广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠中法行终字第64号
上诉人（原审被告）：广东省珠海市质量技术监督局。
法定代表人：苏虎。
委托代理人：徐凡。
委托代理人：陈洪平。
被上诉人（原审原告）：珠海市嘉信食品发展有限公司。
法定代表人：郑志光
委托代理人：何灿
委托代理人：郑晓明
上诉人珠海市质量技术监督局（下称市质监局）因与被上诉人珠海市嘉信食品发展有限公司（下称嘉信公司）质监行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第160号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，嘉信公司是2003年4月经工商部门登记注册的食品加工企业，为台港澳自然人独资有限责任公司。
2007年9月，嘉信公司首次申请涉案类产品的食品生产许可证，产品类别及申请办证单元为水果制品（水果干制品，分装），申报产品执行标准为：GB16325-2005《干果食品卫生标准》、Q／JXSP2-2007《干果制品》。同年11月22日，嘉信公司取得水果制品（水果干制品，分装）食品生产许可证，编号为QS440417020007，有效期3年。2010年10月，嘉信公司申请换发了该食品生产许可证，编号不变，有效期延期3年。2012年1月5日，嘉信公司申请取得了蜜饯（分装）的食品生产许可证，证书编号QS440417010619，执行标准为GB／T10782-2006，有效期3年。嘉信公司取得上述食品生产许可证后，先后生产（分装）多种不同包装的干果制品和蜜饯，其中有西梅干。市质监局也曾经多次对嘉信公司生产（分装）的西梅干进行不定期抽查和嘉信公司自行送至珠海市质量计量监督检测所检验，珠海市质量计量监督检验所多次出具的检测结论均为合格。
2013年4月14日，市质监局收到他人举报信，举报嘉信公司生产（分装）的干果食品中违法添加食品添加剂山梨酸钾，要求市质监局予以查处。市质监局于同年4月25日开始，对嘉信公司2012年8月至2013年4月生产的五种不同标准规格的西梅干食品进行查扣。经市质监局检查认定：生产许可证编号标识为QS440417010619，执行标准为GB／T10782《蜜饯通则》的西梅干为合格产品，予以解除查封；嘉信公司生产（分装）的生产证编号标识为QS440417020007，执行的安全标准为Q／JXSP0002S-2010的三种西梅干经检测含有山梨酸钾，属于以不合格产品冒充合格产品。2013年8月23日，市质监局作出（珠）质监罚字（2013）54号行政处罚决定，认定嘉信公司于2012年8月至2013年4月25日生产的生产证编号标识为QS440417020007（执行的安全标准为Q／JXSP0002S-2010）生产许可证的三种西梅干含有山梨酸钾，嘉信公司的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十二条规定，依据该法第五十条规定作出行政处罚决定，责令嘉信公司停止生产西梅干产品，没收违法生产的产品枫叶无核西梅干138g／包的676包、150g／包的613包、168g／包的15包，没收违法所得6529.99元，并处罚款114445.10元。嘉信公司已交纳罚款，但对该处罚不服，向原审法院提起行政诉讼。
嘉信公司多年从事西梅干产品的分装、销售，所用的原材料在2011年12月从美国进口，该原材料在进口之前，美国的供货商已在原材料中添加了山梨酸钾，入境后经珠海出入境检验检疫部门于2011年4月6日检验为合格。期间，嘉信公司对进口的原材料直接进行分装、销售，并无自行添加山梨酸钾。
