中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3187号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘砖头，男，1952年10月19日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘志新，男，1951年12月11日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈平娃，男，1951年6月14日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西安市临潼区人民政府。住所地：陕西省西安市临潼区书院门街**号。法定代表人：刘三民，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：朱军学，陕西昭应律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西安市临潼区秦陵街道办事处。住所地：陕西省西安市临潼区临秦路1、2公里处（军干所对面）。法定代表人：张增龙，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：杨雄库，该街道办事处干部。委托诉讼代理人：朱军学，陕西昭应律师事务所律师。再审申请人刘砖头、刘志新、陈平娃因诉陕西省西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）、陕西省西安市临潼区秦陵街道办事处（以下简称秦陵街道办）征收土地行为一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终13号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。一、二审法院查明，2004年12月27日，《陕西省人民政府关于秦始皇陵遗址公园工程建设用地的批复》（陕政土批[2004]197号）同意将规划调整后的秦陵街道办秦陵村、下和村、毛家村、杨家村共计139.1468公顷农用地转为建设用地，连同上述有关村组47.3748公顷建设用地、0.3957公顷未利用地，三项共计186.9173公顷集体土地依法征为国有，并将土地使用权划拨给西安市秦始皇兵马俑博物馆，作为秦始皇陵遗址公园项目建设用地。2004年12月29日，西安市人民政府作出[2004]第174-1号征用土地方案公告，将征用土地内容和有关事项发布。2005年1月24日，西安市国土资源局和房屋管理局对征地补偿安置方案内容和有关事项发布[2004]第174-2号征地补偿安置方案公告。2003年临潼区政府印发《关于印发秦始皇陵遗址公园建设项目征地拆迁补偿安置实施办法的通知》临政发[2003]61号文件，将具体补偿安置方案向秦陵街道办、临潼区政府有关部门及直属事业单位印发。2008年5月13日，秦陵街道办与秦陵村委会下陈村民小组签订《秦始皇陵遗址公园征地协议》，对征用土地面积及费用、土地款分配方案及双方责任等问题进行了明确的约定。刘砖头、刘志新、陈平娃分别于2008年前后领取了征地、拆迁安置补偿款等款项。一审法院认为，刘砖头、刘志新、陈平娃三人均在2008年前后领取了征地、拆迁安置补偿款，应当知道政府组织其所在村组的征地拆迁行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行解释）第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。刘砖头、刘志新、陈平娃于2016年8月25日提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，且无正当理由。刘砖头、刘志新、陈平娃辩称其于2016年5月26日通过申请信息公开才知道临潼区政府、秦陵街道办系在征地批复失效且程序严重违法的情况下实施征地行为的意见，不予采纳。据此，西安铁路运输中级人民法院作出（2016）陕71行初263号行政裁定，驳回刘砖头、刘志新、陈平娃的起诉。刘砖头、刘志新、陈平娃不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。二审法院认为，刘砖头、刘志新、陈平娃称其于2016年5月通过政府信息公开才得知临潼区政府、秦陵街道办系违法征收的上诉理由，经查，2008年前后，刘砖头、刘志新、陈平娃三人均已领取相应的征地、拆迁安置补偿款，此时其就应当知道所在村组土地被征收，知道政府实施征收行为。之后，其于2016年申请政府信息公开获取土地批复等文件，此时其知道的是土地批复等文件内容，而并非此时才知道征收行为。执行解释第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此规定，本案起诉期限应当从知道或应当知道征收行为即2008年起算，最长不得超过2年，不是从当事人认为行政行为违法时起算。现刘砖头、刘志新、陈平娃于2016年才提起行政诉讼，早已超过法定起诉期限，且无正当理由。故刘砖头、刘志新、陈平娃此项上诉理由不能成立。