郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第373号
原告王保周。
委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人张爱慧，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告郑州市管城回族区人民政府。
法定代表人虎强。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人靳焱顺，河南宇法律师事务所律师。
被告郑州市管城回族区城市管理执法局。
法定代表人单书欣。
委托代理人李健、李新矿，河南正方圆律师事务所律师。
被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处。
负责人陈新义。
委托代理人李凡，郑州市管城回族区紫荆山南路办事处工作人员。
委托代理人陈阳，金博大律师事务所北京分所律师。
原告王保周因要求确认被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、郑州市管城回族区城市管理执法局（以下简称管城区执法局）、郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫荆山南路办事处）拆除行为违法，于2015年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2016年1月6日公开开庭审理了本案。原告王保周、委托代理人王有银、张爱慧，被告管城区政府的委托代理人李晨炜、靳焱顺，管城区执法局的委托代理人李健、李新矿，紫荆山南路办事处的委托代理人李凡、陈阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2015年6月24日，三被告组织人员对原告位于紫荆山南路办事处十里铺村的两处房屋进行了强制拆除。原告认为三被告的行为违法。为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定诉至法院，请求：1.确认被告于2015年6月24日强制拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.1982年的宅基地使用证和2000年的建设用地使用证，2.身份证复印件，3.照片一组，证明目的：原告起诉符合法定条件，涉案房屋为原告合法房屋。补充证据1.紫荆山南路办事处组织机构代码证，证明紫荆山南路办事处是非法人机关，不具有独立承担法律后果的资格，其行为的后果应由其成立机关管城区政府承担；补充证据2.河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第710号行政判决书；补充证据3.（2015）豫法行终字第00698号行政判决书，证明紫荆山南路办事处的强拆行为产生的法律后果应由管城区政府承担。
被告管城区政府辩称，一是管城区政府不是本案适格的被告。管城区政府没有下达任何要求强制拆除原告房屋的行政命令，原告的房屋不是其进行的强制拆除。本案其他被告具有独立的行政主体资格，如其有行政违法行为，应由他们独立承担责任，故管城区政府不是本案适格被告。二是经管城区政府了解，原告房屋是紫荆山南路办事处自行组织拆除的，与管城区政府无关。综上，原告的诉请没有任何事实根据与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告管城区政府未向本院提交证据。
被告管城区执法局辩称，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。在本案中管城区执法局并未对原告的房屋实施强制拆除行为，其不是本案适格被告，请求法院依法查明事实，裁定驳回原告对管城区执法局的起诉。被告管城区执法局向本院提交的证据为：郑州市管城回族区城市管理执法局案件终止审批表一份，证明原告的房屋不是管城区执法局拆除的。
被告紫荆山南路办事处辩称，原告的房屋系违法建设，没有相应的合法手续，房屋存在严重的安全隐患，在十里铺村委会多次通知无效的情况下，由办事处组织对该处违法建设房屋进行的拆除。拆除前房屋已经腾空，不存在任何物品损坏。原告的起诉没有任何事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告紫荆山南路办事处未向本院提交证据。
经庭审质证，被告管城区政府、紫荆山南路办事处对管城区执法局提交的证据予以认可。原告对被告管城区执法局提交证据的合法性、真实性、关联性均不予认可。认为该案件终止审批表中所记载当事人的姓名与王保周的姓名不符；该审批表在说明案件来源的时候表明是上级交办，作为管城区执法局的上级就是管城区政府，此为案件来源；该审批表并不意味着管城区执法局没有参与对涉案房屋的拆除行为，与本案没有实际的关联性。本院认为，被告管城区执法局提交的案件终止审批表，证明了2015年6月29日，管城区执法局执法人员发现原告的涉案房屋不存在的事实，与被告紫荆山南路办事处提交的答辩状中自认对原告涉案房屋依法进行了强制拆除的事实相互印证，本院予以采信。
