广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）粤高法行终字第449号上诉人（原审第三人）：韶关市武江区江湾镇胡屋村民委员会墩头村民小组。负责人：李国权，组长。委托代理人：李锡东，男，住广东省韶关市武江区。委托代理人：陈双喜，广东韶大律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：乳源瑶族自治县大布镇英明村民委员会高厅第一村民小组。负责人：侯神保，组长。委托代理人：程晖，广东金韶律师事务所律师。原审被告：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路125号。法定代表人：艾学峰，市长。委托代理人：陈尚业、黄有文，均为韶关市林业局工作人员。上诉人韶关市武江区江湾镇胡屋村民委员会墩头村民小组（下称墩头村）因与被上诉人乳源瑶族自治县大布镇英明村民委员会高厅第一村民小组（下称高厅一村）、原审被告韶关市人民政府林业行政裁决纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议山地名高厅一村称“洗脚岭”，墩头村称“牛栏山”，四至：东至青山电站所在的大坑，南至仙人托石口过卢下（路下）村小组的路（老路），西至洗脚坑大埂（即过卢下村的洗脚坑大坳路，即山脊），北至园潭大河（即大坑），面积约457亩。该林地地类为天然次生林，树种为针阔混交林。高厅一村主张权属的主要证据：一是l983年乳源瑶族自治县人民政府颁发的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》，该证记载的山名为“洗脚岭”，面积20亩，四至：东至大路，南至洗脚岭顶，西至庙下，北至大坑；二是乳府林证字（2011）第171554号《林权证》，该证记载的地名为“洗脚岭”，面积887亩，四至：东至大路，南至洗脚岭顶，西至庙下，北至大坑。墩头村主张权属的主要证据：一是1953年曲江县人民政府颁发的第380号《土地房产所有证》，该证记载的山名为“牛栏”，四至：东至仙人托石口，南至仙人托大垠，西至洗脚坑大垠，北至园潭大河；二是1981年曲林证字第NO.002975号《山林证》，该证记载的地名为“洗脚坑”，四至：东至卢下田，南至仙人托石，西至大洗脚坑坳，北至洗脚坑垠；三是曲林证字（2004）第1800211号《林权证》，该证记载的地名为“牛栏”，面积567亩，东以河为界，南以埂为界，西以埂为界，北以河为界；四是1984年《曲江县生产责任制合同书》记载的“牛栏洗脚坑”，四至：东至仙人托石口，南至仙人托石大埂倒水，西至洗脚坑大埂倒水，北至园潭大河。1953年，李洪全、李陆等人因是曲江县江湾乡周塘村居民，便领取了曲江县人民政府颁发的第380号《土地房产所有证》，该证记载的山名为“牛栏”，四至：东至仙人托石口，南至仙人托大垠，西至洗脚坑大垠，北至园潭大河。1981年，墩头村领取了曲江县人民政府颁发的曲林证字第NO.002975号《山林证》，该证记载的地名为“洗脚坑”，四至：东至卢下田，南至仙人托石，西至大洗脚坑坳，北至洗脚坑垠。l983年，高厅一村领取了乳源瑶族自治县人民政府颁发的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》，该证记载的山名为“洗脚岭”，面积20亩，四至：东至大路，南至洗脚岭顶，西至庙下，北至大坑。1980年代中后期，墩头村与同村委会的羊角寨村就涉案山林产生权属争议。1999年7月19日，曲江县人民政府作出曲府（1999）5l号《关于江湾镇墩头村与羊角寨村争议牛岩山林权属处理决定》，裁决：争议的牛岩（牛栏）及洗脚坑山，东至仙人托石口，南至仙人托石大埂倒水，西至洗脚坑大埂倒水，北至园潭大河以内的山权林权归墩头村集体所有。由于高厅一村又与墩头村发生纠纷，导致曲江县人民政府作出的曲府（1999）5l号《关于江湾镇墩头村与羊角寨村争议牛岩山林权属处理决定》无法执行。2000年，墩头村又向韶关市山林纠纷调处办提出申请要求解决，因当时韶关市山林纠纷调处办机构不完善，2001年9月25日召开协商会议没有结果，然后就停了下来。2003年7月22日，墩头村再次向韶关市山林纠纷调处办提出申请要求处理。2005年6月3日，韶关市人民政府会同争议双方县（区）调处办及双方当事人进行了现场勘查，进一步明确了争议范围。2008年3月24日，韶关市人民政府作出韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》，认为：高厅一村提供的《自留山使用证》所填“东至大路（即从仙人托石口过卢下村的大路）”，该路经过该片山林时包括两段，以洗脚坑大坳为转折点：前段从仙人托石口至洗脚坑大坳，为东西走向；后段从洗脚坑大坳至洗脚坑口，为南北走向。作为东边的界线，只能是南北走向，不可能是东西走向。高厅一村提供的《自留山使用证》所填东边以“大路”为界，其实就是以“洗脚坑大坳路”为界，其四至范围在牛栏山的东面不包含争议范围。虽然高厅一村在1992年建设青山电站时与投资方签订有《征用山岭土地补偿合同》，且该合同涉及争议范围内的林地，但那时墩头村就已对争议范围内的林地提出了异议，所以不能作为经营事实的有效证据。墩头村提供的《土地房产所有证》所填四至与实地完全相符，包含了争议范围。