湖北省咸宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鄂12民终826号
上诉人（原审被告）：天洁集团湖北置业有限公司，住所地湖北省咸宁经济开发区学苑路。
法定代表人：边航，该公司董事长。
委托诉讼代理人�陈新贵，湖北海舟律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：天洁集团有限公司，住所地浙江省诸暨市牌头镇。
法定代表人：边宇，该公司董事长。
委托诉讼代理人：张邦国，男，该公司员工。
上诉人（原审被告）：咸宁市宏磊房地产开发有限公司，住所地湖北省咸宁市温泉咸宁大道19号。
法定代表人：孔繁权，该公司董事长。
委托诉讼代理人：曾庆荣，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：咸宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地湖北省咸宁市旗鼓大道1号。
法定代表人：夏福卿，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：张超，湖北宁华律师事务所律师。
被上诉人（原审被三人）：咸宁高新投资集团有限公司，住所地湖北省咸宁市贺胜路86号。
法定代表人：张建群，该公司董事长。
委托诉讼代理人：程燕，女，该公司员工。
被上诉人（原审第三人）：宏磊集团有限公司，住所地浙江省诸暨市迎宾路2号。
法定代表人：金敏燕，该公司董事长。
上诉人天洁集团湖北置业有限公司（以下简称天洁置业公司）、天洁集团有限公司（以下简称天洁集团公司）、咸宁市宏磊房地产开发有限公司（以下简称宏磊房地产公司）因与被上诉人咸宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、咸宁高新投资集团有限公司（以下简称高新投资公司）、宏磊集团有限公司（以下简称宏磊集团公司）合同纠纷一案，不服湖北省咸宁市咸安区人民法院（2015）鄂咸安民初字第01736号民事判决，向本院提出上诉。本院于2018年4月28日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审�。本案现已审理终结。
天洁置业公司、天洁集团公司上诉请求：1.请求撤销一审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求或发回重审；2.由被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：一、原审法院认定事实错误。1.《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》应当是一份有偿、双务的招商引资合作合同，并非国有土地使用权出让合同；2.上诉人是按照该协议书和法律规定依法竞得，并同咸宁市国土资源局订立了《国有土地使用权出让合同》后取得的，并未违反法定招拍挂程序，且《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是咸宁市人民政府依法授权高新区管委会签订的；3.上诉人是咸宁市人民政府招商引资而来，本身就享有招商引资的各项优惠政策，土地出让价款是上诉人依法竞得，不能主观臆断低于国家最低价。二、原审法院适用法律错误。1.本案定性错误，案�应当是一份有偿、双务的招商引资合作合同；2.高新区管委会是受咸宁市人民政府的委托来签订合同，因此高新区管委会并非“出让方”，且双方签订的是招商引资合作合同，并非土地使用权出让合同，因此适用《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条错误；3.国发（2015）25号文件应当是对国发﹝2014﹞62号文件的修正和变更，应当按照新法优于旧法的原则适用国发（2015）25号文件，“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往”，政府应当根据中共中央、国务院的规定守信践诺。三、本案违反法定程序依法应予撤销。1.本案超审限审理，从立案到结案长达两年多，未收到延长审限的书面通知；2.本案多次变更审判人员、诉讼请求，多次重新举证、多次增加、变更诉讼主体，多次变更诉讼代理人，一审均未依法定程序审理并通知当事人。
宏磊房地产公司上诉请求：1.依法撤销原审判决第二、三项内容；2.依法改判上诉人不承担返还任何印花税和契税义务或发回重审；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1.一审法院认定事实不清，且对《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》的法律性质定性错误，该协议是基于平等、自愿的基础上的双方真实意思表示，属于合作、合资开发房地产合同。2.一审法院适用法律错误，上诉人与被上诉人签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是双方真实意思表示，并不违背法律法规的规定，协议书合法有效。该协议书是经市委、市政府召开专题会议，并授权被上诉人高新区管委会与开发商洽谈签约，在形式上和内容上均不违反法律法规的强制性规定。即使该协议本质上是国有土地使用权出让合同，上诉�有理由相信高新区管委会具有出让土地的资格，且协议书签订后，上诉人也依法取得了该幅土地使用权，得到了政府部门对涉案土地出让的确认。3.《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是高新区管委会与天洁集团公司和宏磊集团公司签订的，上诉人不是合同的主体，因此也不是本案的适格当事人。4.国发﹝2014﹞62号文件颁布在前，国发（2015）25号文件颁布在后，按照新法优于旧法的原则，上诉人主张的税费优惠政策应当适用于本案。5.高新区管委会主张的代缴纳税款行为发生在2007年，本案已经过了法律规定的诉讼时效。
