江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00032号
原告陈广玉。
委托代理人陈品德。
被告南通市港闸区唐闸镇街道办事处。
法定代表人胡永宁。
委托代理人杨宁。
被告南通市港闸区城市管理行政执法局。
法定代表人陶建。
委托代理人薛明。
被告南通市国土资源局港闸分局。
法定代表人丁晓明。
委托代理人杨苏辉。
以上三被告共同委托代理人顾展新。
被告南通市规划局港闸分局。
法定代表人陈岗。
委托代理人徐晓华。
委托代理人孙宜国。
第三人南通港务有限公司。
法定代表人邓勇。
委托代理人戴井泉。
委托代理人陈金林。
原告陈广玉诉被告南通市港闸区唐闸镇街道办事处（以下简称“唐闸街道办”）、南通市港闸区城市管理行政执法局（以下简称“港闸城管分局”）、南通市国土资源局港闸分局（以下简称“港闸国土分局”）、南通市规划局港闸分局（以下简称“港闸规划分局”）确认行政行为违法一案，于2014年12月31日向本院提起诉讼，本院依法受理并向四被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因南通港务有限公司（以下简称“港务公司”）与本案具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月3日公开开庭审理了本案。原告陈广玉的委托代理人陈品德，被告唐闸街道办的委托代理人杨宁，被告港闸城管分局的委托代理人薛明，被告港闸国土分局的委托代理人杨苏辉以及上述三被告的共同委托代理人顾展新，被告港闸规划分局的委托代理人徐晓华、孙宜国，第三人港务公司的委托代理人戴井泉、陈金林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月18日，被告唐闸街道办、港闸城管分局、港闸规划分局、港闸国土分局联合向港务公司各承租户发出“港闸区违章建筑百日专项整治行动限期拆除违章建筑事先告知书”，告知原告等人位于江海大道南侧地块港务公司排筏分公司西北角用于职工居住的建（构）筑物未取得合法许可手续、属于违章建筑，相关部门将根据法律法规作出限期拆除的决定，原告等人可以在三日内申辩，并应在三日内主动清理相关物品并拆除违章建筑。2014年1月21日，上述房屋被强制拆除。
被告唐闸街道办、港闸城管分局向本院提供的证据有：
1、南通市港务管理处（以下简称“港务处”）房产证附图、总平面布置图；
2、2014年1月15日，第三人港务公司向被告唐闸街道办发出的函；
证据1、2，证明涉案房屋系第三人港务公司建设的违章建筑，原告陈广玉对涉诉房屋不具有合法权益，因此不具有诉讼的原告主体资格。
3、2014年1月18日，四被告作出的港闸区违章建筑百日专项整治行动限期拆除违章建筑事先告知书，证明经过调查确认原告陈广玉所居住的房屋属于违章建筑，应当予以拆除。在拆除前四被告作出了告知书，同时告知原告享有陈述和申辩权，但该告知仅为过程性行为。
4、现场照片四张及拆除涉案房屋的录像光盘一张，证明拆除违章建筑的情况。
5、港务四区十户违章房内物品清单，证明被告对原告的物品进行了登记保存，未损害原告的合法权益。
6、经济适用房（解困房）资金筹集证明单，证明承租户中田玉华户已经解决居住问题。
7、南通市市区职工购买公有住房申请审批表，证明承租户中田吉贵户已经解决居住问题。
8、解决经济适用房情况记录，证明承租户中陆志英、陈广玉、王志清、田锡明、张保进、张金华等户已经解决居住问题。
9、南通市房屋产权监理中心查询的资料、预购经济适用房协议书、请求解决解困房申请书（当庭提交），证明王志清、田锡明、张保进、张金华、陆志英、陈广玉等户的居住问题已经解决。
被告港闸国土分局向本院提供的证据及出证目的同被告唐闸街道办、港闸城管分局提供的证据1-3。
被告港闸规划分局向本院提供的证据1-9与被告唐闸街道办提供的证据1-9相同，补充出证目的如下：（1）依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告港闸规划分局在限期拆除违章建筑事先告知书中对涉案房屋进行了认定，但该告知书不是具体的行政行为；（2）被告港闸规划分局未参与实施拆除行为
