浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终610号
上诉人（原审原告）姚翔程，男，1984年9月28日出生，蒙古族，户籍地杭州市上城区，现住杭州市拱墅区。
上诉人（原审第三人）陆敏娣，女，1958年11月25日出生，汉族，户籍地杭州市上城区，现住杭州市拱墅区。系上诉人姚翔程之母。
共同委托代理人徐恒，女，1986年9月11日出生，汉族，现住杭州市拱墅区。系上诉人姚翔程之妻。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，区长。
委托代理人黄颖慧，杭州市上城区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人叶华珍，浙江铁诚律师事务所律师。
原审第三人杭州塑料工业有限公司，住所地杭州市临安经济开发区东环路63号。
法定代表人杨叶根，董事长。
委托代理人舒国坤、王进，该公司工作人员。
原审第三人王一哲，男，1982年8月7日出生，汉族，户籍地杭州市下城区，现住杭州市。
姚翔程诉杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）房屋行政确认一案，杭州市中级人民法院于2017年4月21日作出（2015）浙杭行初字第405号行政判决。原告姚翔程、第三人陆敏娣均不服，分别提出上诉。本院于2017年6月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人姚翔程、陆敏娣及其共同委托代理人徐恒，被上诉人上城区政府委托代理人黄颖慧、叶华珍，原审第三人杭州塑料工业有限公司（以下简称杭塑公司）委托代理人舒国坤、王进，原审第三人王一哲到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原判认定：坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）位于杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收范围内，该房屋未取得相关土地使用证及房产证。为实施杭州地铁5号线一期工程侯潮路站国有土地上房屋征收项目，房屋征收部门杭州市上城区住房和城市建设局（以下简称上城区住建局）在征收决定作出之前，组织涉案房屋所在地杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（以下简称紫阳街道）对该未登记建筑的相关情况进行调查，委托测绘单位对涉案房屋开展房产建筑面积测绘。征收实施单位紫阳街道于2015年7月17日形成初步认定意见，征收部门于同月20日审核同意后，报上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组审核。上报的资料包括：查档情况说明、杭塑公司2015年6月15日的《报告》、杭二轻（87）第199号《关于同意跃进塑料厂并入杭州塑料厂的批复》、杭皮塑司（1987）61号《关于转发市二轻总公司〈关于同意跃进塑料厂并入杭州塑料厂的批复〉的通知》、杭二轻（87）287号《关于跃进塑料厂与杭州塑料厂实行紧密合营并厂的补充通知》、杭政发[2000]192号《关于杭州塑料工业公司改制为有限责任公司的批复》、杭塑公司营业执照、杭塑公司盖章确认的《南兴加儿巷××号住户拆迁名单（17户）》及南兴加儿巷17户拆迁平面示意图、杭塑公司出具的《关于南兴加儿巷××号房屋情况的说明》及《情况说明》两份、杭州市房地产测绘公司盖章确认的分层分户图、1984年版航拍图、1995年版航拍图等。2015年7月21日，上城区政府组织召开上城区征迁工作第二十次例会，区信访局、区政府办、区监察局、区发改经信局、区城管局、区住建局、区财政局、区审计局、区××、区××、区××、××街道及相关指挥部、上城规划分局、上城国土分局等部门参加会议，会议决定认定坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑，系单位搭建，搭建人为杭塑公司，用途为住宅，该处未登记建筑共计448.38平方米，结构为砖，比对84年、95年航拍图均显示，系1983年12月10日前搭建。根据杭政办函[2013]16号文件第五条第（一）项规定，认定该未登记建筑（448.38平方米）参照合法建筑补偿标准予以补偿。22日，上城区政府将上述认定意见在征收范围内予以公告。