浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终1116号上诉人（原审原告）潘美菊等7人（名单附后）。诉讼代表人肖文良、陈小娥、王祖荫。委托代理人谢成杰，浙江求是行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府。住所地：杭州市台州路*号。法定代表人朱建明，区长。委托代理人贾磊，杭州市拱墅区房屋征收补偿管理办公室工作人员。委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。原审原告胡妙青，男，1963年12月10日出生，汉族，杭州市拱墅区。原审原告朱卫标，男，1975年2月11日出生，汉族，住杭州市拱墅区。潘美菊等9人诉杭州市拱墅区人民政府房屋行政征收一案，杭州市中级人民法院于2016年8月31日作出（2016）浙01行初155号行政判决。潘美菊等7人不服，向本院提起上诉。本院于2016年10月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人潘美菊等7人的诉讼代表人肖文良、陈小娥、王祖荫及委托代理人谢成杰，被上诉人杭州市拱墅区人民政府的委托代理人贾磊、江斌，到庭参加诉讼。原审原告胡妙青、朱卫标，经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年8月20日，杭州市拱墅区发展改革和经济局作出拱发改〔2013〕161号《关于庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目建议书的复函》，对庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目的建设单位、建设内容及规模、项目选址及用地、总投资及资金来源等事项予以批复。2014年3月21日，杭州市住房保障和房产管理局、杭州市发展和改革委员会作出杭房局[2014]59号《关于印发的通知》，庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目在该征收计划中。2015年4月3日，杭州市住房保障和房产管理局、杭州市发展和改革委员会作出杭房局[2015]66号《关于印发的通知》，庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目在该征收计划中。2014年12月3日，杭州市拱墅区教育局向区府办提交申请书，申请对庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目所涉的国有土地上房屋实施征收并提交了相关材料。2014年12月4日，区府办书面通知市城乡建委、市（区）规划局、市（区）国土资源局、市（区）工商局、市住保房管局、市房产交易产权登记管理中心、市征管办、拱墅区住建局、拱墅区城管局等部门，自2014年12月4日至2015年12月3日期间暂停办理庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目征收范围内的房屋新建、扩建、改建、改变房屋用途、权属、房屋抵押登记、工商登记等相关手续。同日，拱墅区政府和区府办分别在登云路408弄19号张贴庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目国有土地上房屋征收范围红线图和调查登记通知，对庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目征收范围予以公布，通知对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。2015年4月7日，区府办在房屋征收范围内公布了调查结果，并告知持有异议的当事人可在五日内提出意见。2015年5月8日，区府办将拟定的《庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》及《拱墅区庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目国有土地上房屋征收补偿方案》报请拱墅区政府组织论证。2015年5月12日，拱墅区政府组织区发改、财政、住建、审计、国土、规划、法制办等部门对上述社会稳定风险评估报告和房屋征收补偿方案进行论证，结论为对社会稳定风险评估报告予以认可，在实施过程中贯彻落实各项防范措施；房屋征收补偿方案依据充分、程序合法、补偿安置标准符合法规及相关政策的规定，同意将方案公布征求住户意见。2015年5月14日，拱墅区政府作出《拱墅区庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见公告》，并将该公告在《杭州日报》、拱墅区门户网站上发布以及在征收范围内张贴。公告明确征求意见期限为2015年5月14日至2015年6月13日。2015年5月22日，潘美菊等被征收人向拱墅区政府祥符街道房屋征收与补偿管理实施中心提出书面意见；2015年6月3日，金志勇等6人作为登云路408弄19号相关公房承租人也向拱墅区拆迁征收办公室提出书面意见，要求享受被征收人待遇。2015年10月14日，拱墅区政府作出《拱墅区庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，告知”结合意见征集情况，对原房屋征收补偿方案进行了修改”并将该公告与修改后的房屋征收补偿方案一并发布在《杭州日报》和拱墅区门户网站上，亦在征收范围内张贴。2015年3月12日，甲方区府办、乙方拱墅区政府祥符街道房屋征收与补偿管理实施中心与丙方杭州银行股份有限公司丰潭支行签订资金监管协议：庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目用于征收补偿安置专项存储的资金额度为肆仟万元，存入丙方为乙方单独开立的资金专户，由丙方负责专户内资金的监管及安全。