广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1560号
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村黄屋经济合作社。
负责人：黄柏松，主任。
委托代理人：陈靖祥、李自强，均系广东深明德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广东省广州市增城区荔城街惠民路*号。
法定代表人：陈勇，区长。
委托代理人：刘远新，该府工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区国土资源和规划局。住所地：广东省广州市增城区荔城街光明西路***号。
法定代表人：黄沃波，局长。
委托代理人：吴宇珊，该局工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
上诉人广州市增城区永宁街岗丰村黄屋经济合作社（下称黄屋经济合作社）因与被上诉人广州市增城区人民政府（下称增城区政府）、广州市增城区国土资源和规划局（下称增城区国土局）土地征收行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初585号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2014年10月，黄屋经济合作社等十三个经济合作社不服增城区政府、增城区国土局涉案土地征收行为，向广州市中级人民法院提起行政诉讼。2015年2月12日，该院作出（2014）穗中法行初字第302号行政裁定，驳回黄屋经济合作社等十三个经济合作社的起诉。黄屋经济合作社等十三个经济合作社不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2015年11月4日作出（2015）粤高法行终字第280号行政裁定，驳回上诉。该裁定查明以下事实：“上诉人增城市永宁街岗丰村碧泉经济合作社等十三个经济合作社于2014年10月向原审法院提起诉讼称：2001年7月25日，原增城市国土局（现为增城市国土资源和房屋管理局）与原增城市永和镇（现为增城市永宁街道办）岗丰村碧泉、上邹、钟屋、中邹、下邹、农昌、洪元、新屋、刘屋、黄屋、光明、赵屋、黄屋、李屋等十四个经济合作社分别签订了《征用土地协议书》，一次性征用岗丰村下属经济合作社及村委4000多亩土地。2001年后增城市国土资源和房屋管理局将上述4000多亩土地交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于房地产开发。1992年8月原增城市永和经济发展总公司与岗丰村委签订了征地协议，预征岗丰村委下辖的农昌、洪元、刘屋、新屋、黄屋、赵屋经济合作社土地约1180亩。但由于没有经有批准权的人民政府批准，该土地的使用权和所有权未变更。该土地一直由上述六个经济合作社耕种管理。2001年7月后被告增城市人民政府和增城市国土资源和房屋管理局将该1180亩土地连同上述4000多亩土地一次性交给增城市碧桂园物业发展有限公司开发和占用。2014年7月28日原告向增城市国土资源和房屋管理局申请政府信息公开，请求公开原告被征用的4000余亩土地报经国务院批准的文件。2014年8月20日增城市国土资源和房屋管理局作出增国房复〔2014〕793号答复书，该答复书明确指出：‘经查，上述4000亩土地签订《征用土地协议书》后，实际实施用地报批面积为813.8亩，该813.8亩在增城市2003年第四批次报批地块范围。’至此，原告得知2001年被征用的约4000亩土地只有813.8亩办理了报批手续，其他土地均被增城市人民政府及增城市国土资源和房屋管理局在没有获得上级人民政府批准的情况下交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于开发房地产。依据粤国土资（建）字第〔2004〕66号文件及穗国土地批字〔2004〕9号文件上述813.8亩土地中还包含原告应有的81.38亩的集体建设用地。本为原告所有的81.38亩建设用地也被两被告交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于房地产开发。故请求：1.确认被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局征用原告4978.886亩土地和占用原告1180亩土地的行为违法，并撤销上述违法行为；2.判决被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局返还其违法征用、占用原告的土地约4165.086亩；3.判决被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局返还占用原告的集体建设用地81.38亩；4.本案诉讼费由两被告承担。”该裁定认定（第9页第2段）：“本案所涉土地已经由上诉人等十三个经济合作社及其所在村委会于2001年7月前签订了征地协议，上诉人等还在起诉状中称此后被上诉人增城市人民政府与增城市国土资源和房屋管理局就将涉案土地一次性交给增城市碧桂园物业发展有限公司开发和占用。因此，上诉人等十三个经济合作社在签订征地协议时至迟到土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地被征收。上诉人等十三个经济合作社迟至2014年10月才向原审法院提起诉讼，起诉两被上诉人的征地行为，超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款‘行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年’规定的期限，原审法院驳回其起诉，结果正确，应予维持。两被上诉人主张上诉人等十三个经济合作社起诉超期，理由成立，本院予以采纳。”