市质监局在调查的过程中，查封了五种不同规格的西梅干，最终认定被查封984盒的“枫叶西梅干”（25g／盒）和359桶的“枫叶西梅干”（340g／桶）的两种产品，认定为不合格产品并加以行政处罚。对其余被查封的产品另行作出了（珠）质监解封字（2013）34号《解除查封决定书》，解除了查封。经过对比得知，被解除查封的西梅干产品与涉案产品西梅干属于同种产品，所用的配料、分装工艺均相同，但两者使用的食品包装袋上的标签不同，被解除查封的西梅干所使用的标签标注的内容为：品名枫叶西梅干，配料西梅，食品添加剂（山梨酸钾），产品标准号GB／T10782，食品生产许可证编号QS440417010619；而涉案产品西梅干所使用的标签标注的内容为：品名枫叶西梅干，配料西梅，食品添加剂（山梨酸钾），产品标准号Q／JXSP0002S，食品生产许可证编号QS440417020007。
原审法院认为，依据《中华人民共和国食品安全法》第五条、《中华人民共和国产品质量法》第八条的规定，国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。市质监局作为市级质量技术监督部门，对辖区内企业生产的食品（产品）具有质量技术监督的职权。
本案争议的是涉案产品西梅干是干果制品还是蜜饯，以及市质监局作出的行政处罚适用法律是否正确的问题。市质监局认定嘉信公司2012年8月至2013年4月25日生产的西梅干即涉案产品为干果制品，是基于该产品标签载明的产品标准号及生产许可证均是适用于干果制品的。原审法院认为，首先，涉案产品西梅干使用的原材料在入境前，是由供货商在原材料上添加山梨酸钾，进口后，嘉信公司进行分装、销售，并无自行添加山梨酸钾。其次，嘉信公司于2006年11月取得水果制品（水果干制品，分装）食品生产许可证（2010年12月换发该证，延期三年）、于2012年1月取得蜜饯生产许可证，之后其生产（分装）的产品既有干果制品也有蜜饯，其中嘉信公司生产（分装）的西梅干同时使用了两种标签，其中一种标签标注的内容为：品名枫叶西梅干，配料西梅，食品添加剂（山梨酸钾），产品标准号GB／T10782，食品生产许可证编号QS440417010619；另一种标签标注的内容为：品名枫叶西梅干，配料西梅，食品添加剂（山梨酸钾），产品标准号Q／JXSP0002S，食品生产许可证编号QS440417020007。但两个不同标签的西梅干其性质、外观形态和生产工艺等并无不同，与GB2760-2011中的“蜜饯凉果”类食品也是一致的。再者，嘉信公司生产（分装）的产品，曾多次送检以及由市质监局进行抽检，经具有资质的珠海市质量计量监督检验所检测均为合格。以上情况表明，嘉信公司生产（分装）的西梅干均是采用已由供货商添加山梨酸钾的西梅原料，其性质、外观形态和生产工艺并无不同，如按照“蜜饯”产品的国家标准，则属于完全合格的产品，因此，市质监局根据标签上的内容认定涉案产品西梅干为干果制品，显然依据不足。在没有充分证据证明涉案产品西梅干为干果制品的情况下，市质监局以干果制品的产品标准确定涉案产品西梅干为不合格产品，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条规定对嘉信公司作出行政处罚，适用法律错误。
市质监局作出的（珠）质监罚字（2013）54号行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，对嘉信公司的诉讼请求予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决如下：撤销广东省珠海市质量技术监督局作出的（珠）质监罚字（2013）54号行政处罚决定。一审案件受理费人民币50元，由广东省珠海市质量技术监督局负担。
市质监局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第160号行政判决；2.维持市质监局作出的（珠）质监罚字（2013）54号行政处罚决定。市质监局的上诉理由为：其一，一审法院在涉案产品西梅干是干果制品还是蜜饯的问题上认定事实错误，市质监局认定涉案产品为水果干制品（干果制品）证据充分。1.嘉信公司于2007年11月22日申请取得水果制品（水果干制品，分装）食品生产许可证，2012年1月5日才申请取得蜜饯（分装）的食品生产许可证，也即2007年11月22日至2012年1月4日，嘉信公司只被许可分装水果干制品，其分装的西梅干是水果干制品（干果制品）才是合法的，如果是蜜饯，则属于无证生产。