海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终524号
上诉人（原审原告）海口大实成工贸公司，住所地海口市龙昆南路面前坡村振海别墅菊园。
法定代表人丁海洋，该公司总经理。
委托代理人李喆智，北京市科瀚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）五指山市人民政府，住所地五指山市国兴路。
法定代表人陈振聪，该市市长。
委托代理人谢云，五指山市国土资源局工作人员。
委托代理人张德明，海南海大平正律师事务所律师。
原审第三人五指山万事通房地产咨询服务有限公司，住所地五指山市越丰路宏洋大厦407房B室。
法定代表人丘起华，该公司执行董事。
委托代理人邓金葵，该公司总经理。
委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
上诉人海口大实成工贸公司（以下简称大实成公司）因诉被上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）及原审第三人五指山万事通房地产咨询服务有限公司（以下简称万事通公司）不履行法定职责一案，不服海南省第一中级人民法院于2016年10月25日作出的（2016）琼96行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月23日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，1992年11月9日，原通什市人民政府（五指山市政府前身，以下简称通什市政府）征收位于原通什市冲山镇番茅管理区的1088亩集体土地（其中包含的589亩水田不在征收之列），并出让给海南通澳经济开发投资有限公司（以下简称通澳公司）拟作为通澳开发区用地，四至为东至391.0高地东面山沟、南至往农技站公路两个相连的山头、西至小溪、北至350高地北面山沟。1992年，通什市政府就该宗土地给通澳公司办理通国用（征）字第19号《国有土地使用证》（以下简称92-19号证），该证登记的土地面积为1087.85亩（其中山地332562平方米，水田392666平方米），同时备注：1.通澳公司用地范围面积为725228平方米；2.根据开发通什市西部开发区的合同书，水田面积392666平方米中按实际占用情况而定。1996年，通澳公司将92-19号证交回原通什市土地管理局（以下简称通什市土地局）注销，通什市政府为其换发了通国用（1996）字第688号《国有土地使用证》（以下简称96-688号证），该证登记的土地面积为1087.85亩。1993年3月9日，通澳公司将92-19号证项下的143亩（四至为东至番茅黎寨分叉路口、南至鞍山用地界碑、西至中学厕所西南角往西34米处、北至山坡）土地转让给海南盛达实业投资公司（以下简称盛达公司）。次日，该公司向通澳公司支付了土地转让款736.45万元。1993年4月9日，通澳公司又将92-19号证项下土地中的102.31亩转让给大实成公司。1993年8月7日，通什市政府向海南省人民政府（以下简称海南省政府）递交通府（1993）98号《关于设立通澳经济开发区的请示》，请求海南省政府审批设立“海南通澳经济开发区”，并为该开发区划拨、出让土地6831亩用于建设通什通用民航机场和通澳大酒店等项目。1993年8月16日，海南省政府办公厅对通什市政府作出琼府办函（1993）122号《关于设立通澳经济开发区的函》：“省政府原则同意，望抓紧作好前期准备工作，待全省国土规划审定后再行审批。”1994年3月8日，通什市政府办公室根据通澳开发区的请示，批复同意设立海南通澳经济开发区管理委员会。1994年8月，通什市政府发布《海南通澳经济开发区暂行规定》。该《暂行规定》第二条规定，经海南省政府正式批准，在通什市近郊设立海南通澳经济开发区；第八条规定，通什市政府同意海南通澳经济开发区管委会独立行使审批土地征用、办理国有土地使用权的出让、转让、发证等职权。1995年10月5日，海南通澳经济开发区国土部给大实成公司颁发了通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》（以下简称95-001号证），该证登记土地面积为68242平方米。1996年4月27日，通澳开发区就盛达公司受让的143亩土地向该公司颁发通国用（1996）字第001号《国有土地使用证》（以下简称96-001号证，该证上记载发证机关为通澳开发区，填发机关为海南通澳经济开发区国土部）。2001年5月21日，因通澳公司遗失96-688号证，通什市政府重新为通澳公司补发通国用（2001）字第48号《国有土地使用证》（以下简称01-48号证）。2016年3月6日，大实成公司向五指山市政府递交《关于请求依法完善我公司土地登记手续并换发国有土地使用证的报告》，请求五指山市政府为其换发新的国有土地使用证。五指山市政府收到该报告后一直未作答复，大实成公司遂提起行政诉讼。
