湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂11行终51号
上诉人（原审被告）黄梅县工商行政管理局，住所地湖北省黄梅县黄梅镇晋梅大道，统一社会信用代码11421127011291878C。
法定代表人蒋雷军，该局局长。
委托代理人黄勇，黄梅县工商行政管理局法规股股长，代理权限为特别授权。
委托代理人张展宏，湖北晋梅律师事务所律师，代理权限为特别授权。
上诉人（原审被告）黄梅县人民政府，住所地湖北省黄梅县黄梅镇广场路6号，组织机构代码：01129126-1。
法定代表人屈凯军，该县县长。
委托代理人陈克焱，黄梅县人民政府法制办公室工作人员，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）黄梅县顺昌牧业有限公司，住所地湖北省黄梅县黄梅镇四祖路39号，统一社会信用代码91421127673692979U。
法定代表人帅之威，该公司董事长。
委托代理人黄仲华，湖北益惠民律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原审第三人王美荣。
原审第三人姜雪峰。
原审第三人武汉珞珈汇投资有限公司。
上诉人黄梅县工商行政管理局（以下简称黄梅县工商局）、黄梅县人民政府（以下简称黄梅县政府）因与被上诉人黄梅县顺昌牧业有限公司（以下简称顺昌牧业公司）及原审第三人王美荣、姜雪峰、武汉珞珈汇投资有限公司（以下简称武汉珞珈汇公司）行政处罚及行政复议一案，不服武穴市人民法院（2017）鄂1182行初96号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭进行了审理，上诉人黄梅工商局负责人程勇、委托代理人黄勇、张展宏，上诉人黄梅县政府委托代理人陈克焱，被上诉人顺昌牧业法定代表人帅之威、委托代理人黄仲华到庭参加了诉讼，原审第三人王美荣、姜雪峰、武汉珞珈汇公司经本庭合法传唤，无正当理由拒不到庭，本案现已审理终结。
原审法院查明，顺昌牧业公司成立于2008年4月30日。2013年8月23日，顺昌牧业公司股东周友良、吴记安、帅之威、蔡利军（原周友良出资50万元占股25%，吴记安出资50万元占股25%，帅之威50万元占股25%，蔡利军出资50万元占股25%）将公司增资变更登记为周友良50万元占股5%，吴记安350万元占股35%，帅之威300万元占股30%，蔡利军300万元占股30%。
2013年10月18日顺昌牧业公司因生产经营需要，向珞珈汇公司借款壹仟伍佰万元，由时任珞珈汇公司会计王美荣、法律顾问熊双帆到黄梅县办理该笔借款业务，王美荣向股东吴记安出具一份《承诺书》“本人同意借款壹仟伍佰万元（￥15000000.00元）给黄梅县顺昌牧业有限公司，该公司用100%股权转让抵押，借款期限为六个月，提前或按期还清借款本人必须配合股权100%返还，黄梅县顺昌牧业有限公司若遇特殊情况，申请还款期限可顺延两个月；若黄梅县顺昌牧业有限公司未按上述期限还清借款，黄梅县顺昌牧业有限公司100%股权没有回购所形成实质性转让，由此所产生的税费均由黄梅县顺昌牧业有限公司承担并协助追缴。”
2013年10月21日，黄梅县工商局将顺昌牧业壹仟万注册资本全部变更登记在王美荣（700万占70%）、熊双帆（300万占30%）名下。2013年10月24日，湖北省非税收入一般缴款书显示珞珈汇公司代顺昌牧业公司付款12699800.00元。2013年10月28日，珞珈汇公司刘酸向顺昌牧业公司交款1000000.00元。2015年10月26日，熊双帆名下30%股权变更登记在珞珈汇公司另一员工姜雪峰名下。
2015年王美荣辞去珞珈汇公司会计职务，而被登记在顺昌牧业公司名下的股东和法人代表并没有卸任，因顺昌牧业公司杂事经常找她，王美荣找珞珈汇公司老总刘酸要求将其挂名股东和法定代表人转出。2016年3月2日，王美荣将其名下所持顺昌牧业公司70%股权转让给帅之威。此时，顺昌牧业公司股东为帅之威和姜雪峰。
2016年5月31日，李政权以2011年8月经摘牌取得原黄梅县大河镇卫生院地块使用权作价431万元入股顺昌牧业公司，在黄梅县工商局完善出资入股手续后，成为顺昌牧业公司股东，法定代表人为帅之威，公司注册资本由壹仟万元增资为壹仟肆佰叁拾壹万元。
