山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终240号
上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人陈立新，职务局长。
委托代理人王帅，该局工作人员。
委托代理人张翠萍，山东琴岛律师事务所律师。
上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。
法定代表人于翠成，职务局长。
委托代理人邱馨乐，该局工作人员。
委托代理人何欣蔚，山东文康律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）青岛新世界投资建设有限公司。
法定代表人杨睿，职务董事长。
委托代理人韩鸿恩，北京天稳律师事务所律师。
上诉人青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局因被上诉人青岛新世界投资建设有限公司诉其土地出让合同纠纷一案，不服青岛市崂山区人民法院（2015）崂行初字第150号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月23日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛市国土资源和房屋管理局的委托代理人王帅、张翠萍，上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局的委托代理人邱馨乐、何欣蔚，被上诉人青岛新世界投资建设有限公司的委托代理人韩鸿恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，交通银行青岛分行四方支行与青岛机绣花边总厂借款合同纠纷一案，青岛市四方区人民法院于2002年11月11日作出（2002）四经初字第1136号民事调解书后，交通银行青岛分行四方支行申请执行该法律文书。2006年8月28日，青岛市四方区人民法院作出（2005）四法执字第1018号民事裁定书，内容为：被执行人青岛机绣花边总厂所有的青崂政地字（1989）84号、青崂政地字（1992）21号文件项下的土地（划拨地）及地上的沙子口镇经委招待所主楼1441.78平方米，餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、锅炉房、矿泉水井一口和青崂政地字（1992）162号文件项下的9.8亩土地（划拨地）归交通银行青岛分行四方支行所有。2006年8月28日，青岛市四方区人民法院向被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局发出《协助执行通知书》，要求协助执行（2005）四法执字第1018号民事裁定书的内容，协助办理房屋土地登记等过户手续。2008年8月4日，青岛市四方区人民法院向被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局发函，要求将（2005）四法执字第1018号民事裁定书中的申请执行人青岛交通银行四方支行变更为青岛交通银行股份有限公司青岛分行。
2008年4月8日，青岛金宇不动产评估咨询有限公司受交通银行股份有限公司青岛分行委托，作出了《房地产评估报告书》，对（2005）四法执字第1018号民事裁定书涉及的青崂政地字（1989）84号、青崂政地字（1992）21号和青崂政地字（1992）162号所涉及的宗地土地面积13073.3平方米进行估价。估价结果为：土地面积13073.3元／平方米，土地单价：885.3元／平方米，楼面地价：5005.1元／平方米，土地总价：11573792元。在该《房地产评估报告书第二部分关于“估价对象界定”中对土地权利状况的认定为：“该评估宗地上建有招待所主楼1441.78平方米、餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、共2312.4平方米，则容积率为0.1769。”
2008年5月22日，交通银行股份有限公司青岛分行向被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局提交《关于将国有土地使用权出让的申请》。青岛市国土资源和房屋管理局作出了青土让崂字（2008）第14号《青岛市国有建设用地使用权出让方案》，确认了涉案宗地面积为13073.3平方米，土地评估确认总额为11573792元，土地单价为885.3元／平方米，楼面地价为5005.1元平方米，同时确认了容积率为0.1769。2008年11月17日，青岛市国土资源和房屋管理局下发青土资房发（土字）（2008）407号文件--《青岛市国土资源和房屋管理局关于将崂山区流清河村北部分国有建设用地使用权出让给交通银行股份有有限公司青岛分行的请示》，拟将位于崂山区流清河村北13073.3平方米国有建设用地使用权出让给交通银行股份有限公司青岛分行，土地用途为商服（住宿餐饮）用地，土地使用期限为40年，土地使用权出让金总额拟定按地价评估总额的50%收取，计5786896元。2009年4月11日，青岛市人民政府作出《青岛市人民政府关于将崂山区流清河村北部分国有建设用地使用权出让给交通银行股份有限公司青岛分行的批复》（青政地字（2009）165号），同意青岛市国土资源和房屋管理局拟定的《青岛市国有建设用地使用权出让方案》（青土让崂字（2008）第14号）文件确定的内容。
