广东省湛江市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤08民终538号
上诉人（原审被告、反诉原告）：雷州市合生创建房地产有限公司，住所地：雷州市城内南湖里95号。
法定代表人：张兴建，总经理。
委托诉讼代理人：徐泓光，男，1974年7月8日出生，汉族，住雷州市。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：广东省湛江市人民防空办公室，住所地：湛江市赤坎区体育北路**号。
法定代表人：陈智，主任。
委托诉讼代理人：黄丛义，广东粤正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王聪林，男，1968年11月19日出生，汉族，住湛江市赤坎区。
原审第三人：湛江市基础设施建设投资集团有限公司（原称湛江市基础设施建设投资有限责任公司），住所地：湛江市赤坎区海滨大道北以西。
法定代表人：张世趟，董事长。
委托诉讼代理人：郑文智，男，1989年8月21日出生，汉族，住徐闻县。
上诉人雷州市合生创建房地产有限公司（以下简称“合生公司”）因与被上诉人广东省湛江市人民防空办公室（以下简称“人防办”）及原审第三人湛江市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称“基础建设公司”）房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省湛江市霞山区人民法院（2016）粤0803民初1056号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员陈小红担任审判长，审判员郑玉莲、代理审判员林竹参加的合议庭进行了审理。书记员尤成东担任记录。上诉人合生公司的法定代表人张兴建及其委托诉讼代理人徐泓光，被上诉人人防办的委托诉讼代理人黄丛义，原审第三人基础建设公司的委托诉讼代理人郑文智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：人防办（甲方）、合生公司（乙方）与基础建设公司（丙方）于2009年3月20日签订《房屋租赁合同》，合同约定：第一条，甲方将位于湛江市霞山区火车站地下广场（人防工程），面积10378.62平方米，出租给乙方作为商用；第二条，租赁期限自2010年1月1日起至2029年12月31日共20年。前三年的租金为每月每平方米1元，第4-5年每月每平方米2元，第6-10年每月每平方米3元，第11-15年每月每平方米4元，第16-20年每月每平方米5元。租金按季度结算，每季首月前10日为缴租时间，甲方收取后，将租金完税费（含基金）后缴入丙方指定专户；第三条，房屋租赁合同保证金：1、乙方向丙方缴纳合同保证金10万元存入丙方指定的专户（账户名称：机关事业单位出租物业押金专户；账号：50×××42；开户行：湛江市商业银行）丙方收取保证金后，向乙方出具收据凭证。2、租赁期满或合同解除后，房屋租赁合同保证金除抵扣应由乙方承担的费用以及违约赔偿责任外，剩余部分应如数无息退还；第十条，合同的解除：……（三）乙方有下列情形之一的，甲方、丙方有权终止合同，收回房屋、丙方没收保证金。1、拖欠租金或欠缴各项费用达两个月的；第十一条，违约责任：（一）乙方拖欠租金累计达两个月或者欠缴各项费用的，甲方除可采取停水、停电等措施外，并向乙方加收滞纳金（滞纳金按每逾期一天应加收欠缴金额的2‰的方法计算）并上缴指定财政专户；第十三条，其他约定事项：……2、甲方负责与相关部门协调解决人防地下室以上地面停车场1000平方米给乙方使用，费用约10000元以内由乙方支付。合同还对甲方、乙方、丙方的责任等事项进行了约定。
合同签订后，人防办依约将租赁房屋交给合生公司经营使用。从2015年5月开始，合生公司以经营困难为由停止向人防办缴交租金，经人防办多次协商处理，合生公司仍然拖欠拒付。截止2016年6月30日，合生公司共欠租金335902.4元。本案诉讼期间，合生公司于2016年8月向人防办支付了10万元租金。尚欠租金235902.4元未支付。
又查明：涉案房屋（人防地下室）以上地面的1000平方米停车场至今人防办未能协调解决给合生公司使用。
