河南省洛阳市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2017）豫03刑终650号
原公诉机关河南省偃师市人民检察院。
上诉人（原审被告人）胡某某，女，1972年10月16日出生，汉族，本科文化程度，2009年至案发前任中国人民财产保险股份有限公司偃师支公司副经理，2012年负责农业保险工作。现住偃师市，非人大代表、政协委员。因涉嫌滥用职权罪于2017年6月22日被偃师市人民检察院决定取保候审。
原审被告人郭某某，男，1977年5月9日出生，汉族，大专文化程度，中共党员，2012年任偃师市广播电视总台副台长挂职任大口乡人民政府副乡长，2015年5月至案发前任大口镇政府副镇长（副科级），住偃师市，非人大代表、政协委员。因涉嫌滥用职权罪于2017年6月27日被偃师市人民检察院决定取保候审。
原审被告人马某某，男，1974年3月20日出生，汉族，大专文化程度，中共党员，2012年2月至案发前任偃师市缑氏镇人民政府副镇长，现住偃师市，非人大代表、政协委员。因涉嫌滥用职权罪于2017年6月29日被偃师市人民检察院决定取保候审。
河南省偃师市人民法院审理偃师市人民检察院指控原审被告人胡某某、郭某某、马某某犯滥用职权罪一案，于2017年11月10日作出（2017）豫0381刑初403号刑事判决。宣判后，原审被告人胡某某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、讯问上诉人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。
原判认定：2010年国家出台农业保险政策，2011年人保财险偃师支公司根据文件精神制定《偃师市2011年小麦保险工作方案》并开始推行，但效果不好，投保额较小。
2012年4月洛阳市财政局、农业局、畜牧局、林业局联合下发洛财金[2012]7号文件和《洛阳市2012年农业保险工作方案》，该方案是根据河南省财政厅、农业厅、畜牧局、林业厅、中国保险监督管理委员会河南监管局关于印发《河南省2012年农业保险工作方案的通知》（豫财金[2012]8号）精神，结合洛阳市实际而制定，该方案规定：2012年洛阳市农业保险品种中玉米、小麦属于中央财政补贴的保险品种。玉米每亩保额为251元，费率为6%，每�保费15元；小麦每亩保额311元，费率6%，每亩保费18元。中国人民财产保险股份有限公司洛阳分公司为洛阳市农业保险承办机构。中央财政补贴的种植业品种保费分担比例为：中央、省、市、县财政分别承担40%、25%、5%、10%的保费补贴，其余20%由农户和龙头企业负担。该方案在保险业务操作上还规定：为有效开展农业保险工作，各级政府要充分发挥政府引导作用，在农业保险的宣传发动、风险预测评估、专家鉴定、防灾防损、理赔发放等方面支持保险机构开展业务，并督促保险经办机构做好农业保险各项基础工作。1、保险出单必须规范。保险经办机构应在参保人缴齐保费后再出具保险凭证（见费出单），并据此申请财政保费补贴资金，农户承担的保费没有缴齐，不能作为申请财政保费补贴的依据。各级保险经办机构不得以任何形式承诺不收取�户保费、不收取县级财政配套资金。2、农业保险凭证必须到户。3、保险理赔必须到户。方案在组织领导方面还规定：2012年农业保险领导小组成员包括市财政局、金融办、发改委、农业局、畜牧局、林业局、水利局、气象局、农科部门以及承保机构负责人。各成员单位明确职责，确保农业保险工作顺利开展。各（县、市）区政府和各职能部门要各司其职。为积极推进农业保险各项工作，加强有关单位之间的协调与配合，（县、市）区政府要相应成立农业保险工作领导小组，领导小组各成员单位要各司其职。领导小组办公室设在财政部门，财政部门主要负责人任办公室主任。财政部门负责组织、协调本级政府农业保险工作，保险监管部门负责组织、协调保险承办机构开展农业保险业务，监督管理农业保险市场，依法查处农业保险违法违规经营行为，切实维护投保人的合法权益。2012年5月和同年8月中国人民财产保险股份有限公司河南分公司分别下发豫人保财险农往来（2012）154号《关于洛阳市偃师支公司承保政策性小麦保险的批复》和豫人保财险农往来（2012）275号《关于对偃师支公司承保政策性玉米保险业务的批复》，上述两个批复均要求人保财险偃师支公司在依法合规经营前提下开办小麦、玉米保险业务，业务开展中要严格按照总公司农险“八条禁令”、省公司政策性农险“十五条禁令”等合规管理要求执行，严格按照省公司政策性农险业务承保操作流程和“四到户、两公开”实施方案要求承保签单，在业务承保过程中不得收取任何带有返还性质的代垫农户保费或返还基层财政补贴资金行为。豫人保财险农往来（2012）275号批复还要求偃师支公司要认真采集每位投保农户身份证号码、联系方式、投保面积等投保清单规定的必填�目，清单应当由投保农户签字。签单承保时原则上要做到以村为单位统保。以乡镇为单位统保的，可以以乡镇政府名义提出投保申请，但必须以行政村为单位缮制投保清单。为确保投保农户对参加玉米保险的知情权，要求将农户投保和承保情况在村务公开栏、信息宣传栏等地点进行公示，时间不得少于7天。公示公告要拍照留档，同时将公示情况上报省公司备案。承保结束后要务必做到保险凭证发放到户。
