陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕01行终9号
上诉人（原审原告）田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住西安市长安区，村民。
被上诉人（原审被告）西安市国土资源局，住所地西安市未央区凤城八路109号市行政中心。
法定代表人田党生，该局局长。
委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。
上诉人田荣辉诉被上诉人西安市国土资源局确认行政行为违法一案，不服西安市高陵区人民法院（2016）陕0117行初4号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年10月5日田荣辉向西安市国土资源局申请公开（市国土字[2005]119号《关于长安区2005年度第四批次农用地转用和土地征收的请示》）附带的附件1-22。西安市国土资源局将申请转交长安区国土资源局办理，但未告知田荣辉转交事宜。同时期田荣辉曾向长安区国土资源局申请相同事项信息公开，长安区国土资源局作出《西安市国土资源局长安分局公开告知书》，将田荣辉要求公开的22份文件中的2份交给田荣辉，将办理情况上报西安市国土资源局。后田荣辉认为西安市国土资源局不作为，诉至西安市未央区人民法院。西安市未央区人民法院以（2014）未行初字第00147号行政判决书，判令：“西安市国土资源局于本判决生效后30个工作日内对田荣辉、田锁民、张军利、往秋利提出的信息公开申请作出答复。”西安市国土资源局于2015年5月11日作出《西安市国土资源局政府信息公开告知书》并向田荣辉邮寄送达，告知书内有“函复”二字。田荣辉于2015年5月14日收到告知书后认为该答复只是履行了上述判决，并未实际公开田荣辉曾申请公开的政府信息，而且其同意的长安分局答复亦违法，因彼答复未能表明其所答复的内容与田荣辉所申请公开的政府信息的关系，故其应重新作出政府信息公开的具体行政行为。田荣辉提起行政诉讼，请求依法判决。在法庭审理中，田荣辉明确其对于西安市国土资源局具有作出被诉告知书的行政职权及行政程序没有异议。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合法性的审查应当包括对行政机关作出具体行政行为的事实依据和法律依据，以及作出的程序是否符合法律和法规的规定进行审查。本案中田荣辉的第一项诉讼请求是：“确认西安市国土资源局2015年5月11日对田荣辉作出的《西安市国土资源局政府信息公开告知书》违法”。田荣辉认为该行政行为违法的原因是“该答复只是履行了上述判决，并未实际公开田荣辉曾申请公开的政府信息”。此理由不能成立。因为首先，西安市国土资源局作出《西安市国土资源局政府信息公开告知书》是对西安市未央区人民法院（2014）未行初字第00147号行政判决书的履行，故西安市国土资源局作出公开告知书的行为程序合法。其次，该判决只是判令西安市国土资源局作出具体行政行为，并未明确具体行政行为的内容。具体行政行为的内容在西安市国土资源局行政职权审查范围。长安区国土资源局作出的《西安市国土资源局长安分局公开告知书》和西安市国土资源局作出的《西安市国土资源局政府信息公开告知书》共同构成一个完整的行政行为，田荣辉实际拿到了要求公开的22份文件中的2份，即田荣辉认为西安市国土资源局对其答复不完整，未全部公开其所要求的22份文件。如果田荣辉认为法院判决所判令的答复未完成，则应申请强制执行措施。如果田荣辉认为法院判决所判令的答复已经完成，只是未完全达到申请目的，则应该申请继续答复。如果对继续答复还不满意，才可继续提起行政诉讼。此时才涉及对答复内容的司法审查。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为的违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。本案被诉告知书不存在上述应当确认违法的情形。总之，不完整的行政行为不一定就是一个违法的行政行为。本案中不完整的答复不是一个违法的答复。故对于田荣辉要求确认西安市国土资源局2015年5月11日对田荣辉作出的《西安市国土资源局政府信息公开告知书》违法的诉讼请求，依法不予以支持。因西安市国土资源局2015年5月11日对田荣辉作出的《西安市国土资源局政府信息公开告知书》的行为不具有违法性，且田荣辉未请求撤销该行政行为，故不存在判决西安市国土资源局重新作出政府信息公开的具体行政行为。故对田荣辉第二项要求判决西安市国土资源局重新作出政府信息公开的具体行政行为的诉讼请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决:一、驳回田荣辉请求确认西安市国土资源局2015年5月11日对田荣辉作出的《西安市国土资源局政府信息公开告知书》违法的诉讼请求；二、驳回田荣辉要求判决西安市国土资源局重新作出政府信息公开的具体行政行为的诉讼请求。本案诉讼费50元，由田荣辉负担。