高新区管委会辩称，1.原审判决定性准确，本案应为国有建设用地使用权出让合同纠纷；2.程序是合法的，本案是因为原审原告向原审法院申请追加被告又没有及时向原审法院提交追加被告的具体信息；3.适用法律正确，合作协议中有�土地出让的条款是无效的，违反了土地管理法和税法等法律规定，土地出让的条款应当以国有土地使用权出让合同为依据，税费的缴纳不可混同，必须依法依规分项由纳税义务人缴纳；4.本案未超过诉讼时效，诉讼时效是从知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，经省政府在巡查过程中发现后，被上诉人及时通知了上诉人。
高新投资公司未提交答辩意见。
宏磊集团公司未提交答辩意见。
高新区管委会向一审法院起诉请求：1.请求判令被告天洁置业公司、宏磊房地产公司返还原告代缴的税款1308.47345万元及利息；2.请求判令被告天洁置业公司、宏磊房地产公司承担本案的诉讼费用。
一审法院认定事实：2007年1月31日原湖北省咸宁经济开发区管理委员会与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订了一份《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》，协议约定：由被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司共同投资建设园区内道路等基础设施建设，投资额一亿到一亿五千万元。原告负责协助被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司向市国土局办理本协议开发地的预申请，并参加挂牌竞买土地。如被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司受让，则投资款抵作土地受让款。该协议第三条规定：原告高新区管委会将Ａ地块（A1+A2）其中A1地块位于银泉东侧，北邻多媒体学院预征地块，南至十六××）路北路沿；A2地块位于十六潭路北侧，东邻学苑路，北邻索普卡电脑终端项目地块，西邻园区一号支路。Ａ地块土地面积为477.9亩（净用地432.5亩，道路代征45.5亩）。Ｂ地块：位于十六××）路南侧，北邻咸宁学院围墙，东至学苑路西路沿。Ｂ地块土地面积为766.9亩（净用地736.6亩，道路代征30.3亩）两地块合计面积为1244.8亩（净用地1169.1亩，道路代征75.7亩），具体面积以出让协议确认的数据为准。土地用途为商住用地。土地出让价格为：A1地块净用地97.7亩，按每亩35万元出让，计3419.5万元，道路代征16.2亩，每亩按17.5万元出让，计283.5万元；A2地块净用地334.8亩，按每亩25万元出让，计8370万元，道路代征29.2亩，每亩按12.5万元出让，计365万元；Ｂ地块净用地736.6亩，按每亩25万元出让，计18415万元，道路代征30.3亩，每亩按12.5万元出让，计378.75万元；ＡＢ地块合计出让价格为31231.75万元。土地出让价包括：土地征用、供地报批、地面物补偿和拆迁补偿费用、安置费、土地出让金、城市规划设施建设配套费、人民防空设施易地建设补偿费、规划、房产、城建等政府行政和事业单位收取的规费、本次交易的契税、耕地占用税和国土部门收取的交易服务费。双方约�的付款方式：一、双方签订本协议后五个工作日内，被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司向原告支付首付7000万元，作为土地预申请合作开发保证金。保证金凭国土局或财政收据直接汇入国土局或财政账户。二、若被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司竞得出让地块，余款24231.75万元以如下方式支付：Ａ、根据本协议第二条道路工程建设项目（二）、道路工程发包、承建和价款取定及相关事项（三）、工程款支付的约定，被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司垫付本协议道路各期工程款10000万元至15000万元，直接冲抵土地价款10000万元至15000万元。Ｂ、2007年6月被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司向原告付款3000万元。Ｃ、2007年12月被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司向原告付款3000万元。Ｄ、2008年6月被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司向原告付款3000万元。Ｅ、2008年12月被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司向原告付清全部款项，如道路工程因原告原因尚未最后结算，则土地款结算期顺延。原告对上述开发的土地依法公开出让，出让方式为挂牌。