内蒙古自治区宁城县人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）内0429行初11号
原告李凤花，女，1962年5月4日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告纪庆远，男，1955年5月15日出生，汉族，居民，住宁城县。
原告纪龙，男，1961年4月24日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告纪凤彩，男，1949年3月6日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告纪长江，男，1969年1月4日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告纪山，男，1956年3月4日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告纪长河，男，1970年10月28日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告纪长胜，男，1965年6月22日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告李凤花等八原告委托代理人麻广军，北京市惠城律师事务所律师。
被告宁城县国土资源局。住所地宁城县天义镇哈河大街。
法定代表人韩风，宁城县国土资源局局长。
委托代理人赵春江，宁城县国土资源局工作人员。
委托代理人张承武，内蒙古全兴律师事务所律师。
第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司。住所地宁城县天义镇园林路南段西侧。
法定代表人杨海峰，公司总经理。
委托代理人姜作霖、马淑英，内蒙古全兴律师事务所律师。
原告李凤花、纪庆远、纪龙、纪凤彩、纪长江、纪山、纪长河、纪长胜诉被告宁城县国土资源局、第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司土地行政处罚一案，于2017年4月25日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年6月9日公开开庭进行了审理。原告李凤花、纪庆远、纪龙、纪凤彩、纪长江、纪山及原告李凤花等八原告的委托代理人麻广军、被告宁城县国土资源局的委托代理人赵春江、张承武，第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司的委托代理人姜作霖、马淑英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁城县国土资源局于2016年6月28日对第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司擅自非法占地一案立案调查。经查第三人于2016年5月份，未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村四组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条之规定。2016年7月18日被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出了宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定书，决定处罚如下：一、没收非法占地上新建的建筑物（楼房）1125.5平方米；二、罚款人民币壹万壹仟贰佰伍拾伍元整（￥11255.00元，每平方米罚款10.00元）。
原告李凤花等八原告诉称，2016年3月1日，原告与第三人订立了《土地租赁合同》，合同约定第三人在租赁的土地上搞设施农业，不得改变土地的农业用途和性质，同年4月，第三人同小河沿村委会又订立了土地租赁合同书和设施农用地复耕合同书。合同签订后，第三人在原告出租的耕地上建起了4000多平方米的办公大楼。在建楼之初，原告及出租土地的一组、四组村民就开始与第三人交涉，不允许其建楼。宁城县国土局于2016年6月连续三次下达责令停止违法建筑的通知书，但第三人依然将楼房建成并投入使用。2016年7月18日，宁城县国土局作出了宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定书，决定书决定没收非法占地上新建的建筑物（楼房）1125.5平方米；二、罚款11255.00元。此决定作出后至今未送达给原告，原告是在2017年3月21日在宁城县人民法院因解除合同纠纷一案时，才见到该处罚决定书的内容。原告认为，第三人违反法律规定及合同约定，在承租的土地上违法建楼的行为应受到相应处罚，依照土地法35条、36条，土地法实施条例73条的规定，对违法建筑应予以拆除，但被告仅作出了对违法建筑予以没收的决定，侵害了集体土地所有权和原告的土地承包经营权。同时，被告对违法建筑没收的手段，欺骗了广大村民，真实目的是没收后仍将违法建筑交由第三人使用，而实际情况也是第三人依然正常该违法建筑。综上，请求人民法院依法撤销被告作出的宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定书，责令被告依法重新作出拆除第三人违法建筑物的具体行政行为。
