内蒙古自治区科尔沁左翼后旗人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）内0522刑初212号
公诉机关内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼后旗（以下简称科左后旗）人民检察院。
被告人杨某，男，蒙古族，中共党员，大专文化，系通辽市科左后旗某局小额贷款担保中心办公室主任。户籍所在地通辽市科左后旗甘旗卡镇。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年5月18日被科左后旗公安局刑事拘留，6月3日被决定逮捕，8月23日经科左后旗人民检察院决定取保候审，9月7日被我院决定逮捕，现羁押于科左后旗看守所。
辩护人杨国栋，内蒙古擎正律师事务所律师。
科左后旗人民检察院以后检公诉刑诉（2016）162号起诉书指控被告人杨某犯玩忽职守罪，于2016年9月6日向本院提起公诉。本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。科左后旗人民检察院指派检察员宫乌日娜、魏银荣出庭支持公诉，被告人杨某、辩护人杨国栋到庭参加诉讼。现已审理终结。
科左后旗人民检察院指控，2010年至2013年，被告人杨某担任科左后旗某局小额贷款担保中心办公室主任期间，在工作中未按小额贷款担保中心的工作职责和相关规定对申贷人提交的有关证件的真伪进行审核，未到申贷人营业场所进行实地核实，给不符合条件的223人发放了226笔贷款，致使国家造成直接经济损失合计人民币2882954.00元（以下币种相同），其中国家贴息共计1382954.00元，由于给不符合条件的程某、文某等27人共办理了150万元贷款，贷款到期后以上27人没有按时还款，科左后旗某局已用担保基金代偿。
公诉机关认为，被告人杨某作为国家工作人员，不认真履行职责，导致国家损失共计2882954.00元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。提请本院对被告人杨某定罪处罚。
被告人杨某对公诉机关的指控，在开庭审理中表示认罪。对起诉书指控的贴息认为未造成损失；对指控的给国家造成损失的150万元有异议，称90万元在法院执行，剩余的在进行诉讼，且都有财政发工资的人员进行担保可以追缴，不能按损失来计算。
辩护人辩称，对公诉机关的指控罪名无异议，但对情节特别严重的事实有异议。公诉机关指控的150万元贷款未能按时还清本金，不应认定给国家造成了经济损失，以上贷款均有担保人，经过诉讼可以追缴。指控的第一起事实中，被告人是经其局长布某指示，未进行实地核实，未与工商、税务机关核实，故在犯罪行为中属于不认真履行职责的行为，起到次要作用，应当对其减轻处罚。
经审理查明，2003年9月，科左后旗人民政府根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部《关于印发下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（银发【2002】394号）文件精神，成立小额贷款担保中心，由科左后旗某局加挂小额贷款担保中心牌子，该中心下设办公室，负责下岗失业人员小额贷款担保业务。根据通辽市人民政府《关于进一步做好创业小额担保贷款的通知》（通政字【2010】5号）规定，申请小额担保贷款的对象，为持本市当地户籍，在法定劳动年龄以内，有创业意愿和创业能力的城乡所有初始创业者。小额贷款的程序是：1.贷款人申请；2.社区、街道劳动保障机构审查推荐；3.承诺担保。要专门成立联合审核组进行严格审核。审核组由纪检、监察、财政、劳动监察、担保机构、经办银行、街道社区等部门的人员组成。到实地进行审核下列事项：（1）到公安户籍部门审核贷款申请人户口簿和身份证的真伪；（2）到就业部门审核《就业失业登记证》的真伪；（3）到工商税务部门审核工商税务登记证的真伪；（4）到教育行政部门、民政部门、乡镇劳动保障机构审核大中专毕业证，复转军人证，农牧民的进城返乡创业证的真伪；（5）到反担保人的单位审核反担保人的担保能力；（6）到贷款申请人的经营场所进行贷前审查；（7）到社区对贷款申请人进行调查；（8）通过人民银行征信系统及其他系统，了解信用情况，并打印查询记录；（9）其他需要核实的事项。