湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂恩施中行终字第00061号
上诉人（原审被告）湖北省利川市人民政府。住所地：湖北省利川市龙船大道**号。
法定代表人张涛，该市市长。
委托代理人郜芙蓉，利川市人民政府办公室工作人员。
委托代理人吴和琼，湖北利佳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张艳蓉，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。
被上诉人（原审原告）牟俊颖，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张艳蓉长女。
被上诉人（原审原告）牟虹臻，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张艳蓉次女。
被上诉人（原审原告）张云峰，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。
被上诉人（原审原告）张鹏，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张云峰长子。
被上诉人（原审原告）张馗，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张云峰次子。
被上诉人（原审原告）钟仁秀，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。
被上诉人（原审原告）张晨，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人钟仁秀之女。
被上诉人（原审原告）张靖，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人钟仁秀之子。
被上诉人（原审原告）张国峰，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。
被上诉人（原审原告）张瑜珊，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张国峰长女。
被上诉人（原审原告）张某。
被上诉人（原审原告）张美蓉，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。
被上诉人（原审原告）石林灵，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张美蓉之女。
被上诉人（原审原告）石桂任，利川市东城街道办事处岩洞寺村*组村民。系被上诉人张美蓉之子。
被上诉人诉讼代表人张艳蓉。
被上诉人委托代理人杨健，北京市大瀚律师事务所律师。
上诉人利川市人民政府因与被上诉人张艳蓉、张云峰等十五人土地行政征收一案，不服恩施市人民法院（2014）鄂恩施行初字第00043号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人郜芙蓉、吴和琼，被上诉人张艳蓉、张云峰等十五人、委托代理人杨健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2007年，原审被告利川市人民政府因本市工业园区建设需要，决定征收东城街道办事处岩洞寺村部分集体土地，并成立“东城办事处岩洞寺拆迁安置指挥部”，负责辖区内的征地拆迁工作。原审原告张艳蓉、张云峰等人作为东城街道办事处岩洞寺村三组村民，所承包经营的部分土地在此次行政征收范围内。经多次协商，2007年11月7日，岩洞寺村村民委员会与该村三组成员张云峰（时任小组会计）、张友国（时任小组保管）和小组村民代表王成权形成了《工业园区岩洞寺村三组征地面积情况说明》（以下简称《情况说明》），就三组的征地补偿安置问题达成一致，其中第四条明确规定“农户预留宅基地34.5亩（现无具体地点），待该户房屋因城市建设需要确需拆迁时，按当时该户符合分户条件的实际情况，在小区根据户平面积安排宅基地，其面积按3.2万元／亩进行找补”。岩洞寺村村委会主任蒋代高在《情况说明》上签字，加盖了村委会公章，东城街道办事处主任谭佐雄、利川市国土资源局土地储备中心工作人员周祥明亦签署了“情况属实”字样。利川市人民政府此次在岩洞寺村三组共征收集体土地约200亩，包括张艳蓉、张云峰等人在内的被征地村民均签署了“留宅基地后同意征用”的《征地意见书》，并按3.2万元／亩的补偿标准领取了补偿款，双方未再另行签订安置补偿协议。
