甘肃省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）甘行终138号上诉人(原审原告)甘肃仁和兴业商贸有限公司（以下简称仁和公司）。法定代表人丁子轩。委托代理人朱久虎，北京京师律师事务所律师。委托代理人杨继锋，北京赫然律师事务所律师。上诉人（原审第三人）丁卫文。委托代理人何国文，陕西海普睿诚律师事务所律师。被上诉人(原审被告)陇南市发展和改革委员会（以下简称市发改委）。住所地：甘肃省陇南市武都区城关镇旧城山市政府大院*号楼。法定代表人漆文忠，市发改委主任。委托代理人孟宇欣，甘肃法成律师事务所律师。委托代理人张莉萍，甘肃法成律师事务所律师。原审第三人略阳县兴龙黄金有限责任公司（以下简称兴龙公司）。住所地：陕西省略阳县狮凤小区*#***室。法定代表人蔡雪，兴龙公司执行董事。委托代理人滑丽萍，甘肃圣方舟律师事务所律师。委托代理人王建平，甘肃圣方舟律师事务所律师。上诉人仁和公司、上诉人丁卫文因仁和公司诉市发改委[2012]陇发改交能函第81号《关于变更槐树坝电站项目业主的复函》（以下简称：《复函》）一案,不服甘肃省兰州市中级人民法院(2015)兰行初字第66号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人仁和公司的委托代理人朱久虎、杨继锋，上诉人丁卫文的委托代理人何国文，被上诉人市发改委的负责人李银平及委托代理人孟宇欣、张莉萍，原审第三人兴龙公司的委托代理人滑丽萍、王建平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，仁和公司的法定代表人系丁子轩，第三人丁卫文系该公司经理，丁卫文与丁子轩是兄妹关系。2004年8月16日兰州市招商局给中国区域特色经济研究院发出兰招字[2004]110号《关于同意中国区域特色经济研究院在兰州市设立西部中心的函》，主要内容为：“你单位关于申请在兰州市设立西部中心的函收悉。根据1996年市政府6号令《外地驻兰办事机构管理办法》有关规定，经研究，同意你单位在兰州市设立中国区域特色经济研究院西部中心。其他事宜请持此文与有关部门联系解决。”同日西部中心取得了登记号为200402708的《外地驻兰办事机构登记证》。该证载明负责人为王效禹。2006年8月4日康县发展和改革委员会向市发改委提交康发改〔2006〕81号《关于上报康县槐树坝电站项目建议书的报告》。主要内容为：“根据国家水力资源开发建设的有关规定，经县政府研究同意（康政函字第20号）现由西部中心（该中心在甘肃注册资金2000万元，法人代表王效禹）独自开发我县迷坝乡槐树坝电站。……。附：1、康县政府函字20号便函。2、《中国区域特色经济研究院西部中心简介》。3、《注册登记证明书》。4、中经院字第（2006）036号文件。5、西部中心法人身份证。6、康县国土局、水电局、环保局、电力局有关证明书。7、《康县槐树坝电站项目建议书》。”2006年8月8日西部中心（甲方）与仁和公司（乙方）签订《槐树坝水电站项目联合开发协议书》，主要内容为：“甲方合法持有水电站的30%的股权，乙方依据中国法律具有甘肃陇南西汉水槐树坝水电站股权的70%的股权。在甘肃陇南西汉水槐树坝水电站的相关手续办理完成后，甲乙双方合作在当地注册成立槐树坝水电有限公司。乙方无条件向甲方提供本项目相关手续办理过程中全部细节及发生费用的细目，甲方无条件配合乙方完成甘肃省陇南西汉水槐树坝水电站的各项前期审批工作及初设、勘探、规划等工作（各种费用由乙方承担）。（注：本合同为内部合作合同对外无效）。”2006年10月19日市发改委给康县发展和改革委员会作出陇发改项〔2006〕21号《关于槐树坝水电站工程有关事宜的复函》，主要内容为：“槐树坝电站你县政府已于2006年5月18日与西部开发中心签订开发协议，同意由西部开发中心开展该项目前期工作，并由你委责成业主尽快委托有资质的设计部门完成可研报告，在完善相关手续的基础上，于2007年4月底前上报我委核准。”