（四）公示、发放贷款：对经过联合审核组审核后的贷款申请人，要进行公示，公示无异议后，反担保人与担保中心签订保证担保合同，贷款申请人与经办银行签订借款合同，并经法律公证后由经办银行发放贷款。实际工作中，科左后旗没有成立联合审核组，只有科左后旗小额贷款担保中心在开展对申贷人的审核并进行实地核查工作。小额贷款担保中心在审核后，认为符合贷款担保条件的，在《小额贷款担保审批表》上，由小额贷款担保中心办公室负责人杨某签发“经考察，符合贷款担保条件，拟给予担保贷款”的意见，由科左后旗就业局局长白某在“担保中心审批意见”栏中负责人处加盖个人名章，同时加盖科左后旗小额贷款担保中心公章。
2010年至2013年被告人杨某担任科左后旗某局小额贷款担保中心办公室主任期间，未严格履行贷款审核程序，不入户对贷款户进行实地调查，未核实贷户提供的工商营业执照、税务登记证真伪。经统计，在2010年至2013年，将223名（226笔）不符合下岗失业人员小额担保贷款条件的贷户认定为符合贷款担保条件，为其承担保证责任，造成国家贴息1379947.40元，另有150万元贷款逾期后，科左后旗就业局履行保证责任，从政府出资的小额贷款担保基金中代为偿还。另经查明，涉案逾期贷款150万元，科左后旗就业局代偿后已向科左后旗人民法院提起诉讼，目前处于执行和审理阶段，截止2016年11月8日，已执行标的33.8万元，其余款项正在追偿之中。
为证明以上事实，公诉机关向法庭出示了以下证据：
一、书证
1.常住人口详细信息表、内蒙古自治区参公务员法管理机关人员过度审批表、任职证明、科左后旗某局文件（2006）6号、中华人民共和国组机构代码、科左后旗机构编制委员会文件，证实了被告人的自然情况、任职情况。
2.《内蒙古自治区下岗失业人员小额担保贷款实施细则》；中国人民银行呼和浩特中心支行、内蒙古自治区财政厅、内蒙蒙古自治区劳动和保障厅【2006】36号文件；《中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部关于进一步改进小额贷款管理积极推动创业促进就业的通知》银发【2008】238号文件；《通辽市人民政府关于进一步做好创业小额担保贷款工作的通知》【2010】5号文件；《通辽市就业管理局关于进一步规范完善全市小额担保贷款准入审核和发放流程，保证小额担保贷款政策公开、公正、透明、落实到位的通知》通就管发【2012】12号文件；《财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行关于加强担保贷款财政贴息资金管理的通知》财金【2013】84号文件；《通辽市财政局、人力资源和社会保障局、中国人民银行通辽市中心支行》通财金【2014】9号文件，系关于下岗失业人员小额担保贷款的相关规定。
3.科左后旗某局出具的情况说明二份、中国农业银行记账单、科左后旗小额贷款担保中心出具的花名册，证实2013年179人办理的180笔小额担保贷款，合计540万元，附具体借款人及担保人详单并均已按期收回的事实，同时2010-2013年办理小额担保贷款未按期还款被起诉人员名单及还款情况。
4.科左后旗某局出具的小额贷款计息说明，侦查机关出具的被告人杨某因玩忽职守行为造成国家贴息损失的说明，证实2010-2013年科左后旗某局通过科左后旗农业银行、农村信用合作联社发放贷款的计息标准及以此计算出的国家贴息损失。
5.科左后旗工商局出具的证明材料二份、表格，科组后旗地税局、金宝屯、查日苏地税所出具的证明材料三份、表格，证实未在工商业务系统中查询到赵某等206人的个体工商户登记材料，未查询到白某一等190人税务登记信息。6.科左后旗某局小额贷款不符合贷款条件未按期归还已起诉人员名单、2013年就业局小额贷款工商执照作假及有问题人员名单，证实起诉书中指控的已收回的180人就业贷款不符合条件的详单，起诉到本院的46人详单。
7.通辽市小额担保贷款项目应收利息分解表，证实国家开发银行内蒙古自治区分行确定的对通辽市行政区域内的市、区、旗各级政府应存入小额贷款利息季度分解表。
