山西省长治市城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）城行初字第52号
原告潞城市书胜石料加工厂
经营者范书生，男，汉族，1949年2月24日出生，山西省潞城市人。
被告潞城市史廻乡人民政府。
委托代理人李晓杰，史廻乡人民政府安监站副站长。
委托代理人申慧芳，山西申慧芳律师事务所律师。
原告潞城市书胜石料加工厂不服被告潞城市史廻乡人民政府行政处罚一案，本院于2015年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年10月22日公开开庭进行了审理。原告潞城市书胜石料加工厂经营者范书生，被告潞城市史廻乡人民政府特别授权代理人申慧芳、委托代理人李晓杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告潞城市史廻乡人民政府2013年7月30日作出史回执停字（2013）第1号史回乡责令停止违法行为告知书，以范书生石粉厂因各项手续不齐全，进行违法生产的行为违反了安全生产法的规定，责令其立即停止违法行为。
原告诉称，2013年7月30日被告送达了史廻乡责令停止违法行为告知书，理由为各项手续不齐全，进行违法生产，违反了《安全生产法》。在此之前，被告在5月3日也送达了安全生产现场执法检查意见书，把原告列为史廻乡石料加工整顿企业，理由同样是证件不全，关停措施为切除一切电力设施，由于乡政府官僚主义，不做实事求是的调查，对原告的合法证件视而不见，故意错误上报，导致潞城市整顿和规范矿业秩序领导组将原告列入非法石料加工企业关闭取缔名单，致使在8月9日将原告供电系统全部拆除，注销用电手续。同时，还违反法定程序，由潞城市工商行政管理局在8月30日向原告下达《责令整改通知书》认定原告为无证经营。一系列政府行为直接导致企业停产，造成巨大损失。原告在具有立项、环评、用地相关手续的前提下，工商行政机关办理了合法的营业执照。工商行政机关在原告营业执照有效期内错误的认为原告无证经营。2008年原告开办企业具有合法的占地手续，随着政策规范要求，企业应按现行政策补办有关手续。法律政策不溯及既往，不应按现有政策要求评价之前的相关手续不规范，至今被告没有具体说明去办那些手续。综上，乡政府不做调查、不具体分析，按照一刀切的做法，错误将合法企业列入黑名单，被告错误的行政行为导致企业停产，违反了《山西省企业权益保护条例》的相关规定。且该条例第六部分明确规定，非因法定事由，中断供电、供水、供气、供热、给企业造成损失的，依法承担赔偿责任。综上，原告提起诉讼，请求依法判令撤销被告2013年7月30日作出史回执停字（2013）第1号史回乡责令停止违法行为告知书，恢复原告原生产条件，确保原告合法企业正常生产；赔偿原告的经济损失32万元；追究相关责任人所应承担的法律责任。
原告向本院提交了以下证据：1、安全生产现场执法检查意见书，证明史廻乡政府不作为，没有依法上报相关情况；2、史政发（2009）44号史回乡人民政府关于潞城市书胜石料建材有限公司年产10万吨石料加工项目立项请示，证明原告进行了立项；3、史回执停字（2013）第1号史廻乡责令停止违法行为告知书，证明史廻乡不作为；4、史廻乡石料加工企业整顿规范责任分解表，证明该分解表列明的情况与事实不符；5、2014年12月18日潞城市国土资源局关于史回乡垂阳村范书生申请办理用地手续的答复，证明原告加工厂的手续合法有效，潞城市土地局同意为原告办理用地手续的答复；6、2014年11月25日潞城市国土资源局关于史回乡垂阳村范书生信访一事的回复，证明对范书生提出办理石料厂手续一事，国土局定不了，需要召开联合会议才能决定；7、2014年9月23日潞城市国土资源局关于信访人范书生申请办理用地手续的答复，证明需要召开相关会议才能决定是否办理用地手续；8、个体工商户验照报告表，证明原告的营业执照每年都按时年检，但是要求国土局或者史廻乡的盖章才可以年检，于是让工商局给出了证明；9、建设项目环境影响登记表，证明原告的厂址；10、潞发改备字（2008）155号潞城市发展和改革局企业投资项目备案证，证明原告石料加工厂进行了项目备案；11、2014年5月18日领导接访卡，证明唐书记让国土局调查处理石料厂问题；12、2014年4月16日领导接访卡，证明潞城市王书记要求史廻乡解决问题；13、2013年4月23日潞城市工商行政管理局翟店工商所（股）日常监督巡查登记表；14、2014年9月26日潞访转字（2014）97号信访事项转送函，证明要求国土资源局查证原告是否符合要求办理用地手续；15、2014年4月18日（2014）访转字第2-251号信访事项转送函；16、原告与晋水石料公司签订的工业品买卖合同，证明原告确实与晋牌水泥厂签订购料协议；17、原告与史回乡垂阳村村民委员会签订的租赁土地协议，证明原告加工厂用地是从垂阳村委租赁的；18、原告的个体工商户营业执照复印件；19、2014年12月10日潞城市国土资源局出具的紧急通知，潞城市国土资源局要求提交企业所有有效证照及相关资料；20、关于扣缴潞城市书胜石料加工厂营业执照的情况说明；
