吉林省吉林市丰满区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）丰民一初字第370号
原告：李凤芝，女，汉族，农民，住吉林市丰满区前二道乡。
委托代理人：林王根，吉林江城律师事务所律师。
被告：吉林市丰满区前二道乡山前村村民委员会，住所地：吉林市丰满区前二道乡山前村。
被告：吉林市丰满区前二道乡兴家村村民委员会。住所地：吉林市丰满区前二道乡兴家村。
委托代理人：宫庆祝，该村村长。
被告：朱芳，男，汉族，农民，住吉林市丰满区前二道乡。
被告：朱彪，男，汉族，农民，住吉林市丰满区前二道乡。
委托代理人：孙振军，吉林市丰满区利民法律服务所法律工作者。
被告：朱臣，男，汉族，农民，住吉林市丰满区前二道乡。
委托代理人：孙振军，吉林市丰满区利民法律服务所法律工作者。
被告：朱喜春，男，汉族，农民，住吉林市丰满区前二道乡。
委托代理人：孙振军，吉林市丰满区利民法律服务所法律工作者。
原告李凤芝诉被告吉林市丰满区前二道乡山前村民委员会（以下简称山前村委会）、吉林市丰满区前二道乡兴家村民委员会（以下简称兴家村委会）、朱芳、朱彪、朱臣、朱喜春确认合同效力纠纷一案，本院受理后依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告李凤芝的其委托代理人林王根、被告兴家村委会的负责人宫庆祝、被告朱彪、朱臣、朱喜春的委托代理人孙振军到庭参加诉讼，被告山前村委会及被告朱芳经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本案现已缺席审理终结。
原告李凤芝诉称，原告在2011年3月份承包了山前村三社的山地6.3亩，该合同经乡政府审核同意耕种6.3亩；在耕种的时候由兴家村8社的朱晨、朱彪、朱芳、朱喜春四户无故强种不让原告耕种产生纠纷，导致原告李凤芝不能耕种，原告为了维权这几年找村和乡里无数次要求解决此纠纷均都是没有解决，于是2011年5月份经吉林市丰满区前二道乡人民政府出面协调，参加的人员有第一被告和第二被告的村长及社长与双方当事人同意达成调解协议：由山前村三社李凤芝以弃耕地名义承包5亩（原还林合同作废），兴家村八社朱晨种1.3亩，此三块地共计6.3亩其所有权属山前村所有，到2025年12月31日第二轮土地承包期满为止，朱晨必须将1.3亩土地自动无条件交回给山前村三社。本协议由两个村村民委员会盖章之日起生效。
在实际履行协议的时候，朱彪、朱芳、朱喜春、朱晨拒不履行该协议，原告要求第一、第二被告协助执行协议，可是第一、第二被告也不协助执行该协议，原告无奈依据被告的违约事实找到乡政府，经乡政府调解未成，后经乡政府工作也未果，并且乡政府明确告诉原告走诉讼程序，故此，原告按照法律规定起诉于人民法院，请人民法院按照原告的诉请请求事项给予公正的判决，请求判令在2011年5月28日签订的协议有效，并由被告承担诉讼费用。
被告兴家村委会辩称：朱臣的地是他们队里发包的，这个事儿我们的村民代表大会决定，但是没有开过村民代表大会，对于他们拿的这个山前和兴家的这个协议肯定没有效力，这个字不是我签的。
被告朱彪、朱臣、朱喜春辩称：2011年5月28日《山前、兴家村土地纠纷协议》因损害其他集体和第三人利益应当确认无效。该协议中6.3亩土地这个数据是有异议的，（具体的土地面积是有异议的，耕种这么多年，到底当年开垦的荒地有多少，现在的面积是有异议的）但在这片土地中有答辩人朱臣的应分土地1.3亩，其余的土地是答辩人在1985年时开垦荒地耕种至今，答辩人朱臣、朱彪的土地在去年响应政府号召，退耕还林并经三次补种，朱喜春一直经营耕种。当年政府鼓励农民开垦荒地种植，谁种谁所有，谁开垦谁受益的政策，答辩人的耕种荒地行为属于合法行为，而不是答辩人与原告有纠纷而不让原告耕种土地。根据《土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”事实上答辩人开垦荒地、耕种荒地理应受到法律保护，山前村、兴家村的《协议》却在未经答辩人同意的情况下将荒地经营权以弃耕名义流转给了原告，侵犯了答辩人的合法权益。
在2011年5月28日《山前、兴家村土地纠纷协议》违反法律规定，应当确认无效。
