广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）桂01行终37号
上诉人（一审原告）李东和。
代理人郭欢欢，广西国海律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南宁市良庆区卫生和计划生育局，住所地：南宁市良庆区大沙田西平四街57-1号。
法定代表人班锋，该局局长。
委托代理人李仕钧，创想律师事务所律师。
委托代理人彭俏杏，创想律师事务所实习律师。
上诉人李东和因卫生行政赔偿一案，不服青秀区人民法院（2015）青行初字第45号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李东和及其代理人郭欢欢，被上诉人良庆区卫计局副局长王乐靖及其代理人李仕钧、彭俏杏到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
一审法院查明：2013年1月31日，原告李东和向原良庆区卫生局投诉，××，花费了300元，××并未治好，反而加重，要求退还300元钱并赔偿损失。2013年3月4日，原良庆区卫生局将原告的书面投诉材料转交良庆区卫生监督所办理。2013年3月7日，××摊点进行现场检查，因该摊点无《医疗机构执业许可证》和营业执照，行医者张广（案外人）无法提供医师执业证书，故对该摊点下达了《卫生监督意见书》，责令即日起停止诊疗执业活动，待办理《医疗机构执业许可证》方可按核准诊疗科目和地点进行诊疗执业活动。2013年3月14日，经双方同意，原良庆区卫生局组织原告与张广进行调解，但双方未能达成一致意见。2013年4月25日，良庆区卫生监督所认为张广违法事实显著轻微，决定不予立案。2013年7月24日，良庆区卫生监督所再次对张广的摊点进行核查，发现该摊点已转移到南宁市良庆区金沙大道339号阳光新城三组团风林苑11号楼002号商铺经营，并办理了《个体工商户营业执照》，取名南宁市鼻通原生草药堂，经营者为邓丽平，经营范围为原生草药零售，发证日期为2013年6月7日。
2013年10月17日，根据良庆区法院的要求，原良庆区卫生局向该院出具《关于对张广涉嫌非法行医的处理情况说明》，将其对原告投诉张广非法行医一事进行调查处理的情况进行说明。之后，根据该案的情况，原良庆区卫生局对案件进行重新审查和补充调查，认为应当立案查处。2013年12月2日，原良庆区卫生局对张广作出良卫医罚（2013）03号《行政处罚决定书》，以张广未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动为由，给予其没收非法所得300元，警告并罚款1500元的行政处罚。同日，原良庆区卫生局向良庆区法院出具《关于对张广进行处罚的说明》，将其对原告投诉张广一案再次进行复核、调查及作出处罚决定的情况告知法院。
2013年11月15日，原告通过信访方式，向原南宁市卫生局反映原良庆区卫生局在处理其投诉事项上存在不作为。原南宁市卫生局经执法稽查发现，原良庆区卫生局、良庆区卫生监督所在处理张广无证行医案件中存在执法不严、打击力度不够、处罚程序错误、处罚裁量不符等问题。2014年1月22日，原南宁市卫生局分别向原良庆区卫生局、良庆区卫生监督所发出《卫生行政执法建议书》，建议原良庆区卫生局、良庆区卫生监督所重新组织对行政处罚案件的审核，对存在错误的，认真总结教训，及时予以纠正，确保依法依规实施行政处罚行为等。2014年3月3日，原良庆区卫生局作出良卫（2014）21号《关于撤销〈行政处罚决定书〉的通知》，撤销了良卫医罚（2013）03号《行政处罚决定书》。原良庆区卫生局经调查取证，于2014年5月21日重新对张广作出良卫医罚（2014）01号《行政处罚决定书》，以其未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动为由，给予其没收非法所得300元，警告，罚款3000元的行政处罚。
2014年2月20日，原告向原良庆区卫生局递交《赔偿申请书》，认为该局未正确处理其投诉的张广非法行医案件，编造《关于对张广涉嫌非法行医的处理情况说明》提供给法院，使其身心受到了各种不同程度的损害，故提出赔偿申请。同年2月26日，原良庆区卫生局作出良卫复（2014）2号《关于对〈赔偿申请书〉的答复》，认为根据《国家赔偿法》第二条的规定，其依法行使职权并未侵犯原告的合法权益，原告在《赔偿申请书》中所提到的损害并非其造成，故其不是原告提出国家赔偿的直接赔偿义务机关，并告知原告不服该答复可向法院提起诉讼。原告不服，向南宁市卫生和计划生育委员会申请行政复议。2014年9月18日，南宁市卫生和计划生育委员会作出南卫行复决（2014）1号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议请求。原告仍不服，遂提起行政赔偿诉讼。
