湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂10行终5号
上诉人（一审原告）荆州市顺建工程有限公司，住所地：荆州市江津中路233号。
法定代表人徐敦顺，经理。
委托代理人龙兴生，员工。
委托代理人杨颖，湖北昭信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）荆州市荆州区人力资源和社会保障局，住所地：荆州区荆北路192号。
法定代表人邵纯银，局长。
委托代理人伍章江，工作人员。
委托代理人彭敏，湖北楚都律师事务所律师。
上诉人荆州市顺建工程有限公司（以下简称顺建公司）因劳动行政管理一案，不服荆州市荆州区人民法院（2016）鄂1003行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人顺建公司的委托代理人龙兴生、杨颖，被上诉人荆州市荆州区人力资源和社会保障局（以下简称荆州区人社局）的委托代理人伍章江、彭敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2016年3月4日，刘飞等11人向荆州市荆州区劳动社会保障监察局投诉反映，其在顺建公司做内外墙涂料粉刷工程。施工工地位于荆州市××区马山镇新马花园小区，累计做工941天，小工50天（大工280-300元/天、小工100元/天），共计工资28万元，现分三次已支付6万元，还欠工资22万元整，请求依法追讨工资。荆州市荆州区劳动社会保障监察局当日受理并于2016年3月7日立案。2016年3月8日，荆州区人社局派出执法人员向顺建公司送达了《劳动保障监察调查询问通知书》（荆区人社监询〔2016〕301号），主要载明：向顺建公司调查询问荆州××马山镇新马花园建设项目招用人员、签订劳动合同、支付工资、申报缴纳社保等方面遵守劳动保障法律法规规章的情况。要求顺建公司于2016年3月14日前接受调查询问并提供下列资料：1、单位营业执照、该工程项目经理委托书；2、中标通知书、施工许可证、工程承包合同、工程造价书；3、与招用人员签订的劳动合同书、招用人员名册；4、工资发放单、缴纳工资支付保障金凭证；5、申报缴纳社会保险费凭证（申报单、税票）；6、组织机构代码证。不按本调查询问通知书要求接受调查询问，将依据《劳动保障监察条例》第三十条规定处理处罚。该询问书依法直接送达顺建公司由龙应生签收。2016年3月9日—10日，荆州市荆州区劳动社会保障监察局派出执法人员调查了刘飞等11人及刘赛龙，并制作调查询问笔录，其中刘飞在询问笔录中陈述，其11人通过刘赛龙进入顺建公司工地工作，其11人工资系通过刘赛龙转发的，大约是2014年3月26日进入工地工作，具体工资标准为：刘飞等6人300元/天，李国平等4人280元/天，郭兵100元/天，工资总额共计28万元，已发放6万元，还欠22万元（刘赛龙打有欠条），经其11人多次讨要，顺建公司以公司项目负责人余会昌被抓为由拒绝支付。其中刘赛龙在询问笔录中陈述，余会昌和史作平（荆州皓晖房地产开发投资有限公司的办公室主任）是新马花园项目实际投资人，该项目系二人借用皓晖公司和顺建公司资质，且该二公司系一套班子两块牌子。刘飞等11人是经余会昌和史作平委托我介绍进工地施工的，刘飞不是包工头，是做点工的工人，只拿300元/天工钱，刘飞等11人的总工资为28万元，该款余会昌和史作平都复核后认可，我给刘飞打了28万元欠条，扣除借支的6万元，尚欠22万元（工资欠款明细详见2016年3月10日刘赛龙出具的证明）。2016年3月23日，荆州市荆州区劳动社会保障监察局派出执法人员调查了顺建公司办公室主任龙兴生，其调查询问笔录载明，荆州区人社局已向顺建公司下达了《劳动保障监察调查询问通知书》，但未在规定时间内提供施工项目农民工花名册及工资发放情况相关报表，要求其尽快提供上述资料。同日，荆州区人社局向顺建公司出具《劳动保障监察建议书》（荆区人社监建〔2016〕301号），主要载明：因顺建公司1、未建立农民工花名册；2、未按《劳动保障监察询问通知书》要求在规定时间内提供农民工工资支付报表，现建议1、速核实该项目（新马花园）11名因拖欠工资投诉农民工身份及工作情况认定；2、速核实该项目（新马花园）11名投诉农民工在该工地工作工资数额；3、贵公司务必于2016年3月29日前向荆州市荆州区劳动监察局提供所核实情况。该建议书依法直接送达顺建公司由龙应生签收。2016年3月30日，荆州市荆州区劳动社会保障监察局派出执法人员再次调查了顺建公司办公室主任龙兴生，其调查询问笔录载明，顺建公司无法提供施工项目农民工花名册及工资发放情况相关报表，该公司只认可余会昌为项目负责人，公司没有钱支付工人工资。