海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）秀行初字第53号
原告海南年丰渔业有限公司，地址海口市海垦路三叶名豪小区C座二单元1005室。
法定代表人毛海雷，总经理。
委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。
被告海口市国土资源局，地址海口市长滨路市政府第二行政办公区15栋北楼。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人刘海宏，海口市国土资源局工作人员。
原告海南年丰渔业有限公司（以下简称年丰公司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2015年7月23日作出的海土资龙华字（2015）532号《行政处罚决定书》（以下简称532号决定书）的行政行为，于2015年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2015年9月13日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年10月16日公开开庭审理了本案，原告委托代理人唐晓烨，被告国土局委托代理人吴孔军、刘海宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2015年7月23日作出532号决定书，以原告年丰公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧集体土地建设年丰观光园配套设施项目，目前该项目已建成使用。项目占地面积1669.08平方米（合2.504亩），其中建筑物占地面积495.81平方米，水泥硬化占地面积874.13平方米。项目用地不符合土地利用总体规划，其行为违反相关法律法规。决定责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积1669.08平方米处以每平方米50元罚款，即罚款83454元。被告国土局于2015年9月23日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、《违法线索登记表》，证明通过卫片发现原告非法占地的违法行为；2、《立案呈批表》，证明被告就原告非法占地行为依法立案调查；3、毛海雷《询问笔录》、《营业执照》、《授权委托书》及身份证复印件，证明2015年6月19日，被告就涉案土地占地事宜对原告进行调查询问；4、《承包土地上缴利润递增包干合同》、年丰公司用地示意图，证明2006年6月16日，原告与海口市龙华区城西镇大样村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，承包土地用于农业开发，承包形式为实践公司加农户经营模式、合作开发、利益分配实行定期定额上缴利润递增包干形式；5、《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》，证明原告未依法办理土地使用、规划报建、施工许可等手续即在涉案土地上违法施工建设并经营；6、《照片》，证明原告非法占地的事实；7、《海口市龙华区2014年度卫片执法检查158-1号图斑用地示意图》，证明原告涉案土地实际占地面积为1669.08平方米（合2.504亩），其中建筑物占地面积495.81平方米，水泥硬化占地面积874.13平方米；建筑总面积为1173.89平方米；8、《海口市龙华区城西镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，证明根据海口市龙华区2010-2020年总体规划，涉案土地规划用途为林地，原告的建设项目不符合土地利用总体规划；9、《海口市土地利用现状局部图》，证明涉案土地有林地1358.16平方米、灌木林地298.01平方米、农场道路12.91平方米；10、《海口市国土资源执法局重大事项集体会审表》，证明2015年6月20日，涉案土地的非法用地状况经集体会审讨论决定，要求原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状；按实际非法占用土地面积1669.08平方米处以每平方米50元罚款，即罚款83454元；11、国土局海土资龙华字（2015）320号《行政处罚告知书》及《送达回证》和海土资龙华字（2015）322号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》，证明2015年6月20日，国土局就拟对原告非法用地状况进行行政处罚，并告知原告陈述、申辩和要求听证的权利；12、原告《申辩意见》，证明原告2015年7月2日向被告提出申辩意见；13、国土局海土资龙华字（2015）530号《关于对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》及《送达回证》，证明被告于2015年7月15日针对原告提出的《申辩意见》进行复函；14、532号决定书及《送达回证》，证明2015年7月23日，被告作出被诉的532号决定书，并告知相关权利人。
