广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤71行终1287号
上诉人(原审原告)：陈某某，男，汉族，1962年6月11日出生，住广州市番禺区。
上诉人(原审原告)：冼某某，男，汉族，1965年7月20日出生，住广州市南沙区。
被上诉人(原审)被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭某某，职务：主任。
原审第三人：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区凤凰大道*号*栋*楼。
法定代表人：关某刚。
原审第三人：广州市南沙区黄阁镇东湾村经济合作社（原广州市番禺区黄阁镇东湾村经济合作社）。
上诉人陈某某、冼某某诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）破坏耕地行为一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤71行终1002号行政裁定，本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：因农村土地承包纠纷，陈某某和冼某某作为原告向广州市南沙区人民法院起诉被告广州市南沙区黄阁镇东湾村第四村民小组(以下简称东湾第四村民小组、广州市南沙区黄阁镇东湾村民委员会(以下简称东湾经济合作社),第三人广州南沙开发区土地开发中心(以下简称南沙土地开发中心)。南沙区人民法院依法于2015年6月23日作出（2015）穗南法民二初字第36号《民事判决书》。2015年10月8日，该案经广州市中级人民法院二审作出予以维持的（2015）穗中法民二终字第1492号《民事判决书》。根据已生效的（2015）穗南法法民二初字第36号《民事判决书》查明事实部分，查明:2010年1月5日，东湾村第四村民小组作为甲方与作为乙方的陈某某、冼某某签订《土地代管协议》，约定：乙方使用、管理案涉土地；管理期限自2010年1月1日起至上级部门收回土地作开发建设填土时止；管理费按每亩750元计收，每年共计91500元，乙方需在每年1月5日前一次性付清，缴交后甲方不作退回；乙方于协议签订当日向甲方支付定金10000元，甲方于管理期限截止当日向乙方一次性退回并收回案涉土地；因案涉土地已被上级部门征收，在管理期内如上级有关部门收回案涉土地，甲、乙双方都要无条件服从，乙方按实际管理面积向甲方支付管理费；管理期内，双方不得擅自转包，经双方协商同意转包的，由甲方负责办理相关手续，由此给对方造成经济损失的需承担赔偿责任；管理期内，如上级下发清场补偿费，则双方各占50%；甲方单方面违反本协议约定的，需返还当年管理费。该协议甲方落款处有“麦志坤”、“郭连娣”、“黄耀根”字样的签名，乙方落款处有“陈某某”、“冼某某”字样的签名。2009年12月25日，陈某某、冼某某支付定金10000元，东湾村第四村民小组于同日将案涉土地交付给陈某某、冼某某管理经营并种植农作物。陈某某、冼某某分别于2010年1月5日、2011年1月24日、2012年1月9日、2013年1月28日支付了当年的管理费，于2013年12月31日支付了2014年的管理费。2014年期间，陈某某、冼某某在案涉土地种植粉蕉。陈某某、冼某某主张，2014年9月27日，案涉土地种植的粉蕉绝大部分被他人推平毁损，当时仅有陈某某、冼某某在现场。自2014年9月27日起，陈某某、冼某某撤离案涉土地。
原广州市国土资源和房屋管理局南沙分局曾于2007年3月6日出具穗南指国土函（2007)114号《关于复耕国有土地上的青苗和地上附着物补偿问题的复函》，内容为：南沙土地开发中心，对我区清理国有土地复耕青苗问题答复如下：复耕是在土地已合法征收并转为国有建设用地但未进行开发建设前，为妥善利用土地资源，在建设用地上采取的临时措施；拟收回的国有建设用地范围内涉及清理复耕土地青苗的，在土地被征收时，已支付过土地补偿费、安置补偿费、青苗和地上附着物补偿费的，原则上不应再进行补偿；但如确因项目建设急需用地未能及时通知复耕用户停止耕种和清场的，可视实际情况对复耕户的青苗、地上附着物和其他设施给予适当补偿，补偿单价不超过每亩800元。南沙土地开发中心主张其于2013年发现案涉土地有复耕情况，并于2014年2月19日作出的穗南开土地[2014]20号《清场收地通知》，该通知载明：各耕户，蕉门岛地块红线范围内的已征土地，政府已于2003年依法征收，相关补偿土地开发中心已按时足额支付。根据南沙开发建设计划，上述地块土地近期将逐步安排使用。请该土地范围内占地耕作的各耕户，于2014年3月15日前自行完成青苗及地上附着物的清理工作；逾期未清场的，视为相应耕户放弃耕作范围内的青苗及地上附着物，土地开发中心将组织相关单位对该土地进行全面清理和围蔽施工，产生损失由未按时清场的耕户自行承担。并在案涉土地现场张贴该通知及对现场张贴情况予以拍照。2014年5月20日，南沙土地开发中心作为甲方与作为乙方的广州市南沙区黄阁镇东湾经济联合社、作为丙方的广州市南沙区黄阁镇土地征收与补偿工作办公室根据上述复函并结合村的实际情况签订《清场费支付协议》，约定甲方委托乙方对华南师范大学第二附属中学项目向相关耕户发放清理场地补偿费；三方同意按上述复函的规定按每亩800元的标准发放清理场地补偿款，补偿金额共计399464元。2014年5月27日，南沙土地开发中心通过银行转账方式向广州市南沙区黄阁镇东湾经济联合社支付上述清场补偿费399464元。东湾村第四村民小组、东湾村第五村民小组及东湾村第六村民小组均于2014年6月17日出具相应收据。东湾村第四村民小组确认收到相应清场补偿费。
