广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行初字第51号
原告深圳市时代先锋文化发展有限公司，住址广东省深圳市龙岗区布吉街道大芬油画村公共租赁住房一层l2号，组织机构代码662690995
法定代表人陈晓鹏，男，汉族。
被告中国银行业监督管理委员会深圳监管局，地址广东省深圳市福田区金田路4018号安联大厦A区31楼，组织机构代码45575532X
法定代表人熊良俊。
委托代理人谭薇，北京市大成（深圳）律师事务所律师。
委托代理人邢鹏，北京市大成（深圳）律师事务所实习律师。
第三人平安银行股份有限公司深圳龙翔支行，住所地广东省深圳市龙岗区中心城龙翔达到6099号首层。
负责人钱君。
委托代理人何明，广东君孺律师事务所律师。
原告深圳市时代先锋文化发展有限公司因与被告中国银行业监督管理委员会深圳监管局、第三人平安银行股份有限公司深圳龙翔支行履行法定职责纠纷，于2014年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月12日立案后，于2014年10月30日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈晓鹏，被告委托代理人谭薇、邢鹏，第三人委托代理人何明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年7月22日，针对原告关于第三人平安银行龙翔支行违法开立账户的举报，被告答复称：根据《中央预算单位银行账户管理暂行办法》第六条的规定，只要经过批准，中央预算单位亦可在平安银行开户。龙岗区财政国库支付中心己经经过合法审批，其开户流程合法。对此原告认为：1.被告适用法律错误。深圳市龙岗区财政国库支付中心一区采购中心（保证金）账户是地方账户，不适用《中央预算单位银行账户管理暂行办法》的规定。2.根据《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第六条的规定，开户许可证是中国人民银行依法准予申请人在银行开立核准类银行结算账户的行政许可证件，是核准类银行结算账户合法性的有效证明。深圳市龙岗区财政国库支付中心一区采购中心（保证金）账户没有人民银行开户许可证，因此属于违法账户。3.根据《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第九条的规定，存款人应以实名开立银行结算账户，并对其出具的开户申请资料实质内容的真实性负责，法律、行政法规另有规定的除外。银行应负责对存款人开户申请资料的真实性、完整性和合规性进行审查。被告应负责对银行报送的核准类银行结算账户的开户资料的合规性以及存款人开立基本存款账户的唯一性进行审核。深圳市龙岗区财政国库支付中心一区采购中心（保证金），是存款人名称加资金性质构成，不具备开立行政事业单位账户资格，亦违反法律关于实名开立银行结算账户的要求，依法不能开立该账户。同时，被举报银行账户名存在括号而又没有详细注释，容易误解而引起纠纷，且多头开户、账外设账、私设“小金库”也不利于从源头上预防和治理腐败。综上所述，原告请求法院判令被告依法履行职责，撤销查办违法银行账户，即深圳市龙岗区财政国库支付中心一区采购中心（保证金）账户，并追究违法人员责任。庭审时，原告进一步明确其诉讼请求为：判令被告依法履行职责，立案查办、处罚违法银行账户。
原告向本院提交了下列证据：1.回执；2.信访事项受理情况通知书；3.信访事项通知书。
被告答辩称，一、被告不具有撤销违法银行账户的法定职责，无法实施撤销账户行为，不应该作为本案的被告。1.《中华人民共和国银行业监督管理法》未授予银监会及其派出机构撤销账户的职权。根据法无授权即禁止的原则，被告不具有撤销违法账户的法定职责和权力。2.根据《人民币银行结算账户管理办法》第十条、第五十七条、第六十六条、第六十七条的规定，以及《人民币银行结算账户管理办法实施细则》第三条、第四十条的规定，中国人民银行是银行结算账户的监督管理部门，对银行违法开立账户进行查处的职责和权力属于中国人民银行。事实上，中国人民银行已对原告投诉的账户设立问题进行过调查，认为第三人提供账户的行为合法，并于2013年10月21日向原告作出书面答复。