广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第321号
上诉人（原审原告）：陈一鸣，男，住广东省廉江市。
委托代理人：梁能福，广东天环律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省廉江市廉城镇五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：郑风，廉江市人民政府法制局干部。
被上诉人（原审被告）：廉江市水务局。住所地：广东省廉江市廉城镇中环三路*号。
法定代表人：李启迪，局长。
委托代理人：郑风，廉江市人民政府法制局干部。
委托代理人：林家永，廉江市水务局干部。
上诉人陈一鸣因与被上诉人廉江市人民政府、廉江市水务局行政强制执行纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2012）湛中法行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明如下事实：
陈一鸣从1994年起在廉江市营仔镇犁头沙九洲江畔面临北部湾的地方作对虾养殖经营，并于2003年11月14日取得国海证03440881031号《海域使用权证书》，该证有效期限至2018年5月28日。2009年3月8日，廉江市人民政府发出廉府（2009）12号《关于江洲围海堤达标加固工程使用保护范围内土地的通知》，要求有关单位对江洲围大堤外堤脚200米、内堤脚30米范围内的鱼塘、虾塘、水沟、滩涂等设施和财物自行清理，将土地交由廉江市九洲江流域工程管理局统一安排使用，逾期由廉江市水利主管部门组织有关部门清理。2010年5月14日，廉江市九洲江流域工程管理局向陈一鸣等发出《通知》，内容为：“营仔镇犁头沙村陈一鸣、陈尤俩同志，江洲围海堤是广东省的一项城乡防灾减灾工程，按廉江市市长办公会议决定该工程要在2010年12月底前完工，但你建在黎天围围堤的房屋（即虾塘屋），已严重阻碍工程的施工，根据市委、市政府的指示和目前施工实况，请你在本月24日前把该房屋拆迁和所有的财产清理完毕，如逾期不拆和财产不清理，造成损失责任自负。特此通知。”陈一鸣收到该《通知》后并没有按照该《通知》的要求对其虾塘屋及其他财产进行清理。于是廉江市人民政府、廉江市水务局就组织有关人员于2010年4月和2011年1月两次对陈一鸣经营的虾塘及其他设施设备进行强行清理。其后，陈一鸣以其养殖的虾塘及其他财产遭廉江市人民政府、廉江市水务局的下属单位廉江市九洲江流域工程管理局强行违法清理为由，向原审法院提起本案诉讼，请求确认廉江市人民政府、廉江市水务局实施的上述具体行政行为违法。
另查明，原审法院于2000年11月28日作出的（2000）湛中法民终字第410号民事判决表明，从1994年起争议的虾塘是由陈朝、陈理珍与陈一鸣共同出资围垦的，其之间形成合伙关系，该虾塘的一半由陈一鸣经营。该民事判决已经生效。
广东省高级人民法院于2013年5月8日作出的（2013）粤高法行终字第130号行政判决，认定本案涉及的陈一鸣于2003年11月14日取得的国海证03440881031号《海域使用权证书》的合法性。
原审法院认为：本案为确认行政行为纠纷。廉江市江洲围海堤加固工程是1999年开始实施的广东省城乡水利防灾减灾工程，属于广东省的重大水利工程。在廉江市人民政府发出的廉府（2009）12号《关于江洲围海堤达标加固工程使用保护范围内土地的通知》中，明确要求江洲围堤坝保护范围内的鱼塘、虾塘、水沟、滩涂等设施和财物由经营者自行清理，并将土地交由廉江市九洲江流域工程管理局按工程建设的需要统一安排使用，逾期不清理者由廉江市水利主管部门组织有关部门进行清理；廉江市水务局的下属机构廉江市九洲江流域工程管理局亦向陈一鸣发出了限期自行清理完毕以及不清理的后果的《通知》。陈一鸣认为廉江市人民政府、廉江市水务局在组织管理并负责清理堤坝保护区内设施财物的过程中侵犯了其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，陈一鸣有权提起本案诉讼，故本案当事人的主体适格。
根据廉江市人民政府发出的廉府（2009）12号《关于江洲围海堤达标加固工程使用保护范围内土地的通知》以及廉江市九洲江流域工程管理局对陈一鸣发出的《通知》的内容可以认定，廉江市人民政府、廉江市水务局是实施江洲围海堤加固工程，并负责清理堤坝保护区内设施财物的组织管理者。廉江市人民政府、廉江市水务局在本案2014年6月5日庭审时也承认本案讼争的具体行政行为是该政府属下廉江市九洲江流域工程管理局作出的。所以2010年4月及2011年1月两次对陈一鸣虾池进行强行清理的行为，实质就是廉江市人民政府、廉江市水务局组织有关人员实施的具体行政行为。
