山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行再35号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）江苏诺亚投资发展有限公司，住所地江苏省南京市秦淮区中山南路224号。
法定代表人叶世光，董事长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）山东济宁诺亚投资发展有限公司，济宁市兖州区中御桥路239号。
法定代表人叶世光，董事长。
上述二再审申请人共同委托代理人肖玮娜，北京大成（南京）律师事务所律师。
上述二再审申请人共同委托代理人姚海彬，山东文思达律师事务所律师。
被申请人�一审被告、二审被上诉人）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区行政办公中心。
法定代表人董波，区长。
原审第三人兖州怡园房地产开发有限公司，住所地济宁市兖州区北护城河路90号。
法定代表人王伟，董事长。
再审申请人江苏诺亚投资发展有限公司（以下简称江苏诺亚公司）、山东济宁诺亚投资发展有限公司（以下简称山东诺亚公司）诉被申请人济宁市兖州区人民政府（以下简称兖州区政府）、第三人兖州怡园房地产开发有限公司（以下简称怡园公司）土地行政登记一案，济宁市中级人民法院于2014年8月10日作出（2014）济行终字第364号行政判决，判决已经发生法律效力。江苏诺亚公司、山东诺亚公司不服，于2015年11月26日向本院申请再审。本院于2016年1月20日作出（2015）鲁行申字第160号行政裁定，对本案提起再�。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
兖州市人民法院审理查明，2003年9月16日，济宁市兖州区国土资源局（以下简称兖州国土局）与江苏诺亚公司签订了国有土地使用权出让合同，向江苏诺亚公司出让了“编号为兖国土挂牌200305、06、07、08”的宗地（其中07宗地含被诉成交确认书出让的土地）。土地出让合同签订后，其中九州广场北侧土地（即兖国土挂牌200305宗地）合同已履行完毕，兖州国土局给山东诺亚公司颁发了该地块的国有土地使用权证。其余三宗土地未拆迁，亦未交付。2011年9月29日，兖州国土局在中国土地市场网发布兖州市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（兖国土告字[2011]41号），公告内容“经兖州市人民政府批准，兖州市国土资源局决定以挂牌方式出让1幅地块的国有土地使用权。宗地编号：兖土201082，宗地面�11981平方米，坐落于兖州市建设路以南、预备役部队以西。挂牌开始时间均自2011年10月19日9时00分起至2011年10月28日17时00分止”。公告发布后，怡园公司参与了竞买。2011年10月28日，兖州国土局与怡园公司签订了兖土201082《拍卖成交确认书》（以下简称《成交确认书》）。2011年11月3日，兖州国土局与怡园公司签订了国有建设用地使用权出让合同。2012年2月14日，兖州区政府给怡园公司颁发了兖国用（2012）第2722号国有土地使用证。2013年12月18日，济南市仲裁委员会作出了（2012）济仲裁字第0659号裁决书，该裁决书认为江苏诺亚公司与兖州国土局签订的国有土地使用权出让合同合法有效。
另查明，白衣堂地块的涉案土地11981平方米，兖国用（2001）字第1833号国有土地使用证登记的土地使用权人是中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处。2004年4月16日，兖州国土局与中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处签订了收回土地协议。2004年7月6日，兖州区政府以兖政发土字（2004）第27号文作出了《关于收回原中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处土地使用权的批复》。
兖州市人民法院认为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，根据庭审查明的事实，江苏诺亚公司与兖州国土局于2003年9月16日签订的国有土地使用权出让合同中出让的土地，与被诉登记行为登记的土地有一定交集，兖州区政府对该地块的土地登记行为可能影响江苏诺亚公司、山东诺亚公司的财产权利，因而江苏诺亚公司、山东诺亚公司与兖州区政府对该土地登记行为存在法律上的利害关系，其具有本案原告诉讼主体资�。
