安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滁行终字第00012号
上诉人（原审被告）：滁州市城市管理行政执法局，住所地安徽省滁州市琅琊区天长东路183号。
法定代表人：卓海燕，该局局长。
委托代理人：李家顺，安徽苏滁律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：辛家美，女，1965年1月4日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区。
委托代理人：童超，安徽会峰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：辛家兵，男，1954年2月1日出生，汉族，户籍地安徽省滁州市琅琊区，经常居住地安徽省滁州市琅琊区。
委托代理人：完颜永安，安徽奇胜律师事务所律师。
委托代理人：邱建华，安徽伟诚律师事务所律师。
上诉人滁州市城市管理行政执法局（以下简称滁州市行政执法局）、辛家美因与被上诉人辛家兵城市管理行政处罚一案，不服安徽省滁州市琅琊区人民法院（2014）琅行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人滁州市行政执法局的委托代理人李家顺，辛家美及其委托代理人童超，被上诉人辛家兵及其委托代理人完颜永安、邱建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：滁州市三八巷42号1室房屋属辛家兵所有，并取得了滁房权证2001字第××号房屋所有权证和滁国用（2××1）字第06047号国有土地使用证，房屋建筑面积82.24平方米。2002年8月，原滁州市城市规划局检查发现该房屋上未经批准加盖二层违法建筑，经多次制止后，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《安徽省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十一条的规定，于2002年9月5日对辛家美作出罚款1200元的行政处罚，处罚决定书号码为第2197号。辛家美当日交纳该罚款。2012年10月辛家兵得知此事后，于2013年6月7日向原审法院提起民事诉讼，诉请辛家美夫妇立即从所占辛家兵滁州市三八巷42号201室（本案所涉及的违建房屋）房屋搬走，将房屋归还辛家兵。原审法院于2013年9月5日作出（2013）琅民一初字第00937号民事判决，判决驳回辛家兵的诉讼请求。辛家兵不服，提起上诉，滁州市中级人民法院于2014年1月17日作出（2013）滁民一终字第01339号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。辛家兵遂提起行政诉讼。
另查：原滁州市城市规划局的对于违法建设查处的职能于2005年4月移交滁州市行政执法局相对集中管理。原滁州市城市规划局于2009年11月更名为滁州市城乡规划局。
原审法院认为：滁州市行政执法局是滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权的管理机关。其对滁州市规划区范围内的违法建设作出行政处罚决定是其职责范围。本案原滁州市城市规划局查处违法建设的职能已相对集中由滁州市行政执法局行使。现滁州市行政执法局作为本案的被告主体适格。原滁州市城市规划局于2002年9月5日对辛家美作出罚款1200元的第2197号行政处罚决定，缺乏相关的调查等材料，未告知当事人有陈述、申辩等权利，程序违法，应予以撤销。辛家兵于2012年10月才知道原滁州市城市规划局于2002年9月5日对辛家美罚款1200元的行政处罚，现在提起诉讼，未超过法律规定的期限。经原审法院审判委员会讨论决定，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决：撤销原滁州市城市规划局于2002年9月5日对辛家美作出的罚款1200元的第2197号行政处罚决定，并由滁州市城市管理行政执法局重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告滁州市城市管理行政执法局负担。
滁州市行政执法局上诉称：1、根据原滁州市规划局所调查了解的情况，本案违法建设行为人为辛家美，就涉案违法建设行为处罚辛家兵不具有诉讼主体资格，无权提起行政诉讼；2、原滁州市规划局在取得相关证据的情况下，对辛家美作出行政处罚，被处罚人辛家美承认违法行为并不要求陈述、申辩的权利，且按照处罚决定执行。该处罚在认定事实，适用法律以及处罚程序上均未存在不当。综上，请求二审法院撤销原判，维持原滁州市城市规划局于2002年9月5日对辛家美作出的罚款1200元的第2197号行政处罚决定。同时，同意辛家美的上诉请求及理由。
辛家美上诉称：1、辛家兵不是本案诉争具体行政行为的相对人，诉讼主体不适格；2、其系违法建设的行为人，原滁州市规划局依据当时的法律法规对其进行处罚程序合法，不存在撤销情形；3、辛家兵住在本案违章建筑的一楼，原滁州市规划局对违章建筑现场进行了劝阻和调查，其拿到第2197号行政处罚决定书时也将处罚决定时告诉了辛家兵，后该违章建筑得以继续施工。辛家兵在2002年9月份知晓该行政处罚的事实，本案已过起诉期限。综上，请求依法撤销原判，驳回辛家兵原审的诉讼请求。另，同意滁州市行政执法局的上诉请求及理由。
辛家兵辩称：1、其虽不是行政行为的相对人，但却是行政行为的被侵害人，原滁州市规划局未经调查核实，将辛家美列为违章建设人并作出行政处罚决定，侵犯了其财产权，其诉讼主体适格；2、辛家美无一楼房产权，无权加盖二楼，原滁州市规划局在行使处罚权时未遵循公正、公开原则，对违法行为没有进行全面、客观、公正的调查，处罚也未公布于众，行政处罚决定于事实不符，程序违法；3、因处罚决定未公布，其直到2012年10月才知情，其提起的行政诉讼并无超法定期限。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
