江西省宜春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣09行终64号
上诉人（原审原告）廖述震，男，1979年10月21日出生，汉族，奉新县人，住所地：江西省宜春市奉新县。
被上诉人（原审被告）奉新县公安局。住所地：奉新县应星南大道***号。组织机构代码：01473947-1。
法定代表人：彭添奎，男，该局局长。
被上诉人（原审被告）奉新县人民政府。住所地：奉新县冯川镇应星南大道行政中心*楼。统一社会信用代码：1136082601473921X3。
法定代表人：李国兴，该县县长。
委托代理人：宋鹏程，男，1983年5月6日出生，汉族，奉新县法制办副主任，住奉新县。
上诉人廖述震因与被上诉人奉新县公安局、奉新县人民政府治安行政处罚及行政赔偿一案，不服奉新县人民法院作出的（2017）赣0921行初5号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定的事实，廖述震和同村的廖xx、毛xx三人拟将本村村支书卢xx截留国家修路款、套取国家冬种棉花油菜款事项到北京上访反映，三人相约于2016年12月12日上午抵达北京后，一同来到北京国家信访接待室，见多人排队，即先以邮寄方式寄给相关领导有关材料，尔后返回至国家信访局，因人数太多，廖述震等人向国家信访局投诉未能如愿，于是三人商量决定坐公交车直接前往中南海周边上访，廖述震等人行至中南海后不久，即被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带至西城分局府佑街派出所内，对廖述震的非正常上访行为下达训诫书，之后被送至马家庄接济中心。次日，由赤岸镇政府相关工作人将廖述震等三人劝返回家。奉新县公安局接报案后，于同日立案受理，并展开调查，基于廖述震曾多次越级上访行为，同时又涉案中南海非访行为，奉新县公安局先后向处罚人送达了行政案件权利义务告知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达函、家属通知书等行政法定手续后，逐对廖述震作出奉公（赤岸）决字【2016】0514号《奉新县公安局行政处罚决定书》，对廖述震给予了拘留十日的行政处罚。廖述震不服，于法定期限内向奉新县人民政府申请行政复议，奉新县人民政府依法受理、调查核实完成后，作出了维持奉公（赤岸）决字【2016】0514号行政处罚的奉府复决字（2017）3号《奉新县人民政府行政复议决定书》，廖述震仍不服该决定，于2017年5月12日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案无争议事实：一、奉新县公安局、奉新县人民政府作出的行政处罚决定书、行政复议决定书行政程序各方无异议；从奉新县公安局、奉新县人民政府递交的受案通知书、受案回执、行政处罚告知书、行政处罚审批表、行政处罚决定书回执、行政复议受案回执、作出行政复议决定书及回执等证据应确认奉新县公安局、奉新县人民政府的行政程序符合法定程序；二、廖述震至北京中南海上访及被北京市城分局府佑派出所作出训诫、尔后被遣返回居住地的事实各方均予认可，即廖述震至中南海非访事实认定无异议。本案争议焦点有：一、廖述震至北京中南海周边非正常上访的行为奉新县公安局是否有作出行政处罚管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。与廖述震主张认为依据的《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定互相吻合不发生抵触。本案尽管违法行为地发生在北京，但廖述震的居住地为奉新县，故奉新县公安局具有作出该行政处罚的管辖权；三、奉新县公安局将廖述震到中南海周边上访的行为定性为扰乱单位秩序行为是否合法正确，2016年12月12日，廖述震在重点敏感地区非上访区（中南海周边）域滞留、走访，根据《国务院信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，原告到北京中南海周边地区走访，而中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。廖述震的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，在一定程度上扰乱了中南海周边地区公共场所秩序和信访秩序，对中南海周边地区的国家机关单位工作秩序造成了一定程度的负面影响，可以认定廖述震到中南海非正常上访已扰乱了公共场所秩序、国家机关单位正常工作秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》赣高法[2014]103号、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，奉新县公安局结合北京市城分局府佑派出所作出的训诫书及当事人的自述及相关证据材料，依法对原告作出拘留十日的行政处罚、其定性并无不当之处；四、廖述震一并提出要求奉新县公安局赔偿其损失1200元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条:国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三条规定：行政机关及工作人员在行使行政职权有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利(一)违法拘留或者采取限制公民人身自由的行政强制措施的……，奉新县公安局在对原告作出行政处罚拘留措施当中，并未有违法的行为，即侵犯廖述震合法权益的事实，故廖述震主张行政赔偿诉求理由于法无据，本院不予支持。廖述震另主张认为奉新县公安局对廖述震作出的行政处罚属于重复处罚行为；北京公安机关作出的训诫处理和奉新县公安局作出的行政处罚两者并无冲突，法律规定“训诫”不属于行政处罚的种类，故廖述震认为属于重复处罚的理由不能成立；综上，奉新县公安局作出的治安行政处罚决定事实清楚、证据确凿、符合法定程序、适用法律、法规基本正确，奉新县人民政府在其行政复议程序合法情形下，作出维持行政处罚决定书的行政复议决定并无不妥；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回廖述震的诉讼请求。本案诉讼费50元，由廖述震负担。
