广东省阳西县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阳西法行初字第4号
原告：阳西县塘口极光网吧，住所地：广东省阳西县塘口镇塘南路*号之一。
负责人：黄瑞意。
委托代理人：钟民，该网吧经理。
被告：阳西县公安局，住所地：广东省阳西县城向阳路4号。
法定代表人：蔡传雄，该局局长。
委托代理人：林良奕，阳西县公安局法制室工作人员。
委托代理人：谭庆健，阳西县公安局法制室工作人员。
原告阳西县塘口极光网吧(以下简称极光网吧)不服被告阳西县公安局作出的西公行罚决字[2014]02782号行政处罚决定向本院提起诉讼。本院受理后，于2015年1月20日向被告送达应诉通知书、起诉书副本，于2015年3月11日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告极光网吧的负责人黄瑞意及其委托代理人钟民，被告阳西县公安局的委托代理人林良奕、谭庆健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳西县公安局于2014年10月13日对原告极光网吧作出西公行罚决字[2014]02782号行政处罚决定：极光网吧在2014年7月28日的经营中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条之规定，根据《条例》第三十一条第（三）项之规定，决定对极光网吧给予警告并处罚款15000元。
被告在举证期限内对被诉具体行政行为向本院提交证据、依据有：证据一、《行政处罚决定书》，证明阳西县公安局于2014年7月28日，以未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件行为，根据《条例》第三十一条第（三）项之规定，对极光网吧决定警告并处15000元罚款；证据二、《受案登记表》，证明阳西县公安局塘口派出所依法受理案件；证据三、《告知笔录》，证明办案民警依法告知被处罚人处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权；证据四、《叶彩连询问笔录》，证明叶彩连是极光网吧管理人员；2014年7月28日，其在网吧经营中没有按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，采取充值临时卡或交付现金方式让消费者上网；证据五、《邱某甲询问笔录》，证明其到极光网吧上网时，网吧前台工作人员没有要求其出示有效身份证件进行核对登记，让其上网；证据六、《邱某乙询问笔录》，证明其到极光网吧上网时，网吧前台工作人员没有要求其出示有效身份证件进行核对登记，让其上网；证据七、《黄某询问笔录》，证明其到极光网吧上网时，网吧前台工作人员没有要求其出示有效身份证件进行核对登记，让其上网；证据八、《邱某丙询问笔录》，证明其到极光网吧上网时，网吧前台工作人员没有要求其出示有效身份证件进行核对登记，让其上网；证据九、《授权委托书》，证明极光网吧授权钟民、陈喜参加听证；证据十、《听证笔录及听证报告书》，证明阳西县公安局组织听证的相关材料；证据十一、《现场笔录及照片》，证明现场发现并查处极光网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件违法行为的情况；证据十二、《户籍证明》，证明叶彩连、邱某甲、黄某、邱某丙、邱某乙的身份情况；证据十三、《营业执照》，证明极光网吧的法定代表人是黄瑞意，原告是互联网上网服务营业场所经营单位；证据十四、《阳西县公安局行政处罚决定书》，证明极光网吧于2014年1月17日曾因存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件行为被处罚过；证据十五、《极光网吧第一次提出的陈述和申辩材料》，证明极光网吧第一次提出的陈述和申辩的理由依据；证据十六、《极光网吧第二次提出的陈述和申辩材料》，证明极光网吧第二次提出的陈述和申辩的理由依据。
原告极光网吧诉称：2014年7月28日，被告下属民警数人，未出示检查通知书、检查证，进入原告经营场所进行“检查”，称原告网吧“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”。2014年10月14日，被告向原告送达了西公行罚决字（2014）02782号阳西县公安局《行政处罚决定书》，对原告处以罚款15000元的行政处罚。原告认为，公安机关以我网吧违反了《条例》第二十三条之规定，根据《条例》第三十一条第（三）项对本网吧作出警告并处罚款的这一具体行政行为超越了其法定职权范围，涉嫌滥用职权。相关法律依据、理由如下：
一、超越法定职权。
《条例》第三十一条规定“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的；……”该条在《条例》中列入“罚则”，即对违法行为进行处罚的相关规定。从其具体内容来看，该法条主要规定了处罚的种类，计有四种：警告、15000元以下罚款、责令停业整顿、吊销网络文化经营许可证。下面五个小项，则规定了五种应当受到处罚的行为。其中第三项规定：未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。
