浙江省乐清市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）浙0382刑初2004号
公诉机关浙江省乐清市人民检察院。
被告人傅胜鎏，男，1967年6月2日出生于浙江省乐清市，汉族，大学文化，案发前系乐清市国土资源局乐清市土地开发整理中心副主任，住乐清市。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年3月30日被羁押，次日被刑事拘留，同年4月15日被逮捕，于同年8月27日被取保候审，2016年10月19日被本院继续取保候审。
辩护人盛少林、胡爱姑，浙江诚鼎律师事务所律师。
乐清市人民检察院以乐检公诉刑诉（2016）1985号起诉书指控被告人傅胜鎏犯玩忽职守罪，于2016年10月13日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。乐清市人民检察院指派代理检察员蒋儒博、检察员周勇出庭支持公诉，被告人傅胜鎏及其辩护人盛少林、胡爱姑，具有专门知识的人项谦和到庭参加了诉讼。本案根据检察院申请延期审理一次，经上级法院批准延长审限三个月，并经本院审判委员会讨论，现已审理终结。
乐清市人民检察院指控，自2008年10月份起至今，被告人傅胜鎏担任乐清市国土资源局下属全民事业单位乐清市土地开发整理中心副主任，分管土地开发、整理工作，被乐清市国土资源局委派参与市造地领导小组组织的对垦造耕地项目的验收工作，代表国土资源部门负责耕地面积核查。期间，被告人傅胜鎏对乐清市仙溪镇东辽村（大平头）等七个垦造耕地工程进行面积核查时，严重不负责任，未按照竣工验收的相关规定进行验收，仅采用现场目测比对竣工图范围线的方式核查并认定面积，导致上述项目中虚增的161.842亩新增耕地通过验收，致使国有财产损失人民币3226017.25元。在上述项目的垦造、验收过程中，被告人傅胜鎏利用负责核查耕地面积的职务便利，向部分项目承包人借款以及收受部分项目承包人给予的礼物、钱款。对于以上事实，公诉机关提供了相关书证、证人证言、被告人的供述与辩解等证据。公诉机关认为，被告人傅胜鎏身为国家机关工作人员，在核查垦造耕地工程耕地面积的过程中，严重不负责任，徇私舞弊，致使国有财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款及第二款，应以玩忽职守罪追究刑事责任。傅胜鎏具有自首情节，可减轻处罚。提请本院判处被告人傅胜鎏三年有期徒刑，适用缓刑。
被告人傅胜鎏辩解参与验收的国土资源部门的工作人员并非其一人，自己未被书面委派，在核查面积过程中已按照相关规定进行核查；其向部分承包人借款，收受香烟、茶叶、现金，并未利用职务便利。
其辩护人提出如下意见：1、控方指控傅胜鎏未按照规定核查新增耕地面积，严重不负责任的依据不足；2、乐清市大地地理信息技术有限公司技术员肖某1人为放大竣工图长度，导致新增耕地面积虚增，与傅胜鎏无关；3、技术工程师胡某亦参与验收核查，将耕地面积核查的工作职责全部归于傅胜鎏一人，与事实不符；4、东辽村垦造耕地工程的竣工报告首页认定的耕地竣工总面积、新增有效耕地等数据，与附在报告后面的竣工图等其他材料上的数据存在矛盾，傅胜鎏当时虽未发现，但该行为与涉案虚增面积之间不存在因果关系；5、傅胜鎏未能发现报告中的相关数据存在矛盾，该行为更符合工作失误的特征，但根据司法实践以及傅胜鎏具有自首情节等情况，辩护人要求对傅胜鎏定罪免刑。
