广东省东莞市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤19行终191号
上诉人（原审原告）：梁水平，男，1950年6月11日出生，汉族，住东莞市。
上诉人（原审原告）：李稳养，男，1946年8月3日出生，汉族，住东莞市。
上诉人（原审原告）：李淦波，男，1947年3月23日出生，汉族，住东莞市。
上诉人（原审原告）：李运友，男，1948年12月22日出生，汉族，住东莞市。
上诉人（原审原告）：成东生，男，1962年3月12日出生，汉族，住东莞市。
上述五上诉人的委托代理人：郭百利，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码：00733020-5。
法定代表人：刘杰，该局局长。
委托代理人：吕鹏，该局副局长。
委托代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地：广州市天河区体育东路160号，组织机构代码：00693993-2。
法定代表人：涂高坤，该厅厅长。
委托代理人：周琳静，该厅工作人员。
委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。
原审第三人：东莞市厚街镇大迳社区居民委员会，住所地：东莞市厚街镇大迳村，组织机构代码：75452823-1。
法定代表人：李国荣，该居委会主任。
委托代理人：李志勇，广东拾佰仟律师事务所律师。
委托代理人：林家成，广东拾佰仟律师事务所辅助人员。
上诉人梁水平、李稳养、李淦波、李运友、成东生（以下简称“梁水平等五人”）因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）、广东省国土资源厅（以下简称“广东国土厅”）及原审第三人东莞市厚街镇大迳社区居民委员会（以下简称“大迳居委会”）行政补偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
2015年6月8日，梁水平等五人向广东省广州市中级人民法院提起诉讼，后广州市中级人民法院将本案移送原审法院审理。原审法院于2016年1月13日立案受理后，追加大迳居委会为第三人。梁水平等五人一审请求：1.撤销广东国土厅的粤国土行复字（2015）36号《行政复议决定书》；2.责令东莞国土局支付《关于东莞市厚街镇2009年度第十批次城建建设用地的批复》的征地补偿款；3.本案诉讼费用由东莞国土局、广东国土厅承担。
原审法院查明：梁水平等五人是东莞市厚街镇大迳社区岗头小组村民。2004年3月28日，东莞市厚街镇大迳经济合作社与东莞市昌明实业有限公司签订《土地使用权转让合同书》，约定将岗头村小组地名为“东头山至榄园背至沙坛”的约80亩土地转让给昌明公司，之后中信公司因开发“中信富春山居”项目在上述地块内进行建设。该地块被《关于东莞市厚街镇2009年度第十批次城建建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2010）160号）批准征收，该批复的主要内容是：经广东省人民政府同意，同意东莞市人民政府上报的《关于东莞市厚街镇2009年度第十批次城建建设用地的请示》的农用地专用方案和征收土地方案，将厚街镇宝屯村、大迳村、陈屋村属下的集体农用地7.3487公顷（园地6.8249公顷、林地0.2267公顷、水域0.2971公顷）转为建设用地，与上述村集体建设用地1.4327公顷、未利用地1.3095公顷，合计10.0909公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；同意上报的补充耕地方案，用易地补充的耕地实现占补平衡；由东莞市人民政府依法组织实施征地，东莞市土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案，报同级政府批准实施；经批准的征地补偿安置方案须报省国土资源厅备案。