2016年12月12日，姜雪峰向黄梅县工商局递交《关于黄梅县顺昌牧业有限公司股东股权变更、法定代表人变更等法律文件上本人签字系伪造的声明》和湖北佳和律师事务所律师函，要求对该公司七、八、九、十次股东会决议、章程修正案、任职证明中的姜雪峰签字均非本人所写的法律文件严格审查，并及时纠正。
2017年1月11日，黄梅县工商局制作了案件来源登记表，1月12日制作立案审批表。并于1月11日、1月20日、2月4日、2月21日，分别对姜雪峰、王美荣、李政权、胡兴安制作了询问笔录，上述询问笔录均证实，姜雪峰并未参加股东会，姜雪峰的签名系帅之威所写。3月1日，黄梅县工商局向顺昌牧业公司送达了梅工商听告字[2017]20号《听证告知书》，同时向姜雪峰、王美荣、李政权、黄梅县大河镇人民政府、湖北黄梅农村商业银行股份有限公司、黄梅县房地产管理局亦予以了送达，并于3月20日举行了听证，制作了听证笔录，顺昌牧业公司提交了书面的陈述和申辩意见，姜雪峰的律师也提交了书面代理词。
2017年2月7日，湖北黄梅农村商业银行金融超市向黄梅县工商局出具《黄梅县顺昌牧业有限公司在我行申报贷款的情况说明》“黄梅县顺昌牧业有限公司因业务发展需要，于2017年1月3日向黄梅农村商业银行金融超市公司部申报贷款1000万元，在该公司资料申报过程中，因公司股东签字不齐全，导致此笔贷款资料一直未上报审批。”2017年2月20日，黄梅县房地产管理局向黄梅县工商局出具《协助调查回复函》“黄梅县顺昌牧业有限公司开发的大河桥头新区项目，我局依据《城市商品房预售管理办法》于2016年9月30日颁发了20160198号《商品房预售许可证》，许可预售商品房面积21688.39m2。依据我局商品房合同备案网上系统显示，截止2017年2月17日止，该项目已有49套商品房合同办理了备案，备案面积7580.39m2，备案总金额2112.63万元。”并收集了顺昌牧业公司取得的《建筑工程施工许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《商品房预售许可证》和大河镇人民政府《大河镇桥头新区建设规划条件调整后初交土地出让价款共同会审的会议纪要》、梅规委[2016]3号《城市规划委员会专题会会议纪要》。
2017年3月14日，王美荣出具证明“2013年10月黄梅县顺昌牧业公司变更登记资料中，王美荣，熊双帆和后来的股东姜雪峰都没有实际缴纳出资款。公司变更登记时已经约定，王美荣，熊双帆系该公司名义股东，公司仍由原股东经营管理，该公司在成立和经营过程中的风险和法律责任由原股东承担，与王美荣和熊双帆无关。在2016年2月之前我多次电话催促刘酸公司变更法人及股权变更手续，刘酸公司以各种理由推脱，于是2016年3月我将王美荣名义持有的百分之七十股权及公司法人代表变更登记给原股东帅之威是本人真实意思表示。”
2017年4月5日，姜雪峰向黄梅县工商局提交了《姜雪峰撤销工商投诉的申请》“我是黄梅县顺昌牧业有限公司股东姜雪峰（身份证号：），在贵局举行的听证会后，经与公司所有股东协商，本人自愿撤回向贵局的投诉，我愿意对帅之威和王美荣经办的前两次股权变更事项予以承认和追认，并将本人所有股份全部变更给法定代表人帅之威，恳请贵局同意本人的撤销投诉申请，准予我办理并补齐有关变更登记手续，不对黄梅县顺昌牧业有限公司作任何行政处罚。”同日，顺昌牧业公司作为甲方与珞珈汇公司作为乙方签订了《还款协议书》“2016年4月28日双方确认的借款本金、利息合计2850万元，甲方签订本协议当日，与乙方另行签订商品房买卖合同，住宅按3400元/平方米均价计算，别墅按130万/套计算，并到房地产管理部门办理购房备案手续（具体房号见附件一，购房业主户名根据乙方要求而定），税费部分该由甲方负责的由甲方负责，该由购房户负责的由购房户负责，甲方应在签订购房合同时向购房户出具全款购房发票或收据。二、甲方挪用的乙方销售的房款小计294.5018万元，从挪用之日起按月利率2%进行计算，直至还清为止（以实际到达乙方帐户为准），利息当月核对，当月付清。