湖北省随州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂13行再4号
上诉人（原审被告）随县国土资源局。
法定代表人汪祖国，局长。
委托代理人王培学，随县国土资源局副局长。
委托代理人董立（代理权限：一般代理），湖北神农律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周付荣，女，1948年3月3日出生，汉族。
委托代理人王胜武（代理权限：参加诉讼、调解、放弃或变更诉讼请求），男，1974年2月16日出生，务工。系周付荣次子。
原审第三人（追加）杨华苹（平），女，1971年1月5日出生，汉族，农民。
原审第三人（追加）王晓宏（又名王胜太），男，1970年8月30日出生，汉族，农民。系周付荣长子，
原审第三人（追加）王胜武，男，1974年2月16日出生，务工。
原审第三人（追加）王金霞，女，1975年12月21日出生，汉族。系周付荣长女。
原审第三人（追加）王丽，女，1980年5月9日出生，汉族。系周付荣次女。
一审原告周付荣不服被告随县国土资源局土地行政登记一案，于2010年5月27日向随县人民法院提起行政诉讼。随县法院于2010年11月28日作出（2010）随县行初字第3号行政判决。周付荣对判决不服，提出上诉。本院于2011年5月18日作出（2011）随中行终字第4号行政判决，驳回上诉，维持原判。周付荣仍不服，分别向本院和湖北省高级人民法院提出申诉。本院于2012年4月27日作出（2012）鄂随州中行监字第00002号驳回申诉通知书，湖北省高级人民法院于2012年12月5日作出（2012）鄂行申字第100号驳回再审申请通知书。周付荣又向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2014年10月31日作出（2013）行监字第194-1号行政裁定，指令湖北省高级人民法院再审本案。2015年1月13日，湖北省高级人民法院作出（2015）鄂行再终字第00003号行政裁定，撤销原一、二审判决和驳回通知书，案件发回随县人民法院重审。随县人民法院重审后，于2016年2月29日作出（2015）鄂随县行初字第00014号行政判决。被告随县国土资源局对该判决不服，提出上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人随县国土资源局的委托代理人王培学、董立，被上诉人周付荣的委托代理人王胜武，原审第三人王晓宏、王胜武、王金霞、王丽到庭参加诉讼。原审第三人杨华苹经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告周付荣诉称，1985年，我和丈夫王明勇（1995年病故）经政府批准在淮河镇建有临312国道二间口面房，1993年取得17626号土地使用权证。2001年8月5日，原曾都区土地管理局未征得我本人的同意，仅凭村委会的证明及伪造的协议书，就将王明勇的土地使用权证过户给长子王晓宏，手续不合法。2003年10月，王晓宏与杨华苹离婚，法院调解二间二层口面房归杨华苹所有，但王晓宏离婚后在外打工八年未回，原曾都区土地管理局在没有通知王晓宏的情况下，将王晓宏的土地使用权证过户给杨华苹，违反了法律的相关规定。请求撤销（2001B）745号、（2007B）100号土地使用权证；确认17626号土地使用权证合法有效，并由原告享有该宗土地的使用权。
一审法院经审理查明，1993年8月5日，原随州市土地管理局为原告之夫王明勇办理了证号为17626的土地使用权证，该证载明：土地用途为住宅用地，用地面积163.1㎡，建筑面积91㎡。第三人王晓宏、杨华苹结婚后和原告夫妇在此土地上共同建造了二间二层楼房。王明勇1995年去世后，2001年8月5日，第三人王晓宏向原曾都区土地管理局申请办理土地使用权变更登记。同日，原曾都区土地管理局淮河分局同意上报审批，审批栏内载明：申请变更理由及用途“继承”；土地权属来源及其证明资料“……将房屋所有权继承给长子王晓宏使用，已办理公证手续”。2001年8月10日，曾都区公证处作出（2001）随曾证字第559号继承公证书，载明：“王民勇于一九九五年死亡，其在随州市曾都区淮河镇龙凤街留有一套住房，王民勇的夫人周付荣自愿放弃继承，并将属于自己的份额也给长子王晓宏、次子王胜武自愿放弃继承，被继承人的遗产由其长子王晓宏继承”。2001年8月13日，原曾都区土地管理局经审批同意给第三人王晓宏办理了用地面积163.1㎡，建筑面积91㎡的（2001B）745号的土地使用权证。2003年10月15日，王晓宏与杨华苹在曾都区人民法院协议离婚，该院制作了（2003）曾民初字第2318号民事调解书，调解书第三项载明：“座落于淮河龙凤街42号二间二层结构房屋、20000桐木耳棒归杨华苹所有”。2006年1月11日，随州市曾都区人民法院向原曾都区国土资源局发出（2005）曾民字第2318号协助执行通知书，通知书载明：“将王胜太（即王晓宏）所有的座落在淮河镇龙凤街42号二间二层砖混结构楼房予以变更在杨华平名下”。原曾都区国土资源局于2007年1月22日为杨华平办理了证号为（2007B）100号的土地使用权证，土地使用权证变更登记审批表中载明：“……原土地使用权人剩余土地／平方米。经调查面积163.10平方米，建筑占地91平方米”。2010年4月14日，曾都区公证处以原公证书事实不真实为由，作出关于撤销（2001）随曾证字第559号公证书的决定，决定书上载明：“自即日起该公证书无效”。