2007年12月29日康县人民政府给西部中心发出康政土建发（2007）74号《关于给中国区域特色经济研究院西部中心出让国有土地使用权的批复》，同意将迷坝乡刘家河1500平方米国有河滩地使用权出让给西部中心做为工业用地，出让年限50年。2008年1月7日陇南市水土保持局给西部中心发出陇市水保发〔2008〕2号《关于对康县西汉水槐树坝水电站工程水土保持方案报告书的批复》。2008年3月5日甘肃省环境保护局给西部中心发出甘环自发〔2008〕16号《关于对的批复》。2008年12月10日康县水利局给市发改委发出康水利发〔2008〕84号《关于康县西汉水槐树坝电站预取水许可的批复》，所附《预取水许可证》上的预取水单位为西部中心。2009年1月3日市发改委给成县发改委发出《紧急通知》，内容为：“在2008年11月我委与省电投大容有限责任公司一起开展西汉水流域水电站开发规划，研究电站布局时，发现2006年由康县发改委申报，我委已授权给中国区域特色经济研究院西部中心开展前期工作的康县槐树坝电站与2008年由成县发改委申报，我委授权给武威市永全发电有限责任公司开展前期工作的成县建村电站在开发河段上有重叠（因西汉水是成县、康县界河导致），现康县槐树坝电站已完成前期工作，正式上报我委申请核准。为了避免给双方业主造成不必要的经济损失，请你委立即通知武威永全发电有限责任公司法人代表暂停前期工作，并于2009年1月15日前到市发改委协商处理有关事宜（槐树坝电站业主由市发改委负责联系），逾期不到责任自负。”2009年1月10日市发改委组织召开了西汉水流域水电开发规划有关问题协调会，协商解决康县槐树坝电站、成县建村电站与流域开发规划中存在的问题，参加会议的有市项目办公室、甘肃电投大容有限责任公司、西北水电勘测设计院、西部中心、武威市永全发电有限责任公司的负责人及专家等共12人，形成《关于西汉水流域水电开发规划有关问题协调会纪要》的主要内容为：“会议就西部中心提出的康县槐树坝电站开发方案、永全公司提出的成县建村电站开发方案、大容公司委托西北水电勘测设计院提出的西汉水流域水电开发利用规划方案进行了对比分析，发现槐树坝电站、建村电站在西汉水河段上有重合，存在着开发权矛盾，其中建村电站为左岸方案（位于成县），槐树坝电站为右岸方案（位于康县），两个方案都与西北水电勘测设计院提出的该河段开发利用的大装机方案存在着较大的差异，未能有效利用水能资源。会议要求大容公司必须在2009年6月底前完成规划，争取7月底前完成规划审批；在规划期间西汉水上所有未开工的电站必须停止前期工作，否则造成的经济损失自负；规划审查通过后，市上将本着尊重历史，面对现实的原则，根据各方的经济实力重新确定电站的开发业主；新业主必须按照批准的规划重新开展可研、设计工作，否则取消开发权。”2009年12月18日甘肃省工程咨询中心给甘肃省发展和改革委员会上报甘咨项〔2009〕570号《关于上报的报告》载明：“西北勘测设计研究院编制的西汉水大桥乡至马家坝河段水电开发规划报告拟定规划河段始自西和县大桥乡，终于下游成、康两县交界的马家坝河段。在规划河段自上游至下游依次拟定李家坝（引水式）及马家坝（坝后式）等7个梯级水电站开发方案。评估认为，该规划报告推荐的7级水电站开发方案基本可行，拟定的各梯级水电站水位衔接基本合适，各梯级水电站总体布置方案基本可行，匡算的总体投资（静态）19.61亿元基本适宜；现将该规划评估报告报上，供参考。”2010年3月26日甘肃省发展和改革委员会给各有关单位发出甘发改能源〔2010〕363号《关于印发西汉水大桥乡至马家坝河段水电开发规划评估报告的通知》，主要内容为：“现将甘肃省工程咨询中心《关于上报的报告》（甘咨项〔2009〕570号）印发给你们，请遵照执行。”