内蒙古自治区巴林左旗人民法院
行 政 判 决 书
（2014）巴行初字第6号
原告郭子海，男，46岁，汉族，农民，现住巴林左旗。
委托代理人田利民，内蒙古富河律师事务所律师。
被告巴林左旗国土资源局，住所地：巴林左旗。
法定代表人陈向义，局长。
委托代理人赵亮，巴林左旗国土资源局监察股股长。
委托代理人冯志民，内蒙古三易律师事务所律师。
原告郭子海不服被告巴林左旗国土资源局行政处罚决定一案，于2014年2月24日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2014年3月12日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告郭子海及其委托代理人田利民，被告巴林左旗国土资源局法定代表人的委托代理人赵亮、冯志民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告于2013年12月30日对原告郭子海作出（2013）020号行政处罚决定，给予原告1、没收非法占用土地上修建的围墙及安装的地磅，撤走堆放的粮食；2、罚款22400元。
被告于2014年3月5日向本院提交如下证据：1、立案呈批表；2、郭子海询问笔录；3、现场勘测笔录及宗地图；4、1999年11月30日上三七地村土地规划图；5、土地租用合同、会议记录、郭子海与粮站的协议书；6、违法占用土地照片（复印件）8张及影像资料；7、国土资源违法案件调查报告；8、违法案件处理决定呈批表；9、违法案件会审记录；10、责令停止违法行为通知及送达回证；11、行政处罚听证告知书及送达回证；12、原告行政处罚听证申请书、通知书及送达证、听证记录、听证意见；13、（2013）020号行政处罚告知书及送达回证；14、（2013）020号行政处罚决定书及送达回证。
原告诉称，一、被告认定事实错误，涉案土地是村内空闲的集体土地，原告的使用有合法的使用根据，且原告使用的土地及使用行为不属于《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的应经批准的范围，为此被告认定的“未经批准”和“擅自”修建围墙圈占土地错误。二、被告法律适用错误，原告使用村内空闲地，不但有合同根据，而且原告的使用与被告处罚决定书适用的处罚法律依据并不相符。三、被告违反法定程序，被告在作出涉案处罚决定前曾经过“听证程序”，但020号处罚决定书处罚的内容与听证程序告知的内容不符。
综上，被告于2013年12月30日作出的（2013）020号行政处罚决定书认定事实和适用法律错误，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法应予撤销被告作出的（2013）020号行政处罚决定，并承担诉讼费用。
原告向本院提交的证据：1、上三七地村委会与郭子海于2010年4月16日签订的土地租用合同；2、村委会会议记录；3、花加拉嘎粮站与郭子海于2010年5月17日签订的协议书；4、上三七地村委会的证明；5、左旗房十三敖包他字第9100号房屋他项权证；6、现场照片三枚，制作人郭子海，时间2014年3月9日；7、（2013）020行政处罚听证告知书、（2013）020行政处罚决定书。
被告辩称，一、原告郭子海有未经批准，擅自占用土地进行建设的违法事实，原告郭子海在本村粮站前修建围墙圈占土地，并修建地磅、堆放粮食及设置粮食传送设备，用于商业经营行为。原告认为与村民委员会之间存在“土地租用合同”及与粮站签订了“协议书”，以此认为具有合法的使用权，不属于未批先建，该合同约定建设厂房等内容违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二条第（十）项规定：“禁止农村集体经济组织出租、出让集体土地用于非农业建设”的规定。因此，原告不能依据上述两份合同在集体土地上建设围墙、圈占土地、建设地磅、堆放粮食等。二、对原告进行行政处罚有充分的法律依据，不存在适用法律错误的情形。使用属于农村集体所有的土地，应先经人民政府批准，由人民政府依法征收，将集体土地所有权变更为国有后，再供建设使用，原告建设的围墙、挡水墙、地磅等属于构筑物，说明将集体土地转为了建设用地，因为只有建设用地上才能存在构筑物，所以这就涉及到未经审批将农村集体土地转为建设用地的情形，完全属于《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的调整范畴。