湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0102行初136号
原告龚尘，男，1964年4月6日出生，汉族，户籍所在地武汉市江岸区，现住武汉市江岸区。
被告武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室，住所地武汉市江岸区兴业路***号。
法定代表人封海琳，主任。
委托代理人谢鹏飞（一般授权代理），湖北重友律师事务所律师。
被告武汉市江岸区房屋征收管理办公室，住所地武汉市江岸区兴业路***号。
法定代表人封海琳，主任。
委托代理人唐斌（一般授权代理），湖北重友律师事务所律师。
委托代理人陈晖（一般授权代理），湖北重友律师事务所律师。
原告龚尘诉被告武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室（以下简称区统筹办）、武汉市江岸区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）签订行政协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月5日受理后，依法向被告区统筹办、区征收办送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成由审判员夏胜担任审判长，与人民陪审员刘钢平、钱志武参加的合议庭，于2017年11月13日公开开庭进行了审理。原告龚尘，被告区统筹办的行政机关负责人主任封海琳，委托代理人谢鹏飞，被告区征收办的行政机关负责人主任封海琳，委托代理人唐斌、陈晖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告龚尘诉称，2013年9月25日，其母李金荣与被告签订《征收补偿协议书》，协议约定李金荣所购武汉市江岸区丹水国际2-2804号房屋（以下简称涉案房屋），价格6500元/平方米，李金荣在协议约定时间内，交付被拆迁房屋钥匙、办理验房交接手续，履行了合同义务。按协议约定，被告交付验收合格丹水国际限价商品房时间应是2015年5月15日，但至2015年10月6日李金荣死亡之日亦没有等到其盼望的新房。2015年11月，原告龚尘办理了合法的继承手续，并到被告处办理了涉案房屋的更名。同年12月，丹水国际开发商通知收房，没有提供《建筑工程竣工验收备案证书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》，验收手续不齐，不能交付合格商品房，并告知原告龚尘不能办理不动产权证书。至2017年1月13日安置房才通过武汉市江岸区建设局监督验收并备案，原告龚尘为此要求被告承担违约责任，但被告以各种理由推辞，至今不承担违约责任。由于一直不能办理不动产权证书，原告龚尘参与维权上访，在上访中得知丹水国际项目为限价商品房，住房销售价格上限为5700元/平方米。被告明知丹水国际为限价商品房，但仍以高于5700元/平方米的价格预售给原告龚尘，涉嫌利用信息不对称，欺诈广大拆迁户，故诉至法院，请求判令：1、被告行政不作为；2、变更《征收补偿协议书》中丹水国际限价商品房价格，按5700元/平方米标准计算；3、被告偿还多预收房款及自《征收补偿协议书》签订日至本案判决生效时所预收的房款的利息。（参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算）；4、被告承担逾期不能给原告龚尘办理不动产权证书，给其造成的利息损失。（按照已付购房款总额，参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算）；5、被告承担本案全部诉讼费用。
原告龚尘向本院提交了以下证据：1、武汉市中星公证处（2015）鄂中星内证字第30792号公证书，证明原告龚尘依法继承李金荣位于江岸区同庆阁3栋1单元3层4室及江岸区解放大道1055号1单元2楼-4房屋。2、征收补偿协议书，证明李金荣签订合同的价格为6500元/平方米；3、武政复不字[2017]第54号不予受理行政复议申请决定书；4、武汉市住房保障和房屋管理局政府信息公开告知书2份；5、武汉市国土资源和规划局武土资规信答字第（20170515）号政府信息公开答复书，证据2-5证明丹水国际项目商品房的最高限价为5700元/平方米。6、武汉强胜强房地产开发有限责任公司的2017年7月6日的公告；7、武汉强胜强房地产开发有限责任公司的2017年8月10日的通告，证据6、7证明开发商通知签署合同，被告认为2015年11月交房，即2016年就应该办理完房屋产权的相关手续，而原告龚尘2017年还在办理相关产权手续。
