安徽省庐江县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）庐江民二初字第00245号
原告：庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组，住所地安徽省庐江县。
诉讼代表人：郭维进，该村民组组长。
委托代理人：张鹏，安徽安泰达律师事务所律师。
被告：庐江县庐城镇移湖社区居委会，住所地安徽省庐江县。
法定代表人：高枫，该居委会主任。
委托代理人：许晶娇，安徽庐家律师事务所律师。
委托代理人：许承斌，安徽庐家律师事务所律师。
被告：王良元农村承包经营户，住所地安徽省庐江县。
诉讼代表人：王良元，男，1958年2月21日出生，汉族，农民，住安徽省庐江县。
委托代理人：吴方保，庐江县法律援助中心律师。
原告庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组（以下简称“黄碾村民组”）与被告庐江县庐城镇移湖社区居委会（以下简称“移湖社居委”）、王良元农村承包经营户（以下简称“王良元户”）确认合同无效纠纷一案，本院于2015年3月10日立案受理，依法组成由审判员邬秀娟担任审判长，审判员徐小强、人民陪审员张向明参加评议的合议庭，于2015年4月24日公开开庭进行了审理。原告黄碾村民组的诉讼代表人郭维进、委托代理人张鹏，被告移湖社居委的委托代理人许晶娇，被告王良元户的诉讼代表人王良元、委托代理人吴方保均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黄碾村民组诉称：王良元户原系庐江县万山镇平塘村侯院村民组农户，1998年春搬迁至黄碾村民组居住。1994年，黄碾村民组开展二轮土地承包，黄碾村民组按照当地政府要求将该组耕地全权委托原庐江县城关镇三管村合作经济委员会对外发包（原城关镇现更名为庐城镇，原三管村经合并、更名现为移湖社区，该经济委员会组织机构现已不存在，相关职权由移湖社居委承继）。在二轮土地承包的实施过程中，郭维华农村承包经营户（以下简称“郭维华户”）承包了黄碾村民组2.79亩耕地。王良元户自迁至黄碾村民组居住后，对外名义上宣称其代耕郭维华户的承包地，暗地里利用时任三管村村委会主任王良开的职务之便将该承包地转至其名下，并伪造了合同编号为041418号《承包（租）耕地登记表（合同副本）》1份，以此调换了郭维华户真实的承包合同。2000年3月23日，王良元户再次利用王良开的职务之便将全户户籍迁入黄碾村民组。本案承包合同签订时，王良元户并非黄碾村民组农户，不具有集体经济组织成员资格，且该发（承）包行为未履行法定的民主议定程序，属于越权发包，侵犯了黄碾村民组村民的合法权益，该行为违反了法律的强制性规定，应认定为无效的合同。黄碾村民组现诉求确认移湖社居委与王良元户签订的合同编号为041418号《承包（租）耕地合同》无效；本案诉讼费用由两被告负担。
移湖社居委在庭审中辩称：本案中编号为041418号《承包（租）耕地合同》合法有效。该合同签订于1998年，应适用《中华人民共和国土地管理法（1988修订）》的相关规定，该法未设定“集体经济组织将土地发包给本集体经济组织以外的成员应当履行民主议定程序”的法律规范，而是规定“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”，关于民主议定程序的法律规范见于《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》，该法自1999年1月1日施行。由此可见，依据“法不溯及既往”的原则，原庐江县城关镇三管村合作经济委员会将2.79亩耕地发包给王良元户的行为没有违反行为时法律、行政法规的强制性效力性规定。即使事后的法律设定了相应的民主议定程序，但在合同的履行过程，王良元户已于2000年3月23日取得了黄碾村民组集体经济组织成员资格，阻却合同效力的事由已经消除，合同的效力已经通过事后的补正和实际履行而转化为确定有效。《中华人民共和国农村土地承包法》以保护承包方的土地承包经营权为立法目的，若本案合同被认定为无效合同，将剥夺王良元户赖以生存和发展的基础，无疑是对双目失明的王良元及其低保家庭判处“死刑”，一份良善的判决应给予弱势群体最基本的生存权利。黄碾村民组所诉事项业经人民法院多次处理，其行为属于重复诉讼，滥用诉讼权利，从而达到拖延支付土地补偿款的目的。本案相关事实业经安徽省高级人民法院（2014）皖行终字第00006号判决查明并认定，对于黄碾村民组重复并恶意提起的诉讼，人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。
