辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终1127号
上诉人（原审第三人）：刘成俊，男，1963年7月3日出生，汉族，农民，住瓦房店市。
委托代理人：宋闻博，辽宁见道律师事务所律师。
委托代理人：张思佳，辽宁见道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：高顺东，该市政府市长。
委托代理人：战惠，该市政府农发局科员。
委托代理人：韩勇，辽宁碧海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：瓦房店市谢屯镇人民政府，住所地瓦房店市谢屯镇谢屯村。
法定代表人：高宝镇，该镇政府镇长。
委托代理人：邹玉杰，该镇政府工作人员。
委托代理人：周福龙，辽宁昌信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：于成芳，女，1967年2月13日出生，汉族，农民，住瓦房店市。
委托代理人：黄秋富，大连瓦房店市。
被上诉人（原审原告）：刘明莉，女，1987年4月1日出生，汉族，农民，住瓦房店市。
委托代理人：黄秋富，大连瓦房店市。
原审第三人：瓦房店市谢屯镇花园村民委员会，住所地瓦房店市谢屯镇花园村。
法定代表人：邢延章，该村委会主任。
委托代理人：曲燕，辽宁群邦律师事务所律师。
上诉人刘成俊因与被上诉人瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）、瓦房店市谢屯镇人民政府（以下简称谢屯镇政府）、于成芳、刘明莉及原审第三人瓦房店市谢屯镇花园村民委员会（以下简称花园村委会）土地承包经营权登记一案，不服大连市中级人民法院（2016）辽02行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘成俊及其委托代理人宋闻博，被上诉人瓦房店市政府委托代理人战惠、韩勇，被上诉人谢屯镇政府委托代理人周福龙、邹玉杰，被上诉人于成芳、刘明莉及其委托代理人黄秋富，原审第三人花园村委会法定代表人邢延章及其委托代理人曲燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1998年实施第二轮农村土地家庭承包工作，花园村委会作为发包方，将本集体经济组织所有的土地以户为单位按人平均分配，实施家庭承包，发包方与各农户分别签订家庭承包合同。花园村委会与刘成俊签订的土地承包合同中，包括于成芳、刘明莉的土地承包份额。经发包方花园村委会填写，谢屯镇政府初审，瓦房店市政府对刘成俊颁发被诉土地承包经营权证，将于成芳、刘明莉的土地承包经营权登记在刘成俊名下。于成芳、刘明莉不服，诉至原审法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。故瓦房店市政府具有颁发土地承包经营权证的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，瓦房店市政府没有提供证据，但刘成俊提供了证据。根据刘成俊提供的证据和于成芳、刘明莉提供的证据，花园村委会与刘成俊签订的农村土地承包合同，包括了于成芳、刘明莉的土地承包份额。而基于该合同，瓦房店市政府颁发给刘成俊的土地承包经营权证，亦将于成芳、刘明莉的土地承包经营权登记在刘成俊名下。对此，瓦房店市政府认为，其颁发给刘成俊的农村土地承包经营权证内含有于成芳、刘明莉的家庭承包地，造成刘成俊持有的农村土地承包经营权证有误，应予以纠正。瓦房店市政府上述颁证不适当，应予纠正的观点,原审法院予以支持。瓦房店市政府将于成芳、刘明莉的家庭承包地登记在刘成俊的农村土地承包经营权证内，主要证据不足，依法应撤销瓦房店市政府颁发给刘成俊的农村土地承包经营权证，并应予重新颁发。于成芳、刘明莉请求撤销被诉经营权证，理由成立，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销瓦房店市政府颁发给刘成俊的编号为WFD0073423《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；二、责令瓦房店市政府于法定期限内重新颁发农村土地承包经营权证。案件受理费50元，由瓦房店市政府负担。
