湖南省益阳市赫山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0903行初24号
原告益阳市赫山区新辉牲畜养殖有限公司。
地址：益阳市赫山区泉交河镇龙泉村。
法定代表人王新辉。
委托代理人张彦，益阳市银城法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。
被告益阳市泉交河镇人民政府。
地址：益阳市赫山区泉交河镇。
法定代表人朱光辉，益阳市泉交河镇人民政府镇长。
参加诉讼负责人周智虎，益阳市泉交河镇人民政府党委委员。
委托代理人蔡德华，湖南九方律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人薛周纯，湖南九方律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告益阳市赫山区新辉牲畜养殖有限公司（以下简称原告）不服被告益阳市泉交河镇人民政府（以下简称被告）规划行政管理及行政赔偿一案，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月16日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人王新辉、委托代理人张彦，被告参加诉讼负责人周智虎、委托代理人蔡德华和薛周纯，证人徐某、唐某到庭参加诉讼。因案件重大复杂，本院向湖南省高级人民法院申请延长了审限六个月。本案现已审理终结。
2017年4月21日，益阳市泉交河镇国土规划建设环保所以王新辉建设房屋的行为违法，对王新辉发出益泉建停字（2017）第18号《责令停止建设通知书》。
原告诉称，原告是依法登记从事养殖经营的公司，公司所在位置在法定代表人王新辉父亲承包的山林。原告在建的是畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、处理等环保设施，其用地属于农业用地中的附属设施用地，按农业用地管理，非建设用地。而益阳市泉交河镇国土规划建设环保所认定集粪池为房屋，并适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令原告停止建设，属于事实认定和法律适用错误，给原告造成了损失。因为益阳市泉交河镇国土规划建设环保所是被告的内设机构，其行政行为产生的法律后果应由被告承担。请求本院撤销益阳市泉交河镇国土规划建设环保所作出的益泉建停字（2017）第18号《责令停止建设通知书》，并判令被告赔偿其经济损失6000元。
原告提交了如下证据：
1、湖南农村商业银行对公业务存款凭证（回单）。该证据证明：2017年4月18日，王新辉向长沙专诚生物科技有限公司账号存入16000元。
2、中华人民共和国林权证（编号xxxx）。该证据证明：坐落于湖南省益阳市赫山区泉交河镇龙泉村陈家老屋后山，东至胡有仁自留山、南至田边、西至杨有贤自留山、北至杨佑生自留山的2.1亩林地和东至胡有仁自留山、南至墈边、西至腰卜子队山、北至周顺秋山的0.9亩林地的使用权人为王科主。
3、益阳市环境保护局益环停排（2017）02号《责令停止排污决定书》。该证据证明：2017年4月12日，益阳市环境保护局对原告进行检查，发现原告部分养殖废水通过渗坑的方式违法排放污染物，于2017年4月14日对原告作出责令停止排污的决定。
4、益阳市泉交河镇国土规划建设环保所益泉建停字（2017）第18号《责令停止建设通知书》。该证据证明：2017年4月21日，益阳市泉交河镇国土规划建设环保所认定王新飞建设房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十九条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十四条的规定，对王新飞作出了责令停止建设通知。该通知书告知王新飞在“知道具体行政行为作出之日起3个月内向益阳市赫山区人民法院提起诉讼”。
5、照片4张。上述证据证明了集粪池和干湿分离机的概貌。
6、销售金额卡、收条。上述证据证明：2017年4月19日，胡旦销售了名为“160管、160直节、160弯头”的商品，金额共计264元。2017年4月21日，雷应强收到王欣辉材料款2351元。
原告申请了证人唐某、徐某出庭作证。
7、唐某证言。该证据证明：2017年4月21日上午11时许，他在王新辉的猪场建集粪池。大约11点多钟，来了五六个人，让他们停止施工，来的人没有出示证件，没有表明自己的身份，他不认识这几个人。这些人用锄头把倒混凝土的模和前一天做的墙角扳倒了。扳倒的材料不能再用，损失估计是几百元。他在王新辉处做工两天半，王新辉给了他500元工钱。另外，王新辉每天给他们每人1包烟，还管一顿饭。
8、徐某证言。该证据证明：2017年4月21日11点左右，他在王新辉的猪场建集粪池。大约11点多钟，村主任胡国良，还有孙建波带了4个人来，不准他们施工，这些人把前一天砌的砖和做混凝土的模子推倒，他们停了工。执法人员没有出示证件，没有表明身份。扳倒的材料不能再用，损失大概是200元。他在王新辉处做工1天，工资200元。
被告对原告提交的证据提出如下异议：1、证据5中的现场照片不能证明被告损坏了原告的集粪池，因被告是在正常执法，而干湿分离机的照片与本案无关；2、证据3证明环保局对原告作出了停止排污决定，证据不能达到原告提出的“按环保局要求进行排污设施改造”的证明目的；3、证据2与本案无关，不能证明原告建设集粪池办理了设施农业用地的相关备案手续；4、证据1与本案无关；5、证据6不是当时的原始证据，也不是销售方开具的正规发票；6、施工人员没有按要求停止建设，执法人员才采取的强制措施，且扳倒的砖还可以用，证人徐某、唐某的证言不真实。
被告辩称，原告养殖场所已被益阳市赫山区人民政府划入汉森健康产业园，原告已委托龙泉村将土地承包经营权租赁给汉森健康产业（湖南）有限公司，汉森健康产业园区域范围被认定为畜禽禁养区，原告建集粪池不符合当地农业发展规划，依法不得动工建设。原告的建设未获得设施农业用地审批，不属于设施农业用地，就应当按照建设用地进行管理。原告的建设行为未取得乡村规划许可证，被告有权发出责令停止建设通知。无论是设施农业用地还是建设用地，原告未办理相关审批手续建集粪池，被告都有权作出责令停止建设通知。另外，被告工作人员明确要求原告停止施工，在施工人员不听劝阻的情况下，被告工作人员才采取的强制措施，且执法行为没有给原告造成损失，不应予以赔偿。
被告提交了《益阳市赫山区发展和改革局关于汉森健康产业（湖南）有限公司汉森健康产业园项目建设备案的通知》[益赫发改字（2015）213号]、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发（2010）155号]、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》[国土资发（2014）127号]、《益阳市赫山区人民政府关于同意认定汉森健康产业园项目区域范围为畜禽禁养区的批复》[益赫政函（2017）27号]、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和第六十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十条和第五十条，以证明作出的行政行为合法，但没有向本院提交证据。
