浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第581号
上诉人（原审原告）杨早红，女，汉族，1970年5月25日出生，户籍地浙江省淳安县。
委托代理人顾冬庆、赵传学，北京盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地浙江省淳安县千岛湖镇新安北路18号。
法定代表人柴世民，县长。
委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。
委托代理人郑炬清，淳安县人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）淳安县千岛湖镇人民政府，住所地浙江省淳安县千岛湖镇环湖北路645号。
法定代表人王红娟，镇长。
委托代理人章献彪、余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
杨早红诉淳安县人民政府、淳安县千岛湖镇人民政府房屋行政强制一案，杭州市中级人民法院于2015年9月11日作出（2015）浙杭行初字第162号行政判决。杨早红不服，向本院提出上诉。本院于2015年11月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人杨早红的委托代理人顾冬庆、赵传学，被上诉人淳安县人民政府的委托代理人胡爱平、郑炬清，被上诉人淳安县千岛湖镇人民政府的副镇长胡鹏及委托代理人章献彪、余炳成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：2012年8月，淳安县千岛湖镇人民政府成立淳安县千岛湖新农村建设有限公司，该公司为淳安县千岛湖镇撤村建居房屋拆除工作，与淳安华力建设工程有限公司签订千岛湖镇撤村建居房屋拆除工程协议，约定淳安县千岛湖新农村建设有限公司负责将撤村建居腾空房屋交淳安华力建设工程有限公司拆除。2013年4月25日，中共淳安县委办公室、县政府办公室发布县委办[2013]54号《关于进一步明确千岛湖镇撤村建居工作领导小组成员单位职责的通知》，通知为加强对千岛湖镇撤村建居工作的领导，由淳安县委、县政府成立千岛湖镇撤村建居工作领导小组，领导小组成员包括淳安县千岛湖镇撤村建居工作指挥部、淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县规划局等单位。其中淳安县千岛湖镇撤村建居工作指挥部的工作职责包括撤村建居工作的综合协调和具体落实，牵头做好政策研究、组织实施、宣传发动、信访维稳、后勤保障，协助做好集体土地山林征收、房屋征收、集体资产处置、组织建设，具体参与安置小区建设和安置房分配等工作；淳安县千岛湖镇人民政府的工作职责包括作为撤村建居工作的实施主体，全程参与撤村建居有关政策的研究制定，负责土地山林征收、房屋拆迁、集体资产处置、社会保障政策落实以及信访维稳等具体工作，积极参与安置房建设，做好安置房分配等有关工作。2013年10月20日，淳安县千岛湖镇人民政府与原告就千岛湖镇撤村建居工作签订房屋征收补偿安置协议，其中有原告同意将其案涉房屋交淳安县千岛湖镇人民政府拆除、淳安县千岛湖镇人民政府应向原告支付房屋征收补偿款等金额的内容。2013年11月5日，淳安县千岛湖镇人民政府从其撤村建居资金专户向原告拨付补偿款。2014年5月15日，淳安县千岛湖镇人民政府制定《强拆现场稳控工作方案》，决定对千岛湖镇撤村建居项目已签约但拒不交付房屋进行拆除，并确定镇政府工作人员的具体工作安排，同时要求淳安县千岛湖镇撤村建居工作指挥部协调县国土局、县规划局、县公安局、县建管局、县卫生局、县司法局等单位派员协助。2014年6月11日，淳安县千岛湖镇人民政府组织相关部门，对原告的房屋实施了强制拆除。
