广西壮族自治区宾阳县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宾行初字第34号
原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一村民小组。
负责人温永金，该村民小组组长。
委托代理人刘伯玲，广西大航律师事务所实习律师。
原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第二村民小组。
负责人温乐勇，该村民小组组长。
委托代理人温乐威。
原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第三村民小组。
负责人温日苏，该村民小组组长。
委托代理人刘伯玲，广西大航律师事务所实习律师。
上述原告的共同委托代理人陈洪东，广西大航律师事务所律师。
被告上林县人民政府，地址上林县大丰镇明山路116号。
法定代表人蓝宗耿，县长。
委托代理人黄喜鹏，上林县国土资源局干部。
委托代理人覃忠诚，广西林山律师事务所律师。
原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一、二、三村民小组诉被告上林县人民政府征收土地补偿安置行政纠纷一案，于2015年1月12日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，通过邮寄送达，于2015年1月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月30日公开开庭审理了本案。原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一村民小组的负责人温永金、原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第二村民小组的负责人温乐勇及其委托代理人温乐威、上林县大丰镇皇周社区温边经联社第三村民小组的负责人温日苏、原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一、二、三村民小组的共同委托代理人陈洪东、被告的委托代理人黄喜鹏、覃忠诚到庭参加了诉讼，原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一、三村民小组的委托代理人刘伯玲没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一、二、三村民小组诉称，2006年至2010年间，被告为推进县城镇化建设，征收包括原告在内的上林县大丰镇皇周社区大片土地，被告通过上政发（2009）64号和上政发（2009）73号文件公布征地安置补偿方案，并在原告没有提出异议后，由上林县土地储备中心与原告签订《征地协议书》，由上林县国土资源局和上林县住房和城乡规划建设局向原告作出《承诺书》，承诺给予原告货币补偿及每征一亩地安置占地64.8平方米的“三产”用地安置。被告征收原告土地后，被告并不按《承诺书》安置给原告“三产”用地，而是未经法定程序作出上政发（2014）21号《上林县人民政府关于印发上林县皇周、寨柳片区及绕城路征地安置方案的通知》，单方面取消了原定的征地补偿安置方案，将原定的安置宅基地改变成安置住宅用房。原告认为，人民政府制定征地补偿安置方案应当按照法定程序进行，并应听取被征地人的意见，被告在双方已经开始履行原征地协议后，未经法定程序单方面变更安置方案，剥夺了被征地人的知情权、听证权、异议权等相关权利，其行为错误。留地安置也是一种安置方式，被告取消留地安置做法依据不足，被告依据广西建设厅桂建村镇（2007）11号文件，而该文件规定“留地安置一般适用于边远山区”，目前包括百色凌云县等县城在内，同样实行留地安置，2006年同期被征地的附近村屯也已经得到宅基地安置，被告取消依据不充分。安置方案第八条与《南宁集体土地征收与补偿安置办法》第二十一条第二款规定：“征地后，符合条件的被告征地农民应按规定纳入城镇企业职工基本养老保险范围。”不符，被告规定的是城镇居民养老而不是城镇企业职工基本养老。被告收取原告每平方米800元设计费也没有依据。总之，被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销被告上林县人民政府作出的上政发（2014）21号《上林县人民政府关于印发上林县皇周寨柳片区及绕城路征地安置方案的通知》，案件诉讼费由被告承担。
被告上林县人民政府辩称，2009年11月，上林县皇周片区城镇化建设项目经县发改部门立项批复，原告的土地属于被征用范围。2009年10月28日上林县人民政府制定上政发（2009）64号《县城皇周片区城镇化建设项目集体土地征收征地补偿及三产用地安置方案》，明确了县城皇周片区城镇化建设项目的集体土地征收补偿标准。2009年12月15日制定上政发（2009）73号《上林县城绕城公路及县城规划区内城镇化建设用地征地拆迁安置补偿方案的通知》，进一步明确征地补偿标准与安置办法。2010年11月，该项目已依法取得桂政土批涵（2010）665号《广西壮族自治区关于上林县2010年第三批次城市建设用地的批复》，并依法依规办理该片区土地征用手续。上林县土地储备中心分别与皇周社区的温边经联社、黄边经联社等村民集体经济组织分别签订征地协议并依法依规办理征地和补偿手续，支付了征地补偿费和征地补偿款，该征地协议已实际履行。上林县皇周片区城镇建设所有开工建设项目手续完善、程序合法。据此，温边经联社、黄边经联社群众对2009年的征地安置方案没有异议，使得永安福园、恒达东郡等房地产开发项目依法用地开工建设。