天津市东丽区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）津0110行初71号
原告张富敏，女，1954年7月9日出生，汉族，住天津市东丽区。
委托代理人张富铁，男，1960年9月17日出生，汉族，住天津市东丽区。
委托代理人张卫星，天津谦厚律师事务所律师。
被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处（统一社会信用代码11120110000179119U），住所地天津市东丽区津塘公路四号桥。
法定代表人魏胤，主任。
委托代理人ＸＸ晨，泰和泰（天津）律师事务所律师。
委托代理人赵旭，泰和泰（天津）律师事务所律师。
第三人天津市东丽区新立街道四合庄村村民委员会(组织机构代码K0031082-1），住天津市东丽区新立街道四合庄村。
法定代表人张义发，村主任。
委托代理人张运桐，天津鼎名律师事务所律师。
第三人卢长喜，男，1952年1月27日出生，汉族，住天津市东丽区。
委托代理人马秀华，女，1979年6月4日出生，汉族，住天津市东丽区（第三人卢长喜之儿媳妇）。
原告张富敏与被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处（以下简称“新立街道”）、第三人卢长喜、天津市东丽区新立街道四合庄村村民委员会（以下简称“四合庄村委会”）撤销拆迁补偿协议一案，原告于2018年5月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月3日立案后，于2018年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2018年6月6日依法追加天津市东丽区新立街道四合庄村村民委员会为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月5日、2018年6月14日公开开庭进行了审理。原告委托代理人张富铁、张卫星、被告副职负责人魏俊梅及其委托代理人赵旭、第三人四合庄村委会委托代理人张运桐、第三人卢长喜委托代理人马秀华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2017年12月11日，被告新立街道（甲方）、第三人四合庄村委会（乙方）和第三人卢长喜（丙方）签订了《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586），并实际支付给第三人卢长喜拆迁补偿款和租房补贴费共计58404元。
原告张富敏诉称，原告系坐落于天津市东丽区新立街四合庄村吉庆道北6条20号房屋《集体土地建设用地使用证》上证载的土地使用者，该房屋因所有权权属争议曾被提起民事诉讼。天津市东丽区人民法院于2017年11月1日作出（2017）津0110民初8021号民事判决书（以下简称“民事一审判决”），判决涉案房屋归第三人卢长喜所有，该判决于2018年1月17日被天津市第二中级人民法院（2018）津02民终267号民事裁定书（以下简称“民事二审裁定”）予以撤销，但被告新立街道却与第三人四合庄村委会、第三人卢长喜签订《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586），将第三人卢长喜认定为该涉案房屋的所有权人，并将拆迁补偿款和租房补贴费发放给第三人卢长喜，此为对象错误，应将被诉协议予以撤销，将丙方变更为原告张富敏，并将已经发放给第三人卢长喜的拆迁补偿款和租房补贴费58404元收回，并重新支付给原告张富敏。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）中的涉案房屋的所有人为原告张富敏，原告与该协议有利害关系，有权提起诉讼；行政诉讼的被告可以为派出机关，被告新立街道为派出机关即主体适格。故请求：1.请求撤销《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）；2.请求判决被告收回以《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）为依据发放给第三人卢长喜的拆迁补偿款和租房补贴费共计58404元；3.诉讼费用由被告承担。
原告张富敏向本院提供证据如下：
1、《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）。证明被告新立街道与第三人卢长喜签订的被诉协议存在严重瑕疵，侵犯了原告的合法权益。
2、照片一张。照片中举着写有原告张富敏名字牌子的妇女，实为第三人卢长喜的委托代理人，证明第三人卢长喜以欺骗的手段向被告提供了虚假的证据。
