河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1302行初第90号
原告南阳市亿龙矿业有限公司。
住所地南召县皇后乡潘坪村。
法定代表人徐振先，任公司经理。
委托代理人贾金宁，河南梅溪律师事务所律师，系该单位法律顾问（特别授权）。
被告南召县国土资源局。
住所地南召县城关中华路东段。
法定代表人余发改，任该局局长。
委托代理人吴栋，系该单位工作人员（一般代理）。
委托代理人刘世蔚，系该单位法律顾问（一般代理）。
原告南阳市亿龙矿业有限公司诉被告南召县国土资源局地质矿产行政合同纠纷并附带行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。于2016年6月2日作出（2015）宛行初字第90号行政判决书，宣判后，原告不服，向南阳市中级人民法院提起上诉，南阳市中级人民法院于2016年10月26日作出（2016）豫13行终236号行政裁定，以原判决认定事实不清，处理欠妥为由，撤销原判，发回重审。本院重新组成合议庭，依法公开开庭审理了本案，原告撤回起诉后，又于2017年7月5日提起诉讼。本案现已审理终结。
具体行政行为：2012年2月24日，出让人南召县国土资源局与竞得人南召县垚鑫汇贸易有限公司签订了成交确认书，南召县垚鑫汇贸易有限公司以43万元的价格竞得NZGTZ2012-02号矿段采矿权，2012年3月5日出让人与受让人签订了采矿权挂牌出让协议。
原告诉称：南召县国土资源局于2012年2月24日挂牌出让NZGTZ2012-02号矿段采矿权，南召县垚鑫汇贸易有限公司通过竞买取得了南召县皇后乡潘坪大庄硅质原料矿的采矿权，成为该采矿权竞得人，并获被告划定矿区范围批复。2012年6月南召县垚鑫汇贸易有限公司将该矿区划定矿业权转让给南阳市亿龙矿业有限公司，《南召县皇后乡潘坪大庄硅质原料矿采矿权挂牌出让成交确认书》的权利与义务同时由南阳市亿龙矿业有限公司承担，2012年6月15日获得被告批复同意并划定了矿业权范围。此后，原告开始按被告要求办理采矿许可证所需相关手续，为争取办理手续进度，“水土保持方案”、“矿山地质环境保护与治理恢复方案”和“安全预评价”同时启动，因安全预评价需要前期立项，未能同时进行。2013年10月亿龙公司委托具有相关资质的河南民安科技公司进行该矿山“安全预评价”工作，在带领公司专业人员到现场勘查后，发现该矿区距离火神庙居民点在300米范围以内，依据《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》的规定，该矿山根本无法通过“安全预评价”，这直接导致该矿区采矿手续无法继续办理。“水土保持方案”及“矿山地质环境保护与治理恢复方案”都已经完成，而安全预评价始终无法获得通过，导致该矿业权至今无法实现。目前，原告已经为办理相关采矿手续支付巨额费用，竞买该矿业权从注册公司到获得矿业权范围划定共支付l50余万元，另外为竞买该矿山支付开发方案费用、编制开发方案及办理各项评估手续费用等项支出50余万元，总支出达208余万元，这些支出因安全预评价无法通过不能办理采矿证导致收回无望。为此，原告多次与被告协商处理方案均未有任何结果。
原告认为，被告公开拍卖南召县皇后乡潘坪大庄硅质原料矿，应当依法进行矿山前期规划，并应与相关部门做好协调衔接工作。由于其没有切实履行相关前期规划，导致亿龙公司为此遭受重大损失。1、请求贵院依法确认被告拍卖NZGTZ2012—02号矿段采矿权挂牌成交确认书及采矿权挂牌出让协议无效；2、同时判令被告返还拍卖矿山竞买款43万元并按银行同期贷款利率支付自2012年3月5日至退款之日止全部利息；3、赔偿原告直接经济损失共计40万元；4、本案诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提交了三组证据，分别为：
第一组：证明原告资格适格
1、亿龙矿业有限公司营业执照及组织机构代码、法定代表人身份证复印件；
2、变更划定矿区范围持有人申请；
3、召国土资采划变字[2012]001号变更划定矿区范围持有人的批复；
4、召国土资矿划延字[2012]003号划定矿区范围延期的批复；
5、召国土资矿划延字[2014]003号划定矿区范围延期的批复；
6、出让协议。
第二组：证明该矿区不符合法定开采条件
1、矿产资源开发利用方案；
2、开发利用方案审查意见；
3、律师函；
4、现场勘测报告。
第三组：原告为办理该矿山手续支出相关费用
