内蒙古自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）内民再100号
上诉人（一审被告）：呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市如意开发区五纬路呼铁物流园三楼。
法定代表人：邢天敖，该公司总经理。
委托诉讼代理人：刘续增，北京市瑞都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：耿欣，北京市瑞都律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区新华大街10号。
法定代表人：付金在，该公司董事长。
委托诉讼代理人：刘小东,经世律师事务所律师。
委托诉讼代理人：项义海,经世律师事务所律师。
上诉人呼和浩特市春华水务开发集团有限责任公司（以下简称春华水务公司）因与被上诉人呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司（以下简称赢金庐公司）合资、合作开发房地产纠纷一案，不服内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院2012年9月12日作出的（2011）呼法民一初字第74号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月15日作出（2013）内民一终字第93号民事判决。春华水务公司不服，向最高人民法院申请再审。该院于2014年7月1日作出（2013）民申字第2380号民事裁定，指令本院再审本案。本院于2014年12月2日作出（2014）内民再二字第14号民事裁定，发回呼和浩特市中级人民法院重审。该院于2015年12月31日作出（2015）呼民再初字第00001号民事判决。赢金庐公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人赢金庐公司的法定代表人邢天敖及委托诉讼代理人刘续增，被上诉人春华水务公司的委托代理人刘小东、项义海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
赢金庐公司上诉请求，撤销一审判决，依法改判：1.驳回春华水务公司要求确认双方2004年2月26日签订的《协议书》（简称《协议书》）无效的诉讼请求；2.对春华水务公司请求确认双方于2008年12月30日签订的《土地使用权收回协议》（简称《土地使用权收回协议》）无效的请求应驳回起诉；3.驳回春华水务公司其的他诉讼请求。事实和理由：1、一审程序违法，春华水务公司重审中增加了其起诉时并未提出的确认双方签订的《协议书》及《土地使用权收回协议》无效的新的诉讼请求。春华水务公司再审中变更诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第252条规定的情形，一审法院准许其变更诉讼请求违反司法解释的规定，程序违法。2.一审法院对《土地使用权收回协议》的审理认定事实错误，土地使用权是由政府出让，收回属政府行使行政权力的范畴，不是民事合同范畴。一审对该事实未能查清，且该项请求超出春华水务公司原一审诉讼请求，属越权审理。3.一审法院认定”因双方在签订虚假协议时均存在过错，由此造成的损失应各自承担”错误。根据本案查明的事实，是春华水务公司一方主持制作《协议书》，并独立向政府申请土地使用权的拍卖变更手续，而赢金庐公司一直是持有真实意愿对争议土地进行开发建设的真实土地使用权申请人，并无过错。4.一审法院认为本案当事人之间的法律关系为建设用地使用权转让合同纠纷不当，因春华水务公司并非建设用地的使用权人，不具备转让方的主体资格，双方签订的《协议书》不具备建设用地使用权转让合同的特征。5.（1）本案中《国有土地使用权出让合同》项下的土地出让金事项，不属于本案审理范围。一审法院以赢金庐公司未全部缴纳土地出让金，违反法律的强制性规定为由，确认《协议书》无效。本案事实是赢金庐公司在土地出让合同项下的土地出让金已经由春华水务公司代为缴纳，并未欠缴。春华水务公司代缴土地出让金后，与赢金庐公司形成债权债务关系，对此双方《土地使用权收回协议》中有明确记载。（2）双方《协议书》签订的日期是2005年9月，2005年6月赢金庐公司即向春华水务公司支付了2000万元，说明双方有土地合作关系早于签订协议，并非没有合作。6.（1）关于《协议书》的效力问题，一审法院认为《协议书》”以合法形式掩盖非法目的”没有事实依据，本案当事人签订的《协议书》不属于法定文件，对《协议书》效力的判断不应与有关土地行政合同、行政登记行为挂钩。