贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔毕中行终字第141号
上诉人（原审被告）毕节双山新区双山镇人民政府（原大方县双山镇人民政府）。
法定代表人刘洪祥，毕节双山新区双山镇镇长。
委托代理人（特别授权）李军，贵州本芳律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）李海龙，贵州本芳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭志，男，1963年5月16日生，汉族，农民，住毕节双山新区双山镇（原大方县。
被上诉人（原审原告）郭举书，男，1953年2月6日生，汉族，农民，住贵州省毕节市。
二被上诉人的委托代理人（特别授权）阮洪，贵州锐驰律师事务所律师。
原审第三人郭举伦，男，1958年12月10日生，汉族，农民，住毕节市毕节双山新区。
原审第三人郭举文，男，1962年5月14日生，族别、住址同上。
原审第三人郭举林，男，1969年8月4日生，族别、住址同上。
原审第三人郭举伦、郭举文、郭举林的委托代理人（特别授权）郭进，贵州贵达律师事务所律师。
原审第三人毕节双山新区双山镇归化村六组。
代表人孟祥友，男，1948年1月1日生，汉族，住贵州省毕节市大方县，系双山镇归化村六组组长。
原审原告郭志、郭举书诉原审被告毕节双山新区双山镇人民政府土地行政确认一案，贵州省大方县人民法院于2015年7月15日作出（2015）黔方行初字第14号行政判决。一审宣判后，原审被告毕节双山新区双山镇人民政府不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。
原判认定，1994年，原大方县双山镇归化村民委员会根据原毕节地委（1994）2号文件和大方县委（1994）17号文件精神，开展“四荒”使用权公开拍卖工作。11月29日，在对原归化村六组“大茅草坝”100亩荒山（包括零星林木）的使用权进行公开拍卖时，归化村一组村民郭兴成（已逝）以5050.00元竞争夺标成交。同日，归化村民委员会（拍卖方、甲方）与归化村一组郭兴成（购买方、乙方）签订了《拍卖“四荒”使用权治理协议》。该协议约定拍卖使用权期限为五十年，四至为东抵张银权、武必龙土为界，南抵平乡土埂为界，西抵谢大军、孟祥友土为界，北抵李少先、李又昌为界。同时约定“在拍卖协议规定期间内，乙方可自行转租，转卖'四荒'治理开发使用权，可将'四荒'治理开发使用权折价抵押，与他人合作治理、开发，但要按法律规定办理有关手续”、“对已拍卖使用的'四荒'地域，在国家建设或乡镇建设需要征用时，乙方必须服从规划，不得随意刁难”。随后，双方对该协议进行了公证。1994年12月4日，归化郭氏全族作为甲方（以案外人郭家清、郭兴成、郭兴富、郭兴帮、郭兴环为代表），与乙方郭兴贤（案外人）和原告郭志签订《承包合同书》，将“大茅草坝”承包给郭兴贤、郭志，承包期限为五十年，每年承包费3000元。该合同约定“乙方不能与郭姓家族以外的任何人联营，更不能转让，一旦郭兴贤、郭志有此行为，归化郭氏全族则无条件收回大茅草坝，另行处理”。2006年4月1日，因郭兴贤拖欠承包费，郭氏家族与郭兴贤协商拟于当年12月30日终止承包合，由郭兴贤交出荒山给郭氏家族重新发包处理。之后，郭兴贤又与原告郭举书签订《承包荒山协议书》，将其承包的“大茅草坝”转让给郭举书管理，并约定2008年12月30日以后由郭举书与郭志二人共交3000元承包费给郭氏族宗。2008年，案外人郭举锡对“大茅草坝”申领了林权证。2012年8月14日，郭举锡向双山林业站提出申请，请求将林权证变更为二原告名下。次日，二原告又分别双山林业站提出申请，请求将林权证办给自己。之后，大方县人民政府自行公告注销了该林权证。2013年，因毕节双山新区建设需要，“大茅草坝”面临被征收，原告郭志、郭举书与郭举锡、第三人归化村六组代表人孟祥友、毕节市双山新区郭姓家族对“大茅草坝”土地使用权发生争议，原告郭志、郭举书请求毕节市七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会进行仲裁。2013年11月21日，毕节市七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会作出七星关农仲案字（2013）第020号《仲裁裁决书》，裁决“郭志、郭举书对大茅草坝土地100亩各享有50亩土地使用权（承包经营权），郭志、郭举书一次性给付毕节市双山新区郭姓家族人民币90000元，本裁决书生效后30日内给付”。之后，案外人郭兴启、郭举坤、郭举锡向本院提交诉状，请求：1、撤销七星关农仲案字（2013）第020号仲裁裁决；2、判决解除郭兴启、郭举坤等795人与郭志的荒山承包协议，解除与郭举书的承包关系；3、确认大茅草坝100亩荒山的使用权利人是郭兴启、郭举坤等795人，该100亩土地征收补偿款郭兴启、郭举坤等享有。