江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行申709号再审申请人（一审原告、二审上诉人）薛井凤，女，1969年7月12日生，汉族，住江苏省如皋市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会，住所地在江苏省如皋市万寿南路999号。法定代表人孙得利，主任。再审申请人薛井凤因与被申请人江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如皋高新区管委会）要求确认行政行为违法一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00630号行政裁定、江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行终525号行政裁定，向本院申请再审。本院立案受理后，依法组成合议庭审查本案。本案现已审查终结。一审法院经审理查明，2015年8月30日薛井凤向如皋高新区管委会邮寄依法履职申请，申请书中陈述，薛井凤系如皋城南街道建设村九组村民，拥有合法的土地承包经营权，因其发现有施工人员未取得建设工程施工许可证在其承包地上非法施工，故提出依法履职申请，申请事项为：查处违法侵占本户承包地上物并破坏本户承包地行为，并书面告知申请人。2015年10月30日如皋高新区管委会作出皋高新信发〔2015〕22号关于薛井凤信访事项的答复意见，该答复称“你的承包地在2010年就以1800元一年的价格进行了土地流转，村每年按时发放土地租金至今，你户的合法权益没有受到损害。目前，你户的承包地也没有发现有被破坏的现象”。薛井凤认为如皋高新区管委会的答复侵害了其土地承包经营权，提起诉讼要求确认如皋高新区管委会所作涉诉答复违法。另查明，2015年8月至9月期间，薛井凤认为施工人员未取得建设工程许可证在其承包地上非法施工而向如皋高新区管委会、如皋市人民政府农村工作办公室、如皋建工局、如皋市国土资源局等部门递交内容相同或类似的依法履职申请，后又对上述机关答复不服并认为行政机关未依法履职而分别向法院提起行政诉讼。还查明，针对如皋市文化创意产业园开发有限公司未经批准非法占用土地的行为（包含案涉土地），如皋市国土资源局于2015年12月2日作出皋国土资罚〔2015〕14150901号行政处罚决定书。案涉地块现位于如皋市城市总体规划（2013-2030）中心城区用地规划内，规划为娱乐用地。一审法院认为，首先，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。之所以将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外，是因为行政诉讼的一个重要目的就是消除非法行政行为对行政相对人的权利义务的不利影响。如果某一行为未对行政相对人的权利义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。其次，如皋高新区管委会所作答复意见包括两个方面的内容，一是告知薛井凤其承包地在2010年就以1800元一年的价格进行了土地流转，村每年按时发放土地租金至今，薛井凤的合法权益没有受到损害；二是告知薛井凤户的承包地没有发现被破坏的现象。该答复意见的第一部分实际系如皋高新区管委会根据其调查了解的情况，对薛井凤进行的告知，无论其答复的“原告的合法权益没有受到损害”是否准确，均不影响薛井凤通过正当、合法途径维护土地承包经营权权利的行使。答复意见的第二部分内容，也是基于如皋高新区管委会的判断而告知薛井凤“其承包地目前没有发现有被破坏的现象”。如皋高新区管委会之所以向薛井凤作出涉诉答复，是基于薛井凤认为有人在其户承包地上非法施工，申请如皋高新区管委会依法履职而引起。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对于在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门予以查处。本案中，从薛井凤的依法履职申请内容及薛井凤在庭审中进一步明确要求如皋高新区管委会履行何职责的请求来看，其实际是认为违法行为人非法占地、非法施工而要求如皋高新区管委会履职。根据上述法律规定，对土地违法行为由县级以上人民政府土地行政主管部门即国土资源局负责查处，非如皋高新区管委会法定职责。且根据薛井凤庭后提供的证据，如皋市国土资源局已经对薛井凤反映的案涉土地违法行为进行了查处。审理中查明，案涉地块位于如皋市城市总体规划（2013-2030）中心城区范围内，对未取得规划许可、施工许可的违法建设行为的查处，应由城乡规划部门或其他职能部门行使，亦非本案被告的法定职责。综上，如皋高新区管委会针对薛井凤的依法履职申请所作答复，对薛井凤的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回薛井凤的起诉。薛井凤上诉诉称，根据《如皋市控制和查处违法建设办法》第十三条规定，镇政府的职责包括建立巡查、制止和查处违法建设行为的管理责任机制。薛井凤申请的事项属于如皋高新区管委会应当履行的职责，如皋高新区管委会不作为对薛井凤的权利义务产生影响。一审裁定驳回薛井凤的起诉错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或指令一审法院继续审理本案。如皋高新区管委会二审辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，土地违法行为由土地行政主管部门查处，违法建设行为由城乡规划部门查处，如皋高新区管委会并非薛井凤所申请事项的法定履职部门，如皋高新区管委会所作答复对薛井凤的权利义务不产生影响。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审法院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定可以明确，原告提起行政诉讼，不仅主观上对被诉行政行为侵犯其权利存在判断，还要求被诉行政行为对原告的权利义务在法律上产生有利或不利的实际影响，此即为利害关系的实质意义。我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关申请依法履行法定职责的权利，但在申请履行法定职责过程中，因对行政机关的行政行为不服而提起的行政诉讼，还必须受到行政机关是否具有对申请事项进行处理的法定职责的限制，并非针对行政机关就申请事项作出的一切行政行为，申请人可以当然的提起诉讼。具体到本案而言，薛井凤向如皋高新区管委会提出申请的事项主要在于要求如皋高新区管委会履行对违法用地、违法建设行为的查处职责。因此，首先应当判断如皋高新区管委会对案涉地块的违法用地、违法建设行为有无查处职责，如果具有查处职责，如皋高新区管委会作出的答复意见就构成履职的一部分，应当进一步对其合法性进行审查，反之，该答复意见则属于行政机关对于相对人来信，根据行政机关自身判断所作的答复，既不确认现有权利义务关系，也不设定新的权利义务，不属于可诉的行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据以上法律规定可见，对于违法用地行为，由土地管理部门进行查处，对于在城市规划区内的违法建设行为，由城乡规划主管部门查处。本案中，案涉地块位于如皋市城市总体规划（2013-2030）中心城区范围内，如皋高新区管委会对属于城市规划区内的违法用地及违法建设行为不具有查处的法定职责，因此，其作出的答复意见对薛井凤的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。此外，薛井凤上诉时引用了《如皋市控制和查处违法建设办法》（皋政规[2013]2号），该办法第四条规定，城市规划建成区内的违法建设行为，由市城市管理局负责查处，街道、村（居、社区）配合。即使根据该文件，如皋高新区管委会亦不具有对案涉地块违法建设的查处职责。综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。薛井凤的上诉请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，驳回上诉，维持原裁定。薛井凤向本院申请再审，请求撤销江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行终525号行政裁定、如东县人民法院（2015）东行初字第00630号行政裁定；请求上级法院依法提审予以改判，或发回原审法院重新审理。事实与理由是：1、如皋高新区管委会有查处违法建筑建设用地行为的法定职责；2、如皋高新区管委会未履行法定职责，侵犯了薛井凤的实体利益；3、如皋高新区管委会逾期举证应承担后果，原审裁定未作判断。本院认为，本案被诉的是如皋高新区管委会针对薛井凤提出的《依法履职申请》，作出《关于薛井凤信访事项的答复意见》的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，如皋高新区管委会不具有查处本案违法用地行为的法定职责。因此，其作出的答复意见对薛井凤的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。一审法院、二审法院裁定驳回再审申请人薛井凤的起诉，并无不当。综上，薛井凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回薛井凤的再审申请。审判长  陈迎审判员  臧静审判员  赵黎二〇一八年五月十日书记员  刘妍