广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终164号
上诉人(原审原告)：罗祥荣，男，1944年9月14日出生，汉族，广东省新丰县人，农民，住广东省新丰县。
委托代理人：李柏智，广东韶信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新丰县廻龙镇人民政府。地址：广东省新丰县廻龙镇回龙街。
法定代表人：周文学，镇长。
委托代理人：许明强，广东广丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新丰县人民政府。地址：广东省新丰县公园内*号。
法定代表人：马志明，县长。
出庭代理人：刘洪，新丰县人民政府副县长。
委托代理人：李海华，新丰县人民政府法制局法制股股长。
原审第三人：罗钦珍，男，1968年10月4日出生，汉族，广东省新丰县人，农民，住广东省新丰县。
上诉人罗祥荣诉被上诉新丰县廻龙镇人民政府、新丰县人民政府、原审第三人罗秋珍林业行政裁决、林业行政复议纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初字第185号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年10月19日受理后依法组成合议庭，并于2017年11月14日进行了法庭询问，本案现已审理终结。
原审法院认为：廻龙镇政府作出的新回府决字〔2017〕1号《行政处理决定书》及新丰县政府作出的新府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》合法，理由如下：
在廻龙镇政府调处罗祥荣与罗钦珍对“谢屋坑膝头股垠”山林权属纠纷过程中，争议双方均未提供相关林权证。而罗钦珍提供的新丰县林业资源及产权登记中心于2010年7月21日登记权利人为罗钦真（珍）的“谢屋坑”（宗地外业号03021）《林地林木权属勘查登记卡》及图纸，其四至界线与本案争议山林一致，有镇林改办工作人员、村组负责人、专业技术人员、林地权利人（罗钦珍）及相关接界权利人签名确认（包括罗祥荣），并经过一个月公示，符合集体林权改革发证流程，因此可作为处理争议林地的权属来源证据。据此，廻龙镇政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”等规定，作出“争议山面积50.71亩的林地使用权、森林林木所有权、森林林木使用权归罗钦珍所有。”的处理决定；新丰县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出维持廻龙镇政府裁决的复议决定，均符合法律规定。
综上所述，廻龙镇政府作出的新回府决字〔2017〕1号《行政处理决定书》及新丰县政府作出的新府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。罗祥荣请求撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告罗祥荣的诉讼请求。
上诉人罗祥荣不服原审判决上诉称：一、罗钦珍提供的新丰县林业资源及产权登记中心于2010年7月21日登记权利人为罗钦真(珍)的“谢屋坑”(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》及图纸不应作为调处林权争议的权属来源证据。1、《林地林木权属勘查登记卡》及图纸是林权证登记换发过程中的登记材料，不是林地林木权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐材料，不能视为符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第七项的规定。本案中，争议山林的《林权证》(2011)第8000916号因登记错误被封存，该宗地号不作为调处的林权依据。如认定办证过程中的(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》及图纸的效力，实质上是变相认定争议山林的(2011)第8000916号《林权证》作为调处的林权依据。这与新丰县林业资源及产权登记中心于2015年9月2日出具的《证明》是相悖的，是不合法的。2、(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》记载的西至与实地不符。该卡记载“西：垠与罗祥荣接界”，但依据2017年7月l7日法院组织的现场勘验，争议林地的西至垠并不存在，该处仅是罗钦珍请人用勾机所挖的晃线，并非地理意义上的垠。3、作出(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》及图纸的程序不合法。根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》第九条“勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。……”。罗祥荣提供的证人可证实其没有参与实地勘界，林业站工作人员便要求其签字确认，才导致登记错误。因此，宗地外业号03021《林地林木权属勘查登记卡》及图纸因勘界发证程序不合法，该卡是无效的，是不能作为权属来源依据。二、新人民政府作出的新回府行决字【2017】1号《行政处理决定书》认定事实不清。1、对于以下与(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》及图纸记载内容矛盾及争议的事实没有调查认定：(1)、原花楼队长队长罗北斗2014年11月2日的证明及十二个人证明签名系每户分一份山的方案。(2)、2015年2月6日罗社干证明其自留山西、南面与罗祥荣交界，不与社妹、法飘山交界。(3)、罗祥荣在没有参与实地勘界签名问题。(4)、罗钦珍一注山两条钩(两份山)，且两份山分开两处，并不相连；同一注山三户分，罗钦珍l00多亩，罗继珍50多亩，罗祥荣l0多亩，一户一份山，罗钦珍与罗祥荣相差悬殊，不符合当地习惯及常理。