福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终18号
上诉人（原审原告）福建省方安建筑工程有限公司，住所地莆田市城厢区学园路265号。
法定代表人方沧海，董事长。
上诉人（原审被告）莆田市国土资源局，住所地莆田市城厢区荔城中大道机关大院4号楼。
法定代表人林玉瑞，局长。
委托代理人郭金辉，男，莆田市国土资源局干部。
委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。
福建省方安建筑工程有限公司（以下简称方安公司）和莆田市国土资源局（以下简称莆田国土局）因方安公司诉莆田国土局不履行法定职责一案，不服莆田市中级人民法院作出的（2015）莆行初字第49号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月23日公开开庭审理了本案，上诉人方安公司法定代表人方沧海，上诉人莆田市国土资源局委托代理人郭金辉、李金兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：方安公司前身为莆田县建筑装潢公司（以下简称县装潢公司），系由福建省莆田县城乡建设局（以下简称县城建局）与方沧海、陈文良、方沧山共同出资于1992年成立，主管部门为县城建局。1994年经工商登记变更为莆田县建筑装饰总公司，1996年更名为福建省莆田装饰工程有限公司，1999年变更为福建省莆田装饰工程有限公司（以下简称市装饰公司），2003年变更为莆田方安装饰消防技术有限公司，2007年变更为现名称。
1992年，莆田市人民政府（以下简称莆田市政府）为扩建学园北路，成立学园北路续建工程指挥部，案外人莆田房地产开发总公司（以下简称市房地产公司）受指挥部委托牵头联合莆田县房地产开发总公司（以下简称县房地产公司）、城厢区房地产开发总公司（以下简称区房地产公司）对该项目进行开发。1991年11月，市房地产公司依法征用了180亩（其中市房地产公司负责其中90亩的开发，县房地产公司负责其中40亩的开发，区房地产公司负责其中50亩的开发），该片土地均以市房地产公司名义征用。为便于办理土地转让手续，当时莆田土地局要求，该项目所有用地必须以市房地产公司名义办理土地使用权证。
1992年9月，县房地产公司与县装潢公司的主管部门县城建局签订了《转让土地合同》，合同约定：将县房地产公司负责开发学园北路十字路口东南角的2亩地（以下简称学园北路地块），以8万元每亩价转让给县装潢公司。因种种原因，县房地产公司未能及时按约向县装潢公司交付所转让的土地。1998年3月，莆田土地局对县房地产公司非法转让土地做了处罚决定，每亩补交30%的出让金。2002年6月，因市房地产公司向莆田土地局申请发证，引发诉讼。后莆田市中级人民法院作出（2004）莆中民终字第102号民事判决，确认《转让土地合同》有效，应当继续履行。县房地产公司应在一个月内将该土地交付市装饰公司（该案原告），并在六个月内为市装饰公司办理土地使用权证。判决生效后，该案原告向一审法院申请执行，后因种种原因，县房地产公司也未交付所转让的土地。上诉人的法定代表人方沧海遂向各级各部门上访。
2007年3月，莆田处理信访突出问题及群体性事件联席会议[2007]3号《会议纪要》中确认：一、方沧海反映的购买土地属实；二、据莆国用[2003]第C26876号《土地使用权变更登记审批表》及莆田市中级人民法院（2006）莆行终字第67号行政判决，可确认莆田三和房地产开发有限公司取得的土地使用权转让手续合法。2007年5月22日，莆田国土局莆国土资综[2007]220号《对张市长第2007041号批示件的反馈意见》中，就东圳路建设使用部分土地未补偿问题，提出须由市房地产公司向莆田国土局提出并报莆田市政府研究。2008年4月10日，莆田国土局[2008]1号《专题会议纪要》提出备选土地置换地块位于原市警官培训基地，面积为11.6亩。
2008年9月1日莆田市政府〔2008〕128号《关于研究城建有关问题会议纪要》（以下简称128号《会议纪要》）明确：同意莆田国土局提出的意见。对该地块（即涉诉地块）与荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地进行置换。具体评估设定标准为：对该匝道使用的部分土地（约2.8455亩）参照三和嘉园的容积率，按原土地用途进行评估，对以置换的荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地，请莆田规划局重新调整下达规划指标进行评估。2010年6月13日，莆田国土局[2010]4号《局长办公会议纪要》原则上同意关于东圳路匝道用地置换问题的报告。置换地由市房地产公司办理，容积率参照三和嘉园8.3611确定。2008年4月、2010年6月、2010年9月、2011年12月、2012年2月，市房地产公司、方安公司多次向莆田国土局报告要求尽快办理置换土地手续。因种种原因，莆田国土局并未为方安公司及市房地产公司办理土地置换手续。2014年1月2日，莆田国土局向莆田市政府作出莆国土资〔2014〕1号《关于东圳路匝道用地置换相关问题的请示》，对土地置换问题建议土地置换手续按规定应该办理给原土地权益者市房地产公司，但因该公司工商营业执照未年检，企业已经不存在，建议先办理给市房地产公司主管单位或市政府研究确定的政府部门。