双方在签订《协议书》之前有合作关系，《协议书》并非虚假签订，当事人取得土地使用权不具有非法性，也没有试图达到非法目的。虽然双方倒签协议签订日期存在不妥，但属双方一致意思表示，可重新认定协议签订时间，并予纠正，不能据此认定协议无效。一审法院同时认为本案双方签订的《协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十三条的规定，确认《协议书》无效，因上述规定均属管理性规定，不是效力性强制规范，不能依据上述规定合同无效。此外，土地出让金是在设立建设用地使用权时缴纳，而土地转让只涉及转让价款，一审法院将双方法律关系界定为转让合同，又以未交出让金作为《协议书》无效的理由明显不当。（2）关于《土地使用权收回协议》的效力问题，如前所述，春华水务公司是依照呼和浩特市政府通知的要求，以受托人身份签订该协议，收回主体应为呼和浩特市政府，该协议属行政合同，应按照行政合同处理。7.关于返还土地款的问题，本案《协议书》并非无效，《土地使用权收回协议》的主体不是春华水务公司，一审作出该项判决的前提不能成立，故相互返还的判决结果错误。
被上诉人春华水务公司辩称，1.春华水务公司在发回重审后变更诉讼请求系基于有新的证据证实双方签订的相关协议无效，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百五十二条规定的是人民法院”应当”准许增加、变更诉讼请求的情形，并未规定不得变更的情形。且解决双方所涉土地交易纠纷首先应解决双方所签订的《协议书》、《土地使用权收回协议书》的效力问题，这一问题无需也无法通过另诉解决。且涉案的土地使用权已经被行政机关收回，标的物已经发生变化，春华水务公司原诉请已不可能实现。故春华水务公司变更诉讼请求符合该条司法解释的规定，并不违法。2.双方所签《土地使用权收回协议书》是对此前双方签订的《协议书》的变更，认定《协议书》无效则该《土地使用权收回协议书》当然无效。该《收回协议书》是平等民事主体间就民事权利进行约定的协议，属于民事合同范畴，并非行政合同。且涉案土地使用权证书已经被废止，赢金庐公司已经不具备签订《土地使用权收回协议书》的权利基础，据此亦应认定该协议无效。3.一审法院认定双方在签订虚假协议时均存在过错，由此造成的损失应各自承担是正确的。赢金庐公司在土地竞买失败后，通过呼和浩特市委相关领导打招呼的方式，要求春华水务公司将涉案地块转让给其开发，双方共同配合制作了虚假文件、手续，赢金庐公司对此明知且积极参与，而春华水务公司并未从中获利。赢金庐公司确信通过违法程序可以取得涉案土地使用权，并就此进行相应投入，其自身具有明显过错，其损失应自行承担。
本案一审重审春华水务公司起诉请求：1.确认双方签订的《协议书》及《土地使用权收回协议书》无效。2、判令赢金庐公司返还5350000元款项及相应的利息损失。
呼和浩特市中级人民法院一审查明，2003年7月14日，呼和浩特市人民政府召开市长办公会议，作出《关于研究东河治理工程用地有关事宜的市长办公会议纪要》，议定同意春华水务公司征用京包铁路以南、机场高速路以北、东河东护堤以东、糖研所东墙至铁路以西约1147亩土地和四纬桥南、东河东护堤以东处赛罕区实验苗圃约625亩土地作为东河治理工程建设用地、综合用地和园林绿化用地。呼和浩特市国土资源局土地收储中心以出让方式为春华水务公司办理土地证。
2004年12月15日，呼和浩特市委办公厅召开会议，作出《关于专题研究春华水务公司收储东河、西河河道两侧土地用于环城河建设工程有关事宜的会议纪要》，对相关事宜作出议定。同年12月17日，呼和浩特市人民政府作出《关于授权春华水务公司收储东河、西河两侧土地的通知》，通知中明确收储的可用于经营的土地通过呼和浩特市土地收储中心平台采用招标、拍卖、挂牌的方式进行出让，出让收益和土地出让金由市财政和市土地收储中心及时全部返给春华水务公司，春华水务公司全部用于环城河及水务重点工程等项目建设和银行贷款的还本付息。
2005年5月27日，春华水务公司通过招拍挂程序以每平方米967.2元，总价132864264元竞得了面积为137370平方米的2005034号宗地使用权，并与呼和浩特市土地收购储备拍卖中心签订《呼和浩特市挂牌出让国有土地使用权成交确认书》。同年9月28日，春华水务公司向呼和浩特市人民政府递交《关于将呼土收储挂2005034号地块的摘牌竟得者分别变更为内蒙古迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司的请示》报告，9月30日，呼和浩特市人民政府领导吕慧生作出批示”同意水务局春华水务公司意见，请收储中心、国土局办理相关手续”。据此，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心召开会议，作出《关于挂牌出让国有土地使用权有关事宜的主任办公会议》的会议纪要，明确呼土收储挂2005034号地块由春华水务公司于2005年5月27日竞得，根据该公司的请示和市政府领导的批示，同意该宗地的竞得者变更为内蒙古迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司，用地面积分别为68703.2平方米、68666.8平方米。
