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杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0109行初2号
原告葛水根，男，1954年1月11日出生，汉族，住杭州市萧山区。
委托代理人王银燕，浙江萧和律师事务所律师。
被告杭州市萧山区进化镇人民政府，住所地杭州市萧山区进化镇葛云飞路998号。
法定代表人邵小军，该镇镇长。
委托代理人张春霞、蔡利娟，浙江湘湖律师事务所律师。
第三人杭州市萧山区进化镇平阳村村民委员会，住所地杭州市萧山区进化镇平阳村。
法定代表人祝国钢，负责人。
委托代理人楼敏，浙江湘湖律师事务所律师。
原告葛水根因认为被告杭州市萧山区进化镇人民政府（以下简称进化镇政府）未按照约定履行征地安置行政协议，于2016年12月7日向本院提起行政诉讼。经补正材料后，本院于2017年1月4日立案受理，于同年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月28日、8月30日两次公开开庭审理了本案。原告葛水根及其委托代理人王银燕，被告进化镇政府副镇长周小龙及委托代理人张春霞、蔡利娟，第三人杭州市萧山区进化镇平阳村村民委员会（以下简称平阳村委会）委托代理人楼敏到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限四个月。本案现已审理终结。
原告葛水根诉称：被告因天乐项目工程需要，于2011年期间征用包括原告在内的共30户家庭所承包的位于萧山××进化镇宝山坂耕地共计40亩，用于建造多层安置房，被告为此以第三人名义与原告签订了《征地农户住房安置协议》（以下简称《安置协议》）。被告因考虑到所征用的是村民口粮地，同意给予原告150平方米左右的房子作为补偿，具体价格为1500元每平方米；同时约定一期土地征用农户安置必须一期落实，房子分配应抽签；被告协助办理房产证和土地证，并在该协议上进行盖章，同时进行了备案。原告考虑到集体利益高于个人利益，且该协议由被告盖章，相信该协议具有公信力，便同意在协议上签字。然而至今安置房建成且均已分配，被告未兑现协议约定的内容，第三人更是不予理会。2016年，原告等30户家庭多次要求被告兑现协议内容，被告于2016年10月13日向原告等人作出《关于平阳村部分农户要求申请多层安置房事项答复意见》（以下简称《答复意见》）一份，答复明确《安置协议》系农田征用时，出于农户住房困难考虑，给予照顾，不属于拆迁安置用房。原告认为《安置协议》并未违反土地管理法等规定，应当按约履行，被告作为实际土地征用者，第三人作为名义上的合同相对方，均应当承担相应责任。被告既然不能按约定分配房子给原告，则应当赔偿原告可得利益损失150000元。原告为此向法院起诉，请求判令被告赔偿原告经济损失150000元。
原告葛水根向本院提交了以下证据：1.户口簿1本，证明原告系农业家庭户，户内家庭成员共有4人；2.《征地农户住房安置协议》，证明原、被告签订了安置协议，被告承诺给予150平方米安置房；3.《答复意见》1份，证明原告农田确系被征用，原告已经为失地农民；4.《浙江省农村集体土地承包权证》，证明原告对被征用土地拥有合法承包权。
被告进化镇政府辩称：一、第三人与原告等人所签《安置协议》虽然名为“安置”，但实际系农田征用过程中考虑到住房困难的农户，给予其照顾，性质上不属于拆迁安置用房。而天乐村安置项目所涉人口田已由国家征收用于安置房建设，土地性质为国有，第三人无权对其进行任何形式的处分，将安置房给予原告损害了天乐村拆迁户的利益。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）等有关规定，案涉《安置协议》因损害国家集体或者第三人利益，违反法律、行政法规强制性规定，应属于无效，原告要求补偿经济损失150000元缺乏法律依据。二、国土部门在征地过程中，已通过第三人对原告支付了土地补偿费用、青苗补助费等，征地补偿措施到位，且原告两夫妻均已取得失地安置指标。三、根据宅基地调查，原告现有住房状况良好，不存在住房困难之说。