安徽省安庆市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖08民终978号
上诉人（原审原告）：潘永起。
上诉人（原审原告）：徐争鸣。
两上诉人共同委托代理人：黄益，安徽益上律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人：徐孝云，安徽益上律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：安庆市宜秀区大桥街道办事处象山村民委员会，住所地安徽省安庆市宜秀区。
法定代表人：潘宜顺，该居委会副主任。
委托代理人：曹尚锁，安庆市宜秀区法律援助中心律师。
上诉人潘永起、徐争鸣因与被上诉人安庆市宜秀区大桥街道办事处象山村民委员会（以下简称象山村委会）合同纠纷一案，不服安徽省安庆市宜秀区人民法院（2015）宜秀民一初字第01175号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月1日立案后，依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭进行了审理。上诉人潘永起、徐争鸣及其委托代理人徐孝云，被上诉人象山村委会的委托代理人曹尚锁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
潘永起、徐争鸣上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人诉讼请求。事实和理由：依法成立的合同应当履行，被上诉人单方依据不可抗力解除合同，明显错误。地方政策在法律上不能成为不可抗力，也不属于非不可抗力造成的客观情况的重大变化，合同当事人对情势变更不得自行适用，只能诉请法院决定是否变更或解除。（2013）189号《关于加强公益性公墓建设管理的通知》存在超职权，文义不清等，《安庆市殡葬管理办法》违反民政部的上位法且无立法权，均不能作为合同不能履行的理由。原判认为被上诉人已不能作为建设单位，合同因此不能履行，事实是案涉工程一直在施工，上诉人要求被上诉人交出相关证照，被上诉人拒不交出，其应承担举证不能后果。上诉人徐争鸣作为合作方，实际投资且被上诉人已接受，应当是适格原告。
象山村委会辩称，象山村公益性公墓的建设单位是安庆市宜秀区大桥街道办事处，被上诉人不可能再建设公墓，更不存在持有相关证照。潘永起与被上诉人签订的《承包协议》没有经过象山村民会议或村民代表会议讨论决定，违反了《村民委员会组织法》的强制性规定，该合同为无效合同。从协议内容看，双方签订的协议是以兴建公益性公墓为名进行营利，并非从事公益性事业，该协议的履行必然损害国家和象山村集体利益，根据合同法的规定亦属无效合同。相关政策文件的出台已导致该协议根本无法继续履行，被上诉人通知解除协议符合法律规定。被上诉人与徐争鸣之间未签订任何协议，其与本案合同无任何关系，不是适格的主体。请求驳回上诉人的上诉请求。
潘永起、徐争鸣向一审法院起诉请求：1、确认被告象山村委会解除合同行为无效，被告象山村委会继续履行合同；2、被告象山村委会立即停止施工；3、本案诉讼费用由被告象山村委会承担。
一审法院认定事实：2010年7月1日，原告潘永起与被告象山村委会签订兴建公益性公墓的《承包协议》，协议约定潘永起经营位于象山村丁嘴组南山西北面，承包期限为三十年，自2010年7月1日至2040年6月30日，承包期间由潘永起自行投资，自主建设，自主经营，自负盈亏，并向象山村委会首付定金20万元，潘永起按每亩15000元向象山村委会上交承包费，正常施工前预付100万元，余款按实际总占面积结算。2010年5月24日，在双方签订《承包协议》前，象山村委会收取潘永起20万元，载明“预收公墓价款”，潘永起陆续缴纳相关费用及以象山村委会缴纳相关费用。2010年9月2日，安庆市宜秀区发展和改革委员会作出宜秀发改（2010）120号《关于同意大桥街道象山公益性公墓建设项目开展前期工作的通知》文件，同意大桥街道象山公益性公墓建设项目开展前期工作。2010年12月20日，安庆市宜秀区大桥街道办事处向安庆市宜秀区民政局作出桥字（2010）176号《关于请求兴办象山农村公益性公墓的请示》。当日，安庆市宜秀区民政局作出宜秀民（2010）45号《关于同意兴办象山农村公益性公墓的批复》，同意兴建大桥街道办事处象山农村公益性公墓，规划面积150亩，分期建设，由安庆市宜秀区大桥街道办事处主管，象山村建设管理。该公墓后经安庆市国土资源局、安庆市规划局、安庆市宜秀区民政局、安庆市宜秀区环境保护局、安庆市宜秀区林业局等相关部门审批，取得相关批复。潘永起分别于2014年3月18日及2014年5月13日委托安徽明启律师事务所向象山村委会发出律师函，要求象山村委会交出《象山农村公益性公墓项目》的相关手续。2015年5月26日，象山村委会以安徽省人民政府办公厅出台《关于加强公益性公墓建设管理的通知》为由，向潘永起发出《解除合同通知书》，即解除原、被告于2010年7月1日签订的《承包协议》。因就上述《承包协议》是否继续履行及潘永起在前期垫付相关费用等问题协商未果，潘永起、徐争鸣诉诸法院。
