江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第00194号
原告马联棣等26人（自然情况附后）
诉讼代表人陈玉贤，女，1972年2月4日生，汉族，住徐州市泉山区。
诉讼代表人马联棣，女，1947年10月6日生，汉族，住徐州市鼓楼区。
诉讼代表人李炳玉，男，1963年4月30日生，汉族，住徐州市鼓楼区。
诉讼代表人张文学，男，1953年12月10日生，汉族，住徐州市徐州经济开发区。
诉讼代表人王惠君，女，1973年7月5日生，汉族，住徐州市鼓楼区。
原告马联棣等26人的共同委托代理人董国女、路永强，北京楹庭律师事务所律师。
被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市鼓楼区中山北路253号。
法定代表人龚维芳，该区区长。
出庭应诉负责人房友东，副区长。
委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。
被告徐州市鼓楼区住房和建设局，住所地徐州市鼓楼区中山北路253号。
法定代表人平秀剑，该局局长。
出庭应诉负责人李岩，该局副局长。
委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。
委托代理人柴雷霆，该局征收办主任。
被告徐州市鼓楼区丰财街道办事处，住所地徐州市鼓楼区广山路35—*号。
负责人蔡先法，主任。
出庭应诉负责人钟寿勇，该办事处副主任。
委托代理人范玉壮，该办事处工作人员。
原告马联棣等26人诉被告徐州市鼓楼区人民政府、被告徐州市鼓楼区住房和建设局、被告徐州市鼓楼区丰财街道办事处建筑围墙行为违法并要求拆除一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭进行了审理。原告马联棣等26人的诉讼代表人马联棣、陈玉贤、李炳玉、张文学、王惠君及其共同委托代理人董国女、路永强，被告徐州市鼓楼区人民政府的出庭应诉负责人房友东及委托代理人丁涛，被告徐州市鼓楼区住房和建设局的出庭应诉负责人李岩及委托代理人丁涛、柴雷霆，被告徐州市鼓楼区丰财街道办事处的出庭应诉负责人钟寿勇及委托代理人范玉壮到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告马联棣等26人诉称：原告商铺位于鼓楼区下淀路北侧，属于国有土地上的门面房。原告均拥有合法房屋产权证书和土地证及相关营业手续。鼓楼区政府和鼓楼区住房和建设局设立的下淀路改造项目指挥部会同丰财街道办事处于2015年7月21日开始在原告商铺前垒筑围墙封堵道路。2015年8月6日，被告垒筑的围墙被大雨冲刷倒塌，并于其后又重新垒筑。由于围墙遮挡原告租户经营房屋，严重影响正常营业，部分原告租户退约，给原告造成巨大经济损失。原告与上述机关交涉。区政府部门称是进行下淀路综合改造项目。但原告没有见到任何文件批准下淀路的改造施工。据原告了解，下淀路综合改造项目尚处于前期工作阶段，还没有申请施工许可等手续。假如存在征收行为，被告也违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第三款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”、“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”等规定。请求：1、确认被告在原告商业房屋门口垒筑封堵围墙干扰合法经营的行为违法；责令被告拆除围墙并停止实施干扰原告合法经营的行为。
原告向本院提交的证据有：1、柳娜、叶春霞、陈玉贤、杨凤玲、张文学、赵倩、孟鑫、李玉青、王元伟的土地使用权证原件，柳娜、叶春霞、陈玉贤、杨凤玲、张文学、赵倩、孟鑫、花瑞文、李玉青、王元伟的房产证；张道环、张艳、马联棣、宋文博、李炳玉、程燕、张新选、李莹、吴秀梅、马小兵、陈庆多、李浩宇、褚顺民的房产证复印件，张道环、陈庆多、褚顺民、马小兵、杨俊峰、张新选、吴秀梅、李玉青、李浩宇、宋文博、程燕、马联棣、张艳的土地证复印件，证明原告与本案被诉行为有利害关系，及其为商业用房。2、马联棣营业执照原件，李玉青、张庆（张文学之子）、李炳玉、潘海情（李炳玉的租赁户）、李天（叶春霞的租赁户）、罗英姿（张道环租赁户）、褚顺民、赵倩、王元伟、李兆旭（李浩宇的租赁户）、赵倩、王元伟的营业执照复印件；张新选、孟鑫、花瑞文、陈庆多的租赁合同原件，杨凤玲、李清叶（李莹之女）、马小兵、杨俊峰、吴秀梅、柳德华（柳娜之父）、陈玉贤、程燕、张传茂、张艳、冯孝华（宋文博之妻）的租赁合同复印件。证据2的证明目的同证据1。3、现场照片9张，证明原告房屋被围墙封堵情况及店铺被迫关门。4、都市晨报（2015年8月7日）中A09版面，证明垒筑围墙的行为及其实施人。