福建省厦门市集美区人民法院行 政 裁 定 书（2017）闽0211行初155号原告苏春艳，女，汉族，1963年4月29日出生，住福建省厦门市湖里区。委托代理人吴艾祥，男，汉族，1962年10月12日出生，住福建省厦门市湖里区，系原告苏春艳丈夫。被告厦门市湖里区审计局，住所地福建省厦门市湖里区枋湖南路161号，统一社会信用代码11350206004161311U。法定代表人辜琦皇，局长。委托代理人林志坚，该局工作人员。委托代理人林楚雄，福建天衡联合律师事务所律师。原告苏春艳诉被告厦门市湖里区审计局（以下简称湖里审计局）要求履行查清财产法定职责一案，于2017年10月10日向本院提起诉讼，本院于同日受理，并于2017年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告苏春艳及委托代理人吴艾祥、被告湖里审计局委托代理人林志坚、林楚雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告苏春艳诉称，2017年7月24日，其向被告提交《关于查清剩余财产数额的申请》，9月20日，被告作出《回复函》，认为原告申请事项不属于其职责。一、其认为申请事项为被告法定职责。被告为厦门市湖里审计师事务所（以下简称“审计所”）主管机关。福建省审计局闽审综字（1991）第068号《关于同意成立“湖里审计事务所”的批复》和厦门市湖里区机构编制委员会厦湖编（1991）06号《关于区审计事务所机构编制的批复》确定，被告为审计所主管理机关。其次，被告为审计所清算责任人。1999年12月27日，福建省财政厅闽财会协（1999）274号《关于撤销厦门市湖里审计师事务所的批复》，要求被告按财政部财会协字[1998]2号文件规定处理。而财政部《关于会计师（审计）事务所终止的若干事项的通知》（财会协字[1998]23号）中的第二点已作如下规定：事务所终止，应在全国性报刊上发布公告，并成立包括出资人、该所部分注册会计师以及有关利益方在内的清算组，依照有关法律法规，在三个月之内对其债权债务进行清算。《城镇集体所偶制企业条例》第十八条、第十九条规定，集体企业终止，由上级主管机关负责清算。再者，被告制作虚假财务报表。被告《关于湖里审计师事务所一九九九年下半年财务收支情况的检查报告》所附“资产负债表”。经权威机构出具的《专项审计报告》审计，该报告未能公允反映审计所资产状况，报表与借方对应的应付福利费、职业风险金等未用于支付清算。长期投资和固定资产未进行价值重估和资产重置。说直白一点，那是一份专业人士制作的专业假报表。被告为审计所集体资产实际控制人、委托协议当事人。2000年8月2日，被告签订《关于厦门市湖里审计师事务所脱钩改制后遗留净资产处置的补充协议》，将审计所净资产委托厦门市中瑞会计师事务所有限公司代管（无期限）并规定代管义务人按年利率3%的比例增值。被告未履行清算义务。2000年11月9日，被告未予清算，申请注销审计所。同时，被告未办理区委、区政府交办的工作。根据被告发布的《湖里区审计局关于公布行政权力清单的通知》(厦湖审[2015]9号)，承办区委、区政府交办的其他事项为被告工作职责。2010年12月，原告因失业向被告申请救济。未获答复。2014年6月，时任湖里区委书记刘育生批示：区审计局牵头，区财政局配合，抓紧落实和处理。2014年11月15日上午，时任湖里区委书记刘育生同志在湖里区政府信访接待室主持面接，原告、被告及湖里区财政局、湖里区信访局负责人参加。刘育生当场指示，被告牵头，湖里区财政局配合，就原告要求解决的问题，抓紧落实，妥善处理。时任区委书刘育生代表区委、区政府交办的工作就是被告的法定职责。2015年1月12日，被告在《信访事项处理意见书》中承认：根据《物权法》规定，集体企业事业单位的资产处分权，属于资产所有人。原湖里审计师事务所集体成员可通过协商或诉讼途径解决。集体成员权益为物权，属绝对权，具有排他性。审计所集体财产处分权属于集体成员。被告为审计所的主管机关，室审计所清算责任人，脱钩改制执行人，剩余财产管理人，委托协议当事人，区委、区政府交办事项的承办人。审计所剩余财产是多少？包括哪些项目？账册由谁保管？财产由谁保管？由谁监督？现金多少？实物多少？债权多少？债务多少？债权债务如何处理？对外投资如何处理？