湖北省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）鄂民一终字第00056号
上诉人（原审原告）：巴东县清绿花果种植专业合作社。住所地：湖北省巴东县清太坪镇陈家湾村*组。
法定代表人：向宏国，该合作社理事长。
委托代理人：谭平，湖北施南律师事务所律师。
委托代理人：童军，湖北施南律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：巴东县清太坪镇人民政府。住所地：湖北省巴东县清太坪镇。
法定代表人：田佳，该镇镇长。
被上诉人（原审被告）：恩施正中发达市政工程建设有限公司。住所地：湖北省恩施市航空路239号欧逸佳苑小区**栋。
法定代表人：陈千瑶，该公司总经理。
上诉人巴东县清绿花果种植专业合作社（以下简称清绿合作社）因与被上诉人巴东县清太坪镇人民政府（以下简称清太坪镇政府）、恩施正中发达市政工程建设有限公司（以下简称正中建设公司）财产损害赔偿纠纷一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2014）鄂恩施中民初字第00073号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
清绿合作社诉称：清绿合作社自2011年9月登记注册。在注册前后即2009年5月18日至2011年11月1日，清绿合作社与清太坪镇陈家湾六、七组的27户农户签订了《荒地转让协议书》、《荒废茶梯转租协议书》，将发包给这些农户的老茶园共计79.3亩（面积指手为界）租赁了20年。租赁后，清绿合作社对所租茶园进行了改造，面积达到150亩。清绿合作社为长远发展，在租赁这片茶园后，投巨资接通了到茶园的水、电，修建了男女厕所，维修了原集体废弃多年的镇村联办的后坡茶厂、厂房，整修公路1.1公里，修建公路0.7公里，并与他人签订了专利实施许可协议，有偿取得了“富硒还阳茶”专利的使用权。2013年初，因清绿合作社缺乏追加资金，其理事长及社员决定分头组织筹集资金，计划在2013年下半年将“富硒还阳茶”专利实际实施。但是，就在清绿合作社及社员准备卯足劲大干的时候，清太坪镇政府作为业主实施低丘岗地改造，将清绿合作社茶园纳入改造范围并将改造工程承包给正中建设公司。清太坪镇政府、正中建设公司在未与清绿合作社协商也未征得其同意的情况下径行开工，擅自将清绿合作社茶园中的大片茶树野蛮挖毁，致使清绿合作社的前期投入打了水漂，以后的经营也再无法继续。施工队和清绿合作社所在地的村书记和代主任一行四人于2013年9月中旬在挖毁茶园45个工作日后才通知清绿合作社家属，而这时清绿合作社改造的茶林已全部毁光。清绿合作社知道此严重情况后，从2013年10月开始向清太坪镇政府和巴东县政府反映情况并寻求解决途径，但一直没有得到有效解决方案。无奈之下，清绿合作社于2014年3月31日委托湖北德恒资产评估有限公司对毁损茶园经济损失进行评估，评估报告结论为：清绿合作社自2014年3月31日之后三年的经营性损失为2388200元，前期投入资产价值1518300元。根据现状，因清太坪镇政府、正中建设公司造成茶园毁损，若清绿合作社将茶园恢复到所采茶叶用于专利“富硒还阳茶”生产需求的周期至少需要十年。根据德恒公司提供的参考数值及折现率，清绿合作社在启动“富硒还阳茶”生产项目之前的损失应为5847804元。清太坪镇政府曾于清绿合作社法人向湖北省委书记提交求助信后同意给清绿合作社支付关怀资金10万元，但这与清绿合作社损失差距太大，清绿合作社未予接受。故清绿合作社提起诉讼，要求清太坪镇政府、正中建设公司连带赔偿清绿合作社各项经济损失5847804元。
一审法院认定，2011年9月21日，清绿合作社经工商注册登记成立。成立前后，清绿合作社从当地农户手中租赁清太平镇陈家湾荒废的原后坡茶厂。2009年11月，湖北省国土资源厅委托湖北省水文地质工程地质勘察院对巴东县清太坪镇低丘岗地改造工程项目进行可行性研究和勘察设计工作。2012年3月27日，湖北省国土资源厅立项批复（鄂土资批（2012）79号）清太坪镇低丘岗地改造项目，该项目涉及六个自然村，分八字岩、陈家湾两个片块，设计六个标段，总投资2000万元，建设资金来自省级投资。该项目第一、二标段施工区域位于清太平镇陈家湾村，包含清绿合作社承租的陈家湾村原后坡茶厂。2013年7月，清太坪镇政府作为项目实施单位启动相关实施工作，并于同年8月正式开工建设。清绿合作社认为清太坪镇政府、正中建设公司在建设施工中挖毁了清绿合作社的茶园，造成了巨大经济损失。故具状诉至一审法院，请求判如所请。