2014年4月3日，原审法院认为郭兴启、郭举坤、郭举锡的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，遂作出（2014）黔方民立初字第2号《民事裁定书》，对郭兴启、郭举坤、郭举锡的起诉，不予受理。2014年4月23日，郭兴成之子、第三人郭举伦、郭举文、郭举林请求双山镇人民政府对争议土地“大茅草坝”100亩荒山的使用权进行确权。2014年9月29日，双山镇政府作出双府行决字（2014）001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》，决定归化村“大茅草坝”土地（实地测量为68.3891亩）使用权归第三人郭举伦、郭举文、郭举林享有。郭志、郭举书不服该处理决定，向大方县人民政府申请复议。2015年3月30日，大方县人民政府作出方府行复决字（2015）5号《行政复议决定书》，维持了双山镇人民政府的处理决定。郭志、郭举书因此向原审法院提起行政诉讼，请求撤销双山镇政府的处理决定。
另查明，郭兴成的继承人郭举勤、郭举华、郭举先、郭举秀书面声明放弃继承，代位继承人郭举辉（已逝）之子女郭步春、郭松、郭步飞、郭美、郭敏书面声明放弃继承，代理继承人郭举明（已逝）之子女郭春荣、郭步梅书面声明放弃继承。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。本案中，1994年11月29日原大方县双山镇归化村民委员会根据中共毕节地委毕地发（1994）2号和大方县委（1994）17号文件精神，开展“四荒”使用权公开拍卖工作的行为符合有关法律法规和政策规定。拍卖过程中，归化村六组孟祥友等人也在拍卖现场，但无人对拍卖活动提出异议，加之拍卖活动经大方县公证处现场公证，因此，该四荒使用权拍卖行为并未违反相关法律法规和政策的规定。综合本案有效证据，纵观全案基本事实，本院认为被告的处理决定主要证据不足：一、虽然《拍卖四荒使用权治理协议》中的“购买方”为归化村一组郭兴成，但在之后的《承包合同》、《仲裁申请书》、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》、《承包荒山协议书》、《收条》、《仲裁裁决书》、和《民事裁定书》等证据中，分别记载了“郭姓全族”、“郭氏家族”、“郭姓族人、族宗”、“郭姓家族”等字样以及存在郭兴成只是“郭氏家族”购买“大茅草坝”的代表等说法，加之被告作为确权证据的另一份《拍卖四荒使用权治理协议》则又明确记载了“全族人集资伍仟另伍拾元购买大茅草坝，以后产权归郭姓全族所有”等字样。因此，关于“大茅草坝”是郭兴成个人购买还是代表“郭氏家族”购买的事实不清；二、拍卖协议中载明“大茅草坝”的面积为100亩，原告及第三人称“大茅草坝”的面积为100多亩，而被告处理决定认定的大茅草坝土地面积为68.3891亩。“大茅草坝”的面积究竟是多少亩并不清楚，处理决定认定的“大茅草坝”土地面积为68.3891亩的主要证据不足；此外，处理决定中四至东面相邻接界人应为“武必龙”而非“武必力”，应予以纠正。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告毕节双山新区双山镇人民政府作出双府行决字（2014）001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》的行政行为；二、由被告毕节双山新区双山镇人民政府重新作出行政行为；案件受理费50.00元，由被告负担。
上诉人毕节双山新区双山镇人民政府上诉称：上诉人作出的双府行决字（2014）001号《双山镇人民政认关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法撤销大方县人民法院（2015）黔方行初字第14号错误行政判决，依法维持双府行决字（2014）001号《双山镇人民政认关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》；判决被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人郭志、郭举书答辩称：原审判决认定上诉人毕节市双山新区双山镇人民政府对本案认定事实不清，撤销其作出的双府行决字（2014）001号《关于双山镇归化村“大矛草坝”土地权属纠纷决定书》正确，恳请二审人民法院查清事实后公正判决。被上诉人郭志、郭举书的代理人所提代理意见为：上诉人作出的土地确权决定书程序上上遗漏当事人，实体上对涉案土地的面积没有查清。一审判决撤销其确权决定书，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
二审中，原审第三人郭举伦、郭举文、郭举林及毕节双山新区双山镇归化村六组未作答辩。
一审中，被告毕节市双山新区双山镇人民政府为反驳原告的诉讼请求，向法院提交的证据有：1、委托书、法律顾问合同；
