湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鄂28民终503号
上诉人（原审被告）：咸丰县唐崖镇人民政府，住所地唐崖镇皇城路10号。
法定代表人：张进，镇长。
委托诉讼代理人：姚再鹏，中共唐崖镇党委副书记。
委托诉讼代理人：官昌明，湖北闳辩律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湖北帅丰房地产开发有限公司，住所地湖北咸丰工业园区。
法定代表人：李俊，董事长。
委托诉讼代理人：杨振华，湖北施州律师事务所律师。
上诉人咸丰县唐崖镇人民政府（以下简称唐崖镇政府）因与被上诉人湖北帅丰房地产开发有限公司（以下简称帅丰公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服湖北省咸丰县人民法院（2016）鄂2826民初1603号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。本案现已审理终结。
唐崖镇政府上诉请求：撤销一审判决，依法改判并判令帅丰公司承担本案诉讼费用。事实和理由：1.一审法院判决唐崖镇政府向帅丰公司支付分摊的设计费、地勘费、造价咨询费和三通一平等费用共计2079453.10元，属重复支付。一审法院对工程总价款予以确认，表明对咸丰县振兴联合会计事务所咸振兴专审（2014）2号《关于咸丰县尖山乡人民政府皇城水岸一期建设项目投资预算审计报告》也予以认可，即确认皇城水岸一期建设项目建安工程费为23049131.85元，其他费用为2405359.32元。其中，建安费用包含了三通一平费用962545.61元，其他费用包含了帅丰公司主张的设计费、地勘费、造价咨询费等费用，因此分摊之说不能成立。2.一审判决唐崖镇政府支付增加工程款1971079.17元缺乏事实依据和法律依据。合同总价款包含了10栋住宅楼以外的道路硬化工程、化粪池工程、三通一平及设计费、地勘费、造价咨询费等其他费用，以合同总价款除以10栋楼的建筑面积所得的单价不是增加工程量的真实单价。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，增加工程量价款应当按照实际增加的工程量及双方签订施工合同时咸丰县执行的计价方法或者计价标准结算。帅丰公司完成的部分地下室基础施工工程价款虽然没有计入咸丰县振兴联合会计事务所出具的咸振兴专审（2014）2号审计报告中的建安工程量价款，但由于合同当事人签订承包协议时，10栋楼房的主体工程已经全部完工，协议确定的工程价款已经包含了帅丰公司已经实施的全部工程价款。协议的签订表明帅丰公司已经放弃要求支付增加工程量的权利。3.本案所涉的第5、6、7栋房屋出现基础下沉，楼体倾斜现象，应当引起重视。
帅丰公司答辩称，1.唐崖镇政府认为工程总价款包含主体工程造价、设计费等费用及地下室增加工程量价款，没有任何依据。咸丰县振兴联合会计事务所出具的咸振兴专审（2014）2号审计报告不具有客观真实性，合同单价是双方当事人在前期磋商过程中协商一致后达成的意见，没有突破所确定的每平方米1460元的价格。2.一审判决唐崖镇政府支付分摊费用是正确的，因为该费用是帅丰公司为整体工程所支出的全部费用，唐崖镇政府理应分摊。3.按照合同约定，地下室修建之后应当按照建筑面积计算工程价款，但在实际施工过程中，唐崖镇政府变更了设计方案，导致已施工部分全部填埋，无法计算建筑面积。唐崖镇政府及监理方都认可帅丰公司对地下室进行施工的工程量，且设计部门说明了地下室的修建面积，一审法院按照建筑面积计算工程价款符合约定。4.唐崖镇政府所述的工程质量问题与本案无关。
帅丰公司向一审法院起诉请求：1.判令唐崖镇政府支付应由其分摊的项目设计费、地勘费、造价咨询费等合计1472952.55元，庭审中增加分摊三通一平支出的费用，将该项诉讼请求变更为2119094.60元；2.判令唐崖镇政府支付余下工程款2181841.22元，诉讼过程中，帅丰公司申请对该项诉讼请求予以放弃；3.判令唐崖镇政府支付增加工程量的价款3583780.31元；4.判令唐崖镇政府赔偿损失3737291.39元（工程总造价30649318.95元-合同约定工程款的95%即24181841.22元（扣除5%质保金）-基础变更增加工程量未付工程款2730186.34元）；5.判令本案诉讼费用由唐崖镇政府负担。
