河南省南阳市宛城区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）宛民重字第2号
原告宛城区农业生产资料公司
法定代表人李自军，任该公司经理。
委托代理人蔡敏，任该公司支部书记。特别授权。
被告南阳市合鑫房地产经纪有限公司。
法定代表人陈英贤，任该公司经理。
委托代理人孙玉宛，河南华都律师事务所律师。特别授权。
原告宛城区农业生产资料公司（（以下简称生产资料公司）诉被告南阳市合鑫房地产经纪有限公司（以下简称合鑫公司）合同纠纷一案，原告于2012年1月5日诉至本院，宛城区人民法院于2013年3月29日作出（2012）宛民初字第107号民事判决。原告宛城区农业生产资料公司不服判决向南阳市中级人民法院提起上诉，南阳市中级人民法院于2013年11月7日作出（2013）南民再字第00516号民事裁定书，裁定如下：1、撤销南阳市宛城区人民法院（2012）宛民初字第107号民事判决。2、发回宛城区人民法院重新审理。将本案发回宛城区人民法院重新审理，宛城区人民法院依法另行组成合议庭并依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭进行了审理。原告生产资料公司的委托代理人蔡敏、被告合鑫公司的委托代理人孙玉宛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2011年1月21日，原告在主管单位的要求下，与被告签订合作建设意向书一份，约定双方合作建设位于宛城区育滨街20号住宅楼，面积为3350平方米，原告投入土地，被告投入资金、技术，被告申报各项手续并承担费用。2011年2月15日，被告法定代表人借走原告土地使用证一份，准备建一栋高层住宅楼，原告单位职工知道后，不同意被告建房计划，并多次到市、区政府信访。区政府要求停止建房行为，原告要求被告退还土地使用证，被告拒绝退还。原告认为，合作建房意向是原主管部门与被告联系后，主管部门起草并要求原告签订的，不是原告的真实意思，并且原告职工和住户多次上访，不同意建房，被告也没有开发房地产的资质，双方合作建设意向违反国家法律强制规定，是无效协议，被告应退还原告土地使用证，因双方纠纷无法协商解决，无奈之下，诉至法院，请求依法判令：1、确定原、被告2011年1月21日签订的合作建设意见书无效。2、判令被告返还原告土地使用证原件。3、诉讼费由被告负担。
被告辩称：原告的起诉不应得到法庭的支持，2011年1月21日，原、被告双方在真实意思的表述下签订了合作意向书，之后，原告出具的办理开发事宜的委托书，委托原告办理相关手续，这份意思书的本身是双方真实意思的表示，在履行了相关手续之后启动了该意向书的相关工作，并办理了相关规划手续，在这种情况下原告又反悔，其行为本身是没有法律根据的，请求驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其主张向法庭提交如下证据：
1、2011年1月21日，原、被告签订的合作建设意向书一份。证明合作意见书是宛城区供销社起草的，不是原告的真实意思表示，是供销社张玉安行政干预要求原告开发的，原告并没有主动和被告联系，被动的由供销社张玉安包办，并由他亲自起草的意向书，要求原告签字，意见书并没有说明要建高层，被告隐瞒了这一重要事实，张玉安已受到区委、区政府的撤职处分。
2、2011年2月15日，证明被告法定代表人给原告出具借条一份，借走原告土地使用证，5日内归还，但至今仍未归还。
3、被告营业执照复印件一份。证明被告的经营范围是房地产中介，不具备开发资质，与原告签订协议缺乏�质条件。
被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1，意向书是双方法定代表人签字并加盖公章，对其真实性无异议，是双方真实意思表示，不管是行政干预也好或者是没有主动与合作方联系也好，或者说建什么建筑也好，都不影响双方真实意思表示，原告接受了诚意金，说明原告是愿意签订意向书的，且原告又向被告交了委托书，说明原告愿意合同；对证据2有异议，借走土地证是真实行为，5日内归还不是被告书写的，原告一直没有说明是谁书写的；对证据3，双方签定的不是合同，而是意向书，事实上意向书签订前，被告并不一定要具备资质，等签定正式合同时，有资质。
被告向本院提交如下证据：
1、合作建设意向书一份。证明原、被告双方在平等自愿的基础上签定的，是双方真实意思表示。
2、南阳市合鑫房地产经纪有限公司营业执照一份。证明经纪有限公司是合法存在的。
3、宛城区农业生产资料公司委托书一份。证明双方对意向书所约定的内容已经开始启动。
4、南阳市城乡规划局宛规函（2011）64号文件（共6页）。证明原、被告双方已按意向书的约定运作开发建设的相关审批手续。
5、南阳市合鑫房地产开发有限公司企业法人营业执照一份。证明本案被告为履行双方所签订的意向书，成立了具有开发资质的开发企业。
6、票据3张。证明被告为成立房地产开发公司的出资情况。
原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1意向书无异议；对证据2、3无异议；对证据4有异议，只是规划局的一个文件，不是规划许可证，不能证明开发项目已得到政府相关部门的审批；对证据5，取得时间是2012年2月3日，与本案没有关联性；对证据5的票据，都是房地产开发公司的票据，是在本案起诉后的花销，与本案没有关联性。
