浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终226号
上诉人（原审原告）黄益敏，男，1964年1月4日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
委托代理人吴小燕，女，1965年4月16日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。系黄益敏之妻。
上诉人（原审原告）吴金海，男，1958年8月20日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
委托代理人王萍萍，女，1959年8月1日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。系吴金海之妻。
两上诉人的共同委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区广场路188号1号楼。
法定代表人胡晓东，区长。
委托代理人廖晓晓，温州市鹿城区人民政府工作人员。
委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。
黄益敏、吴金海诉温州市鹿城区人民政府房屋行政征收一案，温州市中级人民法院于2017年1月24日作出（2016）浙03行初24号行政判决。黄益敏、吴金海不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月14日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人黄益敏及其委托代理人吴小燕、王奇兵，上诉人吴金海及其委托代理人王萍萍、王奇兵，被上诉人温州市鹿城区人民政府的委托代理人廖晓晓、肖立峰到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年3月，鹿城区政府制定《温州市鹿城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中明确要均衡优质发展公共服务，包括推进教育均衡优质发展、完善医疗卫生服务、加快体育事业发展等内容。2015年4月8日，鹿城征收办分别发函温州市鹿城区发展和改革局、温州市规划局鹿城分局、温州市国土资源局鹿城分局、温州市鹿城区财政局，征询温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程是否符合国民经济和社会发展规划、是否符合城乡规划、是否符合土地利用总体规划及国有土地上房屋征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用。温州市鹿城区发展和改革局复函认为，根据《鹿城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程符合鹿城区国民经济和社会发展规划。温州市规划局复函认为，温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程符合城乡规划，并附相关用地规划图。温州市国土局鹿城分局复函认为，根据提供的温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程土地勘测定界报告，温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程拟征收房屋范围红线图，经核对鹿城区中心城区土地利用总体规划（2006-2010年），该项目用地规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划。温州市鹿城区财政局复函称，温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程项目范围内国有土地上房屋征收补偿费用已落实，所需资金由区财政专户存储、足额保障，根据征收工作进度，按需、分期拨付到位。2015年4月15日，温州市鹿城滨江城市建设开发有限公司发函鹿城区政府房屋征收管理办公室，要求对温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围内房屋实施征收，函中提及该项目建设内容为社区医疗卫生服务中心、老人活动中心及青少年活动中心。建成后，能有效改善周边居民生活条件，提升居民生活品质，有力推进统筹区域城乡改革，具有显著的社会效益。并建议鹿城区政府对温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围内的国有土地上房屋实施征收。2015年5月28日，鹿城区发展和改革局作出鹿发改审[2015]85号《关于温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程项目建议书和可行性研究报告的批复》，明确为了推进统筹城乡改革，改善居民生活条件，同意温州市经济建设规划院编制《温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程项目建议书和可行性研究报告》，具体批复内容包括：一、项目选址：地块位于温州市核心片区洪殿单元D-17地块，东侧、北侧均为规划居住小区、南侧××路、西侧为××路。二、建设规模和内容：总用地面积2767.5平方米。计入容积率地上建筑面积为2767平方米，其中社区医疗卫生服务中心约1400平方米，老人活动中心及青少年活动中心约1367平方米。2015年6月3日，鹿城征收办报请鹿城区政府，请求其审查并确定温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程项目房屋征收范围。2015年6月8日，鹿城区政府发布《关于确定温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程房屋征收范围的通告》，明确该工程房屋征收范围：东侧为规划居住小区，南侧为配套洪新路，西侧为高田路，北侧为规划居住小区，具体以该工程房屋征收范围红线图所示为准。该通告于发布当日张贴公示。2015年6月15日，鹿城征收办拟定《温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围内国有土地上房屋征收补偿方案》并上报鹿城区政府论证。鹿城区政府随即组织发改、规划、房管、财政、国土等相关部门对上述补偿方案进行论证，并一致同意将该房屋征收与补偿方案予以公布并征求公众意见。