另查明，2010年2月22日，杨华平将本案诉争土地及土地上的房屋和附属建筑物以20万元的价格出售给王先军，王先军现已居住该房。2009年，因随州市行政区划的变更，设随县行政区，原曾都区国土资源局在随县区域的行政职能转由随县国土资源局行使。
又查明，原曾都区土地管理局为王晓宏办理的使用面积163.1㎡，建筑面积91㎡的（2001B）745号的使用权证，经实地勘验，该二间二层砖混结构的楼房的建筑占地面积为70㎡。原曾都区国土局为第三人王晓宏办理（2001B）745号土地使用权证书后，王明勇的17626号土地使用权证已予以注销，为杨华平办理（2007B）100号土地使用权证后，已注销了王晓宏的（2001B）745号土地使用权证。
一审法院认为，行政机关对其作出的行政行为，不仅要求结果正确，还要程序合法。原告之夫王明勇去世之后，其子女王胜武、王丽、王金霞均为该房屋的法定继承人，与本案被诉行政行为有法律上的利害关系。原曾都区土地管理局淮河土地分局在2001年8月5日同意上报和原曾都区土地管理局在2001年8月13日审批同意给第三人王晓宏办理（2001B）745号的土地使用权证时，应当核实本案诉争的土地是否还有其他法定继承人对该土地使用权发生争议，但未经核实，而为第三人王晓宏办理了土地使用权证。曾都区公证处作出的（2001）随曾证字第559号公证书的时间是2001年8月10日，而原曾都区土地管理局淮河分局审批上报王晓宏申请变更登记的时间为2001年8月5日，且在8月5日的审批栏中审批的理由是“……将房屋所有权继承给长子王晓宏使用，已办理公证手续”，但曾都区公证处却于2010年4月14日以该公证事实不真实作出了撤销（2001）随曾证字第559号公证书的决定。因此，原曾都区土地管理局在为第三人王晓宏办理（2001B）745号的土地使用权证时未对第三人王晓宏的申请和相关事实的真实性作实质性的审查。故，原曾都区土地管理局在2001年8月13日审批同意给第三人王晓宏办理（2001B）745号的土地使用权证中程序违法，该行政行为侵害了其他法定继承人的合法权益。但是，原曾都区国土资源局在为第三人杨华平办理（2007B）100号土地使用权证后，已注销了第三人王晓宏的（2001B）745号土地使用权证，在办理（2001B）745号土地使用权证后，原17626号土地使用权证已注销，故原告周付荣和相关第三人请求撤销（2001B）745号土地使用权证无实际意义。原告周付荣和相关第三人的此请求，本院不予支持。
《国家土地管理局土地登记规则》第五条第二项规定：“两个以上使用证共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。”原曾都区国土资源局虽然依据曾都区人民法院（2003）曾民初字第2318号民事调解书和（2005）曾民字第2318号协助执行通知书，为第三人杨华平办理了（2007B）100号土地使用权证，但是曾都区人民法院（2003）曾民初字第2318号民事调解书中载明的是第三人杨华平只取得二间二层楼房的所有权，随州市曾都区人民法院（2005）曾民字第2318号协助执行通知书中载明的是将坐落在淮河镇龙凤街42号二间二层砖混结构楼房予以变更在杨华平的名下。经实地测量，该二间二层楼房的建筑占地面积为70㎡，而曾都区国土资源局为第三人杨华平办理的（2007B）100号土地使用权证变更登记的建筑占地面积为91㎡。在办理该证过程中，被告的相关工作人员未到实地勘测，将另应属原告周付荣和其他相关第三人共同所有的土地，全部过户给第三人杨华平。故原曾都区国土资源局在为杨华平办理土地使用权证过程中程序违法，其行政行为侵害了原告及相关第三人的合法权益，该行政行为违法。因随州市行政区划的变更，原曾都区国土资源局在随县区域的行政职能已转由随县国土资源局行使，故原告周付荣及相关第三人要求被告随县国土资源局撤销第三人杨华平的（2007B）100号土地使用权证的理由正当，本院予以支持。
第三人王晓宏与杨华平离婚时，虽然只是将本案诉争土地上临国道的二间二层楼房归杨华平所有，但在办理土地证转让、变更的过程中，双方都没有请求对该宗土地的使用权进行分割，对本案诉争的土地使用权如何分割，原告和相关对本案土地使用权有争议的第三人可通过民事诉讼的方式予以确定。待产权明确后亦可请求相关职能部门对土地的使用权证另行进行分割。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十条第（三）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销2007年1月22日被告随县国土资源局（原曾都区国土资源局）为杨华苹办理的（2007B）100号土地使用权证。二、驳回原告周付荣、第三人王晓宏、王胜武、王金霞、王丽的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告随县国土资源局负担。