2011年1月4日，青岛市国土资源和房屋管理局作为出让方与交通银行股份有限公司青岛分行签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：青岛-01-2010-1040），在该合同第三章“土地开发建设与利用”中的第十三条对于容积率约定不高于0.18。在第八章“适用法律及争议解决”第四十条约定，“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按‘依法向人民法院起诉’的方式解决。”
另查明，青崂政地字（1989）84号文件所涉及的征地面积为6亩八分三厘，用于建设沙子口镇经委招待所，规划建筑面积为1500平方米。青崂政地字（1992）21号文件所涉及的土地面积为1987平方米（折2.98亩），用于建设会议室、服务客房等招待所配套设施，该文件同时附有区计委基建计划文、区建委规划许可证和划拨土地图纸，规划建筑面积为2000平方米。青崂政地字（1992）162号文件所涉土地面积为6533平方米，用于建设职工活动中心，该文件同时附有（92）青二轻基4号文、规划建设许可证和兰晒图纸，规划面积为1000平方米。上述三份文件所涉土地的性质均为划拨，总规划建筑面积共计4500平方米。
再查明，2013年4月17日，交通银行股份有限公司青岛分行与本案原告青岛新世界投资建设有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》，将涉案宗地13073.3平方米的土地转让给了青岛新世界投资建设有限公司，并于2013年9月2日办理了国有建设用地使用权变更登记，涉案土地使用权已经转移在青岛新世界投资建设有限公司名下。
又查明，庭审中，原、被告争议的焦点在于《国有建设用地使用权出让合同》中认定的0.1769的容积率是否正确。原告庭审中认为青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具的《房地产评估报告书》中的容积率的计算方式有误，该报告以现有地上建筑物的建筑面积／用地面积所得的0.1769的容积率是错误的，应当以规划建筑面积／用地面积才是正确的容积率。本案中，应当以规划建筑面积4500平方米／用地面积13073.3平方米所得容积率为0.344。两被告对此不予认可，认为本案的土地出让属于协议出让方式，被告与交通银行股份有限公司青岛分行签订《国有建设用地使用权出让合同》时，国家住房和城乡建设部颁布的《建设用地容积率管理办法》尚未出台实施，因此本案不适用上述办法。另，涉案土地由三个地块组成，出让前为国有划拨用地，在涉案土地出让前未有规划部门批准的容积率。青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具的《房地产评估报告书》对土地权利状况明确表述为“根据青崂政地字（1989）84号，青崂政地字（1992）21号和青崂政地字（1992）162号文件，涉案土地面积13073.3平方米，根据青岛市四方区人民法院（2005）四法执字第1018号《民事裁定书》涉案土地上共有房屋2313.4平方米，则容积率为0.1769。”庭审中，两被告承认0.1769的容积率未经过规划部门的确认。
还查明，庭审中两被告对于涉案土地在审批、出让过程的地位做如下陈述：被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局当庭陈述称“根据青土资房发（2006）481号文，分局仅是代市国土资源局代拟供地方案，代为签订合同的相关手续，具体用地审批、供地手续的审查、上报工作以及合同签订均是由市国土资源局承担。”被告青岛市国土资源和房屋管理局当庭陈述称“崂山分局是市局的下属分局，该出让合同是与青岛市国土资源和房屋管理局签订的。”
原审法院认为：一、关于原告是否具有本案主体资格的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条、第八条、第九条的规定，本案中交通银行股份有限公司青岛分行在签订了《国有建设用地使用权出让合同》并已办理涉案宗地的房地产权证后，其与本案原告签订的《国有建设用地使用权转让合同》合法有效，原告亦将涉案宗地的使用权转移至自己名下。因此，交通银行股份有限公司青岛分行在《国有建设用地使用权出让合同》所享有的权利和承担的义务一并转移至本案原告青岛新世界投资建设有限公司。青岛新世界投资建设有限公司具有本案原告的主体资格。根据《国有建设用地使用权出让合同》第四十条“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按‘依法向人民法院起诉’的方式解决”的约定，本案原告有权向人民法院起诉解决合同争议事项。
