江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终932号
上诉人（原审原告）史桂露，女，1963年9月8日出生，汉族，户籍地南京市浦口区，现住南京市浦口区。
委托代理人周雨石，江苏兢慎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市公安局浦口分局，住所地在南京市浦口区江浦街道黄山岭路19号。
法定代表人蔡新良，南京市公安局浦口分局局长。
委托代理人崔璐琦，南京市公安局浦口分局南门派出所副所长。
委托代理人杨帅，南京市公安局浦口分局法制大队民警。
上诉人史桂露因诉被上诉人南京市公安局浦口分局（以下简称浦口公安分局）治安行政处罚一案，不服南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第122号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月25日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月29日公开开庭审理了本案。上诉人史桂露及其委托代理人周雨石，被上诉人浦口公安分局的出庭负责人张信春、委托代理人崔璐琦、杨帅到庭参加诉讼。本案因提交审判委员会讨论，暂停计算相应的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年10月25日中午，史桂露携带相关信访材料在北京南站出站口，被在此巡查的南京市浦口区信访局驻京工作组工作人员发现，工作人员向其表明身份后，史桂露为了逃避工作人员的正常询问，在北京南站内实施故意高声大喊引人围观的过激行为。后在驻京信访工作组工作人员的反复劝说下，史桂露被带离北京南站，并于次日由浦口区的相关工作人员带回南京。浦口公安分局认为史桂露的行为严重影响了北京南站的公共场所秩序，经依法受理、传唤、告知，于2015年10月27日对史桂露作出浦公（南）行罚决字[2015]1297号《行政处罚决定书》（以下简称1297号行政处罚决定书），决定行政拘留五日并自宣布之日将其送至南京市拘留所执行，期限自2015年10月27日至2015年11月1日。另查明，2015年9月4日，史桂露因到北京市天安门地区非正常上访，浦口公安分局于2015年9月5日对其作出浦公（南）行罚决字第[2015]1099号《行政处罚决定书》，决定给予史桂露行政拘留七日的处罚。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。浦口公安分局作为公安机关，依法具有对本案在职责范围内作出相应行政处罚决定的法定职权。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，2015年10月25日中午，史桂露携带相关信访材料在北京南站出站口被在此巡查的南京市浦口区信访局驻京工作组工作人员发现后，在经驻京工作组工作人员向其表明身份后，仍在北京南站内实施故意高声大喊引人围观的违法过激行为，严重扰乱了公共场所秩序。浦口公安分局经依法履行受理、传唤、告知、作出行政处罚及送达等程序，认定史桂露的行为严重扰乱了公共场所秩序，决定给予行政拘留五日的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。浦口公安分局在作出行政处罚决定前，对拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其享有的陈述权和申辩权，向史桂露进行了告知，故浦口公安分局作出的被诉行政行为程序亦符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回史桂露的诉讼请求。案件受理费50元，由史桂露负担。
上诉人史桂露上诉称：一、一审判决认定事实存在诸多错误。1、一审判决认定上诉人“携带相关信访材料在北京南站出站口”，该地点看似与上诉人陈述和证人证言相近，但事实上这个出站口只是检票口，仍属北京南站范围之内。2、一审判决认定截访人员已向上诉人表明身份，但证人证言中除徐必凤证言外，均无亮明身份的表述，更无出示证件的相关证据，徐必凤的证言也是孤证，不能成立。3、一审判决认定上诉人为逃避工作人员的正常询问而采取过激行为，与事实不符。上诉人是因人身自由和人格尊严受到不法侵害而采取的正当防卫，并非主动为之。二、一审判决无视上诉人未实施非正常信访和严重扰乱车站公共场所秩序的行为，判决驳回上诉人诉讼请求，没有事实根据。上诉人携带相关信访材料赴北京，是法律赋予的正当权利，上诉人刚出车站检票口即遭拦截、控制，故而谈不上进行任何信访活动。根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条第2项规定，违法情形应当是在车站等公共场所“张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集”，但上诉人未实施这些扰乱车站秩序的行为。三、一审判决适用法律错误，判决驳回上诉人诉讼请求，没有法律根据。一审判决只引用了《公安机关办理行政案件程序规定》，只解决了管辖权问题，对于被上诉人行政行为合法性问题未适用任何法律、法规和规章。根据宪法和《信访条例》的规定，上诉人去北京的行为正当合法，而被上诉人行政处罚依据的却是侵犯公民合法权益、限制人身自由的非法行为，该行政处罚决定实属违法。四、被上诉人对于本案没有管辖权。