江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终668号
上诉人（原审原告）崔建华，女，1973年9月13日生，汉族，住启东市。
委托代理人崔建荣（系崔建华之兄），男，1971年5月23日生，汉族，住江苏省苏州市平江区。
上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市。
法定代表人黄忠，局长。
委托代理人陈国新，启东市公安局工作人员。
委托代理人王建辉，启东市公安局工作人员。
原审被告南通市公安局，住所地南通市。
法定代表人陈旭，局长。
委托代理人李明，南通市公安局工作人员。
原审第三人杨平，女，1951年11月16日生，汉族，住启东市。
委托代理人施巍（系杨平女儿），女，1978年1月13日生，汉族，住江苏省启东市。
委托代理人薛卫东，江苏周海滨律师事务所律师。
上诉人崔建华、启东市公安局因治安行政处罚一案，不服海门市人民法院（2017）苏0684行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2017年11月1日公开开庭审理了本案，上诉人崔建华及委托代理人崔建荣，上诉人启东市公安局的负责人龚陈兵、委托代理人陈国新，原审被告南通市公安局的委托代理人李明，原审第三人杨平及委托代理人施巍、薛卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年10月2日上午7时许，在启东市××组崔建华宅前，崔国光、夏彩娥、崔建华与宋美珍、施元忠、施连英、施巍、杨平等人因修路土堆事宜发生争吵，并相互争夺铲土用铁锹，随后双方互相谩骂并产生肢体冲突。启东市公安局民警接警后赶至现场处置，对双方当事人及相关证人进行了调查取证。启东市公安局组织双方进行了调解，但分歧较大，未能调解成功。启东市公安局此后一直未作出处理决定。2016年1月，崔国光向一审法院提起诉讼，诉启东市公安局行政不作为。一审法院于2016年7月14日作出（2016）苏0684行初20号行政判决（以下简称20号判决），判令启东市公安局于判决生效之日起三十日内对施巍、施连英的行为作出处理决定。启东市公安局在对施巍、施连英作出处罚的同时，于2016年8月19日作出启公（吕）行罚决字〔2016〕1559号行政处罚决定，认定崔建华公然侮辱他人，毁损他人名誉，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第二项之规定，决定给予崔建华罚款五百元的处罚。崔建华不服，于2016年10月向南通市公安局提起行政复议，南通市公安局于2017年1月6日作出（通）公复决字[2016]第140号行政复议决定书，维持了启东市公安局的行政处罚决定。崔建华仍不服，提起行政诉讼，要求撤销启东市公安局作出的治安处罚决定及南通市公安局作出的行政复议决定。
一审法院认为，启东市公安局在行政程序中向证人黄某、施某、季某进行了调查，三位证人均证实崔建华在纠纷现场公然辱骂、侮辱杨平。崔建华提供的视频资料无音频内容，证人张某、潘某陈述不能推翻公安机关对黄某等三位证人调查内容，故启东市公安局认定崔建华公然侮辱他人，毁损他人名誉，认定事实清楚。崔建华在有多人在场的情况下，公然辱骂、侮辱杨平，用语较为恶劣，严重损害了他人人格尊严，启东市公安局对崔建华处以罚款五百元的处罚，已属从轻处罚，不存在畸重情形。启东市公安局于2013年10月3日立案受理治安案件，直至2016年8月19日作出处理决定，期间不存在不计入办案期限的正当事由，已超出法定办案期限，构成程序轻微违法。20号判决内容是责成启东市公安局对施巍、施连英的违法行为作出处理，启东市公安局关于对崔建华作出处罚系履行法院判决的抗辩理由不能成立。
综上，一审法院认为启东市公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，法律正确、量罚适当，但超出法定办案期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决确认启东市公安局作出的行政处罚决定违法，撤销南通市公安局作出的行政复议决定，驳回崔建华的其他诉讼请求。
崔建华不服一审判决，向本院提起上诉称，启东市公安局认定崔建华公然侮辱他人，毁损他人名誉的证据只有黄某、施某、季某的询问笔录，此三人均为杨平直系亲属，而未对与双方均无关系的两个泥水匠调查询问，且黄某等人均未作如实陈述，崔建华提供的视频资料虽无音频内容，但可以客观反映案发现场情况，结合证人张某、潘某的陈述，足以推翻公安机关的调查内容。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
