广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行终98号
上诉人（原审原告）：陈玉齐，女，汉族，住广东省东莞市中堂镇江，公民身份号码：×××2060。
被上诉人（原审被告）：东莞市公安局，住所地：广东省东莞市，组织机构代码证号：××。
法定代表人：杨东来，该局局长。
委托代理人：冯俊怡、崔旭鹏，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省公安厅，住所地：广东省广州市越秀区，组织机构代码证号：××。
法定代表人：李春生，该厅厅长。
委托代理人：郭济南、周湘，该厅工作人员。
上诉人陈玉齐因与被上诉人东莞市公安局、广东省公安厅公安行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第370号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2015年7月24日，陈玉齐向原审法院提起诉讼，请求法院判令：一、撤销广东省公安厅于2015年7月5日作出的粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》；二、撤销东莞市公安局于2015年4月29日作出东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》；三、本案诉讼费由广东省公安厅、东莞市公安局承担。
原审法院查明：东莞市公安局下属中堂分局东泊派出所于2015年2月11日17时30分许接到报警称：2015年2月11日14时许，江南村民钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐带领40多名江南村民到中堂镇政府上访，不听政府工作人员劝阻，带领村民堵塞政府门口及政府大堂，扰乱政府正常工作秩序。当日东泊派出所将该案受理为行政案件进行调查处理，随后办案民警向案发现场相关目击证人进行调查取证，调取了案发现场部分视频录像资料，并传唤陈玉齐调查，经调查确认事实为：2015年2月11日14时许，钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐带领40多名江南村民到中堂镇政府上访，不听政府工作人员劝阻，带领村民堵塞政府门口及政府大堂，扰乱政府正常工作秩序。后公安人员到达现场，将闹事村民驱散。2015年4月26日，东莞市公安局作出东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，决定对陈玉齐处以行政拘留十日。陈玉齐不服，向广东省公安厅提起行政复议。广东省公安厅于2015年7月5日作出粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》，维持东莞市公安局作出的上述《行政处罚决定书》。陈玉齐仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：询问录像视频资料（陈玉齐）、东公（东）受案字〔2015〕00675号《受案登记表》及受案回执、东公行拘通字〔2015〕第8070号《行政拘留家属通知书》、东公行拘通字〔2015〕第7664号《行政拘留家属通知书》及邮寄回执（XA78216725544）、东公行拘通字〔2015〕第7665号《行政拘留家属通知书》及邮寄回执（XA78216724744)、东公（中）行传通字〔2015〕第00005号《被传唤人家属通知书》、东公（中）行传通字〔2015〕第00002号《被传唤人家属通知书》、东公（中）行传通字〔2015〕第00001号《被传唤人家属通知书》、东公（东）行传字〔2015〕00001号《传唤证》、东公（东）行传字〔2015〕00005号《传唤证》、东公（东）行传字〔2015〕00002号《传唤证》、东公行罚决字〔2015〕09460号《行政处罚决定书》、东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》、东公行罚决字〔2015〕09003号《行政处罚决定书》、《行政处罚告知笔录》（三份）、《行政拘留执行回执》（两份）、东拘停字〔2015〕0090号《建议停止执行拘留通知书》、《东莞市中堂医院疾病诊断证明》（NO.0000274）、东公（中）行送字〔2015〕第00390号送达回执、钟灿坚《询问笔录》（第一次）、东公（中）行送字〔2015〕第00356号送达回执、钟巨垣的《询问笔录》（第一次、第二次）、东公（中）行送字〔2015〕第00357号送达回执、陈玉齐的《询问笔录》（第一次、第二次）、群众来访登记表、受理事项详表、证人翟某、郭某、黎某甲、钟某甲、钟某乙、陈某、袁某、钟某丙、钟某丁、黎某乙的证言及辨认笔录、光盘、行政复议申请书、行政复议答复书、粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》、国内挂号信函收据（XA91228589144）、陈玉齐行政复议案情况说明、粤公复答字〔2015〕13号《行政复议提交答复通知书》及原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”以及第七条第一款：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，东莞市公安局作为东莞市治安管理行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反治安管理处罚法律规范的行为进行调查和处罚的法定职权。