此外，被告港闸规划分局另行提交证据、依据如下：
10、2015年10月25日，南通市人民政府作出的通政复驳（2013）222号驳回行政复议申请决定书（当庭提交，系复印件），证明涉案限期拆除违章建筑事先告知书是行政程序的中间环节，不对当事人的权利义务产生实际影响，是不可诉的具体行政行为。
11、2013年3月20日，南通市人民政府作出的关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见（通政发（2013）17号），证明被告港闸规划分局在事先告知书中认定涉案房屋系违法建筑符合相关规定。
法律、法规依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》；
2、《江苏省城乡规划条例》。
原告对被告唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局提交的证据发表质证意见如下：对证据1-3的真实性无异议，但认为证据1与本案无关联性，因为该图的形成时间为1987年6月，涉案房屋当时还未建设，且图纸未显示的建筑不代表不合法；认为证据2能够证明原告有诉讼主体资格，涉案房屋建设时第三人系全民所有制单位，在取得财政拨款13万元的情况下自建房屋安置给原告等人系政府行为；认为证据3针对的对象系各承租户，故与原告有利害关系，且该告知书没有向原告进行送达，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行调查认定；对证据4、5的三性均有异议，认为系被告自行制作，且不能反映涉案房屋的真实情况；对证据6-9的真实性无异议，但认为与本案无关联性，认为原告是否享受了经济适用房与涉诉房屋是否系违章建筑与本案无关，且证据9系逾期提供的证据，不具有合法性。
原告对被告港闸规划分局提交的证据质证认为，对证据1-9的质证意见同上；对证据10的真实性、关联性有异议；对证据11的真实性无异议，但认为与本案无关。
第三人对四被告提交的证据未发表质证意见。
原告陈广玉诉称，1、原告陈广玉系原港务处（第三人港务公司的前称）的职工。第三人属全民所有制企业，在计划经济年代对原告在内的职工进行福利分房，原告户作为租赁户给予政府规定的低于市场价的租金。后因南通市人民政府对濠河进行改造，将原告原居住的西濠河危险品码头的房屋进行拆除，由南通市濠河风景区管理处（以下简称“濠河管理处”）代表政府补贴新建的涉案职工宿舍，虽然批建手续不规范但不能否认其为合法建筑。2、被告唐闸街道办在2013年12月25日的回复中未提及原告承租的房屋为违章建筑，并表示要积极收集资料与上级有关部门协商，尽快给予处理。但在时隔二十多天后被告唐闸街道办却与其余三被告做出了与上述回函中相矛盾的认定，违反了依法行政、诚信行政的原则。3、四被告在作出涉案限期拆除违章建筑事先告知书时未能告知原告等承租户相应的诉权，导致原告无法主张权利，维护自己的利益，四被告的上述行为严重违背现代法治精神及保障人权的基本理念。4、四被告采用恐吓、捆绑、限制人身自由等野蛮方式强行拆除房屋，程序上违法。综上，四被告的具体行政行为无论在实体还是程序上，均无事实和法律依据，请求法院：1、撤销四被告于2014年1月18日作出的编号为0140004的港闸区违章建筑百日专项整治行动限期拆除违章建筑事先告知书；2、确认四被告于2014年1月21日组织实施的拆除原告承租房屋的行为违法；3、判令四被告对原告进行安置、补偿，并赔偿原告房屋内各项物品损失合计人民币6000元；4、判决四被告赔偿原告精神损失费计人民币1000元。在审理过程中，原告陈广玉申请撤回了第一项诉讼请求即要求撤销四被告于2014年1月18日作出的编号为0140004的港闸区违章建筑百日专项整治行动限期拆除违章建筑事先告知书的诉讼请求，本院已经口头裁定准许其撤回该项诉讼请求。
原告陈广玉向本院提供的证据有：
1、2013年12月25日，被告唐闸街道办作出的关于陈广玉同志来信的回复，证明原告陈广玉具备诉讼主体资格，且该答复已经确认涉案房屋属第三人所有，是合法建筑。
2、2014年1月18日，四被告共同作出的限期拆除违章建筑事先告知书，证明该告知书对原告的权利义务产生影响，属于可诉的具体行政行为。
