广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终43号
上诉人（一审原告）陆川县清湖镇新官村老屋村民小组。
诉讼代表人谢秀华，组长。
上诉人（一审原告）陆川县清湖镇新官村井尾村民小组。
诉讼代表人程桂芳，组长。
上列两上诉人共同委托代理人罗新武，广西振祺律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）陆川县人民政府。
法定代表人蒙启鹏，县长。
委托代理人叶华志，陆川县土地山林水利调解处理办公室干部。
被上诉人（一审被告）玉林市人民政府。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人姚波，玉林市法制办公室干部。
第三人陆川县清湖镇新官村民委员会。
法定代表人谢贤金，主任。
第三人陆川县清湖供销社。
法定代表人何万先，主任。
第三人钟斌，男，1972年5月13日出生，汉族，住陆川县。
第三人陆川县清湖供销社、钟斌共同委托代理人陈仕洪，男，1965年6月2日出生，汉族，住陆川县。
上诉人陆川县清湖镇新官村老屋村民小组、井尾村民小组（以下简称老屋组、井尾组）因诉陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）土地权属行政裁决一案，不服玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第9号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年1月25日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人老屋组诉讼代表人谢秀华、井尾组诉讼代表人程桂芳及二上诉人的共同委托代理人罗新武，被上诉人陆川县政府委托代理人叶华志，被上诉人玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）委托代理人姚波，第三人陆川县清湖供销社委托代理人陈仕洪，第三人钟斌及其委托代理人陈仕洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陆川县政府于2015年1月25日作出陆政处字〔2015〕3号《关于清湖镇新官村老屋、井尾村民小组与陆川县清湖供销社土地权属纠纷的处理决定书》（下称3号处理决定），认定事实如下：老屋组、井尾组与清湖供销社争议的土地座落在清湖镇××庙背，名称为庙背，又称新官村供销店，四至界址：东以清湖至古城公路边为界；南以通井尾队路边为界（路以南的房屋是老屋队谢秀金屋）；西以井尾队谢国胜的果园边为界；北以新官村合作医疗屋边为界；面积约270.756m２，附着物为清湖供销社仓库的墙体及承租人钟斌建的房屋模板、墙体。该案无土改、合作化、四固定时期的书证材料，虽老屋组、井尾组提供陆川县档案馆藏的土改时期的档案《土地房产所有证存根》（下称《存根》），主张档案记载的地名为“庙背”的土地包含了涉讼土地，但经现场核实，该档案登记“第九区新官乡铁路塘屯”谢龙安等18人地名为“庙背”共5宗土地四至界址不清，面积与争议地不相符，无法作为老屋组、井尾组对涉讼土地权属来源的书证使用；合作化、高级社时期，涉讼土地由新官大队统一管理，1962年四固定时，没有任何证据证实涉讼土地已经落实到生产队，仍由新官大队经营管理。约在1975年至1976年间，清湖供销社与当时的新官大队达成口头协议，将涉讼土地划给清湖供销社建供销店，随后清湖供销社对涉讼土地上的青苗进行补偿，并在涉讼土地建起肥料仓，也作为供销店经营，有当时参加划地的大队干部谢某等其他知情人证实这一事实。2011年2月2日清湖供销社发包给王惠兴经营，2011年3月28日承租人经协议由王惠兴变更为钟斌，2013年钟斌经清湖供销社同意建房，为此引起本案纠纷。老屋组、井尾组认为清湖供销社在涉讼土地上建的肥料仓，当时双方达成口头协议，当清湖供销社不再用作经营肥料仓时就应把涉讼土地返还给老屋组、井尾组，所建的房屋作为借用原告的涉讼土地的补偿属老屋组、井尾组所有，但老屋组、井尾组的前述主张，在已就涉讼土地进行了补偿（青苗补偿费）涉讼土地已被征用为国有土地的情形下不成立。清湖供销社在现争议地上建起肥料仓后，一直经营管理涉讼土地上的供销店，清湖供销社除了在初期经营肥料，后续经营各种日用化工产品至今接近40年之久，老屋组、井尾组也承认这一事实，一直没有提出任何异议，也与其主张口头的协议所称清湖供销社不再用作经营肥料仓时就应把土地返还给老屋组、井尾组的历史事实不符。3号处理决定认为，老屋组、井尾组和清湖供销社均无充分有效的证据证明涉讼土地属谁所有，老屋组、井尾组主张清湖供销社借用涉讼土地到不再经营使用时要归还给老屋组、井尾组的主张无法证实，且老屋组、井尾组并没有经营管理过涉讼土地，对老屋组、井尾组权属主张应不予支持。清湖供销社对涉讼土地曾经进行过补偿，且管理事实清楚，证据充分，本着尊重历史，尊重现实的原则，清湖供销社经营管理涉讼土地的事实应作为确定涉讼土地权属归属的定案依据，对清湖供销社的主张应予支持。3号处理决定将涉讼土地确权为国家所有，由清湖供销社使用。
