广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终891号
上诉人（一审第三人）陆川县横山镇高冲村民委员会。
法定代表人刘云龙，主任。
被上诉人（一审原告）陆川县横山镇陆洪村第14村民小组。
诉讼代表人陈祖芳，男，1951年4月13日出生，汉族，住陆川县。
委托代理人吴藤，广西民族律师事务所律师。
一审被告陆川县人民政府，住所地：陆川县温泉镇通政街23号。
法定代表人潘展东，县长。
上诉人陆川县横山镇高冲村民委员会（以下简称高冲村委会）因陆川县横山镇陆洪村第14村民小组（以下简称陆洪14组）诉陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）不履行林地行政裁决法定职责纠纷一案，不服玉林市中级人民法院（2016）桂09行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：陆洪14组与高冲村委会因山岭权属发生纠纷，于2013年9月16日向陆川县政府申请确权，2013年11月25日陆川县林业局作出陆林不受字（2013）001号《权属纠纷调处申请不予受理通知书》（以下简称1号不予受理通知），对陆洪14组的确权申请不予受理。陆洪14组不服，向陆川县人民法院提起行政诉讼，陆川县人民法院作出（2014）陆行初字第7号行政判决，维持1号不予受理通知。陆洪14组不服一审判决,向玉林市中级人民法院提出上诉，玉林市中级人民法院审理后作出（2014）玉中行终字第70号行政判决，撤销了一审判决和1号不予受理通知。
2015年8月20日，陆洪14组就争议山岭再次向陆川县政府申请确权。2015年12月29日，陆川县政府作出陆政裁字［2015］1号驳回确权申请裁定书（以下简称1号驳回申请裁定），以陆洪14组不能按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称调处条例）第二十条规定的要求提供争议林地权属归属证明材料为由，认定陆洪14组的确权申请不符合调处条例第二十条规定的受理条件，驳回陆洪14组的确权申请。陆洪14组不服，遂提起行政诉讼，请求法院撤销陆川县政府作出的1号驳回申请裁定，并责令其重新作出具体行政行为。
另查明，（2014）玉中行终字第70号行政判决认定，陆川县政府调解处理土地山林水利纠纷办公室（以下简称陆川县政府调处办）所作《关于大桥乡陆洪村委会与该村十四村民小组因山岭权属和林木收益发生纠纷的调查情况及处理意见的报告》（以下简称报告）仅是行政机关内部往上级部门请示的文件，陆川县政府陆政办发（1986）第11号办公室文件（以下简称11号文）是陆川县政府办公室对报告的批复，实际上报告并未执行，陆川县政府无法举证证明已就陆洪14组请求确权的山岭作出过确权决定并将确权决定送达给了各方当事人。
还查明，陆洪14组申请确权的山岭范围比11号文中描述的山岭范围大，其中有部分山岭在11号文中并没有涉及，也无证据证明陆川县政府曾作出过处理。
玉林市中级人民法院一审认为：陆洪14组向陆川县政府提出的是林地确权申请，在调处条例与《中华人民共和国森林法》或者《中华人民共和国土地管理法》的规定不一致时，应优先适用《中华人民共和国森林法》或者《中华人民共和国土地管理法》的规定确定陆洪14组的确权申请是否符合法律规定的受理条件。根据《中华人民共和国森林法》第十四条第一款的规定，陆川县政府有法定职责受理陆洪14组提出的林地行政确权申请。如果涉案争议地不属林地，按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，陆川县政府对陆洪14组的确权申请亦应依法予以受理。因此1号驳回申请裁定不受理陆洪14组提出的确权申请是违法的，属于行政不作为。
对于当事人向人民政府提出土地（含林地，下同）行政确权申请，是否应当要求申请人提供能证明涉案土地属申请人所有（或享有使用权）的证据才能受理的问题。《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》对此虽没有予以规定，但相关立法本意并非要求申请人应当提供符合前述要求的证据，应当理解为申请人只须提供其与要求确权的土地有利益关系即可。申请人申请在确权时的证明责任应仅是初步证明责任而不是最终证明责任。陆川县政府要求陆洪14组提供能证明涉案地为该组所有的证据后才受理其申请，与法律规定不符。
调处条例的规定与上位法亦不冲突。调处条例第二十条中关于“能够证明权属归属的有关证明材料”之规定，亦应理解为当事人申请土地行政确权仅须完成初步证明责任，可以证明申请人与涉案土地可能有利益关系即可。并且，在有些权属纠纷中，只有受理申请人的确权申请后经过行政调查等程序工作后才可能最终确定涉案地是否应为申请人所有。陆川县政府在本案中对原告的举证要求与法律规定不符，1号驳回申请裁定适用法律错误。
综上所述，陆洪14组已完成了初步证明责任，所提供的证据可以证明其与需要确权的土地可能有利益关系，故确权申请符合法律规定的受理条件，陆川县政府应予受理。1号驳回申请裁定不具备合法性，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项以及第七十二条之规定，判决：一、撤销1号驳回确权申请裁定；二、责令陆川县政府在本判决生效后一个月内受理原告提出的确权申请。
