广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初1090号
原告：张晖，女，汉族，1968年2月15日出生，住址广州市东山区。
委托代理人：江如椰、卢志阳，北京市东元（广州）律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：况战信、李朝敏，该委工作人员。
第三人：广州市富基房地产开发有限公司，住所地：广州市海珠区小港路163号。
法定代表人：关宝伟，职务：总经理。
委托代理人：李阳、赖卫城，该公司工作人员。
原告张晖不服被告广州市国土资源和规划委员会，第三人广州市富基房地产开发有限公司规划验收纠纷一案，本院于2017年3月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告张晖及其委托代理人江如椰、卢志阳，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人况战信、李朝敏，第三人广州市富基房地产开发有限公司的委托代理人李阳、赖卫城到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告张晖诉称，原告向第三人购买了其开发建设的富基广场的商品房，并签署了《商品房买卖合同》及《补充协议》，双方约定涉案商品房经建设工程规划验收合格作为交房条件。合同签订后，原告依约履行了合同义务，但被告由于建设项目“富基广场”未能整体通过建设工程规划验收，且该项目因违建而受到广州市城市管理综合执法局海珠区分局行政处罚(穗综海处字[2016]1024)。因此，第三人一直未能依约向原告履行交房义务，构成严重违约。2017年1月24日，被告不知基于何种原因，不顾广大业主的反对，对第三人持同一《建设工程规划许可证》进行建设的整体项目“富基广场”进行分期验收，并草率地向第三人颁发“116号规划验收合格证”。被告的颁证行为非但不能为涉案商品房办理产权证创造条件，反而为第三人逃避违约责任提供了保护伞，严重侵害了原告的合法权益，构成严重违法。综上，被告的颁证行为缺乏实施依据，损害了原告的合法权益。原告为维护自身合法利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，请求法院依法判令：1、确认被告向第三人颁发穗国规划验证[2017]116号《广州市建设工程规划验收合格证》的行为违法，并撤销该116号规划验收合格证；2、本案受理费由被告承担。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、基本情况。富基广场B1、Ｂ2栋位于××区××大道北以东地段，建设单位为广州市富基房地产开发有限公司（以下简称“富基公司”）。项目经原市规划局以穗规建证〔2007〕4641号《建设工程规划许可证》批准建设，为2幢地上44层（部分5层，另设地下室3层）商业、住宅楼工程。目前，项目已建成并已部分预售。为满足广大业主尽快办理不动产登记手续的要求，从维护绝大多数住宅业主的利益出发，根据《广州市城乡规划程序规定》第五十四条有关规定，并依建设单位申请，被告在进行批前公示和召开听证会，综合反馈意见后，先行对富基广场B1、B2栋建设项目6至44层住宅及6层以下住宅部分进行规划验收，核发《建设工程规划验收合格证》（穗国土规划验证〔2017〕116号）。二、主要事实。（一）2007年10月，原市规划局核发富基广场B1、B2栋《建设工程规划许可证》（穗规建证〔2007〕4641号），但由于涉及拆迁信访问题，该证一直未予核发，文件于2008年10月逾期失效。（二）2009年7月，在拆迁信访结案后，富基公司申请重新办理富基广场B1、B2栋《建设工程规划许可证》，原市规划局于2009年7月17日沿用原许可证号（穗规建证〔2007〕4641号）重新核发《建设工程规划许可证》。（三）2015年2月6日，原市规划局根据富基公司申请富基广场B1、B2栋规划验收咨询，以《审批咨询服务意见反馈表》（穗规（海珠）咨询〔2015〕29号），要求富基公司按以下要求整改后再申报规划验收：1.对涉嫌违法建设的部分，应自行向城管执法部门申报违法建设处理；2.应自行拆除建筑物周边的旧建筑，并按建设工程规划许可证附图的要求实施周边环境及环形消防车道；3.涉及的公建配套及地铁风井调整，应取得接收部门的意见后方可规划验收；涉及的室内局部布局调整，应由设计单位出具符合有关设计规范的意见。（四）城管部门对违法建设部分立案后，被告于2016年11月14日以穗国土规划业务函〔2016〕1129号文提出规划意见，违建部分属于尚可采取改正措施消除影响的情形。