湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终276号
上诉人（原审原告）：陈文忠。
上诉人（原审原告）：郑治。
上诉人（原审原告）：杨文欣。
被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人：沈裕谋，该区区长。
委托代理人：韩慧珍，该政府法制办工作人员。
委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。
原审原告：周全。
上诉人陈文忠、郑治、杨文欣（以下合并简称陈文忠等三人）因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称区政府）、原审原告周全不履行行政复议法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行初字第00319号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年10月28日，陈文忠、郑治、杨文欣、周全（以下合并简称陈文忠等四人）向长沙市开福区城市管理局（以下简称区城管局）提交举报并请求履行行政执法职责申请书，举报长沙市轨道交通1号线开福寺站未办理规划审批手续进行违法建设，要求予以查处并将查处结果书面反馈。区城管局于2014年10月29日收到，一直未予答复。
2015年2月3日，陈文忠等四人就区城管局不作为向长沙市城市管理和行政执法局（以下简称市城管局）申请行政复议，市城管局于2015年2月9日向陈文忠等四人作出不予受理行政复议通知书（长城管复执法决字[2015]第4号），告知其不是区城管局的上级主管部门，决定对其行政复议申请不予受理，并告知向区政府提起行政复议。陈文忠等四人于2015年4月9日签收。2015年4月12日，陈文忠等四人就区城管局不作为向区政府提起行政复议申请，同日，并就市城管局的不予受理行为向长沙市人民政府（以下简称市政府）提起行政复议。2015年4月20日，区政府作出不予受理行政复议申请决定书（开复不受决字[2015]1号），以其申请已超过法定期限为由，决定不予受理。2015年4月30日，市政府向陈文忠等四人就其对市城管局提出的行政复议申请作出行政复议告知书（长府复告字[2015]310号），告知其市城管局不是区城管局的复议管辖机关，对区城管局的行政行为不服，可依法向区政府申请复议。2015年5月11日，陈文忠等四人就区政府[2015]第1号不予受理行政复议申请决定向市政府提起行政复议申请。市政府于2015年8月10日对区政府作出责令受理通知书（长府复责受字[2015]401号），责令对陈文忠等四人的行政复议申请予以受理，并于2015年8月11日对陈文忠等四人作出行政复议告知书（长府复告字[2015]401号），告知其已责令区政府受理。2015年8月14日，区政府对陈文忠等四人作出行政复议告知书（开政复告字[2015]2号），认为其行政复议申请先向市城管局提出，应由市城管局受理。陈文忠等四人对区政府前后两次对其作出的不予受理决定不服，提起本案诉讼。
另查明，市政府对陈文忠等四人向区政府申请复议的事项，即区城管局对陈文忠等四人举报事项不予处理的行为，在区政府作出开政复告字[2015]2号行政复议告知书后，已予以受理。
2015年8月19日，陈文忠等四人提起本案诉讼，请求：1.确认区政府对陈文忠等四人作出的开复不受决字[2015]1号不予受理行政复议申请决定的行政行为违法；2.确认区政府在市政府责令其受理的情况下对陈文忠等四人的行政复议申请不予受理的行政行为违法。
原审法院认为：1.关于开复不受决字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款第（二）项的规定，申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行，没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。本案中，根据陈文忠等四人的行政复议申请，区城管局收到其举报的时间为2014年10月29日，陈文忠等四人提出行政复议申请的时间为2015年4月12日，明显已超过法定的申请复议的期限，区政府据此认定其行政复议申请已超过法定申请期限，并据此在法定期限内向陈文忠等四人作出不予受理决定，具有事实根据和法律依据，符合法定程序。关于陈文忠等四人认为其超出期限，系因其之前向市城管局提出申请被拒，而后按市城管局的告知向区政府提出，具有正当理由，故其申请未超过法定期限，区政府不予受理违法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十一条的规定，行政复议申请是否超过法定期限，应根据申请人的行政复议申请及提交的相关材料来审查和判断，复议机关并不负有主动查证的义务，申请具有可扣除期限的正当事由但未在申请时说明的，责任不在于行政机关，故本案区政府对其申请已依法履行了审查、告知等职责，陈文忠等四人申请复议时并未说明之前已向市城管局申请复议被拒后方按市城管局的告知而向其申请，其据此要求判令确认违法，没有事实根据，与上述规定不符，不予支持。2.关于开政复告字[2015]2号行政复议告知书的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十条规定：“申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理……”按照职责分工，市城管局负责对区县（市）城市管理和行政执法工作的业务指导，负责对全市城市管理执法队伍的督查和监督，属于区城管局的上一级主管部门，故对陈文忠等四人就区城管局的行政行为向其提出的行政复议申请，其是适格的行政复议机关，区政府告知陈文忠等四人其申请应由市城管局受理，符合上述规定。陈文忠等四人诉请判令确认违法，不予支持。关于陈文忠等四人提出的区政府在市政府已责令其受理的情况下仍不受理违法的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审查行政案件，对行政行为是否合法进行审查。下级行政机关的处理和上级的要求不一致的，不影响对被诉行政行为进行审查，仍应以合法性为审查标准，故陈文忠等四人认为区政府在上级已责令受理的情况下仍不受理违法，理由不成立。对于下级的处理与上级的要求不一致的问题，应由行政机关内部解决，不属于行政诉讼的审理范畴。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈文忠等四人的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由陈文忠等四人负担。