关键在于该法条中“文化行政部门、公安机关依据各自职权”这几个字！这几个字说明该法条并非行政机关对下列五项违法行为处罚的职权依据，而仅是处罚种类的依据和该五项行为违法的依据。换言之，无论是文化行政机关或者公安机关都不能直接依据该法条对网吧的这五种违规行为作出行政处罚。要想取得对该五项违法行为的处罚权，还必须有“职权依据”，即相关法律法规和规章的明确的授权。
那么职权从哪里来呢？职权法定。什么法？当然首先还是本法，即《条例》本身。《条例》第四条明确规定了公安机关的职权：公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。公安机关要想取得对该事项的处罚权，也必须证明，该行为属于自己这３项法定职权范围，即属于《条例》所规定的“信息网络安全、治安安全、消防安全”的内容。如果证明不了，就不具备对此违规行为的监管处罚权。消防安全显然不必谈，于是只剩下两项内容：信息网络安全和治安安全。那么，能不能证明“未按规定核对登记上网消费者有效身份证件及记录有关上网信息”就是信息网络安全和治安安全的内容呢？还是先看法律法规的规定。
首选还是《条例》。先看信息网络安全。《条例》第十五条对信息网络安全作出了界定，其中有三条规定，但不包含“上网消费者有效身份证件核对、登记及记录有关上网信息事项”,且其他公安法律法规，在“信息网络安全”的条目下，也未查到关于“核对登记上网消费者有效身份证件”的内容。
再来看治安安全。《条例》对于治安安全的内容没有规定。因为国家制订了《中华人民共和国治安管理处罚法》，这部法律是一般法律，相对于《条例》，属上位法，《条例》中所说的治安，应当服从《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。查阅《中华人民共和国治安管理处罚法》，其中54条115种违法行为，其中不包括“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件及记录有关上网信息”的行为。
显然，根据《条例》规定的公安机关三项职权范围（信息网络安全、治安、消防），均不包括“上网消费者有效身份证件核对、登记事项”，因此，对于网吧“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件及记录有关上网信息”的行为，公安机关无法定监管职权。
相反，中华人民共和国文化部政府信息公开官方网（证据5）公开了对于互联网上网服务营业场所“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”这一具体行为的行政执法主体是文化部门，反向佐证了公安机对此无法定职权无法定依据。
二、滥用职权。
即使不谈被告越权，被告对原告处以罚款15000元的行政处罚亦属滥用职权（滥用自由裁量权）严重违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当……。第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。根据上述规定，从本案所谓事实来看，仅是个别消费者登记不规范，没有造成第三方任何危害后果。根据上述法律规定，应当不予行政处罚，而被告竟对原告处以罚款15000元的重大行政处罚，明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》上述刚性规定。
综上所述，足以证明：公安机关以我网吧违反了《条例》第二十三条之规定，根据《条例》第三十一条第（三）项对本网吧作出警告并处罚款的这一具体行政行为超越了其法定职权范围，没有法定依据，且滥用职权。因此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第一章第三条、第四条、第三章第十五条之规定，这一行政处罚违规，应予撤销，恳请法院以事实为依据，以法律为准绳，支持原告的诉讼请求。
原告在举证期限内向本院提供的证据有：证据1、阳西县公安局《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出行政处罚的事实；证据2、《工商营业执照》，证明原告诉讼主体适格；证据3、《网络文化经营许可证》，证明文化行政部门是原告的主管部门，对原告的经营活动负有监管职责，排除被告的职责；证据4、业主身份证，证明原告主体适格；证据5、中华人民共和国文化部信息公开网站关于《项目23对互联网上网服务营业场所违法行为的处罚》的原文打印件，证明《条例》第二十三条、第三十一条第（三）项是文化部门职权，排除了被告的执法主体。
被告阳西县公安局辩称：一、原告存在未按《条例》第二十三条规定核对、登记上网消费者的身份证等有效证件行为。
