陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汉中行终字第00025号
上诉人（原审原告）黄树文，男，汉族，小学文化，陕西省洋县人，农民。
被上诉人（原审被告）洋县公安局。
法定代表人陈晓华，洋县公安局局长。
委托代理人宋海虎，洋县公安局副局长。
委托代理人张文忠，洋县公安局治安大队民警。
上诉人黄树文因洋县公安局治安管理行政处罚一案，不服陕西省洋县人民法院（2015）洋行初字第00023号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄树文，被上诉人洋县公安局副局长宋海虎、委托代理人张文忠，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2012年2月，原告黄树文向被告洋县公安局反映其女儿黄宝秀被白杰、樊超超拐卖，要求立案侦查。被告经调查、核实黄宝秀与樊超超系自由恋爱，告知黄树文白杰、樊超超不涉嫌拐卖，不符合刑事案件立案条件。黄树文认为相关部门答复不符合自己意愿，从2013年2月起，先后到洋县县委、县政府等部门缠访、闹访、谩骂工作人员，2013年8月29日被洋县公安局以扰乱单位秩序被行政拘留10日。2014年2月开始，原告黄树文以其女儿黄宝秀被白杰拐卖，公安、检察机关对他提供的拐卖现场录音证据不鉴定、不立案，洋县公安局副局长姚李华违反公安部79号令剥夺信访三级终结权力为由，进京上访达10余次。其中于2014年1月5日、2月6日、3月7日三次到中南海周边非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所查获、训诫，训诫书告知黄树文：“…根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关或者指定的场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留…，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等规定予以处罚。”黄树文不听劝阻，于2014年7月1日再次到中南海周边上访，被府右街派出所查获、训诫，后被洋县接访干部接回。2014年7月22日洋县公安局以扰乱公共秩序对黄树文立案，经调查取证，做出洋公（行）决字（2014）第161号公安行政处罚决定书，决定给予黄树文行政拘留10日。被告洋县公安局于2014年12月16日送达了该决定，当日送洋县拘留所执行拘留，12月26日执行完毕。原告不服该决定，于2015年3月19日提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第七条规定，公安机关人民警察对违反治安管理或者公安行政管理法律、法规的个人或组织，依法可以施行行政强制措施、行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件处理和执行及对违法行为人教育角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖。故被告洋县公安局对原告的违法行为做出治安处罚并无不当。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应向依法有权处理的本级或者上一级机关提出…。该条例第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，信访人应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序…。陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅陕公通字（2009）85号关于处置涉访违法行为有关问题的意见第二条（十五）项之规定，进京非正常访经有关工作人员劝阻、批评或者教育无效再次进京非正常访的，由公安机关按照《治安管理处罚法》第二十三条规定予以处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项昀规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款。原告黄树文以其女儿黄宝秀被拐卖，公安机关不立案为由，到洋县县委、县政府等部门闹访、缠访，辱骂机关工作人员，曾被洋县公安局以扰乱单位秩序处以行政拘留。本案中，黄树文以其女儿黄宝秀被拐卖，公安、检察机关对他提供的拐卖现场录音证据不鉴定、不立案等问题为由信访，在信访过程中应当遵守现行法律法规，自觉遵守信访秩序和社会秩序。原告三次到中南海周边非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫情况下，明知中南海周边不是信访接待场所，仍采取走访形式、越级上访，到该区域国家机关办公场所周围非法聚集，其行为已经扰乱了中南海地区正常公共秩序，经公安机关劝阻、训诫后仍不悔改，违法行为情节较重，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，被告做出的洋公（行）决字（2014）第161号公安行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，定性准确，程序合法，适用法律正确。