镇江经济开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1191行初5号
原告：镇ＸＸ东驾校有限公司，住所地镇江新区丁卯纬三路188号。
法定代表人：郑玲玲，该公司总经理。
委托诉讼代理人：周成林、乔成，江苏中坚汇律师事务所律师。
被告：镇江新区丁卯街道办事处，地址镇江市丁卯街道纬三路。
负责人：潘云，该街道办主任。
委托诉讼代理人：李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。
被告：镇江市城市管理（行政执法）局，地址镇江市宝塔路173号。
负责人：ＸＸ生，该局局长。
委托诉讼代理人：李卫、钟艳，江苏汇典律师事务所律师。
原告镇ＸＸ东驾校有限公司（以下简称华东驾校）与被告镇江新区丁卯街道办事处（以下简称丁卯街道办）、镇江市城市管理（行政执法）局（以下简称镇江行政执法局）行政强制（确认违法）一案，原告于2017年3月13日向本院提起行政诉讼，本院于3月15日向被告丁卯街道办送达了起诉状副本、应诉举证通知书及证据副本等，并于2017年8月2日组织双方进行证据交换并质证。证据交换及质证过程中，华东驾校出示的部分照片打印件显示拆除现场有身着制服人员，被告丁卯街道办称拆除现场有行政执法局工作人员，本院于8月3日向被告丁卯街道办调取拆违事宜的证据材料，并于8月7日出示给华东驾校委托诉讼代理人，该公司当日向本院申请追加被告镇江行政执法局，本院遂于8月8日向被告镇江行政执法局送达起诉状副本、应诉举证通知书、原告追加被告申请书及证据副本等。本院依法组成合议庭于2017年8月30日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人周成林，被告丁卯街道办出庭负责人陈国新、委托诉讼代理人李承举，被告镇江行政执法局出庭负责人贺建国、委托诉讼代理人钟艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月4日，华东驾校院内的在建建筑被拆除，华东驾校认为该强制拆除行为违法。
华东驾校诉称：2016年初，该公司投资了120万元在自己具有使用权的土地上建设了约500平方米房屋，2016年7月9日，镇江新区丁卯违法建设查处工作领导小组办公室向该公司下发了镇江新区违法建设自行拆除通知书，要求该公司于同年7月12日前自行拆除200平方米建筑。该公司本同意拆除，但因培训处于高峰，准备年底自行拆除。同年12月底，丁卯街道办等工作人员组织挖机该公司500平方米建筑强行拆除，该公司遂诉至本院请求确认拆除该公司所有的位于丁卯纬三路188号300平方米房屋的行为违法并承担本案诉讼费用。
华东驾校为证明其诉讼主张向本院提交以下证据材料：
证据1、2016年7月9日《镇江新区违法建设自行拆除通知书》复印件一份，拟证明丁卯街道办下发拆除通知书，要求拆除200平方米房屋；证据2、拆除现场照片A4打印件7张（载有25张照片），拟证明强制拆除华东驾校房屋的事实。证据3、2017年1月9日新闻报道复印件一份，拟证明拆除实际面积是500平米的事实，比拆除通知书多拆除了300平方米。
华东驾校当庭提交以下证据材料：
证据4、《房屋产权及国有土地使用权收购补偿协议》复印件一份，证明华东驾校与镇江新区管委会签订了拆迁补偿协议，并由丁卯街道办将该公司安置到现今的租赁土地延续正常经营，丁卯街道办承诺协助该公司办理相关用地及建房手续。但丁卯街道办安置了本身不具有合法建设功能的土地，因此华东驾校之后的违章建设责任在丁卯街道办。
证据5、四份《租赁协议》复印件，两份是与横山村委会签订（期限至2037年），两份是与丁卯街道办签订（期限为一年一签）。横山村委会的两份协议是解决华东驾校用地问题以延续经营，街道办的两份协议是解决华东驾校临时建房问题。四份协议累计提供原告临时建房的面积是5000平方米。
证据6、丁卯街道办2012年3月26日向镇江市国土资源局新区分局《申请》复印件一份，拟证明丁卯街道办是配合华东驾校建设临时建筑的事实。
证据7、华东驾校分别向街道办、管委会、镇江市市委书记写的三份“报告”复印件，内容均为要求解决搬迁遗留的用地问题以及建房问题，但是至今未能解决。
