山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁02行终204号
上诉人（原审原告）王兆奎。
委托代理人王正利。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人力资源和社会保障局。
法定代表人姜海，局长。
委托代理人李义迅，青岛市崂山区人力资源和社会保障局劳动保障监察局局长。
委托代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府。
法定代表人赵燕，区长。
委托代理人欧阳佳，青岛市崂山区人民政府法制办工作人员。
委托代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。
上诉人王兆奎因诉被上诉人青岛市崂山区人力资源和社会保障局（以下简称崂山区人社局）、青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）劳动行政监察一案，不服青岛市崂山区人民法院于2016年11月28日作出的（2016）鲁0212行初101号行政裁定，于法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2017年4月11日在第二十七法庭进行了法庭调查。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告于2015年11月16日向被告崂山区人社局邮寄劳动监察申请书，要求对华仁药业的违法用工情况进行查处，并以书面形式告知申请人。被告崂山区人社局于2016年5月20日作出告知书，认为根据《劳动保障监察举报投诉处理办法》第十四条规定，原告应当持身份证提交投诉材料，原告的投诉内容依规定按照日常巡视监察程序处理，告知原告按照上述规定进行投诉。因原告的诉求在其投诉之前已经崂山区仲裁委裁决，告知原告按照劳动争议或诉讼程序处理。
原告对该告知书不服，向崂山区政府申请复议。2016年10月21日，崂山区政府作出崂政复决字【2016】第58号行政复议决定书，查明如下事实：王兆奎于2015年7月29日就其与华仁公司的劳动纠纷申请仲裁，崂山区劳动人事争议仲裁委员会于2015年9月7日作出裁决：1、华仁公司支付王兆奎2013年、2014年未休带薪年休假工资2258.87元；2、华仁公司支付王兆奎2013年、2014年防暑降温费480元；3、驳回王兆奎的其他仲裁请求。王兆奎曾于2015年9月16日就该劳动争议纠纷起诉至人民法院。复议机关认为崂山区人社局依据《劳动监察举报投诉处理办法》第十四条的规定作出的告知书，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，维持了被告崂山区人社局的告知书。
原审法院另查明，王兆奎于2015年8月4日以华仁药业为被申请人向青岛市崂山区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁。请求：“1、解除申请人与被申请人的劳动关系，解除日期为2015年7月30日；2、被申请人支付申请人2009年4月至2014年7月的休息日加班费150636.75元，法定节假日加班费23487.44元，合计174124.19元；3、被申请人支付申请人2010年4月至2014年7月的未休年休假工资6072.75元；4、被申请人支付申请人2009年4月至2010年2月未签订书面劳动合同的双倍工资差额27500元；5、被申请人支付申请人2009年到2013年（每年4个月）的防暑降温费1600元，2014年6、7月份的防暑降温费160元，共计1760元；6、被申请人支付申请人2014年8月至2015年7月工资共计45072元；7、被申请人支付申请人经济补偿金20658元”。青岛市崂山区劳动人事争议仲裁委员会经审理后作出青崂劳人仲案字（2015）第494号裁决书，裁决:“一、被申请人华仁药业支付申请人王兆奎2013年和2014年未休带薪年休假工资2258.87元。二、被申请人华仁药业支付申请人王兆奎2013年和2014年的防暑降温费480元。三、驳回申请人王兆奎的其他各项仲裁请求”。
