云南省普洱市思茅区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0802行初34号
原告：陶贤,男，1972年8月15日出生，傣族，农民，现住普洱市江城哈尼族彝族自治县。
被告：江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民政府。
住所地：江城哈尼族彝族自治县国庆乡中山路*号。
法定代表人：白云华，乡长。
委托诉讼代理人：梁远林，江城哈尼族彝族自治县法律援助中心法律援助律师，代理权限为一般授权代理。
被告：江城哈尼族彝族自治县人民政府。
统一社会信用代码:1153272701522969330。
住所地：江城哈尼族彝族自治县勐烈大街**号。
法定代表人：杨绍武，县长。
委托诉讼代理人：王延锋，江城哈尼族彝族自治县人民政府法制办工作人员，代理权限为特别授权代理。
第三人：普顺平，男，1958年9月10日出生，彝族，农民，现住普洱市江城县。
第三人：普顺忠，男，1964年2月20日出生，彝族，农民，现住普洱市江城县。
原告陶贤不服被告江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民政府（以下简称乡政府）2016年6月13日作出的国政发[2016]91号《江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民政府关于普顺平户与陶贤户土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）、江城哈尼族彝族自治县人民政府（以下简称县政府）2017年11月3日作出的江政复字[2017]第2号《江城哈尼族彝族自治县人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2017年11月28日向本院提起行政诉讼，经告知修改行政起诉状后，2017年12月5日提交行政起诉状及相关材料，本院于2017年12月5日立案受理，并分别于2017年12月14日、2017年12月8日向被告乡政府、县政府送达了行政起诉状副本及应诉文书，并依法组成合议庭，于2018年1月18日公开开庭审理了本案。原告陶贤、被告乡政府的出庭负责人白云华（乡长）的委托诉讼代理人李天佑、乡政府的委托诉讼代理人梁远林、被告县政府的出庭负责人杨绍武的委托诉讼代理人苏大江、县政府的委托诉讼代理人王延锋、第三人普顺平、普顺忠均到庭参加了诉讼，本案现己审理终结。
被告乡政府于2016年6月13日作出的国政发[2016]91号《处理决定》的主要内容为：由于么等水库建设，政府相关部门需征用位于么等村博别寨“龙山路边地界”山脚的部分土地。该山脚与李江林、李某1、白某、朱文学、陶贤、阮夸芝6户的田地相毗邻，普顺平、普顺忠与陶贤对该地被征用前的使用权属发生争议，都声称对该地在被征用前有使用权，征地补偿款应由各自按份额领取。普顺平、普顺忠申请予以裁决。经征地测绘工作队组织双方到现场指认核实，普顺平户与陶贤户之间的详细争议地四至为：西以白某与陶贤田头交接处为起点，往东北方向向上直对再往右水平对至，又朝西南方往下直对陶贤与李某1田头交接处，最后往西顺陶贤田头与起点闭合，争议地测量面积为2.58亩。普顺平、普顺忠称，本户持有1983年县政府颁发的编号为4-40034《自留山使用证》，户主普顺平，山名龙山路边地界，面积6亩（老憨亩），四至界线虽然未注明，但1983年“两山一地”划分时亲自参与该地划分的人员可以证实，争议地在普顺平、普顺忠户持证的权属范围内。陶贤称：争议山地脚下的荒皮田在二、三十年前属于陶贤户，后来为便于生产生活与普学红户兑换田地使用，先前该荒皮田与普学红发生权属争议，后经依法调解于2014年10月9日自愿达成协议，与普顺平户争议的荒皮田头地主张权利由陶贤户行使。陶贤持有1983年县政府颁发的《山地使用证》作为权源依据，以证明对争议山地拥有合法使用权。乡政府根据依法确认的有效证据，认定以下法律事实：1、1983年“两山一地”划分时，争议山地已划分到普顺平户的使用权属四至范围内。2、使用田地时为便于田地生产及放牛等，可适当留出山地给田的主人管理使用属当地习惯，但在法律上不能确认其拥有合法使用权属。3、陶贤已领取相应田地征用补偿款，各自在此区域的田地已被征用，故不存在“按照当地习惯为便于田地生产及放牛等，应留出适当山地给田的主人管理使用”的问题。4、田边地头50米范围内的山地，陶贤在不持有任何合法有效权源依据（《田地使用证》、《山地使用证》等）情况下具有使用权的说法，并无法律依据，亦无法可依。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，裁决如下：该争议土地在普顺平户的持证权属范围内，被征用前的使用权归属普顺平、普顺忠。
