吉林省四平市中级人民法院刑 事 判 决 书（2018）吉03刑再3号原公诉机关吉林省伊通满族自治县人民检察院。上诉人暨原审被告人郭忠富，男，1972年5月5日出生于吉林省伊通满族自治县，汉族，专科毕业，伊通满族自治县伊通镇中心国土所副所长，住伊通满族自治县。吉林省伊通满族自治县人民检察院指控被告人郭忠富犯玩忽职守罪一案，伊通满族自治县人民法院于2017年11月21日作出（2017）吉0323刑初249号刑事判决，认定郭忠富犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。宣判后，郭忠富不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。四平市人民检察院指派检察员孙排军、胡启航出庭支持公诉，被告人郭忠富到庭参加诉讼。现已审理终结。吉林省伊通满族自治县人民法院一审认定，伊通镇庆德村沈家屯村民李某1于2010年9月向庆德村、伊通镇政府、畜牧局和国土局等部门提出的申请，建立朝阳牧业小区。该牧业小区在县国土资源部门进行了备案，未约定使用年限，牧业小区的占地共计19287.44平方米，牧业小区用地都是一般耕地。在办理用地审批手续过程中，李某1与伊通镇国土所于2010年11月19日签订牧业小区土地复垦协议书。李某1在牧业小区建地泵，硬化场地2千多平方米准备收粮。小区建成初期李某1养过十几头牛，因不挣钱没发展起来，牧业小区场地一直闲置。2014年2月1日李某1将牧业小区租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部（以下简称中铁项目部），中铁项目部在牧业小区场地内建临时办公用房及水泥拌合站；租期两年半，租金五十万元。中铁项目部为建办公用房及水泥拌合站硬化场地支出48.22万元。2014年3月17日，时任国土资源局局长董某去四平开会途经朝阳牧业小区地段时，发现牧业小区内在搞建设，便给副局长宫某（兼国土监察大队大队长）打电话，让其查处。当日宫某带领监察大队副队长周某、工作人员孔繁旭、管彦宁到现场查处，并向项目部下达《责令停止违法行为通知书》。2014年3月20日，伊通镇国土所副所长郭忠富发现朝阳牧业小区院内有施工，便打电话报告给周某，周某称已经知道，监察大队已到过现场并介入调查。郭忠富返回单位后，又向所长王某1进行汇报，王某1所长称，既然监察大队已经介入，你赶紧忙铁路报批组织材料工作。此后，郭忠富受局长指派配合监察大队周某对该案进行调查，2014年4月6日，周某将应送达给李某1的《责令改正违法行为通知书》委托郭忠富代为送达。因李某1不配合，该通知书一直未能送达给李某1。中铁项目拌合站于2014年4月中旬建成。伊通满族自治县国土资源局于2014年9月2日作出伊国土资执罚【2014】18号行政处罚决定书，责令中铁项目部退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并对其罚款96437.20元。因中铁项目部未履行，2014年12月17日国土资源局向伊通满族自治县人民法院申请强制执行，项目部于2015年4月7日向国土局缴纳罚款96437.20元。现中铁项目部搅拌站至今未予拆除。牧业小区的土地使用期限至农村土地承包期满土地调整时止，复垦期限至农村土地使用期满土地调整后三个月内；中铁项目部租用牧业小区场地期限为两年零六个月，即从2014年2月1日起至2016年8月1日止，没有复垦内容。牧业小区目前没有复垦。上述事实，有农民专业合作社法人营业执照，场地租赁合同，畜禽养殖备案资料，《关于王艳兵等同志职务任免的决定》，《关于强化国土资源执法监察责任追究的通知》，《关于各乡镇国土资源所机构设置的通知》，《关于于跃等同志任职的通知》，《伊通满族自治县国土资源局关于加强基层执法监察工作、监察大队全员实行包保的通知》，《关于监察大队实行全员包保强化国土资源执法监察工作的通知》，《关于印发的通知》，《关于加强国土资源执法监察动态巡查工作的通知》，中铁项目部出具的情况说明、临建费用，中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队出具的《中铁建工集团新建辽长铁路项目部三分部混凝土搅拌站项目土地复垦方案报告书》，伊通满族自治县国土资源局局长董某2014年8月22日出具的担保函，伊通满族自治县人民政府出具的情况说明，国土所挂牌照片六张，工作制度手册，郭忠富户口抄件，伊通满族自治县人民检察院补充材料回函，吉林省罚没款专用票据，伊通满族自治县国土资源局强制执行申请书等书证，证人李某1、孙某、王某1、周某、宫某、李某2、王某2、董某、陆某、孔某、薛某、赵某、张某、同某等人的证言及被告人郭忠富的供述证实。