西安市雁塔区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）雁行初字第00125号
原告张月娥。
原告黄炳莉。
原告黄君利。
委托代理人张转勤，、职业同上。
原告李桂珍。
委托代理人黄文利，、职业同上。
共同委托代理人吕国华，北京市亿嘉律师事务所律师。
被告西安市城中村改造办公室。住所地，西安市西影路*号。
法定代表人贺登峰，主任。
委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。
委托代理人程向阳，陕西泓瑞律师事务所律师。
第三人西安市新城区人民政府。住所地，西安市尚德路***号。
法定代表人李毅，区长。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
委托代理人赵海霞，陕西迈道律师事务所实习律师。
原告张月娥、阎甲利、黄炳莉、黄君利、李桂珍、黄君萍不服西安市城中村改造办公室2011年7月15日作出的市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》（以下简称为《批复》），曾向西安市中级人民法院起诉，中院未予受理，张月娥等六人又向陕西省高级人民法院提起诉讼，省高院于2013年9月12日以（2013）陕行初（辖）字第00005号行政裁定书，指定本案由西安市雁塔区人民法院审理。原告张月娥、阎甲利（后撤诉）、黄炳莉、黄君利、李桂珍、黄君萍（后撤诉）遂向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月8日受理后，于2013年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因西安市新城区人民政府与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年3月7日、6月24日公开开庭审理了本案。原告张月娥、黄炳莉、黄君利委托代理人张转勤、李桂珍委托代理人黄文利及共同委托代理人吕国华，被告西安市城中村改造办公室的委托代理人刘瑞娟、程向阳，第三人西安市新城区人民政府的委托代理人张晓敏、赵海霞到庭参加诉讼。原告于2013年12月20日向本院提出协调申请。本案现已审理终结。
2011年西安市新城区城中村改造办公室向被告上报了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》，被告经审核，于2011年7月15日作出市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》。批复的主要内容为：1、同意西安市新城区城中村改造办公室上报的方案；2、明确了改造拆迁范围；3、规定了拆迁期限；4、明确了估价时点；5、改造工作在新城区政府主导下，由新城区城改办负责组织实施；6、7、8对方案实施过程中的宣传、维稳、回迁等事项的要求。被告未向本院提供作出被诉行政行为的证据及依据。
原告张月娥、黄炳莉、黄君利、李桂珍诉称，2011年7月15日，被告作出市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》的具体行政行为，同意了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》并规定了拆迁范围、拆迁期限和估价时点。原告的房屋和依法使用的土地位于拆迁范围之内，被告作出被诉具体行政行为与原告具有利害关系。原告的房屋属于城市规划区内国有土地上或集体土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，可以依法进行征收，但不应列入拆迁改造范围。被告作出被诉具体行政行为，并未依法听取原告的陈述和意见，剥夺了原告的法定程序权利。西安市新城区城中村改造办公室一方面行使城中村改造的行政管理职权，另一方面作为拆迁人具体实施拆迁工作，程序有失公正。被告作出被诉具体行政行为证据不足，程序严重违法，适用法律、法规错误，请求依法撤销被告作出的市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》。原告提供了以下证据：1、李桂珍、黄君利、张月娥的国有土地使用证和黄炳莉的集体土地使用证（土地使用权人为黄保民），证明原告使用的土地分别是国有土地和集体土地，只能适用征收程序，不能适用拆迁程序；2、黄炳莉父亲黄保民的死亡证明、户口本、韩北社区居委会开具的证明，证明黄炳莉具有诉讼主体资格。
被告西安市城中村改造办公室辩称，1、该批复是根据《西安市城中村改造管理办法》之规定，结合西安市城中村改造办公室内部工作制度之要求，在新城区城中村改造办公室提交了《申请报告》、经审核批准的《城中村改造工作方案》、《建设用地规划许可证》、《定点图及测量成果表》、《控制性详细规划图》、《经村民代表大会讨论通过的拆迁计划及村民房屋拆迁安置补偿方案》、《房屋拆迁安置申请表》、《房屋拆迁安置工程预算表》、《拆迁安置村民及房屋情况汇总表》、《拆迁安置村民花名册》、《拆迁安置补偿资金证明》、《资金监管协议书》、《拆迁维稳风险评估报告及维稳工作方案》、《安置楼平面图审查意见》等资料后，经审查符合条件，才依法作出的批复，程序正当，适用法律正确，合法有效。2、该批复本身属于内部行政行为，具有不可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围。（1）该批复为内部行政行为，所规定的内容为政策范畴属于行政规范，具有不可诉性。批复是上级机关答复下级机关请示事项的答复性公文，具有权威性、针对性和指示性等特点。《国家行政机关公文处理办法》中对行政规范的具体形式做了详细的规定，其中“批复”就是行政规范的具体形式之一。