广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初1010号
原告何志能，男，1973年8月26日出生，汉族，住佛山市顺德区。
委托代理人刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。
被告佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路顺德区行政服务中心西座。
法定代表人霍兆华，局长。
委托代理人张银安，该局工作人员。
委托代理人陈晓涛，该局工作人员。
原告何志能不服被告佛山市顺德区国土城建和水利局于2017年8月15日作出的《不动产登记不予受理告知书》，于2017年8月29日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘钦有，被告的委托代理人张银安、陈晓涛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年8月15日作出《不动产登记不予受理告知书》，经核查，原告于同日向被告申请的土地使用权初始登记（不动产坐落及登记类型），因申请登记材料不齐全，被告按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。《不动产登记不予受理告知书》具体载明了需要原告补齐的登记资料。
原告诉称，一、被告以原告未提交相关材料为由，作出不予受理的决定缺乏事实与法律依据，理由如下：
（一）关于第①项“土地出让合同书”和第②项“宗地平面图”的问题
原告在此次申请土地登记时已提交了第①项和第②项证据的复印件。由于原告在第一次办理土地登记时，被告未退还原件给原告，所以这两份材料为复印件，但其内容与原件的内容一致，且复印件的真实性已得到确认。事实依据是1.在（2017）粤0606行初822号案庭审中，原告在法庭上出示了这两份证据，被告对其真实性均无异议。2.在（2014）佛中法行初字第51号判决书第2页第二段显示：被告向法庭提交的证据3就包括了“宗地平面图”和证据10《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》（440606-2006-00547）。第5页第二段：证据3顺德国土局缴款通知书、票据（两套）。双方对以上证据的真实性均无异议，且均被佛山市中级人民法院和广东省高级人民法院确认。3.涉案土地已办理过土地登记并颁发了土地使用权证，原告提供的材料均真实、合法，与本案提交的材料可以一一印证。唯一不同的是原土地使用权证被注销，但并不影响本案所提交材料的真实性和合法性。法律依据是1.《不动产登记暂行条例》第十六条：“申请人应当提交下列材料并对申请材料的真实性负责”。该条并没有规定一定要提交原件，仅仅是要求申请人对材料的真实性负责。本案原告对自己提交的材料的真实性负责。2.《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款：“申请材料应当提供原件。因特殊情况下不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致”。该条规定因特殊情况的也可以提交复印件。该条之所以规定提供原件，其目的就是要确保材料的真实性，与条例的规定一致。只要确保复印件的真实性，提供复印件也可以。原件固然是真实的，但如果双方对复印件材料的真实性无异议，也可以确保复印件材料的真实性。换句话说，原件只是确保材料真实性的情况之一，并不能排除其他情况也可以确保材料的真实性。这正是暂行条例为什么用“材料的真实性”一词，而没有使用“原件”一词的立法理由。综上，被告在告知书中，以原告未提交第①项和第②项的原件为由，不予受理的理由不成立。
（二）关于土地出让金缴纳凭证的问题
原告已向被告提交土地出让金缴纳凭证复印件。当时的真实情况是原告到容桂国土城建和水利局提交登记申请材料时，其并未签收，而是其工作人员用手机拍照后传送给顺德区国土城建和水利局，漏传了该凭证，并不是原告未提交。该复印件，其效力与原件相同。理由与第（一）点相同，不再赘述。
(三)关于地上附着物权属证明问题
原告认为本案争议的焦点是土地登记，与地上附着物权属无关。且依据法律规定及社会常识，先有土地使用权证，才能办理地上建筑物的产权证。本案正是由于被告违法不予办理土地登记才引发的诉讼，现被告以此为由不予受理，明显属于本末倒置。综上，被告不予受理原告提出的土地登记申请，没有事实和法律依据。原告提交的材料，已经完全符合应当受理的要求，足以使原告的申请进入实质性审查并作出是否同意办理土地登记决定。被告的这种行为，属人为的、恶意的为原告的土地登记申请设置程序障碍。因此，应当撤销被告作出的不予受理的行政决定，责令被告受理原告的土地登记申请。
二、被告依法应当为原告办理涉案土地登记
根据《不动产登记暂行条例》第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外”，原告提交的申请材料符合不动产登记暂行条例及其实施细则，也符合不动产登记的法定条件，依理依法被告都应为原告办理不动产登记。换言之，从法律程序上讲，被告在受理原告的土地登记申请后，也应当在法定期间内办结，作出是否办理不动产登记的决定并书面告知原告。
三、补充事实和理由
