辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）辽行终字第00262号
上诉人（原审第三人）：贺春林，男，1941年2月15日生，汉族，下岗工人，住址建昌县建昌镇。
委托代理人：解明贵，男，1943年10月24日生，汉族，农民，住址建昌县建昌镇。
委托代理人：王立新，辽宁鑫利律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张广东，男，1957年9月10日生，汉族，农民，住址建昌县建昌镇。
委托代理人：李伟，辽宁明澈律师事务所律师。
原审被告：建昌县人民政府。住所地建昌县建昌镇朝阳路一段**号。
法定代表人：王洪升，系该县县长。
委托代理人：陈天义，系建昌县林业局信访法规办主任。
原审第三人：建昌县建昌镇建昌街村民委员会。
法定代表人：许茹，系该村委会主任。
上诉人贺春林因与被上诉人张广东、原审被告建昌县人民政府（以下简称县政府）、原审第三人建昌县建昌镇建昌街村民委员会（以下简称村委会）林权行政处理决定一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2014）葫行初字第00040号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月26日公开开庭进行了审理，上诉人贺春林的委托代理人解明贵、王立新，被上诉人张广东及其委托代理人李伟、原审被告县政府的委托代理人陈天义到庭参加了诉讼。原审第三人村委会经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：争议林木林地座落在建昌县建昌镇建昌街村原县纸箱厂后院北山根。面积0.645亩。八十年代初贺春林曾在争议地范围内植树。2000年8月26日，村委会与张广东签订一份承包协议书，将争议林地承包给张广东。2000年9月4日，村委会对贺春林下达通知，决定将争议林地收回，承包给村民治理使用。此后，贺春林与张广东之间产生林地使用纠纷。2013年9月16日，贺春林以村委会为被申请人，向被告县政府申请确认争议林木林地的权属。2013年12月5日，被告县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条、第三条二款，《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条（三）、（四）项，第十二条、第十七条之规定，决定争议林木归贺春林所有，林地归贺春林林业生产使用。2014年1月20日，张广东向葫芦岛市人民政府申请行政复议。2014年4月8日，葫芦岛市人民政府作出葫府法复字（2014）3号行政复议决定，维持县政府作出的建政林处字（2013）第5号行政处理决定。
原审原告张广东一审诉称，（2013）第5号行政处理决定没有查明原告张广东的祖坟及承包的情形，另外第三人贺春林系非农户口不是第三人建昌街村的组织成员，争议之地属村集体所有，且不在第三人贺春林的宅院之内，第三人贺春林无权占有使用，处理决定存在认定事实不清、证据不足的情形；被告县政府在调处期间，原告提交书面申请和证据，工作人员拒收，没有将原告张广东列为争议当事人，属于程序违法；争议地不属于林业方面的土地，不在林业部门管辖范围，处理决定存在超越职权的情形。
原审被告县政府一审辩称，张广东家坟茔地问题。争议林地与坟茔地虽然相邻，但不是一块土地，各自有各自范围。民事诉讼法庭审理笔录有记载，张广东的代理律师明确表态，争议地包括承包地，不包括坟茔地。关于贺春林非农业户口问题。贺春林虽属非农户口，但确属建昌街村居民。根据《中华人民共和国森林法》第二十七条二款二目之规定，贺春林符合林权设定主体资格。原告曾申请立案问题。在行政调查期间，案外人曾向林业局递交林业土地承包仲裁申请，林业局认为不符合依法立案受理的情形，并告知如果不服可直接到县人民法院申请判决。争议土地不属于林业用地问题。争议土地上经林政现场勘查，范围0.645亩，长有槐树23棵，杨树7棵，榆树1棵，柳树1棵。依据《中华人民共和国森林法实施条例》及《林地管理办法》相关规定，争议土地应属林业用地。张广东曾欲申请林地登记和林地承包经营仲裁的行为足以证明争议地是林地。争议地是否属张广东承包地问题。从形式上看，张广东与所在村委会签订了《承包协议书》，但张广东并没有实际取得该争议土地承包经营权，依据《中华人民共和国森林法》第三条规定，个人使用的林地需县人民政府申请林权登记颁发林权证确认林权。张广东虽然与所在村签订了合同，但该合同行为属要式合同行为，最终需要县人民政府登记发证方能确认该合同成立。张广东虽然持有合同，但并不代表已取得了该土地承包经营权。
原审第三人贺春林一审述称，县政府作的决定正确，事实清楚证据确凿。我享有争议土地合法使用权，栽树已经20年了，也没有发生过纠纷，说明行政处理决定已经查清了事实，程序合法。2000年村委会停止侵害行为的通知是不合法的。我不是本街村民，栽树也享有同等权利。争议地和原告祖坟边界是清楚的，相邻但不发生关系。土地承包没有召开村民会议，承包协议书附图没有经过村委会盖章，没有法律效力。承包地是原二队的土地，张广东是三队人，承包本生产队人应该优先。
原审第三人村委会经合法传唤未到庭，亦未提交书面陈述意见。
原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，被告县政府具有作出本案被诉具体行政行为的职权。原告张广东作为争议地的承包人，与被诉具体行政行为存在利害关系，具有原告主体资格。被告认定依据《中华人民共和国森林法》第二十七条第二款三目规定，“农村居民在房前屋后、自留地、自留山植的林木，归个人所有”。争议林地植树前符合农村“四旁”植树用地特征和适用前提条件，贺春林植树事实成立时，既取得了林木所有权，又取得了涉林生长占地使用权。但并无有效证据证明争议林地符合第三人贺春林家房屋“四旁”植树用地特征。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告作出的建政林处字（2013）第5号行政处理决定。案件受理费50元，由被告县政府承担。