被告宁城县国土资源局辩称，宁城县国土资源局的工作人员张树鹏、吕晶阳于2016年6月12日在天义镇小河沿村动态巡查时发现内蒙古杰宇农业科技有限公司在搞建设，经了解该公司没有办理建设用地审批手续，立即对该公司的违法行为下达了《责令停止违法行为通知书》宁国土资停字（2016）26号，要求其停止违法行为并消除违法状态。当时该公司已停止了施工并撤出了施工人员。2016年6月27、28日我局工作人员刘江、吕晶阳两次到现场巡查发现还有施工人员在场，并没有消除违法状态，立即又对该公司分别于27、28日下达了两份《责令停止违法行为通知书》，遣散施工人员，并于2016年6月28日对该公司进行立案查处。
2016年6月28日我局工作人员张树鹏、吕晶阳找到该公司法定代表人杨海峰进行询问并做了记录。经查内蒙古杰宇农业科技有限公司于2016年5月份，未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村四组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条之规定。经内蒙古杰宇农业科技有限公司法定代表人杨海峰现场指界，聘请赤峰恒坤国土资源技术服务有限公司对其占地进行实地勘测，办公楼占地1125.5平方米，依据现状图、规划图认定占用的土地为耕地，符合天义镇土地利用总体规划。
《中华人民共和国土地管理法》四十三条规定：”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。第四十四条规定：”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。内蒙古杰宇农业科技有限公司搞建设应当依法申请使用国有土地但未申请，占用的土地是天义镇小河沿村四组集体耕地即是集体土地又属农用地，应办理农用地转用审批手续但未办理农用地转用审批手续，所以其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。该公司占用的土地符合天义镇土地利用总体规划，所以答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对内蒙古杰宇农业科技有限公司依法作出行政处罚：一、没收非法占地上新建的建筑物（楼房）1125.5平方米；二、罚款人民币壹万壹仟贰佰伍拾伍元整（￥11255.00元，每平方米罚款10.00元）。当事人已交清罚款，没收的建筑物答辩人于2016年10月17日移交宁城县财政局。
内蒙古杰宇农业科技有限公司的违法事实，有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、赤峰恒坤国土资源技术服务有限公司的勘测报告、现状图、规划图、租地协议、宁城县人民政府专题会议纪要、宁城县现代农业科技示范园区建设协议书等系列证据足以证实，答辩人依法作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、定性准确、适用法律正确、量罚适当、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司辩称，一、宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定应予撤销。答辩人租赁原告土地用途为设施农业用地，2016年5月1日答辩人与原告所在村民委员会又签订了《设施用地协议书》，并在宁城县天义镇人民政府、宁城县国土资源局天义国土资源所、宁城县天义镇林业工作站、天义镇农牧业综合服务中心、宁城县农牧业局备案，因此答辩人在该宗土地上建设设施农业的附属设施楼房，不属于土地管理法第七十三条规定”买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得”的行为，所以涉案附属设施不属于违法所得，是答辩人的合法财产，被告不应适用没收违法所得的处罚措施，该行政行为应予撤销。二、原告的主张由被告重新作出拆除答辩人建筑物的诉请不应得到支持。首先，答辩人没有违反与原告签订《土地租赁合同》，该合同第三条明确约定租赁用途”乙方（答辩人）承包土地用途为建设现代农业”；其次，根据国土资源部、农业部联合下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条（一）项规定”生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”，在该通知中同时对于生产设施、附属设施和配套设施均有明确的界定，在该通知第一条（二）项列举附属设施范围，涉案建筑物占地属于附属设施用地；再次，答辩人附属设施用地没有超出规定的5%。另外经答辩人申请宁城县经济开发区规划建设局作出宁开规建字（2016）011号文件--《关于内蒙古杰宇农业科技有限公司现代高效农业科技园区建设项目仓储区用地选址意见》，同意答辩人仓储用地选址（包括涉案建筑物在内），涉案建筑物不存在违法性，没有拆除依据。综上，答辩人在承租原告等人的土地上建筑的建筑物属于附属设施，占用土地属于附属设施用地无需办理转用手续，原告主张由被告作出拆除建筑物的具体行政行为请求不应当得到支持。
被告在举证期限内向本院提交的证据及原告、第三人的质证意见：
1、2016年6月12日宁国土资停字（2016）26号《责令停止违法行为通知书》、2016年6月27日宁国土资停字（2016）27号《责令停止违法行为通知书》、2016年6月28日宁国土资停字（2016）28号《责令停止违法行为通知书》。证明被告工作人员巡查发现第三人存在违法行为，先后三次通知其停止违法行为。
原告质证无异议。
第三人质证称，对证据的合法性存在异议，因为设施农业用地无需办理转批手续。不属于非法占地，因此不应责令停止。
2、立案呈报表。证明2016年6月28日，被告对第三人违法占地进行房屋建设行为呈报立案查处。
原告、第三人质证无异议。
3、被告对杨海峰的询问笔录。证明2016年6月28日，被告工作人员对第三人法定代表人进行询问，对相关事实进行调查核实。
原告质证无异议。