本协议签订之日起60个有效工作日内，原告负责完成本协议所有地块统一挂牌出让的相关手续和各项工作，并与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订《成交确认书》。《成交确认书》签订后30个工作日内，原告负责将本协议Ａ地块的《国有土地使用权证》办妥并交给被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司。该协议第六条第七款规定，被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司及本协议地块项目新股东在湖北省咸宁市成立新公司后，本协议所有的被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司权利和义务均由该新公司享有和承担。原告完成宗地所涉及的房屋拆迁及�面附着物迁移，土地交付被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司使用。该协议还规定第三人高新投资公司作为原告的连带责任担保单位。本协议签订后，被告天洁集团公司与第三人宏磊集团公司共同成立了湖北宏天置业有限公司。2007年6月1日湖北宏天置业有限公司竞得该宗土地，并与市国土局签订了国有土地使用权出让合同。合同约定：出让宗地坐落于咸××区××办事处、旗××村、浮山村，宗地总面积223296.62平方米，其中出让土地面积为223296.62平方米。本合同项下出让宗地的用途为商住综合用地，土地使用权出让年期为商业40年、住宅70年。本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米396.67元，总金额为88575070元，并在本合同签订之日起60日内，一次性付清上述土地使用权出让金。合同签订后，被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司按协议约定支付了土地价款�原告高新区管委会指示其下属单位第三人高新投资公司以被告天洁置业公司的名义代缴印花税88250元、契税7060000元，共计7148250元；原告高新区管委会还指示其下属单位第三人高新投资公司以被告宏磊房地产公司的名义代缴印花税12212.5元、契税977000元，共计989212.5元；原告高新区管委会还指示其下属单位第三人高新投资公司以湖北宏天置业有限公司的名义代缴契税4947272元，上述印花税、契税合计13084734.5元。原告高新区管委会按协议向被告交付了该地块。
同时查明，原告高新区管委会的原名称为咸宁经济开发区管理委员会，2015年2月25日经湖北省人民政府批准变更名称为咸宁高新技术产业园区管理委员会，本案涉及的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是湖北咸宁经济开发区管理委员会与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订的。咸宁荣盛农�开发有限公司是原告高新区管委会的下属单位，2012年6月8日咸宁荣盛农业开发有限公司将名称变更为咸宁市荣盛投资发展有限公司，后于2016年2月1日又将名称变更为咸宁高新投资集团有限公司。
另查明，被告天洁集团公司与第三人宏磊集团公司共同成立湖北宏天置业有限公司后，于2008年10月6日经湖北宏天置业有限公司全体股东会议讨论决定，将公司分立后成立咸宁市宏磊房地产开发有限公司和天洁集团湖北置业有限公司。上述地块的后期土地开发由咸宁市宏磊房地产开发有限公司和天洁集团湖北置业有限公司实行。
还查明，2014年11月27日，国务院下发了国发（2014）62号国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知：严禁对企业违规减免或缓征行政性、事业性收费和政府性基金。以优惠价格或零地价出让土地，对先征后返，以代缴或给予补贴等形�减免土地出让收入等，坚决予以取消。全面清理已有的各类税收等优惠政策。2015年5月10日，国务院又下发了国发（2015）25号国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知。明确各地区，各部门已经出台的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案如何定性？是追偿权纠纷还是建设用地使用权出让合同纠纷？二、原告高新区管委会与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是否合法、有效？三、被告天洁置业公司、宏磊房地产公司、天洁集团公司是否应当依据国务院国发（2015）25号文件享有优惠政策，优惠政策的范围应如何界定？针对上述争议焦点，一审法院分别评判如下：一、关于本案的定性问题。一审法院认为原告高新区管委会与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》实质上是国有土地使用权出让的合同，双方就国有土地出让的问题进行协商，之后在履行中发生争议而产生纠纷，并不是涉及追偿权方面的权利和义务关系，故本案应定性为建设用地使用权出让合同纠纷。二、原告高新区管委会与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是否合法、有效的问题。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”。