2016年3月31日，荆州区人社局出具《劳动保障监察限期改正指令书》（荆区人社监令〔2016〕301号），主要载明：经调查，顺建公司未按我局下达《劳动保障监察询问通知书》（荆区人社监询〔2016〕301号）要求提供新马花园相关书面材料。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第七条、《工资支付暂行规定》（劳部发[1994]485号）第六条的规定，根据《湖北省劳动和社会保障监察条例》第二十二条第三款的规定，决定责令你单位提供新马花园建设项目内外墙粉刷班组民工花名册，内外墙班组民工工资支付情况相关书面材料。限你单位在2016年4月10日前把改正情况以书面形式报我单位，逾期不改正或不报送改正情况材料的，将依据劳动保障法律、法规或规章的有关规定进行处理处罚。该改正指令书已依法直接送达顺建公司签收。2016年4月18日，顺建公司向荆州区人社局出具《关于荆州区人社令字〔2016〕301号限期改正指令书的回复》，主要载明：因新马花园项目负责人余会昌已在荆州看守所监押近一年，无法核实班组农民工工资实际情况，现正积极委托律师会见余会昌核查工程实际情况，待核实后及时与荆州区人社局沟通。2016年4月20日，荆州市荆州区劳动保障监察局向顺建公司出具《劳动保障监察处理告知书》，主要载明：由于你公司一直未按规定提供农民工花名册及工资发放情况的相关书面材料，我局将依据《关于进一步做好拒不支付劳动报酬案件查处衔接工作的意见》的通知（鄂人社发〔2014〕39号）第八条“行为人拒绝提供或者逾期不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，人力资源和社会保障行政部门可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定”之规定，依法确认你单位拖欠农民工工资数额，并责令你单位按时足额支付。如逾期不支付，将依据《劳动保障监察条例》第二十六条第一款规定，指令你单位按照应支付金额的50%以上一倍以下标准向劳动者加付赔偿金。同时可并处2000元以上2万元以下罚款。引发严重影响公共秩序事件的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。现以公示方式告知：你公司涉嫌拖欠刘飞、李国平等11名新马花园项目施工内外墙粉刷班组农民工2014年3至7日期间工资，共计22万元整。你公司如有异议，请在接到本通知书3个工作日内，携带有关证据材料向我局作出陈述和申辩，逾期未能提出陈述或者申辩的，视为放弃陈述和申辩的权利。同日该告知书已依法直接送达顺建公司签收。2016年4月26日，顺建公司向荆州区人社局出具《关于荆州区《劳动保障监察处理告知书申辩回复》，主要载明：提出异议陈述1、未见双方合同；2、未见发包人签字手续；3、整个项目内外墙涂料总价二十多万，工资占二十多万可信吗？4、我公司律师近期与当事人余会昌见面核实。2016年4月27日，荆州区人社局出具《劳动保障监察限期改正指令书》（荆区人社监令〔2016〕301号），主要载明：经调查，顺建公司在荆州××马山镇新马花园项目建设中，拖欠刘飞等11名农民工自2014年3月至2014年7月间工资共计22万元整。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第（一）项、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项的规定，决定责令你单位自本指令书送达之日起十日内，支付刘飞等11名农民工在该工地被拖欠的全部劳动报酬，逾期不支付，将依据以上条款之规定，责令你单位按照应支付金额的50%以上一倍以下的标准向劳动者加付赔偿金。限你单位在2016年5月9日前把改正情况以书面形式报我单位，逾期不改正或不报送改正情况材料的，将依据劳动保障法律、法规或规章的有关规定进行处理处罚。同日该改正指令书依法直接送达顺建公司，该公司拒收。2016年4月28日，该改正指令书依法在顺建公司住所地以张贴方式送达（现场拍照）。另查明，顺建公司具有国家安全生产许可证、建筑业企业资质证书。2012年7月17日，顺建公司与荆州市皓晖房地产开发有限公司签订建设工程施工合同，主要约定：由其承包新马花园1-4号楼土建装饰安装工程。2012年9月20日，该工程取得建筑工程施工许可证。
