中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7525号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组。住所地：海南省三亚市崖州区水南村民委员会独村。
诉讼代表人王雄斌，组长。
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组。住所地：海南省三亚市崖州区水南村民委员会独村。
诉讼代表人唐於松，组长。
以上两再审申请人的共同委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）林葆康。
一审被告三亚市人民政府。住所地：海南省三亚市新风路***号。
法定代表人吴岩峻，市长。
原审第三人三亚市崖州区大蛋村民委员会。住所地：海南省三亚市崖州区大蛋村。
法定代表人ＸＸ夫，主任。
原审第三人三亚市崖州区水南村民委员会。住所地：海南省三亚市崖州区水南村。
法定代表人容显武，主任。
再审申请人三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组（以下简称独村一组）、三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组（以下简称独村二组）因被申请人林葆康诉一审被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、原审第三人三亚市崖州区大蛋村民委员会（以下简称大蛋村委会）、原审第三人三亚市崖州区水南村民委员会（以下简称水南村委会）土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院于2017年4月27日作出的(2017)琼行终107号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月10日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
案涉土地位于三亚市崖××区，俗称葫芦田，面积11237.75平方米。土地改革和“四固定”时，该土地没有分配给农民或固定给农民集体。1997年3月，林葆康将案涉土地由原先的几小块推成一整块，并于1997年11月至2014年11月间相继出租给案外人鲁宝良、陈勤、陈秀华、林二涛等人种植。1999年4月，林葆康请人打井灌溉该土地。2002年因土地边界问题，林葆康与相邻使用人洪肇铭发生纠纷，后经大蛋村委会、南滨农场等调解处理。2004年，水南村委会向三亚市国土资源局（以下简称三亚市国土局）申请对位于原三亚市崖城镇葫芦田的四至范围为东至、西至、北至均为南滨农场，南至南山村的11237.75平方米土地进行确权登记。三亚市国土局受理该申请后，于2004年6月10日进行地籍调查。2004年7月28日，水南村委会向三亚市国土局出具《土地来源证明》，证明位于葫芦田的11237.75㎡土地于1982年前由人民公社划分、固定给独村村民小组使用。2004年8月5日，崖城镇人民政府（以下简称崖城镇政府）在该《土地来源证明》上签署“情况属实”的意见并盖章。2004年8月底，三亚市国土局组织水南村委会、南滨农场、南山村委会进行土地权属界线核定。时任水南村委会独村一组组长秦家明、独村二组组长卞金才、南滨农场国土科副主任邢孔宝、南山村委会主任胡金明参加指界。秦家明、卞金才与邢孔宝在水××××与南滨农场（界线临时编号为L1）的《土地权属界线核定书》上签章确认；秦家明、卞金才与胡金明在水××××与南山村委会（界线临时编号为L2）的《土地权属界线核定书》上签章确认。2004年10月25日，三亚市国土局将案涉土地的权属审核结果在《三亚晨报》予以公告，无人提出异议。2004年11月26日，三亚市政府批准同意对案涉土地进行初始登记，并向水南村委会颁发崖城镇集有（2004）字第1626号《集体土地所有证》（以下简称1626号土地证）。该证记载:胡（葫）芦田总面积1.1238公顷；宗地号31-6-41；四至范围东、西、北至南滨农场，南至南山村。2013年，独村一、二组共同向三亚市国土局申请将1626号证项下的11237.79㎡土地分割登记在其名下。三亚市国土局受理后，于2013年6月15日进行地籍调查。2013年6月25日，水南村委会向三亚市国土局出具《土地权属来源证明》和《土地权属确认书》。《土地权属来源证明》记载：独村一、二组申请颁证的四至范围为东至、西至、北至均为三亚市崖城镇农民集体，南至三亚市崖城镇南山村农民集体的11237.79平方米土地自60年代至今一直由独村一、二组生产经营，属于独村一、二组所有，不存在土地权属争议。《土地权属确认书》记载：经现场核查确认，上述四至范围内的11237.79平方米土地属于独村一、二组农民集体所有。水南村委会、独村一、二组在该证明和确认书上盖章确认。2013年6月27日，崖城镇政府分别在该《土地权属来源证明》和《土地权属确认书》上签署“情况属实”的意见并盖章。经地籍调查，三亚市国土局确认颁证土地四至清楚、面积准确、无争议后，三亚市政府于2014年7月25日批准同意为独村一、二组办理土地变更登记，并颁发三亚集有（2014）第06348号《集体土地所有证》（以下简称06348号土地证），并注销了1626号土地证。