四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终828号
上诉人（原审原告）德阳市瑞丰物资有限公司。住所地：四川省德阳市天山南路***号*栋*****号。
法定代表人莫方德，经理。
被上诉人（原审被告）德阳市旌阳区人民政府。住所地：四川省德阳市旌阳区黄河东路**号。
法定代表人陈天航，区长。
委托代理人吴明全，四川仁竞律师事务所律师。
委托代理人曹敏，四川仁竞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德阳市人民政府。住所地：四川省德阳市旌阳区长江西路一段**号。
法定代表人赵辉，市长。
委托代理人吴振华，德阳市人民政府法制办副主任。
委托代理人王海，德阳市人民政府法制办工作人员。
上诉人德阳市瑞丰物资有限公司（以下简称瑞丰公司）因诉被上诉人德阳市旌阳区人民政府（以下简称区政府）、德阳市人民政府（以下简称市政府）行政确认一案,不服四川省德阳市中级人民法院（2017）川06行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人瑞丰公司的法定代表人莫方德，被上诉人区政府的委托代理人吴明全、曹敏，被上诉人市政府的委托代理人吴振华、王海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
瑞丰公司向一审法院起诉称，区政府作出的德市旌府函〔2016〕147号《德阳市旌阳区人民政府关于德阳市瑞丰物资有限公司申请行政确认有关事项的函》（以下简称147号函）及市政府作出的德府复决字〔2016〕196号《行政复议决定书》（以下简称196号复议决定）将原告的土地使用权性质认定为划拨土地性质是错误的，请求判决确认原告位于德阳市旌阳区天元镇天鹤路面积为3012.94平方米（折合为4.519亩）的土地为出让商业用地。
一审法院经审理查明，2016年7月21日，原告向被告区政府提出申请，要求确认本案案涉土地为出让土地，2016年9月20日，区政府作出147号函，致函原告确认案涉土地用途为综合，性质为划拨。原告接到函件后，于2017年10月9日向被告市政府提出行政复议，市政府于2016年12月27日作出196号复议决定，认为147号函认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。原告仍不服，遂于2017年2月起诉至本院。
并查明，1993年，经德阳市长江企业公司（以下简称长江公司）申请，区政府同意划拨位于德阳市天元镇的土地20余亩给长江公司使用。1996年，德阳市市中区地价评估事务所出具德市区地价所（1996）067号评估报告，对长江公司宗地地价作出评估，确定土地属行政划拨土地，被估宗地地价为130797.85元/亩。1997年，原告瑞丰公司因与长江公司之间发生债权债务关系，经四川省德阳市中级人民法院（1997）法执字第11号民事裁定，将长江公司土地中的4.5亩（本案所涉争议土地）过户给瑞丰公司，用于抵偿50万元债务，土地价格按德市区地价所（1996）067号评估报告计算。1997年4月7日，区政府作出德市旌府地籍（1997）003号批复，同意将长江公司使用的23.208亩中的4.519亩变更给瑞丰公司作为综合用地使用，同时注销原土地使用证。并向瑞丰公司颁发德旌区天元镇国用（97）字第277号《国有土地使用证》，该证书载明了土地使用权者、用途及四至、用地面积，用途为综合用地。未载明批准使用期限。1997年5月26日，德阳市国土资源局旌阳分局（原德阳市市中区国土资源局）收取了瑞丰公司相关费用51521.27元，收据上载明为“转让增值费”。随后，本案所涉争议土地由区政府征收，因补偿安置问题，原告向区政府提出申请，要求确认案涉土地性质为出让用地。
一审法院认为，本案争议焦点为：区政府作出的土地性质的答复是否合法；本案所涉争议土地是否变更为出让土地性质；市政府的行政复议是否合法。
原告取得本案所涉争议土地是在1997年因与长江公司之间发生债权债务关系，经四川省德阳市中级人民法院（1997）法执字第11号民事裁定，将长江公司土地中的4.5亩过户给瑞丰公司，用于抵偿50万元债务，土地价格按德市区地价所（1996）067号评估报告计算，而（1996）067号评估报告上案涉争议土地是按照划拨土地的标准进行评估的。被告同意将国有土地使用权变更给原告的批复及向原告颁发的国有土地使用证上，均明确变更为综合用地使用，但对土地用途的变更并不必然导致土地性质的变化。
1997年5月26日，德阳市国土资源局旌阳分局收取了瑞丰公司的费用51521.27元,收据上注明为“转让增值费”。按照财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》及《德阳市市中区人民政府关于土地有偿收入和耕地保护费收缴管理（暂行）办法》的规定，土地增值费和土地出让金是两种不同的费用，在原告提交的收据中明确载明为转让增值费，且按照1992年《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》的规定，土地使用权出让金可按照转让成交总额的20
--30%缴纳。而原告所缴纳的金额无法与该规定的标准吻合。
根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城
市房地产管理法》、《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》等规定，国有土地使用权分为国有划拨土地和国有出让土地。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。而出让土地，是需要载明其使用年限的。且按照规定，土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当经过法定的程序批准，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
