广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第103号
上诉人（原审原告）：方桂珍，女，1960年4月26日出生，汉族，住广东省中山市港口镇。
上诉人（原审原告）：罗耀深，男，1963年4月27日出生，汉族，住广东省中山市港口镇。
上诉人（原审原告）：梁福标，男，1976年9月14日出生，汉族，住广东省中山市港口镇。
上诉人（原审原告）：梁锦棠，男，1954年11月25日出生，汉族，住广东省中山市港口镇。
上诉人（原审原告）：罗华容，男，1944年9月14日出生，汉族，住广东省中山市港口镇。
上述五上诉人共同委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市。
法定代表人：吴伟强，该局局长。
委托代理人：胡彬、张薰尹，该局工作人员。
上诉人方桂珍、罗耀深、梁福标、梁锦棠、罗华容（以下简称方桂珍等5人）因与被上诉人中山市国土资源局（以下简称中山国土局）土地行政回复纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第12号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2012年9月24日，方桂珍等5人作为举报人，以中山市港口镇地产房屋发展公司（以下简称港口发展公司）为被举报人，用特快专递方式向中山国土局递交一份《土地违法举报书》及相关征地承诺书等材料，称其5人系中山市港口镇西街经济联合社南九第十一经济社村民，港口发展公司于2003年与港口西街经济联合社达成协议，征收该社集体土地65亩，每年按照每亩1500元的价格向被征地户支付租金。2008年，港口发展公司在该土地上进行星晨花园商品房建设，但该公司没有征收土地的批准权限，以“租代征”占地用于非农建设行为违法，为此，要求中山国土局依法对港口发展公司予以查处，并将查处结果书面告知。中山国土局受理后，经审查不予立案，遂于2012年11月26日作出中土函（2012）997号《关于方桂珍等5人举报港口镇西街经联社土地情况的复函》（以下简称《复函》）回复方桂珍等5人，内容为：经调查，星晨花园项目用地已实施征地，征地补偿款已落实，不存在违法行为，并向方桂珍等5人送达了上述复函。
方桂珍等5人不服，向原审法院提起行政诉讼，其诉称：方桂珍等5人系中山市港口镇西街经济联合社南九第十一经济社村民。1997年镇西街经济联合社南九第十一经济社村民的土地大部分被中山市港口镇人民政府征用，经村小组与镇政府协商仅留下65亩作为村组口粮田。后中山市港口镇人民政府与西街经济联合社南九第十一经济社村民达成口头协议，由镇政府租用65亩土地，并按年支付租金。2008年镇政府突然告知方桂珍等5人所在村组65亩土地已被征用，并出具中山市港口镇人民政府、中山市港口镇地产房屋发展公司及中山市港口镇西街经济联合社单方制作的征地承诺书。方桂珍等5人认为，港口发展公司依据征地承诺书占地进行星晨花园项目建设违法，向中山国土局提出《土地违法举报书》。2012年11月30日，方桂珍等5人收到中山国土局的《复函》称“星晨花园项目用地已实施征地，征地补偿款已落实，不存在违法行为”。房地产项目用地应依法使用国有土地，集体土地应依法办理土地征收、农用地转用手续，严格执行“两公告一登记”制度，方可招、拍、挂出让进行房地产项目开发建设；且征地补偿款至今未发放到位，方桂珍等5人所在村组仍未依法获得合理补偿，妥善安置。中山国土局作出《复函》没有任何事实依据。方桂珍等5人合法权益受到严重侵害，中山国土局负有依法正确、及时查处土地违法案件，依法追究土地违法者的法律责任及维护土地的社会主义公有制和国家的土地管理秩序的法定职责。理应责令其补办征地审批手续并给予征地村民合理补偿、妥善安置。为此，请求判令：1.确认中山国土局作出的《复函》具体行政行为违法；2.中山国土局继续履行查处港口发展公司违法用地行为的法定职责；3.本案的诉讼费由中山国土局承担。方桂珍等5人在原审中提供的证据为：1.港口镇南九11队土地承包面积清单1份；2.征地承诺书6份；3.土地违法举报书；4.《复函》；5.2011-2012年分配情况。
中山国土局在原审中辩称：方桂珍等5人于2012年9月24日以特快专递方式提交《土地违法举报书》，中山国土局受理后依法进行调查，经核查，所举报的项目并不存在违法用地情形。中山国土局根据调查情况依法作出复函，告知方桂珍等5人有关情况，符合《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，具体行政行为合法有效。中山国土局已经就方桂珍等5人举报反映的情况进行调查，并按《土地违法案件查处办法》的有关规定依法进行了回复，不存在不作为或需要继续履行法定职责的情形。中山国土局在一审中未向原审法院提交相关证据及依据。
原审法院经审理认为：根据《土地违法案件查处办法》第五条的规定，中山国土局对辖区内的土地违法案件有管辖权。《土地违法案件查处办法》第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。本案中，中山国土局对方桂珍等5人《土地违法举报书》所举报的内容进行审查，认为不符合立案条件，不予立案，作出中土函（2012）997号《复函》，以《复函》形式告知方桂珍等5人，已履行法定职责，并不违法。因此，方桂珍等5人请求判决确认中山国土局作出《复函》具体行政行为违法的理据不充分，法院予以驳回。方桂珍等5人请求判决中山国土局继续履行查处港口发展公司违法用地行为的法定职责的诉讼请求，无事实和法律依据，法院一并予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项的规定，判决：一、驳回方桂珍等5人要求判决确认中山国土局作出的《复函》具体行政行为违法的诉讼请求；二、驳回方桂珍等5人要求判决中山国土局继续履行查处港口发展公司违法用地行为的法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，由方桂珍等5人负担。
