吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉03行初34号
原告：双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体。(下简称后新立屯集体)。
诉讼代表人：李宪清，男，汉族，1965年7月24日生，农民。现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：付成，男，汉族，1972年2月27日生，农民。现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：宋革，女，汉族，1969年12月9日生，农民。现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：岳振生，男，汉族，1962年7月8日生，农民。现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：李国生，男，汉族，1963年4月8日生，农民。
现住吉林省双辽市。
委托诉讼代理人：李后兵，北京广衡律师事务所律师。一般诉讼代理。
被告：双辽市人民政府。
法定代表人：王忠源，市长。
委托诉讼代理人：ＸＸＸ，吉林吉华律师事务所律师。
委托诉讼代理人：曹文军，双辽市国土局地籍科科长。
被告：四平市人民政府。
法定代表人韩福春，市长。
委托诉讼代理人:常东帅，四平市人民政府法制办公室复议应诉科科长。
第三人：双辽市那木乡合力村村委会(下简称:合力村).
法定代表人：刘伟，村主任
委托诉讼代理人：迟贺，双辽市那木乡合力村村委会委员。
原告双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体诉被告双辽市人民政府、被告四平市人民政府土地确认一案，于2016年7月15日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体诉讼代表人李宪清、付成、宋革、岳振生、李国生及委托诉讼代理人李后兵，被告双辽市人民政府委托诉讼代理人ＸＸＸ、曹文军，被告四平市人民政府的委托诉讼代理人常东帅，第三人双辽市那木乡合力村村委会的委托诉讼代理人迟贺到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告后新立屯集体诉称:1、被告双辽市政府作出的《土地权属争议决定》程序违法。后新立屯部分村民递交的《土地确权申请书》未经民主议定程序，不能代表后新立屯集体。后新立屯部分村民递交的《土地确认申请书》不符合《土地权属争议调查处理办法》的受理条件；其递交的《土地确认申请书》并未记载被申请人，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条对土地权属争议调查处理申请书的形式要件；其《土地确认申请书》中也没有提出要求被告双辽市政府调查处理土地权属争议，而是那木乡个别村民侵占后新立屯集体土地，为防止直接收回土地造成矛盾激化，请求被告责令那木乡个别村民停止侵权行为，《土地确权申请书》名为“土地确权申请”，实为要求被告双辽市政府责令那木乡合力村个别村民停止侵权的申请；《土地权属争议决定》未经先行调解即作出，违反了《土地权属争议调查处理办法》的规定。2、被告双辽市政府作出的《土地权属争议决定》及被告四平市政府作出的《复议决定》认定事实错误。《土地权属争议决定》及《复议决定》认定后新立屯村民要求收回的集体土地被全部冲毁与事实不符，只存在被洪水短期淹没的情况，并未损毁、灭失。根据《土地权属争议决定》确认的事实已经可以确认涉案土地的性质系集体土地。曾在1997年第二轮土地承包时，对后新立屯94户农民进行了发包。3、被告双辽市政府作出的《土地权属争议决定》适用法律错误。根据现有证据和双辽市国土资源局调查了解的事实，可以确定，山场村后新立屯村民要求收回的土地性质为农民集体所有土地，而且该土地从未灭失，故《土地权属争议决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、原国家土地管理局《对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》(﹝1997﹞国土函字第55号)确定山场村后新立屯要求收回的土地属于国家所有，适用法律错误。综上，请求依法撤销被告双辽市政府做出的双政决字﹝2016﹞1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》，撤销被告四平市人民政府作出的四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》，并承担诉讼费用。
