广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1511号
上诉人（原审原告）：蔡刘赐，男，1953年7月6日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。
委托代理人：潘乃铸，茂名市电白区小良镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：钟汉平、周家崇，均为茂名市电白区山林土地纠纷调处办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。
法定代表人：李红军，市长。
委托代理人：钟朝锋、陆原东，均为茂名市人民政府法制局工作人员。
原审第三人：茂名市电白区马踏镇马踏村委会牛坡村经济合作社。
法定代表人：黄乙忠，社长。
委托代理人：吴国华，广东民道律师事务所律师。
委托代理人：黄前，男，1950年11月20日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。
上诉人蔡刘赐因与被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）、茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）以及原审第三人茂名市电白区马踏镇马踏村委会牛坡村经济合作社（以下简称牛坡村经济社）土地权属争议行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告蔡刘赐与其所在的村集体即第三人牛坡村经济社争议使用权的土地位于茂名市电白区马××镇马望公路边马踏卫生院斜对面，是一块呈规则三角形的集体土地。该争议地属第三人牛坡村经济社集体所有，四至为：东至马踏兽医站门前路边为界、南距邱富荣屋墙1米为界、西至马望公路边为界、北至马望公路与马踏兽医站门前路交接点为界，面积157.5平方米。
我国“土改”及“三包四固定”时期，争议地属牛坡村经济社集体所有和使用。直至上世纪八十年代农村实行土地承包责任制时，该争议地仍未安排给任何社员使用。八十年代末，蔡刘赐与社员黄定起、黄乙雄等人向村代表黄前购买包括争议地在内的三块土地，后因扩建马望公路需占用上述土地，黄定起等人均要求黄前退回购地款。九十年代初，蔡刘赐未经牛坡村经济社集体同意及政府村建部门批准，在争议地上建起一座红砖和沥青油纸构造的简易房屋及围墙。2011年10月起，牛坡村经济社因需对争议地进行规划而多次召开村民会议，并要求蔡刘赐自行拆除争议地上的简易房屋，交还土地给牛坡村经济社使用，但遭其拒绝。2012年3月2日，牛坡村经济社召集村民和雇佣钩机拆除了蔡刘赐的简易房屋和围墙，造成其财物损失6746元，引起纠纷。同年5月21日，马踏镇政府组织蔡刘赐及牛坡村经济社进行调解，因分歧太大而调解无果。蔡刘赐遂向原电白县人民法院提起民事诉讼。同年11月2日，原电白县人民法院作出（2012）茂电法民一初字第12号民事裁定，认为双方争议属土地权属纠纷，应由政府处理，裁定驳回蔡刘赐的起诉。
2014年11月3日，牛坡村经济社向被告电白区政府递交申请书，要求确认争议地所有权和使用权归该经济社。2015年9月18日，电白区政府作出电府行决字〔2015〕2号《行政处理决定书》，将争议地的所有权和使用权确认归牛坡村经济社所有。蔡刘赐不服，向被告茂名市政府提起行政复议。茂名市政府于同年12月10日作出茂府行复[2015]78号《行政复议决定书》，维持上述电府行决字〔2015〕2号行政处理决定。蔡刘赐不服该复议决定，于2016年1月8日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销电白区政府作出的电府行决字[2015]2号行政处理决定和茂名市政府作出的茂府行复[2015]78号行政复议决定，并判令电白区政府重新作出行政处理决定；2.本案一切诉讼费用均由两被告共同承担。
原审法院经审理认为，关于蔡刘赐是否合法取得涉案争议地使用权的问题。由于本案是蔡刘赐所在的农村集体经济组织（即第三人牛坡村经济社）与其社员（即原告蔡刘赐）之间对争议地使用权的纠纷，争议地的所有权理所当然属牛坡村经济社所有。本案的关键是要解决蔡刘赐是否已合法取得涉案争议地使用权的问题。《村镇建房用地管理条例》第十四条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”经查，蔡刘赐仅提供两张1989年6月9日的《现金支出单据》、一张由电白县马踏镇土地管理所出具的《收款收据》以及部分证人证言等作为其购得争议地的来源依据，未能提供上述行政法规规定的需经社员所在生产队决议安排、生产大队审核同意、镇政府批准等报批手续，也未能提供其称有部分争议地属自留地的相关权属证明。故蔡刘赐主张争议地使用权，证据明显不足，也无法律依据。电白区政府将争议地权属确认归牛坡村经济社所有以及茂名市政府维持该确权决定均无不当，程序合法，予以支持。综上所述，蔡刘赐请求撤销电白区政府作出的电府行决字[2015]2号行政处理决定、茂名市政府作出的茂府行复[2015]78号行政复议决定并由电白区政府重作，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告蔡刘赐的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡刘赐负担。
