上海铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）沪7101行初734号
原告王红妹，女，1960年3月28日出生，汉族，住上海市普陀区。
委托代理人朱万能(原告丈夫)，1959年3月7日出生，汉族，住上海市普陀区。
委托代理人丁勇，上海邦拓律师事务所律师。
被告上海市公安局，住所地上海市静安区。
法定代表人龚道安。
委托代理人任重远。
第三人凌明芳，女，1955年12月21日出生，汉族，户籍所在地上海市静安区，住上海市普陀区。
委托代理人张建华(凌明芳丈夫)，1954年10月20日出生，汉族，户籍所在地上海市静安区，住上海市普陀区。
第三人上海市公安局普陀分局，住所地上海市普陀区。
法定代表人姜坚。
委托代理人朱华。
委托代理人孙琨。
原告王红妹不服被告上海市公安局(以下简称市公安分局)对第三人凌明芳作出的行政复议决定，于2017年8月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于同年8月3日向被告市公安局邮寄送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等材料。被告市公安局在法定期限内向本院提交了作出被诉复议决定的依据和程序证据，并申请原行政行为作出机关上海市公安局普陀分局(以下简称普陀公安分局)作为第三人参加诉讼，本院予以准许。经审查，凌明芳与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告王红妹及其委托代理人朱万能、丁勇，被告市公安分局的委托代理人任重远，第三人普陀公安分局的委托代理人朱华、孙琨，第三人凌明芳的委托代理人张建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
凌明芳不服第三人普陀公安分局于2015年8月10日作出的沪公(普)行罚决字[2015]第XXXXXXXXXX号行政处罚决定(以下简称涉案行政处罚决定)，向被告市公安局申请复议，被告市公安分局于2015年10月14日作出(2015)沪公法复决字第334号行政复议决定(以下简称被诉复议决定)，认为普陀公安分局作出的涉案行政处罚决定认定事实不清，证据不足，违反法定程序，决定撤销普陀公安分局于2015年8月10日作出的沪公(普)行罚决字[2015]第XXXXXXXXXX号对第三人凌明芳行政拘留5日的决定。
原告王红妹诉称，第三人凌明芳居住于原告楼上的205室，长期骚扰原告户生活，两户间存有矛盾。原告之子虽未对凌明芳户造成损害，但因为该户的追究，被普陀公安分局处以行政拘留5日的处罚；原告年逾八旬的母亲因凌明芳户的持续骚扰和惊吓，患上XXX疾病，多次住院并长期服药。2015年6月16日，原告外出回家后发现自家天井内物品被损坏，靠近天井窗户上方的雨棚被砸坏，当即向普陀公安分局下属的白丽路派出所报案，经了解系凌明芳所为，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称治安管理处罚法)第四十九条之规定，应予惩处，但原告报案后未见公安机关有相关处理结论，而凌明芳仍持续以各种方式骚扰原告家庭的生活，原告无奈提起行政诉讼，要求普陀公安分局就原告报警一事履行法定职责。在案件审理中，原告获悉普陀公安分局对凌明芳作出过行政拘留5日的处罚决定，后被市公安局复议撤销，原告遂申请撤回该起行政诉讼。原告认为，普陀公安分局对凌明芳作出的行政处罚决定认定事实清楚，相关处理符合法律规定，应予执行，被告作出的被诉复议决定没有事实依据和法律依据。综上，请求撤销被告市公安分局于2015年10月14日作出的被诉复议决定。
被告市公安局辩称，在复议程序中，其局对普陀公安分局提交的全部材料进行了审查，就事实问题和程序问题要求普陀公安分局进行阐明，但该局未予回应。本着有错必纠的原则，其局撤销了涉案行政处罚决定。其局作出的被诉复议决定认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市公安局向本院提交了证明被诉复议决定程序合法的以下证据、依据,证据：1.行政复议申请书及行政复议申请受理通知书；2.行政复议答复意见书；3.行政复议决定书及国内挂号信函收据。上述证据1-3证明被告市公安局作出复议决定的程序。依据：《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十二条第一款(职权依据)；行政复议法第三十一条(程序依据)；行政复议法第二十八条第一款第(一)项(适用法律依据)。审理中，被告称，被诉复议决定认定事实的证据即是普陀公安分局在复议程序中提供的证据，其局在被诉复议决定作出后，已将卷宗材料归还普陀公安分局，申请由普陀公安分局代为提交涉案行政处罚决定的证据。
