浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第537号
上诉人(原审原告)黄玉珍,女，1947年8月8日出生,汉族，住金华市婺城区。
委托代理人杨在明、袁曼曼，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市宾虹路2666号。
法定代表人申屠福华，区长。
委托代理人周力、卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。
黄玉珍诉金华市婺城区人民政府（以下简称“婺城区政府”)房屋征收行政补偿一案，金华市中级人民法院于2015年10月9日作出（2015）浙金行初字第192号行政判决。黄玉珍不服，向本院提起上诉。本院于2015年11月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人黄玉珍及其委托代理人杨在明、袁曼曼，被上诉人婺城区政府的副区长方锦瑞及委托代理人周力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告黄玉珍在金华市××大殿岗××号拥有房屋一处，该房屋未经建筑登记，建筑面积67.76平方米，附房3.77平方米。因金华市婺城区二七区块旧城改造，2014年10月25日，被告婺城区政府作出《关于大殿岗南区旧城改造建设项目房屋征收的决定》，决定对大殿岗南区范围内房屋实行征收，原告的房屋被列入此次征收范围。次日被告将上述房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案进行了公示。房屋征收补偿方案明确告知被征收人可以在公告之日起十日内自行选择对被征收房屋价值进行评估的机构，但在规定期限内，被征收人未作出选择。2014年11月6日，被告在金华市正信公证处公证监督下，通过投票选定了金华市正大房地产估价师事务所有限公司为该区块的房屋征收评估机构。2015年1月13日，被告将房屋征收补偿分户估价报告送达给原告，原告未在规定的期限内向房地产评估机构书面申请复核。2015年2月17日，被告针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》并向原告送达，该方案为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式。2015年3月6日，被告作出了《征收补偿决定》并向原告送达。《征收补偿决定》载明：一、对被征收人黄玉珍座落于大殿岗29弄1号的房屋依法实施征收，征收补偿方式为货币补偿。根据金华市正大房地产估价师事务所有限公司对被征收人房地产、附属设施的评估和《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应获得的的货币补偿金额为人民币688503元。其中：（1）被征收房屋价值的补偿：房屋、附房及室内装修合计620781元，再给予房屋评估价值10%的奖励62078元，法院强制执行的不予奖励；（2）搬迁费补偿1800元；（3）其它补助费1320元（水“一户一表”补助700元、电“一户一表”补助620元）；（4）附属物补偿2524元。二、被征收人黄玉珍应在收到本决定书之日起15日内完成搬迁，交付被征收房屋。原告对该《征收补偿决定》不服，提起诉讼。
原审法院认为，被告婺城区政府为对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造需要而作出的《关于大殿岗南区旧城改造建设项目房屋征收的决定》已发生法律效力。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出补偿决定。关于补偿决定是否合法合理的问题，《征补条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告在补偿决定作出前，已通知被征收人自行协商确定被征收房屋价值评估机构，但被征收人未在规定的十天期限内作出选择，被告据此采用投票方式随机确定金华市正大房地产估价师事务所有限公司为被征收房屋价值评估机构符合上述规定。原告在收到评估机构作出的被征收房屋估价报告后，未在规定期限内向房地产价格评估机构申请复核评估。被告以该评估报告确定的价值作为货币补偿的依据作出补偿决定，且补偿范围包括被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费用及相应的补助和奖励，符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告据此确定以货币补偿方式对原告进行补偿，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《省条例》”）第三十三条之规定。综上，被告作出的补偿决定符合《征补条例》规定的法定要件，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄玉珍的诉讼请求。
黄玉珍上诉称：一、一审判决认定事实错误，涉案行政行为违反法律的实体性规定。（一）被上诉人以旧城改造为名对涉案房屋行政征收，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划。根据《征补条例》第九条规定：对于因公共利益需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被上诉人没有提供证据证明征收行为符合上述规划和计划，严重违法。（二）涉案征收方案违反法律的实体性规定。根据《征补条例》第十七条规定，征收补偿方案包括被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案的补偿方案明显违背公平补偿原则，补偿标准明显偏低，不能对被征收的人的损失进行合理补偿。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但本案被上诉人作出的补偿决定直接确定了货币补偿的方式和标准，剥夺了上诉人选择产权调换的权利。上诉人不愿接受拆迁的一个重要原因是被上诉人不能对上诉人进行回迁安置。