广西壮族自治区富川瑶族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）富行初字第7号
原告杨名钦，男，住广西富川瑶族自治县。
委托代理人钟富玉，男，住钟山县。
被告富川瑶族自治县莲山镇人民政府，住所地富川瑶族自治县。
法定代表人宋晓峰，男，该镇镇长。
委托代理人李祥琨，男，广西众望律师事务所律师。
委托代理人周光志，男，广西众望律师事务所实习律师。
第三人杨声春，男，住富川瑶族自治县。
原告杨名钦不服被告富川瑶族自治县莲山镇人民政府（以下简称莲山镇政府）土地行政决定一案，于2014年6月5日向本院提起诉讼。本院于同年6月11日受理后，于同年6月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月7日公开开庭审理了本案。原告杨名钦及其委托代理人钟富玉，被告莲山镇政府的法定代表人宋晓峰、委托代理人李祥琨、周光志，第三人杨声春，证人杨名付、杨声花、杨名照、杨名群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莲山镇政府依法受理杨名钦与杨声春之间的纠纷，于2014年2月17日作出莲政决字（2014）1号《关于杨家二组村民杨名钦与同组村民杨声春土地经营权纠纷的处理决定书》（以下简称决定书），决定书认定：双方争议经营的土地位于杨家村“鬼仔山”（地名）山脚下“白牛祖”（地名），东北面接杨名钦的茶林长29.6米，东南面接杨声维的茶林长24米，西南面接杨声维的木园长29.5米，西北面接杨名钦的茶林长23.9米，面积共1.06亩。这块地由杨声春于1980年开荒种植管理到现在，有本组村民的证人证词为证。但杨名钦所称这块地是集体分给他的茶林的说法，也有证人证词，但拿不出村民小组收回土地重新分配一事的书面证据。2013年4月2日，镇人民政府召集双方当事人及证人到场进行调解，提出了调解意见，但当事人杨名钦不同意调解意见，所以无法达成调解协议。镇人民政府通过会议研究，认为根据双方提供的证据和现实管理状况，本着有利于团结，有利于生产生活，有利于经营管理和尊重历史的原则处理。有证人证词证明杨声春于1980年开荒种植管理到现在。
莲山镇政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十三条第（四）项、第三十六条第（五）项及第三十条的规定，依法作出如下处理决定：争执的土地面积为1.06亩，土地经营权确定杨声春所有。
被告莲山镇政府于2014年6月23日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
一、职权依据
1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
2、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。
二、事实证据
1、杨声春、杨声维、杨名月的调查笔录、杨声乐的证人证言、米溪村委杨家1、2组的《集体证明事实》、杨名义的证人证言，拟证实争议土地由杨声春开荒一直种到现在，期间，村集体并未对争议土地进行过收回和重新划分，开荒的土地都是谁开谁种，集体未收回。
2、杨名钦、杨名发、杨声花、杨名照的调查笔录，拟证明杨声春对争议地现实管理的事实，至于土地收回再分给杨名钦的说法，因没有其他书证相印证，无法认定。
3、调解笔录二份，拟证明被告召集争议双方对争议土地的使用权按现有的事实进行调解未果。
4、会议纪要，拟证明争议土地的确权是被告方按客观事实及现实管理经讨论后作出的公正决定。
5、富政复（2014）1号行政复议决定书，拟证明被告作出的确权决定正确，已得到富川瑶族自治县人民政府依法维持。
三、程序依据
（一）法律程序
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十四条各级人民政府受理土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理申请后，应当通知先行调解该案的有关单位或者组织移送案件的全部材料。
第二十五条土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。
（二）办案程序
1、调解申请书，拟证明争议双方均向被告提出对争议土地使用权申请调解。
2、《人民调解通知书》、《权利义务告知书》，拟证明在先行调解阶段通知了争议双方。
3、杨名钦的确权申请书、土地山林水利权属纠纷立案决定书、“三大纠纷”案件调处立案审批表、案件受理通知书，拟证明被告依法受理了原告杨名钦土地确权申请。
4、现场勘察笔录、现场勘察图、土地纠纷争议及确权范围图，拟证明被告对争议土地进行现场调查、核实，确定争议范围。
5、调解笔录、调解终结书，拟证明本案经两次调解未果，经过了法定的调解程序。
