四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）广行初字第2号
原告罗良斌，男，汉族。
原告罗成（曾用名王罗），男，汉族。
原告王丽娟，女，汉族。
上列三原告的共同委托代理人苟峥嵘，四川慧济律师事物所律师。
被告广元市人民政府。
住所地：广元市利州区人民北路**号。
法定代表人王菲，系该市市长。
委托代理人杨雄，系该市法制办公室副调研员。
委托代理人夏国涌，系该市法制办公室科长。
第三人杨胜华，女，汉族。
委托代理人白玉祥，男，汉族，系第三人之夫。
委托代理人白清梅，女，汉族，系第三人之女。
原告罗良斌、罗成、王丽娟诉被告广元市人民政府、第三人杨胜华土地承包经营权登记行政复议一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭于2015年4月14日公开开庭审理了本案。原告罗良斌及委托代理人苟峥嵘，被告广元市人民政府的委托代理人杨雄、夏国涌，第三人杨胜华及其委托代理人白玉祥、白清梅到庭参加了诉讼，本案现审理终结。
被告于2014年12月16日作出广府复字（2014）12号行政复议决定书，该决定书撤销了青川县人民政府为原告颁发的青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
第一组：1、行政复议案件登记表，拟证明案件登记情况；
2、行政复议案件审批表，拟证明案件立案审批情况；
3、提出答复通知书，拟证明送达被申请人答复；
4、参加行政复议通知书，拟证明送达第三人参加行政复议；
5、调查记录，拟证明进行了行政复议调查；
6、行政复议审理报告，拟证明行政复议审理情况；
7、行政复议笔录，拟证明行政复议案件集体讨论程序合法；
8、行政复议决定审签，拟证明行政复议决定审批程序合法；
9、行政复议决定书，拟证明被告作出行政复议决定；
10、送达回证，拟证明行政复议决定送达当事人；
第二组：1、行政复议申请书，拟证明案件来源；
2、青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》，拟证明青川县人民政府作出行政行为及争议土地登记确权在原告罗良斌名下；
3、青川县农村土地承包经营权证登记表，拟证明第三人对争议土地取得承包经营权；
4、卖房契约，拟证明第三人之夫白玉详与原告罗良斌签订卖房契约；
5、情况说明，拟证明第三人的土地承包经营权证在5.12地震遗失；
6、行政复议答复书，拟证明青川县人民政府作出了行政复议答复；
被告所依据的法律法规依据：《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《中华人民共和国行政复议法》。
被告举证上列证据、依据，拟证明其受理杨胜华的复议申请并作出广府复字（2014）12号行政复议决定书，撤销青川县人民政府为原告罗良斌颁发的青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，行政程序合法。
原告诉称：1999年12月4日，原告与白玉祥（第三人杨胜华之夫）、白清锋（白玉祥、杨胜华之子）签订《卖房契约》，购买第三人夫妻位于青川县乔庄镇大沟村1组砖木结构瓦房四间、猪圈二间、厕所一间。同时，由村主任雍如周执笔，村社组长黄玉生、白玉祥、白清锋、罗良斌、王定辉在场，共同见证了《杨胜华土地、山林转让管理协议》，该协议约定白玉祥将房屋卖给原告罗良斌，转让两人农业户口，同时转让两人的承包土地和自留山（包括“裤裆田、老屋基、黄家岩、土地梁、棋树梁”五块土地），杨胜华农业户口3人下2人户口，原告罗良斌落2人户口于青川县乔庄镇大沟村1组。虽该协议双方当事人没有签字，但双方当事人均对该协议内容无异议。原告罗良斌按约定支付了转让款1.3万元，原告王丽娟的户口也转到了青川县乔庄镇大沟村1组。事实上，原告在长达10年的时间，一直对上述争议土地实际占用使用，第三人也未提出异议，同时依据当时的政策，并没有要求土地转让需要经土地发包方三分之二以上成员同意的规定，原告取得上述争议土地与第三人达成了书面协议，虽然该协议双方没有签字，但结合各方面的情况，能够确认该协议真实有效。依据上述事实，在2004年土地确权时，青川县人民政府为原告颁发了青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》，确认了原告对上述争议土地的承包经营权。被告于2014年12月16日作出广府复字（2014）12号行政复议决定书，以青川县人民政府为原告颁证过程中把关不严，将第三人已取得的承包经营土地，又登记给原告，超越了行政职权，颁证行为错误为由，撤销了该《农村土地承包经营权证》。被告作出的行政复议决定，没有充分尊重历史以及原告长期占有争议土地长达10年时间，第三人未提出异议的现实，其撤销该《农村土地承包经营权证》所依据的理由及法律均不能成立，另第三人申请行政复议已过法定期限，被告不应当受理第三人的复议申请，且被告在复议程序中遗漏了重要当事人（原告罗成、原告王丽娟），复议程序违反法律规定，其行政复议决定应当依法予以撤销。请求法院撤销被告作出的广府复字（2014）12号行政复议决定书，确认青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》合法有效，并由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交如下证据并经庭审质证：
