河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行终136号
上诉人（原审原告）宋二改，女。
被上诉人（原审被告）禹州市公安局。住所地禹州市。
法定代表人俎军民，该局局长。
委托代理人侯艳超，禹州市公安局工作人员。
委托代理人熊涛，禹州市公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）禹州市人民政府。住所地禹州市。
法定代表人王宏武，该市市长。
委托代理人彭金斐，禹州市人民政府工作人员。
上诉人宋二改因诉被上诉人禹州市公安局行政处罚决定以及禹州市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服襄城县人民法院（2016）豫1025行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋二改，被上诉人禹州市公安局的委托代理人侯艳超、熊涛，被上诉人禹州市人民政府的委托代理人彭金斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年1月27日10时20分左右，原告宋二改到省信访局反映其儿子一事登记后，准备到省检察院咨询儿媳的房产纠纷时，正值省“两会”召开之际，便到河南省人民大会堂“两会”会场门口上访。被劝返后又于当日下午14时30分左右，再次到河南省人民会堂“两会”会场门口上访，后被驻郑劝返工作人员带离现场并接回禹州。当晚被告禹州市公安局根据禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室禹信联办督（2016）2号督办要求，即依法对原告宋二改进行了传唤和询问，根据原告的陈述、禹州市集中处理信访突出问题及群体性时间联系会议办公室出具的督办证明以及证人证言，认定宋二改的行为已构成非正常上访。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告宋二改作出行政拘留十日的处罚决定。2016年2月14日，原告宋二改向被告禹州市人民政府提出行政复议申请。2016年4月5日，被告禹州市人民政府依法作出禹政复决字（2016）4号行政复议决定书，维持被告禹州市公安局作出的禹公（治）行罚决字（2016）0036号行政处罚决定。2016年4月19日，原告宋二改向本院提起行政诉讼，请求撤销禹公（治）行罚决字（2016）0036号行政处罚决定书，禹州市人民政府禹政复决字（2016）5号行政复议决定书，并赔偿原告被拘留期间损失，向原告承认错误，诉讼费由被告负担。
原审法院认为，按照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。原告宋二改户籍地在禹州市，被告禹州市公安局作为当地的治安行政机关，依法具有管辖职权。2016年1月27日上午，原告宋二改到河南省信访局反映问题，后又到“省两会”场所上访时被劝退，又于当日下午再次到“省两会”两会现场上访。被告禹州市公安局受案后，依法对原告宋二改进行了询问、调查取证。根据原告的陈述，禹州市集中处理信访突出问题及群体事件联席会议办公室的禹信联办督（2016）6号督办通知，证人证言，认定宋二改的上访行为为非正常上访的理由成立。且被告禹州市公安局在作出处罚前履行了告知、审批等法定程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出的禹公（治）行罚决字（2016）0036号处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该院予以支持。被告禹州市人民政府作出的禹政复决字（2016）4号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，该院予以支持。原告宋二改请求撤销被告禹州市公安局作出的禹公（治）行罚决字（2016）0036号行政处罚决定和被告禹州市人民政府作出的禹政复决字（2016）4号行政复议决定，并要求赔偿原告被拘留期间损失，向原告承认错误的诉讼请求，理由不能成立，该院不予支持。遂依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宋二改的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋二改负担。
上诉人宋二改上诉称，2016年1月27日上午，我因事到河南省信访局信访，途经省两会会场时，有人让我出示身份证，我拿给他看后归还我，我离开。我没有在省两会会场门口滞留，也没有与警察和执勤的民警接触，更没有违法和过激行为。禹州市公安局无中生有，捏造事实，以非正常上访扰乱公共场所秩序为由，对上诉人作出禹公（治）行罚决字（2016）0036号行政处罚决定，行政拘留10天。上诉人不服申请行政复议，禹州市人民政府作出禹政复决字（2016）4号行政复议决定，维护了处罚决定。上诉人还是不服，于2016年4月19日向襄城县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告的错误处罚，但驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人仍然不服，该判决认定事实错误，纯属子虚乌有，如果上诉人非访，那么应由郑州市公安处理，禹州市公安局无权处理。被上诉人也没有证据证明上诉人扰乱了公共秩序。综上，襄城县人民法院作出的（2016）豫1025行初20号判决认定事实不清，程序不当，适用法律错误，使上诉人难以服判。恳求许昌中级法院查明事实，请求：1、依法撤销襄城县人民法院（2016）豫1025行初20号行政判决。2、依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人禹州市公安局辩称：一、事实清楚，证据确实、充分。2016年1月27日上午10时许，宋二改到省两会会场门口非正常上访时被查获，后被劝返工作人员劝离现场。当日下午14时30分左右，宋二改再次到省两会会场门口非正常上访时又被查获，并再次被劝返工作人员带离现场接回禹州。当晚18时许，我局民警依法将宋二改传唤至禹州市公安局接受询问。以上事实有违法行为人宋二改的陈述、督办证明以及证人证言。省两会会场不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许上访人滞留，上访人应该到相关的信访接待部门反映自己的问题。宋二改的行为已构成扰乱公共场所秩序。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，2016年01月27日，我局对宋二改作出行政拘留十日的处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、程序合法。我局对宋二改扰乱公共场所秩序一案进行处罚时程序合法。该案有受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、被拘留人家属通知书等证据证明，不存在程序违法问题。据此，宋二改扰乱公共场所秩序一案的违法事实清楚，证据确实、充分，对宋二改的处罚适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。
被上诉人禹州市人民政府辩称，一、答辩人作出行政复议决定认定事实清楚，证据充分。二、答辩人作出行政复议程序合法。三、答辩人作出的行政复议决定适用法律依据正确。请求依法驳回上诉人的上诉。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”本案中，宋二改向省信访局提出信访事项系法律、法规赋予的合法权利，但应该按照法律、法规规定的方式、方法、途径去行使，而不得扰乱公共秩序。上诉人宋二改到省信访局上访并进行了登记，其行为符合法律、法规的规定，但宋二改在去省信访局后，不应到省两会会场进行上访。因省两会会场并不是上访接待场所，故上诉人到上述地点进行上访的行为不当，属于非正常上访，扰乱了公共场所秩序。上诉人宋二改的上述违法事实，已由被上诉人禹州市公安局在原审时提交的当事人陈述、证人证言以及督办通知等有效证据予以证实。被上诉人禹州市公安局在对上诉人作出行政处罚决定的行政过程中，按照法律、法规的规定履行了受理、告知、通知、裁决、送达等程序，行政程序合法。综上，被上诉人禹州市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对上诉人宋二改作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处罚决定合法。被上诉人禹州市人民政府在受理上诉人的行政复议申请后，经过调查、审理作出的禹政复决字（2016）4号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人宋二改的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宋二改承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 杰
审 判 员 袁 野
代理审判员 刘丽君
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 孙婧楠