广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行初字第158号
原告：刘桂清，住广东省广州市增城区。
委托代理人：钟堂，广东法制盛邦律师事务所律师。
委托代理人：许兆基，广东法制盛邦律师事务所律师。
被告：广州市增城区人民政府，住所地广州市增城区。
法定代表人：罗思源，职务：区长。
委托代理人：杨进，广东兆广律师事务所律师。
委托代理人：田百龙，该府工作人员。
原告刘桂清因诉被告广州市增城区人民政府房屋征收拆迁补偿安置纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘桂清的委托代理人许兆基，被告广州市增城区人民政府的委托代理人杨进、田百龙到庭参加诉讼。
原告刘桂清诉称：2013年，增城市开始进行挂绿湖水利工程的建设，原告所在的石滩镇塘村属于核心区，由政府进行统一征收和安置。2013年3月，被告出台《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》（增府办（2013）9号）。该文件第七条第（四）项明文规定：“外嫁女不享受安置”。原告于1973年11月6日出生，出生后即入户增城市荔城街光明村。原告于2013年7月登记结婚，婚后户口一直保留在原处，一直都是罗岗村红星经济合作社成员。2013年7月，荔城街道办事处与原告的哥哥刘某甲签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收拆迁安置补偿协议书》，即以《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项规定为依据，以原告是外嫁女为由未将原告作为安置对象进行安置。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二、三十三条的规定：妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第二十四条农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。上述法律、法规明确规定妇女在农村集体经济组织中享有与男子平等的权益，而被告出台的增府办（2013）9号文中“外嫁女不享受安置”的规定，明显与上述法律、法规相悖，应属违法。原告作为西瓜岭村德灵经济合作社成员，在本村集体土地征收过程中，理应享受和其他成员一样的安置待遇，被告作为土地征收方，负有对原告进行安置的法定职责和义务。而被告以其制定的增府办（2013）9号文件中的违法规定为依据拒绝对原告进行安置，构成行政不作为，侵犯了原告的合法权益。故原告起诉请求：一、确认《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项内容违法；二、责令被告采取相应的补救措施，将原告作为安置对象进行安置。庭审过程中，原告将第二项诉讼请求变更为：1、判令被告给原告分配一套240平方米的安置房；2、判令被告向原告支付临迁安置补助人民币32000元（自2013年7月起暂计算至2015年2月，共20个月，每人每月人民币1600元，实际计算至回迁之日止）；3、判令被告向原告支付购买社会养老保险一次性补偿人民币11340元。
被告广州市增城区人民政府辩称：一、该办法已在被诉之前由增府办（2014）6号文终止执行，被答辩人刘桂清的起诉不符合法定条件，应裁定驳回起诉。2014年1月28日，答辩人公开发布执行增府办（2014）6号《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》，同时规定“《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（增府办（2013）9号）、《增城市人民政府办公室关于增府办（2013）9号文有关问题的补充意见（一）》（增府办（2013）14号）、《增城市人民政府办公室关于增府办（2013）9号文有关问题的补充意见（二）》（增府办（2013）20号）终止执行。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十二条规定，行政起诉必须以具体行政行为存在为前提，本案中被答辩人刘桂清所诉具体行政行为已于2014年1月28日由答辩人增府办（2014）6号文终止执行，该办法第七条第（四）项内容已实际不存在，故被答辩人刘桂清的起诉不符合法定条件，应予裁定驳回起诉。二、该办法不属于具体行政行为，依法不属于行政诉讼的范围。根据《广州市行政规范性文件管理规定》第二条规定，该办法属于政府行政规范性文件，也即属于抽象行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条规定，公民、法人或者其他组织只能就具体行政行为侵犯其合法权益才能向人民法院提出诉讼，该办法不属于具体行政行为，对该办法不服依法不属于行政诉讼的范围。三、被答辩人户籍所在家庭户已根据该办法享受安置分户，被答辩人的起诉已经超过了法定时效，依法应裁定驳回起诉。