江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00019号
上诉人（原审原告）江都市武坚食品站，住所地扬州市江都区武坚镇西首。
法定代表人徐国栋，江都市武坚食品站站长。
委托代理人韩聚泉，江苏忠信义律师事务所律师。
委托代理人沈朝斌，江苏忠信义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市江都区人民政府，住所地扬州市江都区江淮路288号。
法定代表人韦峰，该区区长。
委托代理人李桂兴，扬州市江都区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周永生，扬州市江都区商务局副局长。
江都市武坚食品站（以下简称武坚食品站）因诉扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）畜牧行政管理一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2013）扬行初字第0014号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。上诉人武坚食品站法定代表人徐国栋、委托代理人韩聚泉、沈朝斌，被上诉人江都区政府的委托代理人李桂兴、周永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，武坚食品站成立于1990年9月30日，经营范围为生猪屠宰、鲜猪肉销售等。原江都市武坚镇人民政府于2008年8月6日任命徐国栋为武坚食品站站长。武坚食品站曾取得“扬州市江都区武坚生猪屠宰场-2013年4月1日-检验合格”印章和“扬州市江都区武坚生猪屠宰场肉品检验专用章”。
扬州市人民政府于2008年6月24日作出扬府发[2008]117号《关于进一步加强生猪屠宰管理工作的意见》，要求加大生猪屠宰场（点）的整治整合和改造提升力度，制定和完善生猪屠宰定点规划，压缩屠宰场总量，2008年全市压缩、关闭手工屠宰场28个，各地、各相关部门为责任主体。
2010年10月8日，江苏省人民政府办公厅作出苏政办发[2010]122号《省政府办公厅关于转发省商务厅江苏省生猪定点屠宰厂（场）设置规划（2010-2015）的通知》，规划所附的《江苏省生猪定点屠宰厂（场）数量设置表》中，扬州市的定点数量为：2009年58家，2013年35家，2015年26家。
2011年8月29日，原江都市人民政府作出江政发[2011]118号《关于加强生猪屠宰管理工作的意见》，下发各镇人民政府、市各有关部门，要求加大屠宰场的关闭、整合力度，从今年起分期关闭、整合市域所有屠宰场，至2012年末完成全市只保留3家定点屠宰场的目标任务，即仙女镇1家、大桥镇1家、小纪镇1家。
2011年8月29日，江都市人民政府办公室作出江政办发[2011]136号《关于印发江都市生猪屠宰场关闭整合工作方案的通知》，要求各镇人民政府、市各有关部门组织实施。文中“工作目标”为：扬州市核定我市设置生猪定点屠宰场3家，从�年起分期关闭、整合市域内屠宰场，至2012年末完成全市保留3家生猪定点屠宰场的目标任务。保留的3家分布在仙女镇、大桥镇、小纪镇，至2012年末关闭除规划保留的3家以外的其它屠宰场.
2011年9月1日，江都市人民政府办公室下发了江政办发[2011]137号《关于明确全市生猪屠宰场关闭补贴标准的通知》，确定生猪屠宰场关闭补贴资金的拨付对象为负责关闭、整合不再保留的屠宰场的所在镇，并规定了补贴标准和补贴资金的发放及管理。
2011年12月23日，商务部等九部委发出《关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发[2011]493号），决定在全国加强生猪定点屠宰资格审核清理工作，要求对2008年8月1日前设立的生猪定点屠宰场，各地有关部门要通过资格审核和开展证书、标志牌换发工作对其进行清理，已经完成证牌换发的要予以复核。
2012年2月28日，商务部办公厅作出《关于生猪定点屠宰资格审核清理工作相关要求的通知》（商办秩函[2012]125号），为贯彻商秩发[2011]493号《通知》，会同工业和信息化部、财政部等部门设计了《生猪定点屠宰资格审核换证申请书》、《生猪定点屠宰场（厂）自查表》、《生猪定点屠宰资格联合审查表》、《生猪定点屠宰资格审核清理工作旬报表》，要求：各地商务部门组织生猪定点屠宰场（厂）在自查的基础上填写《自查表》，在确保符合条件后，逐级上报、审核，由省级商务主管部门会同有关部门组织对上报材料进行复核，将生猪定点屠宰企业审核清理工作全套档案材料复印寄至商务部，所有经审核予以换证的定点屠宰企业名单和相关情况要在省级商务主管部门和商务部网站予以公布。
2012年4月25日，江都区商务局召开传达国家9部委文件等工作会议，武坚食品站法定代表人徐国栋参加了会议（签到）。2012年5月2日，武坚食品站填写了《生猪定点屠宰场（厂）自查表》，其中有五项填写了“不符合”。
2012年11月16日，江都区召开生猪屠宰场关闭工作督查推进会，进一步强化生猪屠宰管理工作，确保年度生猪屠宰场关闭工作按期完成。
