鄂尔多斯市东胜区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）内0602刑初812号
公诉机关内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民检察院。
被告人温元林，男，1970年9月28日出生于内蒙古鄂尔多斯市，汉族，中共党员，大学本科文化。因涉嫌玩忽职守罪于2016年7月10日被鄂尔多斯市东胜区人民检察院刑事拘留，同年7月28日被取保候审。
辩护人朱英宗，北京融开律师事务所律师。
辩护人刘乃标，河南陈州律师事务所律师。
东胜区人民检察院以东检二诉刑诉（2016）286号起诉书指控被告人温元林犯玩忽职守罪，于2016年12月15日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案，东胜区人民检察院代理检察员郝铭远、张婧出庭支持公诉，被告人温元林及其辩护人朱英宗、刘乃标均到庭参加了诉讼。期间，东胜区人民检察院建议补充侦查两次。本案现已审理终结。
东胜区人民检察院指控，2010年，被告人温元林在任东胜区某局副局长期间，在负责发放鄂尔多斯市个体经营者创业小额担保贷款过程中，严重不负责任，未按规定履行职责，致使67人在不满足贷款条件的情况下办理了贷款，造成财政贴息损失36.38365万元。
针对上述指控，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人的供述与辩解、视听资料等证据证实。公诉机关认为被告人温元林作为国家机关工作人员，在其负责的工作中严重不负责任，未按规定履行职责，造成财政贴息36.38365万元的经济损失，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人温元林对指控的犯罪事实与罪名无异议。其提供了鄂尔多斯市东胜区某局东就服发（2009）X号关于调整各股室工作职能的通知、（2009）Y号关于调整工作人员的通知、（2009）Z号关于东胜区就业局领导分工的通知三份文件，证明其所在单位东胜区某局的组织领导构架、人员分工、各科、股室人员配置情况及工作职能。
被告人温元林的辩护人认为公诉机关指控温元林犯玩忽职守罪的证据不足，指控的罪名不能成立。发表如下意见：1、构成玩忽职守罪，必须要有一个先决性的前提要件，即必须有违反国家工作纪律和规章制度作为或不作为的玩忽职守行为。本案中，东胜区某局（2009）X号、Y号及鄂尔多斯市人民政府办公厅鄂府办发（2008）A号文件，可证明在发放小额担保贷款过程中，确实有违反鄂尔多斯市政府Z号文件中规定的发放贷款人员必须经培训但仍然批准未经培训的人员申请贷款的行为，但该行为并非是温元林以作为或不作为的形式违反规定，其当时作为东胜区某局副局长是协助局长分管培训一室、二室、三室，且培训一、二室的主任分别是张某1、聂某。2、被告人温元林对小额贷款发放工作承担的是一种政策性的领导责任。公诉机关就指控其犯玩忽职守罪主要提供了书证及证人证言，书证东胜区某局（2009）X号、Y号文件显示温元林对小额贷款的发放是一种分管责任，而证人祁某、张某1、聂某等的人证言显示温元林是该工作的直接责任人，根据证据规则，书证的证明力大于人证。3、温元林在分管办理小额贷款审查时，要区分其标准是形式审查还是实质审查。综合在案证据，小额贷款发放有两个环节，即培训和审核提交的资料。根据该工作的实际情况，辩护人认为，两个阶段应采取不同的审查标准，对于贷款人是否参加培训，温元林应承担严格的实质审查责任，在没能参加培训但又成功申请贷款的情况下，其应承担玩忽职守的责任。而对于贷款资料的审核，根据东胜区某局（2009）X号、Y号文件的规定，应该是对小额贷款负审核之责的培训一室、二室的主任直接负责，温元林作为分管领导只承担对两个培训室主任提供的资料进行形式审查。具体到本案，未培训的只有5人，温元林只对该5人没有培训而申请发放贷款负有玩忽职守的行为，对于其他变造或伪造营业执照取得贷款的不应承担责任。综上，被告人温元林虽有玩忽职守的行为，但依据在案证据尚未达到构成犯罪的标准，请法院依法对其做出无罪判决。
