黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终112号
上诉人（原审被告）哈尔滨市道外区人民政府，住所地哈尔滨市道外区北十四道街55号。
法定代表人刘晶，该区区长。
行政机关负责人李莹，该区副区长。
委托代理人王晓莉，该区政府法制办公室副主任。
委托代理人计军，黑龙江大地律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵立勇，男，1974年8月31日出生，汉族，哈尔滨市道外区天源水泥制品厂经营者，住哈尔滨市道外区。
被上诉人（原审原告）赵立杰，男，1976年1月29日出生，汉族，哈尔滨市道外区天源水泥制品厂销售经理，住哈尔滨市道外区。
两被上诉人共同委托代理人张传辉，黑龙江学院律师事务所律师。
原审第三人哈尔滨市道外区团结镇人民政府，住所地哈尔滨市道外区天恒大街242号。
法定代表人崔永波，该镇镇长。
行政机关负责人梁存，该镇副镇长。
委托代理人陈波、郑美娜，黑龙江鼎誉律师事务所律师。
赵立勇、赵立杰诉道外区人民政府(下称道外区政府）、第三人团结镇人民政府（下称团结镇政府）行政复议一案，道外区政府不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2018年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人道外区政府行政负责人李莹及委托代理人王晓莉、计军，被上诉人赵立勇、赵立杰及共同委托代理人张传辉，第三人团结镇政府行政负责人梁存及委托代理人陈波、郑美娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，天源水泥制品厂为个体工商户，成立于2007年5月31日，经营者赵立勇。2015年10月10日，团结镇政府对天源水泥制品厂作出限期拆除通知，认为天源水泥制品厂未经审批私自建设建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十八条的规定，责令天源水泥制品厂于2015年10月13日前自行拆除。2015年10月13日，团结镇政府对天源水泥制品厂作出催告通知，催告天源水泥制品厂于2015年10月15日前自行拆除。2015年10月16日，团结镇政府对天源水泥制品厂作出限期拆除公告，责令天源水泥制品厂于2015年10月16日前自行拆除，逾期不拆除团结镇政府将强制拆除。2015年10月16日，团结镇政府对天源水泥制品厂作出强制拆除决定，确定强制拆除时间为2015年10月16日，对天源水泥制品厂留置送达。2015年11月12日，房屋被拆除。
2015年12月14日，赵立勇、赵立杰向道外区政府申请复议，请求撤销团结镇政府作出的哈外团执强拆字[2015]第101603号强制拆除决定；要求团结镇政府赔偿设备损失约40万元；对被拆除房屋恢复原状或赔偿房屋损失约1000万元；赔偿停产停业损失100万元。2016年3月10日，道外区政府作出哈外政复决〔2016〕2号行政复议决定，认为天源水泥制品厂为个体工商户，赵立勇为经营者，申请行政复议主体适格。团结镇政府在行政复议答复书中陈述天源水泥制品厂被拆除房屋的建设时间为2005年9月18日，但该厂注册日期为2007年5月31日，团结镇政府认定事实不清。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，团结镇政府适用该法作出行政行为适用法律错误。留置送达时，送达回证上未体现受送达人是否拒绝签字，未注明见证人身份等相关信息，程序违法。强制拆除决定书确定的强制拆除时间与天源水泥制品厂履行义务日期为同一日，未给予合理履行义务时间。强制拆除决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。复议申请人未提供被拆除房屋是其依法建设并取得规划建设审批文件及所有权登记的证据，未提供有关设备损失及停产停业损失的证据，对复议申请中的第2、3、4项请求不予支持，决定确认团结镇政府作出强制拆除决定书的行政行为违法；对于行政复议请求的第2、3、4项内容不予赔偿。