另查明，因通澳公司以96-688号证设定抵押向中国建设银行海南省通什市支行（以下简称通什建行）借款到期未偿还，通什建行于2000年向原通什市人民法院（以下简称通什市法院）提起民事诉讼。2000年8月28日，通什市法院作出（2000）通经初字第14号民事判决（以下简称14号民事判决），认为通澳公司设定抵押的土地有关手续尚未办理完毕仍属集体所有，判令通澳公司偿还通什建行借款本金1120万元及利息。14号民事判决于2000年9月21日生效后，通澳公司仍未履行还款义务，通什建行遂向通什市法院申请强制执行。在通什市法院立案执行过程中，通什建行于2004年6月15日将上述债权剥离给中国信达资产管理公司海口办事处（以下简称信达海口办事处）。2005年2月28日，该办事处将该笔债权转让给香港银建国际资产管理有限公司（以下简称香港银建公司）。2007年4月5日，香港银建公司委托信达海口办事处将该笔债权转让给海南金榕投资开发有限公司（以下简称金榕公司）。尔后，金榕公司向五指山市人民法院（以下简称五指山市法院）申请变更执行主体。2007年6月19日，五指山市法院作出（2000）五法执字第35号民事裁定，将申请执行人由通什建行变更为金榕公司。2008年11月26日，金榕公司又将上述债权转让给万事通公司。五指山市法院根据万事通公司和金榕公司的申请于2008年12月2日作出（2000）五法执字第35-4号民事裁定，将申请执行人由金榕公司变更为万事通公司。2009年1月14日，五指山市法院委托海南唐隆拍卖有限公司对通澳公司位于五指山市冲山镇番茅管理区1087.85亩土地中的498.85亩荒坡地进行拍卖。2009年3月12日，万事通公司以2500万元竞买成交。据此，五指山市法院于2012年7月5日作出（2000）五法执字第35-15号执行裁定（以下简称35-15号裁定）：“将位于五指山市冲山镇番茅管理区1087.85亩（水田589亩除外）中的498.85亩国有综合开发荒地所有权及相应的所有权归买受人万事通公司所有，其四至范围为：东至391.0高地东面山沟、南至往农技站公路两个相连的山头、西至小溪、北至350高地北面山沟［附通国用（2001）字第48号土地界限拐点坐标成果表］。该宗土地的财产权自裁定送达买受人万事通公司时起转移。”同时向五指山市国土环境资源局（以下简称五指山市国土局）送达了《协助执行通知书》。受五指山市法院委托，五指山润泽勘测设计咨询服务有限公司于2013年4月作出《测绘报告》，测绘结论为：一、盛达公司持有的96-001号证项下120.28亩土地在01-48号证的用地界线内，22.72亩土地在01-48号证的用地界线外。二、大实成公司持有的95-001号证项下78.11亩土地在01-48号证的用地界线内，24.2亩土地在01-48号证的用地界线外。三、鞍山合发房地产公司持有的通国用（1996）字第002号《国有土地使用证》项下0.39亩土地在01-48号证的用地界线内，56.61亩土地在01-48号证的用地界线外。2015年，五指山市法院作出（2014）五民申字第1-2号民事裁定（以下简称1-2号裁定），内容为：五指山市法院35－15号裁定涉及有争议的重叠部分土地，即大实成公司持有的95-001号证项下的位于01-48号证红线图范围内的78.11亩（含水田）土地中止执行。
还查明，2008年7月21日，大实成公司因与通澳公司、五指山市政府发生土地使用权转让合同纠纷向海南省第一中级人民法院提起民事诉讼。该院于2008年12月12日作出（2008）海南民初字第78号民事判决，判决通澳公司转让102.31亩土地使用权给大实成公司的行为无效，通澳公司在判决生效之日起15日内返还280万元购地款并支付50%的利息给大实成公司。通澳公司不服该民事判决提起上诉。海南省高级人民法院于2009年6月22日作出（2009）琼民一终字第23号民事判决，驳回上诉，维持原判。通澳公司仍不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2010年6月30日裁定提审该案，并于2010年12月23日作出（2010）民提字第179号民事判决（以下简称179号民事判决），认为通澳公司转让102.31亩土地使用权给大实成公司的行为有效，遂判决撤销一、二审民事判决，驳回大实成公司的诉讼请求。
