江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0026号
上诉人（原审原告）张正环。
委托代理人张海荣，系张正环之子。
被上诉人（原审被告）启东市城市管理行政执法局，住所地启东市汇龙镇公园北路1017号。
法定代表人吴胜昔，局长。
委托代理人郁洪辉。
委托代理人邓介辉，江苏江海明珠律师事务所律师。
上诉人张正环因规划行政处罚一案，不服海门市人民法院（2013）门行初字第0056号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月16日立案受理。在依法组成合议庭审理本案过程中，张正环以其已就规划行政认定提起诉讼，本案的审理结果需以该案件的审理结果为依据为由，向本院申请中止审理。本院经审查后作出（2014）通中行终字第0026号行政裁定，中止本案的审理。因规划行政认定案审结，本院决定恢复本案审理。本院于2014年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人张正环的委托代理人张海荣，被上诉人启东市城市管理行政执法局（以下简称启东城管局）的委托代理人郁洪辉、邓介辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1996年11月有关部门批准张正环，拆除旧房34.5平方米，新建平房三间占地99平方米。但张正环未能拆除旧房，也未按许可建平房三间，而实际新建二层楼房，占地面积98.28平方米。启东城管局根据启东市人民政府关于城市建设区域拆违控违的统一部署，于2013年5月对张正环上述建设行为进行了查处，于2013年5月30日向张正环发出核查通知书，并对张正环的违法建设进行了现场检查。启东市规划局于2013年6月6日，对张正环的违法建设是否严重影响城市规划作出认定意见书，认定张正环未按建设工程规划许可证许可内容建设，已严重影响城市规划。启东城管局于2013年6月8日向张正环送达启城告（2013）第6022号行政处罚事先告知书。启东城管局依据《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十七条第二项的规定，于2013年6月13日作出启城罚（2013）第6022号行政处罚决定书，决定责令张正环自收到行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述楼房的二楼部分，拆除面积98.28平方米。张正环不服，于2013年7月1日向启东市人民政府申请行政复议，启东市人民政府于2013年7月29日作出（2013）启行复第12号行政复议决定书，决定维持启东城管局作出的启城罚（2013）第6022号行政处罚决定。张正环仍不服提起诉讼，请求法院撤销启东城管局作出的启城罚（2013）第6022号行政处罚决定。
原审法院另查明，2003年12月7日，南通市人民政府根据《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）要求，作出通政发（2003）101号《市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，将市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，划归启东城管局行使。
原审法院认为，启东城管局经江苏省人民政府及南通市人民政府批准，行使启东市城市规划管理的职权，依法具有对违反城市规划的行为进行行政处罚职权。根据各当事人的诉辩主张，本案的主要争议焦点是：一、启东城管局认定的张正环违法建设是否属张正环及其家人合法财产及启东城管局作出的行政处罚决定所认定的事实是否清楚；二、启东城管局对张正环的违法建设处罚是否已超过法律规定的追究时效；三、启东城管局的被诉具体行政行为适用法律是否正确；四、启东城管局对违反城乡规划行为有无行政处罚的职权。
一、关于启东城管局认定的张正环违法建设是否属张正环及其家人合法财产及启东城管局作出的行政处罚决定所认定的事实是否清楚的问题。1996年11月有关部门批准张正环，拆除旧房34.5平方米，新建平房三间。但张正环未能拆除旧房，也未按许可建平房三间，而实际新建二层楼房。启东城管局认定张正环违法建设的事实，有调查询问笔录、现场检查笔录、现场照片及城建规划部门的认定意见等证据证实。因此，张正环认为所涉房屋是张正环及其家人合法财产，应受法律保护的理由与事实不符，启东城管局认定的张正环违法建设事实清楚。
二、关于启东城管局对张正环的违法建设处罚是否已超过法律规定追究时效的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。判断一个违法行为是否处于一个继续状态，关键是看该违法行为所产生的社会危害是否处于继续状态。本案中，张正环的违法建设发生在1996年，但在该房屋未被拆除以前，该行为给社会造成的直接损害并未消除。因此，对本案所涉的违法行为的追究时效应当从拆除房屋的次日开始计算。本案中，张正环的建设行为虽然发生在1996年，但直至行政机关作出行政处罚决定前仍未拆除该房屋，应当认定其违法行为处于继续状态，启东城管局在发现后进行查处符合法律规定，并不存在超过行政处罚追究时效的问题。
三、关于启东城管局的被诉具体行政行为适用法律是否正确的问题。《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》是根据《中华人民共和国城市规划法》而制定，并由江苏省人民代表大会常务委员会讨论通过，在江苏省城市规划范围内普遍实施的地方性法规。本案中，张正环的违法建设行为发生在1996年，启东城管局在对张正环违法建设进行处罚时，虽未适用《中华人民共和国城市规划法》，但启东城管局适用《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十七条第（二）项的规定，对张正环作出的行政处罚并无不当。
