江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终103号
上诉人（原审被告）贵溪市人民政府，住所地：贵溪市冶金大道。
法定代表人周谷昌，该市市长。
委托代理人姚志刚，江西信江律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）贵溪市罗河镇周家村民委员会坂上村小组。
诉讼代表人乐春福，该村小组组长。
原审被告鹰潭市人民政府，住所地：鹰潭市信江新区经济大厦。
法定代表人曹淑敏，该市市长。
委托代理人吴军祥，鹰潭市人民政府法制办公室干部。
原审第三人贵溪市罗河镇周家村民委员会鹏程村小组。
诉讼代表人乐和水，该村小组组长。
原审第三人贵溪市罗河镇黄墩村民委员会黄墩村小组。
诉讼代表人乐样初，该村小组组长。
上诉人贵溪市人民政府因贵溪市罗河镇周家村民委员会坂上村小组诉贵溪市人民政府、鹰潭市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服鹰潭市中级人民法院于2016年11月29日作出的（2016）赣06行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，争议圩堤位于贵溪市周家村民委员会与黄墩村民委员会的交界处，呈南北走向，属于罗塘河下游西至圩堤。1996年7月，贵溪市周家村民委员会坂上村小组（以下简称坂上村小组）与贵溪市黄墩村民委员会黄墩村小组（以下简称黄墩村小组）因砍伐圩堤上的树木发生土地权属争议，坂上村小组向贵溪市人民政府（以下简称贵溪市政府）申请调处，要求确认争议圩堤所有权归其所有。贵溪市政府于1996年12月24日作出贵府字[1996]73号处理决定，主要内容为：1、将1962年划归坂上村小组的原乐正保水田，仍属于坂上村小组所有；2、圩堤内外坡面的宜林地，仍以原乐正保的水田为界，界南归黄墩村小组所有，界北归坂上村小组所有。贵溪市周家村民委员会鹏程村小组（以下简称鹏程村小组）不服该处理决定，于2015年9月11日向鹰潭市人民政府（以下简称鹰潭市政府）提出行政复议。2015年12月2日，鹰潭市政府作出鹰府复字[2015]7号行政复议决定，撤销贵溪市政府作出的贵府字[1996]73号处理决定并限期重新作出处理决定。该复议决定作出后，各方在法定期限内均未提起行政诉讼。2015年12月31日，贵溪市政府作出贵府处字[2015]2号重新处理决定，增列鹏程村小组为圩堤权属争议的当事人，该重新处理决定认定：“争议的圩堤长约500多米，宽约20米，上游自黄墩村小组村民乐来水的水田西北角圩堤起，下游至坂上村小组村民乐密胜的水田西南角圩堤止”。内容为：“罗塘河下游坂上村小组境内圩堤权属归国家所有”。坂上村小组不服，于2016年1月22日向鹰潭市政府申请行政复议，鹰潭市政府于2016年6月6日作出鹰府复字[2016]11号行政复议决定，维持贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定。坂上村小组仍不服，遂诉至该院，要求判如所请。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，贵溪市政府具有对坂上村小组与鹏程村小组、黄墩村小组之间的土地所有权争议作出处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，鹰潭市政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。该案中，贵溪市政府于1996年12月24日作出的贵府字[1996]73号处理决定被鹰潭市政府于2015年12月2日作出的鹰府复字[2015]7号行政复议决定予以撤销后，贵溪市政府作出贵府处字[2015]2号重新处理决定，认定：“争议的圩堤长约500多米，宽约20米，上游自黄墩村小组村民乐来水的水田西北角圩堤起，下游至坂上村小组村民乐密胜的水田西南角圩堤止”。但从贵溪市政府向该院提交的全部证据看，没有认定该争议圩堤四至界址的证据材料，故贵溪市政府认定该争议圩堤的四至范围，缺乏证据，其作出的重新处理决定，属认定事实主要证据不足。同时根据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十八条规定：“处理决定书应当载明下列事项：……，（四）处理决定的内容，并附四至地形图；……。”土地权属争议处理决定必须载明处理决定的内容，并附四至地形图。该案中，贵溪市政府作出的重新处理决定内容为“罗塘河下游坂上村小组境内圩堤权属归国家所有”，但该处理决定未附四至地形图，无法在实地明确争议圩堤的四至界址，该处理决定明显不当。根据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十六条规定：“对受理的土地权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。”行政机关在作出处理决定前应当先行调解。该案中，贵溪市政府在重新调处程序中，增加了鹏程村小组为圩堤权属争议的当事人，贵溪市政府应当组织各方当事人进行调解，以化解争议。但贵溪市政府未提供有效证据证明其在重新调处过程中组织坂上村小组与鹏程村小组、黄墩村小组进行了调解，故其作出的重新处理决定，属程序违法。
综上，贵溪市政府作出的重新处理决定，认定事实的主要证据不足，违反法定程序。坂上村小组要求撤销贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定并要求贵溪市政府重新确权的诉讼请求，该院予以支持。鹰潭市政府作出的复议决定，对贵溪市政府作出的重新处理决定予以维持不当，虽然坂上村小组未提出撤销鹰潭市政府作出的鹰府复字[2016]11号行政复议决定的诉讼请求，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，故该复议决定应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决撤销贵溪市政府于2015年12月31日作出的贵府处字[2015]2号《关于罗塘河下游坂上村小组境内圩堤权属争议的重新处理决定》；撤销鹰潭市政府于2016年6月6日作出的鹰府复字[2016]11号《行政复议决定书》；由贵溪市政府于该判决生效后依法重新作出行政行为。
