河南省驻马店市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）驻行终字第148号
上诉人（一审原告）张玉柱，男，汉族，1974年7月7日生，住确山县。
上诉人（一审原告）董景艳，女，汉族，1973年11月1日生，住址同上。系上诉人张玉柱之妻。
二上诉人委托代理人邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）确山县国土资源局。
法定代表人蒋银，局长。
委托代理人李顺领，确山县土地储备开发中心主任。
被上诉人（一审第三人）确山县三里河街道办事处。
法定代表人郑胜利，主任。
委托代理人孟迎新，该办事处人大主席。特别授权。
委托代理人孙建中，河南精锐律师事务所律师。
一审被告确山县人民政府。
法定代表人路耕，县长。
委托代理人岳全德，该政府法制办工作人员。
委托代理人李全福，该政府法制办工作人员。
上诉人张玉柱、董景艳因行政强制及赔偿一案，不服正阳县人民法院（2015）正行重字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人董景艳及上诉人张玉柱、董景艳的共同委托代理人邬宏威，一审被告确山县人民政府的委托代理人岳全德、李全福，被上诉人确山县国土资源局（以下简称国土局）的委托代理人李顺领，被上诉人确山县三里河街道办事处（以下简称三里河街道办）的委托代理人孟迎新、孙建中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，张玉柱、董景艳系原确山县三里河乡尚庄村三里店组的村民，在所承包土地上种植花木。确山县国土局的职能部门土地储备中心根据相关法律法规及该县2003年—2020城市总体规划，就确山县三里河乡尚庄村北三里店村民组（以下简称三里店村民组）全部土地征收问题，与该村民组进行协商，并于2009年6月17日达成征地拆迁补偿安置协议，同时就征地补偿、拆迁安置补偿、实施步骤等进行了约定。三里河街道办作为见证方在该协议书上签章。该协议签订后，同年10月份，三里店村民组收到了1054万元的征收土地补偿款并将该款发放到群众，其中张玉柱、董景艳领取了210123元。确山县人民政府于2010年11月19日发布“关于印发金河新区征地拆迁安置工作方案的通知”，即确政文（2010）129号文件，决定本次征地拆迁人为土地储备中心，并布置工作任务及不同阶段的负责、配合主体，对含张玉柱、董景艳所在村民组土地在内的共1786亩土地准备开展征地拆迁。2011年6月21日，河南省人民政府以豫政土（2011）529号文件对确山县的征收土地方案批复同意。2011年8月7日，确山县人民政府发布征收土地公告。2011年9月7日，确山县国土局发布集体土地安置补偿方案公告。在2010年3月21日至2012年9月9日，确山县三里河乡尚庄村多次召开村民代表会议，就征收土地补偿款分配、村民安置工作进行表决和制定方案。2012年6月29日，确山县三里河乡尚庄村民委员会发布安置会议公示。2012年9月10日，三里河乡尚庄村三里店组安置款分配方案（基于2009年征收土地补偿款的分配方案及人员）公布。在征地拆迁安置过程中，对被征用土地上的附属物的品种、数量等情况进行了普查登记，张玉柱在该附属物登记表上对其夫妻所承包土地的所种植的花木予以签名确认。2012年9月份前后，案外人在进行房地产开发时将张玉柱、董景艳种植在被征收土地上的附属花木毁损了部分。在附属物清查登记后，张玉柱、董景艳多次与三里河街道办就附属物的补偿问题进行协商处理，并商谈委托评估事宜，终因评估标准问题双方分岐较大，未达成一致意见。为此，张玉柱、董景艳随诉至法院，以确山县人民政府、确山县国土局与三里河街道办行政强制征地，致其花木受到损失为由，请求确认确山县人民政府、确山县国土局及三里河街道办强制征地行为违法并判令赔偿其损失。
