江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣04行初63号原告邹黎辉，男，汉族，1937年3月4日出生，住江西省九江市浔阳区。委托代理人胡国庆，江西惟民律师事务所律师。委托代理人郑小梅，江西惟民律师事务所律师。被告九江市浔阳区人民政府。住所地：九江市长虹大道**号。法定代表人徐昭国，区长。参加诉讼行政机关负责人郑德俊，该区政府党组成员。委托代理人钱钧，江西挚诚律师事务所律师。委托代理人付仅，江西挚诚律师事务所律师。原告邹黎辉因不服被告九江市浔阳区人民政府房屋行政征收纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月30日、2018年4月12日公开开庭审理了本案，原告邹黎辉及其委托代理人胡国庆、郑小梅，被告九江市浔阳区人民政府行政机关负责人郑德俊、委托代理人钱钧、付仅到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。被告九江市浔阳区人民政府于2017年6月30日以浔府征字[2017]8号作出房屋征收决定。决定启动庾亮南路片区旧城（棚户区）改造。该决定对房屋征收范围、房屋征收部门、实施单位、征收补偿安置方式及其他事项作出了规定。原告邹黎辉对该征收决定不服，诉诸法院。要求依法撤销该征收决定。原告邹黎辉诉称，一、原告所有房屋区域不符合旧城改造条件，不应当被征收。2017年6月30日被告发布《房屋征收公告》（浔府征字【2017】8号），启动庚亮南路片区旧城（棚户区）改造项目，原告所有的房屋位于该改造项目范围。原告所有的房屋在征收范围内，该栋楼体结构稳固，居住安全，并非危房，且该片区交通便利，居住环境适宜，周围医院（市第一人民医院对面）、学校（九江小学学区）、商场等基础设施齐备，居民在此安居乐业，并非危房集中、基础设施落后需要改建的地方。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定旧城改建必须符合“危房集中、基础设施落后”的条件且是为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要确需征收房屋。因此，原告所有的房屋所在区域不符合旧城改造条件，不应当被征收。二、被告作出征收决定程序违法。被告作出《关于浔阳区旧城改造庾亮南路片区房屋征收补偿方案》征求意见，原告对该征收补偿方案不服，要求进行修改，被告未按程序将原告提出意见情况及修改情况进行公布，违反法定程序。综上所述，依据《行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起行政诉讼，恳请依法撤销被告作出的庾亮南路片区旧城（棚户区）改造项目房屋征收决定。2、本案诉讼费由被告承担。被告九江市浔阳区人民政府辩称，一、答辩人作出的庾亮南路片区旧城（棚户区）改造项目征收决定合法合规，请贵院依法驳回原告之诉请。具体理由如下：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”答辩人作出的征收决定，完全符合上述规定。实际早在2010年11月，《九江历史文化街区修复规划》就已经存在，在该规划里，大中路、庾亮南路的历史文化街区就已经基本确定。该专项规划要求将这二个街区建设成为能集中反映九江独特的历史和文化风貌特色，集购物餐饮、娱乐休闲、旅游观光、生活居住为一体的充满自然活力的历史文化街区，达成历史保护与经济振兴的双赢。虽然此后庾亮南路的历史文化街区建设工作始终没有正式展开，但在2010年5月九江市人民政府下发的《九江市土地利用总体规划》（2006-2020年）和《九江市城市总体规划》（2008-2020年）里，庾亮南路的项目建设已经纳入了规划和土地利用的总体方案当中。2016年2月，经九江市浔阳区第九届人民代表大会第六次会议审议通过的《九江市浔阳区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对于今后五年浔阳区的发展任务和战略举措一章中，就明确提出要“谋划发展文旅产业”，要打造城市历史文化，推动文化产业融合升级，深入挖掘名人、名胜、名诗等物质和非物质文化遗产的深厚底蕴，重塑“历史文化名城”地位（详见第23页）。同时，在“围绕构建绿色宜居浔阳，打造生态样板示范区”一章中，明确要求继续加大中心城区的旧城改造力度，中心城区的旧城改造工作全面完成（详见29页）。从而正式确定庾亮南路文化街区项目建设的启动。在2017年1月九江市浔阳区第十届人民代表大会第二次会议上通过的《九江市浔阳区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告（书面）》中，明确了2017年“综合改善城市面貌”方面的国民经济和社会发展计划是：做好片区改正规划编制，注重片区改造文化历史传承，全面启动东风小学、北司路、九针、绿豆湾、铁里湾等21个片区房屋征收，确保完成全年5000套棚户区改造任务。基于此，答辩人就庾亮南路旧城改造所作出的征收决定，完全符合上述“四规划一计划”的要求，合法合规，请驳回原告诉请。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”答辩人的征收决定也完全符合上述规定的要求。在答辩人作出征收决定前，有关部门已经依职权于2016年9月13日作出《浔阳区庾亮南路旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，报告显示：本项目改造得到绝大多数群众的赞同、拥护和支持，房屋征收社会稳定风险总体估价是三等（即可以实施）。