原审法院认为，本案争议的焦点是五指山市政府应否履行法定职责完善土地登记手续，给大实成公司换发国有土地使用证。本案中，大实成公司持有的95-001号证至今未被撤销，应合法有效。且最高人民法院179号民事判决认为，通澳公司转让102.31亩土地使用权给大实成公司的行为有效，95-001号证是认定该地为国有土地的有效证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……”的规定，179号民事判决确认的事实可以作为认定本案事实的根据。因此，95-001号证项下土地为国有土地，大实成公司已依法取得该地的使用权。现大实成公司申请五指山市政府完善登记手续为其换发国有土地使用证，五指山市政府受理后应就涉案土地的现状及相关情况进行审查，并根据《土地登记办法》第七条第（八）项的规定依法为大实成公司换发国有土地使用证。但是，鉴于五指山市法院已作出35-15号裁定和1-2号裁定，1-2号裁定中止35-15号裁定的执行，而35-15号裁定尚未被撤销，若判决五指山市政府履行法定职责为大实成公司换发国有土地使用证，必将与已发生法律效力的35-15号裁定发生冲突。因此，在目前情形下，大实成公司诉请五指山市政府完善相关用地手续，为其换发国有土地使用证，缺乏法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回大实成公司的诉讼请求。案件受理费50元，由大实成公司负担。
大实成公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。1.大实成公司持有的95-001号证是由通什市政府颁发，并非由“海南通澳经济开发区国土部”颁发，该国土部仅仅为95-001号证的填发机关。原审判决认定95-001号证是由该国土部颁发属认定事实错误。2.根据五指山市政府的答辩状，其不履行法定职责的理由是涉案土地手续不完善且权属未明，大实成公司申请换发土地证没有合法依据，并不是因为35-15号裁定未被撤销而怕与其相冲突。五指山市政府不认可最高人民法院179号民事判决，否认95-001号证和01-48号证的效力，仍坚持该两证项下土地为农村集体土地的错误立场。3.五指山市法院作出1-2号裁定中止了对大实成公司土地的执行，还于2016年2月3日作出了（2000）五法执字第35-18号《协助执行通知书》，要求五指山市国土局仅将177.7亩土地过户给万事通公司，留出321.15亩土地解决大实成公司、盛达公司、鞍山合发房地产公司等权利人的问题。可见，五指山市法院已事实上纠正了35-15号裁定的错误，五指山市政府给大实成公司换发新证不会与35-15号裁定相冲突。二、原审判决适用法律错误。原审判决既然认定五指山市政府应就涉案土地相关情况进行审查，并根据《土地登记办法》第七条第（八）项规定给大实成公司换证，则应判令五指山市政府履行法定职责，但原审判决却又认为大实成公司的换证请求缺乏法律依据而驳回了大实成公司的诉讼请求，显属适用法律错误。三、原审判决程序违法。原审判决既然认为五指山市政府不给大实成公司换发新证是因为35-15号裁定未被撤销，那么原审法院则应建议五指山市法院撤销该裁定，并裁定本案中止诉讼，而不是驳回大实成公司的诉讼请求。在本院组织的询问程序中，大实成公司另补充以下意见，最高人民法院作出的（2016）最高法行申1728号行政裁定明确认定五指山市政府应对盛达公司提出的换证申请作出答复，五指山市政府没有作出答复属未履行法定职责。而大实成公司要求换证的请求与盛达公司一致，故五指山市政府应依法履行职责给大实成公司换发新证。综上，请求二审法院撤销一审判决，判令五指山市政府履行法定职责，依法完善95-001号证的档案登记手续，并给大实成公司换发新证。
五指山市政府辩称，一、原审判决认定换发新证与35-15号裁定相冲突，属认定事实清楚。35-15号裁定将01-48号证项下土地归万事通公司所有，虽该裁定部分内容后被中止执行，但并未被撤销。大实成公司持有的95-001号证项下部分土地也在01-48号证范围内。目前情况下，大实成公司与万事通公司的土地权益相重叠，大实成公司请求五指山市政府换证明显与35-15号裁定相冲突。二、原审判决程序合法。35-15号裁定应否被撤销应由大实成公司另行主张，与本案无关。大实成公司要求一审法院建议五指山市法院撤销该裁定没有任何法律依据。本案也不存在相关民事诉讼，大实成公司要求中止本案诉讼没有法律依据。三、大实成公司持有的95-001号证不合法。01-48号证和95-001号证项下土地均未办理农用地转用审批和征地审批手续，不具备发证、换证条件。最高人民法院179号民事判决没有审查95-001号证的合法性，只是将其作为民事证据予以采用，该判决并没有确认95-001号证项下全部土地的使用权归属大实成公司。实际上，95-001号证项下的102.31亩土地中，只有78.11亩（其中水田31.79亩）在01-48号证用地界线内，24.2亩在01-48号证用地界线外。用地界线内的31.79亩水田自始不属于征收之列，24.2亩土地又处于用地界线之外，故大实成公司显然未取得该两部分土地的使用权，其没有合法取得95-001号证项下全部土地的使用权。综上，大实成公司诉请换发新证与35-15号裁定相冲突，95-001号证本身不合法，请求二审法院驳回大实成公司的上诉请求。
万事通公司未向本院提交书面陈述意见，其在询问时述称，万事通公司通过司法拍卖取得了01-48号证项下土地，其依法取得的合法权益应予以保护。
