浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终238号上诉人(原审原告)季卫芬，女，汉族，1963年1月24日出生，住金华市。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市宾虹西路2666号。法定代表人申屠福华，区长。委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。季卫芬诉金华市婺城区人民政府（以下简称“婺城区政府”)房屋征收行政补偿一案，金华市中级人民法院于2015年12月17日作出（2015）浙金行初字第237号行政判决。季卫芬不服，向本院提起上诉。本院于2016年3月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人季卫芬及其委托代理人周涛，被上诉人婺城区政府的副区长张璞及委托代理人周力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：原告季卫芬在金华市工人路××1-701拥有房屋一处，该房屋所有权证号为金房权证婺字第××号，建筑面积147.57平方米。因金华市婺城区二七区块旧城改造，2014年10月25日，被告婺城区政府作出《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，决定对花枝巷区块范围内房屋实行征收，原告的房屋被列入此次征收范围。次日，被告将上述房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案进行了公示。房屋征收补偿方案明确告知被征收入可以在公告之日起十日内自行选择对被征收房屋价值进行评估的机构，但在规定期限内，被征收人未作出选择。2014年11月6日，被告在金华市正信公证处公证监督下，通过抽签选定了金华市同汇房地产估价师事务所有限公司为该区块的房屋征收评估机构。2015年2月16日，被告将房屋征收补偿分户估价报告送达给原告，原告未在规定的期限内向房地产评估机构书面申请复核。2015年3月23日，被告针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》并向原告送达，该方案为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式。2015年4月24日，被告作出了《征收补偿决定》并向原告送达。《征收补偿决定》载明：一、对被征收人季卫芬坐落于工人路2号1-701的房屋依法实施征收，征收补偿方式为货币补偿。根据金华市同汇房地产估价师事务所有限公司对被征收人房地产、附属设施的评估和《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应获得的的货币补偿金额为人民币1765422元。其中：（1）被征收房屋价值的补偿为1600259元，再给予房屋评估价值10%的奖励160026元，法院强制执行的不予奖励；（2）搬迁费补偿1991元；（3）其它补助费3146元（电视移机费50元、空调挂机移机费420元、空调柜机移机补助340元、水“一户一表”补助700元、电“一户一表”补助620元、电话移机补助108元、宽带移机补助108元、太阳能热水器补助800元）。二、被征收人季卫芬应在收到本决定书之日起15日内完成搬迁，交付被征收房屋。原告对该《征收补偿决定》不服，提起诉讼。原审法院认为，被告婺城区政府为对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造需要而作出的《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》已发生法律效力。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出补偿决定。关于补偿决定是否合法合理的问题，《征补条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告在补偿决定作出前，已通知被征收人自行协商确定被征收房屋价值评估机构，但被征收人未在规定的十天期限内作出选择，被告据此采用抽签方式随机确定金华市同汇房地产估价师事务所有限公司为被征收房屋价值评估机构符合上述规定。原告在收到评估机构作出的被征收房屋估价报告后，未在规定期限内向房地产价格评估机构申请复核评估。被告以该评估报告确定的价值作为货币补偿的依据作出补偿决定，且补偿范围包括被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费用及相应的补助和奖励，符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告据此确定以货币补偿方式对原告进行补偿，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）第三十三条之规定。综上，被告作出的补偿决定符合《征补条例》规定的法定要件，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告季卫芬的诉讼请求。季卫芬上诉称：一、一审判决认定事实错误，涉案行政行为违反法律的实体性规定。