同时，墩头村提供的1984年《曲江县生产责任制合同书》也能准确反映争议地的经营事实。根据《中华人民共和国森林法》第十七条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款、第十三条第二款的规定，裁决：争议范围的林地所有权和使用权归墩头村所有。高厅一村不服上述裁决，向广东省人民政府申请行政复议。2008年8月21日，广东省人民政府作出粤府复决（2008）32号《行政复议决定书》，决定：维持韶关市人民政府作出的韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》。高厅一村不服，于2008年9月17日向原审法院提起行政诉讼。2008年11月27日，原审法院作出（2008）韶中行初字第28号行政判决，维持韶关市人民政府作出的韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》。高厅一村不服，向本院提起上诉。2009年3月19日，本院作出（2009）粤高法行终字第30号行政判决，认为：韶关市人民政府于2008年3月24日作出韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》，认定高厅一村提供的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》注明的东至大路即从仙人托石口过卢下村的大路，从而推定上述《自留山使用证》所填东边以大路为界就是以洗脚坑大坳路为界，其四至范围在牛栏山的东面不包含争议范围，缺乏充分证据支持。该裁决还认定了高厅一村在1992年兴建青山电站时与投资方签订有《征用山岭土地补偿合同》，且该合同涉及争议范围内林地的事实。但并无证据证明1992年墩头村已对争议林地提出了异议。因此，该裁决认定墩头村1992年已对争议林地提出异议、《征用山岭土地补偿合同》不能作为经营事实的有效证据，属于认定事实不清，主要证据不足。墩头村提供的1953年曲江县人民政府颁发的第380号《土地房产所有证》载明持证人为江湾乡周塘村李洪全等村民，并非发给墩头村村民，韶关市人民政府未查明上述《土地房产所有证》载明的持证人江湾乡周塘村李洪全等村民何时迁入墩头村、上述土地的权属是否已由江湾乡周塘村变更为墩头村所有，即作出该裁决，以上述《土地房产所有证》作为墩头村主张争议林地权属的有效依据，将争议林地457.5亩的林地所有权和使用权确权归墩头村所有，而对于争议山地范围内的林木权属未作出处理，亦属于认定事实不清，主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；……”的规定，韶关市人民政府作出的韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》存在认定事实不清、主要证据不足的情形，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决：一、撤销原审法院（2008）韶中行初字第28号行政判决；二、撤销韶关市人民政府于2008年3月24日作出的韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》，由韶关市人民政府在180天内重新作出具体行政行为。2013年2月7日，韶关市人民政府作出韶府行裁（2013）1号《林木林地权属争议裁决书》，将争议山的林地林木所有权裁决给墩头村所有。高厅一村不服，向广东省人民政府申请行政复议。2014年5月4日，韶关市人民政府作出《关于撤销韶府行裁（2013）1号〈林木林地权属争议裁决书〉的决定》，认为高厅一村提供了乳府林证字（2011）第171554号《林权证》作为证据，决定撤销韶府行裁（2013）1号《林木林地权属争议裁决书》，待证据查清楚后再作处理。2014年6月26日，广东省人民政府作出粤府行复（2013）561号《终止行政复议审查决定书》，决定依法终止该案的审理，案件到此终结。2014年8月22日，韶关市人民政府作出韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》，认为：墩头村提供的曲林证字（2004）第1800211号《林权证》和高厅一村提供的乳府林证字（2011）第171554号《林权证》都是在争议期间领取，属于错证，应予以注销。经审查，高厅一村提供的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》没有权属来源，亦无其他旁证材料印证其合法来源；而墩头村不但持有林业三定时期的曲林证字第NO.002975号《山林证》、《曲江县生产责任制合同书》，而且还持有1953年第380号《土地房产所有证》，权属来源清楚，权源依据更为充分。在经营事实方面，高厅一村在1992年兴建青山电站时与投资方签订有《征用山岭土地补偿合同》，该合同涉及了争议范围内的林地，但早在1980年代中后期，墩头村就已对争议范围内的林地提出了争议，因此高厅一村提供的《征用山岭土地补偿合同》不能作为经营事实的有效证据，而墩头村提供的1984年《曲江县生产责任制合同书》中，明确记载有此争议山林及四至范围，能准确反映争议地的经营事实。