湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终250号
上诉人（原审原告）张欢，男，汉族，1981年11月28日出生，身份证住址武汉市武昌区，
上诉人（原审原告）袁建华，男，汉族，1957年4月5日出生，身份证住址武汉市武昌区，
委托代理人李源泉，北京盈科（武汉）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，该局局长。
委托代理人苏瑾，湖北卓胜律师事务所律师。
委托代理人张露，该局工作人员。
上诉人张欢、袁建华与上诉人武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）规划行政管理行为及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院（2016）鄂0111行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张欢、袁建华的原房屋坐落在武汉东湖新技术开发区关山村熊家咀180号惠安小区中，原告张欢、袁建华对其房屋均持有《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。2009年5月6日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函［2009］479号《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年度第5批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的函》，原告张欢、袁建华的原房屋所在地块被列为武汉市2008年度第5批次城市建设用地。2010年4月20日，武汉东湖新技术开发区管理委员会作出［2009］第68号《武汉东湖新技术开发区征收土地公告》，原告张欢、袁建华的原房屋所在地块包含在该征收范围内。2011年12月20日，被告市国土规划局在其官方网站和长江日报上发布了（2011）20号《挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让13宗地块的国有建设用地使用权，其中包括位于东湖×××技术开发区××（××）××（××）××号地块，原告张欢、袁建华的原房屋所在地块包含在该地块范围内。2012年2月3日，被告市国土规划局作出《武汉市国土资源和规划局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》以下简称“《出让成交公示》”，载明P（2011）260号地块已出让成交，并签订成交确认书。原告张欢、袁建华不服被告市国土规划局作出的（2011）20号《挂牌出让公告》和《出让成交公示》行为，向湖北省国土资源厅申请行政复议，请求将其原房屋楼栋所在地分离出P（2011）260号地块。2014年10月10日，湖北省国土资源厅作出鄂国土资复[2014]34号《行政复议决定书》，维持了被告市国土规划局作出的（2011）20号《挂牌出让公告》和《出让成交公示》行为。原告张欢、袁建华不服，就被告市国土规划局作出的（2011）20号《挂牌出让公告》行为提起行政诉讼。庭审中，原告张欢、袁建华表示涉案房屋均于2013年初被拆除，原告事先并不知晓房屋将被拆除，拆迁人员基于征收土地公告找原告谈过拆迁补偿协议，但因赔付标准过低，未达成补偿协议。且双方当事人均表示，涉案房屋所在土地上已经进行了建设项目开发。
原审法院认为，根据原告提供的证据，原告虽于2012年5月知晓惠安小区以“城中村”的名义拆迁，但不能据此推定原告于2012年5月应当知晓被告作出的被诉《挂牌出让公告》行为。故对于被告提出的原告起诉超过法定起诉期限的辩称理由，原审法院不予支持。《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。《武汉市土地交易管理办法》第十三条规定，“有下列情形之一的国有土地使用权不得交易：（一）土地权属不清或者有争议的”。本案中，原告张欢、袁建华对其原房屋所占土地持有《国有土地使用证》，享有国有土地使用权，被告市国土规划局在该土地上新设建设用地使用权，损害了原告的国有土地使用权，且违反了土地权属不清或者有争议的国有土地使用权不得交易的规定。故被告市国土规划局作出的被诉行政行为违法，依法应予以撤销。但根据《2011年第20号挂牌成交信息表（招拍挂）》的内容，原告原房屋所在土地的P（2011）260号地块已于2012年2月出让成交，且该地块上已存在项目建设，故撤销被诉行政行为会对公共利益造成重大损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，应当确认被诉行政行为违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。对于原告要求被告采取积极补救措施，足额弥补原告财产损失的主张，因被告作出的被诉行政行为发生在武汉东湖新技术开发区管理委员会作出的征收土地公告行为之后，原告亦自认拆迁人员基于征收土地公告行为与原告谈过拆迁补偿协议，且根据原告、被告提供的证据，均不能证明被告是拆除原告涉案房屋的责任主体，故被告作出的被诉行政行为与涉案房屋被拆除，涉案房屋及房屋内财产受损之间不具有法律上的直接因果关系，对于原告的该项主张，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告武汉市国土资源和规划局于2011年12月20日作出的武告字（2011年）20号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》关于出让P（2011）260号地块的行政行为违法；二、驳回原告张欢、袁建华要求责令被告采取积极补救措施，足额弥补原告的财产损失的诉讼请求。
上诉人张欢、袁建华不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院应当依法撤销市国土规划局的土地出让行为。涉案土地上虽已存在相关项目建设，但是该项目为商品房屋开发项目，非法律所规定的涉及国家公共利益、社会公共利益的建设工程。一审法院以涉案土地兴建相关项目建设为由，仅仅确认市国土规划局土地出让行为违法，属于适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。2.市国土规划局的土地出让行为与上诉人房屋被拆除存在直接因果关系。基于市国土规划局的违法出让行为，上诉人土地上已进行了相关建设，上诉人的土地使用权被侵占是既成事实，也仍处于持续侵权阶段。土地行政主管部门负责对用地单位拟定的房屋拆除补偿安置方案进行审查，并负责组织实施批准后的房屋拆迁补偿安置方案。市国土规划局向一审法院提交了《国有建设用地使用权出让合同》足以证实其负责涉案房屋的拆迁补偿安置工作，而市国土规划局土地出让所获得的土地使用权出让金的主要是用于房屋拆迁工作。综上，请求撤销一审判决，并依法改判，依法判令市国土规划局承担本案一审、二审的诉讼费。
上诉人市国土规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，原审原告张欢、袁建华的起诉已经超过法定的起诉期限，一审判决认定事实错误，2012年3月，被上诉人已经知晓其所在房屋因政府对土地的统一规划使用的行为需要被拆除，即，在此时应当知道政府出让该地块的行为，但原审原告迟迟未对该地块的出让行为提出异议，而是选择继续协商补偿待遇，及时在其房屋于2012年12月被强拆时，原审原告都未通过法律途径对该地块的出让行为提出异议。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，从现有证据来看，上诉人张欢、袁建华分别在2003年、2005年取得了其房屋两证：房屋所有权证和国有土地使用权证，可见，两上诉人的涉案房屋系国有土地上房屋。涉案征地批复将张欢、袁建华房屋所在的国有土地包含在征地范围内，该征地行为无法证明涉案国有土地使用权已被收回国有。现又将该地块进行招拍挂，存在土地权属不清。根据《武汉市土地交易管理办法》第十三条关于“土地权属不清或者有争议的，不得进行交易。”的规定，原审法院认定该招拍挂行为违法并无不当。被诉的招拍挂行为违法，本应撤销，但该地块已进行新项目建设，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，原审法院据此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被诉行为违法，并无不当。
涉案房屋被拆除的损失是拆除房屋行为造成的，并非招拍挂行为直接导致，故招拍挂行为与涉案房屋被拆除造成的房屋及房屋内财产损失之间不具有直接因果关系。另外，双方当事人提供的证据无法证明拆除房屋行为是上诉人市国土规划局所为，也无法推定被上诉人市国土规划局是拆除房屋行为的受益人。因此上诉人张欢请求上诉人市国土规划局采取积极补救措施，足额弥补其财产损失的主张，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市国土资源和规划局负担25元，上诉人张欢、袁建华共同负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一七年六月二十日
书记员 杜春艳
书记员 张 冀