06348号土地证记载：葫芦田总面积1.123779公顷；宗地号31-6-41-0597；四至范围东、西、北至三亚市崖城镇农民集体，南至三亚市崖城镇南山村农民集体。颁证后，独村二组将案涉土地发包给本小组的唐於松、赵明辉、赵明福、赵明劝经营管理。2014年12月30日，三亚市政府向唐於松等四农户分别颁发《农村土地承包经营权证》。此后，因唐於松等四农户阻止林葆康继续使用案涉土地，双方发生争议。林葆康经向三亚市国土局查询得知被诉颁证行为。目前，案涉土地由唐於松等四农户使用。2016年5月12日，林葆康提起行政诉讼，请求撤销三亚市政府给水南村委会颁发的1626号土地证，撤销三亚市政府给独村一组、二组颁发的06438号土地证。一审庭审中独村一、二组认可案涉土地曾由林葆康种植，但2014年之前由林葆康之外的其他人使用。
三亚市中级人民法院（2016）琼02行初346号行政判决认为，早在上世纪90年代，林葆康就平整案涉土地并在该土地上打井灌溉，直至2014年独村二组唐於松等四户村民阻止其继续使用该土地。长期以来，林葆康是案涉土地的实际使用人。三亚市政府将案涉土地颁证给独村一、二组，独村二组又将该土地发包给本小组村民，实际影响林葆康的使用，故林葆康与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，林葆康有权提起行政诉讼。三亚市政府2004年就案涉土地进行的公告行为，是其对该土地权属界线核定结果征询异议的公告，不能视为其告知林葆康颁证行为内容的公告，且现有证据不能证明三亚市政府已经告知林葆康被诉行政行为的内容、诉权及起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，林葆康的起诉未超过2年的法定起诉期限。独村一、二组的此项主张不能成立，不予支持。案涉土地在土地改革和“四固定”时均没有确定给农民或农民集体。2004年三亚市政府向水南村委会颁发1626号土地证时，案涉土地由林葆康出租给他人使用。1995年国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条规定，申请土地登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，土地管理部门需对土地权属进行审核。水南村委会申请土地登记时所提供的《土地来源证明》系该村委会自行出具，因其与被诉颁证行为有利害关系，该证明的真实性不足以采信，案涉土地权属不清。三亚市政府在案涉土地权属不清且土地由林葆康实际使用的情况下，不考虑案涉土地的历史使用状况，不对使用人、使用年限等情况进行调查，将案涉土地确权在水南村委会名下，并向水南村委会颁发1626号土地证，认定事实不清，证据不足，应予撤销。三亚市政府向独村一、二组颁发的06348号土地证的宗地图显示，案涉土地东至、西至、北至均为三亚市崖城镇农民集体，但该农民集体具体指崖城镇所辖的哪个农民集体并不明确，颁证行为认定事实不清。三亚市政府向水南村委会颁发1626号土地证认定事实不清，证据不足，而06348号土地证是从1626号土地证分割变更登记而来，1626号土地证被撤销，06348号土地证因没有合法土地权属来源同样颁证依据不足，应予撤销。鉴于1626号土地证已被注销，没有可撤销内容，应当确认该颁证行为违法。依照《行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决确认三亚市政府向水南村委会颁发1626号土地证的行政行为违法，撤销三亚市政府向独村一、二组颁发的06348号土地证。独村一、二组不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2017）琼行终107号认为，林葆康与三亚市政府的颁发1626号土地证和颁发06348号土地证的行政行为具有法律上的利害关系，具有本案的诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。本案中，涉诉行政行为由三亚市政府作出，崖城镇政府与涉诉的行政行为之间既没有利害关系，也与案件处理结果没有利害关系，因此，崖城镇政府不符合行政诉讼法中关于第三人的规定，不应追加为本案第三人，对独村一、二组的该上诉主张，本院不予支持。三亚市政府2004年就案涉土地进行的公告，其对该土地权属界线核定结果征询异议的公告，不能视为其告知林葆康颁证行为内容的公告，且无证据证明三亚市政府已经告知林葆康被诉行政行为的内容、诉权及起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，林葆康的起诉期限应从林葆康知道或者应当知道被诉行政行为之日起2年内计算。本案中，2014年12月30日，三亚市政府向唐於松等四农户分别颁发《农村土地承包经营权证》，此后因唐於松等四农户阻止林葆康继续使用案涉土地，双方发生争议，2016年5月12日林葆康诉至法院，并未超过法定起诉期限。《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条的规定，申请土地登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，土地管理部门需对土地权属进行审核。