青海省海北藏族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）北行初字第9号
原告门源回族自治县（以下简称门源县）苏吉滩乡察汗达吾村民委员会。
法定代表人苏由拉，该村委会主任。
原告苏吉滩乡燕麦图呼村民委员会。
法定代表人王志爱，该村委会主任。
原告苏吉滩乡药草梁村民委员会。
法定代表人马占福，该村委会主任。
原告苏吉滩乡苏吉湾村民委员会。
法定代表人麻叶旦，该村委会主任。
委托代理人蔡延云，青海镇海律师事务所律师。
委托代理人张永鹏，青海镇海律师事务所律师。
被告门源县人民政府。
法定代表人黄继成，该县县长。
委托代理人王延辉，青海省农民工法律援助工作站律师。
委托代理人马占魁，系门源县草原监理站站长。
第三人万山排，男，系门源县苏吉滩乡扎麻图村三社村民。
委托代理人麻尕藏，男，系门源县苏吉滩乡扎麻图村三社村民。
委托代理人杨加羊，男，系门源县苏吉滩乡扎麻图村三社村民。
原告门源县苏吉滩乡察汗达吾村民委员会、燕麦图呼村民委员会、药草梁村民委员会、苏吉湾村民委员会与被告门源县人民政府、第三人万山排草原行政登记一案，于2014年8月31日向本院起诉，请求依法撤销门源县人民政府在1995年5月25日颁发给第三人万山排的《草原使用证》中增加牛场沟草场部分；本案诉讼费由被告承担。本院于2014年9月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年10月13日公开开庭进行了合并审理。原告委托代理人蔡延云、张永鹏，被告委托代理人王延辉、马占魁及第三人委托代理人麻尕藏、杨加羊到庭参加了诉讼。因本案案情疑难、复杂等原因，经青海省高级人民法院批准，延长审限两个月。本案现已审理终结。
原告门源县苏吉滩乡察汗达吾村民委员会、燕麦图呼村民委员会、药草梁村民委员会、苏吉湾村民委员会诉称，原告是门源县苏吉滩乡四个村的村民群众的自治组织，是全乡500多户2000多名牧民群众（包括苏吉滩乡扎麻图村一社、二社及其他合法利益被侵犯的村民）切身利益的代表。1985年，青海省人民政府为解决历史上门源县苏吉滩乡大搬迁造成的草原面积狭小、群众生活困难的问题，把属于青海省门源种马场的牛场沟草场划归至苏吉滩乡归全体牧民群众共牧。之后，由于门源县青石嘴镇德庆营村的回族群众故意侵占草场发生多次械斗事件。为减少矛盾，1991年9月7日，苏吉滩乡党委政府召开会议研究牛场沟草场问题，决定牛场沟草场为全乡冬季草场，该草场的七户村民分散安排在苏吉滩乡河南的三个村。1995年3月13日，苏吉滩乡党委政府召开会议研究牛场沟草场归属权问题，决定该草场归属权为河北二社（既原告药草梁和苏吉湾村委会），但是实际上，1998年第二轮草原承包时，牛场沟草场属于全乡公用草山。第三人扎麻图村三社的万山排等20户村民在明知牛场沟草场权属为全乡公共土地、公用草山的情况下，采取违法手段，将该草场占有使用。被告门源县人民政府明知该草场属于全乡公用，却在给第三人颁发《草原使用证》的空白处增加了牛场沟草场部分。2008年11月13日，因为国家修建石头峡水电站淹没牛场沟草场，经门源县征地拆迁移民办公室调查核实，该草场属于全乡公共土地。2013年3月24日，原告得知第三人可能得到牛场沟草场征地补偿费后，立即向苏吉滩乡党委、政府递交了《关于苏吉滩乡牛场沟草原补偿问题的解决函件》，要求该草场的征地补偿费应由全乡5个村委会共同分配。2013年8月13日，苏吉滩乡党委、政府书面给了《关于虎四哥等人要求解决牛场沟草场的补偿费及相关问题的答复》，认可“牛场沟草场承包给扎麻图村七户牧户、察汗达吾村1000亩分给河北二社，全乡共牧等情况确实存在，也有部分相关记录”。接着又表述“但最近的权属扎麻图村三社20户牧户持有《草原使用证》。”2014年7月3日，原告从被告门源县人民政府下属单位门源县草原监理站查询复印到《门源县苏吉滩乡扎麻图村三社牧户承包四至界限表二》，才掌握了合法权益被侵犯的证据，才知道合法权益被侵犯。被告违法在第三人草原使用证填写牛场沟草场部分，实际上确认了原本属于全乡500多户2000多名牧民群众的牛场沟草场及相应的征地补偿款属于第三人所有，严重侵犯了原告的合法权益。故请求依法撤销被告门源县人民政府在颁发给第三人的《草原使用证》中增加牛场沟草场的内容；由被告承担本案诉讼费用。