刘成俊上诉称：1.刘成俊持有合法有效的《耕地承包合同》，该合同应予履行。原审法院未对该合同进行审查。2.《耕地承包合同》是颁发《土地承包经营权证》的事实基础。若认定瓦房店市政府颁发《土地承包经营权证》违法，就应先认定《耕地承包合同》无效。3.瓦房店市政府及谢屯镇政府在一审过程中不出示作出行政行为依据的《耕地承包合同》，不出示瓦房店市委及市政府颁发的《关于稳定完善家庭承包责任制的意见》，导致刘成俊的合法权益被侵害。4.根据《关于稳定完善家庭承包责任制的意见》第三条第五款的规定，刘成俊完全可以承包案涉土地。5.花园村委会违法变造承包台账，与合同不符，且没有任何当事人签字，是违法行为。综上，请求判决撤销一审判决，改判驳回于成芳、刘明莉的诉讼请求。
瓦房店市政府答辩称：一、于成芳、刘明莉向原审法院提交了《土地（含果树）承包情况登记表》，该份证据属于伪造证据，保存在瓦房店市政府的登记表中并无“于成芳、刘明莉、刘成树”三人名字。于成芳、刘明莉向原审法院提交的花园村委会的证明是根据被篡改的登记表作出的不真实证明，且“经手人刘成胜”未到庭，该份证据不应采信。瓦房店市政府在一审庭审中自认“颁发给刘成俊的《农村土地承包经营权证》有误”是基于花园村委会出具的证明及被篡改的登记表作出的错误自认。瓦房店市政府向刘成俊颁发《农村土地承包经营权证》认定事实清楚、程序合法，没有错误。二、政府发放土地承包经营权证书只是对农户已经取得的土地承包经营权的一种登记确认行为，该登记确认行为是以土地承包经营合同生效为前提的，而不是物权变动要件。于成芳、刘明莉对案涉土地承包经营权证有异议，应先通过民事程序对承包合同的效力进行确认。于成芳、刘明莉未向原审法院提交承包合同等证据，原审法院径行裁判瓦房店政府重新颁发土地承包经营权证缺乏法律依据。且于成芳、刘明莉于1998年起即不耕种案涉土地，其也未能向法庭提交与花园村委会签订的土地承包经营合同，原审法院在未审查土地承包经营合同的情况下径行裁判瓦房店市政府为于成芳、刘明莉颁发《农村土地承包经营权证》违反了《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定。三、案涉《农村土地承包经营权证》于2005年发放，于成芳、刘明莉于2016年2月14日提起诉讼，超过法律规定的两年的起诉期限。综上，请求法院撤销原审判决，改判驳回于成芳、刘明莉的起诉。
谢屯镇政府答辩称：一、于成芳、刘明莉应根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定先提起行政复议。本案中于成芳、刘明莉直接提起行政诉讼法院应驳回其起诉。二、谢屯镇政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第二项的规定对发包方报送的材料予以初审，谢屯镇政府在此过程中并无过错。三、本案中在现有证据已经证明行政机关的行政行为合法的情况下，花园村委会与于成芳、刘明莉及刘成俊之间的土地承包纠纷属于集体经济组织内部的纠纷，而行政机关除了政策指导外不参与土地承包经营行为，不属于行政诉讼管辖的案件。综上，请求撤销一审判决，驳回于成芳、刘明莉的起诉。
于成芳、刘明莉答辩称：刘成俊持有两份农村土地承包经营权证，违背了土地承包法，与事实不相容，违背了土地承包人均等份的原则，持证人有过错，持证人未能向花园村委会提出该事实的证据，花园村委会填写时有过错，谢屯镇政府在初审时，未能审查出一户持有两证的事实，瓦房店市政府直接为刘成俊发证的行为错误，原审判决认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。
花园村委会在庭审中述称：同意瓦房店市政府和谢屯镇政府的答辩意见，另补充，依据《关于稳定完善农村家庭承包经营责任制的意见》和谢屯镇政府《关于稳定完善农村家庭承包经营责任制的调整方案》的规定，花园村委会无违法行为，同意刘成俊的上诉意见。
本院经审理查明，原审法院认定的事实基本属实。
另查明，于成芳、刘明莉向原审法院提交的《土地（含果树）承包情况登记表》“承包方土地承包经营权共有人情况（限于家庭承包）”一栏中有“刘成俊、刘金琳、刘成树、于成芳、刘明莉等五人”。经本院庭审调查，该登记表中“刘成树、于成芳、刘明莉”等三人的名字系时任花园村委会计在未向村委会汇报的情况下后填写的。
