海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）三亚行初字第40号
原告三亚豪都花园酒店管理有限公司。
法定代表人王彦。
委托代理人张文胜。
委托代理人马平气。
被告三亚市天涯区城市管理局。
法定代表人范敦雄。
委托代理人符文基。
被告三亚市天涯区人民政府。
法定代表人陈向奋。
委托代理人郭海云。
委托代理人王雯雯。
原告三亚豪都花园酒店管理有限公司（以下简称豪都酒店公司）诉被告三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）、三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）搬迁通知纠纷一案，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月14日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月18日公开开庭审理了本案。原告豪都酒店公司法定代表人王彦及其委托代理人马平气、张文胜，被告天涯区城管局委托代理人符文基，被告天涯区政府委托代理人郭海云、王雯雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告豪都酒店诉称，2015年3月26日，被告天涯区城管局作出《搬迁通知》并送达给原告，通知原告于2015年3月30日前自行清理、搬运完屋中的所有物品，并撤离房屋。逾期不撤离视为自动放弃，将被依法采取强制措施处置，所造成的一切损失及法律后果自负。原告认为，天涯区城管局作出的《搬迁通知》违法，侵犯了原告的合法权益。首先，该《搬迁通知》的作出没有法律依据。《搬迁通知》是根据三亚市委、市人民政府的安排部署以及三亚市人民政府、天涯区委、区人民政府相关会议精神作出的，违反了国办发（2014）46号通知的规定及《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款关于对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据的规定。其二，豪都花园酒店不是违法建筑物。《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。2010年完建的豪都花园酒店13层楼房是海坡村村民招商引资联合修建的，建设在村民的宅基地范围内，在建设过程中从来没有任何部门要求停建。村民曾经提出办理规划批建，但因没有政府颁发的宅基地使用证，故不能申请。如果一律都拆了，就是不尊重历史。其三，豪都花园酒店现业主不是违法建筑楼房的建设者。豪都花园酒店的用地是海坡村村民王友坤、王应鹏、王应岛、王应学合法使用的宅基地，在2010年由陈和平组织建设完成。原告公司有四名股东，2011年3月15日由王建林与陈和平签订《业主协议书》取得豪都花园酒店的经营使用权。其四，天涯区城管局对豪都花园酒店建筑的处罚超期。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。因此，豪都花园酒店建筑物应纳入合法建筑范畴。其五，天涯区城管局作出《搬迁通知》的程序违法。《搬迁通知》不属于行政强制执行决定书。天涯区城管局没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，没有在作出强制执行决定前，事先催告当事人履行义务，告知原告依法享有的陈述和申辩的权利，直接发一个《搬迁通知》，就拆除了原告的房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十八条、第四十三条的规定。原告不服天涯区城管局的《搬迁通知》，依法向被告天涯区政府提起行政复议申请。天涯区政府认为《搬迁通知》为告知行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，决定不予受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的规定，天涯区政府应为本案共同被告。综上，为保护原告的合法权益，请求法院依法撤销被告天涯区城管局2015年3月26日作出的《搬迁通知》。
被告天涯区城管局辩称，一、豪都酒店公司违法建设事实清楚，证据确凿充分。豪都酒店由王应学、王应岛、王应鹏的楼房和王尤坤的楼房共同组成。2011年2月18日，三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）执法人员巡查时发现，上述当事人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市凤凰镇海坡村擅自兴建两栋楼房，遂制作了现场检查记录，并拍照取证。随后，三亚市执法局分别向上述当事人发出了《接受调查询问通知书》，要求接受调查询问。当事人没有接受调查询问，只提供了海坡村委会的《证明书》、《证明》及身份证明材料，证明其享有宅基地使用权。经查，豪都酒店公司的建筑物未经报建，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，属于违法建筑物。