王良元户在庭审中辩称：本案中编号为041418号《承包（租）耕地合同》合法有效。安徽省高级人民法院业已认定：涉案承包合同签订的时间是1998年，原庐江县城关镇三管村合作经济委员会并未与郭维华户签订二轮土地承包合同。黄碾村民组主张王良元户系代耕郭维华户承包地以及编号为041418号《承包（租）耕地合同》系伪造的，无事实依据，不能成立。原庐江县城关镇三管村合作经济委员会与王良元户签订承包合同依据的法律规范是《安徽省农业承包合同管理条例》和《国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》。《安徽省农业承包合同管理条例》第五条规定“农业集体经济组织成员或村民以及其他法人、公民均可作为承包合同的承包方”；《国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》规定“农业承包合同一经依法签订，即具有法律约束力，任何单位和个人均不得擅自变更或者解除。目前已经签订的三亿多份农村承包合同，都具有法律约束力，应予保护”。退一步讲，即使事后的法律对承包方资格作出限制性的规定，本案承包合同已全部履行，且影响合同效力的事由已经消除，不宜再认定为无效合同。判断本案承包合同的效力还应考虑以下细节：王良元原籍在黄碾村民组，与黄碾村民组具有历史渊源，且于2000年3月23日又将全户户籍迁回黄碾村民组，并在黄碾村民组拥有住房和宅基地，王良元户享有和其他农户同等的集体经济组织成员资格；本案承包合同履行时间长达17年之久，自1998年起王良元户就以自己的名义享有合同权利、负担合同义务。综上，黄碾村民组主张的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。
经审理查明：王良元家庭原属黄碾村民组。1960年，王良元父亲去世，王良元随母迁至庐江县万山镇程桥村侯院村民组。
王良元的堂兄王良伦系公职教师，属非农业户口；王良伦的妻子（郭维华）、儿子、女儿原系黄碾村民组村民。王良伦的子女因升学、出嫁等原因分别将户籍迁出黄碾村民组，郭维华也于2002年8月19日将户籍迁出黄碾村民组，转为非农业户口。1997年，郭维华举家搬离黄碾村民组，并将原居住房屋转让给王良元户居住，同时将其承包的2.97亩土地交王良元户耕种，王良元遂举家搬回黄碾村民组居住生活。
1994年，原庐江县城关镇开展二轮土地承包工作，当时发包方没有与农户签订二轮土地承包合同。1997年11月5日，原庐江县城关镇人民政府发出城政办（1997）48号《关于完善土地二轮承包工作的通知》，通知要求：“没有签订土地承包合同的地方要组织力量在97年12月底前按城政（1995）43号文件规定的程序和格式与农户签订合同，并及时与镇农经站联系，进行合同鉴证、编号和有关档案保管工作，手续完备后发放到户。如有土地转包、使用权转让、反租、倒包等要及时做好合同变更等土地承包的有关资料，各村要建档、集中保管，保管期限为30年”。根据该文件的规定，1998年，黄碾村民组委托原庐江县城关镇三管村合作经济委员会与农户补签了二轮土地承包合同，补签合同上签订时间均填写为“95年3月30日”。因郭维华户已于1997年举家搬离黄碾村民组，房屋和承包地均由王良元户居住和耕种，黄碾村民组未与郭维华户签订二轮土地承包合同。原庐江县城关镇三管村合作经济委员会依据黄碾村民组的委托，将原由郭维华户一轮承包的土地发包给王良元户耕种，并签订了编号为041418号《承包（租）耕地合同》1份；合同签订后，原庐江县城关镇农经管理站对该承包合同予以鉴证。自1998年起，王良元户一直依照第041418号《承包（租）耕地合同》缴纳各种农业税费，并享受农业税退税和各种惠农补贴。
2000年3月23日，王良元户全户户籍由庐江县万山镇平塘村侯院村民组迁至原庐江县城关镇三管村黄碾村民组。户籍迁移时，王良元户将位于侯院村民组的承包地交还侯院村民组，并与其解除土地承包关系。2000年，庐江县人民政府依据该承包合同为王良元户颁发了庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》。2000年12月，庐江县人民政府向王良元户颁发了位于黄碾村民组住宅的《集体土地使用证》，同时王良元持有的《安徽省农村居民最低生活保障证》亦载明王良元户属于黄碾村民组。