另查明，根据《中共南宁市良庆区委、南宁市良庆区人民政府关于印发南宁市良庆区人民政府职能转变和机构改革的实施意见及南宁市良庆区人民政府机构设置的通知》（良发（2014）13号）及2014年12月25日《南宁市良庆区人民政府办公室关于印发南宁市良庆区卫生和计划生育局主要职责和人员编制规定的通知》（良政办（2014）89号），设立良庆区卫计局，将原良庆区卫生局、原良庆区人口和计划生育局的计划生育管理和服务职责整合划入良庆区卫计局。
一审法院认为：关于原告起诉是否超过诉讼时效期间的问题。根据《国家赔偿法》第十四第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告李东和于2014年2月20日向原良庆区卫生局申请赔偿，该局于同年2月26日作出答复，认为其依法行使职权并未侵犯原告的合法权益，原告在《赔偿申请书》中所提到的损害并非其造成，故其不是原告提出国家赔偿的直接赔偿义务机关。从答复的内容看，原良庆区卫生局对原告的赔偿申请实际上是拒绝赔偿的，原告对该答复不服，有权向法院提起诉讼。但原良庆区卫生局在答复中仅告知原告不服可向法院提起诉讼，并未告知原告起诉期限，故原告于2015年1月29日提起诉讼，没有超过上述2年的最长起诉期限。被告辩称原告起诉已经超过起诉期限且违反一事不再理原则的主张，不予采纳。
关于原良庆区卫生局是否存在滥用职权对原告造成损害的问题。《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，受害人要求行政机关赔偿，须以行政机关存在违法情形且造成损害后果，行政机关的执法行为与受害人的损害后果之间存在因果关系为前提。本案中，原良庆区卫生局在接到原告的投诉后，已依法进行了查处，并无证据证明原良庆区卫生局存在滥用职权出具虚假证明材料给良庆区法院以及包庇被投诉人张广的行为，亦无证据证明原良庆区卫生局的执法行为对原告造成了损害后果，故原告要求被告良庆区卫计局赔偿其直接工资损失40800元、精神损害抚慰金50000元、交通费2931元、资料费2100元、医疗费用7975.76元，共计103806.76元，于法无据，不予支持。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告李东和的赔偿请求。
上诉人不服一审判决认为：1、被上诉人明知上诉人已受到张广非法行医行为伤害却未及时立案、未查封违法者的医疗器械和非法药品，之后又通过立案否认张广非法行医行为事实的存在，被上诉人行为无一公允，对上诉人极端不负责任；2、对于张广非法行医案件最重要的证据故意滥用职权遗留给非法行医人，直接导致关联案件赔偿数额变化极大。因被上诉人未依法出具《张广非法行医处罚书》和张广为上诉人治疗鼻病的“病历”“处方”，两次司法鉴定因此被取消；3、自治区、南宁市卫生行政、监督部门对被上诉人的不法行为已作文件批示，责令被上诉人整改，一审判决未对此作依法判决质证和确认，明显有失公允；4、被上诉人于2014年8月8日在南宁市卫计委主持召开的调解会上承诺按程序赔偿和书面赔礼道歉，并保证经班子讨论后通过市卫计委反馈给上诉人，事到如今未见任何效果，一审判决对上诉人的承诺依法应该如何处理未作依法确认。上诉人因向被上诉人的上级部门投诉被迫辞职而没有工资收入，还发生交通费用、××情加重和精神损害，请求二审法院依法撤销一审判决，判令上诉人依法承担行政不作为的行政赔偿责任，即判令被上诉人赔偿上诉人直接工资损失40800元，精神损害抚慰金5万元，交通费2931元，资料费2100元，医疗费用7975.76元，共计103806.76元。
被上诉人答辩称：答辩人接到被答辩人投诉后便立即指示卫生监督所的执法人员对投诉的事实调查取证，并且应被答辩人要求依法组织其与被投诉人双方就赔偿问题调解协商，符合法律规定，程序合法；答辩人已依法对被投诉人张广的非法行医行为作出了行政处罚，已履行了法定职责，被答辩人上诉主张答辩人不作为没有事实依据；答辩人根据良庆区人民法院的要求而提供调查笔录及情况说明是客观真实的，并非滥用职权向法院提供虚假材料；答辩人的卫生行政执法是调查处罚责任人张广，与被答辩人的嗅觉丧失伤残十级的损害结果没有因果关系；答辩人因为第一次对张广非法行医行政处罚适用法律错误而口头表示道歉，并没有承诺赔偿被答辩人损失。被答辩人上诉主张答辩人因行政不作为应当赔偿其损失没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉，维持一审判决。
