广东省汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）汕中法行初字第3号
原告严梧。
委托代理人张岚、严家中，广东众大律师事务所律师。
被告汕头市人民政府。
法定代表人郑人豪，市长。
委托代理人谢晓丹、许超生，汕头市人民政府法制局工作人员。
第三人南澳县人民政府。
法定代表人周崇凝，县长。
委托代理人蔡雁飞、潘少毅，广东正治律师事务所律师，
第三人南澳县国土资源局。
法定代表人赖文雄，局长。
委托代理人黄永和，南澳县公职律师事务所律师。
第三人严秀连。
第三人严家桂。
第三人严家桂、严秀连的委托代理人黄红锋。
原告严梧因不服汕头市人民政府作出的汕行复案（2012）18号行政复议决定一案，向本院提出起诉。本院依法组成合议庭，依法追加南澳县人民政府、南澳县国土资源局、严家桂、严秀连为本案第三人，公开开庭审理了本案。原告严梧的委托代理人严家中，被告汕头市人民政府的委托代理人谢晓丹、许超生，第三人南澳县人民政府的委托代理人潘少毅，第三人南澳县国土资源局的委托代理人黄永和，第三人严家桂、严秀连的委托代理人黄红锋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告严梧诉称：因认为南澳县人民政府和南澳县国土资源局于2011年9月27日给第三人严秀连核发南国用（2011）第05230401393号土地使用权证的土地登记行为违法，侵害了原告的合法权益。故向被告汕头市人民政府申请复议。该府受理后于2012年7月18日作出汕行复案（2012）18号《行政复议决定书》，决定第二项“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人严梧不服南国用（2011）第05230401393号土地使用权证的土地登记行为以南澳县国土资源局为被申请人提出的行政复议申请。”并告知“申请人、第三人如不服本府复议决定第二项内容，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。”原告认为被告的决定是错误的，理由如下：一、客观事实：南澳县国土资源局一直自认并以核发机关在发证。第一、南澳县国土资源局在南国用（2011）第05230401393号土地使用权证中的发证机关赫然加盖“南澳县国土资源局土地发证专用章”。这证明南澳县国土资源局是以发证机关而加盖印章的，是发证机关。第二、南澳县国土资源局在原告的申请行政复议一案中的答复称“……一、南澳县国土资源局为严秀连确权核发的土地使用权证所依据……，2011年9月27日南澳县国土资源局为严秀连核发该土地使用证，……”确认该局为严秀连核发土地使用证，是核发机关。而被告无视上述事实，认定南澳县国土资源局不是核发机关，只是承办机关。如果该局只是承办机关，那该局在该证中作为发证机关加盖印章就是错误的，是违反的行为，依法应被撤销，那作为复议机关发现该等违法行为，却默示该存在，不予纠正，这显然是错误的。而原告申请撤销该发证行为，就应得到支持，不应驳回原告的申请。因此，被告驳回原告的申请就是错误的。二、法律规定，南澳县国土资源局是土地使用权核发机关。《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。…….”从该条规定上，县级以上人民政府国土资源行政主管部门是核发机关，事实上南澳县国土资源局也自认其是核发机关，且以核发机关核发了该证书。根据南澳县机关编制委员会2010年12月29日南机编（2012）32号文件《南澳县国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定》二（六）“……负责土地确权、定级、登记发证和城乡地籍管理等工作。……”的规定，南澳县国土资源局是土地登记发证机关，而非承办机关。综上所述，不论是客观事实，还是法律规定，南澳县国土资源局是核发机关，原告将其作为被申请人主体是合格的。被告认为该局不是核发机关，只是承办机关，不是合格被申请人主体是错误的，依法应被撤销。如果该局不是核发机关，那么该局在核发机关处加盖印章就是违反行为，其一直以核发机关答复，并以核发机关在办理发证行为就依法应当得到纠正，不能让其一直存在下去。请求法院：1、判决撤销被告汕头市人民政府汕行复案（2012）18号《行政复议决定书》决定第二项内容；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供的证据：1、公民身份证1页。2、南府集建字（1994）第0523040100548号《集体土地建设用地使用证》1份4页。
被告汕头市人民政府辩称：一、原告严梧超过法定起诉时效提起诉讼，依法应驳回起诉。答辩人于2012年7月18日作出《行政复议决定书》，并于同日送达严梧，2013年3月22日答辩人收到应诉通知和起诉状，已经明显超过法定的起诉期限。二、答辩人作出的《行政复议决定书》符合法定程序。原告严梧不服被申请人南澳县人民政府登记核发的南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》，以南澳县政府、南澳县国土资源局为被申请人申请行政复议，答辩人在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达各方当事人。严格按照行政复议法的法定程序进行，程序合法。