浙江省慈溪市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）甬慈行初字第27号
原告劳光洲。
委托代理人徐纪先，慈溪市经纬法律服务所法律工作者。
被告慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市白沙路街道三北大街655号。
法定代表人施惠芳，市长。
委托代理人张林辉，慈溪市国土资源局工作人员。
委托代理人罗迪庆，慈溪市国土资源局工作人员。
第三人劳幼筠。
委托代理人金辉（特别授权代理），慈溪市耕民法律服务所法律工作者。
原告劳光洲不服被告慈溪市人民政府核准登记并颁发慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证的行政行为，于2014年6月12日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因劳幼筠与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2014年7月3日公开开庭审理了本案。原告劳光洲及其委托代理人徐纪先，被告慈溪市人民政府的委托代理人张林辉、罗迪庆，第三人劳幼筠及其委托代理人金辉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月4日，被告慈溪市人民政府根据第三人劳幼筠提出的土地登记申请，核准土地登记并颁发了慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证，确认劳幼筠为土地使用者，土地坐落于慈溪市周巷镇万安庄村驿亭路东120号，土地权属（性质）集体，土地用途农村宅基地。
被告慈溪市人民政府于2014年6月26日向本院提供的证据、依据如下：
1.土地登记审批表二份，用以证明被告依法对第三人提出的土地登记申请进行审核并确认登记的事实；
2.宅基地使用权登记申请书二份，用以证明第三人向被告提出了土地登记申请的事实；
3.宗地界址确认表、宗地图、宗地调查成果表各二份，用以证明被登记宗地的四址、面积、四邻等基本情况已经确认的事实；
4.慈溪市私人建房用地申请表二份，用以证明第三人对宅基地使用权有合法来源的事实；
5.身份证复印件一份，用以证明第三人的身份情况；
6.公告一份，照片二张，用以证明被告依法确认土地使用权属前对调查结果进行了公告的事实；
7.常住人口登记表、户口迁移证明各一份，用以证明第三人的户籍变动情况的事实；
8.证明一份，用以证明慈溪市私人建房用地申请表上的“劳幼云”与土地登记申请书上的“劳幼筠”系同一人的事实；
9.慈溪市周巷镇（街道）私人建房用地验收单二份，用以证明第三人建成的房屋符合建房审批文件的事实；
10.规范性文件依据：《土地登记办法》，用以证明被告适用法律正确。
原告劳光洲起诉称：其与劳幼筠、劳幼玲、劳继贞、邵雅莲系亲兄妹。2013年，劳幼筠因土地行政确认纠纷向慈溪市人民法院提起行政诉讼，后申请撤回起诉。同年7月8日，慈溪市人民法院作出（2013）甬慈行初字第24号行政裁定书，裁定准许劳幼筠撤诉。2013年12月4日，被告在未明确房屋权属的情况下，核准登记并颁发了慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证，将上述原告享有继承权的土地使用权登记在劳幼筠名下，侵害了原告的合法权益。经本院释明，对被告核准登记并颁发慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证的两个具体行政行为，原告坚持要求在本次诉讼中一并审判。由此，原告要求依法撤销被告核准登记并颁发慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证的行政行为，并由被告承担诉讼费。
原告劳光洲向本院提供的证据如下：
1.集体土地使用证二份，用以证明被告作出的具体行政行为不合法及第三人存在侵权的事实；
2.（2013）甬慈行初字第24号行政裁定书一份，用以证明被诉具体行政行为不合法的事实；
3.分书一份，用以证明第三人不享有诉争土地的使用权及审批给第三人的土地与分书上的土地具有同一性的事实；
4.草图一份，用以证明诉争土地上的房屋原为原告母亲居住及被诉具体行政行为不合法的事实；
