安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮行终字第00029号
上诉人（一审原告）：孙志兵，男，汉族，1977年8月生，住安徽省凤台县经济开发区。
委托代理人：李晓宁，北京市京华律师事务所律师。
委托代理人：李晖，北京市京华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：淮南市八公山区城市管理行政执法局，住所地淮南市八公山区。
法定代表人：葛政，该局局长。
委托代理人：孙全军，该局科员。
委托代理人：张玉好，该局科员。
上诉人孙志兵因诉淮南市八公山区城市管理行政执法局（以下简称八区城管局）城建行政处罚一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2014）田行初字第00047号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人孙志兵及其委托代理人李晓宁、李晖，被上诉人八区城管局的委托代理人孙全军、张玉好均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：孙志兵于2007年设立了凤台经济开发区志兵沙发厂，该沙发厂位于安徽省淮南市凤台经济开发区淮丰社区淮凤路南侧，土地面积1.8亩，2008年4月，孙志兵在该土地上建造了825.5平方米的房屋、厂房和大棚等构筑物。2013年10月1日，根据安徽省委省政府的有关区划调整的决定，原凤台经济开发区调整至八公山区管辖。2014年2月28日，八区城管局工作人员接有关部门举报，孙志兵在经济开发区淮丰社区淮凤路南侧搭建房屋、厂房和大棚等构筑物有违建嫌疑，故进行立案调查。八区城管局于2014年2月28日10时5分至11时15分，对孙志兵进行询问，并制作询问笔录，孙志兵确认了其在经济开发区淮丰社区淮凤路南侧搭建的房屋没有相关建房手续的事实，2014年2月28日，八区城管局对孙志兵所有的志兵沙发厂进行现场勘验，并制作了现场勘验笔录，确认了其在经济开发区淮丰社区淮凤路南侧搭建的房屋没有规划许可证和相关建房手续的事实。据此，2014年3月20日，八区城管局作出淮八城行执限拆告字（2014）C6号《限期拆除告知书》并于当日送达原告，其主要内容为：“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对你（单位）作出限期三日内自行拆除擅自建设的房屋的决定，你（单位）对拟定决定有异议，根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，你（单位）于三日内向我局进行陈述和申辩。逾期视为放弃此权利。”孙志兵在规定期限内未作出陈述和申辩，2014年3月24日，八区城管局作出淮八城责限拆决字（2014）C6号《责令限期拆除决定书》并于当日送达孙志兵，其主要内容为：“限孙志兵在本决定生效后三日内拆除其搭建的违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，本行政机关将报请开发区政府移送八公山区人民政府依法予以强制拆除。”孙志兵不服，特向法院提起诉讼，请求法院依法撤销被告作出的责令限期拆除决定，诉讼费由八区城管局承担。
另查明，八区城管局开始调查孙志兵违法建设一案的时间为2014年2月28日，立案审批表上的立案时间为2014年3月3日，八区城管局作出淮八城责限拆决字（2014）C6号《责令限期拆除决定书》的时间为2014年3月24日，案件处理审批表上的立案时间为2014年3月3日，作出的《限期拆除告知书》和《责令限期拆除决定书》的送达方式均为留置送达，送达回执注明：“当事人拒签，已留置送达，由基层组织见证”，但无见证人签名或盖章。
一审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》及《淮南市制止和拆除违法建设规定》的相关规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得规划许可证建设的建筑物为违法建设，擅自搭建建筑物、构筑物等违法行为由城市综合管理行政执法部门集中行使行政处罚权。违法建设事实清楚、证据确凿的可以直接认定，难以认定或属于历史遗留问题的，由城乡规划行政主管部门负责认定。孙志兵在经济开发区淮丰社区淮凤路南侧搭建的房屋、厂房和大棚等构筑物没有取得规划许可证，亦承认其没有办理任何相关建房手续，故孙志兵搭建的建筑物为违法建设事实清楚、证据确凿。八区城管局作为八公山区辖区内集中行使对擅自搭建建筑物、构筑物等违法行为的行政处罚权的城市综合管理行政执法部门，有权直接认定孙志兵擅自搭建的建筑物、构筑物为违法建设并作出相应行政处罚。因此，八区城管局作出《责令限期拆除决定书》主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
