湖南省安乡县人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）安行初字第1号
原告陈克孝。
被告安乡县人民政府。
委托代理人曾正安。
被告安乡县安生乡人民政府。
委托代理人潘道杰。
委托代理人熊政文。
第三人杨林。
原告陈克孝诉被告安乡县人民政府、安乡县安生乡人民政府土地行政登记及行政赔偿一案，于2013年12月4日由湖南省常德市中级人民法院指定本院受理。本院于2014年1月9日受理后，依法追加杨林为第三人，并依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭进行了审理。原告陈克孝、被告安乡县人民政府的委托代理人曾正安、被告安乡县安生乡人民政府的委托代理人潘道杰、熊政文到庭参加诉讼，第三人杨林经本院通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系安生乡广福村村民，1987年原告和村委会商量，原告外出打工，原告的承包地由他人代为耕种，日后回来再收回耕种。1992年原告回家，发现代耕种户已将原告的承包地改挖成大片且不肯交还，村委会和原告协商，称再想办法解决，原告只好在湖北省租种几亩地维生。2010年3月19日，时任广福村村支书潘文爱与原告在村部签订土地承包合同，确定在广福村13组2012年5月30日到期的租种还款土地10.45亩中划拨7.4亩交由原告耕种，原告从2012年5月31日行使经营权。2010年3月20日，安生乡人民政府审查合同后下发文件，确认合同有效并报县农村经营管理局复查，县农村经营管理局审查后发放土地承包经营权证书，因此，原告已取得合同书上的土地承包经营权。
原告合同上的承包地，被新任村支书滥用职权承包给湖北省人杨林耕种，并盗用县政府的土地承包经营权证发放给杨林，致使同一地出现两证，原告的合法经营权落空。原告不服，遭到杨林的母亲上门辱骂殴打致伤，眼镜被打烂。2013年6月13日、6月22日，原告遭到乡、村干部的威胁恐吓，10月13日，广福村村支书在安生乡司法所办公室抢夺原告的土地承包合同书撕烂，在场的乡党委书记、乡长并不制止，乡党委书记还讥笑原告。原告认为安生乡人民政府不讲诚信，强行解除原告的合同，强迫原告接受乡村的调解，干涉了原告的土地承包经营权。
原告见安生乡人民政府不能解决，用电话、短信联系安乡县人民政府，可电话不接、短信不回，只好亲自将证据送到安乡县人民政府办公室及法制办，可是无任何回复。2013年11月5日，原告按照湖南省信访局函件要求，用快件方式寄给安乡县人民政府县长，也无音信。原告认为安乡县人民政府不作为，对原告的土地承包权不能及时解决负有责任。
综上，原告请求判令：一、二被告撤销颁发给杨林的《土地承包经营权证》；二、被告安乡县人民政府问责追责被告安生乡人民政府干涉原告的农村土地承包经营权的违法行为并及时归还原告的承包地；三、二被告赔偿原告的经济损失62200元；四、二被告承担本案的诉讼费。
原告就其诉称向本院提交了如下证据：
1、原告与安生乡广福村村民委员会签订的土地调整协议（复印件，与原件一致），拟证明原告与广福村已签订农村土地承包合同；
2、广福村还款合同（复印件，与原件核对无异），拟证明原告与广福村订立的土地承包合同中的土地来源于杨正忠租赁广福村田地10.45亩中的7.4亩；
3、安生乡人民政府文件（复印件，与原件一致），拟证明原告与广福村的农村土地承包合同得到安生乡人民政府的确认；
4、安乡县农村经营管理局函件（复印件，与原件一致），拟证明原告与广福村的农村土地承包合同得到安乡县农村经营管理局的确认；
5、湖南省信访局2010年3月1日向省农办发出的来访介绍函（复印件，与原件一致），拟证明原告为土地纠纷上访至湖南省信访局，该局发函交由省农办接谈；
6、湖南省农村经营管理局2010年3月2日群众来访事项通知单（复印件，与原件一致），拟证明湖南省农村经营管理局将原告的上访事项交由安乡县农村经营管理局处理；
7、湖南省信访局2013年11月7日向安乡县人民政府发出的来访介绍函（复印件，与原件一致），拟证明原告为土地纠纷上访至湖南省信访局，该局发函交由安乡县人民政府处理；
8、邮政特快专递邮件详单及邮件跟踪查询单（复印件，与原件一致），拟证明原告于2013年11月8日将原告的土地纠纷资料邮寄至安乡县人民政府，安乡县人民政府于2013年11月11日收到；
9、被撕毁的原告与广福村的土地调整协议照片（复印件，与照片原件一致），拟证明在现场的乡党委书记、乡长等人不加制止；
10、被打烂的眼镜及原告受伤照片（复印件，与照片原件一致），拟证明原告被杨林的母亲殴打致伤并打烂眼镜一副；
11、广福村13组第一次土地承包花名册（复印件），拟证明原告参加了广福村第一次土地承包，为原始承包户；
12、原告及杨林的农村土地承包经营权证（均为复印件），拟证明原告的承包地块登记在杨林的经营权证中；