2010年4月6日仁和公司（受让方）与西部中心（转让方）签订《关于签订水电项目内部股权转让合同（协议）》，其中支付条款约定：“1.本次股权转让定金为标的，计人民币200万元。2.转让定金转让双方认可的转让方开设的定金账户。3.受让方在本协议签订后的15个工作日内将200万元的定金打入转让方的账户。4.受让方在本次协议定金到账后，与转让方共同完成股权变更的全部法律手续。”2010年4月16日仁和公司向西部中心支付槐树坝水电站转让定金50万元。2010年4月30日仁和公司法定代表人丁子轩从其中国工商银行6222022703007636977账户中给西部中心负责人王效禹账户里支付35万元。2010年6月5日市发改委召开了西汉水流域大桥乡至马家坝河段水电开发协调会，参加会议的有陇南市水务局，西和县、成县、康县人民政府，西和县、成县、康县发改委，建村水电站（项目业主武威市永全发电有限责任公司）、槐树坝水电站（项目业主中国区域特色经济研究院西部中心）等单位的负责人及专家共26人。西部中心主任王效禹、副主任马志远参加了协调会。丁子轩、丁卫文以西部中心总经理、副总经理名义也参加了协调会，形成《西汉水流域大桥乡至马家坝河段水电开发协调会议纪要》的主要内容为：“会议认为，西汉水流域大桥乡至马家坝河段水电站开发规划已经省发展改革委批准执行，因此，流域水电站的开发必须遵循规划确定的开发方案，重新协商启动项目前期工作。……。关于李家坝和马家坝水电站的开发。该电站为本次规划的第6和第7梯级，本着尊重历史、尊重科学、优先照顾已开展前期工作业主利益的原则，考虑成县建村水电站和康县槐树坝水电站存在着开发权矛盾，同时两个水电站开发方案均与省批复规划的大装机方案存在着较大差异，因此要按规划的李家坝水电站方案进行开发。西部中心、永全发电公司、大容公司均提出要开发李家坝水电站，会议提出了解决开发权矛盾的具体方案：方案一、以取得马家坝水电站开发权为条件，放弃对李家坝水电站的开发。经过各方反复协商、沟通，在西部中心、永全发电公司、大容公司未能达成一致意见的情况下，会议决定由参会各方委派一名代表，进行投票推荐马家坝水电站的开发业主。投票结果：西部中心以绝对优势取得马家坝水电站的开发权。会议同意：按投票结果：由西部中心对马家坝水电站进行开发。方案二、关于李家坝水电站的开发，一是由大容公司与永全发电公司进行联合开发；二是以响崖沟、平洛河口、龙凤三个水电站的开发权作为放弃对李家坝水电站开发的条件。大容公司、永全发电公司的参会代表均表示，此事关系重大，须交由双方高层进一步协商决定，一周后将双方高层协商的结果正式答复市发改委。会议同意双方参会代表的请求，将根据双方高层的协商结果，再行决定李家坝水电站和其他水电站的开发业主。”2010年7月16日西部中心（甲方）与仁和公司（乙方）签订《马家坝水电站项目联合开发协议》议定：甲乙双方均为马家坝水电站项目的股东，甲方占有马家坝水电站10%股权，乙方占有马家坝水电站90%股权。2010年8月9日市发改委作出[2010]陇发改交能函字第129号《关于西汉水大桥乡至马家坝河段水电开发规划费用由获得开发权的项目业主按装机规模进行分摊的函》，主要内容为：“经审查确认甘肃电投大容电力有限责任公司支出规划费总计219.5万元。根据2010年6月5日西汉水大桥乡至马家坝河段水电开发协调会议精神，已同意开展该流域规划电站前期工作的项目业主单位，请将拟开发电站应分摊规划费足额汇入甘肃电投大容电力有限责任公司银行账号。由该公司出具规划费已支付的凭据，经我委审核确认后，方可出具同意开展相应项目前期工作的函。附表：西汉水大桥乡至马家坝河段水电开发电站规划费分摊表。”该规划费分摊表中载明：马家坝水电站分解规划费为238351元。2010年8月27日西部中心向甘肃电投大容电力有限责任公司支付马家坝水电站规划费238351元。