广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终544号
上诉人（一审原告）容县黎村镇太平村村尾队。
诉讼代表人李加龙，队长。
委托代理人金耀瑜，容县容州镇法律服务所法律工作者。
委托代理人李植杰，男，住容县。
上诉人（一审第三人）容县黎村镇珊萃村五七队。
诉讼代表人覃方炎，代理队长。
委托代理人覃耀人，广西鹏越律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）容县人民政府，地址：容县容州镇北门街87号。
法定代表人李唐明，县长。
委托代理人许植妙，容县人民政府法制办公室主任。
委托代理人黄建林，容县国土资源局干部。
被上诉人（一审被告）玉林市人民政府，地址：玉林市玉东大道1号城东办公大楼。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人姚波，玉林市法制办公室科长。
委托代理人罗广秋，玉林市法制事务所干部。
一审第三人广西壮族自治区容县公路管理局，地址：容县容州镇城南大道33号。
法定代表人窦春林，局长。
委托代理人郑春海，容县公路局副局长。
委托代理人谢发文，容县。
上诉人容县黎村镇太平村村尾队（以下简称村尾队）、容县黎村镇珊萃村五七队（以下简称五七队）因与容县人民政府、玉林市人民政府、广西壮族自治区容县公路管理局（以下简称容县公路局）土地行政登记及行政复议纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人村尾队诉讼代表人李加龙及委托代理人金耀瑜、李植杰，上诉人五七队诉讼代表人覃方炎及委托代理人覃耀人，被上诉人容县人民政府出庭应诉负责人苏澎副县长及委托代理人许植妙、黄建林，被上诉人玉林市人民政府委托代理人姚波、罗广秋，一审第三人容县公路局委托代理人郑春海、谢发文到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：涉讼土地称为书房坪，位于容县容信公路珊萃大桥桥头旁。1962年7月27日黎村公社太平生产大队管理委员会与容县公路段补签订有《黎村公社太平大队出卖房屋给容县公路段合约笺》（以下简称1962年《合约笺》）一份，主要内容为：黎村公社太平大队在1960年春将平岭庙一间及屋背旱地两坵卖给道班使用，由于当时签订的合约遗失，故补签一份合约。1988年11月26日容县公路段黎村道班向容县人民政府提交土地登记申请书和《合约笺》，申请对涉讼土地进行发证，容县人民政府经审核于1989年10月30日给容县公路段黎村道班颁发了容国用（89）字第040101号国有土地使用证（以下简称1989年土地证），将涉讼土地登记给容县公路段黎村道班使用。1989年土地证登记的用地面积为650.52平方米，涉讼土地东面及南面登记为五七队山场。由于容县公路段黎村道班更名为容县公路局黎村养护站，2003年6月容县公路局黎村养护站就涉讼土地向容县人民政府申请变更登记，容县人民政府审查发现1989年土地证面积计算错误，便将涉讼土地面积变更为685.140平方米，于2003年6月13日给容县公路局黎村养护站颁发了容国用（2003）第040101号国有土地使用证（以下简称2003年土地证）。村尾队不服，向玉林市人民政府申请行政复议，玉林市人民政府于2015年6月14日作出玉政复决字[2015]第30号行政复议决定书（以下简称30号复议决定），维持2003年土地证。村尾队仍不服，诉至法院，请求撤销2003年土地证。
另查明：涉讼土地自1975年起由容县公路局安排作为道班办公用地一直由道班（或养护站）管理使用至今，对于容县公路局前述下属机构长期管理使用涉讼土地时间近四十年，村尾队和五七队一直未提出过异议，直至2014年发生纠纷。村尾队与五七队均主张涉讼土地于1975年以前属于其各自所有，但村尾队与五七队各自均不能提供确实的有证明效力的证据证明各自的权属主张。《用地协议书》只能证明五七队发包涉讼土地给潘业都使用，不能证明五七队将涉讼土地发包给他人使用是合法的并且没有侵犯他方的土地所有权，不能排除其发包行为的违法性，并且容县公路局于2013年知情后即提出异议。潘业都将2003年土地证颁发情况和容县公路局与潘业都签订了《公路用地出租合同》的承租情况告知了五七队，但五七队一直未向公路局主张权利。在诉讼中,容县人民政府主张涉讼土地是用另外地方的平岭庙土地互换而来，但容县人民政府对其此主张不能提供确实的证据证明。
