湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1206号
上诉人（原审第三人）：黄申德，男，1952年1月25日出生，住湖南省醴陵市。
委托代理人：张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：醴陵市人民政府。住所地：醴陵市左权路**号。
法定代表人：康月林，该市市长。
委托代理人：李青哗，醴陵市林业局工作人员。
委托代理人：骆进伍，湖南弘扬律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：黄申叨，男，1941年9月21日出生，住湖南省醴陵市。
委托代理人：刘昌全，醴陵市法律援助中心律师。
委托代理人：冯芝，醴陵市法律援助中心律师。
原审被告：株洲市人民政府。住所地：株洲市天元区天台路。
法定代表人：毛腾飞，该市市长。
委托代理人：叶贤德，株洲市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：吴颖，湖南一星律师事务所律师。
上诉人黄申德、醴陵市人民政府因与被上诉人黄申叨、原审被告株洲市人民政府林业行政管理一案，不服湖南省株洲市中级人民法院(2015)株中法行初字第121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
株洲市中级人民法院经审理查明：本案争议山场为“石岭对面山”，四至范围是“东至泥丫塘组胡大寿山，南至黄申德宅旁石壁，西至油子塘组田边，北至荷塘组丁大美山”，勘测面积5.4亩。1982年“林业三定”时该争议山场登记在户主为黄洪韶的NO.0120363号社员自留山使用证上，面积1.7亩，但该登记与当时的东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册不一致。该花名册显示“石岭对面山”部分山场登记在黄申叨名下，黄申叨山场的四至范围为“东至胡大寿山，南至洪韶山，西至田，北至丁大美山”，面积1.2亩。在该花名册上，黄洪韶有两块山，一块四至范围为“东至胡大寿山为界，南至升德风景林为界，西至田边，北至石壁”；另一块四至范围为“东至胡大寿山为界，南至本人风景林为界，西至田边，北至升叨山为界”。黄申叨称，自1982年“林业三定”时起，因山岭定权发证工作中的错误，导致黄申叨与黄申德山岭权属界限不清，双方之间矛盾不断，各自在争议山场栽种树木。2003年4月，东富镇司法办主持调解，并作出处理协议：“将整块山岭按4.1亩按比例划分，黄申叨占1.7亩，黄申德占2.4亩。”该协议有东富镇司法办盖章，黄申叨和黄申德只有名字打印体，没有签名。2010年10月，黄申叨申请取得了醴林证字（2010）第431001496501号林权证，四至范围为“东至胡大寿山峰界，南至黄洪韶山界，西至田边，北至丁大美山界”。由于黄申德提出异议，醴陵市人民政府在2015年1月撤销了该证。黄洪韶去世后，其山林权由其子黄申德继承。2014年4月，黄申德向醴陵市人民政府申请调处与黄申叨“石岭对面山”山林权纠纷。2015年8月，醴陵市人民政府以黄洪韶的NO.0120363号社员自留山使用证为依据，作出了醴政林权纠字〔2015〕1号处理决定书，将争议地“石岭对面山”的林地使用权、林木所有权和林木使用权确权给黄申德。黄申叨不服，向株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府于2015年11月作出了维持醴政林权纠字〔2015〕1号处理决定书的（2015）株政复字第86号复议决定。黄申叨不服，向法院起诉。
株洲市中级人民法院认为：本案系林业行政管理纠纷，争议焦点为，醴陵市人民政府作出的醴政林权纠字〔2015〕1号处理决定、株洲市人民政府作出的（2015）株政复字第86号复议决定是否合法。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定：“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。”“林业三定”时发给黄洪韶NO.0120363号社员自留山使用证的山场四至范围与当时的东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册即山林权清册不符，黄申德与醴陵市人民政府、株洲市人民政府也不能提供黄洪韶NO.0120363号社员自留山使用证的原始发证资料及其权属来源的相关证据。造册发证是“林业三定”时的基本政策和基本要求，黄洪韶NO.0120363号社员自留山使用证既无原始发证资料，又无其他权属来源的相关证据，该证权属来源不明。醴陵市人民政府以权属来源不明且存在权属争议的黄洪韶NO.0120363号社员自留山使用证作为处理黄申叨与黄申德“石岭对面山”权属纠纷的依据不妥，与《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条的规定不符，其作出的醴政林权纠字[2015]1号处理决定主要证据不足。株洲市人民政府维持醴陵市人民政府作出的该处理决定的复议决定亦属不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销醴陵市人民政府作出的醴政林权纠字〔2015〕1号处理决定；二、撤销株洲市人民政府作出的（2015）株政复字第86号复议决定；三、由醴陵市人民政府在本判决生效后对黄申叨与黄申德关于“石岭对面山”权属纠纷重新作出处理决定。案件受理费50元，由醴陵市人民政府承担。
