广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤07行终15号上诉人（原审被告）广东省卫生和计划生育委员会。住所地：广东省广州市越秀区先烈南路**号。法定代表人段宇飞，主任。委托代理人张立峰，该委员会医政处副处长。委托代理人谭晓莉，广东启源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）伍炳耀，男，住广东省江门市蓬江区。被上诉人（原审原告）成洁，女，住广东省江门市蓬江区。原审第三人江门市卫生和计划生育局。住所地：广东省江门市蓬江区星河路**号。法定代表人许彩华，局长。委托代理人邓敏思，该局工作人员。委托代理人郑洋洋，广东三良律师事务所律师。上诉人广东省卫生和计划生育委员会（以下简称“广东卫计委”）因与被上诉人伍炳耀、成洁、原审第三人江门市卫生和计划生育局（以下简称“江门卫计局”）卫生行政复议纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年6月29日，伍炳耀、成洁到江门市江海区卫生和计划生育局（以下简称“江海卫计局”）举报江门市第xx学（以下简称“江门xx”）存在聘请不具备医师资格人员行医、江门xx校医利某某、梁某某无注册行医、跨执业范围行医，延误抢救时间造成江门xx高二（xx）班学生伍某某（案外人，系伍炳耀、成洁的儿子）死亡等问题，要求相关管理部门查处。2015年7月27日，江海卫计局向伍炳耀、成洁作出并送达《关于伍炳耀、成洁信访案件的复函》，告知伍炳耀、成洁对江门xx进行调查的情况，并认为暂不能认定利某某、梁某某在处理学生伍某某事件中存在非医师诊疗行为，该局仍将继续跟进该事项。2015年7月31日，伍炳耀、成洁因对前述《复函》不服，到江门卫计局反映江海卫计局对江门xx医疗室未及时救治其儿子、当事医生非法行医处理不当，并提交前述《复函》（附：《对江海区卫计局复函的几点责疑》），请求：1、调查江海卫计局行政乱作为；2、调查江门xx医务室持有《医疗机构执业许可证》的合法性（江门xx医务室没有注册护士）；3、调查江门xx医务室没有符合资格的医生当班，由不符合资格的人当班接诊；4、调查梁某某无证行医，利某某跨专业行医，不负责任，延误抢救时间造成死亡；5、追究江门xx医务室、利某某、梁某某责任到底。2015年12月30日，伍炳耀、成洁向江门卫计局反映要求尽快回复前述来访内容，并就有关问题作具体说明。2016年1月14日，江门卫计局向伍炳耀、成洁作出并送达江卫群[2016]19号《关于群众伍炳耀、成洁信访投诉事项办理情况的复函》（以下简称19号《复函》），告知伍炳耀、成洁关于2015年7月来访问题的调查情况，并称由于伍炳耀、成洁已就伍某某的医疗纠纷争议提起民事诉讼，依据《医疗事故处理条例》的有关规定，将依法终止对该起纠纷争议的处理。伍炳耀、成洁对江门卫计局2016年1月14日作出的19号《复函》不服，于2016年2月4日向广东卫计委邮寄行政复议申请材料。2016年2月18日，广东卫计委向伍炳耀、成洁发出《行政复议受理通知书》，决定予以受理。同日，广东卫计委向江门卫计局发出《提出行政复议答复通知书》，要求该局在规定期限内提交书面答复及相关证据等材料。之后，江门卫计局向广东卫计委提交了相关证据材料。2016年4月1日，广东卫计委审查后认为，根据《广东省信访条例》第四十八条的规定，江门卫计局收到伍炳耀、成洁对江海卫计局信访答复的质疑意见后，应依法启动信访复查程序，江门卫计局直接作出19号《复函》不当，且前后两次信访答复与伍炳耀、成洁投诉行为的逻辑关系不清晰，同时认为根据《广东省医疗纠纷预防与处理办法》、《医疗事故处理条例》、《卫生行政处罚程序》等相关规定和广东卫计委粤卫[2015]77号《关于做好职能调整衔接工作的通知》，伍炳耀、成洁所投诉与江门xx的医疗纠纷，应由属地县级卫生计生部门负责查处，遂根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项的规定，作出粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》，确认江门卫计局2016年1月14日作出的19号《复函》程序违法。广东卫计委将前述《行政复议决定书》邮寄送达伍炳耀、成洁及江门卫计局。伍炳耀、成洁不服，提起本案诉讼。原审法院另查明，2015年12月24日，伍炳耀、成洁向江门卫计局反映“江门xx医疗室纠纷”等相关事项，江门卫计局于2015年12月29日向伍炳耀、成洁作出江卫群[2015]331号《关于群众伍炳耀、成洁投诉事项办理情况的复函》，告知伍炳耀、成洁相关人员执业资格等问题的调查情况，并称由于伍炳耀、成洁已就伍某某的医疗纠纷争议提起民事诉讼，将依法终止对该起纠纷争议的处理。