四川省遂宁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川09行终17号
上诉人（原审原告）李龙友，男，生于1955年8月22日，汉族。
特别授权委托代理人任立玺，射洪县太和法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）射洪县沱牌镇人民政府。
法定代表人邹文才，该镇镇长。
委托代理人谌若冰，该镇副镇长。
委托代理人杨太勇，射洪县沱牌镇工业城管委会副主任。
原审原告李龙友诉原审被告射洪县沱牌镇人民政府（以下简称沱牌镇政府）劳动和社会保障一案，已由射洪县人民法院于2015年12月3日作出（2015）射洪行初字第10号行政裁定书，原审原告李龙友不服原裁定，向本院提起上诉，本院于2016年1月13日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月2日在本院第三审判庭公开开庭进行了审理，上诉人李龙友的特别授权委托代理人任立玺，被上诉人射洪县沱牌镇人民政府的委托代理人谌若冰、杨太勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：四川省射洪县柳树建筑工程公司（以下简称柳树建筑公司）成立于1991年6月，法定代表人张建国，系该公司经理。该公司章程第一章总则第二条规定“射洪县柳树建筑工程公司是柳树镇主办的集体企业，行政管理隶属县乡镇管理局；行业管理受县建设局指导；经济上实行自主经营，独立核算，自负盈亏，照章纳税，依法经营，民主管理。”
1995年3月18日，原告李龙友、张建国等管理人员联合制定了《管理人员工作条例》，其中第二十二条规定：“公司管理人员入股分红，为了稳定公司管理人员工作的连续性，增强公司的向心力，促进公司建设的发展巩固，根据射洪县乡镇企业管理局文件《射乡企发（1992）49号》文件精神，公司管理人员以行业管理多年的资历进行养老保险，92年公司管理人员张建国、马继松、尹席儒、李龙友、马继良每人各3000元。92年后每人按总收入总额（除去奖金和工资、费用）5%筹集养老保险金，养老保险金由公司集中管理，到离休（不限年龄）时，或病倒、病亡、久病不起、丧失工作能力时，或因其他伤亡，公司不给任何费，只将养老保险金和他人办清手续，就此欢送离别公司，说明的是集体出资的保险金，从92年起按公司管理人员工作条例、管理细则执行照办，工作不低于五年，否则，分文不付。”
1996年1月23日，射洪县人事局发布通知，从1996年1月8日起录用柳树建筑公司管理人员中的张建国为国家干部。
1997年1月8日，柳树建筑公司召开九七年度管理人员工作会议，根据上级主管部门指示进行改制，会议记录载明“公司管理细则（91-96）五年期满，鉴于以往管理过程中出现的各种问题，决定97年管理人员不计工资，如需要开会、质检时按天计工资。公司人员退休问题，据以往的参加养老保险及党委意见酌情处理。”公司管理人员工资发放至1997年1月，只留任经理张建国、会计赵颉，其余管理人员各自找工程做，公司不再发工资。
2001年8月3日，柳树建筑公司向柳树镇企业办书面请示“原公司管理人员马继松、马继良、李龙友、张仁俊的离职补助按公司管理细则执行每人叁仟元”，经批复后，李龙友等四人领取了3000元的离职补助。