2011年11月，黄碾村民组的土地被征收，黄碾村民组支付王良元户先期土地补偿款21239元。此后，黄碾村民组以王良元户三人不具有黄碾村民组集体经济组织成员资格、所耕种的土地属郭维华户二轮承包的土地为由，拒绝向王良元户支付后期土地补偿款39万余元。为此，双方发生纠纷，王良元户于2013年4月15日向本院提起民事诉讼，要求黄碾村民组支付土地补偿款，该案现已裁定中止诉讼。2013年6月3日，黄碾村民组向安徽省合肥市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销庐江县人民政府向王良元户颁发的庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》，经审理后，安徽省合肥市中级人民法院于2013年9月22日判决“驳回原告庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组要求撤销庐字第0104347号《农村集体土地承包经营权证》的诉讼请求”。黄碾村民组不服该判决，于法定期限内向安徽省高级人民法院提起上诉。案经安徽省高级人民法院审理，于2014年2月12日判决“驳回上诉，维持原判”。
2015年3月4日，黄碾村民组召开村民小组会议，会议通过“以郭维进作为主要负责人提起对王良元户的相关诉讼”的决议。
证明上述事实的证据有：
1、安徽省合肥市中级人民法院（2013）合行初字第00021号行政判决书、安徽省高级人民法院（2014）皖行终字第00006号行政判决书各1份，证明本案的主要事实；
2、村民小组会议记录（附委托书）1份，证明黄碾村民组提起本案诉讼前已履行民主议定程序的事实；
3、王良元户户口簿1份，证明王良元户的诉讼主体资格；
4、委托书、承包（租）耕地登记表（合同副本）各1份，证明黄碾村民组与原三管村合作经济委员会之间委托发包的关系以及本案诉争的承包合同的内容；
5、农民负担监督卡、通知、农业税完税凭证、农民负担专用收据、农业税减免证、乡提留村统筹专用收据、项目贷款还贷收据等单据33份，证明本案承包合同的履行情况，自1998年起，王良元户一直以自己的名义依照承包合同缴纳各种农业税费，并享受农业税退税和各种惠农补贴的事实。
上述证据真实客观，来源合法，与本案有关联性，且经庭审质证，证据之间亦相互印证，应作为本案认定事实的依据。
需要说明是各方当事人对本案相关诉讼主体没有异议：原庐江县城关镇三管村合作经济委员会的组织机构现已不存在，相关职权由移湖社居委承继，各方当事人均认可移湖社居委是本案适格的被告；因庐江县庐城镇移湖村村委会已于2014年更名为“庐江县庐城镇移湖社区居委会”，黄碾村民组作为移湖社居委的下设小组，其全称亦应相应变更，但黄碾村民组称因该小组印章尚未更改，所以仍以“庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组”的名义提起诉讼，各方当事人对此均没有异议。
本院认为：当事人对自己提出的主张，有责任提供有效的证据予以证明，否则将承担举证不能的法律后果；依据“法不溯及既往”的原则，判断合同的效力应依据行为时的法律，禁止适用事后法；违反法律、行政法规的强制性规定是导致合同无效的情形之一，该强制性规定是指效力性强制性规定；合同的效力可予以补正，在合同的履行过程中，影响合同效力的瑕疵事由消除的，不宜再认定合同无效。本案系确认合同效力纠纷，各方诉争的合同系土地承包经营权合同，充分考虑本案承包合同签订的历史背景、经过以及后期履行情况，并结合合同成立时的法律规定，本院认为原三管村合作经济委员会与王良元户签订的编号为041418号《承包（租）耕地合同》合法有效，黄碾村民组诉求确认该合同无效，不符合法律规定，本院不予支持，理由如下：
一、当事人对自己提出的主张，有责任提供有效的证据予以证明，否则将承担举证不能的法律后果。
黄碾村民组主张“在二轮土地承包的实施过程中，郭维华户承包了黄碾村民组2.79亩耕地。王良元户自迁至黄碾村民组居住后，对外名义上宣称其代耕郭维华户的承包地，暗地里利用时任三管村村委会主任王良开的职务之便将该承包地转至其名下，并伪造了合同编号为041418号《承包（租）耕地登记表（合同副本）》1份，以此调换了郭维华户真实的承包合同”，该主张与黄碾村民组在一、二审行政诉讼中的当庭陈述以及安徽省高级人民法院认定的案件事实相悖。黄碾村民组在本案审理中提供了郭维华户户口簿、居民身份证、原三管村委会向郭维华户发出的农业税费缴费通知（1997年11月13日）、黄碾村民组说明、黄碾村民组人口类别统计表、黄碾村民组人口有关情况说明表、土地款分配方案、联诀书、关于撤销王良元土地承包经营权证的报告各1份，村民组长出具的证明3份（汪文会、郭恒朋、郭维章），本院以为以上证据不足以证明黄碾村民组主张的事实。安徽省高级人民法院对该二轮土地承包开展的经过作了详细的分析，并认定黄碾村民组实际开展二轮土地承包的时间是1998年，而非1995年，故原三管村委会向郭维华户发出的农业税费缴费通知（1997年11月13日）不能证明郭维华户是涉案土地的二轮承包人，也不能证明二轮承包后王良元户系代耕郭维华户的土地，更不能证明本案承包合同是伪造的。从《承包（租）耕地登记表（合同副本）》的形式上看，有发（承）包人的盖章、签名，鉴证机关的盖章，故该合同的真实性应予以确认，黄碾村民组提出的相关主张不能成立。