（五）根据建设单位富基公司申请，为维护大多数住宅业主的利益，避免产生不稳定因素，被告拟先行对6至44层住宅及6层以下住宅部分规划验收。由于涉及第三人利害关系和规划知情权，依据《广州市城乡规划程序规定》第十九条的规定，在作出规划验收决定前应当批前公示。1.2016年11月3日，被告核发《建设工程规划验收批前公示通知书》（穗国土规划业务函〔2016〕930号），公示期从11月26日至12月5日。2.公示反馈期间，共收到反馈意见214户，其中不同意分期验收99户，同意114户，未明确表态2户，其中杨慧琦（B2-××)同时支持又反对；提出参加听证会要求的70户，没有提出参加听证会要求的37户。富基广场B1、B2栋共有756套商品房，其中已销售581户。已收楼431户，未收楼150户。不同意分期验收99户占已销售户数的17%。3.根据反馈意见，被告海珠区局于2016年12月30日下午召开听证会。（六）2017年1月22日，城管部门以《违法建设处罚决定书》（穗综海决字〔2016〕1024号）对富基广场裙楼部分的违法建设作出处罚，建设单位已缴交罚款，现已处理完毕。（七）2017年1月24日，被告依法对富基广场B1、Ｂ2栋6至44层住宅及6层以下住宅部分及公建配套进行分期规划验收，核发《建设工程规划验收合格证》（穗国土规划验证〔2017〕116号）。三、相关依据。（一）依据《中国人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”（二）依据《广州市城乡规划条例》第三十八条第一款规定“建设单位或者个人应当在建设工程竣工后向原规划许可机关申请办理规划核实手续，原规划许可机关应当对建设工程是否符合规划条件和建设工程规划许可证的内容进行核实，并查验其建设工程档案认可文件和测绘单位的测量报告。符合的，应当予以核发建设工程规划验收合格证。未经规划核实或者经核实不符合的，建设单位不得组织竣工验收，产权登记机关不得办理产权登记手续。”（三）依据《广州市城乡规划公示公布试行办法》第十一条规定“城乡规划主管部门受理《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》等申请后，应当在政府网站进行受理公示。受理公示自受理后的第2个工作日开始进行，公示期不得少于5个工作日。受理公示的内容按照下列规定执行：（一）申请《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》的，公示以下内容：项目立案号、申请单位（个人）名称、用地项目名称、用地位置、用地面积。（二）申请《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》和《建设工程规划验收合格证》的，公示以下内容：项目立案号、申请单位（个人）名称、建设项目名称、建设位置。”（四）依据《广州市城乡规划程序规定》第五十四条第二款规定“同一建设工程规划许可证许可的建设工程，建设单位应当同时申请规划验收；涉及公众或者社会重大利益需分期申请规划验收的，申请先行验收部分必须符合投入使用的要求，验收条件参照第五十二条的规定执行。”综上，鉴于富基广场B1、Ｂ2栋申请先行验收部分已竣工并通过消防验收，供水、供电、燃气、通邮、通信、宽带都已达到正常生活使用条件。为满足广大业主尽快办理不动产登记手续的要求，从维护绝大多数住宅业主的利益出发，根据《广州市城乡规划程序规定》第五十四条有关规定，并依建设单位申请，被告核发《建设工程规划验收合格证》（穗国土规划验证〔2017〕116号）事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，请法院依法予以驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
第三人广州市富基房地产开发有限公司述称，一、富基房地产公司系广州市海珠区江南大道以东、南华东路以南、宝岗路以北草芳围地段“富基广场”旧城改造项目的开发建设单位。目前富基房地产公司开发的海珠区富基广场项目B1、B2栋住宅楼已通过了该楼宇的建筑工程竣工质量合格验收和消防验收，房屋的供水、供电、燃气、通邮、通讯、宽带以及电梯都已达到业主正常生活和使用的条件要求。二、2016年11月26日至2016年12月5日为上述建设工程分期规划验收的公示期间。在此期间，有业主联名签名信函（共有150户业主）致相关规划部门，主要是关心并支持该楼宇的分期规划验收能尽快通过，以便于能尽快办理不动产权证书。这些联名业主的行为充分反映了广大收楼业主对规划验收合格手续办理的热切期盼，这是寄望于政府相关部门的一种朴实民意的体现。