浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初179号
原告丁菊华，女，1934年6月11日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人陈盼晓，浙江泽大(义乌)律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市城南新区领带园五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。
原告丁菊华不服被告嵊州市人民政府房屋拆迁管理(拆迁)行政征收一案，于2017年5月8日向本院提起行政诉讼，经补充、补正材料后，本院于2017年6月5日立案，并于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月28日公开开庭审理了本案。原告丁菊华的委托代理人陈盼晓，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、周利雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告丁菊华诉称,原告于1934年6月11日出生于嵊州市，居住于嵊州市××镇沈茹新村的世代居住房屋。2015年11月，原告一家居住的房屋被强行拆除。原告认为，被告对集体土地上的房屋征收违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当确认该行为违法；被告对原告的征收补偿标准不符合《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》中的规定，应以世居房补偿标准对原告进行安置补偿。原告自2015年10月起不停与被告相关部门沟通，要求被告依法拆迁及以世居房补偿，但未果。在原告没有签字同意的情况下，被告违法强拆原告家园，为此依据提起诉讼。请求：1.判决确认被告作出的房屋征收涉及征收沈如新村集体土地上房屋的具体行政行为违法；2.责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿。庭审中，原告明确第1项诉请为判决确认被告作出的房屋征收涉及沈如新村集体土地上原告房屋的具体行政行为违法。
原告丁菊华向本院提交了以下证据：
份证及户口薄，证明原告身份情况及户籍情况。
2.集体土地使用证，证明被征收的房屋系集体土地上房屋及原告符合独立一户一宅。
被告嵊州市人民政府答辩称：一、原告的具体诉讼请求不明确，不符合行政诉讼案件受理条件，应当裁定驳回原告的起诉。原告在本案中提出两个诉请：一是对征收行为，二是对补偿行为。二、原告诉状所称的如下情形不符合客观事实。1.原告一直居住在浦口××沈茹新村的世代居住房屋。该房屋为原告已故丈夫宓生祥于1992年6月8日经被告审批所建，故非原告认为的世居房屋。从原告提供的身份证和户籍所在地等证据看，原告户籍所在地为嵊州市三江街道××单元××室。2.原告的房屋在2015年11月被强行拆除。原告因年事已高，身体不适，故原告出具授权委托书委托其子宓东明全权处理房屋拆迁事宜，原告的代理人宓东明于2015年8月14日与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《房屋拆迁协议书》，原告在公告腾空期限内的2015年8月30日提前腾空房屋，为此，双方于2015年8月31日依据公告规定给予原告增计一个月的周转过渡费并签订了《补充协议》，补偿款项已全部支付到位并由原告代理人宓东明代为领取。鉴于上述事实，被告相关部门委托的拆迁公司根据工作进程对原告的房屋进行拆除，不存在原告所述的强行拆除。3.原告自2015年10月不停与被告相关部门沟通要求以世居房补偿标准对原告给予补偿。原告因年事已高，身体不适，故委托其子宓东明全权处理本案房屋拆迁事宜，从未有过所谓的原告向被告相关部门沟通要求以世居房补偿标准给予补偿的事宜，且原告在本案中也未有相应证据佐证。三、本案原告起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，应当依法予以驳回。原告委托其子宓东明于2015年8月14日与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁协议书》，因此，应认定原告已于2015年8月14日知道被告下属机构作出了对原告实施的拆迁补偿安置行为。如对该行为不服，应依法在知道或应当知道该具体拆迁安置补偿行政行为作出之日起六个月内提起诉讼。而本案原告于2017年5月才提起诉讼，显然已超过了6个月的起诉期限，在无正当理由的情况下，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定裁定驳回原告的起诉。四、即使本案起诉期限未过，原告要求按照城中村改造规定以世居房标准进行补偿，既无事实依据，也无法律依据。1.如前所述，案涉房屋不符合世居房认定标准，且原告为非农户口，故原告主张按照城中村改造规定以世居房标准进行补偿，无事实依据。2.涉案房屋的拆除系因道路工程之公益事业项目建设所需，有针对性适用的规范性文件(嵊开浦〔2015〕62号、嵊开浦〔2015〕108号)，而《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》适用对象是城市规划区中列入城中村改造计划且经市政府批准的区域内，故《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》规定的补偿标准对原告所在区域不具有适用性。综上，被告依据上述两个规范性文件对原告进行补偿符合相关规定。五、被告下属机构实施的行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一，且协议书已履行完毕。案涉房屋位于沈茹新村××茹家村南侧)，处于浦东大道至罗小线连接公路工程项目建设范围内，该项目建设由浙江省交通规划设计院编制，经市发展与改革局批准，对因工程建设需要征用集体土地事项也经该村村民代表大会通过。