原审法院再查明，广东卫计委2016年5月20日收到原审法院邮寄的起诉状副本等材料，广东卫计委通过邮寄方式向原审法院提交答辩状及证据材料。快递单寄件人签署时间为“2016年6月4日”，快递跟踪查询显示收件时间为2016年6月8日18时02分，2016年6月9日原审法院收到广东卫计委邮寄的前述证据材料。庭审中，伍炳耀、成洁认为广东卫计委逾期提交证据，对其提交的证据不予认可。原审法院认为，本案系卫生行政复议纠纷。《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”由上述规定可知，公民认为具体行政行为侵犯其合法权益，方可提出行政复议申请。行政复议机关收到申请后，应当在五日内进行审查，对属于《行政复议法》规定的行政复议范围且符合法定的申请条件的，必须受理。对不符合法律规定的行政复议申请，不予受理并书面告知申请人。本案中，广东卫计委认为伍炳耀、成洁向江门卫计局提出的涉案请求为信访复查申请，即江门卫计局针对前述申请作出的涉案复函系信访处理行为，但仍对伍炳耀、成洁的申请作为行政复议进行处理，与行政复议的相关法律规定及立法原则不符，属适用法律、法规不当。此外，伍炳耀、成洁关于判令广东卫计委责令江门卫计局立案查处并认定江门xx医疗室和利某某、梁某某构成非法行医行为等请求，不属于本案调整范围。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销广东卫计委于2016年4月1日作出的粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》。二、驳回伍炳耀、成洁的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由广东卫计委负担。广东卫计委不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1、撤销（2016）粤0704行初164号行政判决；2、驳回伍炳耀、成洁的起诉；3、判令伍炳耀、成洁承担一、二审的诉讼费。主要事实和理由：一、原审判决将伍炳耀、成洁向江门卫计局的投诉以及江门卫计局的处理认定为信访行为明显错误。（一）原审判决关于广东卫计委“认为伍炳耀、成洁向江门卫计局提出的涉案请求为信访复查申请，即江门卫计局针对前述申请作出的涉案复函系信访复查处理行为，但仍对伍炳耀、成洁的申请作为行政复议进行处理，与行政复议的相关法律规定及立法原则不服，属于适用法律、法规不当”的认定，罔顾事实和法律，明显错误。根据中央要求和《广东省信访条例》的规定，江门卫计局不应以信访方式处理伍炳耀、成洁提出的请求。1、党的十八届三中全会提出，要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。2014年7月1日其施行的《广东省信访条例》进一步明确了“诉访分离、分类处理”的原则，并规定“属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”。因此，在当前形势下，信访工作模式已发生重大改革，传统信访“包打天下”的局面已被彻底打破。根据中央精神，信访是法定救济途径的补充，有法定途径走的时候首选的应该是法定途径，最后才是信访。在当事人为自身权益向主管行政机关进行投诉，请求调查处理时，就应注意行政机关是行使行政职能还是信访职能，如属法定救济途径处理范围，就不应视为信访；没有法律救济渠道的，才可以适用信访程序处理。2、根据《医疗事故处理条例》第三十八条：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理”，《卫生行政处罚程序》第六条：“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反发生法律、法规、规章的案件”的规定，伍炳耀、成洁关于对江门xx医疗室和相关医生的行为进行调查处理的请求，应由相关部门按照特定的行政调查处理程序予以处理，而非以信访“应付”。本案中，江门卫计局对伍炳耀、成洁与江门xx医疗室及相关医生的纠纷调查处理时，行使的应该是行政职能，而不是也不应当是信访职能，其处理直接影响到伍炳耀、成洁的权益。因此，尽管江门卫计局的复函是以信访的名义作出，但改变不了其影响行政相对人权益的行政行为的实质，这是《行政复议法》受案范围的具体行政行为，该行为具有可复议性。（二）在未依法启动行政调查程序的情况下，江门卫计局至少应适用信访复查程序，其直接作出信访答复便属明显错误。根据伍炳耀、成洁的《起诉状》和《江门市卫生计生局来访登记表》的记载内容、原审案件开庭时法官调查了解的情况，都可以明确：伍炳耀、成洁到江门卫计局是为了反映“江海卫计局对江门xx医疗室未及时救治其儿子，当事医生违法行医处理不当”（见《江门市卫生计生局来访登记表》。