湖北省南漳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0624行初43号
原告南漳县国源土地开发整理有限责任公司（以下简称国源公司）。单位地址南漳县城关便河北路41号。
法定代表人李继兵，该公司经理。
委托诉讼代理人余志文，湖北襄金律师事务所律师。
委托诉讼代理人杨美蓉，湖北襄金律师事务所实习律师。
被告南漳县安全生产监督管理局（以下简称南漳县安监局）。统一社会信用代码114206247476500606，机构地址南漳县城关镇西苑巷5号。
法定代表人王休豪，该局局长。
出庭负责人解永明，该局副局长。
委托诉讼代理人乔岛国，湖北君谐律师事务所律师。
第三人李耿伟。
委托诉讼代理人何伟成，湖北君谐律师事务所律师。
原告国源公司诉被告南漳县安监局安全管理行政处罚一案，于2016年11月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2016年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，2017年1月6日李耿伟向我院提交参加诉讼的申请书，经审查，本院同意其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告国源公司法定代表人李继兵及委托代理人余志文、杨美蓉，被告南漳县安监局副职负责人解永明及委托代理人乔岛国，第三人李耿伟及委托代理人何伟成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南漳县安监局于2016年7月15日作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定，根据南漳县人民政府批复的《方德才预制厂“5.21”车辆伤害致人死亡事故的调查报告》，认定原告国源公司未按照《中华人民共和国安全生产法》的要求对方德才经营的预制厂（原南漳县恒城预制厂）的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，导致发生事故，对“5.21”车辆伤害致人死亡事故的发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条发生安全生产事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理局部门依照规定处以罚款：第（一）发生一般事故的，处二十万以上五十万以下的罚款；”的规定，拟对国源公司作出贰拾万元罚款的行政处罚。
原告诉称，请求依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定书。理由如下：一、《行政处罚决定书》（南）安监管罚[2016]1-2号认定事实错误，原告与自然人方德才在2013年8月15日签订了《租赁合同》。从该合同内容上可以看出原告与方德才（个人）之间是一种财产租赁的合同关系，而不是承包关系，是将财产租赁给自然人方德才，而不是将财产租赁给所谓的生产经营单位。该合同已经将安全生产的责任明确约定由方德才个人承担，《中华人民共和国安全生产法》并未规定发包方对生产经营单位以外的个人承租的财产，需要进行安全生产工作统一协调管理，定期进行安全检查的义务。2015年5月21日，城关镇大山村一组村民马德军在方德才租赁的场地内做工时发生意外导致死亡，原告作为方德才租赁的场地发包人，不是《行政处罚决定书》所称的“生产经营单位”，更不应该是该意外事故的承担责任主体；二、该《行政处罚决定》程序违法。被告没有按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条规定将此事故上报机关及有关部门。依据南漳县人民政府批复的《方德才预制厂“5.21”车辆伤害致人死亡事故的调查报告》，认定原告对“5.21”车辆伤害致人死亡事故的发生负有责任。原告认为，该调查报告是一个具体行政行为，该行政行为对原告的财产权利产生重大影响。被告既没有向原告送达有关该起事故的《调查报告》，更没有告知原告的行政救济途径的情况下，贸然引用该《调查报告》认定原告对该事件承担安全责任，对原告作出行政处罚，剥夺了原告的行政诉讼或者行政复议权利。属严重的程序违法，认定事实错误；三、该《行政处罚决定书》适用法律错误，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）款规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产管理部门依照规定处以罚款”，该法条中所指的“安全生产单位”，是指发生安全生产事故的“生产经营单位”，而不是与发生安全生产事故的生产经营单位（承租方）具有承包合同关系的生产经营单位（发包方）。南漳县安监局对原告所作的（南）安监管罚[2015]7-2号《行政处罚决定书》，错误的适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）款，混淆并扩大了被处罚的对象，属适用法律错误。综上，南漳县安监局所作的《行政处罚决定书》（南）安监管罚[2015]7-2号，程序违法，认定事实及适用法律错误，请求人民法院依法予以撤销。