再查明：人防办属于湛江市人民政府属下的行政机关，涉案房屋属于国有资产，人防办将涉案房屋出租给合生公司使用经营至今未取得湛江市人民政府的相关部门的审核批准。
2016年6月29日，人防办向原审法院提起诉讼，请求法院：一、判令解除人防办、合生公司及基础建设公司于2009年3月20日签订的《房屋租赁合同》；二、判令合生公司立即向人防办交还房屋；三、判令合生公司按《房屋租赁合同》约定的标准向人防办支付租金，租金计算至合生公司实际交还房屋时止，暂计335902.4元（暂计至2016年6月30日）；四、判令合生公司支付逾期交付租金的滞纳金，滞纳金每日按所欠租金的千分之二计至付清所有租金时止，暂计225053元（计算至2016年6月30日）；五、合生公司缴交的保证金10万元归人防办所有；六、本案诉讼费用由合生公司承担。
合生公司反诉请求：一、确认人防办、合生公司及基础建设公司于2009年3月20日签订的《房屋租赁合同》无效；二、判令人防办承担本案的诉讼费用。
原审法院审理认为：本案属于房屋租赁合同纠纷。人防办、合生公司及基础建设公司签订的《房屋租赁合同》是合同当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，属于有效合同，应受法律保护。
关于涉案《房屋租赁合同》的效力问题。人防办、合生公司及基础建设公司签订的《房屋租赁合同》虽未经过相关部门的审核批准，违反了中华人民共和国财政部发布的《行政单位国有资产管理暂行办法》第二十四条的规定，但该暂行办法属于行政部门的规章制度，不属于行政法规的行政性规定。涉案房屋虽属于人民防空工程，但根据国务院颁布的《人民防空工程平时开发利用管理办法》第二条“人民防空工程平时应当最大限度地开发利用，以减轻国家负担，增强人民防空建设的发展能力，更好地为经济建设和人民生活服务”、第三条“人民防空工程平时开发利用应当坚持有偿使用，用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，涉案房屋可以出租。
关于人防办主张的335902.4元租金的问题。人防办主张的335902.4元租金是截止于2016年6月30日合生公司尚欠人防办的租金，减去合生公司在本案诉讼期间已支付的100000元，尚欠235902.4元未支付。
关于人防办主张暂计至2016年6月30日的225053元滞纳金问题。滞纳金是因逾期向国家缴纳各种费用而需要额外缴纳的金钱。违约金是指当事人一方不依约履行合同时，根据合同的约定或者法律规定向对方支付一定数额的金额。按照《房屋租赁合同》第十一条的约定，每逾期一天应加收欠缴金额的2‰滞纳金，是以承租方在缴交租金存在违约，且拖欠租金累计达两个月或欠缴各项费用时支付的金钱，其目的是为了保护因违约而受到损害的出租方，使其不因承租方违约而遭受损失，或者使其所有的损失得到补偿，据此，《房屋租赁合同》中约定的滞纳金应视为违约金。本案中，人防办没能依《房屋租赁合同》第十三条第2项的约定，与相关部门协调解决人防地下室以上地面停车场1000平方米给合生公司使用，使合生公司的经营效益造成一定的影响。据此，人防办存在一定的过错，应承担相应的过错责任。本着公平补偿为主，惩罚为辅的原则，庭审中，人防办亦同意违约金依法予以调整。结合《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，违约金的计算应按照不超过欠缴金额月利率2%的标准计算，而对人防办的主张违约金超出月利率2%标准部分的则不予支持。关于人防办主张的100000元保证金的问题，人防办主张合生公司缴交的保证金100000元归人防办所有。但根据涉案《房屋租赁合同》第十条第三项的约定，保证金应由基础建设公司没收。因合生公司违约，其缴交的100000元保证金应归基础建设公司所有。人防办的该项主张没有依据，不予支持。