上诉人暨原审被告人郭忠富在一审中另外提交以下证据：1、吉林省罚没款专用票据，欲证明2015年4月7日，中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部向国土局交纳罚款96437.20元。2、国土资源局违法案件卷宗部分材料，欲证明郭忠富一直在配合并参与该案件的调查工作。3、吉林省国土资源厅吉国土资执法发[2014]17号文件《关于吉林省国土资源厅关于中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部租用设施农用地建办公室、搅拌站一案是否移交司法机关的意见》，欲证明朝阳牧业小区用地属设施农用地不属于耕地，该宗土地使用期限内无需复垦，国家没有经济损失。4、移动公司机打郭忠富手机（139XXXX****）通话记录详单，证实其为送达《责令改正违法通知书》，一直在与李某1电话联系。5、李成有证明材料，证实郭忠富于2014年4月中旬来过我家，了解李某1住所情况，我答复说，家在县城内，具体地址不清，且该人常年不在家。6、国土所公示板照片，证实郭忠富工作职责是协助所长做好土地监察工作。7、土地监察大队公示板照片，证实监察大队工作职责，负责全县土地违法违规案件的立案与查处，国土所不具有此项职责。8、伊通满族自治县机构编制委员会办公室伊编办【2012】第186号《关于伊通满族自治县国土资源监察大队主要职责内设机构和人员编制等事项的规定》，证实监察大队的主要职责，负责对全县土地、矿产违法违规案件调查、取证；负责向案件审理委员会汇报调查情况和处理意见；负责案件处理意见的落实和具体行政行为程序的实施；负责对全县国土资源保护及利用情况进行动态巡查。欲证明：土地违法违规案件查处是监察大队的工作职责，国土所不具有上述职责。9、中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部《情况说明》，证实新辽长铁路项目是国家和吉林省重点项目，建成后将有效促进伊通县域经济的发展，为了辽长铁路建设，本着节省资金、保护耕地的原则和标段居中的需要，在没有更合适的位置建设拌合站等临时设施的情况下，中铁项目部三分部决定在朝阳牧业小区内建拌合站、办公用房、水泥地面等临时建筑，该临时建筑建成后至今一直正常生产、使用，若拆除重建势必造成土地浪费，该国家及铁路建设造成重大经济损失，以上建设所需费用和将来完工拆除上述建筑所需费用已纳入工程预算，属于工程的前期投入。欲证明公诉机关指控的中铁项目部为建设拌合站支出临建费用48.22万元，已纳入工程预算，属工程前期投入。且拌合站一直正常使用，郭忠富未给国家和国有企业造成经济损失。10、国土资源部关于新建辽源至长春铁路辽源至伊通段工程建设用地的批复。欲证明整个铁路项目是2015年7月获得的合法手续。11、辽长铁路伊通段开工证明。欲证明该工程日期是2014年4月1日。公诉机关另补充了如下证据：1、伊通县检察院补充资料回函，记载中国建筑材料地质勘查中心吉林总队具有国土资源部颁发的地质灾害治理工程甲级设计单位资质等级证书；辽长项目部搅拌站并未拆除；中铁建工集团项目部未履行国土资源局处罚决定，国土资源局曾向法院申请强制执行，法院未受理。2、吉林省罚没款专用票据，证实2015年4月7日，中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部向国土局交纳罚款96437.20元。3、国土资源局申请强制执行申请书。伊通满族自治县人民法院认为，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。行为人构成玩忽职守罪，不仅要求行为人具有玩忽职守行为，而且还应给公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。具有下列情形之一的，应当认定为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。被告人郭忠富身为国家机关工作人员在履行职务中，存在工作严重不负责任、不认真履行职责的玩忽职守行为，虽然被告极力辩解其已正确履行职务，但有大量的证据可佐证其工作中严重不负责任，没有履行工作责任，该事实足以认定。存在异议的是被告人的玩忽职守行为是否给公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。伊通满族自治县人民检察院认为，伊通镇中心国土所没有到现场进行及时制止违法占地行为持续发生，致使中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区（19、287平方米）内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑，给国家造成损失48.22万元，造成朝阳牧业小区土地重度毁损，经中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队估算，朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元。