原告年丰公司诉称，一、被告作出的532号决定书认定事实不清，法律适用不当。原告开发的年丰观光园项目系省市区重点项目，项目建设及其用地经过多部门批准。该处罚决定书所称“未经依法批准、擅自占用土地”不符合事实。根据《海南省2010年重点项目投资计划》、琼发改重点(2010)656号《海南省2010年重点项目投资计划的通知》、《海口市十二五规划建设重大项目表》、《关于加快推进海南省2010年重点项目建设进度的通知》、《海口市龙华区企业股东资产投资项目备案表》等证据证实，原告开发的年丰观光园项目属于省市区重点项目。该重点项目在推进过程中，项目用地得到省市区多部门的支持，并且得到有权机关的批准。根据土地管理法的规定，市县以上人民政府系土地批准机关。海口市人民政府与原告签订的《2012年海口市推进重点项目建设责任书》已经明确了原告的用地位置、用地面积和投资计划。被告应当根据上述政府文件为原告办理用地手续。事实上，原告根据被告于2010年作出的市土资规耕字(2010)149号《通知》，已经多次向被告、海口市龙华区政府申办用地手续，但是，被告自2010年至今长期拖延不办，致使原告开发的省市重点项无法顺利落地，其责任完全在于国土部门。作为重点项目，原告必须按规定完成投资计划。根据《2012年海口市推进重点项目建设责任书》的要求，原告服从海口市人民政府的要求，在涉案土地进行投资建设。海口市人民政府在该责任书中明确要求原告完成投资计划，确保项目推进目标完成。原告为了完成海口市政府的目标要求，只能一边等待国土局办理用地手续，一边积极开发。事实上，海口市人民政府在推进本项目的过程中，通过该责任书、会议纪要等形式已经批准了项目用地。因此，原告占用土地的行为不属于未经批准擅自占用土地的行为。至于海口市国土局与市政府的工作如何衔接，完全属于政府部门之间的工作流程，不应将该工作程序所产生的责任转嫁由原告承担。
二、处罚事项认定事实错误，法律适用不当。按决定书所称，涉案土地的现状地类分别为农村道路和林地。首先，按照我国的土地用途分类，道路用地属于建设用地，原告利用经过政府批准租用的建设用地进行道路建设，完全符合规划。其次，对于林地的管理，按照《海南经济特区林地管理条例》的规定，占用林地的应当由林业部门管理。《海南经济特区林地管理条例》和《海南经济特区土地管理条例》属于同一阶位的地方性法规，林业用地管理规定作为土地管理中的特别规定，应当优先适用。被告按《海南经济特区土地管理条例》对原告进行处罚，属于法律适用错误，应予纠正。
综上，原告的项目开发建设行为是应海口市人民政府的要求作出的，被告作为海口市政府的职能部门，应按照市政府的要求及时为原告办理用地手续，而不应对原告按市政府要求进行的开发建设行为作出处罚。因此，被告的处理决定是错误的，依法应予撤销。请求法院：1、依法撤销被告国土局作出的532号决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、532号决定书，证明被告向原告作出错误具体行政行为；2、琼政中心（2010）80号通知；3、关于加快推进海南省2010年重点项目建设进度的通知；4、研究《海口绿色慢行休闲系统规划》有关问题；5、重点建设项目用地规划表；6、研究加快自行车慢行绿道建设相关工作；7、2012年海口市推进重点项目建设责任书；8、海口市“十二五”规划建设重大项目表；9、海口市龙华区落实海口年丰休闲农业观光园项目工作实施方案；10、办公会议纪要第1期；11、办公会议纪要第2期；12、办公会议纪要第4期；13、办公会议纪要第5期；14、办公会议纪要第6期；15、办公会议纪要第7期；16、办公会议纪要第8期；17、关于龙华区重点项目责任分解情况的函；18、海口市龙华区企业固定资产投资项目备案；19、海口市重点项目推进办公室关于做好2012年市重点项目工作的通知；证据2-19共同证明原告的项目系省重点项目，经过政府审批建设，被告作出的行政处罚决定错误。
被告国土局辩称，一、被告作出的532号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。涉案土地位于海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧集体土地，占用土地面积1669.08平方米（合2.504亩）。2006年6月16日，原告委托海南年丰花梨有限公司与海口市龙华区城西镇大样村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，合同约定大样村民委员会将其位于海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧土地发包给原告，用于农业开发，承包土地面积10.35亩，承包年限为49年，承包形式为实践公司加农民经营模式、合作开发、利益分配实行定期定额上缴利润递增包干形式。原告未经依法批准，擅自在该承包的集体土地上建设年丰观光园配套设施项目。海南年丰花梨有限公司与海口市龙华区城西镇大样村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，承包形式为实践公司加农民经营模式、合作开发、利益分配实行定期定额上缴利润递增包干形式用于农业开发。