浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第488号
上诉人（原审原告）杨发根。
委托代理人杨荣军。
委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局。
法定代表人谢建华。
委托代理人周建华。
委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部。
法定代表人郑翰献。
委托代理人胡孝辉，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市土地储备中心。
法定代表人陈冲。
委托代理人郑丽娜，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
上诉人杨发根因土地行政裁决一案，不服杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月8日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
杭州市国土资源局（以下简称市国土局）于2014年12月22日作出杭土资裁字（2014）022号《房屋拆迁争议裁决书》，裁决的主要内容如下：一、被申请人房屋拆迁补偿形式为货币补偿，其位于江干区笕桥镇花园社区1组××号的房屋，依据集住实（2010）A5075200038号《评估报告书》，申请人应向被申请人支付房屋补偿金额计人民币638475元，涉及的其他补贴、补助费用按区定政策执行。二、被申请人安置方式为调产安置，安置地点为杭州铁路东站枢纽地区彭埠单元R21-12地块内，安置人口为5＋1人，安置用房面积为330平方米（高层）。安置价格按照《江干区人民政府办公室转发区农居建管中心关于公布江干区2005-2006年农转居多（高）层公寓安置价格标准的通知》规定的标准执行，最终安置人口和安置用房面积在正式安置时按有关政策核定，涉及的增面、扩面等优惠政策按区定政策执行。三、被申请人应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为搬迁之日起30个月。临时过渡费为每人每月600元，超过过渡期限的，过渡费按照2倍标准计发；搬家补贴费标准为1200元，按两次发放。
杨发根于2015年4月30日提起诉讼，请求撤销市国土局于2014年12月22日作出的杭土资裁字（2014）022号《房屋拆迁争议裁决书》。
原审法院经审理查明，杭州市土地储备中心（以下简称市储备中心）及杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（以下简称东站指挥部）因彭埠单元R21-04地块项目建设需要，在杨发根房屋所在地实施拆迁。在拆迁过程中，因拆迁双方对补偿金额等不能达成一致意见，2014年11月26日，市储备中心及东站指挥部向市国土局申请裁决，并提交了法人资格证明、授权委托书、房屋拆迁许可证及延期公告、规划许可证附图、被拆迁人房屋权属的认定、拆迁调查表、被拆迁人房屋评估报告书、拆迁方案以及拆迁人的身份证明等材料。市国土局对拆迁人提交的资料进行了审查，认为其申请符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款的规定，11月28日受理后分别向市储备中心及东站指挥部和杨发根发出了《房屋拆迁争议受理通知书》和《房屋拆迁争议答辩通知书》。为解决双方争议，2014年12月8日，市国土局召集拆迁双方当事人召开调解会，并邀请市国土局江干分局、笕桥镇政府、花园社区和拆迁服务机构参加调解会。杨发根及其委托代理律师参加了调解会，但因双方对争议事项不能达成一致，调解会终止。12月9日，市国土局作出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，督促双方尽快就拆迁争议事项达成协议。由于双方未在规定的期限内签订拆迁补偿安置协议，2014年12月22日，市国土局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》及杭州市关于撤村建居等有关规定，作出杭土资裁字（2014）022号《房屋拆迁争议裁决书》并送达双方当事人。杨发根不服，向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2015年4月14日作出杭政复（2015）56号行政复议决定书，维持市国土局作出的杭土资裁字（2014）022号《房屋拆迁争议裁决书》。杨发根不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。在本案拆迁双方未能就补偿安置事项达成协议、市储备中心及东站指挥部向市国土局提出裁决申请后，市国土局具有受理并作出裁决的职权。对于裁决的具体程序及条件问题，杭州市人民政府办公厅于2003年11月3日印发《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》，专门就裁决问题进行了规定。根据该办法第五条的规定，当事人申请裁决，应当在拆迁许可证规定的拆迁期限或者经批准的延期期限内向裁决机关递交房屋拆迁争议裁决申请书正本1份，并按照被申请人的数量递交申请书副本。申请人为拆迁人的，房屋拆迁争议裁决申请书应载明下列内容：（一）申请人基本情况；（二）被申请人基本情况；（三）拆迁依据；（四）被拆迁房屋及人口情况；（五）争议内容；（六）拆迁争议的协商过程和协商结果；（七）裁决的要求和理由。