经济损失是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失。朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元，该损失并不是在立案时实际造成的财产损失，是将来土地复垦方案预算资金，是否发生尚不确定，故对该215.96万元的损失不予认定。被告人郭忠富在工作中由于严重不负责任，不正确、不认真、不尽职尽责地履行工作职责，导致中铁建工集团有限公司辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区19827平方米内修建彩钢房、安装搅拌罐、硬化水泥路面等临时建筑，给国家造成损失达48.22万元。被告人提交的新证据，只有中铁建工集团出具的证明及国土资源部关于辽长铁路一同段工程建设用地的批复属于新证据，且该证据不能免除郭忠富玩忽职守的责任。据此，公诉机关指控被告人郭忠富犯玩忽职守罪的罪名成立，应予支持。被告人郭忠富关于自己无罪的辩解，不予支持。考虑到被告人郭忠富对于中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部非法用地建成拌合站事件中的作用以及没有造成恶劣的社会影响等情节，综合全案事实，认定被告人郭忠富犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款（玩忽职守罪）、第三十七条（免予刑事处罚）及《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第一款第（一）项之规定，判决：被告人郭忠富犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。上诉人暨原审被告人郭忠富上诉称：2014年3月17日，县国土资源局董局长发现朝阳牧业小区建彩钢房，指令副局长宫某（兼土地监察大队大队长）进行查处。当日，宫局长带领监察大队副大队长周某及工作人员前往，发现牧业小区改变土地用途，当即告知中铁项目部停工，并下达了《责令停止违法行为通知书》。中铁项目部在接到通知后，拒不停止违法行为，继续施工建设，建成了水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑。后监察大队又制作了《责令改正违法行为通知书》（相对人是李某1），因郭忠富被指派配合监察大队查处此案，监察大队委托郭忠富给李某1送达，因李某1拒不配合，郭忠富也未找到其家庭住址，故《责令改正违法行为通知书》一直没有送达给李某1。公诉机关指控郭忠富“未将伊通满族自治县国土资源局下达的《责令停止违法行为通知书》送达到李某1及中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目三分部”致使搅拌站建立是错误的。另外，作为配合监察大队办案的郭忠富，听从并配合了监察大队工作安排，不能认定其不认真履行工作职责。新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑是在接到监察大队下达的《责令停止违法行为通知书》后，拒不停止违法行为，继续施工的结果。监察大队委派郭忠富送达《责令改正违法行为通知书》时，搅拌站已经建成。监察大队《责令改正违法行为通知书》送达的相对人是李某1，违法建设的施工单位是中铁项目部，所以，违法建筑的建成与郭忠富是否将《责令改正违法行为通知书》送达给李某1没有法律上的因果关系。公诉机关起诉郭忠富“给国家造成损失48.22万元及215.96万元”没有事实依据。玩忽职守罪造成的经济损失是指立案时已经实际造成的财产损失。项目部搅拌站至今一直在正常使用中，为铁路建设实现其使用价值。建搅拌站是建设铁路项目预算内生产投入，进入生产成本，属合理支出。如搅拌站被拆除，从而给企业造成损失，也应当追究企业领导者的法律责任。关于复垦费用是将来可能发生的费用，是否发生，有其不确定性，不属于立案时已经造成的损失。被告人郭忠富没有新证据向法庭出示。四平市人民检察院认为：被告人郭忠富在任伊通满族自治县国土资源局伊通镇中心国土所副所长期间，负责辖区内土地执法监察、动态巡查、土地资源违法违规案件处理。2014年2月，伊通满族自治县伊通镇庆德村后沈屯农民李某1（另案处理）将19287平方米牧业小区租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部做混凝土拌合站及临时办公用房。