徐州铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏8601行初171号
原告许斌。
委托代理人薛拥军，江苏凤泉律师事务所律师。
被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地徐州市新城区汉风路1号A区3楼。
法定代表人刘新川，该委员会主任。
委托代理人田宇，江苏汇君律师事务所律师。
原告许斌诉被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会不服身份置换金答复意见一案,原告于2016年5月13日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书，于2016年7月27日公开开庭进行了审理。原告许斌的委托代理人薛拥军、被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会出庭应诉负责人陶庆华及委托代理人田宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许斌诉称：2015年11月，原告因身份置换金问题申请被告予以处理，2015年12月，被告以原告已连续计算工龄为由，认为原告系辞职，不应支付身份置换金和经济补偿金。原告认为自己是因身体原因不能工作，被迫辞职，单位所依据的改制文件不能成立，故提起诉讼，请求法院撤销被告于2015年11月27日作出的《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》，责令被告重新作出答复，对徐经贸发（2003）370号文件及其批示的合法性进行审查，并由被告承担本案诉讼费用。
原告许斌为证明其诉讼主张，向本院提供了以下证据：
证据1、2015年10月10日投诉书及《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》各1份，证明原告要求被告对徐州徐工轮胎有限公司克扣原告身份置换金进行处理，涉及到原告的切身利益，被告答复意见中所依据的改制方案不合法，改制文件中职工身份置换可以通过支付现金、量化股金或连续工龄计算予以补偿没有经过职工代表大会同意，也未向职工提供三种身份置换的选择。
证据2、徐工轮胎公司职工花名册1份，证明原告许斌的身份置换金为10278元。
证据3、徐州市贾汪区人民法院（2013）贾家民初字第349号民事调解书及徐州市鼓楼区人民法院（2014）鼓民初字第1062号民事裁定书各1份，证明原告主张的身份置换金经法院认定不属于民事案件受案范围，故原告向被告要求处理。
被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会辩称：一、原告许斌因身份置换金事宜先后分别于2013年、2014年向徐州市贾汪区人民法院、徐州市鼓楼区劳动争议仲裁委员会及鼓楼区人民法院提出相关诉求，均未得到支持。在司法救济不能的情况下，原告向被告递交了投诉书，举报其原单位徐州徐工轮胎有限公司克扣其身份证置换金，请求被告查处。被告根据信访规定在调查了原告的投诉情况后，结合《中共徐州市委、徐州市人民政府关于进一步深化市属工业企业改革发展与脱困工作的意见》（徐委发[2003]21号）对原告的投诉进行了解释回复。原告的投诉属于《信访条例》第三十二条第一款第（三）项规定的事项，故给予了不予支持的答复意见。被告认为，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示批复》（[2005]行立他字第4号），原告针对被告的信访答复意见提起诉讼，不属于人民法院受案范围。二、被告对原告投诉徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金事宜进行答复是为了畅通信访渠道，倾听群众意见，被告的答复意见仅是围绕徐委发[2003]21号文件的规定进行解释说明，并未创设任何权利和义务，是单纯的解释回复，对原告的合法权益并不产生任何实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(八）项的规定，应当驳回原告的诉请。
被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会为支持其抗辩主张，向本院提供了以下证据：
证据1、徐州市经济贸易委员会徐经贸发[2003]370号《关于徐州徐工轮胎有限公司改制暨资源重整脱困方案的请示》及批示各1份，证明徐州徐工轮胎有限公司改制方案中明确了相关“人员安置办法”，即“安置费用全部留在改制企业，改制企业接收原企业全部员工，重新签订不少于三年的劳动合同，职工工龄连续计算。”
证据2、徐州徐工轮胎有限公司工资签收表4页，证明原告许斌的工龄已经连续计算，且原告与改制后的企业劳动关系存续时间超过三年。
证据3、原告许斌2011年7月27日辞职书及徐州徐轮橡胶有限公司徐轮橡司人字[2011]29号《关于终止徐月梅、张涛、朱梅等22人劳动关系的意见》各1份，证明原告许斌系主动向徐州徐工轮胎有限公司提出辞职。
证据4、徐州市贾汪区人民法院（2013）贾家民初字第349号民事调解书、徐州市鼓楼区人民法院（2014）鼓民初字第1062号民事裁定书各1份，证明原告许斌针对身份置换金问题曾多次提起诉讼，均未得到支持。
证据5、原告许斌2015年10月10日向答辩人提交的投诉书1份，证明原告投诉的具体内容。
证据6、被告出具的《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》1份，证明被告的答复内容。
证据7、《中共徐州市委、徐州市人民政府关于进一步深化市属工业企业改革发展与脱困工作的意见》（徐委发[2003]21号）1份，证明被告答复意见的依据。
