广东省肇庆市端州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇端法行初字第9号
原告：肇庆市技师学院。住所地：肇庆市前沙街**号。组织机构代码：45648840-3。
法定代表人：刘兆忠，该学院院长。
委托代理人：郭生平，广东开信律师事务所律师。
委托代理人：黄秋实，广东开信律师事务所实习律师。
被告：肇庆市端州区安全生产监督管理局（下称端州区安监局）。住所地：肇庆市端州区跃龙路**幢。组织机构代码：78298469-9。
法定代表人：朱海明，该局局长。
委托代理人：乐平强，该局干部。
委托代理人：孔令青，广东刚阳律师事务所律师。
原告肇庆市技师学院不服被告端州区安监局行政处罚决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人郭生平、黄秋实，被告的委托代理人乐平强、孔令青到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：一、被告作出的行政处罚决定，认定事实错误。（一）被告作出行政处罚决定的关键证据不存在。被告据以作出行政处罚决定的依据主要包括《端州区“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查组作出的事故调查报告》、《2013年10月10日端州区人民政府作出的批复》以及《事故责任认定书》。但是，被告不仅没有在行政处罚决定作出前向原告出示过上述证据，而且，在原告于2013年11月18日（正值复议期间）向其申请复制并提交上述证据后，被告始终未能提供。（二）被告将该次事故认定为安全责任事故，构成认定事故的根本性前提错误。事实充分证明：该次事故纯属意外事故，而不是安全责任事故。据被告在复议程序中提交的证据《死亡医学证明书存根》记载，受害人死亡的原因系溺水意外事故所致。被告将本案定性为安全责任事故，不仅缺乏证据支撑，而且与医学证明不符，根本不成立。（三）、被告认定原告是发包者和管理者，构成认定事实错误。原告是出租者，而不是发包者和管理者。泳池的经营者和管理者是租赁经营人，而不是原告。1、肇庆市第三技工学校（后并入原告单位）与周焕强于2006年1月12日签订了一份《肇庆市第三技校游泳场租赁合同》。合同第一条即约定：甲方（肇庆市第三技工学校）同意将学校游泳场（以围墙为界包括围墙）租赁给乙方（周焕强）经营。该条约定已非常清晰地确认“原告与周焕强是租赁经营关系”，而不是内部承包经营关系。2、承租人为自主从事租赁经营，以周焕强自己名义领取了“卫生许可证”和“广东省高危险性体育项目经营活动许可证”。原告出租的泳池完全是由周焕强以其自己名义独立经营的，本案的“生产经营者”是周焕强，而不是原告。3、涉案游泳事故的承责主体是周焕强，而不是原告。周焕强已全额赔偿了受害人一切损失。从事故责任的承担主体来说，泳池的“生产经营者”是周焕强，而不是原告。4、被告已将租赁经营人周焕强作为“生产经营者”进行调查处理，并拟对其作出处罚。该事实进一步证明：原告根本不是泳池的“生产经营者”，被告不应该将原告作为违法主体并对原告实施行政处罚。被告同时将原告与周焕强作为违法主体进行处罚，构成认定主体错误，且缺乏法律依据，并与法理相悖。（四）、原告已“督促承租人建立和健全完善的安全生产管理制度”，且承租人已建立和健全完善的安全生产管理制度并已报肇庆市端州区体育管理局备案。原告与周焕强签订的《肇庆市第三技校游泳场租赁合同》第五条第三款明确约定：“租赁期间，泳场内的人身安全、治安保卫，工商税务卫生防疫，一切由乙方负责，如发生人身伤害事故，由乙方负责赔偿”。该条已明确承租人的安全生产责任。（五）原告出租泳池，仅仅是单一场地出租，并且仅出租给周焕强一个人经营，根本不存在“有多个承包单位、承租单位”同时经营的情形。因此原告无需对泳池的安全生产工作进行统一协调、管理，更没有义务进行日常安全巡查并作成记录。被告认定原告是泳池经营单位，没有尽到督促、统一协调、管理和巡查职责，构成认定事实错误。二、被告定性和适用法律错误（一）被告同时适用《中华人民共和国安全生产法》第三十八条和第四十一条对原告进行违法定性，自相矛盾，根本不成立。对照第三十八条规定“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案”。对照第四十一条规定“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”在同一个案件中，原告不可能既是泳池的生产经营者，又是泳池的发包者或出租者。被告将两条针对不同主体（生产者或出租者）作出的规定适用于同一当事人，构成适用法律自相矛盾，根本不成立。