上诉人贵溪市政府不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉主要理由是：1、争议圩堤四至范围清楚。一审法院认为没有提供确认界址的证据材料。贵溪市政府认为黄墩村小组村民乐来水的水田西北角圩堤和坂上村小组村民乐密胜的水田西南角圩堤现状还在，不存在不清楚之处。2、一审法院认定本案未进行调解与事实不符。本案诉争的圩堤被鹰潭市政府撤销要求重新作出新决定后，贵溪市政府于2015年8月20日作出调解，但因分歧较大无法达成协议。不存在程序违法问题。请求二审法院撤销鹰潭市中级人民法院作出的（2016）赣06行初5号行政判决，维持贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定。
被上诉人坂上村小组答辩称：1、贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定认定事实错误。贵溪市政府在处理决定中将罗塘河下游坂上村小组境内圩堤权属归国家所有，完全背离了历史和客观事实。本案所涉及的上述圩堤自始以来即为农民集体所有。圩堤土地土改时期就已划归农民集体所有，圩堤筑成后，农民集体分别管理、经营。1962年“四固定”时期，罗塘河下游坂上村小组境内圩堤权属已经固定为农民集体所有。贵溪市政府1996年作出的贵府字[1996]73号处理决定，进行了准确的调查，对上述事实予以了确认。2、坂上村小组与鹏程村小组、黄墩村小组已就争议圩堤权属达成一致意见，已不存在争议。1990年农历10月25日，坂上村小组与鹏程村小组签订《鹏程、坂上两村关于清理各自山林界线的协议》；1996年坂上村小组与黄墩村小组因圩堤权属发生争议，贵溪市政府作出贵府字[1996]73号处理决定，坂上村小组与黄墩村小组尊重该决定，二十年来一直遵守。3、贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定程序违法。首先，鹏程村小组小组长是乐和水，贵府处字[2015]2号重新处理决定所记载的法定代表人乐必仁仅为鹏程村小组村理事会成员之一，其代表鹏程村小组申请对坂上村小组境内圩堤权属重新处理不是鹏程村小组的真实意思，贵溪市政府基于该申请书重新作出决定的行为程序违法。其次，贵溪市政府作出贵府处字[2015]2号重新处理决定未进行调解，违反了《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十六条规定。最后，贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定未附四至范围，属于程序错误。请求依法驳回贵溪市政府的上诉请求，维持原判。
原审被告鹰潭市政府、原审第三人鹏程村小组以及黄墩村小组均未提交书面答辩意见。
一审期间当事人向法院提供的主要证据有：1、坂上村小组1996年7月8日向贵溪县调处山林水利纠纷办公室提交的《调处申请书》（复制件）；2、贵府字[1996]73号《关于罗塘河下游坂上村小组境内圩堤（内外坡面）宜林地和原乐正保水田权属问题的处理决定》（复制件）；3、贵府处字[2015]2号《关于罗塘河下游坂上村小组境内圩堤权属争议的重新处理决定》（复制件）；4、坂上村小组2016年1月22日的《行政复议申请书》（复制件）；5、鹰府复字[2016]11号《鹰潭市人民政府行政复议决定书》（复制件）。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十六条规定：“对受理的土地权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。”本案中，贵溪市政府虽然在一审时提交了2015年8月20日的调解会议记录，但该调解发生在鹰潭市政府作出撤销贵溪市政府作出的贵府字[1996]73号处理决定并限其重新作出处理决定的行政复议决定之前，不能证明贵溪市政府针对本案争议圩堤在重新处理过程中曾组织争议各方当事人进行过调解，贵溪市政府作出的贵府处字[2015]2号重新处理决定程序违法。《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十八条规定：“处理决定书应当载明下列事项：……（四）处理决定的内容，并附四至地形图；……”贵溪市政府作出的上述重新处理决定未附四至地形图，违反了该规定，该处理决定明显不当。此外，贵溪市政府在重新处理决定中认定的争议圩堤范围以及争议圩堤归国家所有的事实，因未提交相关证据证实，存在认定事实的主要证据不足。综上，上诉人贵溪市政府的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵溪市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛 伟
审判员 陈雯雯
审判员 章 华
二〇一七年六月二十日
书记员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
1、《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十六条规定：对受理的土地权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定。
2、《江西省调处土地权属争议暂行规定》第十八条规定：处理决定书应当载明下列事项：……（四）处理决定的内容，并附四至地形图；……
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……