本案中，东莞市公安局经查明认为陈玉齐违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，于2015年4月26日作出东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》，决定对陈玉齐处以行政拘留十日，其执法主体适格，原审法院依法予以确认。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省公安厅具有对于东莞市公安局作出的行政处罚进行复议的法定职权。陈玉齐于2015年5月29日向广东省公安厅提起复议，广东省公安厅依法受理复议申请后，于2015年7月5日作出粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》并送达给陈玉齐和东莞市公安局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，原审法院依法予以确认。
关于东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》是否合法。首先，在事实方面，根据东莞市公安局对相关人员调查所作询问笔录及视频，可以反映出涉案上访行为已造成中堂镇政府门口堵塞，致使车辆、人员无法正常出入，政府正常工作秩序受到扰乱的事实。本案焦点问题是钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐是否属于聚众实施上述行为的首要分子。原审法院认为，虽钟某丙、钟某丁出庭作证陈述其没有看公安机关所作询问笔录内容即签名，但钟某丙庭上亦确认看见钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐一起站在镇政府门口拉横幅，结合被告公安局对翟某、郭某、钟某甲、钟某乙、黎某甲调查所作询问笔录、辨认笔录以及郭某、钟某乙出庭作证的陈述，其中翟某、郭某在询问笔录中确认是钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐带领江南村民步行到中堂镇政府门口，指挥村民在政府门口进行堵塞并手举横幅和喊口号，陈玉齐在现场手持设备进行拍摄，后钟灿坚、钟巨垣带领部分村民闯入政府大堂内吵闹并堵塞政府大堂，造成人员无法正常出入；钟某甲、钟某乙在询问笔录中确认看见带头的人员是钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐、钟桂全等人，不听劝阻带头指挥群众围堵中堂镇政府大楼门口，钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐等人曾多次带领村民进行上访；黎某甲在询问笔录中陈述村民走进党政办办公室时，是钟灿坚、钟巨垣走在人群前面，估计是钟灿坚、钟巨垣两人组织该次上访，后钟灿坚、钟巨垣跟村民说大家辛苦了，村民才陆续离去，陈玉齐在村民中游走，示意群众如何举纸牌。综合上述被询问人陈述，东莞市公安局据此认为陈玉齐是聚众实施扰乱政府正常工作秩序的首要分子，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，决定对陈玉齐处以行政拘留十日，并无不当。其次，在程序上，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”的规定，东莞市公安局于2015年2月11日受理为行政案件进行调查处理，于2015年4月26日作出行政处罚决定，已超过上述法定期限。东莞市公安局主张陈玉齐到北京上诉，故无法及时对陈玉齐进行调查，导致逾期作出处罚决定。对此，陈玉齐认为其于2015年4月13日至2015年4月18日到北京上诉，其余时间均居住在中堂。原审法院认为，东莞市公安局上述主张不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款规定“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”的情形，故不予支持。但东莞市公安局逾期作出处罚决定属程序轻微违法，并未对陈玉齐的权利产生实际性影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，应确认东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》程序违法。另，陈玉齐主张东莞市公安局仅提交第一次对陈玉齐询问调查的视频资料，并未提交第二次询问笔录的视频资料，东莞市公安局事实上仅对陈玉齐询问一次，并非两次，属程序违法。原审法院认为，东莞市公安局对陈玉齐所制作的两份询问笔录均已注明陈玉齐拒绝签名，陈玉齐对此不持异议，且庭审中亦确认第一次笔录时间为21时30分，第二次笔录时间为23时，两次笔录相隔时间很短，做笔录后一直在派出所，故不予支持陈玉齐上述主张。陈玉齐请求撤销案涉行政处罚决定，依据不足、理由不成立，原审法院不予支持。
