湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00165号
上诉人（原审被告、被上诉人）宜昌市夷陵区国土资源局。住所地：宜昌市夷陵区松湖路**号。
法定代表人李旭春，该局局长。
委托代理人殷书月，湖北民基律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人郑贵国，该局矿管科科长，一般授权代理。
上诉人（原审原告、被上诉人）黄发斌，男，汉族，1946年6月11日出生，宜昌市夷陵区龙泉镇车站水产苗种繁育场法定代表人，住宜昌市夷陵区。
委托代理人黄朝邦，男，汉族，1968年9月30日出生，宜昌市机电工程学校老师，住宜昌市夷陵区。
上诉人宜昌市夷陵区国土资源局（以下简称夷陵区国土局）、上诉人黄发斌因土地行政处罚一案，不服宜昌市夷陵区人民法院（2014）鄂夷陵行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月16日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人黄发斌及其委托代理人黄朝邦、被上诉人夷陵区国土局的委托代理人殷书月、郑贵国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据被告举证以及原告提交的证据并经庭审质证认定事实如下：2010年8月30日，湖北省发展和改革委员会下发（2010）1048号文件，批复宜昌生物产业园的立项建设，根据该产业园的土地利用规划，需征用宜昌市夷陵区龙泉镇车站村的部分土地，原告黄发斌的房屋土地在该征地范围内。2010年12月27日，夷陵区国土局根据宜昌生物产业园的建设规划，制作了《土地征收告知书》（（2010）105号），就土地征收用途、土地征收位置、面积、范围、征地拆迁补偿标准以及安置途径等事项进行告知。黄发斌所在的车站村村委会通过村民代表大会表决的形式，拟定了《夷陵区生物产业园（职教园）征用土地补偿方案》、《残值收购方案》以及《房屋拆迁安置方案》。宜昌市夷陵区龙泉镇人民政府于2010年12月26日对上述三个方案予以批复。2011年2月24日，湖北省国土资源厅发文批准了宜昌生物产业园的建设用地。2011年3月28日，宜昌市夷陵区人民政府发布《土地征收公告》。随后，征地拆迁工作人员与被拆迁户就征地范围内的土地权属、地类、面积以及地上建筑物等现场进行调查确认。期间，原告黄发斌对土地征收补偿事宜与拆迁方发生意见分歧未能达成协议，黄发斌因此一直未交出被征土地。
2013年5月14日，被告夷陵区国土局向黄发斌下达《行政处罚告知书》，拟对其不交出被征土地的行为作出相关处罚，并告知黄发斌享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。黄发斌提出听证申请后，夷陵区国土局于2013年6月21日举行听证。2013年7月5日，夷陵区国土局作出夷土资监字（2013）53号国土资源行政处罚决定书（以下简称53号处罚决定），以黄发斌于2011年3月以来，以各种理由阻扰国家建设征收土地用于汉宜路改造及宜昌生物产业园、职教园建设，拒不交出土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条和第四十六条的规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十五条的规定，决定对黄发斌作出“责令15日内交出被国家征用的土地”的行政处罚。黄发斌不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的53号处罚决定，并当庭增加请求，要求被告重新依法启动征地拆迁程序，确保其拟被征收的财产得到合法保护。
同时查明，2013年5月15日，夷陵区宜昌生物产业园征地拆迁指挥部通过宜昌市宜昌市夷陵区龙泉镇财政所财政专户向原告黄发斌“一卡通”账户转入款项812729.04元（房屋补偿款总计946129.04元，扣减房屋回购款133400元，余款812729.04元），汇款用途注明系支付汉宜路房屋补偿。一审庭审中，黄发斌对已收到上述款项的事实予以认可。
原审法院根据认定的事实认为，本案纠纷的实质应是在涉及国家建设依法征用相关土地时，对被征收方的土地房屋及相关财产的合法合理补偿问题。
本案被告夷陵区国土局虽有依照《土地管理法》的相关规定，对本行政区域内违反土地管理的行为进行查处的相应职能，但前提是被征收方有违反土地管理法律法规规定的行为。原告黄发斌虽然至今未能交出被国家征用的相关土地，但原因系原告未能就被征收房屋、土地和相关财产达成补偿协议，而不是由于原告自始就存在违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征地的行为。据此，夷陵区国土局依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对黄发斌作出责令其15日内交出被国家征用土地的行政处罚决定，属于适用法律错误。
