广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终693号
上诉人（原审被告)广州市增城区人民政府荔城街道办事处，住所地广东省广州市增城区荔城街荔城大道148号。
法定代表人：梁毅鹏，该街道办事处主任。
委托代理人：吴昌文，该街道办事处工作人员。
委托代理人：杨进，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人（原审原告)何容妹，女�1944年1月24日出生，汉族，住广东省惠州市惠城区。
委托代理人：李世勇，广东人为律师事务所律师。
上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处因诉被上诉人何容妹不履行法定职责一案，不服广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告何容妹是广州市增城区荔城街道办五一村同巷经济合作社村民何长（1997年7月去世）与巫亚月生育的女儿。巫亚月于1946年因谋生到香港定居，原告与何长在五一村同巷社生活，后原告外嫁并居住于广东省××市，期间郭意平（已故）带着两个儿子何伯芬（已故）和何伯滔（已故）从五一村田心仔屋搬至五一村同××与何长同居生活。后何伯滔与练四娣结婚，生育了何雁清、何雁贤、�细清三人，并带着母亲郭意平及妻儿一家8口搬至五一村荔枝园路4号居住。2013年初，被告根据《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（以下简称增府办[2013]9号文），征收五一村同巷社的部分土地。2013年4月25日，被告委托广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司对何雁清、练四娣为代表的家庭房屋进行评估，何雁清带领评估公司的评估人员对其所属建筑物、构建物等进行现场测量。在评估报告当中显示，评估对象有13项，其中房屋为六项，分别为坐落在五一村同巷社荔枝元路4号的住宅87.6平方米及红砖房（住宅楼梯间）17.59平方米；坐落在五一村同巷社的红砖房三间（面积分别为3.18平方米、37.6平方米、13.58平方米）及泥砖房一间（面积56.92平方米）。2013年6月19日，被告与何雁清为代表的一户（户主何雁清、妻子单柳洪）按照增府办[2013]9号文签订了编号为20132376《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，同日，被告与练四娣为代表的一户（练四娣、何雁贤、何细清）按照增府办[2013]9号文签订编号为20132377的《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，分别就宅基地、房屋征收、房屋安置、临迁安置补偿、拆迁奖励、社会养老保险进行了约定，被告于2013年7月10日按照上述两补偿协议书支付了约定补偿及奖励等款项，何雁清于2013年8月13日腾空房屋，五一村范围内所有房屋均在2013年8月18日拆除完毕。
2013年7月底8月初，原告向被告反映其父亲何长居住的祖屋不是何雁清名下的财产，何雁清误量了该祖屋并领取了房屋补偿款，何雁清也承认误量并主动要求退还补偿款15000元，为此要求被告根据增府办[2013]9�文第三章第（四）条，对其祖屋进行测量、补偿及另行分户安置。2014年4月间，原告向被告及增城区信访办提交《请求依法安置补偿申请》，再次提出其住宅56.92平方米被何雁清误量，另外还有（祠堂）厅下9平方米、露台30平方米、晒柴地60平方米未测量，认为被告在未签订补偿安置协议书或未经行政裁决和法院判决拆迁补偿问题之前，强行拆除其房屋，并要求解决。被告于2014年7月8日分别向原告及增城区信访局作出回复，原告何容妹于同年7月16日签收该回复，被告回复原告称：你在拆迁后期声称何雁清其中56.92平方米泥砖房为你所有，同时还有部分土地面积未曾测量。由于拆迁安置整个过程都由何雁清本人带领，并且你在何雁清所有房子拆除完毕过后才表示异议，目前只局限于你的口头反映，无法提供拥有房屋权属相关证明材料。同时鉴于你早年已嫁出五一村，不在村居住且没有履行村社集体义务和享受分红，而何雁清父亲何伯滔系郭意平改嫁给你父亲何长时一起带到五一村生活，因此根据农村的习惯，何长的家庭房屋等物业留给儿子何伯滔继承，如今何伯滔已故，其房屋物业应由儿子何雁清继承，故你反映房屋由你继承的理由不充分。根据增府办[2013]9号文关于“安置对象的确定”的规定，你不在安置对象范围内因此你提出来的要求解决安置等事宜不符合政策要求。根据何雁清本人所签订的安置补偿协议书规定：“因拆迁房屋引起的有关家产分配、继承纠纷等，属于乙方私权范围，由乙方通过自行协商或法律途径解决，甲方不承担任何法律责任。”你反映何雁清误量你父亲何长房屋一事，属于何雁清私权范围，理应通过家庭成员内部进行协调，因此就所误量的房屋补偿款处理问题应由你与何雁清进行协商解决。