黄申德不服，向本院提起上诉称：1.原审法院强加黄申德证明责任无事实依据。上世纪八十年代，对自留地的划分均是生产队决定，直接填写《社员自留山使用证》给农户。原审法院不了解当时的历史和政策依据，要求黄申德提供原始发证资料及其权属来源是强加给黄申德的证明责任。2.黄申叨应有证明其自留山范围的责任。黄申叨与黄申德属同一生产队，当年每户均填了《社员自留山使用证》，黄申叨有义务举证证明自己的《社员自留山使用证》与黄洪韶的《社员自留山使用证》有重叠或其他不清楚之处。3.《生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》不是权属证明。原审法院将花名册视为权属证明明显错误。请求：1.撤销株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第121号行政判决；2.维持醴陵市人民政府作出的醴政林权纠字〔2015〕1号处理决定；3.维持株洲市人民政府作出的（2015）株政复字第86号复议决定；4.诉讼费由被上诉人负担。
醴陵市人民政府不服，向本院提起上诉称：1.株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第121号行政判决书认定事实不清。醴陵市东富镇新莲村油子塘组在1982年“林业三定”时将该案争议林地“石岭对面山”作为自留山划分给了黄申德的父亲黄洪韶，原醴陵县人民政府为黄洪韶颁发了第0120363号《社员自留山使用证》。1982年的东富公社莲花村大队油子塘生产队第0024970号《集体山林权证》对此也有记载，四至范围与该证基本一致。两证相互印证，权属清楚。本案经醴陵市人民政府多方调查确认，“林业三定”时，黄洪韶和黄申叨所在的油子塘组是按“社员户头人口、沿袭老岭、适当调整”的原则划分自留山的；当时黄申叨已划分有两块山岭，如果争议林地也是黄申叨的，则黄申叨有了三块林地，黄洪韶除了风景林地外一块山岭也没有，这显然有失公平、不合常理，违反该组的分岭原则。由此可见，1982年的《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》上关于“石岭对面山”记载是错误的。2.株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第121号行政判决书适用法律错误。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条和《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条的规定，林权证是权属证书，在没有充分证据证明林权证是错误时，应当依据林权证确认林木林地权属。故《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》与林权证冲突时，应当以林权证来确认权属。请求：依法撤销一审判决。
被上诉人黄申叨答辩称：发证的基础是造册，造册发证是当时的做法，符合当时的法律和政策。一审判决主要是认为权属证书的来源不明，其认定事实清楚，程序合法，请求维持原判。
原审被告株洲市人民政府答辩称：本案以清册为准缺乏法律依据，“林业三定”时确定的权属应依法维护。一审判决未达到社会效果和法律效果相统一的目的，不利于定分止争。
各方当事人一审期间提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审期间，黄申德提交了6份证据：
1.从醴陵市档案馆复印的黄申叨的《社员自留山使用证》存根，拟证明黄申叨的自留山不在“石岭对面山”。
2.从醴陵市档案馆复印的黄洪范的《社员自留山使用证》，拟证明如果当时社员分有两块自留地，就会登记为两块。
3.“东富公社莲花村大队社员自留山使用证存根”档案封面，拟证明归档时间是1982年。
4.黄洪韶的《社员自留山使用证》（户主存）复印件，拟证明《社员自留山使用证》已经发给了村民。
5.1981年8月25日，朱汉钦的《关于山林定权发证工作的发言》，拟证明在山林定权发证过程中，要先造清册，在清册的基础上发证。
6.从醴陵市档案馆复印的“东富公社莲花村大队社员自留山（宅旁绿化）清册”，拟证明清册归档时间是1982年，和《社员自留山使用证》的归档时间一致，从而说明清册并不必然是颁证的依据，只是参考依据。
二审期间，黄申叨提交了1份证据：盖有醴陵市东富镇人民政府公章的《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》，拟证明1982年是根据清册为准来确定自留山的，发证的基础是清册。