（一）被上诉人以旧城区改造为名对涉案房屋进行征收，目的是违法的。上诉人的房屋经过规划、土地、建设等部门审批，是完全符合金华市土地利用总体规划、城乡规划等相关规划的正规商品住房，不是未经审批的自建房，所在小区属于规范、整洁的居住小区，根本不存在所谓的危房集中，基础设施落后的情形。被上诉人假借旧城改造之名，行商业开发之实，不顾社会公共利益的需要，将建设使用仅十多年的完全合格的房屋强行征收拆除，极大的浪费了社会财富。（二）涉案征收补偿决定方案违反法律的实体性规定。根据《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但本案被上诉人作出的补偿决定直接确定了货币补偿的方式和标准，剥夺了上诉人选择产权调换的权利。上诉人明确要求原地回迁，而被上诉人提供的安置房位于郊区，并不是原地。上诉人在一审庭审中已对该事实进行了明确陈述，但一审法院在判决中毫无根据地称上诉人未在规定期限内选择补偿安置方式，被上诉人才确定以货币方式补偿，对上诉人陈述的事实和双方提交的证据视而不见，完全违背事实作出判决。上诉人不愿接受拆迁的一个重要原因是被上诉人不能对上诉人进行回迁安置。根据相关规定，对旧城改造项目，应当对具备回迁安置条件的被安置对象进行回迁安置。而被上诉人提供的房屋产权调换方案中，可选择的安置房位于市郊，与上诉人的涉案房屋位置距离较远，生活极不方便。被上诉人以“旧城改造”、“改善被征收人生活居住条件”的名义实施征收拆迁，却将包括上诉人在内的被征收人安置到远离市中心的郊区，目的是为了将具有巨大商业开发价值的涉案房屋所在地块进行商业开发谋取利益。（三）房屋评估委托协议违反法律实体性规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称“《评估办法》”）第六条、《省条例》第十八规定，房地产评估机构被选定后由征收部门与其签订委托协议。本案征收部门是住房和城乡建设局，而实际签订委托协议的主体却是婺城区二七区块工程指挥部，该协议不合法。（四）没有征收补偿安置资金证明。依据《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人提供的证据中没有专户存储的征收补偿安置资金证明，违反法律规定。（五）被上诉人未提供证据证明补偿协议签约率达百分之八十。根据《省条例》第三十一条的规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当与被征收人签订附生效条件的补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；未达到规定签约比例的，补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。房屋征收决定效力终止的，设区的市、县（市、区）人民政府应当予以公告，并书面告知被征收人。前款规定的签约比例由设区的市、县（市、区）人民政府规定，但不低于百分之八十。本案中被上诉人未提供证据证明补偿协议的签约率达到百分之八十，应视为签约率不足百分之八十，因此，房屋征收决定并未生效。（六）被上诉人对上诉人的房屋补偿标准远低于市场价格，没有依法公平补偿，不能保障上诉人被征收后的居住条件和生活质量不降低。根据《征补条例》第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋的价值，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。最高人民法院2014年8月29日公布的《全国法院征收拆迁十大典型案例》中“孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案”，明确了上述公平补偿的标准。被上诉人作出的涉案补偿标准，远低于就近区位新建商品房价格，不公平，更不合理，不能保障上诉人被征收后的居住条件和生活质量。二、涉案行政行为违反法定程序，依法应予撤销。（一）征收补偿方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，违反法定程序。根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织有被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被上诉人未提供任何证据证明其对补偿方案进行了论证。（二）本案房屋征收决定作出前，没有经过市政府常务会议讨论决定，违反《征补条例》第十二条第一款规定的法定程序。（三）根据《省条例》第三十八条第二款的规定，被上诉人应当将补偿安置方案公告在房屋征收范围内的住宅小区主要出入口、公告栏等醒目位置张贴。被上诉人仅在报纸上进行公告，公告方式违法。（四）选择评估机构的程序违法。根据《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中被上诉人未提供协商的相关证明，不经协商直接投票，违反法定程序。根据被上诉人在庭审中的陈述，其在投票未超过半数的情况下，选择了抽签的方式，但被上诉人没有提供证据证明如何进行抽签，也没有向被征收人公开被选择机构的名单。(五)补偿决定方案及补偿决定书的送达程序违法。被上诉人作出的补偿决定方案及补偿决定书并未依法送达。