江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初107号
原告王善俊，男，1962年10月16日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人祝志权，江苏通成律师事务所律师。
被告南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市青年中路128号。
法定代表人龚培湘，职务局长。
委托代理人张洪彬，江苏山水律师事务所律师。
被告南通市崇川区新城桥街道办事处，住所地南通市崇川区锦安花园附*幢。
法定代表人邓成杰，职务主任。
委托代理人尹斌,南通市崇川区新城桥街道办事处工作人员。
原告王善俊不服被告南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）、南通市崇川区新城桥街道办事处（以下简称新城桥街道办）行政强制，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，分别于4月1日、4月20日向被告崇川城管局、新城桥街道办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日、8月7日、9月5日公开开庭进行了审理。因原告王善俊申请伤情鉴定，本案于6月2日中止审理，7月11日恢复审理。原告王善俊及委托代理人祝志权，被告崇川城管局的副局长眭欣（第一、二次庭审）、赵强（第三次庭审）及委托代理人张洪彬，被告新城桥街道办副主任毛丽华（第一次庭审）、尹斌（第二、三次庭审）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王善俊诉称：2016年7月11日上午，被告崇川城管局所属的数名身穿城管制服的工作人员对位于南通市崇川区易家桥新村81幢东北角便民点原告王善俊自建的铁皮棚进行强行拆除。原告王善俊上前申辩，四五名城管工作人员将原告按在地上，后又将原告双手反背按在墙上，直至周围居民发现原告脸色苍白大声呵斥后才松手。后原告家人拨打110、120，公安民警到现场处警，救护车将原告送去医院救治。被告崇川城管局在行政强制过程中造成原告王善俊昏迷、右手前臂骨折，其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制措施和行政强制执行的法定程序，行政强制过程中手段严重违法，对原告王善俊的人身健康造成损害。被告崇川城管局提交的证据中反映了被告新城桥街道办也参与了案涉修车棚的拆除工作，原告身体受到伤害是在两被告对案涉修车棚共同实施的强拆行为过程中发生的。请求：1.判决确认两被告拆除原告王善俊修车棚的行为违法；2.判决确认被告崇川城管局对原告王善俊的人身行政强制行为违法。本案诉讼费用由两被告负担。
原告王善俊为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.原告王善俊的居民身份证复印件，证明原告王善俊的身份信息。
2.南通市公安局崇川分局新城桥派出所出具的《接处警证明》，证明2016年7月11日10时48分南通市公安局崇川分局新城桥派出所接到报警后到案涉现场处警，原告王善俊的儿子称其父亲王善俊感觉不舒服等经过。
3.李加华等22人签名的《情况说明》，证明被告崇川城管局强制拆除案涉修车棚并致原告王善俊受伤的事实。
4.南通市急救中心专用收费票据、南通市第三人民医院及南通大学附属医院医疗门诊收费票据、门诊病历、病员病情证明书、心电图会诊单、急诊临时报告单、影像报告单、影像学检查报告单、肌电图检查报告、病假证明书等，证明被告崇川城管局在行政强制过程中造成原告王善俊右手前臂骨折及治疗经过。
5.百度贴吧照片一组，证明事发当天两被告对原告王善俊的修车棚进行拆除以及对原告王善俊的人身实施强制的事实。
6.证人王某、钱某、崔某1的当庭证言，证明三名证人看到原告王善俊的修车棚被拆以及原告王善俊被穿城管制服的人抓着将手反背等事实。
7.原告王善俊缴纳卫生保洁费等发票，证明原告王善俊设置案涉修车棚从事便民服务得到相关部门的认可。
被告崇川城管局辩称：1.案涉修车棚于2016年7月11日被拆除，原告王善俊的起诉超过法定起诉期限。2.原告王善俊没有证据证明案涉修车棚系被告崇川城管局工作人员拆除，被告崇川城管局并非被诉行为的行为主体，原告王善俊以崇川城管局为被告属错列被告。3.案涉拆除行为由被告新城桥街道办具体组织实施。因原告王善俊不履行与被告新城桥街道办签订的协议，不信守承诺，被告新城桥街道办依约组织帮拆的行为不属于行政行为。4.原告王善俊的赔偿请求没有法律和事实依据。原告王善俊无证据证明被告崇川城管局工作人员对其实施殴打，更无证据证明其骨折与被告有关。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，公民只有在合法权益受到侵害且合法权益的损害与行政职权行使之间存在法律上的因果关系的情况下才能获得国家赔偿。原告王善俊未依约拆除案涉修车棚，在被告新城桥街道办组织人员依约拆除中，理应积极配合，而无权阻挠。请求驳回原告王善俊的起诉。
