杭州市余杭区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭余行初字第108号
原告：张德明。
委托代理人：张娜。
被告：杭州市余杭区财政局，住所地：杭州市余杭区临平东湖中路236号。
法定代表人：梅建胜，该局局长。
委托代理人：金涛、方剑锋，浙江金宏律师事务所律师。
被告：杭州市余杭区人民政府，住所地：杭州市余杭区临平西大街33号。
法定代表人：朱华，区长。
委托代理人：华余铭，法制办工作人员。
原告张德明不服被告杭州市余杭区财政局（以下简称余杭财政局）作出的将杭州余杭五常社区村级留用地出让金60913376.30元返还给杭州市余杭区人民政府五常街道办事处（以下简称五常街道办事处）的行政行为及被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）作出的余政复决字（2015）36号《行政复议决定书》，在法定期限内向本院提起诉讼。本院依法受理后，在法定期间内向被告余杭财政局、余杭区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。原告张德明及其委托代理人张娜，被告余杭财政局的出庭负责人袁俊军及委托代理人金涛、方建锋，被告余杭区政府的委托代理人华余铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告余杭财政局于2011年9月6日将杭州余杭五常社区村级留用地的出让金60913376.30元返还给了五常街道办事处。原告张德明认为被告余杭财政局的上述行为违法，向被告余杭区政府申请行政复议，被告余杭区政府于2015年6月10日作出余政复决字（2015）36号《行政复议决定书》，维持余杭财政局作出的拨付村级集体经济组织留用地土地出让金的行政行为。
原告张德明起诉称，张德明于2015年2月26日向余杭财政局提出“申请公开五常社区10%留用地指标使用权购买资金额度与支付凭据，以及返还比例额度与资金付款方式”政府信息公开申请。余杭财政局于2015年3月16日作出《信息公开情况回复》称：五常社区村级留用地土地出让金缴纳金额为7千万，按照村级留用地政策规定，返还五常街道60913376.3元，返还比例额度为87.02%。张德明认为，杭州余杭五常股份经济合作社（以下简称五常经济合作社）支付资金购买留用地使用权，余杭财政局应当将村级留用地出让金返还给五常经济合作社，余杭财政局将村级留用地出让金返还五常街道办事处于法无据，其作出的答复是完全错误的。张德明依法申请行政复议维护权益，复议机关余杭区政府认定事实错误，维持余杭财政局的行为。故原告张德明诉至法院，要求：1、撤销被告余杭区政府作出余政复决（2015）36号《行政复议决定书》；2、确认被告余杭财政局将村级留用地土地出让金返还给五常街道办事处（信息公开情况回复）的行政行为违法；3、判令被告余杭财政局村级留用地出让金返还给五常经济合作社；4、本案的诉讼费由被告余杭财政局、余杭区政府承担。庭审中，原告张德明明确第二、三项诉讼请求为：确认被告将五常经济合作社村级留用地出让金60913376.30元返还给五常街道办事处的行政行为违法；判令被告余杭财政局将五常经济合作社村级留用地出让金60913376.30元返还给五常经济合作社。庭审中，原告张德明申请对《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）规范性文件进行审查。
原告张德明在法定期限内向本院提供的证据有：
1、张德明身份证、股权证，拟证明张德明的身份及利害关系的事实。
2、《政府信息公开申请表》、邮寄凭证，拟证明张德明依法向被告申请政府信息公开的事实。
3、《信息公开情况回复》、邮寄凭证，拟证明张德明通过政府信息公开获知被告余杭财政局将留用地出让金非法返还给五常街道办事处即本案的被诉行政行为的事实。
4、行政复议申请书、行政复议决定书、行政复议送达回证，拟证明被告余杭区政府作出了错误的行政复议决定，张德明不服该复议决定，依法起诉的事实。
被告余杭财政局辩称：一、余杭财政局作出的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。因开发村级留用地项目需要，五常经济合作社向余杭财政局缴纳村级留用地土地出让金共计7千万。余杭财政局在扣除各项规费和区级提留后，将剩余款项60913376.3元全部返还给了五常街道办事处。根据《关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）文件中关于“土地出让收益的拨付和使用”的规定，“村级留用地项目土地出让价款在扣除各项规费和区级提留后，土地出让收益由区财政局返还镇（街道）、开发区统一管理。”因此，余杭财政局据此作出的行政行为是符合我区关于村级留用地土地出让金返还的规定的。二、关于张德明通过诉讼的途径要将村级留用地土地出让金的全额返还给五常经济合作社，不符合文件规定，应当予以驳回。区委（2010）40号文件《关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》已经对村级留用地土地出让金的返还作了明确的规定，且属于行政事务范畴。张德明现通过诉讼的方式要求将该部分土地出让金返还给五常经济合作社，不符合前述文件规定的条件；且张德明仅为经济合作社的成员，不能代表该社及三分之二以上成员的共同的意志，即不具有诉讼的主体地位。三、余杭区政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。在张德明提起行政复议后，余杭财政局即对作出行政行为的事实依据和法律依据进行举证及释明，余杭区政府也在查清整个事情经过的基础上，作出行政决定，程序合法，适用法律正确，故应当予以维持。余杭财政局依据该文件的规定作出案涉行为是依法行政，并无违法。张德明诉请将土地出让金返还给五常经济合作社是没有法律依据的。综上所述，本案所涉余杭财政局作出的行政行为事实清楚、内容合法。张德明的诉请没有事实依据和法律依据，应驳回张德明的诉讼请求。
