浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第751号
上诉人（原审原告）应端祥，男，1984年2月18日出生，汉族，住三门县。
上诉人（原审原告）刘雪芹，女，1986年9月7日出生，汉族，住址同上。系应瑞祥之妻。
共同委托代理人刘恩、裘宇清，浙江智仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三门县人民政府。住所地：三门县湫水大道*号。
法定代表人邱士明，县长。
委托代理人陈明雄，三门县工业园区管理委员会工作人员。
委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。
应端祥、刘雪芹诉三门县人民政府房屋拆迁行政协议一案，台州市中级人民法院于2015年11月6作出（2015）浙台行初字第100号行政判决。应端祥、刘雪芹不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月3日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人应端详、刘雪芹及其委托代理人刘恩、裘宇清，被上诉人三门县人民政府副县长叶邦汉及其委托代理人黄建安、任益民到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：两原告系夫妻。2007年9月13日，原告应端祥与其父应龙标分户，自立一户。同日，原告刘雪芹的户口迁入至应端祥户。2011年4月14日，两原告申报了儿子应科岭的户口。2011年间，原海游镇人民政府开始组织实施原告所在的大屿和三山两个自然村的整体搬迁安置工作。为指导该项工作有序开展，被告于2011年3月1日下发三政发[2011]10号文件《三门县海游镇三山村、大屿村整体搬迁安置实施方案》，明确整体搬迁安置范围为三山自然村和大屿自然村所属区域及工业建设和海游港整治工程建设先期搬迁的安置户；整体搬迁安置以户为单位，安置人口数和户数的截止日为2011年1月19日24：00时止；安置人员以户籍、房屋均在三山、大屿自然村的常住农业人口等为确认对象。2012年3月2日，被告下设的临时机构两村指挥部为甲方与两原告为乙方签订《搬迁补偿安置协议》一份，约定：甲方补偿乙方被拆房屋的旧房屋补偿金额13279元，搬迁安置补偿标准按三政发[2011]10号文件，乙方家庭人口3人；搬迁补助为每户每次600元（次数为2次），用于搬迁人员的搬迁补助，计15000元；乙方选择宅基地安置方式；搬迁安置户安排的宅基地面积与被搬迁的房屋合法建筑占地面积，以每平方500元的标准予以找补，乙方旧房建筑占地面积41平方米；在规定期限内签订协议的，奖励3000元。甲方应支付乙方拆迁安置补偿费总额共31279元。同日，两村指挥部也与应龙标签订了《搬迁补偿安置协议》一份，两份协议内容相同。2012年11月13日，三门县人民政府专题研究三山、大屿两村拆迁安置有关问题，并形成了[2012]56号《关于海游镇三山、大屿两村搬迁安置有关问题的专题会议纪要》，明确：户籍、房屋均在三山、大屿的常住农业人口为安置对象，并以户为单位安排宅基地，2－4人口户安排一套宅基地；父母与其子女户口已分户，但土地使用证未分户的，父母须与其中一户子女并户安置等。2013年7月31日，两村指挥部与原告签订《临时过渡安置协议书》一份。同日，两村指挥部也与应龙标签订《临时过渡安置协议书》一份，两份协议内容相同。2015年6月1日，两村指挥部根据三政发[2011]10号文件和[2012]56号会议纪要的有关规定，对大屿自然村整体搬迁安置分配方案予以公告，将两原告作为应龙标户的家庭成员（该户家庭成员共4人）给予安置占地面积82.1平方米，安置套数为一套。2015年7月28日，两原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告因认为被告不依法履行被告下设的临时机构两村指挥部与其签订的《搬迁补偿安置协议》而起诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩理由不成立。两原告虽与两村指挥部签订了《搬迁补偿安置协议》，原告应端祥的户口在2007年9月13日从其父应龙标户迁出自立一户，但由于原告应端祥原在大屿自然村并没有属其所有的房屋，应龙标的房屋被拆除后已经与两村指挥部签订《搬迁补偿安置协议》，原告应端祥户并不符合三政发[2011]10号文件规定的整体搬迁安置户数的条件。