被告辩称，原告主体不适格。根据《行政诉讼法》第25条规定，潞城市书胜石料加工厂系个体工商户，属于法律规定的其他组织，但原告即使不被取缔，其营业期限也已于2013年12月9日期满，不再具有法律上的主体身份，因此潞城市书胜石料加工厂作为本案原告提起诉讼不符合法律规定。根据《行政诉讼法》第46条规定，“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，本案原告所诉《责令停止违法行为告知书》于2013年7月30日作出，至原告起诉已历时二年之久，超出了六个月的起诉期限，丧失了胜诉权。《责令停止违法行为告知书》性质属于行政通知，不是行政处罚，对原告的权利不产生实际影响，原告不是因涉案告知书才被列为关停企业名单的。早在2013年4月4日潞城市政府《潞城市石料加工企业排查统计表》中原告已被列为无土地手续及配套矿山的企业。原告是被潞矿政发（2013）8号文件列入非法石料加工企业关闭取缔名单的。涉案告知书下达后，原告并未停止生产，而是在8月9日供电系统注销其用电手续后才停产的。涉案通知书只是行政通知，并未对原告权益产生实际影响，不符合《行政诉讼法》第12条规定的受案范围，依法应驳回原告起诉。涉案告知书认为原告各项手续不齐全，符合客观事实。原告营业执照从2011年开始就未通过年检，原告的《租赁土地协议》是无效的。原告所谓的立项、环评均产生于2008年，而原告成立于2009年12月，立项、环评主体不是原告，且环评进行了一半，并未通过环保部门最后验收。故涉案告知书符合客观事实，不存在错误执法。综上，原告的起诉没有事实法律依据，依法应当驳回其起诉。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为合法性的证据，1、潞政办发（2013）44号文件，证明本案所涉行政行为是潞城市人民政府转发长政矿办发（2013）4号文件，文件中已经将本案的原告范书生石料加工厂列为非法石料加工点；2、潞政发（2013）14号文件，证明潞城市政府关于整顿加工企业实施方案，确定潞城市政府为整顿非法石料加工企业成立领导机构，该机构名称为潞城市非法石料加工企业清理整顿工作组，工作组下设有办公室，且明确了整顿的程序，要求从事石料加工企业必须与合法矿山企业签订合作或配套供需协议，未签订协议的，一律列入关闭行列，文件明确了整顿的步骤，要求在2013年5月21日-30日进入总结验收阶段；3、潞政办发（2013）105号文件，证明该文件是针对各乡镇人民政府及有关部门下发的，明确取缔时间为8月20日前，各项分工是取缔工作领导小组统一组织，由各乡镇、办事处具体实施，由电力、公安、发改、经信、环保、工商、安监、国土分别负责注销非法石料加工企业的相关证照，由监察部门负责全程督查，在这份文件中第23项就列有原告；从该文件可以说明对原告进行关停取缔的组织是领导小组，乡镇、办事处只是具体实施者，而不是行政处罚的主体；4、史政发（2013）94号史回乡人民政府关于对非法石料加工企业关闭取缔的通知及名单，证明依据潞政办发（2013）105号文件具体将关停企业的名单重列，第2项就是本案原告，并列明立项无、营业执照无、用地无、环评无，原告的持证情况属于无证，目前的生产状况是还在进行，是否拆除设备是否，存在问题一栏写明各项手续不健全，解决的方法是取缔；5、潞矿政办发（2013）8号潞城市整顿和规范矿业秩序领导组办公室关于对非法石料加工企业关闭取缔的通知及名单，证明潞城市整顿和规范矿山秩序领导小组关于对非法石料加工企业关闭的通知，该文件根据潞政办发（2013）105号文件的要求，决定由乡政府牵头，完成石料加工企业关闭取缔的工作，该文件涉及关闭的企业也有原告；6、2013年7月30日史回执停字（2013）1号史回乡责令停止违法行为告知书，证明该告知书只是一个通知，根据是领导小组的要求；7、原告个体工商营业执照，证明从2011年开始原告加工厂就未进行过年检；8、山西晋牌水泥集团有限公司出具的晋水函字（2014）91号证明，证明原告曾经提供与晋牌水泥签订的合同，经调查，晋牌水泥公司并未与原告签订过该合同；9、2013年4月23日潞城市工商行政管理局翟店工商所日常监督巡查登记表，证明原告加工厂营业执照有效期至2013年12月9日，原告无合法有