原告的行为按照《土地管理法》第七十六条的规定，应当受到“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的行政处罚，同时依据《土地管理法实施条例》第四十二条确定的罚款标准进行罚款，是正确的。三、答辩人所做的行政处罚符合法定程序，原告认为违反法定程序没有道理。答辩人依据《土地违法案件查处办法》规定进行立案、查处、告知、勘查、送达等，同时严格按照《行政处罚法》规定的程序、权限、告知、听证等规定进行行政处罚，完全符合法律所规定的程序。原告认为处罚决定与听证程序告知的内容不符，以此认为违反法定程序没有依据，根据法律规定听证是在作出行政处罚之前，听取各方意见、陈述、申辩及证据证明等方面的法定程序，其目的就是为了查明事实、确定是否应受到行政处罚及如何适用法律，是行政处罚之前的程序，具体到本案中行政处罚听证告知对于处罚的结果只是“拟处罚”，并不是行政处罚决定，通过听证后行政机关作出正式行政处罚决定，同时内容并未超出原告的违法事实和所适用的法律依据，而且，在其后又向原告送达了行政处罚告知书，原告即使对听证告知方面有异议，但也没进行陈述和申辩，所以，原告以此认为违反法定程序于法无据。综上，答辩人所做的行政处罚决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确、证据充分，人民法院应当依法维持答辩人所作出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据做如下确认：
一、被告所举证据：1、2013年10月30日立案呈批表，证明原告行为违法，应立案查处。原告质证认为有异议，记载的受理日期2010年10月30日，而表内相关人员签字时间是2013年10月30日，立案时间与审批时间不符。本院对该证据的真实性予以确认。2、2013年10月30日郭子海询问笔录，证明原告未经批准非法修建围墙、圈占土地、建设地磅，从事商业行为。原告质证认为，该证据是在被告受理案件后对本案原告的询问笔录，内容不能体现未经批准、非法占用土地事实。本院对该证据的真实性予以确认。3、2013年10月30日现场勘测笔录及宗地图，证明调查人员对涉案土地现场勘测，违法占地面积1120平方米及形状。原告质证认为，现场勘察笔录宗地图与原告占用土地缺乏关联关系。本院对该证据的真实性予以确认。4、1999年11月30日上三七地村土地规划图，证明1999年11月30日涉案土地规划的地类名称为村庄，权属单位为上三七地村，属集体土地。原告质证认为，无法识别复制件究竟是规划图还是其他，证据形式及内容与证明点之间不具真实性、合法性。本院对该证据的真实性予以确认。5、土地租用合同、会议记录、郭子海与粮站的协议书，证明原告改变合同约定土地用途，及村委会在未经批准的情况下无权决定在合同项下的土地上建造构筑物。原告质证认为，对证据真实性无异议，证明点有异议，不能证明原告的合法使用是建设构筑物。本院对该证据的真实性予以确认。6、违法占用土地照片8张及影像资料，证明原告违法在土地上建设构筑物的事实。原告质证认为有异议，均是复制件，现场照片没有标明制作时间、制作人及过程。不能作为原告违法的证据。本院认为，综合其他证据，本院对该证据的真实性予以确认。7、2013年10月30日国土资源违法案件调查报告，证明本案承办人依法提出土地违法案件调查报告的事实；8、2013年10月30日违法案件处理决定呈批表，证明呈报审批的事实；9、2013年10月30日违法案件会审记录，证明对原告案件进行会审的事实；10、责令停止违法行为通知及送达回证，证明依法通知原告并送达；11、行政处罚听证告知书及送达回证，证明告知原告听证权利并送达；12、原告行政处罚听证申请书、通知书及送达证、听证记录、听证意见，证明被告严格按照法定程序在处罚前组织了行政处罚听证程序，原告权利得到充分保证；13、2013年12月26日（2013）020号行政处罚告知书及2013年12月27日送达回证，证明处罚事实依法告知并送达；14、2013年12月30日（2013）020号行政处罚决定书及送达回证，证明依法处罚并送达。原告质证认为，对7号-14号证据真实性无异议，对有关程序合法的证明点有异议，被告向原告送达处罚通知书与听证内容不符，该证据不能证明被告的处罚程序符合法律规定。本院对该组证据的真实性予以确认。