因此，最高法院根�无权处分的原则，通过对上述司法解释适用范围上的限定：以开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，限于在2005年8月1日该解释实施前，且必须同时具备须在起诉前经土地管理部门追认，仅具备其中一个条件，依然应当认定无效。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明令商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。而本案出让土地用途为商住用地，故必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。因此《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》未经法定程序，因而无效。我国《城市房地产管理法》第十二条�确规定，采取协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。而本案《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》出让土地每亩地价明显低于出让合同每亩地价，且土地定向挂牌协议书约定土地转让价包括：该A、B宗地综合地价款人民币35万元/亩和25万元/亩（此地价款包括：土地出让金、土地交易契税、土地交易佣金、城市规划设施建设配套费、人民防空设施易地建设补偿费及园林绿化易地建设补偿费）相关一切手续均由原告高新区管委会负责办理，费用包干在综合地价中。转让总价约为人民币31231.75万元。该系列费用如按《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》履行，则出让协议约定的出让土地价款明显低于国家最低价。综上，原告高新区管委会与被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》�反了上述法律、行政法规的规定，根据我国《民法通则》第五十八条、《合同法》第五十二条对损害国家和社会公共利益的行为均应认定无效，故《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》应认定无效。三、被告天洁置业公司、宏磊房地产公司、天洁集团公司是否应当依据国务院国发（2015）25号文件享有优惠政策，优惠政策的范围应如何界定的问题。被告天洁置业公司、宏磊房地产公司、天洁集团公司依据国务院（2015）25号文件第三条：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。据此认为原告代缴的税款13084734.5元应由原告高新区管委会承担。在此之前国务院（2014）62号文件明确税收法定原则，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金，以优惠价格或零地价出让土地。虽然2015年5月10日国务院下发了国发（2015）25�文件，但此文件仅对国发（2014）62号文件中的专项清理工作，明确待今后另行部署后再进行，并未对国发（2014）62号文件予以废止。故被告天洁置业公司、宏磊房地产公司、天洁集团公司主张的税费优惠政策与本案不具有关联性，应不予支持。
综上所述，税为国之根本，依法纳税是每个公民、法人应尽的义务。被告天洁置业公司、宏磊房地产公司取得国有土地使用权后，应依法、依规履行交纳税费的义务。虽然被告天洁集团公司和第三人宏磊集团公司与原告高新区管委会签订的是《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》，但实质是国有土地使用权出让协议书。我国法律规定，市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的唯一主体，具有出让土地使用权的民事行为能力。由于原告高新区管委会不具备相应的出让土地使用权的民事权利和民事行为能力，故属无权处分行为。而涉案的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》又未经土地管理部门追认，根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。故该协议违反法律、行政法规强制性规定，且未履行正常的招、拍、挂程序，因而无效。双方在该协议中约定的出让价款，税费负担等约定对双方不具有约束力，被告天洁置业公司、宏磊房地产公司、天洁集团公司以原告高新区管委会为被告代缴税款13084734.5元是其依合同约定应当履行的义务的抗辩理由缺乏事实及法律依据，一审法院不予采纳。一审法院在审理中已经查明协议出让的Ａ、Ｂ地块的后期土地开发由被告天洁置业公司、宏磊房地产公司分别实行，原告高新区管委会为被告天洁置业公司代缴印花税88250元、契税7060000元，共计7148250元；又为被告宏磊房地产公司代缴印花税12212.5元、契税977000元，共计989212.5元；原告高新区管委会还为湖北宏天置业有限公司代缴的契税4947272元。故被告天洁置业公司应当返还原告代缴的印花税88250元、契税7060000元，被告宏磊房地产公司应当返还原告代缴印花税12212.5元、契税977000元。