四川省绵阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）绵民提字第2号
再审申请人（一审被告）：四川青仁投资股份有限公司，住所地：绵阳市涪城区滨江西路中段23号。
法定代表人：刘蓉，该公司董事长。
委托代理人：赵迂，四川真道律师事务所律师。
被申请人（一审原告）：绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会。
负责人：蒋德武，该村委员会主任。
委托代理人：顾仕义，四川春雷律师事务所律师。
委托代理人：李艳，四川春雷律师事务所律师。
再审申请人四川青仁投资股份有限公司与被申请人绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会因建设工程施工合同纠纷一案，不服绵阳市涪城区人民法院（2014）涪民初字第4470号民事判决，向本院申请再审。本院于2015年5月17日作出（2015）绵民申字第36号民事裁定，决定本案由本院提审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，再审申请人四川青仁投资股份有限公司的委托代理人赵迂，被申请人绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会的委托代理人李艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月3日，一审原告绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会起诉至四川省绵阳市涪城区人民法院称，2011年8月19日，原告与被告签订了《绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议》（简称《安置房建设协议》）及《西园村整村居住统规统建安置房建设补充协议》（以下简称《安置房建设补充协议》）。协议约定：1.被告全额垫支修建绵阳市涪城区城郊乡西园村整体居住统规统建村民安置房和集体资产用房（以下简称西园村统建安置房），并负责水、电、气入户和道路绿化等配套设施建设；2.被告向原告交纳履约保证金1000万元，不计利息，待被告向原告交房屋钥匙后返还；3.被告不得将西园村统建安置房建设项目转包、分包，否则不予返还1000万元履约保证金，并不支持第二期剩余土地房屋的开发建设。合同签订后，被告将该项目分包给多家建筑公司，并分别向多家建筑公司收取履约保证金4000多万元。现该项目因被告建设资金不到位，导致西园村村民无法按时回迁，多次集体上访，建筑公司不能按时获得工程款并退还保证金，材料商和民工多次闹事、停工，造成社会不稳定因素。鉴于以上情况，被告于2013年10月30日向原告提出解除《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》，原告同意解除，但双方就解除的具体事宜经多次协商未果。为了西园村统建安置房建设项目的顺利推进，及时回迁安置居民，维护社会稳定，特起诉至法院，请求法院判令：1.确认原告与被告于2011年8月19日签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已解除；2.被告赔偿原告各项损失450万元；3.本案诉讼费由被告承担。
四川青仁投资股份有限公司委托代理人（一审被告代理人）辩称，1.根据绵府发（2012）39号文件规定，修建统规统建安置房应是政府行为，城郊乡政府或涪城区的投融资公司才是西园村统建安置房的建设单位，原告不具有签订《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》的主体资格。2.根据《城乡规划法》第37条、第39条之规定取得建设用地规划许可证是申请用地的法定条件，任何单位和个人未取得建设用地规划许可证而进行建设行为都属违法，案涉工程未取得建设用地规划许可证；且案涉工程违反了《建筑法》第7条、第8条之规定，未取得土地使用权证和建设工程规划许可证、未办理报建手续，系“三无”工程；根据《招标投标法》第3条、国家发展计划委员会2000年5月1日发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第7条、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（三）项之规定，案涉工程项目应通过招投标，但该工程并未按照建设工程进行施工招标。