二、原告所举证据：1、上三七地村委会与郭子海于2010年4月16日签订的土地租用合同；2、村委会会议记录；3、花加拉嘎粮站与郭子海于2010年5月17日签订的协议书；4、上三七地村委会的证明，证明原告使用涉案土地是通过租用合同并依据合同约定进行使用。被告质证认为：1、土地租用合同真实性无异议，与本案关联性有异议，原告没有按照合同约定用途进行使用；2、会议记录复印件，其真实性无法确定；3、协议书和证明与本案无关联性，无法证明原告在涉案土地建筑构筑物的合法性。本院认为，综合被告所举证据，对该组证据的真实性予以确认。5、左旗房十三敖包他字第9100号房屋他项权证，证明原告使用的涉案土地是上三七地村的空闲地，不属于国有土地。被告质证认为，复印件无法确定真实性，与本案无关联性。本院对该证据的真实性予以确认。6、三枚现场照片，制作人郭子海，时间2014年3月9日。证明修建围墙实际为高不足40公分的挡水墙。被告质证认为，对照片真实性无异议，印证原告未经批准擅自建筑构筑物。本院对该证据的真实性予以确认。7、行政处罚听证告知书；8、行政处罚决定书，证明被告听证告知的内容与处罚决定书认定的内容不一致，程序违法。被告质证认为，真实性、合法性及关联性均无异议，不存在原告主张听证告知书内容与处罚决定不一致的事实。本院对该证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告使用的涉案土地是花加拉嘎乡上三七地村委会的集体土地。2010年4月16日原告与上三七地村委会签订了土地租用合同，约定租用50年，租金5000元，2010年5月17日原告与花加拉嘎粮站签订使用涉案土地协议书，约定该土地由原告使用，之后原告在租赁的土地上安装了用于收购粮食的地磅，为了防止雨水冲走粮食，砌了高约40厘米的沿墙。2013年10月30日被告向原告下达了（2013）106号责令停止违法行为通知书；同日，对原告的行为予以立案并报批，拟对原告没收非法占用土地上修建的围墙及安装的地磅，撤走堆放的粮食，并处罚款22400元的处罚；当日，对原告下达了（2013）020号行政处罚听证告知书，拟对原告进行撤走安装的地磅及堆放的粮食，并处罚款22400元的处罚。2013年11月20日在被告会议室举行了听证，2013年12月26日被告向原告下达了（2013）020号行政处罚告知书，拟对原告没收非法占用土地上修建的围墙及安装的地磅，撤走堆放的粮食，并处罚款22400元的处罚；2013年12月30日向原告下达了（2013）020号行政处罚决定书，对原告予以没收非法占用土地上修建的围墙及安装的地磅，撤走堆放的粮食，并处罚款22400元的处罚，原告不服处罚，在法定的期限内向本院提起诉讼，以被告对其处罚认定事实和适用法律错误，违反法定程序为由要求撤销（2013）020号行政处罚决定书。
本院认为，原告利用租用花加拉嘎乡上三七地村委会的且与其家相毗邻集体空闲涉案土地进行粮食收购，符合国家发展农村个体经济的政策。原告利用该涉案土地是在与上三七地村委会签订了土地租用合同的基础上，不属非法占用土地，且该涉案土地在农村，被告没有证据证明涉案土地在花加拉嘎乡上三七地村总体规划范围之内，原告在承租的土地上安装地磅是为其收购粮食，建的沿墙是为了防止发水冲掉粮食，非法定意义上的构筑物，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条予以处罚，认定事实有误，适用法律错误，应予以纠正，且被告于2013年10月30日呈批的对原告予以处罚的内容与2013年10月30日向原告告知拟处罚的内容相互矛盾。被告辩称所做的行政处罚决定，事实清楚、适用法律正确、证据充分的理由不充分，证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）款1、2项之规定，判决如下
撤销被告于2013年12月30日对原告作出的（2013）020号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审判长 刘庆雨
审判员 王瑞华
审判员 王树发
二〇一四年三月十二日
书记员 张 蕊