黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）黑01民终4651号
上诉人（原审原告）：五常市常堡乡廿家村民委员会,住所地黑龙江省五常市常堡乡廿家村。
法定代表人：王庆久，村主任。
委托诉讼代理人：杨永光，男，1974年5月18日出生，汉族，住黑龙江省五常市。
委托诉讼代理人：魏疆，黑龙江太宗律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：齐凤桐，男，1951年8月18日出生，汉族，退休干部，住黑龙江省五常市。
上诉人五常市常堡乡廿家村民委员会（以下简称廿家村委会）因与被上诉人齐凤桐确认合同无效纠纷一案，不服黑龙江省五常市人民法院（2017）黑0184民初3696号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
廿家村委会上诉请求：1.撤销一审判决，确认双方签订合同无效。事实和理由：一审法院认定事实错误,偏袒齐凤桐。齐凤桐的行为必然是无效的，也是被《公务员法》禁止的。一审法院对廿家村委会要求五常市人民法院回避的申请，置之不理。请二审法院尊重法律的原则和精神，维护公平正义。
齐凤桐辩称，廿家村委会的诉讼请求不能成立，根据《合同法》的规�，本案不存在合同无效的情形。齐凤桐取得的土地承包经营权不是与廿家村委会直接签订的承包合同，是齐凤桐在村民李国有、付连文手中转包过来的。齐凤桐与廿家村委会签订的《承包合同》仅仅是对齐凤桐与李国有、付连文之间转包合同的确认，因此不存在非正常手段的情形。2006年4月26日、2007年2月4日，廿家村委会组织村民代表大会，对齐凤桐延长承包期及收费标准事项进行了讨论表决。实际上认可了齐凤桐与廿家村委会之间的承包合同关系。齐凤桐仅是副主任科员，无职无权。齐凤桐是看到李国有安放在五二路路边的转包五荒地的广告牌后，签订合同取得了土地的承包经营权。请求法院驳回廿家村委会的诉讼请求，以维护齐凤桐的合法权益。
廿家村委会向一审法院起诉请求：1.确认廿家村委会与齐凤桐于2006年5月6日签订的《承包合同》无效；2.齐凤桐向廿家村委会退还非法占用土地和林地。
一审法院认定事实：1986年4月23日，案外人李国有与廿家村委会签订“承包荒山合同书”，约定：李国有于1986年取得了廿家村西窑南山王家屯林地30年承包经营权至2015年底；李国有承包林地面积约为450亩；承包林地收益按1：9比例分配，李国有占9，廿家村委会占1。1987年7月11日，李国有与廿家村委会签订承包荒山合同书，约定：李国有在1987年取得了敬老院西山面积约30亩（市亩）的承包经营权；李国有承包期限从1987年至2015年共29年。2006年5月1日，齐凤桐与李国有签订五荒转让合同，约定：李国有将其承包的荒山林地390亩（含责任田旱田7.5亩，开荒地水田15亩，旱田15亩，大小水库4个，房屋4间）转包给齐凤桐；转包期限为2006年5月至2015年12月末，房屋为永久转让；齐凤桐向李国有支付转包费14万元，支付了合同对�，履行了支付承包费义务。廿家村委会主任王庆久在合同上签字，并加盖了廿家村委会公章，齐凤桐取得了廿家村村民李国有所承包林地和耕地的承包经营权。2006年5月5日，齐凤桐与案外人付连文签订《土地转让合同》。约定：2006年齐凤桐取得廿家村王家屯李国有林地房后2垧山地的承包经营权至2046年末。2006年5月6日，廿家村委会与齐凤桐签订《集体五荒土地使用权承包合同》，经原承包人李国有的同意，齐凤桐在廿家村取得了原李国有承包的王家屯南山西窑林地，面积约390亩，其中林地376.6亩（包括付连文林地30亩），耕地13.4亩；承包期限林地从2006年至2046年共40年，耕地从2007年至2027年；承包费为43,310元。齐凤桐在签订合同时全部付清，履行了交付承包费义务；双方之间的合同由五常市常堡乡农业承包合同管理委员会鉴证，合同得到了当地政府的认可。2007年2月5�，廿家村委会、齐凤桐签订的《集体五荒土地使用权延长承包期合同》三份约定：齐凤桐于2007年2月5日向廿家村委会支付承包费共计15,917元；其中齐凤桐承包的“五荒”地合同延长30年，延期至2057年年底，原林地承包合同延长10年至2056年年底。2007年，经齐凤桐申请，五常市林业局颁发了编号为五林2007证字5462号的林权证，齐凤桐合法取得林地使用权面积为376亩，边框四至为东至五二路、南至去南二岗路、西至马万军林地、北至干线排水濠，林木蓄积量为1500立方米的相应林地使用权，使用期限为40年。2006年合同签订期间，齐凤桐的职业状况为五常市公安局交警大队，副主任科员。一审法院认为，廿家村委会与齐凤桐在庭审过程中双方争议焦点主要围绕齐凤桐在2006年5月6日合同签订期间具有国家公务员身份，该身份是否违反《中华人民共和国公务员法》第五十三条第�四项“公务员不得从事或参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”，及《中华人民共和国合同法》第52条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”致使合同无效的问题。依据《中华人民共和国民法总则》第153条第一款“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”，由此可见违反法律、行政法规的强制性规定并不必然导致合同无效，存在例外情况。