湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂黄冈中行终字第00084号
上诉人（原审被告）黄梅县国土资源局。住所地：湖北省黄冈市黄梅县黄梅镇民营四路**号。
法定代表人王展坤，该局局长。
诉讼代理人刘乘航，湖北江弘律师事务所律师，一般代理。
上诉人（原审原告）蔡金中，农民。
上诉人蔡金中与上诉人黄梅县国土资源局不履行法定职责一案，上诉人蔡金中及上诉人黄梅县国土资源局均不服武穴市人民法院（2015）鄂武穴行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄梅县国土资源局副局长张全良及诉讼代理人刘乘航、上诉人蔡金中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理认定，蔡金中系黄梅县濯港镇第二社区居民，承包经营该社区上圩、下圩各2.4亩和1.79亩农村集体土地。2012年3月，黄梅县濯港镇人民政府填土平整场地80亩，拟建黄梅县濯港镇中心小学。蔡金中不服向黄冈市“市长信箱”反映黄梅县濯港镇人民政府违法占地建房，侵占其集体土地承包经营权。同年3月26日，黄梅县人民政府针对蔡金中反映的问题向黄冈市人民政府报告称“该村民反映的问题不属实，黄梅县濯港镇二社区征地项目系用于该镇改建镇中心小学。初步将地址选定在二社区广富庙，占地约105.8亩”，“黄梅县濯港镇人民政府正在办理申报建校用地相关手续，建校工程待相关审批手续办妥后再行实施”。2012年7月26日，黄梅县濯港镇人民政府向蔡金中作出了《关于蔡金中信访事项的答复意见书》，其基本内容与黄梅县人民政府向黄冈市人民政府的报告相同。
2013年2月27日，黄梅县国土资源局作出《责令改正违法行为通知书》，要求黄梅县濯港镇人民政府将已平整场地三十日内恢复土地原状，逾期未改正，将依法查处，并移送司法机关追究刑事责任。同年3月22日，黄梅县国土资源局向蔡金中作出国土资信处（2013）第04号《国土资源事访事项处理意见书》，其主要内容为：1、责令黄梅县濯港镇人民政府在用地手续未获批准前，对已平整的学校用地限期一个月内恢复土地原貌，实施耕种，否则依法立案查处。2、对黄梅县濯港镇二社区非法占用土地建设老年活动中心依法立案查处，并对二社区支部书记、主任胡艳水提请行政或纪律处分。3、以上两点处理意见的进展情况会及时通报给您，处理完毕后，会将处理结果书面告知您。
2012年3月16日，黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第二社区召开二社区中心小学幼儿园征地补偿费到户代表大会。
2012年8月10日，黄梅县城乡规划局向黄梅县濯港镇人民政府核发了地点为濯港镇二社区的“建设项目选址意见书”。
2012年11月23日，黄梅县发展和改革局作出梅发政投字（2012）319号《关于黄梅县濯港镇中心小学及镇中心幼儿园建设项目主项的批复》，建设地点为黄梅县濯港镇二社区张圩广家庙村。
2012年12月10日，黄梅县国土资源局向黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第一社区发放《征前告知书》、《听证告知书》、《征地调查确认登记表》。并于同年12月15日到2013年11月6日向被征地居民发放了青苗补偿、征地补偿。其中，蔡金中被征地1.515亩已领取土地补偿款19725元，而青苗补偿款，并未发现蔡金中领取的依据。
2013年1月25日，黄梅县濯港镇人民政府向该县国土资源局提交《关于兴建濯港镇中心小学建设用地的申请》。
2013年6月28日，湖北省人民政府作出鄂政土批（2013）843号《关于批准黄梅县2012年度第84批次建设用地的批复》，其主要内容为：同意将你县黄梅镇沙岭社区濯港镇柳梗村、吴咀村、濯港街居民委员会第一社区、杉木乡桂畈村集体农用地9.8342公顷（其中耕地9.6970公顷）转为建设用地并办理了征地手续；另征收集体建设用地1.0577公顷。
2013年10月16日，黄梅县国土资源局批准核发《国有建设用地划拨决定书》，其中宗地坐落于黄梅县濯港镇濯港村第二社区（张圩）。
