辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽12行终7号
上诉人（原审原告）开原市客运有限责任公司，住所地开原市义和路73号。
法定代表人温建彬，系该公司董事长。
委托代理人牛春豹，系辽宁守衡律师事务所律师。
委托代理人周清，女，1956年6月26日生，汉族，个体户，住开原市。
被上诉人（原审被告）开原市运输管理所，住所地开原市新华路**号。
法定代表人李福林，系该所所长。
委托代理人路村，系辽宁国制律师事务所律师。
原审第三人陈维志，男，1944年1月2日生，满族，个体户，住开原市。
委托代理人陈佳俊，系辽宁君扬律师事务所律师。
上诉人开原市客运有限责任公司因开原市运输管理所公路交通管理行政决定行政撤销一案,不服昌图县人民法院（2016）辽1224行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人开原市客运有限责任公司及委托代理人牛春豹、周清、被上诉人开原市运输管理所的委托代理人路村、原审第三人陈维志及其委托代理人陈佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告开原市客运有限责任公司的辽M369**号承包人李刚的客车从2007年开始经营开原至西南沟运营线路客车，2007年9月、2010年10月、2014年11月该车分别取得了铁岭市运输管理处颁发的道路运输许可证。第三人陈维志从1987年开始在原告之前经营开原至粉房客运线路班车，并取得了道路运输许可证。原告、第三人二线路车辆到开原李家台乡大三家子村往开原行驶时线路重合。2010年前原告车到大三家子站点的时间是早上8：20进行营运，第三人客车到达大三家子站点时间是早上7：40。2010年第三人经批准车辆更车增座，因增座之事原告与第三人于2010年9月20日经被告调解达成协议：第三人到大三家子站点的时间是7：40，8：00到八棵树，8：10从八棵树发出，9：25到开原。原告7：50到大三家子，8：10到八棵树，8：20从八棵树发出，9：35到开原。从大三家子至开原途中不许超越第三人车辆。
2014年原告车辆经过被告审批更车增座，原告与第三人因增座后产生矛盾。经被告调解于2014年1月24日达成了到大三家子站点时间第三人车7：40不变，原告车由原来7：50改为8：20，该协议签订后没有执行。原告认为2014年11月14日取得铁岭市运输管理处的道路运输证，证上标明西南沟-
开原8：00-16：40，大三家子时间是8：10，原告要求按此时间行驶。第三人认为自己车增座后原告到大三家子的时间由8：20调整到7：50，现在原告车辆增座后到大三家子的时间应当调整到8：20。原告与第三人上访到铁岭市交通局，2015年12月11日，市交通局作出会议纪要：“二、2、粉房至开原、西南沟至开原到大三家子时间恢复2009年10月粉房早7：40发车、西南沟8：20发车。要求两条线路车主严格按照行政管理部门作出的行政许可决定依法运营。”铁岭市交通局于2016年3月14日作出局长办公会议纪要：要求两条线路车主严格按照行管部门做出的行政许可决定依法运营，保持客运市场稳定。被告开原市运管所经过讨论于2016年5月18日、5月31日作出开运管发【2016】10号文件，关于调整西南沟至开原班车运营时间的决定：将西南沟班车上午发车时间由早8：00发车改为8：10，到大三家子时间由8：10改为8：20，八棵树至开原全程间隔30分钟，并于2016年6月12日进行公示。
原审法院认为，依照《中华人民共和国道路运输条例》第七条、《辽宁省道路运输管理条例》第四条之规定，被告开原市运输管理所作为本行政区域内道路运输主管部门，具有对本行政区域内的道路运输工作履行具体管理职责的法定职权。本案的争议焦点是被告作出调整原告客运班车时间的决定认定事实是否清楚、证据是否充分，被告适用法律是否正确、程序是否合法。本院认为被告开原市运输管理所根据原告与第三人更车增座的实际情况，在2010年第三人更车增座后把原告车辆到达大三家子的时间由原来的8：20调整为7：50，在2014年原告车辆增座后因双方矛盾铁岭市运管处许可原告的发车时间为早上8：00，到达大三家子的时间为8：10，因原告与第三人上访到市交通局，被告依据铁岭市交通局的会议纪要，将原告车早上发车时间由8：00发车改为8：10，到达大三家子的时间由原来的8：10调整为8：20，是行政机关为化解矛盾依据实际情况合法行使管理职权的行为，没有证据证明该时间的调整侵犯原告的合法经营权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被告的行为是否合理不是本院的审查范围。原告与第三人在此之前已经达成过协议，被告作出的处理决定事实清楚，证据充分。依照《辽宁省道路运输管理条例》第二十一条规定：“道路运输管理机构可以根据客运市场的要求，采取公开方式对客运线路、站点、班次、时间和营运方式进行调整。”被告依据以上法律规定对原告作出时间调整，并以公示方式予以公开并无不当，程序合法。
对于原告提出铁岭市运输管理处于2014年11月14日给原告下发的道路运输证，许可原告的经营范围西南沟-
开原，时间8：00-16：40，到大三家子时间8：10，依照《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”铁岭市交通局于2016年3月14日作出的会议纪要已要求两条线路按照行政管理部门作出的行政许可依法运营的意见，本院认为，根据《道路运输条例》第七条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《辽宁省道路运输管理条例》第四条规定：“省市县人民政府交通行政主管部门是本行政区域内道路运输的主管部门，其所属的道路运输管理机构履行具体管理职责。”2015年3月27日铁岭市运输管理处下发铁市运管发【2015】5号文件：关于进一步明确道路运输审批权限的通知一、1、县内客运班线审批许可权限。根据8号令第十二条规定：“从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”。因此原告申请经营本县级行政区域内的客运班线，应由本县级道路运输管理机构的被告开原市运输管理所申请受理、审查、许可、发证及事后监督管理。原告持有的铁岭市运管处的道路运输证按照以上法律规定在2015年3月27日后应由被告依据法定职权审查和变更，因此对原告的意见本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告要求撤销被告开原市运输管理所于2016年5月18日、5月31日作出的开运管发【2016】10号“关于调整西南沟至开原班车运营时间的决定”的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告开原市客运有限公司负担。
