金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）金婺行初字第46号
原告罗碧球。
被告金华市城市管理行政执法局。
法定代表人潘文峰。
委托代理人李国建。
委托代理人张峻峰。
原告罗碧球不服被告金华城管局建房规划行政管理，于2012年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2013年2月28日公开开庭进行了审理。原告罗碧球，被告金华城管局的委托代理人李国建、张峻峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年10月22日，被告金华城管局下属人员发现金华市金竹路42号原告罗碧球门前场地上正在建房，在现场向原告发出接谈通知书，要求原告接受调查。同日，被告向原告发出浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书，认为原告在金竹路42号搭建建筑物的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令原告立即停止该违法行为、听候处理。
被告向本院提交的证据及依据有：1.组织机构代码证复印件1份，证明被告主体资格；2.《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》1份，证明被告设立和履行职权的法定依据；3.金华市人民政府办公室（2009）37号抄告单复印件1份，证明目前违法建房规划行政处罚权划转由被告行使；4.金华市人民政府办公室金政办发（2011）140号关于印发金华城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知复印件1份，证明被告依法成立并履行职责；5.《城乡规划法》1份，证明违法建房查处和作出停止违法行为通知书的法律依据；6.（婺城）第009700号接谈通知书存根复印件1份，证明被告依法要求原告对其在金竹路42号前建房行为到被告下属城北中队接受调查；7.立案审批表复印件1份，证明被告依法对本案违法建房立案查处；8.浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书复印件1份，证明被告依据《城乡规划法》作出责令原告停止违法行为、听候处理的决定；9.金华市婺城区人民政府城北街道办事处2012年10月31日证明复印件1份，证明原告的建房行为未申请办理审批手续；10.现场照片3张，照片①证明被告发现原告违法建房时状况，照片②证明被告在现场依法检查并下发接谈通知书时原告就在现场、已知晓被告已对其建房行为进行调查，照片③证明该处违法建房在拆除前状况、原告未按要求停止建房、实施了抢建；11.金华市人民政府办公室金政办（2010）65号关于加强市区村（居）民违法建房监管查处工作的通知复印件1份；12.金华市婺城区人民政府婺区政发（2010）26号关于加强村居民建房监管工作的通知复印件1份，证据11~12证明目前金华市区村（居）民违法建房的责任主体和组织、实施部门为各区政府和各乡、镇政府（街道办事处），被告是案件程序实施查处的执法主体。
原告罗碧球起诉称：2012年11月，原告在家门口捡到被告2012年10月22日作出的浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书，内容为原告在金竹路42号搭建建筑物的行为违反《城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令立即停止该违法行为、听候处理。原告认为，被告该具体行政行为的作出主体、程序、实体和适用法律均违反法律规定。1.主体方面。法律、行政法规并未规定被告具备执法资格，中央也无“城市管理行政执法部”，被告无权对原告作出该具体行政行为。2.程序方面。被告未向原告合法送达该通知书，仅将该通知书扔在原告家门口，无相应送达程序，未听取原告陈述和申辩，也未告知原告享有的救济途径（行政复议或行政诉讼）。3.实体方面。原告所占用的土地系村集体所有，原告依法对该土地享有土地使用权，对地上房屋享有所有权，且该土地是在农村，在一环线以外，超出被告职权范围（根据金华市政府信息公开内容，被告负责行使城市建成区（市区一环线以内）规划管理方面法律、法规、规章规定的相应区域内的行政处罚权，但原告未知该职权是否有法律依据），因此，被告作为城市管理机关，无权管辖原告。4.适用法律方面。《城乡规划法》第四十条规定的是在城市、镇内建房应当审批（原告是在农村），但未规定未审批的法律后果。《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”但该通知书只通知原告停止违法行为，不符合该条法律规定。此外，在该通知书的行政复议和行政诉讼期限均未超过的情况下，2012年12月7日被告或其下属机关（原告至今不知道具体是何机关）在无任何法律手续、也未向原告作出和送达行政处罚决定的情况下，擅自公然将原告所建的混凝土框架拆毁，并派街道干部和大批社会闲散人员，扭住原告双手、按住被狗咬，并用脚踢原告，导致原告身体严重受伤、老房成为危房，严重侵犯原告人身权利和财产权利。原告对该严重违法犯罪行为保留另案起诉、控告的权利。综上，被告作出的上述具体行政行为完全违法。原告请求法院：1.判决撤销被告作出的浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书具体行政行为；2.本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1.身份证复印件1张，证明原告主体资格；2.浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书复印件1张，证明被告的具体行政行为；3.金华政府信息公开网刊登的被告主要职责1张，证明被告行使城市建成区（市区一环线以内）规划管理方面法律、法规、规章规定的相应区域内的行政处罚权等职责；4.2012年12月7日拆房现场照片6张，证明拆房的是被告下属城管人员。
