山东省菏泽市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）菏行终字第115号
上诉人（一审被告）菏泽市住房和城乡建设局。
法定代表人吴修印，局长。
委托代理人李玉林，菏泽市牡丹区房管局法规科工作人员。
委托代理人巩海岩，山东诚维律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：申传起。
委托代理人吕善琦，山东敬人律师事务所律师。
上诉人原菏泽市住房保障和房产管理局（现菏泽市住房和城乡建设局）因被上诉人申传起诉其房屋登记行政赔偿一案，不服菏泽经济开发区人民法院于2014年7月28日作出的（2013）菏开行初字第21号行政赔偿判决，提出上诉。本院于2014年9月22日立案受理后，依法组成合议庭于2014年10月24日在本院第五审判庭进行了公开开庭审理，上诉人菏泽市住房保障和房产管理局的委托代理人李玉林、巩海岩，被上诉人申传起及委托代理人吕善琦到庭参加诉讼。2014年11月18日本案中止审理，2016年2月25日恢复审理。本案现已审理终结。
一审法院查明：2011年12月26日，祝某冒用向其出租房屋的房屋所有人王某的身份，以该出租房屋的菏房权证市直字第××号房屋所有权证丢失为由向菏泽市牡丹区住房保障和房产管理局（以下简称牡丹区房管局）东城房产管理所申请补办房权证，并提供了虚假的婚姻登记记录证明、户籍证明、身份证复印件、遗失声明等相关材料。牡丹区房管局东城房产管理所对祝某提供的申请材料进行了初审，并报牡丹区房管局进行了复审，在审查认为申请材料齐全后，报请被告审批，被告于2012年2月8日办理了登记薄记载并补发了《房权证》，然后由牡丹区房管局东城房产管理所将《房权证》发放给了假冒王某的祝某。2012年2月22日，祝某假冒王某之名与原告签订了抵押借贷合同，同日在曹州公证处办理了公证。2012年2月27日，祝某持《房权证》与原告共同到牡丹区房管局所属的牡丹区房产交易中心申请办理房屋抵押登记，牡丹区房产交易中心审核后，认为符合办理条件，经向被告所属的菏泽市房产交易中心报批后，牡丹区房产交易中心为祝某与原告办理了抵押登记并颁发了以被告名义作出的《他项权证》。同日，原告将款支付给祝某。后原告发现被骗报案，2012年6月21日，菏泽市公安局开发区分局对祝某诈骗案立案侦查。2012年8月6日，原告向被告提出行政赔偿申请。被告于2012年8月8日根据菏泽市牡丹区人民检察院的检察建议作出菏房字（2012）8号《关于撤销﹤房权证﹥的决定》，公告该房权证作废。2012年9月10日，被告作出菏房函（2012）65号《关于申传起申请行政赔偿调查处理情况的答复》，以被告办证过程中尽到了合理审慎的审查义务、应当由祝某承担责任为由，答复不予赔偿。2012年10月8日，被告作出菏房字（2012）9号《关于撤销﹤他项权证﹥的决定》，公告该他项权证作废。2013年1月21日，原告向菏泽市牡丹区人民法院提起行政诉讼，2013年4月15日，该院作出（2013）菏牡行初字第15号行政判决书，判决被告作出的补发《房权证》的具体行政行为违法。被告提起上诉，菏泽市中级人民法院于2013年8月6日作出（2013）菏行终字第59号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2013年8月19日，原告向被告提交了行政赔偿申请书，被告于2013年9月10日作出菏房函字（2013）7号《关于申传起申请行政赔偿答复书》，称被告已经尽到合理审慎的审查义务，应由祝某承担赔偿责任。原告不服，提起行政赔偿诉讼。另查明，2014年6月23日，菏泽经济开发区人民法院作出的（2014）菏开刑二初字第21号刑事判决书认定，被告人祝某通过和被害人申传起签订抵押借贷合同，骗取被害人申传起人民币19.2万元。据此，判决被告人祝某犯合同诈骗罪，判处有期徒刑四年，与其他罪并罚决定执行有期徒刑四年六个月，并处罚金人民币6万元。责令被告人祝某退赔被害人申传起损失人民币19.2万元。判决生效后，被告人祝某未缴纳罚金，亦未向被害人申传起即本案原告履行退赔义务。现被告人祝某正在服刑期间。
