广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行初670号
原告:广州乾亨实业有限公司。住所地：广州市从化区城郊街石合马岭（六车间）自编之一。
法定代表人：杨佩玲，职务：董事长。
委托代理人：赖嘉敏、刘识文，均系广东华盈律师事务所律师。
被告：广州市从化区人民政府。住所地：广州市从化区街口街新城东路**号。
法定代表人：蔡澍，职务：区长。
委托代理人：卢巨培，广东从化经济开发区明珠工业园管理委员会工作人员。
委托代理人：陈新雄，广东南方福瑞德律师事务所律师。
第三人：广东从化经济开发区明珠工业园管理委员会。住所地：广州市从化区城郊镇大夫田村民乐公司办公楼。
法定代表人：吴丹柯，职务：主任。
委托代理人：陈镇彬，广东南方福瑞德律师事务所律师。
原告广州乾亨实业有限公司（以下简称乾亨公司）诉被告广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）、第三人广东从化经济开发区明珠工业园管理委员会（以下简称从化明珠管委会）行政协议纠纷一案，于2016年11月4日向本院提出行政诉讼。本院受理后依法组成了合议庭，分别于2017年1月18日、2017年5月9日公开开庭审理了此案，原告的委托代理人刘识文，被告从化区政府的委托代理人卢巨培、陈新雄，第三人从化明珠管委会的委托代理人陈镇彬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告乾亨公司诉称：2016年2月19日，被告的派出机构从化明珠管委会向原告发出一份《通知书》，主要内容为：第三人与原告于2006年2月28日签订《明珠工业园区投资合同》，约定以每亩6.8万元的价格向原告出让面积约为135亩、宗地编号为MT0701的国有土地使用权。因合同签订后国家出台了加强土地调控的有关政策要求工业用地必须采用招拍挂的方式出让，且2015年明珠工业园区工业用地出让最低价约为每亩36万元。故第三人从化明珠管委会以双方所签合同因违反国家现行政策而无法履行为由，要求原告接受“目前土地出让价格（以国土部门确认为准）”，或者与其办理解除合同的相关手续。被告以《通知书》的形式单方作出变更或解除合同的行为，明显缺乏法律依据，有违诚信，严重损害了原告的合法权益，显属违法。综上，原告诉请确认被告2016年2月19日作出的《通知书》违法。
被告从化区政府答辩称：一、被告不存在向原告作出具体行政行为或作出与原告有利害关系的具体行政行为的客观事实，原告行政诉讼主体不适格，应依法予以驳回。首先，涉案通知书系第三人从化明珠管委会作出，《明珠工业园区项目合同书》、《补充合同书》均为原告与第三人所签订。第三人是具有独立法人资格的事业单位，独立行使明珠工业园区内的招商引资等管理职能。其次，被告系基于第三人的请示作出《关于广州乾亨实业有限公司用地问题的复函》，应属于内部行政行为，系基于上级行政机关与下属单位的工作关系而作出的答复，被告不存在作出与原告有利害关系的任何具体行政行为的事实。二、涉案通知书系第三人基于《明珠工业园区项目合同书》及《补充合同书》等民事合同而作出的民事行为，本案争议事项不属于行政纠纷，应依法予以驳回。《明珠工业园区项目合同书》、《补充合同书》的签订，系从化明珠管委会因行使园区管理职能而与投资商签署的项目合同，合同双方属于平等主体之间的民事合同关系。第三人基于上述合同作出《通知书》的行为，系第三人在民事活动中的民事行为。故本案争议不属于行政纠纷，依法应当裁定驳回起诉。三、如果涉案通知书系行政行为，则本案已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案中，第三人从化明珠管委会于2016年2月19日向原告作出涉案“通知书”，则根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条规定，原告起诉日期已明显超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定的受案范围，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请法院依法裁定驳回原告起诉。
第三人从化明珠管委会陈述称：一、第三人系基于涉案项目合同书的民事合同而作出的民事行为。第三人与原告签订的项目合同系第三人为开展招商引资工作，同原告签订的投资意向合同，应属于民事行为。二、即使原告认为涉案通知书系行政行为，第三人于2016年2月19日向原告作出涉案“通知书”，则根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条规定，原告起诉日期已明显超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。三、第三人是经合法登记的事业法人，具有独立的法人资格，可以独立行使招商引资的管理职权。