偃师市人民政府于2010年9月8日下发偃师市人民政府偃政文（2010）78号文件，即《偃师市人民政府关于成立偃师市农业保险工作领导小组的通知》，内容为：为加快推进我市农业保险工作，促进农业农村经济发展，经市政府研究，决定成立偃师市农业保险工作领导小组。其主要职责是：负责研究制定全市农业保险工作原则、制度和方案，组织落实上级农业�险方案，制定全市农业保险工作计划，落实农业保险补贴政策，协调解决农业保险工作中的重大问题，检查、督促、指导各乡（镇、区）和相关部门开展农业保险工作。该领导小组成员包括偃师市人民政府、市财政局、市发展改革委、市农业局、畜牧局、水利局、气象局等多个部门负责人以及人保财险偃师支公司等承保机构的负责人。领导小组下设办公室，办公室设在市财政局。2011年人保财险偃师支公司制定了《偃师市2011年小麦保险工作方案》，该方案根据《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2010年保险工作方案的通知》和洛阳市农业保险工作领导小组《关于印发洛阳市2010年小麦种植保险工作方案的通知》精神，结合偃师市的实际情况制定。该方案在保险品种及试点范围、保险责任、保险金额及费率、保险经营方式、财政补贴、风险控制、实施步骤、组成保�、工作要求等方面均按上级文件规定作出了相应的规定。2012年偃师市农业保险工作领导小组成员单位按照洛阳市每年下发的《农业保险工作方案》中的职责执行，未进行变更。
被告人胡某某自2009年至案发前任人保财险偃师支公司副经理，2012年开始负责农业保险工作；被告人郭某某2012年任偃师市广播电视总台副台长挂职大口乡副乡长，分管农口工作，主要包括禁烧、水利、环境整治、农业生产、畜牧、林业等。被告人马某某2012年2月至案发前任偃师市缑氏镇政府副镇长，分管农业工作，主要包括水利、农业、畜牧、林业等。
2012年，人保财险偃师支公司为完成中国人民财产保险股份有限公司洛阳市分公司规定的500万元政策性农业保险任务，时任该公司副经理的胡某某在负责办理2012年偃师市政策性农业保险工作过程中，为完成上级公司下达的任务，违反上述政策性农业保险规定，不正确履行职责，与被告人郭某某、马某某相互配合，采取由乡、镇政府代替农户垫付小麦、玉米保险保费进行虚假投保的模式，套取中央、省、市、县财政的农业保险补贴资金，并承诺由该保险公司返还全部保费，另再返还一部分资金作为乡、镇工作经费和防灾经费。被告人郭某某、马某某为了使所在单位获得上述经费，不正确履行职责，和胡某某共同制作虚假理赔材料，由乡、镇政府先行垫付保险保费，以乡、镇政府的名义为各自辖区的农户办理虚假投保手续，后进行虚假理赔，使所在单位获取人保财险偃师支公司返还其代垫的保费和约定利益。其中大口乡人民政府于2012年5月3日以该乡政府名义虚假投保小麦51304.68亩，投保户数11269户，保险金额为15955755.48元，总保险费为923484.24元，该乡政府于2012年5月7日垫付20%的小麦种植�险费184696.85元。后人保财险偃师支公司分别于2012年7月12日、8月16日、23日以虚假保险理赔109914.18元、防灾费95000元、工作经费90000元，共计294914.18元的名义返还大口乡人民政府垫付的保险费和约定利益。人保财险偃师支公司利用大口乡人民政府的虚假投保，使得中国人民财产保险股份有限公司套取中央、省、市、县财政农业保险补贴资金738787.39元；缑氏镇人民政府于2012年8月15日以该乡政府名义虚假投保玉米63385.02亩，投保户数14136户，保险金额为15909640.02元，总保险费为950775.30元，该乡政府于同月20日垫付20%的玉米种植保险费190155.06元。后人保财险偃师支公司于2012年12月以虚假理赔方式返还缑氏镇人民政府垫付的保险费和约定利益292835.19元。人保财险偃师支公司利用缑氏镇人民政府的虚假投保，使得中国人民财产保险股份有限公司套取中央、省、市财政农业保险补贴资金665542.71元。以上中国人民财产保险股份有限公司共套取国家财政补贴资金共计1404330.1元，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
综上，因被告人胡某某的滥用职权行为造成的损失为1404330.1元；因被告人郭某某的滥用职权行为造成的损失为738787.39元，因被告人马某某的滥用职权行为造成的损失为665542.71元。