二、被告是否撤销被举报账户，对原告的权利义务均不产生实际影响，与原告没有法律上利害关系。原告既非行政相对人，亦非行政诉讼法规定的利害关系人，不具有本案原告诉讼主体资格。三、被告依据《信访条例》作出的一系列信访应对行为（包括答复行为），对信访人的实体权利义务不产生实际影响，不应被纳入行政诉讼受理范围。四、第三人为深圳市龙岗区政府采购中心开立账户的行为发生在2012年3月，已超过三个月的起诉期限。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”第三人开立被举报账户的时间是2012年3月。因此，退一步讲，即便第三人开立账户的行为存在不合法之处，因处罚时效已过，也不应再对第三人进行处罚。五、被告作出的一系列信访应对行为符合《信访条例》规定，不构成《信访条例》上的不作为。1.虽然中国人民银行是银行结算账户的监督管理部门，但是在被告收到原告的信访投诉后，鉴于原告多次、多头信访，本着为民服务、便民负责的原则以及出于平息信访、化解社会矛盾的初衷，被告于2014年6月19日向原告作出《信访事项受理通知书》，受理了原告的信访。此后，被告向中国人民银行深圳市中心支行核实了有关情况。基于中国人民银行总行2013年10月向原告出具的书面答复，被告认为第三人开户行为不违反银行监管相关法律、法规的禁止性规定，遂于2014年7月22日向原告作出《信访事项答复书》。被告的信访应对过程依法合规，不构成《信访条例》上的不作为。2.关于信访答复中提到《中央预算单位银行账户管理暂行办法》问题。被告受理原告的信访后，曾到深圳市财政委了解财政部门对案件所涉账户的管理依据和实际做法。深圳市财政委反馈称在2006年《中央预算单位银行账户管理暂行办法》废止后，实际工作中深圳市行政事业单位、商业银行仍参照执行上述暂行办法的相关规定。基于这种实际情况，被告在信访答复的第一点提到了上述暂行办法。由于被告信访答复第二点的结论是基于被告从中国人民银行深圳市中心支行核实到的有关情况和中国人民银行总行于2013年10月的书面答复。退一步讲，即使被告信访答复第一点意见存在瑕疵，也不能因此从根本上否定信访答复第二点结论并进而推导出被告信访处理不合法的结论，更不能因此判令被告履行不属于自身的职责。
被告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1.回执；2.控诉书；3.信访事项受理情况通知书；4.信访事项通知书。5.中国人民银行2013年10月21日向原告作出的书面答复。
第三人平安银行股份有限公司深圳龙翔支行陈述称，一、第三人为深圳市龙岗区政府采购中心开立账户的行为发生在2012年3月，原告的起诉已超过三个月的起诉期限。二、原告既不是具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，不具有原告诉讼主体资格。据第三人了解，原告是因为在招投标过程中账户填写错误导致失去招投标的机会。但同样的账户其他人都正常支付了保证金。原告的利益受损是其自身账户填写错误导致，与开户行为无关。三、中国人民银行已对涉案银行账户的设立进行过调查处理，并于2013年10月21日向原告作出书面答复，认为第三人依据深圳市龙岗区政府采购中心的申请开立“深圳市龙岗区财政国库支付中心－区采购中心（保证金）”账户的行为合法合规。
各方当事人向法院提交的证据材料均为复印件。各方当事人在开庭过程中对证据材料进行了质证。除原告对被告提交的证据5真实性有异议外，原、被告及第三人对各方提交的其他证据的真实性均无异议。经庭审质证，本院确认，原、被告及第三人提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院根据以上有效证据及庭审笔录，可以确认以下事实：