被告余杭财政局在法定期间内向本院提交了如下证据、依据：
1、特种转账贷方凭证，进账单，拟证明五常经济合作社已缴纳土地出让金共计7千万的事实。
2、证明（原件在国土局），拟证明五常经济合作社已通过招标、拍卖或挂牌的方式取得村级留用地的开发权的事实。
3、预算拨款凭证（回单），拟证明余杭财政局依据区委（2010）40号文件的规定将土地出让金款项60913376.3元返还给五常街道办事处的事实。
4、《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）第五条第一款第二项，系余杭财政局作出行政行为适用的法律依据。
被告余杭区政府辩称，2015年3月21日，被告余杭区政府收到张德明寄来的《行政复议申请书》，要求确认余杭财政局将村级留用地土地出让金返还给五常街道办事处的行为违法，责令依法返还给五常经济合作社。余杭区政府收到材料后，于2015年3月26日予以立案审理。2015年5月20日，因案情复杂，故余杭区政府决定延长审理期限30日，并书面告知张德明和余杭财政局。2015年6月10日，余杭区政府认为根据《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）文件的规定，村级留用地项目土地出让价款在扣除各项规费和区级提留后，土地出让收益由区财政局全额返还镇乡（街道）、开发区统一管理，因此余杭财政局将五常社区村级留用地土地出让金拨付给五常街道办事处统一管理的做法是符合上述规定的。故余杭区政府作出涉案《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持余杭财政局作出的涉案拨付村级集体经济组织留用地土地出让金的行政行为。综上所述，被告余杭区政府作出的余政复决（2015）36号行政复议决定书，严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的原则、程序作出，认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，请求驳回张德明的撤销行政复议决定书的诉讼请求。
被告余杭区政府向本院提交了如下证据、依据：
1、张德明邮寄行政复议申请书的凭证，拟证明张德明邮寄行政复议申请书的时间。
2、行政复议申请书以及张德明身份证复印件、信息公开情况回复，拟证明张德明的行政复议请求的内容。
3、行政复议答复通知书、申请受理通知书、送达回执、邮寄凭证，拟证明余杭区政府在法定期限内受理并向当事人告知的事实。
4、行政复议延期通知书、邮寄凭证，拟证明余杭区政府法定期限内延期并向当事人告知的事实。
5、行政复议决定书、邮寄凭证，拟证明余杭区政府在法定期限内作出行政复议决定并向当事人告知的事实。
6、《行政复议法》第28条第1项、《行政复议法实施条例》第43条，系余杭区政府作出复议决定的法律依据。
经庭审质证，原告张德明对被告余杭财政局提交的证据1无异议外，其余均有异议。证据2，从形式上看，没有原件，余杭财政局陈述来源于国土局，但国土局并未盖公章，应予以排除是非法的书证；从证明内容上，落款是五常社区，系五常社区自己证明自己经国土资源局国土分局经招、拍、挂方式取得。证据3，合法性无异议，系被诉的行政行为。土地出让金是五常经济合作社缴纳的，按政策规定，应返还给五常经济合作社。证据4，该份文件是违法的。根据浙江省村经济合作社组织条款第四条规定村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权，村、集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏村集体财产。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的下列事项：经村民讨论决定方可办理第2条，从村集体所得收益的使用第8条以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的。五常村或五常社区并没有就村级留用地出让金返还资金支付给五常街道办事处一事进行过村民会议讨论，也就是村民会议并没有同意余杭财政局将涉案资金返还给五常街道办事处。被告余杭区政府对被告余杭财政局提供的证据、依据均无异议。原告张德明对被告余杭区政府提交的证据1-4无异议，对其余均有异议。证据5，行政复议决定书的合法性有异议。涉案的资金60913376.30元是五常社区的村集体资产，被告余杭财政局在复议过程中并没有提供证据证明五常社区已经召开过村民会议，和三分之二村民同意了，将6千多万资金支付给五常街道办事处。区委（2010）40号文件规定，显然是浙江省村经济合作社组织条例及村民委员会组织法的规定相违背的，按照法律等级来看，显然一个是村民组织法、一个是条例，效力高于区委办的文件的，被告余杭区政府无视法律与条例规定，一定要适用区委办的文件。因此被告余杭区政府作出的行政复议是完全错误的。证据6，意见同对被告余杭财政局适用法律的意见一致。被告余杭财政局对被告余杭区政府提供的证据、依据均无异议。被告余杭财政局对原告张德明提交的证据三性均无异议，待证事实均有异议，认为证据1、2只能证明张德明个人身份关系以及个人的意识表示，不能代表全体三分之二以上大多数人意识；证据3、4说明了张德明提起了行政复议，获取了信息公开，而被告余杭财政局作出的行政行为以及被告余杭区政府作出的复议决定适用法律正确，程序合法。被告余杭区政府对原告张德明提交的证据1-4三性均无异议，待证事实有异议，认为行政复议决定书程序合法、适用法律正确。
