广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）粤71行终13号上诉人(原审被告)：广州市增城区城市管理综合执法局，住所地广州市增城区。法定代表人：肖惠和，局长。委托代理人：陈永根，该局工作人员。委托代理人：朱共清，广东民诚众信律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：胡国锋，男，汉族，住广东省广州市增城区。委托代理人：李强，广东金日律师事务所律师。胡国锋诉广州市增城区城市管理综合执法局不履行法定职责一案，广州市增城区城市管理综合执法局不服广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：胡国锋，住广州市增城区中新镇团结村山口街26号之一，农业家庭户口，系该村山口第二经济合作社（以下简称山口二社）成员。2015年3月11日，胡国锋向广州市增城区城乡规划局反映其所在社成员胡忠才占用集体土地强行建房，分别在山口二社当头岭（土名）建有约130平方米三层半楼房，在遮浪排（土名）建有约70平方米二层、130平方米二层和140平方米四层半共三栋楼房，请该局依法调查处理，另附现场照片。同年3月19日，增城区城乡规划局向胡国锋作出举报问题的答复，称上述建设未到该局办理任何规划报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广东省城乡规划条例》第四十条第一款之规定，并将上述涉案房屋的情况告知增城区城市管理综合执法局，请其依法查处。同年4月28日，增城区城市管理综合执法局向胡国锋作出关于信访事项的回复（增城管执〔2015〕046号），称中新城管中队执法人员通过到现场以及团结村委会、山口二社调查了解，上述涉案房屋并非胡忠才所有，系分属于胡文雅、胡业广、胡映婷、胡秀媚4人，且均始建于2013年9月，并提供了山口二社和团结村委会出具的符合“一户一宅”政策的证明。胡国锋对增城区城市管理综合执法局不作出行政处理不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”；《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款规定“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”；《广东省广州市违法建设查处条例》第四条第一款规定“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设”，第六条规定“市、区、县级人民政府应当设立由城市管理执法机关和城乡规划、国土房管、建设、工商、公安、水务等行政管理部门参加的查处违法建设指导协调机构”。根据以上法律及地方性法规之规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关作出，增城区城市管理综合执法局作为城市管理综合执法机关，有行使查处违法建设的行政处罚权。本案中，胡国锋投诉反映的涉嫌违法建筑物属于增城区城市管理综合执法局的管辖范围，因此，该局对涉嫌违法建设的当事人享有行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；《广东省广州市城市规划条例》第二条第一款规定“在本市市辖区和代管各县级市内制定、实施城市规划和在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例”，第六十三条规定“本条例所称的违法建设，包括下列情形：（一）未取得建设用地规划许可证进行建设的；……”。增城区城市管理综合执法局作为综合行使城市管理行政处罚权的行政机关应当依照上述规定认定违法建设。《广东省广州市违法建设查处条例》第八条第一款规定“综合行使城市管理行政处罚权机关依照《广东省广州市城市规划条例》以及其他有关法律、法规的规定，对严重影响城市规划的违法建设，应当作出限期拆除的决定，并以书面形式送达当事人”；《广州市城市管理综合执法细则》第四条第一款规定“城市管理综合执法机关依据城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使处罚权：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；……。”根据以上地方性法规及地方政府规章规定，对未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证而进行建设的当事人，由城市管理综合执法机关进行行政处罚。《广州市违法建设查处条例》第二十九条第二款规定“城市综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内做出处理决定”，增城区城市管理综合执法局在收到增城区城乡规划局的函后未在规定期限内作出处理决定，胡国锋认为其未依法对涉案房屋进行查处的理由成立，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决广州市增城区城市管理综合执法局在一审判决发生法律效力后四十五个工作日内对坐落在广州市增城区中新镇团结村山口第二经济社当头岭（土名）、遮浪排（土名）的涉案建筑物作出处理决定。上诉人增城区城市管理综合执法局不服一审判决，上诉至本院称：其无查处涉案土地、房屋的法定职责，不存在不作为的情形。首先，作为行政执法部门，主要依据《中华人民共和国城乡规划法》及《广州市违法建设查处条例》行使职权，同时在执法过程中也须遵守其他相关法律法规规定，根据《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕29号）之规定，城管执法、国土房管、水务、交通、林业和园林等部门均是查控城乡规划管理的主要责任部门，对于未取得规划许可证的违法建设的处理，应看涉案土地地块的性质，从而确定执法主体，并非其辖内所有的违法建设都是由其进行查处；再者，根据广州市增城区国土资源测绘院对涉案土地地块的测绘报告显示，涉案土地地块的用地性质为林地，依法应由林业和园林部门进行查处，其无查处涉案土地、房屋的法定职责，故不存在不作为的情形。综上，请求法院判令：一、撤销广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第154号行政判决；二、驳回被上诉人胡国锋的诉讼请求。被上诉人胡国锋辩称：1.上诉人依法有责对涉案建筑的违建行为进行查处，根据《广州市违法建设查处条例》之规定，市、县级城市综合管理执法机关有法定查处职权，再据《增城市农村建房管理暂行办法（试行）》（增委办﹝2013﹞6号）第二条之规定，涉案土地所在的团结村应适用城市规划管理程序，该村的违建行为也应依照城市管理办法执行，上诉人对涉案房屋进行查处是有法定职责的，与涉案土地地块的性质无关；2.被上诉人于2015年3月11日向增城区城乡规划局举报涉案房屋属违建的情况，增城区城乡规划局于同年3月19日确认违法建设情况后，同日函告被上诉人，并请其依法进行查处，上诉人在收到增城区城乡规划局的来函后，明知涉案建筑属违建，仅答复被上诉人涉案建筑符合“一户一宅”的政策，至今为止未做出其他行政处理，这显然是不作为。因此，请求法院驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第二项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……。”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第三条：“村民委员会或者农村集体经济经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”以及第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”，本案中，被上诉人胡国锋未提供证据证明其是涉案土地的使用权人或实际使用人，亦未经过半数的村民同意以集体经济组织名义提起诉讼，其与上诉人增城区城市管理综合执法局是否履行查处职责不具有法律上的利害关系，故胡国锋不具有本案诉讼的原告主体资格，对其起诉依法应予驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第154号行政判决；二、驳回被上诉人胡国锋的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  余秋白审 判 员  彭铁文代理审判员  林 彦二〇一六年四月十二日书 记 员  朱金珍书 记 员  邹晓珍