本案中之批复，是其针对下级机关的请示而作出，相对方为下级机关，所规定之内容为同意请示之事项，并要求其严格执行政策，做到公开、公平、公正、透明，目的是指导下级机关的工作，符合批复的特征，属于内部行政行为。虽然其作出的批复针对的事项是特定的，而且下级机关具体行政行为的意思表示也体现了批复的精神，然而，对行政相对人作出具体行政行为的机关仍是下级机关，对行政相对人权利义务产生直接影响的也是下级机关的具体行政行为，而非上级机关的批复行为。因此，原告不能针对作出批复行为的被告提起行政诉讼，根据最高院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，依法不属于行政诉讼的受案范围。（2）该批复不属于具体行政行为。首先，原告不是该批复的相对人。该批复是其就下级机关的请示所作的回复性公文，相对人是新城区城中村改造办公室，并非原告。所以，其与原告之间并不存在管理与被管理的关系。其次，该批复在其与原告之间并不产生直接的权利义务关系。该批复所规定之内容为拆迁范围、拆迁期限、估价时点、实施要求等，均为政策性规定属于行政规范，并且是其对新城区城中村改造办公室组织实施的城中村改造所进行的内部监管审查，是对新城区城中村改造办公室的要求，属于内部程序性行为，尚未形成或者完成对权利义务的设定、变更或者消灭，仅为行政机关作出外部行政行为之前的一个程序性行为，不是最终发生效力的结果性的外部行政行为，对外不发生法律效力。所以并不直接与原告产生法律关系，更不会直接在其与原告之间产生权利义务关系。因此，该批复不符合具体行政行为的特征，不属于具体行政行为。综上所述，其是依法依规作出的批复，程序正当，合法有效，该批复属于内部行政行为，不属于现行行政诉讼法受案范围，应依法驳回原告的起诉。
第三人西安市新城区人民政府述称，同意被告的答辩意见。第三人未提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议，
证明目的不认可；证据2真实性和证明目的无异议。第三人对原告提供的证据质证意见同被告。
本院对当事人提交的证据作如下确认：
原告提供的证据1真实性予以确认，但证明目的不能确认；证据2予以确认。
经审理查明，原告张月娥等四人原系西安市新城区韩北村的村民（张月娥后当了工人）。2011年西安市新城区人民政府对韩南、韩北村及周边地区进行城中村改造，同年西安市新城区城中村改造办公室向被告上报了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》，被告经审核，于2011年7月15日作出市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》。第三人依据该《批复》发布了《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》。原告等人的房屋位于拆迁改造范围内。原告因对第三人实施城中村改造有意见，遂向法院提起诉讼。
本院认为，本案的焦点问题是被告作出的《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》是否属于可诉的具体行政行为。
按照我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为某一具体行政行为侵害自己合法权益的，可以依法提起诉讼。法律上所指的具体行政行为或事实行为，一是和原告有法律上的利害关系；二是被诉行政行为直接对原告的权利义务产生影响。基于此，法律同时又规定行政指导行为和内部行政行为不属可诉的范围，其实质意义就是行政指导行为或内部行政行为不直接设定相关公民、法人或其他组织的权利义务，或不具有强制执行效力。
城中村改造主要是根据社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，改善人居环境，对需要进行改造的村庄进行综合改造的行为，坚持的是政府主导，市场运作的原则。按照《西安市城中村改造管理办法》第六条的规定，各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作，其设立的城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。在改造方案制定方面，该《办法》第十二条、十三条规定城中村改造方案，由区城中村改造办公室根据改造专项规划和要求组织编制，上报市城改办批准。从上述规定可以看出，被告与新城区城改部门属于指导与被指导的关系，按照《办法》的设定和要求，城中村改造方案是由新城区改造部门依照规定进行组织编制，被告作为西安市城中村改造主管部门，在行政程序上负有监督、指导职能，其对新城区组织编制的改造方案所进行的批复，从形式上是按照《办法》第十三条履行职责的体现，是对下级机关请示事项的答复，针对的对象是新城区城中村改造办公室，属行政机关内部运作的内部行政行为，该《批复》本身对原告的权利义务不产生实际影响；从内容上虽然显示了改造项目的拆迁范围、拆迁期限、估价时点，但这显然是被告对下级机关上报方案内容的进一步明确和要求，也是履行监督、指导下级正确及时实施方案的应有之义，并未给被拆迁人增设新的义务。而在实施中，实施主体才会根据规定和《批复》，就具体事项作出若干具体的行为，之后发生的直接对当事人权利义务产生影响的具体行为才属于可诉行为。所以，该《批复》不具有可诉性，原告请求事项不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告张月娥、黄炳莉、黄君利、李桂珍的起诉。
案件受理费50元，退回原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 杨 栩
代理审判员 穆 瑾
人民陪审员 王瑞长
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 梁 媛