本院对上述证据认证如下：原告张德明提交的证据1-4，因被告余杭财政局、余杭区政府对其三性无异议，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认，并据证据的内容作为认定本案相关事实的依据。被告余杭财政局提交的证据1，原告张德明、被告余杭区政府无异议，本院予以确认。证据2，原告张德明的异议理由成立，本院不予确认。证据3，系本案被诉的行政行为，本院对其真实性予以确认。证据4，系被告余杭财政局作出行政行为适用的依据，本院对真实性予以确认。被告余杭区政府提交的证据1-4，因原告张德明、被告余杭财政局无异议，本院予以确认。证据5，系本案被告余杭区政府作出的被诉行政行为，本院对其真实性予以确认。证据6，系被告余杭区政府作出行政行为适用的依据，本院对真实性予以确认。
经审理查明，2011年9月6日，余杭财政局将五常社区村级留用地所缴纳的土地出让金应返还的金额60913376.30元返还给五常街道办事处。2015年2月26日，张德明向余杭财政局提出政府信息公开申请，申请公开“五常社区10%留用地指标使用权购买资金额度与支付凭据，以及返还比例额度与资金付款方式”。同年3月16日，余杭财政局作出《信息公开情况回复》称“五常社区村级留用地土地出让金缴纳金额为7千万，按照村级留用地政策规定，返还五常街道60913376.30元，返还比例额度为87.02%，资金付款方式为大额支付方式，用于五常社区村级集体经济”。张德明不服余杭财政局将五常社区村级留用地土地出让金返还给五常街道办事处的行政行为，认为受还主体应为五常经济合作社，故于同年3月21日向余杭区政府申请行政复议。同年6月10日，余杭区政府作出余政复决字（2015）36号《行政复议决定书》，维持余杭财政局作出的拨付村级集体经济组织留用地土地出让金的行政行为。张德明仍不服，诉至本院，请求上判。
另查明，张德明系五常经济合作社的成员。案涉的五常社区留用地为五常绕城公路以东，文二西路以北16.644亩土地。案涉五常社区村级留用地土地出让金7千万系五常经济合作社缴纳。
本院认为，五常绕城公路以东，文二西路以北16.644亩土地系张德明所在的五常社区村级留用地，五常经济合作社开发上述土地缴纳了土地出让金7千万。根据《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）文件的规定，村级留用地项目土地出让价款在扣除各项规费和区级提留后，土地出让收益由区财政局全额返还镇乡（街道）、开发区统一管理。因此，余杭财政局在扣除各项规费和区级提留后，将土地出让金60913376.30元返还给五常街道办事处统一管理的做法是符合上述规定。《中共杭州市余杭区委杭州市余杭区人民政府关于加强我区村级集体经济组织留用地管理的实施意见（试行）》（区委（2010）40号）文件系杭州市余杭区委发布的文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件审查范围，故对原告张德明要求对上述文件进行审查的请求，本院不予支持。在法律、法规未有对关于村集体经济组织留用地土地出让收益返还予以规定的情况下，余杭区财政局根据上述文件的规定将土地出让金扣除村级提留和税费后，予以返还给五常街道办事处统一管理，并无不妥。张德明认为涉案的土地出让金是村集体财产，五常社区或五常经济合作社未进行村民（或股民）会议决议同意余杭财政局支付给五常街道办事处，故余杭财政局将土地出让金返还给五常街道办事处违法。本院认为，7千万土地出让金系五常经济合作社为自主开发村级留用地支付的国有土地使用权出让价款，该笔价款属于国有土地的出让收益，并不属于五常经济合作社或五常社区的集体资产，余杭财政局根据相关规定将土地出让收益返还并不需要经过五常经济合作社或五常社区村民（股东）会议同意，故对张德明的主张，本院不予支持。余杭区政府在收到张德明的行政复议申请后予以受理，遵循行政复议决定的步骤、时限等法定要求，复议程序合法。综上，张德明要求确认余杭财政局将案涉留用地土地出让金返还给五常街道办事处行政行为违法，并将出让金返还给五常经济合作社，及撤销余政复决（2015）36号《行政复议决定书》的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张德明的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张德明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 高亚飞
人民陪审员 叶 强
人民陪审员 章 燕
二〇一五年十二月一日
书 记 员 朱玲玲