浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初256号
原告尹国权，男，1978年12月14日出生，汉族，住绍兴�上虞市。
委托代理人朱秀英(系原告尹国权之妻)，女，1982年10月1日出生，汉族，兴市上虞市。
被告绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道***号。
法定代表人张壮雄，区长。
委托代理人沈现达，男，绍兴市上虞区人民政府工作人员。
委托代理人王伟龙，浙江曹娥江律师事务所律师。
原告尹国权不服被告绍兴市上虞区人民政府其他行政管理行政复议一案，于2017年9月29日向本院提起诉讼，本院于2017年10月12日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日公开开庭审理了本案。原告尹国权的委托代理人朱秀英，被告绍兴市上虞区人民政府的委托代理人沈现达、王伟龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月14日，被告�兴市上虞区人民政府作出虞复决字(2017)42号行政复议决定书，认定尹国权未经批准，在位于上虞区××××、多间附房及2处钢棚。并以东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作为绍兴市上虞区东关街道办事处下设的一个临时机关、非法定行政主体、不具有相关行政职权为由，决定：1.撤销绍兴市上虞区东关街道办事处下设的东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出的虞东行执拆字(02)号责令限期拆除通知书；2.对于尹国权提出的要求对反映的历史遗留问题进行解决、补办手续，因不属于行政复议的受案范围，请根据《信访条例》等规定处理。
原告尹国权诉称，原告因不服绍兴市上虞区东关街道办事处作出的虞东行执拆字(02)187号责令限期拆除通知书，于2017年6月18日向被告绍兴市上虞区人民政府申请行政复议。被告于2017年9月14日作出虞复决字(2017)42号行政复议决定书。该决定书认定原告搭建于上虞区东关街道高旺村的6间二楼、多间附房及2处钢棚为未经批准的事实，与事实不符。因原告企业改制前为上虞市高旺建筑水泥预制品厂，属村集体企业，负责人为尹月生。转制后为个体工商户。原告因上述建筑物年久破损而在原址进行过翻修，并没有在转制后重新建造新的建筑物及搭建钢棚。原告与高旺村签订的《关于使用土地的协议书》属于农村集体建设用地使用权的有偿转让协议，不属于土地租赁。根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和国家有关法律、法规及政策的规定，在不改变原集体建设用地的前提下，以有偿方式取得集体建设用地使用权进行土地开发、利用和经营并无不当。原告认为，绍兴市上虞区东关街道高建彩瓦厂的土地是以有偿方式取得，并且在转制前涉案建筑物已经存在，在合法取得的土地上原有的建筑物应当按照浙江省人民政府办公室《关于处理集体土地历史遗留违法建筑的研究报告》“(三)：对农村公益性的违法建筑，对符合土地利用总体规划和城乡规划的，建议由相关部门简化审批流程、减免规费、补办手续；对于不符合规划要求的，可以暂时予以保留，分步处置；对用于出租的厂房、商铺等，应区分其用地性质而分类处置，对在建设用地和留用地范围的，可暂时予以保留；占用农用地的，应坚决予以拆除”的规定处置。被告既不尊重历史，又不尊重事实，偏听偏信，单方认为原告存在未经审批、有擅自建设的行为，没有事实和法律依据。对其认定的事实应予纠正。现提起诉讼，请求撤销被告作出的虞复决字(2017)42号行政复议决定书并判决被告重新作出复议决定，本案诉讼费由被告承担。
原告尹国权向本院提�了以下证据、依据：
1.蒿坝镇人民政府文件1份。以证明原告的绍兴市上虞区东关街道高建彩瓦厂改制前为高旺村水泥预制厂，是村集体企业，并列入当时的摘帽企业名单。
2.个体工商户申请、变更登记表各1份。以证明原高旺预制品厂是村集体企业，改制后为个体工商企业的事实。
3.关于使用土地的协议1份。以证明原告现在使用的土地是合法有偿获取并经上虞区蒿坝镇人民政府签证确认。
4.土地使用费收款凭证。以证明原告支付了相应土地使用费的事实。
5.营业执照1份。以证明上虞区东关街道高建彩瓦厂现经营者是原告尹国权。
6.调查(询问)笔录1份。以证明转制前涉案建筑物已经存在。
7.责令限期拆除通知书，以证明东关街道控违拆违专项领导小组办公室于2017年6月17日对原告的彩瓦厂作出限期拆除通知的事实。