2004年三亚市政府向水南村委会颁发1626号土地证时，确认土地来源的证据《土地来源证明》是水南村委会自行出具，该村委会与被诉颁证行为有利害关系，其证据证明效力较低，且该《土地来源证明》载明“不存在土地权属争议”。而根据本案查明事实，林葆康为案涉土地的实际使用人，与《土地来源证明》记载的“不存在土地权属争议”并不相符。三亚市政府在颁发1626号土地证时，未对案涉土地权属以及案涉土地的历史使用状况、实际使用人、使用年限等情况进行具体审核，权属来源不明，事实不清，证据不足，应予撤销。鉴于1626号土地证已被注销，没有可撤销内容，一审判决确认该颁证行为违法亦无不妥。06348号土地证经由1626号土地证分割变更登记而来，一审判决认为06348号土地证因没有合法的土地权属来源，颁证依据不足，应予撤销并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回独村一、二组的上诉，维持一审判决。
独村一、二组申请再审称：1.原审判决认定林葆康使用案涉土地的事实主要证据不足。林葆康一审提交的证据1-9不能有效证实其使用案涉土地；证据10-18不能有效证实案涉土地一直由其使用，证据是否真实存在无法确定，不具有证明效力；证据19、20不能有效证实其实际开荒案涉土地的事实。2.一、二审判决认定三亚市政府颁发1626号土地证和06348号土地证权属来源不明，属于认定事实不清。林葆康在1976年时仅20岁，开荒案涉土地不足采信；林葆康没有于上世纪90年代实际使用案涉土地，只是抢种土地且时间不长；三亚市政府颁发1626号土地证时已经过调查、核实、指界、公告等法定程序，在确认无异议情况下颁证，证据充分，合法有效；06348号土地证同样经过法定程序，权属清楚，合法有效。请求撤销一、二审判决，对本案进行再审。
林葆康、三亚市政府、大蛋村委会、水南村委会均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，根据《土地登记规则》第十条的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书；单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。本案中，水南村委会在进行土地登记过程中，自行出具《土地来源证明》，其证明效力相对较低。三亚市政府应予认真审核土地的实际使用状况以及是否存在权属争议。一、二审业已查明，林葆康自上世纪70年代即使用案涉土地，并相继出租给他人耕种。故三亚市政府在案涉土地权属不清的情况下，即向水南村委会颁发1626号土地证，认定事实不清，证据不足，应予撤销。06438号土地证是在1626号土地证的基础上变更登记而来，其权属来源同样缺乏合法来源，亦应撤销。一、二审结合1626号土地证已被注销、没有可撤销内容的客观实际，判决确认1626号土地证违法、撤销06438号土地证，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
独村一、二组主张原审认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。本案一审过程中，林葆康提交21项证据，三亚市政府提交两组共22项证据，独村一、二组提交2份证据。经庭审质证、各方当事人均发表质证意见后，一审认为林葆康、三亚市政府及独村一、二组提交的证据均来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的根据，但三亚市政府提交的证据尚不足以证明被诉颁证行为合法。独村一、二组主张林葆康于上世纪70年代开荒平整案涉土地、90年代出租案涉土地给案外人耕种等管理使用事实不予认可，但林葆康一方已经提交相应证据予以证明该事实，完成举证责任。独村一、二组在一审时仅提交的《农村土地承包经营权证》系2014年颁发，不能证明唐於松等人在上世纪90年代已经承包案涉土地。独村一、二组虽质疑林葆康提供证据的真实性和证明力，但并未提供任何证据予以反驳，其主张缺乏事实根据，本院不予支持。
综上，独村一、二组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组、三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 陈宏宇
二〇一七年十二月十一日
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第四十三条证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。
人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。
以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.土地登记规则（1995年修正）
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。