安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行提字第00011号
抗诉机关安徽省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）宫现珍，女，汉族，1936年7月1日出生，住安徽省怀远县。
委托代理人张素华，男，汉族，1957年4月16日出生，住怀远县城关镇。系宫现珍之子。
委托代理人朱云汉，安徽桃潭律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）怀远县人民政府，住所地怀远县涡北新城区。
法定代表人潘明生，该县县长。
委托代理人仲从卫，该县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人王德卿，该县国土资源局工作人员。
被申诉人（原审第三人）张素云，女，汉族，1965年12月8日出生。住怀远县，系宫现珍之女。
委托代理人王先成，安徽冠亚律师事务所律师。
宫现珍诉怀远县人民政府土地管理行政登记一案，蚌埠市中级人民法院于2012年2月24日作出（2012）蚌行终字第00016号行政判决。宫现珍不服，向检察机关申诉。2012年12月1日，安徽省人民检察院作出皖检民行抗（2012）第207号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院裁定由蚌埠市中级人民法院再审。蚌埠市中级人民法院于2013年6月9日作出（2013）蚌行再终字第00001号行政判决，已经发生法律效力。宫现珍仍不服，再次向检察机关申诉。2014年5月15日，安徽省人民检察院作出皖检民监（2014）19号行政抗诉书，再次向本院提出抗诉。本院于2014年7月24日作出（2014）皖行抗字第00003号裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。安徽省人民检察院指派检察员朱光美、李莹出庭履行职务。申诉人宫现珍及其委托代理人张素华、朱云汉，被申诉人怀远县人民政府的委托代理人仲从卫、王德卿，原审第三人张素云及委托代理人王先成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，张连友与宫现珍系夫妻关系，张素云系其二人的三女儿。张连友原居住在褚集乡人民政府（以下简称褚集乡政府）分配的住房内，1993年因整体规划的需要，原住房被拆迁，褚集乡政府安排给张连友140平方的土地让其建房。1993年3月22日，土地部门、规划部门分别向张素云颁发村镇建筑工程许可证、村镇建设工程规划许可证，当年6月份房屋竣工。2007年1月16日，怀远县人民政府向褚集乡政府颁发了怀国用（2007）字第005号《国有土地使用权证》。2007年，张素云向怀远县人民政府提交土地登记申请审批表，要求将该140平米土地使用权分割到其名下。怀远县人民政府根据张素云与怀远县国土局签订的国有划拨土地使用权补办出让合同及该局出具的土地出让金收据及相关完税凭证，将褚集乡政府的怀国用（2007）字第005号《国有土地使用权证》登记的土地中的140平米，登记到张素云名下，并于2007年12月21日向张素云颁发了怀国用（2007）第466号《国有土地使用证》（以下简称466号《国有土地使用证》）。2011年6月份，其母宫现珍认为该土地证应当办到宫现珍与张连友名下，遂向人民法院提起行政诉讼，请求撤销该466号《国有土地使用证》
一审法院认为，怀远县人民政府根据有关部门向张素云颁发的建筑工程许可证、建设工程规划许可证，并经相关地籍调查、四邻签字确认，向张素云颁发466号《国有土地使用证》，并无不当。且诉争土地来源于褚集乡政府的国有土地，宫现珍认为该颁证行为侵犯其土地使用权无事实依据。判决驳回宫现珍的诉讼请求。
宫现珍上诉称，1、张素云系农业户口，在农村有宅基地和住房，其不可能以出让方式取得建设用地。张素云与怀远县国土局签订的国有划拨土地使用权补办出让合同及相关土地出让手续，违反《安徽省城镇国有土地使用权出让和转让办法细则》第十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七的规定。2、宫现珍是争议土地的实际使用人。请求撤销一审判决，改判或发回重审。
怀远县人民政府答辩称，争议土地是国有土地，宫现珍既不是所有权人也不是使用人，无诉讼主体资格。怀远县人民政府的颁证行为符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。
第三人张素云述称，宫现珍认为其没有房屋居住与事实不符。请求驳回上诉，维持原判。
二审法院查明的案件事实与一审无异。
二审法院认为，1993年因整体规划的需要，对宫现珍、张连友原住房拆迁重建。其二人当时同意由张素云在争议土地上建房，并同意将建筑工程许可证和建设工程规划许可证登记在张素云名下，因此，张素云经相关部门批准在争议土地上建房140平方，该房屋的所有权应当属于张素云所有。根据房地一体原则，该房屋所占用的土地使用权亦属张素云。怀远县人民政府根据张素云与怀远县国土局签订的国有土地使用权补办出让合同，履行了相应程序，向张素云颁发466号《国有土地使用证》，并无不当。因宫现珍对争议土地不享有使用权，对该土地上的房屋不享有所有权，故其上诉主张不能成立。判决驳回上诉，维持原判。
