江苏省泰州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏12民终629号
上诉人（原审原告）杨玉明。
委托代理人孙金汉（特别授权），泰州市海陵区泰山法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）卞善安。
委托代理人孙宝祥（特别授权），1954年2月20日日生。
上诉人杨玉明与被上诉人卞善安排除妨害纠纷一案，兴化市人民法院于2016年1月20日作出（2015）泰兴开民初字第0489号民事判决。上诉人杨玉明对该判决不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：杨玉明与卞善安均系兴化市昌荣镇唐子村村民，两户于木塔桥南公路西侧并排相邻，杨玉明居东，卞善安居西。杨玉明的房屋东侧为一片空地，空地东侧为桥南公路，公路东侧至河边亦为一片空地。2014年2月20日，唐子村村民委员会召开村民代表会议，对木塔桥南公路东侧沿河边的建房用地达成讨论意见，并在该村发表通告，对该片用地进行统一管理和规划，原则上仍优先给路西一侧对应的户家使用；但必须由村统一规划，并向村里一次性缴纳5000元的用地补偿金，需要建房须由村出具手续到镇领取建房证。杨玉明就其房屋对应的土地申请建房，并按通告向村委会缴纳了5000元的用地补偿金，2015年1月5日兴化市昌荣镇村镇建设服务站向杨玉明发放了昌乡字第01517001800680号乡村建设规划许可证。许可证载明建设项目为附属用房，建设范围南北长14.2米，东西长6米。该建设用地即为本案的诉争土地，20余年前诉争土地即由双方当事人各半使用至今。现卞善安在上述土地上堆放了杂物，种植了蔬菜，杨玉明持乡村建设规划许可证诉至原审法院，要求卞善安清除杂物和蔬菜，让出土地。
另查明：本案诉争土地使用权属于兴化市昌荣镇唐子村（原木塔村）集体所有，双方当事人均未取得合法的土地使用权。
杨玉明提起原审诉讼，请求判令卞善安将诉争土地上的杂物及蔬菜全部清除，让出土地，以便杨玉明正常建房。
卞善安原审答辩称：卞善安家与杨玉明家并排而居，每户房基东西宽12米，南北长14米，房前屋后各有4米的小巷。1988年宅基地领导小组曾言明宅基地东的空闲地由东西两家各半使用，卞善安与杨玉明也将房基地东边的空闲地进行了各半划分并使用。1991年杨玉明见后面其他人家的空闲地并未各半使用，就提出他家东面的空闲地归他一人使用，卞善安不同意致双方发生纠纷，后经村委会调解，卞善安让出杨玉明宅基地东桥南路西的地块，村委会将桥头部分的土地作为补偿划归卞善安使用，另外确定桥南路东的诉争地块的南半边永远由卞善安使用。后来到了1995年春，因干河中的波浪冲击，诉争的地块逐渐缩小，已不足两米宽，卞善安用了两个多月的时间挖土填河，使其增高扩大至现状。卞善安目前在上面堆放了草堆，长了蔬菜，以便日后建老人房所用。20多年来，双方对诉争土地的使用保持现状至今，如果杨玉明对该地的使用权有异议，为何在卞善安挖土填河时未加制止和阻拦？杨玉明称要建附属用房是假，实质是想抢占卞善安使用了27年的废地，其在卞善安毫不知情的情况下办理的建设规划许可证是非法的、无效的，请求驳回杨玉明的诉讼请求。
以上事实，有双方当事人当庭陈述及所举证据予以证实。
原审法院认为：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。上述争议是指因土地所有权和使用权归属或界线等问题引起的确权争议。本案中，杨玉明与卞善安发生争议的土地使用权明确，属于兴化市昌荣镇唐子村（原木塔村）集体所有，双方均无合法的土地使用权。杨玉明所提供的乡村建设规划许可证，不能证明诉争的土地使用权归属，故对其诉讼请求，依法不予支持。
原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：驳回杨玉明的诉讼请求。案件受理费100元，由杨玉明负担（已负）。
上诉人杨玉明不服上述民事判决，向本院提起上诉称：一、原审判决事实不清，前后矛盾。原审判决认定“2014年2月20日，唐子村村民委员会召开村民代表会议，对木塔桥南公路东侧沿河边的建房用地达成讨论意见，并在该村发表通告，对该片用地进行统一管理和规划，原则上仍优先给路西一侧对应的户家使用。但必须由村统一规划，并向村里一次性缴纳5000元的用地补偿金，需要建房须由村出具手续到镇领取建房证。杨玉明就其房屋对应的土地申请建房，并按通告向村委会缴纳了5000元的用地补偿金，2015年1月5日兴化市昌荣镇村镇建设服务站向杨玉明发放了昌乡字第01517001800680号乡村建设规划许可证”，但又载明“另查明，本案诉争土地使用权属于兴化市昌荣镇唐子村（原木塔村）集体所有，双方当事人均未取得合法的土地使用权。”《中国人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。原审判决认定该讼争土地使用权属于兴化市昌荣镇唐子村集体所有是正确的。既然该块土地的使用权属于唐子村集体所有，那么唐子村委会对该块土地的使用权就有处置权。杨玉明根据唐子村村民委员会召开村民代表会议的讨论意见、按村委会通告向村里交纳了5000元的用地补偿金，并领取了《乡村建设规划规划许可证》，完全可以认定杨玉明已经取得了该土地的使用权。兴化市昌荣镇国土资源所于2015年5月4日也出具了相关证明即“唐子村木塔沿河大路东的土地由唐子村村民委员会经营、管理”，但原审判决书中前半部分认定了该讼争地块已由唐子村委会安排给杨玉明使用，但后半部分又认定双方均未取得合法的土地使用权，这是自相矛盾。二、原审判决适用法律不当。1、讼争土地不属于农用耕地，而是属于沿河滩涂废地。