安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖13行初135号
原告：刘印井，男，汉族，1950年6月3日出生，住安徽省淮北市杜集区。
委托代理人：牛贵铭，北京市仁人德赛律师事务所律师。
被告：萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，组织机构代码75296265-9。
法定代表人：武戈，县长。
委托代理人：黄蓓蓓，萧县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：吴琼，萧县人民政府法制办工作人员。
原告刘印井诉被告萧县人民政府房屋征收决定一案，于2016年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法由审判员程旭担任审判长，与代理审判员庄明义、人民陪审员汤军昌组成合议庭审理本案。原告刘印井及委托代理人牛贵铭，被告萧县人民政府的委托代理人黄蓓蓓、吴琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月25日，萧县人民政府作出萧政秘(2016)21号《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对龙山子1号地项目范围内的房屋依法予以征收，征收决定内容如下：一、征收目的：加快旧城改造步伐、改善居民生活环境，完善城市基础设施、提升城市品位；二、征收范围：南至交通路，北至淮海东路，西至行政大道，东至符夹铁路(具体征收范围以征收界限图为准)；三、征收机关：萧县人民政府；四、征收部门：萧县房屋征收安置管理办公室；五、征收实施单位：萧县龙城镇人民政府；六、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。房屋被征收的，房产证和土地使用权同时收回，具体补偿方及补偿标准详见《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿安置方案》(以下简称《房屋征收补偿安置方案》)；七、被征收人应按照《房屋征收补偿安置方案》，在2016年4月1日至2016年5月30日，与房屋征收部门签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门，被征收人在规定期限内未与征收部门签订补偿协议，萧县人民政府将依法作出补偿决定或者履行房屋拆除程序；八、被征收人如对本决定不服，可在本决定发布之日起60日内向宿州市人民政府依法申请行政复议，或在6个月内向人民法院依法提起行政诉讼。
刘印井起诉称：一、萧县人民政府作出的《房屋征收决定》及其《房屋征收补偿安置方案》违反法律规定，该征收方案的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但在实施方案中却严重违反该条例的规定，侵犯刘印井的合法权益。二、《房屋征收决定》所依据的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》，没有向社会公布，政府网站上无法查询，不具有合法性。三、房屋补偿标准过低，应当按照被征收房屋所在地的市场价格给予补偿。综上，萧县人民政府作出的征收决定违反了相关法律、法规，侵犯了刘印井的合法权益，请求依法撤销萧县人民政府作出的《房屋征收决定》，并确认《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》违法。
刘印井向本院提供户口簿复印件，证明其房屋处于被征收区域内。
萧县人民政府答辩称：一、萧县人民政府作出的《房屋征收决定》及其附属的《房屋征收补偿安置方案》均严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，无违法之处。二、《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》在政府网站上未查找到，不能证明该办法未向社会公布，萧县人民政府已通过其他方式予以公布，该办法合法有效。三、萧县人民政府制定的补偿标准合理合法。请求驳回刘印井的诉讼请求。
萧县人民政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、萧县龙山子1号地棚改项目简介及相关照片，证明该区域征收过程公开透明、严谨有序；2、萧县国土资源局、萧县城乡规划局及萧县改革和发展委员会的复函，证明征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划、专项规划；3、《萧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，证明龙山子区域房屋征收符合萧县国民经济和社会发展规划；4、《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》及《关于龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿方案征求意见的公告》及相关照片，证明补偿方案已在征收范围内征求了被征收户意见；5、《重大事项社会稳定风险分析评估报告表》，证明征收机关对龙山子1号地项目房屋征收工作已进行风险评估；6、萧县房屋征收安置管理办公室出具的《征收补偿费用足额到位专户存储情况》，证明龙山子1号地项目房屋征收补偿费用已专户存储且足额到位；7、萧县人民政府第33次常务会议纪要，证明对龙山子1号地项目区域内房屋征收已经过政府常务会议研究；8、龙山子1号地房屋征收宣传册，证明该区域房屋征收工作政策宣传解释工作公开透明；9、《房屋征收决定》、公告及公示照片，证明萧县人民政府作出征收决定并及时公告；10、《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿安置方案》及公示照片，证明萧县人民政府依法作出了补偿方案并进行了公示；11、萧县人民政府《关于印发萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法的通知》(萧政办发〔2015〕39号)及公示照片，证明萧县人民政府房屋征收相关政策公开透明。
萧县人民政府提交的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》。
经庭审质证，刘印井对萧县人民政府提交的证据质证如下：1、证据1无法证明其真实性，照片无形成时间，无法排除后补的可能；2、证据2均系相关部门复函，不具有真实性，且萧县规划局出具的复函落款日期早于证明内容，明显虚假；3、对证据3的真实性有异议，该规划纲未加盖公章，不能证明其真实性；4、证据4刘印井从未见到，征求意见稿的公告也未进行张贴，无人征求过刘印井的意见，照片无制作时间，可能系补拍，无法达到证明目的；5、证据5不能达到证明目的，风险评估的过程、方式无记载，在相关部门的审核意见一栏，只有相关部门加盖的公章，无审核意见，不能证明经过审核，应为后期制作；6、证据6不能达到证明目的，无相关银行出具的资信证明，且两份证明银行不一致；7、对证据7、8、11的真实性无异议，但不能达到证明目的；8、对证据9、10的真实性无异议；9、萧县人民政府依据的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》违反了相关法律规定，不具有合法性。
