江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏12行终57号
上诉人（原审原告）张志明，男，1988年10月20日生，汉族，住兴化市。
委托代理人许少华（特别授权），江苏圣典（泰州）律师事务所律师。
委托代理人任芳（一般授权），江苏圣典（泰州）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）兴化市民政局，住所地兴化市楚水路35号。
法定代表人黄满盛，局长。
委托代理人钮月桂，副局长。
委托代理人殷炳荣（特别授权），江苏楚豪律师事务所律师。
上诉人张志明因与被上诉人兴化市民政局民政行政处罚纠纷一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2017）苏1202行初263号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审经审理查明，张志明于2017年6月购买客车一辆，后办理临时牌照，车牌号为苏Ｍ×××××。2017年7月张志明为该车辆办理牌照，车牌号为苏Ｍ×××××。该车辆未经过民政部门审批从事殡葬业务，张志明自述购车放在家里不用，其刚取得驾驶证，用来练手。根据兴化市民政局提供的询问笔录及照片、视频等证据可以认定，张志明使用上述车辆于2017年7月3日接运陶庄镇南柯村逝者杜粉年遗体去茅山殡仪馆火化；于2017年7月7日接运陶庄镇南柯村逝者柯粉喜遗体去茅山殡仪馆火化；于2017年7月15日接运陶庄镇卞堡村逝者柯扣洪遗体去茅山殡仪馆火化。且接运遗体的同时，车辆随行数十名送葬人员。兴化市民政局先后多次接到关于张志明用客车私自接运遗体的举报，遂立案调查，询问了相关证人。兴化市民政局于2017年8月24日作出行政处罚事先告知书，并于次日送达张志明。后于2017年9月6日作出兴民罚字[2017]001号行政处罚决定书，认定张志明未经兴化市民政部门批准，于2017年7月3日、7月7日、7月15日接运遗体去殡仪馆火化，违反了《江苏省殡葬管理办法》第五条第二款、《无照经营查处取缔办法》第四条第一款的规定，依据《江苏省殡葬管理办法》第二十一条规定，责令张志明立即停止从事遗体接运的行为，并依据《无照经营查处取缔办法》第十七条、第十四条的规定，罚款1万元。该行政处罚决定书于作出次日向张志明邮寄送达。张志明不服，提起本案诉讼，要求撤销兴化市民政局作出的兴民罚字[2017]001号行政处罚决定书。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。
关于行政行为的职权，根据《殡葬管理条例》第三条、《江苏省殡葬管理办法》第三条的规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。兴化市民政局系兴化市人民政府民政部门，依法对行政区域内的殡葬事务具有行政管理职权。
关于行政行为的事实和法律适用，《江苏省殡葬管理办法》第五条规定，“殡仪馆是专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。其他单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务。”第二十一条规定，“违反本办法第5条第2款、第6条、第11条、第13条第1款规定的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”本案中，张志明未经县级以上民政部门批准，从事遗体的运送等殡葬服务业务，兴化市民政局责令其立即停止从事遗体接运的行为，并不违反上述规定。
《无照经营查处取缔办法》第十七条规定，“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”第四条第一款规定，“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；……（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”第十四条规定，“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”本案中，兴化市民政局作为殡葬服务业务批准部门，依据上述规定，对张志明擅自从事应当取得批准方可从事的经营活动的违法经营行为，予以1万元罚款，是在法定范围内行使其自由裁量权，并无明显不当。
关于行政行为的程序，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十四条对涉案行政处罚的程序作出了明确规定。本案中，兴化市民政局依法立案，全面、客观、公正地调查，收集有关证据，由不少于两名执法人员进行调查或者检查，制作询问笔录，由行政机关负责人对调查结果进行审查，作出行政处罚决定之前进行处罚前告知，在实施行政处罚时，责令当事人立即停止违法行为，在行政处罚决定书作出后次日进行了送达。因此，兴化市民政局依法履行了受理、调查、决定和送达等基本程序，并无不当。
综上，原审法院对张志明要求撤销兴化市民政局于2017年9月6日作出兴民罚字[2017]001号行政处罚决定书的诉讼请求不予支持。张志明主张本地方从事殡葬服务的人很多，兴化市民政局从未进行过相应处罚的问题，未能提供任何证据予以佐证，且不属于本案的审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回张志明的诉讼请求。案件受理费50元，由张志明负担。