三、甲方承诺2017年10月1日前偿还上述294.5018万元及利息，并采取以下保证措施…四、甲方将甲方在工商银行开设的帐户交由乙方全权掌管，相应的财务印签更换为乙方财务人员，直到抵付给乙方的房产全部销售完毕并收取相应款项，具体银行开户信息为…五、甲方为保证抵付房产的销售款由乙方掌控及收取，同意黄梅县工商银行的四个帐号的全部印章更换后交给乙方掌管，且银行联系人变更为乙方或乙方指定人员；同时，乙方在办理房屋销售及用款时，甲方需无条件配合乙方办理，不得故意为难乙方或做出对乙方不利的事情，否则，视为甲方违约，甲方应按本协议第一条本息总额2850万元的10%支付违约金。六、在甲方抵付给乙方的所有房产销售完毕且乙方收取全部款项后，乙方将工商银行的账号及全部印章返还给甲方，并作相应变更。否则，视为乙方违约，乙方应按本协议第一条本息总额2850万元的10%支付违约金。七、在本协议履行期间，甲方保证不挂失、不变更乙方持有的全部印章，否则，视为甲方违约，甲方应按本协议第一条本息总额2850万元的10%支付违约金。八、在本协议履行期间，甲方保证不挪用甲方抵付给乙方房产的销售款，否则，每挪用一笔，按挪用金额的一倍赔偿乙方经济损失。九、在本协议履行期间，甲方保证工商银行的四个帐户不被查封、冻结，如有查封、冻结，甲方及时协调处理完后，则不视为违约，不予处罚；否则，视为甲方违约，甲方应按本协议第一条全部还款的10%支付违约金。十、为了共同完成房产销售，保证小区环境，更好地维护管理珞珈华庭品牌，甲方原则上同意将珞珈华庭小区物业交由武汉珞珈汇物业管理有限公司管理；考虑到甲方目前已与其他物业公司签订了《物业管理服务合同》，乙方可拆除牌子，一年后经业主委员会选举，仍须将该小区物业交给乙方管理。十一、甲方为了弥补乙方前期资金成本亏空，同意将后期双方共同开发的项目，利润优先偿还乙方前期亏空部分。十二、在甲方与乙方办理完商品房备案登记手续及银行帐户掌管手续之后，乙方同意将黄梅顺昌牧业有限公司所有股权转让给甲方，并配合甲方到工商部门办理相应转让手续，费用由甲方承担。十三、协议履行过程中，如产生争议，甲乙双方可自行协商，协商不成，双方均可向合同发生地人民法院提起诉讼。十四、本协议经甲乙双方代表人签字或盖章当日生效，一式两份，双方各执一份。”
2017年4月5日，黄梅县工商局向顺昌牧业公司送达了梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》“本局认为，当事人提供虚假材料取得公司登记的行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，依据《中华人民共和国公司法》第六十四条的规定，应给予相应的行政处罚。同时，当事人公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假，未向社会公示真实信息的行为违反了《企业信息公示暂行条例》第三条规定，依据《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项的规定，应给予相应的行政处罚。依据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》第二十四条‘公司虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，适用责令改正和罚款的处罚，情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。罚款可选择中幅度范围或者高幅度范围实施处罚。’及第十二条‘行政罚款自由裁量原则上在法定幅度内划分为三个层次：低幅度范围为罚款上限额的30%以下，中幅度范围为罚款上限额的30%—70%，高幅度范围为罚款不限额的70%以上。’的规定，本局拟在行政罚款的中幅度范围对当事人实施处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和《工商行政管理机关处罚程序规定》第五十二条的规定，2017年3月1日，本局向当事人送达了《黄梅县工商行政管理局听证告知书》，拟对当事人处以35万元罚款，上缴国库；将当事人列入经营异常名录，通过企业信息公示系统向社会公示，提醒当事人履行公示义务。在规定的时限内，当事人提出了陈述、申辩，要求举行听证，本局遂应当事人的要求在2017年3月20日举行了听证会。听证会上当事人及其委托代理人提出：姜雪峰是虚假出资骗取公司登记的股东，未履行股东义务；王美荣将以其名义持有的70%股权及法人代表变更给帅之威是本人真实意思表示。