广东省中山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤20行终9号
上诉人（原审原告）：陈华寿，男，1972年1月9日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。
委托代理人：龙劲韬、陈结怡，广东大钧律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审被告）：中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市东升镇东港大道2号，统一社会信用代码11442000007357483L。
法定代表人：黄少平，镇长。
委托代理人：胡志敏，该镇法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：黄沛文，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，统一社会信用代码11442000737550744W。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：邹明，该局东升分局工作人员。
委托代理人：陈家晓，广东保衡律师事务所律师。
原审第三人：中山市东升镇坦背村第七经济合作社，住所地广东省中山市东升镇坦背村七队，组织机构代码76382338-X。
负责人：林带根，社长。
上诉人陈华寿因与被上诉人中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）、中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）、中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、及原审第三人中山市东升镇坦背村第七经济合作社（以下简称坦背第七经济社）一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初351号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2011年12月29日，坦背第七经济社与案外人叶某签订了《租用土地使用权协议书》，约定坦背第七经济社将该社位于中山市东升镇坦背村七队“七字湾”鱼塘和土地约10亩出租给叶某使用，租赁期限是2012年1月1日至2018年12月31日。坦背第七经济社的代表人林带根与四名村民代表在该协议书上签名，同时加盖了坦背第七经济社的公章。上述出租涉案10亩土地的事宜已获该社三分之二以上村民代表同意。2015年1月1日，叶某向坦背第七经济社提交《申请书》，申请将其租赁的10亩土地转让给陈华寿，由陈华寿承租。坦背第七经济社的代表人林带根以及四名村民代表在该《申请书》上签名，但没有加盖坦背第七经济社的公章。随后，陈华寿在涉案土地上搭建起锌铁棚建筑物（一栋锌铁棚建筑物和一栋锌铁棚框架），用作仓库使用。2016年5月26日，上述锌铁棚建筑物被强制拆除完毕。陈华寿认为，强制拆除行为系由东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局共同实施的，遂诉至原审法院，请求判令：1.确认东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局强制拆除陈华寿在“七字湾”土地上建设的面积约为1400平方米及1800平方米的两栋建筑物的行为违法；2.判令东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局就强制拆除行为向陈华寿承担连带赔偿责任，要求东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局赔偿人民币1882756元；3.本案诉讼费用由东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局承担。
原审法院另查明：2016年3月29日，东升镇政府向坦背第七经济社发出《强制清拆通知书》，告知该社未经批准，在东升镇坦背村七小组擅自搭建的建筑物属于违法建筑，责令该社于2016年4月10日前将违法建筑物内的人员及物品全部清空，并自行拆除该违法建筑物。逾期未清拆的，东升镇政府将按照有关法律、法规对该违法建筑物进行强制拆除。东升镇政府将该《强制清拆通知书》留置送达坦背第七经济社。同年5月18日，坦背第七经济社代表人林带根提交《保证书》，该《保证书》载明：“本人保证在2016年5月22日前，将位于东升镇为民路坦背村第七经济合作社的违法建筑物自行拆除完毕，逾期未完成清拆工作，本人愿意由镇政府予以强制拆除，并承担一切后果。”。林带根、简某均在该《保证书》签名。一审庭审中，林带根确认该《保证书》的真实性，也确认其签名的真实性；陈华寿确认简某是其朋友，授权委托简某处理部分事宜，但称简某未将该《保证书》之事向其进行告知。东升镇政府承认未将《强制清拆通知书》送达陈华寿。