一审法院认为：被告菏泽市房管局是菏泽市范围内办理房产行政登记的行政主管部门。牡丹区房管局及其下属房产管理所、菏泽市房产交易中心、牡丹区房产交易中心作为被告的下级机关或下属单位，所实施的有关确权发证、办理房产抵押登记的行政行为，应当视为受被告委托的行为，被告对此应当承担行政法律责任。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国担保法》的有关规定，办理房地产抵押登记是抵押合同生效的前提条件。被告作为办理房产抵押登记的行政主管部门，其有关工作人员在履行房产抵押登记行政职权过程中，对当事人的申请应当认真履行必要的注意义务，对于申请人提供的有关申请材料应当认真加以核对，对申请人的身份证件应当具备基本的识别能力。本案中，被告相关工作人员未尽到必要的注意义务，未认真核对和识别有关申请材料的真伪，先是为祝某补发了《房权证》，后又对祝某及原告的抵押登记申请予以办理并颁发了《他项权证》。原告基于对房产登记机关办理抵押登记行为的信赖，将款借给祝某，致使原告遭受了财产损失。《他项权证》所依据的《房产证》已经人民法院生效的行政判决书确认为违法，该《他项权证》的违法性亦为被告作出的菏房字（2012）9号《关于撤销﹤他项权证﹥的决定》所确认。虽然本案中祝某是造成原告财产损失的直接责任人，但是被告的违法行为是原告认为贷款无风险的客观原因，被告违法出具《他项权证》的行为与原告财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。因此，被告对因其违法办理房屋抵押登记而造成原告申传起财产损失19.2万元的后果，应当承担行政赔偿责任。因祝某正在服刑期间，无能力偿还借款，原告的债权无法得到实现，故应由被告对原告先行承担行政赔偿责任。被告承担行政赔偿责任后，有权就其承担的数额向祝某行使追偿权。对于被告主张的不负责审查申请材料的真实性、依据现有条件已经尽到合理审慎的审查义务、原告自身存在明显过错以及应由祝某承担赔偿责任的辩解意见，事实根据与法律依据不足，不予采纳。对于原告主张的利息损失，因系可得利益，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失范围，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下：一、被告菏泽市住房保障和房产管理局于本判决生效之日起十日内赔偿原告申传起财产损失19.2万元；二、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人菏泽市住房和城乡建设局上诉称：一、一审判决认定事实不清、适用法律错误。1、上诉人在办理菏房权证市直字第××号《房屋所有权证》时，已尽到合理的审慎义务，无任何过错。从办证材料看，手续是完备的，符合发证程序。祝某采取欺骗手段，私刻公章，提供虚假材料，办理房屋所有权证，并且祝某提供的户籍证明书是原件且加盖派出所公章，在当时条件下，上诉人与公安局并未联网，无法辨认真伪。2、一审判决认定上诉人未尽到合理审慎注意义务是错误的。根据《房屋登记办法》第四十三条，上诉人办理抵押登记所查验的对象是登记材料，而非对登记申请人是否本人进行查验。上诉人在收到当事人的抵押登记申请书后、当事人的身份证明及抵押合同、主债权合同等材料时，依法履行法定职责，已经尽到合理、审慎的注意义务。3、一审判决认定“原告基于对房产登记机关办理抵押登记行为的信赖，将款借给祝某，致使原告遭受财产损失”是错误的。被上诉人申传起与祝某签订的借贷合同，从根本上来说是出于对鲁金投资公司以及祝某的信任才支付款项。4、一审法院认定办理房地产抵押登记是抵押合同生效的前提条件是错误的。被上诉人与祝某（假冒王某）签订抵押借贷合同在先，合同自双方签字即生效，不办理抵押登记并不影响合同的效力。5、上诉人进行房屋登记，是对当事人提供材料的真实性进行审验，不是对当事人是否本人进行查验，并且上诉人未与公安机关联网无法辨认当事人是否本人。二、被上诉人存在过错。被上诉人将钱借给祝某，应当对祝某的身份作深入了解，被上诉人审查不严，祝某才得以假冒王某实施一系列后续行为，而祝某提供虚假材料申请登记，给他人造成损害，应承担赔偿责任。三、对于当事人提供的材料，上诉人只是进行形式审查，现行法律没有规定上诉人对申请人提供的材料进行真实性审查。根据《房屋登记办法》第十一条之规定，应当由当事人对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。四、被上诉人应当向假冒王某的祝某进行追偿，而不应由上诉人进行赔偿。祝某的过错导致登记错误，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项不应由国家承担赔偿责任。五、本案未将祝某、鲁金投资公司追加为第三人参加诉讼，程序违法。六、上诉人办理的《他项权证》未被确认违法，与被上诉人骗取借款19.2万元之间不存在直接因果关系，上诉人办理《他项权证》并不能导致被上诉人的财产损失。综上，请求撤销原判，发回重审或者改判上诉人不承担赔偿责任。
