浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终643号
上诉人（原审原告）庆元县黄田镇仙庄村第五村民小组，�所地庆元县黄田镇仙庄村。
诉讼代表人周方森，组长。
上诉人（原审原告）庆元县黄田镇仙庄村第六村民小组，住所地庆元县黄田镇仙庄村。
诉讼代表人周光耀，组长。
两上诉人的委托代理人吴建波，浙江博翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）庆元县人民政府，住所地庆元县石龙街26号。
法定代表人胡献如，县长。
委托代理人吴友键，庆元县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吴明铨，庆元县林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市花园路1号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人陈铭，丽水市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人宋ＸＸ，丽水市处理山林纠纷办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）庆元县黄田镇上济村民委员会，住所地庆元县黄田镇上济村。
法定代表人鲍可恕，主任。
原审第三人周光根，男，1935年12月20日出生,汉族，住庆元县。
原审第三人沈保根，男，1944年4月14日出生,汉族，住庆元县。
原审第三人蔡金明，男，1949年1月10日出生，汉族，住庆元县。
原审第三人周贤明，男，1971年2月6日出生,汉族，住庆元县。
原审第三人毛大亮，男，1976年2月25日出生,汉族，住庆元县。
上述五人的共同委托代理人吴发恭，庆元县濛洲法律服务所法律工作者。
庆元县黄田镇仙庄村第五、六村民小组(以下分别简称第五、六村民小组)诉庆元县人民政府（以下简称庆元县政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）林业行政裁决及林业行政复议一案，丽水市中级人民法院于2017年5月26日作出（2016）浙11行初91号行政判决。第五、六村民小组不服，向本院提出上诉。本院于2017年6月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人第五、六村民小组的组长周方森、周光耀及委托代理人吴建波，被上诉人庆元县政府的委托代理人吴友键、吴明铨，被上诉人丽水市政府的委托代理人陈明、宋ＸＸ，被上诉人庆元县黄田镇上济村民委员会（以下简称上济村委会）的法定代表人鲍可恕，原审第三人周光根、沈保根、蔡金明、周贤明、毛大亮的委托代理人吴发恭到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：土改时，第三人上济村委会的村民叶培芬登记了一片山场土名“东山大凸”,其左至“派岗”，1981年林业“三定”时登记了山林所有权证，与两原告在争议山场左右毗邻。原告第五村民小组在土名“东山大凸（朝灵）”山场林权证登记�四至为上岗顶,下六队横路为界,左岺头凉亭大路为界，右培芬小湾；原告第六村民小组登记的土名“上外后岑”山场，其四至上岗顶,下田坷,左网牛湾朝其田起直上外后岺湾，右东山大凸培芬山。经现场勘察争议的“东山大凸”山场内有一条明显的岗（系松溪县渭田镇周村村插花山）。第三人上济村委会在1984年1月18日与庆元县黄田镇仙庄村第三村民小组（以下简称第三村民小组）周光根等5户所承包经营的土名“腰余”、“派塘”山场进行对调并订立山林便约。1983年，两原告与庆元县营林公司合作造林，签订的合同中注明南至（即右至）为周村溪尾山。1997年，第三人周光根等5人与两原告发生纠纷，经庆元县山林办调解，但因未签收而不具法律效力。期间，纠纷一�未得到解决。2016年7月6日，被告庆元县政府作出庆山林[2016]3号山林纠纷处理决定（以下简称3号处理决定），决定两原告与第三人间以松溪县的插花山所在的岗为界，左边山场归两原告所有，右边山场归第三人上济村委会所有，由当事人周光根等5人经营管理。原告不服申请行政复议，被告丽水市政府经复议决定予以维持。