市质监局一审提供的证据也证明，2012年10月25日前，嘉信公司分装的全部五种规格的西梅干一直标识执行《干果制品》的企业标准和水果制品（水果干制品，分装）的食品生产许可证。因此，2012年10月25日前嘉信公司分装的西梅干是水果干制品（干果制品）。2.2013年4月25日市质监局对嘉信公司的委托代理人总经理郑汉文所作的《调查笔录》证明：嘉信公司至调查时生产的所有西梅干均是从美国进口添加了山梨酸钾的原料西梅直接分装，即嘉信公司2012年10月25日前和2012年10月25日后分装的西梅干是相同的产品，因此，嘉信公司2012年10月25日后分装的，标识执行《干果制品》的企业标准和水果制品（水果干制品，分装）的食品生产许可证的西梅干也应是水果干制品（干果制品）。3.一审法院认为嘉信公司分装的西梅干，无论标签是干果制品还是蜜饯，因为性质、外观形态和生产工艺并无不同，故标签是干果制品的西梅干也应认定是蜜饯。2013年5月10日市质监局制作的《现场检查笔录》，以及对郑汉文所作的《调查笔录》等证据均证明：嘉信公司分装的138g、150g、168g规格的西梅干直至2013年4月25日市质监局查处时，一直标识执行《干果制品》的企业标准和水果制品（水果干制品，分装）的食品生产许可证。嘉信公司分装的这三种规格的产品，不仅性质、外观形态和生产工艺相同，标签也相同，一审法院却认定嘉信公司生产（分装）的西梅干既有干果制品也有蜜饯。4.2013年4月26日、2013年5月10日市质监局对郑汉文所作的《调查笔录》中，其承认生产的涉案产品是水果干制品，并对2013年4月25日抽样的涉案产品检验结果没有异议，没有提出复检申请。5.嘉信公司主张其生产的西梅干都是蜜饯，但2012年1月5日取得蜜饯分装许可后，至当年10月25前并没有使用标识执行《蜜饯通则》和蜜饯（分装）的食品生产许可证的包装，这充分表明，在被查处前，嘉信公司并不认为其生产的西梅干是蜜饯。嘉信公司从2012年10月25日开始，直至2013年4月25日市质监局检查期间，嘉信公司一直使用标识不同的两种包装，存在明显主观过错。
其二，一审法院对涉案产品的标签性质理解不当。原国家卫生部发布的GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第2.2项规定：食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。该部关于该标准的问答中明确食品标签是向消费者传递产品信息的载体。涉案产品的举报者也正是通过嘉信公司生产的涉案产品所标识的产品名称、配料和食品生产许可证编号而发现并认为：嘉信公司生产的水果干制品涉嫌添加食品添加剂山梨酸钾，违反相关法律规定。原国家技术监督局公布的《产品标识标注规定》第二条规定：“产品标识是用于识别产品及其质量、数量、特征、特性和使用方法所做的各种表示的统称。产品标识可以用文字、符号、数字、图案以及其他说明物等表示。”同一种原料可以用来生产不同产品，如西梅、菠萝、芒果等水果，既可以用来生产干果制品，也可以用来生产蜜饯，因此，只能依据产品标识的产品名称、执行标准、生产许可证等内容来判定产品属性。很多产品从外观形态难以判定其产品属性，如酿造酱油和配制酱油，矿泉水和纯净水，从外观形态上无法区分，因此，必须以产品标识的产品名称、执行标准、生产许可证等内容来判定。嘉信公司生产的涉案产品标识“产品标准号：Q／JXSP0002S，食品生产许可证编号QS440417020007”。Q／JXSP0002S标准名称为《干果制品》，编号QS440417020007的《食品生产许可证》的产品名称为水果制品（水果干制品，分装）。市质监局据此认定涉案产品是水果干制品（干果制品）依据充分。根据产品所标识的生产者厂名厂址、产品名称、执行标准、规格、等级、生产许可证、生产日期等内容来判定产品的生产者、产品的属性、产品的质量，以及是否存在无证生产和超过保质期等行为，一直是市质监局履行包括食品在内的产品质量监督的重要方法，一审法院认为市质监局根据产品标签上所标识的内容认定产品属性依据不足，实际也就否定了市质监局采取的这种产品质量监督方法，这不仅影响本案的定性，也将严重影响市质监局对辖区内其他生产企业生产的产品实施质量监督。