广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终287号
上诉人（一审原告）永福县永福镇坪岭村英石屯第10村民小组。
诉讼代表人黄兰生，组长。
委托代理人陆春霞，广西欣和律师事务所律师。
委托代理人刘建航，广西欣和律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）永福县人民政府，住所地：永福县永福镇凤城路73号。
法定代表人莫振华，县长。
委托代理人于宏泉，永福县林业局干部。
委托代理人曾庆佳，永福县林业局干部。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人潘昌裕，桂林市法制办公室行政复议应诉科主任科员。
委托代理人佘朱寅，桂林市法制办公室行政复议应诉科法律顾问助理。
一审第三人永福县永福镇泡口村中竹山屯村民小组。
诉讼代表人黄承华，组长。
委托代理人黄三桂，男，1967年4月13日生，汉族，住永福县。
上诉人永福县永福镇坪岭村英石屯第10村民小组（以下简称英石屯）因与被上诉人永福县人民政府（以下简称永福县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人英石屯诉讼代表人黄兰生及其委托代理人陆春霞、刘建航，被上诉人永福县政府的委托代理人于宏泉、曾庆佳，被上诉人桂林市政府的委托代理人潘昌裕、佘朱寅，一审第三人永福县永福镇泡口村中竹山屯村民小组（以下简称中竹山屯）诉讼代表人黄承华及其委托代理人黄三桂到庭参加诉讼。本案审理期间上诉人英石屯提出鉴定申请，鉴定期间依法不计入审限。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：双方争执的“大亮山”山场（中竹山屯称为“细子山、吃水沟、双岔沟”）位于永福镇××村辖区范围内，其四至界限是：东以大亮山沟边岭脊上至岭顶为界；南以河为界；西以石头槽（英石屯称候家屋背槽）上至两分叉槽中间岭脊为界；北以岭脊倒水为界。面积约133.5亩。1990年1月1日，原告英石屯与桃城乡泡口村公所隔吊沟生产队村民李光剑（李树成）签订了《山场承包合同》，将该争执地承包给李光剑经营种树，争执地上有李光剑种的杉树，树龄为4-6年，种树时第三人未提出异议。1976年第三人中竹山屯在争执地内种了两亩竹子，砍过30兜杉树。1989年6月，原告与第三人因“细子山”山场权属发生纠纷，1990年，永福县桃城乡人民政府（以下简称桃城乡政府）作出桃政字（1990)第1号《关于对黄德甫与英石生产队山场纠纷一事的处理意见》（以下简称1号处理意见），将争执山场确权归原告所有。第三人于2009年2月向被告永福县政府申请调处确权，被告永福县政府组织双方当事人进行调解，未能达成协议，于2014年12月12日作出永政处字〔2014〕5号《永福县人民政府行政处理决定书》（以下简称5号处理决定），认为第三人与原告因细子山（大亮山）山场权属发生纠纷，双方当事人均提交了山林所有权证书主张争执地权属，原告提交的1981年11月10日永福县政府填发的《永福县山林所有权证书》中登记的“大亮山”一栏与第三人提交的《永福县山林所有权证书》中的“细子山、吃水沟”四至范围重叠；但是双方都未能提供证据否认对方《永福县山林所有权证书》的合法性和真实性，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，裁决：从海拔高307.6山顶往南依山脊倒水线扯下水沟槽再由小沟槽依流水线到河边为分界线。东面归坪岭村英石屯第十村民小组所有，面积为59.5亩；西面归泡口村中竹山屯第一村民小组所有，面积为74亩。公路及公路设施占地为国有土地（详见附件1：山场权属界限区域图）。原告不服，向桂林市政府申请行政复议。桂林市政府于2015年5月20日作出市政复决字〔2015〕62号《行政复议决定书》（以下简称62号复议决定），维持被告永福县政府的5号处理决定。原告英石屯仍不服，起诉至法院，请求法院判决撤销5号处理决定和62号复议决定。
桂林市中级人民法院认为：本案的争执焦点是被告永福县政府行政确权所依据的证据是否充分。首先，原告提交桃城乡政府1号处理意见，该文件仅是处理意见，不具有法律约束力，被告永福县政府认为，不能以此证明争执山场归原告集体所有的观点是正确的。其次，原告与李光剑（李树成）所签订的《山场承包合同》是在双方纠纷发生后所签,依法不能作为本案确定权属的凭证或参考依据。同时，第三人提交的民国32年6月19日的土地买卖契约为解放前的凭证，根据《中华人民共和国土地改革法》第三十条“土地制度改革以前的土地契约，一律作废”之规定，该买卖契约在土改时期就已经作废，被告永福县政府因此认定其不能作为本案的确权凭证是正确的。第三、原告与第三人均提交了山林所有权证主张争执地属自己所有，经审查两份证书属重复填证，但是双方都未能提供证据否认对方的山林所有权证书的合法性和真实性，被告永福县政府根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定，认定两份山林所有权证书都具有法律效力，可以作为确权凭证是正确的。综上所述，被告永福县政府在调解不成的情况下，根据合法有效的证据和调查查明的事实，作出的5号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处理决定适当。被告桂林市政府复议程序合法，予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告英石屯的诉讼请求。
