辽宁省大连市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）辽02民终3303号上诉人（原审原告）：大连金普新区鸽子塘水库管理处，住所地金州区三十里堡街道宝石山村鸽子塘屯***号。法定代表人：杨志民，主任。委托诉讼代理人：张玮，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：罗忠明，男，满族，1955年9月30日生，住大连市金州区。委托诉讼代理人：谭飞，北京市中兆律师事务所律师。上诉人大连金普新区鸽子塘水库管理处（以下简称鸽子塘水库管理处）因与被上诉人罗忠明合同纠纷一案，不服大连市金州区人民法院（2017）辽0213民初5562号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月30日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人鸽子塘水库管理处的委托诉讼代理人张玮，被上诉人罗忠明的委托诉讼代理人谭飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。鸽子塘水库管理处上诉请求：请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，由被上诉人承担诉讼费用。事实与理由：一、原审判决认定事实错误。上诉人与被上诉人之间属于民事合同关系，不适用于行政权的调整范围。二、原审判决适用法律错误。上诉人依法申请解除案涉合同，证据充分，原审判决不应当适用《最高人民法院关于》第二条第二款的规定。上诉人已向原审法院提交案涉承包合同、辽环发[2010]34号文件、大政办发[2014]22号文件、大政办发[2015]58号文件和中央环境保护督查组下发的2份文件，能够充分证明案涉水库属于水源地，依据现行政策，水源地存在沙场，因此，案涉合同继续履行已不能达到对国有资产合法、合理利用的目的。上诉人的诉请符合《中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十六条规定的情形，依法应当解除。罗忠明辩称，不同意上诉人的上诉请求。一审法院认定事实正确，上诉人与被上诉人的之间的承包关系是民事合同关系，上诉人与被上诉人之间的关于水库方面的管理是行政关系，所以一审法院认定的事实是正确的。二、一审法院适用的法律是正确的，上诉人所列的依据是各个局发的文件，不是法律和行政法规，人民法院依法判案，而不是依文件判案。三、上诉人将民事法律关系与行政管理法律关系混淆，是错误的。四、上诉人所列的文件当中要求上诉人进行行政监管，被上诉人一直依法依约履行合同，没有造成污染，没有造成水库防洪危害，上诉人也未提供被上诉人违法违约的证据，所以一审法院适用法律是正确的。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。鸽子塘水库管理处向一审法院起诉请求：1、请求判令依法解除双方于2001年11月1日签订的《大连市金州区鸽子塘水库库区砂场承包合同》和《大连市金州区鸽子塘水库库区砂场承包附加合同》；2、请求判令罗忠明承担诉讼费。一审法院认定事实：鸽子塘水库管理处、罗忠明于2001年11月1日签订了《大连市金州区鸽子塘水库库区砂场承包合同》和《大连市金州区鸽子塘水库库区砂场承包附加合同》，约定由罗忠明承包鸽子塘水库前老虎砂场，承包权限至2031年11月1日止。2010年辽宁省环保局印发辽环发[2010]34号文件《大连市饮用水源保护区区划方案》将鸽子塘水库划为水源地；2014年和2015年大连市人民政府办公厅分别印发大政办发[2014]22号文件《大连市人民政府关于进一步加强水库库区管理的通告》和大政办发[2015]58号文件《大连市人民政府办公厅关于进一步加强水库管理工作的通知》。2017年5月25日，中央环境保护督察大连金普新区工作领导小组办公室下发金普督办发[2017]283号《中央环境保护督察组第29批第5810号受理信访举报事宜交办通知》，举报鸽子塘水库存在砂场，破坏生态环境。