启东市公安局不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院作出20号判决责令启东市公安局对施巍、施连英的违法行为作出处理决定，启东市公安局根据判决对相关当事人作出了相应的处理决定。行政案件的审判是全面审查，而非民事案件的不告不理，该判决没有责成启东市公安局对其他相关当事人作出处罚，本身就丧失公平性。因此，启东市公安局作出本案被诉处罚决定的依据是行政判决，未超过法定办案期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
南通市公安局述称，南通市公安局收到崔建华的复议申请后，在法定期限内作出复议决定并送达当事人符合法定程序。本着对各方当事人负责的原则，启东市公安局对崔建华进行处罚，事实清楚，证据确实，办案期限不违反法律规定。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
杨平述称，公安机关认定崔建华存在违法行为有相应的事实根据，能够认定崔建华存在侮辱他人行为。一审法院确认启东市公安局程序违法违法并没有否定崔建华所实施的违法行为。请求二审法院依法裁判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2013年10月3日，启东市公安局以启公（吕）受案字[2013]4022号对案涉纠纷予以立案受理。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.启东市公安局所作治安处罚决定认定崔建华公然侮辱他人，毁损他人名誉是否具有事实根据；2.启东市公安局是否存在超期履行法定职责的行为。
关于启东市公安局所作治安处罚决定认定崔建华公然侮辱他人，毁损他人名誉是否具有事实根据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第二项规定，公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据治安管理处罚法规定，公然侮辱他人的行为，是指使用暴力或者以其他方法，公然贬损他人人格，破坏他人名誉，情节不严重，尚不够刑事处罚的行为。其中，这里的“其他方法”，包括采用言语进行侮辱，对被害人进行嘲笑、辱骂，使其当众出丑，难以忍受，所谓“公然”，则是指当着第三人或者众人的面，或者利用可以使不特定或多数人听到、看到的方式，对他人进行侮辱。侮辱行为的结果往往是造成他人人格受辱、名誉受损和贬低等，既侵犯了被害人的人格尊严，又侵犯了被害人的名誉权。本案系双方因邻里纠纷引发，事发突然且场面混乱，对现场情况及各方实施的行为，双方当事人陈述的内容完全相左，故只能通过对当事人及其他在场人的询问笔录做出综合判断，将案情还原趋于基本真实的情况，而这个综合判断的过程就是适用证据规则的过程，由于侮辱行为造成的危害后果难以直观反映、较为抽象，因此，当事人及证人的陈述是认定行为人是否存在侮辱行为的主要证据。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第二项规定，鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言，第七项规定，证明同一事实的数个证据，其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言。具体到本案而言，证人黄某在启东市公安局的调查中陈述，“就看见崔建华和她妈妈站崔建华家前面那条路上骂杨平偷孤老”，施某陈述，“崔建华说杨平在外面有人”，季某陈述，“崔国光和夏彩娥以及崔建华一起骂宋美珍大儿媳杨平在外面搞外遇”，“崔建华说我肯定帮你把人找出来”。虽然施某、季某与杨平亦存在一定亲戚关系，但是，我国乡村邻里之间沾亲带故属于普遍现象，上述三人作为当事人邻居又是目击证人，相比直接参加纠纷的当事人而言，其关系较为疏远，证明力相对较高，况且，施某亦描述“看到崔国光的衣服被拉破了”，可见其陈述较为客观公正，并没有明显偏袒任何一方。根据上述的调查笔录可以看出，三名证人对崔建华实施辱骂行为的描述，虽然由于所在角度或者文化程度等有所区别，但描述内容基本一致，且这些内容与杨平的陈述也能相互印证，能够证明崔建华存在用言语侮辱他人的行为，况且双方在互相揪扯的情况下发生言语谩骂，也符合此类纠纷的一般表现形式。由于崔建华实施辱骂行为的地点位于公共场所，当时除在场的纠纷双方之外，还有多名其他人员，故崔建华实施行为导致杨平人格及名誉受损，被诉处罚决定认定崔建华具有公然侮辱他人、毁损他人名誉具有事实根据。行政处罚是行政机关根据违法行为人的行为性质、情节以及社会危害程度而依法作出的追究违法行为人行政责任的一种行政行为，启东市公安局考虑到崔建华的情节以及纠纷的起因，给予崔建华500元罚款，适用法律正确，并无明显不当。
