吉林省松原市宁江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0702行初92号
原告王檑，男，1975年11月29日出生，汉族，现住松原市宁江区。
委托代理人周景艳，吉林迅捷律师事务所律师。
被告松原市市容环境卫生管理局，住所地松原市宁江区沿江西路579号，统一社会信用代码12220700584646349F。
法定代表人刘晓君，局长。
委托代理人胡雪娇娃，该局法治科科员。
委托代理人车宏伟，吉林车宏伟律师事务所律师。
第三人松原市民政局，住所地松原市乌兰大街3189号，统一社会信用代码1122070001354914XT。
法定代表人杨德成，局长。
委托代理人刘克勤，该局区划科科长。
原告王檑诉被告松原市市容环境卫生管理局（以下简称松原市市容局）、第三人松原市民政局行政强制及行政赔偿一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月18日立案后，于同年9月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年10月17日、2018年1月18日、2018年4月23日三次公开开庭审理了本案。原告王檑及其委托代理人周景艳，被告松原市市容局的委托代理人胡雪娇娃、车宏伟，第三人松原市民政局的委托代理人刘克勤、郎振海均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告松原市市容局于2013年8月下旬，将原告在松原市城区内承建使用的148块地名标志牌强行拆除。
原告王檑诉称：2010年、2012年期间，原告与第三人下属单位“松原市区划地名办公室”（现已撤销）签订《协议书》一份，约定“原告按照第三人指定的地点出资承建地名标志牌，标志牌上的广告位置无偿给原告使用15年作为原告的出资回报。”后原告按照协议承建了76块地名标志牌，2013年原告在孙亚玲处取得80块标志牌的使用权，至此原告对156块牌子开始正常出租使用，不久被告松原市市容局在没有经过原告同意的情况下擅自将标志牌拆除148块，多年来原告曾无数次要求被告给予赔偿，被告单位也多次承诺并答应以不同的方式给予赔偿，但最终都没有落实。2015年被告口头答应原告在一、二桥桥洞两侧上建广告牌以此方式来补偿损失，原告投资8万元建成后由于被告单位没有与松原市市政管理局沟通好又被强行拆除，导致原告在原有基础上又损失了8万元。原告认为被告擅自拆除标志牌的行政行为违法，其违法行为给原告造成了200余万元的损失。因此，1、请求确认被告擅自拆除原告使用的地名标志牌的行政行为违法；2、请求判令被告赔偿原告148块地名标志牌的损失及一、二桥桥洞两侧标志牌的损失共2617872元。经本院释明，原告撤回对一、二桥桥洞两侧广告牌损失的赔偿请求，仅要求赔偿148块地名标志牌的损失2537872元。
原告王檑向本院提交了以下证据：
1、吉民办字[2007]8号《关于转发<地名标志管理试行办法>的通知》、民地标[2006]1号《关于印发<地名标志管理试行办法>的通知》、民政部全国地名标志设置管理工作办公室《地名标志管理试行办法》、民发[2000]67号《关于在全国城市设置标准地名标志的通知》。用以证明第三人松原市民政局是按照上级政策与原告王檑签订的地名标志协议。
2、原告与第三人下属单位松原市区划地名办公室于2012年11月30日签署的松原大路设置10个地名标志的协议、在市城区设置66个地名标志的协议各一份及原告设置的地名标志明细表；松原市区划地名办公室与长春市思达商务有限公司的协议书、孙亚玲与长春市思达商务有限公司的协议书、孙亚玲与王檑签署的街路地名牌转让协议；江南街路牌位置示意表；江北街路牌位置示意表。用以证明原告所取得的广告位来源合法。
3、被被告拆除的148块广告牌的拆除明细表、损失构成明细表、原告与李建波等签订的广告路牌出租合同8份，出租合同载明：租期分别为2013年至2014年、2013年至2015年，租金共计353600元。用以证明被告将原告经营的广告牌违法拆除148块，以及广告牌所处位置、损失数额。
4、（2015）宁行初字第26号行政裁定书；《关于市容局拆除地名标志牌纠纷解决方案》及照片7枚；《关于市容局拆除地名标志牌纠纷可行性方案》及照片4枚；王檑于2016年3月与被告单位前局长曲平的短信内容文字记录，一桥、二桥两侧广告牌制作款收据两枚；王檑的赔偿申请书；经王檑委托长春中鹏资产评估有限公司作出的长中鹏评报字（2016）第295号资产评估报告书；被告出具的赔偿申请及评估报告的收条两枚；被告对148块地名标志牌价格评估委托书复印件；王檑与市容局广告审批科科长王文新20**年9月10日的通话录音光盘及文字记录；评估公司邮寄给原告的被告对148块地名标志牌价格评估委托书原件。用以证明被告自认其行为违法，所以承诺给予赔偿但双方一直没有达成协议，原告被迫再次起诉；同时证明并不是原告自身的原因耽误起诉期限，是被告就赔偿问题一直在协商中，原告并没有超过起诉期限。
