江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮中行终字第0018号
上诉人（原审原告）卞恒明。
委托代理人卞恒春。
被上诉人（原审被告）淮安市淮安区南闸镇人民政府。
法定代表人高淮荫，该镇镇长。
委托代理人严建军，该镇工会主席。
委托代理人朱金年，江苏曙东律师事务所律师。
上诉人卞恒明因诉被上诉人淮安市淮安区南闸镇人民政府行政通知及行政赔偿一案，不服淮安市淮安区人民法院（2013）淮法行初字第0039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人卞恒明及其委托代理人卞恒春、被上诉人淮安市淮安区南闸镇人民政府（以下简称南闸镇政府）的委托代理人严建军、朱金年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：根据淮安市人民政府总体部署，依据江苏省白马湖渔业生产管理委员会办公室《关于实施白马湖退围（圩）还湖工作的实施意见》、淮安市人民政府《关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》、《淮安市人民政府六届三十七次常务会议纪要》、《区政府关于印发淮安市淮安区南闸镇白马湖专业渔民二次退养工作实施方案的通知》、淮安市人民政府关于加强淮安市白马湖规划控制区管理的通告。被告南闸镇政府于2012年4月开始进行专业渔民第二次退养还湖和社会保障工作。原告的28亩养殖水面在第二次退养还湖的范围内。2012年11月16日被告南闸镇政府作出了关于退养还湖工作的通知，请原告做好退养还湖的准备工作，不再投放各种鱼苗鱼种和增加各种养殖设施。并根据原告2013年1月28日要求在2013年元月进行正常投放鱼苗的声明，于2013年1月31日根据淮安市人民政府关于加强淮安市白马湖规划控制区管理通告的精神和淮安市白马湖专业渔民退渔还湖和社会保障工作联席会议纪要精神，作出回复，告知原告白马湖退养还湖是市政府的重大决策，从2012年白马湖退养还湖工作启动开始，任何单位和个人不得再私自投放鱼苗进行养殖，如在通告发布后私自投放鱼苗造成经济损失的一切后果自负。原告认为被告作出的关于退养还湖工作的通知及回复侵害其合法权益，请求确认被告作出的具体行政行为违法，赔偿原告的经济损失11万元并承担诉讼费用。另查明，原、被告双方于2013年11月8日签订了白马湖退养还湖协议。
原审判决认为：本案所涉及的通知及回复，针对的是包括原告在内的白马湖规划控制区南闸镇范围内专业渔民，其针对的对象是确定的。该通知及回复要求原告等不得再私自投放鱼苗进行养殖，该行政行为所产生的作用是特定的，且对原告的权利义务直接产生了影响，是可诉的具体行政行为。参照淮政发（2010）134号《市政府关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》、淮政发（2012）199号淮安市人民政府关于加强淮安市白马湖规划控制区管理的通告规定，被告作为白马湖规划控制区行政管理部门，对本行政区域内的退渔还湖和社会保障工作行使行政主管职责。一、关于南闸镇政府作出了关于退养还湖工作的通知及回复行为是否合法问题。原告认为，被告南闸镇政府作出了关于退养还湖工作的通知及回复不准养殖，违反《中华人民共和国土地管理法》第十三条、十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条第一、二项、《中华人民共和国渔业法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第一百二十三条，侵犯了原告的养殖生产经营权、自主权。被告南闸镇政府认为其作出关于退养还湖工作的通知及回复是根据淮安市人民政府六届三十七次常务会议纪要、淮政发（2012）199号淮安市人民政府关于加强淮安市白马湖规划控制区管理的通告，为了指导原告正确的参与退养还湖工作，避免不必要的经济损失及社会矛盾向原告作出的通知及回复，是政府依职权对辖区内专业渔民作出善意指导和引导，没有强制性，不存在违法行为。本院认为，《关于退养还湖工作的通知》及《回复》的内容均为行政指导行为，目的在于落实各级政府的文件精神，为保障退养还湖工作的顺利进行，减少原告不必要的经济损失，是参照淮政发（2010）134号《市政府关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》、淮政发（2012）199号《淮安市人民政府关于加强淮安市白马湖规划控制区管理的通告》等的文件精神而作出的，是合法的行政行为。原告提出被告南闸镇政府作出关于退养还湖工作的通知及回复违法的主张，缺乏事实根据和法律依据，其理由不能成立。二、关于原告请求行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，本案被诉的被告南闸镇政府作出关于退养还湖工作的通知及回复并无违法，因此，原告提出的行政赔偿请求没有事实和法律依据。综上，被告作出的关于退养还湖工作的通知及回复符合相关政策规定，并无不当。原告提出的诉讼请求，无相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六之规定，判决驳回原告卞恒明的诉讼请求。
上诉人卞恒明上诉称：1、一审判决没有查明被上诉人提交证据的规范性和合法性；2、一审判决适用法律错误，依据《中华人民共和国渔业法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第一百二十条规定，一审判决认为原告的主张缺乏事实根据和法律依据，其理由不能成立；3、上诉人的行政赔偿请求合理合法。上诉人与被上诉人在没有达成一致的情况下，被上诉人向上诉人作出不得再私自投放鱼苗养殖的决定，对上诉人权利义务直接产生了影响，事实上已经给上诉人造成11万元左右的经济损失。上诉人请求赔偿符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法撤销原判决，发回重审或改判。
被上诉人南闸镇政府答辩称：一审裁判正确，上诉人要求赔偿请求不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。
本案双方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。
本院经审查对一审法院采纳的证据和认定的事实均予以确认。
本院认为，被上诉人作出的《关于退养还湖工作的通知》及《回复》的内容是根据淮政发（2010）134号《市政府关于推进实施白马湖（淮安）退围（圩）还湖工作的意见》、淮政发（2012）199号《淮安市人民政府关于加强淮安市白马湖规划控制区管理的通告》等的文件精神而作出的，是行政指导行为，也是合法的行政行为。
上诉人称文件规定了实施期限，超过期限未能达成协议不得实施退圩还湖工作，本院认为，文件的有效期与文件中规定的退养还湖实施期限并非同一概念，文件的失效必须有明确的规定，而文件中规定的实施期限是文件的内容而非文件的有效期。上诉人认为文件超过实施期限无依据。
关于上诉人请求行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条以及第三十六条第（八）项的规定，获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案上诉人所诉南闸镇政府作出关于退养还湖工作的通知及回复并无违法，且未给上诉人造成直接损失，其诉求的11万元经济损失系预计损失。因此，上诉人提出的行政赔偿请求既无违法行为作为前提，也无事实根据，其赔偿请求不能成立。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，二审应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人卞恒明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐慧鸣
审 判 员 张清仕
代理审判员 牛延佳
二〇一四年二月十二日
书 记 员 王伏刚
附：相关法律条文
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。