海南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）琼行赔终15号
海南省高级人民法院
行政赔偿判决书
（2017）琼行赔终15号
上诉人（原审原告）李春吉，男，1972年4月19日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
委托代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江黎族自治县石碌镇昌江大道58号。
法定代表人林安，县长。
委托代理人陶英秀，昌江县林业局科员。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县国土资源局，住所地昌江黎族自治县石碌镇人民北路。
法定代表人李锋，局长。
委托代理人柯令云，昌江县国土资源局监察大队监察员。
以上两位被上诉人的共同委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县林业局，住所地昌江黎族自治县石碌镇东风路。
法定代表人关瑜，局长。
委托代理人黄恒森，昌江县石碌法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县海尾镇人民政府，住所地昌江黎族自治县海尾镇。
法定代表人钟飞，镇长。
委托代理人周昌盛，昌江县海尾镇政府工作人员。
上诉人李春吉因其诉被上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）、昌江黎族自治县国土资源局（以下简称昌江县国土局）、昌江黎族自治县林业局（以下简称昌江县林业局）、昌江黎族自治县海尾镇人民政府（以下简称海尾镇政府）行政赔偿案不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行赔初35号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月9日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李春吉及其委托代理人梁如秀，被上诉人昌江县政府的委托代理人陶英秀，被上诉人昌江县国土局的委托代理人柯令云，以上二被上诉人的共同委托代理人陈家圣，被上诉人昌江县林业局的委托代理人黄恒森，被上诉人海尾镇政府的委托代理人周昌盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，涉案的水产养殖场位于海尾镇新港村海滨西南面。该养殖场用地属于农用地，昌江黎族自治县土地利用总体规划用途为林地。李春吉在未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续的情况下，分别于2014年4月和2015年3月间在位于海尾镇新港居委会办公楼西北面（海尾镇新港村西南面）擅自改变林地用途建涉案水产养殖场。经昌江县林业局林业技术人员对该养殖场进行勘测，占用林地面积一块为0.63亩，另一块为0.42亩。2015年,海南省人民政府在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作，昌江县政府根据专项检查工作的统一部署和要求，责成昌江县林业局、昌江县国土局等职能部门对辖区范围内涉海岸带及海岸线的建筑及用地进行查处。昌江县林业局在此次专项检查工作中，发现李春吉未经批准违法建上述水产养殖场的行为，经履行对李春吉进行调查询问、现场技术勘验、现场拍照、登记等行政程序后，以李春吉改变林地用途建水产养殖场的行为违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十六条的规定为由，依据该条例第三十八条的规定，经向李春吉送达林业行政处罚先行告知书后，分别于2015年7月14日和8月20日对李春吉作出昌林罚决字[2015]第30号和第40号《林业行政处罚决定书》。该二份处罚决定书均于当日送达给被处罚人李春吉。李春吉在规定的法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，期限届满后也未自动履行上述生效处罚决定书确定的义务，昌江县林业局在履行催告程序后分别于2016年3月29日和5月5日向昌江县人民法院（以下简称昌江县法院）申请强制执行。该院经审理后认为，被申请执行人李春吉在未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途建水产养殖场，违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十六条的规定，申请执行人依法对其作出上述30号和第40号行政处罚决定，有事实和法律依据，程序合法，应准予执行。