二、依据“法不溯及既往”的原则，判断合同的效力应依据行为时的法律，禁止适用事后法。
《中华人民共和国土地管理法》是调整我国农村土地关系的主要法律规范，该法于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，并于同日公布，自1987年1月1日起施行。该法于1988年12月29日经第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修正。《中华人民共和国土地管理法（1988修订）》第十二条第一款规定“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”。由此可见，该法未对承包主体作出严格限制，也未就非集体经济组织成员承包土地设定相关民主议定程序。
《中华人民共和国土地管理法》于1998年8月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，自1999年1月1日起施行。《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第十五条规定“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》就非集体经济组织成员承包土地设定了严格的民主议定程序。
结合本案事实，本案承包合同签订于1998年，应适用《中华人民共和国土地管理法（1988修订）》作为判断合同效力的依据，故原三管村合作经济委员会将土地发包给王良元户，并签订承包合同的行为，没有违反行为时的法律规定。《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》、《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日施行）均不能作为审查判断本案承包合同效力的法律依据。
三、违反法律、行政法规的强制性规定是合同无效的理由，该强制性规定是指效力性强制性规定，黄碾村民组主张的相关规定不宜认定为效力性强制性规定，其主张合同无效的理由不能成立。
黄碾村民组认为本案承包合同违反了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》［中办发（1997）16号］、《中共庐江县委、庐江县人民政府关于稳定和完善土地承包制度的若干规定》［庐发（1994）20号］的相关规定（“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意），应确认为无效合同。因该通知、规定不属于法律、行政法规，故不能作为审查判断本案承包合同效力的依据。
黄碾村民组认为本案承包合同违反了《中华人民共和国村民委员会组织法（1998年）》第十九条的规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；……”。因该法于1998年11月4日施行，安徽省高级人民法院认定本案承包合同签订时间为1998年，故该法的施行与合同签订的先后关系难以判定。
黄碾村民组主张适用的《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法（1998年）》的相关规范的本质是关于“承包资格与民主议定程序”的规范。根据《最高人民法院印发关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发（2009）40号）的规定：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型”。结合本案实际，本院认定相关“承包资格与民主议定程序”的规范属于管理性强制性规定，不宜认定为效力性强制性规定，理由如下：1、从立法旨意角度看，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》均以保护农民的土地承包经营权为立法目的，从而保障农民的生存权和发展权。