福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽08行终111号上诉人（原审被告）福建省长汀县住房和城乡规划建设局，住所地长汀县汀州镇横岗岭20号，组织机构代码00410077-0。法定代表人严必盛，局长。委托代理人蔡宁峰，福建省长汀县住房和城乡规划建设局副局长。委托代理人戴秉志，福建古进律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林德华，女，1944年11月20日出生，汉族，居民，住厦门市思明区。被上诉人（原审原告）吴水长，女，1945年11月10日出生，汉族，居民，住长汀县。被上诉人（原审原告）林家蓉，女，1970年8月13日出生，汉族，居民，住长汀县。委托代理人吴永琦，男，1988年7月24日出生，居民，汉族，住长汀县。被上诉人（原审原告）林家芹，女，1972年11月13日出生，汉族，居民，住长汀县。被上诉人（原审原告）林家萱，男，1975年3月14日出生，汉族，居民，住长汀县。五被上诉人共同委托代理人莫延辉、洪丽宏，福建博益律师事务所律师。上诉人福建省长汀县住房和城乡规划建设局因与被上诉人林德华、吴水长、林家蓉、林家芹、林家萱不履行法定职责一案，不服上杭县人民法院（2016）闽0823行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月20日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人福建省长汀县住房和城乡规划建设局的委托代理人蔡宁峰、戴秉志，被上诉人林德华、林家萱，五被上诉人共同委托代理人莫延辉，被上诉人林家蓉的委托代理人吴永琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告林德华、吴水长等于2015年9月19日通过邮政快递向被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局提交《关于认定长汀东大街40号民居为文物保护单位的申请》等书面材料。被告工作人员于2015年9月21日收件后，至今未作出书面答复。原告以被告不履行法定职责为由，提起行政诉讼，请求：一、判决被告未在法定期限内认定原告东大街40号民居为传统建筑的不作为行政行为违法；二、判令被告限期对原告东大街40号民居认定为传统建筑。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条第一款规定“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌…”，以及住房城乡建设部、国土资源部、公安部联合发布了《关于坚决制止异地迁建传统建筑和依法打击盗卖构建行为的紧急通知》第一条第二款规定“…县级住房城乡建设部门具体负责传统建筑调查、认定、建档和挂牌保护工作…”从上述的法律及规范性文件表明，认定传统建筑是被告的法定职责。但被告收到原告的申请后，既未对申请的事项进行审查也未作出是否受理的决定并告知当事人，构成不履行法定职责。被告提出对传统建筑只有保护职责，没有认定职责的理由，本院不予采纳。原告请求作出认定，于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：一、确认被告的不作为行政行为违法。二、被告在本判决生效后2个月内对原告的民宅是否属于传统建筑作出认定。本案诉讼费50元，由被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局负担。宣判后，原审被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局不服，向本院提起上诉称：1、一审判决根据住房城乡建设部、国土资源部、公安部联合发布的《关于坚决制止异地迁建传统建筑和依法打击盗卖构建行为的紧急知道》的规定“县级城乡建设部门具体负责传统建筑调查、认定、建档和挂牌保护工作”认定上诉人具有认定传统建筑的法定职责，是错误的；2、一审中，上诉人提交的《龙岩市关于报送历史建筑特色及历史风貌区名单的请示》证据，证明了在实际工作中，县级住房城乡建设部门无认定传统建筑的职责和权限；3、上诉人无权对传统建筑作出认定，一审判决上诉人在2个月内作出对涉案房屋是否为传统建筑的认定是错误的。综上，请求：依法撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人林德华、吴水长、林家蓉、林家芹、林家萱答辩称，1、上诉人具有认定传统建筑的法定职责，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十一第一款“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌”、住房城乡建设部、国土资源部、公安部《关于坚决制止异地迁建传统建筑和依法打击盗卖构件行为的紧急通知》（建村[2015]90号）（下称《紧急通知》）第一条第二款“……县级住房城乡建设部门具体负责传统建筑调查、认定、建档和挂牌保护工作”的规定，上诉人具有认定传统建筑的法定职责，上诉人应当对答辩人提交的《关于认定长汀县东大街40号民居为传统建筑的申请》予以受理并作出是否属于传统建筑的认定。