30日，上城区政府作出杭上征认（2015）第003008号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》，载明：依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函[2013]16号）的规定，结合相关材料，经调查核实，现对坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑作出如下认定：坐落于南兴加儿巷××号（部分房屋）的未登记建筑搭建单位为杭州塑料工业有限公司，用途为住宅，建筑面积为448.38平方米，建筑结构为砖，建造年份为1983年12月10日前，属于杭州地铁5号线一期工程侯潮路二期项目征收范围。经核查，该处未登记建筑中有建筑面积为448.38平方米的建筑物符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条第（一）项规定的情形，可参照合法建筑补偿标准予以补偿；另有个人搭建建筑物，用途为住宅，建筑面积为77.08平方米，建筑结构为简易（棚、坯），建造年份为1992年8月13日后，现依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第七条之规定，认定为违法建筑。上城区政府于同年8月2日将该认定书送达杭塑公司，并于同年11月18日将该认定书的内容在报纸上向相关权利人进行告知。姚翔程不服，提起诉讼，请求撤销上述未登记建筑认定行政行为，认定其为南兴加儿巷××××房屋的合法承租人，判令其在房屋征收范围内享有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定的征收补偿和安置的权利。
原判还认定：2015年8月7日，上城区政府在政府网站上发布《杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目房屋征收决定》，载明：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》的规定，经杭州市上城区人民政府研究，现作出征收决定：一、征收目的：为实施杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目，完善城市基础设施，开展本次房屋征收工作，该项目为我市重点交通基础设施建设工程。二、征收范围：1.上城区紫阳街道辖区范围内；2.具体四至范围：东至江城路，南至江城路243号，西至南兴加儿巷3号，北至江城路279号（具体以征收红线范围为准，集体土地除外）。三、征收部门：杭州市上城区住房和城市建设局。四、征收实施单位：杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处。五、征收补偿方案：详见附件。六、签约期限：2015年8月8日至2015年11月8日。
南兴加儿巷××号房屋系原跃进塑料厂于1983年搭建的房屋，即雄镇楼老厂址。1987年8月5日，杭州市第二轻工业总公司作出杭二轻（87）第199号文件，批准同意将跃进塑料厂并入杭州塑料厂，并厂后，跃进塑料厂雄镇楼旧房、产权归杭州塑料厂所有。1992年杭州塑料厂改为杭州塑料工业公司。2000年9月，经杭政发[2000]192号文件批复，杭州塑料工业公司改制为有限责任公司，即本案第三人杭塑公司。涉案房屋未列入改制范围，但改制后，涉案房屋作为职工宿舍，由第三人杭塑公司管理，收取房租、进行维修。第三人陆敏娣作为原杭州塑料厂职工，自1996年起承租南兴加儿巷××号204室房屋。
原审认为：一、关于姚翔程是否具有提起本案诉讼的主体资格。上城区政府作出被诉003008号未登记建筑认定，将南兴加儿巷××号（部分房屋）建筑面积为448.38平方米的建筑物，认定为可参照合法建筑补偿标准予以补偿。原告姚翔程认为上城区政府作出的认定中，将其承租的南兴加儿巷××号204－1室的房屋，与其母亲承租的南兴加儿巷××号204－2室房屋仅认定为一处房屋，故认定书中确认建筑面积448.38平方米存在遗漏。姚翔程对该认定书提起行政诉讼，具有利害关系。被告上城区政府关于姚翔程不具有本案原告主体资格的答辩理由不予采纳。二、《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第三条第一款规定：“各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。”因本案所涉南兴加儿巷××号（部分房屋）未取得房屋权属登记证明，上城区政府作出被诉未登记建筑认定，具有职权依据。该《办法》第五条规定：“国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。”根据1984年版航拍图显示，南兴加儿巷××号（部分房屋）未登记建筑中有建筑面积为448.38平方米的建筑物，建造年份为1983年12月10日前，上城区政府依照上述规定，认定该部分建筑物可参照合法建筑补偿标准予以补偿，具有事实和法律依据。南兴加儿巷××号（部分房屋）系原跃进塑料厂搭建，根据查明的事实，跃进塑料厂1983年与杭州塑料厂合并，该房产归杭州塑料厂所有。