浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭淳行初字第1号
原告大奥建设集团有限公司。住所地浙江省义乌市北苑街道永兴路*号。
法定代表人张鑫林，执行董事。
委托代理人杨毓根、朱建华，浙江商苑律师事务所律师。
被告淳安县安全生产监督管理局。住所地淳安县千岛湖镇排岭南路**号。
法定代表人童丰平，局长。
委托代理人章献彪、余建友，浙江泽道律师事务所律师。
原告大奥建设集团有限公司诉被告淳安县安全生产监督管理局安监行政处罚行政争议一案，于2015年1月21日向本院提起行政诉讼。本院审查受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭后，于同年3月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨毓根、朱建华、被告法定代表人童丰平及其委托代理人章献彪、余建友到庭参加了诉讼。现已审理终结。
2014年12月12日，被告淳安县安全生产监督管理局作出淳安监行罚（2014）第19号《行政处罚决定书》，认定原告公司对“8·24”千岛湖嘉鸿酒店工程高大支模架坍塌事故负有责任，决定对其行政罚款人民币15万元。
被告为证明自己的行政行为，于2015年2月6日向本院提供如下证据：
第一组证据：建设工程施工合同、建设工程内部责任制考核协议书、企业法人营业执照，拟证明涉案工程系原告公司承建的事实。
第二组证据：高大支模架专项施工方案、危险性较大工程安全专项施工方案认证审查工作专家意见书、停工整改意见书、调查笔录28份和关于“8·24”千岛湖嘉鸿酒店工程高大支模架坍塌事故情况报告，拟证明原告公司对涉案工程未依法履行安全生产和管理职责的事实。
第三组证据：高大支模架坍塌事故鉴定报告、检测报告、千岛湖嘉鸿酒店工程“8·24”坍塌事故现场工程直接经济损失评估报告书、淳安县嘉鸿酒店伤情费用统计、赔偿协议、谅解书、收条、照片，拟证明事故损害后果等事实。
第四组证据：立案审批表、关于成立大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店“8·24”坍塌事故调查组的通知、“8·24”坍塌事故调查报告和请示、“8·24”坍塌事故调查报告的批复、行政处罚告知书、送达回执、行政处罚听证申请书、听证会通知书、委托书、听证笔录、处罚决定书，拟证明行政程序合法的事实。
被告还向本院提供了《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《建设工程安全生产管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规依据。
原告诉称，被告在淳安监行罚（2014）19号《行政处罚决定书》中认定原告公司的工程现场管理混乱，安全培训和教育工作缺失，不按规定程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，安全生产事故隐患排查工作不落实，在停工期间擅自复工，对事故发生负有责任的事实与实际不符，理由是：一、原告承建涉诉工程后，依法设立项目部并妥善建立工程人员逐级管理制度，对工程人员进行了安全教育培训以及班组安全技术交底工作，使施工人员在熟悉相关安全生产规章制度和安全操作规程的前提下，充分具备了必要的安全生产知识。二、原告对涉诉“高支模”的搭建方案是经过充分的技术论证，并根据专家评审意见按照相关程序进行了重编和完善。三、原告在停工期间建立了事故安全隐患排查和监控制度，全面落实了安全生产事故隐患排查工作，事故的发生系项目部工作人员违规则操作所致。原告的行为并未违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条、《建设工程安全生产管理条例》第二十六条的规定，被告的处罚缺乏事实依据，请求依照行政诉讼法第五十四条第二项的规定，判决撤销行政处罚决定书。