8.行政处罚申辩书1份。以证明原告就限期拆除通知书曾经向东关街道处作出陈述和申辩，但其没有给出任何回复，说明其认可原告的意见。
9.行政复议申请书1份。以证明原告向被告申请行政复议的事实。
10.行政复议决定书1份。以证明被告对原告的复议请求作出复议决定的事实。
被告绍兴市上虞区人民政府答辩称：一、被告涉案行政复议决定程序合法。原告于2017年6月22日向被告申请行政复议，被告经初步审查后向原告送达了虞复补字(2017)13号行政复议申请材料补正通知书，要求原告对行政复议申请材料进行补正。当日，原告向被告提交了补正材料。2017年7月3日，被告向绍兴市上虞区东关街道办事处送达了行政复议答复通知书，其于2017年7月10日提交了行政复议答复。被告经审理后发现事实情况复杂，遂于2017�8月9日作出虞复延(2017)42号行政复议决定延期决定书并以挂号信的形式向原告邮寄送达。二、被告作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。1.因东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作为上虞区东关街道办事处下设的一个临时机构，非法定行政主体，不具有相关的行政职权，故被告作出的涉案行政复议决定第一项为“撤销被申请人下设的东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出的虞东行政拆字(02)187号责令限期拆除通知书”。2.对于原告在复议程序中提出的对其反映历史遗留问题进行妥善安置处理请求，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条等相关规定，显然不属于行政复议的受案范围，故被告告知原告根据《信访条例》等规定处理。3.原告未经批准，在位于上虞区东关街道××村××、多间附房及2处钢棚，事实清楚，证据确凿。1997年12月28日，蒿坝镇高旺村村民委员会与原告父亲尹月生签订《关于使用土地的协议书》，约定尹月生一次性补偿32000元给村委，获得高旺村3.2亩集体土地永久使用权，之后尹月生未经规划审批，擅自陆续建造了涉案建筑物，上述事实均有相关证据证明，其行为违反了当时实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条，更违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《浙江省城乡规划实施条例》第三十七条等规定。综上，被告作出的虞复决字(2017)42号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告绍兴市上虞区人民政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.虞东行执拆字，2.187号责令限期拆除通知书，3.行政复议申请书，4.虞复补字(2017)13号行政复议申请材料补正通知书、材料补充提交说明书，5.虞复立字(2017)42号行政复议答复通知书，6.行政复议情况说明及附件，7.虞复延(2017)42号行政复议决定书，8.虞复决字(2017)42号行政复议决定书，9.邮寄证明。以证明被告在审理原告提起的行政复议过程中程序合法。
第二组证据：9.1995的高旺村水泥预制场协议、1997年关于使用土地协议书、上虞市农村合作经济组织收款统一票据，10.村三委会决议(附情况说明)，11.村民代表决议，12.2017年对高柏荣、高尧炳、高荣荣、屠关水的调查（询问）笔录及身份证复印件，13.房屋现场照片5张，14.挂号信存根。以证明涉案房屋为尹月生与高旺村村委签订协议书后，未经审批擅自建造而形成。
被告明确，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》为其作出被诉行政行为的法律依据。
经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的三性均无异议，但不能证明涉案建筑为历史遗留问题；第二组证据中9的三性均无异议，能够证明预制场是村集体企业在转制前一直存在；10、11的真实性、合法性有异议；12的三性有异议，因并无调查人的签名，且时间栏亦为空白；13的真实性、合法性无异议，但不能达到证明涉案房屋为违法建筑的目的；14的三性无异议。
