广西壮族自治区灵山县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）灵行初字第27号
原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组。
诉讼代表人徐胜钦，村民小组长。
委托代理人王世和，广西政大律师事务所律师。
委托代理人班霍，广西政大律师事务所律师。
被告灵山县人民政府。
法定代表人苏英权，县长。
委托代理人钟昌岩，灵山县调处办公室干部。
委托代理人叶绍学，灵山县调处办公室干部。
第三人灵山县新圩镇独树村村委会第十一村民小组。
诉讼代表人檀某俭，村民小组长。
原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组诉被告灵山县人民政府、第三人灵山县新圩镇独树村村委会第十一村民小组土地行政确认一案，因原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组不服被告灵山县人民政府于2014年7月9日对其作出的灵政处（2014）4号《关于新圩镇独树村村委会第十村民小组与第十一村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称灵政处（2014）4号《处理决定》），于2014年11月17日向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月19日依法受理之后，于2014年11月20日向被告灵山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2014年12月4日依法公开开庭审理了本案。原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组的诉讼代表人徐胜钦及其委托代理人王世和，被告灵山县人民政府的委托代理人钟昌岩、叶绍学，第三人灵山县新圩镇独树村村委会第十一村民小组的诉讼代表人檀某俭到庭参加诉讼。被告灵山县人民政府的法定代表人苏英权因公、原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组的委托代理人班霍不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2012年4月20日，原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组向被告灵山县人民政府提出书面申请，请求将争议的谢屋园土地权属确认给其集体所有。经被告派员调处后，于2014年7月9日作出灵政处（2014）4号《处理决定》，将争议的谢屋园权属确权给第三人集体所有。原告不服，向钦州市人民政府提起行政复议。钦州市人民政府于2014年10月27日作出钦政复决字（2014）66号《行政复议决定书》，维持了被告作出的灵政处（2014）4号《处理决定》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的灵政处（2014）4号《处理决定》。为支持其主张，被告灵山县人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，证明被告具备处理本案的法定职责；
2、现场勘验笔录及简图与勘测平面图，证明：①勘验时间，地点及双方当事人、勘验人和参加人；②争议地点的名称、四至、面积及现状；
3、1982年用地协议书，证明1982年争议地由第三人租赁给新圩砖厂使用，租金为第三人收取；
4、新圩乡政府新裁（88）03号《处理决定》，证明①新圩乡政府曾对争议越权处理；②纠纷产生的时间；
5、劳某旺、蒙某良、劳某元的调查笔录，证明①约1958年成立大队鸡场，耕种管理过争议地；②成立鸡场约3年后解散，争议地属第三人管理的事实；
6、劳某南、蒙某光、蒙某廉、蒙某光、徐某贵的调查笔录，证明①1961年分开大队；②“四固定”时按人口和就近管理原则分配耕地、山岭不分归大队统管；③园地及宅基地已开坡的，就近分给生产队管；④1958年成立大队鸡场种植争议地；
7、梁某琼、蒙某升、蒙某强、谢某柑、蒙某忠调查笔录，证明①争议地由大队专业队种过三华李；②1979年规划建砖厂时发生纠纷，丈量争议地面积为4.25亩；③大队统一管理山岭鱼塘；
8、谢某忠退休通知及调查笔录，证明①谢某忠工作简历情况及家庭情况；②体制下放时分到宅基地和责任田；③1954年拆屋搬迁；
9、檀某俭、檀某运、侯某芳、姚某的调查笔录，证明①1954年谢某忠拆屋搬迁，1958年砍完竹木，并成立大队鸡场耕种争议地；②四固定时按人口就近分给十一队管理，后种植三华李；③1982年发生纠纷，当时谢某忠以个人名义争议；
10、李某佑、李某荣调查笔录，证明①争议地是谢某忠旧宅基地，“四固定”时应落实给十队；②农业学大寨时十一队抢种引发纠纷，一直未得公正处理；
11、调解通知及调查笔录，证明被告组织双方调解的时间，被告调处程序合法；
12、广西壮族自治区关于《土地、山林、水利权属纠纷调解处理条例》第19条、第20条、第22条、第22条、第30条，具体依据：立案呈批表、确权申请书、答辩书、送达回证，证明被告作出处理决定所适用的法律正确，程序合法；
