山东省烟台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁06行终75号
上诉人（原审原告）：李春茂。
上诉人（原审原告）：李海燕。
上诉人（原审原告）：李春燕。
委托代理人：林爱丽。
委托代理人：张勇，山东梨城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：莱阳市国土资源局。住所地：莱阳市旌旗西路***号。
法定代表人：蓝洪，局长。
委托代理人：姜春妍，莱阳市国土资源局工作人员。
委托代理人：陈丽娟，山东明颖律师事务所律师。
上诉人李春茂、李海燕、李春燕不服山东省莱阳市人民法院(2015)莱阳行初字第46号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年1月21日，莱阳市人民政府提出2014年第一批次建设用地42.8041公顷呈报申请书，2014年4月14日，山东省人民政府作出了鲁政土字（2014）308号关于莱阳市2014年第1批建设用地的批复，批准同意征收建设用地，其中，莱阳市柏林庄街道办事处小埠顶村旧村改造建设用地17124平方米。另查明，1992年8月1日，莱阳市人民政府为李田颁发了第300566号村镇房屋产权证，该房屋位于莱阳市柏林庄街道办事处小埠顶村。1991年6月1日，莱阳市国土资源局（原名莱阳市土地管理局）为李田颁发了该房屋集体土地建设用地使用证，证号为莱集建（91）字第080885号。原告李春茂、李海燕、李春燕均系李田（现已去世）的亲生子女。三原告认为，莱阳市柏林庄街道办事处小埠顶村旧村改造，被告将莱集建（91）字第080885号集体土地建设用地使用证改变了土地权属和用途，请求依法确认被告改变该土地权属和用途的行政行为无效并承担诉讼费用。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告起诉的第一项诉讼请求实质为不服山东省人民政府作出的土地征收行为。本案因莱阳市柏林庄街道办事处小埠顶村旧村改造,莱阳市人民政府主要是向上一级人民政府报呈建设用地申请，呈得山东省人民政府批复同意将集体土地征收为国有土地。故作出土地征收行为的行政机关是山东省人民政府，而不是本案被告莱阳市国土资源局。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的。审理中，本院依法告知三原告起诉的被告错误，应变更为山东省人民政府，但三原告不同意变更，应依法驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告李春茂、李海燕、李春燕的起诉。
上诉人不服原审法院裁定，上诉称：1、请求依法撤销原审法院裁定，改判确认被上诉人将莱集建（91）字第080885号《集体土地建设用地使用证》改变土地权属和用途的具体行政行为无效。2、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审法院裁定认定事实严重不符合客观事实，并且严重违反法律法规等规定，应依法撤销。一、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等规定了土地征收的合法程序，明确了县市人民政府土地行政主管部门在征用土地过程中的法定职责，而被上诉人却不予履行，明显属于不履行法定职责，存在严重违法事实。山东省人民政府鲁政土字（2014）308号是在2014年4月14日作出的，而实际上小埠顶村旧村改造早在2013年7月8日就已经完成拆迁补偿安置工作。土地征收与拆迁补偿安置严重本末倒置，属于严重的程序违法。二、上诉人所持有的300566房产证和莱集建（91）字第0808**号《集体土地建设用地使用证》具有客观性、合法性、有效性，应依法受到法律保护。被上诉人未经法定程序擅自改变莱集建（91）字第080885号《集体土地建设用地使用证》土地权属各用途，属于存在重大且明显的违法情形。第三、上诉人的诉讼请求是要求确认被上诉人将莱集建（91）字第080885号《集体土地建设用地使用证》改变土地权属和用途的具体行政行为无效，而原审法院裁定却强行将其与土地行政征收划等号，是严重的认定事实错误，这是两个不同的法律关系，不具有必然的关联性。综上，被上诉人在柏林庄街道办事处小埠顶村土地征收过程中，不仅程序严重违法，而且未履行法定职责，放纵并支持违法行为的进行，滥用职权无视老证的存在而发放新证，出现“一地两证”的乱象。
被上诉人答辩称：原审认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。事实与理由：一、原审法院认定上诉人起诉主体错误，是正确的。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，批准征收的主体是山东省人民政府，即鲁政土字（2014）308号批复。二、本案所诉的土地并不在旧村改造拆迁范围内，上诉人称被上诉人在未经其同意且严重违法的情况下，擅自将莱集建（91）字第080885号土地改变土地权属和用途，无事实和法律依据。2013年小埠顶村旧村改造共拆迁21户，该21户全部与村委签订安置协议且拆迁完毕。而上诉人所涉宗地并不在拆迁范围内。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院裁定查明的案件事实。
本院认为，原审法院审理期间，要求上诉人明确其起诉请求中“被告将莱集建（91）字第080885号集体土地建设用地使用证改变土地权属和用途的具体行政行为”是指什么行政行为，上诉人只主张“我就是要求确认改变土地权属和用途的行政行为无效”，并未明确是什么具体行为。在庭审中，上诉人认为其莱集建（91）字第080885号集体土地建设用地使用证辖下土地包含在山东省人民政府鲁政土字（2014）308号关于莱阳市2014年第1批建设用地的批复批准同意征收建设用地之内。上诉人还认为《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等规定了土地征收的合法程序，而本案却在征地方案未获批准前小埠顶村旧村改造已基本完成了，属于严重程序违法;《征收土地公告办法》中明确规定了县市政府土地行政主管部门在征收土地过程中的法定职责，而被上诉人却不予履行，明显属于不履行法定职责，存在严重违法事实。根据以上情况，原审法院认定上诉人起诉的第一项诉讼请求实质为不服改变其土地权属和用途的山东省人民政府作出的土地征收批复。该认定并无不当，其裁定结果亦无不当。
上诉人不服原审法院的该认定，但从上诉人的上诉状看，主要内容仍是不服违法征收土地，与原审法院对诉讼请求的认定一致。因此，本院审理期间，再次要求上诉人明确其起诉请求中“被告将莱集建（91）字第080885号集体土地建设用地使用证改变土地权属和用途的具体行政行为”是指什么行政行为，上诉人在反复主张为几个不同的行政行为后，最终确认：对征收没有意见，实际上就是想起诉2014年7月14日莱阳市国土资源局颁发的使用面积17124平方米的土地使用证书，上诉人持有的土地证依然是合法有效的，而被上诉人却将其另行确权给他人使用，确权给谁使用上诉人也不清楚。但上诉人不能提交该土地使用证或提交该土地使用证存在的证据，也不能提交证据证明该证所辖土地包含上诉人现持有土地使用证所辖土地;被上诉人则称不清楚有这个证，即使有这个证，根据相关法律规定也应当由县级人民政府颁发。因此，即使上诉人确认本案为该诉讼请求，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。
综上，原审法院裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年四月二十二日
书记员 闫彩玲