根据上述合同的约定，发包方不参与经营和开发，不承担经营风险，定期定额收取包干款。同时在调查中，原告自称是委托其下属海南年丰花梨有限公司作为承包方与发包方签订合同，而建设年丰观光园配套设施项目是原告报建的，因此原告是事实上的承包人，也是实际土地使用人，违法占地的行为系原告所为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。据此，对于建设年丰观光园配套设施项目，原告应依法办理审批手续后才可建设使用土地。该项目根据卫星遥感实测，原告违法用地实际占地面积为1669.08平方米（合2.504亩），其中建筑物占地面积495.81平方米，水泥硬化占地面积874.13平方米；建筑总面积为1173.89平方米。根据海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，原告的上述项目用地不符合土地利用总体规划，其规划用途均为林地。原告在未经依法批准的情况下，便在上述承包的集体土地上开工建设年丰观光园配套设施项目。被告国土局于2015年7月23日作出的532号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
二、被告作出的532号决定书程序合法，符合法律规定。原告是涉案土地事实上的承包人，也是实际土地使用人。2015年6月18日，被告在卫片执法中发现海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧的集体土地上有违法用地情况，随后被告根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定及法定程序对其用地进行调查处理。2015年6月18日，被告对原告的非法占地行为予以立案。立案后，被告依法对该案件进行勘察、调查询问、拍照等程序。在2015年6月19日被告对原告非法占地建设年丰观光园配套设施项目相关问题进行询问，并制作了询问笔录，证明了原告非法占地及未办理相关用地手续的事实。之后，国土局龙华分局对原告非法占地问题进行重大事项集体会审后并决定对原告依法进行行政处罚。2015年6月20日，被告向原告下达了海土资龙华字（2015）320号《行政处罚告知书》和海土资龙华字（2015）322号《行政处罚听证告知书》，告知原告陈述、申辩和要求听证的权利，并于2015年6月23日送达给原告。随后原告于2015年7月2日向被告提出申辩意见。收到原告的申辩意见后，被告于2015年7月15日向原告下达海土资龙华字（2015）530号《关于对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》进行复函。2015年7月23日，被告向原告下达了532号决定书，并于2015年7月24日送达给原告。据此，被告作出的532号决定书程序合法，符合法律规定。
综上所述，被告作出的532号决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法不应支持。
经审理查明，本案涉案土地位于海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧大样村民委员会集体土地，面积1669.08平方米（合2.504亩）。2006年6月16日，原告委托下属公司海南年丰花梨有限公司与海口市龙华区城西镇大样村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，合同约定大样村民委员会将涉案土地发包给原告，用于农业开发，承包土地面积10.35亩，承包年限为49年，承包形式为实践公司加农民经营模式、合作开发、利益分配实行定期定额上缴利润递增包干形式。2010年，原告根据海口市《海口绿色慢行休闲系统规划》，决定在涉案土地上修建休闲农业观光园项目。该项目被列为省、市、区重点项目。2011年9月10日，海口市龙华区人民政府召开专题会议，研究原告建设休闲农业观光园项目的相关情况，并对项目用地问题要求国土部门协调解决。为确保项目顺利推进和投资计划的落实，2012年5月31日，海口市人民政府与原告签订《2012年海口市推进重点项目建设责任书》，明确原告和政府相关职能部门的职责。为此，海口市龙华区人民政府制定落实该项目工作的实施方案，成立工作领导小组，要求各职能部门包括龙华国土分局配合项目的建设，并对项目建设的任务进行了分解。2012年4月2日至2012年10月9日，项目领导小组召开八次办公会议，研究协调解决项目在建设过程中存在的问题。目前，该项目已建成并投入使用。2015年6月18日，被告在卫片执法中发现涉案土地的违法用地情况，随后立案调查。被告依法经现场勘察、调查询问、拍照等程序，查明原告项目建设未办理相关用地手续的事实，并进行重大事项集体会审后决定对原告依法进行行政处罚。