吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉行终555号
上诉人（一审原告）沈国付，男，1959年10月21日生，汉族，农民，现住洮南市。
被上诉人（一审被告）白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市人民政府法律服务中心副主任。
一审第三人吉林雏鹰农牧有限公司。
法定代表人刘建甫，经理。
上诉人沈国付因诉白城市人民政府草原行政复议一案，不服白城市中级人民法院（2016）吉08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人沈国付，被上诉人白城市人民政府委托代理人王继锋到庭参加诉讼。一审第三人吉林雏鹰农牧有限公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沈国付诉称，因洮南市草原工作站将沈国付从二龙乡仁义村承包50年的草原发包给了第三人，其向洮南市人民政府申请确认争议草原使用权。洮南市人民政府于2015年作出洮政草决字[2015]3号决定，确认争议草原使用权归洮南市草原行政主管部门所有。沈国付申请复议，白城市人民政府于2016年3月10日作出白政复决字[2015]15号复议决定。该决定书虽然撤销了洮政草决字[2015]3号决定书，但撤销理由错误。沈国付认为不存在5年和50年承包合同效力问题和草原承包经营权纠纷。因为合同的效力问题与争议草原权属确认无关，白城市人民政府应依法对草原确权决定的合法性进行审查，而不是把确认合同效力作为确权的前提条件。
白城市人民政府辩称，白政复决字[2015]15号复议决定认为洮南市人民政府在处理本案过程中认定事实不清、证据不足，因此撤销洮政草决字[2015]3号行政处理决定书，原告的行政复议请求已经得以实现。(一)合同存在5年和50年的争议。哪份承包合同有效，是确认争议草原使用权的前提。合同无法确认的情况下，洮南市人民政府不能对争议草原使用权进行确认。(二)《行政复议法》规定“决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。法条并没有要求应当责令。(三)复议决定的撤销理由是原行政决定认定事实不清，且复议机关把吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第60号生效判决部分内容写入文书并无不当。承包合同存在5年与50年的争议是洮南市人民政府的答复意见及事实。综上，复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。
一审法院经审理查明，2002年5月10日，沈国付与二龙乡仁义村签订承包期为5年的草原承包合同书，该份合同书经洮南市公证处公证、洮南市草原管理站备案。2009年，沈国付持有2004年8月其与二龙乡仁义村承包期限为50年的草原承包合同书，向洮南市人民政府申请确认争议草原使用权。洮南市人民政府于2015年作出洮政草决字[2015]3号决定，确认争议草原使用权归洮南市草原行政主管部门所有。沈国付申请复议，白城市人民政府于2016年3月10日作出白政复决字[2015]15号复议决定，撤销了洮政草决字[2015]3号决定。主要内容为：申请人在确权申请中提出2002年5月10日同洮南市二龙乡仁义村签订了为期5年草原承包合同，同时又提供了承包期由5年修改为50年的承包合同。但被申请人在确权中未对上述事实进行充分审查，事实认定不清。申请人依据《草原承包合同书》主张争议草原使用权，承包合同存在5年与50年的争议，所涉及草原承包合同效力及草原承包经营权纠纷问题，申请人应通过民事诉讼等其他途径解决。综上，洮政草决字[2015]3号行政决定书存在认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，决定撤销洮政草决字[2015]3号行政处理决定。沈国付对复议决定的撤销结果认可，对撤销的理由不服，提起本案行政诉讼。
在一审庭审过程中，沈国付撤回对洮南市中绿生态农业发展有限公司第三人身份的列明，洮南市中绿生态农业发展有限公司也认为本案从实体和内容上都与其无关。
