河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫17行终5号
上诉人（一审原告）河南省公路工程局集团有限公司。
法定代表人刘前进，董事长。
委托代理人景镐举，河南济世雨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）西平县国土资源局。
法定代表人陈富礼，局长。
委托代理人张春来，副局长。
委托代理人冯新平，河南新义律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）中铁七局集团第四工程有限公司。
法定代表人徐家炎，执行董事。
委托代理人谭兴锐，湖北法辉律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）焦大平，女，1971年9月25日出生，汉族，住西平县。
被上诉人（一审第三人）杨金才，男，1970年2月17日出生，汉族，住西平县。
委托代理人任富领，河南北纬律师事务所律师。
上诉人河南省公路工程局集团有限公司（以下简称河南公路工程公司）因土地复垦协议一案，不服河南省西平县人民法院（2017）豫1721行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人河南公路工程公司的委托代理人景镐举，被上诉人西平县国土资源局负责人张春来，一审第三人中铁七局集团第四工程有限公司的委托代理人谭兴锐到庭参加诉讼，一审第三人焦大平、杨金才经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
2014年7月8日，上诉人与第三人焦大平、杨金才签订《场院租赁协议》，约定上诉人租赁第三人焦大平、杨金才土地46690平方米，折合土地70亩，租赁期限为2014年7月8日至2016年7月7日，用于京港澳高速公路漯驻段改扩建BT路面施工。2014年10月21日及2014年3月31日，上诉人分别与被上诉人西平县国土资源局签订《土地复垦协议书》。上诉人就上述使用土地先后向西平县国土资源局主管部门缴纳14万元与31.5万元土地复垦保证金。上诉人与第三人焦大平、杨金才将约定的租期到期后，第三人焦大平、杨金才将土地另行租赁给第三人中铁七局集团有限公司郑州市工程四公司，上诉人认为已无法再对已缴纳复垦保证金的土地进行复垦，现应由一审第三人中铁七局集团有限公司郑州市工程四公司缴纳相应的复垦保证金，被上诉人西平县国土资源局应当退还上诉人先前缴纳的复垦保证金45.4万元。
一审法院查明，2013年10月1日，西平县产业区翟庄居委会与西平县龙沙养殖设备有限公司（股东为焦大平、杨金才）签订土地租赁合同一份，合同约定龙沙养殖设备有限公司租赁翟庄居委会原西上公路南邻土地（一般耕地）70亩，租赁期限30年，用于兴建高效生态农业养殖和工业商业及加工办公生活等所需的配套设施的建设。2014年7月8日，焦大平、杨金才与原告签订《场院租赁协议》一份，按照该协议约定：第三人焦大平、杨金才将其租赁的上述宗地转租给原告作为原告工程建设临时办公和生产用地；租赁期限从2014年7月8日至2016年7月7日。被告发现原告未经批准擅自租用农用地用于生产建设的行为后，进行监督管理，但鉴于原告用地已成事实，为确保生产建设活动结束后，恢复土地原有用途，原、被告分别于2014年10月21日及2015年3月30日，签订《土地复垦协议书》两份，合同约定：原告必须按法律、法规及政策制定所使用的土地65亩的复垦方案，并按复垦方案保质保量进行复垦，原告向被告缴纳复垦保证金45.5万元，被告收取的复垦保证金全部用于土地复垦，原告按照复垦方案进行复垦的，被告验收合格后，所缴纳的保证金执行监管协议退款方式；原告未按照复垦方案进行复垦或复垦达不到要求的，复垦保证金没收后全部用于土地复垦等。原告与焦大平、杨金才场地租赁期满后，原告将自己建造的房屋及其他附着物有偿转让给了焦大平，未对所使用的土地进行复垦。2016年5月23日，第三人焦大平以西平县统领新能源有限公司名义又将该块土地与第三人中铁七局集团第四工程有限公司签订场地租用合同一份，第三人中铁七局集团第四工程有限公司继续租用该宗地用于工程施工，租赁期限从2016年5月23日至2018年5月22日。被告发现该块土地又被中铁七局集团第四工程有限公司租用并用于工程施工活动后，于2016年12月2日与第三人中铁七局集团第四工程有限公司签订《土地复垦协议书》，并收取中铁七局土地复垦保证金40.2万元。