合生公司的反诉依据不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条第二款、第六十条第一款、第一百零七条的规定，判决：一、解除广东省湛江市人民防空办公室与雷州市合生创建房地产有限公司、湛江市基础设施建设投资集团有限公司于2009年3月20日签订的《房屋租赁合同》；二、雷州市合生创建房地产有限公司应于判决发生法律效力之日起三十日内将位于湛江市霞山区火车站广场地下室（所有权证：5338207，建筑面积：10378.62平方米）交还给广东省湛江市人民防空办公室管业；三、雷州市合生创建房地产有限公司应于判决发生法律效力之日起十日内，支付房屋租金235902.4元（暂计至2016年6月30日止），并按月利率2%计付违约金（以每月应缴租金的实际逾期时间计至租金实际付清之日止）给广东省湛江市人民防空办公室；四、雷州市合生创建房地产有限公司缴交的保证金10万元归湛江市基础设施建设投资集团有限公司所有；五、驳回广东省湛江市人民防空办公室的其他诉讼请求；六、驳回雷州市合生创建房地产有限公司的全部反诉请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费10409元，诉讼财产保全费5000元，合计15409元（广东省湛江市人民防空办公室已预付），由雷州市合生创建房地产有限公司负担。反诉费100元（雷州市合生创建房地产有限公司已预付），由雷州市合生创建房地产有限公司负担。
上诉人合生公司不服原审判决，向本院上诉称：一、《人民防空工程平时开发利用管理办法》并不是国务院颁布的，原审法院适用法律错误，导致认定事实错误。原审判决以《行政单位国有资产管理暂行办法》是国家财政部发布的规章制度，不是行政法规为由，认定该《办法》不能约束人防办出租涉案人防工程的行为，又以《人民防空工程平时开发利用管理办法》是国务院颁布的行政法规为由，认定人防办的出租行为合法，上述认定适用法律错误。《人民防空工程平时开发利用管理办法》是由国家人民防空办公室颁布的，并不是由国务院颁布的，因此，《人民防空工程平时开发利用管理办法》与《行政单位国有资产管理暂行办法》同样是部门法，法律效力同等。如果人防办依据《人民防空工程平时开发利用管理办法》出租国有财产，那么其出租行为就必须受《行政单位国有资产管理暂行办法》的约束，因此，原审判决对人防办出租行为的合法性的论述及认定是错误的。二、原审判决实体处理明显不公。虽然合生公司存在不交租金的违约行为，但人防办亦存在至今未将地面1000平方米停车场交给合生公司使用的违约行为。在合生公司与人防办均存在违约行为时，原审法院对双方违约行为的处理区别对待，明显违反了《中华人民共和国合同法》规定的公平、平等原则。1、人防办至今未将地面1000平方米停车场交给合生公司使用，应认定人防办在订立合同时存在欺诈行为，合生公司依法可以主张合同无效或撤销合同。人防办在与合生公司订立涉案租赁合同前，向合生公司吹嘘涉案地下广场不仅有便利的交通条件，而且商业功能配套齐全，地面有1000平方米停车场可以私用，签约后立即可以兑现。由于对涉案地下广场的商业配套功能错误定位，导致合生公司两千多万元巨额投资无法收回。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条及《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民条通则〉若干问题的意见》第68条的规定，一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。所以，合生公司据此主张合同无效或请求撤销合同是合理合法的。2、人防办至今未将地面1000平方米停车场交给合生公司使用，不仅给合生公司造成巨大损失，也是合生公司无法按约定交付租金的原因。在以车辆为主要交通工具的现代社会，没有停车场的商场无异于一个孤岛，习惯于在交通便利的地方购物的现代人是很少涉足的。正因为这个原因，合生公司一直经营惨淡，年年亏损，只盼望地面1000平方米停车场配套使用后可以兴旺商业，扳回血本。合生公司几乎是天天都与人防办交涉停车场配套使用、安全隐患整改、房屋维修的问题，但一直到合生公司亏损到无力缴交租金，人防办还是没有履行其合同义务。三、原审判决实体处理错误。1、人防办起诉请求保证金归其所有，但原审判决却在驳回人防办此项请求的同时，又将违约保证金判给未提出任何诉讼请求的基础建设公司。2、原审判决确认了滞纳金条款的违法性，但却在没有任何法律依据的情况下，将滞纳金视为违约金，导致合生公司实际在本案中要承担滞纳金与保证金双罚的后果。3、原审法院把保证金当成违约金，在没收时不抵扣合生公司应当缴交的租金是错误的。四、合生公司在原审时提出人防办存在至今未将租赁地其他两个出口交付给合生公司使用的违约行为，但原审法院对人防办不完整交付租赁物的违约行为不作认定，也不做处罚。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判认定《房屋租赁合同》无效，或将本案发回原审法院重审。
