江西省上饶县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣1121行初17号
原告姚国清，男，1971年7月25日生，汉族，务农，住江西省铅山县，
委托诉讼代理人郭平，江西贤和律师事务所律师。
被告铅山县城乡规划局，住所地江西省铅山县河口镇鹅湖大道88号，统一社会信用代码123609246859771395。
法定代表人余靖，系该局局长。
委托代理人诉讼王字福，江西鹅湖律师事务所律师。
委托代理人（出庭负责人）张正樑，男，1972年5月20日生，汉族，住江西省铅山县河口镇黄岗山社区菜湖路9号，身份证号码362324197********，系该局副局长，特别授权。
原告姚国清诉被告铅山县城乡规划局撤销行政处罚一案，原告姚国清于2018年1月31日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年2月2日向被告铅山县城乡规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月1日公开开庭审理了本案。原告姚国清及其委托诉讼代理人郭平、被告铅山县城乡规划局的委托诉讼代理人王字福、张正樑（出庭负责人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告铅山县城乡规划局于2018年1月8日对原告作出铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》，认定原告姚国清在铅山县河口清湖村汪家因未经审批擅自建房的行为违法，责令原告于2018年1月20日前改正上述行为，并决定对原告作出限期拆除违法建筑1,163.75平方米的行政处罚。原告不服，向本院提起诉讼。
原告姚国清诉称，上饶市铅山县城乡规划局于2018年1月8日作出了铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》，认定原告姚国清位铅山县××××11633.75平方米自建房系违法建筑，限期原告于2018年1月20日前拆除违法建筑物1,163.75平方米。原告认为其自建房并非违法建筑，该《行政处罚决定书》事实认定错误、与实际严重不符，同时被告铅山县城乡规划局作出该《行政处罚决定书》程序严重违法。综上，被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益，请求法院撤销被告作出的铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费。
原告姚国清向本院提交了下列证据：1、集体土地建设用地使用证；2、铅山县县城规划区个人建房管理工作领导小组会议纪要（2013年7月15日）中审议议题（一）中的第三项，关于县宾馆改扩建工程被征地农民建房审议，内容如下：会议对规划局汇总的24户农民建房初审结果进行了审核，考虑到清湖村近年未批农民建房，原则同意该24户建房申请（具体名单详见附表3）。附表3的第12位姚国清即本案的原告，建房性质系系新建。该会议由县政府余洪雷副县长签发给各参会单位。证明原告建房是经过规划审批的。
被告铅山县城乡规划局辩称，一、原告建房违反《江西省城乡规划条例》相关规定，没有履行前置程序，缺少必须办理的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；二、被告的行政程序合法有效。原告未办理建设工程规划许可证，属于违法建设。被告在2017年12月25日执法检查时发现了原告的房屋五层已经完工，却提供不出规划部门的审批文书，便于当日对原告作出了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告并没有要求听证，被告在履行了下发《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》后，于2018年1月8日作出了铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》，属于程序合法，实体正确。综上，被告作出决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉请，并判决其承担本案诉讼费。
被告向本院提交以下作出被诉具体行政行为的证据和依据：
一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条。证明被告的职权依据。
二、1、被告的社会统一信用代码、法定代表人的身份证明书、身份证复印件。证明被告的诉讼主体资格；2、现场检查笔录。证明被告在2017年12月25日现场检查时发现原告未经审批擅自新建住房，其提供不出规划部门出具的审批文书；3、调查询问笔录。证明2017年12月25日原告拒绝接受规划局执法大队的调查询问；4、立案报告表。证明被告在2017年12月25日对原告违法建房作出了《立案》；5、案情调查终结报告。证明被告对原告违法建房作出了案情调查完成的报告；6、《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。证明被告履行了下发《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》的法定程序；7、铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》。证明被告于2018年1月8日做出的《行政处罚决定书》属于程序合法，实体正确；8、原告房子现状的照片。证明被告事实认定清楚。
三、《江西省城乡规划条例》第五十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、五十四条，《行政处罚法》第二十三条。证明被告适用法律正确。
经庭审质证，被告对原告所举的证据质证如下：会议纪要只是初步审核了包括本案原告在内的24户农民建房的需求，通过了他们的建房申请，但是相关的手续要到相关部门去办理，根据相关法律规定还要办理规划两证才能施工。