被告辩称，一、我局所作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定，查明事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规符合法定程序。1、原告违法事实清楚、证据确凿。从原告提交的其与南漳县恒城预制厂签订租赁合同中可证明原告将预制厂场所、设备租赁给南漳县恒城预制厂从事水泥预制件加工、生产、销售的事实，但通过调查查明，原告并未对南漳县恒城预制厂的安全生产工作统一协调、管理，也未定期进行安全检查，对此有对原告法定代表人李继兵询问笔录等证据可以证实，该事实事故调查报告已认定。原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第46条第二款规定。2、我局所做行政处罚程序合法。马德军2015年5月21日在南漳县恒城预制厂上班时，发生安全生产事故死亡后，我局依规经过调查，查清了事故发生的经过及原因，对事故性质进行了定性，对事故责任进行了划分，并提出了对事故发生单位、事故责任人的处理建议等，并报南漳县人民政府批示，南漳县人民政府于2015年7月13日作出批复，同意联合调查组的调查报告的内容和结论，责成南漳县安监局按照有关法律规定查明事实并按南漳县人民政府批复对原告等依法进行处罚，在处罚中我局依法进行了处罚告知，并告知原告听证权，最后依法下达行政处罚决定，并均依法送达了相关文书，我局行政处罚程序完全合法。3、我局所作处罚决定适用法律法规正确。原告作为生产经营单位将生产场地、设备租赁给南漳县恒城预制厂从事预制品生产，其未对承租单位的安全生产工作统一协调管理，定期进行安全检查，导致马德军在从事生产过程中死亡，南漳县人民政府批复的《方德才预制厂“5.21车辆伤害致人死亡事故的调查报告”》认定原告对“5.21”车辆伤害致人死亡事故的发生负有责任，我局根据南漳县人民政府批复，依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定对其进行处罚是正确的；二、原告起诉的理由依法不能成立。原告在行政诉状中所称“原告与方德才（个人）之间是一种财产租赁关系，《中华人民共和国安全生产法》并未规定发包方对生产经营单位以外的个人承租的财产，需要进行安全生产工作进行统一协调管理，定期进行安全生产检查的义务”。原告上述说法与客观事实不符，理由不能成立。首先合同签订的承租方不是方德才个人，应当认定承租方是南漳县恒城预制厂；另外原告将生产经营场所、设备租赁给恒城预制厂从事水泥预制品生产经营，限定了经营范围，不是像原告所说预告与方德才之间是一种财产租赁关系；原告称是发包给方德才个人，是错误的。预制厂是租给恒城预制厂而非方德才个人，安全生产法中所指的生产经营单位是泛称，包含个人。2、原告称我局处罚程序违法无依据。无任何法律、法规、规章规定调查报告要进行送达。安全生产事故调查报告不具有可诉性称，我局根据南漳县政府批复的事故调查报告对原告作出行政处罚，不存在剥夺原告行政诉讼或者行政复议权利的问题。（1）事故调查小组非独立的行政主体，无权对行政相对人作出具体行政行为。（2）事故调查报告是在专业性、技术性指导下，客观反映事故产生原因、结果的书面结论，经过同级政府批复后，有关机关依照批复，依照法律、法规规定的权限和程序，对事故负有责任的单位和有关人员进行处罚，对负有责任的国家工作人员进行处分或追责。（3）对调查报告的异议，不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。3、原告将《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条所称的生产经营单位理解为是承租方是错误的，安全生产法所称的生产经营单位应包括将生产经营项目、场所、设备发包或出租给其他单位和个人的“单位”，而不是仅指发生事故的单位，所以原告也是生产经营单位，再者批复的事故调查报告中也明确原告为发生事故的责任单位。综上，我局所作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人辩称，一、安监局作出的（南）安监管罚（2016）1-2号行政处罚决定书认定事实正确。1、安监局在处罚决定书中认定的事实是依据南漳县人民政府批复的调查报告认定的事实，该事实是经过事故调查组认真调查后得出的，是正确的。