应龙标户的户口簿记载的家庭人口3人虽有应龙标女儿应丹阳，但应丹阳在签订《搬迁补偿安置协议》时已结婚，且属农嫁农，应丹阳并不符合三政发[2011]10号文件规定的整体搬迁安置人员的条件。根据原告户的户口簿记载，应端祥儿子应科岭的户口在2011年4月14日申报，其迟于三政发[2011]10号文件规定的安置人口数的截止日期，不属于被安置人口。因此，在应龙标已经签订《搬迁补偿安置协议》的情况下，两原告与两村指挥部签订的《搬迁补偿安置协议》缺乏事实根据，该协议属于重复协议，两原告的人口数应合并在应龙标户的安置人口数内，这也与2015年6月1日公告的应龙标户的家庭人口数相吻合。因此，两原告请求被告继续履行《搬迁补偿安置协议》，安置其一套两间立地上宅基地的诉讼请求不能成立，不予支持。被告如果认为原告已经取得的补偿安置费用属不当得利，可另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告应端祥、刘雪芹的诉讼请求。
应端祥、刘雪芹上诉称：一、原判决部分事实认定错误。上诉人提交的户口簿及照片均与本案事实有重要关联，原判决未认定。户口薄是国家机关出具的户籍凭证，与法定机关户册登记信息一致。被上诉人实施方案的“搬迁户条件确认”中规定了“整体搬迁安置以户为单位进行”，安置户数“依据户籍管理机构的户册登记”来确定，两上诉人完全符合安置要求。原判决以“原告应端祥原在大屿自然村并没有属其所有的房屋”为由，认为“原告应端祥并不符合三政发[2011]10件规定的整体搬迁安置户数的条件”是错误的。二、原判决缺乏法律依据，适用法律错误。案涉《搬迁补偿安置协议》合法有效，应予履行。（一）上诉人与被上诉人于2012年3月2日签订的《搬迁补偿安置协议》意思表示真实、明确，符合法律规定的全部生效要件。其约定不违反法律法规，内容合法。故上诉人在搬迁补偿安置协议项下的权利受协议约定及法律的双重保护，被上诉人拒不按约履行安置义务的行为严重违法。该协议签订后，被上诉人亦按约向上诉人支付安置补偿费用，已开始履行协议。被上诉人出台的“专题会议纪要”形成时间为2012年11月13日
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在案涉行政协议签订后，更何况其内容只是少数工作人员讨论意见，既没有履行公开程序，也不具有行政效力，显然不能否定案涉行政协议的效力；其后，在2013年7月31日，被上诉人仍然和上诉人签订《临时过渡安置协议书》，充分说明案涉行政协议正常可履行。（二）原判决以“应龙标已经签订《搬迁补偿安置协议》”为由认定上诉人签订的“该协议属于重复协议”错误。应龙标早于2002年5月7日就与三门县海游港整治工程指挥部签订房屋拆迁协议书。其依法拥有的土地证书号为三集用(1994)字第00112324号建设用地已拆迁，至今未得到任何形式的安置，也未获土地补偿。应龙标名下土地已经灭失，且过渡期间与上诉人已实际分户居住使用。事实表明，应龙标及上诉人两户属于原项目遗留问题，系政府原因造成的这种情况。故上诉人符合被上诉人实施方案中所确认的六类人员中的“海游港整治工程、工业园区建设先期搬迁的安置人员”安置条件，而不应以是否自有房屋为标准。因此，应龙标与女儿并户安置，上诉人单立一户安置不违反任何法律规定，和被上诉人的实施方案也不矛盾。上诉人与被上诉人所签订协议的效力不应受第三人协议的影响，其以“重复协议”而驳回诉请的理由仍然缺乏法律依据。原判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《行政诉讼法》第七十八条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定，上诉人的诉请合法有据。三、被上诉人的行为违背公平正义原则，损害了公民利益。为响应三门县海游港整治工程建设，上诉人及案外人应龙标在简陋不堪的临时房屋内一直居住至今。长达十三年来，被上诉人没有对上诉人等拆迁户作出任何妥善安置，直到2012年再次签订案涉《搬迁补偿安置协议》。被上诉人拒绝给予上诉人拆迁安置实属违背诚信原则，请求撤销台州市中级人民法院作出的(2015)浙台行初字第100号行政判决，判决被上诉人继续履行2012年3月2日与两上诉人签订的《搬迁补偿安置协议》，安置给两上诉人一套两间立地上宅基地。