第二，关于交通银行股份有限公司青岛分行与被告青岛市国土资源和房屋管理局于2011年1月4日签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的容积率约定不高于0.18的计算方式是否正确的问题。根据《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》（鲁建发（2009）10号）第三条第二款规定，容积率是指在一定地块内地上建筑物的总建筑面积与地块面积的比值。而于2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》（建规（2012）22号）第三条规定：“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值”。尽管涉案的《国有建设用地使用权合同》系2011年1月4日签订，但是《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》和《建设用地容积率管理办法》对于容积率的定义是基本一致的。《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》（鲁建发（2009）10号）第五条规定：“在建设用地使用权划拨或出让、转让过程中，规划主管部门出具的规划条件提出的规划用地性质应符合控制性详细规划，确定的容积率指标必须与控制性详细规划对该地块确定的容积率指标相一致”，第六条规定：“建设单位应当按照规划主管部门确定的规划用地性质和容积率进行开发建设”。因此，容积率应当在建设用地使用权出让合同签订之前经规划部门确定。本案涉案宗地共有三块，系自1989年起陆续审批的划拨土地。虽然在划拨时并未有容积率的相关规定，但是三地块在划拨的同时，均有建设规划用途及规划建筑面积。根据青岛市四方区人民法院作出（2005）四法执字第1018号民事裁定书的内容，可以确认为：沙子口镇经委招待所主楼1441.78平方米，餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、锅炉房、矿泉水井一口系青崂政地字（1989）84号和青崂政地字（1992）21号两份文件所指向的地块的地上建筑物，青崂政地字（1992）162号文件项下的9.8亩土地上并没有地上建筑物。青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具《房地产评估报告书》对容积率的计算是以现有建筑物的建筑总面积2312.4平方米÷三块地块的总用地面积13073.3平方米，计算得出0.1769的容积率。该容积率的计算忽略了青崂政地字（1992）162号文件项下的9.8亩土地系为建设职工活动中心而单独审批的划拨土地、且有规划建筑面积1000平方米的事实。因青崂政地字（1989）84号、青崂政地字（1992）21号和青崂政地字（1992）162号三份文件所指向的地块均系单独审批，建设项目不同，规划建筑面积也不同，在办理土地出让手续进行评估时，涉案地上建筑物并未获得房地产主管部门的最后确权。因此《房地产评估报告书》中确认的地上建筑物总面积2312.4平方米缺乏法律依据。尽管被告在与交通银行股份有限公司青岛分行签订《国有建设用地使用权出让合同》时，将上述三地块打包一并出让，但是不能否认三地块在当年划拨时的建设规划用途不一。因此在计算容积率的时候应当考虑到青崂政地字（1989）84号、青崂政地字（1992）21号和青崂政地字（1992）162号三份文件所指向的地块及规划建筑面积的独立性，以总规划建筑面积／用地总面积所得来确定合适的容积率。原告提出应当以三地块的总规划建筑面积／总用地面积计算所得的0.344，较《房地产评估报告书》计算的0.1769更为合理。
综上，被告青岛市国土资源和房屋管理局在采用《房地产评估报告书》中认定容积率为0.1769时，未注意到该容积率的计算方式错误，亦未征询规划部门确认，径行在《国有建设用地使用权出让合同中》认定容积率不高于0.18，事实和法律依据不足。原告提出的变更《国有建设用地使用权出让合同》中第十三条中建筑容积率的诉讼请求，予以支持。但是容积率的确定应当以规划部门最终确定的结果为准。因土地容积率发生改变而引起的土地出让金的变化，被告作为行政机关可在重新确定容积率后依职权征收。因青房地权市字第××号《房地产权证》项下无建筑容积率备案登记，对原告要求变更登记的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第七十七条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条、第八条、第九条之规定，判决如下：一、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：青岛-01-2010-1040）涉及政府文件审批的总规划建筑面积应为4500平方米；二、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：青岛-01-2010-1040）中第十三条建筑容积率不高于0.18，违反政府审批条件，应当依法予以变更。三、驳回原告青岛新世界投资有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告青岛市国土资源和房屋管理局负担（原告已预交）。
