安徽省凤阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1126行初1号
原告：黄保思，男，1953年11月12日出生，汉族，高中文化，农民，安徽省凤阳县人，住安徽省凤阳县。
委托代理人：黄峻峰，安徽国梦律师事务所律师。
被告：凤阳县黄湾乡人民政府。住所地安徽省凤阳县黄湾乡街道。组织机构代码00322229-0。
法定代表人：朱三萍，该乡乡长。
委托代理人：周光成，安徽濠梁律师事务所律师。
第三人：黄杰，男，1979年7月5日出生，汉族，初中文化，农民，安徽省凤阳县人，户籍地安徽省凤阳县，现住安徽省凤阳县。
原告黄保思诉被告凤阳县黄湾乡人民政府土地征收补偿协议一案，于2016年1月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2016年1月21日向被告凤阳县黄湾乡人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。因黄杰与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2016年2月5日公开开庭审理了本案。原告黄保思及其委托代理人黄峻峰、被告凤阳县黄湾乡人民政府法定代表人朱三萍及其委托代理人周光成、第三人黄杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月，凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订了凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿协议（以下称土地及地面附属物补偿协议），征收该乡黄湾社区黄杰农用地5.639亩，合计补偿（包括青苗费）人民币201143.21元。凤阳县黄湾乡人民政府于当月将该款全部打入黄杰银行卡内，卡号为：10019053938710000000016。
黄保思诉称：2014年12月，凤阳县人民政府下发凤政（2014）90号《凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿方案》，本人5.639农用地在被征收范围内。凤阳县黄湾乡人民政府认为上述土地属于第三人黄杰承包，于2015年12月与黄杰签订了土地及地面附属物补偿协议，并于当月将补偿款201143.21元打给黄杰。本人知道后多次找到被告解决该问题，被告均告知本人回家与黄杰自行解决，原告找到黄杰，其不予理睬。本人是被征收土地的合法承包人，是适格的被征收主体，黄杰虽是原告次子，但其不是土地的合法承包人，其无权与征收部门签订补偿协议，被告与第三人的行为严重侵害了原告的合法权益。请求法院：依法确认凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订的土地及地面附属物补偿协议无效，并责令黄湾乡人民政府重新与本人签订土地及地面附属物补偿协议。
黄保思向本院提交了以下证据：
1、黄保思的身份证及户口簿。
上述证据用于证明原告的身份。
2、凤阳县黄湾乡人民政府与第黄杰所签订的“凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿协议书”。
3、凤阳县黄湾政府财政所证明一份。
上述证据用于证明被诉行政行为违法，且已经履行。
4、1996年4月6日黄保思耕地承包经营合同书一份。
上述证据用于证明原告依法拥有8.29亩的土地承包权，其中的5.639亩被征用。
5、2015年12月24日凤阳县黄湾乡黄湾社区居民委员会的证明一份。
6、2015年12月30日凤阳县黄湾乡黄湾社区居民委员会的证明一份。
上述证据用于证明：（1）、黄保思身份证号，本次被征收土地5.639亩；（2）、第三人黄杰身份证号，其名下无承包地及开荒地等土地，无任何土地被征收、征用。
7、淮干工程永久占地土地及地上附属物统计表一份。
上述证据用于证明被告交给黄湾乡黄湾社区居民委员会的“淮干工程永久占地土地及地上附属物统计表”上公示的是原告黄保思的名字，而不是第三人黄杰的名字。
8、陈汝娇、黄保庄、黄家（加）国的农村土地承包经营权证副本。
上述证据用于证明被告提交的所黄杰农地承包权（2008）第01号农村土地承包经营权证副本记载的内容不属实。这三份土地承包经营权证证明上述三户的承包地均与黄保思（师）的承包地相邻，原告才是征收补偿协议签订的主体。
9、2016年2月4日，凤阳县黄湾乡黄湾社区居民委员会的证明一份。
上述证据用于证明黄保思与黄保师系同一人。
