海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三亚行初字第22号
原告三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第一村民小组。
负责人吴开勇。
原告三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第二村民小组。
负责人杜培辉。
原告三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第三村民小组。
负责人孙邦。
原告三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第四村民小组。
负责人吴南亚。
原告三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第五村民小组。
负责人孙有丰。
以上五原告共同委托代理人吴开天。
以上五原告共同委托代理人陈益群。
被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻。
委托代理人邓智强。
委托代理人陈攀攀。
第三人张金良。
委托代理人刘长征。
原告三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第一村民小组、三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第二村民小组、三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第三村民小组、三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第四村民小组、三亚市崖城镇镇海村民委员会镇海第五村民小组（以下简称镇海一、二、三、四、五组）不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）给第三人张金良颁发2210092号《农村土地承包经营权证》的行政行为，于2015年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，于2015年3月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月7日公开开庭审理了本案。原告镇海一、二、三、四、五组负责人及委托代理人吴开天，被告三亚市政府委托代理人邓智强、陈攀攀，第三人张金良及委托代理人刘长征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年9月20日，三亚市政府给张金良颁发了三亚市（县）农地承包权（崖城镇）第2210092号《农村土地承包经营权证》。镇海一、二、三、四、五组不服，遂向本院提起本案诉讼。
被告三亚市政府于2015年3月31日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：海南省农村土地承包经营权证登记表，证明换发证件的流程情况。
原告镇海一、二、三、四、五组诉称，1991年，原告和凤岭村民委员会第二村民小组就“博鸡田”土地发生集体土地权属纠纷。该纠纷在历经梅山镇人民政府、三亚市人民政府的两次处理和三亚市城郊人民法院的两次审理后，1996年9月18日，被告对两集体组织存在的“博鸡田”土地权属纠纷作出三府（1996）157号处理决定，依法再次确认位于梅山镇镇海村通向扫流村公路西侧的“博鸡田”43亩耕地权属归镇海村民委员会镇海第一、二、三、四、五村民小组集体所有。随后，被告向原告农户颁发了关于“博鸡田”土地的《农村土地承包经营权证》。然而，被告于2005年8月30日又同时给第三人颁发编号为2210092的《农村土地承包经营权证》。该行为明显与三府（1996）157号文件确认的土地权属归镇海第一、二、三、四、五组集体所有的处理结果存在根本矛盾即一块土地上存在两个村民的《农村土地承包经营权证》。2014年4月8日，凤岭村民委员会第二村民小组提起行政诉讼，请求撤销三府（1996）157处理决定。经一审审理后，三亚市中级人民法院裁定驳回该村小组的起诉。因不服一审裁定，该村小组于2014年7月8日提起上诉。随后，海南省高级人民法院作出终审裁定：驳回上诉，维持三亚市中级人民法院的裁定。原告认为，既然三府（1996）157文件确认位于梅山镇镇海村通向扫流村公路西侧的“博鸡田”43亩耕地权属归镇海第一、二、三、四、五组集体所有的处理结果已再次经过三亚市中级人民法院及海南省高级人民法院的依法认定，“博鸡田”43亩耕地权属归五原告集体所有已是不争的事实。因此，被告向凤岭村民委员会第二村民小组张金良颁发的关于“博鸡田”土地的2210092号《农村土地承包经营权证》已没有任何事实和法律依据，应依法予以撤销。为维护原告的合法权益，请求法院依法判决撤销被告于2005年9月20日颁发给第三人张金良的编号为2210092的《农村土地承包经营权证》，诉讼费用由被告负担。
