浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第287号
上诉人（原审原告）张关六等20人（具体名单附后）。
诉讼代表人张关六。
诉讼代表人李巧仙。
诉讼代表人张其忠。
上诉人的共同委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府。住所地：义乌市县前街**号。
法定代表人盛秋平，市长。
委托代理人毛卫民、何晶，义乌市人民政府法制办工作人员。
张关六等20人诉义乌人民政府其他行政复议一案，金华市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）浙金行初字第60号行政判决。张关六等20人不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人张关六等20人的诉讼代表人张关六、李巧仙、张其忠及上诉人的共同委托代理人孟登高，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人毛卫民、何晶出庭参加诉讼。义乌市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告张关六等20人系义乌市义亭镇张家村村民，因生态公墓建设，原告的土地被纳入征收范围。2013年4月17日义乌市民政局作出义民（2013）66号文件，同意义亭镇人民政府在义亭镇张家村五间房地块建设义亭镇镇级公益性生态公墓，该工程规划占地面积114亩，收文后请按规定向国土、住建、林业等部门办理审核意见，完成审核后，提交相应材料报我局审批。义乌市义亭镇人民政府向义乌市国土、林业、建设部门办理审核意见后，义乌市民政局于2013年5月2日作出同意按生态公墓批复办理。《义乌市人民政府办公室印发义乌市政府投资项目管理办法的通知》（义政办发（2007）9号）第十六条规定：项目总投资在500万元以上的政府投资项目，项目业主须分别编项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计报批；项目可行性研究报告由市发展和改革局批准。《中共义乌市委办公室义乌市人民政府办公室关于推进扩权强镇增强镇街综合发展能力的实施意见》中第4项由发改委批准的政府投资项目交办给各镇街行使。义亭镇人民政府于2013年8月8日向义亭镇规划建设办作出义镇政（2013）132号《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》文件，文件载明：来文已收悉，经审查，义亭镇生态公墓符合义乌市城市总体规划、土地利用规划和环境保护要求，原则同意义亭镇生态公墓可行性研究报告，主要内容批复如下：一、项目选址，位于义乌市义亭镇张家村北侧山坳，东靠山，南靠张家村，西靠上佛路，北靠山；二、建设规模，义亭镇生态公墓按《中华人民共和国殡葬管理条例》、《浙江省殡葬管理条例》、《殡仪馆建筑设计规范》标准进行建设；三、主要建设内容，包括骨灰存放室建设、生态墓建设、树葬区、草坪葬区及周边绿化工程等；四、投资估算与资金筹措，项目估算总投资为3550万元，建设资金由义亭镇财政解决，据此编制初步设计方案报批等内容。原告遂向义乌市人民政府申请行政复议，请求撤销《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》。被告义乌市人民政府于2015年3月17日作出义政复决字（2015）第9号行政复议决定书，认为义亭镇人民政府为批复义亭镇规划建设办提交的申请报告而作出《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》，目的在于明确项目选址、建设规模、主要建设内容、投资估算与资金筹措等内容，衔接下一步初步设计方案编制，系义亭镇政府对政府投资项目进行的内部管理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可复议的具体行政行为，故驳回张关六等20人的行政复议申请。
一审法院认为，义亭镇镇级生态公墓由义乌市民政局同意筹建，公墓建设需要项目业主义亭镇人民政府编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计报批。涉案的《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》涉及项目选址、建设规模、建设内容、投资估算和资金筹措等内容，并要求据此编制初步设计方案报批。说明该批复是义亭镇政府对政府投资项目进行的内部管理，是对项目可行性研究报告这一环节内容的批复，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，且该批复的内容也没有影响原告的合法权益，故被告驳回原告行政复议申请并无不当。综上，原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
张关六等20人上诉称：一、义亭镇人民政府作出涉案《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》的行政行为属于行政复议范围。前述批复有具体的选址地址、建设规模、建设的主要内容，显然是一个独立且完整的行政行为，并不是程序性行为，也不是内部管理行为。依据国办发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的规定》，对政府投资项目要进行三项独立审批，一是项目建议书的审批，取得该审批后要通过规划、国土、环保等部门的审核，取得相关预审意见；二是可行性研究报告的批复，在以上审批通过之后才能取得；三是对项目的初步设计文件进行审批。以上三个环节是相互独立的，由不同部门来作出，审批的内容和权限各不相同，每一个环节都会产生独立的对外效果。因此本案中义亭镇人民政府作出批复行为是独立的行政行为，而不是行政机关内部管理行为。二、义亭镇人民政府作出涉案批复行为对上诉人的合法权益产生影响。涉案批复中明确了项目选址，位于义乌市义亭镇张家村北侧山坳，东靠山，南靠张家村，西靠上佛路，北靠山。这就为建设项目占用该位置的土地提供了合法性依据，而上诉人合法拥有的土地在该范围内。涉案批复行为直接导致上诉人合法拥有的土地被纳入生态公墓建设范围，当然对上诉人的合法权益产生影响。三、义亭镇人民政府作出涉案批复严重违反法律规定，需要被上诉人对其进行实体审查。首先，对建设项目作出可行性研究报告批复，是发改部门的职责，即涉案批复应当由义乌市发展和改革局作出，义亭镇人民政府不是作出该批复的适格主体；其次，涉案批复在作出前未经规划、国土、环保等部门作出审核或取得相关预审意见，其多项前置程序不合法，义亭镇人民政府在作出涉案批复时未对建设项目用地是否合法、是否符合城乡总体规划等进行审查，违反法律规定。综上，涉案批复行为是独立对外产生效力的行政行为，依法属于行政复议范围，且对上诉人的合法权益产生影响，同时该行为严重违反法律规定，被上诉人作为复议机关，应当对其进行实体审理。一审法院事实认定不清，适用法律错误。希望二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人所作义政复决字（2015）第9号《行政复议决定书》并责令被上诉人重新作出复议决定。