至于孙志兵主张八区城管局作出责令限期拆除决定的程序违法，一审法院认为，八区城管局在作出责令限期拆除决定过程中，存在立案时间在查处时间之后，作出责令限期拆除决定的时间在案件审批时间之前等程序瑕疵，但因立案审批和案件处理审批属于被告的内部程序，这种内部程序上的瑕疵并不会对行政相对人的合法权益造成实际影响，故孙志兵因此主张八区城管局作出责令限期拆除决定书的程序违法理由不足，不予采纳。
至于孙志兵主张八区城管局作出的责令限期拆除决定超过了法定期限且未办理延期手续，一审法院认为，虽然该责令限期拆除决定在程序上超期限作出，但不存在实体处理方面的重大错误，该行政行为不宜撤销，否则会进一步降低行政执法效率。故孙志兵因此主张八区城管局作出责令限期拆除决定程序违法理由不足，不予采纳。
至于孙志兵主张八区城管局作出的《限期拆除告知书》和《责令限期拆除决定书》的送达方式违法，一审法院认为，八区城管局作出的《限期拆除告知书》和《责令限期拆除决定书》的送达方式均为留置送达，但在送达回证上并没有有关基层组织或者其所在单位的代表签名或盖章，送达程序存在瑕疵，但孙志兵认可其已经收到《限期拆除告知书》和《责令限期拆除决定书》，因此该瑕疵没有对孙志兵的实体权利造成实际影响，也不存在实体处理方面的重大错误，故孙志兵因此主张八区城管局作出责令限期拆除决定书的程序违法理由不足，不予采纳。
综上所述，八区城管局作出的责令限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，虽然在程序上存在瑕疵，但这种瑕疵并没有违反《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的基本原则，并不必然导致责令限期拆除决定无效。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回孙志兵的诉讼请求。案件受理费50元由孙志兵负担。
孙志兵上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、八区城管局作出责令限期拆除决定的行为系超越职权行为。《城乡规划法》规定城乡规划部门才是对违章建筑认定和责令拆除的主体；2、八区城管局行政处罚程序系严重违法而不是程序瑕疵。八区城管局作出行政处罚超出了15天的法定期限，该处罚决定在送达之后才经部门负责人审批，且采用留置送达的方式时送达回执上没有见证人的签名或盖章。二、一审法院适用法律错误。1、《行政处罚法》及《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》并未赋予八区城管局有权对其房屋是否属违章建筑进行认定；2、《淮南市制止和拆除违法建设规定》、《淮南市人民政府关于集中整治违法建设的通告》等地方性政府规章赋予八区城管局该项行政处罚权的规定超越上位法，应属无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。
八区城管局答辩称：一、其作出责令限期拆除决定的行为没有超越职权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《淮南市制止和拆除违法建设规定》以及《淮南市人民政府关于集中整治违法建设的通告》等规定，其有权直接认定孙志兵的房屋是否是违法建设。二、其作出的行政处罚行为不存在重大程序违法。其没有超出法定办案期限，《行政处罚法》规定了对于案情重大、疑难复杂的，经负责人批准，可以适当延长期限，最长不超过30日。其处罚行为是经领导审批同意延期的，没有超出期限。至于领导审批的时间是其内部审批程序，不对孙志兵的权利义务产生影响，不属于严重程序违法。在送达该处罚决定时，因当事人拒绝签收采取了留置送达的方式，留置送达时有基层工作人员在场，而且孙志兵也明确承认其收到了处罚决定，知道该决定的具体内容。三、一审法院认定事实和适用法律正确。孙志兵若认为地方政府规章同法律、行政法规相抵触，可以向国务院书面提出审查建议。综上，其作出责令限期拆除决定的行为未超过职权，亦不违法，请求二审法院驳回孙志兵的上诉。
