广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤13行终18号上诉人（原审原告）徐月莲。委托代理人何富杰、杨庆，均系广东海际明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县环境保护局（以下称博罗县环保局）。法定代表人胡劲松，局长。委托代理人黄传斌，博罗县环保局工作人员。委托代理人周涌，广东伟伦律师事务所律师。上诉人徐月莲诉博罗县环保局不履行法定职责纠纷一案，不服博罗县人民法院（2015）惠博法行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人何富杰，被上诉人博罗县环保局委托代理人黄传斌、周涌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2015年3月26日，原告委托广东海际明律师事务所何富杰律师以中国邮政特快专递向被告寄送《律师函》，认为被告于2013年8月7日出具的《证明》没有事实依据，且与被告2013年6月24日作出的《关于县人民法院请求答复函的复函》相矛盾，要求被告在收函后七个工作日内撤销于2013年8月7日出具的《证明》。被告于2015年3月27日收到《律师函》后，至今未给予答复。另查明，徐月莲诉雷雅萍、潘嘉美、潘加信、潘安妮、博罗县莲兴电子五金塑胶制品厂有限公司、李国锋土地租赁合同纠纷一案，原审法院于2013年6月27日作出（2012）惠博法民三初字第406号民事判决后，雷雅萍、潘嘉美、潘加信、潘安妮不服提起上诉，惠州市中级人民法院于2013年10月30日作出（2013）惠中法民四终字第420号民事裁定，将本案发回重审。原审法院2013年11月25日立案后，依法审理终结。再查明，在上述案件发回重审期间，即2013年8月7日，被告应雷雅萍、潘嘉美、潘加信、潘安妮要求出具《证明》，内容如下：“兹证明博罗县莲兴电子五金塑胶制品厂为我县2006年省挂牌督办越权审批整治项目之一，该厂按照省、市“三个一批”的要求，该厂属于未建项目，由国土、规划、建设部门依法作出处理，停止建设，由龙华镇政府于2006年4月6日下达《龙华镇人民政府关于在建未建重污染项目停建或转产的通知》（龙府[2006]07号）。特此证明。”原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。……”、第五十四条“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。”的规定，被告是博罗县人民政府环境保护行政主管部门，主要职责是对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。被告同时也应承担处理和接待群众来信来访等日常一般行政性事务工作的职责，如对群众来信来访、咨询等给予答复告知。被告在2015年3月27日收到原告《律师函》后，对于原告请求撤销《证明》，没有按规定给予答复和履行相应的告知义务。因此，被告已存在行政不作为。但是，从被告出具的《证明》内容看，基本如实引用了博罗县重污染行业整治工作领导小组2006年3月20日制定的《博罗县加快重污染行业整治工作方案》、附表《越权审批企业整治情况一览表》、2006年4月6日博罗县龙华镇人民政府《龙华镇人民政府关于在建未建重污染项目停建或转产的通知》（龙府[2006]07号）内容，《证明》内容与《博罗县加快重污染行业整治工作方案》、附表《越权审批企业整治情况一览表》、《龙华镇人民政府关于在建未建重污染项目停建或转产的通知》相符合。该《证明》在另案民事审判时只是作为其中一项事实证明被采用，而且，被告不是将《证明》作为在行政程序中行政行为认定事实的证据，其本身对原告的权利义务没有产生影响。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十四条明确被告的职责职权范围，被告虽然存在行政不作为，但并没有因不答复原告而构成不履行职责违法。因该《证明》对原告没有产生实际影响，原告请求撤销该《证明》，理由不充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“……原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，原告请求被告限期撤销于2013年8月7日出具的《证明》的主张，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。另外，被告认为原告起诉已超过诉讼期限，应当裁定驳回原告起诉。但经原审法院查明的事实可以确认，被告的主张理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回徐月莲的诉讼请求。案件受理费50元，由徐月莲负担。上诉人徐月莲上诉称，一、原审法院未判决确认被上诉人的行政不作为行为违法是明显错误的。原审法院审理查明“被告于2015年3月27日收到《律师函》后，至今未给予答复”。原审法院认为“被告在2015年3月27日收到原告《律师函》后，对于原告请求撤销《证明》，没有按规定给予答复和履行相应的告知义务。因此，被告己存在行政不作为”。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，被上诉人的行政不作为行为显然违法，依法应判决确认违法。二、原审法院未判决被上诉人履行法定职责也是明显错误的。