江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第336号
上诉人（原审原告）汪冬眉，女，汉族，1969年12月8日生。
被上诉人（原审被告）南京市公安局雨花台区分局，住所地在南京市雨花台区花神大道5号。
法定代表人朱建军，南京市公安局雨花台区分局局长。
委托代理人王坤、胡峻。
上诉人汪冬眉因诉被上诉人南京市公安局雨花台区分局（以下简称雨花公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服南京市雨花台区人民法院（2014）雨行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月21日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人汪冬眉，被上诉人雨花公安分局的委托代理人王坤、胡峻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，汪冬眉2014年4月23日下午在北京市天安门地区非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获并训诫。训诫后，汪冬眉被带至南京市驻京信访工作小组（以下简称驻京信访组）驻地。南京市雨花台区雨花台街道（以下简称雨花台街道）工作人员于2014年4月24日将汪冬眉接回南京，随后雨花公安分局雨花台派出所（以下简称雨花台派出所）民警依法将汪冬眉传唤至雨花台派出所接受询问。询问后，雨花公安分局因证据材料尚不完整，并未对其处罚并放其离开。汪冬眉离开雨花台派出所后，再次到达北京，并于同年4月26日下午在天安门广场地区进行非正常上访，当场被北京警方查获并训诫，随后由驻京信访组将其带回驻地。同年4月27日雨花台街道综治办工作人员将汪冬眉从北京带回，并于同年4月28日下午到达南京。2014年4月28日下午，汪冬眉因涉嫌扰乱公共场所秩序，被雨花台派出所民警传唤至雨花台派出所接受询问。经过对汪冬眉的询问、调查，雨花公安分局认定汪冬眉的行为已构成扰乱公共场所秩序，对其作出雨公（花）行罚决字（2014）229号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），给予汪冬眉行政拘留十日的行政处罚。汪冬眉不服该行政处罚决定，提起行政诉讼。2013年12月28日，汪冬眉曾因扰乱公共场所秩序被行政拘留十日。2014年4月28日汪冬眉再次被拘留，两次拘留时间间隔不到6个月，其间隔时间符合《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十条第（四）项规定的前提条件。另外，2014年4月28日，雨花公安分局对汪冬眉作出《行政处罚决定书》。由于法律名称填写错误，2014年6月18日，雨花公安分局依照公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条、第十九条第（一）项的规定，将2014年4月28日作出的《行政处罚决定书》中法律名称变更为《治安管理处罚法》，并将变更后的《行政处罚决定书》送达给汪冬眉。
原审法院认为，《信访条例》第十八条第一款、第二十条第（六）项规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。驻京信访组开具的2份《关于汪冬眉进京非正常上访情况的说明》、雨花台街道综治办出具的2份《关于汪冬眉非法上访的情况说明》、查获经过、北京市公安局天安门地区分局治安大队开具的2份训诫书等四组证据，证明汪冬眉以拆迁补偿不足为由，到北京市天安门地区非正常上访，而非汪冬眉当庭陈述的游玩。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。因此，汪冬眉的行为已经构成扰乱公共场所秩序。2014年4月28日，雨花公安分局对汪冬眉作出《行政处罚决定书》，虽然将处罚根据填写成《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），但其在行政处罚告知笔录、《传唤证》及《询问笔录》中，均是按《治安管理处罚法》的相关规定对原告进行处罚。且2014年6月18日，雨花公安分局审查后发现《行政处罚决定书》中填写的法律名称有误，后又向汪冬眉下发了变更决定。故对汪冬眉提出的雨花公安分局对其作出的行政拘留决定系适用法律错误，不予支持。雨花公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项的规定，对汪冬眉作出行政拘留十日的行政处罚，认定事实清楚、程序合法、证据充分。汪冬眉当庭提出自己只是到北京天安门地区游玩，不是上访，并没有违法行为，无事实根据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回汪冬眉要求确认雨花公安分局违法拘留10天的诉讼请求；二、驳回汪冬眉要求雨花公安分局公开赔礼道歉的诉讼请求；三、驳回汪冬眉要求雨花公安分局赔偿相关经济损失的诉讼请求。案件诉讼费用50元，由汪冬眉负担。
