北京市昌平区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昌行初字第10号
原告张子连，男，1945年9月11日出生。
委托代理人潘振花，女，1978年5月22日出生。
委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。
原告张艳宏，男，1980年8月31日出生。
委托代理人孙晓丽，女，1970年9月3日出生。
委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。
被告北京市规划委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人黄艳，主任。
委托代理人余泽中，北京市浩天信和律师事务所律师。
第三人北京市土地整理储备中心昌平区分中心，住所地北京市昌平区创新路*号。
法定代表人李亚琴，主任。
委托代理人陶江，北京市商安律师事务所律师。
原告张子连、张艳宏不服被告北京市规划委员会（以下简称北京市规委）为北京市土地整理储备中心昌平区分中心（以下简称土储昌平分中心）核发的2010规（昌）地整字0020号建设用地规划许可证，于2014年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知与本案具有法律上利害关系的土储昌平分中心作为第三人参加诉讼，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。原告张子连的委托代理人潘振花、李海霞，原告张艳宏的委托代理人孙晓丽、张志同，被告北京市规委的委托代理人余泽中，第三人土储昌平分中心的委托代理人陶江到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2010年9月8日，被告北京市规委为第三人土储昌平分中心颁发了2010规（昌）地整字0020号《建设用地规划许可证》，主要内容为：用地单位土储昌平分中心；用地项目名称土地一级开发（城乡一体化旧村改造）项目A地块；用地位置昌平区沙河镇七里渠北村；用地性质二类居住用地、商业金融用地等9项；用地面积611103.692平方米。该证注明：本证只适用于土地储备前期整理及市政基础设施建设使用，不做其他用途。
被告在法定举证期限内提交了以下证据：证据1、2010规（昌）地整字0020号《建设用地规划许可证》附件及附图；证据2、建设项目规划许可及其他事项申报表，证明第三人向被告提出了申请；证据3、行政许可事项接收材料凭证；证据4、《北京市国土资源局关于昌平区沙河镇七里渠南北村土地储备开发项目授权有关问题的批复》（京国土市函（2010）531号），证明国土部门同意用地单位组织实施本案项目；证据5、《关于昌平区沙河镇七里渠（南、北）村土地一级开发（城乡一体化旧村改造）A地块项目建设项目用地预审意见》（京国土昌预（2010）53号），证明国土部门通过本案项目用地预审；证据6、拨地测量成果报告书，证明测绘单位对本案项目用地进行了测绘。
被告在法定期限内还向本院提交了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《北京市城乡规划条例》第三十七条作为其作出被诉行政行为的法律依据。
原告张子连、张艳宏诉称，原告张子连与其子张艳宏系北京市昌平区沙河镇七里渠北村农民，在本村拥有合法宅基地。在张子连诉北京市昌平区住房和城乡建设委员会的拆迁许可诉讼中，得知被告于2010年9月8日核发了2010规（昌）地整字0020号《建设用地规划许可证》，知晓了涉案具体行政行为。原告认为被告所作出的此具体行政行为，致使原告的房屋面临拆迁，无法行使房屋所有权，与原告具有法律上利害关系。原告认为被告的行政许可行为违反了《行政许可法》、《城乡规划法》等法律规定，被告未尽到审查义务，未履行法定程序，侵害了原告的合法权益，因此请求法院确认被告作出的2010规（昌）地整字0020号《建设用地规划许可证》违法。
原告在举证期限内向本院提交了3份证据：证据1、昌集建（93宅地）字第3102019号《集体土地建设用地使用证》。证据2、原告户口本复印件。证据3、原告身份证复印件。以上证据证明原告具有诉讼主体资格。
被告北京市规委辩称，本案用地证所涉项目为昌平区沙河镇七里渠（南、北）村土地一级开发（城乡一体化旧村改造）A地块项目，位于昌平区沙河镇七里渠北村，用地单位为土储昌平分中心。2010年5月8日，北京市国土资源局作出了《关于昌平区沙河镇七里渠南北村土地储备开发项目授权有关问题的批复》（京国土市函（2010）531号），同意用地单位组织实施本案项目。2010年7月19日，北京京昌工程测绘技术有限公司作出《拨地测量成果报告书》（JCD-10053）。2010年8月16日，北京市国土资源局昌平分局作出了《关于昌平区沙河镇七里渠（南、北）村土地一级开发（城乡一体化旧村改造）A地块项目建设项目用地预审意见》（京国土昌预（2010）53号），国土部门通过本案项目土地预审。2010年9月3日，用地单位向被告申请核发本案项目的《建设用地规划许可证》，经审查，用地单位的申报内容符合相关法律法规及城市规划的要求，被告于2010年9月8日向用地单位核发了本案使用证。被告履行了法定审查义务，依法核发本案用地证并无不当，且本案用地证不直接涉及申请人房屋所有权，也未给本案申请人设定新的权利义务关系，没有侵犯原告财产权。因此，原告所诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人土储昌平分中心陈述称，被告作出的具体行政行为符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人在法定期限内未向本院提交证据。