被告县政府2017年11月3日作出的江政复字[2017]第2号《复议决定书》的主要内容为：陶贤对乡政府作出的《处理决定》不服，于2016年7月16日申请行政复议。经审理查明：陶贤对其提供的1983年县政府颁发的4-40048的《山地使用证》，记载为“大粪田”，面积1亩（老憨亩）拥有合法使用权；普顺平户持有1983年县政府颁发编号为4-40034《自留山使用证》，山名龙山路边地界，面积6亩（老憨亩）拥有合法使用权。双方持有的《山地使用证》均未注明四至界限，因此，乡政府为查明争议事实，经过实地勘查、测绘、勾图，先后多次深入争议地展开走访、调查、取证。通过1983年“两山一地”划分时亲自参与该地划分人员的证实，陶贤持有的4-40048《山地使用证》中记载的“大粪田”与相关指认四至界限不一致，陶贤主张的事宜无有效证据和法律依据支持。争议地在普顺平所持有的4-40034《山地使用证》的权属范围内，普顺平对争议地拥有合法使用权。县政府认为，陶贤申请的证人李某1、白某、朱某等与普顺平户均有利害关系，均与普顺平户对“龙山路边地界”存在权属争执（已另案处理），不宜采信。关于使用田地时为便于田地生产及放牛等，可适当留出山地给田的主人管理使用属当地习惯，并无相关法律、政策依据支持。故乡政府作出的《处理决定》，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，内容适当，决定如下：维持乡政府作出的《处理决定》。
原告陶贤诉称：乡政府作出的《处理决定》，认定普顺平户持有1983年县政府颁发的编号为4-40034《自留山使用证》，陶贤户持有的县政府颁发的编号为4-40048的《山地使用证》，乡政府、县政府认可了两证的合法性，但又认定了此争议地为普顺平户，存在前后矛盾。另分山证人李某2、刘某、普顺、普某、施某、罗某的证人证言，以上证人都与普顺平户有利害关系，均不宜采信。乡政府认定事实不清，适用法律不当，造成了处理决定错误。故提起行政诉讼，请求：1、撤销乡政府作出的国政发[2016]91号《处理决定》及县政府作出的江政复字[2017]第2号《复议决定》；2、本案诉讼费用由乡政府、县政府承担。
原告陶贤提供的证据、依据有：《山地使用权证》，证明面积为1亩的大粪田陶贤有承包权。
被告乡政府答辩称，一、乡政府作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律准确。普顺平户与陶贤户争议地点经征地测绘工作队组织双方到现场指认，明确了争议地四至界线，争议面积为2.58亩，争议面积经分山证人，以及旁边相邻户主李某2、刘某（1983年时任博别寨二组组长）、普顺（1983年时任博别寨二组副组长）、普某、施某（时任国庆公社党委书记）、罗某（1983年时任博别寨寨长）等情况说明，现场指认，其面积范围属于普顺平户《自留山使用证》以内。希望依法查明客观事实，维持乡政府作出的《处理决定》，驳回陶贤的诉讼请求。
被告县政府答辩称，陶贤起诉，认为乡政府作出的《处理决定》不符合事实，没有事实依据，未提交相关证据进行证明，根据普顺平户持有的证和相关证人的证言，证明争议地在普顺平户的《自留山使用证》范围内，但陶贤户没有有效证据证明大粪田地在争议的土地范围内，乡政府作出的决定，证据充分，适用法律正确，县政府根据行政复议法的规定，认定乡政府作出的《处理决定》合法、正确，予以维持，县政府的《复议决定》合法，请求予以维持，驳回陶贤的诉讼请求。
被告乡政府、县政府共同提交的证据、依据有：1、申请书2份，证明普顺平户要求乡政府对纠纷处理的事实；2、立案审批表1份，证明乡政府受理纠纷处理的情况；3、调查记录、调解记录18份，证明陶贤户与普顺平户纠纷事实情况；4、现场图表记录2页，证明陶贤与普顺平户争议土地情况；5、合同书2份，证明陶贤与普顺平争议土地位于普顺平户合同书范围，争议地界是龙山路边地界，陶贤的土地叫大粪田，不在合同书范围内；6、《处理决定》1份，证明乡政府处理纠纷的情况。
县政府提交的证据、依据有：一、行政复议答复书、2014年12月26日《调解记录》、《集体山林管理证》、2016年3月7日普顺平、普顺忠《申请书》、户口本、身份证复印件、《送达回证》2份、《行政复议被申请人答复通知书》、陶贤行政复议《申请书》，证明陶贤向县政府申请复议，乡政府提交了行政复议答复书及相关证据材料，陶贤对其持有的《山地使用证》中大粪田具有合法使用权，普顺平对其持有的《自留山使用证》龙山路边地界具有合法使用权。二、证据听证笔录1份，证明县政府作为复议机关对本案纠纷进行了证据听证。三、《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十二条、第二十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条，证明县政府作出行政复议适用的法律法规。
第三人普顺平、普顺忠述称，对乡政府的《处理决定》、县政府的《复议决定》无异议。普顺平、普顺忠未提交证据材料。
