海南省陵水黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陵行初字第6号
原告陈颖皆，男。
委托代理人周光亮，海南日新律师事务所律师。
被告陵水黎族自治县椰林镇人民政府。
法定代表人王法，镇长。
委托代理人黄庆新，男。
委托代理人许坚，男，法律工作者。
第三人郑少雄，男。
原告陈颖皆诉被告陵水黎族自治县椰林镇人民政府（以下简称被告椰林镇政府）及第三人郑少雄宅基地使用权处理决定纠纷一案，原告于2014年8月15日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月20日受理后，于2014年8月26日向被告椰林镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年8月25日向第三人郑少雄送达了起诉状副本及出庭参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月29日公开开庭审理了本案。原告陈颖皆及其委托代理人周光亮，被告椰林镇政府委托代理人黄庆新、许坚，第三人郑少雄到庭参加诉讼。被告法定代表人王法经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告椰林镇政府根据第三人郑少雄的来访口头申请，于2014年4月28日作出椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（以下简称《处理决定》）具体行政行为，即：“位于坡留村委会大兴村某某洗涤中心右面，东至陈颖皆新建出租楼房，西至小路边界，南至陈颖皆居住楼房，北至大路边界，面积约380平方米的土地使用权归郑少雄享有”。
被告椰林镇政府于2014年8月29日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据，具体是：1、郑少雄来访登记表，2、影视材料（相片）1-4；3、影像材料（相片）5-8；4、《调查材料》；5、《证明书》。以上证据均为复印件，证据内容来源于被告的档案资料，均证明其作出《处理决定》具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序正当合法。
原告陈颖皆诉称：原告母亲林某某原为坡留村委会人士，后出嫁至勤丰村委会勤丰村。当初因原告一家没地方盖房，第三人母亲告知原告母亲在坡留村委会大兴村有一块宅基地，让原告一家在该地建房居住。1997年原告一家以母亲二姐林某存的名义，向坡留村委会缴纳1000元的土地使用青苗补偿款后，就在争议地盖房居住至今。2008年1月25日，原告依法填写了《村民宅基地申请表》，合法取得了争议土地180㎡的使用权。2014年2月，因第三人与原告发生争议，被告组织相关部门对该争议地进行实地调查取证，并作出了椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（以下简称77号决定）。原告认为77号决定认定事实不清，确权证据不足，严重侵害了原告的合法权益。具体理由如下：
一、被告将土地确权给第三人的处理决定认定事实不清，证据不足，严重损害了原告合法土地使用权，依法应予撤销。
（一）被告未提供任何一份直接证据证实争议地为第三人所有，仅凭听闻就贸然将争议地确权给第三人的行为显然错误。从土地权源上看，本案争议土地确系坡留村委会所有，而且第三人也确系坡留村委会大兴村人，但是这并不必然就能说明争议地就属于第三人。第三人如何取得该块宅基地，何时取得，取得面积，四至范围及是否有政府审批文件等均需拿出证据加以证实。从实际使用情况上看，如果是第三人主张的出借关系成立，那么有无书面出借协议？出借时间是多久？出借面积多大？何时归还？以上事实均无任何直接证据加以证实，被告仅凭听闻就认定该出借关系成立并将原告合法使用的土地确权给第三人，给原告的正常居住和生活造成了严重的影响，这一错误行为应予以纠正。
（二）原告有充分的证据证实享有该块土地的合法使用权。第一，原告在建房时已经缴纳过土地使用费，并有条据证明。原告的母亲林某某为争议地所在集体人氏，依法享有宅基地使用权。原告一家在争议地上盖房生活至今已有18年，一直没有产生过纠纷。原告在1997年盖房时已由二姐林某存向坡留村委会缴纳过1000元的青苗补偿款，合法取得了该块土地的使用权，争议土地的所有人坡留村委会从未对原告使用该土地提出过异议。第二，2008年1月25日，原告根据村委会的统一要求对宅基地使用情况进行了登记。根据原告提供的《村民宅基地申请表》，可以明显看出争议土地中的180平方米土地使用权是经过坡留村第一经济合作社和坡留村委会登记并盖章认可，原告已合法取得了该180平方米的土地使用权；剩余200平方米县国土局也曾做过调查并在国土档案中标记在原告及原告父亲名下，从原告提供的《宗地图》可以看出这一实际情况。而被告无视上述证据，就贸然将该块土地确权给第三人严重侵犯了原告的合法权益。