关于广东省公安厅作出的粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》程序是否合法。陈玉齐于2015年5月29日向广东省公安厅提起复议，广东省公安厅依法受理复议申请后，将行政复议申请书副本送达东莞市公安局，于2015年7月5日作出粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》并送达给陈玉齐和东莞市公安局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，程序合法，原审法院依法予以确认。但广东省公安厅在复议决定书中并未查明东莞市公安局逾期作出处罚决定，程序轻微违法的事实，鉴于东莞市公安局对陈玉齐处以行政拘留十日依法有据，原审法院并不撤销案涉行政处罚决定，故虽行政复议决定认定部分事实存在瑕疵，但处理结果并无不当，陈玉齐诉求撤销案涉行政复议决定依据不足，理由不成立，原审法院不予支持。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》程序违法；二、驳回陈玉齐的其他诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由东莞市公安局、广东省公安厅承担。
一审宣判后，陈玉齐不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决，撤销东莞市公安局于2015年4月29日作出的东公行罚决字〔2015〕09002号行政处罚决定和广东省公安厅于2015年7月5日作出的粤公复决字〔2015〕12号行政复议决定；2、本案的上诉费由广东省公安厅、东莞市公安局承担。主要理由有：1、陈玉齐与40多名江南村村民是合法合理到中堂镇政府上访，陈玉齐不是“聚众实施扰乱政府正常工作秩序的首要分子”。东莞市公安局提交《受理事项详表》、翟某、郭某、袁某、黎某甲、陈某贵、黎某乙、钟某甲、钟某乙、钟某丙、钟某丁十人《询问笔录》与事实不符，不能证明陈玉齐是指挥村民扰乱秩序的首要分子。2、陈玉齐于2015年2月11日到中堂镇政府上访，东莞市公安局未对陈玉齐采取任何措施，拘留十天是对陈玉齐于2015年4月13日至18日期间到北京市上访的施压及恶意报复。东莞市公安局下属中堂分局东泊派出所认定在2015年4月13日至18日期间到北京上访的江南村民都是嫌疑人，以此认定是聚众扰乱镇政府公共秩序首要分子是错误的。3、东莞市公安局提交的证据存在重大瑕疵，原审法院应不予采信。（1）《受案登记表》时间存在瑕疵，东莞市公安局中堂分局东泊派出所作出的东公（东）受案字〔2015〕00675号《受案登记表》显示东泊派出所于2015年2月11日受理案件数额675件，显然与事实不符，不排除存在事后受案的行为，请求法院调取东泊派出所作出东公（东）受案字〔2015〕00673、00674号《受案登记表》。（2）对翟某2015年2月11日、2015年4月21日的《询问笔录》存疑，该笔录与2015年4月21日所作的《询问笔录》内容完全一致。（3）对郭某、钟某乙、袁某的《询问笔录》也存疑，都是所作笔录时间点不同，但内容完全一致。（4）对作出的《被传唤人家属通知书》存疑，钟灿坚的通知书是在2015年4月29日作出，但手写的却是00001，钟巨垣、陈玉齐的通知书是2015年4月25日作出，手写编号却是00002、00005。4、证人翟某、黎某甲、郭某、黎某乙都是信访办工作人员，且与翟某是上下级关系，存有利害关系，且证言之间相互矛盾，依法不足为信，不排除是信访办人员夸大上访给镇政府带来的影响，对到北京上访的江南村村民进行事后报复。5、本案不属于案情重大、复杂案件，且东莞市公安局未能举证有经上一级公安机关批准，无权对本案超期限调查取证，东莞市公安局存在程序严重违法。6、东莞市公安局作出具体行政行为依据不足、程序违法，滥用权力，私自教钟某丁、钟某丙在《询问笔录》上签名。7、广东省公安厅在行政复议时，没有对东莞市公安局的行政行为尽职调查，二审法院应对广东省公安厅作出粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》予以撤销。综上，二审法院应适用《行政诉讼法》第七十条之规定，撤销东莞市公安局及广东省公安厅的行政行为。
被上诉人东莞市公安局答辩称：东莞市公安局对陈玉齐作出处以十日拘留的决定，事实清楚，合法有据。
被上诉人广东省公安厅答辩称：广东省公安厅依法履行了复议审查的法定职责，作出复议决定符合法律规定。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
本院认为：根据国务院《信访条例》第二条第一款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。据此，公民有权采用信访形式维护自己的权利，但应当依法进行,不得在信访活动中扰乱机关单位的正常工作秩序，或作出有损他人合法权益的行为。
