河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀01行终5号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）刘树藏，男，1957年9月4日出生，汉族，现住石家庄市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）吴根，男，1950年7月21日出生，汉族，现住石家庄市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）成素肖，女，1968年3月20日出生，汉族，农民，现住石家庄市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）郝春红，女，1970年5月17日出生，汉族，农民，现住石家庄市。
共同委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石家庄市国土资源局，住所地石家庄市桥西区平安南大街建胜西路18号，组织机构代码：00022479-2。
法定代表人赵路新，局长。
委托代理人李冉，女，石家庄市国土资源局工作人员。
委托代理人张萍，河北中宇律师事务所律师。
上诉人刘树藏、吴根、成素肖、郝春红等36人因石家庄市国土资源局不予受理行政复议申请一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2016）冀0104行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，原告刘树藏、吴根、成素肖、郝春红等36人均系石家庄市××区留村村民。对石家庄高新技术产业开发区（以下称高新区）国土资源局（以下称高新区国土局）对违法占地行政处罚行为，于2016年5月24日向被告石家庄市国土资源局申请行政复议，请求“确认高新区国土局对高新区留村村委会非法占用土地案免于处罚的行政行为违法，责令高新区国土局尽快落实强制执行措施，依法处罚到位，附带审查《石家庄市人民政府关于加快推进房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见》（石政发〔2015〕8号）文件的合法性，并撤销上述文件”。被告石家庄市国土资源局于2016年5月31日作出石国土资复字〔2016〕12号行政复议不予受理决定并邮寄送达原告。认定原告于2015年7月23日就知道留村旧村改造安置用地已按市政府文件免于提前开工处罚，申请人直至2016年5月24日才申请行政复议，已经超过申请期限，决定不予受理。
原审另查明，2014年12月29日，高新区国土局对河北天山睿铭房地产开发有限公司作出石高新国土资罚字〔2014〕08085号行政处罚决定；对高新区留村村委会作出石高新国土资罚字〔2014〕08087号行政处罚决定，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以非法占用土地每平方米10元的罚款。2015年7月9日，高新区国土局公布《高新区国土局国有土地划拨用地批前公示》，石市政供高字〔2015〕02、03、04、05号。原告刘树藏等人于2015年7月16日向高新区国土局提交《对贵局石市政供高字〔2015〕02、03、04、05号〈国有土地划拨用地批前公示〉涉嫌违法的情况反映》，高新区国土局于2015年7月21日作出《关于留村村民对石市政供高字〔2015〕02、03、04号〈国有土地划拨用地前公示〉情况反映的答复》，告知原告“02、03、04地块属于留村旧村改造安置用地，拟划拨给留村村委会。根据石政发〔2015〕8号文件精神对城中村和旧村改造的回迁项目，免于提前开工处罚”。原告于2015年7月23日收到该答复。原告刘树藏等人曾于2015年8月27日向被告石家庄市国土资源局申请行政复议，请求确认高新区国土局对河北天山睿铭房地产开发有限公司在高新区留村违法占用土地案免于处罚的行政行为违法，责令高新区国土局尽快落实强制执行措施，依法处罚到位，附带审查《石家庄市人民政府关于加快推进房地产开发建设违法行为专项工作的整治意见》（石政发〔2015〕8号）文件的合法性，并撤销上述文件。高新区国土局对其作出的石高新国土资罚字〔2014〕08087号行政处罚决定后，向高新区人民法院申请强制执行，高新区人民法院于2015年7月24日作出（2015）高行非执字第47号行政裁定书，裁定不准予执行。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。原告刘树藏等人于2015年7月16日向高新区国土局提交《对贵局石市政供高字〔2015〕02、03、04、05号〈国有土地划拨用地批前公示〉涉嫌违法的情况反映》，高新区国土局于2015年7月21日作出《关于留村村民对石市政供高字〔2015〕02、03、04号〈国有土地划拨用地前公示〉情况反映的答复》，告知原告“02、03、04地块属于留村旧村改造安置用地，拟划拨给留村村委会。根据石政发〔2015〕8号文件精神对城中村和旧村改造的回迁项目，免于提前开工处罚”。原告于2015年7月23日收到该答复，并且刘树藏等人于2015年8月17日对河北天山睿铭房地产开发有限公司在高新区留村违法占用土地案免于处罚的行政行为提起过行政复议，可以证实原告等人在该日即已知晓高新区国土局对留村村委会非法占用土地案件免予行政处罚的事实，原告等人应在2015年7月23日之日起60日内申请行政复议，原告等人于2016年5月24日申请行政复议，已经超过法定期限。原告等人提出在其他行政诉讼中得知行政机关作出了独立的免于行政处罚行为的主张，没有事实依据和法律依据，对其主张不予支持。被告石家庄市国土资源局经审查，根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》作出不予受理决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘树藏、吴根、成素肖、郝春红等36人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘树藏等36人负担。
