广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1695号上诉人（原审原告）：王曦，女，1970年5月6日出生，汉族，住广州市荔湾区，被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：邓建忠，该委工作人员。委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区府前路1号。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：刘咏希，该府工作人员。上诉人王曦因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开答复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初697号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年7月5日，王曦通过网络渠道向市国规委递交了12项政府信息公开申请，申请公开：“1、从化新温泉山庄土地登记卡，请提供由从府国用（1995）字第01221000047号分割而来至今该土地登记卡的全部记录，以及登记依据、过程手续、证明文件。2、从府国用（2004）字第00092号《国有土地使用证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。3、从国用﹝2007﹞第00254号《国有土地使用证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。4、从国用﹝2007﹞第00335号《国有土地使用证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。5、从国用﹝2008﹞字第0004号、0005号、0006号《国有土地使用证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。6、《建设用地规划许可证》（编号94-023良口），以及办证依据、过程手续、证明文件。7、从规地字﹝2000﹞第002号（良口）、从规地字﹝2000﹞第006号（良口）《建设用地规划许可证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。8、从规地证﹝2008﹞第002号（良口）《建设用地规划许可证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。9、从规地证﹝2008﹞第004号（良口）、从规建字﹝2000﹞第010号（良口）《建设工程规划许可证》，以及办证依据、过程手续、证明文件。10、从规函﹝2008﹞390号《关于办理建设用地的复函》，出函依据、过程手续、证明文件。11、从规函﹝2009﹞847号《关于申请变更用地单位名称的函》，出函依据、过程手续、证明文件。12、从规函﹝2009﹞861号《关于要求更改建设单位名称的复函》，出函依据、过程手续、证明文件。”次日，王曦又通过网络渠道向市国规委补充提交了1项政府信息公开申请，申请公开：“13、从化市国土局文件（从国土地﹝1994﹞第192号）关于出让土地使用权给广州天地实业开发公司作商住项目用地的批复，批复依据、申请文件、过程手续、证明文件”，并要求市国规委对该申请与之前提交的12项申请一并进行回复。2016年7月26日，市国规委作出从国土规划公开﹝2016﹞9号《依申请公开政府信息延期答复告知书》，告知延期至2016年8月9日前作出答复。2016年8月9日，市国规委作出从国土规划公开﹝2016﹞10号《依申请公开政府信息答复书》，答复如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十六条的规定，提供如下信息：一、可公开的信息。（一）不动产登记查册表（土地证号：1995-××7，2004-××2，2007-××4,2007-××5,2008-××4，2008-××5，2008-××6）；（二）《建设用地规划许可证》（编号94-023良口）、《建设用地规划许可证》（从规地字﹝2000﹞第002号良口、第006号良口）、《建设用地规划许可证》（从规地证﹝2008﹞第002号良口）；（三）《建设工程规划许可证》（从规建字﹝2000﹞第010号良口、第004号良口）；（四）《关于办理建设用地的复函》（从规函﹝2008﹞390号）、《关于申请变更用地单位名称的函》（从规函﹝2009﹞847号）、《关于要求更改建设单位名称的复函》（从规函﹝2009﹞861号）、《关于出让土地使用权给广州天地实业开发公司作商住项目用地的批复》（从国土地﹝1994﹞第192号）。二、关于“办证依据”。（一）土地登记的依据主要为《土地管理法》、《土地登记办法》等有关法规，上述法规属主动公开信息，可到国土资源部网站查询。（二）《国有土地使用证》办证依据为《土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记办法》和《广东省实施办法》等有关法规，上述法规属主动公开信息，可到相应的行政主管部门门户网站查询。（三）《建设用地规划许可证》办证依据为《中华人民共和国城市规划法》、《广东省实施办法》和《广州市城市规划条例》等有关法规，上述法规属主动公开信息，可到相应的行政主管部门门户网站查询。