河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1302行初31号
原告：河南省万正置业集团有限公司，住所地南阳市范蠡路万正商务大厦17F至19F。
法定代表人：毕竟，任该公司董事长。
委托代理人：李建新，该公司工作人员。
委托代理人：郎建勇，该公司工作人员。
被告：南阳市住房和城乡建设委员会。住所地南阳市张衡路***号。
法定代表人：汪天喜，任主任。
委托代理人：邓烽，该单位工作人员。
委托代理人：孙保山，金博大律师事务所律师。
原告河南省万正置业集团有限公司诉被告南阳市住房和城乡建设委员会质量监督行政处罚纠纷一案[案件编号（2017）豫1302行初31号]，本院受理后依法向当事人送达了法律文书。经当事人同意，本院决定与其他同类纠纷案件[案件编号（2017）豫1302行初32号、33号、34号、35号、36号]合并审理并公开开庭进行了审理。原告委托代理人李建新、被告委托代理人邓烽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为为：2016年5月13日，被告南阳市住房和城乡建设委员会针对原告河南省万正置业集团有限公司在南阳市信臣路与滨河路交叉口西南角建设万正大帝苑综合楼工程项目时开工前未依法办理工程质量监督手续的行为作出宛质监罚决字[2016]第A0102号《行政处罚决定书》，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第六项之规定，对河南省万正置业集团有限公司作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、处以人民币39万元整的罚款。
原告诉称：一、大帝苑项目属于城中村改造项目。是南阳市服务农运会重点工程，承载着支持南阳市城市发展和解决居民拆迁安置和过度的社会职责，其未批先建是因为：1、政府拆迁不力。自2011年至今无法完成征收拆迁工作，导致项目建设手续未能及时办理。2、在政府要求下，为解决城中村居民安置等问题，原告被迫先行建设再完善手续，因此投入了巨大的人力、物力、财力，包括过度安置费（每月需2000余万元）等，经济上承担着巨大压力和困难，加上政府配地工作严重滞后，原告更是雪上加霜，举步维艰。3、项目所及群众多次到区政府进行信访，要求尽快建成安置房，并及时发放延时过渡费。二、处罚违背客观事实，违背合理、公平原则。1、大帝苑项目未批先建事出有因，责任在政府，至今为止，因政府拆迁严重滞后，导致项目建设手续无法正常办理。原告多次请示房地产市场专项整治办和市住建委边建边批，而且宛城区政府就该项目也向南阳市政府请示：按照农运会项目手续特事特办原则，服务农运会城改项目安置房按照规划先行开工建设，边建设边完善手续，以保障涉迁群众得到妥善安置。2、按照宛政[2014]38号文件精神，对已经实施建设的农运会项目安置房不实施行政处罚，抓紧建设并完善手续。被告不顾项目的事实和成因，一味对该农运会建设项目按照处罚幅度上限从重和加重处罚，显然于情、于理、于法不符。请求依法撤销处罚决定，并由被告承担诉讼费用。
原告向法庭提交的证据为：1、行政处罚决定书，2、宛城区政府宛区政文（2015）30号文件及市政府批复，3、宛城区政府宛区政函（2015）27号文件，4、南阳市人民政府宛政（2014）38号文件。
被告辩称：一、原告未批先建的违法事实确凿，被告对其进行行政处罚，有明确、具体的法律依据。《建设工程质量管理条例》第十三条规定，建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理建设工程质量监督手续。原告建设的工程，框架结构，建筑总面积33852.28平方米。该建设项目在开工前未办理工程质量监督手续。该项目的开工时间为2014年6月，至2016年1月7日，该项目已封顶。该项目施工前、施工中以及施工后均缺乏质量监督管理，工程质量无保证。故其未批先建行为违法，被告应依法处罚。二、被告做出的处罚事实清楚，证据确实充分，有明确具体的法律依据，行政处罚程序合法。《建设工程质量管理条例》第五十六条规定，违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下罚款：（六）、未按照国家规定办理工程质量监督手续的。原告在项目开工前未办理工程质量监督手续，从该单位违法的事实、性质、情节、社会危害程度等，对该单位作出的处罚合理合法。故请求驳回原告诉讼请求。
被告向法庭提交的证据为：责令停止违法行为通知书、送达回证、询问笔录、勘验笔录、现场检查笔录、立案审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、案件调查终结报告、案件处理审批表、行政处罚决定书。
对原告提交的证据，被告认为，处罚决定书真实性没有异议，三份文件与建设工程质量管理条例相冲突，后者属于行政法规，应依法办案。对被告提交的证据，原告认为，证据材料真实性方面没有争议，履行的法定程序方面也没有争议，主要认为不应处罚。本院认为，原被告对对方当事人提交的证据的真实性没有异议，故证据的真实性本院予以认定，证明方向本院在评理部分予以分析、评定。
依据有效证据及当事人当庭陈述，本案确认以下法律事实：
