海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终27号
上诉人（原审被告）屯昌县国土环境资源局，住所地屯昌县屯城镇昌盛路县委大院。
法定代表人王杰，局长。
委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。
委托代理人王玮玲，海南信达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南绿田园高新技术发展有限公司。住所地海口市文化路8号建信大厦1707房。
法定代表人陈登峰，总经理。
委托代理人陶嘉乐，北京大成（海口）律师事务所律师。
原审第三人中国农业银行股份有限公司海口金贸支行，住所地海口市人民路53号国际大厦一、二层。
负责人黄国，行长。
原审第三人中国农业银行股份有限公司屯昌县支行，住所地屯昌县屯城镇文化路67号。
负责人徐秀旭，行长。
上诉人屯昌县国土环境资源局（以下简称屯昌县国土局）因被上诉人海南绿田园高新技术发展有限公司（以下简称绿田园公司）认为其未按照约定履行《收回闲置土地使用权协议》一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：屯昌县国土局2014年7月25日与绿田园公司签订了《收回闲置土地使用权协议》，约定：按土地单价为10.44万元/亩有偿收回屯国用（2014）字第01-00006号宗地国有建设用地使用权，土地补偿款总额为1239.75万元。屯昌县国土局自协议签订之日起30日内向绿田园公司支付补偿款总额的50%即619.875万元；在该宗土地解除抵押权登记后，付清尾款即619.875万元。协议签订后，屯昌县国土局未按时支付土地补偿款给绿田园公司。绿田园公司因此提起本案诉讼，请求法院判令被告按照约定履行《收回闲置土地使用权协议》支付土地补偿款1239.75万元，以及赔偿逾期付款造成的利息损失42.3万元（暂计至2015年5月止）。
原审查明，绿田园公司于2004年2月27日取得位于屯昌县新兴镇蕴沃园栏坡79166.67平方米（合118.75亩）土地使用权。屯昌县国土局经调查发现绿田园公司名下该宗土地，超过规定动工开发日期满2年未动工开发，于2013年9月28日通过登报公告方式，向绿田园公司送达《闲置土地调查通知书》。经屯昌县国土局调查核实，认定因政府原因造成土地闲置。屯昌县国土局于2013年12月10日通过登报公告方式，向绿田园公司送达《闲置土地认定书》。2014年7月16日，屯昌县国土局向屯昌县人民政府报送屯土环资[2014]144号《关于报请批准海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地处置方案的请示》，屯昌县人民政府经研究作出了144号批复，同意按13.3万元/亩有偿收回国有土地使用权方式，处置绿田园公司屯国用（2014）字第01-00006号宗地118.75亩闲置土地。之后，考虑土地历史征地遗留问题及土地开发需进行青苗及地上附着物补偿情况，经绿田园公司与屯昌县国土局协商，双方同意将土地补偿数额变更为10.44万元/亩。屯昌县国土局于2014年7月23日向屯昌县人民政府报请屯府函[2014]157号《关于报请批准海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地处置方案的请示》，屯昌县人民政府经研究，于2014年7月23日作出157号批复，同意按10.44万元/亩协议有偿收回涉案土地，同时，自该批复下发之日起，144号批复同时废止。2014年7月25日，屯昌县国土局（甲方）与绿田园公司（乙方）依据屯昌县人民政府作出的157号批复同意的10.44万元/亩的价格，签订了《收回闲置土地使用权协议》。协议约定，收回土地面积：79166.67平方米（合118.75亩），土地坐落：屯昌县新兴镇蕴沃园栏坡，有偿收回土地单价为10.44万元/亩，闲置土地补偿款总额为1239.75万元。协议第三条约定：1.自协议签订之日起30日内，甲方向乙方支付闲置土地补偿款总额的50%，即619.875万元。2.由于该宗地已办理抵押登记，目前仍处于抵押状态，因此乙方需处理完银行债务并注销抵押手续后，甲方于30内再向乙方支付收回闲置土地补偿款总额剩余的尾款，即619.875万元。协议同时对双方的权利义务及违约责任等事项作了约定。