2003年8月29日，柳树建筑公司因注册资金不能达到三级施工企业的标准被射洪县工商行政管理局吊销了营业执照。此后，公司处于停顿状态，仅留下部分人员负责公司财产的保管及债权债务清理，张建国留任。2005年11月9日，柳树建筑公司向原射洪县柳树镇人民政府提交《关于请求破产的请示》，请示中“需要解决的几个遗留问题”的第2项提出“公司农转非人员马纪松、宋德琪、李龙友等3人要求公司出资解决社保”。请示附件《应收账款明细表》记载，李龙友1997年2月结账欠公司现金16310.21元，公司未欠有李龙友款项。射洪县柳树镇人民政府现已更名为射洪县沱牌镇人民政府，即本案被告。2005年11月14日，原柳树镇人民政府向县产权制度改革领导小组提交了《关于转报柳树建筑工程公司请求破产请示的请示》。2006年5月16日，四川中衡安信会计师事务所作出《关于射洪县柳树建筑工程公司2001年7月至2006年3月财务收支的审计报告》。该报告显示：2006年3月31日止，除张建国外，其余人员已安置完毕；2001年7月1日至2006年3月31日资产120713.46元，负债84781.66元，所有者权益35931.80元，应收账款85590.63元中，李龙友欠管理费16310.21元。2006年11月30日，原柳树镇人民政府发出《关于成立柳树建筑工程公司清算组的通知》，决定成立柳树建筑公司清算组，立即对公司财产进行保管、清理、结算、处理和清偿，并决定凡涉及该企业的人事问题和财产清偿方案一律由镇党委、政府集体研究决定。
2007年6月8日，射洪县信访和群众工作局对原柳树建筑公司管理人员尹席儒、马继松、李龙友、宋德琪、张仁俊、马继良6人的信访作出《信访事项处理意见书》，其处理意见为：1、要求柳树镇人民政府将占用柳建司的门面房屋归还给尹席儒等6人的请求不予支持；2、已协调柳树镇人民政府在柳建司清资核产后对被裁减管理人员按有关规定进行安置补偿；3、要求解决基本生活保障的问题，按政策程序向相关部门提出申请。
2007年8月27日，射洪县信访和群众工作局又对原柳树建筑公司管理人员尹席儒的信访作出《信访事项处理意见书》，其处理意见为：1、柳建司是柳树镇人民政府镇属企业，故对信访人要求柳树镇人民政府将占用的门面房、房屋归还给柳建司或尹席儒等6人的请求不予支持；2、柳树镇人民政府已承诺待柳建司清资核产后对被裁减管理人员按有关规定进行安置补偿，同时柳树镇政府亦反复与柳建司管理人员进行了座谈沟通，现清资核产工作正在进行之中，我局亦将进一步督促柳树镇政府落实；3、要求解决基本生活保障的问题，按政策程序向相关部门提出申请。
2009年4月9日，任立玺书写了内容为“四川省射洪县柳树建筑工程公司系射洪县柳树镇人民政府企业，受射洪县企业局管理。公司性质为双重领导。李龙友系该公司管理成员”的《证明》，原柳树镇人民政府签写“属实”并盖公章。
2014年12月5日，被告射洪县沱牌镇人民政府对李龙友信访“镇政府及其他相关部门在处置原柳树建筑公司资产过程中可能存在不当行为等问题”作出《答复意见》，认为“原柳树建筑公司本系自负盈亏的集体单位，属独立法人，按照劳动保障相关文件和企业内部管理章程及《柳树建筑公司管理人员工作条例》的第22条的相关规定，你所反映的乡镇集体企业职工社保待遇等问题，属建筑公司内部管理事务。该企业已于2003年被依法吊销营业执照，目前该企业作为法人已不复存在，而涉及原柳树建筑公司的所有遗留问题及与该公司的相关纠纷已经全部处理完毕。建议你认真查阅上述相关文件和法律法规，在上访过程中，依法维护自己权益。如你对本答复意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向县人民政府书面提出复查申请或直接依法提起诉讼。”
2015年6月9日，被告射洪县沱牌镇人民政府办公室对李龙友信访“自己与原柳树建筑工程公司存在劳动关系，要求解决劳动社会保障的问题”作出《信访事项答复意见书》，处理意见为：“1、91年到96年，你与柳树建筑公司形成劳动关系应当可以认定。97年后，按照劳动关系认定标准来讲，劳动者从事用人单位安排的有报酬的劳动才能认定劳动关系，故97年后你与柳树建筑公司是否存在劳动关系存在异议；2、对镇属集体企业破产改制及人员安置等行为，国家并无专门法律政策加以规定。而按照现行社保政策，如你现在参保，最低需缴纳15年保费，且只能逐年缴纳，故需15年后方能享受退休待遇；3、鉴于你本人年龄较大无固定收入，且因涉法涉诉经济纠纷造成了一定经济困难，我镇将根据你本人申请在政策范围内给予一定帮扶。”