1、原告罗良斌与白玉祥、白清锋签订的《卖房契约》，拟证明原告以1.3万元的转让款取得第三人的房屋及相应土地；
2、《杨胜华土地、山林转让管理协议》，拟证明白玉祥将房屋卖给原告罗良斌，转让两人农业户口，同时转让两人的承包土地和自留山；
3、白玉祥、白清锋收取原告罗良斌支付的1.3万元转让款的收条，拟证明原告按约定支付了转让款；
4、原告依法取得的青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》，拟原告按法律规定取得了相应地块的权利证书；
5、第三人提供的《青川县农村土地承包经营权证》登记表，拟证明争议地块的登记情况于2002年进行了变动；
6、原告罗成的身份证复印件及户口本复印件，拟证明原告的主体身份；
7、原告王丽娟的户口本复印件，拟证明原告王丽娟在2009年已转到乔庄镇大沟村1组，其是所在村组的集体成员。
被告广元市人民政府答辩称：一、被告受理第三人的行政复议申请时效合法；二、被告在复议过程中通知了原告罗良斌，到现场调查了解，多次调解无果，作出的广府复字（2014）12号行政复议决定程序合法。三、被告作出复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当。行政复议中各方提交的证据表明，本案所争议土地“裤裆田、老屋基、黄家岩、土地梁、棋树梁”的承包权营权同时登记在原告和第三人名下，属于明显错误。原告主张第三人在1999年将房屋卖给其时同意将五块承包地的承包经营权一并转让，但原告无法提供双方签订的转让合同，也没有提供大沟村一组三分之二的村民同意的依据，无法认定转让是否合法有效。且第三人所承包经营的五块土地变动情况登记中变动时间为2002年，变更原因为“出租”，表明第三人对该争议承包地的承包经营权没有发生变化。按照《农村土地承包法》第三十二条、第三十四条的规定，第三人对承包土地有权决定是否流转和流转的方式，由于本案原告与第三人对土地流转性质是“出租”关系还是“转让”关系发生争议，其法律关系性质是民事关系，双方应当通过民事争议途径解决。在双方民事争议没有达成一致意见以前，青川县人民政府将第三人已取得承包经营权的土地，又登记确权给原告，超越了行政职权，所作出的行政行为错误。根据《行政复试法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目之规定，作出广府复字（2014）12号行政复议决定，撤销青川县人民政府作出的（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，内容适当，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人杨胜华答辩称：一、1999年12月4日原告以1.3万元购买第三人房子4间，圈、厕3间是事实，但第三人所有的土地承包经营权流转一事双方并没有达成协议；二、第三人所承包土地面积14.52亩，地总共8块，从承包之日起至今没有流转，更无出租行为；三、原告系非正常手段将第三人承包的5.87亩土地非法占为已有，导致了政府一地颁发二证的错误行政行为。四、第三人2014年2月25日接到村主任通知搞土地确权，才知道自己所持有的土地被人非法侵占，经村、镇、县三级政府调解处理无果，于2014年5月4日向广元市政府提起行政复议申请；五、原告所持有的土地权证的法定代表人的户口在四组，该土地权证记载承包期限是1996年起，而第三人卖房子是1999年，颁证日期又是2004年，所以原告持有的土地权证存在明显的欺诈行为，按法律条款和法律程序都是错误的。请求：确认被告所作出的广府复字（2014）12号行政复议决定合法有效。
第三人向本院提交如下证据并经庭审质证：
1、青川县乔庄镇大沟村矛盾纠纷处理记录，拟证明第三人同意接受调解意见，原告不同意。
2、青川县乔庄镇人民调解委员会2014年3月17日所作调解终结书，拟证明原告与第三人土地使用权经调解没有达成一致。
3、青川县人民政府法制办处理通知书，拟证明第三人向青川县人民政府申请行政复议，青川县人民政府在2014年4月29日通知第三人其没有管辖权，要求其向有权机关申请复议。
在庭审质证过程中，原告对被告提交的第一组证据1、2、3、4、5、8、9的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据1行政复议案件登记表记载被告收到行政申请日期记载为2014年5月22日提出异议，认为第三人已超过复议期限提出复议申请，对证据6认为是打印件且没有承办人签名，对其真实性、合法性与关联性均提出异议；对证据7的真实性、关联性无异议，对其合法性提出异议，认为其内容不合法；对证据10的真实性提出异议，认为没有送达给原告本人。原告对被告提交的第二组证据1、2、4、6的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3真实性无异议，对合法性关联性均提出异议，认为该登记表上记载土地变动原因系出租有误；对证据5的真实性无异议，对其合法性与关联性有异议，认为不能证明第三人的土地证在5.12地震中遗失。第三人对被告提供的所有证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。