原审法院认为，根据本案查明的事实，原告的房屋是由淳安县千岛湖镇人民政府组织相关部门实施拆除，故原告认为淳安县人民政府共同实施了该行为，并以淳安县人民政府为被告提起诉讼，属错列被告，经本院释明，原告拒绝更正，故原告对淳安县人民政府的起诉应予驳回。被诉强拆行为系由淳安县千岛湖镇人民政府组织了公安等行政部门的工作人员参与，是行使公权力的行为。在原告就千岛湖镇撤村建居签订房屋征收补偿安置协议但拒绝履行搬迁义务的情况下，淳安县千岛湖镇人民政府迳行拆除原告房屋的行为缺乏法律依据，故案涉拆除原告房屋的行政行为违法。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回原告杨早红对淳安县人民政府的起诉；二、确认被告淳安县千岛湖镇人民政府2014年6月11日拆除原告房屋的行为违法。
杨早红上诉称：一、一审法院认定事实错误。根据本案的证据能够充分的证明被上诉人淳安县人民政府是本案强拆行为的实施主体。首先，在上诉人提交的房屋强拆现场的照片与视频资料中，淳安县副县长宋立新莅临拆迁现场并指导整个拆迁过程，充分表明被上诉人淳安县人民政府参与了本次房屋强拆工作。其次，通过淳安电视台《淳安新闻》的报道内容，足以证实淳安县千岛湖镇撤村建居工作指挥部组织实施了强制拆除工作。县委办[2013]54号中共淳安县委办公室、县政府办公室《关于进一步明确千岛湖镇撤村建居工作领导小组成员单位职责的通知》（以下简称54号《通知》）规定，县委、县政府成立淳安县千岛湖镇撤村建居工作指挥部（以下简称指挥部），被上诉人千岛湖镇人民政府仅仅作为指挥部的成员单位，加之一审法院既已认定被上诉人千岛湖镇人民政府对上诉人的房屋进行了强制拆除这一事实，由此可见，涉案强拆行为是由指挥部组织千岛湖镇人民政府等相关部门实施的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，被上诉人淳安县人民政府作为指挥部的组建单位，责任主体明确。此外，一审判决中“原告的房屋是由淳安县千岛湖镇人民政府组织相关部门实施拆除……被诉强拆行为系由淳安县千岛湖镇人民政府组织了公安等行政部门的工作人员参与”，这一认定明显有违基本常识，被上诉人千岛湖镇人民政府作为乡镇级别政府，无权组织县国土局、县公安局等众多县直部门进行房屋拆迁工作，加之撤村建居工作指挥部负责整个工作的综合协调和具体落实。故被上诉人淳安县人民政府组织实施涉案强拆行为的违法事实明确，一审法院认定明显属于认定事实错误，并且对上诉人提交的证据不予认定，有违司法公信力。二、一审法院适用法律错误。被上诉人淳安县人民政府作为涉案强拆行为的实施主体和责任主体，属于本案的适格被告。一审法院在未查清案件基本事实的情况下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，作出一审判决，驳回上诉人的起诉，明显属于适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，并依法判决淳安县人民政府强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。
淳安县人民政府答辩称：一、一审判决认定事实和适用法律正确。一审法院根据查明的事实，认定上诉人的房屋系淳安县千岛湖镇人民政府组织相关部门实施拆除，并确认淳安县千岛湖镇人民政府拆除上诉人房屋行为违法。上诉人认为答辩人共同实施了该行为，并以答辩人为被告提起诉讼属于错列被告，经一审法院释明，上诉人拒绝更正。一审法院判决驳回上诉人对答辩人的起诉，认定事实和适用法律正确，应依法予以维持。二、上诉人在上诉状中认为答辩人是本案强拆行为的实施主体证据不足，理由不充分。自从2013年千岛湖镇两个行政村撤村建居实施以来，宋立新一直就是千岛湖镇的党委书记。2014年6月，上诉人的房屋被拆除时，宋立新副县长仍然兼任千岛湖镇的党委书记。不能认为他是副县长就认定淳安县人民政府参与了本次房屋强拆工作。淳安县电视台《淳安新闻》的报道内容，无法证明是指挥部组织实施了房屋强制拆除工作。54号《通知》中所指的成员单位均为领导小组的成员单位，指挥部、千岛湖镇人民政府、淳安电视台均为领导小组的成员单位，属于同一个层级，但职能不同。