1、法律服务委托协议书及授权委托书；
2、潘平矿山设备购销合同及定金票据；
3、矿山地质环境保护与治理恢复方案合同书及发票；
4、南召县碧恒水保公司收款收据；
5、南阳智迪水利信息咨询有限公司3张发票；
6、律师费发票；
7、勘测费发票。
被告辩称：一、原告诉请主体不适格；被告人与南召县垚鑫汇贸易有限公司签订成交确认书和出让协议，并没有与原告签订，原告并不是合同相对人，原告无权要求法院对被告人与他人签订的合同确认无效。二、被告挂牌出让NZGTZ2012—02号矿段采矿权合法有效。被告是南召县行政区域内矿产资源勘查、开采监督管理部门，有权对辖区内的矿产资源进行挂牌出让，主体合法。在挂牌出让前，采矿权出让计划获得了市国土部门的批准，并完成了储量报告编制、开发利用方案和价值评估。2012年2月24日，依法公开挂牌出让，由南召县垚鑫汇贸易有限公司竞得。整个出让过程合法、有效。三、原告诉请被告向其支付43万元及其利息，并赔偿40万元直接经济损失，没有法律依据。2011年7月1日实施的《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》规定了矿山周边300米范围内不得有生产生活设施。但是，2005年2月1实施的《小型露天采石场安全生产暂行规定》并没有规定矿山周边300米范围内不得有生产生活设施。由于《小型露天采石场安全生产暂行规定》是部门规章，由国家安全生产监督管理总局制定发布，并没有及时通报国土部门。虽然《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》已经生效，但是，国土部门在实际管理过程中，仍然使用《小型露天采石场安全生产暂行规定》。2012年10月8日，国家安全生产监督管理总局给衡阳市国土资源局下发《关于国家安监总局对小型露天采石场安全距离的规定的函》，就充分说明了这一事实。按照2012年2月24日，被告与南召县垚鑫汇贸易有限公司签订的《成交确认书》的约定，“成交确认书签订之日起，竞得人须于一年内到国土部门办理采矿权登记，否则视为自动放弃该矿段竞得权”。而原告一直到2013年10月才委托河南民安科技公司进行该矿山的“安全预评价”工作，严重错过了新旧规章实施的过渡期。可见，完全是由于原告自己的行为延误了办理安全预评价手续，责任只能自己承担。四、原告要求被告赔偿其经济损失40万元，缺乏法律依据。该损失只能由原告自行承担。市场本身就具有潜在的风险。该矿段采矿权在挂牌出让时，被告通过《公告》的形式进行了风险告知。即：存在不可预见的风险，竞得人竞买成交后须承担相应的风险。南阳市亿龙矿业有限公司作为市场主体从南召县垚鑫汇贸易有限公司受让该矿段采矿权时，就应当详细研读国家及相关部门的法律、法规及规章，到该矿段进行实地调研，并根据相关法规结合实际情况，作出科学的投资决定。但是，原告未研读有关法律规定，未详细考察该矿区周边实际现状，未准确预测到进入采矿权市场的巨大风险，盲目投资，其损失只能由自己承担。综上所述。被告挂牌出让NZGTZ2012—02号矿段采矿权合法有效。原告要求被告赔偿其经济损失40万元，缺乏法律依据。故此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提交了四组证据，分别为：
第一组证据：具体行政行为的法律依据
1、《中华人民共和国矿产资源法》第十六条第四款：开采第一款、第二款和第三款规定以外的矿产资源的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定；
2、河南省实施《矿产资源法》办法第七条：省地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省其他有关部门协助省地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。市(地)、县(市、区)人民政府负责地质矿产管理工作的部门(以下称“地质矿产管理部门”)主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作，其他有关部门协助同级地质矿产管理部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作；
3、2005年2月1实施的《小型露天采石场安全生产暂行规定》；
4、关于国家安监总局对小型露天采石场安全距离的规定的函；
证明方向：被告是我县辖区范围内矿山勘查、开采的主管单位。
