安徽省歙县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）歙行初字第00025号
原告：安徽正禹建设工程有限公司，住所地安徽省合肥市包河区。
法定代表人：张克宝，系该公司执行董事兼总经理。
委托代理人：王恒新，安徽经盾律师事务所律师。
被告：歙县招标采购监督管理局，住所地安徽省歙县。
法定代表人：汪义元，系该局局长。
出庭副职负责人：吴宏华，该局副局长。
委托代理人：陈禹龙，系该局工作人员。
被告：歙县招标采购交易中心，住所地安徽省歙县。
负责人：韩勇刚，该中心主任。
两被告委托代理人：赵洪亮，安徽赵洪亮律师事务所律师。
原告安徽正禹建设工程有限公司（以下简称正禹公司）与被告歙县招标采购监督管理局（以下简称歙县招管局）、歙县招标采购交易中心（以下简称歙县招标中心）招标采购管理行政确认一案，于2015年8月31日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月16日、12月30日两次公开开庭审理了本案。原告正禹公司法定代表人张克宝及其委托代理人王恒新，被告歙县招管局副职负责人吴宏华及委托代理人陈禹龙，被告歙县招标中心负责人韩勇刚及两被告共同委托代理人赵洪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
歙县招管局于2015年7月20日对正禹公司作出编号2015011号《歙县招标采购不良行为认定书》称：国家水土保持重点建设工程安徽省歙县2015年瀹潭小流域水土保持综合治理工程（以下简称瀹潭水土工程）（招标备案号341021B2015023），中标公示期内，被发现提供的项目经理无在建工程证明存在弄虚作假，依据《黄山市公共资源交易市场主体不良行为记分标准》（以下简称《记分标准》）之竞争主体计分标准中“中标公示期内或者中标通知书发出前，被发现提供的项目经理建造师证书或无在建工程证明存在弄虚作假的，记5分”及《黄山市公共资源交易市场主体不良行为暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第六条、第十二条规定，作出处理：记不良行为一次，记5分；取消你公司3个月内进入歙县招标采购交易中心进行交易活动资格（时间自2015年7月20日起至2015年10月19日止）。
歙县招管局向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。
证据1，事业单位法人证书。
证据2，组织机构代码证。
证据3，关于设立现招标采购监督管理局和县招标采购交易中心的通知。
证据4，歙县人民政府转发黄山市人民政府办公厅关于印发黄山市公共资源交易监督管理办法的通知。
证据1-4，证明歙县招管局的主体和职责。
证据5，瀹潭水土工程施工招标公告。
证据6，瀹潭水土工程施工招标文件，证明参与投标的项目经理是未担任其他在建项目的项目经理。
证据7，投标单位文件递交情况登记表。
证据8，安徽正禹公司投标资料，证明正禹公司的投标承诺书提到徐渊无在建工程，如不实愿意接受处罚。
证据9，中标候选人公示。
证据10，评标报告书。
证据11，安徽恒达建设工程有限公司（以下简称恒达公司）关于中标候选人有在建项目的函及证明材料。
证据12，歙县招管局转办函（歙招管函（2015）8号）。
证据13，歙县坑口乡人民政府（以下简称坑口乡政府）、北京市建壮咨询有限公司（以下简称建壮公司）答复及证明材料。
证据14，关于成立调查小组的通知。
证据15，招标采购投诉调查通知书。
证据16，调查通知书的送达回证。
证据17，关于招标采购投诉调查通知书的申诉及证明材料。
证据18，歙县招标局《关于请求界定项目经理有无在建项目的函》。
证据19，歙县水利局《关于项目经理有无在建项目的答复函》。
证据20，正禹公司不良行为认定意见。
证据21，不良行为认定会议记录。
证据22，歙县招管局的《不良行为认定书》。
证据23，《不良行为认定书》送达回证。
证据24，正禹公司的《关于对歙县招标采购交易中心认定安徽正禹建设工程有限公司中标无效的质疑和申辩》。
证据25，歙县招管局的《答复函》。
证据26，答复函送达回证。
证据27，关于印发《安徽省住房和城乡建设厅关于进一步加强注册建造师管理工作的意见》的通知。
