广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）粤民再42号
一审原告、二审上诉人:汕头市澄海区国土资源局。住所地：广东省汕头市澄海区新区泰安二横路。
负责人：叶序伟，该局局长。
委托诉讼代理人：林伊鸣、李发义，广东正治律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人：汕头市龙湖区新溪镇十一合村民委员会。住所地：广东省汕头市龙湖区新溪镇十一合村。
法定代表人：谢瑞藩，该村民委员会主任。
委托诉讼代理人：陈炯生、徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。
二审上诉人汕头市澄海区国土资源局（以下简称澄海国土局）因与二审被上诉人汕头市龙湖区新溪镇十一合村民委员会（以下简称十一合村委会）建设用地使用权纠纷，广东省汕头市中级人民法院于2016年6月13日作出（2016）粤05民终470号民事判决，已经发生法律效力。本院经审查于2017年9月27日作出（2016）粤民申7767号民事裁定，再审本案。本院依法组成合议庭，开庭进行了审理。二审上诉人澄海国土局的委托诉讼代理人林伊鸣、李发义，二审被上诉人十一合村委会的委托诉讼代理人陈炯生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
澄海国土局申请再审请求判令：1、解除澄海国土局与十一合村委会签订的《预征土地协议书》；2、十一合村委会向澄海国土局返还预征土地款500万元；3、十一合村委会按返还款全额同期同类银行贷款利率向澄海国土局支付利息损失款，时间从十一合村委会收取上述款项之日起至十一合村委会将征地款返还给澄海国土局之日止；4、十一合村委会承担本案诉讼费用。主要事实和理由：（一）一、二审判决适用法律错误。本案属于民事和行政交叉的案件，在法律没有明确规定救济途径的情况下，应按照民事诉讼程序以及公平和利益平衡的法律原则审理本案关于返还预征土地款问题，消除双方长期不稳定的权利义务状态才符合法律精神。一、二审判决未支持澄海国土局不当。（二）二审判决认为澄海国土局请求解除行政合同没有法律依据不当。《预征土地协议书》已不具备继续履行的条件，应当解除。澄海国土局作为行政机关，无法通过行政诉讼主张自身的合法权益，又因为行政区划的调整，无法将十一合村委会作为行政相对人起诉。在此情况下，通过民事诉讼程序解决纠纷为唯一途径。（三）二审审理程序不当。一审判决没有依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条的规定告知澄海国土局另循其他途径解决争议，而直接驳回澄海国土局的诉讼请求，程序不当。
十一合村委会辩称：一、二审判决认定事实清楚，适用法律准确。（一）十一合村委会与澄海国土局签订《预征土地协议书》并收取款项的行为所涉及的法律关系为土地征收的行政法律关系。该预征土地行为既为行政行为，澄海国土局要求返还预征土地款则必然要通过行政法律手段解决。澄海国土局预征土地的行为并不因为其与澄海市海丽花园有限公司（后更名为汕头市海丽花园有限公司，以下均简称海丽花园公司）之间解除《澄海县出让国有土地使用权预约合同》而导致性质发生改变，该预征土地行为仍然为行政行为，澄海国土局要求返还预征土地款所引起的纠纷，仍然是因该行政行为衍生出来的权利义务关系纠纷，必然也属于行政法律关系范畴，同样不应通过民事方式解决。（二）本案的《预征土地协议书》没有必然或应当解除的条件，澄海国土局不再代表国家管理本案土地，并不等于国家不再继续征收本案土地，澄海国土局混淆了海丽花园公司的用地需求与国家征收土地行为之间的关系。澄海国土局认为《预征土地协议书》完全丧失履行基础不当。（三）本案诉讼违反了一事不再理的原则。澄海国土局在（2013）粤高法民一终字第30号案件中，提出反诉并将六份村委会、十一合村委会、西南经联社列为案件第三人，提出与本案诉求相同的“要求六份村委、十一合村委、西南经联社承担还款付息责任”的主张，本案起诉违反了民事诉讼中一事不再理的原则。
2014年9月2日，澄海国土局向一审法院起诉请求判令：1、解除案涉《预征土地协议书》；2、十一合村委会返还澄海国土局预征土地款500万元；3、十一合村委会按返还款全额同期同类银行贷款利率向澄海国土局支付利息损失款，时间从十一合村委会收取上述款项之日起至其将征地款返还澄海国土局之日止；4、十一合村委会承担本案诉讼费用。
一审法院经审理查明：1992年8月5日，澄海国土局的前身澄海县国土局与广东省信托房产开发公司汕头分公司（以下简称广信汕头分公司）签订《澄海县出让国有土地使用权预约合同》，约定澄海国土局将位于新溪镇新津河口至金狮喉排水关沿海规划区的第一、二、四片区土地约80万㎡（折合1200亩）预约出让给广信汕头分公司成片开发建设，出让地价款总额13347.54万元等。1992年8月18日至同年11月2日，澄海国土局分7次共收到广信汕头分公司预付地价款5300万元。