一审法院认定事实：2013年5月11日，咸丰县人民政府形成《关于唐崖土司城搬迁安置工程建设专题会议纪要》，主要内容：“5月9日，县长戴清堂主持召开会议，专题研究唐崖土司城搬迁安置工程建设工作。现纪要如下：会议决定：（一）对唐崖土司城搬迁安置工程的建设采用公开招投标BT模式。（二）唐崖土司城搬迁安置工程建设造价原则上以湖北省2008年建安工程费用定额作为上拦标价，具体标准以县审计部门意见为依据。（三）工程回购付款方式为验收合格移交后50%、30%、20%的比例分三年付清……（六）唐崖土司城安置房建设后皇城水岸剩余土地按评估价格同步进行挂牌出让。”根据咸丰县土司皇城申请世遗工作需要，帅丰公司与咸丰县人民政府协商，由帅丰公司采用BT模式对尖山集镇两桥之间的地块（约42亩）进行民族风情一条街的开发建设，一部分为安置房，另一部分为商业开发。由于项目特殊，帅丰公司于2013年5月进场，对工程进行勘察、设计、三通一平等前期工程的建设。2013年6月21日，咸丰县人民政府作出咸政函（2013）71号《县人民政府关于尖山乡皇城水岸小区规划的批复》，同意集中安置地点为尖山集镇“皇城水岸小区”，按照已编制批准的“咸丰县尖山乡皇城水岸小区规划总平面图”组织实施。2013年9月17日，咸丰县发展和改革局作出咸发改投资（2013）58号《关于唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程立项的批复》，主要内容：“尖山乡人民政府：你乡《关于批准唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程基建计划的请示》收悉。经研究，批复如下：一、项目建设单位：咸丰尖山乡人民政府。二、项目地址：咸丰县尖山乡中心集镇。三、项目建设规模及主要内容：修建框架结构安置房及附属设施共计50680平方米，完善地下停车场、道路、绿化、排水、电力等基础设施。四、总投资及资金来源：总投资约3000万元，资金来源为政府投资。五、项目建设工期：工期10个月。”期间，咸丰县政府对整个项目进行了多次调整，直至2013年10月底，由县乡人民政府、建设局、水利局、设计院、指挥部等单位人员参加现场协调会，会议决定先修10栋安置房，命名为尖山皇城水岸一期工程，采用帅丰公司直接进行施工承包的方式发包。
2013年11月2日，尖山乡人民政府（甲方）与帅丰公司（乙方）签订《唐崖土司城申遗搬迁安置小区建设协议》，主要约定：“根据唐崖土司城申遗工作的总体进度要求，为加快推进安置小区建设，甲乙双方本着平等互利的原则，就乙方建设唐崖土司申遗搬迁安置小区工程项目进行协商，达成以下协议：一、工程概况。1、工程名称：唐崖土司城申遗搬迁安置小区；2、工程地点：尖山派出所后面临河地块；3、建筑规模：一期十栋楼建筑面积为18000平方米左右；小区大道建设面积约5000平方米左右。二、建设模式。采取乙方建设，甲方回购的方式实施本工程项目。三、建设内容和标准。本工程项目包括甲乙双方认可的设计图纸和议定的施工内容的所有工程量（包括三通一平、基础、主体、装饰、水电路、弱电、排水、屋面、化粪池、大道回填和硬化、进出车道等内容），室内的装潢标准以甲方的要求为准。乙方按设计图纸和双方议定的施工内容及标准完成唐崖土司城申遗安置小区工程，竣工验收后，甲方按照房屋实有建筑面积每平方米不超过1460元进行回购（回购价款包括甲乙双方认可的设计图纸，议定的施工内容的所有工程量以及设计、造价预算、监理、地勘、环评、招标代理、工程验收等与工程建设有关的所有费用）。乙方委托设计院设计的图纸成果归甲方所有……五、施工工期。1、工程工期：本工程至2014年3月31日完成房屋主体及内部装饰，达到验收标准，4月30日前完成附属工程。六、工程款支付方式。甲方采用工程回购付款方式，工程全部竣工验收合格移交后，支付工程决算总造价的70%，余款一年内付清。工程按总造价的5%扣除质保金。”
