四川省什邡市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）什邡行初字第44号
原告徐志琼，什邡市源龙汽修厂业主。
委托代理人黎勇，该厂职员（特别授权代理）。
被告什邡市人民政府。住所地：什邡市方亭蓥峰北路*号。
法定代表人季涛，该市市长。
委托代理人李国勋，四川宏剑律师事务所律师（特别授权代理）。
委托代理人高荣辉，什邡市国土资源局副局长（一般授权代理）。
第三人四川什邡西部农牧高科产业有限公司。住所地：什邡市方亭通站路**号。
法定代表人殷立祥，该公司经理。
委托代理人谭金富，四川明炬律师事务所律师（特别授权代理）。
委托代理人周学玲，四川明炬律师事务所律师（一般授权代理）。
原告徐志琼不服原什邡县人民政府1995年6月26日为四川什邡东方石化装备有限�司颁发的什国用（1995）字第040153号国有土地使用权证及什邡市人民政府2013年12月23日因该公司名称变更为四川什邡西部农牧高科产业有限公司为该公司换发的什国用（2013）字第03962号国有土地使用权证，于2015年8月5日向本院提起诉讼。本院于8月12日立案受理后，于同月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因四川什邡西部农牧高科产业有限公司与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。依法组成合议庭，于2015年9月23日，11月17日两次公开开庭审理了本案。原告徐志琼及其委托代理人黎勇，被告什邡市人民政府的委托代理人李国勋、高荣辉，第三人四川什邡西部农牧高科产业有限公司的委托代理人谭金富、周学玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原什邡县国土资源局于1995年6月23日，根据四川什邡东方石化装备有限公司（�下简称“东方公司”）与四川省什邡宏图实业总公司1994年10月11日签订的土地变更使用协议书，与东方公司签订国有土地使用权出让合同，出让位于皂角镇土堂村四组国有土地使用权一宗。原什邡县人民政府依据东方公司的申请，于同年6月26日为该公司颁发了宗地位置为什邡县皂角镇土堂村四组，面积2054.7平方米，用途为工业的什国用（1995）字第040153号国有土地使用权证。2013年12月23日，什邡市人民政府根据四川什邡西部农牧高科产业有限公司（以下简称“西部公司”）的申请，认为西部公司系东方公司名称变更而来，收回了什国用（1995）字第040153号国有土地使用权证，为西部公司颁发了权利人为西部公司，宗地位置为皂角街道城东村12组，面积为2059.7平方米，用途为工业的什国用（2013）字第03962号国有土地使用权证。
原告徐志琼诉称：2007年11月，原告�什邡市皂角街道办事处城东村签订合作协议，该村以低产农田入伙，土地所有权不变，由原告出资修建汽修厂。当汽修厂经营六年多时间后，被告于2013年12月恶意将原本无效或废止的东方公司的土地证进行死灰复燃违法将其变更登记到西部公司名下。西部公司据此向原告主张民事权利，导致徐志琼败诉。原告认为被告在1995年为东方公司及2013年为西部公司颁发土地证中存在大量违法之处，具体为：1.1995年被告与东方公司签订出让合同时，不符合法律规定。根据《建设用地计划管理暂行办法》第九条、第十一条和《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》第二条的规定，出让国有土地使用权须按出让计划进行，报省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，要确定诉争土地是否转为国有，被告应当提供与诉争土地有关的经省人民政府批准的城市总体规划方案、控制性详细规划方案、农用地转用指标、国家建设用地计划等批文，只有这样才能确定诉争土地是否被依法转为国有。其次，被告还应当提供与登记有关的如建设计划及发改委立项批复、选址意见书、规划红线图、勘界报告、土地成交确认书等。而被告提供的2份《土地征用协议》仅是农村集体经济组织使用农村集体土地从事非农业建设的集体建设用地计划。依据《建设用地计划管理暂行办法》第十六条的规定，这两次征用都不能代表该土地已被转为国有土地。其次，被告提供的土地出让合同没有附具规划设计条件及附图。依据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十三条“凡持未附规划设计条件及附图的出让、转让合同，不予办理建设用地规划许可证。