证据28，关于印发《注册建造师执业管理办法》（试行）的通知。
证据5-28，证明歙县招管局2015011号《歙县招标采购不良行为认定书》认定的事实清楚，证据确凿，程序合法。
证据29，歙县招管局关于转发《黄山市公共资源交易市场主体不良行为记录暂行办法》的通知，证明不良行为的认定，适用依据正确，符合法定程序。
歙县招标中心于2015年7月21日对正禹公司作出《投标保证金不予退还通知书》称：你公司参加国家水土保持重点建设工程安徽省歙县2015年瀹潭小流域水土保持综合治理工程投标过程中被歙县招标采购监督管理局认定存在不良行为。根据该项目招标文件约定和你公司投标文件承诺，你公司缴纳的该项目投标保证金130000元不予退还。
歙县招标中心向本院提供了如下证据：
证据1，事业单位法人证书。
证据2，组织机构代码证。
证据3，关于设立现招标采购监督管理局和县招标采购交易中心的通知。
证据1-3，证明歙县招标中心的主体和职责。
证据4，《歙县人民政府转发黄山市人民政府办公厅关于印发黄山市公共资源交易监督管理办法的通知》。
证据5，瀹潭水土工程施工招标公告。
证据6，瀹潭水土工程施工招标文件。
证据7，投标单位文件递交情况登记表。
证据8，安徽正禹公司投标资料。
证据9，中标候选人公示。
证据10，评标报告书。
证据11，投标保证金缴纳凭证。
证据12，歙县招管局的《不良行为认定书》。
证据13，歙县招标中心的《投标保证金不予退还通知书》。
证据14，《投标保证金不予退还通知书》送达证明。
证据15，歙县人民政府办公室关于印发歙县国有投资建设项目保证金管理暂行办法的通知。
证据4-15，证明对安徽正禹公司缴纳的本项目投标保证金130000元不予退还，符合本项目招标文件约定和正禹公司投标文件承诺及相关规定的。
正禹公司诉称：瀹潭水土工程向社会公开招标，正禹公司进行投标，2015年6月17日歙县招标中心发布中标候选人公示，正禹公司为中标候选人，安徽安水工程建设有限公司为中标备选人。2015年7月9日，歙县招管局向正禹公司送达了《招标采购投诉调查通知书》；当月19日，正禹公司向歙县招管局递交了《情况说明》；20日，歙县招管局向正禹公司送达了2015011号《歙县招标采购不良行为认定书》；21日，歙县招标中心以正禹公司有不良行为为依据作出了《投标保证金不予退还通知书》；24日，正禹公司向歙县招管局递交了《关于对歙县招标采购交易中心认定安徽正禹建设工程有限公司中标无效的质疑和申辩》；30日，歙县招管局以歙招管函（2015）18号《答复函》进行答复。正禹公司认为，歙县招管局认为正禹公司存在不良行为的认定违反了国家法律法规的规定，侵害了正禹公司的权利。歙县招管局的行政处罚程序违法，处罚前并未告知正禹公司处罚决定的事实、理由及依据，未给正禹公司陈述和申辩的机会，未告知正禹公司依法享有的权利，未告知正禹公司有要求听证的权利；歙县招管局的具体行政行为违法，其对正禹公司存在不良行为的认定缺乏事实和法律依据，将导致正禹公司重大经济损失。现提起行政诉讼，请求法院：1、判令撤销歙县招标采购监督管理局作出的2015011号《歙县招标采购不良行为认定书》；2、判令撤销歙县招标中心作出的《投标保证金不予退还通知书》。
正禹公司向本院提供了如下的证据：
证据1，组织机构代码证、营业执照、法定代表人身份证明书，证明诉讼主体资格。
证据2，肥西县农业综合开发办公室发出肥西县国家农业综合开发柿树岗乡2014年高标准农田建设项目（第二批）（以下简称树岗乡建设项目）的中标通知书。
证据3，肥西县农业综合开发办公室与正禹公司签订的《建设施工合同》。
证据4，树岗乡建设项目划分及编码表。
证据5，树岗乡建设项目进场通知、开工令。
证据6，树岗乡建设项目分部工程施工质量评定表。
证据7，2015年4月22日由正禹公司出具并加盖合肥市城乡建设委员会外出施工转介专用章的证明。
证据8，瀹潭水土工程中标候选人公示。
证据9，恒达公司《关于歙县2015年瀹潭小流域水土保持综合治理工程中标候选人的项目负责人有在建项目的函》。
证据10，肥西县农业综合开发办公室证明。
证据11，歙县招管局的《招标采购投诉调查通知书》。
证据12，歙县招管局的《不良行为认定书》。
证据13，歙县招标中心的《投标保证金不予退还通知书》。
证据14，正禹公司《关于对歙县招标采购交易中心认定安徽正禹建设工程有限公司中标无效的质疑和申辩》。