5、敖光钊与王檑的广告牌租赁合同、转让合同各一份，用以证明原告与第三人于2012年11月30日签署的松原大路设置10个地名标志的协议所涉及的10块标志牌是以8万元的价格从敖光钊处买的，不是自已承建的，不能按照评估的成本价赔偿。
6、评估费票据二枚。
被告松原市市容局辩称，被告的行为是合法的；原告2015年11月11日对（2015）宁行初字第26号案撤诉后至今才提起本诉，超过起诉期限；被告不应赔偿原告的损失。
被告松原市市容局没有向本院提交证据。
第三人松原市民政局述称，对于148块地名标志牌的损失，在原告第一次起诉时被告已经同意协商解决，与我方没有关系；一桥、二桥两侧新增加广告牌的损失与我方无关；我方不承担赔偿责任。
第三人松原市民政局没有向本院提交证据。
审理中，经原告申请，由松原市中级人民法院委托松原市中庆资产评估有限责任公司对148块地名标志牌的损失进行评估。该公司先后作出2份评估报告，松中庆评报字[2017]第105号评估报告书的评估结论为：原告148块地名标志牌2013年至合同期满即2027年的使用权收益损失价值
1737660元；松中庆评报字[2018]第08号资产评估报告书的评估结论为:平均每个地名标志牌重置成本为2775元，148个地名标志牌评估价值为2775×148=410700元。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告对证据1无异议。对证据2中原告与第三人的两份协议书的真实性无异议，对松原市区划地名办公室与长春市思达商务有限公司的协议书、孙亚玲与长春市思达商务有限公司的协议书、孙亚玲与王檑签署的街路地名牌转让协议称不了解，不发表质证意见。对证据3拆除明细中的拆除广告牌的数量无异议，对损失数额有异议。对证据4中的行政裁定书无异议，认为确实是由于双方协商解决导致原告撤诉的；对于两份补偿方案无异议，认可被告方曾出过补偿方案，以给予广告位的方式补偿，但没有实现的事实；对长中鹏评报字（2016）第295号资产评估报告书有异议，认为是原告单方委托评估的，不能作为合法证据使用，对非经诉讼程序所做的鉴定不认可；对于被告对148块地名标志牌价格评估委托书的真实性无异议，因认为王檑单方面委托所作的评估报告额度高，主管部门不认可，被告方也委托评估了，但是没进行；对收条的真实性无异议；对电话录音没有听过，但对这件事没有意见。对证据5敖光钊与王檑的租赁合同和转让合同，认为转让合同不是原件，对真实性有异议。第三人对孙亚玲与王檑的转租协议表示知情，对敖光钊与王檑的租赁合同和转让合同表示认可，对其他证据不发表质证意见。对于松中庆评报字[2017]第105号、松中庆评报字[2018]第08号两份评估报告书及两枚评估费票据，原告、被告及第三人均无异议。
本院对上述证据认证如下：对证据3拆除明细中损失广告牌的数量为148块，被告及第三人对此无异议，本院予以采信，损失数额被告不予认可，应以经法定程序的评估结论为准，故对其损失数额的内容不予采信；证据4中长中鹏评报字（2016）第295号资产评估报告书系非经法定程序原告单方委托作出，且被告不予认可，王檑与市容局广告审批科科长王文新通话录音的真实性无法确认，本院不予采信；王檑于2016年3月与被告单位前局长曲平的短信内容及一桥、二桥两侧广告牌制作款收据两枚与本案诉求并无直接关联，本院不予采信。对于证据5敖光钊与王檑的广告牌租赁合同及转让合同，租赁合同载明租赁期限为2009年10月1日到2011年10月1日，系在被告强拆前，与本案无关联，转让合同因被告对其真实性提出异议，且原告不能提供原件，其真实性无法确认，对此组证据本院不予采信。对其他证据，被告及第三人对其真实性及合法性未提出异议，且证据内容与本案待证事实有关联，本院予以采信。
经审理查明，2012年11月30日，原告王檑与第三人松原市民政局下属单位松原市区划地名办公室签署了在松原大路设置10个地名标志、在市城区设置66个地名标志的协议各一份，约定原告按照第三人规定的标准设置标志，自标志设立之日起，广告板由原告使用十五年。原告依约承建了76块地名标志牌。2013年3月，原告从孙亚玲处以每块4000元的价格购得80块地名标志牌的使用权；该标志牌系长春市思达商务有限公司因2006年12月30日与松原市区划地名办公室签订的协议而设置，后于2010年3月9日转让与孙亚玲。原告对156块地名标志牌正常出租广告位收取租金。2013年8月下旬，被告以按照市政府指示清理临街两侧广告牌为由,未履行任何行政程序，直接将原告的148块广告牌拆除，其中原告自建71块、从孙亚玲处购买77块，导致与李建波等签订的8份广告位出租合同不能履行，损失租金
