海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行初字第213号
原告白沙黎族自治县七坊镇南洋村委会南洋一村民小组。
负责人高伟丁，组长。
原告白沙黎族自治县七坊镇南洋村委会南洋二村民小组。
负责人高许良，组长。
以上两原告的共同委托代理人李雅儒，海南博才律师事务所律师。
被告白沙黎族自治县人民政府。
法定代表人胡翔，县长。
委托代理人陈开拓，白沙黎族自治县人民政府法制办公室主任。
委托代理人林大进，海南法立信律师事务所律师。
第三人海南省国营龙江农场。
法定代表人陈吉明，场长。
委托代理人何忠华，该场国土科副科长。
原告白沙黎族自治县七坊镇南洋村委会南洋一村民小组（简称南洋一村）、白沙黎族自治县七坊镇南洋村委会南洋二村民小组（简称南洋二村）不服被告白沙黎族自治县人民政府（简称白沙县政府）向第三人海南省国营龙江农场（简称龙江农场）颁发国有土地使用证纠纷一案，于2015年9月15日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2015年9月18日向被告白沙县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理本案。原告南洋一村的负责人高伟丁、南洋二村的负责人高许良及两原告的共同委托代理人李雅儒，被告白沙县政府的委托代理人陈开拓、林大进，第三人龙江农场的委托代理人何忠华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白沙县政府于2004年11月18日向第三人龙江农场颁发白国用（2004）第233号《国有土地使用证》（简称233号证），该证上记载：土地使用权人为龙江农场，土地坐落于白沙黎族自治县（简称白沙县）七坊镇，地号为N006，图号为G035016／G034016，地类（用途）为园地，使用权类型为划拨，使用权面积为858537.8平方米。
原告南洋一村、南洋二村（简称南洋一、二村）诉称，233号证项下土地中有一块地名为“什发黎”的坡地，面积约为160亩，四至为东至牙邦公路，南至龙江农场十六队胶林，西至南洋一、二村水田，北至南洋一村水田。该地从解放到现在都是原告的耕地，原告的村民一直以来都在该地种植番薯、木薯、玉米、花生、芝麻、山稻等农作物，目前地上还有原告村民高亚洋种植的荔枝树和椰子树。1976年，白沙县政府派白沙县拖拉机队到该地开荒造田。开荒好后，原告于1978年承担起国家公购粮任务。1982年，国家实行农村家庭联产承包责任制后，“什发黎”地就按照国家政策，分给了原告的村民承包耕种。1985年，龙江农场强行在“什发黎”种植橡胶苗，原告当时就立即向政府反映，要求解决该土地纠纷问题。之后，白沙县第十届人大代表符政洪、第十一届人大代表马春花、第十二届和第十三届人大代表高丽珍、第十四届人大代表马亚起等人也一直向白沙县人大常委会提交议案，恳求解决“什发黎”土地纠纷。同时，原告也分别于1998年、2008年、2011年、2015年四次向白沙县政府申请处理。2015年2月25日，白沙县处理土地矛盾纠纷办公室作出答复，建议原告向法院提起诉讼，解决该宗土地纠纷。原告认为，白沙县土地确权领导小组在确权发证工作中，未按规定通知双方指界，在土地权属核定书中只有龙江农场单方指界，发证程序违反法律规定。另外，原告现有高亚下、高建合、高亚千、高亚分、周亚春、高亚用、林亚机等农户拥有“什发黎”土地的承包经营权，目前也在经营使用，被告白沙县政府向第三人龙江农场颁发233号证的行政行为严重侵犯了原告的合法权益。为此，特向法院提起行政诉讼，请求依法撤销233号证。
原告南洋一、二村向本院提交了以下证据：1、人大代表提议（白沙县人大代表马春花于2002、2003年的两个提议）；2、人大代表提议（白沙县人大代表高丽珍于2005、2006年的两个提议）；3、白沙县国土环境资源局对人大代表高丽珍、马春花所提议案的两个答复，证据1-3证明人大代表提出议案，要求白沙县政府解决南洋村与龙江农场十六队的土地纠纷。4、情况报告（2015年2月25日）和变更情况（2007年9月7日），证明南洋村委会向白沙县政府汇报龙江农场十六队占用南洋村水田，白沙县土地纠纷调处办进行过调查。5、请求调处报告（2008年7月28日），证明南洋村委会向白沙县林改办请求调处龙江农场在“什发黎”强行种植橡胶引发的土地纠纷。6、请求调处建议（2011年1月24日），南洋村委会向白沙县人大常委会请求调处“什发黎”土地纠纷。7、公文呈批单及请求调处报告（2015年1月10日），证明南洋村委会向白沙县政府请求调处“什发黎”土地纠纷。8、承包土地使用证（6份），证明原告村民在1984年实行第一轮农村土地家庭联产承包时对“什发黎”土地享有承包经营权。