江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏05行终180号
上诉人（原审原告）杨鸥。
被上诉人（原审被告）苏州市公安局吴中分局南区派出所，住所地江苏省苏州市吴中区枫津路2-1号。
诉讼代表人李明，所长。
出庭负责人陈滨滨，副所长。
委托代理人李大伟，江苏谐达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地江苏省苏州市三香路998号。
法定代表人李亚平，代市长。
委托代理人张永丽，苏州市人民政府工作人员。
委托代理人姚品超，江苏立泰律师事务所律师。
上诉人杨鸥因诉苏州市公安局吴中分局南区派出所（以下简称南区派出所）、苏州市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0508行初344号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月3日对本案进行了公开开庭审理，上诉人杨鸥，被上诉人南区派出所行政机关出庭负责人陈滨滨及委托代理人李大伟，被上诉人市政府张永丽及委托代理人姚品超到庭参加诉讼，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年2月28日，南区派出所民警接到杨鸥内容为“7楼施工使6楼漏水起纠纷”的报警后，安排警务辅助人员（以下简称警辅）至现场处理。警辅至现场后得知，系杨鸥位于本市吴中区东吴南路79号致远大厦A栋6楼的办公室因同大厦7楼的苏州艾伯特工业技术有限公司在楼面铺设水泥，造成天花板漏水。处警人员认为该案中无违反治安管理或者其他公安行政管理规范的违法行为发生，杨鸥与案外人之间的纠纷系因室内装修导致漏水所引发的民事纠纷，经劝说7楼仍拒绝停止施工，遂告知双方通过法律途径解决。后杨鸥就报警资料向苏州市公安局吴中分局（以下简称吴中公安�局）申请政府信息公开。吴中公安分局于2016年3月11日作出《政府信息公开告知书》，载明杨鸥所申请的报警资料包括该警情的接处警工作登记表、执法记录仪记录的该警情处警视频已由南区派出所于同年3月7日当面给杨鸥。杨鸥于2016年3月11日向市政府提出行政复议申请，载明因不服吴中公安分局作出的上述信息公开告知书，提起行政复议，但申请事项为请求依法确认被申请人吴中公安分局未及时制止不法行为的行政行为违法。市政府收到杨鸥复议申请后，同年5月25日向杨鸥发出补正行政复议申请通知书，要求杨鸥明确系针对哪一个行政行为申请行政复议，围绕该行政行为阐述申请行政复议的事实和理由，并向杨鸥释明，如针对信息公开告知申请复议，被申请人应为吴中公安分局，如针对接处警过程中未及时制止不法行为申请复议，被申请人应为南区派出所。杨鸥于同年6月7日书面回复市政府，认为其复议请求系“不服吴中公安分局2016年3月11日作出的信息公开告知内容中吴中公安分局未及时制止不法行为的行政行为，故而请求贵府确认此行为违法”，并认为无论是对政府信息公开的内容不服，还是对派出所的行为不服，均应以吴中公安分局为被申请人。市政府经分析认为杨鸥系针对公安机关的行政不作为（即未及时制止不法行为）进行复议，于2016年6月15日受理杨鸥复议申请，将被申请人变更为南区派出所，并告知杨鸥。同年7月27日，市政府作出[2016]苏行复第50号驳回行政复议申请决定书，认为南区派出所处警符合规定，决定驳回杨鸥的行政复议申请。杨鸥仍不服，诉至法院。
一审庭审中，杨鸥申请追加吴中公安分局为本案共同被告，原审法院经审查后认为无法律依据，未予准许。
原审法院认为，关于南区派出所在本案中接警处置是否合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十九条规定，故意损毁公私财物的，应予行政处罚。本案中，南区派出所接警后，出警人员经现场查看，系杨鸥办公场所的楼上邻居在进行装修施工，不存在故意损毁公私财物或其他违法行为。处警人员在他人明确拒绝停止施工后，告知双方通过民事诉讼途径解决，符合公安执法手册第一百零一条第五款第六项关于涉及邻里纠纷的处置的规定，并无不当。关于杨鸥认为南区派出所派警辅出警不符合规定的意见。《苏州市警务辅助人员管理办法》（以下简称《警辅管理办法》）第十条明确规定，警辅在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，可辅助履行接处警、纠纷调解等警务活动。本案中，根据在案证据，警辅系在民警接110指令称“7楼施工使6楼漏�起纠纷”后，接受民警安排先期到达现场接处警。民警虽未一同至现场，但警辅的接处警工作并未超出上述规定所限定的工作范畴。杨鸥认为南区派出所未履行法定职责的起诉理由，不能成立。
