辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽01行终796号
上诉人（原审原告）：王殿胤，男，1943年12月27日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。
上诉人（原审原告）：王群生，男，1955年3月9日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。
上诉人（原审原告）：王丹，女，1964年1月7日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。
上诉人（原审原告）：王娅楠，女，1982年11月8日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。
上诉人王群生、王丹、王娅楠共同委托代理人：王殿胤，男，1943年12月27日出生，汉族，住址辽宁省鞍山市铁东区。
被上诉人（原审被告）：辽宁省发展和改革委员会，地址辽宁省沈阳市皇姑区。
法定代表人：吴忠琼，女，系主任。
委托代理人：王建烨，男，系该委员会工作人员。
委托代理人：王冰，男，系该委员会工作人员。
被上诉人（原审第三人）：鞍山市发展和改革委员会，地址辽宁省鞍山市铁东区。
法定代表人：马长青，男，系主任。
委托代理人：郑威，男，系该委员会工作人员。
委托代理人：魏东新，男，系辽宁弘扬律师事务所律师。
上诉人王殿胤、王群生、王丹、王娅楠诉被上诉人辽宁省发展和改革委员会、原审第三人鞍山市发展和改革委员会行政复议决定一案，不服沈阳市和平区人民法院（2016）辽0102行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，上诉人王殿胤、王群生、王丹、王娅楠及上诉人王群生、王丹、王娅楠的共同委托代理人王殿胤，被上诉人辽宁省发展和改革委员会的委托代理人王建烨、王冰，原审第三人鞍山市发展和改革委员会的委托代理人郑威、魏东新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2015年5月31日王殿胤、王群生、王丹、王娅楠向辽宁省发改委递交《行政复议申请书》，请求撤销鞍山发改委2010年1月26日作出的鞍发改审投[2010]1号《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的批复》，并请求鞍山发改委依法赔偿损失。同时向辽宁省发改委提交了《房屋所有权证》、《集体土地建设用地使用证》、《遗嘱公证书》等材料。2015年6月5日辽宁省发改委向鞍山发改委下达《行政复议答复通知书》。2015年6月12日鞍山发改委向辽宁省发改委提交《被申请人答复书》及相关证据。2015年7月28日辽宁省发改委下达《延期审理通知书》。2015年8月26日辽宁省发改委作出辽发改行复决字[2015]8号行政复议决定，决定：确认被申请人鞍山市发展和改革委员会作出的（鞍发改审投[2010]1号）《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的批复》违规，被申请人依法对鞍山市高官岭置业项目重新进行审批，驳回申请人王殿胤等人要求被申请人依法赔偿损失的复议请求。复议决定查明的事实为：鞍山城投房地产开发有限公司系鞍山市建设投资发展有限公司投资设立的子公司，鞍山市建设投资发展有限公司系国有独资公司，涉案项目总投资为55050.65万元，资金来源为城投公司自筹30050.65万元，银行贷款25000万元。2009年11月25日城投公司在鞍山市土地储备交易大厅举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，成为了涉案项目地块（编号DH-2009-098）的竞得人。2010年1月，城投公司向鞍山发改委报送了《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的请示》（鞍城投房地产发[2010]3号），请求核准涉案项目，并附有辽宁省城乡规划设计院编制的《鞍山市城投房地产开发有限公司高官岭置业小区可行性研究报告》、鞍山市环境保护局出具的《关于高官岭置业小区建设项目环境影响报告书的批复》（鞍环保函[2010]45号）、《鞍山市规划委员会会议纪要》（2010年3号）、涉案项目所需地块挂牌出让成交确认书及加盖有鞍山市规划局“同意该规划设计方案”、“该方案符合管线规划要求”印章的涉案项目规划设计方案（鞍规甲字第206号）等材料，鞍山发改委在审查上述材料后，于2010年1月26日作出了1号批复。后城投公司相继于2010年2月26日和2012年9月14日获得了鞍国用[2010]第101574号和鞍国用[2012]第101725号土地使用权证，获得了涉案项目地块的国有土地使用权。
