辽宁省昌图县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昌行初字第00033号
原告开原市黄旗寨满族乡上顶子村第七村民小组。
负责人孙某，男，1963年11月19日生。
委托代理人刘某某，男，1964年4月11日生。
委托代理人孙某甲，男，1967年10月16日生。
被告开原市人民政府。
法定代表人张瑾，该市市长。
委托代理人董某某，辽宁某律师事务所律师。
委托代理人吴某，开原市林业局某股长。
第三人开原市黄旗寨满族乡上顶子村第五村民小组。
负责人高某某，男，1962年5月6日生。
委托代理人高某甲，男，1984年1月25日生。
委托代理人苏某某，男，1953年5月2日生。
原告开原市黄旗寨满族乡上顶子村第七村民小组不服被告开原市人民政府于2013年7月24日作出的开政林权决字（2013）第1号林权处理决定，于2014年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月1日受理后，于2014年8月8日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月19日公开开庭审理了本案。原告开原市黄旗寨满族乡上顶子村第七村民小组负责人孙某、委托代理人刘某某、孙某甲、被告开原市人民政府委托代理人董某某、吴某、第三人开原市黄旗寨满族乡上顶子村第五村民小组负责人高某某、委托代理人高某甲、苏某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告开原市人民政府于2013年7月24日作出开政林权决字（2013）第1号林权处理决定，该决定认定：1962年12月5日开原县委员会在清理林权时，发给开原市黄旗寨满族乡上顶子大队第七队（现五组）开林字第011546号林照。经市林业局认定四至与现地相一致，该林照有效。1982年第五村民小组将坐落于高某后沟的林地分给本组村民，并记载了划分自留山台帐，经市林业局认定该台帐有效。2007年，上顶子村第七村民小组将落叶松卖给了九组村民张某某。2007年11月8日开原市政府发给张某某（2007）第35224号林权证，经市林业局认定该林权证有效，落叶松林木所有权为张某某所有，林地所有权为五组所有。1962年，黄旗寨乡上顶子大队第九队（现七组）村民高某住在后沟口山底下，为方便上山打柴，在七队（现五组）山下给他一块柴山。1962年12月5日开原县委员会发给高某柴山林照（开林字第011322号），经市林业局认定该柴山林照是当时发给个人允许打柴的柴山使用权林照，不能作为确定集体山林所有权的依据。1982年3月17日，开原县政府发给七组开林字第433号林照，经市林业局认定四至与现地相一致，但在五组林照范围内。1982年3月17日开原县政府发给七组高某后沟第426号林照。被告认为双方所争议的高某后沟林地于1962年由开原县政府清理林权时发给五组林照。九组村民张某某于2007年办理的第35224号林权证也确定林地为五组所有。七组的第433号林照和高某后沟的第426号林照是经黄旗寨公社林业站所发，不符合当时全国林业“三定”时国务院、省、铁岭市文件规定，以1962年旧林照换发1982年新林照，但在解决纠纷时要以1962年清理林权时所确定的权属为准。1982年林业“三定”发集体林照不是重新确权，是稳定山权林权，林业站就不应该再给七组重新确权发照。而七组的林照四至明显是在五组的林照范围内。依据《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》的有关规定，被告决定该争议林地属于黄旗寨满族乡上顶子村第五村民小组所有。
被告于2014年8月10日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：
证据1、第三人提出处理林权纠纷申请书。
证据2、开原市林业局关于下发林权纠纷处理决定的请示。
证据3、《森林法》第十七条一款和《林木林地权属争议处理办法》第四条。以上三份证据欲证明被告有权作出处理决定，处理决定适用法律正确、程序合法。
证据4、第三人提供的开林字第011546号林照及存根，欲证明第三人于1962年取得了该林照，该争议林地属于第三人。
证据5、第三人的开林证字（2007）35224号林权证，欲证明张某某的林木在处理决定范围之内，林木所有权属于张某某，林地所有权属于第三人。
证据6、第三人的自留山台帐，欲证明第三人于1982年将坐落于高某后沟的林地划分给了五组村民。
证据7、1962年高某柴山开林字第011322号林照，欲证明高某享有柴山使用权，该林地不属于原告所有，林地归第三人享有。因为国家土地、林地不存在个人所有的问题。
证据8、关于上顶子七组与五组山上栽树发生争吵情况的介绍，欲证明原告与第三人发生了林地权属争议纠纷的过程。
证据9、1982年开林字第433号林照，欲证明该林照发放有错误，林木属于原告所有，但林地应属于第三人所有。