被上诉人申传起辩称：一、上诉人菏泽市住房保障和房产管理局为假冒王某的祝某发放房屋权属证书的行为与被上诉人19.2万元的财产损失有因果关系。如果没有上诉人发放的房屋权属证书以及办理抵押登记给被上诉人发放的房屋他项权利证书，被上诉人就不会与假冒王某的祝某签订民间抵押合同，也不会将20万款项借给假冒王某的祝某。二、上诉人菏泽市住房保障和房产管理局为王某发放房屋权属证书的行为存在严重过错。国务院公布施行的《房屋登记办法》第七条规定，办理房屋登记应按申请、受理、审核、记载登记薄、发证的程序办理。该办法第二十条规定，登记申请应当符合以下条件，申请人与依法提交的材料记载的主体一致；申请人初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请人其他登记的房屋与房屋登记薄记载一致；申请人登记的内容与有关材料证明的事实一致；申请人登记的事项与房屋登记薄记载的房屋权利不冲突；不存在本办法规定的不予登记的情形。该办法第二十七条第二款规定，房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失证明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记薄上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明“补发”字样，并将有关事项在房屋登记薄中记载。上诉人未遵守以上规定，存在以下过错，一是审核失察，王某本人没有到办证的现场，上诉人对假冒王某的祝某与登记薄记载的主体是否是同一人没有进行核实，将假冒王某的祝某当做王某补发了房屋权属证书；二是从上诉人所撤销的权属证书、公告和不予赔偿答复书等来看，根本不显示王某房屋初始登记的房屋所有权证书号码，对遗失未进行公告声明；三是如果遗失补办，应在为假冒王某的祝某补办的01××99号房屋权属证书上注明“补发”字样，但上诉人未注明“补发”字样，让被上诉人认为是原始登记，假冒王某的祝某以此作为房屋抵押他项权利登记的依据，骗取了被上诉人的信任。三、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人对假冒王某的祝某的真实身份未能识别，强调的只是没有同公安机关联网的客观因素，而忽略了工作的主观能动性。2、法律、法规并没有规定公民在实施民事行为时必须审查对方的身份证明。3、民间抵押借贷，法律法规并没有要求债权人去考察债务人的履约能力，却规定了债权人要避免风险，可以要求债务人用房屋作抵押。4、本案是上诉人向假冒王某的祝某的房屋登记行为并人民法院确认违法后的行政赔偿，上诉人的房屋登记行为是否与被上诉人损失之间有因果关系以及上诉人在行政登记过程中有无过错应是本案的重点。假冒王某的祝某被人民法院以诈骗罪判处刑罚，无退赔能力，一审法院判决上诉人赔偿被上诉人的财产损失与法有据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审时，各方当事人提供的证据已经庭审质证并随卷移送本院。二审中，上诉人针对原审卷宗材料四份材料，刑事判决书、起诉意见书、讯问笔录和谢某某调查笔录发表意见，认为能证明上诉人尽到了合理的审查义务。被上诉人质辩认为，起诉意见书和讯问笔录是被上诉人提交的，是用于证明不应先刑事再行政；关于刑事判决书，并不是原告提交，系菏泽经济开发区人民法院依职权调取，祝某未上诉，已经生效；谢某某的调查笔录一审法院并未作为有效证据，以上均不能说明上诉人不存在过错。本院对上诉人基于该四份材料所提出的证据主张不予采信。被上诉人于2015年12月提交菏泽经济开发区人民法院（2015）菏开执字第314号执行裁定书，上诉人对该份裁定真实性无异议，但对该裁定书认定“被执行人祝某在郓州监狱服刑，也无可供执行财产”有异议，上诉人认为对祝某骗取被上诉人的款项，应依法查明其流向，依法执行祝某，上诉人不应承担责任，且该裁定书只是终结本次执行程序，并不是终结执行，菏泽经济开发区人民法院还应当执行。经审查，本院认定此份裁定的真实性以及与本案的关联性。
