浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行终311号
上诉人（原审原告）诸暨市祥生弘源置业有限公司。住所地诸暨市暨阳街道苎萝东路***号祥生新世纪广场祥生商贸综合楼**层。
法定代表人陈国祥，董事长。
委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）诸暨市国土资源局。住所地诸暨市暨阳街道东二路**号。
法定代表人周国忠，局长。
委托代理人钟文杰，男，该单位工作人员。
委托代理人赵蒙可，女,该单位工作人员。
上诉人诸暨市祥生弘源置业有限公司因土地行政出让合同一案，不服绍兴市越城区人民法院（2017）浙0602行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2012年11月5日，经诸暨市人民政府批准，被告作出诸土出告字[2012]33号《诸暨市国土资源局国有土地建设用地使用权拍卖出让公告》，将包括位于诸暨市市××与××交叉口东南侧（即4号地块）在内的4宗商业、商务、商住用地的国有建设用地使用权以公开拍卖方式出让。《拍卖出让须知》第四条明确，“本次土地拍卖按地块按土地现状出让，征地红线内涉及地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线等拆迁工作由市国土资源局会同有关部门负责处置，4号地块征地范围内的110kv开闭所及移动通信机站由旧城改造办负责迁移。”11月28日，原告通过诸暨市公共资源交易中心以人民币7800万元的价格竟得4号地块（建设用地面积9981.7平方米）的国有建设用地使用权。经公示，原被告于12月5日签订了《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》等。12月28日原告按约交清了第一期3900万元土地出让金（包括11月28日交付竟买保证金1100万元），余款双方约定在2013年3月28日前交清。2013年3月18日，原告以拍得的地块上仍有开闭所、移动信号塔等固定建筑尚未移除为由，要求第二期出让金至建筑物移除之时支付。2014年8月，涉案土地上的建筑物已被全部移除。同时查明，涉案出让地块的土地使用权属诸暨市越都投资发展有限公司，系国有储备用地。
原审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”故被告具有组织实施国有建设用地使用权拍卖的行政职权。现查明涉案宗地产权来源清晰，且已经诸暨市人民政府审批同意，符合以拍卖方式提供国有建设用地使用权的基本条件。同时，被告作出出让公告前，已根据拍卖出让地块的情况，编制了拍卖出让文件，文件内容符合国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的要求，且在法定期限内通过相关媒介发布了拍卖公告，确定了底价，故其拍卖公告的程序符合法律规定。现原告以拍卖标的物违法为由，认为拍卖出让的行政行为无效，要求确认双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。该院认为，确认行政行为无效的前提是“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。本案被告具有实施涉案行政行为的主体资格，双方争议的主要焦点是被告的拍卖出让行为是否存在重大且明显违法的情形。法院认为，要判断行政行为是否无效，必须是行政行为存在重大违法，且明显违法，两者缺一不可。本案中，原、被告在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，虽然地上尚有通信、电力设施未处置，有可能致买受人在获得土地使用权后不能开工建设的后果，符合国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条第五项规定的“具备动工开发必须的其他开发条件”，但鉴于涉案土地拍卖时，其他出让条件均已成就，而障碍物的存在，被告在公告时已进行了详细说明，故原告作为参拍方应当明知该节事实。同时，被告在公告时已明确表示将通过采取补救措施排除障碍物，而原告仍继续参与拍卖，表明原告同意接受被告通过采取补救措施的方式对土地进行开发利用，且事实上该障碍物在实施过程中也已实际排除，也就是说涉案行政行为不存在客观上不能实现的情形，故不足以认为该行政行为符合重大且明显违法的情形，认定该行政行为无效无法律依据，故原告据此认为因行政行为无效，要求确认讼争的合同无效也于法无据，该院不予支持。鉴于行政行为不能确认为无效，据此所签订的合同也不能确认无效，故应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”现原告于2016年11月14日提起行政诉讼，显然已超过了行政诉讼2年的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告诸暨市祥生弘源置业有限公司的起诉。
上诉人诸暨市祥生弘源置业有限公司上诉称：一、案涉土地在出让时不具备动工开发的基本条件，构成土地闲置。1.安置补偿没有到位，且存在法律纠纷。该地块上的移动通信开闭所及移动通信基站是产权归属移动公司的公用电信设施，政府直到2013年6月7日才就上述设施的搬迁补偿事宜与移动公司达成一致。且因重新选址问题，直至2014年底方才解决全部法律纠纷，完成搬迁。2.不具备动工开发的基本条件。因不得擅自侵犯损坏公用电信设施，故该地块客观上无法动工开发。二、被诉行政行为的违法性质不因上诉人的知晓和接受与否而改变或减轻，且案涉地块后续开发已经无法实现。1.被上诉人未能采取补救措施，上诉人接受拍卖条件是基于信赖及重大误解。补救措施构成与否的关键是看有无消除不当行为造成的后果，而本案中，被上诉人的不当出让行为导致上诉人在拿到土地后近两年内无法动工开发，造成严重的经济损失。上诉人基于信赖参与竞拍，且误认为政府已完成包括达成搬迁补偿协议、支付补偿款、选定新址开工建设等工作，而只需移动公司进行迁移。2.行政行为是否合法应根据相关法律法规进行判断，不受相对人知情程度的影响。3.按照国土资源部每宗土地开发周期不得超过三年的原则性规定，上诉人对于案涉土地的后续开发客观上已经无法实现。三、被诉行政行为应当因具有明显且违法情形而被认定无效。1.直接违反行政主管部门的禁止性规定，与国家现行根本的土地出让制度相抵触，违法程度非常明显。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》、《关于促进节约集约用地的通知》、《闲置土地处置办法》及规章、配套性规范性文件等建立、完善了我国土地供应和出让必须是净地的原则。2.被诉行政行为直接导致上诉人无法实现合同目的的后果，造成了严重的经济损失，甚至导致国家利益遭受损失。请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人诸暨市国土资源局答辩称：1.案涉土地不属于毛地。该地块产权清晰，系国有储备用地，不存在安置补偿问题，亦没有法律纠纷。出让时规划条件明确，唯一的障碍是开闭所和信号基站，这在出让须知中已明确告知上诉人由旧城办负责迁移，并在2014年8月全部移除。2.被诉出让行为无违法情形。该出让主体适格，程序合法，产权明确，没有重大且明显违法情形。3.本案超过起诉期限。即使存在上诉人诉称的重大误解及欺诈，根据民法规定，上诉人亦已超过1年的除斥期间，并超过6个月的起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人于2012年12月知道被诉《国有建设用地使用权出让合同》，而至2016年11月才提起行政诉讼，显已超过2年起诉期限，且未证明存在不可抗力或其他不属于自身原因的合理事由，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 毕金刚
审判员 王 建
审判员 蒋 瑛
二〇一七年十月三十日
书记员 王雪莹