被告区统筹办辩称：根据岸政征〔2013〕2号征收决定，征收主体为武汉市江岸区人民政府，征收部门为被告区征收办，并非区统筹办。同时依据江岸区编办文件，区统筹办和区征收办系“一个机构，一套班子，两块牌子”，被告区征收办代表江岸区人民政府履行房屋征收管理职能，具有独立的法人资格，能够独立行使权力和承担义务。故本案适格被告应是区征收办，而非区统筹办，人民法院应依法裁定驳回原告龚尘对区统筹办的起诉。
被告区统筹办向本院提交了以下证据：1、岸政征〔2013〕2号房屋征收决定书；2、征收机构代码证；3、岸编〔2011〕12号江岸区机构编制委员会关于设置区房屋征收管理机构的通知；证明根据征收决定，征收部门为被告区征收办，不是被告区统筹办，被告区征收办和被告区统筹办是一套班子，两套牌子，由被告区征收办履行征收的职责。
被告区征收办辩称：一、案件基本事实。1、2013年7月7日，江岸区人民政府作出岸政征〔2013〕2号房屋征收决定并公布，决定征收澳门路旧城区改建房屋征收项目范围内国有土地上的房屋，房屋征收部门为被告区征收办。同时公布的该项目征收补偿方案规定，选择产权调换的，自签约搬迁之日起至产权调换房屋交付之日止，给予相应过渡期限的临时安置补偿费。超过补偿协议规定的超过渡期限，产权调换房屋还未交付的，按照增加50%的标准支付临时安置补偿费。2、丹水国际项目作为该项目产权调换房源时，销售价格按楼层差异设置了每套房屋的销售单价。3、位于江岸区解放大道1055号1单元2楼-4的被征收房屋系李金荣所有，证载建筑面积为39.91平方米。2013年9月25日，李金荣和被告区征收办签订《征收补偿协议书》。李金荣选择产权调换房为涉案房屋，房屋预测面积为145.95平方米，价格按6500元/平方米标准计算，该价格是在销售均价5700元/平方米元基础上加上楼层调节价而构成；过渡期为20个月，临时安置补偿费标准为30元/平方米；交房时间2015年5月15日，超过补偿协议约定时间的临时安置补偿费按增加50%的标准据实结算。4、因丹水国际项目房屋延期至2015年11月交房，被告区征收办与李金荣签订《征收补偿补充协议书》，向其支付超期临时安置费10775.70元。二、原告龚尘的诉讼请求没有事实和法律依据。1、丹水国际项目产权调换房屋的价格是在销售均价5700元/平方米基础上加上楼层调节系数而构成。商品房限价一方面是限制开发的利润，另一方面是限制政府获利，商品房限价并没有明确每套房屋的最高销售价格或是整体销售均价。本案是在楼层调节系数上调整的，在签订《征收补偿协议书》前，被告区征收办依法提供了多种房源供李金荣选择，李金荣对丹水国际的销售单价亦属明知，其依然选择涉案房屋并在《征收补偿协议书》上签字，根据合同法的相关规定，表示其愿意通过合同的形式以6500元/平方米购买上述房屋。同时，该价格亦明显低于市场价，李金荣按此价格进行产权调换，其合法权益并未受到损害。故原告龚尘认为信息不对称，欺诈广大拆迁户并要求偿还多的预收房款及利息的观点与客观事实不符，依法不成立。2、即便延期交房，被告区征收办仅需按照征收补偿方案的规定的“超过补偿协议规定的过渡期限，产权调换房屋还未交付的，按照增加的50%的标准支付临时安置补偿费”向李金荣支付超期过渡费。3、因原告龚尘作为李金荣上述房屋的唯一继承人，未按《征收补偿协议书》的约定与房屋开发商签订商品房买卖合同，其要求被告区征收办承担逾期不能办理不动产证书给其造成的利息损失没有事实及法律依据。综上，请求法院驳回原告龚尘的诉讼请求。
被告区征收办向本院提交了以下证据：1、岸政征〔2013〕2号房屋征收决定书、房屋征收补偿方案；证明2013年7月，江岸区人民政府作出岸政征〔2013〕2号房屋征收决定书并公布，决定征收澳门路旧城区改建房屋征收项目范围内国有土地上的房屋，房屋征收部门为被告区征收办。同时公布的该项目征收补偿方案规定，选择产权调换的，自签约搬迁之日起至产权调换房屋交付之日止，给予相应过渡期限的临时安置补偿费。超过补偿协议规定的超过渡期限，产权调换房屋还未交付的，按照增加50%的标准支付临时安置补偿费；2、楼层差价表，证明丹水国际项目作为产权调换房源时，销售价格按楼层差异设置了每套房屋的销售单价；3、征收补偿协议书（产权调换）房屋征收结算表，证明江岸区解放大道1055号1单元2楼-4被征收房屋为李金荣所有，证载面积为39.91平方米。2013年9月25日，李金荣和被告区征收办签订的《征收补偿补充协议书》，选择产权调换房为丹水国际2-28-F，房屋预测面积为145.95平方米，价格按6500平方米标准计算，该价格是在销售均价5700元基础上加上楼层调节价而构成；过渡期为20个月，临时安置补偿费标准为30元/平方米；交房时间2015年5月15日，超过补偿协议约定时间的临时安置补偿费按增加50%的标准据实结算；4、工作联系函；5、征收补偿补充协议书、房屋征收结算单、转账凭证、超期过渡付款明细表，证据4、5证明延期2015年5月15日交房，被告区征收办给原告龚尘超期过渡安置费。