2010年8月30日市发改委给成县发展改革委作出陇发改交能〔2010〕760号《关于开展西汉水马家坝水电站前期工作的通知》，主要内容为：“2010年6月5日我委组织召集市水务局、西和、成县、康县政府以及该流域原电站项目业主等有关单位参加的西汉水流域大桥乡至马家坝河段水电开发协调会议议定，由西部中心对西汉水大桥乡至马家坝河段规划的第7个梯级电站马家坝水电站进行开发。按照协调会议精神和我委[2010]陇发改交能函字第129号函的要求，该中心已将应分担的规划费足额缴付甘肃电投大容电力有限责任公司。根据国家及省市有关水电站项目管理的政策，经研究，现将该项目开展前期工作的有关事项通知如下：一、同意由西部中心组织开展马家坝水电站项目前期工作，请严格遵循省工程咨询中心规划评估报告的相关意见，认真开展相关工作，完成项目核准的所有前置性文件后，于2011年12月31日之前上报我委核准。”2010年11月27日王效禹、丁卫文、丁子轩给兴龙公司出具《承诺书》，内容为：“经研究股东全体表决同意马家坝电站联合开发，委托中心主任王效禹全权商谈具体合作事宜。”2011年1月14日西部中心与仁和公司签订《关于马家坝水电站转让退款协议》，内容为：“因前期双方签订联合开发协议，经双方协商同意将所取得马家坝电站转让。以转让合同为准。现已收到转让款100万元整。经双方协商达成如下协议：一、仁和公司同意由丁卫文全权办理此事，并将转让款100万元汇入丁卫文个人账户。二、所余款项在第三方汇给西部中心后或直接汇入丁卫文个人账户。账全部结清后，之前所有合同全部作废。三、中间费用10万元由丁卫文负责。”同日王效禹通过招商银行给丁卫文6013828500018038196账户里汇入100万元，丁卫文出具了今收到西部中心马家坝电站转让退款100万元整的《收条》。2011年12月25日，仁和公司以西部中心、王效禹、中国区域特色经济研究院为被告，向兰州市城关区人民法院提起民事诉讼，请求：1、判令被告向原告双倍返还转让定金100万元；2、判令被告向原告返还转让款35万元；3、判令三被告承担连带责任；4、本案诉讼费用全部由被告承担。兰州市城关区人民法院审理后于2012年6月4日以（2012）城法民白初字第145号民事裁定书裁定驳回原告仁和公司的起诉。2012年4月1日市发改委主持召开了西汉水大桥乡至马家坝河段水电开发第三次协调会议。参加会议的有陇南市水务局，西和县、成县、康县人民政府，西和县、成县、康县发改委，原康县槐树坝水电站项目业主西部中心，原成县建村水电站前后项目业主成县建村水电开发有限公司和武威市永全发电有限责任公司等。西部中心主任王效禹、副总经理曲宪华参加了协调会，形成《西汉水流域大桥乡至马家坝河段水电开发第三次协调会议纪要》的主要内容为：“会议同意原成县建村水电站项目业主武威市永全发电有限责任公司主动退出李家坝水电站开发权竞争的请求，由将来取得李家坝水电站开发权的项目业主对该公司（包括成县建村水电开发有限公司）在项目前期工作中投入的费用进行合理补偿。会议决定按得票顺序推荐成县建村水电开发有限公司为李家坝水电站第一候选开发业主，西部中心为李家坝水电站第二候选开发业主。”2012年4月6日西部中心(甲方)与兴龙公司（乙方）签订《关于槐树坝电站转让责权利的协议》，内容为：“一、甲方取得的槐树坝电站开发权已合并为李家坝电站，为解决槐树坝电站内部复杂的矛盾，由乙方全部出资退清了所有股东的欠款和赔偿。二、甲方同意将槐树坝电站的责、权、利包括已取得的马家坝电站及李家坝电站的候选业主资格和相应的享有和承担的权利和义务。三、如乙方最后取得李家坝电站开发权同意承担第三次协调会议精神的一切事务，同意承担流域规划费和其他业主的合理退赔费用。四、乙方单独享有和承担槐树坝电站的一切责、权、利。五、甲乙双方内部事务协商解决，与任何单位和个人无关。”同日，西部中心向市发改委递交《承诺书》，主要内容为：“根据西汉水大桥乡至马家坝河段开发规划，由我中心作为项目业主开展前期工作的原槐树坝电站已不再规划建设。