安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖05行终121号
上诉人（一审原告）陈德梅，女，1967年12月10日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）魏珊玲，女，1966年11月9日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）张浩，男，1972年11月2日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）张涛，男，1970年10月17日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）周世武，男，1968年1月8日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）李友珍，女，1941年9月26日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）王贵宁，男，1968年3月25日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）王万烈，男，1952年12月9日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）杨慧娟，女，1993年9月8日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）李和平，男，1949年6月22日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）李敏，女，1976年12月28日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
上诉人（一审原告）朱磊，男，1968年1月15日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
诉讼代表人魏珊玲，女，1966年11月9日出生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
被上诉人（一审被告）马鞍山市住房和城乡建设委员会，住所地安徽省马鞍山市花山区艳阳路68号。
法定代表人张敏，该委员会主任。
委托代理人江益民，安徽长城律师事务所律师。
委托代理人朱敏敏，安徽长城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）马鞍山市重点工程建设管理局,住所地安徽省马鞍山市花雨路138号，组织机构代码56898744-2。
法定代表人范伟亚，该局局长。
委托代理人邰虹飞，该局工作人员。
委托代理人许斌，江苏高的律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）马鞍山市土地和房屋征收管理局，住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道3555号，组织机构代码58886749-9。
法定代表人陈永青，该局副局长。
委托代理人汪家元，安徽铭心律师事务所律师。
上诉人陈德梅等十二人诉被上诉人马鞍山市城乡和住房建设委员会（以下简称马鞍山市住建委）、马鞍山市重点工程建设管理局（以下简称马鞍山市重点局）、马鞍山市土地和房屋征收管理局（以下简称马鞍山市征管局）确认房屋拆迁违法一案，不服安徽省马鞍山市花山区人民法院（2017）皖0503行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理了本案，上诉人的诉讼代表人魏珊玲及张浩、王万烈、李敏，被上诉人马鞍山市住建委副主任田雁南及委托代理人江益民、朱敏敏，被上诉人马鞍山市重点局的委托代理人邰虹飞、许彬，被上诉人马鞍山市征管局副局长陈永青及委托代理人汪家元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，马鞍山市长江路于2005年因拓宽改造，需对原金家庄区恒六路至联江路附近房屋进行拆迁，陈德梅等人的房屋在此次拆迁范围。2005年4月26日，马鞍山市城建工程综合开发处取得了该项目的房屋拆迁许可证。同日，马鞍山市房地产管理局发布该片区域的房屋拆迁公告，对建设项目的名称、拆迁人（马鞍山市城建综合开发处）、拆迁实施单位（马鞍山市城市房屋拆迁安置事务所）、拆迁范围等事项进行公告。之后，陈德梅等人与马鞍山市城建工程综合开发处签订货币化安置协议，并领到了补偿款。自2009年，陈德梅等人多次上访，要求撤销原货币化安置协议，重新给予住房安置。经协调，市建投公司与原金家庄区区政府协商对陈德梅等人改采取住房置换方式。2015年12月9日，马鞍山市重点局通知陈德梅等人选房并补缴房款。
