太原市万柏林区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋0109行初9号
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司，住所地太原市小店区南中环200号第4幢B单元1704号。
法定代表人岳鼎，董事长。
委托代理人张保新，北京中伦文德（太原）律师事务所律师。
被告太原市城乡管理行政执法局，住所地太原市晋祠路一段49号。
法定代表人王建堂，职务局长。
委托代理人丰有彪，男，该单位工作人员，住该单位宿舍。
委托代理人帅贝贝，男，该单位工作人员，住该单位宿舍。
被告太原市人民政府，住所地太原市新建路69号。
法定代表人耿彦波，职务市长。
委托代理人王义龙，男，市政府法制办工作人员，住本单位宿舍。
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司不服被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出的并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》及被告太原市人民政府于2015年12月21日作出的并政行复决字【2015】166号《行政复议决定书》，于2016年1月6日向本院提起诉讼。本院于2016年1月6日立案后，于2016年1月11日向被告太原市城乡管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年1月29日原告山西越鼎盛房地产开发有限公司向本院提出申请追加太原市人民政府为被告，本院于2016年1月29日向太原市人民政府邮寄送达申请书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月14日公开开庭审理了本案。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司的委托代理人张保新，被告太原市城乡管理行政执法局的委托代理人丰有彪、帅贝贝，被告太原市人民政府的委托代理人王义龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》，认定：“山西越鼎盛房地产开发有限公司于2013年5月25日在虎峪河南岸河南三巷建设朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程，该工程未领取《建筑工程施工许可证》其中基础施工。经我局按照法定程序调查，事实清楚，证据确凿。该行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条的规定。根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，决定对山西越鼎盛房地产开发有限公司作出以下行政处罚：1、责令立即停止建设；2、处陆万元罚款。”原告山西越鼎盛房地产开发有限公司不服，向被告太原市人民政府申请行政复议，被告太原市人民政府于2015年12月21日作出并政行复决字【2015】166号《行政复议决定书》，维持被告太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》。
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司诉称，2011年，根据省、市两级政府要求，西山煤电（集团）有限责任公司决定对西山矿区棚户区进行改造。因西山煤电（集团）有限责任公司对房地产开发缺乏资金及专业经验，便委托其下属单位万隆分公司与原告签订了一份《西山煤电虎峪河南岸煤机路西房地产开发合作协议书》。协议书明确约定合作开发土地的使用权人为山西焦煤集团有限责任公司，土地证号为并政地国用（1994）字第000**号，土地使用性质为（住宅）工业，土地使用权类型为划拨土地。协议签订后，由于历史遗留问题及政府服务滞后，一直无法办理土地划拨转出让手续。为解决广大棚户区矿工的住房问题，太原市人民政府本着带着感情全力支持棚户区改造的主导思想，多次以会议纪要和领导批示的形式认可先施工，后完善手续及对手续不全原则上不罚款、不停工。凡是行政执法需要进入司法程序的，要先协调处理并按程序报批。由于政府采取的特殊政策，棚户区改造楼房已封顶。
2015年7月8日，太原市城乡管理行政执法局违背太原市人民政府相关会议纪要精神及市领导对西山矿区棚户区改造的特别批示，以原告开发的西山煤电棚户区改造及保障性住房A1座基础施工没有领取《建筑工程施工许可证》为由对原告进行处罚，原告认为其是错误的。1、原告与西山煤电（集团）有限责任公司是委托开发关系，原告未领取《建筑工程施工许可证》不是原告过错造成的。因为领取《建筑工程施工许可证》最为重要的前提是有属于原告的《土地使用权证》，《土地使用权证》至今仍没有从划拨变为出让，因此无法办理。原告没有办理《建筑工程施工许可证》是原告以外的其他原因造成的，且市政府及行政执法局是知情的。因他方原因对原告行政处罚，有失公平。2、太原市城乡管理行政执法局是太原市政府下设的工作部门。太原市城乡管理行政执法局的行政处罚与太原市政府相关会议纪要及领导批示相悖，违背了政府管理原则，造成让行政相对人按照政府要求完成了工作解决了棚户区职工家属的住房问题，为政府和棚户区居民办了好事还要受到政府下设的工作部门行政执法局的行政处罚，有失公正。3、原告没有办理相关证件没有给任何一方造成损害。《行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”本案事实是政府认可先施工，后完善，不处罚。且没有性质恶劣、情节严重、危害社会的情形及后果。就像司机为了救人在交警指挥下违法行车一样，虽有违法事实，但是为了更大的社会利益，应当免于相应行政处罚特别是经济处罚。
