郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）豫71行终273号
上诉人（原审被告)邓州市国土资源局，住所地邓州市雷锋路988号
法定代表人赵航，局长。
委托代理人许靖，该局工作人员。
委托代理人赵英会，邓州市新华法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审原告）中铁中产置业有限公司，住所地郑州市陇海中路11号。
法定代表人师建军，该公司董事长。
委托代理人朱凯，该公司员工。
原审被告河南省国土资源厅，住所地河南省郑州市金水东路18号。
法定代表人朱长青，厅长。
委托代理人吕文，该厅工作人员。
委托代理人马玉飞，河南大正律师事务所律师。
邓州市国土资源局因与中铁中产置业有限公司土地出让金征收决定及河南省国土资源厅行政复议一案，不服郑州铁路运输法院（2017）豫7101行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邓州市国土资源局的委托代理人许靖、赵英会，被上诉人中铁中产置业有限公司的委托代理人朱凯，原审被告河南省国土资源厅的委托代理人吕文、马玉飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输法院一审查明：2004年6月5日，被告邓州市国土资源局与原告中铁中产置业有限公司（原河南中产置业有限公司）签订了合同编号为邓土出字（2004）第97号《国有土地使用权出让合同》，出让宗地编号为DT（2004）3号、4号两宗土地。合同第七条约定本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米636元。合同第十条约定，DT（2004）3号地主体建筑物性质为商业、金融用地，DT（2004）4号地主体建筑物性质为居住用地，DT（2004）4号地建筑容积率≤1.5。DT（2004）4号地是本案所涉行政争议宗地。后原告在本案所涉DT（2004）4号地建设“锦荣华庭”小区。2006年12月20日，邓州市规划局为原告核发了邓规管字（2006）第02号、03号《邓州市建设工程规划许可证》。2011年8月10日，邓州市城乡规划局向邓州市国土资源局发出《关于2005-2010年邓州市房地产开发项目调整容积率问题初核意见的函》，载明“锦荣华庭小区规划设计条件容积率1.5，方案批准容积率1.86，初核容积率2.2”。2011年11月10日，邓州市国土资源局作出邓土出征字[2011]第201110号《土地出让金征收决定书》，原告不服，向邓州市人民法院提起行政诉讼，后经多次诉讼程序，法院判决撤销了邓土出征字[2011]第201110号土地出让金征收决定，并责令邓州市国土资源局重新作出具体行政行为。邓州市国土资源局于2015年4月1日作出邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》，决定追缴本案原告在邓州市锦荣华庭项目容积率由1.5调整到2.2后应补缴的土地出让金301.49万元，并经河南省国土资源厅行政复议维持，原告不服，向本院提起行政诉讼。经本院一审、郑州铁路运输中级法院二审，判决撤销了邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2015]第201501号《征收土地出让金决定书》和河南省国土资源厅作出的《行政复议决定书》。
2016年8月24日，邓州市恒达地产评估咨询有限公司出具了《关于中铁中产置业有限公司“锦荣华庭”项目容积率改变补缴土地出让金价款的计算说明》，对其公司于2011年曾测算的“锦荣华庭”小区应补缴土地出让金为301.49万元，说明了计算依据和计算方法。同年8月30日，邓州市国土资源局召开会审会议，决定对原告“锦荣华庭”项目容积率由1.5改变为2.2应补缴的土地出让金数额确定为301.49万元。9月26日，邓州市国土资源局告知原告对拟征收事项享有听证、陈述和申辩等权利，10月20日，应原告申请召开了听证会。邓州市国土资源局于10月31日作出本案邓土出征字[2016]第201625号《征收土地出让金决定书》，原告不服，于12月27日向河南省国土资源厅申请行政复议，河南省国土资源厅于12月29日受理，于12月30日向邓州市国土资源局发出行政复议答复通知书，邓州市国土资源局于2017年1月10日提交了行政复议答复书和相关证据材料，2017年2月23日，河南省国土资源厅作出豫国土资复[2016]88号《行政复议决定书》，决定维持邓州市国土资源局作出的《征收土地出让金决定书》。原告不服，提起本案诉讼。
郑州铁路运输法院一审认为，邓州市国土资源局作为县级以上人民政府土地管理部门，依法具有对国有土地使用权的出让和国有土地的开发、利用行使监督管理的职权。财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条、第五条规定“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……。”“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”故，国土资源管理部门可以对土地出让收入进行征收，邓州市国土资源局有权以征收的形式追缴土地使用者调整容积率后应补缴的土地出让金。关于原告提出的本案容积率调整完成时间是在2006年12月20日，故不适用《国有土地使用权出让收支管理办法》的意见，本院认为，该办法并不是确定本案原告是否应当补缴土地差价这一实体问题的依据，而是授权相关部门对土地出让收入得以征收的管理性规定，并不受实体问题一般不溯及既往的约束。
本案原告与被告邓州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中约定原告在本案所涉地块的建筑容积率≤1.5，2006年12月20日，邓州市规划局为原告核发的邓规管字（2006）第02号、03号《邓州市建设工程规划许可证》及《关于2005-2010年邓州市房地产开发项目调整容积率问题初核意见的函》，证明原告在本案所涉DT（2004）4号地建设的“锦荣华庭”小区的建筑容积率为2.2，容积率发生了改变。根据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）第三项“……确需改变容积率等规划条件的，必须经原出让方和规划部门同意，并按照同等地段土地的市场成交价，补交相应的土地差价”和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项“……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定，原告应当补交不同容积率的土地差价。