二、被告违反了处理农村宅基地纠纷的基本原则，致使矛盾扩大，破坏了农村稳定生活的局面。
我国处理农村宅基地纠纷一共有五大基本原则，即依法保护国家、集体的宅基地所有权，依法保护公民、法人合法取得的宅基地使用权，宅基地使用权随房屋转移的原则，尊重历史、面对现实，有利于生产、生活的原则，促进经济发展，维护社会稳定的原则。本案中第三人郑少雄在大兴村一直都有宅基地，并且面积足够其居住和使用。因此，第三人无权对争议土地继续再主张宅基地使用权，如其宅基地使用权不够用，应通过正规的审批程序申报。原告虽不是大兴村村民，但是因历史原因，原告早在十八年前就跟坡留村委会形成了稳定的宅基地使用关系，至今该村委会也未提出任何异议。被告在没有任何事实依据的情况下，将原告一直稳定使用的宅基地确权给第三人，不仅没有尊重历史，也不利于生产生活，更不利于矛盾化解，同时也侵犯了坡留村委会的宅基地所有权。退一步讲，就算原告不享有争议土地的使用权，该使用权也应归属于坡留村委会，而不应是第三人郑少雄。第三人在有宅基地使用的情况下，无权再主张村集体所有的宅基地使用权。
三、被告作出确权行为没有法律依据，应当予以撤销。
被告在作出将争议土地确权给第三人的具体行政行为时，没有明确的法律依据。根据我国行政法学的基本原理，任何一项具体行政行为的作出都必须要有明确的法律依据，否则该行政行为就应当认定为违法。被告作出的椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》仅提及依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，就作出了具体的确权规定。那么被告到底是依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第几条第几款来处理本案土地纠纷的并没有明确，而实际上《中华人民共和国土地管理法》第十六条仅仅是规定发生纠纷由谁来处理的授权性条款，根本不是确权的依据。因此，被告作出的该具体行政行为没有任何法律依据，该土地确权行为因没有法律依据应当予以撤销。
综上所述，被告将土地确权给第三人的处理决定认定事实不清，证据不足，严重损害了原告合法土地使用权。并且被告违反了处理农村宅基地纠纷的基本原则，致使矛盾扩大，破坏了农村稳定生活的局面。同时被告作出确权行为没有法律依据，应当予以撤销。因此，请求法院依法撤销被告作出的椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》。
原告陈颖皆对其主张向本院提供如下证据：1、《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（椰府（2014）77号），证明本案被告作出的决定事实不清、证据不足，侵犯了原告的合法土地使用权，应予撤销；2、《陵水黎族自治县人民政府行政复议决定书》（陵府（2014）12号）、送达回证，证明原告已经依法提起行政复议，经历了复议前置程序；3、《村民宅基地申请表》、《宗地图》，证明原告有书面证据证实其享有争议的380平方米土地中180平方米的宅基地使用权，被告将该块争议地确权给第三人存在错误；4、1997年8月4日《收款收据》，证明原告二姐替原告在包括争议地在内的1000平方米的土地上建房时缴纳了1000元给村委会，被告的确权行为侵犯了原告的合法土地权益；5、陵水黎族自治县国土资源局宗地图，证明包括争议土地在内的1000平方米土地在国土局档案中登记在原告及原告父亲名下；6、照片，证明原告1997年经村委会同意并交1000元费用给村委会后在该争议地380平方的土地上建设一间瓦房和三间猪栏，建筑面积约300平方米左右，并使用至今。
被告椰林镇政府辩称：被告于2014年4月28日作出椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（以下简称77号《处理决定》）具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。具体理由为：
一、被告依法受理群众申请，依法行使行政职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人与个人，个人与单位之间的争议，由乡镇级人民政府或者县级以上人民政府处理”。第三人郑少雄与原告陈颖皆均属被告管辖范围内的社区居民，争议土地位于坡留大兴村，是被告辖区范围内的集体土地。被告受理该案，并依法作出行政决定的具体行政行为不违反法律规定。