2014年3月28日，咸丰县尖山乡人民政府向帅丰公司发出《中标通知书》，载明：“帅丰公司：唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程经报咸丰县招标管理机构批准并备案，以直接发包方式确定你单位为承包人。承包人收到中标通知书后，请于2014年4月28日17时30分前到尖山乡人民政府与招标人签订承发包合同，并同时报招标管理机构备案。在限期内不来草拟合同者作放弃中标处理。工程名称：唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程。投标人：湖北帅丰房地产开发有限公司。建设规模：总建筑面积17465.86平方米。中标价：25454491.17元。”
2014年4月30日，尖山乡人民政府（甲方）与帅丰公司（乙方）签订《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》，主要约定：“根据唐崖土司城申遗工作的需要，经咸丰县人民政府批准，通过公开招标，乙方为唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程的中标人。甲乙双方本着平等互利的原则，就乙方承包唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程建设进行协商，达成以下协议事项：第二条、合作标的。（一）建设标的。建设标的位于咸丰县尖山乡集镇尖山派出所后面临河地块，土地面积及范围以县人民政府主管部门批准的规划许可证及红线图为准，在该地块上拟建唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程（见附件一：中标通知书）。第三条、合作方式。甲方提供拥有土地使用权的土地和建设方案，审查规划设计。乙方负责项目建设，本工程实行交钥匙工程。建设过程中合作范围内的工程费用以及规划设计、造价预算、招标代理、工程验收、监理、地勘、环评等与工程相关的所有费用由乙方承担，其规划设计、造价预算、监理、地勘、环评等成果归属甲方所有。房屋竣工验收后甲方按中标通知书的中标金额向乙方支付工程款。第四条、合作范围。1、合作范围包括甲乙双方认可的设计图纸（见招标文件即恩施天工建筑设计院设计的皇城水岸小区1、2、3、4、5、6、7、14、15、16号楼）和议定施工内容的所有工程量（见附件二：县申遗办备1号、2号备忘录），包括基础、主体、装饰、水电路、弱电（设计图纸范围内）、消防、排水、屋面、化粪池、大道建设、三通一平等系列工程。2、如因特殊原因及不可抗力因素造成的设计变更，增加的工程量，由甲乙双方协商解决。第六条工程款支付。1、在完成合同约定的合作范围、项目竣工验收后，甲方按房屋总建筑面积17465.86平方米为基数，以每平方米人民币1457.39元的单价计算，向乙方支付工程价款为25454491.17元（包括设计图纸等与工程相关的间接费用、附属工程和议定的工程量价款）……3、质量保证约定：质量保证金按工程总造价的5%扣除。质保金的银行利率为无息。甲方在质量保修期满后15个工作日内，将剩余保修金返还乙方。”2014年7月，帅丰公司完成皇城水岸一期工程十栋安置房主体建设，建筑面积17820.96㎡，并将已建成十栋房屋除一楼门面外的所有住房交付给唐崖镇政府。唐崖镇政府已向帅丰公司支付工程款23480000元。
另查明：1、经庭审中双方确认，帅丰公司自己或委托其他主体完成的主要工程为：（1）尖山皇城水岸一期22栋安置房工程部分和商业开发部分的规划设计；（2）尖山皇城水岸一期22栋安置房工程部分和商业开发部分的地勘；（3）尖山皇城水岸一期22栋安置房工程部分静载实验；（4）19栋安置房工程部分的“三通一平”（包括16栋安置房的基础回填碾压、土方换填）；（5）10栋安置房地下车库部分基础建设，后由于设计变更，重新进行回填；（6）10栋安置房主体工程建设（包含简单装修）；（7）尖山皇城水岸一期工程约3000㎡小区大道建设及大道两边人行道建设；（8）尖山皇城水岸一期22栋安置房的造价咨询。
2、为本案所涉工程建设帅丰公司已支付设计费、地勘费、造价咨询费等费用共计1700009.6元（帅丰公司提供的15张发票及按《建设工程造价咨询合同》约定已实际支付但未提供票据的200000元）。唐崖镇政府认可帅丰公司实际支出的金额为：1659768.6元。已签订《建设工程勘查合同》、《湖北陆诚建设工程质量检测有限公司检测合同书》、《建设工程质量检测合同书》、《建设工程委托监理合同》，但尚未支付的费用为597590.32元。三通一平支付的费用，双方确认为962545.60元。
