广西壮族自治区南宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）南市行一终字第67号上诉人（原审原告）覃恒忠，男，1951年8月1日出生，壮族，住南宁市。上诉人（原审原告）黄建宙，男，1975年8月9日出生，汉族，住南宁市兴宁区。上诉人（原审原告）黄琳，男，1973年12月17日出生，壮族，住南宁市。被上诉人南宁市规划管理局，住所地：南宁市东葛路125号。组织机构代码：00757605-3。法定代表人郭维宁，局长。委托代理人杨新，广西至诚律师事务所律师。委托代理人邓凯，广西至诚律师事务所实习律师。原审第三人南宁市地产业开发总公司，住所地：南宁市金湖路38号。组织机构代码：49852020-5。法定代表人陆炳良，总经理。委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。委托代理人黄伟先，广西崇泰律师事务所律师。上诉人覃恒忠、黄建宙、黄琳因规划行政许可一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2015年3月25日作出的（2014）西行初字第159号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月4日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人覃恒忠、黄建宙、黄琳及其委托代理人、被上诉人南宁市规划局的负责人林剑、委托代理人杨新、邓凯，原审第三人南宁市地产业开发总公司的委托代理人农剑勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明，上诉人覃恒忠、黄建宙、黄琳系本市西乡塘区安园东路9号桃花源住宅小区的业主。覃恒忠房屋坐落在西乡塘区××组团××楼××单元××房；黄建宙房屋坐落在西乡塘区××组团××楼××单元××房；黄琳房屋坐落在西乡塘区××组团××楼××单元××房。被诉许可证许可的项目涉及桃花源小区A、B、C、H组团一层商铺。第三人南宁地产公司于2012年12月24日就该项目向被告申请建设工程规划许可证，并提供南宁市《建设工程规划许可证》申请表、中标通知书、南宁市房屋建筑工程施工图设计文件审查报告书、南宁市发改委作出的南计投资[2004]164号《关于南宁市地产业开发总公司建设中国—东盟博览会项目拆迁安置经济适用住房项目建议书的批复》、使用土地的有关证明文件、（2004）第0141号《建设用地规划许可证》、建设用地规划红线图、设计红线图、总平图（审批号：GH2010-109号）、施工图纸等资料。被上诉人受理后经审核于2013年4月28日作出被诉建设工程规划许可证。另查明，被上诉人许可拟建的项目为多栋一层商铺，批准建筑高度为4.4米，位于桃花源小区A、B、C、H组团。再查明，涉案桃花源经济适用房住宅小区总平方案分别于2007年、2010年进行过两次调整，两次调整均通过登报和在售楼部张贴的方式予以公示。被诉规划许可证许可拟建的一层商铺所在位置在2010年调整的修建性详细规划总平图上体现为待建建筑。原审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五条、第二十六条的规定，被上诉人作为南宁市的规划行政主管部门，具有对建设单位的申请进行审核并核发建设工程规划许可证的主体资格和法定职权。上诉人覃恒忠、黄建宙、黄琳的房屋位于涉案桃花源小区A组团4号楼，与本案被诉建设工程规划许可证拟建工程项目相邻，其权利义务受到该工程项目影响，具有提起本案行政诉讼的主体资格。被上诉人作出被诉规划许可证时未明确告知上诉人诉权，因此上诉人在知道被诉具体行政行为2年内提起行政诉讼，符合法定的起诉期限。本案中根据被上诉人提供的证据，能够证明第三人按照被上诉人出具《首次递交材料清单》的要求提交了以下申请材料：南宁市《建设工程规划许可证》申请表、《关于办理桃花源小区J组团3号楼、H组团4号楼、A、B、C、H组团一层商铺开工的申请报告》、法人委托书、中标通知书、《南宁市房屋建筑工程施工图设计文件审查报告书》、南计投资[2004]164号《南宁市发展计划委员会文件》、南适用房建字[2008]9号《南宁市经济适用房建设发展中心文件》、南宁市地产业开发总公司宗地图、（2004）第0141号《建设用地规划许可证》、建设用地规划许可证审批单、规划定点图、总平图（审批号：GH2010-109号）、设计红线图等材料。原审法院认为，第三人向被上诉人提起办理被诉规划许可时，根据上述规定提交了相应的材料，且申请规划许可的拟建项目符合控制性详细规划及修建性详细规划，因此，被上诉人向第三人核发被诉规划许可，基本事实清楚，证据充分，不违反法律规定。关于被告在作出被诉规划许可过程中是否应当听证的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地规划许可前举行听证，但考虑到被上诉人的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，被告应采取适当方式听取利害关系人的意见，被上诉人在做出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，但该瑕疵不足以构成确认被诉规划许可行为违法或撤销的违法事由。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回覃恒忠、黄建宙、黄琳的诉讼请求。本案案件受理费50元，由覃恒忠、黄建宙、黄琳负担。