宣判后，田荣辉不服一审判决，向本院提起上诉称，首先，上诉人认为本案所诉就是被上诉人履行生效判决“答复”这个“行政行为”，故不存在一审法院所认为的“申请强制执行”问题。而一审法院已查明，被上诉人的被诉行为系未完全履行其法定职责，应依法继续履行，即属于“部分拒绝公开的”情形，故应依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条的规定依法判决。其次，一审法院驳回上诉人的诉讼请求有误，因为本案系“政府信息公开行政案件”，本案驳回情形不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条中关于人民法院应当判决驳回原告诉讼请求的情形的规定。该条第八款中有“其他情形”系“兜底条款”，一审法院对此无权作出解释。再次，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二款的规定，被上诉人的行为系“适用法律、法规错误”，这也是一审法院查明的事实，故其应依法判决撤销该行为，所以其判决驳回上诉人的请求与上述规定相对抗。最后，一审法院认为该被诉行为应“依法撤销”，而上诉人却请求“确认违法”，没有请求“依法撤销”，故驳回上诉人的诉讼请求。该观点是错误的，因其与《中华人民共和国行政诉讼法》第六条相抵触、矛盾。还有从该法第七章第二节第一审普通程序的规定可知“确认违法”是不能撤销、不能确认无效的情形下的一种变通，即撤销或无效的行为首先是“不合法”的行为，如果法院认为“违法行为”依法达到应撤销的程度，依法撤销就是。据此正好说明上诉人“确认违法”的请求合法成立。还有，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第一百五十六条的规定，即便一审法院的观点成立，依法上诉人也可以增加“要求撤销”的诉讼请求，但一审法院对此不闻不问。另外，根据一审法院的观点，上诉人完全可以在本案生效之后，对该行为再提起“依法撤销”之诉，但这实质上对同一行为的再度争议，似乎又属于“重复起诉”的范畴。综上，上诉人认为一审法院有法不依，曲解法律，且适用法律错误，请求：1、撤销西安市高陵区人民法院（2016）陕0117行初4号行政判决书；2、发回一审法院重新审理本案；3、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
西安市国土资源局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审法院查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，经西安市未央区人民法院（2014）未行初字第00147号行政判决书查明，西安市国土资源局在收到田荣辉提交的政府信息公开申请书后已将该申请书转交长安区国土资源局办理，且田荣辉在同时期内，就相同政府信息内容向长安区国土资源局递交了书面申请要求公开。长安区国土资源局在2014年10月23日已就田荣辉的政府信息公开申请予以书面答复，田荣辉在收到长安区国土资源局作出的《西安市国土资源局长安分局公开告知书》后未提出异议。2015年5月11日西安市国土资源局根据西安市未央区人民法院生效判决的裁判结果，作出《西安市国土资源局政府信息公开告知书》，答复田荣辉：关于政府信息公开的申请已交办给长安区国土资源局办理，其同意长安区国土资源局给田荣辉的答复意见。由于西安市国土资源局的《政府信息公开告知书》对田荣辉的权益并未产生实际影响，既未增设义务，亦未减损权利，田荣辉主张西安市国土资源局的《政府信息公开告知书》违法并要求重新作出政府信息公开行政行为的请求，于法无据，一审法院未予支持，并无不当。田荣辉的上诉理由不能成立，依法应予驳回。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田荣辉承担。
本判决为终审判决。
审判长 张耀民
审判员 韩 娟
审判员 姜 华
二〇一八年四月三日
书记员 李娇娇