河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漯行初字第71号
原告：夏代立，男，汉族，1951年2月22日出生，住临颍县。
原告：夏胡群，男，汉族，1962年10月22日出生，住临颍县。
原告：夏春定，男，汉族，1955年12月5日出生，住临颍县。
以上三原告共同委托代理人：滕志宏，河南顺意律师事务所律师。
被告：临颍县人民政府。住所地：临颍县逍襄路。
法定代表人：王继周，县长。
委托代理人：董宏波，河南君志合律师事务所律师。
第三人：徐松涛，男，汉族，1962年8月3日出生，住临颍县。
第三人：临颍县繁城回族镇夏庄村委会。住所地：临颍县繁城回族镇夏庄村。
法定代表人：贺运洪，村主任。
原告夏代立、夏胡群、夏春定不服被告临颍县人民政府（以下简称临颍县政府）为第三人徐松涛颁发集体土地使用证，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭进行了审理。原告夏代立、夏胡群、夏春定及其委托代理人滕志宏，被告临颍县政府的委托代理人董宏波，第三人徐松涛到庭参加诉讼。为便于查明事实，本院依法追加临颍县繁城回族镇夏庄村委会（以下简称夏庄村委会）为第三人，于2015年11月24日再次公开开庭，上述当事人及夏庄村委会的法定代表人贺运洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三原告诉称：三原告和第三人徐松涛不属于同一行政村。因第三人徐松涛建砖厂，与三原告协商将三原告的临路可耕地租赁给其使用，双方于2005年10月1日签订协议，约定将三原告的承包地7.38亩租赁给第三人徐松涛，租期30年。但其经营砖厂仅一年，就在没有告知三原告的情况下，改变约定的土地用途，在该宗土地上建起了住房，违反了法律的禁止性规定。为此，三原告在2015年3月向临颍县人民法院提起民事诉讼，请求确认双方所签订的租赁协议无效，庭审中第三人徐松涛称其办理了土地使用证，并于庭审结束后的2015年8月21日向法庭提交土地使用证复印件，自此三原告才知道被告为第三人徐松涛颁发了集体建设用地使用证。故三原告提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告为第三人徐松涛颁发的该临集用（2006）第0319号集体土地使用证。
被告临颍县政府答辩称：第一，三原告既没有诉争土地的承包协议，也没有办理合法的土地使用权登记，其不能证明自己对诉争土地享有合法权利，不具有本案诉讼主体资格；第二，被告为第三人徐松涛办理集体土地使用证是在2006年，在办证期间，被告针对办证事实进行过公告，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，三原告起诉已经超过了法定的起诉期限；第三，三原告未经复议程序直接起诉，程序不合法；第四，本案不属于必要的共同诉讼，各当事人之间并无共同利益，不应作为共同诉讼予以立案；第五，本案被告办证程序合法，并无不当。综上，请求人民法院依法驳回三原告的起诉。
为证明其主张，被告在法定举证期限内提交了以下证据：
第一组，土地来源方面的证据，包括土地违法案件立案呈报表，土地违法案件现场勘测笔录，临土罚字（2005）第16号《河南省临颍县国土资源局土地行政处罚决定书》、《土地行政处罚听证告知书》、《责令停止违法行为通知书》及相关送达回证，土地违法案件结案报告及票据联等，证明第三人徐松涛之前使用该宗土地属违法占地，土地部门在巡查时对违法占地行为进行了立案、调查和处罚，最终第三人徐松涛认可违法事实，缴纳了罚款。
第二组，办证方面的材料，包括临颍县国土资源局土地利用规划股出具《证明》一份，第三人徐松涛2005年12月5日书写的用地申请，第三人徐松涛与夏庄村委会于2005年11月7日签订的协议书一份，第三人徐松涛与夏尚志、夏庄村委会于2005年11月29日签订的合作协议一份，临颍县政府临政土（2006）19号《关于对徐松涛申请办理集体建设用地的批复》，公告两份，2006年7月19日临颍县人民政府《土地登记审批表》一份。主要证明在处罚过后，第三人徐松涛按法律规定的程序提出了书面用地申请，经土地部门核实，该宗土地使用权来源于2005年11月7号与夏庄村委签订的协议书，被告按程序张贴了公告，无相关人员提出异议。被告为第三人徐松涛颁发集体土地使用证，程序合法，对原告有约束力，三原告的起诉超过了起诉期限。
