山东省泰安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰行终字第37号
上诉人（原审原告）泰安市泰山区泰前街道办事处下峪村民委员会，住所地泰安市。
法定代表人徐正，主任。
委托代理人李伟刚，山东华林律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰安市人民政府，住所地泰安市市政大楼。
法定代表人王云鹏，市长。
委托代理人郭桂林，山东泰山蓝天律师事务所律师。
委托代理人杨秀丽，泰安市国土资源局泰山区分局工作人员。
原审第三人泰安市泰山区泰前蓄电池厂，住所地泰安市泰山区泰前街道办事处下峪村。
法定代表人张鲁军，经理。
上诉人泰安市泰山区泰前街道办事处下峪村民委员会（以下简称下峪村委会）因土地行政登记案，不服东平县人民法院（2014）东行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李伟刚，被上诉人的委托代理人郭桂林、杨秀丽到庭参加诉讼，原审第三人经本院依法公告，无正当理由未到庭。因适用法律问题需向上级法院请示，请示期间应中止诉讼，本案于2015年7月3日中止审理。本案现已审理终结。
本案的形成过程如下：泰安市人民政府于2000年9月将本案争议土地登记在泰安市泰山区泰前蓄电池厂名下并对其颁发了泰土国用（2000）第*号国有土地使用权证（以下简称*号土地证），《土地登记审批表》的主要内容是：“土地使用者：泰安市泰山区泰前蓄电池厂”；……“初审意见：该宗地系国有土地，权属来源合法，经地籍调查确认，该宗地界址清楚无争议，土地用途工业用地，准予登记面积4103平方米。”上诉人认为该土地登记行为侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼，请求撤销该土地登记。
一审法院经审理查明：本案争议土地在2000年9月被告对其进行登记并对第三人颁发*号土地证之前，是原告村集体土地，该次发证系该宗地第一次登记为国有土地，使用权类型为划拨。
2007年被告将*号土地证下的部分土地对第三人颁发了泰土国用（2007）第0030号国有土地使用证，同年又将泰土国用（2007）第0030号国有土地使用证下的土地对张鲁军颁发了（2007）第10102号国有土地使用证。2007年以来，本案争议土地即0189号土地证下的部分土地、（2007）第10102号国有土地使用证下的土地被泰安市泰山区人民法院、肥城市人民法院查封及多次轮候查封。
一审法院认为：一、原告起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被诉具体行政行为是被告于2000年9月对争议土地登记并对第三人颁发0189号土地证的行为。被告认为在2000年对本案争议土地进行地籍调查时原告就已经知道了本案土地登记行为，已超过起诉期限。但被告提供的该证据只能证明原告知道地籍调查的情况，不能证明原告知道土地登记行为的内容，且从2000年被告对第三人颁发0189号土地证至今不超过20年，原告起诉未超过法定起诉期限。被告认为原告起诉已经超过法定起诉期限的主张，本院不予支持。
二、被告作出被诉土地登记行为主要证据不足。《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第十条第一款规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明：（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”；第六十六条规定，“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：……（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；……”。据此，将集体土地变更登记为国有土地，必须有“土地权属来源证明”。本案被告没有提供该宗地由集体建设用地变更登记为国有土地时“土地权属来源证明”的证据，被告作出被诉土地登记行为主要证据不足。
综上，行政机关作出行政行为，应当事实清楚，证据充分，被告对第三人进行土地登记并颁发0189号土地证的行为主要证据不足，考虑到该土地证下的土地已被人民法院查封的实际情况，依照《若干解释》第五十八条的规定，判决确认被告泰安市人民政府于2000年9月对第三人泰安市泰山区泰前蓄电池厂进行国有土地使用权登记并对其颁发泰土国用（2000）第0189号《国有土地使用证》的行为违法。案件受理费50元，由被告泰安市人民政府负担。
下峪村委会不服一审判决，上诉称，被上诉人进行土地登记行为的事实不清、证据不足，土地登记程序违法，同时由于被上诉人错误的土地登记行为，使上诉人1000万余元的集体资产流失。一审认定0189号土地证的土地登记行为主要证据不足是正确的。但是依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，法院应当判决撤销行政行为，而不是确认违法。即便依据《若干解释》第五十八条的规定，法院也应当在作出确认违法的判决同时一并责令采取相应的补救措施，造成损害的，依法承担赔偿责任，但一审法院只判决确认违法，适用法律错误。本案撤销土地登记并不会给国家利益或公共利益造成任何损失，案件涉及到的只不过是已经查封土地的申请人的个人利益，但损害的是上诉人近1000人口的集体利益。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被诉土地登记。
泰安市人民政府辩称，由0189号土地证变更而来的泰土国用（2007）第0102号国有土地使用权证已被多个法院多次查封保全，0189号土地证如被撤销将导致第0102号使用权证被撤销，从而导致其他善意第三人的查封目的无法实现，扰乱人民法院的司法审判秩序，损害司法权威性和严肃性，造成众多第三人的利益遭受重大损失，影响社会的安全与稳定，所以，依据《若干解释》第五十八条的规定，该行政行为不应被撤销，上诉人的上诉请求应当予以驳回。
原审第三人经本院依法公告，未到庭。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的2007年对张鲁军颁发的国有土地使用证编号有误，应为泰土国用（2007）第0102号,本院在此予以指正。
本院认为，关于上诉人的起诉未超过起诉期限问题，上诉人和被上诉人均无异议，一审判决认定正确，本院予以确认。关于被上诉人颁发被诉0189号土地证是否合法问题。本院认为，根据《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第十条第一款及第六十六条的规定，被上诉人进行土地登记应审查土地的权属来源，涉案土地尚未经过法定的征收程序就被登记为国有土地，被诉土地登记行为主要证据不足，依法应予撤销。0189号土地证下的土地虽然部分被法院查封，但法院查封土地是为了债权人将来债权利益的实现，这种实现是一种可能性，司法查封不能成为撤销被诉土地证的阻却事由，土地证因违法而被撤销亦不会损害司法权威与严肃性，不能认定为将造成国家利益或公共利益的重大损失。同时，司法查封涉及到的是债权人的个人利益，而被诉土地原为上诉人村集体土地，应属于公共利益。故0189号土地证应予撤销。
综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）款第1项之规定，判决如下：
一、撤销东平县人民法院（2014）东行初字第22号行政判决；
二、撤销泰安市人民政府2000年9月对泰安市泰山区泰前蓄电池厂进行国有土地使用权登记并对其颁发泰土国用（2000）第0189号《国有土地使用证》的行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人泰安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王西珍
审 判 员 郑露丹
代理审判员 陈 宇
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 单绪虎