对原告提供的下载的新浪博客域名为s／blog-6f488ff601016myt发表的“中央政法委关于处理上访人员的要求规定”的文章（复印件），属个人在网络发表的观点，不是法律、法规或规范性文件，不纳入法律、规范性文件审查的范围。原告主张其行为没有扰乱公共场所秩序，属正常信访行为，且不存在扰乱公共秩序行为，被告不应给予其处罚的主张，缺乏事实和法律依据，不予采信。另，训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人采取的行政措施，而不是一种行政处罚，本案不存在因同一事实、同一行为重复做出行政处罚的情形。原告提出北京公安机关已对其进行了训诫，被告以同一事实再次做出行政处罚的理由不成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄树文要求撤销被告洋县公安局做出的洋公（行）决字（2014）第161号公安行政处罚决定，并予以国家赔偿的诉讼请求，案件受理费50元由原告黄树文承担。
黄树文不服原审判决上诉称，洋县公安局洋公（行）决字（2014）第161号处罚决定，办案程序违法，没有任何事实依据。1、2014年7月1日，上诉人黄树文到北京上访，受案登记表案件来源在工作中发现，无报案人，无移送单位，捏造罪名打击报复，程序违法，处罚决定应撤销。违反《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，行政案件无移交函应改判；2、张文波，张卫东，白志敏，巨元景，是谢村镇接访人员，不是案发现场目睹证人，所作证言与行政处罚没有任何关系，据此处罚应改判；3、北京市西城分局府右街派出所《训诫书》只能证明上诉人到过中南海周边，被警方训诫的凭证，不能作为处罚上诉人的证据；4、汉综治办发（2014）04号、07号、08号，只是证明上诉人进京上访被市上通报；5、违反陕公通（2009）85号文件，公通（2013）28号文件要求，没有发案地的移交手续，询问笔录，现场目击证人，视听资料等证据。综上所述，被上诉人洋县公安局办案程序违法，有法不依，没有任何事实依据，请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人洋县公安局答辩称，一、洋县公安局认定黄树文扰乱公共秩序的违法行为事实清楚，证据确凿，定性准确。上诉人黄树文以女儿黄宝秀被白杰拐卖，于2014年1月5日、2014年2月6日、2014年3月17日三次到中南海周边非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。上诉人黄树文不听训诫和劝止，明知中南海周边不是信访接待场所，仍违反《信访条例》，于2014年7月1日再次到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局查获并训诫。上述事实有北京市公安局西城分局2014年2月6日、3月17日和7月1日《训诫书》，接访干部张文波、张卫东、巨元景、洋县谢村镇老庄村支书白志敏的证人证言，原告陈述，汉综治办发（2014）04、07、08号文件等证据证实。二、洋县公安局对黄树文违法行为的处罚，程序合法、适用法律正确、量罚适当．根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，洋县公安局治安大队于2014年7月22日对黄树文进京非访一案依法受案。办案民警依法对黄树文进行了询问调查。询问时，办案民警根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条之规定对被询问人的权利义务进行了告知。询问结束，黄树文对询问笔录核对后，确认笔录和其说的相符，当场在笔录上签名捺指印。在做出行政处罚决定前，办案民警按照第一百四十三条一款之规定，告知黄树文拟做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。经依法审核、审批，洋县公安局做出对黄树文行政拘留十日的处罚决定，并出具洋公（行）决字（2014）第161号《公安行政处罚决定书》-式三份，被处罚人一份，执行单位一份，附卷联一份。黄树文收到处罚决定书后，在附卷联决定书上签名捺指印予以确认。办案单位依法将黄树文送达洋县行政拘留所执行。洋县公安局严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规定办理案件，执法文明规范，程序公正合法。根据陕公通（2009）85号文件第二条第十五项之规定：进京非正常访经有关工作人员劝阻、批评或教育无效再次进京非正常访的，由公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条规定予以处罚。上诉人黄树文多次违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，明知中南海周边不是信访接待场所又多次到此走访，被北京市公安局西城分局训诫，又于2014年7月1日到中南海周边非正常上访。其行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，应当予以处罚。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，北京警方训诫书，洋县公安局询问黄树文笔录，接访干部张文波、张卫东、巨元景、洋县谢村镇老庄村支书白志敏的证人证言，汉综治办发（2014）04、07、08号文件等证据经当庭举证、质证，均证明原审认定的事实，本院依法予以确认。