经庭审质证，原告龚尘及被告区征收办对被告区统筹办提交的证据均无异议。
原告龚尘对被告区征收办提交的证据1无异议，证据2有异议，其认为涉案房屋至今未办理产权证是价格问题导致。证据4，限价5700元/平方米是均价的问题还是销售最高限价，其认为是最高限价不能超过5700元/平方米，被告区征收办没有依据证明是均价。本案是产权调换，被告区征收办给其调换的房屋就应该有产权，被告区征收办没有按照协议约定的时间进行房屋交付，且交付的房屋有很多不合格的地方。被告区统筹办对被告区征收办提交的证据无异议。
被告区统筹办对原告龚尘提交的证据认为与该办无关，不发表质证意见。被告区征收办对原告龚尘提交的证据对证据1无异议；证据2真实性无异议，证明目的有异议，协议明确约定了房屋面积和总价，可以算出单价，被告区征收办不存在欺诈；对证据3-5的真实性无异议，证明目的不认可，文件上并没有明确单套销售价为5700元/平方米，只是商品房限价为5700元/平方米，涉案房屋已在武汉市住房保障和房屋管理局进行备案，备案价格为6500元/平方米。6500元/平方米已经经过法定程序确认和备案。证据4、5表述不一致；证据6、7真实性、关联性有异议，落款是武汉强胜强房地产开发有限责任公司，只能说明未签订合同是由多种原因导致，被告区征收办交房的日期以工作联系函为准。
本院对上述证据认证如下：原告龚尘提交的证据1真实，来源合法，能证明其主体适格；证据2-5真实、来源合法，能证明案件事实；证据6、7与本案没有关联性。被告区统筹办提交的证据真实、来源合法，本院予以认可。被告区征收办提交的证据真实，来源合法，能证明原告龚尘的母亲李金荣与被告区征收办签订《征收补偿协议书》的事实。
经审理查明，因实施澳门路片旧城区改建，武汉市江岸区人民政府于2013年7月17日作出岸政征〔2013〕2号《房屋征收决定书》，征收江岸区解放大道与澳门路交汇处，征收部门为被告区征收办。原告龚尘的母亲李金荣位于江岸区解放大道1055号1单元2楼-4房屋在征收范围内。同年9月25日，李金荣与被告区征收办签订《征收补偿协议书》，协议载明李金荣所有的上述房屋在征收范围内，其选择产权调换方式补偿，其选择产权调换的涉案房屋面积145.95平方米，总房款948675元。当日，李金荣在房屋征收补偿清算单上签名确认。因延期交房，被告区征收办与李金荣签订补充协议，约定按超过《征收补偿协议书》规定的过渡期限，按照增加50%标准支付临时安置补偿费10775.70元，李金荣亦在结算单上签名确认。2015年10月6日李金荣去世后，原告龚尘于同年11月23日办理继承公证手续，成为其遗产的唯一继承人，位于武汉市江岸区同庆阁3栋1单元3层4室房屋及武汉市江岸区解放大道1055号1单元2楼-4房屋由原告龚尘继承。随后，原告龚尘在被告区征收办办理了涉案房屋的更名手续。2017年，原告龚尘通过政府信息公开得知丹水国际项目为限价商品房，最高销售价格5700元/平方米。原告龚尘认为被告区征收办涉嫌利用信息不对称，欺诈广大拆迁户，故诉至法院，诉请如前。
本院认为，行政机关不履行行政协议法定职责的行为和单方变更、解除行政协议的行为属于行政诉讼受案范围，但对行政机关签订行政协议、对行政协议的合法有效性提出异议的，是否属于行政诉讼受案范围，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》没有明确规定，但是由于行政协议的签订和效力问题通常是审查行政协议履行争议的前提，在履行争议中，人民法院不仅要审查不履行行政协议义务，单方变更、解除行政协议行为的合法（合约）性，同时还应当审查行政协议签订是否合法、行政协议内容是否有效。本案正是原告龚尘认为签订的涉案《征收补偿协议书》存在涉嫌利用信息不对称，欺诈广大拆迁户的行为要求变更部分协议内容并赔偿其相关损失的诉讼，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十五条第二款规定了“原告请求解除协议或者确认协议无效”属于行政协议受案范围，那么变更、撤销亦当属于行政诉讼审理范围，否则就无法构建完整的行政协议救济体系。审理此类案件，根据《适用解释》第十四条的规定，人民法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政强制性规定的民事法律规范。由于行政法律规范中并没有关于撤销、变更行政协议的相关规定，但行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而对外签订行政协议时，既要遵循行政法律规范的强制性规定，同时也应当遵守合同法各项基本原则及民事法律规范。下面本院将结合各方当事人的诉辩意见及提交的证据对本案进行全面审查并予以评述。
