潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潢行初字第1号
原告王怀勇，男，1962年生，汉族，住光山县槐店乡。
委托代理人罗新，光山县弦山街道中心法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。
被告光山县环境保护局。住所地：光山县城关镇熊弄街**号。
法定代表人耿家纪，该局局长。
委托代理人王杰，女，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人杨明奎，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告王怀勇诉被告光山县环境保护局（以下简称光山环保局）不服环保行政处罚一案，于2014年11月10日向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。原告王怀勇在同一诉状中对两个行政处罚决定同时提起诉讼，经审查，被诉的两个行政处罚决定均由被告光山环保局作出，被处罚人均为原告王怀勇，且均与其养殖生猪的行为有关，因此，本院对此予以准许。本院于2014年12月26日立案受理，于2014年12月29日向光山环保局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告王怀勇及其委托代理人罗新，被告光山环保局的委托代理人王杰、杨明奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山环保局于2014年10月22日作出光环罚决字（2014）第024、025号行政处罚决定书（以下简称被诉第024号、第025号处罚决定），以王怀勇在养殖过程中，未采取有效污染防治措施，向环境排放恶臭气体致使周围居民区受到污染；在养猪过程中，未采取有效污染防治措施，利用无防渗漏措施的沟、坑存贮养猪过程中产生的废弃物造成水污染为由，责令其限期纠正环境违法行为，并对其作出分别处以罚款40，000元和30，000元的处罚。
光山环保局于2015年1月7日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、“12369热线投诉受理报告表”、该局于2014年8月13日对汪双、8月20日对王怀勇所做的“现场调查询问笔录”各一份，该局于2014年8月13日制作的“现场检查（勘察）笔录”及所附照片4张，于2014年9月1日制作的“现场检查（勘察）笔录”，证明因王怀勇饲养生猪造成污染遭到投诉；该局依法进行现场检查、询问，发现王怀勇用其尚未拆迁的住房改建的养猪场没有污染防治设施，散发恶臭气体，部分养殖废物、废水排入猪场南侧一条容积约40m³的水沟中。
二、立案审批表两份，上述“现场调查询问笔录”、“现场检查（勘察）笔录”，光环限纠字（2014）6061号、6062号限期纠正环境违法行为通知书及送达回证，环境违法行为立案审批表2份，环境违法案件调查主办人审批表1份，环境违法行为调查终结报告2份，光环罚先告字（2014）第039、040号行政处罚事先告知书、光环听告字（2014）第039、040号行政处罚听证告知书、送达回证和证明送达情况的照片1张，行政处罚预先法律审核意见表、环境保护违法行为处罚审批表各1份，行政处罚案件讨论记录各1份，被诉第024号、第025号处罚决定、送达回证和证明送达情况的照片1张，证明该局作出被诉处罚决定的程序符合法律规定。
听证申请书、延期听证申请书，光环罚听字（2014）01号、02号行政处罚听证通知书和证明送达情况的照片2张，听证笔录，证明因王怀勇对光环罚先告字（2014）第040号行政处罚事先告知书提出异议，其按照听证告知提出听证申请，该局依法组织了听证。
四、法律法规依据：《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》。