原告仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，关于第三人周光根等5人的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第三人周光根等5人与第三人上济村委会对森林经营权互换后，被告庆元县政府所作的处理决定与其具有利害关系。因此，第三人周光根等5人在本案中具有行政复议及行政诉讼的主体�格。本案中，两原告持有的林权证中，登记的右至分别以培芬小塆、山为界，泛指人名及小塆，但山场中不存在明显的地物地貌；第三人上济村委会持有的林权证中，左至以派岗为界，而山场中有比较明显的派岗，该界至可以坐落。结合两原告与庆元县营林公司合作造林合同中南至为“周村溪尾山”，且该插花山中有比较明显的岗。《浙江省森林管理条例》第四十五条第二款的规定，四至记载的地貌地物不能确定的，由有行政管辖权的人民政府根据土地改革后的演变情况和经营管理现状酌情划定。因此，被告庆元县政府依据上述规定，认定以福建省松溪县渭田镇吴村插花山为界，并无不妥。被告丽水市政府行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，予以支持。两原告及第三人的主张，理由不成立，不予支持。依照《浙江省森林管�条例》第四十五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告庆元县黄田镇仙庄村第五村民小组、第六村民小组、第三人周光根、沈保根、蔡金明、周贤明、毛大亮的诉讼请求。
第五、六村民小组上诉称：一、一审法院认定本案主体错误。上诉人在庆元县政府处理纠纷期间及一审庭审中多次指出，遗漏了本案真正适格主体，即第三村民小组。案涉根源在于原审第三人周光根等5户与当时上济村委会前身上际大队订立的山林便约，此便约本意是双方山场对调，山权、林权一并转移。从双方合同内容中约定“永远管业”可以证实，另外从1990年完善林业生产责任制，案涉争议山场落实给周光根等5户承包，还可以从2006年庆元县政府颁发的浙庆林字（2006）黄田24-80号林权证确认林地�有权人为××村，林地使用权人为周光根等5户可以证实。因此，本案撇开第三村民小组来作决定显然侵犯其享有的权利。况且本案在起诉到法院之前，早在1997年处理此纠纷及后续数次处理过程中，主体也是第三村民小组。对于这个事实，上际大队两任书记的笔录中也确认，对调后的山场归各自管理所有。因此，根据山林便约本意及履行情况，上济村委会不是本案适格主体，庆元县政府将其列为申请人是错误的。一审将山林便约认定为周光根等5户与上济村委会森林经营权互换，包括庆元县政府也认定山林便约是山权和林权分离。可在处理此纠纷过程中，第三村民小组曾作为主体参加过，并未否认过山林便约效力。虽然1984年周光根等5户与上济村委会订立山林便约时，并未以当时生产队名义签订，但事后第三村民小组作为主体参加纠纷处理，同时是认可该便约，以行为追认便约的效力，至此便约效力最终确认，也即上济村委会与本案无关。此外，本案中也没有任何证据证明第三村民小组否认该便约，一审法院及庆元县政府认定山林便约只是森林经营权互换，只是司法权和行政权单方理解。再者退一步讲山林便约如涉及合同内容的变更、效力的确认，也是不能撇开第三村民小组。二、一审法院对案涉关键事实认定有误，并错误维持了庆元县政府所作的决定。上诉人与上济村委会争议焦点在于左、右界址线不清。要查明分界线问题，首先要落实争议山场范围，再精确到双方争议山场的四至。争议山场位于土名为“东山大凸”山场内，超出此范围其他地方都与本案无关。另与本案划分界址线密不可分的以人名命名的“培芬山”，根据在案证据庆档字第87号证明书显示，“培芬山”共有四块地，列表中分列为一、二、三、四，本案中上诉人主张应以列表中第四块四至来确定界线，周光根等人主张以列表中第二块四至为界线，而被上诉人在划线中却撇开实际主张权利的上诉人和周光根主张，另行以列表中第一块“培芬山”四至来作为划分界线参照物。上诉人认为涉案“培芬山”四块地，其列表中一、三与本案没有关联性且双方无争议，而列表中第二块也就是周光根主张争议山，此山座落在福建松溪人插花山中，面积不大且不在“东山大凸”山场内，而是在土名“艾后岭”地方，可以确定也与本案无关。另外，需要说明“培芬山”虽有四块，但各自独立，易于区别。综上，涉案林地争议界线应以�四块“培芬山”来确定，此“培芬山”一则坐落在“东山大凸”山场内，二则在老鲍筑桥附近，此鲍筑桥乃是一座古桥，是自古留下来的地标。