福建省尤溪县人民法院行 政 判 决 书（2017）闽0426行初34号公益诉讼人：尤溪县人民检察院，住所地福建省尤溪县建设西街**号。被告：尤溪县国土资源局，住所地福建省尤溪县城关镇七五路14号。法定代表人：池汉清，该局局长。出庭行政机关负责人：董观明，该局副局长。委托诉讼代理人：肖光麟，福建为念律师事务所律师。公益诉讼人尤溪县人民检察院诉被告尤溪县国土资源局土地行政管理(土地)不履行法定职责一案，于2017年11月1日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告尤溪县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书,依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人尤溪县人民检察院指派检察员吴思汉、曾爱梅出席法庭，被告尤溪县国土资源局副局长董观明及委托诉讼代理人肖光麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，尤溪县人民检察院在履职过程中发现，尤溪县国土资源局在尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山采矿许可证的审批、年检、保证金的收缴及矿山生态环境的恢复治理监管工作中，未依法履行法定职责。尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿位于尤溪县新阳镇葛竹村东坑头，矿区面积0.36平方公里，原采矿许可证有效期自2006年1月至2011年1月。2007年8月，尤溪县东坑头石英矿场缴纳了保证金15.132万元人民币，但未按照规定编制矿山地质环境保护与治理恢复方案（以下简称“恢复治理方案”）和补签订矿山生态环境恢复治理承诺书（以下简称“恢复治理承诺书”）。2010年因矿区坐标调整，采矿许可证进行了变更登记，期限自2010年12月17日至2011年1月16日。2011年1月，尤溪县国土资源局与尤溪县东坑头石英矿场签订了《采矿权协议出让合同》，约定将该脉石英矿以27万元人民币的价格出让给尤溪县东坑头石英矿场，尤溪县东坑头石英矿场于同年1月25日缴纳了该出让价款。同年1月26日，尤溪县东坑头石英矿场编制了恢复治理方案向尤溪县国土资源局申请延续采矿许可证，同日获得批准延续,采矿许可证有效期自2011年1月26日至2016年1月26日。在该采矿许可证有效期内，尤溪县国土资源局2011年至2013年确定该矿场2010至2012年度年检合格，在采矿许可证上加盖年检专用章。2014年5月7日，尤溪县国土资源局向尤溪县东坑头石英矿场发出催缴通知书，要求该矿场5月10日前与国土局补签恢复治理承诺书，并且按规定缴纳矿山生态恢复治理保证金。同年5月9日，尤溪县东坑头石英矿场与尤溪县国土资源局补签了恢复治理承诺书,承诺分四期缴纳矿山生态恢复治理保证金47.4万元人民币，第一期15.132万元人民币，于2007年8月13日前缴纳；第二期10万元人民币，于2014年5月10日前缴纳；第三期10万元人民币，于2014年9月16日前缴纳；第四期12.268万元人民币，于2015年1月16日前缴纳。因尤溪县东坑头石英矿场在缴纳第二期10万元人民币保证金后，未按期缴纳第三、四期保证金，尤溪县国土资源局于2015年4月向尤溪县东坑头石英矿场发出催缴通知书，无果，尤溪县国土资源局分别于2015年7月1日、2016年5月16日确定该矿场2014年度、2015年度采矿权年检不合格。按照恢复治理方案要求，尤溪县东坑头石英矿场须在采矿许可证期满后一年内完成矿山生态环境恢复治理工作，即完成修建拦渣坝1座、截水沟1条、封闭硐口7个、警示牌8个、监测点6个，覆土整治1350m3，恢复植被面积5350m2，其中种植马尾松、木荷、爬山虎共1701株，播撒宽叶雀稗草种9.3kg，治理费用合计14.36万元人民币。治理进度为第一年应完成修建拦渣坝、警示牌、监测点、截水沟等工作，投入治理费用5.13万元人民币，第二年至闭坑年应完成覆土整治、硐口封闭等工作，投入治理费用6.97万元人民币，闭坑后一年内应完成拆除工业广场、炸药库、恢复植被等工作，投入治理费用0.48万元人民币。经现场勘查，该矿山企业并未按照恢复治理方案的要求，完成矿山生态环境恢复治理义务。2017年3月24日，尤溪县人民检察院向尤溪县国土资源局发出检察建议书，要求尤溪县国土资源局采取有效措施收缴尤溪县东坑头石英矿场欠缴的保证金，督促该矿山企业严格按照恢复治理方案落实环境恢复治理义务。