贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔毕中行提字第1号
抗诉机关：贵州省毕节市人民检察院。
原审原告申万碧，女，1938年3月24日生，汉族，住贵州省金沙县禹谟镇，系原审原告罗仲刚之妻。
原审原告罗光先，女，1965年7月16日生，汉族，住贵州省金沙县茶园乡，系原审原告罗仲刚之女。
原审原告罗光素，女，1966年5月5日生，汉族，住贵州省金沙县禹谟镇，系原审原告罗仲刚之女。
原审原告罗光艳，女，1972年6月25日生，汉族，住贵州省金沙县禹谟镇，系原审原告罗仲刚之女。
原审原告罗光跃，男，1980年2月15日生，汉族，住贵州省金沙县禹谟镇，系原审原告罗仲刚之子。
以上原审原告共同委托诉讼代理人（特别授权）张启明，男，1966年7月13日生，汉族，住贵州省金沙县茶园乡，系原审原告罗光先之夫。
原审被告金沙县禹谟镇人民政府。住所地：金沙县禹谟镇。
法定代表人高中华，男，系该镇镇长。
诉讼代理人杨宝勋、王朝华，系该镇工作人员。
原审第三人丁永忠，男，1961年2月16日生，汉族，贵州省金沙县人，初中文化，农民，住贵州省金沙县禹谟镇金坝村上中组。
委托诉讼代理人朱天艳、赖辉（实习），贵州名城（金沙）律师事务所律师。
原审原告申万碧、罗光素、罗光艳、罗光跃与原审被告金沙县禹谟镇人民政府（简称禹谟镇政府）及原审第三人丁永忠土地行政管理一案，金沙县人民法院于2013年9月23日作出（2013）黔金行初字第28号行政判决，已经发生法律效力。原审原告罗仲刚（已故）之子罗光跃向金沙县人民检察院申请抗诉。经该院提请，贵州省毕节市人民检察院对本案提出抗诉。本院受理后作出（2015）黔毕中行抗字第1号行政裁定书，裁定本案由本院提审。本院于2015年8月18日公开开庭审理了本案。贵州省毕节市人民检察院指派检察员王世义、助理检察员莫燕出庭履行职务。原审原告申万碧、罗光素、罗光艳、罗光跃及其共同诉讼代理人张启明，原审被告法定代表人高中华及诉讼代理人杨宝勋、王朝华，原审第三人诉讼代理人朱天艳、赖辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：争议地地名为黄家大土（丁家青杠林），位于禹谟镇金坝村江西坟到上中组的公路边，左右均与第三人丁永忠的林地相邻，上与李高云户的土地相邻，下抵公路，呈梯形，面积约0.7亩。在土地下放前，该争议地是集体堆肥的一小块草坡。1982年林地划分到户时，经当时的生产队划分，将黄家大土的林地（含争议地）作为一整片划分给了该组的李高云、陈传方、陈家顺、雷德全、雷德品、丁永忠等七户，后该七户自行协商，对林地进行了划分，争议地划分给第三人户管理。2008年12月20日金沙县人民政府为第三人颁发了《林权证》，该证中第二幅林地载明“小地名黄家大土，面积3.9亩，四至：东至罗仲刚土，南至雷德品林，西至乡村公路，北至罗仲刚土。”在土地下放前，原告户在争议地内开荒，逐年拓展，逐渐形成了现争议地，该争议地至今由原告耕管，原告所持有的1998年《土地承包经营权证书》中未载明该争议地。2011年第三人与原告为争议地的管理使用权发生争议，2011年12月9日第三人向禹谟镇金坝村村民委员会申请调查处理，经金坝村村民委员会调解未果，2012年5月4日金坝村村民委员会作出处理意见，明确双方争议地管理权属属于第三人丁永忠所有。因争议地仍由原告耕管，2012年6月14日第三人向被告申请确权，同年10月6日原告之子罗光跃也向被告申请确权。被告经过调查并组织双方调解未果后，于2013年2月21日作出禹府行处字（2013）第02号《行政处理决定书》，该《行政处理决定书》载明“争议地使用权属丁永忠户所有。”原告不服，向金沙县人民政府申请行政复议，复议机关于2013年6月19日作出金行复字（2013）19号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《行政处理决定书》。原告仍不服，于2013年7月3日向本院提起诉讼，请求：1.判决被告作出的禹府行处字（2012）第02号行政处理决定无效；2.判决位于金沙县禹谟镇金坝村上中组猪落洞土由原告耕管；3.诉讼费用由被告承担。庭审中，原告又提出因第三人干涉其生产，要求第三人赔偿其经济损失的诉讼请求。经本院释明后，原告撤回“1.判决位于金沙县禹谟镇金坝村上中组猪落洞土由原告耕管；2.要求第三人赔偿其损失”的诉讼请求。