庭审质证中，被告和第三人对原告提交的证据无异议，认可原告的诉讼主体资格。
原告对被告提交证据1不认可其合法性；对被告提交的证据2不认可其合法性，认为申报表面积与许可证面积不符；对被告提交的证据3认为与本案无关；对被告提交的证据4不认可其合法性，认为国土资源局的授权不是建设项目批准文件；对被告提交的证据5认为与本案无关，依据法律规定应该提交土地使用权出让合同，而不是土地预审意见；对被告提交的证据6不认可其合法性，认为无法证明测绘公司的资质。
经庭审质证，本院根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：对原告及被告提交的全部证据，均符合证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。
根据上述证据及当事人陈述，经审理可以认定以下事实：
2010年9月3日，第三人土储昌平分中心向北京市规委申请核发《建设用地规划许可证》，第三人提交了北京市国土资源局作出的土地储备开发授权批复，北京市国土资源局昌平分局出具的建设项目用地预审意见、测绘单位出具的测绘报告等文件，北京市规委经审查后，于2010年9月8日向第三人土储昌平分中心颁发了2010规（昌）地整字0020号《建设用地规划许可证》。原告不服该许可行为，于2014年1月10日向我院提起行政诉讼，请求撤销该规划许可证。
本院认为：本案原告张子连、张艳宏系北京市昌平区七里渠北村居民，其居住房屋在本案被诉许可证的用地规划范围内，与本案被诉行政行为具有法律上利害关系，具有原告诉讼主体资格。根据《北京市城乡规划条例》第七条第二款之规定，市规划行政主管部门负责本市城乡规划管理工作，因此，被告北京市规委具有核发建设用地规划许可证的法定职权。
本案关键问题在于被告核发被诉的建设用地规划许可证所应依据的法律条款。在法定举证期限内，被告向本院提交了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《北京市城乡规划条例》第三十七条作为其作出被诉行政行为的法律依据。在庭审中，原被告双方亦围绕上述条文展开辩论、发表意见。上述条文规定的是“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位申请建设用地规划许可证”应当提供的材料。但事实上，本案所涉《建设用地规划许可证》是土地储备前期整理阶段的建设用地规划许可行为，该《建设用地规划许可证》在其本证明确注明：该证只适用于土地储备前期整理及市政基础设施建设使用，不做其他用途。因此，核发该证适用的法律规范应为《北京市城乡规划条例》第三十一条。该条文规定：本市土地储备机构在实施土地储备前，应当向规划行政主管部门了解相关用地的规划条件。规划主管部门应当提出书面规划条件，作为实施土地储备授权批准文件的组成部分。承担土地储备任务的单位应当持土地储备授权批准文件向规划行政主管部门申请相关规划许可。本案中，被告北京市规委向本院提交的证据3《行政许可事项接收材料凭证》显示，第三人申请建设用地规划许可证（土地储备前期整理）需提交的材料包括《建设项目规划条件（土地储备前期整理）》、土地储备机构的用地申请文件、《建设项目规划许可及其他事项申报表》、《建设项目法人授权委托书》、《建设用地钉桩测量成果报告书》及地形图。而被告北京市规委在本案诉讼中，在法定的举证期限内没有按照该接收材料凭证所列明的项目向本院提交《建设项目规划条件（土地储备前期整理）》、《建设项目法人授权委托书》等材料，根据上述《北京市城乡规划条例》第三十一条，建设项目规划条件是实施土地储备授权批准文件的组成部分，也是核发《建设用地规划许可证（土地储备前期整理）》的必备材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，在行政诉讼中，被告因举证不足和提交法律依据错误而导致行政行为合法性无法得到完整证明的情况需承担相应的败诉后果。本案中，被告北京市规委在法定期限内既没有向本院提交《建设用地规划许可证（土地储备前期整理）》所必需的《建设项目规划条件（土地储备前期整理）》，又提交了错误的法律依据，使得被诉《建设用地规划许可证》的合法性无法得到证明确认，应当承担相应的败诉后果。又因被诉规划许可证涉及重大公共利益，若予以撤销会给国家利益或公共利益造成重大损失，故本院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
确认被告北京市规划委员会于2010年9月8日核发2010规（昌）地整字0020号《建设用地规划许可证》的行为违法。
诉讼费五十元，由被告北京市规划委员会负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 杨 帆
人民陪审员 许艳平
人民陪审员 高雪玲
二〇一四年四月四日
书 记 员 赵齐跃