原审法院又查明：陈华寿称其提交原审法院的现场照片、视频是由简某提供的。从陈华寿提交的现场照片和视频显示：拆除现场天色明亮，已有不少路人经过；拆除现场中出现了穿城管制服的工作人员以及一名穿黄衣服的工作人员。经当庭确认，上述工作人员是城管东升分局的工作人员；现场照片和视频并未反映出拆除现场有市国土资源局的工作人员在场。一审庭审中，东升镇政府承认是该府组织实施了涉案强制拆除行为，因坦背第七经济社未按《强制清拆通知书》的要求自行拆除涉案建筑物，该府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，组织有关部门实施涉案强制拆除行为，合理有据。市城管执法局称，该局并未实施涉案强制拆除行为，城管东升分局属于东升镇政府的内设机构，城管东升分局的工作人员是根据东升镇政府的统一部署前往执法现场，与该局无关。市国土资源局则称其未实施涉案强制拆除行为，陈华寿也未提交证据证明该局实施了涉案强制拆除行为。
原审法院再查明：市国土资源局出具的《土地利用总体规划用途分类情况表》反映涉案土地利用总体规划为水田和可调整坑塘水面，属于农用地。就在涉案土地上搭建涉案锌铁棚建筑物，陈华寿既未取得用地审批、建设工程规划许可，也未领取任何合法的权属证书。
原审法院再查明：《中山市城市规划管理规定》第二条第二款规定，本市行政区域（含陆域和水域）现状面积均为本市城市规划区。
原审法院再查明：2016年5月30日，坦背第七经济社出具一份《证明》，称该社于2015年1月1日将位于七字湾鱼塘和土地共10亩租赁给陈华寿，由陈华寿在该租赁部分土地上搭建两间钢构厂房，面积分别约为1400平方米和1800平方米，陈华寿对两间厂房享有占有、使用、收益权。庭审中，坦背第七经济社承认该《证明》是应陈华寿的要求出具，《证明》中建筑物面积1400平方米和1800平方米也是由陈华寿告知，该社并未对涉案建筑物的面积进行过测量，但确认上述建筑物确实是由陈华寿转租了涉案土地后出资实施建设的。从陈华寿提供的现场视频可以反映出，被强制拆除前，陈华寿建设的涉案建筑物是一栋锌铁棚建筑物以及一栋锌铁棚框架（未完工）。庭审中，陈华寿称，涉案建筑物是将之前的趣味农庄拆除后建设的，锌铁棚结构；包括了两栋建筑物，一栋已完工建筑物是1400平方米，另一栋未完工建筑物是1800平方米，坦背第七经济社出具的《证明》来证明；涉案建筑物都是用作仓库使用。陈华寿于庭审中确认涉案建筑物未正式投入使用，涉案建筑物被强制拆除时里面没有堆放任何物品。
原审法院再查明：中山农村商业银行业务凭证显示，陈华寿于2015年12月31日向坦背第七经济社账号转入158000元。林带根在该银行业务凭证上注明此款是交“七字湾”鱼塘和土地的租金，加盖了坦背第七经济社的公章。
原审法院再查明：陈华寿主张的损失项目如下：1.其与叶某之间趣味庄园的合同转让及设备转让款160000元;2.平整土地的支付的费用118000元；3.建设涉案建筑物（1400平方米）的工程款582756元；4.涉案建筑物（1800平方米）预付款及填砖渣420000元；5.涉案建筑物的消防设备与设施支付费用128000元；6.2015年～2017年的租赁涉案土地的租金474000元。陈华寿主张其财产损失提交了5份收据用以证明其财产损失。这些收据里面列明的款项均不同，经手人也不一样，但收据的样式完全一致、编号相差不大，均是手写无盖章。编号1025961号收据，经手人是叶某，称收到陈华寿趣味庄园的租地合同和设施设备160000元；编号1025982号收据，经手人曾某，称收到阿简农庄1、2期工程回填土方工程款118000元；编号1025898号收据，经手人是黄某，称收到阿简农庄升级改造1期钢结构的工程款582756元；编号4105332号收据，经手人程某，称收到阿简农庄升级改造2期钢结构的工程款和砖渣款420000元；编号1025781号收据，经手人是林某，称收到阿简农庄升级改造1期工程的消防设备及安装工程款128000元。陈华寿在庭审中称阿简农庄就是趣味农庄，但未提交任何证据予以证明。陈华寿主张涉案建筑物的消防设备与设施损失128000元，提交编号1025781号收据、一份银行转账回单、一份银行存款单、一份付款授权委托书予以证明。银行回单显示简某从其账号转账48000元到林某账号；银行存款单显示存入林某账号5000元，但未显示存款人；付款委托书是由陈华寿个人签名，称其授权简某向林某支付消防工程款8万元，但未提交证据佐证其确实授权委托简某处理相关事宜并支付了相应的款项，也未提交证据证明简某转账给林某的48000元就是其支付给林某的消防设备设施款。
经原审法院释明后，陈华寿、东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局均不申请也不同意对涉案被强制拆除的建筑物进行价值评估鉴定。