2014年12月26日，莆田国土局作出的莆国土资函〔2014〕328号《关于方沧海信访事项协调建议意见的通知》（以下简称328号《通知》）中对方沧海所反映的东圳路匝道用地问题，称经莆田市政府研究解决方案有二，方案一为货币补偿，方案二为土地置换。2015年1月13日，莆田国土局作出的莆国土资信答[2015]1号《国土资源信访事项答复意见书》（以下简称1号《意见书》）中对该事项作出同样的处理意见。但至今莆田国土局也未对信访答复的事项作出处理。方安公司遂提起诉讼。
原审判决认为，（2004）莆中民终字第102号民事判决已确认县房地产公司与方安公司前身的主管部门县城建局所签订的《转让土地合同》有效，双方应继续履行，并责令县房地产公司在判决生效后一个月内将讼争的2亩土地交付给方安公司，并在六个月内为方安公司办理土地使用权证，故方安公司系本案被置换土地的合法使用权人。会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传送行政机关有关会议情况和议定事项，是讨论和决定问题的过程，只能为最终解决某一具体问题和专项事项提供依据。由于会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前通常不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接影响。会议所决议的事项一般应另行通过行政决定、行政处理等形式公布。本案，128号《会议纪要》对东圳路匝道用地置换问题上已明确，同意莆田国土局的意见，对该地块与荔城南大道西侧（原警官培训基地）的部分储备地进行等价值置换。具体评估设定标准为：对该匝道使用的部分土地参照三和嘉园的容积率，按原土地用途进行评估。此后在2014年12月26日、2015年1月13日，莆田国土局给方安公司的法定代表人的328号《通知》、1号《意见书》两份文件中均明确两种解决方案：方案一、货币补偿；方案二、在莆田××××区改造范围内规划选址一幅地块予以置换。在莆田市政府作出128号《会议纪要》后，莆田国土局根据会议纪要内容向方安公司出具的1号《意见书》内容具体明确，具有可直接执行力。莆田国土局作为128号《会议纪要》的实施机关向方安公司出示两份解决方案内容相同的文件，符合128号《会议纪要》落实的条件。综上所述，方安公司关于要求莆田国土局为其办理土地置换的诉求符合法律规定，予以支持。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、莆田国土局在判决发生法律效力后五个月内依照1号《意见书》的处理意见履行职责。二、驳回方安公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由莆田国土局承担。
方安公司不服原审判决，提起上诉，请求：1.依法判决责令莆田国土局立即为方安公司办理土地置换手续，并自判决生效之日起三十日内为方安公司办理完毕位于荔城南大道西侧（原警官培训基地）储备地的置换安置地块的国有土地使用权证；2.明确东圳路匝道地块指标：用地面积为1904.73平方米、规划用地面积为5652.18平方米、容积率为8.3611、评估基准日为2007年2月1日（或2006年2月17日）；3.本案诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：1.原审法院未按方安公司的诉讼请求进行判决，判非所请，并损害方安公司的权益；2.方安公司起诉的原因就是其无法接受328号《通知》、1号《意见书》两份文件的意见，原审法院判决莆田国土局履行1号《意见书》明显不当。
莆田国土局答辩请求驳回方安公司上诉请求，其主要理由为：1.置换土地申请人首先必须拥有被置换土地的使用权，本案中方安公司不是被置换土地的使用权人，故其不符合原告主体资格；2.涉诉《转让土地合同》的合同当事人不包括方安公司，其不享有相关合同权利；3.根据《信访条例》规定，行政机关处理信访答复意见不是具体行政行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审判决履行答辩人履行答复意见缺乏事实和法律依据。
莆田国土局不服原审判决，提起上诉，请求：1.撤销原审判决，并改判驳回方安公司起诉；2.本案诉讼费由方安公司承担。其主要理由为：1.方安公司不是涉案土地的土地使用权人，原审法院认定其是被置换土地的合法使用权人错误，方安公司不具有本案诉讼主体资格；2.土地置换的权利人是国有建设用地使用权人，方安公司非被置换土地的合法使用权人，故不是土地置换的权利人；3.原审判决以信访答复意见作为判决内容，没有事实和法律依据，而且超出被上诉人的诉请范围，构成判非所请。