上诉人汪冬眉上诉称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》规定，上诉人和被上诉人在法庭上的地位是平等的，被上诉人承担举证责任，人民法院中立审理行政案件。原审法院已查明被上诉人对上诉人作出的《行政处罚决定书》适用《行政处罚法》第二十三条，适用法律错误。《行政处罚法》第二十三条规定是城管查处违章建筑时作出行政处罚的依据。这一基本事实原审法院庭审时己查明也己确认。二、被上诉人不能提供行政处罚审批表和《行政处罚决定书》存根证据材料，被上诉人对上诉人治安处罚缺少两份证据材料，被上诉人必须提交法庭和上诉人当庭质证，《行政处罚决定书》是伪造的。三、被上诉人根据驻京信访组出具的证明认定上诉人在北京属非法上访无证据支持，上诉人在京是否属于非法上访，驻京信访组是无权认定的，被上诉人和原审法院采信驻京信访组出具的非法认定证据是陷害上诉人。请求撤销原审判决；判令《行政处罚决定书》系伪造；判令被上诉人向上诉人赔礼道歉及赔偿经济损失、精神抚慰金和因此造成的相关费用；被上诉人承担一、二审的诉讼费。
被上诉人雨花公安分局辩称，一、被上诉人对上诉人作出的《行政处罚决定书》，由于系统问题承办人误将法律依据勾选为《行政处罚法》，但在行政处罚告知笔录、《传唤证》及《询问笔录》中，均是按照《治安管理处罚法》的相关规定对上诉人进行处罚。2014年6月18日，即上诉人就本案具体行政行为提起诉讼之前，被上诉人在内部执法监督检查过程中发现法律依据勾选错误后，依据《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条、第十九条第（一）项的规定，将2014年4月28日作出的《行政处罚决定书》中法律名称变更为《治安管理处罚法》，并将变更后的《行政处罚决定书》以及公（雨）行变字（2014）第2号《关于变更雨公（花）行罚决字（2014）229号行政处罚决定书的决定》（以下简称《变更决定》）送达给上诉人。因此上诉人提出的对其作出的行政拘留决定适用法律错误的上诉理由不成立。以上事实有2014年6月18日送达给上诉人的送达回执及现场送达视频光盘证实。二、行政拘留前置呈请报批程序材料作为公安机关内部呈批材料，并不属于对外法律文书，没有送达的义务，也不在送达范围之内因此不需要提供给上诉人。三、上诉人于2014年4月23日下午在北京市天安门地区上访时，被北京警方查获并训诫，训诫后上诉人被带至驻京信访组驻地，雨花台街道工作人员于2014年4月24日将上诉人接回南京，后雨花台派出所民警依法将上诉人传唤至雨花台派出所接受询问。询问后，公安机关因证据材料尚未完整并未对其处罚。上诉人离开公安机关后，再次到达北京并于同年4月26日下午在天安门广场地区进行上访，后被北京警方查获并训诫，后由驻京信访组将其带回驻地。同年4月27日雨花台街道综治办、工作人员将其从北京带回，并于同年4月28日下午到达南京。同年4月28日下午14时上诉人因涉嫌扰乱公共场所秩序，被雨花台派出所民警传唤至雨花台派出所接受询问。上诉人于2014年4月23日与4月26日两次在非信访接待场所进行信访的行为已经构成扰乱公共场所秩序。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告雨花公安分局向原审法院提交的证据有：
1、驻京信访组分别于2014年4月24日、4月27日开具的2份《关于汪冬眉进京非正常上访情况的说明》；
2、雨公（花）受案字（2014）894号《受案登记表》；
3、《变更决定》；
4、《行政处罚决定书》；
5、雨花台街道综治办出具的2份《关于汪冬眉非法上访的情况说明》；
6、行政处罚告知笔录；
7、雨公（花）行传字（2014）2号《传唤证》、雨公（花）行传字（2014）第5号《传唤证》；
8、汪冬眉的2份《询问笔录》；
9、查获经过；
10、北京市公安局天安门地区分局治安大队分别于2014年4月23日、2014年4月26日开具的（2014）第201404230373号、（2014）第201404260294号训诫书。
原审被告雨花公安分局向原审法院提交的依据有：
1、《信访条例》第十八条；
2、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项及第二十条第四项；
3、《公安机关内部执法监督工作规定》。
原审原告汪冬眉向原审法院提交的证据有：
1、《行政处罚决定书》；
2、2014字（0511445）号《解除拘留证明书》。
原审对证据作出如下认证：原审原、被告提交的证据真实，且与案件事实具有关联性，均予以确认。
上述证据及依据均随案移送本院。
本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据从真实性、合法性、关联性三个方面予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