证据15、歙县招管局的《答复函》。
证据2-15，证明徐渊没有在建工程且歙县招管局和歙县招标中心对正禹公司的不良行为认定和不予退还的通知都是违法的。
证据16，从网络上打印的，是歙县招管局和歙县招标中心单位概况和歙招管41号文件，说明歙县招管局和歙县招标中心之间的关系，两者都是行政主体，歙县招管局、歙县招标中心对正禹公司的处理是行政处罚。
歙县招管局辩称：一、歙县招管局认定正禹公司项目经理徐渊有在建工程的事实清楚。二、歙县招管局《歙县招标采购不良行为认定书》认定正禹公司存在弄虚作假的不良行为的事实清楚，适用依据正确，程序合法。（一）本项目招标文件规定项目经理必须无在建工程。（二）正禹公司承诺本项目的项目经理徐渊无在建工程。（三）事实上，正禹公司本项目的项目经理徐渊有在建工程。（四）正禹公司存在弄虚作假的不良行为，应当依照《黄山市公共资源交易市场主体不良行为记分标准》、《黄山市公共资源交易市场主体不良行为记录暂行办法》之规定进行相应的处理。三、歙县招管局对正禹公司不良行为的认定不是行政处罚。歙县招管局认为：认定正禹公司提供的项目经理徐渊无在建工程证明存在弄虚作假，依据《黄山市公共资源交易市场主体不良行为记分标准》及《黄山市公共资源交易市场主体不良行为记录暂行办法》的规定，对正禹公司记不良行为一次，记5分，取消正禹公司3个月内进入歙县招标采购交易中心进行交易活动的资格，是歙县招管局为建立健全公共资源交易市场信用体系、规范公共资源交易市场主体行为而进行的一种监督管理行为，系行使监督管理的一种行政措施，并不属《行政处罚法》规定的行政处罚的种类，因此，不是行政处罚，无须按照行政处罚的程序进行，正禹公司所谓行政处罚之说是不能成立的。请贵院予以维持。
歙县招标中心辩称：一、歙县招标中心不具有行政诉讼当事人的主体资格，不是适格的行政诉讼当事人。在本案中，歙县招标中心属事业单位并非行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织，主要职责是为招标采购提供服务，为招标采购当事人托管投标保证金等，所以，依法不具有行政诉讼当事人的主体资格。二、歙县招标中心对正禹公司缴纳的本项目投标保证金130000元不予退还，不是行政争议而属民事纠纷，不属法院行政诉讼的受案范围。三、歙县招标中心对正禹公司缴纳的本项目投标保证金130000元不予退还符合本项目招标文件约定和正禹公司投标文件承诺及相关规定，是正确的。（一）本项目招标文件约定正禹公司有违法违规情形的，根据相关规定投标保证金不予退还。（二）正禹公司响应投标并作出相应承诺，视为正禹公司接受招标人本项目招标文件的约定，并自愿承担若有虚假接受投标保证金不予退还的法律后果。（三）正禹公司在本项目投标中存在不良行为，歙县招标中心根据本项目招标文件约定和正禹公司投标文件承诺，对正禹公司缴纳的本项目投标保证金130000元不予退还并无不妥。请依法驳回正禹公司的起诉或诉讼请求。
本院为核实正禹公司提供的证据7，依职权向合肥市城乡建设委员会调取的证据：2015年12月24日由合肥市城乡建设委员会行政服务窗口出具的《关于安徽正禹建设工程有限公司建造师徐渊外出转介证明的说明》。
对歙县招管局提供的证据，正禹公司的质证意见是：证据1-7、9-10、14-16、23、26，无异议。证据8中投标承诺书，歙县招管局是行政主体，其招标行为，有法律规定，而让当事人填写承诺书，没有法律的依据，没有依据就是无效的行为；歙县招管局既然是行政主体，在招标行为中不是平等的主体，承诺书的内容是不合法的；承诺书中没有正禹公司的章，法定代表人签署是否有法律效力？证据11，真实性、合法性均有异议，恒达公司的举报函的内容是不真实的，其提供的中标公示等一系列文件的真实性无异议，对候选人公示无异议。证据12，对转办函的真实性无异议，对合法性有异议，歙县招管局是行政主体，在行政处罚时，要对事实进行核实，而不是搞个函，就把别人的调查作为处罚的依据，这是不合法不严谨的行为。证据13，歙县招管局不能拿别人的答复作为处罚的依据，至少有两人去证实事情。证据17，证明材料是肥西县农办作出的，以此作为行政处罚的依据，应该着眼于事实，怎么保证证明的真实性、合法性？应当以歙县招管局人员第一手资料作为依据；合同开工令和进场令不能证明徐渊有在建工程。