正是庆元县政府及上济村委会错误选择不同的参照物，导致原本没有关联两座山进行了空挪移。庆元县政府将与本案无关山场作为争议山场对待，并以此作为划分界线的参照坐标，而上济村将原本没有争议的山放入有争议山场作为其主张的依据，最终导致错误结果，上诉人及周光根等对此错误决定都要求重作，而一审法院对此关键性事实没有进行仔细审查，进而作出错误判决。三、一审法院对于上诉人及在案证据没有仔细分析，导致证据采信有误，进而作出错误的事实认定。（一）本案中的分界岗应是老鲍筑桥附近最近一条岗。上济村委会提供的�济村原山林登记的“东山大凸”界至左、右均是“派岗”为界，就是指以岗为界，因为左、右都是“派岗”未指明是哪条岗，为此需结合其他在案证据一并分析判断。仙庄与周光根等5户的责任山清册及登记表右至是“老鲍筑桥”直岗，另有庆元营林公司与仙庄第三生产队订立的《建设速丰生产用林基地合同》，右至“老鲍筑桥”为界。据此再反过来看，土改登记的“培芬山”右“派岗”和上济村委会林权证的右“派岗”均是与“老鲍筑桥”对直岗，右至岗确定以后，左“派岗”则为“老鲍筑桥”往左的第一条岗，符合《浙江省森林管理条例》中“四至记载的地貌、地物，泛指以靠的最近的地貌、地物为界址”的规定。通过上述材料可以直接反映出上济村委会界址岗应是“老鲍筑桥”附近的岗。而一审法院忽略对全案证据分析、对比、排查、认证，没有抓住不会发生地理位置变化的“老鲍筑桥”。（二）一审判决维持庆元县政府作出的决定缺乏合理性，主要有以下几方面：1、庆元县政府作出的被诉决定显然不合理。（1）现场勘察错误，直接导致相关事实认定错误。（2）庆元县政府所作决定所采的证据片面、单一。2、决定书内容矛盾。（1）“左右”至划分与“东南西北”四至线不吻合。（2）决定书内容不明确与附图矛�。（3）决定内容与实际山林不符，决定中“左右”方向划分取决于现场勘察地方向，左右划分与实地不符。（4）决定书应考虑实地山林位置，酌情划定，更应考虑历史和民意，单方听取第三方意见，显然不合理。一审法院错误维持被诉决定，显然不当。（三）一审判决第13页第10
--
11行认定“结合两原告与营林公司合作造林合同中南至为'周村溪尾山'，且该插花山中有比较明显岗”，上诉人认为一审这一认定显然是证据采信错误，原因还是因为参照座标选择错误引起的。且南至“周村溪尾山”是在争议山场之外，与本案不具有关联性。四、一审判决法律适用错误。《浙江省森林管理条例》中规定的四至记载的地貌、地物，泛指以靠得最近的地貌、地物为界址。本�中所谓的岗理解，并不是最大岗，应当理解成是靠得最近岗为界址。而依据庆元县政府现确定的岗与上诉人主张岗中间有十几条岗，且这两者之间还有周振蔡等7户山林、案外人吴留玉及福建省松溪县吴村村的山林。上诉人认为庆元县政府虽有权对争议山林界线酌情划定，但也要在尊重历史前提下进行。在案涉纠纷发生诉讼之前，上诉人与上济村委会在庆元县政府主持下曾达成过协议，因上济村委会自身原因未签字，但双方对当时界址线的划分还是认可的。五、请求二审法院再次现场勘察。综上，上诉人认为一审判决对涉案的相关事实认定不清，诉讼主体认定不适格，法律适用错误，错误维持了庆元县政府的决定。请求撤销一审判决或发回重审；撤销庆元县政府作出的3号处理决定；撤销丽水市政府作出的丽政复决（2016）22号行政复议决定；本案诉讼费用依法分担。
庆元县政府答辩称：一、答辩人所作的3号处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。二、上济村委会属于本案适格主体，在土改时该村村民叶培芬登记了土名“东山大凸”山场土地证，1981年林业“三定”时上济村委会登记了山林所有权证。上济村在1984年1月18日与第三村民小组周光根等5户关于土名“腰余”、“派塘”山场进行对调，自愿签订了山林便约。该份便约内容只是一份上济村委会与第三村民小组组员周光根等5户对山林经营管理的便约。周光根等5户在1990年完林和2006年换发林权证不属于合法的林权变更。因为在当时便约是上济村委会与第三村民小组周光根等5户签订，作为组员无权对林地所有权进行对调，因自然人不享有山林所有权，所以该份便约只是一份林木经营管理的对调协议。上济村委会在2006年已将便约中“东山大凸”山场登记在自己的林权证中，所以上述事实足以证实该山林权属上济村所有。三、第三村民小组周光根等5人牵涉到本案的经营权，因此列为本案第三人参加调处。四、根据《浙江省森林管理条例》第四十三条规定，确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据……两上诉人林业“三定”时进行的确权登记，右至分别是“培芬小湾为界”、“东山大凸培芬山”，明确了山场是与培芬山毗邻。上济村委会主张权属提供的土地证、山林所有权证左至“派岗”，争议山场内现状有一条明显的岗，故以该岗为“派岗”。所以左右界址划分为“派岗”为界。综上，答辩人所作的被诉3号处理决定，丽水市政府作出的被诉行政复议决定及一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
