河南省新密市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0183行初44号
原告徐占有，男，汉族，1955年2月22日出生。
委托代理人王振东，登封市少林法律服务所法律工作者。
被告登封市环境保护局，住所地登封市。
法定代表人宋剑，局长。
委托代理人李占朝，登封市环境保护局工作人员。
委托代理人米宗周，河南泽重律师事务所律师。
原告徐占有诉被告登封市环境保护局确认行政行为违法及赔偿一案，于2016年4月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告徐占有及其委托代理人王振东，被告登封市环境保护局委托代理人李占朝、米宗周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年8月7日，原告收到了被告登封市环境保护局下发的《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通（2014）1号）红头文件和网箱养殖取缔通知书，其中登环通（2014）1号文件第二条倒数第三行载明：“各养殖户务必于2014年8月25日前将鱼售完并自行拆除网箱，逾期仍未将鱼售完并自行拆除网箱的，将依法组织实施强制拆除，造成的经济损失由养殖户自行承担。”被告登封市环境保护局在2014年8月7日宣布文件的同时对白沙水库水域实施断电、禁航等强制措施，水域封航断电仅两天时间，原告4100平米网箱内的约45万斤鱼全部死掉，被告见封航断电后损失特别严重，于2014年8月10日与渔民达成强制协议，以每斤鱼补偿1元钱，每平米网箱补偿10元钱的标准对原告给予了补偿。原告认为被告在处理清网过程中，因采取措施不当，导致鱼全部死亡的严重后果，应当依法予以赔偿，故请求法院依法确认被告作出的登环通（2014）1号文件及取缔通知书行政行为违法，并对原告箱内存鱼造成死亡的损失进行赔偿。
原告为支持其诉讼请求提供的证据有：1、2009年3月，按照村委年度计划，鼓励支持农民发展养殖业宣传资料复印件一份，证明原告进行渔业网箱养殖符合政策规定。2、2014年8月5日，《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通（2014）1号文件），证明该文件的具体行政行为导致了原告的损失。3、2014年8月10日，箱内存鱼全部死亡的照片一组，证明被告公布文件后仅两天时间，便导致箱内存鱼全部死亡。4、被告于2014年8月14日，网箱养殖拆除网箱补助凭证复印件一份，证明原告网箱的补助情况。5、2014年8月10日，甲方（帮扶单位）登封市人民法院、登封市城乡规划局与乙方徐占有、徐占锋签订的协议复印件一份，证明原、被告就网箱及鱼以1元／斤的标准进行补助的事实。6、告成镇帮扶卖鱼一览表复印件一份，证明，所有被拆渔民所依据的补助标准不同。7、2014年8月5日，被告向原告作出的取缔通知书复印件一份。8、登封市物价局成本监测所证明复印件，证明2014年-2015年度鱼类价格。
被告辩称，一、原告起诉不符合起诉条件，应当依法驳回原告起诉。因登环通（2014）1号文件与取缔通知书系规范性文件，不是行政行为，故应当驳回原告的起诉。二、取缔白沙水库网箱养殖是登封市委市政府领导下的专项工作，登封市环境保护局不是适格被告。取缔白沙水库网箱养殖的具体行政行为并非是由本案被告作出的，被告只是在登封市委市政府的领导下参与了该专项工作，即使原告要求确认取缔白沙水库网箱养殖的行政行为违法，登封市环境保护局也不是适格被告。三、原告网箱内存鱼系自然原因死亡，与被告无关，被告不应当承担赔偿责任。2014年8月6日至8月9日，白沙水库区域连续降雨，气压低致使水中严重缺氧，加之水库内网箱养鱼密度过大及水质富营养化，更降低了水中氧气含量，造成水库中鱼类大量死亡，因此，原告网箱内存鱼死亡与被告无关，原告要求被告赔偿缺乏事实根据和法律依据。四、有关单位已经对原告鱼塘损失补偿完毕。2014年8月10日，原告与有关帮扶单位已在平等自愿的基础上，签订了补偿协议，相关单位也已经按照双方协议的约定对原告补偿完毕，因此，原告不应当再向被告提出赔偿的无理要求。
