福建省武夷山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武行初字第2号
原告：郭锦和，男，住武夷山市。
被告：武夷山市住房保障和城乡规划建设局，住所地武夷山市。
法定代表人：江建华，局长。
委托代理人：彭俊仁，福建弘袍律师事务所律师。
委托代理人：杨连东，男，住武夷山市。
原告郭锦和不服被告武夷山市城乡规划局城市规划管理（规划）-行政撤销，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理，并于2015年1月19日向被告武夷山市城乡规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料，依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭进行了审理。原告郭锦和，被告武夷山市住房保障和城乡规划建设局的委托代理人彭俊仁到庭参加诉讼，在诉讼期间武夷山市城乡规划局并入武夷山市住房保障和城乡规划建设局，本案现已审理终结。
被告于2013年8月26日根据《中华人民共和国城市规划法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《福建省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第五十四条的规定，作出武规建验字（2013）62号规划验收合格证备注中“其中商业面积181.02M2，其余为住宅”的内容。
被告于2015年1月26日向本院提交了被诉具体行政行为的事实和法律依据。
事实方面的依据：
证据1：国有土地使用权有偿转让合同，证明涉案土地系国旅装潢公司、新鑫公司向投总公司受让，用途为建设商贸娱乐中心等。
证据2：国有土地使用权有偿转让合同（原告与武夷山市国土局签订），证明原告非法将企业所有的资产涉案土地的使用权转入个人名下，根据该合同约定的土地限作商住综合项目建设用地等。
证据3：建设项目选址意见书，证明原告房屋按规定的容积率为1：4，限高为16米，但原告实际建造远超规划要求。
证据4：行政执法询问笔录，证明原告承认房屋建设未经规划审批。
证据5：建设工程规划许可证，证明原告补办规划许可建筑性质为住宅。
证据6：关于办理建设规划的报告、武夷山市人民政府（1997）综154号文件，证明原告为自用建造房屋，根据政府规定功能为店连宅。
证据7：建设项目规划验收合格证，证明根据原告的补办申请办理的规划许可及政府文件规定的建筑功能，原告依法进行规划验收，该验收行为合法有据。
证据8：房产证，证明原告认可被告的规划验收，并据此办理房产证。
原告诉称：2013年6月13日，被告作出行政处罚决定书，以违反《城乡规划法》第40条规定，对原告进行全额处罚。原告按照处罚决定交纳了罚金。随后等待被告办理有关手续；2013年6月27日，被告颁发《建设工程规划许可证》，项目名称为商住（罚补）。2013年8月26日，被告颁发《建设项目竣工规划验收合格证》，将商住面积区分为商业181.02m2，其余为住宅。原告提出应按照历史建房时的功能确定用途的异议后，被告以行政行为作出不宜更改为由拒绝更改。原告了解到被告办理流程是先处罚，后补办建设工程规划许可证，再办理规划验收，验收环节流程极度不透明，让被处罚人尚失根本的知情权。正因为原告对规划罚补审批流程不了解，作为专业机构的规划局对具有历史原因的房屋在补办相关手续时，对功用划分未进行必要的询问，未给予必要的征求意见和必要的风险释明，而是先处罚后才确定功能比例，将应当公开的行政行为不公开，将结论作为老百姓无权更改必须接受的定论，利用自由裁量权作出不切合实际、不合理功能分配，导致原告以接受错误定论为无奈。被告的行政行为没有尊重历史遗留形成的事实，全凭行政权力自由裁量，将建房初始就已经确定的功能进行肢解拆分，既未能提供拆分的依据，也未能提供必须拆分的法律依据。