证据8、徐州市人民政府《关于印发<徐州市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》徐政办发[2010]137号，证明被告的主要职责不包括向相关改制企业员工答复相关投诉。
经庭审质证，双方当事人的质证意见为：
被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会对原告许斌提供的证据1真实性不持异议；对证据2认为系复印件且内容模糊不清，真实性不予认可；对证据3真实性不持异议，但是认为不能基于此就应向被告主张权利。
原告许斌对被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会提供的证据1真实性没有异议，但认为该文件明显违法，根据规定企业改制涉及职工权益的处置应当经过职工代表大会同意并向职工公示，允许职工进行方案选择，该文件只是对徐州徐工轮胎有限公司改制方案的请示，没有其他相应材料，故对该文件的批示不合法；对证据2的真实性和关联性有异议，认为没有职工的签字，不能视为职工认可，根据江苏省国资委关于规范国有企业改制工作的实施意见，改制文件对关于职工劳动关系的调整和分配安置的方案应当公示；对证据3真实性不持异议，认为能够证实原告辞职的真实原因，但被告主张与徐州徐工轮胎公司解除劳动关系不存在，实际情况是2004年企业改制后，原告继续在徐工轮胎公司工作至2008年，之后又由徐工轮胎公司安排到徐轮橡胶有限公司工作，在2008年实际已经与徐州徐工轮胎公司终止了劳动关系，被告以证据3主张原告工龄连续计算没有依据；对证据4真实性不持异议，可以反映出原告与徐轮橡胶公司之间劳动争议已经结束，不包括与徐工轮胎公司相关争议，民事裁定书能够证明在徐轮橡胶公司调解处理的劳动争议不包括在徐工轮胎公司的相关待遇；对证据5、6真实性不持异议；对证据7真实性不持异议，但认为该文件规定了三种身份置换的形式，应当允许职工选择，被告及徐州徐工轮胎公司没有履行相应的法律规定；对证据8认为没有关联性，企业改制发生在2004年，应当依据2004年被告的职权范围确定被告的相关职权。
本院对上述证据认证如下：
对原告所举证据1、3，被告对真实性不持异议，证据形式合法，与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据2系复印件且内容模糊不清，证据来源不明，本院依法不予确认。
对被告所举证据1、3、4、5、6、7、8，原告对真实性均不持异议，证据形式合法，与本案具有关联性，本院依法予以确认；对被告证据2系复印件，证据来源不明，本院依法不予确认。
经审理查明：2015年10月10日，原告许斌向被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会以挂号信函方式寄送《投诉书》一份，投诉举报徐州徐工轮胎有限公司克扣其企业改制身份置换金。其投诉称：“投诉人于1995年5月参加工作，2002年8月被投诉人由国有企业改制为自然人控股，经投诉人了解，当时徐州市政府批准从该企业国有资产中支付给每位职工身份置换金，其中在徐州市资源和社会保障局查询到每名职工应得到的身份置换金数额、工龄等。其中明确载明投诉人应得身份置换金10278元。2011年8月投诉人与被投诉人后成立的合资企业徐州徐轮橡胶公司解除了劳动关系，2013年5月投诉人与徐州徐轮橡胶公司达成了包括经济补偿金在内的调解协议，但是明确说明了其中不包括被投诉人改制中应付给投诉人的身份置换金。2014年6月，投诉人因身份置换金一事起诉到徐州市鼓楼区法院，但是法院以不属受审范围为由裁定驳回。投诉人认为身份置换金是国家以国有资产为代价支付给职工的国有职工身份转换的补偿，作为改制后的私有企业无权无偿占有，现在被投诉人利用法律的漏洞不支付身份置换金，非法占有国有资产，严重侵害了国家、职工的合法权益，富了个别人，引起了社会动荡和职工不满，请求上级部门依法查处，还职工一个公平。”
2015年11月27日，被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会就原告许斌的投诉作出《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》，答复内容为：“许斌职工：你好，你要求徐州徐工轮胎公司（简称徐工轮胎）支付身份置换金的《投诉书》收悉，我委会同人保、仲裁等部门进行了研究，答复意见如下：经查，你于1995年在江苏轮胎厂参加工作，1999年转入海鹏轮胎有限公司，2005年9月劳动关系转入民营徐工轮胎，2010年6月1日劳动关系转入民营徐轮橡胶有限公司，并签订劳动合同。2011年8月主动辞职，2011年9月21日徐轮橡胶有限公司办理了社保转移手续。2004年1月经市政府批准，徐工轮胎改制为民营企业，改制方案中对职工的安置政策是‘安置费用全部留在改制企业，改制企业接收原企业全部员工，重新签订不少于三年的劳动合同，职工工龄连续计算’。你要求支付的身份置换金应为经济补偿金或安置费，徐委发[2003]21号文第三项第四款：‘凡改制企业必须进行职工身份置换，职工改制前在国有企业的工作年限，可以通过支付现金、量化为股金或工龄连续计算等形式给予补偿’（即身份置换的三种形式）；第七款：‘如改制后的新企业与职工解除劳动关系，应按连续工龄计算安置费或经济补偿金’。你已通过工龄连续计算方式置换了身份，且你主动提出辞职，企业不再支付经济补偿金。对于你要求徐工轮胎支付在国有企业工作年限的经济补偿，与改制政策、企业改制方案和《劳动合同法》等相关条例不符，不予支持。”
原告许斌因不服被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会作出的上述投诉答复意见，故向本院提起行政诉讼，诉请如前。
