重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝04行终114号
上诉人（原审原告）徐兴国，男，汉族，1965年5月25日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
委托代理人郎启发，重庆舒义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县水务局。住所地：重庆市石柱土家族自治县万安街道南宾路***号。
法定代表人冉隆清，该局局长。
行政机关负责人曹方游，该局副局长。
委托代理人孙小雪，重庆律缘律师事务所律师。
上诉人徐兴国因水利行政注销一案，不服石柱土家族自治县人民法院（简称石柱县法院）（2017）渝0240行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐兴国及其委托代理人郎启发，被上诉人石柱土家族自治县水务局（简称石柱县水务局）的行政机关负责人曹方游及委托代理人孙小雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年4月23日石柱县水务局依据徐兴国提供的《石柱县礼堂坝预制构件厂临时占用河滩地实施方案》、预制厂坝示意图和《承诺书》向徐兴国作出石水务〔2009〕140号《石柱土家族自治县水务局关于徐兴国临时占用河漫滩申请的批复》（简称石水务〔2009〕140号批复），批复第一、二项内容如下：“一、原则同意你临时占用双庆河看守所上游400米段河漫滩上建预制厂坝。其厂坝长150米（其中：过道长50米），预制厂坝宽14米，预制厂坝距漫水桥底砼高1.5米。二、因属临时占用河漫滩，禁止在坝内和过道内建永久性建筑物。同时，5月1日至9月30日为防汛期，防汛期禁止坝内和过道内生产作业，否则造成的洪灾自负。今后若国家建设需要占用此河滩，则必须无条件拆除相关设施。”徐兴国于2009年4月20日申请时向石柱县水务局提交《承诺书》，内容为：“我申请临时占用南宾镇城东社区团结组阴家岩脚河滩地2100㎡作为修建预制厂，拟定占用期限为2009年5月1日起至2011年5月1日止，期满后于2011年5月1日前将所有临时建筑物、机械设备等全部拆除，决不留后患。到期后，如无其他原因和占用范围未规划为其它用地，请贵局考虑该厂优先办理续占手续。”因2016年7月19日石柱土家族自治县发生特大洪水，同月25日，有关群众向县有关领导反映双庆河龙滩坝河段临时预制厂影响右岸部分居民财产防洪安全问题，同月28日石柱县水务局向石柱土家族自治县人民政府提交《石柱土家族自治县水务局关于鲤塘坝预制构件厂在河道管理范围内恢复建设厂坝设施需立即处理的请示》，建议综合管控制止该厂继续在河道管理范围内恢复厂坝及设施。县有关领导批示依法、从速、坚决处理，保障涉河沿线群众生命财产安全。2016年8月2日，石柱县水务局作出石水务发〔2016〕348号《石柱土家族自治县水务局关于注销临时占用河道行政许可的决定书》（简称石水务发〔2016〕348号注销决定），同月4日送达给徐兴国，徐兴国不服该决定提起行政诉讼，原审法院于2017年2月3日收到徐兴国的起诉材料。
原审法院认为，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”和《重庆市河道管理条例》第三十条“在河道管理范围内从事下列活动，应当报区县（自治县）水行政主管部门批准：（二）存放物料或者进行生产经营活动”的规定，石柱县水务局具有行政审批权。本案争议焦点是：1.石水务〔2009〕140号批复的有效期限是多久；2.徐兴国请求撤销石水务发〔2016〕348号注销决定，是否予以支持。关于焦点1：从批复的内容可明确是临时占用河漫滩建预制厂坝，并且禁止在坝内和过道内建永久建筑物。徐兴国在申请审批时向石柱县水务局提供的《承诺书》载明占用期限为2009年5月1日起至2011年5月1日止即两年，也明知到期后应办理续占审批手续，并不是长期使用。徐兴国在2009年5月对占用河漫滩建预制厂坝进行了行洪论证，涉河建设方案可行，但并不能就此说明石水务〔2009〕140号批复就属于永久性行政许可。石柱县水务局作出的临时占用河漫滩批复是在徐兴国申请并提交《承诺书》的前提下审批，虽然批复中未明确临时占用期限存在瑕疵，但结合徐兴国的承诺及临时占用的性质，石水务〔2009〕140号批复临时占用河漫滩的期限应为两年，徐兴国主张为长期使用并无事实依据和法律、法规依据。关于焦点2：根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请”和第五十条“被许可人要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”的规定，徐兴国应当在石水务〔2009〕140号批复期限届满三十日前提出行政许可申请，而徐兴国未重新申请行政许可。石柱县水务局根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的”规定，以石水务〔2009〕140号批复的行政许可期限已届满为由，决定注销该批复的行政许可，并予以公布，向徐兴国告知了诉权和起诉期限，石柱县水务局作出石水务发〔2016〕348号注销决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。石柱县水务局在适用《中华人民共和国行政许可法》第七十条时，应明确具体适用第七十条第（一）项，但此问题不影响注销决定的正确性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐兴国的诉讼请求。案件受理费50元，由徐兴国负担。
