广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终148号
上诉人（原审原告）：仁化县顺昌猪场。地址：广东省仁化县丹霞街道。
诉讼代表人：翁冠惠。
委托代理人：邓友娥，女，1976年10月10日出生，住广东省仁化县。
委托代理人：刘佩韦，广东韶泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：仁化县环境保护局。地址：广东省仁化县丹霞大道***号。
法定代表人：李伟强，局长。
委托代理人：陈如训。
委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县新城路*号。
法定代表人：周小明，县长。
委托代理人：黄鹏。
上诉人仁化县顺昌猪场诉被上诉人仁化县环境保护局（以下简称仁化县环保局）、仁化县人民政府环保行政命令及行政复议纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2017）粤0203行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月20日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月25日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：顺昌猪场于2008年11月24日在仁化县工商局登记注册，经营范围是“养殖、销售生猪”。
2009年7月6日，顺昌猪场因上常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖场项目，向仁化县环保局提交《建设项目环境影响报告表》。同年7月16日，仁化县环保局向顺昌猪场出具审批意见：“……二、原则上同意报告表采用的评价等级、评价范围、评价标准和评价结论，同意该项目建设。……四、严格按照环保‘三同时’要求落实污染防治措施，治理设施竣工后，须按照规定程序要求申请环境保护验收，经验收合格后方可正式投入使用。”
2014年10月23日，经顺昌猪场申请，仁化县发改局、财政局、畜牧局对顺昌猪场生猪标准化规模养殖项目进行验收，验收意见是“顺昌猪场能够按照《实施方案》的建设内容及要求，完成了建设任务，其中投资方面超额完成投资任务，工程建设质量好，项目管理措施得当，项目实施促进猪场的标准化、规模化，生产能力明显提高，获得了明显的经济、社会、生态效益。验收组综合评价一致通过。”
2016年8月19日，仁化县环保局执法人员接群众投诉后，到顺昌猪场现场检查，发现如下情况：……2.该猪场已完善了雨污分流、沼气池、污水储存池、干粪场、固液分离机等环保治理设施建设；3.现场发现该猪场污水储存池已呈饱和状态，且未做防渗漏措施。……”
2016年9月26日，仁化县环保局对顺昌猪场作出仁环违改字〔2016〕6号《责令改正违法行为决定书》，认定顺昌猪场的建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，就擅自生产排污。认为该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对顺昌猪场责令如下：立即停止生产排污，未经环保部门验收不得擅自生产排污。
顺昌猪场不服仁化县环保局作出的上述《责令改正违法行为决定书》，向仁化县人民政府申请行政复议。2017年3月3日，仁化县人民政府作出仁府行复〔2016〕24号《行政复议决定书》，决定：维持仁化县环保局作出的《责令改正违法行为决定书》。
2017年3月27日，顺昌猪场向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销仁化县环保局作出的仁环违改字〔2016〕6号《责令改正违法行为决定书》；2、撤销仁化县人民政府作出的仁府行复〔2016〕24号《行政复议决定书》。
原审法院认为：仁化县环保局作出的仁环违改字〔2016〕6号《责令改正违法行为决定书》及仁化县人民政府作出的仁府行复〔2016〕24号《行政复议决定书》合法，理由如下：
2009年7月16日，仁化县环保局对顺昌猪场因上常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖场项目而提交的《建设项目环境影响报告表》作出审批意见，要求顺昌猪场严格按照环保“三同时”要求落实污染防治措施，治理设施竣工后，须按照规定程序要求申请环境保护验收，经验收合格后方可正式投入使用。但顺昌猪场自建成投资生产以来，并未向仁化县环保局书面提出环境保护设施验收申请。由于顺昌猪场上常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖场项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，仁化县环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”及第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”的规定，对其作出“立即停止生产排污，未经环保部门验收不得擅自生产排污”的行政命令；仁化县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持仁化县环保局作出的《责令改正违法行为决定书》的复议决定，均符合法律规定。
综上所述，仁化县环保局作出的仁环违改字〔2016〕6号《责令改正违法行为决定书》及仁化县人民政府作出的仁府行复〔2016〕24号《行政复议决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。顺昌猪场请求撤销的理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告仁化县顺昌猪场的诉讼请求。