上诉人英石屯上诉称：5号处理决定和一审判决认定一审第三人中竹山屯提供的1982年12月4日《永福县山林所有权证书》具有法律效力是错误的。1.永福县政府早在1981年11月10日已就涉案林地给上诉人颁发了《山林所有权证书》，确认涉案林地归上诉人所有。政府无权就同一林地又给第三人颁发《永福县山林所有权证书》。其给第三人颁发《永福县山林所有权证书》属于重复发证，该证书应无效。2.本案争议地在解放前由英石屯的村民廖长嫂购买所得，廖长嫂及其后人一直是英石屯村民，入社时该林地也是在英石屯入社的，该林地直到纠纷发生时，一直由上诉人经营管理。所以1982年永福县政府就涉案林地给一审第三人颁发《永福县山林所有权证书》完全没有事实依据。3.1989年6月中竹山屯村民黄德甫与上诉人为白沙洲细子山权属发生纠纷，桃城乡政府调查认定1982年落实山界林权时纠纷地的山林证书填写为上诉人所有，据此作出1号处理意见。一审第三人所持有的《永福县山林所有权证书》是在桃城乡政府作出1号处理意见之后才提交的，其在填证程序上存在瑕疵，不能作为定案依据。综上所述，请求依法撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人永福县政府答辩称：上诉人所提3个上诉理由，均是针对永福县政府1982年12月4日颁发《永福县山林所有权证书》给一审第三人这一行政行为，都是在论证颁证行为是否合法。而本案审理的是5号处理决定是否合法的问题，两者是完全不同的法律关系。上诉人认为永福县政府1982年12月4日的颁证行政行为不合法，可另案提起行政诉讼，在未依照法定程序否定该证之前，上诉人以此来判定5号处理决定错误是没有法律依据的。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人桂林市政府答辩称：一、上诉人与一审第三人均持有《永福县山林所有权证书》，而且双方都未能提供证据否认对方证书的合法性和真实性，双方的证书都具有法律效力。上诉人与李光剑所签订的《山场承包合同》是在双方纠纷发生后所签，不能作为本案确定权属的凭证或参考凭证，永福县政府根据合法有效的证明和调查查明的事实，作出5号处理决定并无不当。二、桂林市政府62号复议决定程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人中竹山屯述称：一、上诉人提供了二份地名相同但面积不一致的《永福县山林所有权证书》，该证书是伪造的，依法不能作为确权的凭证。二、桃城乡政府无权处理集体与集体之间的林地所有权纠纷，1号处理决定既无落款时间，也没有送达当事人，1号处理决定是无效的。三、上诉人与李光剑的《山场承包合同》签订于1990年1月1日，正是发生纠纷的调处期间，其行为不受法律保护。四、争执山场在一审第三人中竹山屯行政区域内，从解放至“四固定”、责任制时期，都属于一审第三人所有。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审过程中，上诉人英石屯提出鉴定申请。英石屯认为，从1989年桃城镇政府1号处理意见可知，1989年调处本案争议地纠纷时，英石屯提供了本屯的《永福县山林所有权证书》作为依据，而当时一审第三人的村民黄德甫并未提供其山林所有权证书，桃城镇政府以土地来源、土地管理使用情况结合英石屯办有证书的情况，确权争议地归英石屯所有。到了2009年2月，黄德甫的儿子黄三桂（即本案一审第三人的委托代理人）才以找到中竹山屯持有的泡口村第43号《永福县山林所有权证书》为由，申请调处。英石屯认为其第43号《永福县山林所有权证书》有可能是1989年之后才填写形成的，属于伪造的证书。另外，中竹山屯的其他山场填写在泡口村的第11、12、13、14号《永福县山林所有权证书》上，唯独本案争议山场填写在泡口村第43号《永福县山林所有权证书》上，虽然证书上的时间都填写为1982年12月4日，但是其泡口村第43号《永福县山林所有权证书》应该是后来补填的，而且有可能是1989年之后补填的，为此申请鉴定。英石屯在本案一审时向一审法院提出了鉴定申请，要求鉴定第43号《永福县山林所有权证书》的形成时间，但因其未能提供样本以供比对，未能进行鉴定。二审过程中，英石屯取得了永福县永福镇××村的一整本泡口村《永福县山林所有权证书》（存根）作为样本，英石屯再次申请鉴定。本院依法委托广西公明司法鉴定中心进行司法鉴定。该中心于2017年2月24日向本院作出《退案说明函》，内容有：“我中心于2016年12月7日按你院委托，对你院审理的（2016）桂委鉴字007号案所涉《永福县山林所有权证书》（第肆拾叁号正、存根联）文书形成时间是否与样本（第壹拾贰号存要联）、样本（第壹拾叁号存根联）、样本（第壹拾肆号存根联）为同一时期制作进行司法鉴定。接案后我们对所送检材与样本进行了初步检验，发现所送检材与样本手书字迹为毛笔所写，在对检材与样本进一步分析并综合多年经验认为毛笔所写字迹物料成份较为单一且稳定，难以通过氧化检验方法确定各自的相对形成时间，因此现有条件下无法完成委托事项，做退案处理。”
