浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙11行初16号
原告龙泉市剑池街道南秦村第七村民小组。住所地：龙泉市剑池街道南秦村。
诉讼代表人廖观清，队长。
委托代理人凌伟，上海建纬（杭州）律师事务所律师。
委托代理人刘竞恺，上海建纬（杭州）律师事务所律师。
被告龙泉市人民政府。住所地：龙泉市贤良路***号。
法定代表人吴松平，市长。
委托代理人柳盛华，龙泉市人民政府法制办公室主任。
委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。
被告龙泉市人民政府剑池街道办事处。住所地：龙泉市金沙路*号。
法定代表人杨惠民，主任。
出庭负责人方廷树，剑池街道办副主任。
委托代理人项晓韬，龙泉市剑川法律服务所法律工作者。
原告龙泉市剑池街道南秦村第七村民小组（以下简称南秦村七组）因与被告龙泉市人民政府（以下简称龙泉市政府）、龙泉市人民政府剑池街道办事处（以下简称剑池街道办）未按照约定履行征收补偿协议一案，于2017年3月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭分别于同年5月9日组织进行质证，于同年6月20日公开开庭审理了本案。原告南秦村七组的委托代理人凌伟、刘竞恺，被告龙泉市政府的委托代理人柳盛华、吴金铿，被告剑池街道办的负责人方廷树及委托代理人项晓韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告南秦村七组向本院提起诉讼，请求判令被告龙泉市政府、剑池办继续履行协议，按照协议约定在缸窑垄地块安排地基5400㎡（即54植）。后经依法向原告释明，原告补充提出诉请为：判令两被告在不能依照协议约定在缸窑垄安排地基的情形下，应在其他地块另行安排地基54植，同时因延迟交付土地导致建材涨价、建房成本增加，应按照每植70000元的标准给予赔偿3780000元。其事实及理由为：2008年9月11日，南秦村七组与龙泉市统一征地拆迁办公室（以下简称龙泉市征迁办）、剑池办签订《征收土地补偿协议》（以下简称《征地协议》）及《征收剑池南秦村七队“江滨南路拆迁安置地”等项目土地补充协议》（以下简称《补充协议》）各一份，约定：“征收南秦村七组的集体所有土地83554.91㎡，征地总费用5717449.9元，同时安排留用地10400㎡（含原下山脱贫项目留用地500㎡）用于南秦村七组各成员建房。其中缸窑垄地块（54植）的审批建房时间为《补充协议》签订之日起1年，中畈地块（50植）则为《补充协议》签订之日起10个月，如未及时审批建房的，则按照每月每植支付违约金1000元。”协议签订后，原告已将土地交付，但被告在支付了征地费用后，迟迟未安排原告建房。经原告催告后，于2013年下半年始安排中畈地块的50植用于建房，尚有缸窑垄地块的54植仍未安排。因龙泉市征迁办已于2015年11月23日并入龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（以下简称龙泉市征收办），而龙泉市征收办为龙泉市政府内设机构，故应由龙泉市政府承担责任。为维护原告合法权益，特提起诉讼，恳请法院判如所请。
被告龙泉市政府答辩称：答辩人已经全面履行《补充协议》中的留用地安排义务。涉案的《征地协议》与《补充协议》均于2008年签订，但相关的农用地转用方案等则系在两份协议签订后逐年分批报请有批准权的人民政府批准。《征地协议》第四条已经明确约定“征收土地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。”《补充协议》自然应与主合同的生效时间一致，故《补充协议》第三条所约定的审批建房时间，实为无效条款。至于《补充协议》中约定的在中畈地块的50植地基已于2012年安排给原告。关于缸窑垄地块54植地基的安排，除1植已于2010年用于廖观清户在中畈的拆迁安置，剩余的53植在2014年2月11日，由龙泉市城区留用地遗留问题工作组、剑池办、龙泉市国土局工作人员及南秦村书记、主任等在剑池办召开会议，讨论了南秦村第1、2、5、7、13等村民小组留用地落实问题，会议最后形成有关各村民小组留用地落实方案，其中亦对原告的地基数量及位置进行了安排。剑池办工作人员和南秦村参加会议的干部已向各相关村民小组告知了留用地落实方案。南秦村其他村民小组均已按照方案申报建房，仅原告不愿按照留用地落实方案申请办理留用地计划审批表和建房手续。因此，答辩人已经全面履行了《补充协议》中约定的留用地安排义务。原告至今没有在留用地上建房系原告自身原因所致。另，原告所要求安排地块已经规划为物流城建设，实际上缸窑垄是一个大地名，下面包括燕儿坞垄这个小地名，故答辩人将部分地基安排在燕儿坞垄符合协议约定。综上，请人民法院判定驳回原告起诉。