滁州市行政执法局向原审法院提举案件事实方面证据：1、2002年9月5日安徽省代收罚款收据一份，证明对辛家美违法建筑给予的行政处罚并已执行；2、建设工程规划管理检查登记表一份，证明对辛家美违法建设行为进行了查处；3、保证书一份，证明上述行政处罚已经实际执行；4、滁州市琅琊区人民法院（2013）琅民一初字第00937号民事判决书、滁州市中级人民法院（2013）滁民一终字第01339号民事判决书各一份，证明诉争房屋确实是由辛家美所建；
辛家兵向原审法院提交证据：1、辛家兵身份证一份，证明辛家兵的主体适格；2、房屋所有权证、国有土地使用证各一份（旧证），房屋所有权证、国有土地使用证各一份（新证），证明辛家兵享有滁州市三八巷42号房屋所有权；3、建设工程规划管理检查登记表、保证书、2002年9月5日安徽省代收罚款收据各一份，证明原滁州市城市规划局违规为辛家美办理违法建筑登记，对辛家美罚款1200元是错误的，辛家美不是房主，更不是违法建设人；4、户口簿一份，证明原滁州市城市规划局的错误行为使得辛家美户口能够非法进入滁州市三八巷42号，辛家美拿着安徽省代收罚款收据去办理了入户登记，以达到侵占诉争房屋的目的；5、证人高某出庭作证，证明其滁州市三八巷38号的房屋出售给辛家兵的。
辛家美向原审法院提交的证据有：滁州市中级人民法院（2013）滁民一终字第01339号民事判决书，证明生效的法律文书已经查明诉争房屋是由辛家美出资建设。
二审期间，辛家美提供录音光盘一份（附文字资料），证明：辛家兵承认本案违建房屋为辛家美所有，辛家兵也于2012年就知道了本案诉争的具体行政行为。
滁州市行政执法局质证意见：不清楚。
辛家兵质证意见：录音是辛家美编造，不是事实情况。
本案认证如下：该证据系视听资料，录音内容仅为谈话部分摘录，谈话人各方的身份及各自陈述是否与本案具有关联性无法确认，且谈话内容未涉及本案具体行政行，该证据不具有可采性。
二审查明的事实与原审一致，对原审查明的案件事实，本院予以确认。
本院认为：综合各方举证、质证及诉辩意见，本案二审争议焦点为：1、辛家兵是否是本案的适格原告；2、滁州市行政执法局对辛家美作出的第2197号行政处罚决定是否合法；3、本案是否已过起诉期限。
关于争议焦点1，行政诉讼中的原告是与本案有直接利害关系，认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织均可提起行政诉讼。本案诉争的违章建筑位于辛家兵合法产权之上，滁州市行政执法局在作出处罚行为时未将处罚行为进行公告，辛家兵虽非具体行政行为的相对人，但且有理由认为该行为损害其合法权益。故其提起行政诉讼并无不当。对滁州市行政执法局、辛家美关于辛家兵主体不适格的上诉理由，本院不予采信。
关于争议焦点2，执法机关的行政处罚，即要求实体合法，又要求程序合法。某一客观违法事实虽然客观存在，依法应当给予行政处罚，但还必须有足够的证据予以证实，不能在事实不清、证据不足的情况下实施行政处罚。本案中，滁州市行政执法局仅依据建设工程规划管理检查登记表及辛家美的保证书对辛家美进行处罚，并无任何相关的调查材料，其在原审审理中提供的滁州市琅琊区人民法院（2013）琅民一初字第00937号民事判决书、滁州市中级人民法院（2013）滁民一终字第01339号民事判决书系在滁州市行政执法局作出行政处罚后取得，不能作为处罚依据。同时，滁州市行政执法局即使是对辛家美作出当场处罚也未制作载明当事人违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章的处罚决定书，且无证据证明其对辛家美作出的第2197号行政处罚决定履行法定程序。故滁州市行政执法局对辛家美作出的第2197号行政处罚决定认定事实不清，程序违法，原审法院予以撤销并无不当。滁州市行政执法局、辛家美以认定事实清楚、处罚程序合法为由要求维持第2197号行政处罚决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于争议焦点3，起诉期限是指行政相对人起诉的有效时间，超出法定期限的，行政相对人丧失诉权。本案是辛家兵不服滁州市行政执法局对辛家美作出的第2197号行政处罚决定，起诉请求撤销该处罚决定。该具体行政行为作出的时间为2002年9月5日，辛家兵于2012年10月知道本案被诉具体行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案行政处罚系对不动产作出的具体行政行为，且辛家兵并不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其于2014年10月提起行政诉讼，并未超过上述司法解释所规定的起诉期限。辛家美虽对此有异议，但未提供证据证明本案已过起诉期限。故辛家美关于辛家兵的起诉超过法定期限，原审适用法律错误的上诉主张不能成立，本院不予支持。
综上，滁州市行政执法局、辛家美的上诉主张及理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决适当。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人滁州市城市管理行政执法局、辛家美各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 司金虎
代理审判员 苏春琴
代理审判员 刘 勇
二〇一五年五月十八日
书 记 员 樊婷婷
附：本案适用的法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。