广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行初613号
原告：钟某某，男，1960年8月25日出生，汉族，香港居民。
委托代理人：于某宏，广东创基(广州)律师事务所律师。
被告：广州市城市管理综合执法局海珠分局，住所地广州市海珠区宝岗路1号大院。
法定代表人：张某某，局长。
委托代理人：陈某，该局工作人员。
委托代理人：王某，广东海云天律师事务所律师。
被告：广州市海珠区人民政府，住所地广州大道南999号。
法定代表人：李某洲，区长。
委托代理人：郑某某，该府工作人员。
委托代理人：王某，广东海云天律师事务所律师。
被告：广州市人民政，广州市越秀区。
法定代表人：温某某，该市市长。
委托代理人：卢某磐，该府工作人员。
第三人：广州市海珠区住房和建设水务局，住所地广州市海珠区新港中路472号。
法定代表人：陈某峰，该局局长。
委托代理人：何某建，该局工作人员。
委托代理人：黄某某，北京市盈科[广州]律师事务所律师。
原告钟某某不服被告广州市海珠区人民政府批准的强制拆除在建抢建违法建设决定及广州市人民政府作出的行政复议决定，于2016年9月7日向本院提起行政诉讼。本院当日予以受理，依法组成合议庭。立案后，原告申请延期审理，并申请追加做出具体行政行为机关广州市城市管理综合执法局海珠分局为被告，本院予以准许，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。原告钟某某及其委托代理人于某宏，被告广州市城市管理综合执法局海珠分局的委托代理人陈某、王某，被告广州市海珠区人民政府委托代理人郑某某、王某，第三人广州市海珠区住房和建设水务局何某建、黄某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告钟某某起诉称，原告在承建海珠区××路进行围墙施工建设中，广州市城市管理综合执法局海珠分局[以下简称海珠区综合执法分局]作出的穗综海强拆字［2016］龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》认定事实错误，程序违法，适用法律错误。理由如下：一、程序违法。被告广州市海珠区人民政府[以下简称海珠区政府]在批准作出的案涉行政处罚前，未依法告知当事人申请听证的权利，本案未经过听证程序，剥夺了原告陈述和申辩的权利。在行政复议阶段，广州市人民政府[以下简称广州市政府]未按原告请求进行公开听证，再次剥夺了原告要求听证与申辩的正当权利。二、原告不是案涉行政行为的相对人。第三人广州市海珠区住房和建设水务局（原广州市海珠区建设和园林绿化局，以下简称海珠区住建水务局）××后航道滨水地区景观工程的建设业主，案涉珠江后航道滨水地区景观项目围墙改造属于该工程一部分，原告是案涉围墙建设工程的实际施工方，不能列作案涉行政处罚的相对人。三、案涉围墙改造工程不属于违法建设。海珠区住建水务局××后航道滨水地区景观工程项目的建设工程规划许可证属于建设施工许可证，案涉围墙改造作为该项目工程组成部分，应视为已办理相关手续，图纸和经费均由海珠区住建水务局提供，没有违反控制性详细规划的要求，即使存在办理工程建设手续有瑕疵，也属于依法可采取改正措施消除对实施影响的违法建设。海珠区综合执法分局将案涉围墙改造工程认定为《广州市违法建设查处条例》第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，适用法律错误。请求：1.撤销穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》；2.撤销穗府行复[2016]557号《行政复议决定书》；3.本案全部诉讼费用由被告承担。
被告海珠区综合执法分局答辩称：一、我局作出的穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。2016年4月25日，我局在进行执法巡查时，发现海珠区××号正在进行围墙工程建设，故向该房屋业主发出穗综海询字[2016]龙5769号《询问通知书》，要求该房屋业主携带房地产证明等相关资料接受询问，同时发出穗综海责字[2016]龙5769号《责令限期改正通知书》，责令业主停止违法行为，并在2016年4月26日12时前自行改正。原告向我局提交了广州市海珠区建设和园林绿化局的《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿合同-
码头仓库围墙改造工程补偿协议》两份协议以及其原房地产权证，但无法提供围墙的建设工程规划许可证等规划报建资料。《广州市城乡规划条例》第三十二条第一款规定：“在规划区内进行新建、扩建、加建、改建、危房原址重建各类建设工程的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，但无需申请的除外。”《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑工程建设的，建设单位或者个人应当取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。”原告无法提供围墙的规划报建手续，其前述建设行为己构成违法建设。二、海珠区××号围墙经责令限期拆除后，原告仍不停止建设，继续抢建。2016年5月2日，我局再次对革新路128号违法行为现场进行巡查时，发现业主继续抢建围墙，于当日向业主发出穗综海责拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设通知书》，要求业主在2016年5月4日前自行拆除加建的围墙。