浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1212号
上诉人（原审原告）蒋利云，男，1966年11月9日出生，汉族，住余姚市。
委托代理人徐如君，女，1966年7月28日出生，汉族，住宁波市江北区。系上诉人蒋利云之妻。
委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）余姚市国土资源局。住所地：余姚市大黄桥路**号。
法定代表人项立秋，局长。
委托代理人周国峰，余姚市国土资源局工作人员。
委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）余姚市人民政府。住所地：余姚市北兰江路*号。
法定代表人潘银浩，市长。
委托代理人谢建文，余姚市人民政府工作人员。
委托代理人桑建明，浙江鑫浩律师事务所律师。
蒋利云诉余姚市国土资源局（下称余姚市国土局）、余姚市人民政府（下称余姚市政府）不履行土地行政监督法定职责及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2017年8月11日作出（2016）浙02行初144号行政判决。蒋利云不服，向本院提出上诉，本院于2017年9月18日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷并询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审法院认定：2016年3月24日，蒋利云向余姚市国土局提交《投诉书》称，其承包的老魏家浦河道段鱼塘地块在2015年因政府启动的“千人计划产业园”项目被非法占用并已填上了塘渣，要求余姚市国土局对未经批准非法占用鱼塘行为进行查处。该《投诉书》附有蒋利云的身份证、照片（7张）、水面经营承包合同、鱼塘面积丈量记录的复印件。余姚市国土局收到蒋利云《投诉书》后，经调查，于2016年6月3日作出《信访事项（投诉）答复意见书》。蒋利云不服，向余姚市政府申请行政复议。余姚市政府收到蒋利云的复议申请后，于2016年6月23日向蒋利云发送补正复议申请通知书。2016年6月29日，蒋利云向余姚市政府提交补正函，并附集体土地承包权证。2016年7月5日，余姚市政府受理了蒋利云的复议申请，并向余姚市国土局发送行政复议答复通知书。2016年9月1日，余姚市政府决定延期审理，并将行政复议延期审理通知书送达双方当事人。2016年9月28日，余姚市政府作出余行复（2016）39号行政复议决定，并于2016年9月29日邮寄送达给蒋利云。另查明，根据蒋利云提供的水面经营承包合同显示，蒋利云曾于2001年4月13日与三七市镇魏家桥村经济合作社签订水面经营承包合同一份，约定将老魏家浦河道东起老粮站横河老浦河口、西至新河老浦开挖口、全长约1000余米的河道水面经营权发包给蒋利云，该被承包经营的水面实际为河道。2016年5月24日，余姚市水利局根据浙江千人计划余姚产业园管理中心的申请，作出余水许[2016]63号《余姚市水利局关于浙江千人计划余姚产业园管理中心要求临时占用河道的报告的批复》，同意临时占用魏家桥老河河道面积72平方米，施工期限为2016年5月25日至2016年12月31日，并要求期限届满必须恢复河道原状。余水许[2016]63号《余姚市水利局关于浙江千人计划余姚产业园管理中心要求临时占用河道的报告的批复》的合法性已经被法院终审生效判决予以确认。
原审法院认为，蒋利云要求余姚市国土局对其投诉事项进行查处，并以余姚市国土局不履行查处法定职责为由向余姚市政府申请行政复议。故本案争议焦点是余姚市国土局是否具有查处蒋利云所投诉事项的法定职责。根据土地管理法第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”等规定，余姚市国土局作为余姚市土地行政主管部门具有对余姚市行政区域内的土地违法行为进行查处的法定职责。本案中，根据蒋利云向余姚市国土局投诉时提交的《投诉书》、水面经营承包合同、鱼塘面积丈量记录等相关材料，并结合各方当事人在庭审中的陈述，应当认定蒋利云要求余姚市国土局查处他人在蒋利云承包的鱼塘中填上塘渣的行为，然经查明，蒋利云投诉所涉及的鱼塘实系河道，根据水法及河道管理条例的相关规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等从事妨碍河道行洪的活动由水行政主管部门依法查处，且余姚市水利局已对临时占用河道作出了合法的审批行为。故蒋利云所投诉行为并非土地管理法规定的应由土地行政主管部门依法查处的土地违法行为，余姚市国土局作为土地行政主管部门不具有查处的法定职责。因此，余姚市国土局以信访答复形式对蒋利云投诉事项作出答复，内容合法、正确，期限合理，但形式不当，鉴于该不当形式对原告的实体权利义务不产生实质影响，对此予以指正。余姚市政府根据行政复议法实施条例第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”之规定，作出驳回蒋利云复议申请的被诉行政复议决定，结果正确，且程序合法。蒋利云虽称其投诉事项不仅涉及鱼塘还涉及其承包地，但蒋利云提供的证据并不足以证明其主张，故不予采信。综上，蒋利云的诉请理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蒋利云的诉讼请求。
