广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第383号
上诉人（原审原告）：钟煜祺，男，1969年7月5日出生，汉族，住广东省增城市。
上诉人（原审原告）：伍红明，女，1965年6月14日出生，汉族，住广东省增城市。
二上诉人共同委托代理人：宋强，广东法则明律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：增城市城乡规划局，住所地广东省广州市。
法定代表人：蒋万芳，该局局长。
委托代理人：刘卫，该局工作人员。
委托代理人：龚伟斌，广东杰信律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：广州紫云山庄房地产有限公司，住所地广东省增城市。
法定代表人：续红，该公司董事长。
委托代理人：毛和文，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：张宇，广东法制盛邦律师事务所律师。
上诉人钟煜祺、伍红明、增城市城乡规划局、广州紫云山庄房地产有限公司因规划行政许可纠纷一案，不服广东省增城市人民法院（2014）穗增法行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：综合原、被告诉辩及第三人陈述，本案需解决如下几个方面问题：一、关于本案的主体问题。被告属县级市人民政府城市规划行政主管部门，本行政区域内的核发建设工程规划许可证是其职责，本案被诉具体行政行为属于被告的法定职权。二原告是增城市新塘镇紫云山庄紫云大道南4号房屋的合法共有人，增城市新塘镇紫云山庄紫云大道南4号房屋位于上述批复第二点R01地块（用地面积363.3亩）内4.053亩的用地范围内。被告于2007年8月13日作出了《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》第二点明确“2、你公司须整合R01地块（用地面积363.3亩）内4.053亩的用地，在未完善整合用地前，我局不受理R01地块内的单体建筑报建手续。”2014年1月17日，被告向二原告作出增规（2014）101号《关于紫云山庄规划变更问题异议书的复函》亦明确以上内容。所以二原告与被告在R01地块（用地面积363.3亩）范围内核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为存在利害关系，原告主体资格适合。第三人是（2014）223号《中华人民共和国建设工程规划许可证》许可建设住宅楼的建设单位，其与本案存在利害关系，第三人主体适格。二、关于被告作出的行政许可的合法性问题。2007年8月13日作出了《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》第二点及《广州增城合生湖山国际项目修建性详细规划总平面规划图》标注：“在广州紫云山庄房地产有限公司未完善整合R01地块内4.503亩用地前，R01地块（363.3亩）范围内不能进行单体报建。”该批复及标注是广州增城合生湖山国际项目修建性详细规划的组成部分，是对广州增城合生湖山国际项目修建性详细规划施行的条件限制。被告在庭审中释明“整合用地”是指规划意义上的整合，是基于从城市规划、土地利用、城市景观等方面，为达到塑造良好居住环境和城市形象的愿景，建议R01地块内4.503亩用地能统一规划、统一开发建设。《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》是被告作出的具体行政行为，被告是城市规划行政主管部门，其解释“整合用地”是指规划意义上的整合切合其法定职权，原审法院予以采纳。《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》及《广州增城合生湖山国际项目修建性详细规划总平面规划图》属修建性详细规划，根据被告释明“整合用地”是指规划意义上的整合，即被告应在完善整合R01地块内4.503亩用地后方能在R01地块范围内进行单体报建的许可。《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”但是，被告在未依法定程序完善修建性详细规划内4.503亩前就受理第三人在R01地块内的单体报建并审批核发建设工程规划许可证，该发证行为已经违反法定程序，属行政行为违法。三、关于行政许可应否撤销问题。