甘肃省民勤县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）民行初字第2号
原告马某，男，汉族。
被告民勤县公安局。
法定代表人妙军，该局局长。
委托代理人刘尚宏，该局法制大队副队长。
委托代理人魏兆喜，该局治安大队民警。
原告马某不服被告民勤县公安局民公（治）行罚决字（2013）507号行政处罚决定，于2014年2月8日向本院提起行政诉讼，本院于2014年7月16日作出（2014）民行初字第2号行政判决书，判决维持被告民勤县公安局民公（治）行罚决字（2013）507号行政处罚决定。宣判后，原告不服，提起上诉。武威市中级人民法院审理后于2014年11月20日作出（2014）武中行终字第21号行政裁定书，裁定撤销原判，发回重审。本院于2015年1月4日受理后，依法另行组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。原告马某、被告委托代理人刘尚宏、魏兆喜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告民勤县公安局作出具体行政行为的主要内容及事实依据：2013年6月24日，马某以要求解决征地安置过程中商业带入深问题为由，不听工作人员劝阻，多次组织、煽动、串联民勤县苏武乡西湖村二社群众赴县、市、省等各级政府机关缠访、闹访，违反了《信访条例》有关规定，扰乱了政府机关的正常办公秩序。马某的行为已构成聚众扰乱单位秩序行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第二款之规定，决定对马某行政拘留十二日。
原告诉称，1、2013年6月24日至9月1日期间，原告为维护本人利益，针对县城建局与本社签订的修建规划协议纠纷，与本社其他社员一起向县政府信访局上访。原告从未出现过多次组织、煽动、串联其他社员闹事行为。但是被告故意罗列原告存在缠访、闹访，违反了《信访条例》有关规定为由，擅自作出处罚原告十二日拘留的错误决定。（2013）507号民公（治）处罚决定书认定原告不听工作人员的劝阻，多次组织、煽动、串联西湖二社群众集体到县、市、省等各级政府机关缠访、闹访、违反了《信访条例》的事实错误不公，原告不存在上述事实，上访是原告完全为维护自己合法权益的行为，合法正当。2、民公（治）行罚决字（2013）507号行政处罚决定书程序违法。2013年9月6日被告传唤原告到其公安局询问情况后，当场向原告签发（2013）507号行政处罚决定书以后，立即将原告进行拘留。因此，原告认为，即便是原告存在违法行为，也应当依照《治安处罚法》规定给予原告陈述和申辩的权利，但是被告根本没有给予原告这样的机会，非法剥夺了原告的权利。故请求依法撤销被告民勤县公安局所作的民公（治）行罚决字（2013）507号行政处罚决定
被告辩称，1、我局查处原告的违法事实清楚，证据确凿充分。2013年6月24日至9月1日，原告马某以要求解决征地安置过程中商业带入深问题为由，不听工作人员劝阻，多次组织、煽动、串联民勤县苏武乡西湖村二社群众集体赴县、市、省等各级政府机关缠访、闹访，违反了《信访条例》有关规定，扰乱了政府机关的正常办公秩序。首先，可以充分肯定，苏武乡西湖村二社多名群众是在有组织、有预谋的情况下赴县、市、省等各级政府机关上访的，主要组织者就是马某。早在6月份，马某等人就对县政府的答复不满，组织、煽动群众数次赴县政府和市政府上访。这些事实由赵某、李某、王某、祁某、尹某等人的证词证明，虽然马某在被询问过程中一再声称上访出于群众自发自愿，矢口否认有人组织，但在上述证据面前，其狡辩则显得苍白无力，虚假供述不攻自破。故煽动多名群众上访扰乱单位秩序的事实客观存在，毋庸置疑。其次，马某等人的数次上访行为纯属无理取闹。5月份，针对马某等人上访反映的问题，县政府组织有关部门成立工作组，进村入户，进行了深入细致的调查，并将问题答复得一清二楚，证明苏武乡西湖村二社多名群众系无理上访，以《民勤县住房和城乡建设局关于西湖村二社社员信访反映问题答复意见》及王某、祁某、尹某等人的询问笔录为证。而马某等人无视社会公理，否定政府部门的答复，以要钱为目的，认为“只怕想不到，没有政府做不到的事情”，通过多次无中生有找理由上访，要挟县政府，屡屡得到“好处”。由此可见，马某上访的动机不纯，仅为一己之私，满足其要求的结果是满足个别人的私欲，牺牲整体利益，从而影响我县的经济建设工作，故其提出的要求是无理的，非正当的，是以索取非法利益为目的的。再次，马某等人的行为事实上扰乱了政府机关的正常工作秩序。