杭州塑料厂后改为杭州塑料工业公司，此后杭州塑料工业公司改制为本案第三人杭塑公司。改制后，第三人杭塑公司对涉案房屋进行维修、管理。考虑到上述历史沿革以及实际情况，被诉认定书确认杭塑公司为涉案未登记建筑搭建单位，并无不当。关于被诉认定有无遗漏面积。上城区政府根据杭塑公司提交的《南兴加儿巷××号住户拆迁名单（17户）》以及杭州市房地产测绘公司出具的分层分户图，确认南兴加儿巷××号（部分房屋）可参照合法建筑面积予以补偿的建筑面积为448.38平方米。原告虽然主张南兴加儿巷××号204室有上下两层房屋，但其提交的证据不能证明以上事实，对其主张不予支持。原告认为其提交的证据8－2《杭上征认（2015）第003008号对南兴加儿巷××号（部分房屋）已认定的未登记建筑明细册》系被诉认定书的附件，也应一并审查。对此，被告上城区政府确认其作出的未登记建筑认定不包括该明细册。本院认为，该明细册有移交单位杭塑公司的盖章确认，以及接收单位上城区住建局的盖章确认。虽然文号与被诉认定书的文号一致，但不能由此判断该明细册系被诉未登记建筑认定书的组成部分，且上城区政府对此予以明确否认，故对原告的诉讼理由不予采纳。三、行政程序上，房屋征收部门上城区住建局委托测绘单位对涉案房屋进行测绘并汇总相关资料、证据后，报上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组认定。上城区政府根据上城区住建局提交的资料、证据，组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门及当地街道办事处对涉案建筑进行认定，作出被诉未登记建筑认定书，并在征收现场范围内进行公示，符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第八条之规定。
综上，上城区政府作出被诉003008号未登记建筑认定的行政行为，证据确凿，认定事实清楚，适用法律规定正确，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，其要求撤销被诉未登记建筑认定的诉讼请求不予支持。本案审查对象为上城区政府所作的未登记建筑认定行政行为，原告第二、三项诉讼请求不属于本案审查范围，不予审查。因原告要求撤销被诉未登记建筑认定的诉讼理由不能成立，对其庭审中要求被告赔偿人民币2350064元的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告姚翔程的诉讼请求。
姚翔程、陆敏娣上诉提出：涉案南兴加儿巷2号××和204-2房屋《租用证》、杭塑公司关于××和204-2的房租催交单、房租费缴纳凭证、国家电网《用电客户基本信息》以及2015年9月2日杭塑公司向上城区政府和征收实施单位出具的声明和报告、原杭州塑料工业公司和杭塑公司对204-2房屋的维修情况等均证实××和204-2房屋系单独列户并由两上诉人分别承租的事实；《杭州市上城区人民政府同意对图示征收红线范围》、上城区政府《关于杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目房屋征收范围公告》也证实征收范围包括门牌号为××和204-2的两间房屋，测绘单位亦分别通知了两上诉人进行按户房屋面积测绘；2015年6月15日杭塑公司《关于南兴加儿巷××号房屋情况的说明》、估价报告所附的估价对象实景照片及现场照片亦证实南兴加儿巷××号房屋结构为上下两层，被诉未登记建筑认定只认可204房屋一层面积明显不当；鉴定样本不齐全，检验过程不能代替鉴定意见，且不能对上诉人持有的××租房证上的“杭州塑料工业公司”印章作出合理解释，因此，鉴定意见不应予以采纳。上城区政府仅凭杭塑公司证明未经核实即予否认××和204-2单独列户的事实，并将原属于姚翔程所承租的××房屋认定为陆敏娣承租，无视204-2房屋的存在，被诉未登记建筑认定遗漏了204-2房屋面积，以及杭塑公司并非涉案征收房屋所有权人，被诉未登记建筑认定书仅送达杭塑公司未送达上诉人，显系认定依据不足，程序违法。原审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求二审法院撤销原判和被诉未登记建筑认定。