第六条又规定，申请人应当就房屋拆迁争议裁决申请提出的主张提供证据和有关材料。申请人为拆迁人的，应当提供以下证据、资料：（一）房屋拆迁许可证；（二）被拆迁房屋合法有效的权属权源文件；（三）被拆迁房屋评估报告；（四）经批准的拆迁方案；（五）法定代表人身份证明、授权委托书；（六）裁决机关认为需要提供的其他有关证据、资料。本案市储备中心及东站指挥部于2014年11月26日向市国土局提出《关于要求对花园社区1组××号杨发根户拆迁行政裁决的申请》，同时提交了房屋拆迁许可证及延期公告、被拆迁房屋建房用地呈报表、被拆迁房屋评估报告、拆迁方案以及申请人的事业单位法人证书、组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书以及其他相关证据材料，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》的相关规定。市国土局在受理案涉裁决申请后组织双方进行了调解。在双方经调解不能达成一致以后，发出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》。由于双方未在规定的期限内签订拆迁补偿安置协议，市国土局就被拆迁房屋的补偿金额、安置方式、地点、安置人口、安置用房面积、搬迁期限、过渡期限及过渡费标准等事项进行了裁决并送达双方当事人，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》以及《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》等规定。杨发根提出的对案涉土地上房屋进行拆迁能否适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》以及市储备中心是否具备拆迁人主体资格等问题，已经生效的拆迁许可行为所确认，不属本案拆迁裁决案件直接审查的范围。对于案涉房屋的评估问题，市储备中心及东站指挥部在申请裁决时提交了由具有法定资质的评估机构出具的评估报告，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十四条的规定，当事人对评估金额有异议，应当先由原评估机构进行复核，对复核结果仍有异议的，由裁决机关委托征用集体所有土地房屋拆迁价格评估技术委员会进行鉴定或者重新评估。当事人要求复核、鉴定或者重新评估，必须书面申请。在市国土局作出裁决的过程中，虽然杨发根对评估金额提出了异议，但并未提出重新评估或鉴定的申请。在本案诉讼过程中杨发根也未提交证据证明案涉评估报告的评估结果违法或不当，市国土局据此作出裁决并无不当。案涉房屋的建房用地以杨发根之子杨荣军为“户主”进行申请，但鉴于该户的实际户主为杨发根，且实际家庭成员均为杨发根、李彩珍、杨荣军、项福琴、杨伊云五人，杨发根以被诉裁决应以杨荣军为户主作出裁决等为由要求撤销被诉裁决的理由并不充分，不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。本案市国土局负责人无正当理由未出庭应诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的前述规定，予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨发根的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杨发根负担。
宣判后，杨发根不服，向本院上诉称：原审法院作出的判决认定案件事实不清，认定事实错误，适用证据、法律错误。1.被上诉人市国土局没有对案涉的裁决申请资料进行审慎审核，而是草率地作出案涉房屋拆迁裁决。（1）案涉拆迁人东站指挥部、市储备中心不具有申请拆迁许可证的资格，不能作为裁决申请人。被上诉人向不具有拆迁人资格的东站指挥部、市储备中心颁发《房屋拆迁许可证》违法，作出《房屋拆迁争议裁决书》更是违法。（2）案涉拆迁人单方面选择评估机构违法，未征求上诉人的意见，未采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式违法。（3）未进行土地补偿违法。2.市国土局在作出拆迁许可前，应当告知上诉人其享有听证的权利。在本案中，被上诉人核发拆迁许可证时没有依法履行告知义务，没有听证违法，《房屋拆迁争议裁决书》建立在违法基础之上违法。3.上诉人所居住的原村已经撤村建居，房屋所在地块已是国有土地，但是被上诉人作出的被诉裁决书针对的是集体土地上房屋，实体上违法。4.上诉人有权要求迁建安置，被上诉人直接裁决调产安置，严重剥夺了上诉人的安置方式选择权。5.被上诉人作出的裁决不公平、不公正。6.被上诉人作出的案涉裁决没有对上诉人依法享有的土地使用权作出任何补偿，侵害了上诉人的土地财产权益。7.被上诉人市国土局适用的地方性法规《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》及地方性文件，违反了上位法的规定，不应当作为定案的根据。8.原审法院对被上诉人杭州市国土资源局的违法事实不予认定，且适用法律错误。综上，请求：1.依法改判撤销杭州市江干区人民法院作出的（2015）杭江行初字第56号行政判决书；2.依法改判撤销被上诉人杭州市国土资源局作出杭土资裁字（2014）022号《房屋拆迁争议裁决书》的具体行政行为；3.判决被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市国土局答辩称：1.一审判决认定事实清楚、适用法律正确。