浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行终字第126号
上诉人（原审原告）缪凤标。
委托代理人孟伟杰。
委托代理人陆国庆。
被上诉人（原审被告）宁波市镇海区安全生产监督管理局，住所地浙江省宁波市镇海区后大街338号。
法定代表人岑国兴。
委托代理人马峰。
委托代理人史祝君。
上诉人缪凤标因诉被上诉人宁波市镇海区安全生产监督管理局（以下简称镇海安监局）安监行政处罚一案，不服宁波市镇海区人民法院于2013年8月16日作出的（2013）甬镇行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年9月10日受理后依法组成合议庭，并于2013年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人缪凤标的委托代理人孟伟杰、陆国庆，被上诉人镇海安监局的委托代理人马峰、史祝君到庭参加诉讼。因本案的审理须以宁波市镇海百斗再生资源有限公司（以下简称百斗公司）诉宁波市镇海区人民政府安监行政批准一案的审理结果为依据，本院于2013年10月23日裁定本案中止诉讼，并于2014年6月12日恢复审理。本案现已审理终结。
2013年1月29日，被上诉人镇海安监局对上诉人缪凤标作出（镇）安监管罚（2013）5号行政处罚决定。该决定认定，2012年8月1日下午，堆放在百斗公司地磅东侧的货物发生自燃，后引燃地磅南侧的货物。百斗公司拨打110报警并开展自救，消防队员出动后将火势扑灭。此次火灾事故造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤，直接经济损失约850万元。经事故调查组调查认定，本起火灾事故为生产安全责任事故。因上诉人缪凤标作为百斗公司的法定代表人涉嫌对事故发生造成的后果负有主要领导责任，被上诉人镇海安监局于2012年11月15日对上诉人缪凤标的相关行为进行立案调查。经查明，上诉人缪凤标未认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，致使发生火灾后，公司内部人员的撤离和应急救援工作无法有效实施，对事故发生造成的后果负有主要领导责任。上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十七条第（四）项的规定。根据《安全生产法》第八十一条第二款以及《安全生产行政处罚自由裁量标准》的规定，决定对上诉人缪凤标处以罚款人民币肆万元。
原审法院经审理认定，2012年8月1日下午，堆放在百斗公司地磅东侧的货物发生自燃，起火的堆垛与磅房距离近，导致磅房二楼办公室人员难以逃生，堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，致使人员受伤。该次火灾事故共造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤。百斗公司未针对不明物体建立相应的安全管理制度，未经批准在场地内搭建员工宿舍、地磅用房。原告缪凤标作为百斗公司法定代表人，未对员工组织过安全检查。被告于2013年1月29日作出（镇）安监管罚（2013）5号行政处罚决定，对原告缪凤标处以罚款4万元。原告不服，向宁波市安全生产监督管理局申请行政复议。宁波市安全生产监督管理局于2013年5月3日作出甬安监复决字（2013）002号行政复议决定，维持了被诉处罚决定。
原审法院认为，根据《安全生产法》第九条第二款及第九十四条规定，被告作为辖区内安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚的法定职权。根据被告2012年11月21日对原告缪凤标所作的询问笔录，原告未对员工组织过安全检查，原告所在的百斗公司未针对不明物体建立相应的安全管理制度和有效的防护措施，在厂区内未经批准添加地磅用房及员工宿舍。根据被告2012年12月6日对缪良所作的询问笔录，新员工进厂培训主要是通过发放资料完成。根据被告2012年11月27日对宁波嘉吉再生金属有限公司工作人员陈洁所作的询问笔录，原告所在的百斗公司在与宁波嘉吉再生金属有限公司签订租赁合同后，搭建了员工宿舍、地磅用房及仓库钢棚。综合以上证据，被告认定原告缪风标未认真履行安全生产管理职责的事实清楚，根据《安全生产法》第八十一条第二款对原告进行处罚并无不当。