证据18，歙县招管局作为行政主体，应当适用法律作出认定，歙县招管局怎么保证歙县水利局的调查就是真实的；歙县水利局对徐渊是否有在建项目没有认定权，本次招标中他也没有这个权利，水利局只是和项目有关联。证据19，歙县水利局对徐渊是否有在建项目没有认定权。证据20，调查小组作出的认定意见，他们没有按照行政处罚法规定的程序作出认定，我们认为他们是非常不靠谱的行为。证据21，对会议记录真实性无异议，但它只是反映内部会议的情况，与我们无关。证据22，歙县招管局的认定书，在法律、实体、事实上都存在严重的瑕疵，行政处罚前，没有进行相关的程序。证据24，是我们提供的，我们对材料的真实性无异议，我们只是不同意歙县招管局的理解，同之前的质证意见。证据25，它对徐渊有无在建工程的认定，在事实上合程序上存在严重的瑕疵。证据27、28，我们没有异议，但这两个东西作为本案认定的依据是否合适？安徽省的这个意见它是不是规范性文件？我们认为不是。证据29，文件的真实性无异议，合法性请法院审查，没有关联性，而且它不是规范性文件，不能作为处罚的依据。歙县招标中心对歙县招管局提供的证据无异议。
对歙县招标中心提供的证据，正禹公司的质证意见是：证据1-3，三性无异议，但证明目的有异议，事业单位也可以成为行政主体，你们是招管局的二级机构。证据4、10，真实性、合法性无异议，不具有关联性。证据5-7、9、11、14，三性无异议。证据8，三性无异议，招标承诺书同对歙县招管局的质证意见。证据12，同对歙县招管局的质证意见。证据13，歙县招标中心对正禹公司的钱在没有经过沟通的前提下就扣下来，是一种行政处罚，这不是一个平等主体作出的事情；不论招管局的处罚是否正确，歙县招标中心无权对正禹公司的保证金不予退还。证据15、真实性无异议，合法性、关联性有异议。歙县招管局对歙县招标中心提供的证据无异议。
对正禹公司提供的证据，歙县招管局的质证意见是：证据1-3、5、9-13、15，无异议。证据4、6，质量评定表、编码表有异议，它是认定书作出来之后提供的，对它的真实性有异议的，编码表和质量评定表只是工程分部的认定不是工程的验收，这个单体的验收证明整体没有验收。证据7，三性有异议，我们项目是5月31日出来的，证明是在此之前，肯定是虚假的，而且和肥西县的证明是矛盾的。证据14，正禹公司的申辩，我们认为不成立。证据16，对三性无异议，但不能证明歙县招标中心是行政主体。歙县招标中心对正禹公司提供的证据与歙县招管局质证意见相同。
对本院依职权调取的证据，正禹公司的质证意见是：对该证据的真实性、合法性无异议，但肥西是合肥的管辖范围，恰恰证明我们证明的真实性、合法性。歙县招管局、歙县招标中心的质证意见是：对证据三性无异议，证明目的方面，说明是限于合肥市办理的房屋建设工程和市政基础建设工程，正禹公司在肥西的项目不属于房屋建设工程和市政基础建设工程，在出具证明时正禹公司是有在建工程的，没有验收的。
经庭审质证，本院对歙县招管局的证据作如下确认：证据1-7、9-10、14-16、23、26，正禹公司、歙县招标中心无异议，本院予以认定。证据8，坑口乡政府与正禹公司属招投标关系，歙县招管局与两者属行政监督关系，而不是招投标关系的当事人；该证据中的投标承诺书系正禹公司为响应招标人坑口乡政府招标文件的要求而作出的书面承诺，其法定代表人张克宝在承诺书上签字，系代表公司的职务行为，符合法律规定，因此，应予认定。证据11，该证据系恒达公司举报函，具有真实性、合法性、关联性，但其举报内容是否属实应以行政机关作出的处理决定为准，因此，对该证据予以认定。证据12，是否需要将举报函进行转办行政机关具有一定的裁量权，该证据具有真实性、合法性、关联性，应予确认。证据13，系招标人坑口乡政府的答复及调查材料，具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定。证据17，系正禹公司提供的申辩及证明材料，具有真实性，应予认定。证据19、20，对于正禹公司项目经理有无在建项目，应以歙县招管局的认定为准，但其请求行业主管部门协助界定应当允许，也说明其处理问题时的谨慎态度，故对该证据予以认定。证据21，该证据属歙县招管局作出处理决定前的讨论记录，具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定。证据22，可证明歙县招管局对正禹公司作出了行政行为，具有真实性、合法性、关联性，应予认定。证据24，正禹公司对其真实性无异议，予以认定。证据25，是对正禹公司的质疑作出的答复，具有真实性，予以认定。证据27、28、29，这些材料歙县招管局是作为证据提交，但其属规范性文件或规章，故不作为证据进行审查。