被告为支持其主张，提交的证据有：1、《河南省人民政府办公厅关于印发﹤河南省城市集中式饮用水源保护区划的通知﹥》（豫政办（2007）125号）文件复印件一份，证明2007年白沙水库已被明确划定为饮用水源地，任何单位和个人不得在白沙水库内从事网箱养殖。2、《市委办公室市政府办公室关于印发﹤登封市取缔白沙水库网箱养殖工作实施方案的通知﹥》（登办（2014）28号文件）、《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通（2014）1号）文件及中共登封市委、登封市人民政府关于取缔白沙水库网箱养殖告市民书复印件各一份，证明取缔白沙水库网箱养殖是在登封市市委、市政府领导下，各乡（镇）区、街道，市委各部委，市直机关单位，各人民团体共同参与的专项工作，登封市环保局只是在登封市市委、市政府领导下参与了该专项工作。3、河南省白沙水库管理局《关于白沙水库可能出现最低蓄水位的函》（白沙办函（2014）4号）复印件一份，证明自2012年起，白沙水库水位持续下降，至2014年6月接近死水位，即使不对白沙水库实施禁航措施，水库网箱内的鱼也将大量死亡。4、登封市气象局天气数据资料复印件四份、2014年第20期郑州晚报复印件一份，证明2014年8月6日-8月9日登封市范围内气压较低、连续降雨，天气原因造成鱼类因水中缺氧而大量死亡。5、协议及拆除网箱补助凭证复印件各一份，证明申请人与帮扶单位在平等自愿的前提下签订了《协议》一份，帮扶单位对申请人的网箱养殖损失已补偿完毕、对养殖户网箱内存鱼补贴及拆除网箱补助标准是统一的。6、《中华人民共和国渔业法》一份、《河南省水污染防治条例》一份，证明取缔白沙水库网箱养殖有法可依。7、《市委办公室市政府办公室关于成立登封市取缔白沙水库网箱养殖领导小组的通知》（登办文（2014）12号文件）复印件一份，证明被告仅仅是这次活动的成员之一，我们的行为是按照市政府的部署实施的。
庭审中，各方当事人对相对方的证据质证意见如下：被告对原告提交的证据1真实性有异议，该证据既未加盖村委会的公章，也不能证明原告从事网箱养鱼的合法性，对证据2认为不是具体行政行为，而是具有普遍约束力的文件，对证据3认为既不能证明鱼死亡的原因，也不能证明被告实施了强制断电行为，对证据4、5真实性没有异议，可以证明相关帮扶单位已经就原告的网箱拆除及养鱼损失补偿完毕，对证据6因系原告自己制作的，其真实性无法核实，对证据7真实性没有异议，但不能证明被告登封市环境保护局实施了强制行为，对证据8认为不符合证据的形式要求，不能作为证据使用。原告对被告提交的证据1、2、3、5、7真实性均无异议，但认为均不能实现被告的证明目的，对证据4认为与本案缺乏关联性，导致鱼死亡的原因主要是封航断电，不让投放饲料而非天气原因。对证据6系法律条文，不能作为证据使用。
经庭审质证，合议庭评议，本院对当事人提供的证据、依据作如下分析认定：原告提交的证据2、4、5与被告提交的证据2中的登环通（2014）1号文件及证据5属相同的证据，各方当事人对其真实性无异议，可以作为认定本案事实的有效证据使用。原告提交的证据7，被告在庭审中认可依据登封市政府的要求和《河南省水污染防治条例》第十三条、第四十六条之规定，向原告作出了网箱养殖取缔通知书，故该证据可以证明被告曾于2014年8月5日向原告发出了网箱养殖取缔通知书。被告提供的证据2中的登办（2014）28号文件及证据7，可以证明登封市委、市政府就取缔白沙水库网箱养殖工作成立了专门的工作组并明确了各成员单位的工作职责。各方当事人提供的其他证据，本院结合与本案的关联性综合评价适用。