丽水市政府答辩称：一、丽政复决[2016]22号行政复议决定程序合法。周光根等五户要求撤销庆元县政府作出的被诉决定，于2016年8月9日提出复议申请，答辩人于2016年8月17日立案受理。上诉人第五、六村民小组于2016年9月2日提出复议申请，答辩人决定并案审理，9月27日经审批延期审理30天，10月13日审理终结，并作出被诉行政复议决定。受理决定、延期决定、复议决定作出后及时送达，行政复议程序合法。二、丽政复决[2016]22号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。周光根等五户与上济村于1984年便约调换的是双方山场的经营管理权。周光根等五户作为纠纷山场的利害关系人，提起行政复议申请主体合法。第五、六村民小组的七户土地证中的四至没有明显的地标、地物，与实地难以确认；其林业“三定”时两份山林所有权证登记的右至分别是“培芬小塆为界”、“东山大凸培芬山”，均以人名“培芬”为界，无法确定位置。周光根等五户主张权属提供的土地证、山林所有权证左至为“派岗”。庆元县政府以周光根等五户的山林所有权证登记的左至“派岗”作为双方权属纠纷界线认定�据，并根据实际情况划定争议界至，认定事实清楚理由充分。综上，行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
上济村委会在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：争议的山靠周光根等人比较近，周光根承包的山和福建交界，所以答辩人与周光根等人进行了对换，山的所有权归他们。请求驳回上诉，维持原判。
周光根等五人在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、庆元县政府作出3号处理决定违反法律规定。行政诉讼法第七十一条规定：人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。庆元县政府山林办对纠纷山场于2014年7月8日曾作出庆山林（2014）4号决定书，在诉讼�间，庆元县政府以“该决定认定事实不清，本着有错必纠的原则，现决定予以撤销”为由，于2015年3月19日自行撤销。事隔一年零四个月之后，庆元县政府又作出被诉决定，两份决定仅仅是签发的年月日不同而已，其内容全部照抄，因此该决定书应依法撤销。二、3号处理决定认定事实不清。（一）纠纷山场主要争议是左右界至认定，上济村委会叶培芬土改时确权登记四片山，其中一片土名“松溪艾后岭”，四至“左派排，右派岗。”1981年山林定权时，上济村委会将四片山场以同一山名，同一四至登记在0584号山林所权证上：上至岗，下至坑，左派岗，右派岗，该证存在瑕疵。1990年完善林业生产责任制时，已及时更改艾后岭山场四至为：左周朝灵（山）派坑直下大头，右至筑桥小坑直上岗。�第五、六组村民小组山场右至吻合。2006年林权证按此四至登记。但庆元县政府在作出决定时抓住上济村委会1981年山林所有权证“左至派岗”的登记瑕疵不放，主观地认定“以山场中最大的岗为派岗”，将纠纷山场150多亩山全部决定给第五、六村民小组所有。（二）答辩人1984年3月11日与庆元县营林公司签订了《建设速生丰产用材林基地合同》和《采育结合片伐合同》，四至明确。对讼争山场进行片伐造林，至今还保存1984年片伐木材的大部分检尺码单最原始的管理依据。第五、六村民小组虽然也与庆元县营林公司签订了《采育结合片伐合同》，该合同是一份假合同。但庆元县政府和一审法院将这份假合同认定为管理依据，属于认定事实不清。（三）纠纷山场呈倒三角形，上至是岗顶，右至大岗直下，筑桥小坑，左�周朝灵山右边培芬小湾直下大（岩）头小坑，下至双坑合水。第五、六村民小组第0517号、0518号山林所有权证在纠纷山场因四至不符不能明确坐落。