江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行赔终5号上诉人（一审原告）如皋市金属冷拉型材有限公司，住所地江苏省如皋市如城镇宏坝村（福寿东路668号）。法定代表人韩蕾，该公司总经理。被上诉人（一审被告）如皋市人民政府，住所地江苏省如皋市解放路行政中心。法定代表人何益军，该市市长。上诉人如皋市金属冷拉型材有限公司（以下简称冷拉公司）因诉被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）房屋拆迁行政赔偿一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行赔初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议�审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，冷拉公司曾以如皋市政府、如皋市城市管理局（以下简称如皋市城管局）、如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街道办）为被告，如皋市如城街道宏坝社区居民委员会（以下简称宏坝居委会）为第三人向法院提起诉讼，请求确认三被告共同拆除冷某公司房屋的行为违法。2015年12月9日，法院作出（2015）通中行初字第00073号行政判决，认定如皋市政府、如皋市城管局共同实施拆除房屋没有事实依据。如城街道办拆除冷拉公司的房屋没有任何合法依据，属滥用行政职权。判决确认如城街道办拆除冷拉公司房屋的行为违法；驳回冷某公司的其他诉讼请求。冷某公司、如皋市城管局、宏坝居委会不服该判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终387号判决：驳回上诉维�原判。另查明，冷拉公司曾以如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）为被告、如皋市土地储备中心（以下简称）土储中心为第三人诉至如东县人民法院，请求撤销如皋市住建局向土储中心发放的房屋拆迁许可证。2016年6月2日，法院作出（2016）苏06行终184号判决，确认以下事实：1.如皋市住建局于2010年5月1日向土储中心发放了皋拆许字（2010）第007号《房屋拆迁许可证》，冷某公司的经营场所位于拆迁许可的GJ2005-14#地块范围内。2.2010年2月23日，如皋市国土资源局作出[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》。3.2010年7月16日，如皋市政府批复同意收回GJ2005-14#地块红线范围内所在单位和个人的国有建设用地使用权。根据查明的事实，判决认为土储中心于2010年2月22日向如皋市住建局申请房屋拆迁许可证时，申请材料不全。建设用地批准书作出时以及拆迁许可证颁发时，案涉地块的国有建设用地使用权尚未收回，应当认定被诉拆迁许可行为违法。据此判决确认如皋市住建局皋拆许字（2010）第007号《房屋拆迁许可证》违法。2017年3月31日，冷拉公司以如皋市政府、如城街道办、土储中心为赔偿义务机关，就案涉赔偿请求分别提出赔偿申请。如皋市政府作出皋府法[2017]024号《不予赔偿决定书》，决定对赔偿请求人冷某公司提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。冷某公司为此诉至法院，提出上述诉讼请求。以上事实有生效判决、赔偿申请书、不予赔偿决定书等证据证明。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。�政赔偿属于国家赔偿，其构成要件包括：（1）侵权主体是行政机关及其工作人员；（2）行政机关或其工作人员违法行使职权；（3）权利人的合法权益受到实际损害；（4）行政机关或其工作人员违法行使职权的行为与权利人合法利益的损害之间存在因果关系。违法是取得赔偿的前提，在行政赔偿之诉中，作为适格被告的前提是被告须存在行政违法行为，且因该违法行为造成了受害人合法权益受损。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，受理条件之一须具体行政行为已被确认为违法。本案中，冷某公司房屋被拆除造成损失的事实客观存在，但冷拉公司之前曾以如皋市政府、如皋市城管局、如城街办为共同被告，向人民法院提起诉讼，请求确认三被告共同拆除冷某公司房屋的行为违法。