安徽省人民检察院抗诉认为，蚌埠市中级人民法院（2012）蚌行终字第00016号行政判决认定事实证据不足，适用法律错误。1、判决认定诉争土地上房屋是张素云出资翻建，属于认定事实不清，主要证据不足。虽然该房的建房许可、规划许可均在张素云名下，但张素云并无证据证明该房是由其出资翻建。且宫现珍在庭审中亦声称：“一层就是用原来的旧砖和我大儿子拉的石头盖的，二层是张素云盖的。”对该问题双方有争议，判决认定该房屋由张素云翻建，主要证据不足。2、怀远县人民政府颁发466号《国有土地使用证》违反法律规定。根据国土部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（2006年8月1日生效）第五章的规定，出让国有土地须经公开出让信息程序。在规定时间内，同一地块只有一个意向用地者的，可采取协议出让，但属于商业等除外。本案中怀远县政府与张素云签订的《国有划拨土地使用权出让合同》中载明该土地系“商住”。但县政府既未按规定向社会公布出让信息，又违反规定采取协议出让方式出让土地。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散等其他原因停止使用土地的，市、县政府应当无偿收回划拨土地，再行出让。但本案土地原属乡政府用地，未经收回程序，即直接出让给张素云，意味着怀远县人民政府为该部分土地颁发了两张有效的土地使用证，确认了两个土地使用权人，违反了上述规定。
宫现珍同意抗诉机关的抗诉意见。
怀远县人民政府答辩称，1、本案属行政案件，关于房屋出资翻建问题属民事法律调整范畴。2、国土部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》系2006年生效，不适用本案。张素云于1993年实际居住使用案涉房屋，其与怀远县人民政府签订的土地使用权出让合同系补办合同，符合法律规定。3、本案不存在同一地块上有两个土地使用权人的情况。请求再审法院予以维持。
第三人张素云述称，其同意怀远县人民政府的答辩意见。并补充认为，1993年3月22日，相关管理部门向其颁发了建设工程规划许可、施工许可，案涉房屋由其出资建造。与宫现珍并无民事纠纷。请求再审法院予以维持。
蚌埠市中级人民法院再审查明的事实与一、二审查明的案件事实相同。
蚌埠市中级人民再审认为，1993年因统一规划的需要，对宫现珍、张连友原居住房予以拆除，褚集乡政府指定地块由其家庭自筹资金重新建房。根据张素云提供的建筑工程许可、规划许可证载明的内容可知，被许可建房人为第三人张素云。此节事实宫现珍在1993年建造房屋时应当是明知的，能够认定1993年张素云的建房行为是经过张连友、宫现珍同意的。根据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。建造房屋属于取得权利的事实行为，房屋建好后即在事实上产生了房屋的所有权，所以不以登记和交付作为权利取得的要件，进行登记仅是对外产生宣示的效力。因宫现珍、张连友对拆迁重建前居住的房屋仅享有使用权，该房屋的所有权及房屋所及的土地使用权均属于褚集乡政府。该房屋被拆除后，张素云经批准合法建造房屋，张素云有正当理由取得该房屋所有权。经政府相关部门批准建房的文件系公民合法建房的有效依据，亦是建房人今后办理并取得房屋产权证书的重要凭证，至于所涉房屋建设资金来源问题，不属于本案审理范围。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第一款规定：“地上建筑物、其他建筑物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。”张素云享有案涉房屋的所有权，亦应享有该房屋所占用土地的使用权。怀远县人民政府根据张素云与怀远县国土局签订的国有划拨土地使用权出让合同、相关完税凭证，并经地籍调查、权属审核等程序，向张素云颁发466号《国有土地使用证》符合法律规定。因怀远县人民政府向张素云颁发466号《国有土地使用证》时，已将该140平方土地从褚集乡政府划拨土地中予以扣减，故不存在怀远县人民政府为同一地块颁发两个有效土地使用证的行为。抗诉机关的抗诉理由不能成立。案经该院审判委员会讨论决定，维持该院（2012）蚌行终字第00016号行政判决。
安徽省人民检察院再次抗诉认为，1、再审判决认定案涉房屋是张素云出资翻建，所有权归张素云所有，主要证据不足。诉争土地上的房屋是褚集乡政府分配给宫现珍、张连友居住的铁木业社的房屋。1993年，褚集乡统一规划，整治街道，宫现珍夫妇与家人自费对原旧房拆除重建后的房屋，现宫现珍一直居住。2007年6月，张素云仅凭其名下的建设工程施工许可证、规划许可证，到怀远县人民政府土地管理部门办理国有土地使用证。2007年6月30日，张素云与怀远县国土局签订了国有划拨土地使用权补办出让合同后，怀远县人民政府为其颁发了466号《国有土地使用证》。可见，诉争土地上的房屋一直由宫现珍占有使用。依照《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，宫现珍是房屋所有权人。没有证据证明房屋是由张素云翻盖的这一事实。再审法院仅凭1993年的建设工程施工许可证、规划许可证上载明的张素云，就认为“诉争土地上的房屋是张素云出资翻建，所有权归张素云所有”，从而判决认定宫现珍对该争议土地不享有使用权、对该争议土地上的房屋不享有所有权，认定的事实主要证据不足。2、再审判决适用法律错误。本案诉争房屋的土地来源是划拨土地，对国有划拨土地使用权转让，应依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同、向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”而该法第二十四条第一款规定“地上建筑物、其他建筑物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。”是指房屋具有合法的产权证明，享有房屋的土地使用权，不适用于本案。而本案张素云对诉争土地上的房屋不具有合法的产权证明，而且也没有证据证明该房屋是张素云翻盖。