原告在起诉时向本院提供了如下证据：1、淳安监行罚（2014）19号《行政处罚决定书》，拟证明被告作出的行政处罚缺乏依据。2、千岛湖嘉鸿酒店工程管理制度（一），包括：企业项目工程安全生产文明施工标准化监督管理规定、创建安全生产、文明施工项目管理控制措施，企业产品工艺流程安全生产操作规程，企业项目工程安全机构的设置及安全生产职能网络图，关于项目工程成立安全领导小组的通知（大奥建（2013）13号文件），关于成立项目工程安全生产集中整治工作领导小组的通知（大奥建（2013）14号文件），关于项目工程成立综合治理领导小组的通知（大奥建（2013）15号文件），企业项目工程安全管理制度，施工现场各人员安全生产责任制，施工现场安全文明施工防护管理规定；千岛湖嘉鸿酒店工程管理制度（二），包括：关于做好项目工程的施工质量和安全工作的通知（大奥建（2013）12号文件），企业项目工程质量监督管理与控制，质量创优主要工艺流程，拟证明原告督促设立项目工程人员逐级管理制度以落实安全生产管理工作、项目部成员系该工程主要负责人、大奥公司对从业人员进行安全生产规章制度、操作规程教育培训和原告尽到执行董事职责等事实。3、淳安县人民政府关于大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告的批复。拟证明本次事故系施工人员违规操作所致的事实。
被告淳安县安全生产监管管理局答辩称：1、2014年12月12日作出的淳安监行罚（2014）19号《行政处罚决定书》程序合法，执法主体适格。理由是：首先，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被告对高大模板支撑系统坍塌事故有权依法履行监督管理之职。第二，“8·24”坍塌事故发生后，被告根据国务院《安全生产事故报告和调查处理条例》的规定和淳安县人民政府的授权，及时组成由淳安县安全生产监督管理局等5个职能部门参与的“8·24”事故调查组。事故调查组依法调查后，于同年10月13日向淳安县人民政府提交淳安监（2014）25号《关于要求对﹤大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告﹥进行批复的请示》。淳安县人民政府于同年10月28日作出淳政函（2014）57号《关于大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告的批复》，该批复同意将涉案事故认定为生产安全责任事故，并建议对原告和张鑫林等人给予行政处罚。第三，2014年11月4日、5日，被告作出淳安监管罚告（2014）19号行政处罚告知书，将拟认定的违法事实、处罚意见、法律依据和听证权利告知了原告。同月7日原告提出听证申请。同月27日被告依法组织听证会。同年12月12日，被告作出淳安监行罚（2014）19号行政处罚决定书。
2、“8·24”坍塌事故属生产安全责任事故的事实清楚，证据充分。被告于2014年8月24日立案后，经调查查明“8·24”坍塌事故发生的原因主要是：（1）原告编制的“高大支模架施工方案”，没有审核程序；（2）对专家组提出的“该支模架属于超高超重支模架，采用加固后的钢管扣件式支模架方案基本可行，补充完善并再次办妥内外审批手续后方可用于指导施工”的意见未修改完善；（3）杭州市城乡建设委员会下发《停工令》后，擅自继续搭设“高支模”，且未经验收程序；（4）未取得浇捣令，且不听监理方劝阻，不按规程实施混凝土浇捣。事故造成13名劳务人员不同程度受伤，其中木工杨文斌因伤势过重，经抢救无效于2014年9月7日死亡。上述事实有被告及相关职能部门依法调查取得的证人证言、现场勘验资料、照片、建设工程施工合同、企业营业执照、施工方案、专家意见书、事故鉴定报告、损失评估报告、赔偿协议书等证据在案佐证。
综上，被告作出的淳安监行罚（2014）19号《行政处罚决定书》，认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求判决维持。
审理中，原告对被告所举证据的真实性无异议，但认为第二组证据中的证人证言不能证明原告公司没有履行安全教育和管理职责；第三组证据中的赔偿协议、谅解书能证明原告公司具有从轻情节。被告对原告所举证据1、3无异议，但认为证据2是不真实的，因为在行政调查程序中没有发现安全生产等教育、管理制度。
