福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终230号
上诉人（原审原告）张仕海，男，汉族，1974年5月9日出生，农民，住福建省漳平市。
委托代理人林惠玲，福建津都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）漳平市人民政府，住所地：福建省漳平市菁城街道八一路105号，组织机构代码：06875750-1。
法定代表人蓝福元，市长。
委托代理人蔡仔颖，漳平市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。
上诉人张仕海因诉被上诉人漳平市人民政府林业行政补偿一案，不服龙岩市中级人民法院（2015）岩行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人张仕海及其委托代理人林惠玲，被上诉人漳平市人民政府的委托代理人蔡仔颖、许天和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年12月19日，福建省人民政府作出闽政文〔2014〕429号《关于南平至龙岩铁路扩能工程龙岩段建设用地的批复》，同意漳平市将农民集体所有农用地83.3826公顷转为建设用地并办理征地手续。漳平市人民政府于2015年1月7日发布漳政〔2015〕3号《关于南平至龙岩铁路扩能工程龙岩段漳平境内建设用地征收土地方案的通告》，公告了包括双洋镇温坑村将被征收的集体所有的土地，张仕海承包经营的温坑村所有的地名为“松林坪”10.3519亩林地亦属被征用的范围。2014年2月17日，漳平市人民政府下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组作出漳南龙铁路扩建组〔2014〕1号《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》（以下简称1号补偿文件），其中第三条第2款规定“有权属山地的各类成片的竹林、油桐、棕榈树土地补偿按非经济林地标准执行。”且在南龙铁路漳平段征用（张仕海、张仕仪）补偿表中确定张仕海毛竹林地10.35亩补偿78874.47元。2014年5月25日、2015年8月21日，双洋镇温坑村民委员会先后向漳平市国土资源局出具收款票据收到征地款（南三龙铁路）332037.57元和3360元。2015年7月3日漳平市双洋镇人民政府向张仕海发出通知，告知征收部门已将相应的补偿款项发放至双洋镇温坑村专用账户并要求其领取。另查明，2013年11月14日，中共漳平市委、漳平市人民政府为确保南三龙铁路扩能工程建设，下发漳委〔2013〕99号《关于成立漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组的通知》，决定成立漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组。
原审法院认为，张仕海的诉讼请求是要求撤销漳平市人民政府下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设领导小组作出的1号补偿文件中第三条第2款关于“有权属山地的各类成片的竹林按非经济林地标准执行”的决定，并对张仕海名下的松林坪被征用的10.3519亩竹林按经济林的征地标准进行补偿。由于漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设领导小组是漳平市为确保南三龙铁路扩能工程建设临时设立专门机构，其代行的是漳平市人民政府在该建设工程的一些具体行政事务，因此，该领导小组的行为产生的权利义务依法应由漳平市人民政府承担，漳平市人民政府作为本案的被告主体适格。因张仕海系因漳平市人民政府对其竹林地定性及补偿产生争议，并非对安置补偿标准有异议，且漳平市人民政府对竹林地定性直接影响到张仕海被征用土地的补偿权益，属人民法院行政诉讼受案范围，漳平市人民政府主张争议属行政裁决范畴的理由，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。故漳平市人民政府具有对涉案征地进行补偿安置的法定职权。漳平市人民政府作出的被诉行政行为有经征地审批、征地补偿方案公告、办理补偿登记、进行实地勘查、告知及支付补偿安置费用等程序，符合法定程序。
本案中张仕海主张1号补偿文件中第三条第2款规定“有权属山地的各类成片的竹林、油桐、棕榈树土地补偿按非经济林地标准执行。”该款致其未得到按经济林标准进行补偿，损害了其土地补偿利益，要求撤销该规定。由于漳平市人民政府颁布的1号补偿文件是对漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设涉及的征地补偿事宜所作的决定，属规范性文件的范畴，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。故人民法院依法只是对张仕海提出异议的规范性文件附带审查是否合法以及是否适用于被诉行政行为，并无权直接撤销该规范性文件，张仕海要求撤销规范性文件规定的内容的主张于法无据，不予支持。
依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。张仕海被征林地的林权证登记该林地上的树种为苦竹、毛竹，林种为经济林，从现有证据反映被征林地上种植为毛竹，且双方当事人对此均无异议。本案中双方当事人争议的分歧是对竹林地应定性为经济林地还是非经济林地及如何按照被征收土地的原用途给予补偿问题，根据《中华人民共和国森林法》第四条第（二）、（三）项的规定，用材林、经济林均为森林不同种类之一，且将竹林归为用材林，而经济林则明确为以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木，并未将竹林归为经济林。并且《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第二十七条、第三十条第二款的规定，也是对征用土地补偿中涉及的“竹林”与“果树和其他经济林”进行区分不同类别补偿，且此分类补偿与被告主张依据福建省林业厅制定的《福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制技术规定》中有关森林资源调查区分地类和林种是一致的，所以，漳平市人民政府对张仕海的松林坪被征用的10.3519亩竹林按非经济林地标准进行补偿有事实和法律依据，张仕海主张竹林应按经济林地标准进行补偿的理由不能成立，不予支持。从本案现有证据证实漳平市人民政府已对张仕海被征用的10.3519亩竹林地进行了补偿，故张仕海关于对其被征用的林地进行补偿的主张的理由不能成立，亦不予支持。综上，漳平市人民政府作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定作出判决：驳回原告张仕海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张仕海负担。
