河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2471号
上诉人（一审原告）李红，女，1969年3月16日出生，汉族，住郑州市中原区。
委托代理人赵明华，北京市中创（郑州）律师事务所律师。
委托代理人朱双阳，北京市中创（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地：郑州市中原区桐柏路200号。
法定代表人乔耸，该区区长。
委托代理人高燕，该区西流湖街道办事处工作人员。
委托代理人刘长华，河南言理律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）张坤法，男，1957年5月7日出生，汉族，住河南省许昌市。
委托代理人ＸＸ，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
上诉人李红因诉被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、张坤法确认行政行为无效及补偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明：2001年，因郑州市环城快速道路及柿园立交桥建设占用了中原区须水镇柿园村部分土地，为安置被占地村民，经郑州市人民政府研究决定，将柿园村搬迁到郑州市西流湖附近进行安置，并将西流�东侧原市政委所属部分土地置换给须水镇政府建设柿园新区，该土地一部分用于安置拆迁农户，一部分用于开发建设，以弥补拆迁经费不足。李红购买了位于柿园新区11排232号宅基地并建有房屋，并于2003年5月30日办理了集体土地使用证（地号：10345269），使用面积为132平方米。2009年4月21日，李红与张坤法签订了房屋及宅基地转让协议，约定将涉案宅基地及三层半楼房转让给张坤法，转让总价款为53万元，先支付50万元，过户手续办成后，张坤法将剩余3万元一次性支付，协议第六条还约定，如遇国家、政府及行政公用事业征用、征收，搬迁时出让方必须无条件、无偿协助受让方领取全部足额补偿款及房屋，双方并对其它事项进行了约定。次日，张坤法向李红支付转让款50万元，李红亦将集体土地使用证原件交付于张坤法，剩余3万元因未办理过户手续，张坤法未予支付。此后张坤法长期在此居住并对房屋重新进行了改建。2013年，中原区政府对柿园村进行拆迁改造，涉案房屋在拆迁改造范围之内。经中原区政府成立的柿园拆迁指挥部及村民组在对附属物进行普查及空房验收后，2013年12月25日柿园拆迁指挥部与张坤法签订了拆迁补偿安置协议。
另查明，李红在2001年购买涉案宅基地时不是柿园村村民，2004年3月16日李红将户籍迁入至中原区须水镇柿园村新区47号，但不享受村民待遇。张坤法也不是柿园村村民。2014年，李红向郑州市中原区人民法院提起民事诉讼，请求法院确认李红与张坤法于2009年4月21日签订的《房屋及宅基地转让协议》无效。中原区法院于2014年5月15日作出（2014）中民二初字第194号民事判决，确认该转让协议无效，张坤法提起上诉后，郑州市中级人民法院于2014年9月22日作出（2014）郑民三终字第793号民事判决�驳回上诉，维持原判。
一审认为，农村宅基地为农村集体经济成员建房所用，国家为保障农村集体成员的基本居住和生存条件，不允许将无偿取得的宅基地非法转让。本案中，政府部门在市政建设过程中，将安置柿园村被拆迁村民的土地作为宅基地时，也将部分土地出让给非本村村民作为宅基地使用。李红在取得涉案宅基时，就非为柿园村村民，故李红有偿取得涉案宅基地与一般农村集体组织成员无偿取得宅基地有所不同。李红向张坤法转让涉案房屋及宅基地时，张坤法也非柿园村村民。在中原区政府对柿园村进行城中村改造并与张坤法签订拆迁补偿安置协议后，李红向法院提起民事诉讼，其与张坤法签订的房屋及宅基地转让协议被法院民事判决确认无效，但该民事判决并未对转让协议无效的法律后果作出处理，双方房屋及宅基地转让协议被确认无效，并不必然导致中原区政府与张坤法签订的拆迁补偿安置协议无效及应向李红予以安置补偿的法律后果。中原区政府与张坤法签订拆迁补偿安置协议是基于张坤法在此长期实际使用居住及拆迁改造时的房屋也为张坤法重新改建的事实。另外，李红与张坤法在签订房屋及宅基地转让协议时，还专门约定了如遇国家、政府征收，出让方必须无条件协助受让方领取全部补偿款及房屋等。该约定表明，双方在签订协议时已经预见到涉案房屋被征收、征用的可能，该约定也是转让协议双方对拆迁安置中纯经济利益事项所作出的自由处分，涉案宅基地及房屋因被拆迁已丧失了居住和使用功能，现仅为拆迁利益，李红在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，请求撤销中原区政府与张坤法签订补偿安置协议并请求对其进行安置补偿，缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用和公平原则，对其诉讼请求不予支持。