首先，被告作出行政许可，核发《建设工程规划许可证》给第三人，该行为是授益性行政行为，第三人作为被告许可行为的行政相对人，第三人持有R01地块的《中华人民共和国建设用地规划许可证》，具有相应的房地产开发资质，一直以来对“广州增城合生湖山国际”项目进行分期建设，对本案的行政许可亦已依程序进行申请并递交相关的报建材料，并无证据证明第三人是通过不当手段取得该行政许可。其次，第三人取得行政许可后，基于合理期待而产生的信赖利益，已经进行大量的工程投入。现所有许可项目均在建或已封顶，部分楼房已进入预售，已产生一定的社会效应。再次，涉《建设工程规划许可证》许可建设的房屋与需“整合”的地块距离较远，最短距离达351米，不对二原告房屋的实质使用构成影响。基于以上原因，即便被告在作出该具体行政行为的时候在程序上存在违法之处，第三人基于这种合理期待而产生的信赖利益，应当受到法律的保护，不具可撤销性。综上所述，被告增城市城乡规划局核发（2014）223号《中华人民共和国建设工程规划许可证》的行政行为违法，但（2014）223号《中华人民共和国建设工程规划许可证》不具可撤销性，依法不予撤销。二原告认为被告具体行政行为严重损害、侵犯其合法物权，涉案物权所受损害、侵犯属于业主与开发商之间的纠纷，二原告可另循其他法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认被告增城市城乡规划局于2014年6月19日向第三人广州紫云山庄房地产有限公司核发增规建证（2014）223号《中华人民共和国建设工程规划许可证》的行政行为违法。二、驳回原告钟煜祺、伍红明的其他诉讼请求。
上诉人钟煜祺、伍红明不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实错误。广州紫云山庄房地产有限公司（以下简称“紫云公司”）进场施工后，钟煜祺、伍红明的房屋处于停水停电、交通管制等无法正常使用的状态，不能实际控制和支配涉案房产。增城市城乡规划局对钟煜祺、伍红明作出的增规（2014）101号复函，也证明该局认为涉案建设工程规划许可证对钟煜祺、伍红明的合法权益造成影响。因此，紫云公司的施工建设行为已经对钟煜祺、伍红明对涉案房产的正常使用造成影响，原审法院认为涉案建设工程规划许可证对钟煜祺、伍红明的房屋的实质使用不构成影响，存在明显错误。（二）原审法院认为涉案行政许可不能撤销，存在错误。紫云公司并非是取得行政许可后，基于合理期待产生的信赖利益才开始施工建设。紫云公司早在2014年6月19日取得涉案建设工程规划许可证之前已进场施工，且原审法院于2014年11月5日现场勘查时，部分住宅楼才刚完成地基承台工程，并非已进行大量的工程投入，产生一定的社会效应。因此，涉案建设工程规划许可证应予撤销。（三）原审法院认为“整合用地”应解释为规划意义上的整合，存在错误。“整合用地”实际上只能是紫云公司通过土地或房产置换、现金购买等方式，与R01地块内4.508亩用地的权属人达成一致，将该4.508亩用地与紫云公司所属地块整合为一个整体，以进行开发建设。因此，“整合用地”并非是规划意义上的整合。（四）涉案修建性详细规划总平面规划图的审批时间为2007年8月30日，有效期为一年，现已失效，增城市城乡规划局依据失效的规划图核发涉案建设工程规划许可证已构成违法，理应撤销。综上所述，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决，撤销增城市城乡规划局核发增规建证（2014）223号《建设工程规划许可证》的非法具体行政行为；2.本案诉讼费由增城市城乡规划局承担。
上诉人增城市城乡规划局不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）钟煜祺、伍红明不是涉案具体行政行为相对人，且其所有的房屋距离涉案工程最短直线距离351米，与具体行政行为不具有法律上的利害关系，不具备行政诉讼的主体资格。原审判决认定钟煜祺、伍红明主体资格适格属于认定事实错误。（二）我局根据紫云公司提交的相关报建资料，依据《行政许可法》第三十八条、《广州市城市规划局业务分类及立案标准规定》第七条第四款及相关规定，依法审批涉案地块的建设工程规划许可，程序合法。（三）《广州市城市规划管理技术标准与准则（修建性详细规划篇）》以及《广州市城乡规划技术规定》并无土地整合的相关规定，土地整合不是修建性详细规划施行的条件限制，也不是建设工程规划许可的审查范围。综上所述，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决第一项，驳回钟煜祺、伍红明的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由钟煜祺、伍红明承担。
