河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中行初字第268号
原告中原环保热力登封有限公司，住所地登封市。
法定代表人董永涛，职务执行董事。
委托代理人韩国俊，中原环保热力登封有限公司法律顾问。
委托代理人张仲奇，中原环保热力登封有限公司工作人员。
被告郑州市工商行政管理局，住所地郑州市。
法定代表人吴凤军，职务局长。
委托代理人任全德，登封市工商行政管理局工作人员。
委托代理人丁香，河南力天律师事务所律师。
原告中原环保热力登封有限公司（以下简称中原环保登封公司）不服被告郑州市工商行政管理局（以下简称市工商局）行政处罚决定，于2014年7月8日向郑州市二七区人民法院提起行政诉讼。郑州市二七区人民法院受理后作出（2014）二七行初字第144号行政判决。原告不服判决，上诉至郑州市中级人民法院。郑州市中级人民法院作出（2014）郑行终字第498号行政判决书，撤销（2014）二七行初字第144号行政判决，发回重审。2015年7月21日郑州市二七区人民法院立案受理后，于2015年8月5日移送本院。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。原告中原环保登封公司法定代表人董永涛，委托代理人韩国俊、张仲奇，被告市工商局委托代理人任全德、丁香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：被告以“超出标准，滥收费用”为由，依据《反不正当竞争法》第23条规定，对原告做出处以巨额罚款的郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书（以下简称处罚决定），属于事实不清、证据不足，适用法律错误，处罚程序违法。一、处罚决定认定原告“超出标准，滥收费用”的事实不清，证据不足，原告不存在滥收费用的事实。1、原告向独院住宅用户收取的入网费（即人工材料费），均是按50元／㎡的标准收取，没有超出该标准滥收费用的事实。原告作为登封市城市集中供暖企业，根据与登封市政府签订的《合作协议》和《补充合作协议》的约定，在实际经营中，对申请加入城市集中供热的热用户，以签订“入网协议书”的方式向热用户收取的入网费（即人工材料费），其收费标准均是50元／㎡，该50元／㎡的人工材料费属于城市基础配套性质。在此之外，原告不存在超出50元／㎡标准以外再行滥收入网费的情况。2、原告向独院住宅另行收取50元／㎡合1139555.50元的费用，不是入网费用，而是原告铺设换热站至独院住宅区域之间二级庭院管网的施工建设费用。登封市因历史原因，市区内尚有成排成片的市内独院住宅区域。在实施供暖前，该独院住宅区域内及至换热站之间均未铺设供热必有的二级庭院管网。按照2012年11月22登封市出具的“政府说明”显示：50元／㎡入网费（即人工材料费）涵盖的范围仅为集中供热主干管网及其支线管网、换热站的建设费用，不包含换热站至独院住宅区域之间，以及独院住宅区域内二次庭院管网的建设施工费用（含材料费）。由于二级庭院管网的产权属于业主所有，如独院住宅区域的居民申请用暖，必须自己出资委托有资质的施工单位铺设二次庭院供暖管网。因此，在50元／㎡人工材料费之外，原告向独院住宅另行收取50元／㎡是庭院管网的建设施工费，而非入网费，这是两种性质不同的费用，不能混同。3、原告收取独院住宅用户二级庭院管网建设施工费，双方签订有《集中供热工程委托协议》，该协议是平等自愿，充分协商的市场行为。在登封市内热用户申请加入集中供暖时，首先与申请人签订《入网协议书》，由热用户缴纳50元／㎡的入网费（即人工材料费）。如热用户不具备二次庭院管网供热设施，即可委托原告承建其二次庭院管网，也可委托其他施工单位承建其庭院管网。如热用户选择原告承建，双方随后在签订《入网协议书》时，将另行签订《集中供热工程委托协议》，由用户再缴纳50元／㎡的二级庭院管网建设施工费，该协议是双方在平等自愿、协商一致的基础上签订的，是完全的市场化行为。同时，《集中供热工程委托协议》中的50元／㎡管网铺设工程造价的取费标准也是按照国家工程预算标准合理确定的。从上述程序上可以看出，《入网协议书》和《集中供热工程委托协议》是分别签订的，在性质上，使用用途上是完全不同的二种收费。4、处罚决定对支线管网的概念理解有误，致使做出错误的处罚决定。