杭州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）浙8601行初115号
原告盛玉梅，女，1947年11月2日出生，汉族.
委托代理人徐末，浙江南方中辰师事务所律师。
被告杭州市城市管理行政执法局，住所地杭州市拱墅区香积寺路302号。
法定代表人李磊，该局局长。
委托代理人朱燕、朱静，该局工作人员。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号
法定代表人徐立毅，该市市长。
委托代理人王惠、叶青松，该政府法制办公室工作人员。
原告盛玉梅不服被告杭州市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）规划行政处罚暨被告杭州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2017年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，在法定期限内向两被告发送了《行政起诉状》副本及《应诉通知书》等。本院依法组成合议庭，于10月24日公开开庭审理本案。原告盛玉梅委托代理人徐末、被告市城管局委托代理人朱燕和朱静、被告市政府委托代理人叶青松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市城管局于2017年5月17日作出杭城法（经）罚字[2017]第41001036号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、第六十四条的规定，责令盛玉梅于限期内自行拆除搭建的中石化加油站西侧围墙内合计面积捌佰捌拾陆平方米（886平方米）的违法建筑物。盛玉梅不服，向市政府提出行政复议申请。市政府于2017年7月24日作出杭政复[2017]286号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告市城管局作出的被诉《行政处罚决定书》。
原告盛玉梅诉称，其于1998年8月28日与原杭州下沙镇七格村村民委员会（以下简称七格村委会）签订《转让宅基地协议书》，约定将下沙七格村0.79亩土地转让给其使用，转让时间为1998年8月28日至2048年8月28日。其于协议签署后开工建设，一直正常使用案涉建筑，直至2017年4月市城管局工作人员上门询问案涉建筑事宜，后由市城管局送达案涉《行政处罚决定书》。因不服处罚决定，向市政府申请行政复议，于2017年7月27日收到《行政复议决定书》。市城管局作出的《行政处罚决定书》及市政府作出的《行政复议决定书》违法，严重侵犯其合法权益。第一、市城管局未查清本案事实，在不确定案涉土地性质的情况下即作出行政处罚决定，又在事后收集证据，市政府对此视而不见，未依法监督。第二，行政复议决定适用法律错误。案涉建筑经七格村委会同意，建于1998年，竣工于1999年。市城管局、市政府均未给出案涉建筑的建设行为及建筑本身违法的法律依据。《城乡规划法》施行于2008年，根据法不溯及既往的原则，案涉建筑不因无规划许可证而违法。浙高法行信复（2009）1号文件的规定的前提系建设行为本身违法，案涉建筑建于1998年，市城管局并未指出1998年时间点建设行为违法的法律依据。第三、市城管局在作出《行政处罚决定书》事后收集主要证据、法律依据违法，市政府未监督市城管局的违法行为。故请求：1.撤销被告市政府作出的杭政复[2017]286号《行政复议决定书》；2.判决确认被告市城管局作出的杭城法（经）罚字[2017]第41001036号《行政处罚决定书》违法；3.本案诉讼费由两被告承担。
原告盛玉梅在法定期限内向本院提交以下3组证据材料：
1.杭政复[2017]286号《行政复议决定书》，拟证明市政府作出行政复议决定的事实；2.杭城法（经）罚字[2017]第41001036号《行政处罚决定书》，拟证明市城管局作出行政处罚的事实；3.《转让宅基地协议书》，拟证明盛玉梅与七格村委会签订协议使用案涉土地的事实。
被告市城管局辩称，被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，是合法有效的具体行政行为。盛玉梅的违法建设行为事实清楚。在城市规划区范围内实施建设行为的，不论涉及何种土地性质，都应当依法办理规划许可，且案涉建筑所在土地早已转为国有，盛玉梅主张的理由不能成立。市城管局作出的行政处罚决定并不违反“法不溯及既往”原则，所适用的法律依据正确。综上，请求依法驳回盛玉梅的诉讼请求。
被告市城管局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下14组证据材料：1.《行政处罚决定书》及《送达回证》，拟证明对盛玉梅作出的具体行政行为及送达情况；2.《接受调查处理通知书》，拟证明通知盛玉梅接受调查处理的情况，程序合法；3.《现场检查（勘验）笔录》、取证照片及测绘图，拟证明现场检查情况，测绘情况；4.《询问调查笔录》，拟证明询问调查情况；5.盛玉梅身份信息，拟证明盛玉梅身份信息；6.《授权委托书》及被委托人身份证明，拟证明盛玉梅委托陈世明参加行政处罚的事实；7.《转让宅基地协议书》，拟证明案涉土地相关转让情况；8.《征求规划认定意见联系函》，拟证明向规划部门了解案涉违建的审批情况；9.《工作联系单》，拟证明向国土部门了解案涉违建所在土地的相关审批情况；10.《工作联系单》，拟证明向杭州市江干区人民政府下沙街道办事处（以下简称下沙街道办事处）了解案涉违建相关审批情况；11.《行政处罚事先告知书》及送达情况，拟证明处罚事先告知及送达情况；12.《陈述申辩笔录》及《复核意见书》，拟证明盛玉梅提出了陈述申辩意见，但未被采纳的事实；13.《陈述申辩简复》及《送达回证》，拟证明书面作出陈述申辩复核意见并进行送达的情况；14.执法人的执法证复印件，拟证明执法人的执法资格。
被告市城管局向本院提交以下法律依据：《城乡规划法》《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》。
被告市政府辩称：行政复议决定程序合法，并无不当。行政复议决定事实清楚，于法有据，原告的诉讼请求不成立，请求予以依法驳回。
被告市政府在法定期限内向本院提交证明行政复议程序合法性的以下4组证据材料：1.《行政复议决定书》及挂号邮寄单据，拟证明作出复议决定的具体内容及送达情况；2.盛玉梅申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明盛玉梅提起行政复议申请及相关证据的事实；3.市城管局提交的《行政复议答复书》及证据清单，拟证明市城管局进行答复并提交了相关证据材料的事实；4.《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《送达回证》及邮寄凭证，拟证明程序合法的情况。