原审法院认为，原告以其在职期间华仁公司未按规定支付原告超时加班费、年检工资、防暑降温费等费用违反劳动法相关规定为由，向被告崂山区人社局申请劳动监察，要求被告对华仁公司的违法行为进行查处。该劳动监察申请，本质上属于投诉行为。被告于2016年5月20日作出的告知书，针对原告的投诉事项，依据《劳动保障监察举报投诉处理办法》第十四条的规定，告知了原告应当面向被告递交投诉材料、提供身份证等资料；依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定告知原告通过仲裁或诉讼程序解决争议。该告知书并未设定原告的权利义务内容，亦未对原告的权利义务产生实质上的影响，系一种事实行为，不属于行政行为。因此原告的诉请不属于行政诉讼案件受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定驳回原告王兆奎的起诉。案件受理费50元，予以退还。
上诉人王兆奎不服原审裁定，上诉称，一、上诉人自2009年4月到华仁药业股份有限公司处工作，上诉人签订了空白合同后，华仁药业以公司正在盖章为由拒不给付上诉人劳动合同。上诉人工作岗位为设备动力部电器维修工，实际工作时间是工作12小时，休息24小时，循环往复，节假日无休，华仁药业一直也未按照法律规定支付给上诉人超时加班费；未安排年休假或者支付未休年休假工资，也未给上诉人发放防暑降温费。2014年9月，华仁药业与上诉人解除劳动合同关系并拒不支付上诉人法律规定应得的赔偿金。据此，上诉人于2015年11月15日向被上诉人崂山区人社局发出劳动监察申请，请求其对于华仁药业上述违法行为予以查处。崂山区人社局于2016年5月20日作出告知，但是没有依法履责。上诉人对于华仁药业的违法行为提交的证据确凿，崂山区人社局依法履职即可，却告知上诉人填写投诉文书，多此一举，明显有意逃避责任。崂山区劳动人事争议仲裁委员会作出的裁决不能代替对违法单位违法行为的追究，更不能以上诉人已经依法提起诉求而免除崂山区人社局应当履行的法定职责。在没有查清事实的情况下，该告知书属于认定事实错误，程序错误，适用法律错误，是职能缺位的渎职行为，严重侵害了上诉人的合法权利，依法应予撤销。二、上诉人据此向崂山区政府提起行政复议申请，崂山区政府于2016年10月21日作出了被诉行政复议决定，维持了崂山区人社局的违法行政行为。崂山区政府在没有查清事实的情况下作出的复议决定明显属于认定事实错误，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。三、原审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法。上诉人与华仁药业的民事案件已经由崂山区人民法院审理，确认华仁药业行为违法，判令其赔偿上诉人。由此可见，涉案企业违法行为事实存在，上诉人向崂山区人社局发出劳动监察申请有法可依，事实清楚。崂山区人社局以投诉事项处理明显不当，属于行政不作为，且据此要求上诉人当面再递交投诉材料，程序错误。无论华仁药业是否消弭违法行为，是否对上诉人权利义务产生实质影响，均不能成为监管机关对其不予查处的借口。综上，请求二审法院：1、依法撤销青岛市崂山区人民法院作出的（2016）鲁0212行初101号行政裁定，依法改判；2、依法撤销崂山区人社局作出的告知书并判令其重新答复；3、依法撤销崂山区政府作出的崂政复决字【2016】第58号行政复议决定；4、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人崂山区人社局辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为……。本案中，被上诉人作出的告知书仅是要求上诉人按照《劳动保障监察举报投诉处理办法》规定，本人持身份证当面办理投诉，未对上诉人的权利义务产生实质性影响，因而按照上述规定不具有可诉性。二、被上诉人作出的告知书事实清楚，证据充分。《劳动保障监察举报投诉处理办法》第十四条规定：投诉人投诉时，应持身份证当面向人力资源和社会保障行政部门递交投诉登记表或者投诉文书，提供身份证复印件、证据材料复印件等。本案中，上诉人通过特快专递向区劳动保障监察局邮寄劳动监察申请书，要求崂山区人社局依法对华仁药业违法用工情况进行查处，并将案件受理、查处情况以书面形式告知上诉人，不符合上述办法中投诉人应当面投诉的规定。因此，被上诉人根据上述办法规定及崂山区政府的决定，在规定期限内通过邮政快递向上诉人发出书面告知书，告知其本人持身份证当面来办理。
被上诉人崂山区政府辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人申请劳动监察要求查处的行为本质上属于投诉行为。崂山区人社局于2016年6月1日作出告知书，依据《劳动保障监察举报投诉处理办法》第十四条的规定，告知上诉人应当当面提交投诉材料、身份证等资料，并未设定上诉人的权利义务内容，也未对上诉人的权利义务产生实质性影响，系一种事实行为，不属于行政行为。因此，上诉人的诉请不属于行政诉讼的受案范围。