（二）被告适用《中华人民共和国安全生产法》第四十一条对原告进行违法定性，完全与事实不符，根本不成立。1、原告将泳池出租给周焕强独立经营，原告的出租行为，完全没有违反第四十一条规定“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”。被告依据该款规定，对原告进行定性，构成定性错误。2、由于原告出租泳池，根本不存在“有多个承包单位、承租单位”同时经营的情形，因此，本案完全不适用第四十一条第二款规定“生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理”。被告依据该款规定，对原告进行定性，构成定性错误。（三）被告对定性与处罚适用不同的法律，违背行政处罚的同一原则，构成适用法律的根本性错误。被告对原告行为定性所适用的法律是《中华人民共和国安全生产法》第三十八条和第四十一条规定。按照行政处罚的同一原则，被告对原告实施行政处罚只能适用《中华人民共和国安全生产法》相应“罚则”规定，亦即第八十六条规定（由于原告根本没有违反第三十八条和第四十一条规定，因此，本案也谈不上适用该条进行处罚）。但是，被告对原告处罚却适用的是《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定。被告在本案的行政处罚中，对定性与处罚适用不同的法律，不仅违背法律适用的同一原则，而且构成选择性处罚，缺乏客观性、公正性、合法性。（四）《生产安全事故报告和调查处理条例》根本不适用本案，被告适用该《条例》处罚，构成适用法律的根本性错误而本案的违法定性和处罚根本不涉及“生产安全事故的报告和调查处理”。事实上，本案事故已得到“依法及时报告和调查处理”。只有违背了“依法及时报告和调查处理”的行为，才能适用《生产安全事故报告和调查处理条例》进行定性和处罚。因此，被告适用《生产安全事故报告和调查处理条例》对原告进行处罚，构成适用法律的根本性错误。四、被告制作调查询问笔录时，没有向被询问人出示行政执法证，构成程序违法。据原告单位的几名被询问人反映，被告制作调查询问笔录时，没有向被询问人出示行政执法证，构成程序违法。被告肇庆市端州区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定，认定事实、适用法律和定性错误，请求法院依法判决撤销（端）安监管罚（2013）2号处罚决定；免予对本当事人罚款处罚。
为证明其诉称事实，原告在诉讼中向本院提供以下证据：
证据一：
1、（端）安监管罚（2013）2号行政处罚决定书。
2、端府行复（2013）3号行政复议决定书。
3、全球邮政特快专递单。
证明被告作出的行政处罚决定书、行政复议决定书的內容和
签收时间。
4、《死亡医学证明书存根》。证明该次事故属于意外事故，而
不是安全责任事故。
5、关于请求提供相关材料的申请。证明原告于2013年11月18日（正值复议期间）向被告申请复制并提交《事故责任认定书》，而被告始终未能提供。
6、证据二：《肇庆市第三技校游泳场租赁合同》。证明原告与承租人是租赁法律关系，而不是发包、管理关系。并已明确承租人的安全生产责任。
证据三：
1、《卫生许可证》。
2、《广东省高危险性体育项目经营活动许可证》。
证明承租人周焕强具备安全生产条件和相应资质。
证据四：
1、周焕强与受害人签订的赔偿协议。
2、赔偿凭据。
3、周焕强身份证。
证明涉案游泳事故的承责主体是周焕强，而不是原告。周焕强已全额赔偿了受害人一切损失。
证据五：被告对周焕强听证告知书和处罚告知书。证明被告已将租赁经营人周焕强作为“生产经营者”进行调查处理及作出行政处罚，而原告根本不是泳池的“生产经营者”。
证据六：
1、原告在广东省民政厅核准登记事项。
2、肇庆市第三技工学校与申请合并文件。
证明原告主体资格。
证据七：
1、游泳池现场急救操作程序。
2、游泳池救生员岗位职责。
3、突发公共卫生事件与健康危害事故应急小级名单。
4、消防药品购买、验收和索证管理制度。
5、从业人员健康检查、卫生知识培训考核及个人卫生制度。
6、淋浴室、更衣室、卫生间清洁消毒操作规程。
7、游泳池水循环净化设备维护、污水处理排放操作规程。
8、浸脚消毒池水更换操作规程。
9、游泳池水循环、净化、补充、消毒操作规程。
10、游泳池突发公共卫生事件应急预案。
11、传染病与健康危害事故报告制度。
12、公共用品用具更换清洗消毒保洁制度。
13、泳池水质净化消毒制度。
14、规章制度在体育局登记备案证明。
