江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00366号
上诉人（原审原告）缪群连。
上诉人（原审原告）尤亚琴。
两上诉人的委托代理人杨志宏，江苏金正达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如东县国土资源局，住所地如东县掘港镇长江路北侧、武夷山路西侧。
法定代表人缪雪明，局长。
委托代理人周丽娟，如东县国土资源局执法监察大队副大队长。
委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）缪之平。
被上诉人（原审第三人）孙爱梅。
两被上诉人的委托代理人薛松明，如东县河口镇法律服务所法律工作者。
上诉人缪群连、尤亚琴因不履行法定职责一案，不服海门市人民法院（2015）门行初字第0084号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年9月14日公开开庭审理了本案，上诉人缪群连、尤亚琴及其委托代理人杨志宏，被上诉人如东县国土资源局（以下简称国土局）的委托代理人周丽娟、张捷，被上诉人缪之平、孙爱梅的委托代理人薛松明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，上诉人家的住房与原审第三人家的承包土地相邻。2013年6月，原审第三人未经批准在其承包土地建造了房屋。2015年1月27日，上诉人通过电话向国土局举报原审第三人非法占地违法建房一事。3月19日，上诉人至国土局处再次举报，国土局工作人员安排了栟茶国土所接待，并告知应由栟茶镇人民政府调查处理。4月13日，上诉人又向国土局递交书面举报材料要求国土局立案查处。因国土局未予答复，上诉人于4月20日向法院提起行政诉讼。在诉讼期间，国土局于4月30日书面告知两上诉人“缪之平户未经批准非法建设的违法行为已由栟茶镇人民政府于3月20日进行立案调查，缪之平户非法建房导致上诉人房屋和院墙开裂造成经济损失等事宜的处理，不属于国土局的法定职责”等内容。
原审法院认为，一、关于上诉人有无本案行政诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第一款规定，被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，上诉人住房与原审第三人新建房屋相邻，上诉人认为国土局不及时查处原审第三人非法占地违法建房的行为，侵害其邻地使用权，应当认定上诉人与被诉行政行为存在法律上的利害关系，具备行政诉讼的原告主体资格。
二、关于国土局对原审第三人非法占地违法建设有无查处的职权问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止违法建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上述法律规定说明，原审第三人非法占地违法建房的行为，在同时触犯《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》情况下，相关行政主体的职责存在交叉。为界定如东县区域内相关行政主体的职责划分，如东县人民政府东政发（2009）55号文件第二十四条明确规定，在村庄规划区内的违法建设由镇人民政府负责查处。该文件系对有关行政主体行政职责交叉情形下所作的界定，合法有效。根据该文件规定，对原审第三人违法建设，应由栟茶镇人民政府调查处理。
三、上诉人的诉讼主张能否成立的问题。国土局接到上诉人口头举报后，已明确告知查处原审第三人非法占地违法建设非其职权。在上诉人书面举报后，在查明栟茶镇人民政府对原审第三人违法建设已立案查处后，告知其事实并向其释明，属已履行相应职责。故上诉人要求确认国土局不履行法定职责的理由，不能成立。
综上，原审法院遂判决驳回上诉人的诉讼请求。
缪群连、尤亚琴不服，向本院提起上诉称，缪之平户非法侵占农用地、违法建房事实清楚，国土资源违法案件的查处应当由国土局进行。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
国土局答辩称，原审第三人非法占地违法建设的行为，同时触犯了土地管理法和城乡规划法，行政主体的职责存在交叉，根据如东县人民政府的文件，本案的违法行为应当由栟茶镇人民政府调查处理。国土局针对上诉人的多次举报，已经及时口头或者书面进行了告知，履行了法定职责。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
缪之平、孙爱梅述称，其非法占用农用地的事实不存在，其是在自己的承包地上建筑，并且向所在村提交了建房审批报告，不是违法建筑。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
