河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫15行终68号
上诉人（原审被告）新县新集镇人民政府。
法定代表人陈垚，镇长。
出庭负责人王宇，副镇长。
委托代理人田庆勇，河南庆勇律师事务所。
被上诉人（原审原告）冯燕，女，汉族，住河南省新县。
被上诉人（原审原告）杨正鑫，男，汉族，住址同上，系冯燕之子。
法定代理人冯润钊，男，汉族，住址同上。
委托代理人杨洪波，河南通冠律师事务所律师。
上诉人新县新集镇人民政府因被上诉人冯燕、杨正鑫诉其确认行为违法并给予安置行政争议一案，不服潢川县人民法院（2017）豫1526行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人出庭负责人王宇及委托代理人田庆勇，被上诉人委托代理人冯润钊、杨洪波到庭参加诉讼，现已审理终结。
原审查明，原告冯燕系新县新集镇董店村柳棚组村民，此前曾与外村村民杨新强非法同居，杨新强为××人，××，二人生育有两个孩子，原告杨正鑫为其一子，杨正鑫自出生即随冯燕落户在新县新集镇董店村柳棚组。冯燕从出生至今户口一直在新县新集镇董店村柳棚组，并未迁出，在杨新强所在的村民组未承包到任何生产资料。2014年，新县人民政府发布通知开展大别山中药生态科技园项目区域房屋征收补偿安置工作，并于同年6月10日发布新政办（2014）28号文件《新县人民政府办公室关于转发大别山中药生态科技园项目区域房屋征收补偿安置方案的通知》。安置过程中，新县新集镇董店村柳棚组依照当地习惯做法由村民组长刘泽金按照该村民组的户族、姓氏等指定六个村民代表，并召开村民大会告知村民报送安置补偿人员名单的事宜，由七个村民代表研究形成符合安置的人员汇总名单直接向村委会报送，未再经过村表大会表决。后该名单经过公示，由村委会报送乡政府，再次经过公示，层报至指挥中心。被告新集镇政府根据新政办（2014）28号《安置方案的通知》文件和逐级层报公示结果认为原告不符合规定的安置条件，拒绝与其签订房屋征收安置补偿协议书。原告认为被告的行为违反法律强制性规定、侵害原告合法权益。起诉请求：1、依法对新政办（2014）28号文件《新县人民政府办公室关于转发大别山中药生态科技园项目区域房屋征收补偿安置方案的通知》进行合法性审查；2、确认被告不与原告签订征收安置补偿协议的行为违法；3、判令被告依法履行职责与原告签订安置补偿协议，按大别山中药生态科技园项目区域同等安置条件对二原告予以安置补偿。
原审认为：（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。据此，原告有权就该文件的适用提出合法性审查。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。经查，《新县人民政府办公室关于转发大别山中药生态科技园项目区域房屋征收安置补偿方案的通知》系新县县政府为指导新集镇政府城中村改造工作出台的规范性文件，该文件第四部分征收安置规定的第二款具体安置意见第一条规定：“具有当地居民户口的安置对象以征收实施时的计生、公安户口为准；未结婚成家的子女随父母一并安置；出嫁女无论户口是否迁出均不给予安置。”该规定剥夺了出嫁女参与集体经济生产和权益分配的权利，侵害了妇女依法享有的合法权益，与法律强制性规定相悖，故上述相应条款应排除适用，不能作为被告行政行为合法的证据使用。（二）《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。据此，农村土地承包经营权的权利主体是本集体经济组织的农户家庭，因婚姻、出生等增加的人口是成为享有土地承包经营权的特定农户家庭的成员，原告未办理婚姻登记，户籍也一直未迁出，且原告的生活保障源于参加家庭联产承包的农业劳动，具备较为固定的集体生产、生活状态，被告未经法定程序单方否定其农村集体经济组织成员资格的行为于法无据，不能成立。