浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第805号
上诉人（原审原告）周佐和。
委托代理人张沙、王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人蒋冰风，市长。
委托代理人罗鉴多，临海市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）临海市国土资源局。住所地：临海市人民路***号。
法定代表人蒋小斌，局长。
委托代理人赵乐平，临海市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府大洋街道办事处。住所地：临海市东方大道开发大厦。
法定代表人蒋琪，主任。
委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）临海市大洋街道桑园村村民委员会。住所地：临海市大洋街道桑园村。
法定代表人周尧升，主任。
委托代理人周晓佳，临海市杜桥法律服务所法律工作者。
周佐和诉临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处土地行政强制一案，台州市中级人民法院于2015年11月16日作出（2015）浙台行初字第140号行政裁定。周佐和不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月14立案受理后依法组成合议庭，并于2016年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人周佐和及其委托代理人张沙，被上诉人临海市人民政府副市长陈巍及其委托代理人罗鉴多，被上诉人临海市国土资源局副局长龚海兵及其委托代理人赵乐平，被上诉人临海市大洋街道办事处主任蒋琪及其委托代理人李宏伟，被上诉人临海市大洋街道桑园村村民委员会主任周尧升及其委托代理人周晓佳出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明，周佐和在原审起诉时称：原告系临海市大洋街道桑园村村民，拥有合法的土地承包经营权。被告和第三人为实现征地的违法目的，于2015年7月21日组织大量政府人员及社会闲散人员将原告承包地中的待收获庄稼强行推平，蔬菜大棚等予以拆除，禁止原告在其承包的土地上继续耕种。被告作出的该行政行为明显违法，理由如下：一、被告未经有权机关批准，擅自组织实施征地行为违反法律规定。本案被告实施征地范围内的土地属于集体性质的基本农田，被告在未经国务院或省政府批准，也没有发布征地公告的前提下，即擅自强行将原告方承包地予以征收，明显违反法律的强制性规定。二、被告不具有强制征收土地的权限。根据土地管理法实施条例第四十五条规定，即使被告征地存在合法审批手续，如需强行实施征地行为，也应当经国土资源主管部门依法作出责令交出土地决定书后申请人民法院强制执行。本案被告在不具备任何法定前提条件下，无权自行组织实施强制征地。三、被告采取非法手段强行占有基本农田从事建设严重违法。根据相关规定结合本案可知，已经被划为基本农田的原告承包地，应当永久保护。即使符合法定条件和供地政策，确需占用和改变基本农田的，也必须报国务院批准，并优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田。而被告却擅自占用该承包地并改变其用途为建设用地。现原告提起诉讼，要求判决确认被告强行平整原告承包地的行为违法。本案诉讼费用由被告承担。被告临海市人民政府辩称：一、涉案土地已经依法批准征收，且土地征收组织实施的相关程序均已履行。二、被告对涉案土地没有采取相应的组织实施征收措施。原告称被告强行组织实施征收缺乏事实依据。经了解，2015年7月21日，大洋街道桑园村村委会为加快推进该村村民住宅项目建设，自行组织对桑园村住宅项目用地实行地上物清理，被告及相关行政机关均没有参与。请求依法驳回原告的起诉。被告临海市国土资源局辩称：被告对涉案土地没有采取相应的组织实施征收措施，原告称被告强行组织实施征收缺乏事实依据。请求依法驳回原告的起诉。被告临海市人民政府大洋街道办事处辩称：本案所涉“桑园村商住工程项目”、“桑园村拆迁安置工程项目”，并非被告组织实施各种审批、公告等征用土地的行政行为。因此，被告主体不适格。请求依法驳回原告的起诉。第三人临海市大洋街道桑园村村民委员会述称：2015年7月21日对涉案土地实行地上物清理系第三人组织实施。自从台州医院新区项目获批后，桑园村村民住宅安置工程项目用地也获省政府批准征收。为加快推进村民住宅工程建设项目，让村民早日得到安置，该村部署了青苗补偿款的发放及地上物清理工作，临海市政府、临海市国土局、大洋街道办事处没有组织该行动，也未派人参加。