中华人民共和国
福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终579号
上诉人（一审被告）连江县国土资源局，住所地福建省连江县凤城镇凤尾花园凤园路36号。
法定代表人商志强，局长。
委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）林定章，男，1938年3月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
被上诉人（一审原告）林世昌，男，1946年1月28日出生，汉族，住美国。
两被上诉人共同委托代理人谢宇翔、阮煜，福建三通律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）林德章，男，1951年5月20日出生，汉族，住福建省福州市马尾区。
一审第三人林友章，男，1942年4月26日出生，汉族，住福建省连江县。
上诉人连江县国土资源局因被上诉人林定章、林世昌、林德章诉其土地行政登记一案，不服福州市晋安区人民法院（2015）晋行初字第155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：2007年7月13日，三原告提交《土地登记申请书》，就讼争地申请办理土地使用权登记。2008年6月10日，被告就讼争土地登记问题，向福州市国土资源局提交《关于连江县琯头镇居民林定章等三户宅基地重新登记意见的请示》，2008年6月27日，福州市国土资源局作出《关于林定章等三户宅基地登记发证有关问题的答复函》。2014年8月27日下午，被告组织连江县人民政府法制办、信访局、琯头镇人民政府、国土所、街道居委会及周边相关利益人到现场指界。2014年8月29日，被告对原告林定章作出《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》，主要内容为：“林定章申请的位于琯头镇816路118号祖遗房基地使用权登记，2014年8月27日下午经县国土局组织县政府法制办、信访局、琯头镇政府、国土所、街道居委会及周边相关利益人到现场指界，因相关利益人与林定章在现场指界中对现状南至中一条石板路的权属问题存在争议，而且林定章所申请登记的宗地并非是以土地权属界线组成的封闭地块，即一个宗地；为此连江县国土资源局认为林定章所申请的土地使用权登记，应按目前房屋用地现状按三宗地进行登记，权属争议部分地块应按共有使用权来认定。”三原告不服，于2015年10月10日向一审法院提起行政诉讼。审理期间，一审法院于2016年5月25日作出决定书，认为原告申请一并审理的民事纠纷系因不动产纠纷提起的诉讼，依法应由不动产所在地人民法院管辖，原告要求一并解决相关民事争议的申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，决定不予准许，原告可另行单独提起民事诉讼。
一审法院另查，2004年12月，原告林定章、林世昌、林德章持《福建省人民政府公定买契纸》向连江县人民政府申请土地使用权登记。2006年1月19日，连江县人民政府向三原告颁发连琯国用（2006）第gt03532号《国有土地使用权证》。三原告以所发证中记载的四至与原契不符，向福州市人民政府申请行政复议。2006年7月17日，福州市人民政府复议维持了连江县人民政府所作的连琯国用（2006）第gt03532号《国有土地使用权证》。三原告不服，于2006年8月2日向福州市中级人民法院提起行政诉讼。福州市中级人民法院作出（2006）榕行初字第32号行政判决，判决维持连江县人民政府于2006年1月19日向原告林定章、林世昌、林德章颁发的连琯国用（2006）第gt03532号《国有土地使用权证》。三原告不服，上诉至福建省高级人民法院。2007年5月18日，福建省高级人民法院作出（2007）闽行终字第16号行政判决，以连江县人民政府土地登记行为事实不清，主要证据不足，程序违法，判决撤销福州市中级人民法院（2006）榕行初字第32号行政判决；撤销连江县人民政府颁发的连琯国用（2006）第gt03532号《国有土地使用权证》。2007年5月20日，福建省高级人民法院向连江县人民政府发出司法建议书，建议连江县人民政府督促具体办理登记的部门以宗地为单位进行登记，依法通知被调查宗地和相邻宗地权利人到现场共同指界，指界人必须在地籍表上签字或盖章。
一审法院认为，被告作出被诉的《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》，涉及三原告的合法权益，三原告在法定的期限内对被诉行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。
《土地登记办法》第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”，第十九条规定“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日”。《福建省土地登记条例》第十八条规定“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：……；（二）个人使用的土地，由户主或其代理人持身份证明或户籍证件到现场指界。宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。指界人指界认可，但拒绝在地籍调查表上签字或盖章的，视同缺席指界。指界人对土地权属界线有争议的，由登记部门调解；调解不成的，按土地权属争议处理”，第十九条规定“宗地相邻各方缺席指界的，按下列办法处理：（一）一方缺席的，根据界线另一方所指界线或双方提供的权属图件上的界线确定；（二）双方缺席的，根据双方提供权属图件上的界线确定。依照前款规定办法确定的界线，登记部门应当将划界结果书面通知缺席方。缺席方如有异议，必须在十五日内申请重新审核、划界”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。2010年11月30日起施行的《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”，第三十条规定“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门”。根据上述规定，登记部门对申请登记的土地进行权属调查时，应通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界；在指界过程中，指界人若对土地权属界线存在争议，应由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府作出处理。《土地权属争议调查处理办法》亦对争议的申请、受理、调查、调解、处理等作了规定。