一审法院认为，国务院颁布的《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动毁损的土地，按照“谁毁损，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。第四条规定，县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。按照上述法律规定，被告西平县国土资源管理局对本行政区域内因生产建设活动毁损土地复垦工作负有监督管理职责。一、本案中，被告基于原告利用所租土地用于进行生产建设活动，并改变土地原有用途的事实，为有效监督管理土地复垦工作，确保土地复垦工作的顺利实施，与原告先后签订了两份《土地复垦协议》，该两份是双方真实意思表示，且不违反法律规定，故该两份《土地复垦协议》为有效协议，各方应自觉遵守。原告租用第三人焦大平、杨金才使用的土地进行生产建设活动，建设工程完工后，理应按照土地复垦协议履行复垦义务，但原告未经被告许可，违反协议规定没有履行复垦义务，且将其生产活动建设的地上附着物有偿转让给第三人焦大平。根据原、被告签订的土地复垦协议书约定，原告向被告缴纳的土地复垦保证金是在原告将其毁损的土地复垦验收合格后再予以退还，但原告未按照约定履行复垦义务即要求被告返还土地复垦保证金，因理由及依据不足，一审法院不予支持。权利人可待该宗土地复垦完毕、验收合格后，另行主张。二、第三人中铁七局集团第四工程有限公司因生产建设活动的需要与西平县统领新能源科技有限公司签订用地协议后，继续使用该宗土地。虽然被告与第三人中铁七局集团第四工程有限公司又签订了《土地复垦协议书》，并收取了土地复垦保证金，但并不因此免除原告对该宗土地复垦义务。三、第三人焦大平、杨金才擅自将所租赁土地进行转租，改变土地用途，属另一法律关系，本案不予处理。依照《土地复垦条例》第三条第一款、第十八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告河南省公路工程局集团有限公司的诉讼请求。
上诉人河南省公路工程局集团有限公司不服，上诉称：一、一审法院认定“虽然被告（被上诉人）与第三人中铁七局集团第四工程有限公司又签订了《土地复垦协议书》并取得了土地复垦保证金，但并不免除原告（上诉人）对该总土地复垦义务”是错误的。1、上诉人因客观原因无法对土地进行复垦，且第三人中铁七局集团第四工程有限公司就该宗土地已再次向被上诉人缴纳复垦保证金，应当视为其接替上诉人承担起复垦该宗土地的义务。上诉人租用第三人焦大平、杨金才使用的土地进行生产建设活动前，第三人焦大平、杨金才将该土地租赁给第三人中铁七局集团第四工程有限公司，该第三人与上诉人业务经营范围一致，正因为该土地上有上诉人遗留的设施，给该第三人在前期场地建设提供了极大的便利，该第三人才愿意租赁该宗土地，并积极缴纳土地复垦保证金。此举应当视为第三人中铁七局集团第四工程有限公司自愿接替上诉人承担起复垦该宗土地的义务。同时此举大大节约了社会资源，提高了社会效益。反过来讲，如果上诉人对土地进行了复垦，第三人中铁七局集团第四工程有限公司租赁该宗土地，必然要再次进行路面硬化及厂房搭建，无异会增加其前期场地建设成本，双方之间极有可能不会签订土地租赁协议，更不会向被上诉人缴纳土地复垦保证金。2、被上诉人与第三人中铁七局集团第四工程有限公司签订协议，许可其使用土地就是认可了该宗土地由第三人复垦。在没有和上诉人达成新的协议之前，不能要求上诉人与第三人共同承担复垦责任。是被上诉人单方违约，致上诉人的义务无法完成；同时被上诉人的行为也是免除上诉人复垦义务，就应该退还上诉人的复垦保证金。二、一审法院认定“权利人（上诉人）可待该宗土地复垦完毕、验收合格后另行主张权利”是错误的。1、一审法院仅根据《土地复垦协议书》认定上诉人承担土地复垦义务是错误的。上诉人与第三人中铁七局集团第四工程有限公司均与被上诉人签订《土地复垦协议书》并各自缴纳保证金，上诉人在前第三人在后，目前该土地仍然由第三人中铁七局集团第四工程有限公司占有使用。上诉人与第三人分属于不同法律关系中的当事人，却对两份协议中同一标承担相同的保证责任，在法理上是绝对行不通的。被上诉人就同一宗土地收取两种不同法律关系中的两方当事人复垦保证金违反了相关法律规定，严重侵害了行政相对人的合法权益。2、一审法院认定上诉人可另行主张行权利是错误的。一审法院认定“两份《土地复垦协议》，该两份协议是双方的真实意思表示，且不违反法律强制规定，故两份《土地复垦协议》为有效协议，各方应自觉遵守”系不负责任的错误的认定。假设土地复垦义务由上诉人承担了，第三人中铁七局集团第四工程有限公司就无法履行协议中约定的复垦义务，依据约定其缴纳的保证金定当不会退换，反之，亦然。上诉人根本无法另行主张权利。上诉人与第三人两方共同承担复垦义务，违反了协议约定，两方均对该总土地承担全部复垦保证责任，并非按份保证责任，且两方分属于不同法律关系中，应当依据各自协议承担保证责任。一审法院违背了最高人民法院主张的“案了事结”的办案宗旨。综上，一审法院认定实事错误，适用法律不当，请求撤销一审判决，依法改判或发挥重审。
