浙江省瑞安市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）温瑞行初字第44号
原告贺新德。
委托代理人赵劼、倪晓乐，浙江安阳律师事务所律师。
被告瑞安市住房和城乡规划建设局。
法定代表人李志林，局长
委托代理人王晓东。
委托代理人应美珍，浙江玉海律师事务所律师。
第三人贺宗德。
委托代理人洪汝逢，浙江玉海律师事务所律师。
原告贺新德诉被告瑞安市住房和城乡规划建设局（原瑞安市房产管理局）、第三人贺宗德公房出售审批行为一案，本院于2012年8月15日受理后，依法组成合议庭，于2012年9月19日公开开庭审理了本案。原告的贺新德及其委托代理人倪晓乐，被告的委托代理人王晓东、应美珍，第三人贺宗德及其委托代理人洪汝逢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原瑞安市房产管理局（下称市房管局）于1999年6月16日作出审批意见，同意将其直管公房进行房改，以每平方米500元将48.83平方米公房出售给贺宗德所有。
原告贺新德诉称，原告与第三人系兄弟关系。瑞安市玉海街道浦中巷9号（地号：xxxx-xx-x-
xx-x，建筑面积48.83平方米，下称涉案房屋）原为市房管局直管公房，由原告母亲陆秀娥承租。陆秀娥去世后，涉案房屋由原告与第三人共同居住。1995年1月5日，原告与第三人因涉案房屋使用权纠纷，经居委会调解达成协议，协议约定：“此屋两兄弟享有同等使用权”；“贺宗德享有28平方米，贺新德享有21平方米”；“贺新德享有21平方米房屋使用权，现自愿出租给贺宗德使用，租期4年”；“乙方有木床一张，由甲方代管”等。2011年12月8日，瑞安市人民法院作出（2011）温瑞民初字第2547号民事判决，确认该协议合法有效。2011年9月份，原告获知：1999年6月16日，被告以在《瑞安市购房审批表》的形式，对涉案房屋作出房改决定，并以500元平方米的价格将诉争房屋出售给第三人。综上所述，被告滥用职权，非法批准涉案房屋房改的行政行为已经构成侵权。为此，请求判决撤销市房管局于1999年6月16日作出将涉案房屋出售给贺宗德所有的审批行为；本案诉讼费由被告负担。
被告瑞安市住房和城乡规划建设局辩称：一、市房管局作出涉案房屋房改出售决定的被诉具体行政行为，是在自己的职权范围内依法行政。当时，第三人贺宗德以公房承租人的身份向市房管局申请购买承租的涉案房屋，经审核同意公房房改、出售给第三人贺宗德所有。市房管局作出被诉具体行政行为事实清楚、证据充分，不存在错误之处。二、原告诉称“….批准诉争房屋房改构成侵权”，与事实和法律不符。涉案房屋原系公房出租给第三人母亲陆秀娥，后因陆秀娥于1975年亡故，改为由陆秀娥共同居住的第三人贺宗德承租，将诉争房屋的承租人变更为第三人，符合相关规定。原告诉称其与第三人及母亲共同居住使用，没有事实依据。在第三人提供的1971年户口登记表上记载着第三人的母亲、第三人及其妻子女儿共同居住的住所为涉案房屋，可见当时第三人与其母亲共同居住，而原告没有。可见，原告不具有涉案房屋承租人的资格。原告诉称的1995年1月5日签订调解协议书已经（2011）温瑞民初字第2451号民事判决确认合法有效，这仅是原告与第三人之间的协议，当时没有提出变更诉争房屋承租人的请求，也没有得到作为出租人的市房管局同意，也与被诉具体行政行为不具有关联性。因此，原告不享有涉案房屋的房改购房资格，涉案房屋房改出售没有侵犯原告的合法权益。三、市房管局作出被诉具体行政行为，在程序上并没有违法。首先，市房管局根据第三人提出的申请及提交的相关材料，后经审核、审批涉案房屋房改出售给第三人所有，程序合法。四、市房管局作出被诉具体行政行为是依据《瑞安市出售公有住房实施办法》等相关规定，并严格依该办法操作，故适用法律准确。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人贺宗德陈述：一、原告诉称48.83平方米的涉案房屋原为第三人母亲陆秀娥承租，不是事实。陆秀娥原承租公房仅有26.5平方米，超出部分是由第三人作为承租人以后承租的。二、1995年签订的协议是第三人被原告胁迫所签，内容并不是第三人的真实意思表示。从协议的内容来看，对当时涉案房屋的所有权人和管理人没有约束力，换句话说，与本案被告具体行政行为无关联性。理由如下：1、原告没有与第三人共同承租原第三人母亲陆秀娥承租的26.5平方米房屋的资格。