关于市政府作出的行政复议决定是否合法。《行政复议法实施条例》第二十二条规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。本案中，杨鸥行政复议申请的事实和理由的核心系认为公安机关“未制止违法行为”，申请事项也为请求依法确认被申请人吴中公安分局未及时制止不法行为的行政行为违法，但以吴中公安分局为被申请人明显有误。市政府书面要求杨鸥明确事实理由，并指导其选择正确的被申请人。杨鸥回复时强调系不服吴中公安分局2016年3月11日作出的信息公开告知内容中吴中公安分局未及时制止不法行为的行政行为，请求确认此行为违法，且仍坚持以吴中公安分局为被申请人。而《行政复议法》及《行政复议法实施条例》对于错列被申请人经告知仍不改正未明确法律后果。在此情况下，市政府根据杨鸥系对公安机关“未制止不法行为”申请复议，依法确定被申请人为南区派出所，并作出复议决定，符合《行政复议法》第四条规定中的“便民原则”，体现了行政机关履行行政复议职责、切实解决争议问题的价值取向，亦未减损杨鸥合法权益，并无不当。
综上，经对南区派出所、市政府被诉行政行为全面审查，南区派出所在接警后的处警行为及市政府作出的[2016]苏行复第50号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。杨鸥的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨鸥诉讼请求；案件受理费人民币50元，由杨鸥负担。
上诉人杨鸥上诉称：一、原审法院认定被上诉人南区派出所接警处置并无不当，系认定事实错误。首先，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，是公安机关、人民警察的法定职责；当事人之间存在民事纷争，但不是任何一方恃强侵犯他人合法权益的合法理由，在上诉人因合法财产受到侵犯，报警求助后，公安机关应当依法采取有效措施，预防和制止不法侵害行为的发生。其次，《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第二十一条第一款规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。被上诉人南区派出所丝毫未履行法律赋予其的法定职责，任由侵权人侵犯上诉人的合法权益。最后，根据《宪法》第十三条第一款、《物权法》第四条的规定，公民的合法私有财产不受侵犯。即使存在民事纠纷，也不是构成侵权人可以实施违法行为的正当理由。本案中涉案房屋是上诉人的合法财产，即权利不应受到非法侵犯。出警人员因认定不存在故意损毁公私财物或其他违法行为，故而未阻止侵权行为人的行为违法，因此，原审法院认定事实错误。二、原审法院认定被上诉人市政府作出的行政复议决定并无不当，系认定事实错误。首先，上诉人是对吴中公安分局公开信息的相关内容不服，故根据《行政复议法实施条例》第十一条的规定，以吴中公安分局为被申请人向市政府申请行政复议，并无任何不妥。另外，南区派出所是吴中公安分局的派出机构，在法律法规没有授权的情况下，不管行政行为是否以自己的名义作出，法律上仍然�是该行政行为的主体和责任人，法律后果应由派出机构吴中公安分局承受。其次，被上诉人市政府不应在未经上诉人同意的情况下，擅自变更被申请人。根据《行政复议法实施条例》第二十二条之规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。据此规定，只有在申请人错列被申请人时，复议机构才应告知申请人变更被申请人。然而，上诉人并未错列被申请人并已将理由以复函的方式向被上诉人市政府详细阐述。但市政府仍然在未征得上诉人同意的情况下，擅自变更被申请人。三、原审法院有适用法律错误之嫌。原审法院适用《警辅管理办法》第十条之规定，认定被上诉人南区派出所派警辅出警的行为，符合法律规定，理由不能成立。上诉人认为根据《人民警察法》第六条第一项第二项的规定，履行接处警、纠纷调�等警务活动是人民警察的职责。被上诉人南区派出所无法将此职责赋予警辅行使，《警辅管理办法》无权将法律赋予人民警察的职责赋予警辅，故原审法院适用法律错误。综上，原审判决书认定事实的部分多处错误，适用法律错误。恳请二审法院依法撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人南区派出所辩称：一、被上诉人依法依规履行职责，程序规范，性质判断准确，处置适当。