庭审中伍炳耀、成洁表示该表个人信息部分由其自己填写，江门卫计局将此表格复印给了他们），伍炳耀、成洁还向江门卫计局提交了江海卫计局的复函。即，伍炳耀、成洁明显是以江海卫计局对其答复内容不当，才向江门卫计局进一步提出请求的。根据《信访条例》第三十四条、《广东省信访条例》第四十八条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，收到复查请求的行政机关应当提出复查意见，并予以书面答复。根据《广东省信访事项复查复核办法》第二十一条规定，复查后应当作出维持、变更或撤销的意见。但本案中，江门卫计局丝毫没有注意到江海卫计局已经做出的调查处理结论，而是直接受理伍炳耀、成洁的请求，并直接作出信访回应，这是典型的“越俎代庖”。广东卫计委在粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》中，对江门卫计局的上述两项程序性错误作了详细分析，并基于此作了确认其程序违法的复议决定。这是依法审查并且对群众负责的态度。如果按原审法院的观点，广东卫计委完全可以以所谓的信访行为不属于复议范围为由，轻松将伍炳耀、成洁拒之门外。原审法院的观点等于是要求广东卫计委“将错就错”，在江门卫计局错误行为的基础上，进一步作出错误的《不予受理行政复议决定》，实在是与当前依法治国的精神背道而驰。二、原审判决适用法律错误。（一）伍炳耀、成洁对没有侵犯其合法权益的广东卫计委提出诉讼，既没有法律依据，亦不符合行政诉讼的基本精神，原审法院没有据此依法驳回起诉是错误的。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也即，启动行政诉讼需要具备的首要前提是行政行为侵犯了伍炳耀、成洁的权利，但涉案《行政复议决定书》确认江门卫计局的行为程序违法，不仅没有侵犯伍炳耀、成洁的合法权益，而且客观上是对其有利的行为，有助于推动基层卫生计生部门进一步依法调查处理其投诉请求。因此，伍炳耀、成洁的起诉根本不具备提起行政诉讼的法律基础和前提条件，原审法院应依法驳回伍炳耀、成洁的起诉。（二）在复议机关没有改变原具体行政行为的情况下，伍炳耀、成洁以复议机关为被告提起诉讼没有法律依据，原审法院没有据此依法驳回起诉是错误的。伍炳耀、成洁不服江门卫计局19号《复函》向广东卫计委提起行政复议，广东卫计委审查后作出粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》确认江门卫计局作出的19号《复函》程序违法，伍炳耀、成洁不服行政复议决定而提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第二款规定，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。显然广东卫计委并没有通过行政复议改变原行政行为的处理结果。诉权法定，提起行政诉讼必须与法有据。《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释已经明确只有在复议机关改变原行政行为的处理结果时，方可以复议机关为被告提起诉讼。本案中，复议决定没有改变原行政行为处理结果，伍炳耀、成洁以复议机关为被告提起诉讼明显不当，原审法院没有依法驳回起诉是错误的。即便认可伍炳耀、成洁对广东卫计委的诉权，也应该到广东卫计委所在地的广州铁路运输中级法院提起行政诉讼，而非由所谓的第三人所在地管辖。（原审法院同意伍炳耀、成洁将江门卫计局列为诉讼第三人更是毫无法律依据，完全混淆行政复议中各方之间的法律关系。）综上，原审判决违背中央关于分类处理信访请求的新精神、新要求，认定事实不清，适用法律错误。广东卫计委根据江门卫计局复函行为的本质，依伍炳耀、成洁的复议申请作出行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，处理动机和结果均具有高度的正当性。请求二审法院依法撤销原判决，直接驳回伍炳耀、成洁的起诉。三、一审法院根据伍炳耀、成洁的起诉把江门卫计局列为第三人是错误的。因为江门卫计局是复议被申请人，根据《行政复议法》第三十二条，行政复议的被申请人是不能作为诉讼第三人，所以如果把江门卫计局作为第三人，那江门卫计局可以不执行广东卫计委的行政复议决定，与《行政复议法》的规定相违背。第三人参与诉讼的方式应包括两种，第三人申请自动参与或法院通知参加，但本案是伍炳耀、成洁提出诉讼时直接将江门卫计局列为第三人，这是适用法律错误。被上诉人伍炳耀、成洁答辩称：一、广东卫计委认定伍炳耀、成洁无权起诉，驳回起诉理由错误。1、广东卫计委《行政复议决定书》赋予伍炳耀、成洁的救济途径。(申请人如不服本复议决定，可自收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉)。