广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂10行初118号
原告罗亚清，男，1981年8月6日出生，苗族，农民，住广西隆林各族自治县。
委托代理人覃有祺，广西横原律师事务所律师。
被告隆林各族自治县人民政府。地址：广西隆林各族自治县新州镇民权街***号。
法定代表人杨科，县长。
委托代理人顾家敏，隆林各族自治县人民政府法制办主任。
委托代理人王天荣，隆林各族自治县蛇场乡人民政府乡长。
原告罗亚清诉被告隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）行政侵权及行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告罗亚清诉称，被告隆林县政府于2014年10月在没有对原告的耕地、林地进行征收，也没有做出任何补偿的情况下，在隆林县蛇场乡蛇场村湾竹林兴建了湾竹林水库，非法侵占了原告的耕地和林地，被侵占退耕杉木2亩、经济林2亩、耕地6亩。为此，原告一年多来一直都向被告要求解决如何补偿和安置的问题，但至今都没有得到任何的解决。被告作为国家行政机关，其应依法履行其职责，为民办实事，但是如今却没有履行征地等相关程序，也没有对侵占的土地作任何额的补偿，违反了法律的相关规定为由，向本院提起行政诉讼。请求人民法院确认被告未经征地而批准兴建湾竹林水库的行为系行政侵权行为，判令被告补偿原告人民币60万元，并承担本案的诉讼费用。
被告隆林县政府答辩称，一、原告要求法院判令答辩人未经征地而批准兴建湾竹林水库行为系行政侵权行为。原告此点诉讼请求的主要焦点是兴建湾竹林水库是否必须征地（即将农村集体土地征收为国有土地）。对此，答辩人认为：第一，从诉讼主体上分析，原告仅是蛇场村弯竹林社集体的一员，且也不是该社的法定代表人，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第八条的规定，农民集体土地属农民集体所有，因此原告作为农民个人，没有代表农民集体提起行政诉讼请求的权利。第二．原告所诉事实错误。1、原告声称湾竹林水库是兴建，这给不明真相的人理解为新建的营利性的水电水库项目。而客观事实是湾竹林水库兴建于上世纪70年代，土坝坝高约8米，坝长约45米，库容量约3万立方，达不到国家规定的小二型水库标准，实际上就是农村所称的山塘，管理权也是蛇场乡村集体，灌溉受益对象也是蛇场村当地村民和本村田地，直接灌溉受益的烟田约1000亩，水田约150亩，供水约1100人，也就是说一直以来都是乡村管理的公益事业和农田公共灌溉设施。自2012年开始答辩人将湾竹林水库作为扩容建设项目以争取国家烟草总公司援建水源工程资金，以便改善烟区生产生活条件，提高烟区抗御自然灾害能力。湾竹林水库从管理权、受益对象等方面来看，都属蛇场村和弯竹林社的公益事业、农田灌溉公共设施项目。因此，湾竹林水库扩容建设项目的性质是国家援助建设的乡村公益事业、农田灌溉公共设施项目，而不是新建营利性水电水库项目。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条的规定，兴办建设乡村公共设施和公益事业建设的，不需要申请使用国有土地，也就是说不需要将农村集体土地征收为国有建设用地。《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条第二款更明确规定，乡村公益设施、公益事业，包括农村行政办公设施，文化、科学、医疗卫生设施，福利设施，教育设施，生产服务设施，水利设施，防洪设施和乡村道路等。因此，原告出于对法律知识的缺乏，错误理解认为凡是建设项目都必须使用国用土地和得到征地补偿。3、湾竹林水库扩容建设项目的性质是国家援助建设的乡村公益事业、农田灌溉公共设施项目这一点也得到广大群众的支持。在我县争取到国家援建资金后，蛇场乡党委、政府即代表答辩人进行建设动员，针对湾竹林水库扩容建设项目占用地农户土地问题：根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定，乡政府在2015年3月8日派出了工作组协助弯竹林社集体召开了村民大会进行专题讨论和表决。该社村民大会以超过三分之二比例一致同意按1：1.3比例的“以地换地”方式对被占用地农户进行土地调整，并且在签到表上进行了签字表示同意。