13、安生乡人民调解委员会调解协议书（复印件，与原件一致），拟证明安生乡人民政府强迫原告接受调解。
被告安乡县人民政府辩称：一、陈克孝不享有争议地的承包经营权。陈克孝在诉讼中所持有的土地承包经营权证系原告私从当时广福村村干部手中取得并自行填写相关内容，此事实已经安乡县人民法院的生效民事判决中查明，原告对此也是自认的，安乡县人民政府经查询并无给原告陈克孝颁发土地承包经营权证的任何登记资料，因此，原告持有的土地承包经营权证是非法的，不产生任何土地承包的法律效力。二、原告陈克孝不是本案适格主体。本案中，不能认定原告陈克孝取得争议地的合法承包经营权，陈克孝与行政机关就争议地给他人颁发承包经营权证的行为没有法律上的利害关系，即使该争议地承包经营权证的颁发存在瑕疵，亦应由所属农民集体经济组织主张权利，因此，陈克孝不是本案的适格原告。三、安乡县人民政府给杨林颁发土地承包经营权证合法有效。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。第七条规定：“土地承包合同生效后，先由乡镇农村经营管理部门对材料予以初审，再由县级人民政府农业行政部门予以审核。申请材料符合规定的，报同级人民政府颁发土地承包经营权证”。本案杨林的土地承包合同签订生效后，由安生乡经管站收集相关资料初审合格报县经管局审核，县经管局经审核，认为申请材料符合规定，报请县人民政府颁发土地承包经营权证，整个过程完全符合程序性规定。四、农村土地承包经营权证的颁发不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权证自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时就已经设立，颁发土地承包经营权证对当事人的权益不产生实际影响，根据我国行政诉讼法及司法解释的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回原告陈克孝对安乡县人民政府的起诉。
被告安乡县人民政府提交了第三人杨林的农村土地承包合同书（复印件，与原件一致），拟证明安乡县农村经营管理局收到安生乡经济发展和农村经营管理办公室呈报的杨林的土地承包合同予以审查的情况。
被告安乡县安生乡人民政府辩称：一、陈克孝不享有争议地的承包经营权。陈克孝家于1987年因住宅地承建全民所有制粮管站，陈克孝领取一定的补偿金后举家外出，先后在湖北省公安县、湖南省岳阳市生活，2008年才返乡回到安生乡广福村13组生活，因此没有参与1995年的农村土地第二轮延包，不属于本次第二轮土地延包确权确地颁证对象。陈克孝所持有的土地承包经营权证系原告私自从村干部手中取得并自行填写相关内容，并非安乡县人民政府颁发。二、安生乡人民政府为陈克孝土地纠纷做了大量调解工作，并没有任何行政违法违规行为。2008年12月陈克孝返回广福村居住后即要求拥有承包田地，不断地上诉上访，安生乡人民政府认为群众利益无小事，合法合理的诉求应当得到尊重，对陈克孝的上诉上访没有任何阻拦或打击报复，更没有陈克孝诉状中所称的助纣为虐行为，而是想方设法为陈克孝解决实际问题，并先后多次组织乡村两级进行调解，达成调解协议，反倒是陈克孝得陇望蜀，一而再、再而三地变更不合理的诉求致使调解协议不能得到执行。三、安生乡人民政府不是本案合格的行政主体。安生乡人民政府不是土地经营权的颁证机关，也没有干涉原告的土地承包经营权，陈克孝以安生乡人民政府为本案的行政诉讼被告，属于滥用诉讼。综上，请求驳回原告陈克孝对安生乡人民政府的起诉。
被告安乡县安生乡人民政府提交了如下证据：
1、安生乡经济发展和农村经营管理办公室关于发放杨林土地承包经营权证的情况说明，拟证明杨林的土地承包合同已登记编号入册，依程序发放土地经营权证；
2、杨林与广福村的土地承包合同（复印件，与原件一致），拟证明杨林已取得广福村的农村土地承包经营权；
3、杨林的户籍资料，拟证明杨林系广福村村民，有参加广福村农村土地家庭承包资格。
第三人杨林经本院通知，既未到庭参加诉讼，也未向本院提交答辩状和证据。