围绕颁证行为的合法性问题，应从事实证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确三个方面进行审查。1.关于颁证的事实证据问题，江苏诺亚公司认为该土地已出让给江苏诺亚公司，江苏诺亚公司对涉案土地享有合法使用权。一审法院认为，涉诉土地使用权是怡园公司通过土地招拍挂程序竞得，并依法交纳了全部土地出让金，怡园公司申请土地使用权初始登记时提交了申请书、法人营业执照、组织机构代码证、成交确认书等相关材料。怡园公司提交的系列材料符合土地登记办法第二十七条的规定，能够证明其土地权属的来源合法，因此，兖州区政府的颁证行为事实证据确实充分。诺亚公司关于对涉诉土地使用权登记违法，其享有合法土地使用权的主张，因其未能提交土地使用权交付及其交纳土地出让金的有效凭证，故其主张不能成立，不予支持�2.关于颁证的程序问题。《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。……”兖州区政府受理怡园公司登记申请后，根据怡园公司提交的申请、法人证明、权属证明、完税证明等材料，进行了地基调查，对涉案土地的面积、权属、用途、界址等逐项审核，在确定四至清楚、权属无争议后，经内部审批，予以注册登记，并颁发了土地使用证书。兖州区政府的颁证程序符合《土地登记办法》的规定，颁证程序合法，法院予以确认。诺亚公司主张兖州区政府未合法解除兖州国土局与其签订的土地出让合同的情况下，重新出让该宗土地并向怡园公司颁发土地使用证的行为程序严重违法。一审法院认为，诺亚公司与兖州国土局之间的土地出让合同纠纷，与颁证程序不具有关联性，不影响兖州区政府颁证程序的合法性。3.关于颁证使用的法律问题。一审法院认为，兖州区政府为怡园公司颁发兖国用（2012）第2722号国有土地使用证的行为，符合《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》等法律法规的相关规定。兖州区政府颁发的土地证书上载明：“根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，为保护土地使用权人的合法权益，对土地使用权人申请登记的本证所列土地权利，经审查核实，准予登记，颁发此证”，上述内容虽未写明适用的具体法律条文，但涉及到物权保护，土地登记申请、审核、发证等内容。国有土地使用权证书系由国土资源行政主管部门统一监制，全国统用。因此，兖州区政府为怡园公司颁发的国有土地使用证适用法律正确。
综上所述，一审法院认为，兖州区政府为怡园公司颁发的兖国用（2012）第2722号国有土地使用证事实证据充分，程序合法，适用法律得当。江苏诺亚公司、山东诺亚公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回江苏诺亚公司、山东诺亚公司的诉讼请求。案件受理费50元，由其负担。
济宁市中级人民法院经审查，对兖州市人民法院查明的事实予以确认。
济宁市中级人民法院二审认为,案件审理重点是：1.江苏诺亚公司、山东诺亚公司与兖州区政府颁发兖国用（2012）第2722号国有土地使用证的行为是否具有有法律上的利害关系。2.涉案国有土地使用证是否应予撤销。一、关于江苏诺亚公司、山东诺亚公司与兖州区政府向怡园公司颁发兖国用（2012）第2722号国有土地使用证是否有法律上的利害关系问题。涉案土地与江苏诺亚公司和兖州国土局签订的国有土地使用权出让合同涵盖的土地范围有交集，兖州区政府将涉案土地使用权证颁发给怡园公司的行为对江苏诺亚公司、山东诺亚公司的财产权利有一定影响，故江苏诺亚公司、山东诺亚公司与兖州区政府颁发涉案国有土地使用证的行为存在法律上的利害关系，其具有本案原告诉讼主体资格。二、关于涉案的国有土地使用证应否撤销的问题。涉案土地使用权系怡园公司通过土地招拍挂程序竞得，怡园公司依法交纳了土地出让金，并按照法�规定向兖州区政府提供了申请颁证的相关材料，兖州区政府依照法律规定的程序向怡园公司颁发了涉案国有土地使用证，故怡园公司系涉案土地使用权的善意受让人，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条等法律规定，其善意取得的权益依法应受保护，江苏诺亚公司、山东诺亚公司关于撤销涉案国有土地使用权征证的请求应不予支持。且怡园公司对涉案土地已进行了开发使用，江苏诺亚公司、山东诺亚公司请求撤销被诉国有土地使用证的客观条件亦已不具备，一审判决驳回江苏诺亚公司、山东诺亚公司的诉讼请求并无不当。江苏诺亚公司、山东诺亚公司的合法权益可通过其他途径救济。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。江苏诺亚公司、山东诺亚公司的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六�一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
江苏诺亚公司、山东诺亚公司申请再审称，1.再审申请人的申请再审理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项的规定。（1）原审法院认定被申请人为第三人颁发《国有土地使用权证》的行政行为事实清楚、证据充分是完全错误的。首先，再审申请人已经按照与兖州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》约定支付了土地出让金。其次，依据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力，该涉案土地使用权已经归再审申请人所有。（2）原审法院认定被申请人向第三人颁发《国有土地使用证》行政行为程序合法且不具有关联性的基本事实，缺乏事实证明。被申请人在既未合法解除再审申请人与兖州国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，也未采取其他合法方式解决该宗土地的情况下，重新出让该争议土地，并颁发《国有土地使用证》，显属程序违法。（3）原审法院认定被申请人为第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为适用法律正确是完全错误的。