凡未取得或擅自变更建设用地规划许可证而办理土地使用权权属证明的，土地权属证明无效”。根据《土地管理法实施条例》第十八条的规定，被告及第三人还应提供建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房屋产权证、土地出让金凭据等，而被告和第三人均未提供上述证据。因此，被告的登记行为不符合法律规定。另外，被告1995年颁证时，人民政府和国土局都没有在审核意见中加盖公章，足以证明该次审批意见最终没有正式通过。再次，依据2003年《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》要求，被告应当对1995年为东方公司颁发的没有通过前置审批程序、没有缴纳出让金和土地使用税，不符合城市规划、没有投入建设和继续使用的土地证依法清理掉，而不是伙同第三人再次进行变更登记。2.被告在2013年12月为西部公司颁证也存在多处违法之处。首先依据技术监督局的证明，西部公司的代码证在申请土地变更登记之前已经注销，注销代码证的前置条件是先注销�业执照，这也就说明该公司已经完全注销，也就完全不符合申请登记的条件。其次，被告在为西部公司换证指界时，既无当年的坐标，原宗地图相邻的特种合金铸治厂也无从查实。而城东村在为西部公司换证指界过程中，是受到行政压力和收受西部公司三万元贿赂的情况下进行的指界确认，该指界确认依法不能成立。最后，被告认为为西部公司进行颁证是因东方公司名称变更，进行的名称变更登记。原告认为根据工商档案，东方公司和西部公司是两个独立公司之间进行的权利转移登记，如是名称变更，不需要缴纳契税。综上所述，原告认为被告违法登记，致使第三人据土地证向原告提起诉讼，原告与被告的登记颁证行为具有利害关系，原告具备行政诉讼原告主体资格。据此，原告依法起诉，请求1.人民法院依法裁定被告1995年6月为东方公司颁发的土地证无效；2.依法撤销被告为西部公司颁发的什国用（2013）第03962号国有土地使用权证；3.本案诉讼费由被告承担。原告为证明所述事实并支持其诉请，提供了如下证据和法律依据：
1.身份证、营业执照、绵竹市人民法院（2014）绵竹民初字第641号民事判决书、德阳市中级人民法院（2015）德民一终字第137号民事裁定书。用以证明法院认定原告侵犯第三人西部公司权利，判决原告承担赔偿责任，原告据此与被告颁证行为具有利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。
2.住建局回复意见。证明涉诉土地目前该区域尚未编制控制性详细规划，无法提供规划设计条件的事实。
3.城东村向什邡市国土资源局的请示。证明城东村曾向国土局提出过异议的事实。
4.什邡市技术监督局证明（2013.11.6）。用以证明西部公司组织机构代码证为205364940号目前已注销的事实。
5.土地登记审批表（内含申请书、契税征管证明）。证明2013年12月为西部公司颁证是两个独立主体之间进行的权利转移登记而不是名称变更登记。
6.证人袁德成证言（2014年5月，2014年7月）。证明城东村不知诉争土地被确权以及第三人没有在土地上修建房屋的事实。
7.《城市规划法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》等法律法规。证明被告登记不合法所适用的法律依据。
原告还申请本院对什邡市地税局出具契税征管证明和证人江云武、袁德成进行调查取证。
什邡市地税局书面证实，按照《税法》及相应征管要求，土地、房产转移登记时税务部门都要出具《什邡市房地产权属转移契税征管证明书》。根据西部公司提交的资料，该业�属于企业经营内容发生变化、更改企业名称，企业权属没有发生转移，按照契税相关规定不属于征税范围。
江云武证实“1995年登记档案中的印章自己未使用过，但该字体像自己的字体，事件距今近二十年了，记不太清楚了”。
袁德成证实“城东村原不为西部公司指界，殷立祥承诺与城东村无关，并与村上达成协议赞助三万元现金，另皂角街道办领导也要求配合，村上才予以指界”的事实。
