广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1796号
上诉人（原审原告）：冼海飞，女，1971年5月1日出生，汉族，住广东省雷州市。
委托代理人：冼军(原告侄儿)，男，1994年6月12日出生，汉族，住广东省雷州市。
委托代理人：袁安，广东德纳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省卫生和计划生育委员会。住所地：广州市先烈南路**号。
法定代表人：段宇飞，职务：主任。
委托代理人：陈星宇，该委工作人员。
委托代理人：谭晓莉，广东启源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会。住所地：北京市海淀区�春路**号。
法定代表人：李斌，职务：主任。
委托代理人：刘涛，该委工作人员。
委托代理人：张安灏，北京德恒律师事务所律师。
上诉人冼海飞因诉被上诉人广东省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）、中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）撤销行政复函一案，不服广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第668号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年7月27日，原告冼海飞向被告省卫计委递交《番禺中心医院假冒三级甲等医院虚假广告谋财害命之行政处罚申请》，请求被告省卫计委收回该医院三级甲等医院标识，吊销该医院医疗执业许可证并追究单位及法定代表人虚假广告犯罪和扰乱市场秩序犯罪�刑事责任。2015年8月12日，被告省卫计委作出粤卫办函【2015】401号复函,答复如下：一、确认番禺中心医院是三级甲等医院，且未发现该医院有不符合三甲医院标准而需要取消等级的情况，故不能任意取消该医院等级；二、关于手术问题，国家暂未制定颅脑手术分级管理目录，番禺中心医院作为三甲医院进行颅脑手术并不违背相关规定；三、针对原告医疗事故申请，请求吊销执业证书等，应按照法定途径解决，涉及医务人员违法的，应由属地卫生部门管理。原告不服该复函，于2015年8月31日向被告国家卫计委申请行政复议，请求撤销被告省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号复函。2015年10月29日，被告国家卫计委作出国卫复决【2015】43号复议决定书，认为被告省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号复函并无不妥，维持被告省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号复函。原告�不服，诉至原审法院，请求判决：一、撤销被告国家卫计委作出的国卫复决【2015】43号复议决定和被告省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号复函；二、责令被告立即收回番禺中心医院三级甲等医院牌匾；二、责令被告依法履行查处番禺中心医院的法定职责，涉嫌虚假广告、医疗事故犯罪的，依照国务院令310号《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》移送司法机关，追究刑事责任。
另查明，根据《医疗机构管理条例》、《医院评审暂行办法》和《广东省卫生厅关于医院评审的实施细则)(试行)的规定，番禺中心医院(原广州市番禺区人民医院)经过评审被确定为三级甲等综合医院，广东省卫生厅于2011年7月3日对此进行了公示。
原审法院认为，《医院评审暂行办法》第九条规定了各级各类医院评审标准由卫生部统一制定；省级卫生行政部门可根据本�区医疗卫生工作重点适当调整标准并报卫生部备案。第九条规定：“各省级卫生行政部门成立医院评审领导小组，负责本辖区的医院评审工作……。”被告省卫计委对三甲医院进行评审符合法律规定，番禺中心医院经过评审被确定为三级甲等综合医院，并进行了公示，具有公信力。在未发现该医院有不符合三甲医院标准而需要取消等级的情况下，不能任意取消该医院等级。
《卫生部办公厅关于印发医疗机构手术分级管理办法(试行)的通知》（以下简称《手术分级管理办法》）(卫办医政发【2012】94号)第三条规定，医疗机构实行手术分级管理制度。手术分级管理目录由卫生部另行制定。《手术分级管理办法》第七条规定，根据风险性和难易程度不同，手术分为四级。风险和难度最大的是四级。《手术分级管理办法》第十条规定，三级医院重点开展三、四级手术。迄今为止，国家暂未制定颅脑手术分级管理目录，番禺中心医院作为三甲医院进行颅脑手术并不违背相关规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖……。”《医疗事故处理条例》第三十七条第一款规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，应当提出书面申请……。”第三十八条规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。……，有患者死亡情形的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理，……。”医疗纠纷原则上由属地县级卫生行政部门处理，只有在出现特殊法定情形时方可以报请上一级卫生行政部门处理。本案中，原告冼海飞与番禺中心医院发生医疗纠纷，应按照法律规定的途径解决。综上，被告省卫计委对于原告所反映的医疗纠纷问题所作答复和指引符合法律规定，本院予以支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告国家卫计委于2015年8月31日收到原告冼海飞提交的行政复议申请，于9月1日作出《提出答复通�书》。被告省卫计委于2015年9月10日收到《提出答复通知书》，9月18日提交了行政复议答复材料。2015年10月29日，被告国家卫计委作出《行政复议决定书》，10月30日交寄发出。故被告国家卫计委作出的案行政复议决定符合法律规定。