三、我局经海珠区政府批准作出穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，符合法律规定。原告在我局多次发出停止违法建设行为及限期拆除违法建设通知书后，继续抢建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第[一]项规定，海珠区政府批准了我局对上述违法建设采取强制拆除的措施。我局于2016年5月18日作出穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，并于当天送达原告。四、原告认为案涉工程属于环岛路太古仓段工程的一部分，原告是按照施工图施工，没有违反拆除补偿合同的问题。原告提交的《珠江后航道滨水地区景区项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨水地区景观项目征地补偿合同-
码头仓库围墙改造工程补偿协议》中只是说明广州市海珠区建设和园林绿化局同意支付原告围墙建造费用，没有批准原告进行围墙建设。原告收取该款后，如果实施围墙建设应当报建。综上，我局作出穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市海珠区政府答辩称：一、海珠区政府不是本案适格被告。本案被诉的行政行为是海珠区综合执法分局2016年5月18日作出的穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，该决定书虽然是被告批准的，但作出具体行政行为的是海珠区综合执法分局。二、被告批准并由海珠区综合执法分局作出的穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告在海珠区××路进行的围墙施工建设，属于未取得建设工程规划许可证的违法建设，经责令限期拆除后，原告仍不停止建设，继续抢建，我府批准海珠区综合执法分局作出穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，符合法律规定。三、原告认为案涉工程属于环岛路太古仓段工程的一部分，原告是按照施工图施工，没有违反拆除补偿合同的问题。
原告提交的《珠江后航道滨水地区景区项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨水地区景观项目征地补偿合同-
码头仓库围墙改造工程补偿协议》中只是说明广州市海珠区建设和园林绿化局同意支付原告围墙建造费用，没有批准原告进行围墙建设。原告收取该款后没有按规定进行报建手续，即进行围墙开工建设，认定为违法建设，并无不当。综上，海珠区综合执法分局作出穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建筑决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告广州市政府答辩称：一、被告的行政复议受理程序合法。原告不服经海珠区政府批准的穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，于2016年5月30日向被告申请行政复议，被告予以受理，符合法律规定。二、被告的行政复议审查程序合法，因本案情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，被告于2016年7月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并依法送达给双方。经我府查明，原告存在违法建设行为，海珠区政府批准的穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》并无不妥。2016年8月18日我府在法定期限之内，作出穗府行复[2016]557号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并将决定书送达给各方当事人。综上，我府作出的穗府行复[2016]557号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
第三人海珠区住建水务局答辩称：一、第三人没有批准原告进行围墙建造，第三人与原告签订的《珠江后航道滨江地区景观项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨江地区景观项目征收补偿协议补充合同
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码头仓库围墙改造工程补偿》，在协议中我局只是同意补偿支付原告的围墙建造费用，并没有批准原告进行围墙建造，如要进行围墙建造那么必须向有关部门报建审批。原告认为涉案工程的工程款来源于第三人的补偿款，就可以免除报建责任，没有法律依据。二、我局并非案涉围墙工程的建设单位，该工程的施工单位也并非第三人委托。因此，原告认为第三人是案涉工程的业主没有事实依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2016年4月25日海珠区综合执法分局进行执法巡查时，发现海珠区××号西侧环岛路东侧正在进行加建砖墙结构围墙，遂向该房屋业主、围墙施工方发出穗综海询字［2016］龙5769号《询问通知书》，要求当事人携带房产证明等相关资料前往海珠区综合执法分局办公地点接受询问，同时对该建设作出检查笔录并现场拍照，向业主[施工方]发出《责令限期改正通知书》，责令其立即停止违法行为，要求在2016年4月26日12时前自行改正。后原告向市综合执法局海珠分局提交了原广州市海珠区建设和园林绿化局（现海珠区住建水务局）与原告签订的《珠江后航道滨江地区景观项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨江地区景观项目征收补偿协议补充合同
