浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0127行初1号
原告：余某3，男,1971年12月2日出生，汉族，住淳安县。
原告：余某1，女,2004年2月27日出生，汉族，住淳安县。
法定代理人：余某3，系原告余某1的父亲。
原告：余某2，男,2009年10月21日出生，汉族，住淳安县。
法定代理人：余某3，系原告余某2的父亲。
三原告共同委托诉讼代理人：崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被告：淳安县千岛湖镇人民政府，住所地千岛湖镇环湖北路654号。
法定代表人：王红娟，镇长。
代表人：毕成，副镇长。
委托诉讼代理人：章献彪，浙江泽道律师事务所律师。
委托诉讼代理人：余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
第三人：余有根，男,1950年2月14日出生，汉族，户籍地住淳安县，现住淳安县。
原告余某3、余某1、余某2向本院提起行政诉讼，请求确认被告淳安县千岛湖镇人民政府与第三人余有根签订的《房屋征收补偿安置协议》第三条无效。本院2017年1月3日立案后，于同年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年2月13日公开开庭审理了本案。原告余某3（暨余某1、余某2的法定代理人）及三原告的共同委托诉讼代理人崔克海、被告的委托诉讼代理人章献彪、第三人余有根到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
行政协议的内容：2013年10月18日，第三人与被告签订《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》（货币安置）一份，约定将第三人户所有的座落在千岛湖镇东庄村浪达岭自然村的房屋（合法占地面积290.62平方米、总建筑面积597.24平方米，其中合法住房建筑面积591.49平方米）由被告征收，被告根据原告选择的货币安置方式支付房屋征收补偿款4314032元。协议还对奖励费、签约及腾空奖、临时过渡补助费、搬家补贴费等各类费用均作了约定。
被告为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
1、房屋征收补偿安置协议书1份（复印件），证明达成征收房屋补偿、安置、腾空等事项；
2、付款凭证2份（复印件），证明被告已按协议支付补偿款的事实；
3、村民代表会议记录、东庄村村民代表会议决议各1份（均为复印件），证明补偿安置标准。
4、中共淳安县委办公室文件县委办（2013）50号1份（复印件），证明补偿安置标准。
原告诉称：余慧英与原告余某3系夫妻关系，二人婚后育有余某1、余某2。余慧英和余某1、余某2均系浙江省淳安县千岛湖镇东庄村浪达岭99号的村民，并且单独立户，户主为余慧英。余慧英因事故死亡，其丈夫余某3参加诉讼。位于千岛湖镇东庄村浪达岭99号的房屋为家庭共有财产。2013年10月18日，针对千岛湖镇东庄村浪达岭99号房屋的征收拆迁事宜，被告与第三人签署了《房屋征收补偿安置协议》。该协议第三条规定：“乙方基本农业安置人口6人，安置面积660平米；可享受政策的出嫁女及子女4人，安置面积180平米，……可享受安置面积合计840平方米”。
原告认为：1、根据《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办（2013）50号文）的规定，原告作为千岛湖镇东庄村的村民，作为千岛湖镇东庄村浪达岭99号房屋的共有人，享有与其他被安置人同等的安置待遇；2、余慧英作为家庭成员之一，而且作为户主，有权自行协商确定安置面积，被告与第三人未经原告同意就擅自签订了《房屋征收补偿安置协议》，属于无效处分，违反了《民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》的规定，侵犯了原告的合法权利，所以该协议涉及原告安置部分的内容无效；3、《房屋征收补偿安置协议》第三条约定，违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律的强制性规定，应属无效。综上，案涉《房屋征收补偿安置协议》第三条在未经原告同意的情况下，单独将“出嫁女及子女”作为一类被安置对象，给予大幅度低于其他安置对象的安置面积，违反了法律的相关规定，损害了原告的利益，故起诉，请求支持原告的诉讼请求。
原告为证明自己的主张，在起诉时向本院提供如下证据：
1、余慧英身份证1张、户口簿1份3张（均系复印件，与原件核对一致），证明余慧英的身份情况及户口情况，余慧英及原告余某1、余某2为一户，均属于户内成员。符合杭州拆迁条例以及50号文规定的安置人口。
2、农村私人建房用地呈报表1份（复印件），证明原告户没有单独土地审批，根据农村一户一宅的规定，原告对该宅基地享有使用权。
3、房屋征收补偿安置协议书1份（复印件，与原件核对一致），证明诉争协议的存在。
