中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3052号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：张来田。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：刘明强。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：冯钧。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：王金明。共同委托代理人：逯见涛，山东鲁泉律师事务所律师。共同委托代理人：陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。再审被申请人（一审被告，二审上诉人）：山东省青州市人民政府。住所地：山东省青州市范公亭西路****号。法定代表人：鞠立强，该市人民政府市长。一审第三人：山东省青州市云门街道办事处冯徐社区居民委员会。住所地：山东省青州市云门街道办事处冯徐社区。法定代表人：潘素芹，该居民委员会主任。张来田、刘明强、冯钧、王金明（以下简称张来田等4人）因诉山东省青州市人民政府（以下简称青州市人民政府）土地征用一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1222号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。张来田等4人于2015年12月7日以青州市政府强行征用土地违法、侵犯其合法权益为由，向山东省潍坊市中级人民法院起诉，请求依法确认青州市政府征用凤凰山路以南、冯徐路以东2.98亩土地的行为违法。一审法院查明：张来田等4人系原山东省青州市昭德街道办事处冯徐村(现为冯徐社区居民委员会，以下简称冯徐社区居委会)村民，在本村均有承包地。1997年6月2O日，原青州市国土规划局（以下简称规划局）针对青州市东方食品饮料厂（以下简称东方食品厂）擅自占用原冯徐村土地进行建设的行为作出青土监罚字（97）第58号《土地违法案件性质处罚决定书》，后东方食品厂向规划局提出了关于补办土地征用手续的申请。1997年8月29日，规划局与原冯徐村委签定了《征用土地协议书》，协议书中载明：征用耕地面积为1985平方米，征地费用共计119200元。1997年10月24日，青州市政府作出青政函土字（1997）52号《关于规划局补办征用土地手续并向中国星火总公司青州轻体板联合制品总厂等六个单位出让土地使用权的批复》，载明：“经研究批准，……；规划局代表市政府征用昭德街道办事处冯徐村耕地1985平方米，并将该宗国有土地使用权出让给东方食品厂，用于建车间、办公室，使用期30年”。被征用土地范围包括了张来田等4人的承包地范围。后涉案土地被征用为国有土地并出让。另查明，诉讼中青州市政府主张涉案土地的征用款119200元已给付冯徐社区居委会，张来田等4人、冯徐社区居委会均不予认可。一审法院认为：被征用土地范围包括了张来田等4人所主张承包土地的范围，被诉征用行为对张来田等4人的权利产生了实际影响，张来田等4人与被诉征用行为具有行政法上的利害关系，依法具有本案原告诉讼主体资格。青州市政府主张该起诉已超过法定期限，但未能举证，应承担举证不能的法律后果。综合各方当事人的庭审陈述分析，张来田等4人的起诉未超过法定期限。《中华人民共和国土地管理法》（1988年）规定，征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；征用耕地时依法应当支付土地补偿费、安置补助费等费用。本案中，青州市政府就涉案土地的征用费用已支付的事实未提供证据证明，被诉征用行为的主要依据不足，依法应予撤销。但鉴于涉案土地于1997年被征用后已出让的事实，被诉征用行为虽存在违法，但尚可采取相应补救措施予以弥补。据此，一审法院于2016年5月27日作出（2015）潍行初字第111号行政判决：一、确认青州市政府于1997年征用青州市云门街道办事处冯徐社区居委会1985平方米耕地的行为违法；二、青州市政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。青州市政府不服一审判决，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决。