对此，该社社长、会计、部分村民都出具书面证词给予证明此事。但是，由于原告在别人声称有征地巨额补偿的诱导下及对调换土地肥瘦不满意的情况下，违背社集体村民大会具有法律效力的“以地换地”决议。答辩人作为地方政府，对此进行了普法宣传和劝告，但是，原告为利所图及聘请律师花了不少钱财的情况下，致使答辩人调解和劝告工作无效。因此，原告所提出的第一点诉讼请求存在主体错误和事实错误，答辩人实施湾竹林水库扩容建设项目的性质是国家援助建设的乡村公益事业、农田灌溉公共设施项目，依法无需使用国有土地，故而也依法无需将集体土地征收为国有土地。实际上，原告作为社集体其中一员，不服从村社集体村民大会有效的“以地换地”决议，是违反《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定的。二、原告第二个诉讼请求是要求法院判令补偿60万元。原告此点诉讼请求的主要焦点是否应该取得补偿或应该取得多少补偿。对此，答辩人认为：第一，从诉讼主体上分析，原告仅是蛇场村弯竹林社集体的一员，且也不是该社的法定代表人，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第八条的规定，农民集体土地属农民集体所有，因此原告作为农民个人，没有代表农民集体提起补偿诉讼请求的权利。此外，暂且抛开被占用地是否需征地和补偿这两个问题不论，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费、安置补助费归村社集体组织所有，而原告作为个人，根本没有法律权利（资格）对此提出诉讼赔偿请求。第二，原告要求赔偿60万存在事实错误。1、原告声称被占用（退耕还林地）杉木地2亩、经济林地2亩、耕地6亩共10亩，证据是林权证（隆林证字（2010）第1501100059号）。对此，答辩人在2016年3月16日指派一名副县长组织了土地测量机构、法制办、国土局、林业局、蛇场乡政府、原告（包括原告方律师）、村民委等人进行了实地勘察。经勘察，湾竹林水库扩容建设项目实际占用了原告林权证（隆林证字（2010）第1501100059号）证书中第19宗地内的无立木林地0.5112亩、第7宗地内（退耕还林）杉木有林地1.1167亩共1.6279亩土地，其余4宗林地均不在被占用范围内。因此原告声称占用了10亩土地是事实错误。在县乡工作组勘察中所确定湾竹林水库扩容建设项目占地总面积12.1004亩（手工测量为13.198亩）系当时杨绍锋等8位原告（余7位原告另案处理）要求统一测量总面积和拒绝每户独立测量的情况下得出来的项目占地总面积。对于湾竹林水库扩容建设项目占地总面积12.1004亩（手工测量为13.198亩），我县林业技术员对照罗亚清等8位原告向法院提供的书面权属证据买地对照勾图后，确认只有杨章荣被占地1.3亩（另案处理）、罗亚清被占地1.6279亩、罗绍锋被占地1.7126亩（另案处理）、罗志明被占地0.6505亩（另案处理），即4户被占地总面积5.291亩。湾竹林水库扩容建设项目占地总面积12.1004亩减去4户被占地总面积后还有6.8094亩应认定为弯竹林社集体共有土地或其他社员的承包地。即总而言之，余下的6.8094亩与本案原告罗亚清及其他7位原告（另案处理）均无关，在没有有效权属凭证证明的情况下，本案原告罗亚清及其他7位原告（另案处理）无权对6.8094亩提起诉讼和其它任何主张。2、原告索赔60万元没有法律事实和证据支撑。由于原告没有举证证明索赔60万元的证据，答辩人不明白原告索赔60万元标准是什么，构成是什么，其计算公式和计算依据是什么。但是即使参照我县征地标准，征收有林地的土地补偿费、安置补助费每亩是19008元、青苗补偿费每亩1584元（已含国家规定的补偿倍数）；其他有林地的土地补偿费、安置补助费每亩是18180元、青苗补偿费每亩是1515元（已含国家规定的补偿倍数）。因此，原告所提出的第二点诉讼请求存在主体错误和事实错误，湾竹林水库扩容建设项目实际占用了原告1.6279亩土地应当依法按社集体村民大会“以地换地”决议方式来解决，原告其所提出索赔事实和金额均无法律依据和事实依据。综上所述，原告提出的未经征地兴建湾竹林水库和索赔60万元主张，均没有诉讼主体资格，也没有法律依据，更没有事实和证据给予支撑。本案事关重大，涉及面广，本案一旦被不正确理解法律之人利用，将会出现法律适用失败和各种农村稳定问题出现，可以说事关全国“三农问题”之根本，势必惊动全国。