河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀06行终179号
上诉人（原审第三人）刘三好，男，汉族，1964年10月12日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）刘过好，男，汉族，1959年8月3日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）刘少泽，男，汉族，1974年12月18日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）侯荣芬，女，汉族，1963年12月10日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）刘跃雷，男，汉族，1976年4月17日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）庞文如，女，汉族，1969年1月15日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）刘转辉，男，汉族，1965年3月8日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）张盼肖，女，汉族，1959年6月18日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）刘壮杰，男，汉族，1964年3月22日出生，住曲阳县，.
上诉人（原审第三人）刘士龙，男，汉族，1966年3月9日出生，住曲阳县，.
上诉人共同委托代理人张思齐，河北尚言律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）史改桃，男，汉族，1954年9月25日出生，住曲阳县，.
委托代理人李占成，河北一公律师事务所律师。
原审被告曲阳县灵山镇人民政府，住所地河北省保定市曲阳县灵山镇灵山村，统一社会信用代码11130634000843470D.
法定代表人张永辉，该镇镇长。
委托代理人张小林，该镇政府工作人员。
委托代理人庞青敏，该镇政府工作人员。
原审被告曲阳县人民政府，住所地曲阳县恒山路，统一社会信用代码11130634000842742A.
法定代表人石志新，该县县长。
委托代理人张耀辉，该政府工作人员。
上诉人刘三好等十人因被上诉人史改桃与原审被告曲阳县灵山镇人民政府、曲阳县人民政府土地行政处理一案，不服唐县人民法院（2017）冀0627行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘三好、刘过好、侯荣芬、庞文如、张盼肖、刘壮杰以及上诉人共同委托代理人张思齐、被上诉人史改桃及委托代理人李占成、原审被告曲阳县灵山镇人民政府委托代理人张小林、庞青敏、曲阳县人民政府委托代理人张耀辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘三好、刘过好等十第三人于2016年7月26日以史改桃为被申请人向被告一递交申请书，请求依法确认申请人对野北“西坡洗煤厂”占地约30亩拥有所有权和使用权。被告一在受理后于2017年1月10日作出灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书，决定书载明：“经审理查明：申请人与被申请人所争议的土地位于野北村西原平洞煤矿旧址处。面积6.2亩（地面高低不平，成不规则状），北至被申请人楼房后墙，南至荒坡地和自然沟，西至大坑东和刘占家地，东至河沟，中间有宽度不等的道路两条。平洞煤矿于1957年下马，后由野北大队、野北村民王墨生先后在原址开办过煤矿。1995年野北村委会向曲阳县政府请示将原平洞煤矿旧址、野北村煤矿、王墨生开办煤矿的煤矸石山、坍塌的坑口，批准给史改桃开办洗煤厂使用，使用面积5亩。1996年10月8日，曲阳县土地管理局根据县政府的批复，经实地勘察，特批准河北省曲阳县野北矿区精煤筛选厂，法人史改桃，在野北村西部，原平洞煤矿旧址，野北村煤矿旧址建厂，属生产建设用地，面积三千四百平方米。1997年8月21日，野北村委会与史改桃签订了野北村西，原平洞煤矿，北房东西长15.8米，东山墙往东2.2米，共18米，北房后墙往南30米，房屋五间，卖于村民史改桃经营的洗煤厂，只卖地面房屋，不卖地皮的协议。协议：洗煤厂下马房屋拆除，所有东西清走，地皮归野北村委会；洗煤厂改行，更换厂名（或户名）房屋照样拆除，地皮归村委会；洗煤厂经营者史改桃不得转让他人，如转让他人，照样拆除房屋，地皮归村委会。又查，被申请人执有：史改桃与刘占家、史改桃与刘青儿、史改桃与王墨生的买卖土地协议书（复印件），史改桃与王墨生、史改桃与刘宝成、史改桃与刘青儿的土地租赁协议书（复印件）。其中史改桃与刘宝成协议书立约人的签字非本人所签。另查，未发现所争议土地处的相关国有土地证明。”被告一根据以上查明的案件事实，认为被申请人称该地块经营管理权仍属国家性质与事实不符，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自由山属于农民集体所有。同时认为被申请人与他人签定的买卖土地协议有悖法律，被申请人与他人签定的租赁土地协议，未经野北村委会批准或同意任何人无权将该处的土地和荒山荒坡地进行转让或出租。据此，被告一作出了申请人与被申请人所争议之地，其所有权和使用权为野北村集体的处理决定。本案庭审中，原告、被告一、被告二、第三人四方当事人均表示对争议地的所有权归野北村村民集体没有异议。本院查明的事实与被告一认定的事实基本一致。
