东营市东营区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第19号
原告李秋香，女，X年X月X日出生，汉族，住山东省广饶县。
委托代理人崔光荣，男，X年X月X日出生，汉族，住山东省广饶县。
被告东营市国家税务局。住所地：东营市东营区。
法定代表人韩智勇，局长。
委托代理人李成银，山东正义之光律师事务所律师。
委托代理人许霞义，女，X年X月X日出生，汉族，东营市国家税务局政策法规科副科长，住东营市东营区。
原告李秋香不服被告东营市国家税务局于2015年2月25日作出的行政复议不予受理决定，于2015年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月31日受理后，于2015年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人崔光荣，被告委托代理人李成银、许霞义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月15日，原告李秋香委托崔光荣向被告东营市国家税务局提出行政复议申请，以利津县国家税务局在2014年3月31日出具的票号为000067XX的征税行政行为违法为由，申请被告撤销该行政行为。被告经审查，认为：000067XX号发票系利津县国家税务局陈庄分局所管辖纳税人东营市胜华二手车交易市场有限公司（以下简称胜华二手车公司）开具，利津县国家税务局陈庄分局按照《中华人民共和国发票管理办法》及《关于进一步规范二手车市场秩序促进二手车市场健康发展的意见》相关规定按需向胜华二手车公司提供《二手车销售统一发票》。按照《中华人民共和国行政复议法》第九条和《税务行政复议规则》第二条、第二十四条的规定，原告不是利津县国家税务局行政行为的相对人，不符合向被告提起税务行政复议的资格条件。原告的税务行政复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《税务行政复议规则》第十四条所列的具体行政行为，被告于2015年2月25日作出东国税复不受字（2015）2号行政复议不予受理决定。
被告于2015年4月13日向本院提交了作出行政行为的证据、依据：
1、原告申请行政复议时提交的《行政复议申请书》。证明当时原告以2014年3月31日出具的票号为000067XX的征税行政行为违法，要求被告撤销该行为。
2、原告申请行政复议时提交的《二手车销售统一发票转移登记联》。
3、利津县国家税务局提交的《利津县国家税务局关于李秋香申请税务行政复议案件的答复》。
4、利津县国家税务局提交的《二手车销售统一发票存根联》。
5、利津县国家税务局提交的胜华二手车公司领购发票的《申请》、《实地核实情况表》、山东省商务厅准予备案的文件、营业执照、税务登记证、组织机构代码证、交易市场平面图及部分现场照片。
6、利津县国家税务局提交的《发票领购簿》。
1-6号证据证明：一是涉案发票是交易、记账凭证，发票上没有税款项目，事实上交易双方不需要根据发票显示的价款向税务机关交纳税款；二是涉案发票不是利津县国家税务局开具的，开具发票的行为不是利津县国家税务局的具体行政行为，原告不是利津县国家税务局具体行政行为的相对人，不具有向被告申请税务行政复议的主体资格。
7、原告提交复议申请书的时间证明。
8、送达复议决定书的《税务文件送达回证》。
7-8号证据证明被告作出不予受理决定程序合法。
9、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条，《税务行政复议规则》第二条、第十四条、第二十四条、第三十五条，《二手车流通管理办法》第六条、第二十四条，《中华人民共和国发票管理办法》第十五条，《关于统一二手车销售发票式样问题的通知》第二部分、第六部分有关二手车发票开票人及价款项目的规定。证明原告申请的复议事项不属于税务行政复议范围，被告作出不予受理决定符合法律规定、程序合法。
原告李秋香诉称，原告于2011年11月27日自东营市广通瑞达汽车销售有限公司购买轿车一辆，2012年1月6日办理注册登记，用去购车款129900元，车辆购置税11102元。2013年下半年，原告所有的鲁E552**小型轿车丢失，车辆行驶证、车辆登记证书都在车上。被告于2014年3月31日通过胜华二手车公司开出票号为000067XX的税务发票，导致原告车辆损失141002元及其他经济损失50000元。被告在原告不知情的情况下开具的原告卖车发票，该具体行政行为明显违法。2015年2月12日，原告向被告申请复议，2015年2月25日，被告决定不予受理。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律、法规的规定，向法院提起行政诉讼，请求判决被告对原告的复议作出实体决定。
庭审中，原告向法庭提交了《二手车流通管理办法》第十九条、第二十二条、第二十三条。证明被告对二手车市场经营主体开具二手车发票负有监管职责。
被告于2015年4月13日向本院提交答辩状。辩称，一、原告申请复议的事项不属于税务行政复议范围，被告作出不予受理的复议决定，符合法律规定。