根据淳安县广播电视台出具的《关于淳安县撤村建居宣传报道工作情况的说明》，“淳安广播电视台是千岛湖镇撤村建居工作领导小组成员单位，负责撤村建居宣传报道工作，对涉及千岛湖镇撤村建居工作领导小组成员实施撤村建居的工作报道都以撤村建居工作指挥部名义对外进行报道，如淳安县千岛湖镇人民政府实施的强拆工作的报道也是以撤村建居工作指挥部的名义进行报道”。上诉人混淆了撤村建居工作领导小组和指挥部的隶属关系和层级，把千岛湖镇人民政府认为是指挥部的成员单位，进而把千岛湖镇人民政府组织相关工作人员拆除上诉人房屋的行为，错误地归结为指挥部组织千岛湖镇人民政府等相关部门实施拆除上诉人房屋的行为，把责任错误地上升至指挥部组建单位淳安县人民政府。根据54号《通知》规定来看，作为千岛湖镇撤村建居工作领导小组成员单位之一，千岛湖镇人民政府就是本次撤村建居工作的实施主体，负责土地、山林、房屋拆迁等工作的具体实施。而同为千岛湖镇撤村建居工作领导小组成员单位之一的指挥部的工作职责是综合协调及各部门工作职责的落实，并不直接参与安置补偿协议的签订及房屋的拆除等具体实施。千岛湖镇人民政府依据其制定的《强拆现场稳控工作方案》（以下简称《方案》），决定对千岛湖镇撤村建居项目已签约付款，但拒不交付的房屋进行拆除，并确定镇政府工作人员的具体工作安排，同时要求指挥部协调国土局、规划局、公安局、建管局、卫生局、司法局等单位派员协助，并不能据此认定指挥部参与了房屋拆除的具体实施。上述一系列事实和证据均能证明，上诉人的房屋被拆除，实施主体为千岛湖镇人民政府而非淳安县人民政府。一审法院据此所作判决，认定事实和适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
淳安县千岛湖镇人民政府（以下简称千岛湖镇人民政府）在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、本案中，答辩人作为上诉人被征用的集体土地上房屋实施强拆主体事实清楚。首先，淳安县从2013年千岛湖镇两个行政村实施“撤村建居”工程以来，根据中共淳安县委办（2013）50号《关于印发〈淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法〉通知》和54号《通知》规定，千岛湖镇人民政府为千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收实施主体，同时千岛湖镇人民政府作为实施主体也符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第五条关于拆迁人主体资格。其次，2013年10月20日，上诉人与答辩人签订了《房屋征收补偿安置协议书》，其中约定，上诉人同意将涉案房屋交由答辩人拆除，答辩人向上诉人支付房屋征收补偿款等差额的内容。在前述协议履行过程中，因上诉人未依约履行房屋腾退交付拆除义务，据此，答辩人组织人员拆除了上诉人的房屋。第三，在上诉人房屋拆除过程中，由答辩人制作《方案》，交由所属的淳安县千岛湖新农村建设有限公司选聘专业建筑工程公司，具体实施拆除作业，并为此签订《千岛湖镇撤村建居房屋拆除工程协议》。拆除中使用的工程机械设备（挖掘机）也由千岛湖镇人民政府所属的淳安县千岛湖新农村建设有限公司租用和承担费用。二、淳安县人民政府不是实施拆除上诉人房屋的主体，上诉人的理由没有事实依据。宋立新同志自2013年至2014年本案房屋拆除时，尽管期间发生职务岗位变动，但一直为千岛湖镇党委书记，是千岛湖镇两委的主要负责人。54号《通知》明确指挥部的工作职责为撤村建居工作的综合协调和具体落实，牵头做好政策研究，组织实施，宣传发动，信访维稳，后勤保障，协助做好集体土地山林征收、房屋征收、集体资产处置、组织建设，具体参与安置小区建设和安置房分配等等工作。2014年5月15日，作为实施主体的答辩人制定和实施《方案》时，基于拆除房屋以外的安全因素考虑，请求指挥部协调相关单位协助，但这不能改变答辩人作为具体实施和房屋拆除主体的事实。