原审认为：被告作出的禹府行处字（2013）第02号《行政处理决定》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。故判决维持被告金沙县禹谟镇人民政府于2013年2月21日作出的禹府行处字（2013）第02号《行政处理决定书》。案件受理费50元，由原告负担。
贵州省毕节市人民检察院抗诉称：在庭审笔录中禹谟镇政府举证证明争议地系罗仲刚户在大集体时开荒耕种，且对原审原告罗仲刚举证证明这一事实予以认可，证实争议地系罗仲刚户在林地下放承包前即开荒耕种。同时，丁永忠的522424170805ydymsy00208号林权证载明的四至界线为：东至罗仲刚土，南至雷德品林，西至乡村公路，北至罗仲刚土，结合禹谟镇政府及金沙县人民法院对争议地进行的现场勘查及绘制的现场勘查图，可以证明罗仲刚户有土地与丁永忠的林地相邻，从现场勘查图上体现，除了该争议地外，在丁永忠林地周围并无其余土地，可证实上述证据所指向的“罗仲刚土”为本案争议地。且向林业部门核实，也证实了丁永忠的林权证未包含本案争议土地。因此，金沙县禹谟镇人民政府以丁永忠提供的《林权证》等证据证明争议地属丁永忠承包林地，主要证据不足。故本案应适用根据《行政诉讼法》地五十四条第（二）项规定进行裁判，而原审却适用该条第（一）项判决维持，适用法律错误。
贵州省毕节市检察院为支持其抗诉理由，在再审中当庭出示的证据材料有：
（1）对罗光跃、丁永忠、陈传芳、雷德全、李高云调查笔录，拟证明争议地以前是一块灰坝坝，林地划分前就是由罗仲刚家耕管。禹谟镇政府作出的处理决定所依据的证据不充分。
（2）《禹谟镇林业环保站关于对金坝村丁永忠户林权证发放的情况说明》：我站在2008年实施集体林权制度改革过程中严格按照国家林权制度改革规定要求颁发林权证，按土地现状颁证，土地现状是林地的给予颁证，土地现状是非林地的，不予颁发林权证，我镇金坝村上中组猪落洞处于丁永忠与罗光跃纠纷地块，现状非林地，所以该争议地块未颁发林权证。
（3）《户口注销证明》及金沙县禹谟镇金坝村民委员会《证明》：罗仲刚，男，汉族，1938年1月27日生，身份证号52242419380127xxxx，住贵州省金沙县禹谟镇金坝村上中组13号，已于2013年10月8日死亡；罗光跃，男，汉族，1980年2月15日生，身份证号：52242419800215xxxx，系罗仲刚之子。拟证明原审原告罗仲刚已死亡，罗光跃系其子。
原审原告对贵州省毕节市人民检察院当庭出示的证据均无意见。
禹谟镇政府质证意见，对（1）（2）号证据材料的真实性无异议，但对证明目的有异议。（1）号证据证明在林地划分到户之前是灰坝坝，恰好证明争议地不是罗仲刚家的承包地，禹谟镇的处理意见正确。（2）号证据所指2008年林权证是按照2008年的现状来颁发绘图的，而不是按照1982年山林承包到户的情况来绘图的。2008年争议地已经被罗仲刚家垦荒来成了耕地，因此就按照2008年耕地现状来绘图的。但并不能说明争议地在山林承包到户的时候不是林地，他是分给丁永忠家的林地，只不过被别人开了荒变成了耕地。对（3）号证据无意见。
原审第三人质证意见，对（1）（2）号证据材料同意禹谟镇政府的质证意见。（1）号证据仅说明了在林地划分到户之前权属没有明确，并不能证明这块地是属于谁的。对《户口注销证明》无意见；村委会证明的效力问题请合议庭审查。
原审原告方再审意见：本案争议之地名为猪落洞土，系原审原告罗仲刚一家的承包地。该地一直是由原审原告罗仲刚一家耕种，30多年未发生土地使用权争议。禹谟镇政府擅自将其更名为“黄家大土”明确给丁永忠家，侵犯了罗仲刚一家的农村土地承包经营权。丁永年等证人均系丁永忠的亲戚，是利害关系人，且有的证人未到庭作证，相关证言未经质证，原审予以采信错误。本案属于土地侵权案件和农村土地承包经营权争议案件，根据2013年1月3日国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）（四）项之规定，不属于政府处理范围。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求撤销原判。
