广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第683号上诉人（原审原告）：清远市清新区石潭镇东安村委会带一村民小组。负责人:陈卓财，村民小组长。委托代理人:温桂明，清远市清城区下廓法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇。法定代表人:董和平，区长。委托代理人:成慧雄，广东粤翔律师事务所律师。委托代理人:陈健莉，广东粤翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区新城东1号区。法定代表人:郭锋，市长。委托代理人:陈庆锋，清远市法制局工作人员。委托代理人:张宇坤，清远市林业局工作人员。原审第三人:清远市清新区石潭镇东安村委会带二村民小组。负责人：成国明，该村民小组长。上诉人清远市清新区石潭镇东安村委会带一村民小组(以下简称带一村)因与清远市清新区人民政府（以下简称区政府）、清远市人民政府（以下简称市政府）林权属处理决定并行政复议决定纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告带一村与清远市清新区石潭镇东安村委会带二村民小组(以下简称带二村)争议的山场座落在清远市清新区石潭镇辖区内，争议的山场第三人称“蛇形山”，原告带一村称“大形山”，争议四至是：东至由山坑直上形脊到山顶；南至由山顶与东联村委会交界；西至由山坑直上到高程150米处再水平往东到第一条山坑直上山顶；北至山脚；面积约39亩。山上目前只有天然生长的杂树，山脚有少部分沙糖桔，是由英德市九龙镇人种植。2014年4月，第三人带二村将争议山地发包给他人承包种植果树。同年6月，原告带一村将承包人种植的果树毁坏，从而引发此宗山林权属纠纷。带一村、带二村分别于2014年7间向区政府提出调处申请，区政府立案受理后，对争议双方进行了询问、调解，对相关知情人进行了调查，组织争议双方对争议山地分别进行了现场踏查，制作了《勘验图》，争议双方对争议山地的名称、四至范围、面积、木材状况等进行了确认。2014年8月2日，区政府对争议山地的相关情况进行了为期一个月的公示，公示期满没有其他村民提出争议。第三人带二村主张涉案山场的权属，提供了其持有的1981年9月25日由原清远县人民政府核发的《山权林权所有证》(清林证字NO.0007264号)第一栏作为依据，该证的山名称“蛇形”，面积34亩，四至是：东：带一(村)草地以路为界；南：圳下田(村)草地边；西：至鸭湖塘大石为界，北至山脚为界。经区政府及原审法院到现场踏查、与争议四至进行比对，该证的四至包括了现争议山场的四至。原告带一村没有提供争议山场的《山权林权所有证》，在原审法院庭审及现场踏查时也承认对争议山地其没有持有《山权林权所有证》；但原告带一村认为其持有的1981年9月25日原清远县人民政府核发的《山权林权所有证》(清林证字NO.0007265号)第三栏记载的“北至本队山岭”可以证实争议山地属于其村所有。该第三栏证山名称“蛇形尾”，四至为东：至望楼岗以火路为界，南：至东联大队以火路为界，西：至圳下田(村)以火路为界，北：至本队山岭。原告带一村和第三人带二村均认为对争议山地有耕作管理事实，但双方均没有提供相关证据予以证实。区政府2014年12月15日作出的清新府行决【2014】11号《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定》认为：根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据”的规定，双方持有的《山权林权所有证》是否包含争议地成为本次山林权属纠纷处理的关键所在。从带二村持有《山权林权所有证》（清林证字NO.0007264号）第一栏“蛇形”表述的四至范围与争议地关系来看：该证东至带一草地以路为界，带二村实地踏查指认为带一山以路为界，该证东至在争议地的东至“由山坑直上形脊到山顶”（踏查图）的北段线上；上述三线表述是同一线上。该证的南至：圳下田草地边，而实地踏查为山顶分水与圳下田山交界，该证南至在争议地的南至“山顶与东联大队交界”以南；该证的西至为至鸭湖塘大石为界，而实地踏查为至鸭湖塘大石直下山冲为界，该证西至在争议地的西至“山坑直上到高程150米处再水平往东到第一条山坑直上山顶”的（踏查图）西边的北段线上，上述三线表述是同一线上；该证北至山脚为界，而实地踏查山脚为界，所以该证北至在争议地北至“山脚为界”是同一条线上，上述三线表述是同一线上。综上此证与带二村所指认的范围包括了争议地的四至范围的全部（争议地是该证的四至范围内的一部分）。而带一村所指认带二村所持的《山权林权所有证》的范围，其四至范围是东：过山坑一小段距离（未到小路）到带一村山界为界，与该证东至不一致；南：山顶分水与圳下田山交界，与该证南至一致；西：鸭湖塘暗沟（未到鸭湖塘大石）,与该证西至不一致；北：到半山山坑为界（未到山脚），与该证西至不一致，由此可否定带一村认为该证是《带一踏查图》中地块6的说法。