广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）防市行终字第6号
上诉人（一审原告）：广西壮族自治区南宁广贤建筑脚手架劳务分包有限公司。
法定代表人：杨和荣，该公司经理。
委托代理人：杜培荣，广西壮族自治区万合律师事务所律师。
委托代理人：梁兵，广西壮族自治区万合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：广西壮族自治区防城港市人力资源和社会保障局。
法定代表人：覃菊花，该局局长。
委托代理人：李明业，该局干部。
委托代理人：张真聪，该局干部。
一审第三人：邓小东，男，汉族。
上诉人广西壮族自治区南宁市广贤建筑脚手架劳务分包有限公司因不服工伤认定纠纷一案，不服广西壮族自治区防城港市港口区人民法院2013年11月16日作出的（2013）港行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月13日受理了本案并依法组成合议庭，2014年2月10日公开开庭审理了本案。上诉人广西壮族自治区南宁市广贤建筑脚手架劳务分包有限公司（以下简称广贤公司）的的委托代理人梁兵，被上诉人广西壮族自治区防城港市人力资源和社会保障局（以下简称防城港市人社局）的委托代理人李明业、张真聪，一审第三人邓小东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：2009年4月，邓小东到广贤公司处从事搭外架工作，广贤公司未为邓小东缴纳社会保险。2009年7月13日，邓小东在广贤公司承包的防城港彼岸国际酒店有限公司工地进行拆除外墙脚手架时受伤。2010年3月26日，南宁市劳动争议仲裁委员会受理了邓小东与广贤公司的劳动争议纠纷。2010年9月20日，南宁市劳动争议仲裁委员会作出南劳仲裁字（2010）716号仲裁裁决书，确认邓小东与广贤公司存在事实劳动关系，该仲裁裁决于2010年10月13日生效。2010年10月26日，邓小东向防城港市人社局提出工伤认定申请。2010年11月3日，防城港市人社局作出《工伤认定申请不予受理通知书》（编号：2010001），决定不予受理邓小东提出的工伤认定申请。2011年5月12日，防城港市人社局撤销了《工伤认定申请不予受理通知书》（编号：2010001）。2011年5月13日，防城港市人社局作出《工伤认定申请受理决定书》（编号：2011002），决定受理第三人提交的工伤认定申请。2011年7月8日，防城港市人社局作出《认定工伤决定书》（防人社工认字（2011）72号），认定邓小东为工伤。2012年11月5日，防城港市人社局作出《关于撤销<；认定工伤决定书>；（防人社工认字（2011）72号）的通知》（防人社工认撤字（2012）1号）。2012年12月28日，防城港市人社局作出《认定工伤决定书》（防人社工字（2012）66号），认定邓小东为工伤。广贤公司不服，向广西壮族自治区人力资源和社会保障厅申请行政复议。2013年4月24日，广西壮族自治区人力资源和社会保障厅作出《行政复议决定书》，维持防城港市人社局的《认定工伤决定书》（防人社工字（2012）66号）。
一审对各方当事人提供的证据通过开庭质证如下：
被告防城港市人社局提供的证据、依据：1、工伤认定申请表，以证明邓小东的工伤认定申请时间；2、工伤认定申请不予受理通知书，以证明处理结果；3、仲裁受理通知书，以证明仲裁程序的开始时间；4-5、仲裁裁决书及送达回证，以证明邓小东与广贤公司存在劳动关系；6、关于撤销《工伤认定申请不予受理通知书》的通知，以证明工伤认定申请受理合法；7、工伤认定申请受理决定书，以证明工伤认定申请受理合法；8、认定工伤决定书，以证明工伤认定结果；9、行政复议决定书，以证明复议结果；10、三方特别约定，以证明邓小东与广贤公司存在劳动关系；11、工伤调查询问笔录，以证明广贤公司非法转包给无资质的邓付生；12、证人证言，以证明邓小东在广贤公司的工地受伤。
原告广贤公司提供的证据：1、工伤认定申请受理决定书，以证明邓小东的工伤认定申请超过一年的时限；2、认定工伤决定书（防人社工认字（2011）72号），以证明防城港市人社局于2011年7月8日作出工伤决定；3、关于撤销认定工伤决定书的通知，以证明防城港市人社局已自行撤销（2011）72号工伤决定书；4、认定工伤决定书（防人社工认字（2012）66号），以证明防城港市人社局于2012年12月28日作出工伤决定；5、邓付生的证明，以证明广贤公司与邓小东不存在劳动关系。
第三人邓小东提供的证据：1、仲裁裁决书，以证明其与广贤公司存在劳动关系；2、行政复议决定书，以证明防城港市人社局的工伤决定经上级行政机关维持；3、邓小军的证明，以证明第三人在工作时受伤；4、门诊病历，以证明因伤治疗。
经过一审开庭质证，原告广贤公司对被告防城港市人社局提供的证据的真实性均无异议，但对证据10、11、12的证明内容有异议。第三人邓小东对被告防城港市人社局提供的证据均无异议。被告防城港市人社局对原告广贤公司提交的证据均无异议，但对证明内容有异议。第三人邓小东对原告广贤公司提交的证据无异议。原告广贤公司对第三人邓小东提交的证据1、2无异议，对证据3，认为无原件，不予认可，认为证据4缺乏关联性。被告防城港市人社局对第三人邓小东提交的证据无异议。
一审对以上证据确认如下：对各方当事人提供的证据，各方当事人均无异议的，作为本案定案依据；对证据证明内容和关联性有异议的，由于均未提出相反证据予以反驳，而这些证据与本案具有一定关联性，故采纳作为本案参考依据。