根据相关规定，对旧城改造项目，应当对具备回迁安置条件的被安置对象进行回迁安置。而被上诉人提供的房屋产权调换方案中，可选择的安置房与上诉人的原住处距离较远，生活极不方便。被上诉人以“旧城改造”的名义实施拆迁，却不公布该地块的最终开发用途，回避了应当对被安置对象进行回迁安置的补偿方案。（三）房屋评估委托合同违反法律实体性规定。根据《省条例》的规定，房地产评估机构被选定后由征收部门作为委托人与其签订委托合同。本案征收部门是住房和城乡建设局，而实际签订委托合同的主体却是婺城区二七区块工程指挥部。（四）没有征收补偿安置资金证明。依据《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人提供的证据中没有专户存储的征收补偿安置资金证明，违反法律规定。二、涉案行政行为违反法定程序，依法应予撤销。（一）征收补偿方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，并且未依法公布，违反《条例》第十条、第十一条的规定，程序违法。（二）本案房屋征收决定作出前，没有经过市政府常务会议讨论决定，违反《征补条例》第十二条第一款的法定程序。（三）选择评估机构的程序违法。根据《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称“《评估办法》”）第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中被上诉人未提供协商的相关证明，不经协商直接投票，违反法定程序。根据被上诉人在庭审中的陈述，其在投票未超过半数的情况下，选择了抽签的方式。但被上诉人没有提供证据证明抽签是如何进行的、列入抽签范围的有哪些评估机构。(四)分户估价报告和房屋征收补偿方案的送达程序违法。被上诉人提交的分户估价报告的送达回执无送达单位的盖章，说明材料中也无被送达人的签名，上诉人对该证据的真实性和合法性均不予认可，其无法证明被上诉人向上诉人送达了分户估价报告；被上诉人提交的房屋征收补偿决定方案的送达公证，记载的送达方式是直接送达，但是却没有被送达人本人的签字，同时被上诉人也未提供证据证明送达人的身份。（五）被上诉人提供的补偿协议签约率达百分之八十的证明违反法律规定。根据《省条例》第三十一条的规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当与被征收人签订附生效条件的补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；未达到规定签约比例的，补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。房屋征收决定效力终止的，设区的市、县（市、区）人民政府应当予以公告，并书面告知被征收人。前款规定的签约比例由设区的市、县（市、区）人民政府规定，但不低于百分之八十。被上诉人提供的签约率达到百分之八十的证明是某工程指挥部出具的，并不是征收部门房屋和住房建设局出具的。补偿协议签约率是否达到百分之八十是判断该地块房屋征收决定是否生效的关键依据。法律已明确规定由房屋征收部门负责与被征收人签订补偿协议，就应当由房屋征收部门公示补偿协议的签约情况，而不应当由某工程指挥部来公示。三、一审法院未严格依据法律规定审核本案证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干问题的规定》第五十四条及其他规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公证的分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。被上诉人在庭审时提供了12组证据材料，上诉人也逐一进行了质证，对证据材料的瑕疵进行了详细论述。一审法院证据没有充分论述采纳的理由，而是非常简单的一笔带过。综上，被上诉人作出的房屋征收补偿决定严重违反法律的实体性和程序性规定，一审法院认定事实和适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决和被诉补偿决定。
婺城区政府答辩称：答辩人对上诉人作出的房屋征收补偿决定主体适格、程序合法，内容适当。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。为了对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，改善居民居住条件和生活环境，根据《征补条例》第四条、第八条、第九条等规定，答辩人于2014年10月25日作出了对上诉人所在区块的征收决定，并于次日予以公告。公告载明了房屋征收范围，征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。上诉人未在法定期限内对该征收决定提出诉讼，现该征收决定已经生效。在房屋征收决定公告后十日内，由于被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，在金华市正信公证处现场公证下，依法选定评估机构承担该区块的评估工作后，由房屋征收实施单位与评估机构签订了《房地产估价协议书》。评估机构受托进行房屋查勘后依法作出了评估报告，并送达了上诉人。由于房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内，经多次协商仍达不成补偿协议。为了保证该项目的顺利进行，维护公共利益，答辩人将补偿决定方案送达被征收人，方案中被征收人应当在补偿决定方案送达之日起十五日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。2015年3月6日，答辩人作出被诉房屋征收补偿决定，依法送达后并予公告。