原审法院认为，四原告作为申请人向复议机关辽宁省发改委提出的复议请求有两项，即撤销被申请人鞍山发改委作出的1号批复和要求鞍山发改委赔偿损失。复议机关辽宁省发改委在复议决定中支持了原告的第一项请求，即确认鞍山发改委作出的1号批复违规，责令鞍山发改委重新审批；驳回了原告第二项要求鞍山发改委赔偿的请求。四原告提起诉讼的主要理由正在于复议决定没有支持其赔偿请求。故本案中，原审法院着重审查被告辽宁省发改委作出的驳回四原告赔偿请求的决定是否合法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家机关承担赔偿责任应当满足三个条件，一是存在法定的侵权行为，二是有损害后果，三是侵权行为和损害后果之间存在因果关系，三个条件缺一不可且同时满足的情况下，国家机关才承担赔偿责任。本案中，鞍山发改委作出的1号批复行为被复议机关确认违法，满足了第一个条件；原告在复议申请中主张的房屋被拆除、生活物品丢失、宅基地被侵占、家人因拆迁去世等损失，并未向复议机关提供相应的证据，诉讼中也未向原审法院提供相关损失的证据，损害后果没有证据予以证明，第二个条件没有满足；关于第三个条件，侵权行为与损害后果是否存在因果关系，原审法院认为，鞍山发改委作出的1号批复，是国家为了加强宏观调控、改善和稳定市场投资建设秩序、规范新开工项目管理，解决投资增长过快、投资规模过大、低水平重复建设等矛盾，针对其中的政府投资项目设立的审批环节，待项目可行性研究报告审批通过后，项目单位可办理土地征收、房屋征收等工作。鞍山发改委作出的1号批复，主要内容是对项目的建设规模、建设工期、投资规模及资金来源等问题的批复，不涉及项目用地的拆迁、补偿等内容，并不是导致四原告所述损失的直接原因。四原告所述的损害后果是房屋被拆迁未得到安置，导致其损害后果出现的是征地拆迁行为，补偿安置的主体也应当是房屋土地征收机关，并非鞍山发改委行政行为导致的直接后果，故王殿胤等人申请鞍山发改委国家赔偿的第三个条件没有成立。综上，被告辽宁省发改委认定王殿胤等人提供的证据不能证明受到损害的事实存在以及与1号批复存在关联，认定事实清楚，复议决定据此驳回王殿胤等人的赔偿请求，适用法律正确。经审查，根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）中“实行审批制的政府投资项目，项目单位……向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件”的规定，以及《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）中“未经预审或者预审未通过，不得批复可行性研究报告”的规定，鞍山发改委在没有收到国土资源部门出具的涉案项目用地预审意见前提下，作出被诉的1号批复，违反了上述法律规定。被告辽宁省发改委作出确认鞍山发改委作出的1号批复违规，责令鞍山发改委重新进行审批的决定，结论正确。但是，鞍山发改委在缺少法定要件的情况下作出1号批复，应当属于行政行为主要事实不清、证据不足，而辽宁省发改委认定鞍山发改委的这种情形属于违反法定程序，进而适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目违反法定程序的规定，确认1号批复违规，定性错误，导致引用的法律条款错误，但是该决定事项支持了申请人王殿胤等人的第一项复议请求，辽宁省发改委作出的复议决定的结论正确。此外，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项所规定的违法情形的法律后果是决定撤销、变更或者确认违法，被告辽宁省发改委使用“确认违规”一词的词义不当。在本案审查中还发现如下问题:一是原告的起诉期限问题，二是被告的举证责任问题。关于原告是否超过起诉期限的问题，王殿胤等人收到被告辽宁省发改委作出的行政复议决定书后，在法定期限内，以鞍山发改委、辽宁省发改委为被告，向辽宁省海城市人民法院提起行政诉讼，要求确认1号批复违法、赔偿损失，并撤销行政复议决定。海城市人民法院以不属于本院受案范围为由，裁定驳回了王殿胤等人的起诉。王殿胤等人又向原审法院提起诉讼，原审法院接到起诉状时已经超过法律规定的15日的起诉期限。原审法院认为，王殿胤等人在接到行政复议决定书后，在法定期限内向法院表达了起诉的意愿，并表示要求撤销行政复议决定，只是由于对法律的理解有误，选择向没有管辖权的法院提起诉讼，受诉法院应当将案件移送有管辖权的人民法院管辖，为保证公民诉权的有效行使，且被告及第三人均未对原告超期起诉提出质疑，原审法院认定四原告的起诉没有超过法定起诉期限。关于被告辽宁省发改委和第三人鞍山发改委的举证责任分配问题，辽宁省发改委在接到起诉状副本后，于法定期限内提交了答辩状和证据，但是辽宁省发改委仅提供了作出行政复议决定程序方面的证据，对于其作出的行政复议决定事实方面的证据没有提供，庭审时辽宁省发改委称其与鞍山发改委就举证责任分工问题约定，由鞍山发改委提供事实方面的证据，但鞍山发改委也未提供。