�原、被告无异议的证据，本院予以确认，对有异议的证据在评析部分予以评定。
根据上述有效证据及双方当事人庭审中陈述、诉辨，本院认定事实如下：
2011年元月21日，原告宛城区农业生产资料公司作为甲方，南阳市合鑫房地产经纪有限公司作为乙方，签订合作建设意向书，内容如下：甲、乙双方就甲方原机关院开发建设事项，本着公平、公正、互惠互利的精神，经友好协商，达成合作建设意向。签定本意向书，双方共同遵守。一、宗地位置、面积及现状。1、位置：合作建设宗地位于南阳市育滨街20号，即甲方原机关院。2、面积：该宗地南北长约40米，东西宽60米，总计约2400平方米。（以实际丈量为准）。3、现状该宗地面上靠南边有原机关办公楼一栋，建筑面积950平方米，中间有一栋建于上世纪70年代的三层单元楼一栋，共24户，属房改房，东边有单元楼一栋�共12户，属房改房。二、合作意向：甲方投入该宗土地，乙方投入资金、技术，按照政府批准的建设规划，合作建设住宅楼。三、双方的权利与义务1、甲方委托乙方办理该合作项目的各项申请手续。费用由乙方承担。2、甲方提供该宗土地的合法手续。3、甲方负责公司内部职工问题的协调处理，乙方配合。4、乙方负责对该宗土上现有26户职工住宅进行置换安置，甲方全力配合协议工作。6、该项目以甲方名义申请，乙方具体负责运作，其间所需各项支出由乙方承担。如果项目不被政府批准，双方互不承担任何责任。四、乙方为表明合作诚意，本协议签订之日，向甲方支付壹拾万元诚意金，如不能办理完各项合法手续，作为对乙方的罚金。项目合作完成后，该款甲方归还乙方。五、本合作项目具体事宜及收益仇本办法和期间的其他相关问题，双方友好协商，另行签订协议，共同遵守。六、本协议一式四份，双方各执两份。七、本协议自双方签订之日起生效。
该意向书上原、被告双方的法定代表人李自军、陈英贤分别签名，并加盖自自公司的印章。该意向书签订后，被告向原告支付诚意金10万元。2011年2月15日，生产资料公司出具委托书，委托姚强峰同志全权办理宛城区农业生产资料公司建设项目规划手续。后被告以原告名义办理规划手续。2011年7月12日，南阳市城乡规划局发函南阳市国土资源局，同意宛城区农业生产资料公司开发建设项目。为全面履行合作建设意向书，2012年2月23日，陈英贤注资800万元，成立了南阳合鑫房地产开发有限公司。后原告以单位职工不同意，到市委、区委上访、签订合作意向书不是原告真实意思表示为由，要求解除合作建设意向书，双方协商不成，诉至本院。
本院认为：一、1、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条：本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。本案的合作意向书约定了甲方投入土地，乙方投入资金、技术，按照政府批准的建设规划，合作建设住宅楼。明确了土地的位置、面积及现状。约定了甲方负责内部职工的协调、委托乙方申报建房手续，乙方负责安置住户、承担运作费用等。这些条款对合作事项、合作方式、双方权利义务约定具体明确，故该意向书是合同。并且上述内容是房地产合作开发合同的应当约定的基本内容，意向书实质已经转化为正式房地产合作开发合同的一部分，故该意向书应当适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释�。2、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。第十六条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。本案被告南阳合鑫房地产经纪公司签订合同时不具备房地产开发经营资质，起诉前也未取得房地产开发资质。意向书约定合作开发的土地性质为划拨土地，以该土地使用权作为投资没有经过相关政府部门批准。故合作意向书无效。二、1、土地使用证是土地使用权权属的证明，应当由土地使用权人持有、使用，不能出借给他人。本案出借土地使用证的借条无效。2、办理该宗地土地和规划审批手续的主体应当是土地使用权人或是受委托办理上述手续的人。委托合同是单方合同，委托人可以随时解除委托合同。本案被告受委托办理该土地的规划手续，原告起诉要求确认意向书无效、返还土地证，实质上是原告通知被告解除委托，返还原告所有的土地使用证。被告应当返还原告的土体使用证。且本案合作开发建房的意向书是无效合同，被告应当返还原告的土地使用证。综上，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十五条、第十六条之规定，判决如下：
一、原被告双方于2011年1月21日签订的合作建设意向书无效。
二、被告南阳市合鑫房地产经纪有限公司返还被告宛城区生产资料公司土地使用证原件。
案件受理费100元，由被告南阳市合鑫房�产经纪有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 李 立
审判员 来新群
审判员 王 勉
二〇一四年四月十一日
书记员 杨 阳