湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第91号
上诉人（原审被告）：祁东县人民政府。住所地：祁东县洪桥镇市府路*号。
法定代表人：杨龙金，该县县长。
委托代理人：刘峥嵘，祁东县人民政府法制办干部。
委托代理人：曾维政，祁东县国土资源局干部。
上诉人（原审第三人）：彭文志。
委托代理人：陈增元，湖南真诚律师事务所律师。
委托代理人：彭尚元。
被上诉人（原审被告）：肖慧春。
肖慧春诉祁东县人民政府土地行政登记一案，祁东县人民政府、原审第三人彭文志不服衡阳市中级人民法院2014年5月14日作出的（2014）衡中法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
衡阳市中级人民法院经审理查明：2011年8月19日，肖慧春取得了位于祁东县洪桥镇南山大道南侧的新建住宅的国有土地使用权；2012年11月23日，祁东县人民政府给彭文志（系祁东县林业局工作人员）颁发了祁国用（2012）第4317号土地使用权证，土地用途为住宅用地，使用权类型为划拔。该宗地与肖慧春土地相邻。2013年9月，肖慧春拟在其依法取得的土地上挖土动工建房，遭彭文志以土地系他所有而阻挠动工。双方因此发生纠纷。肖慧春经调取彭文志土地登记档案后发观，彭文志将户籍从祁东县洪桥镇县正东路75号迁入祁东县洪桥镇南山东路2号，虚构了其系南山社区石山湾组居民的事实，向土地管理部门申请办理土地使用权登记。祁东县人民政府在未经调查核实，也没有告知肖慧春应该由其在彭文志地籍调查表上相邻一栏签名处签名，同时在向彭文志颁发国有土地使用权前没有在与之有利害关系的人，即肖慧春指界的情况下，给彭文志以划拔方式提供国有土地使用权，并颁发了祁国用（1012）第4317号土地使用权证。肖慧春认为祁东县人民政府给彭文志颁发国有土地使用证的具体行政行为没有事实和法律依据，程序违法，侵害了其相邻权，遂向衡阳市中级人民法院提起诉讼，请求依法予以撤销该被诉具体行政行为。
衡阳市中级人民法院认为：公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自已的合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼。本案祁东县人民政府给彭文志颁发祁国用（2012）第4317号土地使用权证，该宗土地与肖慧春土地相邻，肖慧春认为自己的合法权利受到侵害，而提起行政诉讼，符合法律规定，依法具有法律上的诉讼主体资格和权利。祁东县人民政府提出，肖慧春在法律上不具有诉讼主体资格和权利的主张，没有法律依据，不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十四条的规定“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。上述法律条款列举的以划拨方式取得土地使用权的对象和事项中，不包括城乡居民个人，也就是说城乡居民个人不应享有划拨土地使用权。祁东县人民政府以划拔方式向彭文志提供国有土地使用权，有悖上述法律规定。祁东县人民政府的被诉具体行政行为认定事实不清、适用法律不当；且在给彭文志颁发国有土地使用权证时，未充分考虑肖慧春土地东向与彭文志西向已成为相邻关系的基本事实，未依法告知邻宗地利害关系人，由肖慧春在彭文志地籍调查表相邻一栏中签名，并经邻宗地人指界、公告征询异议。《土地登记办法》第二十三条规定，“对符合总登记要求的宗地，由土地资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：土地权利人的姓名或者名称、地址；准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限、土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构”，可见对申请人申请的审核结果予以公告是颁发土地使用证的必经程序。祁东县人民政府在给彭文志颁发祁国用（2012）第43l7号土地使用权证之前，应当由祁东县国土资源局将对当事人申请的审核结果发布土地登记公告，祁东县人民政府在其土地资源行政主管部门没有按照《土地登记办法》所规定的程序发布土地登记公告的情况下，迳行将祁国用（2012）第43l7号土地使用权证颁发给彭文志，违反了上述规定，程序违法，同时也剥夺了利害关系人提出异议的权利。肖慧春请求撤销祁东县人民政府颁发给彭文志的祁国用（2012）第4317号土地使用权证的理由成立，予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项2目、3目之规定，判决撤销祁东县人民政府祁国用（2012）第4317号土地使用权证之具体行政行为。案件受理费50元，由祁东县人民政府负担。