一、本案原、被告主体资格的问题。
涉案征收序号为澳旧-04-254《征收补偿协议书》系本案被告区征收办作为房屋征收部门与被征收人李金荣即本案原告龚尘之母签订的，因李金荣已于2015年10月6日去世，原告龚尘经公证后，成为其遗产的唯一继承人，并在房屋征收部门办理了相关变更手续，原告龚尘虽然不是该协议的一方当事人，但承继了李金荣的权利义务，故其具有适格的原告主体身份。在上述《征收补偿协议书》尾部虽然加盖有武汉市江岸区劳动街办事处征收专用章和澳门路片旧城区改建房屋征收指挥部公章，但上述二单位作为征收实施单位并非《征收补偿协议书》合同的相对方，同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，被告区征收办是本案适格的被告。被告区统筹办并非上述协议的一方当事人，不是本案适格被告，原告龚尘将区统筹办列为本案共同被告系错列被告。
二、涉案《征收补偿协议书》是否具有变更或者撤销情形。
行政协议的订立是行政主体根据行政需要，经缔结双方要约、承诺协商一致后，形成的双方权利义务关系的协议，行政协议与民事法律关系中的合同具有同属性，也就是说行政协议成立生效后亦具有稳定性，对双方具有法律约束力，应当按照约定履行义务，非因法定、约定事由不得擅自变更或者解除协议。本案中，原告龚尘要求变更《征收补偿协议书》中丹水国际限价商品房价格，按最高限价5700元/平方米标准计算，即主张被告区征收办与李金荣签订的行政协议具有可变更或撤销的事由，如前所述，本院将结合《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的”及第二款“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”的规定审理原告龚尘行使变更、撤销的事由是否成立。依据上述法律规定，撤销权通常由因意思表示不真实而受损的一方当事人行使，如欺诈胁迫行为的受害人、重大误解的误解人、显失公平中遭受重大不利的一方当事人。原告龚尘主张变更或撤销的理由系在订立合同时受欺诈胁迫及显失公平，认为被告区征收办隐瞒、欺诈，将最高限价为5700元/平方米的限价商品房，以6500元/平方米的价格对其征收补偿安置，使其利益遭受重大损失，显失公平。
首先，合议庭将审查被告区征收办是否依法履行签订征收补偿协议的法定职责，并重点审查原告龚尘主张的被告区征收办将最高限价为5700元/平方米的限价商品房，以6500元/平方米的价格对其征收补偿安置是否违反了法律、法规禁止性的规定。所谓限价商品房是指政府选择招标、拍卖、挂牌方法出让商品住房的用地时，与建设单位约定限制房屋出售价格、住房套型面积和销售对象等条件，由建设单位开发建设和定向出售的普通商品住房。目前，我市限价商品房主要包括两种类型，一种是用于征收（拆迁）安置的限价商品房；一种是面向特定对象的政策性限价商品房。它与由市场供需决定价格的商品房相比，在土地挂牌出让时就用合同方式约定了房屋销售价格、建设标准和销售对象，是政府对建设单位的开发成本及合理利润进行测算后，设定土地出让价格范围，从源头上对房价予以调控的手段，具有政府保障的根本特性。全国其他同类城市在限价商品房规范管理问题上均不尽相同，但为从实质上限制建设单位的开发成本及销售利润，一般有严格规定每套房屋价格销售上限，不得突破最高限价和根据房屋楼层、朝向在一定幅度内调整销售价格，但平均销售价格不得超过房屋规定销售价格这两种规定。本案诉争的丹水国际限价商品房在取得建设和用地计划时，相关行政主管部门规定的房屋最高销售价格为5700元/平方米，并在该项目房屋备案中予以明确；但从2012年1月19日江岸区政府与开发建设单位签订的安置房订购协议内容及被告区征收办提交的楼层差价表证明丹水国际项目在作为产权调换房源时，销售价格按楼层差设置了每套房屋的销售单价，销售均价为5700元/平方米（实际最终整体销售均价为5739.72元/平方米），属于在征收补偿安置前，由江岸区政府以合同方式与建设单位约定房屋建设标准、销售对象和房屋销售均价的限价安置商品住房。