证明《肇庆市第三技校游泳场租赁合同》已明确承租人的安全生产责任。在签订《肇庆市第三技校游泳场租赁合同》时，原告已“督促承租人建立和健全完善的安全生产管理制度”。承租人已建立和健全完善的安全生产管理制度，并已向肇庆市端州区体育局备案。
被告辩称：2013年6月1日15时左右，肇庆市商业旅游中等职业学校学生胡德清在市技师学院泳池（原市第三技工学校泳池）游泳时遇溺，经抢救无效死亡。事故发生后肇庆市端州区成立了“6·1”市技师学院泳池溺水事故调处工作领导小组（简称事故调查组），对事故进行调查处理，通过调查取证，综合分析，认定这是一起生产安全责任事故。事故调查组认为，该事故发生在市技师学院所发包出去的泳池，市技师学院作为泳池的经营者，没有要求、督促泳池承包方建立和健全完善的安全生产管理制度，没有对泳池经营的安全生产工作统一协调、管理，没有进行日常安全巡查，监管不到位，对这起事故负有一定的责任，并建议我局依据相关法律法规对市技师学院进行行政处罚。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第四十四条：“国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。”的规定，我局对“6·1”市技师学院泳池溺水事故有关责任单位和责任人进行行政处罚，因市技市学院违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定，给予肇庆市技师学院壹拾万元罚款的行政处罚。11月6日，我局将《行政处罚决定书》（端安监管罚（2013）2号）送达市技师学院。同年11月11日，市技师学院向端州区人民政府申请行政复议；同年12月6日，端州区人民政府在区府四楼第二会议室召开了听证会调解会。同年12月27日，端州区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了端州区安全生产监督管理局于2013年11月6日作出的（端）安监罚（2013）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为。（一）关于市技师学院提出的“行政处罚决定认定事实错误”的问题。1、2006年1月12日，原市第三技校与泳池承包方负责人周焕强签订了租赁合同，合同租赁期限至2016年12月31日，双方构成了生产经营单位与承包单位的租赁关系。依据肇府办（2008）11号文件，2008年2月原市第三技校并入市技师学院，市技师学院承接对原市第三技校泳池负有管理的责任，即是市技师学院要负起生产经营单位的相关安全生产管理职责。2、《中华人民共和国安全生产法》第四十一条规定：“生产经营单位应当与承包单位签订专门安全生产管理协议，或者在租赁合同约定各自的安全生产管理职责，生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调管理。”技师学院作为泳池的经营单位要按规定对泳池承包方负责人周焕强签订专门安全生产管理协议，或者在租赁合同约定各自的安全生产管理职责；技师学院作为经营单位，还要按规定对泳池承包负责人周焕强的安全生产工作统一协调管理。3、经查，市技师学院与泳池承包方负责人周焕强构成了生产经营单位与承包单位之间的租赁关系后，市技师学院作为生产经营单位对承包方没有履行过监管职责，未能提供对其所发包出去的泳池进行监督管理的相关文件及制度，没有与泳池承包方负责人周焕强签订专门安全生产管理协议，市技师学院更未能提供日常履职监督管理资料及具体监管措施。因此，对照《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，我局根据相关证据材料证实，认为市技师学院作为生产经营单位方没有履行对承包方监管职责，未能提供对自己所发包出去的泳池进行监督管理的相关文件及制度，没有与泳池承包方负责人周焕强签订专门安全生产管理协议，市技师学院也未能提供日常履职监督管理资料及具体监管措施。又根据国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函（2007）39号）第二条内容的规定，我局认定市技师学院违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定的事实，所作出的行政处罚认定事实是正确的。（二）关于市技师学院提出的“定性和适用法律错误”的问题。1、《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查，对检查中发现的安全问题应当处理，不能处理的应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案。”