浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初214号
原告董金宝，男，1942年10月10日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人董开心（系原告董金宝之子），男，1969年12月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。
被告绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山路**号。
法定代表人金晓明，区长。
委托代理人喻慧，女，绍兴市越城区人民政府工作人员。
委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。
原告董金宝不服被告绍兴市越城区人民政府房屋行政征收，于2017年7月31日向本院提起诉讼，本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案。原告董金宝的委托代理人董开心，被告绍兴市人民政府的委托代理人喻慧、俞友根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告董金宝起诉称，2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布“绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告”，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收。原告曾以绍兴市人民政府为被告提起行政诉讼，绍兴市中级人民法院一审确认行政行为违法。浙江省高级人民法院认为本案被告应当是越城区人民政府，裁定驳回起诉。原告认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项规定，被告的房屋征收行为违法。请求：确认征收越城区灵芝镇全心村房屋的行政行为违法，一并审查涉案规范性文件的合法性，被告承担本案一切诉讼费用。原告在庭审中明确要求审查的规范性文件是：镜委发【2015】1号、镜委发【2010】19号、越政办发【2014】100号。
原告董金宝在起诉时向本院提交了以下证据：
1.居民户口本及土地使用权证书，证明原告户籍，成员及房屋均属于越城区灵芝镇全心村。
2.政府信息公开申请书、答复书，证明灵芝镇全心村（行政村）房屋拆迁土地上建设项目的立项文件信息不存在。
3.政府信息公开告知书，证明绍兴市人民政府未收到过涉案两文件的备案材料。
4.《党政机关公文处理工作条例》，证明《房屋征收公告》不符合《党政机关公文处理工作条例》的公告规定。
5.裁定书和判决书，证明被告适格。
6.灵芝镇全心村整村房屋地貌图，全心村住宅土地勘测图及后墅路北延工程勘测图（凤林西路-全心村路形路线地图），证明征收土地不需要征收全村土地。
7.国务院关于批准绍兴市城市总体规划的通知【（2012）194号】。证明绍兴市城市规划主体内容，被告也无权决定对灵芝镇全心村房屋进行征收。
8.被告办公室政府信息公开申请及答复书二份。证明房屋征收违法的。
9.国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知（国办发明电[2010]15号）文件。中纪委办公厅，监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知（中纪办【2011】8号）文件。国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知（国土资电发【2011】72号）文件。证明被告的征地拆迁行为和原告所签订的补偿协议不具有合法性。
10.绍兴市不动产登记查询证明二份。证明原告居无定所，被告不能保障被征收人的居住条件。
11.房屋征收公告。证明被告征收行为违法。
被告绍兴市越城区人民政府答辩称：1.原告主体不适格。原告与绍兴市越城区灵芝镇人民政府于2015年3月26日签订了《房屋征收安置补偿协议书》并在《房屋征收补偿安置确认书》中签字确认，认可安置方式的选择为其真实意义表示。同时原告的房屋也自愿腾空后并移交拆除，相关补偿款也由原告全部领取。故原告的上述行为与全心村房屋征收行为已无法律上的利害关系。2.原告的诉讼请求不明确。对集体土地上房屋征收行为，由一系列前置性行政行为构成。原告笼统要求确认征收全心村房屋的行政行为违法，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定。3.被告对涉案房屋的征收行为也具合法性。对涉案房屋的土地征收，前后有两次，第一次是2011年12月，第二次是2016年7月4日。因对集体土地的征收与土地上房屋征收密不可分，所以，无论是原绍兴市镜湖新区管理委员会还是被告，对涉案房屋的征收具有合法性。请求驳回原告起诉或诉讼请求。
被告绍兴市越城人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：1.房屋征收补偿安置确认书、房屋征收安置补偿协议书、房屋征收补偿支付清单。证明对原告的房屋征收已签订了补偿协议并履行完毕。原告与全心村房屋征收行为已无法律上的利害关系，原告不具有本案诉讼的主体资格。