其中：（1）设计费750000元用于尖山皇城水岸一期22栋安置房和商业开发部分（已支付）；（2）图审费151000元用于尖山皇城水岸一期22栋安置房和商业开发部分（已支付）；（3）造价咨询费300000元用于尖山皇城水岸一期22栋安置房（已支付）；（4）招标代理费50000元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（已支付）；（5）项目审计费150000元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（已支付）；（6）水安装费5100元、电专变费用132447.6元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（已支付）；（7）静载实验费98000元用于尖山皇城水岸一期22栋安置房（未支付）；（8）质量监督费210000元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（已支付100000元）；（9）地勘费180000元用于尖山皇城水岸一期22栋安置房和商业开发部分（未支付）；（10）监理费209590.32元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（未支付）；（11）土地登记代理费2050元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（已支付）；（12）放线定桩费19171元用于尖山皇城水岸一期10栋安置房（已支付）。
3、2016年8月12日，湖北天工建筑勘察设计有限公司作出情况说明载明：受业主委托，由我公司设计的湖北省咸丰县尖山乡皇城水岸项目，于2013年9月已出具施工蓝图并通过恩施州施工图审查事务所审查，各专业图纸均满足现行规范的要求。
该项目总建筑面积为50314.68平方米；其中地下一层，地下室建筑面积为14485.65平方米；地上22栋7层，建筑面积为35829.03平方米。
2013年11月，受业主的要求，取消地下室，我公司修改设计重新出具施工蓝图并再次通过施工图审查。取消后的建筑面积为地上22栋7层，建筑面积为35829.03平方米，其中A栋（1#-4#楼）的占地面积为928.68平方米，建筑面积为6734.67平方米；B栋（14#-16#楼）的占地面积为804.42平方米，建筑面积5824.26平方米；从栋（5#-7#楼）的占地面积为725.94平方米，建筑面积5261.94平方米；ABC栋取消的地下室面积为各自占地面积。
我公司对该项目规划设计，方案设计，初步设计，施工图设计，并多次修改，共计设计费75万元整。
4、2013年12月24日，用地单位咸丰县尖山乡人民政府取得《建设用地批准书》，载明：“建设项目：皇城水岸，建设性质：国有建设用地使用权，土地用途：住宅用地，批准用地面积：13261.3㎡。”
5、2013年12月23日，尖山皇城水岸一期10栋安置房取得《建设工程规划许可证》，其中标明每栋楼的建设规模为7层。
6、2014年12月14日，咸丰县唐崖镇第五届人大四次会议决定：撤销尖山乡设立唐崖镇。
一审法院认为，根据帅丰公司的诉讼主张及唐崖镇政府的抗辩理由，本案的争议焦点为以下四点：一、尖山皇城水岸工程是否由帅丰公司采用BT模式进行开发建设；二、本案争议工程是否有增加工程量，帅丰公司主张支付增加工程量价款3583780.31元的诉讼请求能否得到支持；三、本案争议工程总价款是多少，唐崖镇政府是否应当向帅丰公司赔偿损失3737291.39元；四、帅丰公司主张唐崖镇政府支付应由其分摊的项目设计费、地勘费、造价咨询费等2119094.60元的诉讼请求能否得到支持。对此本院分析评判如下：
一、关于尖山皇城水岸工程是否由帅丰公司采用BT模式进行开发建设的问题
1、帅丰公司认为，尖山皇城水岸工程（包括安置工程和商业开发）由帅丰公司采用BT模式进行开发建设。唐崖镇政府认为，帅丰公司与唐崖镇政府之间并未采用BT模式的方式对尖山皇城水岸工程进行承包。
