陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕03行终42号
上诉人（原审原告）王文平，男，生于1963年11月11日，住陕西省宝鸡市金台区。
上诉人（原审原告）王香玲，女，生于1967年9月24日，住陕西省宝鸡市金台区。
上诉人（原审原告）仝金朱，男，生于1950年11月8日，住陕西省宝鸡市金台区。
上诉人（原审原告）任卓，男，生于1967年10月22日，住陕西省宝鸡市金台区。
上诉人（原审原告）赵玉林，男，生于1954年5月29日，住陕西省宝鸡市金台区。
上诉人（原审原告）原告谢国胜，男，生于1958年5月4日，住陕西省宝鸡市金台区。
委托代理人尚爱琴，女，生于1958年10月16日，住址同上，系上诉人谢国胜之妻。
上诉人（原审原告）魏桦，女，生于1987年11月3日，住陕西省宝鸡市金台区。
委托代理人魏宝太，男，生于1960年9月26日，住址同上，系上诉人魏桦之父。
诉讼代表人王文平、王香玲、仝金朱、任卓、赵玉林。
被上诉人（原审被告）陕西省宝鸡市公安局，住所地陕西省宝鸡市行政中心4号楼。
法定代表人贺东，该局局长。
委托代理人张宏科，该局指挥中心主任。
委托代理人孙建瑞，该局法制处民警。
王文平等七名上诉人因行政不作为一案，不服陕西省宝鸡市渭滨区人民法院（2017）陕0302行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王文平、王香玲、仝金朱、任卓、赵玉林，上诉人谢国胜的委托代理人尚爱琴、上诉人魏桦的委托代理人魏宝太，以及被上诉人宝鸡市公安局的委托代理人张宏科、孙建瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，七位原告均系宏文路85号付l号新秦造纸厂7号楼居民。2015年11月22日10点13分，原告任卓向宝鸡市公安局110指挥中心报警，称“新秦造纸厂7号楼被强拆，请求制止”，被告宝鸡市公安局接警警员向其告知拆迁要向政府反映。当日10点38分，原告王香玲再次向被告宝鸡市公安局110指挥中心报警，称“新秦造纸厂7号楼被强拆”，被告宝鸡市公安局接警警员向其告知拆迁要向政府反映。根据以上事实，原审法院认为：公安部《110接处警工作规则规定》第十四条规定了110报警服务台受理报警的范围，其中包括涉及刑事犯罪、治安案(事)件、危及人身、财产安全或社会治安秩序的群体性事件以及其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。在本案中，原告任卓、王香玲以新秦造纸厂遇到强制拆迁为由向被告宝鸡市公安局110报警服务台报警，并未陈述存在违法犯罪内容，而强制拆迁并不属于110报警服务台受理的报警范围，且被告已向报警人告知求助事项的主管部门，因此被告宝鸡市公安局未予受理并不违法。原告认为强制拆迁属于违法犯罪行为的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，参照公安部《110接处警工作规则规定》第十四条之规定，判决驳回原告王文平、王香玲、仝金朱、任卓、赵玉林、谢国胜、魏桦的诉讼请求。案件受理费50元，由七名原告共同负担。
宣判后，原审七名原告均不服，提起上诉认为，上诉人系金台区宏文路东社区居民，居住于宏文路85号付1号新秦纸厂7号楼，均合法取得房屋产权证。7号楼拆迁项目不属于国家公共利益需要或旧城改造，宝鸡市金台区人民政府在没有作出征收决定等情况下违法实施拆迁。2015年11月22日，宝鸡市金台区人民政府采取封堵院子、实行交通管制等方式暴力拆迁7号楼。上诉人两次拨打110报警(10：15，通话时长1分09秒；10：41，通话时长36秒)，请求公安机关立即出警，制止故意破坏公私财物的犯罪活动，保护公民的合法财产和人身安全。但接警警员答复：拆迁的事，110不管，只能向政府反映。一审判决错误的理由：第一，程序严重违法。1、审判期限超过法律规定；2、关键证据没有当庭播放。两份录音在法庭调查、辩论结束以后，由书记员在法庭外播放，参加人员为主审法官、书记员、两名原告。合议庭其他组成人员、其他原告、被告没有参加。第二，认定事实错误。被上诉人当庭陈述110警务繁忙，希望上诉人谅解；对接警警员进行了批评；邀请上诉人参观110接警服务台；欢迎社会监督，等等。且两份录音证据反映接警人员工作态度消极、工作方法简单、语言生硬粗暴。一审判决却未认定被上诉人的违法行为。第三，适用法律错误。《110接处警工作规则》详细地规定了接处警的工作范围、工作规范、流程。对于威胁上诉人的非法暴力拆迁行为公安机关应当处警处理。且即使金台区政府拆迁合法，也应履行相关程序申请法院强制执行，不能在夜间、节假日执行。本案涉及的违法强拆发生在国际星期天，上诉人只能求助公安机关。请求依法撤销宝鸡市渭滨区人民法院的(2016)陕0302行初28号行政判决；判决被上诉人不受理上诉人报警属于行政不作为；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人宝鸡市公安局未提交答辩状，口头答辩认为，被上诉人对该案处置符合规定，合理合法，并不存在行政不作为。第一，被上诉人处置报警事项符合规定。2015年11月22日上午1O时许，被上诉人指挥中心110接警台先后分别接到任卓和王香玲报警称：“有人在新秦纸厂7号楼进行强拆。”