13、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995）国土［籍］字第26号第十九条，证明被告所适用的法律法规正确。
原告诉称，争议土地解放前及土改时是谢某忠的宅基地，1954年谢某忠搬迁到坡屋村（现第十村民小组）居住，合作化由谢某忠带入社，谢某忠于1963年12月转为正式职工，1964年结婚，80年代体制下放时其家属仍在某村委第十村民小组居住，并与其他村民一样分配有宅基地和责任田。争议的4.25亩土地在解放前、土改时期至合作化前均是原告村民谢某忠所有。1962年“四固定”时期，争议地固定给原告所有。且1962年“四固定”时谢某忠仍是原告的村民，其个人所有的土地依当时分配原则是田、山跟人走。1972年时第三人曾偷种争议地，原告即提出异议，后经当时独树大队、新圩乡政府也曾调处。该土地自1972年至今都是持续争议状态，并不是由第三人管理。被告作出的《处理决定》适用法律错误，被告根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，将讼争土地确权给第三人所有，是错误的。争议土地土改时属原告村民所有，1962年“四固定”时固定给原告所有，并不是固定给第三人所有，被告作出的《处理决定》认定“四固定”时争议土地固定给第三人并以此确权给第三人所有是错误的。综上所述，被告作出的《处理决定》事实不清，证据不足，适用法律错误。为此，请求人民法院判决撤销被告作出的灵政处（2014）4号《处理决定》，判令被告重新作出具体行政行为。
为支持其主张，原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组在法定期限内向本院提交了如下证据：
1、关于原十一队二组与十队谢某忠的宅基地的处理意见，证明1986年11月14日某村委确认“谢屋园”土地4.25亩归原告所有，砖厂的租金归原告；
2、关于十队谢某忠宅基地、园地与十一队二组调查及处理证明材料，证明1962年“四固定”“谢屋园”的土地，果树归原告集体所有的事实；
3、2014年11月21日梁某初作的证明材料、2014年11月23日梁某有作的证明材料，证明谢屋园宅基地解放前是谢某忠祖辈的，解放后土改是谢某忠的，1962年后也是属十队的；
4、徐某福、冯某安、徐某贵、陈某耀、谢某忠证人的证明材料，证明争议土地在四固定是由谢某忠管理，现在应该确权给原告所有。
被告灵山县人民政府辩称，争议土地土改时是谢某忠的宅基地，但1954年时谢某忠已拆屋搬迁形成荒地，合作化时期入社归独树高级社集体管理，1962年“四固定”时落实固定给第三人管理，体制下放时没有调整，一直由第三人管理和经营，权属没有变更过，故争议地依法应确权给第三人所有。因此，灵政处（2014）4号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，确权正确。由于1962年“四固定”时争议地落实固定给第三人，七十年代时是第三人种植三华李，1982年新圩公社成立砖厂时，也是第三人将争议地租赁给砖厂使用及收取租金。因此，不管是按管理事实还是按相应的法律政策，争议地都应确权给第三人。所以，灵政处（2014）4号《处理决定》依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，把争议地确权给第三人是正确的，程序是合法的；原告的诉讼主张无事实和法律依据。本案纠纷的起因是1982年新圩公社建砖厂时需要使用争议地，也先后经村镇两级调处过，由于本案是单位之间的土地权属争议，依法应由县级以上人民政府处理，村镇两级虽有组织双方调解权，但没有处理权，因此，原告提供的1986年11月14日、1987年7月14日某村委会作出的《关于原十一队二组与十队谢某忠的宅基地处理意见》和《关于十队谢某忠宅基地、园地与十一队二组调查及处理证明材料》是无效的。经调查证实，谢某忠于1978年参加工作，1963年12月转为正式职工，故争议地在1962年“四固定”时不存在随人及户籍带地落实给生产队管理，原告以争议地原是其村民谢某忠旧宅基地，1962年“四固定”随人带地落实给其集体所有提出诉讼主张，没有事实和法律依据。综上所述，灵政处（2014）4号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼主张无事实和法律依据。请求人民法院维持灵政处（2014）4号《处理决定》。
第三人灵山县新圩镇独树村村委会第十一村民小组陈述意见与被告的答辩意见一致。
第三人灵山县新圩镇独树村村委会第十一村民小组无证据向本院提交。
经庭审举证、质证，本院认证如下：
对被告提供的证据1、2、3、4、10、11、12、13，及原告提供的证据1、2，因证据来源合法，内容真实，与本案有关联，对其证据的证明力，本院予以采信。本院依职权制作的现场勘验笔录及现场图，经原、被告及第三人质证均无异议，本院予以采信。
经庭审举证、质证，本院确认本案以下法律事实：
