吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉行终16号
上诉人（原审原告）吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社。
负责人张宝峰，男，1946年7月9日生，汉族，农民，住吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社，系该社社长。
委托代理人许英林，男，1971年6月17日生，汉族，吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村农民，住址同上。
被上诉人（原审被告）吉林市人民政府，住所地吉林市松江中路5号。
法定代表人刘非，市长。
委托代理人李梓侨，该政府法制办公室科员。
委托代理人贾岚，吉林明汇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林市龙潭区遵义东路65号。
法定代表人刘子军，区长。
委托代理人王海波，吉林市龙潭区人民政府法制办副主任。
委托代理人梁开春，吉林齐略律师事务所律师。
原审第三人吉林市龙潭区乌拉街满族镇人民政府，住所地吉林市龙潭区乌拉街镇建设路98号。
法定代表人程向忠，镇长。
委托代理人陈洪光，该镇政府武装部部长。
委托代理人高加胜，该镇政府司法所所长。
上诉人吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社（以下简称太平山三社）因诉吉林市人民政府土地确权行政复议一案，不服吉林市中级人民法院（2017）吉02行初47号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社的负责人张宝峰及委托代理人许英林、被上诉人吉林市人民政府的委托代理人李梓侨和贾岚、被上诉人吉林市龙潭区人民政府的委托代理人王海波和梁开春、原审第三人吉林市龙潭区乌拉街满族镇人民政府的委托代理人陈洪光和高加胜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院认定，争议土地面积约60余垧，在1974年以前属于太平山三社农民所有。1973年至1974年间，乌拉街镇（当时称公社，原属永吉县管辖，后区划到龙潭区管辖）与太平山村合作，开发果园，后乌拉街镇在此土地建砖厂，并建了敬老院，该土地由乌拉街镇经营使用。1996年，太平山三社农民集体上访，主张要回争议土地，永吉县人民政府责成原永吉县土地管理局调查处理。经永吉县土地管理局组织协商，太平山三社与乌拉街镇政府于1996年7月9日签订了《乌拉街镇政府与太平山村三社土地纠纷的协商处理意见》（以下简称《处理意见》），主要内容为：争议土地归全镇农民集体所有，镇政府在同等条件下优先将土地承包给太平山三社，具体承包形式、价格另议。在签订的《处理意见》中，有镇政府副镇长丰大明代表签字，太平山三社社长张宝峰、社员代表宋殿阁、李春志、常海山签字，还有协调单位永吉县土地管理局局长李才签字。同日，乌拉街镇政府副镇长丰大明代表镇政府与太平山三社社长张宝峰及社员代表常海山等人还签订了《关于原敬老院的土地承包协议》，约定乌拉街镇政府优先将原敬老院的土地承包给太平山三社社员耕种，主要内容还有承包费标准及交费方式以及承包者要保证敬老院房屋道路的出入、保证砖厂生产用地等。此后，争议土地开始由太平山三社社员耕种使用。2008年3月24日，乌拉街镇政府与太平山三社又签订一份《承包合同》，约定承包期限为2008年至2025年，每人应分0.35亩土地，承包价格为每人200元，年限17年，乌拉街镇政府和太平山村民委员会加盖印章。太平山三社社员按《承包合同》约定的交费标准交纳了承包费，继续耕种使用争议土地。自2014年开始，太平山三社农民再次对争议土地主张所有权，于2017年初申请被告龙潭区政府对该社与乌拉街镇政府就60余公顷的土地权属争议作出处理。龙潭区政府于2017年4月6日作出吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。龙潭区政府认为太平山三社与乌拉街镇政府的土地权属争议于1996年经调解，已经达成调解协议，现太平山三社提出要求处理权属争议的申请，属于重复申请。故依据《土地权属争议调查处理办法》第十三条三款，决定：对太平山三社的土地权属争议的行政裁决申请不予受理。太平山三社不服，申请行政复议，吉林市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年8月4日作出吉市政复决【2017】22号《行政复议决定书》，维持了龙潭区政府作出的吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告太平山三社仍不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销龙潭区政府的吉龙行裁【2017】1号《土地权属争议案件不予受理决定书》和吉林市人民政府的吉市政复决【2017】22号《行政复议决定书》，责令被告龙潭区政府依法处理原告提出的土地权属争议案件，责令第三人返还原告土地70垧。
