湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第48号
上诉人彭武珍，男，1945年4月8日出生，土家族。
委托代理人杨洁，男，湖南喳哂呔律师事务所律师。
委托代理人彭吉和，男，1967年9月21日出生，土家族。
被上诉人龙山县人民政府。住所地：龙山县民安街道办事处新建路。
法定代表人梁君，男，县长。
委托代理人彭斌，男，湖南喳哂呔律师事务所律师。
委托代理人黄立元，男，国土局干部，1976年8月15日出生，土家族。
原审第三人彭继月，男，1943年4月22日出生，土家族。
原审第三人龙山县公路管理局。住所地：龙山县民安街道办事处新建路。
法定代表人曹长友，男，局长。
委托代理人鞠小鹏，男，湖南湘龙律师事务所律师。
上诉人彭武珍因与被上诉人龙山县人民政府及原审第三人彭继月、龙山县公路管理局土地行政管理一案，不服龙山县人民法院（2014）龙行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人彭武珍委托代理人杨洁、彭吉河，被上诉人龙山县人民政府委托代理人彭斌、黄立元，原审第三人龙山县公路管理局委托代理人鞠晓鹏到庭参加诉讼。原审第三人彭继月经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，争议地现为龙山县红岩溪镇209国道路基护坡，与原告的责任田小地名口前大田（又名吉光大田）相邻。该争议地是1985年209国道加宽时形成的。原告与第三人彭继月就该争议地的承包经营权发生纠纷，原告于2011年7月15日向龙山县红岩溪镇人民政府提出确权申请，龙山县红岩溪镇人民政府于2011年9月23日作出红政决字（2011）2号土地行政确权决定书，决定争议地靠近209国道一部分公路用地以外的部分土地的管理权和使用权归彭继月所有。原告不服该确权决定书，于2011年11月17日向县政府申请复议，县政府于2012年1月16日作出龙政复决字（2012）1号行政复议决定书，维持了龙山县红岩溪镇人民政府的决定。原告仍不服，于2012年3月12日诉至本院。龙山县人民法院于2012年6月12日作出（2012）龙行初字第6号行政判决书，以龙山县红岩溪镇人民政府超越职权为由，撤销了红政决字（2011）2号土地行政确权决定书。2013年9月22日县政府就争议地的权属作出龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》，争议地权属归县公路局所有。原告不服向州人民政府申请复议，州人民政府于2013年12月27日作出州府复决字（2013）26号行政复议决定书，维持了县政府的决定。原告不服复议决定，于2014年1月6日向州中级人民法院提起诉讼。州中院遂作出（2014）州行初字第2号行政裁定书，裁定本案移交龙山县人民法院审理。一审同时查明，彭武珍持有的土地承包经营权证上载明，其承包口前大田1亩，四至界限为上彭武茂田，下彭继月田，左彭武忠田，右处车路，并注有公路加宽占0.2亩。一审另查明，1995年古丈村因水冲沙压农业税核减0.6亩，其中彭武珍责任田0.2亩。当时加宽公路占用土地没有用现金补偿，而是采用核减农业税的方式进行补偿的。
原判认为，被告县政府作出的龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》，查明了该争议地位于本县红岩溪镇古丈村和凉风村交界处，属于209国道路基护坡。县公路局向龙山县国土资源局提出保护公路护坡产权的申请，虽然未向龙山县人民政府提出申请，土地行政确权决定的作出主体只有县级或乡（镇）级人民政府，县政府作出的（2013）第2号决定，将县公路局作为第三人虽有瑕疵，但事实清楚，本院予以确认。1985年209国道加宽占用了彭武珍0.2亩土地，其补偿方式采用核减农业税的方式，符合当时的政策依据，原告在1985年至2011年近二十六年的时间内没有提出异议，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的具体行政行为的诉讼时效从作出之日起不超过20年，因此，原告对其争议地主张权利已超过了法律规定的保护范畴。被告作出了不受法律保护的土地行政确权决定，明确了县公路局对争议地享有所有权并无不当，其事实清楚，程序公正，应当予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持县政府于2013年9月22日作出的龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》。案件受理费100元，由原告彭武珍承担。
上诉人彭武珍不服一审判决上诉称：一、一审关于“维持县政府于2013年9月22日作出的龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》”的判决认定事实不清，证据不足。1、一审判决认定涉案的争议地属于209国道路基护坡属事实认定错误，该争议地1985年209国道未加宽之前属于上诉人的责任田，1985年国道加宽时泥土堆积在原告的责任田内，覆盖在上诉人责任田上从而形成护坡，上诉人对该争议地享有土地使用权。2、被上诉人及第三人龙山县公路管理局没有提供任何证据证实涉案的争议地为209国道路基护坡。3、被上诉人作出龙政行决字（2013）第2号决定所确认的事实与其在一审诉讼时的抗辩理由完全不同，由此可以肯定其所作出的具体行政行为存在明显的事实错误。被上诉人作出的决定所确认的事实是“公路部门对因公路加宽而占用的土地实行了补偿或者变相补偿”，而其在一审中的抗辩理由为涉案的争议地为公路护坡，几次公路改造使用护坡加宽，一直归公路部门管理使用，权属为国有土地性质。两相对照，存在明显矛盾，由此可以肯定，被上诉人作出的具体行政行为主要事实认定方面存在明显的错误。二、一审证据采信不公，被上诉人在作出具体行政行为过程中存在明显的程序违法，且事实不清，证据不足。1、被上诉人在第三人龙山县公路局不是确权申请的申请人和被申请人情况下擅自将公路局列为申请人，属程序违法。2、一审判决证据采信不公。三、一审判决在主要事实认定方面相互矛盾。