山东省平度市人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）平行初字第11号
原告江守福。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。
被告平度市城市管理行政执法局。住所地平度市泉州路373号徐福社区服务中心*楼。
法定代表人倪平，局长。
委托代理人周吉响，男。
委托代理人姜晓峰，女。
原告江守福不服被告平度市城市管理行政执法局拆除门头牌匾的具体行政行为，于2013年10月28日提起行政诉讼，并要求责令被告将门头牌匾恢复原状。本院于2013年11月4日受理后，于2013年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理期间，经本院向山东省高级人民法院申请，本案的审理期限延长至2014年5月3日。因需要协调，于2014年4月30日中止本案的审理，于2014年5月21日恢复诉讼并公开开庭审理了本案。原告江守福的委托代理人杨在明、孟登高，被告平度市城市管理行政执法局的委托代理人周吉响、姜晓峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告平度市城市管理行政执法局于2013年10月23日拆除了原告江守福的门头牌匾。
被告平度市城市管理行政执法局在法律规定的期限内向本院提交《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》，证明原告所设置的门头牌匾没有经过批准，应由城管执法监察部门进行拆除。
原告江守福诉称，原告在平度市李园街道办事处桥北村做生意，门面房属于临街的商铺，多年来原告一直合法经营。自今年开始桥北村以村民自治的名义进行改造，被告下属的执法大队于2013年10月16日向原告下发了拆除门头牌匾的通知，通知原告自行拆除，否则强制拆除。2013年10月23日被告下属的城管工作人员带领身份不明的人对原告所有的门头牌匾进行了强制拆除。
被告在没有任何合法手续的情况下就将原告的牌匾拆除，属于违法。请求确认被告于2013年10月23日拆除原告房屋门头牌匾的行为违法，责令被告将门头牌匾恢复原状。
原告江守福向本院提交以下证据：1、原告身份证复印件、房产证复印件，证明原告的身份情况及房屋情况2、平度市城市管理行政执法大队于2013年10月16日对门头牌匾清理规范的通知复印件一份，证明被告对原告门头牌匾进行清除，门头牌匾属于原告。3、拆除的照片及光盘，证明原告江守福的门头牌匾是“灰指甲”、“服装加工”、“中邮旅行社”。
被告平度市城市管理行政执法局辩称，根据《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》第十九条规定，设置户外广告应当依法办理手续，原告没有办理相关手续，依法应当处置。我局于2013年6月1日至2013年12月30日对南京路、杭州路等市区道路的门头牌匾进行集中专项清理整治，该项工作由被告具体负责，对于不符合要求的限期整改，这是全市范围的集中整治工作，并非只是清理原告的门头牌匾。原告的门头牌匾不符合法律规定，应当予以拆除。请求依法驳回原告的诉讼请求。
庭审中，原告对被告提交的法律依据异议是：被告对原告的户外广告没有进行勘验、调查。即使原告违反了规定，那么其受到的处罚仅仅限于责令改正、补正措施或罚款，没有拆除的处罚措施。即便是原告的建筑需要拆除，必须要在城管监察部门通知的期限内没有进行整改的，由县级以上人民政府批准由监察部门组织整改或者拆除。从被告的答辩中，我们发现被告的执法活动是集中清理整顿，负责主体是城市执法大队，显然与被告不是一个主体。我们现在所知城市执法大队是被告下属的机构，这里很显然与法律规定的县级以上政府批准的条件相差甚远。被告没有提供任何证据证明其具有法定职权，其行政行为之前调查的事实是清楚的，执法程序是恰当的，是有明确法律依据的。依照法律规定，被告应该承担败诉的责任。
被告平度市城市管理行政执法局对原告江守福提交的证据提出的异议是：原告提交的证据，不能证明原告对门头牌匾有所有权。
经审查，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：被告提交的证据为法律依据，不能证明其具体行政行为合法。原告提交的证据，能够证明原告的门头牌匾被拆除。
经审理查明，被告平度市城市管理行政执法局于2013年6月1日至2013年12月30日对平度市内的南京路、杭州路等道路的门头牌匾进行集中专项清理整治。2013年10月16日，平度市城市管理行政执法大队对平度市区沿街单位、经营业户下达关于对门头牌匾进行清理规范的通知，通知内容为：“经查，你（单位）未经批准，擅自利用沿街建筑物设置门头牌匾，该行为违反了《青岛市市容和环境卫生管理办法》第十九条的规定，依据《青岛市市容和环境卫生管理办法》第五十三条第（二）项的规定，请你（单位）于10月20日前将擅自设置的门头牌匾自行拆除。逾期未自行拆除的，予以强制拆除”。
原告江守福设置的门头牌匾，未向有关部门申请。2013年10月23日，平度市城市管理行政执法大队对原告江守福设置的门头牌匾进行了拆除。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据和依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”
因被告平度市城市管理行政执法局在法定期限内没有提交其作出具体行政行为的事实依据，只提交了《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》，不能证明自己作出的具体行政行为合法，为此原告江守福要求确认被告拆除门头牌匾的具体行政行为违法的诉讼请求于法有据，本院予以支持。
2004年3月12日，山东省人民政府法制办公室《关于在平度市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》中，同意在平度市开展城市管理相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局。山东省人民政府于2005年12月30日确认，省政府法制办的批复文件与省政府的批复文件具有同等效力。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条规定：各县级城市管理行政执法机关相对集中行使市容和环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的有关行政处罚权。
在平度市城市规划区内的违反市容和环境的行为的查处权应由平度市城市管理行政执法局行使，平度市城市管理行政执法局虽有执法资格，但在具体执法过程中，应严格按照法律规定的程序进行。本案中，平度市城市管理行政执法局对擅自设置户外广告的业主，没有责令改正或者责令采取补救措施，即下达限期拆除通知，且在期限到达后强制拆除了门头牌匾，是违反法定程序的。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成侵害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”
《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》第十九条规定：“单位和个人未经批准不得利用建筑物、构筑物、道路、广场及其附着设施和树木设置户外广告、宣传栏牌以及横幅、条幅、灯箱、招牌等。经批准设置的，应当符合市容观瞻的要求，到期应当撤除。”依据该规定，设置户外广告应当依法办理审批手续。本案中原告江守福未经过批准，即设置户外广告，在此情况下要求被告将拆除的门头牌匾恢复原状于法无据，对其本项诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第六十七条第一款、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告平度市城市管理行政执法局于2013年10月23日拆除原告江守福设置门头牌匾的具体行政行为违法。
二、驳回原告江守福要求被告平度市城市管理行政执法局将门头牌匾恢复原状的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告平度市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审判长 张丽云
审判员 潘汝锋
审判员 房有志
二〇一四年五月二十三日
书记员 郭晓斐
书记员 宋丽艳