对于黄申德和黄申叨在二审期间提交的上述证据，本院认为这些证据均可在向法院提出本案诉讼前自力获取，依法均应在一审程序中提供，且无任何正当事由导致其无法提供，故依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，对黄申德和黄申叨在二审期间提交的上述证据均不予采纳。
一审法院认定的基本事实，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为，醴陵市人民政府作出的醴政林权纠字〔2015〕1号《林木林地权属争议处理决定书》是否证据确凿。对这一争议焦点，本院作如下评判。
第一，醴陵市人民政府在醴政林权纠字〔2015〕1号《林木林地权属争议处理决定书》中确认：“根据1982年《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》记载，‘石岭对面山’是登记在黄申叨名下；根据原醴陵县人民政府颁发给黄洪韶的第0120363号《社员自留山使用证》记载，‘石岭对面山’是确权给了黄洪韶”。对于醴陵市人民政府的这一事实认定，有相应的书面证据证实，且无论是黄申德和黄申叨，还是株洲市人民政府，都予以认可。
第二，醴陵市人民政府在醴政林权纠字〔2015〕1号《林木林地权属争议处理决定书》中确认：“1982年东富公社莲花村大队油子塘生产队第0024970号集体《山林权证》记载的‘石岭对面山’的四至范围与黄洪韶的第0120363号《社员自留山使用证》记载的四至范围是一致的，与《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》记载的‘南至洪韶山’不一致。”对这一事实认定，从醴陵市人民政府在一审中提交的证据即1982年黄洪韶的第0120363号《社员自留山使用证》、1982年东富公社莲花村大队油子塘生产队第0024970号集体《山林权证》来看，其四至的文字表述并不是完全一致；“面积”记载也存在很大差异，黄洪韶的第0120363号《社员自留山使用证》上面积是“1.7”，1982年东富公社莲花村大队油子塘生产队第0024970号集体《山林权证》上的面积为“2.7”。从《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》记载情况来看，在“社员盖章”一栏中，包括黄申叨、黄申德、黄洪韶在内的所有社员均盖章予以了确认。同一时间段对“石岭对面山”的记载，为什么文字表述不完全一致，为什么面积会有如此大的差异；面积有如此大的差异，其四至是否完全一致；如何认定经社员盖章确认的《东富公社莲花村大队油子塘生产队社员自留山（宅旁绿化）花名册》存在错误。醴陵市人民政府并没有查清上述问题，对上述事实的认定存疑。
第三，醴陵市人民政府在醴政林权纠字〔2015〕1号《林木林地权属争议处理决定书》中确认：“黄申德和黄申叨的祖父黄开祥共有子女13人，有祖山（包括一处调整的山岭）共6处，其中‘石岭对面山’当时按政策分给黄申德父亲黄洪韶作为自留山。”虽然从醴陵市人民政府在醴政林权纠字〔2015〕1号《林木林地权属争议处理决定书》列举的证据来看，醴陵市人民政府收集了“1982年黄开祥子孙所分自留山的《社员自留山使用证》：黄洪韶第0120363号、黄申德第0120364号、黄申叨第0120362号、黄申生第0120360号、黄申明第0120373号、黄申再第0120372号，拟证明当时有关人员自留山发证确权情况；山纠办对黄申德、黄申叨、黄申生、黄申再的《调查笔录》和《1982年‘林业三定’时黄开祥子孙自留山划分情况指认示意图》，拟证明所承包山林的情况和意见”，但醴陵市人民政府、株洲市人民政府无论是在一审程序中，还是在二审程序中，均未提交上述证据。一审法院对于醴陵市人民政府认定的“黄申德和黄申叨的祖父黄开祥共有子女13人，有祖山（包括一处调整的山岭）共6处，其中‘石岭对面山’当时按政策分给黄申德父亲黄洪韶作为自留山”这一事实因无证据证实而无法采信。故一审法院认定“黄洪韶的第0120363号《社员自留山使用证》既无原始发证资料，又无其他权属来源的相关证据”是正确的。
综上所述，由于黄申德在本案中只是基于一种继承关系，所以“石岭对面山”是否属于黄申德的父亲黄洪韶的自留山就成为本案关键因素，而醴陵市人民政府、株洲市人民政府对于这一关键事实的认定并没向一、二审法院提交确凿证据，故一审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。醴陵市人民政府、黄申德的上诉理由无证据证实，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元,由醴陵市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 艳
审 判 员 张 平
审 判 员 何建湘
二〇一七年十一月十日
代理书记员 汪媛媛