安徽省潜山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潜行初字第00002号
原告：安徽赛杭家纺集团有限公司。
法定代表人：储吴桂，董事长。
委托代理人：谢登、谢江明，安徽天柱律师事务所律师。
被告：潜山县国土资源局。
法定代表人：吴兴华，局长。
委托代理人：范本胜，安徽安潜律师事务所律师。
原告安徽赛杭家纺集团有限公司不服潜山县国土资源局土地管理行政处罚，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2014年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月14日公开开庭审理了本案。原告法定代表人及其代理人、被告代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告潜山县国土资源局于2014年9月22日作出潜国土资罚决字（2014）70号《行政处罚决定书》，认定，原告安徽赛杭家纺集团有限公司未经批准，擅自改变用途将工业用地2062.78平方米建成住宅楼，并对社会公开销售，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十六条的规定。决定根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，予以责令交还改变用途的国有土地2062.78平方米和处以改变用途土地30元／平方米计61883.4元的罚款的处罚。被告于2015年1月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同，证明出让面积18630.1平方米，用途为工业；受让宗地用于企业内部行政办公及生活设施的占地面积不超过宗地的7%即1304.1平方米；原告同意不在受让宗地范围内建成住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。2、原告的地籍档案，证明原告从总土地证分割出2062.78平方米办理分证的事实，用途仍为工业，系原规划的厂房第9幢变更。3、赛杭家纺土地使用现状说明、产业园平面图、住房登记表、住户平面图、房产证及附图、合作协议书及房款收据，证明建成后的住宅楼面积为5320.38平方米，向外出售住房35户；原告在迎宾大道另建综合楼的事实。4、询问笔录10份现场照片10组，证明原告建成48套三室两厅一厨一卫的生活用房对外出售。5、立案呈批表、违法案件处理决定呈批表、处罚告知书及送达回证、听证告知书及送达回证、听证申请书、听证申请书及送达回证、听证会纪要、处罚决定书及送达回证，证明对原告实施处罚程序合法。6、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，作为处罚的法律依据。
原告安徽赛杭家纺集团有限公司诉称，原告2010年通过出让方式取得潜山县综合经济开发区18630.05㎡土地的使用权，规划用途为工业用地。其中分割出来的2062.78㎡土地有土地使用证，在该土地上所建成的综合楼已取得房产证书。该两证一书上载明的建设项目名称为“赛杭家纺产业园及附属设施”，说明原告所建的综合楼是附属的生活服务设施。原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十四条第一项规定，在受让的宗地内建设行政办公及生活设施，占地面积不得超过总面积的7%，即1304.1㎡。原告所建的该综合楼占地面积仅886.73㎡，并未超过约定。被告认定原告擅自改变土地用途与事实不符。潜山县政府潜政办（2011）13号文件规定：“园中园”经营管理单位可将园区内配套居住用房按比例转让、租赁给该“园中园”入园企业。原告是经批准的家纺产业园，享受园区相关政策。凡自愿投资入园的企业和个体工商户，均与原告签订了《合作协议书》，规定合作者须有投资入园的项目，原告为投资入园者提供工业厂房及配套用房。而被告认定原告对社会公开销售，是对事实的歪曲。综上，原告认为被告认定事实错误，裁决结果不当，诉请依法撤销被告潜国土资罚决字（2014）70号行政处罚决定书。原告提供了以下证据：1、法人营业执照、组织机构代码证，证明原告主体资格。2、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证，证明原告合法取得的工业用途建设用地面积18630.05㎡。合同约定原告可建设行政办公及生活服务设施，占地不超过总面积的7%，即1304.1㎡。3、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，证明县建设局批准原告建设项目不仅包括厂房，还包括附属的生活服务设施，即本案所涉的“综合楼”。4、“综合楼”土地证、房产证，证明综合楼竣工后经验收合格并符合规划用途。5、潜政秘（2010）75号文件、潜开（2010）69号文件、潜政办（2011）13号文件，证明原告为家纺产业园，有权享受县政府关于“园中园”经营管理单位可将园区配套居住用房按比例转让、租赁给入园企业的政策。