广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第917号行政判决书的判决内容，只是判决维持一审注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用权证》，并没有注销涉案土地登记。被告在（2017）粤0606行初822号案，向法庭提交的《土地使用权注销登记审批表》第一栏：注销土地基本情况，其中“土地使用权人”记载为原告何志能。理由是根据《中华人民共和国物权法》第十四条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”以及第十七条：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”的规定，参照《最高人民法院裁判观点精编》（2014-2015）第三章物权第一节土地与房地产第27判例，行政机关注销国有土地使用证但未注销土地登记的，使用权人仍然是档案中记载的权利人。综上，行政机关只是注销了涉案土地的土地使用权证，并没有注销土地登记,土地档案中记载的权利人是原告，因此，本案涉案土地的使用权人仍然为原告。原告此次申请土地登记，无需再提交申请资料的原件，也不存在申请资料不齐全的问题。为维护原告的合法权益，请求法院判令：1.撤销被告于2017年8月15日作出的不动产登记不予受理的行政决定；2.被告在受理登记申请之日起依法作出是否办理容桂华口社区居委会昌业路18号地块的土地登记手续的决定；3.本案的诉讼费由被告承担。
原告在诉讼中提供了下列证据：
1.原告身份证、被告统一社会信用代码查询网页打印件，证明原、被告的诉讼主体资格。
2.中国广东佛山市国有土地使用权补办出让合同书复印件，证明原告与佛山市国土资源局签订了土地出让合同。
3.顺规土补（2003）67号容桂街道办华口居委会辖区内违规建筑工程用地汇总表（制表时间：2013年12月30日），第63项记载内容，本案原告涉案土地的档案号1002636（找不到档案），该份证据系被告在另案中向佛山市中级人民法院提交的。
4.广东省政府性基金（资金）通用票据三份，证明原告缴纳了土地出让金。
5.契税完税证、耕地占用税完税证，证明原告已经缴纳了耕地占用税和契税。
6.耕地开垦费票据、征地管理费票据，证明原告已经缴纳了耕地开垦费和征地管理费。
7.宗地平面图，证明涉案地块的基本情况，该组证据是从（2014）佛中法行初字第51号案件中被告提交给佛山市中级人民法院的证据中复印过来的。
8.土地使用权注销登记审批表，证明涉案土地的使用权人仍是原告。
（2014）佛中法行初字第51号《行政判决书》，证明该案诉讼标的是具体行政行为——注销涉案《国有土地使用证》。该案审查的焦点是“。本案中审查的焦点在于。决定注销顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》，该事实认定是否清楚，证据是否充分。”被告在该案一审提供证据3顺府国用（2006）第1002636号《国有土地使用证》（包括宗地图），证据10即《佛山市国有土地使用权补办出让合同书》（440606-2006-000547），证据11《广东省契税纳税申报表》。原告在该案一审提供证据3顺德国土局缴款通知书、票据（两套），证据4顺德农村信用合作社进账单。原、被告提交的上述证据，双方没有异议，人民法院也予以确认。该判决对涉案土地的权属并没有处理。该判决第10页中、后段：“原告还主张顺检建［2014］4号《检查建议书》中认定涉案土地用地人应为“华口社区股份合作社”，该认定缺乏事实依据。经查，顺德国土局注销土地登记的理由是该地块不符合历史遗留违规建设工程用地补办政策规定的条件，并没有涉及到权属人登记是否正确的问题，故对原告的该项异议，本院亦不予审查。”说明原审法院既没有认定涉案土地的使用权是华口股份社，也没有否认涉案土地的使用权是原告，即涉案土地的权属不明。原告申请登记的条件符合法律法规，且原告一直使用涉案土地至今，申请登记确权行为合理合法。1
10.最高人民法院裁判观点精编（2014-2015），证明登记和办证是两个不同的独立的具体行政行为，行政机关注销国有土地使用证但未注销土地登记的，使用权人仍然是档案中记载的权利人。
11.（2014）粤高法行终字第917号《行政判决书》，证明原告和被告对本案我方所提交的证据均无异议，且广东省高院对佛山中院（2014）佛中法行初字第51号案件查明的事实予以确认。
被告辩称，一、被告具有办理不动产登记的法定职权。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”，根据顺机编[2015]18号《顺德区机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》，被告为顺德区行政区域内的不动产登记机构。因此，被告依法具有办理案涉建设用地使用权登记的法定职权。
被告作出《不动产登记不予受理告知书》的行政行为事实清楚、程序合法、法律依据正确。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条第一款第（三）项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款规定：“申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。”
原告于2017年8月15日到被告设在容桂街道行政服务中心的不动产登记窗口申请案涉建设用地使用权登记，并提交了以下资料：1.土地登记申请书原件1张，2.不动产登记申请书原件1张，3.何志能身份证复印件1张，4.佛山市国有土地使用权补办出让合同书复印件1份，5.契税完税凭证、耕地占用税完税证原件各1张，6.广东省行政事业性收费统一票据（耕地开垦费、征地管理费）原件各1张，宗地平面图复印件1张，被告经审核，发现原告提交的登记资料存在不齐全、不符合法定形式，遂根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，当场书面告知原告不予受理并一次性告知需要补正的全部内容：（1）佛山市国有土地使用权补办出让合同书原件，（2）宗地图原件，（3）出让金缴纳凭证原件，（4）地上附着物权属证明。综上，被告作出《不动产登记不予受理告知书》行政行为的事实清楚、程序合法、法律依据正确。