一审法院认为，沈国付的草原使用权是基于草原承包合同取得的，在本案中存在争议双方提供的草原承包合同书不一致的问题，即：承包期为5年和承包期由5年修改为50年的两份承包合同，两份承包合同的效力问题没有确定。在此情况下，洮南市人民政府作出确权决定依据不足。白城市人民政府作为复议机关，认定洮南市人民政府确权决定认定事实不清正确。沈国付提出的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回沈国付的诉讼请求。案件受理费50元，由沈国付承担。
沈国付上诉称：5年的承包合同修改为50年的承包合同经过村民代表大会，有会议讨论记录和村委会的证明，两个合同不存在事实不清的问题。合同效力不属于复议范围，并不影响复议机关对自然资源权属的确认。洮南市人民政府的行政处理决定依据《洮南市人民政府关于收回全市草原使用权的决定》，该文件违反草原法的规定，存在违法。请求撤销一审判决及复议决定，责令白城市人民政府重新作出复议决定。
白城市人民政府的答辩理由同一审一致，请求维持一审判决。
除一审法院查明的事实外，本案二审另查明：2006年5月8日，洮南市人民政府作出洮政发[2006]33号《关于收回全市草原使用权的决定》，主要内容为：我市境内的草原均属国有，自1963年将草原使用权下放到草原所在的村、场(站)后，草原三化相当严重，市政府决定收回全市草原使用权。（一）草原使用权收回后，权属归由市草原行政主管部门所有，并由市政府核发草原使用权证，向原集体经济组织核发的草原使用权证同时作废。市草原工作站行使发包权，现草原所在的村、场(站)不具有草原的使用权和发包权。（二）对原已发包的草原，要对已登记备案的承包合同逐一审批，符合法定程序的，由草原管理部门重新变更合同，同时发放相应证件；对那些逾期不办理登记的或办理登记不符合法定程序的合同，一律废止，重新发包。……
2008年6月16日，洮南市草原工作站作出《公告》，主要内容为：2002年二龙乡仁义村将兔毛甸子的草原承包给沈国付经营，该草原承包合同已经到期，该草原由草原工作站重新发包。2008年11月14日，洮南市草原工作站与王某某签订《草原承包合同书》，承包期限三十年。2009年，沈国付以洮南市草原工作站为被告，王某某为第三人提起民事诉讼，请求确认草原工作站与王某某签订的草原承包合同无效。2009年12月29日，白城市中级人民法院作出生效的民事裁定，认为该案不属于民事受案范围，裁定驳回起诉。
洮南市人民政府作出确权决定后，沈国付向白城市人民政府申请复议。白城市人民政府以争议双方持有的草原承包合同书不一致，需由有权机关确认申请人持有的合同书的法律效力为由，作出《中止行政复议通知书》，决定自2015年6月15日起中止该行政复议案件的审理，待中止原因消除后恢复审理。2015年7月7日，沈国付提起行政诉讼，请求确认白城市人民政府超过法定期限未作出复议决定行为违法，并判令白城市人民政府依法履行行政复议的法定职责。2016年2月14日，本院作出(2015)吉行终字第60号行政判决，认为洮南市人民政府作出的确权决定是依据《中华人民共和国草原法》和洮政发[2006]33号文件，并未以草原承包合同作为确定争议草原所有权和使用权的依据，白城市人民政府作为复议机关，应依法对洮南市人民政府作出的草原确权决定的合法性进行审查，责令白城市人民政府依法履行行政复议的法定职责，恢复对沈国付申请行政复议案件的审理。2016年2月29日，白城市人民政府作出《恢复行政复议通知书》后，作出白政复决字[2015]15号复议决定。
本院认为，沈国付在《草原使用权确权申请》中主张五十年的草原承包合同合法有效，在合同期尚未届满之时，洮南市草原站将二龙乡仁义村已发包的草原重复发包给王某某，造成草原使用权冲突，请求确认使用权归其所有，即沈国付申请政府确认的是争议草原的承包经营权，理由是其持有与仁义村签订的草原承包合同。关于承包合同的效力及承包经营权纠纷，不属于行政机关的确权范围，沈国付应通过民事诉讼等其他途径解决。故白城市人民政府做出撤销洮政草决字[2015]3号处理决定并无不当。
综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈国付承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 杜 鹃
代理审判员 吴劲松
二〇一六年十一月二十日
书 记 员 寻 锴