2016年2月28日上午，被上诉人接到上级110指令：东吴南路79号致远大厦A幢7楼施工，致使6楼漏水起纠纷。接报后，因警情并非属于重大违法犯罪以及其他紧迫危险警情，民警指派附近警辅人员先期处警，经现场了解，报警所涉事项并不属于违反治安管理行为，也不属于其它违反公安行政管理行为，更不属于犯罪行为，因此，不属于公安机关职责范围内应当查处的违法犯罪行为，其应属于相邻关系引起的民事侵权行为。经劝解未果情况下，告知双方可通过民事诉讼途径解决纠纷。对此，被上诉人的上述行为在程序上以及实体上均符合法律法规以及相关规范要求，处置适当。二、上诉人认为，装修导致的漏水行为，属于违法犯罪行为，公安机关应当依法查处的理由不能成立。公安机关确实负有依法预防、制止、侦查违法犯罪行为，维护社会治安秩序等法定职责，但公安机关履行职责必需有法可依，必须属于法律法规具体规定属于公安机关职责的范围。本案中楼上装修导致部分渗水的行为，客观上虽然致使楼下少量财物受损，但该行为不能评价为故意损毁财物行为，不属于公安机关职责范围。事实上，楼上进行的混凝土搅拌客观上已经形成渗水，即使停工，渗水也不可能消失，只有等混凝土凝固渗水才可能停止。况且楼上楼下之间还有一层整体浇筑�楼板，不可能说楼上装修是故意要损毁楼下财物。因此，故意损毁财物的说法不能成立。综上，被上诉人在判明警情性质的基础上，依据《江苏省公安机关接处警执法标准化管理手册》（以下简称《公安执法手册》）的相关规定，及时处置，及时告知双方固定证据以及相关法律途径，已经履行了《人民警察法》规定的相关职责。处置过程合法合规，无任何不当之处。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审判决驳回其上诉。
被上诉人市政府辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、南区派出所接警处置合法。处警人员进现场查看，发现上诉人杨鸥与案外人的纠纷系源于装修施工引发的漏水问题，不存在故意损毁公私财物或其他违法行为。在案外人明确拒绝停止施工后，告知双方通过民事诉讼途径解决。符合《公安执法手册》中关于涉及邻里纠纷的处置的规定，并无不当。二、被上诉人市政府行政复议程序和内容合法。杨鸥对南区派出所未及时制止不法行为不服，以吴中公安分局为被申请人，向被上诉人申请行政复议。经审查，被上诉人认为，杨鸥行政复议申请不符合要求。通知其补正，杨鸥向被上诉人寄来“函”一份，被上诉人根据其“函”的意思，理解上诉人系对公安机关不作为申请复议，因此，南区派出所是适格的被申请人并受理该案。对被申请人变更的行为，符合《行政复议法》的“便民原则”与立法精神，体现了复议机关积极履行复议监督职责、化解行政争议的价值取向，不仅未减损上诉人的合法权益，而且有利于保障上诉人的合法权益。上诉人认为南区派出所未履行法定职责、原审适用法律错误的理由不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。
�审原告杨鸥向原审法院提供的证据：
1、现场施工照片；2、天花板照片；3、政府信息公开申请；4、政府信息公开告知书及邮寄、签收凭证；5、《行政复议申请书》及邮寄、签收凭证；6、《补正行政复议申请通知书》及邮寄、签收凭证；7、函及邮寄、签收凭证；8、《行政复议受理通知书》及邮寄、签收凭证；9、《行政复议决定书》及邮寄、签收凭证。
原审被告南区派出所向原审法院提供的证据有：
1、接处警工作登记表；2、接处警录音录像及文字记录。
原审被告南区派出所提供的法律法规依据有：《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《公安执法手册》。
原审被告苏州市政府向原审法院提交的证据有：
1、《行政复议申请书》；2、《补正行政复议申请通知书》及送达凭证；3、函；4、《行政复议受理通知书》及送达凭证；5、《行政复议答复通知书》及送达凭证；6、《行政复议答复意见书》与法律依据；7、《行政复议决定书》及送达凭证。
原审被告市政府提供的法律法规依据有：《行政复议法实施条例》、《公安执法手册》、《公安派出所执法执勤规范》。
杨鸥提出上诉后，原审法院将上述证据均随案移送至本院。
本院经审查认定，原审法院认证正确。本院认定事实与原审判决认定事实一致，予以确认。
二审庭审中，上诉人杨鸥向法庭提交了“吴江市好美家居装饰工程有限公司”在《全国企业信用信息公示系统（江苏）》上的网页资料，以证明在其楼上进行施工的上述具有装修资质的公司，实施野蛮装修是一种故意行为。被上诉人南区派出所、市政府对上诉人杨鸥提交的上述证据，认为与案没有关联性，不予认可。�院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，上诉人杨鸥在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的上述证据，本院不予接纳。