2017年4月17日，被告崇川城管局向本院提交以下证据及依据：
一、证据
1.《保证书》，证明2016年6月23日，原告王善俊书面保证配合拆除案涉修车棚。
2.《市区便民修理亭使用管理协议书》（以下简称《协议书》）及照片，证明原告王善俊与被告新城桥街道办约定待统一配置的修理亭到位后自行拆除案涉修车棚。
3.被告新城桥街道办出具的《关于王善俊棚披拆除的情况说明》，证明被告新城桥街道办在原告王善俊违反承诺拒不配合拆除案涉修车棚的情况下组织人员帮拆的事实。
二、依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《中华人民共和国行政赔偿法》第二条
被告新城桥街道办辩称：1.被告新城桥街道办将位于南通市易家桥新村67幢西侧修理亭提供给原告从事水电维修、修锁配钥、车辆修理便民服务。原告王善俊于2016年6月23日出具保证书，承诺在6月底前拆除临时修车棚，6月29日，原告王善俊与被告新城桥街道办签订《协议书》，约定待统一配置的服务亭到位后，其他设施一律予以拆除。但是在便民服务亭安置到位后，原告王善俊拒不拆除违章建筑，被告新城桥街道办依《协议书》组织有关部门对案涉修车棚进行帮拆，不属于行政强制行为。2.在帮拆过程中，被告新城桥街道办工作人员未与原告王善俊发生肢体冲突，原告所述身体受到伤害与被告新城桥街道办的帮拆行为无关。事发当天原告曾向公安机关报警，但在报警时并未反映其受伤（骨折）情况，原告首次就诊自述胸闷等其他病情，并未陈述骨折等伤情，而在时隔数小时后，原告再次就医，检查发现有骨折，不能排除其他原因导致原告受伤骨折的可能。请求驳回原告王善俊的诉讼请求。
2017年5月4日，被告新城桥街道办向本院提交以下证据：
1.《保证书》，证明2016年6月23日原告王善俊书面保证配合拆除案涉修车棚。
2.《市区便民修理亭使用管理协议书》，证明原告王善俊与被告新城桥街道办约定待统一配置的服务亭到位后自行拆除案涉修车棚。
经庭审质证，原告王善俊对被告崇川城管局、新城桥街道办所举证据效力不持异议，被告崇川城管局、新城桥街道办对原告王善俊所举证据2的关联性不予认可，对证据3、5的效力不予认可，对证据4的证明目的不予认可，认为证据6中证人崔某1系原告王善俊的亲戚，其证言不具有证明效力，对证据7的真实性予以认可，但认为不能以此证明案涉修车棚不应该拆除。
本院对以上证据认证如下：对各方当事人不持异议的证据依法确认其证明效力，原告王善俊所举证据2系公安机关依法出具的出警证明，反映了本案所涉拆除行为过程中原告报警的事实，与本案具有关联性；证据4证明了原告王善俊事发当天就诊的客观事实，具有真实性，所反映的就诊时间、伤情等内容可与其他证据相结合综合认定本案事实；证据5虽然系网络数据资料，但经证人辨认以及本院实地核实，该照片与实地情况相符，且照片反映的内容也与原告王善俊及证人的陈述一致，对该证据的效力予以认定。证据6中各证人对于穿城管制服的人员在拆除过程中抓住王善俊这一基本事实陈述一致，证人崔某2虽是原告王善俊的亲戚，但其证言内容能与其他证据相互印证，其证言具有证明效力。原告王善俊所举证据3不符合证据的形式要件，对其证明效力不予认定。证据7与本案审查的被诉行为不具有直接关联性，不予认定。
经审理查明：原告王善俊在南通市崇川区××新村××幢西侧从事修车等便民服务多年。因近年来南通市崇川区开展小区便民摊点的规范管理工作，对便民服务摊点提供统一制作的便民服务亭。原告王善俊所在的服务摊点使用的修车棚也在更换之列。2016年6月23日，原告王善俊向被告新城桥街道办作出保证，在一份《保证书》上签名。保证书的内容是：街道于6月24日安置便民服务亭，王善俊保证拆除其临时修车棚，临时借用公厕南侧的棚披（原赵德飞修鞋临时搭建）堆放修理工具，并于6月底清除完毕，并配合拆除临时棚披。签订《保证书》后，原告王善俊拆除了部分原使用的修车棚，但仍留有一小间（即案涉7月11日被拆除部分）。6月24日，被告新城桥街道办在原告王善俊清空的原修车棚所在地安置了新的便民服务亭交由原告王善俊使用。6月29日，原告王善俊与被告新城桥街道办签订《市区便民修理亭使用管理协议书》，约定2016年7月1日至2017年6月30日期间，被告新城桥街道办将位于易家桥新村67幢西侧的修理亭作为原告王善俊从事水电维修、修锁配钥、车辆修理便民服务使用。还约定，服务亭周边不得设置其他附属服务设施。严禁经营者乱搭、乱摊、乱挂、乱放。统一配置的服务亭到位后，其他设施一律予以拆除，严禁亭外亭、亭外摊及亭子周边挂搭蓬披、遮阳伞等。违反以上规定，且整改不及时的，被告新城桥街道办有权取消原告王善俊的经营资格。