经审理查明，鄂尔多斯市东胜区某局（以下简称东胜区某局）隶属于鄂尔多斯市东胜区人力资源和社会保障局，是该单位的二级事业单位，工作职能中包括创业培训和小额担保贷款的审核发放、回收工作，具体由该局内设的培训一室、二室负责，2010年被告人温元林在该局任副局长时，负责分管培训一室、二室的工作。按照国家及内蒙古自治区、鄂尔多斯市相关文件的规定，凡鄂尔多斯市持《再就业优惠证》下岗人员、城镇退役军人、持当地核发失业证明的城镇失业人员、高校毕业生、城乡所有有创业意愿的人员，在创办微利项目贷款时，由鄂尔多斯市财政局实行全额贴息，鄂尔多斯市就业小额贷款担保中心对贷款对象提供担保、鄂尔多斯商业银行发放贷款，原则上每人贷款额度不高于5万元。具体流程为贷款人提出贷款申请，社区街道推荐参加创业培训，就业部门审查备案、汇总后统一推荐到就业小额贷款担保中心，担保中心审核并承诺担保，经办银行核贷并办理贷款手续。同时为完善贷款管理模式，降低贷款风险，要求借款人必须参加创业培训班取得合格证书并完成创业计划书后方可申请小额担保贷款，由就业部门负责对贷款人的创业能力、经营项目、经营场地、贷款担保、抵押能力和偿还能力等情况进行调查、审查并负责贷后跟踪服务等工作。
2010年，持有东胜区户籍并符合前述条件的贷款人向东胜区就业局提出贷款申请，并提交了贷款所需资料的复印件，在审核发放小额担保贷款工作过程中，由于急于完成上级就业部门核定的贷款任务，在时间紧、人员少、任务重的情况下，培训一、二室主任及工作人员向被告人温元林汇报并经其决定后，对部分未参加创业培训取得合格证的贷款人员审核批准同意办理了贷款，并将对全部申请贷款人的营业场所进行实地核查改为抽查的方式，致部分贷款人员借此机会，利用提供借用、变造、伪造他人的营业执照复印件的方式通过审核办理了贷款，另有部分不符合申请贷款条件的人员系被告人温元林所在单位或就业系统内部人员或其本人的亲属通过向其”打招呼”的方式审核批准办理了贷款。通过前述方式，共有62名不符合条件的人员办理了贷款，造成财政贴息损失共计33.748642万元。
另查明，被告人温元林涉嫌玩忽职守案于2016年6月15日由东胜区人民检察院反渎职侵权局受案初查，同年7月10日经该局办案人员上门传唤将其带至办案机关，同日对其立案并依法刑事拘留。案发后，被告人温元林赔偿了因其行为给国家造成的全部损失。
上述事实，有控辩双方提交的并经双方当庭质证，本院查证属实，予以采信的下列证据证实：
1、内蒙古自治区国家行政机关现有工作人员向公务员过渡审批表、干部任免审批表，证实被告人温元林系国家机关工作人员，并于2005年11月至2015年3月任东胜区某局副局长。
2、鄂尔多斯市公安局东胜区分局出具的无犯罪记录证明、户籍证明，证实被告人温元林的基本身份信息，其系成年人，符合玩忽职守罪主体构成条件，且其无犯罪前科的事实。
3、鄂尔多斯市东胜区人民检察院反渎职侵权局出具的到案经过，证实被告人温元林涉嫌玩忽职守案于2016年6月15日由该局受案初查，同年7月10日经该局办案人员上门传唤将其带至办案机关，同日对其立案采取强制措施的事实。
4、东胜市机构编制委员会东机编发（2001）第B号关于东胜市就业介绍培训中心更名的通知、鄂尔多斯市东胜区机构编制委员会东机编字（2013）C号关于鄂尔多斯市东胜区人力资源和社会保障局所属事业单位机构编制”五定”方案调整的批复、鄂尔多斯市东胜区人力资源和社会保障局出具的情况说明、鄂尔多斯市东胜区某局就服发（2009）X号、Y号、Z号文件，证实东胜区就业局前身为东胜市某培训中心，撤市建区后其名称更改为东胜区某局，后于2013年12月经东胜区机构编制委员同意调整，将该局隶属在东胜区人力资源和社会保障局的二级事业单位，具体职责和任务包括负责组织下岗失业人员、大中专技校毕业生、退伍军人、高考落榜生、农村劳动力参加就业培训基地各类培训，提高再就业能力，完成主管部门交办的其他事项。同时还证实该局领导分工、各股室工作职能及人员配置情况，其中被告人温元林在2009年后分管该局培训一室、二室、三室，培训一室、二室的工作职能中包括负责创业培训和小额担保贷款的审核发放、回收工作。