刘砖头、刘志新、陈平娃认为本案应适用执行解释第四十二条规定的上诉理由，二审法院认为该解释第四十二条具体内容为：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。适用该条规定的前提是当事人“不知道行政机关作出行政行为的”，而刘砖头、刘志新、陈平娃已经知道征收行为，故本案不应适用该条规定。刘砖头、刘志新、陈平娃的此项上诉理由亦不能成立。刘砖头、刘志新、陈平娃认为临潼区政府、秦陵街道办未经合法批准，征收其土地行为严重违法应认定为无效行为的上诉理由，既没有经有关部门确认,也没有提供相应证据，故不予采信。据此，陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终13号行政裁定，驳回刘砖头、刘志新、陈平娃上诉，维持原裁定。刘砖头、刘志新、陈平娃不服，向本院申请再审。刘砖头、刘志新、陈平娃申请再审称：1.涉案征地行为所依据的批复已经失效，属无效行为，不受起诉期限的限制。2.申请人是2016年通过信息公开才得知被申请人是违法征地，其提起诉讼并未超过起诉期限。3.本案属于不动产纠纷，应适用20年的起诉期限。4.依据《最高人民法院关于审理民事纠纷案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十三条的规定，被申请人违法征地行为是持续性的侵权行为，诉讼时效应当从侵权行为实施终了之日起重新计算，现提起诉讼未超过起诉期限。请求：撤销西安铁路运输中级人民法院（2016）陕71行初263号行政裁定、陕西省高级人民法院（2017）陕行终13号行政裁定并发回重审。临潼区政府辩称，申请人刘砖头、刘志新、陈平娃诉争的土地征收工作于2008年就已全面结束，在土地征收期间，申请人已接受了政府的安置并领取了补偿款，申请人在此前已经知道土地征收行政行为。执行解释第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，申请人于2008年以前在接受安置并领取补偿款时，已经知道土地征收行政行为的具体内容，而申请人直至2016年8月才提起行政诉讼，远远超过上述司法解释规定的两年起诉期限。陕西省高级人民法院（2017）陕行终13号裁定书认定事实清楚，适用法律准确。申请人的申请理由没有事实和法律依据不能成立，依法应予驳回。秦陵街道办辩称，其系临潼区政府的派出机构。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”据此，秦陵街道办不具有征收土地的主体资格，不是本案适格被告。另外，土地征收期间已对申请人依法进行了安置，申请人领取了土地补偿款，此项工作于2008年底已全面结束。申请人于2016年8月才提起行政诉讼，远远超过了执行解释第四十一条规定的两年诉讼期限，申请人的申请理由没有法律依据，依法应驳回其诉讼请求。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应当在法定的起诉期限内提起诉讼。本案再审申请人刘砖头、刘志新、陈平娃在2008年前后已经领取了因被诉征地行为发生的征地安置补偿款，可以认定再审申请人当时就已经知道被诉征地行为。因被诉征地行为作出时未告知申请人诉权和起诉期限，再审申请人可以根据执行解释第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，自知道被诉征地行为后2年内提起诉讼，其于2016年8月才提起本案诉讼，显然已经超过法定起诉期限。再审申请人认为应当以2016年知道征地行为违法时作为起诉期限起算点的理由，没有法律依据，本院不予支持。关于再审申请人认为本案属于不动产纠纷，应适用20年起诉期限的主张。执行解释第四十二条关于“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”的最长保护期限规定，适用于公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情形。本案再审申请人2008年就已经知道被诉征地行为的内容，因此，不符合20年最长保护期限的适用条件。关于再审申请人主张被诉征地行为是持续性的侵权行为，应当参照《最高人民法院关于审理民事纠纷案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》的规定，诉讼时效应当从侵权行为实施终了之日起重新计算，其提起诉讼未超过起诉期限的理由。因行政诉讼的起诉期限制度不同于民事诉讼的诉讼时效制度，民事诉讼时效的相关规定不能作为审查判断行政诉讼起诉期限的依据，且根据行政诉讼起诉期限的相关规定，被诉征地行为是否属于持续性行为不影响起诉期限的计算。因此，再审申请人的此项理由不能成立。关于再审申请人主张被诉征地行为属于无效行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制的理由，因缺乏相关事实和法律依据，本院不予支持。综上，刘砖头、刘志新、陈平娃的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回刘砖头、刘志新、陈平娃的再审申请。审判长 李 涛审判员 王云飞审判员 李 春二〇一七年六月二十九日书记员 赵 贝