2.再审申请人的申请再审理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定。（1）如撤销已无实际意义，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。被申请人在为第三人颁发《国有土地使用证》之前，再审申请人签订的《国有土地使用权出让合同》未解除，违反了《中华人民共和国合同法》的诚实信用基本原则，也违反了国务院《全面推进依法行政实施纲要》所要求的“程序正当”原则，其作出的《国有土地使用证》本应依法撤销，如撤销该使用证已无实际意义，即客观条件已不具备，且可能将会给国家、公共、他人利益造成重大损失，应根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认该行政行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，再审申请人合法权益因此受到损害的，可以依法判决承担赔偿责任。（2）原审法院根据《中华人民共和国物权法》规定，认为第三人善意取得的权益依法应受保护，该认定的基本事实和适用法律均明显错误。首先，原审法院判后答疑的解释是参照《中国行政审判案例》第三卷第111号“善意第三人取得的土地使用证不应被撤销”的案例为依据是错误的。本案前后两次土地使用权出让都是与被申请人的一级土地出让行政行为，案例中多次土地使用权转让却是法人及自然人二级土地转让的民事行为，�者并无关联性。其次，从善意取得认定上看，原审法院查明第三人怡园公司早在2003年就知道兖州国土局将诉争土地挂牌出让给再审申请人，在2002年因其与中国人民解放军济南军区房地产管理处自行协商、未经政府同意的情况下，违法签订《置换土地协议书》。2004年4月16日，兖州国土局与曲阜房管处签订了《收回土地协议书》。2004年7月6日，被申请人以兖政发土字（2004）第27号文作出了《关于收回原中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处土地使用权的批复》。至此，第三人长期与再审申请人协商共同开发诉争土地项目未果。2011年9月29日，被申请人与第三人主观恶意串通挂牌出让取得诉争土地使用，不应该适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定。综上，再审申请人认为本案一、二审判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律明显错误，根据《中华�民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项的规定，申请再审，请求依法裁定再审并支持再审申请人的再审请求。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于：一、二审判决适用法律是否正确。本案争议土地的使用权，经兖州国土局通过挂牌出让的方式，出让给江苏诺亚公司，并与其在2003年9月16日签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同已部分履行。在没有与江苏诺亚公司解除剩余合同履行内容的情况下，兖州国土局于2011年9月30日在中国土地市场网上发布兖国土告字[2011]41号国有土地使用权挂牌出让公告，以挂牌方式出让上述合同中的编号为兖国土挂牌200307的宗地（地名白衣堂）面积为11981平方米的土地使用权出让给怡园公司，兖州区政府据此为怡园公司颁发《国有土地使用证》，该行为属认定事实不清，侵犯了再审申请人的合法权益。鉴于该宗土地使用权被挂牌出让后，兖州国土局已与怡园公司签订了土地出让合同并已实际履行，撤销兖州区政府颁发土地使用证的行政行为，已无实际意义，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，应确认颁发土地使用证的行为违法。
一审法院以“被告为第三人颁发的兖国用（2012）第2722号国有土地使用证事实证据充分，程序合法，适用法律得当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据”为由，驳回再审申请人的诉讼请求，无法律依据；二审法院认为“兖州怡园房地产开发有限责任公司系涉案土地使用权的善意受让人，根据《物权法》第一百零六条等法律规定，其善意取得的权益依法应受保护，且第三人对涉案土地已进行了开发使用，上诉人请求撤销被诉国有土地使用证的客观条件亦已不具备”属适用法律不当。故原一、二审法院判决适用法律错误，应予改判。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销济宁市中级人民法院（2014）济行终字第364号行政判决；
二、撤销兖州市人民法院（2012）兖行初字第28号行政判决；
三、确认济宁市兖州区人民政府于2012年2月14日给兖州怡园房地产开发有限公司颁发兖国用（2012）第2722号国有土地使用证的行政行为违法。
原一、二审案件受理费各50元，均由济宁市兖州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 付吉昌
代理审判员 李 欣
二〇一七年三月十三日
书 记 员 徐 威