据此,春华水务公司（甲方）与赢金庐公司（乙方）于2004年2月26日补充签订了一份《协议书》，约定：”一、对位于呼和浩特市赛罕区滨河西路以东、四纬路以南、东河以西、七纬路以北土地的一部分合作进行开发，具体位置、面积以呼和浩特市土地收购储备拍卖中心的《挂牌出让国有土地使用权确认书》为准。三、乙方委托甲方通过呼和浩特市土地收购储备拍卖中心挂牌出让的方式将该地块的土地使用权证办理到乙方名下。六、乙方在拿到呼和浩特市土地收购储备拍卖中心的《挂牌出让土地使用权成交确认书》后10天内,将该地块成交地价款（减去乙方先行向甲方支付的部分）支付给甲方，以便甲方办理该地块的土地使用权证”等内容。之后，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心与赢金庐公司也签订了一份《呼和浩特市挂牌出让国有土地使用权成交确认书》（简称《土地成交确认书》），赢金庐公司以每平方米967.2元，总价66414529元竟得了面积为68666.8平方米的2005034号宗地部分使用权。春华水务公司与呼和浩特市土地收购储备拍卖中心之前签订的《土地成交确认书》被注明作废。
2005年6月15日，春华水务公司收到赢金庐公司电汇购地款2000万元。
2006年1月16日，内蒙古自治区委员会办公厅作出《自治区党政机关搬迁建设工作领导小组研究自治区党政机关新址建设有关问题的会议纪要》，议定对党政机关新址周边的土地进行适当控制，合理规划。同年4月12日，呼和浩特市国土资源局给赢金庐公司颁发了《国有土地使用权证》。4月26日，春华水务公司收到赢金庐公司支付土地款965万元，5月24日，收到土地款500万元。与2005年6月15日收到的2000万元,共计3465万元。7月24日，赢金庐公司给内蒙古政府办公厅递交《关于在党政大楼北侧新建住宅小区的意见征求报告》。报告中明确在征地范围内，申请为中国人民银行呼和浩特市中心支行兴建”银河家园”高层住宅。9月11日，呼和浩特市规划局就”银河家园住宅小区”项目给赢金庐公司颁发了《建设工程规划许可证》。9月22日，春华水务公司给赢金庐公司发出《关于向我公司支付土地使用权转让费的函》，要求付清转让费。11月14日，呼和浩特市人民政府召开市长办公会议，作出《关于研究落实自治区政府对自治区党政机关办公区周边环境及安全问题有关意见的市长办公会议纪要》，议定关于”七纬路北边、如意河两岸、滨河路以东的人行呼市分行建设住宅的土地置换”问题，由市春华水务公司负责协调赢金庐公司购回土地使用权，并按照此区域总体环境要求调整规划，并严格按照规划进行建设。
2008年12月30日，春华水务公司（甲方）与赢金庐公司（乙方）签订《土地使用权收回协议书》，约定”一、乙方同意将位于呼和浩特市赛罕区的东河以西、原迎和投资公司地块以南、滨河路以东、七纬路以北的面积为68666.8平方米（合计103亩，现权属为呼和浩特市嬴金庐房屋开发有限责任公司）土地的使用权由甲方收回。二、甲方就该地块使用权的收回付给乙方成本和补偿人民币132万元/亩，总额共计13596万元。三、本协议签订后，甲方应依据本协议的约定在政府资金到位后及时向乙方返还上述补偿款。第一次补偿款应于2009年1月15日前支付，金额不得少于7000万元，乙方用于偿还个人贷款；剩余补偿款应于2009年3月1日前一次性支付，用于偿还甲方土地款余额3166.4529万元及呼和浩特市商业银行的贷款。四、在政府资金到位后，甲方应保证按本协议的约定按时足额支付乙方补偿款，否则由此给乙方造成的损失由甲方承担。五、甲方未付清上述补偿款前，土地使用权仍归乙方所有。甲方支付了上述全部费用后，土地使用权即归甲方所有，乙方不得再以任何理由和借口就上述所收回土地向甲方提出任何诉求”等内容。
2009年1月24日、2月9日、2月26日、3月30日，2006年4月12日，赢金庐公司分四次向春华水务公司借款4000万元。
2013年5月2日，内蒙古自治区《重要审计情况》调查组作出《关于对<重要审计情况>反映呼和浩特市原副市长吕慧生等人涉嫌滥用职权等问题的调查报告》。2013年8月6日，中共内蒙古自治区纪律检查委员会作出《关于给予吕慧生同志党内严重警告处分的决定》。同年10月28日，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心给赢金庐公司作出《撤销呼土收挂2005034号地块<成交确认书>决定书》。10月29日，呼和浩特市人民政府作出《关于撤销赢金庐公司<国有土地使用权出让合同>和废止呼国有[2006]第00182号<国有土地使用证>的通知》。赢金庐公司不服，就上述具体行政行为提起行政诉讼，尚在审理中。