被上诉人对上诉人提出的撤销《证明》的申请有法定的处理职责，但却超过法定期限未给予处理和答复，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，原审法院应依法判决被上诉人在一定期限内履行法定职责。原审判决认定《证明》对上诉人权利义务不产生影响是错误的。首先，这是犯了以司法权代替行政权的错误。涉案《证明》是否撤销必须先由行政机关做出处理，如相对人或利害关系人对行政机关的处理不服，再由法院对行政机关的处理是否合法进行审查并做出认定。本案中，原审法院在行政机关不作为的情况下，直接代替行政机关对《证明》是否对上诉人权利义务产生影响做了认定，这显然是错误的。其次，《证明》作为该民事案件判决的主要事实依据，直接导致了上诉人的败诉，实际导致了上诉人债权无法实现。因此，原审法院认定《证明》未对上诉人的权利义务产生实际影响，明显与事实不符。三、被上诉人作出的《证明》没有事实依据，依法应予撤销。被上诉人作出博环建[2009]129号文件与博环建[2002]447号、448号、449号文件无冲突。被上诉人作出的《关于县人民法院请求答复函的复函》第二条明确说明。但是，被上诉人作出的《证明》明显与事实不符：（一）被上诉人作出的《证明》明显没有证据予以证明。1、《证明》中“博罗县莲兴电子五金塑料制品厂为你县2006年省挂牌督办越权审批整治项目之一”却没有明确的文件依据，被上诉人提交的《越权审批企业整治情况一览表》没有文号且无有关单位的印章，更没有对外公示过；2、《证明》中提到的《龙华镇人民政府关于在建未建重污染项目停建或转产的通知》(龙府[2006]07号)也未明确博罗县莲兴电子五金塑料制品厂为在建未建重污染项目应当停建或转产；3、被上诉人提交的上述证据均未提交原件予以核对，依法不应当作为有效证据使用。（二）被上诉人作出的《证明》明显与事实不符。被上诉人作出博环建[2009]129号文件和《关于县人民法院请求答复函的复函》的时间均先于被上诉人作出的《证明》，被上诉人作出的《证明》明显与上述两个文件相矛盾，明显与事实不符。上诉请求：1、判决撤销广东省博罗县人民法院(2015)惠博法行初字第40号行政判决书；2、判决支持上诉人的全部诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人博罗县环保局答辩称，一、博罗县环保局向博罗县人民法院出具的《证明》系证人作证的行为，不是具体行政行为，不属行政诉讼的受案范围。该《证明》只是博罗县环保局应法院要求对博罗县环保局所认知的相关情况的陈述，不具有当然的法律效力。该行为并非博罗县环保局在行政管理活动中行使行政职权，不属于具体行政行为，对徐月莲的权利义务也不产生实际影响，因此，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、《律师函》要求博罗县环保局撤销《证明》没有法律依据，博罗县环保局“不撤销”及“不答复”的行为均不属于行政不作为。博罗县环保局出具《证明》的行为，只是一种证人作证的行为，撤销该《证明》及回复《律师函》均非博罗县环保局依法应该履行的法定义务，因此，博罗县环保局“不撤销”及“不答复”的行为不属于行政不作为。三、《律师函》权利来源不清，本身不具有合法性，并不具备回复的条件。首先，该律师函只有何富杰律师的签名，而无加盖广东海际明律师事务所的公章；其次，没有附其所称的委托人徐月莲的委托书，也没有何富杰律师所在律师事务所出具的公函；其三，该律师函也没有附回函的地址、联系电话，不具备回复的必要条件。四、徐月莲并非是本案适格原告。如前所述，即使该《律师函》具备回复的条件，因为《律师函》是律师事务所出具的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，广东海际明律师事务所作为行政相对人才是适格的原告，而徐月莲并不是本案适格的原告。综上，请法院依法予以驳回。经本院审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为,博罗环保局于2013年6月24日作出的《关于县人民法院请求答复函的复函》，主要内容是：博环建[2002]447、448、449号审批文件已自动失效以及对博环建[2009]129号环评报告的情况说明。博罗县环保局于2013年8月7日出具的《证明》，主要内容是：博罗县莲兴电子五金塑胶制品厂为越权审批整治项目，属于未建项目。上述《复函》与《证明》的主要内容为对不同时期的客观事实的描述，从字面上看并未相互抵触。上诉人主张《证明》与《复函》相矛盾并以此为由要求撤销《证明》，理由不足。《中华人民共和国律师法》第二十五条第一款规定“律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。”本案中，上诉人的委托代理人称徐月莲委托广东海际明律师事务所何富杰律师向博罗县环保局寄送《律师函》，该《律师函》请求博罗县环保局于收函后七个工作日内撤销于2013年8月7日出具的《证明》。首先，《律师函》没有加盖广东海际明律师事务所的公章；其次，也没有证据显示上诉人有将授权委托书作为《律师函》的附件一并发出；再次，也没有其他证据证明广东海际明律师事务所有承接过涉案的《律师函》业务。博罗县环保局对该《律师函》不作回复，并无不当。原审法院认定博罗县环保局存在行政不作为，有所不妥，本院予以纠正。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人徐月莲负担。本判决为终审判决。审判长 王 瑞 南审判员 覃 毅 华审判员 黄 潮 明二〇一六年四月二十六日书记员 戴权（兼）廖晓丹