效手续，无合法用地手续，工商工作人员要求原告交出营业执照，但是原告拒绝，工商局工作人员对其下达了停止经营活动的行政处罚；10、2008年5月17建设项目环境影响登记表，证明登记名称为书胜石料建材有限公司与本案原告不是一个主体，在登记表的表4有潞城市行政审批专用章，本案的原告成立时间为2009年12月10日，因此该环评与本案原告无关；11、潞发改备字（2008）155号、潞发改备字（2009）155号潞城市发展和改革局企业投资项目备案证，证明2008年4月26日备案证主体为潞城市书胜石料建材有限公司，投资为100万元，年产9万立方，备案证有效期为18个月，并要求在18个月内取得规划、土地、环保、水土保持和取水等文件后才可以开工建设，否则该项目备案证自动失效；2009年11月26日备案证主体为潞城市书胜石料建材有限公司，项目名称变成年产10万立方石料，总投资100万元，备案证有效期为18个月，并要求在18个月内取得规划、土地、环保、水土保持和取水等文件后才可以开工建设。12、史廻乡关闭取缔非法石料加工企业会议签到表，证明史廻乡给原告发送了告知书之后，召集相关非法企业开会传达取缔小组的取缔要求，其中有原告加工厂经营者签字；13、2013年8月8日潞矿政办发（2013）10号潞城市整顿和规范矿业秩序领导组办公室关于关闭取缔非法石料加工点工作进展情况通报及督查情况表，证明2013年8月5日-7日，对取缔非法石料加工进行摸底。7月30日史廻乡政府下发的通知只是告知书，不是具体行政行为，在该文件中谈到2013年8月5日和7日按市政府领导安排，在不打招呼，不定路线的情况下，对全市47处石料加工点关闭取缔情况进行督查。史政发（2013）94号文件是根据该文件出台的。截止到2013年8月7日，原告的企业还在生产。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2无异议，但是该两份证据都不是针对原告；对证据3、4、5不认可，原告按照工商局要求办理了营业执照，是合法经营企业，不属于非法经营；对证据6有异议，原告加工厂的关闭与史廻乡政府有直接关系，原告加工厂有各项证件，但是史廻乡却说原告是违法经营；对证据7无异议；对证据8不认可，原告和晋牌水泥签订了协议，并从其处购买石料进行生产；对证据9认可；对证据10认可，但环评没有验收的责任不在原告，原告的设备都是最好的，让原告停产的是史廻乡，而不是环保局因环评不达标对原告进行停产；对证据11认可；对证据12认可，原告经营者是签了字，但是签字与否与停止生产无关；对证据13不认可，史廻乡政府有责任，不管是史廻乡政府主动要停，还是市里要求停产，史廻乡政府都没有向市里汇报原告的情况。
被告对原告提供的证据1真实性认可，证明史廻乡政府不只一次对原告下达告知书、意见书、通知书；对证据2真实性无异议，但是该文件涉及的主体是潞城市书胜石料建材有限公司，不是本案原告，且这份文件产生的时间为2009年8月20日，早于原告成立时间。该文件仅是向发改委的立项请示，而不是立项许可；对证据3真实性无异议，该告知书仅是一个通知，对原告权利义务不产生影响；对证据4认为该证据来源不明，无史廻乡政府公章，其中列明的持证情况与被告所举一致，在表中列明存在问题是证照不全；对证据5认为该答复是对重新开办石料加工厂需要的手续，并不是原告理解的内容；对证据6认为该回复是对新申请办理企业的必经过程，与原告所举内容无关联性；对证据7真实性无异议，认为该答复是对新申请办理企业的必经过程，与原告所举内容无关联性；对证据8认为该证据证明本案原告2011年、2012年均未年检的事实，未年检的原因是不符合相关规定；对证据9认为该证据与被告所举证据有差异，原告所举的名称是潞城市书胜石料加工厂，与被告的不一致，且原告所举证据中没有表四，不具备真实性。该证据恰好证明原告仅是申请，未得到环保局的许可，即没有环评；对证据10存在主体不正确，原告主体为书胜石料加工厂，被告档案中存的是书胜石料加工有限公司，截止2013年案发时，原告是没有立项的。对证据11、12认为原告信访时间最早是在2014年4月16日，已超过行政诉讼的期限；对证据13真实性无异议，2013年4月23日工商业行政管理局对原告下达停止经营活动的行政命令；对证据14、15认为该证据与本案无关联性。对证据16认为该合同与被告所举晋牌水泥91号证明相呼应，此合同的出卖人是晋水石料公司，不是晋牌集团的下属企业，不具备政府文件的要求。在该合同中出卖人加盖的公章是椭圆章，本合同中的出卖人不是合法的企业法人；对证据17认为该证据证明本案原告到目前为止未办理土地使用手续，没有合法的土地使用手续；对证据18真实性无异议，但是该执照已经在2013年12月9日失效，原告在诉讼中已经丧失经营者的主体资格；对证据19、20与本案无关联性。综上，截止2013年4月原告的营业执照有两年未进行审验。原告没有环评、立项许可，也没有土地合法使用权证，原告属于潞城市政府整顿和规范矿业秩序领导组所要取缔的企业范围。史廻乡政府在整顿和规范矿业秩序活动中仅是具体实施者，在2013年5月3日就向原告下达过检查意见书，在2013年7月30日又再次向原告下达告知书，7月31日又通知原告到史廻乡向其传达潞城市政府相关精神。史回乡政府的行为是行政告知行为，对原告进行行政取缔的是潞城市政府成立的领导小组，而不是史廻乡政府，且史廻乡政府认定原告无相关证照是符合客观事实的。
