安徽省合肥市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）皖01民终6288号
上诉人（原审原告）：合肥科技农村商业银行股份有限公司，住所地安徽省合肥市蜀山区长江西路101号。统一社会信用代码91340100713926874L。
法定代表人：胡忠庆，董事长。
委托诉讼代理人：孙志，安徽润天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：合肥市包河区芜湖路街道曙光社区居民委员会，住所地安徽省合肥市包河区宿松路155号。组织机构代码B0944356-1。
法定代表人：藏劲松，主任。
委托诉讼代理人：汪观利，安徽徽达律师事务所律师。
上诉人合肥科技农村商业银行股份有限公司（以下简称合肥科农行）因与被上诉人合肥市包河区芜湖路街道曙光社区居民委员会（以下简称曙光社区委）房屋买卖合同纠纷一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2016）皖0111民初5571号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
合肥科农行上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持合肥科农行一审全部诉讼请求。事实与理由：一审法院回避涉案房屋在上世纪九十年代合肥市郊区政府对于郊区集体组织之间的房屋买卖是认可的。本案的房屋交易在特殊历史环境形成的，不能一律以涉案房屋所占用国有划拨土地未经过批准否认房屋交易合同的效力，合肥科农行是同意并积极要求就国有划拨土地转让缴纳土地出让金的，但涉案房屋所占用国有划拨土地转让的批准是需要曙光社区委主动申请配合的，而曙光社区委拒绝申请批准是无法办法划拨土地转让的批准手续的和补缴土地出证金的。另外，涉案房屋没有办理产权证，但由于其办理了规划许可属合法建筑物，当初规划证登记在曙光社居委名下仅仅是一种代持行为，涉案房屋的规划、报建、建设均是由合肥科农行完成的，相关的规费和建设费用也是合肥科农行支付的，因此建成后房屋的使用权从来都是归属合肥科农行的，只是后来因合肥市不断地行政区划调整导致一直不能办理房屋产权过户登记。双方于2004年签订的房屋租赁合同及后期支付部分房租，以及曙光社区委的函件都清楚地表明，曙光社区委当初完全认可合肥科农行对涉案房屋享有使用权的。故本案是房屋租赁纠纷，合肥科农行诉请的是返还涉案的房屋而不是土地使用权。一审法院认定事实和适用法律均有错误。
曙光社区委辩称：本案的基本法律事实是宅基地买卖协议的有效性。曙光社区委认为双方签订的宅基地买卖协议没有实际履行，且违反法律禁止性规定，是无效协议。根据土地管理法第16条规定，土地所有权和使用权发生争议的，先由双方协商解决，协商不成的，由政府处理，对于政府处理不服的，向法院起诉。一审法院认定本案不属于房屋租赁纠纷，而属于房屋买卖纠纷正确，请求二审法院予以维持。
合肥科农行向一审法院起诉请求：1、判令曙光社区委将位于合肥市包河区宿松路155号的房屋（建筑面积约1280平方米）交还给合肥科农行；2、判令曙光社区委立即支付合肥科农行房屋租金及使用费815115.78元（暂计算至2014年2月28日，此后的房屋使用费按照市场鉴定价格支付至实际交房之日止）；3、本案的诉讼费由曙光社区委承担。
一审法院认定事实：原合肥市郊区常青农村信用合作社经改制为合肥科农行所属的常青支行，其相应的权利义务均由合肥科农行承继。原合肥市郊区常青农村信用合作社和曙光社区委于1998年4月3日就受让原合肥市宿松路143号（现155号）五间门面房及附属设施签订了一份《房屋及宅基地转让协议》，协议约定曙光社区委将现有房屋、宅基地以及水、电设施一次性作价转让给原合肥市郊区常青农村信用合作社，总值33万元。曙光社区委自协议签订之日起，两个月内搬迁结束，交付原合肥市郊区常青农村信用合作社，并负责办理土地转让手续。原合肥市郊区常青农村信用合作社自协议签订之日起，三日内付款10万元作为定金。曙光社区委搬迁结束后，原合肥市郊区常青农村信用合作社七天内支付下剩22万元，承担土地转让手续费用。