上诉人徐兴国上诉称，1.原判认定徐兴国于2009年4月20日提出申请时所作的占用两年的书面承诺就是石柱县水务局批复的期限是错误的。第一，徐兴国所作承诺不是石柱县水务局作出批复的根据，占用后对行洪有无影响才是石柱县水务局是否同意占用的最重要依据。在石柱县水务局要求徐兴国作出行洪论证后，徐兴国所作的承诺即废止，该承诺已对徐兴国不具有约束力。第二，徐兴国是在石柱县水务局的要求下花费52000元委托具备资质的机构作出行洪论证报告，并非徐兴国主动所为，该报告中有关河势走向、水源地点和历年洪水情况等数据均由石柱县水务局向论证机构提供，石柱县水务局在收到行洪论证报告后才向徐兴国送达石水务〔2009〕140号批复，因此该批复对占用期限是无期限限制的。第三，石柱县水务局作为行政机关，其作出的行政审批在语言文字、逻辑等方面应当严谨且具有公信力，石水务〔2009〕140号批复中除了“临时”二字，对占用时间并无限制，且水行政法规中均没有对“临时”所指具体期限的规定。第四，石柱县水务局明知徐兴国投入五十万元建厂，不可能只经营两年，这与徐兴国建厂的初衷和目的相违背。第五，石柱县水务局主张占用期限为两年，那么2011年4月23日占用期限就已届满，为何在2016年8月2日才以批准期限届满为由作出注销决定？说明石柱县水务局知晓徐兴国系长期占用。2.石柱县水务局作出石水务发〔2016〕348号注销决定所适用的法律错误。石柱县水务局并未引用水行政管理的相关法律法规，而是引用了《中华人民共和国土地管理法》，适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，撤销石柱县水务局作出的石水务发〔2016〕348号注销决定。
被上诉人石柱县水务局辩称，1.徐兴国认为涉案行政许可是无期限行政许可的理由不成立。第一，徐兴国对占用河滩地提出的是临时占用申请，石柱县水务局作出的批复也是许可徐兴国临时占用河滩地。第二，是否作出行洪论证报告，不是区分永久性占用河道或者临时性占用河道的决定因素。依据《重庆市河道管理范围内建设项目管理办法》第二条之规定，占用河滩地只能是临时占用。本案中，不能因为徐兴国作了行洪论证报告，就将临时占用违规变更为永久性占用。2.涉案行政许可临时占用期限即有效期为两年，且届满未延续。第一，涉案河滩地属于国有土地，临时占用期限一般不能超过两年。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条“滩涂属于国有土地”（滩涂是海滩、河滩和湖滩的总称）的规定，涉案河滩地属于国有土地，需适用土地管理法律法规，因其同时位于河道管理范围内，又属于河道管理法律法规的调整范畴。土地管理法律法规与河道管理法律法规是一般法与特别法的关系，因此，在河道管理法律法规没有对“临时”期限作出规定时，应适用《中华人民共和国土地管理法》第五十七条“临时使用土地期限一般不超过二年”之规定。以河道管理法律法规未对临时期限作出规定为由，将临时期限视为无期限，有违行政立法的价值取向。第二，徐兴国在申请涉案行政许可时承诺临时占用河滩地的期限为两年。《重庆市河道管理范围内建设项目管理办法》第八条规定，单位或个人申请临时占用河滩地，需提交“建筑物、构筑物的拆除日期”。也就是说，申请人作出承诺是石柱县水务局对临时占用河滩地进行审批的法定要件。本案中，徐兴国在提出临时占用河滩地申请时，已承诺临时占地期限为两年（2009年5月1日起至2011年5月1日止）。第三，涉案行政许可有效期限已届满，徐兴国未在法定期限内申请延续。依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条之规定，申请人需要延续行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前提出延续申请。徐兴国在其承诺中也明确“到期后，如无其它原因和占用范围未规划为其它用地，请贵局考虑我厂优先办理续占手续”，证明徐兴国明知两年期限届满后若继续使用，应当重新办理手续，徐兴国未在法定期限内申请延续，石柱县水务局依法作出石水务发〔2016〕348号注销决定正确。3.石柱县水务局作出本诉注销决定未损害徐兴国的利益，且有利于保护河岸居民的生命财产安全，有较好的社会效应。第一，涉案行政许可已于2011年4月23日期限届满，但徐兴国占用河滩地至今，其利用河滩地获得的利益已远远超出其当初承诺临时占用两年所应获得的利益。第二，河滩地属于国有土地，河滩地的利用涉及河道行洪安全，任何单位或个人均不能违反法律规定无期限占用河滩地。第三，2016年7月19日，石柱县城突发洪水，洪水将徐兴国预制厂内的机器设备冲至下游导致县城供水主管道损坏，致使县城停水长达两天。同时，因预制厂占用河滩地建在河床内，抬高洪水位，威胁到河岸居民的生命财产安全，成为群众信访的高发点。因此，徐兴国若继续占用河滩地则会增加损害公共利益的危险性和社会负面效果。故依法注销涉案行政许可确有必要。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