2015年4月8日，广州市南沙区人民法院进行现场勘验，各方当事人均确认华南师范大学第二附属中学项目的施工单位为广州市第二市政工程有限公司（以下简称第二市政工程公司），第二市政工程公司已将绝大部分的案涉土地进行平整，目前在抽地下水，边界部分残存有少量蕉树。南沙土地开发中心同时确认第二市政工程公司中标后进场施工时一并清除案涉土地的地上物。
2003年9月19日，南沙土地开发中心作为甲方（征用单位）、广州市番禺区黄阁镇东湾村经济合作社（现为广州市南沙区黄阁镇东湾村经济合作社）作为乙方（被征用单位）与作为丙方（协助征地单位）的广州市番禺区黄阁镇人民政府（现为广州市南沙区黄阁镇人民政府）签订《征地补偿合同》，约定征用广州市南沙区黄阁镇东湾村经济合作社位于广州市南沙区黄阁镇蕉门河西岸面积为1507.671亩的土地（含案涉土地），各项征地补偿款共计118235432.69元等。该合同落款处分别加盖有三方字样的印章。黄阁镇政府出具的东湾村三类补偿费统计表显示，前述征地补偿款包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费。2003年9月26日，南沙土地开发中心向东湾经济合作社出具金额为118235432.69元的中国工商银行支票。东湾村第四村民小组确认收到相应征地补偿款，并主张已于2003年11月分配给村民。2004年5月13日，东湾村委会出具《证明》，上载明《征地补偿合同》项下部分征收土地暂未开发建设，为处理闲置用地增加村民收入，经村委会及生产队会议，决定由原属生产队、责任田进行暂时耕种。
2014年2月25日，原广州市规划局核发穗规南选[2014]1号《建设项目选址意见书》，载明：用地单位广州市南沙区教育局，用地位置广州市南沙区黄阁镇北部地块（含案涉土地），用地面积200001平方米。2014年5月19日，原广州市规划局核发穗规南地证[2014]20号《建设用地规划许可证》，载明：用地面积166564平方米，其余内容同《建设项目选址意见书》。2014年9月4日，原广州市国土资源和房屋管理局核发的44011520140006号《国有建设用地划拨决定书》，其中第十八条规定建设项目应于2015年9月4日前开工建设，于2018年9月4日前竣工。2014年9月26日，原广州市国土资源和房屋管理局核发穗南国土建用宇[2014]第0036号《建设用地批准书》，载明：土地所有权性质为“国有”用地单位、用地项目及位置、用地面积、开工日期及竣工日期同《国有建设用地划拨决定书》。
另查明，2005年9月24日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2005]221号《关于广州市2003年第六十四批次城镇建设用地的批复》，载明：经广东省人民政府批准，同意广州市人民政府所报农地转用方案和征收土地方案，将广州市番禺区黄阁镇东湾村的集体农用土地33.5468公顷转为建设用地并连同集体建设用地3.2667公顷一并办理征为国有手续。上述共计批准征收土地36.8135公顷连同原有国有建设用地0.0136公顷，同意按规划安排作为城镇建设用地。2006年9月12日，广州市人民政府作出穗府征[2006]25号《广州市人民政府征用土地公告》，对上述批复中批准征用的东湾村集体土地36.8135公顷相关事项予以公告。
2014年11月11日，南沙土地开发中心（业主）和广州市富华工程建设监理有限公司（项目管理公司）作为发包人与承包人广州市第二市政工程有限公司签订《华南师范大学第二附属中学项目用地平整及软基处理工程施工总承包施工合同》，就华南师范大学第二附属中学项目用地（位于南沙区黄阁镇蕉门岛）平整及软基处理工程进行清表、围堰、车载填砂、软基处理及排水明渠等事项进行约定。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，征用单位南沙土地开发中心与被征用单位东湾经济合作社于2003年9月19日签订《征地补偿合同》，南沙土地开发中心于同年9月26日全额支付征地补偿款，该补偿款包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费。该土地于2005年9月24日经广东省人民政府批准，由广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2005]221号《关于广州市2003年第六十四批次城镇建设用地的批复》批准征收，广州市人民政府于2006年9月12日发布征用土地公告，已被依法征收为国有土地，并不是东湾经济合作社集体所有的集体土地。从原告与东湾村第四村民小组签订的《土地代管协议》中关于“管理期限至上级部门收回土地作开发建设填土时止”、“因案涉土地已被上级部门征收，在承包期内如上级有关部门收回案涉土地，甲乙双方都要无条件服从”的条款可知，原告在签订该代管协议时明知代管土地为已被征收的土地；且该土地于2014年5月19日被原广州市规划局规划为华南师范大学第二附属中学用地。根据《土地储备管理办法》第三条：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”第十八条：“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”第十九条：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。”