经审理查明：被告人傅胜鎏自2008年10月开始，担任乐清市国土资源局下属全民事业单位乐清市土地开发整理中心副主任，分管土地开发、整理工作，并代表市国土资源局参与由乐清市造地改田土地整理领导小组（以下简称市造地改田领导小组）组织的垦造耕地项目的验收工作，负责耕地面积核查。在市造地改田领导小组验收前，业主单位乡镇人民政府根据乐清市政府要求组织自验。在乡镇组织的自验过程中，乐清市仙溪镇东辽村（大平头），乐清市仙溪镇大岭头村、甸岭下村，乐清市仙溪镇岭里村、乐清市大荆镇溪坦村、乐清市芙蓉镇五亩田村、乐清市芙蓉镇巨坑庵村、乐清市大荆镇大台门村等八个村的垦造耕地工程的竣工测绘，均由乐清市大地地理信息有限公司技术人员肖某1（另案处理）负责。在测绘过程中，肖某1为了向项目承包商索取好处，私自或与部分项目实际承包人串通，通过故意放大竣工图纸比例的方式，虚增耕地面积共161.842亩，上述工程经市造地改田领导小组验收后，除大台门村垦造耕地工程因温州市国土资源局复验时及时查出虚增情况而未支付相关款项外，其余工程的应付工程款、独立费用、村级奖励等合计3226017.25元均已发放。
期间被告人傅胜鎏采取查阅资料、实地勘查、现场目测比对竣工图范围线等方式核查上述工程的新增耕地面积，未发现测绘报告造假的情况。其中在核查乐清市仙溪镇东辽村（大平头）垦造耕地工程的耕地面积过程中，严重不负责任，未能认真查阅有关资料，未能发现《项目竣工报告》中认定的垦造耕地竣工总面积、新增有效耕地等数据与竣工图等其他材料上的数据存在明显矛盾的事实，最终该工程虚增的17.238亩新增有效耕地通过验收，国有财产损失人民币456807元。
案发后，乐清市人民政府支付给东辽村的村级奖励25857元已退回；郑某作为东辽村、大岭头村、甸岭村的垦造耕地工程的实际承包人（已发放1389805.75元），案发后其已退还50万元。
另查明，被告人傅胜鎏在参与垦造耕地项目验收工作过程中，向相关工程的实际承包人郑某、赵某借款，案发时仍欠郑某110000元借款本息未归还；承包人叶某、林华、鲍洪标为在垦造耕地工程中得到傅胜鎏的关照，分别送给傅胜鎏6盒茶叶、5条中华牌香烟，2万元现金，傅胜鎏均予以收受。在复验查出工程存在虚增面积问题的情况后，傅胜鎏将收受的财物退还各承包人。
案发后，傅胜鎏于2016年3月30日主动到乐清市人民检察院反渎职侵权局接受调查。
以上事实，有经法庭质证、认证的如下证据证实：
1.参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表、干部履历、乐土资党（2008）22号文件、温土资发（2010）310号文件、户籍证明，证实傅胜鎏于1989年开始在市国土资源局工作，2008年10月被任命为乐清市土地开发整理中心副主任。
2.乐土资（2006）33号文件、乐编委（2006）29号、乐政办发（2012）106号文件，证实市造地改田领导小组下设办公室，于1996年成立，是从国土、水利等部门抽调人员，业务主管单位为国土资源局的非常设机构。2006年9月全民事业性质的乐清市土地开发整理中心成立，归口国土资源局，主要职责为承担造地改田、土地整理、建设用地复垦、土地后备资源管理、参与滩涂围垦后改造农地等。
3.会议记录，证实2014年2月17日根据乐清市土地开发整理中心的工作安排，由傅胜鎏及李某负责2014年土地垦造（开发）任务；2014年6月12日，傅胜鎏主持垦造耕地相关测绘单位规范要求会议，肖某1等人参加会议，傅在会上解说了《垦造耕地项目竣工测绘技术规范要求》，并对测绘单位提出几项要求，解答了测绘队提出的疑问。