上诉人仁化县顺昌猪场不服原审判决向本院上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院认定上诉人没有书面提出环境保护设施验收申请，这是不符合事实的。2009年7月，上诉人向被上诉人仁化县环保局提交了《建设项目环境影响报告表》，被上诉人仁化县环保局作出了《仁环审〈2009〉54号》审批意见:“原则上同意该项目建设”。2010年初，上诉人猪场主体工程和环境保护设施均建设完成后多次申请对建设项目环保配套设施进行验收，但被上诉人仁化县环保局一直拖着不处理，也不受理上诉人的材料。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十二条，“环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内，完成验收。”被上诉人环保局之所以不受理验收，是因为上诉人顺昌猪场所处的区域己经划为大丹霞山风景名胜区范围。此时，从行政审批角度来讲，纵使上诉人的顺昌猪场的环保配套设施建设再完美无缺，也不可能获得批复通过。被上诉人作为政府行政机关就应当及时告知上诉人这一情势变化，妥善安排上诉人猪场的后续事宜。但是，被上诉人一直没有履行告知义务。2011年底，上诉人顺昌猪场还成功申请到了2012年生猪标准化规模养殖场改扩建项目，获得30万元国家项目补贴经费。2014年10月23日，由仁化县发改局、仁化县畜牧兽医水产局、仁化县财政局组成的验收组成员一致通过，验收设施中就包括沼气池、无害化处理池等环保设施。验收组的验收意见评价顺昌猪场具有明显的经济、社会和生态效益，并不存在污染环境的情形。由此可见，上诉人顺昌猪场环保配套设施没有验收的责任不在上诉人，而在被上诉人仁化县环保局。上诉人不是没有申请验收，而是被上诉人仁化县环保局行政不作为。2009年7月，上诉人向被上诉人仁化县环保局提交了《建设项目环境影响报告表》后，被上诉人仁化县环保局作为行政执法部门本应积极履行其职责，主动出击，检查猪场的生产情况。但是，从2009年7月以来直至2016年8月，长达7年时间里，仁化县环保局都没有提出过任何异议，也没制止过顺昌猪场的生产行为。直到2016年8月19日，仁化县环保局才突然现场执法，这是明显的选择性执法。二、一审判决不合理，理由是：(一）被上诉人仁化县环保局的行政行为违反合理性原则。行政合理性原则是根据实际行政活动的需要，基于自由裁量权而产生和存在的。违反合理性原则便将导致行政不当。行政行为合理性要求：行政行为的动因应符合行政目的；行政行为不得违背社会公平观念或法律精神，不得存在法律动机以外的目的或追求。行政机关在实施行政活动时必须出于公心，平等地对待行政相对方；行政行为的内容应合乎情理，应符合事情的常规或规律。1、被上诉人仁化县环保局作出的《责令改正违法行为决定书》，责令顺昌猪场立即停止生产排污。但是顺昌猪场不是其他生产车间，猪也不是机器，不是一拉电闸就可以停产。顺昌猪场是养殖生猪的，猪是一种生物，不可能做到立即停止进食和排泄。被上诉人仁化县环保局所作出的行政行为是上诉人无法履行的。因此，该行政行为不符合事实的常规，是不合理的。2、被上诉人仁化县环保局作为行政机关违背诚信原则。顺昌猪场是仁化县招商引资的项目，属于受当地政府保护的外来投资企业，当地政府还曾为其颁发过保护牌。即使丹霞山规划己经把顺昌猪场划入保护区，那也应当本着公平合理的原则，帮助顺昌猪场进行搬迁，并给予补偿，而不能使用环保手段挤走顺昌猪场。3、被上诉人仁化县环保局和仁化县政府作为行政机关违背平等原则。目前，因大丹霞山旅游景区的规划原因，与上诉人顺昌猪场位于同一区域的仁化县当地人开办的一些无牌无证的小型养猪场己经得到了政府赔偿，并做了搬迁处理。而对于手续证照齐全的上诉人的猪场，被上诉人一边始终刻意回避搬迁赔偿问题；另一边，又以莫须有的环保问题施压。上诉人认为其中的原因主要是两个方面：其一，上诉人是外地人，是文明的弱势群体；其二，上诉人的顺昌猪场上了规模，一旦赔偿，数额较大。因此，一审法院作出的判决是不合理的。三、被上诉人仁化县环保局的行政行为存在程序违法，理由：1、按照《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。2016年9月26日，被上诉人仁化县环保局作出仁环违改字[2016]6号《责令改正违法行为决定书》，要求上诉人猪场立即停止生产和排污。但在《责令改正违法行为决定书》上并没有告知上诉人有要求听证的权利。2、被上诉人仁化县环境保护局在行政行为作出后再搜集证据来证明其先前的行政行为的合法性。一审庭审于2017年5月17日结束后，被上诉人仁化县环保局又于2017年5月26日向武江区人民法院补交证据（见被上诉人仁化县环保局证据清单〈二〉）。而这些证据是用来证明其先前的行政行为。可见，被上诉人的行政行为在程序上存在明显违法。综上所述，请求：1、撤销韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初109号行政判决书，并依法改判；2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人仁化县环保局答辩称：一、一审法院认定事实清楚。上诉人因新建常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖场项目，于2009年7月6日委托韶关市环境保护科学技术研究所编制了《建设项目环境影响报告表》并报给仁化县环保局审批。仁化县环保局于2009年7月16日向上诉人出具《关于仁化县顺昌猪场常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖场项目环境影响报告表审批意见》，原则上同意该项目建设，同时要求上诉人要严格按照环保“三同时”（指建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）要求落实污染防治措施，治理设施竣工后，须按照规定程序要求申请环境保护验收，经验收合格后方可正式投入使用。但上诉人该建设项目配套建设的环境保护设施至今未向仁化县环保局申请验收。二、仁化县环保局的行政行为程序合法，一审法院适用法律正确。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格的，该建设项目不得正式投入生产或者使用；同时该条例第二十八条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用。因此，针对上诉人的违法行为，仁化县环保局向其发出《责令改正违法行为决定书》（仁环违改字〔2016〕6号），该责令改正决定书是为了制止正在发生或已经发生的违法行为及其后果，而责成违法行为人立即停止违法行为、消除违法后果或恢复原状的行政命令，不属于行政处罚，而是行政处罚的前置程序。而且《环境行政处罚办法》第十二条也明确规定责令改正违法行为的行政命令不属行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，仅对行政行为是否合法进行审查。本案上诉人发生了行政违法行为，仁化县环保局依法向其发出责令改正违法行为决定书合法有据，上诉人申请撤销无依据。综上所述，请求维持原判。