另外，产品安全与质量合格的内涵和外延均不同，不能混淆。安全是指产品不能存在缺陷，不能存在危及人体健康、人身财产安全的危险，而合格是指产品质量符合标准要求。安全的产品不等于就一定是合格的产品，比如，生产者制定企业标准严于国家标准要求，当产品标识执行国家标准，则只要符合国家标准要求，产品就是合格的，当产品标识执行企业标准时，产品符合国家标准要求，但不符合企业标准要求，就是不合格的产品。合格的产品不等于就一定安全，比如，牛奶中添加了三聚氰胺，因为三聚氰胺是一种化工原料，不是食品添加剂，当时的国家标准中并没有三聚氰胺不得检出的技术要求，检验结果如果符合标准要求，只能判定是合格产品，但因为添加了三聚氰胺，并不安全。
其三，一审判决忽视嘉信公司作为食品生产者的主体责任。嘉信公司不是普通消费者，而是专业从事食品生产的企业，是产品质量的第一责任人，理当依法从事生产经营活动，并对其生产的产品质量和使用的原料负责，明知作为原料的西梅干含有山梨酸钾，而水果干制品不得含有山梨酸钾，却在2007年9月，申请水果干制品分装许可证，并一直作为干果制品分装，从而导致生产不合格产品的后果。嘉信公司是Q／JXSP0002S标准的制定、发布和实施者，对该标准的实施后果负责。涉案产品执行Q／JXSP0002S-2010《干果制品》，该标准不恰当地引用GB14884《蜜饯卫生标准》，且第4.1.2项没有规定原料西梅应符合GB16325《干果食品卫生标准》的规定，而是错误地规定应符合GB14884《蜜饯卫生标准》的规定，而《蜜饯卫生标准》允许蜜饯含有山梨酸钾，从而导致企业标准对原料西梅中山梨酸钾的限量要求低于国家强制性标准GB2760《食品添加剂使用标准》的要求，也误导检验机构。嘉信公司是编号为QS440417020007水果制品（水果干制品，分装）生产许可证的申请者，2007年9月申请生产许可证时，申报产品执行标准为：GB16325-2005《干果食品卫生标准》、Q／JXSP2-2007《干果制品》，这表明嘉信公司知道自己生产的产品是水果干制品（干果制品），且产品质量必须符合《干果食品卫生标准》的要求。2007年和2010年两次水果制品（水果干制品，分装）生产许可证发证检验的《检测报告》（No：SHFZ070061、No：SHFZ100145）中，山梨酸检验项目的技术要求均为不得检出，虽然检验的产品是黑提子，但嘉信公司应当知道无论是黑提子还是西梅干，只要是水果干制品（干果制品），山梨酸检验项目的技术要求是一样的。
其四，一审判决未明晰行政部门和检验机构的责任边界。第一，广东省卫生厅对嘉信公司制定的Q／JXSP0002S-2010《干果制品》只是进行备案。原国家卫生部制定的《食品安全企业标准备案办法》（卫政法发（2009）54号）第十一条、第十二条对食品安全企业标准备案程序规定，卫生行政部门对企业提交的企业标准备案材料是否齐全等进行核对，材料齐全，符合规定要求的，受理备案，10日内在备案登记表上标注备案号并加盖备案章，作为企业标准备案凭证。该《办法》第九条第二款规定：“企业应当确保备案的企业标准的真实性、合法性，确保根据备案的企业标准所生产的食品的安全性，并对其实施后果承担全部法律责任。”第二，广东省质量技术监督局颁发生产许可证是依申请，根据《食品生产许可审查通则（2010版）》的规定，对申请人生产条件是否符合许可规定进行审查，主要审查申请人制定的管理制度是否完备，生产现场环境、原料、设备、工艺流程等是否与申请材料一致，符合与申请生产的食品相关的卫生规范、条件及该食品生产许可证审查细则规定的要求，则颁发生产许可证，并不对申请人申报执行的生产标准进行审查。而2007年和2010年两次水果制品（水果干制品，分装）生产许可证发证检验所检验的产品均是黑提子，山梨酸检验项目均为未检出。第三，技术机构对产品进行检验是根据委托人确定的检验标准及检验项目，对照标准的技术要求，判定所检验项目是否符合相应技术要求。