济南市历城区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁0112民初2706号
原告：济南市历城区西营镇下降甘村民委员会，住所地西营镇下降甘村民委员会办公室。
法定代表人：张现林，村主任。
委托诉讼代理人：岳业清、唐宽磊(特别授权代理)，均系山东金诚诺律师事务所律师。
被告：夏庆有，男，生于1952年5月4日出生，汉族，退休工人，住济南市
委托诉讼代理人：万克瑞、张继海（特别授权代理），均系山东海扬律师事务所律师。
原告济南市历城区西营镇下降甘村民委员会（以下简称下降甘村委会）与被告夏庆有农村土地承包合同纠纷一案，本院于2016年12月27日作出（2016）鲁112民初字第2483号民事判决书，原告下降甘村委会不服该判决提起上诉，济南市中级人民法院于2017年4月7日，作出裁定，撤销我院（2016）鲁112民初字第2483号民事判决书，发回重审。本院受理后，依法重新组成合议庭，适用普通程序于2017年7月10日和同年11月23日两次公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人岳业清、唐宽磊、被告夏庆有及其委托诉讼代理人万克瑞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
济南市历城区西营镇下降甘村民委员会向本院提出诉讼请求：1、请求依法确认原、被告双方签订的关于下降甘水库以及水库周边地带开发的《合同书》无效；2.判令被告返还下降甘水库及水库周边土地、地上物；3.判令被告支付土地使用费用70000元；4.本案诉讼费、送达费、公告费等因诉讼产生的费用由被告承担。诉讼过程中，下降甘村委会放弃判令被告返还下降甘水库及水库周边土地、地上物，以及判令被告支付土地使用费用70000元的诉讼请求。事实与理由：2001年12月16日，原告与被告就下降甘水库及水库周边地带签订《合同书》一份，合同约定由被告购买下降甘水库及水库周边地带的使用权；期限自2002年1月1日起至2051年12月31日止，共计50年；合同价款为25万元，双方在合同中还对其他事项进行了详细约定。合同签订后，原告下降甘村委会将水库及水库周边土地、地上物等交付被告。因原、被告双方签订的合同违反了《土地管理法》相关规定和济南市地方法规，且未经村民会议表决同意，故该《合同书》属于无效合同。同时，该合同被告承包的土地并非荒地，是农用地，在合同履行过程中，被告将承包的土地用于非农建设，改变了土地用途。为维护原告村民的合法权益，现经村民会议决议，要求收回土地。
夏庆有辩称，夏庆有承认与下降甘村委会主张的签订合同书的事实。但对其主张该合同违反法律规定和违反民主议定程序的主张不予认可，理由如下：一、2001年7月17日历城区西营镇人民政府下发历西发（2001）29号文件，要求辖区各村有条件的对外招商引资。2001年12月16日，被告是与原告时任村主任张现太订立的《合同书》，且在合同书之上加盖了原告的公章，同时，在该合同书之上还加盖了济南市历城区西营镇人民政府的公章。原告的意思表示是以加盖公章的方式向对方予以确认，原告将涉案土地租赁给被告经营，西营镇政府对此也是知情的。且被告在当时所支付的土地使用费数额，也是根据镇政府文件规定的范围予以确定的。以上客观条件，决定了在当时被告有理由相信原告是经过民主议定程序后对外承包土地。至于原告时任村主任张现太是个人决定对外承包土地，还是原告村两委成员的研究决定，还是经原告村民会议三分之二以上成员的同意，被告均不知情。我国《合同法》第四十九条、第五十条规定，，无论张现太在当时是以原告代理人的身份对外签订合同，还是履行原告的法定代表人的职责对外签订合同，其行为带来的后果是涉案合同书均为有效合同。如果是张现太的个人行为，原告应当对内追究其侵权责任，而不能对外以未经民主议定程序为由主张合同无效。二、合同签订后，被告依约向原告支付了全部费用，原告也将收到的费用记载到村委会账目明细之内，张现太没有私自占用、侵吞该费用，该事实距离现在已有十五年之久。这一客观事实也证明，涉案合同书所确定利益收益者是原告的全体村民。原告为村民全体利益、因不同用途花费被告支付的使用费时不提违反民主议定程序，却在合同履行十五年后提出违反民主议定程序，明显违背合同的诚实信用原则。以上事实原告及其三分之二以上的村民合同履行长达十五年均未提出异议的客观事实，也说明原告及其全体村民视为对合同书的默认和追认。