2014年7月28日16时，我局塘口派出所民警依法对原告进行日常监督检查，发现原告存在未按《条例》第二十三条规定核对、登记上网消费者的身份证等有效证件行为，经对在场4名上网消费者进行询问调查，4名上网消费者均指认网吧管理人员没有对他们的有效身份证件进行核对、登记，即让他们上网。另外原告的管理人员亦承认自己没有按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，采取充值临时上网卡或直接交付现金的方式让他们上网。上述证据足以证实原告存在未按《条例》第二十三条规定核对、登记上网消费者的身份证等有效证件违法行为。我局对原告作出的行政处罚决定证据确凿，认定事实清楚。
二、我局对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚职权，对本案具有执法主体资格。
《条例》第四条规定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。第三十一条规定了公安机关对未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件违法行为的处罚权限。而且第十四条、第十五条、第十八条、第二十三条、第二十四条规定经营者不得从事危害网络安全、治安、消防安全以及其他违法犯罪行为。所以，原告认为自己的日常经营活动只能由文化行政部门监督管理，公安机关不具有执法监管主体资格的主张是错误的，不符合《条例》的相关规定，没有法律依据。我局对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚职权。
三、我局作出的西公行政罚决字[2014]02782号《行政处罚决定》符合法定程序，适用法律、法规正确，处罚适当。
检查和处罚程序合法。
检查程序合法。2004年2月17日国务院办公厅转发文化部等部门《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见》的通知中明确要求公安等各有关部门要各司其职、相互支持、密切配合、及时督促检查，严厉打击网吧等互联网上网服务营业场所中存在的违法违规行为，并且《条例》第四条规定，对网吧的监督管理是公安机关日常工作的一部分。对日常监督管理工作，公安机关既可定期检查，也可以不定期检查。另外，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条第二款规定，公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关的法律、法规和规章执行，无需开具检查证。《中华人民共和国行政处罚法》则规定，行政机关发现公民、法人或者其他有依法应当给予行政处罚的行为的，可以进行调查或检查。依照上述规定，公安机关及其人民警察进行日常监督检查无需开具检查证，更无需出具检查通知书。因此原告认为我局检查程序及内容违法是没有法律依据的。
处罚程序合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九十九条规定，对单位处以一万元以上罚款的，在作出行政处罚决定前应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利。我局对原告作出15000元罚款决定前，已依法履行告知义务，告知原告拟处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩权，告知了要求组织听证权利，并且也已经组织了听证，因此处罚程序是合法的。
（二）适用法律、法规正确。
《条例》第四条、第十四条、第十五条、第十八条、第二十三条、第二十四条、第三十一条明确规定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理，对存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的违法行为完全有职权作出处罚决定。
凡涉及到规定公安机关应当履行行政管理职责的法律、法规都属于《中华人民共和国人民警察法》第七条规定所指的“其他公安行政管理法律、法规”，《条例》当然属于公安行政管理法规。因此，我局依据《条例》作出处罚决定、适用法律、法规完全正确。
处罚适当。
原告认为本案仅是个别消费者登记不规范，已及时纠正，没有造成任何危害后果，应当不予行政处罚，对其作出警告并处15000元罚款决定是滥用职权。
本案我局调查认定的事实是：网吧管理人员对没有出示上网卡和有效身份证件的上网消费者根本没有核对、登记其有效身体份证件，相反还积极主动地安排这些上网消费人员上网。原告的这种行为绝不是其管理不规范，而纯属是为了追求金钱利益而罔顾有关法律法规规定的故意行为，主观恶性较大。原告还曾于2014年1月17日因同一违法行为被公安机关处警告并处捌仟元罚款。而且《条例》第三十一条规定：“互联网上网服务营业场所经营单位未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的，由公安部门给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》……”，根据上述规定，情节严重的处罚，是责令停业整顿和吊销许可证，并没有明确罚款属于较重处罚或处以多少金额的罚款属于较重处罚，也没有要求造成具体的危害后果才可以进行处罚。而且我局对原告作出的处罚决定在《条例》规定的罚幅范围内，这属于公安机关行使自由裁量权的范畴，适用法律、法规和处罚并无不当，我局作出的处罚决定是正确适当的。
