河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终736号
上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人杜春喜，郑州市管城回族区二里岗街道办事处工作人员。
委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张秀英，女，汉族，1946年11月11日出生。
委托代理人范现彬，河南广奥律师事务所律师。
委托代理人李云，河南广奥律师事务所律师。
郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）因张秀英诉其拆除行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人管城区政府的委托代理人杜春喜、李健，被上诉人张秀英的委托代理人范现彬、李云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：管城区政府为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，于2013年11月21日成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。张秀英在杨庄村有住房，2002年5月，郑州市房产管理局发给张秀英房屋所有权证（郑房权证字第××号），该证显示房屋所有人张秀英，房屋坐落于管城回族区杨庄村35号，建筑结构：混合，房屋总层数：3，建筑面积677.37平方米，所有权性质：私，房地号：4771-2476-1。
2015年5月26日，管城回族区二里岗街道办事处作出关于管城回族区二里岗街道办事处晋王庙村和杨庄村26户涉嫌违法建筑的情况说明，张秀英的房屋涉嫌违法建筑，请管城区执法局立案处理。2015年6月26日，管城区执法局对张秀英违法建筑案件立案；同日，管城区执法局工作人员对张秀英的房屋进行现场检查并拍摄现场照片；同日，管城区执法局工作人员对张秀英的房屋进行现场勘查。2015年6月28日，管城区执法局工作人员对部分村民进行了调查。2015年6月29日，管城区执法局下达责令限期拆除违法建筑事先告知书，要求张秀英在2015年7月1日前自行拆除。2015年7月17日，管城区执法局下达责令限期拆除违法建筑事先告知书，要求张秀英在2015年7月19日前自行拆除。2015年7月20日，管城区执法局作出关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的请示（包含张秀英），管城区政府于同年7月24日作出关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复。2015年7月28日，管城区执法局作出催告通知书，要求张秀英在接到通知之日2日内履行拆除义务。2015年8月3日，管城区执法局作出强制拆除违法建筑决定书，决定于同年8月6日后组织实施强制拆除，并下达强制拆除违法建筑公告。2015年8月7日，管城区执法局对张秀英的涉案房屋实施强制拆除。张秀英不服强制拆除行为，提起本案行政诉讼。
郑州铁路运输中级法院一审认为，管城区政府作为管城区执法局的上级机关，批准管城区执法局对张秀英涉案房屋实施强制拆除，管城区政府具备本案被告的诉讼主体资格。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该文件规定的城中村是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。在城中村改造过程中，管城区政府作出了《关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复》，要求管城区执法局对张秀英的违法建筑实施强制拆除。管城区执法局的拆除行为应当视为管城区政府的委托，其产生的法律责任应由管城区政府承担。同时，管城区执法局将张秀英拥有房屋所有权证的房屋确定为违法建筑予以拆除属于适用法律不当，其拆除张秀英房屋的行为违法。《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《村庄和集镇规划建设条例》）第六条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作；第十八条第一款第（二）项规定：农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第四十一条第二款规定：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。本案中，张秀英位于管城回族区杨庄村35号的房屋，2002年5月，郑州市房产管理局发给张秀英房屋所有权证。该房屋建于2002年之前，应当适用《村庄和集镇规划建设条例》的相关规定，张秀英建筑住房的行为并不违反行政法规的禁止性规定，应当受到法律保护。管城区执法局强制拆除张秀英拥有房屋所有权证的房屋的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，该法自2008年1月1日起实施。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好保护公民、法人和其他组织的权利和利益的特别规定除外。另参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）中关于新旧法律规范的适用规则中规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，《中华人民共和国城乡规划法》不具有法律溯及力，不能作为强制拆除张秀英拥有房屋所有权证的房屋的法律依据。管城区政府在未与张秀英达成拆迁安置补偿协议的前提下，其所属管城区执法局依据并无法律溯及力的《中华人民共和国城乡规划法》，将张秀英拥有房屋所有权证的合法建筑部分，进行强制拆除的行政行为违法。综上所述，张秀英请求确认管城区政府对张秀英房屋实施强制拆迁的行政行为违法的诉讼请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认管城区政府强制拆除张秀英拥有房屋所有权证的房屋的行为违法。