关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
上诉人在原审中向法院提交了如下证据：1、劳动监察申请书；2、告知书；3、行政复议申请书；4、崂政复决字【2016】第58号行政复议决定书；5、EMS邮政快递底单及邮件查询页面截图。原审法院依职权调取了（2015）崂民一初字第879号民事判决书。根据上诉人提交的证据、原审法院依职权调取的证据及二审法庭调查中各方当事人的陈述，本院确认原审法院查明的事实成立。
本院另查明，1、2015年11月17日，上诉人通过特快专递向崂山区人社局邮寄劳动监察申请书，要求：一、依法对华仁药业违法用工情况进行查处；二、依法将查处情况以书面形式告知申请人。因崂山区人社局未对劳动监察申请书进行回复，上诉人于2016年2月2日向崂山区政府申请行政复议。2016年4月26日，崂山区政府作出崂政复决字【2016】第12号行政复议决定，责令崂山区人社局于60日内对上诉人提出的劳动监察申请书依法作出处理，崂山区人社局据此作出本案被诉告知书。2、上诉人不服青崂劳人仲案字（2015）第494号裁决书，向崂山区人民法院提起诉讼，崂山区人民法院于2016年12月28日作出（2015）崂民一初字第879号民事判决，判决：一、华仁药业股份有限公司于判决生效之日起十日内支付王兆奎2013年和2014年未休带薪年休假工资2258.87元；二、华仁药业股份有限公司于判决生效之日起十日内支付王兆奎2013年和2014年的防暑降温费480元；三、驳回王兆奎的其他诉讼请求；四、驳回王兆奎的其他仲裁请求。上诉人不服该判决，已向本院提起上诉，目前该案正在本院二审审理中。
本院认为，1、青岛市人力资源和社会保障局《劳动保障监察举报投诉处理办法》（有效期自2013年1月1日至2017年12月31日）第十二条规定：人力资源社会保障行政部门对案源进行如下分类：（一）凡属于咨询劳动保障监察政策的，应及时予以解答、反馈，结束案源；（二）凡包括非涉案组织或个人检举、揭发劳动保障违法行为要求人力资源社会保障行政部门查处，但不涉及涉案当事人及具体诉求事项等内容的案源，为举报案源；（三）凡包括涉案劳动者要求人力资源社会保障行政部门对其诉求事项展开调查核实并进行处理等内容的案源，为投诉案源。第十三条规定：举报人当面向人力资源社会保障行政部门举报的，可以填写《举报登记表》或者递交举报书面材料。举报人口头举报和电话举报的，人力资源社会保障行政部门举报投诉接待室的值班人员应当如实笔录。举报人通过信函举报的，应当及时登记。第十四条第一款规定：投诉人投诉时，应持身份证当面向人力资源社会保障行政部门递交《投诉登记表》或者投诉文书，提供身份证复印件、证据材料复印件等。根据上述规定，向人力资源社会保障行政部门就劳动保障违法行为进行举报和投诉的方式途径是不相同的，仅投诉才要求投诉人持身份证当面递交《投诉登记表》或者投诉文书。本案上诉人系要求对涉及其本人的诉求事项展开调查核实并进行处理，因而属于投诉案源，被上诉人告知其按照《劳动保障监察举报投诉处理办法》第十四条第一款的规定进行投诉并无不当。而且，该项告知仅是对投诉方式、途径和应提交材料的释明，并未给上诉人创设权利义务。2、关于上诉人对第二项告知内容所提出的异议，本院认为，《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或诉讼程序办理。本案中，上诉人就与华仁药业股份有限公司之间涉及加班费、未休带薪年休假工资、防暑降温费、解除劳动合同经济补偿金等问题的纠纷，已于2015年8月4日向青岛市崂山区人事争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁且该仲裁委员会已于2015年9月7日作出裁决，其于2015年11月15日向崂山区人社局就上述事项进行投诉，符合上述规定中“已经按照劳动争议处理程序申请仲裁”的情况，崂山区人社局告知其依照劳动争议处理或诉讼的程序办理并无不当，并未给上诉人创设权利义务。3、崂山区政府依法受理上诉人的行政复议申请，经审查后在法定期限内作出复议决定，程序合法。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙志刚
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一七年五月十五日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