请求法院驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。原告周佐和以临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处为被告提起本案诉讼，但其未能举证证明系三被告组织实施了被诉土地平整行为，三被告也均否认实施了该行为。对于第三人提供的2015年7月14日的招标公告，在无其他证据佐证的情况下，并不能证明临海市人民政府大洋街道办事处参与实施了被诉行为。且第三人临海市大洋街道桑园村村民委员会自认组织实施了被诉行为并提供了相应证据。故原告提起本案诉讼缺乏事实根据，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告周佐和的起诉。
周佐和上诉称：第一、本案申请用地单位和征地实施单位均为被上诉人临海市人民政府，征地工作由临海市人民政府同意组织各单位实施，村委会的行为应当由临海市人民政府承担责任。1、临海市人民政府系征地的用地单位、征地实施单位，有关单位的行为系临海市人民政府统一组织下的实施征地行为，应当由临海市人民政府承担责任。临海市人民政府为实施2015年度计划第十一批次建设用地，作为申请用地单位向浙江省政府申请用地审批，并和临海市国土局制定了《征收土地方案》，该方案明确规定征收桑园村中上诉人的承包地，具体补偿、征收等实施方案全部是临海市政府和临海市国土资源局制定，且方案明确规定征地实施单位和用地单位为临海市人民政府。之后临海市政府和临海市国土资源局又发布《临海市人民政府征收土地公告》、《征地补偿安置方案》，确定征地组织实施单位为临海市政府、征地补偿安置方案亦由临海市政府批准后实施，且临海市以及浙江所有市县政府组织实施征地均是由市县政府统一安排组织，并由各部门及街道办事处和村委会负责实施。结合《土地管理法》第四十六条规定，完全可以说明本案的征地组织实施单位为临海市人民政府，其他单位均是在其统一组织下实施的。临海市人民政府作出关于征地的规定（临政发（2012）7号）文件明确要求“统一征地工作是具有强制性的法律行为，受国家法律保护，涉及面广，政策性强，市有关部门、各镇人民政府、街道办事处要切实负起各自职责，保证征地工作的各项政策措施落到实处。各村民委员会及集体经济组织应当予以全力支持，任何单位和个人都不得干涉、阻挠，也不得以不作为形式延缓征地工作依法进行。”可以说明临海市征地的实施完全是由临海市政府组织、安排和规定，本案中临海市大洋街道桑园村村民委员会也是实施的单位之一，其实施的征地行为中用地主体、组织实施主体均是临海市政府，土地清理之后也是将土地移交临海市政府统一的管理用于实施城市规划建设的出让或者划拨，因此即使桑园村村民委员会实施相关工作，也应当由临海市政府负责，应当视为临海市人民政府委托的行为。2、桑园村委会的行为实际就是强制征地，该行为由市政府统一组织安排。桑园村委会实施的行为是将临海市人民政府要求征收的土地的地上大棚农作物予以铲除、予以推平并禁止上诉人继续承包和使用，实际上就是实施土地征收行为，其实质是实施政府统一组织安排的征收土地实施工作。虽然桑园村村委会答辩称临海市政府没有参与，但本案征地的主体是临海市政府、征地组织实施单位是临海市人民政府，桑园村实施的这些行为的目的也是配合实施市政府征地工作。第二、一审法院的裁定完全属于错误。一审裁定以上诉人没有证据为由，驳回起诉。但上诉人提交的《集体土地征收告知书》现场照片完全可以说明桑园村委会是因临海市政府的要求才实施征地工作；桑园村发布的公告均说明“接办事处通知”才实施相关工作，其实施的工作内容完全是《临海市人民政府土地征收方案公告》、《征地补偿安置方案公告》中的部分内容。结合《土地管理法》第四十六条、临海市人民政府关于征地的规定（临政发（2012）7号）文件对统一征地工作实施中村委会和其他各单位的规定，完全可以证明上诉人主张的临海市政府是本案组织征地的单位，而桑园村村委会、大洋街道办事处、临海市国土资源局其实是统一组织下的实施单位的问题。本案的事实是清楚的，本案证据也可以证明这一问题，如果在这样的基础上再要求其他证据是不现实的，仅仅依据被上诉人的不承认而否认事实也是极不负责任的。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理并重新作出判决。