证据10、1982年开林字第426号林照，欲证明这块林地是不存在的，林地登记中没有1962年林照。
证据11、1982年原告的自留山台账，欲证明该争议林地没有划分给七组的村民，该林地不属于原告。
证据12、该争议林地现场勘测图，欲证明原告林照标注的四至范围在第三人林照标注的四至范围内。
证据13、关于上顶子村生产队和村民小组变化情况的说明，欲证明1962年原上顶子大队第七小队即为现在上顶子村五组。
证据14、国务院办公厅61号文件、1981年铁岭市地委文件、林业部（1992）165号文件，欲证明按照文件规定争议的林地属于第三人。
证据15、2013年5月10日林业局对林照的认定及处理决定，欲证明争议林地为第三人所有。
原告诉称，要求撤销开原市人民政府作出的开政林权字第（2013）1号林权处理决定。
事实及理由：一、开政林权字（2013）1号决定认定事实不清，证据不足。
1、确认事实不清。原告认为被告认定双方争议的高某后沟林地于1962年由开原县政府处理林权时给第三人发了林照，给九组张某某颁发的（2007）035224号林照确定林地为第三人所有，原告持有的开林字（1982）426号、433号林照是黄旗寨公社林业站所发，不符合林业三定时国务院、辽宁省、铁岭市文件的规定。被告认定的事实是完全错误的，公社林业站是代表县政府，林照上盖有县政府的印章，被告作出的决定有主观倾向性。原告和第三人1962年同时持有林照，1982年又同时持有林照，均是市、县政府的林业站颁发。林照颁发出现矛盾和纠纷是林业管理部门工作差错导致，其后果不能剥夺原告持有高某后沟林地、杨家坟林地的所有权。被告在没有撤销双方林照，承认一方、否认另一方林照的效力是没有法律依据的。
2、原告提供高某本人证明，1962年各生产队调整划分土地时，如果小队要平地就用山地换取，要山地的用平地换取，高某取得高某后沟15亩杂木地就是此种情况调整到原告方的山林地，并由原告分给高某作柴山而取得林照。被告未深入了解该历史事实，只认定高某享有高某后沟15亩杂木林权，不享有林地权，认定事实不清。1962年人民公社“四固定”时期颁发的林照，并没有将林地和林木使用权分割开来确认林权和林地，被告在原告与第三人同时持有1962年林照的情况下，将林地认定为第三人所有是完全错误的。
3、认定的证据不足。1962年高某取得开林字011322号林照排号在先，第三人的开林字011546号林照排号在后，高某先取得林照，四至范围面积就应该是独立取得，不应把高某后沟15亩杂木四至写入第三人的011546号后颁发的林照四至范围内，林业部门颁发林照错误，导致双方争议的发生。
4、2006年原告卖给九组村民张某某杨家坟落叶松转让协议中，明确注明张某某砍伐后地片归回七组（原告），原告方享有该林地的所有权，林业局颁发给张某某林照注明林地所有权为第三人所有，是第三人找林业局内部人员的结果。
5、高某后沟15亩杂木地和杨家坟30亩林地，原告经营管理五十几年已即成事实，原告砍伐、间伐三、四次，第三人从未向原告主张过权利。只是在张某某2012年砍伐杨家坟变成基地后，第三人村民中由要回该地的人享有此地的经营权。
6、被告的决定中调查认定：第三人持有1962年的011546号及1982年将坐落于高某后沟林地划分给本组村民有划分自留山台账，林业局认定该台账有效是错误的。该台账并不在村委会保管，是第三人与原告有纠纷后伪造的，不具有原始效力。
二、被告作出的林地处理决定法律依据不足，程序不合法。
1、法律依据不足。被告处理该纠纷由林业局姓王的结果倾向第三人，显失公平。原告主张高某后沟15亩杂木地和杨家坟30亩林地归原告所有的法律依据有：林业部1992年林函字第165号《关于山林定权发证的有关问题答复》第一条：“有前后数次确定权属情况应以最近一次确定的权属为准。”原告1982年取得的426、433号林照确权证明高某后沟15亩、杨家坟30亩属于原告七组。国家土地局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有权的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。”而被告不按上述法律政策处理该案。农业部（1996）第10号令第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都出具合法凭证的应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半原则并结合实际情况确定其权属。”被告没有依据该文件予以协调，适用法律不足。
2、程序违法。被告剥夺原告在行政处理中要求双方出示和交换证据的知情权，没向原告出示过第三人1982年408号林照，违反了行政程序的规定。
