山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终427号
上诉人（一审原告）许常吉建筑师事务所，住所地台湾台北市。
法定代表人许常吉，董事长。
上诉人（一审原告）华诚博远（北京）建筑规划设计有限公司，住所地北京市。
法定代表人吴峥，董事长。
两上诉人共同委托代理人任婷婷，山东德衡律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人李旭修，山东德衡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）德州市财政局，住所地德州市。
法定代表人牛洪春，局长。
委托代理人王立合，德州市财政局政府采购管理办公室主任。
委托代理人陈世江，山东九州兴律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）山东省财政厅，住所地济南市。
法定代表人于国安，厅长。
委托代理人车爱武，该厅法规处工作人员。
委托代理人张钦博，山东众成清泰（北京）律师事务所律师。
一审第三人德州市中心医院筹建办公室，住所地德州市。
法定代表人崔玉洪，筹建办公室主任。
委托代理人宋剑波，德州建设项目管理有限公司公司作人员（该筹建办公室成员）。
委托代理人吴珂，德州市卫生和计划生育委员会工作人员（该筹建办公室成员）。
一审第三人山东省鲁建工程项目管理有限公司，住所地德州市。
法定代表人刘正阳，总经理。
委托代理人王静，该公司工作人员。
委托代理人邹德飞，该公司工作人员。
一审第三人山东省建筑设计研究院，住所地济南市。
法定代表人侯伟，院长。
委托代理人宋明伟，该院第五分院副院长。
委托代理人延振宏，山东弘和律师事务所律师。
上诉人许常吉建筑师事务所（以下简称许常吉事务所）、华诚博远（北京）建筑规划设计有限公司（以下简称博远公司）因被上诉人德州市财政局、山东省财政厅及一审第三人德州市中心医院筹建办公室（以下简称中心医院筹建办）、山东省鲁建工程项目管理有限公司（以下简称鲁建公司）、山东省建筑设计研究院（以下简称建筑设计院）行政处理和行政复议一案，不服济南市市中区人民法院（2015）市行初字第219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
德州市财政局于2015年8月3日针对投诉人建筑设计院的投诉作出投诉处理决定书，主要内容为：投诉人建筑设计院，被投诉人鲁建公司、中心医院筹建办，相关供应许常吉事务所、博远公司。投诉事项为招标代理机构及招标人未按招标文件要求及相关法律规定确定中标人违法。经审查认定，被投诉人鲁建公司、中心医院筹建办未按照法律规定确定中标人的事实成立。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条、《中华人民共和国招标将标法》第六十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十三、第八十二条之规定，决定：责令被投诉人中心医院筹建办自本决定送达之日起5个工作日内，根据评标委员会提出的书面评标报告，依照《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例的规定，重新确定中标人；责令被投诉人鲁建公司依据招标人中心医院筹建办确定的中标人，依法重新公示中标结果。
许常吉事务所、博远公司不服该投诉处理决定于2015年9月28日向山东省财政厅申请行政复议，山东省财政厅于同年9月30日向德州市财政局送达行政复议提出答复通知书，于同年11月12日组织了听证，于同年11月20日作出鲁财复决字[2015]8号行政复议决定（以下简称8号《行政复议决定》），维持了德州市财政局2015年8月3日作出的被诉投诉处理决定。