土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活来源，王良元户已与侯院村民组解除了土地承包关系，否定本案合同效力无疑剥夺其生存权，这与相关立法的旨意是相悖的。2、从权衡相互冲突的利益角度看：首先，本案承包合同不损害国家利益和社会公共利益，仅涉及当事人的利益；次之，判定本案承包合同无效将彻底破坏王良元户的利益，判定本案承包合同有效则不能增加其他集体经济组织成员（抑或郭维华户）的利益，前者体现生存权，后者表现为发展权，人的生存权是法律尊重和保护的首要法益。3、从规制的对象角度看，若某强制性规定所禁止的对象是合同行为本身，即只要这些合同行为对应的交易发生，就会损害国家利益或者社会公共利益，则该规定属于效力性规定。若某强制性规定所禁止的对象不是行为本身，而是与当事人的“市场准入”资格有关，或者禁止的只是行为的手段或方式，而允许有资格者经营或允许依其他手段、方式进行的，此时该强制性规定的本意不在于禁止合同行为及其私法效果的发生，而在于规范人们的举止，则该规定属于管理性规定。相关“承包资格与民主议定程序”的规定并不在于禁止承包合同行为，而是在于就承包主体设定“市场准入”制度。违反效力性强制性规定的后果是否定合同在私法层面上的效力，而违反管理性强制性规定的后果则更多表现为管理责任和行政责任。
四、合同的效力可予以补正，在合同的履行过程中，影响合同效力的瑕疵事由消除的，不宜再认定合同无效。
《中华人民共和国合同法》第五十二条对合同无效作了相应的规定，其立法目的在于限制合同无效的适用，法律鼓励交易，法律允许对合同效力进行补正，在合同的履行过程中，影响合同效力的瑕疵事由消除的，不宜再认定合同无效。这种无效合同转化为有效合同的理念在相关司法解释中得到了充分的体现：《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效”。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定：“承包人超越资质等级许可的业务范围签订建设工程施工合同，在建设工程竣工前取得相应资质等级，当事人请求按照无效合同处理的，不予支持”。甚至就部分身份行为，司法解释也持这种观点，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第八条规定：“当事人依据婚姻法第十条规定向人民法院申请宣告婚姻无效的，申请时，法定的无效婚姻情形已经消失的，人民法院不予支持”。
结合本案实际，退一步讲，即使本案承包合同在订立时因王良元户不具有集体经济组织成员资格、没有通过民主议定程序，但在合同履行过程中，王良元户于2000年3月23日将全户户籍迁入黄碾村民组，从而取得了该集体经济组织成员资格，消除了影响合同效力的瑕疵事由，补正了合同效力，使得合同确定有效。
五、本院认定本案合同有效，同时考虑了以下因素：
1、王良元原籍在黄碾村民组，与黄碾村民组具有历史渊源，且于2000年3月23日又将全户户籍迁回黄碾村民组，并在黄碾村民组拥有自己的住房和宅基地，王良元户自此应与其他农户享有平等的成员权；2、王良元户以自己的名义自1998年起依照承包合同缴纳各种农业税费，并享受农业税退税和各种惠农补贴，且领取了先期的土地补偿款。该事实在一定程度上体现了在合同履行过程中（在土地被征收前，尤其是在缴纳农业税费、土地在某些方面还表现为一种“负担”的时期）黄碾村民组对王良元户土地承包经营权以及本案承包合同的认可。黄碾村民组在庭审中陈述“农业税费的上缴、惠农补贴的发放等工作系村委会与农户之间直接发生对接关系，中间不涉及黄碾村民组”，该陈述不符合我国农村基层工作的实际，难以自圆其说。
综上所述，原三管村合作经济委员会与王良元户签订的编号为041418号《承包（租）耕地合同》合法有效，属有效的民事法律行为。依照《中华人民共和国民法通则》第五十七条之规定，判决如下：
驳回原告庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组的全部诉讼请求。
案件受理费100元，由原告庐江县庐城镇移湖村黄碾村民组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 邬秀娟
审 判 员 徐小强
人民陪审员 张向明
二〇一五年五月十八日
书 记 员 张菲娅
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国民法通则》
第五十七条民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。