第三人凌明芳述称，被告作出的被诉复议决定正确，其未损害原告户的雨棚，不同意原告诉讼请求。
第三人普陀公安分局述称，涉案行政处罚决定反映的程序问题均为瑕疵问题，未影响被处罚人的权利。关于涉案行政处罚决定书上“现查明”一栏，其局填写了原告报案内容以及民警向证人调查的内容，从中可以判断凌明芳有违法行为。关于本案的处理意见，由法院依法裁判。第三人普陀公安分局向本院提交了在复议程序中提交的与涉案行政处罚决定有关的以下证据：1.沪公(普)(白)行受字[2015]3645号受案登记表及原告2份上海市公安局案(事)件接报回执单；2.呈请延长办案期限报告书；3.给凌明芳的传唤证；4.对凌明芳所作的行政处罚告知笔录；5.行政处罚复核审批表；6.涉案行政处罚决定书及送达回执；7.凌明芳的暂缓执行申请书及暂缓执行行政拘留决定书、收取保证金通知书；8.退还保证金通知书；9.凌明芳询问笔录2份；10.原告询问笔录3份;11.华克荣询问笔录及辨认笔录(附照片);12.刘跃男询问笔录及辨认笔录(附照片);13.李秀平询问笔录及辨认笔录(附照片);14.有关辨认照片说明的民警工作情况(记录);15.有关案件简介及调解的民警工作情况(记录);16.涉案雨棚的现场照片；17.公安户籍管理系统下载的凌明芳户籍资料截屏，以上证据1-8是普陀公安分局作出涉案行政处罚决定的程序证据，证据9-17是普陀公安分局作出涉案行政处罚决定的事实证据。
被告针对普陀公安分局提交的上述程序证据发表意见称，证据1-17证明上述程序证据证明普陀公安分局存在以下程序违法的情形：1.行政处罚前告知的拟认定事实与处罚决定书中认定的事实不一致；2.行政处罚复核程序中的前2个阶段结束时间早于行政处罚前告知程序的时间；3.传唤证填写不规范，离开时间一栏无被传唤人的签名及落款时间；4.延长办案期限内部审核手续不规范，普陀公安分局在复议中提供的延长办案期限审核表，只有治安支队的签字、盖章，无分局及派出所的签字、盖章。被告另陈述，因涉案行政处罚决定书查明事实部分仅对案件的由来及证人证言的证明情况进行了客观描述，并未明确凌明芳的行为，故认定事实不清。普陀公安分局辩称，其局在诉讼中提交的呈请延长办案期限报告书是重新打印的，其上审批表反映的签名是电子签名，在批准延长办案期限时即已存在，其局在复议程序中提交的呈请延长办案期限报告书，只有其局的治安支队的章印是完整的，其他2个章印不完整，另由于文本格式问题没有显示领导的签字；复核审批表上的落款时间系电脑自动生成时间，而凌明芳是根据时钟在行政处罚告知笔录上签署了落款时间，因此时间上存在误差，其局是在履行了对凌明芳行政处罚前的告知义务后进行的复核程序，但未就该问题向被告进行说明；其局针对原告2015年6月16日、6月22日的2次报案作出涉案行政处罚决定，涉案行政处罚决定被撤销后，由于被诉复议决定未要求重新处罚，故其局未重新调查处理。
经庭审质证，原告对被告提供的证据、依据以及普陀公安分局提供的证据均无异议。凌明芳对被告提供的证据及依据均无异议，对普陀公安分局提供的证据的真实性无异议，同意被告对普陀公安分局程序证据的意见，认为普陀公安分局受案后未及时展开调查，其未损坏原告户的雨棚，对原告及证人的笔录有异议。
本院对以上证据作如下认证：被告提供的证据能够反映其复议过程，具有真实性、合法性，原告及凌明芳均无异议，本院予以采信；普陀公安分局提供的除呈请延长办案期限报告以外的证据与复议中该局向市局提供的证据一致，反映了普陀公安分局的执法过程，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。普陀公安分局提交的呈请延长办案期限报告与复议中提供的报告不一致，本院不予采纳。