固定资产如何处理？存货如何处理？保值增值或损失情况如何？都是被告应予落实和处理的事项。二、被告不答复，是不履行法定职责。区委、区政府交办的事项，被告仅以《信访事项处理意见书》答复，未予落实和处理。原告多次申请，被告均不履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第39条规定，原告提起诉讼。请求人民法院判如所请。原告请求：一、请求认定被告就原告提交《关于查清剩余财产数额的申请》的《回复函》违反法律规定；二、判令被告查清原厦门市湖里审计师事务所清算后可以由企业职工安置分配的剩余财产数额的职责；三、判令被告承担本案全部诉讼费用。原告为支持其主张，提供以下证据材料：证据1、《回复函》，拟证明被告不履行法定职责；证据2、证明，拟证明原告经厦门市人力资源和社会保障局调入湖里审计师事务所，为其事业编制人员；证据3、福建省审计局《关于同意成立“湖里审计事务所”的批复》（闽审综字（1991）第068号），拟证明湖里审计师事务所自收自支、独立核处、自负盈亏、照章纳税；证据4、厦门市湖里区机构编制委员会《关于区审计事务所机构编制的批复》（厦湖编〔1991〕06号），拟证明湖里审计师事务所为区属集体事业单位，自收自支，集体事业编制人员五名；证据5、《企业法人营业执照》，证明审计所是具有独立法人资格的集体经济组织；证据6、厦门市湖里区审计局《关于厦门市湖里审计师事务所申请注销的报告》（厦湖审（1999）009号），拟证明被告未经厦门市湖里区政府、湖里区机构编制委员会和集体成员同意，自行申请注销湖里审计师事务所；证据7、福建省财政厅《关于撤销厦门市湖里审计师事务所的批复》（闽财会协（1999）274号），拟证明依法清算是被告的职责；证据8、《财政部关于会计师（审计）事务所终止的若干事项的通知》（财会协字[1998]23号），拟证明被告未依法履行清算义务；证据9、财政部财会协字（1998）26号文件，证明被告未非法注销审计所；证据10、厦门市湖里区国有资产管理局《关于产权界定结果的通知》（厦湖国资（1999）021号），拟证明湖里审计师事务所财产产权属于劳动者集体；证据11、厦门市湖里区审计局《关于湖里审计师事务所一九九九年下半年财务收支情况的检查报告》（厦湖审〔2000〕006号），拟证明被告利用专业人士制作专业假报表，隐瞒审计所巨额财产。报告中记明：审计所职业风险金372，393.47元，长期投资80400元（厦门银行股票）；证据12、厦门东友会计师事务所《专项审计报告》（厦东友专审字（2017）第DY1143号），拟证明被告《检查报告》所附“资产负债表”是虚假财产报表；证据13、厦门市湖里区审计局《湖里区审计局关于变更桑塔纳轿车产权的通知》（厦湖审（2000）009号），拟证明被告以行政权力强行收回湖里审计师事务所的财产；证据14、关于湖里审计师事务所脱钩改制后资产处置问题的通知，证明资产数据错误，处置缺乏法律依据；证据15、厦门市湖里区审计局与厦门中瑞会计师事务所有限公司《关于厦门市湖里审计师事务所脱钩改制后遗留净资产处置的补充协议》，证明被告与苏昌东等非法签订补充协议，将审计所财产无限期交由苏昌东等代管。达到侵占审计所财产的非法目的。并导致审计所财产下落不明，长期投资损失；证据16、《公证书》（（2010）厦证内字第3207号），拟证明原告因失业申请救济，被告置之不理；证据17、内资法人基本信息，拟证明2000年11月9日被告非法注销湖里审计师事务所；证据18、信访事项处理意见书，拟证明被告承认湖里审计师事务所财产归集体所有，集体成员可以处分该集体财产，湖里区人民政府进一步确认，审计所集体财产产权属于集体成员，处分权属于集体成员，但对被告的侵害行为产生的恶劣后果，不予处理，而是以信访回复进行推诿，不履行法定职责；证据19、厦门市湖里区审计局文件《信访事项不予受理告知单》，证明被告对检举、举报不尽查实，移交处理责任；证据20、签收回证，《关于查清剩余财产数额的申请》，证明原告提出申请依据；证据21、《政府信息公开答复书》（厦湖审公开[2017]57号），拟证明被告未申请撤销湖里审计师事务所机构和编制；证据22、《政府信息公开答复书》（厦湖审公开[2017]56号），拟证明湖里审计师事务所机构和编制未撤销；证据23、厦门市湖里