广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤07行终10号上诉人（原审原告）冯惠群，女，1958年7月14日出生，汉族，住址：广东省江门市新会区。委托代理人吴绍志，广东天环律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鹤山市共和镇人民政府。住所地：广东省鹤山市共和镇德和路***号。法定代表人吴小清，镇长。委托代理人陈泽科，鹤山市国土资源局共和国土所所长。委托代理人黄丽斌，广东真利律师事务所律师。上诉人冯惠群因与被上诉人鹤山市共和镇人民政府（以下简称“共和镇政府”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初275号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年5月1日，冯惠群与鹤山市共和镇里元村民委员会里村一队签订《大塘鱼塘承包合同》，约定为将大塘鱼塘面积37.2亩出租给冯惠群经营使用，使用期限自2012年6月1日起至2020年5月31日止。冯惠群获得上述土地使用权后，便开始搭建涉案竹架棚。共和镇政府通过国家卫星监测发现冯惠群在鹤山市共和镇里元村委会一队大塘地块搭建简易棚。2016年3月10日，共和镇政府向鹤山市共和镇里元村的国土员陈某某就涉案竹架棚进行调查询问并制作笔录。2017年7月25日，共和镇政府向冯惠群作出鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》，告知其在涉案土地上擅自搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令冯惠群在期限内予以改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。该《责令改正违法行为通知书》以留置送达的方式送达冯惠群。冯惠群对该通知不服，遂提起本案行政诉讼。原审法院另查明，2016年3月29日，共和镇政府就涉案土地上的建筑物问题向冯惠群作出《责令限期拆除通知书》。冯惠群不服向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年11月12日作出（2016）粤0704行初194号《行政判决书》，以该《责令限期拆除通知书》程序违法为由，判决撤销共和镇政府于2016年3月29日作出的《责令限期拆除通知书》，该判决已生效。2017年8月4日，共和镇政府向冯惠群作出鹤共府处告字[2017]第1号《行政处罚告知书》及鹤共府听告字[2017]第1号《行政处罚听证告知书》，告知其在涉案土地上擅自搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，拟对其作出限期拆除违法建（构）筑物，恢复土地原状并告知其有提出陈述、申辩以及要求举行听证的权利。原审法院认为，本案争议的焦点为共和镇政府所作的鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》是否为可诉的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可知，该责令改正通知属于行政机关作出行政处罚或拆除决定前的前置程序。结合共和镇政府提交的鹤共府处告字[2017]第1号《行政处罚告知书》及鹤共府听告字[2017]第1号《行政处罚听证告知书》等证据，本案被诉的《责令改正违法行为通知书》系行政机关在违法建筑执法程序中的阶段性行为，并非最终的行政处罚决定，应视为行政机关对涉嫌违法行为要求相对人自行纠正的劝诫，如相对人未能按通知书的内容自行纠正，才可能引起相应的行政处罚或强制。因此，该通知书作为行政处罚作出前的前置程序，并未对冯惠群的权益产生最终的处分效力，不符合可诉行政行为的要求。假若共和镇政府对冯惠群作出行政处罚，冯惠群可对该处罚提起行政复议或行政诉讼。因此，共和镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》不具有可诉性，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”的规定，本案已经立案，依法驳回起诉。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回冯惠群的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回冯惠群。上诉人冯惠群不服原审裁定，向本院提起上诉。请求：一、撤销原审裁定；二、确认共和镇政府作出的鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》的行政行为违法、无效；三、撤销鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》；四、本案全部诉讼费由共和镇政府承担。主要事实与理由：一、鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》是行政行为。二、鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》作为行政行为，其内容明确了作为行政相对人的冯惠群必须履行的具体义务和法律责任，包括认定是违法建筑物，责令限期拆除，恢复土地原状,逾期不拆除的，追究法律责任等。即行政机关的行政行为与当事人的权利义务的增减得失密切相关,具有诉讼利益,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的立案条件，也符合法发[2017]25号《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十一条规定。三、共和镇政府2016年5月所作相同的《责令限期拆除通知书》，经（2016）粤0704行初194号判决,双方均没有上诉，已经生效。本案称“未对冯惠群的权益产生最终的处分效力”而不立案是不正确的。四、共和镇政府的行为违反“一事不再罚”原则。共和镇政府以同一事实和理由，在2016年3月29日作出《责令限期拆除通知书》。其违法行为被法院判决撤销后，2017年7月25日又作出相同或者类似的《责令改正违法行为通知书》，明显违反“一事不再罚”原则和“一事不再理”原则，是滥用行政权。五、是否合法建筑物，县级规划主管部门才有权确定。共和镇政府是镇政府，在未经合法确定是否违法建筑物、构筑物前共和镇政府无权认定属于违建而自己要求拆除。六、农用地及其设施用房，依法不需要报建。法律规定，农用地及其设施用房，依法不需要报建。故，冯惠群行为不违法。七、共和镇政府无权处罚。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定,县级以上人民政府才有权行使处罚，共和镇政府只是镇级政府。八、共和镇政府程序违法。共和镇政府的《责令改正违法行为通知书》要求冯惠群5日内拆除，即2017年7月30日前拆除，但是共和镇政府2017年8月4日又作出《行政处罚听证告知书》，明显是“先斩后奏”。九、共和镇政府是为了高速公路不补偿或者少补偿。故,共和镇政府的行为违法无效，请求撤销涉案通知书。一审裁定驳回冯惠群起诉，明显违法，应当撤销。被上诉人共和镇政府辩称：一审裁定认定事实和适用法律均正确，应当予以维持。涉案的《责令改正违法行为通知书》作出之后，共和镇政府又紧接着作出《行政处罚告知书》以及相关听证告知书，可见，涉案的《责令改正违法行为通知书》是程序性的行政行为，不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质性影响，不具有可诉性。一审裁定对此认定正确，并据以驳回起诉，二审应予以维持。二审期间，共和镇政府提交以下证据：1.《协议》；2.《佛开高速征地附着物补偿签收表》；3.《佛开高速征地青苗补偿签收表》，以上证据证明因佛开高速公路扩建工程，冯惠群与施工方达成协议，已自行拆除涉案竹架棚，并取得佛开高速征地附着物补偿。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本案的争议焦点为共和镇政府作出的鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》是否具有可诉性。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，共和镇政府在作出鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》后，在冯惠群未自行拆除涉案建筑物，恢复土地原状的情况下，作出鹤共府处告字[2017]第1号《行政处罚告知书》及鹤共府听告字[2017]第1号《行政处罚听证告知书》拟对冯惠群作出限期拆除违法建筑物，恢复土地原状的处罚，及告知其具有提出陈述、申辩及要求听证的权利。可见，共和镇政府作出的鹤共府责改字[2017]第1号《责令改正违法行为通知书》是作出行政处罚的必经程序性行为，是行政处罚流程中其中一个环节。涉案《责令改正违法行为通知书》是阶段性行为，并非终局性行为，并不是最终的行政处罚决定，仅具有要求相对人自行改正的作用，对冯惠群的实体权利不产生影响，亦不具备可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，原审法院裁定驳回冯惠群的起诉事实清楚，适用法律准确，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  邓 球审 判 员  陈 健审 判 员  陈汉锡二〇一八年四月十一日法官助理  吴慧仪书 记 员  陈秀霞