大连市甘井子区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甘行初字第64号
原告王立中，男，1964年1月9日生，住址大连市西岗区。
委托代理人于国华，系辽宁胜诚律师事务所律师。
被告大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区
法定代表人王晋良，系该局局长。
委托代理人潘洋，男，系该局法规处工作人员，住址大连市沙河口区。
委托代理人孙声全，男，系大连市国有土地使用权交易中心副主任，住址大连市中山区。
第三人大连保利红旗房地产开发有限公司，住址大连市甘井子区。
法定代表人张曦，系该公司董事长。
委托代理人康何，女，系该公司法务专员，住址大连市沙河口区。
原告王立中因不服被告大连市国土资源和房屋局土地行政出让，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院当日立案。同年6月13日，本院向被告大连市国土资源和房屋局送达了起诉状副本、应诉通知书等。同年7月1日，本院追加大连保利红旗房地产开发有限公司为第三人参加诉讼。同年11月23日，辽宁省高级人民法院批准本案延长审理期限。本院依法组成合议庭，于同年11月3日公开开庭审理了本案。原告本人及其委托代理人，被告的两位委托代理人，第三人的委托代理人，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月10日，被告大连市国土资源和房屋局将建设用地编号为大城（2011）-18号宗地的国有建设用地使用权出让给了第三人大连保利红旗房地产开发有限公司。
原告王立中诉称，2011年11月初，原告得到通知，原告的房屋及办公所在地的甘井子区红旗中路221号纳入了拆迁改造范围。自称是动迁公司的人员来到原告公司商谈拆迁补偿事宜，但来人并没有出示房屋主管部门核发的拆迁许可证等合法手续，也未能客观公正地协商补偿价格，因此未能签订拆迁补偿协议。接着，原告房屋所在的楼房的水、电、煤气等公共设施被掐断，所在楼房的二楼以上被拆除，致使原告的房屋被损坏，无法正常经营。原告房屋前面开始了建筑施工，后知该楼盘叫保利西山林语，原告的房屋所在地位于该小区的范围内。根据国家的有关法律法规及大连市的有关规定，实施招、拍、挂出让的国有土地必须是净地。《大连市土地储备实施办法》第19条规定：储备土地完成前期整理后，由市国土资源部门根据年度土地供应计划统一组织供地。大连市人民政府2010年10月12日下发的关于“旧城区拆迁改造用地收储工作流程、企业搬迁改造用地收储工作流程、集体土地征收后储备工作流程”中，均明确规定拆迁补偿后将净地移交给土地储备机构。负责土地储备及供应的被告，理应对收储的土地进行核实和审查及验收合格，符合条件方能实施招、拍、挂。但是被告在该地块尚未完全解决拆迁补偿、该地块存在在先权利的情况下，将该宗地出让，该行为是违法的。第三人为被诉违法行为的受益人。故原告请求：1、确认被告于2011年在国有土地使用权挂牌出让公告（大国土房屋告2011年57号）中，将位于大连市甘井子区红旗街道湾家村、宗地编号为大城（2011）18号土地出让给大连保利红旗房地产有限公司的行为违法；2、第三人作为被诉违法行为的受益人，承担赔偿36,870,700元损失，本案被告承担连带赔偿责任。
原告向本院提供了如下证据：
1、公有住房租赁证2份；
2、股东会决议、协议书；
3、房产及设备使用协议书；
4、大连市甘井子区城市管理行政执法局行政答辩状；
5、大连红旗水泥制品厂及周边改造项目拆迁安置方案；
6、照片。
被告大连市国土资源和房屋局辩称，不同意原告的诉讼请求。第一，被告具有作出国有土地使用权挂牌出让公告的职权。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中规定，“本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公告，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地的使用权人的行为。”因此，被告依法具有作出挂牌出让公告的职权。第二，原告要求确认被告将土地出让给第三人的行为违法的诉讼主体错误，被告不具有作出管辖区域内批准国有建设用地使用权的职权。被告作出的国有建设用地使用权挂牌出让公告中并不包含将案涉地块出让给第三人的内容，原告诉讼主体错误。根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”。