云南省楚雄市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）楚行初字第41号
原告周应琼，女。
诉讼代理人段光华，精益律师事务所律师（特别授权）。
被告楚雄市人民政府，住所地：楚雄市鹿城南路183号。
法定代表人杨中华，市长。
诉讼代理人聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师（特别授权）。
第三人周楚华，女。
诉讼代理人刘加祥，云南滇楚律师事务所律师（特别授权）。
原告周应琼与被告楚雄市人民政府、第三人周楚华土地行政登记一案，本院于2014年9月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年10月31日公开开庭进行了审理。原告周应琼及其诉讼代理人段光华、被告楚雄市人民政府的诉讼代理人聂宗林、第三人周楚华及其诉讼代理人刘加祥到庭参加诉讼。因案情需要，本院于2014年12月5日中止本案诉讼，于2015年10月26日恢复本案审理。本案现已审理终结。
原告周应琼诉称，2001年11月19日，原告的父母因担心去世后子女对楚雄市鹿城镇小姑英一村108号-109号土木结构瓦房两间、耳房一格，包括院子共占地188㎡的房产产生纠纷，于是立下遗嘱，将上述房产给原告一人继承。上述房产是原告父亲在上世纪60年代初向同村村民周良购买所得，并取得该房产的房屋土地使用权证。2002年、2005年原告的父母相继离世。2010年底，原告欲将该房产拆旧建新，在办理相关手续过程中，从楚雄市国土资源局查到该房产的土地使用权早在1998年就被原告的哥哥周应长和侄女周楚华登记在自己名下，其中周应长取得土地使用权证为楚集用（证）字第04572号、宗地号为L-15-10-8、面积为84㎡的土地使用权；周楚华取得土地使用证为楚集用（证）字第04573号、宗地号为L-15-10-9、面积为104㎡的土地使用权。经原告多方了解得知，当初周应长和周楚华在办理土地使用权证时，均仅凭楚雄市东郊办事处出具的一份证明，而该证明的内容与客观事实不符，该土地的实际权利人并非周应长、周楚华，而是原告的父母。随后，楚雄市国土资源局在对两块土地进行地籍调查过程中，未对该土地的权属进行认真核实，未向真正的权利人了解情况，没有就四至界限与相邻的村民签署确认协议，仅凭一份证明就办理了地籍调查手续，事后也未进行公告。综上所述，被告在没有核实土地权利人和权属转移证明的前提下，将本应属于原告使用的土地登记给了周楚华，侵害了原告的土地使用权。现起诉至人民法院，请求依法撤销证号为楚集用（证）字第04573号的土地使用权证，并由被告承担本案诉讼费。
被告楚雄市人民政府辩称，一、本案原告不适格，原告没有合法有效的证据证明其是本案诉争土地的使用权人，原告与本案土地登记无关，应驳回原告的起诉。二、本案第三人于1989年3月16日申请土地使用权登记，经地籍调查、权属审查、审核公告、逐级报批等法定程序，被告于1995年10月13日准予登记，并向第三人周楚华颁发了楚土集用（证）字第04573号集体土地使用权证，面积为104㎡。被告的登记行为事实清楚，土地使用权来源合法，登记行为合法有效，适用法律正确，请求法院维持被告的发证行为。三、本案原告针对诉争的土地使用权多次向楚雄市人民法院提起民事诉讼，2013年提起行政诉讼后又撤回起诉，现原告再次提起行政诉讼，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人周楚华辩称，原告所诉无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。一、原告周应琼针对本案争议的土地，曾多次提起过民事、行政诉讼，民事诉讼未获得人民法院支持，行政诉讼起诉后又撤诉。二、1989年至1998年在楚雄市鹿城镇小姑英一村开始的宅基地使用权登记，是全国性的房地产普查登记（初始登记）。1989年3月16日，小姑英一村周应久（家庭人口为5人）申请土地登记。1989年4月1日，楚雄市东郊乡人民政府证明：“小姑英一村周应久，现有住宅用地面积48.7㎡，其中建筑面积48.7㎡，共有面积52㎡，分摊面积5.2㎡，同意申报。注：祖业”。1990年11月15日，周应久户分家，所申请登记的房屋宅基地土地使用权人变更为周楚华。经过地籍调查、土地登记审核情况通告后，1998年10月，楚雄市人民政府向第三人周楚华颁发了楚土集用（证）字第04573号集体土地使用证，土地使用权人为周楚华，土地所有权人为东郊办事处小姑英一村，地号为L-15-10-9，用途为住宅，使用权面积为104㎡。