中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）最高法民终98号
上诉人（原审原告）：中国航发沈阳发动机研究所，住所地：辽宁省沈阳市沈河区万莲路*号。
法定代表人：李宏新，该研究所所长。
委托诉讼代理人：白喜军，辽宁金正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张吉权，辽宁德营律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳安装搬运有限公司，住所地：辽宁省沈阳市沈河区北顺城路51号。
法定代表人：何文江，该公司董事长。
委托诉讼代理人：邵世钧，该公司员工。
委托诉讼代理人：陈国兴，辽宁诚信为民律师事务所律师。
上诉人中国航发沈阳发动机研究所（以下简称606所）因与被上诉人沈阳安装搬运有限公司（以下简称安运公司）返还物权纠纷一案，不服辽宁省高级人民法院（2017）辽民初17号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
606所上诉请求：1.撤销辽宁省高级人民法院（2017）辽民初17号民事裁定（以下简称一审裁定）；2.改判支持606所的诉讼请求。事实和理由：案涉土地原属于沈阳炮兵政治学校（以下简称炮校）的教学用地，该校撤销后，606所接收了炮校的全部房地产，案涉土地在此之列。1981年案涉土地暂时借给沈阳市装卸公司七站使用，并约定地产归606所，可搞一般建筑，不能转借给其他单位使用。案涉土地的借用人沈阳市安装搬运七公司于2005年3月30日已经注销登记。注销登记时对案涉土地未做处理，没有明确转交给安运公司使用，安运公司没有理由和权利在案涉土地上经营。（一）一审裁定驳回606所的起诉，没有事实根据和法律依据。1.606所对案涉土地有合法的土地使用权，是唯一的物权权利人。无论根据生效合同还是无权处分或物权绝对原则，606所依法主张原物返还符合法律规定。2.安运公司使用案涉土地没有任何理由和依据。606所没有将案涉土地借给安运公司，也没有授权同意沈阳市安装搬运七公司转借给安运公司。3.沈阳市安装搬运七公司于2005年3月30日已经注销，法人主体已消灭。但案涉土地从2005年3月30日开始，已被安运公司非法占用至今。4.不动产物权登记是对抗第三人的效力，不是享有物权的唯一根据。本案不是土地确权法律关系，而是原物返还之争。（二）一审裁定对606所请求判令安运公司赔偿损失的事实没有阐述，是对案件基本事实的漏列，造成国防利益和经济损失。（三）一审法院对安运公司提供的沈阳市安装搬运七公司利用具结书的方式在东陵区房产局办理的11个房产证效力给予认可错误。辽宁省高级人民法院（1994）辽民监字第45号民事判决书对利用具结书的方式办理的房产证效力不予认定，故一审裁定也不应认可。（四）一审法院以安运公司提出606所的土地使用权证被撤销为由，要求606所应先行对该土地进行确权是错误的。606所的土地使用权证是否被撤销，与案涉土地的物权返还不属同一法律关系。（五）一审法院对本案作出的裁判，与辽宁省高级人民法院（1994）辽民监字第45号民事判决出现不同的审判结果，是典型的“同案不同判”。（六）一审裁定认定“606所的国有建设用地土地使用权尚未依法确定”是错误的。该土地是国防重大军事科研项目、武器装备生产用地。（七）土地使用权与地上物分属不同的物权，地上物不是土地确权的障碍。一审裁定认定“安运公司持有地上建筑的房屋所有权证的前提下，本案无法就安运公司应否向606所返还案涉土地问题作出判决”，混淆了二者的法律关系。(八)沈阳市安装搬运七公司于2005年3月30日已经注销登记。法人已经消灭，一审裁定不予说明错误。（九）一审裁定不予认定606所在庭审中举示的11组除借地协议外的证据错误。（十）一审裁定引用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百二十四条第三项规定错误。本案不属于“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议案件”。本案的土地权属非常明确，不需要由政府机关确权。
