江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终346号
上诉人(原审原告)姬全意等12人（名单附后）。
诉讼代表人姬全意。
诉讼代表人张公永。
上诉人姬全意等12人的共同委托代理人张元江，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新沂市人民政府,住所地新沂市新安镇市府路37号。
法定代表人陈堂清，该市代市长。
委托代理人周连勇、王志燕，江苏博事达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新沂市窑湾镇人民政府，住所地窑湾镇人民路。
法定代表人苗蔚，该镇镇长。
委托代理人刘贵永，新沂市窑湾镇人民政府工作人员。
委托代理人丁可余，江苏恒久律师事务所律师。
姬全意等12人因诉新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）、新沂市窑湾镇人民政府（以下简称窑湾镇政府）房屋行政征收一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00094号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人姬全意等12人的诉讼代表人姬全意、张公永及委托代理人张元江，被上诉人新沂市政府行政机关负责人ＸＸ及委托代理人周连勇、王志燕，被上诉人窑湾镇政府的委托代理人刘贵永、丁可余到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年4月25日，新沂市发展改革与经济委员会复函新沂市房屋征收与补偿办公室（以下简称新沂市征收办），认为窑湾古镇三期项目符合国民经济和社会发展规划。2013年4月26日，新沂市规划局复函新沂市征收办，认为窑湾古镇三期项目符合规划要求。2013年5月10日，新沂市住房和城乡建设局（以下简称新沂市住建局）发布房屋征收调查公告。同日，新沂市住建局发布关于协商选定房屋征收评估机构的公告。2013年5月17日，新沂市住建局发布窑湾古镇三期地块选定评估机构的公告。窑湾镇政府于2013年5月17日发布《关于窑湾古镇三期地块房屋征收范围内调查结果的公告》，对窑湾古镇三期地块拟征收房屋调查登记情况进行公示。2013年5月28日，窑湾镇政府发布《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2013年6月28日，窑湾镇政府发布《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》。姬全意等人在公示范围内拥有合法房产。在姬全意等人诉新沂市政府、窑湾镇政府强拆行为违法案件中，根据窑湾镇政府向法院提供的《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》，姬全意等人得知涉案房屋征收行为的存在。姬全意等人认为涉案房屋征收行为侵犯其合法权益提起本案诉讼。
原审法院另查明，窑湾古镇第三期保护性改造工程的建设资金来源于新沂市政府所设立的国有企业新沂市骆马湖旅游发展有限公司，绝大多数被征收人已经签订征收补偿协议。现姬全意等人的房屋均已被拆除，姬全意等人就房屋拆除行为已分别提起行政诉讼，请求法院判决确认拆除行为违法并予以赔偿。
原审法院认为：一、新沂市政府系本案适格被告。1、新沂市住建局于2013年5月10日发布房屋征收调查公告载明：窑湾古镇三期项目房屋征收部门是新沂市住建局；实施单位是新沂市征收办。结合新沂市征收办就窑湾古镇三期项目是否符合国民经济和社会发展规划、用地规划分别致函新沂市发展和改革委员会、新沂市规划局；新沂市住建局发布关于协商选定评估机构的公告及窑湾古镇三期项目选定评估机构公告等，可以认定新沂市住建局作为涉案征收项目的房屋征收部门、新沂市征收办是涉案征收项目的实施单位共同参与窑湾古镇三期地块项目的房屋征收。窑湾镇政府主张其为涉案房屋征收主体不予采信。2、窑湾镇政府制作的《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》载明征收人为新沂市政府，结合新沂市住建局、新沂市征收办作为新沂市政府的下属职能部门共同参与窑湾古镇三期项目的房屋征收且涉案房屋征收资金来源于新沂市政府设立的国有企业新沂市骆马湖旅游发展有限公司的事实，可以认定窑湾古镇三期项目的征收人为新沂市政府。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确定新沂市政府为窑湾古镇三期项目的征收人符合上述规定，故新沂市政府系本案适格被告。涉案《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》虽然加盖窑湾镇政府的公章，但不能认定窑湾镇政府为窑湾古镇三期项目的征收人，故窑湾镇政府非本案适格被告。二、关于涉案房屋征收行为是否合法的问题。本案中，新沂市政府及其他各方当事人未提供相关的证据证明涉案房屋征收行为合法，故新沂市政府的房屋征收行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。结合姬全意等12人的房屋已被强制拆除，且房屋征收范围内绝大多数人已经签订征收补偿协议的事实，故应判决新沂市政府房屋征收行为违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决确认新沂市政府征收房屋行为违法；驳回姬全意等12人对窑湾镇政府的起诉。