被告金华城管局答辩称：一、被告是2004年经浙江省人民政府批准依法成立的金华市人民政府序列的一个部门。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》2009年1月1日起施行，对浙江省内包括被告在内的城市管理行政执法部门的法律主体资格、职责、权限以地方性法规形式予以明确。同时，根据金华市人民政府办公室（2009）37号抄告单、金华市人民政府办公室金政办发（2011）140号关于印发金华城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知规定，目前金华市城市规划区范围内违反规划法规要求而进行违法建设的行政处罚权，已全部划转给被告。原告所处的金竹路42号，属于城北街道五星社区管理辖区内，根据金华市区总体规划，属于城市规划区范围。因此，根据《城乡规划法》和其他法律法规及金华市人民政府相关文件规定，被告对原告的违法行为进行查处，完全合法。二、被告下属城北中队2012年10月22日发现金竹路42号原告门前场地上正在进行建筑物施工建设后，被告下属执法人员在现场向原告下发接谈通知书，要求原告接受调查。同日，被告又向原告下发浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书。但原告均以不识字为由拒绝签收。被告下属执法人员即按规定留置送达，并在存档相关文书上备注说明。原告起诉状中已自认，2012年11月在自家门口捡到上述责令停止违法行为通知书。但其说法严重不符合事实逻辑和缺乏诚信。1份通知书，不可能在经过1个多星期后还能在自家门口捡到。这足以说明原告早已收到上述责令停止违法行为通知书。三、被告在2012年10月22日作出接谈通知书和责令停止违法行为通知书后，原告一直未按要求停止建设及到被告下属城北中队接受调查或提供相应审批证据。就算是按原告所述在11月份“捡到”通知书，原告也一直未向被告解释相关情况或提交相应审批证据。根据调查，原告的建设行为未经过金华市婺城区人民政府城北街道办事处和婺城区规划部门审批。根据《城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖区人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……”。根据以上法律规定可以看出，被告依法对原告下发责令停止违法行为通知书，完全符合法律规定。原告在收到上述通知书后，仍然不停止建设，继续抢建，拒绝到被告处接受调查，其行为已严重违反《城乡规划法》规定。四、金华市人民政府办公室金政办（2010）65号关于加强市区村（居）民违法建房监管查处工作的通知、金华市婺城区人民政府婺区政发（2010）26号关于加强村居民建房监管工作的通知规定：婺城区政府和各乡镇人民政府（街道办事处）为本辖区内村（居）民违法建房监管查处工作的责任主体，负责本辖区内村（居）民建房的全程组织、管理、监督和违法建房查处的具体实施；行政执法部门和乡镇人民政府为拆除村（居）民违法建房的规划执法主体。由此可以看出，被告是原告违法建房的案件查处单位，而具体实施和组织由婺城区政府和各乡镇人民政府（街道办事处）负责。综上所述，被告作出的浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书，程序合法，行为得当，并无侵犯原告人身权和财产权的行为。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人的代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据1，原告提出：对合法性有异议；该证未经年检，违反其说明第4条“各组织机构应当按有关规定，接受发证机关的年度检验”规定，不具有合法性。被告解释：组织机构代码证未经年检，不影响被告作为合法行政机关存在的事实。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据1的证明力。
2.对被告证据2，原告提出：对合法性、证明目的有异议；根据《行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，……”该法条规定的决定主体非常明确，必须是国务院或经授权的省级政府，而浙江省人大常委会未经任何法律法规授权，无权制定该条例；因此，该条例违反上位法规定，不能适用本案。被告解释：该条例经省人大立法并实施，符合立法法及相关法律规定。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据2的证明力。
3.对被告证据3，原告提出：对合法性、证明目的有异议；金华市人民政府办公室作为内设机构，无权就行政处罚权归属作出规定，该抄告单也不属于《行政诉讼法》第五十二条规定的法律适用范围，不适用本案。被告解释：金华市人民政府办公室是金华市人民政府的发文机构。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据3的证明力。