3、《新立示范镇建设拆迁补偿安置实施办法及相关政策问答》。证明就涉案房屋的权属纠纷，原告张富敏与第三人卢长喜未协商一致，也未通过法院裁判确定涉案房屋所有权人。
4、天津市东丽区人民法院（2017）津0110民初8021号民事判决书和天津市第二中级人民法院（2018）津02民终267号民事裁定书。证明涉案房屋并未通过法院的生效裁判认定为第三人卢长喜所有。
5、《天津谦厚律师事务所律师函》。证明原告曾与被告就被诉协议进行沟通但未达成合意，被诉协议实际履行后，原告亦主张权利，但一直未得到被告的答复。
被告新立街道辩称，被告以天津市东丽区人民法院（2017）津0110民初8021号民事判决（以下简称“民事一审判决”）为依据之一，与第三人卢长喜签订了《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）。该判决作出的日期为2017年11月1日，上诉期满后，第三人卢长喜宣称该判决已经生效，在未有相反证据予以证明的情况下，理应推定该判决确实已经实际生效，在此基础上被告于2017年12月11日与第三人卢长喜签订了被诉协议，被告已经尽到了形式审查义务；原告曾发出过律师函，但并未说明相关情况，被告无法与原告取得联系进而查明涉案房屋权属情况；根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。”《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）若被撤销，第三人卢长喜依法应将其收到的全部拆迁补偿款及租房补贴费共计58404元返还给被告新立街道。
被告新立街道向本院提供证据如下：
1、《天津市人民政府关于同意中塘镇等九个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》【津政函[2010]107号】。证明被告新立街道依照该批复文件启动宅基地换房工作。
2、《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》【津丽党法[2009]24号】。证明被告新立街道依照该规定启动宅基地换房工作。
3、《新立示范镇建设拆迁补偿安置实施办法及相关政策问答》。证明被告新立街道依照该办法启动宅基地换房工作。
4、《房屋买卖协议》（原告张富敏与第三人卢长喜于1999年9月1日签订）。证明被告新立街道在签订被诉协议时，已按相关政策规定履行了形式审查义务。
5、天津市东丽区人民法院（2017）津0110民初8021号民事判决书。证明被告新立街道在签订被诉协议时，已按相关政策规定履行了形式审查义务。
第三人四合庄村委会述称，涉案房屋所占的土地属于第三人四合庄村委会，其作为被诉协议的乙方在事实上已经尽到了权利义务，请法院根据事实依法判决。
第三人四合庄村委会未向本院提供证据。
第三人卢长喜述称，原告张富敏与第三人卢长喜于1999年9月1日签订的《房屋买卖协议》是真实有效的，涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》一直由第三人卢长喜持有，故本次拆迁合法有效，故第三人卢长喜不同意原告的诉求。
第三人卢长喜未向本院提供证据。
经庭审质证，被告新立街道对原告张富敏提供的证据的质证意见为：对证据1-5真实性和合法性无异议，对关联性和证明目的均有异议，证据1无法证明被告在签订被诉协议的过程中存在过错；证据2不能反映第三人卢长喜在签订被诉协议时存在欺骗行为，反而证明了因为原告张富敏与第三人卢长喜对涉案房屋存在买卖行为，所以第三人卢长喜的家人在该房屋内长期居住；证据3只能证明确认涉案房屋权属的方式是双方协商或者法院裁决，现涉案房屋仍存在权属不清的争议；证据4民事一审判决实际证明了被告在签订被诉协议时已经履行了形式审查义务，且被告并非为涉案房屋民事诉讼的当事人，对该房屋已被上诉的事实并不知情；证据5被告仅收到过原告邮寄来的律师函，而被告无法与原告取得联系。第三人四合庄村委会对原告张富敏提供的证据的质证意见为：对证据1、3真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议；对证据2第三人四合庄村委会没见过该照片，不知情；对证据4第三人四合庄村委会并非涉案房屋民事争议的当事人，对该证据不清楚；对证据5真实性无异议，对证明目的不予表态。第三人卢长喜对原告张富敏提供的证据的质证意见为：对证据1-4真实性和合法性均无异议，证据1-3不能证明第三人卢长喜存在欺骗行为，涉案房屋买卖行为是真实的，长期居住在房屋也是属实的；证据4对民事二审裁定结果不认可，涉案房屋的买卖是事实，民事一审判决应当是有效的；对证据5无异议。
