贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵市法行终字第316号
上诉人（原审被告）习水县国土资源局。
法定代表人税清红。
被上诉人（原审原告）王利娜。
原审第三人习水县东皇镇大陆村村民委员会（以下简称“大陆村委”）。
负责人冯帝利。
上诉人习水县国土资源局与被上诉人王利娜及第三人大陆村委因违法用地行政处罚纠纷一案，不服遵义县人民法院（2015）遵县法行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告习水县国土资源局于2011年1月14日对第三人大陆村委作出习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定，其所依据的事实为：第三人大陆村委位于县城东南部，于2002年由原来的大陆、哑水、龙凤三个村合并组成，辖区有22个村民组，人口1.1万人，该村老办公楼修建于1992年，由于当时条件差，同时政府部门也未作任何帮助，仅由村支两委向各单位部门给予援助修建，面积狭小，约100余平方米，该办公楼现已多处出现裂缝，潮湿严重，下雨漏水，成为危房。2007年县相关领导召集相关部门召开会议研究，同意该村在东南出口片区（小地名：染坊）修建村办公大楼。该村于2009年3月占用东南出口片区土地开始动工修建砖混结构房屋七层楼（已完工），附五层楼，其占地面积700.84平方米，建筑面积4535.91平方米。综上所述，第三人大陆村委未经依法批准，非法占用土地700.84平方米建房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第61条的规定，构成了非法占用土地的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，决定对第三人大陆村委作出如下行政处罚：没收第三人大陆村委非法占用700.84平方米土地上的建筑物及其设施。第三人大陆村委收到该处罚决定后，表示不申请复议且不提起诉讼。
本案原告王利娜系习水县东皇镇大陆村伏阳组村民，婚后一直在娘家居住，因无住房，其父王福兴分给原告王利娜位于大陆村伏阳组（小地名：染房）耕种的自留地一宗。2010年3月份，原告王利娜一家三口因无房居住，用位于大陆村伏阳组的自留地与本村村民联合建房，并达成书面协议：原告王利娜提供自留地146平方米和建房款55000.00元与王章泽联合建房，王章泽负责建房用地的许可手续和城建规划许可手续。协议达成后，原告与王章泽动工修建住房。住房修建俊工后，原告王利娜分得门面一间（约70平方米，面向大楼靠左面），住房一套（约140平方米，面向大楼靠左面的楼梯上四楼）。原告修建的住房同第三人大陆村委修建的办公楼共壁。原告未与第三人大陆村委签订过任何土地征收协议，也未从第三人大陆村委处领取过任何土地补偿金。原告王利娜在被告作出行政处罚后，第三人大陆村委修建的建筑被没收、拍卖后，才知道自己修建的房屋也一并被被告作出的行政处罚决定没收了。为此，原告王利娜提起诉讼，请求撤销被告习水县国土资源局于2011年1月24日作出的习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定。
原审法院认为，被告习水县国土资源局作为习水县人民政府土地行政主管部门，对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为有权行使监督检查权。并根据所调查的事实作出行政处罚。但作出行政处罚决定的前提是所调查的事实清楚，证据充分，程序合法。本案中，被告在对第三人作出行政处罚中所涉及本案原告王利娜的土地部分，并未进行调查核实，亦未对涉及土地的土地承包者进行核实，导致本案原告王利娜并未在收回承包土地合同上签字和领取相应补偿款的事实基础上，将属于原告修建的房屋部分进行没收。故被告习水县国土资源局作出的习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定事实不清，证据不足。为此，原告请求撤销被告习水县国土资源局作出的习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：撤销被告习水县国土资源局作出的习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定中关于没收原告王利娜的门面一间（约70平方米，面向大楼靠左面），住房一套（约140平方米，面向大楼靠左面的楼梯上四楼）部分的建筑。案件受理费50元，由被告习水县国土资源局承担。
