山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第415号
上诉人（一审原告）：屈云生。
委托代理人：张曙光，山东纵横统一律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：邹城市国土资源局。住所地：邹城市岗山南路***号。
法定代表人梁富华，局长。
委托代理人：张海涛，山东匡衡律师事务所律师。
一审第三人：邹城市石墙镇高保村村民委员会。
法定代表人：边绪江。
一审第三人：邹城市石墙镇大季村村民委员会。
法定代表人：张培训，该村村主任。
上诉人屈云生诉被上诉人邹城市国土资源局、一审第三人邹城市石墙镇高保村村民委员会、邹城市石墙镇大季村村民委员会土地行政处罚一案，邹城市人民法院于2014年7月3日作出（2014）邹行初字第107号行政判决。一审原告屈云生不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人屈云生及其委托代理人张曙光，被上诉人邹城市国土资源局的委托代理人张海涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：2000年5月15日，原告屈云生与第三人邹城市古路口乡高保村村民委员会签订协议，租赁该村水库东70亩地用于窑厂经营，租期十年（2000年5月15日至2010年5月15日）。2007年6月6日，原告屈云生与第三人邹城市石墙镇高保村村民委员会签订后续协议，上述协议再续延十年，至2020年止。2004年12月7日，原告屈云生与第三人邹城市石墙镇大季村村民委员会签订协议书，租赁该村北56亩地，租期二十年（2004年至2024年）。2000年4月18日，第三人邹城市古路口乡高保村村民委员会向邹城市古路口乡党委和政府提出关于兴建粉煤灰砖厂的申请。2000年4月20日，邹城市古路口乡人民政府向邹城市土管局提出该乡高保村兴建粉煤灰砖厂用地申请。2000年6月6日，邹城市土地管理局同意邹城市古路口乡高保庄砖厂用地4亩5分3厘，并核发了临时用地批准书，时间从2000年6月6日至2002年6月6日。2006年7月14日，邹城市环境保护局同意邹城市高宝砖厂进行环保砖项目建设。2007年10月16日，邹城市国土资源局因屈云生无证开采粘土建砖厂作出邹国土资罚字（2007）13号行政处罚决定书，原告屈云生于同日交纳罚款一万元。2013年8月8日，被告邹城市国土资源局对原告屈云生的非法占地行为立案调查，经过对高保村、大季村相关人员的调查询问、邹城市土地勘测测绘处现场勘测和公开听证，2013年10月16日，被告邹城市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，对原告屈云生作出行政处罚决定：“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处以每平方米20元的罚款，共计657920元（陆拾伍万柒仟玖佰贰拾元整）。”原告不服，向济宁市人民政府提出行政复议。2014年3月7日，济宁市人民政府作出济政复决字（2013）408号行政复议决定书，维持了被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的具体行政行为。原告屈云生仍不服被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书。
一审法院认为：原告屈云生是被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的行政行为相对人，与该具体行政行为有直接的利害关系，具备原告诉讼主体资格。依据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》相关规定，被告邹城市国土资源局作为邹城市人民政府的土地行政主管部门，对本行政区域内的土地具有管理、监督检查职责，对非法占地的行为具有查处职责。2013年10月16日，原告收到被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书；2013年12月11日，济宁市人民政府收到原告屈云生的行政复议申请并依法予以受理；2014年3月7日，济宁市人民政府作出济政复决字（2013）408号行政复议决定书；原告屈云生不服被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书，于2014年3月21日向法院提起行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第三十九条之规定，原告屈云生的起诉未超过法定起诉期限。原告对被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的程序无异议，对事实及法律适用的争议焦点在于：1、被告邹城市国土资源局对原告屈云生作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定是否属一事不再罚；2、被告邹城市国土资源局对原告屈云生经营砖厂处罚的非法占地面积是否正确；3、原告屈云生经营砖厂所占土地是否为合法建设用地。
