福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
闽01行终102号
上诉人（一审原告）融信（福建）物业管理有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区东大路8号花开富贵广场A-12F室。
法定代表人柯国斌，总经理。
委托代理人商毅，福建三山律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市物价局，住所地福建省福州市鼓楼区817北路88号百华大厦16层，现住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号1座7-8层。
法定代表人李占卫，局长。
委托代理人张影，福州市物价局工作人员。
委托代理人周军芳，福建新世通律师事务所律师。
上诉人融信（福建）物业管理有限公司（以下简称融信物业公司）因诉被上诉人福州市物价局其他行政行为一案，不服福州市仓山区人民法院（2015）仓行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院认定，融信大卫城B区住宅于2012年8月陆续交房，楼型为高层住宅、别墅、商业，由原告提供前期物业服务。2013年7月，被告根据群众投诉，对该小区的物业收费情况进行检查，查明2012年9月至2013年6月，原告按2.2元／m2（月的标准收取融信大卫城B区高层住宅物业服务费。2014年2月20日，被告作出榕价检告（2014）6号《行政处罚事先告知书》，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，该告知书于2014年3月10日送达原告。2014年6月17日，被告作出榕价检退（2014）5号《责令退款通知书》，以原告的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（一）项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格的”违法行为，存在致使业主多付价款的情形。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，责令原告自收到该通知书之日起30日内，将多收的价款658764.1元人民币退还给业主。该通知书于2014年6月25日送达原告。原告不服，向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2014年10月17日作出榕政行复（2014）58号《行政复议决定书》，维持被告作出的榕价检退（2014）5号《责令退款通知书》。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，由于福建省人民政府法制办公室对该规范性文件的备案审查结果会影响到本案的审理，故一审法院于2014年12月29日作出（2015）仓行初字第10-1号行政裁定，裁定本案中止诉讼。2015年9月10日，被告向一审法院提交了福建省人民政府法制办公室闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，该答复主要的内容为：一、原告所援引的相关文件不能作为界定《福建省定价目录》中“普通住宅”范围的依据；二、《物业收费办法》第七条与《福建省定价目录》不存在抵触问题；三、对普通住宅前期物业服务收费实行政府指导价管理符合法律规定。综上，福建省人民政府法制办公室认为《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。本案亦于同日恢复审理。另查明，2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）对普通住宅一级物业服务的收费标准规定如下：高层带电梯住宅（9层及以上，不含100米及以上超高层）为1.32-1.76元／m2。
一审法院认为，被告作为福州市的价格行政主管部门，负责福州市的价格工作，有权对依法实行政府指导价、政府定价商品和服务的经营者进行监督、管理，故被告对本案原告作出被诉行政行为具有合法的权力来源。
本案的两个争议的焦点问题是：一、由原告提供物业服务的融信大卫城B区高层住宅的物业服务收费标准应适用政府指导价还是市场调节价。原告认为福州市房地产管理局、福州市地方税务局、福州市财政局、福州市城乡规划局榕房权（2008）516号和榕房（2012）25号《关于调整城区享受优惠政策普通商品住房标准的通知》中，都规定同时符合单价（或总价）低于相关规定、容积率在1.0以上、面积小于144平方米三个条件的才可算是普通住宅，享受普通商品住房税收优惠政策。对此，一审法院认为，上述规定是对“享受优惠政策的普通商品住房”的范围进行限定，“享受优惠政策的普通商品住房”范围显然小于“普通商品住宅”的范围，因此，上述文件显然不能作为原告所主张的认定“普通住宅”范围的依据。国家发展改革委员会、建设部《物业服务收费管理办法》第六条规定：“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”福建省物价局、福建省住房和城乡建设厅《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅）前期物业服务收费实行政府指导价。…”《福建省定价目录》规定：“普通住宅前期物业服务的收费标准应执行政府指导价。”在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，福建省人民政府法制办公室依法作出了闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，认定《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。原告服务的融信大卫城B区高层住宅不是别墅，也非低密度联排高档住宅，显然属于《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款所规定的“前期物业服务收费应实行政府指导价的”住宅。故被告作出的《责令退款通知书》，认定原告存在超过政府指导价浮动幅度制定价格的违法行为，事实清楚，适用依据正确。二、被告适用2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据是否合法。一审法院认为，被告系对原告在2012年9月2013年6月间的价格违法行为进行处理，故以行为发生时有效的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据符合法律规定。被告经询问调查、制作《检查登记表》，并在《行政处罚事先告知书》中，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，被告作出的被诉《责令退款通知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉请缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告融信（福建）物业管理有限公司的诉讼请求。