本案中，登封市政府于2012年11月22日出具了“政府说明”，再次明确，该50元／㎡的人工材料费，应当统筹用于且仅限于用于的边界为地域边界是：我市城市公共基础设施涵盖区域内、至其他产权边界外（但需要在边界内建换热站的，管网延伸至该换热站）；具体项目指：上述范围内的集中供热主干管网及其支线管网、换热站的建设费用。为此，有必须将“支线管网”的概念予以澄清。我国《城镇供热管网设计规范》（CJJ34-2010）中明确将供热管网分为热力网（指以热电厂或区域锅炉为热源，自热源经市政道路至换热站的供热管网）和街区热水供热管网（指自换热站或用户锅炉房、热泵机房、直燃机房等小型热源至建筑物入口，与热用户室内系统连接的室外热水供热管网）。我国行业标准《供热术语标准》（CJJ／T55-2011）中对“支线”的表述为：从干线引出至一个热力站（或一个热用户）的管线。这句话中的“或一个热用户”，特指在没有换热站时，由热源直接向一个热用户供暖的情况，而登封市实施的城市集中供暖，热用户的采暖均是通过换热站转换后的间接供暖，所以这里的支线只涵盖至换热站，而非一个热用户。也就是说50元／㎡的人工材料费的支线管网建设只铺设到换热站。根据上述国家技术规范，支线管网的概念只是指位于换热站之前的主干网至换热站之间的热力网。此属于热力网的一部分，而换热站之后的供热管网统称为二级管网或街区供热管网，此部分管网位于换热站之后，不属于“政府说明”中支线管网的范畴，故换热站之后的街区庭院管网或庭院管网建设施工费用，可以认定未包含在在50元／㎡入网费（即人工材料费）的支出范围内。5、登封市物价局在本案复议中止期间已下发“登封热力工程明码标价收费通知”，通知中写明对独院住宅用户在收取50元／㎡人工材料费以外，允许另行收取二级庭院管网建设施工费。为规范登封市供热管网建设工程收费标准，2014年5月20日，登封市物价局下发了《关于我市集中供热工程收费标准实行明码标价等有关问题的通知》（登价字（2014）38号）。通知第二条规定：供热工程明码标价定额标准：1、一级管网（指自热源厂，经市政道路至热力站之间的主、支干供热管网和热力站）人工材料费按每平方米50元执行。2、二级管网（又称庭院管网，指自热力站，经街（巷）道、社区庭院至用户墙外的供热管道和管控阀装置）建设施工费，既有楼房社区用户按每平方米20元执行。既有独院住宅社区用户按每平方米30元执行。第七条：本通知自2014年5月30日开始执行，此前双方协商已缴纳的二级管网建设施工费，协议继续有效。上述通知已明显规定，一级管网建设收取人工材料费和二级管网的建设施工费，是分开计算的，或者说在收取一级管网每平方米50元人工材料费后，是可以再收取二级管网的建设施工费（含独院住宅用户）的，同时本通知也说明50元人工材料费并不是用户缴纳的全部供热管网建设费用。二、处罚决定适用法律错误，导致被处罚主体认定错误。《反不正当竞争法》第二十三条规定：公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。依据上述规定，原告的地位属于登封唯一一家供暖公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，而非被指定的经营者。退一步讲，即便原告有错（何况无错），按照规定也只能给予五万元以上二十万元以下的罚款，而非给予没收违法所得及违法所得一倍以上三倍以下的罚款。所以处罚决定将原告作为被指定的经营者来处罚显属处罚主体认定错误。同时，在登封供热庭院管网建设施工中，热用户有权自主选择施工单位，而非必须委托申请人来建设施工，原告不存在排挤其他经营者的行为。目前登封市内热用户委托原告之外的施工单位来建设庭院管网的情况，非常普遍。原告对此情况从未干涉，也未发生过因此不向热用户供暖的情况。可以讲，在热用户二次庭院管网施工建设中，原告只是参与市场活动的一员，如果不允许原告此活动，则排除了原告的公平竞争机会，这显然与《反不正当竞争法》的立法精神相悖。鉴于原告不存在违反公平竞争的行为，也非被指定的经营者，因此，被告依据《反不正当竞争法》第23条作出行政处罚，显属适用法律不当。三、行政处罚程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。