另查明，因黄树文涉嫌扰乱公共场所秩序，被上诉人洋县公安局于2014年7月22日对其立案调查，于2014年8月15日做出洋公（行）决字（2014）第161号公安行政处罚决定书，于2014年12月16日向黄树文送达；被上诉人洋县公安局从2014年12月16日开始对黄树文执行了数个治安处罚决定，连续执行拘留25天。
上诉人黄树文当庭提交下列证据：第一组：1、ＸＸＸ总理2013年两会上对中外记者的讲话，证明去中南海周边合法；第二组：2、报警记录；3、信访问题调查结论告知书；4、洋县公安局信访事项处理告知书；5、汉中市公安局信访事项告知单；6、陕西省公安厅转送信访事项告知单；证明其不是无理取闹，越级上访；第三组：7、洋县检察院不立案通知书；8、洋县检察院复议决定书；9、汉中市检察院答复函；10、最高人民检察院处理来访介绍信；第四组：11、陕西省人大人民来访介绍信；第五组：12、登记回执（北京市公安局西城分局（2015）第2540号-回）；13、政府信息不存在告知书。其证明目的是黄树文到北京中南海周边上访没有违法。洋县公安局对上诉人黄树文提交证据的质证意见：对证据1的真实性、证明目的不认可；证据2-11的真实性认可，证明目的不认可；证据12-13的真实性认可，证明目的不认可。对上诉人提交的证据认证如下：证据1与本案无关联，本院不予采纳，证据2-11不属于新证据，本院不予采纳，证据12-13达不到证明目的，本院不予采纳。
本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，被上诉人洋县公安局对上诉人黄树文违反治安管理案件具有管辖权。
关于被上诉人洋县公安局做出的治安行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。经审查，本案中，被上诉人洋县公安局认定上诉人黄树文扰乱公共场所秩序的事实，有北京警方训诫书，洋县公安局询问黄树文笔录，接访干部张文波、张卫东、巨元景、洋县谢村镇老庄村支书白志敏的证人证言，汉综治办发（2014）04、07、08号文件等证据证实，事实清楚。被上诉人洋县公安局对黄树文扰乱公共秩序的违法行为依照《治安管理处罚法》处以行政拘留合法有据。上诉人黄树文上诉称治安行政处罚决定书没有事实依据的上诉理由不能成立。
关于被上诉人洋县公安局办理治安行政案件程序是否符合法律规定的问题。依据《治安管理处罚法》第九十七条规定：公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。《治安管理处罚法》第九十九条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，因黄树文涉嫌扰乱公共场所秩序，被上诉人洋县公安局于2014年7月22日对其立案调查，于2014年8月15日做出洋公（行）决字（2014）第161号公安行政处罚决定书，于2014年12月16日向黄树文送达，被上诉人洋县公安局未按照法律规定送达处罚决定书并超过了《治安管理处罚法》规定的办理治安案件的法定期限。依据《治安管理处罚法》第十六条规定：有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。本案中被上诉人洋县公安局从2014年12月16日开始对上诉人黄树文执行数个治安行政处罚决定，连续执行拘留25天。因此，被上诉人洋县公安局办理治安行政案件程序违法。综上所述，被上诉人洋县公安局办理治安行政案件违反法定程序，应当撤销。原审判决没有查清全部案件事实应当依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销陕西省洋县人民法院（2015）洋行初字第00023号行政判决。
二、撤销洋县公安局做出的洋公（行）决字（2014）第161号公安行政处罚决定。
三、洋县公安局赔偿黄树文违法拘留10天的损失：10（天）×219.72元=2197.2元。
四、驳回黄树文其余诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由洋县公安局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘兴平
审 判 员 刘 霖
代理审判员 刘正中
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 赵 霞