山东省东营市东营区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0502行初62号
原告郭玉凯，男，1987年10月28日出生，汉族，住东营市东营区。
委托代理人李杰，山东恒岳律师事务所律师。
委托代理人黄萌，山东恒岳律师事务所律师。
被告东营市东营区交通运输监察大队。住所地：东营市东营区郝纯路***号。
负责人任修领，大队长。
委托代理人李蕊，山东康桥（东营）律师事务所律师。
委托代理人范晶，山东康桥（东营）律师事务所律师。
原告郭玉凯诉被告东营市东营区交通运输监察大队要求撤销鲁东交运（04）罚﹝2017﹞0505A01707210008号行政处罚决定一案，于2017年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。原告郭玉凯的委托代理人李杰、黄萌，被告东营市东营区交通运输监察大队（以下简称区交通监察大队）负责人任修领及委托代理人李蕊、范晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区交通监察大队于2017年7月28日作出鲁东交运（04）罚﹝2017﹞0505A01707210008号行政处罚决定，认定原告郭玉凯未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反《山东省道路运输条例》第八条第一款的规定，依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，决定给予郭玉凯罚款5000元行政处罚。
原告郭玉凯诉称，2017年7月28日，被告作出鲁东交运（04）罚﹝2017﹞0505A01707210008号行政处罚决定，以原告未经许可擅自从事出租汽车客运经营为由，依据《山东省道路运输条例》之规定，决定对原告处以5000元罚款。原告认为，被告作出的行政处罚决定存在事实认定不清、执法程序违法、法律适用错误等诸多情形，严重侵害了原告的合法权益，特诉请法院撤销被告作出的该处罚决定。
原告向本院提交山东省济南市市中区人民法院（2015）市行初字第29号行政判决书、山东省济南市中级人民法院（2017）鲁01行终103号行政判决书各一份。证明“网约车”实际上是共享经济产物，有利于城市发展，也缓解交通拥堵，以上判决均对“网约车”经营行为作出了认可。
被告区交通监察大队辩称：一、查处案涉违法行为属区交通监察大队的职责范围。根据《山东省道路运输条例》第六条第一款、《关于为区交通运输局所属部分事业单位设立内部机构的通知》（东区编办发﹝2015﹞23号）规定，区交通监察大队具有实施道路运输管理、查处未经许可擅自从事出租汽车客运经营行为等行政职责。因此，对于原告未经许可擅自从事出租汽车客运经营进行查处，属于区交通监察大队的职责范围。二、区交通监察大队作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据《山东省道路运输条例》第八条规定，从事道路运输经营的，必须依法取得相应的经营许可；从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证。原告未获得许可，未取得案涉车辆的《道路运输证》，擅自从事出租汽车客运经营，以上事实有现场笔录、原告及乘客的询问笔录、录音录像资料、“滴滴打车”软件的收费截屏等证据予以证实，违法事实清楚，证据确实充分。三、区交通监察大队作出的行政处罚决定程序合法。区交通监察大队接到举报后，执法人员现场出示了执法证件，对违法人员及车辆进行了查处，依法予以立案、调查、进行了重大案件的集体讨论、告知当事人违法事实、法律依据、拟作出的行政处罚及当事人享有的陈述、申辩、听证权利，听取了当事人的陈述、申辩，后依法作出行政处罚决定并送达当事人，行政处罚程序合法。四、区交通监察大队作出的行政处罚决定适用法律正确。原告擅自从事出租车客运经营行为违反了《山东省道路运输条例》第八条第一款的规定，对其按照《山东省道路运输条例》第六十九条第二款规定作出行政处罚，适用法律正确。综上，区交通监察大队具有本案的执法权，作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：1.《山东省道路运输条例》第六条、第六十九条；2.《关于为区交通运输局所属部分事业单位设立内部机构的通知》（东区编办发﹝2015﹞23号）一份；3.现场笔录一份；4.原告询问笔录、乘客询问笔录各一份；5.原告陈述申辩书一份；6.网络支付平台手机截屏图片六张；7.视频资料一份；8.立案审批表一份；9.案件处理意见书一份；10.重大案件集体讨论记录一份；11.违法行为通知书及送达回证各一份；12.陈述申辩书（同5号证据）一份；13.行政处罚决定书及送达回证各一份；14.责令改正通知书一份；15.处罚结案报告一份；16.山东省非税收入通用票据一份；17.原告身份证、机动车驾驶证、机动车行驶证、乘客身份证复印件各一份；18.法律依据：《山东省道路运输条例》第八条第一款、第六十九条第二款。以上证据、依据证明：一、被告具有对本案违法行为予以查处的职权。