辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽01行终368号上诉人（原审原告）：郭荣艳，女，1954年4月2日出生，汉族，无职业，住址辽宁省辽中县。委托代理人：范景辉，男，1952年6月25日出生，满族，无职业，住址辽宁省辽中县。委托代理人：田兰生，辽宁博雅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市辽中区人力资源和社会保障局，地址沈阳市辽中区。法定代表人：陈玉辉，系该局局长。行政负责人：韩纯金，系该局副局长。委托代理人：高宏伟，系辽宁哲超律师事务所律师。委托代理人：鲁强，系沈阳市辽中区人民政府法制办公职律师。被上诉人（原审第三人）：沈阳市社会养老和工伤保险管理局，地址沈阳市皇姑区。法定代表人：蒋晶磊，系该局局长。委托代理人：刘慧敏，系该局个体养老保险处处长。委托代理人：李红波，系辽宁成功金盟律师事务所律师。上诉人郭荣艳诉被上诉人沈阳市辽中区人力资源和社会保障局恢复养老保险待遇一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院(2016)辽0192行初763号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2008年7月11日，由沈阳市劳动和社会保障局、沈阳市民政局及沈阳市财政局联合发布沈劳社发[2008]29号文件《关于我市回城未招工知青养老保险有关问题的通知》，文件中明确写明：“为进一步解决我市回城未招工知青的实际生活困难，妥善处理历史遗留问题，经市政府研究同意，将我市回城未招工且已超过退休年龄的知青纳入养老保险范围”。上述文件公布后，辽中地区即开始按照文件规定推行上述政策。原告于2015年7月开始领取养老金。原告认可，按照沈劳社发[2008]29号文件《关于我市回城未招工知青养老保险有关问题的通知》的规定，其不能享受参保待遇，但辽中地区在推行上述政策时同时参照上级主管部门即沈阳市人力资源和社会保障局的指导意见，故对原告的参保资格予以审核通过并从2015年7月开始实际为原告发放了养老金。对此被告的答辩中也称系口头向上级主管机关沈阳市人力资源和社会保障局就政策适用的问题进行口头请示后，按照上级部门意见为原告等情况的人员办理的审批，在原告的《沈阳市下乡回城就地农转非知青资格认定表》及《沈阳市下乡知青回城未招工人员纳入养老保险审批表》人社部门意见处均加盖有被告公章。本案第三人实际向原告发放养老金。此后，2016年5月16日，以“沈阳市辽中区‘无业知青’参保清退和复审工作领导小组办公室”的名义下发了《辽中区关于回城未就业知青参保人员清退工作公告》，该公告中写明：“市人社局下发了《关于辽中、张士回城未就业知青参保人员清退工作方案》，方案提出：一是按市政府要求坚决依法办事；二是全部清退，清退结束后，对符合参保条件的补齐要件重新办理；三是两区要高度重视，确保5月底前完成清退工作”。原告称于2016年6月收到公告，被告知停发养老金，且第三人于2016年4月份开始实际停发了原告的养老金。原告对此不服，故诉至本院要求被告重新恢复原告原有的参保待遇并继续履行。另查明，原告于2015年6月10日缴纳养老保险费人民币58,359元，从2015年7月开始领取养老金，领取至2016年3止，总计领取金额为人民币18,144元。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。该条明确规定了人民法院受理行政案件的受案范围，该条款第一款第一项至第十二项以列举方式列明了哪些行政行为属于人民法院受案范围，第二款系以概述方式表明人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。本案中，原告诉讼的内容不符合上述条款的规定，故不属于人民法院审理行政案件的受案范围。首先被告的行为不属于法律所列举的十二种行为类型。其次，被告的行为也不属于法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。理由如下：第一，本案原告最初享受参保待遇并非依据法律、法规的规定，而是按照沈劳社发[2008]29号文件《关于我市回城未招工知青养老保险有关问题的通知》的规定，针对沈阳市回城未招工知青这一特殊群体的相关政策，且在该文件中明确写明了系解决历史遗留问题，经沈阳市政府研究决定，故被告也是执行相关政策规定而作出的对原告参保资格的审批。第二，沈劳社发[2008]29号文件系沈阳市劳动和社会保障局、沈阳市民政局及沈阳市财政局联合发布，从效力层级上并不属于法律、法规的范畴，仅为沈阳市政府下属部门发布的规范性文件，效力层级低，由此政策性文件调整的行政机关的行为无法纳入人民法院的审查范围。第三，本案中，原、被告均指出在适用沈劳社发[2008]29号文件的同时还存在被告上级机关对该文件政策的解释、指导适用的问题，否则原告是不能按照沈劳社发[2008]29号文件规定参保的，由此也表明本案中被告的行为系受政策性文件的调整，同时受到上级机关口头指导，从现有证据中无法认定被告的行为系依据法律、法规、规章的调整。第四，从原告提交的《辽中区关于回城未就业知青参保人员清退工作公告》、被告提交的《关于辽中、张士回城未就业知青参保人员清退工作方案》及第三人提交的沈人社[2016]13号《沈阳市人力资源和社会保障局、沈阳市财政局关于清退不符合回城未就业知青政策人员养老保险费款的请示》等文件均可认定，此次取消原告参保资格也系依据相关政策性文件作出，并且系为了纠正之前推行政策过程中出现的错误而作出的相关行为，故被告的行为不能认定为法律、法规规定的可以提起行政诉讼的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。故本案原告起诉不符合上述法律规定，依法应驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告郭荣艳的起诉。案件受理费50元，返还原告郭荣艳。上诉人郭荣艳上诉称，一、二被上诉人均为行政机关，依法行使相关法定职权；二、被上诉人沈阳市辽中区人力资源和社会保障局具有负责本行政区内社会保险管理工作的职权。沈阳市社会养老和工伤保险管理局具有核发养老保险待遇的法定职权；三、本案中，二被上诉人先是核定了上诉人的养老保险待遇并发放了养老保险金，之后又对上诉人的养老保险资格予以清退，上述均是行政行为；四、二被上诉人的行政行为对上诉人的权利义务产生直接的影响，上诉人先是退出了承包地，终止新农保，同时退还了所领的养老金，参保后领取了养老金。综上，上诉人的起诉符合法律规定，依法属于人民法院受案范围。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人沈阳市辽中区人力资源和社会保障局答辩称，一审认定被上诉人取消上诉人参保资格系根据相关文件作出，并且是为了纠正之前推行政策过程中的错误作出，不属于可提起行政诉讼的行政行为，驳回上诉人的起诉正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人沈阳市社会养老和工伤保险管理局答辩称，同意一审裁定。本院审理查明的事实与原审一致。本院认为，上诉人最初享受参保待遇是基于被上诉人执行沈劳社发[2008]29号文件《关于我市回城未招工知青养老保险有关问题的通知》针对解决沈阳市回城未招工知青这一特殊群体相关历史遗留问题政策规定的行为，此次取消上诉人参保资格也是被上诉人执行清退回城未就业知青参保人员相关政策行为，上述行为均非被上诉人执行法律、行政法规行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政诉讼的目的为对行政行为合法性进行审查，对于地方政府根据本地区情况为发展经济建设或解决历史遗留问题等特殊需要制定的相关政策及执行政策行为，有其历史特殊性，不宜纳入行政诉讼受案范围。原审裁定驳回起诉并无不当，上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张宇声审判员  赵春玲审判员  杨晓鹏二〇一七年五月二十二日书记员  卢智慧