中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）最高法民终396号
上诉人（一审被告、反诉原告）：哈尔滨东北亚经贸科技合作区管理办公室。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区浦川路****号。
法定代表人：刘瑶，该办公室主任。
委托诉讼代理人：李红云，黑龙江新时达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马倩，黑龙江新时达律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：哈尔滨市松北区人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区松北一路*号。
法定代表人：高大伟，该区代区长。
委托诉讼代理人：李红云，黑龙江新时达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马倩，黑龙江新时达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告、反诉被告）：黑龙江北方路桥水电建设开发有限公司。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区万宝大道*号*栋。
法定代表人：潘成才，该公司经理。
委托诉讼代理人：孙轲，该公司法律顾问。
委托诉讼代理人：沈丽萍，黑龙江法点律师事务所律师。
上诉人哈尔滨东北亚经贸科技合作区管理办公室（以下简称东北亚合作办公室）、哈尔滨市松北区人民政府（以下简称松北区政府）因与被上诉人黑龙江北方路桥水电建设开发有限公司（以下简称北方路桥公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服黑龙江省高级人民法院（2016）黑民一初字第1-1号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2017年5月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
东北亚合作办公室、松北区政府上诉请求：撤销一审裁定，依法审理东北亚合作办公室的反诉。主要事实和理由：（一）一审裁定认定事实错误。1.黑龙江省人民政府作出的黑政复决[2011]4号《行政复议决定书》（以下简称[2011]4号决定书）是对黑龙江成才房地产开发有限公司（以下简称成才开发公司）与黑龙江省哈尔滨市松北新区开发建设管理委员会（以下简称松北管委会）2006年8月18日签订的《松北区工程置换房地产（商贸）项目合作协议》（以下简称《置换协议》），就行政单位是否履行职责作出的复议决定，责令黑龙江省哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）履行协议中承诺的全部义务，依法承担过错和行政不作为的法律责任。黑龙江省人民政府作出的黑政复令[2012]2号《责令履行行政复议决定通知书》（以下简称[2012]2号通知书）涉及的主体也是成才开发公司与哈尔滨市政府，而非本案各方当事人，因此，[2011]4号决定书、[2012]2号通知书不能约束本案各方当事人。2.[2012]2号通知书确认的工程款数额未经过实体审查，是行政决定对民事案件的事实认定，属行政权的不当干预，不具有法律效力。一审裁定以此驳回东北亚合作办公室的反诉，严重损害东北亚合作办公室的合法权益。3.东北亚合作办公室依据的是2006年2月28日与北方路桥公司签订的《建设工程施工合同》，即根据民事合同请求确认工程款的最终数额并进行决算。在本案诉讼之前，东北亚合作办公室委托鉴定机构出具的工程评审结论北方路桥公司不予认可，后经双方协商，另行委托黑龙江力得尔工程经济技术咨询事务所有限责任公司（以下简称力得尔公司）出具评审结论。东北亚合作办公室有证据证实力得尔公司出具的评审结论存在违规操作，严重偏离客观实际，鉴定依据错误等情形，评审结论不真实、不客观。因此，东北亚合作办公室有权基于双方签订的《建设工程施工合同》行使诉权确认双方工程款数额，人民法院应予受理。一审裁定混淆行政法律关系与民事法律关系，无视案涉行政复议决定主体不是本案的双方当事人，以行政决定代替案件实体审查，剥夺了东北亚合作办公室正常行使民事诉讼权利，属认定事实错误。（二）一审裁定适用法律错误。一审裁定以《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定裁定驳回东北亚合作办公室反诉。但本案是建设工程施工合同纠纷，合同双方是平等民事主体，属正常民事诉讼范围，不属于该条规定的适用情形，一审裁定以此为由驳回东北亚合作办公室反诉，适用法律错误。