2014年6月开始，原告在南阳市信臣路与滨河路交叉口西南角开始建设万正大帝苑综合楼工程项目。开工前未办理工程质量监督手续。2016年1月4日，被告发现了上述违法建设行为，向原告发出责令停止违法行为通知书，并要求原告于2016年1月7日到市质监站执法一队处理。2016年1月7日，原告委托代理人李晓雷在南阳市工程质量监督检验站接受被告工作人员询问，认可项目于2014年6月开工，开工前未办理工程质量监督手续。同日，被告对项目现场进行了勘验，制作了勘验笔录和现场检查笔录，李晓雷在笔录上签字确认。根据笔录记载，项目建筑面积为33852.28平方米，该项目施工企业为河南鑫盛泰建筑工程有限公司，项目开工时间为2014年6月，检查时未提供工程质量监督手续。同年1月12日，被告决定立案查处。同年3月16日，被告向原告送达行政处罚事先告知书，3月22日，被告向原告送达行政处罚听证告知书。同年5月13日，被告作出宛质监罚决字[2016]第A0102号《行政处罚决定书》，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第六款之规定，对河南省万正置业集团有限公司作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、处以人民币39万元整的罚款。
另查明，2014年8月3日，南阳市人民政府作出《南阳市人民政府关于进一步规范中心城区建设用地供应管理工作的若干意见》（宛政[2014]38号），该文件在涉及城中村改造用地如何处置部分规定，对已经实施建设的拆迁安置住房用地，不再实施行政处罚，直接由市规划部门按照实际建设情况出具规划条件后，国土资源部门按照协议出让方式供地。2015年3月27日，南阳市宛城区人民政府向南阳市人民政府递交了《南阳市宛城区人民政府关于服务农运会城中村改造安置房项目先行开工建设的请示》（宛区政文[2015]30号）,该请示中指出，宛城区刘庄朱庄、钓鱼台、新闻中心以东、新闻中心以西、仲景路尚庄、东华苑、北辰7个城中村改造项目是服务农运会重点项目，请求市政府同意按照规划先行开工建设，边建设边完善手续。同年4月，南阳市人民政府批示由宛城区按照政府领导在整治领导小组会议上的要求，由宛城区对城中村安置房审核后，报整治办审定后进行。宛城区根据市政府批示意见，要求宛城区住建局按市研究意见办理相关手续。2015年5月29日，宛城区人民政府向南阳市城乡规划局发出《南阳市宛城区人民政府关于对中心城区房地产市场秩序专项整治项目安置房面积认定的复函》（宛区政函[2015]27号），该复函中记载，万正大帝苑项目内22栋楼均为安置楼，与本案有关的楼栋号安置房面积为南区1#安置楼面积为18957.93平方米；北区2#安置楼面积为17826.26平方米、7#安置楼面积为17124.24平方米；东区5#安置楼面积为9919.85平方米、9#安置楼面积为12509.91平方米。
诉讼中，原告对被告认定的违法事实及处罚程序无异议。原告认为，该项目为涉及农运会项目，根据市区政府规定，不应处罚。
本院认为：《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，本案被告具有依法监督、管理本行政区域内的建设工程质量的法定职责，其可以针对具体的违法建设行为依法作出处罚决定。原告对处罚决定不服，以南阳市住房和城乡建设委员会为被告向本院提出行政诉讼，本院予以受理符合法律规定。
《建设工程质量管理条例》第二条第一款规定，凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。第十三条规定，建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。本案中，根据原告起诉意见及本案确认的案件法律事实，原告在开工建设前没有依法办理工程质量监督手续。被告根据法定职责对该违法行为进行调查处置并无不当之处。《建设工程质量管理条例》第五十六条规定，违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（六）、未按照国家规定办理工程质量监督手续的。根据该规定可知，对建设单位未按照国家规定办理工程质量监督手续如何处罚，法律的规定是清晰、明确的，被告根据行政法规的规定，依法作出上述处罚并无不当。
综上，被告针对原告的违法行为作出的处罚决定，经审查并无不当之处。原告起诉意见无事实及法律依据，本院不予支持。依据《建设工程质量管理条例》第二条第一款、第四十三条第三款、第五十六条第六项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告河南省万正置业集团有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告河南省万正置业集团有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 马彦彬
审判员 杜 鸿
二〇一七年六月十九日
书记员 康 彦
根据原告起诉及被告辩解意见，可以认定本案争议焦点问题为：针对原告为依法办理工程质量监督手续先行开动建设的行为是否应当处罚。对于该问题，原告认为该建设项目未批先建的原因在政府、责任在政府，并提供了宛城区人民政府宛区政文（2015）30号文件及市政府批复、宛城区人民政府宛区政函（2015）27号文件、南阳市人民政府宛政（2014）38号文件，用于证明自己的主张。根据质证意见，