广西壮族自治区河池市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）桂12民终287号
上诉人(原审原告)：凌兰芳，女，1971年10月23日出生，壮族，大专文化，住凤山县。
被上诉人(原审被告)：凤山县国土资源局，住所地：凤山县凤城镇巴烈村京甲桥头。
法定代表人：杨平，局长。
被上诉人(原审被告)：凤山县文化广电新闻出版体育局，住所地：凤山县凤城镇文体广场旁。
法定代表人：黄盛教，局长。
上诉人凌兰芳因合同纠纷一案，不服凤山县人民法院（2017）桂1223民初701号驳回起诉的民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
上诉人凌兰芳上诉称，一审裁定认定其起诉不属人民法院的受案范围缺乏事实依据，因双方事实上已形成危房改造拆迁补偿安置协议，故一审裁定在认定事实上存在错误。另，一审法院对其起诉，裁定驳回不当，属适用法律错误。请求二审法院撤销一审错误裁定，指令一审法院审理，支持上诉人的上诉请求。
原告凌兰芳于2017年11月6日向一审法院诉称，原告凌兰芳向一审法院提出诉讼请求：1.依法判令两被告将“凤都百货”东北面一楼的一间120平方米左右的商铺指标归还给原告，由原告按照房屋改造约定和开发商购买或按每平方米15380元的房价补偿原告1195026元并补偿原告130114.8元购房优惠款，共计1325140.8元；2.依法判令两被告赔偿原告13个月的租金损失119964元（总房价1845600元的年6%）；3.办证费55368元（总房价1845600的年3%）。上列三项共计1500472.8元。事实和理由：2013年，凤山县人民政府决定对凤山县电影院院内房屋进行改造，2013年12月27日上午，被告凤山县国土资源局主持召开了有当时的被告广电局、电影公司负责人以及县电影公司院内16位住户代表参加的“电影公司院内住户住房改造有关问题会议”，会议决定：“1、按原住户住房面积1:1.3给予回建；2、户型设计为每户120平方米左右（含公摊面积），如住户需要小于120平方米左右户型的，需在设计前提出，以便统筹安排，但不得影响整体设计效果；3、超出回建面积部分由各住户按同楼层市场价的平均价给予优惠20%各自自行出资购买，但超出120平方米左右面积的，不得享受20%的优惠价，必须按市场价购买；4、装修部分按实际评估并适当折旧后给予补偿（按材料费和人工费计价），建设时间（暂定2年，从搬出之日起计算，如因建设原因延时的，继续支付租金），按各住户原住房同等面积发给租金，由各住户各自租房安置，同时支付搬迁费用；6、办理房屋产权证的有关税费，在120平方米以内的，由开发商承担，超过120平方米部分由各住户自行承担。”并作了会议纪要，会议纪要标题为《凤山县国土资源局关于电影公司院内住户住房改造有关问题会议纪要》。会后为了明确自己的诉求，原告于2014年元月15日，亲笔写了一份《关于本人的房改房交由政府统一改造的说明》，在这份《说明》中，原告提出了以下要求：“一、本人愿将自己的房改房(原凤山县电影公司东面宿舍楼一楼52.7m2)交由政府统一改造。二、本人要求要回一楼的住房（铺面），确定开发商后，如电影公司新的建设方案没有设计规划有一楼铺面（包括东西南北面）的情况下，本人可以选择二楼以上的住房。三、本人享有与本单位另15户的相关优惠条件，即按原居住面积的1：1.3置换，在120m2以内享有20%的优惠，超出120m2则按市场价交易。四、待确定开发商后，政府及本单位领导必须及时主动与开发商协调和落实本人的要求以确保双方的共同利益及工程项目的顺利开展”，并且这份说明已经得到了两被告的认同和批准，其中被告凤山县广播电视局局长2014年1月15日在这份《说明》上签了“该同志诉求合理，同意”的字样，并加盖了公章。2014年2月25日被告国土资源局也在这份《说明》的右上角签了“如在开发商所有铺面不出卖的情况下，你户必须按开发商的统一安排选择住房安置”，也盖了公章。经原告签名确认，原告原住房的面积为77.7m2。然而，距2016年9月30日回迁的日期，已经过去了一年多，原告的住房改造诉求一直没有得到兑现，经与两被告及其他相关部门长达数月之久的求告，可是没有取得任何实质性的进展。原告自从下岗以后，就一直依靠这套具有一楼产权证的门面，经营副食品批发等生意来维持一家人的生计，可见，该门面对原告一家人的生活是多么的重要，然而，由于两被告没有按照改造之前的约定来确保原告的合法利益，以致原告失去了要回自家门面的机会和享受房屋改造的福利，而今只能眼睁睁看着自己的既得利益一天天的流走。原告以为，两被告言而无信、不负责任使原告蒙受了巨大的损失，依法应当依照原来的“会议决定”以及原告的《说明》等具体条款承担相应的法律责任，故向一审法院提起诉讼。请求：1.依法判令两被告将“凤都百货”东北面一楼的一间120平方米左右的商铺指标归还给原告，由原告按照房屋改造约定和开发商购买或按每平方米15380元的房价补偿原告1195026元并补偿原告130114.8元购房优惠款，共计1325140.8元；2.依法判令两被告赔偿原告13个月的租金损失119964元（总房价1845600元的年6%）；3.办证费55368元（总房价1845600的年3%）。上列三项共计1500472.8元。
