广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终48号
上诉人（原审原告）邓卓明，男，1955年12月12日出生，汉族，住址：广东省肇庆市端州区。
被上诉人（原审被告）肇庆市公安局端州分局。住所地：广东省肇庆市端州区古塔北路8号，组织机构代码：00714208-7。
法定代表人陈卓立，该局局长。
委托代理人李芳明，该局法制大队教导员。
委托代理人李卫国，该局法制大队中队长。
被上诉人（原审被告）肇庆市公安局。住所地：广东省肇庆市端州区前进中路3号，组织机构代码：00714146-3。
法定代表人叶锐，该局局长。
委托代理人李克谐，该局大队长。
委托代理人邓忠明，该局副大队长。
上诉人邓卓明因与被上诉人肇庆市公安局端州分局（以下简称端州公安分局）及肇庆市公安局治安行政处罚纠纷一案，不服广东省肇庆市端州区人民法院作出的（2015）肇端法行初字第30号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，邓卓明等10人因要求落实参战牺牲战友的抚恤待遇及果场征用补偿问题，于2015年4月20日到北京上访，期间曾到过国家民政部、信访局等部门上访。2015年4月22日，邓卓明等10人到北京市力学胡同非信访场所进行信访活动，被北京市公安局西城分局民警带离，后被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫。2015年4月24日，肇庆市端州区信访局以邓卓明等10人涉嫌扰乱公共秩序为由，向端州公安分局报案，端州公安分局于当日受理并立案调查。2015年4月25日，端州公安分局以邓卓明扰乱公共秩序为由，作出肇端（治）行罚决字（2015）00041号《行政处罚决定书》，对邓卓明予以行政警告处罚。邓卓明不服，于2015年5月12日向肇庆市公安局提起行政复议，肇庆市公安局经复议后，于2015年8月10日作出肇公复决字（2015）9号《行政复议决定书》，维持端州公安分局所作的行政处罚决定。邓卓明不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑法责任；尚不够刑法处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”根据上述规定，端州公安分局负责端州区行政区域内的治安管理工作，依法具有对本行政区域内违反治安管理的违法行为进行查处、实施处罚的法定职权，为本案的适格主体。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，双方争议的焦点是邓卓明进京上访是否构成扰乱公共秩序的违法行为；端州公安分局对邓卓明作出行政警告处罚是否有事实依据、程序是否合法、适用法律是否正确。对此，可综合双方的诉辩意见，结合本案庭审查明的事实予以分析认定。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据上述规定，端州公安分局对邓卓明涉嫌扰乱公共秩序的行为享有管辖的法定职权，邓卓明诉称端州公安分局违法管辖无法律依据支持，依法不予采纳。2015年4月20日，邓卓明等10人因战友抚恤待遇及果场征收补偿问题进京上访，在未得到相关部门接访的情况下，于2015年4月22日到非信访场所的北京市力学胡同进行信访活动，被当地公安机关带离并予以训诫。以上事实，有当事人的陈述、证人证言、当地公安机关出具的训诫书等证据证实。端州公安分局结合本案案情，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”的规定，以扰乱公共秩序为由，对邓卓明作出行政警告处罚，其作出的具体行政行为适用法律正确。邓卓明在诉讼中诉称端州公安分局在办案过程中程序违法，经审查，端州公安分局履行了受案、传唤、调查、告知申辩权利、审批、作出处罚决定、送达等程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的要求，程序上并无违法之处。肇庆市公安局在受理邓卓明的行政复议申请后，经审查核证作出复议决定书维持端州公安分局的行政处罚，肇庆市公安局作出的行政行为符合行政复议法的相关规定。邓卓明诉称其集体到北京上访，向政府工作部门反映情况、提出诉求是宪法赋予公民的权利，不存在违法之处。对此，原审法院认为，邓卓明等人到政府机关反映问题提出诉求，其本意并无过错。但公民反映诉求，应在政策法律规定的框架下通过合法理性的方式进行，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，须自觉维护社会公共秩序和信访秩序。国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所进行。多人采取走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”邓卓明等10人在非信访场所进行信访活动，其行为已违反信访条例的上述规定，已超越正确合理表达诉求的界限，对社会的正常秩序已构成影响，依法应承担法律责任。综上，邓卓明的诉讼请求无事实和法律依据支持，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原审判决：驳回邓卓明的诉讼请求。本案受理费人民币50元由邓卓明负担。
