江苏省苏州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏05行终184号上诉人（原审原告）李永芳，女，1970年1月13日生，住上海市杨浦区。委托代理人徐政华，男，汉族，1962年8月3日生，住上海市杨浦区。被上诉人（原审被告）昆山市锦溪镇人民政府，住所地江苏省昆山市锦溪镇文昌路1号。法定代表人吴恽，镇长。委托代理人汤福林，昆山市锦溪镇法律服务所法律工作者。上诉人李永芳因与被上诉人昆山市锦溪镇人民政府土地行政管理一案，不服昆山市人民法院（2015）昆行初字第0195号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年5月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年12月10日，锦溪镇人民政府作出锦政信答[2012]21号《关于李永芳反映拆迁安置问题信访事项的答复意见书》，对李永芳反映拆迁安置过程中要求将宅基地“一分为二”的信访事项，答复：“1、镇动迁部门与房屋产权所有人、宅基地使用权人签订动迁补偿安置协议，并无不当。2、鉴于你及子的户口已迁至上海，均已不符增宅安置条件。另查，‘小渔甸8组304号’宅基地的使用权、房产证登记人非你所有，你本人名下又无其他房屋等，故要求按动迁政策予以安置的诉求，不予支持”。2013年1月17日，昆山市人民政府作出昆府查[2013]01号《关于李永芳信访事项的复查意见》，对李永芳提出的信访复查申请，答复：“经查，严建平户目前尚未与锦溪镇动迁部门签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。另查，你的户口于2008年9月28日迁至上海市，你儿子的户口于2002年7月份迁至上海市，根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条规定，你不符合分户增宅条件”。2013年3月29日，苏州市人民政府作出苏府核[2013]21号《关于李永芳信访事项的复核意见》，对李永芳的复核申请，答复：“你的户口于2008年9月28日迁至上海市，你儿子的户口于2002年7月迁至上海市，均已不属于农村户籍在册人员。根据《苏州市宅基地管理暂行办法》（苏府[2003]66号）‘享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民’之规定，你母子现为上海市城镇居民户籍，不符合在昆山市锦溪镇盛塘村八组享受农村宅基地条件。经查，锦溪镇盛塘村小渔甸八组*号房屋，在1998年房产确权为严建平名下，当时你没有提出异议。2012年小渔甸自然村动迁，严建平与昆山市锦溪镇民禄房屋拆迁有限公司签订了《锦溪镇房屋拆迁补偿安置协议书》。现在，你对上述协议书的签订提出异议，可以通过法律途径，维护自己合法权益”。2013年2月20日，因李永芳申请，昆山市国土资源局及下属锦溪分局作出证明一份，明确：昆山市锦溪镇盛塘村8组小渔甸*号，在1998年宅基地登记发证时，该户没有提交李永芳和徐进属于家庭成员的资料，故在宅基地登记材料的家庭成员表中没有上述两人的名字。经向锦溪镇派出所调阅户籍登记资料，李永芳和徐进1998年登记发证时户籍均在当地村组，因此1998年时系该户农村宅基地的共同使用权人。由于2002年6月和2008年9月徐进和李永芳分别将户籍迁至上海市杨浦区延吉西路81弄1号*室，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，明确农村村民一户一宅；《苏州市宅基地管理法暂行办法》第十条规定，享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民，故徐进和李永芳两人现不再享有宅基地使用权。该证明盖有昆山市国土资源局以及下属昆山市国土资源局锦溪分局的公章。并于当日向李永芳送达。另查明，1998年9月30日，昆山市国土资源局对涉案锦溪镇盛塘村8组*号地块进行土地登记，申请书上注明申请人为严建平，家庭成员为户主严建平、妻子李永妹、儿子李勤、父顾阿二、母李许娥，确认用地面积为177.7平方米。