凤阳县黄湾乡人民政府辩称：（1）、黄保思诉称其所承包的土地被征用征收，无任何事实依据；（2）、请求确认被诉行政行为无效，没有事实和法律依据；（3）、黄保思与黄杰系父子关系，其认为被征收土地属于自己应当提供依据，其未在公示期内提出异议，应视为对第三人补偿的认可；（4）、本机关经办本次土地及房屋征收工作有政府授权，征收主体适格。
凤阳县黄湾乡人民政府向本院提交了以下证据：
1、国土资源部办公厅国土资厅函〔2015〕1047号文件。
上述证据用于证明土地征收合法。
2、凤阳县人民政府凤政〔2014〕90号《凤阳县人民政府关于印发<凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用和房屋征收补偿方案>的通知》和县政府政办〔2015〕49号《关于凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用补偿标准的补充通知》。
上述证据用于证明本机关依照凤阳县政府授权统一组织征收工作并与被征收人签订补偿协议，并明确补偿范围和标准。
3、黄杰农村土地承包经营权证副本。
上述证据用于证明被征收土地的承包权属于黄杰，登记户名也是黄杰，征收时实际丈量面积5.639亩。
4、土地征用和房屋丈量清点结果公告照片、凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用和房屋丈量清点结果公告格式样本（空白样本）。
上述证据用于证明本案所涉及被征收土地丈量结果等相关情况已经依法公示。
5、淮干永久占地及地上附属物统计表、黄湾乡2015年12月1批次淮干工程征地补偿清册表。
上述证据用于证明各户被征收土地的数额和补偿款额以及汇款账号依法公示，并将补偿款支付给被征收人。
6、2016年1月20日和2016年2月1日黄湾乡黄湾社区居民委员会出具的证明。
上述证据用于证明：（1）、本机关对本案被征收土地依法进行了丈量、核实，并确认被征收土地实际承包人是黄杰，土地登记面积是2.2亩，实际丈量是5.639亩；（2）、黄保思的妻子沈文玲没有提出异议，在公示期间其也没有提出异议；（3）、以前社区给原告出具的证明未经调查了解是错误的，与事实不符。
7、凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿协议。
上述证据用于证明本机关与黄杰签订土地及地面附属物补偿协议，该协议合法有效。
黄杰述称：1、同意黄湾乡人民政府答辩意见；2、被征收土地承包权属于本人，2007年我就开始领取粮补款了，我父母没有提出任何异议；3、土地现在租给别人的，我还有和别人签的转租协议；4、分家的时候，被征收的土地就分给我了，是口头协议，二轮承包在我父亲名下。
黄杰向本院提交了以下证据：
1、黄杰农补存折。
2、土地租种合同书。
3、宅基地置换协议和宅基地（协议）。
上述证据用于证明被征收土地是本人承包的。
经庭审质证和辨证，原、被告及第三人质证意见如下：
黄保思对凤阳县黄湾乡人民政府提交的证据质证意见：
1、对证据1、2无异议。
2、对证据3的真实性、合法性、证明目的均有异议。理由：（1）、2008年国家对承包土地进行再次登记，其目的主要是对1996年第二轮所承包地的具体地块和亩数进行明确，是对第二轮承包的补充和完善，黄湾乡人民政府并没有提交黄杰耕地承包合同书及承包经营权证正本，黄杰在陈述时也认可被征收土地在二轮承包时在其父亲黄保思名下。另外，该承包经营权证证据显示，其土地分别于陈如娇、黄保庄、黄加国等承包的土地相邻，但陈如娇，黄保庄、黄加国的承包经营权证副本显示，均没有一家承包土地与黄杰相邻。本案涉及被征用土地为5.639亩，而该承包经营权证副本载明的土地面积合计只有5.54亩。
3、对证据4真实性、合法性、证明目的有异议。理由：（1）、照片不能显示公告的时间和地点及公告的主体，照片来源不清，不能证明被告依法公告；（2）、公告格式是空白文件，与本案无关。
4、对证据5真实性和合法性均有异议。理由：公示主体是凤阳县黄湾乡黄湾社区居民委员会，不是被告进行公示。原告提交的村公示统计表显示是黄保思的土地被征用，而不是黄杰，征用土地为5.639亩。
5、对证据6真实性、合法性、证明目的有异议。理由：（1）出具证据主体不合法，单位没有出具此份证据的资格，如果有单位人在场应该有在场人出庭作证，而不是由单位对无法感知的事实出具证明；（2）、证据形式不合法，该证据没有出具单位负责人黄保成的签章；（3）、证据的取得方式不合法，证据是由被告采用行政命令而取得；（4）、该证据取得时间是在作出具体行政行为之后，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。