二、原告未取得《道路运输证》擅自从事出租车客运经营，违反了《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定，被告对其进行行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：1号、2号证据被告所引用的法律是山东省地方性法规，没有相关上位法作为支撑，属适用法律错误，应适用“网约车”相关管理办法。根据《山东省道路运输条例》第六十四条、第六十九条第二款规定，被告不具有行政处罚权。对3号证据真实性不予认可，该现场笔录系伪造。对4号证据中原告的询问笔录真实性不予认可。被告提供的视频资料显示，原告就在现场，但被告未在现场对原告进行询问，而是时隔一周后询问；对4号证据中乘客询问笔录真实性不予认可，该证据不具有证明效力，被告存在钓鱼执法行为。被告提交的原告询问笔录、现场笔录制作时间与视频资料显示的现场执法时间相互矛盾。5号证据，该陈述申辩书并非原告的真实意思表示，是被告通过事先制作好统一格式的陈述申辩书，要求原告签字放弃权利，进而直接作出行政处罚决定，是以看似合法的形式达到其剥夺原告陈述申辩及听证的权利，属程序违法。对6号证据中没有签名按印的三张图片真实性不予认可，该图片无法证明来源，不具有证明力。乘客实际支付乘车费价款与原告在网络平台上显示的收益不符，原告也未实际领取。7号视频中原告的车辆被众多出租车围堵，执法人员执法时没有出示执法证件，应视为被告执法人员没有执法资格。对8-18号证据法律依据的质证意见如下：⑴被告作出行政处罚时进行的重大案件集体讨论时间非工作时间，且与违法行为通知书、陈述申辩告知等程序在同一天进行，程序不合法。⑵汇报人刘其发，也是执法人员参与了此次讨论的相关表决，不符合法律规定，被告程序违法。
被告对原告提交的证据质证意见如下，我国不是判例法国家，该两份判决书不能作为本案的有效证据使用；判决对未经许可擅自从事出租汽车客运经营的行为进行了违法确认。
本院对上述证据认证如下：被告提交的1号、2号证据是现行有效的地方性法规和规范性文件，能够证明被告具有查处案涉违法从事出租汽车客运经营行为的职权，为有效证据。3号、5号证据均有原告签字确认，为有效证据。4号证据中原告的询问笔录虽系2017年7月28日调取，但该笔录内容与其他证据能够相互印证，并经原告签字确认，为有效证据；4号证据中乘客陈富海的询问笔录与本案具有关联性，为有效证据。6号证据中原告的网络支付平台手机截屏图片已经原告签字确认，与其他证据能够相互印证，证实原告通过滴滴打车平台收取乘客陈富海本次乘车费人民币6.4元的事实。7号证据系被告现场录制，为有效证据。8-9号证据为有效证据。10号证据能够证明被告对案涉行政处罚进行了集体讨论，且程序合法。11-17号证据为有效证据，法律依据适用于本案。
原告提交的证据与本案不具关联性，不作为本案证据使用。
经审理查明，2017年7月21日，被告区交通监察大队接到东营市交通运输监察支队的指令，在东营市西四路胜利石油管理局物资供应处附近对原告郭玉凯驾驶的鲁Ｅ-×××××别克牌小型轿车进行道路运输检查，发现该车通过滴滴打车平台约车，从东营长途汽车西站搭乘二名乘客到东营长途汽车总站，途经东营市西四路胜利石油管理局物资供应处时乘客要求下车，原告通过滴滴打车平台收取乘客乘车费6.4元。郭玉凯不能提供该车的《道路运输证》及相关有效证明，区交通监察大队以郭玉凯涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营立案调查，并于2017年7月28日向郭玉凯送达了违法行为通知书，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有陈述申辩及要求听证的权利。郭玉凯在陈述申辩书上签字，表示放弃陈述申辩和要求听证的权利。2017年7月28日，被告作出鲁东交运（04）罚﹝2017﹞0505A01707210008号行政处罚决定并送达郭玉凯，以未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了《山东省道路运输条例》第八条第一款的规定，依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定决定给予原告郭玉凯罚款人民币5000元行政处罚。原告不服该处罚决定，诉来本院，要求予以撤销。
本院认为，本案的争议焦点为:一、被告是否具有作出案涉行政处罚决定的执法主体资格。二、原告郭玉凯的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营。三、被诉行政处罚决定适用法律是否正确、程序是否合法。
一、关于被告是否具有作出案涉行政处罚决定执法主体资格问题。
《山东省道路运输条例》第六条规定“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”第六十九条第二款规定：“违反本条例规定，未经许可擅自从事机动车综合性能检测、出租汽车客运经营的，由县级以上道路运输管理机关或者交通运输监察机构责令停止违法行为，处五千元以上三万元以下罚款”。据此，被告区交通监察大队负有对案涉违法道路运输行为予以查处的职权与职责，具有本案的执法主体资格。
二、关于原告郭玉凯的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营问题。
