苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第00121号
原告华允鉴。
委托代理人华亦峰。
委托代理人钱玲英。
被告苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。
法定代表人凌鸣，局长。
委托代理人魏江生。
委托代理人周昂。
原告华允鉴诉被告苏州市规划局政府信息公开一案，本院于2014年8月25日立案受理后，于同年8月27日向被告苏州市规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2014年9月26日公开开庭进行了审理，原告华允鉴及其委托代理人华亦峰，被告苏州市规划局的委托代理人魏江生、周昂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年7月7日针对原告的政府信息公开申请作出《政府信息公开答复意见》：一、关于项目规划意见［苏规地核（2013）0002号］（以下简称“项目规划意见”）（见附件）。该规划意见附图，现提供与人民路1279号房相关区域放大图。二、关于《建设用地规划许可证》地字第320501201300019号（以下简称“建设用地规划许可证”）（见附件）。所附核准用地红线图，现提供与人民路1279号房屋相关区域的放大图。三、关于苏州市轨道交通集团有限公司申请项目规划意见所提交的申请材料（含设计方案）（以下简称“轨交公司申请材料”）。根据《政府信息公开条例》相关规定，现正征询苏州轨道交通集团有限公司是否同意公开此申请材料，待该公司明确后予以回复此项。四、关于规划方案技术审查意见书“苏规（2014）建审字第001号”（以下简称“规划方案技术审查意见书”），规划方案技术审查意见书是用于我局内部技术审查的过程性信息且属于涉密信息，根据国家信息公开相关规定不予公开。2014年7月18日，被告再次答复原告：关于轨交公司申请材料，其征询“苏州市轨道交通集团有限公司是否同意公开此申请材料”，现根据该公司回复，不予公开。
被告于2014年9月5日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：1、政府信息公开申请表（2014年5月30日）；2、政府信息公开申请书（2014年5月30日）；3、政府信息公开答复意见（2014年7月7日）；4、被告向轨道公司征求意见函及复函；5、政府信息公开延期告知（2014年6月19日）；6、政府信息公开答复意见（2014年7月18日），证据1-6证明信息公开的内容和过程；7、信息公开的局部放大图纸，证明被告向原告公开的图纸信息是较为清晰的局部放大图纸。
被告提供的法规依据为：《政府信息公开条例》第十七条、第二十一条、第二十四条。
原告华允鉴诉称：原告于2014年5月30日向被告申请信息公开，申请公开：1、项目规划意见及附属规划红线图（按1：1复印加盖印章）；2、轨交公司申请材料；3、建设用地规划许可证及附属核准用地红线图（按1：1复印后加盖公章）；4、规划方案技术审查意见书及附图附件。被告于2014年7月7日、7月18日分两次进行了答复。原告认为，被告的答复不合法、不合理：一、关于项目规划意见及附图，原告要求按1：1的比例，而被告自行将局部复印，未形成完整的图纸，信息不完整，且表述含混，无文字说明，与规划意见之间缺乏关联性；二、关于建设用地规划许可证及附属红线图，该证仅公开了一页封面，在该页内容中没有与原告房屋所在土地关联的信息，附属的用地红线图未按1：1比例复印，且无文字说明，没有信息证明此图一定是此证的附图；三、关于轨交公司申请材料，该项信息是被告在履行职责中获取的，且不涉及任何商业利益和个人隐私，被告以征求申报单位意见为由不予公开，违反了《政府信息公开条例》的规定；四、关于规划方案技术审查意见书及附图附件。根据《政府信息公开条例》的相关规定，只要是政府在履行职责过程中制作或获取的信息都是公开的对象，不存在“过程性信息不予公开，结果性文件才可以公开”的规定。如该信息涉密，被告应举证。综上，被告没有依法履行告知义务，侵犯了原告的知情权，为此，原告请求：1、依法确认被告作出的政府信息公开答复具体行政行为违法；2、依法裁决被告公开原告所申请公开的政府信息；3、本案诉讼费由被告承担。
原告在起诉时提供了以下证据：1、原告的身份证、房产证、土地使用证，证明原告和争议地点的政府信息有利害关系；2、2014年5月30日原告的《政府信息公开申请书》；3、2014年7月7日被告的《政府信息公开答复意见》，证据2、3证明原告申请信息公开的行为及被告答复的行为；4、苏州市政府2013年10月21日《征收决定》，证明原告的房屋被苏州市人民政府以公共利益建设轨交4号线为由予以征收。原告还当庭提交了：5、苏州市规划局苏规地核（2013）0002号项目规划意见，证明该项目意见有10份附图，原告要求的是第三份观前街站的附图；6、苏州市规划局地字第320501201400019号《建设用地规划许可证》及附图，证明被告两次公开的图纸不一致，同时证明原告申请的第四项内容即规划方案技术审查意见书是建设用地规划许可的前置文件，而不是被告所说的建设工程规划许可的前置文件，该行为已完成不再属于过程性信息；7、苏州市行政服务中心网站下载的关于申请建设工程规划许可证所需材料的说明，证明规划方案技术审查意见书并不是建设工程规划许可证所需要的前置文件。