一审法院查明：本案所涉“德州市中心医院建设项目设计”采购项目，编号为DZLJ-2014-137，使用财政性资金公开对社会进行政府采购招标。招标人为第三人中心医院筹建办，招标代理机构为第三人鲁建公司。涉案政府采购项目自招标文件发出至开标之日均无投标供应商对招标文件提出质疑和投诉。该政府采购项目于2015年3月24日开标，评标委员会由随机抽取的7名专家组成，经对参加投标的单位进行评分（总分100分，其中商务分20分、技术分80分）。评标委员会提出了书面评标报告和中标候选人名单。得分情况分别为：第三人建筑设计院（84.09分）,天津大学建筑设计研究院、天津大学城市规划设计研究院（天津大学建筑设计规划研究总院）（联合体）（79.82分）,原告许常吉事务所、博远公司（联合体）（78.91分）。2015年3月25日，第三人鲁建公司在政府采购网站公示中标候选人自上而下如上，但未标明名次。2015年4月22日，第三人中心医院筹建办组织了现场演示，按抽签确定的演示顺序由上述三中标候选人完成演示。在听取方案汇报演示后，德州市城市规划委员会以公开投票方式选定最优方案设计单位为原告许常吉事务所、博远公司。2015年5月28日，第三人鲁建公司依据第三人中心医院筹建办出具的中标结果确认函，在政府采购网站公示原告许常吉事务所、博远公司（联合体）为中标人，并补偿2至5名。
2015年6月4日，第三人建筑设计院向第三人鲁建公司提出质疑，认为：其系2015年3月25日公示的第一名中标候选人，应确定其为中标人。招标文件28.1条所称“组织审查”应为审查中标候选人是否有违规、违纪等不符合作为中标候选人的问题存在，而不是重新评标。第三人鲁建公司于同年6月9日作出答复，认为：《建筑工程方案设计招标投标管理办法》第三十五条规定，招标人根据评标委员会的书面评标报告，组织审查评标委员会推荐的中标候选方案后，确定中标人。第三人建筑设计院的质疑不能成立。后第三人建筑设计院再次向鲁建公司提交落款时间为2015年6月9日的书面质疑材料，第三人鲁建公司针对该质疑作出落款时间为2015年6月16日的质疑答复。期间，第三人建筑设计院于2015年6月12日向被告德州市财政局提起投诉，因该行政机关认为第三人建筑设计院的投诉书不符合要求，于2015年6月17日作出补充修改告知书并于作出次日邮寄给第三人建筑设计院。2015年6月23日，第三人建筑设计院重新提交投诉书及相关附件，被告德州市财政局于同日受理该投诉。第三人建筑设计院的投诉事项及理由与其向第三人鲁建公司的质疑书内容基本一致。被告德州市财政局受理该投诉后向第三人鲁建公司、中心医院筹建办及原告许常吉事务所、博远公司发出暂停采购活动通知书、投诉书副本、调查取证通知书等材料，第三人鲁建公司、中心医院筹建办及原告许常吉事务所、博远公司向被告德州市财政局提交了关于投诉事项的书面说明。被告德州市财政局工作人员于2015年7月22日向第三人中心医院筹建办成员宋剑波进行调查，查明：涉案评标委员会确定中标候选人后，第三人中心医院筹建办让招标代理机构鲁建公司通知三家候选单位进行抽签并用DVD对设计方案进行演示、讲解，由德州市城乡规划委员会参会人员进行投票确定中标人。第三人中心医院筹建办工作人员参与会议但没有发言，也没参与投票，对德州市城乡规划委员会审查的具体内容及审查依据并不清楚。审查中未发现中标候选人方案优缺点和不合适的情况，也未单独出具审查报告。被告德州市财政局组织第三人建筑设计院、中心医院筹建办及原告许常吉事务所、博远公司对相关证据进行质证，并组织鲁北公证处工作人员及其工作人员进行了评议，于2015年8月3日作出被诉投诉处理决定并送达有关各方。原告许常吉事务所、博远公司不服上述投诉处理决定，于2015年9月28日向被告山东省财政厅申请行政复议，被告山东省财政厅于2015年9月30日向被告德州市财政局作出行政复议提出答复通知书。被告德州市财政局于2015年10月8日提交行政复议答辩书及相关证据。根据原告许常吉事务所、博远公司的申请，被告山东省财政厅于2015年11月12日组织了听证。2015年11月20日，被告山东省财政厅作出8号《行政复议决定》，维持被告德州市财政局2015年8月3日作出被诉投诉处理决定。原告许常吉事务所、博远公司不服上述处理决定书及8号《行政复议决定》，在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。请求：依法撤销被告德州市财政局作出的投诉处理决定及被告山东省财政厅作出的8号《行政复议决定》。
另查明：涉案政府采购项目招标文件规定，中标人确定方式为：1、评标委员会按得分高低推荐出三名中标候选人，招标人根据评标委员会的书面评标报告，组织审查评标委员会推荐的中标候选方案，确定中标人。2、在组织审查过程中，当招标人对投标文件有疑问，需要向投标人质疑时，投标人应到场解释或澄清投标文件有关内容。3，投标单位总得分相同时，按投标报价由低到高排列。