经庭审质证，本院对歙县招标中心的证据作如下确认：证据1-3，歙县招标中心是否构成行政主体是本案争议焦点之一，本院将作出评判，但正禹公司对其三性无异议，故予以认定。证据4，系对进入交易中心的公共资源交易项目规定，与本案具有关联性，故予以认定。证据5-7、9、11、14，正禹公司和歙县招管局均无异议，本院予以认定。证据8、12，与本院对歙县招管局证据8、22的认定相同。证据10，评标报告书系瀹潭水土工程招投标活动重要成果，与本案具有关联性，故予以认定。证据13，具有真实性、合法性、关联性，应予认定，但其是否为行政行为还是民事行为，本院将另行评判。证据15、歙县招标中心虽作为证据提交，但其属规范性文件，故不作为证据进行审查。
经庭审质证，本院对正禹公司的证据作如下确认：证据1-3、5、9-13、15，歙县招管局和歙县招标中心均无异议，予以认定。证据4、6，该证据具有真实性、合法性、关联性，应予认定；但只能证明分部工程已经验收，不能证明该工程整体验收合格。证据7，该证据与正禹公司提供的证据4、6相矛盾，经本院核实，该证据只能证明徐渊在合肥市由建设行政主管部门办理施工许可证的房屋建设和市政基础设施工程无在建工程，不能证明土地整治项目无在建工程，因此，对该证据不予认定。证据14，该证据具有真实性、合法性、关联性，应予认定；但正禹公司的申辩是否成立，要由行政机关决定。证据16，该证据具有真实性、合法性、关联性，应予认定，但对其证明目的不予认定。
经庭审质证，本院对依职权调取的证据作如下确认：该证据可以证明2015年4月22日由合肥市城乡建设委员会行政服务窗口出具的徐渊无在建项目的情况属实，但无在建项目仅限于由合肥市两级建设行政主管部门办理施工许可证的房屋建筑和市政基础设施工程，故对该证据予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定事实如下：
瀹潭水土工程施工项目于2015年5月25日由歙县坑口乡人民政府在歙县招标中心平台招标，包括正禹公司在内的十八家公司参与投标，其中1家公司投标文件无效，12家公司被废标。6月17日经过评审，正禹公司得分最高，为第一中标候选人，安徽安水工程建设有限公司（以下简称安水公司）为中标备选人，并予以公告。中标公示期内，参与投标人恒达公司、安徽华睿水利建设有限公司分别向歙县招管局提交正禹公司项目负责人徐渊存在在建项目函和申诉书。6月19日歙县招管局即向招标人坑口乡政府和招标代理单位建壮公司发出转办函，要求在三日内答复异议人。6月24日坑口乡政府会同主管单位歙县水利局、建壮公司到举报函件中提到的项目主管单位合肥市肥西县农业综合开发办公室进行调查，调取了相关材料并取得该办证明。该证明中注明：正禹公司已经完成所有工程，由于近期梅雨季节，耽误了县级验收；我们已布置了验收工作，施工单位正在积极准备验收工作。坑口乡政府还对徐渊进行了询问，徐渊在笔录中承认：柿树岗乡建设项目还有人员在，已完工，但没有验收。7月8日坑口乡人民政府、建壮公司向歙县招管局移交相关调查材料并答复：认为恒达公司反映的问题应由歙县招管局直接受理；调查具体情况是正禹公司中标的柿树岗乡建设项目，项目经理徐渊，项目计划2015年1月6月开工，计划2015年4月18日竣工，肥西县农发办出具证明，该公司已完成本项目所有工程正在准备进行验收，施工单位并没有任何有关的完工或竣工验收资料上报业主，项目经理也没有进行变更；认为正禹公司项目经理徐渊有在建项目，依据法律规定，第一中标候选人应被取消中标资格，建议第二中标候选人列为第一中标人。当日，歙县招管局成立调查小组，翌日，向正禹公司发出招标采购投诉调查通知书，要求该公司在5日内作出陈述和申辩并提交相关证据、依据和其他材料。同时，向歙县水利局发出《关于请求界定项目经理有无在建项目的函》。7月10日，歙县水利局回函认为柿岗乡建设项目没有完工或竣工验收，施工单位也没有上报业主任何验收资料，应属于在建项目。7月14日，正禹公司提出申诉。7月20日，歙县招管局作出2015011号《歙县招标采购不良行为认定书》。7月21日招标人坑口乡政府、招标代理建壮公司、监督部门歙县招管局共同发布公告，宣布正禹公司中标无效，并确定中标备选人安水公司为候选人。