玉林市中级人民法院一审认为：2003年土地证登记的土地面积已与1989年土地证登记的土地面积不相同，两者所承载的法律上的权利义务关系已经不尽相同，因此应以颁发2003年土地证行政行为作出的时间确定村尾队提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限。颁发2003年土地证行政行为的时间为2003年，此时间距村尾队提起本案行政诉讼的时间并没有超过容县人民政府辩称的20年，因此对容县人民政府关于村尾队提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限的主张，不予支持。村尾队对自己关于涉讼土地为村尾队所有，2003年土地证的颁发损害了村尾队的合法权益的主张负有举证责任。村尾队负有举证证明涉讼土地曾为村尾队所有并且现在仍应为村尾队所有的责任，完成了这个举证责任村尾队才能证明2003年土地证的颁发损害了村尾队的合法权益，村尾队关于撤销2003年土地证和30号复议决定的诉讼请求才可能得到支持。如果村尾队不能提供确实证据证明涉讼土地曾为村尾队所有并且现在仍应为村尾队所有，则村尾队关于2003年土地证的颁发损害了村尾队的合法权益理由就不成立，对村尾队关于撤销2003年土地证和30号复议决定的诉讼请求就不应予以支持。经审查，村尾队不能完成前述其负有的举证责任。村尾队提供的证据由于真实性或关联性不具备，因而不具有证明村尾队诉讼主张理由成立的效力，故村尾队的诉讼请求不能支持。五七队所负的举证责任和所提供证据的证明力与村尾队的相同，因而五七队的诉讼主张亦不能支持。由于村尾队无法举证证明2003年土地证的颁发损害了村尾队的合法权益，所以即使2003年土地证的颁发可能存在不合法的情形，亦不因此支持村尾队的诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回村尾队的诉讼请求。
上诉人村尾队上诉称：1、1962年《合约笺》中出卖的土地为平岭庙，非涉讼土地；2、一审法院对村尾队提交的部分证人笔录没有进行认定，且举证责任分配不公；3、涉讼土地是村尾队的集体土地，是公认的历史事实，容县公路局建黎村道班时是向村尾队借地；4、五七队提供的证据不能证明涉讼土地属其所有。其提供的2015年11月14日《证明》没有经办人签名，书房曲田坵图与本案无关联性，仅证明书房曲与书房坪是地邻关系，林权证只证明上诉人山林地与五七队山林地是地邻关系。涉讼土地在书房坪，不在五七队的林地范围；5、容县人民政府颁发2003年土地证时未向村尾队调查核实土地权属情况，未通知村尾队到现场指认相邻界线，程序违法。请求：1、撤销一审判决；2、支持上诉人的一审诉讼请求。
上诉人五七队上诉称：1、1962年《合约笺》与涉讼土地没有关联性；2、一审法院举证责任分配错误，违反了行政诉讼举证责任倒置的原则；3、容县人民政府在地籍调查中未通知土地使用者到场指界，也没有公告，其颁发2003年土地证的行政行为程序违法；4、容县公路局建黎村道班时，是向五七队借的涉讼土地。自公路局弃用之后，涉讼土地由五七队管理至今，村尾队从未提出异议。村尾队没有权属凭证证明涉讼土地归其所有；5、玉林市人民政府的证据只能证明30号复议决定立案受理程序合法，不能证明复议决定合法。请求：1、撤销一审判决；2、撤销30号复议决定；3、确认容县人民政府作出1989年土地证的颁证行为无效；4、确认容县人民政府作出2003年土地证的颁证行为违法并撤销该证；5、裁定驳回村尾队的起诉。
被上诉人容县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本府依法颁发2003年土地证，程序合法，适用法律、法规正确。请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人玉林市人民政府答辩称：容县人民政府颁发2003年土地证正确合法。本府作出30号复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人容县公路局述称:同意玉林市人民政府和容县人民政府的答辩意见。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，一审判决确认的容县人民政府及玉林市人民政府提供的证据，本院予以确认。对村尾队、五七队、容县公路局在一审程序中提供的有关权属认定方面的证据，本院不作认定。
本院查明：1989年10月30日，容县人民政府为容县公路段黎村道班颁发了1989年土地证，将涉讼土地登记给容县公路段黎村道班使用,该证记载四至：“东：本单位屋背水沟外边为界与五七队山场相邻；南：自围墙为界与五七队山场相邻；西：自围石墙为界与容信公路相邻；北：自份墙与行人小路相邻”，用地面积为650.52平方米，附宗地图。由于容县公路段黎村道班更名为容县公路局黎村养护站，2003年6月，容县公路局黎村养护站向容县人民政府申请对1989年土地证项下土地进行变更登记。2003年6月13日，容县人民政府为容县公路局黎村养护站颁发2003年土地证，将原1989年土地证上登记的土地使用者名称由“容县公路段黎村道班”变更为“容县公路局黎村养护站”，该证记载四至：“东：至五七队山场，以本单位屋背水沟外边为界；南：至五七队山场，以自围墙为界；西：至容信公路，以自围石墙为界；北：至小路，以自墙为界”，用地面积为685.140平方米，附宗地图。村尾队不服容县人民政府为容县公路局黎村养护站颁发2003年土地证的行为，向玉林市人民政府申请行政复议，玉林市人民政府于2015年6月14日作出30号复议决定，维持2003年土地证。村尾队仍不服，诉至法院，请求撤销2003年土地证。在一审法院审理过程中，五七队对涉讼土地提出权属主张，申请作为第三人参加本案诉讼，一审法院准许。