该建设项目拆迁工作由被告下属机构嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会组织实施，有关协议的签订和房屋的拆除则委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施，同时选定了有资质的评估机构对案涉房屋进行评估，并有统一适用的嵊开浦〔2015〕62号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）》、嵊开浦〔2015〕108号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）有关解释性说明》等规范性文件。在安置补偿过程中，相关单位对有关房屋产权、面积、在册人口、安置补偿方式、评估认定结果等均进行了公示和公告，并给予拆迁户申请复议和提出异议的时间，在该区域拆迁实施过程中均是依照上述两个规范性文件规定进行安置补偿，适用标准统一，程序亦并无不当。在原告与被告下属机关委托单位签订房屋拆迁补偿安置协议后，双方协议内容均已履行完毕，故被告下属机关委托单位不存在原告所称的强拆其房屋的违法行为。且原告也无证据证明其房屋系被强制拆除。此外，案涉房屋集体土地已于2015年12月被依法征收为国有土地。综上，请求驳回原告的起诉。
被告嵊州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
设用地审批意见书、国有建设用地划拨决定书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设项目选址意见书、市发改局批复、嵊发改中投〔2015〕44号文件，证明该项目建设经合法审批。
地、政策协议书及村民代表大会决议记录。证明对该建设项目区域的集体土地征用经所在村村民代表大会同意。
路工程建设项目涉及拆迁房屋征收公告、公示及照片一组。证明该区域拆迁项目及确权、安置经过公告及公示。
屋拆迁委托协议及工商信息。证明委托签约的事实。
案房屋评估报告，证明依法对涉案房屋进行评估的事实。
屋拆迁协议书、授权委托书、房屋搬迁腾空证明单、款项支付凭证、补充协议，证明涉案房屋是在原告知晓的情况下并在其自愿提前腾空后才实施拆除，且协议已履行。
地登记审批表。证明涉案房屋非世居房的事实。
被告
被告明确嵊开浦〔2015〕62号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）》、嵊开浦〔2015〕108号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）解释性说明》、嵊政〔2014〕69号《嵊州市人民政府关于印发嵊州市征收集体土地实施办法的通知》等为作出行政行为的依据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据除证据3的真实性有异议，其余均无异议。其中证据1的合法性无异议，可以证明涉案土地被批准征收前被告已实施了对该土地的征收行为，可以证明涉案房屋征收行为违法；证据2的合法性无异议，关联性有异议，因只有对涉案土地进行征收的讨论，并无对补偿标准进行讨论；证据4的合法性有异议，被告没有与原告签订合同，亦没有与原告进行协商；证据5与本案无关联性；证据6的关联性有异议，因原告虽然知晓房屋征收，但并不了解土地征收的合法性；证据7的证明目的有异议，该登记表、审批表仅为登记需要。另，原告对被告提交的依据之合法性和关联性均有异议，认为该依据并非依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理实施条例》制订。
被告对原告提供的证据的真实性、合法性均无异议，但认为不能达到涉案房屋为原告世居房的证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告及原告提交的证据的真实性、关联性均予确认，合法性本院将在本院认为部分作出综合阐述；原告提供的证据2及被告提交的证据7并不能证明原告诉请的涉案房屋为世居房的事实。
经审理查明，1992年6月6日，原告丁菊华丈夫宓生祥(已去世)经审批获得位于嵊州市浦口××文明路西××弄独自使用面积27.7平方米、共有使用权16.5平方米的土地使用权，1992年7月15日取得嵊集建(92)字第1012号集体土地建设用地使用证(地号5-3-3-231，面积44.2平方米)。2015年3月4日，嵊州市发展和改革局作出嵊发改中投〔2015〕44号《关于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程项目建议书的批复》，确定据该批复抓紧编制可行性研究报告报批。2015年4月18日，嵊州市规划局作出选字第330683201500012开号建设项目选址意见书。2015年4月21日，经嵊州市沈茹新村村民代表大会讨论，同意因建快速通道需要而对该村所涉土地实施征用，并于2015年4月23日与嵊州市经济开发区(浦口街道)签订了《征地、政策处理协议书》。2015年5月7日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会发布嵊开浦〔2015〕62号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法(施行)》，明确了拆迁范围、被拆迁房屋建筑面积的合法性和房屋使用性质应进行确权认定和结果公示、拆迁安置户和安置办法的确定、安置补偿费的确定、非住宅性房屋的补偿与安置、奖励等相关规定。2015年6月19日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会发布嵊开浦〔2015〕108号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法(施行)有关解释性说明》，进一步明确了户籍在册人口、选择房票安置的被征收人、选择宅基地和老年公寓房安置的被征收人等相应规定。2015年7月1日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司对涉案工程所涉房屋进行拆迁。