缪群连、尤亚琴提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院另查明，2015年7月10日，如东县栟茶镇人民政府作出栟执法罚字（2015）1号行政处罚决定书，认为被处罚人孙爱梅于2013年9月，未领取乡村建设规划许可证，在栟茶镇港头村13组33号东侧进行建设：1、将该一般农用地积土后在上面建一层砖混结构房屋一栋（东西长13米、南北宽9.64米，面积125.32平方米），2、该房屋和东侧缪群连房屋间距为3.52米，距省道中心线25.8米。被处罚人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令被处罚人自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除上述位于如东县栟茶镇港头村13组33号东侧一层砖混结构房屋一栋（面积125.32平方米）。
本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，对缪群连、尤亚琴举报的缪之平、孙爱梅非法侵占农用地、违法建房的行为，国土局是否存在不履行查处职责的行为。
首先，关于国土局在收到缪群连、尤亚琴的举报后是否履行了调查职责的问题。针对上诉人多次向国土局举报原审第三人非法占地违法建房一事，国土局分别进行了口头告知、安排栟茶国土所接待、书面答复等方式，告知上诉人其举报由栟茶镇人民政府调查处理的情况。国土局提交的如东县栟茶镇综合执法局案件立案审批表、如东县栟茶镇人民政府限期整改通知书及送达回证等也反映了国土局对上诉人的举报进行了调查核实，确认了栟茶镇人民政府已对原审第三人的违法行为进行立案查处的事实。
其次，关于国土局未对原审第三人的非法占地违法建房行为进行处罚是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。以上法律主要涉及违法占地及违法建设的规定。违法占地，是指行为人违反土地管理法律法规的规定，未经合法有效的批准（包括征地审批、转用审批和供地审批）而占用土地的行为。违法建设，是指行为人违反城乡规划法、村庄和集镇规划建设管理条例的规定，未履行规划审批手续而从事建设活动的行为。违法占地、违法建设的相同点在于都是占用土地进行建设，并未履行审批手续的行为。在实践中，行为人存在单一的违法占地行为和单一的违法建设，但也存在“双违”行为，即同一占地建设行为，既违反了土地管理法，同时又违反了城乡规划法，其主要表现为：一是在占地范围内从事了建设活动；二是未向建设（规划）行政主管部门申请办理建设用地规划许可手续；三是未向土地行政管理部门履行用地审批手续。按照职权法定原则，单一的违法应当分别由建设（规划）行政主管部门和土地行政主管部门进行查处。而对于“双违”行为，《中华人民共和国行政处罚法》并没有对部门之间的职责分工进行界定，但该法第二十四条规定了对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。因此，对于“双违”的案件的处理，应当把握如下原则：第一，对于双违行为，建设（规划）行政主管部门和土地行政主管部门可以按照各自的法律依据分别依法进行查处。第二，如果建设（规划）行政主管部门和土地行政主管部门有一方作出了罚款的行政处罚，那么根据一事不再罚的原则，另外一方就不能针对同一违法行为作出罚款的处罚。第三，如果建设（规划）行政主管部门和土地行政主管部门有一方先前已经作出了没收或者拆除建筑物的处罚，由于另一方没有执行的标的物，那么，另一方可不再作出同样的处罚。
本案中，根据法院查明的事实，原审第三人未经批准在其承包土地上建造了房屋，该行为由如东县栟茶镇人民政府查处后，作出了责令限期拆除的处罚决定。由于执行标的已不存在，国土局也就不需要再作出责令拆除的处罚，原审第三人建房的位置位于其本人的承包地，国土局再作出退还土地的行政处罚也无必要。判断行政机关履行法定职责不应着眼于其中的某个孤立的环节，而应对行政机关是否调查、处理等进行综合的考量。本案国土局在接到上诉人的举报后，已经进行了相应的调查和告知，认为被举报的行为已由其他部门查处，而未进行查处不构成不履行法定职责。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。缪群连、尤亚琴的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人缪群连、尤亚琴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年十一月三日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；