四、关于启东城管局对违反城乡规划行为有无行政处罚的职权的问题。南通市人民政府根据《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）要求，作出通政发（2003）101号《市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，将市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，划归启东城管局行使。因此，启东城管局具有对启东市城市规划区域内，违反城市规划管理依法进行管理及行政处罚的职权。
综上所述，张正环的起诉理由不成立，不予采纳。启东城管局作出的被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法规正确。原审法院依照《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十七条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回了张正环的诉讼请求。
张正环不服，提起上诉称，被上诉人不具有行政处罚权。涉案房屋是上诉人及家人的合法财产，由黄娟所建设，涉案房屋的实际权利人是黄娟等人，被诉处罚决定认定事实错误。本案应当适用《村庄和集镇规划建设管理条例》，被上诉人适用法律不当。原审法院认定事实不清，适用法律错误，遗漏了必须参加诉讼的当事人。请求二审法院撤销原判，依法改判或发回重审。
被上诉人启东城管局辩称，上诉人所建造的楼房二层部分有证据证明属于违法建设，且被认定为严重影响城市规划，启东城管局作出的限期拆除决定正确。即使违法建筑物现由他人居住，但实际居住人因不是违法建设的实施人与本案无关联。上诉人诉称应通知第三人黄娟参加诉讼缺乏法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
张正环提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院另查明，张正环诉启东市规划局规划行政认定一案，原审法院作出（2014）门行初字第0002号行政判决，驳回张正环的诉讼请求。张正环不服，向本院提起上诉。本院经审理后作出（2014）通中行终字第0126号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据原审判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点主要集中在以下三个方面，一是被上诉人是否具有作出被诉处罚决定的职权依据；二是被诉处罚决定认定事实是否清楚；三是被诉处罚决定适用法律是否正确。
关于被上诉人是否具有作出被诉处罚决定的职权依据问题。从被上诉人提供的《省政府关于启东市城市总体规划的批复》来看，上诉人所建的房屋在启东市城市总体规划内。根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府苏政发（2003）89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权的通知》以及南通市人民政府通政发（2003）101号《市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》的规定，启东市城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，划归被上诉人行使。因此，被上诉人具有对启东市城市规划区内的建筑物是否违法进行查处的法定职权，其有权作出本案被诉处罚决定。
关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。从被上诉人提供的启东市居民建房用地报批表来看，该报批表中上诉人是作为户主进行建房申请，因此，在上诉人宅基地上的建筑是否符合规划审批应以上诉人作为承担法律责任的主体，被上诉人据此认定上诉人为违法建筑的行为人并无不当。在启东市规划局作出的规划认定书中，对于违法建设的行为人亦认定为上诉人，上诉人对此已提起了诉讼，经人民法院司法审查，判决驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为涉案房屋为黄娟所建设的理由不能成立。被上诉人提供的调查询问笔录、现场检查笔录、现场照片及启东市居民建房用地报批表、启东市居民建房选址申请、审批表等证据能够证实，上诉人未按许可内容擅自建设了二层楼房，属于违法建设。上诉人虽然提出涉案房屋是上诉人及家人的合法财产，但对于涉案房屋的合法性，上诉人并未能提供任何证据予以证明。因此，被诉处罚决定认定事实清楚。
关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。本案中，上诉人的违法建设行为发生于1996年，其违法建筑直至被上诉人作出处罚时还未拆除，应当认定其违法行为处于继续状态，被上诉人根据《江苏省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》对上诉人进行处罚适用法律并无不当，亦未加重上诉人的法律责任。启东市规划局针对上诉人的违法建设已作出严重影响城市规划的认定，人民法院对此亦进行了司法审查。上诉人认为应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》的理由不能成立，本院对此不予支持。
对于上诉人提出的原审法院遗漏了必须参加诉讼的当事人的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第一款规定，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案中，被诉处罚决定依据审批表中申请人为上诉人的事实，对上诉人超审批的违建行为作出的处罚决定并不涉及他人，包括上诉人所称的实际居住人。故上诉人认为原审法院应当追加第三人的主张属于对上述法律规定的误解，本院不予采信。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张正环负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一四年十二月九日
书 记 员 陈文捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……