福建省福州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）闽01行初123号原告杨振仲，男，1950年7月21日出生，汉族，住福建省周宁县。原告张端赐，女，1954年1月21日出生，汉族，住福建省周宁县。原告杨明桃，女，1979年11月15日出生，汉族，住福建省周宁县。原告杨明昌，男，1990年5月14日出生，汉族，住福建省周宁县。四原告共同委托代理人陈立杰、缪欣，福建韩诚律师事务所律师。被告周宁县狮城镇人民政府，住所地福建省周宁县狮城镇桥南街86号。法定代表人郑斌，镇长。出庭负责人龚海平，副镇长。委托代理人黄明火，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。被告周宁县人民政府，住所地周宁县狮城镇南街。法定代表人黄桂诚，县长。出庭负责人李国荣，副县长。委托代理人李林锦、黄凌志，福建宽达律师事务所律师。原告杨振仲、张端赐、杨明桃、杨明昌诉被告周宁县狮城镇人民政府（以下简称狮城镇政府）、周宁县人民政府（以下简称周宁县政府）行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告杨振仲等诉称，原告杨振仲与杨振杰（别名杨孙水）系兄弟关系，原告家中四口人，胞弟杨振杰三口人，我国实行集体土地承包制后，原告及胞弟杨振杰共分得位于周宁县××××七块水田（当时原告与胞弟杨振杰尚未分户），面积约1670平米，四至为“东至祥祝、南至水坝、西至伏义、北至农茶园”。1998年10月1日，取得土地承包经营权证（证号：010001），1999年12月31日取得《耕地承包合同书》（证号：011110），以上两证均登记于胞弟杨振杰名下，另当时村委为少交公粮，两证承包土地的面积均登记为0.6亩。2009年4月，原告与胞弟杨振杰分户，双方对以上承包土地进行分配，原告一家分得其中的848.45平米承包土地。2013年，被告周宁县政府在狮城镇虎岗村建设农产品加工区，征用原告承包土地在内的150亩集体土地用于开发，经被告周宁县政府决定该建设项目的征地工作由被告狮城镇政府执行。后经狮城镇政府和狮城镇虎岗村委会核定，登记在胞弟杨振杰名下的1670平米承包土地全部被征用，胞弟杨振杰及原告依法提供土地权属依据等材料，然只有胞弟杨振杰依法领取土地赔偿金31多万元，而应属于原告被征用承包土地面积848.45平米（应获得土地赔偿金等赔偿321562.55元）的赔偿款却遭拒绝支付。原告从2014年6月开始多次口头要求被告狮城镇政府依法支付土地补偿金，但均遭其拒绝。原告于2016年4月8日以书面方式向被告狮城镇政府要求支付土地补偿金，被告拒收原告提交的申请书及证据材料；2016年4月11日，原告再次以书面形式向狮城镇政府提出申请，其再次拒收。2016年4月26日，原告向法院起诉要求被告狮城镇政府依法履行其法定职责，但其却在2016年5月3日，即在该案的诉讼过程中才向原告作出《通知书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条，“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”，法律明确禁止行政机关在诉讼过程中自行收集证据，更遑论被告在诉讼过程中另行制作新证据，故该《通知书》的作出程序违法，且所涉及的实质内容亦不符合法律规定，没有附上任何的确认案外人李金美为诉争土地权属人的书面证据材料。最后，被告狮城镇政府主观上明知且一直答复原告的是本案涉案土地权属存在争议，一直坚持让原告通过法律途径解决，但是在土地权属未确定前，其竟然在收到法院诉讼材料后，将征地款支付予李金美。另外，宁德市中级人民法院作出的（2016）闽09行终135号行政判决书业已确认涉案土地权属存在争议，而被告认为该地块权属与案外人李金美密切相关，并将征地补偿款321562.55元先行支付给李金美，明显违法，应当予以撤销。综上，狮城镇政府于2016年5月3日作出的《通知书》存在重大违法性，严重侵犯了原告等人的财产权益，依法应予撤销。因宁德市中级人民法院作出的（2016）闽09行终135号行政判决书已认定周宁县政府《会议纪要》的授权仅视为委托行为，故被告周宁县政府作为委托的行政机关，应作为本案被告。原告特提起行政诉讼，请求：确认被告狮城镇政府于2016年5月3日作出的关于“虎岗村龟山垅耕地地块”征地补偿款321562.55元的先行支付予李金美的《通知书》违法，并撤销该具体行政行为。被告狮城镇政府辩称，1.行政行为不存在。