黄屋经济合作社等十三个经济合作社不服广东省高级人民法院作出的上述裁定，向最高人民法院申请再审。2016年3月29日，该院作出（2016）最高法行申264号行政裁定，驳回黄屋经济合作社等十三个经济合作社的再审申请。
现黄屋经济合作社仍不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.确认增城区政府、增城区国土局2001年及2002年期间征用其土地的行政行为无效；2.增城区政府、增城区国土局返还其农村集体建设用地（留用地）261.0805亩×15%﹦39.1621亩；3.增城区政府、增城区国土局支付其征地补偿款261.0805亩×400000元﹦104432200元；4.增城区政府、增城区国土局支付其土地租金39.1621×20000元×16年﹦12531872元；5.增城区政府、增城区国土局承担本案全部诉讼费。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（六）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……（六）重复起诉的；……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，黄屋经济合作社对增城区政府、增城区国土局涉案土地征收行为不服，已于2014年10月与其他十二个经济合作社共同向广州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认征用行为违法并撤销，案经一、二审及再审，均被裁定驳回。现黄屋经济合作社又基于同一事实、针对同一行政行为要求确认涉案土地征用行为无效，虽然在诉讼请求上表述略有不同，在起诉主体上作了拆分，但实质上仍是针对涉案土地征收行为，构成重复起诉。此外，对于请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期限内提起。本案所涉土地已经由黄屋经济合作社及其所在村委会于2001年7月前签订了征地协议，且涉案大部分土地已建成商品房出售，黄屋经济合作社在签订征地协议时至迟到土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地被征收。黄屋经济合作社迟至2017年8月才向原审法院提起诉讼，远远超出法律规定的起诉期限。依据前述司法解释的规定，对黄屋经济合作社的起诉应予以驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定驳回黄屋经济合作社的起诉。黄屋经济合作社预交的受理费人民币50元，在该裁定生效后予以退回。
黄屋经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，对本案进行实体审理。主要上诉理由是：一、本案并不构成重复起诉。本案案由与（2014）穗中法行初字第302号案件不同，该案是土地行政管理侵权，而本案是土地征收行政赔偿。且本案诉讼请求是确认征收土地行政行为无效及给予赔偿，302号案则是确认征收土地行为违法及返还被征用土地。二、本案诉讼并未超过起诉期限。本案起诉不受起诉期限限制，对于重大且明显违法的行政行为，人民法院应当确认该行政行为无效。行政行为无效是指行政行为自始不发生法律效力，此类案件不受起诉期限的限制。
被上诉人增城区政府二审辩称：一、上诉人的起诉属重复起诉且已超过法定起诉期限，原审裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。二、涉案土地已分批进行征收，征收行为合法有效。三、涉案土地征地补偿款已全额支付，留用地安置已落实，上诉人关于留用地返还及支付征地补偿款的要求没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人增城区国土局的二审答辩意见与增城区政府的二审答辩意见一致。
经审查，本院对一审裁定查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是黄屋经济合作社提起本案诉讼是否构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，重复起诉的，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院认定本案构成重复起诉的理由是本案诉讼与前案诉讼的诉讼标的相同，即诉讼请求相同。从两案的诉讼请求来看，前案为确认土地征收行为违法并撤销，为撤销之诉，而本案的诉讼请求为确认土地征收行为无效，为确认无效之诉。虽然仅从文字描述上看，两案的诉讼请求有所不同，但实质上都是请求人民法院对同一土地征收行政行为的合法性进行全面审查，仍属于同一诉讼标的。因此，原审法院认定本案构成重复起诉并依照上述司法解释的规定裁定驳回黄屋经济合作社的起诉，符合法律规定，本院予以维持。
关于上诉人提出的无效行政行为应不受起诉期限约束的主张，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院颁布的有关司法解释中均未有无效行政行为之诉可以不受法定起诉期限约束之相关规定，故上诉人的该主张欠缺法律依据，本院不予采纳。
综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十二月十九日
书记员 温 瑜