河北省永年县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永行初字第40号
原告：杨中海，男，1962年9月11日出生，汉族，农民，住武安市。
被告：武安市公安局。住所地：河北省武安市塔西路**号。
法定代表人：梁秀峰，男，该局局长。
委托代理人：杨海良，男，该局法制科工作人员，住武安市。
委托代理人：张喜科，男，武安市公安局邑城派出所指导员，住武安市。
原告杨中海不服被告武安市公安局作出的武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书一案，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼，本院于2015年7月20日受理后，于2015年7月23日向被告武安市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月19日公开开庭审理了本案。原告杨中海，被告武安市公安局委托代理人杨海良、张喜科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告武安市公安局以2015年4月14日，原告杨中海到北京市中南海周边非正常上访，严重扰乱了当地的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2015年4月17日对原告作出武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书，对原告行政拘留十日。被告于2015年8月5日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：杨中海扰乱公共场所案调查终结报告，武安市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的进京非正常上访告知书及证明，对杨中海的公安行政处罚告知笔录及武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书，行政处罚审批表，报警案件登记表，受案登记表，受案回执，传唤审批表、传唤证，被传唤人家属通知书，行政拘留家属通知书，行政拘留执行回执，对杨中海行政案件权利义务告知书及询问笔录，对郭晓伟、白鑫钟、杨彦彬的行政案件权利义务告知书及询问笔录，北京市公安局西城分局训诫书，武安市公安局邑城派出所出具的前科证明，杨中海的户籍证明信，武公（邑）行罚决字（2015）0087号、0128号行政处罚决定书。被告同时提供了《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国人民警察法》、《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》相关法律依据。
原告杨中海诉称：1、原告到北京反映的事是经营在武安市杜庄岗位置的沙场于2014年5月21日被武安市宏大地产开发商强拆机械设备在报警后派出所没有处理。在8月15日信访局接待原告，让武安建设局去处理，可建设局并没有处理，至今事情毫无进展，致使原告生活困难，才逐级向上级部门反映。2、武安市公安局为了拘留原告，随意罗织违法事由，上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关办公秩序（或公共秩序），是完全不同的两个概念。原告受到伤害在北京是向各部门反映情况，上访的时候没有采取过激行为或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，原告的上访不足以构成在2015年4月14日中南海周边扰乱公共秩序的违法行为。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第9条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。原告不存在中南海周边的违法行为，就是有也应该由北京当地的公安机关予以管辖。如没有北京案发地公安移交地方公安的行政案件处罚手续，就是超越或滥用职权的行为。综上，任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。武安市公安局对原告的非法拘留的处罚决定，事实不清，证据不足，适用法律错误。请求法院依法撤销武安市公安局作出武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书并要求被告赔偿原告的精神和名誉损失。
原告杨中海向本院提交了如下证据：上访者被拘留实质上就是侵犯人民权小册一份、中央政法委处理违法上访五条要求及其法律规定。
被告武安市公安局辩称：杨中海扰乱公共场所秩序一案的基本情况是2015年4月14日原告杨中海到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警扣留并训诫后送到马家楼国家接济中心，后被武安市信访局的工作人员将其接出并随武安市住建局的工作人员回到武安。2015年4月17日，我局接到武安市住建局工作人员郭晓伟的报警，要求追究原告杨中海扰乱公共场所秩序的法律责任。我局当日受理案件后，经过我局办案民警的调查取证，在查清事实的基础上于2015年4月17日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，以杨中海作扰乱公共场所秩序为由，作出了武公（邑）行罚决字（2015）0224号处罚决定，对原告杨中海予以行政拘留十日，行政拘留执行完毕。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对原告杨中海作出的处罚决定事实清楚、适用法律适当、程序合法。一、我局作出的武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书，认定杨中海扰乱公共场所秩序的事实清楚。2015年4月14日，原告杨中海在北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警扣留，杨中海被扣留期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，该训诫书的主要内容为：2015年4月14日，原告杨中海在北京市中南海周边上访反映问题，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告杨中海作出《训诫书》，办案民警王军注明：以上内容已通过广播、展板等形式向该人宣读，该人无异议。