德州市城乡规划委员会第17次会议纪要载明：会议听取了三家设计单位关于德州市中心医院规划设计实施性方案的汇报。综合考虑设计理念、实际功能及可操作性等因素，经与全体成员投票，选定最优方案设计单位为原告许常吉事务所、博远公司。
一审法院认为：《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督”。德政办发[2008]36号文件第六条规定：“财政部门是政府采购的监督管理部门，具体负责政府投资工程项目政府采购计划的审批和下达，工程采购全过程监管，资金的支付，信息公告，采购合同的监督管理等事项”。根据上述规定，被告德州市财政局作为德州市的财政部门，有权对涉案政府采购项目招标投标活动进行监管，受理投诉并作出决定。
《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”。第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密”。第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内”。本案招标代理机构鲁建公司于2015年5月28日公示中标人，公示期为自公示之日起5个工作日。第三人建筑设计院于2015年6月4日向招标代理机构鲁建公司提出质疑，并未超出法定期限。招标代理机构鲁建公司于2015年6月9日作出答复，投诉人建筑设计院对该答复不服，于次日再次提出质疑并于2015年6月12日向被告德州市财政局进行投诉，未超出法定投诉期限。被告德州市财政局经补正材料于同年6月23日正式受理投诉后，分别向有关当事人送达投诉书副本，对涉案政府采购活动的相关材料进行审查，向相关当事人调查取证，组织投诉人、被投诉人和相关供应商进行质证。并根据调查情况，在法定期限内作出涉案行政处理决定，被告德州市财政局对该投诉事项的审查和调查行为，程序合法。
关于涉案政府采购项目的评标和公示问题。该项目评标委员会由随机抽取的7名专家组成，经专家组对参加投标单位进行评标，评标委员会提出书面评标报告和中标候选人名单并无不妥，被告德州市财政局按照其职责要求参与了上述评标过程，依法履行了监督职责。招标代理机构鲁建公司在政府采购网站公示中标候选人名单（名次按得分自上而下排列）。涉案政府采购项目的评标及公示程序符合法律规定。
关于涉案政府采购项目的定标问题。该项目招标文件规定，中标人的确定方式为：l、评标委员会按得分高低推荐出三名中标候选人，招标人根据评标委员会的书面评标报告，组织审查评标委员会推荐的中标候选方案，确定中标人；2、在组织审查过程中，当招标人对投标文件有疑问，需要向投标人质疑时，投标人应到场解释或澄清投标文件有关内容；3、投标单位总得分相同时，按投标报价由低到高排列；得分且投标报价相同的，按技术标得分由高到低排列。根据上述规定，招标人中心医院筹建处应当根据评标委员会的书面评标报告，组织审查评标委员会推荐的中标候选方案，确定中标人。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条规定：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标”。本案中，招标代理机构鲁建公司在政府采购网站公示中标候选人时虽未标明名次，但实际上是以各投标人实际得分的高低自上而下排列，该中标候选人公示对于投标人、招标人、招标代理机构、监管部门而言，各投标人实际得分及名次是现实明确的。另外，招标代理机构鲁建公司依据招标人中心医院筹建办出具的中标结果确认函（补偿2至5名的情况），也可以证明确定中标候选人时确定了名次。招标代理机构鲁建公司未按涉案招标文件及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条的规定确定并公示中标候选人名次欠妥。招标人中心医院筹建办未能按照招标文件及相关法律、法规规定的要求组织审查，在第一名中标候选人建筑设计院不存在放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按招标文件要求提交履约保证金，或者存在影响中标结果的违法行为等情况下，依据德州市城乡规划委员会参会成员进行公开投票确定排名靠后的中标候选人许常吉事务所、博远公司为中标人。招标人中心医院筹建办确定中标人的结果与评标委员会的评标结论不符。
