湖北省武汉市硚口区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0104行初32号
公益诉讼人武汉市硚口区人民检察院，住所地武汉市硚口区长安路**号。
法定代表人万诗雄，该院检察长。
委托代理人阴伟弘，该院检察员。
委托代理人王珏，该院检察员。
被告武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，局长。
委托代理人但卫斌，该局工作人员。
委托代理人陈凌，湖北今天律师事务所律师。
公益诉讼人武汉市硚口区人民检察院（以下简称硚口区检察院）因认为被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）未充分履行土地资源管理法定职责，于2017年5月24日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后依法向被告市国土规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并依法组成由审判员彭文华担任审判长，与审判员柳青、人民陪审员王红霞参加的合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人硚口区检察院负责人副检察长刘明、委托代理人阴伟弘、王珏，被告市国土规划局的行政首长康春、委托代理人但卫斌、陈凌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人硚口区检察院诉称，我院在履行职责中发现市国土规划局不依法履职，损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法进行立案调查。经调查查明，2008年6月，武汉智铭实业有限公司（以下简称武汉智铭公司）未经国土资源管理部门批准，擅自占用武汉市硚口区中环线北侧东风村农用土地13333.24平方米建设加油站。经核实该地块规划用途为防护林用地，该项目不符合土地利用总体规划，属未经批准非法占用土地行为。2010年11月22日，被告市国土规划局对武汉智铭公司作出武土执罚〔2010〕1010号《土地违法案件行政处罚决定书》，处罚如下：1、限武汉智铭公司六十日内退还非法占用东风村的13333.24平方米土地；2、限武汉智铭公司十五日内拆除在非法占用的不符合总体规划的13333.24平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对武汉智铭公司非法占用13333.24平方米的行为，按每平方米30元的标准处以罚款，罚款金额共计人民币399997.20元。该行政处罚一直未执行。2013年6月12日，武汉智铭公司中环线北侧加油站变更为中国石油天然气股份有限公司湖北武汉销售分公司（以下简称中石油武汉分公司）中环古田加油站。2013年10月，该加油站已纳入《土地储备规划要点》，规划用地面积8290平方米，为公共设施营业网点用地，由于堤防建设需要，实测面积7991.91平方米。基于上述违法情况，2015年1月7日，被告市国土规划局对中石油武汉分公司作出武土资规罚〔2014〕1020号《国土资源行政处罚决定书》和武土资规罚〔2014〕2078号《违法建设案件行政处罚决定书》，处罚如下：1、没收在非法占用土地上新建的1868.79平方米的建筑物和其他设施；2、对中石油武汉分公司非法占用7991.91平方米集体土地的行为，按每平方米10元处以罚款，罚款金额共计人民币79919.10元。对违法建设的1868.79平方米建筑处以10万元罚款。中石油武汉分公司缴纳了罚款，但其他行政处罚未执行。
为督促市国土规划局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护社会公共利益，公益诉讼人硚口区检察院于2016年11月23日向被告市国土规划局发出硚检民(行)行政违监[2016]42010400016号《检察建议书》，建议严格依照相关法律法规正确履行职责。2016年12月13日，被告市国土规划局书面回复称：正在积极办理相关用地审批手续，督促相关单位按照承诺内容进行整改。但是截至起诉前，被告市国土规划局仍然未充分履行法定职责。公益诉讼人硚口区检察院认为，土地资源是重要的国家资源，随着社会的发展，人类对土地的开发和利用，土地资源逐渐减少，土地的利用、建设直接影响到生态发展。市国土规划局对武汉智铭公司非法占用土地的违法行为进行行政处罚后，存在怠于履行职责的违法情形；对于违法主体已变更为中石油武汉分公司后，虽进行行政处罚，但仍未完全履行法定职责。经公益诉讼人发出诉前检察建议后，被告市国土规划局仍未纠正，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。为督促行政机关依法履行职责，促进依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益，根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，向人民法院提起公益诉讼，请求人民法院判决：1、确认被告市国土规划局对武汉智铭公司、中石油武汉分公司违法占用土地行为未履行法定职责违法；2、责令被告市国土规划局依法对武汉智铭公司、中石油武汉分公司非法占用土地违法行为继续依法履行职责。