2、杨玉明领取的《乡村建设规划许可证》明确载明建设项目属于“附属用房”。而附属用房不具备发放土地使用权证条件。因为该沿河废地是不可能永久性使用，所以附属用房都是暂时性的使用，是不可能发放土地使用权证的。原审判决前到昌荣镇国土资源所调查，该所同志都明确答复该地块不具备发放土地使用权证的条件。3、按照《兴化市村镇村民建房管理暂行办法》第八条第二款“建房农户取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证后，方可申请放样动工。”《农村村民建房办理程序》第六条“验收，村民住房建成后，国土资源所工作人员要到实地验收，验收合格的准予登记发证。”上述规定，是指农村村民经批准使用的宅基地建房也必须住宅建成后经验收合格才能发放土地使用权证，而不是先领取土地使用权证后才能动工建房，原审法院颠倒了农村村民建房办理程序，何况杨玉明所建附属用房的地块是沿河废地根本不具备发放土地使用权证的条件。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法重新审理，以维护杨玉明的合法权益。
被上诉人卞善安答辩称：1、讼争土地的使用权是明确的，应当归卞善安。在1988年前木塔村在河边安排宅基地，一共按东西两排安排20户，杨玉明与卞善安的房子都在最前面。分房领导小组规定了宅基地东边空闲地由东西两家各半使用，根据这个规定卞善安在1988年就把房子砌好了，杨玉明没有砌。到1991年时，杨玉明提出他家东面空闲地归他一人使用，后经协调就将桥南路东的讼争地块的南半边地块归卞善安使用。当时也签了协议，分房领导组组长也在协议上签了字。到1995年时讼争地块逐渐缩小，卞善安就挖土填河并在上面堆放了草堆、长了蔬菜以供日后建老人房使用。2、杨玉明所提交的许可证属非法无效、不能成立。因为兴化市昌荣镇只能提出规划意见，发放许可证必须由县级政府审核。3、根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定，护堤地禁止建房。综上，一审判决正确，请求二审判决维持原判，驳回上诉。
二审中，上诉人杨玉明提交下列证据：1、宅基地土地使用证复印件一份，拟证明杨玉明户宅基地面积只有154㎡；2、2015年1月5日杨玉明到昌荣镇办理乡村建设规划许可证时的收据（票面金额为1000元）复印件一份。被上诉人卞善安质证认为：杨玉明的建房证载明的面积为一百多平米，但实际其砌了四百多平米；2、对第二份证据卞善安不知道是什么东西。二审中，被上诉人卞善安未提交新证据。本院对杨玉明二审中所提交证据的真实性予以确认。
二审中，上诉人杨玉明中认为“戴国华并没有参加直接处理达成意见，且当时也没有作出明确规定”，被上诉人卞善安认为“讼争地块不在村公告范围之内”。双方当事人对一审判决查明事实中其余的事实无异议。本院就双方当事人对一审判决查明的事实中均无异议的事实予以确认。
二审中，本院于2016年5月4日到双方当事人所在的兴化市昌荣镇人民政府调查并形成调查笔录，查明主要事实为：杨玉明就讼争土地至今仅取得“昌乡字第01517001800680号”《乡村建设规划许可证》，该《乡村建设规划许可证》未被相关部门撤销等；杨玉明未取得讼争土地的土地使用权证等手续。上诉人杨玉明对该调查结果无异议，但认为自己先向所在村申请后向相关部门交纳了费用并经有关单位批准后建房的，所建房屋是用于照顾年迈父母，自己建房是合法的，法院应予支持。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”该法第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农业地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”
本案中，杨玉明在讼争土地上建设辅助用房，因该房屋所占用土地使用权属于兴化市昌荣镇唐子村（原木塔村）集体所有，故杨玉明建设辅助用房的行为性质属于将农民集体所有的土地用于非农业建设。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第六十二条第三款的规定，就讼争土地杨玉明应先经乡镇人民政府审核并经县级人民政府批准以及经县级人民政府核发证书确定该土地使用权后，其方可建设该辅助用房。现杨玉明仅提供由所在乡镇即兴化市昌荣镇村镇建设服务站颁发的《乡村建设规划许可证》，而无县级人民政府即兴化市人民政府相关手续，故其未合法取得讼争用地使用权，对其诉求本院不予支持。
对于杨玉明二审主张唐子村对该块土地有处置权、自己已经缴纳5000元费用、附属用房不可能发放土地使用权证等问题。因将农民集体所有的土地用于非农业建设，无论是建设者还是该集体土地的所有权人，均应依据《中华人民共和国土地管理法》的相应规定经县级人民政府批准等法律程序后方可建设，而不能仅依据村民代表会议的讨论意见就进行建设，故杨玉明此主张不成立，本院不予支持。因杨玉明与卞善安之间就讼争土地使用权存在争议，故依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应由双方当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作判决并无不当。上诉人杨玉明提出的上诉事实和理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人杨玉明承担（已交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈继元
审 判 员 丁万志
代理审判员 黄方林
二〇一六年六月十二日
书 记 员 曹剑桥