广西壮族自治区宾阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂0126行初8号
原告韦瑞益，男，1967年9月27日出生，住广西马山县。
委托代理人郑之豪，广西桂新律师事务所律师。
被告马山县住房和城乡规划建设局。地址：广西马山县白山镇江滨东路***号。
法定代表人韦卓刚，该局局长。
委托代理人张大勇，马山县住房和城乡规划建�局干部。
委托代理人覃继香，广西飞马律师事务所律师。
第三人农清安，男，1975年8月15日出生，壮族，住广西马山县。
委托代理人陈海城，广西飞马律师事务所律师。
原告韦瑞益不服被告马山县住房和城乡规划建设局建设工程规划许可证颁证一案，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告马山县住房和城乡规划建设局及第三人农清安送达了起诉状副本及应诉通知书。被告马山县住房和城乡规划建设局在答辩期限内没有提供作出颁证行政行为的证据及答辩状。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告韦瑞益的委托代理人郑之豪、被告马山县住房和城乡规划建设局委托代理人张大勇、覃继香、第三人农清安的委托代理人陈海城到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
马山县住房和城乡规划建设局于2009年12月26日，依据第三人农清安提出的申请，经审核后认为第三人农清安的申请符合规划，而向第三人农清安颁发了（xx）城规管私建字第xx号私人住宅建设工程规划许可证。2017年1月11日，原告韦瑞益以涉案土地使用权为原告合法所有、被告马山县住房和城乡规划建设局在第三人未合法取得土地使用权的情况下违反法定程序给第三人办理并颁发建设工程规划许可证、致使第三人在原告拥有合法使用权的土地上建造房屋、侵犯了原告的合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告马山县住房和城乡规划建设局向第三人农清安颁发的建设工程规划许可证。
原告韦瑞益诉称，原告于2008年9月19日通过公开竞拍的方式获得了座落于马山县白山××北社区的土地使用权，对此马山县人民政府于2008年12月9日给原告颁发了马国用（2008）第xx号国有土地使用权证，原告取得了合法的土地使用权。而被告马山县住房和城乡规划建设局在第三人农清安、杨月升未合法取得土地使用权的情况下，违反法定程序给第三人办理并颁发建设工程规划许可证、致使第三人在原告拥有合法使用权的土地上建造房屋、侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，故特具状起诉，请求人民法院支持原告之诉讼请求。为证明起诉事实，原告提供了以下书证：1、国有土地使用权证，用于证明原告对涉案土地拥有合法土地使用权；2、建设工程规划许可证，用于证明被告违法颁证的行政行为。
被告马山县住房和城乡规划建设局庭上辩�，原告通过公开竞拍获得涉案土地使用权是事实，但2008年的时候原告已经把该宗土地分成若干间卖给了几十户人，包括现在的第三人农清安，有协议书和缴款的收据证明。第三人到住建局办建设规划许可证，经审查第三人的申请符合城市规划，于是给第三人颁发了建设许可证。
在举证期限内，被告马山县住房和城乡规划建设局没有提供证据。
第三人农清安述称，第三人经过与原告签订转让土地协议书获得土地的使用权，该协议书中约定了土地转让的价格为七万八千元，先交六万元，余下的一万八千元待办得两证后再付给原告。第三人取得建设工程规划许可证是完全合法的，请求法庭维护第三人的合法权益。为证明自己的主张，第三人农清安提供了以下书证：1、转让协议书，证明原告已将涉案宗地转让给第三人；2、收款收据，证明第三人已依约支付土地转让款六万元；3、现场照片，反映了现涉案宗地的使用情况。
经庭审质证，对原告韦瑞益提供的证据，被告马山县住房和城乡规划建设局和第三人农清安质证认为：对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证据证明的内容有异议，即原告已将土地使用权转让给了第三人；对第三人农清安提供的证据，原告韦瑞益质证认为：对第三人提供的证据真实性没有异议，对其关联性有异议，理由是协议书只是一个意向协议，而支付的六万元只是定金，第三人在没有取得合法土地使用证的前提下就建房屋，土地来源不清，属于违法建设；对第三人农清安提供的证据，被告马山县住房和城乡规划建设局质证认为：第三人提供的证据真实、合法、与本案有关联。
本院对上述证据认证如下：原告韦瑞益提供的上述证据来源合法，国有土地使用权证真实证明了现涉案土地的用益物权所有人、建设工程规划许可证真实证明了被告颁证的行政行为存在，故对原告提供的上述证据本院予以确认并在卷佐证；第三人农清安提供的上述证据，其证据来源亦合法、真实，但转让协议和收款收据只是证明了第三人与原告之间存在着债权关系，双方就设立土地使用权转让的用益物权的目的因未经登记没有成就，故对第三人农清安提供的转让协议和收款收据，因与本案没有关联，对该证据本院不予以采信。