从带一村现场踏查的权属范围与《山权林权所有证》(清林证字NO.0007265号）第三栏“蛇形尾”表达范围的关系来看：证的四至范围东为望楼岗以火路为界，而其指认的实地为望楼岗以火路为界，所以东至一致；南为东联大队以火路为界，而实地为东联大队以火路为界，所以南至一致；西为至圳下田以火路为界，而实地为与带二村山地（其带一村指认属带二村山地地块6）交界，所以西至不相一致；北为本队山岭，而实地为与带一村自己所指认的属带一村山地地块4及争议地交界，所以北至无棱两可，难以鉴别，这就无法确定带一村其就是《带一踏查图》中地块8的说法。（详见《带一踏查图》）。因此带一村以《山权林权所有证》（清林证字NO.0007265号）第三栏“蛇形尾”的北至“本队山岭”作为权属见证，此说法无以成立。另带一村提出六十年代“四固定”时带一、带二、带三几个村的分山方案，是否对山林权属的判决有所影响？本府认为，既然带二村持有《山权林权所有证》（清林证字NO.0007264号）在后，之前的分山的任何协议、行为或林权证一律作废，不具法律效力。这在八十年代的《山权林权所有证》的说明部分已明确规定：此证从发证之日起生效，过去山林权证一律作废。因此，带一村提及的分山方案属该证发放前的行为来作为争议地的权属见证，本府不予考虑。天然生长的杂树归山权所有者，山脚少量沙糖桔归种植者所有。综上所述，带二村持有1981年9月25日由原清远县人民政府核发的《山权林权所有证》（清林证字NO.0007264号）是争议地合法有效的的山林权属依据。为此根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条的规定，清新区人民政府决定如下：地名“蛇形山”，其四至范围是东：由山坑直上形脊到山顶；南：山顶与东联大队交界；西：山坑直上到高程150米处再水平往东到第一条山坑直上山顶；北：山脚，面积约39亩，其山权及天然生长的林木权属归清远市清新区石潭镇东安村民委员会带二村民小组集体所有（详见《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定图》）。原告带一村不服，向清远市政府申请行政复议，清远市政府于2015年4月15日作出的清府复决【2015】39号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，维持了区政府作出的《处理决定》。原告带一村不服提起本案诉讼，请求：1、撤销被告清远市清新区人民政府于2014年12月15日作出的清新府行决（2014)11号，《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定书》，由被告清新区人民政府深入调查依法重新作出具体行政行为。2、本案诉讼费由被告负担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据本案诉辩各方的意见，本案的争议焦点是：区政府作出的《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定书》（清新府行决【2014】11号）认定事是否清楚，适用法律是否正确的问题。因此，本院围绕该争议焦点对行政行为进行合法性审查。争议山场的四至范围内，第三人带二村持有原清远县人民政府核发的《山权林权所有证》(清林证字NO.0007264号)第一栏作为依据，该证记载的山名与争议山名一致，四至范围经区政府及本院到现场踏查并与争议山场的四至比对，包括了现争议山场，因此，第三人主张争议山场的山林权属，证据、理由充分，本院予以支持。原告主张争议山场的山林权属，没有提供争议山场的《山权林权所有证》或其他权属凭证。原告带一村认为其持有的1981年9月25日原清远县人民政府核发的《山权林权所有证》(清林证字NO.0007265号)第三栏记载的“北至本队山岭”可以证实争议山地属于其村所有，该主张并不能对抗第三人带二村持有的争议山地《山权林权所有证》的效力。因此，原告带一村主张涉案山场的权属，属证据不足，理由不充分，本院对其主张依法不予支持。区政府根据查明的事实，将争议山地确权给第三人带二村所有，属认定事实清楚，证据充分。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证是处理林权争议的依据。”第三人带二村持有的《山权林权所有证》是合法有效的山权林权权属凭证，区政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条的法律授权，将争议山地确权给第三人带二村所有，属于依职权进行确权，适用法律、法规正确。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第二款规定，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。市政府清远市人民政府根据当事人的申请对区政府的行政行为进行复议，履行了规律规定的程序，其提交的证据材料足以证实其复议程序的合法性，且当事人对市政府的程序合法性并没有提出异议，故本院对市政府作出的行政行为的合法性予以确认。