海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终160号
上诉人（原审第三人）王文孝。
上诉人（原审第三人）王文良。
上诉人（原审第三人）王文昌。
上诉人（原审第三人）王武安。
上诉人（原审第三人）王海。
上诉人（原审第三人）王忠。
上诉人（原审第三人）王亚妹。
上诉人（原审第三人）王武民。
以上八位上诉人共同委托代理人何金寿。
被上诉人（原审原告）王东。
被上诉人（原审原告）王春。
以上两位被上诉人共同委托代理人陈圣育，原琼山市政协办公室退休干部。
原审被告海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路海口市政府第二办公区17号北楼二楼。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人王文孝、王文良、王文昌、王武安、王海、王忠、王亚妹、王武民（以下简称王文孝等人）因与被上诉人王东、王春及原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发国有土地使用证一案，不服海口市中级人民法院作出的（2015）海中法行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉的行政行为：原琼山市人民政府于1996年4月23日向周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌颁发琼山国用（府城）字第06757号《国有土地使用证》（以下简称06757号《国土证》），其内容如下：土地使用者为周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌；地址为府城镇马鞍街十三号；图号为12.20－01.50；地号为Ｃ－6－216；用途为住宅；四至为东至王家祖住宅，南至植刘富住宅，西至梁基业住宅，北至王东住宅；用地面积为170.41平方米。2001年8月29日，原琼山市人民政府为周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌换发琼山籍国用（2001）字第01－01345号《国有土地使用证》（以下简称01345号《国土证》），内容如下：土地使用者为周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌；座落为府城镇马鞍街29号；图号为10612006；地号为C－6－216；用途为住宅；使用权面积为170.16平方米。
原审查明，涉案宗地位于海口市府城镇马鞍街13号（现马鞍街29号），该宗地四至为东至王家祖住宅，南至植刘富住宅，西至梁基业住宅，北至王东住宅，面积为170.41平方米。1973年12月14日，周妚大申请办理涉案宗地的土地使用权，原琼山县计划委员会建工组经审批后同意。之后，周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌持原琼山县计划委员会建工组审批同意的土地申请书向原琼山市国土局申请土地登记和发证。原琼山市国土部门于1993年3月28日对涉案宗地进行地籍调查，组织王文孝等人及相邻各方进行指界。在1993年3月28日《地籍调查表》上记载，相邻各方指界人的署名分别为王文森、王文孝、王文良、王文昌、王东、王师范、植刘富等。1996年2月7日，原琼山市规划土地管理局作出涉案宗地来源合法，准予登记的审核意见。1996年4月23日，原琼山市人民政府作出准予登记的审批意见。同日，制作了06757号《国有土地使用权登记卡》，并向周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌颁发06757号《国土证》。
2001年，因国土部门年检要求换发新证，王文孝等人将06757号《国土证》进行年检。原琼山市国土部门进行地籍调查，组织相邻各方对涉案宗地进行指界，其中部分界址点相邻方签名为“王东”。之后，绘制宗地界址。同时，王文孝等人出具土地使用权登记发证承诺书。经核查，原琼山市国土部门认为原土地证书和宗地档案内容相符，并与实际用地情况一致，年检合格后，为王文孝等人换发了01345号《国土证》，并办理了《土地登记卡》。王东、王春认为，海口市政府为王文孝等人换发01345号《国土证》的行为侵犯其合法权益，向海口市中级人民法院提起行政诉讼。因王东、王春未起诉涉案土地颁发06757号《国土证》的初始登记行为，经释明后，王东、王春撤回起诉，海口市中级人民法院于2015年3月23日作出（2015）海中法行初字第19号行政裁定，准许其撤回起诉。随后，王东、王春就涉案土地颁发06757号《国土证》的初始登记行为提起行政诉讼，并就海口市政府为王文孝等人换发01345号《国土证》的行为提起该案诉讼。
在案件审理过程中，海口市中级人民法院已作出（2015）海中法行初字第68号行政判决，确认原琼山市人民政府于1996年4月23日向周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌颁发的06757号《国土证》违法。