三、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。答辩人经审查，严秀连在申请登记过程中提交了土地登记申请人身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等有关材料。南澳县国土局按照《土地登记办法》等有关规定受理了该土地登记申请，南澳县国土局在办结土地登记审查手续后，报请南澳县政府批准土地确权登记。2011年9月27日批准核发南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》，确认严秀连拥有位于深澳镇外东街用地面积为95平方米的土地使用权。2012年4月20日向答辩人申请行政复议，以两被申请人发放的南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》所确认给第三人严秀连的95平方米土地使用权超出合法面积，侵犯其土地使用权应予撤销为理由，请求撤销第三人严秀连的南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》。答辩人认为：严秀连申请土地登记的权属来源清楚、合法有效，南澳县国土局确认给严秀连95平方米土地使用权，符合《土地登记办法》及相关法律、法规的规定，事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法应予支持。核发给予严秀连的南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》的行政行为主体是南澳县政府，南澳县国土局只是土地登记发证行为的承办机关。因此，南澳县国土局作为本案的被申请人主体不适格。故答辩人决定：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人南澳县政府核发南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》的土地登记发证行为；二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人严梧不服南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》的土地登记发证行为以南澳县国土局为被申请人提出的行政复议申请。四、原告严梧提出的诉讼理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，不应支持。县级以上地方人民政府是核发国有土地使用权证的法定机关，国土局是审核办理机构，行政相对人对具体行政行为不服提起行政复议，被申请人应为县级以上地方人民政府。因此，申请人严梧错列被申请人，其以南澳县国土局作为被申请人提出的行政复议申请，答辩人依法不应受理，应当予以驳回。五、原告严梧滥用诉权，存在恶意诉讼行为。原告不服答辩人作出的《行政复议决定书》第二项“驳回申请人严梧不服南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》的土地登记发证行为以南澳县国土局为被申请人提出的行政复议申请”的决定，在以答辩人作为被告提起本案行政诉讼的同时，还就该土地登记发证行为以南澳县国土局为被告另案提起行政诉讼，原告严梧存在恶意诉讼行为，也不符合行政诉讼立案程序规定，人民法院经审查确认后应当依法择一予以受理。综上，原告对答辩人的行政复议决定不服提出行政诉讼已超过法定起诉期限，答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请法院依法驳回起诉或驳回原告所有诉讼请求。
被告汕头市人民政府提供的证据：一、1、行政复议受理通知书，2、提出行政复议答复通知书，3、第三人参加行政复议通知书，4、延长行政复议期限通知书，5、行政复议决定书（汕行复案（2012）18号）1-14页。二、严梧的行政复议申请书及所提交的证据15-34页。三、南澳县政府的行政复议答复书及其提交证据材料、法律依据的清单35-40页。四、1、申请书，2、严秀连身份证及委托书，3、南深澳字第186、329、219号《土地房产所有证》，4、2009年9月7日南澳县深澳镇土地申请登记收件存根，5、地籍调查表，6、严传炽、蔡巧、严少儒三户宗地图41-50页。五、1、要求确权申请书，2、《分家析产书》律师见证书，3、《赠与协议》律师见证书，4、《扶养遗赠事实证明书》律师见证书51-76页。六、1、2011年3月29日南澳县深澳镇土地申请登记收件存根，2、宗地图和界址调查表，3、土地登记张榜通知及图件，4、现实取证界址图示77-84页。七、1、个人无偿赠与不动产登记表，2、交（2011）043、044号土地房产评估报告书，3、（2011）08021号土地房产权属转移证，4、房地产转让纳税审核表及相关完税凭证等证据85-94页。八、土地登记申请书95-96页。九、土地登记审批表97-101页。十、南澳县国土局的行政复议答复书及其提交证据材料的清单102-111。十一、1、申请书，2、严秀连身份证及委托书，3、南深澳字第186、329、219号《土地房产所有证》，4、2009年9月7日南澳县深澳镇土地申请登记收件存根，5、地籍调查表，6、严传炽、蔡巧、严少儒三户宗地图112-121页。十二、1、要求确权申请书，2、《分家析产书》律师见证书，3、《赠与协议》律师见证书，4、《扶养遗赠事实证明书》律师见证书122-147。