三、根据合同法五十二条以及最高人民法院关于适用《合同法若干问题的解释(二)》第十四条规定，合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，仅是指效力性强制性规定。根据最高院的上述解释，如果合同的约定违反了法律、行政法规的管理性强制性规定，并非当然无效。虽然我国关于土地方面的法律规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，但是该规范没有明确规定此类合同为无效合同，系典型的管理性强制性规定，而非效力性管理型规范，违反该规定的并不必然导致合同无效。原告主张确认合同无效的理由与前后间隔十五年内发生的客观事实不符，也没有法律依据。四、原告主张涉案合同违反民主议定程序，也即在合同上加盖公章的行为违背民主议定程序。假若原告的该主张成立，那么原告在本案的原一审起诉、二审上诉和本案的重审起诉的加盖公章行为，均应当提交全体村民三分之二代表同意的书面意见。否则，原告诉讼时加盖公章行为，同样是违反民主议定的程序，原告的诉讼主体不适格。同样是加盖公章的行为，原告一方面认可加盖公章的起诉行为，却又不认可同样是加盖公章的签订合同行为。综上所述，被告认为，原、被告在平等自愿基础上依法签订的《合同书》，是双方的真实意思表示，应当受法律保护。因此，法院应当依法驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院依据当事人的申请调取核实了相关证据，根据当事人的当庭陈述和对证据的质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。双方无争议的事实如下：
1、下降甘村系济南市历城区西营镇（以下简称西营镇）下辖的有五个自然村组成的行政村，2001年期间，该村共有村民小组11个，系在土地承包责任制以前生产小队的基础上设立，有农户380户，总人口1266人，其中有选举权的村民960人。至2017年7月，该村尚有村民小组10个，农户436户，总人口1311人，其中有选举权的村民962人。
2、2001年7月，西营镇人民政府下发（2001）29号关于招商引资的文件，下降甘村委会为此通过他人联系夏庆有到本村承包开发建设位于本村的下降甘水库及其位于水库周边的土地及荒山。2001年12月，夏庆有与西营镇水利水保站签订位于下降甘村的水库承包合同，期限50年，合同价款6万元。同年12月16日，下降甘村委会与夏庆有签订合同书一份，约定将下降甘水库及周边地带涉案土地租赁给夏庆有开发使用，合同约定开发土地面积为100亩，实际面积及四至边界以测绘图为准。合同载明涉案土地现状为闲置荒山、有部分树木。土地出让方式为被告购买使用权，并独立投资、开发。土地用途为按《济南市农村四荒资源开发管理条例》第二十一条。开发内容为观光旅游、度假、居住、别墅、养殖、种植等。使用年限自2002年1月1日至2051年12月31日，共计50年。付款方式为被告支付原告25万元，合同签订后付5万元，原告办理相关手续后付10万元，其余款项于合同签订后1年内付清。同时，合同对双方的其他权利义务、违约责任、建设手续办理、用工用料等事项进行了约定。该合同由时任下降甘村委会主任张现太签字确认并加盖该村公章，被告夏庆有签字确认，济南市历城区西营镇人民政府作为监督机关加盖公章。
3、合同签订后，双方并未共同协商测绘、确认涉案土地实际面积，夏庆有于2001年12月、2002年1月、2002年9月、2003年1月、2003年11月分五次向下降甘村支付土地使用费17.5万元，上述款项记入下降甘村委会账目并有西营镇政府管理。该款项中，村委会向8户村民支付了迁坟补偿，向47户村民支付了占用土地树木补偿，合计106826.1元。其余款项作为村集体收入后支出。夏庆有取得上述土地后，种植部分树木，在水库周围铺设部分道路、修建了挡土墙等。同时在水库北侧修建有棚子一处，坐北朝南房屋3间，坐东朝西房屋一间。其修建的房屋和棚子在2017年5月份西营镇组织的拆违拆临中被拆除。
对于有争议的证据和事实，本院认定如下：