三门县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、一审判决认定上诉人不符合三政发(2011)10号文件规定的整体搬迁安置人员条件的事实正确。三政发(2011)10号文件即《三门县海游镇三山村、大屿村整体搬迁安置实施方案》第三条第四项整体搬迁安置人员的确认中规定：1、户籍、房屋均在三山自然村和大屿自然村的常住农业人口：……5、海游港整治工程建设、工业园区建设先期搬迁的安置人员。本案中，两上诉人因在大屿自然村没有房屋，显然不符合三政发(2011)10号文件中规定的第一类整体搬迁安置人员条件。此外，2002年5月，上诉人应端祥的父亲应龙标已与答辩人下设的另一临时机构海游港整治工程指挥部签订了《房屋拆迁协议书》，当时上诉人应端祥尚未成年，与其父母为同一户籍，其若作为海游港整治工程建设先期搬迁的安置人员，则应并入其父母户进行安置。同时，对海游港整治工程建设中先期搬迁人员安置补偿也是以搬迁人员在工程建设区内拥有合法的房产为前提条件的，当时两上诉人均尚未成年和结婚，在工程建设区内也没有独立所有的房产，所以两上诉人不符合进行单独安置的整体搬迁安置人员条件，一审判决的这一事实认定完全正确，上诉人认为一审判决部分事实认定错误的理由显然不能成立。二、上诉人要求答辩人继续履行《搬迁补偿安置协议》的诉讼请求缺乏事实与法律根据，一审判决适用法律并无不当。具体理由如下：1、涉案整体搬迁的宅基地补偿安置以被安置人员合法房屋为前提条件。综观三政发(2011)10号文件的相关规定，整体搬迁安置人员、随迁人员、自行搬迁人员的确认、实物补偿、宅基地面积差处理、款项发放差价款找补、原房屋归属及拆除等条款均明确规定被安置人员须拥有相应的合法房屋。同时，涉案的《搬迁补偿安置协议》第一条第1、2项约定拆迁房屋依据及房屋基本情况是乙方所有的房屋在园区基础配套建设规划范围内，乙方同意将其所有的旧房屋交给甲方拆除；第一条第2项安置补偿金额及第二条第3项宅基地面积处理等条款均约定以旧房屋占地及建筑面积为计算依据，可见，《搬迁补偿安置协议》约定的宅基地补偿安置也是以被安置人员合法房屋为前提条件的。而本案中两上诉人在建设区内无合法房屋，缺乏宅基地补偿安置的前提条件。双方所签订的《搬迁补偿安置协议》尽管从形式上系双方自愿签订的，但因答辩人工作失误分别与上诉人及其父母签订了协议，协议约定分别对上诉人及其父母进行补偿安置不是答辩人的真实意思表示，同时，上诉人缺乏房屋被拆迁的事实基础，答辩人对其进行宅基地补偿安置势必损害国家利益，因此，该协议内容违法，从而导致该协议没有法律约束力。一审判决认定双方签订的协议缺乏事实根据，对上诉人的诉请不予支持，该判决的事实及法律依据充足。2、两上诉人与答辩人下设指挥部所签订的《搬迁补偿安置协议》系重复签订的协议，上诉人与其父母同时主张多重补偿安置缺乏合法根据。首先，上诉人及其父母分别与答辩人所签订的《搬迁补偿安置协议》系重复协议。涉案的搬迁补偿安置工作由于时间跨度大，期间负责该项工作的临时机构发生三次变更，其工作人员也多次调换，因此，答辩人下设指挥部出现工作失误，分别与上诉人及其父母各签订了一份《搬迁补偿安置协议》。该两份协议除打印文字内容相同外，旧房屋建筑及占地面积、补偿金额、家庭人口数、补偿安置费等手工填写内容也完全相同，没有任何差异，所以，从协议内容看，该两份协议完全属重复协议。此外，根据答辩人2015年6月1日的安置分配案公告，据以安置给上诉人父亲应龙标户宅基套数的人口中全覆盖了两上诉人，进一步说明前述两份协议中人口数为3人存在差错、两份协议属重复协议的事实。若由答辩人同时履行该两份协议，其结果是上诉人及其父母因一间占地约41平方米的旧房屋被拆迁而获得两套四间占地约170-180平方米的宅基地和三次的旧房屋补偿金及相关补偿费，这显然不符合三政发(2011)10号文件规定，且无其他法律依据。其次，两上诉人及其父母与答辩人下设指挥部分别签订的《搬迁补偿安置协议》是2002年5月签订的《房屋拆迁协议书》的延续和补充，补偿安置内容上也存在重复情况。根据2002年《房屋拆迁协议书》约定，上诉人与其父母作为同一户已就其房屋征收获得了相应补偿款，其地基则根据协议第二条约定由海游镇政府统一安排，因此，上诉人与其父母的宅基地只能作为一户进行安置。此外，整体搬迁前，上诉人与其父母所居住的安置过渡房系政府部门建设，其所有权不是上诉人与其父母所有，且占用的土地也非村集体土地。根据三政发(2011)10号文件第四条第一项关于“己作补偿的不能进行再次补偿”的规定，上诉人及其父母不得据此再次或者重复获得相关补偿安置。