浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终625号
上诉人（原审原告）王勤桂，男，1958年1月18日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）林士华，男，1965年2月13日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）林虎，男，1973年2月19日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）林荣正，男，1972年4月30日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）林士朝，男，1937年6月24日出生，汉族，住临海市。
委托代理人李达淼、张智能，浙江海贸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市国土资源局，住所地临海市人民路299号。
法定代表人蒋小斌，局长。
委托代理人赵乐平、曹欣慧，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。
法定代表人梅式苗，市长。
王勤桂、林士华、林虎、林荣正、林士朝（以下简称王勤桂等5人）诉临海市国土资源局、临海市人民政府土地行政补偿一案，台州市中级人民法院于2017年5月8日作出（2017）浙10行初5号行政判决。王勤桂等5人不服，向本院提出上诉。本院于2017年6月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院查明：王勤桂等5人均为临海市大田街道白石村村民。为保证临海市城市生活用水和重要工业用水安全，提高流域防洪和灌溉能力，改善区域水环境，临海市人民政府决定建设临海市方溪水库。因方溪水库移民安置项目的建设需要，拟征收临海市大田街道白石村的集体土地。2014年5月13日，临海市国土资源局和临海市大田街道办事处共同作出临统征字[2014]078号征地告知书，明确对涉案征收的土地补偿标准按照临政发[2012]7号文件规定的标准执行。王勤桂等5人的承包地在该征收土地范围内。2014年7月28日，临海市人民政府出台临政发[2014]38号《关于调整全市范围内征地区片综合价的通知》，对全市辖区内征地区片综合价作了提升调整。2014年9月11日，临海市国土资源局和临海市大田街道办事处重新作出临统征字[2014]126号征地告知书，明确对涉案征收的土地补偿标准按照临政发[2014]38号文件规定的标准执行。2016年2月2日，临海市国土资源局按照临政发[2014]38号文件规定的标准，将涉案的土地征收补偿款和青苗补偿款划入临海市大田街道白石村集体资金账户。2016年8月26日，国土资源部作出国土资函[2016]503号《国土资源部关于临海市方溪水库工程建设用地的批复》：临海市方溪水库工程建设用地涉及的农用地转用已依法由浙江省人民政府批准，现同意临海市征收批准建设用地，由当地人民政府按照有关规定提供，作为临海市方溪水库工程建设和拆迁安置用地。其中，拆迁安置用地由当地人民政府按规划和供地政策合理安排使用，其余建设用地以划拨方式供地。2016年10月25日，浙江省国土资源厅将该批复转发给台州市人民政府。2017年1月12日，王勤桂等5人领取了其承包土地的征地补偿款及青苗补偿款。另查明，2015年6月17日，临海市人民政府作出《关于调整临海市基准地价的公告》，该公告于2015年7月1日起开始执行。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案临海市大田街道白石村出具的该村发放方溪水库征地补偿及青苗补偿清单和证明，能够确定王勤桂等5人的承包土地在涉案的方溪水库移民安置项目建设用地范围内，王勤桂等5人具有提起本案行政诉讼的主体资格。临海市国土资源局辩称原告与涉案土地无利害关系，其不是本案适格主体的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，临海市人民政府是本案适格的被告。临海市国土资源局在作出临统征字[2014]078号征地告知书后，因临政发[2014]38号文件对辖区内的征地区片综合价作了提升调整，其按照该文件规定的标准重新作出临统征字[2014]126号征地告知书，并无不当。由于到目前为止，临海市人民政府未就辖区内征地区片综合价作过调整，且临政发[2014]38号文件确定的价格是目前最高的区片综合价，临海市国土资源局按照临政发[2014]38号文件规定的标准发放涉案征地补偿款和青苗补偿款，并未损害涉案土地承包权人的合法权益。王勤桂等5人主张按照2016年的标准发放征地补偿款和青苗补偿款，缺乏事实根据。2015年6月17日，被告临海市人民政府作出过《关于调整临海市基准地价的公告》，但基准地价与征地区片综合价属于不同的概念，原告要求按照该公告的标准发放征地补偿款和青苗补偿款，缺乏法律依据，对其诉讼请求不予支持。在能够证明原告主体资格的情况下，王勤桂等5人申请调取土地承包权证和土地亩分已无必要，对该申请本院不予准许。其申请调取被告临海市国土资源局划入临海市大田街道白石村集体资金账户征用土地款，与本案不具关联性，对其申请不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王勤桂、林士华、林虎、林荣正、林士朝的诉讼请求。