被告剑池办除对其被告主体资格提出异议外，其余答辩意见均与龙泉市政府的答辩意见一致。
原告南秦村七组向本院提供了以下证据：1.龙泉市征迁办作为甲方与南秦村委会作为乙方于2008年9月11日签订的《征地协议》；2.龙泉市征迁办、剑池办作为甲方与乙方南秦村七组于同日签订的《补充协议》；3.南秦村七组第二轮大田承包登记表；4.落款时间为2014年11月13日的《要求政府依法履行征地协议的报告》。以上证据拟证明被告征用原告土地以及双方关于补偿的约定的事实，但经原告多次要求，被告仍未履行协议约定的义务。
对南秦村七组提交的证据，被告龙泉市政府质证认为：对于证据1、2的真实性无异议，但实际上协议的生效时间并非协议签订之日，而是待协议经批准之后，也即2015年。证据3不能证明原告的主张，证据4系原告自行制作，亦不能证明其是否有提交。
对南秦村七组提交的证据，被告剑池办质证认为：剑池办在协议中签字并不代表就要承担责任，地基安置并非街道办的职责。证据3说明缸窑垄是一个大地名。证据4不能作为证据使用。
被告龙泉市政府向本院提交了以下证据：1.龙政发[2010]31号、[2011]34号、[2011]37号、[2011]70号、[2012]111号、[2013]19号、[2014]第3号、[2015]第8号征收土地方案公告及相应的征收土地补偿安置方案的批复材料，拟证明涉案土地系自2013年始分批次报浙江省政府批准后实施征地，直至2015年才全部完成报批，因此，征地协议生效时间应以最后审批时间为准；2.工作人员笔记、南秦村委会证明及未开计划单队安排留地位置清单、《示意图》，拟证明2014年2月11日，被告已经根据协议约定将南秦七组的留用地安排到位，只是原告对安排不予接受；3.征地拆迁留地计划审批表4份，拟证明2012年5月14日已经在中畈地块安排50植地基；4.庭后，本院依法要求被告提供了双方争议地块的城乡规划图。
对于被告龙泉市政府提供的证据，原告南秦村七组质证认为：证据1的真实性无异议，但对关联性有异议；证据2的证据三性均有异议；证据3的真实性无异议，但只能证明被告安置了50植地基，尚有54植地基未安排；证据4的真实性予以认可，但认为该规划应经省级政府批准，还需证明涉案地块是否经过国土部门的用地许可审批。
对于被告龙泉市政府提供的证据，被告剑池办无异议。
被告剑池办向本院提交了龙政发[2003]17号《龙泉市人民政府关于加强改进城区征地工作的通知》作为证据，拟证明剑池办是派出机构，不具有法定征地职责，剑池街道办参与征地协议的签订是受龙泉市政府的委托。
对于被告剑池办提供的证据，原告南秦村七组质证认为：对该证据的证据三性无异议，但对其证明目的有异议。
对于被告剑池办提供的证据，被告龙泉市政府无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对于原告南秦村七组提交的证据1、2，双方对其真实性并无异议，对该证据的证明力本院予以采信，能够证明征地及补偿约定的事实；证据3、4的真实性无法核实，本院不予采信。
对于被告龙泉市政府提交的证据1，双方对其真实性无异议，除龙政发[2013]19号公告与本案无关外，本院对其余证据的证明力予以采信，能证明涉案土地征收分批次报请批准的事实。证据2，对于其中工作笔记，真实性无法核实，本院不予采信，但对于村委会出具的证明及附件，因征地补偿的落实系通过村委会，故其对该部分事实具有证明能力，能够证明对地基事宜已经作出安排；证据3，双方对其真实性无异议，能够证明被告已经于2012年5月14日在中畈地块安排50植地基，对该部分证明力，本院予以采信。证据4，双方对其真实性无异议，且城乡规划部门具有规划的职责，其出具的证明具有证明力，本院予以认可，该证据能够证明涉案争议的缸窑垄地块已经规划为交通物流运输中心建设。
对于被告剑池办提供的证据，双方对其真实性无异议，本院予以认可，至于其能否证明其待证目的，本院将再予论述。
经审理查明，为了确保兴林孵化基地、交通中心、江滨南路拆迁安置地等项目顺利实施，2008年9月11日，龙泉市征迁办作为甲方与乙方南秦村七组签订《征地协议》，协议主要内容为：1.甲方征收乙方的位于缸窑垄、外畈的集体所有土地83554.91平方米；2.甲方支付征地费用5717449.9元；3.本协议及《征收土地方案》在经有权批准的人民政府批准后自动生效，由甲方根据实际批准征收面积一次性支付征地费用。同日，龙泉市征迁办、剑池办又与南秦村七组签订《补充协议》，协议主要内容为：1.征地83554.91平方米。2.甲方安排留用地99植，另加原下山脱贫项目留用地5植，共计104植。在中畈地块安排50植，路沿房与内部房各25植，其余的54植安排在缸窑垄地块，路沿房18植，内部房36植。3.缸窑垄地块的审批建房时间为本协议签订后的一周年（即2009年9月11日），中畈地块的审批建房时间则为协议签订后10个月（即2009年7月11日），如逾期，则按每月每植1000元补偿。4.本协议签字后生效。