--码头仓库围墙改造工程补偿》以及原房地产权证。
2016年5月2日，海珠区综合执法分局再次对革新路128号违法行为现场进行巡查时，发现加建围墙未能停止违法建设，即向革新路128号业主[施工方]发出穗综海责拆字［2016］龙4879号《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》，通知其在2016年5月4日前自行拆除违法建设；执法机关将对违法建设依法采取强制拆除措施。”
因原告未按要求自行拆除上述违法建设并继续抢建，经海珠区政府批准，海珠区综合执法局于2016年5月18日作出穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》，内容为：“对钟某某违反城乡规划管理进行违法建设的行为，已作出穗综海责拆字［2016］龙4879号《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》要求在2016年5月4日自行拆除位于海珠区××号两侧新建的水泥砖墙，现你经责令限期拆除后，逾期不拆除且继续强行抢建，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第[一]项规定，经海珠区政府批准，本执法机关决定于2016年6月2日对你的上述违法建设采取强制拆除措施。请你在强制拆除前自行搬出相关财物。未搬出财物的，本执法机关将对财物进行登记，制作物品清单，代为临时保管；你应当在强制拆除之日起三十日内到海珠区××大道××楼执法队领取。临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由你承担。”并告知原告如对该决定书不服的，有提起行政复议和行政诉讼的救济权利。
2016年5月30日，原告向被告广州市政府申请行政复议。同日被告广州市政府依法受理，向被告海珠区政府发出穗府行复[2016]557号《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，被告广州市政府于2016年7月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并依法送达给双方。同年8月18日，被告广州市政府作出穗府行复[2016]557号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并将决定书送达给各方当事人。原告钟某某不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，钟某某是海珠区××号之一、之二、之三的房产所有人。2015年4月13日，原广州市海珠区建设和园林绿化局为甲方、广州市海珠区国有土地上房屋征收办公室为丙方与钟某某为乙方签定海征办后航拆字[2015]002号《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿协议》，约定：乙方位于革新路128号房屋，因工程需要，甲方按骑线面积征收拆除乙方部分房屋，产权面积为4392.10平方米[详见测绘附图]。……乙方产权房屋在骑线拆除后，由甲方负责剩余部分的修复工作及支付相关修复费用[详见修复补偿合同]。2015年5月18日，三方签订《珠江后航道滨水地区景观项目征地补偿合同
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码头仓库围墙改造工程补偿协议》，就征地拆迁工程名称、修复费用构成、支付方式、其他进行约定。内容主要为：“根据广州市城建系统穗发城改[2007]396号文、穗规地证[2006]1656号文的要求，甲方是珠江后航道滨水地区景观工程的建设业主，依法征收红线范围内乙方所属珠江后航道滨水地区景观路地段的码头及用地作为建设用地，委托丙方实施该项目的土地上征收补偿工作，并作为该珠江后航道滨水地区景观项目码头仓库围墙改造补偿费的支付主体。一、征地拆迁工程名称：珠江后航道滨水地区景观项目码头仓库围墙改造工程。二、修复费用构成：乙方同意该项目码头仓库围墙改造方案，修复方案经海珠区重点工程项目建设中心审核，珠江后航道滨水地区景观项目码头仓库围墙改造工程补偿暂定价为545000.58元。该项目码头仓库围墙改造工程补偿费用最终以市财政局审定的为准。三、支付方式。签订本合同后，15个工作日内，甲方委托丙方按照暂定总价的60%，支付乙方珠江后航道滨水地区景观项目码头仓库围墙改造工程补偿的第一期费用327000.35元。在市财政局审定后，甲方向乙方支付余款。本项目属于财政投资项目，则甲乙双方同意本合同的最终结算以财政部门[或财政部门指定的第三方]审核、批准的结算价为准，以该审核、批准的结算价做为本合同工程价款结算依据。……”
庭审中经原告和第三人确认，涉案两份协议中有关原广州市海珠区建设和园林绿化局的权利义务由海珠区住建水务局承接。涉案围墙工程位于上述征收核减的房产面积范围内，未曾办理规划报建手续。
再查明，根据2016年6月23日广州市海珠区人民政府批准的《广州市海珠区住房和建设水务局主要职责内设机构和人员编制规定》，原海珠区建设和园林绿化局的职责划入海珠区住房和建设水务局。