2015年7月10日，射洪县人民政府法制办公室作出《关于对李龙友等不服沱牌镇人民政府信访回复申请行政复议的处理意见》告知李龙友等5人：“信访人于2015年7月6日对沱牌镇人民政府信访回复不服而申请行政复议，属于选择法律救济渠道不正确，且该信访回复并未增加信访人的义务或减少其权利。信访人应对不服沱牌镇人民政府信访回复向县人民政府申请复查。”
2015年7月23日，射洪县人民政府信访事项复查复核委员会对李龙人等人信访作出《信访事项不予受理告知书》告知：“你等不服沱牌镇《关于李龙友信访事项答复意见书》，向县人民政府申请复查，根据《信访条例》第十四条‘对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出’之规定，属于不予受理的第二类情况，不予受理。请向县人力资源和社会保障局提出劳动争议仲裁申请。”
2015年8月3日，射洪县劳动人事争议仲裁委员会对张仁俊、宋德琪、马继良、马继松、李龙友的仲裁申请作出《不予受理通知书》，主要理由是被申请人主体不适格。
2015年8月27日，李龙友诉至一审法院。
一审法院认为，原告曾系柳树建筑公司的职工，曾请求公司出资解决其社会保险。原射洪县柳树镇人民政府于2006年11月30日以镇人民政府文件通知原柳树镇财政所及柳树建筑公司决定成立柳树建筑公司清算组，由清算组对该公司财产进行保管、清理、结算、处理和清偿，凡涉及该企业的人事问题和财产清偿方案一律由党委、政府研究决定。原告何时与柳树建筑公司不具有劳动关系，以及该公司或清算组是否应给原告支付工资、缴纳社会保险，应由该公司及清算组依据当时的法律法规及改制政策进行决定。因该公司已涉及清算，对该公司所欠职工工资、社会保险费用等，应依法以公司清算资产进行偿付、缴纳，而不应由原射洪县柳树镇人民政府进行偿付、缴纳，原射洪县柳树镇人民政府虽已更名为射洪县沱牌镇人民政府，即本案被告，亦不具有以镇政府资金为原告支付欠付工资及缴纳社会保险的行政义务，被告所属办公室于2015年6月9日对原告反映“自己与原柳树建筑工程公司存在劳动关系，要求解决劳动保障的问题”作出《信访事项答复意见书》的行为，不属于被告的行政行为，本案争议不属于行政争议，原告的起诉不属于人民法院行政案件受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三条第一项的规定，裁定驳回原告李龙友的起诉。不交纳案件受理费。
上诉人李龙友不服一审裁定，向本院提起上诉，其上诉请求：1.请求依法撤销（2015）射洪行初字第10号行政裁定书，依法改判或发回重审。2.判令被上诉人履行对上诉人所欠工资及应缴纳的社会养老保险，并办理养老手续。
事实和理由：上诉人李龙友所在单位是射洪县柳树镇建筑公司，该公司受柳树镇人民政府直管公司人、财、物。2006年11月30日该人民政府通知决定：改制、成立公司清算组，对公司财产进行保管、清理、结算、处理和清偿。企业改制时，对欠上诉人的工资、社会保险费用未偿付和缴纳。
遂从2007年开始一直不断的找柳树镇人民政府解决，时至2014年12月5日，该政府以“上诉人所反映的问题是属于建筑公司内部管理事务，该企业已于2003年被依法吊销营业执照，目前该企业作为法人已不复存在，该公司全部纠纷已处理完毕。”为由，而拒绝解决上诉人的问题。故上诉人起诉于射洪县人民法院。一审法院已作出（2015）射洪行初字第10号裁定书，驳回上诉人的诉讼请求。