关于被告邹城市国土资源局对原告屈云生作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定是否违反一事不再罚原则问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”被告邹城市国土资源局是否违反一事不再罚原则，关键在于被告是否以同一事实和同一理由给予原告两次以上的行政处罚。庭审中，原告屈云生已认可被告二次行政处罚的法律依据不同，即理由不同；但认为是同一违法行为，即同一事实。经查，2007年10月16日，被告邹城市国土资源局查实，原告屈云生未经行政主管部门批准，私自在邹城市石墙镇高保村无证开采粘土建砖厂，遂依法对其作出“1、责令停止开采；2、处以一万元罚款”的行政处罚决定（邹国土资罚字（2007）13号）。2013年10月16日，被告邹城市国土资源局查实，原告屈云生先后于2000年、2004年，未经政府批准，擅自占用邹城市石墙镇高保村、大季村集体土地进行高保砖厂建设，经实地测量，建设砖厂现实际占地面积32896平方米（规划用途为建设用地，占地前该宗土地现状地类为耕地），遂依法对其作出“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处以每平方米20元的罚款，共计657920元（陆拾伍万柒仟玖佰贰拾元整）。”的行政处罚决定（邹国土资罚字（2013）94号）。从上述可看出，被告对原告屈云生第一次行政处罚是针对原告无证开采粘土建砖厂的行为，第二次行政处罚是针对原告非法占用集体土地的行为，被告的二次行政处罚明显是基于原告不同的违法行为，即不同事实作出，并非原告屈云生所主张的同一违法行为，被告邹城市国土资源局对原告屈云生作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定不违反一事不再罚原则。
关于被告邹城市国土资源局对原告屈云生经营砖厂处罚的非法占地面积是否正确的问题。原告屈云生主张被告所处罚高保砖厂占地部分已为济宁圣鑫石村开发有限公司所使用，但从原被告所提供的证据看，无充分证据证实被告对原告经营砖厂处罚的非法占地就是被案外人济宁圣鑫石材公司所使用的土地。而且原告租赁第三人高保村土地70亩，租赁第三人大季村土地56亩，被批准（已过期）临时用地4亩5分3厘，合计130多亩，被告邹城市国土资源局处罚的原告经营砖厂非法占地49.34亩，其面积远小于原告上述130多亩的面积，即使案外人济宁圣鑫石材开发有限公司所使用土地30多亩为原告租赁土地，二者之和仍远小于原告所使用的130亩土地。因此，原告的上述主张不成立。
关于原告屈云生经营砖厂所占土地是否为合法建设用地的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告屈云生与第三人高保村村民委员会及大季村村民委员会所签订的协议，不能说明土地的性质，也不能作为被依法批准为建设用地的用地手续。2000年6月6日，邹城市土地管理局同意邹城市古路口乡高保庄砖厂建筑项目用地4亩5分3厘，属临时用地，虽核发批准书，但该用地已于2002年6月6日到期，并不是被依法批准为建设用地的审批手续，且未被列入本案行政处罚的范围。2006年7月14日，邹城市环境保护局同意邹城市高宝砖厂进行环保砖项目建设，只能说明该项目符合环保标准，亦不是被依法批准为建设用地的手续。2013年9月11日，被告邹城市国土资源局对高保砖厂规划用途作出鉴定书，鉴定结论虽为“该宗地土地总面积32896平方米，均符合土地利用总体规划，均在允许建设用地区内。”，也只是说明2006－2010年该宗土地利用总体规划为建设用地，可以在该宗土地上进行项目建设，并不意味着在该宗土地进行项目建设不再需要办理用地审批手续，仍需依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理审批手续。综合本案原被告提交的现有证据，尚不能证明原告屈云生经营的高保砖厂建设项目已办理建设用地的审批手续。
综上，被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确；原告要求撤销被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书，理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告屈云生要求撤销被告邹城市国土资源局于2013年10月16日作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的诉讼请求。诉讼费五十元由原告屈云生负担。