方安公司答辩称，原审法院对方安公司系本案被置换土地的合法使用权人的认定正确，请求依法驳回莆田国土局的上诉请求。
二审过程中，方安公司补充提交六组证据：证据1.盖有县房地产公司印章的《收款收据》一份；证据2.县装潢公司的《企业法人营业执照》一份；证据3.莆田县人民政府荔政综字（1992）第70号《关于同意成立“莆田县建筑装潢公司”的批复》一份；证据4.莆田城厢审计事务所（93）莆城审事验字034号《企业注册资金验证报告表》一份；证据5.县城建局1992年6月1日《关于启用“莆田县建筑装潢公司”印章的通知》一份；证据6.县城建局出具的县装潢公司《企业住所和经营场所使用证明》和《企业法定代表人身份证明》各一份。以上证据拟证明方安公司的前身是成立于1992年的县装潢公司。
莆田国土局经质证，对证据1的真实性无异议，但对证明对象有异议；对证据2至证据6的真实性、证明对象均有异议。
本院经审查认为，由于方安公司没有正当理由，超过举证期限后才补充提交上述六组证据，本院不予采纳。
各方当事人在原审期间提交的证据已经庭审举证、质证，并随案移送本院。结合本案证据，对于原审判决认定事实，本院予以确认。
二审中，双方共同确认，涉诉学园北路地块，已被东圳路匝道建设所占用，面积为1904.73平方米（约合2.857亩）。
本院认为，莆田市中级人民法院（2004）莆中民终字第102号民事判决，明确认定市装饰公司的前身为县装潢公司，其主管部门县城建局代表县装潢公司与县房地产公司签订的《转让土地合同》合法有效，应继续履行，并责令县房地产公司在判决生效后一个月内将学园北路地块交付市装饰公司。该民事判决业已生效并被申请执行，故原审判决认定方安公司系学园北路地块的合法使用权人正确。莆田国土局主张方安公司非学园北路地块的合法使用权人，不具有本案诉讼主体资格，但未能提交充分证据予以证明，故对其该上诉主张不予支持。
本案中，经审查，方安公司原审诉讼请求的实质，系请求判决莆田国土局按照128号《会议纪要》中关于东圳路匝道用地（即学园北路地块）土地使用权置换问题决议的要求履行职责，而并未请求莆田国土局按照328号《通知》或1号《意见书》中提出的方案履行职责。同时，方安公司与莆田国土局在上诉中，均主张原审判决超出了方安公司的诉请范围。因此，原审未依据方安公司诉讼请求范围，直接判决莆田国土局在判决发生法律效力后的五个月内依照1号《意见书》的处理意见履行职责，构成了“判超所诉”，显属不当，依法应予纠正。
从法律性质上说，国有土地使用权置换系土地储备的一种形式。同时，要进行国有土地使用权置换，首先必须收回拟置换国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款明确规定，收回国有土地使用权需由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。同时，依据福建省人民政府闽政〔2001〕34号《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》的规定，土地置换应由所在市、县土地储备机构按照经同级人民政府或土地储备管理委员会批准的土地储备计划，经过核查权属，测算费用，征询意见，审批方案后，依法定程序，对拟储备地块进行置换。本案中，128号《会议纪要》系针对城建有关问题召开专题会议的政府内部决议，并未对外发生法律效力，从法律性质上属于内部行政行为和过程性行政行为。同时，经查明，莆田市政府并未对学园北路地块土地使用权置换问题作出专门的行政决定或批复，且该地块土地使用权的置换亦未被纳入过莆田土地储备计划。因此，学园北路地块土地使用权进行置换的法定条件目前尚不具备，莆田国土局不负有方安公司所诉请的对涉诉地块土地使用权进行置换的职责。
综上，方安公司的诉讼请求及上诉请求均缺乏事实和法律依据，依法不予支持。莆田国土局的上诉理由不当，但部分上诉请求可予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2015）莆行初字第49号行政判决；
二、驳回福建省方安建筑工程有限公司诉讼请求。
案件一、二审受理费各50元，均由福建省方安建筑工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 珩
审 判 员 王江凌
代理审判员 许秀珍
二〇一六年六月三十日
书 记 员 娄俊涛
附：引用的法条
中华人民共和国土地管理法
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
……
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……