在本案审理过程中，根据王东、王春的申请，海口市中级人民法院委托海南公平司法鉴定中心，对颁发01345号《国土证》所依据的所在图幅号10622007《地籍调查表》第二页邻宗地下方三个“王东”签名和指印是否其本人所留进行鉴定。海南公平鉴定中心于2015年9月23日出具琼公平鉴[2015]文检字第128号《文书司法鉴定意见书》（以下简称128号《鉴定意见书》），鉴定意见为上述三处的“王东”签名笔迹不是王东本人所写。海南公平鉴定中心于2015年9月24日出具琼公平鉴[2015]文检字第359号《文书司法鉴定意见书》（以下简称359号《鉴定意见书》），鉴定意见为上述三个“王东”签名处的两枚指印特征极少，不具备鉴定条件，无法确定是否其本人所留。
另查明，周妚大与王文森、王文孝、王文良、王文昌等人系母子关系，周妚大于1997年6月14日去世。王文森与郑月华系夫妻关系，生前育有５个子女，长子王武安，次子王武民，三女王亚妹，四子王海，五子王忠。王文森与郑月华均已去世。根据海口市琼山区府城街道办事处云露社区居民委员会（以下简称云露居委会）2015年11月6日出具的《证明书》，王东、王春现居住的马鞍街31号房屋系其父母遗留给其使用，与涉案土地相邻。
现琼山市已被撤销，与海口市合并。
原审认为，一、关于王东、王春是否具有原告主体资格问题。根据云露居委会2015年11月6日《证明书》，王东、王春现居住的马鞍街31号房屋系其父母遗留给其使用，与涉案土地相邻，且06757号《国土证》所标明的四至范围亦表明涉案土地与王东相邻，而01345号《国土证》系由06757号《国土证》换发而来，王文孝等人主张王东、王春与其未相邻没有事实依据，应当不予支持。被诉的颁证行为与王东、王春具有法律上的利害关系，王东、王春具有该案原告主体资格。
二、关于原琼山市人民政府于1996年4月23日向周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌颁发01345号《国土证》是否合法问题。行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法。01345号《国土证》系根据06757号《国土证》换发而来，而06757号《国土证》已被（2015）海中法行初字第68号行政判决确认违法，故其换发行为已失去法律依据。原琼山市人民政府为王文孝等人颁发01345号《国土证》时进行了地籍调查，由相邻各方当事人进行指界，并制作了所在图幅号为10622007的《地籍调查表》。但根据128号《鉴定意见书》的鉴定意见上述地籍调查表上的三处“王东”签名笔迹不是王东本人所写，故王东、王春已初步完成证明其没有参与指界的举证责任。虽然359号《鉴定意见书》因不具备鉴定条件，无法确定上述三个“王东”签名处的两枚指印是否其本人所留，但根据行政诉讼法的规定，海口市政府应当对其作出的行政行为承担举证责任，现有证据不能证明王东、王春参与了颁发01345号《国土证》时进行地籍调查的指界活动，且其对01345号《国土证》所确定的宗地界址并未认可。据此，原琼山市人民政府将王文孝等人持有的06757号《国土证》为换发01345号《国土证》认定事实不清，证据不足，没有法律依据，应予撤销。综上，原琼山市人民政府为王文孝等人颁发的01345号《国土证》认定事实不清，证据不足，应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销01345号《国土证》。一审案件受理费50元，鉴定费7600元，由海口市政府负担。
上诉人王文孝等人上诉称，一、海口市政府换发01345号《国土证》的行为依据充分，程序合法。涉案宗地位于海口市琼山区马鞍街29号，是王文孝等人的祖宅用地，居住至今已经超过五代人。1973年12月14日，周妚大申请办理涉案宗地的土地使用权，原琼山县计划委员会建工组经审批后同意其用地申请。1993年3月28日，原琼山市国土局依法对涉案宗地进行地籍调查，并作出“来源合法，界址清楚，面积准确，同意登记170.41平方米”的结论。1996年，王文孝等人取得06757号《国土证》。2001年，原琼山市人民政府依法为王文孝等人换发01345号《国土证》。二、原审判决认定事实不清，判决结果错误，应当予以撤销。（一）王东、王春私自骗取王文孝等人位于府城镇马鞍街29号房产的土地证信息，并进行鉴定的行为违法，该鉴定结果不应予以采信。（二）颁证土地并不存在权属争议。颁证土地上的房屋因系危房，王文孝等人已于2013年向有关部门申请危房重建，建房期间王东、王春的母亲尚健在，并未提出异议。（三）原审法院认定王东、王春是涉案宗地的相邻人是错误的。王东、王春居住的琼山区马鞍街31号土地房产，未依法取得国有土地使用证和房产证，不能认定其为涉案宗地的相邻人。(四)国土资源部《土地登记办法》未规定国有土地办理土地证前需相邻人指界签名。综上，请求：撤销原审判决；驳回王东、王春的诉讼请求。