被告什邡市人民政府辩称，1.本案原告不具备行政诉讼原告主体资格。被告为西部公司颁发的是国有土地使用权，并非集体土地。原告在2007年与什邡市皂角街道办城东村签订的合作协议属无效协议，城东村对该土地没有处分权，原告应当向城东村主张权利。《行政诉讼法》第二十五条规定，有权提起诉讼的原告是指行政行为的相对人以及与行政行为�利害关系的公民、法人或其他组织，原告不是行政行为的相对人也非行政行为的利害关系人，只能称为该行政行为的社会监督人，社会监督人是不具备行政诉讼的主体资格；2.被告的行政登记行为合法。被告所属的国土资源局根据东方公司与宏图公司签订的土地变更使用协议书，与东方公司签订国有土地使用权出让合同，被告根据东方公司的申请依法为其办理了国有土地使用权证。2013年8月，被告所属的国土局依据西部公司的申请及提交的申请资料，依法进行了变更登记，为西部公司颁发了什国用（2013）字第03962号国有土地使用权证。被告二次登记都是依据《土地登记规则》和《土地登记办法》所规定的程序进行，均属合法登记，根本不存在土地证无效和撤销之说。综上所述，被告认为原告的主体资格及诉讼请求均不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告什邡市人民政府在法定举证期限，向本院提供了如下证据和法律依据。
1.情况说明、土地征用协议书二份（均为复印件）。证明被告为西部公司颁证的土地系由原什邡县经济开发区皂角小区房地产开发部于1992年9月14日、11月征用原皂角乡桑园村及桑园村二组的土地而来的事实。
2.土地登记档案（1995年初始登记：内含土地登记申请书、审批表、宗地出让合同、土地变更使用协议书）。证明1995年6月26日为东方公司颁发土地证符合法律规定。
3.土地登记档案（2013年12月变更登记：内含土地登记申请书、审批表、地籍调查表、工商登记档案）。证明2013年12月23日为西部公司颁发土地证符合法律规定。
4.组织机构代码废置表、工商登记档案。证明东方石化公司成立及变更为西部公司是经过工商登记机关依法登记进行的事实。
5.《土地登记规则》、《土地登记办法》。证明进行颁证所适用的法律规范。
第三人西部公司述称，原告于2014年9月22日在绵竹市人民法院参加与第三人的诉讼时，已经知道诉争土地登记给第三人的事实，至2015年8月起诉已经超过6个月的行政诉讼时效；四川什邡东方石化装备有限公司于1995年6月取得的什国用1995字第040153号项下国有土地使用权证的土地系从原土地使用权人四川省什邡宏图实业总公司有偿取得，支付了对价，且依法于1995年6月26日办理了国有土地使用权证，原告起诉也超过了最长20年起诉期限的规定。第三人系由四川什邡东方石化装备有限公司名称变更而来，其2013年换发的国有土地使用权证依法属于合法有效。综上所述，原告的各项诉讼请求依法不成立，恳请法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回原告诉讼请求。
为证明答辩�实，第三人在举证期限内向本院提供了以下证据予以证明：
1.绵竹市人民法院（2014）绵竹民初字第641号民事判决书、德阳市中级人民法院（2015）德民一终字第137号民事裁定书。证明原告于2014年9月22日参加诉讼，已知讼争土地登记给第三人的事实，至原告起诉已超过六个月的行政诉讼期限的事实。
2.土地变更协议书、转账支票及收据、东方公司营业执照、什国用1995字第040153号国有土地使用权证。证明原东方公司系从宏图公司支付购地款后由原什邡县政府依法颁证取得权利的事实。
3.企业变更登记通知书、农作物种子经营许可证、四川省企业法定代表人证、收据等。证明西部公司系由原东方公司名称变更而来，第三人曾从事经营活动的事实。
4.抵押许可证、信用联社情况说明。证明抵押权人信用联社曾制止原告的侵权行为的事�。
5.协议书。证明皂角街道办城东村认可第三人享有土地使用权的事实。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1质证认为，被告未提供相关征用土地的批文和经过相关审批的证据，不能代表土地已转为国有，只能认定是农村集体土地用于非农建设，只能确定为集体土地使用权；对出让合同认为无规划设计条件，根据法律规定权属证明应为无效；并认为1995年6月颁证审批时，国土局和县人民政府都未加盖公章，应视为该次审批未通过；对2013年12月颁证档案质证认为，西部公司与东方公司是两个独立法人，西部公司不是东方公司进行名称变更而来，因为工商登记档案显示西部公司先于东方公司成立，如西部公司系东方公司名称变更而来，东方公司印章应收回，而东方公司印章和西部公司印章同时出现在登记档案中，在次如是名称变更不需缴纳契税，�档案中出现契税征管证明，上述足以说明东方公司与西部公司是独立法人，2013年12月的土地登记不是名称变更登记而是权利转移登记；对证据4认为系人为操作，存在许多虚假成分，如审批日是节假日等情况，西部公司未出示营业执照原件，不排除西部公司不存在的可能。对第三人提供的证据，原告质证认为西部公司未提供营业执照原件，不能确定真实性；对其他证据认为与原告诉讼土地登记不合法无关联性，不能达到证明被告登记合法的目的；对协议书的真实性无异议，并认为证明了城东村是在收受了贿赂和上级行政压力的情况下进行的指界确认。