为了彻底解决原槐树坝电站历史遗留问题，我中心通过协议将原槐树坝电站的一切权利和义务转让给略阳县兴龙黄金有限责任公司。目前略阳县兴龙黄金有限责任公司已出资完全退清了原槐树坝电站内部所有股东的出资款项，原槐树坝电站现仅有略阳县兴龙黄金有限责任公司一家股东。我中心特此承诺，原槐树坝电站所有股东债权债务已妥善解决，我中心与槐树坝电站原有股东之间已不存在任何关系。”2012年4月24日市发改委给西部中心作出[2012]陇发改交能函字第81号《关于变更槐树坝电站项目业主的复函》，主要内容为：“根据康县发改委请求，2006年我委以陇发改项[2006]21号文同意由中国区域特色经济研究院西部中心开展槐树坝水电站项目前期工作。由于槐树坝电站前期工作时间较长，期间，原股东内部也出现了许多复杂矛盾。同时，根据西汉水大桥乡至马家坝河段开发规划原槐树坝电站已不再规划建设。为了解决股东矛盾，你中心通过协议将原槐树坝电站项目的一切权利、责任和义务转让给略阳县兴龙黄金有限责任公司，略阳县兴龙黄金有限责任公司也同意全部接受槐树坝电站项目的责、权、利，包括已取得的马家坝电站项目开发权及李家坝电站项目的候选业主资格。根据中国区域特色经济研究院西部中心的承诺函，目前，略阳县兴龙黄金有限责任公司已出资退清了原槐树坝电站内部其他所有股东的出资款项，原槐树坝电站所有股东债权债务已妥善解决，至此，略阳县兴龙黄金有限责任公司已成为原槐树坝电站项目实际的唯一股东。鉴于以上事实，为有利于彻底解决历史遗留问题，经研究，同意中国区域特色经济研究院西部中心的请求，由略阳县兴龙黄金有限责任公司作为原槐树坝水电站项目唯一股东承担和享有原槐树坝水电站项目业主的全部权利和义务。”2014年3月4日仁和公司向陇南市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销市发改委作出的《复函》。另查明，2010年9月10日委托方仁和公司与设计单位青海云河水利水电设计咨询有限公司签订《建设工程设计合同》，委托设计单位承担甘肃省陇南市西汉水流域马家坝电站设计。仁和公司提供了2010年9月30日青海云河水利水电设计咨询有限公司出具收取设计费95万元的收据（编号6711494）一张，但其没有提交给青海云河水利水电设计咨询有限公司支付95万元设计费的相关凭证以印证。另外，本案审理过程中，第三人兴龙公司向本院提交调取证据申请，申请本院向中国银行股份有限公司兰州市东岗西路支行调取2011年1月14日王效禹汇至丁卫文在该行开立的账号为6013828500018038196账户上100万元的去向。经本院调取，中国银行股份有限公司兰州市东岗西路支行出具的交易明细清单载明：2011年1月18日汇款人丁卫文从其在该行开立的6013828500018038196账号中分别给收款人赵玲在中国农业银行股份有限公司兰州东方红广场支行开立的6228481210491531715账号中汇入15万元，给收款人秦丽在陇南武都农村合作银行城郊支行开立的570310121000810231账号中汇入50万元，给收款人丁子轩在中国工商银行股份有限公司兰州住房城建支行开立的6222022703007636977账号中汇入25万元。一审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，2006年8月4日康县发展和改革委员会给市发改委提交康发改〔2006〕81号《关于上报康县槐树坝电站项目建议书的报告》，同意由西部中心独自开发迷坝乡槐树坝电站。市发改委于2006年10月19日给康县发展和改革委员会作出陇发改项〔2006〕21号《关于槐树坝水电站工程有关事宜的复函》，同意由西部中心开展该项目前期工作。2007年12月29日康县人民政府给西部中心发出康政土建发（2007）74号《关于给中国区域特色经济研究院西部中心出让国有土地使用权的批复》，同意将迷坝乡刘家河1500平方米国有河滩地使用权出让给西部中心做为工业用地。