因此，原告与绵阳市涪城区富诚城郊投资有限公司（以下简称富诚投资公司）签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》因违反法定建设程序而无效。3.原告的损失主张无事实和法律依据，且明显规避级别管辖之嫌，其损失主张不应得到支持。绵涪府函（2013）53号文件已充分证明停工的原因是受“规划、国土政策”等多方面的影响，且双方所签协议约定原告负责安置房土地报征、建设用地项目规划许可手续的办理，但原告未履行其法定义务，导致项目为“三无”工程，这才是停工的真正原因。进行房地产开发，若向银行贷款融资，必须用国有土地使用权证进行抵押，因案涉工程项目至今未办妥用地手续、规划许可及施工许可手续，导致该项目无法正常融资，无法预售，资金无法正常回笼。综上，城郊乡政府才是案涉统建房的实施主体，被告在原告未履行先办证义务的情况下拒绝履行其后的垫资义务完全符合我国《合同法》之规定，被告在本案中没有过错。请求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
绵阳市涪城区人民法院经审理查明：2011年8月19日，原告、富诚投资公司（甲方）与被告（乙方）根据绵府发（2009）34号文件及绵国土资发（2010）59号文件精神，就西园村统建安置房项目建设达成协议并签订了《安置房建设协议》，约定被告按审定的施工图及相关文书进行施工；质量标准按国家商品房标准，经相关部门验收合格；乙方向甲方交纳履约保证金1000万元，待工程交房交钥匙后予以无息退还，由于甲方原因不能向乙方缴纳安置房建设资金，甲方应无条件退回履约保证金；本工程由乙方实际总承包，所需资金由乙方全额垫付，房屋竣工验收后，由乙方向甲方交房交钥匙，同时甲方向乙方足额支付安置房款；安置房土地报征、建设用地、项目规划许可手续由甲方负责办理，建设施工批准文件由乙方负责办理，甲方予以配合；价款按绵府发（2009）34号文件及绵国土资发（2010）59号文件执行；乙方负责整个安置房和集体资产用房的水、电、气入户和道路绿化等配套设施建设，甲方不负责，不支付钱；甲方接收安置房移交后，应于工程竣工资料送审后90个工作日内完成造价结算审计，审计结束后30个工作日内，甲方向乙方支付被安置对象应缴纳的资金；被告不得转包、分包西园村统建安置房项目，发现转包、分包行为不予退还履约保证金，同时不予配合支持第二期剩余土地房屋的开发建设。同一天，原、被告又签订了一份《安置房建设补充协议》，补充协议对安置人数和安置面积、安置房价格结算（包括村民安置房集体资产用房和资金补助进一步作出明确规定。前两份协议签订后，被告将案涉工程分包给四川汇泽建设工程集团有限公司等五家建筑企业进行施工建设。
2013年10月30日，被告在履行合同过程中向富诚投资公司及原告发出一份《关于﹤安置房建设委托协议﹥、﹤绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议﹥、﹤西园村整村居住统规统建安置房建设补充协议﹥有关合同履行事宜的函》，函件内容表明，在合同履行过程中，城郊乡政府通报了绵阳市政府关于西园村统建安置房的新政策调整，这些政策调整被告公司无法预见，富诚投资公司及原告无法控制，致使整个项目出现情势变化，被告签订相关协议的合同目的并不能如期实现，具体情况如下：1.签订合同时城郊乡政府提供建设项目选址意见书注明规划用地总面积139382.68平方米（计209亩），但现批准面积76003.8平方米（计114亩）；2.土地权属的落实是整个项目的前提和基础，土地权属至今未能落实，致使整个项目缺乏融资平台，项目资金不能得到持续和保障；3.上报调整容积率的请示未得到批复，导致无法完善该项目规划建设等手续；4.由于土地权属未落实，整个项目无法办理预售许可证，也就无法进行销售，项目投入资金无法及时并顺利回笼。如按新政策执行，被告认为其将出现1.6亿元的巨大亏损，作为民营企业无法承担。商请富诚投资公司和原告即使处理、解决新旧政策出现致合同履行条件发生变化给被告带来的困难和问题。如富诚投资公司及原告无法解决上述几点事宜，被告将无法承担和承受原合同或协议所规定之义务，则商请解除上述协议。如富诚投资公司及原告同意协议解除，被告将全力配合对已完成工程项目的工程造价进行审计，并就相关合同解除事项进行充分磋商，最终就解除合同形成相应的协议。2013年11月19日，富诚投资公司及原告对被告来函进行回复，回复内容如下：1.贵公司来函称无法承担和承受原合同或协议所规定的义务，商请解除上述协议，对此商请内容，经我们讨论决定，同意贵公司意见，解除贵公司与城郊乡西园村村委会签定的上述协议；2.