经审理，本院同意一审法院证据认证意见以及所查明的事实。又查明，一、2015年，按照菏泽市人民政府机构改革实施意见，上诉人菏泽市住房保障和房产管理局的职责与菏泽市城乡建设局的职责整合，组建了菏泽市住房和城乡建设局。二、本院中止审理期间，菏泽经济开发区人民法院对（2014）菏开刑二初字第21号刑事判决书依法移交立案进入执行程序，并于2015年11月2日因被执行人祝某在郓州监狱服刑且无可供执行的财产作出（2015）菏开执字第314号执行裁定书，裁定终结（2015）菏开执字第314号案件的本次执行程序。
本院认为：
一、上诉人原菏泽市住房保障和房产管理局作为菏泽市负责房屋行政登记的行政主管部门，具有房屋登记的法定职责。涉案房产证系菏泽市牡丹区房管局将祝某提供的申请材料收齐报请上诉人菏泽市住房保障和房产管理局颁发，上诉人作为涉案房产证的发证机关，应依法对外承担相应责任。因政府机构改革，菏泽市住房保障和房产管理局的职责已经整合进现菏泽市住房和城乡建设局，菏泽市住房和城乡建设局是本案适格当事人。
二、上诉人在房屋登记过程中，未将假冒王某的祝某所签文件的笔迹与王某在初始登记所签笔迹认真比对，也未认真审核申请材料的真伪，违反了《房屋登记办法》第二十条的规定，所提供证据不能证明在房屋登记过程中尽到了必要的注意义务并且合理审慎的履行了法定职责。上诉人对假冒祝某所补发的房屋所有权证书已经人民法院两审终审确认违法，并且上诉人亦于2012年8月、10月分别决定撤销了为假冒王某的祝某所发放的房屋所有权证书以及被上诉人申传起取得的他项权利证书。
三、上诉人物权登记具有物权公信公示的效力。上诉人未能合理审慎查验申请登记资料，为假冒王某的祝某错误补发房屋所有权证，并且为被上诉人申传起办理了房屋他项权利证书。客观上，上诉人的登记行为使被上诉人申传起相信假冒王某的祝某的履约还款能力，增加了损害发生的客观可能性。上诉人的错误登记行为与被上诉人申传起19.2万元直接损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。
四、《中华人民共和国物权法》第二十一条规定“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”假冒王某的祝某实施诈骗，是导致被上诉人申传起财产损失的直接原因，并且实际获取了不当利益，应当对被上诉人申传起的全部损失承担赔偿责任。本案现有证据不能证明上诉人工作人员与假冒王某的祝某存在恶意串通的情形，上诉人对假冒王某的祝某诈骗被上诉人申传起造成的直接损失不应承担连带责任。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条的规定，“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”在菏泽经济开发区人民法院对祝某刑事裁判涉财产部分移送执行后，已查明祝某现在服刑无可供执行财产，被上诉人申传起直接损失已能界定。现综合房屋登记机构的过错程度及其在损害发生中所起作用，对上诉人所应承担的相应赔偿责任的赔偿比例酌定为40%，即由上诉人对被上诉人19.2万元直接损失的40%承担赔偿责任。被上诉人申传起仍可就未获赔偿的损失继续在执行程序恢复后向祝某主张。上诉人菏泽市住房和城乡建设局承担赔偿责任后，也可依法追偿。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律有误，本院依法改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下：
一、维持菏泽经济开发区人民法院（2013）菏开行初字第21号行政赔偿判决第二项；
二、撤销菏泽经济开发区人民法院（2013）菏开行初字第21号行政赔偿判决第一项；
三、上诉人菏泽市住房和城乡建设局于本判决生效之日起三十日内赔偿被上诉人申传起7.68万元（19.2万元＊40%）。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一六年三月一日
书 记 员 杨继霞