河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
河南省许昌市中级人民法院
行政判决书
（2017）豫10行终44号
上诉人（一审原告）郑民村，女，1977年9月6日出生，汉族,住禹州市。
被上诉人（一审被告）禹州市公安局。住所地禹州市和平路**号。
法定代表人俎军民，该局局长。
委托代理人侯艳超，该局法制室副主任。
委托代理人李霄宇，该局治安大队副大队长。
被上诉人（一审被告）禹州市人民政府。住所地禹州市禹王大道**号。
法定代表人范晓东，该市市长。
委托代理人袁幸杏，该政府工作人员。
上诉人郑民村因与被上诉人禹州市公安局、被上诉人禹州市人民政府治安行政处罚及行政复议纠纷一案，不服襄城县人民法院（2017）豫1025行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人郑民村，被上诉人禹州市公安局的委托代理人侯艳超、李霄宇，被上诉人禹州市人民政府的委托代理人袁幸杏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
襄城县人民法院一审查明，2016年9月9日11时10分，原告郑民村在北京天安门地区非正常上访时被查获收容，并被驻京劝返工作人员接回禹州后，被告禹州市公安局根据禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知（禹信联办督[2016]16号），依法对原告郑民村进行了传唤和询问。根据原告郑民村的陈述、北京市公安局天安门地区分局治安大队对郑民村的训诫书以及证人证言，认定原告郑民村的上访行为已扰乱了公共场所秩序。被告禹州市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出禹公（治）行罚决字[2016]0578号行政处罚决定，对原告郑民村行政拘留十日，现已执行完毕。在对原告郑民村进行处罚过程中，履行了受案登记、行政处罚告知、行政处罚审批、行政处罚决定、行政拘留通知等程序。2016年11月8日，原告郑民村向被告禹州市人民政府提起行政复议申请。2016年12月28日被告禹州市人民政府依法作出禹政复决字[2016]11号行政复议决定书，维持禹公（治）行罚决字[2016]0578号行政处罚决定。2017年1月9日，原告郑民村向一审法院提起行政诉讼，请求依法撤销禹州市公安局禹公（治）行罚决字[2016]0578号行政处罚决定书、禹州市人民政府禹政复决字[2016]11号行政复议决定书，并赔偿给原告造成的一切损失。诉讼费由被告负担。
襄城县人民法院一审认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告郑民村居住地在被告禹州市公安局辖区内，被告禹州市公安局依法具有管辖职权。被告禹州市公安局受案后，依法对原告进行了询问、调查取证，并根据原告的陈述、证人证言、北京市公安局天安门地区分局治安大队对郑民村出具的训诫书、禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办通知等证据，认定原告郑民村的非正常上访行为已扰乱了公共场所秩序的事实清楚，证据充分。被告禹州市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出的禹公（治）行罚决字[2016]0578号行政处罚决定，适用法律、法规正确。且对原告郑民村实施处罚前履行了告知、审批等程序，符合法定程序，一审法院予以支持。被告禹州市人民政府作出的禹政复决字[2016]11号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，一审法院予以支持。原告郑民村请求撤销被告禹州市公安局作出的禹公（治）行罚决字[2016]0578号行政处罚决定书和被告禹州市人民政府作出的禹政复决字[2016]11号行政复议决定书、并赔偿给原告损失的请求，理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑民村的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑民村负担。
上诉人郑民村不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误。一审法院根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，认定被上诉人禹州市公安局具有管辖权，显然错误。根据该规定第十条，上诉人在北京上访时，当地公安局已经受理并且对上诉人进行了查获收容、训诫，即便最后作出行政处罚，也应由当地公安局处理，被上诉人禹州市公安局对该案没有管辖权，却对上诉人拘留，重复处罚，显然违法，应予撤销。二、一审法院认定事实不清，证据不足。1.上诉人为维护自身利益，到北京市进行上访，却被定性为扰乱公共场所秩序，遭到当地公安机关的查获收容、训诫。上诉人的行为是正常上访，合理上访，并没有达到扰乱机关单位不能正常工作的程度，被上诉人基于北京市公安机关出具的训诫书等证据，作出最高拘留10日的决定，显然错误，而一审法院并未查明该事实。2.一审法院认定的证据全部由被上诉人提供，但上诉人对被上诉人提供的各项证据均不认可，没有录音录像，且一审法院并没有新的证据证明上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序。一审法院不但不维护上诉人的利益，还根据被上诉人提供的证据作出判决，有失公正。综上，上诉人提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决或发回重审。2.依法改判确认禹州市公安局作出的禹公（治）行罚决字[2016]0578号行政处罚决定书违法并撤销。3.依法改判确认禹州市人民政府作出的禹政复决字[2016]11号行政复议决定书违法并撤销。4.依法改判被上诉人赔偿因行政拘留给上诉人造成的名誉损失、精神损失、身体伤害等各种损失共计100万元。5.依法判令本案一审、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人禹州市公安局辩称，一、事实清楚，证据确实、充分。2016年9月9日11时10分，郑民村到北京天安门地区非正常上访时被查获收容，其行为扰乱了该地区公共场所秩序，次日被驻京劝返工作人员接回禹州，我局民警依法将郑民村传唤至禹州市公安局接受询问。