出让国有建设用地使用权的行政机关是大连市人民政府，被告并不具有作出管辖区域内批准国有建设用地使用权的职权。因此，原告诉讼主体错误，应当予以驳回。第三，被告作出国有土地使用权挂牌出让公告的程序合法。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。被告按照规定发布了挂牌公告，程序合法。第四、原告的诉讼请求已经超过行政诉讼时效，应当予以驳回。被告于2011年6月10日制作了国有建设用地使用权挂牌出让公告（2011年第57号），并将该公告在大连日报、大连市国有土地使用权交易中心网站上面向社会公开，原告如对公告内容有异议，应当自公告日的六个月内向法院提起诉讼，原告的诉讼已经超过本案的诉讼时效，应当予以驳回。第五，原告是否具有行政诉讼主体资格，需要原告进一步举证证明。第六、原告要求被告承担36,870,700元的损失赔偿，不应当由甘井子法院审理，应当予以驳回。根据《民事诉讼法》相关规定，基层人民法院审理的民事案件标的应当是3，000万元以内。原告的赔偿请求已经超过了基层法院的受案范围，不属于基层法院管辖，应当驳回原告的诉讼请求。
被告于2015年6月25日向本院提供了被诉行政行为的证据和依据。
一、职权依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十三条。
二、事实证据：
1、2011年6月10日大连日报报纸复印件，大连市国有建设用地使用权挂牌出让公告（2011年第57号）；
2、大连市国有土地使用权交易管理委员会会议纪要；
3、大连市土地储备中心《红旗水泥制品厂及周边改造地块出让方案》（大土储出让[2011]21号）。
三、法律依据：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）。
第三人大连保利红旗房地产开发有限公司述称，不同意原告的诉讼请求。在2011年6月30日至7月11日大连市国有土地使用权交易中心举办的国有建设用地挂牌出让中，第三人竞得编号为大城2011第18号国有建设用地，竞买行为符合国家法律法规的规定，经过审查最终获得该土地的使用权，并签订成交确认书。整个招拍挂出让活动程序合法，成交结果真实有效。签订成交确认书后，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，约定第三人依法取得建设用地使用权，在出让期内，享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权建造建筑物及附属设施。大连市人民政府大政地城字2011第6100号批复中，同意第三人建设案涉地块。因此，被告要求第三人赔偿损失的请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其请求。
第三人向本院提交了如下证据：
1、成交确认书；
2、国有建设用地使用权出让合同；
3、《关于大连保利红旗房地产开发有限公司建设居住项目国有建设用地使用权的批复》（大政地城字[2011]6100号）。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告证据1至3,能够证明原告是甘井子区红旗中路221号楼房第一层的实际占有人，予以采信；原告证据4至5，与本案所涉行政行为无关，不予采信；原告证据6，能够证明原告实际占有的房屋至今尚未拆除，予以采信。被告的全部证据,第三人证据1和2，均与本案有关，来源和形式合法，内容真实可信，具有证据效力和证明力，予以采信。第三人证据3，与本案所涉行政行为无关，不予采信。
依据当事人陈述和以上有效证据，本院认定以下事实：
2011年6月10日，被告发布大连市国有建设用地使用权挂牌出让公告（2011年第57号），载明：“根据有关法律法规和国家政策规定，我局决定以挂牌方式出让以下宗地国有建设用地使用权，现将有关事项公告如下：一、挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求。……建设用地编号：大城（2011）-18号，用地位置：甘井子区红旗街道湾家村，用地面积（平方米）：171，844；土地使用性质：商业公建、居住及服务配套设施；建筑规模（平方米）：418，317；竞买保证金（万元人民币或等值外币）：60，000；住宅小户型比例：70%；出让年限，住宅和居住式公寓用地70年、科技研发和工业用地50年、公建用地40年……规划建设要求详见规划行政主管部门的正式批准文件，开发建设手续等事项按有关规定办理”。2011年6月14日，大连市国有土地使用权交易管理委员会会议纪要（20）载明：“……除已开工建设或建成项目外，其他项目均为净地出让……”2011年6月27日，大连市土地储备中心作出《红旗水泥制品厂及周边改造地块出让方案》（大土储出让[2011]21号），该方案第六条第1款载明：“该项目以地面拆平现状移交，涉及拆平范围内地下设施设备的拆除迁移补偿问题及上空设施的迁移落地事宜由竞得人自行解决”。