然后又称无权起诉，广东卫计委前后自相矛盾。伍炳耀、成洁依法向有管辖权的人民法院起诉，法院依法依职责审查决定立案并作出判决。2、广东卫计委认定行政复议决定没有改变原具体行政行为的处理结果，伍炳耀、成洁认为广东卫计委存在认识上的错误。广东卫计委认定江门卫计局直接受理伍炳耀、成洁的请求，并直接作出信访回应，这是典型的“越俎代庖”；并认定江门卫计局复函是以信访的名义作出，但改变不了其影响行政相对人权益的行政行为的实质，是《行政复议法》受案范围的具体行政行为，因此认定江门卫计局复函为程序违法。即广东卫计委认定江门卫计局超越行政地域管理，越权做出具体行政行为主体不合法，江门卫计局的信访复函是违法行政行为。3、广东卫计委认定江门卫计局程序违法，又维持原信访处理结果，又认定江门卫计局应该依法启动信访复查程序，是适用法律错误，侵犯伍炳耀、成洁合法权益。广东卫计委已认定江门卫计局程序违法，却不依据《行政复议法》第二十八条，责令江门卫计局在—定期限内重新作出具体行政行为。以及不依据《卫生监督执法过错责任追究办法(试行)》，履行责令改正的法定职责和责令下属卫生行政部门重新做出行政行为。4、将江门卫计局列为第三人符合《行政诉讼法》。江门卫计局对伍炳耀、成洁提出的行政申请和行政投拆事项，应适用《行政复议法》，其应该作出是否立案及其调查结果的处理意见，而不应按—般信访事项处理，江门卫计局故意转移焦点，将其举报非法行医违法行为转为伍炳耀、成洁与江门xx存在医疗争议纠纷的信访案件来处理，越权用信访作出不足以认定其属于非法行医具体行政行为的决定，江门卫计局作出信访答复处理意见均属适用法律错误，违反行政法实体性原则（1、依法行政原则。2、越权无效原则）和程序性基本原则（行政程序不合法），没有受理、立案调查，在证据不确凿情况下，没有提供2015年3月11日——2015年3月12日江门xx医务室《门诊日志登记》原始记录，处理明显不当。由于江门卫计局在卫生监督执法活动中的执法过错，致使加害人的法律责任难以追究，是否能依法追究并改正江门卫计局的执法过错与伍炳耀、成洁合法权益之间有法律上的利害关系。且涉案信访处理答复意见均与伍炳耀、成洁的权利、义务存在重大且密切的关系。符合《行政讼诉法》第二十九条同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加讼诉。既然江门卫计局作为第三人，是作出最初行政行为的行政机关，根据《行政讼诉法》第十八条，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖及第二十二条人民法院发现受理案件不属于本院管辖应当移送有管辖权的人民法院受理。伍炳耀、成洁依法向有管辖权的江海区人民法院起诉，江海区人民法院依法依职责审查决定立案并做决定。广东卫计委认为伍炳耀、成洁无权在江海区人民法院起诉是没有法律依据。伍炳耀、成洁坚持举报江门xx医务室不具备法定资质，存在非法行医的违法行为。对非法行医查处是江海卫计局法定职责，对实名举报非法行医应该受理，在七天内告之伍炳耀、成洁是否立案，江海卫计局没有履行法定职责，没有受理、立案、调查、决定，是行政不作为。江门卫计局作为江海卫计局行政复议机关，将举报作为信访，没有履行监督执法过错责任追究的法定职责，履行责令改正的法定职责，没有责令江海卫计局对伍炳耀、成洁举报非法行医违法行为受理、立案，对举报事项在超期160日后才用信访复函回复，做出不是非法行医的具体行政行为。综合上述，伍炳耀、成洁的讼诉符合《行政诉讼法》，广东卫计委的上诉理由是错误的。伍炳耀、成洁认为原审判决适用法律正确，但原审法院仅仅判决行政复议撤销决定不完整，分析过程不全面，法院驳回其它讼诉请求伍炳耀、成洁不赞同，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十四条，行政行为违反法定程序，可判决撤销，并可以同时在判决中责令被告重新作出具体行政行为。因此，广东卫计委应该履行责令改正的法定职责，责令江门卫计局依法履行职责，重新做出行政行为。原审第三人江门卫计局述称：广东卫计委对伍炳耀、成洁作出的《行政复议决定书》(粤卫行复[2016]14号)认定事实清楚，适用法律正确。1、根据伍炳耀、成洁在复议申请中提交的《江门市卫生和计划生育局信访处理表》、《江门市卫生计生局来访登记表》、江海卫计局《关于伍炳耀、成洁信访案件的复函》，可以证明伍炳耀、成洁系因对江海卫计局作出的《关于伍炳耀、成洁信访案件的复函》的信访事项处理意见不服，向江门卫计局提起质疑。根据《广东省信访条例》第四十八条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起三十日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起三十日内提出复查意见，并予以书面答复”。