广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终127号
上诉人（一审原告）：毕兴强，男，1966年3月14日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，
上诉人（一审原告）：陈瑛，女，1950年12月28日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，
上诉人（一审原告）：何允清，女，1942年6月2日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，
被上诉人（一审被告）：珠海市香洲区城市管理行政执法局。住所地：珠海市香洲区香悦路**号。
法定代表人：ＸＸ，局长。
委托代理人：宋羽，该局工作人员。
委托代理人：孙文婷，该局工作人员。
被上诉人（一审被告）：珠海市香洲区人民政府。住所地：珠海市香洲区翠景路**号。
法定代表人：刘齐英，职务区长。
委托代理人：游艳，广东方源律师事务所律师。
委托代理人：欧阳晓霞，该区法制局工作人员。
上诉人毕兴强、陈瑛、何允清因与被上诉人珠海市香洲区城市管理行政执法局（下称香洲城管局）、被上诉人珠海市香洲区人民政府（下称香洲区政府）城市管理行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2017）粤0404行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明的事实
毕兴强、陈瑛、何允清的一审诉讼请求：1.撤销香洲城管局作出的珠香执罚字〔2016〕2016050069号《行政处罚决定书》；2.撤销香洲区政府作出的珠香府行复字〔2016〕3号《行政复议决定书》；3.香洲城管局和香洲区政府承担诉讼费用。
2015年12月14日，昌平社区居委会发出公告，告知业主，经华苑花园临管小组会议讨论决定由毕兴强接任华苑花园临管小组组长一职。2015年12月15日，华苑花园管理小组发出《小区大树修剪通告》，告知小区业主将对小区内各类树枝进行全面修剪。2015年12月22日，毕兴强与案外人黄会田签订《修剪树枝协议书》，约定对华苑花园小区内部分道路旁大树5.5米以上部分修剪。
2016年1月8日，香洲城管局接到投诉后，在珠海市拱北××路××号华苑花园小区现场检查时发现，小区内有6棵树木被砍伐。香洲城管局执法人员于同日对何允清、陈瑛及现场伐木工人萧著生、黄少堂进行询问。何允清、陈瑛在接受询问时认可是华苑花园管理小组成员共同决定对小区内的6棵树木进行砍伐的，萧著生和黄少堂是华苑花园管理小组成员共同决定雇请的，华苑花园管理小组成员包括毕兴强、陈瑛、何允清三人，砍伐小区内树木一事未获相关主管部门批准。
2016年1月18日，香洲城管局执法人员再次去华苑花园小区进行现场检查时，发现小区内被砍伐树木达17棵。同日，珠海市香洲区拱北园林管理所出具《关于拱北华苑花园管理小组砍伐树木价值的函》，对该17棵树木的价值进行了评估，评估总价值为43500元。
2016年3月10日，香洲城管局执法人员对毕兴强、陈瑛、何允清进行询问。在接受询问时，毕兴强、陈瑛、何允清认可其只砍伐了8棵树木，且该8棵树木均是由于枯萎、虫蛀及倒地影响路面等原因才被砍伐的。
2016年4月21日，香洲城管局向毕兴强、陈瑛、何允清作出《听证告知书》。2016年4月27日，毕兴强、陈瑛、何允清提出听证申请。香洲城管局于2016年5月24日举行听证，毕兴强、陈瑛、何允清参加听证。
2016年6月2日，珠海市香洲区拱北园林管理所出具《关于拱北华苑花园橡胶榕生长情况的说明》，认为华苑花园小区内其中一棵被毕兴强、陈瑛、何允清砍伐的树木可以正常生长。
2016年8月17日，香洲城管局作出《行政处罚告知书》，告知毕兴强、陈瑛、何允清其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，同时告知毕兴强、陈瑛、何允清依法享有的救济权利。
2016年8月24日，香洲城管局作出珠香执罚字〔2016〕2016050069号《行政处罚决定书》，认定毕兴强、陈瑛、何允清未经城市绿化行政主管部门批准砍伐华苑花园小区内的树木7棵，违反了《珠海市城市绿化办法》第三十条第一款的规定，根据《珠海市城市绿化办法》第三十九条第（七）项的规定，参考《珠海市绿化补偿费标准》，作出如下处罚决定：责令恢复原状，罚款127292.15元。
毕兴强、陈瑛、何允清对该决定不服，于2016年10月17日向香洲区政府申请行政复议。香洲区政府于2016年12月15日作出珠香府行复字〔2016〕3号《行政复议决定书》，维持了香洲城管局作出的珠香执罚字〔2016〕2016050069号《行政处罚决定书》。
一审法院判案理由及结果