十三、1、2011年3月29日南澳县深澳镇土地申请登记收件存根，2、宗地图和界址调查表，3、土地登记张榜通知及图件，4、现实取证界址图示148-155页。十四、1、个人无偿赠与不动产登记表，2、交（2011）043、044号土地房产评估报告书，3、（2011）08021号土地房产权属转移证156-165页。十五、土地登记申请书166-167页。十六、土地登记审批表168-172页。十七、1、汕府行复（2010）15号驳回行政复议申请决定书，2、汕府行复（2011）22号驳回行政复议申请决定书，3、行政判决书173-181页。十八、关于印发《南澳县国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知182-189页。十九、南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》190-193页。二十、勘查绘制的《严秀连申请登记的土地及周边参照物平面图》及《南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证登记的土地平面图》194-195页。二十一、送达回证196-210页。
第三人南澳县国土资源局述称：一、原告诉讼主体资格不适格，依法应予驳回。南澳县人民政府为严秀连核发的南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证所确认的严秀连拥有位于深澳镇外东街用地面积为95平方米的土地使用权均在南深澳字第329号、186号、219号《土地房产所有证》记载的土地范围之内，该地范围与原告界址相距0.7米，双方界址无交叉重叠，因而，原告不具备提起行政诉讼的主体资格。二、原告提起行政诉讼已超过法定期间，依法应驳回起诉。依汕行复案（2012）18号行政复议决定书决定的内容可知，该决定书于2012年7月18日出具，并明确告知原告“申请人如不服本府决定第二项内容，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉”，原告提起行政诉讼已是超过诉讼期限。三、南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证的核发，适用法律和政策正确，程序合法，权源清楚，不存在因错误登记而应撤销的事由。（一）、认定严秀连土地（变更）登记的权源依据清楚。我局报请南澳县政府为严秀连确权核发的南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证所依据的权源为：南深澳字第329号《土地房产所有证》、南深澳字第186号《土地房产所有证》、南深澳字第219号《土地房产所有证》，该房地产为严家祖上房产，原系严丁（严秀连之父）的祖父一人所有，实际地籍调查用地总面积为216平方米（2011年3月25日在确权前公告面积为208.6平方米）。2011年9月27日为我局报请南澳县政府为严秀连核发的南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证所确认的严秀连拥有位于深澳镇外东街用地面积为95平方米的土地使用权是基于严秀连的申请，为解决其一家老少长期无家可归，有合法用地却无法报建的实际困难而先依法予以确认一部份权属的行政确认行为。（二）、南澳县政府为严秀连核发南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证所适用的法律和政策正确，程序合法。为严秀连确权核发的南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证所依据的法律正确程序合法，符合《土地登记办法》相关法律的规定，依法应予以维持。（三）、本案争议事实已为生效裁判文书所确认，原告提起的行政诉讼实属牵强附会与滥用诉权。且其诉讼请求缺乏事实法律依据，建议审判机关应对相关代理人与责任人提请惩罚建议。综上，我局认为原告无诉讼主体资格且其起诉超过法定期限并且本案原告的起诉是重复起诉，据此，建议法院应依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条之规定裁定驳回原告之起诉。
第三人南澳县国土资源局提供的证据：一、1、《土地登记申请表》、申请书，2、身份证及委托书，3、南深澳字第186、329、219号《土地房产所有证》，4、地籍调查表及严传炽、蔡巧、严少儒三户宗地图，5、2009年9月7日南澳县深澳镇土地申请登记收件存根，共17页。二、1、要求确权申请书，2、《分家析产书》律师见证书，3、《赠与协议》律师见证书，4、《扶养遗赠事实证明书》律师见证书，共26页。三、1、宗地图和界址调查表，2、土地登记张榜通知，3、严秀连土地登记张榜通知图件，4、2011年3月29日南澳县深澳镇土地申请登记收件存根，5、现实取证界址图示，共8页。四、1、个人无偿赠与不动产登记表，2、交（2011）043、044号土地房产评估报告书，3、（2011）08021号土地房产权属转移证，4、房地产转让纳税审核表及相关完税凭证，共10页。五、1、《南澳县土地登记发证实施办法》，2、《土地登记办法》，3、《土地登记规则》，4、《汕头市土地登记办法》，共30页。六、1、汕府行复（2010）15号驳回行政复议申请决定书，2、汕府行复（2011）22号驳回行政复议申请决定书，3、行政判决书，4、行政复案（2012）18号行政复议决定书，共30页。
