浙江省浦江县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）金浦行初字第17号
原告吴忠良。
被告义乌市上溪镇人民政府，住所地：义乌市上溪镇兴华路17号。
法定代表人吴俊明。
被告义乌市上溪镇塘西村村民委员会，住所地：义乌市上溪镇塘西村1幢1单元。
法定代表人吴采文。
原告吴忠良诉被告义乌市上溪镇人民政府及义乌市上溪镇塘西村村民委员会土地行政管理不履行法定职责一案，于2015年7月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原告诉称，2013年7月20日，我在村会议室发现我户《义乌市农村住宅用地审批表》上溪镇农建字（2010）第193号，感到奇怪，独生子女父母奖励一人面积为什么没有，多次向村党支部书记和原村委主任要求增加独生子女父母奖励一人住宅建房用地面积32平方米。他们回答：“上溪镇同意批复的《上溪镇塘西村旧村改造实施细则》第十一条规定，不能重复享受。”于2013年7月26日我向村民调解委员会申请要求解决增加独生子女父母奖励住宅面积，村委不肯调解，调解委员会提出了调解建议书。2015年5月15日我再次申请村委要求报批独生子女父母奖励一人住宅建房用地面积32平方米，村委会以同样理由拒收，2013年8月5日，向上溪镇党委、政府申请要求增加我户32平方米建房用地面积的报告，上溪镇政府信访事项处理意见书（上访处字（2013）52号）决定不给我户增加的依据同样是《塘西村旧改细则》第十一条规定，不难看出，上溪镇政府既当运动员，又当裁判员，不增加我户独生子女父母奖励一人住宅面积根本没有法律、法规、政策依据是�重的违法行为。
一、我户请求增加独生子女父母奖励一人住宅建房用地面积32平方米的法律、法规、政策依据。（一）《人口与计划生育法》第二十三条规定：“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。”第二十七条规定：“自愿终身只剩余一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。法律、法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行。”第二十九条规定：“本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常委会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。”（二）《浙江省人口和计划生育条例》第十一条第（二）款规定：“机关、团体、企业、事业单位和其他组织应当做好本单位的计划生育工作，执行本条例规定的计划生育奖励和社会保障措施。”第四十二条规定：“农村居民持有《独生子女父母光荣证》的在审批宅基地、村级集体经济收益分红等利益分配时，独生子女按两人计算。”第四十三条规定：“农村居民、失业人员持有《独生子女父母光荣证》的，应当给予奖励和照顾。具体办法由县（市、区）人民政府规定。”（三）义乌市计划生育局贯彻执行《浙江省人口与计划生育条例》实施办法第三十一条规定：“夫妻双方均为农村居民持有《独生子女父母光荣证》的，享受以下优惠政策：（1）在审批宅基地，村级集体经济收益分红等利益分配时，独生子女按两人计算。”（四）义乌市新农村住房建设实施办法（义政发）（2006）55号文件第十二条，义乌市城乡新社区建设实施办法（义政发）（2009）84号文件第十四条，义乌市城乡新社区集聚建设实施办法（义政发）（2013）43号文件第十六条，三个旧村改造文件都规定：“夫妻双方均为本村级集体经济组织实有在册成员，且已领取《独生子女父母光荣证》的家庭，可以增加一人标准安排。”从国家到省到义乌的法律法规、政策文件都规定了独生子女父母奖励一人住宅建房用地面积32平方米是被告法定职责，镇政府不给增加是行政不作为，不履行法定职责也是违法行为。
二、上溪镇政府文件（上政（2008）90号文件）所作的具体行政行为违反了《人口与计划生育法》第四条规定；“各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益。”违反了《浙江省人口与计划生育条例》第六条：“一切机关、团体、企业�事业单位和其他组织都应当执行本条例。”违反了义乌市贯彻执行《浙江省人口与计划生育条例》实施办法第四十六条：“机关、团体、企业、事业单位和其他组织及有关人员要认真贯彻落实《人口与计划生育法》、《省条例》和本规定，对有关规定不履行或履行不到位的，责令其改正……。”
三、程序违法。（一）违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……，﹤六﹥宅基地的使用方案；（九）……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第二十五条：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民会议，讨论决定村民会议授权的事项。”（二）违反了浙江省实施《村民委员�组织法》办法第十五条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……；﹤七﹥宅基地的使用方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第十六条：“村民会议向村民代表会议授权，可以通过召开村民会议或者村民书面表决形式进行，也可以在村民会议通过的村民自治章程中明确，授权应当明确授权事项、授权期限。”第十八条：“人数在三百人以上或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。”很明显，塘西村村民代表大会通过的《上溪镇塘西村旧村改造实施细则》没有经过村民会议讨论通过，也没有经过村民会议授权村民代表大会通过，所以上溪镇政府统一批复的《上溪镇塘西村旧村改造实施细则》其程序违法，上溪镇政府同意批复的具体行政行为违法。（三）违反了《义�市村级组织工作规则》第十二条规定：“村民会议是村级事务决策的最高形式。人数较多的和居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决策村民会议授权的有关事项。”（四）违反了（义政发）（2006）55号文件第二十条第（三）款规定：“村级组织应根据法律、法规、政策拟定实施细则：……经村民会议通过，报镇街审核后批复。”从上面两个规范性文件中可看出，上溪镇政府（上政（2008）90号文件）同意批复的具体行政行为因程序违法而违法，所以《上溪镇塘西村旧村改造实施细则》无效。