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人婺城区政府于2015年3月6日作出的婺政征补[2015]第29号房屋征收补偿决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为：被上诉人婺城区政府将金华市婺城区二七区块分为十六个区块进行旧城区改造，并分别作出房屋征收决定，上述十六区块的征收决定所附的征收补偿方案均为《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》（以下简称“《征收补偿方案》”），并于2014年10月26日进行了公告。上诉人黄玉珍坐落于金华市××大殿岗××号的房屋被列入其中第七区块大殿岗南区块房屋征收决定的征收范围。《征收补偿方案》的效力在部分被征收人诉有关征收决定的案件中被法院生效判决予以确认,故该方案对二七区块征收范围内的被征收人均有羁束力。涉案区块的房屋征收决定未经有权机关撤销或确认违法，具有法律效力，且本案所诉行政行为为征收补偿决定，故上诉人在本案中对涉案房屋征收决定及附件《征收补偿方案》的合法性提出异议，均不属本案审查范围，上诉人对此提出的上诉理由，本院不予采纳。根据《省条例》第三十一条第二款的规定，签约比例与房屋征收决定的效力是否终止有关，但本案被诉行为系房屋征收补偿决定，故上诉人对被上诉人提供的补偿协议签约率达百分之八十的相关证据提出的异议，亦不属本案审查范围。
关于涉案房屋的面积。涉案房屋系由上诉人从案外人处购买取得，未领取房屋所有权证。上诉人一审提供的《卖契》载明涉案房屋面积为60平方米，相关部门认定该房屋合法建筑面积67.76平方米，辅房3.77平方米，并未损害上诉人的合法权益。上诉人主张120平方米并无有效证据支持，本院不予采信。
关于评估机构的选定、委托程序。因被征收人未按照《省条例》第十八条和《征收补偿方案》第六条规定在征收决定公告后10日内协商选定评估机构，被上诉人在公证机关公证人员的现场监督下，通过投票方式确定得票最高且符合投票生效条件的金华市正大房地产估价师事务所有限公司为涉案区块房屋征收评估机构，程序合法。上诉人在庭审中提出本案涉及被征收人人数较多，被上诉人应组织被征收人协商选定评估机构，于法无据，本院不予采纳。《评估办法》第六条规定，“一般”由房屋征收部门作为委托人与评估机构签订房屋征收评估委托合同，此处并未排除其他人作为评估委托人。因此，涉案区块在确定评估机构后由房屋征收实施单位金华市婺城区二七区块改造工程指挥部（以下简称“指挥部”）与评估机构签订《房地产估价协议书》并不违法，故上诉人以指挥部不是征收部门，无权委托评估为由主张该份协议无效，不能成立。
关于评估报告的内容。《征收补偿方案》第三点“补偿方式”中“（一）征收住宅补偿”的相关内容反映，该方案所告知的被征收房屋和调产安置房的比准价只是经有资质的评估机构以2014年10月20日为“预评估时点”的“预测”价，同时明确“最终评估价格由依法选定的评估机构以征收决定公告之日为评估时点评估确定”，上述内容表明《征收补偿方案》中的比准价仅仅是提供被征收人估算被征收房屋价值和调产安置房价值时的参考依据，最终的补偿、安置价格需由依法选定的评估机构依照法律规定的评估时点评估确定，故上诉人在二审庭审中提出《征收补偿方案》中告知了比准价，但未说明出具比准价的评估机构以及确定2014年10月20日为评估时点等内容违法的主张，不能成立。评估机构对涉案区块房屋以房屋征收决定公告之日即2014年10月26日为评估时点进行了评估，房屋初步评估结果在征收范围内进行了张贴公示。被上诉人提供的《送达说明》载明了涉案分户评估报告送达的日期、时点、地点，以及上诉人对评估结果的意见并有两位送达人在上面签名，证明上诉人已收到上述分户评估报告。上诉人拒绝签名，不影响送达事实的认定。上诉人对此提出的异议，本院不予采纳。上诉人收到上述评估报告后，未在法定期限内向评估机构书面申请复核评估，故被诉补偿决定将上述评估报告作为认定涉案房屋价值的依据并无不当，上诉人对评估报告具体内容提出的异议，本院不予采纳。
关于补偿方式的选择。《省条例》第三十二条规定，补偿决定方案应当包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准；被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式；送达补偿决定方案时，应当书面告知被征收人逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。因涉案房屋征收部门与上诉人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，被上诉人作出了涉案《房屋征收补偿决定方案》，载明了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式以及补偿标准，并告知上诉人在该方案送达之日起15日内对补偿方式作出选择，以及逾期不选择，补偿方式由补偿决定确定。被上诉人提供的由浙江省金华市正信公证处出具的（2015）浙金正证民字第756号《公证书》及附件《送达回证》证明被上诉人已向上诉人送达上述《房屋征收补偿决定方案》，上诉人主张送达程序违法不能成立。《征收补偿方案》已告知被征收人调产安置房三处房源所处区块,其中一处现房的套型、套数和两处期房的户型，以及三处房源的预测比准价，在此情形下，上诉人仍以被上诉人对调产安置房的告知内容不够详尽为由,主张变相剥夺了其对调产安置方式的选择权,明显与事实不符。因上诉人未能在涉案《房屋征收补偿决定方案》载明的期限内选择补偿方式，被上诉人作出被诉房屋征收补偿决定确定对上诉人的补偿方式为货币补偿，同时载明了被征收房屋价值的补偿金额、搬迁费补偿金额、附属物补偿、搬迁期限等内容，并进行了公告和送达，符合《征补条例》、《省条例》等相关规定。
综上，被诉房屋征收补偿决定的作出具备事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。上诉人请求撤销原审判决和被诉补偿决定，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄玉珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一六年一月十四日
书 记 员 韦若莎
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