河南省工商行政管理局《重大、复杂行政处罚案件集体讨论决定办法》第二条：工商行政管理机关对重大、复杂案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件，应当集体讨论决定。第三条规定：集体讨论由局长或副局长担任主持人，由主持人确定相关业务机构、法制机构和办案机构人员参加。本案属于重大复杂的行政处罚案件，因被告于2012年12月26日召开的集体讨论会的主持人为仝风雷（非局级领导），参会人员共7人中只有王锡建为副局长，其他人员均非市工商局负责人，因此该会议违反了集体讨论应由负责人（只有一名负责人，称不上集体）参加及由局长或副局长担任主持人的规定，此属于明显的程序违法。原告向被告提交了登封市政府于2012年11月22日出具的关于登封市城市集中供热合作协议相关问题的情况说明，此后，被告对该份重要证据未再予以听证，便作出了行政处罚决定书，并引用了情况说明的内容，说明对该份证据认同并予以采纳，属于程序违法。四、郑州周边实行集中供暖的城市收取的供热入网费标准与登封市相比，基本持平，且如进行二级庭院管网建设，均是再收取施工建设费。登封市对申请加入城市集中供热的热用户，收取的入网费（即人工材料费）标准是50元／㎡，（含供热主干管网及其支线管网、换热站的建设费用），与周边城市入网费标准相比，基本持平。如荥阳市的入网费标准为45元／㎡（不含换热站的建设费用）；新密市入网费标准为50元／㎡；郑州市的配套费标准为55元／㎡（不含换热站的建设费用）；洛阳市的配套费标准是60元／㎡。从上述实行集中供暖的城市来看，登封市与绝大部分城市入网费收费标准基本相一致，属于合理正常的收费标准。需要特别说明的是，上述城市与登封市一样，都是如热用户委托进行庭院管网（即换热站或含换热站之后的供热管网）建设施工，均是以签订施工协议的方式另行收取施工建设费。因此，原告的做法并无不妥，故诉至法院，请求判令：撤销被告作出的郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书并由被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提供以下证据：
1、《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》、《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书补充协议》各一份，证明50元／㎡的性质是城市基础配套费，登封热力是登封市建设局授权指定在登封当地唯一的供暖供应企业；
2、登封市人民政府出具的《关于登封市城市集中供热合作协议相关问题的说明》，证明签订合作协议的目的是完善城市基础设施，50元／㎡材料费的用途是建设城市基础设施，属于城市基础设施配套费，支出的具体项目是主干管网及其支线管网、换热站的建设费用，二级管网建设费用不包含在内；
3、登封市人民政府在网上对市民的回复一份，证明登封市供暖费用参照郑州市标准执行；
4、登封市物价局《关于我市集中供热工程收费标准施行明码标价等有关问题的通知》（登价字（2014）38号）一份，证明登封市物价局作为收费的主管部门，认可了登封热力在供热收费时除了收取50元／㎡的人工材料费外还可以收取二级管网的建设费用；
5、登封热力与三名热用户签订的“入网协议书”和“集中供热工程委托协议”各一份，证明按照入网协议登封热力收取的仅为50元／㎡的人工材料费没有多收，委托协议的50元／㎡收费项目是二级管网施工费，施工范围也很明确，是热力站到室内管网接口处的户外工程。该协议是双方协商签订，是完全自愿的市场行为；
6、热用户与施工单位签订的施工合同及情况说明，证明热用户的二级庭院管网建设并非完全由原告施工，其他单位也可建设，原告不存在垄断和排斥其他经营单位的行为；
7、本案涉及的国家法律法规、标准规范和政府文件，证明被告适用法律错误，程序错误。
（1）、《郑州市城市基础设施配套费征收管理办法》、郑州市财政局《关于统一征收城市基础设施配套费后燃气、集中供热管网建设资金的处理意见》各一份；
（2）、郑州市物价局《关于规范集中供热建设中有关收费标准的通知》（郑价综（2001）21号）这个文件虽然已经作废但证明其中显示有一级网和二级网、庭院管网另行收费的情况；