本院庭审前组织了各方当事人对争议土地实地勘验，制作了《勘验笔录》和现场照片。
经质证：陶贤对乡政府、县政府共同提交的证据，第一、二、三、四、五组证据无异议，第六组证据，《处理决定书》的真实性认可，但不认可处理决定内容。县政府举证的证据材料，陶贤对第一组证据认可，第二组证据，真实性认可，不认可部份参加听证人的陈述意见；第三组证据，对真实性认可，普顺忠、普顺平对乡政府、县政府举证的证据无异议。陶贤举证的一组证据，乡政府、县政府、普顺平、普顺忠对真实性认可，但不认可证明内容，认为陶贤《山地使用权证》中大粪田1亩不在龙山路边地界。本院制作的《勘验笔录》、现场照片，各方当事人均无异议。
本院对上述证据认证如下:陶贤举证的证据，各方当事人对真实性认可，本院对真实性予以采信；乡政府、县政府共同提交的证据，各方当事人对真实性认可，本院对真实性予以采信；县政府提交的证据，各方当事人对真实性认可，本院对真实性予以采信。本院制作的《勘验笔录》、现场照片，各方当事人均无异议，本院予以采信。
经审理查明，1980年12月28日，县政府（原江城哈尼族彝族自治县革命委员会）颁发给了江城县国庆乡么等村委会博别寨1-6村民小组（原江城县国庆公社么等博别寨1-6队生产队）《集体山林管理证》，记载林地为面积300亩，东至白石岩头，南至新寨河山北后头牛泥塘，西至阿别河头，北至白石岩头新山大梁子。陶贤是江城县国庆乡么等村博别寨三组（原为江城县国庆公社么等大队3队）村民，陶贤为县政府1983年颁发的编号为4-40048《山地使用证》中的使用权人（户主为陶贤母亲李玉珍，已去世），该证记载的使用山地有大粪田1亩，无四至界限。1988年陶贤户为方便管理种植，与普学红户（户主为普垮学，已去世）交换田地使用，由于么等水库建设，政府相关部门需征用田地，陶贤户与普学红户对互换田地发生纠纷，2014年10月9日经江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民调解委员会调解，双方签订《协议书》，达成如下协议：被征用的“荒皮田”、“上石头田”及周围的旱地、鱼塘、林地的土地补偿款，由陶贤户领取125000元。今后被征用土地若再次产生补偿，除0.8亩荒皮田以外，其它与普学红户无关。
普顺平、普顺忠是江城县国庆乡么等村博别寨二组（原为江城县国庆公社么等大队2队）村民，普顺平、普顺忠为县政府1983年颁发的编号4-40034《自留山使用证》中的使用权人（普顺平为户主），该证中记载的使用自留山有龙山路边地界6亩，无四至界限；由于么等水库建设，政府相关部门需征用位于么等村博别寨“龙山路边地界”山脚的部分土地。普顺平户认为（含普顺忠）其《自留山使用证》中的龙山路边地界6亩属么等水库大坝淹没片区，该地与普学红、白某六户有争执，普顺平、普顺忠于2014年11月11日提出《调解申请书》，申请乡政府对争议土地进行调解，2014年12月29日，普顺平、普顺忠向乡政府提交《申请书》，因争议地经村、乡领导多次调解未达成协议，申请裁决。乡政府2015年1月6日对普顺平户与李江林、普学红等六户之间（无陶贤户）土地权属争议予以立案。乡政府对普顺平、普顺平的委托代理人普进春（普顺平之子）、普顺忠、白某、李江林、李保平（李某1之子）、李春、阮夸芝、普学红（无陶贤户）进行调解、询问，并组织调解，并对1983年分山知情人刘某、普某、李某2、普顺（原江城县庆乡么等村委会博别寨2组副组长）、罗某、施某（原分山队的队长）进行调查询问（未附被询问人身份信息及身份证明），乡政府制作了《现场图表》（无当事人签字），以上笔录、图纸均未涉及陶贤持有的编号为4-40048《山地使用证》中记载大粪田1亩的使用权人及使用情况。2016年6月13日，乡政府作出《处理决定》，认为1983年“两山一地”划分时，争议山地已划分到普顺忠户的使用权属四至范围内，陶贤已领取普学红使用的荒皮田（陶贤户与普学红户达成协议换地）田地征用补偿款，田边地头50米范围内的山地，陶贤不持有任何合法有效权源依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定,裁决：争议土地在普顺平户的持证权属范围内，被征用前的使用权归属普顺平、普顺忠。乡政府已将《处理决定》送达普顺忠、普顺平、陶贤。
陶贤不服《处理决定》，于2016年7月16日向县政府提交《申请书》，申请行政复议，2016年8月25日乡政府组织陶贤、陶树芬（陶贤的姐姐）、普顺平、李江林、朱文学、阮夸芝、李某1、白某、证人刘某、李某2举行了证据听证，并制作了《证据听证笔录》，听证中，陶贤与普顺平、普顺忠的山地纠纷未达成协议。2017年11月3日，县政府作出《复议决定》，维持乡政府作出的《处理决定》。
