广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行非诉审复字第2号
申请复议人（原申请执行人）：广州市环境保护局，住所地广州市。
法定代表人：杨柳，该局局长。
委托代理人：梁龙金、赵永娟，均系广东弼信律师事务所律师。
被申请执行人：广州市中心区交通项目领导小组办公室，住所地广州市。
法定代表人：苏彦鸿，该办公室主任。
委托代理人：陈志强，何郁风，均系该办公室工作人员。
申请复议人广州市环境保护局（以下简称“广州环保局”）不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行非诉审字第358号行政裁定书，向本院提起复议。本院受理后，依法组成合议庭�行了审查，现已审查终结。
原审法院认为：《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条规定：“违反本法第十四条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的�（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（三）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原审批机关重新审核的。”申请执行人处罚决定书中查明涉案建设项
目2004年2月已投入使用，而环境影响评价文件是于2006年4月14日才批复同意，另申请执行人作出行政处罚决定时并未对涉案项目的现状即移交使用等情况进行核实调查即作出处罚，属于查明事实不清，证据不足，依法应不予执行。综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条的规定，原审法院裁定：申请执行人广州市环境保护局作出的穗环法�（2014）14号《行政处罚决定书》的本次执行申请，本案不予执行。
申请复议人广州环保局对（2014）穗越法行非诉审字第358号行政裁定不服，向本院申请复议，广州环保局认为：一、涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，涉案《行政处罚决定书》应当查明的主要违法事实包括：1．建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格；2．主体工程正式投入使用。以上事实，广州环保局均已通过调查取证予以查明，且被申请执行人广州市中心区交通项目领导小组办公室（以下简称“中心项目领导办”）对此并无异议。二、原审裁定的审查、裁定依据有误。第一，广州环保局作出《行政处罚决定�》的法律依据之一是《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，该条款针对的违法行为是建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入使用。而原审裁定审查的依据则是《建设项目环境保护管理条例》第二十四条，该条款针对的则是建设项目未依法报批环境影响评价文件的违法行为，这与广州环保局作出的行政处罚决定认定的事实以及涉案环境违法行为毫无关联。第二，批复环境影响评价文件属于广州环保局依申请作出的具体行政行为，中心项目领导办在涉案建设项目投入使用后方才向广州环保局报批环评文件，因此导致广州环保局的批复亦在项目投入使用后才作出。况且，该事实与涉案建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程即投入使用的违法事实并无直接关联，原审裁定依据该事实作出裁定有误。第三，关于涉案项目的移交问题，广州环保局已通过《询问笔录》以及中心项目领导办的申辩材料予以查明，且认为无需进一步核实调查。首先，涉案项目是否移交，既不是涉案环境违法行为的构成要件，也不是从轻或免除其法律责任的理由，因此，该事实与中心项目领导办的环境违法行为并无直接关联。中心项目领导办作为涉案项目的建设单位，在涉案项目未通过环保竣工验收即投入使用时，即构成环境违法行为，无论该项目是否移交管理，均不能免除中心项目领导办应当承担的法律责任。其次，涉案项目未通过环保竣工验收，不得投入使用，因此，中心项目领导办对该项目移交属地政府使用亦属无效。综上，原审裁定认为“申请人未核实调查涉案项目的现状即移交使用等情况”，就属于查明事实不清，这无异于要求广州环保局对涉案项目的车流量、维护状况等与涉案环境违法行为无关的事实均予以查明。三、中心项目领导办为涉案环境违法行为的违法主体。关于中心项目领导办主体问题，广州环保局认为其属于明确的违法主体。首先，根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，涉案环境违法行为的违法主体是项目的建设单位。其次，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条的规定，建设项目的环评文件，由项目的建设单位向环保部门报批，涉案的建设项目由中心项目领导办向广州环保局申请报批，并明确其即是建设单位，并得到广州环保局批复，因此，中心项目领导办为本案建设项目的建设单位。最后，本案的询问笔录显示，中心项目领导办已委托环保机构收集验收所需的资料，可见，本案建设项目的建设单位即为�心项目领导办，且项目环保验收手续仍由中心项目领导办办理。