山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）枣行终字第44号
上诉人（原审原告）滕州海源盐化有限公司，住所地：滕州市嘉誉商贸城A1－12门面房。
法定代表人田井伟，经理。
委托代理人庞宜刚、梁伟，山东善国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枣庄市盐务局，住所地：枣庄市高新区茂源路582号。
法定代表人刘强，局长。
委托代理人杜涛，该局工作人员。
委托代理人王伟，山东诺诚律师事务所律师。
上诉人滕州海源盐化有限公司（以下简称海源公司）因与被上诉人枣庄市盐务局行政处罚一案，不服滕州市人民法院（2015）滕行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月13日公开开庭进行了审理。上诉人海源公司的法定代表人田井伟及委托代理人庞宜刚、梁伟，被上诉人枣庄市盐务局的委托代理人杜涛、王伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议的形成过程为：枣庄市盐务局于2014年11月11日作出枣盐政处罚字[2014]0043号行政处罚决定书。该决定书认定的事实及结论为：海源公司在不符合工业盐法定经营主体资格的情况下，于2014年9月12日以每吨400元价格购进工业粉盐11.75吨，予在我市区域内销售。海源公司的行为构成了违法经营工业盐行为，依据轻工业部（轻政法[1991]8号）文件和《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定对海源公司处以没收粉盐11.75吨，罚款25154元的处罚。
一审法院审理查明，海源公司系于2014年2月18日注册成立的企业法人，其经营范围载明，“一般经营项目：销售：工业盐、化工产品（不含危险化学品及易制毒化学品）。（以上项目法律法规禁止的不得经营，涉及许可的凭有效的许可证经营）”。2014年9月12日，海源公司电话向鼎元（利）盐化有限公司以每吨400元价格购进工业粉盐11.75吨，通过配货站雇用马世永的大货车从徐州装车运送，9月13日，该批货运至滕州市长途汽车站附近时，被枣庄市盐务局查处。枣庄市盐务局经过调查询问、勘验、处罚前告知、听证、责令限期改正违法行为、集体讨论等程序，以海源公司在未取得省盐务局许可的情况下经营工业盐，属违法行为为由，于同年11月11日作出枣盐政处罚字[2014]0043号行政处罚决定书，决定没收海源公司粉盐11.75吨，罚款25154元。海源公司不服该决定，于2015年2月2日以枣庄市盐务局作出的行政处罚决定事实不清、适用法律错误、程序违法为由，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销枣庄市盐务局对海源公司作出的行政处罚决定书。
一�法院认为，《中华人民共和国盐业管理条例》（以下简称《盐业管理条例》）第二十条规定，“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营”。《山东省盐业管理条例》第二十条规定，“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业”。第四十四条规定，“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证”。《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》第558项设立了“盐产品批发经营审批”项目，规定“设立盐产品批发经营需经省盐务局审批”。海源公司在未取得盐产品经营许可的情况下，即从事盐产品的购销业务，对于该事实有对承运人马世永及海源公司法定代表人田井伟的调查询问笔录、勘验笔录予以证实，予以确认。由于海源公司的行为，违反了上述行政法规、地方性法规、地方政府规章的规定，枣庄市盐务局对其进行处罚于法有据。海源公司称其虽电话订购了该批粉盐，但尚未实际占有，不应对其实施处罚，枣庄市盐务局处罚对象错误，因海源公司未获得工业盐经营许可即实施相应的工业盐的经营行为，枣庄市盐务局对其作出处罚并无不当，其上述主张不予支持。
对于海源公司所称的法律适用问题。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十六条第二款规定，�地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”《山东省盐业管理条例》对审批（许可）事项并非增设，是有上位法依据的，并未与上位法《盐业管理条例》冲突。最高人民法院《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》（[2008]刑他字第86号），是刑事审判中对法律适用请示的批复，不适用于行政案件。《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号），其规定的两点内容为：1、法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运制度；2、《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。因《山东省盐业管理条例》并未设定工业盐准运制度，且对海源公司处罚不是基于地方政府规章而是地方性法规，故该答复不适用本案。