嘉信公司委托广东省珠海市质量计量监督检测所检验西梅干，委托检验的标准分别是Q／JXSP0002S-2010《干果制品》和GB14884-2003《蜜饯卫生标准》，广东省质量技术监督局和市质监局委托技术机构进行的监督检验，也是根据产品执行标准和监督抽查实施细则（适用于辖区内所有同类产品生产企业）确定检验依据，检验标准存在问题，才导致检验结果不符合国家标准，却符合检验标准要求的结果。第四，市质监局作为食品质量监督的行政部门，承担辖区内食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督工作，除履行日常的监督管理工作外，对消费者举报涉嫌违法生产食品的企业，必须予以立案调查，对确认存在违法行为的企业都应依法查处。对涉案产品的查处，正是市质监局认真履职、严格执法的体现。因此，一审法院在认定涉案产品西梅干是干果制品还是蜜饯的事实上存在错误，市质监局认定涉案产品西梅干是水果干制品（干果制品）证据充分，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条对嘉信公司作出行政处罚适用法律正确，请法院支持市质监局的上诉请求。
针对市质监局的上诉理由，嘉信公司辩称，其一，原审法院查明事实清楚，原审判决中并未认定嘉信公司生产（分装）的西梅干既有干果类制品也有蜜饯。原审法院在一审判决中只是认定了嘉信公司有生产（分装）不同的干果制品和蜜饯，并未认定嘉信公司有同时生产干果类西梅干和蜜饯类西梅干。反之，原审法院经查明后明确，嘉信公司于2012年8月至2013年4月25日生产的两种不同标签的西梅干其性质、外观形态和生产工艺等并无不同，且与GB2760-2011《食品添加剂使用标准》中的“蜜饯凉果”类也是一致的。一审法院的认定与事实相符，嘉信公司生产（分装）的产品有葡萄干、芒果干、西梅干等，其中葡萄干、芒果干为干果制品，西梅干为蜜饯。事实上，在过去多年里，广东省质量技术监督局、市质监局、市质监局下属检验机构珠海市质量计量监督检验所等多个相关政府部门，也曾在各种形式的执法、检测活动中多次抽检了嘉信公司生产（分装）的西梅干食品和其所使用的食品标识，每次均认可嘉信公司生产的西梅干（或所用标签）为合格蜜饯类食品（标签）。因此，市质监局上诉称原审法院认定了嘉信公司有同时生产两种不同类型的西梅干，明显是对原审判决的错误解读，且与事实严重相悖。
其二，市质监局仅凭食品标识上记载的内容，就将涉案西梅干归类为GB2760-2011《食品添加剂使用标准》中的“水果干类”，缺乏依据。根据食品安全和食品标识管理方面的法律、法规，食品标识是标记在食品或食品包装上，用于说明食品属性、质量的信息载体，其内容不能也不应作为判断食品真实属性的判定依据。由此可见，最终食品的真实属性和真实质量，应当结合食品生产各环节的实际情况，依据该食品的生产工艺和实际形态、质量来进行合理的判定。嘉信公司认为，质量管理行政部门在执法活动中应该谨慎查明食品生产企业取得食品生产许可、从事生产和实际产品质量等具体情况，然后其才能在此基础上再去判断被调查人是否违法，违法情形是“食品标识不当”还是“制售质量不合格食品”等问题。本案中，市质监局既没有全面审查、考虑过去QS440417020007号《全国工业产品生产许可证》（以下简称QS440417020007号《许可证》）、QS440417010619《全国工业产品生产许可证》（以下简称QS440417010619《许可证》）的审批、颁发的具体情况，也没有考虑过往包括其自身在内的多个行政部门在大量检测活动中均一直认定嘉信公司生产（分装）的西梅干属于合格蜜饯类食品的事实，直接凭QS440417020007号《许可证》上记载的“水果干制品”字样，机械地将本属蜜饯类食品的西梅干错误地归类为干果类食品，继而认定嘉信公司在产品中“掺杂、掺假”、“以假充真”并实施行政处罚，显然脱离客观事实、适用法律错误。