经两级法�审理，已经认定冷某公司房屋系由如城街道办拆除，如皋市政府共同实施拆除房屋没有事实依据。据此判决确认如城街道办拆除冷拉公司房屋的行为违法，并驳回冷某公司的其他诉讼请求。因此，如皋市政府未共同实施对冷拉公司房屋拆除的事实应当予以确认。冷某公司还认为，本案中，既包括已经生效判决确认违法的《建设用地批准书》、违法的《拆迁许可证》、非法将原告部分国有土地上的房屋未经批准收回就违法批准处置的违法征收征用财产的行为，也包含如皋市政府、如城街道办、土储中心共同合谋并具体实施故意毁坏财产的强拆行为。在该复合行政行为中，如皋市政府组织并委托实施强拆，应当对非法收回土地、委托拆迁等复合行政行为承担法律后果。对此，一审法院认为，无论是征收集体土地还是城市房屋拆迁，均是由一系列的行政行为组成，前一行政行为的是否合法可能影响后一行政行为的评判，但并不由此当然得出征收或拆迁中的每个行政行为的作出机关据此应对整个行政行为的违法性承担赔偿责任。赔偿责任的确定，除以违法为前提外，还需具备违法行为与损害结果之间的因果关系，这种因果关系并不能等同于哲学上的因果联系而作无限地延伸，作为行政赔偿责任构成要件的因果关系是一种法律上的因果关系，必须从归责的需要出发，考虑时间和空间的距离，正确切断因果关系的链条，从而使得不应当承担赔偿责任的行政主体被免除责任。因果关系体现的是条件与结果之间的关系，在判断条件与结果之间是否具备法律上的因果关系时，可以采取“替代”的办法，即假使条件合法，是否当然能够避免损害结果的发生，如是，则条件构成损害的原因；反之，则不能认定条件与损害结果之间具有因�关系。就本案而言，（2016）苏06行终184号判决已经确认经如皋市政府批准的如皋市国土资源局作出的《建设用地批准书》、土储中心的拆迁许可均系在案涉地块的国有建设用地使用权尚未收回的情况下作出，据此确认如皋市住建局皋拆许字（2010）第007号《房屋拆迁许可证》违法。然而，冷某公司房屋的损毁系因如城街道办强拆所致，建设用地批准的时间决定拆迁许可行为是否合法，并非是决定拆除行为是否合法的构成要件。强拆行为是否合法，应当从强制执行法等法律、法规规定的实体、程序条件予以考量。进一步而言，生效判决确认如城街道办拆除冷拉公司的房屋没有任何合法依据，该合法依据并非拆迁许可证违法，而是欠缺拆除房屋的行政决定和合法程序。用“替代法”衡量，假使建设用地批准的时间符合拆迁许可证发放的条件，也不能足以避免�告冷某公司房屋在如城街道办没有合法依据的情况下被拆除的法律后果。故如皋市政府作出的建设用地批准行为与冷拉公司房屋损失之间没有法律上的因果关系。综上，冷拉公司将如皋市政府列为被告错误。依据原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，一审法院裁定驳回冷某公司的起诉。上诉人冷某公司提起上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误，如皋市政府委托如城街道办拆除了案涉房屋，该拆除行为已被确认违法，如皋市政府应当承担赔偿责任。本案应当与冷某公司诉土储中心、如城街道办的行政赔偿案件合并审理。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人如皋市政府未向本院提交书面答辩意见。冷某公司上诉后，一�法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的立法本意和规则设定，行政赔偿应当以被诉行政行为存在违法性为前提。本案中，上诉人冷拉公司以如皋市政府为被告，请求判令其对被拆房屋8034.40平方米按案涉地块新建项目报如皋市物价局核准的商品房销售均价赔偿，并赔偿房屋附属设施价值等其他多项损失。在卷证据证明，冷拉公司曾以如皋市政府、如皋市城管局、如城街道办为共同被告，向一审法院提起另案行政诉讼，请求确认三被告共同拆除案涉房屋的行为违法。江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终387号行政�决，确认案涉房屋系由如城街道办拆除，冷拉公司起诉如皋市政府、如皋市城管局缺乏事实依据。因生效判决未予确认如皋市政府强拆案涉房屋的行为违法，故冷拉公司请求判决如皋市政府承担赔偿责任缺乏事实依据，冷某公司的起诉不符合单独提起赔偿诉讼的起诉条件。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 昕审判员 苗 青审判员 朱慧珺二〇一八年五月二十五日书记员 张璇琦