四川省眉山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）眉行初字第5号
原告匡玉山，男。
原告李克和，男。
原告邱时明，男。
三原告的委托代理人李宁，北京市汉衡律师事务所律师（一般授权）。
被告眉山市东坡区人民政府。所在地，眉山市东坡区下西街**号。
法定代表人孙剑，区长。
委托代理人蹇小平，男，眉山市东坡区征补办工作人员（一般授权）。
委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师（一般授权）。
原告匡玉山、李克和、邱时明不服被告眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）于2009年12月3日作出的眉东府复（2009）34号《关于同意依法收回区委片区国有建设用地使用权的批复》，于2015年1月5日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，于1月9日向原告送达了《举证通知书》，1月16日向被告送达了《应诉通知书》、《行政起诉状》、《举证通知书》，分别于同日和1月23日向被告和原告送达了《行政案件合议庭组成人员及书记员告知书》。本院依法组成合议庭，于2015年2月3日公开开庭审理了本案。原告匡玉山、李克和、邱时明及其委托代理人李宁，被告东坡区政府的委托代理人蹇小平、刘科等到庭参加诉讼。
东坡区政府于2009年12月3日作出眉东府复（2009）34号《关于同意依法收回区委片区国有建设用地使用权的批复》（以下简称《收回国有建设用地使用权批复》）载明：区国土资源分局，你局《关于收回区委片区国有建设用地使用权的请示》收悉。经研究，批复如下：一、同意依法收回区委片区国有建设用地使用权，土地面积31.74亩，具体收储工作由区国土资源分局负责组织实施，区国资局、区财政局配合。二、同意将依法收回的区委片区国有建设用地使用权纳入东坡区土地储备库统一管理。
原告匡玉山、李克和、邱时明诉称，原告在眉山市东坡区三苏路25号拥有房产及合法土地使用权。2013年原告房屋被征收，因补偿违法，在与东坡区政府复议过程中，2014年12月12日原告获知被告作出的《收回国有建设用地使用权批复》。被告的该具体行政行为实体和程序均违法，严重损害原告合法权益。请求依法撤销被告作出的眉东府复（2009）34号《收回国有建设用地使用权批复》。
被告东坡区政府辩称：一、答辩人作出的眉东府复（2009）34号批复属于内部行政行为，不具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款和《土地储备管理办法》第十二条规定，答辩人作出的批复仅是眉山市国土资源局东坡区分局（以下简称区国土分局）作出《关于收回区委片区国有建设用地使用权的通告》（以下简称《收回国有建设用地使用权通告》）的内部程序，属内部行政行为，并未向原告送达外化为对外发生法律效力的具体行政行为，对其权利义务不产生实际影响。因此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告起诉。二、本案对外发生法律效力的具体行政行为应为《收回国有建设用地使用权通告》，该通告上署名的机关为区国土分局。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，应以区国土分局为被告，答辩人主体不适格。三、答辩人具有作出批复的主体资格，且该批复认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，内容适当，应予维持。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条规定，对拆迁管理实行的是拆迁许可制度，申请领取拆迁许可证的条件之一即包括国有土地使用权批准文件，即应在依法收回项目范围内的国有土地使用权后，由取得该使用权的拆迁人取得拆迁许可证后依法实施拆迁安置。（一）2009年11月24日眉山市人民政府授权答辩人负责涉案土地的收储工作，答辩人作出批复符合《土地管理法》第五十八条第一款和《土地储备管理办法》第十二条规定的主体资格；（二）根据眉山市城市规划委员会会议纪要，三苏雕像东侧片区整体改造符合《眉山老城区控制性详细规划》，根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，为实施城市规划进行旧城改造，需要调整使用土地的，可以收回国有土地使用权。批复认定事实清楚，证据确凿。（三）答辩人根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项和《土地储备管理办法》第十二条规定，批复同意收回国有土地使用权并由区国土分局组织实施，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回原告的起诉。即使该批复具有可诉性，批复也合法，应予维持。
被告东坡区政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据和依据：