接警员听取报警人报警事项后，根据公安部《11O接处警工作规则》第十四条、第三十二条之规定，强拆不在11O报警受理范围，随即告知报警人任卓、王香玲向政府反映或向法院提请诉讼，通过法律途径解决。被上诉人指挥中心处置此次报警符合公安部《11O接处警工作规则》规定。第二，上诉人诉讼案由不能成立。2015年6月19日至2O15年11月22日，被上诉人指挥中心110接警台先后13次接到任卓、仝金朱、魏桦、王文平、赵玉林、王香玲等6人报警，反映新秦纸厂7号楼发生打架、财物被盗等情况。接警后，被上诉人指挥中心11O接警台7次通过三方通话的方式将警情指派有管辖权的金台分局陈仓派出所处警，3次告知报警人金台分局陈仓派出所电话，告知报警人直接向辖区派出所报警。金台分局陈仓派出所先后8次处警，并向指挥中心进行了处警反馈。其中因拆迁引发打架两次，后经派出所调查，双方达成和解，其余均属因拆迁引起的民事纠纷，派出所告知上诉人依法诉讼。按照被上诉人警情研判机制，派出所与指挥中心研判认定此为新秦纸厂7号楼任卓等7名住户与陕西恒新置业公司因拆迁补偿未达成一致意见而产生的民事纠纷。任卓等人报警称遭到非法拆迁，经过调查，该拆迁工程为金台区政府宏文路东段片区改造，由陕西西建房地产公司与陕西恒新置业有限公司负责，《建设用地规划许可证》、《房屋拆迁许可证》、《金台区宏文路东片区改造安置领导小组办公室关于新秦纸厂7号楼拆迁安置补偿方案的公告》等相关手续齐全。金台分局陈仓派出所已多次告知任卓等人就拆迁民事赔偿有异议，应向人民法院提请民事诉讼。根据公安部《110接处警工作规则》第十四条、第三十二条的规定，当即告知报警人向政府反映或向人民法院提起诉讼。请求驳回上诉人的诉讼请求。
二审期间，双方当事人均未提供新证据。因上诉人对被上诉人一审提交的2015年11月22日卓录音、王香玲与宝鸡市公安局110指挥中心的两份录音证据争议较大，二审再次进行质证。被上诉人提交以上两份录音用以证明上诉人的报警内容。上诉人任卓、王香玲对证据真实性均无异议，但认为110接警人员用语不规范、态度不端正，内容违反法律规定，该两份证据恰恰证实了被上诉人不作为违法。
本院对证据认证如下：以上两份证据真实、来源合法，且能够证实两名上诉人的报警内容，与认定案件事实具有关联性，依法予以采信。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实相一致。
本院认为，行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。行政不作为违法以行政主体负有法定义务为前提，以行政主体没有履行法定义务为必要条件。本案被上诉人未对上诉人的处警请求进行受理是否构成行政不作为应当从两方面进行判定：一方面，被上诉人是否具有法定义务。根据《中华人民共和国人民警察法》第六条、《110接处警工作规则》第二条的规定，能够确认被上诉人依法具有设置110指挥中心及按照规定受理电话报警、求助的行政职责。另一方面，被上诉人是否具有未履行或拖延履行其法定职责的情形。任卓、王香玲两上诉人报警内容针对的是行政强制行为违法，不属于《110接处警工作规则》第十四条、第二十九条规定的应当受理的报警或求助范围，且被上诉人对上诉人救济权利的途径进行了告知，能够确认被上诉人不存在未履行或拖延履行法定职责的情形。由于本案缺少认定被上诉人行政不作为违法的必要条件，对上诉人的诉讼请求依法不予支持。关于上诉人的上诉理由：第一，《中华人民共和国行政强制法》第六十一条第（四）项属于规制实施行政强制行为的法律规范，不能作为被上诉人应当履行法律职责的法律依据，上诉人关于行政强制行为发生在法定假日被上诉人应当受理的上诉理由依法不能成立。第二，2016年8月23日一审法院的法庭审理笔录记载在法庭调查结束前，当庭播放11月22日报警录音、由双方当事人发表质证意见，且任卓、王香玲、赵玉林、仝金朱、王文平等五名上诉人及上诉人谢国胜的委托代理人尚爱琴均在该法庭审理笔录签名、捺印。因上诉人关于质证程序违法的陈述与书面记载内容不一致，且二审对该两份证据再次进行质证并予以采信，该节上诉理由依法亦不能成立。
本案一审判决认定事实清楚，判决结果正确，但审判程序存在两方面问题：一方面，虽然上诉人任卓、王香玲报警内容基本相同，但该两名上诉人为不同的行政相对人，并非必要共同诉讼，应当分别立案。另一方面，本案除任卓、王香玲外的其余五名上诉人均无原告主体资格，不符合行政诉讼案件的受理条件。为避免程序空转，节约当事人诉讼成本，二审期间对分别立案的问题不再纠正。但五名上诉人无原告主体资格决定了人民法院不能对其主张进行实体审理，在二审期间依法予以纠正。故本院依法对上诉人任卓、王香玲的诉讼请求予以驳回；对上诉人王文平、仝金朱、赵玉林、谢国胜、魏桦的起诉另行裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销陕西省宝鸡市渭滨区人民法院（2017）陕0302行初28号行政判决；
二、驳回上诉人王香玲、任卓的诉讼请求。
一、二审诉讼费各50元，由王香玲、任卓承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋连奎
审 判 员 陈 蔚
代理审判员 龚培静
二〇一七年八月三日
书 记 员 王 蕾