安运公司答辩称，（一）一审裁定认定事实清楚，证据法律依据充分。1.606所对案涉土地没有合法的使用权，不是物权权利人，无权依据物权法要求安运公司返还案涉土地。2.安运公司在案涉土地上建造了房屋，并依法取得了房屋所有权证，基于房屋所有权使用案涉土地符合法律规定。3.606所虚构沈阳市安装搬运七公司于2005年3月30日注销的事实。（二）安运公司没有侵害606所的任何合法权益，一审裁定不存在漏列606所损失。（三）安运公司的房屋所有权证具有确认房屋所有权及土地使用权的法律效力。（四）606所错误理解土地权属争议处理程序及处理机关，上诉理由依法不能成立。本案双方的本质争议是哪一方对案涉土地享有合法的使用权，在双方不能协商的情况下，只能依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定申请人民政府处理。（五）一审法院不存在同案不同判的问题。（1994）辽民监字第45号民事案件与本案的基本事实和审理思路有着本质区别。（六）无论606所如何虚构事实，都不能否定其依法不享有案涉土地使用权的事实及一审裁定的正确性。（七）606所否认“房地一体”的不动产物权原则没有法律依据。（八）沈阳市安装搬运七公司于2005年3月30日注销是606所虚构的。（九）一审裁定对证据表述不影响审判程序的合法性和裁判结果的正确性。（十）一审裁定适用《民事诉讼法》第一百二十四条第三项是正确的。综上，请求依法驳回606所的上诉请求。
606所向一审法院起诉请求：1.请求判令安运公司返还占用606所位于沈阳市××号的面积约为18000平方米的土地；2.请求判令安运公司赔偿因不返还该宗土地给606所造成的两笔经济损失130,315,500.00元和141，065，400.00元；3.请求判令安运公司承担本案的诉讼费用。
一审法院认定的事实：1981年6月30日，606所（甲方，时名第三机械工业部第六零六研究所）与安运公司（乙方，时名沈阳市装卸公司七站）签订协议书一份。主要内容是：过去为了互相支援，甲方将地皮借给乙方，乙方给甲方安置家属工27名。为进一步加强互相支援，经研究达成以下协议：一、甲方将污水沟南面窑地中段一片18000平方米借给乙方长期使用。可搞一般建筑，地产权归甲方。乙方不能转借给其他单位。二、乙方在污水沟北岸边，给甲方修建砖墙400延长米。三、窑地内甲方一户职工，待围墙建成后迁出，由甲方另行安置。乙方供给甲方30平方米建筑面积的建房费3000元和所需门窗木料。原旧房交给乙方。
上述协议签订后，安运公司在案涉土地上建设了多处房产用于生产经营，并于1989年、1991年取得了11处房产的房屋所有权证。
2002年9月，沈阳市沈河区人民政府向606所核发了沈河国用[2002]字第35号《国有土地使用证》。
2004年8月30日，606所（时名中国航空工业集团公司沈阳发动机设计研究所）以安运公司（时名沈阳市安装搬运七公司）为被告，向沈阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令安运公司返还占用的土地22256平方米。
上述民事案件审理期间，安运公司以沈阳市沈河区人民政府为被申请人，以606所为第三人，向沈阳市人民政府提出行政复议申请，请求确认沈阳市沈河区人民政府批准606所使用争议国有土地的文件无效，同时请求撤销沈河国用[2002]字第35号《国有土地使用证》。2006年1月28日，沈阳市人民政府作出沈政复字[2004]93号行政复议决定书，撤销了沈河国用[2002]字第35号《国有土地使用证》。理由是，沈阳市沈河区人民政府的发证行为超越了法定职权，应将土地登记发证等资料移送有权机关依法处理。
上述行政复议决定作出后，606所不服，以沈阳市人民政府为被告，以安运公司为第三人，向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼。该案经沈阳市中级人民法院[2006]沈行初字第63号、辽宁省高级人民法院（2007）辽行终字第5号行政判决，最终维持了沈阳市人民政府沈政复字[2004]93号行政复议决定。辽宁省高级人民法院在作出（2007）辽行终字第5号行政判决的同时，向沈阳市人民政府提出司法建议，建议沈阳市人民政府督促有关部门协助606所将申请登记的资料移送法定机关，以尽快解决当事人的实际问题及诉累。