萧县人民政府对刘印井提交的证据真实性无异议，但认为不能达到证明目的。
为查明案件事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，本院依法调取了相关证据：1、安徽省人民政府《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》(皖政地〔2010〕815号)及附图，证明龙山子1号地项目范围内的土地已被批准为城镇建设用地，同时已被征收为国有；2、《安徽省人民政府关于萧县和萧县龙城镇土地利用总体规划(2006-2020年)的批复》(皖政秘〔2012〕34号)及附图，证明该区域房屋征收符合土地利用总体规划；3、《宿州市人民政府关于萧县县城总体规划(2011-2030年)的批复》(宿政秘〔2012〕7号)及附图，证明该区域房屋征收符合城乡规划、专项规划；4、萧县龙城镇人民政府出具的《龙山子1号地项目签约情况说明》，证明该区域内房屋征收签约情况；5、刘印井等七户房屋征收丈量摸底情况，证明萧县人民政府对征收范围内房屋权属的调查摸底情况。
刘印井对法院调取的证据发表如下质证意见：1、依据行政诉讼法的规定，人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。上述证据的调取违反法律规定，不能作为证据使用；2、上述证据不能达到证明行政行为合法的目的。
萧县人民政府对法院调取证据的关联性、真实性、合法性均无异议。
本院对上述证据认证如下：对萧县人民政府提供的证据2中萧县城乡规划局的复函，虽落款时间早于证明内容，证据形式存在瑕疵，但该复函的内容与本院依法调取的证据3可相互印证，可以达到证明目的；证据5的相关部门审核意见一栏，只有相关部门加盖的公章，无审核意见，证据形式存在瑕疵，但认可其证明目的；证据6因无相关银行出具的资金存储证明，未说明该区域征收费用预算金额，也未注明账户内具体存款金额，无法达到证明目的；对萧县人民政府提交其他证据的关联性、合法性、真实性予以认定。对刘印井提供证据的关联性、合法性、真实性予以认定。对本院依法调取证据的关联性、真实性、合法性予以认定。
经审理查明：2010年12月31日，安徽省人民政府作出《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2010]815号），同意宿州市人民政府在2010年第5批次申报的萧县龙城镇、王寨镇、石林乡用地范围内，征收农民集体建设用地33.4118公顷、未利用地1.1375公顷。《萧县人民政府2010年第5批次征地勘测定界图》显示，龙山子1号地项目区域位于该勘测定界图范围之内。
2012年1月18日，安徽省人民政府作出《安徽省人民政府关于萧县和萧县龙城镇土地利用总体规划(2006-2020年)的批复》(皖政秘(2012)34号)，同意修订后的《萧县土地利用总体规划（2006-2020年）》和《萧县龙城镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划要求大力推进旧城改造和闲置建设用地清理，积极盘活存量建设用地，努力提高土地利用效益。涉案龙山子1号地项目范围处于萧县龙城镇，在上述允许建设区域范围内。
2012年2月9日，宿州市人民政府作出《关于萧县县城总体规划(2011-2030年)的批复》（宿政秘[2012]7号），同意修订后的《萧县县城总体规划（2011-2030）年》，同意该总体规划确定的城市规划区范围，包括龙城镇行政区范围和白土镇、丁里镇、圣泉乡、庄里乡全部行政管辖范围，面积约350平方公里。在城市规划区范围内，实行城乡统一的规划管理。《萧县县城总体规划（调整）2011-2030年用地布局规划图》显示，龙山子1号地区域位于该总体规划图范围之内。
2016年2月16日，萧县房屋征收安置管理办公室分别向萧县发展和改革委员会、萧县国土资源局、萧县城乡规划局发出征询函，征询萧县龙山子1号地房屋征收项目是否符合相关规划、计划。萧县发展和改革委员会回复称，该建设项目符合萧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；萧县国土资源局回复称，该建设项目符合城区土地利用总体规划；萧县城乡规划局回复称，该建设项目符合城乡规划和专项规划。
2016年2月21日，萧县住房和城乡建设局作出《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，对龙山子1号地区域的征收工作作出风险评估，认为该项目工程绝大多数群众持欢迎态度，工程建设条件也已成熟，符合相关法规政策，风险程度低且具有很好的可控性。评估风险程度为“绿色”等级，建议加快推进实施。
2016年2月22日，萧县房屋征收安置管理办公室出具《征收补偿费用足额到位专户存储情况》，称龙山子1号地棚改项目房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储于工商银行专用账户，账号：1312052019300061527。同日，萧县房屋征收安置管理办公室向龙山子1号地区域被征收户发出《关于龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿方案征求意见的公告》并在龙山子小区101室大门处进行了张贴，征求被征收户对该征收补偿方案的意见，告知被征收人可在通知发布之日起30日内以书面形式向萧县房屋征收安置管理办公室提出。
2016年3月23日，萧县人民政府召开政府常务会议，听取了萧县征收办关于龙山子1号地项目范围内房屋征收决定、公告和补偿安置方案的汇报，认为龙山子1号区域基础设施落后，配套设施不齐全，符合征收条件。会议讨论并原则通过了《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的决定》、《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的公告》和《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿安置方案》。
2016年3月25日，萧县人民政府作出《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的决定》(萧政秘(2016)21号)和《龙山子1号地项目范围内房屋征收补偿安置方案》(以下简称征收补偿方案)，并在龙山子1号地区域征收范围内公告。