一审判决认为：本案的争议焦点可归纳如下：一、邓小东的工伤认定申请是否超过了法定的时限；二、防城港市人社局是否有权受理邓小东的工伤认定申请；三、防城港市人社局据以作出工伤决定的事实依据是否充分。关于争议焦点一。首先，《工伤保险条例》第十七条规定，工伤职工在事故伤害发生之日起一年内可以直接向行政部门提出工伤认定申请，该条规定的一年申请期是时效概念，从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，可以适用中止、中断的情形。其次，工伤认定的前提条件是受伤害人与用工单位之间的存在明确的劳动关系，只有当劳动关系明确时才能启动工伤认定程序。本案中，邓小东于2009年7月13日在工地拆除外墙脚手架时受伤，因没有与广贤公司签订劳动合同，而广贤公司又否认双方劳动关系的存在，在此情况下，邓小东先向劳动仲裁部门申请确认劳动关系并无不当，工伤认定时效自仲裁申请之日即2010年3月26日中断。确认劳动关系的仲裁裁决于2010年10月13日生效，工伤认定时效从当天起重新计算，邓小东于2010年10月26日申请工伤认定，未超过一年的申请时限，防城港市人社局据此予以受理，不违反法定程序。关于争议焦点二。根据《广西壮族自治区实施<；工伤保险条例>；办法》第三十四条第二款的规定，职工发生事故伤害，用人单位未为其办理工伤保险的，工伤认定在生产经营地办理。本案事故伤害发生在防城港市内，而广贤公司又没有为邓小东办理工伤保险，作为本区域的社会保险行政主管部门，防城港市人社局具有职权受理该工伤认定申请。关于争议焦点三。邓小东在广贤公司承包的防城港彼岸国际酒店有限公司工地进行拆除外墙脚手架时受伤的事实和双方存在的劳动关系已由南宁市劳动仲裁委员会作出的南劳仲裁字（2010）716号仲裁裁决书确认，防城港市人社局在工伤事故调查过程中形成的询问笔录、证人证言等也能够相互印证，足以证明被诉工伤认定行政行为所认定的事实。邓小东在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项规定的情形，防城港市人社局作出工伤决定的主要证据充分，认定所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告防城港市人力资源和社会保障局作出防人社工字（2012）66号工伤认定的具体行政行为；案件受理费50元，由原告广西南宁广贤建筑脚手架劳务分包有限公司负担。
上诉人广贤公司上诉称：1、被上诉人在整个一审过程中未提供作出《（邓小东）认定工伤决定书》［防人社工字（2O12）66号］具体行政行为所依据的规范性文件，被上诉人应承担败诉责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。根据以上法律规定，被上诉人在整个一审过程中未提供作出具体行政行为所依据的规范性文件，二审应当认定被上诉人作出该具体行政行为没有依据，被上诉人应承担败诉责任。2、被上诉人作出《（邓小东）认定工伤决定书》［防人社工字（2012）66号］具体行政行为时错误适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》［人社部发（2013）34号］。被上诉人在其一审提交的《答辩状》中提出，邓小东提出工伤认定申请符合法律法规规定的时限范围内，依据为《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》［人社部发（2013）34号］第五条之规定。本案的《（邓小东）认定工伤决定书》［防人社工字（2012）66号］作出时间为2012年12月28日，而《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》［人社部发（2013）34号］发布的时间为2013年4月25日，并且被上诉人在一审庭审中承认2012年12月28日作出《（邓小东）认定工伤决定书》时关于工伤认定申请时限并没有相关的法律法规等规范性文件。即便是被上诉人将《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》［人社部发（2013）34号］作为依据，被上诉人在整个一审过程中并未将该文件向一审法庭及上诉人提交。实际上被上诉人的以上认定没有法律依据。综上，被上诉人在本案中关于工伤认定申请是否超时限的认定上没有依据且在一审诉讼中未提供作出具体行政行为时的法律依据，一审法院在故意隐瞒以上两个重要事实的情况下进行了枉法裁判，二审法院应判决被上诉人败诉，即依法撤销原判，发回重审或依法改判，撤销被上诉人作出的《（邓小东）认定工伤决定书》［防人社工字（2012）66号］；由被上诉人承担本案的诉讼费用。应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
被上诉人防城港市人社局辩称：1、邓小东的工伤认定申请没有超过法定时限。2009年7月13日，邓小东在一审原告承包的防城港彼岸国际酒店有限公司工地工作，在拆除外墙脚手架的过程中被一钢管砸伤。邓小东受伤后，一审原告没有按照《工伤保险条例》等有关法律法规的规定向社会保险行政部门为邓小东申请工伤认定，邓小东为了维护自身的合法权益，于2010年10月26日向被上诉人提出工伤认定申请。但由于邓小东与一审原告在劳动关系问题上发生争议，2010年3月26日至2010年9月20日其劳动关系争议问题在南宁市劳动争议仲裁委员会进行仲裁处理。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（法释（2008）11号）第十三条第一款之规定，“下列事项之一，人民法院应当认定与提起诉讼具有同等诉讼时效中断的效力：（一）申请仲裁”。而且从保护工伤职工切身利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神出发，劳动争议仲裁期间应在法定时限内扣除。之后，2013年4月25日《人力资源和社会保障部关于执行（工伤保险条例）若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第五条的有关规定，进一步明确了该处理方式。因此，被上诉人受理邓小东的工伤认定申请符合《工伤保险条例》，根据第十七条第二款的规定，没有超过法定时限。2、一审原告应承担延误工伤认定申请的后果。