2014年8月25日，梁水平等五人不服上述征地批复，向广东省人民政府申请行政复议。复议听证过程中，梁水平等五人查阅广东省人民政府提供的材料，材料包括加盖东莞国土局公章的落款时间为2010年4月23日的（2010）第33号《东莞市人民政府征收土地方案公告》、落款时间为2010年5月8日的（2010）第33号《东莞市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》、《关于厚街镇（区）2009年度第十批次征地补偿费用支付情况证明书》、青苗补偿款收据2张、《江头小组东头山至榄园背至沙坛征地青苗赔偿款签收表》（村民签收表）、《江头小组沙坛至榕树头征地汇总》（村民签收表）、《昌明集团赞助江头小组村民昌泰花园赞助费》（村民签收表）等文件。其中公告内容包括：厚街镇2009年度第十批次征收大迳村村民委员会的土地5.1772公顷（园地3.7066公顷、水域0.2224公顷、村庄工矿用地0.075公顷、未利用地1.1732公顷），土地补偿费和安置补助费标准为园地234.8281万元每公顷、水域210.1716万元每公顷、村庄工矿用地180万元每公顷、未利用地192.4903万元每公顷，本批次不涉及青苗补偿及地上附着物补偿，以发放货币方式支付征地安置补助。《关于厚街镇（区）2009年度第十批次征地补偿费用支付情况证明书》是由大迳居委会于2009年8月31日出具给东莞国土局，内容是上述批次征收土地的土地补偿费180万元／公顷、补偿总额931.896万元，用地单位2009年6月30日已向大迳村委会支付完毕。青苗补偿款收据加盖大迳居委会会印鉴，其中一张收据的时间2007年5月9日，内容是收到“江头小组村民东头山至榄园背至沙坛征地青苗”4474376.00元，另一张收据的时间2011年1月26日，内容是收到“江头小组村民沙坛至榕树头征地青苗款”4066293.60元。江头小组东头山至榄园背至沙坛征地青苗赔偿款（村民签收表）记载了合计4474376元的签收情况，包括李淦波27635元（本人签收）、李运友（大）52530元（由黄运娣签收，“娣”字以当地习惯的书写方式“女”和“太”左右组合结构的方式书写）、李运友（小）57830元（本人签收）、李稳养3250元（本人签收）、成东生92230元（本人签收）、梁水平60455元（本人签收）。江头小组沙坛至榕树头征地汇总（村民签收表）记载了合计4066293.60元的签收情况，包括李稳养75390元（本人签收）、李运友204875元（本人签收）。昌明集团赞助江头小组村民昌泰花园赞助费（村民签收表）记载了合计1048000元的签收情况，包括李运友24000元（人口12人、本人签收）、李稳养4000元（人口2人、本人签收）、李运友8000元（人口4人、本人签收）、梁水平10000元（人口5人、本人签收）。
2014年11月20日，梁水平等五人以“东莞市大迳社区岗头小组”为申请人、梁水平等五人为该小组其中的315名村民的代表人，向东莞国土局提出《支付申请书》（没有提交推荐委托代表人的文书），要求支付《关于东莞市厚街镇2009年度第十批次城建建设用地的批复》的征地补偿款（没有记载具体金额）。东莞国土局于2015年1月23日作出东国土资函（2015）106号《复函》，内容是：“征地补偿款已足额支付到位。”但未提供相关凭证，同时对留用地折算的现金也未提及。梁水平等五人不服，以五人为行政复议申请人，向广东国土厅申请行政复议，申请行政复议时没有明确表示是对该复函不服提出行政复议，请求事项书写为“请求责令被申请人支付《关于东莞市厚街镇2009年度第十批次城建建设用地的批复》的征地补偿款”（没有记载具体金额）。广东国土厅受理后，向梁水平等五人邮寄《行政复议受理通知书》，向东莞国土局发出《提出答复通知书》，东莞国土局作出了书面答复，并提供了征收土地听证资料、上述批复、公告、支付证明、款项签收表等证据。2015年5月22日，广东国土厅作出粤国土行复字（2015）36号《行政复议决定书》，认定梁水平等五人是对东莞国土局的上述复函不服提出行政复议，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回行政复议申请，并邮寄给梁水平等五人代理律师（2015年5月27日签收）。梁水平等五人不服该决定，于2015年6月8日以邮寄方式向广州市中级人民法院起诉。广州市中级人民法院立案后，移送原审法院审理。
经查，粤国土行复字（2015）36号《行政复议决定书》的主要决定理由是：1.涉案征地补偿款已足额支付到位，东莞国土局已依法履行法定职责；2.申请人与大迳村委会之间就涉案土地补偿费分配问题产生的纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，属于民法调整范围，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。