2012年12月11日，扬州市江都区农业委员会（以下简称江都区农委）向武坚、郭村等7家基层畜牧兽医站发出《紧急通知》，通知提出按照扬州市江都区《生猪屠宰场关闭整合工作方案》的文件精神和近期区政府的要求，武坚食品站等定于12月10日关闭，停止对上述屠宰场生猪检疫。要求各基层畜牧兽医站于12月12日上午将检疫印章、检疫票证统一收缴，及时通知所涉及的屠宰场从12月13日停止屠宰行为、停止检疫。
2012年12月27日，武坚镇第三产业办公室向徐国栋发出《通告》，根据《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》及省市区关于生猪屠宰场关闭整合文件的要求，告知其屠宰场于12月10日停止生猪屠宰行为，予以彻底关闭。
江都区商务局于2013年4月1日向武坚镇人民政府发出《关于关闭武坚镇生猪屠宰场的函》，提出根据行政法规、有关文件以及该区《生猪屠宰场关闭整合工作方案》，武坚食品站屠宰场应予关闭，特函请武坚镇组织当地工商、畜牧兽医、公安等部门严肃查处，收缴该场肉品检验印讫，迅速关闭该场。
扬州市江都区商务局多次就武坚食品站屠宰场整合关闭事宜做工作，2012年11月22日、12月26日、2013年3月21日均与徐国栋谈话并记录。
2013年4月11日，武坚食品站以江都区农委为被告向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼，请求法院：1、撤销2012年12月11日被告作出的《紧急通知》中对武坚食品站进行停产停业并关闭的行政行为；2、判令被告履行对武坚食品站的合格产品进行检验签章之义务。该院经审理于2013年10月8日作出（2013）扬江行初字第0013号行政判决：一、确认江都区农委于2012年12月11日作出的《紧急通知》违法。二、驳回武坚食品站要求江都区农委履行检验签章义务的诉讼请求。
原审法院认为：
第一，关于武坚食品站的起诉能否成立。本案中，江都区政府下发了江政办发[2011]136号《关于印发江都市生猪屠宰场关闭整合�作方案的通知》，该文件确定的工作目标中在2012年底关闭的屠宰场是确定、具体的，武坚食品站屠宰场在文件规定的应关闭之列，故该文件对武坚食品站的权利义务产生了实际影响，应为可诉的行政行为，原江都市政府办公室作为现江都区政府的下属部门，其行为后果由江都区政府承担。因此，武坚食品站的起诉能够成立。
第二，关于江都区政府决定关闭武坚食品站是否合法。首先，《生猪屠宰条例》于2007年12月19日修订，2008年8月1日起施行。根据该条例第二条、第六条第一款的规定，武坚食品站若要从事生猪屠宰业务，必须领取由扬州市人民政府颁发的生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。根据《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十五条第一款的规定，武坚食品站即使在《生猪屠宰条例》施行前已经获得生猪定点屠宰资格，也应当在《生猪屠宰条例》施行之日起180日内，向扬州市人民政府申请换发生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书。武坚食品站法定代表人徐国栋参加了2012年4月25日江都区商务局召开的传达国家9部委文件的工作会议，2012年5月2日，武坚食品站填写《生猪定点屠宰场（厂）自查表》，其中有五项填写“不符合”。武坚食品站清楚生猪屠宰资格的审核换证工作和自身不符合获得生猪定点屠宰资格的条件。武坚食品站未取得由扬州市人民政府颁发或者换发的生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书，其没有获得合法的生猪定点屠宰资格。根据《生猪屠宰条例》第二十三条的规定，已经取得定点屠宰资格的屠宰厂（场），经商务主管部门的监督检查，不再具备条例规定条件的，最终由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。武坚食�站并未依照《生猪屠宰条例》的规定获得生猪定点屠宰资格，故不属于由扬州市人民政府取消其生猪定点屠宰场资格的范围。武坚食品站主张其具备生猪定点屠宰的资格，只有扬州市人民政府才有权取消其生猪定点屠宰场资格的理由不能成立。
其次，《生猪屠宰条例》第二十条规定：“县级以上地方人民政府应当加强对生猪屠宰监督管理工作的领导，及时协调、解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。”对于“对生猪屠宰监督管理工作的领导”、“生猪屠宰监督管理工作中的重大问题”具体指什么，《生猪屠宰条例》未作规定。江都区政府当时作为县级政府，有权根据江苏省生猪定点屠宰厂（场）设置规划，决定本行政区域内屠宰场的设置；对于不符合�置规划、不具有生猪定点屠宰资格的生猪屠宰（厂）场，依照《生猪屠宰条例》第二十四条的规定，可以由商务主管部门予以取缔。但是，由于对生猪屠宰行为的管理涉及到商务、农业、卫生、工商、公安以及屠宰场所在乡镇等多部门，江都区政府作为一级政府，行使对生猪屠宰监督管理工作的领导职能，明确各相关部门职责，要求各镇人民政府、市各有关部门齐抓共管，加大屠宰场的关闭、整合力度，符合《生猪屠宰条例》第二十条的规定。