1993年3月6日，澄海国土局分别与十一份村委会以及西南联合社、六份村委会签订同一格式条款的《预征土地协议书》，分别约定根据新溪镇总体建设规划和广信汕头分公司的用地要求，澄海国土局需预征十一合村、西南村、六份村位于滨海北侧土地各约290552.7㎡、337894.7㎡、150813.3㎡，土地经澄海国土局征用后，所有权属于国家，使用权属于澄海国土局，合计总征地补偿费分别为十一合村2614.974万元、西南村3041.052万元、六份村1357.32万元。随后，澄海国土局将广信汕头分公司预付征地款中的2200万元汇入汕头市澄海区新溪镇财政所账户1900万元及新溪镇政府指定的新溪经发公司账户300万元，新溪镇政府从中支付给十一合村委会500万元、西南联合社600万元、六份村委会200万元作为预征土地款。
1996年3月10日，广信汕头分公司通知澄海国土局，其在《澄海县出让国有土地使用权预约合同》中所涉及的权利及义务，均转由广东国际信托投资公司汕头房地产公司（以下简称国投汕头公司）继续履约。1996年4月15日，国投汕头公司发函给澄海国土局，称该公司与景毅投资有限公司合作成立了澄海市海丽花园有限公司（后更名为汕头市海丽花园有限公司，即海丽花园公司），要求澄海国土局将该公司所预约的1200亩土地中的700亩土地转到海丽花园公司名下。1996年4月16日，国投汕头公司发函给澄海国土局，称该公司同意将已向澄海国土局缴交的5300万元预征土地款转至海丽花园公司名下，该700亩土地欠交的余款及正式用地手续亦由海丽花园公司直接向澄海国土局缴交与办理。1996年4月17日，澄海国土局函复国投汕头公司，同意原预约的1200亩土地中划出700亩作为海丽花园公司的开发用地，国投汕头公司已预付的5300万元属于海丽花园公司700亩土地应预交的土地款。
2003年，经国务院同意，汕头市行政区划进行调整，原属汕头市澄海辖区的新溪镇调整为汕头市龙湖区管辖，本案中涉及的预征土地已划属汕头市龙湖区管辖；在2003年4月7日和11日的汕头市人民政府办公室《市政府工作会议纪要》中，明确在原属澄海辖区××、外砂镇行政管理权划归龙湖区后，有关的债权债务和历史遗留问题，由龙湖区组织进行详细清理，开列清单，澄海区协助配合，共同协商，办理移交手续，协商未果的，上报汕头市人民政府或汕头市有关部门协调。
2004年7月7日，海丽花园公司向澄海国土局发出《关于请求退回预约土地款的函告》，表示愿意放弃申办用地手续，要求澄海国土局将已收取的5300万元，扣除预约定金389.3万元，余款4910.7万元退还海丽花园公司。因协商未果，各方当事人于2005年至2013年期间涉诉，海丽花园公司诉请人民法院依法审查《澄海县出让国有土地使用权预约合同》的有效性，若有效则请求判令澄海国土局返还海丽花园公司地价款5300万元及利息、汕头市国土资源局和汕头市国土资源局龙湖分局承担连带责任等；澄海国土局在该案中则反诉请求判令若《澄海县出让国有土地使用权预约合同》无效或被解除，海丽花园公司地价款中的2200万元由该案第三人新溪镇政府、新溪经发公司、西南联合社、六份村委会、十一合村委会按所取得的金额承担还款付息责任等。广东省高级人民法院（以下简称省高院）于2013年12月作出（2013）粤高法民一终字第30号《民事判决书》，认为《澄海县出让国有土地使用权预约合同》有效，海丽花园公司要求解除合同的要求应予支持，判决维持汕头中院一审关于澄海国土局返还海丽花园公司预付土地款4910.7万元及相应利息损失、驳回双方其他诉讼请求的判决；省高院终审判决并认为，该案审理的土地使用权出让预约合同关系，与澄海国土局及该案第三人新溪镇政府、新溪经发公司、西南联合社、六份村委会、十一合村委会之间因预征地协议发生的土地征收合同这一行政法律关系,在法律关系主体、性质、内容上均有不同，澄海国土局要求该案新溪镇政府等第三人按取得的征地款金额承担还款付息责任，应另循途径解决。
一审庭审期间，澄海国土局、十一份村委会均表示在上述省高院终审判决作出之后，双方之间没有新的事实发生。
一审法院认为：本案《预征土地协议书》体现的法律关系是土地征收关系，而非民事合同关系，澄海国土局的预征土地行为是行政行为而非民事合同行为；广东省高级人民法院在关于海丽花园公司与本案澄海国土局、十一合村委会纠纷的（2013）粤高法民一终字第30号《民事判决书》中也已审理认定澄海国土局、被告之间的预征地关系是行政法律关系、澄海国土局要求十一合村委会承担还款付息责任应另循途径解决。澄海国土局若对广东省高级人民法院的上述认定及处理不服，可以依法向最高人民法院寻求救济；但澄海国土局在本案客观事实与广东省高级人民法院作出上述终审判决时的客观事实完全相同、没有新的事实发生的情况下，将双方纠纷转而向基层法院重新提起民事诉讼，违反一事不再理原则。作为下级法院，应当服从上级法院正确的认定及处理意见。
