湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行终49号
上诉人（原审原告）卓金华，女，土家族，1961年6月19日出生，住湖南省慈利县。
被上诉人（原审被告）慈利县公安局，住所地湖南省慈利县零阳镇白沙井路24号。
法定代表人屈辉，局长。
委托代理人佘军，男，土家族，1970年8月12日出生，系慈利县公安局工作人员，住湖南省慈利县。
委托代理人肖菁，女，土家族，1964年4月17日出生，系慈利县公安局工作人员，住湖南省慈利县。
被上诉人（原审被告）张家界市公安局，住所地湖南省张家界市永定区南庄路32号。
法定代表人胡志文，局长。
委托代理人彭亚，男，汉族，1990年8月24日出生，系张家界市公安局工作人员。
上诉人卓金华因不服被上诉人慈利县公安局行政处罚及张家界市公安局处理意见一案，不服湖南省慈利县人民法院（2016）湘0821行初14号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月29日公开开庭进行了审理。上诉人卓金华，被上诉人慈利县公安局副局长史江山及委托代理人佘军、肖菁，被上诉人张家界市公安局的委托代理人彭亚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2014年以来，原告卓金华与同村村民卓儒生、卓儒虎等多人认为本村村委账目不清、村干部有贪腐问题，多次向镇、县纪委等相关部门反映情况，虽然镇纪委对村委账目进行过清理，并向原告等人予以通报，但是原告卓金华等人不认可通报结果。2015年11月，同村村民吴子法邀约原告前往省委、省政府上访，原告应约准备了上访材料，并邀约他人一同前往。2015年11月23日，原告卓金华等人分别坐车前往长沙，并在长沙火车站集合，相约第二日前往省政府上访。11月24日上午，原告卓金华等十余人来到湖南省信访局接待二处（位于湖南省政府），卓金华进入信访局与工作人员进行交涉，卓儒生拿出从慈利带来的横幅，与卓儒虎、吴子法等十余人在省政府大门外的公路边，不听工作人员劝阻拉开了三条横幅，引起了群众的围观，后在工作人员拍照后收起了横幅，并在省委一房间静坐。11月25日上午，原告卓金华等十余人又来到湖南省信访局接待一处（位于湖南省委），仍由原告卓金华进入信访局与工作人员进行交涉，卓儒生、卓儒虎等十余人不听工作人员的劝阻，在信访局院内拉开了三条横幅，持续了五分钟左右，引起了群众的围观。现场人员打横幅示威的行为未向有关部门申请取得集会游行示威的许可。11月26日，被告慈利县公安局接到慈利县杉木桥镇政府工作人员报警称：2015年11月24日，卓金华、卓儒生、卓儒虎私自组织十余人未经政府部门及公安机关的批准在湖南省委、省政府，强行以拉横幅的方式非法示威上访。慈利县公安局杉木桥派出所同日受理该案，并对原告依法传唤、询问，传唤时进行了告知。在送达了行政案件权利义务告知书后，被告通过调取证人证言、视频资料、现场照片等相关证据，认定原告的行为已构成非法示威，拟对原告作出行政处罚，并进行了告知。2015年12月1日被告作出慈公（鲤）决字[2015]第1013号公安行政处罚决定书，对原告行政拘留七日，12月8日执行完毕。原告对该决定不服，于2016年3月4日向被告张家界市公安局提出申诉，被告张家界市公安局于2016年3月8日作出关于卓金华等人申诉事项的处理意见，维持慈利县公安局作出的慈公（鲤）决字[2015]第1013号公安行政处罚决定书。原告卓金华不服，遂向法院起诉。
原审判决认为，本案争议的焦点有两点，一是被告的行政行为是否合法；二是原告的行为是否触犯了《中华人民共和国集会游行示威法》的规定。
被告的行政行为是否合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此原告诉称其应由省城公安拘留的理由，本院不予支持。原告是被慈利县公安局拘留而不是被派出所拘留，原告认为被鲤鱼桥派出所拘留与事实不符。故被告的行政行为程序合法。被告慈利县公安局慈公（鲤）决字[2015]第1013号公安行政处罚决定所认定的原告有三次违反《中华人民共和国集会游行示威法》的行为，分别是2015年8月18日，2015年11月24日、2015年11月25日。但从证据来看，被告没有提供原告在2015年8月18日示威的证据，故该事实不应认定。《中华人民共和国集会游行示威法》第二条规定，示威是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者扶持、声援等共同意愿的活动。《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》第三条规定，《集会游行示威法》所称露天公共场所，不包括机关、团体、企业事业组织管理的内部露天场所。而根据视频资料显示，原告等人于2015年11月25日打横幅的行为是在信访接待一处院内，不是发生在《中华人民共和国集会游行示威法》所规定的露天公共场所的行为。故原告于2015年11月25日打横幅的行为不能认定为示威。基于上述两处原告等人示威次数有误的情况，被告张家界市公安局作为申诉机关，没有在申诉程序中发现并纠正，存在明显不当。但原告等人于2015年11月24日打横幅，与信访局工作人员交涉的行为发生在湖南省信访接待二处大门外，属于《中华人民共和国集会游行示威法》所规定的露天场所，故原告的违法事实存在。