石柱县水务局向原审法院提交了如下证据及法律依据：第一组证据：组织机构代码证。第二组证据：1.石水务〔2009〕140号批复；2.石柱县礼堂坝预制构件厂临时占用河滩地实施方案；3.预制板厂示意图；4.承诺书。第三组证据：1.石水务发〔2016〕348号注销决定书；2.《送达回证》及送达照片；3.群众反映行洪安全报告；4.《石柱土家族自治县水务局关于鲤塘坝预制构件厂在河道管理范围内恢复建设厂坝设施需立即处理的请示》；5.石柱土家族自治县人民政府批示件。第四组法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条；2.《中华人民共和国土地管理法》第五十七条；3.《重庆市人民政府办公厅关于加强临时用地管理的通知》第二条；4.《重庆市河道管理范围内建设项目管理办法》第八条；5.《中华人民共和国行政许可法》第五十条、第七十条。
徐兴国质证认为：1、对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议。2、对第二组证据的真实性无异议。对批复的合法性、关联性无异议，但并未作时间限制。对示意图的合法性、关联性无异议。对实施方案、承诺书的合法性、关联性有异议，这两份材料是在石柱县水务局未要求徐兴国作行洪论证时提交，但后来石柱县水务局要求徐兴国找有资质的公司作行洪论证，行洪论证报告作出后石柱县水务局才批准，所以该两份证据在本案中不具关联性和合法性。3、对第三组证据中证据1、2的真实性、关联性无异议，但不具有合法性。一是石柱县水务局认定行政许可的期限为两年错误。二是注销决定引用土地管理法错误，该法只能是国土资源部门适用。三是违反了行政处罚法第四十一条的规定，属程序违法。对证据3的真实性、合法性及关联性有异议，石柱县水务局应以科学依据和已发生事实作为评价依据。对证据4、5的合法性有异议，没有证据证明预制厂坝影响行洪。4、法律依据与本案无关联性。
徐兴国向原审法院提交了以下证据：1.徐兴国身份证复印件；2.营业执照；3.土地出租合同及承包土地概况；4.石柱县礼堂坝预制构件厂工程涉河建设方案及防洪影响评价报告；5.石水务〔2009〕140号批复；6.石水务发〔2016〕348号注销决定书；7.石柱土家族自治县南宾街道城东社区居民委员会的证明；8.双府发〔1992〕18号文件。
石柱县水务局质证认为，对证据1、2的真实性、合法性及关联性无异议。证据3的真实性无法核对，合法性有异议，与本案无关联。对证据4的真实性无异议，与本案无关联，该报告是5月20日作出的，而石柱县水务局作出批复是在4月23日，石柱县水务局不需要参照行洪论证报告，是否影响行洪不是以报告为准，而是以实际为准，该报告也不能作为把临时占用变为永久占用的依据。证据5不能证明徐兴国能够将临时占用变为永久占用。对证据6的真实性、合法性及关联性无异议。对证据7的真实性、合法性及关联性均有异议。集体土地的承包经营权需以土地承包经营权证予以证明，居委会不能证明陈世会、谭承明等人对涉案土地享有承包经营权。徐兴国主张租用陈世会、谭承明等人的土地无土地承包经营权证印证，无法证明租用的四至界限与涉案预制厂占用土地一致。涉案预制厂占用土地位于河床上，完全在河道内，系国有土地，而非集体土地。证据8无原件核对，且涉及土地调补的内容不合法，土地管理部门系县国土房管局，水泥路工程指挥部无权对土地实行调补。
原审法院对上述证据作如下认证：1、石柱县水务局举示的证据。对第一至第三组证据的真实性、关联性予以认定，合法性在本院认为部分予以阐述；第四组证据属法律法规依据。2、徐兴国举示的证据。对证据1、2的真实性、合法性及关联性予以认定；对证据3，徐兴国提供的证据并不能充分证明租赁户对出租土地有承包经营权，又无其他证据相印证，对其真实性不予认定；对证据4-6的真实性予以认定，关联性、合法性在本院认为部分予以阐述。
二审中，为了查清涉案预制厂坝是否在河道管理范围内这一争议事实，经本院要求，石柱县水务局补充提供了以下证据：1.石柱府复〔2014〕125号《石柱土家族自治县人民政府关于同意石柱县2014年河道划界项目成果的批复》；2.石水务文〔2014〕491号《石柱土家族自治县水务局关于批准2014年河道划界项目成果的请示》；3.石柱县水务局关于2014年双庆河河道划界项目完工验收意见;4.石柱县水务局关于2014年龙河、临溪河、龙洞子河、黎家河河道划界项目完工验收意见；5.河道管理范围划界报告（摘录）；6.双庆河划界图。上述证据旨在证明涉案预制厂位于双庆河河道管理范围内。