4、特殊人口安置审批表1份（复印件）、行政复议决定书1份（复印件，与原件核对一致），证明被告协议中提到的安置面积45平方米每人就是依据该审批表，该审批表已被县政府撤销，给原告45平方米每人已没有事实依据。
5、民事起诉状1份、快递单1份（均系复印件），证明原告在得知协议后第一时间已经起诉，且没有进行追认，房屋征收补偿安置协议应属无效。
6、余某3身份证1份（复印件，提供原件核对）、余慧英的死亡证明1份（复印件，提供原件核对）、结婚证1份（复印件，提供原件核对），拟证明余某3和余慧英系夫妻关系，余某3具有原告的主体资格。
7、杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第131号行政判决书1份（复印件），拟证明原告户的房屋已经被淳安县人民政府非法拆除的事实。
被告辩称：一、关于本案的基本事实
2013年10月18日，被告与余有根签订《房屋征收补偿安置协议》，约定由被告征收余有根位于千岛湖东庄村的房屋，该房屋占地面积290.62平方米，房屋总建筑面积597.24平方米，认定合法建筑面积591.49平方米。余有根基本农业安置人口为6人，安置房面积660平方米，可享受政策的出嫁女及子女4人，安置面积180平方米。协议签订后，被告依约支付补偿安置款，余有根将房屋交付给被告拆除。征收的房屋于1998年5月10日拆旧建新，余慧英于2007年8月24日单独立户。
二、针对原告诉讼请求答辩
1、被告与余有根签订的《房屋征收补偿安置协议》合法有效，余有根有权代表原告与被告签订协议。被告与余有根签订的房屋征收补偿安置协议，征收的标的物是房屋，该房屋余有根是权利登记人，被告作为善意第三人有理由相信余有根代表房屋共有人签订协议，被告并无过错，余有根擅自处分共有人共同财产，原告只能向余有根主张权利。
2、原告作为“出嫁女及子女”的安置是依据原告所在村的村民代表大会作出的村规民约。原告所在村根据村规民约，出嫁女及子女不作为村集体经济组织成员，不享有土地承包权，不享有村民待遇，且该村规民约历史长久，从尊重历史、遵守现实的角度来确定安置人口也不能一概认定为违反法律禁止性规定。综上，请依法作出判决。
第三人陈述称：房屋征收补偿安置协议应属于无效。第三人未向本院提交证据。
证据的分析与认定：
原告对被告提交证据的质证意见：
对证据1真实性、合法性有异议。（1）余有根没有权利代表余慧英及其子女来签订补偿协议。余慧英在2007年8月24日就已经单独立户，余慧英和余有根是不同的两户，所以余慧英作为户主有权自主决定是否签订安置协议、以及决定安置协议的内容。余有根属于无权处分，被告千岛湖镇政府在明知余慧英和余有根已经分户的情况下，仍然和余有根一人签订协议，其不属于善意第三人。（2）被告没有签订案涉协议的法定职责。根据最高院关于行政诉讼法若干问题解释，法释（2015）9号第11条规定，行政协议应是行政机关为了实现行政管理目标在法定职责范围内与公民签订的协议。根据土地管理法相关规定，土地征收应由区县人民政府下属的土地管理部门实施征地补偿安置。若是征收房屋，根据国有土地上征补条例，也是由市县人民政府下发征收决定，授权相关部门组织实施。根据上述两部法律，被告没有相应职权依据。规范性文件规定不能等同于法律，法律也没有授权市县人民政府可以委托下级政府实施该行为。且协议中明确提到是根据土地管理法达成协议的。淳安县办法超越了法律规定，应属无效。（3）协议第三条提到乙方基本农业安置人口6人等内容，该条违反了宪法第48条、妇女权益保障法第2条、第30条、第32条、第33条的规定，浙江省实施妇女权益保障法办法第26条、第28条的规定，及浙江省村经济集体组织条例第17条规定，及杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例第21条的规定，被告提供的规范性文件第22条的规定。在杭州的征地拆迁过程中，是以被拆迁人家庭常住户口人数来确定安置人口。根据宪法及妇女权益保障法规定，男女平等，妇女在土地承包集体经济组织、收益分配等方面享有与男子平等的权利。该权利是不论妇女是否出嫁等，即便离婚，户口没有迁出本村，同样是本村的集体经济组织成员，其子女同样为本村的集体经济组织成员，更何况原告余某1、余某2户口本身就在浪达岭99号。原告余某1、余某2符合浙江省村经济集体组织条例的规定，享有集体经济组织成员的权利。根据50号文件22条规定及被告依据的27条规定，从没有将出嫁女及子女作为特殊人口对待，被告就没有理由将出嫁女及子女区别对待。原告余某1、余某2应作为正常安置人口对待。根据50号文件第8条规定，正常安置人口人均可享受高层面积110平米。而非该条款约定的1人45平米。该条款并不是可协商条款，而是应按照法律法规确定面积，若不符合政策，则应调整按照政策规定。被告的依据是50号27条，特殊人口的确认权在撤村建居领导小组，请被告拿出撤村建居领导小组的行政确认文件，否则被告的行为没有依据。
证据2真实性因没有原件，不予认可。即使真实，款项不涉及到安置面积，且是否支付款项与协议是否有效不具有关联性，故认为与本案无关。