对于枣庄市盐务局送达方式问题。海源公司营业执照经营场所系滕州市嘉誉商贸城A1-12门面房，枣庄市盐务局按海源公司在接受询问时自己陈述确认的地址，于2014年11月11日向原告送达执法文书时，因海源公司该门面房无人，在拨打田井伟电话无人接听的情况下，经公证人员某，将该执法文书留置于海源公司商铺内，完成送达。海源公司在法定期限内提起诉讼，证明海源公司已收到该行政处罚决定书，枣庄市盐务局的送达方式并无不当。枣庄市盐务局作出该处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。海源公司要求撤销枣庄市盐务局作出的处罚决定书的请求，不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）�之规定，判决：驳回滕州海源盐化有限公司要求撤销枣庄市盐务局于2014年11月11日作出的枣盐政处罚字[2014]0043号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由滕州海源盐化有限公司负担。
上诉人海源公司不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。其上诉理由如下：一、上诉人尚未取得涉案盐产品的所有权，被上诉人的处罚决定属于处罚对象错误。上诉人虽然电话订购了该批工业盐，但未支付价款，也未实际交付，所有权没发生转移，上诉人不是该批工业盐的所有权人，被上诉人处罚对象错误。二、上诉人有权从事工业盐经营业务，被上诉人行政处罚决定适用法律法规错误，一审法院适用法律错误。其一，被上诉人与盐业公司是一套人马，两块牌子，不属行政机关；且上诉人所在地为滕州市，应由滕州市人民政府盐业行政主管部�履行滕州市范围内的盐业行政管理职能，被上诉人不具备行政主体资格。其二，根据最高人民法院《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》（[2008]刑他字第86号）及《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号）精神，工业盐不属于国家限制买卖的物品。上诉人依法进行了工商登记，有权从事工业盐经营。其三，《山东省盐业管理条例》第二十条关于“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”的规定，违反了《行政许可法》第十五条“地方性法规不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”的规定。同时，《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项�决定》（山东省人民政府令第230号）第558项关于“盐产品批发经营企业设立审批”的省级保留行政许可事项规定与上位法国务院《盐业管理条例》冲突。在《盐业管理条例》对盐业公司以外的其他经营主体经营盐产品的批发业务没有规定行政处罚的前提下，《山东省盐业管理条例》增设新的行政处罚事项没有法律依据，且被上诉人引用的《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定是关于食盐及食盐产品的处罚规定，被上诉人的行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。三、被上诉人作出行政处罚决定后，采用公证留置的方式向上诉人送达行政处罚决定书，违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，属送达程序违法。
被上诉人枣庄市盐务局提出了书面答辩，并当庭提出了答辩意见如下：一、海源公司关于其尚未取得涉案盐产品所�权，答辩人处罚对象错误的主张没有事实及法律依据。海源公司电话订购工业盐粉后，经配货站联系了承运人马世永，由承运人与海源公司法定代表人田井伟联系后确定了交货地点。因此，涉案工业盐自交付承运人后，即由海源公司取得所有权，海源公司关于该批盐粉尚在出卖人的控制下，未实际交付海源公司的主张明显与本案事实和法律规定相悖，其主张不能成立。二、海源公司关于其经营工业盐不需要经过山东省盐业主管部门批准，其有权经营工业盐，工业盐不属于国家限制买卖的物品及一审法院适用法律错误的主张没有事实与法律依据。其一、最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号）明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。《山东省盐业管理条例》是山东省人大常委会制定的地方性法规，应当适用于山东省行政区域内的行政案件，一审法院适用法律法规正确。其二、国务院《盐业管理条例》设定了盐产品批发经营许可，符合《行政许可法》第十四条的规定。海源公司营业执照核准的经营范围中含有销售工业盐事项，但在后缀中已注明“以上项目法律法规禁止的不得经营，涉及许可的凭有效的许可证经营”内容。海源公司未取得许可即经营工业盐，违反了《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，属违法行为。其三、海源公司援引最高人民法院《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》（[2008]刑他字第86号）中“工业盐已不再属于国家限制买卖的物品”来证明工业盐无需许可、放开经营，该主张没有法律依据。枣庄市盐务局作为枣庄市人民政府设立的盐业行�主管机构和盐业行政执法主体，依照查明的事实及法定程序，对海源公司作出的行政处罚符合法律规定。三、答辩人按照上诉人陈述确认的与工商登记核准的经营住所地一致的地址送达行政处罚决定书，因无人接收，在拨打上诉人法定代表人预留电话无人接听的情形下，进行了公证留置送达，符合法定程序。