尤溪县国土资源局于2017年4月17日回复称采取了相关措施：一是针对该矿山企业欠缴保证金行为已经发出立案调查通知书，待立案程序完成后再作出行政处罚决定；二是已提前下发责令停产通知书并要求其做好生态环境恢复治理工作；尤溪县国土资源局还在回复中称该矿山企业自办证以来长期停产，其保有的资源储量尚未动用，为避免对今后的开采增加难度，暂不要求该矿山按照闭坑模式组织治理。2017年4月25日尤溪县国土资源局作出尤国土资监罚字〔2017〕第83号《行政处罚决定书》，对尤溪县东坑头石英矿场未按期缴存保证金的行为，处以罚款1000元人民币，尤溪县东坑头石英矿场于2017年9月5日缴纳了该1000元人民币罚款。但该矿山企业至今仍欠缴保证金22.268万元人民币，且仍未履行矿山生态环境恢复治理义务，导致国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据国土资源部《矿山地质环境保护规定》（2009年3月2日公布，2016年1月5日第二次修正）第四条第二款、第二十五条、第二十七条规定及《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》（2012年5月24日实施）第七条、第十六条、第三十一条第一款规定，被告尤溪县国土资源局是尤溪县东坑头石英矿场的主管部门，对保证金收缴和矿山生态环境的恢复治理负有法定监管职责。尤溪县国土资源局在矿山采矿许可证的审批、年检、保证金的收缴及矿山生态环境的恢复治理监管工作中，未依法履行法定职责，存在以下违法情形：1.对尤溪县东坑头石英矿场未按规定编制恢复治理方案的行为未依法责令限期改正，并视情况予以处罚违法。根据国土资源部《矿山地质环境保护规定》（2009年3月2日实施）第三十条规定，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案而未编制的，或者扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式未重新编制并经原机关批准的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处3万元以下的罚款。尤溪县东坑头石英矿场原采矿许可证有效期自2006年1月至2011年1月，在该有效期内，该矿场未按照规定编制矿山地质环境保护与恢复治理方案。尤溪县国土资源局未责令该矿区限期改正，并在矿区未改正时予以罚款违反了上述规定。2.违法延续办理采矿许可证。根据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法（试行）》（2006年12月12日实施）第十条、第十一条第二款规定，采矿权人应当自该办法实施之日起三个月内编制恢复治理方案，并补签恢复治理协议书，采矿权人需办理采矿许可证延续登记手续的，应当续签恢复治理协议书，重新审核矿山生态环境恢复治理方案，并核对应缴纳的保证金。在尤溪县东坑头石英矿场未签订恢复治理承诺书（协议书）的情况下，尤溪县国土资源局于2011年1月为其延续办理采矿许可证的行为违反了上述规定。3.在尤溪县东坑头石英矿场采矿权年检不合格的情况下，未依法责令限期整改，并予以处罚。国土资源部《关于进一步完善矿产开发利用年度检查工作的通知》明确提出年检应检查的内容包括矿山地质环境治理恢复保证金的缴纳情况。对于符合要求的，作出年检检查的决定，并在采矿许可证副本上加盖年检合格专用章，对于未依法履行矿山地质环境治理恢复保证金缴纳义务的，应责令改正。对在限期内未完成整改的，年检确定不合格，并依法移交进行处罚。国土资源部《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》明确提出，对年检不合格的要责令限期整改，并予以处罚，整改后仍不合格的，登记发证管理机关应按《矿产资源开采登记管理办法》第十八条规定吊销其采矿许可证。尤溪县国土资源局在尤溪县东坑头石英矿场2013—2016年度采矿权年检不合格的情况下，未依法责令矿山企业限期整改，并予以处罚违反了上述规定。4.未将尤溪县东坑头石英矿场欠缴的生态环境恢复治理保证金收缴到位。根据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第七条、第三十三条规定，采矿权人未按期缴存保证金的，由国土资源主管部门依法责令限期缴存。《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》明确规定：要把矿山生态环境恢复治理工作列入矿山“年检”的内容，对未按规定缴纳矿山生态恢复治理保证金，以及未按矿山生态恢复治理方案实施“边开采，边治理”的矿山企业，矿山所在地的国土资源管理部门要责令其停业整顿，整改不到位的，要提请当地政府组织关闭，相关部门要依法吊（注）销有关证照。