市储备中心、东站指挥部因彭埠单元R21—04地块项目建设需要，在被拆迁人房屋所在地实施拆迁。在拆迁过程中，因拆迁双方对补偿金额等有争议不能达成一致意见，2014年11月26日，拆迁人向我局申请裁决，并提交了相关资料。我局进行审查后认为其申请符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款的规定，我局于11月28日予以受理。为解决拆迁双方的争议，2014年12月8日，我局召集拆迁双方当事人召开调解会，并邀请市国土局江干分局、笕桥镇政府、花园社区和拆迁服务机构参加调解会。被拆迁人与委托律师参加了调解会，因双方对争议事项不能达成一致，调解会终止。12月9日，我局下达《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，督促双方尽快就拆迁争议事项达成协议。由于双方未在规定的期限内签订拆迁补偿安置协议，2014年12月22日，我局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》等有关规定，依法作出杭土资裁字（2014）022号裁决书，裁决了被拆迁房屋的补偿金额、安置地点、安置人口、安置用房面积、搬迁期限、过渡期限及过渡费标准等事项，该裁决书已送达双方当事人。被上诉人认为，该裁决书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容正当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。2.上诉人的上诉理由不能成立。（1）案涉具体行政行为并非征收房屋，而是因征收集体所有土地引起的房屋拆迁许可，应适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。该项目的拆迁人的主体资格符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第五条等规定，上诉人认为该项目拆迁人没有相应资格不成立。（2）《国务院法制办公室、国土资源部关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五）项的解释意见》（国法函（2005）36号）第一条规定，“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国有所有。”上诉人称花园社区撤村建居后其土地转为国有没有法律依据。（3）我市自2001年开始，撤村建居范围内一律停止自建住宅审批，上诉人要求进行迁建安置没有法律依据。上诉人称土地征收、拆迁许可及评估机构产生违法等不属于本案的审查范围。综上所述，请求依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人东站指挥部未提交书面答辩状。
被上诉人市储备中心未提交书面答辩状。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》是杭州市人民代表大会常委会制定的，适用于2014年5月1日以前，杭州市市辖范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜的地方性法规。上诉人的房屋系集体所有土地时建造，且在2014年5月1日前拆迁，应当适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。市储备中心、东站指挥部作为已经被生效的拆迁许可证所确认的拆迁人，因与被拆迁人杨发根折迁补偿等事项有争议，经协商达不成协议，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款的规定，向市土地管理部门申请裁决，申请主体和裁决主体均符合法律法规的规定。市储备中心、东站指挥部根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第五条、第六条的规定，于2014年11月26日向市国土局提出《关于要求对花园社区1组××号杨发根户拆迁行政裁决的申请》，同时提交符合要求的相关申请材料。市国土局在受理案涉裁决申请后组织双方进行了调解，在双方经调解不能达成一致以后，发出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》。由于双方未在规定的期限内签订拆迁补偿安置协议，上诉人要求的迁建安置没有事实和法律依据，市国土局作出了案涉《房屋折迁争议裁决书》，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》等规定。关于案涉房屋的评估机构，市储备中心、东站指挥部在申请裁决时提交了由具有法定资质的评估机构出具的评估报告，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十四条的规定，当事人对评估金额有异议，必须书面提出申请，进行复核、鉴定或者重新评估。但上诉人未提出书面申请，诉讼过程中也未提交证据证明案涉评估报告的评估结果违法或不当，市国土局据此作出裁决符合法律法规的规定。至于上诉人提出的土地使用权补偿问题，亦没有法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨发根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 何钦波
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。