杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0106行初79号
原告杭州恒典建筑劳务有限公司，住所地浙江省杭州市江干区彭埠镇云峰社区车站南路16-18号382室。
法定代表人季承贤，经理。
委托代理人罗俊，浙江泽大律师事务所律师。
被告杭州市西湖区人力资源和社会保障局，住所地浙江省杭州市西湖区文三西路18号。
法定代表人马利军，局长。
应诉负责人邱少华，该局副局长。
委托代理人童卫民、宫贤飞，该局工作人员。
第三人邱子芳，女，1978年5月28日出生，汉族，住四川省宣汉县。
原告杭州恒典建筑劳务有限公司（以下简称原告）因与被告杭州市西湖区人力资源和社会保障局（以下简称被告）其他行政行为一案，于2018年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月5日立案后，于2018年3月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因邱子芳与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人罗俊，被告副局长邱少华及委托代理人童卫民、宫贤飞到庭参加诉讼。第三人邱子芳（以下简称第三人）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年9月1日作出西人社监令字〔2017〕029号《劳动保障监察期限改正指令书》（以下简称29号指令书），认定原告拖欠刘华先等242人浙大紫金港学生生活组团项目（3#-7#楼、食堂工程、马金建设集团有限公司承担）工资5667039元，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条规定。依据《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项之规定，指令原告于2017年9月4日前支付刘华先等242人工资5667039元，其中涉及第三人的工资金额为23600元。
原告诉称，一、涉案行政行为认定事实不清、证据不足。对于5667039元工资构成被告仅提供给原告一份工资表，该工资表不能证明第三人等242人的具体身份及工资数额，且原告已向被告陈述其已将应付案涉工程的工人工资全部交由负责人姚玉华发放，姚玉华对该事实也认可。因此被告应当对姚玉华作出相应的行政处理决定，并要求其限期向工人发放工资。可见，被告在作出涉案行政行为时明显认定事实不清，证据不足。二、涉案行政行为违反法定程序。被告对原告法定代表人进行调查时，未履行执法人员不得少于2人、佩戴劳动保障监察标志、出示证件等法定程序。三、涉案行政行为明显不当。指令书系被告在2017年9月1日作出，但却要求原告于2017年9月4日前支付工资5667039元，该笔工资数额巨大，在原告已支付工资的情况下，让原告在短期内再次筹集巨款，明显未能给予原告足够合理的履行时间，明显不当。诉请判令：撤销被告于2017年9月1日作出的29号指令书中要求原告向第三人支付工资的内容。
原告向本院提交了以下证据：
1、29号指令书。证明被诉行政行为的情况。
2、六份工资表。证明被告提供的六份工资表不能证明第三人等242人的具体身份及工资数额，同时不足以认定原告应当支付合计5667039元工资的事实。
3、情况说明。证明姚玉华已确认收到原告支付的劳务款11807880元，除其中小部分用于支付民工工资外，其余未进行实际发放。因此，原告在委托姚玉华代为支付劳务报酬的情况下，主观不存在拖欠民工工资的过错，客观上也履行了相应的支付义务，不需要另行向第三人等242人再支付工资。
4、公证书。证明原告已经按照相关法律规定在杭州市建筑企业管理站实名制系统中对部分施工现场人员名单进行备案。
5、杭西公（三）拘通字〔2017〕10931号《拘留通知书》。证明原告法定代表人于2017年9月17日被杭州市公安局西湖分局以拒不支付劳动报酬罪刑事拘留。
被告辩称，一、本案属于重复起诉，依法应予驳回。原告不服29号指令书，于2017年10月12日向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月11日裁定驳回原告起诉。现原告基于同一事实理由，对被告的同一行政行为再次提起行政诉讼，属于重复起诉，依法应予驳回。二、被告所作29号指令书认定事实清楚。被告经调查查明：马金建设集团有限公司（以下简称马金公司）承建了浙江大学紫金港校区西区学生生活区组团3#-7#楼、食堂施工工程，2015年5月开工，目前处于停工状态；合同造价1.48240018亿元，浙江大学已支付工程款5753万余元；马金公司与原告在2016年11月份签订一份《建筑劳务分包合同》，约定由原告承包浙大紫金港项目的劳务，合同约定“暂估工程量”4000万元。后原告收到马金公司支付（或浙大直接支付）的该项目劳务工程款6笔合计12331676元，原告未按《杭州市建设工程劳务管理办法》第十八条、《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条第（五）项之规定将人工工资发放到民工手中，而于2016年12月21日至2017年7月14日期间，将劳务工程款中的11807880元分11次转账给姚玉华，姚玉华认可该笔款项中有4517000元用于支付民工工资，余款7290880元用作他途。原告分包浙大紫金港项目劳务期间（2016年11月22日至2017年8月），已查实的该时间段产生的人工工资拖欠额涉及242人5667039元。原告作为劳务分包单位，按照《杭州市建设工程劳务管理办法》第十四条、第十八条、第二十条，《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条第（五）、（六）、（七）项之规定，应当承担其分包期间该项目劳务的用工管理和工资发放之责。三、被告作出29号指令书程序合法。