8.科左后旗下岗失业人员小额贷款担保申请审批、个体工商户营业执照复印件，证实不符合小额担保贷款规定的相关证件复印件。
9.科左后旗某局提供的小额担保贷款逾期还款情况说明、通辽市就业管理局出具的还款证明，通辽市就业管理局出具的证明一份及附记账凭证、国家开发银行利息清单，证实科左后旗财政局将2010-2013年度贴息资金已全部支付到通辽市就业管理局，并用存放在国家开发银行的担保基金代偿了2010-2013年度的逾期贷款。
10.科左后旗某局提供的与中国农业银行科左后旗支行之间的委托贷款贷款合同4份，与科左后旗农村信用联社之间的发放小额贷款合同，证实2010-2013年科左后旗某局委托科左后旗农业银行、科左后旗农村信用社发放就业担保贷款的事实。
11.科左后旗农村信用合作联社出具的情况说明一份，附贷款明细，证实马某、特某、哈某在科左后旗农村信用联社办理的小额担保贷款的国家贴息共计47364.60元。
二、证人证言
1.证人白某、包某的证言，证实小额贷款担保办公室在办理小额担保贷款程序中应核实的工作及2013年贷款业务量大、人员紧张，局里决定对申贷户的营业场所进行抽查方式核实，但无会议记录。
2.证人齐某的证言，证实小额贷款办公室办理小额担保贷款的程序及自己所负责的工作。
3.证人图某等十七人的证言，证实以上人员不符合贷款人身份，共办理11笔合计40万，未按时还款。
5.证人程某等十人的证言，证实以上人员不符合贷款人身份，共办理9笔合计73万，未按时还款。
6.证人吴某、陈某等五十一人证言；证实以上人员提供虚假的或者不符合要求的证件，成功办理了小额担保贷款，并如期偿还贷款的事实。
三.被告人杨某的供述与辩解
2003年开始任科左后旗小额贷款担保中心办公室主任至今。小额贷款从2004年开始发放的，我们主要负责发放、回收贷款，审核贷款申请人资质。小额贷款担保中心通过电视媒体发布发放小额贷款通知，之后申请人持营业执照、税务登记证、身份证、户口本、就业失业登记证等有效证件来报名，后由工作人员对证件真伪进行审核，对营业场所进行实地核实，实地审核结果与其提供的证件一致的，发放《贷款申请审批表》、《反担保承诺书》，局里对其进行十天左右创业培训，并发放《创业合格证》，后申请人拿着三份文件到担保中心办理担保手续，再给其发放《放款通知书》及取款支票，申请人就能到指定银行提取贷款。
2013年发放贷款没有对申贷户进行实地审核及证件真伪进行审核，因为当年任务指标是5000万，要求在三个月内完成发放任务，时间紧，经局里开会决定不再入户实地调查，只查验申贷人员的证件是否齐全，这是当时领导白某口头通知我的，有无会议记录不清楚，局里领导同意简化审核程序，不逐一入户实地调查。我未按照（2010）5号文件要求：1.到公安户籍部门审核申贷户的户口簿及身份证真伪；2.到工商税务部门审核申贷户的工商税务登记证的真伪；3.到申贷人经营的场所进行审核其有无场所，经营、效益、就业情况，偿还能力等进行审核。也未进行过抽查，2013年以外，我都到实地经营场所进行审核。
《小额贷款申请审核表》上除了我之外还有局长签字，他把自己的名章交给我们，审核后盖上他的名章，然后再盖上小额贷款担保中心的公章，就算通过的。
我单位职工哈某、高某也申请办理过贷款，用谁名义申请办理的不清楚，是局长白某批的，给我写条子或打电话。
被告人、辩护人提供的证据如下：
1.提供申请法院调取的科左后旗小额贷款纠纷立案、执行案件数详单；科左后旗某局2016年11月8日出具的关于高某一等人还款说明；欲证实起诉书指控的150万元逾期贷款是可以通过法院追缴的不属于损失，该指控不成立；
2.提供一本批条、六本台账：批条不是局长白某书写的，是局长包某抄下来给被告人的。六本台账是被告人自己记录的，记录了局长批条的人员名单。
对被告人提供的批条、台账，该证据与证人白某证言不吻合，且无法证实贷款均由白某批示的事实，故本院不予采信。对公诉机关出示的证据和被告人、辩护人提供的其他证据，认为证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，本院予以采信。