原告提交的证据1、2、3、4，被告安乡县人民政府认为不能证明原告已取得土地承包经营权，被告安生乡人民政府认为只能证明原告回广福村居住后向广福村要求分配承包地的事实，不能证明原告已取得土地承包经营权，本院认为本组证据只能证明广福村同意调整村机动面积交由原告耕种，并得到安生乡人民政府及县主管部门的审查认可，但不能证明原告即取得该机动面积的土地承包经营权，对原告的证明目的本院不予采信；原告提交的证据5、6、7、8，被告安乡县人民政府认为系原告不同意调解所致，也说明了县、乡、村三级多次调解的事实，被告安生乡人民政府认为只能证明原告上访及要求处理的事实，本院认为对原告的上访及信访，县、乡、村已多次调解纠纷，该组证据不能证明被告安乡县人民政府不作为的事实，本院不予确认；原告提交的证据9、10，被告安乡县人民政府认为与本案无关，被告安生乡人民政府认为与本案无关，本院认为该组证据系另一法律关系，与本案无关，不予确认；原告提交的证据11，被告安乡县人民政府认为与本案无关，被告安乡县安生乡人民政府认为来源不明，本院认为该证据系原告自行制作，并非原始件，不予认定；原告提交的证据12，被告安乡县人民政府认为应以土地承包合同来确定土地承包经营权证的效力，原告的土地经营权证无效，被告安生乡人民政府认为原告的土地经营权证无效，本院认为原告的土地经营权证系其私自取得，非被告安乡县人民政府发放，不予认定其效力；原告提交的证据13，被告安乡县人民政府认为能证明县、乡政府积极作为的事实，被告安生乡人民政府认为能证明原告不履行调解协议的事实，本院认为该证据从形式上看原告已签名确认，从内容上看不能认为有不合理条款，不能认定强迫原告签订合同的事实，对原告拟证明的目的不予确认。
被告安乡乡人民政府提交的证据，原告无实质性异议，被告安生乡人民政府无异议，本院予以确认；被告安生乡人民政府提交的证据1、2、3，原告无实质性异议，被告安乡县人民政府无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告为安乡县安生乡广福村农民，参加了第一轮农村土地承包，承包面积为11.8亩，1987年因住宅地承建全民所有制粮管站，原告领取一定的补偿金后举家外出，并将承包的11.8亩面积弃荒，先后在湖北省公安县、湖南省岳阳市生活。2008年，原告返乡回到安生乡广福村13组居住生活，多次找到乡、村两级要求收回原承包面积。2009年安生乡人民政府开展第二轮农村土地延包确权确地工作，原告从村干部手中取得农村土地经营权证，该经营权证只确认了原告享有土地承包经营权，未确定具体的土地承包地块，即确权未确地。2010年3月19日，广福村村委会同意从村机动面积中调整7.4亩交由原告耕种，双方签订了协议书，并得到安生乡人民政府及安乡县农村经营管理局的认可，原告遂自行在其持有的土地经营权证上填写了7.4亩面积及四邻界址，但该7.4亩面积已由第三人杨林承包并获得农村土地经营权证，杨林不肯移交致原告不能实际耕种。原告为此多次上访，县、乡、村亦多次调解。2013年6月19日，在安生乡人民调解委员会调解下，原告与广福村达成调解协议，由广福村调整6亩面积交由原告耕种，原告已签字确认，后原告认为该6亩面积不是其指定的丘块及协议不合理，不履行该协议。原告遂起诉至常德市中级人民法院，致本案诉讼。
本院认为，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，2010年3月19日，原告与广福村村委会签订的协议系土地调剂意向，并非农村土地承包合同，原告私自取得农村土地承包经营权证并自行填写土地面积及四邻界址，为无效行为，不能认定原告陈克孝取得该争议土地的合法承包经营权，原告也不是该争议土地的实际使用人，因此，原告陈克孝与行政机关就争议地给第三人杨林颁发承包经营权证的行为没有法律上的利害关系，陈克孝不是本案的适格原告。综上所述，本院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈克孝的起诉。
本案受理费50元，由原告陈克孝负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 黄迪松
审 判 员 王荣安
人民陪审员 谢俊辉
二〇一四年四月八日
代理书记员 孙志华
附：本案适用的法律和司法解释
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
(一)请求事项不属于行政审判权限范围的；
(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；
(三)起诉人错列被告且拒绝变更的；
(四)法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
(五)由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
(六)起诉超过法定期限且无正当理由的；
(七)法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
(八)起诉人重复起诉的；
(九)已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
(十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
(十一)起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。