蒋利云上诉称：一、余姚市政府应该知道上诉人的承包地也在涉案投诉事项之内，余姚市国土局对于上诉人的承包地被非法占用具有查处的法定职责。余姚市人民政府在复议程序中还曾向上诉人作出了补正复议申请通知书，要求上诉人提交违法行为所涉土地权属材料。上诉人按照补正通知书要求向余姚市人民政府提供了补正函、集体土地承包权证，以证明上诉人承包土地确实是在投诉事项之内，故余姚市国土局未依法履行查处的法定职责。二、复议决定认为“答复超过《信访条例》的期限，属于不当”，被上诉人适用《信访条例》规定错误。从形式上来说，余姚市国土局将上诉人的投诉作为信访件处理，不符合法律规定。《信访条例》第十四条第二款规定了对依法应当通过诉讼、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律法规的规定程序向有关机关提出。本案上诉人正是通过法律规定的程序提出投诉，余姚市国土局作为信访件处理，缺乏法律依据。三、上诉人在提起投诉时请求很明确，即“对非法占用投诉人所承包鱼塘地块行为依法进行查处……投诉人所承包的老魏家浦河道地块被非法占用，并已经填上了塘渣（附七张照片）”，也就是说要求余姚市国土局对非法占用河段及占用的承包地进行查处，上诉人承包的老魏家浦河道地块不仅包括向经济合作社承包的村级河道还包括本人持有承包权证的承包地。四、即使上诉人投诉内容不明确，国土局查处违法用地行为也是依职权行政行为，只要存在有关单位违法占地行为的，国土局就需要履行查处违法行为的法定职责。四、一审法院将案件的争议焦点集中在上诉人投诉的内容是否仅指向河道，而河道审批行为的合法性已被法院生效判决所确认，但是建设单位非法占用河道行为与余姚市水利局违法审批的事实，跟本案上诉人投诉土地被非法占用行为之间并不存在关联性。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销余姚市政府涉案复议决定并责令重作，撤销余姚市国土资源局《信访事项（投诉）答复意见书》。
余姚市人民政府答辩称：答辩人根据行政复议法相关规定，发现行政机关没有相应法定职责，遂作出驳回复议申请的复议决定，结果正确、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
余姚市国土资源局法定期限内未提交答辩状，二审询问时称：上诉人无论在行政程序、复议程序、一审程序，都明确是对占用鱼塘的行为进行举报。涉案鱼塘是一个河段，已经由余姚市水利部门作出用地批复，不属于国土部门的查处职责。故复议机关认定余姚市国土局不具有查处的法定职责，并据此驳回复议申请。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人蒋利云针对被上诉人余姚市国土局《信访事项（投诉）答复意见书》申请行政复议后，不服余姚市政府余行复（2016）39号行政复议决定及原行政行为一并提起的诉讼。蒋利云20**年3月24日向余姚市国土局提出《投诉书》，载明投诉请求为“对非法占用投诉人所承包鱼塘地块行为依法进行查处”，事实和理由部分载明“……对于该未经批准非法占用鱼塘行为，请贵局依照法律法规依法查处并作出处理……”。故余姚市国土局《信访答复意见书》、余姚市人民政府行政复议决定，均认定蒋利云向余姚市国土局投诉的请求系要求查处“他人在申请人承包的鱼塘中填上塘渣”的行为，并无不妥。由于余姚市水利局已对临时占用河道作出了合法的审批行为，余姚市国土局作为土地行政主管部门不具有查处的法定职责，故余姚市国土局以信访答复形式对蒋利云投诉事项作出答复，并无不妥。余姚市政府作出被诉行政复议决定程序合法，各方当事人对此亦无异议。原审法院据此判决驳回蒋利云的诉讼请求，并无不当。至于蒋利云主张余姚市国土局应对“非法侵占其承包地”进行违法建设的行为予以查处的问题，其在行政程序中并未向余姚市国土局提出申请，故不属于本案的审查范围，蒋利云如对此存有异议，可另循其他途径解决。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人蒋利云负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 陈建勋
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年十一月三十日
书记员 韦若莎