一审被告怀远县人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、怀国用（2007）字第005号国有土地使用证，证明土地使用权属褚集乡政府；2、怀土出（补）怀国用（2007）102号划拔国有土地使用权补办出让申请审批表和国有土地使用权补办出让合同书，证明张素云土地使用证是经怀远县人民政府批准后取得的；3、变更地籍调查记事表，证明该部分土地通过出让后变更给张素云使用；4、张素云身份证复印件，证明公民身份；5、2011年8月12日证明材料，证明张素云20**年申请办证的情况；6、地籍调查法人代表身份证明书，证明褚集乡政府的法人身份；7、地籍调查表，证明四邻、面积、界址的确认；8、土地登记申请审批表，证明经相关手续可以颁发。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第11条，《土地登记规定（修正）》第6条。
一审原告宫现珍向一审法院提举的主要证据材料为：1、原乡政府干部左凤传、陶毅、高瑞琪等的证明各一份，证明原告起诉房子的地点，实际使用人是原告和其老伴，原告应是划拔土地的使用人、划拔土地出让时也只能给原告；2、赵敬南的证词，证明内容同上；3、1999年1月23日褚集乡街道管理委员会关于催缴下水道工程款的通知，证明费用一直都是原告丈夫交的，与第三人没有关系。
一审第三人张素云向一审法院提举的主要证据材料为：1、1993年建设工程施工许可证、规划许可证复印件，原件在中院卷宗内；2、乡政府褚良毕的说明，证明在1993年颁证过程中当时原告夫妇和第三人婆婆共同到乡政府，同意办到其女儿名下；3、禹会区法院的庭审笔录，证明褚良毕出庭作证。
以上证据均以随案移送本院。经审查，原一、二、再审法院对证据的审核认定不违反法律规定。对原一、二、再审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院另查明，2010年10月28日，经张素云申请，怀远县人民政府就涉案土地上房屋为其颁发房地权怀私字第503532号房地产权证。宫现珍不服向人民法院起诉，2011年5月27日，蚌埠市禹会区人民法院作出（2011）禹行初字第00005号行政判决，驳回宫现珍请求撤销503532号房地产权证的诉讼请求，各方当事人未在法定期限内向上级人民法院上诉，该一审判决已经发生法律效力。
本院认为，本案所涉土地使用权原属褚集镇人民政府的前身褚集乡人民政府。1993年，褚集乡人民政府虽将该宗土地分配给张素云之父张连友建房，但在办理相关审批手续时，张连友夫妇同意将建房许可办至张素云名下，此项事实有原褚集乡土管所土管员褚良毕的庭审陈述予以证明。其后，张素云以自己名义申领了在该宗土地上建房的施工、规划许可。对此，张连友夫妇、褚集乡人民政府均未提出异议，故该宗土地的实际使用人依法应认定为张素云。2007年1月16日，怀远县人民政府为褚集乡人民政府颁发了怀国用（2007）字第005号《国有土地使用权证》，涉案土地包含在该使用证内，至此，涉案土地使用权仍属褚集乡人民政府，张素云仅为实际使用人。因褚集乡人民政府与张素云签订协议，将涉案土地有偿转让给张素云，怀远县国土资源局与张素云补签了国有土地使用权出让合同，张素云亦补缴了土地出让金。故2007年，怀远县人民政府根据张素云的书面申请、土地使用权出让合同、地籍调查表、宗地图及建房审批手续等材料，为张素云颁发466号《国有土地使用证》的行为并无不当。本案被诉行政行为系怀远县人民政府为张素云颁发国有土地使用证的行为，故本案仅就该行政行为的合法性进行审查。因在涉案土地上建房的被许可人为张素云，故张素云为法律上确定的涉案土地实际使用人，至于建房实际由谁出资、出资多少等，属于当事人之间的民事法律关系，不影响涉案土地使用权的归属，不属于本案审查范围。土地出让行为由土地行政管理部门作出，依法应由其独自承担法律责任。该出让行为与本案被诉的土地颁证行为是不同行政机关的两个不同的行为，且张连友、宫现珍夫妇已将原褚集乡人民政府分配给其建房的涉案土地交由张素云实际使用，张素云亦办理了使用该地建房的相关许可手续，故土地行政主管部门出让该土地的行为对宫现珍的权利义务不产生实际影响，该出让行为亦不属于本案审查范围。
综上，蚌埠市中级人民法院的再审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。抗诉机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
维持蚌埠市中级人民法院（2013）蚌行再终字第00001号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 阮秀芳
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 刘 琳
附：本案适用相关法律、法规。
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。