从1994年起陈一鸣与陈朝、陈理珍共同出资围垦虾塘，该虾塘的一半由陈一鸣经营的事实，经原审法院生效的（2000）湛中法民终字第410号民事判决予以确认。广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第130号行政判决，也认定了陈一鸣于2003年11月14日取得的国海证03440881031号《海域使用权证书》的合法性，该证有效期限至2018年5月28日。因此，陈一鸣在涉案范围内经营虾塘是合法经营行为。但是江洲围海堤是广东省的一项重点城乡防灾减灾工程，陈一鸣在收到上述《通知》后并没有按照该《通知》的要求对江洲围大堤外堤脚200米、内堤脚30米范围内的鱼塘、虾塘、水沟、滩涂等设施和财物自行清理，将土地交由廉江市九洲江流域工程管理局统一安排使用，因此廉江市人民政府、廉江市水务局强行清理涉案虾塘的行为并不违法。
综上，陈一鸣的诉讼请求无理，依法应予驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回陈一鸣的诉讼请求。
陈一鸣不服原审判决向本院提起上诉称：原审判决已查实陈一鸣的虾塘和国海证03440881031号《海域使用权证书》的合法性，陈一鸣从1994年起就合法围垦，海堤加固工程是1999年才开始规划实施，廉江市人民政府于2009年发出自行清理通知。这些事实表明陈一鸣合法经营虾塘在前，廉江市人民政府、廉江市水务局海堤加固工程和推毁虾塘在后。原审判决认为海堤加固工程是重大水利工程，廉江市人民政府、廉江市水务局对工程造成陈一鸣的损失无需补偿就能强行清理，其行政行为不违法，损失不用赔偿，缺乏法律依据，属适用法律错误。请求二审法院撤销原判，支持陈一鸣的诉讼请求，诉讼费用由廉江市人民政府、廉江市水务局承担。
被上诉人廉江市人民政府、廉江市水务局二审辩称：（一）陈一鸣在廉江市江洲围海堤水利工程管理范围之内办对虾养殖场的行为违法，不受法律保护。陈一鸣在廉江市江洲围海堤水利工程管理范围内经营海产养殖未经廉江市水务局同意，也未与廉江市水务局签订协议。而且，陈一鸣在围海堤坝上建造房屋及相关设施，危害水利工程安全，妨碍海堤加固工程施工，其行为违反了《广东省水利工程管理条例》第二十七条“在水利工程管理范围内从事生产经营活动的，必须经水行政主管部门同意，并与水利工程管理单位签订协议”的规定，依法不受法律保护。（二）廉江市人民政府、廉江市水务局的清理行为并不违法。涉案海堤加固工程属广东省重大水利工程，廉江市水务局下属部门对陈一鸣在围海堤坝上违法建造的房屋和相关设施以及在管理保护范围内的虾塘等设施进行清理前，廉江市人民政府便发出通知，要求陈一鸣自行清理，逾期不清理由水利行政主管部门清理。水利行政主管部门对陈一鸣发出通知，限期自行清理。陈一鸣未按通知要求清理，廉江市人民政府、廉江市水务局的清理行为并不违法。（三）陈一鸣上诉理由不成立。陈一鸣虽持有海域使用权证，但并不代表其在围海堤坝上建造房屋和相关设施以及在管理保护范围内办对虾养殖场的行为合法。廉江市江洲围海堤水利工程管理保护范围内的土地、滩涂以及工程本身、设施等，自修建之日乃至规划生效之日起就应受法律保护，而非在其加固工程开始或2009年发出自行清理通知时才受法律保护。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为：本案是行政强制执行纠纷，二审争议焦点是廉江市人民政府、廉江市水务局强制执行措施是否违法。廉江市人民政府、廉江市水务局为公共利益需要，有权对危害公共利益的建筑及其他设施作出行政处理。但是，廉江市人民政府、廉江市水务局在作出具体行政行为过程中，应当遵循征求当事人合理意见、听取行政相对人抗辩等正当程序，其直接通知陈一鸣10日内拆除清理相关设施，不符合正当程序的基本要求。而且，在行政强制执行程序中，廉江市人民政府、廉江市水务局未对陈一鸣的财产进行清点造册，未进行合理安置提存，未对执法过程进行记录，也明显违反了行政执法应遵循的正当程序要求。因此，廉江市人民政府、廉江市水务局对陈一鸣经营的涉案虾塘实施强制拆除行为违法。原审判决认为廉江市人民政府、廉江市水务局强行清理涉案虾塘行为并不违法显属不当，本院予以纠正。
综上，原审判决适用法律错误，处理结果不当，依法应予改判。陈一鸣上诉有理，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2012）湛中法行初字第45号行政判决；
二、确认廉江市人民政府、廉江市水务局对陈一鸣经营的虾塘及相关设施的强制执行行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，由廉江市人民政府、廉江市水务局负担。
本判决为终审判决。
审判长 付洪林
审判员 徐曾沧
审判员 杨雪清
二〇一五年八月十四日
书记员 李 捷