2016年6月18日，鹿城区政府发布《关于公开征求〈温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）〉意见的通知》并进行张贴公示，征求各被征收人意见。征求意见期间为2015年6月18日至2015年7月17日。2015年7月30日，鹿城区政府发布《〈温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》并进行张贴公示，该通知称，征求意见期间，该地块共有3位被征收人及2位社会公众对本方案内容提出如下书面意见和建议：（一）要求对持有合法土地手续，但未获得建房批准手续的违章建筑予以补偿；（二）要求居民家庭户口享受与属地农业家庭户口相同补偿政策。因以上被征收人所提意见和建议与法律法规及市、区现行房屋征收补偿政策不符，故决定对上述收到的意见不予采纳。2015年6月-7月间，鹿城征收办通过走访座谈、问卷调查等方式收集群众对项目开展的意见、组织专家论证会和风险评估论证会对涉案工程开展房屋征收所涉社会风险进行论证评估，并形成《重大决策社会稳定风险评估报告》。鹿城区政府于2015年8月6日作出鹿政发[2015]29号《关于对温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围国有土地上房屋征收决定》，主要内容为：一、征收范围：高田路16弄5号、16弄6号、16弄8号、16弄10号、16弄12号、16弄14号、16弄15号、16弄16号、16弄19号；高田路24号、26号、28号、30号、32号、34号。以上门牌包括弄内、分号等。具体以温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程房屋征收范围红线图所示为准。二、房屋征收部门及实施单位：（一）房屋征收部门：鹿城区政府房屋征收管理办公室（以下简称鹿城征收办）。房屋征收实施单位：温州市鹿城区滨江街道办事处。三、签约期限：签约期限自房屋征收决定公告之日起2个月内。四、房屋征收补偿依据：本项目所涉房屋征收补偿安置按照《温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围内国有土地上房屋征收补偿安置方案》执行。五、房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定的不予补偿。六、被征收人应当积极配合房屋征收工作，在规定的期限内，按照房屋征收补偿安置方案规定的标准，与房屋征收实施单位签订征收补偿安置协议并腾空搬迁房屋。七、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。八、被征收人在规定的签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，区人民政府按照征收补偿安置方案规定标准作出房屋征收补偿决定，并限期搬迁。九、被征收人在房屋征收补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，区政府将依法向法院申请强制执行。十、被征收人如对本决定不服的，可在征收决定公布之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，或在3个月内依法向法院提起行政诉讼。行政复议、行政诉讼期间征收决定不停止执行。同日，该征收决定附房屋征收补偿安置方案予以公告公示。原告黄益敏、吴金海的房屋坐落于温州市鹿城区洪殿街道高田路24号、34号，在征收范围之内。原告认为该房屋征收决定侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。涉案房屋征收已经相关部门论证通过，目的系建设社区医疗卫生服务中心、老人活动中心及青少年活动中心，以改善居民生活条件，属于为公共利益的需要征收房屋的情形。涉案洪殿单元D-17地块坐落于鹿城区，鹿城区政府依法具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。原告提出的被告征收房屋系为商业开发目的、未批先征及被告无征收权的主张，因缺乏事实和法律依据，不予支持。涉案房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被告在作出被诉征收决定前，已对社会稳定风险进行了评估；已组织相关部门对涉案地块上房屋征收补偿方案进行论证并予以公告，征收补偿费用也已落实到位，专款专用；已对被征收房屋进行调查，并将调查结果予以公告；且作出被诉征收决定，亦已在征收范围内予以公告，公告载明了房屋征收范围、征收补偿方案和救济权利等事项。综上，被告作出征收决定符合《征补条例》第九条、第十条、第十一条第二款、第十二条、第十三条第一款的规定。被诉行政征收行为认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告要求撤销被诉房屋征收决定，依据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄益敏、吴金海的诉讼请求。
黄益敏、吴金海上诉称：一、被上诉人拟征收上诉人的合法房屋，但未向上诉人出示任何法律文书。2015年9月28日上诉人从房屋征收管理办公室网上获知，被上诉人已于8月6日作出被诉房屋征收决定。上诉人认为被上诉人的被诉行为存在实体与程序的诸多违法，如未批先征等，侵害了上诉人的合法权益。二、被上诉人无权作出被诉房屋征收决定。1、依据法律规定，被上诉人作出被诉征收决定无主体资格。依据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，设区的市、县（市、区）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。设区的市与市辖区人民政府的房屋征收与补偿工作职责分工，由设区的市人民政府确定。设区的市、县（市、区）人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条规定，市人民政府负责滨江商务区、行政中心区、历史文化街区等区域内的房屋征收与补偿工作。上诉人的房屋属于滨江商务区，被上诉人也予以承认，故滨江商务区的房屋征收决定应由温州市人民政府作出，被上诉人无权作出被诉房屋征收决定。2、被上诉人对其的主体资格也未提供证据证明，其不具有作出被诉决定的主体资格。三、一审法院认定事实不清、证据不足，判决驳回存在枉法裁判之嫌。1、该征收决定违反了规划先行规划民主的规定。《征补条列》第九条明确规定征收范围的前提和条件，强调规划先行、规划民主，防止不当或过度动用征收权。