广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终365号
上诉人（原审原告）：陈锦芳，女，1967年8月12日出生，汉族，住广东省东莞市，
被上诉人（原审被告）：东莞市公安局，住所地：广东省东莞市东城南路3号，统一社会信用代码：11441900007331881C。
法定代表人：郭向阳，局长。
委托代理人：叶德良，东莞市公安局沙田分局工作人员。
委托代理人：叶经棠，东莞市公安局法制支队工作人员。
上诉人陈锦芳因与被上诉人东莞市公安局公安行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2017）粤1971行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2017年3月14日，陈锦芳向原审法院提起诉讼，请求判令：1、撤销东公行罚决字〔2016〕36580号的决定书，依法追究经办人的法律责任。2、赔偿对陈锦芳造成的伤害和一切经济损失。3、诉讼费由东莞市公安局承担。
原审法院查明：陈锦芳于2012年开始向齐沙村委会、沙田镇信访办、沙田国土分局等单位信访和投诉梁玉军侵占其土地等问题，虽经有关单位的调解，但陈锦芳认为其问题没有得到解决，开始上访。2016年9月28日，陈锦芳在北京市中南海周边上访期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带到非正常信访人员接待处，北京市公安局西城分局府右街派出所对陈锦芳进行训诫，并通知沙田镇将陈锦芳带回。2016年10月24日，陈锦芳又在北京市中南海周边上访期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带到非正常信访人员接待处，北京市公安局西城分局府右街派出所又对陈锦芳进行训诫，并通知沙田镇将陈锦芳带回。2016年12月20日，陈锦芳再次在北京市中南海周边上访期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带到非正常信访人员接待处，北京市公安局西城分局府右街派出所再次对陈锦芳进行训诫，并通知沙田镇将陈锦芳带回。同月21日23时30分许，东莞市公安局下属单位沙田分局齐沙派出所将陈锦芳传唤到该所进行审查，经审查认为，陈锦芳于2016年9月开始至今，多次上北京市中南海周边进行非法上访，已经严重扰乱中南海周边的公共秩序。东莞市公安局于2016年12月22日作出东公行罚决字〔2016〕36580号《行政处罚决定书》，对陈锦芳处以行政拘留十日。陈锦芳不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。陈锦芳对东莞市公安局作出的案涉《行政处罚决定书》不服，向原审法院起诉，东莞市公安局的主体资格适格。东莞市公安局作出东公行罚决字〔2016〕36580号《行政处罚决定书》是否合法是本案争议的焦点。在实体方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。陈锦芳于2016年9月28日、10月24日、12月20日在北京市中南海周边非法上访期间，被北京市公安机关进行训诫的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》，有证人韩某、陈某1、陈某2、陈某3、谢某的证言证实，陈锦芳对上述事实也作了陈述，足以认定。陈锦芳多次在北京市中南海周边进行非法上访，扰乱中南海周边的公共秩序，情节较重，东莞市公安局根据陈锦芳非法上访次数、悔过态度等情节，作出东公行罚决字〔2016〕36580号《行政处罚决定书》，对陈锦芳处以行政拘留十日，符合上述规定。因此，在实体方面，东莞市公安局作出案涉《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。在程序方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。陈锦芳多次在北京市中南海周边进行非法上访，扰乱中南海周边的公共秩序，其违法行为地是在北京市，但陈锦芳居住地是在东莞市，东莞市公安局对本案也有权管辖。东莞市公安局在工作中发现陈锦芳的上述违法行为，作出受案决定，询问了陈锦芳和证人韩某、陈某1、陈某2、陈某3、谢某，并制作了询问笔录，收集了训诫书等有关证据。东莞市公安局告知陈锦芳拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知陈锦芳依法享有陈述权和申辩权，听取陈锦芳的陈述和申辩，制作了行政处罚告知笔录。东莞市公安局综合取得证据材料，作出案涉《行政处罚决定书》，其程序符合法律规定。东莞市公安局作出的东公行罚决字〔2016〕36580号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分，程序合法，原审法院依法予以维持。陈锦芳的诉求，事实及法律依据不足，原审法院依法予以驳回。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈锦芳的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由陈锦芳承担。