至于上诉人提出的三部委制定《紧急通知》不适用于本案的问题，答辩人认为，人民法院审理行政案件时，既应当审查行政行为（包括作为和不作为）所依据的规范性文件的合法性，也应当审查起诉人提出的另外应当适用的规范性文件的合法性；除非上述部门制定的规范性文件经人民法院审查并认为不合法，否则应当作为认定行政行为合法性的依据。至于适用范围，该《紧急通知》第一条“一、抓紧开展传统建筑调查建档和挂牌保护”的内容，是对全国传统建筑调查、认定、建档和挂牌保护工作的规定，并不仅限于异地迁建和打击盗卖构件行为。2、上诉人收到答辩人《关于认定长汀县东大街40号民居为传统建筑的申请》后，无论答辩人的申请能否成立均应作出答复：上诉人于2015年9月21日签收了答辩人《关于认定长汀县东大街40号民居为传统建筑的申请》,且上诉人在原审庭审过程中也确认已收到答辩人的申请。根据《福建省行政执法程序规定》第十四条“相对人依法申请行政执法机关实施第三条第（一）、（二）项具体行政行为的，行政执法机关应立即依法对申请的事项进行审查，对不属于本机关管辖的申请，不得受理，但应告诉申请人不受理的原因和有管辖权的机关。”、第十五条“行政执法机关在确认相对人的申请事项属于本机关管辖后，应对相对人的申请资格和申请材料的完整性、规范性以及时效进行审查。经审查，应立即决定是否受理；不能立即决定的，应在收到相对人申请之日起的十日内作出是否受理的决定，并告知相对人。对不予受理的，必须向相对人说明不受理的理由；因申请材料不完整或者不规范的，应一次性向相对人提出确切要求。”的规定，上诉人收到答辩人的申请后，应当进行审查，并及时予以答复。因此，上诉人对答辩人的申请置之不理已构成不作为。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，在二审诉讼期间，上诉人向本院提交了1、2015年9月22日的笔录复印件一份，证明针对被上诉人的申请，上诉人的工作人员有到被上诉人家中答复这方面的事情及做笔录；2、历史建筑、特色建筑调查表一份，证明当时上诉人有把被上诉人的房屋列入调查范围，但是当时上级没有通过申请。被上诉人质证认为上诉人提交的证据1没有在一审举证期限内提交，不符合行政诉讼法的规定，且没有任何参加人员的签字，真实性不予确认，不能证明上诉人主张；对证据2调查表真实性无异议，并提供编号为350128的厦门理工大学历史建筑普查档案，说明上诉人调查表系该档案的一部分，但涉案房屋的历史建筑认定目前还在审查的过程中。本院审查认为上诉人二审期间提交的两份证据，未在《行政诉讼法》第六十七条规定的举证期限内提交，且2015年9月22日的笔录无任何参加人员的签字，调查表是在被上诉人向上诉人提出认定“传统建筑”申请之前，针对涉案房屋是否“历史建筑、特色建筑”进行的调查，均不能作为本案定案依据，本院依法不予采纳。双方当事人对原审查明认定的事实均无异议，本院依法予以确认。上诉人提出要求补充认定“有口头答复、多次沟通被上诉人以及有做笔录，但被上诉人拒绝签字”，但未提交有效证据予以证明，本院依法不予采纳。综上，本院查明的事实及采用的证据与原审的一致。本院认为，住房城乡建设部、国土资源部、公安部联合发布的《关于坚决制止异地迁建传统建筑和依法打击盗卖构建行为的紧急通知》第一条第二款规定“…县级住房城乡建设部门具体负责传统建筑调查、认定、建档和挂牌保护工作…”。该“紧急通知”已经明确认定传统建筑是上诉人的法定职责。上诉人关于各部委无权进行权限和职权划分，该“紧急通知”不适用本案的主张，本院认为依据行政诉讼法保护公民、法人或其他组织的合法权益的立法宗旨，所谓“法定职责”，除了法律法规等规范确认的职责之外，至少还应包括：法律、法规、规章以外的规范性文件所确认的行政职责及行政机关的具体行政行为所引起的行政职责。三部委“紧急通知”的规定亦属上诉人应当履行的法定职责，上诉人主张其不具备认定传统建筑的法定职责，于法不合，本院依法不予采纳。第二，《福建省行政执法程序规定》第十四条规定：“相对人依法申请行政执法机关实施第三条第（一）、（二）项具体行政行为的，行政执法机关应立即依法对申请的事项进行审查，对不属于本机关管辖的申请，不得受理，但应告诉申请人不受理的原因和有管辖权的机关”。第十五条规定：“行政执法机关在确认相对人的申请事项属于本机关管辖后，应对相对人的申请资格和申请材料的完整性、规范性以及时效进行审查。经审查，应立即决定是否受理；不能立即决定的，应在收到相对人申请之日起的十日内作出是否受理的决定，并告知相对人。对不予受理的，必须向相对人说明不受理的理由；因申请材料不完整或者不规范的，应一次性向相对人提出确切要求”。本案中，被上诉人向上诉人提出“传统建筑认定”申请后至被上诉人提起本案诉讼之前，被上诉人均未作出任何答复，属行政不作为。被上诉人诉其行政不作为并要求其作出答复理由成立，原审判决予以支持正确。但案涉房屋是否属于“传统建筑”，应由上诉人依相关规定作出认定，被上诉人要求法院判令上诉人作出确认属“传统建筑”的认定超出司法审查权，原审不予支持正确。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人福建省长汀县住房和城乡规划建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林    静代理审判员 李  兆  星代理审判员 李  俊  锋二〇一七年二月二十四日书 记 员 邱渟婷（代）附：适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；