第三人质证称，对调查事实无异议，但对被告对事实的确认有异议。
4、营业执照及法定代表人身份证明。证明第三人主体资格及其法定代表人基本情况。
原告、第三人质证无异议。
5、本案第三人与原告签订的《土地租赁合同》8份。证明第三人以租赁方式取得土地使用权，用途是用于设施农业建设。
原告质证称，对合同的真实性无异议，但对合法性有异议。1、合同的第二条租赁期是30年违反我国《土地承包法》的规定，原告与村委会签订的土地承包期限至2025年，但是合同签到了2046年，超过了土地承包期限。2、这个合同当时约定土地租赁用途是建设现代农业，但是第三方用此土地建设的是楼房，建设这4000平米的楼房并不在农业部规定的设施农业范围。3、这个合同中第6项乙方的权利义务第4条、第6条，明确约定了第三方建设土地用途要经村委会同意，而第三人没有征得村委会的同意和许可，改变了土地用途。
第三人质证无异议。
6、宁城县人民政府宁政纪字（2016）40号《关于宁城县杰宇现代农业科技示范园区建设有关事宜的会议纪要》及《宁城县杰宇现代农业科技示范园区建设协议书》。证明1、宁城县人民政府同意并支持第三人在天义镇小河沿村实施现代农业科技示范园区建设项目。2、宁城县天义镇人民政府、宁城县农牧业局与第三人签订了示范园区建设协议书。
原告质证称，对证据的真实性无异议，但是对证明目的有异议。这个会议纪要不是政策法规。按规定对项目的实施占用耕地必须由自治区以上的主管部门批准。对方必须出示自治区以上的批复。协议书是宁城县政府作为甲方与第三人签订的，对真实性无异议，但对合法性有异议，第三人建设项目缺乏有效的批准文件，缺乏宁城县人民政府对天义镇人民政府和宁城县农牧业局的授权。
第三人质证无异议。
7、现场勘测笔录、照片。证明被告工作人员对第三人违法建设行为进行了现场勘测，并拍摄了现场照片。
原告、第三人质证无异议。
8、赤峰恒坤国土资源技术服务有限公司的《土地勘测定界技术报告书》。证明由第三方中介机构对第三人办公楼用地面积、界址、土地类型进行勘测，第三人办公楼使用土地在城镇村建设用地区域内。
原告质证称，对证据真实性无异议，这份证据证明了第三人建设的是办公楼，而不是附属农业设施。
第三人质证称，对证据的真实性无异议，对所建涉案建筑物定性有异议，不够准确。
9、宁城县天义镇人民政府《关于内蒙古杰宇农业科技有限公司占地情况的说明》。证明第三人使用小河沿村集体土地为一般耕地，占地符合天义镇土地利用总体规划。
原告质证称，这个情况说明称土地为一般耕地与事实不符，这片地是国家划定的基本农田，这个说明必须有2009年到2016年的土地规划总内容。
第三人质证无异议。
10、宁城县人民政府宁政发（2014）76号文件《宁城县人民政府关于请求批准宁城县及天义镇土地利用总体规划（2009-2020）修改成果的请示》及内蒙古自治区国土资源厅内国土资字（2014）777号《关于赤峰市喀喇沁旗等3个旗县（区）及政府所在地镇土地利用总体规划修改方案的批复》。证明宁城县人民政府请求批准对天义镇土地利用总体规划(2009-2020)修改成果的请示，土地利用总体规划修改方案已得到自治区批复同意。
原告质证称，这个文件是宁城县政府在2014年7月份上报，国土资源厅是2014年12月24日批复回来的。只有批复没有批复内容，批复中是否有涉案土地，准许建设楼房，是否有涉案的520亩耕地准许作为宁城县或者天义镇人民政府预留建设用地，按照土地利用总体规划编制审查办法第43号令中编制土地利用总体规划20条规定，这个项目向内蒙古申报时要有具体内容，没有具体视为总体规划没有。这个规划没有按照土地利用总体规划编制审查办法第43号令规定面向社会公示、公告。
第三人质证称，对真实性合法性无异议，但关联性有异议，批复的内容不适用第三人设施农业用地。
11、《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件会审记录》及违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书的送达回证、其他相关法律文书的送达回证。证明被告对第三人违法行为查证后，承办人出具违法案件调查报告，被告组织相关工作人员对第三人违法事实，行为性质等进行集体会审讨论，形成处罚意见后，予以呈报。对第三人依法作出没收非法建筑物、处以罚款的决定、并依法告知当事人复议及诉讼权利。证明对第三人送达的所有法律文书均已由第三人实际签收，法律文件已向当事人送达。
原告质证称，对第三人的调查报告、会审记录及处理决定呈报表、行政处罚告知书、听证告知书对这些证据无异议。对行政处罚决定的行政行为的合法性有异议，此行政处罚的处罚对象是没收建设楼房，但是楼房是建在集体土地上，此集体土地所有权人是小河沿村村民委员会，土地使用权人即承包人是8个原告，没收建筑物无可非议，但对集体的土地不可以没收。而作出的行政处罚没有给村委会所有人送达，没有给土地承包人送达，遗漏必要处罚利害关系人。这个行政处罚决定书适用法律错误。
第三人质证称，对证据的真实性、合法性无异议，因为第三人是行政处罚中的相对人，对于被告的内部和外部程序均无异议。
12、物品移交书及罚没款收缴收据，证明罚没款已收缴，罚没物已移交。
原告质证称，对证据的真实性无异议，但是对被告的处罚结果有异议，第三人占用土地是集体土地，到目前为止没有改变土地的性质，对第三人以罚款与罚没的方式处罚不符合《中华人民共和国土地管理法》，处罚不当。
第三人质证称，第三人已经履行了处罚决定，没有异议。
原告向本院提交的证据及被告、第三人的质证意见：
1、八原告的《土地承包经营权证》、八原告与第三人签订的《土地租赁合同》。证明承包的土地是耕地，承包期限到2025年，承包证第三条上约定不得改变土地用途，在租赁合同中原告将土地租赁给第三人目的是设施农业，合同上没有约定着建设用房。
被告及第三人质证无异议。