对于证据8，被上诉人在上诉人不在居所时送达，应当将文书留置在被送达人居所，但其并未留置；而证据9，被上诉人根本未送达。被上诉人提供的证据8、9不能证明其已依法履行了送达程序。三、一审法院未严格依据法律规定审核本案证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条及其他规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。被上诉人在庭审时提供了9组证据材料，上诉人也逐一进行了质证。一审法院采纳了被上诉人的主张和证据，但在判决书中对证据的采纳理由并未详细论述，而是非常简单的一笔带过。综上，被上诉人作出的房屋征收补偿决定严重违反法律的实体性和程序性规定，一审法院认定事实和适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决和被诉补偿决定。婺城区政府答辩称：一、答辩人对上诉人作出的房屋征收补偿决定主体适格，程序合法，内容适当，应当依法认定有效。为了对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，改善居民居住条件和生活环境，根据《征补条例》第四条、第八条、第九条等规定，答辩人于2014年10月25日作出对花枝巷区块的征收决定，并于次日予以公告。公告载明了房屋征收范围，征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本次征收的房屋征收部门为金华市婺城区住房和城乡建设局。在房屋征收决定公告后十日内，由于被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，2014年11月6日在金华市正信公证处现场公证下，依法选定价格评估机构。评估机构在实地查勘后，提供了分户初步评估结果，并予以了公示和依法送达。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与上诉人多次协商达不成补偿协议。为了保障该项目的顺利进行，维护公共利益，答辩人将补偿决定方案送达被征收人，并书面告知被征收人应当在补偿决定方案送达之日起十五日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由房屋征收补偿决定确定。2015年4月24日，答辩人作出被诉房屋征收补偿决定送达给上诉人，并予以公告。二、上诉人的上诉理由均不能成立。花枝巷区块的征收决定（包括附件征收补偿方案）已经由（2015）浙行终字第101号行政判决确认其合法有效。上诉人对已经在征收决定的行政诉讼案件中审查明确的问题反复质疑并将其作为本案的上诉理由，显然不能成立。且征收决定和征收补偿决定是两个不同的行为。《征补条例》和征收补偿方案中均明确了被征收人协商选定评估机构的时间。被征收人协商选定评估机构时间届满后，答辩人依法选定评估机构，程序并无不当。评估机构作出的评估报告也符合客观事实和法律规范要求。答辩人穷尽了各种方式进行送达，以确保被征收人的合法权益。一审中提交的证据已经充分说明答辩人在送达方面已依法履职。而部分被征收人对法律文书的送达采取躲避、拒签的做法，之后反而指责答辩人没有依法送达。一审判决认定事实清楚，适用法律正确恰当，判决结论正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。庭审中，双方当事人围绕被上诉人婺城区政府于2015年4月24日作出的婺政征补[2015]第56号房屋征收补偿决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，原审判决认定事实基本清楚，本院予以确认。本院认为：上诉人季卫芬位于金华市工人路2号1-701室房屋被列入被上诉人婺城区政府《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》载明的征收范围。该征收决定及其附件《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》（以下简称“《征收补偿方案》”）的效力已被本院已生效的(2015)浙行终字第101号行政判决所确认。虽然上诉人提供了最高人民法院因被征收人杨雪妹不服该判决而申请再审的（2016）最高法行申177号《行政申请再审案件受理通知书》，该通知书仅说明最高人民法院已对该案进行立案复查，但并未进入法定的再审程序，故本案尚不具备中止诉讼的法定条件，上诉人以此为据书面申请本院中止本案审理，本院不予采纳。涉案区块的房屋征收决定及附件《征收补偿方案》对涉案区块范围内的被征收人均具有羁束力，上诉人对该房屋征收决定及附件《征收补偿方案》的合法性提出的相关异议，均非本案审查范围。根据《省条例》第三十一条第二款的规定，签约比例与房屋征收决定的效力是否终止有关，但本案被诉行为系房屋征收补偿决定，故上诉人对补偿协议签约率提出的异议，亦不属本案审查范围。关于评估机构的选定和委托程序。因被征收人未按照《征收补偿方案》的规定在征收决定公告后10日内协商选定评估机构，被上诉人在浙江省金华市正信公证处相关公证人员的现场监督下，先采用投票方式，涉案区块被征收人共400户，经统计收到选票共169张，其中有效票166张，因参加投票的被征收人人数未过半数，随后采取抽签方式从得票数前三名的评估机构中抽签确定金华同汇房地产估价师事务所有限公司为涉案区块房屋征收评估机构，符合《征补条例》第二十条第一款、《省条例》第十八条的规定。