广西壮族自治区北流市人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）桂0981民初1260号
原告：北流市白马镇黄金村大坡组，住所地北流市。
负责人：郑德有，该组组长。
委托诉讼代理人：卢艺，广东海日律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄子铖，广东海日律师事务所实习律师。
被告：北流市白马镇国土资源管理所，住所地北流市白马镇河西街。
负责人：李中生，该所所长。
被告：北流市国土资源局，住所地北流市城南一路0290号。
法定代表人：黄新，该局局长。
上述两被告共同委托诉讼代理人：陈锐，广西振祺律师事务所律师。
被告：白马黄金开发区，住所地北流市。
负责人：李竹林。
原告北流市白马镇黄金村大坡组与北流市国土资源局、北流市白马镇国土资源管理所、白马黄金开发区确认合同无效纠纷一案，本院于2016年6月3日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。书记员罗镇担任法庭记录。原告的委托诉讼代理人卢艺、黄子铖，被告北流市国土资源局、北流市白马镇国土资源管理所的共同委托代理人陈锐到庭参加诉讼。被告白马黄金开发区经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1、确认被告北流市白马镇国土资源管理所、白马黄金开发区与原告于2002年7月17日签订的《征地协议书》无效；2、本案诉讼费用由三被告承担。
事实和理由：2002年7月17日，被告与原告签订了《征地协议书》，双方约定：被告征收原告位于北流市白马镇黄金村二桥上游左侧的一块土地，面积为9.2843亩，四至为东至蔡德良铺地后水沟；南至扶来河边；西至新市场用地；北至新市场用地。原告认为，北流市白马镇国土资源管理所、白马黄金开发区签订的《征地协议书》为无效合同。首先，被告并不符合征收土地的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发（2010）15号第（十二）条“依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体的规定，征收土地的主体应当是县级以上人民政府，本案中的征地主体不合法，无权对土地进行征收。其次，涉案征地没有任何征地的合法手续。再次，原被告签订的《征地协议书》中明确约定，被告征收土地时按成本价划拨给老板建高档次宾馆，促进白马镇的城镇功能，但事实上，被告征收土地后以更高的价格将土地转让给第三方使用，而非按成本价划拨给开发商兴建高档次宾馆。最后，原告有部分村民签名是冒签名的，并非签名人本意。综上所述，原告认为北流市白马镇国土资源管理所、白马黄金开发区与原告签订的《征地协议书》名为征地协议，实为买卖集体土地行为，该行为为法律所禁止，遂诉至本院。
被告北流市国土资源局、北流市白马镇国土资源管理所辩称，1、本案协议所涉及的土地是政府合法征收的土地，而征地行为属行政行为，形成的争议是行政纠纷，不应作民事纠纷审理。本案《征地协议书》中涉及的位于白马镇黄金村二桥上游左侧的该块土地9.2843亩，经查属于玉林市人民政府《关于同意补办北流市白马镇城镇建设用地征收手续的批复》玉政函（2002）93号，批准征收的土地范围。征收土地的行为属行政行为，具体又细分为若干个环节的工作，并由法律规定的不同机关（包括批准征收的机关、组织实施征地的机关等）相应实施。而征地补偿是整个征地行为中的一项工作，所形成的文书《征收协议书》不能理解为整个征地行为唯一的法律文书，并单独根据该文书衡量整个征地行为的合法性。据此，原告不能提起确认《征地协议书》无效的民事诉讼，如果对整个征地行为不服或者仅对征地中的补偿行为不服的，只能提起行政诉讼。2，本案协议并不违反土地管理法的有关规定，即使原告提起行政诉讼，其诉讼主张依法也不会得到支持。玉林市政府玉政函（2002）93号文所批准征收的土地，都是由白马镇政府负责补偿工作的，该份《征地协议书》落款的“白马国土资源黄金开发区”不是答辩人的下属单位，应是白马镇政府为组织征地而成立的机构，如果本案作为民事纠纷审理的话，那么答辩人不是合同的当事人，不是本案适格被告。但在此应说明的是：第一、《征地协议书》的作用限于协商落实征地补偿事项，该事项允许是法律规定的组织实施征地工作的机关所委托的机构去进行，该机构在进行征地补偿事项中签订协议，并不违反法律规定（法律本身就没有必须要签订征地补偿协议的规定），不能理解为谁签订补偿协议谁就是批准征地或组织实施征地的机关，只要签订协议的机构不是法定机关，该协议的主体就违法并无效。第二、该份协议书反映的征地补偿标准，是符合土地管理法的规定以及北流市政府的具体规定的，根据该协议书的标准落实土地补偿款给被征地单位，没有损害原告的合法权益。如果原告基于对征地补偿标准不服，提起行政诉讼的话，该协议书就征地补偿标准而言是正确的，原告的诉讼主张依法不会得到支持。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：对原告的证据1的合法性、真实性予以认定，本协议书的内容只是征地流程中形成的其中一个文件，该份由北流市国土资源行政主管部门的派出机构白马镇国土资源管理所进行签订并连同白马镇政府其他文件上报上级政府进行批示，原告仅将此份协议书的签订主体认为是征地行为的主体不恰当，故对证明内容不予认定；对原告的证据2的真实性予以认定，但是这是签订协议书之前的土地权属状态并非起诉时的状态证明，对该份证据的证明内容不予认定；对原告的证据3被告不予认可，本院无法确认该份录音材料的真实性、故对证明内容不予认定；对原告证据4、5的真实性和证明内容予以认定；对证据6因证人并未出庭作证真实性无法确认，证明内容也与本案无关，对该份证据不予认定。对被告的证据1-5，均是政府的文件批复对真实性予以认定，与待证事实有关联对证明内容亦予以认定。