经审理查明：2006年2月28日，原告与第三人签订《明珠工业园区项目合同书》，甲方为从化明珠管委会，乙方为乾亨公司，该合同书第一、二、三、五条中约定：原告项目用地位于从化市明珠工业园区摩托车产业基地内号为MT0701，项目用地面积约135亩，该地块土地单价为100亩以内每亩6.8万元，100亩以上待原从化市政府研究后确定，该项目用地属工业及配套设施建设用途。双方在第六条关于甲方权利义务条款的第二项中约定，从化明珠管委会负责办理该地块的《国有土地使用权证》以及支付各项税费和出让金。从化明珠管委会、乾亨公司于2006年6月14日签订《补充合同书》，载明：“甲乙双方已于2006年2月28日就从化市摩托车产业基地MT0701地块签订项目合同书，当时该合同书没有明确100亩以上用地（即35.8亩部分）的出让价格。2006年4月20日，从化市政府下文（从府办批[2006]285号）明确了摩托车产业基地第一批进入基地企业的地价，根据该文件的规定，乙方以上35.8亩用地的土地出让单价为每亩柒万捌仟元整，出让金为贰佰柒拾玖万贰仟肆佰圆整。”2006年3月31日、2006年4月18日、2006年6月22日原告分三次缴纳了该项目地块的定金及购地款共计383万元。
2006年8月31日，国务院制定（国发[2006]31号）“国务院关于加强土地调控有关问题的通知”，其中第五条“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”中规定，“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”
2011年12月3日，从化市国土资源和房屋管理局作出从国房函[2011]543号《关于要求为广州乾亨实业有限公司置换意向工业用地的意见》，第三部分“关于地块土地出让价格的意见”载明，“根据《关于明珠工业园区土地管理工作协调会议纪要》（从化市长会议纪[2007]第9次）的精神，工业用地必须以招拍挂方式出让，如该地块的土地取得成本不高于目前国家规定最低出让价13.6万元/亩的，出让价格可以按不低于公开出让时国家规定的最低出让价确定。”该意见第二部分“关于将乾亨实业项目意向用地地块选址调整至（明珠自编土地编号：MT0508）的意见”载明，“因该地块符合土地利用规划,我局对依法开发使用该地块无意见，但具体项目安排建议咨询市经贸局意见。”2011年11月29日，从化市经济贸易局作出《关于广州乾亨实业有限公司置换意向工业用地的复函》，回复第三人称，“现你园提出以[自编MT5080]地块置换方式解决广州乾亨实业有限公司项目用地问题，我局同意置换，……”。从化市人民政府办公室于2012年11月23日，作出从府办复[2012]209号《关于广州乾亨实业有限公司用地问题的复函》，答复第三人称，“一、同意将你园区摩托车基地范围内编号为MT0508、面积为135亩的建设用地用作广州乾亨实业有限公司项目意向用地。二、上述编号为MT0508地块须完善用地报批和征地结案手续，达到供地条件后，由市国土房管局一程序公开出让。三、由你管委会牵头，会同市国土房管局、鳌头镇政府抓紧做好地块的用地报批和征地结案工作。”
2016年2月19日，第三人向原告作出《通知书》，“我委与你司签订的合同违反了国家现行法律法规及有关政策，导致合同无法履行。现该项目选址地块（地块编号MT0701，后改为MT0508）已完成征地工作，并取得用地批复，近期将会以招拍挂方式公开出让。……我委特通知你司：一、若你司对该项目仍有继续投资计划且接受目前土地出让价（以国土部门确认为准），请于2016年3月15日前书面回复我委，以便我委继续跟进协调项目投资前期相关工作。二、若你司取消该项目投资计划或不接受目前土地出让价，请于2016年3月15日前到我委办理解除合同及退回定金和土地款手续。”原告不服上述通知，遂成本诉。
另查明，根据原从化市人民政府从府[2005]84号《关于赋予从化市明珠工业基地管委会行使有关管理审批权限的通知》，明珠工业基地管委会自2005年12月1日起行使规划、建设等方面管理审批权限。原从化市机构编制委员会办公室2006年10月16日作出的《从化市明珠工业园区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，原从化市明珠工业园区管理委员会为原从化市单列设置的正局级事业单位，具有全面管理明珠工业园区的职能，由原从化市政府委托在辖区内行使经济审批管理权限。2016年12月21日，广州市从化区人民政府办公室作出从府办[2016]90号《广东从化经济开发区明珠工业园管理委员会机构编制方案》，原从化市明珠工业园区管理委员会更名广东从化经济开发区明珠工业园管理委员会，作为广州市从化区人民政府直属的正处级公益一类事业单位，归口广东从化经济开发区管理委员会管理。