区机构编制委员会《关于区审计师事务所增加编制的批复》（厦湖编（1995）015号），拟证明被告为湖里审计师事务所用编单位；证据24、关于苏昌东等同志任免的通知“厦湖审（1999）007号”，拟证明被告为审计所用人单位；证据25、关于苏昌东同志任职的通知“厦湖审（1999）002号”，拟证明被告为审计所用人单位；证据26、《厦门市湖里区人民政府信息公开申请答复告知》（厦湖公开〔2017〕20号），拟证明苏昌东未经政府职能部门调入和任命；证据27、《厦门市湖里区人民政府信息公开申请答复告知书》（厦湖公开〔2017〕21号），拟证明苏昌东未经区政府职能部门授权。被告湖里审计局辩称，其不具有查清剩余财产数额的法定职责，原告认为其所作出的《关于查清剩余财产数额的申请》所作《回复函》违法，并要求贵院判令其履行查清剩余财产数额的职责，没有法律依据。原告要求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于该行政机关的职责范围。《中华人民共和国审计法》第三章是关于审计机关职责的专门规定，其中并没有关于审计机关查清剩余财产数额职责的规定。湖里区人民政府公布在网站的《厦门市湖里区审计局主要职责、内设机构和人员编制规定》，对答辩人的主要职责进行了明确规定，答辩人的职责并不包括查清剩余财产数额职责。可见，答辩人不具有查清剩余财产数额的职责。原告于2017年7月24日向答辩人提交一份《关于查清集体资产去向及损失情况的申请》，要求答辩人查清并公开厦门市湖里审计师事务所（下称“审计所”）清产核资期间的资产数额、变动依据及移交清册。原告的前述要求事项，并非答辩人的职责。因答辩人根据原告政府信息公开申请作出的厦湖审公开〔2017〕1号《政府信息公开答复书》，涉及原告要求的相关事项，答辩人在《回复函》中予以告知，并无不当。而原告在诉状中所陈述的相关事实和理由，也不能成立。综上，原告的起诉不符合法定的起诉条件，贵院应依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，驳回原告的起诉。被告为支持其主张，提供如下证据材料：证据1、关于查清剩余财产数额职责的申请，拟证明原告于2017年7月24日向被告申请并公开厦门市湖里审计师事务所清产核资期间的资产数额、变动依据及移交清册；证据2、回复函，拟证明被告于2017年9月20日回函原告的内容，且回复并无不当；证据3、厦门市湖里区审计局主要职责、内设机构和人员编制规定，拟证明查清剩余财产数额不属于被告的职责。经庭审质证，被告对于原告提供的证据3-5、10、20的真实性、合法性和关联性无异议；对证据1、17、23的真实性、合法性无异议，证明对象有异议；对证据2、21、22的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据6-9、11、13、14、15、18、19、24-27真实性、合法性无异议，关联性有异议，不认可其证明对象；对证据12、16的表面真实性无异议，合法性、关联性有异议。原告对被告提供的证据1、3的真实性、合法性和关联性无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，合法性有异议。本院对于原、被告提供的全部证据的真实性均予以确认。经审理查明，1、2017年7月24日，原告苏春艳向被告湖里审计局提交《查清剩余财产数额的申请》。原告苏春艳要求被告查清并公开审计所清产核资期间的资产数额、变动依据及移交清册。2、2017年9月20日，被告湖里审计局对苏春艳作出《回复函》，回复如下：“本局已在厦湖审公开〔2017〕1号《政府信息公开答复书》中将《关于厦门市湖里审计师事务所的清产核资报告》、《关于湖里审计师事务所脱钩改制后资产处置问题的通知》、《湖里区审计局与湖里审计师事务所就脱钩改制后资产处置问题的通知》、《湖里区审计局与湖里区审计师事务所就脱钩改制中资产处置、人员安置、期后法律责任、档案保管等方面的协议》和《关于厦门市湖里区审计师事务所脱钩改制后遗留净资产处置的补充协议》等文件提供给你。上述文件记载了厦门市湖里审计师事务所清产核资期间的资产情况。审计所脱钩改制后，厦门市湖里审计师事务所的资产移交厦门中瑞会计师事务所有限公司代管。