湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂10行终3号
上诉人（原审被告）洪湖市农村经济经营管理局，住所地：洪湖市新堤办事处赤卫路七巷。
法定代表人叶同锡，该局局长。
上诉人（原审被告）洪湖市螺山镇人民政府，住所地：洪湖市螺山镇新螺路。
法定代表人乐观晖，该镇镇长。
被上诉人（原审原告）李开志。
委托代理人王彩元，湖北蓝宇律师事务所律师。
原审第三人洪湖市螺山镇龙潭村村民委员会，住所地：洪湖市螺山镇龙潭村。
法定代表人刘原，该村委会主任。
上诉人洪湖市农村经济经营管理局（以下简称洪湖市农经局）、洪湖市螺山镇人民政府（以下简称螺山镇政府）因与被上诉人李开志、原审第三人洪湖市螺山镇龙潭村村民委员会（以下简称龙潭村村委会）行政处理一案，不服洪湖市人民法院（2015）鄂洪湖行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院认定：洪湖市螺山镇“三资”管理办公室于2010年3月20日在村部小学操场上公开招标将深荒500余亩渔池发包给了13户农民，原告李开志属其中一户。2011年6月22日，原告李开志与第三人龙潭村村委会签订了《龙潭村深荒渔池延包合同》，承包期5年，从2015年3月20日起至2020年3月20日止，承包金额40400元。2015年8月，原告李开志得知被告洪湖市农经局、螺山镇政府于2015年7月10日出具的《关于龙潭村深荒500余亩渔池承包期满后部分渔池延包情况的调查处理意见》（以下简称《调查处理意见》），认为李开志与龙潭村村委会所签订的《龙潭村深荒渔池延包合同》无效，应予以废止。因龙潭村深荒500余亩渔池含原告所承包的渔池40.4亩，故其认为，两被告不具备处理合同有效、无效的法定职能，该调查处理意见超越其职能范围，请求法院撤销两被告作出的《调查处理意见》。2015年8月31日两被告撤销了该处理意见。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告洪湖市农经局、螺山镇政府在法定举证期限内未向该院提交证据，视为没有证据。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”第三人龙潭村村委会在开庭审理前没有向该院提供证据，视为放弃举证权利。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿意和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”由此得知，无效合同的确认归人民法院和仲裁机构，其他任何组织和个人均无此项权利。两被告于2015年7月10日作出的《调查处理意见》，认为原告与第三人于2011年6月22日所签订的《龙潭村深荒渔池延包合同》，没有经过村“两委”通过，更没有召开村民代表会议讨论决定，该合同无效，应予以废止。基于两被告作出的该处理意见，第三人于2015年8月又一次将原告承包渔池面积重新进行了招投标发包。两被告的行政行为超越其职权范围，侵犯了原告的合法权益，原告有权向人民法院提起诉讼。本案在审理中，两被告认识到，2015年7月10日作出的《调查处理意见》用行政权代替了司法权，违反了法律规定，于2015年8月31日撤销了该处理意见。据此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决：确认被告洪湖市农村经济经营管理局、洪湖市螺山镇人民政府于2015年7月10日作出的《关于龙潭村深荒500余亩渔池承包期满后部分渔池延包情况的调查处理意见》违法。一审案件受理费50元，由被告洪湖市农村经济经营管理局、洪湖市螺山镇人民政府负担。
上诉人洪湖市农经局、螺山镇政府上诉称：一、两上诉人逾期提交的证据有正当理由，一审应予采信。此外，《调查处理意见》中引述了政策依据，应视为向法庭提供了相应的政策依据。二、两上诉人又重新作出了撤销《撤销〈调查处理意见〉》的决定，并于2015年10月16日送交法庭，一审判决中却没有明确。三、一审法院对《调查处理意见》内容的概述未如实客观反映事实。四、龙潭村村委会重新招投标不属于本案审理范围，原审不应予以认定。五、《调查处理意见》是仅一份调查报告，而不是行政处理决定。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李开志、原审第三人龙潭村村委会未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。
本院认为，两上诉人作出的《调查处理意见》虽然在第一部分主要是针对涉案鱼池延包事件的情况调查，但在查明情况的基础上又认为延包合同属无效合同，应予以废止，并建议承包合同到期终止后，由螺山镇三资办进行招投标发包。同时，在《调查处理意见》第二部分还引述了作出该项认定的政策法律依据。该处理意见应属于行政处理范畴。两上诉人认为《调查处理意见》仅是一份调查报告的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，被上诉人与龙潭村村委会因涉案鱼池延包合同发生纠纷，应先行协商解决，解决不成的可以申请仲裁或直接向人民法院起诉，两上诉人并不具有对涉案鱼池延包合同作出无效认定的权利，该《调查处理意见》用行政权取代了司法权，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”第三十六条规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”本案中，被上诉人对两上诉人作出的《调查处理意见》不服，提起诉讼。一审法院依法向两上诉人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书，要求两上诉人按法律规定的时间提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。而两上诉人在收到法院的起诉状副本等法律文书后，在法定期限内既没有提交其作出行政行为的证据，也未向一审法院书面申请延期提交。两上诉人称有正当事由逾期提交证据的上诉理由不能成立。根据上述规定，两上诉人应承担举证不能的法律后果，视为被诉行政行为没有相应的证据，应予撤销。在一审审理过程中，两上诉人已于2015年8月31日撤销了《调查处理意见》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。一审判决据此依法确认两上诉人作出的《调查处理意见》违法正确。两上诉人称其在2015年10月16日再次撤销《撤销调查处理意见》并送达一审法院，该行为缺乏事实依据且为另一法律关系，不属于本案审查范围。
综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，两上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共计100元，由两上诉人洪湖市农村经济经营管理局、洪湖市螺山镇人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 文
审 判 员 齐彬彬
代理审判员 王 阳
二〇一六年四月五日
书 记 员 王文娟