浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙10行初10号
原告冯来庆。
原告冯济法。
原告冯济宝。
原告冯崇道。
四原告共同委托代理人张元江，北京在明律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
原告冯来庆、冯济法、冯济宝、冯崇道不服被告浙江省人民政府浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，于2015年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月18日立案，依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。原告冯来庆、冯济法、冯济宝、冯崇道及其共同委托代理人张元江、被告浙江省人民政府�委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年7月29日，浙江省人民政府作出浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意临海市政府2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案一建设用地23.2178公顷。
被告浙江省人民政府向本院提交的证据有：1、浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》；2、城乡建设用地增减挂钩实施方案；3、关于临海市2010年城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）的审查报告；4、建设项目用地分类面积汇总表；5、城乡建设用地增减挂钩置换方案及指标预安排；6、土地征收方案；7、土地利用规划局部图、勘测定界图；8、沿江镇5号地块听证、村民代表会议、征地协议、补偿登记材料；9、沿江镇6号地块听证、村民代表会议、征地协议、补偿登记材料；10、征收土地公告、征地补偿安置方案公告及张贴照片；11、征地补偿款支付凭证。法律依据有：行政复议法、行政复议法实施条例、行政诉讼法、行政诉讼法解释；土地管理法、土地管理法实施条例、国土资发（2008）138号、浙政办（2009）121号、浙土资发（2009）37号。
原告冯来庆、冯济法、冯济宝、冯崇道起诉称：2015年10月29日，原告因征收土地审批，通过政府信息公开获得被告浙江省人民政府浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，该《审批意见书》同意临海市人民政府2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案一建设用地23.2178公顷，征收集体土地17.1728公顷。实施方案二建设用地28.4633公顷，征收集体土地25.9235公顷。才知道被告早在2010年就已经征收原告土地。原告土地为基本农田，征收应该由国务院审批；被告征收土地没有�行公告，没有征求意见，剥夺了原告的知情权，征收程序违法。请求确认被告浙江省人民政府浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》违法，并予以撤销。
原告冯来庆、冯济法、冯济宝、冯崇道向本院提交的证据有：1、原告身份证复印件；2、土地承包经营权证；3、代表签名；4、信息公开申请书；5、浙江省人民政府浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》。
被告浙江省人民政府答辩称：一、浙土字C（2010）－0003号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市总体规划，临海市人民政府拟申请2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）建设用地23.2178公顷，其中建设用地0.8356公顷，未利用地0.0984公顷，农用地22.2838公顷（耕地3.3260公顷），需挂钩置换用地22.3822公顷、征收集体土地17.1728公顷。该批次建设用地中两个地块涉及征收原告所在村集体土地，其中沿江镇5号地块1.0537公顷、6号地块0.5743公顷。上述地块位于允许建设用地区域，用地基础设施和商住用地，符合临海市沿江镇土地利用总体规划。2009年9月28日，西岑村村民委员会对涉案地块权属、界线进行确认。2009年9月30日，临海市国土资源局就拟征收上述涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向西岑村村民委员会送达《听证告知书》。在听证告知书规定的期限内，临海市国土资源局没有收到听证申请。2009年10月5日，西岑村村民委员会就拟涉案地块征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民（代表）会议纪要》。2010年10月20日，临海市统一征地办公室就涉案地块征收与西岑村村民委�会签订《征地补偿协议》，对涉案地块征地面积、地类、补偿标准、征地补偿安置费用、社会保障、交地等事项作出约定。2010年6月12日，临海市国土资源局编制《城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）》，经临海市人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，答辩人于2010年7月29日作出涉案审批意见书，同意该实施方案。二、根据《土地管理法实施条例》第二十条、《建设用地审查报批管理办法》第六条至第八条等规定，土地征收和农转用由县（市、区）人民政府编制建设用地呈报材料后上报审批，在审批后由县级以上人民政府公告并组织实施。因此，临海市人民政府与本案具有法律上的利害关系，请人民法院依法追加临海市人民政府为本案第三人参加诉讼。三、涉案的审批意见书在2010年7月29日作出，已超过5年时间，根据《行政诉讼法》相关规定，具体行政�为作出后超过5年起诉的法院不予受理，本案已超过诉讼时效。四、根据《行政复议法》第三十条规定，原告具有土地承包权，应该先申请行政复议，本案属于复议前置案件。综上，涉案的审批意见事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
法庭调查中，双方针对对方提供的证据进行了质证。对被告的证据，原告质证认为：证据1－6的真实性无异议，但对内容和合法性有异议；证据7，仅有勘测定界图，还要有人指界、进行地籍调查；证据8、9，听证告知书原告没看到，原告认为是不合法的。村民代表会议记载会议实到人数72人不是真实的。征地协议、补偿登记材料，不符合法律规定。证据10、11，原告起诉对象是被告的批文，而不是临海市人民政府的土地征收公告，也不是国土资源局的征收土地安置补偿方案，这两份公告不能证明原告的起诉超过起诉期限。对原告的证据，被告质证认为：证据1无异议；证据2、土地承包经营权证能够印证侵犯土地权利，符合复议前置条件；证据3属超期举证；证据4只证明申请时间；证据5与被告提供的相同。