本局没有制作或保存资产移交清册。”3、《中华人民共和国审计法》第三章关于审计机关职责的规定，未规定审计机关具有查清清算后可以由企业职工安置分配的剩余财产数额的职责。4、根据被告提供的《厦门市湖里区审计局主要职责、内设机构和人员编制规定》，该规定未明确载明被告具有查清清算后可以由企业职工安置分配的剩余财产数额的职责。另查明，在原告苏春艳诉被告湖里审计局行政赔偿案（（2017）闽0211行赔初14号）中，原告向本院提供厦门市湖里区人民法院于2017年6月30日作出的（2015）湖民初字第2095号民事判决书一份。该民事判决现尚未发生法律效力，但可以证实原告等人已于2015年对中瑞所及相关人员提起侵害集体经济组织成员权益诉讼。以上事实有原、被告双方提供的证据材料、法律依据和本院制作的庭审笔录等予以证实。本案的争议焦点在于：一、被告湖里区审计局是否具有查清原厦门市湖里区审计师事务所清算后剩余财产的法定职责；二、原告的起诉是否符合法定的起诉条件，若符合，原告的诉求有无事实和法律依据。原告苏春艳认为，被告具有查清原厦门市湖里审计师事务所剩余财产数额的法定职责，主要理由如下：被告作为原厦门市湖里审计师事务所的上级主管部门，至今仍控制原事务所的集体财产，其作为集体经济组织清算责任人和剩余财产管理人，有义务通过相关措施查清事务所全部资产状况，清理债权债务，处理财务收支中违反法规的问题。其通过案涉《回复函》对原告进行答复，实质上是不履行法定职责之行为。而原告作为原厦门市湖里审计师事务所的集体成员，在被告不确认其集体成员资格，不向相关集体成员交还集体财产亦不说明资产去向的情况，有权提起本案诉讼。被告湖里审计局认为，原告并未提供相关证据证明被告具有查清原厦门市湖里审计师事务所剩余财产数额的法定职责，且其确实没有该法定职责。其作出的案涉回复函没有侵犯原告的合法权利，即对原告的合法权利没有产生实际影响，故原告的起诉不符合法定起诉条件。本院认为，根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章等相关规定，并严格遵守法定的权限和程序进行。行政机关对某一事项是否具有法定职责，需以是否有法律、法规、规章或其他规定性文件明确规定为前提。本案中，原告苏春艳提出湖里审计局系原厦门市湖里审计师事务所的上级主管部门，至今仍控制原事务所的集体财产，但其提供的证据不能证明被告是原湖里审计师事务所集体资产实际控制人。在厦门市湖里区人民法院（2015）湖民初字第2095号案中，原告等人已对中瑞所及相关人员提起侵害集体经济组织成员权益纠纷诉讼，就中瑞所代管的原湖里审计师事务所集体资产主张权利，且该法院亦已于2017年6月30日作出一审判决，就中瑞所代管的原湖里审计师事务所相关集体资产作出处理。此外，原告另提出原湖里区委书记刘育生于2014年11月15日上午在湖里区政府信访接待室主持面接时指示被告牵头，湖里区财政局配合，抓紧落实、妥善解决原告要求解决的问题之主张，但原告对该主张未向本院提供相关证据材料。退一步言，即便原告所述之内容属实，亦无法证明原湖里区委书记刘育生明确要求被告应履行查清原厦门市湖里审计师事务所剩余财产数额的法定职责。根据被告提供的《中华人民共和国审计法》和《厦门市湖里区审计局主要职责、内设机构和人员编制规定》以及原告提及的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》和《事业人事管理条例》、财政部财会协字（1998）23号文件，均无关于审计部门对其下属事业单位负有查清清算后可以由企业职工安置分配的剩余财产数额职责的相关规定。本案中，被告对原告提交的《关于查清剩余财产的申请》作出案涉回复函，未违反相关法律规定，亦无不当。因此，原告的起诉缺乏相应的事实和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告苏春艳的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。审 判 长  丁耀霜审 判 员  蓝水凤人民陪审员  潘 宇二〇一七年十二月二十八日法官 助理  谢正琰代书 记员  孙晓梅附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。