诉争房屋作为原告单独所有的房产，十几年来2至4层都是用于商用综合房，5层以上作为自住房，都未改变使用状态。现被告将2层以上都认作住宅，明显不符合已经确定的“商住综合”事实，使原告初始没有建住宅为主的本愿，却因此成为超标住房的拥有人。根据所有初始证据及规划许可证，可以证明房屋的用途不存在必要拆分，应按照土地证载明的用途“商住综合”，才能体现依法行政。原告为维护自己的合法权益，根据《行政诉讼法》的相关规定，特向人民法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、请求判决确认被告行政违法。2、判令被告履行法定职责，撤销62号规划合格证备注中“其中商业面积181.02m2，其余为住宅”的内容，将规划用途确定为与土地证一致用途“商住综合”。针对第二项诉讼请求中要求被告履行法定职责的含义不明确，经本院释明后，原告诉讼请求的第二项为撤销62号规划合格证备注中“其中商业面积181.02m2，其余为住宅”的内容，将规划用途确定为与土地证一致用途“商住综合”。
原告向本院提供了被告具体行政行为违法的证据：
证据1：国有土地使用权有偿转让合同，来源于开发区，证明94年10月24日，原告向开发区投总公司购买土地，用途为建商贸娱乐中心。
证据2：建设项目选址意见书，来源于被告，证明195年8月18日，原告选址建设商贸综合楼，这是早期的规划用途。
证据3：基本建设项目环境影响报告，来源于环保局，证明1995年9月22日，原告建设办理环评手续。
证据4：建委预收保证金凭据，来源于原建委规划办，证明1995年11月2日建委规划办出具预收保证金凭据。
证据5：土地建设审批表，来源于土地局，证明1995年10月9日开发区和土地局批准建综合楼。
证据6：国有土地使用权有偿出让合同，来源于土地局，证明2000年10月12日，原告与土地局签订出让合同，土地用途被行政机关要求改为商住综合用地项目建设用地。
证据7：国有土地使用证，来源于土地局，证明2001年7月26日，原告取得土地证，用途为商住综合。
证据8：行政执法询问笔录，来源于被告，证明2013年3月1日，被告向原告询问建设情况，此时用途仍明确为商住用途，没有涉及任何有关拆分事项。
证据9：行政处罚决定书，来源于被告，证明2013年6月13日原告接受了行政处罚。
证据10：建设工程规划许可证，来源于被告，证明2013年6月27日，原告罚补后，被告颁发规划许可证，项目为商住。
证据11：建设项目竣工规划验收合格证，来源于被告，证明2013年8月26日，被告出具竣工规划合格证，将商住划分为商业181.02m2，其余为住宅。该拆分没有法律依据，侵犯了原告的合法权益
证据12：关于分配规划功能的报告、EMS邮政详情单，来源于原告、EMS，证明按照被告法人代表江建华要求，教原告到信访局和市政府走流程，承诺这样才能为原告调整功能比例，原告也因此两次寄信给分管副市长李耀华呈请相关事项。
证据13：信访事项处理答复意见书，来源于被告，证明被告出尔反尔，原告只是要求对商住比例进行调整，被告故意曲解原告诉求的用途。
证据14：南平中院民事裁定书、和解协议，来源于南平中院，证明原告与被告法人代表江建华曾有个人恩怨，使原告有充分理由相信，其对原告的规划诉求，有公报私仇之嫌。
证据15：房产证（用于参照），来源于各权利人，证明同类房产的建筑功能均写为商住或综合楼，都无拆分登记，说明被告对原告拆分没有法律依据。