2、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条的规定，房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。进行房地产开发的前提条件是房地产开发企业首先必须取得国有土地使用权。而从本案双方提供的证据来看，取得本案争议工程土地使用权的是主体是唐崖镇政府。所以，帅丰公司对尖山皇城水岸整体工程并不是进行的房地产开发。根据中华人民共和国建设部（2003）30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第二条第（一）项的规定，工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。第四条第（七）项规定，提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励具有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）……等方式组织实施。所以，BT模式是建设工程总承包的一种方式，是指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报。针对本案争议工程，虽然咸丰县政府专题会议纪要中确定对唐崖土司城搬迁安置工程的建设采用公开招标BT模式，但是本案争议工程的业主方并不是咸丰县人民政府，2013年5月帅丰公司进场，对工程进行勘察、设计、三通一平等前期工程的建设时，业主方唐崖镇政府与承包方帅丰公司并未签订书面合同。根据《中华人民共和国合同法》第二百七十条的规定，建设工程合同应当采用书面形式，从2013年11月2日双方签订的《唐崖土司城申遗搬迁安置小区建设协议》及2014年4月30日双方签订的《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》的内容来看，唐崖镇政府通过工程总承包的方式将“唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程”即10栋安置房的勘察、设计、施工等工程发包给帅丰公司建设。双方对合同内容的约定，不符合建设工程总承包中有关BT模式组织实施的要件，唐崖镇政府亦并未将剩余安置房工程及商业开发部分工程整体发包给帅丰公司。所以，帅丰公司主张其对“唐崖土司城申遗皇城水岸工程（包含22栋安置房及商业开发）”系采用BT模式进行开发建设的理由不能成立，本院不予采纳。
3、帅丰公司虽然具备房地产开发企业资质，但是不具备建筑企业施工总承包资质。根据《建筑业企业资质管理规定》第六条的规定，取得施工总承包资质的企业，可以承接施工总承包工程。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；……。所以，本案中双方于2013年11月2日签订的《唐崖土司城申遗搬迁安置小区建设协议》及2014年4月30日签订的《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》均属无效。
二、关于本案争议工程是否有增加工程量，帅丰公司主张支付增加工程量价款3583780.31元的诉讼请求能否得到支持的问题
帅丰公司认为其增加的工程量为基础变更增加及一期“三通一平”工程。唐崖镇政府认为该两项工程属于承包合同约定应当由帅丰公司完成的工程量，已将单项价款计入合同总价款中，不属于增加工程。一审法院认为，依据《唐崖土司城申遗搬迁安置小区建设协议》、《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》中关于建设内容、合作范围的约定，一期“三通一平”工程属于约定应由帅丰公司完成的工程量，不属于增加工程。