被上诉人王东、王春答辩称，一、王文孝等人《上诉状》认为《土地登记办法》“并没有规定双方指界签名盖章为颁证的前置程序和生效要件”，是不符合法律规定的。根据1993年6月22日国家土地管理局《城镇地籍调查规程》的规定，国土部门在给王文孝等人颁证时，必须由北面的相邻人亲自到现场指界，并在地籍调查表上签名、按手印。原审法院委托海南公平司法鉴定中心对2001年颁证所依据的《地籍调查表》中三个“王东”的签名和指印进行司法鉴定，鉴定意见是三个“王东”签名笔迹不是王东本人所写，两枚指纹特征很少，不具备鉴定条件。海口市政府和王文孝等人对以上鉴定意见并没有异议，也没有要求重新界定。法院根据以上鉴定结论，认定海口市政府颁证程序违法并无不当。二、王文孝等人认为“王东的签名有可能是其父母代签”，这是没有任何事实依据的。三、王东、王春父母遗留的琼山区马鞍街31号房产与颁证土地相邻，王东、王春是其父母房产的继承人，其具有本案诉讼主体资格。四、海口市政府颁发01345号《国土证》的时间是2001年8月29日，王东、王春于2015年4月7日提起诉讼，未超过20年的起诉期限。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告海口市政府述称，一、王文孝等人是颁证土地的实际使用人，海口市政府给其颁发01345号《国土证》的行为已尽到法定审查义务，符合法律规定。涉案宗地位于府城镇马鞍街13号，四至为东至王家祖住宅，南至植刘富住宅，西至梁基业住宅，北至王东住宅，面积为170.41平方米。1973年12月14日，王文孝等人申请办理涉案宗地的土地使用权，经原琼山县计划委员会建工组审批后同意。1996年王文孝等人申请土地登记和发证。原琼山市国土部门依照申请，经对涉案土地进行地籍调查，并组织王文孝等人及相邻各方指界，在确认土地权源清楚、界址明确的情况下，报国土部门及原琼山市政府审批同意后，为王文孝等人颁发了06757号《国土证》。二、原审判决采信了312号、127号《鉴定意见书》，认定地籍调查表上“王东”的签名和指印虚假，从而确认本案颁证行为违法，是原审法院未全面审理本案所致。2001年，因国土部门对06757号《国土证》进行年检并要求换发新证。国土部门组织王文孝等人进行地籍调查、绘制宗地界址等，同时，王文孝等人还出具了土地使用权登记发证承诺书，海口市政府经核查认为原土地证与宗地档案内容相符，并与实际用地情况一致，年检合格后，才为王文孝等人换发了01345号《国土证》。年检期间，海口市政府组织相邻人对颁证土地指界，王东亦在该指界时签章，这说明王东是认可双方界限的，故王东、王春在原审中的诉讼请求不应予以支持。综上，请求二审法院查明事实，依法裁决。
二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为,本案的争议焦点有两个，一是王东、王春是否具有本案诉讼主体资格；二是海口市政府给周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌颁发的01345号《国土证》的行为是否合法。
关于王东、王春是否具有本案的诉讼主体资格的问题。从案件查明的事实来看，涉案宗地北至王东住宅，从此可以看出涉案宗地北面与王东住宅相邻。根据云露居委会2015年11月6日出具的《证明书》，王东、王春现居住的马鞍街31号房屋系其父母遗留给其使用，与涉案宗地相邻。因此，王东、王春作为涉案宗地的相邻人，该颁证行为与其有法律上的利害关系，是本案的适格原告。
关于海口市政府于2001年8月29日向周妚大、王文森、王文孝、王文良、王文昌颁发01345号《国土证》是否合法的问题。本院认为，从颁证土地权属来源来看，01345号《国土证》系根据06757号《国土证》换发而来，而06757号《国土证》因海口市政府没有证据证明相邻人王东参加颁证土地的指界已被生效判决确认违法。因此,该颁证行为土地权属来源不清。从颁证程序来看，海口市政府为王文孝等人颁发01345号《国土证》时进行了地籍调查，组织相邻各方进行了指界，并制作了所在图幅号为10622007的《地籍调查表》，但根据128号《鉴定意见书》的鉴定结论，上述地籍调查表上的三处“王东”签名笔迹不是王东本人所签。虽然359号《鉴定意见书》因不具备鉴定条件，无法确定上述三个“王东”签名处的两枚指印是否是其本人所留，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》三十四条第一款的规定，被告应当对其作出的行政行为承担举证责任，海口市政府并没有证据证明其通知王东、王春参加01345号《国土证》地籍调查的指界活动，亦无证据证明王东、王春参加了指界，且王东、王春对01345号《国土证》所确定的宗地界址并不认可，故该颁证程序亦违法。因此，海口市政府颁发01345号《国土证》的行为事实不清，依据不足，程序违法，应当予以撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。王文孝等人的上诉请求不能成立，应当不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王文孝、王文良、王文昌、王武安、王海、王忠、王亚妹、王武民共同负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
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审 判 长 冯 坤
审 判 员 单 宇
审 判 员 赵敬义
二○一六年五月九日
书 记 员 陈欣欣
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附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。