经查，市技师学院作为生产经营单位，没有根据其所出租的游泳池“高危险性”的特点，没有提供资料反映其对泳池场所、设施、相关管理人员等进行履职督促检查，也没能够提供其检查及处理情况记录在案的资料。市技师学院因未能履职对承包方进行监督管理，对造成“6·1”溺水死亡事故有间接的关系，市技师学院违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条和第四十一条的规定，《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十四条：“国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。”的规定，因此，我局认为市技师学院违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条等规定，对市技师学院处以壹拾万元罚款的行政处罚。2、对市技师学院进行行政处罚时，我局同时依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》相关法律法规规定进行行政处罚，是依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的第一条明确提出了“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例。”，在立法上《生产安全事故报告和调查处理条例》是《中华人民共和国安全生产法》的延伸和完善，是对生产安全事故发生的单位责任人处罚更加明确，前者是说明违反的法律规定，后者在违反法规发生事故报告违法行为被认定后的处罚依据，两者是我国对生产安全方面相同法律体系，都是对生产安全事故处理的法律法规。基于以上事实与理由，请求法院驳回原告的诉讼请求。
为证明其辩称事实，被告在法定期限内向本院提供以下证据：
1、端州区人民政府办公室成立“6.1”市技师学院泳池溺水事故调处工作领导小组的通知。
2、“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查组关于《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》请示、批复及正文。
3、立案审批表。
4、端州区人民政府端府行复（2013）3号行政复议决定书。
5、肇庆市技师学院事业单位法人证书。
6、关于市第三技校和汽车技校并入市高级技校有关问题的复函。
7、关于成立肇庆市技师学院的复函。
8、文书送达回执。
9、听证告知书、行政处罚告知书。
10、端州区安监局（端）安监管罚（2013）2号行政处罚决定书。
11、勘验笔录。
12、询问笔录。
13、肇庆市第三工学技校机构代码证。
14、肇庆市第三技校游泳场租赁合同。
15、肇庆市第三技工学校减租申请。
16、肇庆市第三技工学校减租申请协议书。
17、物业合同移交备忘录。
18、广东省高危险体育项目经营活动许可证。
19、卫生许可证。
20、游泳场相关制度、操作规程、职责。
21、死亡医学证明书。
22、赔偿协议。
23、“6.1”溺水事故的情况汇报（技师学院）。
24、肇庆市技师学院对第三技工学校泳池经营监管报告（技师学院）。
25、现场照片。
证据1-25证明被告在查清事实的基础上按照有关法律法规的规定对原告作出行政处罚决定，程序合法，处理适当。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1真实性、合法性、关联性有异议；对证据2不予认可；对证据3真实、合法、关联性不予认可；对证据4真实性无异议，但对合法、关联性有异议；对证据5、6、7的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议；对证据8真实、合法、关联性不予认可；对证据9真实、合法性、关联性无异议；对证据10的真实性无异议，对合法、关联性不予认可；对证据11不予认可；对证据12由法院去认定，对询问笔录中81页的笔录、87页、89页、93页、95页、99页、101页的笔录：对其真实性无异议，但是对其合法、关联性有异议；对证据13-20的真实、合法性无异议，但是对13的关联性有异议；对证据21的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议；对证据22的真实性无异议，但是对关联性有异议；对证据23对其真实性、合法、关联性有异议；对证据24不予认可；