4.乐造整发（2008）1号文件，关于印发乐清市土地整理工程竣工验收办法（暂行）的通知，办法规定了竣工验收主要内容及方法，其中市国土资源部门负责耕地面积核查，验收步骤包括（1）乡镇汇报工程竣工情况；（2）监理单位汇报工程监理情况；（3）听取项目所在村的村干部、村民代表意见；（4）查阅有关资料；（5）实地抽查；（6）汇总检查情况、提出整改意见；（7）竣工验收合格的，签发《土地整理竣工验收认定书》等，并规定乐清市垦造耕地工程竣工验收、建设用地复垦工程竣工验收参照该办法执行。
5.温政办（2009）68号文件，关于进一步加强土地开发垦造耕地工作的通知，文件规定要严格测绘管理，建立测绘监管制度。要求县级国土资源部门要加大对测绘单位的监管力度，通过合同管理等形式，明确测绘单位责任；并加强对测绘面积、地类等成果的审核。还规定要严格验收程序，健全验收制度。土地开发垦造耕地项目竣工后，各地要组织专家及有关部门对整个项目开展情况及效果进行全面验收，验收内容包括工程主要任务完成情况，项目面积、质量等。
6.乐政函（2009）52号文件，关于全面加强土地开发垦造耕地工作的通知，乐清市人民政府根据温政办（2009）68号等文件要求出台该文件，规定乡镇人民政府是辖区内土地开发垦造耕地项目的业主单位，是第一责任人；还规定验收程序，即土地开发垦造耕地项目竣工后，由所在乡镇组织自验，自验通过后报市造地改田领导小组验收，市造地改田领导小组组织专家及有关部门进行全面验收，验收内容包括工程主要任务完成情况及项目面积、质量等。其中国土资源部门负责耕地面积核查，农业和统计部门负责新增耕地质量核查等。各部门根据各自职责对项目进行评判，并集体做出验收意见。每个单位必须确定专人负责项目验收工作，并报市造地改田领导小组办公室备案；文件还规定给予完成任务的乡镇每亩1500元标准奖励。
7.公文处理单、温土资函（2016）57号文件、温府法（2016）82号文件，证实乐清市人民政府向上级政府要求对国土资源部门在垦造耕地验收环节加强测绘面积等成果审核职责作出具体解释，温州市国土资源局函复称，温政办（2009）68号文件中规定的“加强对测绘面积、地类等成果的审核”，指的是县级国土资源部门要依据测绘单位提供的测绘成果，赴项目现场进行实地查看，审核项目区地类及新增耕地认定是否符合国家、省有关规定，而无需在验收前另外委托第三方测绘单位对项目区各类总面积进行再次测量。测绘单位应对土地开发垦造耕地项目的测绘面积、地类等测绘成果的准确性和真实性负责。
8.浙土资办（2014）43号文件，关于贯彻落实省政府办公厅《关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》有关事项的通知，规定自该通知下发之日起，垦造耕地项目由县（市、区）负责审批立项、实施和验收。各县（市、区）国土资源局要切实加强垦造耕地项目管理，严格项目立项、实施和验收监管。
9.施工合同、证明、东辽村、溪坦村垦耕造地协议书，证实涉案七个村的垦造耕地工程与温州市雁荡山市政园林建设有限公司签订施工合同，后该公司又将大荆镇东辽村（大平头）垦造耕地工程交由余某负责施工，余某又转包给郑某；该公司将大荆镇溪坦村工程交由滕某承包施工，滕某又转包给叶某；将仙溪镇大岭头、甸岭下村工程交由牟某承包施工，将仙溪镇岭里村工程交由赵某承包施工，将芙蓉镇五亩田村工程交林华承包施工，将芙蓉镇巨坑庵村工程交由谢某承包施工。
10.测绘合同，证实大荆镇人民政府将前溪、溪坦村、大台门村的垦造耕地测绘工程委托给乐清市大地地理信息技术有限公司。