经审理查明，2008年，马山县人民政府将本案涉案国有土地使用权进行出让，后由原告韦瑞益以公开竞拍的方式取得，为此原告韦瑞益与马山县国土资源局于2008年9月19日签订了�有建设用地使用权出让合同，并于2008年12月9日进行了国有土地使用权登记，领取了马国用（2008）第xx号国有土地使用权证。2008年9月15日，原告韦瑞益与第三人农清安就本案涉案土地使用权达成转让协议，由原告韦瑞益将本案涉案土地使用权转让给第三人农清安，转让价格七万八千元，第三人农清安于签订协议书的当日先交六万元作为订金，余款待办建设规划许可证后三十日内付清。2008年10月8日，第三人农清安向被告马山县住房和城乡规划建设局提交私人住宅建设工程规划许可证书面申请。2008年12月26日，被告马山县住房和城乡规划建设局经审查，在国有土地使用权仍为原告韦瑞益所有的情况下，以原告韦瑞益已将国有土地使用权转让、第三人农清安的申请符合城市规划为由，向第三人农清安颁发了（xx）城规管私建字第xx号建设工程规划许可证，由第三人农清安�涉案土地上进行了房屋建设。2017年1月11日，原告韦瑞益以涉案土地使用权为自己合法拥有、被告马山县住房和城乡规划建设局在第三人未合法取得土地使用权的情况下向第三人办理并颁发建设工程规划许可证、行政行为违法、侵犯了原告的合法权益为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告马山县住房和城乡规划建设局向第三人农清安颁发的建设工程规划许可证。同时查明，至今该涉案土地的国有土地使用权仍登记在原告韦瑞益的名下。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为认定事实依据的证据是否充分、被诉行政行为的程序是否合法、被诉行政行为适用法律�法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。同时该法第三十四条还规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。从上述法律规定不难看出，该规定其实是对《中华人民共和国行政诉讼法》第一条“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保证公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制订本法”这立法目的的具体化。由此得出，行政机关的行政行为不单要在行政程序中做到职权法定、程序合法、适用法律正确、认定事实证据确实、充分，同时在行政诉讼程序中也要严格遵守行政诉讼程序的各项规定。本案中，对被告马山县住房和城乡规划建设局具有向第三人农清安颁发建设工程规划许可证的职权和颁证程序合法，原告并无异议，而对被告颁证行政行为认定事实所依据的证据及适用法律、法规，原告却持不同意见，以致于诉而成讼。对此，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款明确规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”。按此规定，本案第三人农清安向被告马山县住房和城乡规划建设局申请颁发建设工程规划许可证的法定要件为提交使用土地的有关证明文件。而这里规定的有关使用土地证明文件，按我国现行土地的法律、法律规定其证明主体只能是国家或国家土地主管部门，亦即建设工程规划许可证颁发的前提应以相对人取得建设土地的用益物权为基础。现被告马山县住房和城乡规划建设局只是依据第三人农清安的申请，在第三人农清安没有提交使用土地有关证明文件的情况下，以原告已将涉案土地使用权转让给第三人为由，向第三人农清安颁发建设工程规划许可证，该行政行为显然违反了上述城乡规划法的规定，是对使用土地的有关证明文件这一规定外延的扩大，属作出行政行为适用法律、法规错误、认定事实依据的证据不充分。再则，行政诉讼中行政机关在举证期限内提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，是法律对行政机关规定的义务，行政机关应当依法履行，这是依法行政、法治国家的内在要求。而被告马山县住房和城乡规划建设局却没有在举证期限内作出答辩及提供证据，此举确有违法之嫌，应承担举证不能的法律责任。而至于第三人农清安主张其建设工程规�许可证为合法取得，现第三人已进行了建设，法院应作情势判决。对此本院认为，第三人的建设行为是在原告多次干预下进行的，其主观上并不存在善意的情形，且其提供的证据并不能证明被告马山县住房和城乡规划建设局的颁证行为合法，故对其主张本院不予支持。综上所述，被告马山县住房和城乡规划建设局向第三人农清安颁发的（xx）城规管私建字第xx号建设工程规划许可证，适用法律、法规错误、认定事实没有证据。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：
撤销马山县住房和城乡规划建设局于2008年12月26日向农清安颁发的（xx）城规管私建字第xx号建设工程规划许可证。
案件受理费五十元，由被告马山县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院。
审 判 长 朱可铭
审 判 员 蓝 珊
人民陪审员 覃家珍
二〇一七年六月六日
书 记 员 卢奕彤