被告此前作出的《答复意见》也明确答复申请安置房农户应遵循“一户一宅”原则，申请前应无条件拆除原有住宅，但是事实表明原告并未拆除。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告进化镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《答复意见》，证明被告已向原告等人书面答复《安置协议》无效等事项；2.宝山坂一二期补偿费统计表，3.失地指标登记表，4.萧山区征地农转非养老保险安置人员名册，证据2-4证明原告户在征地过程中已获得补偿及人员安置；5.萧山区农村村民宅基地调查登记表及照片，证明原告户现有住房情况。法律、法规依据：合同法、土地管理法。
第三人平阳村委会述称：一、天乐村安置项目所涉人口田由国家征用用于安置房建设，土地性质已经属于国有，该国有土地上所建房屋产权不属于第三人，第三人无权对其进行任何形式的处分。同时天乐村安置房的建造目的是安置天乐村被拆迁的村民，如果将安置房给予原告等平阳村被征地村民，势必损害天乐村拆迁村民的利益。根据合同法第五十二条第一款第（四）项之规定，损害社会公共利益的，合同无效，故案涉《安置协议》应属无效。二、第三人在土地征用过程中已向原告支付了土地补偿费、青苗补偿费，农转非养老保险安置工作也依据落实到位，原告没有理由再让第三人承担其他责任，第三人也无需再履行其他义务。三、案涉《安置协议》因违反合同法等规定而无效，原告要求赔偿经济损失150000元缺乏法律依据，退一步讲，即便该协议有效，也应当有评估机构的评估结论为依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人平阳村委会向本院提交了以下证据：1.宝山坂一二期补偿费统计，证明原告已经领取了土地补偿费等费用；2.失地指标登记表，3.萧山区征地农转非养老保险安置人员名册，证据2-3证明原告户已取得失地养老保险安置指标；4.宝山坂征地青苗补偿书，证明原告已经领取了青苗补偿费。
庭审期间，本院依法向平阳村委会原主任葛月泉及原村委书记童惠明进行调查，并制作了调查笔录各2份，在庭审中予以出示。
经庭审质证，原告对被告证据1真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据恰恰能证明原告等人的承包田确系被征用，原告已为失地农民，原、被告签订的《安置协议》并未违反土地管理法关于“一户一宅”的规定，应属合法有效；对被告证据2真实性无异议，对关联性有异议，认为原告只收到了征地补偿款中的40%，而双方签订《安置协议》后原告才同意征地的，故协议与征地补偿款之间并无关联性；对被告证据3-5真实性无异议，对关联性有异议，认为对农转非的安置是国家对失地农民的保障，与《安置协议》并不冲突；对第三人证据1-3同被告证据质证意见；对第三人证据4真实性无异议，对关联性有异议，认为原告获得青苗补偿费是理所当然的；对本院所作2份调查笔录三性无异议，认为笔录内容进一步证明了原告所提交证据的真实性。被告对原告证据1、4真实性无异议，对关联性有异议；对原告证据2真实性无异议，对关联性、合法性有异议；对原告证据3真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，认为不能说明原告未违反“一户一宅”原则；对第三人证据1-4三性均无异议；对本院2份调查笔录形式真实性及合法性、关联性无异议，对笔录内容请法院进行核实。第三人对原告证据1、3真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对原告证据2真实性无异议，对合法性有异议，认为协议损害社会公共利益，应属无效；对原告证据4及被告证据1-5三性无异议；对本院2份调查笔录真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为如果被告有行政授权或委托，则必须要有法律法规明文规定，否则授权或委托应为无效。经审查，原、被告及第三人提供的全部证据，以及本院依职权制作的2份调查笔录，与本案具有关联性，且内容真实，形式来源合法，故本院均予以采信。