《中华人民共和国招标投标法》第六十四条规定：“依法必须进行招标的项目违反本法规定，中标无效的，应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条规定：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标”。被告德州市财政局经对涉案投诉进行审查，依据《中华人民共和国招标投标法》第六十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十三、第八十二条之规定，作出涉案投诉处理决定，适用法律、法规正确，且决定内容未超越招标文件和法律、法规的规定，并无不当。
被告山东省财政厅在本案行政复议过程中于2015年9月28日收到申请行政复议，依法受理后向被申请人德州市财政局发送行政复议提出答复通知及复议申请书副本和证据，德州市财政局于10月8日递交行政复议答辩书和相关证据。经复议听证审查，被告山东省财政厅于同年11月20日作出8号《行政复议决定》，并于2015年11月26日向原告许常吉事务所、博远公司及各方当事人邮寄送达，复议程序合法。
综上，被告德州市财政局作出的被诉投诉处理决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。被告山东省财政厅作出的被诉行政复议决定，程序合法。原告诉讼主张不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告许常吉建筑师事务所、原告华诚博远（北京）建筑规划设计有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许常吉建筑师事务所、原告华诚博远（北京）建筑规划设计有限公司负担。
上诉人许常吉事务所、博远公司诉称，一审判决认定事实错误、适用法律不当。被上诉人德州市财政局并不是受理涉案投诉事项的有权机关，属于越权执法。依照相关法律规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。德州市人民政府2008年下发的文件中并未对财政局在招标投标活动中的监管进行授权，故德州市财政局并非受理涉案投诉的有权机关，属于越权执法。（《德州市市级政府投资工程项目政府采购管理暂行办法》第十七条规定，采购代理机构依法组织成立评标委员会，评标委员会由建设单位的代理和技术、经济等方面的专家5人以上单数组成，其中专家人数不少于成员人数的三分之二。评标专家应于开标前在政府采购评审专家库中随机抽取。有关行政主管部门的专家库并入政府采购专家库管理；）德州市财政局无权否定德州市城乡规划委员会作出的《会议纪要》，也无权否定招标人按照招标文件的规定确定中标人的行为。招标人在评标委员会推荐的三个候选方案中选定上诉人的方案作为中标方案并不违反相关法律、法规的规定。招标文件第28.1明确，由评标委员会按得分高低推荐出三名中标候选人，招标人根据评标委员会的书面评标报告，组织审查评标委员会推荐的中标候选方案后，确定中标人。招标人经审查确定上诉人为中标人正是依据招标文件及相关法律、法规的规定的结果。被上诉人德州市财政局决定涉案项目重新确定中标人，不符合招标文件及相关法律、法规的规定。如果确定招标文件违法，那么其法律后果是修改招标文件后重新招标，而并非是德州市财政局作出的再重新确定中标人的法律后果，一审法院认定德州市财政局重新确定中标人不违反法律规定错误。
投标人或其他利害关系人对依法必须进行招标项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出，而建筑设计院未在法定的期限内提出异议，其异议不应获得支持。对中标结果公示有异议的，应当自公示之日起五个工作日内提出异议，涉案中标人公示日为2015年5月28日，建筑设计院于同年6月9日提出异议，超出了法律规定的异议期限，其对中标结果的异议也不应获得支持。德州市财政局未向上诉人送达建筑设计院的2015年6月9日的原始投诉书，也未依该投诉书予以受理，确依该原始投诉书作出涉案行政处理决定，程序违法。上诉人收到德州市财政局送达的投诉书载明的日期为2015年6月22日，德州市财政局受理建筑设计院的投诉并作出实体处理，程序违法。建筑设计院在整个招标投标活动中，对招标文件的评标定标规定是认可的，并未提出异议，其在招标人确定上诉人后又对招标文件的评标定标规定提出异议有违诚信原则。