被告双辽市人民政府辩称：1、答辩人做出的《土地权属争议案件决定书》符合法定程序。被答辩人村民代表李宪清、付成、宋革、岳振生、李国生、尹国云、岳广礼向答辩人递交《土地确认申请书》是该村集体成员真实意思的表达。有答辩人村民委托书，完全可以代表被答辩人。其递交的《土地确认申请书》符合《土地权属争议调查处理办法》的受理条件。2、答辩人作出的《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》认定事实清楚，适用法律正确。经答辩人调查，被答辩人与合力村争议的土地位于西辽河大坝内山场村和合力村边界线的交界处，主河道西侧，属于河道堤防内的滩地。该滩地原在主河道东侧，由被答辩人农民集体耕种。1986年、1993年、1998年等几次大洪水造成河流向东改道，因洪水冲刷等自然原因，该地块逐渐灭失。后由于河水冲积、泥沙沉积在主河道西侧原来被答辩人耕种的位置上，逐渐形成滩涂地，即争议地块，由那木乡合力村村民逐步开垦耕种。被答辩人出示的争议地块1982年林权执照，经我市林业部门证实，该地块为非林业用地，地上已多年没有林木，现已成为滩涂耕地，该林权执照的客体已不存在，该林权执照不能作为争议地块的确权依据；土改时分配农民的土地，均由政府统一颁发了土地所有权证，而被答辩人和合力村农民集体均提供不出土改时为争议地块颁发的土地所有权证。另外，关于被答辩人出示的该地块承包经营权证，我市农资部门证实:该地块在1982年第一轮土地承包时的确对村民进行了发包，由于年代久远，当时的发包面积不详。在1997年第二轮土地承包时，对94户村民进行了发包，发包面积15.43公顷，并颁发了《土地承包经营权证》。《土地承包经营权证》只是土地承包的合法凭证，不能成为确定土地所有权的依据。况且由于多次洪水已将原来发包的滩涂耕地冲毁，权利客体灭失，土地承包经营权证失去法律效力。被答辩人以该土地承包经营权证主张争议土地为其所有，没有事实依据和法律依据。1983年原双辽县农业区划办公室绘制的土地利用现状图，也只能说明当时两村的界线为西辽河主河道中心线，不能证明其享有土地所有权。因此，根据《中华人民共和国物权法》第四十八规定“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外。”原国家土地管理局在1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定“土地所有权有争议，不能依据证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”；第十九条规定“土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于集体所有”；以及原国家土地管理局【1997】国土函字第55号即《关于对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》“因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地所有权可优先确定给土地坍塌前在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。”和《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，有人民政府处理。”的规定，答辩人作出：“1、双方争议的约157公顷土地所有权为国家所有；2、该争议地块的土地使用权归那木乡合力村农民集体，但必须按照河道管理要求使用，否则按有关法规、规定处理。当国家需要时，无条件收回。”的决定内容合法。综上，答辩人做出的《土地权属争议案件决定书》，主体合法。内容正确、程序合法，故请求四平市中级人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人双辽市那木乡合力村村民委员会答辩:争议土地位于那木乡合力村南西辽河大坝内，原为合力村开荒、耕种。后经洪水冲刷，造成河流向东改道，形成滩涂地，由那木乡村民耕种达23年之久，并向村委会交纳土地承包管理费。近几年被答辩人要求收回土地所有权，双辽市政府和四平市政府多次派人调查取证，了解相关情况，并多次调解，作出《土地权属争议案件决定书》和《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。故请求四平市中级人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。
原告在举证期限内提交如下证据：
《证明》一份，证明后新立屯村民298人。被告及第三人质证,均无异议。