二审中，大实成公司向本院提交了最高人民法院（2016）最高法行申1728号行政裁定书，拟证明五指山市政府对于换证的申请应当依法履行法定职责。经审查，大实成公司并不是该行政裁定书列明的当事人，该行政裁定书与本案不具有关联性，本院对此不予采纳。万事通公司向本院提交了三组证据材料，第一组为：1.通府函（1992）95号《通什市人民政府关于同意成立海南通澳经济开发投资有限公司的批复》；2.通府函（1993）43号《通什市人民政府关于同意成立海南通澳经济开发区的批复》；3.1994年4月通澳公司和通澳开发区筹备处向通什市政府送审的《海南通澳开发区暂行条例》（送审稿）。第二组为：4.通府（1993）74号《通什市人民政府关于启用土地登记专用章的通知》；5.通府函（1993）178号《通什市人民政府关于同意转让土地的批复》及土地登记申请书、审批表、土地登记卡；6.五指山人民政府《证明》一份。第三组为：7.《通什市人民政府关于要求帮助解决外商被关押事宜的函》；8.通府（1996）第6号《通什市人民政府关于再次要求保释钟保家先生的报告》。经审查，万事通公司提交的该三组证据材料在一审之前就已经客观存在，依法不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的“新的证据”，故本院不予采纳。
二审经审理查明，大实成公司持有的95-001号证上填发机关一栏加盖的是“海南通澳经济开发区国土部”印章，发证机关一栏加盖的是“通什市人民政府”印章，故该证应为通什市政府所颁发，原审判决对该事实认定不准确，本院予以纠正。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，大实成公司申请五指山市政府确定其95-001号证项下102.31亩土地的坐标和四至并换发新证，未获答复因而成讼，系不履行法定职责纠纷。本案争议焦点是，五指山市政府是否已履行法定职责。具体分析如下：
首先，五指山市政府对大实成公司的申请事项具有法定职责。原审查明，本案诉讼之前，五指山润泽勘测设计咨询服务有限公司所作《测绘报告》的结论为：大实成公司持有的95-001号证项下有78.11亩土地在01-48号证的用地界线内，另有24.2亩土地在01-48号证的用地界线外。盛达公司持有的96-001号证项下有120.28亩土地在01-48号证的用地界线内，另有22.72亩土地在01-48号证的用地界线外。大实成公司、盛达公司、万事通公司上述土地登记均无明确坐标，土地使用权交叉重叠，大实成公司95-001号证项下的土地权属界限并不明确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，五指山市政府作为法定的土地登记管理机关，对于大实成公司提出明确土地坐标、四至的申请，有依法履行或予以答复的法定职责。
其次，大实成公司提出申请所基于的95-001号证，是其从通澳公司合法受让102.31亩土地并由通什市政府颁发的，该证目前并未被政府注销，则应合法有效，该事实已经最高人民法院179号民事判决确认。大实成公司在土地权属界线不明确的情况下，有权申请五指山市政府进一步明确土地坐标及四至。五指山市政府关于95-001号证不合法的主张，本院不予支持。
最后，五指山市政府收到大实成公司的申请后，一直未作答复，属于未履行法定职责。五指山市政府提出的95-001号证不合法、该证项下土地未办理农用地转用审批和征地审批手续因而不具备发证换证条件、大实成公司没有合法取得该证项下全部土地的使用权、五指山市政府不能换发新证的理由，属于诉讼中的抗辩行为，不属于对大实成公司申请的拒绝或答复。因此，五指山市政府关于其对大实成公司的申请已作答复的主张，本院亦不予支持。
综上，五指山市政府对于大实成公司提出的申请具有相应的法定职责，但在法定期限内未作出处理与答复，原审法院已认定五指山市政府没有履行法定职责，却判决驳回大实成公司的诉讼请求，属适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。大实成公司的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初188号行政判决；
二、责令五指山市人民政府自本判决生效之日起履行法定职责，对海口大实成工贸公司申请依法确定通国用（1995）字第001号《国有土地使用证》项下土地坐标、完善该地用地手续并换发新的《国有土地使用证》的请求作出处理并答复海口大实成工贸公司。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由五指山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 李 贝
审判员 聂海波
审判员 王 华
二〇一六年十二月二十二日
书记员 李励云
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。