关于基础变更增加工程，庭审中双方在对帅丰公司已完成的工程进行陈述时一致认为，基础工程有一定的变更，原议定为地下车库，帅丰公司已按照有地下车库的施工方案进行了部分建设，后设计更改取消地下车库，帅丰公司进行回填。虽然双方于2014年4月30日补充签订《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》时，该工程变更已实际发生并完成，但是该协议是双方为了配合争议工程完善招投标手续而补充签订，内容与《唐崖土司城申遗搬迁安置小区建设协议》并无实质性变化。所以，基础变更增加工程的价款并未包含在工程总价款25454491.17元之中。唐崖镇政府认为已包含在工程总价款25454491.17元中的理由不能成立，本院不予支持。按照《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》第四条第2款的约定，“如因特殊原因及不可抗力因素造成的设计变更，增加的工程量，由甲乙双方协商解决。”对于由于设计变更增加的工程量，双方应当协商解决。现双方就增加工程量未能达成一致意见。帅丰公司要求按照合同单价每平方米1457.39元计算修建地下室的价款，一审法院认为，符合双方的约定及法律的规定，根据湖北天工建筑勘察设计有限公司出具的情况说明，帅丰公司修建的1-4号楼占地面积为928.68平方米、14-16号楼占地面积为804.42平方米、5-7号楼占地面积为725.94平方米，帅丰公司修建的地下室面积应与占地面积一致即共计2459.04平方米，根据时任皇城水岸一期工程的监理人员李科瑞及业主代表王斌的陈述，地下室的修建完成了整个地下室工程量的50%至60%，因具体修建的地下室工程量无法查清且双方无法形成一致意见，一审法院综合考量确定帅丰公司完成地下室总工程量的55%。故帅丰公司增加的工程量价款为1971079.17元（2459.04平方米×1457.39元/平方米×55%）。唐崖镇政府应给帅丰公司支付该笔增加的工程量价款。
三、关于本案争议工程总价款是多少，唐崖镇政府是否应当向帅丰公司赔偿损失3737291.39元的问题
双方签订的《唐崖土司城申遗搬迁安置小区建设协议》、《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》对工程总价款明确约定为25454491.17元，帅丰公司向本院提供的其单方制作的结算书，载明本案争议工程总造价为30649318.95元，唐崖镇政府对该结算书不予认可，认为双方签订合同中对工程总价款已进行约定，应当按照约定办理结算。
一审法院认为，双方签订有书面协议，对工程总价款已进行了明确，帅丰公司未提供证据证实双方对工程价款进行了变更，所以应当按照承包协议确定工程总价款为25454491.17元。唐崖镇政府在履行双方签订协议时没有违约行为，不应当承担违约责任，且帅丰公司主张工程总造价为30649318.95元的理由不能成立，对于帅丰公司主张要求唐崖镇政府赔偿损失3737291.39元的诉讼请求不予支持。
四、关于帅丰公司主张唐崖镇政府支付应由其分摊的项目设计费、地勘费、造价咨询费等2119094.60元的诉讼请求能否得到支持的问题
帅丰公司主张其支出的该部分费用共计2297599.32元，其中唐崖镇政府未认可的部分为资料费5241元、安全技术服务费35000元，唐崖镇政府对其他部分费用均予以认可，故一审法院认定设计费、地勘费、造价咨询费为2257358.32元。唐崖镇政府认为这些费用已包含在工程总价款中，不应当再分摊。一审法院认为，根据《唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程承包协议》第二条、第三条的约定，双方合作标的即为唐崖土司城申遗皇城水岸一期工程的10栋安置房。工程价款包含建设过程中合作范围内的工程费用以及规划设计、造价预算、招标代理、工程验收、监理、地勘、环评等与工程相关的所有费用，帅丰公司应承担10栋安置房部分的费用。经庭审中双方当事人确认，帅丰公司的支出中有超出10栋安置房部分的费用，超出部分帅丰公司不应承担，对超出10栋安置房部分的费用应由实际获得该部分利益的唐崖镇政府承担。帅丰公司按照其已支出和未支出的总费用以双方议定工程量为50314.68㎡，最终履行17820.96㎡的比例要求唐崖镇政府进行分摊设计费、地勘费、造价咨询费及三通一平费用。一审法院认为，根据湖北天工建筑勘察设计有限公司出具的情况说明，该项目总建筑面积为50314.68平方米，帅丰公司实际完成的建筑面积为17820.96平方米，经双方确认，之后的工程是按照该设计图纸施工，故超出17820.96平方米的费用应由唐崖镇政府承担，该设计费、地勘费、造价咨询费等费用唐崖镇政府应承担1457829.57元（2257358.92元-17820.96平方米/50314.98平方米×2257358.92元）。三通一平的费用唐崖镇政府应承担621623.53元（962545.60元-17820.96平方米/50314.98平方米×962545.61元），两项费用合计2079453.1元。
