广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第13号
上诉人（原审原告）：朱志强，男，1979年3月18日出生，汉族，住江西省萍乡市莲花县。
委托代理人：贺四平、周喜玲，广东正鸿律师事务所律师、律师助理。
被上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：冯彬、周天治，中山火炬开发区综合行政执法局工作人员。
原审第三人：中山火炬高技术产业开发区六和社区居民委员会，住所地广东省中山市。
代表人：欧阳顺财，主任。
委托代理人：黄炳星，广东ＸＸ海天律师事务所律师。
上诉人朱志强因与中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、第三人中山火炬高技术产业开发区六和社区居民委员会（以下简称六和居委会）行政处罚一案，不服中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2012年8月29日，朱志强与五星经联社签订土地租赁合同，约定五星经联社将位于中山火炬高技术产业开发区五星新村土名公山面积4964.5平方米的土地租赁给朱志强使用。并约定租赁物用途只能作堆放建筑材料，不能用作建临时建筑物或永久建筑物用途，明确土地类型为控规路网土地。六和居委会作为见证方在合同上签章。
朱志强未领取建设工程规划许可证，于2012年10月至2013年4月在上述租赁土地即中山火炬开发区五星新村工业区5号建设6幢房屋，其中一幢五层钢筋混凝土结构员工宿舍，建筑面积698.98平方米；三间一层混合结构厂房，建筑面积分别为3178.59平方米、1471.74平方米和63.22平方米；两间一层铁棚厂房，建筑面积分别为45.75平方米和17.32平方米，上述6幢房屋总面积为5475.6平方米。
2014年1月27日，市城管执法局发现朱志强上述建设行为后，到现场勘验、拍照，并向朱志强、五星村书记高志伟进行调查询问，调取了土地租赁合同、补充协议书、中府国用（2002）第＊＊＊＊＊＊号国有土地使用证（土地使用权人中山火炬高技术产业开发区五星村民委员会、国有土地使用证号：中府国用（2002）第＊＊＊＊＊＊号、土地用途：工业）。朱志强、高志伟均确认双方签订合同及朱志强建设厂房的事实。同日，市城管执法局责令朱志强限期改正违法行为。2014年2月12日，中山市城乡规划局就朱志强建设的上述厂房，向市城管执法局出具建设项目监督审查意见书，审查意见为：根据《中山市城市总体规划（2010-2020年）中心城区-
总体规划图》，上述建筑物所在地块规划为绿地；根据《中山火炬开发区五星窈窕片区控制性详细规划》，上述建筑物所在地块规划为42米规划路，不同意补办规划许可手续，建议限期拆除。2014年3月3日，市城管执法局向朱志强发出行政处罚告知书，告知其违法事实和拟作出的行政处罚，并告知陈述申辩权。2014年3月5日，朱志强向市城管执法局提交申辩书，称其在建设厂房前曾到规划部门申请办理报建手续，未获得批准。2014年4月15日，市城管执法局作出中城执罚字（2014）第1-126号行政处罚决定，认为朱志强的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人们共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予朱志强如下行政处罚：自接到处罚决定书之日起三十日内自行拆除位于中山市火炬开发区五星新村工业区5号地块上建设的6幢房屋（一幢五层钢筋混凝土结构员工宿舍，三间一层混合结构厂房，两间一层铁硼厂房，总面积为5475.6平方米）。朱志强不服市城管执法局作出的中城执罚字（2014）第1-126号行政处罚决定，向中山市人民政府申请行政复议，该府于2014年7月4日作出中府行复（2014）189号行政复议决定书，维持了市城管执法局作出的行政处罚决定。朱志强仍不服，于2014年7月15日向原审法院提起诉讼，请求撤销市城管执法局作出的中城执罚字（2014）第1-126号行政处罚决定书；本案诉讼费用由市城管执法局承担。
原审法院另查明：中山火炬高技术产业开发区五星村民委员会于2001年12月29日被撤销，与陵岗、大岭、西桠、宫花、神涌村民委员会合并组成六和村民委员会；2007年12月17日六和村民委员会改制为六和社区居民委员会；五星经联社系中山火炬高技术产业开发区五星村民委员会管理经济事务的集体组织。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项、中府（2007）90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》第三条的规定，市城管执法局对违反城乡规划方面规定进行的违法建设行为负有查处的法定职权与职责。