刘树藏等36人上诉称，请求：1.撤销石家庄市桥西区人民法院（2016）冀0104行初106号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销被上诉人的石国土资复字[2016]12号行政复议不予受理决定，判令被上诉人对上诉人行政复议申请依法实体审理并作出复议决定；2.一、二审案件受理费由被上诉人负担。其理由是：一审判决认定事实不清。一审判决认为“原告刘树藏等人曾于2015年8月27日向被告石家庄市国土资源局提出行政复议申请，请求确认高新区国土局对河北天山睿铭房地产开发有限公司在……开发区留村违法占地案免予处罚的行政行为违法，责令……”，并据此进一步认为“可以证实原告等人在该日即已知晓高新区国土局对留村村委会非法占用土地案件免予行政处罚的事实，原告等人应在2015年7月23日之日起60日内申请行政复议”进而认定上诉人于2016年5月24日申请行政复议超过法定期限，与事实不符。本案事实是，留村村委会与河北天山睿铭房地产开发有限公司的土地违法行为是共同实施的，或者说留村村委会的案涉土地违法行为，就是通过河北天山睿铭房地产开发有限公司具体实施的。上诉人作为普通百姓，所悉知的只是某一块土地上有关的违法行为被免予行政处罚，而无法将留村村委会与河北天山睿铭房地产开发有限公司严格区分。从上诉人2015年8月27日向被上诉人提交的《行政复议申请书》的内容也可看出，上诉人的这个复议申请，针对的是高新区国土资源局发布的市政供高字〔2015〕02、03、04、05号《国有土地划拨用地批前公示》上的全部违法占地，只是上诉人认为全部违法用地都是河北天山睿铭房地产开发有限公司实施的，才在复议请求中没有列明留村村委会。由此也可以证实，上诉人在申请上述行政复议时，确实并不知道高新区国土局对留村村委会另有一个单独的免予行政处罚决定。否则，上诉人在当日不作区分而只提交一份行政复议申请根本就不符合常理。上诉人知晓高新区国土局对留村村委会的单独的免予行政处罚决定，是在2016年4月12日在裕华区人民法院另案审理过程中，因高新区国土局的答辩才得知。据此，上诉人的行政复议申请期限应当是自2016年4月12日起60日内，上诉人于2016年5月24日向被上诉人申请行政复议，并未超过法定期限。
被上诉人石家庄市国土资源局辩称，其作出的不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院予以维持。
经审理查明，原告刘树藏、吴根、成素肖、郝春红等36人均系高新区留村村民，认为高新区国土局对高新区留村村村委会全部违法占地行为存在单独免于处罚行为违法，于2016年5月24日向石家庄市国土资源局申请行政复议。请求：1.确认高新区国土局对高新区留村村委会非法占用土地案免于处罚的行政行为违法，责令高新区国土局尽快落实强制执行措施，依法处罚到位；2.附带审查《石家庄市人民政府关于加快推进房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见》（石政发〔2015〕8号）文件的合法性，并撤销上述文件。其提供的材料有：高新区国土局关于留村村民刘树藏等人举报事项的书面答、高新区国土局分别针对河北天山睿铭房地产开发有限公司、高新区留村村委会作出的石高新国土资罚字[2014]08085号、石高新国土资罚字[2014]08087行政处罚决定书及对应向高新区人民法院强制执行申请书、《高新区国土局土地划拨用地批前公示》（石市政供高字〔2015〕02、03、04、05号）、刘树藏等人给高新区国土局《对贵局石市政供高字〔2015〕02、03、04、05号〈国有土地划拨用地批前公示〉涉嫌违法情况的反映》、高新区国土局于2015年7月21日作出的《关于留村村民对石市政供高字〔2015〕02、03、04号〈国有土地划拨用地前公示〉情况反映的答复》（该答复刘树藏等人于2015年7月23日收到）、《石家庄市人民政府关于加快推进房地产开发建设违法行为专项整治工作的意见》（石政发[2015]8号）等。2016年5月31日，石家庄市国土资源局针对高新区国土局于2015年7月21日作出《关于留村村民对石市政供高字〔2015〕02、03、04号〈国有土地划拨用地前公示〉情况反映的答复》，作出石国土资复字〔2016〕12号行政复议不予受理决定并邮寄送达原告。认定原告于2015年7月23日就知道留村旧村改造安置用地已按市政府文件免于提前开工处罚，申请人直至2016年5月24日才申请行政复议，已经超过申请期限，决定不予受理。
另，刘树藏等人没有提供其所称的高新区国土局对留村村委会全部违法占地行为存在单独免于处罚的相关决定。刘树藏等人称也没见过其所称的单独免于处罚的相关决定，仅称是在石家庄市裕华区人民法院审理另案中听说的。
本院认为，申请人申请行政复议，应当针对行政机关的具体行政行为提出。本案刘树藏等人申请行政复议，从其请求和提供的材料来看，其复议请求针对的是高新区国土局对留村村委会违法占地免于处罚的行为，理由中又提到高新区国土局对留村村委会全部违法占地行为存在了一个单独免于处罚决定。但在其提交的材料中既有高新区国土局对留村村委会违法占地的行政处罚决定，也有高新区国土局给其的答复，唯独没有其所称的单独免于处罚决定，该复议请求属不明确。在复议请求不明确的情况下，复议机关应当向申请人予以释明，告知其明确复议的具体行政行为。本案石家庄市国土资源局在没有向刘树藏等人释明，刘树藏等人没有明确复议的是哪个具体行政行为的情况下就针对其中的答复作出复议决定，而刘树藏等人对此又予以否认，该复议决定属认定事实不清，主要证据不足。根据行政诉讼法第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，应予撤销。综上，一审判决认定事实不清，主要证据不足，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销石家庄市桥西区人民法院（2016）冀0104行初106号行政判决；
二、撤销石家庄市国土资源局于2016年5月31日作出的石国土资复字〔2016〕12号行政复议不予受理决定。
三、石家庄市国土资源局对刘树藏等人的行政复议申请重新作出决定。
一、二审案件受理费由被上诉人石家庄市国土资源局负担。
审判长 杨聚存
审判员 任高彬
审判员 张 力
二〇一七年一月十六日
书记员 张 妍
附原告刘树藏等36人名单：
原告：张志东，男，1976年8月13日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村永安路53号，身份证号：13012319760813691X。
原告：吴兴群，男，1959年4月2日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村荣昌大街101号，身份证号：130123195904026919。
原告：张娥，女，1949年3月18日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村古槐路13号，身份证号：130123194903186924。
原告：吴宝林，男，1942年12月24日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路通达巷15号，身份证号：130123194212246916。
原告：刘瑞珍，女，1943年9月15日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村育英西路34号，身份证号：130123194309156925。
原告：吴根，男，1950年7月21日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路正大巷14号，身份证号：130123195007216958。