9、农村土地承包使用证（7份），证明原告村民在1999年实行第二轮农村土地家庭联产承包时对“什发黎”土地享有承包经营权。10、宗地图、界线核定书、回执单、233号证、联合授权委托书，证明原告于2015年3月20日到白沙县国土环境资源局调取这些材料后，才发现被告向第三人龙江农场颁证的事实。11、证人符政洪的书面证言及出庭证言；12、证人高亚参的书面证言及出庭证言；13、证人证言（原告49户村民联名出具），证据11-13证明以下内容：（1）原告的村民自1978年起就承担了“什发黎”地的公购粮任务，对“什发黎”地享有承包经营权；（2）龙江农场十六队于1985年强行侵占“什发黎”地种植橡胶，原告和相关人大代表一直向政府反映要求解决“什发黎”土地纠纷。
被告白沙县政府辩称：一、白沙县政府颁发233号证的程序合法。2004年海南省进行农村土地确权发证工作，白沙县土地确权工作组在七坊镇人民政府的配合下，对土地确权的程序及相关法律法规进行宣传，并向原告南洋一、二村和第三人龙江农场颁发了指界通知书，要求双方现场指界。2004年9月8日，现场指界完毕后，第三人龙江农场的法人代表当场在《土地权属界线核定书》上签名盖章，而南洋一、二村的负责人拒绝签章。之后，白沙县政府在颁证前进行了公告。公告期间，南洋一、二村没有对公告内容提出任何书面异议。二、白沙县政府颁发233号证的依据充分。经白沙县土地确权工作组实地调查核实，依据第三人龙江农场的土地利用现状，确定了南洋一、二村与龙江农场土地的界线，该地块由龙江农场于1982年开始种植橡胶至今，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第九条“1982年5月14日《征用土地条例》发布以前，国有农场和周边经济组织相互越界使用至今的土地，国有农场使用的，土地使用权确定给国有农场，现由周边农村集体经济组织使用，土地使用权确定给农村集体经济组织农民集体拥有”之规定，确定该地块权属为第三人龙江农场。综上所述，原告请求撤销233号证没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求应予驳回。
被告白沙县政府于2015年9月28日向本院提交了以下证据：1、土地权属界线核定书附图（2份），证明被告在颁证前对土地进行测绘。2、审批申请表，证明被告在颁证前履行了审批手续。3、农村地籍调查表，证明被告在颁证前进行了地籍调查。4、《土地权属界线核定书》签章通知书回执单；5、土地权属界线核定书，证据4-5证明被告在颁证前通知了相邻人参与指界，但是原告拒绝签名。
第三人龙江农场没有提交书面答辩状，其在庭审中述称其意见与被告的答辩意见一致。
第三人龙江农场向本院提交了以下证据：1、原白沙县委员会（63）总号68《转发区党委、县委土地规划工作组“关于我县国营农场与人民公社土地规划工作总结”报告》，证明原白沙县委员会于1963年6月25日发文明确白沙县境内各国营农场和农村的地界以五六年或五八年规划界线为基础，个别调整的以1963年的规划界线为依据。2、海南区党委土地勘测设计指挥部编制的土地规划图（1963年6月），证明龙江农场土地界线情况在1963年已被确定，与233号证项下所载土地界线吻合。3、国营龙江农场十六队土地利用现状图，证明海南农垦设计院于2000年编制了龙江农场十六队的土地利用现状图，界线及实地情况与1963年的规划界线相吻合。4、《国务院办公厅转发国土资源部农业部文件保护国有农场土地合法权益》，证明确认国有农场土地使用权有明确的依据。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
关于原告南洋一、二村提交的证据：被告对原告提交的证据1-3的真实性和合法性无异议，但对其关联性有异议，认为无法证实相关人大代表提议被告解决的是涉及本案争议地的纠纷；对证据4的真实性和合法性无异议，但认为原告在2004年就已经知道颁证行为了；对证据5、证据6的真实性和合法性有异议，认为该证据没有加盖南洋村委会的公章；对证据7的真实性无异议；对证据8、证据9的真实性无异议，但是无法确认承包经营权证上的土地是否在本案颁证项下的土地范围内；对证据10的真实性无异议，但对其证明内容有异议；对证据11至证据13的证明内容有异议，认为证人系原告村民，与本案具有利害关系，无法保证其证言的真实性。第三人龙江农场对原告所提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。