义乌市人民政府在法定期限内未提交答辩状，庭审时辩称：一、义亭镇人民政府作出案涉《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》系内部管理行为。义亭镇镇级公益性生态公墓建设系投资在500万元以上的政府投资项目，义亭镇人民政府作为该项目的业主，根据《义乌市政府投资项目管理办法》等规定，需要编制项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计等进行报批。项目可行性研究报告由市发展和改革局批准。义亭镇人民政府对内设机构规划建设办请示内容的批复，其抬头为“义亭镇规划建设办”，结尾为“请据此编制初步设计方案报批”，表明该批复属于义亭镇人民政府对政府投资项目进行的内部管理，是阶段性行政指导性行为，是项目可行性研究报告这一环节内容的批复，不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。二、涉案批复对上诉人合法权益不产生直接影响。根据《浙江省殡葬管理条例》第二十三条规定，建立乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地，应当经乡镇人民政府审核同意后，报县民政部门审批。义亭镇镇级公益性生态公墓经义亭镇人民政府审核，国土、林业、建设等部门出具意见，于2013年5月2日由义乌市民政局审批同意建立，民政局的审批文件即已对义亭镇镇级公益性生态公墓选址进行了明确，涉案批复作出的时间为2013年8月8日，上诉人认为涉案批复明确了项目选址，直接导致上诉人合法拥有的土地被纳入生态公墓建设范围的说法并不成立。另，2014年5月23日义亭镇镇级公益性生态公墓骨灰存放堂地块由浙江省人民政府审批同意征收。事实上，即使是发改部门对可行性研究报告作出的批复，项目单位还是要向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续，可行性研究报告的批复只是项目单位申请办理规划许可手续、用地手续的前置条件。本案的批复行为并未涉及涉案土地的收储行为或征地行为，不涉及具体的土地权属利益，也未对上诉人的合法权益产生实际影响。上诉人认为其合法权益受到侵害应当另行寻求救济途径。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人义乌市人民政府于2015年3月17日所作义政复决字（2015）第9号行政复议决定是否具备事实和法律依据、相关程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人张关六等20人对被上诉人义乌市人民政府所作义政复决字（2015）第9号行政复议决定不服提起的诉讼。上诉人申请的复议事项是义乌市义亭镇人民政府所作义镇政（2013）132号《关于义亭镇生态公墓可行性研究报告的批复》（以下简称《批复》）。根据《义乌市人民政府办公室印发义乌市政府投资项目管理办法的通知》（义政办发（2007）9号）第十六条规定：项目总投资在500万元以上的政府投资项目，项目业主须分别编项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计报批；项目可行性研究报告由市发展和改革局批准。同时《中共义乌市委办公室义乌市人民政府办公室关于推进扩权强镇增强镇街综合发展能力的实施意见》（以下简称《实施意见》）中规定除跨镇街区域项目及使用市财政资金项目外的政府投资项目，由发改部门下放镇街行使相应权限，放权方式为交办。本案中义亭镇人民政府对案涉公墓项目作出批复后，义乌市发展与改革局未再另行作出相关审批，结合义亭镇人民政府规划建设办根据《批复》要求编制的初步设计方案亦是由义亭镇人民政府作出审查批复的情况，故案涉《批复》系义亭镇人民政府根据前述《实施意见》经授权作出的立项审批行为，属于对外产生效力的行政行为，可纳入行政复议的受案范围。故被上诉人以《批复》属程序性、内部性行为为由作出驳回上诉人复议申请决定，系认定事实不清，适用法律错误。一审认可被诉复议决定理由并驳回上诉人诉讼请求，显属不当。上诉人提出《批复》属行政复议范围的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第60号行政判决；
二、责令被上诉人义乌市人民政府自收到本判决之日起的法定期限内针对上诉人提出的行政复议申请重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人义乌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 韦若莎
附上诉人（原审原告）张关六等20人名单：
上诉人（原审原告）张关六，男，1963年1月26日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）李巧仙，女，1947年12月20日出生，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张其忠，男，1953年5月17日出生，住义乌市稠江街道香山新区21幢1单元202室。
上诉人（原审原告）张珍建，男，1974年8月23日出生，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张珍辉，男，1971年1月20日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张倩，男，1981年1月2日出生，汉族，住义乌市稠江街道香山新区21幢1单元202室。
上诉人（原审原告）杨慧娟，女，1953年4月25日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张路，男，1986年6月1日出生，汉族，住义乌市稠江街道香山新区21幢1单元202室。
上诉人（原审原告）张小平，男，1977年11月14日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）楼萍利，女，1977年7月22日出生，汉族住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张福川，男，1935年12月2日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）盛仙美，女，1940年10月26日出生，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张发华，男，1941年7月28日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）王莺，女，1976年9月7日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张其胜，男，1950年11月30日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）何雪琴，女，1950年11月1日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）吴金芝，女，1927年3月10日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张其吐，男，1956年6月12日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）张国伟，男，1988年6月2日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。
上诉人（原审原告）龚花仙，女，1963年10月20日出生，汉族，住义乌市义亭镇张家村。