原审法院另查明：本案当事人证据中的“江头”是证据的原始书写文字，实际即为本案岗头村的“岗头”两字。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，本案东莞国土局是法律规定的东莞市征地补偿、安置方案组织实施部门，其行政主体资格适格。广东国土厅是其上级主管部门，行政复议的主体资格适格。本案争议焦点是：一、梁水平等五人是否有权提起本案诉讼；二、“东莞市大迳社区岗头小组”或者梁水平等五人是否属于本案征地补偿款的权利主体，其提出支付申请是否符合法律规定；三、本案是否应当审理东莞国土局是否已经支付涉案征地补偿款中的土地补偿费；东莞国土局是否已经组织支付涉案征地补偿款中的青苗补偿费，梁水平等五人要求支付此费用是否具有事实和法律依据；四、本案行政复议程序是否合法，复议决定是否符合法律规定。
焦点一。本案经过了行政复议，且本案行政复议决定不是终局裁决，梁水平等五人在法定期限内对行政复议决定不服提起诉讼，符合《中华人民共和国行政复议法》第五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，因此，东莞国土局主张梁水平等五人无权起诉，理由不成立。
焦点二。本案的《支付申请书》中记载的申请人是“东莞市大迳社区岗头小组”，梁水平等五人是该小组315名村民的“代表人”。《中华共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”结合本案，东莞国土局证据中的青苗补偿款收据和《江头小组东头山至榄园背至沙坛征地青苗赔偿款》（村民签收表）等证据已经加载了青苗补偿费的支付情况，该青苗赔偿款（村民签收表）有梁水平等五人等人签名，是原始支付凭证，梁水平等五人对该签名并无异议，且相关证据显示本案所涉土地“江头小组村民东头山至榄园背至沙坛”青苗补偿款的支付时间是2007年5月9日，而该土地被批准征地的时间为2010年，征地补偿安置方案不涉及青苗补偿和地上附着物补偿，梁水平等五人在本案诉讼中也表示其诉讼请求中的征地补偿费是指180万元每公顷乘以5.1772公顷，并不包括青苗补偿和地上附着物补偿。也就是说，梁水平等五人或者315名村民以“东莞市大迳社区岗头小组”的名义向东莞国土局提出申请时，其诉求并不包括青苗补偿款和地上附着物补偿款，仅指被批准征收时征地补偿安置方案中的土地补偿费和安置补助费。由于征地补偿安置方案中的土地补偿费和安置补助费并未区分，梁水平等五人也是以村小组集体的名义提出申请，因此，应当认定征地补偿安置方案中的土地补偿费和安置补助费属于土地所属的农村集体经济组织。但是，现无证据证明“东莞市大迳社区岗头小组”在向东莞国土局、广东国土厅提出本案申请或者向原审法院起诉时属于合法登记的组织，在此情况下，应当由该小组所在的经过合法登记的村集体组织享有和行使本案征地补偿款的权利。梁水平等五人不属于法律规定的集体经济组织，即使5人已经依法取得东莞市大迳社区岗头小组村民的代表人资格，由于该小组不享有土地补偿款的实体权利，该小组315名村民或者此5人也不能作为该小组的代表提出相关申请。梁水平等五人请求东莞国土局支付相关征地补偿款，由于梁水平等五人的主体资格不符合法律规定，原审法院对其该诉请不予支持。
需要指出的是，虽然梁水平等五人已经说明其诉求范围不包括青苗补偿费，但其主张的事实理由又对相关青苗补偿款签收表中的签名提出部分异议，说明梁水平等五人对该问题的认识存在逻辑不清、自相矛盾之处，原审法院仅对其诉求范围予以审理。
关于焦点三。本案东莞国土局的复函内容是从实体上说明“征地补偿款已足额支付到位”。如上所述，“东莞市大迳社区岗头小组”或者该小组的部分村民不是征地补偿款的权利主体，东莞国土局没有对申请人是否符合申请资格作出分析认定，直接就全部征地补偿款在实体方面作出复函，该处理不当。但由于梁水平等五人并未针对该复函提出诉讼请求，且梁水平等五人在本案开庭时自称仅以该复函作为证据证明东莞国土局没有依法履行支付征地补偿款的法定职责，因此，原审法院对该复函是否违法不作判决。由于“东莞市大迳社区岗头小组”或者该小组的部分村民不是征地补偿款的权利主体，本案不需要审理东莞国土局是否已经支付涉案征地补偿款。
