江苏省淮安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏08民终1452号
上诉人（原审原告）盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组，住所地盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组。
诉讼代表人宋恩浪，系该组组长。
上诉人（原审原告）盱眙县河桥镇淮峰村周上组，住所地盱眙县河桥镇淮峰村周上组。
诉讼代表人周学银，系该组组长。
两上诉人共同委托代理人孟子祥，江苏维世德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盱眙县河桥镇淮峰村民委员会，住所地盱眙县河桥镇淮峰村。
法定代表人刘善跃，该村委会主任。
委托代理人黄国西，江苏法之衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）戴全辉，职业不详。
委托代理人杨绵平，职业不详。
被上诉人（原审被告）沈忠，职业不详。
被上诉人（原审被告）张建林，职业不详。
被上诉人（原审被告）周旭茹，职业不详。
被上诉人（原审被告）谢建平，职业不详。
上诉人盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组与被上诉人盱眙县河桥镇淮峰村民委员会（以下简称淮峰村委会）、戴全辉、沈忠、张建林、周旭茹、谢建平确认合同无效纠纷一案，盱眙县人民法院于2016年3月15日作出（2015）盱桂民初字第00977号民事判决。上诉人不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月11日立案受理后，依法组成合议庭于2016年6月1日公开开庭审理了本案。上诉人盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组的诉讼代表人宋恩浪、盱眙县河桥镇淮峰村周上组的诉讼代表人周学银及两上诉人的委托代理人孟子祥，被上诉人淮峰村委会的法定代表人刘善跃及其委托代理人黄国西，被上诉人戴全辉的委托代理人杨绵平到庭参加诉讼。被上诉人沈忠、张建林、周旭茹、谢建平经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组一审诉称：盱眙县河桥镇淮峰村淮峰圩大堤是属于两原告共同所有的集体土地。在（2015）盱桂民初字第647号案件审理过程中，被告谢建平等人向法院出示了一份2006年3月31日被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会与其他五被告签订的《淮峰圩大堤加固绿化合同》以及2015年2月10日签订的补充协议。协议约定将两原告所有的淮峰圩大堤承包给五被告植树，植树收益归五被告，承包期从2006年4月1日至2037年3月31日。后补充协议又将承包期限进行了延长。被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会未经两原告同意将涉案土地发包给其他五被告，且没有按照法律规定履行民主决策程序。同时丁加武作为盱眙县河桥镇淮峰村民委员会代表在签订涉案合同时与其他五被告恶意串通，损害集体的利益。综上，请求判令确认被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会与其他五被告签订的《淮峰圩大堤加固绿化合同》及补充协议无效，将淮峰圩大堤退还两原告。
淮峰村委会一审辩称：1、两原告不具有主张合同无效的主体资格。第三人不能主张合同上的权利或提起诉讼，如原告认为被告的行为侵害其合法权益，可提起侵权之诉，而不是合同无效之诉；2、被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会与戴全辉等人签订的《淮峰圩大堤加固绿化合同》没有违反法律、行政法规的强制性规定，经过了盱眙县公证处公证，且经过原告所在的小组村民集体同意签字，合法有效。《淮峰圩大堤加固绿化合同》实质是农村低产田改造合同，而不是土地承包合同。由于原告方村民无力出资，便由戴全辉等五人出资加固圩堤，由戴全辉等人在圩堤上栽植树木，以林木收入作为回报。合同签订后，戴全辉等人一直对淮峰圩大堤进行加固，投入巨大，至今尚未收回投资成本；3、一旦确认合同无效会对戴全辉等人造成无法弥补的损失，加剧社会矛盾。请求驳回原告的诉讼请求。
戴全辉一审辩称，本案诉争合同有效，不同意原告诉讼请求。