（四）《建设工程规划许可证》办证依据为《中华人民共和国城市规划法》、《广东省实施办法》和《广州市城市规划条例》等有关法规，上述法规属主动公开信息，可到相应的行政主管部门门户网站查询。（五）《关于办理建设用地的复函》（从规函﹝2008﹞390号）为《建设用地规划许可证》（从规地证﹝2008﹞2号良口）的附件，办理依据为《广州市城市规划管理技术标准与准则》，该政府信息属主动公开信息，可到相应的行政主管部门门户网站查询。（六）《关于申请变更用地单位名称的函》（从规函﹝2009﹞847号），办理依据为《广州市城市规划管理技术标准与准则》，该政府信息属主动公开信息，可到相应的行政主管部门门户网站查询。（七）《关于要求更改建设单位名称的复函》（从规函﹝2009﹞861号），办理依据为《广州市城市规划管理技术标准与准则》，该政府信息属主动公开信息，可到相应的行政主管部门门户网站查询。（八）《关于出让土地使用权给广州天地实业开发公司作商住项目用地的批复》（从国土地﹝1994﹞第192号）的依据是原从化县人民政府办公室《批复》（从府办批﹝1993﹞第550号）、原从化市人民政府办公室《批复》（从府办批﹝1994﹞第492号）。三、关于“过程手续”的情况。本局认为，您在申请资料中所述的“过程手续”是指行政机关作出行政行为时的内部管理信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）第二部分中说明，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，另根据《广州市依申请公开政府信息办法》（广州市政府令﹝2006﹞第6号）第八条“依申请公开的政府信息不包括下列政府信息：……（五）内部政府信息及政府内部公文；（六）内部研究、讨论或审议过程中的信息”等有关规定，您要求获取的信息不属于政府信息公开范围。四、关于“证明文件”情况。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第（二）点，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的内容描述”，另根据《广州市依申请公开政府信息办法》第十条第（二）点，政府信息公开申请应当包含“请求公开的具体内容”。经我局核查，您在申请资料中所述的“证明文件”，未明确政府信息的文件名称、文号等具体信息，并没有描述依申请公开信息的具体内容，请您补正相关材料后再行申请办理。附件：1、不动产登记查册表（土地证号：1995-××7）；2、不动产登记查册表（土地证号：2004-××2）；3、不动产登记查册表（土地证号：2007-××4）；4、不动产登记查册表（土地证号：2007-××5）；5、不动产登记查册表（土地证号：2008-××4）；6、不动产登记查册表（土地证号：2008-××5）；7、不动产登记查册表（土地证号：2008-××6）；8、《建设用地规划许可证》（编号94-023良口）；9、《建设用地规划许可证》（从规地字﹝2000﹞第002号良口）；10、《建设用地规划许可证》（从规地字﹝2000﹞第006号良口）；11、《建设用地规划许可证》（从规地证﹝2008﹞第002号良口）；12、《建设工程规划许可证》（从规建字﹝2000﹞第010号良口）；13、《建设工程规划许可证》（从规建字﹝2000﹞第004号良口）；14、《关于办理建设用地的复函》（从规函﹝2008﹞390号）；15、《关于申请变更用地单位名称的函》（从规函﹝2009﹞847号）；16、《关于要求更改建设单位名称的复函》（从规函﹝2009﹞861号）；17、《关于出让土地使用权给广州天地实业开发公司作商住项目用地的批复》（从国土地﹝1994﹞第192号）；18、《批复》（从府办批﹝1993﹞第550号）；19、《批复》（从府办批﹝1994﹞第492号）。市国规委于2016年8月9日通过电子邮件及特快专递方式将该答复书送达王曦。王曦不服上述答复书，于2016年8月26日向市政府申请行政复议，请求责令市国规委立即依法履行职责，补充完善后重新向王曦提供准确、全面的政府公开信息，并向王曦提供负责该行政行为的责任人信息。市政府于2016年8月20日作出穗府行复﹝2016﹞912号《提出行政复议答复通知书》，并于2016年8月31日通过公文交换的方式向市国规委送达了上述通知书。2016年10月26日，市政府作出穗府行复﹝2016﹞912号《延长行政复议审查期限通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长本案审查期限30天。2016年11月18日，市政府作出穗府行复﹝2016﹞912号《中止行政复议审查通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止对该案的审查。2017年1月22日，市政府作出穗府行复﹝2016﹞912号《恢复行政复议审查通知书》，中止原因已消除，决定从2017年1月22日起恢复对本案的审查。2017年1月24日，市政府作出穗府行复﹝2016﹞912号《行政复议决定书》，认为市国规委作出的从国土规划公开﹝2016﹞10号《依申请公开政府信息答复书》事实清楚、程序合法，王曦请求撤销的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持市国规委作出的从国土规划公开﹝2016﹞10号《依申请公开政府信息答复书》。市政府于当日通过公文交换方式向市国规委送达该复议决定书；于当日通过邮政特快专递方式向王曦送达该复议决定书，王曦签收了邮件。