6、会议纪要，拟证明本案被告方经集体讨论决定。
7、土地纠纷争议及确权范围图、莲政决字（2014）1号处理决定，拟证明本案被告方依法对争议土地进行确权。
8、送达回证，拟证明被告方在处理本案时已依法将各类法律文书送达给争议当事人。
9、富政复（2014）1号行政复议决定书，拟证明被告方依法参与了本案的行政复议。
四、法律依据
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：
（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；
（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。
第三十三条土地山林水利权属纠纷确权处理证据分为：
（一）书证；
（二）物证；
（三）视听资料；
（四）证人证言；
（五）权属纠纷当事人的陈述；
（六）鉴定意见；
（七）勘验笔录、现场笔录。
第三十六条证明同一事实的数个证据材料，其证明效力按下列规定确定：
（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；
（二）鉴定意见、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；
（三）原件、原物优于复制件、复制品；
（四）法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见；
（五）其他证人证言优于与权属纠纷当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证据；
（六）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。
原告杨名钦诉称，莲政决字（2014）1号行政处理决定认定事实不清，处理违法。1、认定事实不清。莲山镇政府自己调查的多个证人证实争议地是落实给原告承包经营的茶山林地，而莲山镇政府硬是对知晓该土地历史变迁知情人的证言于不顾，以没有书面证据证明为由对该事实不予认定，这明显是错误的。因为在没有书证的情况下，知情证人的证言就是最好的证据；2、本案是一起土地承包经营权纠纷，这从被告决定书的名称可以确定。另外，双方争议的是茶林地应归谁经营使用，而证人证实该地是分给原告承包经营的，因此毫无疑问，这是一起承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。按照这一法律规定，被告对纠纷仅有调解权，没有行政处理权。原告认为，被告对本案纠纷作出的行政处理决定是越权行为，依法应予撤销，特向法院起诉，请求法院：依法撤销莲山镇政府作出的《关于杨家二组村民杨名钦与同组村民杨声春土地经营权纠纷的处理决定书》（莲政决字（2014）1号）。
原告杨名钦向本院提供的证据有：
1、杨名发的调查笔录，拟证明讼争土地是1983年生产队分配给原告的；
2、杨声花的调查笔录，拟证明讼争土地是1983年生产队分配给原告的；
3、杨名照的调查笔录，拟证明讼争土地是1983年生产队分配给原告的；
4、双方争议地的示意图（草图），拟证明争议地面积是1.06亩；
5、杨名照等11人出具的证明，拟证明杨家二组把地收回，重新划分，杨家二组已将杨声春开荒地分给杨名钦；
6、杨名照和杨名付的证词，拟证明争议土地是1983年分配给原告的。
7、证人杨名付、杨声花、杨名照、杨名群的证言，拟证实本案的客观事实。
被告莲山镇政府辩称，被告2014年2月17日作出的莲镇决字（2014）1号《关于杨家二组村民杨名钦与同组村民杨声春土地经营权纠纷的处理决定书》处理决定正确公正，事实清楚，证据充分，适用法律正确。一、土地承包经营纠纷，是指当事人（即发包人与承包人）之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议；土地权属争议，是指单位与单位之间、个人与个人之间或者单位与个人之间，因土地所有权或者使用权的归属不清所引发的争议。土地使用权是土地承包经营权的基础和前提，两者是相互依存关系。从当事人的关系来看，双方当事人并不存在土地承包合同关系，也不存在土地承包经营权流转关系。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包应当签订承包合同，但双方当事人并没有签订土地承包合同，故被答辩人杨名钦与杨声春的纠纷属于个人与个人之间因土地使用权的归属不清所引发的争议，应使用“土地使用权纠纷”一词，莲镇决字（2014）1号处理决定书中使用“土地经营权纠纷”一词虽然欠妥，但决定书中提出的证据和适用的法律都关于当事人争议的土地使用权，并无不当之处，不会因上述用词的问题影响对本案的实体处理。