四、内容违法。《上溪镇塘西村旧村改造实施细则》第十一条规定不得重复享受，它针对第（二）款和第（三）款是可以的，因为第（一）款是法律、法规规定的法定职责，它与计划生育罚款收缴社会抚养费是一样的，镇政府同样要主动去履行，所谓奖励，就是给计划生育有贡献的人多一份居住条件。法律规定的事项，一就是一，二就是二，它不可能附带任何条件，镇政府不能以何种借口、何种形式去改变法律规定。《旧改细则》第十一条的规定，事实已失去了奖励的意义和目的，与法律、法规、政策相冲突，运用法律、法规错误，其内容违法。上溪镇政府（上政（2008）90号）文件同意批复的具体行政行为违法，《上溪镇塘西村旧村改造事实细则》无效。
五、有失公开、公平、公正原则，如本村吴永田等户夫妻都得到了独生子女父母奖励增加一人住宅建房用地面积32平方米，一样的条件，我户为什么没有？这违反了宪法第三十三条规定，法律面前，一律平等。
六、上级批给塘西村旧村改造总用地面积包含我户独生子女增加一人面积和儿子吴振华户20周岁以上增计一人面积。上面批下来的用地指标为什么不给我�，既然我户没有增加，为什么要报上去批，批下来的指标又给谁呢？
七、塘西村旧村改造是按（义政发）（2006）55号文件执行。55号文件第十二条明确规定：“夫妻双方均为本村级组织有在册成员，且已领取独生子女父母光荣证等法律、法规、政策规定可增加安排建房用地的家庭，增加一人标准安排。属建设用地审批的对象，经村民会议通过，有下列情形可增加一人标准。（一）年满20周岁以上的未婚人员（不含离异的人员）……。”很明确我户享受第十二条规定，儿子吴振华享受第十二条第（一）款规定，哪来的重复享受。我们分家后就不存在重复享受，镇干部硬说我们是三口一家，那是徒劳的。不增加我户住宅一人用地面积有失公平、公正、公开原则，明显与上级法律、法规、政策相抵触，选择性执法损害法律固有的监管作用且破坏法制。
八、�反计生政策的吴永忠、吴采泉户其连儿子户共有建房面积6人，而我连儿子户共有4人面积，他们比起罚款合算上百倍。违反政策、法规反而增加，遵守法律、政策得不到奖励增加，道理何在？镇干部不是破坏计生最基本国策又是什么？有法必依、执法必严不知体现在哪里？政府公信力又在何方？
从省、市、镇计生部门都说我户应得到独生子女父母奖励增加一人住宅建房用地面积，这也是法律、法规、政策赋予我的合法权益。计生政策，罚是父母，奖励也该父母，这是辩证关系，生独生子女是父母的决定，奖给父母建房面积是天经地义，是法律、法规、政策的规定，任何单位和个人都无法更改。独生子女奖励一人住宅建房用地面积是镇政府法定职责。镇政府本应履行法定职责，因征收社会抚养费很主动。镇政府同意批准的《上溪镇塘西村旧村改造实施细则》和吴店工作片常务副主任宗向阳审核的计生意见其具体行政行为违法，严重侵害了我的财产权。镇政府不增加我户独生子女奖励一人住宅建房用地面积是不履行法定职责，也剥夺了我的合法权益，是一起严重的以权压法、以言代法案例，干部们已构成滥用职权。我请求合法、合情、合理，符合公平、公开、公正原则。我强烈要求法院以事实为依据，以法律为准绳，判令被告履行增加吴忠良户独生子女父母奖励一人住宅建房用地面积32平方米的法定职责；判令被告承担本案诉讼费。
被告义乌市上溪镇人民政府辩称，上溪镇塘西村2008年开始启动旧村改造。《上溪镇塘西村旧村改造事实细则》（以下简称《实施细则》）第十一条规定：已经领取独生子女光荣证的家庭，可增计一人。年满20周岁以上的男性未婚人员，可增计一人。但有符合两个以上增计条件的对象只能�受一个，不得重复享受。《实施细则》第十二条规定“审批对象的人均建筑占地面积标准为32平方米，单户不超过128平方米。”吴忠良户人口三人（妻子，吴小平；儿子，吴振华）。儿子吴振华系独生子女且年满20周岁未婚，根据《实施细则》规定，吴振华虽属两个增计条件对象，但不重复享受，可增计一人，故吴忠良可计算人口4人，每人32平方米，可批128平方米。2010年6月25日，义乌市人民政府审批同意吴忠良户住宅用地128平方米。
根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”的规定，吴忠良户住宅用地经塘西村村民委员会同意，�辩人审查同意报批，市人民政府批准128平方米符合旧村改造规定。另则，答辩人虽具有审核的法定职责，但对未经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布的住宅用地无权直接审核，更不具有在市政府审批同意住宅用地面积上再增加面积的职权。
综上，原告吴忠良的诉讼请求缺乏事实与法律依据。请求人民法院驳回其诉讼请求。
义乌市上溪镇塘西村村民委员会未答辩。
本院认为，义乌市上溪镇塘西村旧改办于2010年1月22日就塘西村改造安置户人口、住房、拟报批面积进行了公告，原告吴忠良安置面积为128平方米，实有3人按4人安置。同年3月13日原告也按公告面积填写义乌市农村住宅用地审批表进行报批。经层层审核，最终由义乌市政府审批“同意该户住宅面积128平方米”。即最终审批文件的是义乌市人民政府。现原告起诉上溪镇人民政府和塘西村委会属主体不适格。原告在2010年3月13日申请报批时，建房面积已经得到确认。2012年12月10日对建房安置地块以中标确认书予以确认。故现在提起行政诉讼要求增加一人面积32平方米，已超过了起诉期限。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（三）项、第二款之规定裁定如下：
驳回原告吴忠良的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 郭子教
审 判 员 郑顺良
审 判 员 吴文生
二〇一五年十月十二日
代书记员 张 晴