广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1155号
上诉人（一审原告）都安瑶族自治县高岭镇塘仑村汉内村民小组。
诉讼代表人黄景甫，组长。
委托代理人梁文坚，都安县律诚法律服务所法律工作者。
委托代理人黄景鹏，男，1945年4月12日出生，壮族，住都安瑶族自治县。
被上诉人（一审被告）都安瑶族自治县人民政府。
法定代表人蓝如帅，县长。
委托代理人韦伟球，都安瑶族自治县法制办公室工作人员。
委托代理人陆敏，都安瑶族自治县林业局工作人员。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人邹庆梅，河池市法制办公室工作人员。
一审第三人都安瑶族自治县高岭镇塘仑村九一村民小组。
诉讼代表人张一作，组长。
一审第三人都安瑶族自治县高岭镇塘仑村九二村民小组。
诉讼代表人张一兴，组长。
上述两一审第三人共同委托代理人黄仁规，男，1952年8月1日出生，壮族，住南宁市江南区。
上述两一审第三人共同委托代理人张宁，男，1983年4月22日出生，壮族，住都安瑶族自治县。
上诉人都安瑶族自治县高岭镇塘仑村汉内村民小组（以下称汉内村民小组）因诉都安瑶族自治县人民政府（以下称都安县政府）、河池市人民政府（以下称河池市政府）林地权属行政裁决及行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2016)桂12行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年2月14日公开开庭审理了本案。上诉人汉内村民小组的诉讼代表人黄景甫及委托代理人黄景鹏、梁文坚，被上诉人都安县政府的委托代理人韦伟球、陆敏，被上诉人河池市政府的委托代理人邹庆梅，一审第三人都安瑶族自治县高岭镇塘仑村九二村民小组（以下简称九二村民小组）的诉讼代表人张一兴、一审第三人都安瑶族自治县高岭镇塘仑村九一村民小组（以下简称九一村民小组）、九二村民小组的共同委托代理人黄仁规、张宁，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
都安县政府于2015年9月11日作出都政发〔2015〕37号《关于高岭镇塘仑村九一、九二村民小组与汉内村民小组“公刚山”山林权属纠纷案的处理决定》（以下简称37号处理决定），查明：争议地“公刚山”位于汉内屯后，四至范围：东至岜汉山界，南至岜汉山界，西至农地，北至岜梯山界，面积219.98亩。自2007年起，国家开始实施公益林补贴政策，争议地“公刚山”属于公益林地，补助金由汉内村民小组领取，九一、九二村民小组不服，提出异议从而产生纠纷。1968年，九一、九二队与汉内队合并为“东方红”生产队，九一、九二队与汉内队群众一起在争议地种植桉树、剑麻等，共同经营管理。1979年落实农村土地家庭承包责任制后，“东方红”生产队又分成九一队、九二队与汉内队，分队时均按原来并队以前的生产队以各自管理的土地等进行分割，之后3个队的群众平时都可以到争议地取柴、放牧、葬坟等。都安县政府认为：争议地在土改、合作化、四固定以及土地承包到户等历史时期都没有进行权属划分，3个队的群众平时都可以到争议地取柴、放牧、葬坟等，争议双方对争议地共同管理使用的事实存在，其权属应归争议双方共同所有。为平息纠纷，本机关多次组织双方调解，由于各执一词，调解无效。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第二项的规定，作出如下处理决定：争议地“公刚山”权属应归汉内村民小组与九一、九二村民小组共同所有。汉内村民小组与九一、九二村民小组管护范围以本决定书查明认定“公刚山”的四至界限为准。汉内村民小组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2016年2月4日作出河政复决字〔2016〕10号行政复议决定（以下简称10号复议决定），维持37号处理决定。
河池市中级人民法院一审查明：争议的“公刚山”土地位于汉内屯后，四至范围：东至岜汉山界，南至岜汉山界，西至农地，北至岜梯山界，面积219.98亩。争议地在土改、合作化、四固定等各个历史时期未经人民政府确定过权属。1968年，原告与第三人合并为东方红生产队，双方的群众一起共同经营管理了争议地。1979年东方红生产队又分成九一队、九二队与汉内队，分队后三个队的群众平时都可以到争议地取柴、放牧、葬坟等。自2007年起，国家开始实施公益林补贴政策，争议地“公刚山”属于公益林地，补助金由原告汉内村民小组领取。第三人九一、九二村民小组不服，于2014年3月29日向都安县高岭镇人民政府提出《关于要求解决汉内队后山的权属、道路问题的报告》。因都安县高岭镇人民政府调解无果，第三人九一、九二村民小组又于2014年11月11日向都安县政府提出要求依法确认“公刚山”权属归原告与第三人共有的确权申请。都安县政府作出37号处理决定。原告汉内村民小组经行政复议后，提起行政诉讼，请求撤销37号处理决定和10号复议决定，责令都安县政府重新作出处理决定。