2016年12月12日，在召开的区常务会议上，确定尽快启动实施黄土坡、锁江楼和庾亮南路三个片区旧城改造房屋征收，确保全面完成年度棚户区改造任务。综上，答辩人作出的征收决定程序合法、依据充分，请驳回原告之诉请。3、原告关于旧城改造的理解是错误的，其提出的其居住房屋不符合旧城改造条件的理由不能成立。《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据上述法律法规的规定，可见，是否进行旧城改造，是否需要征收公民私人不动产，关键在于是否符合公共利益的需要。而公共利益的需要，就体现在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条的条款当中。为此，原告对房屋征收和旧城改造的理解存在错误。同时，庾亮南路旧城改造项目，实质上是历史文化街区的改造项目，其中有各项规划要求，因此，即使原告所居住房屋不属于危旧房，但只要根据整个项目的规划要求，需要征收的，也都属于征收对象和范围。为此，对于旧城改造，需要原告从更大的层面予以理解和支持，原告仅仅认为其居住房屋不属于危旧房屋就不应被征收的观点是不全面的，是错误的，恳请贵院不予采纳。关于原告提出的“原告对庾亮南路片区房屋征收补偿方案提出修改意见”等问题，与其诉请无关。原告的诉求是撤销庾亮南路片区旧城（棚户区）改造项目征收决定，而程序上是先有的征收决定，再有的补偿方案，因此，原告提出的“原告对庾亮南路片区房屋征收补偿方案提出修改意见”等问题，与其诉请并无关联。当然，在实施单位具体实施过程中，不论是答辩人还是法律法规的要求，实施单位都必须全面听取被征收人的意见，并依法处理。如果原告对征收补偿方案有不同意见或更好的建议，请原告可以以书面方式向答辩人或实施单位提出，答辩人以及实施单位一定会依法处理。被告九江市浔阳区人民政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据有：第一组证据共六份。1、2010年11月《九江历史文化街区修复规划》；2、《九江市土地利用总体规划》（2006-2020年）；3、浔阳区土地利用总体规划2006-2020年；4、九江市城市总体规划；5、2016年2月22日《关于印发九江市浔阳区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（浔府发[2016]1号）；6、2017年1月13日《九江市浔阳区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告（书面）》。拟证明被告作出的庾亮南路片区旧城区（棚户区）改造项目征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划。第二组证据一份。1、2016年9月13日《浔阳区庾亮南路旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，拟证明被告作出的庾亮南路片区旧城区（棚户区）改造项目征收决定前，进行了社会稳定风险评估。第三组证据共三份。1、2016年12月12日《九江市浔阳区人民政府常务会议记录摘要（6）》；拟证明被告作出的庾亮南路片区旧城（棚户区）改造项目征收决定，经由政府常务会议讨论决定；2、浔阳区政府发布的征收公告；3、浔阳区政府发布的征收补偿公告。2、3号证据拟证明征收决定的内容、发布的时间及补偿的标准。补强证据：1、九江市庾亮南路历史文化街区整体更新设计（证据清单序号2）；2、2017年1月15日《九江市浔阳区第十届人民代表大会第二次会议关于浔阳区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》（证据清单序号8）。原告认为被告提供的第一组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为被告提供的修复规划不属于专项规划，专项规划应当是庾亮南路历史街区保护规划，其与被告提供的修复规划不是一个概念；2、庾亮南路历史街区文化保护规划，庾亮南路纳入省级历史文化街区是在2016年，而保护规划的编制工作还未完成；3、被告在保护规划未完成前做出房屋征收决定程序违法；4、被征收房屋是属于核心保护范围还是建设控制地带，直接关系被征收房屋能否被征收及拆除，根据历史文化名城保护条例第28条第3款，涉案房屋要先做出历史文化街区保护规划，根据保护规划划定的核心保护范围和建设控制地带来作出房屋征收决定。对第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为1、风险评估报告的第二页，各方意见及采纳情况中提到，希望拆迁后有一小半居民希望就地或就近还房。由于地段优势，居住在该地的居民都不想搬迁。从风险稳定评估报告可知，当时被征收户提出了意见，要求就地还房，但被告对此未予以回应，不符合法律规定；2、合法性评估提到因规划问题，本项目所有房屋货币补偿，因此项目合法性风险较大；3、因庾亮南路的征收涉及人数较多且存在合法性风险，因此该征收决定的风险评估报告应当经政府常务会议讨论决定，程序存在问题。对第三组证据中的1号证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为1、被告所提供的第三组证据无法证明其征收符合公共利益；对2、3号证据的三性无异议。对补强的两份证据的三性均无异议。原告邹黎辉在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据有：第一组证据共两份。