二、被告天涯区城管局的行政行为适用法律法规正确，符合法定程序。由于上述当事人未能提供建设工程规划许可证等相关报建手续，其建筑属于违法建筑，三亚市执法局先后作出《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《关于责令王应学、王应岛、王应鹏拆除违法建筑的公告》、《关于责令王尤坤拆除违法建筑的公告》及《强制执行决定书》等一系列执法文书，并分别送达当事人。期间，豪都酒店公司对上述行政行为既未提出过任何异议，也没有申请行政复议或提起行政诉讼。三、豪都酒店公司针对被告天涯区城管局的《搬迁通知》起诉是错误的，且其起诉已超过诉讼时效，依法应予驳回。自2013年9月5日（即《强制执行决定书》确定的拆除时间）起，三亚市执法局就可以随时对豪都酒店公司的上述违法建筑物进行强制拆除。天涯区城管局成立以后，承担了三亚市执法局的职能，于2015年3月26日发出《搬迁通知》，要求当事人搬离违法建筑物。2015年5月7日又发出《关于迅速搬离违法建筑楼房（豪都花园酒店）的通知》，前述通知只是天涯区城管局进行强拆前通知当事人自行搬迁出违法建筑物而已，并非行政决定，不符合行政诉讼法第十二条规定的受案范围。此外，三亚市执法局于2011年4月29日和2011年11月23日分别作出《行政处罚决定书》，于2013年9月3日作出《强制执行决定书》后，已送达给当事人。豪都酒店公司在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，至今已过了一年八个月，已超过了诉讼时效。综上所述，请求法院依法驳回原告豪都酒店公司的起诉。
被告天涯区政府辩称，一、天涯区政府不是本案适格被告。根据新行政诉讼法第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条的规定，复议机关作为共同被告的情形只有两种，天涯区政府所作的行政复议决定是不予受理，并不属于法律规定作为共同被告的情形。因此，天涯区政府不是本案适格被告。二、《搬迁通知》对豪都酒店公司的权利义务不产生实质性影响，不具有可诉性，天涯区政府不予受理复议申请合法有据。2011年，三亚市执法局的执法人员巡查发现涉案的两栋楼房后，就先后对违法建筑的建造人王应学、王应岛、王应鹏和王尤坤依法作出了《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》及《强制执行决定书》。相关当事人并没有在法律规定的期限内向有关机关申请复议或提起诉讼，以上行政行为已经生效。天涯区城管局2015年3月26日所作的《搬迁通知》是强制拆除前的告知行为，没有侵犯到豪都酒店公司的财产权利。相反，其是为了维护当事人合法财产在拆除时得到更好的保护而作的善意告知，根据行政诉讼法、行政复议法等有关法律规定，该行为不具有可诉性，也不属于行政复议受理的范围。因此，天涯区政府对豪都酒店公司的复议申请不予受理合法有据。综上，豪都酒店公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。
经审理查明，2011年2月18日、4月16日，三亚市执法局执法人员巡查时先后发现王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在三亚市凤凰镇（现更名为天涯区）海坡村分别兴建了两栋相邻的十三层楼房（即豪都花园酒店），遂制作现场检查记录并先后发出了三综执（凤凰）询字（2011）第55、338号《接受调查询问通知书》。要求当事人携带证件和报建手续等相关资料到执法局接受调查询问。2011年4月21日，三亚市执法局对王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤分别作出三综执（凤凰）罚告字（2011）第360、361号《行政处罚告知书》，告知了拟给予行政处罚的事实理由、依据及申辩、陈述的权利。2011年4月29日、11月23日，三亚市执法局先后对王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤作出三综执（凤凰）罚决字（2011）第360、361号《行政处罚决定书》，认定王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇海坡村兴建房屋（其中，王应学、王应岛、王应鹏的房屋已建至十三层封顶，框架结构，占地面积为330平方米，建筑面积为4290平方米；王尤坤的房屋已建至十三层封顶，框架结构，占地面积为975平方米，建筑面积为12675平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，责令王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤自行政处罚决定书送达之日起三日内分别将上述违法建筑物自行拆除完毕。2013年8月28日，三亚市执法局对王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤分别作出三综执（凤凰）强催字（2013）第433、434号《强制执行催告书》及《关于责令王应学、王应岛、王应鹏拆除违法建筑的公告》和《关于责令王尤坤拆除违法建筑的公告》，催告当事人于2013年9月2日24时前履行《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由该局进行强制拆除。2013年9月3日，三亚市执法局又分别作出三综执（凤凰）执决字（2013）第433、434号《强制执行决定书》，以王应学、王应岛、王应鹏及王尤坤经催告逾期未履行拆除义务为由，决定于2013年9月5日对其上述违法建筑物进行强制拆除。