被告门源县人民政府辩称，1985年，门源县根据青政办（1984）232号文《青海省人民政府办公厅转批省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产生活问题的报告通知》，将牛场沟草场规划给了苏吉滩乡，在当时的分配中，又将该草场分配给了该乡扎麻图村，1998年苏吉滩乡夏秋草场承包时，根据草场承包政策确权到户的原则，苏吉滩乡作为发包方，将牛场沟草场承包给扎麻图村三社的21户牧户，并依法颁发了《草原使用证》。故门源县人民政府作出的具体行政行为，认定事实清楚，使用法律正确，程序合法。原告提起行政诉讼主体不适格，且已超过诉讼时效，原告未经行政复议就提起行政诉讼，程序违法。故请求依法驳回原告的各项诉讼请求，本案的诉讼费由原告承担。
第三人答辩称，门源县人民政府颁发给第三人的《草原使用证》合法，第三人享有《草原使用证》中牛场沟草场的使用权。因为根据青海省人民政府青政办（1984）232号文《青海省人民政府办公厅转批省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产生活问题的报告通知》及门源县人民政府门政字（1988）第100号《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》，牛场沟草场早在1988年前就已归属扎麻图村，后来分配给扎麻图村三社，为扎麻图村的内部分配。而且根据省、州有关夏秋草场承包的文件精神，1998年门源县人民政府成立了夏秋草场承包工作领导小组，并制定了实施方案，苏吉滩乡也制定了夏秋草场承包实施方案，对全乡夏秋草场进行了承包，承包过程中聘请了省测绘专家对草场进行了测量上图，并登记造册后由县有权部门颁发了权证，而且包括第三人在内的扎麻图村三社牧民还缴纳了相关费用。
牛场沟草场划分给扎麻图村有历史的原因：1976年青海省人民政府将苏吉滩乡的燕麦图呼村、察汗达吾村的部分牧民调整给门源种马场成为职工，缓解了草原紧张的问题。由于扎麻图村的村民没有得到安置，为了解决扎麻图村的困难，1984年青海省人民政府下文将门源种马场的牛场沟草场21000亩具体划分给扎麻图村，1988年门源县人民政府的100号文中“1984年省政府将门源种马场牛场沟草场划分给扎麻图村”的表述也予以印证。后因第三人所在的扎麻图村三社无秋季草场，故扎麻图村才将该草场分给三社作为秋季草场，继而依法办理了《草原使用证》。之后的二十多年时间内，苏吉滩乡的其他村包括原告从没有提出过异议。牛场沟草场划分给扎麻图村后，扎麻图村和青石嘴镇德庆营村发生过多次纠纷，但原告从没对此有过争议，实际上是对扎麻图村拥有牛场沟草场的认可。故请求依法驳回原告要求撤销门源县人民政府在颁发给第三人的《草原使用证》中增加牛场沟草场内容的诉讼请求，依法保护第三人的合法权益。
庭审中根据原、被告及第三人当庭陈述的事实及理由，本案的争议焦点是被告门源县人民政府在1995年5月25日颁发给第三人的草原使用证中增加牛场沟草场部分的具体行政行为是否合法，事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、所依据的法律法规是否正确。
被告门源县人民政府委托代理人庭审中向法庭出示了如下作出具体行政行为的证据，以证实其合法性：
