河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫11行终3号
上诉人（原审原告）：漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组。
负责人：谢国印，该村民组组长。
委托代理人：王东旭，河南陆达律师事务所律师。
委托代理人：毛九灵，河南开瑞律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：漯河市国土资源局。住所地：漯河市郾城区淞江路***号。
法定代表人：王喜成，该局局长。
委托代理人：梁楠，该局工作人员。
委托代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
原审第三人：漯河市有机混合肥料厂。住所地：源汇区空冢郭镇陈岗村*组。
法定代表人：赵文彬，厂长。
原审第三人：中国农业银行股份有限公司漯河郾城支行。住所地：郾城区海河路****号。
法定代表人：芮洪广，行长。
委托代理人：郭晓果，河南恩达律师事务所律师。
上诉人漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组（以下简称陈岗村三组）、漯河市国土资源局（以下简称市国土局）因土地行政征收一案，不服郾城区人民法院（2015）郾行初字第00041号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈岗村三组的负责人谢国印及其委托代理人王东旭、毛九灵，市国土局的委托代理人梁楠、卢延祥，原审第三人漯河市有机混合肥料厂（以下简称有机肥料厂）的法定代表人赵文彬，原审第三人中国农业银行股份有限公司漯河郾城支行（以下简称郾城农行）的委托代理人郭晓果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案涉案土地位于漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村107国道西侧。原为郾城县空冢郭乡崔岗村三组（现名称变更为漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村三组）所有。1993年6月30日，第三人有机肥料厂与原郾城县空冢郭乡崔岗村签订租地协议书，租赁本案涉案土地作为建厂使用。1995年6月份，根据漯计资（1995）107号文，原郾城县人民政府同意有机肥料厂补办征用土地手续。有机肥料厂与原郾城县空冢郭乡崔岗村三组补签了四份征地协议，受原郾城县人民政府委托，原郾城县土地管理局针对补签的四份征地协议，分别补办了郾土征（1995）11号《关于漯河市有机混合肥料厂建仓库补办征用土地的批复》、郾土征（1995）12号《关于漯河市有机混合肥料厂建车间厂房补办征用土地的批复》、郾土征（1995）13号《关于漯河市有机混合肥料厂建办公楼补办征用土地的批复》、郾土征（1995）14号《关于漯河市有机混合肥料厂建宿舍楼补办征用土地的批复》四份征地批准文件。1995年6月10日原郾城县人民政府为第三人有机肥料厂颁发了郾国用（95）000863号国有土地使用证和郾国用（95）000864号国有土地使用证。这两个土地使用证所载土地实际为一块土地，地籍调查表也为同一个表。上述两证于2001年9月10日分别被换发为郾国用（2001）字第0621号和郾国用（2001）字第0622号。1999年9月16日，原中国农业银行漯河分行营业部（现更名为中国农业银行股份有限公司漯河郾城支行）与漯河市华联石油城、有机肥料厂签订了两份抵押借款合同，以本案涉案土地及地上附属物作抵押担保。后漯河市华联石油城无力偿还借款，本院于2000年12月14日作出（2000）漯经一初字第32号民事判决书，判决漯河市华联石油城还款，逾期不还将由有机肥料厂抵押房屋及其使用土地折价抵偿或者变卖后从价款中清偿。判决后由于漯河市华联石油城未及时履行，原中国农业银行漯河分行营业部申请强制执行，本院于2001年10月19日作出（2001）漯法执字第44号裁定书，裁定将涉案土地以及地上附属物抵偿给原中国农业银行漯河分行营业部，并向原郾城县土地管理局发出协助执行通知书，但由于种种原因一直未办理土地过户手续。在争议地上部分建成房屋（面积为503.6平方米）。2002年1月25日原郾城县土地房产管理局为原中国农业银行漯河分行营业部颁发了房权证郾城县字第00000024**号房屋所有权证。
原审法院另查明，2004年漯河区划，原郾城县土地管理局更名为漯河市国土资源局郾城分局，不具有法人资格。
原审法院再查明，中国农业银行漯河分行营业部先更名为中国农业银行股份有限公司漯河黄河路支行。2015年5月13日，中国农业银行股份有限公司漯河黄河路支行又更名为中国农业银行股份有限公司漯河郾城支行。