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
根据二审庭审各方陈述，本院另查明：争议地上目前有李光剑依据1990年《山场承包合同》种植的林木。
本院认为：本案二审的争议焦点是英石屯和中竹山屯各自持有的《永福县山林所有权证书》的效力问题。英石屯和中竹山屯各自认为对方持有的《永福县山林所有权证书》是无效的，不能作为确定权属的依据。永福县政府5号处理决定认为“双方都未能提供证据否认对方的《永福县山林所有权证书》合法性和真实性，双方填发的《永福县山林所有权证书》都具有法律效力”，并据此适用《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，作出处理决定。本院认为，英石屯与中竹山屯各自持有的《永福县山林所有权证书》对本案争议地的登记，均未提供登记前的权属来源证明，也没有其他证据能够证明在1981年-1982年落实林业生产责任制以前争议地归哪个农民集体管理使用，因而双方的登记均属权属来源不清；同时，英石屯与中竹山屯当时分属不同生产大队，各自组织进行颁证工作时，没有组织相邻的生产大队对争议地进行勘界、确认，颁证程序亦有瑕疵。因此，双方的证书均不能作为争议地的权属凭证，永福县政府认定有冲突的两份《永福县山林所有权证书》均为“合法凭证”，属认定事实错误。
根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”和第三款“个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”的规定，集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，因此1990年桃城乡政府作出的1号处理意见，并不是具有确权效力的处理决定，不能成为林地所有权的依据。
关于本案争议地如何确权问题。在英石屯和中竹山屯都将争议地填进其《永福县山林所有权证书》造成重复填证且均不能作为争议地确权处理的证据材料情况下，应当继续审查争议地权属来源是否清楚，如果仍不清楚，则可以由人民政府根据历史和管业情况，根据三个有利于原则依法确权。本案中，英石屯主张解放前廖长嫂买下争议地送给其女廖二妹管业，由于廖二妹于解放前已经出嫁到坳底屯，故英石屯认为在“四固定”时期争议地固定为英石屯所有，没有事实和法律依据。中竹山屯主张廖二妹带地在中竹山屯入社，但廖二妹何时嫁入中竹山屯存在争议，故该主张也没有事实和法律依据。就管业事实而言，除了证人证言，没有其他证据能够证明在1981年-1982年落实林业生产责任制以前争议地归哪个农民集体管理使用。在中竹山屯村民黄德甫与英石屯于1989年6月就使用涉案土地发生争议后，英石屯将涉案土地发包给他人管理使用，是桃城乡政府作出1号处理意见后的行为，不应作为本案确定权属依据。综上，英石屯和中竹山屯都没有足够的证据证明争议地属已方所有，基于争议地上有英石屯对外发包的他人种植的树木及争议地位于中竹山屯行政区域内的实际情况，永福县政府5号处理决定将争议地分为两份，英石屯和中竹山屯各得其中一部分，从处理结果看，考虑了历史情况和双方利益，符合“三个有利于”的原则，没有超出其行政自由裁量权的范畴，本院对5号处理决定的结果予以认可。
至于5号处理决定未对争议地上的林木所有权和林木使用权作出处理的问题，如果产生争议，不能协商解决，相关权利人可另案申请人民政府予以调处。必需指出的是，李光剑与英石屯签订《山场承包合同》在争议地上种植树木,符合桃城镇1号处理意见的内容，其经营合法，5号处理决定认为《山场承包合同》不能作为本案确定权属的凭证或参考依据正确，但认为《山场承包合同》内容一律不受法律保护不当，本院予以纠正。
综上所述，5号处理决定处理结果正确，26号复议决定予以维持正确，一审判决结果正确。英石屯提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由永福县永福镇坪岭村英石屯第10村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦威助
审判员 黄碧辉
审判员 王小成
二〇一七年六月七日
书记员 许 青