上述行政争议解决后，沈阳市中级人民法院以[2004]沈民（2）房初字第215号民事裁定驳回了606所诉请安运公司返还占用的22256平方米土地的起诉。理由是，606所持有的《国有土地使用证》已经依法撤销，当事人之间的土地使用权争议应由人民政府处理，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。该裁定已发生法律效力。
2017年3月1日，606所提起本案诉讼。
一审法院认为：本案土地纠纷的形成，历时36年，当事主体多次变更，土地性质自建国初期的军事用地演变为现在的国有建设用地，历经行政复议、行政诉讼、民事诉讼，属长期未得有效解决的历史遗留问题。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。根据上述标准，对照本案与沈阳市中级人民法院[2004]沈民（2）房初字第215号民事案件，本案应当构成重复起诉。但是，根据前述司法解释第二百一十二条的规定，裁定驳回起诉的案件，606所再次起诉，符合起诉条件且不属于《民事诉讼法》第一百二十四条规定情形的，人民法院应予受理。因此，本案程序问题的关键，不在于是否构成重复起诉，而在于是否属于《民事诉讼法》第一百二十四条规定的情形。
本案中，606所曾就争议土地于2002年取得了《国有土地使用证》，但该证于2006年被沈阳市人民政府沈政复字[2004]93号行政复议决定以沈阳市沈河区人民政府的发证行为超越了法定职权为由给予撤销。经过两审行政诉讼，该行政复议决定得以判决维持。沈阳市人民政府和一审法院在上述行政复议决定和司法建议中均指出，应将相应的土地登记发证等资料移送有权机关依法处理。鉴于以上事实，虽然606所依据“借地”协议主张返还土地符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，但在606所的国有建设用地使用权尚未依法确定，且安运公司持有地上建筑的房屋所有权证的前提下，本案无法就安运公司是否应向606所返还争议土地问题作出判决。若作出相应判决，则有可能导致司法裁判与行政确权结果相矛盾的情形。故，本案应属《民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项所规定的情形，即“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。
综上，606所应当先将土地登记发证等资料提交有权机关依法处理，确认其国有建设用地使用权权属后，再行提出返还争议土地的主张。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定驳回606所的起诉。
606所在本院二审时提交了如下证据：证据一、《北部战区五省（区）军地法院“加强涉军维权协作、服务国防和军队改革”的意见》；证据二、《北部战区五省（区）军地法院协作处理涉军案件维护国防利益和军人军属合法权益工作细则》。拟证明案涉土地涉及国防利益，应予保护。证据三、中国人民解放军总参谋部232号（通知）；证据四、中国人民解放军东北军区司令部公函；证据五、沈阳军区后勤部通知和沈辽字第2031座营区面积图；证据六、沈阳市房产局高射炮兵学校请拨土地函。以上证据拟证明606所土地来源合法。
安运公司质证认为，对证据一、证据二的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。606所在本案一审过程中没有提供任何关于案涉土地将用于国防科研项目的证据，上述文件与本案并无关联。证据三至证据六不具备真实性、合法性、关联性。606所不能出示上述证据的原件或者和原件无异的复印件，且上述证据在本案关联的行政诉讼和本案一审时已经提交，不属于新证据。
安运公司提交如下证据：证据一、公司变更登记核准通知书；证据二、变更情况查询卡。拟证明2005年3月30日沈阳市安装搬运七公司的名称变更为安运公司，经济性质由集体所有制企业变更为自然人投资的有限责任公司，公司没有办理过注销登记。证据三、关于安运公司保留原企业名称的意见，证明安运公司在使用新名称的同时，保留原企业名称2年，即在2007年3月30日之前，仍可使用沈阳市安装搬运七公司的名称。证据四、（2006）东行初字第6号行政裁定书。证明606所曾于2006年向沈阳市东陵区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被上诉人位于案涉土地上房屋所有权证书，但被该法院依法驳回起诉。
