浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终820号
上诉人（原审原告）朱如云，男，汉族，1945年1月1日出生，住绍兴市越城区。
上诉人（原审原告）李阿仙，女，汉族，1947年10月19日出生，住绍兴市越城区。
委托代理人吴有水、赵利利，浙江碧剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地绍兴市越城区延安路18号。
法定代表人金晓明，区长。
委托代理人喻慧，绍兴市越城区人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处，住所地绍兴市越城区城南朝阳路**号。
法定代表人王宝金，主任。
委托代理人余雪峰，绍兴市越城区城南街道办事处工作人员。
被上诉人（原审第三人）绍兴市城南城中村改造建设有限公司，住所地绍兴市城南朝阳路。
法定代表人朱越，董事长。
被上诉人（原审第三人）绍兴市越城区城南街道念亩头村村民委员会，住所地绍兴市越城区城南街道念亩头村。
法定代表人何伟国，主任。
被上诉人（原审第三人）绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司，住所地绍兴市柯桥区柯桥街道柯福新村北4幢406号。
法定代表人周国兴，执行董事。
上述五被上诉人的共同委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。
朱如云、李阿仙诉绍兴市越城区人民政府、绍兴市越城区城南街道办事处城建行政强制一案，绍兴市中级人民法院于2017年7月18日作出（2017）浙06行初19号行政裁定。朱如云、李阿仙不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月2日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告朱如云、李阿仙起诉称，两原告系城�念亩头村310号房屋的合法所有人，被告越城区人民政府违法发布拆迁公告，原告房屋列入拆迁范围，并将拆迁事务委托给绍兴市越城区城南街道办事处、绍兴市城南城中村改造建设有限公司和绍兴市越城区城南街道念亩头村。2015年3月16日，绍兴市政府发布《绍兴市人民政府征收土地公告》，对原告所在村房屋的宅基地予以征收，并授权绍兴市国土局作为征收补偿安置的实施单位。但绍兴市国土局公布的征收补偿安置方案中，未对原告房屋作出补偿安置。绍兴市政府以委托方式，委托绍兴市城南城中村改造建设有限公司负责与被拆迁房主签订相关补偿协议。2016年6月23日，该单位向原告送达《朱如云户拆迁安置方案》，原告对此不服，向绍兴市中级人民法院提起诉讼。在法院尚未作出判决时，原告房屋于2017年1月15日被强制拆除。原告认为绍兴市政府作为征收土地的�体单位，绍兴市国土局作为征收土地具体实施单位，被告绍兴市越城区人民政府作为拆迁决定的主体单位，城南街道办事处、城南城中村改造建设有限公司和城南街道念亩头村作为征收行政委托单位，绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司作为办事处的委托单位，明知与原告未达成补偿安置协议，将原告房屋强制拆除，侵犯原告合法权益。请求确认被告及第三人强制拆除原告310号房屋行为违法，诉讼费用由被告承担。被告绍兴市越城区人民政府答辩称：1、被告主体不适格。被告既非作出拆除原告房屋决定的主体单位，又非涉案房屋拆迁事务的承办单位。被告所在《拆迁公告》仅对拆迁范围、拆迁政策、拆迁安置人口截止日、拆迁负责单位等事项进行告知和说明。2、拆除行为程序合法。本案三第三人并非强制拆除原告房屋，而是办理了腾空验收手续后，原告领取相关拆迁�置过渡费及搬迁费，才着手实施拆除行为。3、原告就该房屋的补偿问题多次提起行政诉讼，属于滥用诉权。请求驳回原告对绍兴市越城区人民政府的起诉。被告绍兴市越城区城南街道办事处答辩称：1、三第三人拆除原告310号房屋程序合法。在办理房屋腾空验收手续，原告领取相关拆迁安置过渡费及搬迁费后，第三人才拆除房屋。2、被告作为承办拆迁事务单位之一，在确认三第三人已经履行相关程序后，才同意三第三人进行310号房屋拆除行为，该行为合法且并非强制拆除行为。3、原告就房屋补偿事宜多次提起行政诉讼，属滥用诉权的行为。