由于湖北宏天置业有限公司分立为咸宁市宏磊房地产开发有限公司和天洁集团湖北置业有限公司，其权利和义务由咸宁市宏磊房地产开发有限公司和天洁集团湖北置业有限公司承受，故原告高新区管委会为湖北宏天置业有限公司代缴的契税4947272元，应由被告宏磊房地产公司和天洁置业公司共同返还。综上，原告高新区管委会诉请被告天洁置业公司、被告宏磊房地产公司返还代缴税款的诉求于法有据，一审法院予以支持。由于原告没有为被告天洁集团公司及第三人宏磊集团公司代缴税费，故在本案中不承担返还税款的责任。第三人高新投资公司是原告的下属公司，在本案中不承担责任。对于原告高新区管委会同时主张被告天洁置业公司、被告宏磊房地产公司支付代缴税款的利息损失的诉求，一审法院认为原告高新区管委会对造成《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》无效存在过错，应承担相应的责任，故对此请求一审法院不予支持，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）项、第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国民法通则》第六十一条、第九十二条、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，经合议庭评议，判决：一、被告天洁集团湖北置业有限公司应返还原告湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会代缴的印花税88250元、契税7060000元，合计7148250元；二、被告咸宁市宏磊房地产开发有限公司应返还原告湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会代缴的印花税12212.5元、契税977000元，合计989212.5元；三、被告天洁集团湖北置业有限公司和被告咸宁市宏磊房地产开发有限公司应共同返还原告湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会代缴的契税4947272元；四、驳回原告湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会的其他诉讼请求。案件受理费50154元，由被告天洁集团湖北置业有限公司、咸宁市宏磊房地产开发有限公司共同负担。
二审中，当事人没有提交新证据。对当事人二审争议的事�，本院认定如下：根据《中共咸宁市委、咸宁市人民政府关于印发<咸宁市人民政府机构改革实施意见>的通知》（﹝2009﹞13号）精神，设立湖北咸宁经济开发区管理委员会，为咸宁市政府派出机构。2015年2月经省政府批准，更名为咸宁高新技术产业园区管理委员会。高新区管委会的主要职能为：制定开发区招商引资政策，编制招商规划，发布对外招商项目；组织对外招商活动，管理开发区的进出口业务和对外经济技术合作；处理和协助处理开发区的涉外事务；按照权限规定审批区内投资项目，核发相关证件；审批或者申报区内创汇企业、高新技术企业、技术先进型企业，协助区内企业办理各项行政审批事项；按照有关规定和委托权限，负责区内土地规划、征用、开发、利用和管理；负责区内房地产开发、房屋产权、户籍管理；依法管理高新区内的�政、税收、国有资产、环境保护、矿产资源、安全生产和社会治安的工作；领导或者协调有关部门设在开发区的派出机构、分支机构和工作专班的工作。2015年3月5日，高新区管委会根据湖北省政府办公厅《关于开展清理规范税收优惠政策工作的通知》（鄂政办电﹝2015﹞5号）等文件精神以及咸宁市委《关于省委巡视组反馈意见整改落实责任分解方案》要求，责令湖北宏天置业有限公司、咸宁市宏磊房地产开发有限公司、天洁集团湖北置业有限公司务必在2015年3月25日前退还代缴的税金到指定账户。同年3月6日，高新区管委会召开关于退还代缴税金问题的专门会议，形成《商住用地土地清理会议纪要二》，内容如下：1.开发区为参会公司代缴税金以实际发生的为准，如参会公司有异议，请与开发区核对；2.参会公司反映耕地占用税按照合同及相关法律都应由开发区缴纳�不应由参会公司返还给开发区；3.对于代缴的土地出让金及土地交易契税，参会公司一律要返还无异议。天洁置业公司派员参会。同年3月12日，高新区管委会召开关于退还代缴税金问题的专门会议，形成《商业土地清理会议纪要三》，内容如下：1.关于返还代缴土地出让金、税金等都要依法依规，依照省委巡视组的意见办理，各企业应按照省委巡视组的精神抓紧落实整改；2.根据法律法规应该由开发区承担的责任，开发区一定会承担责任，需要和开发区清算的资金一律会清算到位；3.进一步明确整改的时限要求和工作整改要求，务必在2015年3月25日前按整改要求落实到位，否则将追究相关领导责任及相关企业法人以及企业的法律责任。天洁置业公司派员参会。高新区管委会在招商引资或者进行土地定向挂牌出让过程中，通过咸宁市荣盛投资发展有限公司投融资平台，对资金调配和财务管理等财务收支通过该公司财务账目完成。代收、代缴土地出让金、支付借款、代缴税金等所发生支付行为的资金实际上属于高新区管委会管理的国有资金。高新区管委会与宏磊集团公司、天洁集团公司签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》约定了有关优惠条款：一、相关行政性规费、事业性规费、政府各种基金全免；服务性收费由甲方负责协调，给予优惠。二、建设、生产、经营及住户用电、水的增容费一律免缴。三、乙方道路工程建设项目和乙方地块内的基础设施建设、住宅区开发项目所需混凝土均由乙方自行搅拌。四、享受长江产业园的一系列优惠政策和待遇。