但是，《承诺书》的安置方式不符合现行政策规定。广西建设厅和国土厅下发的桂建村镇（2007）11号《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》规定：“一、各地要切实加强城镇住宅建设的规划管理。凡在建制镇以上（含建制镇）城镇规划区内的住宅建设应以公寓式多层建筑为主，统一规划，有序建设。从本通知发出之日起，各地城市规划（建设）行政主管部门不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地规划许可证》，对未取得《建设用地规划许可证》而办理了土地使用权手续的，不能核发《建设工程规划许可证》。二、各级土地管理部门应加强对城镇住宅建设用地管理。各地不得以任何名义、任何形式批准出让土地给城镇居民作私人宅基地。……”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”被告本着实事求是、有错必纠、依法依规的原则，结合上林县的实际情况，制定上政发（2014）21号文件，该文件是完善优化上政发（2009）73号的补充方案。（2014）21号文件明确了三产安置为公寓式商用楼，确保被征地农民达到“五有”，即有房、有铺、有租、有业、有保。原告提出一亩一间私人宅基地已于法无据，其诉求得不到法律保护，毫无利益保障可言。重新制定的上政发（2014）21号的安置方式合情合理合法，是群众利益最大化的体现。综上所述，被告认为上政发（2014）21号《上林县人民政府关于印发上林县皇周寨柳片区及绕城路征收安置方案的通知》方案有充分的事实依据和法律依据，恳请宾阳县人民法院予以维持，驳回上诉人的无理请求。
审理查明，2006-2010年，为推进县城镇化建设，被告立项征收原告第一、二、三村民小组所有的位于上林县大丰镇皇周寨柳片的近千亩集体土地。被告与原告第一、二、三村民小组分别达成了征地协议，协议规定被告给予原告一定的征地补偿和按征地面积计算安排10%土地作为三产安置用地。2009年10月28日，被告作出上政发（2009）64号《上林县人民政府关于印发县城皇周片区城镇化建设项目集体土地征收征地补偿及三产用地安置方案的通知》。2009年12月15日，被告作出上政发（2009）73号《上林县人民政府关于印发上林县城绕城公路及县城规划区内城镇化建设用地征地拆迁安置补偿方案的通知》。2010年，被告的下属机构上林县国土资源局和上林县住房和城乡规划建设局与原告达成《承诺书》，承诺给予原告货币补偿外按每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地给原告。被告的征地行为后来得到了广西壮族自治区桂政土批涵（2010）665号《关于上林县2010年第三批次城市建设用地的批复》、广西壮族自治区国土资源厅桂国土批函（2013）84号《关于上林县2012年第六批次城市建设用地的批复》的批准。被告给予了原告征地补偿款，征地工作也按期进行，但安置方案有待实施。2014年5月30日，被告认为承诺书给予每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地给原告与广西建设厅和国土厅下发的桂建村镇（2007）11号《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》规定相悖，应予改正，作出了上政发（2014）21号《上林县人民政府关于印发上林县皇周寨柳片区及绕城路征地安置方案的通知》的新安置方案，将原来安置宅基地方式改为实物补助安置和公寓房定价安置，实物补助安置每征一亩地按30平方米建筑面积标准商用产业房或80平方米建筑面积标准住宅用房安置；公寓房定价安置，每征一亩地给予120平方米公寓式套房＋40平方米商业铺面＋一轿车标准停车位安置；被征地人养老保险按上林县城镇居民社会养老保险管理。原告对改变后的安置方式不予接受，向被告提出异议，未果。原告遂诉至本院要求撤销上政发（2014）21号《上林县人民政府关于印发上林县皇周寨柳片区及绕城路征地安置方案的通知》的安置方案。
本院认为，被告作出上政发（2009）64号和上政发（2009）73号文件的安置宅基地方案，虽然原告没有异议，但与现行的规范性文件相抵触，被告有权予以改正和重新作出不同的安置方式。原告对上政发（2014）21号《上林县人民政府关于印发上林县皇周寨柳片区及绕城路征地安置方案的通知》的征地安置方案不服，是对征地补偿安置的一种行政争议。2011年8月7日最高人民法院法释（2011）20号公布的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”2011年5月18日国法（2011）35号《国务院法制办公室关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”原告对上政发（2014）21号文件的安置方案有异议，不能直接向人民法院提起行政诉讼，而是先经过政府行政裁决程序，原告可以向上林县人民政府的上一级地方人民政府即南宁市人民政府申请行政裁决。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告上林县大丰镇皇周社区温边经联社第一、二、三村民小组的起诉。
裁定驳回起诉的案件，不须交纳案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院。
审 判 长 覃军明
代理审判员 谢家坚
人民陪审员 覃家珍
二〇一五年四月八日
书 记 员 卢奕彤