这就是在实际操作执行中出现的对上述两种价格规定理解不同引起的争议。我们认为以上两种关于限价商品房的价格规定各有利弊，从限价商品房自身兼具的保障性和商品房的独特性，如果仅仅限制最高销售价格，开发建设单位从追求、获得最大利益角度出发，势必会不论房屋楼层、户型、面积、朝向及市场供需的价值差异性一律采取最高限价予以销售，这显然不符合市场规律和所有被安置对象在选房、使用及今后市场交易中体现的公平性；如果采取综合上述两种方法的规定即规定最高限价的同时，根据房屋自身特性在最高限价幅度内适当调整各套销售价格则更具有科学合理性。回到本案，虽然江岸区政府在丹水国际项目的实际操作执行中与相关行政主管部门规定的房屋最高销售价格产生分歧，但由于被告区征收办其后向相关行政主管部门提交了价格变更的相关资料，房屋管理部门已按规定程序调整了丹水国际项目的备案价格，在我市目前尚无有关限价商品房规范管理的法规和部门规章对此给予明确、强制性规定的情况下，调整备案的行为可以视为认可江岸区政府前期与开发建设单位以合同约定按房屋销售均价销售的标准。故被告区征收办在履行签订征收补偿协议法定职责时，并不存在违反相关法律、法规强制性规定的情形。
其次，合议庭还将结合相关民事法律规范审查该协议是否具有变更或者撤销情形。从李金荣在《征收补偿协议书》、征收补偿结算单上对补偿面积、补偿金额予以确认的行为及原告龚尘没有提供确实有效的证据证明其母李金荣在签订协议时有被胁迫的事实；在李金荣选择产权调换的方式后以低于同等地段同等房源市场价即6500元/平方米的价格购得的丹水国际限价商品房是以政府让渡土地出让利益为前提，而欺诈胁迫方不会牺牲自身利益与协议相对方签订对其不利的协议，即政府推出限价商品房的初衷是为保障广大被征收人的利益，并不存在欺诈胁迫的主观故意。另一方面，显失公平的协议具有以下法律特征：1、协议对当事人明显不公平；2、一方所获得的利益超过了法律所允许的限度；3、受害的一方是在缺乏经验或者紧迫的情况下实施的行为。由于本案是因征收补偿引发的纠纷，纵观整个征收补偿过程，李金荣作为被征收人，其位于本市江岸区解放大道1055号1单元2楼-4号证载建筑面积39.91平方米的房屋在征收产权调换时，被告区征收办对其选择安置的位于丹水国际2-28-F预测面积为145.95平方米房屋、其面积远远超出的部分仍是按低于同等地段同等房源市场价6500元/平方米结算，作为被征收一方已享受到政府征收政策的红利，也不具有显失公平的情形。综上，原告龚尘既不能证明该协议对其明显不公平，导致其承担更多的义务、享有极少的权利或者其利益遭受重大损失，也不能证明其母李金荣因为缺乏经验或紧迫情况下签订协议，更不能证明被告区征收办获得了极大的超出法律允许限度的利益，涉案的《征收补偿协议书》不能体现上述三个法律特征，不具有《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的变更或者撤销情形。
三、需要说明的问题。
政府制定具有保障性限价商品房的惠民政策，被告区征收办作为政府的职能部门应该积极宣传好、贯彻好、执行好，尤其是在建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府进程中，更加应该积极行政、依法履职。如前所述，本案被告区征收办在限价商品房最高销售价格上产生的不同理解虽无明显不当，但在事实上造成了与房屋管理部门在丹水国际项目上备案价格的不一致，从而在一定时间段内影响了原告龚尘权利的实现。而且，既然已经通过合同方式与建设单位约定房屋销售均价为5700元/平方米的限价，那么就应该严格监管，确保最终整体销售均价不得逾越该限价。本院希望被告区征收办以本案诉讼为契机，认真研判，积极应对，制定出妥善的解决方案，有效化解此类行政争议。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，判决如下：
驳回原告龚尘的全部诉讼请求。
案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币40元，由原告龚尘负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏 胜
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 钱志武
二〇一七年十二月二十六日
法官 助理 刘冰净
书 记 员 黄牧羚