王勤桂等5人上诉称：一、案涉土地批准后，被上诉人临海市人民政府未按《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条规定作出征地补偿安置方案，亦未作出公告，更未听取被征地农民的意见。因为被上诉人临海市人民政府未作出上述公告，故被上诉人临海市国土资源局无权发放土地征用补偿款。二、涉案土地征用批准时间为2016年10月8日，临政发（2014）38号文件是该批准行为前发布的文件，故不能适用。此外，即便是按照上述文件计算，也不能得出每亩111000元的补偿数额。三、2015年6月17日，临海市人民政府对地价已作调整，根据上诉人的计算，应是每亩49.5万元，与前述政府计算方式相差甚大。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
临海市国土资源局未提交书面答辩意见，在调查和询问中辩称：答辩人未经批准就提前发放土地款，确是事实。原因有两个：一是根据村里的要求，过去征地时存在拖欠农民征地款的情况，造成村里对政府不信任，上诉人所在村要求先把土地款打到村里的账户，然后再进行结算。无论是对村里，还是对农民，均没有任何损害，相反给予了一定的保护。二是关于征地区片价的概念。答辩人认为，按照市临海市人民政府发放的文件，对集体土地的征用实行征地区片价，另一个价格是国有土地上的价格。上诉人现在把两个文件混淆在一起提出相应主张，是不正确的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
临海市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确凿、充分。为保证临海市城市生活用水和重要工业用水安全，提高流域防洪和灌溉能力，改善区域水环境，答辩人决定建设临海市方溪水库。在征地过程中，答辩人于2014年7月28日对全市范围内征地区片综合价进行了调整。临海市国土资源局会同大田街道，根据新政策对涉案地块的原征地告知进行了相应调整，并在实际工作中执行了最新标准，这是维护被征地农民权益的行为。五上诉人已领取了相应的征地补偿款和青苗补偿款，且此后并无新政策。因此，答辩人和临海市国土资源局严格执行了当前政策，并无不当，未损害五上诉人的权益。二、一审判决适用法律正确，审理程序合法。三、五上诉人所谓的权益受损，实际上是村集体利益分配所引发的矛盾，应通过其他合法途径予以解决。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人向原审法院提交的起诉状中记载的诉讼请求为：“确认两被告未按省政府2016年批准的时间发放土地征用补偿款违法。”经原审法院释明后，上诉人又将诉讼请求明确为：“一是认为发放土地征用补偿款标准过低违法；二是发放土地征用补偿款之前没有发布公告。”根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征收土地方案依法批准后，公告及组织实施系县级人民政府的法定职责；征地补偿方案的实施系县级人民政府土地行政主管部门的法定职责。上诉人在原审起诉中未区分两被上诉人的法定职责，将未作出同一行政行为的两被上诉人作为共同被告，就发布征地公告和发放征地补偿费两种不同性质的行为一并提起诉讼，于法无据。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”故上诉人就征地补偿标准问题所提的诉讼请求不属于人民法院的主管范围，应依照上述规定另行寻求救济。综上，上诉人的起诉依法应予驳回。原审法院对起诉条件未经审查，迳行作出实体判决属适用法律错误，依法应当纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销台州市中级人民法院（2017）浙10行初5号行政判决；
二、驳回王勤桂、林士华、林虎、林荣正、林士朝的起诉。
一审案件受理费50元，返还王勤桂等5人；王勤桂等5人预交的二审案件受理费50元予以退还。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十月九日
书记员 韦若莎
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