第三人姜雪峰及其委托代理人提出：2016年3月2日及以后的变更登记申请时，所提交的资料中‘姜雪峰’签字均为帅之威伪造，并非其本人所签，姜雪峰并未接到召开股东会的通知，也没有参加过股东会会议；顺昌牧业公司是本案中的受害者，提供虚假材料变更系帅之威个人所为，侵犯了顺昌牧业公司及其股东的权利，工商机关作出的处罚决定应针对帅之威个人，而不应该由顺昌牧业公司承担责任。2017年3月22日，当事人向本局提交了《关于请求从轻处罚的申请报告》，提出当事人经营严重亏损，将汲取教训，守法经营，希望工商部门从轻处罚。本局对上述意见进行了认真复核，认为本案事实清楚，证据确凿，适用法律准确，但鉴于当事人能积极配合本局调查，主动采取了相关措施，尽量减轻违法行为危害后果，依据《湖北省工商行政管理机关从轻减轻或不予行政处罚试行办法》第五条第（一）项的规定，本局决定将对当事人的罚款数额在原幅度减少20%。综上所述，当事人提供虚假材料取得公司登记的行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条的规定，本局决定对当事人处以28万元罚款，上缴国库。同时，当事人公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假，未向社会公示真实信息的行为违反了《企业信息公示暂行条例》第三条规定，依据《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项的规定，本局决定将当事人列入经营异常名录，通过企业信息公示系统向社会公示，提醒当事人履行公示义务。”
2017年5月12日，顺昌牧业公司不服向黄梅县政府递交行政复议申请书，黄梅县人民政府行政复议委员会于2017年7月26日作出梅府复决字[2017]5号《行政复议决定书》“本委认为：申请人擅自以股东名义在股东会决议及相关登记资料上伪造股东签名并向被申请人提交取得变更登记的行为违反了《公司登记管理条例》第二条第二款‘申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责’，《企业信息公示暂行条例》第三条‘企业信息公示应当真实、及时’的规定，申请人提供虚假材料取得登记的事实清楚。被申请人依法定程序进行了立案调查，作出决定，并充分履行了救济权利告知义务。根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条‘违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。’、《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项‘有下列情形之一的，由县级以上工商行政管理部门列入经营异常名录，通过企业信用信息公示系统向社会公示，提醒其履行公示义务；情节严重的，由有关主管部门依照有关法律、行政法规规定给予行政处罚；造成他人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；’之规定，被申请人依法对申请人作出处以28万元的处罚，并将当事人列入经营异常名录的决定适用法律依据准确，结果合理得当。申请人提出的三点复议理由不能成立：一、实际出资人和‘名义股东’之间的权利义务关系属于市场主体内部的民事权利义务关系，其内部关系约定，不得对抗外部行政监管，故提交工商行政管理机关的工商登记资料必须真实，有具名人真实签名确认，并承担由此产生的法律责任。被申请人对工商登记资料和签字的真实性进行审查、监管，符合‘形式审查’的要求，对这其中的违法行为予以处罚，于法有据；二、行政处罚的作出，是基于国家的授权，而非仅仅因为当事人的举报。申请人的违法行为已经实施终结，其违法构成要件已经完全具备，其社会危害性已经产生，申请人股东姜雪峰实际办理变更登记的自行纠错行为只是部分减轻了其对社会的危害后果，并不影响行政处罚的合法性；三、被申请人撤销公司登记属于行政许可范畴不属于行政处罚范畴，被申请人可在行政处罚决定中不作出相关行政许可的决定，未作出撤销登记并不等于被申请人认可两次变更登记的合法性。且依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款规定，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。