本案中，东莞市公安局接到中堂镇政府信访办工作人员翟某报案称，钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐于2015年2月11日带领40多名江南村村民到中堂镇政府上访，不听政府工作人员劝阻，带领村民堵塞政府门口及政府大堂，扰乱政府正常工作秩序，后公安人员到达现场，将村民驱散。东莞市公安局受理报案后，分别对翟某、中堂镇政府人大办工作人员黎某乙、中堂镇政府法制办工作人员郭某、中堂镇政府党政办工作人员黎某甲、中堂镇政府保安陈某、袁沛权、江南村村民钟某丙、钟某丁以及江南居委会主任钟某甲、副主任钟某乙等人进行了询问调查，并组织前述人员对2015年2月11日组织和参与上访的人员照片进行了辨认，以及调取了案涉上访行为的现场视频。其中，现场视频明确反映了2015年2月11日数十名江南村村民围在中堂镇政府门口和大堂，一边举横幅一边喊口号，对中堂镇政府门口及大堂造成堵塞，致使车辆、人员无法正常出入，政府正常工作秩序受到扰乱的事实。而前述被询问人在询问笔录中的陈述相互印证，可以证明钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐是此次上访活动的组织者。其中，翟某述称，事发当天14时许，其上班看到钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐带领江南村民40多人手举横幅来到中堂镇政府门口，钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐指挥村民在政府门口围堵、举横幅、喊口号，陈玉齐持摄影器材拍摄，翟某要求这些村民派出代表表达诉求，不要扰乱正常工作秩序，但村民没有理会，持续10分钟左右，钟灿坚和钟巨垣带领30多人去到镇政府大堂吵闹。郭某称，事发当天11时许，其经过江南村农贸市场听到江南村村民讨论钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐准备带村民到中堂镇政府上访，后其下午14时许上班，就看到钟灿坚、钟巨垣、陈玉齐带着40多人手举横幅步行到中堂镇政府门口。黎某甲称，当时村民进入中堂镇政府大堂并进入党政办办公室时，是钟灿坚、钟巨垣走在人群前面的，后钟灿坚、钟巨垣跟村民说大家辛苦了，村民才陆续离去，陈玉齐在村民中游走，示意群众如何举纸牌。虽然钟某丙、钟某丁在一审出庭陈述其没有看公安机关所作询问笔录内容即签名，但并没有证据证明钟某丙、钟某丁是受到胁迫或引诱而签名，二人在庭审中也未陈述被胁迫或教唆的具体情节，故并不足以推翻此前其在询问笔录中的陈述，也不足以推翻前述翟某、郭某、黎某甲等相关陈述的证明力。综合本案证据，东莞市公安局认定陈玉齐是聚众实施扰乱政府正常工作秩序的首要分子，从而依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”的规定，决定对陈玉齐处以行政拘留十日，于法有据。陈玉齐对东莞市公安局提供《受案登记表》、《询问笔录》等证据的真实性提出异议，但其提出理由不足以认定其主张，对此本院不予采纳。东莞市公安局对陈玉齐作出案涉行政处罚是建立在相应证据的基础之上，陈玉齐主张这是东莞市公安局对其于2015年4月13日至18日期间到北京市上访的施压及恶意报复，故应当撤销该处罚决定的理由亦不能成立，本院依法不予采纳。
关于原审裁判结果是否正确的问题。东莞市公安局作出东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》，有相应事实与法律依据，但东莞市公安局于2015年4月26日作出该处罚决定，超出了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定的法定期限，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，仅确认该《行政处罚决定书》程序轻微违法，而不撤销该行政处罚决定，并无不妥。另据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”的规定，原审法院经审查确认广东省公安厅所作粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》程序合法的理由成立，本院对此予以认可。虽然广东省公安厅在复议决定书中未查明东莞市公安局逾期作出处罚决定，在审查事实方面存在瑕疵，但由于本案依法并不撤销东莞市公安局作出的处罚决定，而《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定保留原行政行为效力的复议决定是该条款规定第（一）项，即维持原行政行为，故广东省公安厅作出维持东公行罚决字〔2015〕09002号《行政处罚决定书》的决定，处理结果并无不当。陈玉齐主张应当撤销粤公复决字〔2015〕12号《行政复议决定书》的理由不成立，依法予以驳回。
综上所述，上诉人陈玉齐的上诉理由不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈玉齐负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年六月十六日
书 记 员 姚慧君