郭忠富发现李某1与中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部经理孙某（另案处理）将牧业小区改变用途，涉嫌非法占用农用地行为，以找不到当事人为由，未将伊通满族自治县国土资源局下达的《责令停止违法行为通知书》送达到李某1及中铁项目，不到现场予以制止，不向李某1、孙某宣传国土资源法律法规和政策，未告知其行为违法及可能承担的法律责任，未督促违法当事人立即停止、改正违法行为，没有认真履行监管职能，致使中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑，给国家造成损失48.22万元，造成朝阳牧业小区土地重度毁损，经中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队估算，朝阳牧业小区复垦费用需人民215.96万元。为证实上述指控的犯罪事实，公诉机关列举了被告人供述、证人证言、书证等证据加以证明。公诉机关认为被告人郭忠富无视国法约束，身为国家机关工作人员，不认真履行工作职责，致使国家集体财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。本院审理查明，伊通镇庆德村沈家屯村民李某1于2010年9月建立朝阳牧业小区,占地共计19287.44平方米。在办理用地审批手续过程中，李某1与伊通镇国土所于2010年11月19日签订牧业小区土地复垦协议书。2014年2月1日李某1将牧业小区租给中铁项目部，建临时办公用房及水泥拌合站；租期两年半，租金五十万元。中铁项目部建办公用房及水泥拌合站硬化场地支出费用48.22万元。2014年3月17日，时任国土资源局局长董某去四平开会途径朝阳牧业小区地段时，发现牧业小区内在搞建设，便给副局长宫某（兼国土监察大队大队长）打电话，让其查处。当日宫某带领监察大队副队长周某、工作人员孔繁旭、管彦宁到现场查处，并向项目部下达《责令停止违法行为通知书》,该通知书于2014年7月22日实际送达。2014年3月20日，伊通镇国土所副所长郭忠富发现朝阳牧业小区院内有施工的，便打电话报告给周某，周某称已经知道，监察大队已到过现场并介入调查。郭忠富返回单位后，又向所长王某1汇报了此事，王某1所长称，既然监察大队已经介入，你先忙铁路报批组织材料的工作。此后，郭忠富受局长指派配合监察大队周某对该案进行调查，2014年4月6日，周某将应送达给李某1的《责令改正违法行为通知书》委托郭忠富代为送达。因李某1不配合，该通知书一直未能送达给李某1。中铁项目部拌合站于2014年4月中旬建成。认定以上事实的证据均经开庭出示、质证，再审予以确认。本院认为，郭忠富身为伊通镇国土所副所长，协助所长分管国土所辖区内国土资源管理的全面日常工作，承担辖区内土地巡查、监察工作，发现问题及时制止、报告、宣传。处理不了的应及时向所长报告并协助调查处理。其在向所长王某1汇报朝阳牧业小区的违法行为后，对小区内非法建设问题不重视，未采取有效行动对牧业小区进行监管，对违法问题整改不到位，没有向上级作出书面汇报，其送达责令整改违法行为通知书送达不到位，属于对工作严重不负责任，没有认真正确履行工作职责，对于郭忠富主张的其已认真履行工作职责的辩解，不应予以支持。关于郭忠富的玩忽职守行为是否给国家财产造成重大损失的问题，公诉机关指控郭忠富给国家造成的损失48.22万元，朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元。伊通满族自治县人民法院认定中铁项目部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑所花费的48.22万元为郭忠富玩忽职守行为给国家造成的损失，但该笔款项是临建费用，属于铁路建设的必要支出，无论搅拌站建在何处，都会产生该笔费用。故中铁项目部该笔48.22万元支出，不应认定为郭忠富玩忽职守行为而给国家造成的损失。关于经鉴定土地复垦费用215.96万元是否应认定为郭忠富玩忽职守行为造成的损失的问题，经济损失是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，朝阳牧业小区复垦费用并不是在立案时实际发生的财产损失，是将来土地进行复垦所需要的预算资金，该笔款项是否发生尚不确定，故伊通满族自治县人民法院未将复垦费用认定为郭忠富玩忽职守行为给国家造成的损失，本院对此予以支持。综上所述，伊通满族自治县人民法院认定郭忠富犯玩忽职守罪证据不足。经本院2018年5月31日第十三次审委会研究决定，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销（2017）吉0323刑初249号刑事判决；二、宣判郭忠富无罪。本判决为终审判决。审判长 郑 薇审判员 迟守平审判员 安 琦二〇一八年五月三十一日书记员 刘 丽