《珠海市城市绿化办法》第三十条规定：“禁止擅自砍伐树木。因下列原因且树木无迁移价值确需砍伐的，建设、养护单位或者业主应当向市城市绿化行政主管部门提出申请：（一）因城市公益性市政建设需要。（二）严重影响居民采光、通风和居住安全。（三）树木对城市公共设施构成威胁。（四）树木发生检疫××虫害的。（五）树木抚育更新需要。上述申请经市城市绿化行政主管部门审批同意后，可砍伐树木，所需费用由申请人承担，并按照有关规定向区城市绿化行政主管部门缴纳恢复绿化补偿费。”第三十九条第（七）项规定：“城市绿地内有下列行为之一的，责令停止侵害、恢复原状，并对责任人处以罚款；造成损失的，由责任人承担赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（七）违反本办法第二十九、第三十条规定，擅自迁移、砍伐树木的，按照树木补偿费的5倍处以罚款。”毕兴强、陈瑛、何允清在华苑花园小区内砍伐树木，没有经过行政主管部门批准，因此香洲城管局认定毕兴强、陈瑛、何允清行为违法，事实清楚。毕兴强、陈瑛、何允清认为其砍伐的是枯萎、虫蛀及倒地影响路面的树木，但根据上述规定，即使在毕兴强、陈瑛、何允清所述的情况下，砍伐树木也应获得批准后进行，故该主张不能成立。毕兴强、陈瑛、何允清主张其是代表华苑花园临管小组对小区进行的物业管理服务行为，不是个人行为，经审查，根据当事人各方提交《小区大树修剪通告》及《修剪树枝协议书》，临管小组告知小区业主的是“对小区内各类树枝进行全面修剪”的行为，对外签订协议时也只约定对树木进行“修剪”，故毕兴强、陈瑛、何允清砍伐树木的行为并告知业主，该行为应视为毕兴强、陈瑛、何允清的个人行为，故对该主张，不予支持。
香洲城管局在发现毕兴强、陈瑛、何允清违法砍伐的事实后，进行调查取证，举行听证，在作出行政处罚决定之前，依法告知了其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及其依法享有的救济权利。在作出行政处罚决定后，将决定书送达毕兴强、陈瑛、何允清，符合法定程序。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回毕兴强、陈瑛、何允清的诉讼请求。一审案件受理费50元，由毕兴强、陈瑛、何允清负担。
当事人二审诉辩主张
上诉人毕兴强、陈瑛、何允清不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。其上诉事实与理由：
一、华苑花园临管小组（以下简称管理小组）系在昌平××委居会的指派和授权下临时管理华苑花园小区的自治组织，毕兴强、陈瑛、何允清系该管理小组的成员，其修剪、砍伐华苑花园树木的行为由管理小组共同讨论决定，是在履行职务行为，一审法院认定该行为系毕兴强、陈瑛、何允清个人行为，系事实认定错误，请求二审法院予以纠正。判断某一行为是否为履行职务行为，一般遵循以下四个标准：一是职权标准；二是时空标准；三是身份标准；四是目的标准。毕兴强、陈瑛、何允清的行为均系属职务行为，《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》将毕兴强、陈瑛、何允清列为被处罚对象，显然是事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院予以纠正。
二、香洲城管局认定毕兴强、陈瑛、何允清砍伐华苑花园绿化树木7颗，系事实认定错误。香洲城管局三棵死树仍计入砍伐树木予以罚款，显然是没有事实依据，请求二审法院予以核减。
三、香洲城管局对毕兴强、陈瑛、何允清的行政处罚未与行为的事实、情节及社会危害程度相结合，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，其处罚决定明显过重，请求二审法院予以撤销。毕兴强、陈瑛、何允清为代表的小组系义务管理华苑花园小区，在管理期间未收取任何报酬。2015年12月25日，小组为了小区业主利益、满足业主的诉求进行清除死树、枯树、病树以及影响采光树木的工作，该行为事前经过管理小组集体会议讨论表决，报送了拱北街道物业办、拱北街道城管办、昌平社区居委会，并在小区张贴了《小区大树修剪通告》（昌平社区居委会已加盖公章）。本案后果的产生，完全是上诉人不懂法，不知道《珠海市绿化办法》已规定砍伐树木需向珠海市城市绿化行政主管部门提出申请方可，且在修剪、砍伐树木前，小组已将《小区大树修剪通告》报送给拱北街道物业办、拱北街道城管办、昌平社区居委会，但未得到任何制止修剪、砍伐树木的回复或是指导，如果在相关主管部门在修剪、砍伐树木前对该行为予以了正确的指导或制止，毕兴强、陈瑛、何允清及该小组肯定会停止或予以纠正，可见，对于本案的发生，相关的主管机关存在监管不力的责任。另本案中，毕兴强、陈瑛、何允清为小区平安、和谐、稳定，无偿义务的管理小区，完全是公益服务，系因不懂法而修剪、砍伐小区的树木，对毕兴强、陈瑛、何允清作出5倍罚款的处罚决定，系完全未考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，明显违背合理行政的原则，且造成严重的社会负面影响，该处罚显然无法起到教育公民、法人或者其他组织自觉守法的作用。
