河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终786号
上诉人（�审原告）乔中磊，男，1981年4月21日出生，汉族，住河南省新郑市。
上诉人（一审原告）荆振兴，男，1972年9月29日出生，汉族，住河南省新郑市。
上诉人（一审原告）董武臣，男，1965年9月25日出生，汉族，住河南省新郑市。
三上诉人共同委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）新郑市人民政府，住所地：河南省新郑市人民路西段186号。
法定代表人马志峰，该市市长。
委托代理人花磊，该市法制办工作人员。
委托代理人曹妍，该市司法局工作人员。
上诉人乔中磊、荆振兴、董武臣因与被上诉人新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）国有土地上房屋征收决定争议一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第1046号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
新郑市政府于2015年5月11日作出《新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》，以“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程建设”为征收目的，以“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路龙湖段规划红线内所有房屋及附属物、构筑物（具体范围见红线图）”为征收范围，决定实施征收，征收实施期限为2015年5月11日至2015年5月25日。该决定还规定补偿方式、补偿原则及具体补偿标准按《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿安置方案》执行，并将该方案作为征收决定的附件等内容。乔中磊、荆振兴、董武臣认为新郑市政府作出的上述征收决定侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼要求确认上述征收决定违法并予以撤销�
一审查明：一、乔中磊、荆振兴、董武臣的合法房产在《新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》的征收范围内，乔中磊、荆振兴、董武臣未与新郑市政府及其确定的征收实施部门新郑市房屋征收与补偿办公室、征收实施单位新郑市龙湖镇人民政府签订征收补偿安置协议，新郑市政府也未对乔中磊、荆振兴、董武臣作出房屋征收补偿决定。乔中磊、荆振兴、董武臣的房屋并未被拆除，荆振兴房屋最近处距铁路设施边缘1.3米；乔中磊房屋最近处距离7.2米；董武臣房屋最近处距离12.2米。
二、2014年1月28日，河南省发展和改革委员会作出《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程项目建议书的批复》（豫发改基础〔2014〕319号），同意建设郑州市建设南四环至郑州南站城郊铁路工程。同年3�18日郑州市城乡规划局作出《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程规划选址意见的函》（郑城规函〔2014〕96号），函告郑州市轨道交通建设管理办公室上述项目符合城市规划要求。同年11月6日，新郑市国土资源局作出《关于郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）用地意见的复函》，告知郑州市轨道交通有限公司其申请函中拟进行的城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）依据提供的规划图坐标上图后，总面积是2.9222公顷，其中2.5861公顷符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），0.3361公顷不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）。
三、2015年3月11日，涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）由新郑市房屋征收与补偿办公室拟定并上报新郑市政府；3月19日组织对该方案的征求意见论证会；4月1日新郑市政府常务会议研究同意龙湖新市场段房屋征收与补偿安置意见；4月8日新郑市政府发布涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的通告并在征收范围内张贴；5月3日包括乔中磊、荆振兴、董武臣在内的18名业主联名提交了《对“郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”的意见》；5月6日，新郑市房屋征收与补偿办公室向新郑市政府提交社会稳定风险评估报告；5月8日新郑市房屋征收与补偿办公室发布涉案房屋征收与补偿方案征求意见采纳情况公告，明确征收范围为“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路龙湖段规划红线内所有房屋及其附属物、构筑物（具体范围见附件红线图）并将该公告以及附件红线图一并张贴公示；5月11日，新郑市政府作出涉案征收决定，并将涉案征收决定及征收决定的通告在征收范�内张贴公示。后新郑市政府开始实施征收补偿安置工作，绝大多数被征收人已经与政府签订征收补偿安置协议。目前，郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段已建成完工，即将通车