原告对被告所举的证据质证如下：关于第一组证据，原告认为其房屋不在城市、镇规划区内，被告没有职权依据。关于第二组证据，对第1份证据没有异议；对第2份证据，现场检查笔录三性均有异议，根据行政处罚法第三十七条，行政执法人员不得少于两人并应当向当事人出示证件，在该份现场检查笔录中，对两位执法人员的身份提出异议，没有证据证明这两位有执法主体资格，在整个检查笔录中没有指出执法人员向当事人出示了相关证件，程序违法，对记录的内容真实性有异议，姚国清未经审批擅自修建住房，整个案件没有经过审批尚自修建住房，内容违法，在现场检验情况的第三项，该建筑总面积为1163.75平方，而在整个材料中没有任何依据对这个数据进行佐证；被告所谓的现场检查作为行政处罚的当事人，没有在场，对现场检验笔录不知情，不认可；对第3份证据，原告从未接受过被告及其执法人员的调查询问，也未接到过相关的通知，完全是被告证据单方制作的调查询问笔录，对三性均有异议；对第4份证据，在该立案报告表中承办案件签字和审批案件的审批人均为张正樑副局长，也就是说该案是自己立案，自己审批，对该份立案报告表的三性均有异议；对第5份证据，在行政领导审批一栏签字的是余靖局长，反而证明了立案审批表并没有经过行政领导的审批；对第6份证据，原告认为这份行政处罚事先告知书是被告自己单方制作的，被告从未向原告进行送达，原告也从来没有收到过这一份告知书，也没有被告知过陈述和申辩的权力，这不仅仅是程序违法，还严重损害了原告的陈述和申辩权。原告从来没有收到过，也没有被告知过申辩的权利，被告也没有提供任何的材料来证明保障了原告法定的申请听证权，程序违法；对于第7份证据的三性均有异议，在没有保障原告的陈述、申辩、听证的法定权力的情况下，被告作出该行政处罚决定事实依据不足，程序违法，且该处罚决定的送达程序违法了法定的送达程序；对于第8份证据关联性有异议，该份照片的拍摄人员、时间、地点均为空白，不能证明被告所有的证明对象，不予认可。
本院对原、被告质证无异议的证据予以确认。对质证有异议的证据认证如下：1、对原告所举的证据会议纪要，具备证据的客观性、合法性、关联性特征，予以采信；2、对被告所举的第一组证据属于规范性文件，原告的房屋位于河口规划区，该证据具备证据的客观性、合法性、关联性特征，予以采信；3、对于被告所举的第二组证据具备证据的客观性，但不能证明被告已经向原告送达行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书以及行政处罚决定书的事实，不具备证据的关联性特征，不予采信。
经审理查明，原告姚国清系铅山县河口清湖村村民。2013年7月15日，铅山县县城规划区个人建房管理工作领导小组会议纪要，主要内容：审议议题（一）……三、会议对规划局汇总的24户农民建房初审结果进行了审核，考虑到清湖村近年来未批农民建房，原则同意该24户建房申请(具体名单详见附件3).对于其中6名安置在马鞍山垄的农户，会议要求河口人民政府要严格按照规划要求成排安置。原告位于附表3县宾馆征地农民建房名单的第12位，建设性质为新建，层数为3层。
2017年12月25日，被告铅山县城乡规划局以姚国清未经审批擅自建设住房为案由，向被询问人本案原告姚国清作出调查询问笔录和现场检查笔录，并在调查询问笔录上注明：“当事人姚国清拒绝接受我队调查询问”，两份笔录的落款处均注明：“被询问人、被检查人拒签”。同日，被告铅山县城乡规划局作出《行政处罚事先告知书》，该告知书落款处注明：“当事人拒签”。2018年1月3日，被告铅山县城乡规划局作出《行政处罚听证告知书》，该告知书落款处注明：“当事人拒签、否要求听证”等。被告对该两份告知书的送达未提供相应送达照片和视频资料。2018年1月8日，被告铅山县城乡规划局作出铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》，认定原告姚国清在铅山县河口清湖村汪家因未经审批擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告于2018年1月20日前改正上述行为，并决定对原告作出限期拆除违法建筑1,163.75平方米的行政处罚。并将该处罚决定书送达给原告亲戚（其嫂子）。该事实有被告提交的照片为证。原告不服，向本院提起诉讼请求法院撤销被告作出的铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。据此，被告对原告是否经过审批建设住房具有管理职责，但被告应当依法履行法定职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。行政案件中关于送达的程序在《中华人民共和国行政诉讼法》没有规定时，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，行政机关送达相关文书时可以在当事人住所地以外向当事人直接送达，当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。受送达人本人不在的，交他的同住成年家属签收。被告辩称向原告送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》时，原告拒签，但未提供相应送达照片和视频资料，送达《行政处罚决定书》给原告亲属（其嫂子），非原告本人，亦非原告同住的成年家属，均应当视为未送达。该行政行为对原告依法享有的相关权利产生了实质损害。故被告铅山县城乡规划局作出的行政处罚违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告铅山县城乡规划局作出的铅规罚字［2018］第（A-002）号《行政处罚决定书》；
二、由被告铅山县城乡规划局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告铅山县城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上饶市中级人民法院。
审 判 长 万淑红
人民陪审员 廖远贵
人民陪审员 郑玉琳
二〇一八年四月三日
书 记 员 郭佳楠
提示：
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费至江西省上饶市中级人民法院，预交上诉费户名：江西省上饶市中级人民法院，开户行：上饶市农行饶东支行，账号：36×××14。
特别告知：在上诉期满七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。