网络预约出租车（以下简称网约车）是一种新的服务业态，是传统的出租汽车行业与“互联网+”相融合的新的商业模式，它有助于缓解客运服务的供需矛盾，满足公众多样化出行需求。为促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网约车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益，交通运输部、工信部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》明确了网约车的发展定位，确定有序发展网约车。因此，对网约车既要支持、鼓励和引导，同时也需要进行有效的监管，它既关系到公众的生命财产安全，也关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当使其在法律、法规的框架内依法、有序进行。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条规定“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》”。《山东省道路运输条例》第八条规定“从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可证，并办理工商登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证”。无论是《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，还是《山东省道路运输条例》，均规定从事出租汽车客运经营都应当取得相应经营许可。
本案中，原告郭玉凯在与乘客通过网络约车软件“滴滴打车”取得联系后，用未取得营运证的车辆将乘客从东营长途汽车西站送至东营市西四路胜利石油管理局物资供应处
，并按约定通过网约车平台结算费用。郭玉凯的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。
三、关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确、程序是否合法问题。
关于本案法律适用问题。根据《山东省道路运输条例》第二条规定“在本省行政区域内从事道路运输经营、道路运输相关业务和道路运输管理活动，适用本条例。本条例所称道路运输经营包括道路班车客运、包车客运、旅游客运、城市公共交通客运、出租汽车客运等客运经营（以下简称客运经营）…”。网约车经营属于预约出租汽车营运，是出租汽车客运经营的新业态，因此亦应遵守出租汽车客运经营的相关规定。该条例第六十九条第二款规定：“违反本条例规定，未经许可擅自从事机动车综合性能检测、出租汽车客运经营的，由县级以上道路运输管理机关或者交通运输监察机构责令停止违法行为，处五千元以上三万元以下罚款”。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任:(一)未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的…”二者均规定从事出租汽车客运经营都应当取得相应经营许可，并不存在冲突。本案原告使用未取得营运证的车辆，在未取得营运许可的网络平台上揽客，其行为同时违反了上述两个规定，有权执法主体可以根据具体情况裁量选择适用处罚的依据。虑及网约车这种共享经济新业态的成长性，以及原告运营行为的违法程度，被告根据网约车的特点以及本案的具体情况选择适用《山东省道路运输条例》第六十九条第二款规定按照最低数额5000元对原告进行处罚，裁量得当。综上，被告适用《山东省道路运输条例》作出案涉行政处罚并无不当。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法问题。被告经调查、取证及集体讨论决定，作出行政处罚前对原告告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有的陈述申辩和听证权利，在法定期限内作出行政处罚决定，并予以送达，程序符合法律规定。原告关于被告存在钓鱼执法的主张无证据支持，本院不予支持。原告关于被告执法人员未出示执法证件，应视为被告执法人员没有执法资格的主张，经本院核实，案涉执法人员具有执法资格。原告关于通过让原告在事先制作好统一格式的陈述申辩书上签字，实际剥夺了原告的陈述申辩权利的主张，因原告已签收了违法行为通知书，并在陈述申辩书上签字确认，本院亦不予支持。原告关于被告的重大案件集体讨论、违法行为通知、陈述申辩告知等程序均在同一天作出，程序违法的主张，被告在原告表示放弃陈述申辩和申请听证权利的情况下作出上述行政程序，并无不当。
综上，被告作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郭玉凯的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郭玉凯负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审 判 长 王桂丽
审 判 员 任少华
人民陪审员 宋玉水
二〇一七年十二月十六日
书 记 员 刘 瑞