本院对上述证据作如下认定：被告的证据1－9、11的真实性、关联性予以认定；证据10的征收土地公告和征地补偿安置方案公告的真实性予以认定，但张贴照片由于字体模糊，且被告未能提供照片原件致使无法核实，对张贴照片的真实性不予认定。法律依据系现行有效的法律法规和规范性文件，无需认证。原告的证据的真实性予以认定。
经审理查明：为实施城市总体规划，临海市人民政府拟申请2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一）23.2178公顷，其中涉及原告所在的西岑村地块。2009年9月28日，西岑村村民委员会对涉�地块权属、界线进行确认。2009年9月30日，临海市国土资源局就拟征收上述涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向西岑村村民委员会送达《听证告知书》。2009年10月5日，西岑村村民委员会就拟涉案地块征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民（代表）会议纪要》，同意临海市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，并表示放弃听证。2010年6月12日，临海市国土资源局编制临海市2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一），拟安排建设用地23.2178公顷，其中农用地22.2838公顷（含耕地12.5526公顷、园地8.5643公顷、农村道路交通用地0.4101公顷、水域及水利设施用地0.6709公顷、其他土地0.0859公顷）、存量建设用地0.8356公顷、未利用地0.0984公顷，需挂钩置换用地22.3822公顷、征收农用地16.2446公顷（含耕地6.9750公顷、园地8.5643公顷、农村道路交通用地0.2665公顷、水域及水利设施用地0.3529公顷、其他用地0.0859公顷）、存量建设用地0.8356公顷、未利用地0.0926公顷）。该批次建设用地中两个地块涉及征收包含原告承包地在内的西岑村集体土地，其中：沿江镇5号地块1.0537公顷（耕地0.4876公顷，园地0.3629公顷，农村道路用地0.1848公顷，水域和水利设施用地0.0184公顷）、6号地块0.5743公顷（耕地0.4120公顷，园地0.0196公顷，水域和水利设施用地0.1427公顷）。该方案经临海市人民政府审核同意后上报。2010年7月2日，台州市国土资源局对上述实施方案经审查，认为申请用地权属清晰，地类、面积、勘测定界界址坐标成果准确，拟安排的建设地块选址符合临海市村庄建设规划和土地利用总体规划，呈报浙江省国土资源厅审批。经浙江省国土资源厅审查后，被告于2010年7月29日作出被诉的《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》。
2010年8月11日，临海市人民政府、临海市国土资源局分别对上述涉案地块发布（2010）5号征收土地公告和补偿安置方案公告。2010年10月19日，临海市国土资源局将涉案征地补偿款支付给西岑村。2010年10月20日，临海市统一征地事务所就征收涉案地块与西岑村村民委员会签订《征地补偿协议》，对涉案地块征地面积、地类、补偿标准、征地补偿安置费用、社会保障、交地等事项作出约定。同日，对西岑村的涉案土地征用补偿作了登记调查。
本院认为，原告因不服被告作出的土地征收批准行为而提起行政诉讼，该批准行为与临海市人民政府不具有法律上的利害关系，被告认为应追加临海市人民政府为本案第三人的答辩理由不成立。被诉的浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂�置换审批意见书》系被告在2010年7月29日所作，被告提供的（2010）5号临海市人民政府征收土地公告时间是在2010年8月11日作出，但被告提供的张贴照片时间是在2010年8月10日，且该张贴照片是复印件，照片内容字体模糊，在被告未能提供照片原件致使无法核实的情况下，本院难以认定原告知道或者应当知道被告作出被诉的批准行为的事实。因此，被告认为原告的起诉已经超过法定的起诉期限的理由不足。原告不服被告的土地征收批准行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条复议前置的情形，被告辩称本案属于复议前置的理由不成立。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十七条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用�规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量计算。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案中，被告提供的证据，能够证明涉案地块位于允许建设用地区域，符合临海市沿江镇土地利用总体规划。在审批报批前，西岑村村民委员会已对涉案地块权属、界线进行确认，临海市国土资源局就拟征收上述涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向西岑村村民委员会送达《听证告知书》。西岑村村民委员会就拟涉案地块征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民（代表）会议纪要》，同意临海市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，并表示放弃听证。根据国土资发（2008）138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，浙江省系城乡建设用地增减挂钩试点省份。浙江省国土资源厅根据浙土资发（2009）37号《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》的规定，对涉案的审批材料进行审查，被告据此作出浙土字C（2010）－0003号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，批准同意临海市2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（一），并无不当。原告请求确认被诉的审批意见违法并予以撤销的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告冯来庆、冯济法、冯济宝、冯崇道的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告冯来庆、冯济法、冯济宝、冯崇道负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审�员徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一六年四月十五日
书 记 员 王丽萍