证据8、《临时用地证》复印件一份，拟证明华东驾校现在使用的土地是具有合法土地使用手续，该权证是丁卯街道办配合办理的。
丁卯街道办质证认为：证据1不是拆除违建的依据，因为自行拆除通知书不是街道办下属部门发出。本案拆除的依据是租赁协议。证据2不能证明华东驾校的证明目的。证据3是新闻报道，只供参考，不能作为证据。证据4至证据8是原告当庭提交，违反法定举证期限。证据4与本案没有关联性。证据5进一步证明了本案系因租赁协议产生的纠纷。证据6是复印件，即使是真实的，也只能说明丁卯街道办向国土局申请30.1亩地的地块租赁给华东驾校，不能达到华东驾校的证明目的，不能证明华东驾校建设房屋的合法性。证据7、证据8与本案无关联性。收购补偿协议实际上是对华东驾校相关房屋和土地使用权的总的补偿，写明土地补偿总额是1150万元。也就是说已对华东驾校补偿完毕，土地手续是需按照法定程序解决，不能通过安置解决。
镇江行政执法局质证认为：证据1不是该局作出，该局不能确定该证据的真实性，该文书载明“本机关将依法组织……实施拆除”，故拆除单位应当该文书是签章单位。证据2没有原始载体，不能确认真实性；仅从内容看，也不能确定拆除行为发生的时间、地点等。证据3区别于一般书证，因为夸大或者不实的报道屡见不鲜，不能单凭新闻报道认定事实。同时，从内容上看应是丁卯街道城管办联合丁卯行政执法中队实施拆除，与该局无关。证据4至证据8系原告与丁卯街道办及其他第三方之间的文件，反映的是拆迁安置法律关系，与该局无关。
丁卯街道办辩称：第一，华东驾校与丁卯街道办签订租赁协议约定华东驾校建设的房屋不能超过1000平方米，但华东驾校擅自超建房屋500平方米，故华东驾校违约，丁卯街道办便依据租赁合同拆除华东驾校违建建筑。第二，本案系因合同引起纠纷，依照行政诉讼法第四十九条之规定，不属于行政诉讼受案范围。
丁卯街道办为证明其主张向本院提交以下证据材料：
证据1、2011年1月26日《租赁协议》复印件一份；证据2、2012年2月20日《租赁协议》复印件一份。上述证据拟证明：丁卯街道办拆除华东驾校在建建筑是基于租赁法律关系。华东驾校承租丁卯街道办土地，建房应征求该办同意并应当具有建房审批手续，华东驾校未征得该办同意建房构成违约，该办遂拆除违建。况且原告违法建设远远超出合同约定的房屋建筑面积。证据3、2016年7月9日《镇江新区自行拆除通知书》复印件一份（与华东驾校提交的一致）。证据4是行政诉讼法第49条规定，即证明本案不属于行政诉讼受案范围。
华东驾校质证认为：对证据1、2、3真实性无异议。证据1、证据2说明丁卯街道办为了解决拆迁遗留问题与该公司签订了协议，实际上该土地一直属于横山村委会。证据4不能作为证据使用，由法院审查。
镇江行政执法局质证认为：上述证据证明拆除行为是丁卯街道办作出，丁卯街道办构成自认。
镇江行政执法局辩称：该局尚未查处华东驾校违法建设，亦未组织、参与拆除该公司违法建设，故不应当承担相应的法律责任。
镇江行政执法局未提交证据。
经当事人当庭质证，本院对当事人提交的证据材料综合认定如下：
2016年7月9日《镇江新区违法建设自行拆除通知书（送达）》[新区拆违（2016）第0709号]，有“镇江新区丁卯违法建设查处工作领导小组办公室”（以下简称“丁卯违建查处办公室”）签章，本院对真实性予以确认。但庭审中丁卯街道办陈述签章单位是临时机构，没有固定办公地点，人员组成尚不清楚，故本院认定该机构不具备拆除违建的职责，且自行拆除通知书是告知华东驾校自行拆除的事宜，不具有行政强制力，不能赋予签章单位拆除的权力。
华东驾校提交的7张照片打印件可以反映拆除现场的部分情况。本案庭前质证中，丁卯街道办称有行政执法局工作人员参加拆除，但华东驾校当庭出示清晰的洗印照片进行质证时，华东驾校、丁卯街道办、镇江行政执法局均不能确认照片中除丁卯街道办外的其他人员身份，根据举证证明责任，本院确认拆除现场有丁卯街道办工作人员拆除，其他主体身份不明，华东驾校若认为仍有其他人员参与，可依照相关程序另行处理，本案不再理涉。