2017年5月27日，大连金普新区农业局做出《中央环境保护督察组大连市工作领导小组办公室交办环境信访件（第29批第5810项）办理情况的报告》，提出......5、农业局责成鸽子塘水库管理处按照合同约定对该砂场加强监管，切实保障鸽子塘水库水质达到地表水Ⅲ类以上标准。庭审中，经鸽子塘水库管理处陈述，自该合同签订之日起至今，鸽子塘水库水质一直处于达标状态。一审法院认为，鸽子塘水库管理处、罗忠明签订的《大连市金州区鸽子塘水库库区砂场承包合同》、《大连市金州区鸽子塘水库库区砂场承包附加合同》系双方真实意思表示，且不违反法律强制性规定，应认定合法有效，双方均应按合同约定的权利、义务内容全面履行。鸽子塘水库管理处诉讼请求，源于中央环境保护督察大连金普新区工作领导小组办公室下发金普督办发[2017]283号《中央环境保护督察组第29批第5810号受理信访举报事宜交办通知》。根据这份通知，大连金普新区农业局做出《中央环境保护督察组大连市工作领导小组办公室交办环境信访件（第29批第5810项）办理情况的报告》，明确了金普新区农业局要求原告按照合同约定对该砂场加强监管，切实保障鸽子塘水库水质达到地表水Ⅲ类以上标准的工作要求。但是如何加强监督管理、如何保证水质达标是原告及相关行政机关的行政职责所在，需要实施具体的行政行为，这种具体行政行为具有公定力，不能以民事审判直接制约行政权，民事审判也不能替代行政管理。如果民事诉讼中对涉及到的行政为进行实质性审查，就会构成民事审判权对行政权的不当干预，混淆民事诉讼与行政管理的界限，而不进行具体审查当时的行政行为，又不能使案件事实达到高度盖然性的民事审判的裁判要求。本案中，不论法院作出对鸽子塘水库管理处解除合同之诉请支持与否的判决，都是对前期行政管理的越权评价。因此，在有关行政部门未对中央巡视组巡查意见及金普新区农业局的办理情况作出相应行政处理之前，对鸽子塘水库管理处的诉请，目前证据不足，本院暂时不予支持。依据《最高人民法院》第二条第二款的规定，判决：驳回鸽子塘水库管理处的全部诉讼请求。案件受理费200元（鸽子塘水库管理处已预交），由鸽子塘水库管理处负担。本院二审期间，被上诉人提交证据《金普新区饮用水水源保护区环保违规项目清理工作实施方案》，拟证明该方案及之后所附的表中没有被上诉人的沙场在清理范围内，被上诉人没有违规，不应解除合同。上诉人对于该方案真实性没有异议，对于证明的内容有异议，认为该方案第三条已经明确载明其主要任务包括环保违规的项目应当是指其他餐饮等对于水源造成的污染，而并非直接是对水源本身采沙等项目的规定，即使该实施方案中并没有包括被上诉人，也不能证明上诉人与被上诉人之间所签订的承包合同不存在情势变更的情形，继续履行不能达到合同目的。本院认为该方案及其附表中并不存在被上诉人行为违法、违规的记载，亦不存在因情势变更应当解除合同的情形，被上诉人承包的水库并非环保违规项目。本院认为该证据真实合法，与本案有关，依法采信。对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为上诉人以情势变更为由主张解除案涉合同应否予以支持的问题。因上诉人提起诉讼的原因系基于中央环境保护督查大连金普新区工作领导小组办公室下发的《中央环境保护督察组第29批第5810号受理信访举报事宜交办通知》，但大连金普新区农业局作出的办理报告并未明确对被上诉人应如何加强监督管理，且上诉人已自认案涉水库水质一直处于达标状态。辽环发[2010]34号文件规定地表水饮用水源一级保护区内为非开采和非旅游区，禁止挖沙、取土，该文件发布之后，上诉人与被上诉人于2011年1月16日续签了《补充合同》，并将沙场承包期限延长至2031年3月10日。该行为是否违反了大政办发[2014]22号文件、大政办发[2015]58号文件及中央环境保护督查领导小组规定，尚需行政机关作出具体行政行为，一审法院以证据不足为由驳回上诉人的一审诉讼请求并无不当。现上诉人以情势变更导致案涉合同目的无法实现为由请求解除合同，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，鸽子塘水库的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费200元，由上诉人大连金普新区鸽子塘水库管理处负担。本判决为终审判决。审判长  刘勇峰审判员  李淑红审判员  王家永二〇一八年四月二十六日书记员  姜 珊