广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终291号
上诉人（一审原告）玉林市玉州区城西街道新团社区居民委员会第七居民小组。
法定代表人文祖勤，组长。
委托代理人杨新辉。
委托代理人黄洋，北京市炜衡律师事务所广西分所律师。
被上诉人（一审被告）玉林市人民政府，住所地：玉林市人民东路449号。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人梁卫。
委托代理人李飞龙。
被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。
法定代表人陈武。
委托代理人莫耘红。
委托代理人梁斯。
一审第三人玉林市国土资源局，住所地：玉林市一环东路62号。
法定代表人梁志勋，局长。
委托代理人梁卫。
委托代理人李飞龙。
上诉人玉林市玉州区城西街道新团社区居民委员会第七居民小组（下称新团第七小组）因诉被上诉人玉林市人民政府、广西壮族自治区人民政府（下称自治区政府）土地行政批复及行政复议纠纷一案，对玉林市中级人民法院于2016年1月5日作出的（2015）玉中行初第44号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2016年3月29日受理后，依法组成合议庭于2016年5月11日公开开庭审理，上诉人新团第七小组法定代表人文祖勤及其委托代理人杨新辉、黄洋，被上诉人玉林市人民政府的委托代理人梁卫、李飞龙，被上诉人自治区政府的委托代理人莫耘红、梁斯，一审第三人玉林市国土资源局的委托代理人梁卫、李飞龙等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：原告新团第七小组诉称，被告玉林市人民政府于2004年8月23日作出的玉政函（2004）343号《玉林市人民政府关于同意补办国有土地使用权出让手续给广西玉林田丰房地产有限公司的批复》（下称《343号批复》），超越职权错误将原告第三产业用地在内的180.246亩绿化、配套设施建设用地处分给广西玉林田丰房地产有限公司（下称田丰公司）作房地产开发用地，被告自治区政府于2015年7月13日作出的桂政行复（2015）50号《行政复议决定书》（下称《50号复议决定书》）维持《343号批复》错误，《343号批复》和《50号复议决定书》均不具备合法性，应予撤销。原告被征用99.325亩集体土地，按协议应得7.946亩第三产业用地，原告已交纳办理第三产业用地费用75840元，第三人玉林市国土资源局二十多年来没按排第三产业用地给原告，侵害了原告合法权益。原告请求法院撤销《343号批复》和《50号复议决定书》，并判决第三人在原告被征地范围内安排1657.071平方米第三产业用地并颁发国有土地使用证给原告。被告玉林市人民政府辩称，《343号批复》将已依法征为国有的土地出让给田丰公司开发建设，符合相关法律规定，不存在原告诉称的超越职权问题。原告主张的第三产业用地安排问题，按原告被征地实际面积59.253亩，应得第三产业用地3160平方米，除去原告转让给田丰公司1502.929平方米，余下1657.071平方米已安排落实给原告，但原告至今未依法办理用地申请手续，已依法予以终结处理。《343号批复》对原告合法权益不产生实际影响，请求法院驳回原告的起诉。被告自治区政府辩称，《50号复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，维持《343号批复》正确，请求驳回原告的诉讼请求。被诉的《343号批复》主要内容为批复同意玉林市国土资源局补办土地出让手续给田丰公司，将经（1994）88号文件批准征用后已成为国有土地的位于玉林市铁西区民主西路南、北两侧面积为180.246亩的土地使用权通过协议出让给田丰公司作为住宅用地。《343号批复》确定出让的土地没有包含2001年8月22日原告同意划回得到的第三产业用地。关于原告应得回的第三产业用地问题，原告与第三人玉林市国土资源局已经确定了原告在被征土地后应得回的第三产业用地面积和位置，只是目前为止原告一直不依法办理使用第三产业用地的申请手续。
