广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）珠中法行初字第7号原告：巫蓝霞，女，汉族，1986年1月29日出生，住广东省珠海市斗门区。被告：珠海市人民政府。住所：珠海市香洲区人民东路*号。法定代表人：何宁卡，市长。委托代理人：邹芬芬，珠海市法制局科长。委托代理人：刘壁蓬，珠海市法制局科员。原告巫蓝霞因不服被告珠海市人民政府(下称市政府)行政复议一案，于2014年6月3日向本院提起诉讼。本院于2014年6月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月17日公开开庭审理了本案，原告巫蓝霞、被告市政府的委托代理人邹芬芬、刘壁蓬黄荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。巫蓝霞因不服珠海市斗门区人民政府2009年10月19日作出的斗府复〔2009〕14号《关于成立好景、群兴、团结、新城、白藤五个社区居民委员会的批复》，向市政府提起行政复议。市政府于2014年5月26日作出珠府行复〔2014〕63号驳回行政复议申请决定书，认为珠海市斗门区人民政府于2009年批复成立好景、群兴、团结、新城、白藤五个社区居民委员会的行为不是具体行政行为，未侵犯巫蓝霞的合法权益，故决定驳回其行政复议申请。市政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.珠府行复〔2014〕63号驳回行政复议申请决定书。证据1-2证明巫蓝霞不服珠海市斗门区人民政府2009年10月19日作出的成立好景、群兴等五个社区居民委员会的批复，向市政府提出行政复议，市政府依法作出行政复议决定。3.珠海市××区井岸镇人民政府井府字〔2009〕59号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的请示》；4.珠海市斗门区人民政府斗府复〔2009〕14号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的批复》。证据3-4证明珠海市斗门区人民政府依据珠海市××区井岸镇人民政府作出批复，该批复涉及当地居民自治权利，但不针对特定个人，不是具体行政行为。市政府在举证期限内向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款。巫蓝霞起诉称，珠海市斗门区人民政府2009年10月19日作出斗府复〔2009〕14号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的批复》，批准在珠海市××区白藤湖设立群兴、好景、团结居委会，居委会从设立至今都一直影响白藤湖每个农民的合法权益，如农民的宅基地、口粮地、生二胎、土地承包经营权等权益。2009年9月28日，珠海市斗门区井岸镇人民政府向珠海市斗门区人民政府提交井府字〔2009〕59号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的请示》，该请示只字未提白藤湖农民及白藤湖农村实体的情况，白藤湖几千农民还未脱离农业生产，将主要从事务农为生的农民纳入居民委员会管理，剥夺了白藤湖农民的应有权益，珠海市斗门区人民政府未尽依法审批的义务。因此，巫蓝霞请求确认市政府于2014年5月26日作出的珠府行复〔2014〕63号驳回行政复议申请决定书违法。巫蓝霞向本院提交了以下证据材料：1.行政复议申请书。2.行政复议材料收据。3.珠海市人民政府行政复议送达回证。证据1-3证明巫蓝霞向市政府提起行政复议，并收到驳回行政复议决定书日期。4.建设用地审批表，证明白藤湖农民土地被非法强抢。5.驳回行政复议申请决定书，证明市政府应该作为而不作为。6.珠海市斗门区人民政府行政复议答复书，证明珠海市斗门区人民政府非法将农民划入居委会管理。7.关于林培荣宅基地危房拆除重建的申请答复，证明白藤湖农民的宅基地被非法侵占，农民住在危房里，存在生命危险。8.土地登记卡，证明政府非法将农民的宅基地定性为国有土地。9.珠海市××区井岸镇人民政府井府字〔2009〕59号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的请示》，证明珠海市××区井岸镇人民政府违法设立居委会管理农民。10.珠海市斗门区人民政府斗府复〔2009〕14号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的批复》，证明珠海市斗门区人民政府违法审批。11.居委会证明及邻居证明，证明农民合法取得宅基地。12.巫蓝霞的个人身份证。13.珠海市××区白藤湖群众签字要求成立白藤湖村村民委员会的登记统计表（共141页，约3525人），证明白藤湖群众不满珠海市斗门区人民政府设立居委会管理农民，希望成立村委会维护农民权益（宅基地、口粮地、自留地、土地承包经营权、生二胎）。珠海市人民政府辩称，其一，本案实质属于公民自治权利的争议，不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第十一条的规定，人民法院受理对涉及公民、法人或其他组织的人身权与财产权的具体行政行为提起的诉讼。公民、法人或者其他组织的人身权和财产权以外的其他权益受具体行政行为侵犯的，也可以提起行政诉讼，但必须有法律、法规容许提起行政诉讼的明文规定。本案中，巫蓝霞对珠海市斗门区人民政府作出的斗府复〔2009〕14号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的批复》不服提起行政复议，该批复是珠海市斗门区人民政府依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第六条作出的设立白藤湖片区居委会的职权行为，涉及当地居民的自治权利，不属于人身权、财产权，也没有法律、法规规定关于该种权利的争议可以提起行政诉讼。