综上所述，被告省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号复函及被告国家卫计委作出的国卫复决【2015】43号行政复议决定并无不当，该院予以支持。原告要求撤销上述复函及行政复议决定的诉请理据不足，该院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告冼海飞的诉讼请求。本案受理费50元，由原告冼海飞负担。
冼海飞不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定原具体行政行为“并无不当”替代合法性审查职责，致认定事实不清，证据不足，适用法律错误，严重违反法定程�，请求二审予以撤销。请求二审确认省卫计委粤卫办函【2015】401号复函主体不适格且违法，省卫计委办公室无权以自己名义作出具体行政行为，适用《信访条例》处理行政许可和行政处罚案件违反该条例及《行政许可法》、《行政处罚法》的禁止性规定。国家卫计委复议决定中的“复议”二字足以证明省卫计委适用《信访条例》之复函违法。省卫计委办公室无权确认番禺中心医院为三级甲等医院。另案判决载明，番禺中心医院承认其“具备三级甲等医院资格”，“具备”就是尚未经许可。复函称未发现不符合三级甲等医院的情形是公开扯谎。2012年卫生部行文称2011年省卫生厅进行的三级甲等医院评审无效。原判决以该复函并无不当为由替代合法性审查，判决驳回上诉人诉讼请求，违反行政诉讼法第四十九条、《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》�三条第1款规定。二、复议程序不合法，认定事实不清。复议决定违反了1994年2月国务院令第149号《医疗机构管理条例》第四十一条和卫办医管函【2012】574号《卫生部办公厅关于规范医院评审工作的通知》，也未认定番禺中心医院是三级甲等医院。三、关于案涉手术行政许可问题。根据行政许可法及《医疗技术临床应用管理办法》（卫医政发（2009）18号）第五条、第八条、第十四条规定，国家建立医疗技术临床应用准入和管理制度，对医疗技术进行分级分类管理，属于第三类的医疗技术首次应用于临床前，必须经过卫生部组织的安全性、有效性临床试验研究、论证及伦理审查。案涉手术是四类手术，须经国家许可，番禺中心医院首次施行此类手术法定须经行政许可，不因没有相应目录而无需许可。原审判决以无相应目录为由认定无需许可和三级医院施行此类手术无�许可没有事实和法律依据。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求改判支持上诉人诉讼请求。
省卫计委答辩称：答辩人对冼海飞的申请作出的粤卫办函【2015】401号复函证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在应当被撤销的情形。一、复函对医院等级评审的意见符合法律规定。当前医院评审主要依据《医院评审暂行办法》（卫医管发【2011】75号）第九条规定：“各省级卫生行政部门成立医院评审领导小组，负责本辖区的医院评审工作。”第三十五条第一款规定：“甲等、乙等医院，由省级卫生行政部门发给卫生部统一格式的等级证书及标识。”《医疗机构管理条例》第四十二条第一款、第四十三条、广东省卫生厅《关于医院评审的实施细则（试行）》第九条、第二十六条亦作了相应规定。根据前述法律法规，答辩人对番禺中心医院进行评审，确定为三级甲等综合医院，并进行了公示，公示后通过会议审议确定了评审结果，在未发现番禺中心医院有不符合三甲医院标准而需要取消等级的情况下，答辩人不能任意取消其等级。二、复函对手术分组管理的意见符合法律规定。根据《卫生部办公厅关于印发医疗机构手术分级管理办法（试行）的通知》（卫办医政发【2012】94号）第三条、第十条的规定，手术按风险和难度分为四级，风险和难度最大的是四级，三级医院重点开展三、四级手术。也就是说三级医院重点开展风险和难度较大的手术，因此，番禺中心医院进行颅脑手术并不违背相关规定。三、答辩人对于冼海飞反映的医疗纠纷的处理意见符合法律规定。该处理意见符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《医疗事故处理条例》第三十七条、第三十八条的�定。四、对于冼海飞提出的答辩人的办公室作出复函主体不适格的问题，是其故意作出的错误理解。答辩人办公室具体负责办理对其申请的审查和答复工作，办公室可以代表答辩人作出复函，对此冼海飞也是明确的。原审判决认定事实清楚，对答辩人复函的合法性作出了审查和认定，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。冼海飞在上诉状中的其他请求均没有法律依据，应依法予以驳回。
国家卫计委二审提交的书面答辩意见与一审答辩意见一致。