被告对原告提交的证据1的真实性、合法性无异议，对其关联性提出异议，认为该证据不能证明原告取得了本案争议土地；对证据2认为该转让管理协议双方没有签字，对其真实性、合法性、关联性均提出异议；对证据4的真实性无异议，合法性及关联性均有异议，认为不能据此证明原告取得该证书符合法律规定；对证据3、5、6、7的真实性、合法性、关联性被告均无异议。第三人对原告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对其关联性提出异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均提出异议，认为不能据此证明白玉祥转让两人的承包土地和自留山给原告罗良斌；对证据4、5的真实性没有异议，对合法性和关联性均提出异议，认为不能证明争议地块的登记情况于2002年进行了变动及原告依法取得了相应地块的权利证书；对证据3、6的真实性、合法性、关联性没有提出异议；对证据7的真实性、合法性没有异议，对其关联性提出异议。
被告对第三人提供的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均无异议；原告对第三人提供的证据1、2、3的真实性、合法性均无异议，对关联性提出异议，认为与本案事实无关联。
经庭审质证，对被告所举证的16份证据，本院认为证据来源合法，客观真实，与被诉具体行政行为具有关联性，符合证据的法定形式，具有证据效力，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。对原告所举的证据1、2、3、4、5，其来源合法，具真实性，与本案具关联性，但不能据此证明原告通过转让方式取得第三人的承包土地和自留山，以及原告取得本案争议土地权利证书符合法律规定的事实；对原告所举证据6、7系本案原告罗成和王丽娟的身份证明，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。对第三人所举的证据1、2、3，来源合法，具有客观真实性，证明了原告与第三人经政府组织调解无果后，青川县人民政府于2014年4月29日才告知第三人申请复议的权利和受理机关的事实，本院予以采信。
经审理查明，第三人杨胜华于1996年取得了青川县乔庄镇大沟村1组的总面积14.52亩的8块土地承包经营权，《青川县农村土地承包经营权证登记表》上载明其承包期限为30年（1996年12月31日至2026年12月31日），承包土地范围包含本案争议的“裤裆田、老屋基、黄家岩、土地梁、棋树梁”5块土地，第三人杨胜华诉称其持有的《农村土地承包经营权证》在“5.12”大地震中遗失。1999年12月4日，原告罗良斌与白玉祥（第三人杨胜华之夫）、白清锋（杨胜华之子）签订《卖房契约》，购买第三人杨胜华夫妻所有位于青川县乔庄镇大沟村1组砖木结构瓦房四间、猪圈二间、厕所一间，原告罗良斌按契约支付了转让款1.3万元。2002年，青川县农业局在第三人杨胜华的《青川县农村土地承包经营权证登记表》上变动登记，对本案所争议土地“裤裆田、老屋基、黄家岩、土地梁、棋树梁”变动登记为出租。2004年11月，青川县人民政府为原告罗良斌颁发了青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》，将上述争议土地权属登记在以原告罗良斌为承包方代表的本案三原告名下。2014年2月25日，第三人杨胜华在得知其承包的土地被登记在本案原告罗良斌等三原告名下，与其产生纠纷，经青川县乔庄镇大沟村、青川县乔庄镇人民调解委员会调解无果，向青川县人民政府申请行政复议，青川县人民政府于2014年4月29日书面告知第三人杨胜华其没有管辖权，要求第三人杨胜华向有权机关申请复议。第三人杨胜华于同年5月4日书面向被告提起行政复议，被告广元市人民政府于5月22日受理行政复议申请后，依法向复议被申请人青川县人民政府发送提出答复通知书，向原告罗良斌送达了参加行政复议通知书，经实地调查核实，认为青川县人民政府将本案争议土地的承包经营权同时登记在本案原告与第三人名下，系明显错误，青川县人民政府的颁证行为超越了行政职权，作出的行政行为错误，依据《中华人民共和国行政复试法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目之规定，作出广府复字（2014）12号行政复议决定，撤销青川县人民政府作出的（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》。罗良斌等三原告不服该行政复议决定，于2015年3月5日向本院提起诉讼。