原审原告方当庭提交的证据材料有：1988年3月2日《农村承包耕地、幼林地、荒山、水面登记表》，“黄家大土”照片两张（一页）。拟证明1988年争议地就已经明确给了罗仲刚户；图上的土地是黄家大土全景（非本案争议之地），而本案争议地是位于猪落洞。
禹谟镇政府质证意见：对“登记表”的真实性无异议。同意这张表作证据使用，在复议及一审时也提供了这份表。但对证明目的有异议，登记表上数据不能说明这些土地的位置，只能说明罗仲刚和丁永忠承包土地的情况。在农村，土地面积一般是按照习惯亩填的，而不是丈量亩。所谓习惯亩就是按照土地的产量等因素来估算填写的。不清楚图片是哪里照的，达不到证明目的。
原审第三人质证意见：与禹谟镇政府意见一致。
禹谟镇政府再审中称：1、抗诉机关以现场勘查图认定罗仲刚户“除该争议地外，在丁永忠林地周围并无其余土地”与事实不符。经实地勘查，罗仲刚户在“猪落洞”处的承包地与丁永忠林地只相隔一条公路，且罗光跃户在丁永忠户的林地边就有一宗承包地（该承包地的部分被罗光跃户建成房屋）。2、抗诉机关所指“丁永忠林权证”，是在2008年农村林权制度改革时，有金沙县人民政府颁发的。但该林权证是根据现状进行绘图和标注，其所绘图和标注不是1982年林地划分到户时的原始地状，而是现在的地状。我镇所有农户2008年所发的林权证都是按现状绘图和标注的，县乡两级政府在利用2008年所发的林权证确认林地权属时，一般都要与原始登记档案核实后，在根据当地知情群众的证实情况等相关证据进行确权，而不是简单的根据2008年所发的《林权证》进行处理。我镇在调查处理丁永忠与罗仲刚林权纠纷的过程中，对当事人双方的举证进行了查实，对原来分山林的知情人进行了调查取证，对与当事人双方无利益关系的当地群众进行了核实，并查阅了与本案有关的档案资料，所有证据相互印证，形成了完整的证据链。综上，我镇认为争议地不是罗仲刚户的承包地，是罗仲刚户在丁永忠户分得的林地里面开荒耕种，逐年拓展而成。虽耕种多年，但始终是开垦别人的林地所得，其行为不应支持；本镇对该纠纷认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律准确，不损害双方当事人的合法权益，应该得到各级人民法院的维持。
原审第三人再审中称：毕节市检察院的抗诉书没有弄清楚本案争议的事实，两点抗诉理由均不能成立。罗仲刚户开荒不能一定推定争议之地使用权属于罗仲刚户。《物权法》明确“不动产登记簿是物权归属和内容的根据；不动产登记簿由登记机构管理。”本案争议之地在土地下放之时，就已分给第三人丁永忠管理使用。这一事实有人证，还有法律效力高的国家公文书证予以证实。原审原告无充分证据证明争议之地享有使用权。故禹谟镇政府确权决定正确。且本案已经调解处理，依法应当驳回。其余与一审答辩意见相同。
原审第三人再审中当庭提交了（2013）黔金民初字第440号民事调解书，拟证明（2013）黔金民初字第440号民事调解书，证明本案已经在另一人身损害赔偿案中进行了调解，法院应当驳回罗光跃的请求。
原审原告方认为该调解书与原审原告罗光跃收到的那份不一样。
禹谟镇政府未提出异议。
本院认为，抗诉机关当庭出示的证据材料中，被调查人罗光跃与丁永忠均为本案当事人，与本案处理有直接利害关系；陈传芳在给原审原告和原审被告的证言相互矛盾，因此，对罗光跃、丁永忠、陈传芳在调查笔录中所作的有利己方的陈述不予采信；对雷德全调查笔录仅证明其是参与分山林的7户人家之一；对李高云的调查笔录，在全案证据中无法形成证据优势，本院不予采信；（2）号“情况说明”证明内容为禹谟镇林业环保站对金沙县人民政府颁发给丁永忠林权证林权范围的解释，但其无制作人签名，且无证据证明该站已获得相关授权或该解释已得到金沙县人民政府认可，因此，该证据材料不具备合法性，故本院不予采用。（3）号证据能够证明原审原告罗仲刚去世的事实及罗光跃等人参与本案诉讼的合法性，本院予以采纳。对原审原告再审中当庭提交的证据材料，本院认为，原审原告在原审举证期限内即能提交，而无正当理由未向法庭提交，且无法证明本案基础事实。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，本院不予接纳。对原审第三人再审中当庭提交的调解书，本院认为，该调解书产生于本案原审一审判决作出之后，并非该禹府行处字（2013）第02号《行政处理决定书》所依据的证据，与本案不具有关联性。故对该调解书不作为本案证据使用。