可见，上诉人与答辩人所签订的《搬迁补偿安置协议》与2002年5月签订的《房屋拆迁协议书》在补偿安置内容上也存在重复补偿安置情况。三、关于答辩人的行为是否违背公平原则及损害上诉人利益问题。答辩人必须承认在签订案涉《搬迁补偿安置协议》过程中存在工作失误事实，同时也承认《搬迁补偿安置协议》所依据的三政发(2011)10号文件存在不完善或者缺陷之处，这是答辩人在今后依法行政过程中必须吸取和总结的教训。但是，上诉人称答辩人行为违背公平原则并损害其利益缺乏事实根据。上诉人所在的自然村地处三门县海游港岸边，经常受到洪水和海水灾害。为改善该自然村与三山自然村的村民生产生活条件，答辩人对大屿、三山自然村实施整体搬迁安置工作，政府为此不仅对两村安排了国有划拨土地用于安置村民宅基地，而且投资数千万元进行基础配套设施建设，受益人群为大屿、三山两个自然村100余户百姓，而百姓的原村落所在土地基本用于海游港整治工程，国家、政府基本没有因此得到直接利益。单从经济利益角度讲，现行安置的一套两间宅基地的价值就相当于上诉人家原住房屋价值的数十倍，损害上诉人合法利益的事实根本无从谈起。同时，与上诉人情况相同或者类似的家庭户在整体搬迁的两自然村中有十余户，他们均接受了一套两间宅基地的搬迁补偿安置并在建设之中，唯独上诉人一户因答辩人工作失误与其签订了两份协议而导致双方至今仍在争议之中。因此，答辩人未履行与上诉人所签订的《搬迁补偿安置协议》约定的宅基地安排义务，并不违反公平原则。恰恰相反，若对上诉人另行安置宅基地，对与上诉人户情况相同或者类似的家庭户来说，则将产生新的不公平现象。综上所述，答辩人认为一审判决认定事实和适用法律均无不当，上诉人的上诉理由不能成立，因此，答辩人请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审期间，双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人三门县人民政府是否存在未履行与上诉人应端详、刘雪芹签订《搬迁补偿安置协议》确定的义务的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人应端详、刘雪芹认为被上诉人三门县人民政府未按照约定履行房屋搬迁补偿安置协议而提起的诉讼。2002年5月7日，被上诉人下设临时机构三门县海游港整治工程指挥部针对上诉人应端详之父应龙标所有的一间二层房屋的拆迁与应龙标签订《房屋拆迁协议书》，约定今后由三门县海游镇人民政府安排宅基地，由海游港整治工程指挥部提供临时平房给予应龙标户过渡。2011年3月1日，被上诉人作出三政发[2011]10号通知，批准《三门县海游镇三山村、大屿村整体搬迁安置实施方案》。该实施方案适用于三门县海游镇三山、大屿两村整体搬迁工作，将搬迁安置对象确定为“海游港整治工程建设先期搬迁的安置户”等，还确定了安置人口数和户数的截止时间为2011年1月19日24：00时止，以及安置人员为户籍、房屋均在三山、大屿自然村的常住农业人口和户口尚未迁出的农嫁居人员，及与其同户的子女等具体事宜。2012年11月13日，被上诉人作出[2012]56号《关于海游镇三山、大屿两村搬迁安置有关问题的专题会议纪要》，再次强调三山、大屿两村安置对象为户籍、房屋均在两村的常住农业人口，以及以户为单位安排宅基地，2－4人口户安排一套宅基地，父母与其子女户口已分户但土地使用证未分户的父母须与其中一户子女并户安置等事宜。因此，上诉人夫妇虽然于2012年3月2日与三山、大屿两村整体搬迁工作指挥部签订《搬迁补偿安置协议》，但由于上诉人夫妇签订协议时并没有自己独立的房屋，不符合实施方案设定的“海游港整治工程建设先期搬迁的安置户”和“安置人员为户籍、房屋均在三山、大屿自然村的常住农业人口”的规定，故该搬迁补偿安置协议为无效协议，上诉人夫妇此后与指挥部再行签订的《临时过渡安置协议书》亦缺乏事实依据。且上诉人之子应科岭出生于2011年4月14日，在实施方案确定的应予安置人口的截止日之后。三山、大屿两村整体搬迁工作指挥部据此于2015年6月1日将两上诉人并入其父应龙标户内予以安置，并以应龙标名义安置宅基地，符合上述会议纪要“2－4人口户安排一套宅基地，父母与其子女户口已分户但土地使用证未分户的父母须与其中一户子女并户安置”的规定。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人应端详、刘雪芹共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 徐一菁