根据《信访条例》的第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应到有关机关设立或指定接待场所提出。第二十条的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损坏国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，并应自觉地维护社会公共秩序和信访秩序。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告杨中海在信访过程中未去信访接待场所提出信访，而是到北京中南海周边地区这一非信访接待场所上访，其行为不仅违反了《信访条例》的规定，也违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项关于扰乱公共场所秩序的规定，且原告杨中海曾因扰乱公共场所秩序的违法行为，先后两次被武安市公安局行政拘留十日。其次，我局认定原告杨中海扰乱公共场所秩序的证据充足。有原告杨中海的陈述和申辩；有武安市住建局工作人员郭晓伟的报警材料、武安市驻京的信访工作人员白鑫钟、杨彦彬证人证言；有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的对原告杨中海作出的训诫书。综合上述证据能充分证明原告杨中海因到北京中南海周边地区非正常上访，严重扰乱当地的公共场所秩序，造成较大影响，被北京市公安局西城分局府右街派出所扣留，后送到马家楼救济中心的事实。二、我局对杨中海扰乱公共场所秩序一案有管辖权，符合法定程序。首先，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。第九十一条，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第十条规定：“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”第十一条规定，对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。根据上述规定，原告居住地在武安市，违法行为地在北京市，故北京和武安两地公安机关都有管辖权。同时，对于原告违法行政行为，北京和武安两地公安机关对管辖权并无争议，且北京市公安局对原告的行政违法行为只是进行了训诫，根据《信访条例》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，训诫并非行政处罚措施，而是公安机关依法规范信访秩序，对非正常上访行为进行劝阻、批评、制止，是对信访人进行法律教育的一种措施。原告杨中海在多次因非正常信访被公安机关予以训诫的情况下，仍不思悔改，继续到中南海周边非正常上访，其行为已构成“扰乱公共场所秩序”，我局依法对原告杨中海予以行政拘留的处罚。并非“一事两罚”。其次，北京市公安局未就原告杨中海扰乱公共场所秩序行为立案，也就不存在移送案件手续的问题。我局依法对原告违法行政案件立案调查和处理均属于“最初受理”。原告的居住地和户籍所在地均在武安，且该案件为“最初受理”故我局对原告行政违法案件有管辖权。综上所述，我局对原告杨中海的处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法。恳请永年县人民法院驳回原告的诉讼请求，维持我局对原告杨中海的行政处罚决定，依法作出公正判决。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的上访者被拘留实质上就是侵犯人民权小册、中央政法委处理违法上访五条要求及其法律规定与本案无关，本院不予采信。被告提供的证据，符合证据的合法性、客观性和关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告杨中海系河北省武安市邑城镇赵店村人，于2015年4月14日到北京市中南海周边上访，受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，武安市住建局工作人员郭晓伟报案至被告武安市公安局，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告行政拘留十日，并已执行完毕。原告不服，于2015年5月14日向武安市人民法院提起行政诉讼，邯郸市中级人民法院于2015年6月2日作出（2015）邯市行辖字第152号行政裁定书，指定该案由本院管辖。
本院认为：原告杨中海就相关问题向有关部门反映是其享有的合法权利，但其反映问题应依法到相关机关设立或指定的场所提出，原告明知北京中南海周边地区不是信访场所，但原告仍去北京中南海周边地区上访，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定。被告作为违法行为人居住地的公安机关，由被告管辖更为适宜，被告具有本案管辖权。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告给予行政拘留十日的处罚，适用法律、法规正确，符合法定程序，故原告请求撤销被告武安市公安局于2015年4月17日作出的武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。原告要求被告赔偿原告的精神和名誉损失于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：
驳回原告杨中海要求撤销被告武安市公安局于2015年4月17日作出的武公（邑）行罚决字（2015）0224号行政处罚决定书及要求被告赔偿原告的精神和名誉损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨中海承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于邯郸市中级人民法院。
审 判 长 孟广印
代理审判员 李美娟
代理审判员 武伟燕
二〇一五年九月七日
书 记 员 刘树娟