本院审查认为，被告所举证据由被告和淳安县公安局等行政职能部门组成的“8·24”坍塌事故调查组依法调查取得，其来源合法、真实，且与诉争的行政行为有关联而予以认定。其中，证人证言部分能够与其他证据共同证明原告公司在嘉鸿酒店工程施工中，存在如下违法事实：现场管理混乱，安全培训和教育工作缺失，不按规定程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，对专家评审意见置之不理，不按照专项施工方案和专家意见规范搭设“高支模”，安全生产事故隐患排查治理工作得不到落实，不服从建设行政主管部门和监理单位的现场管理，在停工期间擅自复工，“高支模”搭设完成后未按规定组织验收即擅自浇捣。因此，对原告代理人提出的质证意见不予采信。
关于原告代理人提出的赔偿协议、谅解书能够证明原告公司具有从轻处罚情节的意见。本院审查认为，代理人提出的意见虽符合本案实际，但该事实是被告在行政程序中自由裁量的依据，不是审查其作出的行政处罚决定是否合法的依据，且被告在行政处罚决定书中已将其作为事实认定。对原告代理人的该质证意见不予采纳。
关于原告所举证据2的证明力问题。本院审查认为，证据2虽能证明原告公司在安全生产教育、管理和文明施工、质量标准、操作规程等方面制定了整套的公司制度，但并不能据此证明在嘉鸿酒店工程施工中已经督促、检查并落实了管理制度和技术规程等事实，因此，对证据2不予采纳。
结合本院采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：
2013年10月6日，原告大奥建设集团有限公司（以下简称大奥建设公司）与建设单位淳安千岛湖嘉鸿置业有限公司签订《合同协议书》，取得千岛湖嘉鸿酒店及商业用房工程（以下简称嘉鸿工程）的施工权。大奥建设公司委托公司总工程师张灿林管理嘉鸿工程，监理单位为杭州广厦建筑监理有限责任公司（以下简称广厦监理公司），监理工程师为方显波。
大奥建设公司在协议取得该项目过程中，于2013年9月3日与孔霄伟签订《建设工程内部责任制考核协议书》，约定由非公司员工孔霄伟挂靠公司施工。孔霄伟取得该项目后，邀请邬国炎管理嘉鸿工程，邬国炎又聘请了不具有从业资质的孙乾坤、孙晓峰分别担任施工员和安全员。大奥建设公司则任命公司员工胡继贵为项目经理。
2014年3月，大奥建设公司编制了嘉鸿工程“高大支模架施工方案”，但该方案未经施工单位技术负责人、总监理工程师签字等审核。同年4月4日，杭州市土木建筑学会专家对该方案进行技术论证（发生坍塌事故的支模架，属于该次论证的内容范围），提出“该支模架属于超高超重支模架，采用加固后的钢管扣件式支模架方案基本可行，补充完善并再次办妥内外部审批手续后方可用于指导施工”等论证意见，但施工单位没有根据专家评审意见，并按照程序完成该方案的修改完善，即予以实施。
2014年6月17日，杭州市城乡建设委员会对该项目工地进行检查时，该“高支模”正在搭设。因该项目存在诸多问题，市建委下发了《停工令》，并委托淳安县建筑施工安全监督管理站负责监督落实。停工期间，原告公司在没有建设主管部门同意复工的情况下，擅自组织施工，并于8月20日左右完成了该“高支模”的搭设。
2014年8月24日上午6时30分左右，大奥建设公司在未按规定完成相应验收程序，也没有取得监理方浇捣令的情况下，即开始实施嘉鸿工程1号楼酒店大堂顶板（9-12／E-H）（该部位支模架属于“高支模”）的混凝土浇捣。现场施工作业人员有泥工班32人、木工班7人，施工员孙乾坤和安全员孙晓峰全程在场。上午8时许，监理人员上班后发现施工方擅自实施浇捣行为，曾口头予以制止，但施工方未停工。15时24分左右，浇捣的“高支模”突然发生坍塌，部分作业人员随面砼、钢筋、模板坠落，造成包括10名泥工、1名木工、1名混凝土公司的打泵操作工和1名建设单位施工管理人员在内的共13名人员不同程度受伤，其中木工杨文斌因伤势过重，经抢救无效于9月7日死亡。
被告接到事故报告后，根据淳安县人民政府的授权，依法成立了由淳安县安全生产监督管理局、淳安县监察局、淳安县人民检察院、淳安县总工会、淳安县城乡建设和城市管理局参与的“8·24”坍塌事故调查组。经调查后于2014年10月13日向淳安县人民政府提交了《大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告》和批复请求。2014年10月28日，淳安县人民政府作出《关于大奥建设集团有限公司千岛湖嘉鸿酒店建设项目“8·24”坍塌事故调查报告的批复》，同意调查报告将事故认定为生产安全责任事故，并同意对事故原因的分析和责任的认定。批复还建议司法机关对胡继贵、邬国炎、孙乾坤、孙晓峰追究刑事责任，建议被告对大奥建设公司、张鑫林、张灿林给予行政处罚，建议淳安县城乡建设和城市管理局对大奥建设公司、方显波给予处理。