经审查，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人冼海飞因主张省卫计委粤卫办函【2015】401号复函及国卫复决【2015】43号行政复议决定违法，提起本案行政诉讼。1994年9月1日实施的国务院《医疗机构管理条例》第四十二条第一款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门�责组织本行政区域医疗机构评审委员会。”第四十三条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门根据评审委员会的评审意见，对达到评审标准的医疗机构，发给评审合格证书；对未达到评审标准的医疗机构，提出处理意见。”1995年7月21日实施的《医疗机构评审办法》第十一条规定：“三级医院、二、三级妇幼保健院、疗养院、省级专科疾病防治机构、市（地级）临床检验中心的评审由省级卫生行政部门组织与领导，同级医疗机构评审委员会负责具体实施。”2011年9月21日施行的《医院评审暂行办法》第九条规定：“各省级卫生行政部门成立医院评审领导小组，负责本辖区的医院评审工作……。”省卫计委组织进行三甲医院评审，符合法律法规的规定。经过评审、公示和评审委员会会议审议，确定了番禺中心医院为三级甲等医院，具有公信力，在未发现该医院有不符合三级甲等医院标准需要取消等级的情况下，不能任意取消该医院等级。原卫生部（现国家卫计委）办公厅2012年6月5日发出的卫办医管函【2012】574号《卫生部办公厅关于规范医院评审工作的通知》中作出关于对2010年12月31日后评审新增的三级医院，省级卫生行政部门不得发给三级医院等级证书和等级标识，已发给的要立即收回的要求。但此后番禺中心医院仍然对外悬挂三级甲等医院标识。对此，省卫计委认为，根据效力等级，该卫生部规范性文件与法律、法规和规章不一致的，应当以法律、法规和规章为准，各省卫生行政部门并未执行该文件,国家卫计委亦未表示不同意见。国家卫计委也表示卫办医管函【2012】574号《卫生部办公厅关于规范医院评审工作的通知》没有强制执行力，属于一般规范性文件，对于2011年已经省卫计委已经组织评审认定的三级医院等级应�按照《医疗机构管理条例》等法律法规的规定予以认可。因此，省卫计委作出粤卫办函【2015】401号复函告知冼海飞“番禺中心医院为三级甲等综合医院，未发现有不符合三甲医院而需要取消的情形”符合法律规定。国家卫计委作出的涉案行政复议决定也明确省卫计委对医院等级的回复并无不妥。
对于番禺中心医院能否施行颅脑手术的问题。《手术分级管理办法》(卫办医政发(2012)94号)第三条规定，医疗机构实行手术分级管理制度。手术分级管理目录由卫生部另行制定。《手术分级管理办法》第七条规定，根据风险性和难易程度不同，手术分为四级。风险和难度最大的是四级。《手术分级管理办法》第十条规定，三级医院重点开展三、四级手术。虽然国家暂未制定颅脑手术分级管理目录，但番禺中心医院是三级甲等医院，重点开展风险和难度最大的三、四�手术，因此，其进行颅脑手术符合前述规定。省卫计委涉案复函关于手术分级管理的回复亦符合该规定。
对于冼海飞提出的医疗行政处罚及医疗纠纷问题，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖……。”《医疗事故处理条例》第三十七条第一款规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，应当提出书面申请……。”第三十八条规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。……，有患者死亡情形的，县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理，……。”医疗纠纷原则上由属地县级卫生行政部门处理，只有在出现特殊法定情形时方可以报请上一级卫生行政部门处理。冼海飞与番禺中心医院发生的医疗纠纷，应按照法律规定的途径解决。省卫计委按照法律规定，就冼海飞可依法采取的协商、调解、提出医疗事故争议处理申请、民事诉讼、申请行政处罚的途径作出答复和指引，符合法律规定。
省卫计委办公厅代表省卫计委对冼海飞申请事项进行回复，省卫计委确认该回复属于该委行为，对该行为负法律责任，对冼海飞的权利义务没有影响，不影响该回复的合法性。省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号复函事实清楚，法律依据充分，国家卫计委依法定程序审理后，作出国卫复决【2015】43号行政复议决定，维持省卫计委作出的粤卫办函【2015】401号�函，亦符合法律规定。冼海飞请求撤销上述复函及行政复议理据不足，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九规定，判决驳回冼海飞的诉讼请求，该判决认定事实清楚、适用法律正确。冼海飞二审提出请求追加第三人、追加原审原告没有法律依据，上诉称原审未进行合法性审查与事实不符，提出番禺中心医院不是三级甲等医院及未经国家许可不能施行颅脑手术没有法律依据，请求撤销省卫计委粤卫办函【2015】401号复函和国家卫计委国卫复决【2015】43号行政复议决定的理由不成立，本院均不予支持。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。冼海飞的上诉请求依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判�
二审案件受理费50元，由上诉人冼海飞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 付庆海
审 判 员 方丽达
二〇一七年六月三十日
法官助理 董嫦青
书 记 员 朱钟涛