请求驳回原告诉讼请求。第三人绍兴市城南城中村改造建设有限公司陈述称：本第三人是房屋拆除的承办单位之一。涉案房屋是履行相关程序手续之后才拆除。310号房屋的户主朱海刚，领取了相关的费用。作为本次拆迁事务的受�和承办单位之一，第三人已经履行相应义务。请求驳回原告的诉讼请求。第三人绍兴市越城区城南街道念亩头村陈述称：本第三人是本次拆迁事务的受理和承办单位之一。涉案房屋的拆除系基于朱海刚办理的腾空手续，请求拆除的情况下，才上报给被告越城区城南街道办事处和第三人绍兴市城南城中村改造建设有限公司，第三人绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司实施拆除，并非强制拆除。请求驳回对本第三人的起诉。第三人绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司陈述称：本单位与第三人绍兴市城南城中村改造建设有限公司签订绍兴市越城区城南街道念亩头村房屋拆除工程协议书，本单位的拆除行为只是充分履行自己的合同义务，涉案房屋拆除前户主朱海刚提交了房屋腾空验收单，房屋拆除经被告城南街道办事处和绍兴市城南城中村改造建设有限公司同意。该拆除行为并非�强制拆除行为。请求驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。原告起诉要求确认绍兴市越城区人民政府和绍兴市越城区城南街道办事处共同强制拆除原告房屋行为违法。从原告提供的证据及原、被告双方陈述看，绍兴市越城区人民政府是发布拆迁公告的主体，根据公告载明内容，绍兴市越城区城南街道办事处是拆迁事务的受理和承办人，对此，绍兴市越城区城南街道办事处亦予以认可。故绍兴市越城区城南街道办事处是拆除原告房屋的实施主体和责任承担主体。原告无其他证据证明绍兴市越城区人民政府具体参与了房屋拆除行为，将两被告列为共同被告不妥。原告对绍兴市越城区人民政府的起诉属于被告不适格，应当予以驳回。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，以绍兴市越城区城南街道办事处为被告的案件，不属于本院管辖的第一审行政案件。综上，原告的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回原告朱如云、李阿仙的起诉。
朱如云、李阿仙上诉称：被上诉人绍兴市越城区人民政府发布《拆迁公告》，上诉人房屋在该公告拆迁范围之内。该公告明确本次拆迁事务由城南街道办事处和绍兴市城南城中村改造建设有限公司、绍兴市越城区城南街道念亩头村承办。在未达成拆迁补偿安置协议、也未给上诉人任何补偿的情况下，被上诉人于2017年1月15日将上诉人的房屋强制拆除。上诉人为此以城南街道办事处为被告，向绍兴市越城区人民法院起诉，被告知拆迁案件一律以区政府为被告，由绍兴市中级人民法院受理。故上诉人提起本案诉讼。原审法院经开庭审理后，以房屋是强拆行为，不是区政府所为，起诉区政府属于“被告不适格”，而城南街道办事处为被告的案件不属于中级人民法院审理为由，裁定驳回上诉人起诉。上诉人认为一审裁定违反法律规定，根据区政府发布的《拆迁公告》，本次拆迁是区政府委托城南街道办事处和绍兴市城南城中村改造建设有限公司、念亩头村共同实施。城南街道办事处和绍兴市城南城中村改造建设有限公司、念亩头村因无法与上诉人达成拆迁补偿协议，将上诉人房屋强制拆除。虽然该行为为城南街道办事处和绍兴市城南城中村改造建设有限公司、念亩头村所为，但该行为是受区政府委托。且一审法院以城南街道办事处及原审第三人的自认行为实施强拆的具体实施主体，该自认事实未经调查核实属于事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。一审裁定认为区政府没有参与实际强拆，不是适格被告，驳回上诉人起诉，违反了该法律规定。因此，请求撤销一审裁定，指令�审法院继续审理或二审法院直接审理。
