浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1409号上诉人（原审原告）金四林，男，1962年4月15日生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托代理人史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区人民政府，住所地南湖区凌公塘路1260号。法定代表人徐军，区长。委托代理人吴伯琼，南湖区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人肖勇杰，浙江凯信律师事务所律师。金四林诉嘉兴市南湖区人民政府（以下简称南湖区政府）其他行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2017年8月30日作出（2017）浙04行初71号行政判决。金四林不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人金四林及委托代理人史慧锋，被上诉人南湖区政府副区长霍忠华及委托代理人吴伯琼、肖勇杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理认定：2017年5月17日大桥镇村（社区）组织换届工作领导小组（以下简称换届小组）接到中华村村民选举委员会《关于金四林能否当选中华村村民委员会成员的请示》报告。内容为“按照中华村5月15日举行的中华村村民委员会选举情况，另选他人中金四林村委员会主任得票590票，根据《中华村村民委员会选举办法》第十六条‘对未参加自荐而选出的人员，应当对其资格审查，再公告当选名单，不符合自荐人资格条件的，应当宣布当选无效’之规定，现申请对金四林进行资格联审，是否符合村委会候选人资格条件”。同日，换届小组向中华村村民选举委员会作出了《关于金四林能否当选中华村村民委员会成员的批复》（以下简称批复）。内容如下：“金四林2013年以来多次组织、参与集体越级上访，并受到信访部门处理，属于《大桥镇中华村村民委员会选举办法》第九条中‘有越级上访、受到信访等部门处理的，不宜担任村委员会成员’的情形，同时其年龄和文化程度也不符合选举办法第八条中‘新进村民委员会人员，年龄原则上在40周岁以下，大专以上文化程度’的要求，不能当选为中华村村民委员会成员。请你们严格按照村民委员会选举的相关法律法规，做好选举后续工作”。庭审中，原告金四林陈述，换届小组的“批复”是由中华村村支部书记兼该村村民选举委员会主任李某和大桥镇人大主任兼该村换届指导组组长芮某某送达给他的，告诉其不能担任被选举人；被告对送达的事实未提出异议，但认为“批复”是对象中华村村民选举委员会，故原告获取的途径不属于正当合法。另查明，换届小组于2017年3月24日由中共南湖区大桥镇委员会通过发布（文号：大委[2017]8号；文件名：《关于成立大桥镇村（社区）组织换届工作领导小组的通知》）文件成立，载明“各村、社区党组织：为切实加强对村级组织换届选举工作的领导和指导，镇党委成立村级组织换届选举领导小组，领导小组下设办公室、稳定组、指导组。领导小组全面负责村级组织换届选举工作。……；指导组负责具体指导各村（社区）落实换届选举要求。……”等内容。落款处加盖了“中国共产党嘉兴市南湖区大桥镇委员会”和“嘉兴市南湖区大桥镇人民政府”的印章。庭审中，被告认为该文件是党委下发的，换届小组是中共大桥镇党委领导的下属机构，涉案“批复”代表了党委的意见。原告金四林认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第七条规定“县级人民政府和乡、镇人民政府应当成立村民委员会选举工作指导机构”，村民委员会换届指导小组应当由政府成立而不应该是党委成立，故该领导小组成立违反法律规定；同时，“批复”代表党委既违反法律，又不符合客观事实。再查明，《大桥镇中华村村民委员会选举办法》于2017年4月由大桥镇中华村村民会议表决通过，其第一条明确“为规范新一届村民委员会的换届选举工作，保障村民依法行使民主权利，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》……和上级有关规定，结合本村实际，特制定本办法”；第五条第一款规定“凡年满18周岁的本村村民，都有选举权和被选举权，但依照法律被剥夺政治权利的人除外”；第七条规定“新一届村民委员会成员任职条件……㈤新进杜志民委员会人员，年龄原则在40周岁以下（1977年5月15日以后出生），大专以上文化程度”；第九条第二款规定“有下列情况之一的，不宜担任村委会成员：……近5年内有煽动群众闹事、扰乱公共秩序、妨碍公务等违法行为，造成不良社会影响的，以及有越级上访、非正常上访、受到信访等部门处理的；……”。