甘肃省酒泉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘09行终27号
上诉人（原审原告）孙忠仁，男，汉族。
被上诉人（原审被告）酒泉市公安局肃州分局。地址，酒泉市肃州区盘旋东路**号。
法定代表人李辉，该分局局长。
出庭单位负责人康仲泉，该分局副局长。
委托代理人景全德，该分局法制大队队长。
委托代理人程国亮，该分局总寨镇派出所教导员。
被上诉人（原审被告）酒泉市肃州区人民政府。地址，酒泉市肃州区西大街*号。
法定代表人张鸿，该区人民政府区长。
委托代理人张兆德，该区人民政府行政复议委员会干部。
委托代理人李志军，甘肃长治律师事务所律师。
上诉人孙忠仁因与被上诉人酒泉市公安局肃州分局、酒泉市肃州区人民政府治安行政处罚一案，不服玉门市人民法院（2016）甘0981行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人孙忠仁，被上诉人酒泉市公安局肃州分局副局长康仲泉及委托代理人景全德、程国亮，酒泉市肃州区人民政府的委托代理人张兆德、李志军到庭参加诉讼，被上诉人酒泉市肃州区人民政府单位负责人经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2015年12月28日，酒泉市肃州区集中处置信访突出问题及涉访群体性事件联席会议办公室以《关于对孙忠仁、贾汉军非访行为依法处置的函》致函被告酒泉市公安局肃州分局，要求对原告孙忠仁于2015年12月11日、12月25日进京非正常上访的行为依法处置。12月29日，被告酒泉市公安局肃州分局总寨镇派出所以原告涉嫌扰乱公共场所秩序按治安案件受理。经查，原告因房屋质量纠纷，于2015年12月11日、12月25日二次到北京市中南海周边禁访区非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所审查、训诫，后被送至北京市马家楼接济服务中心，由甘肃省信访局驻京工作组劝返。2015年12月29日，被告酒泉市公安局肃州分局依据查证的事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，以扰乱公共场所秩序作出肃公（总）行罚决字[2015]40号行政处罚决定，对原告处以行政拘留10日。当日，原告由被告酒泉市公安局肃州分局民警送至肃州区行政拘留所执行拘留。2016年1月27日，原告不服该行政处罚决定向被告酒泉市肃州区人民政府提出行政复议申请。当日，被告酒泉市肃州区人民政府受理该复议申请并通知被告酒泉市公安局肃州分局提交作出行政处罚的证据和法律依据。2016年2月3日，被告酒泉市公安局肃州分局提交了作出处罚的证据。被告酒泉市肃州区人民政府经审查双方提交的书面材料和证据，认为酒泉市公安局肃州分局作出的肃公（总）行罚决字[2015]40号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，遂于2016年3月16日作出肃政复决字[2016]5号行政复议决定，维持了酒泉市公安局肃州分局作出的肃公（总）行罚决字[2015]40号行政处罚决定。2016年3月17日，原告签收了行政复议决定。原告孙忠仁遂向本院起诉，请求撤销被告酒泉市公安局肃州分局作出的肃公（总）行罚决字[2015]40号行政处罚决定和被告酒泉市肃州区人民政府作出的肃政复决字[2016]5号行政复议决定。
原审认为，原告孙忠仁系被告酒泉市公安局肃州分局辖区居民，被告酒泉市公安局肃州分局作为原告孙忠仁居住地治安管理行政机关，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，有权对其管辖区域内违反治安管理的行为依法予以处罚。同时，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”的规定，被告酒泉市公安局肃州分局有权对原告孙忠仁的违法行为依法予以处罚，其处罚权限合法。原告孙忠仁应当依法正确行使权利和主张，对涉法涉诉事项应依法律的规定表达诉求，而不应通过非正常上访解决自己的主张。原告孙忠仁因民事纠纷，于2015年12月11日、12月25日两次到北京市中南海周边禁访区非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所审查、训诫，后被送至北京市马家楼接济服务中心，由甘肃省信访局驻京工作组劝返。被告酒泉市公安局肃州分局对原告孙忠仁作出行政处罚时依法履行了受理、告知权利义务、询问、处罚前告知等法定程序后，对原告孙忠仁作出处罚决定。该行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，处罚符合法定程序。被告酒泉市肃州区人民政府收到原告孙忠仁的行政复议申请后，依法进行了审查并在法定期限内作出了行政复议决定，该复议符合法定程序。原告孙忠仁以其在北京无违法行为，也未被警察训诫过，主张被告酒泉市公安局肃州分局行政处罚不合法。