原告灵山县某村民委员会第十村民小组与第三人灵山县某村民委员会第十一村民小组争议的土地位于某村委会辖区范围内的原亚继（界）岭西岭坎（原新圩人民公社砖瓦厂），土名称谢屋园。经本院现场勘验，各方当事人均确认了争议的土地面积为4.25亩，四至：东至砖厂老窑烟囱外约8米直线为界；南至大路为界；西至砖厂窑基城石头墙为界；北至横跨砖窑直线为界。争议的土地土改是原告村民谢某忠的宅基地，1954年谢某忠将谢屋园的房屋拆除后取部分砖瓦搬迁到原告村民小组的坡屋村居住。1972年，第三人在谢屋园及周边土地种植三华李果树，双方产生纠纷。1982年，原灵山县新圩公社规划在亚继岭成立新圩砖厂，需要使用争议地及附近周边土地，原告第十村民小组以谢屋园是其集体土地为由提出异议，为确保新圩砖厂正常施工生产，原独树大队干部组织原告与第三人双方代表到争议现场丈量土地面积为4.25亩（即现争议地面积），同年8月31日，新圩公社与第三人及其三个作业组代表签订了《用地协议书》，将争议地承包给新圩砖厂管理使用，租金及其他补偿由第三人收取，原告同样提出异议。1986年11月14日，某村委会经过调查，作出《关于原十一队二组与十队谢某忠的宅基地处理意见》，其中：1、原十一队二组的三华李地其中有一部分是十队谢某忠的宅基地；4、1978年支部、大队干部研究种植三华李果树的土地4.2亩拨给十队；5、由村干部蒙某升同时落实；6、处理意见原十一队二组三华李地即谢某忠的宅基地4.2亩拨给十队；7、砖厂按原合同损失产量折价款拨给十队，由村民小组领取。某村委作出处理决定后，原告与第三人的土地权属纠纷仍未解决，1987年4月20日，原告向本院提起民事诉讼，起诉请求判决第三人归还违法侵占的土地5.3亩及第三人冒领取新圩砖厂补偿的土地使用费。由于不符合立案条件，本院将起诉材料移送县人民政府处理。1987年4月20日，原告向新圩乡政府上书，要求新圩乡政府处理。新圩乡政府受理后，于1988年5月19日作出了新裁字（88）03号《关于独树村公所第十村民小组与第十一村民小组土地纠纷的处理决定》，将双方争议的谢屋园土地权属确归第三人第十一村民小组所有，处理决定作出后，双方当事人均没有向法院提起诉讼，但原告没有履行处理决定，与第三人仍然存在土地权属纠纷。2012年4月20日，原告向被告提出土地确权申请书，请求确定争议的土地权属归其集体所有，被告受理后，经调查取证，调解无果，于2014年7月9日作出灵政处（2014）4号《关于新圩镇独树村村委会第十村民小组与第十一村民小组权属纠纷的处理决定》，将双方争议的土地权属归第三人集体所有，原告不服，向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府受理后，于2014年10月27日作出钦复决字（2014）66号《复议决定书》，决定维持灵政处（2014）4号《处理决定》，原告不服复议决定，于2014年11月16日向本院起诉，请求撤销被告于2014年7月9日作出的灵政处（2014）4号《处理决定》。
另查明，1988年5月19日新圩乡人民政府作出的新裁字（88）03号《处理决定》，该决定作出后至今没有被裁决撤销。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理…”。所以，被告灵山县人民政府对该争议土地依法享有作出被诉具体行政行为的职权，没有超越和滥用职权。但原告与第三人的土地权属争议已于1988年5月19日由新圩乡人民政府作了新裁字（88）03号《处理决定》，根据1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定“集体所有制之间的土地所有权和使用权争议的，由县级以上人民政府处理”因此，新圩乡人民政府受理了原告与第三人集体之间的土地权属纠纷并作出的处理决定属于超越职权行为，所作出的具体行政行为即新裁字（88）03号《处理决定》自始无效。其超越职权作出的具体行政行为属于可撤销的具体行政行为，但因越权，其无权自行撤销。作出行政撤销权的必须有法定职责，法律规定集体之间的土地所有权和使用权争议，由县级人民政府处理，故对新圩乡政府作出的《处理决定》的行政撤销权应由被告灵山县人民政府行使。被告作出的灵政处（2014）4号《处理决定》已认定新圩政府新裁字（88）03号《处理决定》属于越权处理，是无效的，但被告在作出《处理决定》前没有作出行政决定予以撤销新裁字（88）03号《处理决定》，违反了法定的行政监督程序。如作出行政撤销决定后，当事人不服的，仍有提出申请复议或诉讼的权利。所以，被告作出的灵政处（2014）4号《处理决定》违反法定程序，应予撤销，原告的诉讼请求有事实和法律依据。本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
撤销被告灵山县人民政府于2014年7月9日作出的灵政处（2014）4号《关于新圩镇独树村村委会第十村民小组与第十一村民小组土地权属纠纷的处理决定》。
案件受理费人民币50元，由原告灵山县新圩镇独树村村委会第十村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 潘成伟
审 判 员 闭献健
人民陪审员 黄廷峰
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 梁秋明