南京铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）苏8602行初695号原告金禾，女，1946年10月9日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人殷钢，男，1974年7月11日生，汉族，住南京市秦淮区，系金禾之子。被告南京市发展和改革委员会，住所地南京市江东中路265号18楼。法定代表人沈剑荣，主任。委托代理人谷丹，南京市改革委员会工作人员。委托代理人吴苏宁，江苏诺法律师事务所律师。原告金禾诉被告南京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）不履行行政复议法定职责一案，原告于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月25日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案，原告金禾及其委托代理人殷钢，被告市发改委的委托代理人吴苏宁、委托代理人暨工作人员谷丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年4月7日，市发改委作出[2016]宁发改行复第2-1号不予受理行政复议申请决定书（以下简称2-1号决定），决定不予受理金禾的复议申请。原告金禾诉称：原告向秦淮区发改局申请公开侯家桥菜场危房改造项目立项文件和相关书面材料，秦淮区发改局拒绝公开。原告向被告申请行政复议，被告于2016年1月20日作出[2016]宁发改行复第2号不予受理行政复议申请决定书（以下简称2号决定），决定不予受理复议申请。经人民法院判决撤销了2号决定。2017年4月8日，原告签收了2-1号决定。原告认为，1.被告作出2-1号决定，应当适用行政复议法实施条例第二十九条，但被告却依据的是第二十八条，适用法律错误，且行政诉讼法的司法解释也不能作为被告作出行为的依据。2.根据南京市建邺区人民法院（2016）苏0105行初24号行政判决的质证、认证意见部分内容，被告以逾期未补正为由作出2-1号决定无法律依据。3.本人经补正之前的申请书已经明确要求被告复议秦淮发改局拒绝信息公开的行为，补正后的申请书是按照被告工作人员的指导作出的，经过被告工作人员指导，本人认为被告也保存有相关信息，也可以由被告公开，才在综上所述一栏中请求被告公开政府信息。因此被告作出2-1号决定明显不当。综上，2-1号决定事实证据不足，适用法律错误，存在明显不当，请求法院判决：1.撤销被告市发改委作出的[2016]宁发改行复第2-1号不予受理行政复议申请决定；2.被告在一定期限内履行行政复议的法定职责。3.被告承担本案诉讼费用。原告金禾向本院提交了以下证据：证据1.[2016]宁发改行复第2-1号不予受理行政复议申请决定书。证明被诉行为存在。证据2.行政复议申请书（首份）。证明我首次申请时已经按行政复议法要求提交申请书。证据3.[2016]宁发改行复第2号行政复议申请补正通知书。证明被告告知书违反规定未准确告知。证据4.[2016]宁发改行复第2号不予受理行政复议申请决定书。证明根据被告工作人员履职过程中告知我明确信息公开义务机关。证据5.行政复议申请书（补正）。证明本人根据上述告知重新补正了复议申请。证据6.南京市建邺区人民法院（2016）苏0105行初24号行政判决书。证据7.南京市中级人民法院（2017）苏01行终30号行政判决书。证明法院已按程序错误撤销了原先的不予受理决定书。被告市发改委辩称：本委依法履行了法定职责。在人民法院作出生效判决撤销2号决定后，本委于2017年4月7日作出2-1号决定，符合法律规定。原告于2016年1月18日向本委提出复议申请，复议请求为：“（1）履行公开与秦淮发改投资字[2015]42号，对应的你局保存的《关于秦淮区侯家桥农贸市场实施危房改造项目的申请报告》及附件。（2）确认秦淮区侯家桥农贸市场改建工程违法。违反‘三原原则’，违反开工程序。（3）确认现建筑多余建筑体量违法。（4）确认秦淮区侯家桥农贸市场房屋属于危房的合法鉴定材料符合法定鉴定机关依法定管理规定，法定程序，技术标准出具。（5）确认秦淮区侯家桥农贸市场占有硂三楼以南，多边形地籍范围违法。”本委审查后于同年1月22日向原告寄送了行政复议补正通知书，要求原告收到通知后2日内补正申请材料。本委于同年1月26日收到原告邮寄的补正材料。