353600元。剩余8块地名标志牌使用至今。后原、被告双方多次协商赔偿事宜未果，原告于2015年6月提起行政诉讼，因被告同意协商解决并且双方基本达成协议而撤诉。被告以给予原告一、二桥桥洞两侧广告位的方式补偿，但原告将广告牌投资建成后被有关部门拆除。原告提起本诉，请求法院：1、确认被告擅自拆除原告使用的148块地名标志牌的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告148块地名标志牌的损失2537872元。审理中，经原告申请，由松原市中级人民法院委托松原中庆资产评估有限责任公司作出松中庆评报字[2018]第08号评估报告书，评估结论为：平均每个地名标志牌重置成本为2775元。原告支付评估费32260元。
本院认为，行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政行为时，应履行正当法律程序，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩等。本案中，被告对原告的地名标志牌实施拆除行为时未履行法律程序，应认定该拆除行为程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告没有提供其拆除原告地名标志牌的相关证据和依据，根据上述规定，应确认其拆除行为违法。故对原告要求确认被告拆除行为违法的请求，本院予以支持。关于原告提出的对148块广告牌损失的赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为并给当事人造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告违反法定程序拆除原告的地名标志牌，给原告实际造成了财产损害，且被告未提供证据证明原告设立地名标志牌的行为违法，因此被告应对原告的损失给予赔偿。关于赔偿数额，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。综合本案情况，直接损失应为涉案的148块地名标志牌的成本及出租使用的既得收益。148块地名标志牌的成本，其中自建的71块价值按评估价格计算为2775×71=197025元，从孙亚玲处购买的77块价值按合同约定价格计算为4000×77=308000元；既得收益为在被告拆除前已实际出租使用，因被强拆无法履行的8份出租合同的租金353600元。原告的直接损失共计858625元。关于原告赔偿至合同期满即15年的全部租金收益损失的请求，按照协议约定，原告未来尚需对标志牌更新换代、日常维护的投入，还将受市场条件、国家政策及不可抗力等多方面因素变化的影响，其收益具有诸多的不确定性，且未来预期租金收益不属于既得财产性利益，即不属于直接损失范围，故本院对其此部分赔偿请求不予支持。关于被告提出的原告超过起诉期限的辩解意见，经查，原告就此纠纷曾提起行政诉讼，因被告同意协商解决并且双方基本达成协议原告附条件撤诉。被告以给予原告一、二桥桥洞两侧广告位的方式补偿，但原告将广告牌投资建成后被有关部门拆除而赔偿未果。后原告向被告递交赔偿申请，原告委托评估，被告不予认可又自行委托评估，但评估未进行。原告递交申请后，被告未在两个月内作出处理，原告提起本诉确系超过法定六个月的期限，但系因被告一直承诺原告给予赔偿并且也一直在处理当中，原告是基于对被告的信赖等待其处理结果，故并非原告自身原因而耽误起诉期限，被告的此项辩解意见不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第九条、第三十六条（八）项的规定，并经本院审判委员会第十五次会议讨论决定，判决如下：
一、确认被告松原市市容环境卫生管理局拆除原告148块地名标志牌的行为违法；
二、被告松原市市容环境卫生管理局在判决生效后六十日内赔偿原告王檑经济损失858625元。
三、驳回原告王檑的其他诉讼请求。
案件受理费50元、评估费32260元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。
审 判 长 吴佳坤
人民陪审员 鄂文超
人民陪审员 隋凤书
二〇一八年五月二十二日
书 记 员 李莹莹