原告因被他人收养，其户口于1961年迁出城关。故其已另有住房，非上述房屋的居住人。其于1966年将户口迁回，但1969年又迁出，期间也没有在上述房屋内居住。至第三人父母相继于1976年、1977年去世时，原告既不是上述房屋的居住人，户口也不在上述房屋，且另有住房，所以其不能作为上述房屋的共同承租人。2、协议的内容对第三方无约束力。签订协议时，第三人仅为诉争房屋的承租人，涉案房屋当时为公房，产权为国家所有，管理人为房管部门。原告与第三人约定所谓的“同等使用权”，原告享有“21平方米”等，对当时涉案房屋的所有权人和管理人没有约束力。如上所述，原告根本不具有共同承租人的资格。在当时，变更承租人需要符合一定条件，并经公房管理人及房管部门同意。可见第三人根本无权将所谓的涉案房屋“使用权21平方米”等，通过双方协议方式授予原告。这种私相授受的民事行为，丝毫不影响行政部门作出的具体行政行为。三、第三人购买涉案房屋合法。第三人经房管部门同意承租涉案房屋，作为合法承租人，一直履行相关义务，缴纳租金。后因政策原因，购买涉案房屋，成为产权人，完全合理合法。且1999年购买涉案房屋时，第三人一家四口一直共同居住于涉案房屋，四人户口亦登记在此，并以此申请购房。原告一直没有与第三人共同居住，户籍也不在此处，非第三人家庭共同成员，不享有涉案房屋共有权。如果原告认为其系家庭共同成员，或者共同承租人，而对涉案房屋享有份额，可以提起确权民事诉讼。不影响本案所诉的具体行政行为。综上，被告作出的具体行政行为正确，并未侵害原告的权益，请驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉审批行为的下列证据、依据：1、用户分户清册，证明涉案房屋的原承租人为陆秀娥；2、城镇户口登记表，证明涉案房屋原承租居住使用人；3、用户清册，证明从1979年开始涉案房屋的承租人系第三人；4、公有房屋明细表，证明涉案房屋系公房，承租人是第三人；5、房屋平面图，证明涉案房屋平面图形及面积；6、购房审批表，证明涉案房屋房改出售给第三人的审批意见及其程序；7、收据，证明第三人依规定缴纳房改售价款；8、房屋所有权登记申请书，证明涉案房屋已登记给第三人所有。作出被诉审批行为的依据是瑞安市人民政府《瑞安市出售公有住房实施办法》第三条、八条、十四条第二款、三十条规定。
原告在举证期限内向本院提交如下证据：1、身份证，证明原告身份情况；2、户籍证明，证明第三人身份情况；3、协议书，证明原告与第三人共同享有涉案房屋使用权；4、民事判决书及生效证明，证明协议书合法有效；5、瑞安市购房审批表及收据，证明被告错误的具体行政行为；6、房屋产权证明书，证明因被告错误具体行政行为导致房屋登记第三人名下；7、户口簿，证明原告居住在涉案房屋的事实。
第三人贺宗德在开庭审理前提供证据：1、瑞安县城关镇户口登记表、用户分户清单、迁移证，证明原告户籍已于1961年1月29日从第三人家庭户中迁移，非第三人家庭共同生活成员；2、户籍证明单、常住人口登记表，证明原告与第三人非同一家庭户的事实；3、瑞安市房地产管理处租金收据，证明第三人分别于1990年12月20日、1991年5月21日向房管局缴纳涉案房屋租金的事实；4、浙江省行政事业单位往来款收据，证明第三人购买涉案公房并支付房价款的事实；5、户口登记表，证明原告的出生时间及户籍变迁时间；6、证明，证明原告从未在诉争房屋居住的事实；7、庭审笔录，证明原告至少从1979年开始没有在涉案房屋居住及从来没有交纳租金的事实。
上述证据经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下意见：对证据4的真实性有异议，原告于2011年才知道；对证据3的真实性没有异议，只能证明原告母亲去世后缴款情况，原告当时是未成年人，以第三人名义缴款合情合理；对证据6的真实性没有异议，但房改办审批意见栏为空白，被告超越职权作出同意房改决定，不能证明被告方的待证事实；对被告提供的其他证据无异议。第三人对被告提供的证据没有异议。
被告及第三人对原告提供的证据质证意见如下：对证据3、4的真实性没有异议，协议书约定的房屋使用权是公房，并未经过作为所有权人的被告同意，侵害被告的权益，不具有合法性，生效的判决书与本案没有关联性，该协议是双方私下约定，并未经被告认可并确定，不能证明原告享有承租人的资格。对证据7的三性没有异议，但不能证明待证事实，第三人的户口簿与原告并非一个家庭户，且1987年7月8日前，原告的户籍并不在涉案房屋，在原告父母亲死亡时，原告不是共同承租人。对其他证据无异议。