6月份以来，马某等人不听工作人员劝阻，多次组织、煽动60至80余名群众先后涌入民勤县政府、武威市政府缠访、闹访，采取了围堵楼道、领导办公室、抱领导腿等非法方式，大声喧哗、辱骂工作人员、制造混乱，使得办公室的工作人员无法正常办公，这些违法事实有马某的询问笔录及赵某、李某、王某、祁某、马某、尹某等人的证人证言证明，故认为马某的行为系聚众扰乱单位秩序行为。2、对马某的违法行为定性准确，适用法律正确，量罚适当。《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或二百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重后果的；”第二十三条第二款规定：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”马某等人不听工作人员劝阻，提出无理要求，多次组织、煽动多名群众先后涌入县、市、省各级政府闹访，采取了围堵楼道、领导办公室、抱领导的腿等非法方式，大声喧哗、辱骂工作人员、制造混乱，致使办公秩序受到较大影响，属于典型的聚众扰乱单位秩序行为，马某系首要分子，故适用该条第二款之规定，我局对其作出行政拘留十二日的处罚决定。3、办案程序合法。我局办理马某聚众扰乱单位秩序一案的每一个环节，均严格按照《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》进行。（1）受理和管辖。马某聚众扰乱单位秩序一案，由民勤县信联办于2013年9月5日移交我局，当日受理并开展调查工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案违法行为地部分在武威市凉州区和兰州市，但违法行为人马某的居住地在我县，且本案由我局管辖更为适宜，故我局办理较为合理，符合法律规定。（2）询问。案件受理后，我局分别对赵某、李某、王某、祁某、马某、尹某六名证人进行了询问，并对违法嫌疑人马某使用传唤证进行传唤询问，所有的询问过程无违法违纪行为发生，所收集的证词均合法、真实、有效。这些办案过程有《传唤审批表》、传唤证、《行政案件权利义务告知书》及7份询问笔录证明。（3）处罚决定。我局在对违法嫌疑人马某做出治安处罚之前，严格履行告知和审核、审批程序，将拟作出处罚决定的事实、理由及依据、违法嫌疑人依法享有的陈述权和申辩权书面告知马某，并对马某陈述和申辩的理由进行了复核。处罚决定由办案单位负责人、审核部门及局领导依次审批，这些过程由行政处罚告知笔录、户籍证明、公安行政处罚审批表及行政处罚决定书证明。综上所述，我局作出的对马某行政拘留十二日的行政行为，其事实清楚、证据充分、程序合法、处罚幅度适当，执法主体合法、办案文明，恳请民勤县人民法院对我局作出的行政行为予以维持。
庭审中，被告为证明其具体行政行为的合法性当庭出示了经质证的下列证据。
1、被告的执法主体资格证。证明被告执法主体资格合法。
原告对该证据无异议。
本院认为，该证据来源合法、真实有效，予以确认。
2、证人赵某、李某、王某、祁某、尹某、马某的证言各一份。证明原告组织、串联、煽动西湖二社群众，多次赴县、市、省政府缠访、闹访，以围堵政府机关办公楼楼道、领导办公室，大声喧哗、辱骂工作人员，抱领导的腿等非法方式，制造混乱，扰乱正常办公秩序。
原告对马某的证言无异议，认为该证言只证明上访事实，但没有提及我名字，未证明我组织、煽动群众；对赵某、李某、王某、祁某、尹某的证言有异议，认为这些证言是虚假的，证人均为政府工作人员，参与处理过信访事项或从事过劝返工作，证言具有倾向性，且证人证言中没有明确说明我组织、煽动、串联群众的具体时间、地点，如何串联，串联了什么人，以及是我围堵领导办公室、抱领导腿，扰乱办公秩序的事实。
本院认为，证人马某是多次上访的直接参与者，其证言仅能证明原告等人上访的事实，但未证明上访的组织者是原告；证人赵某、李某、王某、祁某、尹某是从事劝返工作或参与处理信访事项的人员，其证言表述中存在观察、分析、推断成分，为间接证据，只能证明原告等人的上访事实，无法直接证明原告组织、煽动、串联群众上访，原告的异议理由成立，被告的证明目的不能成立。
3、民信联办建字（2013）04号《关于苏武乡西湖村二社马某等部分人员依法处理建议书》、民建发（2013）139号《关于西湖二社社员信访反映问题答复意见》、民政发（2013）132号《关于苏武乡西湖村二社马某等群众信访事项的复查意见》、民勤县信访局《关于苏武乡西湖村二社马某等人多次上访基本情况》各一份。证明马某等人信访事项已答复，县信联办建议对马某等人依法处理。