1、关于合同签订时履行了何种程序。下降甘村主张村委会对外发包，没有召开村民会议经过全体村民三分之二以上的村民通过决议。为此提供有本村328名村民签字的入户调查表，合同签订时至今在任的村支部书记张现森的证词一份并申请其出庭作证。夏庆有主张其承包该土地时，履行了村民会议程序，张榜进行过公示。为此提交李绪坤、李旭泉、张现平等七人的证词，济历城计投资（2002）第4号文件，申请合同签订时的村主任张现太出庭作证，针对双方提交的证据和申请，我院就合同的签订及其履行情况函询调查了西营镇政府，对李绪坤、张现森、张现平、蔡玉秋等七人入户随机进行了调查取证，对上述证据开庭进行了质证，证人张现森出庭作证，证人张现太经本院通知未出庭作证，下降甘现任村主任张现林第二次开庭时当庭进行了陈述。以上证据能够相互印证的事实如下：下降甘村水库周边的土地隶属于该村委会所有，自八十年代初期土地承包责任制以后，水库西边南边至环库道路以下的土地由20余户村民作为口粮田承包，水库北边及其东边两座山荒地由村民作为其他方式承包，该山上有村民部分树木，另外有部分村民家坟墓。2001年下半年，按照西营镇政府招商引资的要求，下降甘村委会经人介绍与夏庆有协商水库周边土地及荒山的开发承包事宜，由当时的村两委会全体成员和涉及占用土地的三个村民小组的组长开会同意后，对所涉及占地的村民入户做工作，期间没有召开全村的村民代表或者村民大会，经过两个月入户工作，经所涉及占用土地、树木和坟地的村民同意后，2001年12月16日，双方签订合同。为保证合同的履行，西营镇政府作为监督机关盖章，2002年1月15日，济南市历城区发展计划局以济历城计投资（2002）第4号文件，对西营镇下降甘水库开发项目进行了批复，同意开发建设养殖地。另查明，该村的村务管理主要是两委会负责，合同签订时的11个村民小组长由原生产队延续而来，没有另行选举村民代表。至本案起诉时，其村务管理仍以两委会为中心，11个村民组长作为执行村委会决定的的代表，相当于村民代表，但下降甘村现任村主任也不能说清楚该村现有多少村民代表。该村的土地归村集体所有，实行土地承包责任制后，按照原各小队的范围各自承包本小组土地以后，没有进行过承包土地调整。
2、关于涉案合同的履行问题。首先关于涉案土地的承包范围是否明确。下降甘村委会主张合同占地四至范围不清，没有划定界限。夏庆有主张四至明确，占地投影面积87亩，并提供自测图一份。经审查，双方合同约定承包面积为100亩，并约定需要进行测量确定四至范围，按照双方当庭陈述和现场勘验以及夏庆有提供的在2013年施工过程中和村民的补偿协议，能够证实双方在合同签订时，划定了承包土地的大致界限，即以水库为中心，西、南为道路至水库边，北边山上以梨树位置为界，东边以山腰道路为界，夏庆有承包土地的大致范围是明确的。其次关于合同价款的支付数额。下降甘村委会主张夏庆有分五次已支付17.5万元，并已记入村里账目，西营镇政府的回函也予以证实。夏庆有主张除此之外，还于2001年11月4日交款2万元，2001年12月30日交款5万元，2011年底交款2万元，并分别提交由时任村主任张现太作为经手人的2万元收条一张，盖有村委会公章注明收款人为张现太的5万元收条一张，以及2012年3月6日与该村村书记张现森的通话记录一份。经质证下降甘村委会认为5万元已经包含在入账的17.5万元承包费中，另外2万元没有进入村账目不予认可。经审查，2001年11月4日时任村主任的张现太收取2万元的收条，系在合同签订之前收取，与合同约定的付款时间不符，且系个人出具收条，不能认定是向村委会缴纳的承包费。2001年12月30日5万元收条，虽有时任村主任的张现太签字并盖有该村公章，但同日有村委会开具西营镇经管站收据，并记入村集体账目5万元，该收据夏庆有不能提供原件，其主张同日缴纳两笔承包费各为5万元的主张不能成立，故该笔收款应认定已于同日由张现森、张现太作为经办人转交至村委会作为承包费收入。夏庆有与张现森电话通话中虽显示其支付2万元现金，但系为协调其他事项支出，且支付时间也与合同约定的承包费履行期限不符，该款项不能认定为夏庆有支付的承包费，故应认定双方合同签订后夏庆有已经支付承包费17.5万元。再次关于承包土地是否用于非农建设问题。下降甘村委会主张夏庆有未经批准，在承包土地上进行非农建设，被政府部门强制拆除，并提供拆除公告和报纸报道为证。夏庆有则提供2002年12月28日西营镇土管所下发的农村建房使用宅基地批准通知书两份，证明其建设行为已经批准。经本院现场勘验，夏庆有原所建房屋已经拆除，其承包土地范围内现无夏庆有建设的成型建筑物，故此，应认定夏庆有的前期建设行为经过有关部门进行了批复，但随后其建设行为又被政府有关部门予以纠正，现其承包土地并未用于非农建设。其四关于涉案土地是否被夏庆有转包和被村委会重复发包。村委会主张夏庆有未经村委会同意将涉案土地转包给王武诗，夏庆有则主张其与王武诗为合作关系没有转包关系，双方对其主张相左，均未提供其他证据予以证实，故不能认定其与王武诗存在转包关系。