被上诉人人防办答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律及实体处理正确，请求二审法院驳回合生公司的上诉，维持原审判决。
被上诉人人防办在二审期间向本院提交湛江市财政局于2005年7月7日作出的《委托书》及湛财资[2005]7号《关于印发〈湛江市市直党政机关事业单位出租办公用房和临街铺面管理及处置实施细则〉的通知》，以证明人防办出租涉案地下广场（人防工程）符合上述文件的规定。上诉人合生公司质证称：对上述证据的真实性、合法性没有异议，但对该证据与本案的关联性有异议，上述文件并没有提及人防工程可以出租的问题。原审第三人基础建设公司质证称：对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
对被上诉人人防办在二审期间提交的证据，本院认为：人防办在二审期间提交的证据不是新证据，且该证据对本案的事实认定没有重要影响，故本院不予采纳。
原审第三人基础建设公司述称：原审判决认定事实清楚，适用法律及实体处理正确，请求二审法院驳回合生公司的上诉，维持原审判决。
本院经审理查明：原审判决关于“本案诉讼期间，合生公司于2016年8月向人防办支付了10万元租金。尚欠租金235902.4元未支付”的事实认定有误，本院纠正认定为：合生公司分别于2016年5月3日、5月6日支付6万元、4万元租金给人防办。人防办在提起本案诉讼时已扣除了上述10万元租金，即合生公司共计欠人防办335902.4元租金（计至2016年6月30日止）。
原审判决查明的其他事实，本院予以确认。
另查明：合生公司租赁涉案地下广场后，投入资金将其改建为地下商城，因没有配套停车场及其他客观原因，该商城的客流量少，经营困难。2015年6月9日，合生公司向人防办提交降低租金的申请。人防办经实地调查了解到合生公司的实际困难后，拟同意降低第6-7年（即2016年1月1日至2017年12月31日）的租金，并于2015年7月29日向湛江市财政局发函，请示降低租金的问题，但湛江市财政局未明确答复同意降低租金。
本院认为：本案是房屋租赁合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”的规定，本院对上诉人合生公司上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。根据上诉人合生公司的上诉理由，人防办的答辩意见，及原审第三人基础建设公司的陈述意见，本案各方当事人二审争议以下问题：
一、关于涉案《房屋租赁合同》的效力问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，只有在合同违反了法律、行政法规的强制性规定时，该合同才应认定为无效合同。本案中，合生公司主张涉案《房屋租赁合同》无效的理由是该合同违反了《行政单位国有资产管理暂行办法》的规定，但《行政单位国有资产管理暂行办法》并不是法律、行政法规，故合生公司以涉案《房屋租赁合同》违反了《行政单位国有资产管理暂行办法》的规定为由，主张涉案《房屋租赁合同》无效，于法无据，本院不予支持。合生公司还主张人防办以欺诈的手段，使合生公司在违背真实意思的情况下订立《房屋租赁合同》，其依法可请求撤销《房屋租赁合同》。因合生公司在一审时并未反诉请求撤销《房屋租赁合同》，故本案对此不予处理。
二、关于人防办是否存在不完整交付租赁物的违约行为的问题。合生公司主张人防办至今未将涉案地下广场两个出口交付给其使用，人防办存在未完整交付租赁物的违约行为，但未提供任何证据予以证明。而且，涉案《房屋租赁合同》履行至今已六年多时间，但在人防办提起本案诉讼前，合生公司从未对该问题提出过异议。故对合生公司的上述主张，本院不予采信。