第二组证据：勘查、评估、审批手续
1、2010年4月27日南召县国土资源局召国土资(2010)44号《关于批准2010年度采矿权出让计划的请示》；
2、2010年8月27日，南阳市国土资源局宛国土资(2010)41号《关于采矿权出让计划的批复》；
3、2011年11月，河南省煤气层开发利用有限公司出具的南召县皇后乡潘坪村大庄矿区《水泥配料用硅质原料矿资源储量报告》；
4、2010年12月24日，南阳市矿业协会出具的《<南召县皇后乡潘坪村大庄矿区水泥配料用硅质原料矿资源储量报告>矿产资源储量评审意见书》；
5、爆破引起的爆破飞石、地面震动和爆破冲击波以及废气、粉尘和噪声不会对居民正常生产和劳动产生不利影响编写的《南召县皇后乡潘坪村大庄矿区水泥配料用硅质原料矿矿产资源开发利用方案》；
6、2011年11月22日，南阳矿业设计院编写的《南召县皇后乡潘坪村大庄矿区水泥配料用硅质原料矿采矿权评估报告》。
证明方向：该矿段被告履行了挂牌前期的勘查、审批手续，具备了挂牌出让的基本条件。
第三组证据：挂牌出让手续
1、采矿权出让方案审批表；
2、采矿权挂牌出让公告；
3、2012年2月9日南召县垚鑫汇贸易有限公司《竞买申请书》及《委托书》；
4、2012年1月16日，南召县国土资源局《竞买须知》；
5、采矿权出让底价表、2012年2月24日，挂牌该矿段《成交记录》；
6、2012年2月24日，南召县国土资源局与南召县垚鑫汇贸易有限公司签订的《成交确认书》；
7、2012年3月5日，南召县国土资源局与南召县垚鑫汇贸易有限公司签订的《采矿权挂牌出让协议》；
8、南召县垚鑫汇贸易有限公司缴纳的43万元采矿权价款发票。
证明方向：被告挂牌出让过程程序合法。
第四组证据：变更持有人证据
1、2012年5月9日，南召县垚鑫汇贸易有限公司《划定矿区范围申请登记书》；
2、2012年5月14日，南召县国土资源局召国土资采划字(2012)003号《划定矿区范围批复》；
3、2012年5月15日，南召县垚鑫汇贸易有限公司提交的《变更南召县皇后乡潘坪村大庄硅质原料矿划定矿区范围持有人申请》、公司营业执照，要求将该矿持有人变更为南阳市亿龙矿业有限公司；
4、南阳市亿龙矿业有限公司及该公司营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；
5、变更划定矿区范围持有人审批表；
6、2012年6月5日，南召县国土资源局《关于变更南召县皇后乡潘坪村大庄矿区水泥配料用硅质原料矿划定矿区范围持有人的公示》及2012年6月5日《公告》；
7、2012年6月15日，南召县国土资源局召国土资采划变字(2012)001号《划定矿区范围批复》。
证明方向：变更划定矿区范围持有人程序合法。
对于原告所举第一组证据，被告对证据的真实性没有异议，因此，该组证据本院予以采信。对于原告所举第二组证据中的证据1、2，被告没有提出异议，因该组证据中的证据1与被告所举第二组证据中的证据5相同，同时原告所举的该组证据中的证据2符合证据形式要件，故该部分证据本院予以采信。原告所举第二组证据中的证据3，被告对律师函不清楚，原告也无证据证明被告收到了该信件，故该证据本院不予采信。对原告所举第二组证据中的证据4，被告不持异议，故该证据本院予以采信。对于原告所举第三组证据，被告认为不是直接损失，不属于赔偿范畴，收据、收条不能作为赔偿依据，对于定金20万元，被告认为应当有合同及银行转账凭证等证据支持，属于原告自身经营过错。本院认为，被告对该部分证据的真实性没有提出异议，该部分证据可以证明原告陈述的案件事实，该部分证据本院予以采信，可否作为赔偿的依据本院在评理部分予以阐述。
对于被告所举证据的真实性，原告没有异议，对理解适用由异议。本院对被告所举证据的真实性予以认定。
本院依职权对NZGTZ2012-02号矿段的周边环境是否存在居民点及开采情况进行了现场勘验、拍照，并制作了现场勘验笔录，当场由原被告签字认可。
上述证据经当庭出示、质证，本院依据已认定和采信证据及当事人当庭陈述，认定以下法律事实：