1、青海省人民政府办公厅青政办（1984）232号《批转省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产问题的报告的通知》，证实草场的范围以及1984年青海省人民政府将门源马场牛场沟草场划拨给苏吉滩乡扎麻图村的事实；
2、门源县人民政府门党字（1986）第101号《关于青石嘴镇德庆营村违反草原法的通报》，证实牛场沟草场属于扎麻图村，青石嘴镇德庆营村村民强行在该草场放牧并寻衅滋事的事实；
3、门源县公安局门公（86）字第158号《关于对青石嘴镇德庆营村与苏吉滩乡扎麻图村发生草原纠纷的处理决定》，证实青石嘴镇德庆营村村民在牛场沟草场强行放牧和苏吉滩乡扎麻图村村民发生械斗，经门源县公安局侦查认定为：牛场沟草场自1985年5月份开始就划给了扎麻图村。故作出德庆营村村民对扎麻图村村民相应赔偿的处理决定的事实。
4、门源县人民政府门政字（1988）第100号《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》，证实门源县政府于1988年9月3日向苏吉滩乡、青石嘴镇政府下发了关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定，证实门源县马场牛场沟草场已划给扎麻图村的事实；
5、1988年8月26日解决牛场沟草原纠纷问题的协议，证实协议约定苏吉滩乡将属于扎麻图村的部分牛场沟草场借给青石嘴镇德庆营村使用，并给扎麻图村出具了借据的事实；
6、1999年5月25日、27日苏吉滩乡扎麻图村夏秋草场承包会议记录，证实经夏秋草场承包会议确定，将苏吉滩乡的牛场沟草场承包给扎麻图村三社21户村民的事实；
7、苏吉滩乡扎麻图村牧户承包情况表及四至界线表，证明牛场沟草场承包给扎麻图村三社21户村民后，确定了每户之间的四至界限的事实；
8、1999年扎麻图村关于夏秋草场承包实施方案执行情况报告，证实按照苏吉滩乡《承包实施方案》和《青海省草原承包办法》，牛场沟草场已全部承包给苏吉滩乡扎麻图村21户村民的事实；
9、1999年10月14日苏吉滩乡夏秋草场承包验收意见书，证实苏吉滩乡夏秋草场，包括牛场沟草场已经全部依法承包完毕，草场承包符合法律法规及相关的承包办法；
10、2000年8月23日门源县夏秋草场承包检查验收意见书，证实门源县夏秋草场已经全部依法承包完毕，并经省州联合检查验收组检查验收通过，符合法律法规及相关的承包办法。
11、《青海省草原承包办法》、《青海省草原承包检查验收办法》，证实根据青海省草原承包办法规定，牛场沟草场权属明确，从承包经营合同到承包到户的程序符合法律规定，该草场的使用权属于扎麻图村三社；将牛场沟草场承包给扎麻图村三社23户村民的程序也符合法律规定，并依照《青海省草原承包检查验收办法》依法进行了验收，程序合法。
12、牛场沟草原界限图，证实牛场沟草场的界限及该草场属于扎麻图村；
13、承包经营合同书，证明颁证程序合法。
原告门源县苏吉滩乡察汗达吾村民委员会、燕麦图呼村民委员会、药草梁村民委员会、苏吉湾村民委员会委托代理人对被告门源县人民政府出示的青海省人民政府办公厅青政办（1984）232号《批转省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产问题的报告的通知》的真实性、关联性予以认可，但质证认为该通知无法证明草原归属权；对门源县人民政府门党字（1986）第101号《关于青石嘴镇德庆营村违反草原法的通报》、门源县公安局门公（86）字第158号《关于对青石嘴镇德庆营村与苏吉滩乡扎麻图村发生草原纠纷的处理决定》、门源县人民政府门政字（1988）第100号《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》及解决牛场沟草场纠纷的协议证明的真实性、合法性不持异议，但质证认为该四份证据无法证明被告的行政行为合法，也不能证明扎麻图村三社20余户村民应当得到牛场沟草场；对苏吉滩乡扎麻图村夏秋草场承包会议记录的真实性不持异议，但对证明方向不予认可，认为该草场属于全乡村民共牧，无法证明被告的具体行政行为合法。