另赢金庐公司于2006年12月30日从内蒙古银行贷款2100万元。2015年11月2日，该行作出《贷款催收通知书》，明确利息为57689610.57元。同时，赢金庐公司从民间借款2155万元，至2015年11月10日，产生利息28800万元。本案审理期间，赢金庐公司提出反诉，后又撤回反诉。
呼和浩特市中级人民法院一审认为，本案初审将案由定为合资、合作开发房地产纠纷不妥，根据本案事实应定为建设用地使用权转让合同纠纷。本案争议的焦点为：一是《协议书》及《土地使用权收回协议书》的效力问题。二是春华水务公司要求赢金庐公司返还5350000元款项及相应利息损失的理由能否成立。针对第一个争议焦点,2005年5月27日，春华水务公司通过招拍挂以132864264元竞得了面积为137370平方米的2005034号宗地使用权，并与呼和浩特市土地收购储备拍卖中心签订《土地成交确认书》后,又经呼和浩特市人民政府同意将呼土收储挂2005034号地块的摘牌竞得者分别变更为内蒙古迎和投资置业有限责任公司和赢金庐公司，用地面积分别为68703.2平方米、68666.8平方米。期间，为了促成办理转地事宜，春华水务公司与赢金庐公司签订虚假的合作《协议书》，制作了虚假的手续，在未交清土地出让金的情况下，便办理了相关手续、证书。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条”以出让等有偿使用的方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十三条”受让人依照国有土地使用权出让合同的约定付清全部国有土地出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用证书”的有关规定。故双方虚假签订的《协议书》无效。对于在此基础上签订的《土地使用权收回协议书》，因本案审理期间，呼和浩特市土地收储拍卖中心以双方提供虚假合作协议办理涉案土地使用证为由，撤销了为赢金庐公司颁发的《土地成交确认书》，呼和浩特市人民政府撤销了为赢金庐公司颁发的《国有土地使用权合同》，并废止了呼国用[2006]第000182号《国有土地使用权证》，故双方签订的《土地使用权收回协议书》同样为无效协议。针对第二个争议焦点，因上述《协议书》及《土地使用权收回协议书》均为无效协议，双方应相互返还所收到的款项。因赢金庐公司分三次向春华水务公司支付了土地款3465万元，春华水务公司于2009年1月至3月间以借款名义支付给赢金庐公司4000万元，两项折抵，赢金庐公司应返还春华水务公司土地款535万元。因双方在签订虚假协议时均存在过错，由此造成的损失应各自承担。故对春华水务公司要求赔偿相应利息损失的请求不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项、第（五）项、第五十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条之规定，判决：一、确认双方于2004年2月26日签订的《协议书》无效及双方于2008年12月30日签订的《土地使用权收回协议书》无效；二、一审被告赢金庐公司返还一审原告春华水务公司土地款535万元,于本判决生效后30日内付清；三、驳回一审原告春华水务公司的其它诉讼请求。一、二审案件受理费479957.8元，由一审原告春华水务公司负担79957.8元，一审被告赢金庐公司负担40万元。
本院二审期间，对于一审认定的双方对涉案土地竞拍、双方签订《协议书》、办理相关手续并支付土地出让金、签订《土地使用权收回协议书》及春华水务公司支付赢金庐公司4000万元的经过双方在本院二审过程中均未提出异议，本院予以确认。对于一审另查明事实部分”赢金庐公司于2006年12月30日从内蒙古银行贷款2100万元。2015年11月2日，该行作出《贷款催收通知书》，明确利息为57689610.57元。同时，赢金庐公司从民间借款2155万元，至2015年11月10日，产生利息28800万元”的认定，因本案一审审理期间，赢金庐公司提出反诉后又撤回，上述赢金庐公司反诉中所主张的事实不属本案审理范围，本院不予确认。