另查明，绿田园公司因向中国农业银行股份有限公司屯昌县支行（以下简称屯昌县支行）贷款200万元，于2004年2月17日将涉案土地使用权抵押给屯昌县支行（原为中国农业银行屯昌县支行），并办理了抵押权登记手续。经国务院批准，中国农业银行股份有限公司于2008年底将包括绿田园公司上述抵押贷款200万元债权在内的8157亿元的资产转让给财政部，财政部委托中国农业银行股份有限公司以农行名义代理履行债权人和资产所有人职责。由中国农业银行股份有限公司海口金贸支行（以下简称金贸支行）专司管理委托资产处置业务。屯昌县支行向本院提供的琼农银办发[2008]922号《关于做好委托资产处置基础管理工作的通知》第二部分第（三）项载明：“对资产剥离后的诉讼案件，在取得诉讼主体资格前，金贸支行仍以资产剥离划出行的名义提起诉讼、申请执行。”琼农银办发[2009]289号《关于建立委托资产处置协助机制的通知》第三部分第（一）项载明：“目前委托资产债权主体尚未变更，仍以各划出行名义催收。”绿田园公司及屯昌县国土局对涉案土地债权债务统一由金贸支行协调管理，但对外以屯昌县支行名义主张权利不持异议。
原审认为，《收回闲置土地使用权协议》是屯昌县政府为履行闲置土地认定和处置工作职责，由屯昌县国土局与绿田园公司签订的行政协议。屯昌县国土局在与绿田园公司签订该协议之前，已按照《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定，履行了发送闲置土地调查通知书、对闲置土地作出认定、与绿田园公司协商一致后拟定闲置土地处置方案并报屯昌县政府批准等一系列程序，故该行政协议签订符合法定程序。《收回闲置土地使用权协议》是双方当事人的真实意思表示，并不违反法律法规规定，属合法有效的合同，应受法律保护。当事人应当按照约定全面履行自己的义务。按照《收回闲置土地使用权协议》第三条第1项的约定，自协议签订之日起30日内，屯昌县国土局向绿田园公司支付闲置土地补偿款总额的50%，即619.875万元。屯昌县国土局以绿田园公司未处理土地上农作物的补偿和清理问题为由，认为其不负有付款义务，该辩解理由不成立。在签订《收回闲置土地使用权协议》之前，因考虑绿田园公司对地上农作物补偿和清理存在困难，双方才协商将土地补偿款由13.3万元/亩变更为10.44万元/亩，故屯昌县国土局应按照协议的该项约定付款时间向绿田园公司履行付款义务。屯昌县国土局逾期未支付该笔款项，应承担逾期付款期间对绿田园公司造成的利息损失。按照《收回闲置土地使用权协议》第三条第2项约定，绿田园公司需处理完银行债务并注销抵押手续后，屯昌县国土局于30日内再向绿田园公司支付收回闲置土地补偿款总额剩余尾款619.875万元。本案涉案土地抵押权并未注销，故尾款619.875万元尚不具备支付条件，绿田园公司可在处理完银行债务并注销抵押手续后，再行主张该项补偿款。各方当事人对本案涉案土地存在抵押权的事实均予以确认，虽然涉案土地所涉及的债权债务已剥离给财政部，但琼农银办发[2008]922号及琼农银办发[2009]289号文件表明，该债权债务金贸支行只是统一协调管理，对外仍以屯昌县支行名义主张权利，故屯昌县支行主张对抵押物享有优先受偿权的理由成立，屯昌县国土局在支付619.875万元补偿款及利息时应依法予以保护。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条第一款之规定，判决屯昌县国土局应在本判决生效之日起30日内向绿田园公司支付收回土地使用权补偿款619.875万元及利息（利息按中国人民银行规定同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算，利息自2014年8月25日起计算，至本息实际支付完毕止）；驳回绿田园公司的其他诉讼请求。案件受理费98723元，由绿田园公司负担49361.50元，由屯昌县国土局负担49361.50元。
上诉人屯昌县国土局上诉称，一、涉案土地不具备交付条件，上诉人不负有付款义务。上诉人在与绿田园公司签订《收回闲置土地使用权协议》后，发现该土地上全部种植有香蕉等农作物，这些作物是由于绿田园公司疏于管理导致当地农民抢种，这种情况下不宜直接收回该土地，因此该宗土地现不具有支付土地补偿款的条件。二、在抵押权所担保的债权并未清偿以及抵押权未注销之前，上诉人依法不能将土地补偿款支付给被上诉人。因为绿田园公司已经将涉案宗地向原审第三人屯昌县支行贷款并办理了抵押登记手续，屯昌县支行对涉案宗地依法享有优先受偿权。为了保护国有资产债权安全，确保抵押权人的优先受偿权得到实现，上诉人作为土地抵押登记机关，在抵押权所担保债权未被清偿并注销抵押登记之前，不能将土地补偿款支付给绿田园公司。