根据《工伤认定办法》第六条关于：提出工伤认定申请应提交“劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料”的规定，由于一审原告没有按照《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定与员工签订书面的劳动合同，且不承认与邓小东存在事实劳动关系，导致邓小东在申请工伤认定时，无法依照《工伤保险条例》和《工伤认定办法》等有关法律法规的规定，提交有关劳动关系的证明材料，而被迫通过劳动争议仲裁等途径进行劳动关系确认，延误了邓小东申请工伤认定的时间。因此，应把2010年3月26日至2010年9月20日，即劳动关系争议问题在南宁市劳动争议仲裁委员会进行仲裁处理期间扣除，一审原告应承担延误工伤认定申请的后果。综上，被上诉人受理邓小东的工伤认定申请合法合理。请求驳回上诉，维持被上诉人作出的《认定工伤决定书》［防人社工认字（2012）66号］。
一审第三人邓小东的诉讼意见与被上诉人防城港市人社局的诉讼意见一致。
二审审理中，各方当事人均没有提供新的证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
综合二审中的诉辩意见，本案争议焦点可归纳为：1、在事实和证据方面，被上诉人防城港市人社局是否履行举证义务，提供作出的防人社工认字（2012）66号工伤决定书所依据的规范性文件，被诉具体行为是否有证据、依据。2、在适用法律方面，一审第三人邓小东提出的工伤认定申请是否超过了法定时限，其中，被上诉人在一审时以适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》［人社部发（2013）34号］作为答辩是否正确，被诉具体行为是否有法律依据。
本院认为：关于争议焦点1的问题。《工伤保险条例》于2003年4月27日以国务院令第375号公布，根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》修订，是行政法规。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。被上诉人防城港市人社局于2012年12月28日作出的［防人社工认字（2012）66号］，并在一审诉讼中在举证期限内将该《认定工伤决定书》提供给法庭，该《认定工伤决定书》载明，根据《工伤保险条例》第十四条之规定认定邓小东为工伤。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。由于《工伤保险条例》一经公布，即形成众所周知的事实，而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，众所周知的事实，法庭可以直接认定，因此，被上诉人防城港市人社局在一审诉讼中，将载有所依据的行政法规的《认定工伤决定书》进行举证，根据立法本意和司法解释精神，应视为已经履行提供被诉具体行政行为所依据的规范性文件的举证责任。故上诉人提出被上诉人在整个一审过程中未提供作出具体行政行为所依据的规范性文件，二审应当认定被上诉人作出该具体行政行为没有依据的意见不成立，本院不予采纳。
关于争议焦点2的问题。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（法释（2008）11号）第十三条第一款之规定，“下列事项之一，人民法院应当认定与提起诉讼具有同等诉讼时效中断的效力：（一）申请仲裁”。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。据此，一审判决从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法本意，以及工伤认定的前提条件是受伤害人与用工单位之间的存在明确的劳动关系，只有当劳动关系明确时才能启动工伤认定程序考虑，认为邓小东申请工伤认定，因申请仲裁而中断，未超过一年的申请时限，防城港市人社局据此予以受理，不违反法定程序，符合上述司法解释的规定精神。本案的《（邓小东）认定工伤决定书》［防人社工字（2012）66号］作出时间为2012年12月28日，而被上诉人防城港市人社局在一审中以适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》［人社部发（2013）34号］作为答辩，因该行政规章发布的时间为2013年4月25日，而成为上诉人上诉的理由之一。关于时限、时效的规定，通常认为属于程序问题，根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》法（2004）96号“三、关于新旧法律法规的适用规则”，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，并不违反上述的规定情形，因此，被上诉人防城港市人社局在一审中以参照、适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》作为答辩并无不当。一审法院对本案时限的认定正确。故上诉人提出一审第三人邓小东提出的工伤认定申请超过法定时限，而被上诉人在一审时以适用《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》作为答辩并没有提交该规范性文件，被诉具体行为没有法律依据的意见不成立，本院不予采纳。
综上所述，被上诉人作出的具体行政行为合法，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人广西壮族自治区南宁广贤建筑脚手架劳务分包有限公司上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
审 判 员 韦著敢
代理审判员 佟日红
二〇一四年二月二十日
书 记 员 黄积定