被告答辩称，一、原告起诉已超过法定的起诉时限。我国《行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，本案中答辩人于2013年8月6日作出62号规划合格证，原告于2013年8月26日签收。其后原告因对该规划合格证有异议于2015年1月9日而向法院提起行政诉讼，已远超法律规定的三个月的行政诉讼起诉时限。二、答辩人的规划验收行政行为合法有据。首先，原告建房的土地是武夷山市国旅装潢工程公司（以下简称国旅装潢公司）、武夷山市新鑫建材公司（以下简称新鑫公司）于1994年10月向投总公司受让，原用途为建设商贸娱乐中心（公共建筑）。其后原告不知通过何种手段，将该地块占为己有（望人民法院详查，其间是否涉嫌侵占等犯罪行为）。原告在以自己的名义建设的过程中，没有依照我国《城市规划法》第三十二条之规定取得建设工程的规划许可，建造私用住宅。2000年10月12日原告与原武夷山市土地管理局补订《国有土地使用权有偿出让合同》，该地块性质变更为“综合项目建设用地”。2013年6月27日根据原告申请，答辩人为其补办建设工程规划许可证许可其建设的住宅占地面积206.58m2、建筑面积1380.71m2、建筑层数6、5层。其次，在原告履行相应补充手续后答辩人再根据我国《城乡规划法》第四十五条及《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十五条之规定于2013年8月6日为其住宅补办规划验收合格证。原告当时亦无任何异议，并凭该规划合格证办理了房屋的产权证。特别需要说明，因原告在1997年私自建房时没有依法进行规划设计，更未经规划审批，其不能提供房屋二层以（含二层）经规划设计为商业用途的任何依据。因此答辩人在规划验收时根据其一层为店面，且符合武夷山市人民政府（1997）综第154号文件所确定之功能作出“商业面积181.02m2”的核验结论并无不当。三、原告诉称所谓答辩人法定代表人“公报私仇”纯属恶意造谣中伤。望法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的依法行政。
原告对被告所举的证据质证认为：
对证据1真实性、合法性没有异议，待证对象有异议，根据当时的实情和要求，原告购买土地须以公司名义申报项目，证明了最初的用途是商贸用途，并不涉及住宅。
证据2真实性、合法性没有异议，待证对象有异议，该地自始就是原告辛勤所得购置，不存在企业资产转个人问题，土地局为了规范归属，结合政府对该区域的用途，与原告补订出让合同，是对土地归属进行明确和用途进行确定。基于被告的说法，足以暴露出被告有关人员的妒忌心和仇富的心态，利用原告的补办发泄不满的事实。
证据3三性没有异议，原告的建设自放样开工都是经被告现场定位进行的，实际房屋建设都是在被告监管下进行，直至建成被告也没有提出违反规划的异议，说明被告明知建设的事实长期不作为，没有及时将已经允许的建设指标出具变更调整规划数据给原告，而今反以此作为出尔反尔的处罚依据，使原告为此多支出了77665元，被告明显具有挖坑设陷阱进行钓鱼执法的事实。
证据4三性没有异议，是走流程需要在被告事先作好的格式记录上签字，作为商住用途的整体概念已经明确写入，反证了用途不应拆分的事实。事后的具体行政行为又擅自进行拆分，说明被告行政前后不一致，属于法律规定的乱作为。
证据5三性没有异议，项目名称很明确是商住，与土地证用途基本一致，事后作出规划验收的具体行政行为后，又补充备注进行拆分，该拆分没有法律依据。
证据6-1关于办理建设规划的报告三性没有异议。证据6-2、武政（1997）综154号文件真实性、合法性没有异议，关联性有异议，文件所指3个项目与本案没有关联，本案房产不在所列范围中，即使参照也是写商住，店连宅就是商住综合。
证据7真实性没有异议，合法性部分有异议，本案审理的就是该规划合格证的具体行政行为，被告在作出商住的具体事项后，事后又增加备注了拆分的内容没有法律依据，该拆分的结果侵犯了原告的合法利益。
证据8真实性没有异议，房产证只是按照规划材料所写内容办理，并不代表对规划验收的所有内容认可，也不代表内容都合法，规划是办证的前置条件，当发现规划的具体事项侵犯了原告的合法利益，原告在法定期限内有权要求作出机关予以纠正，并依纠正事项再调整房产证。
被告对原告所举的证据质证认为：
证据1真实性、合法性、关联性三性无异议，但其证明对象不能成立，因该受让主体是国旅装潢公司和新鑫公司，并不能证明原告受让涉案土地，取得土地使用权。
