江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏12行终69号
上诉人（原审被告）靖江市公安局，住所地靖江市阳光大道9号。
法定代表人周如勇，局长。
参与诉讼负责人刘邦银，副局长。
委托代理人唐钰，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）刘卫初，男，1959年7月27日生，汉族，住靖江市。
原审第三人靖江市靖城街道靖西村村民委员会第五组，住所地靖江市靖城街道靖西村。
上诉人靖江市公安局因与被上诉人刘卫初治安管理行政处罚纠纷一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明，2017年3月2日下午，靖江市靖城街道靖西村村民委员会第五组（以下简称靖西五组）的刘旭平联系陈言龙，对靖西五组活动室卷帘门锁具进行更换。刘卫初发现锁具被换后，采用十字起拧螺丝的方式将新锁拆卸并将锁芯、栓子取回。同日晚19时34分许，靖江市公安局城西派出所接到刘旭平报案称，刘卫初损坏靖西五组活动室门锁，该锁价值100元左右。
靖江市公安局经传唤调查刘卫初，并与刘旭平、刘满初、陈言龙等人进行谈话、收集相关证据后，将拟作出处罚事项、事实和理由等告知刘卫初。2017年3月31日，靖江市公安局作出靖公（西）行罚决字〔2017〕500号行政处罚决定书，认为刘卫初的行为已构成故意损毁公私财物，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定，决定对刘卫初行政拘留五日。
原审另查明，刘卫初于2014年10月30日被推选为靖西五组组长，曾多次以组长、负责人的身份代表该组参加诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点为：刘卫初是否构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定的故意损毁公私财物行为。相对人构成故意损毁公私财物行为，应当具备“故意”和“损毁财物”两个要件。现结合案件事实，作如下评判：
一、刘卫初是否具有损毁公私财物的故意。
该问题需考察两个方面：1.刘卫初是否仍系靖西五组的组长，对活动室是否具有管理权；2.即使刘卫初对活动室不再具有管理权，其拆卸门锁是否具有违法性。
关于问题1，靖江市公安局根据刘满初等人证言，以及靖西村委会向该局城西派出所出具的情况说明、向法院出具的身份证明，认为刘卫初已经不再担任该组组长。但涉案行政行为为行政处罚，且对刘卫初所处处罚内容为行政拘留，属严重影响相对人权益的负担性行政行为，行政机关认定事实的证明标准应当达到排除合理怀疑的程度。
现靖江市公安局依据的上述书证、证人证言均来自于参加改选会议的人员，应视为与改选活动与结果具有一定的利害关系，不宜一概采信；而靖江市公安局未向上述之外的其他人员调查收集有关刘卫初在靖西五组职务之证据，未尽充分调查义务。根据刘卫初在诉讼中提交的同样由靖西村委会于2017年8月4日出具的情况说明、于2017年5月5日出具的通知，可知靖西村委会已自行否认靖西五组2016年12月“改选活动”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第二款规定：“村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任”。靖江市公安局在未充分核查2016年12月改选活动正当性的情况下，难谓履行了审慎调查义务，致刘卫初是否仍系靖西五组组长、是否仍有权管理活动室之事实存疑，构成事实认定不清，亦实质影响了对刘卫初换锁行为之定性。
关于问题2，即使确认靖江市公安局在处罚程序中认定的刘卫初不再担任靖西五组组长之事实，靖江市公安局仅以当前证据，亦不能证明刘卫初知晓改选之过程与结果，且已与当选的新任“负责人”就相关管理事务交接完毕。由此，刘卫初与刘旭平就活动室的管理权分歧所生争议之性质，应限定在村民自治事务纠纷的范畴内。故此，刘卫初基于其系组长、活动室管理人之认识，将锁具拆卸、更换，难谓具有损毁公私财物之故意。
二、刘卫初是否具有损毁财物的事实。
首先，刘卫初采用十字起拧螺丝的方式将锁具拆卸取走，靖江市公安局并无证据证明被拆卸后的锁具其使用价值遭受了实际损害。
其次，靖江市公安局在处罚程序中自始未对锁具的价值进行评估或鉴定，致处罚决定所确定的“受损”财物价值不明。根据刘卫初所述之活动室用途、内设物品、刘卫初在公安机关的表现等，靖江市公安局在确定处罚内容时，未依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第一项、第二项之规定在对影响定罚或量罚的事实进行充分审查后，进行全面考量。
再次，靖江市公安局辩称锁具拆卸后影响卷帘门的价值，显然不当扩张了遭受损毁之“财物”的范围，超出了法律的文义射程和可预见性，不值采信。
综上，原审法院认为靖江市公安局作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，原审法院判决：撤销靖江市公安局于2017年3月31日作出的靖公（西）行罚决字〔2017〕500号行政处罚决定书。案件受理费50元，由靖江市公安局负担。