公益诉讼人硚口区检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：证据1、被告市国土规划局对武汉智铭公司实施行政处罚的行政执法卷宗。证据2、土地转让合同。证据3、证人李某证言。证明4、股东协议书。证据5、证人王某、陈某证言。证据6、现场非法用地照片。上述证据拟证明被告市国土规划局对武汉智铭公司违法占地行为作出行政处罚，但该行政处罚一直未执行。
第二组证据：证据7、案件来源情况、立案决定书。证据8、检察建议书及送达回证。证据9、武土资规函[2016]951号函。上述证据拟证明公益诉讼人硚口区检察院发现被告市国土规划局作出行政处罚后并未履职到位，进行立案并发出检察建议，建议被告依法正确完全履职，被告已收到检察建议书。
第三组证据：证据10、被告市国土规划局对中石油武汉分公司的行政执法卷宗。证据11、武汉旺禧投资管理有限公司与中石油武汉分公司签订的中环古田加油资产转让合同。证据12、现场照片。证据13、土地储备规范要点。证据14、2016年12月23日，长丰街东风村城中村改造工作委员会的情况说明。上述证据拟证明被告市国土规划局收到检察建议书后，将其履行职责的情况向公益诉讼人进行了说明。涉案加油站已转让给中石油武汉分公司，非法占地的部分用途发生改变，原非法占地13333.24平方米，规划用途是防护林用地。在上报纳入土地储备规划后，性质变更公用设施营业网点用地，规划用地面积8290平方米，实测面积7991.91平方米。被告就变更后的违法用地情况对中石油武汉分公司作出行政处罚，该行政处罚第一项未予执行。东风村城中村改造工作委员会称：原出具的退还土地证明中关于已退还土地的情况不属实。
被告市国土规划局辩称，一、我局依法作出的武土执罚〔2010〕1010号《土地违法案件行政处罚决定书》和武土资规罚〔2014〕1020号《国土资源行政处罚决定书》，依照法律规定履行了相关法定职责。2010年4月，我局发现武汉智铭公司未经国土资源管理部门批准，违法占用武汉市硚口区中环线北侧东风村农用土地13333.24平方米建设加油站。经核实该地块规划用途为防护林用地，该项目不符合土地利用总体规划，属未经批准非法占用土地行为。2010年11月22日，我局对武汉智铭公司作出武土执罚〔2010〕1010号《土地违法案件行政处罚决定书》，处罚如下：1、限武汉智铭公司六十日内退还非法占用东风村的13333.24平方米土地；2、限武汉智铭公司十五日内拆除在非法占用的不符合总体规划的13333.24平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对武汉智铭公司非法占用13333.24平方米的行为，按每平方米30元的标准处以罚款，罚款金额共计人民币399997.20元。该处罚决定作出后，我局下属硚口分局多次向硚口区分管领导汇报，硚口区城管委亦已下达《违法建设拆除通知书》。2012年12月，市人民政府办公厅下发《关于规范与支持中石化和中石油在汉加油站建设经营管理工作的通知》，要求完成手续不齐全加油站的各项手续补办整改工作。按照2013年3月12日武汉市发改委《关于加快我市加油站违规建设经营手续》的精神，我局召开“关于规范中石化、中石油在汉加油站建设”的专题会议，决定将中石油武汉分公司中环古田加油站列入清查补办范畴。2013年10月，该加油站已纳入《土地储备规划要点》，规划用地面积8290平方米，为公共设施营业网点用地。2014年12月30日，我局向中石油武汉分公司下达《责令履行国土资源法定义务通知书》，要求其退还非法占用的集体土地。12月31日，硚口区长丰街东风村村民委员会出具《退还土地证明》。2015年1月7日，我局对中石油武汉分公司作出武土资规罚〔2014〕1020号《国土资源行政处罚决定书》，处罚如下：1、没收在非法占用土地上新建的1868.79平方米的建筑物和其他设施；2、对中石油武汉分公司非法占用7991.91平方米集体土地的行为，按每平方米10元处以罚款，罚款金额共计人民币79919.10元。中石油武汉分公司缴纳了罚款。对于加油站部分建筑和储油罐超出用地范围的问题，中石油武汉分公司和硚口区长丰街东风村村民委员会出具整改承诺函，承诺该宗土地用地手续完善后，再行上报整改方案，退出超出部分。二、收到硚口区检察院《检察建议书》后，我局高度重视，组织召开紧急会议，全面梳理案件办理和履职情况，下发《关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》。关于本案的行政处罚情况，我局和硚口区委、区政府组织相关部门多次召开专题会议，研讨案件后续处理情况。在案件审理期间，我局又组织召开整改工作座谈会，就如何进一步落实生效行政处罚与相关职能部门进行商议，与行政处罚相对人进行约谈，并制定下一步的工作方案。6月23日，我局已将本案所涉加油站项目现场违法建筑进行有效控制，并已开始了下一步的没收和处置工作。
综上，我局作出行政处罚决定的履职程序符合法律规定，在收到《检察建议书》后积极采取有效措施履行法定职责，尽最大可能落实本案所涉行政处罚决定内容，不存在未采取有效措施履行法定职责的情形。故请求人民法院查明本案事实，依法予以裁判。