一审法院认为：依据《中华人民共和国劳动法》第九条第二款“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”《劳动保障监察条例》第三条第一款“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”以及该条例第十条第四项“依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”的规定，荆州区人社局具有对本辖区内违反劳动法律、法规的行为进行查处的法定职权。荆州区人社局下属单位荆州市荆州区劳动保障监察局在接到当事人的举报信息后，立案并开展调查工作。荆州区人社局根据调查作出的《劳动保障监察限期改正指令书》（荆区人社监令〔2016〕301号），认定顺建公司在荆州××马山镇新马花园项目建设中拖欠刘飞等11名农民工自2014年3月至2014年7月间工资共计22万元的事实清楚，证据充分。刘飞等11名农民工系是经余会昌和史作平委托刘赛龙介绍进工地施工的，余会昌作为顺建公司项目经理将工程承包给刘赛龙。根据湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省公安厅联合下发的《关于进一步做好拒不支付劳动报酬案件查处衔接工作的意见》（鄂人社发［2014］39号）第四条“建筑施工企业将工程分包给具备用工主体资格的单位，该承包单位拖欠劳动报酬的，人力资源和社会保障行政部门应责令该承包单位支付劳动者的劳动报酬。工程实际承包人不具备用工主体资格，而是采取借用资质、挂靠等方式，以具备用工主体资格单位的名义承揽工程，承包人拖欠劳动报酬的，人力资源和社会保障行政部门应责令出借资质、被挂靠的具备用工主体资格的单位支付劳动者的劳动报酬”之规定，顺建公司应对刘飞等11名农民工承担用工主体责任。现顺建公司拖欠劳动者工资的行为已经违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条第（一）项和《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项的规定，荆州市人社局责令其限期支付劳动者的报酬并无不当。《劳动保障监察条例》第十九条规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。荆州市荆州区劳动保障监察局所作的《劳动保障监察限期改正指令书》（荆区人社监令〔2016〕301号），是行政处理和行政处罚前的行政命令行为，是行政处理和行政处罚前的阶段性过程行为，《劳动保障监察条例》中并未要求行政机关在作出责令改正决定时要告知当事人的诉权，故荆州区人社局在作出的责令改正决定书中未告知当事人诉权的行为，没有违反法定程序。此外，针对庭审中顺建公司诉称拖欠工资额28万元与事实不符问题，荆州区人社局在查处调查期间通过农民工工资表、证明材料、询问笔录等证据为证，特别是刘赛龙出具的证明亦证明了工资欠款明细，顺建公司现有证据不足以推翻荆州区人社局对拖欠工资额的认定。综上所述，顺建公司的诉讼理由不能成立，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告荆州市顺建工程有限公司要求确认被告荆州市荆州区人力资源和社会保障局关于原告拖欠农民工工资的劳动监察行为违法，并撤销其荆区人社监令〔2016〕301号《劳动保障监察限期改正指令书》的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告顺建公司负担。
上诉人顺建公司上诉称：一、本案实质是工程结算纠纷而不是劳动报酬纠纷，原审认定事实错误，适用法律不当。涉案新马花园外墙粉刷工程是项目负责人之一余会昌以包工包料的形式发包给刘赛龙施工。刘赛龙却唆使刘飞等11名农民工以讨薪的方式讨要全部工程款。被上诉人未尽到认真审查、严格执法义务，对本案错误定性。二、被上诉人对工资的认定严重缺乏事实和法律依据。1、被上诉人收集的所有证据均没有上诉人员工的签字。工资表是农民工自己事后单方面作出。2、被上诉人提交的询问笔录表明刘赛龙仅为11名农民工的介绍人，而被上诉人和一审法院却采信了由刘赛龙出具的欠条作为上诉人拖欠工资的依据，既自相矛盾又违背常理。3、鄂人社发〔2014〕39号文件第八条规定“可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定”，其文义是指有效证据、充分证据，并不是不加审查作出认定，但被上诉人却机械理解为只要劳动者提供的证据就一律作为认定工资的依据，属适用法律错误。4、根据施工图纸和现场勘察，湖北首信工程造价事务有限公司按照《湖北省房屋建筑与装饰工程消耗量定额及基价表》确定的项目和标准，鉴定该外墙粉刷工程项目造价为253689.64元。但被上诉人却认定仅工资一项就高达28万元，明显不当。三、被上诉人行政行为程序违法。