经杭州永正房地产土地评估有限公司对登云路408弄19号被征收住宅房屋进行评估，2015年5月6日，估价对象市场单价为18500元/平方米。区府办据此评估价格测算庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目征收补偿费用为：被征收房屋总建筑面积（1237.8㎡）×被征收房屋的评估价格（18500元/平方米）＝2289.93万元。2015年12月11日，拱墅区政府作出杭拱政征字（2015）第001号《杭州市拱墅区人民政府房屋征收决定》（以下简称1号征收决定），主要内容：”征收目的：可以解决庆隆单元居住区的幼儿园教育问题，破解‘上学难’，优化学前教育资源布局，满足教育改革发展的需要。征收范围：登云路408弄19号（具体范围以本项目征收范围红线图所示红线范围为准，集体土地除外）。征收部门：杭州市拱墅区人民政府办公室（以下简称区府办）。征收实施单位：杭州市拱墅区祥符街道房屋征收与补偿管理实施中心（以下简称祥符征补中心）。征收补偿方案：详见附件。签约期限：2015年12月12日至2016年6月11日”。附件为《拱墅区庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称房屋征收补偿方案）。2015年12月12日征收决定公告、1号征收决定、房屋征收补偿方案在被征收范围内张贴并在《杭州日报》、拱墅区门户网站上公开发布。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条规定：”为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”。本案所涉庆隆单元R22-07地块12班幼儿园项目属于发展教育公共事业的需要，符合公共利益。《条例》第九条第一款规定：”依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。案涉征收项目被列入杭州市2014、2015年度国有土地上房屋征收计划；建设的土地用途也与《杭州市土地利用总体规划（2006－2020）》规定的用途一致，亦通过杭府控规调整[2012]169号批复纳入《杭州市庆隆单元（GS04）控制性详细规划》。《条例》第四条第二款规定：”市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中，被告拱墅区政府在拱政发[2012]84号通知中确定区府办为该区地域范围内国有土地上的房屋征收部门，故区府办有权具体组织实施案涉项目的房屋征收与补偿工作。《条例》第十条规定：”房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府””市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”；第十一条第一款规定：”市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”。本案中，区府办作为房屋征收部门拟定征收补偿方案上报被告拱墅区政府，被告拱墅区政府组织区发改、住建、国土、规划等部门对征收补偿方案进行论证并予以公布征求公众意见、公布征求意见、据公众意见是否进行修改并作说明的情况均有相应证据证实，符合《条例》的要求；征收补偿方案的内容经过论证，符合《条例》及相关政策的规定。《条例》第十二条第一款规定：”市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”第十五条规定：”房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。被诉征收行为均符合上述要求。被诉行政行为的主要证据充分，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘美菊等九人的诉讼请求。潘美菊等7人上诉称：一、原审法院认定事实不清。1.本区块房屋征收目的不是为解决所在区块的幼儿园教育问题，而是作为黄龙金茂悦商品房小区的配套项目，不符合公共利益需要。在2012年5月黄龙金茂悦商品房小区的开发商方兴集团曾委托拆迁公司与本案原告进行协商房屋回购事宜，当时方兴集团并未提出回购后的用途，回购失败后，杭州市土地储备中心才申请了对黄龙金茂悦小区所在区块的规划变更。可以证明目的不是为了公共利益需要，而是为房产开发商背书。2.原审法院未查清房屋征收实施部门是否具备行政诉讼法上的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，房屋征收部门应当具有独立法人资格且能够作出具体行政行为的政府职能部门。本案中杭州市拱墅区人民政府办公室是拱墅区政府的内设机构，并不是行政法上的具体职能部门。自起诉至一审判决，未看到任何能够证明区政府办公室具有独立法人资格的证明，虽提供了组织机构代码证复印件，但已过有效期。3.被上诉人除在官网公示涉诉征收决定，还在楼道口张贴了一份没有公告字号，也没有告知任何复议、诉讼的公告，且该份公告的时间早于本案涉诉公告，被上诉人未经合法程序先实施征收。4.部分前置程序文件已过有效期。拱发改[2013]161号复函，明确说明有效期两年，但本案项目启动时间是2015年12月12日已超复函有效期；杭土资预[2013]444号预审意见有效期也是两年，在作出被诉征收决定时，该预审意见已失效，不能作为前置程序合法的证据。5.杭府控规调整[2012]169号，只是杭州市政府作出的同意规划变更，并不实际意味着城乡规划已经变更。根据上诉人从杭州市规划局取得的涉诉地块《杭州市庆隆小河单元（GS03）控制性详细规划（2015）版》显示，作出控规变更的正式依据是杭州市人民政府于2015年4月1日作出的杭政函[2015]48号文件，被上诉人虽持有同意变更规划的批复，但仍不是正式的控制性详细规划变更。