被告凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局及其委托诉讼代理人承认原告凌兰芳在本案中所主张的事实，但认为，两被告是依据上级部门的政策精神对原告凌兰芳所在区域的危房进行改造，对于原告对回迁房与其他户另外的诉求，被告无权处分，被告也已经向上级汇报，被告在本次危房改造过程中并未获利。对于改造后房屋的铺面处分，依照与开发商的合同系开发商的权利，被告无权处分。被告在原告凌兰芳的说明上签署的是意向性意见，而不是合同签字，不能视为与原告凌兰芳达成合同关系。因此原告凌兰芳与被告凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局不形成合同关系，不是本案适格主体。同时，该案系拆迁补偿而引发的纠纷，依照最高法答复浙江省高院的意见（法释[2005]9号），对这类案件法院不应受理，应由相关政府职能部门或者同级人民政府解决。综上，原告凌兰芳的诉请不成立。
被告凤山县文化广电新闻出版体育局的委托诉讼代理人还认为，原告凌兰芳所提交的证据均是行政性文字记载，应由行政诉讼调整。
一审法院认为，被告凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局承认原告凌兰芳在本案中主张的事实，故对原告凌兰芳主张的事实予以确认。
另查明，2016年9月5日，原告凌兰芳参与危房改造区域回迁房建设完成，开发商广西宜鑫投资有限公司向回迁户发出会签通知书，通知回迁户凤山县凤都百货住宅楼将于2016年9月30日前交房，请各户主备好相关材料到公司办理相关事宜。原告凌兰芳未接受回迁房屋。
一审法院认为，本案的基础争议焦点是“原告凌兰芳与被告凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局是否形成平等主体间设立、变更、终止民事权利义务关系”。根据《中华人民共和国合同法》第二条第一款“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”的规定，本案被告凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局按照上级要求，为保障原告凌兰芳在内的所有住户生命财产安全权利，经协商将原告凌兰芳所在区域的危房进行改造，目的是为解决住户群众的生命财产安全，是对公共利益、公共安全履行管理职能，不同于平等主体间的民事权利义务设立、变更、终止行为。同时，涉及回迁户群众均得到了按照共同达成意见获得回迁房屋，原告凌兰芳不接受而要求按照其向两被告另外主张的回迁条件落实，但从两被告在原告凌兰芳提交的另外主张文书上签字盖章内容看，其并未设置责任义务。因此，原告凌兰芳与被告凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局间的纠纷不属于民事诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国合同法》第二条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一项、第一百一十九条第四项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十四条、第二百零八条第二款的规定，裁定驳回原告凌兰芳的起诉。
本院认为，上诉人凌兰芳为危房改造拆迁补偿安置问题与被上诉人凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局发生纠纷，为此，上诉人凌兰芳向人民法院提起民事起诉，请求判令被上诉人凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局将“凤都百货”东北面一楼的一间120平方米左右的商铺指标归还给上诉人，并由上诉人按照房屋改造约定和开发商购买或按每平方米15380元的房价补偿上诉人1195026元和补偿上诉人130114.8元购房优惠款及赔偿上诉人13个月的租金损失119964元、办证费55368元，共计1500472.8元。据审理，被上诉人凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局依据相关危房改造的政策对上诉人凌兰芳所在区域的危房进行改造，其目的是为保障上诉人凌兰芳在内的所有住户生命财产安全权利，是对公共利益、公共安全履行管理职能。虽然双方同意对上诉人凌兰芳所在区域的危房进行改造，但上诉人凌兰芳就拆迁补偿安置问题与被上诉人凤山县国土资源局、凤山县文化广电新闻出版体育局发生纠纷，根据相关法律规定，该纠纷不属于人民法院的受案范围，故其起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的立案条件。一审法院根据本案事实和相关法律规定，对上诉人凌兰芳的起诉，裁定驳回系正确的，本院应予维持。
综上，上诉人凌兰芳的上诉请求不能成立，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人凌兰芳预交的上诉案件受理费18304元，退还本人。
本裁定为终审裁定。
审判长 王国祥
审判员 潘伟兰
审判员 廖德旺
二〇一八年三月五日
书记员 欧晓霞