原告张富敏对被告新立街道提供的证据的质证意见为：对证据1-5真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的均有异议，证据1、2是要求以宅基地换房而不是以房屋换房，原告是该宅基地唯一的合法使用权人，被告未按照上述两份文件的基本原则进行相关工作；证据3、5被告辩称涉案房屋仍存在权属争议，证明了被告新立街道与第三人卢长喜签订的被诉协议是错误的，被告新立街道作出的行政行为违法；证据4被诉协议本身就是违法的。第三人四合庄村委会、第三人卢长喜对被告新立街道提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证意见：原告提供的证据1真实性、合法性、关联性本院予以确认，能够证明被告新立街道、第三人四合庄村委会和第三人卢长喜签订被诉协议的事实，本院予以采信；原告提供的证据2真实性本院予以确认，但仅能证明第三人卢长喜的委托代理人曾举着写有原告张富敏名字的牌子在涉案房屋内拍照，不能单独证明其证明目的；原告提供的证据3真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明被告确认房屋权属的方式和签订被诉协议的依据；原告提供的证据4真实性、合法性和关联性予以确认，能够证明涉案房屋仍处于权属不清，存有争议的状态；原告提供的证据5真实性予以确认，但不能单独证明其证明目的。被告提供的证据能够证明其与第三人卢长喜签订被诉协议时认定的事实及其依据，本院予以采信。
经审理查明，原告张富敏系坐落于天津市东丽区新立街四合庄村吉庆道北6条20号房屋《集体土地建设用地使用证》上证载的土地使用者，该房屋于1999年9月1日出卖给第三人卢长喜。2017年本案第三人卢长喜与本案原告张富敏就该房屋提起所有权确认之诉，天津市东丽区人民法院于2017年11月1日作出（2017）津0110民初8021号民事判决书，判决该房屋归本案第三人卢长喜所有。本案原告张富敏不服，提起上诉，后本案第三人卢长喜申请撤回起诉，故天津市第二中级人民法院于2018年1月17日作出（2018）津02民终267号民事裁定书，裁定撤销天津市东丽区人民法院（2017）津0110民初8021号民事判决，准许本案第三人卢长喜撤回起诉。2017年12月11日，被告新立街道（甲方）、第三人四合庄村委会（乙方）和第三人卢长喜（丙方）签订了《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）。庭审中，原告张富敏陈述，其未告知被告民事一审判决已被上诉；第三人卢长喜陈述，在对被告隐瞒民事一审判决已被上诉的情况下，与被告签订了被诉协议，被告对此亦认可。
本院认为，行政协议是行政主体实现行政管理目标的一种行政行为方式，行政主体在作出行政行为前，有义务主动地全面审查基本事实。本案中，被告新立街道明知原告张富敏与第三人卢长喜就涉案房屋所有权长期处于无法调和的纠纷中，却在签订被诉协议时仅听取第三人卢长喜单方面陈述，便认定民事一审判决已经生效，与第三人卢长喜签订被诉协议，而未向原告张富敏了解判决的情况、查明实际权利人，未尽到全面审慎的审查义务，且第三人卢长喜明知民事一审判决被上诉的事实，但隐瞒了被告新立街道并与其签订被诉协议，亦有过错，由于民事一审判决实际被撤销，被诉协议的事实基础仍处于权属不清、实际权利人不明的状态，双方系在事实不清、证据不足的基础上签订了被诉协议，故应当予以撤销。行政协议兼有行政性与合同性的双重性质，原告张富敏提起的第二项诉讼请求实为返还财产的请求，返还财产是指合同当事人在合同被确认无效或者被撤销以后，对已交付给对方的财产享有返还请求权，而已接受该财产的当事人则有返还财产的义务，因此，只有合同当事人才有权利提起返还财产的诉讼请求。本案原告张富敏并非被诉协议的当事人，无权提起返还财产的诉讼请求。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告天津市人民政府新立街道办事处、第三人天津市东丽区新立街道四合庄村村民委员会和第三人卢长喜于2017年12月11日签订的《新立新市镇民宅拆迁补偿协议书》（编号：1586）。
二、对原告张富敏提起的第二项诉讼请求驳回起诉。
案件受理费50元，由被告天津市东丽区新立街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 许作龙
人民陪审员 林泽娜
人民陪审员 林贵德
二〇一八年六月二十日
书 记 员 张君怡
本判决所依据的相关法律、法规
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违法法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
二、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；