上诉人邓卓明不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人于2015年4月20日，依法随同战友们共10人，对肇庆市民政局不落实中央和广东省的优抚政策，经多方诉求无果后，集体去北京国家信访局、军委信访局等单位上访。4月24日被上诉人在没有事实依据和法律依据的情况下，在回程至广州火车站中途无故将我及其他随访人员一起采取行政处罚和拘留，限制人身自由和通信自由，上诉人因此不服处罚即时提出行政复议，并于同年8月18日向肇庆市端州区人民法院提起行政起诉两个被上诉人（见一审起诉状）。本月4日下午收到了肇庆市端州区人民法院的判决书，该判决书明显偏帮被上诉人“唱戏”，对本案的事实和依据不认真调查取证，不依法依规作出判决，工作马虎草率，认为“去北京上访可以在回家的途中抓人合法”，“上访去北京可以异地抓人而且案件适格”，被上诉人出示的假证据，认为情况属实与采纳，因此上诉人不服一审法院的乱判决，提出上诉。事实和理由如下：一、上诉人和战友9人，“有权依照法律、法规规定的方式和程序向国家机关提出信访事项”。在2015年4月20日集体去北京上访、事实清楚、理由充分、合理合法。为了维护肇庆市两参优抚对象的合法权益，请求尽快落实梁刚烈士家属的抚恤待遇及其他战友的合法利益（详细见起诉状内容）。我们群体先后多次到区（县）、市民政局和省信访局、民政厅等单位反映上述情况，几年诉求无果。为此，受两参战友的委托，以求问题认真得到有关单位的重视和及时、合理、合法解决。根据国家《信访条例》和《广东省信访条例》及其他有关规定，上诉人和战友一起去北京向国家机关、中央军委等单位依法上访。《广东省实施﹤信访条例﹥办法》第三条规定：信访人依法进信访活动受国家法律的保护、任何单位和个人不得歧视、刁难和打击报复信访人。二、被上诉人对上诉人的合法上访，给予行政处罚无法可依，证据不足，事实不清，程序违法。1、上诉人上访目的地明确，反映情况有书面材料，主要去国家信访局和军委信访局，不存在“非法上访”之说。上访人没有在北京市被公安机关进行拘留和训诫的事实，被上诉人的肇公端（治）行罚决字（2015）00041号《行政处罚决定书》称：“到北京市中南海非信访场所，民警发现训诫并出具《训诫书》”，这是不符事实的证据，是被上诉人无中生有，伪造的证据。2、为了还上诉人及战友的清白，求证事实的真伪，2015年12月22日，上诉人战友李毅殊、李加宁、梁桂泉三人重上北京，找北京市公安局西城分局求证《训诫书》的来源。当月25日北京市西城公安分局开具了《政府信息不存在的告知书》（见补充附件2），该《告知书》明确：“经查你三人于2015年4月22日……被府右街派出所训诫，后送到北京马家楼接济中心。该政府信息自始不存在”。这充分证明上诉人及战友事实的清白。光明磊落，不存在“被府右街派出所训诫”的事实。也充分证明被上诉人的虚伪、造假事实，其妄想为了隐盖行政乱作为的过错，为了逃避行政处分，脱罪而伪造证据，这事实必须依法处理。请求二审法院以事实作出判决。撤销端州公安分局作出的《行政处罚决定书》和原审判决，并追究当事人按照《行政机关公务员处分条例》认真处罚。三、被上诉人的行政乱作为和行政过错事实，必须依法追究其法律责任，还上诉人的公道。上诉人及随行战友去北京的上访时间、地点、内容、目的已在原审起诉状及开庭庭审中作了详细的具体说明。在此不作重复详述。1、被上诉人不依事实在不了解为何上访真相、不明上访理由及合法性，对我及战友在上访回程至广州火车站时，实行强行行政拘留、训诫、限制人身自由66小时，强夺手机、偷盗机内信息并删除，限制通讯自由，有意损坏手机部件，造成个人财物损坏。拘留又不通知家人使家属担心，造成本人误工误事的严重损失，这情况被上诉人一清二楚。2、在行政复议和一审公开庭审中被上诉人不认真作检讨行政行为的过错，不作违法行为的检查，还强词夺理，伪造虚假证据和事实，为自己的错误行径隐瞒事实和诡辩，其必须承担作出行政处罚的错误行为的责任，必须依法追究当事人的法律责任。3、此前，中央纪律检查委员会信访室副主任张少龙指出：“要坚决杜绝一切‘拦卡堵截’上访群众的错误做法，严禁到来访接待场所和公共场所拦截正常上访群众”。中共中央政法委员会于2012年2月4日作出《关于处理上访人员的要求规定》第一、不管上访是否有理，只要有实际困难都要解决在先。二、认定违法上访都要经过公开听证，让人民群众都看他是否属于无理和无理取闹。五、国家明确规定群众事件滥用警力可被“双开”。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条规定：“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的……可以对直接负责人的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（1）没有法定的行政处罚依据的；（2）擅自改变行政处罚种类，幅度的；（3）违反法定的行政处罚程序的；”被上诉人由于行政过错，行政乱作为，事实不清，证据虚假，处罚无据，程序错误。必须依法追究负责人的法律责任；还我一个参战幸存者的公道。四、本案在审理和认定中，原审法院判决不公平、不合理、不合法、主观不认真，对待被上诉人的错误行为有意识偏护，客观上对上诉人的事实、依据不予重视，不作调查核对、取证；在判决书中，只字不提被上诉人的虚伪证据和行政行为违反法律程序是否。