湖北省武汉市黄陂区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0116行初33号
原告朱新华，男，1979年7月19日出生，汉族，住武汉市黄陂区。
被告武汉市公安局黄陂区分局。住所地：武汉市黄陂区前川街前川大道***号。
法定代表人李庆平，该局局长。
委托代理人朱凡，该局副局长（一般授权）。
委托代理人胡四龙，该局民警（一般授权）。
原告朱新华诉被告武汉市公安局黄陂区分局（以下简称黄陂区公安分局）公安行政处罚纠纷一案，本院2016年10月27日立案后，于同年10月28日向被告送达了诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年11月30日公开开庭审理了本案。原告朱新华、被告黄陂区公安分局的委托代理人朱凡、胡四龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄陂区公安分局2016年7月19日对原告朱新华作出陂公（祁）行决字（2016）1203号行政处罚决定（以下简称1203号行政处罚决定），认定2016年7月18日，朱新华因出租车公司收费问题进京上访，经北京市府右街派出所民警送至北京久敬庄分流中心并对其训诫。后被带回黄陂区公安分局交由祁家湾派出所处理。黄陂区公安分局认为朱新华的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条之规定，对其作出行政拘留10日的行政处罚。
原告朱新华诉称：原告经武汉市客运出租汽车管理处、武汉市交通运输委员会、武汉市纪律委员会、武汉市监察局、武汉市信访办、湖北省信访办对四星出租公司违规经营问题进行上访无果，于2016年7月18日到北京府右街中南海邮局向ＸＸＸ总书记及ＸＸＸ总理寄信，寄完信件后准备前往武汉市驻京办（武汉大夏），途径长安街与府右街十字路口时，被值勤的公安民警检查询问，后被送至久敬庄等地，最后由黄陂区公安分局祁家湾派出所接走送往黄陂区公安分局。该局民警对原告进行了询问，作了询问笔录，但未按照规定及原告的要求举行听证，就对原告作出1203号行政处罚决定，对原告行政拘留10天。无论被告以原告的陈述，还是以训诫书为根据对原告作出行政处罚都是违反法律规定：一、被告对原告作出行政处罚缺乏事实根据。被告作出行政处罚的根据是当事人的陈述和“训诫书”，而原告根本不知道北京对原告开具了“训诫书”，原告未收到“训诫书”，该“训诫书”来源不明不能作为行政处罚的依据。根据治安管理处罚法第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。被告仅凭原告的陈述对其作出治安处罚，明显缺乏证据，违反法律规定。二、被告作出行政处罚适用法律错误。上访是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求寻求解决问题的一种途径。上访不必然地导致扰乱办公秩序，原告上访地点为中南海周边，非国家机关单位，原告也没有采取过激行为，寻衅滋事，毁坏公私财物，被告适用治安管理处罚法第二十三条的规定对原告作出行政处罚属适用法律错误。三、被告无执法主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。即使原告在北京有违反治安管理处罚法的行为，无论行为地还是结果地都在北京，被告黄陂区公安分局无权处罚。为维护原告的合法权益，监督行政机关依法行政，原告特诉至法院，请求：1、撤销被告黄陂区公安分局作出的陂公（祁）行决字（2016）1203号行政处罚决定；2、判令被告赔偿原告关押10日的损失；3、消除上述行政处罚给原告带来的不良影响；4、判令被告承担本案诉讼费。
原告朱新华为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一：1、ＸＸＸ、ＸＸＸ就做好信访工作，妥善处理信访突出问题所作出的指示、批示；
2、中央政法委关于处理上访人员的要求规定；
3、关于违反信访工作纪律处分暂行规定；
4、关于违反信访工作纪律适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释。
证明目的：在处理信访事宜时，政府各职能部门应遵循的原则及违规处理信访人员时应承担的责任。
证据二：1、《中华人民共和国行政处罚法》（摘录部分）
2、《中华人民共和国治安管理处罚法》（摘录部分）
3、《公安机关办理行政案件程序规定》（摘录部分）
证明目的：被告违反了上述法规的相关规定。
证据三：2016年07月18日朱新华在北京府右街邮局向ＸＸＸ总书记及ＸＸＸ总理邮寄信件的凭证。
证明目的：原告在北京府右街寄发信件，并没有其他违法行为。
证据四：武汉市公安局黄陂分局行政处罚决定书陂公（祁）行决字（2016）1203号
证明目的：该处罚决定书是违规的、错误的。
被告黄陂区公安分局辩称：2016年7月18日，原告因反映与出租公司纠纷到北京上访被查获，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行了训诫，并且原告因同样事由于2016年6月13日到北京上访，6月15日被黄陂区公安分局行政拘留5日。黄陂区公安分局认为原告的行为扰乱公共场所秩序，根据治安管理处罚法第二十三条的规定，对其作出拘留10日的处罚，事实清楚、程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告黄陂区公安分局向本院提交了以下证据：
证据1、受案登记表。证明被告依法受案。
证据2、1203号行政处罚决定书。证明处罚情况。
证据3、执行回执。证明原告执行拘留的情况。
证据4、告知笔录。证明被告作出行政处罚决定前履行了告知程序。
证据5、查获经过。证明被告查获原告的经过。
证据6、朱新华的询问笔录。证明被告询问案件事实。
证据7、户籍证明。证明原告住黄陂区祁家湾街四新村小章湾48号。
证据8、行政拘留家属通知书。证明拘留通知家属的情况。
证据9、训诫书。证明原告上访的事实。
证据10、陂公（祁）行决字（2016）1749号行政处罚决定书。证明原告6个月内曾被行政处罚。
经审理查明：2016年6月13日，原告朱新华因反映出租公司乱收费问题，到北京中南海上访，被黄陂区公安分局行政拘留5日。同年7月18日，原告朱新华因同样事由再次到北京非正常上访，在中南海邮局寄邮件后，被北京市公安局府右街派出所民警查获并对其训诫，次日被遣返送往黄陂区公安分局祁家湾派出所处理。黄陂区公安分局祁家湾派出所经依法立案、调查，认为原告朱新华的行为违反了治安管理处罚法第二十三条的规定，告知拟对其作出行政处罚，并告知其享有陈述和申辩的权利。原告明确表示不提出陈述和申辩之后，被告黄陂区公安分局作出1203号行政处罚决定，对其行政拘留10日，并于当日送往黄陂区拘留所执行行政拘留。原告朱新华不服1203号行政处罚决定，于2016年10月27日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
上述事实有寄信凭证、1203号行政处罚决定书、陂公（祁）行决字（2016）1749号行政处罚决定书，受案登记表、执行回执、告知笔录、查获经过、朱新华的笔录、行政拘留家属通知书、训诫书等证据证实。
本院认为：《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京中南海不是国家指定的信访地点，原告朱新华违反规定到中南海上访，其行为影响了中南海周边的公共秩序，被告黄陂区公安分局经立案调查、履行告知程序后对其作出行政拘留10日的行政处罚，事实清楚、证据充分、程序合法。朱新华诉称其违法行为地在北京，黄陂区公安分局没有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，原告朱新华的居住地为武汉市黄陂区祁家湾街，属于黄陂区公安分局的管辖范围。因此，黄陂区公安分局对朱新华非法上访一案有管辖权。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定“违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利”，行政赔偿的前提是行政行为被依法确认违法，原告所诉行政行为未被确认违法，其要求黄陂区公安分局赔偿损失和消除不良影响的诉请缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原告朱新华的全部诉请无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告朱新华的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱新华负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 白德勇
人民陪审员 胡思慧
人民陪审员 任丽君
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 耿毅博