被告双辽市人民政府在举证期限内提交如下证据：第一组:1、《土地确权申请》(2015.12.9原告提交)2、《土地确权申请书》(2015.12.22，第三人提交)3、《询问笔录》(2016.1.28岳广礼)证明:说明被告是经过书面进行审查，不能核实是否经过村民议定程序，法律也没有规定应当核实村民议定程序，有申请书可以证明原告的第一个诉讼请求不成立。2，认为符合认定程序，申请书明确说明土地确权事实；明确说明了确权的相对方是合力村部分村民；明确诉求是要求返还第三人村民占用的157垧土地确权，审理程序符合法律规定土地确权申请书的申请要件。3，被告在收到原告的土地确权申请后，向第三人进行了送达，第三人也提出来确权申请，实际是一种答辩，在送达时，被告也询问第三人是否同意调解，第三人拒绝调解，并提出明确的意见，就是争议土地归第三人所有，所以被告履行了相关土地确权送达第三人以及调解的相关的义务。岳广礼的询问笔录中证明申请确权的是代表全体村民，7位是经过全体村民授权的。原告质证:该土地确权申请书复印件不是我们当时申请确权的，而是在走信访途径时，去解决土地现在被占用的事实，是市政府指导我们写的，向我们要的土地确权申请，我们没有去任何部门申请过土地确权。我们认为该土地没有争议，我们是要求归还土地。现在提供的土地确权申请书是我当时向双辽市政府发的律师函的内容。双辽市政府没有经过村民议定程序，我们认为土地争议的办理部门，必须对实体和程序方面都要进行审查。我们不要求政府进行确权。对合力村土地确权申请书真实性不予认可，在双辽市做出的决定书中，第三人是被申请人，按照常识应当是被动参与程序，不可能是主动提到确权申请。该土地确权申请书在行政复议程序中，双辽市政府没有作为证据提交，因此该申请书真实性我们不予认可。此外，岳广礼是无权表态是否代表全体村民，必须由全体村民议定后的议定结果才能够代表。被告四平市人民政府质证认为:同意双辽市政府的意见，在复议过程中，原告是积极配合的，申请土地确权是有效力的。第三人质证:无异议。
第二组证据：3，《询问笔录》6份，(原告村民代表有李国生、李宪清、岳广礼、)（第三人方面的牛宪才、郑国辉、孙贵）。证明争议土地约100公顷，争议土地现位于西辽河大坝内，主河道西侧，争议土地原来位于主河道东侧，在之后由于大水冲刷原因，位于现在位置，在1992，第三人村民对争议土地进行耕种，已耕种20年。在近年来，由于粮食涨价等原因，原告要求争议土地归原告所有，第三人村民不同意。原告质证意见：对于询问笔录真实性没有意见，证明的内容部分有异议，土地面积、位置没有意见，被告证明的第三点不予认可，因为存在河流改道问题，但是河滩事实不存在，第四点证明的意见我们不予认可，我们在1998对争议土地进行了承包，因此第三人的村民在1992年耕种与事实不符。粮食涨价也是不符合事实，争议土地本身属于我们原告。四平市政府质证：没有异议
第三组证据:4，《情况说明》(2016.3.14，双辽市林业局出具)，证明原告1982年的权利客体不存在,5,《情况说明》(2016.3.17双辽市水利局)，证明争议土地在河道管理范围内，争议土地是河滩；6,《情况说明》(2016.7.22双辽市农资管理局)，证明在第一次和第二次分包是对滩地进行发包，承包土地已经灭失，该《经营权证》不能作为确权依据。7,2016.3《汇总表》，证明承包土地的面积。8，《收据》，证明在1999-2011缴纳的承包款。9，《证明材料》，证明原告在1983年耕种争议土地，1988年河水上涨淹没土地，2005年第三人村民进行开荒。原告质证意见：对三份情况说明，我们认为不是行政诉讼法规定的证据，不能作为行政机关作出行政行为的证据使用，对相关事实的确定，应当以历史证据进行证实，不能是某一个行政机关的情况说明。双辽市农资管理局的说明，在历史上颁发的土地经营权证书就是确定土地权属的依据，不能依据说明就否定证书的效力。至于权属的内容，林权证不是对树木发的证书，林业局说明的观点是不能成立的。对于《汇总表》，该表证明在二轮承包时原告对土地进行过发包，说明土地是集体土地，不是国有土地，证明被告认为土地灭失是不正确的。对《收据》需要看原件，对其真实性不予认可，被告及第三人也不能提供原件证实。对证明材料真实性不予认可，因为该证明材料是打印的，没有相关人员的签字。李国生说明：有人找过我们要求写证明材料，是梁永才写的材料。具体时间我不记得了。没有在材料上签字，也没有看到过这个材料的。记得是有人找过我。被告四平市政府和第三人质证:均无异议
第四组：《双辽市政府信访答复意见》、《双辽市信访局的说明》，说明:2014下半年，原告代表人到市政府上访，要求把争议的土地要回，双辽市政府2015年1月23日以上访问题答复意见书，给予原告进行了答复，对其的主张不予支持。之后2015年春节原告代表人到四平上访，后市政府又在2015年3月26日给予了上访答复意见书，对原告的请求也不予支持，在土地确权申请书中也说明2015年12月3日副市长召开政府与上访群众之间的见面会，参与的单位有民政、国土局、水利局、信访局、第三人和原告的相关人员，同时有原告聘请的律师，在本庭也出庭，双辽市政府法律顾问我本人参加了本次会议，双方达成一致意见，有双辽市政府出具行政处理决定，对决定不服可以向四平市政府提出行政复议。没有形成会议纪要。原告质证意见:对被告提供的证据，因为已经超过法定期限，不能作为证据使用。对被告提出的双辽市政府召开的会议做出说明，情况与被告说明的情况不一致，在会议之前，双辽市政府有一个决定，是以行政区域界线确定土地权属和使用权，在会议中，我们提出行政区域界线和土地权属不是一个概念，要求拿出说明土地权属界线与行政区域界线的依据，会议是对各自法律观点的阐述，没有形成一致的决定。被告四平市人民政府及第三人均无异议。