狮城镇政府没有向原告就原告主张的征收补偿作出决定。原告提交的《通知书》主体虽然为狮城镇政府，但其内容上系对原告多次信访的答复告知行为，告知原告给予了李金美的征收补偿情况、原告与李金美之间存在的权属争议建议采取法律程序而不应采取信访方式处理，并未直接对原告作出行政补偿决定命令。从《通知书》的内容上看，通知书不能也不会作为对李金美征收补偿的合法有效的执行依据，因此，通知书既不会也无法影响原告的征收补偿权益，没有为原告设定行政权利义务，属于《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。通知书不构成行政法上的行政行为，本案行政行为不存在，原告与狮城镇政府就《通知书》所形成的不是行政法律关系。2.原告主体不适格。在周宁县国土资源局依法办理周宁县狮城镇虎岗村征地补偿登记中，原告未能提交合法有效的农村土地承包经营权凭证，依法不予登记补偿。农村土地承包经营权作为物权，依照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国不动产登记条例》的规定，登记生效，私下交易不具备物权效力；依照农村土地承包经营法及农村土地流转法律规定，农村土地承包经营权不得非法流转，非法流转的无效；农村土地承包经营权涉及的耕地承包经营是以家庭户为单位确定，不属于继承法规定范围；因此，原告与其弟弟杨振杰、杨振思的土地承包经营权私下协议进行转包或流转或继承的关系，违法无效，不能对抗国家的物权登记。原告所提交的证据不足以构成原告所主张的土地承包经营权合法有效的物权凭证。原告与本案被征收土地不具有合法有效的土地承包经营关系，本案被征收土地在征收当时也不是原告在使用，因此，原告与本案被征收土地的征地补偿事宜不具有法律上的利害关系，原告主体不适格。3.原告诉请缺乏事实和法律依据。原告对本案被征土地不具有合法有效的征收补偿权利。《通知书》未就本案被征土地作出补偿决定或征收决定、处分使用权或确权，对原告权利义务不产生实际影响，不具有可撤销内容。被告周宁县政府辩称，原告的诉讼请求于法无据，应予以驳回。1.本案属重复诉讼，根据“一事不再理”原则，应予驳回。原告于2016年4月向法院提起诉讼要求判令狮城镇政府履行向原告支付土地补偿金321562.55元的义务，但已被福安市人民法院、宁德市中级人民法院驳回，原告此次提起本案之诉，最终目的也是要求周宁县政府向其支付土地补偿金321562.55元，因此本案属重复诉讼，依据“一事不再理”原则，应予以驳回起诉。2.《通知书》不是具体行政行为，不属于行政案件的受案范围。《通知书》仅仅是向原告告知“虎岗村龟山垅耕地地块”的补偿情况，对原告不产生实际的权利义务关系，不属于具体的行政行为，即不符合行政诉讼法第十二条规定的受案范围，依法也应予以驳回起诉。3.原告与涉案土地之间不存在权利义务关系，其不具备针对涉案土地提出诉讼的主体资格。该《通知书》出具前，涉案土地的权属已经确定不属于原告，《通知书》只是重复了已确定的事实，所以不涉及原告的权利义务。原告没有证据证明其享有涉案土地的使用权，原告提供的福安市人民法院（2016）闽0981行初31号、宁德市中级人民法院（2016）闽09行终135号行政判决书正好反证了该事实，同时两份判决书也载明原告所具备的主体资格仅为民事上的土地争议的主体资格，原告只有在确认涉案土地使用权属的情况下，才具有行政诉讼法上认为具体行政行为侵犯其合法权益的主体资格，其在涉案土地使用权属未经依法确认为原告享有之前，原告要求狮城镇政府撤销《通知书》属主体不适格。本院认为，本案中，原告主张登记在胞弟杨振杰名下被征用的848.45平方米承包土地系其实际承包，狮城镇政府应向其支付征地补偿款321562.55元，但原告未提供证据证明该主张。在原告无法证明其系诉争土地合法权利人的情况下，狮城镇政府以《通知书》的形式告知原告诉争土地征地补偿相关情况的行为，并未对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故本案依法应予驳回起诉。另，案涉《通知书》并非被告周宁县政府作出，原告诉请主张亦与周宁县政府无关，故周宁县政府不是本案适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告杨振仲、张端赐、杨明桃、杨明昌的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长 王小倩审 判 员 徐 晶审 判 员 郑 鋆二〇一七年九月二十日法官助理 蔡陈飞书 记 员 陈佳怡