以上事实有郑民村陈述、北京市公安局天安门地区分局治安大队对郑民村的训诫书，禹州市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的督办证明及证人证言等证据证实。北京天安门地区不是信访接待场所，不允许信访人员走访和滞留，上访人应到相关信访接待部门反映问题。郑民村的行为已构成扰乱公共场所秩序。2016年9月10日，我局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对郑民村作出行政拘留十日的处罚，当日送禹州市拘留所执行。二、我局对郑民村扰乱公共场所秩序一案进行处罚时程序合法，适用法律正确。该案有受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、行政拘留通知书等证据证明，不存在程序违法问题。三、关于郑民村反映管辖权问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，郑民村居住地为禹州市古城镇，因此禹州市公安局具有管辖权。据此，郑民村扰乱公共场所秩序一案违法事实清楚，证据确实、充分，对郑民村处罚适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人禹州市人民政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分。答辩人在该复议案件办理期间，查明了上诉人于2016年9月9日到北京市天安门地区非正常上访，以及被申请人依法作出行政处罚决定的事实，以上事实有被申请人提供的行政处罚案卷中的有关证据为证。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2016年11月8日，上诉人向答辩人提交了行政复议申请。答辩人依法审查后，认定其复议申请符合法定受理条件，于2016年11月14日向上诉人送达了复议案件受理通知书，要求被申请人在法定期限内提供作出行政行为的证据、依据和其他相关材料。2016年11月18日，被申请人禹州市公安局向答辩人提交了行政复议答复书和有关行政处罚卷宗。答辩人审查案件全部材料后，于2016年12月28日依法向上诉人作出了禹政复决字〔2016〕11号行政复议决定，并于同日向上诉人予以送达。三、答辩人作出的行政复议决定适用法律依据正确。答辩人在查明案件相关事实基础上依据《行政复议法》第二十八条第一项规定，作出了禹政复决字〔2016〕11号行政复议决定。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”治安案件的管辖属于公安机关内部事权划定，公安部有权根据治安管理案件工作的特点和实际需求，合理确定治安案件的管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人郑民村的违法行为地虽然在北京，但其居住地在禹州市，且被上诉人禹州市公安局对其上访原因、上访历程、家庭情况更为熟悉，显然更为适宜管辖此案。同时，本案系被上诉人禹州市公安局直接受理的治安行政案件，北京市公安机关仅是对上诉人郑民村进行了收容和训诫，但收容和训诫不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的治安管理处罚种类，北京公安机关并未受理治安行政案件以及对上诉人进行行政处罚。因此，被上诉人禹州市公安局对本案具有管辖权，且不存在对上诉人重复处罚的情形。关于上诉人主张被上诉人禹州市公安局没有管辖权以及重复处罚的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院不予支持。
二、关于被诉行政处罚决定以及行政复议决定的合法性问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”本案上诉人郑民村上诉称其是合法上访，本院认为公民在行使自己的正当权利时，应当按照法律、法规规定的方式、方法、途径行使，不得扰乱公共秩序。根据《信访条例》的上述规定，上诉人郑民村到北京信访，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，而不应到北京天安门地区上访。因该地区不是上访接待场所，故上诉人到天安门地区进行上访的行为不正当，未正确行使自己的权利，属于非正常上访，扰乱了公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，上诉人郑民村2016年9月9日到北京进行非正常上访的违法事实，已由被上诉人禹州市公安局在一审时提交的当事人陈述、证人证言、训诫书以及督办通知等有效证据予以证实。被上诉人禹州市公安局在对上诉人作出行政处罚决定的过程中，依法履行了受理、告知、通知、裁决、送达等程序，行政程序合法。故被上诉人禹州市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人郑民村作出的禹公（治）行罚决字〔2016〕0578号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处罚决定合法。被上诉人禹州市人民政府在受理上诉人的行政复议申请后，经过调查、审理作出的禹政复决字〔2016〕11号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。
综上，上诉人郑民村的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑民村承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 婷
审判员 袁 野
审判员 刘丽君
二〇一七年五月三十一日
书记员 王津钰
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款：治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……
4.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
5.《信访条例》第十八条第一款：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
6.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。
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