上诉人管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院认定事实不清，主体有误，上诉人不是适格被告。管城区执法局作为区城市管理行政执法机关，依据城市规划管理方面的法律法规和规章规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上各类违法行为具有行政处罚权。本案中，被上诉人的房屋涉嫌违法建筑，管城区执法局立案查处，下达责令限期拆除违法建筑事先告知书、责令限期拆除违法建筑决定书、强制拆除违法建筑决定书等行为符合法律规定。管城区执法局是独立的执法主体，其以自己名义作出的行政行为，不应由管城区政府承担责任。管城区政府作出的《关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复》属于管城区政府对管城区执法局请示的内部批复，系内部行政行为，该批复不具有对外的效力，不具有可诉性。2、一审法院适用法律错误。首先，被上诉人未办理相关建设手续，其提交的证据亦不能证明其建造的房屋经过有权部门审批。故被上诉人所建的房屋违反城市规划法第三十二条、城乡规划法第四十条的规定，该房屋属于违法建筑。根据城乡规划法第六十四条，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条的规定，管城区执法局认定被上诉人的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据城乡规划法第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定并无不当。其次，被上诉人的违法建房行为发生在城乡规划法实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为一直持续到城乡规划法实施之后。因此，管城区执法局依据城乡规划法进行处罚符合行政处罚法第二十九条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定。综上，请求撤销一审，改判驳回张秀英的起诉或诉讼请求。
被上诉人张秀英答辩称：一审查明事实清楚，适用法律正确。1、上诉人系本案适格被告。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内的行政村、自然村或者转制后的股份制公司的城中村改造工作。在城中村改造的过程中，上诉人作出了《关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复》，要求管城区执法局对被上诉人的违法建筑实施强制拆除。上诉人作为管城区执法局的上级机关，批准管城区执法局对被上诉人房屋实施强制拆除，管城区执法局的拆除行为应视为上诉人委托，其产生的法律责任应由上诉人承担，上诉人诉讼主体资格适格。2、上诉人的强制拆除行为违法。被上诉人的房屋取得了房屋所有权证，管城区执法局将被上诉人的房屋确定为违法建筑并予以拆除属于适用法律不当，其拆除行为违法。管城区执法局的执法依据的是2008年1月1日起实施的城乡规划法，根据立法法第八十四条规定，参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，城乡规划法不能作为强制拆除涉案房屋的法律依据。上诉人在未与被上诉人达成拆迁安置补偿协议的前提下，其所属管城区执法局依据无法律溯及力的城乡规划法将被上诉人拥有建筑许可证的合法建筑部分进行强制拆除，该行为违法。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（一）管城区政府应承担强制拆除被上诉人房屋行为的法律责任。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”城乡规划法赋予且仅赋予县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施的职权。本案中，管城区政府作出《关于对杨福增等4人实施强制拆除违法建筑的批复》，实质是依据上述法律规定作出的对外产生法律效力的强制拆除决定，该批复同时包含责成管城区执法局采取强制拆除措施的内容。管城区执法局实际实施的强制拆除行为，系依照管城区政府的批复，对管城区政府强制拆除决定的执行行为，该执行行为的法律责任，应由管城区政府承担。（二）管城区政府强制拆除有证建筑的行为违法。被上诉人办有房屋所有权证，足以证明其有证房屋系合法建筑，管城区政府将该有证房屋作为违法建筑予以拆除，缺乏事实根据和法律依据。综上，管城区政府强制拆除被上诉人合法建筑的行为违法。一审查明事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人管城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人郑州市管城回族区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年八月十九日
书 记 员 陈瑞丹