答辩人根据双方《房屋征收补偿安置协议》，因上诉人违约，而采用私力救济的方式拆除上诉人涉案房屋，一审法院认为是行使公权力行为，并确认为违法，答辩人表示尊重和认可，并及时改变工作思路方法，在之后房屋征收处理中，严格依法进行。综上，答辩人认为，一审法院对本案的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着淳安县人民政府是否系本案的适格被告这一审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人杨早红对原审判决确认被上诉人千岛湖镇人民政府2014年6月11日拆除其房屋的行为违法并无异议，对此本院予以确认，但上诉人对原审判决认定被上诉人淳安县人民政府并非本案的适格被告存在异议。经查，据54号《通知》载明，由淳安县委、县政府成立千岛湖镇撤村建居工作领导小组，领导小组成员包括指挥部、千岛湖镇人民政府等24家单位，其中千岛湖镇人民政府的工作职责包括：作为撤村建居工作的实施主体，全程参与撤村建居有关政策的研究制定，负责土地山林征收，房屋拆迁、集体资产处置、社会保障政策落实等。指挥部的工作职责包括：负责撤村建居工作的综合协调和具体落实。牵头做好政策研究、组织实施、宣传发动、信访维稳、后勤保障；协助做好集体土地山林征收、房屋征收、集体资产处理、组织建设；具体参与安置小区建设和安置房分配等工作。故上诉人认为千岛湖镇人民政府系指挥部成员之一的理由不能成立。2013年10月20日千岛湖镇人民政府与上诉人签订了《房屋征收安置协议》，协议约定的内容包括上诉人涉案房屋征收补偿款金额、上诉人同意将其涉案房屋交由千岛湖镇人民政府拆除等。同年11月5日，千岛湖镇人民政府按上述协议约定将补偿款项支付给上诉人。2014年5月15日，千岛湖镇人民政府制定了《强拆现场稳控工作方案》，决定对千岛湖镇撤村建居项目已签约但拒不交付房屋进行拆除，该方案载明的内容表明，拆除上诉人房屋的组织指挥、稳控、劝导、清场等具体工作均由千岛湖镇人民政府承担，同时方案中也明确了请求指挥部协调县国土局、规划局、公安局、建管局等有关部门协助。根据以上查明的事实，再结合千岛湖镇人民政府于同年6月9日向上诉人户作出《腾退房屋告知书》并自认其实施了拆除上诉人房屋的行为，以及千岛湖镇人民政府所成立的淳安县千岛湖新农村建设有限公司与淳安华力建设工程有限公司签订的《千岛湖镇撤村建居房屋拆除工程协议书（四标）》等在案证据，足以认定上诉人涉案的房屋系由千岛湖镇人民政府强制拆除。至于上诉人提交的淳安县公安局对黄旭华、洪伟成、郑省岭、邵宜芳等人的询问笔录，经查，其中前三位分别系千岛镇人民政府和淳安县规划局工作人员，当时在指挥部帮助工作，因千岛湖镇人民政府制定的《方案》明确请求指挥部给予协调县规划局、公安局等部门，因此上述人员参与强拆并不能证明淳安县人民政府组织并实施了强拆行为；邵宜芳的笔录只是陈述了其所有的挖掘机系受淳安县拆迁办租用并实施拆除行为，由于该证言系主要针对其挖掘机被损坏所作的，结合整个证言内容看，“淳安县拆迁办”指向并不明确，故不能证明“淳安县拆迁办”就是淳安县人民政府。而淳安电视台《淳安新闻》系传来证据，在没有其他证据佐证的情况下，不能直接证明涉案的强制拆除主体系淳安县人民政府。宋立新自2012年3月起任千岛湖镇党委书记，在上诉人房屋被强拆时，其虽已被任命为淳安县人民政府副县长，但仍兼任千岛湖镇党委书记，故不能以其在强拆现场就认定强拆行为系淳安县人民政府所为。综上，原审判决认定事实清楚，据此驳回上诉人对淳安县人民政府的起诉并无不当。上诉人认为淳安县人民政府系本案的适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨早红负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 韦若莎
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