五、享受咸宁市其他房地产项目所享受的相关优惠政策和待遇。天洁集团公司与宏磊集团公司共同成立了湖北宏天置业有限公司，2007年6月1日湖北宏天置业有限公司取得建设�地使用权并与咸宁市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。2008年10月6日，经股东会决议，湖北宏天置业有限公司分立为天洁置业有限公司和宏磊房地产公司，上述地块的后期土地开发由天洁置业有限公司和宏磊房地产公司实行。高新投资公司为高新区管委会分别为天洁置业有限公司和宏磊房地产公司代缴了印花税、契税等。高新区管委会亦按协议向其交付了该地块。另查明，2017年12月4日，湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会更名为咸宁高新技术产业开发区管理委员会，负责人变更为夏福卿。
本院认为，高新区管委会经湖北省政府批准设立，为咸宁市人民政府派出机构。制定开发区招商引资政策，编制招商规划，发布对外招商项目，组织对外招商活动；按照委托权限规定审批区内投资项目，负责区内土地规划、征用、开发、利用和管理；负�区内房地产开发、房屋产权、户籍管理；依法管理高新区内的财政、税收、国有资产、环境保护、矿产资源、安全生产和社会治安等工作属高新区管委会的主要职能范围。高新区管委会在授权范围内组织企业召开招商引资会议，组织对外招商活动，并在招商引资过程中向企业发布有关地方招商引资的优惠政策及条件，是高新区管委会履行职责的行为。高新区管委会以上述方式向不确定对方或者企业所作出的意思表示，其目的希望不确定对方或者企业能完全接受有关地方招商引资的优惠政策及条件。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理�门实施。结合高新区管委会与宏磊集团公司、天洁集团公司签订的《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》中约定内容分析，宏磊集团公司、天洁集团公司取得土地使用权，作为出让土地受让方应依法定程序进行，高新区管委会以内定“目标地块”及土地价格转让，受让方宏磊集团公司、天洁集团公司在高新区管委会的指导下取得“目标地块”土地使用权。高新区管委会并不具有国有建设用地使用权出让的适格主体，因此，其与受让方宏磊集团公司、天洁集团公司签订《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》不具有国有建设用地使用权出让合同的性质，实质上为高新区管委会与竞买人签订的有关土地出让、转让预备事项与受让人受让后享受有关优惠政策的协议。同时，涉案土地经过了招、拍、挂程序后，由咸宁市国土资源局签订合同将土地出让给湖北宏天置业有限公司，该合同的履行未产生纠纷且已履行完毕。因此，本案案由不属于建设用地使用权出让合同纠纷，结合本案实际定为合同纠纷更为恰当。同时，《湖北省咸宁经济开发区合作开发协议书》是高新区管委会根据咸宁市委市政府会议精神与宏磊集团公司、天洁集团公司经过共同协商后签订的，从合同内容上看，既有道路工程建设项目、土地开发投资的约定，也有优惠条件及政策的约定，并非协议内容全部无效。二审据此认定涉及税收缴纳条款部分无效，原判认定合同全部无效不当，本院予以纠正。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，“国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）。按照规定依�向国有土地使用权受让方收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同生效后可以抵土地价款。任何地区、部门和单位不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入。”对于上诉人认为其应该享受招商引资中税费优惠待遇的上诉理由，本院不予支持。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第二款规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。高新区管委会根据湖北省政府办公厅《关于开展清理规范税收优惠政策工作的通知》（鄂政办电[2015]5号）精神以及咸宁市委《关于省委巡视组反馈意见整改落实责任分解方案》要求，从2015年起多次召开商业土地清理会议，并于同年3月5日致函湖北宏天置业有限公司、宏磊房地产公司、天洁置业公司要求退还代缴的税金。权利人知�或者应当知道权利受到损害之日应从该通知以及省委巡视组反馈意见下发之日起开始计算，高新区管委会于2015年5月10日向一审法院提起诉讼，未超过诉讼时效期间。对于上诉人认为本案已超过诉讼时效期间的上诉理由，本院不予支持。
综上所述，天洁置业公司、天洁集团公司、宏磊房地产公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100308元，由天洁集团有限公司、天洁集团湖北置业有限公司负担50154元，由咸宁市宏磊房地产开发有限公司负担50154元。
本判决为终审判决。
审判长 潘盛礼
审判员 沈朝明
审判员 李 伟
二〇一八年五月二十八日
书记员 杨 锐
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第一项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；