中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1157号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴建勋。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省海宁市人民政府，住所地浙江省海宁市海洲西路226号。
法定代表人戴锋，该市市长。
再审申请人吴建勋因诉浙江省海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）房屋拆迁安置行政协议一案，不服浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第487号行政判决，向本院申请再审。本院立案后，依法组成由审判员王晓滨、代理审判员张艳、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明：2003年9月6日，浙江省海宁经济开发区管理委员会（甲方，以下简称“经开区管委会”）与吴建勋（乙方）签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》一份，约定甲方拟对乙方坐落于火炬5组的房屋实行拆迁，对乙方劳力进行安置，乙方同意拆迁，并选择自建安置方式，乙方全体家庭成员以户为单位选择货币的方式进行劳力安置；双方同意先签该协议，后评估确认，再签房屋拆迁协议；乙方确定房屋安置形式后，由甲方对其房屋进行评估，按照有关政策和规定对乙方进行房屋拆迁补偿和奖励，并与乙方签订补偿确认书和房屋拆迁协议书，作为本协议的附件，乙方确定劳力安置后，由甲方统一实施安置，并办理相关安置手续；乙方签订本协议后，应积极配合评估部门在规定时间内对其房屋进行评估，评估后无正当理由不愿签订补偿确认书或虽已签订补偿确认书，无正当理由不愿签订房屋拆迁协议的，甲方有权解除本协议和补偿确认书，所造成的后果由乙方自负。
该组整体搬迁工作当年没有实施。后经开区管委会为解决遗留问题，决定于2006年重启火炬社区5组的整体搬迁工作。2006年5月评估组进入吴建勋户进行评估，评估过程中吴建勋提出为其儿子吴晓宇、女儿吴晓亚按两户进行评估并按两户进行安置搬迁的要求，否则拒绝评估，经开区管委会认为该要求不符合政策的规定，双方未达成一致意见。同年6月到8月间，海宁市政府为吴建勋及其妻朱玉凤、其女吴晓亚进行了劳动力安置。2006年12月15日，经开区管委会出具《通知》一份给吴建勋，说明为解决海宁经济开发区2003年扩容征迁以来的遗留问题，做好征迁扫尾工作，故再次通知吴建勋户在2006年12月28日前向所在村（社区）、组申请办理评估签协手续，过期不申请评估拆迁的，如遇政府拆迁安置政策改变，《房屋拆迁、劳力安置协议书》与政府新的拆迁安置政策不一致的，应按新的拆迁安置政策执行。此后双方未就争议事项达成一致，故吴建勋拒绝评估搬迁。现火炬社区5组其他户的搬迁工作已基本完成。后吴建勋为此事多次信访，相关部门曾给予信访答复。
另查明，吴建勋之子吴晓宇的户口1998年因征地自火炬村5组迁入至西山社区集体户，2012年6月11日又迁回至火炬村5组×号。吴建勋之女吴晓亚的户口一直在火炬社区，吴晓亚的丈夫陈坚的户口2014年6月25日自桐乡市××镇×××路×号迁入火炬社区吴建勋户。2014年7月28日，吴晓亚及其丈夫、母亲、儿子的户口从吴晓宇、吴建勋户迁出，独立分户，吴晓亚为新户的户主。
吴建勋不服，提起行政诉讼，请求判令海宁市政府按《房屋拆迁、劳力安置协议书》约定实施依法征迁，并履行评估及拆迁补偿义务；判令海宁市政府出台的违背国家宪法及法律的海宁市地方性政策及会议纪要无效；判令海宁市政府依法与吴晓宇、吴晓亚各签一份拆迁补偿协议书，享受与本社区居民的同等待遇；判令海宁市政府赔偿违法违约所造成的损失40万元。
浙江省嘉兴市中级人民法院一审认为：行政合同是行政主体为实现行政管理的目标与他方依法签订的合同。本案《房屋拆迁、劳力安置协议书》系海宁市政府的派出机构经开区管委会代表行政主体，为实现辖区内土地扩容升级这一行政管理目标而与吴建勋在协商一致的基础上签订的协议。行政主体通过签订该协议以实现行政管理的目标这一基本特征未变。双方协商一致本是行政合同的应有之义，并不能以此来否认该协议的行政合同性质。因此，海宁市政府关于该协议非行政合同的抗辩意见不能成立。