二审法院对一审查明的事实予以确认。二审法院认为：经审查发现，一审起诉状、张来田等4人的证据1、3号（即土地承包合同四份、东方食品厂与冯徐村的租赁延期合同书），可以证实张来田等4人对于各自承包土地由原冯徐村委会统一与实际用地人东方食品厂签订土地租赁合同，上述证据3进一步证实1994年8月签订的土地租赁合同有效期约定为自1995年5月1日至2007年5月1日。张来田等4人与原冯徐村委会土地承包合同到1999年到期，上述土地租赁合同签订时涉及张来田等4人的土地承包权益且在张来田等4人的土地承包合同期内，张来田等4人应当知晓上述土地租赁合同的内容。以上事实可以认定，至2007年5月2日，因上述土地租赁合同的到期，实际用地人对于涉案土地的租赁使用也应到期。从合同角度来讲，实际用地人此时再继续使用涉案土地已经没有合同保障，张来田等4人对于涉案土地的有关权益此时应当予以主张，且其通过自己的行为完全能够知道涉案土地被征收的事实，同时本案对于土地征收行为的起诉期限开始计算。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。张来田等4人2015年提起本案诉讼已经超过上述规定的2年期限，其起诉应予驳回。行政诉讼中，法院系对行政行为合法性全面审查，其中对于起诉期限的审查不仅限于行政机关在诉讼中的主张和举证，在立案起诉阶段行政机关尚未举证前即可以根据起诉人的相关证据材料认定是否超过起诉期限并决定是否予以立案，继而在立案后也可以根据双方的主张与举证确定原告是否超过起诉期限而作出裁判。故一审法院对张来田等4人起诉期限的认定错误，本案作出实体判决属于适用法律错误，应予撤销。据此，二审法院于2016年11月24日作出（2016）鲁行终1222号行政裁定：一、撤销潍坊市中级人民法院（2015）潍行初字第111号行政判决；二、驳回张来田、刘明强、冯钧、王金明的起诉。张来田等4人不服，向本院申请再审，请求撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终1222号行政裁定，维持一审判决，确认青州市政府征收行为违法。主要事实和理由为：自己与冯徐社区居委会签订反租倒包协议将土地交其管理，冯徐社区居委会与东方食品厂签订土地租赁合同未作说明或者告知，在东方食品厂停止使用土地后，冯徐社区居委会又将土地继续租赁给冀洪祥使用，且实际支付自己土地承包费，自己有合理的理由相信涉案土地一直是正常的对外租赁，青州市政府未提供任何证据予以证明自己知道租赁合同的内容等事实，二审法院的认定是通过推论得出，缺乏证据证明，适用法律错误。本院认为：本案争议焦点是，再审申请人张来田等4人的起诉是否超过起诉期限。就诉讼期限制度之立法目的而言，是为了促使行政诉讼当事人尽快行使诉权，借以通过司法审查获得救济，维护自身合法权益；同时，有助于行政机关及时发现和纠正问题，提高行政效率，实现公共利益，保障社会公共秩序和法律关系的稳定性，使公平正义及时获得实现。对于行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情形，原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款将上述相应期限减为一年。本案中，当事人和原审法院表述的土地“征用”实质指“征收”。从二审法院针对合同签订和履行事实及其分析看，东方食品厂与原冯徐村委会之间的土地租赁合同履行期限为1995年5月1日至2007年5月1日，张来田等4人与原冯徐村委会土地承包合同于1999年到期，上述土地租赁合同签订时涉及张来田等4人土地承包权益且在张来田等4人的土地承包合同期内，张来田等4人应当知晓上述土地租赁合同的基本内容。至2007年5月2日，因上述土地租赁合同的到期，张来田等4人对于涉案土地的相关权益此时应当及时予以主张，且其通过自己的行为完全能够知道涉案土地被征收的事实，而其于2015年12月才起诉征地行为，已超出起诉期限。本院认为，二审法院的上述推断于法有据，并无不当。张来田等4人申请再审所提交的证据，不足以推翻二审法院认定事实、理由及裁判结果。据此，二审法院以起诉超期为由驳回其起诉，符合法律规定,本院予以支持。综上，张来田等4人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张来田、刘明强、冯钧、王金明的再审申请。审判长  王晓滨审判员  张 艳审判员  李纬华二〇一八年四月十六日书记员  李林涛