11.由乐清市大地地理信息技术有限公司制作的垦造耕地项目竣工报告，报告的附件中包括勘测定界成果表、范围示意图、竣工图、图件资料等，证实该公司竣工报告认定涉案垦造耕地项目的新增耕地面积情况，其中东辽村（大平头）垦造耕地竣工报告概述部分，认定垦造耕地竣工总面积为9.9673公顷，增加有效耕地面积为8.4273公顷，而在图斑变化情况面积汇总表、竣工图中认定新增耕地面积为9.4923公顷，存在明显矛盾。
12.乐清市造地改田土地整理领导小组办公室出具的垦造耕地项目的验收意见和竣工验收认定书，乐清市国土资源局填报的浙江省土地开发项目竣工验收呈报表，证实以下内容：（1）涉案垦造耕地项目的验收程序、验收内容、验收办法、验收意见及结论等情况。其中验收程序包括听取项目建设情况报告，实地检查工程质量、新增耕地等情况，查阅有关资料、反馈验收情况、提出后续管理建议；根据2007年浙江省国土资源厅浙土资发（2007）6号文件，将项目实际垦造面积的范围四至，与二调详查图进行叠加，重叠面积作为新增耕地；验收办法根据浙江省国土资源厅《浙江省土地开发整理工程建设标准》（试行）、《乐清市人民政府关于全面加强土地开发垦造耕地工作的通知》（乐政函【2009】52号）、《乐清市土地整理工程竣工验收办法（暂行）》（乐造整字【2008】01号）执行。（2）被告人傅胜鎏与李某作为在验收呈报表的经办人意见栏签字，确认新增耕地面积情况，市国土资源局及人民政府同意呈报。（3）被告人傅胜鎏在乐清市垦造耕地项目竣工验收签到表上签名，并在验收认定书上代表国土部门在核查后的意见和建议栏内签字，建议验收通过。（4）涉案垦造耕地项目验收通过的新增耕地面积情况，与竣工报告中汇总表、竣工图一致。
13.竣工面积复核测绘成果报告七份，证实经复核测绘，涉案七个垦造耕地工程的虚增耕地面积的情况。
14.咨询成果报告、资金流转凭证，证实浙江鼎力工程项目管理有限公司受委托对涉案七个垦造耕地工程进行结算审核，并发布咨询成果报告。
15.证明、抄告单、相关文件、工程结算审核定单、审核汇总表、独立费用审核表、发票、工资发放名册、费用发票、流转凭证，证实因耕地面积虚增给国家造成的损失，包括按每亩22000元支付的工程费用、按每亩1500元支付的村级奖励，按每亩最高3000元的独立费用等。
16.资金往来、垦造耕地项目应退回工程及奖励资金明细表、仙溪镇造地工程应退金额明细、情况说明、乐财农家（2016）147号文件，证实部分乡镇和村集体退还工程款和奖励资金，国家损失部分追回的情况，具体包括东辽村退还村级奖励25857元，郑某退出50万元，牟某退出431293元，大岭头村退还村级奖励52852元。
17.证人胡某的证言及专业技术人员临时借用协议，证实他是市国土资源局临时聘用人员，负责土地开发整理、建设用地复垦等项目的技术审核与管理工作，主要工作内容是在施工设计图纸会审、现场验收及工程建设质量监管等环节提供技术指导、咨询。市国土资源局在垦造耕地工程现场验收环节主要职能是审核业主单位提供的竣工验收测绘图纸上的新增耕地面积是否准确，具体由市国土资源局土地整理开发中心承担这个职能，该中心主任是於某，傅胜鎏是副主任并负责造地工程事务。他被聘用后，傅胜鎏就告诉他2014年之前核实新增耕地面积主要工作方法是分别地类、核对竣工图纸的范围线及形状与实地是否相符。每次在现场验收时，基本是由他拿着竣工图纸，傅胜鎏等人跟在他后面。如果竣工图纸的比例被人为放大，仅核对竣工图纸的范围线及形状与实地是否相符，应该发现不了问题，通过手工丈量虽然可能发现比例被放大的问题，但工作难度比较大，花费时间会很长。国土资源局在竣工验收时主要负责耕地面积的核查，着重对竣工测绘报告进行审查，傅胜鎏会负责查阅竣工测绘报告，有不明白的地方就会过来问他。东辽村的竣工报告中概述部分记载的增加耕地面积与竣工图记载的面积相差一公顷，这肯定是不行的。