再次，2011年9月1日，原江都市人民政府办公室下发了江政办发[2011]137号《关于明确全市生猪屠宰场关闭补贴标准的通知》，确定生猪屠宰场关闭补贴资金的拨付对象为负责关闭、整合不再保留的屠宰场的所在镇，并规定了补贴标准和补贴资金的发放及管理规定。江都区商务局工作人员也就武坚食品站屠宰场整合关闭事宜多次与徐国栋谈话，协调关闭后的补偿问题。江都区政府已经考虑了当时处在经营状态中而被要求关闭的屠宰场的实际情况，虽然不具备生猪定点屠宰资格，还是专门下发文件并由职能部门协调处理屠宰场关闭后的补偿问题，并未侵犯武坚食品站的合法权益。江都区政府关闭武坚食品站屠宰场的行为并不违反相关法律规定。
第三，关于武坚食品站请求“判令江都区政府停止对武坚食品站合法经营的行政侵权行为”能否成立。武坚食品站庭审中陈述该请求是指江都区政府的有关部门对其采取的停止检疫、强行关闭等行为，主要有：江都区农委要求畜牧兽医站停止检疫，武坚镇第三产业办公室要求武坚食品站停止生猪屠宰、予以关闭，江都区商务局要求武坚镇人民政府关闭武坚食品站屠宰场。经审查，这些行为虽然是依据江都区政府的文件和会议部署作出，但是均为具有承担行政法律责任的相关职能部门以自己的名义作出，不能视为江都区政府的行为，武坚食品站将此纳入江都区政府的行为之中，所诉被告不适格。对此诉讼请求，武坚食品站应当另行寻求救济。事实上，武坚食品站就江都区农委2012年12月11日作出的《紧急通知》已经向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼，扬州市江都区人民法院亦已作出生效判决。武坚食品站在本案诉讼中，仍将此行为作为江都区政府的行为提起诉讼，构成重复起诉。经向武坚食品站释明，武坚食品站坚持该诉讼请求。此诉讼请求，不符合人民法院行政案件的起诉与受理条件。
第四，关于武坚食品站请求“判决江都区政府赔偿因违法行为造成的损失问题。因为经审查没有确认江都区政府的行政行为违法，故其赔偿请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审法院经审判委员会研究后判决：一、驳回武坚食品站请求判令撤销江都区政府关闭武坚食品站生猪屠宰场的违法行政行为的诉讼请求。二、驳回武坚食品站请求判令江都区政府停止对武坚食品站合法经营的行政侵权行为的起诉；三、驳回武坚食品站请求判决江都区政府赔偿因违法行为造成的损失150万元的请求。
上诉人武坚食品站上诉称：1、原审认定上诉人未获得生猪定点屠宰资格与事实不符。上诉人具有商务部统一印制的生猪定点屠宰厂（场）印章；上诉人在原审中未提交相关证据原件，但（2013）扬江行初字第0013号生效判决已确认武坚食品站已取得生猪定点屠宰资格。原审判决认定事实错误；2、原审判决适用法律错误。根据《生猪屠宰管理条例》的规定，被上诉人没有关闭上诉人屠宰场的法定职权，其关闭行为属超越职权；3、上诉人没有换发生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书是被上诉人行政不作为所致，上诉人不在关闭和整改之列；4、被上诉人相关职能部门的行为是执行被上诉人的行政命令，被上诉人是适格被告。被上诉人及其下属部门违法关闭上诉人的屠宰场，给上诉人造成损失，原审判决驳回上诉人的赔偿请求错误。请求本院撤销一审判决，依法改判，撤销江都区政府关闭上诉人屠宰场的行政行为，判令江都区政府停止对武坚食品站的行政侵权行为，赔偿因违法关闭造成的损失150万元。
被上诉人江都区政府答辩称：1、上诉人至今未取得由扬州市人民政府颁发或者换发的生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书，不具有生猪定点屠宰资格，不适用责令限期整�的相关规定。2、被上诉人关闭上诉人的屠宰场符合法律规定。3、上诉人没有证据证明其合法权益受到侵犯，相关职能部门以自己的名义作出的行为不应视为被上诉人的行为，上诉人请求被上诉人赔偿无事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《生猪屠宰条例》第二十条规定，县级以上地方人民政府应当加强对生猪屠宰监督管理工作的领导，及时协调、解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。江都区政府作为县级政府，有权根据法律规范和江苏省生猪定点屠宰厂（场）设置规划及扬州市人民政府《关于进一步加强生猪屠宰管理工作的意见》对本行政区域内屠宰场的实施监督管理。生猪屠宰行为的管理涉及到商务、农业、卫生、工商、公安以及屠宰场所在乡镇等多部门，原江都市政府制定下发《关于加强生猪屠宰管理工作的意见》、《关于印发江都市生猪屠宰场关闭整合工作方案的通知》，行使对生猪屠宰监督管理工作的领导职能，明确各相关部门职责，要求各镇人民政府、市各有关部门组织实施，关闭、整合辖区内屠宰场，符合《生猪屠宰条例》第二十条的规定。