原告王怀勇诉称，其对养殖过程中产生的废料都做了无害化处理，并出卖给花木种植户，该行为可视为采取污染防治措施。被告光山环保局所称的恶臭气体不是由其养殖场而是由相邻的蛋糕厂丢弃的蛋壳等废料产生的，该局所称其贮存污水的沟、坑也是蛋糕厂将其家门前的道路挖断，用于该厂排放生产废水所致，坑中废弃物均为该厂堆放。因此，污染均由该厂造成。其已申请听证并提交证据，被告光山环保局作出的被诉处罚决定认定事实和被处罚主体错误。请求判令：撤销被告光山环保局作出的被诉第024号、第025号处罚决定。
被告光山环保局辩称：一、该局接到电话投诉后，对王怀勇养猪场进行了现场检查，发现养猪场南侧有一污水坑，沟内污水呈深黑色，散发恶臭气味。养猪场部分废物和废水未经处理直接排入其门前水沟内。该局执法人员向王怀勇下达纠正违法行为通知书，但其并未纠正环境违法行为。王怀勇在养殖过程中向周围环境排放恶臭气体和废水，造成周围企业无法正常生产。二、该局就鑫泰食品有限公司在水沟南侧堆放废弃物的行为也进行了立案调查，并作出了行政处罚；王怀勇在养殖过程中，虽将猪粪卖给花农，但仍有部分猪粪、尿未经处理直接排入门前水沟；其门前水沟不论由谁所挖，但王怀勇向水沟内直接排放未经处理的养殖废弃物是事实。因此，该局作出的被诉第024号、第025号处罚决定事实清楚，证据确凿，符合法律规定，请求维持前述处罚决定。
原告王怀勇向本院提交了以下诉讼证据材料：
一、听证申请书，证明其在光山环保局处罚过程中，依法申请听证。
对黄某某、王某某、陈某某的调查笔录及其身份证明，肖某某出具的证明材料及其身份证明，肖某某的“乡村兽医登记证”，证明其门前的水沟系食品厂所挖，该厂向水沟内投放废料；其饲养生猪产生的猪粪都对外出售了；其对饲养场所进行定期消毒，对排泄物作无害化处理。
三、（2011）光证民字第74号公证书及所附照片11张（其中4张与其他照片内容雷同）、（2014）光证民字第01660号民事调解书，照片3张，证明其仅从事家庭养殖，未造成任何污染，在2011年以前其门前并无水沟；该水沟系食品厂所挖，该厂自愿清污；该厂露天堆放废料，对其门前水沟造成污染。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
就王怀勇所提交的证据：
（一）光山环保局对其第一项证据不持异议，且该证据与本案事实相关，本院予以采信。
（二）光山环保局对其第二、三项证据提出异议，认为不能证明所主张的待证明事实。
经审查：在其第二项证据中的调查笔录属于书面形式的证人证言，均附有相关证人的身份证明文件，具备法定形式要件。其中笔录的取得方法、程序均不违反法律规定，具有合法性。证人黄某某、王某某、陈某某在调查笔录中主要证明：1.王怀勇饲养生猪所产生的猪粪有人定期上门购买用于花木种植园；2.王怀勇养猪场门前的水沟不是其本人所挖而是由蛋糕厂（即鑫泰食品有限公司）所挖，该公司也向水沟内排放废水、倾倒废物。其证明内容与本案事实之间具有关联性，在光山环保局未能提出相反证据予以反驳的情况下，本院对调查笔录予以采信。
其第二项证据中肖某某的证明材料亦附有身份证明材料，具备形式要件。但其证明对象是王怀勇在生猪饲养过程中，对生猪易得的传染病采取了防疫措施，与本案被诉处罚决定认定的事实之间没有直接关联。对此本院不予采信。
其第三项证据的公证书、调解书，是具有效力的法律文书，其内容均与本案事实具有关联性，本院予以采信。
二、就光山动监所提交的证据：
（一）其第一项证据中的询问笔录均由该局两名执法人员进行询问和记录，被询问人本人在该笔录上签名；现场检查（勘察）笔录由该局执法人员制作，与其他参加检查人员共同签名，王怀勇本人虽未在该笔录上签名、捺指印，但该笔录对此予以注明。此外，笔录所附照片注明了证明对象。以上证据均具备真实性、合法性，且与本案事实相关。在王怀勇不能提出相反证据予以反驳的情况下，本院对该部分证据予以采信。