原告称认定事实错误的理由不能成立。2、原告与方德才签订的合同虽标题是租赁合同，但其实际内容是承包的性质，比如限定了经营范围，在合同第六条重表述的是承包费。无论是租赁还是承包原告应承担的安全责任是一样的。原告是将水泥构件预制厂承包给“南漳恒城预制厂”，而非方德才个人。另外《安全生产法》所称的“生产经营单位”是泛称，包括个人。《安全生产法》第96条明确规定，生产经营单位对承包单位，承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。原告在诉状中称“安全生产法并未规定发包方对生产经营单位以外的个人承租的财产，需要进行安全生产工作统一协调管理，定期进行安全检查的义务”是对法律和事实的曲解其理由不能成立。二、（南）安监管罚（2016）1-2号行政处罚决定书程序合法，原告诉状中所称理由不能成立。1、安监局有没有按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十条规定将此事故上报上级机关及有关部门与本案的行政处罚无关，与本案无关。2、事故调查报告是由相关单位组成的调查组调查后作出的专业性结论，无任何法律规定事故调查报告要进行送达。另外调查组是一个临时组织并不是行政机关。因此，被告依据调查报告和人民政府批复对原告进行处罚程序是合法的。三、该《行政处罚决定书》适用法律正确。《安全生产法》第109条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要要求依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”，该规定的“负有责任的生产经营单位”并不是仅指发生事故的单位，包括其他应对事故负有责任的生产经营单位，同时原告是对事故负有责任的生产经营单位的事实已被事故调查报告认定。综上，南漳县安监局作出的（南）安监管罚（2016）1-2号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告南漳县安监局在法定期限内向法庭提供的证据材料有：1、南漳县安监局组织机构代码证1份、法人代表证明及身份证复印件各一份、执法人员执法证3份，拟证明（1）南漳县安监局执法主体资格合法；（2）相关执法人员具有执法资格；2、国源公司企业信息1份、企业法人营业执照（副本）、组织机构代码证（副本）、税务登记证（副本）复印件各1份，拟证明被处罚人国源公司是登记注册的生产经营单位；3、国源公司在2007年8月12日与方德才所签订的国源公司水泥结构件预制厂经营承包合同一份（复印件）、国源公司分别于2010年9月20日、2013年8月15日与南漳县恒城预制厂所签国源公司水泥构件预制厂租赁合同各一份（复印件）、国源公司收据7张、南漳县恒城预制厂营业执照（副本）、税务登记证（副本）、组织机构代码证复印件、方德才营业执照（副本）、身份证、资格证复印件，南漳县城关镇工商所关于方德才个体营业执照情况说明，拟证明国源公司于2007年8月12日与方德才签订有水泥构件预制厂承包合同：2010年9月20日、2013年8月15日分别与南漳恒城预制厂签订有水泥构件预制厂租赁合同。马德军死亡事故发生时国源公司与南漳县恒城预制厂存在生产场地、设备租赁关系；4、询问笔录5份（被询问人分别为张有华、方德才、李继兵、陈静、周大保）、事故现场及肇事者车辆照片共4张、马德军身份证复印件、南漳县公安局交通警察大队出具的关于马德军驾驶人信息查询结果单、南漳县农业机械管理局办公室出具的马德军无农机驾驶资格证明、马德军居民死亡医学证明（推断）书复印件，拟证明（1）马德军因安全事故死亡的事实；（2）国源公司未依法对承租单位的安全生产统一协调、管理、定期进行安全检查，事实清楚、证据确凿；5、（南）安监管立[2015]7号立案审批表一份、安监局关于成立方德才预制厂“5.21”车辆伤害事故调查组的请示一份、文书处理签一份、方德才预制厂（原南漳县恒城预制厂）“5.21”车辆伤害事故调查报告一份（附调查组成人员名单及签名）、南漳县人民政府对报告的批复一份、（南）安监管罚告[2016]1-2号行政处罚告知书一份、（南）安监管听告[2016]1-2号听证告知书一份、行政处罚集体讨论记录一份、（南）安监管罚[2016]1-2号处罚决定书一份、文书送达回执2份、送达见证人身份证件3份、2015年8月6日听证笔录，拟证明行政处罚程序合法，内容适当。