而被告酒泉市公安局肃州分局举证的北京市公安局西城分局府右街派出所在2015年12月11日、12月25日对原告孙忠仁的训诫书、酒泉市肃州区集中处理信访突出问题及涉访群体性事件联席会议办公室关于对孙忠仁、贾汉军非访行为进行依法处置的函、甘肃省信访工作联席会议办公室关于及时接领进京非正常上访人员的通知、被告酒泉市公安局肃州分局对原告孙忠仁的询问笔录，均证实原告孙忠仁于2015年12月11日、12月25日两次在北京市中南海周边地区非法上访扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并被劝返的事实。原告孙忠仁主张其行为并未违法及二被告认定事实错误、证据不足、适用法律不当，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告孙忠仁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙忠仁承担。
孙忠仁不服一审判决，上诉称：2015年12月25日上诉人到国家信访局、中央纪委监察部反映举报有关新农村住宅楼建设过程中发生的违法违纪问题以及存在的严重偷工减料质量问题，到北京上访是法律赋予公民的合法权利；在北京信访期间，上诉人遵守法律规定，并没有任何机关对上诉人进行劝返和训诫，上诉人也没有收到过训诫书；北京市公安局西城分局并没有制作送达2015年12月11日和2015年12月25日上诉人在北京非正常上访及扰乱公共场所秩序训诫书，也没有出具移送酒泉公安局肃州分局处理的法律文书，酒泉公安局肃州分局没有管辖权；行政处罚决定适用法律错误，非正常上访不等于扰乱社会秩序，甘肃省公安厅甘（公）治128号《关于进一步加大对进京非正常上访行为处置力度的意见》，违反立法法，不能作为法律适用；训诫书仅是一种告知、警示文书，并非行政处罚文书，不是违法证明文件，不应作为上诉人违法的证据予以采信；上诉人在上访举报过程中没有违法和过激之处，没有扰乱社会秩序的行为，被上诉人认定上诉人扰乱社会秩序并作出行政处罚决定和复议决定错误。故请求:1.撤销玉门市人民法院（2016）甘0981行初20号行政判决；2.撤销酒泉市公安局肃州分局2015年12月29日作出的肃公（总）行罚决字[2015]40号行政处罚决定；3.撤销酒泉市肃州区人民政府2016年3月16日作出的肃政复决字[2016]5号行政复议决定。
被上诉人酒泉市公安局肃州分局答辩称，上诉人孙忠仁非法上访的事实清楚，被上诉人作出的肃公（总）行罚决字[2015]40号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人酒泉市肃州区人民政府答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，肃州区人民政府作出的行政复议决定合法有效，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持肃州区人民政府肃政复决字[2016]5号行政复议决定的法律效力。
经二审查明的事实与一审一致，上诉人在二审中未提交新证据。据以定案的证据经原审开庭质证，又经二审核查，其来源合法，内容真实有效，本院予以认定。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安管理的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”酒泉市公安局肃州分局作为违法行为人孙忠仁居住地的公安机关，对其非法上访的违法行为具有管辖权。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。上诉人孙忠仁于2015年12月11日、12月25日到北京市中南海禁访区非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫，违法事实清楚。酒泉市公安局肃州分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项的规定，对孙忠仁处十日行政拘留的治安处罚并无不当被上诉人酒泉市公安局肃州分局在作出行政处罚的过程中，依法履行了受理、传唤、询问、告知、决定、送达及送交执行等法定程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关程序性规定；被上诉人酒泉市肃州区人民政府经复议维持酒泉市公安局肃州分局对上诉人孙忠仁的行政处罚决定符合法律规定。上诉人孙忠仁的上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙忠仁承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕万平
代理审判员 郑 杰
代理审判员 石改军
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 翟 勇