祁东县人民政府不服，向本院提起上诉称：一、根据行政诉讼法司法解释第一条第六款的规定，肖慧春不是本案适格主体。二、庭审调查中，肖慧春与彭文志对土地权利证书和土地现状的界址面积是认可的。肖慧春和彭文志均承认土地权利证书合法有效，土地面积和界址清楚，现状与土地权利证书一致。由此可见，上诉人为彭文志颁发土地证的行为没有影响被上诉人的权利。三、祁东县规划局进行了土地调查及现场勘察，经反复核实，肖慧春和彭文志的土地界限不存在重叠。四、根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发（2007）24号），城乡居民在特殊情况下享有划拨土地使用权。五、根据《土地登记办法》第21条及第25条，对彭文志申请颁证的审核结果不需要公告。综上，请求驳回肖慧春的诉讼请求。
彭文志不服，向本院提起上诉称：一、其缴纳了土地出让金，实际已履行了“划拨补出让”的法定缴费义务。上诉人彭文志可以自己请求颁证机关更正，一审应当依法中止本案诉讼，但一审既逾越了这一法定程序又未向上诉人履行释明义务，而是错误的认定其用地是“划拨用地”，从而错误撤销土地登记，属于认定事实错误，适用法律不当。二、彭文志的该宗用地获批在前，肖慧春的用地获批在后，地籍调查表中签名确认指界的问题不影响该宗地来源合法，手续齐备，界址清楚这一基本事实。且双方未发生过用地界址争议。综上，请求撤销一审判决，维持祁东县人民政府作出的祁国用（2012）第4317号国有土地使用证的具体行政行为。
被上诉人肖慧春答辩称：一、最高院行政诉讼法司法解释对相邻权人的主体资格进行了规定，本案中，答辩人的土地与第三人的土地毗邻而存在相邻关系。祁东县人民政府在没有答辩人亲自到场指界的情况下颁证，致使答辩人与彭文志界址不清，造成答辩人无法在自己合法取得的土地上建房，影响了答辩人的合法权益。正是因为祁东县人民政府的违法颁证行为致使答辩人的合法权益得不到保障，答辩人在土地上使用、排水、通风、采光都会受到影响。二、土地登记必须事实清楚，进行合法性审查，诉争土地登记的证据材料不真实，应当予以撤销。三、依据《地籍调查规则》，地籍调查过程中答辩人没有与相邻宗地的使用者彭文志共同到现场指界，土地登记程序不合法，侵犯了答辩人的合法权益。四、祁东县人民政府为无权使用划拨地的彭文志以划拨方式供地违法。五、根据《土地登记办法》，祁东县人民政府为彭文志进行的土地登记缺少公告程序，省略了相邻权人到场指界。综上，原审判决撤销土地证正确，请求驳回上诉，维持原判。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院经审理查明：被上诉人肖慧春于2011年7月6日申请土地登记，并于2011年8月19日获得祁国用（2011）第2277号国有土地使用证；上诉人彭文志于2012年11月8日申请土地登记，并于2012年11月23日获得祁国用（2012）第4317号国有土地使用证。
上诉人彭文志为祁东县林业局干部，其向洪桥国土所缴纳了祁国用（2012）第4317号国有土地使用证的土地面积的部分出让金28560元。祁东县人民政府认为，因彭文志未将出让金缴清，故其国有土地使用证的“使用权类型”被登记为“划拨”。
还查明，根据《土地登记办法》第二十一条、第二十三条及第二十五条之规定，行政机关在给个人颁发国有土地使用权证之前并非必须公告审核结果。
二审查明的其他事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，被上诉人肖慧春与上诉人彭文志的土地相毗邻，上诉人祁东县人民政府对彭文志的颁证行为有可能影响到相邻土地使用权人肖慧春的权利，故肖慧春与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”之规定，上诉人彭文志的住宅用地依法不能以划拨方式取得。上诉人祁东县人民政府认为，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发（2007）24号）第十六项及《经济适用住房管理办法》第七条的规定，城市低收入困难家庭可以享受划拨土地建经济适用房。但本案中，祁东县人民政府未提供确实充分的证据证明彭文志属于城市低收入困难家庭，故祁东县人民政府的该条理由不予采信。同时，上诉人彭文志认为，其履行了出让土地缴费义务，其所有的祁国用（2012）第4317号国有土地使用证上“使用权类型”属于颁证机关登记错误，原审法院应当中止诉讼，由当事人自行申请颁证机关更正。经查，因彭文志只缴纳了部分土地出让金，没有全部履行法定缴费义务，故祁东县人民政府将其国有土地使用证上的“使用权类型”登记为“划拨”，该情况不属于登记错误。且本案亦不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条应当中止诉讼情形之规定，故上诉人彭文志认为可以自行申请颁证机关更正，原审法院应当依法中止诉讼的理由不能成立。
综上，虽然原审法院认为祁东县人民政府在给彭文志颁证前未公告审核结果属于程序违法错误，应予纠正，但原审法院认定祁东县人民政府的颁证行为认定事实不清，适用法律不当，并据此撤销其具体行政行为正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费100元，由上诉人祁东县人民政府、上诉人彭文志各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 李俊穎
二〇一四年七月三十一日
书 记 员 张 弛