5、徐发改审发（2015）5号批复的复印件，证明该项目是区政府具体负责，同时证明下淀路综合改造项目处于项目立项阶段。6、鼓楼区2015年度城建重点工程月度节点计划照片的打印件，证明该工程违法，原告与本案有直接利害关系，本项目在施工图设计阶段，在项目的实施单位上注明是住建局，被告住建局是适格主体。7、鼓楼区2015年重大项目城建重点工程及为民办实事工程初步计划，证明该项目实施单位是住建局和城管局及该项目违法。8、徐州市规划局信息公开答复，证明无论是下淀路综合改造项目，还是征收项目都没有办理用地规划许可、工程规划许可等批准，没有达到开工条件。9、建设局信息公开答复，证明该项目无论是征收项目，还是下淀路综合改造项目没有施工许可,均不合法。10、照片14张，内容为围墙现状等。11、张珩的房产证、分割转让许可证、契税收据，派出所证明、户口迁移证、准予迁入证明、户口本，证明相关房屋权属及使用情况等。（2015）徐行初字第233号行政裁定书，证明涉案房屋征收决定违法并已经撤销，相关建筑围墙也是违法的。
被告徐州市鼓楼区人民政府辩称：首先，鼓楼区政府既没有设置围挡，也不对围挡的管理维护负责任。鼓楼区住建局和丰财街道办事处作为征收部门和实施单位，具体负责涉案地块征收的相关工作。本案是在征收实施过程中产生的围挡设置。原告起诉于法无据，应予驳回。其次，在征收地块设置围挡符合法律规定。从安全文明施工、保持施工现场市容和环境卫生整洁的角度出发，对已经确定的征收地块设置施工围挡是必须的，也符合相关法律规定。请求依法驳回原告的诉请。
被告徐州市鼓楼区人民政府向本院提交的证据、依据有：徐鼓政【2016】第32号文件，证明涉案征收决定于2016年5月13日被撤销。徐州市人民政府徐政办发（2013）第250号文件，市政府办公室关于印发徐州市市区工程围挡设置管理规定的通知，附《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，证明围挡设置有合法法律依据，围挡的设置和管护主体不是鼓楼区政府。
被告徐州市鼓楼区住房和建设局辩称：围挡设置符合法律规定。依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条规定：“施工现场应当按照规定设置围挡，车辆冲洗设施和临时厕所、垃圾收集容器等临时环境卫生设施。施工期间应当及时清运渣土，采取措施防止扬尘和污水污染周围环境。驶出施工场地的车辆应当保持整洁。竣工后应当及时清除废弃物料，清理施工现场，拆除临时环境卫生设施。”设置围挡的主体不是鼓楼区住房和建设局，而是征收地块实施单位丰财办事处。从安全文明施工、保持施工现场市容和环境卫生整洁的角度出发，对已经确定的征收地块设置施工围挡是必须的，也符合相关法律规定。经现场查勘，设置围挡保留了必须的通道，并未影响征收地块居民正常生产生活。其次，下淀煤机厂周边旧城改造项目属于征收项目，已由鼓楼区政府作出征收决定予以征收并公告。该公告明确涉案征收项目的实施单位为丰财街道办事处。原告起诉于法无据，应予驳回。
被告徐州市鼓楼区住房和建设局向本院提交的证据、依据有：徐鼓政征字（2015）第5号房屋征收决定及房屋征收决定公告，证明2015年6月23日徐州市鼓楼区人民政府对下淀路煤机厂周边旧城区改造项目实施征收，征收委托实施单位是徐州市鼓楼区丰财街道办事处，由丰财街道办事处具体实施征收工作。
被告徐州市鼓楼区丰财街道办事处辩称：涉案围挡设置符合法律规定。依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条的规定，“施工现场应当按照规定设置围挡、车辆冲洗设施和临时厕所、垃圾收集容器等临时环境卫生设施。施工期间应当及时清理渣土，采取措施防止扬尘和污水污染周围环境。驶出施工现场的车辆应当保持整洁。竣工后应当及时清除废弃物料，清理施工现场，清除临时环境卫生设施。”从安全文明施工、保持施工现场市容和环境卫生整洁的角度出发，对已经确定的征收地块设置施工围挡是必须的，也符合相关法律规定。设置围挡的行为是民事行为，该办事处设置的围挡保留必须的通道，并未影响征收地块的正常生产生活；原告不是本案利害关系人，不具有原告主体资格。请求依法驳回原告的诉请。
被告徐州市鼓楼区丰财街道办事处向本院提交的证据、依据有：证据1、5张照片，证明在设置围墙时充分考虑了原告的权益。证据2、（2015）鼓民初字第2782号传票复印件，由鼓楼法院作为民事案件受理并在审理中，证明该案应作为民事案件进行审理。申请法院调取（2015）鼓民初字第2782号案件卷宗。法律依据：《徐州市城市扬尘污染管理办法》第九条第二款、第二十九条第一款第（一）项，证明被告的行为系民事行为，被告是作为被管理者作出了设置围墙行为，而不是具体行政行为。
