内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第6号
上诉人（原审原告）呼格吉拉图，男，1969年9月1日出生，蒙古族，小学文化，牧民。
委托代理人阿拉腾宝力德，男，内蒙古蒙南律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄂托克前旗人民政府，所在地鄂托克前旗。
法定代表人吉日嘎拉图，旗长。
委托代理人张薇，鄂托克前旗人民政府法制办科员。
原审第三人鄂托克前旗城川镇阿日勒嘎查委员会。
法定代表人斯庆扎布，系城川镇阿日勒嘎查委员会主任。
原审第三人张占金，男，1952年2月2日出生，汉族，小学文化，人，牧民。
委托代理人张阿玲，女，汉族，1976年10月1日，鄂托克前旗，系张占金之女。
原审原告呼格吉拉图不服鄂托克前旗人民法院2014年11月18日作出（2014）鄂前行初字第4号行政判决书向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人呼格吉拉图及委托代理人阿拉腾宝力德，被上诉人委托代理人张薇，原审第三人鄂托克前旗城川镇阿日勒嘎查委员会法定代表人斯庆扎布，原审第三人张占金到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明：原告呼格吉拉图在草牧场承包到户时，依法向第三人鄂托克前旗城川镇阿日勒嘎查承包了1432亩草牧场（实际承包的是1132亩草牧场）。1997年4月30日原告与第三人张占金签订了一份《长期承包草场使用权合同书》。合同约定，原告从自己承包经营的1432亩草牧场中，将948亩草牧场及房屋、羊一并长期转让给第三人张占金，并保证使用期限30年，期满继续由张占金使用，总承包费为4万元（其中张占金用在镇区一处占地240平方米的房屋相顶2.5
万元，付现金1.5万元），合同还对其它事项进行了约定。合同签订后，原告呼格吉拉图便将自己持有的《草牧场使用证》交给了第三人张占金。2007年12月30日原告就同一草牧场再次与第三人张占金、及案外人查汉其劳签订了一份《草牧场经营权转让合同书》。该合同又约定：原告呼格吉拉图将现有的1432亩草牧场转让给张占金1220亩（2010年经确权测量实际为723.287亩），转让给案外人查汉其劳180亩；转让期限为1997年12月30日至2028年12月31日；张占金支付的转让费在原有的基础上又增加了2000元。查汉其劳支付的转让费为5000元。同样合同还对其它内容进行了约定。上述两份合同在签订时，均未经嘎查委员会签字、盖章。2010年10月4日（草原证上记载的变更登记时间为2011年3月24日），第三人张占金持有加盖嘎查委员会印章后的第二份合同，及原告呼格吉拉图的原《草牧场使用证》，与嘎查委员会的相关负责人一同到被告处申请办理草原承包经营权证的变更登记，被告审查后即依法给第三人张占金颁发了2008063号《草原承包经营权证》，收回了呼格吉拉图的原《草牧场使用证》。2013年上半年，原告知悉被告已将第三人所承包的948亩草牧场使用权证办理登记在张占金名下，并向第三人张占金颁发了2008063号《草原承包经营权证》后，曾向被告提出请求，要求撤销其错误的具体行政行为，但一直未有结果。2014年6月25日原告又向鄂尔多斯市人民政府提出行政复议。未果后，向本院提起诉讼。
原审认为：原告呼格吉拉图与第三人张占金于1997年4月30日、2007年12月30日签订了《长期承包草场使用权合同书》和《草牧场经营权转让合同书》。现原告以自己与第三人张占金签订的是草牧场“转包”合同，非“转让”合同，被告鄂托克前旗人民政府未经原告同意，私自将原告承包经营的草原证变更登记在第三人张占金名下的具体行政行为违法，剥夺了其对土地的合法承包经营权为由，请求依法撤销颁发的2008063号《草原承包经营权证》而提起诉讼。
对此本院认为，首先原告与第三人张占金签订的两份合同是双方在平等自愿、协商一致的基础上所签订，是当事人的真实意思表示。第一份合同中明确约定原告将自己承包的948亩草场与房屋、羊一并“转让”给第三人，虽然合同名称写为承包，但实际内容是转让，张占金也按约定付清了全部转让款；其次是在2007年12月30日双方签订的第二份合同中，对“转让”这一法律关系进一步进行了明确，原告对此也签字进行了确认，并在第一份合同约定转让费的基础上，另加收转让费2000元，同时合同中还有第三方查汉其劳签字确认；第三是虽然原告呼格吉拉图与第三人张占金在签订上述两份合同时，嘎查委员会没有盖章履行同意流转手续，但在张占金申请办理《草原承包经营权证》变更登记时，嘎查委员会已在合同上盖章并注明“情况属实”，是对双方所签转让合同行为的追认，同意了流转，符合《中华人民共和国农村土地承包法》土地流转的相关法律规定。而从合同的内容上，也可以认定合同性质为“转让”，而非“转包”。原告的诉求及理由与客观事实不符，又无充分有效的证据来证实自己的观点，故对其诉讼请求本院不予支持。被告鄂托克前旗人民政府依据第三人张占金的申请及所提供的证据，给张占金颁证的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿、程序合法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第一款（一）项及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：维持鄂托克前旗人民政府于2010年10月4日给第三人张占金颁发的2008063号《草原承包经营权证》的具体行政行为。案件受理费50元，由原告呼格吉拉图负担。一审宣判后，原告不服，向本院提出上诉。
上诉称：上诉人与第三人签订过两次草牧场流转合同均未经发包方阿日勒嘎查，但双方的合同履行至今，未发生任何纠纷，也没有对抗善意的第三人；上诉人与第三人签订的两次草牧场流转合同均未约定将草原承包经营权变更在第三人张占金名下；因此，不变更草原承包经营权证不影响流转的效力。无论是长期承包还是转让草牧场，上诉人保障第三人的30年正常使用并且没有违约和干涉的行为；因此，上诉人是否将自己的草牧场承包经营权证变更给第三人，应当是上诉人与第三人重新协商，共同向发包方申请的的又一民事法律行为，不受他人干涉。依照《经营权证管理办法》第12条和《自治区草原承包经营权流转办法》第15条的规定，第三人单方申请，政府违规操作，颁证行为违法。综上，一审事实不清，适用法律错误应撤销原判，撤销被告的错误具体行政行为。
被告答辩称：颁证的具体行为依据有效的转让合同，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，该草原证和一审判决合法，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为：本案的焦点是被告颁发的2008063号《草原承包经营权证》是否合法。《内蒙古自治区草原管理条例实施细则（修订）》第十五条规定，承包方有稳定的非农牧职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分草原承包经营权转让给本集体经济组织内的其他成员，由该成员同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。上诉人与第三人已经签订《草牧场经营权转让合同书》，上诉人虽非当面或书面向发包方提出此类申请，但实际草场已交付多年，且发包方也并未提出反对意见并在双方的转让合同上盖章，第三人取得草原承包经营权并不违法。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权发证。草原经营权证的颁证程序并不严格适用以上土地承包经营权证管理办法的规定，上诉人认为本案具体颁证行为程序违法的意见不予采纳。综上，原判事实清楚，适用法律虽不准确，但判决结果并无不妥，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 艳
审 判 员 郝玉林
代理审判员 张晓慧
二〇一五年一月二十一日
书 记 员 高 丽