另查明：2004年4月1日，双方签订租房合同一份，约约定将位于合肥市××号的八间三层约800平方米办公用房出租给曙光社区委用于办公，租赁期限为10年，自2004年3月1日至2014年2月28日，并对租金进行了约定。
再查明：涉案土地为国有划拨土地，涉案房屋已经取得国有土地使用证和建设工程规划许可证，证件上显示的权利主体为曙光社区委。
一审法院认为：从合肥科农行的诉请及事实来看，本案属于房屋租赁合同纠纷，合肥科农行的各项诉请建立的基础应该是对涉案房屋是否享有所有权或使用权，这也是本案争议的焦点。
合肥科农行为了证明其对涉案房屋享有权益，向该院提供了《房屋及宅基地转让协议》、国有土地使用证及建设工程规划许可证。关于《房屋及宅基地转让协议》，其本质为土地使用权转让协议，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效，但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中，涉案土地为国有划拨土地，尽管签订协议是在本司法解释之前，担对土地使用权的转让理应征得有批准权的人民政府同意。另外，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。由此可见，在本案中涉案土地的使用权和使用权主体发生争议的情况下，应先由人民政府处理，此后再交由人民法院进行处理。现双方对涉案房屋土地的所有权和使用权发生争议的情况下，不能单单依据转让协议就确定涉案房屋为合肥科农行所有或具有使用权。
另外，因合肥科农行对涉案房屋现未取得涉案房屋产权证，国有土地使用证及建设工程规划许可证均反映权利主体为曙光社区委，且在依据《房屋及宅基地转让协议》不能反映合肥科农行对涉案房屋享有相关权益的情况下，合肥科农行现有的证据，无法证实其各项诉请。综上，该院根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：驳回合肥科技农村商业银行股份有限公司对合肥市包河区芜湖路街道曙光社区居民委员会的全部诉讼请求。案件受理费29322元，减半收取14661元，由合肥科技农村商业银行股份有限公司负担。
二审中，合肥科农行向本院提交（2017）皖0111民初1178号案件受理通知书和诉讼费缴纳票据，证明本案的审理应以（2017）皖0111民初1178号房屋买卖合同纠纷案件的审理为前提，故本案应中止审理。曙光社区委质证认为，（2017）皖0111民初1178号案件与本案系同一法律关系，根据一案不二审的原则，本案不应中止审理。
本院认为：合肥科农行依据其与曙光社区委签订的《租房合同》诉请要求曙光社区委返还位于合肥市××号的房屋，并支付租金及使用费，由于合肥科农行至今未取得涉案房屋产权证，故其对涉案房屋没有出租权。合肥科农行主张涉案房屋的规划、报建、建设均由其完成、相关的规费和建设费用也由其支付，故其享有建成后房屋的使用权，其提交了《房屋及宅基地转让协议》用以证明其主张成立。双方签订的《房屋及宅基地转让协议》实质为土地使用权转让协议，而涉案土地性质为国有划拨土地，转让涉案土地须经有批准权的人民政府批准。目前涉案土地使用权证仍登记在曙光社区委名下，双方为此引发的纠纷应先由人民政府处理。合肥科农行本次诉讼不符合民事诉讼法关于起诉的法定条件，应予驳回起诉。一审法院迳行实体审理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条的规定，裁定如下：
一、撤销安徽省合肥市包河区人民法院（2016）皖0111民初5571号民事判决；
二、驳回合肥科技农村商业银行股份有限公司的起诉。
本案一、二审案件受理费各29322元，均退还合肥科技农村商业银行股份有限公司。
本裁定为终审裁定。
审
审判长 陆建群
审判员 余海兰
审判员 方玮韡
二〇一七年十二月五日
书记员 鲍晶晶
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;
（二）有明确的被告;
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由;
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。