浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙行终114号上诉人（原审原告）杭州倪氏鹿业有限公司，住所地杭州市西湖区三墩镇华联村蒋家斗25-2号1幢405室。法定代表人倪修志，执行董事。被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市西湖区浙大路1号。法定代表人刘颖，区长。委托代理人周舟，西湖区政府法制办工作人员。委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。原审被告杭州市三墩镇人民政府，住所地杭州市西湖区三墩街188号。法定代表人王喆，镇长。委托代理人郑虹，浙江中格律师事务所律师。上诉人杭州倪氏鹿业有限公司（以下简称倪氏鹿业公司）因与被上诉人杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）、原审被告杭州市三墩镇人民政府（以下简称三墩镇政府）城建行政强制及赔偿一案，不服杭州市中级人民法院于2018年1月2日作出的（2017）浙01行初284号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月24日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明：2004年，杭州天元梅花鹿业有限公司（乙方）与杭州市三墩镇华联村村民委员会（甲方）签订《三墩镇华联村农田租用协议书》，乙方向甲方租赁农田45.6亩，租赁期限20年（2005年4月1日起至2024年3月30日止），用于农业种（养）植和生产加工经营。该协议书中约定“在租用期内，在确保以乙方为主的体系下，允许乙方内部转（承）包”。2006年8月15日，倪修志（乙方）与杭州天元梅花鹿业有限公司（甲方）签订《农田租用转让协议书》，约定“……经甲方同意，将公司租用南大门区块5亩农田转让给乙方承租（包括南大门东墩至西122.2米，往北27.2米，共计3324.84平方，折合5亩，地面附属物，如围墙，路面，厂房、树木等一并转让）……1、转租农田性质：乙方租用农田进行农业种（养）植和生产加工经营。在租用期内，乙方在未形成法人之前，沿用原公司名义从事生产经营活动。在形成法人之后，自行建立行政程序。……5、租用期内若遇国家征用，……地面其他附着物和设置赔偿费归乙方所有，……6、乙方必须承担在租地期内的一切义务，同时也享受在租地期内和生产发展过程中的一切权利，……”该协议签订后，倪修志于2007年12月21日成立了杭州倪氏鹿业有限公司，并担任该公司法定代表人。2010年12月22日，西湖区区委办公室、区政府办公室下发《关于印发西湖区分类推进村庄整治争创美丽示范乡村工程实施方案的通知》（西委办发[2010]144号），该《通知》明确：“……五、分类推进村庄整治的保障措施。……2、强化分工协作。各成员单位和有关镇街要分工协作，形成整治合力。有关镇街要切实承担起分类整治的实施主体责任。……”2016年7月15日，杭州市国土资源局西湖分局、杭州市规划局西湖分局、杭州市西湖区林业水利局、杭州市西湖区城市管理局、西湖区清理和拆除违法建筑工作领导小组办公室、西湖区“三改一拆”工作领导小组办公室、杭州市西湖区财政局、三墩镇政府等联合发布《关于印发三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作若干政策的通知》。该《通知》中明确“……五、工作要求。1.统一思想、加强领导。三墩镇及属地村要充分认识美丽乡村整治提升的拆除工作重要性和艰巨性，组建强有力的工作组，由主要负责人亲自担任组长，周密制定工作方案和行动计划，有序推进工作，确保目标任务按时按质按量完成。2.明确职责，形成全力。三墩镇美丽乡村整治提升工作拆违指导组和区各有关部门要各司其职、各负其责，根据实际需要指派业务干部参与整治工作，全力配合三墩镇完成拆除工作。……”2016年7月，西湖区三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作领导小组办公室发布《三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作致广大村民群众的一封信》，宣传了美丽乡村综合整治及提升工作的目标和意义，动员广大村民群众自行拆除违章建筑。2016年6月6日，受三墩镇政府委托，杭州新星测绘有限公司对倪氏鹿业公司违法用地及违法建筑情况进行测绘，形成三张房屋面积测绘图，分别为“户主：倪氏鹿业公司（1）、（2）、（3）”。2016年9月，西湖区美丽乡村综合整治及提升工作领导小组办公室在华联村公告张贴“三墩镇华联村美丽乡村整治公示表（企业）”，该表中公告了相关企业的违章建筑调查情况及应予拆除面积等信息，其中包括原告倪氏鹿业公司的涉案房屋信息。2017年1月23日，杭州市国土资源局西湖区分局作出西土监[2017]02-2号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》,内容为：“杭州倪氏鹿业有限公司：经查，你（单位）于2008年8月，在华联村十组土地上，从事非法占用土地建造房屋的行为，建筑面积2023平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，现责令你（单位）立即改正上述违法行为。逾期未改正违法行为的，本机关将依法处理。”2017年2月17日，倪氏鹿业公司所涉养殖场、餐饮设施及附属设施（共计2023平方米）被三墩镇政府组织实施强制拆除，其中被拆房屋建筑即案涉房屋面积测绘图“户主：倪氏鹿业公司（1）、（2）”中所涉部分。