经庭审质证，上诉人所提上级部门“对被上诉人的不法行为已作文件批示，责令被上诉人整改，一审判决未对此作依法判决质证和确认”问题，上诉人在一审中已提交相关证据并经庭审质证，被上诉人在一审中未否认该证据，一审法院也予以认证，但未在判决书中完整确认事实。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院另查明：上诉人李东和因张广非法行医问题曾经向自治区卫生厅投诉，得到重视并调查督办。南宁市卫生局经稽查后除了向被上诉人发出《卫生行政执法建议书》，还于2014年1月24日向各县区卫生局、各开发区卫生行政部门、市卫生监督所发出《关于良庆区非法行医查处情况的通报》，指出被上诉人在张广无证行医案件调查处理方面存在执法不严、处罚裁量不合法等问题，并责令改正。2014年1月27日，南宁市卫生局将稽查处理情况以《关于李东和信访事项调查处理情况的报告》上报自治区卫生厅。自治区卫生厅信访办于2014年2月18日以《关于对李东和信访事项调查处理情况的意见》为题，将上诉人所投诉问题调查处理情况反馈给上诉人。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：上诉人的赔偿请求与被上诉人的执法行为是否有法律上的因果关系？
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法在第三条、第四条明确规定了侵犯合法权益可以获得国家赔偿的情形。根据该规定，当事人有权获得行政赔偿的前提是国家机关或其工作人员实施了《国家赔偿法》第三条、第四条规定的侵犯当事人合法权益的行为并造成了当事人的损害，即该行政违法行为与损害结果之间必须有直接因果关系。本案中，被上诉人虽然确因最初对张广非法行医行为执法不严而遭到上级部门的通报批评和进一步执法的指导，被上诉人也已经纠错。但被上诉人的执法对象并不是上诉人，上诉人没有证据证明被上诉人因行使职权而发生侵犯其人身权并造成身体伤害的行为，上诉人所提医疗费赔偿，××的治疗费用，显然不是被上诉人行使职权行为造成，不属于《国家赔偿法》第三条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形。根据《国家赔偿法》第三十五条规定，只有在行政机关存在该法第三条规定情形之一致人精神损害的才可能获得精神损害抚慰金，由于被上诉人不存在该法第三条规定的侵犯人身权情形，因而上诉人所提精神损害赔偿便无事实和法律依据；上诉人也没有证据证明被上诉人在行使职权时发生侵犯上诉人财产权并造成财产损害的行为，其自称为了向上级投诉而自动辞职造成工资损失和交通费、资料费等损失，显然所诉损失均是其自身行为所致，并不是被上诉人在行使行政职权行为时造成的，故上诉人所提损失赔偿不符合《国家赔偿法》第四条规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形。
综上所述，上诉人所提出的工资损失、交通费、资料费、医药费、精神损害等各项赔偿请求，明显与被上诉人的行政执法行为没有法律上的因果关系，上诉人的请求均不符合《国家赔偿法》规定的赔偿范围和赔偿条件，上诉请求因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院虽然未在判决中认定被上诉人因执法不严遭到上级部门通报等部分事实，但对被上诉人行政执法的基本事实认定无误，其依照《国家赔偿法》的规定判决驳回原审原告即本案上诉人李东和的赔偿请求，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三条、第四条、第三十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案不收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小庆
审 判 员 晏 琼
代理审判员 林国帅
二〇一六年五月三日
书 记 员 李 慧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第三条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；