江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终1170号
上诉人（原审原告）苟敏琪，女，汉族，户籍所在地为江苏省南京市雨花台区，现住江苏省南京市雨花台区。
委托代理人李春林。
委托代理人孔祥赢。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地在江苏省南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰。
委托代理人陈婧。
上诉人荀敏琪与被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）土地使用权收回行为并要求行政赔偿一案，上诉人荀敏琪不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人荀敏琪一审诉称：1、雨花台区政府于2016年5月9日成立雨花台区清理违法用地、违法建设（含“三集中”房屋）指挥部（以下简称指挥部），并于同年先后制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》（以下简称《指导意见》）及《铁心桥街道尹西村和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》（以下简称《安置办法》）。随后雨花台区政府即组织人员对荀敏琪房屋进行入户调查，并要求荀敏琪与指挥部就补偿协议进行协商。在未达成补偿协议的情况下，雨花台区政府于2016年11月底开始对荀敏琪所在的凤翔山庄花园小区的楼房实施停水、断电、停气等行为，致使荀敏琪不得不撤离该房屋，雨花台区政府便组织人员对涉案房屋进行了拆除。2、荀敏琪的房屋所在小区系南京市雨花台区尹西村西向花一组集体土地上兴建的公寓小区，有合法的规划建设手续、荀敏琪系该房屋所涉土地的实际使用人。3、雨花台区政府决定收回集体土地，并制定了相应的补偿方案与标准，雨花台区政府的这一行为直接关系到荀敏琪的权利、义务，与荀敏琪有直接利害关系。荀敏琪作为行政相对人有权对雨花台区政府的上述行为提起行政诉讼。4、雨花台区政府成立指挥部，组织人员到荀敏琪家进行入户调查、采取强制手段逼迫荀敏琪搬离，其行为事实清楚，证据确凿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，荀敏琪有权提起诉讼。综上，请求：1、确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；2、确认雨花台区政府对荀敏琪房屋实施拆迁的具体行政行为违法；3、判决雨花台区政府赔偿荀敏琪经济损失6032912元；4、判由雨花台区政府承担诉讼费。
被上诉人雨花台区政府一审辩称：1、涉案《指导意见》和《安置办法》适用法律正确，程序合法。雨花台区政府有权制定上述两文件，且程序符合相关法律、法规的规定。涉案集体土地收（退）回工作主体为村委会，雨花台区政府制定的两文件对村委会及村民不具有强制性，属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。2、雨花台区政府未实施对荀敏琪房屋拆迁的行为。荀敏琪所在土地收（退）回工作的实施主体系南京市雨花台区铁心桥街道尹西村村民委员会（以下简称尹西村村委会），而非雨花台区政府，且荀敏琪签署了《同意搬迁拆房顺序号单》并向该村村委会实际交付了房屋和钥匙，由该村村委会对其房屋予以拆除，该行为属民事行为。雨花台区政府并未对荀敏琪房屋实施拆迁行为，荀敏琪要求雨花台区政府赔偿经济损失无事实和法律依据。综上，请求驳回荀敏琪的诉讼请求。
原审法院经审理查明，涉案房屋位于南京市雨花台区凤翔花园，荀敏琪领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1、村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2、集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（××）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月26日，荀敏琪在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“11.2619:00交钥匙拆房”。荀敏琪认为雨花台区政府制定实施的集体土地使用权收（退）回行为、拆迁行为违法，向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点主要在于：1.雨花台区政府制定的《指导意见》《安置办法》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2.雨花台区政府是否实施了对荀敏琪房屋予以拆迁的行政行为；3.雨花台区政府是否应当赔偿荀敏琪经济损失。
第一，《指导意见》《安置办法》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。首先，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故该《指导意见》不属于可诉的行政行为。其次，《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。因而该《安置办法》不属于荀敏琪起诉所称的收（退）回集体土地使用权的行为,亦不属于可诉行政行为。
第二，雨花台区政府对荀敏琪房屋是否实施了拆迁的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，荀敏琪领取的是《村镇房屋所有权证》，其房屋所在地为集体土地，负责实施集体土地使用权收（退）回工作的是荀敏琪所在的尹西村村委会。在卷证据显示，荀敏琪在尹西村村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间。荀敏琪称涉案房屋的拆迁主体系雨花台区政府，应提供雨花台区政府强制拆除涉案房屋的证据材料。荀敏琪目前提交的证据，不能确证雨花台区政府组织实施了强制拆除涉案房屋的行政行为，荀敏琪亦不能提供相应证据证实雨花台区政府参与了该房屋的拆除工作，故荀敏琪对雨花台区政府的该项起诉不具有事实和法律依据，依法不能成立。