上诉人开原市客运有限责任公司上诉称：被上诉人开原市运输管理所根据第三人的诉求变更上诉人客运线路运营时间，属于变更行政许可内容，这一变更使上诉人与第三人以及案外利害关系人之间产生重大利益冲突。根据《交通行政许可实施程序规定》第二十一条的规定，被上诉人在作出这一行政许可变更之前依法应当举行听证，被上诉人并未告知利害关系人享有听证的权利，属于程序违法。开运管发【2016】10号决定缺乏事实依据和法律依据。被上诉人以上诉人的班车增座后在运营时间上与第三人经营的粉房至开原班车线路发生矛盾以及铁岭市交通局联席会议纪要为事实依据，作出开运管发【2016】10号决定。法律并未规定运营班车增座后运营时间就应该予以变更，法律也没有规定客运经营者之间一旦发生矛盾冲突运营时间就得变更。因此，上诉人与第三人经营的客运班线之间的矛盾并不是行政许可变更的法定事由。根据《辽宁省道路运输管理条例》第四条、《中华人民共和国交通部8号令》第十二条、铁市运管发【2015】5号文件的规定，本案涉案线路的行政许可权由被上诉人行使，铁岭市交通局已经没有权力对本案涉案线路作出任何处理决定，因此，该会议纪要不能作为被上诉人变更行政许可的事实依据。被上诉人在一审庭审过程中没有向法庭提供变更上诉人营运线路时间的具体法律依据。原审法院在并未考量被上诉人变更行政许可的事实及法律依据的情况下，认定被上诉人作出的开运管发【2016】10号决定合法，理由不成立。原审法院依据上诉人与第三人此前已经达成的调解协议作为被上诉人变更运营时间的理由不能成立。综上，请求撤销（2016）辽1224行初52号行政判决书，改判开运管发【2016】10号决定无效；上诉费由被上诉人承担。
被上诉人开原市运输管理所答辩称：上诉人提出的行政程序和行政听证，上诉人在一审时没有提出诉求，所以二审时不应审理；行政许可与本案不符，本案不是初次许可，是变更行为。本案所涉及的事实不属于重大利益冲突，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉。
原审第三人陈维志答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出调整运营时间的决定，考虑了各方利益，公平公正地做出了决定，符合法律事实，程序正当，请求驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条、《辽宁省道路运输管理条例》第四条的规定，被上诉人开原市运输管理所作为本行政区域内道路运输主管部门，具有对本行政区域内的道路运输工作履行具体管理职责的法定职权。本案的争议焦点为被上诉人开原市运输管理所作出的开运管发【2016】10号决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。根据《交通行政许可实施程序规定》第二十一条规定：“交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并出具《交通行政许可告知听证权利书》”。本案中，被上诉人开原市运输管理所作出开运管发【2016】10号决定，变更上诉人营运线路的运营时间，属于变更行政许可的行政行为，这一变更导致上诉人与第三人在客运经营上产生重大利益冲突。被上诉人在作出这一行政许可变更决定之前依法应当举行听证，被上诉人并未告知上诉人及第三人享有听证的权利，属于程序违法。
被上诉人作出开运管发【2016】10号决定主要依据的事实是上诉人的班车增座后，在运营时间上与第三人经营的粉房至开原班车线路发生矛盾。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”根据《辽宁省道路交通管理条例》第二十一条第一款的规定：“经道路运输管理机构确定的客运线路、站点、班次、时间及营运方式，客运经营者不得擅自变动。”本案中，上诉人与第三人于2014年1月24日达成调解协议，对运营时间进行了变更。由于客运经营者无权擅自变更营运时间，原审法院依据该调解协议作为被上诉人变更运营时间的理由，确属不当。根据《辽宁省道路运输管理条例》第二十一条第二款的规定：“道路运输管理机构可以根据客运市场的要求，采取公开方式对客运线路、站点、班次、时间和营运方式进行调整。”客运市场的需求与变化是道路运输管理机构变更行政许可的事实依据。本案中，被上诉人开原市运输管理所并未提供证据证明其在作出开运管发【2016】10号决定前，对案涉客运线路的客运市场需求及变化进行调查。铁岭市交通局于2015年12月11日、2016年3月14日作出的会议纪要，要求两条线路按照行管部门作出的行政许可依法经营。这两份会议纪要只能证明开原市运输管理所具有变更道路运输行政许可的法定职权，不能作为被上诉人作出开运管发【2016】10号决定的事实依据。
综上，原审判决认定事实不清，证据不充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销昌图县人民法院（2016）辽1224行初52号行政判决；
撤销被上诉人开原市运输管理所作出的开运管发【2016】10号“关于调整西南沟至开原班车运营时间的决定”；
二审案件受理费50元，由被上诉人开原市运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵继楠
代理审判员 陈 超
代理审判员 高 健
二〇一七年三月九日
书 记 员 陈晓晨