三、2016年12月30日下午三时，《富基广场B1、B2栋住宅楼分期规划验收项目听证会》如期举行。会议程序合法，富基房地产公司作为开发商列席参加了会议，并作了陈述。基于广大业主强烈要求尽快办理不动产权证书的意愿，富基房地产公司完全支持被告方作出的分期规划验收这一行政决定。会议期间，有许多部分业主就其支持办理分期规划验收手续进行了陈述。可见，事实的真相并非原告所言的分期验收是“不顾广大业主的反对”的，多数业主其实是支持分期验收的。富基房地产公司认为：反对分期验收的业主绝大部分就是追究富基房地产公司逾期交房而起诉法院的业主（包括本案的23户原告），其案件争议焦点是建设工程规划验收合格证的取得与否。只要富基房地产公司仍未取得规划验收合格证，就属于违约行为，就将一直对这些业主支付违约金。可见，这部分业主不同意分期规划验收的利益目的尤为明显，亦即富基房地产公司取得规划验收合格的时间拖得越长，他们获得的违约金就越多。而本案原告起诉分期规划验收行政决定违法，本质上也是出于这一利益目的。四、富基房地产公司合法持有《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，B区楼宇建设工程经消防验收合格，也已达到“四通”条件，并依法向市规划委申请办理规划验收手续，程序合法，事实清楚，市规划委据此作出的《建设工程规划验收合格证》是合法有效的。综上所述，富基房地产公司认为：市规划委作出的上述住宅楼分期规划验收这一行政决定程序合法，有法可依，这既是对大部分业主民意的尊重，也是在实事求是地解决问题，而且有利于维护社区和谐及安稳的目的出发。富基房地产公司作为本案第三人，完全支持市规划委的行政决定，也请求法院驳回原告方的无理诉请，依法维护众多业主的合法权益。
经审理查明，1999年10月6日，原广州市城市规划局向第三人核发穗规地证字[1999]第333号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为第三人，用地项目名称为居住小区用地（R11），用地位置为××区××大道北××、××东路以南、××以北草芳围地段，用地面积153237平方米（其中净用地面积135375平方米，道路面积17862平方米）。
2009年7月17日，原广州市城市规划局向第三人核发穗规建证[2007]4641号《建设工程规划许可证》，载明：建设单位（个人）为第三人，建设项目名称为商业、住宅楼工程2幢（自编B1、B2栋），建设位置为××区××大道北以东地段，建设规模为地上44层（部分5层，另有1层夹层）：113068平方米；地下3层：14358平方米。
2014年9月18日，富基广场（自编B1、B2栋）进行竣工验收并制作《建筑工程竣工验收报告》。2014年10月22日，第三人作出《住宅质量保证书》及《房地产开发公司住宅使用说明书》。
2015年2月6日，原广州市规划局对第三人作出《广州市规划局审批咨询服务意见反馈表》（穗规（海珠）咨询[2015]29号），载明咨询服务反馈意见主要内容为：对富基广场自编B1、B2栋申请规划验收资料收悉，该项目存在如下问题：1、存在部分扩建的建筑面积，已涉嫌违法建设；2、建筑物周边的旧建筑未拆除，周边环境及环形消防车道未能按建设工程规划许可证附图的要求实施；3、对公建配套、地铁风井等进行了局部布局调整。请第三人按如下要求办理后再申请规划验收：1、对涉嫌违法建设的部分，应自行向城管执法部门申报违法建设处理；2、根据《程序规定》第五十二条，第三人应自行拆除建筑物周边的旧建筑，并按建设工程规划许可证附图的要求实施周边环境及环形消防车道；3、根据《程序规定》第四十六条第二款、第五十三条第（二）项，本项目涉及公建配套及地铁风井的调整，应取得接收部门的意见后方可规划验收；涉及室内局部布局的调整，应由设计单位出具符合有关设计规范的意见。建议咨询的专业（或接收）部门：地铁总公司、城管部门、滨江街道办事处。
2016年7月26日，广州市公安消防局作出穗公消验字[2016]第0904号《建设工程消防验收意见书》，对涉案建筑B1、B2栋的第七层至四十四层住宅部分进行验收，建筑面积共87867平方米，验收意见如下：一、综合评定该工程消防验收合格。……2016年10月18日，广州市公安消防局作出穗公消验字[2016]第1261号《建设工程消防验收意见书》，对涉案建筑B1、B2栋地上首层至六层、地下室3层进行验收，验收建筑面积共39559平方米，验收意见如下：一、综合评定该工程消防验收合格。……