4.对被告证据4，原告提出：对合法性、证明目的有异议；金华市人民政府未经合法授权，无权制定该通知；根据该通知第四条第（一）项“市城市管理行政执法局执法管辖范围为金华市建成区（金华经济技术开发区、双龙风景区按各自管委会管辖范围执法）”；金华市建成区是指金华市区一环线以内；因此，该通知恰可证明被告对原告无管辖权，是越权执法。被告解释：应从市区总体规划判断被告有无越权执法，不能仅以金华市建成区是指一环线以内来认定被告对原告有无管辖权。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据4的证明力。
5.对被告证据5，原告提出：对证明目的有异议；该法第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……”可见，责令停止建设的主体是规划部门；该法律恰可证明被告无权作出本案具体行政行为。被告解释：城乡规划主管部门不一定特指规划部门，被告就是法律规定的执法单位，被告作出本案具体行政行为合法。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据5的证明力。
6.对被告证据6，原告提出：对真实性、关联性、合法性、证明目的均有异议；从程序上看，该通知书未送达原告，原告从未收到，不具有法律效力；从形式上看，该证据是被告单方制作，未加盖公章或骑缝章，不符合证据形式要件，是被告事后补充制作、倒签的；从内容上看，“携带资料”栏中“11.5×6”不知道何意；“执法人员签名”栏中签名2人身份不明，被告未提供其具有执法资格证件或证明，可能是临时工；“接谈人签名”栏中“罗、151××××6712”不是原告所签，是被告工作人员冒充原告签名；落款日期下方的“当事人以不识字为由拒签，内容已宣读”更是无稽之谈，完全与事实不符；原告退休前长期担任企业党支部书记兼工会主席，可以读懂被告提供的所有文字；即使原告不识字，被告也可要求原告在存根上按手印；从逻辑上看，通知书存根中既有接谈人签名，又注明拒签，显然矛盾。被告解释：这是被告内部使用的存根，不是对外文书，无需盖公章、骑缝章；给当事人联有公章；“接谈人签名”栏中“罗、151××××6712”，不是原告所写，记录电话号码是便于以后联系。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据6的证明力。
7.对被告证据7，原告提出：对真实性、关联性、合法性、证明目的均有异议；立案审批表是被告单方制作，原告从未看到过；表中签名人员身份不明，不知有无执法资格，也不知是否其本人所签；表中只加盖城北中队印章，无其他印章，也无法定代表人签名，不具有合法性。被告解释：立案审批表是内部启动程序依据，是被告的内部文书，无需送达给当事人；原告未看到过该表，是正常的；相关签名人员是被告正式在编人员。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据7的证明力。
8.对被告证据8，原告提出：对真实性、合法性、证明目的均有异议；从程序上看，该通知书是原告事后在家门口捡到的，被告未合法送达给原告，不具有法律效力；从内容上看，该通知书中“当事人以不识字为由拒绝签字，内容已宣读”严重违背事实，质证意见同证据6；五星村办公大楼和城管分局城北中队只有1墙之隔，和城北街道办事处是同1幢房子；如果原告不识字，会按手印；如果原告拒签，可请当地干部见证；从法律适用上看，该通知书不符合《城乡规划法》第六十四条规定的主体要求，不符合《行政处罚法》第二十三条规定的内容要求；从制作时间上看，该通知书和接谈通知书、立案审批表及后面2张照片拍摄时间都是2012年10月22日，在接谈通知书规定时间未届满、也未听取原告陈述、申辩的情况下，就制作该通知书，显然不符合法律程序。被告解释：被告对原告建设行为启动一般程序调查，在调查过程中，通过立案、通知接谈、责令停建，通知书只是其中1个环节；原告以不识字为由拒绝签名；接谈通知书也是在现场发的，不是在办公室坐等原告来的；原告当时在现场，执法队员也在现场，原告很清楚相关内容。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据8的证明力。
9.对被告证据9，原告提出：对合法性有异议；从主体上看，根据《城乡规划法》第四十条规定，办理建设工程规划许可证的主管机关是“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省级人民政府确定的镇人民政府”；城北街道办事处不是办理建房手续的法定机关，无权出具该证明；从形式上看，该证明无经办人员签名，不符合证据形式要件；从时间上看，该证明出具时间为2012年10月31日，而本案具体行政行为作出时间为同月22日，即出具证明时间在被告作出具体行政行为之后，被告是在原告起诉后补充出具的；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。”因此，该证据明显不具有合法性。被告解释：城北街道办事处出具的原告未办理建房审批申请的证明，合法有效。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据9的证明力。