原审法院认定的《杭州市庆隆单元（GS04）控制性详细规划》里本案涉诉区块的用途是住宅用地（土地性质为住宅，图示标号R21）；《杭州市庆隆单元（GS04）控制性详细规划》与《杭州市庆隆小河单元（GS03）控制性详细规划（2015）版》，是同一地块的不同时期的规划图纸，一审法院采信的《杭州市庆隆单元（GS04）控制性详细规划》中，本案涉诉地块的用途就是住宅（R21）而非教育用地（R22）。二、原审法院未查清事实，错误适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第三项、第九条第一款的规定，属于适用法律错误。请求撤销原审判决，发回重审。被上诉人杭州市拱墅区人民政府辩称：1.被上诉人具有作出被诉征收决定的职权依据。涉案建设项目为庆隆单元R22-07地块幼儿园项目，征收范围位于拱墅区。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条的规定，被上诉人具有作出征收决定的法定职权。杭州市拱墅区人民政府办公室系独立的机关法人，具备独立法人资格，被上诉人确定其为房屋征收部门并无不当。2.被诉征收决定不存在违法之处。征收申请人杭州市拱墅区教育局为建设一所12班配套幼儿园，需对庆隆单元R22-07地块国有土地上房屋进行征收。2014年12月3日，杭州市拱墅区教育局向房屋征收部门杭州市拱墅区人民政府办公室提交申请书，并报送了相应资料，申请对庆隆单元R22-07地块国有土地上房屋进行征收，范围为东至隐秀路、南至塘中路、西至GS04-01-R21-18地块、北至GS04-01-R21-18地块。经审核认为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项情形，遂于同年12月4日受理该申请。2014年12月4日，房屋征收部门作出《暂停办理相关手续通知书》（杭拱征冻字[2014]第007号），同日，与房屋征收实施单位签订《房屋征收委托合同》，随后房屋征收部门对房屋权属等情况组织调查登记，并于2015年4月7日公布；同年4月10日，收到金志勇等6户要求享受同等拆迁待遇的申请，经过调查于同年4月16日出具答复意见。2015年5月8日，房屋征收部门将涉案风险评估报告与征收补偿方案报送被上诉人，申请进行论证；同年5月12日被上诉人组织发展改革等行政管理部门及相关街道办、乡镇政府进行论证，并于同年5月13日作出论证决定，认可风险评估报告，同意将征收补偿方案公布征求意见。2015年5月14日，被上诉人发布征求意见公告及征收补偿方案（征求意见稿），将其在《杭州日报》和拱墅区政府门户网站上进行公示，并在房屋征收范围内向被征收人张贴公布，征求住户意见。收到书面意见3份涉及19人次。2015年10月14日，根据意见征集情况对征收补偿方案进行修改，发布了公告和征收补偿方案修改稿，并在《杭州日报》和拱墅区政府门户网站公示，并在房屋征收范围内向被征收人张贴公布。由于该项目征收范围内有未经登记的建筑，被上诉人在作出房屋征收决定前，组织城乡规划等有关部门依法对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处理，于2015年10月19日作出了认定，并将未经登记建筑的认定结果在房屋征收范围内向被征收人张贴公布。2015年12月11日作出1号房屋征收决定，并于次日发布《房屋征收决定公告》，在《杭州日报》和拱墅区政府门户网站进行公告，并在房屋征收范围内向被征收人张贴公告，载明的补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，被诉征收决定符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。庭审中，各方当事人围绕被诉1号征收决定的合法性，进行了质证、辩论。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，对涉案位于杭州市拱墅区登云路408弄19号国有土地上的房屋进行征收，系因拱墅区庆隆单元422-02地块12班幼儿园项目的建设需要，各方当事人对此均无异议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项的规定，因涉案项目系政府组织实施的教育公共事业，属于公共利益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被上诉人杭州市拱墅区人民政府下发的拱政发[2012]84号通知中，将该区政府办公室指定为该区国有土地上的房屋征收部门，并未违反该条例的上述规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，对依照该条例第八条规定确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，案涉征收项目被列入杭州市2014、2015年度国有土地上房屋征收计划；建设的土地用途符合土地利用总体规划以及城乡规划。上诉人主张被上诉人应在有关文件记载的两年有效期内作出征收决定，依据不足。在案证据亦可证实，被上诉人在作出被诉征收决定前，也已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定要求，履行了调查、征求意见、公布方案、未经登记建筑处理认定等法定程序。上诉人另主张的被上诉人工作人员在组织实施征收房屋的工作中主动沟通不足、工作态度不佳等情形，均不能构成认定被诉征收决定程序违法的法定理由。综上，被上诉人杭州市拱墅区人民政府作出的被诉征收决定，并无不当；原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘美菊等7人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈裕琨审 判 员  管 征代理审判员  万成兆二〇一七年一月十三日书 记 员  韦若莎