河南省孟州市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）孟行初字第00062-1号
原告李桂芳，女，汉族，1958年10月9日出生。
委托代理人刘阳兴，系河南愚公律师事务所律师。
被告济源市王屋镇人民政府
法定代表人雷红，系该镇镇长。
委托代理人刘霞，系该镇政府工作人员。
委托代理人欧胜宏，系河南剑光律师事务所律师
被告济源市卫生和计划生育委员会
法定代表人陶毅，系该委员会主任。
委托代理人党俊卿，系河南俊卿律师事务所律师。
第三人济源市王屋卫生院
法定代表人王邦雷，系该院院长。
委托代理人李忠诚，系该院工作人员。
委托代理人侯敏，系该院工作人员。
第三人济源市王屋镇铁山村民委员会
法定代表人赵小元，系该村委主任。
委托代理人齐波，系河南朗齐律师事务所律师。
委托代理人刘珊珊，系河南朗齐律师事务所律师。
原告李桂芳诉被告济源市王屋镇人民政府和济源市卫生和计划生育委员会及第三人济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会作出的通知一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。
原告李桂芳诉称：原告为铁山村乡村医生，1990年5月，原告与第三人济源市王屋镇铁山村委就建设铁山村卫生所签订协议。签订协议后，原告自行投资按协议建成砖木结构起顶房屋一层三间，另建一间平房，并对房前路面进行了硬化。原告把全部心力都投入了建房，建房过程中，其2岁儿子误食药物夭折，原告强忍悲痛，继续筹建村卫生所。之后，该村卫生所以“济源市王屋乡铁山村卫生室”名义办理了《医疗机构执业许可证》并投入运营。2006年7月，按卫生部门要求，需创建标准化卫生所，必须做到四室分开。为此，需将原房屋推倒重建。经原告申请，第三人济源市王屋镇铁山村委同意由原告投资在原宅基地上重建房屋。后原告自己投资建成砖结构房屋二层八间，经上级卫生部门验收符合卫生条件要求，准予开所执业。村卫生所历年法定代表人均为村委主任。原告在经营过程中并无违规行为，并连年通过年度综合考核。运营至2015年3月25日，被告济源市王屋镇人民政府、济源市卫生和计划生育委员会委托行使管理村卫生室职权的组织济源市王屋卫生院，在没有任何法律依据情况下给原告下发通知，强行指定原告搬至不符合卫生条件且属于危房的村小学校舍。村长赵小元滥用职权采取对卫生所《医疗机构执业许可证》不予年审盖章，变相逼迫原告搬至村小学校舍，导致原告停业至今。诸被告行为存在重大且明显违法情形，给原告造成较大投资损失。请求：1、申请确认被告在2015年3月25日作出的通知的行政行为无效；2、诉讼费用由被告承担。
被告济源市王屋镇人民政府辩称：一、答辩人的盖章行为只是同意济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会的意见，且签字同意并盖章的行为不违法，我单位在2015年3月25日的通知上加盖公章并签字，仅是表明答辩人在济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会征求其意见时其同意了济源市王屋卫生院、济源市王屋镇铁山村民委员会对乡村医生的内部管理行为。并且答辩人是根据济政办（2011）164号文件和济卫（2011）147号文件的有关精神及要求，而签字同意并加盖公章。更何况在通知上签字同意并盖公章的行为不违法。二、答辩人签字同意并盖章的行为，对李桂芳没有产生实际影响，并没有给李桂芳造成损失。如果李桂芳按通知及时到济源市王屋镇铁山村卫生室新址执业，其仍然会有营业收入。综上所述，请法院依法驳回原告李桂芳的诉讼请求。
被告济源市卫生和计划生育委员会辩称：一、本案原告主体不适格，2015年3月25日三个主体发出的通知，主要内容是济源市王屋镇铁山村民委员会针对自己开办的济源市王屋镇铁山村卫生室的乡村医生行使的内部管理权，而不是行政行为。并且该通知内容只是征求了济源市王屋卫生院和济源市王屋镇人民政府的意见，王屋卫生院和济源市王屋镇人民政府只是同意了济源市王屋镇铁山村民委员会的意见，因此发出此通知的主体是济源市王屋镇铁山村民委员会，而不是王屋卫生院和济源市王屋镇人民政府的行政行为。因此该通知不具有行政可诉性，属于民事管理行为，并且其主要内容是针对济源市王屋镇铁山村卫生室的，由于该卫生室系村集体开办性质属于集体，法定代表人是村委主任，被答辩人只是该卫生室的乡村医生之一，不是法定代表人，故其无权提起行政诉讼。二、答辩人主体也不适格，被答辩人所起诉的2015年3月25日发出的通知上，答辩人也没有加盖公章，并且事前也没有委托王屋镇卫生院行使答辩人的行政管理职能，故被答辩人起诉答辩人的没有事实依据和法律依据。根据相关的文件精神，济源市王屋卫生院也只是对乡村卫生室进行业务指导和管理，所以济源市王屋卫生院的盖章充其量是对业务进行指导和管理的民事行为，并不是行政行为。