的规定，南沙土地开发中心作为南沙开发区的土地储备机构，于2014年2月19日就案涉清场收地事项作出《清场收地通知》，并在案涉土地现场张贴；后委托中标单位第二市政工程公司对华南师范大学第二附属中学项目用地进行平整及软基处理。第二市政工程公司根据施工合同进场施工并一并清除案涉土地上的附作物属于民事法律行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。原告在本案中起诉被告黄阁镇政府，但并没有对黄阁镇政府提出诉讼请求，亦没有提供证据证实其实施了原告所诉破坏耕地行为，故黄阁镇政府不是本案适格的被告。原告提出的补偿事宜可以通过其他途径予以解决。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陈某某、冼某某的起诉。
上诉人陈某某、冼某某不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、2009年12月25日，广州市南沙区黄阁镇东湾村对其所属地块进行公开投包，我们投得其中122亩，用于种植粉蕉，并签订了承诺书，规定了中标人一定要一次性缴交一年的租金，本队一定要履行中标人一年的耕作时间。2013年12月31日，上诉人缴交2014年费用应使用上述土地至2015年1月1日。2014年9月27日至10月8日，南沙区人民政府的南沙区土地开发中心与广州市第二市政工程队和黄阁镇人民政府的工作人员强行收地，对上诉人的122亩粉蕉进行推平毁坏，造成上诉人122亩粉蕉地完全失收。二、根据穗南国土建用字(2014)第0036号《建设用地批准书》可知，涉案地块的用地单位为广州市南沙区教育局，建设项目为华南师范大学第二附属中学，批准动工日期为2015年9月4日，足以证明被上诉人于2014年9月27日让南沙区土地开发中心和广州市第二市政工程队进入涉案地块动工和破坏上诉人的122亩粉蕉地完全属违法行为，严重侵害上诉人合法权益。三、上诉人最近才得知，2003年南沙区土地开发中心在未取得合法征地批文和发布公告，违法征收黄阁镇东湾村1507.681亩农田，并一直囤积至今，没有进行开发建设。为逃避上级调查，2007年指派南沙区黄阁镇人民政府和黄阁镇东湾村村委会对1507.681亩进行全面的复垦，故上诉人认为所耕作的122亩粉蕉地是合法耕种。请求：1.撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤71行终1500号行政裁定；2.确认被上诉人破坏122亩粉蕉地属严重违法行为并责令作出合法合理的补偿；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市国规委在二审期间未提交答辩意见。
原审第三人南沙土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇东湾村经济合作社在二审期间未提交答辩意见。
经审理查明，原审裁定查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第(一)项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”本案中，包括涉案122亩土地在内的位于广州市南沙区黄阁镇蕉门河西岸面积1507.671亩的土地原为广州市南沙区黄阁镇东湾村村民委员会所有的集体土地，2006年该土地就已被征收为国有转为国有建设用地。2009年12月25日，上诉人与东湾村第四村民小组签订《土地代管协议》种植粉蕉，协议约定“管理期限自2010年1月1日起至上级部门收回土地作开发建设填土时止。……因该地块上级部门已征收，在管理期内如上级有关部门收回该地块，双方都要无条件服从。”该协议表明，上诉人在签订协议时知晓该土地已被征收、随时都可能被收回开发利用，同意对耕种终止的时间是至土地开发建设时止。案涉土地在2014年被规划为华南师范大学第二附属中学用地，南沙土地开发中心作为土地储备机构于2014年2月就案涉土地清场收地事项作出《清场收地通知》并在现场张贴，随后按约定向东湾村第五村民小组等多个村民小组支付清场补偿费。按照上诉人与东湾村第四村民小组签订《土地代管协议》中约定，该份协议应无条件终止履行。南沙土地开发中心对案涉土地的清场系在国有土地上进行前期开发建设行为，上诉人不是该行政行为相对方，所签订土地代管协议也已终止，故上诉人与所诉行为不存在法律上利害关系，依法不具有诉讼主体资格。根据前述规定，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。
关于上诉人提出确认所诉行为违法并给予补偿的请求，该补偿实为要求对违法行政行为造成损失的赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员存在违法征收、征用财产的行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，因上诉人与所诉行为不具有利害关系，相应的一并提起的行政赔偿请求亦不符合法定的受理条件，原审裁定认为不属于本案审理范围，亦无不当。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。上诉人的理由和诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 金 霞
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 陈土飞
张禄林