6、对证据7真实性无异议，但该证据不能达到被告的证明目的，只能证明被诉行政行为是违法的。
黄杰对黄湾乡人民政府出示的证据无异议。
黄湾乡人民政府对黄保思出示的证据质证意见：
1、对证据1、2、3真实性无异议，但达不到证明目的。
2、对证据4真实性无异议，但达不到证明目的。认为该承包合同只表明以原告为户主的家庭人员承包土地，而不是原告个人的承包土地，承包土地的地块、四至、面积不明确。
3、对证据5、6真实性、合法性、证明目的均有异议。认为该两份证明不符合客观事实，达不到原告的证明目的，与黄湾社区给被告出具的证明内容相矛盾。
4、对证据7真实性、合法性、证明目的均有异议。认为该表不符合客观事实，统计的面积与实际公示的面积不一致，该表也不是黄湾乡政府公示的统计表，不能达到原告的证明目的。
6、对证据8、9真实性无异议，其中证据8（陈汝娇、黄保庄、黄家（加）国农村土地承包经营权证）与本案没有关联性，达不到原告的证明目的，被征收土地应当以实际丈量核实为准。
黄杰同意凤阳县黄湾乡人民政府对黄保思提交证据的质证意见。同时认为被征收土地第一、二轮承包合同均在其父亲名下，但2003年分家后，分了2.7亩地承包地和6间宅基地给本人。
黄保思对黄杰提交的证据质证意见：
1、对证据1有异议，认为存折存取款数额过大，不是农补存折。粮补一直在原告名下，2007年为照顾黄杰，把粮补给其领取使用的，后期黄杰没有通过原告同意把粮补的名字改为黄杰，原告没有追究黄杰的责任，存折一直是8.29亩的粮补，沈文玲的农补本是其耕种别人的土地，沈文玲没有单独的农补存折。
2、对证据2、3真实性、合法性均有异议，且这二份证据与本案没有直接的关联性。
凤阳县黄湾乡人民政府对黄杰提交的证据无异议。
本院对上述证据作如下认证：
1、凤阳县黄湾乡人民政府提交的证据1、2具有真实性、合法性，可以达到证明目的，本院予以确认。
2、凤阳县黄湾乡人民政府提交的证据3系黄杰的农村土地承包经营权证副本，因黄杰没有与发包方依法签订农村土地承包合同，不能认定其依法取得了被征收土地的承包经营权，不能达到其证明目的，本院对该证据不予采信。
3、凤阳县黄湾乡人民政府提交的证据6系该乡黄湾社区居民委员会于2016年1月20日出具的书面说明，该证据是其在与黄杰签订土地及地面附属物补偿协议并履行之后取得，且该书面证明与该居委会给黄保思于2015年12月24日出具的书面证明内容有冲突。依据《行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，该证据不能作为证明被诉行政行为合法的依据，本院对该证据不予采信。
4、凤阳县黄湾乡人民政府提交的其他证据虽然具有真实性，但不能达到证明被诉行政行为合法目的，本院对证据真实性予以确认，对证明目的不予采信。
5、黄保思出具的证据1、2、3、4、8、9具有真实性，且与本案具有关联系，可以达到证明目的，本院予以确认。
6、黄保思提交的证据5、6系该乡黄湾社区居民委员会出具的二份书面说明，该书面证明与该居委会给黄湾乡人民政府出具的书面证明内容有冲突，难以达到其证明目的，本院对该证据不予采信。
7、黄保思提交的证据7系淮干工程永久占地土地及地上附属物统计表复印件，因真实性难以确定，难以达到其证明目的，本院对该证据不予采信。
8黄杰提交的证据1虽然具有真实性，但该证据并不能充分证明其对被征收的土地拥有合法的承包经营权，本院对真实性予以确认，对证明目的不予采信。
9、黄杰提交的其他证据真实性难以确认，难以达到其证明目的，本院不予采信。
经审理查明：2015年8月，因凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程需要，经国家批准位于凤阳县黄湾乡等乡镇范围内的土地被征收，其中黄湾乡黄湾社区黄保思承包经营的5.639亩土地在被征收范围内。在办理土地征收补偿时，凤阳县黄湾乡人民政府认定上述5.639亩土地属于黄杰(黄保思的次子)承包经营，并于2015年12月与黄杰签订了凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿协议，补偿款（包括青苗费）合计人民币201143.21元。在土地及地面附属物补偿协议签订后，凤阳县黄湾乡人民政府于当月将该补偿款全部打入黄杰的银行卡内（卡号：10019053938710000000016）。黄保思不服，先后找到凤阳县黄湾乡人民政府以及次子黄杰进行协商处理，但补偿争议始终未能得到解决。2016年1月8日，黄保思向本院提起行政诉讼，认为被征收的5.639亩土地在一、二轮土地承包期间均在由其承包经营的土地范围内，凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订的土地及地面附属物补偿协议，属于认定事实不清，补偿主体错误，侵害了其合法权益，请求法院：依法确认凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订的凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿协议无效，并重新与原告签订土地征收补偿协议。