三、被告在处理决定中否认高某1962年第011322号15亩柴山林照，不作为集体林权认定依据，否认原告1982年的426、433号林照，确认高某后沟、杨家坟林木四至含盖在第三人林照四至范围内，证据不足。被告认定第三人1982年第408号林照是林业三定期间由1962年第011546号林照换发的，四至范围完全一致，作为确认高某后沟100亩林地为第三人所有，认定事实不清，证据不足，程序不合法。第三人1982年第408号林照原告没见过，不清楚林照的四至、面积。
依据《行政诉讼法》规定，请求法院撤销被告作出的林业权属处理决定，确认原告1962年的011322号林照和1982年426号、433号林照有效，认定高某后沟15亩、杨家坟30亩林地归原告所有。
原告为此提交如下证据：
证据1、1962年高某的林照，欲证明1982年林照是从1962年林照演变来的。
证据2、原告和张某某的林权转让合同书，欲证明原告卖山林的合同，这段落叶林属于原告。
被告开原市人民政府辩称，被告作出的处理决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，请法院予以维持。
事实与理由：一、依据《森林法》第十七条一款和《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款之规定，被告具有作出该处理决定的主体资格。
二、被告作出的处理决定根据双方就争议林地所有权提供的证据，组织了原告和第三人进行了现场勘测，调取了相关的证据材料，对双方提供的林照发放的时间、原因进行了核实，依据当时国家、省、铁岭市有关规定，对争议林地所有权相关的事实予以确认，并有相关的证据予以证明。
1、第三人于1962年取得了开林字第011546号林照，证明该争议林地在1962年就属于第三人所有。第三人还于1982年将坐落于高某后沟的林地作为自留山划分给本组村民，并记载了台账。被告于2007年11月8日发给张某某开林证字（2007）第35224号林权证，明确标明落叶松林木所有权为张某某所有，林地所有权为第三人所有。
2、开原县委员会于1962年12月5日发给高某开林字第011322号林照是柴山使用权林照，不能作为确定林地所有权有效的法律依据，只有第三人的集体所有权林照才能作为确定林地所有权的法律依据。经原黄旗寨公社林业站于1982年3月17日填发的高某后沟开林字第426号林照是错误的。因为1962年已经确权为第三人所有，所以林业站就不应该给原告重新确权发照。黄旗寨公社林业站于1982年3月17日填发给原告的第433号林照发放也有错误。因为该林照四至范围包含在第三人的林照四至范围内，所以林木为原告所有，林地应为第三人所有。
3、高某后沟的开林字第426号林照和原告的开林字第433号林照都是经原黄旗寨公社林业站填发的，不符合当时全国林业“三定”时国务院、省、铁岭市文件中以1962年旧林照换发1982年新林照的规定。国家、省、铁岭市文件明确规定，在解决林权纠纷时要以1962年清理林权时所确定的权属为准。1982年林业“三定”发集体林照不是重新确权，而是稳定山权林权，林业站不应再给原告重新确权发照。
4、原告在起诉状中已经明确对争议的林地行使的是经营管理权，且原告引用的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定是断章取义，原条款为“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地，已满二十年的，应视为现使用者所有。连续使用不满二十年或者满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”从中可以看出，原告自己就承认了该争议林地属于第三人所有。
三、被告作出的处理决定程序合法、适用法律法规正确。林业主管部门依据第三人的申请，结合双方的意见和证据，进行了调解。在调解不成的情况下，林业主管部门依据原告和第三人提供的证据，进行了调查、核实，提出了处理意见，依据《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》等有关规定作出了处理决定，程序合法，适用法律法规正确。请求人民法院维持被告作出的具体行政行为。
第三人述称，原告有1962年山照，我们也有1962年山照，我们的照有坐落，七组的林照没有坐落。柴山一段，因七组高某在我们山底下盖房子，他身体不太好，我们就临时让他打柴使用，他没有所有权。1982年国家发照这个山应归五组。
一、争议高某后沟山林所有权归五组所有。理由如下：1、1962年农村“四固定”分队时高某后沟就属于原上顶子大队第七小队（现第五组），该山段始终归我组经营管理。2、1962年开原县人民委员会，清理林权时给我们五组发了开林字第011546号集体林照，林照坐落高某后沟面积100亩，树种有柞树。3、1982年“林业三定”时期我们小组在高某后沟给本组村民高某乙等14户划分自留山，有自留山台帐作证，该台帐的原件在上顶子村档案室保存。4、1982年划分自留山以后开原市人民政府给各农户的自留山发了林照，也证明争议山段为五组所有。5、2007年11月8日七组卖给张某某的落叶松，办理了开林字（2007）第35224号林权证，写明林地所有权为五组，办理林权证是经村组同意，村委会、乡政府盖章，林业站填表画图确认上报林业局核发的，是合法有效。