原告：樊志安，男，1949年3月16日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺东路光华巷3号，身份证号：130106194903162715。
原告：刘建平，男，1964年11月5日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路63号，身份证号：130123196411056938。
原告：吴建设，男，1951年8月11日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路常新巷2号，身份证号：130123195108116913。
原告：降兵伟，男，1949年2月15日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村神路街18号，身份证号：130123194902156934。
原告：李文海，男，1970年11月4日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路51号，身份证号：130123197011046911。
原告：韩新，女，1951年9月26日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村神路街新风胡同17号，身份证号：130123195109266921。
原告：刘树文，男，1945年6月15日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路正大巷5号，身份证号：130123194506156916。
原告：成国山，男，1971年1月7日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村兴国路43号，身份证号：130123197101076911。
原告：吴树申，男，1946年2月8日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路97号，身份证号：130123194602086911。
原告：刘凤虎，男，1962年7月2日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村兴国路37号，身份证号：130123196207026918。
原告：吴树革，男，1968年9月26日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路祥和巷18号，身份证号：130123196809266919。
原告：吴树果，女，1970年9月9日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路幸福里12号，身份证号：130123197009096928。
原告：李凤波，男，1963年11月24日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路59号，身份证号：130123196311246910。
原告：吴树建，男，1967年6月6日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路永昌里2号，身份证号：130123196706066930。
原告：刘强，男，1954年8月1日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村兴国路21号，身份证号：130123195408016914。
原告：刘新志，男，1965年1月19日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路光明巷5号，身份证号：130123196501196918。
原告：吴建楼，男，1955年6月13日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路永昌里4号，身份证号：13012319550613691X。
原告：焦兵海，男，1954年11月20日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村兴国路繁荣巷17号，身份证号：130123195411206911。
原告：吴全贵，男，1943年3月22日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路20号，身份证号：130123194303226910。
原告：焦建修，男，1965年2月25日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村古槐路31号，身份证号：130123196502256919。
原告：刘印芳，男，1952年8月28日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村神路街4号，身份证号：130123195208286936。
原告：张全福，男，1946年9月24日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村双庙街13号，身份证号：130123194609246930。
原告：刘树藏，男，1957年9月4日出生，汉族，现住石家庄市裕华区郝家营9C-1-801，身份证号：130123195709046914。
原告：吴树刚，男，1963年5月27日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路吉庆巷1号，身份证号：130123196305276937。
原告：吴春革，男，1966年7月15日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村寺西路光明巷6号，身份证号：130123196607156914。
原告：吴宏君，男，1950年6月24日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村荣昌大街87号，身份证号：13012319500624691X。
原告：焦健康，男，1952年10月5日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村古槐路37号，身份证号：130123195210056910。
原告:焦建分，男，1955年11月25日出生，汉族，现住石家庄市裕华区留村荣昌大街129号，身份证号：130123195511256916。
原告：成素肖，女，1968年3月20日出生，汉族，农民，现住石家庄市裕华区赵村15栋2单元1701，身份证号：130123196803206923。
原告：郝春红，女，1970年5月17日出生，汉族，农民，现住石家庄市裕华区留村寺西路51号，身份证号：130123197005176920。