诉讼过程中，经双方协商，唐崖镇政府向帅丰公司支付了部分工程款，帅丰公司申请对其第二项诉讼请求予以放弃，一审法院认为，帅丰公司有权处分自己的诉讼权利，其自愿放弃部分诉讼请求，符合法律规定，予以准许。判决：一、咸丰县唐崖镇人民政府向湖北帅丰房地产开发有限公司支付应由其分摊的项目设计费、地勘费、造价咨询费、三通一平等费用共计2079453.1元。二、咸丰县唐崖镇人民政府向湖北帅丰房地产开发有限公司支付增加的工程量价款1971079.17元。三、驳回湖北帅丰房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费88111元，由湖北帅丰房地产开发有限公司负担54111元，由咸丰县唐崖镇人民政府34000元。
本案二审期间，当事人未提交新证据。
双方当事人对一审判决认定的事实无异议，本院二审予以确认。
本院另查明：唐崖镇政府于2015年4月10日给恩施州地税局出具的《关于尖山皇城水岸工程建设模式的情况说明》载明：“2013年5月，根据咸丰县土司皇城申请世遗工作需要，帅丰公司与咸丰县人民政府协商，由帅丰公司采用BT模式对尖山镇两桥之间的地块（约42亩）进行民族风情一条街的开发建设，一部分为安置房，另一部分为商业开发，具体内容见规划图。由于项目特殊，帅丰公司于同月进场，按照整体工程进行勘察、设计、三通一平等前期工程建设。期间，县政府对整个项目进行多次调整，直至2013年10月底，由县乡人民政府、建设局、水利局、设计院、指挥部等单位人员参加现场协调会，会议决定先修10栋安置房，命名为尖山皇城水岸一期工程，采用帅丰公司直接进行施工承包，而后由乡人民政府按建设工程造价支付施工工程款。乡人民政府于2014年3月28日向帅丰公司下发了施工任务中标通知书，（编号：ESTX-
XFZB2014-01），随后双方于2014年4月30日签订了施工协议，协议内容采用了会议精神，由帅丰公司进行施工工程承包建设，工程项目造价也由咨询公司进行了预算编制，预算造价的组成也只包含十栋工程的实体建设成本和相关建设费用。”
本院认为，唐崖土司城搬迁安置工程是唐崖镇人民政府为了将唐崖土司城遗址申请成为世界文化遗产名目而确定的重点工程，属《中华人民共和国招标投标法》第三条规定的必须进行招投标的建设工程项目。唐崖镇人民政府以该申请世遗工作需要为由，在未依法进行招投标的情况下，与帅丰公司协商采用BT模式建设唐崖土司城皇城水岸项目，允许帅丰公司在未签署书面合同的前提下实施勘察、设计、三通一平和工程建设等，严重违反法律规定。在帅丰公司已完成唐崖土司城皇城水岸一期工程所涉房屋主体工程的情况下，唐崖镇政府再行招投标程序，并与帅丰公司签订承包协议，实质是为了逃避相关部门监管进行的虚假招投标，双方当事人据此签订的协议属于无效协议。帅丰公司完成唐崖土司城皇城水岸一期工程建设后，唐崖镇政府已经对该工程进行实际使用和占有，故虽该工程未完成最终的竣工验收手续，现帅丰公司请求参照合同约定支付工程价款，人民法院应予支持。根据双方当事人的上诉理由及答辩意见，本院将本案的争议焦点归纳为：1.唐崖镇政府应否分摊设计费、地勘费、造价咨询费、三通一平等费用共计2079453.10元；2.地下室施工是否属于增加工程量，唐崖镇政府是否应另行支付该建设项目工程款1971079.17元；3.案涉工程是否存在质量问题，对本案产生何种影响。