本案中，该办法是在2013年3月31日就已经在增城市公开发布执行，且于2013年4月22日在《增城日报》、《增城家园》发布《挂绿湖土地房屋征收补一偿安置问答》、2013年7月12日在《增城视窗》发布《增城市挂绿湖水利工程核心区土地征收，房屋征收拆迁补偿安置若干问答》，因此被答辩人对该办法应当是明知的。被答辩人刘桂清为刘某甲的妹妹，1998年2月9日已婚外嫁。根据该办法被答辩人户籍所在的家庭户符合安置分户标准。2013年7月25日，以户主马刘柏勇（被答辩人的哥哥）为代表的一户三人（被答辩人的哥哥刘柏勇、侄子刘阳华、刘华立）与增城市人民政府荔城街道办事处按照该办法签订了编号为20134234的《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，就宅基地、房屋征收补偿、房屋安置、临迁安置补助、拆迁奖励、社会养老保险等进行了约定，且相关补偿款已于2013年8月12日支付至被答辩人家庭指定的（刘某甲）银行账户。因此被答辩人至迟于2013年7月25日由被答辩人的弟弟马某绿与增城市人民政府荔城街道办事处签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》时即已经知道了该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条规定，被答辩人于2014年5月15日的起诉已经超过了法定时效，依法应裁定驳回起诉。四、该办法适用法律正确，内容适当，是符合法律、法规的行政行为。（一）外嫁女的解释符合法律规定《中华人民共和国婚姻法》第九条规定，该办法的“外嫁女”应当解释为本家的成年女性，因嫁娶原因选择到男方家庭生产生活居住，成为男方家庭的成员，且该女性婚姻仍旧持续，该女性在娘家所在地通俗就称之为“外嫁女”。当成年女性婚姻登记后选择到男方所在家庭生活居住，自然成为男方家庭成员，跟随男方享受男方家庭所在地的征地、拆迁和集体经济组织权益。若女方在婚姻登记后选择成为男方家庭成员但仍在其原户籍享受房屋拆迁安置利益，将征地拆迁范围之外的男方家庭成员纳入女方原户籍所在地作为“一户”进行拆迁安置，显然与公序良俗原则及法律法规相违背。（二）该办法的安置符合“一户一宅”的基本原则。根据《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第五条规定，当成年女性婚姻登记后选择到男方所在家庭生活居住，自然成为男方家庭成员，可在其夫家所在地享受“一户一宅”的政策，也可在其夫家所在地享受当地的拆迁安置政策。基于以上普遍情况，该办法第三章第七条采用的是列举加排除的形式确定安置对象，“外嫁女不享受安置”只是将前三种情况排除的情况直接予以表述，符合前三种情况的人员以户主为代表进行房屋拆迁和安置分户。该办法是以户主为代表的家庭进行房屋拆迁和安置补偿，并非对于某一个具体的个人进行房屋拆迁和安置补偿，这一安置补偿对象的确定原则和安置分户标准也符合《中华人民共和国土地管理法》确定的“一户一宅”的基本原则，也符合我国农村集体经济组织是由每个家庭户组成的实际国情，因此对家庭户进行安置和补偿并无不妥。（三）安置分户是以户主为代表的家庭为单位，属于家庭共有。根据该办法第九条规定，被拆迁人是以户为单位进行安置，即安置房是对以户主为代表的家庭成员的全体安置，并非对于某一个家庭成员的个体安置。这符合我国农村集体经济组织由各个家庭承包经营户组成的实际情况，在安置过程中即对每个家庭承包经营户进行安置，有利于维护家庭成员关系稳定，且该办法的“分户”应当区别于通常所理解的“分家分户”。因该办法获得的安置补偿视为以户主为代表的家庭全体成员的共同权益，至于被答辩人家庭成员内部关于房屋补偿、安置房的分配、分割、转让、继承纠纷等，属于以户主为代表的全体家庭成员（包括被答辩人本人）的私权范围，由家庭成员通过自行协商或法律途径解决。（四）被答辩人援引的法律条款错误，不适用于本案。被答辩人援引的《中华人民共和国妇女权益保障法》等法条规定均是针对农村妇女在集体经济组织中的各项权益，应由农村集体经济组织进行保障。挂绿湖水利工程充分参考其他地方的拆迁安置政策，且在《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》、《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》的安置补偿基础上提供了不低于其他地方的补偿标准，能够充分保障每个家庭户的合法利益。（五）该办法已多次被广州市人民政府依法予以维持。2013年7月22日的穗府行复（2013）408号《行政复议决定书》、2013年10月31日穗府行复（2013）631号、穗府行复（2013）632号《行政复议决定书》及2013年11月8日穗府行复（2013）670号《行政复议决定书》等四份决定书均认定答辩人于2013年3月31日作出该办法认定事实清楚，适用依据正确，并依法予以维持。被答辩人请求确认该办法中第七条第四款违法、责令采取相应的补救措施的诉求缺乏事实和法律依据，请求广州市中级人民法院依法作出判决，驳回被答辩人的全部诉讼请求。
经审理查明，原告刘桂清系案外人刘某甲之妹，其户籍登记地在广州市增城区荔城街光明村，该地址属挂绿湖水利工程核心区范围内。1998年2月9日，原告刘桂清与石某结婚。2013年7月25日，案外人刘柏勇与增城区人民政府荔城街道办事处签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，双方就征收刘某甲房屋等事项达成协议，并同意将房屋补偿款拨到刘某甲账户。增城区人民政府荔城街道办事处于2013年8月12日向刘柏勇支付了上述房屋补偿款。