上诉人廖述震上诉称：一、请求撤销奉新县公安局行政处罚决定书奉公（赤岸）决字【2016】0514非法处罚决定书；二、请求撤销奉新县人民政府奉府复决字【2017】3号《行政复议决定书》；三、请求依法撤销奉新县人民法院作出的【2017】赣09**行初字5号行政判决。事实和理由：2016年12月11日，廖述震与廖xx、毛xx三人将本村村支书卢xx截留国家修路款1.6万元，2014年-2015年套取国家1800亩冬种棉花油菜款事件拟到北京国家信访接待室反映，12日早上8点抵达北京，之后打的士至国家信访接待室，见多人排队，于是在上午11点左右，三人到邮局以寄信的方式将反映的材料邮寄给了相关领导，尔后又返回至国家信访接待室排队，因反映情况的人太多，未等到接待，就到了下班时间，三人坐14路公交车到了府右街下车，下车后，三人行走约50米，就有一个民警上前询问，问是否是反映情况的。这时廖xx回答是，于是三人当时（下午5点10分许）就被带至北京公安局西城分局府右街派出所。夜晚10点左右又将三人送到马家楼接济中心。当晚由江西省驻京办同志接出马家楼接济中心至宾馆休息，次日晚由奉新县赤岸镇政府工作人员陈xx、邹xx、余xx等人，将三人接回南昌西站押至赤岸派出所。奉新县公安局以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项给予廖述震拘留十日的行政处罚。2016年12月12日下午，廖述震在北京没有做任何违法违纪的事情，奉新县公安局也没有相关证据证实廖述震在北京有违法行为，即使廖述震有违法行为，根据《治安管理处罚法》第91条的规定，应由北京市公安局作出处罚，奉新县公安局无权作出处罚。2017年2月14日，廖述震向奉新县政府提出复议，奉新县做出的复议决定书是不公正的。根据《治安管理处罚法》第93条规定，廖述震的笔录不能作为违法证据，陈xx等人未在案发地现场，他们的证言也不能作为证据，北京市城区府右街派出所作出的训诫内容也没有明确廖述震的违法行为，只是告知其上访应到相关部门反映。奉新县人民政府信访局出具的相关证明只能证明廖述震在奉新县信访局反映问题，不能证明其在北京的违法行为。一审法院依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定认定奉新县公安局有管辖权，但是奉新县公安局根本没有向法庭提供北京公安机关移交案件的任何证据，只有一张北京市公安机关出具的《训诫书》，训诫书的内容没有移交案件用途，更不能证明廖述震的违法行为。一审法院依据《关于依法处理信访过程的违法犯罪行为的指导意见》作出判决是不合理的，奉新县公安局未依据《关于依法处理信访过程的违法犯罪行为的指导意见》的规定收集证据，在法庭上根本就没有提供廖述震在案发地即北京的任何违法证据。
奉新县公安局答辩称：一、廖述震构成扰乱单位秩序违法行为事实清楚，定性准确。廖述震、廖xx、毛xx三人以本村村支书卢xx截留国家修路款、套取国家冬种棉花、油菜款为由，多次到奉新县、宜春市、江西省信访局信访。2016年12月12日，廖述震、廖xx、毛xx三人相约至北京上访，来到国家信访接待处，见多人排队，于是三人决定先到邮局以寄信的方式邮寄给相关领导，寄完信后三人回到国家信访局排队，因人数太多未轮到就到了下班时间，于是三人商量直接到府右街中南海非访，称这样会有人送他们到接济中心并带回，三人到中南海后被北京市公安局西城分局府右街派出所民警截留至派出所并下达训诫书后，将其三人送至接济中心。次日，赤岸镇政府工作人员劝廖述震等人回家，廖述震、廖xx、毛xx三人提出报销三人去北京的各项费用1600元并赔偿每人300元的误工费才同意回奉新，三人获得1600元和900元误工费（后误工费相继退还）后随工作人员返回奉新。廖述震等三人明知正常上访途径，明知中南海周边属“重点地区和敏感部位”不是信访场所，但三人为达到个人目的，故意到中南海及周边非访。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，廖述震等人的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了中南海周边地区秩序，对中南海地区的国家机关单位工作秩序造成了负面影响。根据赣高法（2014）103号《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律指导意见》相关精神及《治安管理处罚法》第23条之规定，廖述震构成扰乱单位秩序违法行为定性准确。二、奉新县公安局对廖述震作出治安行政处罚，依法具有管辖权。廖述震扰乱单位秩序的违法行为发生在北京市城区，但其违法行为是在信访过程中实施的，依据赣高法（2014）103号《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》第一条第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及《治安管理处罚法》第二十条之规定精神，奉新县公安局作为信访人廖述震居住地的公安机关，有权对其扰乱单位秩序的信访违法行为作出治安行政处罚。三、廖述震构成扰乱单位秩序违法行为的证据充分、确凿，足以认定。