综上，西山煤电（集团）棚户区改造及安居房建设是政府的民心工程，政府及被告太原市城乡管理行政执法局对土地性质是明知的，对受西山煤电（集团）委托开发的原告来说，没有土地证就办不了相关手续，政府及被告太原市城乡管理行政执法局也是明知的，政府及市领导对此项目的特殊性是有批示的。被告太原市城乡管理行政执法局以普通违规开工的方式对原告进行处罚有失行政处罚公平、公正基本原则。请求人民法院依法变更太原市城乡管理行政执法局并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》第2项，免除罚款处罚；请求人民法院依法撤销太原市人民政府并政行复决字【2015】166号《行政复议决定书》。原告向本院提交的证据有：证据一、行政处罚决定书，证明处罚事实；证据二、行政复议决定书，证明复议结果维持了行政行为；证据三、开发项目协议书，证明土地状况及双方权利义务；证据四、国有土地使用证，证明土地性质及状况；证据五、太原市人民政府会议纪要，证明政府对此项目的特殊政策；证据六、西山煤电请示及领导批示，证明市政府领导对开发中遇到的实际问题的批示。
被告太原市城乡管理行政执法局辩称，一、请求维持我局作出的并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》的具体行政行为。二、处罚的事实、理由及法律依据。我局第五大队于2013年7月23日查实，山西越鼎盛房地产开发有限公司在虎峪河南岸河南三巷建设的朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程在未办理《建筑工程施工许可证》的情况下擅自施工（基础部分），该行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条之规定，据此我局于2013年7月23日立案、2013年7月26日下达《行政处罚事先告知书》并依法送达、2015年9月15日根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定对山西越鼎盛房地产开发有限公司下达并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》，并于2015年9月16日依法送达。三、关于山西越鼎盛房地产开发有限公司在起诉状中所称“其依据相关文件，原则上不罚款可以边施工边办手续不应到行政处罚”的问题。山西越鼎盛房地产开发有限公司所持文件并非我局的执法依据，属非法律文件。我局作出的行政处罚严格依据国家相关法律、法规，依据正确，处罚适当。所以，山西越鼎盛房地产开发有限公司所提的“其依据相关文件，原则上不罚款可以边施工边办手续不应受到行政处罚”作为变更（2013）第356-1-1号行政行为的理由不能成立。综上所述，我局认为并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确。请人民法院依法维持我局作出的具体行政行为。
原告山西越鼎盛房地产开发有限公司因不服被告太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-1-1号行政处罚决定，于2015年10月30日向被告太原市人民政府提出行政复议申请，被告太原市人民政府依法于2015年11月3日受理。被告太原市人民政府按照规定于2015年11月3日向被告太原市城乡管理行政执法局发出《行政复议案件答复通知书》，被告太原市城乡管理行政执法局于2015年11月6日向被告太原市人民政府提交《行政复议答复书》。被告太原市人民政府经书面审理并调查了解后，认为被告太原市城乡管理行政执法局作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定做出了维持的行政复议决定。基于上述事实及理由，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告太原市城乡管理行政执法局向本院提交了以下证据、依据：证据一、立案登记表；证据二、行政执法检查登记表；证据三、现场照片；证据四、建设工程检查登记表；证据五、现场勘查笔录；证据六、调查询问笔录；上述证据证明事实清楚、证据确凿。证据七、企业法人营业执照；证据八、委托书；证据七、八证明处罚主体适格。证据九、《行政处罚事先告知书》及送达回证；证据十、《行政处罚决定书》及送达回证。证据九、十证明程序合法。
被告太原市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：证据一、行政复议案件立案审批表；证据二、行政复议答复通知书；证据三、行政复议送达回证；证据四、《行政复议决定书》。前三个证据是证明行政复议程序合法。第四个证据是证明行政复议的结果，证明被告太原市城乡管理行政执法局所作的处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
经庭审质证，原告对被告太原市城乡管理行政执法局提供的证据的真实性、合法性、行政处罚的程序均无异议，对处罚和法律依据有异议，被告太原市城乡管理行政执法局的处罚没有针对本案的特殊性，全部都是依照严重违法违规的行为作出的处罚，原告是在政府监管下开工，不是擅自开工。罚款是否是必须的，规定不明确。由于没有土地使用权证，办不了施工许可证。根据《太原市人民政府办公厅转发市城乡规划局关于查处违法建设行政处罚裁量权基准的通知》没有办理施工许可证也不一定必须罚款。原告对被告太原市人民政府提供的证据认可。被告太原市城乡管理行政执法局对原告提供的证据对其真实性、合法性均无异议。但对关联性有异议，原告所举的证据和被告太原市城乡管理行政执法局所作的处罚无关联。被告太原市城乡管理行政执法局认为其是执法单位，执法依据只有国家法律、法规，对当事人的处罚严格按照法律、法规进行，在处罚的幅度内也考虑到了原告的实际情况作出低限处罚。该案立案是在2013年7月，但是下决定书是2015年9月，在长达两年的时间里，给当事人下过整改通知书，限期完善手续，在规定期限内未完善手续，其依法作出行政处罚，另外，其执法局对每个案件的审理，都是经过案件审理委员会讨论决定，不是个人行为，正因为充分考虑到原告的特殊情形，本案才一拖再拖，时间跨度非常大，最终还是以低限处罚。原告称已经完善了部分手续，但是在其下处罚决定之前没有见过相关手续。被告太原市人民政府对原告提供的证据其真实性、合法性没有异议，对关联性，被告太原市人民政府在作复议决定时充分考虑了原告的特殊性和被告太原市城乡管理行政执法局的合法性，综合考虑后作出的复议决定书。