后王曦仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”国办发﹝2010﹞5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条：“准确把握政府信息的适用范畴。《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”本案中，王曦向市国规委提交了13项政府信息公开申请，市国规委依据该申请内容在法定期限内作出涉案答复书，对王曦申请公开的政府信息分类进行了处理，对属于公开范围的不动产登记信息、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、复函、办证依据等已予以公开，对属于不予公开范围的过程手续已告知王曦并说明理由，对申请内容不明确的证明文件已告知王曦作出补充。虽王曦申请公开从府国用（1995）字第01221000047号分割而来至今该土地登记卡的全部记录，市国规委公开了该土地的不动产登记查册表，但该不动产登记查册表已涵盖了土地登记卡的信息。综上，市国规委作出的涉案答复书符合上述规定，并无不当。王曦主张市国规委作出的涉案答复书不及时、不准确、不完整，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，市政府依法作出行政复议决定维持市国规委作出的涉案答复书，程序合法。至于王曦诉请市国规委和市政府各赔偿其损失5000元，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）、（八）项之规定，判决驳回王曦的诉讼请求。上诉人王曦不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。上诉人多次明确要求公开信息内容，这些信息也均是档案室可以公开的信息，而被上诉人误解上诉人的要求，无理由不提供应公开的信息。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定，上诉人申请公开的信息均是与维权有关的信息，而被上诉人至今没有提供能公开的全部信息。二、原审法院适用法律错误。上诉人是依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第（二）项的规定提起本案诉讼，上诉人的申请也符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条、第九条的规定，原审法院适用第十二条的相关规定裁定错误。三、原审法院违反法定程序。原审法院未依法向上诉人送达答辩状，也未依法审核被上诉人参审人员的资格，违反了《广东省行政应诉工作规定》的相关规定。四、上诉人的权益受损随着信息公开的延迟而不断增加，导致上诉人难以维权，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条的规定，判令被上诉人分别赔偿上诉人损失10000元、5000元。综上，请求判决：1.撤销原审判决；2.责令被上诉人市国规委按上诉人申请信息要求提供涉案答复书未提供或已提供但有错的补正信息；3.请求开庭审理，并向被上诉人市国规委发出《司法建议》促请其负责人参审；4.被上诉人市国规委赔偿上诉人损失10000元，被上诉人市政府赔偿上诉人损失5000元。被上诉人市国规委二审期间未提交答辩意见。被上诉人市政府二审期间未提交答辩意见。经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，被上诉人市国规委收到上诉人的信息公开申请后，依据上述法规的规定分类作出答复，并在法定期限内向上诉人送达被诉《依申请公开政府信息答复书》，适用法律、法规正确，程序合法。据此，原审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定驳回上诉人的诉讼请求，处理正确，应予维持。被上诉人市国规委对不予公开的事项已说明理由，对申请内容不明确的事项亦已告知上诉人补正后再申请办理，而上诉人也未能证明已公开政府信息记录存在不准确或者错误的事实。因此，上诉人提出“要求被上诉人市国规委提供未提供或已提供但有错的补正信息”的上诉主张，理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被上诉人市政府作为本案的复议机关，在查明相关事实的基础上作出被诉《行政复议决定书》，维持上述信息公开答复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，上诉人上诉请求撤销被诉的《行政复议决定书》，依法无据，本院亦不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人针对被诉的政府信息答复及行政复议决定，没有提出新的事实、证据或者理由，其要求被上诉人赔偿损失，亦无法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院对原审判决予以维持。上诉人的上诉主张及理由，缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人王曦负担。本判决为终审判决。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一七年十一月二十一日书记员 李梦瑶