甘肃省庆阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）庆中行终字第17号
上诉人（原审第三人）张檄，男，1958年7月16日出生，。
委托代理人胡炯文，甘肃泰丰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）庆阳市腾祥混凝土有限责任公司。
法定代表人宁培义，公司董事长。
委托代理人刘吉颖，甘肃拓原律师事务所律师。
委托代理人李成，甘肃方域西涛律师事务所律师。
原审被告庆阳市工商行政管理局。
法定代表人袁淑，局长。
委托代理人胡兴升，男，该局工作人员。
委托代理人孙俊涛，庆阳市法律援助中心律师。
上诉人张檄与被上诉人庆阳市腾祥混凝土有限责任公司、原审被告庆阳市工商行政管理局因工商行政管理登记一案，不服镇原县人民法院（2014）镇行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月13日公开开庭进行了审理。上诉人张檄及其委托代理人胡炯文，被上诉人腾祥混凝土公司的法定代表人宁培义委托代理人刘吉颖、李成，原审被告庆阳市工商行政管理局法定代表人袁淑委托代理人胡兴升、孙俊涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2006年3月30日，庆阳市腾祥混凝土有限责任公司在庆阳市工商行政管理局登记注册成立。主要经营预拌混凝土、砂浆的生产销售，五金建材，钢材销售等。该公司在经营期间其法定代表人、公司股东及股权出资比例、经营范围曾多次变更并在庆阳市工商行政管理局登记备案。2011年9月24日，公司股东张檄将其股权765万元全部转让给张鹏飞，并于2011年10月13日在庆阳市工商行政管理局登记备案。2014年5月，张檄未征得腾祥混凝土有限责任公司法人宁培义及股东张雪梅、张鹏飞、宁培艳同意，伪造虚假的授权委托书、腾祥混凝土有限责任公司章程、腾祥混凝土有限责任公司股东会决议、股东会决议书、腾祥混凝土公司股权转让协议及公司公章，并持法定代表人宁培义及宁培艳的身份证复印件、企业法人营业执照（副本）复印件向庆阳市工商行政管理局申请将原股东张雪梅830万元、张鹏飞765万元、宁培艳704万元、宁培义1万元变更为张檄1595万元、宁培艳704万元、宁培义1万元。2014年5月30日庆阳市工商行政管理局对张檄的股东变更申请审查后，准予变更登记。2014年6月23日，腾祥混凝土有限责任公司在庆阳市工商行政管理局官网发现公司股东的变更情况后，请求庆阳市工商行政管理局撤销其所作的股东变更登记，遭拒绝后遂提起行政诉讼。
原审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条“行政机关对申请人的申请文件、材料是否齐全、是否符合法定形式不但应当进行全面细致的审查，对其实质内容的真实性和合法性也应进行核实。”和《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条及市工商行政管理局提交的公司变更登记告知单的规定，申请股东变更登记，应当提交法定代表人签署的修改后的公司章程或公司章程修正案、公司营业执照副本。张檄申请股东变更时未向工商行政管理局提交上述申请材料，虽然提交了企业法人营业执照副本复印件，但不符合公司变更登记告知单要求提交原件的规定。故，市工商行政管理局在张檄提供伪造申请材料且部分要件不全的情况下，既未要求申请人补正，亦未向腾祥混凝土有限责任公司进行核实，便准予变更登记。综上，庆阳市工商行政管理局未尽到谨慎审查义务，其审查股东变更申请所依据的主要证据不足，缺乏客观真实性，依法应予撤销。张檄提出本案提起行政诉讼的主体应该是股东，而不是腾祥混凝土有限责任公司的主张，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第（四）项的规定，庆阳市工商行政管理局股东变更登记行政行为的撤销或者变更与腾祥混凝土公司有法律上的利害关系，故诉讼主体资格成立，张檄的主张依法不予支持。工商行政管理局与张檄提出腾祥混凝土有限责任公司与股东之间、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法应向人民法院提起民事诉讼的问题，属另一法律关系，不属本案应审查的范围，其辩解理由依法不予支持。腾祥混凝土有限责任公司要求判决市工商行政管理局在省级媒体上发布纠正违法变更登记公告的诉讼请求不当，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销庆阳市工商行政管理局2014年5月30日对庆阳市腾祥混凝土有限责任公司股东所作的变更登记。案件受理费50元，由庆阳市工商行政管理局负担。