上诉人青岛市国土资源和房屋管理局不服原审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。（一）上诉人诉讼主体资格不适格。被上诉人在受让土地时已经明知并认可涉案土地的容积率为不超过0.18。《土地估价报告》载明“评估设定容积率为0.18，……”以转让合同第八条中的明确规定可以认定被上诉人在涉案土地受让前已经对包括容积率在内的涉案土地的全部情况完全知悉，并同意按照涉案土地转让时的现状予以受让。被上诉人在出让合同项下的权利义务仅限于涉案土地的后续开发建设，其无权就已经履行完毕并经其认可的容积率另行提起诉讼。（二）涉案土地的容积率并未计算错误，依法不应当予以变更。截至上诉人向交通银行出让涉案土地时，涉案土地上建筑物总面积2312.4平方米。涉案土地出让时的实际容积率应当为地上实际存在建筑物面积除以涉案土地的面积予以确定，即0.1769，未超过规划主管部门确认的0.344的规划容积率上限，因此涉案土地出让时无需就容积率事宜另行征询规划主管部门的同意。根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第一条之规定，上诉人在向交通银行出让土地时，必须严格根据原青岛市四方区人民法院（2015）四法执字第1018号协助执行通知书的规定办理，而根据协助执行通知书的内容可以确认，涉案土地上共有建筑面积2312.4平方米，因此可以确认涉案土地出让时的容积率为0.1769。上诉人确认的不超过0.18的容积率非根据相关法律规定为涉案土地设定规划容积率，被上诉人拟变更涉案土地容积率应办理相关手续并缴纳出让金。上诉人设定的容积率并不会对被上诉人的后续开发造成影响，被上诉人的请求无任何法律依据。二、一审法院审理程序违法。被上诉人不得在起诉状副本送达上诉人后增加诉讼请求，在未向上诉人送达增加的诉讼请求并给予上诉人法定的答辩期间的情况下，直接开庭作出裁判违反法律。三、一审法院认定事实错误、适用程序违法，必然导致法律适用错误。综上，请依法撤销青岛市崂山区（2015）崂行初字第150号《行政判决书》，依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定涉案土地政府文件审批的总规划建筑面积为4500平方米，没有任何事实依据，认定事实严重不清。涉案土地出让前由三块国有划拨用地组成，且均系八十年代末九十年代初由崂山区政府划拨给当事人使用，当时法律对划拨用地的容积率的审批，更没有原审判决认定的“规划建筑总面积审批”。二、原审判决内容前后矛盾、逻辑混乱，其关于涉案土地容积率的认定超出法院权限。原审判决在认定“容积率应当在建设用地使用权出让合同签订之前经规划部门确定”的基础上，又自行对涉案土地容积率作出认定，前后矛盾、逻辑混乱。上诉人根据法院生效文书确认的土地及房屋现状及评估机构出具的评估报告，确认涉案土地容积率现状，并根据现状签订出让合同不存在任何违反法律的情形。即便上诉人在土地出让前未经规划部门审批，根据法院生效文书认定涉案土地容积率为0.176有误，原审法院也仅有权判决上诉人变更涉案土地容积率。另根据相关法律规定，上诉人没有变更容积率的法定权限，无法对涉案土地容积率进行变更。三、原审法院适用法律严重错误。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条，《建设用地容积率管理办法》第七、八、九条被上诉人应当依据前述规定经规划审批同意变更涉案土地容积率后，才能到上诉人处签订补充协议并补交土地出让金，从而变更土地出让合同中关于容积率的约定。原审法院无视容积率变更的明确规定，直接判决上诉人变更涉案土地容积率，适用法律严重错误。四、本案被上诉人未提交任何其向上诉人提出申请的证据，原审法院直接判决上诉人变更涉案土地容积率，缺乏法律依据。综上所述，原审判决认定事实严重不清、适用法律严重错误，该判决依法应予以撤销。故请贵求：撤销青岛市崂山区（2015）崂行初字第150号《行政判决书》，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人青岛新世界投资有限公司答辩称：上诉人的上诉理由不成立，一审认定事实清楚，适用法律正确。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院经审理另查明：青崂政地字（1989）84号文件审批土地面积为6.83亩，审批建筑面积为1500平方米，实际完工招待所主楼面积1441.78平方米。青崂政地字（1992）21号文件审批土地面积为1987平方米（折2.98亩），该文件同时附有青崂计基字（1992）4号文、（1992）崂村土字第006号建设用地规划许可证审批建筑面积2000平方米，实际完工餐厅面积392.72平米、二栋别墅477.9平方米。前述完工建筑还包括锅炉房、矿泉水井一口。青崂政地字（1992）162号文件审批土地面积为9.8亩，该文件同时附有（92）青二轻基4号文、（1992）第090号《建设用地规划许可证》审批建筑面积1000平方米，但未开工建设。上述三份文件共审批土地面积19.61亩（13073.3平方米），审批建筑面积4500平方米。青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具的《房地产评估报告书》中将上述地块中的已建成面积由招待所主楼面积1441.78平方米、餐厅面积392.72平米、二栋别墅477.9平方米合计为2312.4平方米。