再查明，刘玉梅为刘成树、刘成俊、刘成桥三人父亲，已故。刘成树与于成芳二人为夫妻关系，育有一女刘明莉，刘成树于2015年1月21日去世。刘成俊有一女刘金琳，二人为一户。刘成桥与方秀艳二人为夫妻关系，育有一女刘金婷。
本院认定的上述事实有《土地（含果树）承包情况登记表》、证人证言及当事人陈述在卷佐证。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定“实行家庭承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。据此规定，瓦房店市政府具有颁发土地承包经营权证的法定职责。同时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条对实行家庭承包的土地颁发承包经营权证的程序作出明确规定，瓦房店市政府应按规定程序履行发证职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。瓦房店市政府在一审诉讼期间既未提供证明其颁发土地承包经营权证行为在实体和程序方面合法的证据，亦未说明其不提供证据的正当理由。上诉人刘成俊作为原审第三人虽然提供了其与花园村委会签订的《耕地承包合同》，但承包合同中并未列明家庭承包的具体成员。对此，于成芳、刘明莉主张该《耕地承包合同》中的土地包括刘成俊、刘成树两家家庭成员的份额，即其二人土地份额在承包合同约定范围之内。另外，时任花园村四组分地小组组长亦出具关于刘成俊与刘成树两家地块分在一起的证实材料，花园村委会亦在在该证实材料上盖章确认情况属实。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，我国农村土地承包方式主要有两种：一是农村集体经济组织内部的家庭承包；二是通过招标、拍卖、公开协商等方式的承包。本案中涉及的土地承包属家庭承包方式。《中华人民共和国物权法》第一百二七条第一款规定“土地承包经营权自土地承包合同生效时设立”。根据该条规定，承包方自土地承包合同生效时即取得土地承包经营权。但本案中于成芳、刘明莉与刘成俊就《耕地承包合同》中的承包主体（具体家庭成员）及承包的土地份额均存在争议，且上述争议属民事争议。在该民事争议未解决的情形下，本案中不能仅依据刘成俊持有的《耕地承包合同》简单判断和确定土地承包经营权的具体归属。因此，尽管刘成俊提供了其与花园村委会签订的《耕地承包合同》，但在瓦房店市政府逾期不提供证据的情况下人民法院在司法审查过程中既不能也不宜仅凭刘成俊提供的承包合同认定其颁发土地承包经营权证的行政行为合法。综上，原审法院关于撤销瓦房店市政府向刘成俊颁发的编号为WFD0073423的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》裁判结果正确，本院予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”，鉴于瓦房店市政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，原审法院判决其重新颁发农村土地承包经营权证的裁判结果并无不当。但原审判决第二项关于“责令被告瓦房店市人民政府于法定期限内重新颁发农村土地承包经营权证”的表述不准确，一是“责令”一词用语不当；二是在该判项语境下“法定期限内”内容模糊、含义不清，且无具体出处，对此本院予以纠正。刘成俊上诉主张证据不足，本院对其上诉请求不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项的规定，判决如下：
一、维持大连市中级人民法院（2016）辽02行初9号行政判决第一项；
二、变更大连市中级人民法院（2016）辽02行初9号行政判决第二项“责令被告瓦房店市人民政府于法定期限内重新颁发农村土地承包经营权证”为“瓦房店市人民政府于本判决生效后重新颁发农村土地承包经营权证”。
一、二审案件受理费各50元，由瓦房店市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于德江
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年三月二十七日
法官助理 赵 婳
书 记 员 刘 冰