蔡刘赐不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。牛坡村经济社已经承认争议地是蔡刘赐通过村集体安排和向某些社员购买所得，该社只是以未经村民会议同意为借口不给蔡刘赐继续使用。蔡刘赐支付了涉案土地补偿费，在争议地上建有简易房屋，使用长达23年未发生过争议。原审判决认定牛坡村经济社从2011年10月起多次召开村民会议并要求蔡刘赐自行拆除争议地上的简易房屋，对此没有证据证实。（二）原审只将蔡刘赐是否已合法取得争议地使用权作为争议焦点，而未对涉案行政行为所依据的事实、证据、法律依据和程序进行全面审查。（三）原审判决适用法律有错。根据《六十条》的有关规定，蔡刘赐已对争议地使用23年之久，足以认定其对争议地有使用事实。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款仅是对土地所有权如何确权作出的规定，主要针对的是村集体之间的土地权属争议，不适用于本案中蔡刘赐与其所在村集体之间的土地使用权争议，原审判决支持两被上诉人适用该条规定错误。请求二审撤销原审判决，支持蔡刘赐在原审中提出的全部诉讼请求。
被上诉人电白区政府二审辩称，蔡刘赐上诉所称理由不属实。蔡刘赐曾经支付土地款给牛坡村经济社的有关村民，但因该村的村民不同意将该块土地安排给蔡刘赐，有关村民已将土地款退回给蔡刘赐，况且农民集体土地不得非法买卖。蔡刘赐使用涉案土地从未经过社员讨论同意或获得批准，实际上是非法占用土地。电白区政府作出的涉案处理决定理由充足，证据充分。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人茂名市政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分确凿。蔡刘赐诉称涉案土地是经转让并由第三人安排取得，与客观事实不符。茂名市政府作出的涉案复议决定和原审判决适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人牛坡村经济社二审述称，两级政府作出的处理决定和原审判决均认定事实清楚，证据充分。原审判决适用法律正确，处理适当。蔡刘赐的主张不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，蔡刘赐在牛坡村内其他土地上拥有宅基地，建造了住宅。
本院认为，本案是土地使用权争议行政纠纷，争议焦点是电白区政府作出涉案《行政处理决定书》以及茂名市政府作出涉案《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《村镇建房用地管理条例》第十四条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”本案中，蔡刘赐是牛坡村经济社的成员。电白区政府作出的涉案《行政处理决定书》，是根据牛坡村经济社提出的申请，对原由蔡刘赐实际使用的涉案土地所有权和使用权一并进行确权。在确权过程中，电白区政府进行了调查取证、调解等程序，双方当事人也提供了相关证据，符合相关程序规定。蔡刘赐虽然对涉案土地主张权属，但其仅能提供两张1989年6月9日的《现金支出单据》、一张由马踏镇土地管理所出具的《收款收据》以及部分证人证言，上述证据的真实性、合法性、关联性均无法认定。蔡刘赐不仅不能提供合法有效的权属证书，而且也不能提供涉案土地的相关申请、民主议定、审批等手续，其主张争议地使用权，缺乏充分的事实和法律依据。电白区政府依职权作出涉案《行政处理决定书》，将涉案土地所有权和使用权确认归牛坡村经济社所有，茂名市政府维持该处理决定，虽然引用法条有所欠缺，但处理结果并无不当。原审判决驳回蔡刘赐的诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。蔡刘赐的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蔡刘赐负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十一月二十四日
书记员 温 瑜