以上事实有房地产权属证、穗综海询字[2016]龙5769号《询问通知书》、穗综海责字[2016]龙5769号《责令限期改正通知书》、穗综海责字[2016]龙4879号《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》、2016年4月25日检查笔录及现场照片、2016年5月2日现场照片、穗综强审字[2016]龙4789号《行政强制审批表》、穗综海强拆字[2016]龙4789号《强制拆除在建抢建违法建设决定书》、申请行政复议材料、提出行政复议答复通知书、被申请人提交行政复议答复材料、延长行政复议审理期限通知书、穗府行复[2016]557号《行政复议决定书》、《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿合同
--码头仓库围墙改造工程补偿协议》及合同所附施工图、码头仓库围墙改造预算、邮寄送达证明及各方当事人当庭陈述等证据证明。
本院认为，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第一款：“城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。”被告市综合执法局海珠分局对辖内的违法建设行为具有查处的行政职责。
《广州市城市规划条例》第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划部门核发的建设工程规划许可证”；第六十三条第（二）项规定：“本条例所称的违法建设，包括下列情形：……（二）未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的”。被告市综合执法局海珠分局在对海珠区××号围墙工程建设调查中，向业主[施工方]即原告钟某某询问，核查该工程未曾办理建设工程规划许可证，根据上述规定，市综合执法局海珠分局认定涉案围墙改造工程属于违法建设，并无不当。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告市综合执法局海珠分局确认涉案围墙改造工程系违法建设，向原告送达《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》。因原告逾期未按要求拆除在建的违法建设且继续抢建，经海珠区政府批准，市综合执法局海珠分局作出强制拆除在建抢建违法建设决定，并送达给原告，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告广州市政府作为行政复议机关，于2015年5月30日受理原告复议申请，因案情复杂，2016年7月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，经查明相关事实，于2016年8月18日在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法。
关于原告提出涉案围墙建设的业主是第三人海珠区住建水务局，其作为围墙改造工程施工方，不具有办理规划报建义务。经查，原告钟某某持有革新路128号之一、之二、之三房产所有权，因珠江后航道滨水地区景观项目工程需要，原告与第三人签订的《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿协议》、《珠江后航道滨水地区景观项目征收补偿合同
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码头仓库围墙改造工程补偿协议》，双方就征收房产有关补偿方案、支付围墙改造工程款等有关事项达成共识，由第三人按骑线面积征收拆除原告持有的革新路128号部分房屋约4392.10平方米，骑线拆除后，由第三人负责剩余部分的修复工作及支付相关修复费用，但协议中未明确表述围墙改造拟修建地点、第三人委托原告进行该工程的承建施工等内容。因涉案围墙建设地处第三人向原告征收核减的房产区域范围内，根据现有证据不能推断双方协议约定的围墙改造工程即是涉案围墙建设。原告认为自己是涉案围墙建设施工方，该建设属于滨水地区景观项目中的组成部分，第三人作为该建设项目的业主应负责办理规划报建手续；第三人却认为其仅承担围墙改造工程费用，有关开展围墙建设、办理规划报建手续等均由原告负责。原告与第三人就围墙改造工程事项产生歧义，系因协议约定引发纷争，可循其他法律途径解决，本案对此不作审查。
关于原告提出被告市综合执法局海珠分局对涉案围墙建设作出强制拆除决定及行政复议审查过程中，均未按其要求举行公开听证，存在程序违法。本案中，被告市综合执法局海珠分局认定涉案围墙属于加建、抢建违法建设，在采取行政强制措施进行制止过程中，向原告发出询问通知书，听取其陈述和申辩，告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，已充分保障原告的知情权和陈述申辩权。《中华人民共和国强制法》未明确规定采取行政强制措施必须进行听证程序，被告市综合执法局海珠分局未按原告申请举行公开听证，未违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”行政复议原则上采取书面审查，被告广州市政府对原告行政复议审查阶段申请公开听证不予准许，未违反法律规定，原告认为被告存在程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告钟某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告钟某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
人民陪审员 周小燕
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 陈土飞
张?林