对证据2、3、4、5真实性、合法性、关联性三性无异议，但不能证明原告办理相关审批手续和缴纳相关费用，其办理相关审批手续的依据是1994年10月24日的国有土地使用权有偿转让合同，而原告为该土地使用权受让人
----国旅装潢公司的负责人，其办理的相关手续及缴纳有关费用应当认定为代表国旅装潢公司的行为，且原审批项目为龙鑫商贸综合楼（公用建筑）。
对证据6、7形式上的真实性、合法性、关联性三性无异议，但应当查明国旅装潢公司和新鑫公司受让的土地，如何转化为原告名下，期间是否存在侵占的违法行为，且该用地性质有“商贸娱乐中心”变更为“商住综合”，即由建设公共建筑变更为私人建筑。土地使用权性质和建筑性质不具有必然的同一性，没有必要的关联性。
对原告证据8、9真实性、合法性、关联性三性无异议，该证据证明原告建设未经工程规划许可。
对证据10、11三性无异议，该证据证明被告依原告申请，为解决历史遗留问题根据原告建筑的状况、性质，在对原告进行相应处理后，依法办理建设工程行政规划许可和工程规划核验。
对证据12、13、14形式上的真实性无异议，但其证明对象不能成立。首先，规划核验需依照法定程序及原规划许可进行，不可能依照第三人的申请而调整；其次，被告法定代表人与原告无任何利害关系，且被告法定代表人也无权左右规划核验，完全是原告为达到非法目的，对被告法定代表人恶意造谣中伤。
对证据15的真实性无异议，但与本案无关联。其一，该房产证的颁发主体是武夷山市建设局，是该单位的行政确认行为，与被告无关；其二，该房产证的颁发时间、依据（房产的性质、地点等）均与原告的房产不一致；其三，对不同的行政相对人及标的物所作出的行政行为在行政法上不具有必然的同一性。
根据以上原、被告当事人的举证和质证，本院分析认证如下：
对被告所举的证据，因原告对被告所举的8份证据的真实性没有异议，只是对证据1、2证明对象，证据6-2的关联性有异议，证据7的合法性部分有异议。本院认为被告所举的证据6-2是明确具体用地项目的用户与原告的用地无关联性，不予以采信，其他证据可以形成证据链互相吻合，与本案具有关联性予以采信。
对原告所举的与被告相同的证据在被告举证中已经认证。被告对原告所举证的15份证据真实性均无异议，被告仅对证据15的关联性提异议。本院认为证据14、15是他人的房产信息与本案无关联，不予采信。其余证据根据证据可以反映原告的用地事实，予以采信。
综合上述证据的分析认证及庭审中当事人的陈述，归纳本案事实如下：
1994年10月24日武夷山市国旅装潢工程公司、武夷山市新鑫建材公司与武夷山旅游经济开发区投资总公司签订了国有土地使用权有偿转让合同，涉及本案涉诉房产所在地块的合同，土地的使用为商贸娱乐中心。1995年8月18日武夷山旅游开发区的土地建设局向原告郭锦和、涂金友颁发了涉诉地块的建设项目选址意见书，建设项目为龙鑫商贸综合楼。同年9月22日武夷山市环保局向原告、涂金友审批基本建设项目环境影响报告。同年11月2日武夷山市建委向原告出具了预收保证金凭据收取原告建筑保险金5000元，占地面积386平方米。1997年原告在涉诉地块上完成建成涉诉房屋的建筑。2000年10月12日武夷山市土地管理局与原告补订了涉诉土地国有土地使用权有偿出让合同，用途是商住综合项目，并于2001年7月26日向原告颁发了涉诉地块的国有土地使用权证，用途为商住综合。2013年1月15日原告向被告提交了关于办理建设规划的报告，要求规划部门办理相关手续。2013年3月1日被告制作了对原告的行政执法询问笔录，询问笔录内容为原告陈述房屋建设未经规划行政主管部门的审批，于1997年动工，1997年竣工，占地面积206.58平方米，建筑面积1380.71平方米，共7层，用途为商住；原告同意被告依城乡规划法第六十四条的规定进行处罚。2013年6月13日被告作出武城规2013罚字第008号行政处罚决定书，对原告处于77665元的处罚（按工程造价的7.5%处罚）。原告缴纳了罚款。