原告向本院提交的证据材料有：1、国源公司营业执照复印件，拟证明原告主体资格适格；2、行政处罚决定书（单位）（南）安监管罚[2016]1-2号，拟证明：（1）被诉具体行政行为由被告作出。（2）被诉具体行政行为与原告具有法律上的利害关系。（3）（南）安监管罚[2016]1-2号“行政处罚决定书”不具有确定力，及适用法律错误；3、行政处罚决定书（单位）（南）安监管罚[2015]7-2号、行政处罚告知书（南）安监管罚告[2015]7-2号、听证会通知书（南）安监管听通字[2015]第（1）号、县安监局南安监撤字[2016]第02号撤销行政处罚决定书，（南）安监管回[2016]2号文书送达回执、襄政行复终字[2016]37号行政复议终止决定书，拟证明：（1）（南）安监管罚告[2015]7-2号“行政处罚决定书”被被告撤销，失去法律效力。（2）《方德才预制厂“5.21”车辆伤害致人死亡事故调查报告》、询问笔录等作出（南）安监管罚告[2015]7-2号行政处罚决定书所依据的证据在该行政处罚决定书被撤销后，依法失去法律效力；3、国家安全监管总局关于印发《安全生产执法程序规定》的通知，拟证明被告作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定超过法定期限、程序违法。
第三人向本院提交身份证、户口本等证据，拟证明与本案有利害关系。
经庭审质证，原告认为未收到“5.21”车辆伤害事故调查报告，被告据此对原告作出处罚违反公开原则。其余被告庭审提供的证据均未在行政处罚前告知原告，不能作为被告作出行政处罚的依据。本院认为，原、被告及第三人对以上证据的真实性、来源的合法性、与本案的关联性无异议，能够反映本案的基本事实，本院予以采信。
经审理查明，2013年8月15日，原告与方德才续签国源公司水泥构件预制厂租赁合同，将该厂土地、厂房、变压器租赁给方德才从事水泥预制件的加工、生产、销售。2015年5月21日，该厂在生产中发生事故导致工人马德军（第三人李耿伟之父）死亡。同月23日，第三人李耿伟向被告安监局举报，被告南漳县安监局于次日立案调查。2015年5月25日，经县安监局请示，南漳县人民政府批准，成立了事故调查组。调查中，被告南漳县安监局调取了国源公司企业信息、国源公司在2007年8月12日与方德才所签订的经营承包合同、国源公司分别于2010年9月20日、2013年8月15日与方德才所签国源公司水泥构件预制厂租赁合同、国源公司收款收据7张、南漳县恒城预制厂营业执照、税务登记证、组织机构代码证、方德才营业执照、身份证、资格证，南漳县城关镇工商所关于方德才个体营业执照情况说明，事故现场及肇事者车辆照片共4张、马德军身份证复印件、南漳县公安局交通警察大队出具的关于马德军驾驶人信息查询结果单、南漳县农业机械管理局办公室出具的马德军无农机驾驶资格证明、马德军居民死亡医学证明（推断）书，并调查询问了张有华、方德才、李继兵、陈静、周大保。2015年7月10日，该事故调查组出具调查报告，在事故的间接原因中认为国源公司将场地、设施发包给方德才，未按要求对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，依据《中人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定建议给于罚款的行政处罚。2015年7月13日，南漳县人民政府作出南政函（2015）77号批复，同意调查组的调查报告的内容和结论，责成南漳县安监局按照有关法律法规对方德才及有关责任人做出处罚处理。2015年8月6日，南漳县安监局就国源公司的申请召开听证会，会上南漳县安监局宣读了调查报告，国源公司提出调查报告未送达当事人，程序违法。2015年8月18日，南漳县安监局经集体讨论形成以下意见：国源公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）款的规定，拟对国源公司罚款二十万元。2016年7月11日，南漳县安监局向国源公司送达了（南）安监管罚告[2016]1-2号行政处罚告知书和（南）安监管听告[2016]1-2号听证告知书，告知国源公司根据南漳县人民政府批复的《方德才预制厂“5.21”车辆伤害致人死亡事故的调查报告》，认定国源公司未按照《中华人民共和国安全生产法》的要求对方德才经营的预制厂（原南漳县恒城预制厂）的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，导致发生事故，对“5.21”车辆伤害致人死亡事故的发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，拟对国源公司作出贰拾万元罚款的行政处罚，并告知了陈述、申辩，听证权。2016年7月15日，南漳县安监局作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定，并于2016年7月20日送达。