2.绍兴市发展和改革委员会文件【绍兴发改中心（2011）193号】、建设用地规划许可证、国有建设用地划拨决定书。
证明原绍兴市镜湖新区管委会对涉案房屋征收行为具有合法性。
3.浙江省建设用地审批意见书、浙江省人民政府行政复议决定书【浙政复（2016）506号】证明被告对涉案房屋征收行为具有合法性。
经庭审质证，各方当事人发表了如下质证意见：
对原告证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11，被告质证认为，对真实性均无异议，对关联性和证明目的有异议。对证据6真实性有异议，认为原告提供的是没有注明来源的复印件。本院认为，原告证据6无法证明其来源，被告亦对真实性提出质疑，该证据本院不予确认，原告其余证据符合证据“三性”要求，本院予以确认。对被告证据，原告质证认为，对真实性无异议，对合法性、关联性有异议。本院认为，被告证据2，涉及土地并未包括原告本次讼争房屋项下的土地，该证据与本案无关联性，其余证据符合“三性”要求，本院予以确认。
经审理查明，原告董金宝系绍兴市越城区灵芝镇全心村村民，在该村有相应宅基地及房屋。2015年1月30日，绍兴市镜湖新区管理委员会发布绍市镜征公字（2015）1号房屋征收公告，载明“因后墅路北延工程建设及镜湖新区及整体规划需要，经有关部门批准，决定对灵芝镇全心村的整村房屋实施征收”，同时明确了征收范围、相关期限、房屋征收安置补偿方案的政策依据、实施机构等事项。2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，后向原告支付了协议约定的相应款项。涉案房屋已被拆除。
另查明，2016年6月，原告以绍兴市人民政府为被告，诉至本院，要求确认被告房屋征收行为违法，一并审查相应规范性文件。本院作出（2016）浙06行初89号行政判决后，绍兴市人民政府上诉至浙江省高级人民法院，该院（2017）浙行终6号行政裁定认为原告以绍兴市人民政府为被告提起诉讼，属错列被告，裁定：撤销一审判决，驳回原告起诉。原告遂以绍兴市越城区人民政府为被告，诉至本院。
还查明，2016年7月4日，浙江省人民作出作出浙土字（330602）A（2016）-0001号浙江省建设用地审批意见书，同意绍兴市越城区2016年度计划第三批次建设用地（镜湖）6.8611公顷（征收集体土地6.8611公顷）。
本院认为：一、原告的起诉是否符合起诉条件。2015年3月26日，绍兴市越城区灵芝镇人民政府与原告签订《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，涉案房屋被征收，故原告作为房屋所有权人与被告房屋征收行为有法律上利害关系，具有提起行政诉讼原告主体资格。被告以已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张原告与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，不能成立，本院不予采纳。结合原告的起诉状和庭审陈述，其所指的征收行为是指被告作出房屋征收决定的行政行为。因此，原告的起诉指向的征收行为明确。被告认为原告提起诉讼的请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。
二、关于被诉征收行为的合法性。根据有效证据及当事人庭审陈述，涉案房屋在签订补偿协议当时仍属集体土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。集体土地上的房屋应当作为地上附着物一并征收并予以补偿。本案中，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。但因原告仅就被告征收其所有的房屋的行为有利害关系，与征收其所在社区其他房屋的行为无关，故本院仅就被告征收原告房屋的行为作出评判。
三、关于镜委发〔2015〕1号《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇全心村城中村改造工程房屋征收项目工作的意见》、镜委发〔2010〕19号《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、越政办发〔2014〕100号《越城区城中村改造集体土地上住宅房屋征收货币补偿实施办法（试行）》的合法性。鉴于上述文件主要涉及房屋征收补偿、安置的内容，并非被告作出房屋征收决定的依据，原告提出附带审查的要求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，故对上述文件的合法性本院不予审查。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收违反法定程序，本院对原告的该部分诉讼请求予以支持。鉴于房屋征收行为已实际实施，且涉案房屋项下土地已经被浙江省人民政府批准征收为国有。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告绍兴市越城区人民政府所作征收原告董金宝所有的房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 马雅萍
二〇一八年一月三日
书 记 员 王雪莹