广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终150号
上诉人（原审被告）佛山市南海区国土城建和水务局，住所地佛山市南海区桂城天佑三路1号。
法定代表人陈绍文，局长。
委托代理人梁炳辉，该局工作人员。
委托代理人李蔚汉，广东科韵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）何国全，男，汉族，1981年8月17日出生，住佛山市南海区。
委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。
原审第三人邝桐景，男，汉族，1967年10月10日出生，住佛山市南海区。
上诉人佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）因被上诉人何国全诉其行政强制纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：位于佛山市南海区桂城南约岗圩（综合商场）权利证号0276960的商铺由邝桐景通过司法拍卖所得，至今未办理过户手续。邝桐景在取得上述建筑物后，在该建筑物上盖搭建雨棚。2017年8月12日，邝桐景与何国全签订一份租赁合同，合同约定邝桐景将佛山市南海区桂城南约岗圩（综合商场）权利证号0276960的商铺出租给何国全使用，月租金11700元。合同签订后何国全进场进行装修。邝桐景已收取何国全2017年8月20日至2017年9月19日的租金11700元，之后租金何国全未向邝桐景缴纳。庭审中，何国全表示所承租的商铺并不在案涉搭建雨棚覆盖的范围。
2017年7月14日，南海国土局在巡查发现，案涉商铺在原房屋上盖正在加建大型雨棚，改变了建筑物原有结构及外立面，且现场相关施工人员未�出示有关报建审批手续。当天南海国土局对上述行为进行立案审理，立案后当天南海国土局通过留置送达的方式向“南海区桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”送达《责令停止建设行为通知书》、《询问调查通知书》，送达时有佛山市南海区桂城供销社法定代表人梁鸿骥见证，与此同时，南海国土局在案涉商铺门口张贴《责令停止建设行为通知书》、《询问调查通知书》。2017年8月15日，南海国土局向佛山市南海区桂城街道南约股份合作经济社发出《询问调查通知书》，后该经济社发出《情况说明》表示案涉物业并非经济社属地范围，对其权属及经营行为并不知情。2017年8月25日，南海国土局向“桂城街道天佑六路南约牌坊侧原桂城供销社地块建筑物所有人/使用人”发出《实施行政强制措施告知书》，告知书中载明告知当事人的相关陈述、申�的权利，由于现场未找到当事人，该告知书采取留置送达。2017年8月29日，南海国土局作出《查封施工现场决定书》，决定书载明当事人：南海区××街道××牌坊侧原供销社地块建筑，在未取得《建筑工程规划许可证》的情况下，在南海区××街道××牌坊侧建设大型雨棚。南海国土局于2017年7月14日对当事人作出责令立即停止建设的通知书，至今当事人仍继续在违法抢建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，决定查封位于南海区××街道××牌坊侧（原桂城供销社）的违法建设施工现场。查封期限为30日。该决定书通过留置方式张贴案涉建筑物门口。后南海国土局在何国全所承租的商铺门闸上张贴了封条。
2017年9月28日，南海国土局针对“南海区桂城街道天佑六路原桂城供销社地块建筑物所有人/使�人”发出《解除查封施工现场通知书》，解除对案涉施工现场的查封，南海国土局再次通过留置送达方式送达。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、粤府[2003]41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》以及南府[2011]175号《关于印发〈佛山市南海区实施相对集中行政处罚权规定〉的通知》、南机编[2014]28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》的规定，南海国土局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。南海国土局以涉案建筑物未办理相关规划审批手续的情况下搭建大型雨棚为由，对何国全所承租的商铺采取张贴封条方式进行查封，南海国土局的查封行为导致何国全无法正常使用租赁物，对何国全的权利造成了影响，故何国全有权提起诉讼，其起诉符合《中华人民共和�行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。
南海国土局仅认定了搭建雨棚的行为违法，故其实施的查封措施仅应针对违章搭建的雨棚进行。何国全承租的商铺不属于违法搭建的范围，根据《中华人民共和国行政强制法》第五条、第二十三条的规定，南海国土局不应当对何国全所承租的商铺一并查封即在商铺门上张贴封条。南海国土局上述行为导致何国全无法正常使用涉案商铺，损害其合法权益。南海国土局对何国全所承租的涉案商铺作整体查封违反法律规定，鉴于案涉商铺已被解封，故何国全主张确认南海国土局查封措施违法法院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十五条的规定，南海国土局的违法行为导致何国全无法正常使用涉案商铺，应赔偿何国全的租金损失。从何国全提供的租赁合同及收款收据可�证实涉案商铺的月租金为11700元，南海国土局的查封期限为30天，为此应向何国全支付租金损失11700元。何国全关于后续租金损失的损失请求，缺乏事实依据，不予支持。关于经营损失何国全未提供任何证据佐证，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项第（一）款、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，判决：一、确认南海国土局对何国全承租位于佛山市南海区桂城南约岗圩（综合商场）商铺（权利证号0276960、面积约97.52平方米）的查封措施的行为违法；二、南海国土局应于判决发生法律效力后五日内向何国全赔偿损失11700元；三、驳回何国全的其他诉讼请求。