上城区政府答辩称：其依据涉案房屋征收实施部门申请，审查了征收实施部门提交的杭塑公司发展改制文件、南兴加儿巷××号住户拆迁名单（17）户及平面示意图、多份关于南兴加儿巷××号房屋情况的说明、分层分户图、1984和1995年版航拍图和测绘记录等资料，依法组织认定小组进行讨论后作出的被诉未登记建筑认定，事实清楚，适用法律正确。并将被诉未登记建筑认定送达了杭塑公司，通过登报方式进行公示告知相关权利人，程序合法。2015年6月11日的征收红线图及具体门牌是征收决定作出前的初步调取，杭塑公司提供的证据也证实涉案两本租用证实际只有陆敏娣与其单位建立的承租关系，争议房屋实为一处一层加阁楼的房屋。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人要求改判的理由不足，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人杭塑公司在二审庭审中答辩称：根据公司职工工资册、房租收据和清册、家属宿舍清册等档案资料反映的情况，陆敏娣、姚翔程只缴纳××房屋租金，公司只认可与上诉人陆敏娣存在承租关系。被诉003008号未登记建筑认定依据充分。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人王一哲在二审庭审中答辩称：同意上城区政府意见。
二审庭审中，各方当事人围绕被上诉人上城区政府于2015年7月30日作出的杭上征认（2015）第003008号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》事实和法律依据是否充分，程序是否合法等审理重点进行质证、辩论。
经审查，本院对原判认定的基本案件事实过程予以确认。另查明，在本案杭州地铁5号线一期工程侯潮路站国有土地上房屋征收项目实施前，上诉人姚翔程有南兴加儿巷××××房屋杭自管房租（住）第0001633号《租用证》，上诉人陆敏娣有南兴加儿巷××号204-2房屋杭自管房租（住）第0001632号《租用证》。2015年6月15日，杭州市上城区紫阳街道地铁项目办公室分别通知上诉人姚翔程、陆敏娣将于同月18日进行未登记建筑认定测绘工作。在测绘过程中，姚翔程、陆敏娣与测绘单位就是否测量204-2房屋面积产生争议，因而拒绝测绘。7月3日，杭塑公司出具《情况说明》，要求杭州市房地产测绘公司根据房屋实际情况进行外框测绘出具分层分户图。之后，相关征收职能部门未对××、204-2房屋结构、用途、现状、形成时间进行调查，也未就该两房屋《租用证》真假、发放原因、时间和过程听取两上诉人意见，并向原审第三人杭塑公司调取相关资料等进行调查核实，即依据杭塑公司2015年6月15日出具的有关南兴加儿巷××号204房屋登记为陆敏娣一户、使用面积20.74平方米的《情况说明》和《关于南兴加儿巷××号房屋情况的说明》，以及测绘公司测绘结论和制作的分层分户图等，形成了涉案地块未登记建筑认定的意见，并报被上诉人召开的征拆工作例会讨论通过。其中，南兴加儿巷××号204-2房屋面积未计入未登记建筑面积中，致本案纠纷发生。
本院认为，房屋征收部门上城区住建局在实施杭州地铁5号线一期工程侯潮路站国有土地上房屋征收项目，组织上城区紫阳街道办事处对南兴加儿巷××号房屋进行未登记建筑认定过程中，明知南兴加儿巷××××、204-2房屋各有《租用证》且上诉人姚翔程、陆敏娣均已提出异议的情况下，未听取该俩重大利益关系人的意见，亦未进行调取资料核实等其他调查活动，即行依据原审第三人杭塑公司出具的《情况说明》等进行未登记建筑认定，与《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款中“（房屋征收部门）对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理”的规定不符，程序违法。并致南兴加儿巷××号204-2房屋是否符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条情形的事实难以直接认定。故被上诉人上城区政府作出的杭上征认（2015）第003008号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》有关本案争议部分的事实认定不清，程序违法，依法应予撤销。上诉人对此提出的上诉理由成立，本院予以采纳。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第405号行政判决；
二、撤销被上诉人杭州市上城区政府2015年7月30日作出的杭上征认（2015）第003008号《杭州市上城区人民政府国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》；
三、责令被上诉人杭州市上城区人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出未登记建筑认定。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人杭州市上城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长 葛宏伟
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年十月三十一日
书记员 韦若莎
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