河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00044号
上诉人河南省国有鲁山林场（一审原告）。住所地：河南省鲁山县。
法定代表人李克新，厂长。
委托代理人王云坡，该林场副厂长。
委托代理人刘晓霞，河南成胜律师事务所律师。
被上诉人鲁山县人民政府（一审被告）。住所地：鲁山县。
法定代表人李留军，县长。
委托代理人杜文周，鲁山县国土资源局工作人员。
委托代理人丁玉坤，鲁山县国土资源局工作人员。
一审第三人鲁山县汇源街道办事处赵庄居民委员会柳营居民组。
诉讼代表人田大明，男，汉族，1955年生，住鲁山县，该居民组组长。
委托代理人雷国军，鲁山县汇源法律服务所法律工作者。
委托代理人史国光，男，汉族，1954年生，住鲁山县。
上诉人河南省国有鲁山林场（以下简称鲁山林场）因诉被上诉人鲁山县人民政府及鲁山县汇源街道办事处赵庄居民委员会柳营居民组（以下简称柳营居民组）土地权属争议处理决定一案，不服平顶山市中级人民法院（2014）平行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鲁山林场的委托代理人王云坡、刘晓霞，被上诉人鲁山县人民政府的委托代理人杜文周、丁玉坤，一审第三人柳营居民组的委托代理人雷国军、史国光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平顶山市中级人民法院一审查明：争议地现坐落于鲁山县汇源街道办事处赵庄居民委员会柳营桥南路西，河南省鲁山县妇幼保健院北侧，面积为12697.53平方米，约合19.05亩。1962年9月4日《国营昭平台林场詹营公社赵庄大队协议书》载明：“一、关于国营林场的边界划定：以柳营村南，公路桥东西两侧新栽界石为界，以南为国有林区，以北归生产队所有。……”。1992年9月2日《张店乡赵庄村与国营鲁山林场林地补充协议》载明：“……一、62年村、场所订协议有效，四至清楚，权属明确。二、……鲁南公路以西，现林子北边新设界桩以北，东西长430米，南北宽180米，共计116亩交村方经营，界桩以南仍归属国家经营管理。……”1999年4月16日《协议书》载明：“甲方：鲁山县张店乡赵庄村、大郭庄、柳营两组（以下简称甲方），乙方：国营鲁山林场（以下简称乙方）……。一、维护62年协议，废除92年协议。……”2010年1月20日，鲁山县国土资源局作为征地单位与被征地单位柳营居民组签订《征地补偿协议书》，征收柳营居民组农用地31.32亩，作为新建鲁山县妇幼保健院用地，补偿款156.6万元。2013年1月28日，第三人柳营居民组就该争议地向鲁山县人民政府提出土地确权申请。同日鲁山县国土资源局出具NO：（2013）第029号《土地类别证明》载明：“赵庄村柳营组：你单位申请我局确认土地类别的宗地位于赵庄村柳营组，土地面积（约）19.05亩，……土地类别为耕地、砖瓦窑。特此证明。”并注明该地类证明依据土地第一次调查图件出具。鲁山县人民政府经调查取证后，于2014年3月25日作出鲁政土（2014）6号《鲁山县人民政府关于汇源街道赵庄村柳营村民组与河南国有鲁山林场土地权属争议的处理决定》（以下简称处理决定）。鲁山林场不服，向平顶山市人民政府提起行政复议。平顶山市人民政府于2014年7月22日作出平政复决（2014）41号《行政复议决定书》，维持了改处理决定。原告鲁山林场不服，向平顶山市中级人民法院提起诉讼。
另查明，鲁山林场提供的鲁林证字第贰号《林权证》载明：“西至以县人委、县革委、县政府文件和原协议书、图纸所指定的边界为准。……7–9、林场与各村林权协议书。……”《国营昭平台林场詹营公社赵庄大队协议书》中所载明的柳营村南公路桥，不是现存柳营桥，公路桥及东西两侧新栽界石已不存在。《张店乡赵庄村与国营鲁山林场林地补充协议》中载明的鲁南公路以西，现林子北边新设界桩亦不存在。对公路桥东西两侧新栽界石，林子北边新设界桩具体位置，当事人没有提供确凿证据加以证实。本案争议地柳营居民组已经租赁给个人使用多年。
平顶山市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，有人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条规定：“县级以上人民政府确认土地权属时，可以将《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料作为证据。县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，确认土地权属。”本案，鲁山县人民政府有权针对本行政区域内单位之间的土地所有权争议，依法确认土地权属。鲁山县人民政府依据有关调查取证材料，在土地所有权争议双方均不能提供可采信证据的情况下，根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，于2014年3月25日作出鲁政土（2014）6号《鲁山县人民政府关于汇源街道赵庄村柳营村民组与河南国有鲁山林场土地权属争议的处理决定》符合法律规定。原告请求撤销被诉具体行政行为，由于不能提供确凿有效的证据予以支持，其诉讼请求，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，平顶山市中级人民法院一审判决驳回原告鲁山林场的诉讼请求。
鲁山林场不服一审判决，向本院提出上诉称：一、一审判决认定事实错误、证据不足。上诉人拥有争议地的林权证及附属协议，能证明争议地的来龙去脉。第三人柳营居民组没有提供“土改证”，也没有提供1962年“四固定”时的证据材料，被上诉人仅根据土地利用现状确权，一审法院支持被上诉人的具体行政行为，属认定事实错误。二、一审判决适用法律、法规错误。第一，被上诉人明知第三人没有证据，仅根据土地利用现状进行确权，而在诉讼中又出示证据，违反先取证、后裁决的程序规则，一审判决没有对该程序违法作出认定；第二，本案存在规章之间的冲突问题。被上诉人确权时，依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条的规定：“县级以上人民政府确认土地权属时，可以将《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料作为证据”。而部门规章《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。部门规章之间对相同事项的规定不一致，中级法院应当中止案件审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。一审判决适用依据错误。请求撤销一审判决，撤销被诉处理决定。
