广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终215号
上诉人（一审原告）河池市宜州区屏南乡屏南社区初一居民小组。
诉讼代表人韦路波，组长。
委托代理人梁占仁，男，1963年3月15日出生，壮族，住柳江县。
委托代理人刘志军，广西桂柳律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府，住所地：河池市宜州区市政中心。
法定代表人梁宁，市长。
委托代理人潘敏，河池市宜州区人民政府调处办主任。
委托代理人罗增磊，河池市宜州区人民政府调处办干部。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人邹庆梅，河池市法制办公室干部。
一审第三人河池市宜州区屏南乡屏南社区居民委员会。
法定代表人韦宇真，主任。
委托代理人韦树林，男，1968年12月5日出生，壮族，该社区居民委员会副主任，住河池市宜州区。
一审第三人河池市宜州区屏南乡屏南社区板莫居民小组。
诉讼代表人韦善和，组长。
上诉人河池市宜州区屏南乡屏南社区初一居民小组（以下简称初一居民小组）因其诉河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）林地林木权属行政裁决、行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初100号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人初一居民小组诉讼代表人韦路波及委托代理人梁占仁、刘志军，被上诉人宜州区政府委托代理人潘敏、罗增磊，被上诉人河池市政府委托代理人邹庆梅，一审第三人河池市宜州区屏南乡屏南社区居民委员会（以下简称屏南居委会）委托代理人韦树林，一审第三人河池市宜州区屏南乡屏南社区板莫居民小组（以下简称板莫居民小组）诉讼代表人韦善和，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：2015年12月26日，宜州区政府作出宜政发〔2015〕106号《关于屏南乡屏南社区与板莫居民小组初一居民小组在马岭及枫树湾一带林木林地权属纠纷的处理决定》（以下简称宜政发〔2015〕106号处理决定）。宜州区政府在该处理决定中查明：本案争议的林木林地在马岭及枫树湾一带，在1981年前属于屏南大队林场，其四至范围见2012年11月1日组织当事方到现场勘查（2013年7月31日又进行了补充勘查）的《屏南乡屏南社区板莫、初一和屏南社区林地纠纷位置示意图》，面积约180亩，位于初一屯居住地的西南面，板莫屯居住地的东北面。勘查时，枫树湾至马岭之间约5
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6亩成材湿地松，此湿地松林板莫称是其于1992年、1993年所种，初一居民小组和屏南社区称是乡直机关单位、学校所种。争议地内现有的桉树幼苗为板莫居民小组发包给本村村民韦武荣种植。马岭上有未成林的小叶桉为1992年造林灭荒时所种，2011年砍伐后自然成长幼桉。林场场部周边的小叶桉、柠檬桉、湿地松、杉木林为屏南社区林场遗留的树木，面积约30亩，初一居民小组主张林木权属为其所有，林地为屏南社区所有，其余争议地全部为其所有。屏南社区主张除枫树湾至马岭岭顶倒水往北之外，其余争议地全部为其所有。板莫主张争议地西南面的林木林地为其所有。
1970年屏南大队组织创办大队林场，当时争议地是未经开发利用的荒山荒坡，没有确权给任何集体所有。在办场时各生产队都很支持，没有人提出异议。大队林场创办后一直经营至改革开放初期。农村经济体制改革后，1981年11月，争议地范围内（除东北端场部周围约30亩外）集体林场的其它林木被群众哄抢殆尽后至1992年丢荒。1992年春，宜州区屏南乡人民政府（以下简称屏南乡政府）组织各单位在争议地内造林灭荒，争议地内马岭岭脊倒水往西南面为屏南乡乡直机关、学校造林，东北面为初一居民小组造林。初一居民小组于2007年将其所造的林木砍伐完毕，没有人提出异议。屏南乡政府组织造林部分，造林后无人管理。2003年12月，板莫居民小组将包含现争议地的枫树湾及马岭岭脊倒水往西南方向部分约95亩的松林承包给他人采割松脂，承包期限至2007年12月，承包期间未受到干涉。2007年5月21日，板莫居民小组将本屯林地及争议地内的枫树湾马岭西南面约95亩林地承包给本屯群众韦武荣经营，并签订了《合同书》。2007年11月7日，韦武荣申请砍伐面积为100亩，2007年12月14日，宜州区林业局批准砍伐面积为195亩，其中约有95亩在现争议地范围内。
