江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0682行初223号
原告南通市通州区三余镇东晋村公平社区卫生服务站，住所地南通市通州区三余镇东晋村**组。
法定代表人李国荣，站长。
委托代理人董习军，上海上华律师事务所律师，特别授权。
被告江苏省通州湾江海联动开发示范区社会管理保障局,住所地南通市通州湾江海联动开发示范区金海路6号。
法定代表人钱卫东，局长。
委托代理人董丹，江苏省通州湾江海联动开发示范区社会管理保障局办事员，特别授权。
委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师，特别授权。
原告南通市通州区三余镇东晋村公平社区卫生服务站（以下简称公平社区卫生服务站）诉被告江苏省通州湾江海联动开发示范区社会管理保障局（以下简称通州湾社管局）要求给付工伤待遇一案，于2017年9月28日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，于2017年10月9日向被告通州湾社管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。原告公平社区卫生服务站法定代表人李国荣及委托代理人董习军，被告委托代理人董丹、丁连冲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告公平社区卫生服务站诉称，2013年1月，原被告签订南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议，约定了双方的权利义务及违约责任，服务协议的有效期为2013年1月1日至2013年12月31日。服务协议同时规定对于服务协议未尽事宜，双方根据新农合有关政策执行。原告的员工李国荣2013年10月12日下午1点30分许在出诊途中发生事故，被认定为工伤7级。根据法律规定，原告应当支付其工伤待遇，但原告收入来源全部为上级业务拨款，没有工伤补偿款项。原被告之间的服务协议虽然没有具体规定原告员工工伤赔偿由被告承担，但约定了未尽事宜按照新农合政策。根据新农合政策的规定，原告有出诊的义务、被告有落实收支差额补助的义务，且被告明确规定基本公共卫生服务项目资金可用于从事基本公共卫生的人员成本支出如公共卫生人员工资、补助，故被告应当补偿原告支付员工工伤待遇。现诉至法院，请求判决被告补偿原告因支付员工工伤待遇各项费用282165.37元。
原告提供下列证据：1、卫生监督意见书，证明原被告之间是管理者与被管理者的关系，双方建立的是行政合同关系。
2、医疗机构执业许可证，证明原告合法从事医疗服务。
3、乡村医生执业证书，证明员工李国荣有合格的资质从事医疗服务。
4、南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议，证明原被告双方签订的门诊统筹定点协议的内容比较原则，协议的最后约定，未经事宜根据新农合有关规定执行，所以新农合政策是本协议的内容之一。
5、南通市通州区人民政府通政发（2011）14号《关于印发通州区实施国家基本药物制度工作方案的通知》，证明原告必须执行新农合政策，药品实行零差价。
6、南通市通州区卫生局通卫（2011）43号关于印发《通州区社区责任医生制度实施方案》的通知，证明新农合政策要求原告必须提供出诊服务。
7、南通滨海园区社会管理局、南通滨海园区财政金融局通滨海社（2014）57号关于印发《南通滨海园区基本公共卫生服务项目资金管理办法》的通知，证明资金项目可以用于从事基本公共卫生的人员成本支出，如公共卫生人员工资补助。
8、南通滨海园区2013年公共卫生服务工作补助标准，该项内容不包含工伤待遇。
9、南通滨海园区2013年公共卫生服务工资金申报表，也不包含工伤待遇项目。
10、2012年下半年基本药物补助及公共卫生服务补助，该补助中仅仅补偿了原告123980.3元的拨款，而原告为完成合同的义务，必须配备5名工作人员，故这份拨款中不包含原告的员工因出诊遭受的意外风险补偿。
11、原告的员工住院记录
12、原告的员工出院记录
11-12证明原告的员工李国荣出诊过程中受伤住院治疗经过。
13、医疗费发票，证明李国荣住院所支付的各项医疗费。
14、新农合住院报销报支单，证明李国荣按照新农合住院报销。
15、工伤认定决定书，证明李国荣受伤后被认定工伤。
16、劳动能力鉴定结论通知书，证明李国荣认定工伤后经劳动能力鉴定七级伤残。
17、李国荣的工伤待遇申请书，证明李国荣要求工伤待遇。
18、原告批准发放李国荣工伤待遇决定书，证明原告同意发放李国荣工伤待遇。