倪氏鹿业公司不服该强制拆除行为，诉至原审法院，请求：1.确认被告强拆原告梅花鹿养殖场、餐饮设施及附属设施行为违法；2.判令被告赔偿强拆原告养鹿场造成的损失6223417元；3.诉讼费用由被告承担；4.判决被告安置原告产业。原审法院认为：案涉房屋系在政府部门推进西湖区三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作的背景下被作为违法建筑强制拆除。针对案涉房屋，国土部门作出过《责令立即（限期）改正违法行为通知书》，故被诉强拆行为显然系行政执法行为，而不可能是华联村村委会的自发自治行为，即便华联村村委会参与了强拆，亦应视为受相关行政机关的委托。根据西委办发[2010]144号《通知》及《关于印发三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作若干政策的通知》的相关规定，整治提升拆除工作由相关镇街具体负责实施，综合本案情况，应以三墩镇政府作为适格被告。原告将西湖区政府亦列为本案被告，但其并未提供充分证据证明西湖区政府直接组织实施了案涉强拆行为，故西湖区政府并不是本案适格被告。经释明，倪氏鹿业公司拒绝变更对西湖区政府的起诉，故该起诉依法予以驳回。综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款和第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告杭州倪氏鹿业有限公司对杭州市西湖区人民政府的起诉。倪氏鹿业公司上诉称：一审裁定认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。1.一审法院认定“受三墩镇政府委托，杭州新星测绘有限公司对倪氏鹿业违法用地及违法建筑情况进行测绘”错误，杭州新星测绘有限公司对倪氏鹿业公司房屋及设施进行测绘，其目的并非是对倪氏鹿业公司“违法用地及违法建筑进行测绘”，该测绘图上也没有认定上诉人的房屋及设施为违法建筑。上诉人的涉案设施属于农业配套设施，且未对土地造成破坏，不存在违法建筑问题。2.一审法院认定西湖区人民政府不是本案适格被告错误。2010年12月22日，西湖区区委办公室、区政府办公室下发《关于印发西湖区分类推进村庄整治争创美丽示范乡村工程实施方案的通知》（西委办发[2010]144号）中明确“美丽乡村计划为区政府主导，各部门配合，区政府财政保障。西湖区政府为美丽乡村计划的领导及组织主体，有关街、镇要切实承担起分类整治的实施责任主体”。可见西湖区政府是美丽乡村计划的组织责任主体，三墩镇政府是实施的责任主体。三墩镇政府实施包括强拆上诉人农业设施的任何有关美丽乡村计划推进的行为均为执行西湖区国家行政机关的决定和命令，并不需直接证据证明西湖区人民政府组织实施。西湖区人民政府在《关于印发西湖区分类推进村庄整治争创美丽示范村工程实施方案的通知》明确了三墩镇政府为实施责任主体，是明确的行政委托行为，三墩镇政府虽然有独立的行政主体资格，也承认了其组织强拆的事实，但依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条的规定，西湖区人民政府成为本案的合格被告是法定的，毋庸置疑的，一审法院以主体不适格为由驳回上诉人的起诉不符合法律规定。综上，请求依法撤销原审裁定，指定一审继续审理本案。西湖区政府答辩称：1.答辩人并非适格的主体。三墩镇政府系独立的机关法人单位，对其行为后果自行对外承担责任，答辩人并非本案行政诉讼适格的主体。2.答辩人未对案涉相关养鹿场实施拆除。上诉人起诉称“……西湖区政府、三墩镇政府组织相关拆迁公司将原告所有的梅花鹿养殖场、餐饮设施及附属设施强行损毁……”，该意见与事实不符，答辩人未组织实施任何针对案涉养鹿场的拆除行动，上诉人将答辩人列为被告没有事实依据和法律依据。3.一审法院裁定于法有据，应予维持。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。三墩镇政府在法定答辩期限内未提交书面答辩意见。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：西湖区区委办公室、区政府办公室于2010年12月22日下发的《关于印发西湖区分类推进村庄整治争创美丽示范乡村工程实施方案的通知》（西委办发[2010]144号）第五条第2点明确“……有关镇街要切实承担起分类整治的实施主体责任。”杭州市国土资源局西湖分局、三墩镇政府等八家单位于2016年7月15日联合发布的《关于印发三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作若干政策的通知》中第五条也明确“……全力配合三墩镇完成拆除工作。”可见，三墩镇政府是三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作的实施主体。本案被诉拆除行为是在政府部门推进西湖区三墩镇美丽乡村综合整治及提升工作的背景下实施，且三墩镇政府在原审审理程序中出具《情况说明》，明确上诉人涉案房屋的拆除工作系由其组织实施。上诉人在一审程序中也未提供充分证据证明西湖区政府组织或具体实施了对其房屋的拆除，故一审法院认为三墩镇政府是本案的适格被告，西湖区政府不是本案的适格被告，并无不当。在原审法院向上诉人释明，且上诉人拒绝变更对西湖区政府的起诉的情况下，原审法院作出裁定驳回其对西湖区政府的起诉，亦无不当。上诉人的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  管 征审判员  刘家库二〇一八年三月十三日书记员  刘 芳