福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岩行终字第52号
上诉人（原审被告）永定县国土资源局。
法定代表人马荣添。
委托代理人游耀宗，永定县中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）吴露冬，男，1972年10月8日生，住永定县。
委托代理人郑贵天，福建金磊律师事务所律师。
委托代理人胡华恩，男，1952年4月16日生，住永定县。
被上诉人吴露冬诉上诉人永定县国土资源局土地行政处罚一案，上诉人永定县国土资源局不服永定县人民法院（2014）永行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人游耀宗，被上诉人的委托代理人胡华恩、郑贵天均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月10日，上诉人永定县国土资源局作出永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，对被上诉人吴露冬决定：一、责令退还非法占用的429.83平方米土地；二、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物。
原审认定，2006年原告承建永定县下洋镇政府工程，工程完工后镇政府无力支付工程款，经研究，决定将涉案土地340平方米转让给原告抵工程款，作价人民币153000元，该地块位于侨兴大道与下洋镇农业站之间。2006年7月，原告开始在该地块动工建设，几年来永定县农业局（种子站上属部门）与下洋镇政府就上述地块权属问题存在分歧，致使出让给原告吴露冬户的土地无法进行建设，2010年1月原告委托胡华恩动工兴建住房，占地总面积429.83平方米，现己建好框架结构一层，用地符合土地利用总体规划。下洋镇政府答应尽快协助办理用地手续。永定县农业局即向原告及其上级部门反映下洋镇政府占用其土地问题，上级领导批示督办。被告遂组织相关人员进行调查，并到实地测量。经查，福三线下洋镇下曹屋高速公路出口对面地块（侨兴大道与下洋镇农业站之间），其权属来源分为二部分：一部分为1981年9月24日，下洋人民公社（现为下洋镇人民政府）为建永定县制种基地（现为下洋农业站）向下洋村红强四队征用土楼下公路左、右边三块土地（分别为老福三线左边1.04亩、右边上3.22亩、右边下1.99亩）共6.25亩。1997年4月，永定县种子公司下洋种子站在该块土地范围内申办国有土地使用证，证号为永国建（97）字第3179号，面积1558平方米。下洋种子站办理土地证时，地籍调查表无相邻宗地权属人签名指界，导致证内所附宗地图与种子站实际使用的范围不相符，经实际测量该处的总面积为2593.37平方米（包括公路拓宽改造剩余土地），农业局反映的下洋镇政府占用其土地的情况不存在。另一部分于1993年，福三线下洋段公路拓宽改造，县交通局联合下洋镇政府征用下洋村土地，为了改变下洋侨乡面貌，从侨钦中学至安定路口命名为“侨兴大道”，并规定公路水沟以外都规划为建房用地，征用土地总宽度原则上为69米（包含公路及两边的建房宽度），属公路改造建设剩余的边角地。原告并将该调查结论于2012年4月17日、2012年12月10日分别向龙岩市国土资源局、永定县委督查室书面反馈。另查明，下洋人民公社（现为下洋镇人民政府）征用的6.25亩土地中，1987年下洋镇政府将该地块位于老福三线左边1.04亩的土地出让给曹居文、胡雨水等人建房使用，1993年福三线公路拓宽建设时，上述征用的6.25亩土地中己被无偿征用2000余平方米，永定县种子公司下洋种子站实际使用面积为：1547.73＋440.74-429.83=1558.64平方米（结合原、被提供的用地红线图计算）。2013年12月10日，被告永定县国土资源局以原告未经有权机关批准擅自占用永定县下洋镇高速路口对面种子站土地兴建住房，认定原告属于非法占用土地行为，并作出永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对原告处以：一、责令退还非法占用的429.83平方米土地；二、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物的具体行政行为。2014年3月24日，原告以被告的具体行政行为侵犯其合法权益为由，向该院提起行政诉讼，要求依法撤销被诉具体行政行为。
原审认为，下洋镇人民政府（原下洋人民公社）于1981年9月24日向下洋村红强四队征用的土地6.25亩及于1993年福三线下洋段公路拓宽改造，征用下洋村的土地，除用于公路建设和被永定县种子公司下洋种子站申办国有土地使用证面积1558平方米外，其余土地均属下洋镇政府管理使用的国有土地，现永定县种子公司下洋种子站实际使用面积为1558.64平方米比证內记载的面积多出0.64平方米。下洋镇政府不存在占用种子站的土地问题，下洋镇政府抵偿工程款转让给原告的土地是其管理使用的国有土地，据此被告认定原告擅自占用种子站土地兴建住房，与事实不符，属主要证据不足。下洋镇政府与原告签订合约书将涉案土地转让给原告抵偿工程款，作为原告有充分的理由相信一级政府出让的土地具有合法来源，原告取得该块土地，主观上没有过错，不能认定非法占有，应属于善意取得，至于未经有权机关批准办理国有土地使用证，属于历史遗留问题。因为涉案土地的用地符合土地利用总体规划，原告有权要求下洋镇政府尽快协助办理用地手续。因此，被告作出的被诉具体行政行为，主要证据不足，依法应予撤销，原告诉请合理，依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销被告永定县国土资源局于2013年12月10日对原告吴露冬作出的永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为。受理费50元，由被告永定县国土资源局负担。
上诉人永定县国土资源局不服一审判决，向本院提出上诉称：1、下洋镇政府（或者吴露冬）是否存在占用种子站的土地问题，不是上诉人作出被诉具体行政行为的事实依据。2、下洋镇政府“卖”给吴露冬的土地，即使不是种子站的土地，但其未经有权机关批准，非法买卖土地的行为并不能使吴露冬非法占地建房行为合法化。3、现有证据足以认定被上诉人非法占用的土地在原下洋种子站的宗地范围内。综上，一审认定事实错误，判决缺乏依据，被诉具体行政行为认定事实证据充分、程序合法、适用法律正确，请求撤销原审判决，维持上诉人的具体行政行为。