本院认为，一、关于被上诉人提起行政诉讼是否具有原告诉讼主体资格的问题。本案中交通银行股份有限公司青岛分行在与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》后，被上诉人通过土地转让从交通银行股份有限公司青岛分行获得土地使用权并办理产权登记。因在开发建设过程中认为建筑容积率记载错误导致无法续建，因此结合其诉讼请求，被上诉人与本案具有利害关系，故青岛新世界投资建设有限公司具有原告诉讼主体资格。
二、关于上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局认为本案系不作为案件，故被上诉人应当举证向上诉人提出过申请的主张，本院认为，本案系土地使用权出让合同纠纷，属于新《行政诉讼法》规定的人民法院应当受理的行政协议类案件，并非被上诉人请求上诉人履行法定职责类案件，上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局该主张不成立。
三、关于原审法院认定事实是否清楚的问题，主要争议焦点是关于上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局对一审判决中“另查明……”部分提出的异议，即青崂政地字（1989）84号文件中建筑面积1500平方米、青崂政地字（1992）21号文件中建筑面积2000平方米、青崂政地字（1992）162号文件中建筑面积1000平方米是否是规划面积，也就是上述三份文件所涉建筑面积共计4500平方米是否是规划建筑面积的问题。本院认为，在上世纪八十年代末九十年代初这一历史时期，上述三份文件中虽无规划建筑面积这样直接的表述，但从其均通过政府审批，以及青崂政地字（1992）21号文件和青崂政地字（1992）162号文件均附有建设用地规划许可证的事实，可以得出上述审批建筑面积实质上属于规划建筑面积的结论。因此，本院同意原审法院对该事实的认定。
但是，原审法院在查明事实部分对此已经予以确认，在原审判决第一项中就这一事实进行表述不妥，这不是被上诉人在原审中的诉讼请求，而且这种表述事实的判决方式不属于行政诉讼法上的法定判决方式，依法应予纠正。
四、关于《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款是否正确的问题。
第一，需要明确的是何为容积率。2011年1月4日《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）签订时适用的《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》（鲁建发（2009）10号）第三条第二款规定，容积率是指在一定地块内地上建筑物的总建筑面积与地块面积的比值。这与2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》（建规（2012）22号）第三条规定的容积率定义基本一致，该条规定，“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值”。
第二，2011年1月4日《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）签订时适用的《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》（鲁建发（2009）10号）第五条规定：“在建设用地使用权划拨或出让、转让过程中，规划主管部门出具的规划条件提出的规划用地性质应符合控制性详细规划，确定的容积率指标必须与控制性详细规划对该地块确定的容积率指标相一致”，第六条规定：“建设单位应当按照规划主管部门确定的规划用地性质和容积率进行开发建设”。《协议出让国有土地使用权规定》（2003年8月1日起施行）第十条规定，“对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定协议出让土地方案。协议出让土地方案应当包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等。”《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（2006年8月1日实施）中“7．3．1审查”规定：“市、县国土资源管理部门受理申请后，应当依据相关规定对申请人提交的申请材料进行审查，并就申请地块的土地用途等征询规划管理部门意见。经审查，申请地块用途符合规划，并且符合办理协议出让手续条件的，市、县国土资源管理部门应当组织地价评估，确定应缴纳的土地出让金额，拟订协议出让方案。”上述规定与2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》（建规（2012）22号）第四条规定的观点相一致，该条规定“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。”可见，国土部门在协议出让土地之前，应当征询规划管理部门的意见，使土地出让协议符合规划要求。