第一组证据，1.《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》（眉东国土通（2009）1号）张贴时照片五张；2.张贴后的影视资料、东坡区新闻中心情况说明；3.《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》（眉东国土通（2009）1号）、东坡区国土分局出具的说明；4.东坡区政府于2009年12月3日作出的眉东府复（2009）34号《收回区委片区国有建设用地使用权的批复》。拟证明本案不属行政诉讼受案范围，被告主体不适格。
第二组证据，东坡区国土分局眉东国土资（2009）234号《关于收回区委片区国有建设用地使用权的请示》及附件：1.眉山市城市规划委员会2009年10月23日第十七次《会议纪要》；2.眉山市人民政府《2009年第12次例会会议纪要》；3.三苏路、兴隆街、珠市街、环湖路红线图；4.《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》；5.原告国有土地使用权《土地登记卡》。拟证明被告具有作出批复的主体资格，该批复认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。原告的国有土地使用权未因此而注销，未侵害其合法权益。
第三组法律依据，《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《土地储备管理办法》第十二条。
原告匡玉山、李克和、邱时明的质证意见为：第一组证据中的《通告》不是具体行政行为，其只是将决定对外告知，其形式违法；对照片和影像的合法性不予认可，只有在受送达人下落不明时才可以公告形式送达；对第二组证据中的请示及附件的真实性无异议，但对其合法性不认可，非因公共利益而收回国有土地使用权，而是商业利益，且未补偿原告即收回，违反《土地管理法》及《土地储备管理办法》第十二条规定；对《土地登记卡》的证明目的不认可，被告在2010年即将土地使用权卖给了第三方，是直接侵权，非实际注销时才侵害原告权益。法律依据遗漏了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定。
原告匡玉山、李克和、邱时明为证明其诉讼主张，提供了以下证据：
第一组证据，三原告的国有土地使用权证、眉山市人民政府复议决定书、东坡区政府眉东府复（2009）34号《收回区委片区国有建设用地使用权的批复》。拟证明原告拥有合法土地使用权，其在复议过程中才知道被告东坡区政府作出了损害原告合法权益的具体行政行为。
第二组证据，1.华西希望集团的网页截图，拟证明2009年9月23日被告与希望集团签订商业协议，其目的非旧城改造的公共利益需要；2.东坡区国土分局出具的《政府信息公开告知书》，拟证明原告的土地使用权尚未注销的情况下，2010年1月20日被告就委托挂牌出让土地使用权，3月3日希望集团就取得了涉案土地使用权；3.眉山市国土资源局《政府信息公开告知书》，拟证明三原告的土地使用权在2015年1月6日注销，此前拥有合法土地使用权。
被告东坡区政府的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但不能证明原告的诉讼主张，复议决定载明区国土分局进行了通告，该通告不是东坡区政府作出，故批复行为不具有可诉性；对第二组证据中的第1份证据的真实性和合法性均有异议，不能证明来源合法和内容真实，对第2份证据的真实性无异议，但与原告的证明目的无关联，该告知书的内容是宗地出让情况，与本案的收回土地使用权无关联，仅能证明社会资本参与了该片区的旧城改造，不能以此否认片区改造是为了公共利益，对第3份证据的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，反而证明原告的土地使用权非因批复而注销，而是依据眉山市东坡区人民法院的生效文书而注销。
针对被告东坡区政府所举证据、原告匡玉山、李克和、邱时明所举证据及当事人的质证意见，认证如下：
被告东坡区政府所举的二组证据均与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，应当作为本案的证据；原告匡玉山、李克和、邱时明所举的第一组证据与本案有关，其来源合法，内容真实，应当作为本案证据，其第二组证据中的第1份证据不能证明合法来源，不能作为本案证据，第二组证据中的第2份证据系本案批复行为作出后的行为，与批复行为无关联，不能作为本案证据，第二组证据中的第3份证据与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，应当作为本案的证据。