一审判决在“本院认为”中开始确认涉案的争议地属于209国道路基护坡，后又确认“1985年209国道加宽占用了彭武珍0.2亩土地，其补偿方式采用核减农业税的方式，符合当时的政策依据。”两相对照，相互矛盾。四、涉案的争议地为1985年209国道加宽泥土堆积在上诉人责任田内占用的上诉人责任田，财政部门为上诉人核减相应农业税的事实不能代表涉案争议地的权属已经变为国有土地，涉案争议地变为国有土地的唯一条件是国家对该地进行征收并对上诉人给予适实的补偿。五、一审判决以《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条之规定作为支撑被上诉人具体行政行为合法有效的法律依据属适用法律错误。上诉法律规定是针对行政机关作出的具体行政行为内容后，公民、法人、或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的时效规定，被上诉人就涉案争议地作出具体行政行为的时间是2013年9月22日，后上诉人依法提起行政诉讼并无不当，完全合法，故一审判决引用上诉法律规定作为支撑被上诉人具体行政行为合法有效的法律依据属适用法律错误。请求二审依法撤销一审判决，撤销龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》。
被上诉人龙山县人民政府在二审中没有提交书面答辩状，其在庭审中口头答辩称：一、一审判决认定事实清楚。1985争议地形成以前，上诉人的田与公路之间存在护坡，归公路部门管理。二、1985年公路加宽，是从里面加宽，即便征用了上诉人的田，土地也变更为了国有土地，护坡不存在是上诉人的责任田。三、争议地的路段是向里坎加宽，形成了现在加宽的地貌，仍然属于国有土地。故涉案土地1985年开始一直由公路局管理，性质属于国有土地。政府认定国有土地确权给第三人并无不当。请求二审依法维持一审判决。
原审第三人龙山县公路管理局在二审中没有提交书面答辩状，其在庭审中口头答辩称：一、一审认定事实清楚，争议地是1985年形成的，一直到现在地形地貌没有发生根本性的变化，1985年加宽形成了公路护坡主要目的是保护公路设施安全，护坡1985年就形成了。1985年护坡形成后已经给上诉人变相补偿，当时占了上诉人彭武珍0.2亩田。二、一审适用法律准确，一审适用的法律规定了对不动产界定20年，现在诉讼的争议地已经过了30年，对历史形成的客观事实，我们应该尊重。请求二审依法判决。
在二审中，上诉人彭武珍拟提供两组证据，第一组证据系2份证明（证人证言），拟证明该争议地一直属于集体土地。第二组证据调查笔录，拟证明龙山县人民政府、龙山县公路管理局从来没有找田荣固取过任何笔录。合议庭经审查认为，上诉人所举上述两组证据均系在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条二款的规定，本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实基本一致。
本院二审另查明以下事实，1、本案被诉具体行政行为，即龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》中，没有适用法律、法规。2、本案被诉具体行政行为、即确权决定中载有以下事实认定的内容：“红岩溪镇财政所核减农业税的证明与公路加宽无直接关系，不能证明1985年公路加宽时占用了该争议地。如是占用了，红岩溪镇财政所核减农业税的证明属公路加宽占地所成，证明当时已进行了补偿”，该事实认定内容模棱两可、自相矛盾，既没有肯定争议地当年是否已被占用或征收，也没有肯定是否依法进行了补偿。3、2011年上诉人彭武珍与原审第三人彭继月曾因土地承包经营权发生纠纷，其争议地与本案的争议地是同一宗土地，面积一致。4、2011年上诉人彭武珍与原审第三人彭继月因土地承包经营权发生纠纷后，经红岩溪镇人民政府确权处理并诉至龙山县人民法院，该院作出了（2012）龙行初字第6号行政判决，该判决的认定事实部分查明：“该争议地为护坡地，系1985年209国道公路加宽时形成的公路护坡。属公路两侧保护用地，因未经征用，现仍属于农民集体所有”。该判决对争议地是否被征用以及土地的性质已经做出了认定，即“未经征用”和“属于农民集体所有”，判决作出后各方当事人均未提起上诉，已经发生法律效力。
本院认为，本案争议焦点主要是被诉具体行政行为认定的事实是否清楚，即争议地是否已经被征收并进行了补偿，土地的性质是否已转变为国有。
首先，关于征收和补偿的问题。根据二审查明的事实，被上诉人所作的行政确权决定中，其认定事实缺乏主要证据的支持，且事实认定的内容模棱两可和自相矛盾，既没有肯定争议地是否已被征收，也没有肯定是否依法进行了补偿，属认定事实不清、主要证据不足。其次，关于争议地的土地性质。本案中所涉及的一份重要证据，即生效的（2012）龙行初字第6号行政判决，该判决对争议地的土地性质已作了明确界定：“属于农民集体所有”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”，因此，被上诉人将争议地认定为国有土地并确定归龙山县公路管理局所有，明显与（2012）龙行初字第7号行政判决所认定的事实不符。此外，由于被上诉人所作的行政确权决定中没有引用相应的法律、法规，故，可以认定被诉具体行政行为没有法律依据。
综上，本案被上诉人龙山县人民政府作出的被诉具体行政行为认定事实不清、主要证据不足，且没有法律依据，依法应予撤销。一审适用法律错误，判决错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（二）项之规定，判决如下：
撤销龙山县人民法院（2014）龙行初字第9号行政判决。
撤销龙山县人民政府作出的龙政行决字（2013）第2号《龙山县人民政府关于土地行政确权的决定》。
一、二审案件受理费共计200元，由被上诉人龙山县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一四年九月十九日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。