广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行提字第6号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：劳君荣，男，汉族，住湛江市赤坎区。
委托代理人：纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湛江市城市管理行政执法局。地址：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：李雄光，局长。
委托代理人：林肖兵。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湛江市赤坎区人民政府。地址：湛江市赤坎区椹川大道****号。
法定代表人：龙小艾，区长。
委托代理人：孙晓粤、何虹。
再审申请人劳君荣诉湛江市城市管理行政执法局（以下简称湛江市城管执法局）、湛江市赤坎区人民政府（以下简称赤坎区政府）行政处罚、行政强制措施和行政赔偿纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2014年7月15日作出（2014）湛中法审监行再字第2号行政判决，已经发生法律效力。劳君荣不服，向本院申请再审。本院于2015年1月26日作出（2014）粤高法行申字第234号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
广东省湛江市麻章区人民法院一审查明，原告劳君荣位于赤坎区振华路13号的住宅于1984年建造，建造后劳君荣及家人在此居住。由于该住宅的座落直接影响到湛江市人民政府2007年湛府通字（2007）27号《关于海田片景观整治二期工程征（收）地及拆迁有关问题的通告》有关湛江市城市总体规划中海田片（北出口）景观整治二期工程的实施，湛江市城管执法局以劳君荣该住宅未取得规划报建手续，属违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，于2010年1月19日作出湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》，限劳君荣两日内自行拆除该住宅。由于劳君荣在该《通知》期限（两日）内未自行拆除，湛江市城管执法局在赤坎区政府的配合下，组织有关部门于2010年1月21日对劳君荣该住宅采取了强制拆除措施。劳君荣于2010年4月6日向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认赤坎区政府、湛江市城管执法局作出的《限期拆除违法建（构）筑通知书》和实施的强制拆除行为违法，判令其恢复房屋原状并赔偿经济损失63655元。湛江市中级人民法院裁定本案由湛江市麻章区人民法院管辖。
广东省湛江市麻章区人民法院一审认为，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起开始施行，湛江市城市总体规划海田片（北出口）景观整治二期工程于2007年实施，而原告劳君荣位于赤坎区振华路13号的住宅于1984年已建造，建造时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台施行，显然，劳君荣位于赤坎区振华路13号住宅当时的建造不可能违反2008年才出台的《中华人民共和国城乡规划法》。被告湛江市城管执法局以劳君荣擅自在赤坎区振华路13号建造的建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条规定，构成违法建筑为由，依照该法第六十八条之规定，与被告赤坎区政府共同强制拆除了劳君荣的住宅，显然适用法律错误。但是，2007年湛江市城市总体规划海田片（北出口）景观整治二期工程的实施是国家建设的需要，劳君荣位于赤坎区振华路13号的住宅1984年建造虽没有违反2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》，但违反了广东省人大常委会1982年颁布实施的《广东省城市建设管理暂行条例》的有关规定，劳君荣位于赤坎区振华路13号的住宅仍属违法建筑。据此，两被告作出的具体行政行为并没有违法。劳君荣请求确认两被告的具体行政行为违法，理由不成立，不予支持，依法应予驳回。至于劳君荣请求恢复其住宅原状并主张赔偿经济损失63655元，因劳君荣未能提供该住宅原状的参照物，无法确认如何恢复原状。其所主张的经济损失63655元也未能提供被诉具体行政行为造成该损失的合法证据，故劳君荣请求恢复其住宅原状并主张赔偿经济损失63655元，不予支持，依法也应予驳回。经该院审判委员会讨论决定，于2012年2月23日作出（2011）湛麻法行重字第1号行政判决：驳回劳君荣全部诉讼请求。
劳君荣不服一审判决，向广东省湛江市中级人民法院提起上诉。