中心项目领导办称其为代建单位，但从未提交相关证据予以证实，广州环保局认为该主张没有事实和法律依据。如上所述，广州环保局已在做出《行政处罚决定书》以前，调查核实了相关证据，证实中心项目领导办为项目的建设单位。此外，根据《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》第十一条第一款第（二）项规定，代建单位需要具有与项目相适应的工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质，但中心项目领导办并不具备相关资质，因此也不可能属于代建单位。四、本案不存在《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款的情形，广州环保局依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，查明中心项目领导办在涉案项目需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下即投入使用，违法事实清楚，不存在“明显缺乏事实依据”或“明显缺乏法律法规依据”的情况，广州环保局作出的行政处罚决定，查明事实清楚、程序合法、适用法律正确，不存在“其他明显违法并损害执行人合法权益”的情况。综上，广州环保局认为，原审裁定的审查依据有误，未查清涉案《行政处罚决定书》所应当查明的环境违法事实，以中心项目领导办未核实调查与案件无直接关联的事实为由，裁定不予执行涉案《行政处罚决定书》，属于适用法律错误，故复议请求：1.撤销原审法院（2014）穗越法行非诉审字第358号《行政裁定书》；2.裁定原审法院依法执广州环保局向中心项目领导办作出的穗环法罚（2014）14号《行�处罚决定书》。
本院经审查查明：2012年8月8日，申请复议人广州环保局对被申请执行人中心项目领导办作出穗环法（2012）61号《行政处理决定书》，认为：中心项目领导办建设的夏港大道（广某路一连某，现更名为开发大道）道路工程建设项目环境影响评价文件于2006年4月14日经该局穗环管影（2006）122号批复同意。经现场检查发现，该建设项目在未办理环保竣工验收手续的情况下，自2004年2月投入使用至今。遂依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，决定责令中心项目领导办立即停止违法行为，并于2012年11月30日前办理夏港大道（广某路一连某）道路工程建设项目的环保竣工验收手续。2012年11月28日，广州环保局对中心项目领导办作出穗环法（2012）93号《督办函》，责成中心项目领导办积极协调属地政府，做好群众工作，加快推进隔音窗的�装进程，在项目噪声污染防治措施完成并确保环境敏感点交通噪声达标后及时向该局申请竣工环保验收。2013年11月22日，广州环保局对中心项目领导办作出穗环法告（2013）158号《行政处罚听证告知书》，称：经2013年9月27日该局调查发现，中心项目领导办仍未落实项目配套噪声污染防治措施，以致项目仍在未完善竣工环保验收手续的情况下投入使用。中心项目领导办的行为违反了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十四条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，广州环保局依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，拟责令中心项目领导办立即停止使用夏港大道道路工程建设项目，并处罚款10万元。该告知书还告知了中心项目领导办陈述申辩和听证的权利。该告知书于2013年11月27日�达中心项目领导办。2013年12月5日，中心项目领导办向广州环保局发出穗中交办技（2013）1080号《关于申请夏港大道（广深路一连云路）道路工程免予行政处罚的函》申请免予行政处罚，但未申请听证。2014年4月11日，广州环保局对中心项目领导办作出穗环法罚（2014）14号《行政处罚决定书》，查明上述事实，依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十八条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条和《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》（粤环（2011）7号）第一章§2.8中关于“环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产或者使用的，处5万元以上8万元以下罚款；造成较大社会影响或有其他严重情节的，处8万元以上10万元以下罚款”的规定，责令中心项目领导办立即停止使用夏港大道道路工�建设项目，并作出处罚决定如下：罚款10万元，逾期不履行该处罚决定，将申请人民法院强制执行，并每日按罚款额的百分之三加处罚款。该处罚决定于2014年4月16日送达中心项目领导办。2014年6月24日，广州环保局对中心项目领导办作出穗环法催告（2014）4号《行政决定履行催告书》，以中心项目领导办在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，也未履行上述行政处罚为由，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，催告中心项目领导办自收到本催告书之日起10日内履行生效法律义务，并向该局重新申领《广州市非税收入缴款通知书》后按时缴纳罚款10万元。该催告书还告知中心项目领导办陈述、申辩的权利。该催告书于2014年6月26日送达中心项目领导办。因中心项目领导办拒不执行已发生法律效力的《行政处罚决定书》，又未在法定期限内提起行政诉讼或行政复议，经广州环保局催告后仍未履行义务，广州环保局遂于2014年8月6日向原审法院申请强制执行，申请执行内容为：1.责令中心项目领导办停止夏港大道道路工程建设项目的使用；2.罚款10万元及加处罚款10万元、共计20万元。