（3）、《城镇供热管网设计规范》（CJJ34-2010）摘录一份，说明供热网分为热力网和街区供热管网，也就是一级网和二级网分界点为换热站；
（4）、《供热术语标准》（CJJ／T55-2011），证明标准中将供热网分为一级网和二级网，以及什么是支线管网；
（5）、《洛阳市城市基础配套费征收管理办法》（洛郑（2009）133号），洛阳配套费中的不包含庭院管网建设费；
（6）、巩义市人民政府办公室关于印发巩义市城市集中供热管理办法（试行）的通知（巩政办文（2011）35号）；
（7）、关于荥阳市城区现状集中供热蒸汽采暖用户改为热水管网供热的通知；
（8）、《中华人民共和国行政处罚法》（第38条）；
（9）、《河南省工商行政管理局重大复杂行政案件集体讨论决定办法》（试行）第三条明确规定了集体讨论由局长副局长担任主持人，第二条规定重大案件由集体讨论决定，即由行政机关的负责人集体讨论决定；
（10）、《郑州市供热与用热管理办法》第9条，明确规定既有建筑的二级网的建设费用应由房屋产权人承担。
被告辩称：原告按100元／㎡滥收入网费，超出登封市政府的收费标准，多收取50元／㎡，违法事实清楚，证据充分。原告在起诉状中所述，独院住宅另行收取的50元／㎡，不是入网费，而是原告铺设换热站至独院住宅区域之间二级庭院管网的施工建设费用。被告认为：原告所提理由不能成立，具体如下：1、双方《补充协议》规定的50元／㎡人工材料费的性质不能认定为城市基础配套费。2、登封市政府《协议》规定的供热入网收费标准50元／㎡，是指至建筑物热力入口的全部费用。3、向独院住宅另行收取的50元／㎡的二级庭院管网施工建设费用没有合同依据和法律依据。4、登封市物价局登价字（2014）38号文件，不能作为原告超标准收费的合法依据。5、登封市周边县市供热入网费标准，低于登封市一倍以上，印证了50元／㎡人工材料费是集中供热用户入网需缴纳的全部费用。6、集中供热工程委托协议不是独院住宅用户自愿签订的。7、原告滥收费用1139555.50元事实清楚，证据充分。二、根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定，被告对原告滥收费用行为进行行政处罚，适用法律正确。三、被告行政处罚决定书，程序合法。1、立案调查程序合法。2、听证程序合法。3、集体讨论程序合法。4、送达的程序合法。5、2012年10月22号的登封市政府的情况说明是原告在第二次听证会之后向被告提交的，并不是被告自行调查取证收取的证据，而且被告对此份证据的证明内容和证明效力没有异议，故被告认为该份证据不需要在经过听证质证，在处罚决定书中引用了该份证据是符合行政诉讼证据审查的基本原则，程序不违法。综上，被告行政处罚决定书认定原告的违法事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销行政处罚决定书，没有事实和法律依据。为此，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供以下证据：
第一组证据：
1、原告工商档案材料、企业法人营业执照、委托书及被委托人的身份证；
2、2008年6月6日登封市人民政府与原告签订的《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》、2009年11月16日登封市人民政府与原告签订的《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书补充协议》；
3、2012年5月16日登封市公证处作出的（2012）登证经字第014号《公证书》及附件（登封市政府网上回复）；
4、2012年11月12日登封市人民政府作出的《关于登封市城市集中供热合作协议相关问题的说明》；
5、2012年3月26日原告提供供热建设系统构成情况说明（后附简图）；
6、2012年2月24日现场笔录一份，2012年2月27日、2月29日、3月29日、4月9日、4月18日询问笔录5份，2012年4月1日原告情况说明一份，2012年6月8日原告陈述一份，2012年3月原告供热公告二份；
7、杨进忠的投诉证明材料、询问（调查）笔录、集中供热入网协议、集中供热工程委托协议、收据、房产证、土地证、身份证；
8、刘永立的投诉证明材料、询问（调查）笔录、集中供热入网协议、收据、房产证、土地证、身份证；