关于被告白沙县政府提交的证据：原告对被告提交的证据1《土地权属界线核定书附图》的证明内容有异议，认为该图没有绘制的时间，不能证明被告在颁证前对争议地进行测绘；对证据2《审批申请表》的合法性异议，认为从该证据可以看出233号证是在审批之前就已经颁发的；对证据3《农村地籍调查表》的真实性和合法性有异议，认为该证据没有显示任何参与调查人员的信息，就是一张白表；对证据4的合法性有异议，认为被告是在事后才通知原告进行指界，颁证程序违法；对证据5《土地权属界线核定书》的真实性和合法性有异议，认为原告作为相邻人没有参与指界。第三人龙江农场对被告提交的证据无异议。
关于第三人龙江农场提交的证据：原告对第三人提交的证据1的真实性无异议，但对其与本案的关联性有异议；对证据2与本案的关联性有异议；对证据3的真实性、合法性和关联性都有异议，认为该证据是第三人自己委托他人制作的土地利用现状图，与本案没有关系；对证据4与本案争议地的关联性有异议。被告白沙县政府对第三人龙江农场提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
关于原告南洋一、二村提交的证据：本院认为，原告提交的证据1-3来源真实，形式合法，且与本案争议事实具有关联性，本院对该三份证据予以确认，作为认定本案争议地在被告白沙县政府颁发233号证之前存在权属争议的根据；原告提交的证据4、证据7-10来源真实，形式合法，且与本案争议事实具有关联性，本院确认上述证据作为认定案件事实的根据；原告提交的证据5和证据6由于没有加盖南洋村委会的公章，本院对其真实性不予确认；原告提交的证据11-12的证人书面证言有证人本人出庭作证核实，且与原告提交的其他证据予以作证，可证实原告村民曾经使用过“什发黎”的土地，原告与第三人龙江农场在被告白沙县政府颁发233号证之前针对本案争议地存在权属纠纷；对原告提交的证据13的真实性予以确认。
关于被告白沙县政府提交的证据：本院认为，被告提交的证据1《土地权属界线核定书附图》（2份）来源真实，可对其真实性予以确认，但无法仅凭借该份证据证实被告的颁证程序合法，故对其证明内容不予确认；对证据2《审批申请表》的真实性予以确认，但由于被告颁发233号证的时间是2004年11月18日，而从该证据记载的审批时间来看，其审批时间为2004年12月25日，同意发证时间为2004年12月27日，可证实被告未经合法审批就向第三人龙江农场颁发了233号证的事实，故对该证据的合法性不予确认；对证据3《农村地籍调查表》的真实性予以确认，但由于该份地籍调查表内容不完善，本院对其合法性和证明内容不予确认；对证据4即《土地权属界线核定书》签章通知书回执单的真实性予以确认，但由于被告颁发233号证的时间是2004年11月18日，而从该证据记载的时间来看，被告通知相邻人指界的时间为2005年1月5日，故可认定被告在颁发233号证前没有依法履行通知四至相邻人进行参与指界的程序；对证据5《土地权属界线核定书》的真实性予以确认，但由于被告在颁发233号证前没有依法履行通知四至相邻人进行参与指界，作为相邻人的原告也没有在该证上签章确认，故可认定被告的指界程序不符合法定程序。
关于第三人龙江农场提交的证据：本院对第三人龙江农场提交的证据1-3的真实性予以确认；第三人提交的证据4不符合证据的形式要求，不能作为认定本案事实的根据，本院不予确认。
经审理查明，本案争议地位于白沙县南洋村白邦公路路段左侧，龙江农场十六队东面，地名为“什发黎地”，四至范围：东至龙江农场十六队，南至南洋一、二村水田，西至龙江农场十六队，北至白邦公路，面积约为160亩。1981年农村实行联产承包责任制时，南洋一、二村将该地块发包给农户自主经营，并发放了土地经营承包证书。之后，龙江农场于1986年至1989年期间在该地块种植橡胶至今。被告白沙县政府于2004年11月18日向第三人龙江农场颁发233号证，确认本案争议地为国有土地，土地使用权人为龙江农场。在被告白沙县政府颁发233号证前后，白沙县七坊镇的相关人大代表曾多次提交议案，要求白沙县政府及相关工作部门解决原告南洋一、二村与第三人龙江农场关于本案争议地的权属纠纷。
另查明，被告白沙县政府颁发233号证的时间是2004年11月18日，但其审批时间为2004年12月25日，同意发证时间为2004年12月27日，其通知相邻人指界的时间为2005年1月5日。同时，被告白沙县政府在颁发233号证前没有进行公告。
本院认为，本案的争议焦点是被告白沙县政府向第三人龙江农场颁发233号证的主要证据是否充足，颁证程序是否合法。