原审法院认为：《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》（第一次修正）第二十九条规定：“建设用地的审批权限：（一）征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准，并报省辖市、地区行政公署土地管理部门备案。（二）征用、划拨耕地三亩以上、十亩以下，其他土地十亩以上、二十亩以下，由县、（市、区）人民政府审查，报市人民政府、地区行政公署批准，并报省人民政府土地管理部门备案。（三）征用、划拨耕地十亩以上、一千亩以下，其他土地二十亩以上、二千亩以下，由市人民政府、地区行政公署审查，报省人民政府批准。（四）征用、划拨耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由省人民政府审查，报国务院批准。上列（一）、（二）、（三）项审批权限，耕地和其他土地面积之和不得超过其中其他土地的最高限额。各级人民政府必须严格执行审批权限的规定，一个建设项目需要使用的土地应根据总体设计一次审批，不得化整为零或超权审批。分期建设的项目，应分期征用，不得先征待用。”本案中，从漯河市计划委员会文件漯计资（1995）107号“关于下达漯河市有机混合肥料厂建设用地指标的通知”可知，第三人有机肥料厂建厂需用地22亩，其中耕地6亩、其他土地16亩。这是河南省人民政府的批准权限，河南省人民政府应为批准机关，原郾城县人民政府和原郾城县土地管理局对涉案土地的征用均无批准权限。原郾城县土地管理局把应一次征用的土地分为四次审批，违反上述不得化整为零的规定。《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》（第一次修正）第二十八条第三款规定：“建设用地的征拨工作，由市、县（市、区）人民政府土地管理部门统一组织进行。用地单位支付的土地补偿费、安置补助费及拆迁补偿费等，统一由市、县（市、区）人民政府土地管理部门与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督。”本案中，1993年9月6日赵文彬的证言显示原郾城县空冢郭乡崔岗村三组当时同意有机肥料厂征地，暂不支付土地征用费，待该厂投入生产盈利后再予支付。原郾城县土地管理局在征地工作中，没有对土地补偿费、安置补助费及拆迁补偿费等和原空冢郭镇崔岗村第三村民组统一组织进行结算，违反了上述规定。用地单位有机肥料厂至今也未支付补偿费。故被告市国土局的土地征收行为程序违法，应予撤销。但由于本案涉案土地因本院作出的抵债裁定，土地使用权和房屋所有权已经属于第三人郾城农行，该行也申领了部分房屋的所有权证书，本案涉案土地已被法院生效的民事裁定所羁束。如果撤销被告漯河市国土资源局的土地征收行为，不但会给第三人郾城农行造成无法挽回的重大经济损失，也会造成司法混乱。因此，应确认被告市资源局的土地征收行为违法。综上，判决：一、确认被告漯河市国土资源局对本案诉争的土地征收行为违法；二、被告漯河市国土资源局自本判决生效后三个月内依法对漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组本案诉争的土地进行补偿。
上诉人陈岗村三组上诉称：一审法院既然已经认定原郾城县土地局批准征用土地的行为违法，就应该判决撤销本案涉及的四份征地批准文件。但一审法院却以会给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由，确认土地征收行为违法而不予撤销，属适用法律错误。请求二审法院支持上诉人的请求，依法改判撤销涉案的四份征地批准文件。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
针对陈岗村三组的上诉，市国土局答辩称：陈岗村三组的上诉理由不成立。第一，原郾城县政府授权原郾城县土地局作出的批复，是在法定权限内作出的有效行政行为，应当予以维持；第二，陈岗村三组当时同意肥料厂在欠征地补偿费的情况下，就本案土地办理征用手续，这是当事人以自己的意志处分过的权利，事后再对以前做出的行为反悔，要求撤销，根据省高院的有关规定，这种情况应当驳回诉请；第三，本案所涉土地已被中院生效判决抵押给郾城农行的行为有效，根据物权法第28条规定，可以直接确认物权法上的变动有效。
有机肥料厂答辩称：同意陈岗村三组的上诉意见，要求归还土地。
郾城农行答辩称：第一、本案所涉土地已经被漯河市中级人民法院裁定给答辩人，已为生效判决的效力所羁束，应当依法驳回陈岗村三组的起诉；第二、本案实质上是由于有机肥料厂没有及时足额支付征地补偿费而引起的纠纷，陈岗村三组应当向有机肥料厂及其主管部门主张相关费用；第三、本案应充分考虑保护无过错第三人郾城农行的合法权益。综上，一审判决第一项认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持该项认定。陈岗村三组的上诉理由不能成立，应当依法驳回。