综上所述，被诉行政行为即区政府作出的《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定书》和市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告带一村要求撤销被诉行政行为的证据、理由不充分，不予支持；两被告及第三人要求驳回原告的诉讼请求，证据、理由充分，予以采纳。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告带一村的诉讼请求。清远市清新区石潭镇东安村委会带一村民小组不服一审判决提起上诉称：1、清新区山林调处办没有通知双方当事人同时到现场勘界确认争议范围，并由双方代表在现场图上签名，而是单方独自前往，偏信第三人一面之词，将“蛇形山”与“大形”林地混为一谈；2、涉案林地我村称为“大形”，是从六十年代大集体时期开垦的耕地，是专门种植花生、木茨的旱作物地，面积有39亩。因此，1981年填证时不宜填报林地，只能称为山岭。我村持有的1981年《山权林权所有证》（清林证字No.0007265号）第三栏地名“蛇形尾”的北至“本队山岭”就是我村的旱地“大形”。综上，区政府违反程序作出的被诉处理决定书，将我方未领取山权林权证的“大形”混入原审第三人的“蛇形山”中，原审判决认定事实不清，请求二审法院撤销被诉处理决定，由区政府重新作出处理决定。被上诉人清远市清新区人民政府二审辩称：1、我府根据《调处山林土地纠纷申请书》、《清新区石潭镇信访工记录表》、《石潭镇东安村委会带一村与带二村民小组争议带一现场踏查图》、《石潭镇东安村带一村与带二村民小组争议“蛇形山”带二现场踏查图》、《“蛇形山”山林权属主张公示图》、调查、调解笔录查明有关事实，双方对各自认定山林权属范围，林木状况均予签名确认，原审法院亦进行了现场勘查，事实清楚。2、争议双方都认为自己对争议地有耕作事实，但均没有提供充分的证据予以证实。根据勘查，上诉人以《山权林权所有证》（清林证字NO.0007265号）第三栏“蛇形尾”的北至“本队山岭”作为权属凭证缺乏依据。而原审第三人持有的《山权林权所有证》（清林证字NO.0007264号）是争议地合法有效的的山林权属依据。我府作出的被诉处理决定适用法律正确，程序合法。一审判决正确，请求二审法院予以维持。被上诉人清远市人民政府二审辩称：我府作出的清府复决【2015】39号行政复议决定程序合法；区政府作出的《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决正确，请求二审法院予以维持。原审第三人清远市清新区石潭镇东安村委会带二村民小组二审未提出书面答辩意见。本院二审补充查明，二审庭审过程中，上诉人明确表示对市政府行政复议程序的合法性没有异议。本院经审查，查明的其他事实与一审相同，对一审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为山林权属调处并行政复议决定纠纷。二审争议焦点为区政府作出的清新府行决【2014】11号《石潭镇“蛇形山”山林权属处理决定书》与市政府作出的清府复决【2015】39号行政复议决定书是否合法。林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”对涉案的争议山场，上诉人和原审第三人分别提交了1981年原清新县人民政府颁发的《山权林权所有证》作为其各自主张权属的依据。因此，查清楚争议双方权属证书的四至范围是否包括了争议地是处理本案林权争议的关键。为此，区政府进行了现场勘查。从现场勘查的情况看，原审第三人持有的《山权林权所有证》（清林证字NO.0007264号）第一栏“蛇形”表述的四至范围，东至、西至、北至的表述与争议地的东至、西至、北至在同一线上。南至的表述在争议地以南，因此，可以认定原审第三人的权属证书四至范围包括了争议地。上诉人持有的《山权林权所有证》（清林证字NO.0007265号）第三栏“蛇形尾”表述的西至实地为与带二村山地交界，与争议地不一致；北至本队山岭的表述模糊不清，无法确定。由于争议双方矛盾冲突激烈，因此区政府分别组织上诉人和原审第三人进行现场勘界和指认，踏查程序并无不当。原审法院亦到现场进行了再次踏查，踏查结果与区政府的勘查结果一致，因此对于区政府的勘查结果本院予以确认。由于争议双方均没有提供充分证据证实其对争议地的经营管理事实，区政府根据双方提供的权属证书四至范围作出本案被诉处理决定，将争议地确权归原审第三人所有并无不当，市政府作出清府复决【2015】39号行政复议决定书维持区政府作出的处理决定亦无不妥，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。综上，带一村民小组的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区石潭镇东安村委会带一村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  黄伟明二〇一五年十二月二十四日书 记 员  朱璐明