上诉人随县国土资源局上诉称，原随州市曾都区土地管理局办理涉案的土地使用权变更登记均是合法的行政行为。理由为：一、首次变更登记的依据是曾都区公证处出具的公证书。1、首次变更登记的申报时点是2001年8月5日，曾都区公证处出具的《公证书》的时点是2001年8月10日，审批时点是2001年8月13日，即审批时点是在出具《公证书》之后，不存在“先办登记，再办公证”的问题，至于土地使用权证载明的时点为2001年8月5日则是登记过程中的技术处理问题；2、原曾都区土地管理局淮河分局没有审批权，也不承担登记、发证工作，在办理土地使用权变更登记过程中有接受申请、初步审查、上报材料等职责，该局在呈报表“审批栏”中签署的初步审查意见只是建议、拟办性质，而不是结论意见，即使存在瑕疵，也不影响原曾都区土地管理局行政行为的合法性；3、《公证法》第三十六条规定，经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证的除外。原曾都区土地管理局在审查过程中未发现与上述公证书内容相反的证据，也没有任何人反映存在相反证据的线索，依据公证书办理登记完全合法；4、2010年4月14日，公证书被撤销，但在撤销前涉案房屋的土地使用权已发生两次变更登记，因此不能根据该新的事实撤销（2007B）100号土地使用权证，恢复到变更登记前的状态。
二、第二次变更登记是根据人民法院的协助通知书办理的。《土地登记规则》第五条规定：土地以宗地为单位进行登记。宗地是指权属界址线所封闭的地块或者空间。在没有权利人申请分割，也没有人民法院生效法律文书确定进行分割的情况下，土地登记机关无权进行分割。土地管理部门也没有核实、测绘土地建筑占地面积、建筑面积的职责。
综上，原审认定原随州市曾都区土地管理局两次办理涉案土地使用权登记程序违法错误，请求二审依法改判。
被上诉人周付荣及原审第三人王晓宏、王胜武、王金霞、王丽答辩均认为上诉人随县国土资源局的两次办证程序违法，应予撤销，并要求上诉人将涉案房屋的土地权证办理到被上诉人周付荣名下。
原审第三人杨华苹未做答辩。
本院二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致。二
审另查明，原曾都区土地管理局为王晓宏颁发的（2001B）745号土地使用权证书上的时间为2001年8月5日。各方当事人二审期间未提供新证据。
本院认为，本案的争议焦点为原曾都区土地管理局两次办理涉案土地使用权变更登记的行政行为是否合法？
公证书是公证机关根据当事人的申请，依照事实和法律，按照法定程序制作的具有特殊法律效力的司法证明书，是司法文书的一种。根据《民事诉讼法》第67条规定：“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据”。原曾都区土地管理局可以依据曾都区司法局公证处出具的公证书为王晓宏办理土地使用权的变更登记。但该公证出具的时间是2001年8月10日，而原曾都区土地管理局淮河分局接受当事人申请、初步审查、上报材料等行为均发生在2001年8月5日，虽然原曾都区土地管理局最后审批的时间是2001年8月13日，但最终变更后的土地使用权证上载明的时间也是2001年8月5日，均是在公证书以前，发证时间也在审批之前，故原曾都区土地管理局为王晓宏办理土地变更登记程序违法。上诉人称土地使用权证载明的时点为2001年8月5日是登记过程中技术处理问题的上诉理由不能成立，本院不予支持。另曾都区公证处又于2010年4月14日作出了撤销公证书的决定，基于公证书作出的行政行为丧失了合法性基础，变更登记后的权属证书也应予以撤销。因原曾都区国土资源局在为杨华平办理（2007B）100号土地使用权证后，已注销了第三人王晓宏的（2001B）745号土地使用权证，故被上诉人周付荣和相关第三人请求撤销（2001B）745号土地使用权证已无实际意义。一审法院对周付荣和相关第三人的此请求不予支持并无不当。
关于第二次变更登记，是基于第三人王晓宏和杨华苹的离婚财产分割协议。曾都区人民法院（2003）曾民初字第2318号民事调解书第三项载明：“座落于淮河龙凤街42号二间二层结构房屋……归杨华苹所有”，2006年1月11日，随州市曾都区人民法院向原曾都区国土资源局发出（2005）曾民字第2318号协助执行通知书，通知书也载明：“将王胜太（即王晓宏）所有的座落在淮河镇龙凤街42号二间二层砖混结构楼房予以变更在杨华平名下”。故涉案土地使用权的变更是基于土地上的房屋所有权的变更而产生的。但原曾都区土地管理局在办理涉案土地使用权变更登记时，并未对变更后的房屋所有权进行审查，也没有进行实地勘测，将实际建筑面积只有70㎡的房屋登记为91㎡，致使其他土地共有人的合法权益受到侵犯，故原曾都区土地管理局在办理此次变更登记中没有尽到严格审核的责任。上诉人称其根据法院协助执行通知书办理变更，程序合法的理由不能成立，本院不予支持。
关于涉案土地使用权证撤销后，土地使用权的权属问题，原一审法院已释明各方当事人主张权利的途径。综上，原一审认定事实清楚，适用法律正确，实体处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款、第五十八条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人随县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王艳丽
审判员 汪 莉
审判员 李小辉
二〇一六年十一月二十四日
书记员 廖文杰