上诉人覃恒忠、黄建宙、黄琳上诉称，一、原审法院认定被上诉人行政行为合法，缺少事实依据，适用法律错误。1、被上诉人向第三人核发规划许可证，缺乏事实依据。第三人申请《建设工程规划许可证》的材料不真实、不齐全。(1)第三人提交的中标书没有标明建设商铺建设工程项目名称，具体地理位置、申报材料不真实；(2)施工图纸不全，无建设施工图全套蓝图及相关审图公司的加盖技术审定章；无施工图测绘报告书(施工图纸及报告书上未加盖南宁市房产局备案章),设计红线图无方案文本说明；(3)无土地使用证，原审庭审时出示的土地证已过期，第三人使用的是(2014)第0141号建设用地规划许可证，提供的南宁国用(2005)第430147号，南宁国用(2006)第437817号土地使用权证已过期，结合上诉人庭审提交的《国有土地使用证》(图号：芦仙岭-C-2、4，—D-1、3)充分证实A组团争议绿地使用权已从开发商处转为小区业主使用的事实；(4)申请报告非向被上诉人申请建设工程规划许可证使用，而是2012年12月27日第三人向南宁市建设委员会申请《建筑工程施工许可证》使用，充分说明第三人违反建设审批流程，第450101201300300号)建设工程规划许可证未获批，就违法办理建筑工程施工许可证的事实；(5)法人委托书无法人身份证及经办人身份证复印件(无法人签名和授权日期)；（6)未如实填写《南宁市建设工程规划许可证申请表》和加盖公章，瞒报申请内容，申请表建设单位栏未加盖公章，申请人承诺栏未签日期和盖法定代表人章；被上诉人在填写栏未加盖公章以证明相关签字人有权依法履行审核权。(7)没有南宁市管道燃气公司工程联网函、环保部门批准文件、房产施工图面积测算报告书、南宁市行政事业性收费表(配套费)、南宁市行政事业性收费表(白蚁费)、城市规划综合技术服务费委托书、投资额明细表、南宁市政务服务中心部门服务事项受理通知书；同时，第三人的申报材料，没有经过全体业主同意。2、被上诉人(2004)第141号《建设用地规划许可证》与规划定点红线图的许可证编号不符。二、被上诉人变更小区原规划总平面图，属违法行为。1、一审法院对被上诉人两次变更小区规划总平面图，不依法履行公示、听证的行政行为，仅认定为程序上存在瑕疵不妥。该行为违反《城乡规划法》和《广西壮族自治区实施办法》。2、第三人提交要求调整小区局部总平的审批报告中并没有建设一层商铺的内容，被上诉人在2010年8月29日作出的《城乡规划批前公示2010109号》及第三人2007年5月23日做的规划调整公示的内容也没有包含该行政许可的商铺。3、被上诉人在第三人提交虚假申报材料情况下，颁发许可证违反南宁市住房制度改革委员会办公室于2007年5月16日、6月25日的答复意见“调整后的总平面住宅面积应达到原审批的总平面住宅面积，确保完成市政府下达的经济适用住房建设任务指标”的规定和被上诉人《南规纪要(2014)137号》的规定。三、被上诉人作出的行政行为，直接侵害小区全体业主的合法权益。南宁城建档案馆的2005年的相关规划总平面图和业主《商品房买卖合同》第十四条约定的绿地使用权属于全体业主。2006年10月已交房入住，产权证书记载该行政许可用地实为绿化用地，被上诉人于2007年11月28日后才变更为建设商铺用地，被上诉人擅自改变绿地用途的行政行为违法。综上，请求：一、撤销南宁市西乡塘区人民法院（2014）西行初字第159号行政判决；二、撤销南宁市城市规划管理局颁发的450101201300300号建设工程规划许可证；三、案件受理费由被上诉人负担。被上诉人南宁市规划管理局答辩称，桃花源住宅小区改变规划并没有降低绿化率，没有增加容积率，没有提高建筑密度。被上诉人改变规划进行了公示，没有人申请听证因此没有进行听证。请求本院依法驳回上诉，维持原判。二审期间，被上诉人提交了七份证据：证据1、房产施工图面积测算成果报告书；证据2、土地使用证；证据3、南宁市管道燃气工程联网函；证据4、南宁市行政事业性收费表(配套表)；证据5、南宁市行政事业收费表(白蚁防治费)；证据6、城市规划综合技术服务费委托书；证据7、南宁市地产业开发总公司投资额明细表。以上均证明相关材料已经完备。第三人答辩称，一、第三人申请《建设工程许可证》已经严格按照被上诉人的要求提交了相关申请材料，内容真实、形式合法，符合法律法规规定，上诉人主张第三人的申请材料缺漏失实不属实；二、桃花源经济适用房小区2007、2010年两次调整总平面图均已取得相关部门批文并严格按照被上诉人要求提交相关变更申报材料，两次调整均已依法在报纸、小区销售中心及被上诉人的网站上公示，符合法律规定，程序合法；三、被上诉人核发的《建设工程许可证》所涉及宗地的国有土地使用权属第三人所有，第三人对其依法开发建设，与上诉人无关，不存在损害其利益情形。上诉人主张涉案宗地属小区业主所有没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求本院依法驳回上诉人的请求。对于被上诉人在二审期间提交的七份证据，上诉人认为上述证据超过了举证期限，属无效证据。第三人对七份证据的真实性、合法性、关联性没有异议。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条规定，被上诉人应当在收到起诉状副本之日起10日内的一审阶段提交证据，该七份证据已超过举证期限，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的“新的证据”。因此，对被上诉人逾期提交的七份证据，本院依法不予确认。经审理查明，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本案的争议焦点是：被上诉人向第三人颁发涉案建设工程规划许可证的行为是否有事实依据和法律依据？