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第一条、第六条分别规定行政复议法的立法宗旨和被申请行政复议的具体行政行为范围，立法宗旨明确是“为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法人，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”；被申请复议的具体行政行为，法条在例举了行政处罚决定、行政强制措施、证照处理、行政确权等十种行政行为基础上设置了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯了其合法权益”的兜底条款。分析上述规定，确定行政行为是否属于行政复议范围的主要从两个角度分析认定：一是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯了行政相对人的合法权益”（或者原告认为）；二是申请行政复议的对象是行政机关在依法行使行政管理过程职权中实施的“具体行政行为”。因而，本案中村民被选举权是否属于行政法所保护合法权益；换届小组“批复”行为是否是南湖区大桥镇人民政府（以下简称大桥镇政府）依法行使行政管理职权过程的具体行政行为将是本案争议的焦点。首先，村民选举权是村民参与社会管理一项政治、民主权利，不属于行政法律调整的范畴。《中华人民共和国宪法》第一百一十八条第一款规定“城市和农村按居民居住地区设立的居委会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”，明确了村民委员会为社会基层群众自治组织。这一自治组织的自治权包括村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，其中村民选举权是村民自治权一项极其重要的内容。在我国政治权利存在两个领域，即国家领域内的政治权利和社会领域内的政治权利。社会领域内的政治权利是国家将某些社会事务交由社会自己管理面形成的，村民委员会这一农村基层群众自治组织，也就是这种社会管理的具体表现，它不仅奠定了基层在民主和村民当家作主的基础，而且为村民参与自治活动提供了前提条件。由于村民选举权是一项政治、民主权利，因而，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称组织法）第十三条第一款、《浙江省村民委员会选举办法》（以下简称选举办法）第十二条在确认18岁以上村民有“选举和被选举权”的同时，规定了“但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”的条件。政治权利、民主权利，不属于行政法调整的范围。其次，党委、政府对村民委员会成员选举负有领导、支持、指导、监督的职责，其行为不是行政管理的行为。由于村民选举权是社会领域的政治权利，因而，我国法律法规设置上明显不具有行政管理的特点。组织法第四条，选举办法第四条规定了党委领导、支持、保障村民开展自治活动、行使民主权利内容；组织法第五条、第十七条、第二十七条、第三十一条、第三十六条第二款和选举办法第五条、第七条、第十一条、第十五条第二款、第二十四条第二款、第三十二条第四款、第三十三条、第四十四条、第三十五条第二款、第四十条、第四十一条、第四十二条规定政府指导、支持、帮助、监督村民委员会的工作，包括成立“村（社区）组织换届工作指导组”进行指导，但不能干预“属于村民自治范围内的事项”。为此，本案中，换届小组在中华村村民委员会成员选举过程中的行为，属于指导性行为，并非行政管理行为。正由于党政在村民委员会成员选举事项上负有领导、支持、指导、监督的职责具有某些共同点，本案中出现了换届小组在成立时，由镇党委发文，镇党委、政府共同盖章的状况。当然，根据选举办法第七条村民委员会选举工作指导机构明确是由乡、镇政府成立，在这一点大桥镇党委的做法存在不足；但也进一步明确，涉案的“批复”不是大桥镇政府依照行政管理职权作出的具体行政行为。综上，原告对换届小组“批复”行为提起行政复议，不属于行政复议范围。组织法第三十六条第三款“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”，因而，原告认为换届小组“批复”行为不当，可以按照上述途径救济。大桥镇中华村村民会议表决通过《大桥镇中华村村民委员会选举办法》属于村民自治规范，不是《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的国务院部委、县级以上地方人民政府及其工作部门，以及乡镇人民政府作出的规范性文件，不属于行政复议审查范围。如原告认为其违反宪法、法律、法规和国家的政策规定，或者具有侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，可根据组织法第二十七条第三款规定途径进行救济。