18.证人周某1、章某、周某2的证言，证实垦造耕地工程的业主单位是乡镇政府，工程的立项测绘和竣工测绘根据文件规定是由镇政府委托第三方，但实际上是施工方自己找的测绘机构，乡镇也是认可的。完工后，乡镇会对项目开展自验，然后再上报市造地改田领导小组验收。
19.证人邵某的证言，证实她是乐清市国土资源局党委委员、总规划师，分管土地开发整理中心、规划用地科等科室。垦造耕地由土地开发整理中心负责。为了推进垦造耕地工作，成立了市造地改田领导小组，国土部门负责牵头联系，并在竣工验收时负责新增耕地面积的核查，竣工验收小组由国土、农业等部门组成，但没有发文。新增耕地面积核查工作一直由土地开发整理中心负责，中心会指派一人具体承担这项工作，这是多年的习惯做法，没有发文。因此根据土地开发整理中心内部的工作分工，在垦造耕地工作中，副主任傅胜鎏、李某代表国土资源局履行新增耕地面积的核查职责。
20.证人於某的证言，证实他是市国土资源局土地开发整理中心主任，傅胜鎏是副主任，中心的主要职责是土地开发、整理，农村土地综合整治等工作，傅胜鎏一直分管垦造耕地工作，因此2013年春节结束后，在召开的中心全体人员工作分工会议上，确定土地开发、整理工作主要由傅胜鎏、李某负责。市造地改田领导小组全面负责全市垦造耕地工作，下设办公室在市国土资源局，办公室主任是国土资源局的负责人，副主任是局分管造地工作的副局长，各职能部门指派人员作为办公室的工作人员，具体承担垦造耕地项目的实施和管理工作，市国土资源局指派傅胜鎏为领导小组办公室工作人员。市国土资源局在市造地领导小组负责垦造耕地面积的核查工作，在验收时负责在竣工图基础上核查新增耕地面积，具体由指派的工作人员也就是傅胜鎏负责。傅胜鎏是核查耕地面积工作的负责人和经办人，现场竣工验收时，傅胜鎏和工程师胡某一起拿着图纸，按照测绘图纸沿着界址范围勘查，目测现场地块形状与测绘图纸的形状是否一致，并对地类予以判别，对不符合规定的面积予以扣除。比如发现项目上的道路超宽、地上裸露岩石等不符合耕地标准的情形，会让测绘机构对测绘成果进行修改，对不符合耕地标准的面积予以扣减。除此之外，没有其他措施对新增耕地面积进行核查，基本以测绘机构出具的竣工测绘报告内容为准，市国土资源局历来都是这样做，傅胜鎏一直都是按照这样的方式进行核查。
21.证人肖某2的证言，证实他是温州市国土资源局规划与耕地保护处副处长，兼温州市土地整治中心主任，2015年1月1日《浙江省土地整治条例》生效前，温州市土地整治中心对全部竣工验收的垦造耕地项目采取派工作人员去实地通过对比现场地块形状与竣工测绘图纸的形状是否一致并对地类予以判别的方式进行核查。之后，根据条例规定，抽查复核工作实际是对入库垦造耕地项目进行监督，他个人觉得委托第三方测绘机构重新测绘的方式，更加稳妥可信，因此他在局党委会议上提出这个方案，并经局党委同意。2015年下半年，他对2015年入库的垦造耕地项目进行抽查复核，并委托进行复核测绘时，发现由乐清大地公司测绘的大荆镇大台门村垦造耕地项目的新增耕地面积相差较大，便告知乐清市国土资源局，要求对2015年入库的项目及所有委托给乐清大地公司测绘的项目重新进行测绘。