被告苏州市规划局辩称：原告于2014年5月向我局申请信息公开，我局在法定时间内进行了答复。1、关于图纸。对于原告要求公开1：1比例的附图，由于涉及范围长达数公里，而原告要求提供1：1比例图纸，即长达数公里的图纸，显然不符合常识。为了尽量满足原告诉求，我局依据《政府信息公开条例》第二十六条的规定提供了原告相关区域的，相对于原图比例放大的图纸。2、关于用地规划许可证。该证我局已将复印件及附图公开给了原告。至于原告要求的原件，已依法核发给建设单位，不属于本机关留存的信息。3、关于项目规划意见申请材料。我局经审查认为该信息涉及保密，不宜公开。我局同时征询了轨道交通公司意见，其认为不应公开上述信息。故我局未对该信息予以公开，并告知原告。4、关于规划方案技术审查意见书。由于轨道交通是国家的重大基础设施工程项目，关系到国家战略安全，城市的正常运转、社会的稳定有序以及群众的正常生活，我局认为对轨道交通的规划方案技术审查的意见书、附图和附件涉及《政府信息公开条例》所列“三安全一稳定”的内容，不宜公开。我局的规划方案技术审查意见书是办理建设工程规划许可证的过程性信息，由于该工程许可证尚未核发，最终信息尚未形成，为保证过程性信息和最终信息一致性，根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，不予公开符合法律要求。综上，我局依照《政府信息公开条例》相关要求对原告申请的信息公开正确履行了告知义务，行为、程序合法，适用法律法规正确，请求法院依法维持。
经质证，原告对被告所举证据1-6没有异议，对证据7的合法性、关联性没有异议，真实性有异议，被告证据7中注明是建设用地规划许可证附图局部放大图纸与原告今年4月15日被告寄来的建设用地规划许可证附图不一致，被告证据7中注明是规划意见附图局部放大图纸不是原告要求的原图。
经质证，被告对原告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对原告所举证据5-7的证明目的有异议。对于证据5，认为原告申请政府信息公开时没有注明要求公开哪一份图纸，同时对第三份图纸按1：1比例公开也是不合理的，被告已经按照能够提供的尺寸提供了。对于证据6，认为原告所举的两份图纸是一致的，感官上不一致主要是图纸放大和缩小难以比对造成的，但确实是同一份电脑图纸打印的；规划方案技术审查意见书在建设用地规划许可时只是一个初步方案，在建设工程规划许可证发放时最终确定。关于证据7，认为本案中的规划方案技术审查意见书就是原告证据7中的“建设工程（或市政工程）技术审查意见书”。
对于被告的上述质证意见，原告对被告所称规划方案技术审查意见书有不同版本有异议，明确原告所要求公开的是核发建设用地规划许可证时所依据的规范方案技术审查意见书。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原、被告所举证据均真实、合法、与本案有关联，本院依法予以确认。原告所举证据6能够证明规划方案技术审查意见书为建设用地许可的前置文件，但不能证明被告两次公开的图纸不一致。被告认为规划方案技术审查意见书在建设用地规划许可时仅是初步方案的意见无证据支持，不予采纳。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
原告华允鉴以其所有的人民路1279号房屋所在地块正在进行征收，对申请人的生产、生活有重大影响为由，于2014年5月6日向被告苏州市规划局提出政府信息公开申请，请求公开苏州市轨道交通4号线（城区段）观前街站的：1、项目规划意见及附属规划红线图（按1：1复印加盖印章）；2、轨交公司申请材料；3、建设用地规划许可证及附属核准用地红线图（按1：1复印后加盖公章）；4、规划方案技术审查意见书及附图附件。
2014年6月19日，被告书面告知原告，因所申请信息公开事项复杂，需延长答复期限。2014年7月7日，被告对原告的政府信息公开申请作出部分答复。
2014年7月3日，被告就原告申请公开的轨交公司申请材料向苏州市轨道交通集团有限公司征询意见。2014年7月15日，苏州市轨道交通集团有限公司答复被告称：项目规划意见在审批时已经进行了公示，提交申请材料的行为属于内部文件往来，所以建议不公开。2014年7月18日，被告再次答复原告。
庭审过程中，双方围绕本案争议的焦点即被告对于原告申请的第一、三项政府信息公开的方式是否合法，公开的附图是否真实、对于原告申请公开的第二、四项信息被告不予公开是否合法发表了辩论意见。
原告认为：1、被告截取部分图纸公开的行为不合法，没有做到及时、完整、准确，且被告先后公开的图纸不一致；2、过程性信息是行政行为作出前的内部信息，一旦行政决定作出后，之前的信息就不再属于过程性信息；3、关于涉密，《政府信息公开条例》和《保密法》都对如何认定国家秘密有严格规定，并不是被告单方面认定就可以不予公开。