其次，从被告作出处罚决定书的内容来看，被告只是笼统地认定原告拒不交出土地，但处罚决定既没有说明国家建设征用土地的政策和法律依据，也没有说明有关征收补偿方案的依据和原则，更没有说明原告违反土地管理法的具体行为表现，因此，该处罚决定欠缺法律文书的基本构成要素。
综上，被告作出的处罚决定缺乏事实认定的依据，适用法律错误且欠缺法律文书的基本构成要素，依法应予撤销。原告要求撤销被告作出的处罚决定的诉讼请求符合法律规定，法院予以支持。但由于是否重新启动征地拆迁程序不是被告的法定职责，故对原告要求重新启动征地拆迁程序的诉讼请求，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告2013年7月5日对原告作出的53号处罚决定。二、驳回原告要求被告重新启动征地拆迁程序的诉讼请求。
夷陵区国土局不服，向本院提起上诉称：1、根据《土地管理法》及其相关规定，交还被征收土地并不以拆迁补偿数额达成一致为前提，只要征地补偿、安置方案经公告并报市、县人民政府批准后，被征收土地权利人就应当按时交还土地，未按时交还土地的，即构成阻挠国家建设征收土地的违法行为，县级以上人民政府土地行政主管部门就有权对其进行处罚。本案中黄发斌的行为，违反了《土地管理法》第二条和第四十六条的规定，应当按照《土地管理法实施条例》第四十五条的规定予以处罚。故夷陵区国土局根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定对黄发斌进行处罚，适用法律正确。2、夷陵区国土局作出的行政处罚决定事实认定清楚，证据充分。宜昌生物产业园是湖北省发改委依法立项的重点项目，经湖北省国土资源厅批准，征收夷陵区龙泉镇车站村土地，用于建设生物产业园和汉宜路改线工程项目建设，黄发斌房屋所在的车站村位于国家建设征用土地的范围内。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，黄发斌对征地补偿不满意的，可以通过申请地方人民政府协调、裁决来救济自己的权利。黄发斌以对征地补偿不满为由，在国土局多次协调和全村绝大多数村民均已交还土地的情况下，仍拒绝领取补偿安置款、不交出所占用土地，致使人民政府的征地工作无法正常进行，该行为客观上已构成阻挠国家建设征用土地的违法行为，国土局有权使用前文所述法律法规对其处罚。故夷陵区国土局进行行政处罚的事实认定清楚，主要证据充分。3、夷陵区国土局在对黄发斌违法行为进行处罚时，根据行政处罚法规定，依法进行了立案，并在处罚前下发了行政处罚告知书，并依法组织了处罚听证，最后送达了行政处罚决定，其处罚程序符合法律规定。4、夷陵区国土局对黄发斌作出的行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条所规定的全部要件，虽然对黄发斌的违法事实表述略为简单，但并无明显不当。综上，请求二审法院撤销一审判决第一项，改判维持夷陵区国土局作出的53号处罚决定，一、二审诉讼费用由黄发斌承担。
针对夷陵区国土局的上诉理由，黄发斌辩称：1、夷陵区国土局所述处罚决定“适用法律正确”完全错误。其一，《土地管理法》第二条第（四）项规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”本案所涉及的征地建设项目一部分是汉宜路改造，一部分是建设宜昌生物产业园，汉宜路改造属公共利益，但宜昌生物产业园建设显然不属于公共利益。其二，《土地管理法》第四十六条规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”但夷陵区国土局提交的征地相关文件中看不到任何“公告规定期限”及“办理征地补偿登记地点”，黄发斌不进行补偿登记无责任。其三，夷陵区国土局引用《土地管理法实施条例》第二十五条规定拟证明黄发斌违法，但对照此规定，违法的恰恰是夷陵区国土局，其公告没有规定办理补偿登记的期限，征地补偿安置方案也未经市、县人民政府审批，黄发斌曾向夷陵区政府申请协调本案征地补偿事宜，但至今未得到任何答复。第四，夷陵区国土局没有证据证明本案征地程序是依法进行的，同时也没有给黄发斌合法的补偿，黄发斌经营的是合法的水产苗种繁育场，但给予补偿的标准是一般农户宅基地补偿标准，这显然不是依法补偿。2、夷陵区国土局提供的证据不能证明黄发斌有违法行为，该局上诉称其处罚认定事实清楚，证据充分不能成立。3、由于黄发斌没有违法行为，夷陵区国土局的处罚缺乏事实和法律依据，本案达不到强制征收的条件，夷陵区国土局的处罚因此不能成立，其处罚程序不合法。综上，一审判决第一项正确，夷陵区国土局的上诉理由不能成立，请求二审法院对夷陵区国土局的上诉请求予以驳回。