2015年7月6日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对嵊州市经济开发区(浦口街道)浦东大道至罗小线连接线公路工程房屋拆迁及浦东大道至罗小线、普田大道至浙锻连接线公路工程房屋拆迁进行公示和公告，主要内容为沈茹新村××茹家村)被拆迁人口与房屋基本情况及相关房屋拆迁政策。2015年7月22日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对嵊州市经济开发区(浦口街道)浦东大道至罗小线连接线公路工程沈茹新村××茹家村)区块房屋拆迁确权、安置情况进行公示。2015年8月10日，嵊州市诚中房地产估价事务所对原告丁菊华户房屋及装修、附属物进行重置价评估。2015年8月14日，原告丁菊华儿子宓东明代为其母与嵊州市房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁协议书》。2015年8月20日，原告丁菊华以因身体原因为由，出具委托其子宓东明全权处理房屋拆迁相关事宜之委托书。2015年8月22日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对签约期及搬迁腾空期等进行公告，宓东明以涉案房屋原集体土地建设用地使用证为其父宓生祥之名为由，要求改作其母即原告名下，为此在当日的公示中调整为原告。2015年8月30日涉案房屋经腾空完毕并由宓东明签署交房。2015年8月31日，涉案房屋拆迁补偿费支付到位并由宓东明代为领取。同日，宓东明与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订补充协议，确定周转过渡费1个月之费用并领取。原告因对涉案房屋征收补偿标准不服，遂成讼。
另查明，2015年9月24日和2015年12月1日，嵊州市住房和城乡建设局分别作出地字第330683201500028开号建设用地规划许可证、建字第330683201500041号建设工程规划许可证。2015年12月14日经浙江省人民政府浙土字(330683)A〔2015〕-0004批准，同意包括原告房屋所涉集体土地予以征收。2016年3月31日，嵊州市人民政府签发3306832016A10006号《国有建设用地划拨决定书》，将坐落于包括原告房屋所涉土地在内的开发区沈茹村等土地用于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程划拨建设。现原告房屋所涉土地已成公路。
本院认为，一、原告丁菊华起诉是否符合法定起诉条件。2015年3月4日，嵊州市发展和改革局作出的嵊发改中投〔2015〕44号《关于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程项目建议书的批复》中确定据该批复抓紧编制可行性研究报告报批后，被告嵊州市人民政府下属嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会即组织实施，并由其委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告丁菊华之子签订《房屋拆迁协议书》后，将涉案房屋予以征收、拆除，故原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系。为此，原告具有提起行政诉讼的主体资格。原告提起的行政诉讼共有两项诉讼请求：1.判决确认被告作出的房屋征收涉及沈如新村集体土地上原告房屋的具体行政行为违法；2.责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿。上述第1项诉请因系原告针对被告征收其原丈夫名下的集体土地上房屋的违法行为而提起诉讼，故原告的该项诉讼请求明确；第2项诉请责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿，因系第1项诉讼请求衍生而来，故被告认为原告提起的诉讼请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。另，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，因涉案征收行为并未告知原告诉权或者起诉期限，故即便原告儿子于2015年8月14日签订涉案《房屋拆迁协议书》之日起视为原告知道涉案房屋被征收，其于2017年5月8日提起诉讼，亦未超过法定2年的起诉期限。被告诉称原告的起诉已超过六个月的起诉期限，应当裁定驳回原告起诉之主张，本院不予采信。
二、被告嵊州市人民政府对涉案房屋实施征收的行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条之规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，原告房屋所涉土地于2015年12月14日才经浙江省人民政府批准征收，而被告下属机构委托的嵊州市房屋拆迁有限公司与原告儿子签订《房屋拆迁协议书》时间为2015年8月14日，显然，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋拆迁协议书的形式直接征收该房屋并予拆除，违反了上述法律的法定程序规定。但因原告仅就被告征收其房屋的行为有利害关系，与征收所在村其他房屋的行为无关，故其诉请确认被告征收其房屋的行为违法，本院予以支持。
三、原告诉请责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿。因系为后续补偿安置过程中涉及的问题，故并非本案审查范围。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，本院对原告的部分诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程的公共利益需要而作出，事后涉案土地已经批准征收并以国有建设用地划拨给嵊州市交通发展有限公司使用。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作征收原告丁菊华房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年九月八日
书 记 员 徐海莲