一审法院查明：本案涉讼土地位于陆××庙背，名称为庙背，又称新官村供销店，3号处理决定对涉讼土地的四至等地理地貌状况的认定属实。上一世纪合作化、高级社时期和1962年四固定时期，涉讼土地由当时的新官大队经营管理。1976年新官大队将涉讼土地划给清湖供销社建供销店，清湖供销社对地上树木进行了补偿，之后一直经营管理涉讼土地。2011年2月2日清湖供销将供销店发包给王惠兴经营，后又于2011年3月28日将上述供销店变更发包给钟斌经营，2013年钟斌经清湖供销社同意对供销店进行拆旧建新时，原告以1976年原告将涉讼土地借给清湖供销社建供销店使用，已口头约定清湖供销社在不再经营时应将涉讼土地归还给原告，所建房屋亦归原告所有为由主张涉讼土地权属，因而发生权属纠纷。2014年老屋组、井尾组向陆川县政府申请调处，陆川县政府立案调处后作出3号处理决定，老屋组、井尾组不服申请行政复议，复议机关玉林市政府作出了维持3号处理决定的26号复议决定。老屋组、井尾组仍不服，提起了本案行政诉讼，请求撤销3号处理决定和26号复议决定，由陆川县政府重新作出处理决定。
一审法院认为：老屋组、井尾组提供的证据不能证明涉讼土地曾为其所有，也不能证明现应为其所有。理由是《存根》内容仅能证明《存根》体现的权益仅可能为《存根》记载的所有人拥有，不能必然证明涉讼土地土改当时之后的合作化和四固定时期为《存根》登记的权利人所在的农村集体经济组织所有，此其一；《存根》关于土地的登记内容无法证明为涉讼土地，关联性不具备，不具有证明力，此其二；即使《存根》能够证明涉讼土地曾为原告所有，也不能当然地能够证明涉讼土地现仍应为原告所有，是否仍应为原告所有，还应看涉讼土地的所有权在不同的历史时期是否转移过，已为其他权利主体所拥有。故原告以《存根》为证据主张涉讼土地权属应不予支持。老屋组、井尾组所提供的其他证据亦不能证明涉讼土地应为其所有。老屋组、井尾组关于清湖供销社借用其土地现应归还土地的主张缺乏证据证明，并且老屋组、井尾组本身无法证明涉讼土地原为其所有，因此，对其在本案中的诉讼主张和权属主张均不予采信支持。清湖供销社长期使用处分涉讼土地的证据确实并且充分，并且无相反的确实的依据予以推翻，固此该院认为清湖供销社长期使用处分涉讼土地事实清楚。对于清湖供销社长期取得了涉讼土地，证明上世纪七十年代因需成立新官供销店面由清湖供销社取得了涉讼土地的使用权之证据亦确实充分，无法否定。基于清湖供销社取得涉讼土地使用权的历史政策背景和已对涉讼土地的青苗损失等予以补偿的事实，根据我国的土地政策法律规定，确定涉讼土地为国家所有由清湖供销社使用并无不当。3号处理决定的历史结果具备合法性。同理，26号复议决定亦具备合法性，老屋组、井尾组请求撤销3号处理决定和26号复议决定理由不成立，对老屋组、井尾组的诉讼请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回老屋组、井尾组的诉讼请求。
上诉人老屋组、井尾组上诉称：一、一审法院认定事实错误，采信证据违法。1、一审法院不采信陆川县人民法院、陆川县国土资源局依法定程序对证人刘某、谢某所作的调查笔录，以及出庭作证的谢某、谢国军、黎永英的证言，是错误的。上述证人有的既是本案历史的见证人，又是当时负责协调借地的村支书，有的还是陆川县清湖供销社的干部、职工。他们作为事件的亲历人，所作证言具有真实性、客观性。上述证言是国家机关依法调查形成，或者出庭作证的，可信度强，应当采信。2、一审法院采信残缺不全、不能辨别真伪的以及借款人是否陆川县清湖供销社的银行借款明细账，采信没有任何村民、队长签领的清湖供销社自己内部的财务记账凭证，据此认定上诉人已领取了补偿款，让人难以信服，违反证据规则。3、一审法院采信新官村委会2013年5月10日出具的《证明》，据此认为清湖供销社取得本案争议地的使用权，是错误的。该《证明》只是陈述本案争议地之前不存在争议，但权属问题没有涉及。不排除本案第三人通过非法手段取得。二、一审法院认定事实自相矛盾，一方面认定争议地原来不属于上诉人，另一方面又认定上诉人收到清湖供销社的补偿款。三、根据陆川县档案馆馆藏的1953年《存根》，本案证人证言及其他相关证据，本案争议地从土改、合作化、四固定至今都是上诉人所有。请求二审法院判决撤销3处理决定和26号复议决定，责令陆川县政府重新作出处理决定。
