山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行初字第16号原告邵福臣，男，1966年4月8日出生，汉族，住宁阳县。被告宁阳县城市管理行政执法局。住所地：宁阳县城东街139号。法定代表人闫锐，局长。委托代理人张新建，宁阳八仙桥法律服务所法律工作者。委托代理人仝清伟，该局法制科科长。被告宁阳县人民政府。住所地：宁阳县城金阳大街。法定代表人黄正玉，县长。委托代理人张新建，宁阳八仙桥法律服务所法律工作者。委托代理人李悉文，该政府法制办主任。原告邵福臣不服被告宁阳县城市管理行政执法局（以下简称执法局）规划行政处罚及被告宁阳县人民政府（以下简称县政府）复议决定，于2015年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年6月24日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月26日公开开庭审理了本案。原告邵福臣，被告执法局的副局长张广斌及委托代理人张新建、仝清伟，被告县政府委托代理人张新建、李悉文到庭参加诉讼。2015年12月15日，山东省高级人民法院以（2015）鲁法行复字第319号批复批准本案审理期限从2015年12月22日延长至2016年3月22日。本案现已审理终结。被告执法局于2015年2月16日作出宁行执处字[2015]第003203号行政处罚决定书，认定邵福臣未办理建设工程规划许可证，在兴隆街××段北侧建设钢架房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据该法第六十四条之规定，决定给予邵福臣拆除钢架房屋的行政处罚。原告邵福臣不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2015年6月8日作出宁政复决字[2015]第4号行政复议决定书，决定维持被诉行政处罚决定书。原告邵福臣诉称，一、被诉行政处罚决定书认定事实错误。原告建造的不是房屋，是冬暖式温室大棚，用于种植草莓。温室大棚属于农业投资，是政府提倡和扶植的种植业项目，不属于建设工程项目，也不需要办理《建设工程规划许可证》。二、被诉行政处罚决定书没有送达本人，也没有留置送达，被告说张贴在墙上，但我没看到。行政处罚送达程序规定：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。由此可见，留置送达必须本人或者同住成年家属在场，且拒绝接受诉讼文书。被告在本人以及同住成年家属不在场的情况下，直接将处罚决定书张贴在墙上，不符合留置送达的法定程序，不属于留置送达。要求撤销宁行执处字[2015]第003203号行政处罚决定书。原告向本院提交了以下证据：1.宁行执处字[2015]第003203号行政处罚决定书复印件；2.宁政复决字[2015]第4号行政复议决定书复印件；3.被告县政府送达行政复议决定书的送达回证及送达证明；4.原告身份证复印件。被告执法局辩称，原告未办理建设工程规划许可证，在宁阳县城××东段北侧建设钢架房屋的事实清楚，证据充分。我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，作出被诉行政处罚决定书，适用法律准确，程序合法，应予维持。其理由：一、原告未办理建设工程规划许可证，在宁阳县城××东段北侧建设钢架房屋的事实，有我局对原告、对宁阳文庙街道办事处北关社区城建办主任朱立新的调查笔录及对原告的现场勘验及实物图片为证。二、原告所诉建造的不是房屋，是冬暖式温室大棚的理由不成立。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，只要在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。为此，不论原告建设的是房屋还是大棚，都应依法办理建设工程规划许可证。三、我局向原告送达被诉行政处罚决定书的程序合法。我局向原告送达法律文书时，原告不在家，将法律文书留置送达在原告工作的处所，符合法律规定。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定书的事实不充分，理由不合法。请求依法维持被诉行政处罚决定书。被告县政府辩称，执法局作出的被诉行政处罚决定书，县政府在复议阶段查明，该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当，县政府维持该处罚决定书并无不当。请求依法维持执法局、县政府分别作出的宁行执处字[2015]第003203号行政处罚决定书和宁政复决字[2015]第4号行政复议决定书。被告执法局及被告县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.