3、1993年6月9日，港务处与濠河管理处签订的协议书，证明在原告原来居住的危险品码头房屋被拆除后，由政府财政拨款13万元用于建设涉案房屋，对原告进行了安置，故涉案房屋是合法的。
4、1993年9月16日，港务处向陆志英、王志清作出的拆迁安置通知书，说明涉案房屋系原告享受安置居住的待遇，说明涉案房屋系合法建筑。
5、南通市国土资源局于2014年4月8日作出的（2014）通国土依复第77号以及南通市住房保障和房产管理局于2014年4月22日作出通房依复（2014）36号政府信息公开申请信息答复书，证明涉案房屋的用地为国有土地，不涉及征收。
6、港务处调房租通知以及南通市人民政府住房制度改革办公室作出的关于印发《南通市市区公有住房租金调整及减、免、补实施办法》的通知（通房改（1997）第27号），证明涉案房屋属于第三人自管的公有住房，相应的租金是按照南通市人民政府的文件规定来收取的，故涉诉房屋是合法的。
7、南通港务集团的收据（张金华、田锡明、田吉贵等户），证明原告按照规定向第三人缴纳了租金。
8、2013年8月8日，中共港闸区委办公室、港闸区人民政府办公室作出的关于印发《港闸区违章建筑百日专项整治行动方案》的通知（当庭提交），证明涉案限期拆除违章建筑事先告知书不在该方案所确定的时间段，强拆行为违反法律规定，是无效的。
9、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）以及南通市人民政府制发的《市政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》，证明原告与第三人在1998年12月1日前已就涉诉房屋建立了租赁关系，原告的房屋虽然无证但是合法的，被告应当对原告进行补偿安置。
10、接处警记录（原告申请本院调取的证据，系2014年1月21日14时26分张金华报警的记录），证明原告等人在恢复人身自由后，第一时间向公安机关报案，公安机关到现场进行了调查取证，记载了原告的相关物品损失。
被告唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局对原告提供的证据共同质证认为，对证据1的真实性无异议，但认为该答复不能作为原告对涉案房屋拥有合法使用权的证据，且答复也不涉及涉案房屋是否为合法建筑的内容；对证据2的真实性无异议，但认为该告知书不是可诉的行政行为，仅是拆除违章建筑的过程性行为；认为证据3、4不能证明涉案房屋系合法建筑；对证据5的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据6的真实性无异议，但认为该文件涉及的自有住房是合法建筑，不包括违章建筑和非法建筑；认为证据7不能作为认定涉案房屋是否合法的依据；对证据8的真实性无异议，认为该文件目的是通过集中方式对违章建筑进行处理，并不是说超过规定的时间就不能对违章建筑进行处理，对违章建筑的处理要视情况而定；认为证据9明确规定对于违章建筑不予补偿；对证据10的真实性无异议，但认为不能达到原告的出证目的。
被告港闸规划分局对原告提供的证据质证认为，除了同意被告唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局的质证意见外，还认为，证据1并没有认定涉案房屋为合法建筑，且唐闸街道办也无权作此认定；认为证据5不能证明原告租赁的房屋是合法建筑，且涉案土地已是国有土地，不存在再征收的问题；认为证据9所规定的单位自有公房的租赁予以补偿，系在合法情况下才存在的补偿，违法建筑不存在补偿安置，合法的建筑须经政府相关部门的审批。
第三人港务公司对原告提供的证据3、4、7的真实性无异议，对其余证据未发表质证意见。