原告提出百斗公司将所购买的货物运至公司并卸到钢棚外属于货物运输环节，并非具体生产作业内容，百斗公司并无将不明物体投入生产的打算，该次火灾事故并非生产经营过程中发生的事故。原审法院认为，生产经营是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织活动的总称，并不局限于废旧金属的拆解工作。百斗公司作为从事废旧金属回收利用的企业，根据《安全生产法》第二条规定，其生产经营活动全过程均属《安全生产法》调整范围。原告提出根据宁波市公安局消防支队出具的《火灾事故认定书》，镁铝粉自燃是造成该起事故的根本原因，原告对该起事故的发生不负有任何责任。原审法院认为，事故发生的根本原因虽为镁铝粉自燃，但根据《安全生产法》第三十四条第二款规定，生产经营场所和员工宿舍应符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口，禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。甬公消火认字（2012）第0003号《火灾事故认定书》分析认定，废金属堆垛燃烧后将通至厂区大门的道路封死，厂区内员工选择以翻墙逃生，在翻墙过程中高处跳落，致使人员受伤。百斗公司对火灾发生后人员无法紧急疏散负有责任。原告缪凤标作为百斗公司的法定代表人，应对公司安全生产工作全面负责。
原告提出百斗公司购买的货物从宁波入关时，海关、商检等部门并未发现货物中含有危险品，其公司安全员缪良已取得安全培训合格证书，但镁铝粉的特性不属于缪良应掌握的知识。原审法院认为，原告提出的上述异议不属案件审理范围，对其异议不予采纳。原告提出百斗公司日常回收对象为含钢铁的常见普通废五金电器，并不具备经营危险品镁铝粉的条件，且园区管委会亦未制定相应管理制度，致使原告和百斗公司发现不明物体时，不能及时上报。原审法院认为，原告未认真履行安全生产管理职责的事实清楚，原告辩称无法免除其在该起事故中应负的责任，对其异议不予采纳。原告提出，根据最高人民法院（2010）行他字第12号批复，未履行安全生产教育和培训义务不是事故发生直接原因的，安监部门不能对其作出处罚。原审法院认为，最高人民法院（2010）行他字第12号批复是对安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）对道路交通安全问题予以行政处罚所作的答复。原告并非运输企业，该起事故并非道路交通安全事故，该批复与案件审理无关，对其异议不予采纳。
综上，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。被告在作出被诉处罚决定前，履行了告知等程序，符合相关法律规定。但被诉处罚决定未详细列明认定违法事实所依据的相关证据并作分析认定，程序上存在瑕疵，对此予以指正，但该瑕疵并未对原告的实体权利义务造成损害。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告缪凤标要求撤销被告镇海安监局于2013年1月29日作出的（镇）安监管罚（2013）5号行政处罚决定的诉讼请求。
上诉人缪凤标上诉称：一、涉案“8.1”火灾事故定性为生产安全责任事故是被上诉人镇海安监局作出被诉处罚决定的前提。涉案事故系意外事件，而非生产安全责任事故。二、被上诉人镇海安监局对上诉人作出处罚所依据的证据，大部分系处罚立案之前形成的证据，不能作为本案处罚的依据，该证据收集程序违法。三、涉案火灾起因于镁铝粉自燃，并非上诉人未认真履行安全生产管理职责或百斗公司工作人员违反安全管理制度导致。根据最高人民法院（2010）行他字第12号批复精神，未履行安全生产教育和培训义务不是事故发生的直接原因的，不宜作出行政处罚。被上诉人镇海安监局对上诉人作出被诉处罚决定，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人镇海安监局未作书面答辩，在庭审中辩称：一、涉案事故性质为生产安全责任事故，被上诉人镇海安监局具有对上诉人作出处罚的法定职责。二、被诉处罚案件立案之前形成的证据与被上诉人镇海安监局立案后收集的证据能够互相印证，可以作为被诉处罚决定作出的证据。三、根据被上诉人镇海安监局提供的证据，足以反映出上诉人未认真履行安全生产管理职责，安全生产制度不健全；没有督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除事故隐患，对不明物体的安全监管措施不落实；致使火灾发生后，公司内部人员撤离和应急救援工作无法有效实施，对事故发生造成的后果负有主要领导责任。被上诉人镇海安监局对上诉人作出被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。最高人民法院（2010）行他字第12号批复精神与本案无直接关联，不应适用本案。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人在一审时向原审法院提供的证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及庭审认定的事实与原审法院认定的事实无异。另查明，2012年11月12日，宁波市镇海区人民政府批复同意百斗公司“8.1”火灾事故调查组向其提交的“8.1”火灾事故调查报告。事故调查报告认为，该起火灾事故发生的直接原因是物料中含有的镁、铝金属与水发生反应产生的热量在物料堆垛内部积蓄，最终导致自燃，造成火灾事故的发生。