三、被上诉人主张的逾期付款损失不应当由上诉人承担。因为逾期付款并不是上诉人的因素所导致，而是由于绿田园公司自身的原因导致的损失，因此不应当向上诉人主张赔偿。综上，涉案土地尚不具备交付条件，抵押权所担保的债权并未清偿，因此上诉人依法不能支付土地补偿款，原审判决认定事实错误，请求二审法院：撤销原判，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人绿田园公司答辩称，一、上诉人寻找各种理由拒绝付款，足见其不诚信。（一）双方签订《收回闲置土地使用权协议》是依据相关法规和屯府函[2014]第144号批复，该协议的第二条已经明确载明，考虑到历史遗留问题以及地上附着物的二次补偿问题后才签订的本协议。（二）上诉人也承认该宗地存在历史征地遗留问题，这是政府在征地时造成的，应该由政府来负责处理，与答辩人无关。（三）政府出让国有土地建设用地使用权，应确保土地权属无争议，四至明确，具备基本的建设使用条件。但是本案事实证明，上诉人原来征地时就存在许多瑕疵。（四）如果说涉案土地不具备交付条件，那也是出让土地时上诉人就不具备交付条件。二、上诉人以抵押债权没有清偿作为拒付补偿的理由没有合同依据和法律依据。（一）《收回闲置土地使用权协议》第三条明确约定了自协议签订30日内支付50%的补偿款，并未将抵押权清偿作为前置条件。（二）优先受偿权是法律规定的特定债权人优先于其他债权人受偿的权利。（三）答辩人与上诉人之间的关系是行政合同关系，而答辩人与屯昌县支行的关系是抵押合同关系，两者不可混淆。（四）收回答辩人的国有建设用地使用权，属于政府公权力的行使，不应与担保债权混为一谈。三、上诉人应赔偿答辩人的经济损失。因为上诉人没有按时支付补偿款给答辩人，显然侵犯了答辩人的合法权益。根据《合同法》第一百一十二条的规定，答辩人要求上诉人赔偿损失并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审第三人金贸支行未向我院提交书面陈述意见，经询问其意见与原审一致。
原审第三人屯昌县支行未向我院提交书面陈述意见，经询问其意见与原审一致。
二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，屯昌县国土局在与绿田园公司签订的《收回闲置土地使用权协议》，属于行政机关履行行政职能签订的行政协议。该协议在签订之前，已按照《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，履行了一系列法律、法规所规定的程序，故该行政协议在程序上合法，其内容也应当受法律的保护。上诉人屯昌县国土局认为绿田园公司疏于管理导致土地上被农民抢种农作物以及涉案土地涉及土地抵押权未注销，当前不具备支付补偿款的条件，并非其不履行付款义务。但是根据本案查明的事实，《收回闲置土地使用权协议》第二条第1项已经明确了其在签订协议时，已经考虑了历史征地遗留问题及地上附着物二次补偿问题，并且在签订该协议之前，正是考虑绿田园公司对地上农作物补偿和清理存在困难的情况，双方才协商将土地补偿款由13.3万元/亩变更为10.44万元/亩。另外该协议第三条的第1项、第3项中，也已经根据该宗土地存在抵押权的情形，作出了分两次付款的约定。因此屯昌县国土局上诉理由均不能成立，其应按照协议的该项约定付款时间向绿田园公司履行付款义务。屯昌县国土局逾期未支付首笔款项，也应承担逾期付款期间对绿田园公司造成的利息损失。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决结果并无不当。上诉人屯昌县国土局的诉讼请求及理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费49361.50元由上诉人屯昌县国土环境资源局负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
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审 判 长 单 宇
审 判 员 赵敬义
审 判 员 冯 坤
二○一六年三月二十八日
书 记 员 陈欣欣
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附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；