经审理查明，为了做好白沙水库取缔网箱养殖工作，登封市委、市政府于2014年8月5日共同成立了取缔白沙水库网箱养殖领导小组，并制定了《登封市取缔白沙水库网箱养殖工作实施方案》，向登封市民发出了《关于取缔白沙水库网箱养殖告市民书》。为进一步促进白沙水库水质得到根本改善，确保人民群众饮水安全，2014年8月5日，登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会联合发布了《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》，通告第二条载明：“自本通告发布之日起，白沙水库全部水域实施水上禁航等交通管制措施，未经允许任何船只不得在库区水域内从事投放饲料等污染水质活动；库区设置警戒线，禁止网箱向警戒线内移动。各网箱养殖户务必于2014年8月25日前将鱼售完并自行拆除网箱，逾期仍未将鱼售完并自行拆除网箱的，将依法组织实施强制拆除，造成的经济损失由养殖户自行承担。”同日，登封市环境保护局向原告徐占有发出了网箱养殖取缔通知书：“责令原告于2014年8月7日前停止投放饲料等一切与售鱼无关活动，2014年8月25日前自行将鱼全部出售完毕并拆除网箱，逾期不拆除者，将依法实施强制拆除。”2014年8月10日，登封市的帮扶单位登封市人民法院、登封市城乡规划局与徐占有、徐占锋签订了补偿协议且已经履行完毕。同年8月14日，徐占有在拆除网箱补助凭证上签名确认了其被拆除的网箱数量及补助金额。原告认为被告在处理清网过程中，采取措施不当，导致原告损失惨重，故诉至本院形成纠纷。
本院认为，关于原告请求依法确认被告登环通（2014）1号文件与网箱养殖取缔通知书违法的问题。登封市环境保护局、登封市公安局、登封市交通运输局、登封市水务局、登封市农业农村工作委员会联合发出的《关于取缔白沙水库网箱养殖的通告》（登环通（2014）1号文件）从形式上看是对白沙水库水域内的网箱将要依法强制拆除的告知，属于采取行政强制措施的前期准备行为。从内容上看，是要求在白沙水库从事网箱渔业养殖行为的养殖户必须于2014年8月25日前将鱼售完并自行拆除网箱，逾期不自行拆除将承担不利法律后果的通告。无论从形式上还是从内容上，登环通（2014）1号文件均没有违反法律规定，也没有侵犯原告的合法权益。被告登封市环境保护局依据《河南省水污染防治条例》的相关规定，向原告发出的网箱养殖取缔通知书是对登环通（2014）1号文件内容向原告发出的明确通知，并未在登环通（2014）1号文件之外对原告设定新的义务，其内容仍然是要求原告按期售鱼并自行拆除网箱，逾期不拆除将依法强制拆除的告知，不具有独立、直接、即时的强制效力，其内容也不违反法律、法规的规定。故对原告要求依法确认被告登环通（2014）1号文件与网箱养殖取缔通知书违法的诉讼请求，本院不予支持。
关于原告要求被告按照市场价格赔偿损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告并未提供充分的证据证明被告登封市环境保护局实施了侵害其合法财产权益的行为，故对原告要求被告赔偿其损失的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，被告登封市环境保护局参与发布的登环通（2014）1号通告及向原告发出网箱养殖取缔通知书并未违反法律、法规的规定，原告要求确认违法及赔偿的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告徐占有的诉讼请求。
本案受理费50元由原告徐占有负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。
审 判 长 尚超峰
审 判 员 冯俊敏
人民陪审员 李本坤
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 孟亚娟
附本判决适用的法律法规和依据的条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。