浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙04行终105号
上诉人（原审原告）姚文宝，女，1960年3月16日出生，汉族，住桐乡市。
委托代理人竺修远，浙江康恒律师事务所律师。
委托代理人裴城佳，浙江康恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市人力资源和社会保障局，住所地桐乡市梧桐街道振东新区中华路98号。
法定代表人沈富春，局长。
委托代理人李瑾，浙江百家律师事务所律师。
委托代理人徐冰燕，浙江百家律师事务所律师。
姚文宝因诉桐乡市人力资源和社会保障局社会保障行政行为违法一案，不服桐乡市人民法院于2017年4月28日作出的（2017）浙0483行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月26日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，姚文宝于1974年2月起直至退休在桐乡市华良丝绸有限责任公司（在下简称华良公司）工作。2015年，姚文宝因补缴养老保险事宜向原审提起行政诉讼，原审于2016年5月3日作出（2015）嘉桐行初字第31号行政裁定书，裁定驳回姚文宝起诉，姚文宝不服提起上诉。2016年7月21日嘉兴市中级人民法院以姚文宝并未向桐乡市人力资源和社会保障局（以下简称桐乡社保局）提出申请为由裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年11月1日，姚文宝向桐乡社保局提交了《解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员养老保障等问题的申报审批表》，2016年11月8日，桐乡社保局出具认定意见载明：不符合未参保人员和离开单位职工补缴的相关规定。另查明，2008年10月1日户改前姚文宝的户别为农业家庭户。2005年间，崇福镇华光村经济合作社与蒋金松户（姚文宝为户员）签订农村土地家庭承包变更合同一份，合同第二条载明，该户土地承包权面积增加。
原审认为，浙人社发[2011]221号《浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（以下简称221号文件）是为了解决我省养老保险的历史遗留问题而出台，但该文件对参保人员的条件及范围均作出了一定限制，并不能涵盖所有对象。本案中，姚文宝是否符合221号文件参保条件的关键在于其在该文件下发前是否具有我省城镇户籍。根据本案证据，姚文宝户改前的户别为农业家庭户，且具有土地承包经营权，虽然其户口簿上载明“从浙江省桐乡市城镇迁来”，但该证据并不足以证明其主张的曾经具有城镇户口的事实，更不能证明其于221号文件下发前即2011年7月20日前具有城镇户口的事实。桐乡社保局在对姚文宝提交的材料进行审核后作出不符合未参保人员和离开单位职工补缴的相关规定的认定意见，符合221号文件规定，且程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回姚文宝的诉讼请求。本案受理费50元，由姚文宝负担。
姚文宝不服该判决，上诉称：公民户口簿是国家机关颁发的有效证件，在没有证据证明公安机关登记错误的情况下，户口簿上的内容合法有效。姚文宝户口簿载明“从浙江桐乡市城镇迁来”，证明了其曾经具有城镇户口的事实，故原审认定事实错误。上诉人符合221号文件规定的参保要求，被上诉人拒绝为上诉人办理一次性补缴基本养老保险费行为违法。请求二审判决撤销原判，改判支持上诉人在一审中的诉讼请求（1.确认桐乡社保局拒绝为姚文宝办理一次性补缴基本养老保险费的行为违法；2.判令桐乡社保局立即为姚文宝办理一次性补缴基本养老保险费手续，将其纳入职工基本养老保险范围；3.本案诉讼费由桐乡社保局负担）。
桐乡社保局答辩称：221号文件规定“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员：㈠曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；㈡曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员”，221号文件规定“我省城镇户籍”，应当是指文件下发前取得城镇户籍且在文件下发时仍具有该城镇户籍的人员，根据姚文宝提供证据，其在221号文件下发时为“农业家庭户口”，不属于浙江省城镇户籍，故不能适用该文件。姚文宝认为只要曾经是城镇户籍就可以适用的观点缺乏依据。请求二审法院驳回上诉、维持原判。
经审理查明，双方当事人对原审认定的事实无异议，本院予以确认。另查明，姚文宝系桐乡市崇福镇华兴村村民蒋金松户（后变更为蒋建良）家庭成员，1981年因在桐乡市留良乡办集体企业留良丝厂（后更名为华良公司）上班之需要，将户口迁至桐乡市留良乡丝厂集体户。2000年9月又从留良乡（后乡变更为集镇、2001年９月并入崇福镇）迁回蒋金松户。2005年8月25日，蒋金松户与华光村经济合作社签订的《农村土地家庭承包变更合同》载明蒋金松户中有“蒋金松、蒋月清、蒋建良、姚文宝”等4人，土地承包经营面积从原第二轮土地承包总面积为3.95亩增加到6.804亩。蒋金松户口簿记载姚文宝“常住人口登记卡”的信息为“农业家庭户”，同时也记载了“从浙江省桐乡市集镇迁来”内容。原审应姚文宝申请向桐乡市公安局调取姚文宝户口迁移的历史记录，2017年3月15日该局查询回复：“经核查嘉兴市常住人口信息户别历史库，发现姚文宝在嘉兴市2008年10月1日户改前的户口性质为农业家庭户”。2009年姚文宝以农村村民的身份办理了城乡居民社会养老保险。以上事实有户籍迁移的公安档案资料、姚文宝（1988年）身份证、《农村土地家庭承包变更合同》、蒋金松户口簿、桐乡市公安局《人口信息查询结果》（回复）、城乡居民社会养老保险证、桐乡市政府网页资料等书证及当事人的陈述予以证实。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》《浙江省职工基本养老保险条例》等法律法规规定的“职工基本养老保险”是由用人单位和个人缴费以及政府补贴并在退休后领取基本养老金的保险制度，是职工在职时实行的一项社会养老保险。221号文件是我省为解决在职时未参保集体企业退休人员及其他相关人员养老保险遗留问题而制订的一项新政策，其在第一条“实施范围和对象”中将适用基本养老保险的职工放宽到“㈠曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；㈡曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员”，但前提局限于“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的”原职工。因而，第一条中在与各类企业形成劳动关系用的是“曾”，即曾经；而具有我省城镇户籍用的是“本实施意见下发前”，目的在于设定时间节点与“下发后”情形相区分，文义明确城镇户籍身份是正在进行时，并非“曾经”。本案中，上诉人姚文宝虽属于“曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员”，但其户口已于2000年9月从留良集镇迁回农村并有享有农村集体土地承包经营权，2008年10月1日户改前的户口性质为农业家庭户，2009年姚文宝以农村村民的身份办理了城乡居民社会养老保险，因而221号文件下发前已不具备了城镇户籍。社会养老保险是公民依法从国家和社会获得物质帮助的一项社会福利制度，为保障公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，我国社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，形成了职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险等为主的综合保险体系。但是，我国尚属社会主义初级阶段，社会养老保险根据经济社会的发展水平逐步完善，尤其对职工基本养老保险的适用要求较为严格。因而221文件同时提出“各地要深入掌握文件精神，严格把握政策界限，一律不得擅开政策口子”的执行要求。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，桐乡社保局负责辖区内社会保险管理工作。其根据文件规定对姚文宝的参保申请作出“不符合未参保人员和离开单位职工补缴的相关规定”的审查认定意见正确。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，判决结果正确。姚文宝的上诉理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姚文宝负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 李 平
二〇一七年七月十八日
书记员 朱静雯