广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鱼行初字第50号
原告王效成。
委托代理人莫正隆。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局，住所地：柳州市柳石路147号。
法定代表人张喜珍，该局局长。
行政机关负责人刘筱蓓，该局副局长。
委托代理人户逢春，广西同望律师事务所柳州分所律师。
委托代理人曹浪，广西同望律师事务所律师。
原告王效成诉被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局城建行政处罚纠纷一案，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼。本院2015年10月26日受理后，于2015年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。原告王效成的委托代理人莫正隆，被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局的行政机关负责人刘筱蓓及其委托代理人户逢春、曹浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月21日，被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《行政处罚决定书》，认定原告管理使用的位于柳州市静兰村升官塘屯90号原三层房屋基础上建设第四层砖混结构房屋，并在原房屋旁建设一层砖木结构房屋（建设面积合计为393.15平方米）未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对王效成作出行政处罚决定：责令限期拆除；履行方式和期限：自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。在规定的时间内，原告王效成未履行该处罚决定书所规定的义务。在法定期限内，原告王效成向本院提起行政诉讼。被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局于2015年11月12日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、柳城管鱼峰调字（2015）第0002641号调查通知书、调查通知书送达情况说明及送达照片、柳城管鱼峰停字（2015）第0008121号停止违法行为通知书、停止违法行为通知书送达情况说明及送达照片各一份，送达柳州市城市管理行政执法文书情况，证明被告依法向原告下发了相关法律文书及原告拒绝配合调查的事实；2、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录、房屋建状的现场照片、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录、涉案房屋管理使用人身份证明、社区工作人员身份证明各一份，证明原告建设房屋的事实以及所建房屋的建状；3、行政处罚意见书一份，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证；4、柳城管鱼峰规划告字（2015）第283号行政处罚告知书、处罚告知书送达回证及送达照片、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283号行政处罚决定书、处罚决定书送达回证及送达照片各一份，证明被告在作出处罚决定前依法告知了房屋管理使用人处罚的事实、理由、依据、以及享有的陈述申辩的权利，被告依法作出行政处罚决定书并依法送达的情况；5、柳城管鱼峰行催字（2015）第283号强制执行催告书、催告书送达回证及送达照片各一份，柳城管鱼峰公字（2015）第283号公告书、公告书送达回证及送达照片各一份，柳城管鱼峰执决字（2015）第283号强制执行决定书，强制执行决定书送达回证及送达照片各一份，证明被告在作出行政强制执行决定前依法告知了房屋管理使用人处罚的事实、理由、依据、以及享有的陈述申辩的权利，被告依法作出行政强制执行决定书并依法送达的情况；6、函（关于请规划部门再次核实涉案违建信息），柳规函（2015）556号关于静兰村升官塘屯90号王效成房屋案件认定情况的函，证明被告根据案情变化，再次函询规划部门进行调查；7、柳城管鱼峰规划撤字（2015）第31号决定，决定书送达回证及送达照片与见证人身份证明各一份，证明被告根据案情变化撤销原处罚；8、柳州市城市管理行政执法重新现场勘验检查笔录、房屋建状的现场照片、柳州市城市管理行政执法案件重新调查笔录、涉案房屋管理使用人身份证明、社区工作人员身份证明各一份，证明原告建设房屋的事实以及所建房屋的建状；9、行政处罚意见书一份，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证；10、柳城管鱼峰规划告字（2015）第283-1号行政处罚告知书、处罚告知书送达回证及送达照片、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号行政处罚决定书、处罚决定书送达回证及送达照片各一份，证明被告在作出处罚决定前依法告知了房屋管理使用人处罚的事实、理由、依据、以及享有的陈述申辩的权利，被告依法作出行政处罚决定书并依法送达的情况。