被告市政府向本院提交以下法律依据：《行政复议法》《行政复议法实施条例》。
经庭审举证、质证和辩论，关于被告市城管局提交的14组证据材料：原告对证据1、5-7、11-14均无异议；对证据2-4内容的真实性有异议，案涉建筑并非正在建设，对证据2合法性有异议，《接受调查处理通知书》的用章错误；对证据8，真实性无法确认，合法性有异议；对证据9-10真实性、合法性有异议，案涉建筑在建设时使用的是集体土地。被告市政府对上述证据无异议。
关于被告市政府提交的4组证据材料：原告和被告市城管局对证据均无异议。
关于原告盛玉梅提交的3组证据材料：两被告对证据三性无异议。
本院对各方当事人提交的证据材料认证如下：被告市城管局所提供的证据系其于履职过程中制作或获取的证据材料，形式真实、来源合法，且与本案存在明显关联；原告与被告市政府提交的所有证据均获得各方认可，经审查也符合证据合法性、真实性和关联性的要求。本院对上述证据均予以采信。
经审理查明，2017年3月27日，市城管局对盛玉梅搭建的案涉建筑物进行现场勘查，并制作了现场检查（勘验）笔录、违法（章）现场取证照片。同日，市城管局向杭州市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称经开国土分局）发出《工作联系单》，该局的反馈意见为“该建筑物所在地属国有土地，99年1月21日经省政府审批同意转为国有土地，土地征用由杭州市东部道路建设动迁指挥部办理，该建筑物所在区域未发过集体土地使用权证”。3月38日，市城管局向杭州市规划局杭州经济技术开发区规范分局（以下简称经开规划分局）发出《征求规划认定意见联系函》，该局认定意见为“经查，我局无上述建（构）筑物相关审批材料，该地块规划用途为防护绿地。”4月1日，市城管局向盛玉梅发出《接受调查处理通知书》。4月6日，市城管局对盛玉梅委托代理人陈世明进行调查询问，并制作《调查询问笔录》，其确认盛玉梅搭建的建筑物总面积为1133.2平方米，未办理过审批手续。4月10日，市城管局向下沙街道办事处发出《工作联系函》，该街道办事处反馈意见为“……二、该建筑物所在地块为下沙街道七格社区辖区，七格社区已于2003年3月实行撤村建居，该建筑物建造未在原下沙镇政府（现下沙街道办事处）办理过任何手续。……”4月27日，盛玉梅委托代理人陈世明向市城管局反映称其4月6日确认的1133.2平方米建筑中，有247.2平方米T型木质辅房并非其搭建。5月11日，市城管局向盛玉梅送达《行政处罚事先告知书》。5月15日，盛玉梅委托代理人陈世明向市城管局提出书面及口述陈述申辩，市城管局对此制作了《陈述申辩笔录》。5月16日，市城管局作出《陈述申辩简复》，对盛玉梅的陈述申辩意见不予采纳。5月17日，市城管局作出被诉《行政处罚决定书》，并于5月22日送达给盛玉梅。
另查明：1998年8月28日，原七格村委会与盛玉梅签订《转让宅基地协议书》，约定转让该村汽车维修公司场地西部杂边地共0.79亩土地给盛玉梅建造技术人才楼用，约定转让期限为50年。1998年10月，盛玉梅在未取得规划许可证的情况下在上述土地上建设案涉两处建筑物，建筑面积共计886平方米，1999年6月建造完成。
根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。本案中，根据经开规划分局的认定意见，案涉土地已经纳入城市规划，故市城管局具有作出被诉行政处罚的职权依据。
本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，盛玉梅在《调查询问笔录》中确认其在未取得规划许可证的情况下于案涉土地上搭建面积为886平方米的违法建筑物。该事实亦有经开规划分局、经开国土分局及下沙街道办事处的相关意见印证。故案涉《行政处罚决定书》最终确定盛玉梅违法了上述法律规定，认定事实清楚。对于盛玉梅在诉讼中提出调取证据的申请，本院认为已无必要，故未予准许。
自1998年10月以后，盛玉梅搭建违法建筑的违法行为一直处于继续状态，其违法后果在《行政处罚决定书》作出时并未消除。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定：“…前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，故案涉处罚决定没有超过法定时限；同时，因盛玉梅搭建房屋形成违法建筑的违法行为一直处于继续状态，其违法后果在2008年1月1日《城乡规划法》施行前未消除，故应当依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定进行处罚。综上，《行政处罚决定书》适用法律正确，量罚并无不当。
市城管局履行了现场勘查、询问、调查等程序，在作出案涉行政处罚决定之前向盛玉梅送达了《接受调查处理通知书》《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，听取了盛玉梅的陈述和申辩并作出复核意见，程序合法。盛玉梅认为市城管局在作出《行政处罚决定书》后才收集主要证据和法律依据，缺少事实依据，本院不予采纳。
市政府收到行政复议申请后予以受理，通知市城管局答复、提交相关证据、依据，并在法定期限内作出《行政复议决定书》且送达复议各方当事人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，复议程序合法。
综上，被告市城管局作出的被诉《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，被告市政府作出的行政复议决定程序合法。原告盛玉梅的主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告盛玉梅的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告盛玉梅负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 章浩
审 判 员 何淼
人民陪审员 盛放
二〇一七年十一月三日
书 记 员 洪婷
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附：相关的法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。