在争议地枫树湾岭脚渠道上，板莫居民小组认为约6.6亩的小叶桉为己方的退耕还林地，同时提供了2000年1月办理的《土地承包合同书》，但该合同书上标明的地块名称及面积与现场勘察中的实际地块名称及面积不相符。争议地东北端约30亩成林的小叶桉、柠檬桉、湿地松、杉木林为社区林场留下的林木。2005年宜州区国土部门工作人员曾组织初一居民小组与板莫居民小组的代表到两屯之间的交界进行踩界，双方代表均认可双方之间以马岭岭脊为界，并在国土部门的外业作业图上签字认可，但在公示期间屏南居委会提出异议，最终未达成协议，国土部门亦未对争议地进行颁证。板莫居民小组将马岭岭脊倒水往西南面的林木及林地于2007年5月承包给韦武荣至2022年12月，现韦武荣已将部分林木砍伐并种上速生桉。该承包合同一式两份，板莫居民小组所持有的第一份《合同书》只有5款，而韦武荣提供的第二份《合同书》第一条有6款，其内容为：“乙方（指韦武荣）承包四至：东至村背空地，西至大岭坡脚和冲沟岭顶，南至村背龙头山、北至马岭坡北面岭脊。”经核查，第二份合同的第一条第6款是板莫居民小组经其党代表讨论通过的条款。
本案争议发生后，初一居民小组呈文屏南乡政府要求处理。屏南乡政府受理后进行调查并组织当事人进行调解，但未能达成协议。屏南乡政府提请原宜州市政府调处本案。原宜州市政府受理后组织当事人调解未果，于2010年9月8日作出宜政发〔2010〕84号《处理决定》。初一居民小组与屏南居委会不服，先后向河池市政府申请复议，河池市政府作出行政复议决定维持了原宜州市政府的处理决定。初一居民小组不服，向原宜州市人民法院提起行政诉讼。原宜州市人民法院于2011年10月27日作出（2011）宜行初字第23号行政判决，驳回初一居民小组的诉讼请求。初一居民小组以及屏南居委会不服，向河池市中级人民法院提起上诉。河池市中级人民法院于2012年5月17日作出（2012）河市行终字第10号行政判决，撤销了原宜州市人民法院作出的行政判决以及原宜州市政府作出的处理决定，并判决由原宜州市政府重新作出处理决定。2015年12月26日，原宜州市政府作出宜政发〔2015〕106号处理决定。初一居民小组不服，向河池市政府申请复议。2016年5月16日，河池市政府作出河政复决字〔2016〕37号《行政复议决定书》（以下简称河政复决字〔2016〕37号复议决定），维持原宜州市政府的处理决定。初一居民小组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销河池市政府河政复决字〔2016〕37号复议决定和原宜州市政府宜政发〔2015〕106号处理决定，责令原宜州市政府重新作出处理决定。
河池市中级人民法院一审判决认为：1970年至1981年期间，屏南居委会对争议地具有实际管护事实，但在1981年之后不再管护。1990年10月5日，屏南居委会与初一居民小组村民韦耀金等户签订的《承包林场合同书》不包含现争议地，故不能作为确权依据。1992年春，政府号召并组织造林灭荒时，马岭岭脊西南面的林地是屏南乡乡直机关、学校组织造林，东北面为初一居民小组造林，没有其他证据证明板莫居民小组有参与。2003年至2007年期间，板莫居民小组将争议地西南面部分承包给个体户采割松脂，2007年初一居民小组将马岭东北面的林木砍伐，屏南居委会未提出异议。板莫居民小组将部分争议地发包给个人采割松脂以及承包给韦武荣的事实只能证明板莫居民小组对争议地有过管护使用事实，不能证明争议地权属归其所有。2005年宜州区国土部门曾组织初一居民小组与板莫居民小组进行踩界，但最终未能达成协议，亦未颁证，因此不能作为本案的确权依据。
综上，本案争议地在各个历史时期均未经政府确权，长期为农民集体经营管护，应属农民集体所有土地。本案各方当事人对争议地均有过管护情况，宜州区政府以及河池市政府根据各方当事人对争议地管护的事实，从有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则出发，所作出的宜政发〔2015〕106号处理决定以及河政复决字〔2016〕37号复议决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回初一居民小组的诉讼请求。
上诉人初一居民小组上诉称：一、宜州区政府在宜政发〔2015〕106号处理决定中认定“争议地在各个历史时期均未进行过确权”是错误的，其事实是：（一）该争议地在初一居民小组的耕作区范围内，争议的马岭、枫树湾一带的土地在70年代之前是初一屯所有。（二）枫树湾、马岭岭脚下周边土地都是初一居民小组的农田和耕作范围，并且在枫树湾岭顶上的石灰窑也是初一居民小组所有并管理使用。二、宜政发〔2015〕106号处理决定中未确定甲乙丙三方当事人各自在争议地内所占的具体面积，属于认定事实不清。三、认定丙方屏南居委会管理林地30亩也无事实依据。请求撤销一审判决，撤销宜州区政府宜政发〔2015〕106号处理决定，撤销河池市政府河政复决字〔2016〕37号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。