绍兴市越城区人民政府答辩称：一、根据上诉人的原审诉请，被上诉人因没有参与房屋的拆除行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被告”。但经过庭审查明，被上诉人并未参与涉案房屋的拆除，而是城南街道办事处同意第三人在征得涉案房屋权利人朱海刚（系上诉人儿子）同意的情况下拆除，即朱海刚自愿在腾空涉案房屋并领取拆迁补偿安置过渡费及拆迁费后拆除的。涉案房屋的拆除既非强制拆除，而且被上诉人也未参与。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。因本案作出拆除涉案房屋的行政机关是城南街道办事处，故原审法院以没有管辖权，驳回上诉人起诉，正确。二、上诉人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，认为涉案房屋的拆除行为是受被上诉人的委托，被上诉人是本案适格被告的理由，系适用法律错误。1.涉案房屋是集体土地，不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用范围为“房屋的征收与补偿”，本案则是“确认对房屋的拆除行为违法”，不能适用该条例。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位”，同时，第四条又规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中，根据《拆迁公告》第五条内容，被上诉人确定的房屋征收部门是城南街道办事处、念亩头村、绍兴市城南城中村改造建设有限公司。故被上诉人不是房屋征收部门，何来委托房屋征收实施单位。4.上诉人既然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，那么，其起诉的被告主体也只能是被上诉人。现上诉人将城南街道办事处列为共同被告，证明其适用的是第二十六条第四款，而原审法院就是以不符合该条款为由，驳回上诉人的起诉。综上，被上诉人认为，原审法院认定事实和适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
绍兴市越城区城南街道办事处、绍兴市城南城中村改造建设有限公司、绍兴市越城区城南街道念亩头村、绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司在法定期限内均未提交答辩意见，二审庭询时均表示与绍兴市越城区人民政府的答辩意见一致。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理查明，上诉人朱如云、李阿仙坐落于绍兴市越城区城南街道念亩头村310号的房屋于2017年1月15日被拆除，各方当事人均认可被诉拆除行为系被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处、城南城中村改造建设有限公司和城南街道念亩头村及绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司实施，被上诉人绍兴市越城区人民政府未参与实施该拆除行为。
本院认为，本案系一审法院认为上诉人朱如云、李阿仙对被上诉人绍兴市越城区人民政府的起诉属于被告不适格并据此裁定驳回起诉的案件，故绍兴市越城区人民政府是否为本案适格被告是审查的重点。根据上述查明的事实，虽然被上诉人越城区政府于2014年7月17日发布了《拆迁公告》，称根据政府的总体安排，对城南街道念亩头村进行城中村改造，并指定本次拆迁事务由绍兴市城南城中村改造建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办，但被上诉人绍兴市越城区人民政府并未参与2017年1月15日强制拆除上诉人房屋的行为，也未对涉案房屋作出过强制拆除决定等其他行政行为，被上诉人越城区政府并非案涉房屋拆除的实施主体，绍兴市越城区城南街道办事处是拆除案涉房屋的实施主体，故该拆除行为的法律后果应由被上诉人绍兴市越城区城南街道办事处承担。上诉人以越城区政府为被告提起本案诉讼，缺乏事实依据。一审法院据此认定上诉人对被上诉人绍兴市越城区人民政府的起诉属于被告不适格并予驳回，并无不当。上诉人朱如云、李阿仙提出“越城区政府系房屋征收部门，系其委托对案涉房屋实施的拆除，其应承担法律责任”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，上诉人对城南街道办事处为被告提起的诉讼，并不属于一审法院管辖范围，一审裁定一并驳回上诉人的起诉，亦无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一七年十二月十九日
书记员 张 莹