5、内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2009）D号《内蒙古自治区劳动和社会保障厅等部门关于进一步做好小额担保贷款工作几点意见的通知》、鄂尔多斯市人民政府鄂政函（2004）E号关于《鄂尔多斯市人民政府转发内蒙古自治区人民政府关于印发自治区下岗失业人员小额担保贷款实施细则的通知的通知》、鄂尔多斯市人民政府办公厅鄂府办发（2008）E号《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于加强和改进小额担保贷款工作有关事宜的通知》、鄂尔多斯市人民政府办公厅鄂府办函（2010）F号《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于进一步做好2010年度小额担保贷款工作的通知》、鄂尔多斯银行股份有限公司鄂托克西街支行出具的小额担保贷款合作协议等书证，证实为解决好在以创业带动就业工作中遇到的实际问题，根据国务院及内蒙古自治区政府下发的相关文件精神，凡是鄂尔多斯市持《再就业优惠证》下岗人员及退役军人、持当地核发失业证明的城镇失业人员、高校毕业生、城乡所有初始创业人员等在创办微利项目贷款时，由中央财政据实行全额贴息（鄂尔多斯为鄂尔多斯市财政局），由鄂尔多斯市就业小额贷款担保中心对贷款对象提供担保、鄂尔多斯商业银行发放贷款，原则上每人贷款额度不高于5万元。流程为贷款人提出贷款申请，社区街道推荐参加创业培训，就业部门审查备案、汇总后统一推荐到就业小额贷款担保中心，担保中心审核并承诺担保，经办银行核贷并办理贷款手续。同时为完善贷款管理模式，降低贷款风险，要求借款人必须参加创业培训班后取得合格证书并完成创业计划书后方可申请小额担保贷款，就业部门负责对贷款人贷前调查、资格审查和贷后跟踪服务等工作（主要审核其创业能力、经营项目、经营场地、贷款担保、抵押能力和偿还能力等情况）。
6、证人苏某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6、刘某1、白某1、巴某、徐某、赵某1、刘某2、李某1、郭某1、孟某、黄某、赵某2、任某、苏某2、武某、马某1、张某7、张某8、牛某、呼某、刘某3、刘某4、赵某3、訾某、郭某2、刘某5、刘某6、李某2、来某、杨某1、马某2、张某9、米某、郭某3、康某、吕某、边某、张某10、王某1、吴某、王某2（又名王文海）、张某11、杨某2、张某12、张某13、王某3、温某1、温某2、白某2、刘某7、靳某、张某14、陈某、王某4、高某、袁某的证言、2010年鄂尔多斯市个体经营者创业小额担保贷款申请表、审批表、营业执照、合伙协议等资料的复印件、东胜区工商局出具的个体工商户机读档案查询单及证明材料、鄂尔多斯银行股份有限公司鄂托克西街支行出具财政贴息金额明细、贷款申请表、贷款人基本情况、还款记录、东胜区就业局出具的情况说明及2010年贷款人员名单，证实张某2、张某3等62人向东胜区某局申请小额贷款时，按照贷款要求向该局提供了小额贷款申请表及申请人身份信息、营业执照、合伙协议等手续，被告人温元林在《鄂尔多斯市个体经营者创业小额担保贷款申请审批表》就业部门意见栏”经办人、负责人”处签字”同意办理、温元林”并加盖鄂尔多斯市东胜区某局公章后，均获得了5万元的免息小额贷款，财政贴息共计33.748642万元。获得财政贴息的62人未提供申贷所需证件的原件，申贷时伪造了合伙协议，并向就业主管部门提供了通过借用、变造、伪造他人正在使用或已注销的营业执照复印件，东胜区就业局的工作人员未按规定到申贷时所提供的个体工商户经营场所进行实地审查，另有部分人未按规定在申贷前参加创业培训。其中，苏某1以宋某的名义、巴某以盛某的名义、李某1以李某的名义、苏某2以苏某的名义、张某8以朱某的名义、袁某以自己和王某的名义、温某2以自己和温某1的名义通过上述手段申请了贷款；证人刘某7的证言还证实了其弟媳冯某也是采取变造他人营业执照的手段申请贷款。另，经东胜区工商局对上述人员贷款时提供的营业执照载明的个体工商户进行查询，发现涉案62人申请贷款时提供的工商营业执照信息中有31人在工商局无登记信息，有31的工商登记信息与提供的营业执照信息不符。