上诉人张檄不服上述判决，向本院提起上诉称：1、庆阳市腾祥混凝土有限责任公司作为原告提起行政诉讼，诉讼主体不适格。依据《行政诉讼法》有关规定，只有具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼。庆阳市工商行政管理局对庆阳市腾祥混凝土有限责任公司股东的变更登记，并不影响其合法权益。2、原审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院明知腾祥混凝土有限责任公司股东发生变化的情况下，未经民事诉讼直接认定张鹏飞为公司股东不当。一审法院依据《行政许可法》确认工商行政管理局未经到审查义务错误，本案不存在行政许可的问题。3、原审判决违反国务院发（2014）7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》中关于工商登记的意见精神，即“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”据此，本案应当属于民事诉讼范畴，依法应裁定驳回起诉。
庆阳市腾祥混凝土有限责任公司二审答辩称：1、腾祥混凝土有限责任公司具有合法的行政诉讼主体资格。依据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，腾祥公司只要认为工商局的登记行为侵犯其合法权益，就有权提起行政诉讼。2、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。工商行政管理部门对于公司的登记管理行为属于行政许可范畴，原审判决适用《行政许可法》并无不当，且国发（2014）7号通知表述的内容与本案并不具有关联性，一审判决不存在违反上述规定的问题。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，张檄的上诉请求不能成立，依法应当驳回上诉，维持原判。
庆阳市工商行政管理局二审答辩认为，依据国发（2014）7号通知精神，工商行政登记对申请人提供的材料只是形式审查，申请人应当对提供材料的真实性负责，且本案属于民事诉讼范畴，依法应当驳回腾祥混凝土有限责任公司的起诉。
二审中，上诉人张檄虽补充提交了其与张鹏飞2011年的股权转让协议和关某某的证言，但该证据与本案不具有关联性，依法不予采信。一审对原审被告工商行政管理局提供的归档记录表、国务院国发（2014）7号文件、公司变更登记告知单及被上诉人腾祥混凝土有限责任公司提供的企业法人营业执照（副本）、中华人民共和国组织机构代码证、内资企业基本信息、有限责任公司变更登记申请书及公司股权转让协议、公司章程等证据均经庭审质证并随案移送本院。经审理查明的事实与一审认定事实基本一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是：1、庆阳市腾祥混凝土有限责任公司是否具备原告诉讼主体资格；2、庆阳市工商行政管理局的变更登记行为是否尽到慎审审查义务，原审判决撤销是否正确。
关于庆阳市腾祥混凝土有限责任公司是否具备原告诉讼主体资格问题。根据行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条（一）项“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的立法精神来看，作为行政诉讼的原告必须有自己的诉讼主张，该主张的权利应受法律保护，且主张的权利与被诉具体行政行为之间具有因果关系。本案庆阳市腾祥混凝土有限责任公司认为庆阳市工商行政管理局对其公司股东及股东出资的变更登记行为侵反了企业的合法权益，以原告身份提起行政诉讼，符合上述相关法律规定。上诉人主张庆阳市腾祥混凝土有限责任公司不具备原告诉讼主体资格的上诉理由不能成立，依法不予支持。
关于庆阳市工商行政管理局的变更登记行为是否尽到审慎审查义务，原审判决撤销是否正确。上诉人认为，依据国发（2014）7号《国务院关于印发注册资本等级制度改革方案的通知》精神，工商管理部门针对公司登记环节中的申请材料实行形式审查，不对申请人提供材料的真实性负责。因此，股东及股东出资比例的变更登记属于商事登记，引发的纠纷属于民事纠纷。合议庭评议认为，针对股东及股东出资比例变更登记的内容虽然不具有实质意义上的行政预决效力，而是仅仅起到一种外在公示的作用，登记的性质决定了行政登记机关有限的形式审查职责，但不能否定其有尽到审慎审查的义务。针对有限责任公司的工商登记，工商登记机关对备案材料和当事人提交的材料的差异是有审查义务的，公司章程、法定代表人签名、自然人股东的签名等都是在工商机关备案的，对于当事人提供的法定代表人的签名与备案的法定代表人的签名存在明显差异的，只要比对备案签名通过肉眼即可发现虚假，应该属于形式审查的义务范畴。形式审查只是不需要对当事人提供的材料的真实性进行调查取证，工商机关仍然对当事人提供的材料和工商机关备案的材料反映出的真实性、合法性负有审查义务。本案张檄提交的股东及股东出资变更登记材料虽然符合法定形式，但是法定代表人签名、股东签名等与备案不一致的情况下，不能证明工商登记机关尽到了慎审审查义务。而且经过庭审也查明，张檄自认在申请工商变更登记时提交了虚假材料，工商部门依据当事人提交的不真实的公司变更登记材料，作出核准变更登记的行为属主要证据不足。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判处适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由庆阳市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 东
审判员 秦 涛
审判员 慕志锋
二〇一四年十月十七日
书记员 王艺薇