（一）上诉人质疑被上诉人的“非法上访”事实依据？对于被北京市公安机关训诫、拘留《训诫书》等的事实为什么不调查、取证，还在判词中认为“适格主体”。对《训诫书》的来源，我肯定造假（详细见附件2）。原审法院工作马虎，不负责任，上诉人的意见和证据不被采纳，这是误判。（二）对于被上诉人提供的“在非信访场所进行信访”、“扰乱公共场所”、《训诫书》无事实依据，请求法院对其“真实性、关联性、合法性”认真审查，原审法院有所不为，令我失望。（三）原审法院对本案集体上访的合法性和事实无知，对国家《信访条例》、《广东省信访条例》、《广东省﹤实施信访条例﹥办法》等从来不了解，内容、条款、规定一概不清楚，何来依法依规秉公办案？何来依法认定？原审法院靠“分析认定”“上诉人去上访就构成抚乱公共秩序的违法行为”、“程序合法”简直大白天讲鬼话，没有事实那来靠分析认定。这种判词太离谱了。（四）本案至今为什么被上诉人不依法提出听证；其证据来源至今无法查实；法院又为何只字不问，只靠分析判定；判决不合法。五、根据《行政诉讼》第七十条规定：“（一）主要证不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）滥用职权的”。本案被上诉人证据不足，虚伪并存，事实不清，程序不当。上诉人在去北京上访回程中途无故被拘一审已详述，异地行政处罚无法可依，是违法行为，依照本规定请求撤销原审判决。六、根据《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》和《行政诉讼法》第七十六条的规定，本案事实清楚，证据确凿，法律法规明确。由于被上诉人行为的过错，造成上诉人的经济损失，误工费，精神的损害，请求依法判决被上诉人承担赔偿责任，赔偿上诉人人民币叁万贰仟元。
综上所述，上诉人认为原审判决事实认定不清，证据不足，判决错误，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人原审提出的全部诉讼请求。
被上诉人端州公安分局答辩称：上诉人所称“不存在被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫”的辩解不是事实，是断章取义。上诉人在其上诉状中提到的一份北京市公安局西城分局出具的西公（2015）第3820号一不存《政府信息不存在告知书》（以下简称《告知书》），该《告知书》中，北京市公安局西城分局明确告知专门上京要求信息公开的李加宁、李毅殊、梁桂泉：“经查，你三人于2015年4月22日至中南海周边地区上访，被府右街派出所训诫，后送至北京马家楼接济中心，未与当地公安局进行移交”，所以“申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息自始不存在”。这里北京警方的意思非常明确：一是上诉人有因非正常上访被府右街派出所训诫的事实；二是训诫后，将上诉人送马家楼接济中心，并没有送北京市公安局西城分局处理。因此，该政府信息自始不存在。而上诉人在其《上诉状》中，却刻意不提《告知书》中“至中南海周边地区上访”的事实，而强调“该政府信息自始不存在”是对文书内容的断章取义。其他事项，与一审时答辩意见一致。
综上所述，答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律准确，量罚适当。原审判决书认定的事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院依法驳回邓卓明的上诉请求，维持原审判决。
被上诉人肇庆市公安局答辩称：一、我局作出的行政复议决定并无不当。上诉人因对相关部门的信访答复不满意，于2015年4月22日与他人到北京市西城区中南海周边非信访场所进行信访活动，被北京市公安局西城分局民警带离，后被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》。2015年4月24日，端州公安分局接到相关报案，并于当日受案调查。2015年4月25日，端州公安分局以上诉人扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出肇公端（治）行罚决字（2015）00041号《行政处罚决定书》，决定对上诉人处以警告处罚。我局认为，肇庆市公安局端州分局作出的行政处罚决定，有上诉人的陈述和申辩、相关证人证言、相关书证等证据材料证实，事实清楚，证据确凿，量处适当，适用依据正确；通过受案登记、调查取证、告知、审批、作出行政处罚决定和送达等法定程序，作出的行政处罚决定程序合法。因此，我局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了肇庆市公安局端州分局对上诉人作出警告的处罚决定。二、上诉人称不存在被训诫的辩解不成立。上诉人在其上诉状中提及到一份北京市公安局西城分局出具的西公（2015）第3820号一不存《政府信息不存在告知书》（以下简称《告知书》）称“不存在被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫”的事实。经阅，北京市公安局西城分局在《告知书》中载明：“经查，你三人于2015年4月22日至中南海周边地区上访，被府右街派出所训诫，后送至北京马家楼接济服务中心。未与当地公安局进行移交”，并明确答复：“您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息自始不存在”。从该《告知书》可见：一是上诉人有因非正常上访被府右街派出所训诫的事实；二是训诫后，府右街派出所将上诉人送马家楼接济服务中心，并没有移交北京市公安局西城分局处理。因此，北京市公安局西城分局当然就没有该信息可公开。上诉人在其《上诉状》中，却刻意不提《告知书》中“至中南海周边地区上访”的事实，而强调“该政府信息自始不存在”，是对文书内容的断章取义。