尤溪县东坑头石英矿场根据《矿山生态环境恢复治理协议书》规定缴存了第一、二期保证金后，但第三期和第四期保证金缴纳时间均已超过约定期限，虽然尤溪县国土资源局对尤溪县东坑头石英矿场未缴存保证金进行了立案调查，于2017年5月12日作出行政处罚，并要求将欠缴的保证金立即缴存到位，但目前仍未缴纳到位，尤溪县国土资源局未依法采取更有力的措施来收缴保证金，存在怠于履职的情形。5.怠于履行矿山生态环境恢复治理监管职责。根据国土资源部《矿山地质环境保护规定》第十五条、第十八条第二款、第二十二条第二款、第三十条及《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第八条、第二十条，《福建省矿山生态环境恢复治理验收及保证金返还工作细则（试行）》第十九条之规定，矿山企业逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，由国土资源行政主管部门按照规定限期改正，对于逾期不改正的应进行处罚，并将保证金转为矿山生态环境治理专项收入，由国土资源行政主管部门组织治理。尤溪县东坑头石英矿场采矿许可证2016年1月份已经到期，至今已超过恢复治理方案中要求的环境治理恢复实施年限，且该矿山已经停止开采。但经过现场勘查发现，矿山企业并未按照恢复治理方案的要求在现场建设相应的环境治理工程项目，逾期未履行矿山生态环境恢复治理义务。尤溪县国土资源局应按照规定限期改正，对于逾期不改正的应进行处罚，并将矿山生态恢复治理保证金转为矿山生态环境治理专项收入并对矿区组织治理，但该局未履行上述矿山生态环境监管义务，存在怠于履行矿山生态环境恢复治理监管职责情形。综上，尤溪县国土资源局在尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理的监管工作中，未依法履行法定职责，损害了国家和社会公共利益，经过检察机关发出检察建议督促履行职责，尤溪县国土资源局至今未采取有效措施收缴欠缴的保证金，也未履行矿山生态环境恢复治理监管职责，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向尤溪县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：请求判决确认尤溪县国土资源局在对尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理监管中未依法履职的行政行为违法。公益诉讼人为证明其主张向本院提交六组证据、依据，分别是：第一组：尤检公益行建〔2017〕15号《检察建议书》、送达回证、尤国土资函〔2017〕49号《关于对尤检公益行建〔2017〕15号检察建议书落实情况的答复函》、尤溪县国土资源局统一社会信用代码证、《尤溪县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明公益诉讼人提起公益诉讼已完成提起公益诉讼诉前程序及尤溪县国土资源局基本情况。第二组：采矿许可证（证号：3504260610002）、尤溪县东坑头石英矿场矿山地质环境保护与治理恢复方案，证明尤溪县国土资源局对东坑头石英矿场未按规定编制恢复治理方案的行为未依法责令限期改正，并视情况予以处罚的行为违法。第三组：采矿权延续申请登记书、采矿权协议出让合同、矿业权使用费及价款专用票据、采矿许可证（证号：C3504262010127130090007）、矿山生态环境恢复治理承诺书，证明尤溪县国土资源局在尤溪县东坑头石英矿场未签订恢复治理承诺书的情况下，于2011年1月为其延续办理采矿许可证，存在违法履职的情形。第四组：采矿许可证（证号：C3504262010127130090007）、尤国土资〔2015〕101号《关于确定尤溪县白岩前叶腊石料场等四家矿山企业2014年度采矿权年检不合格的通知》、尤国土资〔2016〕46号《关于确定尤溪县白岩前叶腊石料场等八家矿山企业2015年度采矿权年检不合格的通知》、尤溪县东坑头石英矿场实际负责人朱海波于2017年9月12日向检察院工作人员所作的证言，证明尤溪县国土资源局在尤溪县东坑头石英矿场采矿权年检不合格的情况下，未依法责令限期整改，并予以处罚的行为违法。第五组：矿山生态恢复保证金催缴通知书、矿山生态环境恢复治理承诺书、《福建省行政事业单位收款收据》（第一期保证金）、《福建省单位内部往来结算票据》（第二期保证金）、保证金[2015]01号《尤溪县国土资源局关于限期缴存矿山生态环境恢复治理保证金的通知》、尤溪县国土资源局出具的矿山生态恢复治理保证金收缴明细表、尤国土资函〔2017〕49号《关于对尤检公益行建〔2017〕15号检察建议书落实情况的答复函》、接受调查通知书、尤国土资监罚字[2017]第83号《行政处罚决定书》、《福建省行政罚款收据》、尤溪县东坑头石英矿场实际负责人朱海波于2017年9月12日向检察院工作人员所作的证言，证明尤溪县东坑头石英矿场欠缴生态恢复治理保证金22.268万元，尤溪县国土资源局在检察机关提起公益诉讼之前仅局限催缴和作出行政处罚的证据，存在怠于采取有效措施收缴的情形。