关于原告应补缴的土地出让价款数额，根据国土资源部的要求，征收应补缴的土地出让价款，应按照批准调整容积率时的土地市场楼面地价进行核定，严格遵循地价评估、集体决策程序。邓州市国土资源局提供的邓州市恒达地产评估咨询有限公司出具的《关于中铁中产置业有限公司“锦荣华庭”项目容积率改变补缴土地出让金价款的计算说明》，仅是对该公司于2011年曾测算的“锦荣华庭”小区应补缴土地出让金额说明了计算依据和计算方法，不能证明遵循了规范的地价评估程序。且，本案中，邓州市国土资源局与原告签订的《国有土地使用权出让合同》，出让的是两宗土地，该两宗土地开发、利用条件不同，要求主体建筑物性质分别为商业金融用地和居住用地，但合同约定的土地单价并未进行区分，而是综合确定为每平方米636元。本案所涉调整容积率的项目所占土地为居住用地，以上述合同约定的综合土地单价为基准计算原告应补缴的土地出让价款，不能客观、准确反映该地块不同容积率下的土地差价，也不符合上述国土资源部的规定要求。邓州市国土资源局确定原告应补缴的土地出让价款为301.49万元，主要依据不足。故邓州市国土资源局所作的邓土出征字[2016]第201625号《征收土地出让金决定书》主要证据不足，应予撤销。河南省国土资源厅所作行政复议决定程序合法，但错误地维持了邓州市国土资源局所作的《征收土地出让金决定书》，亦应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2016]第201625号《征收土地出让金决定书》；二、撤销河南省国土资源厅作出的豫国土资复[2016]88号《行政复议决定书》。
邓州市国土资源局不服一审判决，向本院上诉称：一、该案是2009年全国自上而下开展的治理工程领域突出问题专项清理活动中，经规划部门确认实际容积率超出约定容积率后，通报国土部门进行追缴的。邓州市恒达地产评估咨询有限公司出具的《关于中铁中产置业有限公司“锦容华庭”项目容积率改变补缴土地出让金价款的计算说明》采用推荐的计算方法对涉案项目应补缴金额进行确定是遵循了地价评估程序的。二、原审判决认为用出让合同中的单价636元为基准计算应补缴的土地出让价款不能客观、准确的反映该地块不同容积率下的土地差价是错误的。三、与本案同时期的系列案中，除本案外的同华置业的半岛帝城、三贤置业的东方颐景、天河置业的新华商贸三个案件历经多次一审二审以及最终的省高院申诉审查已判决邓州市国土资源局胜诉，案件已经进入执行环节且部分已经履行。综上所述，上诉人认为所作出的邓土岀征字[2016]第201625号《征收土地出让金决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、应予维持，故依法提起上诉，请求二审法院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人中铁中产置业有限公司答辩称：一、上诉人以该案是2009年全国自上而下开展的治理工程领域突出专项清理活动中，经规划部门确认实际容积率超出约定后，通报国土部门进行追缴的，借鉴郑州市《关于涉及容积率调整项目补缴土地出让金问题的处理意见》进行的计算说明，是遵循了地价评估程序，显然是错误的，是没有法律依据的。二、一审法院认定以出让合同中综合确定的每平方米636元为基准计算应补缴土地出让金价款不能客观、准确反映该地块不同容积率下的土地差价是正确的，上诉人的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉人的请求。
原审被告河南省国土资源厅述称：邓州市恒达地产评估有限公司具有评估资质，且计算数额准确无误，邓州市国土资源局作出的邓土出征字[2016]第201625号《征收土地出让金决定书》认定事实清楚，河南省国土资源厅于2016年12月29日受理了复议申请，12月30日向邓州市国土资源局发出了复议决定通知书，2017年2月27日河南省国土资源厅向上诉人和被上诉人邮寄了行政复议决定书。综上，河南省国土资源厅的复议决定并无不当且程序合法，请求二审法院在查清事实的基础上依法裁判。
二审庭审时，上诉人邓州市国土资源局当庭提交了以下证据：
（2016）豫行申字1146号《河南省高级人民法院驳回申诉通知书》。证明：同一系列案件中，经过二审后原告不服向河南省高级人民法院提起申诉，省高院驳回原告的申诉。
经庭审质证，被上诉人中铁中产置业有限公司认为，上诉人提交的证据在一审审理期间向法庭提出过，但并未提交，不能作为新证据，且上述证据与本案没有关联性。原审被告对上诉人提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：上诉人提交的证据与本案没有关联性，本院不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）第三项“……确需改变容积率等规划条件的，必须经原出让方和规划部门同意，并按照同等地段土地的市场成交价，补交相应的土地差价”和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项“……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定，中铁中产置业有限公司应当补交不同容积率的土地差价。
根据财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条、第五条规定“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……。”“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”因此，邓州市国土资源局作为邓州市国土资源管理部门，享有土地出让金征收的管理职权，有权对中铁中产置业有限公司调整容积率后应补缴的土地出让金进行征收。
根据国土资源部的要求，征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序。本案中，邓州市国土资源局提交的邓州市恒达地产评估咨询有限公司出具的《关于中铁中产置业有限公司“锦荣华庭”项目容积率改变补缴土地出让金价款的计算说明》，仅是对该公司于2011年曾测算的“锦荣华庭”小区应补缴土地出让金额说明了计算依据和计算方法，没有提供合法有效证据证实其遵循了规范的地价评估程序，不符合上述国土资源部的要求。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邓州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程东杰
审 判 员 黄 键
审 判 员 王 伟
二〇一七年十二月十四日
代理书记员 武雅星
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。