被告区政府结合上述情况，经调查核实，作出147号函是适当的。
复议机关市政府在法定期限内受理复议申请并按照相关规定作出196号复议决定亦符合法律规定。
根据《中国人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地性质、地址、用途等均属于国有土地使用权所涵盖的内容，有权确认土地性质的机构为县级以上人民政府，土地性质、用途的确认属于行政机关的行政职权，人民法院依照行政诉讼法等的相关规定，只能审查行政行为的合法性与否，不能直接行使行政机关的行政职权，故人民法院在本案中审查的是案涉的行政行为（被告作出的函及复议决定）是否合法，是否维持或者撤销的问题，不应直接确认案涉土地性质。
综上，被告区政府根据相关材料结合法律法规及规范性文件的规定，针对原告的申请作出的147号函并无不当，被告市政府依照法律规定作出的196号复议决定亦无不当，原告提出二被告的行政行为错误、确认案涉争议土地出让性质的请求无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告瑞丰公司要求对被告区政府未确定为出让商业用地性质的147号函确认违法的诉讼请求；驳回原告瑞丰公司要求确认市政府196号复议决定违法的诉讼请求；案件受理费50元由原告瑞丰公司负担。
瑞丰公司上诉称:根据四川省德阳市中级人民法院的裁定，长江公司使用的土地中的4.519亩变更给瑞丰公司作为综合用地使用，用于抵偿债务。瑞丰公司补交的土地出让金是按照天元镇一带标定划拨土地价28500元/亩计算的，28500元/亩×40%×4.519亩＝51516.60元,被上诉人的工作人员失误将瑞丰公司缴纳的土地出让金误填写为转让增值费,同时瑞丰公司还缴纳了土地使用费0.05元每平方米×3012.94平米×40年＝6025.88元,证明了瑞丰公司该宗土地的使用期限为40年,属商业用地。请求撤销一审行政判决，撤销147号函及196号复议决定。
区政府答辩称：一审判决认定答辩人同意将国有土地使用权变更给瑞丰公司的批复“不必然导致土地性质的变化”，符合客观事实；一审判决认定“土地增值费和土地出让金是两种不同的费用”，并认定瑞丰公司所缴纳的金额无法与《德阳市城市规划区划拨国有土地使用权转让、出租管理暂行办法》规定的标准吻合，符合事实；有权确认土地性质的机构为县级以上人民政府。
人民法院不能直接确认土地性质。请求维持一审判决。
市政府答辩称：市政府受理瑞丰公司的行政复议申请后，依照法定程序进行了审理。涉案土地原始取得方式为划拨土地，后用于抵偿债务，经区政府批准变更土地使用权人为瑞丰公司过程中，没有证据证明已补签出让合同、缴纳土地出让金，因此市政府维持了147号函。一审判决认定事实清楚，判决理由充分，瑞丰公司的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审中各方当事人提供的证据均已随卷移送本院，一审庭审笔录记载了当事人对证据的质证意见。
二审中，瑞丰公司向本院提供了《德阳市市中区划拨国有土地出让金底价暂行标准》及《德阳市市中区划拨国有土地使用权出让金底价汇总表》，以证明瑞丰公司的土地属出让土地。经庭审质证，被上诉人认为该两份证据仅有瑞丰公司盖章，证据来源不明，缺乏真实性和关联性。本院认可被上诉人的质证意见，对该两份证据不予采信。
二审庭审中，瑞丰公司明确表示不申请法院调查收集证据，但在庭审结束后，又申请本院到德阳市国土资源局旌阳分局调查收集1997年8月前“德阳市市中区划拨国有土地出让金低价暂行标准”的完整文件和调查、了解、核实划拨转出让需要补交什么费用、有哪些项目。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款规定“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十九条规定“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许”。本案中，瑞丰公司申请调查收集证据的时间是在二审庭审后，且申请调查收集的证据实际上是规范性文件，对证明案件事实并无意义，故本院对瑞丰公司调查收集证据的申请，不予准许。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实、证据予以确认。
本院认为,瑞丰公司取得本案所涉争议土地的土地价格是按照划拨土地的标准进行评估的，土地用途为综合用地，但土地用途的变更不必然导致土地性质的变化；土地增值费和土地出让金是两种不同的费用，德阳市国土资源局旌阳分局收取了瑞丰公司的费用51521.27元,收据上注明为“转让增值费”，且瑞丰公司所缴纳的费用金额无法与当时应当缴纳的土地使用权出让金标准吻合；国有土地使用权分为国有划拨土地使用权和国有出让土地使用权，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，而出让土地需载明使用年限，瑞丰公司的德旌区天元镇国用（97）字第277号《国有土地使用证》没有载明使用期限。因此，区政府作出147号函并无不当，复议机关市政府在法定期限内受理复议申请并按照相关规定作出196号复议决定亦符合法律规定。
根据《中国人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土
地管理法实施条例》的规定，土地性质的确认属于行政机关的行政职权，而非司法权的行使范围，故一审法院不直接确认案涉土地性质，并无不当。
综上，一审法院认为瑞丰公司的诉讼请求不成立而判决予以驳回，认定事实清楚，适用法律、法规正确。瑞丰公司要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人德阳市瑞丰物资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘洪峰
审判员 王代伍
审判员 牟 琼
二〇一八年四月十二日
书记员 王 耸