6、合作协议书、营业执照，证明投资合作者均与原告签订了合作协议书，双方约定合作者须有投资入园的项目，原告为其提供工业厂房及配套用房。部分投资者（储普庆、李葛朝等）已提供入园项目。7、通告，证明原告一直在督促尚未履行项目入园的投资人尽快履行义务的事实。8、测量照片，证明现场测量综合楼实际占地879.31㎡。9、合作协议书、判决书，证明相同的合作协议书法院判决有效，且投资人须提供相关的入园项目的材料。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：1、原告对被告证据3提出异议，认为原告在迎宾大道旁另建综合楼的事实与本案没有关联性，不应认定。合议庭认为，原告在属于安徽赛杭家纺产业园范围内、位于迎宾大道旁的位置另建综合楼，涉及原告在该工业用地建设状况的总体布局，涉及原告所建争议楼盘用途的确认，与本案具有关联性，应予认定。2、原告对被告证据4中的笔录提出异议，认为原告有与房屋受让人签订入园合作协议，房屋受让人均说没有看协议，是买房居住的，不能成立。被告认为，按照县政府的政策规定，园中园企业只对已入园的企业或个体工商户享有转让和租赁厂房和生活用房的权利，无权在没有入园项目的情况下向他人转让生活用房。合议庭认为，被告的意见符合政策规定，应予采信。3、原告对被告立案审批表提出异议，认为表上并无领导签字批准，应认定被告立案程序不合法。合议庭认为原告的异议成立。4、被告对原告证据8提出异议，认为争议楼盘面积应以原告为该楼盘单独办证的面积为准，不能仅以楼盘的实际占地面积为准，也要加上楼盘的分摊面积。合议庭认为，根据国土资源部发布的《工业项目建设用地控制招标》附件1的规定，行政办公及生活设施面积应包括占地面积和分摊面积。被告的异议成立，应予采信。5、当事人对其它证据并无实质性的异议，合议庭予以采信。
经审理查明，2010年，原告通过出让方式取得潜山县综合经济开发区的一块面积为18630.05㎡的建设土地，办理了潜国用（2010）第01021003号国有土地使用证，规划用途为工业，建设项目名称为“赛杭家纺产业园”。出让合同约定：受让宗地用于企业内部行政办公及生活设施的占地面积不超过宗地的7%即1304.1平方米；受让人同意不在受让宗地范围内建成住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。2010年，赛杭家纺产业园建设过程中，原告将原规划的第9幢楼房建成一幢拥有48套三室两厅一厨一卫样式的生活用房。并自2010年开始以赛杭家纺产业园合作协议的形式与社会公民签订有偿转让房屋协议，同时约定房屋受让人须带项目投资入园。2011年原告将该楼房所在的区域2062.78㎡土地申请分立办证，办理了潜国用（2011）第01021019号土地使用证。2013年，部分合作协议签订者在没有入园项目情况下入住该生活用房。2014年，原告在位于开发区迎宾大道旁开工建设十二层的赛杭综合楼。2014年经人举报，被告对原告建设该楼房的行为进行调查。认定原告未经批准，擅自改变用途将工业用地2062.78平方米建成住宅楼并对社会公开销售。被告作出潜国土资罚决字（2014）70号《行政处罚决定书》，原告不服，遂诉至本院。
又查，2011年4月18日，潜山县人民政府办公室下发的潜政办（2011）13号文件中《安徽省潜山经济开发区关于加强“园中园”管理的有关规定》规定：园中园经营管理单位不得改变开发区所供用地性质，配套居住用房只能按比例转让、租赁给该“园中园”入园企业。
还查，被告立案审批表上没有批准领导的签名。
本院认为，原告所取得的建设用地为工业用地，出让合同约定：受让人同意不在受让宗地范围内建成住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。原告将争议楼盘建成住宅式建筑，违反了出让约定和相关政策规定。2011年潜山县的“园中园”政策规定：配套居住用房只能按比例转让、租赁给该“园中园”入园企业。而原告于2010年就与社会公民签订有偿转让争议楼盘生活用房的协议，2013年又允许签约公民在没有任何入园项目的情况下入住访楼盘。原告的行为应认定为建设住宅对外销售行为。原告为争议楼盘单独分立了2062.78㎡的土地证，被告认定原告将工业用地2062.78㎡建成住宅楼并无不当。原告既建该争议楼盘又新建行政综合楼，所谓的行政办公及生活附属设施不超过7%的理由不能成立。但是，被告立案审批表上没有批准领导的签名，属于程序违法。被告的行政行为依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
撤销被告潜山县国土资源局2014年9月22日作出的潜国土资罚决字（2014）70号《行政处罚决定书》。
本案诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 聂小宁
审 判 员 储昭著
人民陪审员 汪炎胜
二〇一五年二月四日
书 记 员 徐朝云
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。