原告质证意见为：被告应当提交证据的原件，且该二组证据不能证明办证事实清楚，程序合法。第一，《证明》上写“南邻耕地”，与被告为第三人徐松涛颁发的土地使用证上“南邻荒地”不一致，三原告提交法庭的照片显示南边是耕地，种的是麦子。第二，土地所属于土地局的一个二级机构，人员也是土地局的派出人员，该证明不具备证明的效力。第三，审查该宗土地是否在建设规划区内，应当复印繁城镇的建设规划区图纸或相应的资料存放于卷宗内，而被告所提交的材料中没有这一关键证据。该土地性质为耕地，而不是荒地，所有权是夏庄第一、二、三村民组，使用权是三原告；根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条第二款规定和二十一条第四款规定，土地规划应当区分土地利用区，并公告，土地规划应当经省级以上政府授权的设区的市政府批准，不是仅一个证明就行。第四，村委会与第三人徐松涛签订的协议书是假的，第三人徐松涛与三原告签订协议并支付租金，说明村委会不具有使用权，使用权属于三原告；第三人徐松涛建厂实际占地7.38亩，但该协议上只显示了1.2亩，与实际占地情况不符；该协议上只盖了村委会的公章，没有任何村干部的签字，且是复印件，看不清楚章与字的关系；该协议上没有显示第三人徐松涛缴纳租金的情况，明显是为了办证制作的虚假协议；该协议上写的南临荒地，与客观事实及临颍县国土局出具的《证明》不符。第五，合作协议下方应当有三方的签字或盖章，但仅有村委会的公章，也没有显示任何干部的名字；协议内容上没有任何利益、分成、参与经营的内容，该合作协议也是一份为办证而签订的虚假协议。第六，临颍县政府临政土（2006）19号批复，是在土地性质没有查明的情况下出示的，没有任何证据材料支持。第七，两份公告，没有证据证明进行过张贴；公告上显示的是宅基地，本案诉争的并非宅基地；在民事案件庭审中第三人徐松涛认可涉案土地上种了庄稼，涉案土地南邻不是荒地。第八，土地登记审批表，是在提供假材料情况下出具的，不能证明办证事实清楚、程序合法。
第三人徐松涛对被告提交的证据无异议。
第三人夏庄村委会质证意见为：村委会与第三人徐松涛签订协议书，并非本届村委的行为，且公章已经变更，对协议上的章是否真实及盖章原因，均不清楚。涉案土地的南边至今仍在耕种，是可耕地，但公告、土地违法案件立案呈报表、用地申请书和协议书等资料上写的都是荒地，不属实。
原告提交以下证据：第一组，三原告和第三人徐松涛签订的协议书，证明三原告的土地共同租赁给第三人徐松涛经营砖厂，期限30年，被告为第三人徐松涛颁发的土地就在协议书的土地范围内。第二组，村委会和村民组村民签字的证明，98年调地时的分地底册，证明该宗地是三原告的承包地。第三组，被告为第三人徐松涛办理的集体土地使用证复印件，证明起诉的具体行政行为存在。第四组，照片四张，主要证明涉案土地南边是耕地，第三人徐松涛把土地全部用围墙圈起来，并建了永久性建筑。第五组，三原告起诉第三人徐松涛民事诉状一份。第六组，临颍县人民法院笔录，证明开庭时第三人徐松涛认可土地上种的是棉花、玉米等，开庭时第三人徐松涛未将土地使用证提交给法庭。
被告质证意见为：对证据的真实性无异议，对证据目的有异议。对第一组证据，没有法律效力，三原告没有土地承包协议或承包书，不能证明对诉争土地有使用权，却与第三人徐松涛签订使用协议，不具法律效力。对第二组证据，村委会证明与本案无关，协议上土地是7.38亩，第三人徐松涛使用的土地是1.2亩，是否为同一宗地不能证实。被告为第三人徐松涛办证依据是第三人徐松涛与夏庄村委会在2001年签订的协议书，在2005年时，村委会认可该宗土地的使用者是第三人徐松涛，而村委会证明是在被告办证之后，且不是同一届村委，现在的村委不能否定上一届村委会的行为。证人证言，证人未出庭，不符合证言形式，不能证明真假；且土地性质应以规划为准；分地的底册，人名无法认定。对第四组证据，土地性质应以规划为准。对其他的证据的真实性无异议，但不能支持原告的主张。
第三人徐松涛质证意见为：对第一组，承包协议，真实性无异议。对第二组，证明不实，我使用这块地时是荒地，办证时通过土地部门查了，不是耕地。对第四组照片和第五组诉状，没有异议，不过三原告撤诉了。对第六组，荒地也可以种棉花、玉米，种了庄稼并不证明不是荒地。
第三人夏庄村委会对三原告提交的证据无异议。
第三人徐松涛及夏庄村委会均未提交证据。