第三，雨花台区政府是否应当赔偿荀敏琪经济损失。因荀敏琪要求确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法、确认雨花台区政府对荀敏琪房屋实施拆迁具体行政行为违法的基础之诉不能成立，故荀敏琪因认为雨花台区政府行政行为违法所提出的赔偿之诉亦不符合法定起诉条件。荀敏琪要求雨花台区政府赔偿损失的诉讼主张，依法亦不能支持。
综上，荀敏琪对雨花台区政府提起的本案诉讼，缺乏事实依据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定的起诉条件。荀敏琪的起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项之规定，裁定驳回荀敏琪的起诉。
上诉人荀敏琪上诉称：1、一审法院对案涉土地权属、性质认定错误。南京市国土资源局文件宁国土资公开告知[2017]97号附件二中明确告知，涉案土地为凤翔组撤组剩余土地，撤组后剩余土地收归国有，由市国土资源局负责管理。一审裁定以涉案土地系集体土地为由认定尹西村收回集体土地合法，该认定缺乏法律依据。2、发布《指导意见》、《安置办法》属可诉的具体行政行为。雨花台区政府制定颁发上述两文件，系针对特定事项、适用于特定对象，在一定时期内予以适用的文件，该文件不属于规范性文件，应当属于可诉的具体行政行为。《指导意见》内容清晰地表明雨花台区政府是收退回的决策人，雨花台区政府决定了实施的范围，指定尹西村村委会出面实施收回，这都表明该文件不是行政指导行为，而是具体行政行为。《安置办法》更是直接针对包括上诉人房屋在内的378套房屋，适用对象特定，显然属于具体行政行为。雨花台区政府要求各街道、各部门、各有关单位认真贯彻执行，这是上级对下级的指令行为，并非行政指导。尹西村村委会签订的《集体土地使用权收退回补偿协议》，需要由街道汇集复核，经雨花台区征拆办初审、雨花台区住建局核准通过后，上传南京市住房保障信息系统备案。这一程序也表明，雨花台区政府是收退回行为的组织者。3、雨花台区政府是拆迁行为的组织者和实施人。雨花台区政府指定尹西村村委会以收退回名义实施收退回，并且设立指挥部，对其工作人员进行分工，组织人员现场核查、实施入户调查、谈判，对不愿退回房屋不愿接受安置条件的居民，抽调人员攻坚。雨花台区政府将上诉人强行迁离，对房屋进行拆除，对被迁离人员进行补偿，该行为就是拆迁行为。4、尹西村村委会在收退回中的行为系受雨花台区政府委托的行为。本案收退回土地的目的是供龙翔大道建设使用，并非为了村集体建设使用。尹西村村委会系受雨花台区政府委托，实施了收退回行为。5、一审裁定适用法律错误。建设道路应当由区一级政府实施征地拆迁。原审裁定认定案涉的是依照土地管理法第六十五条实施的收退回行为。尹西村村委会并非该土地的所有权人，不能实施该行为，且该收退回行为也未经法定的报批程序。请求本院撤销一审裁定，支持上诉人所有诉讼请求。
被上诉人雨花台区政府答辩称：1、被上诉人制定的《指导意见》和《安置办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《指导意见》属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。《安置办法》针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身不涉及收退回集体土地使用权或房屋的行为，也未制定收退回房屋的补偿标准。2、被上诉人有权制定《指导意见》和《安置办法》，且程序合法。3、雨花台区政府未实施对荀敏琪房屋拆迁的行为。实施集体土地收（退）回工作的主体是尹西村村委会而非雨花台区政府，雨花台区政府并未对荀敏琪房屋实施拆迁行为，荀敏琪要求雨花台区政府赔偿经济损失无事实和法律依据。请求本院驳回荀敏琪的上诉。
本院认为：一、没有证据证明雨花台区政府实施了上诉人所诉称的收回土地使用权和强制拆除上诉人房屋的行为。上诉人一审诉称其案涉房屋所在小区系集体土地上兴建的公寓小区。案涉《指导意见》第二条也明确规定，“两桥”地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作。可见，上诉人案涉房屋所在的村民委员会是收（退）回集体土地使用权的实施主体。没有证据证明雨花台区政府收回了案涉房屋的集体土地使用权。上诉人主张雨花台区政府强制拆除了其房屋，但上诉人并未提交证据证明雨花台区政府参与实施了拆除上诉人房屋的行为。上诉人在尹西村村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间，该证据也证明雨花台区政府并未强拆上诉人房屋。上诉人所提的雨花台区政府收回其集体土地使用权并强拆其房屋的主张缺乏证据支持。
二、《指导意见》和《安置办法》对上诉人的权利义务不产生直接影响。《指导意见》第三条第（二）项明确规定，收（退）回集体土地使用权的操作方式是集体土地使用权人自愿退回集体土地使用权，农民集体经济组织与其签订退回集体土地使用权协议。《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为指导村民委员会收（退）回集体土地使用权的指导性文件，该文件的实施系以集体土地使用权人自愿为前提，因此该文件不具备强制力。《安置办法》系村民委员会与集体土地使用权人签订《集体土地使用权收（退）回补偿协议》后，对集体土地使用权人的安置问题所作的政策性规定。对集体土地使用权人的权利义务产生影响的是其与村民委员会签署的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，《安置办法》对集体土地使用权人的权利义务不产生直接影响。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对当事人权利义务不产生直接影响的行为所提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。
三、上诉人对雨花台区政府行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人以雨花台区政府违法收回其集体土地使用权并违法强拆其房屋侵犯了其财产权为由，要求确认行政行为违法并赔偿其财产损失，因没有证据证明雨花台区政府实施了上述行为，上诉人的赔偿之诉亦不能成立。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人荀敏琪的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年八月二十五日
书记员 刘妍