二、被诉《处理决定》事实认定基本清楚。被告在作出被诉《处理决定》时，第三人郑少雄提供的证据有2013年3月5日椰林镇坡留村委会第一经济社前任社长和前任书记的《证明书》，且被告在调查中得知，第三人郑少雄是争议地所在集体经济组织成员，有权向其集体组织申请宅基地。原告陈颖皆是勤丰村委会村民，依法律规定不应享有其他农村经济组织集体宅基地的使用权。
三、程序合法。被告在受理第三人郑少雄的申请后，多次找原告和第三人双方有关人员进行实地指认，并就有关事实进行调查。先后组织三次调解，包括镇政府调解委员会调解、坡留村委会调解，双方未达成协议。被告遂依职权作出被诉77号《处理决定》。
综上所述，被告作出的被诉77号《处理决定》具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人郑少雄述称：涉案土地是椰林镇坡留村委会前任支部书记及第一经济社前任社长安排给我们家建房使用的，与原告没有关系，后来给亲戚林某存一部分使用，而不是给原告使用，过些年后亲戚林某存不使用，给的部分理应归还给我们家。又因为原告不是争议宅基地集体经济社村民，不应享有本集体经济社宅基地使用权，原告家在勤丰村委会第二社有宅基地，原告应回该经济社居住，因此，该争议宅基地应该由我们家享有使用权。
第三人对其主张当庭向本院提供一份证据：收款收据，证明原告提交的那份收款收据是假的，原告擅自涂改收据记载的内容。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、对原告陈颖皆所举证据的确认。原告陈颖皆所举6份证据，被告椰林镇政府质证后，对证据1、2的三性没有异议，但对证据1证明内容有异议，理由是被告作出的决定事实清楚；对证据3真实性无异议，合法性和关联性有异议，理由是根据被告的调查得知原告不是本经济社村民，不应享有宅基地；对证据4三性均有异议，理由是收据的缴款人是林引存，证据有涂改的迹象，缴款人与原告不是同一人；对证据5宗地图三性均有异议，理由是宗地图来源不明确，不能作为权属证据；对证据6真实性无异议，合法性和关联性有异议，理由与证据4的理由一样。第三人郑少雄的质证意见与被告的质证意见一致。经审查，原告陈颖皆所举证据1、2、6来源事实清楚，符合证据三性规则，予以采信；证据3中的《村民宅基地申请表》与本案没有关联性，不予采信，证据3中的《宗地图》与证据5县国土局宗地图，因为没有出具机关的盖章，真实性不予确认；证据4与第三人郑少雄提供的不一致，原告当庭认可以第三人郑少雄提供的证据为准，因此，对该证据的三性不予确认，不予采信；证据6相片显示的土地现状与本院勘验现场时拍摄的照片一致，因此，对该证据予以采信；采信证据作为认定本案事实的依据。
二、对被告椰林镇政府所举证据的确认。被告椰林镇政府所举5份证据，原告陈颖皆质证后，对证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议，理由是如果第三人认为自己的权利受到侵害，应在诉讼时效内向被告申请，且第三人宅基地足够使用；对证据2、3三性无异议；对证据4三性无异议，但认为不能根据此证据就将涉案土地确权给第三人；对证据5三性均有异议，理由是该地上是种树的，不是宅基地，并且不应是前任社长决定土地归属，应由相关部门安排使用，前任社长出具的证明前后矛盾。第三人郑少雄质证后，对被告椰林镇政府所举5份证据均没有异议。经审查，被告椰林镇政府所举证据5《证明书》，系证人证言，由于证人未出庭作证，且也未提供证明证人身份的材料，因此，对该证据不予采信；被告椰林镇政府所举的其他证据均来源于自己的档案资料，来源事实清楚，符合证据三性规则，予以采信；采信证据作为认定本案事实的依据。
三、对第三人郑少雄所举证据的确认。第三人郑少雄当庭提交1份证据收款收据，原告陈颖皆质证后，对证据三性没有异议。被告椰林镇政府质证后，对证据三性无异议。经审查，第三人郑少雄提交的证据收款收据原告陈颖皆与被告椰林镇政府质证后对三性均没有异议，且来源真实，符合证据的三性规则，予以采信作为认定本案事实的依据。
本院于2014年9月22日组织原、被告及第三人各方到涉案争议地进行现场勘察并拍摄照片。
经审理查明，争议土地位于椰林镇坡留村委会大兴村某某洗涤中心右面，属椰林镇坡留村委会的集体土地，四至范围：东至陈颖皆新建出租楼房，西至小路边界，南至陈颖皆居住楼房，北至大路边界，面积约380平方米。