上诉人姬全意等12人上诉称：1、上诉人涉案房屋所占土地属于集体土地，被上诉人实施的房屋征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，属无效行政行为。请求本院撤销原审判决，判决确认被上诉人房屋征收行为无效，并责令被上诉人归还宅基地。
被上诉人新沂市政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人窑湾镇政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，薛以伟提起诉讼后，于本案一审期间死亡。薛以伟的父亲薛飞生、母亲方翠侠、妻子李平、儿子薛淋和薛淞申请参加诉讼。
本院认为：
一、窑湾镇政府不是本案适格被告，原审法院驳回姬全意等12人对窑湾镇政府的起诉正确。
征收与补偿条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，窑湾镇政府制作的《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》载明征收人为新沂市政府，结合新沂市政府的职能部门新沂市住建局、新沂市征收办共同参与涉案房屋征收，且涉案房屋征收补偿资金来源于新沂市政府设立的国有企业新沂市骆马湖旅游发展有限公司等事实，可以认定新沂市政府系征收人。《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》虽加盖窑湾镇政府的公章，但不能以此认定窑湾镇政府为征收人，故窑湾镇政府并非本案适格被告。原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，驳回姬全意等12人对窑湾镇政府的起诉正确。
二、新沂市政府涉案房屋征收行为违法，原审法院判决确认涉案征收房屋行为违法正确。
根据征收与补偿条例第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。市、县级人民政府应当依据征收与补偿条例的规定依法进行房屋征收。本案中，被上诉人新沂市政府未拟定征收补偿方案；未按照有关规定进行社会稳定风险评估；未作出房屋征收决定；征收补偿费用未足额到位、专户存储；未组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；在未给予补偿安置的情况下，上诉人的房屋已被拆除。新沂市政府的涉案房屋征收行为违反征收与补偿条例第十条、第十二条、第十三条第一款、第二十四条第二款、第二十七条第一款等规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。涉案项目范围内绝大多数人已经签订征收补偿协议且已实际履行完毕，姬全意等12人的房屋已被拆除，故原审法院判决确认新沂市政府涉案征收房屋行为违法正确。
三、姬全意等12人请求本院判决新沂市政府、窑湾镇政府归还宅基地，本院不予准许。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，姬全意等12人提起本案诉讼时的诉讼请求是确认新沂市政府、窑湾镇政府的房屋征收行为无效，其在二审程序中请求法院判决新沂市政府、窑湾镇政府归还宅基地，属于无正当理由增加的诉讼请求，本院不予准许。姬全意等人已分别对房屋强拆行为提起诉讼并要求赔偿，相关赔偿问题可在上述案件中处理。
综上，上诉人姬全意等12人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院判决确认新沂市政府房屋征收行为违法，驳回姬全意等12人对窑湾镇政府的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人姬全意等12人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张松波
代理审判员 张世霞
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 吁 璇
附：上诉人名单：
1、上诉人(原审原告)姬全意。
2、上诉人(原审原告)徐凤英。
3、上诉人(原审原告)薛飞生（系薛以伟父亲。
4、上诉人(原审原告)方翠侠（系薛以伟母亲。
5、上诉人(原审原告)李平（系薛以伟妻子)。
6、上诉人(原审原告)薛淋（系薛以伟儿子）。
7、上诉人(原审原告)薛淞（系薛以伟儿子)。
8、上诉人(原审原告)刘茂华。
9、上诉人(原审原告)周维成。
10、上诉人(原审原告)张新侠。
11、上诉人(原审原告)张公永（曾用名张功永)。
12、上诉人(原审原告)孔凡荣。
附：本判决适用的相关法律依据
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
第二十七条第一款实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。