奉新县公安局在受理本案后，由赤岸派出所展开客观、公正的调查核实，收集证据，包括对廖述震等三人进行询问、收集证人赤岸镇镇政府工作人员的自述材料、调取北京市公安局西城分局府右街派出所对廖述震等人下达的训诫书等，足以证明廖述震等三人构成扰乱单位秩序违法行为的事实。关于廖述震提到的赣高法（2014）103号《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》第三条依法收集证据的问题，奉新县公安局在对廖述震作出行政处罚决定前调查收集的证据已满全满足充分确凿证实廖述震构成扰乱单位秩序违法行为的条件，无需其他证据。综上，奉新县公安局对廖述震作出治安行政处罚的事实清楚，证据确实充分，定性无误，适用法律法规正确，奉新县人民政府的复议决定及一审法院作出的一审判决均合法公正，请求驳回廖述震的上诉请求。
奉新县人民政府答辩称：《行政复议决定书》是对奉新县公安局作出的具体行政行为作出的决定，而不是对廖述震作出的行政处罚。奉新县人民政府严格依照行政复议的法定程序进行行政复议。自2017年2月14日收到廖述震的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，于2月16日予以受理。受理之后经调查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持了奉新县公安局作出的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，于5月9日作出了奉府复决字（2017）3号《奉新县人民政府行政复议决定书》，并于5月10日送达至廖述震。综上所述，奉新县人民政府作出的《奉新县人民政府行政复议决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律依据准确，请予以维持。
二审期间，当事人未提交新证据。
经审理查明，二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为地人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”廖述震等三人系奉新县人，到北京信访过程中发生违法行为，根据上述规定，北京市公安机关和奉新县公安机关对廖述震的违法行为均有权管辖，参照江西省高级人民法院、江西省人民检察院、江西省公安厅发布的《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》中“处理在北京信访过程中有违法行为的信访人，责任主体为该信访人居住地公安机关。行为地公安机关已经依法处理的除外”之规定，北京市公安机关对廖述震等三人进行训诫后，将其送至马家庄接待中心，未对廖述震等人的违法行为进行处理，因此奉新县公安局对廖述震在北京信访过程中的违法行为有管辖权。对廖述震认为奉新县公安局没有管辖权的主张本院不予支持。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规……不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通……”《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”廖述震等三人到北京信访，由于在国家信访局接访中心未能如愿反映信访情况，于是到中南海周边进行信访，中南海是国家机关办公场所所在地，不是有关机关设立或者指定的接待场所，廖述震的行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条的相关规定，根据《信访条例》第四十七条的相关规定，公安机关有权对廖述震违反治安管理的行为给予治安管理处罚。北京市公安局西城分局府右街派出所于2016年12月12日对廖述震作出训诫书，证实廖述震等人存在在中南海周边进行走访、扰乱国家机关秩序的行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”之规定，公安机关对廖述震作出行政处罚决定系认定事实清楚，适用法律正确。关于廖述震认为没有证据证明其在北京有违法行为，奉新县公安局作出的行政处罚证据不足的主张，与事实不符，本院不予支持。本院认为，廖述震在中南海周边走访，被北京公安机关训诫，就属于进京非访、扰乱机关秩序的行为，廖述震应当到国家有关机关设立或者指定的接待场所，依法理性规范地反映情况。奉新县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定依法受理廖述震的复议申请，受理之后经调查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，作出奉府复决字（2017）3号《奉新县人民政府行政复议决定书》，并将复议决定书送达至廖述震及奉新县公安局，奉新县人民政府作出的复议决定程序合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及工作人员在行使行政职权有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利：(一)违法拘留或者采取限制公民人身自由的行政强制措施的……”奉新县公安局对廖述震作出行政处罚决定，未侵犯廖述震合法权益，原审法院不予支持廖述震行政赔偿的诉求正确，本院予以支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元由上诉人廖述震负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴建平
审判员 黄 礼
审判员 潘丽平
二〇一七年十月十三日
书记员 易 艳