上诉人市国土局上诉称：第一、谢国印以陈岗村三组组长名义起诉，没有提供经过民主议定程序的证据，不符合法律规定；第二、陈岗村三组的起诉超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉；第三、原郾城县政府授权原郾城县土地局作出的批准征地文件合法，应予维持。根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第28条之规定，向被征地单位支付征地补偿费和安置补偿费的是用地单位，不是政府部门。如经查实有机肥料厂没有向陈岗村三组支付相应征地补偿款，可以向该厂追偿，而不是要求撤销征地批文。请求二审法院依法公正处理。
针对市国土局的上诉，陈岗村三组答辩称：第一、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条之规定，谢国印作为组长，陈岗村三组推荐谢国印进行诉讼，符合法律规定；第二、根据《中华人民共和国物权法》之相关规定，基于土地承包经营权而产生的相关权利属物上请求权，依法不应受诉讼时效的限制。且陈岗村三组在2015年另案诉讼中才见到四份征地批复，随即提起行政诉讼，故不超过法定起诉期限。第三、本案诉争土地，没有经过合法的征用，仍属于答辩人集体所有，原郾城县政府将属于答辩人所有的土地颁证给第三人，侵犯了答辩人的合法权益。且涉案的22亩地应由河南省政府审批，原郾城县政府及原郾城县国土局越权行使职权。本案不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定。请求二审法院判决撤销原郾城县土地局作出的四份征地批准文件。
有机肥料厂答辩称：同意陈岗村三组的意见。
郾城农行答辩称：一审判决不予以撤销市国土局征收行为是正确的，但一审认为行政行为违法，让国土局补偿不恰当。本案中，陈岗村三组在1995年时已经与肥料厂签订了四份协议，是双方真实意思的表示，如果到目前为止，陈岗村三组存在损失的话，也是因为有机肥料厂没有支付约定的征地费用造成的，这个不是国土局造成的，补偿也该是由相对方有机肥料厂或其主管部门进行补偿。另外，本案所涉土地1995年被征用后，已由集体所有变为国有，之间经过土地使用权的转换。答辩人不同意陈岗村三组的答辩意见，但基本认可国土局的意见。
本院二审查明的事实与原审一致。
本院认为，关于陈岗村三组是否具有原告主体资格，以及谢国印能否代表陈岗村三组进行诉讼。陈岗村三组庭后补充提交了有村户代表签名、漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村村民委员会盖章的授权证明、漯河市源汇区空冢郭镇人民政府及陈岗村委会的证明，证明现在的陈岗三组即以前的崔岗三组，谢国印为陈岗村三组组长，并授权谢国印代为参加诉讼。因该组证明与陈岗村三组原审提交过的证据证明内容一致，能证明涉案土地原属于陈岗村三组，故陈岗村三组与本案存在利害关系，具有本案诉讼主体资格。谢国印是陈岗村三组组长且有村户代表签名授权，故有权代表陈岗村三组提起诉讼。
关于本案所诉四个土地征收批复是否应予撤销。根据《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》（第一次修正）第二十九条规定，有机肥料厂建厂需用地共22亩，这属于该条第一款第（三）项规定中“其他土地二十亩以上”，应由省人民政府批准，原郾城县人民政府和原郾城县土地管理局对涉案土地的征用均无批准权限。且原郾城县土地管理局把应一次征用的土地分四次审批，违反该条“各级人民政府必须严格执行审批权限的规定，一个建设项目需要使用的土地应根据总体设计一次审批，不得化整为零或超权审批”的规定。故市国土局作出涉案四个土地征收批复的程序违法，依法应予撤销。但由于本案涉案土地因本院作出的抵债裁定，土地使用权已经属于原审第三人郾城农行。即使撤销四个土地征收批复，涉案土地也因被法院生效的民事裁定所羁束，而不能自然回复原状，故本案被诉行政行为已不具有可撤销内容，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，依法确认被诉行政行为违法。综上，根据该法第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”及第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持郾城区人民法院（2015）郾行初字第00041号行政判决第一项；
二、撤销郾城区人民法院（2015）郾行初字第00041号行政判决第二项，改判为“责令漯河市国土资源局依法对漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组本案诉争的土地采取相应补救措施。”
二审诉讼费各50元，由上诉人漯河市源汇区空冢郭镇陈岗村第三村民组和漯河市国土资源局分别负担。
本判决为终审判决。
审判长 李胜利
审判员 裴 蓉
审判员 张静怡
二〇一六年三月三十日
书记员 任伟鹏