本院再审查明的事实，除罗仲刚户开始在争议地上垦荒的时间外，其余事实与原审查明的事实基本一致。另查明，2013年10月8日，原审原告罗仲刚死亡。贵州省毕节市人民检察院向本院提出抗诉后，经本院向罗仲刚之妻申万碧及其子女罗光先、罗光素、罗光艳、罗光跃释明，均表示不愿放弃诉讼权利，要求参加本案诉讼。原审被告禹谟镇政府及原审第三人丁永忠均表示无异议。
本案经本院审判委员会讨论认为，关于抗诉机关抗诉理由是否成立的问题，抗诉机关认为，本案争议之地系罗仲刚户在大集体时开荒，丁永忠林权证四至中载明北至罗仲刚土，该林权证未包含本案争议地，且罗仲刚户在丁永忠林地周围无其他土地，因此，禹谟镇政府将争议之地认定为丁永忠承包林地证据不足。本院认为，首先，认定事实应当以证据本身所能证明的事实为依据进行认定，本案无充分证据证明罗仲刚户在争议之地上开荒的时间为大集体时期。虽然，原审庭审记录记载了原审被告对其提供的第3组证据阐述的证明目的之一是证明“罗仲刚户在大集体时开荒”，但这与其作出的处理决定中的表述“1980年土地承包到户后的30多年，罗仲刚户垦荒耕种此地后逐年拓展”相矛盾。且该组证据并不能充分证明这一事实，相反却能印证开始开荒时间为划分林地之后。故原审认定的罗仲刚户在土地下放前开始在争议地开荒的事实不正确，本院予以纠正。其次，禹谟镇政府作出的处理决定，并非仅仅依据丁永忠林权证所作。因为四至登记不具有直接确认相邻土地权属的法律效力，不能仅凭四至中记载的“北至罗仲刚土”即认定该相邻土地使用权为罗仲刚户享有。再次，根据卷内现场勘查笔录显示，在丁永忠林地旁边即有属于罗仲刚户的土地，在争议之地马路斜对面也有一块土地属罗仲刚户管理使用。综上，抗诉机关抗诉所称的主要理由与事实不符，不能成立。
关于本案土地争议是否属于人民政府处理范围的问题，本院认为，原审原告方与原审第三人均未提供直接的物权凭证证明其对争议之地享有使用权，该地属于权属不明状态；双方为此发生纠纷，向禹谟镇政府申请确权，禹谟镇政府经对争议进行处理，是《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定赋予的职责，对原审原告方提出的本案不属于人民政府处理范围的意见不予支持。关于本案争议之地是否为罗仲刚户承包地“猪落洞土”，以及原审被告处理决定是否合法的问题。经查，原审原告方未能充分举证证明本案争议之地为罗仲刚户承包地“猪落洞土”，其提供的农村土地承包经营权证虽然载明了一幅名为“猪落洞”的承包地，但该证未载明四至界限，无法证明争议地为其承包地猪落洞土。在有效证人证言中无一证明该争议地名为猪落洞土，也无证据证明该地已划分给了罗仲刚户。相反，第三人林权证及证人李高先、丁永年、郑登华、陈家顺证言可以相互印证争议地为“黄家大土”。罗仲刚户虽然耕种多年，但其耕种行为并非取得土地使用权的法律行为。本案有李高先、杨志江、郑登华、丁永年的证言直接证明山林下放时作为林地划分给了丁永忠户，又有陈家顺、雷德品等的证言及丁永忠林权证等书证相互印证。丁永年虽系丁永忠大哥，但因其证言能与其他证据相互印证，原审作为证据使用并无不当。虽然检察机关对李高云的调查笔录表明山林下放时未对争议地予以划分，但在全案证据体系中不能形成证据优势。因此，认定争议之地已作为林地划分给丁永忠户证据充分。
原审被告作出的行政处理决定证据充分，认定事实清楚；在作出决定前，经过了调解，充分保障了原审原告方及原审第三人的陈述、申辩等权利，程序合法。原审认定的主要事实清楚、证据确实充分、程序合法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持金沙县人民法院于2013年9月23日作出的（2013）黔金行初字第28号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 海 岚
审判员 田 川
审判员 李 中 付
二〇一五年十月二十日
书记员 洪运佳（代）