2017年7月14日郭卫信等人到被告处投诉胡文华拖欠工资，7月18日被告予以立案调查；后陆续有其他班组民工前来投诉、登记欠薪情况，经调查发现原告承包了该项目后期劳务（2016年11月21日之前劳务分包单位系杭州耀邦建筑劳务有限公司），在其劳务分包期间内系拖欠工资的责任主体。2017年8月23日，原告法定代表人季承贤接受被告调查询问；2017年8月30日，被告向原告发出《劳动保障监察询问通知书》（西人社监询字[2017]082号），季承贤签收了该通知书，当日季承贤提交书面《情况说明》。明确表示“对于民工班组提供的2016年11月21日之后的工资表，我司无法核实”，即放弃举证权利。经调查核实，2017年9月1日，被告向原告送达29号指令书，同时送达了工资表，其中第三人工资数额为23600元。所有对账单、工资表均有马金公司委托代理人余雪平、项目负责人姚玉华、民工班组长、民工本人的各方签字认可。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、劳动保障监察投诉登记表。证明郭卫信等人投诉胡文华（平湖市当湖香林水电安装部、浙大紫金港项目、马金建设集团有限公司承建）拖欠工资。
2、劳动保障监察立案审批表。证明被告对郭卫信等人的投诉予以立案调查。
3、投诉登记表。证明泥工等三个班组向被告投诉拖欠工资。
4、营业执照复印件、授权委托书、余雪平身份证复印件。证明马金公司委托余雪平处理民工工资事宜。
5、营业执照复印件、季承贤身份证复印件。证明原告工商注册信息、法定代表人身份信息。
6、建筑劳务分包合同。证明原告与马金公司签订了劳务分包合同。
7、调查（询问）笔录二份。证明原告与马金公司签有劳务分包协议，原告共收到马金公司6笔劳务费共计12331676元，后将其中11807880元违规转给姚玉华。
8、网上银行电子回单。证明原告收到了马金公司及浙大支付的该项目劳务工程款6笔共计12331676元，后将其中11807880元转给姚玉华。
9、情况说明。证明姚玉华认可原告打给其的11807880元部分用于支付工资，其中7290880元用于他途。
10、劳动保障监察询问通知书。证明被告依法向原告调查浙大紫金港项目用工情况。
11、情况说明。证明原告认可对民工用工监管不力，并明确表示放弃举证权利。
12、调查（询问）笔录八份、姚玉华身份证复印件。证明姚玉华及民工班组长接受调查的情况，姚玉华确认了马金公司与原告之间的关系及款项往来情况。
13、对账单。证明泥工等五个班组及点工等人员在浙大紫金港项目实际结算的工程量、工资总额、拖欠工资总额等。
14、确认书。证明马金公司委托人认可民工班组的工资表。
15、工资表。证明2016年11月22日至2017年7月期间，原告实际用工产生的泥工等五个班组拖欠工资金额，该工资表总额与对账单相符。
16、建设工程施工合同。证明浙江大学与马金公司签订有施工合同。
17、工程内部承包合同。证明马金公司与姚玉华签订有内部承包合同，姚玉华系项目实际负责人。
18、授权委托书及委托人身份证复印件、调查（询问）笔录。证明浙江大学基建处委托人接受调查询问，证明浙大掌握的项目情况及资金情况、工程进度。
19、《浙江大学》（工程款拨付清单）。证明马金公司认可收到浙大工程款情况。
20、《总承包单位工程款拨付情况统计表》。证明浙江大学向马金公司拨付资金情况、拨付时间。
21、29号指令书及工资表。证明被诉行政行为内容。
22、监察员证及执法证。证明执法人员的执法资格。
依据：《中华人民共和国劳动法》、《劳动保障监察条例》。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下意见：对证据1-3、7、11、14、18的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据4-6、16、22的真实性、合法性、关联性无异议。对证据8-10的真实性、合法性、关联性无异议。对证据12中刘加友的询问笔录真实性、合法性没有异议，关联性有异议；对潘国华询问笔录的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对杨国辉询问笔录的真实性、合法性没有异议，关联性有异议；对袁一军询问笔录的真实性、合法性、关联性均有异议；对姚玉华询问笔录的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对姚玉华第二、三份笔录的真实性、合法性、关联性均有异议；对姚玉华第四份笔录的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据13、15、17、19-21的真实性、合法性、关联性有异议。
被告对原告提交的证据发表如下意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2、3的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议。对证据5暂不予以认可，未看到原件。
本院对上述证据认证如下：
一、原告提交的证据。证据1，能够证明被诉行政行为情况，予以采信。证据2，系被告制作的29号指令书中242人每人工资金额的表格，属于该指令书的附件，能够反映被诉行政行为认定的事实情况，予以采信。证据3，具有真实性、关联性，且证据来源合法，予以认定。证据4、5，拟证明的待证事实与本案争议焦点即被告作出的被诉行政行为是否合法，没有关联性，不予认定。
二、被告提交的证据。证据1-3，能够反映投诉和立案情况，予以采信。证据4-20，能够形成完整的证据链证明案涉工程的发包、转包、劳务分包情况，原告在管理期间收到的劳务工程款和向姚玉华转款以及姚玉华收到款项后对款项的使用情况以及第三人等242人在原告管理期间被拖欠5667039元工资的事实，予以采信。证据21、22具有真实性、关联性，且证据来源合法，予以采信。
经审理查明：