22.证人肖某1的证言，证实他是乐清市大地地理信息技术有限公司的测绘技术员，先后负责过8个村的垦造耕地项目的竣工测绘，并在给岭里村、巨坑庵村、五亩田村、东辽村、大岭头村、溪坦村、大台门村、珠樟村做竣工测绘时，收取承包商的好处，虚增耕地面积。他将测绘坐标数据录入电脑，电脑软件绘制出原始的竣工地形图，然后在电脑上将竣工测绘的地形图整体放大一些，原来的坐标数据会变化，这样计算出来的面积就变大了，然后将放大后的测绘地形图打印出来并签名，还代签一些同事的名字，并出具记载虚假面积的测绘报告。公司里都是技术员测绘并签字后提供给他人，没有内部审核程序，所以公司也没有发现这个情况。通过目测比对现场地块形状与测绘图纸的形状，是发现不了虚增情况，但如果通过现场丈量等简单的方式还是有可能发现。虚增耕地面积的事只有承包商知道，他没有和其他人讲过。
23.证人李某的证言，证实她在土地开发整理中心工作，傅胜鎏和她负责土地开发、整理工作，傅胜鎏是分管造地工作的副主任，也是核查耕地面积工作的主要负责人和经办人。垦造耕地项目的竣工验收，市国土资源局指派傅胜鎏为竣工验收小组成员，负责核查耕地面积。她印象中没有去涉案的垦造耕地现场竣工验收过，有时傅胜鎏在竣工验收后，以需要两个工作人员签字为由，让她在竣工验收呈报表的经办人一栏签字。傅胜鎏去现场竣工验收时会带工程师胡某一起去，两人一起拿着图纸，按照竣工项目测绘图纸沿着界址范围勘查，目测现场地块形状与测绘图纸的形状是否一致，并对地类予以判别，对不符合规定的面积予以扣除。如果竣工图纸上的地块形状与现场一致或相似，仅通过目测比对是发现不了虚增面积情况，国土部门没有其他措施对新增耕地面积进行核查，基本以测绘机构出具的竣工测绘报告内容为准。
24.证人郑某的证言及借条，证实甸岭村村委会主任牟某及余某等人，挂靠雁荡山市政园林有限公司中标大岭头村、甸岭下村，以及东辽村的垦造耕地项目后，把项目再转包给他施工。竣工测绘时，他给了乐清市大地地理信息有限公司的一名负责测绘工作的工作人员好处，测绘人员就把新增耕地面积虚增了，比他自己估算得要多。东辽村工程于2014年12月通过验收，其他两个项目是2015年9月通过验收。他和傅胜鎏认识比较久，2015年1月傅称银行按揭困难向他借款10万元，他就从朋友那里借了8万元凑足10万元借给傅，傅说按银行贷款利率计息。2015年6、7月份左右，傅以资金周转为由向他借款5万元了，他从朋友那里转了5万元，几天后傅就还了这笔钱。2015年9月份左右，傅胜鎏又说缺钱向他借了5万元，没说利息，他从朋友那里转了5万元，两个月后傅胜鎏还了他4万元。三次借款时都没有打欠条，2016年1月傅胜鎏说温州市国土资源局发现他负责的垦造耕地项目出了问题，怕说不清楚，就给了他一张11万元的欠条，写的借款时间为2015年1月，还说月息自2015年1月开始按7厘计算。他当时考虑到垦造耕地项目需要傅验收，借钱给傅可以与傅处理好关系，方便得到关照，但他没有主动提出要傅予以关照帮助。竣工验收时，他作为施工方代表陪着验收人员，他和傅胜鎏比较熟，现场核查也比较宽松，不会那么严厉挑剔。
25.证人牟某的证言，证实他打算垦造仙溪镇甸岭下村、大岭头村耕地项目，便通过朋友介绍与傅胜鎏取得联系，并做了一系列立项前期的准备工作，傅答应这两个项目的工程交给他做，后来他通过与三家收到邀请的公司谈好挂靠关系，最终取得这个项目，并转包给郑某施工。他觉得能够中标这个项目，傅胜鎏同意立项并承诺给他做是关键，他和傅胜鎏没有不正当的经济往来。
26.证人叶某、滕某的证言，证实滕某挂靠雁荡山市政园林有限公司中标大荆镇溪坦村垦造耕地工程，并转给叶某施工。2014年10月份施工完毕，同年年底左右通过验收。