被告什邡市人民政府对原告提供的证据真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的。具体为1995年出让土地时，规划部门是参与了的，在合同第六条进行了约定；2007年《物权法》实施前，土地登记都是手工丈量，没有进行测绘，但相临四界进行了指界确认；2013年12月登记时，根据第三人提供的资料，认为是名称变更，是老证换新证，只针对土地进行的登记，未涉及房屋，故不是必需房产证。对袁德成证言认为，城东村指界时是明知的，不能以事后陈述推翻前期行为，至于原告认为城东村涉及行贿、受贿可向相关部门反映。对第三人提供的证据，被告什邡市人民政府无异议。
第三人对原告提供的证据的真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的。第三人是依法取得土地，被告是依法颁证，城东村也是认可第三人是土地使用权人，第三人是向城东村老年人进行的捐赠，不是向具体的某人进行的贿赂，不存在行贿受贿的情况，对1995年登记档案中国土部门和县政府以何种方式进行审核是内部行政行为，不影响《土地证》的对外效力。第三人对被告什邡市人民政府�供的证据的真实性无异议。
综合三方质证意见，本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1土地征用协议，虽为复印件，但原土地权利人现为城东村未提出异议，并认可出租给原告的土地不具有所有权，因此本院予以认定；原告提供的证据的真实性不存在异议，被告提供的登记档案、工商登记档案和法律规范的真实性无异议，第三人提供的证据的真实性无异议，但与本案是否具有关联性，能否达到诉、辩主张，即本案争议焦点1.原告是否与被告颁证行为具有利害关系，是否具备原告主体资格；2.原告起诉是否超过起诉期限；3.被告登记颁证行为是否合法，本院将结合法律规定予以评析，对与被诉登记行为无关的证据不予评判。
经审理查明：1992年9月14日、11月原什邡县经济开发区皂角小区房地产开发部分别与原什邡县皂角乡桑园村、桑园村二组签订土地征用协议，两次共计征用了桑园村、桑园村二组土地10.8亩。1994年10月11日四川省什邡宏图实业总公司与四川什邡东方石化装备有限公司签订土地变更使用协议书，东方公司以121739.00元的价格购买了宏图公司土地3.082亩，协议第五条约定“国土局报批手续时所需缴纳的一切费用由乙方宏图公司承担”。1995年6月23日，原什邡县国土局根据东方公司与宏图公司签订的土地变更使用协议书，与东方公司签订国有土地使用权出让合同，出让给东方公司的地块位于皂角镇土堂村四组，面积为2054.7平方米，合同第十条约定“双方签字后7日内，东方公司向国土局缴付土地使用权出让金41074元”。同日，东方公司向原什邡县人民政府申请土地登记。同年6月26日，原什邡县人民政府为东方公司颁发了什国用（1995）字第040153号国有土地使用权证。载明：宗地位置皂角镇土堂村四组，批准用途为工业用地、使用年限为30年。在地籍档案中该地块东以四川省宏祥特种合金铸冶厂为界，南以土堂四组农田为界，西以土堂四组及桑园二组农田为界，北以桑园二组农田为界。2013年8月2日，第三人西部公司向什邡市人民政府申请换发土地证，提供了企业变更登记通知书、备案通知书、董事会决议、公司章程，什国用（1995）字第040153号土地证，地税局契税征管证明，质监局证明（2013.11.6日，证明西部公司组织机构代码205364940目前已注销），清算公告。被告完成土地登记调查，于同年12月23日为第三人西部公司颁发了什国用（2013）字第03962号国有土地使用权证，载明权利人为西部公司，宗地位置皂角街道城东村十二组德什公路旁，使用权类型为出让，用途为工业，使用年限为30年，宗地面积2059.7平方米。宗地档案显示该地块东与皂角街道办事处相临、北与德什�路相临、南与城东村十二组相临、西与城东村十二组通道相临。原告所有的什邡市源龙汽修厂标注在西部公司宗地图内。