1、开具《二手车销售统一发票》的行为，不是利津县国家税务局的具体行政行为。利津县国家税务局按照《中华人民共和国发票管理办法》、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》及其他法律规定，并根据胜华二手车公司领购发票的申请，依法向其发放发票。该公司根据其经营、管理职责，为原告个人交易的二手车开具，并盖有“东营市胜华二手车交易市场有限公司发票专用章”的发票，该开具发票的行为是一种企业经营行为。该发票并非利津县国家税务局开具。不是利津县国家税务局的具体行政行为。
2、《二手车销售统一发票》是一种交易凭证，并非纳税凭证，税务局并没有依据该发票征收税款，原告主张利津县国家税务局征税行为没有事实依据。个人对车辆进行交易，必须通过车辆交易市场开具发票，这是《二手车流通管理办法》、《二手车交易规范》、国家税务总局《关于统一二手车销售发票式样问题的通知》等法律、法规赋予二手车交易市场的权利或义务。根据国家税务总局《关于统一二手车销售发票式样问题的通知》第六条“二手车交易市场或二手车拍卖公司在办理过户手续过程中需要收取过户手续费，以及二手车鉴定评估机构收取评估费的，应另外由其开具地方税务局监制的服务业发票；而《二手车销售统一发票》价款中不应包括过户手续费和评估费”之规定，在交易过程中，二手车交易市场为其开具发票，仅仅作为双方交易的凭证而已，利津县国家税务局并未因企业开具发票的行为而征收任何税费。因此，本案中利津县国家税务局不存在征税行为。
3、原告不是利津县国家税务局具体行政行为的相对人，其权利也没有因为该开具发票行为直接被剥夺，其不符合提起行政复议的主体资格。
4、原告诉称的出具000067XX号发票的行为不是税收行政复议范围。本案中利津县国家税务局不存在原告在复议申请中讲的征税行为，更不存在违法征税行为。依据《中华人民共和国行政复议法》、《税务行政复议规则》第十四条相关规定，原告申请复议事项不属于税务行政复议范围，原告不具备向被告提起行政复议的资格条件，被告作出不予受理的复议决定，符合事实情况及法律规定。
二、被告针对原告的复议申请，作出不予受理的复议决定，程序合法。2015年2月15日，被告收到原告的行政复议申请后，根据原告和利津县国家税务局提交的证据，依据相关法律规定，依法启动了审查程序。经审查，胜华二手车公司开具《二手车销售统一发票》的行为，不是利津县国家税务局的具体行政行为，原告不是利津县国家税务局的具体行政行为相对人，不是适格的复议申请人，原告申请复议的事项不属于税务行政复议范围。根据《税务行政复议规则》第十五条“行政复议机关收到行政复议申请以后，应当在5日内审查，决定是否受理。对不符合本规则规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”之规定，于2015年2月25日作出不予受理的决定，并送达原告，程序合法。
三、原告要求被告作出实体上的复议决定没有依据。原告诉称的出具000067XX号发票的行为根本不是税收行政行为，其要求被告对其复议申请作出实体上的复议决定没有事实和法律依据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对1号证据，原告申请复议的内容是对000067XX号二手车发票涉及的所有与国家税务机关有关的具体行政行为进行审查。被告具有依法行政的义务和法定职责，不应当只审查是否征税，而不审查出具空白发票以及出具空白发票后对二手车市场的监管责任。国家规定，国家税务机关对二手车交易发票具有唯一的排他的发票管理职能，该职能不仅包括向二手车交易市场销售空白发票，而且包括二手车交易市场填写空白二手车交易发票合法性及所涉及的车辆交易行为征税、有关交易费用，二手车交易市场应当按照国家法律规定合法填写自被告处买到的二手车交易发票。对于二手车交易市场填写发票的行为，被告负有事前教育培训、事后监督管理的职责，被告职责的合法正当行使即是被告发票管理行为的有机组成部分。对2号、4号证据，涉案发票是二手车市场在卖方李秋香未到场，没有原告的身份证件，更没有按法律规定必需的二手车交易书面合同，也没有该发票上涉及车辆的完税证明和完税发票的情况下违法开具的。被告疏于对二手车交易市场的该车辆交易行为及填写发票的监管，所以被告应当向法庭陈述该空白二手车发票是卖给二手车交易市场还是赠送的？其交易是否按照国家规定进行征税？上述问题都是原告想通过行政复议向被告求证的信息，但被告不予受理，原告才提起行政诉讼。对3号证据利津县国家税务局的答复，该答复意见中只是讲利津县国家税务局卖空白发票合法，对二手车交易市场填写行政机关卖的发票不管，利津县国家税务局对二手车交易发票填写的行为不承担任何法律责任是站不住脚的。对5号、6号证据，申请每月200份空白二手车交易发票是企业的申请行为，实地核实情况表载明每月每次限购50份，体现被告对其销售发票的管理行为，是具体行政行为。被告的限购行为包含了严重损害原告合法权益的该000067XX号空白二手车交易发票，被告仅限购是不够的，应当对卖的空白发票如何填写负有监管法定职责。发票不是普通流通商品，被告一经卖出概不负责的答辩意见原告不认可。对领购记录，被告2011年8月26日每月每次限购50份，而到2013年被告每月卖给该二手车交易市场的发票远超50份，甚至每月达到500份，这是被告对二手车交易市场缺乏监管造成的，被告违法向不良二手车市场卖空白发票的行为损害了其他单位人员的合法权益。对7号、8号证据无异议。对于被告提交的法律依据，《中华人民共和国发票管理办法》第十五条第二款，查验是被告的监管职能，被告应当对其卖出的每份空白发票都依法监管，是否合法开具、是否合法填写、是否有偷税漏税等行为进行查验。被告应向法庭提交其已经对涉案发票查验监管的证据。《二手车流通管理办法》第二十四条规定，发票卖方独此一家。《二手车流通管理办法》第二十二条规定，应当提交车辆购置税完税证明，而实际上车辆购置税完税证明一直在原告处。《二手车流通管理办法》第十九条规定，进行二手车交易应当签订合同，而被告及二手车交易市场不能提供二手车交易合同及车辆所有权人的身份证件。根据《中华人民共和国行政复议法》、《税务行政复议规则》规定，行政复议范围包括征税行为及发票管理行为，原告是对被告发票管理行为提起行政复议，又提起行政诉讼，并没有要求行政机关退还征收税款，被告没有正确履行行政管理职能以及复议机关应当承担的责任。