本院对证据作如下确认：被告太原市城乡管理行政执法局、太原市人民政府所举证据与本案审查的具体行政行为具有法律上的关联性，能够真实的反映二被告作出行政行为时的相关情况，本院予以采纳；原告所举的证据一、二与本案审查的具体行政行为具有法律上的关联性，本院亦予以采纳；证据三、四、五、六与本院审查的具体行政行为没有法律上的关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2013年7月23日，被告太原市城乡管理行政执法局第五执法大队在检查中发现，原告山西越鼎盛房地产开发有限公司于2013年5月25日在虎峪河南岸河南三巷建设朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程，该工程未领取《建筑工程施工许可证》其中基础施工。被告太原市城乡管理行政执法局于2013年7月23日立案，经调查，于2013年7月26日作出并城乡执先告字【2013】第356-1号《行政处罚事先告知书》，并于2013年8月16日送达。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司未在《行政处罚事先告知书》规定的时间内进行陈述、申辩和提出听证。被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月15日作出并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》，对原告山西越鼎盛房地产开发有限公司作出以下处罚：1、责令立即停止建设；2、处陆万元罚款。被告太原市城乡管理行政执法局于2015年9月16日将《行政处罚决定书》送达原告。原告不服，于2015年10月30日向被告太原市人民政府提出申请行政复议，被告太原市人民政府于2015年12月21日作出并政行复决字【2015】166号《行政复议决定书》，维持被告太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司对上述两个决定不服，于2016年1月6日向本院提起行政诉讼。
本院认为，2003年7月，太原市人民政府办公厅并政办发[2003]124号《关于印发太原市城市管理行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，批准设置太原市城市管理行政执法局（简称市执法局），是市人民政府集中行使行政处罚权的直属行政机构。2009年12月，中共太原市委并办发[2009]65号《关于印发太原市城乡管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，同意设置太原市城乡管理委员会（太原市城乡管理行政执法局），将原太原市城市管理行政执法局的城市管理行政执法职责划入市城乡管理委员会。主要职责包括：负责城乡管理行政执法工作。负责全市市政公用、建筑、人防、园林绿化等工程建设和市容环境卫生、市政公用设施占用等的行政执法工作。被告太原市城乡管理行政执法局具有行政执法主体资格。
《中华人民共和国建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”《建设工程质量管理条例》第五十七条规定：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。”本案中，原告山西越鼎盛房地产开发有限公司于2013年5月25日在虎峪河南岸河南三巷建设朝南水岸二期鼎盛佳园A1座工程，该工程未领取《建筑工程施工许可证》其中基础施工，违反了《中华人民共和国建筑法》的规定，被告太原市城乡管理行政执法局有权对其进行处罚。被告太原市城乡管理行政执法局作出的并城乡执罚字（2013）第356-1-1号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，应予确认。被告太原市人民政府根据法定的行政复议程序，对被告太原市城乡管理行政执法局作出的《行政处罚决定书》进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出并政行复决字【2015】166号《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序，应予确认。原告山西越鼎盛房地产开发有限公司要求变更被告太原市城乡管理行政执法局《行政处罚决定书》并要求撤销被告太原市人民政府《行政复议决定书》的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告山西越鼎盛房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山西越鼎盛房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 梁立功
人民陪审员 袁冬梅
人民陪审员 王延卓
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 梁晓娜