9、ＸＸ立的投诉证明材料、询问（调查）笔录、土地证、身份证；
10、程献珍的投诉证明材料、集中供热入网协议、集中供热工程委托协议、缴费收据、身份证；
11、秦福群的证明材料、土地证、身份证；
12、孙耀辉的证明材料、交费收据、土地证、身份证；
13、段克俭的证明材料、身份证；
14、2012年4月10日原告关于集中供热用户收费面积、标准的说明一份，2012年2月原告提交财务报表一份；
15、新郑市人民政府（2010）11号《会议纪要》、新郑市住房和城乡建设局《致我市广大供热用户的一封信》和巩义市人民法院（2011）33号文件；
16、2012年7月12日登封市嵩阳办玉溪路社区居委会网格转办通知单及信访材料，供热用户关于签订暖气施工协议的说明。
以上证据证明原告滥收费用的违法事实清楚，证据充分。
第二组证据：
17、案件来源登记表、立案审批表、办理经济案件委托书、办案人员执法证、案件延期审批表两份和案件延期集体讨论记录、案件调查终结报告、案件行政处罚有关事项审批表、案件核审表；
18、第一次听证文件，包括：听证通知书、《公证书》、听证申请、听证通知书及送达回证，听证笔录、申辩书、听证报告；
19、第二次听证文件，包括：听证告知书及送达回证，听证申请、听证通知书及送达回证、听证会延期申请、听证会不予延期通知书及送达回证，听证笔录，听证报告；
20、案件调查终结报告、重大案件集体讨论记录、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书及送达回证、《公证书》；
以上证据证明被告行政处罚决定，程序合法。
第三组证据证明了本案在复议阶段查清的案件事实：
21、2014年6月10日郑州市人民政府郑证（行复决）（2013）187号《行政复议决定书》。
依据：1、《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条；
2、《河南省反不正当竞争条例》第十一条；
3、《河南省工商行政管理机关处罚自由采量权执行标准（试行）》第七十九条；
4、《中华人民共和国行政处罚法》；
5、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》
6、《河南省工商行政管理机关重大、复杂行政处罚案件集体讨论决定办法（试行）》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据和依据的质证意见如下：对证据1真实性无异议，提交的原告的营业执照不能证明原告是中原环保在登封的指定经营者；对证据2真实性无异议，但是能够证明50／㎡的性质是城市基础设施配套费；对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，该回复证明登封市的供暖收费标准是参照郑州市的供暖收费标准执行的，不能证明50／㎡的费用是用户需要缴纳的全部费用；对证据4真实性无异议，原告认为情况说明不能证明50／㎡的费用是用户需要缴纳的全部费用；对证据5真实性无异议，但是支线管网的概念不等同于二次管网；对证据6真实性无异议，对证明目的有异议。调查笔录中原告只是对供暖情况进行了说明，不能够证明原告存在滥收费用的事实，供热公告中已经写明70元的收费中有20元的庭院管网的建设施工费；对证据7至13真实性、证明目的有异议。投诉者的身份和投诉内容的真实性无法判断。原告收费时已告知100元／㎡的收费项目中分为两项，为人工材料费50元／㎡和庭院管网建设费50元／㎡，不存在隐瞒的情况。双方分别签订了入网协议书和庭院管网委托施工协议，两份协议是平等协商、自愿签订的，是双方真实意思表示，是完全的市场行为。用户投诉只能说是供热管网收费存在一定误解，不能收到用户投诉就能够说明原告存在滥收费用的事实；对证据14、15真实性无异议，证明目的有异议，新郑市的会议纪要中不含换热站的建设费用，同时新郑市政府还给供暖企业供暖补贴，基本和登封市的收费持平。巩义收取的25元／㎡也不包含换热站的费用，由于巩义热电厂多，热源距市区较近，因此成本较低；对证据16有异议，质证意见同证据7至13；第二组证据中对证据20中的重大案件讨论决定有异议，违反了河南省工商局规定的重大案件集体讨论规定，重大案件需要有局负责人参加，但是被告只有一个副局长参加。该会议的主持人应当为局领导，但主持人不是局领导。对其他证据无异议；对第三组证据21，原告认为复议结果错误。