玉林市中级人民法院认为：《343号批复》批复同意将已征收为国有的出让给田丰公司使用的土地与确定给原告的第三产业用地并无联系，即玉林市人民政府作出的《343号批复》的行政行为并没有损害到原告的合法权益，原告无法举证证明《343号批复》的作出损害了原告的合法权益，原告举证不能，其请求撤销《343号批复》理由不成立。同理，原告请求撤销《50号复议决定书》，理由不成立。对于原告关于要求法院判决第三人在原告原被征地范围内安排1657.071平方米第三产业用地并颁发国有土地使用证给原告的诉讼请求，由于原告的第三产业用地早已得到落实，不管安排原告第三产业用地是否有企业参与，这与原告当时同意得回前述第三产业用地的意思不违背，故原告以由私人企业安排第三产业用地为由主张安排给原告的第三产业用地违法理由不成立。原告可以依法申请使用，请求法院判决为其安排第三产业用地并为其颁发国有土地使用证理由不成立。原告所提出的诉讼请求理由均不成立，依照法释（2000）8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告新团第七小组的诉讼请求。上诉人新团第七居民小组上诉称：1、一审判决对上诉人土地被侵吞的事实未进行查明。2001年8月22日，田丰公司通知上诉人去领取三产用地4.74亩，上诉人前任组长文祖平违反村民委员会组织法没有召开村民大会，是私自与田丰公司盖章接收该地，至今仍闲置。玉林市人民政府超低价出让土地给田丰公司用于房地产开发，违背给上诉人被征用土地8%的面积作为三产用地的承诺，由田丰公司代表交付三产用地不合法。2、建议妥善解决本案纠纷。由玉林市人民政府牵头相关部门，对上诉人已使用超过10年的位于玉林市人民西路西北面、信用社对面的地块合1657.071平方米，进行勘查办证，依法解决纠纷。另，一审法院未追加田丰公司作为本案第三人参加诉讼，属违反法定程序。请求：1、撤销一审判决，予以改判；2、撤销玉林市人民政府《343号批复》；3、撤销自治区政府《50号复议决定书》；4、责令玉林市国土资源局在上诉人被征地范围内已经留置的土地中安排1657.071平方米的第三产业用地给上诉人并颁发相应的国有土地使用证。被上诉人玉林市人民政府答辩称：1、《343号批复》所涉土地是依法征收为国有的土地，不存在对上诉人集体合法权益的侵害。上诉人所称的低价出让土地问题，不存在也与上诉人无关。2、上诉人主张的三产用地安排，非本案行政诉讼审理范围，并已经落实且经信访终结处理，应遵照执行。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人自治区政府在庭审中答辩认为：50号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，一审判决正确，请求维持原判。
一审第三人玉林市国土资源局陈述意见同意被上诉人玉林市人民政府答辩意见。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为定案证据。
本院经审理查明：1994年，原县级玉林市人民政府根据广西壮族自治区土地管理局桂土征（1994）88号批复，征用包括上诉人新团第七居民小组在内的集体土地442.274亩，作为玉林至公馆公路入城路段及两侧绿化、配套设施建设用地和田丰公司兴建商住小区建设用地。其中，征用上诉人集体土地为59.253亩，原县级玉林市人民政府通过玉林市地产公司与上诉人签订了征用土地协议书、征地补充协议，其中约定安排上诉人第三产业用地4.74亩，上诉人按协议交纳了第三产业用地的相关费用。
2001年8月22日，田丰公司与上诉人共同签名确认《新团七社三产用地平面图》，上诉人一方原组长文祖平在该图上签名并盖有新团村第七农经社公章，图中文字记载的主要内容为：根据七社全体三产用户要求，重新划给七社的三产用地地块已于2000年1月12日上午划给七社并确认，共3160平方米（包括含路基面积）；至2001年7月止，农户共有1502.929平方米转让给田丰公司，未转让的三产用地面积1657.071平方米，现按图中红线框内划留给七社。该块地划分符合市规划要求，建设时必须按规划报建方可建设。