经审查，本委认为：原告所申请的第1项内容，要求本委履行相关行为，不属于行政复议范围，第2-5项也不属于行政复议范围。另原告逾期未补正收到秦淮发改局信息公开申请答复时间的证明材料。因此，本委依法决定不予受理。综上，请求驳回诉讼请求。被告市发改委向本院提交了以下证据、依据：证据1.行政复议申请签收凭证。证据2.行政复议申请书及其附件材料。证据1-2证明2016年1月18日收到原告的行政复议申请书。证据3.[2016]宁发改行复第2号行政复议申请补正通知书邮寄单。证据4.[2016]宁发改行复第2号行政复议申请补正通知书。证据3-4证明被告于1月20日向原告寄出了行政复议补正通知书，要求其补正材料。证据5.收到行政复议申请补正材料邮寄单。证据6.行政复议申请补正材料。证据5-6证明被告在2016年1月26日收到补正材料，原告补正申请书仍为要求被告履行信息公开的义务。证据7.[2016]宁发改行复第2号不予受理行政复议申请决定书邮递证明。证据8.[2016]宁发改行复第2号不予受理行政复议申请决定书。证据7-8证明被告在2016年1月26日向申请人作出了2号决定并向申请人送达。证据9.南京市建邺区人民法院（2016）苏0105行初24号行政判决书。证据10.南京市中级人民法院（2017）苏01行终30号行政判决书。证据9-10证明经过建邺区法院和南京市中院的全面审理认为在行政复议过程中仅为程序错误，因程序错误撤销了被告所作的2号决定。证据11.[2016]宁发改行复第2-1号不予受理行政复议申请决定书。证据12.[2016]宁发改行复第2-1号不予受理行政复议申请决定书邮寄凭证。证据11-12证明被告在2017年4月7日作出2-1号决定并邮寄送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《中华人民共和国行政复议法实施条例》。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1、3认可。对证据2、5的真实性认可，复议请求不符合受理范围。对证据4的真实性认可，该复议决定已被南京市中级人民法院生效法律文书撤销。对证据6的证明目的不认可，不能证明原告在行政复议申请阶段向复议机关明示了复议请求在复议期限之内。对证据7认可，本委已按生效文书要求作出了新的复议决定，判决书也确认了2号决定仅为程序错误。原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性认可，申请在复议期限内。对证据2认可，申请书的事实和理由部分能够反映请求里的“你局”并非指市发改委而是指秦淮区发改局。对证据3、4认可，但补正通知书并未清楚告知应当如何补正。对证据5-12认可。本院对原、被告双方提供的证据认证如下：原、被告提供的证据均具备关联性、合法性、真实性。经审理查明：2015年11月，原告向南京市秦淮区发展和改革局提交信息公开申请，2015年11月18日，南京市秦淮区发展和改革局作出信息公开答复。2016年1月18日，原告向被告提出复议申请，复议请求为：“（1）履行公开与秦淮发改投资字[2015]42号，对应的你局保存的《关于秦淮区侯家桥农贸市场实施危房改造项目的申请报告》及附件。（2）确认秦淮区侯家桥农贸市场改建工程违法。违反‘三原原则’，违反开工程序。（3）确认现建筑多余建筑体量违法。（4）确认秦淮区侯家桥农贸市场房屋属于危房的合法鉴定材料符合法定鉴定机关依法定管理规定，法定程序，技术标准出具。（5）确认秦淮区侯家桥农贸市场占有硂三楼以南，多边形地籍范围违法。”该申请书上无原告签名。被告于同年1月22日向原告寄送了行政复议补正通知书，要求原告收到通知后2日内补正申请材料。原告于次日收到补正通知书。原告于同年1月25日向被告邮寄了经补正的复议申请书，被告于次日收到。经补正的复议申请书上的复议请求无变化，第3页上载明“请求市发改委履行公开《关于秦淮区侯家桥农贸市场实施危房改造项目的申请报告》及附件的义务。”2016年1月26日，被告向原告邮寄了2号决定。次日，原告收到2号决定，该决定落款时间为2016年1月21日。原告不服2号决定，向南京市建邺区人民法院提起行政诉讼。2016年8月15日，南京市建邺区人民法院作出（2017）苏0105行初24号行政判决，以2号决定程序违法为由，判决撤销2号决定。市发改委不服提出上诉。2017年3月27日，南京市中级人民法院作出（2016）苏01行终30号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2017年4月7日，市发改委作出2-1号决定，决定不予受理金禾的复议申请。