浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终284号
上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市江干区庆春东路1号。
法定代表人楼建忠，区长。
委托代理人葛宗萍，杭州市江干区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）卢谦，女，1992年10月28日出生，汉族，住台州市黄岩区。
委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。
卢谦诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）公安行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年1月20日作出（2016）浙01行初350号行政判决。江干区政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月1日公开开庭审理了本案。上诉人江干区政府的委托代理人葛宗萍，被上诉人卢谦的委托代理人袁裕来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告卢谦系杭州市江干区维萨新筑4幢6单元190l室业主。2015年10月24日，江干区城管执法局向原告作出《责令停止建设行为通知书》(江城法责停字[2015]第0002842号)。后将违法建设相关情况报告彭埠街道。2016年3月30日，原告户浇筑阳台部分被彭埠街道强制拆除，强拆过程中造成阳台水管破损。2016年4月7日，江干公安分局接到原告卢谦《投诉书》，称其位于新中宇维萨小区(维萨新筑)4幢6单元1901室的阳台被人拆除，存在“非法侵入住宅”和“故意毁坏公私财物”的违法行为，要求江干公安分局予以依法查处。江干公安分局指令辖区彭埠派出所处理，彭埠派出所通知原告到公安机关说明情况。2016年6月4日，原告到彭埠派出所接受询问。据询问笔录记载，原告称其房屋内南北两处阳台共计约8平方米被人故意拆除破坏，损失价值约2万元。根据案情，江干公安分局认为该案属于其管辖的刑事案件，依法予以受案登记并向原告出具受案回执。经向彭埠街道拆违办及江干区城管执法局相关工作人员进行询问调查并接受相关证据，江干公安分局认为没有相应的犯罪事实，故根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定决定不予立案，并向原告出具刑事《不予立案通知书》。原告认为江干公安分局未就其投诉事项履行法定职责，故于2016年6月22日向被告邮寄复议申请书，请求责令被申请人江干公安分局对其投诉事项作出处理决定。2016年8月11日，江干区政府向复议申请人卢谦作出江政复[2016]30号行政复议决定：驳回申请人的行政复议申请。原告不服该复议决定，诉至本院，请求判如所请。
原审法院认为，公安机关同时具有行政管理和刑事侦查两种职能。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的刑事司法行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，刑事司法行为亦不属于行政复议的受案范围。《公安机关办理刑事案件程序规定》第三条规定：“公安机关在刑事诉讼中的基本职权，是依照法律对刑事案件立案、侦查、预审；决定、执行强制措施；对依法不追究刑事责任的不予立案，已经追究的撤销案件；对侦查终结应当起诉的案件，移送人民检察院审查决定；对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门；……”据此，刑事侦查职责与治安行政管理职责是两个不同的法定职责，履行刑事侦查职责不能视为已履行治安行政管理职责。公安机关在对刑事案件的侦查过程中，如认为犯罪嫌疑人不够刑事处罚但需要行政处理的，应当依法进行处理。本案中，江干公安分局就卢谦投诉事项予以刑事案件受案登记后，经调查认为没有相应的犯罪事实，遂决定不予立案，并向原告出具刑事《不予立案通知书》。如本案原告仅系针对该刑事不予立案决定，主张江干公安分局未履行刑事侦查职责，则显然不属于行政复议、诉讼的受理范围。但本案原告在投诉书中写明“……以上非法侵入住宅行为，违反了《治安管理处罚法》第40条第三项规定。故意损毁公私财物行为，又违反了《治安管理处罚法》第49条规定……要求依法予以查处，并将结果告知投诉人的代理人。”原告在复议申请书中亦作相同表述。可见，本案原告的复议请求，并非是对江干公安分局不予刑事立案不服要求责令其履行刑事侦查职责，而是对江干公安分局不作任何行政处理的行政不作为行为不服，要求责令其履行治安行政管理职责。上述复议请求应属行政复议的受案范围。至于江干公安分局在刑事案件初查后，是否应将卢谦所报案件转为行政案件处理及如不作相应的行政处理是否合法等问题，均属实体审查范畴。综上，本案江干区政府错误理解了卢谦的复议请求，其以不符合行政复议受案范围为由驳回卢谦的行政复议申请，系适用法律错误，应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告杭州市江干区人民政府2016年8月11日作出的江政复[2016]30号《行政复议决定书》；二、责令被告杭州市江干区人民政府就原告卢谦2016年6月22日的行政复议申请依法作出处理。
