江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）景行终字第10号上诉人（原审被告）景德镇市公安局交通警察支队。住所地江西省景德镇市西山路**号。法定代表人赵永发，该支队支队长。委托代理人余建春，该支队车辆管理所负责人。委托代理人余文涛，江西京天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周新杲。委托代理人朱锡新，江西泰方律师事务所律师。上诉人景德镇市公安局交通警察支队（以下简称交警支队）因行政确认纠纷一案，不服景德镇市昌江人民法院（2015）昌行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2001年11月12日，原告周新杲初次向被告交警支队申领证号为××的B1机动车驾驶证，在6年有效期限过后，原告第一次到被告处换领驾驶证，驾驶证的有效起始日期为2007年11月12日，有效期限仍为6年，驾驶证副页显示“请于每年的11月提交身体条件证明。请于2013年11月12日前九十日内申请换领新驾驶证。”在2009年11月12日至2011年11月12日两个记分周期结束时，原告没有依法向被告提交身体条件证明，被告的公安交管信息网络系统将原告的驾驶状态自动标注为“注销可恢复”。2013年11月12日，原告的B1机动车驾驶证到期，但原告未到被告处换领新证。2014年1月8日，原告在浙江省武义县驾驶车辆时发生交通事故，致一人重伤、一人轻伤，武义县法院根据公安交管信息网络查询到的原告驾驶证状态为“注销可恢复”，认定原告驾驶证已被注销，判决原告犯交通肇事罪。2014年1月9日，原告到被告处提交了身体条件证明，办理了换领新驾驶证的申请手续，并通过了科目一考试，被告于2014年1月10日为原告恢复了驾驶资格，并换发了新的B1机动车驾驶证，有效期限自2013年11月12日至2023年11月12日。2014年12月10日，原告到被告处办理了驾驶证转出手续，将驾驶证转入浙江省金华市交警支队，并降格为C1驾驶证。2014年12月24日，原告向被告提交驾驶资格确认申请，要求被告确认其在驾驶证状态为注销可恢复期间具有驾驶资格，被告未作出书面答复。原审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》和公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》的有关规定，被告交警支队具有办理本行政辖区内机动车驾驶证业务的法定职责，故针对原告向被告提交的关于要求确认其在驾驶证状态为“注销可恢复”期间具有驾驶资格的申请，被告应依法予以书面答复。依照《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，颁发机动车驾驶证的行为属于行政许可，系公安交警部门依法核发的准许具有驾驶资格的人员驾驶机动车的有效证明文件，本案中通过公安交管信息网络系统查询显示，在2014年1月8日，原告原持有的B1机动车驾驶证状态标注为“注销可恢复”，该情形属于驾驶资格行政许可效力待定的状态，只有在满足一定条件之后，才具有公定力的效力。2011年11月12日，因原告未及时提交身体条件证明，导致被告的公安交管信息网络系统将原告的驾驶状态标注为“注销可恢复”，该具体行政行为依据的是2010年4月1日生效的公安部令第111号《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条第一款第(六)项的规定，同时根据该条第二款的规定，被注销的机动车驾驶证未超过两年的，在通过机动车驾驶人考试科目一之后，可以恢复驾驶资格，即在2013年11月12日之前原告仍未通过参加考试来恢复驾驶资格的，B1机动车驾驶证才能被注销作废。但在公安部令第123号《机动车驾驶证申领和使用规定》于2013年1月1日生效后，根据该规定第六十七条的规定，持有B1驾驶证的人不需要再提交身体条件证明，故原告在新规定生效前虽然有违法事实，使其机动车驾驶证处于注销可恢复的效力待定状态，但新规定已经取消了B1机动车驾驶证行政许可注销的实施要件，应认定原告未提交身体条件证明的行为不再是公安交警部门实施驾驶证行政许可注销的法定要件，被告应当及时删除原告的注销可恢复状态。