因为，一直以来，全国范围内的乡村公益事业和公共设施，特别是乡村水利设施，都是按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定来执行，利用集体土地，不必申请使用国有土地，涉及到占用农户承包土地的，则由村社集体的村民大会决议来调整农户土地。如果本案一旦出现不正确适用法律现象，引发连锁反应后果是不堪设想的。据此，我们请求百色市中级人民法院依法驳回原告请求，以维护法律尊严和湾竹林社集体村民大会决议的法律效力尊严，维护土地管理法的正确实施，不允许个人为一己私利和不正确理解法律而达到违背村社集体村民大会决议和土地管理法之目的。
经审理查明，讼争的湾竹林水库位于隆林各族自治县蛇场乡蛇场村湾竹林社，始建于上世纪70年代。该水库库容约3万立方米，为以供水、灌溉为主的乡村公益土坝水利公共设施，一直以来均由湾竹林社、蛇场村拥有和实际管理。2012年8月27日，中国烟草总公司作出中烟办（2012）174号《中国烟草总公司关于广西区2012年度烟草行业水源工程援建项目补贴资金的复函》中，同意对隆林县斗峰坡水库等3个水源工程建设项目实施补贴，其中对湾竹林水库水源工程补贴510.16万元。湾竹林水库水源工程建设项目为大坝挡水工程（混凝土）、溢洪道工程、引水工程、进库公路、输水管路等，工程投资总计507.72万元，水库经扩容后由原总库容3万m3扩容至11万m3。由于湾竹林水库扩容工程将淹没包括罗亚清在内的8户农民部分旱地和林地，隆林县蛇场乡人民政府工作组于2015年3月8日在湾竹林屯召开全体村民大会讨论水淹地补偿事宜。与会人员共60多户，超过全体村民的三分之二。因包括罗亚清在内的8户农民对与湾竹林社集体按1：1.3比例进行置换土地调整有异议，故未达成一致协议。同月15日，隆林各族自治县国土资源局与罗亚清等8户农民到实地现场对湾竹林水库将占用的旱地和林地进行人工丈量，面积为13.198亩。2016年3月15日，隆林县政府委托广西南宁王越测绘有限公司对湾竹林水库进行占地勘测定界，结论为界址线内用地总面积为8104.95平方米（0.8105公顷），即12.16亩。因罗亚清等8户农民不同意土地置换调整和对丈量的土地面积有异议，以致发生争议。罗亚清遂向本院起诉，要求确认被告隆林县政府未经征地而批准兴建湾竹林水库的行为系行政侵权行为，判令被告隆林县政府补偿其人民币60万元，并承担本案的诉讼费用。
另查明，湾竹林水库为以供水、灌溉为主的乡村公益水利公共设施，不具备发电和养殖等营利性功能。被告隆林县政府在湾竹林水库水源工程建设中并未对原告罗亚清承包的土地及林地实施具体的行政征收行为。原告罗亚清诉请补偿其人民币60万元包含有土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第二款规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”本案中，原告罗亚清诉请的补偿费用中包含有土地补偿费和安置补助费，而土地补偿费的主张权利应由农村集体经济组织所行使；安置补助费的主张权利应由需要安置的人员的安置单位所行使。因此，其作为农村集体经济组织中的个人，无权行使该诉讼权利，其提起的行政诉讼亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。对于原告罗亚清提出的要求确认被告隆林县政府未经征地而批准兴建湾竹林水库的行为系行政侵权行为之主张，因被告隆林县政府在湾竹林水库水源工程建设中并未对原告罗亚清承包的土地及林地实施具体的行政征收行为，而且湾竹林水库水源工程是在原土坝水库的基础上兴建而成的，为以供水、灌溉为主的乡村公益水利公共设施，因此，被告隆林县政府批准兴建湾竹林水库的行为并不构成行政侵权。对于诉请中的地上附着物及青苗补偿费，应当另行处理。据此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回罗亚清的起诉。
案件受理费50元，予以退回。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 黄春雷
代理审判员 ＸＸ纯
代理审判员 昌绍友
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 李瑞茝