原告王效成诉称，其是柳州市城中区静兰村第六村民小组的村民，住在柳州市西江路东段南侧，2015年10月15日，被告在原告居住的房屋张贴了“关于撤销柳城管鱼峰规划告字（2015）第283号《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》等五份文书的决定”柳城管鱼峰规划撤字（2015）第31号。2015年10月16日，被告又在原告的房屋张贴“柳城管鱼峰规划告字（2015）第283-1号《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》。2015年10月21日，被告又张贴柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》。该决定书》认为原告未取得建设工程规划许可证，在柳州市静兰村升官塘屯90号原三层房屋的基础上建设第四层砖混结构房屋，并在原房屋旁建设一层砖木结构房屋四处（建设面积合计为393.15平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告认为：一、被告没有执法的主体资格，无权作出处罚决定，1、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，被告不是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，因此不具有执法的主体资格；2、《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”原告建设的房屋使用的宅基地是城中区静兰村六组的土地。建设行为发生地在城中区管辖范围，只是治安划分给鱼峰公安分局管辖，行政上与鱼峰区没有任何隶属关系，因此，被告无权对原告实施处罚。二、《处罚决定书》适用法律错误。1、被告作出的处罚决定，认为原告的393.15平方米的建设行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。原告认为，该条规定是针对城市的建筑物应当申办“建设工程规划许可证”。对农村的村民住宅建设《城乡规划法》在四十一条第三款专门作了“不得占用农用地”“由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”2、被告的处罚决定依据《城乡规划法》第六十四条，原告认为，该条规定是针对“未取得建设工程规划许可证”的建设行为，实际是对违反前面四十条的规定作出的相关规定。而原告的建设行为依法不用取得“建设工程规划许可证”，因此，原告并未违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出处罚也是错误的，是适用法律错误。三、被告擅自改变、扩大了处罚的种类，没有法律依据。
被告对原告作出“责令限期拆除”的处罚，原告认为“责令限期拆除”是强制措施行为，不是处罚，法律没有规定“责令限期拆除”是一种处罚的种类和行为。四、《行政处罚决定书》事实不清。《行政处罚决定书》查明原告的无证建筑是393.15平方米，这一点是错误的，原告的无证建筑根据柳州市国土资源局测绘得出的数据是385.98平方米。五、《行政处罚决定书》程序违法。被告作出的不管是撤销的五份文书还是后来作出的《行政处罚告知书》以及《行政处罚决定书》，被告都是采用张贴在原告房屋的墙上，并没有送达给原告，违反了关于送达的法律规定。六、被告对原告的同一建筑行为作出二次处罚违反法律规定。被告对原告的无证房屋作出的第一次处罚是2015年6月26日，虽然后来被告撤销了该处罚决定。但是，被告对原告的处罚已成事实，而且已进入强制执行阶段，在未经鱼峰区政府批准的情况下，被告无权作出《撤销强制执行决定书》的决定。由于《强制执行决定书》在法律上被告无权撤销，而强制执行决定书是基于行政处罚之后产生的法律后果，因此，被告第一次对原告的处罚也等于还没有撤销。在这种情况下，被告又在2015年10月21日作出对原告无证房屋的第二次处罚，实际上变成了对原告的同一行为的二次处罚，这是违反法律规定的。也是违反法定程序的。被告对原告的行政处罚违法、无效、依法不成立，原告被迫起诉，请法院公正判决。
原告对其诉称提供以下证据证实：
1、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号行政处罚决定书、柳城管鱼峰规划告字（2015）第283-1号各一份，证明被告违法对原告做出行政处罚的决定；2、柳城管鱼峰规划撤字（2015）第31号，证明被告撤销原处罚决定；3、柳市国土宅（2005）城中字第146号建设用地批准书一份，证明原告享有合法的房屋占地的土地使用手续。4、国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函（2000）134号），证明国务院法制办已经对责令限期拆除行为做出解释，认为责令限期拆除行为不应当理解为行政处罚行为。5、责令限期交出土地决定柳国土执交字（2015）305号一份，证明柳州市国土资源局责令原告交出房屋占地393.15平方米，承认原告的房屋为有证306.42平方米，无证385.98平方米。还证明被告对原告的房屋作出违法建筑的处罚是错误的。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局辩称，一、当事人违法建设的事实存在、证据确凿。被告于2015年5月21日对当事人王效成涉嫌违法建设的行为进行了立案调查。由于当事人拒绝配合，被告特邀请柳州市麒麟街道办凤起社区工作人员配合制作了调查笔录以及现场勘验检查笔录。