本院认为：本案村尾队、五七队、容县公路局、容县人民政府均认可涉讼土地在上世纪七十年代中期，容县公路局就在此地上建了道班办公用房进行使用的事实。1989年10月30日，容县人民政府依容县公路段黎村道班的申请，颁发了1989年土地证，该证登记涉讼土地所有权性质为国有土地。之后，由于容县公路段黎村道班更名为容县公路局黎村养护站，容县公路局黎村养护站向容县人民政府申请对原容县公路段黎村道班持有的1989年土地证进行变更登记。经核实，容县人民政府给容县公路局黎村养护站颁发的2003年土地证，除将1989年土地证的使用者名称由“容县公路段黎村道班”变更为“容县公路局黎村养护站”外，对登记的土地四至界限的记载在文字表述上有所不同，但界限没有改变；对登记的土地面积由“650.52平方米”变更为“685.140平方米”，经过对上述两证宗地图比对，两图四至范围相同，导致面积不一致的原因是1989年土地证测量数据和计算有误，从两证宗地图标注的测量数据看，仅有一组数据不相同，即宗地的西侧长度，1989年土地证标注为“28.30+4.30”，2003年土地证标注为“24.55+4.30”，2003年土地证记载的长度比前者还短，故2003年土地证登记的面积超出前者的面积，不是因土地四至界限发生变化，而是容县人民政府依职权纠正1989年土地证记载的错误数据，该纠错行为实质上并没有改变1989年土地证登记的土地范围。综上，2003年土地证与1989年土地证登记的土地四至界限相同，宗地图相同，容县人民政府颁发的2003年土地证只是对1989年土地证作出的变更登记。由于容县人民政府颁发1989年土地证的行为发生于1989年10月30日，属于《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前的行政行为，当时的法律没有规定法院受理此类行政案件，根据《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》[（1993）民他字第10号]，如当事人起诉撤销1989年土地证，人民法院不能受理。因此，在1989年土地证真实有效，未被有权机关依法撤销的情况下，容县人民政府在1989年土地证的基础上作出变更登记，颁发2003年土地证，该证土地权属来源清楚。上诉人村尾队主张2003年土地证登记的土地属村尾队集体所有，并诉请撤销2003年土地证，没有事实依据和法律依据。
关于被上诉人容县人民政府颁发2003年土地证程序是否合法的问题。根据《土地登记规则》第四十八、四十九条的规定，土地使用者、所有者和土地他项权利者更改名称、地址的，应持有关证明文件向土地管理部门申请变更登记。本案中，由于容县公路段黎村道班更名为容县公路局黎村养护站，容县公路局黎村养护站向容县人民政府申请变更登记，容县人民政府经审核予以变更登记，向容县公路局黎村养护站颁发了2003年土地证，容县人民政府的颁证程序符合上述法律的规定，该颁证程序合法。至于村尾队诉称“容县人民政府颁发2003年土地证时未向其调查核实土地权属情况，未通知其到现场指认相邻界线，程序违法”以及五七队诉称“容县人民政府在地籍调查中未通知土地使用者到场指界，也没有公告，其颁发2003年土地证的行政行为程序违法”的理由，根据上述《土地登记规则》的规定，变更登记只需提交相关变更登记内容的证明材料，并不需要进行指界、公告等程序，故对村尾队、五七队的上述理由，本院不予支持。
关于五七队上诉请求确认容县人民政府作出1989年土地证的颁证行为无效、确认容县人民政府作出2003年土地证的颁证行为违法并撤销该证，以及请求裁定驳回村尾队起诉的问题，因五七队不是本案的原告，其没有对容县人民政府颁发2003年土地证的行为提起行政诉讼，以及前述中本院对容县人民政府作出1989年土地证的颁证行为不属法院行政诉讼受理范围的理由，五七队的上述请求均不属本案审理范围。
综上所述，被上诉人容县人民政府颁发2003年土地证并无不当，被上诉人玉林市人民政府作出30号复议决定维持2003年土地证正确。一审判决驳回村尾队的诉讼请求，理由不当，但结论正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人容县黎村镇太平村村尾队、容县黎村镇珊萃村五七队各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 班 艳
代理审判员 杨 斌
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 陈姗姗