四、2015年12月18日，新郑市龙湖镇财政分局出具情况说明，说明根据新郑市财政局新财〔2011〕36号文件规定，从2011年9月1日起，要求按照规范的国库集中支付运行机制拨付资金，所有财政资金通过国库单一账户体系实行先支付后清算；各预算单位撤销原来的会计核算中心账户，其业务账户也全部取消，统一纳入国库集中支付范围。各预算单位不得私自设立账户。乡镇统一账户新郑市财政局财政账户，账号17×××66，工行新郑支行营业部。地铁二号线项目从2014年5月开始建立专账，根据项目工作小组规定，财政分局负责把资金打入个人提供的账户中，截止目前（2015年12月18日�用于该项目的资金共计317290623.22元。
五、一审庭后新郑市龙湖镇财政局、新郑市财政局分别向一审法院出具情况说明，说明截止2015年5月11日，新郑市财政局共转给新郑市龙湖镇财政分局地铁二号线拆迁专项资金243902925.67元。新郑市国土资源局向一审法院出具情况说明，说明郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）用地中不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）的0.3361公顷为107国道规划绿色廊道用地。
一审认为：一、关于被诉征收决定征收目的是否合法问题。本案被诉《新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》，是新郑市政府为组织实施郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程（龙湖段）这一交通基础设施建设的需要而决定实施的征收，符合公共利�的需要。且乔中磊、荆振兴、董武臣的房屋紧邻铁路工程设施，不论是出于房屋自身安全、还是铁路工程设施安全考虑，乔中磊、荆振兴、董武臣房屋均在该交通基础设施建设确需征收的范围内，故被诉征收决定的征收目的合法。
二、关于被诉征收决定是否符合规划问题。涉案郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程经河南省发展和改革委员会《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程项目建议书的批复》（豫发改基础〔2014〕319号）批复同意建设，该项目符合国民经济和社会发展规划；郑州市城乡规划局出具的《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程规划选址意见的函》（郑城规函〔2014〕96号），认定该项目符合城市规划要求；新郑市国土资源局对郑州市轨道交通有限公司出具的《关于郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角�湖新市场）用地意见的复函》，告知其申请函中拟进行的城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）依据提供的规划图坐标上图后，总面积是2.9222公顷，其中2.5861公顷符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），0.3361公顷不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）。而新郑市政府当庭辩称并于庭后提交新郑市国土资源局出具的情况说明，说明不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）的0.3361公顷土地为107国道绿色廊道用地，根据豫发改基础〔2014〕319号批复和郑城规函〔2014〕96号函可见郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程的规划及选址系郑州市轨道交通建设管理部门、规划部门和省、市发展和改革部门规划决定，新郑市政府及其相关职能部门无权决定，该0.3361公顷道路绿色廊道用地因上级确定的城郊铁路工程建设项目需要而实际调整为铁路建设用地并无不可，不能据此认定城郊铁路工程建设项目不符合土地利用总体规划，应视为其基本符合土地利用总体规划。郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程系郑州市重大交通基础设施建设工程，旨在进一步优化郑州城市空间布局，加快郑州中心城区与航空港经济综合实验区联系，促进实验区加快发展，且经过郑州市、省相关部门批准，符合郑州交通基础设施建设专项规划。因该项目系郑州市重大交通基础设施建设项目，关于制定该项目的各项规划时广泛征求社会公众意见、经过科学论证的证据均非由新郑市政府制作或保存，其未提供证据并无不当，但不能据此就认为该项目不符合各项规划要求。
三、关于被诉征收决定所载征收补偿安置方案是否征求公众意见，是否经过不少于30日的征求意见期限，是否将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，以及上述问题是否影响被诉征收决定合法性问题。涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）2015年3月11日由新郑市房屋征收与补偿拟定并上报新郑市政府；3月19日组织对该方案的征求意见论证会；4月1日新郑市政府常务会议研究同意龙湖新市场段房屋征收与补偿安置意见；4月8日新郑市政府发布涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的通告并在征收范围内张贴；5月3日包括乔中磊、荆振兴、董武臣在内的18名业主联名提交了《对“郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”的意见》；5月8日新郑市房屋征收与补偿办公室发布涉案房屋征收与补偿方案征求意见采纳情况公告，明确征收范围为“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路龙湖段规划红线内所有房屋及其附属物、构筑物（具体范围见附件红线图）并将该�告以及附件红线图一并张贴公示。从形式上看，新郑市政府基本履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定的拟定征收补偿方案、报市政府批准、组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布、不少于30日的征求意见期限，以及第十一条规定的将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布的程序要求。