2004年8月23日，玉林市人民政府根据玉林市国土资源局请示，向该局作出《343号批复》，主要内容为：同意补办土地出让手续给广西玉林田丰房地产有限公司，将经原自治区土地管理局桂土征（1994）88号文件批准征用、位于玉林市铁西区民主西路南、北两侧的国有土地使用权面积120164.50平方米（180.246亩）协议出让给该公司作为住宅用地，出让年限70年。
2007年4月20日，玉林市国土资源局向上诉人发出通知，确认上诉人三产用地余下的1657.071平方米，已安排在人民西路北侧，请其与田丰公司联系到该局办理有关用地手续。2009年9月8日，玉林市国土资源局就上诉人文祖联等人提出的《七社关于办理第三产业用地手续的要求申明》作出玉国土资信处字（2009）第37号国土资源信访事项处理意见书；2010年3月1日，自治区国土资源厅作出桂国土资信查字（2010）01号国土资源信访事项复查意见书；2010年7月13日，自治区人民政府作出桂信核字（2010）32号《关于对文祖联等人信访事项复核意见的函》。上述三单位的信访处理意见主要内容是认为上诉人三产用地已经由田丰公司代表原玉林市地产公司安排清楚，没有违反双方《征地补充协议》的约定。
上诉人因对玉林市人民政府作出《343号批复》具体行政行为不服，向自治区政府申请行政复议，请求撤销《343号批复》；责令玉林市国土资源局给其办理1657.071平方米三产用地划拨手续，并颁发国有土地使用证。自治区政府于2015年7月13日作出《50号行政复议决定书》认为，《343号批复》事实清楚，土地权属来源清晰，程序合法；新团第七小组关于第三产业用地划拨的问题已经信访复查、复核，不予审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持玉林市人民政府作出的玉政函（2004）343号的具体行政行为。
本院认为，关于玉林市人民政府《343号批复》的合法性问题。《343号批复》确认出让给田丰公司的土地使用权于1994年依法变为国有建设用地，原为划拨给建设指挥部用于公路等设施建设。根据1998年《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”和第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”的规定，玉林市人民政府是上述法律规定的建设单位使用国有土地的批准机关。玉林市人民政府根据玉林市国土资源局的请示作出《343号批复》，符合上述规定。同时，田丰公司进行的是房地产开发项目，玉林市人民政府有改变土地用途的法定职权，上诉人认为玉林市人民政府超越职权属对法律规定的误解。同时，上诉人主张的三产用地并不在《343号》批复确定出让给田丰公司的国有土地范围内，上诉人认为该批复侵害其合法权益，没有事实依据。至于上诉人提出《343号批复》确认的土地出让金标准不符合法律规定问题，经查该批复没有就土地出让金作出规定，故不属本案审查范围。关于上诉人主张第三产业用地能否支持的问题。上诉人第三产业用地安排问题，是1994年玉林市地产公司代表政府征地时的安置补偿内容，2001年田丰公司代表地产公司与上诉人为落实协议，双方确认了上诉人第三产业用地的地点、范围和面积，2007年玉林市国土局通知上诉人办理手续。之后，上诉人就该问题向玉林市国土资源局提出主张，该问题已由有关部门按信访程序作信访终结处理。自治区政府《50号复议决定书》对该项复议请求不予审查，于法有据。行政机关办理第三产业用地手续及颁发国有土地使用证属于依当事人申请才能作出，上诉人没有依法提出申请，故一审法院驳回上诉人要求判决第三人安排第三产业用地及颁发国有土地使用证的的诉讼请求，符合土地管理法的相关规定。
关于上诉人认为一审法院违反法定程序问题。本案被诉行政行为《343号批复》是玉林市人民政府对玉林市国土资源局作出，田丰公司不是该批复的直接对象，且田丰公司也不是《50号行政复议决定书》的当事人，故一审法院未追加田丰公司作为本案第三人参加诉讼，不属于违反法定程序情形。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 王小成
代理审判员 彭 博
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 许 青