综上所述，高厅一村提供的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》权属来源依据不充分，且记载的四至界线不能清楚、准确反映是否包括了争议山林；墩头村提供的1981年曲林证字第NO.002975号《山林证》记载的四至界线也不能清楚、准确反映是否包括了争议山林，亦不予以采信。墩头村提供的1953年第380号《土地房产所有证》所填山名四至界线清楚，包括了争议山范围；1984年《曲江县生产责任制合同书》来源依据充分，所填山名“牛栏山、洗脚坑”与争议范围四至基本相符，能准确反映墩头村对争议地块的权属和经营管理事实，予以采信。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款第（一）项和第（四）项、第十三条第（二）项的规定，裁决：争议范围的林地、林木权属归墩头村所有。高厅一村不服上述裁决，向广东省人民政府申请行政复议。2014年12月22日，广东省人民政府作出粤府行复（2014）329号《行政复议决定书》，维持韶关市人民政府作出的韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》。另查明：2015年3月5日，高厅一村向原审法院申请对墩头村提供的1953年第380号《土地房产所有证》记载的山名为“牛栏”，四至“东至仙人托石口，南至仙人托大垠，西至洗脚坑大垠，北至园潭大河”等范围的填写字迹与其他所填内容对比是否存在涂改或是否同一人所写和是否同一时间所写进行文字鉴定。原审法院认为：韶关市人民政府作出的韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》不合法。一、从高厅一村主张权属的l983年乳源瑶族自治县人民政府颁发的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》记载的山名“洗脚岭”，四至“东至大路，南至洗脚岭顶，西至庙下，北至大坑”，韶关市人民政府认定东至大路即从仙人托石口过卢下村的大路，从而推定上述《自留山使用证》所填东边以大路为界就是以洗脚坑大坳路为界，其四至范围不包含争议范围，缺乏充分证据支持。二、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……”该规定明确了调处林地权属纠纷首先应以县级以上人民政府依法核发的林权证确权。墩头村虽然提供了1953年曲江县人民政府颁发的第380号《土地房产所有证》，该证记载的山名为“牛栏”，四至：东至仙人托石口，南至仙人托大垠，西至洗脚坑大垠，北至园潭大河；但1981年领取了曲江县人民政府颁发的曲林证字第NO.002975号《山林证》，该证记载的地名为“洗脚坑”，四至：东至卢下田，南至仙人托石，西至大洗脚坑坳，北至洗脚坑垠。根据上述规定，应当先以县级人民政府依法核发的《山林证》作为确权依据，1953年曲江县人民政府颁发的第380号《土地房产所有证》在合法有效的情况下只作为参考依据。韶关市人民政府以墩头村提供的1953年曲江县人民政府颁发的第380号《土地房产所有证》作为确权依据不符合上述规定。另外，曲林证字第NO.002975号《山林证》是否包括争议之林地，韶关市人民政府作出的处理决定未明确，属于认定事实不清。三、高厅一村在1992年因投资方兴建青山电站时就与投资方签订了《征用山岭土地补偿合同》，该合同涉及到争议范围内有部分林地的客观事实，高厅一村也领取了补偿款，至今也有二十多年，墩头村在原审法院开庭审理时也认可争议地在建青山电站时有占地面积五、六亩地的事实，现韶关市人民政府将争议地权属全部裁归墩头村所有也不符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；……”的规定。综上所述，韶关市人民政府作出的韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》主要证据不足，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：一、撤销韶关市人民政府作出的韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》；二、韶关市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。墩头村不服一审判决提起上诉称：1、原审法院2008年作出的判决维持了韶关市人民政府的裁决，此次判决前后矛盾。2、高厅一村的《自留山使用证》属于孤证，四至范围不明，其自留山不在争议山范围之内。3、我村提交的《土地房产所有证》、《山林证》、《曲江县生产责任制合同书》等一系列证据已经形成了证据链，韶关市人民政府作出的处理决定并无不妥。4、原审法院支持高厅一村收取青山电站补偿款的违法侵权行为作为撤销被诉处理决定的理由违反法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销原判，维持被诉处理决定，确认争议山林权归属我村所有。被上诉人高厅一村二审口头辩称同意一审判决，坚持一审答辩意见。原审被告韶关市人民政府二审辩称：1、从本案各方当事人提交的有效证据来看，高厅一村提交的《自留山使用证》记载的南面界线走向不明确，“大路”所指是原来的旧路还是现有的公路都无法佐证。