江苏省建湖县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0925行初83号
原告射阳县大地房地产开发有限公司，住所在射阳县合德镇人民路4号。
法定代表人李忠连，该公司董事长。
委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。
委托代理人张斌，江苏公正律师事务所律师。
被告射阳县住房和城乡建设局，住所地射阳县人民西路66号。
法定代表人徐勇，该局局长。
出庭负责人陆伟，该局副局长。
委托代理人王浩，射阳县城建监察大队工作人员。
委托代理人蒋玉明，射阳县维权法律服务所法律工作者。
原告射阳县大地房地产开发有限公司（以下简称射阳县大地公司）不服被告射阳县住房和城乡建设局（以下简称射阳县住建局）于2015年11月16日作出的射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》，于2016年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月15日公开开庭审理了本案。原告射阳县大地公司法定代表人李忠连及其委托代理人王立林、张斌，被告射阳县住建局出庭负责人陆伟及其委托代理人王浩、蒋玉明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告射阳县住建局于2015年11月16日作出射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》，认为原告射阳县大地公司于2000年4月18日在射阳县城太阳城工区河上建设约700平方米的活动板房，最后一次取得《射阳县城市临时建设许可证》时间为2010年3月3日，至2012年3月2日已失效，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，射阳县住建局决定责令射阳县大地公司于接到本决定之日起七日内自行拆除前述活动板房。
原告射阳县大地公司诉称，我公司于2000年4月18日在射阳县城太阳城工区河上建设的约700平方米活动板房，是县政府在招商过程中对在工区河上盖板建房作出明确承诺的，其性质不是临时建筑，现被告将涉案建筑定性为超过期限的临时建筑违背了当初政府批准建设的本意及其过去的承诺，县人民政府在太阳城项目建设过程中作出的同意在工区河上盖板建房的承诺对被告有约束力，目前，工区河上所盖房屋与其他商业店铺构成了一个完整的商业街道，是太阳城的重要组成部分，加之涉案房屋已全部对外出售，有些房屋几经转手，被告责令原告限期拆除这些房屋，认定事实错误，未能综合考虑前因后果，也严重不合理，故请求人民法院依法判决撤销被告作出的射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》。
被告射阳县住建局辩称，原告射阳县大地公司于2000年4月18日在射阳县城太阳城工区河上建设约700平方米的活动板房，并于2000年10月7日补办了《射阳县城市临时建设许可证》，到期后又陆续办理，最后一次取得《射阳县城市临时建设许可证》时间为2010年3月3日，至2012年3月2日已失效，根据《中华人民共和国城乡规划法》相关条款的规定，临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除，原告以招商过程中县政府“同意盖板建房”及时任县领导批示“该项目当年已经政府批准，有关部门对此不得处罚，也不需补办其他手续”为由而拒不拆除，是没有任何事实根据和法律依据的，被告作出的拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
原告射阳县大地公司提交并经庭审质证的证据有：
1、关于澳门客商在射阳投资建设太阳城问题的报告，拟证明射阳县人民政府在与澳门客商洽谈太阳城建设时明确承诺“同意在工区河上盖板建房”；
2、2000年3月10日，射阳县人民政府第7号县长会办会议纪要一份，拟证明在澳门客商与射阳县人民政府太阳城开发合作终止后，射阳县人民政府同意由原告开发太阳城项目，并且同意按县政府与外商签订的协议条件执行；
3、太阳城建设平面图，拟证明太阳城建设经批准的规划图包括涉案的盖板房；
4、国有土地使用权出让合同和建设局红线图，拟证明涉案的建筑物是在红线内的；
5、2000年2月29日，射阳县建设局和国土局联合发出的公告一份，拟证明县政府同意建盖板房的；
6、时任射阳县人民政府常务副县长刘长胜的批示一份，拟证明该工程是政府同意的；
7、售房协议若干份，拟证明涉案房屋均已对外出售。
被告射阳县住建局当庭提交并经庭审质证的证据有：
1、案件立案审批表；
2、射阳县市场监督管理局企业吊销后未注销资料查询表；
3、射阳县大地公司授权委托书；
4、当事人身份证明；
5、调查笔录若干份；
6、现场勘验笔录；
7、现场勘查照片；
8、射阳县城市规划办公室证明；
9、射阳县建筑工程规划许可证申请书（2002年12月4日）；
10、射建临证字第0009138号存根；
11、射阳县建筑工程规划许可证申请书（2004年12月1日）；
12、射建临证字第0009680号存根；
13、案件处理审理表；
14、射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》；
15、张贴公告照片。