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2002年7月17日，被告北流市白马镇国土资源管理所（甲方）与原告（乙方）签订了《征地协议书》，约定：1、被告征收原告乙方处于二桥上游左侧上游一幅，证明界址为东：蔡德良铺地后水沟、南：扶来河边、西：新市场用地、被：新市场用地，共计免检9.2843亩；2、征地补偿费：按照双方共同协商，甲方补偿乙方土地补偿费、人员安置费、青苗补偿费小计每亩2.8万元，共计三费为259960.4元；3、甲方负责减免所证土地的公粮和水利费，三费在近期付给乙方；4、此协议一式五份，抄报市政府、市国土局、村委会、甲乙双方、监证机关各一份。甲方盖章使用了白马黄金开发区的项目章，经调查该份证据原件保留在白马镇人民政府，白马镇政府认为征地补偿费已经发放到位，协议书项下土地已经获得上级政府批准征收。2002年7月28日，白马镇人民政府文件白政发（2002）52号申请北流市国土资源局同意补办城镇建设用地手续的函，其中包括征用黄金村大坡组、楼上组，白马村大田湾组、山岭组、茂林组的集体所有土地2.9497公顷。2002年8月30日，广西壮族自治区北流市建设局文件北建定点（2002）15号关于同意补办白马镇黄金小区建设用地定点的批复：同意白马镇黄金小区建设用地定点，该小区建设用地属居住区建设用地，符合白马镇总体规划，建设用地面积约为20577㎡。四至界址为：东：居民区；南：河边；西：水田；北：小路。同日，广西壮族自治区北流市发展计划局文件北计规字（2002）48号，关于白马镇黄金小区建设项目建议书的批复：一、同意白马镇政府的项目立项，由白马镇政府主办，建设选址在白马镇黄金村楼上组、大坡组；二、建设规模：建居民住宅小区20577㎡，建设内容征地30.8655亩，建住宅小区；修建道路、水沟及绿化。2002年10月15日，玉林市人民政府玉政函（2002）93号关于同意补办北流市白马镇城镇建设用地征地手续的批复，同意北流市人民政府补办征用北流市白马镇黄金村大坡组、楼上组、白马村大田弯组、茂林组集体所有土地2.9497公顷，上述土地作为白马镇城镇建设用地。2016年6月3日，原告北流市白马镇黄金村大坡组以北流市白马镇国土资源管理所、白马黄金开发区为被告诉至本院，认为原被告之间签订的本案的《征地协议书》为无效合同，被告并不符合征收土地的主体资格，应由县级人民政府予以公告并组织实施，被告北流市白马镇国土资源管理所、白马黄金开发区无权征收且原被告签订的《征地协议书》没有任何征地的合法手续，最后部分原告村民签名是假冒的，综上，原告认为双方签订的《征地协议书》实为买卖集体土地行为，该行为为法律所禁止，请求法院确认该份《征地协议书》无效。
本院认为，本案的争议焦点如下：1、本案的纠纷属于行政争议亦或民事纠纷，是否属于民事诉讼管辖范围，若是民事纠纷本案被告是否适格，征地协议书是否合法有效。；2、本案《征地协议书》项下土地是否属于玉林市人民政府玉政函（2002）93号文件关于同意补办北流市白马镇城镇建设用地征地手续的批复附图范围内。
关于第一个争议焦点，本院经审查认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间的以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。”这一规定是以发生争议的实体法律关系是否属于民事关系为标准来划定民事诉讼主管范围的。而民事法律关系是由民法规范调整的、以私权利、私义务为内容的社会关系。本案《征地协议书》涉及的法律关系是行政征收，是行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政征收行为。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属于我国行政诉讼法的受案范围。本案中《征地协议书》甲方为北流市白马镇国土资源管理所，虽然在落款处加盖的是白马黄金开发区的项目章，但在诉讼中北流市白马镇国土资源管理所承认是其作出的行为并认为本案土地已被征收，因此本案《征地协议书》是原告与被告北流市白马镇国土资源管理所签订的，内容为如何征收土地、划定四至界址和确定补偿标准，实质为行政征地流程中的一部分，不是民事诉讼的受案范围。对于原告主张是民事行为，因征地主体不合法要求确认征地协议无效，本院不予支持。
关于第二个争议焦点，本院认为，本案争议的《征地协议书》中的界址西、北：新市场用地，实为玉林市人民政府玉政函（2002）93号征地面积附表中的白马工商所；《征地协议书》界址南：扶来河边与广西壮族自治区北流市建设局文件北建定点（2002）15号中的南边界址：河边相吻合。《征地协议书》界址东：蔡德良铺地后水沟也与附表图中水沟位置相吻合。综上，本案的《征地协议书》中的土地在玉林市人民政府玉政函（2002）93号批复同意补办征地手续的被征地面积范围内。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款、《最高人民法院〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：
驳回原告北流市白马镇黄金村大坡组的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院；于上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费100元（开户行：农行广西玉林分行营业部，户名：玉林市财政局，账号：20×××77）；逾期不交也不提出免交、缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄谟君
人民陪审员 黄祖奎
人民陪审员 李玉群
二〇一六年十一月九日
书 记 员 罗 镇