鲁山县人民政府答辩称：一、争议双方提供的证据中均有1962年9月4日签订的协议书。协议书中所指的边界及参照物由于历时50多年，地物地貌已发生很大变化，双方说法不一，经国土部门调查人员多次走访调查，双方均无法提供可信证据证明原来界桩位置。二、争议地周围均为集体土地，西邻赵庄集体土地，南邻县妇幼保健院（征收前未集体土地，有征地补偿协议为证），北邻赵庄和第三人集体土地，东边是畜牧局原征用第三人集体土地（有征地补偿协议为证）。三、该争议地东半部分早在90年代已批划为宅基地，2008年8月县政府依法为刘朝彬等6户颁发了《集体土地使用证》。争议地从1997年10月由第三人先后承租给赵三钢、郑海州、雷大军等使用至今。四、经土地部门对该宗争议地地类查询，为耕地、砖瓦窑用地，而不是林地。五、上诉人的林权证不能说明与争议地的关系。综上，被上诉人适用《土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条的规定，作出被诉处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
柳营居民组答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。双方于1962年9月达成的协议约定的边界很明确，即以柳营村南、公路桥东西两侧新栽界石为界，以南为国有林区，以北归生产队所有，该公路桥的位置在柳营村庄南边，不在西边，且是木桥，不是后来建的水泥桥。争议地早在1992年第一次地籍调查时即划为耕地，在原张店乡赵庄村界内，几十年来一直由答辩人经营管理，鲁山林场是明知的，况且该宗地的四周全是集体土地，中间不可能有“沙河地”。鲁山林场诉称“争议地位于林区范围内”没有任何根据。二、被诉处理决定和一审判决适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审中，鲁山林场向本院提交新证据四份：（一）鲁山林场于2003年3月23日支付给柳营居民组的林地补偿款588944元结算票据；（二）鲁山林场于2003年3月23日支付给大郭庄居民组的林地补偿款406319.5元结算票据；（三）鲁山林场于2014年3月3日支付给柳营居民组的占地租赁费3500元收据；（四）鲁山林场与汇源办事处赵庄村于2012年2月18日签订的《林场棚户区改造用地（林地）补偿协议》。以上证据证明1999年鲁山林场与赵庄村、大郭庄、柳营组签订的协议一直在履行中，争议地在林区范围内。鲁山县人民政府经质证认为上述证据与本案没有关联，柳营居民组的质证意见与鲁山县人民政府相同。本院认为，鲁山林场二审提供的证据，原由其自己保管，完全可以在一审程序中提供，对其在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，不予采纳。
二审查明的事实与一审一致。本院认为：
（一）被诉处理决定认定事实正确。本案就争议地的归属，鲁山林场与柳营居民组分别于1962年、1992年、1999年签订三份协议。鲁山林场主张应根据1992年协议载明的“林子北边新设界桩”为准确定争议地归属，但因界桩已不存在，鲁山林场并未证实界桩的确切位置。柳营居民组主张应根据1962年协议载明的“公路桥东西两侧新栽界石”为准确定争议地归属，但因当年的公路桥已不存在，柳营居民组亦不能证实界石的确切位置。鲁山林场所提供的《林权证》、《河南省国营鲁山昭平台林场林区分布图》、1999年协议等证据，均不能清晰地表明争议地归属。柳营居民组亦未能提供“四固定”时的相关证据。因此，鲁山县人民政府以“争议各方均不能提供可以采信的证据”作为处理争议地权属纠纷的事实基础，该认定是客观、公正的。
（二）被诉处理决定适用法律、法规正确。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条规定：“县级以上人民政府确认土地权属时，可以将《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料作为证据。县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，确认土地权属”。鲁山县人民政府在争议双方均不能提供充分证据的情况下，以《土地利用现状调查》资料作为证据，结合争议地周边均为集体土地的客观现实，适用上述规定作出被诉处理决定并无不当。本案被诉处理决定适用的依据是河南省地方性法规，并不存在规章之间的冲突问题，因此，鲁山林场关于被诉处理决定适用法律错误的上诉理由不能成立，不予支持。
（三）被诉处理决定程序合法。鲁山县人民政府提供了土地确权申请书、立案呈批表、现场勘察记录、证人证言、调查证人笔录、土地类别证明、调解告知书、调解笔录、处理决定、送达回证等证据。这些证据证明被诉处理决定的程序符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》关于处理程序的规定，且鲁山县人民政府提供的证据均是在作出被诉处理决定之前收集，不存在先裁决、后取证的违法情形。鲁山县人民政府关于被诉处理决定程序合法的答辩理由成立，应予支持。
综上，被诉处理决定认定事实清楚、主要证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，鲁山林场的上诉理由依法不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律和裁判结论正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鲁山林场承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 李继红
二〇一五年二月十一日
书 记 员 杨 方