广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终1873号上诉人（原审原告）：姚家辉，男，1953年12月20日出生，汉族，住重庆市江津区。被上诉人(原审被告)：广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区府前路*号。法定代表人：温国辉，市长。被上诉人(原审被告)：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**号。法定代表人：彭高峰，主任。被上诉人(原审被告)：广州市花都区狮岭镇人民政府。住所地：广东省广州市花都区狮岭镇政府大楼。法定代表人：吴勐，镇长。上诉人姚家辉因诉被上诉人广州市人民政府（以下简称广州市政府）、广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州土规委）、广州市花都区狮岭镇人民政府（以下简称狮岭镇政府）请求确认行政行为违法纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第419号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2000年10月26日和同年11月2日，原告姚家辉与广州市花都狮岭镇合成泮塘经济合作社（以下简称泮塘经济社）签订了土地承包合同，承包了该社101亩土地，2003年9月该承包土地被征用。2004年7月9日，原告与泮塘经济社签订《协议合约》，记载：“泮塘经济社发包给姚家辉种的101亩地，在2003年9月1日已全部给国家征用，现双方就青苗补偿款和土地承包款双方达成和解议案：……”按照该协议约定，泮塘经济社于2004年7月16日支付原告青苗补偿款151580元。同年10月，原告以该《协议合约》违背其真实意思表示属无效民事行为为由，向广州市花都区人民法院提起民事诉讼，该院判决驳回了姚家辉的诉讼请求。姚家辉不服提起上诉，广州市中级人民法院作出（2005）穗中法民一终字第1565号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2004年10月，原告向被告广州市政府提出申请，请求出示涉案土地的征地公告、补偿方案以及确认其与泮塘经济社签订的《协议合约》是否合法等。2005年1月27日，原告起诉广州市政府不予答复并赔偿，广州市越秀区人民法院于2005年4月20日作出（2005）越法行初字第100号行政判决，判令广州市政府应对原告的申请作出处理并予以答复。广州市政府不服提起上诉，广州市中级人民法院作出（2005）穗中法行终字第266号行政判决，驳回上诉，维持原判。此后，原告主张自其承包土地被征用后，其以各被告在土地征用过程中存在失职行为，没有对其青苗补偿费进行登记等未履行法定职责，造成其损失为由，先后于2003年9月19日、2007年6月4日、7月5日、9月20日向被告广州市政府、广州市国土资源和房屋管理局花都分局（以下简称花都国土房管局）、狮岭镇政府提出请求，要求确认其未公开土地征用的文件，未履行法定职责违法，导致其承包土地的青苗补偿费受到损失，均未得到上述机构的确认。被告下属机构花都国土房管局确认已于2007年9月26日向原告作出了信访复函，答复其信访的青苗补偿费问题已经解决。2009年，原告姚家辉起诉广州市政府、原广州市国土资源和房屋管理局、原花都国土房管局，要求行政赔偿。广州市中级人民法院于2009年8月7日作出（2009）穗中法行初字第30号行政裁定，以原告主张被告未履行法定职责导致其经济损失的行为是否违法未经确认为由，裁定驳回姚家辉的起诉。姚家辉不服，向广东省高级人民法院提起上诉，该院于2009年12月23日作出（2009）粤高法行终字第224号行政赔偿裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。现原告于2015年7月24日向广州市中级人民法院提起本案诉讼，请求：1.确认被告征用原告承包耕地不发公告，不责令征地单位补偿原告承包地青苗、附着物和可期待收入的行政行为违法；2.因被告违法征用土地行为导致征地单位未对原告承包地农场花椒、枝子的可期待收入、青苗和附着物共计18643200元损失予以补偿和自征地之日起拖欠补偿款的利息35235648元，共计53878848元，判决被告给予原告行政赔偿。原审法院经审理认为，首先关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，原告姚家辉承包的土地在涉案征收范围内，涉案土地征收行为对其权利义务产生了实际影响，原告与涉案土地征收行为存在法律上的利害关系，具有本案的原告主体资格。被告广州市政府、广州土规委以原告姚家辉与泮塘经济社签订的《土地承包合同书》未获狮岭镇政府批准为由，主张原告不是涉案土地的合法承包者故不具有本案原告资格的意见缺乏理据支持，不予采纳。关于本案被告主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《广东省实施办法》第三十二条规定：“国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告。市、县人民政府在被征收土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。……（四）确定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。……”本案中，被征用的涉案地块位于花都，涉案地块的征用、补偿等事项应由被告广州市政府组织实施。根据被告广州土规委下属机构原花都市国土房产管理局与原花都市狮岭镇合成村民委员会签订的《征用土地补偿协议书》可知，原花都市国土房产管理局是具体征地补偿方案的实施主体。因此，广州市政府及广州土规委均是本案的适格被告。而狮岭镇政府与涉案征地行为没有直接联系，不是本案的适格被告。关于原告的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，涉案土地的征收发生在2003年9月，原告至迟应当在其2004年7月9日与泮塘经济社签订《协议合约》时知道前述事实，原告于2015年7月24日才向原审法院提起诉讼，要求确认涉案征地行为违法并赔偿损失，已远远超过了六个月的法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉期限超过法定期限且无正当理由的；……”的规定，应依法驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告姚家辉的起诉。姚家辉不服原审裁定，向本院提起上诉，主要理由是：被上诉人在原审庭审中没有出示证据证明姚家辉与泮塘经济社签订《协议合约》时，姚家辉怎样知道或应当知道被诉具体行政行为的内容以及知道起诉时间，未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据。上述《协议合约》是泮塘经济社乘人之危、强行索要姚家辉钱财的情况下要姚家辉签字的，征地主体不明确，是被上诉人在作出具体行政行为后或在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为证明其行为合法的证据。虽然涉案征地行为发生在2003年9月，但被上诉人拒不告知姚家辉其作出的具体行政行为，也不告知姚家辉起诉时间，姚家辉不知道被上诉人作出的具体行政行为，也不知道起诉时间。姚家辉不可抗拒政府行政行为是客观事实，这也是姚家辉耽误起诉期限不可抗拒的正当理由，责任应由被上诉人承担。该案发生后，姚家辉立即多次不断向法院起诉，而法院对本案始终不进入行政赔偿司法程序，耽误了其起诉期限，给其造成严重经济和时间损失，责任应由法院承担。原审裁定认定事实的主要证据不足，适用法律错误，违反法律规定。请求二审撤销原审裁定，改判支持姚家辉在原审中提出的全部诉讼请求。被上诉人广州市政府、广州土规委、狮岭镇政府二审均未提交答辩意见。本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案是请求确认行政行为违法纠纷，二审争议焦点是姚家辉提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”本案中，双方当事人提供的证据材料足以证明，姚家辉承包的涉案土地在2003年9月就已被征用，姚家辉已于2004年7月9日与发包方泮塘经济社签订了《协议合约》，且泮塘经济社也按照上述协议约定于2004年7月16日向其支付了青苗补偿款。姚家辉以该协议违背其真实意思表示属无效民事行为为由提起的诉讼请求，已被人民法院生效民事判决予以驳回。姚家辉至迟在签订该协议时就已经知道或者应当知道上述征地事实，其到2015年7月24日才向原审法院提起本案诉讼，要求确认涉案征地行为违法并赔偿损失，早已超过2年的法定起诉期限。故原审裁定驳回姚家辉的起诉并无不当，本院依法应予以维持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。姚家辉的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一六年十二月二十二日书记员  温 瑜