河北省张家口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀07行终25号
上诉人（原审原告）戴光辉，男,1962年2月11日出生，回族，现住张家口市桥东区。
诉讼代理人朱溟漭，河北经华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家口市国土资源局桥东分局，住所地张家口市桥东区胜利中路51号，统一社会信用代码：111307000004764635。
法定代表人范增，该局局长。
委托代理人方义，河北京张律师事务所律师。
上诉人戴光辉因与张家口市国土资源局桥东分局（以下简称桥东分局）土地行政处罚一案，不服张家口市桥东区人民法院于2017年12月27日作出的（2017）冀0702行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人朱溟漭，被上诉人桥东分局委托代理人方义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，戴光辉于1998年11月30日与张家口市桥东区姚家庄镇姚家庄村村民委员会签订了《姚家庄村南山“四荒”资源承包合同书》，后桥东区农业办公室于1999年3月25日为原告颁发了“四荒证”，明确了承包集体土地的使用者、土地现状、面积及四至情况。戴光辉于2016年4月在承包用地内的北侧新建建筑。2017年3月28日，桥东分局对戴光辉在承包用地内的北侧新建的建筑进行处罚，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，给戴光辉下达了东土罚字（2017）024号行政处罚决定书，责令退还非法占用的土地，处以每平方米20元的罚款共计86660元，并且限十日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。桥东分局于2017年7月20日向桥东法院申请强制执行。
一审法院认为，戴光辉提出的桥东分局作出的东土罚字（2017）024号行政处罚决定书主体不适格问题，根据《土地管理法》和《河北省土地管理条例》第五条的规定，桥东分局属于县级以上人民政府土地行政主管部门，具有资格负责对本行政区域内的土地进行管理和监督，并且被告得到了市国土资源局的书面授权，因此属于行政处罚的适格主体。戴光辉提出的东土罚字（2017）024号行政处罚决定书没有送达戴光辉，诉讼中桥东分局提供了授权委托书，戴光辉委托戴光义为代理人，因此被告主张的行政处罚决定书没有送达戴光辉缺乏依据。根据《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。戴光辉并不属于兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设，不符合该条的除外规定。另外，戴光辉签署的《土地承包合同书》中的第2条第3款、第4款明确约定，戴光辉进行建筑应当经过依法批准，故戴光辉在其承包的四荒土地上进行建设，应当依法申请使用国有土地，桥东分局作出行政处罚的依据合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回戴光辉的诉讼请求，案件受理费50元，由戴光辉负担。
上诉人戴光辉上诉称，一是被上诉人桥东分局系张家口市国土资源局的派出机构，不具有行政处罚主体资格。一审判决认定被上诉人行政处罚主体适格，违反了行政处罚法第二十条的规定。二是一审判决认定被上诉人对上诉人进行行政处罚，得到了市国土资源局的书面授权，行政处罚主体适格，上诉人认为此观点适用法律错误且与一审判决认定的被上诉人属于县级以上人民政府土地行政主管部门相矛盾。被上诉人的行政行为如果得到了上级行政主管机关的具体授权，被上诉人作出的行政处罚必须以上级行政主管授权机关的名义对上诉人进行行政处罚，但东土罚字(2017)024号行政处罚决定书，被上诉人为行政处罚主体。如果被上诉人具备了县级以上人民政府土地行政主管的主体资格，被上诉人对上诉人进行行政处罚，就没必要经上级行政主管机关明确授权。一审判决认定矛盾且违反了行政处罚法第十八条的规定和行政处罚法实施细则第十八条和第二十条的规定。三是一审判决认定上诉人对戴光义有明确授权，认定被上诉人已将所有行政文书送达了上诉人，行政处罚程序合法，与事实不符。被上诉人一审提供的“授权委托书”不具有一审判决认定的被上诉人已将行政文书送达给上诉人的证明效力。请求二审人民法院依法撤销河北省张家口市桥东区人民法院（2017）冀0702行初17号行政判决书，撤销被上诉人作出的东土罚字（2017）024号行政处罚决定书。
被上诉人桥东分局辩称，一是桥东分局作为市国土局的分局，具体负责辖区内的土地管理工作，并配合桥东区政府开展土地管理方面的一系列工作，况且桥东分局执法得到了市局的书面授权。二是桥东分局作出的东土罚字(2017)024号行政处罚决定书早已送达上诉人的代理人，并且多次送达相关法律文书，包括《责令停止违法行为通知书》(2017年4月10日送达》《接受调查通知书》(2017年4月10日送达）;《行政处罚决定书》(2017年4月10日送达）;《履行行政处罚决定催告书》(2017年6月16日送达）等，上诉人主张没有收到决定书没是理由。三是上诉人擅自改变土地的使用性质，大规模的进行永久性的建筑（现场及勘察图片足以为证）,不仅违反了《土地管理法》而且违背了“四荒地”的规定，还违背了“四荒地”承包合同书的第2条第3款第4款的约定，上诉人的行为已构成违法用地，理应受到处罚。桥东分局作出的(2017)024号行政处罚决定书适用法律正确、程序合法。四是答辩人的各种程序的法律文书均认为上诉人的“涉案建筑物”为违法建筑。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，《张家口市人民政府办公室关于印发张家口市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定：市国土资源局各分局主要职责：……对执法法律法规情况进行监督检查，并对违法案件依法查处……。
又查明，桥东分局于2017年4月10日向上诉人委托代理人戴光义送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《责令停止违法行为通知书》、《接受调查通知书》。
本院认为，《张家口市人民政府办公室关于印发张家口市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确：市国土资源局各分局具有“对执法法律法规情况进行监督检查，并对违法案件依法查处”的职责，对上诉人认为被上诉人不具有行政处罚主体资格的主张本院不予支持。被上诉人具有行政处罚主体资格，对上诉人认为被上诉人具有市国土资源局的书面授权，就必须以上级行政主管授权机关的名义对上诉人作出行政处罚的主张，本院不予支持。戴光辉向桥东分局出具“授权委托书”，授权戴光义代表戴光辉办理相关事宜，桥东分局作出的东土罚（2017）024号行政处罚决定书有戴光义的签字，对上诉人认为该“授权委托书”不具有被上诉人已将行政文书送达给上诉人的证明效力的主张本院不予支持。桥东分局于2017年4月10日向上诉人委托代理人戴光义送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《责令停止违法行为通知书》、《接受调查通知书》，在作出行政处罚决定前，虽未进行事先告知，未听取被处罚人陈述、申辩，也未事先告知有听证的权利，但上诉人违法事实清楚，本案也已经一审、二审公开开庭审理，法庭充分听取了上诉人的陈述和申辩，上述人充分行使了陈述申辩权，其实体权利并未受到影响。被上诉人作出的东土罚字（2017）024号行政处罚决定书这一行政行为，在程序上存在瑕疵，本院予以指出，一审判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人戴光辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 王瑞良
审判员 岳丽媛
审判员 焦志华
二〇一八年四月十七日
书记员 杨纪开
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。