2012年12月，第三人周楚华依据该集体土地使用证办理领取了楚雄市房权证鹿城字第001164**号房屋所有权证。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。本案第三人周楚华于1998年10月经房地产普查登记取得的楚土集用（证）字第04573号集体土地使用证和楚雄市房权证鹿城字第001164**号房屋所有权证合法有效，依法应当受到法律保护。三、原告周应琼所提交的证据不具有法律效力：（2011）楚民初字第965号民事判决被二审法院撤销；1961年的证明，因年代久远，其内容和真实性无法确认；1952年的土地证，经全国性房地产普查登记后已经失效；2001年11月19日的遗嘱，由于遗嘱人立遗嘱时所依据的是1952年的土地证，因此该遗嘱是错误的并且周德、周英立遗嘱将不属于自己的房产给原告周应琼继承，该遗嘱无效。四、周应久户曾两次分家。2011年6月13日，楚雄市鹿城镇东兴社区居委会小姑英一村证明：1、小姑英一村周德、周英（二人已故）生育长子周应久，次子周应长及三女儿周应琼。2、该户村民家庭已于1971年分家，住房分给周应久、周应长兄弟二人。3、分家时，父亲周德由周应久养老送终，母亲周英由周应长养老送终。4、周应琼于1970年到楚雄州良种厂参加工作，并在该单位结婚成家。1990年11月15日，周应久户签订分家协议：“旧房一格半、拖拉机房一格、现有家具、厨房用具分给周楚华，养老由周楚林兄弟二人负责（包括生活医药费）。五、1952年的土地证登记的权利人是周良，不是周德、周英。该土地证是1952年楚雄县人民政府颁发的，周楚华持有的集体土地使用证是楚雄市人民政府1998年颁发的。楚雄市人民政府在不同时间，对同一宗土地颁发权属证书，后颁发的证书有效，先颁发的证书应当无效。
被告楚雄市人民政府为证明其具体行政行为的合法性，向本院提交了如下证据。第一组：1、土地登记审批表1份，2、集体土地建设用地使用权登记卡1份，3、土地登记申请书1份，4、地籍调查表1份，5、证明1份，6、通告1份，7、国有土地使用证附图1份，以上七份证据欲证明第三人周楚华于1989年3月16日申请土地登记，经地籍调查、权属审查、审核公告、逐级报批等法定程序，被告于1995年10月13日准予登记，并向周楚华核发了楚土集用（证）字第04573号集体土地使用证，面积为104㎡，被告的登记行为事实清楚，土地证权属来源合法，登记行为合法有效，适用法律正确；第二组：8、土地登记规则2份（分别为1989年和1995年），欲证明土地登记适用的行政规章。
经质证，原告周应琼对被告楚雄市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据（1-7份）的真实性、合法性、关联性均不予认可。理由如下：首先，1995年8月30日土地登记审批表中周楚华所填写的用地面积为104㎡，其中建筑面积89㎡，共有面积138㎡，分摊面积15㎡；而审查人员初查意见一栏里所填写的面积为：独自使用面积48.7㎡，分摊面积5.2㎡；内容严重不相符，显然是两宗土地；其次，在1989年3月16日的土地登记申请书中，申请人为周应久，所申请的用地面积为48.7㎡，建筑面积也是48.7㎡，共有和分摊面积均是5.2㎡，这与之前的土地审批表中记载的申请面积也不相符合，并且在1992年12月12日进行地籍调查时，土地使用者变成了周楚华，在这个过程中没有相应的证明材料来反映申请人的变更，在地籍调查中出现的面积又是53.9㎡，可以看出前后几次出现的、对涉诉土地面积的记载相当混乱；再次，根据楚雄市东郊乡人民政府出具的证明，其记载的面积根本就不是本案所诉争的L-15-10-9号土地的面积，第三人周楚华根本就没有提交本案诉争土地的权属来源证明；对第二组证据的真实性、合法性予以认可，但不能证实被告所要证明的内容，反而证实了被告的具体行政行为程序违法。
经质证，第三人周楚华对被告楚雄市人民政府提交的证据均无异议。