对于原告提交的证据，被告管城区政府对证据1建设用地使用证真实性无异议，对宅基地使用证签发机关为郑州市郊区人民政府，真实性有异议。对证据3照片的真实性、关联性有异议，该照片内容只显示图片中的房屋被拆除，但是不显示拆除主体。对补充证据1，真实性无异议，认为该证据恰恰说明紫荆山南路办事处系管城区政府的派出机关，具备独立承担相应责任的主体资格。对补充证据2、补充证据3，真实性无异议，但认为与本案无关，不能证明原告所要证明的目的。被告管城区执法局对原告提交的证据1真实性无异议，但认为原告提交的宅基地使用证上的户主“王先来”非其本人，原告没有证据证明其与宅基地证上所有人的关系。对证据3，认为根据《行政诉讼法》关于证据的规定，照片应当出示原始载体并有其他证据予以印证，对该证据不予质证。被告紫荆山南路办事处对原告提交证据1宅基地使用证有异议，认为该证上所显示的名字为“王先来”与本案原告王保周非同一人，不能证明原告与宅基地证上所有人的关系，不能证明原告的主张。对集体土地建设用地证真实性无异议，但是原告的房屋存在违建的情况，没有按照宅基地证上的要求来建设。对证据3照片，认为只显示为房屋拆除现场，证据形式存在问题，原告应当提供原始载体，无法显示拆除的是否为原告房屋。对补充证据1的证据形式有异议，认为系网络下载印接的打印件，上面显示的相关链接等信息不符合证据的形式，在法庭上提交的证据应当是原件或与原件核对一致的副本。对补充证据2、补充证据3真实性无异议，但对证明目的有异议，认为判决书里并没有完全展现其中上诉人与被上诉人的意见，并且其所涉案件与本案主体不同，拆除行为亦不同，不应当作为认定本案事实的证据。
本院认为，原告提交的证据2虽然系复印件，但能够证实原告的身份情况，本院予以采信；证据1宅基地使用证复印件、建设用地使用证复印件，能够证实涉案房屋系王保周居住，且被告紫荆山南路办事处在答辩中对该情况予以认可，本院予以采信；证据3照片不符合证据的形式要件且不能证明其证明目的，本院不予采信；补充证据1紫荆山南路办事处的组织机构代码证系打印件，但对其真实性本院予以采信；补充证据2、3与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明，原告王保周系郑州市管城回族区紫荆山南路办事处十里铺村村民。其涉案房屋一系原告在其父亲王先来的宅基地上建造，该宅基地使用证由郑州市郊区人民政府于1982年3月1日颁发，编号为郑郊宅字NO.0070679，户主登记为王先来、面积六分一毫，王先来去世后该房屋由其子即本案原告王保周继承。其涉案房屋二建造在王保周本人为使用人的集体土地上。2015年6月24日，原告的涉案房屋被紫荆山南路办事处强制拆除。原告认为其涉案房屋系三被告共同实施的强制拆除，对强制拆除的行为不服，诉至法院。
本院认为，关于强制拆除涉案房屋行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期整改；逾期不改正的，可以拆除。”和第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”等规定。原告王保周的涉案房屋，未由法定机关依法定程序认定为违法建筑，却被紫荆山南路办事处作为违章建筑予以拆除。办事处在实施拆除行为时，没有对王保周作出《限期拆除违法建筑的通知》，后续更没有履行法律规定的强制拆除程序，在答辩期内被告也未提供相关证据、依据证明自己拆除行为的合法性。因此紫荆山南路办事处的强制拆除行为违法。管城区政府作为办事处的上级机关，对其拆除行政行为负有监督职责，因管城区政府疏于监管，导致原告的房屋被拆除。为了保护原告的合法权利，管城区政府应当采取相应的补救措施，弥补原告的经济损失。
关于被告主体是否适格的问题。本案涉案房屋在2015年6月24日被紫荆山南路办事处作为违章建筑予以拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。在有管城区政府指令的情况下，紫荆山南路办事处可以对自己辖区内的违章建筑实施强制拆除行为。但本案中没有法定行政机关履行对涉案房屋确认为违章建筑的相关程序，不能直接认定涉案房屋是违章建筑，紫荆山南路办事处作为街道办事处，无权对未经过违章建筑认定程序的建筑物径行拆除。所以，其以自己名义作出的拆除行为，应当由其上一级政府机关承担责任。因此，管城区政府被告主体适格，其辩称“拆迁主体是紫荆山南路办事处，紫荆山南路办事处是独立的行政主体，被告的主体不适格”的辩解意见本院不予认可。因原告没有证据证实管城区执法局参与拆除其涉案房屋的行为，且紫荆山南路办事处答辩中认可其拆除原告房屋的客观事实。故管城区执法局并非是本案适格被告。原告起诉管城区执法局拆除其房屋的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六
条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
确认被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处强制拆除原告王保周涉案房屋的行为违法；
责令被告郑州市管城回族区人民政府对强制拆除原告王保周涉案房屋的行为采取补救措施；
驳回原告王保周对郑州市管城回族区城市管理执法局的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 吴林轶
二〇一六年三月二十五日
代理书记员 王晋瑜
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。