执法局工作人员对原告的调查笔录，证明原告建设的钢架结构建筑物未取得建设工程规划许可证；2.现场勘验笔录，证明执法局工作人员依法对原告未经规划许可所建钢架结构建筑物现场勘验记录；3.执法局工作人员对宁阳文庙街道办事处北关社区居委会城建办主任朱立新的调查笔录，证明原告建设的钢架结构建筑物未取得建设工程规划许可证，并对原告的建设行为多次进行制止；4.宁规函﹝2015﹞1号《关于邵福臣违法建设地块规划用地性质确认的复函》及宁阳城市总体规划（2013-2030），证明原告建设所占地块在城市规划区内，其规划用地性质为道路绿化用地和商业用地；5.行政处罚案件立案审批表，证明执法局在执法巡查时发现原告建设的钢架建筑物未办理建设工程规划许可证，于2014年3月17日立案；6.2014年3月17日、10月20日、12月31日责令限期改正通知书及三份送达回证，证明执法局三次通知原告自行拆除所建厂房；7.行政处罚案件处理呈批表，证明2015年2月6日依程序对原告违法行为的处罚呈报审批。8.行政处罚陈述、申辩权利告知书及送达回证，证明该告知书向原告进行了送达；9.行政处罚听证权利告知书及送达回证，证明该听证告知书向原告进行了送达；10.行政处罚决定书及送达回证，证明执法局依法对原告未办理建设工程规划许可证，在宁阳县城××东段北侧建设钢架房屋作出拆除钢架房屋的行政处罚，且向原告送达了该文书；11.视听资料；12.（1）鲁府法发[2003]41号《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，（2）宁阳县人民政府令第41号《宁阳实施城市管理相对集中行政处罚权规定》，（3）《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第二十条、第三十一条、第三十二条、第四十条、第四十二条，（4）《山东省行政处罚听证程序实施办法》，（5）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，（6）《山东省城乡规划条例》第七十四条第三项，（7）《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条，（8）《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十一条第二款。庭审中，被告又提供了:13.泰政函﹝2008﹞5号泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005—2020年）的批复；14.宁规函﹝2005﹞2号《关于确认县城东二环位置的复函》；15.宁阳城市总体规划（道路系统规划图）；16.宁阳城市总体规划（城镇体系规模结构规划图）。证明原告建房地块属县规划区内，已经有关部门批准。被告县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.邵福臣的委托书；3.邵福臣及委托代理人的身份证复印件；4.县政府向邵福臣和执法局作出的宁政复受字（2015）第4号行政复议受理通知书及2份送达回证；5.行政复议答辩书及送达回证；6.宁政复决字[2015]第4号行政复议决定书及2份送达回证；1-6号证据证明复议机关行政复议程序合法。经庭审质证，原告对被告执法局提供的证据除对证据1-3、5、6中的2014年10月20日、12月31日责令限期改正通知书及送达回证、7、8、12（1）—（2）无异议外，对其他证据均有异议。其理由为：对证据4，认为我承包的是农业地，被告执法局为什么确认为商业用地。我承包的北关设区集体土地14.2亩，该建筑物所占地块500元／亩，承包期2001年12月1日—2016年12月31日；对证据6中的2014年3月17日责令限期改正通知书、9、10，认为该三份文书原告均未收到；对证据11，经当庭观看送达行政处罚听证权利告知书的录像，原告、被告执法局均认可原告不在送达现场，对被诉处罚决定书的录像，原告、被告执法局表示不再观看；对12（3）—（8），认为对法律条文的真实性无异议，对证明目的有异议，行政案件不适用民事诉讼法；对13—16，认为与本案无关。被告县政府对被告执法局提供的证据均无异议。原告对被告县政府提供的证据1-5无异议，对证据6有异议，认为没有认真审查我建的是温室大棚，向我送达处罚决定书的程序上未按法律规定办。被告执法局对被告县政府提供的证据无异议。被告执法局、县政府对原告提供的证据1-4均无异议。经审理查明，2014年3月17日，执法局执法人员巡查发现邵福臣在兴隆街××段北侧违法建设钢架房屋。同日立案并向其送达责令限期改正通知书，责令邵福臣同日12：00前自行拆除违法所建钢架厂房，该通知书邵福臣未收到；10月20日、12月31日分别又向邵福臣送达责令限期改正通知书，分别责令其同日前自行拆除违法所建厂房，该两份通知书邵福臣均已收到。