根据《生猪屠宰条例》第二条的规定，国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度。除了农村地区个人自宰自食的以外，未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。该条例第六条第一款规定，生猪定点屠宰厂（场）由设区的市级人民政府根据设置规划，组织商务主管部门、畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件进行审查，经征求省、自治区�直辖市人民政府商务主管部门的意见确定，并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。对于《生猪屠宰条例》施行前已经设立的生猪屠宰场，在《生猪屠宰条例》施行后如何继续从事生猪屠宰，《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十五条第一款规定，《生猪屠宰条例》施行前设立的生猪定点屠宰厂（场），应当自《条例》施行之日起180日内，向设区的市级人民政府申请换发生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书。武坚食品站系在《生猪屠宰条例》施行前设立，应当在《生猪屠宰条例》施行之日起180日内，向扬州市人民政府申请换发生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书。2011年12月23日，商务部等九部委发布《关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》，决定在全国加强生猪定点屠宰资格审核清理工作。2012年2月28日，商务部办公厅发布《商务部办�厅关于生猪定点屠宰资格审核清理工作相关要求的通知》，会同工业和信息化部、财政部等部门设计了《生猪定点屠宰资格审核换证申请书》、《生猪定点屠宰场（厂）自查表》、《生猪定点屠宰资格联合审查表》、《生猪定点屠宰资格审核清理工作旬报表》。武坚食品站法定代表人徐国栋参加了2012年4月25日江都区商务局召开的传达国家9部委文件的工作会议。2012年5月2日，武坚食品站填写了《生猪定点屠宰场（厂）自查表》，其中有五项填写“不符合”，武坚食品站知晓应当就生猪屠宰资格进行换证，亦知晓其不再符合获得生猪定点屠宰的资格，且事实上，武坚食品站至今未能取得由扬州市人民政府颁发或者换发的生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书。综上，武坚食品站依法应当予以关闭。
武坚食品站庭审中陈述，其主张的责令江都区政府停止侵权是指江都区政府的职能部门采取的停止检疫、强行关闭等行为，主要包括江都区农委要求畜牧兽医站停止检疫，武坚镇第三产业办公室要求武坚食品站停止生猪屠宰，江都区商务局要求武坚镇人民政府关闭武坚食品站屠宰场。上述行为虽系依据江都区政府的文件和会议部署作出，但是均为具有承担行政法律责任的相关职能部门以自己的名义作出，不能视为江都区政府的行为，原审法院裁定驳回武坚食品站对上述行为的起诉并无不当。武坚食品站对上述职能部门的行为有异议，可另行寻求救济。
2011年9月1日，原江都市人民政府办公室下发江政办发[2011]137号《关于明确全市生猪屠宰场关闭补贴标准的通知》，确定生猪屠宰场关闭补贴资金的拨付对象为负责关闭、整合不再保留的屠宰场的所在�，并规定了补贴标准和补贴资金的发放及管理。江都区商务局工作人员已就武坚食品站屠宰场整合关闭事宜多次与徐国栋谈话，协调有关补偿问题。由于武坚食品站要求补偿的数额不符合原江都市人民政府制定的统一的补偿标准导致协调未果。因武坚食品站依法应当关闭，故其请求江都区政府予以赔偿无法律依据。
上诉人江都市武坚食品站的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人江都市武坚食品站负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
审 判 员 沙永梅
代理审判员 苗 青
二〇一六年十二月五日
书 记 员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
一、《生猪屠宰条例》
第二条国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度。
未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。但是，农村地区个人自宰自食的除外。
第六条第一款生猪定点屠宰厂（场）由设区的市级人民政府根据设置规划，组织商务主管部门、畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有�部门，依照本条例规定的条件进行审查，经征求省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门的意见确定，并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。
第二十条县级以上地方人民政府应当加强对生猪屠宰监督管理工作的领导，及时协调、解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。
二、《生猪屠宰管理条例实施办法》
第四十五条第一款《条例》施行前设立的生猪定点屠宰厂（场），应当自《条例》施行之日起180日内，向设区的市级人民政府申请换发生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书。
三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法�益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;