湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1205号
上诉人（原审原告）：王炬锋，男，1984年11月25日出生，住湘潭市岳塘区。
被上诉人（原审被告）：湘潭市人民政府。住所地：湘潭市岳塘区芙蓉中路人民大厦。
法定代表人：谈文胜，该市市长。
委托代理人：黄鼎铖，湘潭高新技术产业开发区管理委员会工作人员。
原审第三人：湘潭高新技术产业开发区管理委员会，住所地：湘潭市高新区晓塘路9号。
法定代表人：颜晓媚，该委员会主任。
委托代理人：盛奋强，湘潭高新技术产业开发区管理委员会工作人员。
上诉人王炬锋因与被上诉人湘潭市人民政府以及第三人湘潭高新技术产业开发区管理委员会（以下简称湘潭高新区管委会）确认行政行为违法一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院(2016)湘03行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湘潭市中级人民法院经审理查明：王炬锋于2015年10月15日向湘潭高新区管委会提交了《湘潭高新区管委会政务信息公开申请表》，要求公开下列政府信息：“1.关于湘潭高新技术产业开发区升级为国家级技术开发区的全套所有批复及申报文件。2.关于湘潭高新技术产业开发区调区、扩区、区域变更等所有文件。3.关于湘潭高新技术产业开发区经审核的面积数和四至范围文件和边周捌点坐标表。4.关于湘潭高新技术产业开发区设立成立的审核文件及批复成立所需材料申报文件。5.并把上述材料复印件加盖你单位公章并注明与原件核对无异给申请人。6.如你单位无部分文件，回复中请明确文件公开政府部门及联系方式。”湘潭高新区管委会收到王炬锋提交的政务信息公开申请表后，于2015年11月2日作出了潭高办函〔2015〕7号《告知书》，认为：“根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。请您补充提交与自身特殊需要相关的证明文件。”该告知书已送达王炬锋。王炬锋认为湘潭市人民政府及湘潭高新区管委会的行为侵犯了其合法权益，遂提起行政诉讼。
湘潭市中级人民法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”本案中，王炬锋只向湘潭高新区管委会提出政府信息公开申请，而湘潭高新区管委会并非一级行政机关，其系湘潭市人民政府的派出机构，湘潭市人民政府并未明确授予湘潭高新区管委会对外进行政府信息公开的相关职权。王炬锋提出曾口头向湘潭市人民政府提出政府信息公开申请，但无证据予以证明，其要求湘潭市人民政府履行信息公开法定职责缺乏事实和法律依据，故对王炬锋的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王炬锋的诉讼请求。案件受理费予以免收。
王炬锋不服，向本院提起上诉称：上诉人在向湘潭高新区管委会申请政府信息公开前，曾向湘潭市人民政府申请政府信息公开。上诉人是依据湘潭市人民政府的指引才向湘潭高新区管委会申请政府信息公开的。湘潭高新区管委会是否具有主体资格、接收上诉人的政府信息公开申请后是否报请湘潭市人民政府应属行政内部事务。一审法院认定湘潭高新区管委会是湘潭市人民政府的派出机构显然错误。《政府信息公开条例》并没有对申请主体设定更多的义务，上诉人提交的身份证复印件明确了申请人居住的村组，完全可以证明上诉人在该行政区域生产生活，湘潭高新区管委会要求提交相关特殊需要材料，实为变相拒绝公开政府信息。请求：1.撤销湖南省湘潭市中级人民法院(2016)湘03行初34号行政判决并依法改判；2.确认湘潭市人民政府及组成部门机关湘潭高新区管委会作出的潭高办函（2015）7号《信息告知书》行政行为违法并撤销；3.责令湘潭市人民政府及湘潭高新区管委会限期履行信息公开职责，重新作出答复。
被上诉人湘潭市人民政府答辩称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、《湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市政府信息公开工作制度的通知》第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作；市政务公开工作领导小组办公室是湘潭市人民政府指定的负责湘潭市人民政府信息公开工作的机构。本案中，湘潭市人民政府及其负责政府信息公开工作的机构未收到过王炬锋的政府信息公开申请，湘潭市人民政府也未向王炬锋作出任何的政府信息公开答复行为。王炬锋起诉湘潭市人民政府没有事实依据，湘潭市人民政府不是本案适格的被告。
原审第三人湘潭高新区管委会述称：本案中，王炬锋申请公开“关于湘潭高新技术产业开发区升级为国家级技术开发区的全套所有批复及申报文件；关于湘潭高新技术产业开发区调区、扩区、区域变更等所有文件；关于湘潭高新技术产业开发区经审核的面积数和四至范围文件和边周捌点坐标表；关于湘潭高新技术产业开发区设立成立的审核文件及批复成立所需材料申报文件”，因所有批复和申报材料并不属于依法必须公开的信息范围，只能公布结果，也与王炬锋自身生产生活无关，需要王炬锋提交与其生产、生活等相关的证据，但是王炬锋没有提供。如果当事人能证明确实有需要，会考虑定向公开。
各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审法院查明的基本事实，本院予以确认。
本院认为：王炬锋申请公开的政府信息主要有四项内容，即“1.关于湘潭高新技术产业开发区升级为国家级技术开发区的全套所有批复及申报文件。2.关于湘潭高新技术产业开发区调区、扩区、区域变更等所有文件。3.关于湘潭高新技术产业开发区经审核的面积数和四至范围文件和边周捌点坐标表。4.关于湘潭高新技术产业开发区设立成立的审核文件及批复成立所需材料申报文件。”王炬锋申请公布的信息设定有特殊要求即“全套所有批复及申报文件”“所有文件”“审核文件及批复成立所需材料申报文件”。这些限定要求所体现的信息属于行政机关在工作中进行研究、讨论、审查、内部管理等活动形成的内部信息、过程信息、决策信息。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，通常被列为可以不公开的情形。《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然没有明确对此作出规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号文件）第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”因此，由于王炬锋申请公布的信息设定有特殊要求，湘潭高新区管委会在《告知书》中请王炬锋补充提交与自身特殊需要相关的证明文件并无不当。而且《告知书》载明“请您补充提交与自身特殊需要相关的证明文件”，该告知属于政府信息公开中的过程性行为，是对申请人提出的程序性要求。该告知书的目的在于告知申请人应该补充提交相关证明文件，湘潭高新区管委会对申请人补充提交相关证明文件后作出是否公开的最终决定。该告知行为既未损害申请人的合法权益，也未对申请人设定《中华人民共和国政府信息公开条例》规定之外的权利义务。王炬锋上诉称“湘潭高新区管委会要求提交相关特殊需要材料，实为变相拒绝公开政府信息”的理由与事实不符，本院不予支持。王炬锋诉称曾向湘潭市人民政府申请公开上述四项政府信息，湘潭市人民政府拒绝公开，王炬锋没有提交任何证据证明，本院不予采信。一审驳回王炬锋的诉讼请求，处理结果正确。
关于王炬锋申请公开第3点内容中的湘潭高新技术产业开发区面积数，已在湘潭国家高新技术产业开发区网站的“高新概况”予以了公开。对于行政机关依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条已经主动公开且可以自行查询的信息，湘潭高新区管委会仍应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，告知申请人获取该政府信息的方式和途径。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人王炬锋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 艳
审 判 员 张 平
审 判 员 何建湘
二〇一七年四月十八日
代理书记员 汪媛媛