一审另查明，2016年5月9日，马鞍山市人民政府依法作出马复决〔2016〕20号《不予受理行政复议申请决定书》，对魏珊玲等十二人提出的行政复议申请不予受理。2016年7月21日，安徽省人民政府作出皖行复〔2016〕11号《驳回行政复议申请决定书》，驳回魏珊玲等十二人的行政复议申请。2016年8月12日，马鞍山市中级人民法院依法作出（2016）皖05行初28号《行政裁定书》，对魏珊玲等十二人的起诉，不予立案。魏珊玲等十二人不服，依法上诉。2017年1月24日，安徽省高级人民法院依法作出（2016）皖行终682号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。
一审审理认为，本案的主要争议焦点是陈德梅等人的起诉是否符合法定的起诉条件。
一是关于本案属于行政诉讼还是民事诉讼。首先，人民法院审理行政案件，应当适用被诉行政行为发生时有效的法律和司法解释。《房屋拆迁货币化安置补偿协议》行为发生在2005年。就本案而言，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，陈德梅等十二人诉请所涉长江路项目于2005年4月26日取得《房屋拆迁许可证》，依法仍由《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）等规定调整。而根据《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”该《条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。”据此，在《城市房屋拆迁管理条例》施行期间，被拆迁人与拆迁人就有关拆迁补偿、安置问题签订协议的性质是民事合同，一方反悔而依法起诉的，法院应作为民事案件受理。此外，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复【1996】12号）第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”依据该司法解释，陈德梅等人所诉纠纷的性质属于民事合同纠纷，应依法通过民事诉讼程序处理。其次，2011年2月18日修改的《民事案件案由规定》针对拆迁人与被拆迁人已经签订合同，因合同履行发生争议的情形，设置了房屋拆迁安置补偿合同纠纷这一独立的第三级民事案由，即确认了房屋拆迁安置补偿合同为民事合同，因履行房屋拆迁安置补偿合同引发争议的案件属于民事案件。综上，陈德梅等人主张“撤销原货币化安置协议，依法给予住房安置，并支付相应的过渡费的”的诉讼请求，不予支持。
二是本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除。”陈德梅等十二人对房屋补偿安置的行政行为不服，有权提起行政诉讼，但应当在法定期限内提出。根据陈德梅等十二人提交的证据，本案房屋拆迁货币化安置补偿协议签订于2005年5月，并在之后领取了补偿款。2009年陈德梅等人得知附近拆迁户有人安置了住房，前去信访。据此，陈德梅等人于2005年签订《房屋拆迁货币化安置补偿协议》后，即应视为已经知道相关房屋拆迁行为，而其于2017年2月23日才提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。虽然，陈德梅等人自2009年得知附近拆迁户有人安置了住房而信访，但是，当事人因信访等原因导致逾期起诉的，或因为不清楚法律规定而逾期起诉的，属于可归责于当事人自身的原因，不是可延长期限的法定事由。此外，行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。政府部门基于陈德梅等人信访，在原来货币化安置的基础上，让陈德梅等人再选房并补缴房款。该行为不具有强制力，陈德梅等人可根据自身经济状况自主作出选择，其对陈德梅等人的实体权利义务不产生实质影响。因此，该信访处理是不可诉的行政行为。陈德梅等十二人请求确认马鞍山市重点局通知其选房系超越职权、程序违法的诉讼请求，亦不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（八）项的规定，一审法院裁定驳回陈德梅、魏珊玲、张浩、张涛、周世武、李友珍、王贵宁、王万烈、杨慧娟、李和平、李敏、朱磊的起诉。