10.对被告证据10，原告提出：对真实性、关联性、合法性、证明目的均有异议；是被告单方制作，而且是复制件，不能确定具体拍摄时间及内容是否真实；拍摄取证人只有1人，不符合《行政处罚法》第三十七条规定；第2张照片拍摄时间有修改，最多只能证明有2个穿制服的人曾站在原告家门口，不能证明这2个人身份，更不能证明有什么东西交给原告；经常有穿制服的人在原告家门口，是正常的；第3张照片制作时间2012年12月7日，远超出本案具体行政行为作出时间，也远超出原告捡到通知书时间；事实上原告捡到通知书后就未再建造，捡到后就已是这样了，不存在抢建行为。被告解释：第1张照片是被告发现原告建房时现场状况，第2张照片显示原告当时在现场，被告执法人员也在现场，第3张照片2012年12月7日拍摄，被告向原告送达责令停止违法行为通知书后，原告未停止违法建设。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据10的证明力。
11.对被告证据11，原告提出：对关联性、合法性、证明目的均有异议；金华市人民政府办公室作为内设机构，无权就执法权归属作出规定，该通知也不属于《行政诉讼法》第五十二条规定的法律适用范围。被告解释：该文件的内容符合法律规定的，被告按法律规定和政府要求依法履行职责。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据11的证明力。
12.对被告证据12，原告提出：对关联性、合法性、证明目的均有异议；金华市婺城区人民政府与被告是平级单位，无权规定被告职权范围，该通知也不属于《行政诉讼法》第五十二条规定的法律适用范围。被告解释同证据11。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据12的证明力。
13.对原告证据1，被告无异议。本院确认其证明力。
14.对原告证据2，被告无异议，同时提出：更印证原告以不识字为由而拒签的事实。经查：被告异议成立。本院确认原告证据2的证明力。
15.对原告证据3，被告提出：对真实性、关联性、合法性均无异议；原告是通过政府网站下载的，但这是以前未更新的内容；被告网站上相关内容已更新；按被告证据3，2009年4月24日政府抄告单下发后，金华城市规划区及建成区范围内违法建房的规划处罚权由被告统一行使；原告所建房屋在城北街道范围内，属于村改居，属于城市规划范围。原告解释：这是本案立案后原告从金华市政府信息公开网上下载的，是有效的，原告所建房屋不在一环线以内，被告无权执法。经查：被告异议部分成立。本院确认原告证据3的部分证明力（被告的执法权不局限于金华市一环线内）。
16.对原告证据4，被告提出：该照片是打印出来的，是影印件；虽有城管臂章特写，但无头部照片，也无胸牌等证件；有城管臂章标志不能证明就是被告下属人员；被告未组织过这次拆房，也未下达行政处罚决定，该案正在调查过程中。原告解释：那天来拆房，他们确实未出示过任何证件，是城管和街道办事处等人员。经查：被告异议部分成立。本院确认原告证据4的部分证明力（该房屋已被有关部门强行拆除）。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人的代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
被告金华城管局是经过依法批准成立的政府下属行政机关。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》2009年1月1日起施行。按照政府相关规定，被告依法履行金华市城市规划区范围内违反规划法规进行违法建房的行政处罚权等职责。2012年10月22日，被告下属婺城分局城北中队人员，发现原告罗碧球在金华市婺城区城北街道五星社区后地自然村金竹路42号门前场地上进行建房（占地约69平方米（11.5米×6米），地基及第1层混凝土立柱已浇注完成），即在现场向原告发出接谈通知书，要求原告同日到该城北中队接受调查。原告拒签。同日，被告下属婺城分局立案调查，并向原告发出浙金城法停（婺城）字（2012）第2618号责令停止违法行为通知书，认为原告在金竹路42号搭建建筑物的行为违反《城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令原告立即停止该违法行为、听候处理。原告拒签，被告留置送达。此后，原告未停止建设，未到该城北中队接受调查，也未向被告提交相应审批建房手续，该房屋第1层的楼板浇注完成。同年12月7日，该房屋被有关部门强行拆除。
另查明：原告原籍在金华市婺城区城北街道五星村（后改为五星社区居委会），后嫁到金华市婺城区白龙桥镇怡村。因土地征收被招工到企业并办理户口农转非手续。原告已在金竹路42号建房3间4层半，原告丈夫已在怡村建房2间3层。
本院认为：被告是经过依法批准成立的政府下属行政机关。按照政府相关规定，被告依法履行金华市城市规划区范围内违反规划法规进行违法建房的行政处罚权等职责。原告未经依法审批，擅自在城市规划区范围内建房，已违反《城乡规划法》第四十条规定。被告依法应当履行查处职责。被告向原告作出的责令停止违法行为通知书，属于依法告知类具体行政行为，具有警告、限制、行政指令等性质，责令无效后，可依法作出相应的行政处罚。此后，原告未停止建房，未到被告指定地点接受调查，也未提交相应的审批建房手续。被告对原告作出的责令停止违法行为通知具体行政行为，基本事实清楚，基本证据确凿，适用法律法规正确，执法程序并无不当。综上所述，原告诉讼请求无事实及法律依据，本院难以支持。对被告抗辩中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告罗碧球的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 方 明
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一三年三月八日
书 记 员 张 琳