张仕海不服，向本院提起上诉称：1.上诉人在一审中提供的《中华人民共和国林权证》等证据足以证明上诉人种植的竹林属于经济林。2.《中华人民共和国森林法》、《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》虽然对竹林与果园等经济林进行了区分，但目前南方竹子的经济效益已经完全不低于果树等，国家林业局印发的《国家农业综合开发林业生态示范和名优经济林等示范项目管理实施细则》明确规定了名优经济林包括竹产业，而原审法院只适用了有利于被上诉人的相关规定，是错误的。3.被上诉人按经济林的标准对上诉人的青苗进行补偿，且被上诉人在一审中提供的公证书中的评估报告也确认竹林生产经营效益较高，与经济林效益相当，均说明被上诉人对竹林本身是经济林是没有异议的。既然被上诉人已同意按经济林的标准对竹林地青苗进行补偿，则讼争林地也应当认定为经济林地。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人漳平市人民政府答辩称：1.答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十七、三十、三十一条及《中华人民共和国森林法》第四条第（三）项和《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款等法律规定，结合省林业厅制定的《福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制技术规定》，研究制定了1号补偿文件，明确规定本次征收土地时将相关竹林地的地类统一确认为非经济林地，具有充分的法律依据。2.尽管上诉人持有的《中华人民共和国林权证》和承包合同上注明林种为经济林，因林权证登记项目与实际用途不符且缺乏法律依据，答辩人根据上诉人被征收土地上主要树种为毛竹林和苦竹，没有其他经济林木存在的实际情况，确认其地类为非经济林地并核定相应的土地补偿和安置标准，具有充分的事实和法律依据。3.答辩人在本辖区内实施征收时，为充分考虑被征收人的利益，在不违背法律规定的前提下，统一出台政策，将被征收土地上为毛竹林项目的青苗补偿标准有条件的按笋竹林项目给予较高补偿，鉴于上诉人的毛竹林兼有生产笋竹的事实存在，答辩人按笋竹林标准核定青苗补偿费，说明答辩人实事求是地对待被征收人的合理利益诉求，但并不能说明答辩人就可以违反法律规定将毛竹林地等同于经济林地并核发补偿标准。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人张仕海主张，其被征收的竹林地应当按照经济林地予以补偿，被上诉人依据1号补偿文件第三条第2款关于“有权属山地的各类成片的竹林、油桐、棕榈树土地补偿按非经济林地标准执行”的规定作出的补偿行为违法，请求撤销该规定，并依照经济林地的标准对其林地进行补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本院依法审查被上诉人漳平市人民政府对上诉人张仕海作出的行政补偿行为，并对上诉人提出异议的1号补偿文件的合法性进行附带审查。关于上诉人提出的撤销1号补偿文件第三条第2款的规定的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议，故请求撤销的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，双方当事人对于被上诉人被征收林地上种植的主要树种为毛竹均无异议，争议焦点为竹林地应按照经济林地还是非经济林地予以补偿。根据《中华人民共和国森林法》第四条的规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，其中，用材林是以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林，明确将竹林归入用材林类别，区别于经济林。同时，根据《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十七条、第三十条的规定，也是对征用土地补偿中涉及的“竹林”与“果树和其他经济林”的补偿费标准进行不同类别区分，且此分类补偿与被上诉人依据的福建省林业厅制定的《福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制技术规定》中关于森林资源调查区分地类和林种是一致的。故被上诉人依据上述规定，研究制定1号补偿文件，明确规定“有权属山地的各类成片的竹林、油桐、棕榈树土地补偿按非经济林地标准执行”，于法有据。
被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，经征地审批、征地补偿方案公告、办理补偿登记、进行实地勘察等程序，根据上诉人被征收的10.3519亩林地上主要树种为毛竹林，没有其他经济林木存在的实际情况，确认其地类为非经济林地并核定相应的土地补偿和安置标准，告知并支付补偿安置费用，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人主张竹林地应按照经济林地进行补偿的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。被上诉人的答辩意见有理，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由张仕海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 池 力
代理审判员 周晓芳
代理审判员 韩 静
二〇一六年六月八日
书 记 员 林 辉