2013年11月12日，原告原持有的B1机动车驾驶证有效期截止未换证，但根据公安部令第123号《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条第一款第（七）项的规定，超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，才能被注销，即原告的驾驶状态到2014年11月12日之后才能被标注为“注销可恢复”。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第七条的规定，被告在实施行政许可注销应履行事前告知义务，告知行政相对人有权进行陈述、申辩的权利。注销行为作出后，应根据行政相对人的有效联系方式予以送达，并载明救济的途径。驾驶证的注销是行政机关否定驾驶人取得驾驶资格的行政许可行为，对驾驶人的驾驶资格产生重大影响，依据正当程序的要求，行政机关应当将注销结果及相关权利通过有效联系方式告知驾驶人，充分保障驾驶人的陈述权、申辩权、复议权和起诉权。但本案中，被告没有提供证据证明其已履行了上述告知义务。综上所述，被告交警支队作出的对原告周新杲原持有的B1机动车驾驶证作“注销可恢复”处理的具体行政行为适用法律错误，程序违法，但因原告原持有的B1机动车驾驶证于2014年1月10日办理了恢复了驾驶资格手续，已不具备可撤销的内容，故对被告之前作出标注原告原持有的B1机动车驾驶证的驾驶状态为“注销可恢复”的具体行政行为确认违法。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第（二）项之规定，判决：1、被告交警支队对原告周新杲要求确认其具有驾驶资格的申请不作为违法；2、责令被告交警支队在七日内对原告原持有的B1机动车驾驶证在注销可恢复期间是否具有驾驶资格予以确认。案件受理费50元，由被告交警支队负担。上诉人交警支队不服一审判决，向本院上诉称：1、原审法院认定事实不清。2014年12月份，曾有律师就被上诉人相关事宜来上诉人咨询，上诉人干警就相关问题进行解释，并告知具体业务事宜可向车管所咨询。而被上诉人未向车管所咨询或提出书面申请。同时，公安交管信息网络是由公安部交管局设置公安交通管理应用平台，相关信息由系统生成的，并不是上诉人系统。2、本案不应定性为行政确认纠纷。被上诉人针对公安部系统标注的“注销可恢复”有异议，可提出行政复议，其要求“确认可恢复”实际是要求上诉人对公安部的部令进行解释，该要求不在上诉人职权范围内。如上诉人认为侵犯其权利，可要求确认标注行为违法并撤销违法行为，而不是提出确认是否有效的申请。3、原审法院适用法律错误。首先，原审法院根据相关规定认定作为和不作为，适用法律错误。其次，通过庭审，上诉人了解到浙江省公安机关对于“注销可恢复”认定为无证，浙江省法院也通过判决形式确认了无证状态，该裁判已经生效。再次，公安部111号令规定，持有大型客车等驾证，在两个记分周期结束后一年内提交身体条件证明的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。被上诉人在该期间未能提交身体条件证明，其证应当予以注销。原判决认为，2013年1月1日公安部123号令生效后，持有B1驾驶证的不人不需要再提交身体条件证明，虽周新杲在新规定生效前存在违法事实，但新规定取消了该注销实施要件，应认定周新杲未提交身体条件证明不再是交警部门实施驾驶证行政许可注销的法定要件。原审法院依照123号令认定上诉人应当及时删除被上诉人注销可恢复状态属于适用法律错误。综上，上诉人认为，原判决认定事实错误，案由不当，适用法律错误，应依法撤销原审判决，驳回原告的诉讼请求。被上诉人周新杲辩称：1、上诉人委托代理人赴上诉人处提交《驾驶资格申请》、居民身份证、驾驶人信息单、授权手续等材料，上诉人称没有收到申请材料于事实不符。2、上诉人陈述被上诉人驾驶证是依据公安部交管信息网注销，其应当对录入的内容承担相应的责任。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。二审查明，原审法院履行了举证、质证程序，充分记录了双方的举证、质证意见，但对证据能否采信没有论述、认证过程没有公开，二审对此予以纠正。