2008年1月7日、2008年3月5日陇南市水土保持局、甘肃省环境保护局给西部中心分别发出了陇市水保发〔2008〕2号《关于对康县西汉水槐树坝水电站工程水土保持方案报告书的批复》和甘环自发〔2008〕16号《关于对的批复》。2008年12月10日康县水利局给市发改委发出康水利发〔2008〕84号《关于康县西汉水槐树坝电站预取水许可的批复》，所附《预取水许可证》上的预取水单位为西部中心。2010年8月30日市发改委给成县发展改革委作出陇发改交能〔2010〕760号《关于开展西汉水马家坝水电站前期工作的通知》，同意由西部中心组织开展马家坝水电站项目前期工作。上述报告、批复、通知、复函均针对或涉及西部中心作出。市发改委曾于2009年1月10日组织召开了西汉水流域水电开发规划有关问题协调会，又于2010年6月5日、2012年4月1日分别召开了西汉水流域大桥乡至马家坝河段水电开发协调会。市发改委组织召开的三次协调会西部中心负责人均予以参加。丁子轩、丁卫文虽参加了2010年6月5日召开的协调会，但其是以西部中心总经理、副总经理名义参加，并非以仁和公司名义参加。且2010年6月5日召开的协调会同意由西部中心对马家坝水电站进行开发，2012年4月1日召开的协调会决定推荐西部中心为李家坝水电站第二候选开发业主。仁和公司于2006年8月8日、2010年4月6日、2010年7月16日与西部中心签订了《槐树坝水电站项目联合开发协议书》、《关于签订水电项目内部股权转让合同（协议）》、《马家坝水电站项目联合开发协议》，但所签协议是其与西部中心之间的民事行为，仁和公司投资收益权利的取得来源于民事协议的约定，根据合同相对性原则，仁和公司与西部中心具有债权债务关系，但仁和公司不能因为与西部中心具有债权债务关系就当然的认定其与市发改委作出的《复函》具有行政法意义上的利害关系，且没有证据证明上述协议签订后仁和公司以自己的名义就涉案水电站项目的开发与涉案水电站项目的行政管理部门发生过行政法律关系，故无论仁和公司与西部中心签订的协议是否存在内部股权转让或终止的事实，均与市发改委作出的《复函》没有法律上的利害关系。综上，仁和公司既不是市发改委作出的《复函》的行政管理相对人，也不是利害关系人，其与市发改委作出的81号《复函》没有法律上的利害关系，故仁和公司不具有本案原告主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告甘肃仁和兴业商贸有限公司的起诉。上诉人仁和公司不服原审裁定，上诉称，一审法院认定事实错误，中国区域特色经济研究院西部中心（以下简称西部中心）系虚构设立机构，不具备法律主体资格，作为涉案水电站的实际投资人仁和公司与涉诉行政行为有利害关系，具有原告资格。西部中心为虚构设立机构，该复函的权利义务只能由仁和公司来承担。一审裁定认为“无论仁和公司与西部中心签订的协议是否存在内部股权转让或终止的事实，均与市发改委作出的《复函》没有法律上的利害关系”的观点严重脱离本案事实，对仁和公司严重不公平，仁和公司属于81号《复函》的行政法上的利害关系人。从81号《复函》与仁和公司在涉案电站的投资权益的关系来看，该函对仁和公司在涉案电站的投资、股东权益、参与开发权等均产生了实际影响，依法具有可诉性。一审裁定隐瞒了法律事实，适用法律错误。被上诉人未在举证期内提交本次庭审中提交的证据，应视为无正当理由逾期提供，不应作为认定本案事实的定案依据。综上，请求二审依法撤销甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第66号行政裁定；撤销市发改委作出的（2012）陇发改交能函第81号《关于变更槐树坝电站项目业主的复函》。上诉人丁卫文上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。