三、关于违约金的问题。根据涉案《房屋租赁合同》第十一条的约定，若合生公司拖欠租金，合生公司应按日向人防办支付“滞纳金”。虽然上述约定将合生公司应支付的款项写为“滞纳金”不恰当，但根据该条款的意思表示，该“滞纳金”实际上是“逾期支付租金的违约金”。原审判决根据双方的上述约定，并参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的规定，判令合生公司按月利率2%支付逾期支付租金的违约金给人防办，并无不当，本院予以确认。合生公司关于其不应支付违约金给人防办的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
四、关于保证金的问题。合生公司租赁涉案地下广场后，将其改建为地下商城，因客流量少，该商城经营困难，而造成该商城客流量少的一个重要原因是该商城至今没有配套的停车场。根据涉案《房屋租赁合同》的约定，停车场的问题应由人防办负责与相关部门协调解决。由此可见，虽然合生公司确实存在逾期交付租金的违约行为，但人防办亦存在未解决停车场而造成涉案商城客流量少、经营困难的问题。而且，如前所述，合生公司因逾期交付租金，应按月利率2%向人防办支付违约金。故根据本案的实际情况，并遵循公平、合理的原则，人防办主张没收保证金，本院不予支持。根据《房屋租赁合同》第三条的约定，租赁期满或合同解除后，房屋租赁合同保证金除抵扣应由合生公司承担的费用以及违约赔偿责任外，剩余部分应如数无息退还，故合生公司已缴纳的10万元保证金应予扣减其所欠的租金。
五、关于合生公司应支付的租金及违约金数额问题。根据涉案《房屋租赁合同》第二条的约定，2015年5月1日至2016年6月30日每月租金为31135.86,合生公司应在每季度首月10日前支付该季度的租金93407.58元给人防办。人防办起诉主张至2016年6月30日，合生公司欠其租金335902.4元，扣减10万元保证金后，尚欠235902.4元租金（即欠2015年10至12月的租金49087.24元、2016年1至3月的租金93407.58元、2016年4至6月的租金93407.58元）。合生公司应在每季度首月10日前支付该季度的租金，故合生公司应支付的违约金应为：从2015年10月11日起至2016年1月10日以49087.24元为基数，从2016年1月11日至2016年4月10日以142494.82元为基数，从2016年4月11日至还清欠款之日以235902.4元为基数，按月利率2%计算。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律及实体处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持广东省湛江市霞山区人民法院（2016）粤0803民初1056号民事判决第一、二、五、六项；
二、撤销广东省湛江市霞山区人民法院（2016）粤0803民初1056号民事判决第四项；
三、变更广东省湛江市霞山区人民法院（2016）粤0803民初1056号民事判决第三项为：限雷州市合生创建房地产有限公司于判决发生法律效力之日起十日内，支付房屋租金235902.4元（计至2016年6月30日止）及违约金（从2015年10月11日起至2016年1月10日以49087.24元为基数，从2016年1月11日至2016年4月10日以142494.82元为基数，从2016年4月11日至还清欠款之日以235902.4元为基数，按月利率2%计算）给广东省湛江市人民防空办公室。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费10409元，财产保全费5000元，合计15409元，由广东省湛江市人民防空办公室负担3000元，雷州市合生创建房地产有限公司负担12409元；反诉费100元，由雷州市合生创建房地产有限公司负担；二审案件受理费10509元，由广东省湛江市人民防空办公室负担3000元，雷州市合生创建房地产有限公司负担7509元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小红
审 判 员 郑玉莲
代理审判员 林 竹
二〇一七年八月十五日
书 记 员 尤成东
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。