新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）新01行终169号上诉人（原审原告）：马贵林，男，1963年5月15日出生，汉族，无固定职业，住新疆昌吉市。委托代理人：袁红梅，新疆北方律师事务所律师。委托代理人：杨海朝，新疆北方律师事务所实习律师。上诉人（原审原告）：李锋军，男，1963年7月1日出生，汉族，乌鲁木齐天美中泰商贸有限公司董事长，住乌鲁木齐市水磨沟区。委托代理人：董鸿君，新疆北方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区城市管理行政执法局。住所地：乌鲁木齐市米东区。法定代表人：张磊，乌鲁木齐市米东区城市管理行政执法局局长。委托代理人：冯霞，新疆盛业（乌鲁木齐）律师事务所律师。委托代理人：马文杰，女，1973年11月10日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区城市管理行政执法局综合科科长，住乌鲁木齐市新市区。上诉人李锋军、马贵林因与被上诉人乌鲁木齐市米东区城市管理行政执法局（下称米东区执法局）房屋行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院（2016）新0104行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人马贵林委托代理人袁红梅、杨海朝、上诉人李锋军及其委托代理人董鸿君、被上诉人米东区执法局委托代理人冯霞、马文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2016年10月14日，米东区执法局制作现场勘验笔录：“2016年10月14日10时，我中队执法人员经现场勘验，当事人李锋军在米东区卢草沟乡人民庄子村六队建设彩钢结构的厂房1处，总建筑面积2850平方米。经查，当事人未能提供《建设工程规划许可证》等相关手续。”同日，米东区执法局制作立案审批表进行立案，并对李锋军制作询问调查通知书。2016年10月14日，米东区执法局对李锋军制作询问笔录、限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书，2016年10月15日，米东区执法局对李锋军制作陈述申辩笔录。2016年10月17日，米东区执法局作出责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定（米东执拆决字[2016]第578号）。李锋军、马贵林不服，诉至原审法院。原审法院认为，城市管理行政综合执法机关实施行政处罚，应当遵循合法、公正、公开的原则，处罚与教育相结合的原则，严格执法、文明执法，并自觉接受社会公众的监督。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据李锋军、马贵林提供的土地租赁合同、分户协议书并结合原审庭审中当事人陈述意见，米东区执法局于2016年10月17日向李锋军作出的责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定，与马贵林可能产生利害关系，或者同案件处理结果有利害关系，马贵林应当作为共同原告参加本案诉讼。米东区执法局提出马贵林并不属于本案适格原告主体的抗辩意见，缺乏事实依据，不予采纳。此外，原审庭审中，李锋军、马贵林未能就其在乌鲁木齐市米东区卢草沟乡人民庄子村六队所建建筑物提供建设工程规划许可手续。对此，根据对未依法取得建设工程规划许可证进行建设的，由行政综合执法机关责令停止建设，限期拆除违法建筑等规定，李锋军、马贵林提出要求撤销米东区执法局于2016年10月17日作出的责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定（米东执拆决字[2016]第578号）的诉讼请求，不能成立，应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回李锋军、马贵林的诉讼请求。上诉人李锋军、马贵林不服原审判决，向本院提起上诉称，1、案涉土地系芦草沟乡人民庄子村集体所有的土地，土地的经营、管理权在村民、村委会、乡镇政府，根据城乡规划法第四十一条的规定，上诉人要办手续也是到芦草乡政府申请，县政府规划主管部门核发乡村建设规划许可证，原审判决要求上诉人提供城镇建设工程规划许可手续，违反法律规定。2、芦草沟乡人民庄子村属于乡村，编制规划应是乡村规划。该乡的乡村规划编制工作开始于2015年，上诉人签订合同及案涉建筑物形成，乡村规划还没有进行，至今村民同意的村庄的详细规划还没有形成，因此，上诉人建设、使用案涉建筑物多年，芦草沟乡政府及人民庄子村从未要求上诉人办理村规划许可证。原审判决要求上诉人提供规划许可手续，违背不需办理也无处办理规划手续的事实。3、米东执法局没有认定、处罚“违法建筑”的职权，更没有认定、处罚农村建筑的职权，其下发限期拆除决定书更属超越职权。首先，《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第九条将城市管理执法部门的职权范围限定在“对违法建设行为现场制止，事后调查取证”等方面，而对乌鲁木齐市城镇规划区的建筑是否违法及是否拆除，《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第九条、《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十九条明确赋予了市政府的行政主管部门。其次，米东区执法局作为城市区域执法局，对芦草沟乡人民庄子村没有执法管辖权。4、米东区执法局未提供上诉人案涉建筑占用了规划绿地的有效证据，因芦草沟乡至今没有公示的乡村规划。米东区执法局用米东区政府部门内部发函的形式确定上诉人的建筑违法，违反法定程序，剥夺上诉人的陈述、申辩等基本权利。另外，上诉人的案涉建筑使用的是乡村土地，应受城乡规划法第四十一条、第六十五条的制约，米东区执法局却适用该法第四十条、第六十四条规定，用城镇规划的建设手续约束上诉人，是错误的。综上，上诉人于2012年签订合同，2014年结束建设行为，租赁合同至今有效，上诉人对土地的使用权和建筑物的所有权依宪法、土地管理法、物权法等法律合法有效。原审判决错误。请求二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人米东区执法局答辩称，1、我局作出被诉决定之前,先后向乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局和乌鲁木齐市国土资源局米东区分局发函请求核实相关情况，上述单位回函确认上诉人没有办理《建设工程规划许可证》,并且所占土地权属为国有土地、地类为建设用地、天然草木地，及违反城市规划强制性规定,依法应予以拆除。同时，我局对现场进行勘验及通过对上诉人进行询问等一系列调查取证工作，进一步证实上诉人所建建筑物没有取得合法的手续，系违法建筑。因此,我局作出的被诉决定事实清楚、证据充分。2、我局经调查取证后，决定对该违法建筑进行立案处理,立案后经集体讨论，决定对该违法建筑物责令限期拆除。