上诉人紫云公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）增城市城乡规划局于2014年6月19日核发涉案建设工程规划许可证，同时在网站公示，钟煜祺、伍红明于公示之日起应当知道具体行政行为，但上述二人于2014年9月26日才提起诉讼，已超过起诉期间，应驳回起诉。（二）涉案具体行政行为对钟煜祺、伍红明的权利并未产生实际影响，故二人与涉案具体行政行为无法律上的利害关系。如钟煜祺、伍红明认为我公司或者其他单位的行为侵害其合法物权，应通过民事途径解决，而不应对与其房屋无关的涉案建设工程规划许可证提起行政诉讼。（三）增城市城乡规划局提出的“整合用地”只是规划工作的建议，而非强制性要求，也符合其法定职权。（四）修建性详细规划图是对地块的规划，并不是具体实施行为，不构成具体的侵权行为。钟煜祺、伍红明认为规划图看不到其房屋，即认为法律上的房屋产权灭失，是错误认识。只有房屋产权注销，才是产权灭失。（五）钟煜祺、伍红明不愿意放弃物业所有权，不配合“整合用地”工作，与我公司属于民事法律关系。钟煜祺、伍红明索要巨额房屋转让款未果，转而采用恶意诉讼手段阻碍我公司的正常生产经营行为，严重破坏平等自愿等价有偿的商业原则。（六）涉案建设工程规划许可证对应的工程项目已基本封顶，并已销售150多套，如撤销涉案建设工程规划许可证，将严重损害购房业主和我公司的可信赖利益，影响社会公平正义。综上所述，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决第一项，驳回钟煜祺、伍红明的全部诉讼请求；2.一、二审受理费由钟煜祺、伍红明承担。
经审理查明：紫云公司通过转让取得增城市新塘镇南安村239498.29平方米（约359.247亩）的土地使用权，用于住宅建设，并于2007年4月26日取得增城市人民政府核发的增国用XXXXXX号《国有土地使用权证》。
增城市城乡规划局（原增城市城市规划局）于2007年8月13日向紫云公司作出《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》（以下简称“《修详规批复》”），内容为：“你公司申请调整位于新塘镇南安村44.36公顷用地的修建性详细规划，经2007年3月14日召开的市城市规划审批领导小组会议（增府会纪（2007）18号）审议通过，现批复如下：1、原则同意你公司44.36公顷用地的修建性详细规划调整方案，该用地原审批通过的修建性详细规划方案即日起失效。2、你公司须整合R01地块（用地面积363.3亩）内4.053亩的用地，在未完善整合用地前，我局不受理R01地块内的单体建筑报建手续。”钟煜祺、伍红明通过拍卖购得并于2010年12月6日取得房地产权证的增城市新塘镇紫云山庄紫云大道南4号房屋，位于上述批复提及的4.053亩的用地范围内，与紫云公司取得土地使用权的359.247亩土地同属新塘镇南安村44.36公顷用地修建性详细规划范围内的R01地块。因钟煜祺、伍红明对紫云山庄的规划变更问题向增城市城乡规划局提出书面异议，该局于2014年1月17日向上述二人作出增规（2014）101号《关于紫云山庄规划变更问题异议书的复函》，主要内容为：“送来《关于紫云山庄规划变更问题的异议书》及相关材料收悉，就你们提出的问题，经研究，我局答复意见如下：一、我局2007年8月13日在批复广州增城合生湖山国际项目修建性详细规划前，已按程序进行了规划批前公示并取得了公证部门的书面意见，符合法律法规要求。二、我局2007年8月13日批复广州增城合生湖山国际项目修建性详细规划方案时，已考虑到了地块内尚有4.508亩用地未完成土地整合（包括你们来文反映的房屋），为统一规划同时又不对现有权属人合法权益造成影响，我局在批复规划方案时明确注明‘在广州紫云山庄房地产有限公司未完善整合R01地块内4.508亩的用地前，在R01地块（363.3亩）范围内不能进行单体报建’。三、为最大限度减少规划调整对紫云山庄住户的影响，现广州紫云山庄房地产有限公司拟对地块修规方案进行再次优化调整，目前还只是规划方案阶段，我局尚未正式受理和批复。四、我局会充分考虑到你们提出的合理诉求，在规划审批过程中充分保障所有业主的合法权益。”本案三方当事人确认上述复函提及的4.508亩用地与《修详规批复》提及的4.053亩用地属同一地块。
