广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行终176号
上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：何灼然，男，1956年9月2日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码：00733020-5。
法定代表人：刘杰，该局局长。
委托代理人：方妙娇，该局工作人员。
委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容、孔彩贤、何灼然（以下简称“史灿辉等五人”）因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）政府信息公开纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第503号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2015年12月7日史灿辉等五人向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认东莞国土局对史灿辉等五人申请的《政府信息公开申请》公开不完整、不真实，东莞国土局属行政不作为；2.判令东莞国土局向史灿辉等五人重新公开东莞市麻涌镇大步村海心沙倒运海水道东侧地块（土名：子母坦）的农用地转用报批手续资料及转用批复的文件文书，具体如下：（1）土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划；（2）建设项目可行性论证及建设项目的《选址意见书》；（3）用地预审申请及《建设项目用地预审报告书》；（4）向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续资料，及缴纳各项审批费用的凭据；（5）用地单位向原预审的国土资源局提出项目用地的正式申请；（6）国土资源局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，经各级人民政府审批的相关文件；（7）国土资源局具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续；（8）国土资源局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》；3.一审诉讼费用由东莞国土局承担。
原审法院查明：2015年6月16日，史灿辉等五人向东莞国土局提交《政府信息公开申请表》，要求公开东莞市麻涌镇大步村海心沙倒运海水道东侧地块（土名：子母坦）的农用地转用报批手续资料及转用批复的文件文书，具体如下：（1）土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划；（2）建设项目可行性论证及建设项目的《选址意见书》；（3）用地预审申请及《建设项目用地预审报告书》；（4）向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续资料，及缴纳各项审批费用的凭据；（5）用地单位向原预审的东莞国土局提出项目用地的正式申请；（6）东莞国土局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，经各级人民政府审批的相关文件；（7）东莞国土局具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续；（8）东莞国土局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补偿完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》。东莞国土局受理后，于2015年7月28日作出东国土资函（2015）1294号《关于政府信息公开申请的答复》，答复史灿辉等五人：“经查，规划拟建设麻涌垃圾处理厂的地块属于麻涌镇2011年第三批次用地，已经市人民政府批准农用地转用，具体情况如下：1.您申请公开上述土块的土地利用总体规划、农用地转用方案、补充耕地方案，请见附件；2.您申请公开的土地利用年度计划，根据《国务院办公厅关于实施﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》（国办发（2008）36号）第五条第十四点规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”您如果需要申请公开政府信息，请您提供与您生产、生活、科研等特殊需要有关的关联性证明；3.您申请公开的城市总体规划非我局职能范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，建议您向城乡规划局申请信息公开；4.您申请公开的用地预审申请、《建设项目用地预审报告书》，该地块尚未办理用地预审等供地手续，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，您申请公开的政府信息不存在；5.您申请公开上述地块的建设项目可行性论证、《选址意见书》、向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续资料及缴纳各项审批费用的凭据非我局职能范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，建议您向发展和改革局、城乡规划局和环境保护局申请信息公开；6.您申请公开项目用地的正式申请，因用地单位未向我局提出该申请，我局无制作、获得或保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，您申请公开的政府信息不存在；7.您申请公开上述地块各级人民政府审批的文件，所指内容不明确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，请您提供所需信息的具体名称；8.