被申请人经调查并举行听证会，听取了第三人黄梅县农村商业银行、黄梅县房地产管理局、黄梅县大河镇政府、申请人大河桥头新区项目部、大河桥头新区85位业主等利害关系人的意见，确认如撤销前述两次变更登记，将导致相关已售房地产开发项目失去合法性，严重侵害广大购房业主、搬迁还建户、相关金融机构合法权益，明显会对公共利益造成重大损害，故决定不撤销前述的两次变更登记，而通过其他途径来予以纠正、救济，亦于法有据。综上，被申请人的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，结果适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，本委决定：维持被申请人对申请人的梅工商处字[2017]139号行政处罚决定。”顺昌牧业公司不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，一、从被告黄梅县工商局作出的《行政处罚决定书》中查明的事实来看，原告顺昌牧业公司2016年2月19日、5月6日的变更登记中的几次股东会决议和公司章程修正案的相关材料中股东姜雪峰的签字、手印均不是姜雪峰本人所签，姜雪峰本人也毫不知情。因此，认定原告顺昌牧业公司提供虚假材料办理变更登记确属违规行为。但纵观全案，原告顺昌牧业公司因公司经营需要从第三人珞珈汇公司借款，出质公司全部股权以保证债权的实现的出质股权登记，但被告黄梅县工商局却办理成了股权转让登记。因此，被告黄梅县工商局基于珞珈汇公司会计王美荣的承诺将出质登记办理成股权变更登记不符合《工商行政管理机关股权出质登记办法》的规定，也是本案争议的起因。姜雪峰作为珞珈汇公司的员工，向被告黄梅县工商局举报原告顺昌牧业公司提供虚假材料办理变更登记的真实目的，实际是为满足其所在公司的债权得以实现，从2016年4月28日和2017年4月5日，原告顺昌牧业公司与第三人珞珈汇公司两次签订的还款协议以及姜雪峰的撤销投诉申请就可以得知其中的关联性。故被告黄梅县工商局仅依据原告顺昌牧业公司在公司经营中为公司的正常发展而提供不真实材料实施行政处罚所认定的主要证据不足。
二、从2017年3月14日王美荣提供的证明和本院对其作出的询问笔录中看，王美荣、熊双帆及后来的姜雪峰仅仅是持股质押，既不参加原告顺昌牧业公司的生产经营，也不承担公司的经营风险，更不参加公司分配。两次还款协议均表明原告顺昌牧业公司对出借方珞珈汇公司仅承担的是偿还本金及利息责任，且以原告顺昌牧业公司开发的房地产作出抵债担保。因此，被告黄梅县工商局仅以顺昌牧业公司为保证公司正常生产经营提供不真实的资料，处以28万元的罚款，不符合行政处罚正当性原则和教育与处罚相结合的原则。
三、举报人姜雪峰在2017年4月5日向被告黄梅县工商局提出书面撤销投诉申请，并明确表示对两次股权变更事项予以承认和追认，将其全部股权变更给原告顺昌牧业公司的法定代表人帅之威，这从另一方面证实了第三人珞珈汇公司为了完成债权实现的目的后的举报原因。而被告黄梅县政府在复议审查时未充分考量这一事实，尊重当事人意思自治原则，让参与市场竞争的主体在不背离法律法规强制性规定的前提下发挥企业活力，推动经济发展的时代要求。因此，被告黄梅县政府作出维持黄梅县工商局行政处罚的复议决定，不符合政府监管和行政执法中所倡导的谦抑性执法原则。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的…（六）明显不当的”之规定，判决如下：一、撤销黄梅县工商行政管理局梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》。二、撤销黄梅县人民政府行政复议委员会梅府复议决字[2017]5号《行政复议决定书》。