另根据原告提交的证据查明，被告南漳县安监局于2015年7月作出（南）安监管告[2015]7-2号行政处罚告知书,于2015年7月28日作出(南)安监管听通字第(1)号听证会通知书,于2015年8月19日作出（南）安监管罚[2015]7-2号行政处罚决定书，认为国源公司未对承包、承租单位的安全生产工作统一协调、管理、定期进行安全检查，违反《中人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，依据《中人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）款的规定，决定罚款二十万元。2016年5月10日，南漳县安监局作出南安监撤字（2016）第02号撤销行政处罚决定书，“在复议期限内，你单位申请行政复议，经本机关对上述行政处罚决定进行审查认为：本决定存在错误”。撤销了（南）安监管罚[2015]7-2号行政处罚决定书。2016年5月30日，国源公司撤回复议申请，行政复议终止。
本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第一、二款的规定，南漳县安监局作为南漳县人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内的安全生产工作进行监督管理职责，并对本区域内的安全生产违法行为具有作出行政处罚的职权。本案争议焦点一、南漳县安监局作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定是否具有既定力。该处罚决定的主文表述“拟对国源公司作出贰拾万元罚款的行政处罚”，“拟”表明的是准备、计划、起草的意思，行政机关作出的处罚决定应当具有确定性和既定力。故南漳县安监局作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定不具有既定力。本案争议焦点二、南漳县安监局作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定程序是否合法。《中人民共和国行政处罚法》第四条规定了公正、公开原则。第三十八条第二款规定对情节复杂或者重大违法行为给于较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第三十九条第一款第（二）、（三）项规定行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据及行政处罚的种类和依据。《安全生产违法行为处罚办法》和《安全生产执法程序规定》也作了类似的具体规定。本案中，南漳县安监局在撤销（南）安监管罚[2015]7-2号行政处罚决定后，认定国源公司行为的违法性质、违法事实及认定该公司行为违法的法律依据均发生了改变，却未根据改变的情形进行集体讨论。且在重新作出的告知、处罚决定等文书中均未依法告知、载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚的法律依据表述为：“依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条发生安全生产事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理局部门依照规定处以罚款：第（一）发生一般事故的，处二十万以上五十万以下的罚款；”的规定”，不能正确反映所依据的法律的条、款、项。故县安监局作出的行政处罚程序明显违法。本案争议焦点三、本案的事实认定和法律适用是否正确。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，由南漳县人民政府负责本次生产安全事故的调查，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。故安全事故的调查和行政处罚是不同的行政行为。本案中南漳县人民政府作出的批复虽是针对调查组的请示而作出的内部行政行为，但其内容涉及到国源公司，实际上也影响到该公司的权益。在涉案的行政处罚的听证程序中，南漳县安监局向该公司出示了涉案报告和批复，该批复由此而外化，从本案争执的焦点来看，国源公司认为涉案事故调查报告所确定的事实及适用法律错误，应另寻途径解决。对该报告和批复所认定的事实及法律适用超出本案审理的范围，本院不予评判。综上所述，被告南漳县安监局对原告国源公司的行政处罚程序明显违法，且不具有确定力，原告国源公司请求予以撤销，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告南漳县安全生产监督管理局作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告南漳县安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳市万山支行，账号17×××56。上诉人在上诉期届满后七日内仍没有预交上诉案件受理费的，按自动撤诉处理。
审 判 长 李林
人民陪审员 魏艳
人民陪审员 李静
二〇一七年五月十五日
书 记 员 庄园