同日，歙县招标中心向正禹公司发出《投标保证金不予退还通知书》。7月24日正禹公司向歙县招管局提交了《关于对歙县招标采购交易中心认定安徽正禹建设工程有限公司中标无效的质疑和申辩》书面材料，希望恢复本单位的中标资格，并提供三份分别是2015年4月18日、6月8日、6月8日土地平整工程、农田水利工程、道路及绿化工程《分部工程施工质量评定表》，评定质量等级为合格。7月30日歙县招管局作出答复：徐渊在参加瀹潭水土工程时应属有在建工程。因安水公司也存在问题，又被取消中标资格，瀹潭水土工程重新进行了招标。2015年8月31日正禹公司向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《关于设立县招标采购监督管理局和县招标采购交易中心的通知》的文件规定，歙县招管局具有对招标采购活动进行行政监督管理的职责。因此，歙县招管局应依据相关的法律、法规、规章或规范性文件对其他投标人投诉和举报进行调查处理。本案中，歙县招管局依据《暂行办法》的规定对正禹公司的行为作出处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。对于规范性文件，应当进行审查。如果认为是合法、有效并合理、适当的，应当承认其效力，可以作为认定行政行为合法的依据。《暂行办法》系为建立健全公共资源交易市场信用体系，规范公共资源交易市场主体行为而制定，与上位法《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等并不抵触，符合法律法规的规定，具有法律效力，在本案中应予以适用。正禹公司在其中标的项目经理为徐渊的柿树岗乡建设项目中，虽然分部工程验收合格，但是中标工程未进行整体验收，不能证明该工程已全部验收合格，故徐渊属有在建工程。因此，正禹公司在参加瀹潭水土工程投标时，出具项目经理徐渊无在建工程证明存在弄虚作假的行为。歙县招管局以此认定正禹公司在中标公示期内被发现提供的项目经理无在建工程证明存在弄虚作假行为的事实清楚。歙县招管局对正禹公司作出记不良行为一次，记5分；取消3个月内进入歙县招标采购交易中心进行交易活动资格的处理决定，符合《计分标准》及《暂行办法》第六条第一款的规定。对于正禹公司认为该处理决定系行政处罚的主张，不予采纳。歙县招管局在作出不良行为认定过程中，历经了调查、认定两阶段，符合《暂行办法》第五条规定的程序；同时，告知了当事人陈述权、申辩权，正禹公司也进行了陈述申辩，保障了当事人在行政程序中所享有的权利，故程序合法。综上，歙县招管局作出的不良行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
其次，根据《关于设立县招标采购监督管理局和县招标采购交易中心的通知》的文件规定，歙县招标中心是为招标采购交易活动提供场所、收集发布招标采购信息、提供信息咨询服务、托管投标保证金等服务，并不行使行政职权，因此，不属于行政机关，也不属受法律法规规章授权的组织。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，不属行政诉讼的适格被告。坑口乡政府与正禹公司之间系招投标法律关系，歙县招标中心是为两者提供服务，与其之间系民事法律关系。对于正禹公司交纳的投标保证金是否退还，应依据招、投标文件的约定及法律规定来确定。歙县招标中心作出的《投标保证金不予退还通知书》系单方的民事行为，正禹公司要求撤销其作出的通知，不属行政诉讼受案范围。正禹公司与歙县招标中心、坑口乡政府之间的投标保证金纠纷应另案解决。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告安徽正禹建设工程有限公司要求撤销被告歙县招标采购监督管理局于2015年7月20日作出的编号2015011号不良行为认定的诉讼请求。
二、驳回原告安徽正禹建设工程有限公司的其它诉讼请求。
本案受理费50元，由原告安徽正禹建设工程有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 朱国强
审 判 员 汪 敏
人民陪审员 柯 鑫
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 许 超