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十四）项、第九十三条之规定，该院于2016年4月26日作出（2016）琼9026行审3号行政裁定：一、准予执行申请执行人县林业局作出的昌林罚决字[2015]第30号《林业行政处罚决定书》第1项恢复林地原状的处罚决定。由申请执行人昌江县林业局按代履行程序执行；二、准予执行申请执行人昌江县林业局作出的昌林罚决字[2015]第30号《林业行政处罚决定书》第2项对被申请执行人李春吉罚款人民币6299元的处罚决定及逾期不缴纳罚款加处的罚款人民币6299元，两项共计人民币12598元。同时于5月30日作出（2016）琼9026行审13号行政裁定：一、准予执行申请执行人昌江县林业局作出的昌林罚决字[2015]第40号《林业行政处罚决定书》第1项恢复林地原状的处罚决定。由申请执行人昌江县林业局按代履行程序执行；二、准予执行申请执行人昌江县林业局作出的昌林罚决字[2015]第40号《林业行政处罚决定书》第2项对被申请执行人李春吉罚款人民币4199元的处罚决定及逾期不缴纳罚款加处的罚款人民币4199元，两项共计人民币8398元。上述二份裁定书均送达给申请执行人昌江县林业局。该局根据上述生效准予执行裁定，依照代履行程序，于2016年6月20日分别对李春吉作出昌林（罚）代履行决字（2016）4号和7号《代履行决定书》，明确告知代履行的依据、内容及代履行的方式。该二份代履行决定书于2016年6月21日送达。2016年6月23日，昌江县林业局对李春吉作出昌林（罚）催字（2016）28号和31号《催告书》，限期自行拆除涉案违法建筑物（设施）。逾期未自行拆除，昌江县林业局将按照代履行决定书依法强制执行。该二份《催告书》于当日送达。由于李春吉在规定期限内仍未履行自行拆除义务，2016年7月19日，昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府联合作出二份《关于强制拆除李春吉违法建筑决定的公告》，主要内容为：由于被处罚人李春吉未在规定的期限内履行昌林罚决字[2015]第30号和40号《林业行政处罚决定书》确定的拆除义务，决定根据昌江县法院生效的（2016）琼9026行审3号和13号准予执行裁定，经报请昌江县政府批准，将于2016年7月20日对被处罚人李春吉位于海尾镇新港居委会办公楼西北面（海尾镇新港村海滨西南面）的水产养殖场建筑物依法进行强制拆除。该公告于当日张贴于涉案现场。2016年7月20日，由昌江县政府牵头组织昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府等多部门联合执法，对上述涉案水产养殖场内的建筑物、附属物及设施全部强制拆除。对李春吉的上述罚款昌江县林业局尚未执行。李春吉对此不服向本院提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法的同时一并提起本案行政赔偿请求：一、判令昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府连带赔偿在2016年7月20日对李春吉位于海尾镇新港村海滨西南面水产养殖池及附着物实施强制拆除行为给李春吉造成的经济损失人民币600000元；二、判令昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府连带赔偿李春吉因强制拆除造成水产养殖池内的海螺死亡经济损失人民币300000元；三、判令昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府连带赔偿李春吉因强制拆除造成的律师服务费人民币8000元。
原审认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法实施行政行为，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从上述规定可知，提请行政赔偿必须同时具备以下四个要件：第一，必须是行政机关或行政机关工作人员行使职权的行为；第二，必须是行为依法确认违法；第三必须存在损害事实；第四，损害事实是在执行公务、行使行政管理权过程中发生的，而且与违法的行政行为有因果关系。首先，关于本案被诉行政强制拆除行为性质问题。本案李春吉所诉行政强制拆除行为是行政机关基于昌江县法院生效的准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于司法行为，而非行政职权行为。由于昌江县林业局没有法律的授权，其依据的是昌江县法院作出的准予强制执行裁定，属于司法机关授权或委托行政机关代履行实施，该行为性质是司法权的延伸。据此，昌江县林业局依授权具有强制拆除主体资格。其次，关于被诉行政强制拆除行为合法性审查问题。上述昌江县法院生效的（2016）琼9026行审3号和13号行政裁定已对申请执行的具体行政行为即昌林罚决字[2015]第30号和第40号《林业行政处罚决定书》的合法性予以确认，该行为受发生法律效力的准予执行裁定所羁束。