原告对第三人提供的证据提出如下意见：对证据1、2、3、4、5、7的真实性没有异议，但不能证明待证事实；证据6与庭审笔录陈述不一致，证人应当出庭作证并接受质证，对该证据的客观性、真实性都有异议。被告对第三人提供的证据均无异议。
上述证据经审查，本院认证如下：被告提供的证据符合证据的关联性、合法性、真实性予以采信；原告提供证据3、7予以采信，但证据3协议书的效力仅及于原告和第三人，而涉案房屋当时属公房，故不能证明其待证事实；证据7户口簿只能证明户籍情况，不足以证明居住情况；原告的其他证据符合证据的关联性、合法性、真实性予以采信；第三人提供的证据6证明的性质系证人证言，而证人没有出庭作证，不符合行政诉讼证据的相关规定，不予采信；第三人的其他证据符合证据的关联性、合法性、真实性予以采信。
根据上述采信的证据，结合当事人的陈述，本院认定事实如下：原告贺新德与第三人贺宗德系兄弟关系。瑞安市玉海街道浦中巷9号（地号：xxxxx-xx-x-
xx-x，建筑面积48.83平方米，下称涉案房屋）原为市房管局直管公房，由原告和第三人的母亲陆秀娥承租。1976年、1977年陆秀娥夫妇去世后，涉案房屋由第三人夫妻及女儿居住。1979年始，瑞安县房管处确定第三人系涉案房屋的承租人，并由第三人交纳租金。1995年1月5日，原告与第三人因涉案房屋使用权发生纠纷，经当地居委会调解达成协议，协议的主要内容为：贺宗德和贺新德分别享有涉案房屋的使用权28平方米、21平方米等。1999年5月12日，第三人贺宗德以涉案房屋承租人名义申请购买公房，同年6月16日，市房管局作出被诉审批行为。1999年6月23日，第三人向市管局申请涉案房屋所有权登记，同年11月26日，市房管局作出瑞房权证城字第××号房屋所有权登记，将涉案房屋所有权登记在第三人贺宗德名下，并向第三人核发房屋所有权证。2011年9月13日，贺新德向本院提起民事诉讼，请求确认上述协议有效。2011年12月8日，本院作出（2011）温瑞民初字第2547号民事判决，确认该协议合法有效。
另查明，原告贺新德出生后不久由其父母送给他人抚养，户籍也迁出涉案房屋的住所，1966年间户籍迁回原住所。1969年6月间，贺新德的户籍又迁出原住所，1987年7月8日再次迁回原住所，但与第三人贺新德不属同一家庭户。
本院认为，涉案房屋原系市房管局直接管理的公房，进行房改应参照《瑞安市出售公有住房实施办法》的相关规定执行。该办法第三十条规定，公有房屋承租人申请购房须填报《购房申批表》，经产权单位审核符合本办法规定同意出售的，报市房改办公室审查批准。市房管局作为公房管理单位同意出售涉案房屋的意见属内部审批行为，但该审批意见被第三人作为申请涉案房屋所有权登记的依据，已经外化，客观上对当事人的权利、义务产生实质上的影响，属于行政审判可诉范围。原告和第三人的母亲陆秀娥死亡后，原瑞安县房管处于1979年已确定涉案房屋的承租人为第三人贺宗德，且租金一直由第三人交纳，市房管局作为公房管理单位，对作为承租人的第三人贺宗德提出申购公房的申请予以审批同意将涉案房屋出售给第三人并无不当。原告与第三人之间签订的协议系其双方的民事行为，虽经本院判决确认有效，但效力不及于涉案房屋的所有者及管理者，且该协议也没有向市房管局报备，不影响被诉审批行为的合法性。原告的诉称理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告贺新德的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告贺新德承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，应在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，或通过农业银行电汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户行温州市农行营业部，账号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈建昌
人民 陪 审员 叶其仁
人民 陪 审员 李 明
二〇一二年十一月五日
（代）书记员 万顺顺