本院认为，《人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。因此，公安机关依法具有保护公民的人身安全、人身自由和合法财产的法定职责，对于公民的报警案件，应当及时查处。
本案争议焦点：1、被上诉人南区派出所针对上诉人杨鸥报警所称合�财产遭受侵害的事项，是否履行了处警职责？2、被上诉人市政府行政复议过程中，变更被申请人的行为是否合法？
关于争议焦点一，被上诉人南区派出所是否履行了接处警工作职责。根据公安部《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作；对其他非紧急报警、求助，处警民警应当视情尽快处理。本案中，南区派出所民警接110指令，杨鸥报警称“7楼施工使6楼漏水起纠纷”。处警民警陈伟军初步判断属非紧急报警，故安排警辅先期到达现场处理的行为，符合上述规定。出警人员经现场查看，系杨鸥办公场所的楼上邻居在进行铺设水泥地坪，导致楼板渗水，但鉴于现场水泥铺设现状和渗水已经发生的情形，且不存在故意损毁公私财物或其他违法行为的情况下，经劝解未果，双方起纷争时，告知通过民事诉讼途径解决，符合公安执法中关于涉及邻里纠纷的处置的规定，并无不当。上诉人杨鸥称，出警人员系警辅，处警不合法。本院认为，根据《警辅管理办法》第十条明确，警辅在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，可辅助履行接处警、纠纷调解、信息采集等警务活动。南区派出所处警过程中，民警虽未至现场，但警辅的上述处置行为是在民警指挥和监督下进行，警辅现场采集的视频资料，也经处警民警陈为军形成《接处警录音录像文字记录》。因此，警辅的履责行为，遵循了《警辅管理办法》所限定的工作规范要求。上诉人杨鸥认为南区派出所未履行法定职责的观点，本院不予采纳。
关于焦点二，被上诉人市政府行政复议过程中，变更被申请人的行为是否合法？本院认为，申请具体化是提出行政复议的基本要求。《行政复议法实施条例》体现了申请具体化原则，其第十九条规定，申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：……（二）被申请人的名称；（三）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；……。第二十二条规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以书面通知申请人补正，补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。本案中，杨鸥行政复议申请虽以“不服吴中公安分局作出的《信息公开告知书》”为名，提出行政复议，但其“申请事项”却是行“请求依法确认吴中公安分局未及时制止不法行为的行政行为违法”之实；其阐述的“事实和理由�核心系认为公安机关“未制止违法行为”。显然，杨鸥以吴中公安分局为被申请人有误或请求事项表述不清。市政府书面要求杨鸥明确事实理由，并指导其选择正确的被申请人，但杨鸥回函仍坚持己见，不予变更。被上诉人市政府根据杨鸥针对公安机关处警“未制止不法行为”申请复议事项，虽经告知，要求其变更被申请人，但杨鸥回函不同意的情形下，市政府最终依法确定被申请人为南区派出所之举，考其初衷，无非是出于遵循《行政复议法》第四条规定中的“便民原则”，履行行政复议职责、切实解决争议的良苦用心，并无不妥，且也不影响杨鸥的实际权益。
综上，被上诉人南区派出所在接警后，已履行了法定职责，处警行为符合法律法规规定；被上诉人市政府作出的[2016]苏行复第50号行政复议决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序�上诉人杨鸥的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定的事实正确，适用法律准确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨鸥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周剑鸣
审 判 员 倪 放
代理审判员 姜雨昊
二〇一七年七月六日
书 记 员 严立群