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院要审查原行政行为的合法性以及复议程序的合法性，在审查原行政行为的合法性时，举证责任可以由原行政行为的行政机关和复议机关共同承担，也可以由其中的一个机关实施举证行为。本案中，辽宁省发改委作出的复议决定确认鞍山发改委作出的1号批复违法，属于改变了原行政行为，原告不服的，复议机关是被告，因此本案的审查客体是被告辽宁省发改委作出的行政复议决定，被告辽宁省发改委负有举证责任，辽宁省发改委未在法定期限内提交认定事实方面的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定。庭审后，被告辽宁省发改委和鞍山发改委分别向原审法院提交了情况说明，说明由于双方沟通有误，导致双方都未向法院提供证据，辽宁省发改委同时将事实证据全部向原审法院提供，原审法院开庭进行质证，四原告表示在复议程序中已经得到事实方面的全部证据，原审法院对被告辽宁省发改委延期提供的证据予以采信。综合上述意见，原审法院认为，辽宁省发改委作出的行政复议决定第一项，虽然存在适用依据错误及使用词语不当的情形，且在诉讼中没有及时、正确的履行举证义务，但是其确认鞍山发改委作出的1号批复违法的结论是正确的，支持了王殿胤等申请人的复议请求，如果法院以未在法定期限内举证且适用依据错误为由判决撤销被告辽宁省发改委作出的行政复议决定并责令其重新作出复议决定，只会使行政复议机关重新履行一次复议程序，改变其所适用的法律，调整有关文字用语，重新得出与本次行政复议决定一致的结论，这样的判决结果不仅不能增加原告的利益，反而会增加原告的负担，且降低行政复议程序的效率。此外，辽宁省发改委作出的行政复议决定的第二项驳回王殿胤等申请人赔偿请求的决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确。故本案应确认辽宁省发改委行政复议程序轻微违法，但是对原告权利不产生实际影响，故不撤销行政复议决定，应确认行政复议决定违法。对于原告等人的赔偿请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告辽宁省发展和改革委员会于2015年8月26日作出的辽发改复决字[2015]8号行政复议决定违法。案件受理费50元由被告负担。
上诉人王殿胤、王群生、王丹、王娅楠上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律不当，二次开庭审理本案依法无据，采信被上诉人辽宁省发展和改革委员会无理超期举证程序违法；原审第三人鞍山市发展和改革委员会作出的1号批复严重侵犯上诉人农村集体土地合法权益，导致Dh-2009-098号宗地（包括上诉人宅基地）被违法土地登记，导致宅基地被侵占，房屋被盗拆，并迫使王安翔住进养老院，因无法得到及时照料一周之内连续摔倒三次异常早逝，应依法撤销1号批复。被上诉人辽宁省发展和改革委员会在没有收到原审第三人鞍山市发展和改革委员会作出1号批复的证据材料的情况下，作出8号复议决定，适用法律不当，应予撤销。请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人辽宁省发展和改革委员会辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
被上诉人鞍山市发展和改革委员会辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
原审被告辽宁省发展和改革委员会向原审法院提供的证据材料有：1、行政复议申请书；2、王殿胤等人申请行政复议时提交的证据，包括身份证明材料、刘裕真房屋所有权证、集体土地建设用地使用证、刘裕真遗嘱公证书、1号批复、快递单；3、行政复议答复通知书；4、鞍山发改委提交的答复书；5、延期审理通知书；6、涉案地块《挂牌出让成交确认书》。用以证明其作出的行政复议决定合法。被告还提供《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十八条第一款第（三）项第3目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、第四十八条第（二）项等法律依据，用以证明其作出的行政复议决定具有法定职权，适用法律法规正确，程序合法。
原审被告辽宁省发展和改革委员会第一次庭审后，向原审法院递交情况说明，称与鞍山发改委因举证责任分配不明确，导致未向法院提供鞍山发改委在复议程序中向省发改委提交的证据材料，这些证据也是复议决定所依据的事实证据。同时补充提交了下列证据：鞍山发改委法定代表人身份证明、《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的请示》（鞍城投房地产发[2010]3号）、辽宁省城乡规划设计院出具的《鞍山市城投房地产开发有限公司高官岭置业小区可行性研究报告》、鞍山市环境保护局出具的《关于高官岭置业小区建设项目环境影响报告书的批复》（鞍环保函[2010]45号）、《鞍山市规划委员会会议纪要》（2010年3号）、国有土地使用证（鞍国用[2010]第101574号）、国有土地使用证（鞍国用[2012]第101725号）、涉案项目规划设计方案（鞍规甲字第206号）等证据，证明复议决定认定的事实。