被告认为：1、关于图纸公开的方式，被告提供给原告的图纸是与原告房屋具有相关性的部分放大图，而图纸比例是在庭审中才得到明确，且被告先后公开的图纸是一致的；2、关于过程性信息，规划方案技术审查意见书是办理建设工程规划许可证的前提条件，由于轨道工程建设的复杂性，该方案尚有调整的可能性，在核发建设工程规划许可证前，规划方案技术审查意见书属于过程性信息；3、关于涉密，轨道交通工程是关系到安全稳定的大型市政工程，其具体方案和具体数据是不宜公开的，轨交公司的申请材料也涉及到方案及数据，因此也不宜公开，相关的证据和依据被告也提交法院单方面审查。
本院认为，国务院《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关公开。本案中，对于原告申请的由被告制作的项目规划意见和建设用地规划许可证被告已依法向原告进行了公开，原告要求重新公开上述项目规划意见和建设用地规划许可证没有事实和法律依据，本院不予支持；
《政府信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案中原告要求被告公开的图纸是轨交4号线观前街站的规划红线图及用地红线图，且按照图纸的1：1比例提供，被告能够按照原告的要求而未能满足，不符合上述法律规定，被告应按照原告的要求重新提供。
对于原告申请公开的第二项信息即轨交公司申请材料，《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。该条规定明确了征询第三方意见的前提是申请公开的政府信息涉及商业秘密或个人隐私，而轨交公司建议不公开的理由仅为“提交申请材料的行为属于内部文件往来”，并未明确申请材料涉及商业秘密，而被告在未对轨交公司的上述理由进行审查的前提下即根据轨交公司的上述答复作出不予公开的决定，证据不足。对于被告在庭审中所称轨交公司申请材料涉密故不予公开的辩解，本院认为，该理由在答复书中并未作为相关信息不予公开的理由，也没有向原告说明，不能作为认定被告不予公开该项信息答复合法的理由。
关于原告申请公开的第四项信息即规划方案技术审查意见书及附图附件，《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。《政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。根据上述规定，国家秘密应当依照法定程序确定。本案中，被告对于原告申请公开的规划方案技术审查意见书以涉密为由不予公开，但并未提供有效证据证明上述信息经法定程序确定为国家秘密，被告以涉密为由不予公开规划方案技术审查意见书依据不充分。同时，根据被告所颁发的地字第320501201300019号《建设用地规划许可证》记载，规划方案技术审查意见书为被告颁发建设用地规划许可证的前提和依据，在被告已核发了建设用地规划许可证的情况下，被告以规划方案技术审查意见书为过程性信息为由不予公开的理由亦不能成立。至于被告庭审中陈述涉及“三安全一稳定”而不应公开，因被告未在答复中作为不予公开的理由，故也不能作为认定其作出不予公开答复合法的依据。
综上，被告已就原告申请的项目规划意见和建设用地规划许可证进行了公开，原告要求被告重新公开上述政府信息的诉讼请求本院不予支持；对于上述两项政府信息所附的规划红线图和用地红线图，被告应按照原告要求的形式重新公开；对于原告申请公开的轨交公司申请材料和规划方案技术审查意见书及附图附件，被告作出的答复依据不足，不予公开的理由不能成立。因现有证据不能确认上述信息可以直接向原告公开，应由被告重新审查后答复原告，原告要求判决直接公开上述政府信息的请求本院不予支持。
依照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第二款、第十二条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、被告苏州市规划局自本判决生效之日起十五个工作日内按照原告政府信息公开申请书要求的形式向其公开苏州市轨道交通4号线（城区段）项目规划意见所附观前街站规划红线图及地字第320501201300019号《建设用地规划许可证》所附观前街站核准用地红线图。
二、撤销被告苏州市规划局于2014年7月7日对原告华允鉴所作《政府信息公开答复意见》第四项中“关于规划方案技术审查意见书”的答复意见及2014年7月18日对原告华允鉴所作《政府信息公开答复意见》第五项“关于苏州市轨道交通集团有限公司申请项目规划意见所提交申请材料”的答复意见；被告应自本判决生效之日起十五个工作日内对原告的上述两项政府信息公开申请重新作出答复。
三、驳回原告华允鉴的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告华允鉴和被告苏州市规划局各负担人民币25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 李向阳
代理审判员 常永涛
人民陪审员 王建英
二〇一四年十月三十日
书 记 员 殷 健