以上事实有《明珠工业园区项目合同书》、《补充合同书》、从国房函[2011]543号《关于要求为广州乾亨实业有限公司置换意向工业用地的意见》、《关于广州乾亨实业有限公司置换意向工业用地的复函》、从府办复[2012]209号《关于广州乾亨实业有限公司用地问题的复函》、《通知书》、“国务院关于加强土地调控有关问题的通知”（国发[2006]31号）、从府[2005]84号《关于赋予从化市明珠工业基地管委会行使有关管理审批权限的通知》、《从化市明珠工业园区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》、从府办[2016]90号《广东从化经济开发区明珠工业园管理委员会机构编制方案》，以及原、被告及第三人的庭审陈述为证。
另，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定：“被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本院向原告行使释明权，征询其是否增加本案诉讼请求，原告坚持仅诉请确认涉案通知行为违法。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第三人从化明珠管委会与原告乾亨公司签订的《明珠工业园区项目合同书》及《补充合同书》，系从化明珠管委会受从化区政府之委托行使辖区内招商引资行政管理职能、完成行政管理目标而签订的行政协议。从化明珠管委会因上述行政协议存在违反法律法规及相关政策的情形而不能继续履行，向原告乾亨公司发出的《通知书》系单方变更或解除行政协议之行为，由此引发的纠纷，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。同时，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因第三人从化明珠管委会系受被告从化区政府之委托行使辖区内招商引资的行政管理职能，与原告乾亨公司签订涉案行政协议，被告从化区政府作为委托的行政机关，其系涉案行政协议纠纷的适格被告。
关于原告乾亨公司提起行政诉讼是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”第三人从化明珠管委会于2016年2月19日向原告乾亨公司作出《通知书》，因该通知书未告知行政相对人诉权或者起诉期限，原告乾亨公司于2016年11月4日向本院提出行政诉讼，未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的最长２年起诉期限。被告从化区政府的相关辩解理由不能成立，本院不予采纳。
关于被告从化区政府作出涉案通知的单方变更或解除行政协议行为合法性问题。本案中，第三人从化明珠管委会为实现招商引资、落实优惠政策的行政管理目标，与原告乾亨公司于2006年6月签订《明珠工业园区项目合同书》及《补充合同书》，其中约定了原告乾亨公司受让工业用途项目用地的编号、面积及负担相应价款的金钱给付义务，从化明珠管委会亦负担办理项目用地《国有土地使用权证》为主要履行内容的非金钱给付义务，该合同属于以协议方式出让工业用途土地。但国务院在涉案行政协议签订之后的2006年8月31日制定国发[2006]31号“国务院关于加强土地调控有关问题的通知”，要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”，即涉案行政协议以协议方式出让工业用地与上述通知要求的“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”相违背，导致协议不能履行。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十条规定，“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；……”，在涉案行政协议存在法律上不能继续履行的客观阻却事由，且该事由并非系被告从化区政府的自身原因所导致的情形下，被告作出单方变更或解除的涉案通知书行为并无不当，原告乾亨公司起诉要求确认被诉行政行为违法缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州乾亨实业有限公司诉讼请求。
本案受理费50元，由原告广州乾亨实业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 朱 琳
审判员 彭铁文
审判员 林 彦
二〇一七年十一月十三日
书记员 侯天庆