原告镇海一、二、三、四、五组向本院提供如下证据：1.三府（1996）157号文件，证明1996年9月18日，三亚市政府确认位于梅山镇镇海村通向扫流村公路西侧的驳鸡田2.867公顷耕地权属归凤岭村民委员会镇海一、二、三、四、五组村民所有；2.（2014）三亚行初字第21号《行政裁定书》，证明凤岭村民委员会不服三府（1996）157号处理决定，向三亚中院起诉，三亚中院裁定驳回起诉；3.（2014）琼立一终字第164号《行政裁定书》，证明凤岭村民委员会对（2014）三亚行初字第21号裁定不服，上诉于海南省高院，海南省高院裁定驳回上诉，维持原判；4.农村土地承包经营权证及登记表，证明被告已向第三人颁发2210092号《农村土地承包经营权证》。
被告三亚市政府辩称，1、原告所主张的博鸡田的范围不一致，无法主张该土地与张金良的土地交叉；2、本案给第三人颁发承包经营权证的只是博鸡田的0.7亩土地，争议土地有可能不在157号土地处理决定范围内，原告第二段主张没有事实根据；3、第三人张金良颁证程序还没有完结，土地承包经营权证上没有加盖市政府印章，属未发生法律效力的文件。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人张金良述称，一、三亚市政府给第三人颁发《土地承包经营权证》的时间是1996年3月23日，从该证载明的“承包期限：1996年3月23日至2027年3月23日止。”只是到2005年8月30日，将旧证收回，重新换发了新证而已。而三亚市政府（1996）年157号《处理决定》做出的时间是1996年9月18日。一个是处理决定，一个是承包经营权证，这两个行政行为，先后顺序和因果关系均不能颠倒。颁发承包经营权证在先，作出157《处理决定》在后。三亚市政府既然先给第三人颁发了《承包经营权证》，就不能再作出《处理决定》把土地确权给原告。二、从法律效力来看：《土地承包经营权证》才是确定农村土地承包经营权证的唯一合法的凭证。《物权法》第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”三、该承包经营权证是三亚市政府根据张金良的实际耕种、承包土地的现状，经三亚市农业局专业测绘确定的承包土地状况。第三人共承包土地5块、合计5.4亩。目前，仅有驳鸡田的0.7亩土地因集体土地权属发生争议。原告起诉要求撤销整个《土地承包经营权证》，显然没有事实根据和法律依据。四、第三人持有的《农村土地承包经营权证》是在三亚市农业局备案的，每块土地包括驳鸡田的0.7亩土地都是经过专业人员到现场测绘的。五、三亚市政府给第三人颁发《土地承包经营权证》的时间是1996年3月23日。在此之前的若干年，第三人就一直耕种驳鸡田的0.7亩土地，从未有间断过。包括整个驳鸡田的43亩土地一直由凤岭第二村民小组的村民在耕种、使用、实际占有。原告于2015年3月11日才提起行政诉讼，已经超过法定两年的起诉期限。六、三亚市中院和海南省高院的《行政裁定书》，仅仅是程序上认定超过诉讼时效，从未对实体问题作出认定。况且第三人仍在申诉之中，省高院已经对再审申请进行听证。
第三人张金良向本院提供如下证据：1、海南省高级人民法院《听证通知书》，证明三亚市崖城镇凤岭村委会第二村民小组诉三亚市人民政府及镇海村委会第一、二、三、四、五小组土地权属确权一案，已经由海南省高级人民法院对再审进行听证；2、三亚市农业局对驳鸡田土地承包经营状况进行勘界测量的平面图，证明张金良承包驳鸡田0.7亩土地（实测为0.62亩），该土地承包在三亚市农业局备案；3、张金良《土地承包经营权证》，证明市政府颁证行为合法。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供证据的确认
原告对被告证据的真实性、关联性没有异议，对证明效力有异议，认为被告证据不能证明第三人现持有的《土地承包经营权证》是由1996年换发而来及换发证依据充分、程序合法。第三人对被告提供证据的真实性、关联性、合法性及证明效力均无异议。本院认为，被告提供的“海南省农村土地承包经营权证登记表”，从形式上无法确认第三人现持有的第2210092号《农村土地承包经营权证》是从1996年3月23日的《农村土地承包经营权证》换发而来及换发证依据充分、程序合法。
（二）对原告提供证据的确认
被告对原告证据1、2、3、4的真实性无异议，对关联性性和证明效力有异议，认为原告所举证据与本案均无关，本案发生争议的只有博（驳）鸡田的0.7亩土地，第三人《土地承包经营权证》上的其他4块是没有争议的。第三人张金良对原告证据1、2、3、的真实性无异议，对关联性、合法性和证明效力有异议，认为三亚市政府三府（1996）157号《三亚市人民政府关于梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组与凤岭村民委员会镇海第一、二、三、四、五村民小组土地权属纠纷的处理决定》所认定的事实是没有法律依据的，没有送达给凤岭第二村民小组。海南省高级人民法院对凤岭第二村民小组的再审申请只是进行了程序性的审查，没有实体审查，对土地权属未进行确认，程序不合法。对证据4的真实性、关联性、合法性无异议。本院认为，原告证据来源真实、合法，与本案被诉具体行政行为具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。
（三）对第三人提供证据的确认
原告对第三人证据1的真实性、关联性、合法性无异议，证据2的真实性、合法性、关联性有异议，认为该平面图没有公章证明出处，有手写添加的痕迹，博（驳）鸡田土地测绘图没有测绘机关的签字盖章。证据3与本案无关。本院认为，第三人证据中，因博（驳）鸡田土地测绘图因没有测绘机关的签字盖章，不符合证据的合法性原则外，张金良提供的《土地承包经营权证》，亦不能证明市政府颁证行为合法。第三人提供的证据1符合证据的真实性、合法性和关联性原则，可以作为本案认定事实的依据。