经审理查明，原告与凌明芳分别居住于普陀区雪松路XXX弄XXX号XXX室、XXX室(以下分别简称141号105室、205室)。2015年6月16日21时20分许，原告向白丽路派出所报案称，当日上午9时发现天井内的物品被损坏，近天井窗户上的雨棚被砸坏，白丽路派出所于同日受案。当月22日20时20分许，原告再次向白丽路派出所报案称其放在天井里的木质隔板、马桶上的塑料水管被人损坏。原告在2次报案时均表示系楼上205室住户将其物品损坏。普陀公安分局于2015年8月10日作出涉案行政处罚决定，认定2015年6月16日21时20分许，报警人王红妹至所报案称，其雪松路392弄内141号105室天井内的雨棚被砸坏。同日，普陀公安分局针对凌明芳提出的暂缓执行申请作出暂缓执行行政拘留决定。2015年8月18日，凌明芳不服涉案行政处罚决定向被告申请行政复议，被告于当月26日向申请人凌明芳、被申请人普陀公安分局送达行政复议受理通知书。普陀公安分局于2015年9月16日出具行政复议答复意见书，并向被告提供了作出涉案行政处罚决定的证据及依据。被告经审查认为，涉案行政处罚决定书的“现查明”一栏，普陀公安分局仅客观描述了案件的由来及证人证言的证明情况，并未明确凌明芳的行为，故此普陀公安分局作出的涉案行政处罚决定认定事实不清。另，普陀公安分局作出涉案行政处罚决定还存在程序违法的情形：行政处罚复核审批表反映普陀公安分局以3级审核方式进行复核，前两个阶段的落款的打印时间早于凌明芳在行政处罚告知笔录上的落款时间；普陀公安分局告知凌明芳拟认定其于2015年6月15日21时在141号105室犯有故意损毁财物的内容与涉案行政处罚决定载明的现查明部分内容不一致；传唤证记录的传唤时间不规范，只有凌明芳到派出所的时间，而无离开的时间；呈请延长办案期限报告需经3级审核，但普陀公安分局提供的报告只有治安支队领导的签字，无白丽路派出所和普陀公安分局领导的签字。2015年10月14日作出被诉复议决定。
另查明，原告要求普陀公安分局履行法定职责，依法按照治安管理处罚法的规定对其2015年6月16日、2015年6月22日2次报案凌明芳、张建华故意损坏财物的行为进行行政处罚，本院分别于2016年9月26日、9月29日立案。上述两案审理中，普陀公安分局提交了被诉复议决定书。2017年7月19日，原告以另案起诉为由，向本院申请撤回上述两案起诉。同日，本院作出准予原告撤诉的裁定。之后，原告提起本案诉讼。
本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告具有作出被诉复议决定的法定职权。
本案的争议焦点在于普陀公安分局作出的涉案行政处罚决定是否存在认定事实不清、程序违法情形，复议程序是否应当追加原告为第三人。
关于涉案行政处罚决定是否存在事实认定不清、程序违法情形的问题。本院认为，行政处罚决定书是行政管理机关针对当事人的违法行为，在经过调查取证掌握违法证据的基础上，制作的记载当事人违法事实、处罚理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的行政法律文书，因此处罚决定书需明确被处罚人的违法行为，而普陀公安分局制作的涉案行政处罚决定书，虽客观描述了案件的由来及证人证言的内容，但无法得出普陀公安分局明确认定凌明芳实施了原告报案的损坏财物的违法行为，因此被告认定普陀公安分局作出的涉案行政处罚决定认定事实不清。根据《行政复议法》的规定，书面审查是行政复议原则。普陀公安分局提供的证据材料反映，其执法程序存在以下问题：行政处罚告知时间与复核时间倒挂、延长办案期限报告审批程序不规范、传唤证未按要求书写等问题。综上，被告认定涉案行政处罚决定认定事实不清、程序违法并无不当。
关于复议程序是否应当追加原告为第三人的问题。《行政复议法》第十条第三款规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”本案，普陀公安分局因原告报案展开调查，继而对凌明芳作出拘留5日的涉案行政处罚决定。被告因凌明芳不服该处罚决定提出的复议申请而启动复议程序，在复议结果有可能不利于原告、减损原告权益的情况下，未通知利害关系人原告作为第三人参加复议程序，未能保障原告的程序性权利。因此，被告作出的被诉复议决定程序违法。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市公安局于2015年10月14日作出(2015)沪公法复决字第334号行政复议决定的行政行为；
二、被告上海市公安局于本判决生效之日起十日内针对第三人凌明芳的复议申请重新启动复议程序。
案件受理费人民币50元，由被告上海市公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。
审 判 长 汪霄云
审 判 员 孙焕焕
人民陪审员 徐永珠
二〇一八年三月十六日
书 记 员 宋廷津
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。