北方路桥公司答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。1.[2011]4号决定书、[2012]2号通知书对本案诉争的事实和工程价款数额及结算已经作出了认定和裁决。2.本案各方当事人均没有在法定的期限内对[2011]4号决定书提起行政诉讼，该行政决定书已经产生法律效力且具备可执行力。在案涉行政决议没有被改变之前，不能另行提起民事诉讼要求重新结算工程款。3.《建设工程施工合同》是为了履行《置换协议》而签订，成才开发公司与北方路桥公司系依据松北区政府作出的《关于采取市场化模式建设市政基础设施的意见（试行）》哈松政发[2004]22号文件（以下简称[2004]22号文件）成立的联营体，由成才开发公司负责案涉工程的整体出资，并与北方路桥公司共同参与结算。东北亚合作办公室与松北管委会均由松北区政府管理。因此，[2011]4号决定书、[2012]2号通知书对本案各方当事人均具有约束力和执行力。4.《建设工程施工合同》与《置换协议》系一个整体，本案是行政合同还是民事合同应依据《置换协议》这一行政合同(主合同)来定性，《置换协议》具有显著的行政法律属性。5.行政决议认定的力得尔公司审核结算的工程造价经本案双方确认并由黑龙江省住房和城乡建设厅依法复核、认可，合法有效。东北亚合作办公室、松北区政府未能提供实质性证据证明该工程造价结论错误。6.案涉行政决议已经包含了本案工程款的结算内容，如再经法院审理裁判,会造成两个生效的法律文书相互矛盾。综上，一审裁定驳回本案当事人的起诉和反诉正确，应予以维持。
北方路桥公司向一审法院起诉请求:1.东北亚合作办公室、松北区政府立即给付工程款71282432.81元及利息、滞纳金36451061.19元（按中国人民银行同期同档贷款利率计算），合计107733494元；2.由东北亚合作办公室、松北区政府承担诉讼费用。
东北亚合作办公室向黑龙江省哈尔滨市松北区人民法院提出诉讼请求：1.北方路桥公司返还多支付的工程款3355837.46元；2.由北方路桥公司承担诉讼费用。后该案与本案合并审理，东北亚合作办公室列为本案反诉原告。
一审法院认定事实：本案一审受理前，黑龙江省人民政府作出[2011]4号决定书，认定：申请人成才开发公司根据松北区政府作出的[2004]22号文件中的相关政策，2006年2月28日，由成才开发公司的母公司黑龙江成才管业集团股份有限公司所属的北方路桥公司作为投资黑龙江省哈尔滨市松北区市政基础设施的建设单位，与东北亚合作办公室签订了两份诉争工程的《建设工程施工合同》。根据松北管委会的要求，2006年8月18日，成才开发公司与松北管委会签订《置换协议》，约定成才开发公司出资承建造价1亿元的市政排污工程，置换相关土地等条款。2006年10月28日、2007年11月13日，两项诉争工程取得《竣工验收证书》。[2011]4号决定书认为：北方路桥公司完成了黑龙江省哈尔滨市松北区市政基础设施建设项目施工任务，并经验收投入使用。由于签订《置换协议》时松北管委会与哈尔滨市政府不具备该土地处分权，造成成才开发公司无法及时通过挂牌出让方式竞得该宗土地，过错在于哈尔滨市政府，应承担责任。责令哈尔滨市政府自收到决定书之日起60日内履行《置换协议》中承诺的全部义务，依法承担过错和行政不作为的法律责任。本案一审审理期间，黑龙江省人民政府作出[2012]2号通知书，针对哈尔滨市政府未履行[2011]4号决定书的情况，认为松北区政府与成才开发公司共同选择力得尔公司审定工程价款，并签字认可该评审结果，黑龙江省住房和城乡建设厅已认定力得尔公司的结算审核报告可以作为双方工程造价的结算依据，《黑龙江省建设工程造价管理规定》第十九条规定“任何部门或者单位不得对已经结算完毕的工程竣工结算再行审查”，故应认可力得尔公司审定的工程价款数额。责成哈尔滨市政府于2012年3月底前履行[2011]4号决定书。