原审判决后，原审第三人贺春林不服，向本院提起上诉，其上诉理由是：一审判决采信证据有误。县政府提供的9、10、14、32号证据与本案具有关联性；15、16、17、18、23、28、29号证据均有原件；19-22、24、25号证据虽未出庭作证，但具有真实性；26、27号证据没有认定。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判维持被上诉人作出的建政林处字（2013）第5号行政处理决定。
被上诉人张广东在庭审中辩称，一审判决认定证据正确；贺春林系非农户口，无权占有使用相关土地；张广东2000年8月余村委会签订了承包协议，具有当事人资格，具有合法的林木所有权；被诉处理决定不尊重客观事实，证据不足，程序违法，适用法律错误；争议荒地是独立的，不属于上诉人的房前屋后。请求二审法院维持原判。
原审被告县政府提供了书面答辩并在庭审中辩称，一、一审原告张广东无本案行政诉讼主体资格。张广东既没有林权证，也没有取得林地使用权，更没有对争议林地形成事实上的占有使用关系。生效的民事判决已经认定贺春林对争议林地管理多年，并栽植林木。张广东与村委会签订的合同属农村承包合同，其合同仅享有债权方式意义上的保护，不享有物权方式意义上的保护。张广东以持有合同为由主张林权，并非争议林权法律意义上的利害关系人。二、一审判决证据采信认定错误。三、一审判决对“房前屋后”事实认定错误。争议林地植树前不但符合“房前屋后”条件，还符合“道旁”和“沟旁”闲置地址特征。争议林地符合农村“四旁”植树用地特征和适用前提条件，根据谁造林、谁管护，权属归谁的原则，应该将林权确认给贺春林。四、第三人村委会是本案直接林权利害关系人，张广东仅是间接合同利害关系人。五、第三人村委会与张广东签订的承包协议以及村委会作出的《通知》违背法律规定。请求二审法院撤销一审判决，依法改判维持被上诉人作出的建政林处字（2013）第5号行政处理决定。
原审第三人村委会经本院合法传唤未到庭，亦未提交书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。
本院经审理认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，原审被告县政府具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。本案争议地原属原审第三人村委会所有的集体土地，但一直处于闲散地状态。上诉人贺春林自八十年代初就在争议地范围内植树，此点被诉具体行政行为中有充分证据予以证明。争议发生后，原审被告县政府经过调查核实，在被诉具体行政行为即处理决定中根据《中华人民共和国森林法》第二十七条第二款三目规定，“农村居民在房前屋后、自留地、自留山植的林木，归个人所有”以及《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定，“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属”，将争议地林木的所有权确认给上诉人贺春林所有符合法律、法规规定。同时根据《林木林地权属争议处理办法》第三条：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”的规定，以及林木与其生长占地不可分离的自然规律，将涉案林地使用权确认给上诉人贺春林生产使用并无不当。被诉具体行政行为即处理决定中所提“争议林地符合农村‘四旁’植树用地特征和适用前提条件”中的“四旁”，是指农村的“道旁、沟旁、渠旁、宅旁”，从本案中的证据争议地的现场照片可以看出，争议地的位置符合“道旁”和“沟旁”的地理特征，且位于上诉人贺春林房屋的前面，被诉处理决定对此事实的认定并无不当。一审判决认定“但并无有效证据证明争议林地符合第三人贺春林家房屋‘四旁’植树用地特征”，其中的“房屋‘四旁’”与被诉处理决定中所提的“农村‘四旁’”并非同一概念，一审判决对此认定有误，应予纠正。原审被告县政府主张被上诉人张广东不具备本案原告主体资格一节，因被上诉人张广东是通过与原审第三人村委会签订的土地承包协议书而发生的其与村委会之间的民事法律关系，而被诉具体行政行为即处理决定所指向的标的物正是被上诉人张广东承包地的范围，其实现民事权利的对象是特定的，故被上诉人张广东与被诉具体行政行为即处理决定具有法律上的利害关系，具备本案的原告主体资格。原审被告县政府的此点答辩理由本院不予支持。原审第三人村委会作为被诉具体行政行为即处理决定的直接利害关系人没有通过任何途径主张权利，且在本案的一、二审诉讼中未到庭应诉，亦未提交书面陈述意见，应视为其放弃权利救济，认可原审被告县政府作出的被诉处理决定。
另，原审第三人村委会在明知涉案土地有他人正在实际使用的情况下，仍将其承包给被上诉人张广东，并与其签订承包协议确属不当。被上诉人张广东若因承包协议无法履行致使其合法权益受到损害，应当依据相关法律、法规规定另行主张权利。
综上，上诉人的部分上诉理由具有事实依据和法律依据，本院予以支持。被诉具体行政行为即原审被告县政府作出的建政林处字（2013）第5号行政处理决定符合法律、法规规定。一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销葫芦岛市中级人民法院（2014）葫行初字第00040号行政判决；
二、驳回一审原告、二审被上诉人张广东的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共100元，由一审原告、二审被上诉人张广东承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于长苓
审 判 员 曹丽华
代理审判员 王永宏
二〇一四年十二月二日
书 记 员 陈 默