上诉人黄梅工商局上诉称，首先，一审判决背离本案的行政诉讼的审查事实范围而认定上诉人行政处罚的证据不足，属于自相矛盾，认定事实不清。一审判决已认定，“原告变更登记中的几次股东会决议和公司章程修正案中股东姜雪峰的签字和手印，均不是姜雪峰本人所为，姜雪峰本人也毫不知情。因此，认定原告提供虚假材料办理变更登记，确属违规行为”，“原告顺昌牧业公司为公司的正常发展而提供不真实材料”。上述认定即已足以表明，上诉人的实际行政处罚行为，事实清楚，证据充分。而一审法院却又认定“故被上诉人仅依据原告为公司的正常发展而提供不真实的材料事实行政处罚所认定”的主要证据不足，逻辑不通；本案中，并没有任何证据表明是上诉人将原告的出质股权登记办成了股权转让登记。一审判决以原告的事后单方对其当时内在意愿的辩解，来否定上诉人根据原告所实施的客观行为而作出的行政处罚，显然是错误的。其次，关于举报人撤销投诉及“事后追认”的问题。一审判决认为上诉人未充分考虑这一事实，没有“尊重当事人意思自治原则”，没有“让参与市场竞争主体在不背离法律强制性规定的前提下发挥企业活动”，因此，黄梅县政府复议决定不符合政府监管和执行执法中所倡导的谦抑性执法原则。以上认定没有事实依据和法律根据。上诉人依当事人请求而进行的行政执法不同于平等民事主体之间的民事纠纷，此种公权力的行使往往涉及对公共秩序和公共利益的维护，是国家调整社会生活、维持市场秩序的重要方式，以此使不特定公众对行政行为产生信赖利益。法院不应在缺乏充足理由的情况下，损及具体行政行为的稳定性及由此所形成的信赖利益；当事人的撤销投诉和“事后追认”，不改变其违法行为的性质和状态，不影响上诉人具体行政行为的合法性；当事人必须提供真实的材料来办理工商登记，被上诉人顺昌牧业违背了该强制性规定；对被上诉人顺昌牧业的处罚，上诉人已经充分考虑了一审判决书中所提到的诸种情节、因素，在自由裁量的范围内，作出正当、合理的处罚决定。再次，原审判决以“证据不足”、“明显不当”为由，撤销了上诉人的行政处罚决定和行政复议决定，且没有赋予上诉人重新作出具体行政行为的补救手段，明显违背本案事实和法律规定。综上所述，一审判决认定事实逻辑错误，证据采信不当，适用法律错误，依法应予纠正，请求依法撤销原审判决，驳回被上诉人顺昌牧业全部诉讼请求。
上诉人黄梅县政府上诉请求及理由与黄梅工商局一致。
被上诉人顺昌牧业公司答辩称，首先，一审判决对被诉行政行为的审查认定事实清楚、证据充分、程序合法，上诉人称背离行政诉讼审查范围没有事实和法律依据。上诉人上诉称没有任何证据证明上诉人将原告的出质股权登记办成了股权转让登记，与判决书审理查明的事实不符。一审判决根据查明的事实在本院认为部分作出的三点认定，事实清楚，证据充分，说理透彻，适用法律正确。其次，一审判决认为县政府在复议审查时未充分考量姜雪峰对两次股权变更事项予以承认和追认并撤回投诉申请，是有事实和法律根据的。再次，上诉人黄梅工商局没有依照行政处罚法第三十一条规定履行告知等义务，程序违法，本案诉争行政处罚决定依法不能成立。最后，上诉人关于一审判决没有赋予其重新作出具体行政行为的补救手段违背法律规定的上诉理由不能成立。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人王美荣、姜雪峰、武汉珞珈汇公司经本庭合法传唤未到庭参加诉讼，未提交陈述意见。
上诉人黄梅工商局为证明其诉讼主张，一审中提供了以下证据（均为复印件）：
1、2017年1月5日黄梅县工商局办公室收文处理单，拟证明案件来源。
2、黄梅县工商局登记注册分局出具的顺昌牧业公司企业基本信息、变更信息各有一份，证明该公司基本信息及历次变更基本情况。
3、姜雪峰身份证复印件、王芙蓉身份证和律师证复印件、段波律师证复印件，拟证明申诉人身份。
4、该公司股东监事姜雪峰询问笔录一份，拟证明顺昌牧业公司提供虚假材料骗取公司登记的事实。
5、顺昌牧业公司2016年2月19日第7次股东会决议、第8次股东会决议、章程修正案、任免职证明、任职证明、2016年5月6日第10次股东会决议章程修正案，上述登记资料上的签字栏目中姜雪峰的签字、手印均由姜雪峰确认不是其本人签字和留取指模，在复制的上述登记材料上，由姜雪峰本人签字证明非本人签字按手印，拟证明当事人违法事实。
6、公司营业执照复印件，拟证明主体身份。
7、2017年1月12日顺昌牧业公司法定代表人帅之威身份证复印件一份、询问笔录一份，拟证明当事人的身份及提供虚假材料骗取公司登记的事实。
8、2017年1月20日顺昌牧业公司法定代表人帅之威补充询问笔录一份，拟证明当事人提供虚假材料骗取公司登记的事实。
9、梅工商询字[2017]3号询问笔录一份，拟证明黄梅县工商局依法通知当事人协助调查，接受询问的事实。
10、梅工商询字[2017]4号询问笔录一份，拟证明黄梅县工商局依法通知当事人协助调查，接受询问的事实。
