浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行初275号
原告温州市龙湾区永中街道青山村村民委员会，住所地浙江省温州市龙湾区青山村。
法定代表人陈建胜，主任。
原告温州市龙湾区永中街道青山村股份经济合作社，住所地浙江省温州市龙湾区青山村龙永路38号。
法定代表人娄朋飞，社长。
委托代理人陈建胜，男，1964年9月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上列二原告的共同委托代理人王靖璨，浙江东瓯律师事务所律师。
被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。
法定代表人姚高远，市长。
委托代理人项波，温州市人民政府工作人员。
第三人温州市龙湾区永中街道朱垟村村民委员会，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道朱垟村。
法定代表人陈孝强，主任。
委托代理人郭庆安，浙江南越律师事务所律师。
第三人温州市永宏钢厂，住所地浙江省温州市龙湾区朱垟村。
法定代表人范玉香，厂长。
原告温州市龙湾区永中街道青山村村民委员会（以下简称青山村村委会）、温州市龙湾区永中街道青山村股份经济合作社（以下简称青山村合作社）不服被告温州市人民政府土地行政复议一案，于2017年9月25日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月9日立案后，依法组成合议庭于2017年12月19日公开开庭对本案进行了审理。原告青山村村委会的法定代表人暨原告青山村合作社的委托代理人陈建胜及二原告的共同委托代理人王靖璨、被告温州市人民政府的委托代理人项波、第三人温州市龙湾区永中街道朱垟村村民委员会（以下简称朱垟村村委会）的委托代理人郭庆安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月1日，被告温州市人民政府向原告青山村村委会、青山村合作社作出被诉温政行复〔2017〕77号行政复议决定书，主要内容为：二原告因不服温州市龙湾区人民政府作出的温龙政地权决〔2017〕1号土地权属争议案件不予受理决定向本机关申请行政复议。经查，争议土地坐落于温州市龙湾区永中街道龙永路3号，面积为4305.5m2，地号为5-15-0-405，土地用途为工业，权属性质为集体所有。2001年8月21日，温州市瓯海区人民政府就争议土地核发瓯海集用（2001）字第5-400号《集体土地使用权证》给温州市永宏钢厂（以下简称永宏钢厂）。本机关认为，根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条第二款，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的相关规定，争议土地已确权登记发证，温州市龙湾区人民政府据此作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。但温州市国土资源龙湾分局于2015年9月28日收到申请人所提土地权属争议调查处理申请，温州市龙湾区人民政府于2017年3月2日作出不予受理决定，直至4月11日向申请人送达，违反《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第（二）项规定，显属程序违法。鉴于作出的不予受理决定结论正确，若撤销该决定并责令重作并无意义，徒增各方当事人程序负担，故不予撤销，并决定确认温州市龙湾区人民政府作出的温龙政地权决〔2017〕1号土地权属争议案件不予受理决定行为违法。
原告青山村村委会、青山村合作社诉称：被告温州市人民政府作出的温政行复〔2017〕77号行政复议决定书仅认定温州市龙湾区人民政府不予受理决定违法而未予撤销，属于认定事实不清，适用法律错误。虽然争议土地获得瓯海集用（2001）字第5-400土地证，但该证仅是对涉案土地使用权进行登记发证，明确的也只是涉案土地的使用权问题，并未对涉案土地的所有权进行认定，该证书上的所有权人一栏亦为空白。且涉案土地的所有权并未经过登记发证，故温州市龙湾区人民政府应当受理并处理。但被告温州市人民政府却错误认为温州市龙湾区人民政府作出的不予受理决定结论正确，进而不予撤销，严重人侵害了原告的合法权益。综上，被告温州市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销被诉复议决定，并责令被告重新作出复议决定。
原告青山村村委会、青山村合作社在举证期限内提供的证据有：1.原告青山村村委会法定代表人任命书、组织机构代码等，证明原告主体资格。2.第三人永宏钢厂基本情况、组织机构代码，证明被告主体资格。3.温龙政地决〔2017〕1号土地权属争议案件不予受理决定书、温政行复〔2017〕77号行政复议决定书及送达回证，证明被告错误作出不予受理决定，且本案在诉讼时效内。
