吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行终70号
上诉人（原审被告）长春市公安局交通警察支队，住所地长春市南关区金宇大路高速公路收费口。
法定代表人杜占武，支队长。
委托代理人张德辉，该单位车管所民警。
委托代理人郭相辰，该单位车管所民警。
被上诉人（原审原告）刘明，住址长春市九台区。
上诉人长春市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）因与被上诉人刘明道路交通行政许可一案，不服长春市南关区人民法院作出的（2017）吉0102行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2017年8月4日，刘明因实施驾驶货车载物超过核定载重量30%以上的违法行为，被北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队作出罚款1800元，记6分的行政处罚。因驾驶机动车违法道路交通信号灯通行，被北京市公安局公安交通管理局通州交通支队潞河大队作出罚款200元，记6分的行政处罚。刘明对此行政处罚决定未申请行政复议及提起行政诉讼。市交警支队根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定记12分，并作出编号〔2017〕第220100871013979号《办理注销最高准驾车型业务通知书》，刘明未申请复核亦未在《办理注销最高准驾车型业务通知书》规定的期限内办理换证业务。2017年9月27日，市交警支队根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项的规定，作出〔2017〕第220100201722239号《注销最高准驾车型决定书》，决定注销刘明机动车驾驶证最高准驾车型驾驶资格。注销后的准驾车型为C1M。刘明对此不服，在法定起诉期限内提起行政诉讼。
原审法院认为：一、关于市交警支队对刘明作出注销最高准驾车型决定的性质问题。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”由此可见，交通管理部门发放和注销机动车驾驶证的行为属于受《中华人民共和国行政许可法》调整的行政许可行为。在发放驾驶证时，确定了机动车驾驶员的相应准驾车型，即对机动车驾驶员的驾驶资格作出了许可。本案中，市交警支队作出将刘明的机动车驾驶证的准驾车型由B1B2降为C1M的行为，是对刘明B1B2驾驶资格的否定，该行为属注销行政许可的行政行为。二、《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条规定：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。”该条款规定了对违反道路交通安全法律、法规的行为实行累积记分制度，同时规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人应当采取相应的措施，即扣留机动车驾驶证，待接受道路交通安全法律、法规教育，考试合格后，可发还机动车驾驶证。由此可见，实施累积积分制度的目的在于保障道路交通安全，教育和约束违法、违规行为人，并非对其最高驾驶资格的否定，故《中华人民共和国道路交通安全法》并未以立法的形式规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人可以注销其最高准驾车型，公安机关交通管理部门在注销机动车驾驶员最高准驾车型时，应符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的。三、如前所述，注销最高准驾车型行为属注销行政许可行为，公安机关交通管理部门依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项，即“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：……（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；”的规定，作出注销最高准驾车型决定时，还应当符合《中华人民共和国行政许可法》的相应规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（四）项，即“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：……（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”的规定，机动车驾驶员的驾驶证被依法撤销、撤回或吊销等情形是公安机关交通管理部门注销机动车驾驶员驾驶证的准驾车型的前提条件。本案中，刘明在一个计分周期内记满12分，但在其机动车驾驶证未被撤销、撤回或吊销的情况下，市交警支队直接注销其驾驶证的B1B2准驾车型，不符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（四）项的规定。综上，市交警支队在刘明的机动车驾驶证未被撤销、撤回或吊销的情况下，直接作出注销其最高准驾车型决定不当，应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销了市交警支队作出的编号〔2017〕第220100201722239号注销最高准驾车型决定。
上诉人市交警支队不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉行政行为证据充分，适用法律准确，无违法情形。2017年8月4日，被上诉人刘明在北京市通州区驾车因二次违法，被合并处罚记满12分。2017年9月27日，上诉人根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项，即“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：……（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；”的规定，对刘明作出注销其最高准驾车型资格的行政处罚决定，由B2准驾车型降为C1M准驾车型。上诉人认为，公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》明确指出该条例系根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》制定。也就是说该项规定是公安部以立法形式，在充分考虑到上位法与下位法的从属关系后，通过专家论证制定的。该规定与上述两个法律是一脉相承的，同时是对两个法律的延伸和补充，不存在抵触或相悖的情形。上诉人根据该规定对被上诉人刘明作出的注销最高准驾车型驾驶资格的行政处罚决定，符合上述法律规定。二、原审判决适用法律错误。首先，公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》系根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》制定的。其次，《中华人民共和国行政许可法》第七十六条也明确规定了“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”，该条款中的法律、法规，在没有明确的司法解释的情况下，应当包括公安部制定的部令规定在内的各类行政法规。故原审法院在审理本案中没有认真细致的去考量该法律的真正内涵，造成适用法律错误。综上，上诉人根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，对被上诉人刘明给予注销准驾车型的行政处罚符合法律规定。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
被上诉人刘明未向本院递交书面答辩意见。
各方当事人二审期间未向本院提供新证据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”交通管理部门向机动车驾驶员发放机动车驾驶证属于准予机动车驾驶员对一定准驾车型的车辆从事驾驶活动行为，故注销机动车驾驶证的行为属于对机动车驾驶员驾驶资格的否定，该行为属于注销行政许可行为。据此，对上诉人市交警支队在上诉状中提出本案被诉行政行为，即上诉人市交警支队对被上诉人刘明作出的编号〔2017〕第220100201722239号注销最高准驾车型决定行为属行政处罚行为的主张，本院予以指正。
二、既然被诉行政行为属于注销行政许可行为，交通管理部门在作出该行为时，不但要符合公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》，还要符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定了注销行政许可的相应情形，其中第（四）项规定，行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。由此可见，交通管理部门在根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定注销机动车驾驶人相应准驾车型之前，还应当符合“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”等条件，或者符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定第（六）项规定的“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”。本案中，虽然被上诉人刘明的驾驶证因违法行为在一定周期内被计满12分，但根据上诉人市交警支队提供的证据，被上诉人刘明不存在《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定的应当注销行政许可的情形，故上诉人市交警支队注销其最高准驾车型主要证据不足。关于上诉人市交警支队主张在没有明确的司法解释的情形下，《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定第（六）项规定的“法律、法规”应当包括公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》，经审查，《中华人民共和国立法法》第八十条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”《机动车驾驶证申领和使用规定》系由公安部以公安部令的形式发布的，属于规章，故对于上诉人市交警支队提出的《机动车驾驶证申领和使用规定》包括在“法律、法规”范围内的主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人市交警支队的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长春市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 厉 丽
二〇一八年二月二十八日
书 记 员 刘雅林