经审理查明：原告潞城市书胜石料加工厂是2009年12月10日登记注册的个体工商户，经营者为范书生，经营范围是石料加工、销售，执照有效期为2009年12月10日至2013年12月9日。2013年4月潞城市人民政府根据长治市整顿和规范矿业秩序领导组长政矿办发（2013）4号关于对潞城市非法石料加工点进行排查清理的通知要求，对其辖区内非法石料加工点进行排查清理，并向辖区内各乡（镇）人民政府、办事处及相关部门转发、下达相关政府文件。2013年5月3日潞城市史廻乡安全中心对原告潞城市书胜石料加工厂进行了安全生产现场执法检查，检查发现原告存在的问题为无各种证件，处理意见为立即停止一切生产活动。2013年7月30日被告潞城市史廻乡人民政府作出史回执停字（2013）第1号史回乡责令停止违法行为告知书，认为范书生石粉厂因各项手续不齐全，进行违法生产的行为违反了安全生产法的规定，责令其立即停止违法行为。2015年6月23日原告不服向本院提起行政诉讼，请求依法判令撤销被告2013年7月30日作出的史回执停字（2013）第1号史回乡责令停止违法行为告知书，恢复原告原生产条件，确保原告合法企业正常生产；赔偿原告的经济损失32万元；追究相关责任人所应承担的法律责任。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案，被告潞城市史廻乡人民政府对原告潞城市书胜石料加工厂作出的史回执停字（2013）第1号史回乡责令停止违法行为告知书，认为原告因各项手续不齐全，进行违法生产的行为违反了安全生产法的规定，责令其立即停止违法行为的行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的责令停产停业的行政处罚行为，而根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定该行政处罚应由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关进行管辖，且被告也未提供其他法律、行政法规赋予其进行该行政处罚权利的规定，故被告潞城市史廻乡人民政府对原告潞城市范书生石料加工厂作出的责令停产停业的行政处罚属超越职权的行政行为，依法应予撤销。关于原告诉请的恢复原告原生产条件，确保原告合法企业正常生产及追究相关责任人所应承担的法律责任的主张，不属于本案受理范围，依法应予驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”关于原告诉请被告赔偿其经济损失32万元的主张，因原告未提供被告的行为直接导致其经济损失的证据，本院不予支持。原告营业执照有效期限为2009年12月10日至2013年12月9日，被告对原告作出责令停产停业行政处罚行为的时间即2013年7月30日在原告营业执照有效期内，原告并未因法定事由丧失法定的权利主体资格，且原告是该行政处罚行为的相对人，依法有权提起诉讼。被告对原告作出责令停产停业行政处罚时并未告知其诉权和起诉期限，原告提起诉讼的期限适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定，故关于被告辩称原告主体不适格及原告起诉超过起诉期限的意见，本院不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告潞城市史廻乡人民政府2013年7月30日作出的史回执停字（2013）第1号史回乡责令停止违法行为告知书。
二、驳回原告潞城市书胜石料加工厂的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告潞城市史廻乡人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山西省长治市中级人民法院。
审 判 长 张鹏飞
审 判 员 王正阁
人民陪审员 陈 荣
二〇一五年十二月八日
书 记 员 王 倩