河北省馆陶县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0433行初6号
原告赵建立，男，1970年8月7日出生，，汉族，邯郸市曲周县农民，住。
委托代理人冯志平，河北道申律师事务所律师。
被告曲周县人民政府，住所地曲周县公仆路19号。
法定代表人李凡，女，曲周县县长。
委托代理人张延彬，男，曲周县国土资源局政策法规科长。
委托代理人李新山，男，曲周县国土资源局法律顾问。
第三人宋江波，男，汉族，1981年2月14日出生，，汉族，邯郸市曲周县农民，住本村。
委托代理人金耀山，河北紫微星律师事务所律师。
原告赵建立与被告曲周县人民政府、第三人宋江波土地行政登记一案，邯郸市中级人民法院于2017年3月13日作出（2017）冀04行辖17号行政裁定书，裁定该案由馆陶县人民法院管辖。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭进行了审理。原告赵建立的委托代理人冯志平，被告曲周县人民政府的委托代理人张延彬、李新山，第三人宋江波的委托代理人金耀山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告曲周县人民政府于2015年7月29日为第三人宋江波颁发了曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证。该证载明：用地面积为4855.65平方米，用途为其他普通商品住房，使用权类型为出让。
原告赵建立诉称，2004年12月3日，原告与曲周县龙堂粮站签订了协议，约定龙堂粮站向原告借款60000元，作为原告预购所租房屋的定金，约定利息12%，借款期限2004年12月3日至2006年12月3日。同时约定借款到期后龙堂粮站如不能归还借款本息，原告租用龙堂粮站的门面房归原告所有等。后因龙堂粮站到期未还款，2007年3月份，原告在征得龙堂粮站负责人同意后，出资翻建了承租房。2013年被告曲周县人民政府在未告知原告的情况下，将龙堂粮站土地使用权拍卖给第三人宋江波。2016年8月份，被告为第三人宋江波颁发了曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证，被告的颁证行为违法，侵犯了原告的财产权益，请求判令被告撤销为第三人颁发的土地使用证，并承担诉讼费用。
原告赵建立向法庭提交了以下证据：1、2004年12月3日龙堂粮站的证明条；证明龙堂粮站当日收到借原告的款60000元。2、协议书；证明龙堂粮站向原告借款60000元，作为原告预购所租房屋的定金等。3、曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证复印件；证明被告发证行为客观存在，侵犯了原告的财产权益。
被告邯郸市曲周县人民政府辩称，第一、曲周县人民政府为第三人颁证行为事实清楚、依据充分、程序合法。第二、原告与龙堂粮站签订的借款协议应为无效，约定如不能按期还款以房屋抵账违反法律规定，应驳回原告的诉讼请求。
被告曲周县人民政府向法庭提交如下证据：1、清理非农占地登记表。2、曲周县粮食局龙堂粮油食品站与北龙堂村委会签订的占地确认协议书。3、曲周县粮食局要求处置包括龙堂粮站土地使用权的申请书。4、曲周县人民政府关于收回包括龙堂粮站国有划拨土地使用权的批复文件。5、曲周县人民政府关于粮食系统房地产公开拍卖方案的批复文件。6、曲周县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告。7、拍卖成交确认书。8、国有建设用地出让合同。9、曲周县住房和城乡规划建设局关于原龙堂粮站2013年36号地块规划设计条件的意见。10、土地登记申请书。11、地籍调查表。12、土地登记审批表。以上证据证明被告的颁证行为有事实依据、程序合法。
第三人宋江波述称，第三人通过拍卖取得的国有土地使用权应给予法律保护，被告颁给第三人土地使用证程序合法。原告与龙堂粮站之间的协议违反法律规定，其债权应向龙堂粮站主张，应依法驳回原告的诉讼请求。
第三人宋江波向法庭提交如下证据：1、拍卖公告。2、竞买文件。证明该宗土地及房屋是公开拍卖的，第三人取得土地使用权的程序合法。
经庭审质证，原告对被告曲周县人民政府提交的全部证据证据均有异议，认为1、曲周县粮食局龙堂粮站取得国有划拨土地使用权不合法，因没有进行征收程序，土地性质应为北龙堂村委会集体所有。2、被告曲周县人民政府关于收回包括龙堂粮站国有划拨土地使用权的批复文件、关于粮食系统房地产公开拍卖方案的批复文件，因未经过权力部门的审批，不予认可。3、被告拍卖的土地权属不清，地上建筑物权属有争议，属于禁止拍卖的财产范围，被告拍卖程序违法。4、第三人取得曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证程序违法。
第三人宋江波对被告曲周县人民政府提交的证据均无异议。
被告曲周县人民政府认为原告提交的证据1与被告的颁证行为无关。证据2为流质契约，应属无效。对证据3无异议。
第三人对原告提交的证据的质证意见与被告曲周县人民政府的质证意见一致。
原告对第三人提交证据的质证意见为拍卖公告未按规定在法定的报纸上刊登，拍卖主体错误，拍卖土地及建筑物存在权属争议，违反了拍卖法的相关规定。
被告曲周县人民政府认可第三人提交的证据。