陶贤于2017年11月28日提起行政诉讼，请求：1、撤销乡政府作出的国政发[2016]91号《处理决定》及县政府作出的江政复字[2017]第2号《复议决定》；2、本案诉讼费用由乡政府、县政府承担。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”根据以上法律规定，陶贤是乡政府作出的《处理决定》的行政相对人,其不服乡政府作出的《处理决定》和县政府作出的《复议决定》，有权提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国森林法》第十条规定“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”。第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”乡政府对陶贤与普顺平、普顺忠林地使用权争议有权处理，乡政府作出本次《处理决定》主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。县政府作为乡政府的上一级地方人民政府受理并作出行政复议决定，主体适格。
乡政府受理普顺平、普顺忠申请龙山路边地界林地争议裁决后，经审批进行立案，但立案审批表当事人中并无陶贤户（乡政府立案时，陶贤户已与普学红达成协议，普学红户与陶贤户换地纠纷，与普顺平、普顺忠龙山路边地界林地争议的除荒皮田以外，荒皮田附近林地权利由陶贤户主张），乡政府在对当事人、证人调查询问过程中，未对陶贤户对于争议林地意见进行调查、询问，乡政府作出的《处理决定》中，乡政府认可收到普顺平、普顺忠提交的普顺平户的编号4-40034《自留山使用证》，该证中记载的使用自留山有龙山路边地界6亩，也收到陶贤向乡政府提交的陶贤户的4-40048《山地使用证》，该证记载的使用山地有大粪田1亩，以上两份证书均为合法、有效的林地使用权属证书，但乡政府仅对普顺平、普顺忠的编号4-40034《自留山使用证》中龙山路边地界6亩的颁证过程及地点进行调查、核实，未对陶贤提交的4-40048号《山地使用证》中大粪田1亩的具体地点确认，是否属于争议地范围，进行调查核实。乡政府也未组织当事人到争议林地现场进行指认勘验，乡政府作出《处理决定》，裁决：争议土地在普顺平户的持证权属范围内，被征用前的使用权归属普顺平、普顺忠。该《处理决定》属认定事实不清，证据不足。另本案属于林地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”。《中华人民共和国森林法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法”，乡政府作出《处理决定》，适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属适用法律错误。因乡政府作出《处理决定》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。
县政府受理陶贤行政复议后，在证据听证中虽对陶贤户4-40048号《山地使用证》中大粪田1亩对证人和当事人进行调查、询问，但对陶贤户、普顺平、普顺忠争议地块的使用、权属情况亦未查明，县政府即作出《复议决定》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的”。因乡政府作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足，适用依据错误，县政府作出《复议决定》，维持乡政府作出的《处理决定》，属认定事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条、第一百零二条之规定，判决如下：
一、撤销被告江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民政府2016年6月13日作出的国政发[2016]91号《江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民政府关于普顺平户与陶贤户土地权属争议的处理决定》。
二、撤销被告江城哈尼族彝族自治县人民政府2017年11月3日作出的江政复字[2017]第2号《江城哈尼族彝族自治县人民政府行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告江城哈尼族彝族自治县国庆乡人民政府承担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于云南省普洱市中级人民法院。
审 判 长 刘晓玲
审 判 员 朱格志
人民陪审员 司 进
二〇一八年三月十六日
书 记 员 罗银云
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1）主要证据不足的；
（1）适用法律、法规错误的；
（1）违反法定程序的；
（1）超越职权的；
（1）滥用职权的；
（1）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。