其三，嘉信公司一直依法、依行政指引开展食品生产活动，市质监局指责嘉信公司未履行食品生产责任，显然是在推卸责任。本案中，嘉信公司在涉案西梅干包装上所标识的QS440417020007号《许可证》，系由广东省质量技术监督局依法颁发。当初在申请许可时，嘉信公司已在申请材料中明确将西梅列为预生产食品，并提交了生产西梅的工艺及据以执行的企业标准（Q／JXSP0002S-2010号《干果制品》），最终广东省质量技术监督局颁发QS440417020007号《许可证》，也明确许可嘉信公司执行前述企业标准。该企业标准中明确规定，嘉信公司生产的西梅干属蜜饯类食品，应符合GB14884-2003《蜜饯卫生标准》的要求。而且，该企业标准亦分别报送广东省卫生厅及市质监局处进行了备案，并也获得了市质监局及广东省质量技术监督局的盖章认可。在申领QS440417020007号《许可证》时，市质监局、广东省质监局均未对嘉信公司生产蜜饯类西梅干或执行该企业标准等事宜提出过任何异议。嘉信公司认为，政府部门作为我国食品安全生产制度的制定者、执行者和维护者，其对食品生产行业所进行的行政审批许可行为、行政监督行为、行政引导行为，均应具备基本的可信赖度。多年来，广东省质量技术监督局、市质监局等相关质量监督行政部门在无数次的食品检测活动中，均认定嘉信公司生产的西梅干为合格蜜饯食品，从来没有指出嘉信公司存在违法或违规行为，也没有要求过嘉信公司进行任何整改。事实上，也正是这一系列由政府部门作出的行政许可、监督检查、行政管理行为，令嘉信公司认为在西梅干食品标签上标识QS440417020007号《许可证》的行为合法。如今，市质监局突然将嘉信公司一直依法依许可开展的生产行为定性为故意违法行为并给予行政处罚，并将其责任全部归咎于嘉信公司自身，显然严重破坏了政府行政行为的公信力，侵害了嘉信公司的信赖利益，让嘉信公司无所适从。而且嘉信公司还认为，市质监局在实施行政处罚时，确实未全面地审查、考虑过去嘉信公司依法取得行政许可的具体情况，其在《行政上诉状》中引据发证部门对葡萄干食品作出检验的《检测报告》，不能说明任何问题，葡萄干的《检测报告》根本与西梅干产品无关。在发证部门许可执行的企业标准（Q／JXSP0002S-2010号《干果制品》）中明确规定，葡萄干应当符合GB16325《干果食品卫生标准》，而西梅干应当符合GB14884-2003《蜜饯卫生标准》，因此发证部门在发证检验检测葡萄干时要求不得检出山梨酸钾，并无不妥，但这并不能说明发证部门要求西梅干也不得检出山梨酸钾。事实上，如前所述，发证部门广东省质量技术监督局也曾在全省的专项抽样检测活动中，明确适用GB14884-2003《蜜饯卫生标准》、GB7718-2004《预包装食品标签通则》、《食品标识管理规定》等检验依据对嘉信公司生产的西梅干进行检测，其中还检测了山梨酸钾含量，最终也认定嘉信公司生产的西梅干标签标注合格，为合格蜜饯类食品。更何况，发证部门在实施许可的过程中如何实施抽检环节，具体抽检哪种食品等，也并非市质监局所能决定的，不能用葡萄干的《检测报告》来证明嘉信公司曾申请生产干果制品类西梅干产品。
其四，市质监局作出的错误行政处罚行为，给嘉信公司的商业信誉造成了严重的损害，并且导致嘉信公司承受了巨大的经济损失。本案中，市质监局认为嘉信公司同期生产但标识了QS440417010619号《许可证》的西梅干产品为合格蜜饯食品。由此可见，市质监局本质上就是认为嘉信公司在西梅干食品包装上标识QS440417020007号《许可证》的行为有不妥之处。然而在这种情况下，市质监局仍然认定嘉信公司有“掺杂”、“掺假”、“以假充真”、“以不合格产品冒充合格产品”的故意违法行为，并且决定给予嘉信公司责令停止生产西梅干的重罚。嘉信公司认为，市质监局既然认为标识了QS440417010619《许可证》的西梅干产品为合格食品，却仍然责令嘉信公司停止生产该西梅干，其行政处罚的幅度显然过重，且严重脱离事实，有违常理。在接到市质监局责令停产西梅干的处罚决定后，嘉信公司无法继续生产西梅干食品，除了遭受巨大的经济效益损失外，嘉信公司还需要承担因西梅干货物下架、无法继续向客户供货等事宜所导致的违约损失。而嘉信公司多年经营积累的商业信誉，也因市质监局违法作出的一纸罚书，毁于一旦。为此，嘉信公司日后定将循法律途径追诉市质监局责任，要求其赔偿嘉信公司因其违法实施行政处罚所遭受的经济损失、名誉损失和律师费等维权成本。因此，原审判决查明事实清楚、适用法律依据正确、程序合法正当，市质监局的上诉理由无法成立。请法院依法审理，驳回市质监局的上诉请求。