2、《土地确权申请书》，第三人郭举伦、郭举文、郭举林委托代理手续、《土地权属争议案件文书送达回证》（4份）；3、原告郭志、郭举书的土地确权答辩状、第三人归化村六组的土地确权答辩状；4、第三人郭举伦、郭举文、郭举林在行政程序中向被告提交的证据：（1）郭兴成户口注销证明、康忠英户口注销证明；（2）郭举勤、郭举华、郭举先、郭举秀放弃继承大茅草坝荒山使用权的声明书，郭春荣等七人放弃继承大茅草坝荒山使用权的声明书；（3）毕地发（1994）2号《中共毕节地委毕节地区行署关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权加速生态建设与经济开发的意见》；（4）《公证书》；（5）双山镇人民政府证明；（6）贵州省毕节地区行政事业性收费专用收据。（7）大方县双山镇归化村民委员会拍卖四荒使用权治理协议；（8）大方县公证处谈话笔录；（9）刘大伦、刘大德、石连英证词材料（证据卷第26至52页、下同）；5、原告在行政程序中向被告提交的证据：大方县双山镇归化村民委员会拍卖“四荒”使用权治理协议、《承包合同书》、《林权变更登记申请书》、《七星关区农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁裁决书》、《关于大茅草坝土地纠纷申请仲裁的辩护书》、《收条》、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》、《承包荒山协议书》、《关于毕节市人民政府的第三人参加行政复议通知书的答辩》、毕节市人民政府作出终止行政复议案件决定书、紧急情况反映、《人生安全保护紧急申请书》；
6、第三人归化村六组在行政程序中向被告提交的证据：孟祥友身份证、《诉讼代表人推荐书》、双山镇归化村民委员会出具的《证明》两份、孟祥友自己制作《分大茅草坝树林记录》；7、被告代理人在行政程序中对孟祥龙、郭举锡和刘大伦所作的《调查笔录》、《民事裁定书》；8、《争议土地面积图》；9、大茅草坝土地纠纷及证据评议会议记录（两次）；10、处理决定及送达回证。
原审原告郭志、郭举书为证明自己的诉讼请求，向法院提交的证据有：1、大方县双山镇归化村村民委员会拍卖“四荒”使用权治理协议；2、承包合同书；3、注销公告、收条；4、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》（复印件）、《承包荒山协议书》、《收条》；5、处理决定、复议决定；6、参加仲裁申请书。
原审第三人毕节双山新区双山镇归化村六组向法院提交的证据有：涉案土地拍卖款《收据》、双山镇归化村民委员会《证明》、孟祥友自己制作《分大茅草坝树林记录、草图》。
原审第三人郭举伦、郭举林、郭举林向法院提交的证据有：1994年度第601号公证卷宗材料。
原审第三人毕节双山新区双山镇归化村六组向法院提交的证据有：涉案土地拍卖款《收据》、双山镇归化村民委员会《证明》、孟祥友自己制作《分大茅草坝树林记录、草图》。
原审法院依职权调查的证据有：在大方县公证处对《拍卖“四荒”使用权治理协议》的公证情况进行的调查笔录。
二审中，经审理查明的事实、证据与一审认定的一致。
本院认为，本案中，《拍卖四荒使用权治理协议》显示：拍卖方“甲方代表”为归化村委会主任刘大德，购买方“乙方代表”为归化村一组郭兴成。该拍卖协议所蕴含的内容应为：郭兴成仅是购买方“乙方代表”，而不是唯一的购买人。如乙方仅是郭兴成一人购买，则不用在“协议上”累赘表述为购买方“乙方代表”，直接表述为购买方“郭兴成”而不产生歧义。郭兴成作为“乙方代表”与随后与之相关联的《承包合同》、《仲裁申请书》、《关于郭氏家族与郭兴贤承包合同终止的说明》、《承包荒山协议书》、《收条》、《仲裁裁决书》、和《民事裁定书》等证据中，分别出现了“郭姓全族”、“郭氏家族”、“郭姓族人、族宗”、“郭姓家族”等记载以及存在郭兴成只是“郭氏家族”购买“大茅草坝”的代表的证据前后呼应，相互印证。据此，关于“大茅草坝”是郭兴成个人购买还是代表“郭氏家族”购买的主要事实不清，证据不足。上诉人毕节双山新区双山镇人民政府双府行决字（2014）001号《关于双山镇归化村“大茅草坝”土地权属纠纷处理决定书》，决定归化村“大茅草坝”土地（实地测量为68.3891亩）使用权归第三人郭举伦、郭举文、郭举林享有的行政行为，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人毕节双山新区双山镇人民政府的上诉理由无事实和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理50、00元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张多周
审 判 员 朱文斌
代理审判员 曹建军
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 赵文广