2、对于争议山林经营管理事实认定事实不清。经法院调查，罗钦珍本人亦承认从2015年开始在争议山林抢种桉树及杉树，该事实发生在双方争议之后。在争议发生前，争议山林系天然林，罗钦珍并没有有效证据证实其有经营管理的事实，新人民政府认定“在争议发生之前，一直是被申请人罗钦珍经营管理”属认定事实不清。3、新人民政府没有对争议山林的林木情况作出调查认定，确认争议山林的林木所有权和林木使用权归罗钦珍所有没有事实依据。三、新人民政府作出的新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》适用法律错误。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”在本案中，罗祥荣与罗钦珍均没有林权证及权属来源证据，(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》及图纸因登记错误及附属于无效的《林权证》(2011)第8000916号
而必然无效，因此新人民政府应结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属，而不是依据无效的(宗地外业号03021)《林地林木权属勘查登记卡》及图纸作为权属来源证据。四、新人民政府在一审中逾期举证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，应视为其没有相应证据。因此，一审法院没有认定新人民政府作出的新回府行决字【2017】1号《行政处理决定书》没有相应证据是错误的。据此，为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，请求：1、撤销韶关市武江区人民法院作出的(2017)粤0203行初l85号行政判决。2、撤销被上诉人新人民政府作出的新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》。3、撤销被上诉人新丰县人民政府作出的新府复决字[2017]3号《行政复议决定书》。4、改判责令被上诉人新丰县回龙镇人民政府重新作出处理决定，确认争议林地为上诉人罗祥荣所有。
被上诉人新丰县廻龙镇政府未提供书面答辩材料。在二审庭审中认为一审判决正确，请求予以维持。
被上诉人新丰县人民政府答辩称：答辩人所作出的新府复决字[2017]3号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。本案的上诉人不服新丰县回龙镇人民政府于2017年2月24日向其作出的新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》(具体行政行为，向答辩人提出行政复议申请，要求答辩人依法撤销新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》的具体行政行为。答辩人收到该行政复议申请后，严格按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定依法进行了审查。经审查查明，回龙镇人民政府依法受理了申请人罗祥荣与第三人罗钦珍山林权属争议案，并组织了相关人员勘查争议现场。经调解，因双方分歧较大，无法达成调解协议。廻龙镇人民政府认为第三人罗钦珍提供的2010年7月21日《林地林木权属勘察登记卡》(宗地外业号：03021)及图纸是林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐材料，该证件内容真实，四至界址清楚(且有罗祥荣签名确认)，可作为处理林权争议的权属来源证据。本府认为廻龙镇人民政府根据查明的事实，结合第三人罗钦珍提交的《林地林木权属勘察登记卡》及图纸等证据，作出新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》的具体行政行为并无不当。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，本府于2017年4月28日作出了新府复决字[2017]3号《行政复议决定书》,维持新人民政府作出的新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》的具体行政行为。综上所述，新人民政府作出的新回府行决字[2017]1号《行政处理决定书》,新丰县人民政府所作出的新府复决字[2017]3号《行政复议决定书》和韶关市武江区人民法院(2017)粤0203行初l85号《行政判决书》，认定事实清楚、符合法律程序、适用法律准确，请求依法判决。
经审理查明：本案争议林地的使用权、林木所有权、林木使用权坐落在新蒲昌村民委员会上屋村民小组，地名是“谢屋坑膝头股垠”，林地所有权属××××村小组所有，面积50.71亩，主要树种为桉树、阔叶林、松树等。争议山林的四至范围：东至埂与罗社干山接界，南至坑与罗继东、罗怡祥山接界，西至埂与罗祥荣山接界，北至埂与罗社干山接界。
2013年3月，上诉人罗祥荣认为新丰县廻龙镇政府将属于其的争议山林“谢屋坑膝头股垠”登记到原审第三人罗钦珍名下，故向新丰县廻龙镇政府申请确认将争议山林确权到其名下。
上诉人罗祥荣主张权属的证据有：其提供的罗重义、罗继养、罗佑香、陈帮赠、罗怡祥、卢就安、罗续元、许丽叶、罗庆云、罗阳清、罗社龙等人出具的证明，证明“蒲昌村花楼生产（队）分责任山时，原队长罗北斗定下方案是“一注山每户只检一条钩（也就是说只有一份山）。”原队长罗北斗于2014年11月2日出具的证明“花楼生产队分责任山即松树山每古（股）17人至18人分一注山，每户只检一条钩，即一份山。注一古（股）法飘6人、社妹6人、元娥6人共一注山18人。”罗社干于2015年2月6日出具的证明“谢屋坑膝头股垠山：西面与祥荣山交界，南面与祥荣山交界，不与社妹、法飘山交界。”作为争议山林的权属依据。