陈文忠、郑治、杨文欣（以下合并简称陈文忠等三人）不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审程序违法。区政府的负责人没有依法出庭应诉，且未说明理由，实际出庭应诉的工作人员，也没有提交合法的人事关系证明材料。陈文忠等三人对原审合议庭成员提出回避申请后，审判长自行决定不予准许，至今也没有收到原审法院就回避申请和复议申请作出处理的相关文件。2.原审认定事实不清，适用法律错误。陈文忠等三人向区政府提出行政复议申请时，已向区政府说明曾向市城管局提出过复议申请，并提交了市城管局作出的不予受理行政复议申请通知书。市政府和市城管局均认为市城管局不是区城管局的上一级主管部门，且市政府已责令区政府受理陈文忠等四人的涉案行政复议申请，区政府仍拒不受理，并坚持认为市城管局是区城管局的上级复议机关，明显违法并侵犯了陈文忠等三人的复议请求权，原审法院对市城管局到底是不是区城管局的上一级主管部门亦没有查清。区政府违反行政复议法的规定，无正当理由不受理陈文忠等三人的行政复议申请，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应承担相应的法律责任。请求：1.撤销原判；2.支持陈文忠等三人的原审诉讼请求。
区政府辩称：1.陈文忠等三人向区政府提交的申请材料不能反映其已向市城管局申请过行政复议，区政府作出的不予受理行政复议申请决定合法。2.根据《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（长政办发[2011]82号）第二条和《中共长沙市委办公厅长沙市人民政府办公厅印发<关于进一步理顺城市管理体制机制的实施方案>的通知》（长办发[2014]8号）第二条的规定，及市城管局对各区城市管理和行政执法局的实际管理情况，市城管局是区城管局上一级主管部门，区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条和《长沙市城市管理条例》第三十七条第二款的规定，作出的行政复议告知书合法。
各方当事人在本案一审中提交的证据，均已随本案一审卷宗一并移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院根据各方当事人在本案一审提交并经质证的证据及原审庭审情况审理查明：区政府在本案一审期间向原审法院提交的落款日期为2015年9月26日的授权委托书载明，受托人为该政府法制办科员韩慧珍及湖南成法律师事务所律师艾超，并附有姓名为韩慧珍、发证机关为区政府、日期为2015年9月17日、工作单位为区政府法制办、职务为科员的长开人字13522号工作证，以及艾超律师的相关身份函件和证件。区政府的受委托人韩慧珍和艾超均参与了本案一审的公开开庭审理等程序。
原审法院于2015年11月18日公开开庭审理本案时，区政府的委托代理人称，其负责人因有其他行政管理事务不能出庭应诉；当陈文忠等四人对本案一审合议庭成员提出回避申请后，法庭宣布休庭五分钟，经报院长决定后，以陈文忠等四人申请合议庭成员回避的理由不成立为由，予以驳回。陈文忠等四人对该不回避决定不服，当庭口头申请复议。原审法院经复查后，于2015年11月27日下午电话通知陈文忠等四人，维持原合议庭成员不回避决定。
本院审理查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案二审争议的焦点问题主要有两个，具体评析如下：
一、原审程序是否违法。虽然区政府在本案一审中没有指派其负责人出庭应诉，但已委托其负责行政复议工作的相应人员到庭参加诉讼。原审法院在区政府的委托代理人已经说明其负责人不能出庭应诉的情况下，准许其委托的相关工作人员等参加本案的公开开庭审理程序，没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定。原审法院公开开庭审理本案时，因陈文忠等四人申请合议庭成员回避，法庭宣布休庭五分钟，经报院长决定后，当庭口头驳回其回避申请并记录在案；以及在陈文忠等四人当庭又口头申请复议后，经复查并电话通知驳回其复议申请，除驳回复议申请通知时间因延期几天而存在瑕疵外，均符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第四款“院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十七条第三、四款“对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人”的规定。陈文忠等三人上诉称原审程序违法，没有事实和法律依据。
二、原审认定事实是否清楚，适用法律是否错误。尽管陈文忠等三人上诉称其在向区政府申请行政复议时，已向区政府说明其曾向市城管局提出过行政复议申请，并提交了市城管局作出的不予受理行政复议申请通知书，但因其并没有提供任何相关证据予以证实，故其上诉称原审法院对该事实认定不清，没有事实依据。根据《长沙市城市管理条例》第三十七条第二款“公民、法人或者其他组织对区城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向区人民政府申请行政复议，也可以向市城市管理综合行政执法机关申请行政复议”及第五十二条“本条例所称市城市管理行政管理部门和市城市管理综合行政执法机关是指长沙市城市管理和行政执法局”的规定，市城管局系区城管局的上一级主管部门。陈文忠等四人就区城管局行政不作为向市城管局提出行政复议申请后，又向区政府提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十条的规定，应当由先收到陈文忠等四人行政复议申请的市城管局受理。据此，原审法院驳回陈文忠等四人请求确认区政府晚于市城管局收到陈文忠等四人就同一事实向其提出的行政复议申请后所作的告知行为违法的诉讼请求，并无不当。至于区政府是否已执行市政府的命令的问题，因其属于行政机关内部事务，不属于本案审理范围，原审法院对此不予处理，亦无不当。由于市政府现已直接受理陈文忠等四人就区城管局的行政不作为提出的行政复议申请，故陈文忠等三人上诉称其行政复议请求权已受到侵害，亦没有事实依据。
综上所述，陈文忠等三人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由陈文忠、郑治、杨文欣共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付海燕
代理审判员 张少波
代理审判员 傅美容
二〇一六年八月十八日
代理书记员 刘海涛