庆元县政府将纠纷山场全部决定归第五、六村民小组所有，没有证据。三、庆元县政府山林办存在严重的行政不作为，行政乱作为。对于纠纷山场庆元县政府山林办早在2004年9月14日作出决定，后该决定被庆元县人民法院判决撤销，并责令在六十日内重作，但庆元县政府至2014年7月8日才作出决定，2015且3月19日庆元县政府以“……认定事实不清，本着有错必纠的原则……”为理由，在法院开庭之时，撤销了该决定，拖至2016年7月6日才作出被诉决定。四、一审判决适用法律不当。庆元县政府作出的被诉决定没有按照土地改革后“演变�况”和“经营管理现状”如实进行认定，作决的行政决定所收集和采纳证据不确凿，认定事实不清，导致适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
庭审中，各方当事人围绕着庆元县政府于2016年7月6日作出的被诉3号处理决定是否具备事实和法律依据，程序是否合法以及丽水市政府作出的丽政复字[2016]3号行政复议决定程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。
二审期间，应本院的要求，庆元县政府向本院提交了浙庆林证字920060第黄田24--
080号林权证登记簿所附材料《森林、林木、林地状况登记表》，该登记表记载的内容表明，座落庆元县黄田镇仙庄村小地名为东山大凸的林地所有权人为××村三组；面积2000亩；四至为：上至岗顶，下至田坑，左至朝灵派坑直下大头，右至筑桥小坑直岗；林地及林木使用权人为周光标等5户。第五、六村民小组质证认为，对上述证据的真实性、关联性没有异议，但对记载的内容有异议，所涉的林地当时存在纠纷，无法证明林地的归属，且庆元县政府在行政程序和一审审理时并没有提交该份证据，不能为本案的定案依据。周光根等5人质证认为，对该证据的合法性、真实性、关联性没有异议，其中记载的四至与讼争山场四至相符，与庆山林（2004）第10号决定裁定界址相符，也与两上诉人方的林权证四至相符。丽水市政府质证认为，对该份证据的合法性、关联性、真实性没有异议。上济村委会向本院表示放弃质证。本院经审查认为，各方当事人对该份证据的真实性、关联性没有异议，本院予以确认。上述证据结合一审时两上诉人提交的周光根等人1990年山�清册，可以证明2006年6月庆元县政府颁发的林权证载明争议林地所有权人为第三村民小组，林地使用权及林木使用权利人为周光标等5户，本院对上述证据予以采信。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。另查明，浙庆林证字920060第黄田24--
080号林权证登记簿所附材料《森林、林木、林地状况登记表》中，载明座落庆元县黄田镇仙庄村小地名为东山大凸的林地所有权人为第三村民小组；四至为:上至岗顶，下至田坑，左至朝灵派坑直下大坛头，右至筑桥小坑直岗，争议的林地在上述权证范围内。
本院认为，被上诉人上济村委会因涉案林地的所有权归属与上诉人第五、六村民小组发生纠纷，于2011年5月4日向被上诉人庆元县政府申请裁决。现有的证据表明，对于争议林地，上济村委会及第三村民小组均2006年于取得了林权证，也即庆元县政府向上济村委会及第三村民小组颁发的林权证中所载的林地四至范围存在重合，争议林地权属存在重复登记。庆元县政府对争议林地的裁决行为，与第三村民小组具有利害关系。庆元县政府在作出被诉行政行为时，未将第三村民小组追加为第三人参加处理，属遗漏了必须参加的当事人，程序违法，应予撤销。丽水市政府及一审法院对此未加审查，迳直作出被诉复议决定及判决，均属认定事实不清，适用法律错误，依法亦应撤销。两上诉人提出“遗漏适格主体”的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一、二�之规定，判决如下：
一、撤销丽水市中级人民法院（2016）浙11行初91号行政判决；
二、撤销庆元县人民政府2016年7月6日作出的庆山林[2016]3号山林纠纷处理决定；
三、撤销丽水市政府于2016年10月14日作出的丽政复字【2016】3号行政复议决定；
四、责令庆元人民政府在法定期限内对庆元县黄田镇上济村民委员会的申请重新作出处理决定。
二审案件受理费人民币50元，由庆元县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审�员惠忆
二〇一七年十一月三十日
书记员 韦若莎