湖北省鄂州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂07行终8号
上诉人（原审原告）彭细向，男，汉族，1975年3月6日出生，住鄂州市华容区。
委托代理人柳桂香（曾用名柳运香），女，汉族，1948年9月25日出生，住鄂州市鄂城区。系上诉人母亲。
委托代理人彭正涛，男，汉族，1947年10月29日出生，住鄂州市鄂城区。系上诉人父亲。
被上诉人（原审被告）鄂州市国土资源局葛店开发区分局，住所地：湖北省葛店经济技术开发区管理委员会办公楼三楼。
法定代表人姜全军，该局局长。
委托代理人龚曙光，湖北思普润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄂州市人民政府，住所地：鄂州市滨湖北路特1号。
法定代表人王立，市长。
委托代理人廖丹，鄂州市人民政府工作人员。
委托代理人余方，鄂州市人民政府工作人员。
上诉人彭细向因土地行政登记一案，不服鄂州市华容区人民法院（2016）鄂0703行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开审理了本案。上诉人彭细向委托代理人柳桂香、彭正涛；被上诉人鄂州市国土资源局葛店开发区分局（下称葛店国土分局）委托代理人龚曙光；被上诉人鄂州市人民政府（下称市政府）委托代理人廖丹、余方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定如下事实：原告父母彭正涛、柳桂香于1970年12月28日结婚，其母柳桂香1992年9月24日前为农业户口，住鄂州市葛店镇彭湾村35号。1981年至1983年期间，鄂城县人民政府核发了户主为彭细向母亲柳运香的《鄂城县村镇宅基地使用证》，该证记载：“户主：柳运香；人口：五人；房屋结构：一栋三间；宅基地面积：90平方米”。原告彭细向，住鄂州市华容区葛店镇彭湾村35号。本案纠纷发生前，柳桂香、彭细向曾向葛店国土分局提出变更涉案三间房屋的宅基地使用权登记的申请，未获许可。后，彭细向因诉葛店国土分局土地行政处理及行政赔偿一案，不服鄂州市中级人民法院（2014）鄂鄂州中行终字第00011号判决，向湖北省高级人民法院申请再审，省高院作出（2015）鄂行申字第00109号行政裁定，认为争议土地上所建房屋尚有权属纠纷，为避免产生房屋和土地权属不一致的情况，葛店国土分局于2014年2月20日作出的《关于彭细向〈土地确权调查处理申请书〉的回复》不违反法律规定，裁定驳回彭细向的再审申请。期间鄂州市中级人民法院于2015年12月4日作出的（2015）鄂鄂州中民三终字第00087号民事判决，对涉案三间房屋的宅基地使用权作出处理。2016年3月3日，原告彭细向持有关材料向被告葛店国土分局申请办理涉案三间房屋的宅基地使用权变更登记，同年3月9日，被告葛店国土分局作出《关于办理宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记申请的答复》（下称《答复》）。原告彭细向不服该《答复》，向市政府复议委员会申请行政复议，市政府复议委员会于2016年5月16日作出了维持该《答复》的决定。
原审法院认为，彭细向向葛店国土分局申请办理涉案三间房屋的宅基地使用权变更登记、向市政府申请行政复议时，涉案三间房屋的宅基地使用权纠纷虽然经鄂州市中级人民法院（2015）鄂鄂州中民三终字第00087号民事判决作出处理，但是三间房屋的财产所有权仍然存在权属争议尚未解决。在此情况下，葛店国土分局作出《答复》的行政行为、市政府作出维持该《答复》的行政复议决定，不违反法律法规的相关规定。判决：驳回原告彭细向的诉讼请求。
一审宣判后，彭细向不服提起上诉，主要理由是：1.上诉人提供的多项证据足以证明涉案三间房屋宅基地使用权属于上诉人彭细向唯一合法所有；2.涉案三间房屋权属并无纠纷，不能以房屋所有权决定土地使用权，另根据（2016）鄂07民终295号判决，按份继承涉案三间房屋所有权的案外人均是城镇居民，彭正滨无权取得宅基地使用权；3.上诉人彭细向的诉求是宅基地使用证变更登记而非涉案三间房屋的所有权属争议；4.（2015）鄂行申字第00109号行政裁定不能作为认定本案事实的依据。请求二审法院：1.撤销鄂州市华容区人民法院作出的（2016）鄂0703行初22号行政判决；2.撤销被上诉人葛店国土分局作出的《关于办理宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记申请的答复》；3.撤销被上诉人市政府作出的鄂州政行复决字〔2016〕20号行政复议决定；4.判令被上诉人葛店国土分局重新作出具体行政行为，限期给上诉人彭细向依法办理三间房屋宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记。
被上诉人葛店国土分局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人彭细向的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉。