徐兴国质证认为，证据1的真实性无异议，合法性有异议，石柱土家族自治县人民政府不是河道划界的批复机关，且该批复并未明确各河道的界址范围。对证据2的真实性无异议，请示的内容不能作为河界的直接证据。对证据3真实性有异议，该意见因系多部门共同作出，石柱县水务局应提交其他机关的意见才能体现其真实性。证据4与本案无关联，不涉及争议的河段。对证据5的真实性有异议，因该报告中无划界部门的签字，也无印章，且重庆智浩工程咨询有限公司只有测绘资质而无划界资质，且其测绘资质是否真实无法考证。对证据6的真实性有异议，系复印件，且无绘制单位的签印，该图无法证明徐兴国的预制床台就在划定的石柱县水务局的河道管理范围内。
石柱县水务局、徐兴国向原审法院提交的证据和法律依据，原审法院已随案移送至本院。经审查，石柱县水务局在原审举示的证据来源合法，内容真实，与本案待证事实有关联，应予采信。徐兴国在原审举示的证据1、2、4、5、6来源合法，内容真实，与本案待证事实有关联，应予采信；原审判决漏记徐兴国举示的证据7、8，对此予以纠正，因徐兴国举示的证据3、7、8与本案待证事实无关联，不予采信。关于石柱县水务局经本院要求在二审中补充提供的证据：证据4与本案待证事实无关联，不予采信；证据1、2、3、5、6来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信，上述证据与徐兴国在原审时提供的证据4、石柱县水务局在原审时提供的第二组证据中的证据2、3相互印证，能够证明涉案预制厂坝在石柱县水务局河道管理范围内。
本院二审审理查明，涉案预制厂坝在石柱县水务局河道管理范围内。2009年5月，忠县水利电力勘测设计队受徐兴国委托编制了《石柱县礼堂坝预制构件厂工程涉河建设方案及防洪影响评价报告》。本院查明的其余事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是徐兴国不服石柱县水务局作出的石水务发〔2016〕348号注销决定而提起诉讼的二审行政案件。本案的争议焦点是：石柱县水务局作出的石水务发〔2016〕348号注销决定是否合法。
《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”本案中，徐兴国于2009年4月20日向石柱县水务局作出的书面承诺明确表示其申请为“临时占用”申请，占用期限为“2009年5月1日起至2011年5月1日止”，同时承诺“到期后，如无其他原因和占用范围未规划为其它用地，请贵局考虑该厂优先办理续占手续”。由此可以认定，徐兴国在提出占地申请时已明知临时占用的期限为两年，而且知晓两年占用期限届满时，若需继续使用，应当按照法律规定办理延续手续。石柱县水务局于2009年4月23日作出的石水务〔2009〕140号批复中明确载明，同意徐兴国“临时占用”双庆河看守所上游400米段河漫滩建预制厂坝，同时要求，因属“临时占用”河漫滩，禁止在坝内和过道内建永久建筑物。因行政许可是行政机关依相对人的申请所作的行政行为，故根据前述徐兴国的申请和石柱县水务局作出的批复内容，徐兴国占用河漫滩属“临时占用”，是否有行洪论证报告均不能改变“临时占用”的性质，徐兴国认为其提交了行洪论证报告，占用就是无期限的，该主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。涉案预制厂坝占用河漫滩地，对该地的管理，土地管理法律法规系一般法，河道管理法律法规系特别法，在河道管理法律法规对临时用地期限未作明确规定时，应适用一般法的规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第三款规定：“临时使用土地期限一般不超过二年。”石水务〔2009〕140号批复虽未对“临时占用”的具体期限予以明确，但依据临时占用的性质，根据上述规定并结合徐兴国的书面承诺，石水务〔2009〕140号批复的行政许可有效期限应为两年。
《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”第七十条第（一）项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的。”本案中，徐兴国在涉案行政许可有效期限届满三十日前未向石柱县水务局提出延续申请，徐兴国占用河漫滩地的行政许可未得到延续，石柱县水务局作出石水务发〔2016〕348号注销决定，注销石水务〔2009〕140号批复的行政许可符合法律规定。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人徐兴国的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐兴国承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
二〇一七年十月二十七日
法官助理 汤 龙
书 记 员 王丽君