上诉人融信物业公司不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，并撤销福州市物价局作出的榕价检退（2014）5号《福州市物价局责令退款通知书》。其主要理由为：一、“融信大卫城”B区属于高档住宅，不是普通住宅，物业费应适用市场调节价而非政府指导价。且上诉人除了向业主提供福州市一级标准常规服务外，还提供了多项超值服务，上诉人提供的是超一流的高端物业服务；上诉人收取的物业费不仅是提供一级标准常规服务的酬劳，还包含着额外超值服务的报酬。上诉人的收费标准得到了全体业主的签字确认，是与业主协商一致的合同行为，该收费标准也经仓山区房管局审查备案。事实上，即使按照该收费标准，上诉人的物业收入也不及支出。二、被上诉人责令退款适用的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号），该文件不符合《福州市物业管理若干规定》第三十二条、《价格法》第二十五条、《政府制定价格行为规则（试行）》第四条、《立法法》第九十三条的规定，已不适用。综上，一审判决及被上诉人认定“融信大卫城”B区属于普通住宅，认定上诉人仅提供一级标准常规服务，没有法律、事实依据，属于认定事实不清、适用法律错误。
被上诉人福州市物价局请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：一、讼争高层住宅属于普通住宅，其前期物业服务收费应执行政府指导价。本案一审期间，福建省人民政府法制办公室曾根据上诉人的申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条（该条规定：“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。”）进行规范性文件备案审查，审查后认定此办法属于合法的规范性文件，上诉人所援引的各项规范不能作为《福建省定价目录》中“普通住宅”的依据，不适用于规范物业服务收费行为。二、上诉人存在价格违法事实，损害广大业主利益。上诉人在2012年9月至2013年6月期间超过指导价最高标准向小区业主收取物业服务收费，引发业主投诉。答辩人根据上诉人违法行为发生时有效的榕价房（2009）3号规定责令其退款合法有据。榕价房（2009）3号中规定的服务规范标准是法定最低服务标准，并对相应等级的物业企业的收费标准规定了收费上限，即便上诉人提供的服务水准高于法定标准，也不能超出政府指导价上限自行定价。本案是由于小区业主投诉引发的，上诉人关于其收费已得到小区业主一致认可的说法显然与事实不符。三、民事合同约定不能成为上诉人行政违法行为的免责理由。根据《价格法》第十二条、《福建省物业服务收费管理办法》第八条第二款、《合同法》第七条规定，上诉人与建设单位签订的《前期物业服务合同》附件亦明确约定上诉人的物业收费标准应遵循《福州市普通住宅物业服务等级指导性收费标准》。因此，本案讼争的《前期物业服务合同》第五条中关于住宅部分按2.2元／月／㎡收费定价属价格违法行为。综上，一审判决认定答辩人作出的《责令退款通知书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序是正确的，应予维持。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为，二审中当事人间的争议焦点归纳如下：一是由上诉人提供物业服务的融信大卫城B区高层住宅的物业服务收费标准是否适用政府指导价；二是被上诉人适用2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令上诉人退款的基准价依据是否合法。
关于第一个争议焦点，即物业服务收费标准是否应适用政府指导价的问题，本院认为，《福建省物业管理条例》第四十条第二款的规定：“前期物业服务收费实行政府指导价。……。”《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定：“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。其他物业服务收费实行市场调节价。”《福州市物业服务收费管理实施细则》第六点：“……。住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。……。”从上述法条可知，前期物业服务收费原则上应实行政府指导价，并无上诉人所谓的“普通住宅”与“高档住宅”之分。可不实行政府指导价的住宅类型仅有别墅与低密度联排高档住宅这两类。同时，福建省及福州市的相关规定在收取物业服务费上将“别墅、低密度联排高档住宅”区别对待，体现了“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点……”之规定，与上位法并未冲突。上诉人提供物业服务的融信大卫城B区高层住宅显然不属于别墅或低密度联排高档住宅，应实行政府指导价。虽然上诉人主张其收费标准是与业主协商一致的合同行为，但由于民事法律关系与行政法律关系所调整的对象并不相同，民事主体间不得通过“约定”免除自身所应承担的行政义务，更不得以所谓的“协商一致”逃避有关部门的行政监管。故被上诉人作出的《责令退款通知书》，认定上诉人存在超过政府指导价浮动幅度制定价格的违法行为，事实清楚，适用依据正确。
关于第二个争议焦点，本院认为，《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》系本案价格违法行为发生时合法有效的规范性文件，被上诉人以此作为责令上诉人退款的基准价依据并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人融信（福建）物业管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 鋆
代理审判员 杨 以
代理审判员 林 华
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 唐梦超
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。