关于焦点四。根据以上分析，“东莞市大迳社区岗头小组”在本案申请时不是合法登记的组织，该小组的部分村民或者梁水平等五人均无权行使本案征地补偿款的权利，无权代表该小组提出支付土地补偿费的申请。5人申请行政复议，无论是对实施征地时东莞国土局的行政行为不服，还是对东莞国土局的本案复函不服，均不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件的第（二）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，应当驳回行政复议申请。因此，广东国土厅作出粤国土行复字（2015）36号《行政复议决定书》，决定驳回行政复议申请，该决定的结论正确。但是，由于梁水平等五人不是征地补偿款的权利主体，梁水平等五人诉求并非针对青苗补偿费，作为复议机关的广东国土厅无需按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定进行审查，无需查明东莞国土局是否已经组织支付征地补偿款（包括青苗补偿费），因此，广东国土厅作出粤国土行复字（2015）36号《行政复议决定书》在实体上认定“涉案征地补偿款已足额支付到位”，该认定实无必要，存在一定瑕疵。由于该《行政复议决定书》结论正确，梁水平等五人请求撤销，没有法律依据，原审法院不予支持。
综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决：驳回梁水平等五人的诉讼请求。本案一审诉讼费用50元，由梁水平等五人负担。
一审宣判后，梁水平等五人不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.改判或发回重审；3.诉讼费由东莞国土局、广东国土厅承担。事实与理由：岗头小组（岗头经济合作社）自上世纪80年代就存在，有自己的公章和组长（社长）。2011年大迳社区居民委员会（股份经济合作社）未经岗头小组（岗头经济合作社）成员表决即将岗头小组（岗头经济合作社）纳入大迳社区居民委员会（股份经济合作社）管理，岗头小组（岗头经济合作社）的公章被以统一财务和账务管理的理由强制收回。但统一财务和账务管理不等于岗头小组（岗头经济合作社）组织形式和实体权利的消灭。岗头小组（岗头经济合作社）的资产和股权至今都是独立核算，与大迳社区居民委员会（股份经济合作社）和其他小组（股份经济合作社）没有关联。原审法院认为无法认定岗头小组是否为合法登记组织属于认定事实错误。另外，《支付申请书》是315名村民代表岗头小组（岗头经济合作社）提起的落实征地补偿的申请。因公章被收回，岗头小组（岗头经济合作社）无法以经济组织的形式维护自身合法权益。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“过半数成员可以经济组织名义提起诉讼”的规定，梁水平等五人是315名村民岗头小组（岗头经济合作社）的代表人，经315名村民授权具有代表村民起诉的权利。原审法院以梁水平等五人主体资格不适格而不审查东莞国土局征地补偿款是否足额支付不符合行政诉讼法关于案件审理的要求。
被上诉人东莞国土局答辩称：东莞国土局依法实施征收土地程序，开展征地补偿登记，兑现了相关货币补偿。涉案土地征收不涉及青苗补偿及地上附着物补偿，所有征收补偿费均属于被征地的农村集体经济组织所有，梁水平等五人无权主张。大迳居委会于2009年8月31日出具《关于厚街镇（区）2009年度第十批次征地补偿费用支付情况证明书》，确认已于2009年6月30日收到全额补偿款。根据大迳居委会提交的《江头小组村民东头山至榄园背至沙坛征地青苗补偿款》及《东莞市昌明实业有限公司赞助给江头小组村民昌泰花园赞助费》发放明细单，梁水平等五人在征地前已领取了相关补偿款。梁水平等五人如认为未获得相关征地补偿，属其与村集体之间的民事纠纷，应向大迳村村委会主张权利。广东国土厅所认为涉案纠纷系梁水平等五人因土地补偿分配问题与村委会之间的民事纠纷，不属复议受案范围，驳回梁水平等五人复议申请，依据充分，结论正确。涉案征收土地方案和征收土地补偿安置方案公告分别在2010年4月23日、2010年5月8日在大迳社区公告，梁水平等五人当时已知悉涉案行政行为的全部内容，但其至2015年6月16日才起诉要求支付征地补偿款，超过法定期限且无正当理由，应驳回起诉。梁水平等五人陈述曾就涉案征地批复申请行政复议，因时效问题被广东国土厅驳回。东莞国土局于2015年1月23日作出东国土资函（2015）106号《复函》以及广东国土厅作出涉案复议决定为驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。梁水平等五人的诉讼请求不属于法院审理范围。原审法院驳回梁水平等五人诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