据此，被告南湖区政府作出不予受理复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告有关本案诉讼无事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告金四林的诉讼请求。金四林上诉称：一、根据选举办法第七条规定，换届小组应当由大桥镇人民政府设立。本案中，换届小组由大桥镇党委发文成立不具有合法性。当然，最后落款日期处加盖了大桥镇党委和大桥镇政府两方印章，也可以视为换届小组是大桥镇人民政府设立的下属机构，具有一定的法定职责。二、涉案批复是换届小组依职权代表大桥镇人民政府作出的具体行政行为。根据选举办法第七条第二款第六项的规定，村委会选举工作指导机构具有“依法处理有关选举的问题，确认特殊情况下的选举结果，决定是否重新组织选举”的法定职责。而批复虽名为批复，其核心内容却为确认“……金四林不能当选为中华村村民委员会成员”，是行政机关行使行政职权的体现。三、涉案批复侵害了上诉人的合法权益。批复的结论确认上诉人不能当选村委会成员，理由是认为上诉人有受到信访等部门处理的行为及没有大专以上文化程度。上诉人认为，批复认定上诉人不能当选的结论侵犯了上诉人的被选举权及人身权、财产权以外的合法权益（被选举权）。四、上诉人被侵犯的合法权益属于行政法律保护对象。根据行政复议法第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定可知，受行政法律保护的权利不仅有财产权及人身权，还有财产权及人身权以外的权利，比如被选举权、受教育权等。上诉人在一审中提交的温州市中级人民法院（2017）浙03行终247号行政裁定也对此进行了确认。因此，上诉人认为人身权和被选举权被侵害时，有权提起行政复议和行政诉讼。请求撤销一审判决，撤销南湖区政府作出的不予受理决定。南湖区政府答辩称：一、组织法第四条、选举办法第四条均规定了党委领导、支持、保障村民开展自治活动，行使民主权的内容，即本案中以大桥镇党委名义下发的大委（2017）8号文中明确规定：为切实加强对村级组织换届选举工作的领导和指导，镇党委成立村级组织换届选举工作的领导和指导，镇党委成立村级组织换届领导小组。故上诉人认为该小组是大桥镇人民政府设立的下属机构属于认知错误。二、换届小组所做的批复，系选举工作中所发生的中间行为，其针对的是选举委员会的咨询，其表述系为实现对村民委员会选举工作的指导，而该指导性的中间行为不直接作用于上诉人，其行为并非实现的是行政管理目的，影响的是基础自治组织的民主政治事宜，故该行为不属于行政机关行使行政职能的行政行为。三、上诉人认为批复侵犯了其合法利益，且该合法利益属于行政法律包含的财产权及人身权之外的权利。对此，答辩人认为，本案所涉及的争议实质是有关基层自治组织成员的民主权利、政治权利的争议。从其法律渊源看，无论是宪法还是组织法，抑或是选举办法均将涉及村民委员会选举的事宜视为基层政治、民主制度建设的范畴，而非视其为行政管理行为。因此，上述法律构建中对于有关权利的救济，仅明确了上级政府监督、人大常委会保障的内容。因此，上诉人不可通过行政诉讼方式实现其权利救济。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。庭审中，双方当事人围绕着被上诉人于2017年6月19日作出的南政复决字[2017]12号不予受理决定是否具备事实和法律依据及程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人金四林在二审庭审中对被上诉人南湖区作出的被诉不予受理程序并无异议，本院据此予以确认。组织法第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。选举办法第一条规定，为了规范村民委员会选举工作，保障村民依法行使民主权利，根据组织法，结合本省实际，制定本办法。该法第十二条规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。第十一条第一款规定，村民选举委员会接受县、乡两级村民委员会选举工作指导机构的指导。上述规定明确了村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，村民委员会的选举系基层群众组织成员根据相关法律规定行使的民主政治权利。故换届工作领导小组根据中华村村民选举委员会就上诉人金四林能否当选为中华村村民委员会成员的请示所作的批复，并非大桥镇政府对外行使行政管理职能过程所产生的行政行为，上诉人就涉案批复向南湖区政府申请行政复议，显然不属行政复议法第六条规定的受案范围，南湖区政府据此作出被诉的不予受理决定，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人金四林负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇一八年一月二十六日书记员  韦若莎