涉案滨江商务区核心片区洪殿单元D-17号项目在启动征收程序时，尚未编制专项规划，也不符合城乡规划，而是根据涉案的具体就是项目需要临时编制控制性详细规划，违反规划先行规划民主要求。2、征收补偿安置方案在没有公示和听取公众意见的情况下作出，被上诉人依据此违法的征收补偿安置方案作出的征收决定违法。本案被上诉人提供的证据不足以证明该公告已经履行了张贴公布的义务。且该补偿安置方案缺少了被征收房屋情况、被征收房屋价值补偿标准，用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间，该补偿标准不具有合法性，违反了《物权法》第42条足额补偿的原则。3、没有征收补偿的资金账户和专户存储的情况下，被上诉人作出的征收决定违反了《征补条列》第12条和《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第22条规定。4、被上诉人作出风险评估违法，从而导致征收决定违法。被上诉人除提供社会风险评估报告外，欠缺相关程序证据，如参加评估单位及人员名单、评估会议记录等相关材料。这份风险评估报告是伪造的，不具有法律效力。5、征收决定没有调查登记程序，对历史原因的建筑物没有给予认定及作出补偿，不符合《征补条列》第24条规定。6、被上诉人实施先搬迁后补偿，暴力违法拆迁，其作出的涉案征收决定违法，违反了《征补条列》第27条规定的先补偿后搬迁的规定。且部分房屋被被上诉人偷拆或断水断电实施逼签。综上，一审法院未认真审核事实，在证据不足的情况下作出驳回上诉人诉求是错误的。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或直接改判。
温州市鹿城区人民政府答辩称：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，答辩人具有依法作出被诉房屋征收决定的法定职权。二、被诉行政征收行为认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。1、涉案房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2、征收补偿安置方案已经公示与征求公众意见，程序合法、内容有效。3、涉案征收补偿费用已落实到位，专款专用。4、答辩人在作出被诉征收决定前，已依法进行社会稳定风险评估工作。5、答辩人已对被征收房屋进行调查并予以公示。6、本案不存在暴力违法拆迁行为，就涉案房屋被强拆问题，上诉人曾诉至法院，法院的生效判决文书已经认定答辩人不存在强拆行为。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人温州市鹿城区人民政府鹿政发[2015]29号《关于对温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围国有土地上房屋征收决定》是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，设区的市、县（市、区）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。故被上诉人温州市鹿城区人民政府具有作出本案被诉《关于对温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程范围国有土地上房屋征收决定》的法定职责。根据被上诉人温州市鹿城区人民政府提交的《温州市鹿城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《温州市核心片区洪殿单元（0577-WZ-
HX-03）控制性详细规划（修编）分图则》、《洪殿单元D-17地块建设工程相关用地规划图》、《鹿城区中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》、《洪殿单元D-17地块建设工程土地勘测定界报告》及鹿城区发展和改革局《关于温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程项目建议书和可行性研究报告的批复》等证据材料，案涉温州市核心片区洪殿单元D-17地块建设工程项目系建设社区医疗卫生服务中心、老人活动中心及青少年活动中心，故被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项规定的因公共利益需要确需征收房屋的情形及第九条规定的相关规划要求。根据《鹿城区国有土地上房屋征收与补偿若干规定》第二条第二款、第三款之规定，鹿城区人民政府房屋征收管理办公室为区房屋征收部门，其可以委托房屋征收实施单位，承担对被征收房屋的调查、登记、协助编制房屋征收补偿方案、协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对未经登记建筑的认定、风险评估、签订补偿协议、房屋拆除等房屋征收与补偿的具体工作。据此，鹿城区人民政府房屋征收管理办公室委托鹿城区人民政府滨江街道办事处作为案涉地块国有土地上房屋征收与补偿实施单位，承担房屋征收与补偿过程中的具体工作，符合上述规定。况且，在被上诉人温州市鹿城区人民政府作出被诉房屋征收决定前，房屋征收实施单位滨江街道办事处对征收范围内房屋的权属、建筑面积等进行了调查、登记并张贴公布结果，房屋征收部门拟定了房屋征收补偿安置方案上报被上诉人请求论证。被上诉人组织相关部门对该房屋征收补偿安置方案进行论证并予以公告，公开征求被征收人及社会公众的意见，修改后再予公告。被上诉人还进行了社会稳定风险评估，作出《重大决策社会稳定风险评估报告》。房屋征收补偿所需资金也已由鹿城区财政专户存储、足额保障，根据征收工作进度，按需、分期拨付到位。被上诉人作出被诉房屋征收决定后依法及时进行了公告。综上，被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定要求。上诉人黄益敏、吴金海提出“被上诉人无权作出被诉房屋征收决定；一审法院认定事实不清、证据不足”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。但一审判决存在文字差错，判决第12页第1行“（2006-2010）”应为（2006-2020）；第13页第14行中的“2016年6月”应为2015年6月。鉴于上述差错并未影响到上诉人的实体权利，故本院对此予以指正并纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人黄益敏、吴金海共同负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年六月十五日
书 记 员 徐一菁