刘印井的房屋在房屋征收的范围之内。该区域的房屋征收工作启动后至2016年11月11日，房屋征收范围内557户被征收户中，已经签订补偿协议的户数有547户，占征收范围内房屋总户数的98.2%。刘印井不服萧县人民政府作出的《房屋征收决定》，于2016年7月25日提起行政诉讼。
本院认为，本案双方的争议焦点为：一、萧县人民政府作出的《房屋征收决定》是否合法；二、萧县人民政府制定的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》是否合法。
一、关于萧县人民政府作出的《房屋征收决定》是否合法问题。
1、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。萧县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。
2、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形。本案中，在龙山子1号区域大多数居民已签订补偿协议，同意征收改造的情况下，萧县人民政府针对龙山子1号地区域基础设施落后、配套不齐全、治安和消防存在隐患等情况进行旧城区改建，符合公共利益的需要，征收目的正当。
3、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，安徽省人民政府《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》及附图、《安徽省人民政府关于萧县和萧县龙城镇土地利用总体规划(2006-2020年)的批复》及附图、《宿州市人民政府关于萧县县城总体规划(2011-2030年)的批复》及附图，与萧县人民政府提交的分别向萧县发展和改革委员会、萧县国土资源局、萧县城乡规划局发出的征询函能相互印证，可以认定此次征收活动符合相关规划，龙山子1号地征收项目已纳入《萧县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，故该案征收项目符合各项规划的要求。
4、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。本案中，萧县人民政府作出《房屋征收决定》后公告了《征收补偿方案》，所公告的《征收补偿方案》确定了征收补偿方式分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人进行选择，从补偿方案内容来看，《征收补偿方案》没有违反公平合理补偿的原则，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和政策的规定。
5、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，《房屋征收决定》作出前，萧县住房和城乡建设局对龙山子1号地区域房屋征收情况进行了社会稳定风险评估，形成了《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，认为该项目工程绝大多数群众持欢迎态度，工程建设条件也已成熟，符合相关法规政策，评估风险程度为“绿色”等级，且具有很好的可控性，该评估符合相关法律规定。
6、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，萧县房屋征收安置管理办公室虽出具《征收补偿费用足额到位专户存储情况》，称龙山子1号地棚改项目房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储于工商银行专用账户，但没有相关银行出具的资金存储证明，未说明该区域征收费用预算金额，也未注明账户内具体存款金额，无法认定征收补偿费用到位情况符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
7、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求公众意见期限不得少于30日。本案中，萧县人民政府未提供证据证明相关论证过程，其提供的《征收补偿方案（征求意见稿）》及张贴照片，仅能证明公开征求了被征收人的意见。
8、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款之规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，萧县人民政府虽提供了《征收补偿方案（征求意见稿）》及张贴照片，但未提供证据证明收集意见的情况及根据公众意见修改情况。
二、关于萧县人民政府制定的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》是否合法的问题。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，萧县人民政府在庭审中确认《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》系其作出《房屋征收决定》所依据的规范性文件，故刘印井可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查，萧县人民政府制定的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》并无违反法律规定的条款，该试行办法合法。
综上，萧县人民政府作出的萧政秘(2016)21号《房屋征收决定》具有事实和法律依据，但行政程序存在违法情形，该《房屋征收决定》依法应当撤销，鉴于该征收区域内已有98.2%的被征收户签订协议同意征收，如撤销该决定会给社会公共利益造成重大损害，故应确认该《房屋征收决定》违法，刘印井的该部分诉讼请求成立，本院予以支持；萧县人民政府制定的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》合法，刘印井要求确认该办法违法的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告萧县人民政府作出的《关于对龙山子1号地项目范围内房屋进行征收的决定》(萧政秘〔2016〕21号)违法；
二、驳回原告刘印井要求确认被告萧县人民政府制定的《萧县国有土地上房屋征收与补偿试行办法》(萧政办发〔2015〕39号)违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告萧县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 程 旭
代理审判员 庄明义
人民陪审员 汤军昌
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 吴 鹤
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。