2013年11月28日，黄梅县城乡规划局向黄梅县濯港镇中心小学颁发了用地位置为濯港镇二社区的《建设用地规划许可证》。
2013年12月13日，黄梅县人民政府向黄梅县濯港镇中心小学核发了梅政地批字（2013）31号《建设用地批准书》，其中土地来源标明的是鄂政土批字（2013）843号批准征收的黄梅县濯港镇濯港村第二社区集体所有土地。
2014年8月6日，黄梅县濯港镇人民政府出具《关于濯港中心小学征地公示由一社区改为二社区的情况说明》中称：原濯港村在2000年左右一分为四（即一、二、三、四社区），但迄今为止，省、市、县民政部门未予批准，只批准了濯港镇第一社区，所以我们在张圩征地对上级报只能以第一社区名义上报，地点不变是张圩。因为担心群众产生歧义矛盾多，我们在公示省里文件时把第一社区改为第二社区。
2015年1月26日，黄梅县人民政府向黄梅县濯港镇中心小学颁发了座落位置为黄梅县濯港镇二社区梅国用（2014）第250815002号《国有土地使用权证》，使用权面积为42563m²。
2014年10月16日，蔡金中以黄梅县濯港镇政府未批违建、篡改湖北省人民政府作出的鄂政土批字（2013）843号文件为由，诉至人民法院，要求确认黄梅县国土资源局行政不作为违法，并责令其履行法定职责。
一审法院认为，一、依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，黄梅县国土资源局是履行查处违法占用土地法定职责的部门。蔡金中自2012年起多次向省、市、县举报，反映黄梅县濯港镇人民政府非法占用农用土地兴建建筑设施，黄梅县国土资源局仅于2013年2月27日向黄梅县濯港镇人民政府下发一份《责令改正违法行为通知书》，不符合国土资源部《土地违法案件查处办法》第十三、十六、十七、二十五条有关举报、受理、立案的规定。二、依据黄梅县国土资源局于2013年3月22日向蔡金中答复的《国土资源信访事项处理意见书》中限期一个月内恢复土地原貌，实施耕种的处理意见。而黄梅县国土资源局并未在法定期限内提供证实黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第二社区已恢复原貌、实施耕种的事实证据，不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条有关没收、罚款和提请处分责任人的法律规定。三、尽管湖北省人民政府于2013年6月28日已批复同意黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第一社区的建设用地，用于黄梅县濯港镇中心小学及镇中心幼儿园的建设。但土地使用人未批先征、先建的行为黄梅县国土资源局是明知的，且又接到蔡金中的屡次举报、投诉，却没有提供证据证实已采取的查处措施，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五、三十二条之规定。四、湖北省人民政府《关于黄梅县2012年度第84批次建设用地的批复》中同意的是黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第一社区征地建设，而黄梅县濯港镇人民政府公示的批复文件时却将第一社区擅自改为第二社区，既违反了国务院《地名管理条例》第3条、第6条第（六）项的规定，又使黄梅县濯港镇中心小学的建设地点不明确。故黄梅县国土资源局未采用法定使用地名、地点称谓，核准土地建设地名、地点，违反了行政法规的规定。五、蔡金中是黄梅县濯港镇濯港居民委员会第二社区居民，且有承包的农用地被征收。因此，蔡金中的起诉符合法律规定。
综上所述，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决”第（一）项“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”之规定，判决黄梅县国土资源局对黄梅县濯港镇人民政府违法占用土地不予查处的行政行为违法。