江干区政府上诉称：一审判决只根据被上诉人在《投诉书》和《行政复议申请书》中表达的单方法律认识认定江干公安分局是否应作出行政处理，进而认定上诉人作出的行政复议决定是否正确，而否定江干公安分局对投诉事实有独立判断并依法作出相应决定的权力，是对公安机关和复议机关职责的错误理解，依法应当予以纠正。具体理由如下：一、被上诉人在给江干公安分局的投诉书中虽写有“以上非法侵入住宅行为，违反了《治安管理处罚法》第四十条第三项规定，故意损毁公私财物行为又违反了《治安管理处罚法》第四十九条”的内容，但这只是被上诉人自己对被投诉行为的意见，江干公安分局接受投诉进行处理的依据应当是投诉主张的事实，而不是投诉表达的意见。该意见并不具有法律上的效力。二、本案中，被上诉人投诉的事实是明确而具体的，即被上诉人浇筑的阳台被行政强制拆除，虽然被上诉人认为该强拆行为违法，且其中存在非法侵入住宅和故意损毁公司财物两个违法行为，但即使根据被上诉人的投诉事实，也可以看出这两个所谓的违法行为存在吸收关系，在被上诉人主张其财物损失有20000元的情况下，江干公安分局以“故意毁坏财物”案由予以受案并无不当。三、江干公安分局在受案后进行了调查了解，在确认被投诉行为系行政部门实施的行政拆违行为后，认为不存在犯罪事实，作出不予立案决定，亦无不当。四、至于江干公安分局在刑事上做出了不予立案决定后，是否需要就行政上再另行进行处理？上诉人认为，就本案而言并不必要，因为被投诉的行为本身是其他行政机关的行政行为，被上诉人如果认为该行政行为违法侵犯了其权益，依法也应当是对该行政行为提起行政复议或行政诉讼，公安机关并不具有对行政行为进行监督和查处的职责。对此，被上诉人应也是明知的。五、被上诉人的复议申请具有启动复议程序的功能，而上诉人作为复议机关既要审查申请人的复议申请中陈述的事实，也要审查被申请人答复的事实，《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”上诉人认为，上诉人的审查重点首先应该是被申请人的行为是否合法，在审查后认为被申请人的行为并无不当的情况下，上诉人依法驳回被上诉人的复议申请，并无不当。而如果撤销上诉人已作出的行政复议决定书，重新对被上诉人的复议申请进行处理，无非是一次行政资源的浪费，对被上诉人的权益也不会产生实质的影响。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
卢谦在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。因为《治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条规定，公安机关接到投诉、报案、控告等应当及时受理。如果是治安案件，应当作出处理决定；如果不是治安案件，也应该及时答复并说明理由。答辩人认为从该条法律规定来看，答辩人当时是以违反治安案件两个条文提出投诉。故最终的结论应根据上述两条文规定作出是否构成违反治安管理行为的行政答复。但本案中的江干公安分局显然没有做到这一点。二、江干公安分局的不予立案通知书，仅仅说到没有犯罪事实，所以不予刑事立案，没有其他任何理由。同样，被诉复议决定亦未提到是否构成治安案件。答辩人认为，江干公安分局在不构成刑事犯罪的情况下，未就是否构成治安管理行为作出答复，是未履行法定职责的表现。三、上诉人认为这个案件中再要求作出复议决定并要求江干公安分局作出答复是资源浪费。答辩人上述说法不能成立。根据本案的情况，被上诉人投诉后，公安机关马上将其转化为刑事案件。在发现不构成犯罪的情形下，又不作任何答复，系逃避司法审查。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着上诉人江干区政府于2016年8月11日作出的江政复[2016]30号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，公安机关作为治安管理行政机关和刑事诉讼法授权办理刑事案件的机关，具有维护社会治安秩序和预防打击刑事犯罪的双重职责，应结合案件具体情况区分公安机关行使上述两种不同性质职权的界限。本案中被上诉人卢谦向江干公安分局投诉，称其位于新中宇维萨小区4幢6单元1901室的阳台被人拆除，存在“非法侵入住宅”和“故意毁坏公私财物”的违法行为，要求江干公安分局依据《治安管理处罚法》的相关规定进行查处。江干公安分局就上述投诉事项予以刑事案件受理并登记。而后经调查认为没有相应的犯罪事实，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的规定，作出《不予立案通知书》，但未就被上诉人投诉事项是否应作出行政处罚作任何答复。江干公安分局认为被上诉人投诉事项不构成刑事犯罪，可以依职权作出上述《不予立案通知书》。江干公安分局履行刑事诉讼法赋予其对犯罪活动进行侦查的职责，并不能替代其同时负有的治安管理的行政职责，其作为行政机关对被上诉人投诉事项是否构成行政处罚应作明确的答复。故在江干公安分局未作答复的情形下，被上诉人卢谦就江干公安分局未履行《治安管理处罚法》赋予公安机关的法定职责，向上诉人江干区政府申请行政复议，显属行政复议范围。上诉人江干区政府错误理解了被上诉人卢谦的复议请求，以不符合行政复议受案范围为由驳回卢谦的行政复议申请，系适用法律错误，依法应予撤销。原审法院判决撤销上诉人作出的被诉复议决定，并责令其依法作出处理并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市江干区人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年六月二日
书 记 员 韦若莎