四、关于新郑市政府在作出房屋征收决定前是否进行了社会稳定风险评估、是否做到了“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”问题。新郑市政府提交了《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路（龙湖段）建设工程房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，可以证明其对该项目进行了社会稳定风险评估。关于征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用问题。在法定举证期限内新郑市政府提供了负责具体向被征收人直接支付征收�偿费用的新郑市龙湖镇财政分局的情况说明以及新郑市财政局根据河南省财政厅、郑州市财政局有关国库集中支付制度改革的文件而制定实施的《关于会计集中核算向国库集中支付转轨的实施办法》（新财〔2011〕36号），足以证明因国家财政实行国库集中支付制度改革，新郑市财政局对市财政资金从2011年9月1日起按照规范的国库支付运行机制拨付资金，所有财政资金通过国库单一账户体系实行先支付后清算，即新郑市政府以其国库资金担保涉案征收补偿费用的足额到位；涉案项目从2014年5月开始建立专账，截止2015年12月18日新郑市龙湖镇财政分局已支付该项目资金317290623.22元；庭后新郑市龙湖镇财政分局及新郑市财政局亦向一审法院说明，截止2015年5月11日被诉征收决定作出时新郑市财政局共转给新郑市龙湖镇财政分局涉案项目拆迁专项资金243902925.67元；客观上，除�中磊、荆振兴、董武臣等个别被征收人未与政府签订征收补偿安置协议外，绝大多数被征收人已经签订征收补偿安置协议并领取了相应的补偿费用，也印证了被诉征收决定作出前征收补偿费用是足额到位的。
五、关于乔中磊、荆振兴、董武臣当庭所称新郑市政府未对被征收范围内房屋进行调查登记并将调查结果在房屋征收范围内公布，以及未组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理问题。本案中新郑市政府提交的证据中有乔中磊、荆振兴、董武臣的房屋所有权证和国有土地使用证的复印件，公示有详细的征收范围红线图、接受包括乔中磊、荆振兴、董武臣在内的18名业主联名提交的对涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的书面意见，征收决定作出后对乔中磊、荆振兴、董武臣进行现场勘查及房地产预评估，以及绝大多数被征�人已与政府成功签约，均能印证新郑市政府对征收范围内的房屋进行了调查登记。关于新郑市政府未将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布问题，因该项程序设置的目的是让被征收人相互监督，防止房屋征收补偿中暗箱操作，从这个意义上讲，调查结果的公布与征收决定作出之后的房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定关系更为密切，其并非作出房屋征收决定的法定要件，故新郑市政府该程序的欠缺不足以导致撤销被诉房屋征收决定。关于乔中磊、荆振兴、董武臣称新郑市政府在作出房屋征收决定前未组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理问题，首先这是以存在未经登记的建筑为前提的，本案中新郑市政府已对被征收人及被征收房屋的产权状况等进行了调查，即便存在未登记的建筑而未调查认定问题仍可在补偿环节解决，且�问题并不侵害乔中磊、荆振兴、董武臣的合法权益，亦不能成为乔中磊、荆振兴、董武臣诉请撤销被诉征收决定的理由。
另新郑市政府作出本案被诉征收决定后及时发布了公告，而且公告的被诉征收决定中已经明确载明了征收补偿方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定的程序要求。
综上，乔中磊、荆振兴、董武臣诉请撤销被诉征收决定的理由不能成立，其诉讼请求不予支持，一审判决：驳回乔中磊、荆振兴、董武臣的诉讼请求。案件受理费50元，由乔中磊、荆振兴、董武臣负担。
乔中磊、荆振兴、董武臣不服一审判决，向本院提起上诉称：一、新郑市政府的征收目的不合法，并非完全出于公共利益的需要，部分土地属于商业开发。新郑市房屋征收与补偿办公室作出的涉�社会稳定风险评估报告中关于安置问题引发的风险里面明确表述：原市场拆迁后，剩余土地就近安置一层商业。因此，新郑市政府的征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条和《郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二条关于“为了公共利益”的规定。二、涉案征收程序不合法。新郑市政府没有提供有效证据证明符合各项规划，其提供的“项目建议书的批复、规划选址意见的函、用地意见的复函”无法取代规划本身，其应当提供由相关部门审批通过的法定规划文件，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。涉案征收补偿费没有做到足额到位，专户专储、专款专用，也没有提供任何安置房房源的资料，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款和《郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条的规定。新郑市政府提供的证据不能证明其组织相关部门对涉案征收补偿方案（草案）进行论证，没有参会人员的发言，无法体现论证的过程，参会人员身份不明，该会议纪要未形成公文样式，也没有加盖公章，无法认定为会议纪要，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。新郑市政府及其房屋征收部门没有对征收范围内的房屋进行调查登记，也没有组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款和《郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十一条、第十三条的规定，一审法院认为上述问题不侵害上诉人的合法权益错误。三、由于新郑市政府提供的新郑市财政局文件和新郑市龙湖镇财政分局出具的说明，不能证明涉案征收补偿费已做到了足额到位、专户�储、专款专用，一审法院庭后要求新郑市财政局和新郑市龙湖镇财政分局作出说明，要求其说明涉案征收补偿费已做到了足额到位、专户存储、专款专用，违反“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”的规定。综上，请求二审撤销一审判决，发回重审或改判。