二、杨名钦于2012年7月26日申请莲山镇人民调解委员会调解，因调解不成，莲山镇人民调解委员会于2012年9月3日作出调解终结书。2012年11月1日，杨名钦请求莲山镇人民政府对纠纷进行处理。接到申请后，本镇人民政府经审查决定于2012年11月21日予以立案受理后，组成专案组专门对此案进行了调查取证、现场勘查等调查活动，并于2013年4月2日在莲山镇人民调解委员会调解室召集双方当事人进行调解，因双方当事人各持己见，无法达成协议。此后，因案情较为复杂，专案组再次下村进行调查取证、勘查现场，并与当事人协调，双方仍未能达成共识，无法达成协议。2014年2月17日，莲山镇人民政府作出处理决定书。三、当事人双方争议经营的土地位于杨家村“鬼仔山”（地名）山脚下“白牛祖”（地名），东北面接杨名钦的茶林长29.6米，东南面接杨声维的茶林长24米，西南面接杨声维的木园长29.5米，西北面接杨名钦的茶林长23.9米，面积共1.06亩。这块地由杨声妹丢荒后，杨声春于1980年开荒种植管理到现在，有本组村民的证人证词为证。杨名钦所称这块地是集体分给他的茶林的说法，也有证人证词，但没有村民小组收回土地重新分配一事的书面证据。并且，杨家村民杨声维、杨名月的证词都提出收回土地重新分配一事并不存在，故无法确认村民小组收回土地重新分配一事的真实性。被告认为，本案属个人与个人之间的土地权属纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，本镇有权确权处理。本案实质上是按土地使用权纠纷的处理程序、相关法律法规作出处理决定的。综上所述，被告根据双方提供的证据和现实管理状况，本着有利于团结，有利于生产生活，有利于经营管理和尊重历史的原则，于2014年2月17日根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十三条第（四）项、第三十六条第（五）项及第三十条的规定，作出的莲政决字（2014）1号处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持，请求人民法院依法作出公正判决。
第三人杨声春述称，同意莲山镇政府的意见。
第三人杨声春在举证期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、被告提交的证据
（一）被告提交的职权依据，第三人无异议，原告有异议，认为本案是土地承包经营权纠纷而不是土地使用权纠纷。本院认为，被告适用《中华人民共和国土地管理法》及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》相关条款对本案进行调处，符合法律的规定。
（二）被告提交的事实证据，第三人无异议，原告对被告提交证据认定的事实无异议，但认为讼争的土地是1983年生产队分给原告的。本院认为被告提交的证据证实本案当事人对争议土地的管理事实，可以作为本案的参考凭证。
（三）被告提交的程序证据，第三人无异议，原告对被告的办案程序无异议，对法律程序有异议，认为本案发生在2012年7月，而被告引用2013年实施的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》相关条款，适用法律错误。本院分析认为，莲山镇政府接到原告的确权申请后，进行了调查，制作了现场勘查笔录和现场勘查图，对此纠纷进行了调解，调解不成后，经集体讨论下达了处理决定并送达相关当事人，被告的处理决定程序合法。
（四）被告提交的法律依据，第三人无异议，原告有异议，认为适用法律错误。本院认为根据本案的事实，被告适用的法律、法规正确，应当予以确认。
二、原告提交的证据。第三人没有异议。被告对原告提交的证据1、2、3、4的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为争议地没有分给原告；对证据5有异议，认为是杨名照所写，不具备村集体决定的效力；对证据6有异议，认为不符合证据的形式要件，不具备集体决定的效力，所写的四至范围也很乱；对证据7，证人与原告有亲属关系，证言不客观，不具备真实性。本院分析认为，原告提供的证据1、2、3、4与被告提供的证据内容相吻合，可以作为本案的参考凭证；原告提供的证据5、6，属证人证言，因部分证人未出庭接受当事人的质询，依法不能作为证据采信；证据7，杨名付、杨名照的证言，因证人杨名付、杨名照与原告系亲属关系，其证言依法不能单独作为定案的依据，本院结合本案的其他证据，对第三人开荒种植管理至今的事实，予以确认。对村集体在1983年落实给原告耕种这一证言，因原告未能提供村民小组决议等书面证据予以佐证，本院不予确认。证人杨名群所作的证言，不是对其亲历具体事实所作的客观陈述，只是证人的一种推测，依法不能作为定案依据。证人杨声花证言，本院结合本案的其他证据，对第三人开荒种植管理至今的事实，予以确认。对村集体在1983年落实给原告耕种这一证言，因原告未能提供村民小组决议等书面证据予以佐证，故本院不予确认。