八区城管局向法院提交的主要证据有：
第一组证据：
1、组织机构代码证；
2、法定代表人身份证明；
3、授权委托书；
4、代理人工作证。
第二组证据：
1、询问调查笔录；
2、现场勘验检查笔录；
3、现场照片；
4、开发区政府证明。
第三组证据：
1、立案审批表；
2、案件处理审批表；
3、《限期拆除告知书》（淮八城行执限拆告字（2014）第C6号）；
4、《责令限期拆除决定书》（淮八城责限拆决字（2014）C6号）；
5、《限期拆除催告通知书》（淮八城限拆催字（2014）第C6号）。
提交的法律依据有：
1、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）；
2、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》；
3、《淮南市制止和拆除违法建设规定》；
4、《淮南市人民政府关于集中整治违法建设的通知》；
5、《淮南市认定违法建设办法》。
孙志兵向法院提交的主要证据有：
1、孙志兵本人身份证；
2、《责令限期拆除决定书》（淮八城责限拆决字（2014）C6号）。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，经过法庭审查，本案的争议焦点为：一、八区城管局是否有权作出本案被诉责令限期拆除决定；二、八区城管局对孙志兵作出的责令限期拆除决定所认定的事实是否清楚、程序是否合法。
对于孙志兵认为八区城管局作出责令限期拆除决定的行为系超越职权行为，城乡规划部门才是对违章建筑认定和责令拆除的主体的上诉理由，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第六条规定：“设区的市及其所辖区的城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案，由设区的市人民政府提出，报省人民政府批准”。而《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第（二）项、《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第（二）项均赋予了城市综合管理行政执法部门集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，因此八区城管局作为八公山区域行使城市综合管理的行政执法部门，有权对违反城市规划管理，擅自搭建违法建设的行为实施行政处罚。故孙志兵认为八区城管局作出本案被诉责令限期拆除决定行为超越其职权的上诉理由不能成立，不予支持。
对于孙志兵认为八区城管局作出的被诉行政处罚决定事实不清的上诉理由，本院认为，孙志兵在凤台经济开发区淮丰社区淮凤路南侧搭建的房屋、厂房和大棚等建筑物和构筑物没有取得规划许可证，其本人也承认其在建设时没有办理任何相关建房手续，故八区城管局依据职权将该建筑物和构筑物认定为违法建设并无不当。
对于孙志兵认为八区城管局在作出被诉行政处罚决定时的程序严重违法的上诉理由，本院认为，虽然八区城管局在作出被诉行政处罚决定时存在立案时间在查处时间之后、作出处罚决定的时间在案件审批时间之前和办案超出法定期限等情况，但从本案实际情况来看，上述程序瑕疵并没有对孙志兵的合法权益造成实际损害，并不必然导致该处罚决定程序违法。八区城管局在向孙志兵送达处罚决定时采用了留置送达的方式，在送达回证上缺少见证人的签名或盖章，形式存在瑕疵，但鉴于孙志兵对八区城管局向其送达处罚决定的情况予以认可且该瑕疵未对孙志兵的实体权利造成实际影响，该瑕疵未达到程序严重违法的程度。故对于孙志兵认为八区城管局在作出被诉行政处罚决定时的程序严重违法的上诉理由不能成立，不予支持。
综上，八区城管局作出的责令限期拆除决定认定事实清楚，虽然存在程序上的瑕疵，但其程度尚未达到足以影响该处罚决定有效性的程度，也未对孙志兵的合法权益造成实际损害，并不必然导致该处罚决定无效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人孙志兵负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 平
审判员 王雅琼
二〇一四年十一月十八日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。