中国区域特色经济研究院西部中心（以下简称西部中心）系81号《复函》中涉及水电站的名义投资人，仁和公司系实际投资人，西部中心系虚假设立的机构，不具备法律主体资格，作为实际投资人应当承担继受涉案水电站的权利和义务。一审裁定认定“2011年1月4日西部中心与仁和公司签订《关于马家坝水电站退款协议》系事实认定错误。协议系上诉人丁卫文所签，仁和公司从未签署该协议，也从未受权丁卫文签署，仁和公司也未收到西部中心的任何退款。仁和公司的投资权益受到81号《复函》的影响。涉案水电站关系到丁卫文的重大利益，丁卫文与81号《复函》有利害关系，也是本案适格的诉讼主体。被上诉人市发改委无正当理由逾期提供证据，不应作为认定本案事实的定案依据。请求二审依法撤销甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第66号行政裁定书；撤销市发改委作出（2012）陇发改交能函第81号《复函》。被上诉人市发改委答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定得当。被上诉人作出的（2012）陇发改交能函字第81号《复函》不对上诉人仁和公司的权利义务产生实际影响，上诉人不是该行政行为的利害关系人。上诉人仁和公司从未作为投资立项申请人向被上诉人提出水电站项目的立项申请，81号复函与上诉人所谓的“项目投资收益权利”之间没有关联关系，不对其权利义务产生影响，不具有利害关系。被上诉人的举证期限及举证范围不违反行政诉讼的规定。上诉人提出西部中心主体资格虚假问题，对该事实的审查已超出其诉讼请求范围，不属于本案司法审查内容。丁卫文以法定代表人丁子轩名义在退款协议上签字的行为属于《合同法》规定的“表见代理”，合法有效。上诉人及丁卫文否认仁和公司收到投资退款的主张于理不通，与事实不符。综上，一审裁定认定仁和公司不是被诉81号复函的利害关系人的认定，具备充分的事实依据和法律依据，裁决结果正确。请求二审依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人兴龙公司述称，被诉的81号《复函》不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。被上诉人作出的81号《复函》是在核准涉案水电项目建设开发权的行政许可行为作出前，对立项申请进行答复性质的文件，属于行政许可过程中所采取的中间性、阶段性行为，没有对仁和公司的权利义务产生实际的、确定性的影响。一审裁定驳回仁和公司的起诉并无不当。二、仁和公司不是81号《复函》的利害关系人。在81号复函作出之前，西部中心是“虚假机构”之说不能成立。西部中心为申请取得涉案水电站开发建设权，提交的相关材料均表明西部中心是在政府机关备案登记的机构，并非“虚假设立机构”。上诉人称西部中心为虚假机构，无法承担81号复函的权利义务，只能由仁和公司承担之说不能成立。2011年1月14日，丁卫文代表仁和公司与西部中心王效禹订立《关于马家坝水电站转让退款协议》，收取110万元退款，表明该公司已彻底退出所有水电站相目，与81号复函不具有利害关系。仁和公司从未以投资主体身份申请涉案水电项目建设开发资格。综上，81号《复函》不具有可诉性，上诉人仁和公司不是被诉行为的利害关系人。一审裁定驳回上诉人仁和公司的起诉，正确合法，依法予以维持。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明,2012年6月4日，仁和公司以股权合同纠纷一案，将中国区域特色经济研究院西部中心、王效禹、中国区域特色经济研究院诉至兰州市城关区人民法院，该院作出生效的(2012)城法民白初字第145号民事裁定,认定“原告所诉被告中国区域特色经济研究院法人主体,根据其提供的营业执照到北京市工商局、国家工商局调取工商档案材料时，发现该主体没有注册。其营业执照不真实。