�告认为被告在未通知其前往处理拆迁补偿事宜，且未签订任何拆迁补偿协议，更未得到法律文书授权的情形将其坐落在五一村同巷社同尾一巷之二旁的祖屋拆除，遂委托律师分别在2015年7月2日和14日向被告负责人发出律师函要求协商拆迁安置补偿，均被拒收。原告遂向原审法院起行政诉讼，要求被告按增府办[2013]9号文对其拆迁的房产进行分户安置补偿，安置补偿方式为被告向原告补偿现金13万元及让原告以1500元/平方米购买一套安置房。
原审庭审中，原告认为被告提供的评估报告记载56.92平方米泥砖房的地址是五一村同巷社荔枝元路4号，其祖屋的地址为五一村同巷社同尾一巷之二旁，且拍的图片与其祖屋不符，为此否认该泥砖房是其祖屋。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”在本案中，被告根据广州市增城区人民政府制定的《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（增府办[2013]9号文）拆除了争议房屋，原告认为被告在未与其协商拆迁补偿，或未经过裁决的情况下拆除其享有继承权的争议房屋，为此要求被告按照一户的标准对其进行安置和补偿。原告实质上是对征收标准提出异议，被告是执行增府办[2013]9号文的行政机关，负有对原告要求分户安置补偿进行行政处理的法定职责。
原告最早在2013年7月底8月初向被告提出其父亲的祖屋被何雁清误量，并要求解决；在2014年4月再次递交《请求依法安置补偿申请书》，被告以原告已外嫁，其父亲何长的房屋由何长的继子何伯滔继承，现何伯滔已去世，故该房产由何伯滔的儿子何雁清继承是合理的，原告提出异议是其家庭内部私权范围，理应通过家庭成员内部解决，为此没有对原告的申请作出行政处理。原告遂委托律师分别在2015年7月2日和14日向被告负责人发出律师函要求协商拆迁安置补偿，均被拒收。现时没有证据显示原告丧失对其父亲的房屋的继承权，原告有权向被告提出拆迁补偿。被告认为争议房屋已纳入何雁清为代表的一户作出安置补偿，故不存在行政不作为的抗辩理由不成立，原审法院不予采纳。原告多次申请被告行政处理，但被告至今未有作出任何处理，构成行政不作为。被告应对原告的安置补偿申请作出行政处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、被告广州市增城区人民政府荔城街道办事处在本判决发生法律效力之日起六十日内对原告的申请作出行政处理；二、驳回原告何容妹的其他诉讼请求。
上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人未能满足被上诉人补偿安置条件并不构成行政不作为。根据被上诉人的《行政起诉状》，被上诉人要求补偿13万元现金并以1500/平方米的价格回购安置房，上诉人已针对被上诉人所述涉案房屋的拆迁补偿问题多次进行口头及书面的解释及答复，并且已与�外人何雁清就涉案房屋补偿款返还问题进行了协商解决。但是被上诉人对于上诉人的解释及答复仍不满，因此，双方经过多次协商，仍未能达成被上诉人的补偿安置条件。且被上诉人的《律师函》仅是要求上诉人与被上诉人协商拆迁安置补偿事宜，并未提出具体的申请内容，由此可见，上诉人针对被上诉人的申请内容已经过多次协商处理，只是未能满足被上诉人的补偿安置条例，该结果不构成行政不作为。原审法院查明上诉人针对被上诉人申请已作出书面回复，却认定上诉人构成行政不作为，与查明事实严重不符，缺乏事实和法律依据。本案二审案由为“不服行政处理”，意味着上诉人已经进行了行政处理，不存在行政不作为。（二）被上诉人实质是认为双方未达成拆迁补偿安置协议，则应先行申请裁决，本案应当依法裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号）、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》、《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（粤高法发[2001]42号）的有关规定，被上诉人请求上诉人根据增府办[2013]9号文《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》的第九条第（四）项规定的“特殊情况”与被上诉人签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，实质是认为双方未达成拆迁补偿安置协议，则应先行申请裁决。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定，本案应当依法裁定驳回起诉。（三）被上诉人的起诉均已�过了法定期限，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》修改前的第三十九条和修改后的第四十六条第一款、第四十七条第一款以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，行政机关接到申请后60日内不履行的，申请人应在三个月或者六个月内提起诉讼。