墩头村提供的《山林证》四至的北边界线也存在偏差，因此，双方所持的1980年代的山林证记载边界都不清楚。2、墩头村提供的《土地房产所有证》记载的四至准确地反映了林地的四至范围，完全包括了争议范围。该《土地房产所有证》记载的持证人与墩头村有历史渊源关系，是墩头村村民李锡东的父辈。由此可见，墩头村的山林权属来源依据更为充分、清楚。3、在经营事实方面，高厅一村提供的《征用山岭土地补偿合同》只涉及争议范围的一小部分，况且在兴建电站之前墩头村就已对争议范围内的林地提出了异议，因此，该合同不能作为经营事实的有效证据。墩头村提供的1984年经曲江县胡屋乡人民政府盖章的《曲江县生产责任制合同书》中明确记载有此争议山林及四至范围，能准确反映争议地的经营事实。2009年广东省高级人民法院也认定该山林为天然次生林。因此，争议范围的林地、林木权属归墩头村所有。综上，我府作出的被诉处理决定合法，请求二审法院予以维持。本院二审查明的事实与一审相同，对一审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为林业裁决行政纠纷。二审争议焦点为韶关市人民政府作出的韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》是否合法。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即‘四固定’时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业‘三定’时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定。同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据。（七）人民法院对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决。（八）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文书所确定的经营范围及附图。”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地权属的其他凭证。（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。”据此，调处山林纠纷应当根据各方提供的山林权属凭据以及经营管理事实证据依法进行。本院作出的（2009）粤高法行终字第30号行政判决中，否定了韶关市人民政府韶府行裁（2008）1号《林木林地权属争议裁决书》中认定高厅一村提供的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》注明的东至大路即从仙人托石口过卢下村的大路的意见，并认为韶关市人民政府推定上述《自留山使用证》所填东边以大路为界就是以洗脚坑大坳路为界，其四至范围在牛栏山的东面不包含争议范围，缺乏充分证据支持。韶关市人民政府重新作出的韶府行裁（2014）3号《林木林地权属争议处理决定书》中，在没有充分证据的情况下否认高厅一村提供的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》的合法性与本案生效判决的意见不一致。同时，被诉处理决定没有确认“大路”的界线，并认为“大路”是指原来通往路下村的旧路还是现有公路无法佐证；对墩头村提供的曲林证字第NO.002975号《山林证》是否包括争议之林地，被诉处理决定也认为其记载的四至界线不能清楚、准确地反映是否包括了争议山林。在无法准确判断高厅一村和墩头村提供的上述权属依据界线及四至范围的情况下，被诉处理决定将争议林地全部确权归墩头村所有，属于证据不足。高厅一村在1992年兴建青山电站时与投资方签订有《征用山岭土地补偿合同》，且该合同涉及了争议范围内林地。曲江县人民法院的刑事判决书中并未明确指出纠纷发生地，且该刑事案件属于人身故意伤害案，仅从案件发生的事实并不能认定当时墩头村已对争议林地提出了异议。因此，被诉处理决定认为《征用山岭土地补偿合同》不能作为经营事实的有效证据不当。此外，韶关市人民政府在重新作出本案被诉处理决定前组织的现场勘界中，并未有高厅一村的签名确认，韶关市人民政府也不能提供证据证明其通知了高厅一村参与重新勘界程序，应当认定该勘界程序不当。基于上述事实与理由，被诉处理决定仅采信墩头村提供的1953年第380号《土地房产所有证》和1984年《曲江县生产责任制合同书》，不采信高厅一村提供的乳林证字83年第NO.011066号《自留山使用证》和《征用山岭土地补偿合同》属于事实不清，其重新勘界程序没有高厅一村参与，程序有失公正。一审判决撤销被诉处理决定并要求韶关市人民政府在判决生效之日起60日内重新作出行政行为并无不当，本院依法予以维持。综上，墩头村的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人墩头村负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  苗 欣二〇一五年十月二十九日书 记 员  李 捷