综上所述，我局对原告作出的西公行罚决字[2014]02782号《行政处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，处罚适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我局的处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：被告提交的证据一至证据十六的证据形式合法，证据来源真实，相互之间形成证据链，能够证明其作出的行政处罚决定所认定的事实，本院对被告提交的证据一至证据十六的真实性、合法性、关联性予以确认。本院对原告提交证据1、2、4的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据3、5的合法性、真实性予以确认，对关联性不予确认。
本院经审理查明：2014年7月28日16时，阳西县公安局塘口派出所民警对原告进行日常监督检查，发现原告存在未按规定对邱某甲、黄某、邱某丙、邱某乙四名上网消费者进行核对、登记有效身份证件，当场对邱某甲、黄某、邱某丙、邱某乙和网吧管理人员叶彩连进行询问调查，制作《询问笔录》和《现场笔录》。邱某甲、黄某、邱某丙、邱某乙四名上网消费者在《询问笔录》中证明网吧管理人员没有按规定核对、登记其的有效身份证件就让其上网；网吧管理人员叶彩连在《询问笔录》中承认自己没有按规定核对、登记邱某甲、黄某、邱某丙、邱某乙四名上网消费者的有效身份证件而让其上网。2014年8月11日，被告阳西县公安局制作了行政处罚告知笔录，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，拟对原告给予警告并处罚款15000元，并告知原告有陈述、申辩的权利。原告的负责人黄瑞意在告知笔录中回答：“要求提出陈述和申辩；要求听证。”2014年8月20日，阳西县公安局根据原告的申请组织进行了听证。2014年10月13日，被告阳西县公安局依据《条例》第三十一条第（三）项之规定，作出了西公行罚决字[2014]02782号《行政处罚决定书》，决定对原告极光网吧给予警告并处罚款15000元，并于次日将《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服该行政处罚决定，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。
本院认为：在本案中，原告对被告作出西公行罚决字[2014]02782号行政处罚决定认定的事实及处罚程序无异议，但认为被告对原告作出行政处罚超越法定职权，且对原告处以罚款15000元属滥用职权。据此，本案争议的焦点是：一、被告对原告作出行政处罚决定是否有职权依据；二、被告作出行政处罚决定是否滥用职权。
一、被告对原告作出行政处罚决定是否有职权依据。《条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理……”依据该条文的规定，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安等进行监督管理的职权。《条例》第三十一条规定：“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的……”也明确文化行政部门、公安机关依据各自职权对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”进行处罚。因此，《条例》明确公安机关对辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有监督管理和行政处罚的职权。
二、关于被告作出行政处罚决定是否滥用职权。根据《条例》第三十一条的规定，公安机关有权对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”行为给予警告，并可以并处15000元以下的罚款。被告对原告处以警告并罚款15000元，在该条文规定的处罚幅度范围内，属于公安机关行使自由裁量权的范畴。原告主张被告作出行政处罚决定属于滥用职权行为，理据不足，本院不予采纳。
综上所述，被告阳西县公安局作出的西公行罚决字[2014]02782号行政处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。原告请求撤销被告的行政处罚决定，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告阳西县公安局于2014年10月13日作出的西公行罚决字[2014]02782号行政处罚决定。
本案受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 陈伟强
审 判 员 关水考
人民陪审员 陈世欣
二０一五年三月十三日
书 记 员 麦家宝
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