浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行终字第153号
上诉人（原审原告）王耿泉。
委托代理人蒋荷莉。
被上诉人（原审被告）慈溪市公安局，住所地浙江省慈溪市白沙路街道前应路1588号。
法定代表人应春华。
委托代理人柯华俊。
委托代理人陈银沣。
被上诉人（原审第三人）慈溪市碧桂园房地产开发有限公司，住所地浙江省慈溪市观海卫镇桃园中路73号。
法定代表人杨文杰。
委托代理人侯中鼎（特别授权代理）。
委托代理人廖祝红（特别授权代理）。
上诉人王耿泉因诉被上诉人慈溪市公安局治安行政处罚一案，不服浙江省慈溪市人民法院作出的（2015）甬慈行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
2015年3月24日，被上诉人慈溪市公安局对上诉人王耿泉作出慈公行罚决字（2015）第1103号行政处罚决定。该决定认定，2015年3月23日9时30分左右，上诉人王耿泉等人在慈溪市观海卫镇新泽村被上诉人慈溪市碧桂园房地产开发有限公司（以下简称碧桂园公司）门口，以被上诉人碧桂园公司现推房优惠政策优于原先、车位价格过高等为由，通过将横幅悬挂在被上诉人碧桂园公司门口等方式影响其正常工作秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项，第十七条第一款，第十一条第一款之规定，决定给予上诉人行政拘留五日并对其所持有的横幅一条予以收缴的处罚。
原审法院经审理认定，原告系第三人开发的慈溪碧桂园豪园的业主，该楼盘位于慈溪市观海卫镇桃园路，小区正门处有两个并排相邻的大门。2015年3月23日，包括原告在内的碧桂园豪园部分业主以维权为由聚集在豪园正门处，原告当日戴着圆帽顶、圆帽檐的帽子。当日早上8时38分至8时45分，部分业主在正门两个大门口分别挂了红白两条横幅，将两个大门拦住，并在横幅下摆放塑料凳，其中白色横幅的内容为“反击商业欺诈、维护业主权益、还我血汗钱”。早上9时20分左右，经警察劝告后，现场聚集的部分业主将两条横幅解下。9时22分至9时24分，原告与其他几名业主重新将红白两条横幅挂起。10时10分左右，原告又将红色的横幅解下，在解横幅的过程中，被告执法人员对原告采取强制措施，并将其带至观海卫中心派出所，同时被带走的还有该楼盘另两位业主翁科杰和方立海，被告另外对涉案的白色横幅予以扣押。后被告对原告等人涉嫌扰乱单位秩序的行为立案调查，并于同日12时33分、22时03分对原告进行询问。原告在询问过程中承认了其有悬挂白色横幅的行为，并陈述该横幅高度为东边2米左右、西边0.5米左右，原告同时陈述，拉横幅会对进出的车辆、人员、看房顾客产生一定的影响和拥堵，并对碧桂园的销售产生一定影响，通过这样的方式能够引起碧桂园高层的重视，并促使高层出面与业主协商。同日，被告还对另两位业主翁科杰、方立海，以及案外人余富江、胡锐、李志勇、叶凯、王忠苗进行了询问。因叶凯和王忠苗均明确陈述其看到一个“戴帽子的老头”有挂横幅行为，故被告组织叶凯、王忠苗对该嫌疑人进行辨认，叶凯和王忠苗均指认原告为事发当日挂横幅的“戴帽子的老头”。2015年3月24日，经相关负责人审批后，被告拟对原告予以行政处罚，并于同日0时24分告知原告处罚内容，以及原告所享有的陈述、申辩权利，原告表示不提出陈述和申辩。2015年3月24日，被告对原告作出慈公行罚决字（2015）第1103号行政处罚决定。同日，被告向原告和第三人送达了行政处罚决定书，对涉案白色横幅予以收缴，并对原告执行行政拘留。
原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第二条的规定，被告具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。被告在行政处罚过程中调查搜集的证据能够形成完整的证据链，足以证明原告于2015年3月23日早上在观海卫镇碧桂园豪园正门口挂横幅的事实。原告虽然对被告制作的询问笔录提出异议，但并无证据证明上述笔录系被告采取威胁、引诱、欺骗等非法手段收集的证据。虽然部分笔录在制作过程中存在瑕疵，但不足以认定该部分笔录系非法证据。原告关于其在2015年3月23日并无挂横幅行为的诉称与事实相悖，不予支持。被告认定原告实施了《治安管理处罚法》第二十三条规定的扰乱单位秩序的行为并无不当。《治安管理处罚法》第二十三条赋予被告对何为“情节较重”进行裁量的权力，虽原告诉称其悬挂横幅未造成碧桂园豪园正门口长时间堵塞，但原告在第三人开发的碧桂园豪园正门口悬挂写有“反击商业欺诈、维护业主权益、还我血汗钱”等字样的横幅，已经严重损害第三人的商业信誉，扰乱了第三人的正常经营活动，并将会给第三人造成无法估量的损失。且被告询问原告时，原告亦承认悬挂横幅对小区的正常通行和第三人正常经营有一定影响。鉴于原告行为所造成的影响，以及经警察劝说后部分业主已将横幅解下后，原告仍将横幅重新挂起等情形，被告认为原告的行为属于《治安管理处罚法》第二十三条规定的“情节较重”的情形并无不当。