被告唐闸街道办、港闸城管分局共同辩称，1、原告不是其居住房屋的合法使用权人，不是合法的承租人，建设违章建筑的第三人港务公司已经明确表示放弃对地面资产的补偿，所以被告拆除违章建筑与原告无关，原告不具备行政诉讼的主体资格。2、原告要求撤销告知书没有法律依据，该告知书是拆除违章建筑过程的中间环节，不是具体行政行为；3、第三人港务公司未经批准于1993年在其第四作业区搭建了一排平房，未办理有关建设手续，又将上述违章建筑出租给原告居住。原告多年未缴纳租金，实际上已自行解除了与第三人的房屋租赁合同。2014年1月15日，第三人港务公司致函被告唐闸街道办，确认该房屋为“单位自建，无证”，并放弃房屋地面资产的补偿。上述事实足以证明原告等人居住的房屋属于违章建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应予拆除。4、2012年4月，南通市人民政府启动通吕运河绿化长廊重点工程，原告居住的房屋正处于此重点工程范围内，但原告等人对违章建筑的拆除极不配合。在此情况下，港闸区人民政府启动百日整治活动，被告向原告送达了限期拆除违章建筑事先告知书，并在查明原告等人居住的房屋属于违章建筑后，于2014年1月21日对违章建筑予以拆除。被告拆除违章建筑结果正确，不应改变。5、在违章建筑拆除前，被告已经向原告等人发出告知书，要求原告等人主动清理相关物品，在拆除过程中，进行了物品登记，拆除后所有财物均另选地点保存，所以没有损坏原告屋内财物，不存在补偿问题。且由于原告等人居住的房屋属于违章建筑，也不存在安置补偿问题。6、原告等人已经被安排经济适用房，已经解决居住问题。7、原告要求赔偿精神损失，缺乏法律依据。故请求法院驳回原告陈广玉的诉讼请求。
被告港闸国土分局辩称，1、涉诉房屋违法事实清楚、证据确凿，被告港闸国土分局及其他三被告依法告知并无不妥，原告要求撤销告知书没有法律依据。2、原告的合法权益并未受到侵害。按照拆除依法应当拆除的违章建筑不予补偿的原则，对原告不存在安置补偿的问题，原告要求赔偿财物损失和精神损失缺乏法律依据。3、被告港闸国土分局及其余三被告对违章建筑拆除的结果正确，无撤销必要。综上请求法院驳回原告的诉讼请求。在庭审中，被告港闸国土分局又称其只是与其余三被告联合发放了限期拆除事先告知书，并未参加具体拆除违章房的过程。
被告港闸规划分局辩称，1、港闸区违章建筑百日整治行动限期拆除违章建筑事先告知书不是一种具体行政行为，不属于人民法院的行政诉讼的受案范围；2、告知书认定原告的住房属违章建筑事实清楚。依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告具有认定违法建筑的职权，凡是没有领取建设工程规划许可证的，都是违法建筑；3、原告已经被安排经济适用房，已经解决居住问题；4、在拆违过程中，没有损坏原告屋内财物，所有财物均另选地点保存；5、原告要求赔偿精神损失，缺乏法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。在庭审中，被告又称其没有参与实施拆除行为，所以规划局不存在违法行政的情况，也不存在赔偿和安置原告的问题。
第三人港务公司述称，原告陈广玉原是第三人的职工，当时住在第三人的危险品区集体宿舍。80年代底、90年代初为了配合南通市濠河治理，决定把危险品仓库区所有房屋和设施拆除，为了解决原告等十人的居住问题，濠河管理处与第三人签订协议一次性综合补偿13万元，在河北港区即现在的被拆迁区块建了10间河北港区宿舍，安排原告等十人居住。最初，原告等人向第三人交纳房租，这几年没有交纳，水电费是原告自己交纳的，但这几年也未交。此次拆迁，第三人放弃对原告所居住的房屋的地面资产，交由政府与其直接商谈。
第三人未向法院提供证据。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告提供的证据能够证明以下事实：（1）四被告于2014年1月18日作出了限期拆除违章建筑事先告知书；（2）2014年1月21日，原告所承租的位于江海大道南侧地块港务有限公司排筏分公司西北角的房屋被强制拆除。被告提供的证据除了能够证明上述两点内容外，还能证明拆除涉案房屋时，对房屋内的物品进行了登记保存。对于证据证明的上述事实，本院予以确认。
为查清案件事实，本院依法调取以下证据：1、2014年1月21日，南通市公安局港闸分局对张金华、戴志军、陈广玉、田锡明所作的询问笔录；2、照片六张；3、2013年12月6日南通公正房地产评估事务所出具的南通港务集团第四分公司职工宿舍汇总、南通港务集团第四分公司无证职工宿舍平面图以及各房屋的分平面图、拆迁装饰装璜补偿分户测算表。