陈德梅等十二人上诉称，1、被上诉人均是适格主体，其中马鞍山市重点局承继了拆迁许可证上的马鞍山市城建工程综合开发处，马鞍山市征管局系负责全市土地房屋征收补偿争议调处以及补偿遗留问题处置工作的职能部门，马鞍山市住建委系拆迁监督单位也是本案适合的被告。2、被上诉人的拆迁行为违法，马鞍山市重点局实施拆迁行为超过《房屋拆迁许可证》期限，且依法申请延期拆迁；马鞍山市住建委作为拆迁管理部门，没有在拆迁范围内张贴公告也未宣传拆迁政策，致使上诉人未能依法获得房屋安置补偿；马鞍山市征管局未给予上诉人拆迁安置产权调换的选择权，且同批拆迁不同政策，严重违法。3、上诉人的诉求包括确认拆迁行为违法，不属于“仅就房屋补偿、安置等问题起诉”，不适用《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，不能作为民事案件受理。4、马鞍山市重点局于2015年12月9日与上诉人达成住房安置并制作选房单，起诉期限应从此时计算，上诉人的起诉未超过二年起诉期限。综上请求二审法院支持上诉人诉求，依法裁判。
被上诉人马鞍山市住建委庭审中答辩称，按照案涉房屋拆迁时法律规定，民事主体也可以是拆迁人，本案应系民事争议，且案涉房屋拆迁公告是当时房地产管理局发布，要求被上诉人承担责任于法无据；上诉人起诉已经超过诉讼时效。一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审人民法院维持原裁定。
被上诉人马鞍山市重点局庭审中答辩称，该局并非行政机关，不具有拆迁安置职责，无法定授权亦未受委托行使住房安置及过渡费发放的法定行政管理职能，且该局与原马鞍山市城建工程综合开发处无承继关系，不是适格被告；按照拆迁时法律规定，本案应系民事案件，且明显超过诉讼时效。一审裁定正确，请二审予以维持。
被上诉人马鞍山市征管局庭审中答辩称，该局不是适格被告，根据原《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人是法定的拆迁安置补偿主体。本案所涉项目的拆迁人和拆迁补偿安置主体是马鞍山市承建工程综合开发处，与该局无涉。根据马发2011[26]号文精神，马鞍山市征管局不负责具体土地征收事务性工作，也没有法律法规授权或受托负责征收拆迁补偿和安置事务性工作，且其负责土地征收争议调处以及补偿遗留问题处置工作，不包括本案对原生效安置协议的撤销以及由此而产生的安置补偿等问题的处置。一审法院认定上诉人起诉属民事案件及超过法定起诉期限正确，适用法律正确，程序合法，二审应予维持。
一审被告马鞍山市住建委向一审法院提举的主要证据材料为：
1、关于印发《马鞍山市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（马机编[2010]12号），证明马鞍山市住建委机构和职能已经进行调整，没有案涉的城市房屋拆迁管理职能；
2、《关于马鞍山市土地和房屋征收管理体制改革的实施意见》（马发[2011]26号），证明依据该《实施意见》第3条第2款规定，拆迁安置事务已从马鞍山市住建委××给马鞍山市征管局。
一审被告马鞍山市重点局向一审法院提举的主要证据材料为：
马发[2011]3号文件，其中《关于深化工程建设管理体制改革的实施意见》第三条，明确表明了马鞍山市重点局的职能。证明马鞍山市重点局于2011年2月16日成立，是市政府全额拨款的事业单位，主要负责市政度投资项目建设过程的组织管理和监督工作。本案中，马鞍山市重点局既不是拆迁人，也不是拆迁实施单位，不是拆迁安置补偿主体。马鞍山市承建工程综合开发处撤销后，归并到其他单位，与马鞍山市重点局没有承继关系。
一审被告马鞍山市征管局向一审法院提举的主要证据材料为：
1、《关于马鞍山市土地和房屋征收管理体制改革的实施意见》（马发[2011]26号），证明马鞍山市征管局不是法律法规授权的负责征收拆迁补偿的行政管理职责单位，该文件负责管辖范围内的征收拆迁补偿和安置事务性工作是由区土地和房屋征收管理局负责，马鞍山市征管局的主要职责规定明确，没有涉及负责拆迁征收补偿和安置的具体事务性工作；
2、《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明》、《法定代表人变动情况说明》、《房屋拆迁许可证》、《房屋拆迁公告》，证明马鞍山市征管局主体身份，涉案的拆迁人不是马鞍山市征管局。
一审原告陈德梅等十二人向一审法院提举的主要证据材料为：
1、各原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；
2、《授权书》，证明原告授权委托诉讼情况；
3、《安置房屋明细表》，证明同批拆迁户不同安置方式；
4、《房屋拆迁安置协议书》，证明有安置房源，被拆迁户可以要求住房安置；
5、《马鞍山市城市住宅房屋拆迁货币化安置补偿协议》，证明原告都是同一批的拆迁户，房屋拆迁货币安置情况；
6、《关于长江路改造项目拆迁户要求解决安置房问题的处理情况》，证明经市领导批示同意给住房安置，但未说明具体如何安置。
7、《长江路拓宽项目实物安置选房单》，证明第二被告负责此次分配安置房，第二被告超越职责范围、程序违法。
8、《中国工商银行现金存款凭条》，证明安置房的购买价格；