7、证人祁某的证言（原系东胜区某局副局长），证实2009年至2010年东胜区就业局培训一室、二室由温元林分管，培训一室主任张某1，工作人员潘某，培训二室主任聂某，工作人员李袆熙，其中的工作职能包括发放小额贷款工作。在发放贷款过程中该局未制定相关工作制度及工作职责，主要依靠市某局的业务指导完成工作，该项工作由温元林局长全权负责，未上过局务会也无需经其同意。在发放小额贷款过程中需要贷款人提供的资料有创业培训结业证、营业执照、再就业优惠证、身份证、照片等资料，由温元林领导的工作人员负责审查，温元林签字后再报其他部门签字就可以贷款，《鄂尔多斯市个体经营者创业小额担保贷款申请审批表》就业部门意见栏处只有负责人温元林签字、无具体经办人员签字的原因其不清楚，温元林也未向其汇报过。
8、证人张某1、聂某的证言（张某1原系东胜区某局培训一室主任，聂某原系东胜区某局培训二室主任），证实2009年至2010年由温元林分管培训一室、培训二室，一室主任张某1，工作人员潘某，二室主任聂某，工作人员李某，工作职能中包括创业培训和小额担保贷款的发放工作、回收工作。小额担保贷款的对象主要是具有东胜区户口的城镇失业人员、下岗人员、大学生创业人员、城镇复员军人、四零五零就业人员、失地农牧民等，贷款流程为经过创业培训取得合格证，并有经营场所取得个体工商营业执照的，经过一、二室主任及工作人员到经营场所实地考察后，通知有贷款意向的人员带着相关资料原件找温元林审核，审核通过后向一、二室领取小额担保贷款申请审批表，申贷人按表要求填写并附贷款所需的个人、担保人的相关资料等，由一、二室收集整理后交给温元林签字审批，之后即可以获得5万元的免息贷款。按照要求，申请贷款的资料应当提供原件，但大部分申请贷款人提供的是复印件，因为当时市就业局通知发放小额担保贷款的时间紧，规定完成的任务重，经温元林同意，对没有参加创业培训取得合格的人员也可以发放贷款，贷款后再补培训，并将营业场所全部实地核查改为抽查一小部分，另外存在部分不符合申请贷款的人通过给温元林打招呼后经温元林审核批准申请到贷款的情形。
9、证人潘某、李某3、邓某的证言（潘某于2010年在东胜区某局培训一室工作，李某3、邓某于2010年在东胜区某局培训二室工作），证实三人于2010年时在东胜区就业局培训一、二室工作，当时分管局领导为温元林，两室的工作职能中包括对小额担保贷款的发放工作，贷款的审核工作由温元林负责，关于小额贷款的培训、审核等问题均向其汇报，由其部署决策，但未召开专门的会议，也未制定过该项工作的流程、岗位职责分工、实施细则等。小额担保贷款的对象主要是具有东胜区户口的城镇失业人员、下岗人员、大学生创业人员、城镇复员军人、失地农牧民等有创业意向的人员，贷款流程为经过创业培训取得合格证，并有经营场所取得个体工商营业执照的人员准备好贷款资料原件后向该局提出申请，由一、二室主任及工作人员到申请人营业场所进行实地核查，经温元林审核同意后领取小额担保贷款申请表，最后将申请表及其他资料整理后提交温元林签署审批意见后，贷款申请方可通过。但是在具体工作过程中，由于当时一、二室工作人员少，市就业局规定的贷款任务重，加之当时对贷款审核工作的不规范，更注重的是贷款的回收工作，故存在采取违规抽查而非全部核查审核文件、经营场所的情形，也有未参加创业培训即申请小额贷款的情形，未被抽查的后续也不再进行核查及跟踪管理等，上述存在的问题均向温元林汇报并取得了其同意。
10、被告人温元林的供述及辩解（附同步录音录像），证实其在2010年时任东胜区某局副局长，具体分管就业培训和小额担保贷款发放和回收工作。当时其分管的培训一、二室具体负责对下岗职工、未就业毕业大学生、失业人员、未安置的转业退伍军人、残疾人、失地农民、城郊有意创业的农牧民等进行创业培训后，有贷款意愿的人提供贷款所需的身份证、户口薄、营业执照、合伙协议、创业培训合格证等原件，经过一、二室的主任及工作人对经营场所全部进行实地核查，整理贷款资料报其审核批准后，组织市就业局小额担保中心、银行、担保人到该局的服务大厅审核签字就可以获得5万元的无息贷款，政府如何支付的利息其不清楚，在该局最终同意向谁发放贷款是由其决定。发放小额担保贷款工作过程中，该局未制定相关工作制度及责任制度，每年均是按照上级业务部门下达的目标责任制、贷款额度开展工作，由于当时放贷压力大、工作人员数量不足，工作不规范、只注重贷款回收工作，对国家财政贴息认识不足以及其自身监管不到位等原因，经其决定，对未参加创业培训且无合格证的人员批准申请贷款，待发放完贷款后再进行培训，将规定的对全部申贷人营业场所进行实地核查改为抽样核查，另外对一些本单位、系统内部或其亲属打招呼的不符合贷款条件的人也由其签字审批发放了贷款。其虽然是审批小额担保贷款的负责人，但不是具体经办人员，当时由于疏忽大意以及责任设置不明确未让具体经办人签字。