本院认为，被告人杨某作为国家机关工作人员，在担任科左后旗某局小额贷款担保中心办公室主任期间，未按照相关规定办理小额担保贷款手续，未核实工商营业执照及税务登记证，违法给不符合贷款身份的人员223人226笔贷款提供了担保，造成国家不必要的贴息1379947.40元，致使公共财产、国家和人民利息遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应追究其刑事责任。故公诉机关指控被告人杨某犯玩忽职守罪，给国家造成的损失1379947.40元的事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，本院予以采纳。但公诉机关指控被告人杨某给不符合条件的程某、文某等人办理贷款合计150万元，由于逾期未能偿还，导致国家代为偿还，亦应认定为经济损失，于法无据。理由是，依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（2013.1.9日施行）第八条第二款规定：债务人经法定程序被宣告破产，债务人潜逃、去向不明，或者因行为人的责任超过诉讼时效等，致使债权已经无法实现的，无法实现的债权部分应当认定为渎职犯罪的经济损失。本案中，小额贷款担保中心作为担保机构，与借款人签订了担保合同，同时还要求贷款人提供了具有固定职业和稳定工资收入的反担保人，并与其签订了反担保合同，由此，小额贷款担保中心与借款人、反担保人形成的是债权关系，而债权关系，根据该款不能简单以债权数额认定经济损失，只有在债权无法实现的情况下才能认定为经济损失。本案的涉案债权，均由小额贷款担保中心全部起诉到法院，现正处于追偿阶段，债务人及反担保人没有出现本款规定破产、潜逃、去向不明等情形，且反担保人具有担保能力，没有证据证明债权无法实现，故不应将担保中心的债权数额认定为国家损失。
根据中国人民银行呼和浩特中心支行、内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区劳动和保障厅（2006）36号文件，通辽市人民政府关于进一步做好创业小额担保贷款工作的通知（2010）5号文件，通辽市就业管理局通就管发（2012）12号文件，财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行关于加强贷款担保贷款财政贴息资金管理的通知财金（2013）84号文件规定，担保机构要专门成立联合审核组织进行严格审核，审核组由纪检、监察、财政、劳动监察、担保机构、经办银行、街道社区等部门的人员组成，互相配合，进行实地贷前调查，对借款人的家庭贷款记录和项目风险情况进行审核。被告人作为科左后旗某局担保机构主任，对贷款发放前审核工作方面未与其他机构形成有效的监管机制，对申贷人身份、经营状况方面审核不到位，在工作中存在严重的失职。综上，贷款的审核不只是担保中心的职责，且根据证人白某、包某的证言，证实2013年发放就业担保贷款时，被告人是按照局领导的部署未进行实地核实，其造成的后果应是多因一果。对于给不符合下岗失业人员条件的人发放贷款，从而造成的国家贴息损失，应由相关责任单位予以追缴。故综合本案被告人的犯罪事实，犯罪性质、情节和对于社会的危害程度，经审判委员会讨论后，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条、第六十一条之规定，判决如下：
被告人杨某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年缓刑三年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向通辽市中级人民法院提出上诉书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 赵 玉 华
审 判 员 孟 庆 贞
人民陪审员 德 柱
二〇一六年十二月一日
书 记 员 胡格吉乐
相关法律法规：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条【玩忽职守罪】国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条三款犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第六十一条对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。