一审查明，因盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组农田易受洪水侵袭，盱眙县河桥镇淮峰村民委员会经征求村民意见后决定引进外援带资对淮峰圩大堤进行加固，加固后由投资者植树作为回报。2006年3月31日，盱眙县河桥镇淮峰村民委员会作为甲方与作为乙方的其余五被告签订《淮峰圩大堤加固绿化合同》，约定甲方将淮峰圩长度3.5千米左右承包给乙方加固和绿化，乙方在圩堤及堤埂外侧20米左右植树，收益归乙方所有，承包期限为30年，即从2006年4月1日至2037年3月31日。合同甲方由盱眙县河桥镇淮峰村民委员会时任主任丁加武签字并加盖村委会印章，乙方由代表谢建平签字。2006年7月21日合同经盱眙县公证处公证。2015年2月10日，盱眙县河桥镇淮峰村民委员会与其余五被告又签订“关于《淮峰圩大堤加固绿化合同》补充协议”一份，约定延长《淮峰圩大堤加固绿化合同》承包年限八年，即从2037年3月31日延长至2045年3月30日。原、被告双方现产生纠纷，诉至法院。
上述事实，有原、被告的当庭陈述、原告出示的《淮峰圩大堤加固绿化合同》及补充协议，被告提交的公证书、村民会议记录等证据证实。
一审认为，一、关于原告是否具有诉讼主体资格。根据《合同法》第五十二条的规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。两原告现认为被告签订的《淮峰圩大堤加固绿化合同》及补充协议损害了原告的利益，其有权提起确认合同之诉。二、关于《淮峰圩大堤加固绿化合同》的效力。首先，因圩堤建设关涉堤内村民农业生产，与堤内村民有利害关系，被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会已书面征求村民的意见，对此被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会提供了村民签字的会议记录，征求村民意见的事实在（2015）盱桂民初字第00647号案件也得到确认；其次，由投资者加固圩堤，并由投资者植树作为收益回报的事实在会议中已由村委会明确向村民告知，虽然《淮峰圩大堤加固绿化合同》是另行签署的，但合同的主要权利义务村民是知悉的；再次，戴全辉等五人签订合同后进行了圩堤加固、植树，涉案合同已履行多年，过程中村民也无反对意见；最后，《农村土地承包法》第二十条规定，林地的承包期为三十年至七十年。被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会与戴全辉等人签订的合同约定三十年的承包期也不损害集体的利益。综上，两原告以《淮峰圩大堤加固绿化合同》未经民主程序而主张无效该院不予支持。三、关于涉案补充协议。因“关于《淮峰圩大堤加固绿化合同》补充协议”与《淮峰圩大堤加固绿化合同》已经相距9年，被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会签订补充协议变更原承包期限，属于对合同主要权利义务的变更，应当履行相应的民主程序。被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会自认该补充协议未经民主议定程序，也未向村民告知，故应属无效。四、对两原告要求返还淮峰圩大堤的请求。该院认为，两原告认为淮峰圩大堤是其所有，但土地所有权的确定并非人民法院处理民事案件范围，两原告也没有提出确认淮峰圩所有权的请求，况且，如前所述，本案《淮峰圩大堤加固绿化合同》合法有效，戴全辉等人据此种植树木，享有承包经营权系合法取得，故对原告要求返还淮峰圩大堤的请求该院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条、第十六条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定，判决：一、本案诉争的“关于《淮峰圩大堤加固绿化合同》补充协议”无效；二、驳回原告盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组其他诉讼请求。案件受理费100元，减半收取50元，由原告盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组负担30元，被告盱眙县河桥镇淮峰村民委员会、戴全辉、沈忠、张建林、周旭茹、谢建平负担20元。