上诉人主张选定评估机构的程序违法，不能成立。根据《评估办法》第六条的规定，“一般”由房屋征收部门与评估机构签订房屋征收评估委托合同。此处并未排除其他人作为评估委托人。因此，涉案区块在确定评估机构，并由房屋征收部门向评估机构出具房屋征收评估委托书后，由房屋征收实施单位金华市婺城区二七区块改造工程指挥部（以下简称“指挥部”）根据委托书的要求与评估机构签订《房地产评估协议书》并不违反上述规定。故上诉人提出指挥部不是征收部门，由其签订评估协议违法的上诉理由，不能成立。关于补偿决定方案、被诉补偿决定的送达及补偿方式的选择。被上诉人一审提供的由浙江省金华市正信公证处于2015年3月30日出具的（2015）浙金正证民字第1149号《公证书》及附件《房屋征收补偿决定方案》、《送达回证》，反映被上诉人相关工作人员在该公证处公证人员的现场监督下，于2015年3月23日到涉案房屋所在地址将涉案《房屋征收补偿决定方案》交给了上诉人的婆婆，其予以接收但拒绝在《送达回证》上签字，《送达回证》上注明“季卫芬不在，婆婆代收，拒绝签名2015年3月23日”，并有两名见证人和两名送达人签名确认，对上述过程公证处工作人员还进行了现场摄像。上述证据证明被上诉人已向上诉人户直接送达涉案《房屋征收补偿决定方案》。被上诉人一审提供的由浙江省金华市正信公证处分别于2015年5月4日、5月19日出具的（2015）浙金正证民字第1702号、第1904号《公证书》及附件被诉房屋征收补偿决定书及其公告、送达回证，反映被上诉人相关工作人员在该公证处公证人员的现场监督下，分别于2015年4月29日、4月30日两次到涉案房屋所在地址向上诉人户送达被诉房屋征收补偿决定书及公告。第一次，敲门后无人应答，致电“153××××1288”无人接听，遂将补偿决定一份张贴在门上，并发送短信至“153××××1288”告知。第二次，送给季卫芬的婆婆，但其拒绝签收，并将被诉房屋征收补偿决定及公告丢掷在楼梯上。上述两次送达的《送达回证》上均注明了送达的过程、时间，并有两名送达人、两名见证人的签名，两次送达过程均有专人进行了现场摄像。经本院核对，上述手机号码与一审庭审笔录记载的季卫芬的手机号码一致。上述证据证明被上诉人已向上诉人户留置送达被诉房屋征收补偿决定。上述《房屋征收补偿决定方案》载明了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式以及补偿标准，并告知上诉人在该方案送达之日起15日内选择补偿方式、完成签约，逾期补偿方式由补偿决定确定。上诉人收到《房屋征收补偿决定方案》后，未在规定期限内选择补偿方式。被上诉人作出被诉补偿决定，确定补偿方式为货币补偿，符合《省条例》第三十二条的规定。故上诉人主张被上诉人剥夺其对产权调换方式的选择权，不能成立。关于分户估价报告的送达。被上诉人在一审中为证明已向上诉人送达涉案房屋分户估价报告，提供了《送达说明》。该份说明载明相关工作人员于2015年2月16日9时到涉案房屋所在地址向上诉人留置送达了《季卫芬分户评估报告》，落款处有两名送达人的签名。上诉人认为即使留置送达也应留置在室内，且其并未看见留置的分户估价报告。对此，二审庭审中被上诉人解释，留置的方式是将分户估价报告张贴在涉案房屋的门上，该送达方式是在穷尽其他方式上诉人仍不予配合的情况下才采取的。经审查，虽然被上诉人提交的《送达说明》没有明确留置的方式是张贴在门上，且只有两名送达人的签名，但结合上述补偿决定方案和补偿决定的送达情况来看，上诉人户对房屋征收的相关文书采取打电话不接，有人在家时拒绝签收，或接收了也拒绝签字的极不配合的态度，以及被上诉人对与上诉人同住一幢楼房的郭水琴、杨雪妹两户的分户估价报告均采取张贴在门上的送达方式进行送达的情况，对被上诉人的解释，本院予以采信。原审法院认定被上诉人已向上诉人户送达涉案房屋分户估价报告并无不当。对上诉人在二审庭审中提出的该理由，本院也不予采纳。关于涉案房屋价值的补偿。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋“类似房地产”的市场价格。上诉人主张应参照就近区位“新建商品房”的价格进行补偿，明显与法不符，本院不予支持。该法条还规定，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。······”《评估办法》第二十条第一款规定，申请复核评估的期限为“收到评估报告之日起10日内”。上诉人收到涉案房屋分户估价报告后，在法定期限内未依法申请复核评估，故被诉补偿决定将上述估价报告作为对涉案房屋价值的补偿依据，并无不当。上诉人主张补偿价格偏低缺乏依据，本院不予采纳。综上，被诉房屋征收补偿决定的作出具备事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，二审依法应予维持。上诉人请求撤销原审判决和被诉补偿决定，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人季卫芬负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年五月十一日书 记 员  韦若莎