如李红对拆迁安置补偿利益仍有异议，可通过民事诉讼另行解决。关于中原区政府和张坤法提出的李红起诉已超过期限的问题，虽然中原区政府成立的柿园拆迁指挥部与第三个张坤法签订拆迁补偿安置协议的时间在2013年12月25日，但其并未提供证据证实李红当时确已明知，故该主张依据不足，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李红的诉讼请求。案件受理费50元，由李红承担。
李红不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审判决认定事实错误。她为被拆迁房屋的集体土地使用权人、所有权人，而非张坤法，她与张坤法签订的《房屋及宅基地转让协议》因违反法律规定，被法院生效判决确认无效，该转让协议自始不发生效力，张坤法自始至终未取得被拆迁房屋的使用权，中原区政府与张坤法签订拆迁补偿协议，属于对象错误。中原区政府根据房屋的使用状况认定被拆迁房屋属于张坤法的证据不足。张坤法并非柿园村村民，中原区政府对法律规定集体土地及其上房屋不得向集体组织成员外的个人、组织转让应为明知，且张坤法向其提交的集体土地使用权证载明户主为李红，中原区政府在未通知她对房屋权属所有人予以核查的情况下，仅凭张坤法的陈述和承诺即认定房屋所有权人为张坤法，并作出对她产生重大影响的行为，严重剥夺了她的程序权利，损害了她的合法财产权，属于严重的程序违法，一审判决对此并未作出认定。综上，张坤法与她签订的《房屋及宅基地买卖协议》自始无效，其对被拆迁房屋的占用并不发生物权变动的效果，张坤法自始至终不是拆迁房屋的所有权人，中原区政府与张坤法签订拆迁补偿协议并对其补偿�乏事实依据，且违反法定程序。2、一审判决适用法律错误。她与张坤法签订的《房屋及宅基地买卖协议》因违反相关法律规定而无效，即张坤法无法因该转让协议取得该集体土地的使用权及地上房屋的所有权。《房屋及宅基地买卖协议》被确认无效的情况下，协议中“遇到国家、政府征收，出让方必须无条件协助受让方领取全部补偿款及房屋等”的约定自然也无效，对双方当事人不具有约束力。一审无视法律对协议自由的限制，依据张坤法与她之间的无效协议条款来认定中原区政府行为的合法性，缺乏事实和法律依据。综上，一审判决对当事人自由处分权限对张坤法作为被拆迁主体的认定明显违反法律的强制性规定，属于法律适用错误。
被上诉人中原区政府答辩称：一审判决基于涉案宅基地在性质上不同于一般的农村宅基地；李红确认转让协议无效的�事诉讼系在拆迁补偿安置协议签订以后提起，且该转让协议无效后李红并未完成应当就财产返还及损失赔偿另行提起民事诉讼；中原区政府与张坤法签订补偿协议主要基于张坤法对宅基地实际使用及被拆迁房屋系张坤法重新改建其为房屋所有人，中原区政府在拆迁过程中有权对相对人是否具有相应的资格进行认定，转让协议无效并不必然导致拆迁补偿安置协议无效；转让协议中关于拆迁补偿归属的约定系李红对纯经济利益事项的自由处分，该处分并不违法等事实，一审认定指挥部与张坤法签订拆迁补偿安置协议并无不当，依法应予维持，李红的上诉请求与上诉理由均不能成立，应予驳回。
被上诉人张坤法答辩称：李红购买的宅基地连同地上房屋一并转让给他，交付的同时已经取得转让对价，他有权取代李红成为被拆迁对象并签订《拆迁安置补偿协议》、�取相应的拆迁补偿，中原区政府根据事实依法履行职责，并无违背事实和法律之处，应当予以维持，请求二审驳回上诉，维持一审判决。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，中原区政府按照《中原区柿园村拆迁补偿安置办法》的规定，根据张坤法提供的《房屋及宅基地转让协议》、《集体土地使用证》原件、《柿园村附属物普查表》、《承诺书》、《空房验收单》等材料，与张坤法签订了涉案《拆迁补偿安置协议》，中原区政府在与张坤法签订《拆迁补偿安置协议》过程中，已审慎履行了行政职责，并不存在违法之处，故一审法院判决驳回李红要求确认中原区政府与张坤法签订的涉案《拆迁补偿安置协议》无效的诉讼请求并无不当。李红起诉要求确认中原区政府与张坤法签订的《拆迁补偿安置协议》无效，并参照上述标准与自己签订《�迁补偿安置协议》，其实质是对拆迁补偿安置的利益归属产生争议，但中原区政府与张坤法签订的涉案《拆迁补偿安置协议》并未从法律上对拆迁补偿安置的利益归属作出确认，如果李红与张坤法因拆迁补偿安置的利益归属发生争议，可以通过民事诉讼解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年三月七日
书 记 员 孟亚娟