经审理查明：1994年11月20日，三亚市梅山镇人民政府作出梅府字（1994）第7号《关于扫梳管理区二队与镇海一、二、三、四、五队耕地纠纷的处理决定》，决定：1、原由镇海村一、二、三、四、五队农户在博鸡田耕作的（43亩）土地，由镇海村一、二、三、四、五队农户继续耕作。至于在博鸡田镇海村一、二、三、四、五队与扫梳一、二、三、四、五队的插花地要本着自主经营的原则，进行生产，并相互提供生产上的方便。2、关于扫梳二队在纠纷土地上违反原则，强行耕作是错误的，应立即停止。在处理过程中，属于耕作负责经济责任的，一律不给予赔偿。扫梳二队不服，向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，三亚市城郊人民法院以该争议地依法应由县级以上人民政府作出处理决定，梅山镇人民政府系乡镇一级政府，所作出处理决定属超越职权行为，并于1995年3月13日作出（1995）城行初字第7号行政判决，撤销梅山镇人民政府1994年11月20日梅府字（1994）第7号《关于扫梳管理区扫梳二队与镇海一、二、三、四、五队耕地纠纷的处理决定》。1995年11月29日，三亚市人民政府作出市府（1995）240号《关于扫梳管理区扫梳二队与镇海村一、二、三、四、五队土地纠纷的处理决定》，决定：一、位于梅山镇镇海村通向扫梳村公路西侧的博鸡田43亩耕地权属镇海村一、二、三、四、五生产队集体所有，任何单位和个人不得侵占。二、扫梳管理区扫梳二队现侵占博鸡田的土地，应归还镇海村一、二、三、四、五生产队。同年12月21日向扫梳二队留置送达。扫梳二队不服，向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，三亚市城郊人民法院以三亚市人民政府作出市府（1995）240号《关于扫梳管理区扫梳二队与镇海村一、二、三、四、五队土地纠纷的处理决定》认定事实不清，适用法律不当为由，于1996年2月5日作出（1996）城行初字第3号行政判决，撤销三亚市人民政府1995年11月29日市府（1995）240号《三亚市人民政府关于扫梳管理区扫梳二队与镇海村一、二、三、四、五队耕地纠纷的处理决定》。二、由三亚市人民政府对扫梳二队与镇海村一、二、三、四、五队的土地权属纠纷重新作出处理决定。1996年9月18日，三亚市人民政府重新作出三府（1996）157号《三亚市人民政府关于梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组与凤岭村民委员会镇海第一、二、三、四、五村民小组土地权属纠纷的处理决定》，并于同年10月8日送达梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组，因梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组拒收，22日再由梅山镇国土所工作人员孙令秋亲手送交凤岭村委会书记张家仕。1997年4月2日，三亚市土地房产管理局向三亚市城郊人民法院申请执行。凤岭村委会第二村民小组不服提起诉讼，请求撤销三亚市人民政府三府（1996）157号《关于梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组与凤岭村民委员会镇海第一、二、三、四、五村民小组土地权属纠纷的处理决定》，我院经审理，驳回了凤岭村委会第二村民小组的起诉。凤岭村委会第二村民小组不服，向海南省高级人民法院提起上诉，省高院维持了我院（2014）三亚行初字第21号裁定。凤岭村委会第二村民小组因不服海南省高级人民法院（2014）琼立一终字第164号行政裁定，向海南省高级人民法院申请再审，海南省高级人民法院于2015年4月20日作出（2015）琼行监字第24号驳回再审申请通知书，对凤岭村委会第二村民小组的再审申请予以驳回。
另经审理查明，2005年9月20日，被告三亚市政府向第三人张金良颁发了三亚市（县）农地承包权（崖城镇）第2210092号《农村土地承包经营权证》，该证的土地承包经营权共有人为张金良、韦亚妃、张进武、张桂娜、张桂珍、张进役；承包地总面积5.4亩，承包地块5块，其中有争议地块为驳鸡田0.7亩旱田，该旱田东至韦海花、南至韦忠仕、西至张旦发、北至张家川。该农村土地承包经营权证发包方为三亚市梅山镇凤岭村委会，填表机关为三亚市农业局，但未加盖三亚市人民政府钢制印章。本院在庭审中对该承包经营权证的效力询问三亚市政府，三亚市政府委托代理人当庭认可了该承包经营权证存在的合法性。
本院在庭审中，就张金良使用的“驳鸡田”0.7亩土地是否坐落在三亚市人民政府三府（1996）157号《关于梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组与凤岭村民委员会镇海第一、二、三、四、五村民小组土地权属纠纷的处理决定》所确认的43亩“博鸡田”土地范围内，原告和第三人均明确表示予以认可，被告表示无法确定争议0.7亩土地的四至和坐标都在43亩土地范围内。
