福建省漳浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浦行初字第7号
原告许合顺，男，1970年10月5日出生，汉族，农民，住漳浦县。
委托代理人李维成，男，厦门律赢法律咨询公司法律服务工作者。
被告漳浦县公安局。
法定代表人林顺德，局长。
委托代理人何胜炉，漳浦县公安局法制大队科员。
委托代理人陈绍坤，漳浦县公安局石榴派出所科员。
原告许合顺不服被告漳浦县公安局治安行政处罚一案，于2014年4月25日向本院提起行政诉讼，本院当日立案受理后，于2014年4月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月28日公开开庭审理了本案。原告许合顺及其委托代理人李维成，被告委托代理人何胜炉、陈绍坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告漳浦县公安局以原告许合顺于2013年11月13日到北京市中南海附近非正常信访被北京市公安局西城分局府右街派出所处以训诫、后又于2013年11月17日到北京市天安门地区非正常信访被北京市天安门地区分局治安大队处以训诫，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，于2013年11月21日作出浦公（石榴）行罚决字（2013）0014号行政处罚决定书，决定对原告许合顺处以行政拘留十日。被告漳浦县公安局于2014年5月7日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、漳浦县信访局移送材料，附北京市公安局西城分局（2013）第201311130181号训诫书和北京市公安局天安门地区分局（2013）第201311170105号训诫书，证明原告许合顺非正常上访事实；
2、调查认定报告，证明案件调查情况；
3、原告信访材料，证明原告许合顺非正常上访事实；
4、原告户籍证明，证明原告许合顺的身份；
5、前科查询即查询违法犯罪记录情况说明，证明原告许合顺的前科；
6、前科材料即北京市公安局西城分局（2013）第201310020249号训诫书和浦公（石榴）行罚决字（2013）第03012号行政处罚决定书，证明原告许合顺的前科；
7、漳浦县石榴镇人民政府工作人员身份证明，证明接访工作人员身份的材料；
8、行政案件违法人员权利义务告知书，证明依法告知原告许合顺权利义务；
9、许合顺的询问笔录一份，证明许合顺到北京市中南海周边、天安门地区非正常上访的事实情况；
10、证人许宣统的询问笔录一份，证明许合顺到北京市中南海周边、天安门地区非正常上访的事实情况；
11、行政案件证人权利义务告知书，证明依法告知证人义务权利的情况；
12、证人林建明的询问笔录一份，证明许合顺到北京市中南海周边、天安门地区非正常上访的事实情况；
13、石榴派出所民警自述材料，证明许合顺到北京市中南海周边、天安门地区非正常上访的事实情况；
14、漳浦县石榴镇人民政府的工作情况说明，证明石榴镇人民政府工作人员和石榴村干部对许合顺进行教育的工作情况；
15、受案登记表，证明依法受理案件；
16、传唤审批表，证明依法传唤许合顺的情况；
17、传唤证，证明依法传唤许合顺的情况；
18、传唤家属通知书，证明依法通知被传唤人许合顺家属的情况；
19、行政处罚审批表，证明漳浦县公安局作出处罚决定依法进行审批；
20、行政处罚告知笔录，证明处罚前依法向许合顺履行告知义务情况；
21、浦公（石榴）行罚决字（2013）0014号行政处罚决定书，证明漳浦县公安局依法作出处罚决定；
22、行政拘留执行通知书（回执），证明依法对许合顺行政拘留；
23、行政拘留家属通知书，证明通知被拘留人许合顺家属情况；
24、证据保全决定书，证明对许合顺信访材料依法保存情况；
25、证据保存清单，证明对许合顺信访材料依法保存情况。
原告许合顺诉称，原告于2013年11月13日、2013年11月17日因到北京上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，被告据此将原告处以行政拘留十天。原告不服漳浦县公安局对其的治安行政处罚决定，向漳州市公安局提出行政复议，漳州市公安局作出复议决定，维持漳浦县公安局作出的浦公（石榴）行罚决字（2013）第0014号行政处罚决定。原告诉至本院，主张：一、被告未经公开听证而认定非正常上访，属认定事实错误；二、被告适用治安处罚法第二十三条第二项属适用法律错误；三、被告未经北京市公安机关移交手续而作出处罚，属于超越职权；四、被告违反行政处罚法定程序，包括未经公开听证、未依法送达处罚决定、处罚决定书未盖法定代表人林顺德私章、未告知原告陈述申辩权利、未告知原告申请担保权利、未告知原告及家属有权提出暂缓执行行政拘留申请的权利、未及时将传唤原因和处所通知原告家属、未向身为文盲的原告宣读笔录；五、训诫本属于轻微警告类行政处罚，被告属于滥用职权一事两罚；六、被告非法扣留原告身份证并隐藏不还；七、复议机关错误维持被告具体行政行为。据此，请求依法撤销被告作出的浦公（石榴）行罚决字（2013）第0014号行政处罚决定书。原告向本院提供了中共中央政法委文件复印件作为执法依据证明被告行政处罚违法。原告还提供行政复议申请书及漳公复决字（2014）006号复议决定书，证明申请复议情况；庭审中原告改变主张，认为训诫不是行政处罚。