被告通州湾社管局辩称，1、根据《江苏省新型农村合作医疗条例》第三十四条的规定和原劳动保障部医疗保险司司长乌日图在1999年12月28日答记者问时的阐述，原被告双方签订的《南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议》系原告为被告参加新农村合作医疗保险的农民提供医疗服务，并从被告处取得医疗费用的有关权利义务关系的约定，属于服务外包的民事协议，不属于行政诉讼的受案范围。2、原告的合伙人李国荣在提供医疗服务过程中发生意外伤害，对李国荣来讲属于执业风险，对原告来说属于经营风险，该风险依法不应由被告承担，亦不应从公共卫生项目资金中列支。原告领有医疗机构执业许可证，对合伙人在执业过程中发生的工伤事故应自行承担民事责任。3、原告组织形式属于自然人合伙经营，各合伙人之间按劳分配、多劳多得、不劳不得。李国荣系原告的合伙人与法定代表人，已超过法定退休年龄且享受农保待遇，依法不属于工伤认定的主体。其利用合伙人的身份，自己给自己认定工伤，对其工伤待遇的各项损失，被告不予认可。综上，原告以定点服务协议起诉被告，并要求从基本公共卫生服务项目补助资金中支付其合伙人工伤保险待遇各项损失，既不属于行政诉讼的受案范围，也无事实和法律依据，依法应驳回起诉。
被告通州湾社管局向本院提交了以下证据：
1、劳动与社会保障部医疗保险司司长乌日图答记者问时对定点医疗协议进行的阐述；
2、南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议；
1-2证明南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议系原告为被告参加新农村合作医疗保险的农民提供医疗服务，并从被告处取得医疗费用的一种服务外包协议。
3、财政部、卫生部《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》第十四条，证明基本公共卫生服务项目补助资金仅仅用于基层医疗卫生机构为城乡居民提供政府同意规定的基本公共卫生服务项目范围内的各项服务。
4、《江苏省新型农村合作医疗条例》第十三条
5、国务院《医疗机构管理条例》第十六条第六项
6、医疗机构执业许可证
4-6证明原告具有独立承担民事责任的能力。
经庭审质证，对被告通州湾社管局所举证据，原告对证据的真实性未提出异议。但认为证据1的讲话内容已经不符合国家现状，根据《江苏省新型农村合作医疗条例》第三十四条和三十七条的规定，原被告之间是不平等的法律关系。证据2结合原告提供的卫生监督意见书，证明原被告之间是行政法律关系。
对原告所举证据1-16，被告对真实性无异议。认为证据2证明了原告能够独立承担民事责任。证据7证明目的不予认可。根据该份文件的规定，公共卫生服务项目资金仅用于人员成本支出，不包括提供服务人员的执业风险。证据8-9不包含人员的工伤保险待遇。证据10与本案没有关联性。工伤保险待遇不属于公共卫生服务资金的列支范围，被告不支付。证据11-14与本案无关联性。证据15-16合法性不予认可。李国荣不符合工伤认定主体资格，其利用作为原告法定代表人的职务之便，自己为自己认定工伤。证据17-18的真实性不予认可，也不能证明原告方已经支付了相应的工伤待遇费用。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1-16及被告证据的真实性予以认定。原告所举证据17-18能够反映李国荣向原告申请要求支付工伤待遇的事实，但对原告主张的证明力不予确认。
经审理查明：原告公平社区卫生服务站经医疗机构核准登记，取得医疗机构执业许可证，法定代表人系李国荣。2013年10月12日，李国荣在出诊回所途中发生交通事故。2014年5月9日，南通市人力资源和社会保障局认定李国荣受到的事故伤害为工伤。2014年7月7日，经南通市劳动能力鉴定委员会鉴定，李国荣为七级伤残。2017年6月28日，李国荣向原告申请，要求其支付工伤待遇282165.37元，含医疗费40404.37元、护理费10800元、营养费2700元、住院伙食补助费400元、工伤期间工资38364元、残疾补助金67137元、一次性医疗补助金12万元、鉴定费1560元、交通费800元。2017年7月6日，原告出具批准发放李国荣工伤待遇决定书，同意支付其工伤待遇282165.37元。
原告公平社区卫生服务站（乙方）与南通滨海园区社会管理局（甲方）签订《南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议》，协议约定了甲乙双方的权利义务，其中约定甲方及时向乙方通报新农合政策管理规定，进行新农合相关知识的指导和培训。听取乙方的合理化建议，改进工作方法，提高管理水平。不定期对乙方有关医疗文书进行随机抽查，对违规违纪行为进行处理。定期对乙方门诊统筹补偿工作情况进行考核评估，考评结果作为第二年确定定点服务资格的依据。并约定协议有效期为2013年1月1日至2013年12月30日，未尽事宜，双方根据新农合有关政策规定执行。