2014年10月，因三亚市撤镇设区，天涯区城管局成立，承接了三亚市执法局的部分管理职权，负责行使天涯区的城乡规划管理方面的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建筑。2015年3月26日，天涯区城管局对王应学、王应岛、王应鹏及豪都花园酒店发出《搬迁通知》，告知天涯区区委、区政府将于近期组织人员对海坡村的违法建筑物进行拆除，要求当事人于2015年3月30日前自行清理、搬运完屋中所有物品，撤离房屋，并自行拆除建筑物墙体上的门窗、防盗网、空调等物品，以减少经济损失。逾期不搬迁的，视为自动放弃，将被依法采取强制措施处置，所造成的一切损失及法律后果自负。豪都酒店公司不服该通知，于2015年4月17日向天涯区政府申请行政复议。2015年4月23日，天涯区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为天涯区城管局2015年3月26日作出的《搬迁通知》为告知行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，据此决定不予受理。2015年5月7日，天涯区城管局再次对豪都酒店公司、王应学、王应岛、王应鹏、王尤坤及相关业主、经营者、租户作出《关于迅速搬离违法建筑楼房（豪都花园酒店）的通知》，告知豪都花园酒店属于典型违法建筑，已被天涯区政府和三亚市执法局确定为拆除对象，要求经营、居住、租赁在豪都花园酒店内的相关业主、经营者及租户必须于2015年5月13日前自行清理、搬运完楼房内的所有物品，拆除建筑物墙体上的门窗、防盗网、空调等物品，并撤离该违法建筑物。逾期不撤离人员及搬运物品的，视为自动放弃，在开展拆除行动时，将被依法采取强制措施处置。2015年6月，天涯区城管局强制拆除了豪都花园酒店。
本院认为，三亚市执法局和天涯区城管局在查处、拆除豪都花园酒店违法建筑物的过程中，先后作出了《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《关于责令王应学、王应岛、王应鹏拆除违法建筑的公告》、《关于责令王尤坤拆除违法建筑的公告》、《强制执行决定书》、《搬迁通知》及《关于迅速搬离违法建筑楼房（豪都花园酒店）的通知》等一系列执法文书。其中，天涯区城管局2015年3月26日作出的《搬迁通知》是其在承接了三亚市执法局在天涯区的城市规划管理处罚权及强制拆除违法建筑的职权后，在强制拆除豪都花园酒店之前，为减少该酒店的业主、经营者、住户等相关人员因拆除行动造成的经济损失而作出的一个通知行为。该通知只是事先告知了天涯区区委、区政府将于近期组织人员拆除海坡村的违法建筑物的工作安排及逾期不搬迁的后果，并没有对豪都花园酒店的相关权利人的财产权益作出处分。因此，该通知行为只是天涯区城管局强制拆除豪都花园酒店行为中的一个环节，并不是一个独立、完整的行政行为，对豪都酒店公司的财产权益并未产生实际影响。实际影响豪都酒店公司财产权益的是三亚市执法局的行政处罚行为和天涯区城管局的强制拆除行为。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：
驳回原告三亚豪都花园酒店管理有限公司的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告三亚豪都花园酒店管理有限公司已预交的50元受理费，退还原告。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
9afvhz09g2qsyabrar
案件唯一码
审判长 吉 红
审判员 张维青
审判员 陈兴科
二〇一五年八月十一日
书记员 邱海惠
附相关法律、法规及司法解释条文：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
诉讼费用交纳办法
第八条下列案件不交纳案件受理费：
（一）依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；
（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；
（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；
（四）行政赔偿案件。
第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。
第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。