另查明，青川县人民政府在行政复议程序中向被告提供其于2004年11月作出为原告颁发青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》的行政行为的证据材料中，没有当事人的变更的书面请求、已变更的农村土地承包合同或其它证明第三人将本案争议土地的承包经营权转让给原告的证据材料、第三人原持有的农村土地承包经营权证原件。
本院认为，本案的争议焦点有：一是第三人提起行政复议是否超过法定期限；二是被告作出广府复字（2014）12号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法。
（一）第三人提起行政复议是否超过法定期限。
根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。第三人诉称其于2014年2月25日知道青川县人民政府为原告颁发《农村土地承包经营权证》后，双方就此产生纠纷，经村、镇两级政府组织调解无果，第三人向青川县人民政府提出行政复议申请，青川县人民政府于2014年4月17日才告知其申请行政复议的权利，第三人申请行政复议的期限应当从其知道行政复议权之日起计算，故第三人于2014年5月22日向被告提起行政复议申请，没有超过法律规定的申请复议期限，且本案原告亦未举示相关证据证明第三人何时知道青川县人民政府颁证行为的内容，故原告诉称第三人提起行政复议超过法定期限的理由不能成立，本院不予支持
（二）被告的作出广府复字（2014）12号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法。
我国实行农村土地承包经营制度，农村土地承包主要采取农村集体经济组织内部的家庭承包形式。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第九条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第三人虽没有向法庭提供其承包本案争议土地“裤裆田、老屋基、黄家岩、土地梁、棋树梁”的《农村土地承包经营权证》原本，但其所提供的《青川县农村土地承包经营权证登记表》载明，其于1996年取得了该争议土地的承包经营权，且该登记表对该争议土地变动情况仅仅登记记载为“出租”，因此，第三人对本案争议的5块土地依法享有承包经营权。同时该《办法》第十四条、第十六条规定，承包期内，承包方采取出租方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更，采取转让方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。办理农村土地承包经营权证变更登记，应当依法提交变更的书面请求、已变更的农村土地承包合同或其它证明材料、农村土地承包经营权证原件，并经乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核后，报请原发证机关办理变更手续。本案中，青川县人民政府在行政复议程序中没有向被告提供其于2004年11月为原告颁证应当依法审核的变更书面请求、已变更的农村土地承包合同或其它能证明第三人将本案争议土地的承包经营权转让给原告的证据材料、农村土地承包经营权证原件，被告据此认定其在为原告颁证过程中认定事实不清、证据不足，超越其行政职权，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目之规定，撤销其为原告颁发的青川府农地承包权证（2004）第0016127号《农村土地承包经营权证》的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告在行政复议程序中，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，向被申请人青川县人民政府发出提出答复通知书，向原告罗良斌送达参加行政复议通知书，经调查核实，作出的行政复议决定程序符合法律法规规定，因原告罗良斌系青川县人民政府为原告颁发《农村土地承包经营权证》的承包方代表，被告以原告罗良斌为复议第三人并不违反法律规定，原告诉称被告行政复议程序遗漏重要当事人，程序违法的理由不能成立，本院不予支持。原告诉称其与第三人就争议土地达成了转让协议，但其提交的《杨胜华土地、山林转让管理协议》双方当事人均没有签字，且第三人不予认可，对该争议土地是否转让系土地承包经营流转中发生的民事纠纷，不属于本案审查范畴，原告与第三人协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
综上所述，被告于2014年12月16日作出的广府复字（2014）12号行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持广元市人民政府于2014年12月16日作出的广府复字（2014）12号行政复议决定书。
本案诉讼费50元，由原告罗良斌、罗成、王丽娟共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 李家祥
代理审判员 李 华
人民陪审员 吴显月
二〇一五年四月二十日
书 记 员 哈 慧