庭审中，双方围绕本案的争议焦点即被上诉人作出的被诉治安行政处罚决定是否合法进行了辩论。上诉人认为：1、被上诉人在一审规定的期限内和庭审中都不能提交处罚决定书存根、呈批报告等证据，说明被上诉人的处罚决定是违法的，被上诉人称这些都是公安机关内部呈批材料，并不属于对外法律文书，没有送达的义务，也不在送达范围之内，不需要提供给上诉人，是掩盖被上诉人的违法事实。被上诉人在十日内不举证处罚决定书存根、呈批报告，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，超过举证期限不能举证的，法律应依法认定没有证据和依据。2、被上诉人适用《行政处罚法》第二十三条规定，而该条是对城管查处违章建筑的规定，被上诉人为了陷害上诉人主观故意杜撰，故意迫害上诉人。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，训诫就是行政处罚。被上诉人拿着北京警方的训诫书来南京二次处罚上诉人违法。被上诉人认为：上诉人对于行政处罚的种类认识不清，《行政处罚法》明确规定了行政处罚的种类，训诫书不属于任何一种行政处罚的种类。2、上诉人一直纠结于对其进行处罚时有无呈批的程序，证据的种类一共有8种，内部的呈批报告不属于任何一种。3、北京警方开具的训诫书作为上诉人去北京在非信访接待场所进行信访的事实证据。4、上诉人在行政处罚过程中是当事人，但是在调查取证过程中始终不签字、不承认、不讲话，公安机关就无法认定其违法行为的事实，这个观念是错误的。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第二条、第七条规定，被上诉人雨花公安分局作为县级以上公安机关，具有治安管理并进行治安处罚的法定职责。
《信访条例》第十八条第一款、第二十条第（六）项规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。在卷2份《关于汪冬眉进京非正常上访情况的说明》、2份《关于汪冬眉非法上访的情况说明》、查获经过、2份训诫书等证据，足以证明汪冬眉到北京市天安门地区非正常上访，而非汪冬眉当庭陈述的游玩。因此，上诉人的行为已经构成扰乱公共场所秩序，认定事实清楚。被上诉人经过传唤、调查、询问、告知等程序，对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，程序合法。
2014年4月28日的被诉《行政处罚决定书》虽然将处罚根据填写成《行政处罚法》第二十三条，但其在行政处罚告知笔录、2份《传唤证》及2份《询问笔录》中，均是依照《治安管理处罚法》的相关规定进行的。且2014年6月18日，雨花公安分局审查后发现《行政处罚决定书》中填写的法律名称有误，将原《行政处罚决定书》中《行政处罚法》第二十三条变更为《治安管理处罚法》第二十三条。故被上诉人在答辩状及当庭陈述称，在本案上诉人提起诉讼前，被上诉人在内部执法监督检查过程中发现电脑勾选法律名称错误，依据《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条、第十九条第（一）项的规定，将2014年4月28日作出的《行政处罚决定书》中法律名称变更为《治安管理处罚法》，符合实际情况。上诉人认为被上诉人行政处罚决定适用法律错误的主张，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的训诫，是对存在该条规定的妨碍、扰乱诉讼秩序的情形采取的司法措施，而非行政处罚。《行政处罚法》、《治安管理处罚法》规定的行政处罚和治安行政处罚种类均没有规定训诫系行政处罚的一种。北京警方对上诉人的训诫非对上诉人非法上访的行政处罚，被上诉人对上诉人进行治安行政处罚决定非对上诉人进行第二次处罚。上诉人的该项上诉主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
《治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《程序规定》第一百四十八条规定，行政拘留处罚由县级以上公安机关或者出入境边防检查机关决定。根据上述规定，被上诉人作为县级以上公安机关，有权对违法行为人作出行政拘留处罚决定，无法律规定县级以上公安机关在作出行政处罚决定前需报请上级机关批准。被上诉人对上诉人作出处罚前，对上诉人进行了传唤、询问、告知、作出处罚决定等程序，均符合《治安管理处罚法》的规定，且作出治安管理行政处罚系以被上诉人名义作出，无规定需呈报上级机关批准。即使有呈批报告，也是被上诉人的工作人员呈报被上诉人负责人批准的内部程序，被上诉人未提交该内部程序报告不影响被诉《行政处罚决定书》的合法性。上诉人认为被上诉人未提交呈批报告，被诉《行政处罚决定书》系虚假的主张，缺乏法律依据，本院不予支持、
行政赔偿的前提是行政行为违法。上诉人确有在非信访接待场所进行信访的行为，被上诉人对上诉人作出行政处罚并无不当，故上诉人要求被上诉人行政赔偿的前提条件不成立，上诉人的该项主张无法律依据，本院不予支持。
综上，被上诉人雨花公安分局对上诉人汪冬眉作出的治安管理行政处罚认定事实清楚，程序合法，对上诉人汪冬眉作出的行政拘留十日的处罚决定并无不当。上诉人汪冬眉的上诉请求，缺乏法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汪冬眉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 孙 皓