（二）其第二、三项证据，除王怀勇向其提交的听证申请书外，均系光山环保局作出被诉处罚决定过程中的相关行政法律文书、笔录的原件，该部分证据具备法定形式要件，具有真实性、合法性以及与本案事实的关联性。而听证申请书与王怀勇在诉讼中所提交相同证据的内容一致，故对前述证据本院均予以采信。
经审理查明：2004年前后，王怀勇开始利用其居住房屋改建的猪舍从事生猪饲养。光山县官渡河产业集聚区建设启动后，王怀勇所在的村民组被纳入拆迁范围。2010年，光山县鑫泰食品有限公司在该集聚区内建设糕点食品生产线，2011年3月建成投产，王怀勇养猪场即位于该生产线院墙内。
2014年8月13日，光山环保局接到电话投诉，称陈怀勇（即王怀勇）在光山县官渡河工业园鑫泰食品公司内养猪，饲养过程中散发异味、粪便乱排，严重影响公司正常经营。当日，光山环保局对王怀勇养殖场进行了现场检查并拍摄照片4张。现场检查笔录记载：王怀勇饲养存栏生猪近70头，养殖场未发现有效污染防治设施。在该养殖场南侧有一条容积40m³水沟，沟内污水呈深黑色，散发恶臭气味，养猪场部分废物和废水排入沟中；沟西侧一堆由鑫泰公司产生的垃圾，垃圾有散落沟中的情况。但该局未对污水和废气进行现场采样。
2014年8月20日，光山环保局对王怀勇进行了询问。王怀勇陈述：“养猪过程中产生一些猪粪尿和冲洗废水，我场门前有一条水沟，废物都排放在沟里，猪粪卖给别人做农家肥”。其同时陈述：一、鑫泰食品公司负责人胡伟与其就养猪一事发生过矛盾，但主要原因是拆迁问题，双方未能协商一致。二、该水沟是胡伟派人所挖，该公司生产时产生的垃圾大量堆放在其门前，焚烧时产生大量烟尘，致其无法正常生活。
2014年8月26日，光山环保局向王怀勇送达了光环限纠字（2014）6061号、6062号限期纠正环境违法行为通知书，责令其在3日内停止违法行为，采取治理措施，消除污染。2014年8月30日，该局分别以王怀勇养殖废弃物造成水污染和涉嫌向大气排放恶臭气体进行立案。2014年9月1日，该局再次对王怀勇养猪场进行现场检查，发现其并未进行治理。
次日，该局向王怀勇送达了光环罚先告字（2014）第039、040号行政处罚事先告知书、光环听告字（2014）第039、040号行政处罚听证告知书，认为其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定，拟分别对其作出罚款40，000元和30，000元的行政处罚。告知书就拟处罚的事实、证据、法律依据及其享有的陈述申辩和听证权利进行了告知。王怀勇就水污染行政处罚提出听证要求后，光山环保局举行了听证会。此后，经该所相关人员集体讨论，作出被诉第024号、第025号处罚决定，并向王怀勇送达。王怀勇对此不服，遂提起行政诉讼。
另，王怀勇养猪场周围在2011年3月以前没有水沟。光山县人民法院在鑫泰食品公司诉王怀勇排除妨害纠纷案审理过程中，组织双方进行调解达成包含以下条款的调解协议：王怀勇养殖场规模自协议达成之日起逐步缩小，并力争至2015年8月1日前停止养殖行为；鑫泰食品有限公司在协议达成后保证王怀勇门前水池无积水。
本院认为：《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。《中华人民共和国大气污染防治法》第四条规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。据此，光山环保局作为光山县人民政府环境保护行政主管部门，具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。
在庭审中，原告王怀勇对被告光山环保局作出被诉第024号、第025号处罚决定的执法程序不持异议。经本院审查，对此予以确认。
本案双方当事人的争议主要在于：原告王怀勇在饲养生猪过程中，是否未采取污染防治措施排放恶臭气体和废弃物，是否造成大气和水污染；被告光山环保局作出被诉第024号、第025号处罚决定是否存在对同一违法行为给予两次罚款的情形。