靖江市公安局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决。主要理由为：一、刘卫初具有损毁财物的故意。1、对事发时刘卫初是否仍系靖西五组组长，对活动室是否具有管理权的问题，因靖西五组村民派系倾向严重，公安机关在询问多位村民后，询问了靖西村村长刘江松。刘江松陈述事发时活动室由刘旭平管理，刘卫初不再是靖西五组临时召集人，不能私自拆锁。2017年3月20日靖西村委会向公安机关出具情况说明，称2016年11月靖西五组通过村民户代表推选产生了七名村民代表，经村两委讨论该小组暂不设小组长，由网格长代管，对单项事情在五组村民代表中临时指定人员负责，所作决定需经村民代表讨论决定。公安机关经审慎调查后核实了活动室的管理权。刘卫初提供的靖西村委会于2017年5月5日下发的推选靖西五组组长的通知，不能证明刘卫初在事发时具有活动室管理权。2、2017年3月30日公安机关对刘卫初的询问笔录表明，刘卫初已知晓刘旭平被推选为临时召集人，知晓靖西村委会在靖西五组不设组长，其不认可不代表可以随意处置集体财产。公安机关对于人民群众的报警，如不依法处理即构成不履行法定职责。二、刘卫初具有损毁财物的事实。1、损毁财物的价值或使用价值，应从不能恢复原状的财物本身价值或修复原状采取补救措施所花费的财力方面认定。靖西五组在重新安装门锁的过程中花费120余元，这就是刘卫初拆锁导致的靖西五组集体财产的损失。2、关于未对锁具价值进行评估或鉴定的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条第二款规定，根据当事人提供的购买发票等票据能够认定价值的涉案物品，或者价值明显不够刑事立案标准的涉案物品，公安机关可以不进行价格鉴证。本案中，刘旭平报案时表明锁具价格50元，安装工人表明锁具价格50元，连安装费共120元，可以不进行价格鉴证。三、关于处罚合理性的问题。刘卫初的行为不属于情节特别轻微，也不符合主动消除或者减轻违法后果并取得被侵害人谅解的从轻处罚情形，处罚符合法律规定。
刘卫初二审答辩认为，在靖西五组未依法推选出新任组长前，其作为前任组长，有权管理靖西五组的集体财产。2016年12月8日召开推选刘旭平为靖西五组临时召集人的会议是非法无效的。公安机关认为拆锁导致靖西五组损失120元没有事实根据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。
二审中，刘卫初提交靖西村委会出具的证明，证明2017年度靖西五组财务账内没有关于换锁的120元费用报支票据。靖江市公安局质证认为没有报支不代表没有损失。本院认为，报支和损失之间没有必然关联，故刘卫初二审中提交的证据与本案无关。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点为：刘卫初的拆锁行为是否构成故意损毁公私财物。
事发当日刘旭平、刘卫初先后对靖西五组活动室的门锁进行了拆换，两人对谁有权管理靖西五组的活动室存在不一致的认识：刘卫初认为在靖西五组未依法推选出新任组长前，其作为前任组长有权进行管理；刘旭平则认为其通过村民代表选举已经成为靖西五组的临时召集人，有管理活动室的权利，其换锁是与村民代表商量过的。因此，刘卫初在事发时是否有权管理靖西五组的活动室是本案的核心争议，直接影响到其行为是否构成故意损毁公私财物。
《江苏省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十四条第一款规定，“村民小组设组长一名，由新一届村民委员会在选举结束后三十日内，召集村民小组会议推选产生。村民小组组长的任期与村民委员会任期相同，可以连选连任。”第二十五条规定，“村民小组组长在村民委员会指导下开展工作，履行下列职责：（一）负责召集村民小组会议；（二）组织本村民小组村民执行村民会议、村民代表会议和村民小组会议的决定、决议；（三）协助村民委员会办理公共事务和兴办公益事业；（四）收集并向村民委员会反映本村民小组村民的意见、建议；（五）办理本村民小组生产生活服务等相关事项。”据此，靖西五组组长有权管理该组的活动室。
《江苏省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十六条规定，“村民小组五分之一以上年满十八周岁的村民或者三分之一以上的户的代表认为村民小组组长不称职的，可以向村民委员会书面提出罢免要求，由村民委员会召集村民小组会议讨论决定。”“村民小组组长的补选，由村民委员会召集村民小组会议推选产生。”刘卫初于2014年10月30日被推选为靖西五组组长后，至2017年5月5日靖西村委会下发靖西五组推选组长的通知期间，靖西村委会并未召集靖西五组村民小组会议重新推选新组长，对原组长亦未进行罢免并进行补选。《江苏省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十一条规定，“村民委员会成员由村民直接选举产生，可以连选连任。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。”“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”据此，村民小组组长任期为三年。事发时刘卫初仍是经选举产生的靖西五组组长，其有权管理该组的活动室。其将拆除门锁的行为，不构成故意损毁公私财物。
综上，靖江市公安局对刘卫初在事发时是否具有靖西五组活动室管理权认识错误，进而认定刘卫初故意损毁公私财物显属不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，靖江市公安局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人靖江市公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 曹海霞
二〇一八年四月十九日
书记员 周雪琴
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。