江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第00118号
上诉人（原审第三人）罗思齐，农民。
委托代理人刘传刚，江苏彭城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区。
法定代表人刘广民，区长。
委托代理人朱昌兵，副区长。
委托代理人王昌梅，区农工办工作人员。
被上诉人（原审原告）罗思祥，农民。
上诉人罗思齐因诉徐州市铜山区人民政府及罗思祥土地承包权登记一案，不服铜山区人民法院（2015）铜行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人罗思齐，被上诉人铜山区人民政府的委托代理人朱昌兵、王昌梅及罗思祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1994年第二轮土地承包时，原告承包6.6亩土地（包括争议西地1.635亩）。1998年，原告因各种原因，将其承包的西地1.635亩交给第三人耕种，由第三人交纳各种税费。2000年、2008年两次换证时，被告将争议的土地登记在第三人名下。原告多次找第三人协商要回土地，第三人不同意，双方发生纠纷。
原审法院认为：根据法律规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和依据的规范性文件”。本案被告在举证期限内没有提供2008年颁发给第三人罗思齐土地承包经营权证书的事实依据和法律依据，且在答辩中承认争议的土地在1994年第二轮土地承包时由原告承包，故应认定被告徐州市铜山区人民政府为第三人颁发土地承包经营权证书的行政行为无事实和法律依据。根据中共徐州市委办（2000）43号文件规定，“除因国家重大建设项目征地形成的特殊情况外，都要按照1994年形成的人地关系进行换证，认真落实“增人不增地、减人不减地”的政策”，本案第三人没有证据证明原告放弃争议的土地承包经营权。
综上，被告为第三人颁发土地承包经营权证的行政行为无事实和法律依据，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第二项之规定，判决撤销被告徐州市铜山区人民政府于2008年5月25日向第三人罗思齐颁发的合同编号为苏CM070409042《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。
上诉人罗思齐上诉称，一、罗思祥提起行政诉讼已超过二年的诉讼时效，其无权提起行政诉讼。二、一审法院适用法律错误，中共徐州市委办（2000）43号文件不能作为一审法院审理行政案件的法律依据。三、一审诉讼中，被上诉人铜山区人民政府对卢波、王昌梅的委托行为无效，一审程序违法。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决。
被上诉人铜山区人民政府答辩意见：1994年二轮承包时土地登记在罗思祥名下，后因种种原因在1998年时交给罗思齐耕种，在2000年换证时换发到罗思齐名下，2003年《土地承包法》实施，在2008年又一次进行换证，2008年换证仍然换发在罗思齐名下，在这两次换证过程中罗思祥均未提出异议，铜山区人民政府向罗思齐发证是正确的。
被上诉人罗思祥答辩意见：一、铜山区法院于2015年3月13日作出的（2015）铜行初字第2号行政判决书是在查明事实、依照证据、依据法律和政府文件精神作出的公正判决，是合理合法、尊重事实和法律的充分体现，上诉人提出的上诉理由不能成立，请求徐州市中级人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。二、1998年我与上诉人自愿达成口头协议，并没有写任何书面协议向村里申请放弃诉争土地的承包经营权，我对诉争的土地承包经营期限至2027年，在我没有放弃该地承包经营权的前提下，我的承包合同始终有效，不能因铜山区政府作出的错误行政行为而终止我的合法承包经营权，也不应受所谓两年诉讼时效的制约，我的合同始终有效。而铜山区人民政府作出的行为违背法律法规规定和政府文件精神。三、在我所承包的期限内，铜山区政府并未依法撤销我的承包经营权证书，也未终止承包经营权，在此前提下，错误的将诉争土地登记在罗思齐名下，在程序上违法，违反农村土地承包法的相关规定，同时也未按政府文件贯彻执行，铜山区政府行为违法，同时违背政府文件的落实，其不作为不应受法律保护。上诉人所提出的诉争理由在事实和法律及政府文件精神上均不能成立。对其所取得的经营权证书应予以撤销。综上，铜山区法院作出的判决是依据事实和证据，依照法律法规、政府文件作出的公正判决。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，各方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点：1、被上诉人罗思祥提起诉讼是否超过法定期限。2、被上诉人铜山区人民政府的颁证行为是否符合法律规定。3、一审判决是否正确等问题进行了辩论。
上诉人罗思齐的辩论观点为：一、罗思祥在2000年和2008年政府换发承包地证时，罗思祥自留的承包地也领到了新换发的证，而换发证上罗思齐的承包地的范围不包括涉案1.635亩承包地，此时罗思祥应该知道自己的承包地已经减少，也应当知道涉案的1.635亩土地仍由罗思齐继续耕种，但罗思祥直到2015年才提起行政诉讼主张自己的权利，已经超过法定诉讼时效。二、一审审理程序违法。铜山区政府对卢波、王昌梅的委托代理行为属无效行为，授权委托使用的公章不是区政府的行政章，而是行政诉讼专用章，这种公章的使用如果没有法律授权，应该是无效的。三、一审判决认定中直接援引（2000）徐州市委办发的43号文件，属于适用法律错误。四、罗思祥主张是在1998年将涉案承包地交给罗思齐耕种，是其自愿将承包的涉案土地流转给罗思齐，到2000年政府给罗思齐换发证时，罗思祥没有提出异议，其现在提起行政诉讼要求撤销涉案承包地的承包经营权证无事实和法律依据。
被上诉人铜山区人民政府坚持答辩意见。补充：政府行政应诉专用章是经过政府登记，并且经过有关部门备案，公章下有备案号。
罗思祥答辩意见：1994年颁发的土地承包经营权证，承包期限为2027年，1998年给上诉人耕种时没有任何书面协议，我的承包地有权给上诉人耕种，也有权收回，但是承包经营权仍属于我。
本院认为，1、关于起诉期限问题。上诉人虽主张原审原告提起本案行政诉讼超过法定的起诉期限，但上诉人不能证明被上诉人罗思祥领取换发新证时是否知道或应当知道争议承包地登记在上诉人罗思齐名下的事实，上诉人的该上诉观点无事实依据，依法不予支持。2、关于被诉行为的合法性问题。根据双方无争议的事实，被上诉人罗思祥持有1994年的《土地承包经营权证》，承包期限至2027年。徐州市委办公室针对全市2000年换发承包经营权证于2000年6月下发徐委办（2000）43号《关于换发农村集体土地承包经营权证书，进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》，其指导原则是按照1994年形成的人地关系进行换证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七、第八条规定，无论实行家庭承包还是实行招标、拍卖、公开协商等方式承包土地的，颁发土地承包经营权证均以土地承包合同生效为前提条件。上诉人罗思齐虽然自1998年以来实际耕种争议承包地，但因所属基层组织没有完善程序，没有留存并提供原承包人明示放弃承包的相关证据。在此情况下，显然不具备上述办法规定的土地承包合同生效这一发证的前提条件。被上诉人铜山区人民政府将争议承包地登记在罗思齐名下缺乏事实依据，原审判决予以撤销并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人罗思齐负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任礼光
代理审判员 吴金明
代理审判员 袁照亮
二〇一五年六月十八日
书 记 员 张文娟