吴建勋诉请海宁市政府履行双方2003年9月6日签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》，依法与其子女各签订一份拆迁补偿协议，该诉求是否应予支持当看其是否有合同或法律依据。依查明的事实，吴建勋系作为户主在《房屋拆迁、劳力安置协议书》合同一方当事人处签字，协议并未约定按两户拆迁。因此，吴建勋主张按两户拆迁并无合同依据。另据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十七条第（三）项同时规定，以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为申请宅基地的，其宅基地申请不予批准。即农村村民一户一个宅基地，以分户为由申请宅基地的，当具备相应的分户条件。2000年11月18日，海宁市政府办公室《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》（海政办〔2000〕21号文件）规定，在农村户口未迁的已婚男方或女方，经所在乡（镇）、村同意，可在户口所在的居住地建住宅，但其配偶（在农村的）的户口必须迁入建住宅地，并由乡（镇）、村或单位、街道出具无住宅证明（不含自购的商品房）。该文件同时规定，有农村户口子女的父母，不得单独立户。海政办（2000）21号文件系海宁市土地管理局向海宁市政府提出《关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见》，经海宁市政府同意，由海宁市政府办公室批转辖区内各有关单位，在其辖区内统一适用的规范性文件。该规范性文件的出台程序并无违法之处，内容也与国家法律、浙江省地方法规并不存在矛盾冲突之处，亦不存在吴建勋提出的违反男女平等原则等内容，故该规范性文件可予参照适用，作为审查具体行政行为合法性的依据。本案经开区管委会2003年与吴建勋户签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》，2006年12月15日敦促吴建勋于同年12月28日前依约申请办理评估签约手续，期间吴建勋户需搬迁的房屋为一宗宅基地，以吴建勋为户主的户口簿上的家庭人口包括其女儿吴晓亚，但不含其子吴晓宇和其女吴晓亚的丈夫陈坚，既不符合海政办（2000）21号文件关于“有农村户口子女的父母，不得单独立户”的规定，亦不符合该文件关于已婚者需配偶（在农村的）的户口迁入建住宅地，方可在户口所在的居住地申请建住宅的规定。因此，吴建勋要求按两户拆迁的诉请无法律依据，海宁市政府据此未同意吴建勋的要求并无不当。
现海宁市政府已依双方签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》对吴建勋户进行了劳力安置，部分履行了合同。合同未完全履行系因吴建勋在原协议和法律规定之外另行提出了按两户拆迁并给予两宗宅基地这一新的要约，海宁市政府未予承诺，双方未达成新的协议，吴建勋拒绝评估所致。故该协议未完全履行系吴建勋单方原因所致，海宁市政府对此并不存在过错，吴建勋诉请海宁市政府履行合同、赔偿损失及按两户拆迁无事实和法律依据，不应予以支持。吴建勋主张同村其他村民相同情况的已经享受分户拆迁、获得两宗宅基地的待遇，既未举证证明此种情况存在，也未证明其他村民的情况与吴建勋完全相同，故对吴建勋该主张不予采信。吴建勋主张其家庭人员的户籍2014年已分为两户，应获得两宗宅基地，但该情况系原协议签订、履行后出现的新情况，吴建勋以此为由申请宅基地应当向相关部门另行依法提出申请。宅基地的申请和审批系另一法律关系，非本案审理范围。综上，吴建勋的诉讼理由不能成立，法院对其请求不予支持。据此作出（2015）浙嘉行初字第108号行政判决：驳回吴建勋的诉讼请求。吴建勋不服，提起上诉。
浙江省高级人民法院二审认为：涉案《房屋拆迁、劳力安置协议书》系一份意向性协议。海宁市海昌街道火炬社区居民委员会于2015年6月10日出具的《情况说明》证实，因吴建勋一直要求对其儿子、女儿按两户进行评估，导致涉案房屋未评估、签约。故涉案房屋未评估责任在吴建勋。上述协议并未约定对吴建勋的儿子、女儿按两户签订两份拆迁补偿协议，故吴建勋对此提出的要求缺乏合同依据。
吴建勋所在的火炬社区5组的整体搬迁工作于2003年启动但未实施，并于2006年重启，而吴建勋之子吴晓宇的户口在1998年就因征地迁出火炬村5组转为居民户口，2012年6月才迁回火炬社区5组，不符合单独立户补偿安置的条件。海宁市城市规划控制区农村征迁工作领导小组办公室海城农征办（2005）1号《关于印发实施〈市区城市规划控制区内农村住宅公寓房安置配套细则〉的通知》第一条第四项“因土地征用而户口转为城镇居民的可计算家庭人员，享受过福利分房或经济适用房的除外”的规定，涉及的是安置人口数的计算问题，并非补偿安置分户的标准，故吴建勋以此为据主张其儿子符合单独立户并补偿安置的条件，不能成立。吴建勋已婚女儿吴晓亚的户口虽一直在火炬社区5组，但在该组进行整体搬迁时其丈夫的户口并未迁入，且当时吴建勋夫妻两人只有吴晓亚一个子女的户口在该村，故吴建勋要求对吴晓亚按一户拆迁安置地基既不符合海宁市人民政府办公室海政办（2000）21号《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》第一条第6款第5项关于已婚者需配偶（在农村的）的户口迁入建住宅地，方可在户口所在地申请建住宅的规定，也不符合该文件第一条第7款第（2）项“有农村户口子女的父母，不得单独立户”的规定，吴晓亚只能与其父母作为一户。故海宁市政府拒绝吴建勋对其子、女按两户安置宅基地并签订两份拆迁补偿协议的要求并无不当。