首先，关于被告白沙县政府向第三人龙江农场颁发233号证的主要证据是否充足的问题。依照《土地登记规则》第十七条“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记”和第六十七条“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的；（二）土地违法行为尚未处理或者正在处理的；（三）依法限制土地权利或者依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利的；（四）法律、法规规定暂缓登记的其他事项”的规定，对于土地权属争议尚未解决的情形，被告白沙县政府的土地管理部门可以作出暂缓登记的决定，待对争议地的权属争议进行处理后，再向有关权利人颁发争议地的权属证书。从本案查明的事实来看，原告南洋一、二村的村民曾使用过本案争议地，并取得被告白沙县政府颁发的相关土地承包经营证书。而且在被告白沙县政府颁发233号证之前，原告南洋一、二村与第三人龙江农场就已经对本案争议地存在权属纠纷，白沙县七坊镇的相关人大代表也多次提交议案，要求白沙县政府解决该纠纷，故被告白沙县政府在本案争议地的权属争议并未得到解决的情况下，径行将包括本案争议地在内的土地向第三人龙江农场颁发233号证，该颁证行为涉及本案争议地部分的土地权属来源明显不清楚。因此，被告白沙县政府颁发233号证的主要证据不足。
其次，关于被告白沙县政府颁发233号证的程序是否合法的问题。依照《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条、第十三条、第十四条和第十五条的规定，在土地权利人申请土地登记并提交相关材料后，被告白沙县政府在颁证前应履行地籍调查、权属审核、公告、注册登记、颁发土地证书等相应的法定程序。本案中，从被告白沙县政府提交的证据来看，第三人龙江农场没有提交土地登记申请和相关土地权属来源证明材料，被告白沙县政府在颁发233号证以后才通知相邻人指界和进行权属审核，而且在颁证前也没有进行公告，故被告白沙县政府颁发233号证明显违反法定程序。
综上，被告白沙黎族自治县人民政府颁发233号证的主要证据不足，违反法定程序，对233号证应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：
撤销被告白沙黎族自治县人民政府于2004年11月18日颁发的白国用（2004）第233号《国有土地使用证》。
案件受理费人民币50元，由被告白沙黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张德雄
审判员 李雪刚
审判员 曹荣刚
二〇一五年十一月二十三日
书记员 李 治
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。
第十一条申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。
土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：
（一）申请者名称、地址；
（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；
（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；
（四）其他事项。
第十三条土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。
第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。
土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。
第十五条经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。
公告的主要内容包括：
（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；
（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；
（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；
（四）其他事项。
第十七条土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。
第六十七条有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：
（一）土地权属争议尚未解决的；
（二）土地违法行为尚未处理或者正在处理的；
（三）依法限制土地权利或者依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利的；
（四）法律、法规规定暂缓登记的其他事项。