本案中，被告进行权属调查时，已经通知了相关部门以及原告林定章、第三人到现场共同指界，在指界过程中，指界人对土地权属界线存在争议，在此情况下，应由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府作出处理，但被告在未经有权机关作出处理决定的情况下，径行作出被诉答复，认为对权属争议部分地块应按共有使用权来认定，显属超越职权，违反法定程序；同时，三原告于2007年7月13日提交土地登记申请，被告直至2014年8月29日才对原告林定章作出《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》，严重超期，遗漏当事人，未告知当事人救济途径，亦属程序违法。故被告所作的答复违法，依法应予以撤销，被告应在法定期限内重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决：一、撤销2014年8月29日被告连江县国土资源局所作的《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》，被告应于本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。二、驳回原告林定章、林世昌、林德章其他诉讼请求。
上诉人连江县国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人申请坐落于连江县琯头镇816路118号房屋土地使用权的登记，根据《土地登记办法》第十三条关于“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看”的规定，上诉人于2014年8月27日下午组织县政府法制办、信访局、琯头镇政府、国土所、街道居委会及周边相关利益人到现场指界，相关利益人与被上诉人在现场指界中对现状南至中一条石板路的权属问题存在争议，且被上诉人所申请登记的宗地并非是以土地权属界线组成的封闭地块，按房屋作用土地现场情况形成三宗地块。根据《土地登记办法》第五条关于“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线墙的地块或者空间”的规定，被上诉人应当按三宗地块申请土地使用权登记。据此，上诉人于2014年8月29日向被上诉人作出《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》，告知被上诉人申请房屋土地使用权的登记是三宗地块，应当按宗地进行登记，权属争议部分地块应当按共有使用权进行登记，是符合规定的。一审判决认为“被告直至2014年8月29日才对原告林定章作出《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》，严重超期，遗漏当事人，未告知当事人救济途径，亦属程序违法”，不符合事实，也缺乏法律依据。同时，上诉人认为被上诉人与本案被诉的房屋土地登记行为没有利害关系，被上诉人没有诉权。综上，上诉人连江县国土资源局请求撤销一审判决的第一项，并判决驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人林定章、林世昌辩称，一、上诉人于2014年8月29日作出《关于林定章同志申请土地使用权登记的答复》（下称《答复》）违法法定程序，依法应当予以撤销。根据《土地登记办法》第十九条规定，本案被上诉人于2007年7月13日依法向上诉人提出土地登记申请，而上诉人直至2014年8月27日才组织现场指界，直至2014年8月29日才向被上诉人作出《答复》，上诉人至今仍未办结土地登记审查手续，其行为明显严重超期。并且上诉人对申请登记的土地进行权属调查时，未按照相关规定提前五日书面通知被调查宗地的权利人和全部相邻宗地的权利人到现场共同指界，其所提供的《土地勘丈记录表》中也没有指界人的签字或盖章，可见上诉人未依照法定程序对申请登记的土地进行实地查看，其所作出的《答复》明显违法。本案指界人对土地权属界线存在争议，在这种情形下应当由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，然而，上诉人在未经人民政府处理的情况下，自行作出《答复》，明显超越职权，违反法定程序。二、上诉人作出的《答复》认定事实错误，其认定缺乏事实与法律依据。涉案土地是一宗以土地权属界线组成的封闭地块，属于一个宗地，南至中石板路的土地使用权应当归三被上诉人共同共有。被上诉人提供的证据《福建省人民政府公定买契纸》、《协议书》、《说明书》、《照片及收款收据》等证据，均可以充分证明上述事实。上诉人作出的《答复》认定案涉土地应按三宗地进行登记，权属争议部分地块应按共有使用权来认定，明显缺乏事实与法律依据。三、关于诉权问题。上诉人做出的《答复》直接认定被上诉人土地使用权登记按三宗地进行登记，权属争议按共同共有进行认定，该认定对三被上诉人财产权益产生实际影响。本案被上诉人具有诉权。综上，被上诉人林定章、林世昌请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人林德章辩称，其同意林定章、林世昌的意见，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人林友章未向本院提交书面意见。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”，第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。”本案中，在涉案土地上的指界人对土地权属界线存在争议的情况下，上诉人连江县国土资源局直接对权属争议部分进行确权，认定为共有使用权，明显超越职权，依法应当予以撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人连江县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾 莹
审 判 员 郑 鋆
代理审判员 蔡陈飞
二〇一六年十一月八日
书 记 员 曾 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。