本院二审查明，呼和浩特市人民政府办公厅2007年7月16日《关于委托春华水务公司收回内蒙古迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司土地的通知》载明”根据......需由你公司收回位于东河以西、七纬路以北的内蒙古迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司土地。请你公司尽快与上述两公司协商完成土地收回工作......”等内容。
另查明，根据双方提交的呼和浩特市土地收购储备拍卖中心挂牌出让国有土地使用权公告(呼国储告字（2005）03号)、《呼和浩特市挂牌出让国有土地使用权竞买申请书》、《法定代表人身份证明书》、《保证金通知单》、《现场集合竞价确认单》、《竞得通知书》、《未竞得通知书》、《土地成交确认书》等证据可以证实，呼和浩市国有土地收购储备拍卖中心2005年4月25日发布公告，对包含本案争议的2005034号宗地挂牌出让，春华水务公司、赢金庐公司均报名参加了竞买。同年5月27日，涉案土地竞买过程中，赢金庐公司在参与17轮竞价后放弃，后春华水务公司以第18轮出价竞得2005034号宗地使用权。
还查明，根据双方所签《协议书》、变更后的《土地成交确认书》、春华水务公司提供的付款凭据、赢金庐公司提供的付款凭据及双方在上诉、答辩及庭审过程中的陈述等证据可以认定，本案所涉68666.8平方米土地的竞得方应缴纳国有土地出让金总额为66414529元，赢金庐公司分三次交给春华水务公司3465万元，剩余31764529元由春华水务公司垫付，向呼和浩特市国有土地收购储备拍卖中心缴清了涉案国有土地的出让金。双方均认可，政府相关部门对本案所涉国有土地出让金未进一步作出处理，未向本案双方退还。
本院认为，本院二审双方争议的焦点问题为：1、涉案《协议书》、《土地使用权收回协议书》的效力问题；2、《土地使用权收回协议书》所涉诉讼请求是否属民事案件受案范围；3、春华水务公司一审所提双方支付款项抵顶的诉讼请求是否成立。
针对涉案《协议书》、《土地使用权收回协议书》的效力问题，赢金庐公司提出春华水务公司一审请求确认上述协议无效超出原审诉讼请求，一审允许其变更诉讼请求违反相关司法解释规定。经审查，本院对本案发回重审时明确认定本案双方在原一、二审过程中隐瞒了本案事实，使原一、二审法院对本案事实作出了错误认定。本案发回重审后，春华水务公司基于新的事实和理由，请求确认本案所涉《协议书》、《土地使用权收回协议书》无效。因审理本案双方争议的法律关系的前提应首先确认双方签订的上述协议的法律效力，无法通过另诉解决。且根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的相关规定，人民法院审理过程中，根据查明的事实认为当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院认定的不一致时，人民法院亦应当告知当事人可以变更诉讼请求。因此，本案春华水务公司在案件发回重审后变更诉讼请求符合相关司法解释的规定，一审予以允许并无不当。
根据一、二审查明的事实，本案双方通过采取签订虚假的《协议书》的方式申请变更了涉案土地的《土地成交确认书》载明的竞得方，进而实现了对国有土地使用权的转让。一审认定本案案由事实上应定为建设用地使用权转让合同纠纷并无不当。经审查，在赢金庐公司支付了3465万土地出让金后，春华水务公司垫付了余款，缴清了本案争议土地的全部土地出让金。一审认定赢金庐公司未交清土地出让金缺乏事实依据。且《中华人民共和国土地管理法》第五十五条并非效力性强制规范，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》属部委规章，原审依据上述法律规范认定双方所签协议无效，适用法律不当。本案双方签订《协议书》的目的系为实现国有土地使用权的转让，而正常的国有土地使用权的流转并不违法，本案双方并不存在”以合法形式掩盖非法目的”的情形，一审判决援引《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项确认双方所签协议无效，亦属适用法律不当。
我国设立国有土地使用权挂牌交易制度就是为了保证国有土地使用权出让过程中国家收益的最大化。根据本案查明的事实，本案双方在参与本案所涉土地竞买前并无合作关系。在双方明知对方公司参与了竞买，且最终春华水务公司以更高报价竞得涉案土地的情况下，经呼和浩特市人民政府有关领导批示，双方协商一致，通过虚构双方在土地竞买前存在合作关系、签订虚假《协议书》的方式变更了涉案《土地成交确认书》的竞得人，使得该宗土地的出让未能实现国有土地出让收益的最大化，侵害了国家利益，双方的行为应认定为”恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，故双方所签《协议书》应认定无效。