上诉人南海国土局上诉称：一、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，违法建设案件中查封对象应为“施�现场”整体而非仅限于违法建筑物本身。1.《中华人民共和国城乡规划法》作为调整建设活动的特别法，与主要调整行政强制的设定与实施的《中华人民共和国行政强制法》的调整内容不同，二者对于查封对象的规定不同在于：前者查封的对象为“施工现场”整体，后者查封的对象仅为违法行为发生的一般“场所”。“施工现场”本身属于建筑术语，其所指代的是建设活动中一切能够进行施工工作的地域。相对于其他民事法律行为，建设活动在空间上、地域上更为广阔，因此《中华人民共和国城乡规划法》将与建设行为存在牵连的、属同一建设活动且地理上处于同一位置的整体作为查封对象，而非特指某一具体的不动产单体。本案中，上诉人系依据《中华人民共和国城乡规划法》作出查封决定，并对整个与违法搭建雨棚相关的施工现场进行查封，包括人员进出的通�、雨棚搭建所依附的建筑等，而非针对雨棚本身进行查封。根据上诉人一审提交的证据材料可反映出，建筑群外围由各个商铺环绕，内部中空。各商铺虽然分属不同的建筑物且其本身不一定具有违法性，但正由于各个商铺作为雨棚的基底建筑且为施工现场提供进出的可能，故此相关的商铺在客观上存在查封的必要性；2.实施查封施工现场目的在于制止违法建设行为、控制违法建设面积加大。如前述，涉案建筑群系由多个商铺环绕组成，其存在多个出入口，而施工人员进出以及建筑物料的运输则主要由“韵馨蛋糕”商铺进出，因此上诉人在实施查封行为时主要于该商铺门前放置水泥墩，并对其他商铺门口张贴封条，以防违法施工人员借用其他商铺作为通道继续进行施工行为。因此，查封涉案商铺在客观上具有合法性、合理性，上诉人并不违反强制标的有限的原则。二、被上诉人何国全所承租的商铺位于雨棚的覆盖面积之内。一审庭审中，被上诉人与原审第三人邝桐景确认涉案商铺即为原药房经营者所承租的位置。根据上诉人提交的对案涉搭建雨棚的《测绘报告》可反映出，原药房经营者所承租的商铺即为《测绘报告》中的“D建筑”（仁参缘大药房），该商铺大部分面积处于雨棚的覆盖范围之下。三、被上诉人并未充分举证证明已向原审第三人支付租金。根据被上诉人提供的租赁合同反映，相关押金及租金的支付均以银行转账的方式支付。然而庭审中上诉人自述该笔租金通过现金方式交付予原审第三人，并由原审第三人出具收据。此举显然与合同约定不符，该收据的真实性存疑。综上，请求二审法院撤销原审判决第一项、第二项；依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上�人何国全辩称，1.《中华人民共和国城乡规划法》所称的施工现场，特指现场并不包括建筑物的整体；2.被上诉人承租的商铺没有在雨棚的覆盖范围；3.被上诉人在一审提交的合同、收据，证明被上诉人交过租金，且原审第三人邝桐景亦已确认；4.上诉人南海国土局的原行政行为程序违法，没有依《中华人民共和国行政处罚法》向被上诉人送达查封决定书，查封现场亦没有经过政府批准，实体违法。涉案雨棚不是搭建，而是维修。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人邝桐景二审期间表示对原审判决没有意见。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为:根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，上诉人南海国土局作为县级人民政府城乡规划主管部门，有对辖区内违法�设工程调查处理并采取查封等强制措施的职权，对于其行政主体资格，本院予以确认。
本案的争议焦点在于上诉人南海国土局对被上诉人何国全承租的商铺采取的查封措施是否违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第二十三条规定:“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”本案中，上诉人认为涉案建筑物未办理相关报建审批手续违法建设大型雨棚，而查封被上诉人承租的商铺。经查，上诉人在本案中并未提交关于被上诉人是雨棚建设者的证据，而仅因被上诉人承租的商铺在雨棚覆盖范围下并作为雨棚的基底建筑及其商铺可以通往雨棚施工现场，而查封该商铺。即上诉人对于被上诉人是否违法搭建雨棚的实施者，被上诉人承租的商铺与雨棚是否有实际关联等情况均未查清。在事实不明的情况下，上诉人仅仅依据商铺与雨棚存在客观地理依附而查封被上诉人承租的商铺，与上述法律规定不符。同时，《中华人民共和国行政强制法》第五条第一款规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。”即行政主体实施行政强制时应遵循比例原则平衡公私权益，实施行政权力及采取行政强制措施、追求公共利益实现时，应考虑个体权利的保护，而不能为了纠正违法行为，而损害他人的合法利益。本案中，上诉人基于被上诉人承租的商铺可以通往施工现场而在其门上张�封条，此举虽然可以阻止雨棚施工人员由此进入现场施工，但亦必然造成被上诉人无法正常利用商铺，损害被上诉人的合法权益。如上文分析，上诉人查封被上诉人商铺的行为，违反了行政强制应遵循的比例原则，不具适当性。故原审法院确认上诉人的查封措施违法，处理正确，本院予以维持。
赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；。”根据上述规定，行政机关违法对财产采取查封行政强制措施侵犯受害人财产权的，应赔偿损失。本案中，被上诉人何国全的商铺租金为11700元／月，被查封30天，原审判决据此确定上诉人南海国土局因实施违法查封强制措施造成被上诉人经济损失应向其赔偿11700元，处理正确，本院予以维持。上诉人提出未有充分证据证实被上诉人已支付租金。经查，根据被上诉人与原审第三人邝景桐签订的租赁合同可知，被上诉人从202017年8月20日起开始承租涉案商铺，而上诉人系于2017年8月29日查封上述商铺。由此可见，上诉人的查封行为造成了被上诉人在租赁期间无法正常使用商铺。而鉴于被上诉人负有支付租金的合同义务，无论上述期间的租金是否已经完成支付，其与原审第三人之间的合同之债均已经发生，即租金损失已经实际产生，上诉人均应赔偿以上损失。故上诉人的该主张理据不足，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。原审判决处理正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市南海区国土城建和水务局负担。
决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
审 判 员 黄春英
二〇一八年四月十二日
法官助理 邓明锋
书 记 员 黄晓琳