原审法院认为，原告与第三人对争议土地所有权属于野北村村民集体没有异议，第三人向被告一申请确认的实为争议地的使用权归属。从被告一认定的事实看，作为野北村的村民自治组织野北村村民委员会，在1995年7月8日向曲阳县人民政府出具书面批复申请，同意将争议土地中的面积约5亩批准给原告史改桃办厂使用。在1996年5月6日向曲阳县工商行政管理局出具的场地使用证明中，曲阳县土地管理局、曲阳县灵山镇野北村村民委员会均加盖了公章，该场地使用证明载明：我（单位）向史改桃、刘文杰、李爱贤出租（提供）营业场地5间3400平方米。1997年8月21日，野北村村民委员会与史改桃签订协议书，将争议地上的房屋五间卖给史改桃经营的洗煤厂。上述事实证明，争议土地中的大部分是野北村村民委员会同意、批准、出租（提供）给原告经营洗煤厂使用的，争议土地上的房屋也是野北村委会出售给了原告所有。而原告向被告一提供的证据5、16及向本院提供的证据证明原告注册成立的曲阳县野北矿区精煤筛选厂正常经营至今。综上，对争议土地的所有权属于野北村村民集体，当事人并无争议。争议土地的大部分应认定为是野北村村民委员会以其他方式承包给原告使用的，其他土地亦是同村村民与原告之间的土地流转行为。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：下列案件不作为争议案件受理……（四）农村土地承包经营权争议案件。所以，村民委员会将争议土地承包给原告使用是否有效，其他村民与原告之间的土地流转是否合法，应当依照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的途径予以解决。被告一受理本案争议并作出处理决定，明显不符合上述规定，超越了行政职权，所作出的处理决定应予以撤销。被告二虽然复议程序合法，但未能查明被告一行政行为超越职权，所作出的维持原行政行为的复议决定结论错误，应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决一、撤销被告曲阳县灵山镇人民政府作出的灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书。二、撤销被告曲阳县人民政府作出的曲政复字（2017）第2号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告曲阳县灵山镇人民政府负担。
上诉人刘三好等十人不服上诉称，一、一审判决认定事实错误。首先，争议土地属于野北村第四村民小组所有和使用，迄今未被国家征用也未曾灭失，土地所有权未发生转移。被上诉人与野北村集体签订房屋租赁协议，约定只租房屋不卖地皮。此约定表明野北村集体的土地已经分配给各村民小组所有使用，故争议土地属于野北村集体所有。曲阳县国土资源局无处分权。其次，争议土地因属于野北村第四村民小组所有，除该小组外，任何人无权发包该土地。被上诉人不是该小组成员，也未征得该小组同意，无论被上诉人与任何集体或者个人是否签订过承包协议，均不能发生法律效力。被上诉人对该争议土地无使用权。二、一审判决适用法律错误。一审法院依据《土地权属争议调查处理办法》第四十条第四项规定认定一审被告灵山镇人民政府超越行政职权实属不当。首先，上诉人与被上诉人之间就争议土地没有任何形式的承包合同与承包事实，被上诉人对争议土地无所有权与使用权；其次，一审被告灵山镇人民政府在行政职权范围内处理争议无错误。被上诉人占有上诉人所有的土地不归还且不承认争议土地为上诉人所有，属于土地所有权和使用权争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，一审被告灵山镇人民政府受理并处理本案合法。一审被告灵山镇人民政府处理争议，事实清楚，程序合法，处理决定正确。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审行政判决书，改判维持一审被告曲阳县灵山镇人民政府作出的灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书、一审被告曲阳县人民政府作出的曲政复字（2017）第（2）号行政复议决定书；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人史改桃答辩称，一、一审判决认定事实正确。上诉状第一条理由不能成立。1.争议土地不属于野北村第四村民小组所有，不属于该小组适用范围，上诉人不具备诉讼主体资格。首先，答辩人认可争议土地属于野北村集体所有，不认可争议土地归上诉人所有。其次，上诉人对于其主张的对争议土地的所有权以及使用权无任何证据予以证明。2.答辩人有充分充足的证据证明争议土地归答辩人使用。