被上诉人陆川县政府答辩称：3号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。本案没有土改、合作化、四固定时期的书证证明涉讼土地的权属归属，上诉人提供1953年《存根》中所登记的谢龙安等人的5宗土地四至界址不清，面积与涉讼土地不符，不能作为主张涉讼土地权属书证；合作化、高级社时期，涉讼土地由新官大队统一管理，四固定时没有落实到生产队，仍由新官大队管理；1975年至1976年间清湖供销社与新官大队达成口头协议将涉讼土地划给清湖供销社建供销店使用，在对涉讼土地上的青苗给予补偿后清湖供销社在涉讼土地上建起了肥料仓库。上诉人的权属主张缺乏证据证明，上诉人也无证据证实其主张的清湖供销社承诺借用涉讼土地到不再经营时归还给上诉人属实，上诉人也没有经营过涉讼土地；清湖供销社使用涉讼土地曾经进行过补偿，且管理事实清楚，因此3号处理决定程序合法，适用〔1995〕国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3点对本案进行处理，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人玉林市政府答辩称：3号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。26号行政复议决定程序合法。请求判决驳回上诉，维持原判。
第三人清湖供销社述称：涉讼土地与上诉人无关。涉讼土地座落在清湖镇××庙背排，名称为庙背排，不是庙背，与上诉人提供的《存根》登记的“庙背”内容无关。新官大队划拨土地给清湖供销社的时间是1975至1976年，而不是上诉人所称的1978年，当时清湖供销社对地上青苗进行了补偿证据确实，涉讼土地长期由清湖供销社管理使用，在使用过程中未有任何单位和个人提出异议，3号处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
第三人钟斌述称，清湖供销社的诉讼意见属实，请求驳回上诉，维持原判。
第三人新官村委会未提出诉讼意见。
经审查，各方当事人对争议地的坐落、四至、面积，1975年左右清湖供销社在争议地上建立代销店，以及代销店的经营历史及现状均无异议，本院对以上事实的认定与一审法院的认定一致。
本院认为：本案争议的焦点是3号处理决定认定的事实是否清楚，证据是否确凿。据此，本院主要围绕陆川县政府提供的证据是否能证实所认定的事实进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，陆川县政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据；被诉行政行为涉及第三人清湖供销社的合法权益，清湖供销社可以提供证据来补强陆川县政府认定的对其有利的事实。
关于清湖供销社用地之前争议地的权属问题。上诉人提供陆川县档案馆藏的《存根》，记载了土改时期老屋组、井尾组的村民在庙背拥有土地。由于争议地座落在清湖镇××庙背，没有证据证明该地当时另属其他村村民所有，因此陆川县政府以存根记载面积、四至与现争议地面积、四至无对应来否定争议地在土改时期属于上诉人村民所有，理由不充分；陆川县政府认定“合作化、高级社时期，涉讼土地由新官大队统一管理，1962年四固定时，没有任何证据证实涉讼土地已经落实到生产队，仍由新官大队经营管理”，提供钟文光、谢某、刘某证言以证实。经核实，只有钟文光证明争议地当时属于新官大队，刘某证明是老屋、井尾生产队的，谢某没有证明是谁的。另外，陆川县政府向一审法院提供的李裕振证言、谢明证言，这两份证言分别是陆川县国土局、陆川县法院调查形成，李裕振、谢明是清湖供销社职工，两人证明当时土地属于老屋、井尾生产队。由于前述证人证言存在矛盾之处，因此仅以前述证人证言作为依据并不能得出四固定时争议地仍由新官大队经营管理的结论。综上，陆川县政府认定争议地1975年之前的权属沿革，明显证据不足。
关于清湖供销社是否已经支付了青苗补偿费的问题。陆川县政府一审提供清湖供销社1975年明细账、拖拉机运货收据及收费单、记账凭证、商品内部调拨清单、商品调拨单等。上述证据中，没有新官大队或老屋、井尾队的收取青苗补偿费收据。在没有直接证据予以证明的情况下，以明细账、记账凭证证明，应当理由充分。明细账没有反映谁是收款方；记账凭证中记载的“木款”，被陆川县政府认定为收取了青苗补偿费的依据，但所支付的“木款”是344.1元，按照谢某所讲的大树0.3元/棵，小树0.1元/棵，则争议地上约种植1100棵大树或3300棵小树，而270.756m２土地上显然不能种植这么多树木。与“木款”同日记载的账目还有砖款、工程款，这些款项最有可能是建设仓库的支出。据此，陆川县政府提供的上述证据不足以证实其目的。
综上所述，陆川县政府作出的3号处理决定事实不清，证据不足。玉林市政府26号复议决定维持3号处理决定、一审判决驳回撤销3号处理决定的诉讼请求，亦事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第9号行政判决；
二、撤销玉林市人民政府玉政复决字〔2015〕第26号行政复议决定；撤销陆川县人民政府陆政处字〔2015〕3号《关于清湖镇新官村老屋、井尾村民小组与陆川县清湖供销社土地权属纠纷的处理决定书》，责令陆川县人民政府在法定期限内重新作出处理决定。
一审、二审案件受理费各50元，由陆川县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 张鹏飞