被告于同年6月27日向原告补发了350782201300052号建设工程规划许可证。被告于2013年8月6日填发了涉诉地块的武规建验字（2013）62号建设项目竣工规划验收合格证，备注记载：其中商业面积181.02m2，其余为住宅。原告凭该合格证，于2013年11月16日办理了涉诉房屋的所有权证登记（武夷山字第201307041号房权证），规划用途为住宅店面。而后原告开始信访，要求被告对涉诉房屋规划用途进行调整，要求被告纠正规划功能分配不当的问题。被告于2014年2月20日作出了信访处理事项意见答复书，没有准许原告的请求。为此原告向本院提起对被告的行政诉讼。
被告提供了其作出该具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《福建省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第四十五条等规定。
对被告提供的法律依据原告认为，对法条本身没有异议，但本案争议的是规划合格证中备注的拆分为“商业面积181.02M2，其余为住宅”的该具体行政行为是否有法律依据，被告提供的法条并不能作为该拆分的依据，不能证明被告有权将“商住综合”进行拆分，违反了“法无明文规定”不可为的行政基本原则。
关于原告提起行政诉讼是否超过起诉期限问题，本院认为，由于被告在其规划验收合格证上未告知原告诉权及起诉期限，依《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，原告针对规划验收合格证的起诉期限为两年，故原告的起诉没有超过起诉期限。
本院认为，被告作为城乡规划主管部门，具有建设工程规划许可并核发规划验收合格证的法定职责。本案争议的焦点是：被告在核发原告62号规划合格证的记载其中商业面积181.02m2，其余为住宅”内容所依据的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否适当。
根据本院认定的事实，原告在1997年完成涉诉房屋的建筑，在建筑时没有取得建筑工程规划许可证属于违法建设的行为。根据城乡规划法的规定，被告应当按照该法第六十四条的规定进行处理。根据该法的规定，被告首先对原告的违法建筑行为需要采取哪些改正措施以符合规划要求，提出改正的要求后限期原告进行改正，对原告的改正措施进行核实进行相应验收，如果符合改正要求才颁发规划验收合格证。被告如需明确原告的建筑物的商业面积和住宅面积，也应在作为使用功能在其补发的建设工程规划许可证中注明，以作为验收的标准。然后再在规划验收合格证中验收合格。根据查明的事实，被告只是作出处罚，没有提出相应改正的要求，被告也没有进入该建筑物内部进行勘验、查看，而原告的土地出让合同及土地证用途注明商住综合，补发的许可证中也没有这方面具体的面积要求。因此被告制作的62号规划验收合格证特别注明“其中商业面积181.02m2，其余为住宅”没有验收的标准，所依据的事实不清、证据不足，在程序上违法。
在法律适用方面，本院认为，被告有规划行政管理的职责，但被告在举证期限内提供的法律依据却无与本案相针对的内容。
综上，本院认为，被告在核发原告62号规划合格证的记载“其中商业面积181.02m2，其余为住宅”内容事实不清，程序违法，原告的诉讼请求应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告作出的武规建验字（2013）62号建设项目竣工规划验收合格证中所备注的“商业面积181.02m2，其余为住宅”的内容。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。
审 判 长 谢晖
审 判 员 张丽
人民陪审员 周翔
二〇一五年三月二十日
书 记 员 左萍
本案依据的主要法律条文
一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。