2、小河沿村民委员会与第三人签订的《设施农用地复耕合同书》。证明合同第三条明确约定使用目的是设施农业建设，如果改变用地要自愿接受拆除的处理。
被告质证称，没有相应原件，真实性无法确定，并且与本案没有关联性。
第三人质证称，对证据的真实性不持异议，对证明目的有异议，不能通过合同书来证明原告的诉求合法。
3、宁城县天义镇小河沿村民委员会出具的证明一份。证明第三人所建设的楼房占用的土地是八原告的土地。
被告及第三人质证无异议。
第三人提交的证据及原、被告的质证意见：
宁城经济开发区规划建设局宁开规建字【2016】011号《关于内蒙古杰宇农业科技有限公司现代高效农业科技园区建设项目仓储区用地选址意见》。证明1、涉案建筑物在仓储用地建设范围内。2、仓储用地占地面积为5498平方米，未超过用地面积的5%。3、该文件系行政许可，第三人选用该地用于仓储得到行政部门许可，涉案楼房及所占土地不具违法性，已无拆除依据。
原告质证称，对证据的真实性无异议，对合法性有异议。1、这个园区选址意见针对的是所建建筑物是仓储，而不是办公楼房和展示大厅。2、开发规划建设局在选址上越俎代庖超过法律授权范围，依照土地管理法44条和43条中所规定的占用土地是县级以上国土资源部门审批许可后方可建设。如果第三人用建设局这个选址意见作为他建设现有争议楼房的证据和法律依据，那么恰好证明这个楼房建设的违法性。第三人所建的楼房和审批的项目不是同一个。
被告质证称，对证据真实性无异议，但不能证明第三人的占地建设行为合法。
本院综合各方当事人的质证意见，依据证据规则认证如下：
原告及第三人所举证据来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院均予以采信。被告所举证据1、2、3、4、5、6、7、8、10、11、12来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院均予以采信。被告所举证据9没有其他证据予以佐证，故本院对被告所举证据9不予采信。
综合举证、质证、认证情况及当事人的陈述，本院确认本案事实如下：
2016年3月1日，八原告与第三人签订了《土地租赁合同》，合同约定八原告将自己经营的土地租赁给第三人，由第三人在租赁的土地上建设现代农业。合同签订后，第三人在原告出租的土地上建起了办公大楼。被告宁城县国土资源局于2016年6月12日对第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司擅自非法占地一案立案调查。经查第三人于2016年5月份，未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村4组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条之规定。2016年7月18日被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出了宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定书，决定处罚如下：一、没收非法占地上新建的建筑物（楼房）1125.5平方米；二、罚款人民币壹万壹仟贰佰伍拾伍元整（￥11255.00元，每平方米罚款10.00元）。
另查明，天义镇土地利用总体规划(2009-2020)未在本行政区域内予以公告。
本院认为，第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村4组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条之规定，应当依法予以行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”被告认定第三人未经批准非法占用土地，擅自将农用地改为建设用地的行为符合天义镇土地利用总体规划，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对第三人作出了没收非法占地上新建的建筑物（楼房）并处罚款的行政处罚。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条：”依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。”第十一条：”乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告应当包括下列内容：（一）规划目标；（二）规划期限；（三）规划范围；（四）地块用途；（五）批准机关和批准日期”。就本案而言，被告未提供天义镇土地利用总体规划(2009-2020)及土地利用总体规划图件，不能证明涉案地块包括在规划之中，而且未依法对土地利用总体规划在本行政区域内公告。因此，被告作出的宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销被告宁城县国土资源局于2017年7月18日作出的宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告宁城县国土资源局负担；邮寄费44元，由被告宁城县国土资源局、第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司各负担22元。被告宁城县国土资源局、第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司负担部分直接支付给八原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审判长齐国中
审判员刘慧
人民陪审员张玉
二O一七年九月十九日
书记员刘琳琳