对苏吉滩乡扎麻图村牧户承包情况表及四至界线表，真实性不持异议，但对证明方向不予认可，认为涉及到本案的草场并没有具体说明，并且侵犯了全乡村民的利益；对执行情况的汇报、苏吉滩乡夏秋草场承包验收意见书、门源县夏秋草场承包检查验收意见书、《青海省草原承包办法》、《青海省草原承包检查验收办法》及牛场沟草原界限图的真实性不持异议，但对证明方向不予认可，质证认为以上六份证据不能证明被告门源县人民政府作出的具体行政行为合法。对承包经营合同书的真实性有异议，并认为已超过举证期限。
第三人委托代理人对被告门源县人民政府当庭出示的证据无异议。
原告委托代理人对被告门源县人民政府所出示证据的真实性不持异议，当庭予以确认。对其提出的质证意见，法庭认为，青海省人民政府办公厅青政办（1984）232号《批转省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产问题的报告的通知》反映了青海省人民政府将被诉牛场沟草场由门源县种马场划给了苏吉滩乡，可以证明该草原归属权从1984年开始即为苏吉滩乡。而后的门源县人民政府《关于青石嘴镇德庆营村违反草原法的通报》、门源县公安局《关于对青石嘴镇德庆营村与苏吉滩乡扎麻图村发生草原纠纷的处理决定》、门源县人民政府《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》及解决牛场沟草场纠纷的协议印证了牛场沟草场又分配给了苏吉滩乡扎麻图村。苏吉滩乡扎麻图村夏秋草场承包会议记录，证实1999年5月25日、27日苏吉滩乡扎麻图村召开县、乡相关领导及县公证处公证人员参加的夏秋草场承包群众大会，会议研究决定牛场沟草场由扎麻图村三社愿意承包的群众承包，承包者统一管理、统一放牧，在草原使用证上标清各承包牧户的界限，并要求承包者签名捺印。当时同意承包牛场沟草场的扎麻图村三社共有183人，23户大户。而之后的《扎麻图村关于夏秋草场承包实施方案执行情况报告》、《夏秋草场承包验收意见书》及《门源县夏秋草场承包检查验收意见书》，又证实了牛场沟草场最终全部承包给苏吉滩乡扎麻图村21户村民，并经省州联合检查验收组检查验收通过，符合法律法规及相关的承包办法。承包经营合同书、承包情况表及四至界线表及牛场沟草原界限图印证了以上事实和证据，应予以认定。故原告的质证意见不能成立，不予支持。
原告门源县苏吉滩乡察汗达吾村民委员会、燕麦图呼村民委员会、药草梁村民委员会、苏吉湾村民委员会委托代理人庭审中向法庭出示了以下证据：
1、苏吉滩乡政府主持召开的村、乡二级干部会的会议记录，欲证明1991年9月7日，苏吉滩乡党委政府召开会议研究牛场沟草场问题，决定该草场由全乡吃冬草，牛场沟草场的七户村民分散安排在苏吉滩乡河南的三个村；
2、时任苏吉湾村村委会主任麻迎青的证言，证明方向同证据1；
3、门源县苏吉滩乡党委政府《会议记录》，欲证明1995年9月7日，苏吉滩乡党委政府召开会议研究牛场沟草场权属问题，决定该草场权属为河北二社，即原告药草梁村委会、苏吉湾村委会；
4、原门源县苏吉滩乡党委书记蔡门达的证言，欲证明截止1998年第二轮土地草原承包，牛场沟草场属于全乡公用草山；
5、门源县征地拆迁移民办公室《石头峡水电站建设征地区土地调查表》欲证明2008年11月13日，因国家建水电站淹没牛场沟草场，经门源县征地拆迁移民办公室调查核实，牛场沟草场属于全乡公用土地；
6、阿赛洛草原使用证，欲证明被告门源县政府明知牛场沟草场权属一直属于全乡公共土地、公用草山的情况下，在给第三人颁发的《草原使用证》的空白处增加了牛场沟草场的一部分；
7、苏吉滩乡扎麻图村三社牧户承包四至界限表二，证明方向同证据6；
