江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏04行初21号
原告汤洪福，男，汉族，1963年3月24日生，住江苏省常州市金坛区。
委托代理人康凯，北京市盈科律师事务所律师。
被告常州市金坛区人民政府，住所地常州市金坛区华阳南路88号。
法定代表人沈东，常州市金坛区人民政府区长。
委托代理人纪俊明，常州市金坛区人民政府法制办副主任。
被告常州市人民政府，住所地常州市龙城大道1280号。
法定代表人丁纯，常州市人民政府市长。
委托代理人刘荣根，常州市人民政府法制办公室副调研员。
委托代理人张方圆，常州市人民政府法制办公室科员。
原告汤洪福不服被告常州市人民政府（以下简称市政府）、常州市金坛区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告汤洪福及其委托代理人康凯、被告市政府委托代理人刘荣根、张方圆、被告区政府委托代理人纪俊明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告汤洪福诉称，其是常州市金坛区尧塘街道林丰村委9组村民，在二轮土地承包时取得了承包期至2028年的编号为130709017《农村土地承包经营权证》（以下简称承包经营权证），但因权证记载的面积与实际承包的面积相差较大，于2017年6月23日，向区政府申请确权，但区政府超过百日未有任何回复，其又向市政府申请行政复议，请求区政府依法对申请人（即原告）承包的土地进行确权。而市政府却没有依法履行行政复议的职责，作出了“驳回原告行政复议申请”的[2017]常行复第092号《行政复议决定书》（以下简称复议决定书），原告不服，遂提起本诉。诉请本院依法撤销被告市政府作出的复议决定书；确认被告区政府拒绝为原告办理土地确权的行为违法；判令被告区政府依法对原告承包土地进行确权；本案诉讼费用由两被告共同承担。
原告向本院提交的证据有：1、土地确权申请书。2、行政复议申请书。3、复议决定书。4、申请及复议的邮寄单据。5、承包经营权证复印件。6、林丰村委9组的分配表。证明原告曾分别向两被告提出过确权申请和行政复议，原告的起诉符合法律规定。庭审中补充的证据：原告2016年向国土资源厅申请公开所在土地。证明资源厅回函建设用地批准不存在。
被告市政府辩称，一、市政府具有作出诉争行政复议决定的法定职责。二、市政府作出的复议决定书程序合法。三、市政府作出的复议决定书事实清楚、证据确凿、适用法律正确。请求本院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书。证明原告向市政府申请行政复议，认为区政府未依法履行土地确权的法定职责。2、行政复议案件立案审批表。证明市政府依法受理行政复议。3、行政复议申请受理通知书及送达回证。证明市政府依法受理复议申请。4、提出答复通知书及送达回证。证明市政府通知区政府作出答复。5、决定延期通知书及审批表、行政复议审理意见表、行政复议决定书及送达回证。证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并已送达原告和区政府。6、行政复议答复书及证据清单。证明区政府在法定期限内作出答复。
被告区政府辩称，一、区政府具有土地承包经营权确权登记颁证的法定职责。二、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，原告直接向区政府申请确权颁发《农村土地承包经营权证》不符合法定程序。三、根据《常州市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》（常城乡一体组发[2014]7号）以及《金坛市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见》（坛委办字[2014]48号）的规定：“城市建设区规划范围内和工业集中区已对农民实施补偿或置换的地方，可暂缓进行”，汤洪福户所在村组并未开展土地承包经营权的确权登记颁证工作，汤洪福户要求予以颁证没有事实根据。综上，请求本院驳回原告的诉讼请求。
被告区政府向本院提交了以下证据：1、尧塘街道办情况说明一份。2、林丰村委情况说明一份。证明原告所在村已成为工业集中区，完成了土地置换工作，村民已经得到了安置。原告本人拒不同意，没有签字，案涉土地保持原状。原告可以纳入社会保障范围，但原告不接受。3、东陆家庄土地补偿款分配村民代表会议签名。证明东陆家庄已经拿到了土地流转费用，已协议拆迁。4、东陆家庄土地补偿款分配明细表。证明土地补偿费用已经通过银行支付给村民。5、汤洪福户纳入失地保障材料。证明土地流转后，原告纳入失地农民保障的范畴，得到了保障。6、林丰村暂缓确权登记颁证统计一份。7、尧塘街道办申请暂缓确权登记颁证一份。8、暂缓实施农村承包经营权确权情况审批表一份。证明经过申请以及审批，依文件规定暂缓对原告土地承包经营权证确权登记。9、坛委发【2016】45号文件。证明汤洪福所在村委现状利用情况。10、《常州市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证实用点工作的实施意见》文件一份。11、《金坛区关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证实用点工作的实施意见》（坛委办字[2014]48号）文件一份。证明汤洪福户所在村组并未开展土地承包经营权的确权登记颁证工作，汤洪福户要求予以颁证没有事实根据。