河池市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。当事人对于被告都安县政府的行政执法主体资格以及河池市政府的行政复议主体资格均无异议，该院予以确认。被告河池市政府提供的10号复议决定的邮寄回执单上填写的寄件时间为2016年4月7日，但该回执上的“收件人签收”一栏只有收件人黄成志的签名，并未填写签收的时间。原告提供的EMS全球邮政特快专递查询单可证实该邮件的寄件时间为2016年4月7日，投递签收的时间为2016年4月12日，该证据与被告河池市政府提供的邮寄回执单并无冲突，可以证实10号复议决定寄出的时间为2016年4月7日，原告收到10号复议决定的时间为2016年4月12日。因此，原告于2016年4月27日提起行政诉讼并未超过起诉期限。本案山林权属纠纷发生后，都安县政府组织争议各方当事人到权属纠纷现场进行了勘验，原告及第三人的代表均在《权属纠纷现场勘验笔录》、《现场勘界图》上签字确认了争议地的四至范围和面积。原告主张都安县政府对争议地的四至范围及面积认定错误的诉讼理由不能成立，不予支持。本案争议的林地在土改、合作化、四固定等各个历史时期均未经人民政府确定过权属，原告与第三人的群众长期以来均在争议地取柴、放牧、葬坟等，共同管理使用了争议地。被告都安县政府根据争议地长期以来由原告和第三人共同管理使用的事实将争议地确定为双方当事人共有并无不当。原告虽然从2007年开始领取了争议地的生态公益林补助金，但其对生态公益林的管护并不能否定第三人管理使用争议地的事实，原告所领取的生态公益林补助金亦不能视为政府对争议地的确权行为，原告以此主张争议地属其村民集体独有的诉讼理由不能成立，不予支持。都安县政府从受案到作出处理决定确实超过了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的处理期限。但是，处理期限的规定旨在规范行政机关的调处行为、提高行政效率，并非直接赋予行政相对人在实体上或程序上的救济权利，同时《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》也未对超过处理期限作出的处理决定设置无效或可申请撤销等否定性法律后果。因此，都安县政府虽未在法定期限内作出处理决定，但该程序上的瑕疵并不属于违反法定程序的情形。综上所述，都安县政府作出的37号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以支持。河池市政府作出的10号复议决定维持该处理决定事实清楚，适用法律正确，亦应当予以支持。原告的诉讼理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汉内村民小组的诉讼请求。
上诉人汉内村民小组上诉称：一、一审判决、37号处理决定和10号复议决定认定事实不清，证据不足。1、争议地的四至及面积认定错误。在汉内队的背后有几座大小不等的山头连在一起，面对该山群左起榕树山、公刚山、封口山最后是美女山，整个背后山群总共面积约为200亩左右，而存在争议的公刚山只是坐落于中间的一个山头，其面积也不过区区几十亩，但都安县政府在调处过程中，没有实地踩界勘察和征询相关人员，便草率把原告住宅地背后一个小小的公刚山面积认定为219.98亩，与实际面积相差甚远，其四至界线与事实严重不符，错误非常明显。《权属纠纷现场勘验笔录》、《现场勘验图》注明的“争议地”字样是上诉人与其余村民小组负责人签字后被他人过后才填写，不是当日填写。一审判决采信的证据韦少恩、黄景志、黄景明、黄福金、黄宝元、黄景峰、黄宏荣、韦少荣的证言都证明汉内村民小组住宅地后面的“封口山”属汉内屯所有，一审法院却没有认定。2、一审法院认定争议地在各个历史时期没有经过人民政府确权，这是事实，但不能改变争议地属于上诉人所有的事实。首先，争议地属于上诉人的祖宗山，是上诉人的后背山，和其他地方一样，都没有经过政府确权，一审第三人是外来户形成的村庄，且与上诉人村庄隔河相望。其次，2006年都安瑶族自治县林业局确认公益林，一审第三人的负责人都对其无公益林的事实不否认。黄景明、黄家严证明争议地属上诉人独有。再次，一审第三人在《关于要求解决汉内队后山权属、道路问题的报告》中承认其无山林。3、一审判决认定上诉人与第三人的群众长期在争议地取柴、放牧、坟葬，没有证据证实。取柴、放牧、坟葬也不能作为取得权属的依据。二、第三人认可争议地属于上诉人的事实，第三人主张权属是行政机关诱导下提出的。一审第三人在《关于要求解决汉内队后山权属、道路问题的报告》陈述，双方只是对道路用地提出争议，而不是山林纠纷。一审第三人采取堵路、拉横幅、网上抹黑等手段，迫使政府引导一审第三人提出本案的争议。上诉请求撤销一审判决、37号处理决定和10号复议决定。