本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五条、第二十六条的规定，被上诉人作为南宁市的规划行政主管部门，具有对建设单位的申请进行审核并核发建设工程规划许可证的主体资格和法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证的，不得进行建设。取得建设工程规划许可证的，应当按照建设工程规划许可证的规定进行建设。建设工程规划许可证按照以下规定办理：（一）建设单位或者个人持使用土地的有关证明文件、建设项目批准文件、项目相关文件图纸、地形图、经依法审定的建设工程设计方案（需要编制修建性详细规划的，应提供经依法审定的修建性详细规划）及其相关材料，向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出建设工程规划许可书面申请。（二）城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府审核建设单位或者个人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备等；依据控制性详细规划、相关的法律法规以及其他具体要求，审核申请事项的内容。对符合条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合条件的，不予核发，并书面说明理由。”本案被诉许可证项目涉及桃花源小区A、B、C、H组团一层商铺。在案证据证实，2012年12月24日，第三人南宁地产公司就该项目向被上诉人申请建设工程规划许可证，南宁市《建设工程规划许可证》申请表、《关于办理桃花源小区J组团3号楼、H组团4号楼、A、B、C、H组团一层商铺开工的申请报告》、法人委托书、中标通知书、《南宁市房屋建筑工程施工图设计文件审查报告书》、南计投资[2004]164号《南宁市发展计划委员会文件》、南适用房建字[2008]9号《南宁市经济适用房建设发展中心文件》、南宁市地产业开发总公司宗地图、（2004）第0141号《建设用地规划许可证》、建设用地规划许可证审批单、规划定点图、总平图（审批号：GH2010-109号）、设计红线图等材料。被上诉人受理后经审核于2013年4月28日作出被诉建设工程规划许可证。本院认为，上诉人主张第三人的申请材料缺漏失实不属实，上诉理由不成立，本院不予支持。关于被上诉人提出两次变更小区规划总平面图，不依法履行公示、听证的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”由于目前并无法律、法规、规章规定小区规划总平面图调整应当听证，被上诉人亦不认为涉诉两次变更小区规划总平面图调整需要听证。因此，两次变更小区规划总平面图调整并不属必须听证的行政事项范围。本案中，两次变更小区规划总平面图调整南宁市规划管理局均已依法在报纸、小区售楼部予以公示，该行政行为程序合法。因此，关于被上诉人提出两次变更小区规划总平面图，不依法履行公示、听证，行政行为违法的上诉意见不成立，本院不予采纳。综上，被上诉人南宁市规划管理局向第三人南宁市地产业开发总公司颁发被诉规划许可证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决并无不当，应予维持。上诉人上诉理据不足，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人覃恒忠、黄建宙、黄琳负担。本判决为终审判决。审 判 长  傅朝霞审 判 员  韦瑞生代理审判员  戴声长二〇一五年十一月十三日书 记 员  谢其珈附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《中华人民共和国城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五条城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。各级人民政府及其相关部门应当加强城乡规划的宣传、服务和引导工作。县级以上人民政府主管城乡规划工作的部门（以下简称城乡规划主管部门）负责本行政区域内的城乡规划管理工作。必要时，设区的城市人民政府城乡规划主管部门可以向市辖区派出规划管理分支机构。自治区人民政府确定的镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县级人民政府应当在乡、镇配备专门管理人员，负责镇、乡、村庄的规划建设管理工作。发展改革、公安、财政、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业、工商行政管理、人防、地震、文物保护、园林绿化、市政管理、农垦、电力等部门应当按照各自职责做好城乡规划的相关工作。第二十六条建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证实行分级核发制度。城乡规划许可有关证件，在设区城市规划区内的，由设区城市人民政府城乡规划主管部门核发。在设区城市规划区以外属于城区管辖范围的镇、乡规划区内的，由城区人民政府城乡规划主管部门核发。在县级市、镇、乡、村庄规划区范围内的，由县级市、县人民政府城乡规划主管部门核发。其中，属于自治区人民政府确定的镇，其建设工程规划许可证由镇人民政府核发；属于在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，其乡村建设规划许可证由镇、乡人民政府核发。