二、七组栽树后造成纠纷是历史事实。1975年七组偷着在高某后沟杨家坟上栽了几十亩落叶松，当时五组队长韩某某和七组队长王某某发生了争吵，后期抚育采伐时，双方又发生争吵后经村干部和乡干部调解，双方同意等落叶松采伐后七组将林地交还给五组，2012年落叶松采伐后七组没有交还林地，五组向乡政府和市林业局报案要回林地。
三、关于七组1982年高某后沟林照问题。1982年“林业三定”时黄旗寨公社林业站，到上顶子大队发放林照，我组用1962年开林字第011546号高某后沟林照换发了1982年开林字第408号高某后沟林照，是合法有效的。七组的林照是当时七组队长唐现会在林业站空白林照上盖章填写的高某后沟100亩林照，林业站工作人员没有审核，七组没有旧照就填了一张新照，应追究法律责任。七组又私自涂改过其它林照，被黄旗寨乡政府罚款2000元。
四、该起纠纷乡政府和开原市林业局调查后多次调解，市政府也开了听证会，我组意见同意将杨家坟落叶松采伐后退还给我组就了事，但七组孙某不听调解人员讲话，不顾本组村民的反对，宣扬不能讲法律。
五、我组认为开原市人民政府经过两次现场勘查，举行了三四次调解会和听证会，事实清楚，证据充分，处理决定是正确的，希望法院依法判决。
第三人提交的证据与被告提交的证据一致。
证据1、处理林权纠纷申请书。
证据2、关于高某后沟杨家坟山场所有权属于五组说明。
证据3、争议的山林是五组的5点理由。
证据4、王某甲、赵某甲、赵某乙、高某乙、苏某某、高某丙关于上顶子七组在五组山上栽树发生争吵情况的介绍。
证据5、第三人1962年第11546号林照及1982年第408号林照存根。
证据6、五组自留山台帐。
以上证据欲证明争议山权属于第三人。
经过庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告出示的证据12、13无异议，对其他证据均有异议，对于证据1-3，原告认为两个林照都是开原市政府发的，不应说原告的是柴山，第三人的是林权证，对政府的处理结果不认可。对于证据4，原告认为没看到过第三人林照的存根。第三人台帐与原告无关。第三人没分争议林地。原告林照是林业局先颁发，第三人是后发的都有四至。对于证据5，原告认为争议地块是原告栽的落叶松，没砍伐卖给九组的张某某，办证没通过我们，林业局有责任。对于证据6，原告认为争议地块不在台账之内。争议的15亩原告在1987年主伐过，第三人没人分得争议地。对于证据7，原告认为高某的1962年林照和第三人的林照都是政府发的，都应有效。对于证据8，原告认为调解的两个老队长都去世了，近二三年才产生的纠纷。对于证据9、10，原告认为1962年照演变成426号。对于证据11，原告认为整体山都叫高某后沟，一片是落叶松，一片是杂林。组里台帐自留山分一部分，留一部分。对于证据14，原告认为不懂“四固定”文件，1982年是政府重新发的林照。原告林照在第三人照之前，林木也一直经营到现在。柴山只是树种，柴山也给照。高某的就是我们组里的。认为证据15是林业局袒护第三人。
第三人对被告出示的证据无异议。
被告对原告出示的证据1、2有异议，认为张某某买七组的林子事实存在，根据《辽宁省林权登记管理办法》规定，权利方凭有效的合同和手续就可以申请登记，不需要村组签字。不能认定原告1982年林照是从1962年林照演变而来。第三人对原告出示的证据1、2有异议，认为原告没有法律依据。第三人提交的证据与被告提交的证据一致，原告意见同上。
本院认为，对于原告提交的证据1能够证明高某个人1962年有柴山林照的事实，原告提交的证据2能够证明原告卖给张某某等三人林木的事实，本院予以采信。对于被告提交的证据1-3能够证明被告作出处理决定的法定程序和依据，4-6能够证明该争议林地在1962年由被告为第三人颁发林照及第三人分给本组村民自留山的事实，证据7-8能够证明高某有柴山使用权及原告和第三人发生争议的过程，9-13能够证明争议林地经过现场调查和林业台帐由第三人所有，14-15能够证明被告依据的法律文件认定争议林地为第三人所有的事实，本院予以采信。