经二审查明，上诉人、被上诉人在一审提交的证据符合证据属性，均可作为认定案件事实的依据。二审查明的事实与一审查明的一致。本院认为，结合当事人上诉及答辩意见，本案争议的焦点为：1、被上诉人周新杲主张上诉人不作为诉请能否成立；2、上诉人对被上诉人驾驶证作出的“注销可恢复”行政行为是否合法；3、本案是否已过起诉期限。关于上诉人不作为能否成立问题。一、二审庭审中，被上诉人委托代理人均陈述其受委托向上诉人提交了《驾驶资格确认申请书》及相关材料，要求对被上诉人驾驶资格进行确认。上诉人也自认接待过被上诉人委托代理人，并表示已解释相关法律规定和不能确认理由，同时引导其向车管所咨询。但上诉人并未作出书面答复，构成不作为。关于上诉人作出的“注销可恢复”行政行为是否合法问题。尽管上诉人依托公安部交管局设置的公安交通管理综合应用平台对被上诉人驾驶证作出“注销可恢复”行政行为，但鉴于行为的实施者为上诉人，被上诉人向上诉人主张权利并无不当，上诉人认为被上诉人提出的确认驾驶资格不属其职权范围内理由不成立。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》相关规定，取得驾驶机动车资格需要参加培训、通过考试，嗣后向车管所进行申请，故颁发驾驶证是交警支队根据行政相对方申请通过颁发许可证形式、确认驾驶资质的一种行政许可行为。依照《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定，行政许可被依法注销，行政机关依法应办理注销手续，即在注销前履行事前告知义务，让行政相对方了解行政许可被注销原因，从而可有效行使陈述、申辩或者申请听证的权利。而且从维护行政相对方的合法权益的角度出发，注销决定作出后，行政机关也应向行政相对人送达决定，并载明救济途径。本案中，上诉人依据公安部令第111号《机动车驾驶证申领和使用规定》，以被上诉人在法定期间未提交身体条件证明注销驾驶资格适用法律并无过错。然而，就程序而言，上诉人却未履行注销行政许可所应承担告知和送达义务，程序违法。结合被上诉人一审诉请，被上诉人请求法院依法确认其驾驶证在注销可恢复状态下具有驾驶资格，驾驶证未被注销。意即请求法院撤销上诉人作出的行政行为，责令上诉人重新作出其具备驾驶资格的行政行为。因司法权属于一种裁判权，其只能对行政行为是否合法作出判断，而不能要求行政机关应作出何种行政行为。为此，被上诉人要求上诉人确认其在注销可恢复状态下具备驾驶资格、驾驶证未被注销不属于司法权的职能，被上诉人该诉请应予驳回。本案证据均指向上诉人注销行政许可违反法定程序，依照行政诉讼法第五十四条规定，本应撤销该行政行为、由行政机关重新作出，但鉴于上诉人注销行为已经作出，且不具有可撤销内容，故法院判决确认上诉人作出的行政行为违法。关于本案起诉期限是否超过问题。结合本案案情，在被上诉人周新杲得知驾驶证被注销后，遂于2014年12月24日向上诉人提交申请，要求依法重新确认。在未得到上诉人书面答复后，于2015年1月9日向法院提起诉讼，起诉期限并未超过。综上，上诉人部分上诉理由予以成立，被上诉人一审部分诉请可予支持。原审法院认定事实清楚，但部分适用法律不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：一、维持景德镇市昌江区人民法院（2015）昌行初字第6号行政判决第一项；二、撤销景德镇市昌江区人民法院（2015）昌行初字第6号行政判决第二项；三、上诉人交警支队对被上诉人周新杲持有的B1驾驶证标注“注销可恢复”该行政行为违法；四、驳回被上诉人周新杲一审其他诉讼请求；五、驳回上诉人交警支队其他诉讼上诉请求。一、二审案件受理费100元，由上诉人交警支队负担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 陈华明审判员 侯月华二〇一五年七月三日书记员 龚 罡附：本案适用的有关法律条文《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：(一)被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；……