原审法院认为：根据本案各方当事人的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、陈华寿与涉案强制拆除行为是否具有利害关系？二、东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局是否实施了强制拆除涉案建筑物的行为；三、若实施，该行为是否合法；四、是否应赔偿陈华寿所主张的财产损失？关于焦点一，陈华寿与涉案强制拆除行为是否具有利害关系？本案中，涉案被强制拆除的建筑物（一栋锌铁棚建筑物、一栋锌铁棚框架）确实是由陈华寿出资建设并使用的，涉案强制拆除行为对陈华寿的权利义务产生了影响，因此，陈华寿与涉案强制拆除行为具有利害关系。关于焦点二：东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局是否实施了强制拆除陈华寿涉案建筑物的行为。本案中，东升镇政府承认是由其组织实施涉案强制拆除行为。因市城管执法局否认实施了强制拆除涉案建筑物的行为，参照《关于印发东升镇党委镇人民政府主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，东升镇政府内设综合行政执法局（挂环境保护分局、交通运输分局、安全生产监督管理分局、城市管理行政执法分局牌子），属东升镇政府的分支机构之一，负责环境保护……城市管理……等领域的监管执法。本案中，城管东升分局的工作人员按照东升镇政府的统一部署参与实施拆除行为的后果也应归咎于东升镇政府。陈华寿未提交任何证据证明市国土资源局参与实施了涉案强制拆除行为。因此，陈华寿起诉东升镇政府，被告主体适格，原审法院予以支持；陈华寿起诉市国土资源局、市城管执法局，被告主体不适格，原审法院予以驳回。关于焦点三，东升镇政府实施强制拆除涉案建筑物的行为是否合法。本案中，陈华寿存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即已建设涉案建筑物的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，东升镇政府对陈华寿违法建设建筑物的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，东升镇政府并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明东升镇政府作出了行政决定并依法送达陈华寿，即东升镇政府作出的强制拆除行为，程序违法。因此，东升镇政府对陈华寿的涉案建筑物予以强制拆除，属超越职权，程序违法。焦点四：对于陈华寿所主张的财产损失，东升镇政府是否负有赔偿义务？首先，关于陈华寿主张的转让损失以及租金损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，赔偿的财产损失仅包括直接损失，不包括间接损失。陈华寿主张的转让损失和租金损失均属于间接损失，且与涉案行政行为不是同一法律关系，原审法院不予支持。其次，关于陈华寿主张建设涉案建筑物前平整土地以及建设涉案建筑物的工程费用支出。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家赔偿是对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害而给予赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，陈华寿建设涉案建筑物既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，显然，涉案建筑物所产生的利益属法律否定的利益。非法利益不应受法律保护。因此，即使东升镇实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对陈华寿建设违法建筑物的成本，东升镇政府并不负有赔偿义务。最后，关于陈华寿主张涉案建筑物的消防设备与设施损失。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，陈华寿应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，陈华寿提交收据、48000元的银行转账回单、5000元的银行存款单，授权委托书来证明该项损失。收据与其他收据样式完全相同，均是个人书写无盖章，且未提交相关凭证证明其确已支付了该款项，也未提交任何证据证明该收据注明的阿简农庄就是涉案建筑物；付款委托书则是由陈华寿个人签名，同样也未提交证据佐证其确已授权委托简某处理该项事宜且支付了相应的款项，也未提交证据证明简某转账林某的48000元就是其支付给林某的消防设备设施款，对于该组证据的证明力，原审法院不予采信。由于陈华寿未能提交充分证据证明涉案建筑物存放有消防设备和消防设施以及相关费用的支出，且其在庭审中亦明确确认涉案建筑物被强制拆除时并无堆放任何物品，因此，对于陈华寿主张的该项损失，原审法院亦不予支持。综上所述，陈华寿要求确认东升镇政府强制拆除其涉案建筑物的行政强制行为违法，理据充分，原审法院予以支持。陈华寿要求确认市国土资源局、市城管执法局强制拆除其涉案建筑物的行政强制行为违法，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。陈华寿建设的涉案建筑物为违法建筑，非法利益不受法律保护，对其要求赔偿财产损失的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认中山市东升镇人民政府于2016年5月26日对陈华寿在中山市东升镇坦背村“七字湾”土地上建设的建筑物（一栋锌铁棚建筑物和一栋锌铁棚框架）予以强制拆除的行为违法；二、驳回陈华寿的其他诉讼请求。案件受理费50元，由中山市东升镇人民政府负担。
