25、证人刘某红的证言，证明2013年10月上旬，他与村镇建设站、国土所工作人员到黄家仑组对违建房屋执法，发现一栋房屋快建好了，另一栋也建了一米多高，施工人员正在施工，村镇建设站发了停工通知书。尽管镇政府发了停工通知书，但在2013年11月上旬挖红线沟时，他发现这两栋房屋都建好了，且都在红线范围内。2013年11月底，益阳市人民政府征地拆迁管理处对益娄高速项目大塘村红线内拆迁房屋进行丈量调查，凡是红线内的都丈量，包括抢建、违建的都进行了丈量登记，丈量完毕后征拆处工作人员将所有丈量登记表交给他，要他在登记表上签字。当时是下午5、6点钟，征拆处工作人员急着回益阳，他没有一一看丈量登记表的内容就签了。2013年年底，夏某强组织镇重点办对违建拆了违，对所有违建房屋拆了屋顶。2014年拆迁房屋公示半个月后开始与村民谈判签协议。到何某义、黄某喜要安置户头费时才知道这两栋房屋是以何某义、黄某喜名义补偿的。
26、证人陈某辉的证言，证明2013年11月左右，益娄高速征地划红线沟，他听说外地人在黄家仑井家塘新建了两栋房屋，房子正好在红线范围内。2013年12月底或2014年1月，益娄高速赫山区指挥部要求对违章建筑揭屋顶，镇重点办组织对大塘村违章建筑揭屋顶，镇重点办主任夏某强、李某明、村主任刘某红都上黄家仑新建的这两栋房子掀了石棉瓦。2014年11月中旬的一天晚上，何某强安排他与夏某强联系签订上述两栋房屋的补偿协议。在益阳鼎天宾馆茶座里，彭某范、曹某寿以何某义、黄某喜的名义与益阳市赫山区征地拆迁测绘队签订了补偿协议。
27、证人黄某林的证言，证明村支书何某强等人找他联系租井家塘7亩多田的过程。不到一个月时间，外地人就在租的井家塘水田上建了两栋两层房屋，一栋简单的粉刷了，一栋没有粉刷，房子门窗都是用的旧的，房子周围栽满了桂花树。房子建好一个月的样子，岳家桥镇政府工作人员组织人员对两栋房屋揭了瓦。因镇政府对违章建筑揭了顶，当地群众知道这两栋房屋是抢建的违章建筑。2014年上半年，组上村民自行拆了两栋房屋上能够用的材料，镇政府喊了挖机推到了这两栋房屋。2014年年底，听村民讲，这两栋房屋是以何某义、黄某喜的名义建的，后来听何某义、黄某喜讲每人得了一万元。
28、被告人肖某的供述与辩解，证明2013年10月，他任岳家桥镇政府国土所所长。乡镇国土所的职责是保护基本农田，办理国土申报资料手续，国土执法，防违控违。他是所长主持国土所的全面工作。2013年10月下旬的样子，他接群众举报，有人在大塘村黄家仑益娄高速项目附近抢建房屋，他和国土所干部朱某新、城建办主任何某、大塘村村主任刘某红一起去了黄家仑。在黄家仑井家塘发现有人在建房子，一栋已经建好，另一栋在打地基。他找到建房老板，要求停止建房。2013年11月份，他与副区长晏某、镇政府领导一起在益娄高速项目沿线巡查时发现这两栋房屋都建好了。2014年9月的一天，镇重点办副主任李某明拿了“关于我村如下农户建房时间的证明”材料，跟他讲大塘村提供了一份证明材料，要盖下国土所的章，因为当时没有核实情况，就没有盖章。过了几天，镇重点办主任夏某强在镇政府地坪里跟他讲，大塘村的那份材料，镇重点办核实了，没有问题，区政府也认可了，城建办、镇政府都盖章认可了，要他盖个国土所的章。他看了证明材料中城建办、镇政府都盖章了，没有去核实户主信息、建房时间、建房手续，就到办公室盖了章。证明材料中有大塘村黄家仑井家塘抢建的那两栋房屋。根据益阳市人民政府（2014）1号令的规定，这两栋房屋系违章建筑，不能获得补偿。区国土分局征拆队是益娄高速项目赫山段的拆迁机构，征拆队有职责核实这两栋房屋的情况。
29、被告人肖某的户籍信息，证明被告人肖某的基本情况。
30、被告人肖某的到案经过说明，证明被告人系被侦查机关传唤到案。
本院认为，被告人肖某履行职务时，严重不负责任，未对不符合拆迁补偿条件房屋的相关情况认真核实，导致应拆迁而不应补偿的房屋获得百万余元的补偿，造成国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人肖某提出其不构成犯罪的辩解意见，因与本院查明的事实不符，本院不予采信。被告人肖某犯罪情节轻微，可免于刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人肖某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向益阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
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审 判 长 向 颖
审 判 员 姚和平
人民陪审员 张长庚
二〇一七年九月八日
书 记 员 刘 菁
附相关法律法规：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。