另查明，2003年12月8日，徐州市经济贸易委员会向徐州市人民政府提交《关于徐州徐工轮胎有限公司改制暨资源重整脱困方案的请示》，2004年3月2日有关部门批示同意。
还查明，2013年5月22日，原告许斌起诉徐州徐轮橡胶有限公司，要求支付经济补偿金、身份置换金、加班费等共计80460元，经徐州市贾汪区人民法院调解，徐州徐轮橡胶有限公司于2013年12月15日前支付原告许斌医药费、经济补偿金、加班费共计8000元。
2014年5月16日，原告许斌向徐州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金10278元。2014年5月19日，徐州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会作出不予受理的决定。
2014年6月5日，原告许斌将徐州徐工轮胎有限公司诉至徐州市鼓楼区人民法院，要求徐州徐工轮胎有限公司返还身份置换金10278元。徐州市鼓楼区人民法院于2014年7月23日作出（2014）鼓民初字第1062号民事裁定书，认为因政府部门主导的企业产权制度和用工制度改革而引起的纠纷不属于民事诉讼受案范围，并裁定驳回原告许斌的起诉。
本院认为：一、关于原告起诉是否属于法院受案范围的问题。本院认为，根据国务院《信访条例》第二条第一款规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，本案中，原告许斌向被告寄送投诉书,反映徐州徐工轮胎有限公司不予支付其身份置换金，并要求被告对该公司克扣其身份置换金的行为进行查处，应属于公民向有关部门反映情况、提出投诉请求的信访行为。被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会对原告投诉所作出的《关于许斌要求徐州徐工轮胎有限公司支付身份置换金的答复意见》是依据《信访条例》作出的信访处理行为。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告因对被告信访答复不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。
二、关于原告要求对《关于徐州徐工轮胎有限公司改制暨资源重整脱困方案的请示》及批示的合法性进行审查的主张，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，首先，被告徐州市人民政府国有资产监督管理委员会对原告投诉事项的答复意见仅是在调查核实原告情况的基础上，结合企业改制方案及相关规定对原告作出的解释说明，未对原告创设任何权利义务，故被告作出涉案答复并非行政行为；其次，规范性文件是有关行政机关为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的规范文件，原告要求审查的徐州徐工轮胎有限公司改制重整方案请示及其批示属行政机关内部报批文件，既非法律意义上的规范性文件，也非被告做出涉案答复意见的依据，故该两份材料不属于规范性文件的审查范围，对原告许斌的该项主张，本院依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十三条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《信访条例》第二条、第三十二条之规定，裁定如下：
驳回原告许斌的起诉。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 吴铁军
代理审判员 王显波
代理审判员 李娇娇
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 崔 萍
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
(一)请求事项不属于行政审判权限范围的；
(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；
(三)起诉人错列被告且拒绝变更的；
(四)法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
(五)由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
(六)起诉超过法定期限且无正当理由的；
(七)法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
(八)起诉人重复起诉的；
(九)已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
(十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
(十一)起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第三十二条对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：
（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；
（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；
（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。
有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。