27.证人谢某的证言，证实他是芙蓉镇巨坑庵村村委会副主任，他挂靠雁荡山市政园林公司取得巨坑庵村垦造耕地项目。该项目2014年年底左右通过验收。在竣工测绘时，他们给负责测绘的工程师好处，让对方把耕地面积量大一点。
28.证人余某的证言，证实他挂靠公司取得东辽村垦造耕地项目，并转包给郑某施工。
29.证人赵某的证言，证实她挂靠雁荡山市政园林公司中标仙溪镇岭里村垦造耕地工程，并转包给陈祥林施工。她和傅胜鎏认识多年，关系一般。2015年下半年，傅以还贷款需要向他借了10万元，几天后将该款还给她。考虑到傅是负责造地工程的副主任，答应借钱给他可以处好关系，但她没有向有关人员要求帮助或关照。
30.具有专门知识的人项谦和的证言，证实复核测绘时发现原测绘报告错误的过程，以及通过目测、实地查看等方式很难发现原测绘报告的错误。
31.抓获经过，证实傅胜鎏于2016年3月30日主动到乐清市人民检察院反渎职侵权局接受调查。
32.被告人傅胜鎏的供述，证实2008年开始他在乐清市国土资源局土地开发整理中心任副主任，分管土地开发、整理工作，2010年左右至2013年任乐清市造地改田领导小组办公室副主任，也是造地改田领导小组验收组成员。市国土资源局负责垦造耕地项目竣工验收的新增耕地面积核查，他受指派负责这个工作，其他办事员也都参与。胡某等工程师提供技术服务。他们在面积核查时，都会去实地查看，对现场该扣除的面积予以判别，按照竣工测绘图纸沿着界址范围勘查，目测现场地块形状与竣工图的形状是否一致。这个是乐清市、其他县市区以及温州市国土资源局核查新增耕地面积的习惯做法。东辽村（大平头）垦造耕地项目的新增耕地面积核实经办人处虽有他和李某两人签字，但实际经手人是他。他负责核查的包括东辽村、岭里村等涉及8个村七个垦造项目新增耕地面积核查，这个几工程都是乐清市大地地理信息有限公司负责测绘，技术人员均是肖某1，后来通过重新测绘发现这几个工程均存在虚增耕地面积的情况。他与7个工程的实际承包人之间均有些经济往来，向郑某多次借款周转，部分还款后仍欠11万元，向赵某借款10万元，几日后便归还，收受鲍洪标现金2万元，收受林华5条中华香烟，收受叶某6盒茶叶等。
根据在案证据及查明的事实，对控辩双方争议的焦点及本案定性问题综合评判如下：
（一）傅胜鎏的行为是否属于玩忽职守
玩忽职守，是指严重不负责任，不履行职责或者不正确履行职责的行为。不履行是指应当履行且有条件、能力履行职责，但违背职责没有履行；不正确履行，是指违反职责规定，马虎草率、精心大意。本案中测绘人员肖某1出具虚假的测绘报告在先，而测绘报告是认定耕地面积的依据，傅胜鎏根据测绘报告核查耕地面积时，有无条件、能力发现测绘报告造假，有无违背职责，是本案争议的焦点问题，具体分析如下：
（1）国土资源局核查新增耕地面积的方法和内容。证人胡某、於某、肖某2、李某等人均是国土资源局的工作人员，上述证人证言反映，市国土资源局在垦造耕地工程验收环节的主要职能是审核业主单位提供的竣工图上的新增耕地面积是否准确，主要方法是按照测绘图纸沿着界址范围勘查，目测竣工图纸的范围线及形状与实地是否相符并判别地类，除此之外没有其他措施核查新增耕地面积，基本上以测绘机构出具的竣工测绘报告内容为准。