被告温州市人民政府辩称：一、被告作出的温政行复〔2017〕77号行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。被告经查明，涉案土地权属性质为集体所有。2001年8月21日，涉案土地使用人永宏钢厂取得瓯海集用（2001）字第5-400号《集体土地使用证》。该土地使用证取得依据为原瓯海县人民政府于1985年4月8日作出的瓯政复（85）45号《关于对县化工厂要求补办使用土地手续问题的批复》，批复中已明确补办的用地范围内其中属于原白水乡朱垟村的水田面积7.269亩。根据《土地登记办法》和《浙江省土地登记实施细则》等有关规定，土地登记的前提是权属合法、界址清楚、面积准确。据此，争议土地的使用权和所有权均已确定，争议土地也已确权登记发证，事实清楚。根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条第二款，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的相关规定，温州市龙湾区人民政府作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。但温州市国土资源局龙湾分局于2015年9月28日收到原告所提土地权属争议调查处理申请后，温州市龙湾区人民政府于2017年3月2日作出不予受理决定，并直至2017年4月11日才向原告送达，违反了《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款第（二）项的规定，显属程序违法。鉴于温州市龙湾区人民政府作出的不予受理决定结论正确，若撤销该决定并责令重作则无意义，徒增各方当事人程序负担，故不予撤销。根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认温州市龙湾区人民政府作出的温龙政地决〔2017〕1号土地权属争议案件不予受理决定行为违法。二、被诉行政复议决定程序合法。被告于2017年6月6日收到原告的复议申请材料后于同日受理该申请。经审查，于2017年7月12日通知第三人朱垟村村委会、永宏钢厂参加复议。2017年8月4日，被告作出复议审理延期通知，并于8月7日送达原告。2017年9月1日，被告依法作出被诉温政行复〔2017〕77号行政复议决定。综上，被告作出的温政行复〔2017〕77号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告温州市人民政府在法定期限内提交了以下证据、依据，以证明被告复议决定的合法性：1.行政复议申请书。2.原告提供的复议申请证据材料。3.行政复议立案审批表。4.行政复议答复通知书及送达回证。5.行政复议答复书及证据材料。6.第三人参加复议通知书及送达回证。7.第三人朱垟村村委会提供的复议答辩状及证据材料。8.延期审理审批表。9.延期审理通知书及送达邮政详单。10.温政行复[2017]77号行政复议决定书。11.行政复议决定书送达邮件详情单。证明原告向被告申请行政复议的事实以及被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。12.《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条、第十六条；《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》为被告作出行政复议决定的法律依据。
第三人朱垟村村委会辩称：一、被诉温政行复[2017]77号行政复议决定和温州市龙湾区人民政府作出的温龙政地权决〔2017〕1号土地权属争议案件不予受理决定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。第三人永宏钢厂已于2001年8月21日取得涉案土地的土地登记证。该证明确涉案土地使用者为永宏钢厂，土地坐落为瓯海区永中镇永昌朱垟村。根据《土地登记规则》第十七、二十、六十六、六十七条之规定，如果土地不在本辖区内或者权属有争议，不可能取得土地使用证。2009年2月1日，第三人朱垟村村委会与温州市龙湾区民政局签订一份协议，根据该协议载“温州市龙湾区民政局同意将涉案土地（原白水敬老院）交由第三人朱垟村村委会管理，授权朱垟村村委会收取租金，租金收益归属第三人所有，涉案土地所有权为原白水敬老院所有”，可见涉案土地已登记且明确所有权和使用权，相关争议不属于土地权属争议，理应不予受理。二、涉案土地权属已经明确，根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条的规定，已依法登记发证的土地权属争议处理，不适用该规定。第三人朱垟村村委会与原告青山村村委会、青山村合作社之间不存在任何争议。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。
第三人永宏钢厂未发表答辩意见。