2013年5月，岩洞寺社区三、四组拆迁安置指挥部发布《致岩洞寺三、四组村（居）民的公开信》（以下简称公开信），该公开信第7条明确：市政府在2009年12月组织召开了关于岩洞寺“预留地”等遗留问题的专题会议，明确提出了“八个坚决”，其中之一就是坚决取消“预留地”，为此，将发布预留地核实情况通报及征地拆迁公告，征收补偿标准另行按利政规（2012）7号文件规定执行。张艳蓉、张云峰等人不服，以利川市人民政府为被申请人，向恩施州人民政府提出行政复议，请求确认利川市人民政府上述取消“预留宅基地”的具体行政行为违法并予以撤销。恩施州人民政府于2014年7月25日作出《行政复议决定书》（恩州政复决字（2014）20号），决定维持利川市人民政府取消“预留宅基地”的具体行政行为。张艳蓉、张云峰等人不服，向恩施州中级人民法院提起诉讼。恩施州中级人民法院受理后指定恩施市人民法院审理。
原审另查明，原审原告张艳蓉、张云峰等十五人分属于五个家庭，五个家庭户主系同胞兄弟姐妹关系；原审被告利川市人民政府认可原拟预留的34.5亩宅基地地点在利川市人民政府2013年6月《征收土地公告》范围之内。
原判认为，利川市人民政府所属部门工作人员在土地征收工作中与村民代表签订《情况说明》，属职务行为，对此，利川市人民政府应承担相应法律后果。该《情况说明》的内容具备行政合同的基本要素，属于政府承诺。依法行政是法治政府的基本要求，行政主体在行使职权过程中，必须诚实信用，不得随意变更、撤销、废止行政行为。就本案而言，即使预留宅基地行为不合法，利川市政府也应当遵守程序正当的原则，履行事先告知义务、说明取消预留宅基地的依据和理由、听取行政相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径，这是依法行政必须遵循的最低程序要求。诉争的预留宅基地问题直接关系张艳蓉、张云峰等人切身利益，利川市人民政府以会议纪要、公开信迳行取消预留的宅基地，未能体现政府信赖保护原则，因此，其行政程序不合法。同时，利川市人民政府除逾期提交2013年2月22日会议纪要和公开信，其中记载有“坚决否定（取消）预留地”内容外，未能提交作出取消“预留宅基地”决定的事实依据和法律依据。原判据此认为被告利川市人民政府取消“预留宅基地”具体行政行为证据不足，程序不合法，根据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、3目的规定，判决撤销利川市人民政府以公开信的方式取消为张艳蓉等十五人预留宅基地的行政行为。
上诉人利川市人民政府上诉称：一、“预留宅基地”不合法，应当予以取消。1、《湖北省土地管理实施办法》第三十三条明确规定“农村村民建住宅用地，由村民提出用地申请”，行政机关不能主动依职权启动宅基地取得程序。2、农村宅基地用地的审批有严格程序，负责岩洞寺村征地拆迁安置指挥部作出的“预留宅基地”承诺，违反《土地管理法》第六十二条第三款、《湖北省土地管理实施办法》关于审批权限的规定。3、承诺预留面积不符合农村宅基地用地标准。《湖北省人民政府办公厅加强农村宅基地管理工作的通知》中指出“要认真核定用地标准。农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民兴建、改建房屋宅基地（含附属设施）总面积，使用农用地的每户不得超过140平方米，使用未利用土地（建设用地）的每户不得超过200平方米”。4、自治州行政区域内县市人民政府所在地控制性规划区域内已禁止新建单家独院式住宅。对此，《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》第十一条有明确规定，要求推行单元楼式住宅。如果坚持“预留宅基地”有效，不仅有悖依法行政要求，而且可能导致利川市的土地管理处于无序状态。二、上诉人取消预留宅基地的行为，并非行政处罚，原判援引《行政处罚法》的规定，以“被告未履行事先告知义务、说明取消预留宅基地的依据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径”，程序不当为由，撤销上诉人取消对张艳蓉等十五人预留宅基地的行为，适用法律不当。上诉人取消预留宅基地的行为必须经过哪些行政程序，法律法规并没有相应的规定。三、公开信是上诉人向包括张艳蓉、张云峰等人在内的村民告知取消“预留宅基地”决定的一种方式，同时在公开信中也说明“为彻底解决预留地问题，指挥部会同市土地储备中心将发布预留地核实情况通报……”，已向被上诉人提供了陈述和申辩的机会，上诉人作出行政行为的程序正当。综上所述，上诉人行政行为合法，程序正当，请求撤销原审判决，重新公正裁判。