本院另查明，2013年4月26日，嘉信公司承认该公司生产的西梅干产品为水果干制品，对市质监局按照水果干制品对抽检的产品进行送检，未提出异议。2013年5月10日，市质监局告知嘉信公司抽样的涉案产品检验结果，该公司表示没有异议。市质监局告知该公司若有异议，可在十五日内提出复检申请，该公司未在法定期限内未提出复检申请。
广东省食品安全企业标准（Q／JXSP0002S-2010号《干果制品》）第1点“范围”载明：“本标准规定了干果制品的分类、要求、试验方法、检验规则、标志、标签、包装、运输和贮存。本标准适用于以干果为原料，经验收、备料、挑选、内包装、金属探测后制成的，可直接食用的干果制品。”
本院认为，结合双方诉辩意见，本案有以下四个争议焦点：1.市质监局是否具有法定职权；2.涉案产品应当认定为干果制品还是蜜饯；3.市质监局作出的行政处罚决定适用法律是否正确、行政裁量是否适当；4.市质监局作出行政处罚的程序是否合法。对上述焦点问题，本院评判和认定如下：
（一）市质监局具有查处企业违法生产加工行为的法定职权。《中华人民共和国食品安全法》第五条规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《中华人民共和国产品质量法》第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”依据《国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定》（2008年）的规定，国家质量监督检验检疫总局承担国内食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督管理责任。《广东省质量技术监督局关于生产加工环节食品企业的监督管理办法》第三十一条规定：“各级质监部门应当对食品企业违法生产加工行为及时依法查处，及时消除食品安全隐患。”根据以上规定，市质监局具有查处企业违法生产加工行为的法定职权。嘉信公司认为市质监局对于进入流通领域的食品进行查处超越法定职权的主张，不能成立，本院不予支持。
（二）涉案产品应认定为干果制品。首先，从产品标识来看，涉案产品应当认定为水果干制品。原国家卫生部发布的GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第2.2项规定：食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。原国家技术监督局公布的《产品标识标注规定》第二条规定：“产品标识是用于识别产品及其质量、数量、特征、特性和使用方法所做的各种表示的统称。产品标识可以用文字、符号、数字、图案以及其他说明物等表示”。食品标签是向消费者传递产品信息的重要载体，同一种原料可以生产不同的食品，况且有的产品从其外观形态上难以判别其属性，故以产品的标识和标签判断其属性，既符合消费者的认知规律，也符合食品生产的实际状况。本案中，嘉信公司生产的涉案产品标识“产品标准号：Q／JXSP0002S，食品生产许可证编号QS440417020007”。Q／JXSP0002S标准名称为《干果制品》，编号QS440417020007的《食品生产许可证》的产品名称为水果制品（水果干制品，分装）。其次，嘉信公司在行政处罚过程中自认涉案产品属于水果干制品。2013年4月26日、2013年5月10日市质监局对郑汉文所作的《调查笔录》中，嘉信公司承认生产的涉案产品是水果干制品，对2013年4月25日抽样的涉案产品检验结果没有异议，亦未在规定的期限内提出复检申请。第三，嘉信公司主张涉案西梅干都是蜜饯，但2012年1月5日该公司取得蜜饯分装许可后，至当年10月25前并没有使用标识执行《蜜饯通则》和蜜饯（分装）的食品生产许可证的包装，这充分表明，在被查处前，嘉信公司并不认为其生产的西梅干是蜜饯。