综上，我局认为原审判决正确，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。
经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
另查明，原审期间，原审法院去函北京市公安局西城分局，要求该局明确案涉《训诫书》的真实性。2015年11月10日，北京市公安局西城分局府右街派出所回复原审法院一份《工作说明》，该《工作说明》明确邓卓明等10人违法到北京中南海地区上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实。
此外，二审期间，上诉人邓卓明提交一份北京市公安局西城分局府右街派出所于2015年12月25日向李毅殊、李加宁、梁桂泉出具的《政府信息不存在告知书》【西公（2015）第3820号一不存】，该《告知书》载明：“经查，你三人于2015年4月22日至中南海周边地区上访，被府右街派出所训诫，后送至北京马家楼接济服务中心。未与当地公安局进行移交。”同时答复：“您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息自始不存在”。
本院认为，本案系行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款和第九十一条的规定，被上诉人端州公安分局系负责本行政区域内治安管理工作的行政机关，对本辖区内违反治安管理的违法行为享有查处的职权，其为本案适格主体。被上诉人肇庆市公安局作为端州公安分局的上一级主管部门，其受理当事人不服端州公安分局所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，肇庆市公安局亦为本案适格主体。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，本案审理主要对被上诉人端州公安分局于2015年4月25日作出肇公端治行罚决字（2015）00041号《行政处罚决定书》的行政行为的合法性及被上诉人肇庆市公安局于2015年8月10日作出肇公复决字（2015）9号《行政复议决定书》的复议程序的合法性进行审查。
首先，关于端州公安分局作出的肇公端治行罚决字（2015）00041号《行政处罚决定书》的合法性问题。综合原审及二审查明的事实来看，2015年4月20日，邓卓明等10人因战友抚恤待遇及果场征收补偿问题进京上访，在未得到相关部门接访的情况下，于2015年4月22日到非信访场所的北京市力学胡同进行信访活动，被当地公安机关带离并予以训诫。以上事实，有当事人的陈述、证人证言、当地公安机关出具的《训诫书》、《工作说明》等证据证实。虽然邓卓明对此予以否认，但其始终未能提供有力证据推翻该事实。故此，对邓卓明非法信访被公安机关训诫的事实，本院依法予以认定。依据国务院《信访条例》第十八条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，邓卓明的行为已超越正常信访合理表达诉求的界限，构成扰乱社会公共秩序，但情节轻微。故端州公安分局对其作出行政警告的处罚，事实清楚，证据确实充分，量处适当。同时，端州公安分局作出处罚决定履行了受案、传唤、调查、告知申辩权利、审批、作出处罚决定、送达等程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，处理程序合法。
其次，关于肇庆市公安局作出肇公复决字（2015）9号《行政复议决定书》的复议程序是否合法问题。肇庆市公安局于2015年5月12日收到邓卓明的复议申请书，于同年5月14日正式受理，在受理后向被申请人端州公安分局发出《行政复议提交答复通知书》，经审查双方的书面意见后于2015年8月10日作出肇公复决字（2015）9号《行政复议决定书》并将复议决定书送达双方当事人。期间，肇庆市公安局以案情复杂为由决定延长复议期限30日，并将该决定书面通知复议双方当事人。从以上事实来看，肇庆市公安局的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
综上所述，原审法院判决事实认定清楚，适用法律准确，审理程序合法，驳回邓卓明的诉讼请求处理正确，本院应予维持。上诉人邓卓明的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年七月十一日
书 记 员 何剑锋
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