李永芳及其子徐进原户籍所在地为昆山市锦溪镇盛塘村8组*号。2008年9月28日，李永芳户籍迁至上海市，2002年7月份，徐进户籍迁至上海市。还查明，2015年6月4日，因李永芳提起诉讼，原审法院作出（2015）昆行初字第0051号行政判决书，判决“撤销昆山市国土资源局于2013年2月20日作出的《证明》”。2015年10月19日，苏州市中级人民法院对李永芳提起的请求依法撤销昆山市人民政府昆府查（2013）1号复查意见书一案，作出（2015）苏中行诉初字第00049号行政裁定书，认为“起诉人李永芳的请求事项不属于行政诉讼受理案件的范围”，裁定“对李永芳的起诉，本院不予立案”。2015年10月19日，苏州市中级人民法院对李永芳提起的请求依法撤销苏州市人民政府苏府核（2013）21号复核意见书中“根据《苏州市宅基地管理暂行办法》‘享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民’之规定，你母子现为上海市城镇居民户籍，不符合昆山市锦溪镇盛塘八组享受农村宅基地条件”一案，作出（2015）苏中行诉初字第00050号行政裁定书，认为“起诉人李永芳的请求事项不属于行政诉讼受理案件的范围”，裁定“对李永芳的起诉，本院不予立案”2016年1月13日，苏州市中级人民法院对李永芳提起的土地行政登记一案作出（2015）诉中行初字第00050号行政裁定书，认为“原告提起本案诉讼超过上述法定起诉期限”，裁定“驳回李永芳的起诉”。2016年1月13日，苏州市中级人民法院对李永芳提起的房屋行政登记一案作出（2015）诉中行初字第00052号行政裁定书，认为“现其于2015年7月16日提起本案行政诉讼，已超过了上述规定的起诉期限”，裁定“驳回李永芳的起诉”。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。按照《苏州市宅基地管理暂行办法》的第四条、第十一条、第十五条的相关规定，市和县级人民政府及其国土资源部门具体负责辖区内宅基地的审批管理工作，同时申请宅基地必须遵循一定的程序办理，且需符合申请的标准和条件。本案审理查明李永芳经过信访途径向昆山市锦溪镇人民政府提出宅基地安置的分户增宅要求，这一信访要求已经镇、市三级信访部门复查、复核，因此李永芳现提出要求“依法判决被告恢复原告宅基地的使用权”的诉讼请求不属于行政诉讼受理案件的范围。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回李永芳的起诉。上诉人上诉称，上诉人的起诉符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，上诉人有权提起诉讼，有明确的被告即锦溪镇人民政府，有明确的诉讼请求即要求恢复上诉人宅基地的使用权。有相应的事实根据，即锦溪镇国土资源分局出具《证明》称：经调查发现漏登了上诉人，根据（1995）国土（法）字第184号第七十一条规定，办理更正登记，确认上诉人是小渔甸8组*号宅基地的共同使用权人，并得到昆山市国土资源局盖章确认。有以上诉人户口外迁为由，作出没收上诉人宅基地的使用权，该行政行政是法无授权不可为，故被昆山市人民法院（2015）昆行初字第0051号行政判决书判决超越职权，依法撤销。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，上诉人与锦溪镇国土资源分局之间的争议，被上诉人有权处理。镇国土分局作出没收宅基地使用权的行政行为被判违法，被上诉人应要求镇国土分局承担败诉的法律后果，按《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款规定，恢复上诉人的宅基地使用权。依据属地管理，分级负责，谁主管谁负责的原则。实际情况是被上诉人也不同意恢复上诉人的宅基地使用权，上诉人依据《行政诉讼法》第三十四条规定，要求被上诉人说明不同意恢复的理由，并负责举证提供法律依据或规范性文件，上诉人的诉讼请求完全符合法律规定。