2017年5月偃师市人民检察院反渎职侵权局在涉农资金专项检查活动中，发现偃师市财政局拨付的部分涉农资金有疑点，经排查发现人保财险偃师支公司和缑氏镇、大口镇人民政府利用农业保险串通骗取国家财政补贴资金150余万元的事实，被告人胡某某、郭某某、马某某涉嫌滥用职权犯罪。该局干警遂于2017年5月22日将胡某某电话通知到案，于同月22日、25日在郭某某、马某某所在单位将二人带至偃师市人民检察院。三被告人到案后均�实供述了上述滥用职权，采用虚假投保模式套取国家财政补贴资金的犯罪事实。
另查明，中国人民财产保险股份有限公司属于国有控股公司，属国家出资企业，人保财险偃师支公司系该公司的分支机构。
上述事实，被告人胡某某、郭某某、马某某在开庭审理过程中无异议,并有证人张某某、安某某、马某某、李某某、武某某、李某某2、周某某等人的证言，证人张某1、杨某、张某2、马某书写的证明材料，洛阳市财政局、农业局、畜牧局、林业局联合下发的洛财金（2017）7号文件和《洛阳市2012年农业保险工作方案》，中国人民财产保险股份有限公司河南分公司、洛阳分公司、偃师支公司关于农业保险相关文件、关于保险费补贴资金的报告，偃师市人民政府关于开展农业保险工作相关政策文件、中国人民财产保险股份有限公司的承保单据、理赔资料�申报国家财政补贴配套资金申报材料、财政部门拨款凭证、偃师市大口镇人民政府记账凭证、偃师市缑氏镇人民政府有关保费缴纳返还的记账凭证、洛阳市财政局、河南省财政厅关于拨付种植业保险补贴资金相关文件，人保财险偃师支公司营业执照、三被告人任职文件及职务职责证明、到案证明及年龄证明及三被告人在检察机关的供述与辩解等证据，证据之间能够相互印证，足以认定。
根据上述事实和证据，一审法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第六十七条第一款、第三十七条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项、第七条和《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》之规定，判决被告人胡某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；被告人郭某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；被告人马某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
上诉人胡某某上诉称：1、其所在的保险公司从事农业保险活动而不是农业保险的管理机构，其不具有行政管理的权限；2、没有任何国家机关书面委托中国人保财险偃师支公司从事农业保险的行政管理职能。其不构成渎职犯罪的犯罪主体，请求二审法院依法宣告上诉人无罪。
经二审审理查明的事实和证据与一审相同，且经一审当庭举证、质证，本院予以确认。
关于上诉人胡某某提出的其不具有渎职犯罪的犯罪主体的上诉意见，经查，偃师市人民政府于2010年9月8日便成立了偃师市农业保险工作的领导小组，由各相关政府职能部门负责人及人保财险偃师支公司等承保机构负责人参加，主要职责是负责�究制定全市农业保险工作原则、制度和方案，组织落实上级保险政策，制定全市农业保险工作计划，落实农业保险补贴政策，协调解决农业保险工作中的重大问题，检查、督促和指导各乡镇、区和相关部门开展农业保险工作。虽该领导小组的成员中确定的是人保财险偃师支公司的经理，但该经理系作为人保财险偃师支公司的负责人代表该机构履行相关职责。因此，作为承保机构的人保财险偃师支公司，在从事农业保险工作中，会同其他成员单位共同履行职责，共同行使一定行政管理职权。
上诉人胡某某身为人保财险偃师支公司负责农业保险工作的副经理，在受委托从事政策性农业保险这一具有行政管理职能作用的工作中，与身为乡镇政府副乡（镇）长的原审被告人郭某某、马某某共同故意违反农业保险政策，相互串通，互相配合，采取由乡、镇政府垫付�险保费进行虚假投保的模式，套取国家财政补贴资金，给公共财产、国家和人民利益造成重大损失，上诉人胡某某和原审被告人郭某某、马某某构成滥用职权罪的共同犯罪。综上，上诉人胡某某提出的其不具有渎职犯罪的犯罪主体的上诉意见不能成立，本院不予支持。
本院认为，上诉人胡某某身为国有控股公司分支机构负责农业保险工作的副经理，伙同身为乡镇政府副乡（镇）长的原审被告人郭某某、马某某共同故意违反农业保险政策，弄虚作假，套取国家财政补贴资金，给公共财产、国家和人民利益造成重大损失，其行为均已构成滥用职权罪。原审法院认定事实清楚，定罪准确，量刑适当，审理程序合法。上诉人胡某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 张宏谋
审判员 李丽君
审判员 孔海建
二〇一七年十二月十八日
书记员 郭超越