被上诉人于2013年7月底8月初及2014年4月向上诉人提出申请，但其于2015年10月22日才起诉，已经超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。因此，上诉请求：1.撤销原审判决第一项；2.改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人何容妹答辩称：（一）上诉人称其不构成行政不作为没有事实和法律依据。1.被上诉人是何长唯一继承人，何长养老送终的事务全部由被上诉人一人承担，被上诉人继承何长的财产来源合法和产权清楚。2.信访复函以及房地产估价报告中提及的拆迁房产与何长的房产地址不同，没有关联性。3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，拆迁补偿协议未签订前禁止暴力拆迁，征收部门与被征收人达不成补偿协议，应由政府作出补偿决定，但上诉人没有与被上诉人签订协议，也没有作出决定及公告就将房产拆除，违反法律规定，构成行政不作为。（二）上诉人认为双方未达成拆迁补偿安置协议，应先行申请裁决错误。上诉人引用的法释[2005]9号、粤高法发[2001]42号是规定未达成补偿安置协议起诉的不能作为民事案件受理，并不适用于本案，上诉人属于适用法律错误。上诉人没有对被上诉人进行安置补偿，也没有做出补偿决定，系行政不作为，被上诉人提起行政诉讼符合行政诉讼法的规定。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条第一款第(三)项规定：“征用农民集体所有土地的补偿费、安置补助费按下列标准执行：拆除单位或个人的房屋设施，按照国家的有关规定给予补偿。”依照上述规定，市、县人民政府负责组织实施土地征收工作，并应对被征收人进行补偿安置。原增城市人民政府于2013年发布�增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（增府办[2013]9号文），拟征收挂绿湖水利工程核心区域内的土地及房屋，上诉人是具体负责对该区域实施征收补偿安置工作的执行机关。因此，上诉人负有对挂绿湖水利工程核心区域内的被征收人作出补偿安置处理的法定职责。
被上诉人作为何长的法定继承人，分别于2013年及2014年向上诉人反映其父亲何长位于挂绿湖水利工程核心区域内的祖屋被案外人何雁清误量并代领取房屋征收补偿款，何雁清已书面向拆迁办承认该事实并同意退还补偿款，要求上诉人对其继承的祖屋作出征收补偿安置处理。上诉人于2014年7月以被上诉人已外嫁，不属于安置对象，其父亲何长的房屋应由何长继子的儿子何雁清继承，被上诉人提出的财产继承纠纷应通过家庭成员内部协�解决为由，作出不予处理的信访答复。之后，上诉人对于被上诉人于2015年7月发出的要求协商被拆除房屋补偿安置事宜的律师函，亦予以拒收。上诉人作为具体负责挂绿湖水利工程核心区域土地及房屋征收补偿安置工作的执行机关，对于被上诉人反映的问题及提交的材料有义务调查核实并作出处理。上诉人在未认真调查核实的情况下，以信访复函形式告知被上诉人应与何雁清自行协商解决的方式处理，缺乏事实和法律依据，其行为已构成不完全履行法定职责。原审判决上诉人应限期对被上诉人的申请作出行政处理正确，本院予以支持。上诉人认为其已出具信访复函，不存在行政不作为的上诉理由不成立，本院不予采纳。
关于上诉人认为被上诉人实质是认为双方未达成拆迁补偿安置协议，则应先行申请裁决，本案应当裁定驳回起诉的上诉理由。《中华人民�和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，被上诉人认为上诉人未对其父亲被拆除的房屋作出补偿安置处理，主张上诉人按照《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（增府办[2013]9号文）的规定对其进行补偿安置，并非是对征收补偿标�有异议，并不适用上述应先行向政府申请裁决的情形。因此，上诉人的该上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。
关于上诉人认为被上诉人的起诉超过诉讼时效的上诉理由。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人于2014年7月向被上诉人作出答复函，并未告知诉权或起诉期限，被上诉人于2014年7月16日收到答复函至其于2015年10月22日向原审法院提起行政诉讼，并无超过上述规定的起诉期限。因此，上诉人的该上诉理由于法无据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市增城区人民政府荔城街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖志雄
审 判 员 陈作斌
代理审判员 石晓利
二〇一六年十月十三日
书 记 员 潘烨怡
郭倩文