广东省湛江市中级人民法院二审查明的事实与一审查明事实相同。
广东省湛江市中级人民法院二审认为，上诉人劳君荣位于赤坎区振华路l3号的住宅于1984年已建造，而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起才开始施行。由此可见，劳君荣的住宅建造时《中华人民共和国城乡规划法》尚未施行。显然，劳君荣位于赤坎区振华路13号住宅当时的建造不可能违反2008年才施行的《中华人民共和国城乡规划法》。被上诉人湛江市城管执法局以劳君荣擅自在赤坎区振华路13号建造的建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，第四十四条规定，构成违法建筑为由，依照该法第六十八条之规定与被上诉人赤坎区政府共同拆除了劳君荣的住宅，显然适用法律错误，依法应予纠正。其次，被上诉人湛江市城管执法局在对劳君荣实施行政处罚的具体行政行为时，未能按照《中华人民共和国行政处罚法》的法定程序履行职责，属程序违法。一审法院确认被上诉人的具体行政行为适用法律错误，却又认定劳君荣建造的住宅违反了广东省人大常委会1982年颁布实施的《广东省城市建设管理暂行条例》的有关规定。但是《广东省城市建设管理暂行条例》已于2002年1l月4日由广东省人大常委会决定公布废止。因此，一审法院适用该条例作出判决，属适用法律不当，应予以纠正。劳君荣的上诉理由成立。综上所述，湛江市城管执法局于2010年1月l9日作出的湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第l、2、3目和第六十一条第三项以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，于2012年7月5日作出（2012）湛中法行终字第65号行政判决：一、撤销湛江市城管执法局于2010年1月l9日作出的湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》具体行政行为；二、撤销湛江市麻章区人民法院作出的（2011）湛麻法行重字第l号行政判决；三、限被上诉人湛江市城管执法局在法定工作期限内重新作出具体行政行为。
劳君荣向本院申请再审。本院经审查，裁定由广东省湛江市中级人民法院再审本案。
广东省湛江市中级人民法院再审确认原一、二审查明事实。
广东省湛江市中级人民法院再审认为，虽然被申请人湛江市城管执法局于2010年1月19日作出的湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》，根据2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，认定再审申请人劳君荣于1984年建造的住宅为违法建筑，适用法律不当，但再审申请人劳君荣所建的住宅，确未按规定取得规划报建手续，依法应属违法建筑。湛江市城管执法局责令劳君荣在一定期限内自行拆除，而劳君荣逾期没有拆除。据此，湛江市城管执法局、赤坎区政府组织有关单位对该建筑予以强制拆除。虽然强制拆除过程中存在瑕疵，但不足以否定该具体行政行为的合法性。此外，劳君荣请求湛江市城管执法局、赤坎区政府赔偿其因此而造成的经济损失，但未能提供充分的证据予以证实，依法应承担举证不能的法律后果。劳君荣的再审请求，理据不足，不予采纳。原二审判决认定事实清楚，但适用法律不当，再审对此予以纠正。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第二项、第五十六条第四项、第六十七条、第七十六条第一款之规定，于2014年7月15日作出（2014）湛中法审监行再字第2号行政判决：一、撤销该院（2012）湛中法行终字第65号行政判决；二、维持湛江市麻章区人民法院（20l1）湛麻法行重字第1号行政判决。
劳君荣向本院申请再审称：1.被诉《限期拆除违法建（构）筑通知书》认定涉案房屋为违法建筑，没有事实根据和法律依据。2.《限期拆除违法建（构）筑通知书》作出的程序违法。3.实施强制拆除行为时没有通知申请人到场，没有对房屋内物品进行清点、移交，违反程序。4.强制拆除行为导致其财物损失，两被申请人应负赔偿责任，原审判决不予赔偿错误。
对原审查明的事实，各方当事人没有提出异议，本院予以确认。
本院再审查明，劳君荣起诉时提供了房屋被拆后的照片及财物损失清单。清单列出的财物损失为：一、房屋损失。二、其他财物损失，电表1只、水表1只、抽水机3台、增氧机1台、电缆11条、鱼网2张、镰网17张、净水机1台、鱼丸机1台、铁门5个、木门10个、电视柜1个、铁床1张、木床1张、电脑台1张、工具、水管8条、油缸5个、胶桶2个、大秤2把、手机1台、吊扇1台、收音机1台、金链2条、金戒指1个、果树5棵、避雷针、排污管、化粪池等，合计63655元。