被告对原告提交的法律依据质证意见如下：《二手车流通管理办法》第十九条要求提交合同是工商部门管理的问题；第二十二条应提交车辆购置税完税证明是指新购车辆缴纳税款，是二手车经营者查验的资料，本案二手车交易不存在纳税问题，发票只是便于管理；第二十三条规定是二手车市场经营者和二手车经营主体的责任，不存在税收征收问题。
本院对上述证据认证如下：被告提交的1号证据能够证明原告申请复议的事项是税务征收行为，并非原告庭审中所主张的发票管理行为。2号、4号证据，原被告对发票本身真实性没有异议，能够证明该发票是胜华二手车公司从利津县国家税务局领购并由其开具的事实。3号证据，该答复意见结合其他证据可以证明利津县国家税务局对二手车交易发票有管理职权，但是开具发票的行为是企业经营行为，涉案的二手车销售统一发票是一种交易凭证，不是纳税凭证。5号、6号证据，能够证明胜华二手车公司二手车销售统一发票的领购和使用情况。7号、8号证据原告无异议，能够证明被告作出涉案行政复议不予受理决定程序符合法律规定。被告提交的法律依据，能够证明涉案二手车销售统一发票是由二手车交易市场出具，是一种交易凭证，不是纳税的凭证，开具二手车交易发票不是税务机关的行政行为，被告作出涉案不予受理决定适用法律正确。原告提交的规章依据是规范二手车交易市场的规定，对被告征税行为不具有约束力。
经审理查明，2015年2月15日，原告李秋香委托崔光荣向被告东营市国家税务局提出行政复议申请，认为利津县国家税务局在2014年3月31日出具的票号为000067XX的征税的行政行为违法，申请被告撤销该行政行为。被告经审查，认为：000067XX号发票系利津县国家税务局陈庄分局所管辖纳税人胜华二手车公司开具，利津县国家税务局陈庄分局按照《中华人民共和国发票管理办法》及《关于进一步规范二手车市场秩序促进二手车市场健康发展的意见》相关规定按需向胜华二手车公司提供《二手车销售统一发票》。按照《中华人民共和国行政复议法》第九条和《税务行政复议规则》的规定，原告不是利津县国家税务局行政行为的相对人，不符合向被告提起税务行政复议的资格条件。原告的税务行政复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《税务行政复议规则》第十四条所列的具体行政行为。2015年2月25日，被告作出东国税复不受字（2015）2号行政复议不予受理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国发票管理办法》第三条规定：“本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。”第十五条规定：“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。”《二手车流通管理办法》第二十四条规定：“二手车经销企业销售、拍卖企业拍卖二手车时，应当按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。进行二手车直接交易和通过二手车经纪机构进行二手车交易的，应当由二手车交易市场经营者按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。”同时，国家税务总局《关于二手车经销企业发票使用有关问题的公告》和《关于统一二手车销售发票式样问题的通知》均规定《二手车销售统一发票》由二手车交易市场统一开具。根据上述规定，发票是市场经营主体经营活动的收付款凭证，开具涉案《二手车销售统一发票》是二手车市场经营主体的企业经营行为，不是税务机关的税收征收行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《税务行政复议规则》第十四条规定，原告向被告提出的申请事项不属于行政复议的范围。庭审中，原告虽主张对发票管理行为亦提出复议，但其向被告提交的复议申请中，只是以征税行政行为违法，要求被告撤销该行政行为，并未明确要求被告对发票管理行为进行审查，因此，原告的主张没有事实依据，本院依法不予支持。综上，被告作出的东国税复不受字（2015）2号行政复议不予受理决定符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李秋香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李秋香负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审 判 长 任少华
审 判 员 马学忠
人民陪审员 宋玉水
二〇一五年六月一日
书 记 员 刘 瑞