通州湾社管局负责教育、文化、广电、新闻出版、文物保护、体育、卫生、计划生育、爱国卫生、红十字会等各项社会事业管理。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是
1、本案是否属于行政诉讼受案范围？2、原告要求被告补偿其工伤待遇依据是否充分？
关于争议焦点1，《江苏省新型农村合作医疗条例》第三十四条规定，经办机构应当与定点医疗机构签订新型农村合作医疗定点服务协议，明确权利义务、就医管理、补偿政策、考核评价、违约责任等内容。本案中的《南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议》即为原被告之间订立的服务协议，对双方的权利义务、违约责任等进行了约定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据上述规定，行政协议通常具有三个方面的主要特征：协议一方始终是行政主体，即行政机关或者法律、法规、规章授予行使行政职权的组织；订立协议的目的是为了实现公共利益或者特定的行政管理目标；协议双方因协议而建立行政法律关系，协议内容体现的是行政法上的权利义务关系。本案中，作为协议的一方当事人通州湾社管局属于行政机关，也是新型农村合作医疗经办机构，具有卫生事业管理职责。被告订立协议的目的是为了加强村卫生室新农合服务监管，规范医疗服务。从协议的基本内容看，该协议属于公共服务外包协议，协议内容虽然是协商一致的结果，但并不意味着双方之间是一种平等的关系，通州湾社管局在协议内容的确定、协议的履行中居于主导地位，对原告具有指导、考核、资格认定等权利，说明协议双方因协议而形成了行政法律关系。因此，案涉《南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议》具备行政协议的基本法律属性，由此引发的争议属于行政诉讼的受案范围。
关于争议焦点2，原告要求被告支付工伤保险待遇依据不充分，理由如下：
第一、职工发生工伤的，由工伤保险基金和用人单位按照规定的工伤保险待遇项目和标准，向受伤职工或者近亲属支付费用。本案中，原告的员工李国荣在出诊途中发生交通事故被认定为工伤，根据《工伤保险条例》的规定，应享受工伤待遇。但被告并非是李国荣的用工主体，因而也不属于工伤费用支付的主体。
第二，《江苏省新型农村合作医疗条例》第三十七条规定，县级以上地方人民政府应当加强经办机构建设，保障经办机构的基本服务条件、人员配备与其承担的职能和业务量相适应；加强农村基层医疗卫生机构建设和人才培养，保障农村基层卫生人员待遇，提高农村基层卫生服务水平；加强新型农村合作医疗信息化建设，形成经办机构、定点医疗机构以及有关部门之间互联互通的新型农村合作医疗管理信息化系统。第三十八条规定，财政部门应当将新型农村合作医疗财政补助资金列入财政预算，保证资金及时足额到位，并对新型农村合作医疗基金实施监督管理；统筹安排经办机构人员和业务经费，确保经办机构正常运转，具体办法由财政、卫生行政部门指定。原告认为根据上述两条规定，被告应当支付原告工伤保险待遇。但该两条款仅系对行政管理提出要求，未对支付工伤待遇问题作出明确具体的规定。
第三，原告认为根据《南通滨海园区基本公共卫生服务项目资金管理办法》的规定，基本公共卫生服务项目资金可以用于从事基本公共卫生人员成本支出如公共卫生人员工资、补助。但工伤待遇既不是人员工资，也未在上述管理办法的补助明细部分具体列明。
第四，原、被告签订的《南通滨海园区村卫生室门诊统筹定点服务协议》中未对原告员工工伤保险待遇事宜进行约定。
综上所述，原告要求被告支付工伤保险待遇的诉讼请求没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告南通市通州区三余镇东晋村公平社区卫生服务站的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告南通市通州区三余镇东晋村公平社区卫生服务站负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）
审 判 长 刘 斌
代理审判员 商晶晶
人民陪审员 环爱云
二〇一八年一月四日
见习书记员 夏文婷
附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。