经庭审质证，原告、区政府对市政府提交的证据无异议。两被告对原告提交的证据无异议。原告对区政府提交的证据的异议：证据1、2，是在原告提出复议申请后取得的，对证据的真实性和内容的合法性不予认可。证据3，正因土地征用没有合法手续，原告不同意本村的土地征用，拒绝领取了土地征用款，原告有权申请确权颁证。证据4、5，土地补偿的前提是征用，土地征用是不合法的变相流转，不能剥夺原告确权颁证的权利。证据6所说的事实不认可，耕地农户数基本相符。证据7，尧塘街道办事处申请暂缓确权登记是错误的，所以该证据的内容不合法。证据8、9，要证明案涉地块属于建设区，必须要有规划部门的合法手续，该证据的内容不具有证明效力。证据10、11，内容不合法。
本院对上述证据认证如下：原告对区政府证据的异议，与本案定性无关联，且证据具有真实性，本院对被告区政府的证据应予以确认。因各对方对市政府和原告提交的证据无异议，且证据符合证据的三性要求，本院应对市政府和原告提交的证据予以确认。
经审理查明，原告在二轮土地承包时取得了承包期1998年9月30日至2028年9月30日的《农村土地承包经营权证》，载明承包土地4.49亩，而实测面积5.114亩。2013年，林丰村全村土地全部纳入金坛城市建设规划区和工业集中区范围（现金坛经济开发区ＸＸＸ科技产业园）。同年11月，该村完成了土地置换保障工作。申请人户当时户籍人口5人全部享受失地保障待遇，但未办理领取保障卡及领取第一年龄段一次性劳力安置补偿费。2014年6月24日，常州市制定了《常州市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》，其中第二部分第（二）项第4点规定：“……城市建设区规划范围内和工业集中区已对农民实施补偿或置换的地方，可暂缓进行”。2014年7月9日，原金坛市委办、政府办印发了《金坛市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见的通知》（坛委办字[2014]48号），其中第二部分第（二）项第4点规定：“……城市建设区规划范围内和工业集中区已对农民实施补偿或置换的地方，可暂缓进行。”2015年10月12日，林丰村委向尧塘街道办提出暂缓实施农村土地承包经营权确权的申请。2015年10月15日尧塘街道办根据辖区的情况汇总后统一向金坛区委农工办提出《关于暂缓农村土地承包经营权确权登记办证工作的申请》，金坛区委农工办经审批后同意。2017年6月23日，原告以其个人名义直接向区政府申请颁发《农村土地承包经营权证》，区政府未予答复。
2017年9月27日，原告向市政府申请行政复议，要求区政府对原告承包的土地进行确权并颁发《农村土地承包经营权证》。市政府于同日立案受理后，向原告邮寄送达《行政复议申请受理通知书》；10月9日，将《提出答复通知书》送达区政府。区政府于10月20日提交行政复议答复书及证据材料。11月23日，市政府向原告和区政府发送《决定延期通知书》，2017年12月18日，被告作出复议决定书，认为“区政府不具有直接对原告承包土地进行确权登记的法定职责”，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该复议决定书，遂提起本诉。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”在发包方及其它适格申请人未层报至被告区政府相关部门，申请颁发《农村土地承包经营权证》的情况下，原告以自己的名义向被告区政府直接申请颁发《农村土地承包经营权证》不符合法律、法规规定的法定程序，被告市政府认为“区政府不具有直接对原告承包土地进行确权登记的法定职责”，并因此驳回原告的行政复议申请并无不当。区政府虽未给予原告明确答复，但不给予原告办理确权并不颁发《农村土地承包经营权证》的行为并未违法相关规定，但本着执政为民的理念，应当给予原告相应的明确答复，希望在今后的工作中加以改进。综上，被告市政府作出的复议决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告汤洪福的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告汤洪福负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 黄 磊
审判员 王伟庆
审判员 谢唯立
二〇一八年六月二十八日
书记员 朱羲玲