一审法院认为，本案涉及的低丘岗地改造项目，前期系经湖北省国土资源厅组织勘察、选址、立项，后期由清太坪镇政府组织实施。在该工程实施过程中，清太坪镇政府系履行基层政府社会管理职能，属于行政行为，并非民事行为。我国《行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项规定，认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其财产权的属于人民法院行政诉讼案件受案范围，故本案不属于人民法院受理民事案件的范围。清绿合作社认为清太平镇政府在组织实施低丘岗地改造项目过程中侵害了其财产权，应通过行政诉讼程序解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）款、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项，裁定：驳回清绿合作社的起诉。本案不交纳案件受理费。
清绿合作社上诉称：（一）清太坪镇政府是本案所涉“低丘岗地改造项目”的业主，其是该项目的实施者，而非项目的决策者。清太坪镇政府作为业主实施改造项目的行为显然不是行政职能、职权范围，更非具体行政行为。并且，清绿合作社不是因为低丘岗地改造项目的决策本身遭受财产侵害，而是清太坪镇政府在实施项目时未尽到应尽的民事义务而侵害了清绿合作社的合法财产。（二）根据清太坪镇政府当庭陈述，承包土地被纳入改造项目范围的农户有权选择不进行改造，因此，清太坪镇政府与被改造土地的使用权人之间实际就只是一种平等协商的民事关系。在该土地改造过程中，被改造土地的使用权人并非处于清太坪镇政府的行政职能管理范围。依照清太坪镇政府的说法，其转租、转包其他农户的土地使用权后，同样有权选择不对所流转的土地进行改造，但清太坪镇政府没有保障清绿合作社的这一权利，并未与清绿合作社协商并征求意见，擅自强行毁林挖山，显然就是一种民事侵权行为。（三）根据《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条关于“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”的规定，清绿合作社有权主张民事赔偿，清太坪镇政府也应当为自己侵犯清绿合作社合法权益造成损害的行为进行民事赔偿。（四）清绿合作社在向清太坪镇政府反映情况时，其于2014年7月10日做出《关于向宏国反映的信访事项答复意见书》，明确告知清绿合作社可以直接向人民法院提起民事诉讼，说明清太坪镇政府本身就认定该争议属于民事诉讼的管辖范围。故请求撤销一审法院裁定并发回重审。
清太坪镇政府答辩称：（一）本案中清太坪镇政府实施农村低丘岗地改造项目，是清太坪镇政府履行的对社会事务的公共管理行为，并不是其单位内部的建设项目，因此清太坪镇政府的行为应是行政行为。（二）《中华人民共和国民法通则》虽然规定公务人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益承担民事责任，但我国行政诉讼法已明确将公务人员职务侵权规定为行政案件受案范围。至于清太坪镇政府在信访答复中给清绿合作社的建议不能作为法定依据。（三）本项目实施前进行了大量宣传、动员，清绿合作社是清楚的，实施过程中其也没有提出异议或阻工，且施工企业项目部就是租用的该社一位股东的房屋，清绿合作社对项目施工是支持的。该社法定代表人向宏国外出回家后曾与答辩人、施工企业、镇国土所等单位协商有关问题，向宏国对其承包的茶园进行改造并未提出异议，而且还持支持态度。另，清绿合作社承包的27户农户中，其中已有24户农户同意清太坪镇政府对农田进行改造，也同意不获得补偿，同时这些农户已与清绿合作社解除了原承包协议，清太坪镇政府所实施的低丘岗地改造土地大部分已与清绿合作社没有任何关系。清绿合作社投资的厂房、整修公路、修建厕所等资产并没有任何损坏，且对道路还进行了加宽改造。项目实施过程中只是挖去了部分老茶树，而老茶树是无任何效益的。所谓利用老茶树生产“富硒还阳茶”，其专利并不存在。故请求法院依法驳回清绿合作社的上诉请求。
正中建设公司答辩称：正中建设公司是严格按照清太坪镇政府指定区域和工程设计图纸施工，而且施工的地方大部分不涉及清绿合作社的茶厂，牵涉的仅有一两分地与清绿合作社的茶厂有交叉，并且正中建设公司施工中并没有损害清绿合作社的茶厂等财产。故清绿合作社的财产损害赔偿纠纷与正中建设公司无关，正中建设公司不应该承担清绿合作社的财产损害赔偿责任。
本院认为，清太坪镇政府实施的低丘岗地改造项目，其改造范围涉及清绿合作社所租赁的清太坪镇陈家湾原后坡茶厂。由于该低丘岗地改造项目系经湖北省国土资源厅立项批复的国家投资惠农项目，清太坪镇政府组织实施该项目的行为系履行基层政府社会管理职能的行为，符合具体行政行为的基本要素。因此，清太坪镇政府对清绿合作社所租赁的茶厂实施低丘岗地改造的行为系具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，本案纠纷属于行政诉讼案件受案范围，清绿合作社主张清太坪镇政府及正中建设公司在实施低丘岗地改造项目的过程中，存在损毁该合作社财产的行为，应向人民法院提起行政诉讼，其主张本案属于人民法院受理民事案件的范围理由不能成立。一审法院裁定驳回清绿合作社的起诉，适用法律并无不当。清绿合作社关于一审裁定适用法律不当的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 严 浩
代理审判员 徐 艺
代理审判员 张之婧
二〇一五年四月七日
书 记 员 胡锦明