金禾于次日收到2-1号决定。2017年4月24日，原告提起本案行政诉讼。庭审过程中，针对原告陈述补正后的申请书是按照被告工作人员的指导作出的，被告代理人谷丹称，原告收到补正通知书后曾经电话与其联系如何补正，其在电话中请申请人明确复议申请书的第一项申请到底是指向市发改委还是秦淮区发改局。本院认为：本案的争议焦点是原告向被告申请复议的事项是否属于行政复议法所规定的复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政复议和行政诉讼并称行政争讼制度，它们不仅共享一些重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。质言之，行政复议是行政复议机关通过对被复议机关作出的具体行政行为进行合法性审查，从而保护复议申请人合法权益，解决行政争议的制度。复议申请人不能直接要求行政复议机关作出具体行政行为，履行被复议机关的职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议范围。第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”本案中，原告2016年1月18日向被告提出复议申请，复议请求为：“（1）履行公开与秦淮发改投资字[2015]42号，对应的你局保存的《关于秦淮区侯家桥农贸市场实施危房改造项目的申请报告》及附件。（2）确认秦淮区侯家桥农贸市场改建工程违法。违反‘三原原则’，违反开工程序。（3）确认现建筑多余建筑体量违法。（4）确认秦淮区侯家桥农贸市场房屋属于危房的合法鉴定材料符合法定鉴定机关依法定管理规定，法定程序，技术标准出具。（5）确认秦淮区侯家桥农贸市场占有硂三楼以南，多边形地籍范围违法。”上述复议请求第1项的确表述不清，且复议申请书没有申请人签名。被告收到申请后于同年1月22日向原告寄送了行政复议补正通知书，符合法律规定。经补正后的复议请求无变化，第3页上载明“请求市发改委履行公开《关于秦淮区侯家桥农贸市场实施危房改造项目的申请报告》及附件的义务。”考察原告所提出的五项复议请求，均无被申请审查的具体行政行为，均为直接要求行政复议机关市发改委作出具体行政行为，这些请求不符合行政复议制度的立法目的和运行方式，不属于行政复议范围。人民法院以违反法定程序为由判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。因此，市发改委作出2-1号决定并无不当，适用法律正确。同理，对于不属于行政复议范围的事项，也就谈不上管辖的问题，市发改委也没有义务将上述事项移送给其他复议机关。行政诉讼实行全面审查原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”因此，如果2号决定在职权依据、事实认定、适用法律以及制作时间以外的其他行政程序方面存在合法性瑕疵，（2017）苏01行终30号行政判决应予指出。事实上，该判决未对2号决定的上述方面作出否定评价。2-1号决定在弥补了2号决定的程序瑕疵后，无其他合法性问题。关于政府信息的公开义务机关问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”自政府信息公开条例颁布以来，对于该条中“行政机关从公民、法人或者其他组织获取”中的“其他组织”，是否包括其他行政机关，一直存在争议。但是，近期最高人民法院发布的案例指出，该条中的“其他组织”不包括其他行政机关。意味着，对于由A行政机关制作，B行政机关履行职责过程中从A行政机关获取并保存的政府信息，公开义务机关限于制作机关。因此，即便涉案信息由秦淮区发改局制作，市发改委从秦淮区发改局处获取并保存，市发改委也没有依申请公开该信息的义务。而且，原告以复议申请书的方式向市发改委提出政府信息公开申请，也不符合政府信息公开申请的形式要件。综上，2-1号决定合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告金禾的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告金禾负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  夏文浩审 判 员  倪荣鑫人民陪审员  纪文建二〇一七年七月二十一日见习书记员  朱莉君