第四，技术机构对嘉信公司的相关产品进行检验是依该公司委托而进行。对于委托检验而言，技术机构均是依据委托人提供的技术标准和要求进行检验，从而判定产品是否符合技术标准和要求。因此，检验机构先前依据嘉信公司委托而出具的检验合格的检测报告不能成为该公司现主张涉案产品为蜜饯的正当理由。第五，广东省食品安全企业标准（Q／JXSP0002S-2010号《干果制品》）第1点“范围”载明：“本标准规定了干果制品的分类、要求、试验方法、检验规则、标志、标签、包装、运输和贮存。本标准适用于以干果为原料，经验收、备料、挑选、内包装、金属探测后制成的，可直接食用的干果制品。”基于上述理由，原审法院认定涉案产品属于蜜饯有误，本院予以纠正。嘉信公司认为涉案产品是蜜饯的主张，本院不予采纳。
（三）市质监局作出的行政处罚决定适用法律正确、行政裁量适当。《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款规定：“产品质量应当符合下列要求：（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。”《中华人民共和国产品质量法》第三十二条规定：“生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。国质检法（2011）83号《国家质量监督检验检疫总局关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》第八条第八项规定：“不合格产品是指产品质量不符合《中华人民共和国产品质量法》第二十六条规定的产品。以不合格产品冒充合格产品是指以质量不合格的产品作为或者充当合格产品。”嘉信公司生产的西梅干，含有山梨酸钾，不符合GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的要求，违反了上述法律规定，应当给予行政处罚。嘉信公司主张涉案产品进口时经过海关和检验检疫部门符合卫生标准，被认定为合格产品，加工时仅是分装，而并未再添加任何其他添加剂，市质监局认定涉案产品不合格，与事实不符。对此，本院认为，海关和检验检疫部门仅是对嘉信公司进口的原料的检验，市质监局在本案中是对嘉信公司生产的预包装食品进行的检验，两者检验程序、检验标准和检验项目均存在差异，故海关和检验检疫部门认定涉案产品检验合格，并不代表涉案产品属于合格的蜜饯类食品。
《中华人民共和国产品质量法》第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”嘉信公司已确认该公司2012年8月至2013年4月25日共生产含有山梨酸钾的干果制品西梅干总货值228891.20元，违法所得为6529.99元。在行政案件调查过程中，嘉信公司主动配合调查，如实提供各种单据、证据，市质监局给予嘉信公司法定最低幅度的罚款，其行政处罚适当。嘉信公司认为市质监局行政处罚显失公正的主张不能成立，本院不予支持。
（四）市质监局作出的行政处罚决定程序合法。依据他人举报线索，市质监局及时对嘉信公司涉嫌违法行为立案并调查取证；在作出行政处罚决定前，依法告知嘉信公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据，对嘉信公司提出的陈述申辩意见进行了复核，并部分采纳，行政处罚决定书等法律文书的送达符合法律规定。
综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。市质监局的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第160号行政判决；
二、驳回珠海市嘉信食品发展有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费共人民币100元，由珠海市嘉信食品发展有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年九月三十日
书 记 员 李 羚