《内蒙古自治区下岗失业人员小额担保贷款事实细则》
第2条本细则适用贷款对象和条件。凡年龄在60岁以内，身体健康，诚实守信，具备一定劳动技能，自谋职业、自主创业或合伙经营与组织起来就业的，其自筹资金不足，具备还贷能力并持有劳动和社会保障部门核发的《再就业优惠证》的下岗失业人员和吸收下岗失业人员达到一定比例的劳动密集型小企业，均可以向贷款银行申请小额担保贷款。
第11条贷款贴息。从事微利项目的小额担保贷款由财政部门据实全额贴息，即在规定的借款额度和贷款期限内（不包括展期期限），按实际借款额度和贷款期限计算贴息数额，贷款展期和逾期期间发生的利息不予贴息。
微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事商业、餐饮、修理和种养植（殖）等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、理发、小卖部等。
第13条担保损失追偿与代偿。经办银行每月定期对确实无法收回的担保贷款呆、坏账及时汇总，并向担保中心移交相关手续，担保中心从收到相关手续3个月内审核确认后履行清偿责任。
经办银行发放下岗失业人员小额担保贷款符合本实施细则第三条第二款的贷款出现的损失，由经办银行分担20%。经办行向借款人发出逾期贷款催收通知书，履行追索责任并向担保中心发出《代偿通知书》，追索期结束后，借款人仍未偿还贷款，按照约定，经办银行可直接从担保机构的担保基金账户中扣划借款人所欠贷款
中国人民银行呼和浩特中心支行、内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区劳动和保障厅文件（2006）36号文件
一、完善小额担保贷款管理办法。
二、探索建立长效就业机制，多层次多形式开展小额担保贷款工作。
三、人民银行各盟市中心支行，各盟市财政局、劳动和社会保障局要根据各自职责，加强对下岗失业人员小额担保贷款工作的监督管理，密切配合，站在构建自治区和谐社会的高度，共同贯彻落实好小额担保贷款政策，进一步促进全区的就业和再就业工作。
通辽市人民政府关于进一步做好创业小额担保贷款工作的通知（2010）5号
完善小额担保贷款程序：（1）自愿申请；（2）审查推荐：社区、街道（乡镇）劳动保障机构接到申请后要对申请人的资格条件、诚信情况、家庭资产、收取情况、个人创业能力、贷款偿还能力等进行初步审核，在《通辽市分小额担保贷款申请审批表》上签署意见加盖公章后向当地担保机构推荐；（3）承诺担保：担保机构要专门成立联合审核组进行严格审核。审核组由纪检、监察、财政、劳动监察、担保机构、经办银行、街道社区等部门的人员组成。审核组要实地进行审核，侧重审核贷款申请人的主体资格，申请资料的完整性和真实有效性；贷款申请人的经营场所、反担保措施的合法性和有效性；贷款申请人贷款用途的真实性及经营状况等。
各地政府要高度重视担保机构的建设，在工作经费、人员选配、业务运营、金融衔接等方面给予足够的支持。
通辽市就业管理局文件关于进上步规范完善全市小额担保贷款准入审核和发放流程，保证小额担保贷款政策公开、公正、透明、落实到位的通知：通就管发（2012）12号文件
进一步统一规范小额担保贷款准入条件：申请人范围、应具备条件、相关手续、额度、期限、贴息等。审核内容：（二）必须进行实地贷前调查，各级担保机构要与财政、经办银行等部门共同配合完成。
财政部、人力资源社会保障部、中国人民一行关于加强贷款担保贷款财政贴息资金管理的通知：财金【2013】84号
二、认真做好贴息贷款发放审核工作：（五）地方各级财政部门要会同人力资源社会保障部门、中国人民银行分支机构，共同做好小额担保贷款政策的组织实施工作，建立和落实贷款回收责任制，切实防范和控制贷款风险。妇联组织、经办担保机构、经办金融机构，要按照各自职责，认真做好小额担保贷款工作，确保贷款“贷得出、用得好、收得回”。（七）小额担保贷款经办金融机构应对借款人的家庭贷款记录和项目风险情况进行审核，加强对贷款资金投向的监督管理。