上诉人黄梅县国土资源局上诉称，一审程序违法，黄梅县濯港镇人民政府是本案被诉行政行为的相对人，应追加其作为第三人参加诉讼。2013年3月22日，蔡金中已知道上诉人对涉案土地处理意见，其于2014年底向人民法院提起行政诉讼，属超过法定三个月起诉期限。一审判决认定事实错误，本案所涉征收土地位于黄梅县濯港镇二社区张圩广家庙村，黄梅县发展和改革局相关批复建设地点为该社区，登记补偿人员、征地补偿费的发放均为该社区人员，同时黄梅县国土资源局于2012年3月对黄梅县濯港镇人民政府非法占地行为已作出了处理决定，并将相关情况告知了蔡金中，已履行法定职责。请求撤销一审判决，驳回蔡金中的诉讼请求。
上诉人蔡金中上诉称，2012年3月，黄梅县濯港镇人民政府未经批准，在该镇濯港街居民委员会第二社区位于105国道之东50米处违法占地214亩，以建镇中心小学、幼儿园为名，实则房地产开发、建设步行商业街，强行填土平整农田80多亩。2013年2月27日，黄梅县国土资源局作出责令改正违法行为通知书，责令黄梅县濯港镇人民政府在三十日内改正违法行为，恢复土地原状。黄梅县濯港镇人民政府拒不履行，且未经审批擅自将湖北省人民政府鄂政土批（2013）843号批复同意征收位于黄梅县黄梅镇濯港街居民委员会第一社区土地改为征收第二社区，黄梅县国土资源局不作处理。蔡金中因多次向该局如实反映情况，黄梅县濯港镇人民政府派人打击、报复，致蔡金中受伤，夏枝叶因此遭到非法拘留。请求撤销一审判决，追究黄梅县国土资源局、黄梅县濯港镇人民政府负责人的法律责任，并赔偿经济损失。
一审中，黄梅县国土资源局向一审法院提交了下列证据（均为复印件）：
证据1、2012年11月23日，黄梅县发展和改革局作出的梅发改投字（2012）319号《关于黄梅县濯港镇中心小学及镇中心幼儿园建设项目立项的批复》及招标事项核准意见表各一份；
证据2、2013年1月25日，黄梅县濯港镇人民政府向黄梅县国土资源局提交的《关于兴建濯港镇中心小学建设用地的申请》一份；
证据3、2012年12月10日，黄梅县国土资源局作出的梅土资征告字（2012）第202号《征前告知书》及听证告知书各一份、《征地调查确认登记表》一份、黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第一社区2012年12月15日制作的《青苗补偿登记表》三份、黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第二社区《镇中心小学征地补偿费到户表》三份；
证据4、2013年6月28日，湖北省人民政府作出的鄂政土批（2013）843号《关于批准黄梅县2012年度第84批次建设用地的批复》一份；
证据5、2012年8月10日，黄梅县城乡规划局颁发的选字第公地2012009号《建设项目选址意见书》一份；
证据6、2013年12月13日，黄梅县人民政府审批的梅政地批字（2013）31号《建设用地批准书》一份；
证据7、2013年10月16日，黄梅县国土资源局核发的编号HM划字-2013-006《国有建设用地划拨决定书》及勘测定界图各一份；
证据8、2013年11月28日，黄梅县城乡规划局核发的地字第公地20130009号《建设用地规划许可证》一份；
证据9、征后公告影印件一份；
证据10、黄梅县人民政府颁发的梅国用（2014）第250815002号《国有土地使用权证》一份；
证据11、2014年8月6日，黄梅县濯港镇人民政府出具的《关于濯港中心学校征地公示由一社区改成二社区的情况说明》一份。
以上证据拟证明，黄梅县濯港镇濯港中心学校征地合法。
一审中，蔡金中向一审法院提交了下列证据（均为复印件）：
证据1、黄梅县人民政府向蔡金中颁发的土地承包经营权证一份；
证据2、2013年6月28日，湖北省人民政府作出的鄂政土批（2013）843号《省人民政府关于批准黄梅县2012年度第84批次建设用地的批复》一份；
证据3、被删改的湖北省人民政府作出的鄂政土批（2013）843号《省人民政府关于批准黄梅县2012年度第84批次建设用地的批复》一份；
证据4、2013年2月27日，黄梅县国土资源局向黄梅县濯港镇人民政府作出的《责令改正违法行为通知书》一份；
证据5、2013年3月22日，黄梅县国土资源局向蔡金中作出的国土资信处（2013）第04号《国土资源信访事项处理意见书》一份；