被告市国土规划局向本院提交了以下证据：
证据1、武土执罚字[2010]1010号《土地违法案件行政处罚决定》。该证据拟证明被告依法对武汉智铭公司非法占用土地及新建建筑物的行为作出行政处罚决定。
证据2、《关于规范与支持中石化和中石油在汉加油站建设经营管理工作的通知》。该证据拟证明市政府就加油站建设管理工作下发通知。
证据3、武发改[2013]34号《关于加快我市加油站违规建设经营手续》文件。该证据拟证明市政府就加油站违规建设作出处理意见。
证据4、2013年6月12日专题会议记录。该证据拟证明加油站主体变更为中石油武汉销售公司。
证据5、《土地储备规划要点》。该证据拟证明涉案土地的规划用途变更为建设用地。
证据6、《责令履行国土资源法定义务通知书》、《退还土地证明》。该证据拟证明非法占用的土地已退还东风村村委会。
证据7、《国土资源行政处罚决定书》。该证据拟证明2015年被告对中石油武汉销售公司的违法占地行为及违法建设行为已进行处罚。
证据8、罚款缴纳凭证。该证据拟证明被告作出处罚决定后，中石油武汉销售公司已缴纳罚款。
证据9、硚检民（行）行政违监[2016]42010400016号《检察建议书》。该证据拟证明被告收到硚口区检察院检察建议书。
证据10、武土资规发[2016]196号《关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》。该证据拟证明被告收到检察建议书后，梳理工作职责，特别是履职不到位的问题。
证据11、《违法建设拆除通知书》。该证据拟证明硚口区城管委向中石油武汉分公司下达拆除通知书的情况。
证据12、2017年6月15日会议约谈记录。证据13、2017年7月11日所涉加油站现场查封照片。上述证据拟证明在检察院提起公益诉讼期间，被告仍在积极落实行政处罚的内容，且涉案加油站已于6月23日被查封。
被告市国土规划局提交以下法律依据：
《中华人民共和国行政处罚法》。《中华人民共和国土地管理法》。《湖北省土地管理实施办法》。《国土资源违法行为查处规程》。
经庭审质证，公益诉讼人硚口区检察院对被告市国土规划局提交的证据6有异议，认为涉案土地并未退还。对其余证据无异议。被告市国土规划局对公益诉讼人硚口区检察院提交的证据14有异议，对其他证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
公益诉讼人硚口区检察院提交的证据真实、来源合法，能够证明案件事实，本院予以认可。被告市国土规划局提交的证据6与客观状况不符，本院对该证据不予认可。对其他证据认为均真实、来源合法，能够证明案件事实，本院予以认可。
经审理查明：2008年6月，武汉智铭公司未经国土资源管理部门批准，擅自占用武汉市硚口区中环线北侧东风村农用土地13333.24平方米建设加油站及其他设施。因该地块规划用途为防护林用地，该项目不符合土地利用总体规划，属未经批准非法占用土地行为。2009年7月，武汉旺禧投资管理有限公司出面与中石油武汉分公司签订的中环古田加油资产转让合同，约定将该加油站资产转让给中石油武汉分公司。2010年11月22日，被告市国土规划局对武汉智铭公司作出武土执罚〔2010〕1010号《土地违法案件行政处罚决定书》，处罚如下：1、限武汉智铭公司六十日内退还非法占用东风村的13333.24平方米土地；2、限武汉智铭公司十五日内拆除在非法占用的不符合总体规划的13333.24平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对武汉智铭公司非法占用13333.24平方米的行为，按每平方米30元的标准处以罚款，罚款金额共计人民币399997.20元。武汉智铭公司在收到行政处罚决定书后，在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，且未履行行政处罚决定。被告市国土规划局在法定期限内未向人民法院提出强制执行申请，致使上述行政处罚决定未予执行。
2012年12月，市人民政府办公厅下发《关于规范与支持中石化和中石油在汉加油站建设经营管理工作的通知》，要求完成手续不齐全加油站的各项手续补办整改工作。2013年6月12日武汉智铭公司中环线北侧加油站变更为中石油武汉分公司中环古田加油站。2013年10月，该加油站已纳入《土地储备规划要点》，规划用地面积8290平方米，为公共设施营业网点用地，由于堤防建设需要，实测面积7991.91平方米。2015年1月7日，被告市国土规划局对中石油武汉分公司作出武土资规罚〔2014〕1020号《国土资源行政处罚决定书》，处罚如下：1、没收在非法占用土地上新建的1868.79平方米的建筑物和其他设施；2、对中石油武汉分公司非法占用7991.91平方米集体土地的行为，按每平方米10元处以罚款，罚款金额共计人民币79919.10元。中石油武汉分公司在收到行政处罚决定书后，在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，缴纳了全部罚款。被告在法定期限内未进行催告，未向人民法院提出强制执行申请，致使该行政处罚决定第一项未予执行。