被告四平市政府进行举证：第一组:1、《申请材料清单》2、《立案审批表》3、《行政复议答复意见通知书》4、《延期审理审批表；延期通知书》5、《行政复议决定审批表》证明:原告和第三人的争议是一个事实，申请复议时，我们主要审理原告是否有证据证明土地使用权是否归其所有，但是原告没有向我们提供。第三人也没有提供证明土地归其所有。所以我们根据《确定土地使用权和所有权若干问题规定》，证明土地归国家所有，所以双辽市政府的决定是符合法律规定。向法庭提供的证明清单，证明争议土地位于大坝内，原告曾经耕种过土地。原告质证：没有意见。被告双辽市质证：没有。第三人质证：没有意见
第三人未提交证据。
经庭审质证，合议庭对以上证据综合认定如下：
对原告提供的证据的真实性予以认定。
对被告双辽市人民政府的证据第1组，虽原告不予认可，但结合本案其他证据，本院确认其证据效力。第2组，三方对真实性均无异议，虽原告对证明问题存有部分异议，但没有提供相应证据支持，故本院确认证据效力。对第3组中《收据》，因被告当庭不能提供原件真实性无法核实，本院不予确认。对第4组因超过举证期限，本院不予评判。
对被告四平市人民政府提供的证据，因原、被告及第三人均无异议，本院认为符合客观事实，予以确认。
经审理查明：山场村后新立屯和合力村争议的土地位于其交界处西辽河大坝内，主河道西侧，属于河道堤防内的滩地。该地原在主河道东侧，由后新立屯农民耕种。经双辽市政府调查，自1986年至1998年因洪水冲刷等自然原因，该地块逐渐灭失，后由于河水冲积在主河道西侧逐渐形成的滩涂地，由那木乡合力村村民逐步开垦耕种，至今大部分地块已耕种10余年，一些地块耕种近20年。2010年后，后新立屯农民通过信访的形式向被告反映要求收回土地所有权，被告曾作出书面答复意见，但原告不予接受。2015年12月3日被告组织了信访局、国土资源局、水利局、法制局及后新立屯群众代表及律师召开对话会，会后在政府的指导下，后新立屯群众向被告递交了《土地确权申请书》，要求市政府返还后新立屯村民集体157垧土地所有权。被告双辽市人民政府于2016年3月21日作出双政决定自﹝2016﹞第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》，决定:1、双方争议的约157公顷土地所有权为国家所有。2、该争议地块的土地使用权归那木乡合力村农民集体，但必须按照河道管理要求使用，否则按有关法规、规定处理。当国家需要时无条件收回。原告不服，向四平市人民政府申请复议，2016年6月29日四平市人民政府作出四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》，决定:维持被申请人于2016年3月21日作出的双政决定字(2016)第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》。原告仍不服，向四平市中级人民法院提起诉讼，认为后新立屯村民提交的《土地确权申请书》未经民主议定程序，不能代表村民集体。请求法院撤销被告双辽市人民政府作出双政决定自﹝2016﹞第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》和四平市人民政府作出四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》。另，本案在审理过程中，应被告申请及案件审理需要，追加双辽市那木乡合力村村委会为第三人参加诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”双辽市人民政府依法对本行政区域内土地争议具有裁决权。本案中原告自述其信访的目的是要回土地所有权而非确认土地所有权，但在信访的过程中，通过政府的协调，在政府引导下启动确认程序，通过土地确认方式解决实质性争议，符合法律规定，程序合法。原告虽自述没有经过村民议定程序，但其解决土地争议是真实的意思表示。此外，如其认为第三人村民侵占其土地，主张要回土地所有权，也可以通过诉讼等救济途径予以解决。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。…”原告申请被告四平市人民政府行政复议，被告四平市人民政府在充分审查事实的基础上，在法定期限内作出行政复议决定，符合法律规定。综上，被告双辽市人民政府作出双政决定字﹝2016﹞第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》程序合法，事实清楚。四平市人民政府作出四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可以在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 于 涛
审判员 王玉川
审判员 李本直
二〇一六年十二月二十三日
书记员 李 翔