因为法律上并没有授权王屋卫生院行使行政管理职能，而且答辩人也没有委托济源市王屋卫生院对其进行通知，何况委托执法也是要加盖委托机关的公章，而不是济源市王屋卫生院的印章。经过答辩人事后向王屋卫生院了解询问情况，其也表示是一种协助村委的业务管理，不代表答辩人。所以，被答辩人起诉答辩人没有事实和法律依据。三、被答辩人起诉状所述事实与理由不正确，济源市王屋镇铁山村卫生室是由济源市王屋镇铁山村民委员会申请设立的，是经过答辩人行政许可的，并且执业场所也是一个，不存在两个职业场所的问题，因为关于该卫生室的申请设立人是济源市王屋镇铁山村民委员会，而不是被答辩人。该卫生室的执业场所是由其开办单位即济源市王屋镇铁山村民委员决定的，而不是被答辩人决定的，被答辩人作为该卫生室的乡村医生，理所当然应服从卫生室的管理，而不是另立山头，分庭抗礼，况且被答辩人现在要去的卫生室才是真正的该卫生室的执业场所。综上所述，被答辩人起诉答辩人没有事实依据和法律依据，故请人民法院查明事实后依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人济源市王屋卫生院辩称：答辩人作为本案的第三人，虽然在2015年3月25日的通知上加盖有自己的公章，但是只是表示同意济源市王屋镇铁山村民委员会的对其设立的铁山村卫生室对乡村医生内部管理的意见，并不是一种行政行为，其也不代表济源市卫生和计划生育委员会，因为济源市卫生和计划生育委员会也没有委托答辩人进行行政执法。所以答辩人加盖公章的行为只是代表自己同意济源市王屋镇铁山村民委员会的内部管理决定，不具有行政执法上的异议，不属于行政行为。再者，实际情况中，铁山村卫生室存在一村分点执业现象，第三人为纠正此违法行为，曾向设立人村委会要求纠正，因为只行政许可了一个铁山村卫生室，并且卫生室的住所地设立是由申请人济源市王屋镇铁山村民委员会决定的，济源市王屋镇铁山村民委员会对其卫生室内的乡村医生的内部管理在不违法的情况下答辩人也是尊重的。综上所述，被答辩人起诉没有事实依据和法律依据，故请人民法院查明事实后依法驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人济源市王屋镇铁山村民委员会辩称：一、答辩人既不是一般意义上的行政主体，也不是法律法规授权的组织、更没有接受行政机关的委托实施行政行为，其在《通知》上盖章的行为不具有行政法律意义。答辩人作为村民委员会，根据《村民委员会组织法》的规定，其属于自我管理、自我约束的自治组织，其不是行政法意义上的一般行政主体。在本案中，其并非实施法律法规授权的行为，也不是接受行政机关的委托而实施行政行为。因此其在《通知》上盖章的行为不具有行政法上的法律意义。二、答辩人属于行政相对人，济源市王屋镇铁山村卫生室属于村集体性质，隶属于答辩人，其主要担负着全体村民的公共卫生和基本医疗服务的职责。村委会的法定代表人担任卫生室的负责人。按照要求卫生室的设立是由村委会提出申请，镇卫生院审核，镇政府同意后报市卫生局备案。因此说，村委会是设立卫生室的申请主体，是行政相对人，故其不可能成为行政主体。二、本案所涉《通知》是赋予原告一项权利，既没有违法也没有给原告造成损失。本案所涉《通知》是赋予原告可以在指定的机构执业的权利。其目的也是为了完成卫生院的要求，进行达标升级。原告到村委所提供的场所执业，村委即不收取租金，也不额外收取其他费用，因此说，对于原告来说，并不存在给其造成损失的情况，相反，2006年，原告在未经答辩人同意的情况下单方拆除村卫生室用房，给答辩人造成一定的经济损失，答辩人将保留另案起诉的权利。三、对于村卫生室进行管理的行政机关是卫生部门，根据济政办（2011）164号、济卫（2012）85号、济卫（2011）147号文件的要求，对于卫生室的规划设置、人员的资格审查、考核、招聘均是由卫生部门负责。作为村委会仅仅是在设立卫生室时提出申请；在人员配备方面仅仅是负责推荐。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院认为，原告所起诉的2015年3月25日几个主体联合发出的通知上，济源市卫生和计划生育委员会并未参与，亦没有加盖公章，原告没有证据证明济源市卫生和计划生育委员会委托济源市王屋卫生院对其下发通知，故原告起诉济源市卫生和计划生育委员会作为本案被告没有依据，济源市卫生和计划生育委员会不是本案适格被告，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告李桂芳对济源市卫生和计划生育委员会的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 梁慧娟
审 判 员 张菊玲
人民陪审员 苏振玉
二〇一六年三月三日
书 记 员 申淑君