经庭审质证，被告对原告提供的证据和依据的质证意见如下：证据7中的（5）、（10）在原审中原告没有提供；对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。50元／㎡的性质不是城市基础设施配套费，补充协议已经明确约定；对证据2，真实性无异议，对证明目的有异议。该说明明确了50元／㎡人工材料费的定义边界和范围，是到其他单位产权边界外的费用，原告将单位简单的理解为不是单个独院住宅的四至以及将边界理解为到换热站之前的费用，是原告故意将50元／㎡人工材料费的适用范围和地域边界进行缩小，没有合同依据；对证据3质证意见同证据2；对证据4，该文件已作废，已经由登封市物价局（2014）45号文予以撤销，不具备法律效力。45号文中明确了38号文的内容和上级有关政策不相符合，与登封市政府的网上回复和情况说明不一致，才予以撤销；对证据5、6真实性无异议，对证明内容有异议。该施工协议、集中供热委托协议，不是用户自愿签订，用户在得知原告超出标准多收费用之后，向工商部门进行投诉，施工协议超出了原告和登封市政府协议和补充协议约定的收费项目和范围，多收取的50元／㎡的施工建设费，没有合同依据；对证据7中（3）、（4）真实性无异议，对证明目的有异议。不能作为认定本案原告收取50元／㎡庭院管网费是有合法依据的。对（5）真实性无异议，和本案无关。洛阳和登封的情况没有可比性。对（6）、（7）真实性无异议，证明目的有异议，不能据此认定向登封市独院住宅多收取50元／㎡是符合规定的。（9）被告集体讨论没有问题，有班子成员参加。记录人员仝风雷将自己的名字填为主持人是笔误，当时主持的是王锡建；对（10）真实性无异议，和本案无关联性，本案发生在2012年，2013年作出的处罚，该规定2015年才施行不具有溯及力。
本院对原、被告提交的证据作如下确认：虽然原告对证据7-13、16、的真实性有异议，但未提交充分证据证实，被告提交的证据相互印证，能够证明案件事实，本院对其证明力予以采信。
原告对被告证据20中的重大案件集体讨论记录提出异议，被告已进行了合理说明，承认存在笔误，本院对其证明力予以采信。对原告提供的证据，因证据4已被废止，证据7中的（5）、（6）、（7）与本案没有关联性，本院对其证明力不予采信。对原、被告提供的其他证据，对方当事人对真实性无异议，且这些证据能够证明案件事实，具有真实性、合法性、关联性，本院对其证明力予以采信。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：原告中原环保登封公司系由中原环保股份有限公司于2008年7月4日申请设立的全资子公司。2008年6月6日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府签订了一份《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》，该项目合作协议书主要载明，中原环保股份有限公司按照国家有关法律规定、法规及登封市的规划要求，独资进行该项目的投资、建设及运营工作。中原环保股份有限公司注册成立中原环保热力登封有限公司，负责该项目的建筑、安装、运营和维护工作。供热用户开口费每户5000元（此费用只针对居民用户，行政企业事业单位等以面积计算）或55元／㎡，此项费用（称配套费）作为项目投资资金来源的一部分。协议生效后，由登封市人民政府授权建设局授予中原环保热力登封有限公司在登封市的供热特许经营权。2009年11月16日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府又签订了一份《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书补充协议》，该补充协议主要载明，鉴于目前登封市消费水平的现状，现将原合作协议书中制定的55元／平方米入网配套费调整为50元／平方米人工材料费。