2013年3月31日，根据挂绿湖水利工程核心区（65平方公里）规划建设需要，对该区域（包含增城市荔城街、朱村街、石滩镇、增江街共四个镇街中在挂绿湖水利工程核心区内的村庄）的房屋进行征收和拆迁补偿安置，发布了增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》，将《挂绿湖水利工程核心区土地征收利偿办法》和《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁制偿安置办法》印发各镇政府、街道办事处、市府直属有关单位。
上述9号文中的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》共分八章三十条，其主要内容对挂绿湖水利工程核心区房屋拆迁补偿、安置、临迁、奖励措施、社会养老保险、村场征用等事项进行了明确。《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条规定：“安置对象·以发布征地拆迁公告之日作为被拆迁人年龄及人口户籍核定时间，安置对象确定为：（一）户口在拆迁范围内，有合法房屋或宅基地，并在拆迁范围内农村集体经济组织享有权利和承担义务的常住人员。（二）原籍在拆迁范围而户口已外迁的，在拆迁范围内有合法房屋和有合法宅基地，且享受村社集体分红并承担该村社集体社员义务的人员。（三）纯女户入赘的可享受安置（父母随入赘户为一户）。（四）外嫁女不享受安置。”原告对《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项“外嫁女不享受安置”的规定不服，诉至法院。
另查明，2014年1月28日被告将《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》进行了修改，将该办法第七条第（四）项“外嫁女不享受安置”的规定予以删除。
再查明，《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项内容被（2013）穗中法行初字第195号行政判决及（2014）粤高法行终字第1033号行政判决确认违法。
以上事实有《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》（增府办（2013）9号）、《增城市人民政府办公室关于印发﹤挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见﹥和﹤挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见﹥的通知》等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被诉的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》系针对挂绿湖水利核心区房屋进行拆迁补偿安置而制定的，故该办法属于对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的具体行政行为，现原告认为该办法相应条款侵犯其合法权益，根据上述法律的规定，其有权提起本案诉讼。被告认为《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》并非具体行政行为，因此该办法不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”本案中，《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项外嫁女不享受安置的内容，将原告排除在安置对象及安置分户之外，未能保障作为妇女的原告在挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置中所享有的与男子平等的权利，与上述法律法规的规定相抵触，属于适用法律法规错误，理应予以撤销。因该项内容已被（2013）穗中法行初字第195号行政判决及（2014）粤高法行终字第1033号行政判决被确认违法，根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（九）项“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故本院驳回原告的第一项诉讼请求。至于原告提出的其他诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定，由于原告未提供证据证明其已向被告提出相关申请，故本院对其其他诉讼请求予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，裁定如下：
驳回原告刘桂清的起诉。
原告已经预缴的50元案件受理费，退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一五年十月十六日
书 记 员 周芷诺