对本院调取的证据，原告质证认为，对证据1的三性均无异议，认为该笔录能够证明原告的物品损失；对证据3的合法性有异议，认为系被告单方制作；对证据4的三性有异议，认为系被告单方委托评估，所评估的物品没有具体的名称、规格、型号等，也未经原告确认，且评估报告的有效期为一年，该报告已经超过有效期。四被告对本院调取的证据无异议，但认为笔录中有关物品的品名、数量仅是原告的单方陈述，没有其他证据佐证，该陈述不能作为定案依据。
经审理查明，原告陈广玉原属第三人港务公司（前身为南通市港务管理处）的职工。王志清于1985年由本单位安排承租居住在港务处西濠河危险品码头集体宿舍。1993年6月，因南通市人民政府实施濠河建设的需要，港务处西濠河危险品码头集体宿舍被拆除。濠河管理处与港务处达成协议，由濠河管理处一次性提供综合补偿13万元用于第三人安置职工。后港务处在港闸区唐闸街道横河村二、三组地段内港务处四区搭建了一排平房给原告等职工居住使用，但是未办理相关建设手续。2012年4月，南通市人民政府启动通吕运河绿化长廊重点工程，涉案地块在此工程范围内。2013年8月8日，南通市港闸区人民政府开展违章建筑百日专项整治行动。2014年1月18日，四被告联合向港务公司各承租户作出“港闸区违章建筑百日专项整治行动限期拆除违章建筑事先告知书”，该告知书内容为，“经区委、区政府研究决定，对全区范围内违章建筑开展百日专项整治行动。现依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律、法规告知如下：经查，你单位（户）位于江海大道南侧地块港务有限公司排筏分公司西北角用于职工居住的建（构）筑物，未取得合法许可手续，违反上述法律规定，属违章建筑。相关职权机关拟依照上述法律、法规作出限期拆除的决定。如你单位（户）对上述告知内容有异议，可于收到本告知书之日起三日内到违章建筑所在地的街道办事处进行陈述或者申辩。逾期视为放弃陈述或申辩。另，你单位（户）在收到本告知书之日起三日内主动清理相关物品并拆除违章建筑的，根据区政府相关政策，给予适当的拆卸费用补贴。逾期未主动拆除的，所产生的一切后果由你单位（户）自行承担。”2014年1月21日，涉案房屋被强制拆除。
另查明，2014年1月15日，第三人港务公司向被告唐闸街道办出具了一份函，内容为：“因江海大道南侧地块拆迁工程，港务有限公司排筏分公司被整体拆迁，已于2013年6月签订合同，其中位于该地块西北角一排用于职工居住用房（单位自建，无证），港务有限公司放弃房屋地面资产的补偿（港务有限公司没有得到补偿）。附居住职工名单张保进、田吉贵、陆志英、陈广玉、陈志荣、张金华、王志清、田志华、曹付祥、田锡明”。
再查明，案涉房屋被拆除时被告将原告承租房屋内的物品登记如下：床1张、被子1条、棉絮1条、塑料盆1只、茶杯2只、吊扇1个等。上述物品均由被告打包另行存放、保管。
本院认为，本案的争议焦点为：1、陈广玉是否具备提起本起行政诉讼的诉讼主体资格？2、涉诉强制拆除行为是否合法？3、原告要求予以安置补偿以及赔偿其物品、精神损失的诉讼请求应否支持？
第一，关于陈广玉是否具备提起本起行政诉讼的诉讼主体资格问题。被告唐闸街道办、港闸城管分局认为，第三人港务公司已经明确放弃了对涉案房屋的补偿，陈广玉并非涉案房屋的合法承租人，故被告拆除违章建筑的行为与陈广玉无关，故陈广玉不具备提起本起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因1993年港务处西濠河危险品码头集体宿舍被拆除后，由第三人建设涉案房屋安排给其职工以交纳房租的形式居住。陈广玉作为涉案房屋的租赁人，一直使用至涉案房屋被强制拆除前，虽然第三人港务公司以书面形式放弃了对涉案房屋的补偿，但不影响陈广玉作为租赁人提起诉讼的资格，故陈广玉与涉诉的强制拆除行为之间具有利害关系，具备提起本起行政诉讼的主体资格。对于被告唐闸街道办、港闸城管分局的上述主张，本院不予采纳。