8、《关于虎四哥等人要求解决牛场沟草场补偿费及相关问题的答复》，欲证明该答复认可“牛场沟草场承包给扎麻图七户牧户、原告察汗达吾村1000亩分给河北二社、全乡共牧等情况确实存在，也有部分相关记录”，接着又表述“但最近的权属证明是扎麻图村三社25户牧户持有《草原使用证》”。
9、时任苏吉滩乡扎麻图村村委会主任昝宝林的调查笔录一份，欲证明截止1998年第二轮土地草原承包，牛场沟草场属于全乡公用草山；
10、那占海、孔庆林、蔡门达调查笔录各一份，欲证明被告将牛场沟草场使用权确定给第三人，程序和实体违法，侵害了原告的合法权益；
11、苏吉滩乡政府门苏政（1998）32号、33号文件及扎麻图村夏秋草场承包领导小组的报告，欲证明被告向第三人颁发《草原使用证》违反了法定程序；
12、《青海省草原承包办法》，欲证明被告的颁证行为违法。
被告门源县人民政府委托代理人对原告委托代理人当庭所举的上述证据质证认为，1991年9月7日的村、乡二级干部《会议记录》和1995年3月13日门源县苏吉滩乡党委政府《会议记录》只是会议记录不是会议纪要，对该证据的证明效力不予认可，乡级政府无权决定草原的权属，也不能证明被告所做的具体行政行为有错误；麻迎青、蔡门达的证言属于个人证言，草原权属不能由个人确认，该证据并非做出具体行政行为所依据的事实，也不能证明具体行政行为错误；《石头峡水电站建设征地区土地调查表》与本案缺乏关联性；《草原使用证》和承包四至界限表是依法做出的；《关于虎四哥等人要求解决牛场沟草场的补偿费及相关问题的答复》无法证明被告所作出的具体行政行为有错误；昝宝林、那占海、孔庆林调查、谈话笔录证明效力不强，与本案缺乏关联性；苏吉滩乡人民政府第32号、33号文件及扎麻图村夏秋草场承包领导小组的报告同样无法证明被告所做的具体行政行为错误；《青海省草原承包办法》正是证明被告作出具体行政行为的法律依据。
第三人委托代理人对原告当庭所举上述证据的证明方向均不予认可
对原告委托代理人出示的以上证据法庭认为，村、乡二级干部《会议记录》，只能证明牛场沟草场1984年由青海省门源种马场划归至苏吉滩乡之后，于1991年9月7日经村、乡二级干部会议研究决定由全乡管理，全乡牧户吃冬草，并安排河南的三村即察汗达吾村、燕麦图呼村和扎麻图村的部分村民经营使用；1995年3月13日苏吉滩乡党委政府《会议记录》，也只能证明该草场又经乡党委政府会议研究决定归河北的二村即苏吉滩乡药草梁村和苏吉湾村经营使用。以上两次会议记录只能说明牛场沟草场划归苏吉滩乡后使用权经乡村会议研究后的变动情况，但并未根据草原法规定依法对该草场进行承包，也未经草原监理部门行政登记进行草原确权等法定程序。麻迎青、蔡门达、昝宝林、那占海、孔庆林等人的证言也仅能证明1998年第二轮土地草原承包之前，牛场沟草场的使用情况，并不能证明1999年5月29日苏吉滩乡人民政府在夏秋草场承包时与扎麻图村三社21户村民签订承包经营合同违法，也不能证实门源县人民政府据此将牛场沟草场确权给第三人的行为违反法定程序，原告没有其他证据证明或印证被告的颁证行为违法。故其质证意见不能成立，不予支持。关于《石头峡水电站建设征地区土地调查表》，经查，该调查表为因国家修建水电站淹没牛场沟草场，2008年11月13日经门源县征地拆迁移民办公室调查核实的淹没草场的类型及面积情况，但载明的土地证编号为“公共”，应该由草原监理部门核实后盖章，同时该调查表对牛场沟草场权属的表述也缺乏其他证据证实，故不予支持。2013年8月13日苏吉滩乡党委、政府《关于虎四哥等人要求解决牛场沟草场补偿费及相关问题的答复》中认定牛场沟草场的多次调整、权属变动情况及最终由扎麻图村三社牧户持证，并说明了1998年夏秋草场承包确权到户的原则，草原监理部门依法定程序给扎麻图村三社承包牛场沟草场的村民颁发的《草原使用权证》中增加牛场沟草场部分的过程及存档情况。