经审理查明：2009年10月21日眉山市城市规划委员会第十七次会议确定，将三苏雕像广场东侧地块32亩整体改造符合《眉山市老城区控制性详细规划》，有利于提升该区域的整体形象，同意将改造规模由原批准的22亩增加至32亩。同年11月24日眉山市人民政府2009年第12次例会审议东坡区政府《关于三苏雕像广场东侧片区改造有关问题的请示》后议定，同意授权东坡区政府负责雕像广场东侧片区32亩土地的收储工作，土地净收益全部返还东坡区政府，土地的出让和规划建设按有关规定办理。同年12月3日区国土分局向被告东坡区政府报送《关于收回区委片区国有建设用地使用权的请示》载明，根据《土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，为提升眉山城区城市形象，打造城市中心商务区，经市规划委决定对区委片区进行旧城改造，根据市政府2009年第12次会议纪要精神，请示依法收回该片区国家机关、企事业单位和个人的国有建设用地使用权，收回土地使用权的拆迁补偿和安置工作由区国资委依法办理。该请示的附件有眉山市城市规划委员会第十七期《会议纪要》、眉山市人民政府第12次《会议纪要》、区委片区旧城改造用地红线图、《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》。同日，被告向区国土分局作出眉东府复（2009）34号《收回区委片区国有建设用地使用权的批复》载明：一、同意依法收回区委片区国有建设用地使用权，土地面积31.74亩，具体收储工作由区国土分局负责组织实施，区国资委、财政局配合；二、同意将依法收回的区委片区国有建设用地使用权纳入东坡区土地储备库统一管理。2009年12月9日区国土分局作出眉东国土通（2009）1号《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》载明：为实施区委片区旧城改造项目建设，促进城市发展，根据《土地管理法》第五十八条第（二）款规定，经区政府批准，决定依法收回区委片区旧城改造范围内国有建设用地使用权（具体位置以市规划和建设局确定的红线图为准）。收回国有建设用地使用权涉及非国有资产的拆迁安置补偿按国务院《城市房屋拆迁管理条例》办理。该通告作出后，区国土分局在收回国有建设用地使用权片区范围内在多地点对外进行了张贴。
另查明，三原告均有一套住房位于眉山市东坡区三苏路25号，即《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》确定的范围内，办理了国有土地使用权证。区国土分局的通告作出后，三原告的国有土地使用权证一直未注销。2014年9月28日，原告匡玉山、李克和向区国土分局申请政府信息公开，区国土分局向其提供了《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》，匡玉山、李克和、邱时明遂针对该通告向眉山市人民政府申请行政复议，要求确认被告批准的该通告违法。经复议，眉山市人民政府以申请人的申请超过法定的行政复议申请期限为由，驳回了三原告的行政复议申请。三原告不服，遂提起诉讼。
再查明，2014年12月29日，眉山市东坡区人民法院在执行东坡区政府申请执行三原告房屋征收补偿决定案时，要求眉山市国土资源局协助执行，注销三原告的国有土地使用权证，2015年1月6日眉山市国土资源局作出注销公告，注销了三原告的国有土地使用权证。
本院认为：本案原、被告的争议焦点为：被告东坡区政府于2009年12月3日作出的眉东府复（2009）34号《收回国有建设用地使用权批复》是否属行政诉讼受案范围；是否应审查该批复的合法性。
根据本案查明的事实，被告针对区国土分局《关于收回区委片区国有建设用地使用权的请示》的请示作出批复后，根据《土地管理法》第五十八条第一款的规定，国有土地使用权的收回工作由当地人民政府土地行政主管部门实施，区国土分局于2009年12月9日作出眉东国土通（2009）1号《收回区委片区国有建设用地使用权的通告》，通告载明了决定收回国有土地使用权的范围和拆迁安置补偿办理要求，通告加盖了区国土分局公章并对外进行了公告，被告东坡区政府的批复未向原告送达而外化为具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，故对原告匡玉山、李克和、邱时明的权利义务具有法律效力的法律文书系区国土分局作出的眉东国土通（2009）1号通告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告的规定，原告的诉讼标的及所列被告主体错误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项的规定，原告要求撤销被告2009年12月3日作出的眉东府复（2009）34号《收回国有建设用地使用权批复》的请求事项，不属于行政审判权限范围，对该批复的合法性不应审查。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告匡玉山、李克和、邱时明的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 陈继兵
代理审判员 阚 静
人民陪审员 陈俊文
二〇一五年三月九日
书 记 员 沈 兰
附：相关法律、司法解释
《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。