福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终553号
上诉人（原审原告）叶钟，男，1978年6月11日出生，汉族，住福州市晋安区，
被上诉人(原审被告)福州市晋安区人民政府，住所地福州市晋安区福新中路128号。
法定代表人张定锋，代区长。
委托代理人翁溯炜，男，福州市晋安区人民政府工作人员。
委托代理人林丽锋，女，福州市晋安区人民政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）福州市晋安区鼓山镇人民政府，住所地福州市晋安区福马路前屿街。
法定代表人林柳强，镇长。
委托代理人冯敏、陈孝泉，福建志昂律师事务所律师。
上诉人叶钟因诉福州市晋安区人民政府（下称晋安区政府）行政复议决定一案，不服福州市中级人民法院（2016）闽01行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
原审查明，2015年11月11日，叶钟向福州市晋安区鼓山镇人民政府（下称鼓山镇政府）提出政府信息公开申请，要求鼓山镇政府公开晋安区连潘棚户区改造项目E地块上征收土地、房屋拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况。2015年11月13日，鼓山镇政府收悉。2015年11月27日，鼓山镇政府作出《政府信息公开申请办理告知书》，告知叶钟其申请的信息，鼓山镇政府并没有相关资料，建议咨询福州捷诚房屋征收工程处和晋安区房屋拆迁工程处。2015年12月30日，鼓山镇政府将该告知书通过挂号向叶钟寄送。叶钟不服鼓山镇政府作出的《政府信息公开申请办理告知书》，于2016年1月7日向晋安区政府递交行政复议申请，经补正，晋安区政府于2016年1月15日依法受理。2016年1月19日，晋安区政府向第三人作出榕晋政行复答[2016]2号《行政复议答复通知书》。2016年1月27日，鼓山镇政府向晋安区政府提交了《行政复议答复书》。晋安区政府经复议后，认为：1、申请人向被申请人申请公开政府信息，被申请人受理后，经核查本级政府保存的信息，未保存有申请人申请的相关信息，遂作出答复并根据信息内容，建议申请人向征收单位实施咨询，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》有关规定，事实清楚。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场予以答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”的规定，被申请人于2015年11月13日收到申请人的信息公开申请，直至2015年12月30日才将答复书寄送到申请人，超过法定期限，程序违法。遂于2016年3月8日作出被诉决定书并送达给原告，原告不服，提起行政诉讼。
原审认为，被告晋安区政府作为鼓山镇政府的上级人民政府，有权对原告的行政复议申请作出处理。原告叶钟系被诉行政复议决定的相对人，有权提起本案行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》第一条明确，集体土地征收房屋补偿工作由市国土资源局、市住房保障和房产管理局负责组织实施。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配方案涉及村民利益，经村民会议讨论决定。故本案原告向第三人鼓山镇政府申请公开的有关征收土地、房屋拆迁的补偿、补助费用发放、使用的情况的政府信息，非由第三人鼓山镇政府制作。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条例第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……（三）……该政府信息不存在的，应当告知申请人……”本案中，第三人鼓山镇政府受理原告的政府信息公开申请后，向申请人作出《政府信息公开申请办理告知书》，告知申请人其所申请的信息本镇没有资料，并建议申请人向福州捷诚房屋征收工程处和晋安区房屋拆迁工程处咨询。《政府信息公开条例》第十二条“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”，是关于乡镇人民政府公开政府信息范围的规定，根据该规定无法推导出鼓山镇政府必然掌握有申请人申请公开但未获取的政府信息，诉讼中鼓山镇政府主张该部分政府信息非由其制作或保存，其亦未获取，原告亦未提供该信息系由鼓山镇政府制作或保存的相关线索。故被告晋安区政府经复议后，认定鼓山镇政府对原告作出的《政府信息公开申请办理告知书》事实清楚，内容适当，并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”鼓山镇政府于2015年11月17日受理了原告叶钟的信息公开申请，直至2015年12月30日才将答复书寄送给申请人，超过法定期限。被告晋安区政府据此确认第三人作出《政府信息公开申请办理告知书》程序违法，符合上述法律的规定，适用法律正确。被告在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出复议决定并送达给原告，行政程序合法。综上，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告叶钟的诉讼请求。案件受理费用50元，由原告叶钟负担。
上诉人叶钟不服，向本院提起上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条明确规定，乡（镇）政府应当依照本条例第九条的规定重点公开“征收或者征用土地、房屋及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，根据该规定乡镇人民政府应当掌握该条政府信息，且原告申请的政府信息是村集体经济组织在发放政府补偿费时产生，并将该项信息报乡镇人民政府，乡镇人民政府应当知晓。综上，乡镇人民政府应当保存并公开涉案政府信息。请求撤销原审判决，依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人晋安区政府辩称：一、原审根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》第一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的有关规定，认定第三人鼓山镇政府没有制作上诉人申请的信息，事实清楚。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条仅对乡镇人民政府公开政府信息的范围进行确定，但并不必然推导出第三人必然掌握有申请人申请公开的信息，且上诉人并未提供相关线索证实其主张。因此，认定第三人未制作保存上诉人申请信息，理由充分。二、复议决定确定第三人作出《政府信息公开申请办理告知书》的程序违法并在法定期限内送达，认定事实清楚、程序合法。原审认定事实清楚、适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人鼓山镇政府辩称：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府信息公开应以该政府信息所依据的事实行为属于公开机关的职责范围作为前提条件之一。依据《土地管理法实施条例》及相关法律法规的规定，上诉人申请公开的信息所涉及的事实并不属于第三人职责范围，第三人实际未履行相关工作职责。且第三人在《政府信息公开申请办理告知书》已将该情况明确告知上诉人，并建议上诉人向相关的政府职能部门申请信息公开。二、被上诉人晋安区政府已在行政复议决定书中对第三人向上诉人送达告知书时存在的程序违法问题予以确认，适用法律正确。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。由此可见，政府信息公开遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条是对乡镇人民政府主动公开政府信息的范围所进行的原则性规定，对于当事人申请公开政府信息的，仍然应当遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。本案中，上诉人向鼓山镇政府申请公开征收土地、房屋拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定，征地补偿安置的具体工作由土地主管部门组织实施,鼓山镇政府并非行使征地补偿拆迁职责的部门，亦非涉案信息的制作机关，不具有公开上述信息的法定职责。鼓山镇政府在收到上诉人的信息公开申请后，在无法明确上诉人所申请的政府信息公开机关的前提下，建议上诉人向相关单位咨询，该答复的内容并不违反法律规定，也没有侵害上诉人的合法权益。晋安区政府在依法受理上诉人的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关法律规定进行审查，发现鼓山镇政府作出的答复超出法定期限，依法确认鼓山镇政府作出《政府信息公开申请办理告知书》程序违法，符合法律的规定。被上诉人晋安区政府作出的被诉行政复议决定认定的事实清楚，程序合法。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人叶钟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一六年十一月十二日
书 记 员 孔德南
附：本案涉及的相关法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。