关于苏吉滩乡政府门苏政（1998）32号、33号文件及扎麻图村夏秋草场承包领导小组的报告，证明了1998年苏吉滩乡人民政府根据海北州畜牧局《关于认真搞好夏秋草场承包工作的通知》和门源县《牧区夏秋草场承包工作实施方案》制定出苏吉滩乡关于全面推行夏秋草场承包工作实施方案，方案明确规定了“坚持以户为单位的承包方式，一次到位乡为发包方，牧民为承包方，承包经营期不少于50年的承包原则”。同时，规定了承包工作方法及步骤，成立了夏秋草场承包领导小组，而且蔡门达、孔庆林、昝宝林就是领导小组成员，蔡门达任组长，孔庆林任副组长。这就恰恰印证了第三人在苏吉滩乡夏秋草场承包过程中依法和苏吉滩乡政府签订《夏秋草场承包经营合同书》，继而由被告门源县政府将牛场沟草场依法定形式确权给第三人。故原告委托代理人认为被告门源县人民政府的具体行政行为错误，程序违法的质证意见不能成立，不予支持。
经原告委托代理人书面申请证人原苏吉滩乡扎麻图村村主任昝宝林、苏吉滩乡扎麻图村一社村民李万顺、扎麻图村二社村民布南夸出庭作证。均证明牛场沟草场属于全乡的共用草场，其归属权属于扎麻图村三社的问题没有开会研究过。法庭认为，以上三位证人的证言只能证明牛场沟草场自划归至苏吉滩乡后使用、经营的数次变动情况。但1999年5月25日、27日苏吉滩乡扎麻图村召开县、乡相关领导及县公证处公证人员参加的夏秋草场承包群众大会，研究决定牛场沟草场由扎麻图村三社愿意承包的群众承包。故原告的该牛场沟草场属于扎麻图村三社的问题没有研究过的证言与事实不符，不予支持。
庭审中，原告委托代理人提出被告未按时向法庭递交答辩状及做出具体行政行为的证据，应当承担举证不能的后果。经查，被告门源县人民政府在举证期限内已向法庭递交了做出具体行政行为的相关证据，故其代理意见不成立。被告虽没按期递交答辩状，但根据行政诉讼法第四十三条第二款之规定，被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
经审理查明，1984年11月29日青海省人民政府办公厅以青政办（1984）232号《转批省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产生活问题的报告通知》，将原属于青海省门源种马场的牛场沟草场划归至苏吉滩乡，在当时的分配中，又将该草场分配给了苏吉滩乡扎麻图村。之后，因门源县青石嘴镇德庆营村村民在该草场非法强行放牧，造成草场植被破坏，扎麻图村部分村民受伤、财物损坏。为此，门源县人民政府于1986年9月15日对青石嘴镇及德庆营村进行了通报，1986年9月15日门源县公安局作出对德庆营村村民对扎麻图村民予以相应赔偿的处理决定，并重申了该草场归苏吉滩乡扎麻图村。为减少纠纷，1988年8月26日苏吉滩乡与青石嘴镇达成解决牛场沟草原纠纷问题的协议，约定苏吉滩乡将属于扎麻图村的部分牛场沟草场借给青石嘴镇德庆营村使用，并给扎麻图村村出具了借据。门源县政府于1988年9月3日向苏吉滩乡、青石嘴镇政府下发了第100号《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》。
1991年9月7日，苏吉滩乡党委政府召开会议研究决定，牛场沟草场为全乡冬季草场，该草场的七户村民分散安排在苏吉滩乡河南的三个村（即察汗达吾村、燕麦图呼村和扎麻图村）。1995年3月13日，苏吉滩乡党委政府再次召开会议研究决定该草场由河北的二个村（即药草梁村和苏吉湾村）经营使用。
1998—1999年苏吉滩乡在门源县进行夏秋草场承包时，根据省、州有关夏秋草场承包文件精神及夏秋草场承包实施方案，按照草场承包确权到户的原则，苏吉滩乡扎麻图村于1999年5月25日、27日召开县、乡相关领导及县公证处公证人员参加的夏秋草场承包群众大会，会议研究决定牛场沟草场由扎麻图村三社愿意承包的群众承包。苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社的21户村民签订了《夏秋草场承包经营合同书》，承包过程聘请了省测绘专家对草场进行了测量上图，并登记造册，经省州联合检查验收组检查验收通过，并经门源县公证处公证，将牛场沟草场承包给了该社万山排等21户村民。而后门源县人民政府依法定程序给该21户村民颁发的《草原使用证》中，增加了牛场沟草场为夏秋草场部分予以了确权。