吴建勋提出的涉案房屋立了两个门牌号，以及其夫妻俩与儿子、女儿签订了分户协议的事由并不能作为对其子女按照两户进行补偿安置并分别签订房屋拆迁协议的依据。海政发（2003）19号、海城农征办（2005）1号和海政发（2005）61号三份文件，与吴建勋主张对其子女按两户签订补偿安置协议并无直接关联，且其未说明其中具体哪些内容违反了法律、法规的规定，并对其子女的拆迁安置权益产生了影响，故其要求确认上述文件无效，缺乏依据，法院不予采纳。
当事人主张行政赔偿需以行政行为违法，且因该违法行为给其造成了财产损失为前提，而本案并不具备以上条件，故吴建勋要求海宁市政府赔偿损失40万元，法院不予支持。吴建勋二审提出的超出原诉讼请求范围的赔偿请求，不属本案审查范围。据此作出（2015）浙行终字第487号行政判决：驳回上诉，维持原判。
吴建勋向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，判令海宁市政府按《房屋拆迁、劳力安置协议书》约定实施依法征迁，并履行评估及拆迁补偿义务；判令海宁市政府出台的违背国家宪法及法律的海宁市地方性政策及会议纪要无效；判令海宁市政府依法与吴晓宇、吴晓亚各签一份拆迁补偿协议书，享受与本社区居民的同等待遇。其申请再审的事实与理由为：海宁市政府与同村其他村民的儿女、兄妹、姐弟及兄弟都签了两份或多份《房屋拆迁补偿协议》，而吴建勋亦有儿女两户，已分房分户结婚立业，有两个门牌号码，但海宁市政府未依法与其儿女各签一份《房屋拆迁补偿协议》。
本院认为：本案的争议问题为海宁市政府是否依法履行了《房屋拆迁、劳力安置协议书》及海宁市政府出台的地方性政策及会议纪要是否无效。
关于海宁市政府是否依法履行了《房屋拆迁、劳力安置协议书》问题，首先，经开区管委会与吴建勋签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》，约定了房屋拆迁安置相关事宜。海宁市海昌街道火炬社区居民委员会于2015年6月10日出具的《情况说明》足以证实吴建勋另行提出对其子女单独按两户拆迁并给予两宗宅基地的要求，并拒绝对涉案房屋进行评估，由此导致该协议书相关约定无法继续依约履行，因此吴建勋应自行承担该协议书无法履行的相应后果。其次，《房屋拆迁、劳力安置协议书》仅约定对涉案房屋实行拆迁，吴建勋的全体家庭成员以户为单位选择货币的方式进行劳力安置，并未约定对吴建勋的子女予以分户安置，亦未约定与其子女分别签订拆迁补偿协议。再次，吴建勋之子吴晓宇的户口在1998年就因征地迁出火炬村5组转为居民户口，2012年6月才迁回火炬社区5组。2003年9月6日，吴建勋与开区管委会签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》时，吴建勋之子的户籍不在吴建勋处，其不符合当时单独立户补偿安置的条件。最后，吴建勋之女吴晓亚的户口虽一直在火炬社区5组，但在该组进行整体搬迁时其丈夫的户口并未迁入。海政办（2000）21号《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》第一条第6款第5项规定已婚者需配偶（在农村的）的户口迁入建住宅地，方可在户口所在地申请建住宅，故吴晓亚亦不符合当时单独立户补偿安置条件。综上，吴建勋关于判令海宁市政府按《房屋拆迁、劳力安置协议书》约定实施依法征迁，并履行评估及拆迁补偿义务；判令海宁市政府依法与吴晓宇、吴晓亚各签一份拆迁补偿协议书，享受与本社区居民的同等待遇的诉讼请求于法无据，不予支持。
关于吴建勋主张海宁市政府出台的违背国家宪法及法律的地方性政策及会议纪要无效问题，有关规范性文件的内容与国家法律、法规并不存在矛盾冲突之处，故对其要求确认上述文件无效亦不予支持。
综上，吴建勋的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人吴建勋的再审申请。
审 判 长 王晓滨
代理审判员 张 艳
代理审判员 李纬华
二〇一六年六月三十日
书 记 员 李林涛