贵公司来函的其他内容均不属实，望贵公司在本周星期五之前（即2013年11月22日之前）与我公司及村委会商谈解除协议之详细事宜。2013年11月28日，被告又向富诚投资公司及原告发出一份《关于涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设项目后期工作的协商函》，函中提到已收到原告及富诚投资公司2013年11月19日的函件，并表示此前提出终止双方合作合同履行的意向实属不得已，主要是缘于绵阳市政府对该项目的政策调整，致双方合作合同履行条件发生重大变化。现双方陷入两难境地，继续履行或立即终止合同都会对双方造成巨大损失。不论是解除合作合同还是继续合作，都需要找到兼顾各方利益的方案，达成一致意见再行实施为好。原告认为双方的往来函件表明《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已经解除，遂起诉至本院，要求判如诉请。
另查明：2009年10月，经绵阳市政府常务会议讨论通过了《绵阳市市辖区征地拆迁补偿安置实施办法》（绵府发（2009）34号文件），该办法对征地拆迁补偿安置工作程序、征地补偿、人员安置、住房安置等事项作出了明确规定，由市国土资源局组织实施，具体事务性工作由市土地统征储备中心承办。市辖区内各镇（乡）人民政府、街道办事处为征地拆迁安置实施单位，受市土地统征储备中心委托，完成所辖区域内的征地拆迁补偿安置相关事务性工作。该办法适用于绵阳市辖涪城区、游仙区及所属各开发园区内所有的土地拆迁补偿、人员安置、住房安置。该办法从2009年11月30日开始实施，有效期三年。2010年6月，绵阳市国土资源局、绵阳市城市规划管理局、绵阳市财政局、绵阳市劳动和社会保障局、绵阳市房产管理局共同制定了《关于完善绵阳市市辖区征地拆迁补偿安置工作的意见》（绵国土资发（2010）59号文件），对统规统建住房安置政策措施及社保安置人员的社保安置政策、统规统建房建设资金及被征地农民社保资金来源作了进一步规定，明确统规统建住房安置用地一律使用出让国有土地，要求涪城区、游仙区人民政府，各园区管委会，市级相关部门将该意见与前述34号文件一并执行。西园村统建安置房项目是政府为实施规划需要，依据绵府发（2009）34号文件和绵国土资发（2010）59号文件征收西园村集体所有土地后，落实安置被征地农民住房的建设项目，案涉《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》亦是根据上述两份文件内容所签。
2012年10月24日，经绵阳市政府常务会议讨论又通过了《绵阳市市辖区征地拆迁补偿安置暂行办法》（绵府发（2012）39号文件），该办法亦对征地拆迁补偿安置工作程序、征地补偿、人员安置、住房安置等事项作出明确规定，还进一步明确规定统规统建安置房建设一律使用国有土地，在符合土地利用总体规划的前提下，因征地拆迁安置急需修建统建房的用地尚未报经省政府批准征收的，可按农村村民建房用地办理集地土地占地手续后先行修建统建房；统规统建安置房原则由当地区级政府（园区管委会）投融资平台公司或镇（乡）政府、园区街道办事处组织建设，房地产开发公司可以以建筑企业名义进行施工。该文件有效期三年，2013年1月1日起执行，绵府发（2012）34号文件和绵国土资发（2010）59号文件同时废止。
还查明，被告的经营范围为房地产投资，建筑工程、建材项目投资，无建筑施工企业资质。
绵阳市涪城区人民法院一审认为，《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》内容涉及到施工内容、工程价款、质量标准及验收、工程造价结算及双方相互协作等条款，协议符合建设工程施工合同的特征，其性质应为建设工程施工合同，而非原告主张的投资合同。本案被告系投资公司，无建筑施工企业资质，因此，原告与被告、富诚投资公司所签的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》因违反最高人民法院《关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，依法认定为无效协议。故不予支持原告基于投资合同要求确认其与被告于2011年8月19日签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已解除的诉请本院不予支持。
关于原告要求被告赔偿450万元损失的诉请，因原告提供的损失依据是被告与四川汇泽建设工程集团有限公司等五家建筑企业所签的停工损失补偿协议，被告认为补偿协议所涉损失赔偿费用全部由被告自行履行的支付义务，而原告又未提供其履行补偿协议所涉付款义务的证据，故原告要求被告赔偿该部分损失的诉请无事实依据，本院不予支持。