被上诉人张艳蓉、张云峰等十五人答辩称，上诉人利川市人民政府称预留宅基地不合法，没有事实和法律依据。征地拆迁指挥部及村委会与每户村民达成的协议实质是一种买卖协议，利川市人民政府及国土资源局是买方，岩洞寺村村民是卖方，既然是买卖协议就应受到合同法的保护。利川市人民政府在与村民达成买卖协议六年后，以岩洞寺社区三、四组拆迁安置指挥部名义单方撕毁征地安置协议方案，取消预留宅基地，是藐视《合同法》、《土地管理法》行为。请求驳回上诉，维持原判。
二审审理查明事实与原审认定事实一致。
本院认为，上诉人利川市人民政府因工业园区建设需要，经批准征收被上诉人张艳蓉、张云峰等十五人所承包经营的集体土地，应当根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定予以补偿、安置。2007年11月，岩洞寺村村委会、岩洞寺村三组代表参与并签订《工业园区岩洞寺村三组征地面积情况说明》，从记载内容看，目的在于对征地方案及补偿情况作出说明，其中预留宅基地面积34.5亩，应属对村民在承包经营土地被征收后，其生活安置所作出的行政允诺。上诉人利川市人民政府主张该允诺超出参与签订《情况说明》工作人员的权限，本院认为，因作出该允诺系利川市人民政府工作人员的履职行为，该行为所产生的法律后果应由利川市人民政府承担。被上诉人张艳蓉、张云峰等人基于这一允诺，签订《征地意见书》，并领取了征地补偿款，岩洞寺村三组征地拆迁工作得以完成，利川市人民政府因此负有履行前述行政允诺的义务。
2013年5月3日，上诉人利川市人民政府以岩洞寺社区三、四组拆迁安置指挥部名义发布公开信，明确表明坚决取消“预留地”，并表示预留地问题按利政规（2012）7号文件规定进行补偿。这一行为是上诉人利川市人民政府对前述行政允诺的撤销。当然，行政机关因为担负有社会公共管理职责，有权基于法律、法规或社会公共利益等正当需要，撤销其作出的行政允诺，但应尊重行政相对人的知情权、参与权，并给予行政相对人相应的赔偿。利川市人民政府在决定撤销这一行政允诺之前，未向包括本案被上诉人张艳蓉、张云峰等十五人在内的承包经营土地被征用村民告知相关事实和法律依据，并与之充分协商，损害了被上诉人的知情权、参与权及其他相关权益，违反了依法行政的基本程序要求。上诉人利川市人民政府主张法律法规并没有对取消预留宅基地的行为必须经过哪些行政程序作出规定；已经以发布公开信的方式告知取消“预留宅基地”决定，并为包括被上诉人在内的村民提供了陈述和申辩的机会，主张前述行政行为程序正当的上诉理由，本院不予认可。原判以程序不当，撤销上诉人利川市人民政府以公开信的方式作出的取消为被上诉人张艳蓉、张云峰等十五人预留宅基地的行政行为，适用法律正确。
恩施土家族苗族自治州于2009年2月15日发布《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》，该条例第十一条第一款规定“禁止在自治州行政区域内县市人民政府所在地控制性规划区内新建单家独院式住宅，推行单元楼式住宅”，这一条例已于2009年7月1日起在恩施自治州行政区域施行。目前，随着利川市城乡规划建设区域调整，被上诉人张艳蓉、张云峰等人所在的岩洞寺村三组已经属于县市人民政府所在地控制性规划区。如果被上诉人张艳蓉、张云峰等人无法通过政府预留宅基地建设村民住宅，上诉人利川市人民政府在诉争行政行为被撤销后应予以充分考虑，按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，对被上诉人张艳蓉、张云峰等人予以充分、合理的补偿、安置，弥补因政府自身行政行为不当给被上诉人造成的损失。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，上诉人利川市人民政府的上诉理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人利川市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 斌
审 判 员 聂礼刚
代理审判员 李清华
二〇一五年九月三十日
书 记 员 张 宁