所以退一步来说，即使江门卫计局要适用信访程序对伍炳耀、成洁的质疑进行处理，江门卫计局在收到伍炳耀、成洁的质疑意见后，应当依法启动信访复查程序，而江门卫计局直接作出19号《复函》是违反法律规定的。广东卫计委在粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》认定江门卫计局直接作出19号《复函》是不当的，这一认定，事实清楚，适用法律正确。2、伍炳耀、成洁所投诉的江门xx，地处江海区。广东卫计委根据《医疗事故处理条例》第三十八条：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理”，《卫生行政处罚程序》第六条：“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件”等相关规定和广东卫计委《关于做好职能调整衔接工作的通知》(粤卫[2015]77号)，广东卫计委认定：伍炳耀、成洁所投诉的与江门xx的医疗纠纷，应由属地县级卫生计生部门负责查处。广东卫计委的这一认定，事实清楚，适用法律正确。广东卫计委的行政复议决定作出了撤销江门卫计局相应的行政决定的结果，将广东卫计委列为被告是有法律依据的，而第三人的法律地位由法院依法认定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案属卫生行政复议纠纷。《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”本案中，伍炳耀、成洁对江门卫计局作出《关于群众伍炳耀、成洁信访投诉事项办理情况的复函》不服选择向广东卫计委提出行政复议申请，广东卫计委的执法主体适格，本院予以确认。广东卫计委经审查认为伍炳耀、成洁的申请符合条件，并向伍炳耀、成洁发出《行政复议受理通知书》决定予以受理，并未违反法律的规定，本院亦予以确认。原审判决认为广东卫计委仍对伍炳耀、成洁的申请作为行政复议进行处理，与行政复议的相关法律规定及立法原则不符，属适用法律、法规不当，该认定理据欠充分，本院予以纠正。本案争议焦点是广东卫计委于2016年4月1日作出的粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》是否合法。根据《行政复议法》第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”、《行政复议法实施条例》第四十五条“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”的规定，广东卫计委经复议认为江门卫计局对伍炳耀、成洁作出19号《复函》存在程序违法，并作出粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》予以确认。但是，广东卫计委在该复议决定中没有对江门卫计局19号《复函》中涉及伍炳耀、成洁的请求事项作出实质性处理，其依法应重新作出相应处理。原审法院判决对此没有作出相应的判项，仅是判决撤销广东卫计委作出的粤卫行复[2016]14号《行政复议决定书》及驳回伍炳耀、成洁在本案中诉请法院直接作出处理的其他诉讼请求，适用法律错误，处理有遗漏，本院亦予以纠正。根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”以及第二十六条“……经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。……”的规定，鉴于广东卫计委已受理伍炳耀、成洁对19号《复函》的行政复议申请并作出涉案的复议决定以及广东卫计委针对伍炳耀、成洁的请求事项需依法重新作出处理等事由，故广东卫计委上诉请求驳回伍炳耀、成洁的起诉，缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。另，根据《行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。……”的规定，原审法院将江门卫计委列为本案第三人并没有违反上述法律的规定，广东卫计委上诉主张原审法院将江门卫计局列为第三人错误的理由不成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初164号行政判决的全部判项；二、由广东省卫生和计划生育委员会对于伍炳耀、成洁的涉案申请依法重新作出处理。一、二审案件受理费共计100元，均由上诉人广东省卫生和计划生育委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 球审 判 员 陈 健代理审判员 周 奇二〇一七年三月三十日书 记 员 区妙莎