后在兰州市经济合作服务局（原兰州市招商局）了解被告中国区域特色经济研究院西部中心办理驻兰办登记证材料时，又发现向原兰州市招商局所提供的中国区域特色经济研究院驻兰办证文件、材料、印章均不真实。因被告中国区域特色经济研究院不存在，被告中国区域特色经济研究院西部中心所提供的办证材料不真实，所谓的中国区域特色经济研究院西部中心形同虚设。而被告王效禹又是以中国特色经济研究院西部中心名称所签涉案合同，故应确认该案无民事案件具备的平等主体。因该案涉嫌公文、国徽印章等情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百三十九条的规定，裁定驳回原告甘肃仁和兴业商贸有限公司的起诉”。2012年7月3日，该院向市发改委发出（2012）城发民白初字第145号《司法建议书》，认为陇南市发展和改革委员会在办理审批陇南市西汉水李家坝（槐树坝）水电站开发项目时，对前期承揽该项目的‘中国区域特色经济研究院西部中心’未严格审查其真实性及经济实力，只是形式审查。建议在立项审核水电站工程时，应该认真审查其机构的合法性及经济实力，并公开招标，不能只是形式审查。同日，该院以同一理由又给兰州市经济合作服务局发出（2012）城发民白初字第145号《司法建议书》。本院认为，本案争议的焦点是上诉人仁和公司与被诉81号《复函》是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对“利害关系”应当理解为“行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响。”其中，产生实际影响的行为应包括行政行为增加义务或减损权利的行为。本案中，上诉人仁和公司请求撤销被诉的81号《复函》，而该《复函》是针对西部中心和兴龙公司作出的，西部中心与兴龙公司是行政相对人。从上诉人仁和公司与西部中心签订的《槐树坝水电站项目联合开发协议书》、《关于签订水电项目内部股权转让合同》、《马家坝水电站项目联合开发协议》以及西部中心主任王效禹收取85万元投资款的事实看，双方约定联合开发槐树坝水电站，由西部中心牵头，以西部中心的名义对外办理槐树坝电站项目开发的前期立项审批工作等事宜，双方签订的联合开发合作协议是民事债权债务关系，由此造成的损失应属民事法律调整的范围。上诉人仁和公司主张其作为西部中心名下项目的控股股东缺乏法律依据。上诉人仁和公司认为被上诉人市发改委将水电站建设项目授予一个非法成立的虚假机构，致使涉案水电站的所有投资落空，造成巨大经济损失，该损失系上诉人与西部中心民事合同行为造成，属经济活动中的经营风险，与被诉的81号《复函》无关。故上诉人仁和公司与被诉行政行为之间不具有利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。关于原审法院将丁卫文列为第三人参加诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，被上诉人作出被诉的（2012）陇发改交能函字第81号《关于变更槐树坝电站项目业主的函》是针对西部中心向市发改委递交的《关于变更槐树坝电站项目业主的报告》而作出的。上诉人丁卫文与被诉的81号《复函》无利害关系，也与本案的处理结果无利害关系，其也未提供被诉的81号《复函》侵犯其合法权益的相应证据，原审法院将丁卫文列为第三人参加诉讼，不符合法律规定。故上诉人丁卫文不具有本案当事人的资格。综上，一审裁定认定被上诉人市发改委作出的[2012]陇发改交能函字第81号《关于变更槐树坝电站项目业主的复函》与仁和公司没有法律上的利害关系，裁定驳回上诉人仁和公司起诉的结果并无不妥。上诉人丁卫文、上诉人仁和公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈金瑞审判员  姚振勇审判员  任少鹏二〇一八年一月三日书记员  戴蕴鹏