虽上诉人户籍地位于浦口区金汤街，但上诉人到事发时离开金汤街已一年以上，当时上诉人住在本市秦淮区张府园16号301室已经超过一年，一审判决认定上诉人居住的地点也是秦淮区九莲塘1栋102室，而不在户籍所在地。根据经常居住地优于户籍所在地的规定及其他相关规定，对行政违法行为，公安机关的管辖权原则上由行为地公安机关管辖，即北京市相关公安机关管辖，但行为人居住地管辖更适宜的，可由行为人居住地管辖，故而，本案也应由南京市秦淮区公安机关管辖。综上，请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人于2015年10月27日作出的1297号行政处罚决定书，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人浦口公安分局辩称，2015年10月25日，上诉人携带相关上访材料前往北京，在北京南站被南京市浦口区驻京信访工作人员发现，上诉人在北京南站内扬言到北京天安门上访，实施了高声大喊等过激行为，前后长达两个小时，严重影响了车站的公共秩序。2015年10月27日，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，决定对上诉人处以行政拘留五日的处罚，并送南京市拘留所执行。被上诉人严格依法办理该案，行政程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人向本院提交（2015）宁行初字第415号行政判决书作为新证据，用以证明上诉人的房屋被非法强拆，上诉人前往北京信访具有正当性。经庭审质证，被上诉人对该证据的真实性、合法性予以认可，但认为与本案无关联性。本院经审查认为，该行政判决书审理的是针对上诉人房屋的强拆行为，而本案审理的是针对上诉人的行政处罚行为，两者无直接联系，故该行政判决书与本案无关联性，本院对此不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，在二审庭审中，上诉人史桂露自述其自2014年5月南京市浦口区金汤街146-1号的房屋被拆除后，即不在该处居住，上诉人前往南京市张府园16号301室居住，但也是断断续续地居住，中途也到其他亲戚家居住，自2016年农历新年后，上诉人居住于南京市浦口区工会后街14号。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”浦口公安分局作为县级以上地方人民政府的公安机关，负责本辖区内的治安管理工作，具有对违反治安管理的行为进行处罚的法定职权。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人史桂露的户籍所在地为南京市浦口区金汤街146-1号，位于被上诉人浦口公安分局辖区内，虽然上诉人自2014年5月房屋被拆除后即不在该处居住，但上诉人亦自述其之后直至2016年农历新年前均无长期固定住所。《中华人民共和国民事诉讼法》第二十一条第一款规定：“对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖；被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三条第一款规定：“公民的住所地是指公民的户籍所在地，法人或者其他组织的住所地是指法人或者其他组织的主要办事机构所在地。”第四条规定：“公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方，但公民住院就医的地方除外。”根据上述规定，因上诉人自2014年5月起无连续居住一年以上的地方，故上诉人在该段时间内无法律意义上的经常居住地，其住所地应当以户籍所在地为准。因此，被上诉人作为上诉人户籍所在地的公安机关，对于上诉人违反治安管理规定的行为具有管辖权。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人在北京南站实施了故意高声喊叫、引人围观、肆意冲撞等行为，上述行为有信访工作人员的询问笔录和书面材料予以佐证，被上诉人据此认定上诉人构成扰乱公共场所秩序的行为，具有事实依据。上诉人提出，根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条第2项规定，在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集的，依照相关规定进行处理，而上诉人并未实施该文件规定的行为，故上诉人没有扰乱公共场所秩序。对此，本院经审查认为，公安部该文件仅是对于行政执法中的某些典型情况所作的列举，并不意味着穷尽了所有扰乱公共场所秩序的行为种类，上诉人所实施的行为虽未在该文件中列举，但在实质上仍然对北京南站的公共场所秩序造成影响，属于治安管理处罚的范围。
被上诉人根据上诉人的行为情节，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十九条第（一）项和第二十条第（四）项的规定，对上诉人处以行政拘留五日的处罚，适用法律并无不当。被上诉人经过传唤、询问、告知等程序，对上诉人作出被诉行政处罚决定，并依法向其送达了被诉行政处罚决定书，行政程序合法。
综上，上诉人的上诉主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人史桂露负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年四月十日
书 记 员 赵和玉