赵立勇、赵立杰不服复议决定，提起行政诉讼，哈尔滨市中级人民法院于2016年9月30日作出（2016）黑01行初87号行政判决，认为确定被拆除房屋权属及建造合法性问题系复议审查的基础，从双方举证情况看，东风构件厂、赵国君等多个主体与被拆除房屋有关，表明道外区政府对被拆房屋的权属及建造情况并未查清。赵立勇、赵立杰表示一方面赵立勇以天源水泥制品厂经营者身份申请复议，另一方面赵立勇、赵立杰以赵国君继承人身份申请复议，而道外区政府复议决定中仅认定赵立勇为天源水泥制品厂经营者，申请复议主体适格，对赵立杰主体问题未予评述，主体问题与房屋等财产权属相关，亦涉及受偿主体的确定，道外区政府对此未予查清。复议申请人表示设备被砸毁在被拆除房屋中，团结镇政府在复议程序中未提供实施拆除前的物品登记记录、拆除现场录像或公证等证据，在拆除行为可能造成复议申请人举证困难的情况下将举证责任完全归于复议申请人并不公平。复议决定主要证据不足、认定事实不清，判决撤销哈外政复决〔2016〕2号行政复议决定；道外区政府就赵立勇、赵立杰复议申请在法定期限内重新作出复议决定。道外区政府提出上诉，2017年5月24日，黑龙江省高级人民法院作出（2017）黑行终250号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2017年9月11日，道外区政府作出哈外政复决〔2017〕1-1号行政复议决定，认为东风构件厂为集体企业，赵立勇、赵立杰以东风构件厂名义申请复议主体不适格。天源水泥制品厂为个体工商户，赵立杰不是经营者，申请复议主体不适格。复议系对团结镇政府拆除天源水泥制品厂行政行为审查，东风构件厂房屋权属及与赵国君的承包关系与复议事项不是同一法律关系，与复议事项无关。团结镇政府拆除行为在拆除时限上违反了《中华人民共和国行政强制法》执行程序相关规定。被拆除建筑物属于违法建筑，赵立勇、赵立杰要求团结镇政府对房屋恢复原状或赔偿房屋损失约1000万元的请求不予支持。赵立勇未履行举证义务，无法证实损失客观存在，对40万元设备损失、100万元停产停业损失不予支持。决定驳回赵立勇、赵立杰以东风构件厂身份提起的复议，驳回赵立杰以天源水泥制品厂身份提起的复议；确认团结镇政府作出的强制拆除决定书的具体行政行为违法；对赵立勇提出的第2、3、4项复议请求不予支持。庭审中，团结镇政府承认拆除房屋时，现场有物品。
原审法院认为，关于申请复议主体资格问题。首先，赵立勇、赵立杰均提出以赵国君继承人身份申请复议，道外区政府不予认可。此项争议的实质是赵国君生前是否对被拆除房屋享有权利，享有何种权利。从赵立勇、赵立杰及道外区政府所提交证据看，被拆除房屋与东风构件厂等主体有关。道外区政府应与东风构件厂等主体核实情况，如东风构件厂等主体确与行政行为有利害关系，可通知东风构件厂等主体作为第三人参加行政复议。道外区政府未开展此工作，导致被拆除房屋权利人是谁，复议申请人基于何种法律关系长期占有使用被拆除房屋等基本事实不清。其次，道外区政府复议决定认定事实部分认定赵立勇、赵立杰在审理中确认以东风构件厂出资人及承包人赵国君合法继承人身份提起行政复议申请，但复议结论为驳回赵立勇、赵立杰以东风构件厂身份提起的行政复议申请，存在同一复议决定前后表述不一致的问题。此外对于赵立杰是否也以天源水泥制品厂身份申请复议需准确核实。
关于被拆除房屋赔偿问题。道外区政府认为被拆除房屋无规划审批，属违法建筑，不予赔偿。赵立勇、赵立杰提出被拆除房屋有集体土地建设用地使用证，在上世纪八九十年代已建设，属于历史遗留建设问题，应予赔偿。房屋赔偿、补偿与规划审批有关，但无规划审批并非不予赔偿、补偿的充分条件。能否获得赔偿、补偿还需结合房屋建成年份、是否符合历史遗留建设认定条件，是否纳入了征收范围，征收补偿政策对此类情况如何规定等情况综合认定。道外区政府对上述基本事实认定不清。
关于设备损失问题。该起纠纷起因于团结镇政府拆除房屋行为，复议申请人表示设备被砸毁在被拆除房屋中，在拆除行为可能造成复议申请人举证困难的情况下，复议决定将设备损失举证责任完全归于复议申请人并不公平。而且，团结镇政府承认拆除房屋时，现场有物品。因此，复议决定驳回设备损失复议请求认定事实不清。停产停业损失亦存在事实不清问题。
关于本案审理对象问题。道外区政府提出复议决定已认定团结镇政府强制拆除决定违法，赵立勇、赵立杰对该项内容未要求撤销，法院对该项内容不应审理。首先，行政诉讼以对行政行为合法性进行全面审查为原则。其次，道外区政府复议决定包含三项内容，该三项内容系统一整体，紧密牵连。复议决定的第二项内容虽认定团结镇政府强制拆除决定违法，但因其第一项内容仅认可了赵立勇以天源水泥制品厂身份提出的复议，因此复议决定的第二项内容实质是仅对赵立勇以天源水泥制品厂身份提出的复议作出的，对赵立勇、赵立杰以赵国君继承人身份提出的复议未涉及。而且复议决定的第二项内容仅是以团结镇政府行政行为存在程序问题为由确认违法，已认定被拆除房屋为违法建筑，实质已对复议决定的第三项内容以及纠纷的后续处理产生约束。正如前述，无论是赵立勇、赵立杰复议主体资格认定问题，亦或被拆除房屋应否予以赔偿、补偿问题，复议决定均存在认定事实不清问题，必然影响到复议决定第二项内容正确性。为保证复议决定各项内容整体协调，本案需要对复议决定全面审查，对道外区政府该项主张本院不予支持。
综上，道外区政府对赵立勇、赵立杰复议请求的处理主要证据不足、认定事实不清，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销哈尔滨市道外区人民政府作出的哈外政复决〔2017〕1-1号行政复议决定；二、哈尔滨市道外区人民政府就赵立勇、赵立杰复议申请在法定期限内重新作出复议决定。