被上诉人广东国土厅局答辩称：虽然梁水平等五人提交的《支付申请书》注明申请人是大迳社区岗头小组，但没有提交村民名单及授权材料，申请书没有村民签名，也没有加盖岗头小组的公章。梁水平等五人以个人名义申请行政复议及提起诉讼，没有主张系代表岗头小组或岗头小组315名村民。涉案土地已经批准征收，土地属于大迳村，征地补偿款依法属大迳居委会而非岗头小组。东莞国土局已足额支付涉案征地补偿款给大迳居委会。梁水平等五人已实际领取相关征地补偿款。涉案支付征地补偿款实属梁水平等五人与村委会之间关于土地补偿款分配的民事纠纷，梁水平等五人提起的行政复议申请不符合行政复议受案范围。梁水平等五人申请行政复议，无论是对东莞国土局实施征地行为不服，还是对东莞国土局所作《复函》不服，均不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，应当驳回行政复议申请。大迳社区岗头小组在本案申请时不是合法登记组织，该小组部分村民或梁水平等五人均无权行使要求支付征地补偿款的权利，无权代表该小组提出支付土地补偿费的申请。由于岗头小组或该小组部分村民不是征地补偿款的权利主体，本案不需要审理东莞国土局是否已足额支付涉案征地补偿款。广东国土厅作出粤国土行复（2015）36号《行政复议决定》认定事实清楚，程序合法，结论正确。一审法院驳回梁水平等五人的诉讼请求，程序合法，适用法律正确，请二审法院驳回梁水平等五人的上诉。
原审第三人大迳居委会述称：关于梁水平等五人主体资格及土地补偿费属于大迳居委会的意见与东莞国土局、广东国土厅的意见一致。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另，二审期间，梁水平等五人补充提交《关于对李运友等5人申请信息公开的答复》，拟证明知道征地补偿行为的时间。东莞国土局于二审法庭调查后经核实确认真实性，但否认关联性，认为不能证明梁水平等五人主张。广东省国土厅称关于真实性的问题与东莞国土局意见一致，不确认关联性，认为征地方案及征地补偿方案已向社会公开，不能据该答复认定梁水平等五人知道两方案的时间。大迳居委会无法确认真实性，并称已在公告栏公告具体征地信息。梁水平等五人二审补充提交《土地使用权有偿转让合同书》，以证明起诉未超过法定期限。东莞国土局对真实性无法确认，并不认可合法性。广东国土厅以合同是在二审提交为由，不予质证，又因梁水平等五人未提交原件，且东莞国土局不确认真实性，故不确认真实性与关联性。原审第三人于二审法庭调查后经核实确认真实性。本院认为，梁水平等五人无正当理由于二审提交《关于对李运友等5人申请信息公开的答复》、《土地使用权有偿转让合同书》，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。
本院认为，根据东莞国土局提供的（2010）第33号《东莞市人民政府征收土地方案公告》及（2010）第33号《东莞市国土资源局征收土地安置补偿方案公告》，涉案土地征地补偿款包括土地补偿费及安置补助费。大迳居委会二审确认大迳村委会出具的《关于厚街镇（区）2009年度第十批次征地补偿费用支付情况证明书》中所指的土地补偿费包括农业人员的安置补助费。《中华共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述查明的事实，涉案征地补偿安置方案中的土地补偿费和安置补助费属于土地所属的农村集体经济组织。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”梁水平等五人主张代表大迳社区岗头小组提起诉讼要求东莞国土局支付涉案征地补偿款，仅在一审庭审后提交推举人名单，未提供该小组过半数村民授权梁水平等五人为代表人提起本案诉讼的证据，对梁水平等五人的主张，本院不予采纳。梁水平等五人不具备请求东莞国土局支付征地补偿款的主体资格，原审法院受理梁水平等五人起诉并作实体判决不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，对梁水平等五人要求撤销粤国土行复（2015）36号《行政复议决定书》、责令东莞国土局支付征地补偿款的起诉，本院予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初41号行政判决；
二、驳回梁水平、李稳养、李淦波、李运友、成东生的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙立凡
审判员 韦艳芹
审判员 叶俏珠
二〇一六年十一月八日
书记员 王凤梅
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