第六组：2010年11月尤溪县东坑头石英矿场提交《矿山地质环境保护与治理恢复方案》、尤溪县东坑头石英矿场实际负责人朱海波于2017年9月12日向检察院工作人员所作的证言、2017年4月17日拍摄的矿区现场照片一组、2017年7月27日拍摄的矿区现场照片一组、2017年10月24日拍摄的矿区现场照片一组、尤溪县国土资源局出具的矿山生态环境恢复治理保证金明细表，证明尤溪县东坑头石英矿场未按照恢复治理方案要求履行矿山生态恢复治理义务，尤溪县国土资源局怠于履行矿山生态环境恢复治理监管职责。尤溪县国土资源局辩称，一、答辩人已经根据国务院《矿产资源开采登记管理办法》第五条以及《福建省采矿权审批办法》第八条规定，要求申请人提交相关材料，办理采矿权登记手续。尤溪县东坑头石英矿场于2006年1月16日获得《采矿许可证》。虽然2006年12月12日颁布的《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法（试行）》和2009年3月2日国土资源部第44号令颁布了《矿山地质环境保护规定》均要求已建矿山补充编制《矿山生态恢复治理方案》，但由于尤溪县东坑头石英矿场在取得《采矿许可证》后，因市场价格和资金短缺等因素，该矿场拥有的脉石英矿没有进行实质性开采，从而导致答辩人行政管理跟踪不到位。2011年1月，答辩人为尤溪县东坑头石英矿场办理采矿权延续时已要求矿山业主编制《矿山生态恢复治理方案》，该方案中已包含“恢复治理承诺书”，但该承诺书中未明确缴款内容，答辩人发现这一问题后于2014年5月9日要求矿山业主补签了矿山生态环境恢复治理承诺书。二、尤溪县东坑头石英矿场应缴的矿山生态环境恢复治理保证金分四期缴纳，因其欠缴第三期、第四期应缴款额，答辩人在2014年、2015年《采矿许可证》年检时已责令矿山业主限期改正，矿山业主在限期内未予以改正，答辩人即认定为年检不合格，并责令其停止生产。虽然《国土资源部关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》文件规定“年检不合格的要责令限期整改，并予以处罚，整改后仍不合格的，登记发证管理机关应按《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定吊销其采矿许可证”，但《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定“不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的……情节严重的由原发证机关吊销采矿许可证”，该矿山因未按时缴存矿山生态环境恢复治理保证金被认定为年检不合格，不符合《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定情形，因此答辩人未吊销其采矿许可证。三、2017年11月17日，尤溪县东坑头石英矿场缴纳了原欠的矿山生态环境恢复治理保证金22.268万元。至此，尤溪县东坑头石英矿场应缴纳的矿山生态环境恢复治理保证金已全部缴清。四、尤溪县东坑头石英矿场取得采矿权后未进行实质性开采，所造成的生态环境破坏不大，答辩人已责成矿山业主在近期内对其矿山活动造成的生态环境破坏问题进行治理，待其治理后委托第三方资质单位对其治理工程进行验收。综上所述，答辩人在矿产资源管理行政履职过程中虽有疏忽，但不违法，恳请法庭作出公正判决。尤溪县国土资源局向本院提交以下证据、依据，分别是：1.福建省行政事业单位往来结算凭证，证明尤溪县东坑头石英矿场已经于2017年11月17日将原欠的矿山生态环境恢复治理保证金22.268万元缴清；2.《尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理完成情况验收专家组意见》、《尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理完成情况验收签到表》、《尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理完成情况验收备案表》、《尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山地质环境保护与治理恢复治理措施与工程量调整》、《邀请函》、《福建省国土资源厅关于进一步规范专家库管理的通知》、《照片》，证明尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山已按设计治理要求完成相应的治理工程量。