湖南省耒阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0481行初25号
原告李康术，男，1963年4月22日出生，汉族，耒阳市人，居民，住耒阳市蔡子池街道办事处大胜村*组。
原告梁小玲，女，1974年9月16日出生，汉族，耒阳市人，居民，住耒阳市体育路西湖新村**号***室。
原告罗德宝，男，1964年9月4日出生，汉族，耒阳市人，居民，住耒阳市灶市街道办事处南岭村*组。
原告伍伊玲，女，1966年4月24日出生，汉族，耒阳市人，居民，住耒阳市城北东路**号*单元***室。
以上四原告委托代理人彭晓丽，湖南惠湘师事务所律师。
被告耒阳市城市管理局。住所地：耒阳市蔡子池路**号。
法定代表人郭伟，系该局局长。
委托代理人刘功必，系该局工程股股长。
委托代理人戴运生，湖南惠湘律师事务所律师。
被告耒阳市城乡规划局。住所地：耒阳市西湖中路***号。
法定代表人徐璞，系该局局长。
委托代理人资实文，系该局副局长。
委托代理人李小武，耒阳市法律援助中心律师。
原告李康术、梁小玲、罗德宝、伍伊玲诉被告耒阳市城市管
理局（以下筒称城管局）、耒阳市城乡规划局（以下筒称规划局）土地行政管理、规划行政管理及行政赔偿一案，本院于2016年8月3日受理后，于2016年8月23日向被告城管局、规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等相关法律文书。2016年9月9日，本院组织原告、被告交换证据，原告、被告均向本院递交了证据。本院依法组成合议庭，于2016年9月18日及同年11月30日公开开庭进行了审理，原告李康术及其委托代理人彭晓丽、被告城管理局委托代理人刘功必、戴运生，被告规划局委托代理人资实文、李小武到庭参加诉讼，原告梁小玲、罗德宝、伍伊玲未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月份，被告城管局未经得四原告同意，在涉案土地的东北角建了二层楼的垃圾中转站。被告规划局于2013年8月28日为被告城管局颁发了建规（地）字第耒规201308187号规划许可证，四原告认为两被告作出的该行政行为侵害了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。被告城管局提供了作出被诉行政行为的法律依据《城市公厕管理办法》。被告城管局提供了作出被诉行政行为的证据：1、耒阳市人民政府2013年第8次常务会议纪要；2、厕站建设专题会议纪要，3、报建规划手续的报告；4、建设用地规划许可证；5、用地线图；6、国有土地使用权出让合同；7、综合市场宗地图。
被告规划局未提供作出被诉行政行为的法律依据。被告规划局提供了作出被诉行政行为的证据：1、耒阳市城区第一批站厕建设工作方案；2、耒阳市人民政府2013年第8次常务会议纪要；3、耒阳市城管局关于请求城区站厕建设规划手续的报告；4、审批表；5、灶市建庭巷公厕垃圾站建设用地规划红线图；6、灶市综合市市场总规划图；7、建规（地）字第耒规201308187号建设用地规划许可证。
四原告诉称，2007年四原告通过拍卖竞买的方式取得了耒阳市灶市街道办事处贺家洞（灶市综合市场）的土地使用权，总面积为12048.8平方米。其土地性质为出让土地，用途为商住。2008年1月21日，耒阳市人民政府为四原告颁发了耒国用（2008）第020100号国有土地使用权证，该证记载：东临灶市村五组门面，南临灶市村一组及工商局，西临农贸路，北临灶市村五组门面。该宗土地使用权为四原告共同所有。2013年8月份，被告城管局未经得四原告同意，在该宗土地的东北角侵占四原告130平方米的商业用地建了二层楼的垃圾中转站，四原告多次找被告城管局协商处理，被告城管局一直不予理睬。四原告于2015年1月30日向耒阳市人民法院提起民事诉讼，要求被告城管局承担侵权责任。耒阳市人民法院经审理后判决被告城管局承担侵权责任，被告城管局上诉后，四原告由衡阳市中级人民法院作出的终审裁定得知，被告城管局建垃圾中转站是耒阳市人民政府召开专题会议后，被告规划局为被告城管局颁发了建设用地规划许可证，被告城管局根据建设用地规划许可证在四原告取得的土地的东北角建设了二层楼的垃圾中转站，其行为侵害了四原告的合法权益。请求：1、依法撤销被告规划局于2013年8月28日为被告城管局作出的建规（地）字第耒规201308187号规划许可证；2、依法确认被告城管局在四原告位于灶市街道办事处贺家洞（灶市综合市场）的土地上建垃圾中转站的行政行为违法；3、依法判令被告城管局赔偿四原告经济损失计人民币152.2万元；4、本案诉讼费由被告负担。
原告提供了以下证据支持其诉讼请求：1、（2014）衡中法民一终字第347号民事裁定书，2、土地使用权证，3、建设用地规划许可证，4、评估报告书。
被告城管局辩称：1、原告在取得涉案土地使用权之前该土地上规划就是建公厕，原告不得擅自占用城市公厕规划用地或者改变其性质。2、行政行为违法不一定必然导致行政赔偿。3、原告主张损失计算方式错误。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告规划局辩称，原告在取得涉案土地使用权之前，被告规划局对涉案土地上规划就是建设公厕，并按照城市总体规划要求对涉案土地进行公示。因此，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，本院对以上证据作如下确认：