1、本案征收公告浔府征字[2017]8号及补偿方案。2、原告身份证明，房产证。拟证明原告的主体适格。第二组证据一份。国发（2013）25号文。内容是国务院关于加快棚户区改造的意见，其中第二条第一款提到，禁止将因城市道路扩展、历史街区保护等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市改造范围，证明被告发布的房屋征收决定的征收目的不合法。第三组证据共二份。1、九江市规划局的信息公开回复函；2、2016年11月26日江西省公布关于第二批省级历史城市的通知。拟证明涉案房屋所在的庾亮南路为省级历史文化街区，保护规划还未编制完成，被告作出的房屋征收决定在保护规划未完成前就已经公布，程序不合法。省级历史文化街区同时还受历史文化名城保护条例的约束。信息公开的申请内容是申请公开大中路，庾亮南路的保护范围。第四组证据一份。江西省公布的第二批历史文化街区文件。拟证明大中路和庾亮南路是2016年11月份批准为省级历史文化街区，根据批准来做保护规划，所以规划未完成应当是很好理解的。历史文化街区和历史文化名城也是两个概念。2006年的是历史文化名城规划。第五组证据一份。赣建房[2013]23号《关于切实做好棚户区改造中历史文化街区保护工作的通知》，其中第四条明确要有保护规划，才能做出房屋征收决定。拟证明被告未做出保护规划就进行了征收。第六组证据一份。《历史文化名城保护条例》。其中27条、28条明确历史文化街区含核心保护范围和可建设控制地带，拟证明若是在核心保护范围内要拆除建筑物，应当要经同级文物主管部门的批准。被告认为，对原告提供的第一组证据的三性均无异议。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为1、该文件只是一个政策，行政案件应当以法律法规为依据；2、棚户区改造和旧城区改造的关系并不是对等，棚户区改造只是旧城区改造的一部分，棚户区改造在资金等方面有区别；3、我们的征收公告说的很清楚，启动庾亮南路旧城，括弧棚户区改造，总体是旧城改造，涵盖了棚户区改造。对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为其中谈到的是正在开展编制工作，这句话的理解应当为1、我们提交的庾亮南路和大中路的规划两本书，是由九江市规划局委托的；2、两本图册中涉及的成果依据就是2006年的历史文化名城保护规划；3、任何一个九江人都知道大中路历史文化街区改建已经完成。因此我们理解的是，这个编制工作的编制是指修建性规划，法庭可到九江市规划局进行调查核实，大中路的历史文化街区已经建设完毕，不存在还在编制当中，修建性规划确实在调整当中。对第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为关联性不强，四规划一方案仅仅提到专项规划，至于是否是征补条例里提到的专项规划，专项规划是个很庞大的概念，我们的历史文化街区的保护和改造是融为一体来考虑。对第五组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为这只是地方的职能型规范文件，不是法律法规，且证明目的的核心是规划是否合法，属于另外一个行政行为，应当另案审理。且该文件说的是棚户区改造中历史文化街区的保护，在有历史文化的地方可以进行棚户区改造，同时在棚户区改造中必须对历史文化街区中进行保护，这是相辅相成的关系，不能因为有历史文化街区就不能进行棚户区的改造。在历史文化街区有关规划未作出前，城市的旧城改造是否应该予以停止，这是没有法律依据的，就算没有历史文化街区保护规划，或是未作出前，只要法律不禁止旧城的改造，旧城的改造依然可以进行。对第六组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。这属于原告理解上存在问题，认为新建房屋必须对历史文化街区进行保护不能破坏，从我方提供的图能看出，是围绕历史文化点天主教堂、能仁寺等核心进行。我们讨论的是是否有专项规划，是否违法，应当属于另一法律关系。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提供的第一组证据，可以证明本案被告作出的征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划，来源合法，依法予以确认；第二组证据证明被告进行了社会稳定风险评估，本院予以采信；第三组证据内容可以反映本案涉诉征收决定是经过政府常务委员会讨论决定通过的，符合《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定，且证明被告发布征收决定的内容、时间及补偿的标准，本院予以确认；对被告经合议庭要求进行补强的1、2号证据，符合《国有土地房屋征收与补偿条例》规定，为有效证据，予以采信。原告提供的第一组证据是原告房屋的合法产权证明，本院予以确认；第二组证据是国务院关于加快棚户区改造工作的意见，来源合法，但原告无法达到其证明目的，本院不作为本案定案的法律依据；第三组证据的1号是九江市规划局向原告出具的申请政府信息公开的信息公开回复函，来源合法，但无法达到其证明目的，与本案所诉行政行为无直接关联性，本院亦不作为本案定案依据；对2号证据三性予以确认，但不能作为证明被告行政行为是否合法的证据；对第四、第五、第六组证据不影响本案的定性，不作为本案定案的法律依据。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：为了将九江市庾亮南路片区改造成为符合要求的历史文化街区，被告决定依法启动庾亮南路片区旧城（棚户区）改造。