另查明，中心项目领导办提交的广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区管委会办公室于2002年4月12日形成的（2002）14号《关于夏港大道连接广园快速路建设问题的会议纪要》记载，2002年4月12日下午，由市建委、市规划局、市中心区交通项目办、市建设科委办、市政设计院以及广州开发区党委、管委会办公室、规划建设管理局、财政局、计划与科技局等相关人员参加的会议明确的意见有：“1、由广州市中心区交通项目办作为建设业主，将夏港大道连接广园快速路工程纳入广州市2002年城建�定资产投资计划，报市计委立项，按市政道路进行规划、设计与建设；……5、本期夏港大道的建设范围是从广某公路至广园东路段。建设工程投资总额按4.9亿元人民币控制。广州开发区根据施工进度分期将建设用款划拨给市建委，由市建委统筹掌握。……”
再查明，2006年4月14日，广州环保局对中心项目领导办作出穗环管影（2006）122号《关于批准夏港大道（广某路-
连某）道路工程环境影响报告书的函》，批复意见为：“一、原则同意《报告书》的评价结论，从环境保护角度，同意该项目的建设。二、须按《报告书》提出的要求落实各项污染防治措施。三、按《报告书》和本文提出的要求，尽快完善噪声污染防治工作，在完全落实了污染防治措施后，须按规定办理建设项目竣�环境保护验收。……”
本院认为：《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十四条规定：“建设项目的环境噪声污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目在投入生产或者使用之前，其环境噪声污染防治设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收；达不到国家规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用。”第四十八条规定：“违反本法第十四条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；……”本案中，涉案的夏港大道（广某路一连某，现更名开发大道）道路工程建设项目于2004年2月投入使用，该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，�体工程正式投入使用的违法事实，双方当事人并无异议。本案的争议焦点是广州环保局以中心项目领导办作为建设单位进行处罚是否正确。首先，涉案道路工程建设项目是由中心项目领导办建设，关于该建设项目的环境影响报告书也是中心项目领导办以建设单位的名义向广州环保局提出；其次，中心项目领导办认为上述项目是其受广州经济技术开发区委托代理建设，但并没有提供证据证实；再次，（2002）14号《关于夏港大道连接广园快速路建设问题的会议纪要》也明确由中心项目领导办作为该建设项目的建设业主。因此，广州环保局以中心项目领导办作为建设单位进行处罚并无不当。原审法院裁定对广州环保局的申请不予执行错误，本院予以纠正。经审查，广州环保局作出穗环法罚（2014）14号《行政处罚决定书》对于中心项目领导办处罚款10万元的决定认定事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律、法规正确，广州环保局申请执行该决定书罚款10万元及加处罚款10万元、共计20万元的内容，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、五十四条规定的执行条件，准予强制执行。但基于中心项目领导办并非涉案建设工程使用主体的客观事实，故被上诉人在涉案行政处罚决定中责令中心项目领导办停止夏港大道道路工程建设项目的使用，缺乏事实和法律依据，其申请执行该项内容，不准予强制执行。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款的规定，裁定如下：
一、撤销（2014）穗越法非诉审字第358号行政裁定；
二、对申请复议人广州市环境保护局申请强制执行对广州市中心区交通项目领导小组办公室作出的穗环法罚（2014）14号《行政处罚决定书》中罚款10万元及加处罚款10万元、共计20万元�内容，准予强制执行；
三、对申请复议人广州市环境保护局申请强制执行责令广州市中心区交通项目领导小组办公室停止夏港大道道路工程建设项目的使用的内容，不准予强制执行。
本裁定送达后即发生法律效力。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一五年九月十四日
书 记 员 周芷诺