被上诉人新郑市政府答辩称：一、新郑市政府征收目的合法。《郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程》（以下简称铁路工程）经上级政府部门立项批准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二项规定的公共交通基础设施项目。新郑市政府为完成项目工程，作出征收决定前按照要求进行了社会稳定风险评估，风险评估报告内容中明确拟定的征收范围为规划红线内所有房屋及其附属物、构筑物。二、新郑市政府征收程序合法。铁路工程项目系郑州市重大交通基础设施项目，各项规划并非新郑市政府职权范围内自主决定，新郑市政府按照省市相关部门的批准文件实施征收时，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行，公布征收补偿方案、征求公众意见、进行社会稳定风险评估。征收补偿费足额到位，在征收工程中，新郑市政府安排3亿多元财政资金用于该区域内铁路工程项目，及时向各被征收人支付补偿费用，保障了被征收人的合法权益。新郑市政府组织与征收工作相关的各职能部门参与共同论证补偿方案的合法性、合理性，参与部门有政府办、征收办、建设、规划、土地、房管和被征收人代表共同参与，形成会议纪要，会议纪要是政府文件的一种形式，不是对外公开发布的文件，不需要盖章。上诉人对会议纪要提出的形式要求没有相关的依据。调查登记的目的是为了确定征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况，大多数被征收人配合征收工作，提交了房产证和土地证，新郑市政府已征收的房屋没有出现产权不明的情况，也没有发生一起征收补偿纠纷，新郑市政府已履行了调查登记的行政职责。三、一审法院审理程序合法，应予维持。一审庭审时，本区域内所涉及的大多数被征收人已签订补偿协议，新郑市政府已向签订补偿协议的被征收人支付了补偿费用，保障了被征收人的合法权益。新郑市政府按照河南省财政厅（2010）16号文件要求，财政资金已由会计集中核算向国库集中支付转轨，自2011年9月1日起，各预算单位业务账户全部取消，所有财政资金通过国库单一账户体系实行先支付后清算。新郑市政府提供的《情况说明》和新郑市财政局文件补充说明财政资金运营的方式和已拨付的财政资金数额，不适用“人民法院不得�证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”的规定。综上，新郑市政府征收目的合法、征收程序合法，一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持一审判决。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，2014年11月6日，新郑市国土资源局对郑州市轨道交通有限公司出具的《关于郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）用地意见的复函》，告知其申请函中拟进行的城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）其中0.3361公顷土地不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），2015年5月11日，新郑市政府作出的《关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》征收土地范围包含上述0.3361公顷土地�虽然2016年4月21日，新郑市国土资源局出具情况说明称上述0.3361公顷土地为107国道规划绿色廊道用地，但不能据此证明上述征收决定征收的上述0.3361公顷土地符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），故上述征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定应予撤销。但涉案郑州市城郊铁路工程建设属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的为了社会公共利益需要，撤销上述征收决定会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，新郑市政府作出的上述征收决定应当确认违法，一审法院判决驳回乔中磊、荆振兴、董武臣要求撤销涉案征收决定的诉讼请求错误，应予纠正。因郑州市城郊铁路工程建设属于社会公共利益，对涉案不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）的0.3361公顷土�，新郑市政府应当及时报请相关部门调整土地利用总体规划或采取相应的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第1046号行政判决；
二、确认新郑市人民政府于2015年5月11日作出的《关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人新郑市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年八月三十日
书 记 员 李 冰