2017年1月9日《京江晚报》新闻报刊复印件载明“近日，丁卯街道城管办联合丁卯行政执法中队依法对华东驾校内一处违法建设进行了助拆”，依此文所载，拆除主体应是丁卯街道城管办和丁卯行政执法中队，且将丁卯街道城管办拆除行为定性为“助拆”，但丁卯街道办已在庭审中自认因华东驾校违约遂拆除华东驾校内的在建建筑，故报道未能准确反映本案事实，本院对该证据不予确认。
丁卯街道办提交的两份《租赁协议》证明华东驾校与丁卯街道办存在租赁关系，但租赁协议未赋予丁卯街道办拆除权利，且本院向丁卯街道办调取的证据证明丁卯街道办事辖区内违法建设的拆除实施主体，结合本案被拆标的没有建设规划许可的事实，丁卯街道办以华东驾校违反租赁协议而拆除该公司内在建建筑的意见，本院不予采信。
华东驾校当庭提交的证据材料系超期举证，且均为拆迁安置以及租赁土地等材料，与本案待证事实无关联性，本院不予确认。
本院依职权向丁卯街道办调取的证据及认证意见如下：
证据1、《中共镇江市委镇江市人民政府关于加强防控和查处违法建设工作实施意见》[镇发（2013）15号]，载明镇江新区管委会是辖区内违法建设防控和拆除的实施主体，市城市执法局是城市建成区范围内违法建设的执法查处主体；证据2、《市委办公室市政府办公室关于成立镇江市防控和查处违法建设工作领导小组的通知》[镇办发（2013）38号]，载明镇江市防控和查处违法建设工作领导小组下设办公室，设在市城管（执法）局；证据3、《新区党工委新区管委会关于加强防控和查处违法建设工作的实施意见》[镇新发（2013）12号]，载明各镇、街道是辖区内违法建设防控和拆除的实施主体，行政执法局是违法建设的查处主体；证据4、《关于调整新区防违拆违工作领导小组成员的通知》[镇新管办发（2013）35号]，载明领导小组下设办公室，办公室设在行政执法局，并由时任局长兼任办公室主任。上述证据证明镇江市委、镇江市人民政府、镇江新区党工委、镇江新区管委会将违法建设的防控和拆除主体层级责成至街道，故丁卯街道办是辖区内违法建设的防控和拆除主体。
证据5、《新区拆违办违建举报督察单》[新拆督2016（第231号）]，载明“新区拆违办”要求丁卯街道办核实华东驾校内违建情况并作出书面回复；证据6、《镇江市防违办案件回复单》[新拆督2016（第231号）]，载明“2016年8月10日，街道对华东加校内部分违建进行了助拆，剩余部分违建由违建主体方限期十日内自行拆除”。证据5与证据6证明丁卯街道办曾对华东加校内同一在建建设进行部分拆除。证据5和证据6的形成时间虽然与本案拆除行为的发生时间不一致，但上述证据能够证明华东驾校内在建建筑是长期存在，未拆除完毕并延续至本案拆除行为发生之日，结合本案被拆建筑没有取得建设规划许可、丁卯街道办是辖区内违法建设的防控和拆除主体的事实，本院认定丁卯街道办对华东驾校内在建建筑的拆除行为是基于行政责成，拆除行为构成行政强制。
证据7、2016年12月29日《镇江新区违法建设自行拆除通知书》[新区拆违（2016）第0709号]，载明“镇江新区丁卯违法建设查处工作领导小组办公室”限华东驾校于2017年1月2日前自行拆除。证明该领导小组办公室共计向华东驾校发出两次自行拆除通知的事实。本院对该证据的认证意见同2016年7月9日自行拆除通知一致，不再赘述。
经审理查明：“镇江新区丁卯违法建设查处工作领导小组办公室”分别与2016年7月9日和12月29日先后两次向华东驾校发出自行拆除通知。
庭审中，丁卯街道办当庭陈述，“镇江新区丁卯违法建设查处工作领导小组办公室”是临时机构，没有固定办公地点，人员组成尚不清楚，公章由丁卯街道城管办保管。签章也是由领导小组办公室独立行使。
2017年1月4日，丁卯街道办对华东驾校内在建建筑实施拆除，并非华东驾校诉称的“房屋”，该在建建筑未取得建设规划许可。
本案争议焦点：一、本案拆除行为的实施主体是何单位？二、本案是否属于行政诉讼受案范围，拆除华东驾校内在建建筑的行为是否构成行政强制？三、拆除行为是否违法？
本院认为：关于争议焦点一：本院根据庭前证据交换、质证意见以及华东驾校书面申请，依法追加镇江行政执法局作为本案被告，庭审中除丁卯街道办自认拆除华东驾校内在建建筑外，当事人双方均不确认拆除现场除丁卯街道办工作人员以外的其他人员身份，故本院确认本案拆除实施单位有丁卯街道办。