关于原告王怀勇在饲养生猪过程中，是否未采取污染防治措施而排放恶臭气体和废弃物。在光山环保局对王怀勇养猪场进行现场检查时，其饲养生猪的头数近70头，这一数字虽未达到有关“规模养殖”的标准，但已远远超出我国农村传统一家一户，以散养形式饲养生猪的家庭养殖范畴。根据生活常识，就这一数量的生猪而言，在饲养过程中产生粪便及其他废物，冲洗猪舍等产生废水都是客观事实，这些物质同时会散发臭味，也属自然现象。从光山环保局和王怀勇所提交的证据中，本院均未发现王怀勇对上述废物、废水等进行控制、处理的设施。虽然王怀勇定期将猪粪出售给花木种植户作为肥料使用，但在其贮存过程中不加以控制、处理，也势必对周围环境造成影响。因此，王怀勇在饲养生猪过程中存在未采取污染防治措施排放畜禽养殖污染物的事实。对王怀勇所称其已将养殖过程中产生的猪粪定期出售，并对其他废物进行无害化处理；其属于农村家庭养殖，不会对周围产生污染的主张，本院不予支持。
关于原告王怀勇在饲养生猪过程中，是否造成大气和水污染。如前所述，王怀勇在饲养生猪过程中，未采取污染防治措施向周围环境排放污染物是客观事实。但该排放是否足以达到污染大气和水环境的程度，应当通过对其养殖场所排放污染物中所含主要致污成分的理化指标数值进行测定，最终依照相关标准作出认定。但在本案中，光山环保局仅凭执法人员视觉、嗅觉等感观判断，即作出王怀勇的养殖污染物排放造成大气和水污染的认定，明显缺少客观证据，说服力不足。因此，对光山环保局就这一事实的认定，本院不予支持。
被告光山环保局作出被诉第024号、第025号处罚决定是否存在对同一违法行为给予两次罚款的情形。光山环保局主张王怀勇对养殖生猪产生的粪便未采取污染防治措施，排放恶臭气体与其向养殖场门前水沟内排放废水是两个各自独立的违法行为。如前所述，畜禽养殖过程中主要排放畜禽粪便和冲洗废水等污染物。而散发臭味更多是基于自然原因，在没有相应致污成分理化指标数值支持的前提下，并不当然构成“排放恶臭气体”的环境违法行为。此外，若究其根源，导致这些结果产生的，都是王怀勇在生猪养殖过程中未对污染物进行处理即对外排放的行为。光山环保局在被诉第024号、第025号处罚决定中，对这一致污原因也分别作出了基本相同的表述。在此情形下，如果王怀勇在养殖生猪过程中未对污染物进行处理即排放，达到污染大气和水的程度，则应视为一个违法事实（养殖生猪过程中未对污染物进行处理即进行排放），导致两种法律责任的产生（污染大气和水环境，违反相应法律规定）。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”因此，对光山环保局的前述主张，本院不予支持。对此，光山环保局可以按照法律竞合的原理，根据相关法律规定，以合理行政为前提，以符合法律目的的标准行使自由裁量权，综合确定最终的罚款数额，或作出不同种类的行政处罚。
综上所述，光山环保局具有作出被诉第024号、第025号处罚决定的法定职权，被诉处罚决定程序合法，但认定事实的证据不足，适用法律不当，应予撤销。鉴于环境保护与人民群众的身体健康和生活环境等紧密相关，撤销被诉处罚决定可能对社会公共利益产生影响，故应责令光山环保局重新作出具体行政行为。同时，本院认为，王怀勇对其在生猪饲养过程中，未经有效处理排放畜禽养殖污染物的行为，依法应当及时予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十四条第（二）项第1目，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款、第十二条、第十三条、第五十三条、第五十四条的规定，判决如下：
一、撤销被告光山县环境保护局作出的光环罚决字（2014）第024、025号行政处罚决定书。
二、责令被告光山县环境保护局于本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。
本案诉讼费50元，由被告光山县环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 李智勇
人民陪审员 黄守志
二〇一五年三月十一日
书 记 员 梁 进