黄发斌不服一审判决，其上诉理由为：1、根据《征收土地公告办法》、《土地管理法》、国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发（2010）190号）及《关于进一步做好征地管理工作的通知》等规定，夷陵区国土局是政府土地征收的重要组织、实施、监督、组成部门，实施合法的征地拆迁是夷陵区国土局的法定职权。一审法院对夷陵区国土局在征地中的主体地位认识错误。2、一审判决遗漏了诉讼请求。在一审及行政复议过程中，上诉人对本案征地的法规性文件、夷陵区获得的省国土资源厅批文以及征地程序的合法性提出过审查诉求，这是行政诉讼及行政复议审查的范畴，但一审法院在判决中遗漏了上诉人的上述诉求。综上，请求：1、二审法院撤销一审判决第二项，并依法改判夷陵区国土局重新启动对上诉人的征地拆迁程序，确保上诉人拟被征收的财产损失得到合法保护。2、人民法院依法审查夷陵区国土局征用土地的法规性文件及征地程序的合法性。
针对黄发斌的上诉理由，夷陵区国土局辩称：黄发斌要求撤销一审判决第二项的诉讼请求缺乏法律和事实依据。其要求重新启动征地拆迁程序，但本案涉及的征地拆迁行为早在2010年就已经全面启动，2011年已全面展开，黄发斌是因为征地拆迁补偿未达成协议引发争议，从而拒不交出被征收的土地，该事由不符合人民政府重新启动征地拆迁程序的条件。综上，一审判决第二项正确，请求二审法院对黄发斌的上诉请求予以驳回。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。
本院根据本案有效证据所查明的案件基本事实与原判无异，同时查明：黄发斌不服夷陵区国土局作出的53号处罚决定，于2013年9月2日向宜昌市国土资源局申请复议，该局经复议于2014年1月28日作出了宜土资复（2014）03号行政复议决定，维持了夷陵区国土局作出的53号处罚决定。
本院认为，本案当事人双方二审争议的焦点问题是：1、夷陵区国土局对黄发斌作出的53号处罚决定是否合法。2、黄发斌要求责令夷陵区国土局重新依法启动征地拆迁程序的诉讼请求能否得到支持。
关于夷陵区国土局对黄发斌作出的53号处罚决定是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（三）项的规定，行政机关制作行政处罚决定书应当载明当事人“违反法律、法规或者规章的事实和证据”。本案夷陵区国土局对黄发斌作出的53号处罚决定仅简单的表述黄发斌“于2011年3月以来，以各种理由阻扰国家建设征收土地用于汉宜路改造及宜昌生物产业园、职教园建设，拒不交出土地。其行为违反了《土地管理法》第二条和第四十六条的规定”，至于黄发斌究竟实施了何种行为阻扰国家建设征收土地，该处罚决定并未载明相应的事实和证据。据此，夷陵区国土局作出的53号处罚决定缺乏法律规定的必备要件，一审法院对该处罚决定判决予以撤销并无不当。
关于黄发斌要求责令夷陵区国土局重新依法启动征地拆迁程序的诉讼请求能否得到支持。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，征地补偿、安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”由此可见，土地征收行为的法定主体是县级以上人民政府，土地行政主管部门只是征地、补偿安置方案的拟定和实施者，因此，土地行政主管部门并无法定职权依法重新启动征地拆迁程序，黄发斌要求夷陵区国土局行使该职权没有法律依据，对其请求一审法院未予支持并判决予以驳回正确。
至于黄发斌提出其在一审阶段即要求一审法院审查夷陵区国土局征用土地的法规性文件及征地程序的合法性问题，一审法院对该请求漏审漏判，二审法院应该对该请求进行审查。对此，经查阅一审卷宗，黄发斌在一审诉状和一审庭审中提出的诉讼请求为撤销处罚决定并要求夷陵区国土局重新依法启动征地拆迁程序，有关审查夷陵区国土局征用土地的法规性文件及征地程序的合法性问题，黄发斌在诉讼理由中虽有表述，但诉讼理由不能代替诉讼请求，且本案被诉的行政行为是夷陵区国土局2013年7月5日对黄发斌作出的53号处罚决定，有关征地的法规性文件及征地程序的合法性问题本身亦不属于本案的审查范围；另黄发斌在二审诉状中将宜昌市国土资源局追加为本案被告，对此，本院在二审庭审中已当庭予以释明，宜昌市国土资源局的行政复议决定系2014年1月28日作出，黄发斌向一审法院提起诉讼的时间是2014年2月24日，新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日才施行，该法第二十六条第二款虽规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，但该规定并不适用于本案。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定：“复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”，宜昌市国土资源局并非本案适格被告。
综上，一审法院判决撤销夷陵区国土局作出的53号处罚决定，并驳回黄发斌要求夷陵区国土局重新启动征地拆迁程序的诉讼请求并无不当。夷陵区国土局及黄发斌的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费各50元，由宜昌市夷陵区国土资源局和黄发斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一五年十二月三日
书 记 员 宋佳佳