经查，王效成在柳州市静兰村升官塘屯90号建设四层砖混结构房屋及一层砖木结构房屋（建设面积合计：465.65平方米）涉嫌未取得建设工程规划许可证。为查明上述房屋是否取得了《建设工程规划许可证》，被告将所有案件材料移送柳州市规划局征求处罚意见。柳州市规划局于2015年6月15日出具了“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。被告根据此意见依法向原告下发并留置送达了柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283号《行政处罚决定书》，2015年10月，因涉案案情发生变化，被告重新函询柳州市规划局，柳州市规划局复函说明王效成在柳州市静兰村6组建设三层房屋已核发建设规划许可证（面积306.42平方米）的情况，同年10月15日被告撤销了原下发柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283号《行政处罚决定书》等相关法律文书。由于当事人仍拒绝配合调查，被告特邀请柳州市麒麟街道办凤起社区工作人员配合重新对涉案范围进行调查，并制作了调查笔录以及现场勘验检查笔录。经查，王效成在柳州市静兰村升官塘屯90号原三层房屋基础上建设第四层砖混结构房屋及在原房旁建设一层砖木砖木结构房屋四处（建设面积合计：393.15平方米）涉嫌未取得建设工程规划许可证。为查明上述房屋是否取得了《建设工程规划许可证》，被告再次将所有案件材料移送柳州市规划局征求处罚意见。柳州市规划局于2015年10月16日出具了“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。由此可见，被告依法对原告的违法建筑进行处罚，是有事实依据的。二、被告的行政处罚符合法定程序。在收到柳州市规划局的处罚意见后，被告于2015年10月16日依法向原告下发并留置送达了柳城管鱼峰规划告字（2015）第283-1号《行政执法处罚告知书》，告知原告被告拟作出行政处罚的理由、依据以及其享有的陈述申辩权利。由于在限期内被告未收到原告的陈述申辩，2015年10月21日，被告依法向原告下发并留置送达了柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《行政处罚决定书》，责令原告限期自行拆除涉案违法建筑。且留置送达过程有社区工作人员一同见证，由此可见，被告在办理该案件过程中严格依照法律程序进行，并不存在违反法定程序的情况。三、原告未取得建设工程规划许可证建设房屋的行为应依法处理。当事人王效成未取得建设工程规划许可证建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，依据该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原告所建房屋经规划部门认定属于违法建筑，不受法律保护，应当依法予以查处。四、被告作为处罚主体的资格具有法律依据。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2００2）1号）文件，并根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）规定，柳州市鱼峰区城市管理行政执法局作为城区人民政府在城市管理方面行使相对集中行政处罚权的行政机关，主要职责之一是行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。且涉案房屋位于柳州市西江路东段以南的静兰村升官塘屯90号，属于鱼峰区辖区行政区划，根据上述批复及涉案房屋位置，对辖区内违反城乡规划的建设行为，柳州市鱼峰区城市管理行政执法局是实施行政处罚的执法主体。因此，被告对原告违法建设行为的查处并未超越职权。五、对原告的处罚不存在二次处罚。“一事不再罚”，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，是说对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被告作为处罚主体作出的柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283号《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》等文书后，发现案情发生变化，撤销原处罚的基础上，作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《行政处罚决定书》的处罚，不符合“当事人同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚”的标准，不存在二次处罚的情况。综上所述，被告认为，执法人员在办理此案件的过程中，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据无误，执法程序符合法律规定，具体行政行为并无不当，请求鱼峰区人民法院予以维持。经庭审质证，本院认定下列证据的真实性：原告提供的证据1-5，被告提供的证据1—10。至于上述证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合案情予以综合认定。