2012年2月20日，登封市市民投诉举报原告在提供供热入网接入服务时，超过政府规定的收费标准，向用户收取人工材料费，被告于2012年3月29日立案并委托登封市工商行政管理局办理。2012年4月10日，原告向被告出具一份《说明》，该说明载明：“我公司2010年至2012年3月，100元／平方为独家小院，收费面积为22791.11平方，其中50元／平方为人工材料费，管网至热换站，50元／平方为庭院管网费，管网从换热站至家门口。2012年7月19日被告作出郑工商告登字（2012）01号行政处罚告知书，认定中原环保登封公司2010年至2012年3月，对既有小区家属楼用户供热入网人工材料费收费70元／平方米，对独院住宅用户供热入网人工材料费收费100元／平方米，超出登封市政府规定的收费标准，中原环保登封公司滥收费用的违法所得额为1778553.3元。2012年8月21日处罚案件听证。2012年11月5日市工商局作出郑工商告登字（2012）02号行政处罚告知书，认定事实与（2012）01号行政处罚告知书一致。2012年11月15日处罚案件第二次听证。2012年11月19日市工商局建议办案单位能提供新的证据，证明中原环保登封公司违法事实成立。并且建议办案单位提供新的证据如登封市政府出具一份关于50元／平方米人工材料费使用范围的明确说明文件。2012年11月22日，原告向被告提供了登封市人民政府出具了《关于登封市城市集中供热合作协议相关问题的说明》。载明，一、两个协议调整的内容之一为“将原合作协议中制定的55元／平方米入网配套费用调整为50元／平方米人工材料费”，该“50元／平方米的人工材料费”，应当统筹用于且仅限用于的地域边界是：我市城市公共基础设施涵盖区域内、至其他单位产权边界外（但需要在边界内建换热站的，管网延伸至该换热站）；具体项目指：上述范围内的集中供热主干管网及其支线管网、换热站的建设费用。2013年1月14日，被告作出郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书。该处罚决定书中以2012年11月22日登封市人民政府出具的说明作为认定中原环保登封公司滥收费用的主要证据，认定对独院住宅用户供热入网人工材料费收费100元／平方米属滥收费用，认定原告滥收费用的违法所得额为1139555.50元。被告根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条之规定，决定：一、没收违法所得1139555.5元；二，处以违法所得二倍罚款2279111元。其后，原告不服向郑州市人民政府提起行政复议。2014年6月10日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）（2013）187号《行政复议决定书》，决定维持市工商局作出郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书。原告不服提起行政诉讼，要求撤销被告作出的郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书并由被告承担本案的诉讼费用。
本院认为，中原环保股份有限公司与登封市人民政府供热协议是双方自愿签订的，收费标准也是双方意思的一致表示，没有违反、超出政府强制性的收费标准。原告与既有小区家属楼和独院住宅签订有庭院供热管网委托施工协议。原告的收费行为没有违反与登封市人民政府签订的供热协议，符合双方约定的按郑州市物价局公布的收费标准。原告与登封市人民政府约定在履行协议过程中，产生争议由双方协商解决。补充协议中将原制定的55元／平方米入网配套费调整为50元／平方米即是双方协商的一致意见。在被告受理投诉调查处理案件时，登封市人民政府对原告的收费行为并没有表示异议。即使产生争议，按照协议约定也应由双方先行协商解决。在原告与登封市人民政府对收费标准未产生争议的情况下，被告认定原告超出登封市人民政府规定的收费标准，认为从热换站到热用户的庭院管网费用应有原告承担，原告不应当收费。该行为属于直接界定、取代了协议双方的权利义务，直接取代了协议双方的意思表示，显属超出其职权范围。被告认定原告滥收费用属认定事实不清、证据不足。