被上诉人市政府答辩称：1.葛店国土分局作出的《答复》符合法律规定；2.市政府作出的行政复议决定符合法律规定，一审判决合法；3.上诉人在上诉状中所述属认识错误。请求二审法院驳回上诉。
当事人向原审法院提交的证据材料已经原审法院庭审质证，并已随案移送至本院。本院对证据的分析与原审一致。二审期间，上诉人彭细向向本院提交以下证据：证据一：关于柳桂香、彭细向申诉葛店镇土地所强行办证的证明；证据二：关于彭正滨申请办理房屋土地使用证的座谈会材料；证据三：《请看彭正涛、柳桂香的丑恶嘴脸》；证据四：《关于我家老房子》；证据五：鄂州政行复决字〔2014〕3号行政复议决定。被上诉人葛店国土分局认为上诉人彭细向提供的五项证据均未在举证期限内提供，且与本案没有关联性；被上诉人市政府认为该五项证据是〔2014〕3号行政复议决定的证据材料，非本案所涉证据，且与本案没有关联性。
经审查，本院认为，上诉人彭细向提供证据一、二、三、五与本案没有关联性，不予采信；证据四已经原审法院质证，不属于新证据，不予采信。
本院二审查明的事实与原审一致。另查明，葛店国土分局于2016年3月9日作出的《答复》内容是：“你于2016年3月3日经委托代理人彭正涛提交的申请办理宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记的相关资料我局已收到。经向所在地人民法院咨询，彭湾村村民彭正滨认为这三间房屋系其姐弟四人共同所有，并于2016年元月4日向所在地人民法院提出诉讼，请求法院依法判决，目前所在地人民法院已依法受理立案。另根据湖北省高级人民法院行政裁定书（2015）鄂行申字第00109号裁定：‘争议土地上所建房屋存在权属纠纷，不能进行宅基地使用权确认，避免产生房屋和土地权属不一致的情况’。因此，以上房屋及土地使用权，我局已收到两份相互冲突的判决和裁定，鉴于以上原因，你所提出的办理宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记申请，我局无法受理，待房屋经有管辖权的人民法院最终判决或裁定后，我局另行请示开发区管委会和上级机关批准再进行办理。”市政府认定该《答复》内容符合《土地登记办法》第十八条第一款第五项的规定。
本院认为，被上诉人葛店国土分局针对上诉人彭细向提出的变更登记申请而作出的《答复》中“无法受理”应指不予受理，文义明确，结合《答复》中“待房屋权属经有管辖权的人民法院最终判决或裁定后，我局另行请示开发区管委会和上级机关批准再进行办理”的内容判断，被上诉人葛店国土分局并未决定不予变更登记。被上诉人市政府复议将《答复》认定为不予登记行为，不符合行政行为的原意，属主要证据不足，故本案应当审查葛店国土分局不予受理行为的合法性。根据《土地登记办法》第十二条：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请资料的，应当受理土地登记申请。”之规定，上诉人彭细向的申请不符合不予受理的情形，葛店国土分局答复不予受理不符合法律规定，且该《答复》未引用法律条款，故葛店国土分局作出的行政行为没有法律依据，属于适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人市政府行政复议决定认定被上诉人葛店国土分局的《答复》符合《土地登记办法》第十八条第一款第五项“土地权属有争议”的情形，系在原行政行为的内容之外为其合法性寻找理由及依据，不符合行政复议法“监督行政机关依法行使职权”的立法目的。复议决定维持葛店国土分局的《答复》属于主要证据不足，适用法律错误，亦应予撤销。原审判决认定葛店国土分局作出的《答复》、鄂州政行复字〔2016〕20号行政复议决定不违反法律法规错误。上诉人彭细向提出的撤销原审判决及上述《答复》和行政复议决定的上诉请求应予支持。上诉人彭细向提出的判令被上诉人葛店国土分局依法办理三间房屋宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记的上诉请求，因能否变更登记需经行政机关审查决定，故本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销鄂州市华容区人民法院作出的（2016）鄂0703行初22号行政判决；
二、撤销鄂州市国土资源局葛店开发区分局作出的《关于办理宅基地使用证户主名称及土地权利人变更登记申请的答复》；
三、撤销鄂州市人民政府作出的鄂州政行复决字〔2016〕20号《行政复议决定》；
四、责令鄂州市国土资源局葛店开发区分局重新依法作出行政行为。
本案受理费50元，由鄂州市国土资源局葛店开发区分局承担25元，鄂州市人民政府承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 蔡玉珍
审判员 陈 林
审判员 向红芳
二〇一七年三月二十八日
书记员 秦 静