第二，关于涉诉强制拆除行为是否合法的问题。（1）涉诉强制拆除行为是否系四被告共同实施的行为？原告陈广玉起诉认为该拆除行为系四被告共同实施的行为。四被告向本院提交的书面答辩状中，被告唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局均认可其实施了该拆除行为，且港闸国土分局还明确陈述系其与三被告共同实施了拆除行为。被告港闸规划分局答辩状中也未作否认，并称拆违过程中没有损坏原告的财产，将原告的财物另选地点保存。在庭审过程中，被告唐闸街道办、港闸城管分局称该拆除行为系其两被告共同实施，被告港闸国土分局、港闸规划分局仅参与了前期工作即共同作出涉案的事先告知书。被告港闸国土分局、港闸规划分局均表示其未参与涉诉拆除行为。对此，本院认为，被告港闸国土分局、港闸规划分局在答辩状中已经认可该拆除行为系其实施，虽然在庭审中反悔，但并未提交相反的证据予以推翻，唐闸街道办等被告提供的录像光盘中，也反映港闸国土分局等被告有工作人员在拆除现场，且南通市港闸区人民政府于2014年7月4日作出的港闸政信复（2014）11号信访事项复查意见书中，也明确载明该拆除行为系四被告共同实施，故本院依法确认涉诉强制拆除行为系四被告共同实施的行为。（2）四被告实施涉诉强制拆除行为是否具有职权依据？涉案房屋建设于1993年左右，未取得建设工程建设规划许可证，按照当时施行的《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起实施，2008年4月1日因《中华人民共和国城乡规划法》实施而废止）第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。从上述规定可见，无论是新法，还是旧法，对于未取得建设工程规划许可证建设行为的处罚权应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使，其他部门无权行使。根据职权法定原则，行政机关只能行使法律、法规授予本部门行政机关行使的行政管理职权，如果行使了法律、法规授予其他行政部门的管理职权，即属于越权行使其他行政部门管辖权的行为。本案中，被告港闸规划分局作为港闸区城乡规划主管部门对其辖区内未取得建设工程规划许可的建设行为有权作出处理。而被告唐闸街道办、港闸城管分局、港闸国土分局实施涉诉强制拆除行为并无法律、法规的授权，其实施涉诉强制拆除行为属于超越职权的行为。此外，一个具有部门管辖权的行政机关与其他不具有部门管辖权的行政机关共同对某一行政事务作出行政行为，应当认定该行政行为超越部门管辖权。综上，虽然被告港闸规划分局对其辖区内未取得建设工程规划许可的建设行为具有作出处理的法定职权，但其与其他不具有管辖权的三被告共同实施处理行为，应当认定该行政行为超越职权。（3）四被告实施涉诉强制拆除行为的程序是否合法？《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关强制执行程序作了具体的规定。该法第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行法定义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条还规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。此外，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，四被告于2014年1月18日作出限期拆除违章建筑事先告知书，于2014年1月21日就将涉案房屋予以强制拆除，其程序明显违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。
第三，原告陈广玉要求四被告给予安置补偿，并赔偿其物品、精神损失的诉讼请求应否支持的问题。（1）关于原告要求予以安置补偿的请求。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，案涉拆迁区块未经相关政府作出征收决定，但本院在处理本案时应参照条例规定的精神办理，原告陈广玉并未提供涉案房屋相关的权属登记，且作为房屋建设人的第三人港务公司明确表示涉案房屋属于其单位自建房屋，无相关权属证明。虽然涉案房屋的建设有一定的历史背景，但在相关部门未认定该房屋为合法建筑或者是未超过批准期限的临时建筑的情况下，原告要求给予安置补偿的请求无事实和法律依据，本院不予支持。