《协议》有兴家村村民委员会的印章及村长宫庆祝的签字，经答辩人回村核实，村长也称签字非本人签署，是他人伪造的签字，根据《村民委员会组织法》第二十四条之规定：“涉及村民下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理……（六）村民的承包经营方案……”，就本案来看《土地纠纷协议》关系村民的切身利益，这样的重大土地事宜应当依法提请村民会议讨论决定，方可确认为整个村集体的意思表示。同时，单独以村委会的印章是不能代表村集体的意思表示，村委会作为代表集体的机构，在作出决策如土地归属问题应当进行村民讨论，召开村民大会形成决议，而作为协议主体的一方并未履行民主议定程序，协议本身是欠缺法律效力的，未经村民代表大会同意擅自与山前村签署文件因违反《村委会组织法》规定无效。根据最高人民法院关于《审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二十五条……对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。
该协议违背事实和法律规定，发包给原告的土地属于兴家村。
《协议》本身是因为原告与山前村签订的集体林地使用权流转合同无法实现，而形成的调解协议，事实上，答辩人所开垦的荒地无论在事实上与法律上都属于兴家村，答辩人认为，涉案的耕地应属于兴家村所有，该土地由兴家村民实际耕种30余年，即使该土地属于山前村，但按照国家土地管理局发布的国[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；而调解协议违背这一事实，所作出的约定不应当产生法律效力。
在2011年5月28日签订的《山前、兴家村土地纠纷协议》不能对答辩人发生法律效力。
《协议》中没有答辩人的签字或捺印，事后答辩人也没有对这份《协议》进行追认，作为兴家村村民委员会，在未征得答辩人同意或授权的情况下，签署了这份协议书，该协议书对答辩人而言是不产生法律效力的，该协议属于土地承包协议的性质，确定了土地的承包权的作用，而答辩人是涉案耕地的实际承包人，承包近31年之久，答辩人既不是协议中的发包方也非承包方，答辩人认为，该份协议对答辩人不发生法律效力。
本案的焦点问题：2011年5月28日签署的协议是否有效；
原告李凤芝为证实其主张成立，向法庭提交了如下证据：
证据1，2010年5月15日土地承包合同原件一份，证明承包期限到2060年3月1日，面积为6.3亩及承包费用，承包合同、林木、林地流转合同三份3001.3002.3003号合同是合法签订的，所有权是山前村所有。
被告兴家村委会的质证意见是对真实性无异议，土地是我们兴家村的，他们没有权利签协议。
被告朱彪、朱臣、朱喜春的质证意见是对真实性没有异议，对合法性有异议，该争议土地是被告于1985年开始耕种至今已经31年，土地属于兴家村所有，原告不具备发包方的主体资格，该合同是无效的；土地承包经营权应当以农村土地承包合同为基础，并应当经乡镇农村土地经营管理站备案，从形式上看，本合同也是无效的。
证据2、吉林市丰满区前二道乡山前村三社集体森林林木、林地流转合同书三份，编号为村组林地家包字第3001.3002.3003号，证明该地所有权是山前村三社的，面积是6.8亩。
被告兴家村委会的质证意见是对合同有异议，这个地是我们兴家的土地，山前村无权签合同。
被告朱彪、朱臣、朱喜春的质证意见是对真实性、合法性有异议，该争议土地不是荒山、荒地，是被告耕种30年的耕地，2013年实行退耕还林，被告方进行了种植树木，所有权不是山前村所有，而是兴家村所有，这份合同没有甲方山前村的签字盖章，也没有签订合同的时间，仅仅有一个丰满区前二道乡人民政府的公章，也没有签字和公章，我对公章真实性无异议，但是对合法性有异议，不是正规渠道审批的，明显是通过熟人加盖的公章，因此对这份合同存在严重的瑕疵，应视为无效合同。
证据3、2010年5月15日交款收据一张，证明交款金额为3150元，交款单位是三社李凤芝，收款单位是山前村负责人交给了乡政府。
被告兴家村委会的质证意见是对该证据有异议，他与本案没有关联性，因为土地不是山前村的土地，他收取承包费是无效的。
被告朱彪、朱臣、朱喜春的质证意见是对该证据有异议，他与本案没有关联性，因为土地不是山前村的土地，他收取承包费是无效的。
证据4，土地纠纷协议一份，证明该土地所有权是山前村的，有山前村的公章，村委会代表人宫庆祝签字。
被告兴家村委会的质证意见是该签字不是我签的，公章也不是我盖的，我要盖章我有印象，这个事情我根本没有参与，这个事儿决议的村民代表大会决议，我不知道这个事儿。
被告朱彪、朱臣、朱喜春的质证意见是对真实性、合法性均有异议，这是一份虚假伪造的协议。首先，兴家村村长宫庆祝的签名不是本人所签。二、兴家村村民委员会的公章不是村长所盖，原告应说明签字是谁签的，盖章时谁盖的，虚假协议是无效协议，没有任何法律效力。对于被告没有法律约束力。
证据5，山前村和前二道乡人民政府的证明一份，证明原土地管理部门多次调解未成，转为诉讼程序。
被告兴家村委会的质证意见是没有意见。
被告朱彪、朱臣、朱喜春质证意见是对真实性有异议，对公章有异议，山前村委员会为什么盖人民政府的公章，而且签字是关振吉，他是二道乡乡长还是山前村村长？这个公章来由不清楚，存在瑕疵，政府盖章应该是乡长签字。