5.行政答辩状一份，用以证明被告曾于2013年4月26日在第三人提起的行政诉讼中答辩称诉争土地使用权人是劳光裕，第三人不享有土地使用权的事实；
6.协议一份，用以证明诉争土地使用权由原告与劳光裕共同享有的事实；
7.司法鉴定书一份，用以证明协议是真实的，确系陈正元本人书写的事实；
8.村委会的证明一份，用以证明分书是真实的事实；
9.实话实说一份、证人证言二份，用以证明被诉具体行政行为不合法的事实。
被告慈溪市人民政府答辩称：2013年11月3日，第三人申请办理土地登记，并提交了慈溪市私人建房用地申请表、身份证明等材料。经审核，被告认为权属来源合法，界址清楚，面积准确，经公告15日无异议后，于2013年12月4日确认位于慈溪市周巷镇万安庄村地号为030740629-1、030740629-2的两宗宅基地使用权人为劳幼筠。为此，被告向劳幼筠颁发了慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证，面积分别为55.34平方米和18.96平方米。故被诉土地登记行为事实依据充分、适用法律正确、符合法定程序，应予维持。
第三人劳幼筠当庭提交书面答辩状述称：1991年12月1日，其与长兄劳光裕向慈溪市精忠乡人民政府（即慈溪市周巷镇人民政府）申请建房，精忠乡人民政府分别批准劳幼筠、劳光裕原地拆建平屋0.5间、二层楼一间，各占地75平方米。1993年9月25日，被告将第三人所有的房屋登记在劳光裕名下。2013年1月3日，劳光裕病亡前，将土地使用证及原建房批准文件交给第三人。第三人方知被告将自己的房屋登记在劳光裕名下。为此，第三人向慈溪市人民法院提起行政诉讼，请求撤销慈集建（1993）字第232477号土地使用证。经过庭审，被告认为其核发慈集建（1993）字第232477号土地使用证确有错误，愿意自行纠正，为此，原告撤回对被告的起诉。第三人认为原告的观点不能成立。慈溪市精忠乡人民政府于1991年12月1日批准给第三人的建房审批表合法有效，被告根据该审批表核发给第三人土地使用权证合理合法。劳光裕的遗产纠纷已于2013年12月6日由慈溪市周巷镇人民法庭开庭审理并调解结案，调解协议确认，劳光裕位于周巷镇万安庄村驿亭路的二层楼房一间及小平房一间由劳烈贞、邵雅莲、劳继贞、劳幼玲、劳幼筠、劳光洲各继承六分之一的份额。1991年12月1日劳光裕的建房审批文件载明，劳光裕建造房屋西邻劳幼筠搭柱，而第三人的建房审批文件载明劳幼筠的房屋东临劳光裕。因此，被告核准颁发慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用证，并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人劳幼筠当庭向本院提供的证据如下：
1.慈溪市私人建房申请表二份，用以证明被告核准颁发给第三人的土地使用权证系根据1991年精忠乡人民政府的建房批准文件作出，劳光裕在该批文中的四邻意见栏盖章确认的事实；
2.票据一份、收据四份，用以证明第三人及劳光裕在建房时各自缴纳规费的事实；
3.报告二份，用以证明1991年，第三人与劳光裕各自向精忠乡人民政府申请建房的事实；
4.（2013）甬慈行初字第29号行政裁定书一份，用以证明原告已经就精忠乡人民政府的建房批文提起过行政诉讼，后原告撤回起诉，慈溪市人民法院据此作出准许撤诉的裁定的事实；
5.民事调解书一份，用以证明长兄劳光裕的遗产已经过诉讼程序解决，不存在侵害原告继承权的事实。
在审理中，本院依法调取了（2013）甬慈行初字第24号案件的庭审笔录一份。
经庭审质证，原告对被告证据1、2、3均有异议，认为第三人不是合法的土地使用权人，土地使用权属来源不合法，且宗地界址确认表中的土地申请内容不清，未提供劳光裕死亡的证据。原告对被告证据4有异议，认为该申请表中的劳幼云与第三人劳幼筠名字不同，且属于超面积审批，不符合法律法规的规定。原告对被告证据5质证认为第三人原是慈溪市周巷镇万安庄村村民，但现在已经迁至上海市，不是周巷镇万安庄村集体组织的成员。原告对被告证据6有异议，认为不具有真实性、合法性及关联性。原告对被告证据7真实性无异议，认为与本案无关联性。原告对被告证据8没有异议。原告对被告证据9有异议，认为不具有合法性，第三人家庭人口有三人不属实，被告审查不严，且第三人在1999年已经将户籍迁移至上海市，第三人已经不是农村户籍，不应享有集体土地使用权，被诉土地登记行为违反了法律法规。