至于崔建华在一审中申请出庭的证人张某、潘某出具证言的采信问题。由于两名证人出庭作证时距事发时已逾3年，且其为崔建华户工作，所作证言存在片面性，证明力显然低于事发后公安机关对相关人员所作的调查笔录。对于任何纠纷，不可能要求公安机关对现场所有人员均进行调查，公安机关只要认为调查取得的证据已经确实充分，即可作出处理决定，因此，在现有材料足以认定崔建华存在违法事实的情况下，启东市公安局未对张某、潘某进行调查，不违反法律规定。
关于启东市公安局是否超期履行法定职责的问题。对于这个问题的评判涉及两个方面，一是行政行为合法性审查原则，二是禁止重复评价原则。
关于第一个方面，即行政行为合法性审查原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据法律规定，人民法院围绕行政行为的合法性全面审查，而不限于当事人的请求范围或请求事项。具体到本案而言，启东市公安局在2013年10月对案涉纠纷立案受理后，直至2016年仍未作出处理决定。在崔建华之父崔国光起诉启东市公安局不作为，要求对施巍、施连英的违法行为进行处理后，一审法院于2016年7月作出20号判决，判令启东市公安局于判决生效之日起三十日内对施巍、施连英的行为作出处理决定。虽然判决结果是根据崔国光的具体诉讼请求而作出，但基于行政行为合法性审查原则，启东市公安局履行职责的范围应当包括对案涉纠纷相关人员的违法行为进行全面调查处理，而不能限于崔国光要求查处的施巍、施连英两人。况且，从案涉纠纷的基本情况以及20号判决所认定的事实来看，不能明显得出案涉纠纷仅有一方实施了违法行为的结论，对于哪些人员存在违法行为，哪些人员应当予以处罚，均需要启东市公安局作进一步调查处理，启东市公安局对包括本案上诉人崔建华等人在内的相关人员作出的数份治安处罚决定，均应当视为履行20号判决的行为。启东市公安局收到20号判决后，于同年8月19日作出被诉处罚决定，未超过生效判决确定的三十日履行期限。
关于第二个方面，即禁止重复评价原则。该原则意味着，任何人不得因自己的同一违法行为承担两次相同的责任。20号判决认为，启东市公安局迟延不作出处理决定，缺乏正当理由和法律依据，该行为已严重超出法定的办案期限，构成行政不作为。这表明，启东市公安局超出办案期限的不履职行为，已由20号判决作出否定性评价，故在本案中依法不应再次评判。一审法院在本案中认为启东市公安局超过法定办案期限，并确认启东市公安局行政行为违法，属于对启东市公安局不履行法定职责行为的重复评价，依法应予纠正。启东市公安局认为被诉处罚决定是根据20号判决作出，未超过法定办案期限的上诉理由成立，本院予以采信。
需要指出的是，本案系邻里纠纷引起，起因在于修路堆土问题，从客观情况来看，当事人所在村组的修路行为，对两家的生活本不会产生较大的影响，由于双方均没能克制自己的情绪，才最终造成相互扭打的局面。虽然纠纷至今已逾三年，且在双方未受到明显伤害后果的情形下，双方的对立、敌视情绪仍未平息，耗费了双方无谓的精力，希望双方本着和睦相处、包容谅解、友好沟通的邻里之道，在公安机关及村组织的主持下，妥善化解两家之间的矛盾。
综上，上诉人启东市公安局所作治安处罚决定认定上诉人崔建华公然侮辱他人，毁损他人名誉，事实清楚、适用法律正确，程序合法，原审被告南通市公安局所作行政复议决定符合法律规定。上诉人崔建华的上述理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销海门市人民法院（2017）苏0684行初19号行政判决；
二、驳回上诉人崔建华的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人崔建华负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 仇秀珍
审判员 张祺炜
二〇一七年十一月一日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。