经审理查明，原告杨名钦与第三人杨声春争议的土地位于莲山镇米溪村杨家自然村“鬼仔山”（地名）山脚下“白牛祖”（地名），东北面接杨名钦的茶林长29.6米，东南面接杨声维的茶林长24米，西南面接杨声维的木园长29.5米，西北面接杨名钦的茶林长23.9米，面积约1.06亩。该争执地自1980年杨声春拾荒耕种后，一直管理至今。原告认为争议土地属其1983年承包经营的茶林地，要求自己耕种，双方发生争议。2012年7月16日，杨名钦申请莲山镇人民调解委员会调解未果。2012年9月3日，莲山镇人民调解委员会作出调解终结书。2012年11月1日，杨名钦向莲山镇政府申请调处，请求莲山镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条做出处理决定。2012年11月7日，莲山镇政府作出莲政立决字（2013）第001号《土地山林水利权属纠纷立案决定书》，并于2014年2月17日作出莲政决字（2014）1号《关于杨家二组村民杨名钦与同组村民杨声春土地经营权纠纷的处理决定书》，将争执的土地面积为1.06亩，土地经营权确定杨声春所有。杨名钦不服莲山镇政府作出的处理决定，向富川瑶族自治县人民政府申请行政复议。2014年5月23日，富川瑶族自治县人民政府作出富政复（2014）1号行政复议决定书，维持被告莲山镇政府作出的处理决定。杨名钦不服向本院提起诉讼，请求撤销莲山镇政府的处理决定。
本院认为，人民法院审理行政案件是对被告作出的具体行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点是：1、被告是否有权作出处理决定；2、被告作出的处理决定，认定事实是否清楚，证据是否确实充分？对于被告是否享有作出处理决定的职权问题，也就是对原告与第三人之间的纠纷应定性为土地承包经营权纠纷还是土地使用权纠纷的问题。本院认为，土地承包经营权纠纷是当事人（即发包人与承包人）之间因承包土地的使用、收益、流转、收回以及土地承包经营合同的履行所发生的纠纷。而土地权属争议，是指单位与单位之间、个人与个人之间或单位与个人之间，因土地所有权或者使用权的归属不清所引起的争议。从庭审查明的事实看，本案的原告与第三人之间并不存在发包与承包的关系，原告或第三人也未与村民小组有过发包与承包的关系，也不存在经营权流转或合同履行的问题。原告与第三人之间之所以纠纷不断，其根本的原因在于对拾荒、垦荒地的使用权归属不明。被告根据原告及第三人的申请以及查明的事实将本案作为权属纠纷立案并依照《中华人民共和国土地管理法》以及《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》作出处理决定并无不妥。被告处理决定书中使用“土地经营权纠纷”一词并不是指土地承包经营权，实际应是指土地使用权，被告受理本案纠纷并对争议土地使用权作出的处理符合法律规定，不属于越权行政。原告认为被告仅具有作出调解的权利而不具有作出处理决定的职权的意见不正确，本院不予采纳。对于被告作出的处理决定，认定事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。对于原告提出的其对争议土地拥有承包经营权，被告将争议土地经营权确定归第三人所有认定事实错误的主张，根据查明的事实，原告杨名钦与第三人杨声春争议的位于杨家村“鬼仔山”（地名）山脚下“白牛祖”（地名）约1.06亩土地，系由杨声妹开荒。本院认为，第三人杨声春在杨声妹对该土地丢荒的情况下，拾荒耕种，其行为并不违反国家法律规定，故被告根据现实管理情况和我国有关法律法规及从有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则出发，作出将该土地归第三人使用的处理决定正确。对于原告提出争议土地是杨家村第二村民小组分给他的茶林的主张，因其对争议土地拥有承包经营权的主张证据不足，亦无法律依据，故对原告的主张，本院不予支持。综上所述，被告作出的处理决定，事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告富川瑶族自治县莲山镇人民政府于2014年2月17日作出的莲政决字（2014）1号《关于杨家二组村民杨名钦与同组村民杨声春土地经营权纠纷的处理决定书》。
本案案件受理费50元，由原告杨名钦负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贺州市中级人民法院。
审判长 杨如强
审判员 廖 兴
审判员 林 文
二〇一四年八月十八日
书记员 邓欢欢
附：适用法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。