被上诉人西平县国土资源局答辩称：西平县人民法院（2017）豫1721行初25号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果公正，应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，请依法驳回上诉，维持原判。理由如下：根据土地管理法、土地复垦条例、驻马店市人民政府【驻政（2013）78号】文件的规定，上诉人临时使用该土地应当依法缴纳土地复垦任务后，应当申请初验，初验合格后应申请终验，终验合格后，如数退还复垦保证金，否则，由其再复耕，直至复耕达标再退还保证金；上诉人未复耕或者复耕不达标就撤场的，由项目业主负责复耕，复耕达标后，保证金退还给项目业主，不予退还上诉人。为严格执行上有关规定，答辩人与上诉人签订的《土地复垦协议书》约定，“乙方（上诉人）未按照复垦方案进行复垦或者复垦达不到要求的，乙方所缴纳的复垦保证金魔兽后全部用于土地复垦”。本案中，上诉人的工程结束后，上诉人未进行任何土地复垦工作就撤离现场，并将其在租用土地上建设的房屋等有关设施有偿转让给杨金才、焦大平，牟取利益，根据双方协议的约定，其所缴纳的土地复垦保证金应予没收于土地复垦，不予退还。虽然答辩人也收取了第三人中铁七局接团第四工程有限公司（以下简称中铁七局）的土地复垦保证金，但是上诉人所交纳的土地复垦保证金与第三人中铁七局缴纳的土地复垦保证金两者不重复，上诉人与第三人中铁七局分别承担不同的土地复垦义务，因为上诉人租用土地后，对部分土地进行了硬化路面、建设厂房、办公用房，没有将所租用的土地全部硬化、建设厂房办公用房；第三人中铁七局租用土地后，将上诉人没有硬化、建设厂房、办公用房的剩余土地进行了硬化整理等，第三人中铁七局对此本部分土地交纳了土地复垦保证金。因此，上诉人交纳的土地复垦保证金是上诉人对其进行了硬化路面、建设厂房、办公用房二站通的土地的应缴纳的土地复垦保证，第三人中铁七局交纳的土地复垦保证金是对上诉人剩余土地硬化、利用而应交纳的土地复垦保证。二者的保证金合在一起，才能完成对全部土地的复垦义务。因此，上诉人与第三人中铁七局分别负有不用的土地复垦义务，不存在第三人中铁七局接替上诉人承担起土地复垦义务的事实，也不存在答辩人认可涉案土地由第三人中铁七局复垦的事实，更不存在就同一宗土地收取两份复垦保证金的事实。上诉人在第一个上诉理由中论述的内容是其对案件事实的错误认识，其第一个上诉理由不能成立。如前所述，上诉人与第三人中铁七局分别负有不同的土地复垦义务，二者分别缴纳的土地复垦保证金不重复，因此，上诉人与第三人中铁七局应分别依据各自的土地复垦协议书、分别履行不同的土地复垦义务，将土地复垦至经验收合格后，方可申请退还复垦保证金。所以，一审法院认定“权利人（上诉人）可待该宗土地复垦完毕、验收合格后另行主张权利”是正确的，上诉人第二个上诉理由不能成立。因此，一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人中铁七局集团第四工程有限公司答辩称，一、我公司于2016年5月与焦大平签订协议，在此之前，我们不知道土地的用途，我们没有过错。后来我们与西平县国土局也签订了土地复垦协议并缴纳了复垦保证金，百分之八十我们沿用的都是旧场地，我们后来添附的部分只占百分之二十，土地复垦我们确实有义务；二、被上诉人西平县国土局所说的复垦费用造价预算可能偏高，我们当初签订租赁协议的时候土地的现状已经是建设用地状态，这表明我们是没有过错的，我们企业的合法权益也应当受到法律的保护；三、本案的争议与我们无关。请求依法判决。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据国务院《土地复垦条例》第三条之规定，生产建设活动毁损的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。且根据上诉人河南省公路工程局集团有限公司与被上诉人西平县国土资源局签订的《土地复垦协议书》，上诉人占压毁损土地负有按照复垦方案进行复垦的义务，按照协议约定，上诉人未按照复垦方案进行复垦或者复垦达不到要求的，其所缴纳的复垦保证金没收后全部用于土地复垦。上诉人在建设工程完工后，未依照《土地复垦协议书》履行土地复垦义务，又将其生产建设活动中建造的地上附着物有偿转让。一审第三人中铁七局集团有限公司第四工程有限公司与西平县国土资源局签订《土地复垦协议书》是对其所租用土地另毁损部分所缴纳的土地复垦保证金，与本案不是同一法律关系。上诉人请求退还土地复垦保证金并要求中铁七局集团有限公司第四工程有限公司退出使用土地或者缴纳土地复垦保证金没有依据，其上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院判决正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
诉讼费8075元，由上诉人河南省公路工程局集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 孟令华
审判员 于发安
审判员 程海龙
二〇一八年三月十四日
书记员 张婵婵