三、原告的主张和理由不成立。原告主张被告没有将土地出让合同书和宗地平面图原件退还、已向被告提供土地出让金缴纳凭证复印件的说法，没有事实依据。（二）原告认为无需提交土地出让合同书、宗地平面图原件和地上附着物权属证明，没有法律依据。首先，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款的规定，申请材料应当提供原件，因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。原告提交登记申请时，并没有对其因特殊情况不能提供原件，且其提供的复印件与原件一致进行说明和举证；其次，根据物权法、房地产管理法的规定，土地使用权和地上建筑物所有权应当归属同一人，被告依照《土地登记办法》第九条第一款第（五）项的规定要求原告提交地上附着物权属证明，于法有据。且案涉土地属于先违法建设后补办用地手续，与先合法取得土地使用权而后进行开发建设的情形并不一致，不存在所谓的“本末倒置”。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：
1.顺机编〔2015〕18号《顺德区机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》，证明被告为顺德区行政区域内的不动产登记机构，依法具有办理案涉建设用地使用权登记的法定职权。
2.《不动产登记不予受理告知书》，证明原告于2017年8月15日到被告设在容桂街道行政服务中心的不动产登记窗口申请案涉建设用地使用权登记，并提交了以下资料：1.土地登记申请书原件1张，2.不动产登记申请书原件1张，3.何志能身份证复印件1张，4.佛山市国有土地使用权补办出让合同书复印件1份，5.契税完税凭证、耕地占用税完税证原件各1张，6.广东省行政事业性收费统一票据（耕地开垦费、征地管理费）原件各1张，宗地平面图复印件1张。窗口登记工作人员经审核，发现原告提交的登记资料存在不齐全、不符合法定形式，遂根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，当场书面告知原告不予受理并一次性告知需要补正的全部内容：（1）佛山市国有土地使用权补办出让合同书原件，（2）宗地图原件，（3）出让金缴纳凭证原件，（4）地上附着物权属证明。
被告在诉讼中提交的法律依据：《不动产登记暂行条例》、《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例实施细则》，证明被告具有作出案涉决定的职权及适用的程序和法律依据。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
原告提供的证据1-6、8-9、11，被告对其真实性无异议，本院予以确认；原告提供的证据7，系从被告在另案中提交给法院的证据材料中复印取得，本院对其真实性予以确认；原告提供的证据10，与本案无关联，本院对其不予采纳。被告提供的证据，原告对其真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2017年8月15日，原告到被告设在顺德区容桂街道行政服务中心的不动产登记窗口申请土地使用权初始登记，并当场提交了以下资料：1.土地登记申请书原件1张、2.不动产登记申请书原件1张、3.何志能身份证复印件1张、4.佛山市国有土地使用权补办出让合同书（合同编号:440606-2006-000547）复印件1份、5.契税完税凭证原件1张、6.耕地占用税完税证原件1张、7.广东省行政事业性收费统一票据（耕地开垦费）原件1张、8.广东省行政事业性收费统一票据（征地管理费）原件1张、9.宗地平面图（宗地号：091122-004）复印件1张。经审核，被告认为原告存在申请登记资料不齐全情形，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并当场书面告知原告需要补齐的登记资料：1.佛山市国有土地使用权补办出让合同书（合同编号:440606-2006-000547）原件、2.宗地图（宗地号：091122-004）原件、3.国有建设用地使用权出让金全部缴纳完毕的凭证、4.地上附着物权属证明。原告当日签收了上述《不动产登记不予受理告知书》。
本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”同时，根据顺机编[2015]18号《顺德区机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》，被告作为顺德区行政区域内的不动产登记机构，具有对原告提出的不动产登记申请进行审核和登记的职权。被告在收到原告申请登记资料后，当场进行审核并告知原告需要补齐的材料，并当场向原告出具和送达了案涉不予受理告知书，程序合法，本院予以支持。
本案属于不动产登记行政纠纷，争议焦点为原告提交的申请登记资料是否符合不动产登记有关法规、规章的规定。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款规定：“申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。”《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”经查，原被告双方现仅就土地使用权补办出让合同书以及宗地图是否应当提供原件、国有建设用地使用权出让金缴纳凭证是否已经提交以及地上附着物权属证明是否需要提交等问题存在争议，现结合本案查明事实及有关法律法规规定，分述如下：