夏庆有主张在合同履行期间，下降甘村委会将涉案土地先后重复发包给张刚、张强兄弟及其山东鲁商集团，并在诉讼期间将涉案土地以180万的价格另行发包，该村对前两次重复发包予以否认，对诉讼期间的发包事实予以承认，但其陈述因此案没有处理完结，此次发包已经解除。对此，夏庆有提供本院（2012）历城民初字981号案件材料及下降甘村委会的发包公告为证，本院经审查，本院（2012）历城民初字981号案件材料中，下降甘村委会否认将涉案部分土地发包张刚、张强的事实，夏庆有也未能提供其他证据加以证实，其以补充证据为由撤回了起诉，诉讼中发包的公告，下降甘村予以认可。对于发包鲁商集团的主张，夏庆有未提供证据证实。故不能认定下降甘村委会将涉案土地在合同履行期间重复发包给张刚、张强及鲁商集团。对下降甘村委会在本案诉讼期间曾以180万元的价格发包他人后，又因土地存有纠纷解除合同的事实予以认定。综上，关于双方的合同应当认定双方正在履行过程中。
本院认为，下降甘村委会与夏庆有签订土地承包时，我国土地管理法规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，此后修改的土地管理法、以及颁布的农村土地承包法及村民委员会组织法等法律法规均有类似的规定，其目的是充分保障村民对其土地的承包经营权和体现村民自我管理和自主经营的权利。本案中，夏庆有作为集体经济组织以外的人员承包下降甘村集体所有的部分土地，是否违背该民主议定程序是双方争执的焦点问题。下降甘村作为一个有多个自然村组成的行政村，其村务管理自合同签订时至今一直尚未建立起相对规范的村民大会和村民代表会议制度，其管理形式一直是采取两委会主导，村小组长贯彻两委会决定，采取入户征求农户意见代替村民会议的形式来管理村务。其本次发包给夏庆有的土地系从村民已经承包的土地经协商给予补偿收回后再行发包夏庆有，带有土地流转的性质，况且下降甘村在土地村集体所有的基础上，在土地使用权的分配上没有打破村小组也即原小队的界限，本次向夏庆有发包土地，召开了由村两委会成员、涉及承包土地的村小组长参加的会议，并征得被占用的土地、树木的小组村民的同意，时至今日，该村只是在本院诉讼过程中，通过入户问卷调查方式，证实其合同签订时没有召开村民大会形成决议，但至今未能召开村民大会对该合同的签订和履行效力问题作出决议。同时在合同签订后，合同大部分内容得到了履行，至今已经十六年之久，历经数届村委会，被占用土地、果树及坟地的村民得到了相应的补偿，其对合同的签订及履行从无异议，其他村民的土地和树木在该合同履行中，亦未向被占用土地的村民流转或者调整，该承包合同并未侵害其他村民利益。关于土地管理法及其有关法律法规中村委会对外发包土地须经民主议定程序的规定，并无违反其规定所签合同当然无效的规定，其村民委员会是村民的自治组织，代表本集体经济组织成员管理本集体经济组织的财产，能够独立承担相应的民事责任，是特别法人，其村民委员会主任是其法定代表人。其对外签订合同的行为代表该村民委员会。
综上所述，下降甘村民委员会作为一个特别法人，有权代表村民管理和处分本村事务，被告主张其不具备本案诉讼主体资格的主张不能成立。该村村主任代表村委会签订合同，加盖村委会公章，是其履行职务行为，并非无权处分。并且该合同由其所在镇政府作为监督单位监督合同履行，应当视为是经乡镇政府批准的合同。该村委会与夏庆有签订的土地承包合同，一是在该村土地集体所有，但未打破土地使用权的村组界限，二是该村没有规范的村民大会和村民代表会议制度的情况下，经由村两委会、占用土地的村民小组长和占地村民协商一致订立的，且已履行十几年之久，至今该合同也未经该村村民大会或村民代表会议重新表决。故不能认定该合同违背法律法规效力性强制性规定。该村委会在合同履行十六年之后，不积极完善和督促合同履行，而是主张合同无效，有违公平诚信。案经审理，夏庆有所承包的土地均为农用地性质，其没有将该土地用于非农建设。故对下降甘村委会请求确认合同无效的诉讼请求，本院不予支持。对其诉讼中放弃判令被告返还下降甘水库及水库周边土地、地上物，以及判令被告支付土地使用费用70000元的诉讼请求，本院予以准许。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告济南市历城区西营镇下降甘村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 黄笃勇
人民陪审员 王寿莲
人民陪审员 郑洪娟
二〇一七年十二月一日
书 记 员 张晓葳