中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行赔申222号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王福明，男，1959年12月13日出生，汉族，住山东省烟台市莱山区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省烟台市莱山区人民政府。住所地：山东省烟台市莱山区枫林路**号。
法定代表人：孙玉荣，该区人民政府区长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:山东省烟台市莱山区人民政府黄海路街道办事处。住所地：山东省烟台市莱山区滨海中路***号。
法定代表人：王军卫，该街道办事处主任。
再审申请人王福明因诉山东省烟台市莱山区人民政府（以下简称莱山区政府）、山东省烟台市莱山区人民政府黄海路街道办事处（以下简称黄海路街道办）行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终104号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判长王晓滨、审判员张艳、审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
山东省烟台市中级人民法院一审裁定书载明：王福明诉称，其因举报贪污、腐败被莱山区政府、黄海路街道办先后多次非法拘禁，故向山东省烟台市中级人民法院起诉。请求法院按照国家法律政策判决莱山区政府、黄海路街道办支付误工费98858.4元、精神损失费20万元、二十几次进省京举报费用20万元，造成其终生残疾（严重的脑神经衰弱）30万元，共计798858.4元。
一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：(1)原告具有请求资格；(2)有明确的被告；(3)有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；(5)赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；(6)属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；(7)符合法律规定的起诉期限。”本案王福明所诉的行为未被确认违法，且赔偿义务机关未先行处理，依据上述法律规定，本案不符合起诉条件，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，一审法院于2016年8月24日作出（2016）鲁06行赔初12号行政赔偿裁定：驳回王福明的起诉。
王福明不服一审裁定，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，由一审法院对该案继续审理。二审法院根据对各方当事人的调查、询问和阅卷审理，确定本案的争议焦点主要为：1.王福明的起诉是否超过法定起诉期限；2.王福明要求行政赔偿是否有事实及法律依据。另指出了王福明在一审中主张莱山区政府、黄海路街道办的违法行为有：（1）其于2005年4月1日至2005年4月15日被莱山区政府、黄海路街道办拘禁在老火葬场，莱山区信访局局长曲修山、李增江，街道办政工书记刘宝奎、黄海社区居委会徐忠财非法拘禁并将其放出：（2）其于2007年5月18日晚12时被瀛洲派出所所长李杰、街道办政工书记苏健拘禁在老莱山镇车管所；（3）其于2008年3月被瀛洲派出所片长王永军、街道办工作人员王明学拘禁在养马岛20天；（4）其于2008年10月至2008年11月被拘禁在莱山××村25天。街道办政工书记苏健将其放出；（5）其于2009年3月被瀛洲派出所所长吕韩伟派的民警拘禁在好莱坞洗浴20天；（6）其于2011年3月被街道办书记姜磊、瀛洲派出所所长周学礼拘禁在金丰宾馆20天；（7）其于2015年3月3日至18日被拘禁在四川九寨沟，派出所邓建军、协警小孟陪同。
二审法院认为：《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>第二十一条第四项和第三十四条规定的答复》（[2001]行他字第10号）明确，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第四项规定的起诉条件，即“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定即“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。根据以上答复内容，对于行政机关实施的具体行政行为，需要经过当事人先行确认违法才能单独向法院提起行政赔偿诉讼，而对于行政机关的行政事实行为，可以不经违法确认直接向法院单独提起行政赔偿之诉。本案中，王福明以区政府、街道办为被告提起的行政赔偿之诉涉及的所谓违法拘禁行为为事实行为而非行政行为，故王福明可直接向法院提起单独的行政赔偿之诉。一审法院以未经行政机关先行处理不符合起诉条件为由裁定驳回起诉有误。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”王福明所列举的(1)-(6)项行为均超过以上规定中的起诉期限，期间王福明不间断向有关政府、司法机关、信访机关主张权利并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”的情形。故王福明对第(1)-(6)项行为的起诉，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第七项“符合法律规定的起诉期限”这一起诉条件，应予驳回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，在行政赔偿诉讼中，对行政机关造成的损害，受损害人对受损害的事实要承担最基本的举证责任。本案中，王福明针对第(7)项行为，仅在起诉状中陈述“2015年3月3日至18日被拘禁在四川九寨沟，派出所邓建军、协警小孟陪同”，并未就此提交证据材料。因此，王福明被拘禁在四川九寨沟之违法事实的存在无法得以证实，其要求赔偿的请求亦没有前提和基础。故王福明对第(7)项行为的起诉，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第三项规定的“有受损害的事实根据”这一起诉条件，应予驳回。综上，一审法院虽然在判定依据上有误，但裁定驳回王福明起诉的结果正确。王福明的上诉理由不能成立，不予支持。据此，二审法院于2017年5月25日作出(2017)鲁行终104号行政赔偿裁定：驳回上诉，维持原裁定。
王福明向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，在二审法院开庭审理此案，追究一、二审审判人员法律责任，按国家法律行政赔偿每天258元，残疾人按照20倍计算。主张再审被申请人非法将其拘禁在火葬场等地方不合法，山东省高级人民法院裁判错误，其进京进省实名举报贪污腐败，应当受到党和政府的保护。
本院认为：本案是再审申请人王福明单独提起的行政赔偿之诉。其诉由系认为因其举报有关人员贪污腐败而遭至再审被申请人莱山区政府、黄海路街道办事处先后多次非法拘禁，其原审诉讼请求是诉请法院判令再审被申请人赔偿其误工费、精神损失费、进京举报费、残疾补助等79万余元。一审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，认为所诉行为未被确认违法，且赔偿义务机关未先行处理，不符合起诉条件，故裁定驳回起诉；二审法院在认可一审法院处理结果的同时，又依据《最高人民法院行政审判庭关于如何适用<最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>第二十一条第四项和第三十四条规定的答复》（[2001]行他字第10号）内容，区分了加害行为为“具体行政行为”以及“事实行为”两种情形，指出前者需经过当事人先行确认违法才能单独向法院提起行政赔偿诉讼，后者可以不经违法确认直接向法院单独提起行政赔偿之诉，本案属于后者故一审法院以未经行政机关先行处理不符合起诉条件为由裁定驳回起诉有误。比较而言，二审法院的分析理由更具合理性。本院认为，成立行政赔偿的一般规则，就是须有行政行为被确认违法为前提。按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第三十四条之规定精神，无论是上述答复中所表述的“具体行政行为”还是“事实行为”，只要行政行为未被先期确认违法或者在本诉审查中被确认违法，都难以形成赔偿责任。本案中，二审法院通过详细剖析再审申请人主张再审被申请人违法所涉及的7项行为，从起诉期限和证据分析角度指出了不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条所规定的单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件，于法有据，本院予以认可。在与再审申请人的赔偿请求相对应的行政行为未被认定违法之情形下，其诉讼请求难以支持。据此，一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定并无不当。再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。
综上，王福明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王福明的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 杨 军
二〇一七年十二月二十九日
书记员 李林涛