被告另辩称系依据当地村、组民主议定的投票结果，经三次公示后才按照当地村民会议研究结果拒绝对原告予以安置。经庭审查明的事实是：经当地村民代表开会研究同意对原告按照政策予以安置，形成名单上报，对该村民组其他人员的安置也是依照上述过程形成的，这是当地征收补偿中的习惯做法（包村干部曾祥军证言证实），可视为已经经过当地村民会议经民主议定程序同意对原告进行安置，被告未将原告列为安置对象、不与原告签订房屋征收安置补偿协议的行为系未经法定程序单方否定其农村集体经济组织成员资格，于法无据，被告就本案提出的辩解意见缺乏法律依据，均不能成立，不予采纳。其拒绝对原告母子二人予以安置的行为违法，应予纠正。（三）二原告要求判令被告对其予以安置的诉讼请求能否支持的问题。原告冯燕及儿子一直随冯燕父母共同生活且参与家庭劳动，冯燕有××，生活较为困苦，属弱势群体，如果在此次房屋征收中不能得到实际安置或补偿，则国家法律规定妇女在农村集体经济组织中的各项权益将得不到实际保障，不仅有失公平，还会显失公正，对其诉讼请求依法应予支持。但经了解，被告新集镇政府2014年以来已开始推进生态科技园项目，到目前相应的土地安置和补偿工作接近完成，原告就其诉称的“当地村民组长等人反映总计征收40亩土地，现给予原告合理安置仍具有相应的条件”的事实，未能举证证明，不排除因条件不足而实际安置不能，故对原告的诉讼请求宜酌情变更为视实际情况采取补救措施。综上，被告对原告冯燕、杨正鑫不予安置的行政行为违法，应予纠正。遂依照《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条、第七十四条第二款第一项，第七十六条之规定，判决：一、确认被告新集镇人民政府不与二原告冯燕、杨正鑫签订《大别山中药生态科技园项目区域房屋征收安置补偿协议书》的行政行为违法。二、责令被告新集镇人民政府于本判决生效后一个月内就依法履行对二原告的安置职责问题采取补救措施。
上诉人新县新集镇人民政府上诉称，被上诉人冯燕与外村村民杨鑫强同居后在男方户籍地生产、生活，被上诉人杨正鑫自出生后即在其父亲杨鑫强户籍地生活，与柳棚村民组之间没有形成权利义务关系，不具有该组集体经济组织成员资格，不应被安置补偿；本次征收安置补偿确认安置人员名单是否违反村民自治，不属于行政诉讼审理范围；本次征收的对象是柳棚村民组村民的房屋，二被上诉人在该组没有房屋，无权要求对其安置；上诉人无房屋征收和安置职能，不是适格被告。请求撤销原判，改判驳回被上诉人诉讼请求。
被上诉人冯燕、杨正鑫辩称，其户口自出生时起至今一直在新县新集镇董店村柳棚组，在其他组没有承包任何生产资料，具备该组集体经济组织成员资格；该村民组组长刘泽金的证言可证明村民组上报的安置人口名单符合村民自治原则和民主议定程序；上诉人拟定和发布了《大别山中药生态科技园项目区域房屋征收补偿安置方案》，并全程参与安置补偿事宜，是签订《安置补偿协议书》的一方当事人，且系核掉被上诉人安置名单的机关，是适格被告。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明事实与一审一致。
本院认为，被上诉人冯燕、杨正鑫户口在新县新集镇董店村柳棚组，并未迁出，冯燕虽与他人同居，但在该组仍有承包地且在其他村民组没有承包地，在该组房屋征收安置补偿过程中，该组经代表讨论同意二被诉人具有安置资格。上诉人新县新集镇人民政府并未提供证据证明二被上诉人不符合在该组安置资格，其未经法定程序单方否定二被上诉人农村集体经济组织成员资格没有依据，不与二被上诉人签订《大别山中药生态科技园项目区域房屋征收安置补偿协议书》的行为违法；上诉人为签订《安置补偿协议书》的一方当事人，且系被上诉人区域安置人口的审核机关，全程参与安置补偿事宜，是适格被告。故上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 阮晓强
审判员 李洪宇
审判员 胡素琴
二〇一八年四月十八日
书记员 樊 鑫