上诉人道外区政府上诉称，东风构件厂系集体企业，成立于1981年，由赵立勇、赵立杰的父亲赵国君承包经营。根据《城镇集体所有制企业条例》第六条“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任”的规定，赵国君无论是出资人还是承包人，均不能以法人名义享有民事权利。赵立勇、赵立杰没有确实、充分、合法有效证据证实被拆除建筑物为赵国君所有，赵立勇、赵立杰不能以赵国君合法继承人名义行使诉讼权利。强制拆除行为针对的行政相对人是天源水泥制品厂，该厂为个体工商户，经营者为赵立勇，赵立杰以天源水泥制品厂名义提起行政诉讼主体不适格。因被拆建筑没有依法取得规划建设审批手续，没有依法设立物权，应认定为违法建筑，所以赵立勇、赵立杰要求赔偿被拆建筑的损失无事实和法律依据，同时无证据证实设备及停产停业损失的存在，故复议决定不予支持是正确的。一审判决以事实不清，证据不足撤销行政复议决定是错误的，应予纠正。
被上诉人赵立勇、赵立杰答辩称，二人的父亲赵国君为东风构件厂的出资人，被拆除房屋系赵国君出资建设，赵国君是权利人，赵国君死亡后，二人作为继承人有权主张房产损失，具备主体资格；其提交的土地使用证、产权界定文件，充分证明了被拆建筑的合法性，被拆除房屋绝大部分是在《城市规划法》《城乡规划法》生效前建设，适用此法不当，依照《哈尔滨市处理征地拆迁中违法及历史遗留建设问题的若干意见》第三条第（二）第6项规定，被拆房屋应按有照房屋给予补偿。因团结镇政府在强制拆除房屋时将所有设备及账目均砸毁在废墟中，造成设备及停产停业损失无法举证，因此对其提出赔偿设备及生产经营损失不予支持是错误的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人团结镇政府答辩称，赵立勇、赵立杰未提供其父亲赵国君投资东风构件厂的相关证据；被拆除建筑物无任何规划审批手续，也未取得物权登记，赵立勇、赵立杰或天源水泥厂在拆除程序中亦未提供证据证明其出资建设情况，因此第三人认定的事实并无不当；对于持续违章建筑，适用新法没有错误；在违章建筑拆除当时，第三人已将屋内物品搬出，由被上诉人自行保管，故赔偿请求无事实及法律依据。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点主要涉及以下三方面问题：
第一，赵立勇、赵立杰是否具备申请复议的主体资格。本案中，天源水泥厂使用的厂房和土地均从东风构件厂承继而来，道外区政府及团结镇政府在二审庭审中均认可赵国君承包经营东风构件厂的事实，因此，被拆除的天源水泥厂使用的房屋与东风构件厂承包人赵国君必然存在法律上的利害关系。因天源水泥厂与东风构件厂在事实上的一脉相承关系，而道外区政府在未确认房屋权属及复议申请人基于何种法律关系长期占有使用被拆除房屋的情况下，直接驳回赵立勇、赵立杰以东风构件厂承包人赵国君合法继承人身份提起的行政复议申请，属认定事实不清。
第二，被拆除房屋是否属于违法建筑。被拆除房屋虽无建设规划审批手续，但具有集体土地建设用地使用证，且1994年该证便记载建筑占地为1029平方米。被拆除房屋均为2007年天源水泥厂成立前建设，因此应结合房屋建成年份、是否符合历史遗留建设来认定其是否属于违法建筑。团结镇政府在未查清房屋建设历史沿革问题的情况下，直接适用2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，将被拆除房屋认定为违法建筑，属认定事实不清、适用法律错误。复议决定认为被拆除的房屋系违法建筑，认定事实不清。
第三，被拆除房屋及设备损失是否应予赔偿。因被拆除房屋是否属于违法建筑事实不清，因此征收补偿问题应在充分查清事实基础上并结合有关政策规定作出结论。团结镇政府承认拆除房屋时，现场有物品，其主张已将设备搬出交由复议申请人自行保管，但并未提供证据证明。在拆除行为可能造成复议申请人举证困难的情况下，复议决定将设备损失举证责任完全归于复议申请人并不公平。因此，复议决定驳回设备损失赔偿请求亦属认定事实不清。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，道外区政府的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人道外区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 刚
审 判 员 张俊伟
审 判 员 顾栩菲
二〇一八年六月五日
法官助理 董锟钰
书 记 员 潘 薇
附：相关法律司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。