被上诉人吴露冬辩称：1、上诉人所作的行政处罚依据事实不清，适用法律不当，一审法院撤销其处罚决定符合法律规定。本案中上诉人作出处罚决定的事实依据是“擅自占用永定县下洋镇高速路口对面种子站土地”，而上诉人出具的多份证据能够证实“下洋镇政府不存在占用种子站土地的问题”，因此上诉人对答辩人所作的行政处罚属于事实不清，依据不足。2、答辩人不存在非法占地行为。涉案地段土地作为下洋镇路段改造房屋拆迁户兴建安置用地，已经过县政府批复。3、上诉人不单单是在作出处罚决定时认定事实前后矛盾，就连其上诉状的上诉理由也前后矛盾。
上诉人永定县国土资源局在法定期限内向原审法院提供如下证据和规范性文件依据：一、证据部分。1、立案呈批表，2、国土资源询问笔录、胡华恩身份证复印件，委托书、公证书，责令停止国土资源违法行为通知书3、永农函（2012）1号永定县农业局《函》、永国建（97）字第3179号国有土地使用证、下洋农业技术服务站用地红线图，4、国土资源违法案件鉴定书、土地违法案件调查报告，5、违法案件会审记录（一）、（二），行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及其送达回证，违法案件处理决定呈批表，6、《土地违法案件行政处罚决定书》及其送达回证，7、国土资源执法监察证。二、依据部分。《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第七十六条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、三十六至四十、四十二、四十三条，《土地违法案件查处办法》第五、六、十三、十七、二十一至三十一条。
被上诉人吴露冬在法定期限内向原审法院提供证据：1、永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，2、永定县下洋镇政府“关于下洋镇种子站土地权属的调查情况说明，3、永国土资信答复（2012）21号关于下洋镇中川村胡衍林同志的国土资源信访事项答复意见书、永国土信报字（2012）91号关于办理领导批示办理通知（2012）290号转办件的情况反馈、关于办理龙国土资信转字（2012）土48号转办件的情况反馈，4、下洋农业技术服务站用地红线图，5、永定县农业局文件永农（2012）23号、永定县下洋公社土地契纸及附图，6、土地登记审批表、土地登记申请书、地籍调查表、协议书，7、合约书，8、永定县人民政府（98）永政土字第101号关于下洋镇申请重新办理福三线路段改造房屋拆迁安置用地审批手续的批复，9、下洋土地历史遗留问题登记表。
上述证据均经一审庭审质证，并随案件材料移送本院。
二审中，本院经对当事人在一审庭审中出示的证据和规范性文件依据进行审查，并认证如下：上诉人永定县国土资源局提供的证据1－7与本案认定事实及证明其执法程序有关，可作为审查其具体行政行为是否合法的证据；上诉人提供的法律、法规等规范性文件依据可作为判断其作出具体行政行为的职权、程序及实体处理的依据。被上诉人吴露冬提供的证据1－4、8、9与本案具体行政行为有关联性，可作为综合判断被诉具体行政行为是否合法的证据；证据5－7与被诉具体行政行为无关，不作为定案证据。
经审理查明，1997年4月4日，永定县种子公司下洋种子站取得永国建（97）字第3179号《国有土地使用证》，该证登记用地位于“永定县下洋镇下曹屋”，面积“1558.0”并附宗地图。2010年1月被上诉人吴露冬在下洋种子站的宗地范围内兴建住房，并己建好框架结构一层，占地总面积429.83平方米。2013年12月10日，永定县国土资源局作出永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定吴露冬的行为属非法占用土地行为，决定处罚：一、责令退还非法占用的429.83平方米土地；二、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物。
本院认为，国家实行土地用途管制制度。个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请并经批准才能使用，任何个人不得侵占土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《土地违法案件查处办法》第五、六条规定，上诉人永定县国土资源局对本县区域内发生的土地违法案件的处理具有法定的履行职权。上诉人在对被上诉人吴露冬占用429.83平方米土地兴建住房的行为查处过程中，依法进行了立案、调查、告知、审议、作出处理决定并送达等程序，上诉人的执法程序合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，发给建设用地批准书。本案中，被上诉人的个人建房用地并未依法取得批准即进行房屋建设，被上诉人对其用地的合法性也无证据证明，而上诉人提供的永国建（97）字第3179号下洋种子站的《国有土地使用证》及其委托福建经纬测绘科技服务中心测量出具的《下洋农业技术服务站用地红线图》相互印证被上诉人建房用地在下洋种子站的宗地范围内，故上诉人作出的具体行政行为认定被上诉人“未经有权机关批准擅自占用永定县下洋镇高速路口对面种子站土地兴建住房”的违法事实清楚，证据充分，上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。原审法院撤销上诉人作出的具体行政行为与本案的事实证据和法律的规定不符，本院依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销永定县人民法院（2014）永行初字第7号行政判决；
二、维持永定县国土资源局于2013年12月10日作出的永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》的行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人吴露冬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 斌
审 判 员 连炎辉
代理审判员 吴胜佳
二〇一四年八月十九日
书 记 员 卢维善
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。