协议签订后，土地征收补偿款已经支付到位，双方均无异议。自2010年1月至2015年2月间，龙泉市政府分6次向省人民政府报请涉案征收土地的建设用地审批并获批准。2010年4月1日，龙泉市国土局审批同意南秦村七组在中畈使用留用地1植，用于廖观清户拆迁安置。2012年5月14日，龙泉市国土局审批同意安排了中畈地块的50植地基。2014年2月11日，龙泉市城区留用地遗留问题工作组、剑池办、龙泉市国土局工作人员及南秦村书记、主任等在剑池办召开会议，讨论了南秦村第1、2、5、7、13等村民小组留用地落实问题，会议形成有关各村民小组留用地落实方案，即《未开计划单队安排留用地位置清单》，其中对原告的地基数量及位置进行了安排。该方案系在2012年地基安排的基础上，在中畈地块再增加安排路沿房5植，内部房35植，同时另在燕儿坞垄安排路沿房13植。南秦村七组至今未办理领地手续。
另查明，原告所主张要求安置的地块已规划为交通物流运输中心。
还查明，龙泉市征迁办的职能已由龙泉市政府设立的龙泉市征收办继受。
本院认为，本案系因原告南秦村七组认为被告龙泉市政府、剑池办不履行征收补偿协议而提起的行政诉讼。涉案协议的签订方为龙泉市征迁办及剑池办，因龙泉市征迁办的职能已由龙泉市政府设立的龙泉市征收办继受，故龙泉市政府是本案的适格被告，而剑池办作为协议的一方签字，并未表明其系受委托，且在协议中承担相应的权利义务，故亦为本案的适格被告。本案双方争议的焦点主要是：一、被告对于后续54植地基的安排是否符合协议约定，若不符合约定，则被告单方变更是否合法，是否需要对原告进行赔偿；二、被告对于后续54植地基的安排是否逾期，若逾期是否需要赔偿以及如何赔偿。
关于焦点一，《补充协议》明确约定54植地基安排在缸窑垄地块，而根据本案查明的事实，该54植中，有41植安排在中畈，另13植系安排在燕儿坞垄。虽然被告辩称缸窑垄是大地名，燕儿坞垄是小地名，属于缸窑垄的一部分，但原告对此并不认可。本院认为，从原、被告签订的两份协议内容来看，均只提及缸窑垄，从未出现燕儿坞垄这一地名，而且被告将54植中的41植安排在中畈地块亦与协议不符，因此，可以认定被告变更了地基安置。至于该单方变更是否合法的问题，根据查明的事实，原告所主张要求安置的地块已经用于交通物流运输中心建设，根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条之规定，“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”龙泉市政府基于公共利益的需要，可以单方作出变更，因此，本案还应当审查的是该单方变更是否给原告造成了损失，从变更前后的地基安置的情况来看，总的地基数104植未变，路沿房43植也未变，内部房61植也未变，唯一变的是地点，即54植地基被分拆到中畈和燕儿坞垄，而从现场勘查情况来看，中畈地块，地理位置更好，商业氛围浓厚，开发程度较高，明显优于原告所主张的缸窑垄地块，燕儿坞垄地块虽较偏，但该地块安置地基较少，故总体上而言，变更后对原告的利益并未产生不利影响，此外，原告亦未提供证据证明该变更给其造成的损失。综上，被告虽然基于公共利益的需要单方变更了协议内容，但该变更并未给原告造成损失，故无需给予赔偿。
关于焦点二，本院认为，解释意思表示，应当探求双方当事人的真实意思。本案所涉的《征地协议》与《补充协议》虽分两次签订，但其实是就同一征地补偿事宜所作的约定，两者实构成一个土地征收合同，《征地协议》中已经明确约定以“征地协议及征地方案报有权批准的人民政府批准”为生效条件，则《补充协议》作为补充条款，其生效时间自然应当与《征地协议》一致，亦须以报经批准后才生效，在未经批准前，被告并无履行合同的义务。根据本案查明的事实，涉案土地系分批次报省人民政府批准，时间跨度自2010年至2015年。论理上，被告应当在每一次省政府批复同意后即安排相应的地基给原告，但现实中并不具有可操作性，在报批生效后如何安排地基并无明确约定的情况下，被告分别于2010年、2012年、2014年分批次统筹安排地基给原告，并无不当。至于原告未领取地基，系因原告自身原因，故被告并不存在逾期安排地基的情形,无需承担赔偿责任。
综上，原告要求被告继续履行协议并赔偿的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告龙泉市剑池街道南秦村第七村民小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告龙泉市剑池街道南秦村第七村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 梅剑文
人民陪审员 陈 杰
二〇一八年一月十二日
代书 记员 吴美珠