一审法院认为，本案双方当事人对案涉工程价款发生争议诉至人民法院，但所争议的工程价款数额已经[2012]2号通知书作出认定，并责令哈尔滨市政府认可力得尔公司审定的工程价款数额，即对案涉工程价款如何结算已作出行政决定，故不宜在本案中再对案涉工程价款数额进行实体审查，双方当事人关于案涉工程价款问题可向政府机关申请解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第三项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：一、驳回北方路桥公司的起诉；二、驳回东北亚合作办公室的反诉。本诉案件受理费580467.47元，退还北方路桥公司；反诉案件受理费33647元，退还东北亚合作办公室。
本院二审审理期间，东北亚合作办公室、松北区政府作为新证据向本院提供中共哈尔滨市委发展环境整治领导小组办公室哈委环办呈[2017]9号《关于4个历史遗留问题调查处理情况的报告》复印件一份，意欲证明黑龙江省委巡视组责成哈尔滨市政府成立的调查组已经对案涉工程款和土地纠纷问题作出了认定，本案应按照民事纠纷案件由人民法院进行审理。北方路桥公司质证认为，该证据没有原件，且中共哈尔滨市委发展环境整治领导小组办公室是哈尔滨市政府下设的一个部门，与本案具有关联关系。案涉行政决议是黑龙江省人民政府作出的，下级行政机关无权否认上级行政机关作出的行政行为，且该报告未依法送达北方路桥公司，存在程序问题。故对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议。本院审查认为，东北亚合作办公室、松北区政府提供的该份证据形式为复印件，对没有提供证据原件未作出合理说明。北方路桥公司对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，因此本院对该份证据不予采纳。
本院认为，案涉两份《建设工程施工合同》中对工程施工标的及工程款的给付中约定：工程施工项目分别为哈尔滨市三环路江北段5-6段污水管道工程及东北亚规划36#、43#、57#路污水管道工程，工程款（进度款）支付的方式和时间为执行[2004]22号文件、2005年9月24日的《污水施工合作意向协议》。案涉《置换协议》中对置换项目及合作内容约定：拟置换的市政工程项目为松北区松浦镇东北亚合作区排污工程，工程位置为哈尔滨市滨州铁路至滨北铁路三环路5标段、6标段间排污工程和东北亚规划36、43、57路污水管道工程。松北管委会同意成才开发公司投资承担本合同规定的市政工程，有关市政工程的具体内容，双方另行签署“松北新区建设工程施工合同”。双方同意用皇家府邸小区综合开发项目的有偿开发使用权益抵偿成才开发公司投资的市政工程（松北区松浦镇东北亚合作区排污工程）。在本院二审期间，经本院询问，双方当事人对案涉两份《建设工程施工合同》与《置换协议》所涉及的施工项目为同一标的工程，案涉工程款系由成才开发公司垫付，工程款需根据《置换协议》的约定给付等事宜均表示认可。因此，本案所涉两份《建设工程施工合同》应属《置换协议》的一部分，北方路桥公司的施工行为系履行《置换协议》中约定的成才开发公司的义务。黑龙江省人民政府对《置换协议》的履行作出的[2011]4号决定书,责令哈尔滨市政府履行《置换协议》中承诺的全部义务。随后又作出[2012]2号通知书，责令哈尔滨市政府履行[2011]4号决定书，并在通知书中明确应当认可力得尔公司审定的工程价款数额。据此，东北亚合作办公室、松北区政府及北方路桥公司提起本案诉讼所涉工程价款的争议已经黑龙江省人民政府基于《置换协议》的履行作出的相关行政决定进行了处理，在该行政决定具有法律效力的情形下，人民法院不应再通过民事诉讼程序受理本案并进行实体审理裁决。据此，一审裁定认为人民法院不宜在本案中对案涉工程款数额进行实体审查，双方当事人对案涉工程价款问题可向行政机关申请解决，认定事实及适用法律并无不当。
综上，东北亚合作办公室、松北区政府的上诉请求不成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董 华
审 判 员 骆 电
审 判 员 武建华
二〇一七年六月十六日
法官助理 侯 望
书 记 员 黄婷婷