2014年6月5日，原告向被告提交书面控诉书，请求被告处罚违法并责令第三人整改违法账户，即深圳市龙岗区财政国库支付中心－区采购中心（保证金）账户。同日，被告向原告出具收文回执。2014年6月19日，被告作出《信访事项受理情况通知书》，告知原告已受理其所述信访事项。2014年7月22日，被告作出《信访事项通知书》。该通知书载明：“深圳市时代先锋文化发展有限公司：我局对贵公司投诉平安银行深圳龙翔运行违规设立‘深圳市龙岗区财政国库支付中心－区采购中心（保证金）’账户事宜进行了调查，现回复如下：一、《行政事业单位预算外资金银行账户管理的规定》已经于2006年6月废止，不再适用。根据《中央预算单位银行账户管理暂行办法》第六条规定，中央预算单位应在国有、国家控股银行或经批准允许为其开户的商业银行开立银行账户，即只要经过批准，中央预算单位亦可在平安银行开户。二、龙岗区财政国库支付中心已经经过合法的审批、备案程序，其开户流程符合《中央预算单位银行账户管理暂行办法》的要求，平安银行为其开户不违反银行业监管法律法规的禁止性规定。特此回复。”原告不服，向本院提起行政诉讼，诉请判令被告依法履行职责，立案查办、处罚违法银行账户即深圳市龙岗区财政国库支付中心一区采购中心（保证金）账户。
另查，中国人民银行于2013年10月21日向原告作出书面信访答复。该答复载明：“深圳市时代先锋文化发展有限公司：你公司来信反映的深圳市龙岗区财政国库支付中心－区采购中心违规开户问题，现答复如下：一、龙岗区政府采购中心是龙岗区政府直属事业单位，可以根据实际工作需要向财政部门申请开立人民币银行结算账户。平安银行是深圳市财政国库集中支付代理银行和深圳市财政非税收入代理银行，具有办理行政事业单位结算账户业务的资格。二、深圳市龙岗区财政国库支付中心－区采购中心所开立的账户，经龙岗区财政局审批。根据人民币银行结算账户管理有关规定，单位结算账户名称可以为存款人名称加资金性质构成。特此回复。”原告确认收到了中国人民银行的书面答复。
本院认为，原告诉请人民法院判令被告履行法定职责的前提是相关事项的处理属于被告法定职责范围。本案原告的诉讼请求为：判令被告依法履行职责，立案查办、处罚违法银行账户即深圳市龙岗区财政国库支付中心一区采购中心（保证金）账户。
《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）第八条规定：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”被告作为中国银行业监督管理委员会的派出机构，应在中国银行业监督管理委员会的授权范围内履行中国银行业监督管理委员会的监督管理职责。
《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”虽然该条规定了国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，但这一条款中关于“对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理”的表述只是原则性的规定，有关国务院银行业监督管理机构的具体监管职权及职责范围，还应当结合《银行业监督管理法》的其他规定予以明确。而《银行业监督管理法》第十五条至第三十二条对国务院银行业监督管理机构监督管理职责作出了明确具体的规定。从该部分规定可以看出，《银行业监督管理法》并未明确规定国务院银行业监督管理机构及其派出机构对相关银行结算账户事宜具有监督管理职责。
另，根据（2003）第5号中国人民银行令《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《管理办法》）第二条第一款规定：“存款人在中国境内的银行开立的银行结算账户适用本办法。”《管理办法》第十条规定：“中国人民银行是银行结算账户的监督管理部门。”《管理办法》第五十七条规定：“中国人民银行负责监督、检查银行结算账户的开立和使用，对存款人、银行违反银行结算账户管理规定的行为予以处罚。”根据上述规定，对于银行违法违规开立账户行为的查处属于中国人民银行的法定职责范围。故原告关于判令被告依法履行对第三人开立账户行为的立案查处职责的诉讼请求，缺乏法律依据。关于原告针对被告作出的信访事项答复提出的异议，鉴于原告的诉求仅是判令被告对涉案银行账户开立行为履行立案查处职责，故有关被告信访事项答复的内容是否合法的问题，本院不予审查。
综上，原告关于判令被告立案查处违法银行账户的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告深圳市时代先锋文化发展有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王惠奕
审 判 员 陈 亮
代理审判员 杨宝强
二〇一四年十二月九日
书 记 员 袁 焘