原告提供的证据1、（2014）衡中法民一终字第347号民事裁定书，证明被告城管局在四原告所取得的土地东北角建设了二层楼垃圾中转站的行为是履行职务的行政行为；2、土地使用权证，证明被告城管局所建的垃圾中转站的土地使用权属四原告共同所有；3、建设用地规划许可证，证明被告城管局所建的垃圾中转站由被告规划局规划许可；4、评估报告书，证明被告城管局所建的垃圾中转站占用的土地经衡阳天诚资产评估事务所评估价值为人民币1522000元。被告城管局对原告提供的证据1、2、3的质证意见称对其真实性均无异议，对证明目的提出异议称其建垃圾站和公厕占用的土地所有权不属于原告，只是使用权属于原告。被告是代原告建垃圾站和公厕。对原告提供的证据4的真实性、关联性、合法性均提出异议。建垃圾站和公厕占用的土地规划就是建公厕，不能按商业用地价值进行评估，该证据也不能证明存在损害结果，因此，不能作为原告主张损失的证据。被告规划局对原告提供的证据1、2、3、4的质证意见称与被告城管局的质证意见一致。本院认为，原告提供的上述证据与本案有关联性，对其证明目的本院予以采信。
被告城管局提供了作出被诉行政行为的法律依据《城市公厕管理办法》。原告对该法律法规提出异议称与本案没有关联性，本院对该法律法规不作法律上的评价，但对被告城管局的证目的不予采信。
被告城管局提供的作出被诉行政行为的证据1、耒阳市人民政府2013年第8次常务会议纪要；证据2、厕站建设专题会议纪要；以上证据证明涉案土地建垃圾站系市政府规划的公益项目。证据3、报建规划手续的报告；证据4、建设用地规划许可证；证据5、用地线图。以上证据证明被告城管局建设垃圾站经过申请报告、审批、规划许可等手续，系合法规划用地，且用地性质系建设公益设施。证据6、国有土地使用权出让合同，证明四原告取得土地使用权的价格为人民币265.98元/平方米，四原告同意政府为公益事业利用该土地。证据7、综合市场宗地图，证明四原告取得宗地之前涉案土地就是规划为公厕。四原告代理人对被告城管局提供的证据1、2没有异议，对证据3、4、5、6、7的证明目的提出异议称，被告城管局在涉案土地上建设公厕垃圾站没有取得该宗地的使用权,也没有办理规划建设用地等相关手续,因此,不能证实其建公厕的行为的合法性。被告规划局对被告城管局提供的证据均无异议。本院认为，被告城管局提供的证据均证实了其在涉案土地上建设垃圾中转站，且与原告提供的证据相印证，与本案具有关联性。
被告规划局提供的作出被诉行政行为的证据1、耒阳市城区第一批站厕建设工作方案；证据2、耒阳市人民政府2013年第8次常务会议纪要。以上证据证明被告规划局根据市人民政府批准通过的城市总体规划、专项规划对涉案垃圾站台进行的规划。证据3、耒阳市城管局关于请求城区站厕建设规划手续的报告；证据4、审批表；证据5、灶市建庭巷公厕垃圾站建设用地规划红线图；6、灶市综合市市场总规划图；证据7、建规（地）字第耒规201308187号建设用地规划许可证。以上证据证明被告规划局根据国家和省有关环卫设施设置标准，结合耒阳市城区面积、人口、交通等情况，遵循布局合理，节省用地和投资，便于今后营运管理和发展的原则。经耒阳市人民政府同意和被告城管局申请，依照《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》的相关规定,涉案土地进行建设用地规划许可的行政行为符合法律规定。原告对被告规划局提供的以上证据提出质证意见称,耒阳市人民政府的会议纪要没有将原告取得的土地规划建设垃圾站,灶市综合市场也没有规划建垃圾站。被告城管局对被告规划局提供的证据均无异。本院认为，被告规划局提供的证据均证实了其在涉案土地上规划建设垃圾中转站，且与原告和被告城管局提供的证据相印证，与本案具有关联性。
经审理查明，原告李康术、梁小玲、罗德宝、伍伊玲通过拍卖竞买的方式取得了耒阳市灶市街道办事处贺家洞（灶市综合市场）的土地使用权，总面积为12048.8平方米，土地性质为出让土地，用途为商用。2008年1月21日，耒阳市人民政府为四原告颁发了耒国用（2008）第020100号国有土地使用证，该证记载：东临灶市村五组门面，南临灶市村一组及工商局，西临农贸路，北临灶市村五组门面，该宗土地使用权为四原告共同所有。2013年7月18日、2013年8月28日耒阳市人民政府召开专题会议决定在耒阳市区建设公厕垃圾站。2013年8月28日，被告规划局为被告城管局颁发建设用地规划许可证，被告城管局根据建设用地规划许可证在四原告所取得的土地东北角建设了二层楼的垃圾中转站。四原告多次找被告城管局进行协商，要求被告城管局停止侵权，拆除垃圾中转站，将侵占的土地使用权归还给四原告，均无果。四原告遂向本院提起行政诉讼。
另查明，涉案土地经衡阳天诚资产评估事务所评估价值为人民币152.2万元。