被告作出的处罚决定书认为原告作为中原环保股份有限公司成立、被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位，在为登封市独院住宅用户提供供热入网服务时，多收取人工材料费1139555.50元，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条所指被指定经营者滥收费用的行为。根据第二十三条被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定，公用企业或者其它依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其它经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。2008年6月6日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府签订《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》。双方约定，由中原环保股份有限公司按照国家有关法律规定、法规及登封市的规划要求，独资进行该项目的投资、建设及运营工作。中原环保股份有限公司注册成立中原环保热力登封有限公司，负责该项目的建筑、安装、运营和维护工作。协议生效后，由登封市人民政府授权建设局授予中原环保热力登封有限公司在登封市的供热特许经营权。从该事实看，原告作为登封市的供热企业是依据协议约定成立的企业，其供热权利是登封市人民政府授予的，而非中原环保股份有限公司指定授权的，原告不属于中原环保股份有限公司指定的经营者，属于登封市人民政府授权的、依据协议约定成立的供热公用企业。而被告认定原告是被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位，亦属于认定事实不清、证据不足。
关于原告的行为是否属于反不正当竞争法第二十三条规定的情形。根据法律规定，原告的收费行为应当存在以下情形才符合违反反不正当竞争法规定应当处罚的行为：限定他人购买其经营的商品，以排挤其它经营者的公平竞争，损害其它经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。从本案查明的事实及证据可以看出，原告在供热施工过程中，登封市一些热用户与原告签订了了委托施工协议，原告的行为不存在限定他人经营、排挤其它经营者的公平竞争的事实。被告认定的原告收取费用的行为违反了反不正当竞争法第二十三条的规定进行处罚，属于适用法律错误。
关于原告认为被告直接采用原告向被告提供的2012年11月22日登封市人民政府出具的说明，是对新证据未进行质证，未告知行政相对人听证的权利，未听取申辩和质证的意见，程序违法。本院认为，该证据是原告在行政程序中向行政机关提供的有利于自己的证据，而并非行政机关自行收集的证据，被告直接采用该证据不违反法律规定。关于原告认为被告在案件讨论时，依据《河南省工商行政管理机关重大、复杂行政处罚案件集体讨论决定办法（试行）》第二条规定，参加人应全部为行政机关领导。该规定第二条第一款规定，工商行政管理机关对重大、复杂行政案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件，应当集体讨论决定，并没有规定参加人应全部为行政机关领导，故原告对此规定的认为属于理解错误。关于原告认为被告于2012年12月26日召开的集体讨论会的主持人为仝风雷（非局级领导）违反以上办法第三条的规定的问题。该办法第三条规定：集体讨论由局长或副局长担任主持人，由主持人确定相关业务机构、法制机构和办案机构人员参加。被告在诉讼中已经承认记录中存在笔录，实际主持人为参加人副局长王锡建。本院认为解释合理，此行为属于瑕疵，并非程序违法。
综上所述，被告作出的行政处罚决定书事实不清、证据不足、法律适用错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销郑州市工商行政管理局郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告郑州市工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 刘黎青
人民陪审员 谢国军
人民陪审员 李 莉
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 杨 旭
附文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。