上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪01行终253号
上诉人（原审原告）黄阿昌，男，1948年10月15日出生，汉族，住上海市浦东新区。
委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区上川路1639号。
法定代表人孙华明，镇长。
委托代理人马宇中，上海市浦东新区曹路镇人民政府工作人员。
委托代理人郑方优，上海华宏律师事务所律师。
上诉人黄阿昌因行政强制一案，不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初724号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月1日立案后，依法组成合议庭，于同年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人黄阿昌及其委托代理人年宇令，被上诉人上海市浦东新区曹路镇人民政府（以下简称：曹路镇政府）的委托代理人马宇中、郑方优到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，黄阿昌非浦东新区XX村村民。2001年4月，原上海市XX局（以下简称：浦东农发局）向曹路镇政府作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2002年9月17日，案外人郑某与上海市浦东新区XX委员会（以下简称：XX村委会）签订了建房土地使用协议。后郑某将该土地使用协议所涉建房额度转让给黄阿昌。黄阿昌于2002年11月与XX村委会签订了建房土地使用协议，约定由于政策的限定，黄阿昌暂只享有使用的权限，针对其所建房屋，目前尚不能办理相关权证，一经政策许可，XX村委会负责所建房屋的有关权证。黄阿昌按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为XX镇XX村XX号。2015年7月30日，曹路镇政府经对黄阿昌建造的XX镇XX村XX号房屋（以下简称：系争房屋）现场检查及勘查后进行立案，并作为违法建筑进行查处。2016年9月6日作出《限期拆除事先告知书》并送达黄阿昌。2016年10月25日，曹路镇政府作出（浦-132）城管限拆字［2016］第0084号《限期拆除决定书》（以下简称：被诉限拆决定），主要内容为：黄阿昌于2002年9月在XX镇XX村“自然村落”改造点B18号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称：《城乡规划条例》）第三十六条第一款的规定。依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令黄阿昌自收到决定书之日起7日内自行拆除XX镇XX村“自然村落”改造点B18号建筑物。曹路镇政府将被诉限拆决定通过公告程序送达黄阿昌。黄阿昌不服，诉至原审法院，请求撤销被诉限拆决定。
原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚；又根据《上海市人民政府关于扩大》（沪府发〔2016〕6号）第一条、第二条第一款第（九）项的规定，浦东新区各镇政府可以对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权，故曹路镇政府有权对浦东新区曹路镇行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，具有作出被诉限拆决定的法定职权。
黄阿昌自述其于2003年建造系争房屋，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》（上海市人民政府第24号令），其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡（镇）人民政府发给农村个人住房建设工程许可证。现行的《城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证。现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇（乡）人民政府发给乡村建设规划许可证。曹路镇政府经现场检查、查阅档案资料，并向浦东新区规划土地管理部门查询，发现黄阿昌建造系争房屋未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面的相关批复，并非针对村（居）民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故黄阿昌将该批复等同于取得建房规划许可的主张，不予采纳。黄阿昌提出的系争房屋所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争议焦点。黄阿昌还主张曹路镇住房勘查系争房屋层数及面积有误，与实际情况不符等。原审法院认为，被诉限拆决定认定了黄阿昌住房建设的位置，并未载明具体面积，故建筑面积问题并非本案审查的主要事实。黄阿昌称系争房屋由其全家共同出资建造，实际建造时间并非被诉限拆决定记载的日期。对此，黄阿昌为系争房屋的主要出资建造人之一，故曹路镇政府将其作为被诉限拆决定相对人，并将2002年9月作为违法搭建开始时间，虽不够严谨，但并不影响该决定的合法性。曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，听取了黄阿昌的陈述申辩意见，作出被诉限拆决定并送达，执法程序并无明显不当。关于黄阿昌认为曹路镇政府未举行听证构成程序违法的主张，不予采纳。关于行政处罚追诉时效的问题，黄阿昌违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，曹路镇政府予以立案并作出被诉限拆决定并无不当。但需要指出，曹路镇政府称其在现场检查时通过当地村委会通知黄阿昌，该做法有所不妥，应自行通知为宜。
系争房屋所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，上海市浦东新区人民政府也曾责成XX村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。曹路镇政府出于行政管理需要，采用“尊重历史、分类处理、鼓励自拆、平稳解决”的工作方针，出台补偿方案的做法能一定程度上保护被拆除户的正当利益，黄阿昌要求按合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的法律法规依据。希望曹路镇政府能在实施被诉限拆决定的同时，继续以协商补偿方式合理弥补黄阿昌正当利益损失。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄阿昌的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由黄阿昌负担。判决后，黄阿昌不服，上诉于本院。
上诉人黄阿昌诉称，被上诉人曹路镇政府未提供证据证明系争房屋位于乡镇规划区，职权依据不足。上诉人建造系争房屋的依据是浦东新区当时自然村改造试点的政策，不存在过错，被上诉人以系争房屋未取得规划部门审批，认定上诉人违法建设个人住房，有违信赖保护原则。被上诉人适用《城乡规划条例》作出被诉限拆决定，违反法不溯及既往的原则。被上诉人执法程序亦存在诸多违法之处。故请求二审法院撤销原判，并依法改判支持其原审诉讼请求。
被上诉人曹路镇政府辩称，其作出被诉限拆决定的职权依据充分。上诉人黄阿昌在未取得任何建设许可的情况下，建造系争房屋，违法行为处于连续状态，违反了《城乡规划条例》的规定，应予限期拆除。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。
本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项等规定，被上诉人曹路镇政府对于辖区内未依法取得建设规划许可的建设行为，具有作出被诉限拆决定的法定职权。本案中，被上诉人曹路镇政府认定上诉人黄阿昌未取得规划部门审批，在XX镇XX村“自然村落”改造点B18号进行个人住房建设的事实，提供了《现场检查笔录》、现场照片、房屋分层平面图、XX村委会情况说明、询问笔录、协查函及复函等证据予以证明，事实清楚，证据充分。被上诉人经调查，认定系争房屋由上诉人擅自实施搭建，应属违法建筑，遂对上诉人进行事先告知，在上诉人陈述申辩后予以复核，并根据《城乡规划条例》第五十八条的规定作出被诉限拆决定，适用法律正确，执法程序并无不当。另，上诉人在二审中提出的上诉理由与其在一审中提出的事实与理由基本一致。对此，原审法院所作认定意见正确，本院予以确认，不再赘述。
综上，上诉人黄阿昌要求撤销被上诉人曹路镇政府作出被诉限拆决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人黄阿昌的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人黄阿昌负担（已付）。
本判决为终审判决。
审判长 岳婷婷
审判员 陈根强
审判员 侯 俊
二〇一八年三月二十三日
书记员 孙 莹
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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