第三，前述意见从《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）相关条款中也能得出相同结论。本案争议的合同第十三条属于合同“第三章土地开发建设与利用”，该条规定，“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中，……建筑容积率不高于0.18”。可见，该合同中关于容积率约定的本意是指受让方应当在该容积率约定的范围内进行新建建筑等开发建设，因此，该容积率的设定应当符合规划要求。换言之，在土地使用权出让合同中约定的容积率应为规划建筑面积与地块面积的比值。
第四，关于上诉人主张系根据原青岛市四方区人民法院（2005）四法执字第1018号民事裁定书和协助执行通知书的规定办理，故涉案土地容积率为0.1769的主张，本院经审查认为，该协助执行通知书的内容指向为用于抵偿原土地使用权人对交通银行的债务，故仅表述了青崂政地字（1989）84号、青崂政地字（1992）21号、青崂政地字（1992）162号三文件项下的土地使用权及地上建筑物归交通银行所有，而并无有关容积率的设定，因此，本院对于上诉人该项主张不予采纳。同时，青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具《房地产评估报告书》同样是对人民法院执行裁定书中涉及土地现状进行的评估，因此评估报告中容积率0.1769是以已建成建筑物的建筑总面积2312.4平方米与三地块的总用地面积13073.3平方米的比值计算得出的。然而，上诉人未能注意到土地使用权出让合同中的容积率设定要求与评估公司因评估目的不同计算得出容积率的差别，在未征询规划部门意见的情况下，机械引用评估报告中关于土地建设现状的评估结果，导致《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款实质上造成受让方无法继续开发使用土地的后果，也改变了土地出让合同设定容积率的本意。该条款严重违法应属无效，致使合同无法按约履行的后果应由上诉人负责采取措施进行补救，并依法为被上诉人提供必要的协助。
此外，鉴于前述分析，容积率的确定应当以规划部门确定为准，故原审法院判决第二项，即“《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）中第十三条建筑容积率不高于0.18，违反政府审批条件，应当依法予以变更”的判决方式不妥，依法应予纠正。
五、关于上诉人青岛市国土资源和房屋管理局对原审法院审理程序提出的异议，即认为原审法院擅自允许被上诉人增加诉讼请求且未向上诉人送达并给予其答辩期的主张，本院认为，根据原审卷宗记载，原审法院在收到被上诉人提交的增加诉讼请求申请书之后已及时送达给两上诉人，两上诉人在原审中对此并未提出异议，也没有要求增加答辩期。此外，被上诉人在原审中仅当庭将诉讼请求中要求变更的容积率数字由0.36变更为0.344，系一种数字计算上的明确，两上诉人在原审庭审中对此也没有提出异议。因此，本院对上诉人以此为由认为原审审理程序违法的主张不予支持。
六、对于被上诉人要求对青房地权市字第××号《房地产权证》项下建筑容积率0.344进行变更登记的主张，因该房地产权证项下并无建筑容积率备案登记，故对其该项诉讼请求不予支持。原审对此认定正确，依法应予维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销青岛市崂山区人民法院（2015）崂行初字第150号行政判决第一项，即“《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）涉及政府文件审批的总规划建筑面积应为4500平方米”；
二、撤销青岛市崂山区人民法院（2015）崂行初字第150号行政判决第二项，即“《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）中第十三条建筑容积率不高于0.18，违反政府审批条件，应当依法予以变更”；
三、确认《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：青岛-01-2010-1040）第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款无效；
四、上诉人青岛市国土资源和房屋管理局于本判决生效后依法采取补救措施；
五、维持青岛市崂山区人民法院（2015）崂行初字第150号行政判决第三项，驳回青岛新世界投资有限公司的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛市国土资源和房屋管理局和青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
代理审判员 高沛沛
代理审判员 刘力铭
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