第三人周楚华针对其陈述向本院提交了如下证据：第一组：1、（2011）楚民初字第965号民事判决书1份，欲证明周应琼于2011年5月25日因房屋争议向法院起诉，法院依照遗嘱继承进行判决的事实；2、（2012）楚中民一终第32号民事裁定书1份，欲证明（2011）楚民初字第965号民事判决未生效的事实；3、（2012）楚民初字第664号民事裁定书1份，欲证明案件发回重审后，原告撤诉的事实；4、（2013）楚行初字第7号行政裁定书，5、（2013）楚行初字第10号行政裁定书，以上两份证据欲证明原告周应琼于2013年向法院提起行政诉讼，后向法院申请撤诉，法院裁定准予撤诉的事实；6、（2014）楚民初字第26号民事判决书，欲证明原告周应琼再次起诉，法院驳回其诉讼请求的事实；7、（2014）楚中民一终字第208号民事判决书，欲证明原告周应琼上诉后，二审维持原判的事实；第二组：1、分家证明1份，欲证明原告家的分家情况；2、家庭成员证明1份，欲证明周应久户家庭成员情况；3、土地登记申请书1份，欲证明周应久申请土地登记的事实；4、周应久家住宅面积证明1份，欲证明周应久户的住宅情况；5、分家协议1份，欲证明周应久户的分家情况；6、地籍调查表1份，欲证明楚雄市土地管理局进行地籍调查的情况；7、土地登记审核情况通告1份，欲证明周楚华的土地登记申请审核情况；8、楚土集用（证）字第04573号集体土地使用证，9、楚雄市房权证鹿城字第001164**号房权证，以上两份证据欲证明本案诉争的土地使用权人为周楚华的事实。
经质证，原告周应琼对第三人周楚华提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的不认可，认为该组证据与本案无关联性；对第二组证据中的第一份证明不认可，认为该证明是第三人为了应对原告的起诉而取得的；对第二份证明的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该份证据的出具机关主体不适格；对第二组证据中的其余证据，未发表质证意见。
经质证，被告楚雄市人民政府对第三人周楚华提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
原告周应琼针对其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、（2011）楚民初字第965号民事判决书1份，欲证明诉争房屋的来源以及房屋归周德、周英所有；2、证明1份，欲证明生产队证实周德、周英向周良购买诉争房屋的事实，该份证明原件现存于（2011）楚民初字第965号案卷；3、土地房产所有证1份，欲证明诉争房屋有产权登记，周良把诉争房屋的所有权移转给周德、周英，但没有进行产权人变更；4、遗嘱1份，欲证明原告父母于2010年以遗嘱方式将本案诉争的房屋确定由原告继承；5、集体土地使用证1份，欲证明被告的具体行政行为侵害了原告的继承权。
经质证，被告楚雄市人民政府对原告周应琼提交的证据发表如下质证意见：对证据1不予认可，认为该判决已被二审法院撤销，无法律效力；对证据2不认可，认为该份证明字迹不清，对其的真实性、合法性、关联性无法核实；对证据3不予认可，认为该份证明上所有权人为周良，其与本案无关联性，依据我国现行土地房屋政策，房屋产权及土地权属的确定标准已变更，该份房产所有证不能作为房屋和土地的权属确认依据；对证据4不认可，认为人民法院的判决书中已经认定该遗嘱的效力，该遗嘱不能证明原告对本案诉争土地享有合法的权利；对证据5的真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不认可，认为该证据证明了被告的登记行为合法有效。综上，被告认为原告提交的5份证据不能证明原告与诉争的土地有法律上的利害关系，本案原告主体不适格。
经质证，第三人周楚华对原告周应琼提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性予以认可，但认为该判决没有生效，不具有法律效力，与本案没有关联性，不能证明原告欲证明的事实；对证据2，认为其真实性、合法性无法核实；对证据3不认可，认为该证据为1952年的土地证，其已不具有法律效力；对证据4的真实性、合法性均不予认可，认为遗嘱是依据1952年的土地证书写，其内容形式违法，该遗嘱无效；对证据5的真实性、合法性均予以认可，认为证明了第三人享有合法的土地使用权。
本院认为，被告楚雄市人民政府提交的证据1、2证实了被告于1995年10月13日批准将宗地号为L-15-10-9的土地使用权登记在第三人周楚华名下的事实，本院予以采信；证据3证实了第三人周楚华的父亲周应久于1989年3月16日向被告申请土地登记的事实，对其真实性本院予以采信；证据4证实了被告于1995年9月20日完成对L-15-10-9号宗地地籍调查的事实，本院予以采信；证据5证实了周应久申请土地登记时提交了土地权属证明材料的事实，本院予以采信；证据6证实了被告于1995年10月向第三人周楚华告知土地登记申请审核情况的事实，对其真实性本院予以采信；证据7证实了L-15-10-9号宗地的坐落及四至界限，本院予以采信；证据8证实了被告作出具体行政行为的法律依据，本院予以采信。