赤坎区政府在湛江市中级人民法院再审时提供证明一份，证明2010年1月21日，在拆迁沙郭村民劳君荣家的物品中，清出现金1300元。劳君荣认可证明所列财物，但认为是其中一部份财物，并非全部。湛江市城管执法局、赤坎区政府没有提供证明所列财物已移交劳君荣的证据。
本院认为，本案劳君荣的诉讼请求是确认湛江市城管执法局作出的《限期拆除违法建（构）筑通知书》违法，确认湛江市城管执法局、赤坎区政府实施强制拆除行为违法，判令其恢复房屋原状并赔偿经济损失63655元。本案中，涉案房屋于1984年建设，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日实施的，被诉《限期拆除违法建（构）筑通知书》适用《中华人民共和国城乡规划法》认定该房屋为违法建筑，属适用法律不当。同时，湛江市城管执法局在作出责令劳君荣限期拆除涉案房屋的《限期拆除违法建（构）通知书》前，未告知劳君荣享有陈述、申辩权利，违反了正当程序的要求。因此，湛江市城管执法局作出的《限期拆除违法建（构）筑通知书》适用法律不当，程序违法，依法应确认该《限期拆除违法建（构）筑通知书》违法。另外，湛江市城管执法局和赤坎区政府在实施强制拆除行为时，没有作出强制拆除通知书，没有告知劳君荣实施强制拆除行为的时间，强制拆除时对房屋内的物品未进行登记公证保存和办理移交手续，故本案湛江市城管执法局和赤坎区政府实施的强制拆除行为，亦违反了正当程序，依法应确认为违法。原审判决认定湛江市城管执法局、赤坎区政府作出的具体行政行为没有违法不当。
关于房屋、物品损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案被诉强制拆除行为违法，湛江市城管执法局和赤坎区政府应对劳君荣的合法财产损失承担赔偿责任。国务院1982年2月13日发布的《村镇建房用地管理条例》第十四条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”广东省人大常委会1982年颁布实施的《广东省城市建设管理暂行条例》第十三条规定：“在城市规划范围内的一切新建、扩建、改建工程，必须根据城市总体规划的要求，委托国家认可的设计单位进行设计。建设单位必须持主管部门批准的文件副本和设计图纸，报城建管理部门核发建筑许可证，并经现场定线，方可施工。”第十四条规定：“在城市规划范围内的农村社队集体单位和私人建房，应按照城市总体规划的统一要求，报城建管理部门批准。”第十七条规定：“一切建筑项目，均应符合建筑规范、防火安全和环境保护的要求。凡未经城建管理部门批准，擅自施工，或者违反建筑许可证要求进行的工程，均属违章建筑。对违章建筑，城建管理部门有权责令其停工、拆除。”国务院1984年1月5日发布的《城市规划条例》第四十四条规定：“在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。”劳君荣的房屋建于1984年，没有合法的用地、建房批准文件和权属凭证，该房屋不具有合法性，不能视为合法财产，依法不属于国家赔偿范围。劳君荣要求湛江市城管执法局和赤坎区政府恢复房屋原状的诉请，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。对于劳君荣主张的其他财物损失，鉴于劳君荣对其存放在房屋内物品损失情况只提供了清单和照片，未能提供其他合法有效的证据，而湛江市城管执法局和赤坎区政府的证明，亦未反映已对全部物品等进行登记公证，故本院酌定判令赔偿。原审没有判决赔偿劳君荣房屋内的合法财产损失不当，应予纠正。
综上，劳君荣的再审申请理由部份成立，本院予以采纳。原审判决认定事实不清，证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第三项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，判决如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法审监行再字第2号行政判决、湛江市麻章区人民法院（20l1）湛麻法行重字第1号行政判决；
二、确认湛江市城市管理行政执法局作出湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》的具体行政行为违法；
三、确认湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府于2010年1月21日强制拆除劳君荣房屋的具体行政行为违法；
四、湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府在本判决生效后30日内赔偿劳君荣财产损失10000元。
本案原一、二审案件受理费各50元，均由湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府负担。
本判决为终审判决
审判长 付庆海
审判员 朱小华
审判员 王彩妃
二〇一五年八月十八日
书记员 刘桂宜