（2）国土资源局对测绘单位的监管方法。根据在案的相关文件规定，国土资源部门应严格测绘管理，建立测绘监管制度，并加强对测绘面积、地类等成果的审核。温州市国土资源局对如何加强测绘面积等成果审核的职责作出具体解释，明确县级国土资源部门要依据测绘单位提供的测绘成果，赴现场进行实地查看，审核项目区地类及新增耕地认定是否符合国家、省有关规定，无需在验收前另外委托第三方测绘单位进行再次测量。测绘单位应对测绘成果的准确性和真实性负责。可见，国土资源局对测绘报告的监管，是赴现场实地查看地类及新增耕地认定是否符合相关规定。该事实与第（1）点中各证人证言反映的情况一致。
（3）通过上述实地核查、监管方法，国土资源局工作人员能否发现测绘报告（附测绘竣工图）造假的问题。根据证人胡某、肖某1、李某等人的证言，以及复核测绘单位浙江省测绘大队总工程师项谦和的证言，可以证实竣工图纸被人为放大比例，并未改变地块形状，国土资源局工作人员采取上述实地核查的方法很难发现造假的情况。
综上，傅胜鎏在对涉案垦造耕地工程的实地核查过程中，已尽职履行了相应的职责，不存在玩忽职守的行为。
（4）东辽村垦造耕地工程验收时，傅胜鎏在查阅测绘报告等书面资料时，未发现测绘报告首页中认定的新增耕地面积、竣工总面积等数据与附件竣工图上的数据存在明显矛盾的情况，存在马虎草率、粗心大意的情况，违背了工作职责，可以认定为玩忽职守。
（二）傅胜鎏的行为与危害结果之间是否存在因果关系
肖某1出具虚假测绘报告的行为是导致本案发生的根本原因，但是傅胜鎏承担对测绘成果审核的职责，若其未能正确履行职责，最终造成国家财产损失，仍应认定其渎职行为与危害结果之间存在因果关系，肖某1出具虚假测绘报告的行为不能阻却因果关系的成立。
综上，被告人傅胜鎏在垦造耕地工程验收过程中，代表市国土资源局负责耕地面积核查的工作，其在履职过程中采取查阅有关资料，去现场实地查看、目测等方法进行核实。由于竣工图被测绘技术人员人为放大比例，使得测绘报告认定的新增耕地面积虚增，但傅胜鎏在实地核查时通过惯常工作方法即目测实地地块形状与竣工图形状是否一致，辨别地类等难以发现该问题，因此，在实地核查时未发现测绘报告造假问题，并不是由于傅胜鎏不履职或不正确履职造成。控方指控傅胜鎏在除东辽村外的其他六个垦造耕地项目的验收过程中，严重不负责任，玩忽职守的意见，不予采纳。在东辽村（大平头）垦造耕地工程验收过程中，傅胜鎏在查阅测绘成果时，马虎草率、粗心大意，未能发现测绘报告首页认定的新增耕地面积等数据与所附竣工图认定的相关数据不一致的明显矛盾，违背了工作职责，可认定为玩忽职守。
本院认为，被告人傅胜鎏身为国家机关工作人员，在核查垦造耕地工程耕地面积的过程中，严重不负责任，徇私舞弊，致使国有财产遭受重大损失，情节严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。公诉机关指控傅胜鎏在除东辽村（大平头）村垦造耕地工程以外的其他工程中玩忽职守，不予支持。傅胜鎏案发后主动投案并如实供述自己的罪行，具有自首情节，部分损失已追回，且造成国家财产损失的根本原因在于肖某1等人提供虚假测绘报告的行为，可认定傅胜鎏的犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，辩护人提出免予刑事处罚的意见，予以采纳。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人傅胜鎏犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省温州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 陈修丽
人民陪审员 徐益程
人民陪审员 卢春柳
二〇一七年八月四日
书 记 员 郑斯斯