606所质证认为，2005年3月30日安装搬运七公司已经注销，注销登记其已经提交一审法院。安运公司提交的上述材料是其中的一页，即没有注销的那一页，注销的那一页没有提交。对证据四真实性无异议，但对关联性有异议。对该判决关于606所与争议土地上房屋不具有利害关系的认定不予认可。
本院认为，（一）关于606所提供的证据。证据一、证据二载明的内容主要为军地法院审理涉军案件的相关工作要求和规范，与本案不具关联性。证据三至证据六均为606所在本案一审时已经提交的材料，不属于二审阶段新证据。根据606所提交的证据目录，证据四为中国人民解放军东北军区司令部公函，其中第11-13页材料载明的内容为炮校占用农民农耕地及赔偿地上损失价格等相关情况，与证据四无关联。606所未对上述材料的证据来源、证明目的等进行说明，且材料亦为复印件。真实性、关联性无法确定，本院不予采信。（二）关于安运公司提供的证据。606所称安运公司变更登记的材料系606所一审时提交材料的一部分，对双方当事人认可真实性的证据，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点问题为一审裁定驳回606所起诉是否正确。
606所主张，案涉土地原属于炮校的教学用地，该校撤销后，606所接收了案涉土地。依据606所与沈阳市装卸公司七站于1981年6月30日签订的协议书约定，606所将案涉土地借给沈阳市装卸公司七站长期使用，地产权归606所。606所依此主张原物返还，前提是应当证明其对案涉土地享有物权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”。有权机关核发的国有建设用地使用权证书是依法确定土地权属的凭证，而606所与沈阳市装卸公司七站在民事协议中的约定，不具有足以确定土地权属的法律效力。原审查明，案涉土地自建国初期的军事用地演变为现在的国有建设用地。2002年9月，沈阳市沈河区人民政府向606所核发案涉土地的《国有土地使用证》，但经安运公司申请行政复议，沈阳市人民政府认为，沈阳市沈河区人民政府超越法定职权核发的上述《国有土地使用证》应予撤销。606所不服行政复议决定，向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，此后，辽宁省高级人民法院作出生效行政判决维持前述行政复议决定。606所提起本案诉讼时，案涉土地的建设用地使用权未登记在其名下。606所上诉主张其是案涉土地唯一的物权权利人，事实依据不足。
606所向一审法院起诉请求安运公司返还案涉土地，举示了安运公司工商登记信息等证据，证明1981年6月30日协议书乙方沈阳市装卸公司七站历次变更。1987年10月20日，沈阳市安装搬运七公司成立，承继了沈阳市装卸公司七站的业务。2005年3月30日，沈阳市安装搬运七公司由集体所有制企业变更为有限责任公司，即安运公司。安运公司是否享有案涉土地使用权益，或是否因沈阳市安装搬运七公司主体及性质变更导致使用案涉土地的权益发生变化，以及应否赔偿606所相应的损失，属于案件符合诉讼条件之后进入实体审理的内容。606所关于原审裁定未对606所请求判令安运公司赔偿损失的事实没有阐述错误的上诉理由，不能成立。
自1981年以来，案涉土地上建有多处房产，后由安运公司取得房屋所有权证并用于经营。606所不认可安运公司取得的房屋所有权证，但并不影响原审对相关事实的查明。本院审理时，安运公司明确主张在案涉土地上合法建造了房屋，对案涉土地享有实际使用权。故本案中，606所与安运公司均对案涉土地主张土地使用权，本案纠纷具有土地使用权权属争议性质。而土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。原审裁定认定，本案所涉争议应由606所先将土地登记发证等资料提交有权机关依法处理，并裁定驳回起诉，并无不当。（1994）辽民监字第45号民事判决处理的争议，与本案并非同一事实，裁判结果与本案不具有关联性，606所关于原审裁定“同案不同判”的上诉理由，亦无事实及法律依据。
综上，中国航发沈阳发动机研究所的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 万 挺
审 判 员 武建华
审 判 员 潘 杰
二〇一八年四月二十七日
法官助理 张 闻
书 记 员 曹美施