原审第三人主张权属的证据有：其提供的新丰县林业资源及产权登记中心于2010年7月21日登记权利人为罗钦真（珍）的“谢屋坑”（宗地外业号03021）《林地林木权属勘查登记卡》（其中记载：四至界线：东垠至坑与罗社干接界、南垠与罗继东接界、西垠与罗祥荣接界、北垠与罗社干接界，相关(接界)权利人有东：罗社干、南：罗继东、西：罗祥荣、北：罗社干签名确认），作为争议山林的权属依据。
2016年12月13日，新丰县林业资源及产权登记中心出具《关于罗钦珍林权证的补充说明》，内容有“由于廻龙镇蒲昌村原花楼生产队村民罗祥荣于2015年9月2日到我中心对同生产队村民罗钦珍名下的林权证（新林证字（2011）第8000916号04402330314GDYMSY03021）宗地提出林权争议。根据1996年10月14日国家林业部下发的《林木林地权属争议处理办法》第五条：在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。我中心2015年9月2日对此林权证出具一份证明，证明该林权证存在争议，为防止该林权证复印件在争议期间作其它用途使用，故证明其复印件不作林权依据，复印件无效。罗钦珍办理该林权证由当地林业站、镇政府、村委、林地权利人和相关接界人进行现场勘查、签名确认的，并经过法定公示一个月。符合集体林权改革发证流程。”
2017年2月24日，新丰县廻龙镇政府作出新回府决字〔2017〕1号《行政处理决定书》认为：争议发生之前，罗钦珍和罗祥荣均未取得对争议山的林权证，处理山林权属纠纷应以合法有效的山林权属凭证和长期的经营管理事实为依据。罗钦珍提供的2010年7月21日《林地林木权属勘察登记卡》、图纸是林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐材料，该证件内容真实、四至界至清楚（且有罗祥荣签名确认），可作为处理林地争议的权属来源证据。据此，依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十条第（二）项、第（五）项、第（九）项、第（十）项、第（十一）项、第十五条、第三十六条之规定，决定：争议山面积约50.71亩的林地使用权、林木所有权、林木使用权归罗钦珍所有。罗祥荣不服新丰县廻龙镇政府作出的处理决定，向新丰县人民政府申请行政复议。
2017年4月28日，新丰县人民政府作出新府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》，认为廻龙镇政府根据查明的事实，依据罗钦珍提供的2010年7月21日《林地林木权属勘察登记卡》（宗地外业号：03021）及相关图纸等证据作出的处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持廻龙镇政府作出的新回府决字〔2017〕1号《行政处理决定书》。
2017年5月15日，罗祥荣向新丰县人民法院提起行政诉讼，请求：一、撤销新丰县廻龙镇政府作出的新回府决字〔2017〕1号《行政处理决定书》；二、撤销新丰县人民政府作出的新府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》；三、责令新丰县廻龙镇政府重新查明事实，确认案涉林地为罗祥荣所有。
另查明：2014年1月9日，新丰县廻龙镇政府调查罗北斗的笔录内容有：“在这个世纪八十年代初，我做长楼队长，后来分做二个队上屋、下屋，分山时已分开队，分山的地名叫膝头股垠，三户共一大股，然后分作三小股进行抽勾，每家一股，每家份数面积相当。
本院认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；”上诉人罗祥荣与原审第三人罗钦珍争议的“谢屋坑膝头股垠”的林地使用权，争议双方均未提供政府颁发的自留山使用证、承包责任山证书等相关权属凭证。上诉人主张权属的主要观点认为：“一是八十年代分户时三户人，上诉人一家6人为一户、原审第三人一家6人为一户、案外人罗继珍一家6人为一户；二是三户人共有山林面积约150至160亩；三是如果按现在争议面积50.17亩归原审第三人，那么上诉人的面积只有约占林地面积十多亩、原审第三人约占林地面积100亩、案外人罗继珍约占林地面积40-50亩；四是被上诉人廻龙镇政府调查分山时村小组长罗北斗的调查笔录，证实三家分山面积相等。”原审第三人罗钦珍主张权属的主要观点是其提供的新丰县林业资源及产权登记中心于2010年7月21日登记权利人为罗钦真（珍）的谢屋坑（宗地外业号03021）《林地林木权属勘查登记卡》及图纸，认为其四至界线与本案争议山林一致，有镇林改办工作人员、村组负责人、专业技术人员、林地权利人（罗钦珍）及相关接界权利人签名确认（包括罗祥荣），并经过一个月公示，符合集体林权改革发证流程，可作为处理争议林地的权属来源证据。对于双方的上述主张新丰县廻龙镇政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条规定，将争议山面积50.71亩的林地使用权、森林林木所有权、森林林木使用权归原审第三人罗钦珍所有，还存在着经营管理的事实不清的问题。此外，上诉人与原审第三人本案争议山各占林地面积是否明显存在差距，有无其他山林相互对冲的事实仍存在需要进一步调查清楚。因此，被上诉人廻龙镇政府作出的新回府决字（2017）1号《行政处理决定书》及新丰县人民政府作出的新府复决字（2017）3号《行政复议决定书》应当予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实部分不清，适用法律及所作判决错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初字第185号行政判决；
二、撤销新丰县廻龙镇政府作出的新回府决字（2017）1号《行政处理决定书》及新丰县人民政府作出的新府复决字（2017）3号《行政复议决定书》；
三、限被上诉人廻龙镇政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人新丰县廻龙镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 张少雄
审判员 徐肇廷
二〇一七年十一月二十八日
书记员 罗智健