2014年4月，原告在凤岭村委会二组起诉三亚市政府及镇海村委会一至五组土地权属处理决定纠纷一案中，得知被告三亚市政府向第三人张金良颁发了第2210092号证，遂提起本案诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定：“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外”。根据本案查明的事实，尽管原告和第三人对第三人是否从1996年就开始耕作博（驳）鸡田土地及现2210092号证是否为换发持不同意见，但均认可本案第三人张金良耕种的博（驳）鸡田0.7亩争议地坐落在三府（1996）157号《三亚市人民政府关于梅山镇凤岭村民委员会第二村民小组与凤岭村民委员会镇海第一、二、三、四、五村民小组土地权属纠纷的处理决定》的范围内。虽然三亚市政府辩称第三人耕种的博（驳）鸡田0.7亩的地块因没有经过测绘，157号处理决定所确定的博鸡田43亩地也没有明确的坐标，无法确定第三人耕种的博（驳）鸡田0.7亩土地是否坐落在43亩土地范围内，但没有提供相反证据推翻原告和第三人认可的“博（驳）鸡田0.7亩争议地坐落在三府（1996）157号土地处理决定范围内”的事实。故可以认定第三人现使用的博（驳）鸡田0.7亩旱地坐落在三府（1996）157号土地处理决定范围内。第三人张金良以其耕种及签订土地承包经营合同的时间均在三府（1996）157号处理决定之前，现2210092号《土地承包经营权证》系市政府为其重新换发的新证主张其权利。本院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条和第十二条规定，颁发农村土地承包经营权证应当经过：发包方报送承包材料给乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审；乡（镇）人民政府对初审符合规定的，向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门经审核认为报送的申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证等一系列程序。乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当查验申请人提交的有关材料，就有关登记事项询问申请人，需要实地查看的，应进行查验，并如实、及时地登记有关事项。本案中，三亚市政府提供的证据仅有一份《海南省农村土地承包经营权证登记表》，该证据不能证明张金良1996年承包该争议地的事实，亦不能证实张金良承包该争议地经原梅山镇政府初审及初审符合规定，并向三亚市政府提出颁发农村土地承包经营权证的事实。另外，被告和张金良均未能提供张金良1996年和2005年的土地承包合同，证实三亚市政府在1996年3月23日向第三人张金良颁发《土地承包经营权证》和随后的第2210092号《土地承包经营权证》为换发的事实，况且在第2210092号《土地承包经营权证》农村土地承包经营权证上亦未注明“换发”、“补发”字样。退一步说，即便1996年《土地承包经营权证》真实存在，亦不能否定三亚市政府随后在1996年9月将包括该争议地在内的43亩土地确权给原告的法律效力。故对张金良的诉请，应予驳回。综上，三亚市政府依据三亚市梅山镇凤岭村民委员会盖章和三亚市农业局同意给第三人张金良颁发编号为2210092的《土地承包经营权证》，事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决如下：
撤销三亚市人民政府于2005年9月20日给张金良颁发的三亚市（县）农地承包权（崖城镇）第2210092号《农村土地承包经营权证》。
案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 王 娜
审判员 张维青
审判员 陈兴科
二〇一五年五月二十日
书记员 邱海惠
附相关法律、法规及司法解释条文：
《农村土地承包经营权证管理办法》
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应当在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应该在15日内予以补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
第十二条乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：
（一）查验申请人提交的有关材料；
（二）就有关登记事项询问申请人，
（三）如实、及时登记有关事项；
（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地勘验过程中，申请人有义务给予协助。
第十九条农村土地承包经营权证换发、补发，应当在农村土地承包经营权证上注明“换发”“补发”字样。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第六十五条在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。
《中华人民共和国行政诉诉法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
（一）适用法律、法规错误的；
（二）违反法定程序的；
（三）超越职权的；
（四）滥用职权的；
（五）明显不当的。