本院认为，四原告通过拍卖竞买的方式共同取得了讼争土地的使用权后，耒阳市人民政府为四原告共同取得的土地使用权颁发了耒国用（2008）第020100号国有土地使用权证。2013年，耒阳市人民政府先后召两次开专题会议，决定在耒阳市区建设公厕垃圾站。被告城管局为落实该专题会议精神决定在讼争的土地上建设垃圾中转站并向被告规划局申请建设用地规划许可证及用地红线图。被告规划局给被告城管局颁发了建设用地规划许可证、用地红线图。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条关于“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”的规定，被告城管局虽然取得了被告规划局颁发的建设用地规划许可证及用地红线图，但是未依法定程序对规划内土地进行征收，亦未能与土地使用权人即四原告共同协商一致便在涉案土地上建设垃圾中转站。该行为是被告城管局依行政职权作出的行政决定，且对四原告的利益产生了实际影响，具备行政行为的形式要件和实质要件。被告规划局对被告城管局的建设用地规划许可申请审查时，未对四原告的合法财产权益进行评估，亦未听取四原告的陈述和申辩，遂给被告城管局颁发了建规（地）字第耒规201308187号建设用地规划许可证，其行为是被告规划局依行政职权作出的规划行政许可决定，且对四原告的利益产生了实际影响，具备行政行为的形式要件和实质要件。综上，被告城管局和被告规划局的被诉行政行为侵害了四原告的合法财产权益，对四原告造成损害的后果应承担相应的法律责任。《中华人民共和国物权法》第三十七条规定“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”四原告请求依法撤销被告规划局于2013年8月28日为被告城管局作出的建规（地）字第耒规201308187号规划许可证及红线图。确认被告城管局在四原告位于灶市街道办事处贺家洞（灶市综合市场）的土地上建垃圾中转站的行政行为违法，并依法判令被告城管局赔偿四原告经济损失计人民币152.2万元，其诉讼请求有事实依据和法律依据，其主张本院予以支持。四原告取得的涉案土地使用权属商业用地，经衡阳天诚资产评估事务所评估价值为人民币152.2万元，该评估结论认定的事实清楚，程序合法，且评估单位衡阳天诚资产评估事务所具备资产评估资质，属合法登记注册的资产评估事务所，其对本案讼争土地的评估结论本院予以采信。被告城管局辩称原告在取得涉案土地使用权之前该土地上规划就是建公厕，原告不得擅自占用城市公厕规划用地或者改变其性质，行政行为违法不一定必然导致行政赔偿，原告主张损失计算方式错误，请求驳回原告的诉讼请求。本院认为，被告城管局为实现公共利益或者行政管理目标，在涉案土地上建设公厕垃圾站，虽属公益事业，但未对涉案土地进行征收和补偿。其违法行政行为与原告造成的损害结果之间存在因果关系，行政赔偿的必备要件成立，故对被告城管局的上述抗辩理由本院不予采纳。被告规划局辩称原告在取得涉案土地使用权之前，其对涉案土地上规划就是建设公厕，其按照城市总体规划要求和被告城管局的申请对涉案土地进行了公示。因此，请求驳回原告的诉讼请求。本院认为，被告规划局的上述抗辩理由与审理查明的事实不相符合，本院不予采纳。综上，结合本案实际情况，该涉案土地上的垃圾中转站已经建成并交付使用，判决撤销被告规划局于2013年8月28日为被告城管局作出的建规（地）字第耒规201308187号规划许可证及用地红线图已没有实际意义，还将给国家、集体财产造成更大损失，故对四原告请求判决撤销被告规划局于2013年8月28日为被告城管局作出的建规（地）字第耒规201308187号规划许可证的诉讼主张本院不予支持。四原告请求依法确认被告城管局在四原告位于灶市街道办事处贺家洞（灶市综合市场）的土地上建垃圾中转站的行政行为违法，依法判令被告城管局赔偿四原告经济损失计人民币152.2万元的诉讼主张，有事实依据和法律依据，根据《国家赔偿法》相关规定，其主张本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告耒阳市城市管理局在原告李康术、梁小玲、罗德宝、伍伊玲共同使用的位于灶市街道办事处贺家洞（灶市综合市场）的土地上建垃圾中转站的行政行为违法。
二、被告耒阳市城市管理局赔偿原告李康术、梁小玲、罗德宝、伍伊玲经济损失计人民币一百五十二万二千元，限在本判决书生效后三十日内付清。
三、驳回原告李康术、梁小玲、罗德宝、伍伊玲的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告耒阳市城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 陈贵涯
审 判 员 周炎华
审 判 员 资永平
二〇一七年一月五日
代理书记员 梁慧敏
附：本案法律适用
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益
造成重大损害的;
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判
决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。