公诉机关出示的2010年鄂尔多斯市个体经营者创业小额担保贷款申请表、审批表、营业执照、合伙协议等资料的复印件、鄂尔多斯银行股份有限公司鄂托克西街支行出具财政贴息金额明细、贷款申请表、贷款人基本情况、还款记录、东胜区就业局出具的情况说明及2010年贷款人员名单，证明王某、张某、高某、张某、田某等5人取得贷款并由财政局贴息2.635008万元，亦是由于温元林所分管的工作人员未按照规定履行申请贷款手续或未按规定流程进行贷前资格审查、未实地审查经营场所所致，因缺乏该5人的证言，无法证实上述5人取得贷款与某局的工作人员未按规定履行职责有因果关系，故对上述证据证明的该部分事实不予采纳。
本院认为，被告人温元林作为东胜区某局副局长，系国家机关工作人员，分管东胜地区的小额担保贷款审核发放工作，并负有审批、监督等全面责任。按照相关文件规定，对小额担保贷款的对象、贷前调查、资格审查和贷后跟踪服务等工作由就业部门负责，且贷款人需在取得创业培训合格证后，提供相应的申请贷款资料原件，并经东胜区某局工作人员到经营场所实地核查后整理相关贷款资料报被告人温元林审批，其在《鄂尔多斯市个体经营者创业小额担保贷款申请审批表》就业部门意见栏”经办人、负责人”处签字”同意办理、温元林”并加盖鄂尔多斯市东胜区某局公章后，再组织市某局小额担保中心、银行、担保人到该局的服务大厅审核签字就可以获得5万元的无息贷款。因此，整个的贷款环节的审查既有到经营场所实地核查以证实贷款人提供资料的真实性的实质审查，也有经实质审查后将贷款人的资料复印件整理交温元林本人审批的形式审查，由此也不难看出，温元林是否同意办理的审批意见是申请、发放贷款最为关键的一环。虽然审查贷款人的创业能力、经营项目、经营场地、整理贷款资料等事务性工作并非由被告人温元林具体经手，但当负责具体工作的培训一室、二室主任及工作人员向其汇报参加创业培训人员数量未达到上级主管部门规定的指标、工作人员少无法到全部贷款人经营场所实地考察等情况时，作为分管领导的温元林决定采取”先上车后补票”的方式即先通过贷款审批后补参加创业培训、将全部核查改为抽样核查的方式，致使具体经办的工作人员在工作中存在漏洞，未能对不符合条件的贷款人提供的资料作出正确审查。另，其明知一些不符合贷款条件的人系其本人、单位职工、上级主管部门的工作人员的亲属，但因人情关系其仍然审核批准，因其在履职过程中的严重不负责任，最终致62名不符合条件的人员取得贷款，财政贴息共计33.748642万元，其不正确履职的行为与给国家造成重大经济损失具有法律上的因果关系，故已构成玩忽职守罪。辩护人提出的指控被告人温元林犯玩忽职守罪证据不足、罪名不能成立，应对其做出无罪判决之辩护意见，无事实与法律依据，故不予采纳。公诉机关指控的罪名成立，但指控办理贷款的人数、造成财政贴息损失的金额有误，应予更正。被告人温元林在归案后能如实供述犯罪事实，系坦白，且自愿认罪、悔罪，对其依法从轻处罚。考虑到本案中被告人温元林的玩忽职守行为刚达追诉标准，且在审核发放小额贷款工作过程中，确实存在发放贷款时间紧、工作人员少、发放任务重等客观因素，现给国家造成的损失也由其主动赔偿，认为其犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，依法对其免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条及《最高人民检察院、最高人民法院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二项之规定，判决如下：
被告人温元林犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
审 判 长 王 晋
代理审判员 范 军
代理审判员 翟芷源
二〇一七年十月二十三日
书 记 员 郑小娟