（2）关于原告陈广玉要求判令四被告赔偿其物品损失的请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告对因受被诉行为侵害而造成损失的事实应当承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。根据上述规定，原告陈广玉应当对其主张涉案房屋内的物品受到损害的事实提供证据加以证明，四被告则有权提供不予赔偿或减少赔偿的证据。本案中，自2014年1月18日四被告作出涉案事先告知书至2014年1月21日期间，原告应当能够预见涉案房屋将面临被拆除的后果，根据生活常理，普通人均会在这种心理感知、确信将来会发生一定后果时对自己所有的财产采取相关保存、防范等措施。而原告所提供的证据以及申请本院调取的证据不能证明涉案房屋内原告所有的物品受到损害的具体情况，且四被告在拆除涉案房屋时，将涉案房屋内的物品进行了登记，并将物品进行打包存放，也进行了全程录像。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，违法征收、征用财产的，应当返还财产，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。本案四被告将属于原告的物品进行打包存放无法律依据，应当向原告予以返还，如应当返还的财产损坏或者灭失的，原告就其损失有权另行主张。在被告返还前，原告的物品是否存在损坏或者灭失尚处于待定事实，故对于原告要求赔偿其涉案房屋内各项物品损失6000元的诉讼请求，本院不予支持。（3）关于原告要求赔偿其精神损失的请求。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。可见，上述条例所规定的补偿并不包含精神损害抚慰金。此外，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的赔偿方式中，也无支付精神损害抚慰金的规定。故原告陈广玉要求判令四被告赔偿其精神损失无法律依据，本院不予支持。
综上，原告陈广玉与涉诉的强制拆除行为之间具有利害关系，具备提起本起行政诉讼的主体资格。四被告于2014年1月21日所实施的强制拆除涉案房屋的行为超越其法定职权，且程序不合法，依法应当确认违法。原告陈广玉要求四被告给予安置补偿并赔偿其精神损失的的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持；原告陈广玉要求四被告赔偿其涉案房屋内的物品损失的诉讼请求，缺乏事实依据，本院不予支持，但被告所登记保存的属于原告所有的物品，尚未返还的，应当予以返回。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告南通市港闸区唐闸镇街道办事处、南通市港闸区城市管理行政执法局、南通市国土资源局港闸分局、南通市规划局港闸分局于2014年1月21日实施的拆除位于江海大道南侧地块第三人南通港务有限公司排筏分公司西北角原告陈广玉所承租的房屋行为违法；
二、被告南通市港闸区唐闸镇街道办事处、南通市港闸区城市管理行政执法局、南通市国土资源局港闸分局、南通市规划局港闸分局实施上述拆除行为过程中所登记保存的涉案房屋内属于原告陈广玉的物品，尚未返还的，于本判决生效之日起十五日内返还给原告陈广玉（物品的品名、数量见附一）；
三、驳回原告陈广玉的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市港闸区唐闸镇街道办事处、南通市港闸区城市管理行政执法局、南通市国土资源局港闸分局、南通市规划局港闸分局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 吴云霞
人民陪审员 邵守英
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 徐晔桦
附一：四被告应予返还原告物品的品名、数量
序号
物品名称
数量
备注
床
被子
棉絮
塑料盆
茶杯
吊扇
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；