因此，本案属于自治权利的争议，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：(一)请求事项不属于行政审判权限范围的；……”由于本案不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。其二，市政府作出的驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条的规定，行政复议的范围必须以具体行政行为为限。具体行政行为是一种对特定的行政相对人权利义务产生了法律效果的行政行为。结合本案事实，珠海市斗门区人民政府作出的上述批复，是依据斗门区井岸镇人民政府请示作出的内部批复，其内容为在白藤片区设立五个居民委员会，不涉及特定个人的具体权利、义务，对巫蓝霞个人的具体权利义务更不产生实质影响，不是具体行政行为，故巫蓝霞就该批复提出行政复议申请，不属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”由于市政府在受理巫蓝霞提出的行政复议申请后，发现巫蓝霞所提行政复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议受理范围，因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回巫蓝霞提出的行政复议申请。请贵院依法裁定驳回起诉。巫蓝霞对珠海市人民政府提供的的四份证据的真实性、合法性予以认可，但不认可其关联性。珠海市人民政府对巫蓝霞提供的证据1、2、3、5、6、9、10、12的真实性、合法性予以认可，但不认可其关联性，不能证明巫蓝霞主张的内容，对证据4、7、8、11、13的关联性、合法性与真实性均不予认可。结合双方质证意见，本院认为，市政府提供的四份证据具有关联性、合法性与真实性，可作为定案依据；巫蓝霞提交的证据1、2、3、5、6、9、10、12具有关联性、合法性与真实性，可作为定案依据，其他证据不具有关联性，不可作为定案依据。本院经审理查明，珠海市斗门区井岸镇人民政府于2009年9月28日向珠海市斗门区人民政府报送井府字〔2009〕59号《关于设立好景、群兴、幸福、新城、白藤等五个社区居委会的请示》，珠海市斗门区人民政府于2009年10月19日作出斗府复〔2009〕14号《关于成立好景、群兴、团结、新城、白藤五个社区居民委员会的批复》，同意在白藤片区总面积42平方公里的土地上设立好景、群兴、团结、新城、白藤等五个社区居民委员会，并确定了相应管辖范围，同时撤销了原白藤湖社区居民委员会和白藤社区居民委员会。巫蓝霞不服上述批复，于2014年4月1日向市政府申请行政复议。经审查，市政府认为珠海斗门区人民政府于2009年批复成立好景、群兴、团结、新城、白藤五个社区居民委员会的行为不属于具体行政行为，未侵犯巫蓝霞的合法权益，故于2014年5月26日作出珠府行复〔2014〕63号驳回行政复议申请决定书，驳回了巫蓝霞的行政复议申请。本院认为，珠海市斗门区人民政府于2009年10月19日作出的斗府复〔2009〕14号《关于成立好景、群兴、团结、新城、白藤五个社区居民委员会的批复》不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。具体行政行为是指，行政机关行使职权时，就特定的具体事项，作出涉及公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。行政行为是享有行政职权的行政主体对行政相对人所作的法律行为。具体行政行为的构成要件包括：第一，行政职权的存在；第二，行政权的实际运用；第三，表示行为的存在；第四，法律效果的存在。所谓法律效果或法律意义，是指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系。行政行为作为行政主体的意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。享有行政职权的主体运用行政权力所作的未产生法律效果的行为不是具体行政行为。珠海市斗门区政府批复成立好景、群兴等社区居委会，未产生为巫蓝霞设定、变更或消灭某种权利义务关系的效果。市政府以上述批复不是具体行政行为为由，驳回巫蓝霞的行政复议申请，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请应当与行政行为有利害关系。所谓利害关系，即行政行为实际影响了申请人的合法权益。退一步说，即使上述批复属于具体行政行为，亦未实际影响巫蓝霞的合法权益，巫蓝霞与上述批复没有利害关系。巫蓝霞认为上述批复侵犯了其宅基地、口粮地、自留地、土地承包经营权、生二胎等合法权益，但事实上，巫蓝霞是否存在以上权益应当以法律、法规及相关事实为依据，珠海市斗门区政府同意成立好景、群兴等社区居委会仅是对白藤片区社区居委会管辖范围的调整，未实际影响和侵犯巫蓝霞的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”巫蓝霞于2014年4月1日向市政府申请行政复议，市政府于2014年5月26日作出珠府行复〔2014〕63号驳回行政复议申请决定书，符合法律规定的程序。综上，珠海市人民政府作出的珠府行复〔2014〕63号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）的规定，判决如下：驳回原告巫蓝霞的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告巫蓝霞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  涂远国审 判 员  林 洁代理审判员  陈 伟二〇一四年八月二十九日书 记 员  李 羚