一审法院认为，从张玉柱、董景艳起诉的内容及通过起诉所要达到的目的来看，其所诉行政强制征地推掉其承包地上所种植花木致使其受到损失的行为属行政强制执行。张玉柱、董景艳依法应当提供强制执行这一行政行为存在及其作出主体的相关证据或事实依据，但截止庭审结束，并没有提供充分证据予以证明。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及参照国土资源部制订《征收土地公告办法》相关规定，确山县国土局作为确山县人民政府的土地行政主管部门，在政府作出征收土地公告后享有负责具体实施征收土地方案的职权。故确山县人民政府不是本案适格被告，张玉柱、董景艳关于追加确山县人民政府为被告的申请，应予驳回。三里河街道办亦不是征地补偿的实施单位，即使真有其工作人员参与强行推掉花木行为，张玉柱、董景艳也应提供证据证明该工作人员的身份及其行为属职务行为。确山县国土局虽享有具体实施征地补偿、安置方案的职权，但不具有将张玉柱、董景艳承包地上的花木强行推掉这一强制执行法定职责，张玉柱、董景艳不能就其花木遭到案外人强行推掉，就推定确山县国土局来承担该责任。确山县国土局公告征地补偿、安置方案后，尚庄村委就张玉柱、董景艳所在的三里店组召开一系列村民会议，最后形成《三里河乡尚庄村三里店组安置款分配方案》就征收土地补偿款再次分配给村民，表明三里店村民组对其集体所有土地被征收的补偿、安置并无异议，仅是在村民之间分配曾产生过分歧。而张玉柱、董景艳领取征地款后，仅拒绝领取其承包地上的附属物补偿款，表明其只对自己承包地上的附属物补偿标准不满意。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款之规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，所以张玉柱、董景艳依法应向有部门申请解决。张玉柱、董景艳诉称，确山县国土局在没有对其花木进行补偿的情况下，就将其承包地对外进行招拍挂，变成了修路物路基和开发商的施工工地，造成了张玉柱、董景艳价值200余万元树木、花木灭失，因土地招拍挂是独立行政行为，不属本案审理范围，不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）、（三）项、第四十四条第一款第（十一）项及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，裁定驳回张玉柱、董景艳的起诉。
上诉人张玉柱、董景艳不服一审判决，上诉称：1、2012年9月、11月，三被上诉人分别以修建公路和房地产开发为由强制征地。2、三上诉人的违法行为给上诉人造成200万元的经济损失。3、一审法院没有查明确山县政府、确山县国土局违法占地的行为。请求撤销一审裁定，并确认三上诉人的强制征地行为违法，给予赔偿上诉人花木损失200万元。
一审被告确山县人民政府答辩称，政府征地行为合法，有省人民政府的批文。县政府不具体负责征收土地地上物的清除工作，也未组织对地上物进行清除，故县政府不是适格的被告。请求维持一审裁定。
被上诉人确山县国土局答辩称，政府征地行为合法，也予以补偿，包括上诉人在内，征地补偿款已经领取发放到位。现在上诉人主要是对地上花木的补偿金额不满意，依照法律规定，对补偿打不成一致的，应申请政府裁决，对裁决不服，再行诉讼。现在上诉人虽对补偿金额不满意，并没有申请政府裁决。至于对上诉人的地上花木强制拆除事宜，国土局既未组织，也未参与。一审法院裁定正确，请求予以维持。
被上诉人三里河街道办答辩称，作为基层组织，我们没有权利去处理征地问题，也没有参与本案的强制拆除花木行为。既然上诉人当庭提出可以对补偿问题予以调解，为化解矛盾，街道办也积极响应。如调解不成，请求维持一审裁定，补偿问题另行解决。
本院认为，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项之规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”从上诉人张玉柱、董景艳提供的证据可以证明上诉人承包地上的部分花木被强制清除的事实，上诉人的诉讼请求符合起诉条件，一审法院裁定驳回张玉柱、董景艳的起诉不当。一审法院应当在查明事实的基础上，依法作出实体判决。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销正阳县人民法院（2015）正行重字第1号行政裁定；
二、指令正阳县人民法院继续审理本案。
审判长 秦永奇
审判员 于发安
审判员 程海龙
二〇一五年七月一日
书记员 李 莉