请求：撤销一审行政判决，依法改判或发回重审，支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人德州市财政局答辩称，一审法院认定德州市财政局有权对本案项目招标投标活动进行监督正确。中标文件中没有赋予德州市城乡规划委员会确定中标方案的规定，法律法规也没有赋予其该项权利。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人山东省财政厅答辩称，审法院认定德州市财政局有权对本案项目招标投标活动进行监督正确。中标文件中没有赋予德州市城乡规划委员会确定中标方案的规定，法律法规也没有赋予其该项权利。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人中心医院筹建办述称，同意一审判决。
一审第三人鲁建公司述称，同意一审判决。
一审第三人建筑设计院述称，同意山东省财政厅意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动的实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标设标活动的行政监督及有关门的具体职责划分，由国务院规定”。《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》规定，各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督”。《山东省实施〈建筑工程设计招标投标管理办法〉细则》（鲁建发第31号）第四条规定：“省建设行政主管部门负责全省建筑、市政公用工程设计招标投标的监督管理工作。市、县（市）建设行政主管部门负责本行政区域内的建筑、市政公用工程设计招标投标的监督管理工作”。《德州市城乡规划会审办法》第二条规定：“按照‘政府主导、专家论证、集体研究、公众参与’的原则，建立市规划局初审会议、市城乡规划委员会和市政府常务会议三级会议决策制度，对城市规划重要项目进行逐级会审。重大项目在提报会议决策前应通过专家论证”。第九条第（一）项规定：“市城乡规划委员会工作职责：（一）审定用地面积大于1公顷或建筑面积大于1万平方米的规划建筑方案”；第十一条规定：“提报市城乡规划委员会审定的重要地段、重大项目和重要节点的规划建筑方案均应不少于两个，方案应由不同设计单位设计”。《德州市市级政府投资工程项目政府采购管理暂行办法》第六条规定：“财政部门是政府采购的监督管理部门，具体负责政府投资工程项目政府采购计划的审批和下达，工程采购全过程监管，资金的支付，信息公告，采购合同的监督管理等事项”；第七条规定：“市政府有关行政主管部门依法履行政府采购工程项目的行政监督职责”；第八条规定：“政府投资工程项目，采取由建设单位委托采购代理机关按照法定程序和方式进行采购”。本案中，涉案“德州市中心医院建设项目设计”项目（编号为DZLJ-2014-137），属于建筑、市政公用工程设计招标投标，是一个复杂、专业的活动。因该项目所涉及的建设设计方案的专业性及特殊性，应适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条、《德州市市级政府投资工程项目政府采购管理暂行办法》第六条、第七条、第八条之规定，由建设行政主管部门履行行政监督职责。德州市财政局作为政府财政行政主管部门依据上述规定履行该政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况的监督职责，对第三人建筑设计院对该项目中标结果的投诉，不具有审查处理职责。一审法院认为被上诉人德州市财政局对第三人建筑设计院的投诉具有查处职责，于法无据，本院予以纠正。
综上，一审判决适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市市中区人民法院（2015）市行初字第219号行政判决；
二、撤销被上诉人德州市财政局于2015年8月3日作出的投诉处理决定及被上诉人山东省财政厅于2015年11月20日作出的鲁财复决字[2015]8号复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人德州市财政局、山东省财政厅共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一六年十一月十日
书 记 员 李雪珂