被上诉人宜州区政府答辩称：一、宜政发〔2015〕106号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处分得当。争议地历史以来从未确权属任何一方当事人，虽然各方当事人均有在争议地上管理使用过，但均不具有长期管护事实。本案结合现有的使用情况以及结合“三个有利于原则”作出适当处分，于法有据。二、宜政发〔2015〕106号处理决定中，对本案争议地范围描述以及附图都阐述的比较清楚，各方的权属范围非常详细，各方的线路走向具有唯一性，四至范围清晰。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人河池市政府答辩称：同意宜州区政府的答辩意见。另外，河池市政府河政复决字〔2016〕37号复议决定程序合法，结果正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人屏南居委会述称：宜州区政府对屏南社区原大队创办林场的始末(（含种植、管护）调查不清。请求撤销一审判决，改判撤销宜州区政府宜政发〔2015〕106号处理决定，撤销河池市政府河政复决字〔2016〕37号行政复议决定，责令被告宜州区政府重新作出处理决定。
一审第三人板莫居民小组述称：宜州区政府作出的处理结果正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审过程中，初一居民小组向本院提供了以下证据（均为复印件）：1.韦太儒书面证言，用以证明争议地是初一居民小组的；2.韦海祥书面证言和韦良国书面证言，均用以证明1990年10月5日与初一居民小组10户村民签订的林木承包合同位于初一村背的大冲沟，与马岭林场无关。原林场场部林木已被群众砍光，村公所已放弃管理；3.照片6张，用以证明争议地山脚甘蔗地是初一居民小组的承包地，争议地在初一居民小组的耕作区范围内；4.韦孝志、韦立角、韦日谋、韦立勤等4人的《土地承包经营权证书》，用以证明争议地是在初一居民小组的耕作区范围内。
经庭审质证，宜州区政府对证据1、2的真实性有异议；对证据3、4的关联性有异议。河池市政府、板莫居民小组以及屏南居委会均同意宜州区政府的质证意见。板莫村民小组认可争议地山脚下的甘蔗地是初一居民小组的，但认为自争议地往山脚先有一条水利沟，水利沟边靠近拐弯的那一带地方有板莫居民小组的桑树地。
本院对上述证据认证如下：初一居民小组提供的证据1是韦太儒证人证言，因韦太儒在一审已经提供了证人证言（补一居民小组一审提供的证据2，屏南社区12个自然屯老干部、某《证明》），现对相同内容重复作证没有意义。证据2中韦海祥证言有矛盾之处。且，证据1、证据2中的3位证人均未出庭作证，本院对其真实性不予认定。证据3、4与本案无关，对其关联性不予认定。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：争议各方均未能提供有效权属凭证证明争议地属其所有。1970年开始屏南居委会在争议地内办林场，但在上世纪80年代初除东北端约30亩地外，其余林木被群众砍尽，屏南居委会已不再管护。初一居民小组1992年在争议地马岭岭脊以东及枫树湾岭北面造林灭荒，并于2007年砍伐树木。2003年12月至2007年12月板莫居民小组将争议地内马岭岭脊西南面树木包给他人采割松脂，并于2007年5月将争议地西南面发包给韦武荣。上述事实说明各方当事人对争议地都有一定的管护事实。争议各方均提供了各自对争议地经营管护的证据，但是并未能提供争议地已经人民政府确权的凭证，争议地在各个历史时期均未经政府确权。在这种情况下，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，宜州区政府根据各方当事人对争议地管护的事实及各个历史时期实际使用情况，所作出的宜政发〔2015〕106号处理决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予支持。河池市政府作出河政复决字〔2016〕37号复议决定维持宜州区政府的处理决定亦是正确的。
至于初一居民小组提出争议地在其耕作区范围，争议地应属其所有的理由，因争议地下方同样还有板莫居民小组的桑树地，而且该理由也不是《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等规定的确定土地权属的规则，宜州区政府未将全部争议地确定为其所有，并无不当。宜政发〔2015〕106号处理决定虽未明确标明各方的详细面积，但是各方界线经过宜州区政府勘查走界，并在示意图上标示清楚，四至明确，可以计算出各方所划分的面积，不属于事实不清。初一居民小组提出宜政发〔2015〕106号处理决定确定的各方面积不清的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。上诉人初一居民小组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区屏南乡屏南社区初一居民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 陆 海
审 判 员 王小成
二〇一八年三月二十六日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 王家兴