被上诉人仁化县人民政府答辩称：一、本府作出的行政复议决定程序合法。上诉人因不服被上诉人仁化县环保局于2016年9月26日作出的《责令改正违法行为决定书》（仁环违改字[2016]6号，于2016年12月8日向本府申请行政复议，本府经审查认为符合立案条件，予以受理，并于同日下发了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，因情况复杂，本府根据法律的规定对该案的审查期限延长30天，并于2017年1月20日下发了《延长行政复议审查期限通知书》，上述《通知书》上诉人、被上诉人均已签收。2017年3月3日，本府作出《行政复议决定书》（仁府行复[2016]24号），并依法送达所有当事人。二、事实方面。1、上诉人于2009年7月6日委托韶关市环境保护科学技术研究所编制了项目环境影响报告表，被上诉人于2009年7月16日作出批复仁环审[2009]54号《关于仁化县顺昌猪场常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖项目环境影响报告表审批意见》（以下简称《意见》），《意见》第四点载有“……治理设施竣工后，须按照规定程序要求申请环境保护验收,经验收合格后方可正式投入使用。”2、2016年8月19日，被上诉人执法人员已对上诉人现场调查，核实发现上诉人建设项目配套建设的环境保护设施未经验收合格。被上诉人仁化县环保局作出《责令改正违法行为决定书》（仁环违改字[2016]6号）,以文书形式责令上诉人停止未经环保验收的排污行为的行政命令，根据《环境行政处罚办法》第十二条的规定“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……(七）责令停止违法行为；……(九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”因此，被上诉人仁化县环保局作出《责令改正违法行为决定书》（仁环违改字[2016]6号）的行政命令，并非行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，由此被上诉人不存在违反法定程序未告知申请人相关听证权利的行为。根据国务院第253号令《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”上诉人未经被上诉人验收合格就投入生产，被上诉人依法责令其停止生产排污的行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为：本案的焦点是：仁化县环保局作出的仁环违改字[2016]6号《责令改正违法行为决定书》及仁化县人民政府作出的仁府行复[2016]24号《行政复议决定书》是否合法。
上诉人顺昌猪场于2008年11月24日工商登记注册，经营范围“养殖、销售生猪”。2009年7月6日，上诉人顺昌猪场因上常年存栏200头种猪、1000头肉猪养殖场项目，向仁化县环保局提交《建设项目环境影响报告表》。同年7月16日，仁化县环保局向顺昌猪场出具审批意见：“……二、原则上同意报告表采用的评价等级、评价范围、评价标准和评价结论，同意该项目建设。……四、严格按照环保三同时要求落实污染防治措施，治理设施竣工后，须按照规定程序要求申请环境保护验收，经验收合格后方可正式投入使用。”2016年8月19日，被上诉人执法人员对上诉人现场调查核实，发现上诉人建设项目配套建设的环境保护设施未经验收合格，该猪场污水储存池已呈饱和状态，且未做防渗漏措施。要求上诉人立即对该猪场的污水储存池进行回抽利用，着手完善污水储存池的防渗漏措施，避免因暴雨天气导致污水外泄。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”及第二十八条：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”的规定，仁化县环保局对上诉人顺昌猪场作出仁环违改字[2016]6号《责令改正违法行为决定书》，决定：立即停止生产排污，未经环保部门验收不得擅自生产排污。虽然仁环违改字[2016]6号《责令改正违法行为决定书》的内容要求顺昌猪场“立即停止生产排污，未经环保部门验收不得擅自生产排污”与《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定的“责令停止生产或者使用”的文字上表述有所不同，但含义基本相同，因此，并不属于违法行为。上诉人不服向仁化县人民政府申请复议，仁化县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第第一款第一项：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持仁化县环保局作出的《责令改正违法行为决定书》也不违法。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，应予维持。上诉人上诉请求理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元由上诉人仁化县顺昌猪场负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年十一月十三日
书记员 谢 珺