12月31日，执法局对邵福臣所建钢架棚进行现场勘验并制作了现场勘验笔录；2015年2月2日，执法局分别对邵福臣和宁阳文庙街道办事处北关社区居委会城建办主任朱立新制作了调查笔录。同日，执法局制作了经负责人审查批准建议对原告作出拆除违法建设钢架房屋的行政处罚的行政处罚案件处理呈批表。同日，邵福臣收到执法局向其送达的行政处罚陈述、申辩权利告知书；2月12日，执法局向邵福臣送达行政处罚听证权利告知书时本人不在场，将该告知书贴在涉案钢架棚所在地的大门墙上；2月16日，执法局向邵福臣送达被诉行政处罚决定书时与听证权利告知书的送达方式相同。庭审中，原告称执法局贴在墙上的被诉处罚决定书，能看出拆除房屋几个字，内容大体知道，收不到决定书无法提起行政复议，向县政府提起要求撤销该决定书的复议申请前，已知道了该决定书的内容，后又从复议机关复印一份决定书。原告用水泥、空心砖、钢材等建筑材料建成未封顶的案涉钢架棚，在宁阳城市总体规划区内，规划用地性质为道路绿化用地和商业用地，所占地块为集体土地，该钢架棚未办理建设工程规划许可证，原告也未提供有关部门批准手续。2015年4月13日邵福臣为申请人，执法局为被申请人，向县政府申请行政复议，县政府同日受理并向申请人、被申请人送达了复议受理通知书，4月27日，县政府向邵福臣送达了行政复议答辩书副本，6月8日，县政府作出宁政复决字﹝2015﹞第4号行政复议决定书，决定维持被诉处罚决定书，6月12日，邵福臣收到该复议决定书。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发）[2002]17号）规定：国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）规定：泰安市人民政府：一、同意你市在宁阳城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作。二、集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，可以行使下列具体职权：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的行为的行政处罚权……。依据上述规定被告执法局具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权。2007年《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”。2009年5月13日中华人民共和国住房和城乡建设部和中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局联合发布的中华人民共和国国家标准《民用建筑设计术语标准》（GB/T50504-2009）规定：“2.1.4建筑物用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所”。案涉钢架棚是原告邵福臣用钢管、水泥、空心砖等建筑材料建成的，所占地块在宁阳城市总体规划区域内。该钢架棚不论是大棚还是房屋均是用上述材料建成的供人们进行各种活动的场所，应属建筑物。原告在宁阳城市总体规划区域内建设该钢架建筑物，应依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定申请办理建设工程规划许可证。因此，被诉被诉处罚决定书认定证据确凿。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定了行政处罚决定书当场不能交付当事人的，应依照民事诉讼法的有关规定送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十一条第二款规定了受送达人拒绝接收诉讼文书时的送达方式。被告执法局向原告邵福臣送达听证权利告知书和被诉行政处罚决定书时，在原告不在场的情况下将该听证告知书和处罚决定书贴在涉案钢架棚所在地的大门墙上，该送达行为应属程序违法。被告县政府对原告邵福臣的复议申请受理、送达、审查，作出复议决定，其被告县政府作出复议决定的复议程序符合法律规定。综上，被诉处罚决定书认定证据确凿，适用法律、法规正确，送达程序违法，应予撤销。复议机关的复议程序虽合法，但作为基础行为的被诉处罚决定已被撤销，复议决定亦应一并撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：撤销被告宁阳县城市管理行政执法局于2015年2月16日作出的宁行执处字[2015]第003203号行政处罚决定书及被告宁阳县人民政府于2015年6月8日作出的宁政复决字[2015]第4号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  何敬平审 判 员  孙中社人民陪审员  王仕芳二〇一六年二月三日书 记 员  许会东