土地征收是国家将集体所有的土地收归国有并给予补偿的行政行为，其本质是国家行为；本案中澄海国土局预征土地行为系代表国家行使土地管理行政职能、拟将本案土地收归国有并给予补偿的国家行为，而非澄海国土局的单位行为，澄海国土局只是国家行为的具体实施者。而国家行为的具体实施者的变更，并不意味着国家行为的改变，因此澄海国土局因行政区划调整而不再代表国家管理本案土地，并不等于国家不再继续征收本案土地，现国家还要不要继续征收本案土地，既非由澄海国土局决定，也非由审判机关来判断，应当由有权代表国家管理该片土地的行政机关依法决定；海丽花园公司不再准备受让本案土地使用权也不等于国家就不再继续征收本案土地。澄海国土局请求一审法院解除案涉《预征土地协议书》，其实是将国家与农村集体之间的征地关系，混淆为澄海国土局与农村集体之间的合同交易，国家的征地行为根本就不是人民法院民事审判所能解除的。
澄海国土局请求判令解除案涉《预征土地协议书》，理由不足；澄海国土局未能提供关于国家决定不再继续征收本案土地的证据，其请求判令十一合村委会返还预征土地款及利息，事实及法律依据不足，一审法院不予支持。十一合村委会关于《预征土地协议书》为澄海国土局作出的行政行为、双方关系为行政法律关系、行政行为不能通过民事审判予以解除的答辩意见，理由成立，一审法院予以采纳。
本案系一审法院裁定驳回澄海国土局起诉后，汕头市中级人民法院指令一审法院审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款关于“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”的规定，经一审法院审判委员会讨论决定，一审法院于2015年11月24日作出（2014）汕龙法民二初字第117号民事判决：驳回汕头市澄海区国土资源局的诉讼请求。一审案件受理费22900元，由汕头市澄海区国土资源局负担。
澄海国土局不服一审判决上诉，其上诉请求与一审诉讼请求一致。二审法院经审理查明，一审查明的事实清楚，二审法院予以确认。二审法院认为，澄海国土局与十一合村委会签订的《预征土地协议书》属行政合同，澄海国土局提起本案民事诉讼，请求判决解除双方的行政合同，没有法律依据，不予支持。在澄海国土局与十一合村委会的行政合同未依法解除之前，澄海国土局提出十一合村委会应返还其预征土地款及利息等上诉请求，缺乏事实和法律依据，予以驳回。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律和处理正确，应予维持。二审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，于2016年6月13日作出（2016）粤05民终470号民事判决：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费46900元，由汕头市澄海区国土资源局负担。
本院再审查明，二审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。再审时，双方当事人确认二审判决作出后未再发生新的事实。
本院再审认为，行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。行政合同的法律特征是：1、行政合同的双方当事人中，至少一方是行政主体。2、行政合同的目的是为了实现特定的行政管理目标或者为了维护社会公共利益。3、行政合同是双方行为，以双方意思表示一致为前提。4、行政主体对于行政合同的履行、变更或者解除享有优益权、监督权、指挥权、单方解除权。5、行政合同双方当事人因履行行政合同发生的争议受行政法调整，根据行政法有关规则，通过行政复议、行政诉讼等行政法上的途径解决。案涉《预征土地协议书》当事人一方是作为行政机关的澄海国土局，合同目的是为了实现国家土地预征收的行政管理目标，合同内容体现了澄海国土局与十一合村委会的一致意思表示。因此，案涉《预征土地协议书》体现的土地征收关系是行政合同法律关系，而非民事合同法律关系，本案应循行政途径解决。本院已生效的（2013）粤高法民一终字第30号民事判决中也已经认定案涉预征地关系是行政法律关系，澄海国土局要求十一合村委会承担还款付息责任应另循途径解决。综上，本案不属于民事案件受理的范围，一、二审法院按照民事案件受理不当，应予纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第二百零七条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销广东省汕头市龙湖区人民法院（2014）汕龙法民二初字第117号民事判决；
二、撤销广东省汕头市中级人民法院（2016）粤05民终470号民事判决；
三、驳回汕头市澄海区国土资源局的起诉。
本案一审、二审案件受理费各46900元，分别由一、二审人民法院予以清退。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘样发
审判员 张艮开
审判员 王红英
二〇一八年四月二十八日
书记员 李艳丽