被上诉人都安县政府辩称：一、在都安县政府组织双方进行现场勘查时，各方都签字确认争议地四至范围，确认争议地总称为“公刚山”，都安县政府并未扩大争议范围。二、上诉人主张争议地在土改、“四固定”时属于其所有，却没有提供任何证据。双方都承认九一队、九二队和汉内队于1968年合并为“东方红”生产队，1979年分队，只分土地，未分山林。三、上诉人认可一审第三人在争议地取柴、放牧、坟葬的事实，只是认为不能作为取得权属的依据。四、一审第三人有公益林。根据都安瑶族自治县林业局出具的《关于汉内、九一、九二队森林生态效益补偿基金发放的情况说明》，2006年由村委造册上报各村民小组的公益林面积到县林业局，县林业局按造册发放公益林补偿金。有的村民小组虽然有公益林，却没有得到补偿金，有的村民小组无公益林，却得到补偿金。2013年根据自治区林业厅的相关文件，对于公益林补偿金的发放，以县林业局重新勘验为准，哪个村民小组有公益林就能取得补偿金。目前，争议地属公益林，因双方2013年发生权属争议而无法勘定，所以无法发放补偿金，至今该补偿金存于县财政局。所以，上诉人以领取公益林补偿金为由主张权属的理由不成立。五、争议地内确有一块比较茂密的地方，该树木是野生的，1979年分队前约定不能砍伐，留作生产队猪场使用。况且，现场勘查时上诉人认可该地为争议地，在庭审时反悔，没有理由。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人河池市政府辩称：10号复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人九一、九二村民小组述称：37号处理决定、10号复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审时，上诉人汉内村民小组申请证人韦某1、黄某1、黄某2、韦某2出庭作证。上述4名证人提供的证言主要意思为：他们都不是九一、九二或汉内屯人，都有祖坟葬在争议山。上诉人认为上述4名证人的证言属实，并据此主张坟葬不能作为取得权属的依据。被上诉人都安县政府、河池市政府、一审第三人九一、九二村民小组认为该4名证人证言不属实。
对上诉人申请出庭的4名证人所作证言，本院确认证言所述的坟葬事实。对一审法院采信的证据，本院予以确认，并据此确认一审法院查明的事实。
本院认为：关于争议地范围的问题。争议地范围是争议各方主张权属的范围。本案争议地范围经都安县政府现场勘查，根据争议各方的主张，绘制争议地范围地图，并得到争议各方签字认可，证据确凿。都安县政府为方便调处，总称争议地为“公刚山”，即使争议地范围内只有一座山名为“公刚山”，也不因此造成认定争议地范围有误。
关于争议地范围是否曾经确权的问题。争议双方均未能提供争议地已经确权的书证，都安县政府据以认定争议地在各个历史时期未确权的证人证言，基本上一致，且能与本案的事实相互印证，是正确的，本院予以认可。上诉人汉内村民小组以祖宗山为由主张争议地历来属本村民小组的意见，不符合法律规定，本院不予采纳。
关于管业事实作为确权依据的问题。本案中，争议双方村民在争议地上取柴、放牧、坟葬等事实，各方无异议。都安县政府在认定争议地在各历史时期未确过权的情况下，根据争议双方都在争议地上取柴、放牧、坟葬等事实，以及争议双方曾经合并的历史事实，确定双方都有权属，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第二项的规定，适用法律正确。上诉人申请出庭的4名证人所作证言，符合事实，但坟葬事实能否认定为管业事实，要根据具体情况具体分析。上述4名证人所述的是零星的坟葬，而一审第三人的坟葬数量较多，且有争议双方共同取柴、放牧以及合队、分队，双方村庄毗邻的事实，故都安县政府认定争议双方管业事实，理由是充分的，本院予以认可。
综上所述，都安县政府37号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，河池市政府10号复议决定维持都安县政府的处理决定、一审判决驳回原告诉讼请求是正确的。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人都安瑶族自治县高岭镇塘仑村汉内村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理审判员 宋丹丹
appoint
二〇一七年三月二十日
书 记 员 许 青