且李春吉针对强制拆除行为提起的确认违法之诉，已依法作出（2016）琼97行初325号行政裁定，驳回了李春吉的起诉,其在本案中提起行政赔偿请求显然没有依据。至于昌江县林业局根据上述生效准予执行裁定的授权，依照代履行程序对李春吉依法作出的代履行决定书、催告书、送达、公告、强制拆除等行政行为均是司法权的延伸。在代履行程序中,昌江县林业局在代履行决定书、催告书中已明确告知代履行的依据、内容、代履行的方式、自行拆除的期限以及逾期不自行拆除的法律后果等，并在强制拆除前依法进行了公告,程序并无不当。李春吉主张涉案水产养殖场为合法建筑，但其未能举出反证否定之前生效的准予执行裁定认定系违法的事实，依法对违法建筑不受法律保护，其诉请行政赔偿没有法律依据,本院不予支持。关于李春吉主张养殖池内海螺死亡的损失赔偿问题，昌林罚决字[2015]第30号和第40号《行政处罚决定书》分别于2015年7月14日和8月20日送达给李春吉，至2016年6月23日昌江县林业局对其作出《催告书》，其间，李春吉在法定期限内未主张权利也未按规定期限履行自行处置转移养殖池内的海螺，致使强制拆除时造成海螺死亡，对此损失李春吉负有直接的责任。由于本案被诉行政强制拆除行为是行政机关代履行实施的司法行为，不具有可诉性，而李春吉也未能举出证据证明行政机关实施强制拆除时擅自扩大执行范围造成损害或者违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定夜间实施强制拆除，其主张损害赔偿没有事实根据。综上，李春吉诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据，其申请国家赔偿不具备行政赔偿要件，对其行政赔偿请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条之规定，判决驳回原告李春吉的赔偿请求。
上诉人李春吉上诉称，一、一审法院认为”被上诉人强制拆除上诉人的养海螺场地的行为是执行人民法院生效准予强制执行裁定的司法行为，并非行政行为，依法不属于行政诉讼受案范围。”很明显一审法院存在对案件定性错误和事实认定不清。上诉人认为被上诉人强制拆除行为是被上诉人作出的具体行政行为，并不是执行人民法院生效准予强制执行裁定的司法行为。理由如下：（一）被上诉人昌江县林业局对上诉人作出的《行政处罚决定书》从未向上诉人送达，对上诉人未发生法律效力。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应依法向当事人发出行政处罚告知书，告知拟处罚结果和被处罚人陈述、申辩等权利，而被上诉人在对上诉人作出的《行政处罚决定书》之前，没有履行法律规定的告知义务，没有给上诉人申辩和陈述的权利，显然被上诉人作出的行政处罚，存在程序违法。因为，执行程序是以生效的处罚决定为前提，如果处罚决定未生效，就不存在执行程序。但一审法院却对其并没有作出合法性审查认定，很显然是错误的；（二）被上诉人昌江县政府根据海南省海岸带保护与开发专项检查整改行动计划的统一部署和要求，责成被上诉人昌江县林业局、昌江县国土局等职能部门对辖区范围内涉海岸带及海岸线的违法建筑及用地进行查处，这是典型的行政执法行为，并且做出行政行为认为上诉人所建的水产养殖场违反《海南省沿海防护林建设与保护规定》，但涉案土地在2006年早就规划安排给叶迎华使用，当时并没有林木且是荒地，上诉人已同年在现地上已建成了围墙，并且现上诉人宅基地的前后周围已有本村民住宅。《海南省沿海防护林建设与保护规定》2008年颁发，而被上诉人以其规定作出处罚，显然是适用法律错误；（三）被上诉人昌江县林业局申请昌江县法院作出代履行裁定时，昌江县法院并没有依照法院程序通知上诉人到法院参加听证，其执行程序并不实际形成和生效。如果法院这样认定执行生效，显然是严重剥夺了上诉人的合法救济权，对上诉人是不公平的；（四）被上诉人强制拆除上诉人的水产养殖场的行为实际上是被上诉人作出的具体行政行为，并非司法行为。被上诉人在一审答辩中也承认在2016年7月20日由被上诉人昌江县政府组织林业、国土、海尾镇政府等相关职能部门联合执法。可知，被上诉人在一审答辩中明明是承认联合行政执法，并不是执行昌江县法院的裁定，但一审法院断章取义，草率认定是被上诉人强制拆除上诉人的水产养殖场的行为是执行人民法院生效准予强制执行裁定的司法行为，很显然是错误的。二、一审法院认为”上诉人未经过林业主管部门审核批准，在未办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途合伙在新港居委会办公楼西北面建水产养殖场，占用林地面积为1.05亩。而认定违法建筑，其造成的损失不属于受法律保护的合法权益。”属于事实认定错误，使用法律不当，判决不公。