9、《马鞍山市城市房屋拆迁补助标准》，证明国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》是2001年11月1日起实施，市政府第40号令是2005年7月1日执行，申请人的房屋是2005年8月被拆迁，依法应该由原告选择安置方式，被告却不依法办事，剥夺申请人选择安置方式的权利；依据该《条例》第三十五条，被告应支付被拆迁房屋使用人搬迁补助费和临时安置补助费；
10、《关于拆迁住房安置和过渡费冲抵房款的请求》，证明原告要求公平公正依法安置住房及支付过渡费问题，被告不同意，明显侵犯原告合法权益。
11、快递单，证明原告书面要求信息公开和住房安置及过渡费，2016年4月份知道被告侵犯原告权益后即提起行政复议，现提起行政诉讼；
12、马复决[2016]20号《不予受理行政复议申请决定书》，证明市政府不受理原告的复议申请；
13、皖行复[2016]111号《驳回行政复议申请决定书》，证明：（1）马鞍山市房地产管理局是发布房屋拆迁公告的主管部门，是第一被告；（2）马鞍山市城建工程综合开发处是取得该项目房屋拆迁许可证的，是拆迁人，是第二被告；（3）此次拆迁安置补偿适用《城市房屋拆迁管理条例》国务院第305号令的相关政策；（4）国务院第305号令第二十三条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可实行房屋产权调换，证明原告有选择安置方式的权利；
14、（2016）皖05行初28号《行政裁定书》、（2016）皖行终682号《行政裁定书》，证明三个被告都是适格主体。
上述证据均已随案移送本院。二审中各方当事人没有提交新的证据。
经庭审质证，各方当事人对彼此向一审法院提交的证据质证意见与原审一致。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。
本院另查明，上诉人陈德梅等十二人在一审起诉时仅提供上诉人李和平的《房屋拆迁货币化安置补偿协议书》，本院依职权通知其他上诉人提交了各自的货币化安置补偿协议。经查，上诉人陈德梅等十二人分别与拆迁人签订了多份《房屋拆迁货币化安置补偿协议书》，内容不同，签订日期为2005年5-8月。
又查明，陈德梅等十二人向一审法院递交的起诉状中列明被告分别为原马鞍山市房地产管理局、原马鞍山市城建工程综合开发处、马鞍山市重点局。因原马鞍山市房地产管理局和原马鞍山市城建工程综合开发处已经进行职能整合调整，陈德梅等人向一审法院申请，将被告原马鞍山市房地产管理局变更为马鞍山市住建委，撤回对原马鞍山市城建工程综合开发处的起诉，追加马鞍山市征管局为共同被告，一审法院同意了上述申请，对被告进行了变更和追加。
再查明，陈德梅等十二人起诉状于2017年于一审审理期间增加诉讼请求，要求依法判决马鞍山市住建委××马鞍山市重点局和马鞍山征管局支付相应的过渡费用。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人陈德梅等十二人的起诉是否符合法定的起诉条件。
关于上诉人提出确认拆迁程序违法的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。经审理查明，上诉人陈德梅等十二人作为被拆迁人于2005年与拆迁人签订了房屋拆迁货币化安置补偿并领取了补偿款，此后涉案房屋被拆除。因此上诉人于2005年即已知房屋被拆除事项。根据上述规定，上诉人的起诉期限已届满，其于2017年提起诉讼要求确认拆迁程序违法已超过法定起诉期限。关于上诉人提出起诉期限应从马鞍山市重点局于2015年12月9日向上诉人发放选房单之时起算的上诉理由，因原有货币化安置协议已经履行完毕，政府基于上诉人的信访，通知其选房并补缴款项，此举并非上诉人原货币化安置协议的组成部分，不构成本案起诉期限另行起算的法定事由。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，应依法驳回上诉人的起诉。
关于上诉人陈德梅等十二人要求撤销原货币化安置协议依法给予住房安置并支付相应的过渡费的诉讼请求，因陈德梅等十二人根据其住宅情况分别与拆迁人签订了多份货币化安置协议，其诉求实质为撤销该多份不同的安置协议，依法分别给予陈德梅等十二人住房安置并支付各自相应的过渡费。本案应作为普通共同诉讼处理，本院在此予以指正。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中上诉人对原货币化安置协议的争议应属于民事纠纷，上诉人提出本案不能作为民事案件的上诉理由，本院不予支持。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵庆飞
审判员 袁国庆
审判员 焦明君
二〇一七年十一月十七日
书记员 毕亮亮
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。