经审理查明：葛水根系杭州市萧山区进化镇平阳村村民。2011年，因天乐项目安置房工程建设，国土部门需征用萧山××进化镇平阳村宝山坂集体土地，葛水根户的部分农村承包责任田位于该次征地范围内。2012年6月13日，平阳村委会以自己名义（甲方）与葛水根（乙方）签订《安置协议》一份，协议约定：因天乐项目工程需要，甲方征租乙方宝山坂人口田0.779亩，考虑乙方住房实际困难，甲方同意乙方在宝山坂多层安置房中购买安置房一套，面积为150平方米左右（以开发商建筑结构为准），价格以天乐村村民安置房为准（1500元每平方米），进化镇政府协助办理房产证和土地证。上述协议在落款处同时由进化镇政府作为见证单位盖章确认。征地完成后，国土部门已依法进行补偿和安置，葛水根户也从杭州萧山进化平阳股份经济联合社收到了相应的土地补偿费和青苗补偿费，并获得萧山区征地农转非养老保险安置指标两个。2016年10月13日，进化镇政府对平阳村部分农户要求申请多层安置房事项作出书面《答复意见》，内容为：2011年平阳经联社（或村委会）与农户签署的《安置协议》，虽名为“安置”，但实质上系农田征用时，出于农户住房困难考虑，给予照顾，不属于拆迁安置用房；协议若违反土地管理法等强制性规定应属无效等。葛水根因认为进化镇政府未履行《安置协议》内容，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，进化镇政府在进化镇平阳村宝山坂集体土地征用期间下派工作组到平阳村，并要求平阳村委会（平阳经联社）协助镇政府做好征地工作。天乐项目相关安置房的分配由进化镇政府负责。本次征地并未涉及葛水根户农村房屋的拆迁问题。
再查明，《杭州市萧山区征用集体土地实施办法》（区委〔2003〕23号）第六条明确规定：“镇、街道和农场统一征地工作职责：1、在征地计划明确后，落实责任人、组成工作班子，并编制详细的征地拆迁实施方案和具体时间表上报区征地拆迁领导小组，同时抄送区国土资源局；2、在区政府已经明确的统一征地政策范围内，协调好被征地村、农户及相关单位之间的关系；……7、组织协调征地纠纷，督促村、农户及相关单位按时拆迁、按时交地；……。”
本院认为：案涉《安置协议》虽系由原告与第三人签订，但从本案查明事实来看，平阳村集体土地征用过程中农户关系的协调及交地等工作均由进化镇政府主导实施，第三人仅受镇政府指派协助参与征地工作，而协议的签订过程均有进化镇政府全程参与，天乐项目相关安置房亦由进化镇政府负责分配，因此案涉《安置协议》应当认定系由进化镇政府作出，即进化镇政府为协议实际主体。据此，本案原告将进化镇政府作为被告提起诉讼，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原、被告基于土地征用签订了《安置协议》，但根据法庭调查，被征用的土地系原告等人的农村承包责任田，并未涉及其农村房屋的拆迁，国土部门在征地过程中也依法进行了补偿和安置。而被告作为镇一级人民政府，在案涉征地过程仅负责协调和交地等工作，并不具有补偿安置的职权，在原告房屋未被拆迁的情况下，其与原告签订《安置协议》缺乏职权依据和法律依据。同时协议涉及的宝山坂多层安置房系用于天乐村被拆迁农户的安置，在原告征地已获补偿安置后，再以安置房的价格允许其购买宝山坂多层安置房将严重损害国家利益和社会公共利益。综上，原、被告之间签订的《安置协议》违反了合同法等法律法规的强制性规定，应当确认为无效协议。现原告起诉要求被告赔偿可得利益损失150000元，实质系要求被告承担未履行上述无效协议的违约责任，其该诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告葛水根的诉讼请求。
本案受理费3300元，由原告葛水根负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 李 松
人民陪审员 何小明
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 楼丹利
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