被上诉人于2016年4月20日作出的《劳动保障监察处理告知书》和2016年4月27日作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，对工资额作出了具体的认定和裁断，对当事人权利有了直接的影响，当然应当告知当事人救济途径。其辩称该行为只是行政处罚行为过程中的一个内部流程，不具有可诉性的观点显然与现代行政理念和行政诉讼规则相悖。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人荆州区人社局答辩称：一、答辩人作出的相关行政行为是依法行使法定职权。答辩人对本辖区违反劳动保障法律法规行为进行查处是答辩人的职权。11名农民工向答辩人投诉，要求被答辩人支付劳动报酬，答辩人应当依法受理。二、答辩人做出的相应行为适用法律正确，认定事实清楚。1、答辩人认定被答辩人拖欠农民工工资定性清楚。从查明事实看，被答辩人是工程的总发包方，涉及的11名农民工是以拿工资报酬付出劳务的工人。根据国务院办公厅国办发明电〔2010〕4号通知、鄂人社发〔2014〕39号四部门通知以及荆州市人民政府荆政规〔2015〕9号文件的相关规定，荆州市顺建工程有限公司作为工程分包或挂靠方，在承包人拖欠劳动报酬时，其应为清偿农民工工资的主体责任单位。2、答辩人认定被答辩人拖欠农民工20多万元劳动报酬事实清楚。答辩人受理农民工投诉后，进行了调查取证，且已向法院提交。在作出相应行政行为时，告知了被答辩人，被答辩人拒不理睬，放弃了其应有的权利，应承担不利的法律后果。三、答辩人做出的《劳动保障监察限期改正指令书》，只是答辩人行政处罚过程中的一个内部流程，根据最高人民法院法办〔1998〕69号的解释不具有强制执行力，不具有可诉性。四、被答辩人在答辩人做出行政行为后，经过了劳动仲裁和一审、二审诉讼，从结果来看，22万元的劳动报酬得到了认定。综上，一审判决适用法律正确，认定事实清楚，作出的判决合理合法，被上诉人上诉没有法律依据，应予以驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人荆州区人社局具有对本辖区内违反劳动法律、法规的行为进行查处的法定职权。被上诉人荆州区人社局于2016年4月27日作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，其实质是延续2016年4月20日对上诉人顺建公司作出《劳动保障监察处理告知书》之后的一个行政处理行为。被上诉人立案受理11名农民工投诉后，依次对上诉人作出了《劳动保障监察调查询问通知书》、《劳动保障监察建议书》、《劳动保障监察限期改正指令书》、《劳动保障监察处理告知书》和此次《劳动保障监察限期整改指令书》，从其在调查过程中所采集的证据来看，此次《劳动保障监察限期整改指令书》认定的事实基本清楚。虽然在该指令书中未告知上诉人顺建公司相关复议、诉讼的权利，但鉴于其已经提起行政诉讼，其诉讼权利已实际享有，故不认为被上诉人荆州区人社局因程序方面的瑕疵导致整个具体行政行为的违法。
被上诉人荆州区人社局认定上诉人顺建公司拖欠农民工工资事实清楚，从充分保护农民工的合法权益角度出发，一审法院判决驳回上诉人顺建公司的诉讼请求正确。由于本案所涉及的11名农民工都是在上诉人顺建公司承包的工地上打工，无论上诉人是委托刘赛龙介绍农民工进场工作，还是将承包工程的内外墙粉刷工作非法发包给刘赛龙，都应由其支付拖欠的农民工工资。因此，被上诉人荆州区人社局指令上诉人顺建公司限期支付拖欠的11名农民工工资正确。由于上诉人在被上诉人对其拖欠11名农民工工资案件的查处过程中，一直未予积极配合，提供相应的证据材料，也未在接到《劳动保障监察处理告知书》规定的期限内提出申辩，故被上诉人根据其调查材料并依据湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省公安厅联合下发的《关于进一步做好拒不支付劳动报酬案件查处衔接工作的意见》（鄂人社发〔2014〕39号）第八条：“行为人拒绝提供或者逾期不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，人力资源和社会保障行政部门可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。”的规定，在《劳动保障监察限期整改指令书》中对上诉人欠付工资数额直接作出认定并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人荆州市顺建工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 阳
审判员 盛 千
审判员 孙开炎
二〇一七年三月二日
书记员 王文娟