原告对被告证据10的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联。第三人对被告证据均无异议。本院对被告证据1的真实性及与本案的关联性予以确认，至于其合法性，将在本院认为部分予以阐述。本院对被告证据2、3、4、5、6、7、8、9的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。本院审查认为，被告提供的规范性文件依据《土地登记办法》，系现行有效的政府规章，应参照适用审理本案。被告对原告证据1、2的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议，但认为不能证明原告主张的待证事实；被告对原告证据3、6的真实性、合法性无异议，但对与本案的关联性有异议，认为被告作出的土地确认具体行政行为依据是建房审批文件及建房状况，现分书中的房屋及四址与现状不同，均发生变化；被告对原告证据4有异议，认为草图上的房屋已经过重新审批重建，无法证明原告主张的待证事实；被告对原告证据5没有异议，认为被告当时答辩虽为该意见，但经过庭审，被告认识到原来的行为确实存在问题，因此重新为第三人颁发了土地使用权证；被告对原告证据7、8的真实性、合法性均无异议，但认为与本案无关联性；被告对原告证据9中的实话实说真实性、合法性及与本案的关联性均有异议，对该证据中的证人证言的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明原告主张的待证事实。第三人对原告证据1、2无异议，但对原告主张的待证事实有异议，认为该两份土地使用权证是合法有效的，且第三人2013年撤回起诉原因在于被告主动纠错；第三人对原告证据3、4的真实性无异议，但认为与本案没有关联性；第三人认为原告证据5与本案无关联性；第三人对原告证据6的真实性有异议，认为该协议对第三人无约束力；第三人对原告证据7真实性有异议；第三人对原告证据8无异议；第三人认为原告证据9与本案无关联性，即出资建造行为与建房审批没有关联性。本院审查认为，原告证据1具有真实性，与本案具有关联性，至于合法性的问题，将在本院认为部分予以阐述；原告证据2具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认；原告证据3、4、5、6、7、8、9均具有真实性，因与本案无关联性，本院不予确认。原告对第三人证据1中劳幼筠的私人建房申请表有异议，对该证据中劳光裕的私人建房申请表无异议。原告对第三人证据2有异议，认为是复印件。原告对第三人证据3中劳幼筠的报告有异议，对该证据中劳光裕的报告无异议。原告对第三人证据4真实性、合法性无异议，但对与本案的关联性有异议。原告对第三人证据5无异议。被告对第三人所有证据均无异议，认为第三人缴纳规费的情况可以证明第三人在建造房屋时自己也出资。本院审查认为，第三人证据1与被告证据4认证意见一致；第三人证据2、3、4、5均具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。原、被告及第三人对本院调取的（2013）甬慈行初字第24号案件的庭审笔录均无异议，本院予以确认。
经审理查明，第三人劳幼筠原为慈溪市周巷镇万安庄村村民，1999年将户籍迁至上海市。1991年10月22日，第三人及劳光裕分别提出私人建房用地申请，均要求将位于慈溪市周巷镇万安庄村的老屋拆除，原地拆建平屋0.5间、二层楼1间，各占地75平方米。慈溪市精忠乡人民政府（现为慈溪市周巷镇人民政府）于同年12月1日审批同意第三人及劳光裕的上述建房用地申请，第三人及劳光裕亦各缴纳了相应费用。1992年5月，第三人建房完工，建平房一间、二层楼一小间，实际占地面积74.30平方米。1993年9月，慈溪市人民政府确认，位于周巷镇万安庄村、包括诉争土地在内的土地使用权人为劳光裕，并颁发了慈集用（1993）字第232477号集体土地使用权证。为此，第三人于2013年4月23日向本院提起行政诉讼。经庭审，被告发现核准并颁发慈集用（1993）字第232477号集体土地使用权证的具体行政行为存在错误，主动要求纠正，故第三人申请撤回起诉。本院依法作出（2013）甬慈行初字第24号行政裁定，准许劳幼筠撤回起诉。由此，第三人于2013年11月3日向被告提交宅基地使用权登记申请书一份，要求将坐落于慈溪市周巷镇万安庄村驿亭路东120号的土地进行初始登记。