上诉人依据法释[2011]20号第一条、第四条、第七条、第十五条之规定提起诉讼，应属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《苏州市宅基地管理暂行办法》第四条、第十一条、第十五条规定，与上诉人诉讼请求无关联性，上诉人诉讼请求涉及是办理更正登记，不是申请宅基地使用权。依据（1995）国土（法）字第184号第七十一条规定，土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记，利害关系人也可以申请更正登记。故土地管理部门办理上诉人更正登记是法定职责必须为，办理宅基地使用权更正登记与申请宅基地使用权，两者之间不属于同一法律关系。上诉人的信访诉求是要求将上诉人家两户共同共有的一块宅基地分割成二份，依据《物权法》第九十九条规定，共有人约定不得分割共有的不动产，以维持共有关系的，应当按照约定，但共有人有重大理由需要分割的，可以请求分割。上诉人家现在拆迁共有的基础丧失，是重大理由需要分割，按规定可以依法请求分割，上诉人的诉求合理，合法。上诉人的信访诉求不是申请宅基地安置的分户增宅要求，上诉人家在1998年登记发证前已分户，不存在申请宅基地安置的分户增宅要求，要求将两户共同共有的一块宅基地分割成二份，与要求申请宅基地安置的分户增宅，两者之间不属于同一法律关系。锦溪镇、昆山市、苏州市三级信访机构均以上诉人户口外迁为由，确认上诉人不再享有宅基地使用权，那么按（1995）国土籍字第26号文件第四十八条规定，非农业户口居民（含华侨）与房屋继承人户籍均不在册农村，他们为什么可以享有宅基地使用权，上诉人户口外迁后，上诉人家中房屋产权没有发生变化，按照上述规定，可以依法享有宅基地使用权。上诉人是2008年征用承包地确权人员，享受补偿和安置待遇，现在还在享受集体收益分配权带来红利，上诉人比非农业户口居民（含华侨）与房屋继承人，更符合享有宅基地使用权的条件。宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权是法律赋予上诉人的财产权，受法律保护任何人无权违法剥夺。按苏州市2010年出台《关于加快推进农民进城进镇落户的若干意见》根据政策，农民可以将其宅基地使用权、土地承包经营权和集体经济组织中的资产所有权置换成商品房、城镇社会保障和合作社股权，带房、带保、带股进城进镇。上诉人起诉提供的证据，证明上诉人是带保、带股进城，故三级信访机构作出行政行为即法无授权不可为，又无法律依据与国土资源局出具《证明》中侵权行为一样，是典型的行政乱作为，如开庭受理均被判决超越职权，依法撤销的下场。综上，在本案一审裁定不予开庭受理，适用根据确有错误，上诉人起诉符合第四十九条规定，请求苏州市中级人民法院依法撤销原审裁定，开庭受理。被上诉人答辩称，上诉人起诉称因为要求恢复宅基地向政府信访部门上访，信访部门以锦政信答[2012]21号《关于李永芳反映拆迁安置问题信访事项的答复意见书》进行了答复，该答复按照相关法律规定对上诉人并没有约束力，也没有限制上诉人通过其他法律途径主张权利，结合昆山市政府、苏州市政府的复查意见，以及两级法院驳回上诉人的诉讼请求的情况，本案理应不予受理。上诉人并没有充分证据证明恢复宅基地基于登记的事实，故恢复宅基地的请求不能成立，事实上上诉人的户口早已迁至上海，根据相关法律规定，上诉人没有享受农村宅基地的法律依据。另外，上诉人的请求超过诉讼时效。本案查明事实与原审无异。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，上诉人在行政起诉状中请求法院依法撤销被上诉人锦政信答（2012）21号侵权的行政行为，恢复上诉人的合法权利即判决被上诉人恢复上诉人宅基地的使用权。根据本案查明事实，上诉人关于锦政信答（2012）21号的信访要求已经锦溪镇、昆山市和苏州市三级信访部门复查、复核，现上诉人提起本案诉讼，要求撤销锦政信答（2012）21号信访答复，并判令被上诉人恢复上诉人宅基地使用权，人民法院不应受理，已经受理的，应当驳回起诉。原审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 曹 军代理审判员 赵 芬代理审判员 林 磊二〇一六年八月十六日书 记 员 王雪麟