呼和浩特市人民政府办公厅2007年7月16日《关于委托春华水务公司收回内蒙古迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司土地的通知》中，明确要求并由春华水务公司与相关公司协商收回涉案土地使用权，并未委托春华水务公司为呼和浩特市人民政府收回土地。从双方所签《土地使用权收回协议书》内容看，协议明确约定的权利义务双方为春华水务公司和赢金庐公司，协议对春华水务公司从赢金庐公司收回土地使用权、春华水务公司给付赢金庐公司经济补偿等作出了约定。该协议履行主体并非呼和浩特市人民政府，是协议双方对民事权利的处分，应当认定为民事合同。因此，赢金庐公司提出的该《土地使用权收回协议书》属行政合同，春华水务公司就该《收回协议》所提诉讼请求不属人民法院民事诉讼受案范围的上诉理由不能成立。
赢金庐公司与呼和浩特市人民政府及相关部门就撤销其《土地成交确认书》、《国有土地使用权合同》、废止《国有土地使用权证》的行政诉讼尚在审理当中，一审法院以上述文件被撤销、废止为由确认本案双方所签《土地使用权收回协议书》无效的理由不能成立。但本案双方所签《土地使用权收回协议书》的基础为赢金庐公司依据此前的《协议书》变更了《土地成交确认书》的竞得人并取得了涉案土地的国有土地使用权。因双方所签《协议书》无效，赢金庐公司不能依据该《协议书》成为国有土地使用权的合法使用人，其无权对相应的国有土地使用权作出处分，故该《土地使用权收回协议书》亦应认定无效。
一审判决认为”因双方在签订虚假协议时均存在过错，由此造成的损失应各自承担”，经查，一审双方诉辩及法庭审理过程中，均未涉及双方签订虚假协议时是否存在过错，如存在应如何划分责任等问题。一审法院该项认定超出本案审理范围，本院不予确认。根据本案查明的事实，春华水务公司诉请相互抵顶的两笔款中，一笔为赢金庐公司分三次交给春华水务公司由其转缴给呼和浩特市土地收购储备拍卖中心的土地出让金3465万，另一笔为基于《土地使用权收回协议书》的约定，春华水务公司通过借款方式给付赢金庐公司的补偿款4000万元。呼和浩特市土地收购储备拍卖中心对赢金庐公司取得的《土地成交确认书》已经撤销，该案正在行政诉讼过程中，本案所涉及的土地出让金并未退回。而该笔出让金是否退回、向谁退回、退回时是否考虑损失等问题均未确定。在政府有关部门对该笔出让金尚未作出最终处理的情况下，春华水务公司提出以该笔款与其支付给赢金庐公司的4000万元进行抵顶的诉讼请求缺乏事实及法律依据。
综上，一审法院对于本案双方签订的《协议书》、《土地使用权收回协议书》认定无效的理由虽存在不当，但认定上述两份协议无效的判决结果并无不当，应予维持。对于春华水务公司要求以赢金庐公司支付的土地出让金抵顶其支付给赢金庐公司的4000万元的诉讼请求，因其中的土地出让金部分政府相关部门尚未处理，本院对该项请求不予支持。在本案双方所签《协议书》及《土地使用权收回协议书》被确认无效，由政府相关部门对本案所涉土地出让金等问题作出明确处理后，双方就造成上述协议无效双方是否存在过错、过错责任的划分、相关损失的承担等问题可另诉解决。综上，赢金庐公司的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持呼和浩特市中级人民法院（2015）呼民再初字第00001号民事判决的第一项；
二、撤销呼和浩特市中级人民法院（2015）呼民再初字第00001号民事判决的第二项、第三项
三、驳回被上诉人呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费按照春华水务公司发回重审后变更的诉讼请求予以确认，一审案件受理费49250元（呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司原一审预交239978.9元）由呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司负担44325元，呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司负担4925元，其余部分予以退还；二审案件受理费49250元（呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司预交），由呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司负担44325元，呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司负担4925元，呼和浩特春华水务开发集团有限责任公司原二审预交案件受理费239978.9元，予以退还。
本判决为终审判决。
审判长 闫少波
审判员 付建斌
审判员 范 智
二〇一七年十二月二十五日
书记员 杨智勇