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，但对高旺预制品场是否为红帽子企业有异议，因当时并无进行工商登记；证据2因并非原件，不予认可；证据3的真实性无异议，但该协议为土地使用权出让协议，为无效协议；证据4的真实性无异议；证据5的真实性无异议，因涉案土地为尹月生取得，并非尹国权，故无关联性；证据6的真实性无异议，但对其证明内容有异议；证据7的真实性无异议，但该通知书是向尹月生发出的，所以原告不是该行政行为的利害关系人，亦非行政复议的申请人；证据8为原告单方制作，不予确认；证据9的真实性无异议，但内容要综合评判，并不能证明涉案建筑物合法；证据10为被告作出，对其三性无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据为证明程序性问题的事实，原告对其三性均无异议，本院予以确认；被告提交的第二组证据的真实性本院予以确认，其中10被告明确情况说明为村三委会决议附件，但因村三委会决议于2017年6月6日作出，而情况说明的内容已涉2017年6月24日的调查(询问)内容，故本院对该情况说明的合法性不予确认；12的调查（询问）笔录制作时间均为2017年6月24日，为涉案《责令限期拆除通知书》作出后形成，故本院不予确认确认。
原告提供的证据1、3、4、5、6、7、9的真�性及事实本院予以确认，证据2、8的证明目的，本院不予确认，证据10为涉诉行政行为，对其真实性本院予以确认，合法性有待下文阐述。
经审理查明，2017年6月17日，东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出虞东行执拆字(02)187号《责令限期拆除通知书》，以原告尹月生户(单位)未办理规划审批手续，在绍兴市上虞区东关街道高旺东风桥东首的600平方米建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划实施条例》的相关规定，属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》、《浙江省行政处罚法》的相关规定，责令原告于2017年6月19日前自行拆除上述违法建筑物。并告知原告享有陈述、申辩及提出复议的权利。原告因对该《责令限期拆除通知书》不服，于2017年6月18日(落款时间)向被告绍兴市上虞区人�政府提出行政复议申请，要求撤销虞东行执拆字（02）187号《责令限期拆除通知书》并责令绍兴市上虞区东关街道办事处对因历史遗留问题应属合法建筑以及按照相关法律、法规的规定对其合法财产进行妥善处理。被告于2017年6月22日受理后，于2017年7月3日作出《行政复议答复通知书》并寄送绍兴市上虞区东关街道办事处。经对绍兴市上虞区东关街道办事处于同月10日提交的《行政复议情况说明》及相应证据进行审查，认为该案情况复杂，遂于2017年8月9日作出决定延长行政复议期限30日，并将该通知书送达给原告。2017年9月14日，被告作出虞复决字(2017)42号《行政复议决定书》，认定尹国权未经批准，在位于上虞区××××、多间附房及2处钢棚。并以东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作为绍兴市上虞区东关街道办事处下设的一个临时机关、非法定行政主体、不具有相关的行政职权故其作出的虞东行执拆字(02)187号责令限期拆除通知书主体违法为由，决定：1.撤销绍兴市上虞区东关街道办事处下设的东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出的虞东行执拆字(02)号责令限期拆除通知书；2.对于原告提出的要求对反映的历史遗留问题进行解决、补办手续，因不属于行政复议的受案范围，请根据《信访条例》等规定处理。原告因对上述事实认定不服，遂成讼。
另查明，1995年3月18日原告父亲尹月生与蒿坝镇高旺村村民委员会签订的《高旺村水泥预制场协议》及1997年8月23日上虞市(现绍兴市上虞区)蒿坝镇人民政府作出的蒿政（1997）30号《关于进一步明确有关企业性质理顺产权关系的通知》分别明确有工棚或对企业正常生产经营所必须的房屋的处置意见。1997年12月28日原告与蒿坝镇高旺村村民委员会签订的《关于�用土地的协议书》明确为涉案预制场转制予原告。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。本案因被告作出的涉案行政复议决定书以东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室不具有行政职权为由撤销了由东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出的涉案责令限期拆除通知书，为此，原告对被告认定的事实不服提起诉讼，本案原、被告主体均适格。