本案中，市城管执法局制作的现场勘验、检查笔录、对朱志强、高志伟的询问调查笔录、城乡规划部门出具的建设项目监督审查意见书、现场照片等证据相互印证，证明朱志强在中山市火炬开发区五星新村工业区5号租赁土地上建设6幢房屋时，未领取建设工程规划许可证，属未经规划部门批准擅自建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款有关在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定。且朱志强在进行涉案建设行为时，涉案土地已经被规划为路网和绿地，该违法建设属无法采取改正措施消除影响的情形。市城管执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”的规定，作出要求朱志强自行拆除位于中山市火炬开发区五星新村工业区5号地块上建设的6幢房屋（一幢五层钢筋混凝土结构员工宿舍，三间一层混合结构厂房，两间一层铁硼厂房，总面积为5475.6平方米）的行政处罚决定，适用法律、法规正确，处罚适当。朱志强明知涉案土地被规划为路网，仍实施建设行为，市城管执法局对朱志强违法建设行为作出限期拆除的行政处理决定，于法有据，合情合理。
综上，市城管执法局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，朱志强要求撤销市城管执法局作出的中城执罚字（2014）第1-126号行政处罚决定的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回朱志强要求撤销市城管执法局作出的中城执罚字（2014）第1-126号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由朱志强负担。
上诉人朱志强不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案涉案土地已于2002年由中山市国土资源局颁发了中府国有（2002）字第＊＊＊＊＊＊号《国有土地使用证》，面积4946.50平方米。发证后中山市国土资源局、中山市规划局均没有告知该土地被规划为路网，也没有办理任何征地补偿手续。为了解决股民的基本生活保障和每年的社保、医保等费用开支，五星经联社将上述土地对外出租。2.朱志强于2012年9月1日向五星经联社租赁上述土地后，该土地没有办理过任何征地补偿，且已经颁有土地使用证，因此认为建厂房应当不存在问题。厂房及宿舍建好后全部出租，上交税金，解决了务工人员的就业以及当地的富余劳动力就业问题。3.朱志强为建厂房及宿舍投入大量资金，承租企业也投入了大量资金和设备，若拆除，所有企业损失惨重，将会造成社会不安定。综上所述，朱志强认为若拆除涉案房屋，将导致其无法履行《土地租赁合同》，造成土地出租方租金损失、承租企业损失，朱志强为筹建房屋所欠的巨额债务也无法清偿，并且也将影响到社会稳定。故朱志强请求本院：撤销原审判决，并依法予以改判。
被上诉人市城管执法局未提出上诉，针对朱志强的上诉，其答辩称：一、原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；二、朱志强的上诉理由没有法律和事实依据，朱志强称其不知该土地被规划为路网与事实不符，其与五星经联社的补充协议中有明确说明。违建房屋的存在虽给朱志强、土地出租方、房屋承租方带来一定的经济效益，但并不能证明其建筑物的合法性。因此，原审判决应予维持。
原审第三人六和居委会未提出上诉，针对朱志强的上诉，其答辩称：六和居委会与原告的违章建筑没有关联，六和居委会不应承担任何责任。涉案土地的使用权属于五星经联社，该土地虽有控规，但未办理征地手续，也未作补偿，出租土地的租金收益是村民的集体福利，如拆除涉案房屋，会造成五星经联社租金损失，请求法院依法裁判的同时兼顾五星经联社的经济利益。
本院确认原审法院查明的事实。
本院审理期间，朱志强确认其对行政处罚的事实和程序没有意见，对处罚的结果有意见。
本院认为：本案行政处罚纠纷中，对于被上诉人市城管执法局作出行政处罚这一行政行为的审查，应根据全面审查的原则审查其合法性。同时，全面审查原审法院的裁判。
首先，从行政处罚职权、程序以及所依据的事实来看，市城管执法局作出的行政处罚均符合法律规定，朱志强对此亦未提出异议，对此原审法院已作充分、合法阐述，本院予以确认。
其次从朱志强上诉的事实与理由来看，朱志强建设行为所涉的土地使用权属为五星经联社，朱志强系从五星经联社租赁土地使用，并系在未取得建设工程规划许可的情况下建设房屋。故市城管执法局认定朱志强的建设行为为违规建设正确。朱志强称没有被告知该土地被规划为路网与事实不符，其与五星经联社签订的土地租赁合同中明确载明土地类型为控规路网土地，约定该土地只能作堆放建筑材料，不能用作建临时建筑物或永久建筑物用途。但朱志强未经规划部门批准擅自建设，且该违法建设无法采取改正措施消除影响，依法应予拆除。至于朱志强所称其违法建筑被拆除后无法履行《土地租赁合同》、承租房屋的企业经济损失及其自己建房屋所欠债务问题，均是由于其违法行为所造成，以此为由否定市城管执法局行政处罚合法性并予以撤销的主张不能成立，本院不予支持。
综上所述，朱志强上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱志强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一五年二月十三日
书 记 员 余雪琳
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