事故发生的间接原因之一是上诉人所在单位百斗公司安全生产管理制度不全，未建立异常情况报告制度；未对该批货物进行危险性辨识并按规定堆放，未对该批货物落实专人监管措施；厂区内违规搭建员工宿舍和仓库钢棚；安全员在发现该批货物含有镁等物质后，没有采取相应的对策和措施；安全员和员工在现场巡视过程中，对堆垛表面产生蒸汽的异常现象没有及时发现；百斗公司主要负责人未依法经安监部门培训合格；百斗公司对员工和现场作业人员未认真开展三级安全教育工作，教育培训方式简单，导致百斗公司员工和现场作业人员安全意识不强。事故调查报告认定该起事故为生产安全责任事故，建议镇海安监局依据安全生产相关法律、法规对上诉人等进行行政处罚。百斗公司对宁波市镇海区人民政府作出批复同意“8.1”火灾事故调查报告的行为不服，诉至宁波市镇海区人民法院，要求撤销该批复行为。宁波市镇海区人民法院于2014年3月27日作出（2014）甬镇行初字第6号行政判决，驳回了百斗公司的诉讼请求。百斗公司不服，诉至本院。本院于2014年6月9日作出（2014）浙甬行终字第66号行政判决，维持了宁波市镇海区人民法院作出的一审判决。
本院认为，上诉人提出涉案事故系意外事件，被上诉人镇海安监局作出被诉处罚决定缺乏基本前提。对此，本院（2014）浙甬行终字第66号生效行政判决已经确认涉案“8.1”火灾事故性质为生产安全责任事故，故上诉人该项诉称不能成立。根据《安全生产法》第九条“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”及第九十四条“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定”等规定，被上诉人镇海安监局具有作出被诉处罚决定的法定职权。
上诉人提出，被诉处罚案件立案之前形成的证据，不能作为本案处罚的依据，该证据收集程序违法。对此，本院认为，涉案事故发生后，宁波市镇海区人民政府根据《条例》规定，召集有关部门成立事故调查组对事故进行调查，调查过程中制作、收集了相关证据，并形成调查报告，认定涉案事故为生产安全责任事故，建议安全生产监督管理部门依据安全生产相关法律、法规对上诉人等进行行政处罚。宁波市镇海区人民政府于2012年11月12日批复同意该调查报告后，被上诉人镇海安监局于同月15日对上诉人涉案违法行为进行立案。据此，被上诉人镇海安监局是在宁波市镇海区人民政府批复同意涉案调查报告的基础上作出被诉处罚决定，该处罚案件立案之前有关部门在涉案事故调查过程中制作、收集的证据，可以作为被诉处罚决定认定涉案事故原因、责任等事实的证据。
上诉人提出，根据最高人民法院（2010）行他字第12号批复精神，不宜对上诉人作出行政处罚，被上诉人镇海安监局作出被诉处罚决定，适用法律错误。对此，本院认为，最高人民法院（2010）行他字第12号批复是对企业发生生产安全事故，同时违反有关安全生产法律和道路交通安全等其他法律时，安监部门是否有权适用《安全生产法》和《条例》进行处理所作的答复，对本案情形并不适用。
根据涉案事故调查报告认定的事故原因及相关证据材料，结合被上诉人镇海安监局立案后对缪凤标、缪良、陈洁分别所作的《询问笔录》，足以认定上诉人缪凤标未认真履行安全生产管理职责，安全生产制度不健全；没有督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除事故隐患，对不明物体的安全监管措施不落实；致使火灾发生后，公司内部人员撤离和应急救援工作无法有效实施，对事故发生造成的后果负有主要领导责任，属于未履行《安全生产法》第十七条第（四）项规定的“生产经营单位的主要负责人负有督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”的安全生产管理职责的情形。另，根据查明的事实，此次火灾事故造成1人死亡，1人重伤，10人轻伤，直接经济损失约850万元，根据《条例》第三条第一款第（四）项“一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，该事故等级为一般事故。据此，根据《安全生产法》第八十一条第一、二款“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处2万元以上20万元以下罚款”的规定，以及《安全生产行政处罚自由裁量标准》对该条款处罚标准的进一步细化规定“发生一般事故的，处2万元以上5万元以下的罚款”，被上诉人镇海安监局对上诉人处以罚款4万元，法律适用并无不当。
综上，本院认为，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人缪凤标负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王文燕
审 判 员 陆玉珍
代理审判员 孙 雪
二〇一四年六月十二日
代书 记员 俞 佳