本案的主要争议焦点为被告认定涉案建筑未经批准是否具有事实依据及涉案行政复议决定书是否合法。首先，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，被申请人应当提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，因涉案《责令限期拆除通知书》为东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室于2017年6月17日作出。从被告据以认定涉案建筑物未经批准而由绍兴市上虞区东关街道办事处提交的证据看，其中1995年3月18日原告与蒿坝镇高旺村村民委员会签订的《高旺村水泥预制场协议》及1997年8月23日上虞市(现绍兴市上虞区)蒿坝镇人民政府作出的蒿政（1997）30号《关于进一步明确有关企业性质理顺产权关系的通知》分别明确有工棚或对企业正常生产经营所必须的涉案高旺预制品厂房屋的处置意见，且1997年12月28日原告与蒿坝镇高旺村村�委员会签订的《关于使用土地的协议书》明确为涉案预制场所涉土地因企业转制而以一次性补偿方式归原告所有，并有上虞市(现绍兴市上虞区)蒿坝人民政府作为签证机关确认。而高柏荣、高尧炳、高荣荣、屠关水的调查（询问）笔录制作时间均为2017年6月24日，为涉案《责令限期拆除通知书》作出后形成，故该证据并不能作为当初作出涉案《责令限期拆除通知书》的有效证据，且该证据主要证明建高旺预制品厂时的土地现状，而未能证明该企业经营后及转制时的现实状态。至于2017年6月6日《村三委会决议》及附件《情况说明》和2017年6月8日的《村民会议或村民代表会议审议决议书》等证据，其中的情况说明已将2017年6月24日的调查(询问)笔录内容加以了叙述，故该证据的真实性本院不予确认。被告未能提交充足证据证明其在行政复议期间查明涉案建筑物在企业转制时是否存在、如若存在是否为原告转制所得及是否合法等，致使该建筑物的情况不明，被告亦未能提交其他足以证明涉案建筑物为未经批准的相应证据，故被告认定涉案建筑物未经批准，证据不足。其次，本案原告提起行政复议的请求为“1.撤销被申请人绍兴市上虞区东关街道办事处作出的虞东行执拆字（02）187号责令限期拆除通知书；2.责令被申请人绍兴市上虞区东关街道办事处对申请人因历史遗留问题属于合法建筑以及合法财产按照相关法律、法规的规定进行妥善安置处理。”被告作出的行政复议决定书虽然认为2017年6月17日东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出的虞东行执拆字(02)187号责令限期拆除通知书主体违法，但作出的决定却与原告父亲尹月生因不服2016年6月17日作出的虞东行执拆字(02)号责令限期拆除通知书而提起行政复议申请并由被告于同日作出的虞复决字(2017)39号行政复议决定“1.撤销被申请人下设的东关街道控违拆违专项整治工作领导小组办公室作出的虞东行执拆字(02)号责令限期拆除通知书；2.对于原告提出的要求对反映的历史遗留问题进行解决、补办手续，因不属于行政复议的受案范围，请根据《信访条例》等规定处理”结论完全一致。即便本案所涉撤销的为“虞东行执拆字(02)187号责令限期拆除通知书”，其中遗漏的“187”为笔误，但在被告作出答辩意见时已明确的情况下，且至今未将相关补正材料送达本院，故被告作出的涉案行政复议决定书存在明显不当。
综上，被告作出的涉案虞复决字(2017)42号行政复议决定书认定的事实主要证据不足，且处理结果明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(六)项之规定，判决如下：
一、撤销2017年9月14日被告绍兴市上虞区人民政府作出的虞复决字(2017)42号行政复议决定书；
二、责令被告绍兴市上虞区人民政府于收到本判决书之日起六十日内重新作出行政复议决定。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市上虞区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 王 建
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 马雅萍
二〇一八年三月二十一日
书 记 员 陈梦娜