屈云生不服一审判决，上诉提出：一审判决认定事实不清、适用法律不当，请求撤销原判，改判撤销邹城市国土资源局于2013年10月16日作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书。
邹城市国土资源局答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求维持原判。
一审第三人邹城市石墙镇高保村村民委员会和邹城市石墙镇大季村村民委员会未到庭，亦未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书认定事实是否清楚。2、被上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人认为：非法占地的是案外人济宁圣鑫石村公司，一审判决书中认定被上诉人仅处罚了上诉人非法占地总面积的一部分，被上诉人应明确其处罚上诉人的非法占地部分与济宁圣鑫石村公司所占土地是否重叠。且其是2000年6月6日作为招商引资项目过来的，手续应由村里给办。被上诉人认为：其提交的证据13-17说明了上诉人占用的面积及坐标位置，确定四至的现场勘验笔录上有上诉人的亲笔签名，委托测绘单和现场测绘图上标明了上诉人违法占地的面积，故处罚决定认定事实清楚。上诉人主张已经取得了临时用地批准书，但临时用地批准书只有两年的期限，该批准书已失效。
针对第二个审理重点，上诉人认为：上诉人所从事的是砖厂，挖土是生产的基本，砖厂生产就需要挖土。挖土行为和非法占地行为是同一事实、同一违法行为。被上诉人在作出处罚时应结合上诉人生产的实际情况来综合考虑，故被上诉人违反了行政处罚法第二十四条“一事不再罚”的原则。被上诉人认为：从空间上，这次处罚的土地地面是平整的，是上诉人用来晒土坯的土地，上诉人是在别处取土，上次处罚的是路南的老窑址，与本次处罚的地块并不是同一地块；从时间上，上次处罚与本次处罚之间相隔了六年，上次处罚后上诉人应该复耕。被上诉人对上诉人作出的处罚决定不是基于同一时间、同一空间、同一事实基础。
本院认为：一、关于被上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书认定事实是否清楚。经查，在2012年8月14日的测绘委托单和2013年8月15日的现场勘验笔录上，上诉人对确定的其占用第三人土地建设砖厂现实际占地的四至和面积已亲笔签名予以认可；邹城市土地勘测测绘处绘制的高保砖厂测绘图中明确了上诉人的违法占地范围和济宁圣鑫石村公司的位置，结合济宁圣鑫石村公司负责人张兵的证明可证实被上诉人所处罚的高保砖厂非法占地位置与圣鑫石村公司并不重合，上诉人虽不认可，但无相反证据证实其主张，故被上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书认定事实清楚。
二、被上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书适用法律是否正确。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，2007年10月16日，被上诉人查实上诉人未经行政主管部门批准，私自在邹城市石墙镇高保村无证开采粘土建砖厂，遂依法对其作出“1、责令停止开采；2、处以一万元罚款”的行政处罚决定（邹国土资罚字（2007）13号）。2013年10月16日，被上诉人查实，上诉人先后于2000年、2004年，未经政府批准，擅自占用邹城市石墙镇高保村、大季村集体土地进行高保砖厂建设，经实地测量，确认上诉人建设砖厂现实际占地面积32896平方米（规划用途为建设用地，占地前该宗土地现状地类为耕地），遂依法对其作出“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处以每平方米20元的罚款，共计657920元（陆拾伍万柒仟玖佰贰拾元整）。”的行政处罚决定（邹国土资罚字（2013）94号）。故被上诉人对上诉人第一次行政处罚是针对上诉人无证开采粘土建砖厂的行为，第二次行政处罚是针对上诉人非法占用集体土地的行为，被上诉人两次行政处罚是基于上诉人不同的违法行为，即不同事实作出，并非上诉人的同一违法行为，且被上诉人对上诉人所做的两次行政处罚的法律依据亦不相同，故被上诉人对上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定不违反一事不再罚原则，被上诉人作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书适用法律正确。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人屈云生负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 鹏
审判员 王建春
审判员 张 玲
二〇一四年十一月七日
书记员 汪孟菊