香洲城管局及香洲区政府答辩称：一、毕兴强、何允清、陈瑛砍伐树木的行为是其个人行为，而非华苑花园临管小组的行为。一砍伐树木的行为未经华苑花园临管小组召开会议决定，是毕兴强、何允清、陈瑛三人自行决定。三人组成的临管小组告知昌平社区居委会、华苑花园业主的是修剪树木，但实际从事的行为是砍伐树木，超越了居委会、业主知晓的范围。
二、香洲城管局对本案的事实认定清楚。经听证程序，确认毕兴强、何允清、陈瑛三人砍伐树木7棵，香洲城管局对违法现场进行检查，收集保存的众多证据材料足以相互印证，形成完整的证据链，能够客观反映毕兴强、何允清、陈瑛三人未经相关行政主管部门批准，私自砍伐华苑花园小区树木7棵的违法事实。即便被砍伐的树木存在枯树、死树的情况，对其进行砍伐也应经过城市绿化行政主管部门的批准，但本案中，毕兴强、何允清、陈瑛砍伐树木的行为并未获得许可。
三、香洲城管局作出《行政处罚决定书》程序合法、处罚适当。香洲城管局对毕兴强、陈瑛、何允清作出行政处罚行为程序合法。香洲城管局对毕兴强、何允清、陈瑛三人作出的行政处罚决定不享有自由裁量权，依《珠海市城市绿化办法》第三十九条第（七）项之规定，应对毕兴强、何允清、陈瑛三人处以树木补偿费5倍的罚款。毕兴强、何允清、陈瑛三人私自砍伐的树木7棵，参考《珠海市城市绿化补偿费标准》与拱北园林管理所对被伐7棵树木价值的评估，被伐8棵树木的树木补偿费为25458.43元，香洲城管局处以树木补偿费5倍的罚款为127292.15元，行政处罚内容无误。（四）香洲区政府在履行行政复议法定职责过程中严格遵守法律法规，作出的《行政复议决定书》合法合理。
二审法院查明的事实
二审中，毕兴强、何允清、陈瑛三人向本院提交了以下证据：1.华苑花园管理小组会议记录；2.账簿启用表及出纳日记账；3.陈瑛香洲区社区文明引导义工队胸卡、香洲区义工服务记录卡、退休证、银行卡流水；4.何允清干部退休证、银行卡流水；5.何允清CT诊断报告书、心电图报告单；6.何允清个人情况说明。为核实证据1的真实性，本院于2017年12月25日传唤周乐联、谢小娟、李元大到庭调查，该三人对两次会议记录内容的真实性及签名予以认可，故证据1具有关联性、合法性和真实性，可作为定案依据。证据2不能证明砍伐树木系职务行为。证据3-6与本案无关联性。
另查明，会议记录（2015年12月14日21:00-22:30、2015年12月19日20:40-21:50）表明，毕兴强、何允清、陈瑛、周乐联、谢小娟、李元大、赖新南参加了会议，讨论修剪砍伐树木。
毕兴强、何允清、陈瑛已将被诉行政处罚决定中砍伐的树木补种完毕。
二审判案理由及结果
香洲城管局作出的珠香执罚字〔2016〕2016050069号《行政处罚决定书》的主要证据不足。《珠海市城市绿化办法》第三十二条规定，居住小区内需要修剪、迁移、砍伐城市树木的，应当向城市绿化行政主管部门提出申请，申请批准后方可实施。毕兴强、何允清、陈瑛未经合法批准砍伐小区城市树木，违反了上述规定。毕兴强、何允清、陈瑛三人虽然二审程序中才向法院提交了形成于2015年12月14日和2015年12月19日的两份会议讨论记录，但该两份会议讨论记录属客观事实。会议记录表明，除了该三人决定砍伐树木外，还有四人即赖新南、周乐联、谢小娟、李元大参与了上述两次会议，讨论砍伐树木事宜，其中赖新南为小区业主。行政机关作出行政处罚决定，首先应确定违法行为人，根据以上事实，香洲城管局应就本案违法行为人作进一步调查后重新作出行政决定，被诉行政处罚决定应予撤销，香洲区政府作出的行政复议决定亦应撤销。
《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”毕兴强、何允清、陈瑛已将树木补种完毕，故本院建议香洲区城管局在重新作出行政决定时，充分考虑以上行政处罚法的规定。
还必须指出的是，本案被诉行政处罚决定被撤销的原因是毕兴强、何允清、陈瑛在行政程序及行政复议中未及时如实提供相关证据材料，直至二审才提交相关会议记录，导致本案出现了新的事实。
综上，被诉行政处罚决定的主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:
一、撤销珠海市金湾区人民法院（2017）粤0404行初6号行政判决；
二、撤销被上诉人珠海市香洲区城市管理行政执法局作出的珠香执罚字〔2016〕2016050069号《行政处罚决定书》；
三、撤销被上诉人珠海市香洲区人民政府作出的珠香府行复字〔2016〕3号《行政复议决定书》；
四、责令被上诉人珠海市香洲区城市管理行政执法局重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人珠海市香洲区城市管理行政执法局、被上诉人珠海市香洲区人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 宋义明
审判员 陈 伟
二〇一八年一月九日
书记员 林静丽