关于争议焦点二：《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益时，有权提起诉讼。本案丁卯街道办作为基层行政组织拆除华东驾校内的在建建筑，华东驾校据此认为拆除行为侵犯其合法权益并提起诉讼，人民法院应予受理。根据本院调取的《中共镇江市委镇江市人民政府关于加强防控和查处违法建设工作实施意见》[镇发（2013）15号]以及《新区党工委新区管委会关于加强防控和查处违法建设工作的实施意见》[镇新发（2013）12号]等文件，证明丁卯街道办是辖区内违法建设的防控和拆除主体，综合《新区拆违办违建举报督察单》[新拆督2016（第231号）]和《镇江市防违办案件回复单》[新拆督2016（第231号）]等证据，并结合本案被拆除的在建建筑没有取得建设规划许可、丁卯街道办当庭自认拆除、拆除现场照片反映的情况等事实，本院认定丁卯街道办的拆除行为构成行政强制，华东驾校请求人民法院确认该行为违法属于行政诉讼受案范围。
关于争议焦点三：行政机关实施行政执法行为不仅应当遵循职权法定原则，而且要符合程序正当原则。本案中，华东驾校虽未依法取得建设规划许可而建设，但丁卯街道办仍应依照正当程序开展防控和拆除工作。依照《中华人民共和国城乡规划法》规定，违法建设应当由规划行政管理机关认定，丁卯街道办并无相应职权。《中华人民共和国行政强制法》赋予行政机关对违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除权，但行政机关的拆除必须符合法定程序，本案丁卯街道办在没有经过任何程序的情况下拆除华东驾校在建建筑，不论该街道办是自己组织人员拆除还是“助拆”，拆除行为均属违法。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项、第七十四条第二款第一项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第三项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
一、被告镇江新区丁卯街道办事处拆除原告镇ＸＸ东驾校有限公司位于丁卯纬三路188号在建建筑行为违法。
二、驳回原告镇ＸＸ东驾校有限公司对被告镇江市城市管理（行政执法）局的起诉。
三、驳回原告镇ＸＸ东驾校有限公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告镇江新区丁卯街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审判长 李平波
审判员 吴 强
审判员 蒋 平
二〇一七年九月一日
书记员 方一之
（附上诉须知及适用法律法规规范）
附1：上诉须知
1、当事人提出上诉，应在法定期限内向我院相关审判庭提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，以便连同案卷移送镇江市中级人民法院。
2、应当按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。上诉时未预交的，最迟在上诉状提交后七日内交纳，逾期不交纳又未提出司法救助申请的，二审法院不再催交，直接裁定按自动撤回上诉处理。
3、当事人应凭判决书和上诉状直接到镇江市中级法院立案大厅交费。直接交费不方便的，可汇款至江苏省镇江市中级人民法院，开户行：工商银行镇江市永安路分理处，帐号：11×××61；请勿以现金存款的方式交费。交费后，应在三日内将交费凭证递送我院，以便及时将案件材料移交中级法院。
4、上诉人不另预留送达地址的，上诉人住所地即为法律文书送达地，法院按住所地邮寄法律文书，即使退回，也视为送达。
附2：适用的法律法规规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……（三）错列被告且拒绝变更的；……
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。