经庭审质证，双方对对方所出示证据均未提出否定的质证意见，对证据证明的事实无异议。本院认为，双方提供的证据，符合证据三性，本院予以采信。经审理查明，尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿位于尤溪县新阳镇葛竹村东坑头，矿区面积0.36平方公里，原采矿许可证有效期自2006年1月至2011年1月。2007年8月，尤溪县东坑头石英矿场缴纳了保证金15.132万元人民币，但未按照规定编制恢复治理方案和补签订恢复治理承诺书。2010年因矿区坐标调整，采矿许可证进行了变更登记，期限自2010年12月17日至2011年1月16日。2011年1月，尤溪县国土资源局与尤溪县东坑头石英矿场签订了《采矿权协议出让合同》，约定将该脉石英矿以27万元人民币的价格出让给尤溪县东坑头石英矿场，尤溪县东坑头石英矿场于同年1月25日缴纳了该出让价款。同年1月26日，尤溪县东坑头石英矿场编制了恢复治理方案向尤溪县国土资源局申请延续采矿许可证，同日获得批准延续,采矿许可证有效期自2011年1月26日至2016年1月26日。在该采矿许可证有效期内，尤溪县国土资源局2011年至2013年确定该矿场2010至2012年度年检合格，在采矿许可证上加盖年检专用章。2014年5月7日，尤溪县国土资源局向尤溪县东坑头石英矿场发出催缴通知书，要求该矿场5月10日前与国土局补签恢复治理承诺书，并且按规定缴纳矿山生态恢复治理保证金。同年5月9日，尤溪县东坑头石英矿场与尤溪县国土资源局补签了恢复治理承诺书,承诺分四期缴纳矿山生态恢复治理保证金47.4万元人民币，第一期15.132万元人民币，于2007年8月13日前缴纳；第二期10万元人民币，于2014年5月10日前缴纳；第三期10万元人民币，于2014年9月16日前缴纳；第四期12.268万元人民币，于2015年1月16日前缴纳。因尤溪县东坑头石英矿场在缴纳第二期10万元人民币保证金后，未按期缴纳第三、四期保证金，尤溪县国土资源局于2015年4月向尤溪县东坑头石英矿场发出催缴通知书，尤溪县国土资源局分别于2015年7月1日、2016年5月16日确定该矿场2014年度、2015年度采矿权年检不合格。按照恢复治理方案要求，尤溪县东坑头石英矿场须在采矿许可证期满后一年内完成矿山生态环境恢复治理工作。经现场勘查，该矿山企业并未按照恢复治理方案的要求，完成矿山生态环境恢复治理义务。2017年3月24日，尤溪县人民检察院向尤溪县国土资源局发出检察建议书，要求尤溪县国土资源局采取有效措施收缴尤溪县东坑头石英矿场欠缴的保证金，督促该矿山企业严格按照恢复治理方案落实环境恢复治理义务。2017年4月25日尤溪县国土资源局作出尤国土资监罚字〔2017〕第83号《行政处罚决定书》，对尤溪县东坑头石英矿场未按期缴存保证金的行为，处以罚款1000元人民币，尤溪县东坑头石英矿场于2017年9月5日缴纳了该1000元人民币罚款。2017年11月17日，尤溪县东坑头石英矿场缴纳矿山生态恢复治理保证金22.68万元。2017年12月10日，尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理完成情况通过专家组验收，经现场检查，该矿山已按设计治理要求完成相应的治理工程量。本院认为，尤溪县国土资源局作为县级人民政府工作部门，承担保护与合理利用土地资源、矿产资源等自然资源的主管部门，应当严格按照法律、法规等规定，承担地质环境保护的责任。尤溪县国土资源局在尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理监管工作中，未依法履行法定职责，2017年3月24日，接到尤溪县人民检察院的检察建议后，未完全履行矿山生态环境恢复治理监管职责，致使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态，违反法律规定。综上，公益诉讼人的诉讼请求合法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决如下：确认尤溪县国土资源局在对尤溪县东坑头石英矿场脉石英矿矿山生态环境恢复治理监管工作中，未依法履行法定职责的行政行为违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三明市中级人民法院。审 判 长 陈岳山审 判 员 郑腾乐审 判 员 李德林二〇一七年十二月十二日法官助理 曾玉水书 记 员 罗立鹏附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。