原告成立于2013年1月18日，经营范围包括承接建筑总承包、企业分包的劳务作业等。2015年5月7日，马金公司（总承包方）与浙江大学（发包方）签订《建设工程施工合同》，马金公司承包浙江大学紫金港校区西区学生生活区组团3#-7#楼、食堂施工工程（该工程位于杭州市××），工期700天，合同价款148240018元。同日，马金公司与姚玉华、余金霞（担保人）签订《工程内部承包合同》，马金公司将上述工程全部转包给姚玉华。2016年11月，马金公司与原告签订《建筑劳务分包合同》，马金公司将上述建筑工程中的劳务作业分包给原告，工程量暂估4000万元。之后马金公司和浙江大学向原告支付劳务工程款6笔合计12331676元，原告于2016年12月21日至2017年7月14日期间将上述劳务工程款中的11807880元分11次转账给姚玉华，姚玉华将其中4517000元用于支付民工工资，余款7290880元用作他途。
2017年7月17日，被告接到马金公司拖欠民工工资的投诉。7月18日，被告立案调查，同日对姚玉华制作询问笔录。8月14日、18日、20日，上述工程的钢筋班组、泥工班组、木工班组分别向被告投诉马金公司拖欠民工工资。8月23日至29日，被告对姚玉华、原告法定代表人季承贤、架子工班组刘加友、泥工班组潘国华、钢筋班组杨国辉、木工班组袁一军制作询问笔录，并接收和调取了浙江大学与马金公司签署的《建设工程施工合同》、马金公司与姚玉华等签署的《工程内部承包合同》、马金公司与原告签署的《建筑劳务分包合同》、马金公司和浙江大学基建处向原告转账的网上银行记录、原告向姚玉华转账的网上银行记录、姚玉华出具的《情况说明》、经马金公司委托代理人余雪平、姚玉华和民工代表确认的工资对账单、马金公司委托代理人余雪平出具的《确认书》、民工签字的工资表等证据材料。8月30日，马金公司委托代理人余雪平向被告出具《确认书》，表示对钢筋工、木工、架子工班组今后上报的工资表，若总额与其签字确认的工资总额相符，其代表马金公司均予以认可。同日，被告向原告发送《劳动保障监察询问通知书》，原告法定代表人季承贤向原告提交《情况说明》，称因“2017年7月8日工棚失火，导致资料全部烧毁”、“对民工班组提供的2016年11月21日之后的工资表无法核实”。8月31日，被告对浙江大学基建处工作人员白凯元制作询问笔录。被告经调查查明，第三人等242人在原告2016年11月22日至2017年8月分包上述工程的劳务作业期间，被拖欠工资5667039元，其中第三人被拖欠23600元。9月1日，被告作出29号指令书并送达原告。原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十条规定：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”故被告有权对原告在案涉工程中的用工进行劳动保障监察。
《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条规定：“劳务分包企业应配合劳务作业发包人做好以下施工现场的管理工作：…（七）按劳动合同约定每月支付劳动者工资，工资月支付数额不得低于杭州市月最低工资标准，并按月填报《劳务企业职工工资支付情况月报表》。不得以工程款被拖欠、结算纠纷、垫资施工等理由克扣或拖欠劳动者工资。工资必须直接发放给劳动者本人，由本人签领；由他人代领的，必须有本人签字的书面委托书。”本案中，原告作为案涉工程的劳务分包企业，在收到发包方和总承包方支付的劳务工程款后，没有将工资直接发放给民工本人，而是交由工程实际施工人姚玉华发放，但姚玉华未足额发放，其仅支付了部分工资，余款挪作了他用。原告的行为违反了劳务分包企业“工资须直接发放给劳动者本人”的规定，原告应对姚玉华未足额支付民工工资而导致民工工资被拖欠的行为后果承担法律责任。被告提交的由马金公司（总承包方）、姚玉华（实际施工人）、民工本人或班组长签字认可的《对账单》、《确认书》等证据可以证明第三人等242人在原告分包劳务作业期间被拖欠的工资总金额为5667039元，其中第三人被拖欠23600元。
《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；……”。《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条规定：“用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿；劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分；逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金：（一）未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的；……”。《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项规定：劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。故被告作出的29号指令书中要求原告限期向第三人支付工资的行为，有相应的事实和法律依据。程序上，被告于2017年7月18日立案后，履行了调查、送达、听取原告陈述和申辩等程序，并于2017年9月1日作出29号指令书，符合《劳动保障监察条例》第十七条、第十九条之规定，程序合法。综上，被告作出的被诉行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回杭州恒典建筑劳务有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杭州恒典建筑劳务有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 陈 敏
审 判 员 赵锋明
人民陪审员 狄建华
二〇一八年四月二十四日
书 记 员 章 玲