1.关于土地使用权补办出让合同书以及宗地图是否应当提供原件的问题。本案中，双方确认原告已提交上述两份材料的复印件，被告认为根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款的规定，原告应当提供上述材料的原件供被告予以核对。原告认为，在案涉土地进行第一次登记申请时，已经提交过上述材料的原件，且已获得过被告颁发的土地权属登记。与此同时，被告在与原告的另案诉讼中，均对上述材料的真实性予以了确认，法院的生效裁判亦对上述材料的真实性予以了确认。经查明，本案被告在（2017）粤0606行初822号案、（2014）佛中法行初字第51号案以及（2014）粤高法行终字第917号案件诉讼过程中，均对上述两份材料的真实性予以了确认，且（2014）佛中法行初字第51号案、（2014）粤高法行终字第917号案件的生效裁判文书也对上述两份证据的真实性予以了确认。本院认为，在此情形下，原告提供的上述两份材料的复印件，已足以作为被告核实相关材料真实性的依据，亦符合《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第二款规定的“特殊情况”的要求，达到了《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定的“申请人……并对申请材料的真实性负责”的立法要求。因此，本院认为，本案中原告提供了佛山市国有土地使用权补办出让合同书（合同编号:440606-2006-000547）以及宗地图（宗地号：091122-004）复印件，符合《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，被告认为原告需要提供上述材料原件的主张，无法律和事实依据，本院不予支持。
2.关于原告是否当场提交了国有建设用地使用权出让金缴纳凭证的问题。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”由此可见，土地出让价款缴纳凭证是原告申请登记时必须提交的材料。原告提出其已在申请登记时当场提交了上述材料的复印件，但无提供证据予以证明。根据被告提供并经原告签名确认的案涉不予受理告知书中所载明的内容，原告提交的材料清单中并无土地出让价款缴纳凭证。因此，本院认为原告的主张无事实依据，本院不予支持。被告据此要求原告补齐土地出让价款缴纳凭证材料，符合法规规定，本院予以支持。但，鉴于被告已在本案庭审中对原告当庭提交的作为原告缴纳了土地出让金凭证的广东省政府性基金（资金）通用票据复印件的真实性予以了确认，因此，原告再次提交补齐材料时，只需提交上述材料的复印件即满足了有关不动产登记申请提交材料的要求。
3.关于是否需要提交地上附着物权属证明的问题。本院认为，《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定中并无提交“地上附着物权属证明”的要求，且在申请土地权属登记时就要求提交地上附着物权属证明不符合日常生活法则，土地权属证明应当是地上附着物权属证明的登记前提，而不是相反。被告认为，根据《土地登记办法》第九条第一款：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明；……”以及《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致”的规定，原告应当提交地上附着物权属证明。本院认为，《不动产登记暂行条例》是2015年3月1日起施行的国务院颁布的行政法规，《土地登记办法》是国土资源部颁布并于2008年2月1日起施行的部门规章，《不动产登记暂行条例》在详细列举了申请登记需要提交材料的第十六条第一款中的第（六）项规定：“（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”由此可见，在法律、行政法规以及《不动产登记暂行条例实施细则》没有作出明确规定的前提下，地上附着物权属证明不属于原告申请不动产权属登记时必须提交的材料。与此同时，本院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款的规定规范的是对房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物申请登记时，应当与依附的土地、海域一并登记，而不是对土地、海域等进行权属登记时，应当与房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等一并申请登记，被告认为上述规定提出了在进行权属登记时提交地上附着物权属证明的要求，系对相关规定的误解，本院不予支持。因此，对被告要求原告补齐提交地上附着物权属证明材料的要求，本院不予支持。
综上分析，应当指出，被告在认定原告需要补齐提交国有建设用地使用权出让金缴纳凭证的事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，因此，被告作出案涉不予受理告知书并无不当，本院依法予以支持。被告作出的案涉不予受理告知书在认定原告需要补齐提交土地使用权补办出让合同书以及宗地图原件以及地上附着物权属证明等事实错误，依法应予以纠正，但不影响其作出涉案行为的正确性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告何志能的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告何志能负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 喻景鹏
人民陪审员 董 虹
人民陪审员 尤惠璇
二〇一七年十二月五日
书 记 员 胡怿之