2016年7月11日上午，被告新城桥街道办组织人员，在被告崇川城管局工作人员的参与下对原告王善俊尚未拆除的原修车棚进行了拆除。在拆除过程中，因原告王善俊阻止，被告崇川城管局工作人员与原告王善俊发生拉扯。当天，原告王善俊至南通市第三人民医院就医，被诊断为右尺骨冠突骨折。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在：一、原告王善俊提起的本案诉讼有无超过法定起诉期限；二、被告新城桥街道办组织拆除原告修车棚的行为是否是行政行为；三、被告崇川城管局是否是拆除行为的实施主体；四、被告新城桥街道办与被告崇川城管局实施的拆除行为是否合法；五、被告崇川城管局有无对原告王善俊的人身实施强制措施并造成人身伤害。
关于原告王善俊提起的本案诉讼有无超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。根据以上规定，被诉行为发生在2016年7月11日，原告王善俊提起本案诉讼显然未超过法定期限。
关于被告新城桥街道办组织拆除案涉修车棚的行为是否是行政行为的问题。从被告新城桥街道办与原告王善俊签订的协议内容看，原告王善俊具有在被告新城桥街道办提供新的便民服务亭后一段时间内拆除原修车棚的约定义务。在原告王善俊未按约定拆除原修车棚的情况下，被告新城桥街道办组织人员对原修车棚予以拆除，该行为属于协议相对方不履行协议的情况下，行政机关强制执行协议内容的行为。就协议本身而言，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。案涉协议是被告新城桥街道办为实现城市管理目标，与原告王善俊就设置新的便民服务亭及拆除原修车棚等达成的协议，符合上述规定的行政协议的特点。因此，被告新城桥街道办的拆除行为属于对行政协议的执行行为。由于该执行行为也是被告新城桥街道办为实现签订行政协议所能达到的社会管理的效果而依职权主动实施的行为，符合行政行为的特征，应当认定为行政行为。故两被告主张拆除行为系民事行为的主张不能成立。
关于被告崇川城管局是否是拆除行为实施主体的问题。被告崇川城管局对其工作人员参与案涉拆除行为的事实不持异议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，虽然《协议书》是被告新城桥街道办与原告王善俊所签，但被告崇川城管局参与强制执行行为是被告崇川城管局工作人员依职权实施的行为，被告崇川城管局与被告新城桥街道办基于各自的职责共同实施对原告王善俊修车棚的拆除行为，均应被认定为实施主体，对该行为共同承担责任。对于被告崇川城管局提出的受被告新城桥街道办指派的主张，本院认为，被告崇川城管局为充分发挥城市管理职能而在各街道派驻执法队，具体负责所在街道的城市管理执法工作，必然与街道办事处存在工作上的联系和配合，但由于执法队工作人员隶属于被告崇川城管局，被告崇川城管局也未提供证据证明在具体执法过程中街道办事处有委托执法等情形，因此，被告崇川城管局在各街道设立的执法队在本质上仍然代表被告崇川城管局对外履行职责，其工作人员对外实施的职务行为应当视为被告崇川城管局的行政行为，法律责任由被告崇川城管局承担。故本案中被告崇川城管局是拆除行为的实施主体之一。
关于被告新城桥街道办与被告崇川城管局实施的拆除行为是否合法的问题。
首先需要说明的是，设置统一的便民服务摊点有利于规范管理、美化整洁环境，两被告开展的便民服务亭的建设以及服务亭周边整治工作是行使城市管理职权的一项举措。被告新城桥街道办通过与原告王善俊签订协议的方式对于原修车棚的处理以及新便民服务亭的使用等进行了约定，既保证了原告王善俊提供修车等服务和生计不受影响，也达到整治便民摊点的目的。原告王善俊既书写了保证书、也接受了被告新城桥街道办提供的新的便民服务亭，理应遵守协议约定，配合行政机关的城市管理工作。但原告王善俊未能做到诚实守信，积极配合创造良好城市环境，非但未在约定期限内主动拆除原修车棚，在被告新城桥街道办派人拆除过程中还竭力阻止，对于原告王善俊的这一悖信行为本院不予认同。
但是尽管原告王善俊不履行协议在先，但被告新城桥街道办以及被告崇川城管局派员强制拆除案涉修车棚的行为是两被告主动实施的行政强制行为，人民法院仍应对该行政行为的合法性进行审查。对此，本院评判如下：