本院认为：依据凤阳县人民政府关于印发《凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地征用和房屋征收补偿方案》的通知规定，各乡镇人民政府是本次土地及附属物征收的实施机关，凤阳县黄湾乡人民政府作为被诉行政行为的执法主体符合法律规定。凤阳县黄湾乡人民政府在与黄杰签订土地及地面附属物补偿协议时，认定被征收的5.639亩土地承包权属于黄杰，其主要依据是黄杰的承包经营权证副本、土地农补存折等证据。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。故农村土地承包经营权的取得依据是生效的农村土地承包合同，承包经营权证只是对承包经营权的确认，承包经营权证的颁证应是在承包合同生效之后。凤阳县黄湾乡人民政府虽提交了黄杰的农村土地承包经营权证副本、农补存折等证据，但黄杰并未与所在的村民组或者村民委员会签订农村土地承包合同，故不能认定黄杰已经依法取得了被征收土地的承包经营权。因被征收的5.639亩土地在一二轮农村土地承包时，均在黄保思的承包土地范围内，且黄保思与所在村民委员会签订的二轮土地承包合同，至今未被依法撤销或者变更，故凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订土地及地面附属物补偿协议，并把征地补偿款支付给黄杰，属于认定事实不清，主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订土地征收补偿协议，并予以补偿，其执法主体适格，只是认定事实不清，主要证据不足，不符合行政诉律规范确认行政行为无效的法定条件。黄保思不是本次土地及地面附属物补偿协议的主体，属于与被诉行政行为有利害关系的公民，因没有充分的证据可以证明凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订土地及地面附属物补偿协议时，双方有恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益情形，也不具备其他协议无效的法定情形，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，该协议也不符合民事法律规范确认无效的法定条件。黄保思请求确认土地及地面附属物补偿协议无效的诉讼请求，没有充分的事实和法律依据，不具备确认无效的条件。但凤阳县黄湾乡人民政府与黄杰签订的土地及地面附属物补偿协议，认定事实不清，主要证据不足，侵害了黄保思的合法权益，被诉行政行为符合撤销的法定条件，并可以判决被告重新作出行政行为，故黄保思请求凤阳县黄湾乡人民政府重新作出土地及地面附属物征收补偿行政行为的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销2015年12月被告凤阳县黄湾乡人民政府与第三人黄杰签订的凤阳县淮河干流行洪区调整和建设工程土地及地面附属物补偿协议；
二、被告凤阳县黄湾乡人民政府在判决生效后，二个月内重新作出有关5.639亩被征收土地的征收补偿行政行为；
三、驳回原告黄保思其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告凤阳县黄湾乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 钱远标
审 判 员 高 平
人民陪审员 徐伯发
二〇一六年六月一日
书 记 员 胡楠楠
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第六十条下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：
（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；
（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；
（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。