经审理查明，被告开原市人民政府（原开原县委员会）在1962年清理林权（林业“四固定”）时，于当年12月5日为第三人开原市黄旗寨满族乡上顶子村第五村民小组颁发了开林字第011546号林照，记载林木所有者为第三人五组（原第柒队），林段分一、二、三段，共计450亩，树种分别为柞树、柴山。三段坐落为高某后沟，树种为柞树，面积100亩，东至杨毛后沟东扛、西至高某西分水、南至两边勾、北至扛，包括本案争议林地。七组村民高某住在山下，为方便高某打柴，被告于1962年12月5日为高某颁发了开林字第011322号林照，该林照记载林木所有者为高某，共计15亩，树种柴山，东至杨坟地、西至沟、南至山根、北至扛。经开原市林业局认定此林照是个人允许打柴的柴山使用权照，不能作为确定集体山林所有权的依据。1982年“林业三定”时第三人用1962年011546号林照换发了开林字第408号林照。第三人1982年自留山台帐记载将该林地分给本组14户村民。1980年前原告在争议林地高某后沟栽了几十亩落叶松，五组阻挡和七组发生争吵，1982年3月17日被告在原告没有1962年旧林照作依据的情况下又给原告颁发开林字第426号、433号林照，426号林照记载杂树100亩，东至杨家坟东岗、西至沟塘、南至地、北至五队蚕场小沟。433号林照记载坐落杨家坟，落叶松30亩，东至岗、西至岗、南至沟门、北至岗。经市林业局认定433号林照与现地一致，但在第三人林照范围内，林地所有权错误。426号林照没有发放依据属于无效林照。1986年七组对落叶松进行透光抚育五组阻挡，经村、乡级调解，约定等林子主伐后把山还给五组，2007年原告将争议地块落叶松卖给了九组村民张某某，2007年11月8日，被告给张某某发了开林证字（2007）第35224号林权证，记载林木所有权利人为张某某，林地所有权人为五组（第三人）。张某某落叶松主伐后原告没有归还山地，第三人向市林业局提出申请对争议林地作出权属处理决定。开原市政府于2013年7月24日作出争议林地属于五组（第三人）所有的处理决定。原告不服经过铁岭市人民政府复议后向本院提起本案诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国森林法》第十七条一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条一款之规定，被告开原市人民政府有作出林权争议处理行政决定的法定职权。被告作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，符合法定程序。本案争议的林地在1962年即林业“四固定”时，由被告为第三人颁发了开林字第011546号林照，按照1981年国务院《关于保护森林发展林业若干问题规定》在全国开展稳定山权林权，制定林业生产责任制，给社员划定自留山的原则是稳定山权林权，不是重新确权，规定用1962年旧林照换发1982年新林照，即“林业三定”时第三人用1962年011546号林照换发了1982年408号林照，经市林业局认定四至与现地一致，林照有效，确定了第三人对争议林地的所有权，符合相关法律政策规定。对于原告提出1962年被告给本组村民高某颁发了011322号林照，1982年又给原告颁发了426号、433号林照，原告将此地落叶松卖给张某某，原告已经营管理五十几年的事实，林地应归原告所有，被告确认事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法的意见，经查，被告于1962年颁发给七组村民高某的011322号林照已经在树种标明：柴山。柴山林照在七十年代已经失效，不准许个人私自上山打柴。我国土地实行国家所有和农民集体所有，《土地管理法》第八条二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于家民集体所有，因此高某个人不具备土地所有权的资格，个人的柴山林照不是确定集体山林所有权的依据，因此也不是换发新林照的依据。原告所持有的1982年426号林照，因没有1962年林照原始依据，不符合林业“三定”政策规定，不能确认其效力。原告的1982年433号林照因四至已包函在第三人五组的408号林照范围内，此地权属1962年被告就已确定为第三人所有，因此433号林照属于发放错误。原告虽已对争议林地经营管理多年，但第三人与原告多次发生纠纷，按照［辽林办字（2007）98号］《辽宁省集体林权管理有关政策解答》二、关于历史遗留的林权争议的调处意见1、凡是森林、林木、林地权属不清的集体林地，一般应以“林业三定”（1982年）时的林权台帐为准，“林业三定”时没有林权台帐的以“四固定”（1962年）时的林权台帐为准。本案争议林地因原告在“四固定”时因没有集体山林权属的登记证据，第三人五组在“四固定”和“林业三定”时被告已为其颁发了林照，确定了山林权属为第三人，因此原告的意见没有法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告要求撤销被告开原市人民政府于2013年7月24日作出的开政林权决字（2013）1号林地权属处理决定的诉讼请求。
案件诉讼费50元，由原告开原市黄旗寨满族乡上顶子村第七村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于铁岭市中级人民法院。
审 判 长 李 倩
代理审判员 赵向阳
人民陪审员 许玉华
二〇一四年十月二十四日
书 记 员 杨 阳