第三人南澳县人民政府口头述称：本案争议的对象是物权颁发确认的行主，无论原告如何提起诉讼，其指向是物权登记行为，土地使用证的颁发机关县政府，国土局承办物权登记受理的工作，其在证件上盖章以示负责，原告所提没有法律根据。本案针对市政府行政复议提出起诉，我方认为市政府对原告作出的复议决定处理是正确的，有充分的事实根据和法律依据，处理结果恰当，应依法予以驳回。
第三人严家桂、严秀连口头述称：同意县政府意见，请求驳回原告的无理请求。
原告严梧对被告提供的质证意见：除对证据第一组第5项、第二组、第八、九、十五、十六、十七、十八、二十一组没有意见外，其他的证据有意见。我方认为这部分证据涉及到（2013）汕中法行初字第6号案件，因该案件已经中止，候待本案生效结果再行发表具体意见，主要是用地性质错误，不是国有划拨，是集体用地；南澳县政府及国土部门办证程序违法；第三人严秀连取得的土地证没有事实和法律依据。原告对第三人南澳县国土局提供证据的质证意见：除对第一组第3、第五组第3、4无意见外，其余证据有意见，我方认为违背了客观事实和法律规定。上述各方当事人对证据的真实性无异议的本院依法予以确认。
案经审理查明：严秀连因建房需要于2009年9月5日凭其持有的南深澳字第329、186、219号《土地房产所有证》向南澳县国土资源局申请土地登记，办理换发新证。期间，严秀连与严梧就有关土地权属发生纠纷。2011年3月18日严秀连再次向第三人南澳县国土资源局申请办理土地确权登记。第三人南澳县国土资源局受理了该宗地登记申请，因实地面积与所有证上批准面积不一致，故未能予以确认登记。2011年9月23日严秀连以其认为不存在争议的95平方米土地使用权再行申请登记，第三人南澳县国土资源局查明根据严秀连的申请予以确权登记，并于2011年9月27日批准核发南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》。原告严梧不服该宗地登记发证行为，以南澳县人民政府、南澳县国土资源局为被申请人，并以发放的南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》确认给第三人严秀连的95平方米的宗地面积超出自有面积，侵犯其相邻的合法权益等为由，请求撤销第三人严秀连的南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》。并于2012年4月20日向被告汕头市人民政府申请行政复议。2012年4月25日汕头市人民政府受理了本案，于2012年7月18日以汕行复案（2012）18号作出行政复议决定：“一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人南澳县人民政府核发南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》的土地登记发证行为；二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人严梧不服南国用（2011）第05230401393号《国有土地使用证》的土地登记发证行为以南澳县国土资源局为被申请人提出的行政复议申请。申请人、第三人如不服本府复议决定第一项内容，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以被申请人南澳县人民政府为被告就其核发的南国用（2011）第05230401393号国有土地使用证向有管辖权的人民法院起诉。申请人、第三人如不服本府复议决定第二项内容，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。”原告严梧不服，于2012年7月30日向本院提出起诉。
本院认为：被告汕头市人民政府系第三人南澳县人民政府的上级主管部门，其应原告严梧的复议申请受理并作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，其行为在法律授权范围内，原告严梧的申请复议行为合法。
被告汕头市人民政府作出的（2012）18号行政复议决定将两个不同的法律行为，其中一个为登记行为，另一个为申请南澳县国土资源局为被申请人的行为，合并在同一个复议决定书作出处理，且给当事人规定不同的诉讼途径，程序不合法，逻辑不通。当事人对复议决定书第二款不服向人民法院提出起诉，事实上复议决定书的第一款则未发生法律效力。对未发生法律效力的行为，以书面方式限定当事人在同一时间向人民法院起诉，明显程序违法。被告将驳回原告以南澳县国土局为被申请人的行为，视为复议行为改变原具体行政行为，进而规定不同诉讼救济途径，缺乏法律依据，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目的规定，判决如下：
一、撤销汕头市人民政府作出的汕行复案（2012）18号行政复议决定书。
二、责令被告汕头市人民政府应于本判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。
一审案件受理费50元由被告汕头市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈楚纯
审判员 谢及凯
审判员 陈壮丽
二〇一三年九月二十五日
书记员 郭丹虹