上诉人陈华寿不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院并未查明涉案的七字湾土地的性质，根据中山市城乡规划局于2016年10月18日出具的《关于政府信息公开的答复》，该地块为一类工业用地；二、原审法院以涉案建筑物未取得相关许可和权属证书为由认定涉案建筑物所产生的利益属法律否定的利益，与事实不符；三、上诉人因被上诉人的行为产生的损失是无可否认的客观事实，恳请法院综合考虑，支持上诉人的赔偿请求。综上请求二审法院判令：1.撤销（2017）粤2071行初351号行政判决；2.判令被上诉人东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局就强制拆除行为向陈华寿承担连带赔偿责任，要求东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局赔偿人民币1882756元；3.本案诉讼费用由被上诉人东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局承担。
被上诉人东升镇政府辩称：一、上诉人从案外人处转租七字湾土地时，未按照规定办理表决和审批手续，因此上诉人与案外人叶某之间的转租行为自始无效，上诉人对七字湾土地没有合法的使用权，上诉人不是适格的原告或者上诉人；二、七字湾土地在总体规划中的利用现状为耕地，上诉人在使用该土地进行锌铁棚建设时，既未取得项目审批又未取得用地审批，未办理建设工程规划许可证及施工许可证，属于违法用地，原审法院认定上诉人在该土地上兴建的建筑物为非法利益，不应得到法律的保护，事实清楚正确。三、上诉人主张自己因被上诉人的清拆行为遭受了损失，但是无法提供施工合同，工程结算手续、资金支付凭证等证据来证明其主张，原审法院认为上诉人举证不能，适用法律正确；四、上诉人在上诉过程中提交的证据不能作为上诉人之前用地合法的依据。综上，上诉人在涉案土地上兴建建筑物的行为违法，不应得到法律的保护。
被上诉人市国土资源局、市城管执法局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人坦背第七经济社述称：涉案土地被征收后不应纳入农用地的范围。
本院查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。东升镇政府二审庭审中确认在实施强制拆除行为时，市国土资源局东升分局以及市城管执法局东升分局确有人员进入拆除现场，但并未参与实施具体行为。
本院认为，本案的主要争议焦点如下：一、陈华寿是否具有原告主体资格？二、东升镇政府、市国土资源局、市城管执法局是否实施了强制拆除涉案建筑物的行为；三、若实施，该行为是否合法；四、是否应赔偿陈华寿所主张的财产损失？
对于陈华寿是否具有原告主体资格的问题。本案中，陈华寿出资建设了涉案建筑物，涉案强制拆除行为对陈华寿的权利义务产生了实际影响，陈华寿具有提起本案诉讼的原告主体资格。
对于实施涉案强制拆除行为的主体问题。本案中东升镇政府承认了涉案强制拆除行为是由其组织实施，虽然市国土资源局东升分局及市城管执法局东升分局均有工作人员出现在强拆现场，但并未实施具体行为，对此，本院认为市国土资源局东升分局以及市城管执法局东升分局的工作人员按照东升镇政府的统一部署实施的参与涉案强拆行为，且东升镇政府也确认涉案强拆行为为其组织实施，故本院确认实施涉案强制拆除行为的主体为东升镇政府，本案适格的被告应为东升镇政府，原审法院驳回陈华寿对市国土资源局以及市城管执法局的起诉正确。
对于涉案强制拆除行为是否合法的问题。在职权方面，本案中，陈华寿未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即已建设涉案建筑物，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。本案中，东升镇政府并非县级以上地方人民政府，在无县级以上人民政府授权的情况下，东升镇政府直接对涉案建筑进行强制拆除，明显超越职权。在程序方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”以及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明东升镇政府作出了行政决定并依法送达陈华寿，即东升镇政府作出的强制拆除行为，程序违法。
对于陈华寿所主张的财产损失，东升镇政府是否负有赔偿义务的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（二）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……”的规定，东升镇政府违法强制拆除陈华寿的涉案建筑物，应当赔偿因此给陈华寿造成的损失。原审法院未查明陈华寿遭受损失的事实，属查明事实不清，本院予以纠正。
综上所述，上诉人陈华寿上诉理由部分成立。原审法院查明事实部分不清，导致判决结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，裁定如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初351号行政判决；
二、发回广东省中山市第一人民法院重审。
审判长 王 鹏
审判员 高 琳
审判员 何海鹏
二〇一八年四月二十日
书记员 陈 怡