关于被告对涉案白色横幅予以收缴是否合法的问题。原审法院认为，《治安管理处罚法》第十一条第一款规定，办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十八条第二款规定，对用于实施违法行为的工具，除非有证据证明属于他人合法所有，可以直接认定为违法行为人本人所有。涉案白色横幅系原告实施违法行为的工具，原告亦无证据证明该白色横幅系他人合法所有，故被告对该白色横幅予以收缴，于法有据。
被告在作出行政处罚前，依法进行了审批，并告知原告陈述和申辩的权利，行政处罚程序合法。原告关于被告在行政处罚之前未进行审批、未告知原告所享有的权利的诉称，缺乏事实依据，不予支持。至于原告诉称被告在传唤原告时存在未出示证件、对原告强制抽血、未通知原告家属、扣押原告随身物品而未履行告知义务等违法行为，以及被告在执行拘留过程中多次强迫原告服用降压药等，系被告对原告采取行政强制措施或行政强制执行过程中的行为，不属于案件审查范围。原告提出对被告主管人员、直接责任人员的违法违纪行为报送监察机关处理的诉请，不属于行政诉讼受案范围。
综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决驳回原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求；驳回原告要求对被告主管人员、直接责任人员的违法违纪行为报送监察机关处理的起诉。
上诉人上诉称：一、上诉人不存在悬挂横幅的行为，原审法院证据采信不当。且被上诉人慈溪市公安局原认定上诉人悬挂的是白色横幅，一审庭审过程中又改称上诉人悬挂的是红色横幅，前后矛盾，事实认定不清。二、被上诉人慈溪市公安局在一审期间向原审法院提供了《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》，用以证明依据该意见“围堵、封闭单位的主要出入通道，造成通道长时间堵塞的，属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项情节较重的情形”的规定，认定上诉人的行为属于“情节较重”，故处以行政拘留五日。而原审法院舍弃该意见规定，更换了行政机关的量罚理由，改为以影响被上诉人碧桂园公司的商业信誉为由认可了被诉行政处罚决定的量罚内容，法律适用严重违法。三、被上诉人慈溪市公安局作出被诉行政处罚决定，程序违法。如未标明执法身份，也没有出示证件，询问时应由两名警察进行而实际上只有一名等。请求二审法院撤销原判，确认被诉行政处罚决定无效。
被上诉人慈溪市公安局辩称：一、上诉人与部分业主将之前经民警劝说后已解下的横幅又挂在碧桂园豪园正门口，该行为不仅对碧桂园正门的车辆通行造成影响，且严重损害了被上诉人碧桂园公司的商业信誉，经综合考量，被上诉人慈溪市公安局认定上诉人的行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的“情节较重”的情形，量罚适当。二、被上诉人慈溪市公安局作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人碧桂园公司未作书面答辩，在审理时辩称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，对原判认定的事实本院予以确认。
本院认为，依照《治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”的规定，被上诉人慈溪市公安局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据查明的事实，上诉人在被上诉人慈溪市公安局于2015年3月23日对其所作的两次《询问笔录》中均陈述“其挂了涉案白色横幅”。结合被上诉人慈溪市公安局对碧桂园业主翁科杰和方立海、被上诉人碧桂园公司工作人员余富江和胡锐、慈溪市观海卫镇社区保安叶凯、慈溪市公安局观海卫中心派出所便衣队员王忠苗等人分别所作的《询问笔录》，以及叶凯和王忠苗的两份《辨认笔录》，可以认定事发当日，碧桂园部分业主以维权名义，采取挂横幅、放喇叭、站或搬凳子坐在被上诉人碧桂园公司门口等方式，影响被上诉人碧桂园公司正常的工作秩序，期间上诉人实施了悬挂涉案横幅的行为等事实。