一审宣判后，陈锦芳不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决，支付一审陈锦芳的诉讼请求；2、一、二审诉讼费全部由东莞市公安局承担。主要理由有：1、陈锦芳只是依法逐级到北京的有关部门上访维权和申诉，根本没有到中南海周边上访和申诉。陈锦芳只是到中南海邮电局寄投诉和申诉材料后，在街上遇到警察，警察询问陈锦芳到北京做什么，陈锦芳回答警察陈锦芳来自广东省，到北京有关部门上访，警察要陈锦芳出示身份证后，就把陈锦芳带到右府街派出所，再送到马家楼救济中心，通知当地政府接回来解决问题。但当地政府派人接回来后，根本没有解决问题，只作形式上的解释，故陈锦芳不服继续到北京中南海邮电局寄投诉和申诉材料，可能对当地政府领导造成影响，故遭受本案行政处罚。2、一审法院的对陈锦芳、东莞市公安局提交的“训诫书”明显不一致，但内容一致，确认真实性，不能确认合法性和关联性。错误地把陈锦芳、东莞市公安局提供的训诫书的意思理解为是北京市公安局西城分局对陈锦芳作出扰乱公共场所秩序的处罚依据。陈锦芳的训诫书是车上有人派给看的，意思是告知不要违反训诫书告知的内容。东莞市公安局的训诫书意思是中央政府训诫地方政府解决好上访人陈锦芳的诉求，不要让做违反训诫书的内容。而东莞市公安局的经办人和一审法院是错误地认为陈锦芳已做出违反了训诫书里的内容。3、一审法院没有查清事实，陈锦芳是到北京市相关信访部门走访反映诉求，而没有到中南海周边上访反映诉求，只是到中南海邮电局寄申诉材料，路上遇到警察，警察主动询问后送陈锦芳到马家楼救济中心分流处，由分流处通知当地政府把陈锦芳接回解决诉求问题。4、既然一审法院认为问题争议焦点是东莞市公安局对陈锦芳作出的处罚依据是否合法。为何把北京警察告知陈锦芳不要做违反训诫书的内容，就当成陈锦芳违反了的认定;还采信沙田镇虎门港信访办工作人员没有在发生现场的笔录作为证明违法依据，显然是不合法的证据，问题的关键在于北京市公安局西城分局信息公开，就准确清楚训诫书的真实性，合法性、关联性，如果信息公开不存在，就证明东莞市公安局的训诫书是虚假；如果信息公开存在，就证明陈锦芳被处罚过，陈锦芳在一审提出过要去办理申请信息公开，说明理由是因东莞市公安局滥用职权不准许陈锦芳去北京申请。一审法院支持东莞市公安局在认定事实错误、证据不合法、程序不合法情况下对陈锦芳作出的处罚，驳回陈锦芳的诉讼请求。
被上诉人东莞市公安局未提出二审答辩意见。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
本院认为：根据国务院《信访条例》第二条第一款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。另据《信访条例》第十八条第一款、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的三份《训诫书》以及东莞市公安局沙田分局新沙派出所分别对陈锦芳东莞市沙田镇信访办工作人员韩某、陈某1、东莞市公安局沙田分局齐沙派出所齐沙警务区区长陈某2、东莞市公安局沙田齐沙村民委员会工作人员陈某3、东莞市沙田镇人民政府政法办工作人员谢某的询问笔录，可以证明陈锦芳于2016年9月28日在北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，并告知中南海周边并非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，但陈锦芳经训诫后拒不改正，仍于2016年10月24日在北京市中南海周边上访，再次经当地派出所训诫后，又于2016年12月20日在北京市中南海周边进行上访,并第三次受到当地派出所的训诫。陈锦芳多次违反《信访条例》第十八条第一款的规定在北京市中南海周边上访，经当地派出所训诫后仍拒不改正，已构成扰乱中南海周边公共秩序的行为，综合陈锦芳非法上访的次数以及拒不改正的较为严重的情节，东莞市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，作出案涉东公行罚决字〔2016〕36580号《行政处罚决定书》，对陈锦芳处以行政拘留十日，于法有据。陈锦芳上诉称其并未到中南海周边上访，该主张与北京市公安局西城分局府右街派出所出具的三份《训诫书》所反映的内容不一致，依法不足采信。陈锦芳上诉主张东莞市公安局本案提交的前述三份《训诫书》是虚假的，也缺乏相应的理据，依法予以驳回。
综上所述，上诉人陈锦芳的上诉理由不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈锦芳负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年十二月五日
书记员 李柱豪