理由如下：（一）上诉人所建设的水产养殖场占用的土地是经新港居委会规划农村宅基地用途使用，其土地性质是农村宅基地，并安排分配给叶迎华使用，叶迎华又出卖给本村村民郭金容和符学东使用，上诉人与郭金容和符学东承包两块土地，一直以来不存在林地的说法，上诉人并不存在非法占用林地行为，水产养殖场占用的土地是新港居委会的集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条及《海南省集体建设用地管理办法》第十二条的规定，新港居委会早就将该土地规划作为本村村民宅基地使用。而根据《海南省集体建设用地管理办法》第十四条规定和《土地管理法》第六十二条规定，郭金容和符学东是新港居委会村集体的集体成员，使用新港居委会安排分配给郭金容和符学东的宅基地作为其本人住宅及水产养殖场使用，有事实根据和法律依据，其土地来源清楚合法，并不存在占用林地建设和擅自改变林地用途。（二）退一步来说，如本案所涉土地是林地，那么上诉人所建的海螺养殖场建筑物及附属设施是对该土地进行了农业综合开发使用及管理，上诉人取得土地后，由于暂时没有资金建房，为了提高收入整合土地资源，为了更好的开发农业经济，经新港居委会同意，自筹资金建起上述养殖场，一直以来当地政府对上诉人所建的养殖场进行农业综合开发没有提出过任何反对和异议，并且政府是鼓励的，还每年发放农业补贴。可见，上诉人所建的海螺养殖场适用于农业，并非用于长期建筑，不属于违法建筑，也未改变土地性质，无需办理林地专用审批手续，上诉人自筹资金发展养殖，不存在任何过错和违法，其权益是合法存在的，是上诉人的合法投入并非违法建筑。而附属建筑物是农业生产必须具备的地上附着物，不是长期的住宅建筑，因此，该建筑物也不是违法建筑物，而是上诉人为了农业综合开发投入的生产设施，理应受到法律保护。综上，上诉人认为被上诉人强制拆除上诉人的水产养殖场的行为是被上诉人作出的具体行政行为，并不是执行人民法院生效准予强制执行裁定的司法行为。一审法院对本案的判决，事实认定不清，适用法律不当，终而导致了本案的错误判决，请求二审法院依法应予撤销。
被上诉人昌江县政府答辩称，上诉人的诉请没有事实和法律依据。上诉人在未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续，擅自在海尾镇新港村西南面改变林地用途建水产养殖场，其行为违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十六条的规定，故依据该条例第三十八条的规定，昌江县林业局依据法定程序，对上诉人分别作出昌林罚决字[2015]第30号和第40号《林业行政处罚决定书》。该2份处罚决定书于当日送达上诉人后，上诉人逾期不申请行政复议，或提起行政诉讼，又未自动履行行政处罚决定确定的义务。该二份处罚决定书生效后，昌江县林业局分别于2016年３月29日和５月５日向昌江黎族自治县人民法院申请强制执行。该院经审理，分别于2016年4月26日和5月30日作出（2016）琼9026行审3号和13号《行政裁定书》，准予执行昌林罚决字[2015]第30号和第40号《林业行政处罚决定书》。昌江县林业局依据该二份裁定书确定的第一项内容，履行了代履行程序和催告程序的相关手续后，于2016年7月20日由昌江县政府牵头组织昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府等相关职能部门联合执法，对上诉人上述违章建筑强制拆除。该强拆行为符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定。上诉人因此所受的经济损失都是其自身原因造成的，与强拆行为无关。综上，上诉人诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据。恳请法院依法驳回上诉人的行政赔偿请求。
被上诉人昌江县林业局答辩称，一、2015年海南省人民政府在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作，昌江县政府根据海南省海岸带保护与开发专项检查工作、海南省海岸带保护与开发专项整改行动计划的统一部署和要求，责成昌江县林业局、昌江县国土局等职能部门，对辖区范围设计海岸线及海岸线的违法建筑及用地进行查处，昌江县林业局在此次专项检查工作中，发现上诉人所建的涉讼水产养殖场一块面积0.63亩，另一块为0.42亩是未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续的情况下建起违建建筑，该地为林地，并不是上诉人所述的该地为宅基地用地；二、被上诉人对上诉人的行政处罚履行了法定程序，符合法律规定，被上诉人在检查工作中，发现上诉人的上述违法建筑后，经履行调查、询问、现场技术勘验、现场拍照、行政处罚先行告知等行政程序后，分别于2015年7月14日和8月20日对上诉人作出昌林罚决定[2015]第30号和40号《林业行政处罚决定书》，并送达上诉人，上诉人在规定的法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼。据此，处罚履行了法定程序，符合法律规定，被上诉人对上诉人的行政处罚决定已经发生法律效力；三、被上诉人在昌江县政府组织多家部门联合执法，对上诉人涉讼水产养殖场建筑以附属设施全部予以强制拆除，属于司法行为，并非行政行为。被上诉人对上诉人的行政处罚期限届满后，上诉人为自动履行生效处罚决定书确定的义务，被上诉人在履行催告程序后分别于2016年3月29日和5月向昌江县人民法院申请强制执行，昌江县人民法院经审查后，作出（2016）琼9026行审3号和13号《行政裁定书》，准予执行，被上诉人作出的行政处罚决定生效，由被上诉人按代履行程序执行，被上诉人根据生效准予执行裁定，依照代履行程序，对上诉人作出《代履行决定书》《催告书》并予以送达，由于上诉人在规定的期限内仍未履行自行拆除的义务，2016年7月20日被上诉人联合其他部门，报昌江县政府批准，根据昌江县法院生效的执行裁定书，强制拆除了上诉人的水产养殖场建筑及附属设施。因此，被上诉人履行的行为是司法行为，非行政行为。上诉人诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据。综上，请求二审法院依据法律的有关规定驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人昌江县国土局答辩称，其同意被上诉人昌江县政府、昌江县林业局的意见，并补充，上诉人未经办理用地手续，擅自占用农用地新建上述养殖场，且该养殖场属于海岸线200米的保护范围内，为保护环境不受污染，昌江县政府责成昌江县国土局配合昌江县林业局等相关职能部门联合执法，对上诉人上述养殖场实施强制拆除符合法律规定。上诉人诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据。依法应驳回。
被上诉人海尾镇政府的答辩意见与昌江县人民政府、昌江县林业局、昌江县国土局的答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，庭审中上诉人李春吉认可养殖场被拆除时的鱼苗或海螺苗是2016年年初开始养殖的，被拆除时尚未成熟或达到上市条件。对该事实，本院予以确认。
本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定：”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《行政强制法》第八条规定：”公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，当事人提出的行政赔偿包括养殖池建筑物及附属设施损失和鱼种苗、海螺种苗损失两个方面。一、关于养殖池及附属建筑物损失是否应当由昌江县政府等部门予以赔偿的问题。本案强制拆除行为是行政机关执行法院生效裁定所实施的行为，该强制拆除行为合法，被强制拆除的养殖池及附属建筑物系违法建筑，对这部分损失要求行政机关予以赔偿于法无据。李春吉上诉认为其没有签收处罚决定书，该处罚决定书对其不发生法律效力，其所建的养殖池及附属建筑物并非违法建筑，应当获得赔偿。但是，昌江县林业局作出《林业行政处罚决定书》后，已经依法留置送达给李春吉，而李春吉没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该处罚决定已经发生法律效力，根据该处罚决定，被强制拆除的养殖池及附属建筑物属于违法建筑，原审对李春吉提出的要求被上诉人赔偿其养殖池及附属物的诉讼请求依法予以驳回，并无不当，李春吉的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于养殖池内鱼种苗或海螺种苗损失是否应当由昌江县政府等部门予以赔偿的问题。在本案中，昌江县政府等部门在实施强制拆除行为之前，分别以代履行决定书、催告书、公告等方式要求当事人限期自行拆除并告知逾期不自行拆除的法律后果，但李春吉没有自行拆除，也没有对养殖池内所放养的种苗进行有效处置，是造成种苗损失的直接原因；昌江县政府等部门在强制拆除过程中没有扩大生效裁定所确定的执行范围，而养殖池内的鱼种苗或海螺种苗系李春吉在受到行政处罚决定书之后所放养，强制拆除时尚未达到成熟或者使用用途。因此，被拆除的养殖池内的鱼种苗或海螺种苗损失，属于处罚决定作出后扩大的损失，应由李春吉自行负担。李春吉上诉认为养殖池内的鱼种苗或海螺种苗属于合法财产，昌江县政府等部门应当对该部分损失进行赔偿，缺乏足够的事实根据和法律依据，理由不能成立，原审予以驳回，亦无不当。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李春吉负担。
本判决为终审判决。
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审 判 员 钱 冰
审 判 员 吴天月
审 判 员 聂海波
二〇一七年六月十九日
法官助理 周 磊
法官助理 周 磊
书 记 员 颜 恺