上诉人在法定期限内提起行政诉讼，也说明其及时收到了行政处罚决定书，没有对其权利造成损害。请求二审法院依法驳回海源公司的上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送，二审没有新的证据。二审认定的案件事实同一审法院认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于被上诉人的行政主体资格问题。《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”。国务�《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”。《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据山东省盐务局鲁盐发[2000]2号文件批复，枣庄盐业公司加挂枣庄市盐务局牌子，为枣庄市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责枣庄市行政区域内的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。根据上述规定，枣庄市盐务局是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。海源公司关于被上诉人与盐业公司是一套人马，两块牌子，不属行政机关；上诉人所在地为滕州市，应由滕州市人民政府盐业行政主管部门履行滕州市范围内的盐业行政管理职能，被上诉人不具备行政主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于涉诉行政处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。根据《行政许可法》第十二条、第十四条第一款、第十六条第二款的规定，对于法律、行政法规规定可以设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。国务院《盐业管理条例》第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一经营。”这一规定即从立法上明确了盐产品批发经营业务的许可制度。《山东省盐业管理条例》第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由�盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”这一规定，进一步明确了在我省从事盐产品批发经营业务不单要取得工商行政核准的市场主体登记，还应取得省盐业主管部门的许可批准。这是我省的地方性法规对实施国务院《盐业管理条例》第二十条的规定作出的具体规定，并非海源公司主张的以地方性法规设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可。上诉人海源公司关于其已取得工业盐经营工商登记，有权经营工业盐业务，《山东省盐业管理条例》第二十条的规定违反《行政许可法》第十五条的规定，以及《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号）第558项关于“盐产品批发经营企业设立审批”的省级保留行政许可事项规定与上位法国务院《盐业管理条例》冲突，属增设审批许可事项的上诉理由不能成立，本院不予支持。
《行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”结合最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号）精神，地方政府规章不能对盐业公司以外的其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚。《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，被上诉人枣庄市盐务局依照《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定对上诉人海源公司作出的行政处罚符合法律、法规规定。
关于本案行政处罚对象及行政处罚决定书送达程序问题。上诉人海源公司电话订购涉案工业盐后，与承运人确定了具体交货地点，在与承运人办理货物交接过程中，被枣庄市盐务局查获，上诉人非法购进工业盐的事实清楚。枣庄市盐务局作出行政处罚决定后，按照上诉人陈述确认的与工商登记核准的经营住所地一致的地址送达行政处罚决定书，因无人接收，在拨打上诉人法定代表人预留电话无人接听的情形下，进行了公证留置送达，符合法定程序。上诉人海源公司关于其尚未实际取得涉案盐产品的所有权，枣庄市盐务局处罚对象错误、送达程序违法的主张不能成立�本院不予采纳。
综上，被上诉人枣庄市盐务局针对上诉人海源公司违反盐业管理法规的行为作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人海源公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实、适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人滕州海源盐化有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张显礼
审判员 李曙光
审判员 温 涛
二〇一五年八月二十日
书记员 赵倩文