随即，被告按照《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，于2016年9月13日作出《浔阳区庾亮南路旧城（棚户区）改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，并对《房屋征收补偿安置方案》进行征求意见，2016年12月12日，被告政府常务委员会讨论通过启动庾亮南路片区旧城（棚户区）改造项目；2017年6月30日被告作出了浔府征字【2017】8号《房屋征收的决定》，该决定对房屋征收与补偿的法律依据、征收范围、征收部门和征收实施单位征收期限及补偿标准作出了规定。同时在征收范围内将浔府征字【2017】8号《房屋征收的决定》及《房屋征收安置补偿方案》予以公告。另查明，本案房屋征收决定所涉被征收人除本案原告及另案原告两户因补偿安置问题未能达成协议外，均已签订征收补偿协议并已补偿、拆除完毕。为此，原告诉至法院，要求1、依法撤销被告作出的浔府征字【2017】8号《房屋征收的决定》；2、被告承担本案诉讼费用。本院认为：一、被告依据2010年11月《九江历史文化街区修复规划》、《九江市土地利用总体规划》（2006-2020年）、《浔阳区土地利用总体规划》（2006-2020年）、《九江市城市总体规划》、2016年2月22日《关于印发的通知》（浔府发[2016]1号）和2017年1月13日《九江市浔阳区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告（书面）》（九江市浔阳区人大证明该报告已经获得人大会议通过）等文件精神，将庾亮南路片区旧城（棚户区）改造项目纳入2017年的国民经济和社会发展年度计划，并决定对庾亮南路片区（棚户区）的房屋予以征收，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”规定的情形，符合公共利益的需要。原告的房屋属于庾亮南路旧城区范围内，被告作出的征收决定亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的“四规划一计划”。故原告诉称“被告征收目的不明确且不合法，被告提供的一系列证据材料及其在答辩中都表明其是以历史文化街区改造为名进行房屋征收。且被告的征收没有专项规划。原告房屋所在地未纳入规划范围内，不应当被征收”，原告的以上主张，理由均不能成立，本院不予采信。且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，本案的司法审查内容是旧城改造（棚户区）房屋征收项目是否合法，至于该片区改造成后的功能定位为历史文化街区是否合法，超出本案审查范围。二、被告在作出征收决定之前，拟定了征收补偿方案并公开征求公众意见、进行了社会稳定风险评估、设立征收补偿费用专户、政府常务会议专题研究。在作出征收决定后，及时予以公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收主要程序。被告在房屋征收过程中，虽然未及时对原告提出的补偿标准问题异议作出答复，但鉴于被告就补偿安置问题与包括原告在内的被征收人多次协商，且本案征收决定所涉被征收人除原告及另案原告二人外，均已签订了征收补偿协议且已全部拆除、补偿完毕，大部分被征收人对该征收补偿标准予以认可。因此，该程序并没有侵犯被征收人合法权益。原告诉称“被告浔阳区人民政府未对房屋征收补偿方案反映的意见进行回应，也未将征求意见及时公布，并剥夺被征收人申请听证的权利，程序违法”，该理由均不成立，本院不予支持。三、本院认为，2016年12月12日，江西省政府作出了庾亮南路为历史文化街区的决定，被告浔阳区人民政府为了实现这一目的才依法启动本次房屋征收行政行为，为此，被告浔阳区人民政府的征收决定是符合省政府决定的。且双方均未提供证据证明九江市已被国务院宣布为历史文化名城，本案的征收行为不适用《历史文化名城名镇名村保护条例》。故原告的“被告的征收没有专项规划，程序不合法。本案涉及庾亮南路已经是省级历史文化街区，要进行征收应当符合历史文化街区保护规划，而非历史文化名称修复规划”的主张，是原告对“成为历史文化街区”和“是历史文化街区”的混淆理解，本院不予认可。四、原告认为，被告浔阳区人民政府的此次征收决定，不符合《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中关于“合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围”的政策规定。本院认为，从本案所涉征收决定的内容来看，庾亮南路的征收范围既有旧城改造，也涉及棚户区，被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的行政程序进行征收，并不违反相关法律法规。本次行政征收行为所涉及的旧城（棚户区）改造后的功能定位是建设成历史文化街区，此功能定位并不导致该行政征收行为与上述政策相违背。故原告的主张不成立，本院不予采纳。综上，被告作出的浔府征字平〔2017〕8号《房屋征收的决定》事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邹黎辉的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告邹黎辉负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 刘 波审判员 张 伟审判员 商 宏二〇一八年五月二日书记员 肖鹏坤