另外，为查明案件事实，本院依职权向曲周县国土资源局调取了曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证的抵押情况，曲周县国土资源局证明，宋江波于2017年6月13日办理了不动产抵押登记，抵押权利人为曲周县农村信用联社北龙堂信用社。
本院对当事人无争议的证据予以确认并在卷佐证，对有争议的证据做如下确认：原告提交的证据1、2即2004年12月3日龙堂粮站的证明条和协议书，证明龙堂粮站收到借原告的款60000元，作为原告预购所租房屋的定金等，该两份证据与本案不属于同一法律关系，本院不予采纳。被告提交的12份证据客观的证明了被告关于原曲周县粮食局龙堂粮站国有划拨土地取得、收回、出让、及给第三人颁证的过程，本院确认其证明效力。第三人提交的证据系在拍卖宗地中形成的，本院对第三人提交的证据予以确认。
经审理查明，原告自2002年起租用原曲周县粮食局龙堂粮站的两间门面房，2004年12月3日原告与曲周县龙堂粮站签订了协议，约定龙堂粮站向原告借款60000元，作为原告预购所租房屋的定金，约定利息12%，借款期限2004年12月3日至2006年12月3日。同时约定借款到期后龙堂粮站如不能归还借款本息，龙堂粮站用出租给原告的门面房抵账。2007年3月份，原告出资翻建了承租房，改为上、下各两间的二层楼房，原告自己使用至今。2013年8月27日，曲周县粮食局向曲周县国土资源局提出申请，请求对该局下属单位包括龙堂粮站在内的九宗国有划拨土地使用权进行处置。2013年9月6日曲周县人民政府(2013)41号文对收回曲周县粮食局下属单位包括龙堂粮站在内的九宗国有划拨土地使用权进行了批复，同意收回龙堂粮站国有划拨土地4855.65平方米（7.28亩），并准允公开出让。2013年9月30日曲周县人民政府（2013）43号文批复同意曲周县粮食系统九宗房地产公开拍卖方案，2013年10月21日曲周县国土资源局发布拍卖出让公告，随即委托邯郸市拍卖行有限公司进行拍卖。2013年11月14日，第三人宋江波在拍卖会上取得曲周县（2013）36号地块（龙堂粮站）国有土地使用权及地上房产、附着物的所有权，其中土地使用权拍卖成交价980000元，地上房产、附着物成交价560000元，并成交确认。2013年12月4日，第三人与曲周县国土资源局签订了国有建设用地出让合同。此后，被告曲周县人民政府依第三人的申请及曲周县住房和城乡规划建设局就原龙堂粮站（2013）36号地块的规划设计条件，依程序为第三人宋江波颁发了曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证。另查明，被告曲周县人民政府在收回龙堂粮站国有划拨土地使用权时，未对该宗土地上的房产及地上附着物进行补偿。在拍卖过程中，地上房产及附着物不包括原告的四间楼房。曲周县（2013）36号地块国有土地使用权及地上房屋、附着物公开拍卖出让竞买文件第十项，将原告赵建立与龙堂粮站的借款及租赁事项作为历史遗留问题，并声明“一旦拍卖成交后，竞得人需自行对以上租赁户清场，曲周县财政局和曲周县粮食局不负责租赁户的清退及一切补偿费用”。另外，第三人宋江波于2017年6月13日办理了不动产抵押登记，曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证的抵押权利人为曲周县农村信用联社北龙堂信用社。
院认为，曲周县人民政府依法行使颁发国有土地使用权证的职能，被告曲周县人民政府具备本案的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”。本案原告赵建立在曲国用（2015）第ＣＲ023号国有土地使用证的范围内建有房屋，原告赵建立与曲周县人民政府为第三人宋江波颁发国有土地使用证有法律意义上的利害关系，故赵建立是本案适格原告。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”本案中，被告曲周县人民政府在收回原龙堂粮站国有土地使用权时，未对原告在该宗土地上的四间楼房的产权及性质进行界定，属于合法产权的，应予以补偿，属违章建筑的，应予以责令拆除。被告曲周县人民政府将此作为遗留问题，作为权利瑕疵打包拍卖给第三人宋江波，并颁发了曲国用（2015）第ＣＲ023号国有土地使用证，被告的行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，应当予以撤销。第三人宋江波将取得的土地使用权证抵押给了曲周县农村信用合作社，并办理了抵押贷款，撤销被告的颁证行为将会给国家利益带来重大的损失，故不予撤销，以被告采取补救措施为宜。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于执〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、被告曲周县人民政府于2016年7月29日颁发给第三人宋江波的曲国用（2015）第CR023号国有土地使用证行为违法。
二、责令被告曲周县人民政府在本判决生效之日起60日内采取相应的补救措施。
案件受理费50元由被告曲周县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。
审 判 长 李晓雨
审 判 员 何金峰
人民陪审员 周兰峰
二〇一七年七月十日
书 记 员 贾菁菁
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。