另查明：2007年10月28日，原告徐志琼与什邡市皂角街道城东村签订土地入股协议，约定城东村与土地入股形式投资什邡市源龙汽修厂，该厂每年给付城东村定额分红9750元。至此，原告取得该土地，在该土地修建厂房从事经营活动。2013年殷立祥、殷立明、周淑芬、罗秀芸、吴江南、马俊以东方公司股东身份持东方公司什国用（1995）040153号土地证，向黎勇主张权利，要求黎勇拆除在其土地证修建的建筑物，排除妨碍，赔偿经济损失50万元。该案经本院审理后认为殷立祥等人与本案无直接利害关系，于2013年7月12日作出（（2013）什邡民初字第811号民事裁定书，裁定驳回原告殷立祥等人的起诉。2014年2月26日，第三人西部公司持什国用（2013）字�03962号国有土地使用权证向本案原告徐志琼、黎勇，城东村村委会主张权利，要求三被告返还土地并拆除其侵占原告所有的国有土地使用权上修建的建筑物，排除妨碍；并赔偿损失50万元。2014年11月20日，绵竹市人民法院作出（2014）绵竹民初字第641号民事判决书，判决一、黎勇向西部公司返还土地，并撤除在该土地上修建的房屋，恢复原状；二、黎勇、徐志琼、城东村共同连带赔偿西部公司损失（从2007年10月29日起判决确定返还土地之日止，按9750元／年计算）；三、驳回西部公司其他诉讼请求；四、驳回反诉原告黎勇的诉讼请求。一审宣判后，黎勇不服，向德阳市中级人民法院提起上诉，后于2015年8月10日向该院提出撤诉申请。同年8月11日，该院作出（2015）德民一终字第137号民事裁定书，准许黎勇撤回上诉。
本院认为：关于原告是否具备诉讼主体资格问题，在殷立祥等人作为原告于2013年持东方公司土地证向黎勇主张权利时，因该土地证不能确定土地证所载土地是否为源龙汽修厂占用之土地范围，而2013年12月被告为西部公司换证时是明确将源龙汽修厂标入土地证范围内，第三人才凭土地证向原告主张权利，并经法院判决原告和黎勇及城东村败诉。原告作为源龙汽修厂的业主丧失了继续经营该厂的权利，并导致财产遭受损失，原告与该颁证行为具有利害关系，原告具备行政诉讼原告主体资格。因此，被告关于原告不具备原告诉讼主体资格的抗辩不能成立。
其次，关于原告起诉是否超出起诉期限的限制。本院认为即使原告在2014年9月参加民事诉讼时知道被告为第三人颁证的事实，但原告的权益是否遭受侵犯未最终确认，只有在原告的权益最终确认受到侵犯时，原告才能确定是否行使诉权，而原告权益遭受侵犯�终确定是二审裁定生效时。且在被告2013年12月为西部公司颁证时，明确将原告汽修厂纳入西部公司土地证范围，而被告未告知该厂享有的诉权，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的规定，原告的起诉未超过2年。因此，原告的起诉未超出起诉期限的规定。
第三，因东方公司的什国用（1995）040153号国有土地使用权证已被被告收回，对外并不发生法律效力，对外发生法律效力的是西部公司的土地证。因此，本院首先应审查被告在为西部公司发证过程中是否做到事实清楚、证据充分、程序合法。对此，本院认为在2013年被告为第三人换证时，所适用的法律规范是《土地登记办法》，该办法第三十八条“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”。被告根据第三人提供的资料认为属名称变更登记并无不当，但被告在进行地籍调查时，虽进行了测绘和相临四界的指界，都是以第三人提认现原告所在汽修厂土地为原东方公司土地进行的，但原东方公司地籍档案中，相临四界与现西部公司相临四界已发生改变，而被告未收集相应证据证明现西部公司相临四界与东方公司相临四界相同，被告即将原告所属汽修厂纳入第三人宗地范围内，因此，被告在2013年颁证时证据不足，根据《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部�撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销被告什邡市人民政府为第三人四川什邡西部农牧高科产业有限公司颁发的什国用（2013）第03962号国有土地使用权证。
二、被告什邡市人民政府于本判决发生法律效力后九十日内对第三人四川什邡西部农牧高科产业有限公司换发土地证的申请重新作出处理决定。
本案诉讼费50元，由被告什邡市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。
审 判 长 钱 勇
审 判 员 宋 兵
人民陪审员 毛焰林
二〇一五年十一月十七日
书记�蒋薇