原告提出：1、被告提交的执法依据除《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条外，其他都不是作出行政行为时所依据的法律、法规和规范性文件，不合法。且《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条对原告不适用。2、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发（2010）155号]已作废。3、原告与汉森健康产业园签订的合同不属于本案审查的范围，对该合同的审查在另一诉讼中，与本案无关。4、禁养范围在龙光桥工业区，原告住所地不在其中。
本院对原告提交的证据认证如下：1、证据1和证据6与本案无关，不予采纳；2、两名证人在庭审中的证言内容真实，且与本案相关联，对证据7和证据8予以采信；3、证据2所证明的原告住所地情况与本案相关联，且来源合法、内容真实，予以采信；4、证据3证明益阳市环境保护局责令原告停止排污的事实与本案相关联，予以采纳；5、证据4为被诉行政行为载体，能证明被告作出行政行为时认定的事实、适用的法律，予以采纳。6、证据5证明的内容与本案其他证据相印证，予以采信。
经审理查明，原告是经营生猪养殖、销售的企业，公司地址在湖南省益阳市赫山区泉交河镇龙泉村，法定代表人为王新辉。2017年4月12日，益阳市环境保护局对原告进行检查，发现原告部分养殖废水通过渗坑的方式违法排放污染物，于2017年4月14日对原告作出责令停止排污的决定。原告决定对养殖排污设施进行改造，开始修建集粪池等设施。2017年4月21日，益阳市泉交河镇国土规划建设环保所认定原告在陈家老屋建一幢基础层房屋50平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十九条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十四条的规定，对原告的法定代表人王新辉发出了益泉建停字（2017）第18号责令停止建设通知。益阳市泉交河镇国土规划建设环保所的执法人员现场执法时将原告砌好的倒混凝土的模具和集粪池一角扳倒。被扳倒的部分，原告支出人工工资、材料费、伙食费等，其中人工工资700元，材料费200元。原告认为，他建的是畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、处理等环保设施，其用地属于农业用地中的附属设施用地，按农业用地管理，非建设用地。而被告认定集粪池为房屋，并适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令原告停止建设，属于事实认定和法律适用错误，被告现场阻工，损坏集粪池给他造成了损失。2017年4月24日，原告诉至本院，请求撤销益阳市泉交河镇国土规划建设环保所作出的益泉建停字（2017）第18号《责令停止建设通知书》，并要求被告赔偿其人工工资、材料费、干湿分离机退货损失等共计6000元。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。涉案的行政行为虽是益阳市泉交河镇国土规划建设环保所作出，但该所由原乡镇国土资源所与村镇建设站整合设立，是被告的内设机构。益阳市泉交河镇人民政府是本案的适格被告。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》[国土资发（2014）127号]的规定，畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地属于设施农用地，按农用地管理，设施农用地实行签订用地协议、用地协议备案等规定。原告在养殖区域内，为处置畜禽养殖粪便而建设集粪池等设施，无需按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理建设用地规划许可证。对被告提出的“无论是设施农业用地还是建设用地，因未办理相关审批手续，被告有权作出责令停止建设通知”的辩论意见不予采信。原告提出的设施农用地的用地程序以及被告提出的王新辉与汉森健康产业（湖南）有限公司土地承包经营权租赁等问题，均与本案无关，本院不予审查。根据证人证言及照片显示，原告建的是集粪池等设施，责令停止建设通知书认定的是“房屋”，原告法定代表人为王新辉，责令停止建设通知书确认的相对人是“王新飞”。且被告当庭表示，责令停止建设通知书确认的“50平方米”是目测认定。另外，责令停止建设通知书还出现了多处错误，如同时适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条针对“城市、镇规划区内”和“乡、村庄规划区内”的两个不同范围作出的规定。又如《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》只有五十三条，通知书却适用了第五十四条的规定，还将行政相对人法定起诉期限6个月表述为3个月等。益阳市泉交河镇国土规划建设环保所益泉建停字（2017）第18号《责令停止建设通知书》认定的事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。益阳市泉交河镇国土规划建设环保所在责令原告立即停止施工，接受调查的同时，不经法定程序，直接扳倒原告在建设施，被告应当对原告的损失承担赔偿责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。原告申请出庭作证的两名证人证明原告支出了人工工资700元、材料费200元和伙食费等费用，本院予以采信，并对伙食费酌情认定为160元，无证据证明的损失部分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销益阳市泉交河镇国土规划建设环保所益泉建停字（2017）第18号《责令停止建设通知书》；
二、被告益阳市泉交河镇人民政府于本判决生效之日起三日内赔偿原告益阳市赫山区新辉牲畜养殖有限公司1060元。
本案诉讼费用50元，由被告益阳市泉交河镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 王雪锋
代理审判员 吴乔淞
人民陪审员 孟 遥
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 徐红梅
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。