原审法院认为，（一）争议土地从1974年开始就由乌拉街镇政府管理使用，1996年原告主张该土地属于其集体所有，主张要回争议土地。那么此时就该块土地就已经产生争议，永吉县人民政府责成原永吉县土地管理局调查处理。人民政府对土地权属争议的处理，可以组织双方协商解决纠纷，协商不成的，作出处理决定。协商解决也是人民政府处理土地争议的一种方式，并不是只有作出处理决定才能视为是人民政府对土地争议进行了处理。在永吉县人民政府责任永吉县土地管理局调查处理原告与乌拉街镇政府的土地争议后，经该局组织调解，太平山三社与乌拉街镇政府于1996年7月9日签订了《乌拉街镇政府与太平山村三社土地纠纷的协商处理意见》，确定争议土地归全镇农民集体所有。该《处理意见》是人民政府在处理土地争议过程中，争议双方达成的协商意见，应当属于对土地争议的处理结果，故原告与乌拉街镇政府就本案涉案土地的争议，在1996年7月就已经处理完毕。现在原告就多年以前已经协商解决的土地争议再次提出主张，是对已有的土地协商处理结果的反悔，再次申请人民政府处理，属于重复申请。尽管原告对《处理意见》）的形式等提出异议，但该《处理意见》有社长张宝峰及社员代表的签字，张宝峰等人在庭审中对签字一节也未予否认，其协商内容属于原告的真实意思表示，虽然乌拉街镇政府未加盖公章，但有时任副镇长丰大明签字，乌拉街镇政府对丰大明代表签字是认可的，并不否认该《处理意见》的效力，且该《处理意见》已经实际履行多年。故虽然《处理意见》在形式上不尽完善，但客观真实，不违反法律法规强制性规定，原告太平山三社认为该《处理意见》没有法律约束力的理由不充分。（二）关于原告起诉提出其主张归还的是七十垧土地，《处理意见》只提到敬老院一处土地的问题。《处理意见》中将争议的土地称为“原敬老院的土地”，但从内容和同日双方签订的《关于原敬老院的土地承包协议》的内容看，当时处理争议针对的“原敬老院的土地”并不是单单指敬老院使用的土地，而是指从1974年开始由乌拉街镇政府管理使用的60余垧土地。而且原告的负责人及社员代表在龙潭区政府收到原告此次提出的申请后对其所作询问时，也明确表示所提争议针对的土地与1996年协调签订协议的土地是一致的。故可以确定原告此次申请处理争议的土地与1996年永吉县人民政府责成永吉县土地管理局协调处理的是同一块土地。（三）关于原告提出“全镇农民集体”这一权利主体不存在的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”据此规定，农民集体所有的土地是可以属于乡（镇）农民集体所有的，1996年在协商处理土地争议时，将争议土地确定归全镇农民集体所有，不违反法律规定。（四）吉林市人民政府作出《复议决定》程序合法。原告于2017年6月7日向吉林市人民政府申请行政复议，吉林市人民政府于2017年6月13日即向原告发出了受理通知书，符合法律规定。虽然吉林市人民政府没有组织当事人进行听证，但是根据《中华人民共和国行政复议法》及相关规定，行政复议原则上采用书面审查的原则，并没有必须组织听证的程序要求，故不组织听证不属于违反法定程序。（五）关于龙潭区政府在复议程序中逾期提交答辩及证据材料的问题。原告是针对龙潭区政府的《不予受理决定书》申请行政复议的，是否受理争议处理申请，属于程序上的问题，是复议机关应当主动审查的内容，故虽然龙潭区政府超过了法律规定的期限才将案件材料提交到复议机关，但复议机关根据事实，认为被申请人确实不应受理的，也没有必要撤销不予受理的决定书。当然，龙潭区政府在复议程序中逾期提交答辩和证据材料的行为确实不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，吉林市人民政府对此应当做好指导工作，本院也将就此问题发出司法建议。（六）原告诉讼请求中要求责令第三人返还土地70垧，因原告与第三人的涉案土地在1996年就已经协商处理完毕，并且土地权属问题也不是人民法院直接裁判的事项，故对原告的该项请求，本院无法支持。综上所述，龙潭区政府对原告提出的土地权属争议处理申请不予受理并无不当，作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》正确，吉林市人民政府复议程序合法，作出维持的《复议决定》依法不应撤销，原告的诉讼请求，本院不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吉林市龙潭区乌拉街满族镇太平山村三社的诉讼请求。
太平山三社不服一审判决，上诉提出：（一）1996年4月26日县信访办公室《关于乌拉街镇太平山村三社群众集体上访问题的答复意见》证明太平山三社一直坚持维权，信访办公室答复“维持土地现状，春耕结束后，以县政府关于土地权属纠纷的处理决定为准”，但事后县政府没有对土地权属作出任何处理决定。（二）从形式要件看，《处理意见》不是合同或协议，是第三人乌拉街镇政府的单方意思表示，且没有加盖公章，没有法定代表人签字，土地局也没有加盖公章，村里也不是法定代表人签字，是书记签的，因此不具有法律约束力。（三）从内容看，《处理意见》不符合客观事实。太平山三社主张归还的是七十垧土地，《处理意见》只提到敬老院一处土地，且没有阐明土地争议的来龙去脉，乌拉街镇政府将争议土地归属为全镇农民集体所有没有法律依据。
本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，依法予以确认。
本院认为，上诉人太平山三社在诉讼中承认，本案争议土地，即其申请吉林市龙潭区人民政府予以确权的土地与1996年永吉县人民政府责成永吉县土地管理局协调处理后形成的《处理意见》中涉及的土地为同一块土地，且各方对此均无异议。该事实证明，涉案土地的权属问题早在1996年就已经协商处理完毕，太平山三社关于《处理意见》在形式上存在问题的主张并不能否定其确权内容的真实性和有效性。因此，太平山三社于2017年再次申请吉林市龙潭区人民政府对涉案土地予以确权属于重复申请，龙潭区政府对其申请不予受理并无不当，吉林市人民政府经复议维持该决定正确。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 于淞合
代理审判员 张雪莹
二〇一八年四月四日
书 记 员 张海胶