2008年11月13日，因国家修建石头峡水电站淹没牛场沟草场。2013年3月24日，原告得知第三人可能得到牛场沟草场征地补偿费后，向苏吉滩乡党委、政府递交了《关于苏吉滩乡牛场沟草原补偿问题的解决函件》，要求该草场的征地补偿费应由全乡5个村委会共同分配。2013年8月13日，苏吉滩乡党委、政府书面给了《关于虎四哥等人要求解决牛场沟草场的补偿费及相关问题的答复》。2014年7月3日，原告从被告门源县人民政府下属单位门源县草原监理站查询到《门源县苏吉滩乡扎麻图村三社牧户承包四至界限表二》，认为被告违法在第三人草原使用证中填写了牛场沟草场部分，侵犯了原告的合法权益。故请求依法撤销被告门源县人民政府在颁发给第三人万山排的《草原使用证》中增加牛场沟草场的内容；由被告承担本案诉讼费用。
另查明，1、牛场沟草场实际面积为10800亩；2、夏秋草场承包中最终与苏吉滩乡签订《夏秋草场承包经营合同书》、由门源县人民政府在颁发的《草原使用证》中增加牛场沟草场部分的扎麻图村三社的村民为21户；3、第三人万山排《草原使用证》编号为30-02-160；4、原告因不服被告门源县人民政府颁发给第三人的《草原使用证》中填写并确认第三人承包牛场沟草场的具体行政行为，于2014年7月24日向海北州人民政府提起行政复议，复议机关于2014年7月28日以申请人的行政复议申请超过法定期限为由，决定不予受理。
本院认为，本案中牛场沟草场为青海省人民政府办公厅，将原属于青海省门源种马场的该草场划归至苏吉滩乡，后经内部分配给苏吉滩乡扎麻图村，以上事实有门源县人民政府《关于青石嘴镇德庆营村违反草原法的通报》、门源县公安局《关于对青石嘴镇德庆营村与苏吉滩乡扎麻图村发生草原纠纷的处理决定》、门源县人民政府《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》、解决牛场沟草场纠纷的协议及牛场沟草场暂时借于青石镇德庆营村的借据等证据相互印证，应予以认定。该草场后虽经苏吉滩乡村、乡二级干部会议及乡党委、政府会议分别研究决定牛场沟草场由全乡吃冬草和归察汗达吾村、燕麦图呼村、扎麻图村、药草梁村和苏吉湾村部分村民经营使用。但在之后的门源县夏秋草场承包时，根据夏秋草场承包到户的原则，苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社的万山排等21户村民签订了《夏秋草场承包经营合同书》，依法对草场进行测量上图、登记造册等法定程序，经省州联合检查验收组检查验收通过，并经门源县公证处公证，将牛场沟草场承包给了该社万山排等21户村民。最终门源县人民政府根据《中华人民共和国草原法》及《青海省草原承包办法》等相关法律法规，依法在第三人万山排的《草原使用证》中对增加的牛场沟草场为夏秋草场的部分给予了确权，其具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规准确，应予以维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持门源县人民政府在1995年5月25日颁发给第三人万山排的编号为30-02-160《草原使用证》中增加的牛场沟草场部分。
案件受理费50元，由原告门源县苏吉滩乡察汗达吾村民委员会、燕麦图呼村民委员会、药草梁村民委员会、苏吉湾村民委员会共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 陈志刚
审 判 员 张康宁
代理审判员 熊 静
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 孔繁春