被告经审核，注销了慈集用（1993）字第232477号集体土地使用权证，并确认第三人根据私人建房用地审批已于1992年建成二层楼一小间（宗地号为030740629-1、占地面积55.34平方米）、平房一间（宗地号为030740629-2、占地面积18.96平方米），合计占地面积74.30平方米。2013年11月18日，慈溪市国土资源局就上述两宗地的土地使用权在慈溪市周巷镇万安庄村张榜公告十五天，无人提出异议。被告于2013年12月4日核准登记并颁发了慈集用（2013）第030473号和慈集用（2013）第030474号集体土地使用权证，确认土地使用权人为第三人劳幼筠，土地性质为集体，土地用途为农村宅基地，土地登记面积分别为55.34平方米、18.96平方米。
另查明，2013年5月27日，原告劳光洲不服慈溪市周巷镇人民政府作出的批准宅基地（即慈溪市精忠乡人民政府1991年12月对劳幼筠作出的私人建房用地审批）的行政行为，向本院提起行政诉讼。同年6月21日，原告申请撤回起诉。本院依法作出（2013）甬慈行初字第29号行政裁定，裁定准许原告劳光洲撤回起诉。2014年1月2日，第三人劳幼筠及劳烈贞、邵雅莲、劳继贞、劳幼玲诉劳光洲法定继承纠纷案，向本院提起诉讼。经调解，达成如下协议：被继承人劳光裕的遗产位于慈溪市周巷镇万安庄村驿亭路的二层楼房及平房一间由原告劳光洲、第三人及劳烈贞、邵雅莲、劳继贞、劳幼玲各继承六分之一的份额。本院据此作出（2014）甬慈周民初字第28号民事调解书。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉行政行为有法律上的利害关系。本案中，原告主张诉争土地上的房屋权属未明确，其对该土地上的房屋享有继承权，而被告将该两宗土地登记在第三人名下，侵害了原告的合法权益，诉请判令撤销被告核准登记并向第三人颁发土地证书的行政行为，故应当是被诉登记行为直接损害了原告主张的合法权益，被诉登记行为与权利损害之间存在引起与被引起的因果关系。经庭审查明，本案被诉行政行为是被告经第三人申请于2013年12月4日作出的土地初始登记行为。在此之前，慈溪市周巷镇人民政府根据第三人的私人建房用地申请，于1991年12月批准了第三人建房用地。建房用地批准行为作出后，未经法定程序撤销，对外具有法律效力。本案第三人依据该建房用地批准行为建造了房屋，被告依据第三人已经在诉争土地上建造了房屋作出了土地初始登记行为。并且，建房用地批准行为是独立的行政行为，原告主张的土地使用权损害与建房用地批准行为有直接的因果关系，而与该行政行为作出之后产生的其他行政行为之间没有直接的因果关系，被诉登记行为与原告主张的土地使用权损害之间不存在引起与被引起的因果关系。原告诉讼中主张，面积为18.96平方米土地上的房屋是其母亲居住，土地使用权人并非第三人；第三人户籍并非在慈溪市万安庄村，不应享有集体土地使用权；第三人取得的私人建房用地审批不合法等。对此，本院认为，原告之母原居住的房屋已经被拆除，并由第三人通过建房用地批准取得了诉争土地的使用权，建造了房屋，原告否认第三人对诉争土地上现有房屋的所有权，证据及理由并不充分。第三人在取得建房用地批准时仍系慈溪市周巷镇万安庄村村民，享有集体土地使用权，原告以第三人现在的户籍状况否认第三人原取得的集体土地使用权，理由亦不充分。私人建房用地批准行为是独立的行政行为，在其未被撤销或确认违法之前，仍具有法律效力。故原告提出的上述主张，理由不能成立，本院不予采信。
综上，在建房用地批准行为具有法律效力的情况下，被诉土地登记行为与原告并无法律上的利害关系。原告认为其土地使用权被侵犯，应起诉直接对其权利义务产生实际影响的建房用地批准行为，但原告曾起诉过建房用地批准行为，并又撤回了起诉。故原告直接起诉被告的土地初始登记行为，不符合法定要件，应当依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告劳光洲起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 穆 勤
人民陪审员 翁 玲 峰
代理审判员 邬 贞 高
二〇一四年七月二十日
书 记 员 岑瑜（代）
附：本判决所适用的相关法律及条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
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