2016年11月3日，被告对第三人作出穗国土规划业务函[2016]930号《建设工程规划验收批前公示通知书》，载明：第三人2016年10月28日报来的富基广场商业、住宅楼工程2幢（自编B1、B2栋）规划验收的申请收悉……被告拟先对6至44层住宅及6层以下住宅部分规划验收，由于涉及其他人利害关系和规划知情权，依据《广州市城乡规划程序规定》第十九条的规定，在作出规划验收决定前应当批前公示，具体要求如下：一、……公示图需按规定制作并经被告审核，公示时间不少于10天；……五、根据有关工作要求，需待违法建设处理完毕后，方可办理分期规划验收。
2016年11月4日，被告对广州市城市管理综合执法局海珠分局（以下简称海珠执法局）作出穗国土规划业务函[2016]1129号《关于提供违法建设规划意见的函》，载明：按照海珠执法局认定，第三人自2012年起在××区××大道北以东地段开发商业、住宅楼过程中，擅自在自编B2栋北侧地下1至3层、地上首层及夹层、地上2至5层进行扩建，总扩建面积81平方米，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设；被告提供规划意见如下：该违法建设的用地已取得《建设用地批准书》和《国有土地使用证》，用地手续合法，且该项目取得《建设工程消防验收意见书》，消防验收合格，不属于《广州市违法建设查处条例》第十八条或《广东省城乡规划条例》第八十条的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，上述违法建设属于尚可采取改正措施消除影响的情形。
2016年11月17日，广州市海珠区建设工程质量安全监督站对富基广场（自编B1、B2栋）作出海建监报字[2016]035《建设工程质量监督报告》，认定建设单位2016年11月10日组织勘察、设计、监理、施工单位进行竣工验收，各方均同意通过竣工验收，验收程序、组织形式符合规定。
2016年11月26日至2016年12月5日，第三人对富基广场商业、住宅楼（自编B1、B2栋）6至44层住宅及6层以下住宅部分进行建设工程规划验收批前公示。
2016年12月30日，被告主持召开富基广场商业、住宅楼（自编B1、B2栋）6至44层住宅及6层以下住宅部分进行建设工程规划验收项目听证会，第三人、部分业主及相关部门等参加听证，参加听证会的业主部分同意分期验收，部分反对分期验收。2017年1月10日，第三人向被告递交了先行规划验收报告及相关资料申请富基广场商业、住宅楼（自编B1、B2栋）住宅部分先行规划验收。
2017年1月22日，广州市城市管理综合执法局海珠分局对第三人作出穗综海处字[2016]1024号《行政处罚决定书》，载明：第三人虽经规划部门批准，但未按批准内容进行建设，自2012年起在××区××大道北以东地段开发商业、住宅楼过程中，擅自在自编B2栋北侧地下1至3层、地上首层及夹层、地上2至5层进行扩建，按违法建设测量记录册（2015违41B014）显示，总扩建面积81平方米……根据《广州市违法建设查处条例》第二十六条第一款的规定，并按照《关于发布广州市建设工程2015年参考造价的通知》（穗建造价[2016]6号）的参考造价，核定商场工程造价为3448元/平方米。上述行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，已构成违法建设，根据规划部门定性，该违法建设的用地已取得《建设用地批准书》和《国有土地使用证》，用地手续合法，且该项目已取得《建设工程消防验收意见书》，消防验收合格，不属于《广州市违法建设查处条例》第十八条或《广东省城乡规划条例》第八十条的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，上述违法建设属于尚可采取改正措施消除影响的情形，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第三十一条第（一）项和《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表》的规定，涉案建筑物均作商业使用，依法应当处以建设工程造价8%-10%罚款，决定按建筑工程造价的10%处以罚款，作出处罚决定如下：对第三人上述建筑面积81平方米的违法建设行为，处以违法建设工程总造价（3448元/平方米×81平方米=279288元）10%的罚款，罚款金额为27928.8元。第三人缴清罚款后，依照《中华人民共和国城乡规划法》、《广州市城乡规划程序规定》等规定，到规划部门办理相关手续。违法建设作出罚款后涉及的安全、消防等事项，依照相关规定办理。当日，第三人缴纳罚款27928.8元。