公益诉讼人硚口区检察院在履行职责中发现被告市国土规划局不依法履职，经审查后进行立案调查，并于2016年11月23日向被告市国土规划局发出硚检民(行)行政违监[2016]42010400016号《检察建议书》，建议“1、严格依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等法律及其他法律相关规定，正确履行职责。2、对你局行政处罚案件进行清理评查，规范执法，切实做到保护土地资源和国有资产，依法行政，防止类似问题再次发生。”并于同日向被告市国土规划局送达。2016年12月13日，被告市国土规划局书面回复称：1、正在积极办理相关用地审批手续，我局将积极督促相关单位尽快完善相关用地手续，并督促按照承诺内容进行整改。2、2016年11月17日，被告市国土规划局向各区（分）局、执法支队下发武土资规发〔2016〕196号《市国土规划局关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》，要求各区（分）局认真梳理工作职责，切实依法履职。被告后与硚口区委、区政府组织相关部门多次召开专题会议，研讨案件后续处理情况。在案件审理期间，被告组织召开相关的整改工作会，就如何进一步落实生效行政处罚与相关职能部门进行商议，与行政处罚相对人进行约谈，并制定下一步的工作方案。6月23日，被告将本案所涉加油站项目现场违法建筑进行控制，并已开始下一步的没收和处置工作。
本院认为，本案的争议焦点，一是被告市国土规划局对武汉智铭公司、中石油武汉分公司非法占用土地行为是否存在怠于履行法定职责的情形。二是收到公益诉讼人硚口区检察院发出的《检察建议书》后，被告市国土规划局是否已充分正确履行法定职责。
一、被告市国土规划局对武汉智铭公司、中石油武汉分公司非法占用土地行为是否存在怠于履行法定职责的情形。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，被告市国土规划局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查的职责。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。
被告市国土规划局发现武汉智铭公司存在非法占用土地的行为，对其进行查处并依法作出武土执罚〔2010〕1010号《土地违法案件行政处罚决定书》后，武汉智铭公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，且不履行行政处罚决定。在此情形下，被告市国土规划局未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未能得到执行，已经构成怠于履行法定职责的不作为行为。后该宗土地的违法占用主体变更为中石油武汉分公司，部分土地规划用途发生改变，被告市国土规划局根据上述情况又对中石油武汉分公司进行查处并依法作出武土资规罚〔2014〕1020号《国土资源行政处罚决定书》，中石油武汉分公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，缴纳了全部罚款。在此情形下，被告市国土规划局未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未完全得到执行，亦已经构成怠于履行法定职责的不作为行为。公益诉讼人硚口区检察院第一项诉讼请求，本院依法予以支持。
二、收到公益诉讼人硚口区检察院发出的《检察建议书》后，被告市国土规划局是否已充分正确履行法定职责。
收到检察建议后，被告市国土规划局组织召开紧急会议，全面梳理案件办理和履职情况，下发《关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》，并与硚口区委、区政府组织相关部门多次召开专题会议，研讨案件后续处理情况。在案件审理期间，被告组织召开相关的整改工作会，就如何进一步落实生效行政处罚决定与相关职能部门进行商议，约谈行政处罚相对人，并制定下一步的工作方案。6月23日，被告将本案所涉加油站项目现场违法建筑进行控制，并已开始下一步的没收和处置工作。
尽管被告市国土规划局采取了上述措施，但目前涉案非法占用土地上违法建设并没有完全拆除，土地也没有恢复原状，罚款亦未收缴完毕，违法事实仍然存在。被告作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管理的职责，应当采取有效措施对违法行为人非法占用土地行为依法作出处理，并督促整改到位。公益诉讼人硚口区检察院第二项诉讼请求，本院依法予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告武汉市国土资源和规划局对武汉智铭实业有限公司、中国石油天然气股份有限公司湖北武汉销售分公司非法占用土地行为怠于履行法定职责违法。
二、责令被告武汉市国土资源和规划局在法定期限内对武汉智铭实业有限公司、中国石油天然气股份有限公司湖北武汉销售分公司非法占用土地行为继续依法履行土地监督、管理职责。
案件受理费人民币50元，由被告武汉市国土资源和规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 彭文华
审 判 员 柳 青
人民陪审员 王红霞
二〇一七年七月二十一日
书 记 员 胡 艳
书 记 员 龚 璇