2010年4月27日，被告就本案争议涉及的皇后乡潘坪村凝灰岩矿向南阳市国土资源局提出请示，拟公开挂牌出让采矿权。同年8月27日，南阳市国土资源局作出宛国土资(2010)41号《关于采矿权出让计划的批复》，同意了被告的请示。此后至挂牌出让前，被告就该矿进行了勘查并编制了开发利用方案，并对储量报告和利用方案进行了评审。2011年6月，南阳矿业设计研究院出具了《南召县皇后乡潘坪大庄矿区水泥配料用硅质原料矿矿产资源开发利用方案》，该方案第六章第九节爆破安全警戒线的圈定部分陈述，据现场调查，在矿区的周边无村庄，露采爆破的安全保护距离最终确定为：自爆破点向外300米进行圈定；第八章第二节环境保护噪声部分陈述，由于矿山周围在爆破安全距离范围内无居民，因此爆破引起的爆破飞石、地面震动和爆破冲击波以及废气、粉尘和噪声不会对居民正常生产和劳动产生不利影响。经南召县人民政府对采矿权出让方案审查批准，被告于2012年1月16日发布了采矿权挂牌出让公告。2012年2月9日，南召县垚鑫汇贸易有限公司向被告递交了《竞买申请书》及《委托书》；同年2月24日，该公司以43万元竞得该矿采矿权，被告同日与该公司签订了《成交确认书》。同年3月5日，被告与该公司签订了《采矿权挂牌出让协议》，协议约定采矿权出让有效期限为5年，采矿权随采矿证到期而终止。同年3月6日，该公司缴纳了43万元。同年5月9日，该公司申请划定矿区范围。同年5月14日，被告同意了该公司的申请，并作出了召国土资采划字(2012)003号《划定矿区范围批复》。同年5月15日，该公司申请变更划定矿区范围持有人为南阳市亿龙矿业有限公司。经被告审查并经公示，同年6月15日，被告作出召国土资采划变字(2012)001号《划定矿区范围批复》，同意持有人由南召县垚鑫汇贸易有限公司变更为原告南阳市亿龙矿业有限公司。此后，被告于2013年5月31日作出了召国土资矿划延字[2012]003号划定矿区范围延期的批复，于2014年5月31日作出了召国土资矿划延字[2014]003号划定矿区范围延期的批复，同意原告于2015年5月31日前办理采矿登记手续。
2013年3月25日，为办理该矿采矿权登记事宜，原告与河南梅溪律师事务所签订了法律服务委托协议，该所指派贾金宁律师为经办律师，并约定原告支付6万元作为律师费，该单位为原告开具了6万元的增值税普通发票。
2013年4月20日，原告与化工部郑州地质工程勘察院签订了《矿山地质环境保护与治理恢复方案合同书》，约定该单位就本案争议矿山编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，原告支付费用为60000元，该单位为原告开具了6万元的增值税普通发票。
2013年5月13日，南召县碧恒水保公司给原告出具了30000元水保方案编制费收条（该收据不是税务部门印制的发票）一份。
2013年5月17日，原告与南阳市金诺实业有限公司签订潘平矿山设备购销合同，为此，原告向该公司支付定金20万元。该公司向原告出具收据（该收据不是税务部门印制的发票）一份，原告当庭陈述该合同纠纷至今未解决，该款未收回。
2013年11月1日，南阳智迪水利信息咨询有限责任公司为原告出具了总金额为26000元的河南省国家税务局通用机打发票三份。
2017年4月25日，原告委托南阳市春阳测绘有限公司对原告受让取得的矿区与周边火神庙庄、王疙瘩庄、民房平面距离进行现场勘测，测绘成果如下：皇后乡潘坪村火神庙庄位于该矿区的北边，与该矿区的最近距离为72.484米；王疙瘩庄位于该矿区的东北角，与该矿区的最近距离为67.125米。一户民房位于该矿区的东北角，与该批复的最近距离为30.518米。对此测绘成果被告认可。原告为此花费测绘费2000元，南阳市春阳测绘有限公司为原告出具增值税普通发票一张。
本院认为：依据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》和参照国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的有关规定，被告具有在其管辖的行政区域内监督、管理矿产资源勘查、开采的行政管理职责，其有权依照法定程序对辖区内矿产资源的采矿权实施招标、拍卖、挂牌出让活动，并经审批登记后颁发采矿许可证。具体到本案中，案外人南召县垚鑫汇贸易有限公司通过竞买申请、缴纳保证金、参加竞价活动后，被告与其签订了《成交确认书》和《采矿权挂牌出让协议》，协议约定采矿权人可以依法转让其根据该协议取得的权利。经南召县垚鑫汇贸易有限公司变更申请，被告批复书面同意协议约定的权利义务由原告承受。因此，本案原告可以依据上述协议向被告提出诉讼请求，原告起诉主体适格。