证据6、2012年3月26日，黄梅县人民政府向黄冈市人民政府作报告《关于“市长信箱”2012D173、2012D286号信访件反映濯港镇二社区六组征地补偿问题的调查处理报告》一份；
证据7、2012年7月16日，黄梅县濯港镇人民政府向蔡金中作出的港信复字（2012）4号《关于蔡金中信访事项的答复意见书》一份；
上述证据材料均已随案移送至本院。二审中，上诉人黄梅县国土资源局、上诉人蔡金中对上述证据的质证意见与一审一致。
二审中，上诉人黄梅县国土资源局、上诉人蔡金中均未提交新的证据。
本院经庭审举证、质证，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院查明的事实与一审无异。
本院认为，本案争议的焦点是：黄梅县国土资源局是否已履行对黄梅县濯港镇人民政府非法占用土地的行为进行查处的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，…”的规定，黄梅县国土资源局具有对辖区内非法占用土地的行为查处的法定职权。本案中，因黄梅县濯港镇人民政府非法占用黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第二社区的涉案土地，黄梅县国土资源局于2013年2月27日作出了责令改正违法行为通知书，限期三十日改正违法行为，恢复土地原状。但该局并未提供证据证实黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第二社区的涉案土地在规定期限内已恢复原状，亦没有其他证据证实黄梅县国土资源局采取其他措施督促黄梅县濯港镇人民政府改正非法占用涉案土地的行为。2013年6月28日，涉案土地被批准征收，被征收土地位于黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第一社区，面积4.2563公顷，用于黄梅县濯港镇中心小学及镇中心幼儿园的建设。但黄梅县濯港镇人民政府在公示批复文件时，将黄梅县濯港镇濯港街居民委员会第一社区擅自改为第二社区，土地使用权人未批先征、先建的行为，蔡金中的多次举报、投诉，黄梅县国土资源局应当明知，但没有证据证实该局已采取相应的查处措施，应认定黄梅县国土资源局没有履行对非法占用涉案土地的行为进行查处的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，应判决黄梅县国土资源局在一定期限内履行法定职责。但本案所涉土地征收行为已实施完毕，且涉案土地是用于黄梅县濯港镇中心小学及镇中心幼儿园公益事业建设，再判决黄梅县国土资源局履行法定查处职责无实际意义。故一审判决确认黄梅县国土资源局对黄梅县濯港镇人民政府违法占用土地不履行查处的法定职责违法，符合法律规定。
本案系蔡金中要求黄梅县国土资源局履行对非法占用涉案土地行为进行查处的法定职责，黄梅县国土资源局是否履行该法定职责与黄梅县濯港镇人民政府并无法律上的利害关系。且黄梅县国土资源局没有提供证据证实蔡金中的起诉超过法定期限，同时该局具有对辖区内非法占用土地的行为查处的法定职责，蔡金中的起诉没有超过起诉期限。黄梅县国土资源局认为一审漏列当事人，且蔡金中的起诉超过法定起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。
上诉人蔡金中认为，黄梅县濯港镇人民政府派人打击、报复致其受伤，夏枝叶亦因此遭到非法拘留，造成的损失，黄梅县国土资源局应当赔偿经济损失的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人黄梅县国土资源局及蔡金中的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费，共计50元，由上诉人黄梅县国土资源局和上诉人蔡金中各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 李军
审判员 陈军
审判员 骆骥
二〇一五年十一月二十二日
书记员 徐云