经庭审质证，本院对涉案证据认定如下：对于被告提供的证据5.行政复议答复书及证据材料，原告认为被申请人温州市龙湾区人民政府未提供原告在土地权属争议调查处理申请中提供的材料，具体而言，即未提供土地权属争议案件收件单中原告提供的材料，且被告亦未进行审查。本院认为，原告在土地权属争议案件收件单中提供的部分材料与温州市国土资源局龙湾分局提供的部分证据材料相同，且被告已在其证据材料中提供。根据被诉行政复议决定的内容，前述原告提供的材料均已作为行政复议审查的证据，故本院对原告的质证观点不予采信。原、被告提供的证据材料真实，且各方对原、被告证据的真实性亦没有异议，故本院对原、被告证据的真实性及其所反映的客观事实予以确认。
根据以上采信的证据以及各方当事人在庭审中的陈述，本院认定本案事实如下：第三人永宏钢厂位于温州市龙湾区永中街道龙永路3号（77省道公路南首），面积4305.5m2，地号为5-15-0-405的集体土地于2001年8月21日获得温州市瓯海区人民政府核发的瓯海集用（2001）字第5-400号《集体土地使用权证》。2015年9月28日，原告青山村村委会、青山村合作社以该集体土地与第三人朱垟村村委会存在土地所有权权属争议为由，向温州市龙湾区人民政府申请土地权属争议调查申请。2017年3月2日，温州市龙湾区人民政府作出温龙政地决〔2017〕1号土地权属争议案件不予受理决定，认为争议土地已核准登记发证，根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条第二款及《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，决定不予受理。二原告不服该决定，于2017年6月6日向被告温州市人民政府申请行政复议。温州市人民政府受理后，追加朱垟村村委会及永宏钢厂为第三人参加复议，并因案情复杂，延长复议期限30天。经审理，被告于2017年9月1日作出被诉温政行复〔2017〕77号行政复议决定书。二原告仍不服该行政复议决定，遂提起本案诉讼。
另查明，2001年7月27日，国务院作出国函〔2001〕84号《关于同意浙江省调整温州市市辖区行政区划的批复》，同意将瓯海区的永中镇、天河镇、水城镇、灵昆镇划入龙湾区。
本院认为：一、《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条规定，本省行政区域内发生的土地所有权、使用权归属争议的行政处理，适用本规定。已依法登记发证的土地权属争议处理，不适用本规定。本案中，涉案土地虽已颁发集体土地使用权证给第三人永宏钢厂，但原告青山村村委会、青山村合作社系因涉案土地与第三人朱垟村村委会存在所有权争议向温州市龙湾区人民政府提出土地权属争议处理申请。虽然永宏钢厂的集体土地使用权证上载明涉案土地的坐落为“瓯海区永中镇永昌朱垟村”，但该使用权证“土地所有者”一栏为空白，且没有证据表明涉案土地的所有权已经确权登记发证，故温州市龙湾区人民政府以争议土地的使用权已确权登记即认为其所有权亦确权登记发证而作出不予受理决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。二、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条第一款规定：“申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：（一）符合规定要求应当受理的，应当自收到申请之日起7日内作出受理决定，并在受理之日起5日内将申请书副本送达被申请人；（二）认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。”温州市国土资源局龙湾分局于2015年9月28日收到原告的土地权属争议调查处理申请后，温州市龙湾区人民政府于2017年3月2日才作出不予受理决定，于2017年4月11日向原告送达，违反上述规定，行政程序违法。综上，温州市龙湾区人民政府作出的土地权属争议案件不予受理决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且行政程序违法，依法应予撤销并责令重作或直接责令予以受理。被告温州市人民政府仅以温州市龙湾区人民政府作出的土地权属争议案件不予受理决定程序违法为由，决定确认该土地权属争议案件不予受理决定违法，但不撤销，适用法律错误。原告青山村村委会、青山村合作社的起诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告温州市人民政府作出的温政行复〔2017〕77号行政复议决定；
二、责令温州市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。
本案案件受理费50元，由被告温州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 许旭东
审 判 员 曾晓军
人民陪审员 蒋春茶
二〇一八年三月二十八日
法官 助理 李 凯
代书 记员 陈巨创