被告漳浦县公安局辩称，一、被告认定原告许合顺到北京市中南海周边、天安门地区进行非正常上访的行为属于在信访过程中实施扰乱单位秩序的违反治安管理行为并依法对其予以行政处罚，而非认定原告许合顺违法上访，不存在违反中央政法委员会关于认定违法上访都要经过公开听证的规定；二、北京市中南海周边、天安门地区是国家机关办公场所所在地，原告行为扰乱的是机关单位秩序，而非扰乱公共场所秩序；三、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖；闽公综（2008）273号文件《依法处置进京非正常上访行为的意见》明确可以由上访事由地、上访人员户籍所在地公安机关予以拘留；四、法律没有规定处理非正常上访需要经过公开听证程序，也没有规定在作出行政拘留决定前应当告知违法行为人有要求举行听证的权利；原告拒绝接收行政处罚决定书，拒绝签名捺印，并非没有依法送达；法律没有规定行政处罚决定书落款处需要盖上行政机关法人代表的私章；原告拒绝在行政处罚告知笔录上签名，并非没有告知原告陈述和申辩权利；法律并无规定行政处罚决定做出前行政机关需要告知被处罚人具有申请担保的权利以及被处罚人及其家属有权提出暂缓执行行政拘留申请的权利；被告并不存在没有及时将传唤的原因及处所通知原告许合顺家属的情形；也不存在未向原告许合顺宣读笔录的情形；五、训诫不属于行政处罚，本案不存在重复处罚的滥用职权问题；六、复议机关不存在失察行为；综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持。
经庭审质证，对被告提供的证据及法律依据，原告对证据2、3、4、5、6、7、8、9、13、14、19来源无异议，本院依法予以确认。原告对其他证据均持有异议。被告主张其所举证证据内容真实合法、均为依法律规定和按照法定程序作出。本院认为，被告举证证据来源具有合法性、真实性、关联性，形成完整的证据链条，能够证明整个治安行政处罚的处理过程。可以采信。对原告提供的中央政法委文件复印件属于解读性文章，本院不予认证。对漳州市公安局的漳公复决字（2014）006号复议决定书真实性予以确认。
经审理查明，2013年11月13日，原告许合顺到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所以（2013）第201311130181号训诫书予以训诫。2013年11月17日，原告许合顺到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局予以训诫，训诫书编号为（2013）第201311170105号。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，按照法定程序，于2013年11月21日作出浦公（石榴）行罚决字（2013）0014号行政处罚决定，对原告处以行政拘留十日。原告许合顺不服，向漳州市公安局申请行政复议，漳州市公安局于2014年2月24日作出漳公复决字（2014）006号复议决定书，维持漳浦县公安局作出的浦公（石榴）行罚决字（2013）0014号行政处罚决定。原告不服该复议决定，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，正常上访是公民的权利，但上访不能扰乱机关单位和公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定，公安机关对于违反治安管理处罚法的公民有权进行行政处罚。许合顺的违法行为发生地虽在北京市，但其居住地在漳浦县，依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，作为违法行为人居住地公安机关有权管辖。根据被告提供的案件当事人的询问笔录、证人证言以及北京市公安局西城分局府右街派出所（2013）第201311130181号训诫书、北京市公安局天安门地区分局（2013）第201311170105号训诫书，均可以证明原告许合顺到北京市中南海周边、天安门地区非正常上访的事实。被告能够根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定作出《公安行政处罚告知笔录》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述、申辩的权利。原告许合顺非正常上访行为不属于必须进行公开听证的类型，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，作出行政处罚决定的认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，在办案中依法进行立案、送达、告知、通知原告家属、宣读询问笔录等程序合法，依法应予维持。原告要求撤销浦公（石榴）行罚决字（2013）0014号行政处罚决定的理由不够充分，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告许合顺要求撤销被告漳浦县公安局于2013年11月21日作出的浦公（石榴）行罚决字（2013）0014号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告许合顺负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡仲仁
人民陪审员 林智全
人民陪审员 陈贵珍
二〇一四年七月十六日
书 记 员 谢娴婧
附主要法律条文：
1、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
2、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。
3、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
4、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。