您申请公开上述地块按征地程序办理征地手续的信息。上述地块只办理了农用地转用手续，并无办理征地，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，您申请公开的政府信息不存在；9.您申请公开上述地块向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，上述地块并未办理供地手续，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，您申请公开的政府信息不存在。”史灿辉等五人不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案争议焦点为东莞国土局作出的东国土资函（2015）1294号《关于政府信息公开申请的答复》是否合法。
一、关于答复中第1点，东莞国土局已针对史灿辉等五人申请，向史灿辉等五人公开了《麻涌镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》。史灿辉等五人庭审中陈述其申请的是整个麻涌镇的《土地利用总体规划》，并非局部图，东莞国土局也没有按照申请书注明的要求，在公开的政府信息加盖公章或骑缝章确认，东莞国土局公开信息不完整。原审法院认为，史灿辉等五人的申请书中明确注明所申请公开的是东莞市麻涌镇大步村海心沙倒运海水道东侧地块（土名：子母坦）的农用地转用报批手续材料及转用批复的文件文书，并非整个麻涌镇，且申请书也未注明要求东莞国土局在公开的政府信息加盖公章或骑缝章。史灿辉等五人上述主张，没有事实根据，原审法院不予支持。东莞国土局据此向史灿辉等五人公开案涉地块的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》及包含案涉地块的《麻涌镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，并无不当。
二、关于答复中第2点，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的规定，史灿辉等五人所申请公开的土地利用年度计划，并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的主动公开范围，史灿辉等五人需举证证明其是因自身生产、生活、科研等特殊需要申请公开上述信息。史灿辉等五人虽在庭审上陈述其是案涉地块的承包经营者，该地块属于史灿辉等五人等大步村村民承包经营，史灿辉等五人作为大步村村民，有权申请公开上述信息，但史灿辉等五人并未提交证据予以证实其系案涉地块的承包经营者。东莞国土局答复史灿辉等五人若需要申请公开土地利用年度计划，请史灿辉等五人提供与其生产、生活、科研等特殊需要有关的关联性证明，并无不当。
三、关于答复中第3、5点，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”及第二十一条第（三）项：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，针对史灿辉等五人申请公开的城市总体规划、向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续资料及缴纳各项审批费用的凭据，东莞国土局据此告知史灿辉等五人上述信息并非东莞国土局职能范围，告知史灿辉等五人向发展和改革局、城乡规划局和环境保护局申请信息公开，并无不当。
四、关于答复中第4、6、8、9点，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，东莞国土局受理后，经核实案涉地块只办理了农用地转用手续，并无办理征地、供地手续，依据上述规定，告知史灿辉等五人其所申请公开案涉地块的用地预审申请、《建设项目用地预审书》、项目用地的正式申请、办理征地手续的信息、批准用地文件、《建设用地批准书》的政府信息不存在，并无不当。
五、关于答复中第7点，史灿辉等五人所申请公开的政府信息是农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案经各级人民政府审批的相关文件。史灿辉等五人作为普通公民，认为其无法知晓文件的具体名称，仅以各级人民政府审批的相关文件描述其所申请获取的政府信息内容，具有一定合理性。而与之相对应，东莞国土局系本市土地行政管理部门，应当知晓上述方案经各级人民政府审批的文件的具体名称，且东莞国土局庭审上亦确认上述方案系由东莞市人民政府或广东省人民政府审批。针对上述政府信息，史灿辉等五人已尽到合理的说明义务，东莞国土局直接认定史灿辉等五人申请的内容不明确，要求史灿辉等五人提供所需信息的具体名称，明显不当，属认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决东莞国土局重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”规定，应予撤销第7点答复内容。
综上所述，东莞国土局作出第7点答复内容，应予撤销。东莞国土局作出的其他答复内容并无不当，应驳回史灿辉等五人的其他诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、第十二条第（一）、（六）、（八）项之规定，原审法院判决：一、撤销东莞国土局作出的东国土资函（2015）1294号《关于政府信息公开申请的答复》中第7点答复内容，责令东莞国土局针对该申请内容在法定期限内重新作出答复；二、驳回史灿辉等五人的其他诉讼请求。本案收取一审诉讼费人民币50元，由东莞国土局承担。