2016年10月18日，我局依法作出《限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书》，向上诉人依法进行送达；同日，我局对上诉人的陈述申辩制作了笔录；2016年10月21日我局依法作出被诉决定，责令其限期拆除违法建筑物,并依法向上诉人送达,上诉人对违法建筑物未予以拆除。因此,我局作出的被诉决定程序合法。3、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》第十九条、《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十一条，法律法规赋予了行政综合执法机关对违法建筑进行查处的行政执法权力，我局具有行政执法的主体资格，依法作出被诉决定，系职权所在，不存在越权及违法行为。4、上诉人所建房屋系违法建筑物，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《关于在新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第(二)项、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》第十九条、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》第十九条、《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条、第十一条的规定，作出被诉决定，适用法律、法规正确。综上，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，确认原审法院认定的事实。另查明，米东区执法局针对案涉土地的性质、权属及房屋是否办理建设工程规划许可证等问题，分别向乌鲁木齐市米东区国土资源局米东区分局、乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局致认定函。2016年10月11日，乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局向米东区执法局出具《关于米东区芦草沟乡人民庄子村六队李锋军图斑F33一处房屋的规划认定函》（米城执函字2016第185号），主要内容：经核实，来函所载图斑F33位于米东区芦草沟乡人民庄子村六队李锋军在该处建设的2850平方米彩钢结构房屋未在我分局办理建设工程规划许可，且涉及占用城市规划绿地等，违反城市规划强制性规定。请你单位根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条第三款、第五款之规定，依法予以拆除。2016年11月2日，乌鲁木齐市米东区国土资源局米东区分局向米东区执法局出具《复函》（米国土资函字[2016]140号），载明：米东区芦草沟乡人民庄子村六队李锋军图斑F33用地的土地权属为国有土地、地类为建设用地、天然草木地。再查明，据李锋军、马贵林向原审法院提交的证据显示，2010年4月1日，乌鲁木齐市米东区芦草沟乡人民庄子村委会与马贵林签订土地租赁合同，将35亩土地租赁给马贵林使用。2013年7月11日，马贵林（甲方）、李锋军（乙方）、乌鲁木齐市米东区芦草沟乡人民庄子村委会（丙方）签订分户协议，主要内容：经乌鲁木齐市米东区芦草沟乡人民庄子村委会同意，马贵林把租赁的35亩土地中的11亩土地分给李锋军经营使用。以上事实有现场勘验笔录、询问调查通知书、立案审批表、关于对米东区芦草沟乡人民庄子村六队李锋军图斑F33一处房屋的规划认定函、关于对米东区芦草沟乡人民庄子村六队李锋军图斑F33一处房屋的规划认定函、关于对米东区芦草沟乡人民庄子村六队李锋军图斑F33用地的认定函、复函、询问笔录、重大案件讨论笔录、案件处理审批表、限期拆除违法建筑物、构筑物事项告知书、见证人身份证明、更证书、陈述申辩笔录、强制执行事先催告书、照片、行政强制执行决定书、送达回证、土地租赁合同、分户协议书及一、二审法庭审理笔录等证据为证。本院认为，一、关于案涉土地的所有权性质问题。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《新疆维吾尔自治区实施办法》第三条规定：“自治区县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”可见，乌鲁木齐市国土资源局米东区分局系本行政区域内对土地进行管理和监督的行政机关，应当掌握其行政区域内的国有土地的基本信息。从乌鲁木齐市国土资源局米东区分局向米东区执法局出具的复函内容来看，经该局查询，案涉土地为国有土地、地类为建设用地、天然草木地。上诉人李锋军、马贵林上诉称案涉土地系集体所有土地，但其于一审中提交的土地租赁合同、分户协议书及二审中提交的芦草沟乡人民庄子村维稳指挥体系示意图、人民庄子村村规民约、人民庄子村委员会基层组织（基层干部）责任清单、网络查询的乌政通[2008]5号文件等证据，均不足以证明案涉土地现为集体所有土地，上诉人李锋军、马贵林的该项上诉主张，本院不予采信。二、关于被诉决定的合法性问题。《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区（县）城市管理行政综合执法机关是本级人民政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，按照职责分工，依法查处发生在本辖区范围内的行政违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任”。《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条规定：“严禁未取得建设工程规划许可证或临时用地规划许可证进行建设，或者未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用建筑物和构筑物的行为。违法建筑一经发现，一律依法予以拆除，不得以罚代拆”。本案中，米东区执法局作为本级人民政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，依法对本辖区范围内发生的行政违法行为进行查处。米东区执法局巡查时发现米东区芦草沟乡人民庄子村六队建设的彩钢结构厂房一处，涉嫌未办理建设工程规划许可证而擅自施工建设，经现场进行勘验，对李锋军进行询问，对案件事实进行调查，认定李锋军、马贵林擅自建筑的房屋未办理规划许可手续属实，该事实亦经规划部门与国土资源部门确认。米东区执法局经集体讨论，对李锋军作出限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书，听取了李锋军的陈述、申辩，遂于2016年10月17日作出被诉的责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定，并无不当。上诉人李锋军、马贵林的上诉理由缺乏充分的事实依据，亦无法律依据，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李锋军、马贵林负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  刘瑞东审判员  张 峰审判员  王海亮二〇一七年九月二十六日书记员  高靖琳