张志明不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判或者发回重审，上诉费用由兴化市民政局承担。主要理由为：一、原审认定事实不清。兴化市民政局未能提交能够证明上诉人违法运送遗体的直接证据，仅提交了询问笔录等间接证据，证据不足。兴化市民政局提交的部分证据系伪造：1、关于询问笔录。2017年7月3日对陆会权的询问笔录中，陆会权陈述车牌号为苏Ｍ×××××，后涂改成苏Ｍ×××××临时牌照。当时上诉人使用的是临时牌照，陆会权不应预先知晓正式牌照。2、关于兴化市民政局殡葬管理举报（投诉）登记表，其中载明上诉人的联系电话为“187××××9691”，系上诉人委托代理人的电话，仅在原审起诉状中出现过，说明登记表系兴化市民政局在诉讼过程中伪造的证据。3、关于兴化市民政局殡葬管理立案审批表，其中载明上诉人的联系电话亦为委托代理人的电话，行政机关负责人“同意立案”的落款日期为2017年8月11日，法律依据包括《江苏省殡葬管理办法》、《无照经营查处取缔办法》。而同日兴化市民政局向毛培旺作出的信访事项处理意见书中却载明“民政部门只能向当事人发出责令限期改正通知，没有进一步的处罚依据。”说明立案审批表系诉讼中伪造的。4、关于照片。该照片系复印件，且不能反映上诉人从事遗体运送，即便上诉人从事遗体运送，也不能证明案涉行政处罚决定书载明的日期发生了遗体运送。5、关于影像资料。该影像资料不能反映拍摄时间，且兴化市民政局已明确陈述系2017年8月25日拍摄的，故与本案无关。6、上诉人并未在行政处罚事先告知书的送达回证上签名，该送达回证上见证人赵某的签名与其他材料的笔迹不同，可以印证上诉人的观点。二、原审适用法律错误。1、上诉人运送遗体收取费用极少甚至亏本，不能认定为经营性质，属于帮忙，不属于《江苏省殡葬管理办法》第五条第二款规定的“从事殡葬服务业务”。2、被上诉人不应适用《无照经营查处取缔办法》进行罚款。《殡葬管理条例》《江苏省殡葬管理办法》作为殡葬管理领域的特别法，并未就私自运送遗体规定处罚。《无照经营查处取缔办法》第四条列明的许可审批部门中并不包括民政部门。
兴化市民政局二审答辩认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的处罚程序合法，有事实依据和法律依据，请求驳回上诉，维持原审判决。
二审中，对于上诉人对原审查明事实的异议，被上诉人作出如下解释：1、关于2017年7月3日陆会权的询问笔录。当时制作笔录时号码是空白的，在制作第二份调查笔录时填写上去的，但之后发现不是同一个号码，当时用的是临时牌照，笔录本身确实是当时制作的。2、关于登记表上代理人电话号码的问题。当时是手工制作的登记表，是没有电话号码的。接到法院诉状后制作了正式表格，并将上诉人委托代理人的电话号码打印了上去。3、关于毛培旺的信访事项处理意见。被上诉人在2017年7月17日申请兴化市人民政府协调，兴化市人民政府于2017年8月17日作出行政执法争议协调决定书，信访事项处理意见是在行政执法争议协调决定书作出前出具的。对此，本院认为，根据被上诉人的陈述，其原审中提交的部分证据实际形成时间与证据载明的形成时间存在不一致的现象，但该不一致不影响案涉处罚决定所认定的事实。上诉人于2017年7月3日、7日、15日在未经民政部门批准的情况下运送遗体至殡仪馆火化的事实有火化发票、询问笔录等证据证实。对于兴化市民政局原审提供的影像资料，兴化市民政局在原审庭审中自认拍摄时间为2017年8月25日，故该影像资料与本案无关。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点为：案涉行政处罚是否合法。
首先，关于职权依据方面。根据《殡葬管理条例》第三条规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。故兴化市民政局对该市范围内的殡葬管理工作具有相应的职权。
其次，关于事实认定方面。根据兴化市民政局原审提交的证据，足以认定上诉人存在处罚决定中载明的三起未经批准运送遗体的行为，行政处罚认定事实清楚，证据充分。
第三，关于法律适用方面。处罚决定载明的处罚依据为《江苏省殡葬管理办法》第五条第二款、第二十一条，以及《无照经营查处取缔办法》第四条第一款、第十四条、第十七条。
《江苏省殡葬管理办法》第五条规定，“殡仪馆是专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。”“其他单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务。”第二十一条规定，“违反本办法第5条第2款、第6条、第11条、第13条第1款规定的，由民政部门责令限期改正。”（需要说明的是，原审法院援引的《江苏省殡葬管理办法》第二十一条规定系修改前的规定，其中“拒不改正的，可以强制执行”的表述已被删除。）兴化市民政局依据上述规定责令上诉人立即停止从事遗体接运的行为并无不当。
案涉处罚决定作出时尚在实施的《无照经营查处取缔办法》第四条规定，“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”“前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条第二款规定的“等”许可审批部门应当理解为不完全列举，民政部门作为从事殡葬服务业务的许可审批部门，对未经批准运送遗体的行为有权依据上述规定进行查处。
《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。”“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”第十七条规定，“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”今夜因《殡葬管理条例》、《江苏省殡葬管理办法》对未经批准运送遗体的行为均未规定处罚，兴化市民政局作为许可审批部门，依照《无照经营查处取缔办法》第十七条、第十四条的规定，在罚款限额内对上诉人处以罚款并无不当。
最后，关于处罚程序。兴化市民政局在进行处罚时，履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的调查、审查程序，在作出处罚决定前告知了上诉人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有的权利，处罚决定作出后也及时送达给了上诉人，处罚程序合法。
综上，兴化市民政局对上诉人未经批准运送遗体行为进行的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法，原审判决正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张志明负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 曹海霞
二〇一八年四月二十七日
书记员 周雪琴
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。