一审判决后，盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组不服，向本院提起上诉称：1、一审认定被上诉人盱眙县河桥镇淮峰村民委员会就《淮峰圩大堤加固绿化合同》已书面征求村民的意见并经过民主程序，缺乏证据支持；2、一审法院认定《淮峰圩大堤加固绿化合同》不损害集体利益无事实依据；3、涉案的淮峰圩大堤应属于上诉人所有；4、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，本案被上诉人盱眙县河桥镇淮峰村民委员会将淮峰圩大堤承包给谢建平等人，没有通过三分之二以上成员或村民代表的同意并向镇政府批准，因此违反了法律的强制性规定，应属无效。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决第二项，改判诉争的《淮峰圩大堤加固绿化合同》无效并将淮峰圩大堤退还给两上诉人。
被上诉人淮峰村委会答辩称：1、本案诉争合同的签订是双方当事人的真实意思表示；2、签订的程序合法，合同的内容上，承包人戴全辉等人出资对堤坝进行加固，没有使用村民的钱，在堤坝上植树作为回报；3、该合同已经履行多年，履行过程中，村民均未提出任何异议，堤坝加固后没有发生自然灾害，戴全辉等人至今未收到回报；4、淮峰圩大堤为淮峰村委会所有，不存在返还一说。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人戴全辉答辩称：本案诉争合同有效，其投资到现在未获得收益。
本院经审理查明事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于《淮峰圩大堤加固绿化合同》是否已书面征求村民意见以及是否损害集体利益问题。首先，被上诉人淮峰村委会就淮峰圩大堤进行加固绿化一事已书面征求村民意见的事实，在已生效的（2015）盱桂民初字第00647号民事判决中得到确认，虽然上诉人认为淮峰村委会提供的村民会议纪录为复印件，无法证实该事实，但上诉人并未提供相反证据推翻该判决所确认的事实；其次，从戴全辉等五人对大堤进行加固绿化之日起至本案起诉止，涉案合同履行多年的过程中，村民也未提出反对意见；再次，引进外援带资加固圩堤，并由投资者经营植树等涉案合同的主要内容在村民会议纪录中有明确记载，淮峰村委会已明确向村民告知，涉案合同的承包期限虽未告知村民，但并不影响合同的效力，且合同约定的承包期限亦不违反法律规定；最后，对淮峰圩大堤进行加固和绿化有利于保障圩内村民粮田的收益，并不损害集体利益。上诉人主张涉案合同签订过程中，时任淮峰村委会主任的丁加武与被上诉人戴全辉等五人存在恶意串通、损害集体利益的行为，但没有提供证据证明，故对该主张，本院不予支持。综上，上诉人所提该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
二、关于《淮峰圩大堤加固绿化合同》是否违反法律强制性规定，应属无效的问题。强制性规定分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。法律、行政法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或虽没有明确规定违反将导致合同无效，但违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，则该规定属于效力性强制性规定；若法律、行政法规的强制性规定仅关系到当事人利益，仅是为了行政管理或纪律管理需要的，则一般为管理性强制性规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。该法并没有明确规定未报乡（镇）人民政府批准的土地承包合同无效，且发包方签订的承包合同仅涉及合同双方当事人利益，该规定是为了对发包方的行为进行规范管理，发包方与他人签订承包合同的行为并不为法律禁止，故该规定不属于效力性强制性规定。具体到本案中，淮峰村委会与戴全辉等五人签订《淮峰圩大堤加固绿化合同》前已经过一定形式召开村民会议，并书面征求村民同意，虽未报（乡）镇人民政府批准，但该合同并不属于违反效力性强制性规定的合同，该合同系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。故对两上诉人以《淮峰圩大堤加固绿化合同》违反法律强制性规定，未经民主程序亦未报镇政府批准因属无效的主张本院不予支持。
三、关于涉案淮峰大堤的归属问题。两上诉人主张淮峰圩大堤属于上诉人所有，但未能提供证据证明，故对其要求返还淮峰圩大堤的请求，本院不予支持。
综上，上诉人上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。原审所做判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人盱眙县河桥镇淮峰村丁洼组、盱眙县河桥镇淮峰村周上组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海龙
审 判 员 李前兵
代理审判员 于晓萍
二〇一六年七月十八日
书 记 员 陶晓航