11、顺昌牧业公司前任法定代表人王美荣身份证复印件一份、询问笔录一份，拟证明顺昌牧业公司提供虚假材料骗取公司登记的事实。
12、梅工商协查[2017]1号协助调查函一份，拟证明黄梅县工商局依法要求有关部门协助调查顺昌牧业公司在金融部门办理贷款及基本账户信息的事实。
13、湖北黄梅农村商业银行金融超市出具的情况说明一份，拟证明当事人企图骗取贷款1000万元的事实。
14、2017年2月15日调查人员在黄梅县工商局市场主体信用监督管理分局调取的当事公司在国家企业信用信息公示系统平台上公示的相关信息，拟证明当事公司对社会公众进行欺骗和隐瞒的事实。
15、李政权委托书二份、身份证复印件一份、被委托人胡兴安身份证复印件一份，拟证明李政权全权委托胡兴安办理其入股当事公司的相关事宜。
16、2017年2月21日当事公司股东李政权及其委托代理人胡兴安询问笔录各一份，拟证明李政权以401万入股的事实及李政权授权委托胡兴安办理入股当事公司的相关事宜。
17、2017年3月20日黄梅县工商局召开听证会的听证笔录一份，拟证明当事人违法事实。
上诉人黄梅县人民政府为证明其复议决定的合法性，向一审法院举证如下（均为复印件）：
1、黄梅县人民政府行政复议委员会办公室于2017年5月16日作出的梅府复受字[2017]6号行政复议受理通知书及送达回证。
2、黄梅县人民政府行政复议委员会办公室于2017年5月16日作出的梅府复受字[2017]6号行政复议答复通知书及送达回证。
3、黄梅县人民政府行政复议委员会办公室于2017年7月5日作出的梅府复延字[2017]1号延期审理通知书及送达回证。
4、黄梅县人民政府行政复议委员会于2017年7月26日作出的梅府复决字[2017]5号行政复议决定书。上述证据拟证明复议程序合法。
被上诉人顺昌牧业公司为证明其诉讼主张，一审中提供了以下证据（均为复印件）：
1、黄梅县人民政府行政复议委员会于2017年7月26日作出的梅府复决字[2017]5号行政复议决定书。
2、行政复议决定书送达回证。
3、黄梅县工商局于2017年4月1日作出的梅工商处字[2017]139号行政处罚决定书。
4、顺昌牧业公司于2017年3月20日向黄梅县工商局出具的陈述申辩意见书。
5、王美荣于2017年3月14日出具的证明。
6、王美荣于2013年10月18日出具的承诺书，拟证明王美荣和姜雪峰不是真实股东，所有的投资和经营活动都是原股东在操作。
7、姜雪峰于2017年4月5日向黄梅县工商局申请撤销投诉的申请。
8、2017年4月19日营业执照和股东名录。
9、黄梅县工商局2017年3月20日收文处理单，拟证明顺昌牧业公司向黄梅县工商局举报姜雪峰虚假出资，要求查处。
10、黄梅县人民法院于2016年6月6日作出的（2016）鄂1182民初534号判决书，拟证明姜雪峰不是顺昌牧业真正股东。
11、珞珈汇公司和顺昌牧业公司还款协议书，拟证明黄梅县工商局行政执法目的不正确，是帮珞珈汇公司讨债。
上述证据均随卷移送本院。一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。
各方当事人在二审中均未提交新证据。
二审经审理查明的事实与一审相同。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应该对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。该案原审原告提出的诉请是请求法院判决撤销黄梅县工商局梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》，本案的审理对象就应为黄梅县工商局对该案所作的行政处罚决定，并对其合法性、合理性进行审查。现围绕本案事实及适用法律作出评判：