被告张家界市公安局作出的处理意见上未告知原告卓金华法定起诉期限，故原告的起诉期限应依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，从原告卓金华知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，故原告卓金华向本院起诉之日并未超过法定期限，对被告张家界市公安局辩称本案原告起诉超过了法定期限的理由，应不予支持。
二、原告的行为是否触犯了《中华人民共和国集会游行示威法》的规定。《中华人民共和国集会游行示威法》第六条和第七条规定，举行集会、游行、示威，必须依法向公安机关提出申请并获得许可。原告卓金华与他人互相邀约，准备上访材料，并有同行人携带横幅一同前往省委、省政府上访，虽然原告卓金华未直接参与打横幅示威，但是卓金华与卓儒生、卓儒虎等人的示威活动是一个共同行为，其主观性和目的性一致，仅属于分工不同，不能分割来评价。原告诉称其经过信访接待的保安同意且打横幅时间短，不影响其未经公安机关批准举行了示威行为的事实。故原告等人在未取得许可的情形下于2015年11月24日在湖南省信访局接待二处大门外参与示威，其行为违反了《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款第（一）项的规定。
综上所述，原告卓金华等人向各级政府部门反映本村村委账目不清、村干部有贪腐问题，其主观目的可以肯定，但以采取非法示威的手段试图达到其目的，即使是合法正当的诉求，也得不到法律的支持和许可。被告慈利县公安局对原告的行政处罚决定虽然认定原告等人打横幅示威的次数有瑕疵，但不影响原告违法事实的成立。原告卓金华虽然没有直接参与打横幅，但其准备上访材料、邀约他人一起到省政府、省委上访并出面与工作人员交涉，属于与卓儒虎、卓儒生示威活动的同一行为。对原告卓金华诉称其对打横幅示威不知情的理由，本院不予支持。故原告的行为违反了《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款第（一）项“……（一）未依照本法规定申请或者申请未获得许可”的规定。故被告对原告拘留七日，处罚适当，程序合法，适用法律法规正确。故不予支持原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卓金华的诉讼请求，案件受理费50元，由原告卓金华负担。
上诉人卓金华不服判决上诉称：上诉人并没有游行示威，再说卓金华从头到尾不知道，也没有参加。上诉人等人去省里上访是为了维护自身合法权益，就算有违法行为，也应该是省政府辖区的派出所或者杉木桥派出所拘留他们，鲤鱼桥派出所拘留他们，系违法行为。被上诉人不尊重事实，程序违法，请求撤销一审判决和被诉行政行为及复议决定，诉讼费用由慈利县公安局承担，并赔偿全部损失。
被上诉人慈利县公安局答辩称：上诉人非法示威的违法行为客观存在，被上诉人对上诉人作出的行政拘留处罚程序合法，依据法律正确，请求二审人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。
被上诉人张家界市公安局答辩称：慈利县公安局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，一审判决正确，张家界市公安局作出的处理意见程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故上诉人因违法行为被慈利县公安局拘留符合法律规定。被上诉人慈利县公安局作出的慈公（鲤）决字[2015]第1013号公安行政处罚决定所认定的上诉人有三次违反《中华人民共和国集会游行示威法》的行为，分别是2015年8月18日，2015年11月24日、2015年11月25日。但从证据来看，被上诉人慈利县公安局没有提供上诉人在2015年8月18日示威的证据，故该事实不应认定。根据视频资料显示，上诉人于2015年11月25日打横幅的行为是在信访接待一处院内，不是发生在《中华人民共和国集会游行示威法》所规定的露天公共场所的行为，故上诉人于2015年11月25日打横幅的行为不能认定为示威。但上诉人等人在未取得许可的情形下，于2015年11月2424日在湖南省信访局接待二处大门外打横幅示威，违反《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条第二款第（一）项的规定，公安机关依法可以对其行为予以处以十五日以下拘留。被上诉人慈利县公安局虽然存在认定上诉人示威次数有误，被上诉人张家界市公安局作为受理申诉的复核机关，对原处罚决定认定示威次数有误未及时更正存在不当的情形，但上诉人卓金华参与到省委省政府上访及拉标幅示威的违法事实存在，有公安机关对上诉人卓金华及被处罚人卓儒生、卓儒虎及吴洞帮、卓仟介等人的询问笔录在卷可证。上诉人针对被上诉人张家界市公安局作出的处理意见上未告知上诉人卓金华等人法定起诉期限，故上诉人的起诉没有超过法定期限，应当依法立案审理。对于上诉人在信访中进行拉标语打横幅等示威的违法行为应当给予相应的治安行政处罚，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人卓金华负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟 强
审判员 尹相琼
审判员 范 然
二〇一六年十月二十四日
书记员 王 芳
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的。判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定。