首先，行政机关依据行政协议实施强制执行应遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定。本案中两被告据以实施强制拆除行为的是被告新城桥街道办与原告王善俊签订的行政协议以及原告王善俊的保证。行政协议与行政机关依职权作出的行政决定有所区别，行政决定一般是行政机关单方强制性赋予相对人一定的义务或者限制相对人一定的权利，而行政协议一般是在相对人自愿让渡一定权利或者认可承担一定义务的情况下双方共同达成，但该两者都是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而为之，无论对行政决定，还是行政协议启动执行程序都意味着强制要求相对人履行相关义务。因此，执行行政协议也应遵守行政强制法的有关规定。
其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。我国现行法律法规并未赋予行政机关在相对人不履行行政协议情况下有直接依据行政协议实施行政强制执行的权力。“法无授权不可为”，两被告依据协议实施强制执行行为缺乏法律依据。
再次，即使行政协议具有执行力，行政机关实施行政强制执行也应遵守行政强制的法定程序和正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》对于行政机关自行强制执行行政决定规定了具体的执行程序，包括催告、听取陈述、申辩等。催告的意义在于明确义务，提高执行效率，减少不必要的损失等。陈述、申辩权是被施予不利处分的相对人应有的正当权利，听取陈述申辩是行政机关应当遵守的基本的正当程序原则。虽然上述规定仅针对行政决定，但根据前文所述，行政协议的强制执行与行政决定的强制执行对相对人的权利义务影响相当，故行政机关针对行政协议约定的义务对相对人强制执行也同样应当履行行政强制法规定的程序。本案中，两被告未提供任何证据证明在7月11日实施强制拆除前履行了催告、听取陈述、申辩等程序，依法应当认定为程序违法。
综上所述，被告新城桥街道办与被告崇川城管局实施的对案涉修车棚的拆除行为缺乏法律依据，程序违法。
关于被告崇川城管局有无对原告王善俊的人身实施强制措施并造成人身伤害的问题。第一，原告王善俊的陈述、证人证言以及照片相互印证，证明被告崇川城管局工作人员在原告王善俊阻止拆除修车棚过程中抓住原告王善俊，将其拉至一旁，双方有肢体接触。被告崇川城管局虽然否认主观上存在殴打原告王善俊的故意，但对于工作人员在现场对原告王善俊进行劝解的事实并未否认。第二，从伤害时间看，原告王善俊在事发当天即被诊断出右尺骨冠突骨折，在案涉拆除行为发生的合理的先后时间范围内。虽然两被告对原告王善俊的骨折伤害与被告崇川城管局的行为之间的因果关系不予认可，但两被告并未举证证明原告王善俊的伤害系其他原因造成。根据原告王善俊所举证据以及本案的事发经过，本院认定被告崇川城管局为阻止原告王善俊妨碍拆除行为，在与原告王善俊接触过程中致原告王善俊右尺骨冠突骨折。
公民的身体健康受法律保护。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制。本案中，即使被告崇川城管局依法实施执法行为，在原告王善俊情绪过激或有阻止行为时，被告崇川城管局也应采取适当的方式维持秩序，而不应罔顾原告王善俊的身体承受能力，强行进行拉扯。被告崇川城管局在执法过程中致原告王善俊人身伤害明显超出了执法的必要限度，构成违法。
综上所述，被告新城桥街道办、被告崇川城管局对原告王善俊的修车棚予以强制拆除缺乏法律依据，程序违法。被告崇川城管局在拆除过程中对原告王善俊人身实施的强制手段过当，致原告王善俊右尺骨冠突骨折，构成违法。对原告王善俊的诉讼请求，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项、第六项，第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告南通市崇川区新城桥街道办事处、被告南通市崇川区城市管理行政执法局强制拆除原告王善俊修车棚的行为违法；
二、确认被告南通市崇川区城市管理行政执法局对原告王善俊的人身实施行政强制造成原告王善俊身体伤害的行为违法。
案件受理费50元，由被告南通市崇川区新城桥街道办事处、被告南通市崇川区城市管理行政执法局各半负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）
审 判 长 刘海燕
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 张美云
二〇一七年十一月七日
书 记 员 许美燕
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。