上诉人习水县国土资源局不服判决向本院上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由是：一审判决认定事实不清，判决不当。一审认定被上诉人分得门面一间（约70平方米、面向大楼靠左面），住房一套（约140平方米，面向大楼靠左面的楼梯上四楼）是错误的。第三人大陆村委在建房中未与被上诉人产生过建房协议或分房协议，上诉人查处时被上诉人或者其声称的联合建房人王章泽均未提出异议，第三人坚称整栋建筑物均系其出资修建，一审仅凭被上诉人提交的一份联合建房协议就认定其效力及真实性。关于建房占用被上诉人土地，在调查处理时第三人向上诉人提交了其与被上诉人签订的承包土地有偿收回协议，且房屋已径经修建，上诉人有理由相信第三人提供依据的真实性。庭审中被上诉人对其签名不予认可，就算要赔偿或者补偿，也只对土地进行赔偿，或者另案诉讼王章泽。此外，上诉人没收的房屋已作为国有资产依法处置，不能撤销。
被上诉人答辩称，原判决事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
原审第三人未提交书面参诉意见。
各方当事人在一审中提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审认定“王利娜提供自留地146平方米和建房款55000.00元与王章泽联合建房，王章泽负责建房用地的许可手续和城建规划许可手续。协议达成后，原告与王章泽动工修建住房。住房修建俊工后，原告王利娜分得门面一间（约70平方米，面向大楼靠左面），住房一套（约140平方米，面向大楼靠左面的楼梯上四楼）。原告修建的住房同第三人大陆村委修建的办公楼共壁。原告未与第三人大陆村委签订过任何土地征收协议，也未从第三人大陆村委处领取过任何土地补偿金。”的事实，因王章泽未参与诉讼，也未通过其他方式发表意见，王利娜否认在修建办公楼有偿收回土地承包权合同上签名没有经过鉴定，大陆村委会也没有对此发表意见。故认定该事实证据不充分，本院不予确认。本院对一审认定的其余事实予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的行政行为是习水县国土资源局于2011年1月24日作出的习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定。争议焦点是，该处罚决定认定第三人大陆村委会违法占地700.84平方米，违建面积4535.91平方米的事实是否清楚，证据是否充分。
一、关于第三人大陆村委会违法占地面积及违建面积问题。1、占地性质不清。即违法占地所有权是国有土地还是集体土地未予明确；使用权是集体使用土地还是农户自留地、承包责任地不明确；是耕地还是荒地、其他土地或者集体建设用地不清楚。2、占地方式不清楚。以长期租赁方式还是有偿收回以及无偿占用未予明确。3、占地面积不清楚。上诉人提交了两份现场勘测、检查笔录，其中2010年5月7日现场勘测笔录记载，违法占地599平方米，违法建筑面积3594平方米，并附占地平面草图；2011年1月10日现场检查笔录记载，违法占地700.84平方米，违法建筑面积4535.91平方米，并附占地平面草图。两份草图明显不一致，面积差别明显，上诉人未作合理解释。4、上诉人提交的第三人与土地使用权人签订的修建办公楼有偿收回土地承包权合同四份，其中王利娜0.22亩、王福雨0.23亩，王福西0.55亩，陶东方0.7亩共计1.7亩约1133平方米。但其同时提交的大陆村委会征地面积丈量情况表载明，伏阳组袁明凯0.51亩，王福先、陶中芳0.99亩共计1.5亩约1005平方米。与上诉人认定的违法占地面积差别较大，上诉人应当核实后再依法处理。
二、被上诉人王利娜提交的1、习水县人民法院传票，2、大陆村委会修建办公楼有偿收回土地承包合，3、家庭房屋土地协议、大陆村委出具的证明、原大陆村委支书王洪宝及原伏阳组生产队长王洪禄证明、原大陆村副支书王大辉、李洪制作的王福兴自留地图等，能证明王利娜在大陆村伏阳组小地名染房有土地0.22亩且提起诉讼没有超过起诉期限，但其土地是否已被大陆村委会有偿收回用于建办公楼，需要上诉人予以核实。一审认定其与王章泽合作建房并分房，土地未被大陆村委会有偿收回，证据不充分，本院依法纠正。
综上，原判决认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。上诉人习水县国土资源局作出的处罚决定事实不清，证据不足，也应依法撤销，由其查清事实后重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第（三）项，第二款，第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销遵义县人民法院（2015）遵县法行初字第48号行政判决。
二、撤销上诉人习水县国土资源局2011年1月24日作出的习国土资行处决字（2011）005号行政处罚决定。
三、由习水县国土资源局重新作出行政行为。
一审、二审案件受理费各50元共计100元，由上诉人习水县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 黎光勇
审 判 员 方 兵
代理审判员 王 伟
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 朱 桃