被上诉人慈溪市公安局认定上诉人以悬挂横幅等方式影响被上诉人碧桂园公司的正常工作秩序，事实清楚。上诉人诉称其不存在悬挂横幅的行为，与事实不符，本院不予采信。被上诉人慈溪市公安局对上诉人扰乱企业秩序的违法行为，经立案调查，并向上诉人履行了行政处罚告知义务后，作出被诉行政处罚决定，程序合法。上诉人提出被上诉人慈溪市公安局作出被诉行政处罚决定程序违法的诉称，缺乏事实依据，本院不予支持。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。同时，《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》第一条将围堵、封闭单位的主要出入通道，造成通道长时间堵塞等确定为《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的“情节较重”的情形。另，《治安管理处罚法》第十七条第一款规定，共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。本案二审审理过程中，被上诉人慈溪市公安局明确陈述，在涉案碧桂园业主群体性事件中，其仅对上诉人作出被诉行政处罚决定。被上诉人慈溪市公安局在未能举证证明上诉人系涉案群体性事件的首要分子或组织者的情况下，上诉人作为一般参与者，虽然有悬挂横幅的行为，但该个人行为尚不足以达到《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项及《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》第一条规定的“情节较重”的后果。故被上诉人慈溪市公安局认定上诉人涉案行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的“情节较重”的情形，并处以行政拘留五日，处罚不当，依法应予纠正。至于上诉人提出应将被上诉人慈溪市公安局的主管人员、直接责任人员的违法违纪行为报送监察机关处理的诉请，不属于行政诉讼的受案范围，原审法院驳回上诉人的该项诉请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项，第七十七条第一款之规定，判决如下：
一、维持浙江省慈溪市人民法院（2015）甬慈行初字第26号行政判决第二项；
二、撤销浙江省慈溪市人民法院（2015）甬慈行初字第26号行政判决第一项；
三、变更被上诉人慈溪市公安局慈公行罚决字（2015）第1103号行政处罚决定给予上诉人行政拘留五日为罚款二百元。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人慈溪市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 朱姣珍
代理审判员 陈 凯
二〇一五年十月二十八日
代书 记员 尹婷婷
附本案适用的法律、法规和规范性文件：
一、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第十七条共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。
教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
……
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
二、《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》
一、扰乱单位秩序（《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项），有下列情形之一的，属于“情节较重”：
（一）多次扰乱单位秩序的；
（二）扰乱单位秩序过程中故意损毁办公用具、设施，或者损毁重要文件、档案材料，无法弥补的；
（三）无理推拉、纠缠、辱骂、围攻他人，造成一定后果或者恶劣影响，或者有殴打他人行为的；
（四）围堵、封闭单位的主要出入通道，造成通道长时间堵塞的；
（五）占据工作场所，时间较长，不听劝阻的；
（六）其他情节较重的。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……