上诉人高冲村委会上诉称：1、一审判决认定事实不清。（1）一审判决认定陆洪14组不存在重复确权申请的事实不清。陆川县政府调处办作出的报告形成于1986年，当时无固定文式格式，制作方面有局限性，但有特定对象，特定内容是确认争议山岭权属，报告性质与处理决定相同，一审判决不予认定报告的效力有误。陆川县政府办公室对报告予以批复，就具有林地确权性质，在送达争议双方后未发生诉讼，报告已经生效，争议的林地属于陆洪村委会所有。陆洪14组于2013年9月16日提出的确权申请，属于对同一林地重复提出确权申请；（2）一审判决认定证据有误。一审认定报告不具有权属调处证明效力和上诉人提供的证据不具有证明效力，反而认定陆洪14组提供的四固定材料对争议山岭权属具有证明力是错误的；（3）一审判决未查清争议地的管业事实。2、陆洪14组的确权申请不符合受理条件，陆川县政府作出1号驳回申请裁定合法有据。陆洪14组重复提出确权申请后，陆川县政府经审查查明四固定后高冲村委会与陆洪村委会对争议山岭进行兑换并于1981年颁发《山林权证》给高冲村委会，陆洪14组未能提供证据足以推翻《山林权证》和报告的证明力。陆川县政府裁定驳回其确权申请公正合理。3、一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定作出的判决属于适用法律不当。上诉请求：撤销一审判决，维持陆川县政府作出的1号驳回申请裁定。
被上诉人陆洪14组答辩称：1、1号驳回申请裁定证据不足、程序违法、适用法律法规错误。11号文是内部文件，对外不具有法律效力，且权属争议发生在陆洪××与××组之间，与高冲村委会无关，因此将陆洪××与××组争议的林地处理给高冲村委会没有事实和法律依据。陆洪14组对争议的山岭已提供了相关的证据材料，陆川县政府以未提供有关权属凭证为由不予受理，没有法律依据，本案符合调处条例第二十条规定的受理条件。陆川县政府对陆洪14组提交的申请及证据材料应作形式审查，材料不全可以要求补正，但不能未审先裁。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告陆川县政府述称：1、1号驳回申请裁定认定事实清楚、证据充分。陆洪14组无法提供争议地的任何权属凭证证实与其有关联，而与陆洪14组有关联的部分山岭在1975年陆洪大队已作出调整，与高冲大队的塘肚岭进行兑换。11号文也对兑换山岭的权属作出确权处理，各方均无异议。2、1号驳回申请裁定适用法律正确。由于陆洪14组在申请确权时不能按照调处条例第二十条的要求提供证明权属归属与其有关联的证明材料，因此其申请不符合受理条件。3、1号驳回申请裁定程序合法。陆川县政府根据当事人的申请，依照法定程序登记并审理，没有违反法律法规的规定。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：调处条例第二十条规定：“申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图”。该条第（一）项所规定能够证明权属归属的有关证明材料，是对证据的形式要求，并非实质性要求，至于申请人所提供的材料是否能证明其主张，需行政机关受理后进入实体审查，在确权处理阶段才能作出认定。陆洪14组向陆川县政府申请确权，明确要求处理其与高冲村委会之间的山岭权属争议，且就其与争议土地是否具有利害关系，提交了四固定档案材料、横山乡政府对周汉强等人的调查笔录等证明材料，形式上符合“能够证明权属归属的有关证明材料”的要求，据此，陆洪14组已完成初步举证责任，陆川县政府以陆洪14组未能提供任何权属凭证证实与其有关联为由不予受理调处申请，不符合法律法规的规定。至于陆川县调处办作出的报告，是行政机关内部向上级机关请示的文件，陆川县政府据此作出11号文予以批复，属于行政机关的内部程序性行为，没有证据证明已外化成对本案当事人的权利义务产生实际影响的行政行为。因此，报告不属于生效的行政确权决定。而且该报告主要记载大桥乡陆洪××与××组之间山岭权属纠纷的处理意见，而陆洪14组与高冲村委会的山岭权属纠纷是否涉及处理意见的内容，应待进行实体审查后再予以确认。陆川县政府在未经实体审查之前直接认定争议地部分山岭已明确权属，没有事实依据。第0002315号《山林权证》在权属争议产生之后，虽可作为调查处理土地权属争议案件的证据使用，但仍需受理权属纠纷调处申请，以确定争议土地权属。
综上所述，陆川县政府作出的1号驳回申请裁定与法律法规的规定不符，一审法院认定陆洪14组的确权申请符合法律规定的受理条件并责令陆川县政府予以受理，是正确的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由陆川县横山镇高冲村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 刘建军
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年三月十七日
书 记 员 孙宇欣