我认为原审判决错误，混淆本案基本事实，袒护柳树镇人民政府，为被上诉人规避了应该承担、履行的义务，依法应予纠正。理由有二：
一、本案中柳树镇建筑公司属于柳树镇人民政府直管，所以公司解体、改制时，未对上诉人给付相应的工资及缴纳养老保险，被上诉人应该是义务人。虽然柳树镇人民政府表件上是行政行为，实质上是公司行为。因为公司是柳树镇人民政府的，据此，公司不复存在但组建公司的人民政府尚存，不能推卸政府的责任、义务。
二、原审规避了2007年8月27日，射洪县人民政府信访局的处理意见：“柳树镇人民政府已承诺待柳建司清资核产后对被裁减管理人员按有关规定进行安置补偿，同时柳树镇人民政府亦反复与柳建司管理人员进行了座谈沟通，现清资核产工作正在进行中，我局亦将进一步督促柳树镇政府落实。”因此，被上诉人做出了承诺就应该履行承诺。
被上诉人沱牌镇政府提交书面答辩意见称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章第十二条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，本案不属于人民法院受案范围，依法应予驳回起诉。
其一、从事实上讲，柳树建筑公司于1991年6月成立，公司成立后，制定了《射洪县柳树建筑公司章程》（见证据一）和《管理人员工作条例》实施内部管理（见证据二），此两份文件表明柳树建筑公司系原柳树镇乡镇集体企业，行政管理隶属县乡镇管理局，行业管理受县建设局指导，系具有自主经营，独立核算，自负盈亏的独立法人资格。因此上诉人与沱牌镇人民政府不存在事实和法律上的劳动关系。
其二、从法律上讲，《中华人民共和国行政诉讼法》第二章规定了人民法院受理行政案件的范围，只有列入受案范围的行政争议，人民法院才拥有司法审查权，才能立案受理和作出判决，行政管理相对人才有权向人民法院提起诉讼。被答辩人起诉答辩人一案所涉及的争议事项不在法律所规定的人民法院的受案范围之内。
再有答辩人对辖区内的乡镇企业基于属地原则，所实施的监督指导和帮助的行为不是具体行政行为，答辩人的上述行为不属于《行政诉讼法》中规定的“法律、法规规定可以起诉的其他行政行为。”在我国《劳动法》及相关劳动法律法规中也未规定对此类事项可以直接提起行政诉讼。
二、即使答辩人的行政行为依法是可以提起行政诉讼的，根据我国《行政诉讼法》第四十六条的规定，被答辩人向贵院起诉已经超过起诉期限。
二审审理中，双方均未提供新证据。经举证、质证二审认定事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据本案查明的事实，被上诉人沱牌镇政府对辖区内的乡镇企业基于属地原则，所实施的监督指导和帮助的行为不是具体行政行为，且原射洪县柳树镇人民政府于2006年11月30日以镇人民政府文件通知原柳树镇财政所及柳树建筑公司决定成立柳树建筑公司清算组，由清算组对该公司财产进行保管、清理、结算、处理和清偿，该公司或清算组是否应给原告支付工资、缴纳社会保险，应由该公司及清算组依据当时的法律法规及改制政策进行决定，而不应由原射洪县柳树镇人民政府进行偿付、缴纳，原射洪县柳树镇人民政府虽已更名为射洪县沱牌镇人民政府，即本案被上诉人，也没有以镇政府资金为上诉人支付欠付工资及缴纳社会保险的行政义务。本案争议不属于行政争议，上诉人的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，其上诉理由不成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋立文
审判员 陶 延
审判员 刘尧志
二〇一六年四月八日
书记员 刘 昕