综上，为保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，最高人民法院《关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，原审法院遂作出了如下判决：驳回原告绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会的诉讼请求。本案案件受理费42800元由原告绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会承担。该判决已发生法律效力。
再审申请人四川省青仁投资股份有限公司不服一审判决，向本院申请再审称，原审判决认定《绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议》及《西园村整村居住统规统建安置房建设补充协议》系建设工程合同属于事实认定错误。有新的证据，足以推翻原判决。再审申请人与被申请人签订前述两份协议后，其就成为案涉工程的投资开发商，其地位相当于业主单位，也就是发包人，并非实际施工人。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销绵阳市涪城区人民法院（2014）涪民初字第4470号民事判决书并确认《绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议》、《西园村整村居住统规统建安置房建设补充协议》有效；本案再审诉讼费用由被申请人承担。
被申请人绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会未作书面答辩，但在庭审中辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。
通过开庭审理和对本案的有效证据的认定，本院再审查明的基本事实与原审查明的一致，本院再审予以确认。
本院再审认为，本案案涉的《绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议》、《西园村整村居住统规统建安置房建设补充协议》两份协议，既涉及西园村整村居住统规统建安置房施工建设的内容，又涉及作为承建方四川省青仁投资股份有限公司对整个项目分一、二期进行投资开发建设的内容。对于双方当事人签订的涉及西园村整村居住统规统建安置房施工建设的协议内容，因其违反法律、法规的强制性规定，自始无效。对于自始无效的协议，其不属于《中华人民共和国合同法》所确定的可以由协议相对方协商解除的法定事由范围，故原审原告绵阳市涪城区城郊乡西园村村民委员会要求确认双方当事人就该部分协议内容已经解除的诉请，本院依法不予支持。原审判决认定前述两份协议仅为建设工程施工合同，对双方当事人所签订的投资开发事宜相关协议内容未加以区分，而笼统的认定两份协议全部无效，系认定案涉两份协议的部分内容性质错误，本院依法予以纠正。对于再审申请人四川省青仁投资股份有限公司在再审程序中要求确认《绵阳市涪城区城郊乡西园村统规统建安置房建设协议》、《西园村整村居住统规统建安置房建设补充协议》有效的请求，依据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥审判监督程序若干问题的解释》第三十三条第一款的规定，因其超出了原一审程序应当审理的诉请范围，其依法不属于再审程序审理的范畴。原审判决虽存在对部分协议内容的性质认定错误的瑕疵，但实体处理并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条之规定，判决如下：
维持绵阳市涪城区人民法院（2014）涪民初字第4470号民事判决。
本判决为终审判决。
审判长 张建国
审判员 李 平
审判员 陈兴旺
二〇一五年十月九日
书记员 刘坤蓉
附相关的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥审判监督程序若干问题的解释》第三十三条第一款人民法院应当在具体的再审请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。当事人炒菜原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。但涉及国家利益、社会公共利益，或者当事人在原审诉讼中已经依法要求增加、变更诉讼请求，原审未予审理且客观上不能形成其他诉讼的除外。