经审理查明，2005年10月1日，三原告与第三人徐松涛签订《协议书》一份，约定第三人徐松涛以每年600元／亩的价格租用三原告7.38亩土地，租期30年，自合同签订之日起计算（其中夏代立1.667亩，夏胡群2.54亩，夏春定3.17亩），并约定其他事项。2015年3月，三原告以徐松涛为被告向临颍县人民法院提起民事诉讼，请求确认双方所签订的该《协议书》无效。在该案审理过程中徐松涛向法庭提交临集用（2006）第0319号集体土地使用证的复印件，该复印件显示土地使用权人为徐松涛，所有权人为繁城镇夏庄村农民集体，座落于颍沙北许泌路东边，使用权类型为集体建设用地使用权，使用权面积800平方米，“地号、图号、地类（用途）、取得价格、终止日期”均未填写。该块土地包含在《协议书》约定的7.38亩土地范围内。现三原告以被告为第三人徐松涛颁发的临集用（2006）第0319号集体土地使用证违法为由提起本案诉讼，请求人民法院依法撤销该集体土地使用证。
另查明，三原告均未办理土地承包经营权证书，也未向法庭出示集体土地承包协议。土地租赁协议签订后，第三人徐松涛共向三原告支付过两次租赁费，每次支付五年。
再查明，三原告于2015年3月以徐松涛为被告提起的民事诉讼已经撤诉结案。
本院认为，关于三原告是否具有本案诉讼主体资格。三原告虽未提交土地承包经营权证书或集体土地承包协议，仅提交夏庄村委会和夏庄村第一、二、三村民组部分成员于2015年出具的证明，不足以证明三原告拥有涉案土地的承包经营权。但第三人徐松涛与三原告签订有土地租赁协议，并向三原告支付租金，可认定被告为第三人徐松涛颁发集体土地使用证的行为与三原告存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故三原告具有提起本案诉讼的原告主体资格。
关于本案三原告起诉是否超过起诉期限。被告称，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告提交了两份公告用以证明其2006年办证并公告之时，三原告即应当知道该具体行政行为，但这两份公告均没有标注日期，且没有足够的证据证明进行了张贴公示。故对被告该项主张本院不予支持，三原告起诉并未超过法定起诉期限。
关于本案是否属于复议前置情形。《最高人民法院关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）称：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》称：“最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案为行政机关临颍县政府颁发土地使用权证书的行为，故不属于复议前置的情形。
关于本案是否必要共同诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”本案三原告因被告为第三人徐松涛颁发集体土地使用证这一具体的行政行为提起诉讼，属共同诉讼，本院依法可以合并立案审理。
关于被告办证是否合法，是否应予撤销。被告辩称涉案土地为荒地，并非三原告所称的耕地，土地性质应依规划为准，但其未提供办证时的土地利用总体规划图，对土地性质亦无其他证据予以佐证，故本院对其该项主张不予支持。1995年《土地登记规则》第三条第一款规定：“国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记。”第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”第六十八条第一款规定：“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。”被告提交的证据不能证明其依法进行了地籍调查，其在没有进行地籍调查且没有对登记申请和地籍调查结果进行审核的情况下为第三人徐松涛办理集体土地使用证，办证程序违法。
综上，依照1995年《土地登记规则》第三条第一款、第六条、第十四条第一款、第六十八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告临颍县人民政府2006年9月8日为第三人徐松涛办理的临集用（2006）第0319号集体土地使用证。
本案诉讼费50元，由被告临颍县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李胜利
审判员 刘 龙
审判员 裴 蓉
二〇一六年二月十七日
书记员 任伟鹏