1997年，原告陈颖皆母亲在第三人郑少雄母亲的同意下，由原告陈颖皆母亲的二姐林某存（原告陈颖皆母亲、第三人郑少雄母亲以及林引存三人系姐妹）向坡留村委会缴纳1000元作为地上附属物的青苗补偿款，之后，原告母亲带领原告一家在争议地上建设二栋5间瓦房和3间猪圈，面积约300平方左右，并一直居住生活于此，但未办理土地使用权证。2013年度，原告陈颖皆在争议地旁边盖新楼房居住后，该争议地及地上房屋由他人使用与居住。2014年2月19日，第三人郑少雄到被告椰林镇政府信访办反映情况，并口头向被告椰林镇政府提出申请处理，归还其使用。被告椰林镇政府受理后，组织原告陈颖皆与第三人郑少雄各方当事人听证，听取各方意见，进行实地查看，协调未果后，于2014年4月28日作出椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》，即：“位于坡留村委会大兴村某某洗涤中心右面，东至陈颖皆新建出租楼房，西至小路边界，南至陈颖皆居住楼房，北至大路边界，面积约380平方米的土地使用权归郑少雄享有”的具体行政行为。原告陈颖皆不服被告椰林镇政府作出的上述具体行政行为，向陵水黎族自治县人民政府提起行政复议，陵水黎族自治县人民政府于2014年7月31日作出陵府复决字（2014）12号《陵水黎族自治县人民政府行政复议决定书》，维持被告椰林镇政府作出的被诉具体行政行为。于是原告陈颖皆不服复议决定诉至本院，请求依法撤销被告椰林镇政府作出的（椰府（2014）77号）《处理决定》。
另查明，原告陈颖皆己经在椰林镇坡留村委会大兴村另外两处宅基地盖房居住；第三人郑少雄在椰林镇坡留村委会大兴村有一处宅基地盖房居住。目前争议地上由原告陈颖皆建设的砖瓦房屋5间、猪圈3间及剩余的院内空地，共计面积约380㎡，均由案外人在居住使用。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告椰林镇政府作为乡镇一级政府对原告陈颖皆与第三人郑少雄之间的土地使用权争议作出处理是法律授予的行政职权。
本案争议的焦点问题是：被告椰林镇政府于2014年4月28日作出《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（椰府（2014）77号）的具体行政行为是否合法。首先，根据《中华人民共和国国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十条：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务…”、第十三条：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料…”、第三十三条：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，申请人申请乡级政府处理土地权属争议必须提交书面的申请书，乡级政府受理后，必须将申请书副本发送被申请人，这是法律法规的强制性规定。本案中，第三人郑少雄申请被告椰林镇政府处理其与原告陈颖皆的土地权属争议时，并未按照法律法规规定提交书面申请书，被告椰林镇政府受理第三人郑少雄的申请后，未向原告陈颖皆发送申请书副本，违法了法律法规的强制性规定。因此，被告椰林镇政府于2014年4月28日作出《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（椰府（2014）77号）的具体行政行为违反法定程序。其次，根据查明的事实，争议地自1997年开始一直由原告陈颖皆及其母亲在其上面盖房并居住，且从争议地现状上来看，目前争议地上的5间瓦房及3间猪圈均是原告陈颖皆所建设的，而且均未坍塌。因此，被告椰林镇政府在第三人郑少雄未提供任何证明争议地使用权归其所有的情况下，仅依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条行使职权的规定，未适用任何法律法规作为依据，就于2014年4月28日作出《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》（椰府（2014）77号），即：“位于坡留村委会大兴村某某洗涤中心右面，东至陈颖皆新建出租楼房，西至小路边界，南至陈颖皆居住楼房，北至大路边界，面积约380平方米的土地使用权归郑少雄享有”的具体行政行为，显然是主要证据不足，适用法律法规错误。综上事实，原告陈颖皆请求依法撤销被告椰林镇政府作出的上述具体行政行为理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决如下：
一、撤销被告陵水黎族自治县椰林镇人民政府于2014年4月28日作出的椰府（2014）77号《椰林镇人民政府关于郑少雄与陈颖皆土地使用权纠纷处理的决定》具体行政行为。
二、责令被告陵水黎族自治县椰林镇人民政府对涉案争议地使用权重新作出处理。
案件受理费50元，由被告陵水黎族自治县椰林镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 王腾飞
审 判 员 杨 婷
人民陪审员 胡月琼
二〇一四年十月十一日
书 记 员 谢 强
附法律依据：
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的。”