一、黄梅县工商局作出的梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》的事实依据。在该决定书中载明：现查明“当事人于2016年3月2日及2016年5月23日在本局两次办理变更登记过程中，未召开股东会，在股东姜雪峰不知情，也未授权的情况下，擅自以股东的名义在股东会决议及相关登记资料上伪造其签名，并将上述虚假材料向本局提交取得变更登记。2016年11月10日，当事人在国家企业信息公示系统(湖北)平台上未向社会公示真实信息。”原审进一步认定“从被告黄梅县工商局作出的《行政处罚决定书》中查明的事实来看，原告顺昌牧业公司2016年2月19日、5月6日的变更登记中的几次股东会决议和公司章程修正案的相关材料中股东姜雪峰的签字、手印均不是姜雪峰本人所签，姜雪峰本人也毫不知情。因此，认定原告顺昌牧业公司提供虚假材料办理变更登记确属违规行为。”对此节事实，顺昌牧业公司在一、二审中提出黄梅县工商局及黄梅县政府在作出行政处罚决定及行政复议作出维持决定中，认定顺昌牧业公司提交虚假材料取得公司登记是以偏概全，不符合该公司工商登记演变事实。其理由为，一是公司法及公司登记管理条例没有明确规定要求所有登记资料必须本人签名，也未规定有多人签名的材料中有一人签名不是本人所签即认定是虚假材料；二是姜雪峰签名不是本人所签是因一系列客观原因所形成；三是原公司登记的另一股东王美荣出具证明本人及后来的股东姜雪峰没有实际缴纳出资，系该公司名义股东;四是王美荣证明将其名义持有的股权及法人代表变更登记给原股东帅之威是本人的真实意思表示，是对黄梅县工商局因拟借款而办理的股权转让抵押错误登记的自觉纠正，该效力应及于姜雪峰；五是变更登记材料上姜雪峰名义上持有的30%股权并未减少，权利没有受到损害；六是姜雪峰事后承认并追认，并撤回投诉申请。在顺昌牧业公司的辩解意见中，未排除其提供给黄梅县工商管理局的登记资料中，姜雪峰签字及手印非本人所留的事实。故黄梅县工商局作出的该处罚决定事实依据成立。
二、黄梅县工商局作出的梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》的程序合法性。顺昌牧业公司在一审中的诉请理由为，一是认为黄梅县工商局、黄梅县政府认定其提交虚假材料取得公司登记错误；二是复议决定认为申请复议理由不能成立错误；三是其行为没有造成损害结果，不应处罚。在二审答辩中又提出，上诉人黄梅县工商局没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定履行告知义务，行政处罚不能成立。行政诉讼程序中的案卷主义，要求法院根据行政机关作出的具体行政行为案卷中的证据，对行政机关作出的具体行政行为进行司法审查。在上诉人黄梅县工商局提供的梅工商听告字[2017]20号听证告知书中，列明了对顺昌牧业公司作出行政行为的事实、理由、依据及处罚内容等，并告知根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第六条、第八条的规定，对其作出的行政行为，有要求陈述、申辩、听证的权利。被上诉人顺昌牧业公司的此一辩解理由不能成立。
三、黄梅县工商局作出的梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》的法律适用。合法的公司登记保护公司、公司股东及第三人合法权益，保护交易安全，使债权实现有合理的法律预期。虚假材料取得的登记，一是扰乱了公司登记机关的行政管理秩序，损害政府公信力；二是损害公司及公司股东的合法权益；三是损害社会公众及第三人的合法权益。黄梅县工商局依据既成案件事实，考量该案的性质、情节、危害程度以及社会影响等因素，适用《中华人民共和国公司法》第一百九十八条及《中华人民共和国公司登记管理条例》、《企业信息公示暂行条例》相关条款，依据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》，作出的罚款处罚，从种类、幅度看，符合对本案处理的合法性，合理性。黄梅县政府作出的梅府复决字[2017]5号《行政复议决定书》，维持黄梅县工商局作出的梅工商处字[2017]139号行政处罚决定正确。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销湖北省武穴市人民法院作出的（2017）鄂1182行初96号行政判决。
二、驳回原审原告黄梅县顺昌牧业有限公司诉讼请求。
本案一、二审诉讼费用共计100元，由被上诉人黄梅县顺昌牧业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 詹光源
审 判 员 杨 静
审 判 员 陈 军
二〇一八年五月二十五日
法官助理 徐 云
书 记 员 陈 耕