原告实际占有的位于甘井子区红旗中路221号的房屋座落于编号为大城（2011）-18号的宗地上。该房屋至今未拆迁，也未依法补偿完毕。
2011年7月11日，被告与第三人签订了成交确认书，确认第三人竞得编号为大城（2011）-18号的宗地。2011年10月10日，被告大连市国土资源和房屋局将建设用地编号为大城（2011）-18号宗地的国有建设用地使用权出让给了第三人。
原告对该挂牌出让行为不服，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼，提出了前述诉求。
本院认为：第一，被告在大连市国有建设用地使用权挂牌出让公告（2011年第57号）中挂牌的编号为大城（2011）-18号的宗地并非净地，不符合挂牌出让的条件。国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四条第㈠项规定：“……土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得'毛地'出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”根据该规定，国土资源主管部门在挂牌出让土地前要进行土地调查和确权登记，确保出让土地为净地。本案中，被告在大连市国有建设用地使用权挂牌出让公告（2011年第57号）中挂牌出让的编号为大城（2011）-18号宗地并非净地，位于该宗地上的原告房屋至今未拆迁，也未依法补偿完毕，显然不符合上述挂牌出让条件。被告挂牌出让的行政行为明显不当，依法应予撤销，但现在房地产开发已经完成，居民已经入住，如果撤销挂牌出让行为，将对社会公共利益造成重大损害，依法应判决确认违法，不撤销行政行为。第二，关于被告是否适格问题。被告挂牌出让案涉宗地，并与第三人签订了出让合同。原告起诉该挂牌出让行为，被告是适格主体。被告辩称原告诉讼主体错误一节，不应采纳。第三，关于起诉期限问题。按照证据规则的规定，被告认为超过起诉期限的，由被告承担举证责任。本案中，被告2011年挂牌、出让案涉宗地，但被告不能提供证据证明原告何时知道挂牌、何时知道出让，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，本案应适用五年的起诉期限。原告2015年6月向本院提起诉讼，未过起诉期限。第四，关于原告的诉讼主体资格问题。原告作为案涉房屋的实际占有人，与案涉土地挂牌出让行为存在直接的利害关系，具有诉讼主体资格。被告辩称“原告的诉讼主体资格需要进一步举证证明”的主张，不应采纳。第五，关于原告要求第三人大连保利红旗房地产开发有限公司赔偿损失、被告承担连带责任问题。该诉讼请求属于民事诉讼范畴，不属于行政诉讼的受案范围，本案中不应考虑。既然不属于行政审判受案范围，被告提出的“原告要求被告承担36,870,700元的损失赔偿，不应当由甘井子法院审理”一节，亦不应考虑。再者，被告也未曾正式提出过管辖异议。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第㈠项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、确认被告大连市国土资源和房屋局将位于大连市甘井子区红旗街道湾家村、宗地编号为大城（2011）18号的土地挂牌出让给第三人大连保利红旗房地产开发有限公司的行政行为违法；
二、驳回原告王立中的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预付），由被告负担，于本判决生效之日起十日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 姜 群
审 判 员 刘丽娜
人民陪审员 曲 宁
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 张文郁
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。