<最高人民法院关于《中华人民共和国合同法》若干问题解释（二）>第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”并结合以往司法实践中通常将强制性规定分为效力性规定和管理性规定，效力性规定是指法律及其行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的�范或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规定；管理性规范是指法律及其行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力；公务员法的立法目的在于规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，由此可知《中华人民共和国公务员法》第五十三条第十四项应属于管理性规范，旨在规范公务员行为；在《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中第十五条明确指出“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的违反法律、行政法规的强制性规定，关系到民商事合同效力维护市场交易安全和稳�”，齐凤桐与廿家村委会合同自2006年履行至今已近十年，齐凤桐投入大量人力、物力，双方承包合同对国家、集体、第三人利益未造成损失，廿家村委会对齐凤桐公务员身份从事的民事法律行为损害国家及集体、第三人利益的主张属于政策性及行政范畴主张，公务员若违反了相应规范，应由其管理机关追究相应责任，但并不应以此影响合同效力，民商事案件涉及平等主体之间的法律关系，国家为保证市场交易安全和稳定，明确要求相关政策、行政性主张不应过多干涉、扰乱民商事审判活动。故对于廿家村委会主张确认双方于2006年5月6日签订的集体五荒土地使用权承包合同无效的主张不应支持。判决：驳回廿家村委会的诉讼请求。案件受理费100元，由廿家村委会负担。
二审中，当事人没有提交新证据。二审认定的事实除与一审认定的事实一致外，另认定，2015年5月9日，王庆久出具的证明中记载：“2006年5月，经我村村民代表大会协商同意李国有将其承包的370亩荒山林地整体转包给齐凤桐经营。370亩林地内包括李国有承包的责任田旱田7.5亩，李国有在林地内开荒的水田15亩、旱田15亩、水库4个、房屋四间，以上全部整体转包给齐凤桐。上述荒山林地李国有原承包期限到2015年12月末为止。2016年至2046年齐凤桐与我村签订了新的承包合同，自2016年至2046年齐凤桐享有承包经营权。上述责任田和开荒的水旱田、水库、房屋，齐凤桐自2006年至2027年享有承包经营权。以上情况属实，特此证明。手写内容为：该证明承包面积与2006年5月1日双方与我村签订的合同面积相符”。
本院认为，本案系确认合同无效纠纷。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订�合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
廿家村委会主张与齐凤桐签订合同无效的理由系根据2009年12月29日，颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、中纪发2011第19号文件、《国务院关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定》、《国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定》、《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职任职问题的意见》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《中华人民共和国公务员法》的规定，公务员违反禁止性规定、违法违纪所得财物，除依法应当由其他机关没收、追缴、或者责令退赔的，由处分机关没收追缴或退赔，违法违纪取得的财物应当退还原所有人、原持有人。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，认定民事合同无效仅能以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不能以规范性文件、地方法规为认定依据。廿家村委会主张的上述依据中，除《中华人民共和国公务员法》外，其他的文件属于党纪、政纪规定，这些规定不能作为认定民事合同无效的依据。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释二》第十四条的规定，法律、行政法规的效力性强制规定是指法律、行政法规中直接影响民事法律行为效力的强制规定，对其的违反将导致民事法律行为无效。管理性强制规定不影响民事法律行为的效力。《中华人民共和国公务员法》第一条规定：“为了规范公务�的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法”，故《中华人民共和国公务员法》立法目的是对公务员进行管理、监督，该法第五十三条中并未对违反规定行为的效力直接作出规定，应属于管理类强制性规定。因此，廿家村委会依据上述规定认定民事合同无效的理由，没有法律依据，不予支持。
廿家村委会主张签订合同时，对合同截至期限没有注意，误认为合同期限还是至2015年截至。廿家村委会的上述理由没有证据支持，且该理由也不是认定合同无效的情形。廿家村委会与齐凤桐签订的承包合同有廿家村委会公章及村主任签字，且经相关机关备案，廿家村委会亦召开了村民代表会议，故双方签订的合同在内容上、程序上均未有合同无效之情形。廿家村委会主张村民代表不同意将土地发包给齐凤桐，但未提交证据证实，村主任王庆久及参会村民代表亦未出庭作证。2015年5月9日，村主任王庆久出具的证明亦未体现否认合同效力或不认可齐凤桐享有承包经营权的内容。因此，廿家村委会未对自己的主张提供充分的证据支持，应承担举证不能的不利后果。
公民的行为受道德和法律约束，中共党员及公务员除受到道德和法律约束外，还应受到党纪、政纪的约束。但认定民事合同效力的司法程序和启动党纪、政纪的纪律处罚程序、行政处罚程序、刑事处罚程序均有区别，对于一份已经成立的合同，只要合同中不存在阻却合法有效的法定事由，该合同就应依法认定为有效。慎重的认定合同效力问题，是司法实践中的一致观点，尊重合同的效力、鼓励交易是市场经济的基本法则。至于合同中的当事人，是否应受到党纪、政纪、行�处罚、刑事处罚不在法院审理民事合同效力纠纷的范围之内。
综上所述，廿家村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由五常市常堡乡廿家村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵丹晖
审 判 员 董茂建
审 判 员 王秀丽
二〇一八年五月二十八日
法官助理 王春贺
书 记 员 刘 晶