上述证据经庭审举证质证。本院根据双方当事人的质证意见，结合案情对本案证据认证如下：原告提供的陈玉贤等人的房产证、土地使用权证、营业执照、租赁合同原件具有真实性，能够证明相关房产或土地使用权、经营使用情况。对于部分原告提供的房产证、土地使用权证、营业执照、租赁合同复印件，被告对其真实性持有异议，且无其他证据佐证，故其真实性无法确定。证据3-5、8-11，具有真实性，能够反映相应事实情况。证据6系打印件，其真实性无法确定。证据7内容不全，其真实性无法确定。被告徐州市鼓楼区人民政府提交的徐鼓政【2016】第32号文件具有真实性，能够证明相应事实。被告徐州市鼓楼区住房和建设局提交的徐鼓政征字（2015）第5号房屋征收决定及房屋征收决定公告具有真实性，能够证明相应的事实情况。被告徐州市鼓楼区丰财街道办事处提交的照片5张和（2015）鼓民初字第2782号传票复印件，原告虽然对其关联性提出异议，但对其真实性未提出异议。本院认为，被告丰财街道办事处提交的证据，具有真实性，能够反映相应事实。
本院审理查明：2015年6月23日，鼓楼区人民政府作出徐鼓政征字【2015】第5号房屋征收决定明确：根据《徐州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《徐州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《徐州市城乡总体规划（2007-2020）》以及《徐州市2014年度国民经济和社会发展年度规划》的要求，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，徐州市鼓楼区人民政府决定对下淀路煤机厂周边旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，有关部门依法收回国有土地使用权。徐州市鼓楼区住房和建设局负责组织实施下淀路煤机厂周边旧城区改造项目房屋征收与补偿工作。2015年6月24日，鼓楼区人民政府作出《公告》明确：1、徐鼓政征字【2015】第5号房屋征收决定；2、项目名称为下淀路煤机厂周边旧城区改造项目；3、征收范围为东至徐州正大有限公司、南至下淀路、北至煤机厂、西至徐钢路；4、征收签约期限为2015年6月25日至2015年7月24日；5、征收补偿方案；6、征收部门为徐州市鼓楼区住房和建设局；7、征收委托实施单位为鼓楼区丰财街道办事处等。2015年7月中旬及8月初前后，被告鼓楼区丰财街道办事处委托有关单位在涉案征收范围内先后设置了围墙等。
另查明，2016年5月13日，鼓楼区人民政府作出徐鼓政【2016】32号《关于撤销<徐州市鼓楼区人民政府徐鼓政征字【2015】第05号房屋征收决定>的决定》明确，经调查核实，因下淀路煤机厂周边旧城区改造项目范围内涉及部分土地权属性为集体土地。经鼓楼区人民政府研究决定，撤销徐鼓政征字【2015】第05号房屋征收决定。
本案争议焦点为：1、原告提起本案行政诉讼是否符合法律规定；2、如果被告实施了该行为，其行为是否合法；3、原告的诉讼请求应否予以支持。各方当事人围绕本案争议焦点问题进行了法庭辩论。
本院认为，首先，关于原告提起本案行政诉讼是否符合法律规定问题。一方面，从本案证据来看，被告鼓楼区人民政府于2015年6月23日作出徐鼓政征字【2015】第5号房屋征收决定对下淀路煤机厂周边旧城区改造项目范围内的房屋实施征收，且鼓楼区丰财街道办事处作为该征收委托实施单位；同时，鼓楼区丰财街道办事处作为该征收委托实施单位明确，其委托相关单位在涉案征收范围内先后设置了围墙等。另一方面，原告等人提供相关证据用以证明其具有本案诉讼主体资格等，而被告对原告在涉案征收项目范围内拥有或使用相关房屋等事实不持异议。故，原告等人与设置围墙的行为具有法律上的利害关系，其有权提起本案行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款关于“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，鼓楼区丰财街道办事处作为该征收委托实施单位在涉案征收范围内设置围墙等行政行为的法律后果理应由征收部门徐州市鼓楼区住房和建设局承担，即徐州市鼓楼区住房和建设局应为本案适格被告，而鼓楼区人民政府及鼓楼区丰财街道办事处并非本案适格被告。
其次，关于涉案设置围挡行为的合法性及原告诉请判令被告拆除围墙并停止实施干扰原告合法经营的行为问题。本案中，被告明确，本案围挡是在征收实施过程中设置的。但从本案事实来看，被告徐州市鼓楼区住房和建设局及委托实施单位丰财街道办事处虽然主张其依据相关法律规定设置该围挡，但其并未提供证据证明其履行了法定程序，且从本案查证的事实来看，作为该征收委托实施单位涉案围挡基础的房屋征收决定已被鼓楼区人民政府予以撤销。故原告主张该设置围挡的行为违法的理由成立，理应采取补救措施将该围挡予以拆除，以免干扰原告合法经营使用相关房产。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告徐州市鼓楼区住房和建设局设置涉案围墙的行政行为违法；