被告在本案涉及的采矿权挂牌出让前，曾委托南阳矿业设计研究院对该矿进行勘查编制开发利用方案，并对储量报告和利用方案进行了评审。2011年6月，南阳矿业设计研究院出具了《南召县皇后乡潘坪大庄矿区水泥配料用硅质原料矿矿产资源开发利用方案》，该方案得出的勘查结论为：在矿区的周边无村庄；露采爆破的安全保护距离最终确定为：自爆破点向外300米进行圈定；环境保护噪声部分陈述，由于矿山周围在爆破安全距离范围内无居民，因此爆破引起的爆破飞石、地面震动和爆破冲击波以及废气、粉尘和噪声不会对居民正常生产和劳动产生不利影响。而经本院现场勘验及原告提供的勘测报告，在被告划定的矿区范围周边300米内有火神庙庄和王疙瘩庄部分居民居住点，并且从该居民点房屋的建筑年代看并非是近年所建造，对该客观事实被告不持异议。参照2011年7月1日起实施的国家安全生产监督总局第39号令《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第三十一条“对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，安全生产监督管理部门不得对其进行审查和验收。”之规定，被告因采矿权的挂牌出让为竞买人提供的《开发利用方案》不符合法律规定，并与客观事实严重不符。依据《民法通则》第五十八条第（三）项“下列民事行为无效：（三）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；”和《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，被告实施采矿权挂牌出让活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。被告提供了严重不符合事实的《开发利用方案》，基于被告提供的挂牌出让文件南召县垚鑫汇贸易有限公司与被告签订了成交确认书和出让协议，该出让协议违反法律、行政法规的强制性规定，违背诚实信用原则，将不符合法定挂牌出让条件标的物挂牌出让，该出让协议的履行将严重影响矿区周边群众的生产生活安全。故成交确认书及采矿权挂牌出让协议无效。原告基于对政府的信任从南召县垚鑫汇贸易有限公司购买了采矿权，按照《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》原告不能通过安全预评价和取得采矿许可证。被告提供的招拍挂标的物并不能实际交付开采的过错责任在被告。
原告不能依法通过“安全预评价”，直接导致原告无法办理后续行政许可手续，无法开采，使其蒙受损失，被告应当予以赔偿。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，原告因出让协议向被告缴纳了43万元的采矿权价款，被告应当予以返还并应当支付银行同期存款利息；为办理该矿采矿权登记事宜，原告委托律师事务所签订了法律服务委托协议、进行了矿山地质环境恢复方案、安全预评价、委托测绘公司进行了勘测等工作，并为此支付了17.8万元，被告应当赔偿；原告要求赔偿与南阳市金诺实业有限公司签订潘坪矿山设备购销合同支付定金20万元，因原告未取得采矿许可证，不能对矿区进行合法开采，未取得采矿许可证的责任主要在被告，原告与南阳市金诺实业有限公司签订矿产设备购销合同原告购买的挖掘机等设备支付定金20万元，南阳市金诺实业有限公司不予退付定金，被告负主要责任，原告次要过错责任，原、被告按4:6比例承担责任，被告应赔偿原告20×60%共计12万元，以上被告应当赔偿原告29.8万元。
综上，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条、五十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，经合议庭评议，判决如下：
一、确认被告南召县国土资源局与南召县垚鑫汇贸易有限公司签订的NZGTZ2012—02号矿段采矿权挂牌成交确认书及采矿权挂牌出让协议无效；
二、判令被告南召县国土资源局于本判决生效后十日内返还原告南阳市亿龙矿业有限公司竞买款43万元并支付利息（利息自2012年3月6日之日起按中国人民银行发布的同期同类存款利率计算至返还竞买款之日止）；
三、判令被告南召县国土资源局赔偿原告南阳市亿龙矿业有限公司直接经济损失共计29.8万元；
四、驳回原告南阳市亿龙矿业有限公司的其他诉讼请求。
本案诉讼费用12100元，原告承担1020元，被告南召县国土资源局承担11080元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 赵嘉川
审 判 员 杨 洋
人民陪审员 ＸＸ顺
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 康 彦