上述15份证据拟证明被告作出的拆除决定认定事实确实充分，适用法律正确，程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1-15真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能证明涉案建筑是违法的临时建筑；被告对原告提交的证据1-7质证意见为：即使当初政府同意盖板建房也不能表示该板房为永久建筑，而实际上板房建成后发的是临时执照，如果原告认为该板房是永久建筑，在2000年10月补办执照时就应提出，而原告实际领取的是临时执照。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的证据1-7、被告提交的证据1-15，证据来源、形式合法，且与本案具有关联性，本院予以确认。
本院经审理查明，1999年7月份，澳门华宇集团公司意欲在射阳县投资建设“太阳城”，射阳县人民政府给予一系列优惠措施，其中在《关于澳门客商在射阳投资建设“太阳城”问题的报告》第二条明确载明：“按澳方要求改变原设计方案。……，将原四周围墙改为回廊，将古典风格改为现代风格，并同意在工区河上盖板建房，……”。后因澳门客商的资金迟迟不能到账，射阳县人民政府终止了与其的合作协议。射阳县人民政府决定改为面向全社会公开出让该地块，2000年2月29日，射阳县建设局和国土局联合发出公告，在该公告第六条明确承诺：除按政府与外商签订的协议条件执行外，再追加250万元用于城市建设。原告射阳县大地公司通过公开竞标，最终以2650万元价格取得了太阳城项目的开发经营权。2000年3月10日，时任射阳县人民政府常务副县长刘长胜主持召开会议，出台了射阳县人民政府第7号县长会办会议纪要，在该纪要第一条中明确载明：“大地公司除按县政府与外商签订的协议条件执行外，无偿提供250万元用于城市建设。”2000年3月17日，射阳县国土局与原告射阳县大地公司签订《国有土地使用权出让合同》，明确该地块的使用年限为40年，并按批准的总体规划建设该项目。在批准的总平面图上有工区河上的700平方米门市房，时任射阳县人民政府办公室副主任吉东育在该总平面图上签署“经与建设局协调，并请示刘长胜县长，同意按此图施工。”该700平方米活动板房建成后，2000年10月7日，原告补办了《射阳县城市临时建设许可证》，到期后直至2010年间原告陆续办理了《射阳县城市临时建设许可证》，最后一次取得该证时间为2010年3月3日，至2012年3月2日已失效。2015年11月16日，被告射阳县住建局作出射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》，责令原告射阳县大地公司于接到本决定之日起七日内自行拆除在射阳县城太阳城工区河上建设的约700平方米活动板房。原告不服，特向本院提起行政诉讼。
另查明，上述活动板房建成后，已按几十万元至上百万元不等的价位出售给王乃梅、王乃奎、周丽琴、周德干、周德俊等业主，目前均处于正常经营活动中。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（一）主要证据不足的；……（六）明显不当的。”所谓“明显不当”，具有以下三个特点：一是行政机关作出行政行为具有事实根据和法律依据；二是行政机关作出的行政行为虽然符合法律规定，但却存在明显不合理、不适当；三是这种不合理、不适当严重违背了法律、法规的目的和精神，以至于具有一般理智的人均能够发现这种不适当性。
本案中,被告射阳县住建局认定原告射阳县大地公司于2000年4月18日在射阳县城太阳城工区河上的盖板建房约700平方米为临时建设，并依照《中华人民共和国城乡规划法》相关条款的规定作出射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》，应当是具有事实根据和法律依据的；但被告作出的该决定，存在明显不合理、不适当，因射阳县人民政府同意原告在工区河上盖板建房，是招商建设太阳城的一项承诺，并未规定为临时建筑，原告射阳县大地公司基于对射阳县人民政府的信任投入大量资金建设太阳城，耗费了人力、物力和财力，这种后续的事实行为与射阳县人民政府的书面承诺及时任县领导、主管领导的多次批示和经审批通过的红线规划图存有直接因果关系，原告射阳县大地公司在这一过程中，是基于对政府的信赖，没有过错也未违法。被告射阳县住建局作为射阳县人民政府的下属职能部门，在作出这一决定时，理应考量相对人的合理信赖利益，显然，被告未善其应尽职能，被告在时隔多年后以临时建筑为由作出第458号《责令限期拆除决定书》明显不合理、也不适当。当前，经过多年发展，太阳城已成为射阳县最大的商业服务区域，工区河上所盖房屋与其他店铺已构成浑然一体的商业街道，并均已对外出售，涉及近百商户，一旦拆除将严重影响太阳城的整体架构和商业繁荣，会给社会公共利益造成重大损害，具有一般理智的人均能发现这种不适当性。综上，应认定被告作出的射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》，虽然在形式上没有违反法律、法规的强制性规定，但却明显违背法律、法规的立法目的和精神，不适当地损害了社会和众多他人的合法利益，显属明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告射阳县住建局2015年11月16日作出的射建决字（2015）第458号《责令限期拆除决定书》。
案件受理费50元，由被告射阳县住建局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向江苏省盐城市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：盐城市财政局非税收入汇缴专户，开户行：盐城市农行中汇支行，帐号：40×××21）。
审判长 许 多
审判员 夏 勇
审判员 张曙光
二〇一六年十一月二十二日
书记员 夷 婕
附录法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。