对原告李凤芝提供的证据1、2、3、5的真实性予以确认，对证据4因土地使用权存在争议，应由人民政府处理，不应由两村委会协商解决，故本院对证据不予确认。
被告兴家村委会未向本院提供证据。
被告朱彪、朱臣、朱喜春为证明主张成立，向本院提供如下证据：
证据1，兴家村村委会证明一份，证明1、朱芳、朱彪、朱喜春、朱臣均是兴家村八社村民，1985年开垦我村耕地，耕种至今。
原告李凤芝的质证意见是该证据来源不合法，证明内容不符合法定程序，
被告兴家村委会的质证意见对其无异议。
证据2，证明一份，证明朱臣的土地是兴家村发包的土地1.3亩。
原告李凤芝的质证意见是有异议，证据来源不合法，作为兴家村委员会1.3亩发包给朱臣土地就应该拿出合同。所以程序违法。
被告兴家村委会的质证意见是无异议。
证据3，证明一份，证明登记土地没有面积的测绘，是兴家村的土地。
原告李凤芝的质证意见是该证据来源违背了法律程序，证明内容也不合法，就因为该土地不是兴家村的，所以他拿不出面积证明。
被告兴家村委会的质证意见是没有异议。
对被告朱彪、朱臣、朱喜春提供的证据1、2、3真实性予以确认。
被告朱芳未向本院提供证据。
为准确认定案件事实，本院依法对吉林市丰满区前二道乡人民政府的经管站、林业站进行调查取证，在调查中未发现村组林地家包字第3001号、第3002号第3003号登记备案或其档案存在，也没有所谓的村组林地家包字第3001号、第3002号、第3003号。
根据原、被告陈述、举证、相互质证本院查明如下事实：
原告李凤芝与被告山前村在2015年5月15日签订集体森林、林木、林地流转合同书三份即村组林地家包字第3001号、第3002号、第3003号，约定将开荒地共计6.3亩土地流转给原告李凤芝使用耕种、管理，流转期限为2010年3月12日起到2060年3月1日止，在该三份协议中无山前村签字或盖章，审核单位加盖吉林市丰满区前二道乡人民政府公章，在当天原告李凤芝与吉林市丰满区前二道乡山前村三社签订土地承包合同一份，该该份协议中加盖了山前村委会公章。原告签订合同后没有实际取得该争议土地，该争议地块属开荒地，一直由被告朱芳、朱彪、朱臣、朱喜春经营、耕种、管理。在2011年5月28日被告山前村委会与被告兴家村委会就争议土地达成调解协议，约定“由山前村三社李凤芝以弃耕地的名义承包5亩（原还林合同作废，兴家村8社朱臣种1.3亩，此三块地所有权属山前三社所有。到2025年12月31日第二轮土地承包期满为止，朱晨必须将1.3亩土地自动无条件交回给山前三社。”等内容，在庭审中原告李凤芝请求对该协议中兴家村委会的村长宫庆祝的签字进行笔迹鉴定，但在规定的期限内未向本院提出申请，
本院认为，原告李凤芝的诉讼请求应予驳回，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理”、“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日三十日内，向人民法院起诉”、“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，本案原告李凤芝的诉讼请求缺乏事实基础及法律依据，原告李凤芝与被告山前村在2015年5月15日签订集体森林、林木、林地流转合同书三份即村组林地家包字第3001号、第3002号、第3003号中缺乏山前村的公章确认，村组林地家包字第3001号、第3002号、第3003号未在人民政府的登记备案，未有其档案存在，也没有所谓的村组林地家包字第3001号、第3002号、第3003号，原告未实际取得土地承包经营权，该争议地块属开荒地，由被告朱彪、朱臣、朱喜春等人一直经营耕种管理，对该争议地块权属确认应由人民政府处理，被告山前村与兴家村在2011年5月28日签订的协议中加盖公章及签字确认争议地块的权属，违背法律规定，该协议无效，原告的诉讼主张不能成立，其诉讼请求应予驳回。
故本院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条及《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，判决如下：
驳回原告李凤芝请求确认在2011年5月28日被告吉林市丰满区前二道乡山前村民委员会与被告吉林市丰满区前二道乡兴家村民委员会签订的山前、兴家村土地纠纷协议有效的诉讼请求。
案件受理费50元减半收取25元，由原告李凤芝承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审判员 单 军
二〇一五年七月一日
书记员 高鑫源