根据以上证据，经审理查明，原告在柳州市静兰村升官塘屯90号建设有四层砖混结构房屋，并在该房屋旁建设一层砖木结构房屋。2015年5月21日，被告对上述建筑物涉嫌违法建设的行为进行了立案调查，经调查取证后，被告将该案材料报送柳州市规划局核实，柳州市规划局于2015年6月15日出具了“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。被告根据此意见依法向原告下发并留置送达了柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283号《行政处罚决定书》，认定原告所建的四层砖混结构房屋及该房屋旁建设一层砖木结构房屋，未取得建设工程规划许可证，责令限期拆除上述建筑物。之后又相继下发并送达了《强制执行决定书》、《强制执行催告书》等。2015年9月，因原告提出其涉案房屋其中有三层为有证房屋，为此被告重新函询柳州市规划局，柳州市规划局复函说明原告在柳州市静兰村6组建设三层房屋已核发建设规划许可证（面积306.42平方米）的情况。同年10月15日，被告撤销了原下发柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283号《行政处罚决定书》等相关法律文书。经被告再次调查，原告在柳州市静兰村升官塘屯90号原三层房屋基础上建设第四层砖混结构房屋及在原房旁建设一层砖木砖木结构房屋四处（建设面积合计：393.15平方米）涉嫌未取得建设工程规划许可证。经调查取证后，被告将材料报送柳州市规划局核实，柳州市规划局于2015年10月16日出具了“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。2015年10月16日，柳州市规划局对上述涉案的建筑物出具了“未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。被告于2015年10月16日作出柳城管鱼峰规划告字（2015）第283-1号《行政处罚告知书》并送达原告，告知原告将作出处罚决定的内容、依据以及其所享有的陈述申辩权利。2015年10月21日，被告作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《行政处罚决定书》并送达原告，责令原告自行拆除涉案的违法建筑。原告不服，在法定期限内向我院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《柳州市城市管理行政执法行政处罚书》。
另查明，2015年9月18日，柳州市国土资源局作出柳国土执交字（2015）305号责令限期交出土地处理决定，认定原告在柳州市静兰村升官塘屯90号房屋的无证建筑面积为385.98平方米。原告认为被告认定其违法建设面积为393.15平方米，系将其第四层房屋上面出口的炮楼7个多平方米也作为违法建筑计算拆除，是错误的，应以柳州市国土资源局的认定为准。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。关于行政区划管辖，根据柳州市人民政府关于调整部分市辖区行政区划的通知（柳政发（2002）107号），柳州市人民政府办公室关于修订《柳州市道路公共场所管理区域划分及容貌管理标准》的通知（柳政办（2009）230号），行政区划调整后西江路东段中心线以南属鱼峰区，原告所建房屋位于柳州市鱼峰区西江路东段南侧静兰村升官塘屯，系被告职责区域范围内。因此，本案被告的行政主体合法，本院予以认定。原告关于被告主体资格的主张，无事实及法律依据，本院不予采信。被告依据其法定职权作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《行政处罚决定书》所认定的事实，有被告的调查笔录、现场勘验笔录、柳州市城市规划局行政处罚意见书及原、被告双方的陈述等证据证实，事实清楚。原告的上述房屋建设在城镇规划区内，且未办理有关报建及开工手续，至今未取得建设工程规划许可证和其他批准文件，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，原告主张被告适用法律错误及被告“责令限期拆除”是强制措施不是行政处罚等，系其对法律的误解，本院不予采信。原告认为被告对其无证房屋作出第一次处罚后虽然撤销该处罚决定，但对原告的处罚已成事实且进入强制执行阶段，在未经柳州市鱼峰区政府批准的情况下，无权作出撤销柳城管鱼峰执决字（2015）第283号《强制执行决定书》的决定，因此被告的第一次处罚也等于没有撤销，故被告又作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第283-1号《行政处罚决定书》是对原告建房行为的二次处罚等主张，无法律依据，本院不予采纳。被告在向原告送达涉案的相关文书时，因原告拒绝签收，被告采取留置送达，有送达回证及社区工作人员证实，故原告称被送达违反相关法律规定，无事实依据，本院不予认可。原告关于对违法建筑面积的主张，没有理由，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王效成的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告王效成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 李国龙
审 判 员 覃 艳
人民陪审员 洪英华
二〇一六年四月一日
书 记 员 陈 杨
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
《中华人民共和国行政强制法》
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。