关于唐崖镇政府应否分摊设计费、地勘费、造价咨询费、三通一平等费用共计2079453.10元的问题，本院认为，从咸丰县唐崖镇人民政府于2015年4月10日给恩施州地税局稽查局出具的《关于尖山皇城水岸工程建设模式的情况说明》来，帅丰公司在与唐崖镇人民政府签订承包协议之前，帅丰公司已与有关部门达成一致协议，并进场施工，对整体工程进行勘察、设计和三通一平等建设，而双方签订的施工协议只涉及皇城水岸一期工程的10栋安置房建设及相关配套设施建设，故在帅丰公司不能对整体工程继续进行工程建设的情况下，对帅丰公司已支付的和应支付但尚未支付的超过皇城水岸一期工程建设的相关费用，唐崖镇人民政府应当予以分摊。唐崖镇人民政府主张帅丰公司要求分摊的费用包含在《关于咸丰县尖山乡人民政府皇城水岸一期建设项目投资预算审计报告》的第三部分中，本院经审查认为，该审计报告是唐崖镇人民政府单方委托咸丰振兴联合会计事务所对涉案工程进行审计的成果，未成为唐崖镇政府和帅丰公司所签承包协议的附件，不能作为本案判定案涉相关费用是否包含在约定建筑单价中的依据。根据一审法院查明的事实，招标代理费50000元、项目审计费150000元、水电安装费5100元、电专变费用132447.6元、质量监督费210000元（已支付100000元）、监理费209590.32元、土地登记代理费2050元、放线定桩费19171元，共计778358.92元，用于了皇城水岸一期10栋安置房的建设，该部分费用不应由唐崖镇政府予以分摊，一审法院将上诉款项判由唐崖镇人民政府分摊是错误的，本院予以纠正。经计算，唐崖镇政府应分摊的费用为设计费、图审费、造价咨询费、静载试验费、地勘费、等共计955040元〔（2257358.92元-778358.92元）-17820.96平方米÷50314.98平方米×（2257358.92元-778358.92元）〕，加上三通一平分摊费用621623.53元，共计1576663.53元。
关于地下室施工是否属于增加工程量，唐崖镇政府是否应另行支付该建设项目工程款1971079.17元的问题，本院认为，对于该焦点问题，一审法院已做了详细准确的分析论证，本院不再另行赘述。皇城水岸一期工程完工后虽未完成最终的竣工验收手续，但唐崖镇人民政府已实际接收、使用和占有房屋，在原地下室施工部分已被实际掩埋的情况下，对该工程的实际工程量和工程价款进行司法鉴定已无可能，一审法院在此情况下根据查明的事实，参照合同约定确定工程量和工程价款，符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定。上诉人唐崖镇政府关于一审法院确定增加工程量和工程价款的依据和方法错误，帅丰公司已实际放弃要求唐崖镇政府支付增加工程量价款的上诉理由，缺乏事实依据，本院不予支持。
关于案涉工程是否存在工程质量及该工程质量对本案实体处理产生何种影响的问题，本院认为，当事人对自己的诉讼主张应提供证据予以证实，没有提供证据或提供的证据不足以证明自己的诉讼主张的，应承担举证不力的法律后果。本案中，唐崖镇人民政府没有提供任何证据证明帅丰公司承建的案涉工程存在质量问题，应承担举证不能的法律后果。因双方当事人已在合同中约定了质保金，若该工程确实存在质量问题，唐崖镇人民政府可以在质保金中扣除维修费用或另行提起诉讼。人民法院应围绕当事人的诉讼请求进行审理，本案中帅丰公司起诉请求唐崖镇人民政府支付的工程款项包括分摊费用、增加工程量（地下室建设）的工程价款和赔偿损失，与唐崖镇政府所称的第7栋房屋存在倾斜现象的事由不同，故唐崖镇政府所主张的工程质量问题对本案处理不产生实质影响。
综上，上诉人唐崖镇政府的部分上诉请求成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、维持湖北省咸丰县人民法院（2016）鄂2826民初1603号民事判决第二项，即咸丰县唐崖镇人民政府向湖北帅丰房地产开发有限公司支付增加的工程量价款1971079.17元；
二、撤销湖北省咸丰县人民法院（2016）鄂2826民初1603号民事判决第一项、第三项；
三、咸丰县唐崖镇人民政府于本判决生效后十日内向湖北帅丰房地产开发有限公司支付设计费、图审费、造价咨询费、静载试验费、地勘费、三通一平等费用共计1576663.53元。
四、驳回湖北帅丰房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费88111元，二审案件受理费39205元，共计127351元，由湖北帅丰房地产开发有限公司承担77351元，咸丰县唐崖镇人民政府承担50000元。
本判决为终审判决。
审判长 谭 云
审判员 聂礼刚
审判员 宋九龙
二〇一八年五月二十日
书记员 吴 松