原告认为，政府建议公安局对我依法进行处理，但我的行为是合法反映问题；每次定方案我都支持卖地，相信政府，第一次答复收到了，答复不属实，和原来商定的不一致；第二次答复也收到了，对政府的答复我们也不满意，所以就上访了。第二天就把我送到看守所了。
本院认为，该组证据是县政府及有关部门调查后形成的答复意见，其来源合法，依据充分，能够证实原告等人的信访事项已给予答复，应予采信。
4、行政处罚告知笔录一份。证明在拘留前对原告进行了告知，但在告知笔录中原告没有说要申辩，应该视为放弃。
证据显示，2013年9月6日，被告在对原告作出行政处罚前依法向原告告知了作出行政处罚的事实、理由和依据，告知其有权陈述和申辩，并征询其是否陈述申辩。原告在告知笔录上亲笔写明“我没有组织、煽动、串联二社群众上访，也没有到县、市、省缠访、闹访，我只是反映了问题就回来了”的意见并签名。
原告对该证据有异议，认为我当时对该笔录的真实意思没有理解，字是我签的，但并没有告知我有申辩的权利。
本院认为，原告在告知笔录上签字，并在被告向其询问是否陈述和申辩栏目项下写明意见，是对自己行为合法性的陈述和申辩，证明被告已向其告知享有陈述和申辩的权利。被告并未剥夺原告的陈述和申辩权，原告也未放弃该项权利。原告的质证意见不能成立。故对该证据的证明力予以确认。
本案争议的焦点为：1、原告是否为西湖村二社群众集体上访过程中聚众实施扰乱机关单位秩序的首要分子；2、被告对原告作出行政处罚的程序是否合法。
经审理查明，原告马某系苏武乡西湖村二社社员。2013年6月至9月1日期间，原告马某与该社群众以要求解决征地安置过程中商业带入深等问题为由，先后多次到民勤县、武威市、甘肃省政府等部门上访。民勤县住房和城乡建设局针对原告等人反映的问题，进行了深入细致的调查，并给予了明确答复。原告等西湖二社群众对答复意见不满意，又多次到县、市政府上访，影响了政府机关的正常办公秩序。2013年8月7日，民勤县政府对反映的问题复查并作出复查意见予以答复，原告等西湖二社群众对复查意见不满意，向武威市政府信访事项复查复核委员会提出复核申请。复核期间，包括原告在内的13名群众又于9月1日再次到甘肃省政府集体上访，民勤县政府组织人员至兰州劝返。9月5日，民勤县集中处理突出问题及涉访群体性事件联席会议办公室向被告民勤县公安局发出建议书，建议对马某等人依法处理。被告民勤县公安局受理案件后，于9月6日传唤原告到案，以笔录形式向原告告知了处罚的事实、理由和依据，原告在被告的行政处罚告知笔录中写明“我没有组织、煽动、串联二社群众上访，也没有到县、市、省缠访、闹访，我只是反映了问题就回来了”。被告遂于当日对原告作出行政拘留十二日的处罚决定。
本院认为，行政机关作出行政处罚决定，应当事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。本案中，被告民勤县公安局通过劝返人员和参与处理信访事项人员的证言，认定原告马某组织、煽动、串联西湖二社群众上访，影响政府机关工作秩序，并据此给予了原告行政处罚。但该证言中认定原告为首要分子的结论是通过证人的观察、分析、推断得出的，无据证实原告有组织、煽动、串联的行为和系组织、煽动、串联群众缠访、闹访的首要分子，故被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，给予原告行政处罚的主要证据不足。另外，原告在行政处罚笔录中写明“我没有组织、煽动、串联二社群众上访，也没有到县、市、省缠访、闹访，我只是反映了问题就回来了”的意见，其内容就是为自己上访行为合法性的陈述和申辩，证明被告已告知原告享有陈述和申辩的权利，故原告关于被告剥夺其陈述和申辩权利的主张与事实不符，不能成立。综上，被告民勤县公安局对原告马某作出的行政处罚决定，主要证据不足。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告民勤县公安局作出的民公（治）行罚决字（2013）507号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告民勤县公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省武威市中级人民法院。
审 判 长 姜军基
审 判 员 彭青春
代理审判员 吴世强
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 王 英