被告对原告提交的证据提供的证据一中的1、2、3无异议；对证据二、证据三、证据四、证据五、证据六无异议；对证据七的真实性有异议。
本院认为：对原、被告在法定期限内提供的上述证据，原、被告双方虽对对方提供的部分证据的真实性、合法性和关联性提出异议，但鉴于上列证据符合证据要求，且可作为证明被告是否依法行证的证据，本院予以采纳，作为本案证据适用。
经审理查明：2013年6月1日15时许，肇庆市商业旅游中等职业学校学生胡德清在原告校内泳池（即原市第三技工学校泳池）游泳时遇溺，经抢救无效死亡。事故发生后，肇庆市端州区人民政府成立了“6·1”市技师学院泳池溺水事故调处工作领导小组（简称事故调查组），对事故进行调查处理。2013年6月2日，事故调查组（其中有被告工作人员参加），对事故现场作了《勘验笔录》。2013年6月6日至同年6月7日，被告工作人员分别对发生事故泳池当班救生员、与遇溺死者同时游泳的同学、该泳场承租人周焕强做了调查询问笔录。对该起事故的起因、过程及事故的性质、责任认定等方面作了调查。上述被询问人均在笔录上签名确认。事故调查组认定这是一起生产安全责任事故。在上述询问笔录中，该泳场负责人周焕强承认，其2006年起承包原市第三技工学校泳场，是该泳场负责人。由于技校要求泳场要挂第三技校名称，经咨询工商部门，认为不需要办理工商营业执照。泳场相关社会事项都要接受技校的行政管理。泳场在此事故中应负管理不到位的责任。原告与周焕强于2006年1月签订《肇庆市第三技校游泳场租赁合同》，租期为十年。该泳场产权属于原告。
2013年11月1日，被告以留置送达的方式向原告送达行政处罚告知书和听证告知书。2013年11月6日，被告作出（端）安监罚（2013）2号《行政处罚决定书》，对原告给予人民币10万元罚款的行政处罚。2003年11月7日，被告以留置送达的方式将该《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服该行政处罚，向肇庆市端州区人民政府提出行政复议。2013年12月27日，肇庆市端州区人民政府作出端府行复（2013）3号《行政复议决定书》，维持被告于2013年11月6日作出的（端）安监罚（2013）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告不服，遂向本院提起本案行政诉讼。
另查明：2008年2月15日，经肇庆市人民政府批准，肇庆市第三技校并入肇庆市高级技校，2010年7月12日，经肇庆市编委同意成立肇庆市技师学院，与肇庆市高级技校实行“一个机构，两块牌子”管理。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定：“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查，对检查中发现的安全问题应当处理，不能处理的应当及时报告本单位有关负责人。检查及处理情况应当记录在案。”和《中华人民共和国安全生产法》第四十一条规定：“生产经营单位应当与承包单位签订专门安全生产管理协议，或者在租赁合同约定各自的安全生产管理职责，生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调管理。”根据上述规定，原告作为肇庆市第三技校游泳场的产权方和出租管理方，向承租人周焕强收取租金，即为该泳池的生产经营单位，有对该游泳场的安全管理和对进入该游泳场人员的人身安全负责的义务。原告在本案中未能提供其对上述泳场的安全生产状况进行经常性检查并记录在案的证据，说明原告对泳场的生产安全工作未尽统一协调管理的义务，依法应承担监管不力的责任。原告在诉讼中提出被告作出上述行政处罚的关键证据不存在、对事故定性错误、认定事实错误、适用法律错误、程序违法的主张和请求撤销被告的上述行政处罚决定及免予对原告罚款处罚的诉讼请求，理据不足，本院不予采纳；被告作出上述行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
维持被告肇庆市端州区安全生产监督管理局2013年11月6日作出的（端）安监罚（2013）2号《行政处罚决定书》。
驳回原告肇庆市技师学院的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元由原告肇庆市技师学院负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审判长 伍 健
审判员 梁小茵
审判员 杨力田
二〇一四年四月二十一日
书记员 覃燕飞
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