方桂珍等5人不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决并依法改判。其上诉理由为：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、中山国土局作出《复函》行为没有事实依据。房地产项目建设应依法办理土地征收、农用地转用手续，严格执行“两公告一登记”制度。港口发展公司依据《征地承诺书》，占用上诉人土地进行星晨花园建设，是国家相关法律明令禁止的“以租代征”行为。被上诉人作为土地征收及被征地农民补偿安置的组织实施机关，理应对被征地农民合法权益切实予以保障。时至今日，上诉人没有见到过任何公告信息，没有获得征收土地的合理补偿妥善安置。被上诉人《复函》称“项目用地已实施征地，征地补偿款已落实”内容明显与事实不符。二、被上诉人对上诉人《复函》告知行为，实为对上诉人合法权益受到侵害的放任不作为行为。上诉人承包地被港口发展公司依据《征地承诺书》进行星晨花园项目建设。上诉人失去土地后没有了生活来源，原有生活水平难以维持，生存难以保障。被上诉人接到举报后本应依法履行法定职责，查处违法行为，切实保障上诉人合法权益，相反仅作出一纸《复函》，其实质是对星晨花园项目违法用地侵害上诉人合法权益一事的放任不管。三、法院审理案件，程序存在瑕疵。庭审中，被上诉人并未提交作出《复函》具体行政行为合法性的证据及所依据的规范性文件，更没就此进行质证。法院径行认定，被上诉人的《复函》行为是履行了法定职责，认定事实错误，且程序存在严重瑕疵。且本案在2013年7月23日即已开庭审理，2014年4月14日才做出判决书，存在严重的超期裁判行为。
中山国土局未提出上诉，针对方桂珍等5人的上诉，其辩称：被上诉人收到举报书后，依法对该地块进行核查，经查该地块已被合法征收。对于上诉人的举报，被上诉人审查的内容为所举报的违法行为是否存在，经审查涉案土地已经将所建项目完善了用地手续，而涉及征地补偿款等，为被上诉人在调查过程中的过程性信息，依法不需要向上诉人提供。根据《土地违法案件查处办法》的相关规定，被上诉人已经进行审查并将具体情况告知上诉人该具体行政行为事实清楚、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
经审理查明：原审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案土地行政回复纠纷中，对于被上诉人中山国土局作出的《复函》这一具体行政行为的合法性审查，应根据全面审查的原则加以审查其合法性。
首先，从职权方面看，根据《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖”的规定，中山国土局对辖区内的土地违法案件有管辖权。
第二，从事实认定方面看，《复函》所认定的事实为“星晨花园项目用地已实施征地，征地补偿款已落实，不存在违法行为”，对于此事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”由于被上诉人中山国土局在原审中未提供证据予以证实具体行政行为中所认定的事实。中山国土局认为此属于“在调查过程中的过程性信息”而不必向行政相对人公开，中山国土局以无须履行政府信息公开义务以回避其作为被诉行政机关在行政诉讼案件中的举证责任于法无据，本院不予采信。
第三，从程序上看，《土地违法案件查处办法》第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。本案被上诉人中山国土局作出的《复函》，即是中山国土局认为“不符合立案条件”而未予立案。《土地违法案件查处办法》第十七条规定“符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围的。”本案中，上诉人方桂珍等5人举报了港口发展公司在星晨花园建设项目中采取以“租代征”占地用于非农建设行为违法，被上诉人中山国土局认为不符合立案条件却没有依据，故在没有法律依据不予立案的情况下，被上诉人对此不予立案，在程序上不符合上述法律规定。
综上所述，管辖辖区范围内的土地违法案件属被上诉人中山国土局的法定职权，针对上诉人方桂珍等5人的举报，被上诉人中山国土局作出的本案《复函》缺乏证据，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认为被上诉人中山国土局“已履行法定职责，并不违法”属于认定事实错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第（二）项第1目、第3目以及第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第12号行政判决。
二、撤销中山市国土资源局于2012年11月26日作出的《关于方桂珍等5人举报港口镇西街经联社土地情况的复函》（中土函（2012）997号）。
三、责令中山市国土资源局于本判决生效之日起30日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人中山国土局负担。负担人应于本判决生效之日起7日内分别向一审法院和本院缴纳。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年九月十五日
书 记 员 洪绮雯