2017年1月24日，被告对第三人核发穗国土规划验证[2017]116号《建设工程规划验收合格证》，载明：建设单位（个人）为第三人，建设项目名称为富基广场B1、B2栋，建设位置广州市××区××大道北以东地段，建设工程规划许可证号为穗规建证[2007]4641号，建设规模为商业、住宅楼工程2幢（自编B1、B2栋），地上6至44层住宅及6层以下住宅部分及中西药店、书店、居委会：89160平方米。附图及附件名称：一、附图：建筑竣工图1份，每份54张；二、附件：（一）建筑功能指标规划验收明细表1份；（二）广州市建设工程规划验收测量记录册1份。其中验收明细表内注明中西药店、书店、居委会为公共服务设施。
另查明，第三人与广州珠江数码集团有限公司于2013年8月30日签订了《广州市有线电视工程安装、维护管理合同书》，第三人与广州市邮政投递局于2014年5月16日签订了《委托制作维护信报箱协议书》，第三人与中国电信股份有限公司广州分公司签订了《关于富基广场B1，B2无线室内覆盖的协议书》，广州市供电局有限公司海珠供电局于2014年9月16日作出了《客户受电工程竣工检验意见书》，广州燃气集团有限公司南区分公司于2015年8月3日作出了《广州市燃气输配及应用工程点火作业通知单》，广州市自来水公司水质部于2015年12月作出了《管道工程消毒冲洗合格证明》，广州市自来水公司南区供水分公司于2015年12月25日作出了《安装市政管道工程完工证明书》。
再查明，2013年10月16日，原告作为乙方与第三人作为甲方签订《广州市商品房买卖合同（预售）》，其中第二条项目建设依据约定“甲方以出让方式取得位于××区××大道北××、××东路以南、××以北草芳围编号为510的地块的土地使用权，面积7029平方米，规划用途为住宅用地，土地使用权年限自2008年1月15日起计算……甲方经批准，在该地块上投资建设富基广场（自编B1、B2栋）商品房……”第四条合同标的物基本情况约定“乙方所购买的商品房为本合同第二条约定的项目中的富基广场（自编B1、B2栋）第自编B1幢12层1209号房（下称该商品房），房屋地址：海珠区富基南三街8号1209房。……”。2016年11月28日，富基广场B1、B2栋部分业主向被告提交联名信要求尽快办理规划验收手续以办理房产证。
以上事实，有《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《广州市商品房买卖合同（预售）》、《广州市规划局审批咨询服务意见反馈表》、《建设工程规划验收批前公示通知书》、《关于提供违法建设规划意见的函》、《建设工程规划验收批前公示》、听证笔录、《海珠区政务服务中心受理通知书（存根联）》、《建筑工程竣工验收报告》、《住宅质量保证书》及《房地产开发公司住宅使用说明书》、《建设工程质量监督报告》、《建设工程消防验收意见书》、《客户受电工程竣工检验意见书》、《委托制作维护信报箱协议书》、《关于富基广场B1、B2无线室内覆盖的协议书》、《广州市有限电视工程安装、维护管理合同书》、《广州市燃气输配及应用工程点火作业通知单》、《管道工程消毒冲洗合格证明》、《安装市政管道工程完工证明书》、《行政处罚决定书》、《建设工程规划验收合格证》等证据证实，各方当事人亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《广州市城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“建设单位或者个人应当在建设工程竣工后向原规划许可机关申请办理规划核实手续，原规划许可机关应当对建设工程是否符合规划条件和建设工程规划许可证的内容进行核实，并查验其建设工程档案认可文件和测绘单位的测量报告。符合的，应当予以核发建设工程规划验收合格证。未经规划核实或者经核实不符合的，建设单位不得组织竣工验收，产权登记机关不得办理产权登记手续。”《广州市城乡规划程序规定》第五十四条第二款规定：“同一建设工程规划许可证许可的建设工程，建设单位应当同时申请规划验收；涉及公众或者社会重大利益需分期申请规划验收的，申请先行验收部分必须符合投入使用的要求，验收条件参照第五十二条的规定执行。”本案中，第三人向被告申请富基广场（自编B1、B2栋）6至44层住宅及6层以下住宅部分等先行验收，因涉及相关业主的利益，故被告经批前公示、举行听证会等程序后，考虑接纳分期验收尽快办理不动产权证的意见，审核通过包括中西药店等公共服务设施在内的分期验收并向第三人核发了穗国土规划验证[2017]116号《建设工程规划验收合格证》，符合上述规定，并无不当。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张晖的诉讼请求。
本案受理费50元由原告张晖负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审判长 周健彬
审判员 郭 嘉
审判员 钱秀娟
二〇一七年六月三十日
书记员 王惠玲
王琳