一审宣判后，史灿辉等五人不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决第二项，改判支持史灿辉等五人的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费由东莞国土局承担。事实和理由：《麻涌镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》虽有“东莞市麻涌镇测绘队”盖章，但显示的面积并非案涉地块的面积，《农用地转用方案》、《补充耕地方案》没有相关填表人与负责人的签字，也没有加盖公章，东莞国土局亦未能提供原件核对，因此，该局提供的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《麻涌镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》不具有真实性与合法性。第2、3、4、5、8、9点提及的信息是东莞国土局负责建设用地的申请受理、审查、报批过程中形成的信息，东莞国土局应依法公开。
被上诉人东莞国土局答辩称：史灿辉等五人申请公开的各级人民政府审批的文件包括土地登记审批、农转用审批、征地审批等文件，而土地登记审批包括土地总登记审批、初始登记审批等。史灿辉等五人申请公开的“各级人民政府审批的文件”是一个抽象泛指的概念，没有直接对应明确的、特定的政府信息，该申请所指内容不明确。东莞国土局告知史灿辉等五人补正所需信息的具体名称，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定。一审判决认定东莞国土局作出的第7点答复证据不足，与事实不符，但东莞国土局为息诉止纷并未上诉。史灿辉等五人申请信息公开事宜，东莞国土局已依法履行职责，史灿辉等五人的诉请，没有事实和法律依据，依法应予驳回。
经查，2015年6月16日向东莞国土局申请公开案涉信息的申请人为史灿辉等五人及何焕文，原审法院对此认定申请人有误，本院予以纠正。本院确认原审法院查明的其他事实为本案法律事实。
本院认为，本案为政府信息公开纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”史灿辉等五人及何焕文申请公开的城市建设总体规划、建设项目可行性论证及建设项目选址意见书、向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续资料及缴纳各项审批费用的凭据，并非东莞国土局制作，不属东莞国土局信息公开的范畴，东莞国土局告知史灿辉等五人及何焕文向相关行政机关申请信息公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第（三）项的规定，乡（镇）土地利用总体规划属于乡（镇）人民政府应主动公开的信息范畴。史灿辉等五人及何焕文申请公开的案涉地块属东莞市麻涌镇，史灿辉等五人一审主张申请公开的土地利用总体规划为东莞市麻涌镇土地利用总体规划，该镇土地利用总体规划应由麻涌镇人民政府编制，亦应由麻涌镇人民政府公开。东莞国土局提供案涉地块局部规划图，与史灿辉等五人及何焕文申请东莞市麻涌镇土地利用总体规划的要求不符，但鉴于东莞国土局并不具有公开该信息的职责，对史灿辉等五人要求东莞国土局公开东莞市麻涌镇土地利用总体规划的诉请，本院不予支持。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关政府信息公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需求，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”《最高人民法院关于审理信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十三条第二款规定：“土地利用年度计划应当包括下列内容：（一）农用地转用计划指标；（二）耕地保有量计划指标；（三）土地开发整理计划指标。”案涉地块仅办理农用地转用手续，仍属农村集体所有，土地利用年度计划仅对土地承包经营权产生影响，史灿辉等五人及何焕文申请信息公开时及史灿辉等五人在诉讼过程中未能证明其为案涉地块的承包经营者，东莞国土局答复史灿辉等五人及何焕文需提供与其生产、生活、科研等特殊需要相关的证明，并无不当，对史灿辉等五人要求公开土地利用年度计划的请求，本院予以驳回。
东莞国土局于二审法庭调查时确认史灿辉等五人及何焕文申请公开的农用地转用方案及补充耕地方案为该局制作，史灿辉等五人无证据否定东莞国土局公开的两方案之真实性，对史灿辉等五人的抗辩意见，本院不予支持。根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”并参照国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作”的规定，东莞国土局负有公开其制作、保存的我市建设用地报批基础资料相关信息的职责。东莞国土局经核实，案涉地块仅办理了农用地转用手续，告知史灿辉等五人及何焕文不存在其申请公开的用地预审申请、建设项目用地预审报告书、项目用地正式申请、有关征地手续、批准用地文件、建设用地批准书等信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定。
史灿辉等五人二审明确第六项申请公开的信息为案涉地块的农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，以及经各级人民政府审批的相关文件。原审判决认定东莞国土局要求史灿辉等五人及何焕文明确申请案涉地块经各级人民政府审批信息的具体名称不当，并责令东莞国土局重新答复。东莞国土局未提出上诉，则应依照原审判决重新作出处理。
综上所述，史灿辉等五人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由史灿辉、余笑艮、杜秀容、孔彩贤、何灼然负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 韦艳芹
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年十月八日
书 记 员 王凤梅
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