一审法院另查明：2013年安徽省人民政府办公厅出台皖政办秘（2013）189号《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，对规范公益性公墓均作出相关通知。2014年5月4日，安庆市人民政府公布《安庆市殡葬管理办法》（安庆市人民政府令第79号），其中第九条第一款规定：“农村公益性公墓一般以乡（镇）为单位设置，交通不便的地方可以以村为单位设置，宜城板块不得以村为单位设置。”安庆市宜秀区人民政府依据省、市政府等相关规定为推进全区农村公益性公墓建设和管理工作提出《关于加强农村公益性公墓（骨灰堂）建设管理的意见（施行）》，对宜秀区农村公益性公墓的建设提出相应意见。一审认为，公益性公墓是不以营利为目的，为公民提供安葬（安放）骨灰的社会福利设施。2010年7月1日，潘永起与象山村委会签订兴建公益性公墓的《承包协议》，符合《安徽省“十二五”殡葬事业发展规划》的相关规定，该《承包协议》应当认定有效。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的。”本案中，上述协议履行过程中，相关殡葬改革的新规定及意见出台，客观上造成合同无法实际履行。象山村委会于2015年5月26日向潘永起发出《解除合同通知书》，并无不妥。故潘永起主张确认象山村委会解除合同行为无效，象山村委会继续履行合同的诉讼请求，不予支持；潘永起主张象山村委会立即停止施工的诉讼请求，因潘永起与象山村委会签订兴建公益性公墓的《承包协议》客观无法实际履行，故该项诉讼请求，不予支持。同时根据合同相对性的原则，本案中，徐争鸣不是合同的当事人，不是适格主体。因此，徐争鸣各项诉讼，均不予支持。潘永起针对上述《承包协议》履行过程中，实际造成的各项损失，可依据法律规定，另行主张。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：驳回原告潘永起、徐争鸣的诉讼请求。案件受理费160元，由原告潘永起、徐争鸣负担。
本院二审期间，上诉人提交2015年2月13日安庆市宜秀区大桥街道办事处文件复印件一份，证明：公益性公墓是借用大桥街道办事处的名义，实际上还是由象山村负责，自筹自建。是大桥街道办事处要求象山村与潘永起解除合同。
被上诉人质证意见：真实性不能认定，不能达到上诉人的证明目的，公墓的实际施工单位已经签有协议，施工单位是大桥街道办事处，并且《安庆市殡葬管理办法》中明确不能以村为单位建设公益性公墓。
本院认证意见：上诉人提供的该份证据系安庆市宜秀区大桥街道办事处关于大桥街道象山村公益性公墓交由象山村代建的意见，该意见亦明确要求不得将公墓以承包、租赁、转包等任何形式给第三方建设、经营、管理。故该证据达不到上诉人的证明目的，不予认定。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点是上诉人要求确认被上诉人解除合同无效并主张继续履行合同是否有事实和法律依据。
上诉人与被上诉人2010年7月1日签订的《承包协议》，系当事人真实意思表示，亦不违反当时的法律及政策规定，合法有效。因合同在履行过程中，新的政策相继出台，明确公益性公墓不得承包经营。2013年12月10日安庆市宜秀区人民政府根据相关规定，明确安庆市宜秀区大桥街道办事处为象山村公益性公墓的投资建设主体。即随着相关殡葬改革新政的出台，涉案《承包协议》实际已无法继续履行，被上诉人为避免损失进一步扩大单方解除合同并通知对方，符合合同法第九十四条，“因不可抗力致使不能实现合同目的，可以解除合同”之规定，并无不当。由于双方签订的合同事实上不能履行，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十条的规定，上诉人要求继续履行《承包协议》，本院不予支持。徐争鸣不是《承包协议》的当事人，在本案中不是适格的主体，徐争鸣对潘永起承包工程的投资，与本案不是同一法律关系，原判驳回其诉讼请求正确。上诉人因此造成的损失，可向被上诉人另行主张。综上所述，潘永起、徐争鸣的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费160元，由被上诉人潘永起、徐争鸣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张勤勤
审 判 员 陈澜竞
代理审判员 甘 丹
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 江 远
附《中华人民共和国民事诉讼法》条文
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。