二、被告徐州市鼓楼区住房和建设局于本案判决发生法律效力之日起20日内拆除该围墙,停止干扰原告合法使用相关房产的行为。
三，驳回原告马联棣等26人对被告徐州市鼓楼区人民政府和鼓楼区丰财街道办事处的起诉。
案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区住房和建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 任礼光
代理审判员 于 博
人民陪审员 唐 青
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 张文娟
附：原告马联棣等26人自然情况如下：
原告马联棣，女，1947年10月6日生，居民身份证号码320302194710060027，汉族，住徐州市鼓楼区煤机西村1—37号。
原告花瑞文，女，1970年1月24日生，居民身份证号码320303197001240025，汉族，住徐州市云龙区铜山路222号6号楼1单元101室。
原告李浩宇，男，1961年4月8日生，居民身份证号码320302196104080035，汉族，住徐州市鼓楼区瓦房南路3号。
原告张珩，女，1978年9月11日生，居民身份证号码320303197809113627，汉族，住徐州市云龙区云东一道街52号。
原告李玉青，女，1966年4月12日生，居民身份证号码320302196604120021，汉族，住徐州市经济开发区金苑小区16号楼4单元601室。
原告吴秀梅，女，1963年6月4日生，居民身份证号码320303196306040425，汉族，住徐州市云龙区解放里32号。
原告张传茂，男，1961年4月28日生，居民身份证号码320302196104280010，汉族，住徐州市鼓楼区下淀路142号。
原告李莹，女，1981年8月24日生，居民身份证号码320311198108245840，汉族，住徐州市泉山区湖滨新村72号楼二单元201室。
原告杨凤玲，女，1968年8月13日生，居民身份证号码320311196808131642，汉族，住徐州市云龙区黄山垅非农业104号。
原告王元伟，男，1971年12月8日生，居民身份证号码32030219711208361X，汉族，住徐州市泉山区福水井西巷9号楼3单元202室。
原告叶春霞，女，1976年12月14日生，居民身份证号码342622197612144340，汉族，住徐州市泉山区大学城27号楼1单元201室。
原告张新选，男，1956年12月23日生，居民身份证号码320311195612231612，汉族，住徐州市云龙区长山村一队7号。
原告宋文博，男，汉族，1962年9月13日生，居民身份证号码210703196209133212，住辽宁省锦州市凌河区新制南里5—7号。
原告杨俊峰，男，汉族，1968年9月1日生，居民身份证号码320311196809010017，住徐州经济开发区桥南头村东六巷3号。
原告马小兵，男，1972年2月16日生，居民身份证号320302197202163218，汉族，住徐州市云龙区晓市三道街45号楼5单元602室。
原告程燕，女，1967年10月22日生，居民身份证号码32030319671022164X，汉族，住徐州市云龙区引洪路6号楼4单元302室。
原告柳娜，女，1979年7月19日生，居民身份证号码320301197907190025，汉族，住上海市虹口区株州路299弄3号202室。
原告褚顺民，男，汉族，1949年9月7日生，居民身份证号码320302194909072412，住鼓楼区千禧龙小区13号楼105室。
原告孟鑫，男，1975年4月26日生，居民身份证号码640202197504261533，汉族，住徐州经济开发区下淀乡刘湾村3队209号。
原告李炳玉，男，1963年4月30日生，居民身份证号码320302196304300039，汉族，住徐州市鼓楼区煤机东村1排5号。
原告陈庆多，男，1965年4月8日生，居民身份证号码330323196504083116，汉族，住浙江省乐青市翁垟镇池东巷7号。
原告赵倩，女，1979年3月17日生，居民身份证号码32030219790317282X，汉族，住徐州市鼓楼区黄河北路013号楼一单元0501室。
原告陈玉贤，女，1972年2月4日生，居民身份证号码320323197202041423，汉族，住徐州市泉山区纺织西路4号1号楼2单元502室。
原告张艳，女，1969年9月20日生，居民身份证号码320302196909201228，汉族，住徐州市鼓楼区河清路23号楼4单元102室。
原告张道环，男，1968年9月1日生，居民身份证号码320323196809010039，汉族，住徐州市鼓楼区煤机西村1号。
原告张文学，男，汉族，1953年12月10日生，居民身份证号码320311195312100012，住徐州经济开发区中王庄东北四巷8号。