临海市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、上诉人上诉的事实和理由依据不能成立。上诉人认为临海市人民政府是涉案土地的征用主体和法定实施征收主体，据此断定桑园村土地清理行为是临海市人民政府统一组织安排的，该判断缺乏基本逻辑，目的是偷梁换柱误导合议庭。答辩人认为，临海市人民政府及相关行政机关是否应该承担大洋街道桑园村委会土地清理行为所产生的法律后果，要看是否参与了大洋街道桑园村委会土地清理活动。综合上诉人在一、二审时的证据都不能证明临海市人民政府参与了2015年7月21日的土地清理行为。根据三被上诉人以及桑园村委会的证据，可以知道2015年7月21日的土地清理行为是桑园村委会自己的行为。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审因上诉人未能举证证明三被上诉人组织实施参与被诉清理行为，根据行政诉讼法第49条第3项和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第3条第1项之规定，作出裁定驳回起诉。一审裁定合法正确，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
临海市国土资源局在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：同意临海市人民政府的答辩意见。
临海市人民政府大洋街道办事处在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：上诉人认为街道办组织实施强制清理行为。事实上，街道办非但没有授意村委会实施该行为，也根本没有参加这个行为，即使村委会有协商，对我们也没有拘束力，更非我们的真实意思表示。一审裁定事实清楚，适用法律正确，请予维持。
临海市大洋街道桑园村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：2015年7月21日，桑园村安置地块清理行为是村两委会议作出的决定，并没有政府相关部门参加。原审法院程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原裁定。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料均由原审法院移送至本院。二审庭审时，上诉人提交2015年7月16日桑园村村委会与吴鑫鑫签订的《桑园村村民安置地块清表协议》复印件、2015年7月30日桑园村出具的“拆迁安置地上物清表费用”《领（付）款收据》复印件、2015年11月21日吴仲伟、周佐超出具给大洋街道村级财务管理办公室的《审核报告书》复印件，以证明大洋街道办事处组织实施款项的发放，及被诉土地行政强制行为。临海市人民政府质证认为，该证据并不能体现出政府及其相关部门参与了清除行为。临海市国土资源局的质证意见与临海市人民政府意见相同。大洋街道办事处质证认为，上诉人提供的三份证据，其中的协议系由桑园村与吴某某签订，收据也是村方将款支付给吴某，根本不能反映大洋街道有任何的盖章和授意。审核报告书即使存在，也看不出此与大洋街道办事处存在任何关联性。桑园村质证认为，对协议、副本的真实性没有异议，但此恰恰证明清理行为系由村委会所全权组织。对其中的审核报告书不予质证。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第十条第一款第（一）、（二）项之规定，上诉人在二审期间提供上述证据材料，不仅不符合法定举证期限要求，亦不能证明待证事实，故本院对此均不予采纳。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处是否实施了强制清理上诉人承包地行为的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，本案系因上诉人周佐和认为被上诉人临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处组织实施或授意被上诉人大洋街道桑园村委会强制清理其承包地而提起的诉讼。根据原审时各方当事人提交的桑园村两委于2015年4月15日作出的《桑园村征收土地农户青苗补偿费及地上物补偿费发放通告》、2015年6月9日桑园村两委作出的《公告》、2015年7月14日桑园村两委发布的《招标公告》等证据材料，并不能证明上诉人诉称的事实存在；被上诉人临海市人民政府、临海市国土资源局、大洋街道办事处则坚称其并未实施被诉行为；被上诉人大洋街道桑园村却自认其自行组织实施了对上诉人原承包地进行清理的行为。《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规虽然将被征收土地所在地的市、县人民政府确定为征收土地的实施主体，但征地组织实施行为与上诉人诉称的强制清理行为性质不同，上诉人在未能提供证据证明三被上诉人实施了其诉称行为的情况下，仅依上述法律法规规定认为三被上诉人实施了其诉称的强制清理行为，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。原审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年一月二十二日
书 记 员 徐一菁