2014年11月4日，被告向原告公司发出《行政处罚告知书》。原告于同月7日提出要求听证的书面申请。同月27日，被告依法组织了听证会，分别听取了调查人员和原告的陈述和申辩意见。听证会结束后，被告召开了案件审理委员会全体成员会议，对原告的陈述和申辩意见进行分析认定。同年12月12日，被告作出淳安监行罚（2014）19号《行政处罚决定书》，认为大奥建设公司在嘉鸿工程施工中存在建设现场管理混乱；安全意识淡薄，安全培训和教育工作缺失，不按规定程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，对专家评审意见置之不理；不按照专项施工方案和专家意见规范搭设“高支模”，安全生产事故隐患排查治理工作得不到落实；不服从相关建设行政主管部门和监理单位的现场管理，在停工期间擅自复工，“高支模”搭设完成后未按规定组织验收即擅自浇捣，对事故的发生负有责任。依照《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条、《建设工程安全生产管理条例》第二十六条第（三）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定，决定对大奥建设公司行政罚款人民币15万元整。同月15日，被告向原告公司送达了行政处罚决定书。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，被告淳安县安全生产监督管理局具有综合监督安全生产的法定职责。原告大奥建设公司在承建嘉鸿工程中，现场管理混乱，安全意识淡薄，安全培训和教育工作缺失，其行为已违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条的规定。原告公司在施工中不按规定程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，对专家评审意见置之不理；不按照专项施工方案和专家意见规范搭设“高支模”；在停工期间擅自复工，“高支模”搭设完成后未按规定组织验收即擅自浇捣，其行为已违反了国务院《建设工程安全生产管理条例》第二十六条的规定。原告公司在涉案工程“高支模”的搭设过程中，不落实安全生产事故隐患排查治理工作，不服从建设主管部门和监理单位的现场管理，其行为已违反了国家安全生产监督管理总局《安全事故隐患排查治理暂行规定》第八条的规定，原告的违法行为是“8·24”坍塌事故发生的主要原因，其中，不按照程序编制和修改完善“高支模”安全专项施工方案，不按照专项施工方案和专家评审意见规范搭设“高支模”，在停工期间擅自复工、擅自浇捣的行为是事故发生的直接原因。因此，原告公司对事故的发生负有责任，应依照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定给予罚款处罚。被告是安全生产综合监督部门，在接到事故报告后，先后履行了立案、调查、事故调查报告、报经政府批复、告知、听证和决定等程序，其办案程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》设定的法定程序，程序合法。被告淳安县安全生产监督管理局作出的淳安监行罚（2014）19号行政处罚决定书，认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告淳安县安全生产监督管理局于2014年12月12日作出的淳安监行罚（2014）19号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告大奥建设集团有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 王贤云
审判员 方钢军
审判员 黄河清
二〇一五年四月七日
书记员 邵教辉