原审原告王殿胤、王群生、王丹、王娅楠向原审法院提供的证据材料有：1、2015年10月21日海城市人民法院（2015）海行初字第212号行政裁定书，证明原告等人在法定期限内向海城市人民法院提起行政诉讼，海城市人民法院以不属于其管辖为由，裁定驳回了原告起诉；2、原告王殿胤母亲刘裕真（曾用名刘玉珍）房屋所有权证、集体土地建设用地使用证、房产契证各两套以及鞍山市公证处出具的刘裕真遗嘱公证书，证明原告等四人的主体资格，以及房屋被拆除的损害后果；3、2010年11月26日辽宁省人民政府辽政地字[2010]1111号《关于鞍山市2010年度第7批次实施方案的批复》、2010年2月26日鞍山市人民政府为鞍山城投房地产开发有限公司发放的鞍国用（2010）第101574号《土地使用权证》，证明鞍山市发展与改革委员会在鞍山城投房地产开发有限公司取得土地使用权之前就为该公司下达了鞍发改审投[2010]1号《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的批复》。
原审第三人鞍山市发展和改革委员会向原审法院提供的证据材料有：1、2010年1月22日鞍山城投房地产开发有限公司向鞍山发改委提交的《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的请示》；2、2010年1月26日鞍山发改委作出的《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的批复》（鞍发改审投[2010]1号）；3、被诉的《行政复议决定书》；4、涉案地块《挂牌出让成交确认书》；5、鞍山城投房地产开发有限公司出具的《高官岭置业项目（大公堡小区）建设进度情况说明》，包括已建成楼盘的照片13张、《实体构件抽样检测报告》19份。用以证明鞍山发改委作出行政行为前，鞍山城投房地产开发有限公司已经取得该地块的使用权，因此，该地块涉及的行政行为与原告无关，鞍山发改委不承担赔偿责任。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院对原审被告辽宁省发展和改革委员会法定期限内提供的证据的真实性予以采信；对于原审被告辽宁省发展和改革委员会补充提交的证据，原审原告承认在复议程序中已经收到这些证据，能够证明原审第三人鞍山市发展和改革委员会在复议程序中向复议机关提交了相关证据，原审法院对其真实性予以采信；对原审原告王殿胤、王群生、王丹、王娅楠提供的证据，原审法院对其真实性予以采信；对原审第三人鞍山市发展和改革委员会提供的证据，原审法院对其真实性予以采信。
经审查，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院一致。
本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定，行政复议申请人与被复议行政行为应具有利害关系，本案中，涉案集体土地在被复议机关作出《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的批复》（鞍发改审投[2010]1号）之前就已经被征为国有，上诉人已经不具有涉案土地的土地使用权，故上诉人与其申请复议的《关于鞍山市高官岭置业项目可行性研究报告的批复》（鞍发改审投[2010]1号）没有利害关系，因此，上诉人的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，应不予受理。被上诉人辽宁省发展和改革委员会对于不符合行政复议受理条件的案件进行实体审理属于违反法定程序，故被诉行政复议决定应予撤销。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销沈阳市和平区人民法院（2016）辽0102行初16号行政判决；
二、撤销被上诉人辽宁省发展和改革委员会于2015年8月26日作出的辽发改行复决字[2015]8号行政复议决定。
二审案件受理费50元由被上诉人辽宁省发展和改革委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继东
审 判 员 史越洋
代理审判员 刘雨婷
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 卢智慧
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；