2015年6月20日，被告向原告下达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的处罚事项及原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于2015年7月2日向被告提出申辩意见；被告也于2015年7月15日向原告作出《关于对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》进行回复。2015年7月23日，被告向原告作出本案被诉的532号决定书，以原告年丰公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧集体土地建设年丰观光园配套设施项目，目前该项目已建成使用。项目占地面积1669.08平方米（合2.504亩），其中建筑物占地面积495.81平方米，水泥硬化占地面积874.13平方米。根据海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，原告的上述项目用地不符合土地利用总体规划，其规划用途均为林地，现状地类分别为有林地1358.16平方米、灌木林地298.01平方米、农村道路12.91平方米。其行为违反相关法律法规。决定责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积1669.08平方米处以每平方米50元罚款，即罚款83454元。该处罚决定于2015年7月24日送达给原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
以上事实，有原告提交的532号决定书；琼政中心（2010）80号通知；关于加快推进海南省2010年重点项目建设进度的通知；研究《海口绿色慢行休闲系统规划》有关问题；重点建设项目用地规划表；研究加快自行车慢行绿道建设相关工作；2012年海口市推进重点项目建设责任书；海口市“十二五”规划建设重大项目表；海口市龙华区落实海口年丰休闲农业观光园项目工作实施方案；办公会议纪要第1-8期；关于龙华区重点项目责任分解情况的函；海口市龙华区企业固定资产投资项目备案；海口市重点项目推进办公室关于做好2012年市重点项目工作的通知。被告提交的《违法线索登记表》；《立案呈批表》；《询问笔录》、《营业执照》、《授权委托书》；《承包土地上缴利润递增包干合同》、《年丰公司用地示意图》；《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》；《照片》；《海口市龙华区2014年度卫片执法检查158-1号图斑用地示意图》；《海口市龙华区城西镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》；9、《海口市土地利用现状局部图》；《海口市国土资源执法局重大事项集体会审表》；《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》；原告《申辩意见》；《关于对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》及庭审质证笔录，足以认定。
本院认为，本案当事人争议的焦点是被告国土局作出的532号决定书的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，原告根据海口市人民政府的规划，在涉案土地上修建休闲观光园项目，该项目虽未经国土部门的用地审批，但在项目建设过程中，得到了政府相关部门的批准和海口市人民政府的认可，并被列为省、市、区重点项目。同时，为加快项目建设，海口市人民政府还与原告签订项目建设责任书，要求原告按时完成投资计划。海口市龙华区人民政府为此还专门成立项目建设工作领导小组，协调包括征地在内的各项工作。根据土地管理法的规定，市县以上人民政府是使用土地的批准机关，原告的项目建设，海口市政府和龙华区政府是知道并同意认可的，被告作为土地行政主管部门，对原告的用地手续至今未给予办理，其责任不在原告。因此，被告作出处罚认定的事实，主要证据不足。其次，根据海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，涉案土地的规划用途均为林地，现状地类分别为有林地1358.16平方米、灌木林地298.01平方米、农村道路12.91平方米。因此，涉案土地应按林地由林业主管部门依据林地的法律法规来进行处理。被告将涉案林地按农用地进行处罚，超越职权。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告辩解的理由与事实不符，且于法无据，本院不予采纳；据此作出的行政处罚，主要证据不足且超越职权，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项之规定，判决如下：
撤销被告海口市国土资源局于2015年7月23日作出的海土资龙华字（2015）532号行政处罚决定书。
本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。
审判员 李会勤
二〇一五年十月十九日
书记员 兰雪韵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。