紫云公司拟对R01地块进行“合生湖山国际”项目四期住宅楼建设，于2014年5月26日向增城市城乡规划局申请上述项目自编号G2-26、G2-27、G2-28住宅楼的建设工程规划许可证，并提交了立案申请表、国有土地使用权证、国有用地规划许可证、报建图、总平面图、放线记录册、建筑面积核算资料等文件。增城市城乡规划局经审核，于2014年6月19日就上述住宅楼向紫云公司核发增规建证（2014）223号《建设工程规划许可证》。
2014年9月26日，钟煜祺、伍红明向原审法院提起本案诉讼，请求判令撤销增城市城乡规划局核发增规建证（2014）223号《建设工程规划许可证》的行政行为。诉讼过程中，原审法院于2014年11月5日召集三方当事人到“合生湖山国际”四期住宅项目现场进行勘查。现场共十五栋建筑，均已开始施工建设。其中，自编号K3-7栋、K3-8栋在建承台工程，承台工程的钢筋已绑扎完毕；自编号K2-6栋、K2-7栋正在开挖承台工程；自编号K1-1栋、K1-2栋设计十八层，已建十三层；自编号G2-26栋、G2-27栋、G2-28栋在建承台工程，已完成三分之二工程量；自编号G1-15栋、G1-16栋、G1-17栋、G1-18栋、G1-19栋、G1-20栋设计十八层，已经封顶。自编号G1-15栋、G1-16栋、G1-17栋、G1-18栋、G1-19栋、G1-20栋以及K1-1栋、K1-2栋均已取得商品房预售许可证，预售证号分别为XXXXXXXX和XXXXXXXX，并已进行销售。钟煜祺、伍红明方确认增城市新塘镇紫云山庄紫云大道南4号房屋距离上述施工现场约200-300米。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市区域内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，紫云公司向增城市城乡规划局申请涉案工程项目的建设工程规划许可证时，提交了使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，增城市城乡规划局据此向紫云公司核发涉案建设工程规划许可证，符合上述有关审批的规定，并无不当，本院予以支持。
关于增城市城乡规划局作出的《修详规批复》第2点规定是否为该局核发涉案建设工程规划许可证限制条件的问题。《广州市城乡规划技术规定（试行）》第三十一条规定：“建设工程规划许可一般包括建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模、使用性质、建筑高度、建筑间距、临路退让、建筑布局、建筑平立剖面设计、公共服务设施、停车配建、建筑景观、周边环境要求和有效期限等内容。”根据上述规定，规划部门对建设工程的规划许可审查范围并不包含土地整合内容的审查，土地整合情况并非建设工程规划许可的前提条件。虽然增城市城乡规划局作出的《修详规批复》第2点规定，紫云公司未完善整合R01地块内4.053亩用地前，该局不受理R01地块内的单体建筑报建手续，但R01地块内的4.053亩用地已由钟煜祺、伍红明等人取得土地使用权，紫云公司对该地块并不拥有使用权，故不存在土地整合的前提条件。增城市城乡规划局作出《修详规批复》提出紫云公司对R01地块范围内他人已取得土地使用权的地块完成土地整合后，方能申请R01地块内其他土地上盖建筑的报建手续的要求，缺乏事实和法律依据，也不属于建设工程规划许可的法定审查项目，故《修详规批复》的第2点规定不构成涉案建设工程规划许可的限制条件。原审判决以增城市城乡规划局在未依法定程序完善修建性详细规划内4.508亩用地前即向紫云公司核发建设工程规划许可证，违反法定程序为由，确认该局核发涉案建设工程规划许可证的行为违法的依据不充分，处理不当，本院予以纠正。钟煜祺、伍红明主张撤销涉案建设工程规划许可证的上诉理由不能成立，本院不予采纳。增城市城乡规划局、紫云公司主张撤销原审判决第一项，驳回钟煜祺、伍红明的诉讼请求的上诉请求成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省增城市人民法院（2014）穗增法行初字第78号行政判决；
二、驳回钟煜祺、伍红明的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由钟煜祺、伍红明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一五年六月二日
书 记 员 周芷诺
马曼莉