证据3，对证据村代表大会会议记录、会议决议，因没有原件，真实性有异议。本案涉及的浪达岭99号房屋的拆迁补偿，拆迁补偿针对的是原告及第三人的私有房屋，对私有财产的处分，村民集体经济组织是无权干涉的。征收补偿安置属于国家行为，所需的资金也是来源于财政。根据土地管理法及实施条例规定，拆迁补偿安置应直接支付给个人，村民委员会组织法第24条第6项、第26条第7项，只有征地补偿费的征收方案才需村委会讨论决定。此事项并不属于村民代表会议讨论的范围。至于哪些属于村民代表会议或村民会议，村民委员会组织法第24条有明确的规定。拆迁私有房屋涉及到的补偿安置不属于村民自治范围。行政协议的主体只有国家和个人，国家给个人的补偿安置应按照法律，没有法律规定应按照村民代表会议进行安置。该会议记录对出嫁女有特殊待遇，违反了宪法等规定，违法强制性规定的文件应不予认可。村规民约同样不可以违反法律强制性规定。被告答辩称出嫁女符合村规民约，且村规民约历史长久，没有法律依据。该决议是封建思想的余孽，违反宪法规定，违反社会主义制度。
证据4，对50号文件，认为被告将原告作为特殊人口对待违反了法律规定，该办法第22条与杭州市拆迁条例21条规定一致，都是以家庭常住户口人数确定。余慧英、原告余某1、余某2户口与第三人户口均在浪达岭99号，且属于农业户口，符合上述规定。被告依据27条，则需提供撤村建居领导小组将原告作为特殊人口进行确认的文件，若没有该文件，则不符合27条规定。
第三人同意原告的上述质证意见。
被告对原告提交证据的质证意见：对证据1真实性无异议，本案的补偿协议时针对房屋所有权作为一户来签约的，和原告是否单独立户并没有关联。
对证据2真实性无异议，该证据可以表明第三人余有根系涉案房屋的建房户主，具有签约主体资格。
对证据3三性无异议，尽管和被告提供的协议书有备注的出入，但不影响该份协议主体内容的客观存在。
对证据4，仅是政府相关职能部门对不在其职权范围内审核予以撤销，对千岛湖镇东庄村村民委员会及淳安县国有资产管理委员会办公室审核并未撤销，并没有相关法律依据认定审批表不具有合法性。
对证据5三性均不予认可。
对证据6、7真实性无异议，认为与本案无关。
第三人对原告提交的证据无异议。
本院审查认为，对被告提交的证据1、4真实性予以确认。证据2，虽然是复印件，但是在庭审调查过程中，第三人确认已经收到了拆迁补偿款，故该份证据，本院予以采信。证据3在（2016）浙0127民初1919号案件（余某1、余某2均为该案件的原告）中已经提交过原件予以核对，故本院对该组证据的真实性予以确认；对原告提交的证据1、2、3、4、6、7的真实性予以确认，对原告提交的证据5不予认可。
结合上述证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：余慧英与原告余某3系夫妻关系，二人婚后育有余某1，余某2。余慧英于2014年12月23日因事故死亡。第三人余有根与余慧英系父女关系。2013年10月18日，第三人与被告签订《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》（货币安置）一份，约定将第三人户所有的座落在千岛湖镇东庄村浪达岭自然村的房屋（合法占地面积290.62平方米、总建筑面积597.24平方米，其中合法住房建筑面积591.49平方米）由被告征收，被告根据原告选择的货币安置方式支付房屋征收补偿款4314032元。协议还对奖励费、签约及腾空奖、临时过渡补助费、搬家补贴费等各类费用均作了约定。协议签订之后，被告依约支付补偿款，案涉房屋也已交付拆除。另查，案涉房屋由第三人余有根作为建房户主申请批建，上述房屋拆除前原告与第三人长期居住在该房屋。
本院认为，根据《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号），淳安县千岛镇人民政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格。以第三人余有根为户主的案涉房屋在本次征收拆迁范围。被告与第三人之间签订的《征收补偿安置协议书》系被告为实现公共利益，在其法定职责范围内，与第三人协商签订的行政协议，主体适格，依据充分，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。第三人作为案涉房屋项下集体土地建设用地使用证登记人，在协议书上签字，其他共有权人作为具有亲密关系的家庭成员，对整个签订协议书之前的前期宣传发动、包括签约、领取补偿款应当清楚地知晓，被告有理由相信第三人具有代理权，且善意无过失，故涉案协议书的效力及于其他共有权人。且被告已按协议书的约定履行了支付补偿款的义务，涉案房屋已拆迁，协议已实际履行。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：
驳回余某3、余某1、余某2的诉讼请求。
案件受理费50元，由余某3负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 蔡姣姣
人民陪审员 胡水平
人民陪审员 汪桂花
二〇一七年二月十七日
书 记 员 程俊霞
附法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。