具体为野北村委会向曲阳县政府的请示报告、曲阳县国土局的企业用地证明、曲阳县工商局企业登记材料、与野北村委会的占地协议书，其中曲阳县国土局只是证明企业用地归登记企业使用，不是对土地权属的处分。3.上诉人仅十人，无法代表野北村第四村民小组，其诉讼行为违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条和《最高人民法院对河北省高级人民法院<关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复>》。二、一审判决适用法律正确。上诉人所谓一审判决适用法律错误的上诉理由应予以驳回。1.上诉人无农村集体土地的所有权，不可能与答辩人之间发生或存在土地承包合同关系。2.上诉人在上诉状第2页第七行认可灵山镇人民政府对该争议土地的处理职权，灵山镇人民政府确权处理决定书明确决定争议土地归野北村集体所有，其与上诉人主张争议土地归上诉人所有矛盾。3.一审判决采信：1995年本案争议土地所有权主体野北村委会向曲阳县政府请示报告，1996年10月6日曲阳县土地管理局批准手续场地证明，均是争议土地所有权人和土地管理部门的公文证，证明争议土地中3400平米归答辩人合法使用。一审采信：1997年8月21日，野北村委会与答辩人签订的办厂用地协议书，属所有权单位的公文书书证，确证540平米的集体土地归答辩人合法使用。一审判决认定争议土地的大部分是野北村委会以其他方式承包给答辩人使用，使用法律正确。答辩人与其他六户村民间的承包土地流转协议，属于国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定的农村土地承包经营权争议案件，应该依照《中华人民共和国农村土地承包法》途径予以解决。一审判决认定灵山镇人民政府违反规定、超越职权无不当。综上，一审判决书认定事实正确，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉理由不能成立，请法院依法驳回上诉，维持原判、
原审被告曲阳县灵山镇人民政府答辩称，一，该争议土地，野北村委会未与任何人签订过土地承包合同或协议，也未发包过。被上诉人史改桃与王墨生等六户村民签订的合同或协议无效。二、被上诉人史改桃在一审中当庭承认该争议土地属于村集体，这与镇政府作出的处理决定主要内容一致，即争议土地的所有权与使用权属于村集体。三、一审法院以《土地所有权争议调查处理办法》第十四条第四项为由认定镇政府超越职权撤销了镇政府作出的处理决定书错误。原因是该争议土地无承包或流转的情况。在镇政府处理中，申请人与被申请人对于土地性质产生争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，镇政府处理无不当。综上，镇政府作出的处理决定书合理合法，请求法院依法撤销一审法院判决书。
原审被告曲阳县人民政府答辩称，一、答辩人主体适格，程序正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条规定，答辩人有权受理并审理该复议案件。答辩人依法受理后，及时通知当事人方答辩和举证，并勘察了争议地现场，审理终结后作出决定并送达决定书。二、答辩人认定事实清楚，适用法律正确。争议之地为原平洞煤炭旧址，下马后，野北大队、王墨生等先后在该原址上开过煤炭至1991年。1995年，野北村委会向县政府申请，由本村村民史改桃砸原址上办厂，1996年10月8日，曲阳县土地管理局根据县政府批复，经过实地勘察，批准了该项目。1997年8月21日，野北村委会与史改桃签订了原平洞煤炭相关房屋及土地协议。现双方当事人均认为争议土地应当归自己所有，所以发生争议。县政府认为，原平洞煤矿旧址和周围部分荒山荒坡未曾承包给他人，未划分给任何人，不是责任田，未经野北村委会同意或批准，任何人不得将该处土地和荒山荒坡进行转让或出租。史改桃主张争议之地的所有权无法律依据。依据《中华人名共和国土地管理法》第八条第二款规定，灵山镇政府将争议土地确权给野北村集体所有和适用并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，答辩人作出的维持决定并无不当。请二审法院维持答辩人作出的处理决定，撤销一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人史改桃所使用的大部分争议土地是根据1997年8月21日其与野北村村民委员会签订的协议书，由野北村村民委员会以其他方式承包给其使用，其他土地亦是同村村民与被上诉人史改桃之间的土地流转行为。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理……（四）农村土地承包经营权争议案件”。原审被告曲阳县灵山镇人民政府受理本案争议并作出处理决定，超越了行政职权。原审被告曲阳县人民政府作出的维持原行政行为的复议决定认定事实错误，一审判决撤销处理决定及复议决定正确。上诉人刘三好等十人的上诉理由理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘三好等十人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 周兴旺
代理审判员 宋晓红
二〇一七年九月二十日
书 记 员 南佳凤