第三人周楚华提交的第一组证据中的（2011）楚民初字第965号民事判决书系未生效的法律文书，本院不予采信，其余证据证实了原告与第三人就本案争议的土地权属问题进行多次诉讼的事实，本院予以采信；第二组证据中的证据1证实了周德、周英生育子女情况及分家的事实，本院予以采信；证据2证实了周应久的家庭成员情况，本院予以采信；证据3证实了第三人周楚华的父亲周应久于1989年3月16日向被告申请土地登记的事实，本院予以采信；证据4证实了周应久申请土地登记时提交了土地权属证明材料的事实，本院予以采信；证据5证实了周应久户分家的情况，本院予以采信；证据6证实了被告于1995年9月20日完成对L-15-10-9号宗地的地籍调查的事实，本院予以采信；证据7证实了被告向第三人周楚华告知土地登记申请审核情况的事实，本院予以采信；证据8证实了被告于1998年10月向第三人周楚华颁发土地使用权证的事实，本院予以采信；证据9证实了被告于2012年12月7日为第三人周楚华办理房屋所有权登记的事实，本院予以采信。
原告周应琼提交的证据1属于未生效判决，本院不予采信；证据2、3证实了原告的父亲周德于1953年向同村村民周良购买本案争议土地及土地情况的事实，本院予以采信；证据4经生效法律文书确定为无效，本院不予采信；证据5证实了被告于1998年10月向第三人周楚华颁发土地使用权证的事实，本院予以采信。
根据上述有效证据，本院确认本案如下法律事实：周德、周英系夫妻关系，二人共生育长子周应久（已故）、次子周应长及三女儿周应琼。1953年，周德、周英向同村村民周良购买楚雄市小姑英一村108号-109号土木结构瓦房两格、耳房一格。1971年周德、周英户分家时，将位于楚雄市小姑英一村的108号-109号土木结构瓦房两格、耳房一格分给长子周应久及次子周应长。1989年3月16日，周应久向土地管理部门申请土地登记。1989年4月1日，楚雄市鹿城镇东郊办事处出具一份证明，内容为：兹有我处小姑英一村周应久同志现有住宅用地面积48.7㎡，其中建筑面积48.7㎡、共有面积52㎡、分摊面积5.2㎡，同意申报；同时注明该土地为祖业；同日，楚雄市鹿城镇东郊办事处在周应久提交的土地登记申请书上注明：面积准确、四至清楚无争议，同意申报。1990年11月15日，周应久户分家时，将旧房一格半及拖拉机房一格分给第三人周楚华。1995年9月20日，土地管理部门完成对L-15-10-9号宗地的地籍调查；1995年10月13日，被告批准将L-15-10-9号宗地的使用权登记在第三人周楚华名下。1995年10月，楚雄市土地管理局向第三人周楚华发出通告，告知其土地登记申请审核情况及办理土地使用权证相关事宜。1998年10月被告楚雄市人民政府向第三人周楚华颁发楚土集用（证）字第04573号集体土地使用证。
本院认为，被告楚雄市人民政府依法有权颁发辖区范围内集体土地的使用权证。《土地登记规则》第七条规定，初始土地登记的程序为：1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。本案中，土地登记的性质属于初始登记，第三人周楚华的父亲周应久于1989年3月16日向土地管理部门提交了土地登记申请书，并于1989年4月1日提交了土地权属来源证明、土地登记申请者的户籍证明及地上附着物权属证明；1990年11月15日，周应久户分家，分家协议确定将楚雄市鹿城镇小姑英一村109号房屋分给周楚华；由于第三人周楚华根据分家协议取得了原属于周应久的房屋，故周应久所提交的上述土地登记申请文件资料亦可作为第三人周楚华提交的土地登记申请文件资料。被告楚雄市人民政府在土地登记申请人根据《土地登记规则》提交文件资料后，依照《土地登记规则》规定的程序，在对申请登记的土地进行了地籍调查、权属审核的基础上对该土地进行了注册登记并颁发了土地权属证书。综上，被告楚雄市人民政府颁发集体土地使用证的行为主要事实清楚、证据充分。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告周应琼的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周应琼承担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 钟 磊
人民陪审员 刘 红
人民陪审员 李华美
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 杨汶湘