广西壮族自治区来宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）来行初字第21号
原告忻城县思练镇龙东村板谷屯。
诉讼代表人玉荣鲜，该屯屯长。
委托代理人罗显军，广西芝州律师事务所律师。
被告忻城县人民政府，所在地：忻城县城关镇芝州一路9号。
法定代表人李朝晖，该县县长。
委托代理人樊童军，忻城县人民政府法制办干部。
委托代理人蓝长源，广西芝州律师事务所律师。
被告来宾市人民政府，所在地：来宾市人民路1号。
法定代表人白希，该市市长。
委托代理人张亮秋，来宾市人民政府法制办公室干部。
委托代理人苏梦麟，来宾市人民政府法律顾问助理。
第三人忻城县思练镇练龙东村板江屯。
诉讼代表人玉炳陆，该屯屯长。
第三人忻城县思练镇龙东村民委员会。
法定代表人罗庆业，该村委主任。
原告忻城县思练镇练龙东村板谷屯（简称板谷屯）不服被告忻城县人民政府忻政处字（2014）3号行政处理决定及来宾市人民政府来政复决字（2015）37号行政复议决定，于2015年8月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年8月25日分别向被告忻城县人民政府和来宾市人民政府发送了应诉通知书、起诉状副本、限期举证通知书等诉讼文书；向第三人忻城县思练镇龙东村民委员会、忻城县思练镇龙东村板江屯（简称板江屯）发送了起诉状副本、限期举证通知书。本院依法组成由行政庭庭长韦柳林、审判员姚增广、ＸＸ参加评议的合议庭，韦柳林担任审判长，于2015年11月24日公开开庭进行了审理，书记员樊鳚聪担任记录，原告板谷屯诉讼代表人玉荣鲜及其委托代理人罗显军；被告忻城县人民政府委托代理人樊童军、蓝长源；被告来宾市人民政府委托代理人张亮秋；第三人板江屯诉讼代表人玉炳陆到庭参加诉讼；第三人忻城县思练镇龙东村民委员会经合法传唤未到庭，本院缺席开庭审理。本案现已审理终结。
被告忻城县人民政府忻政处字（2014）3号行政处理决定认定：申请人板江屯与被申请人板谷屯对思练镇龙东村特马山一带林地权属纠纷，2012年2月27日提出权属纠纷调处申请，请求依法收回特马山一带林地权属并赔偿经济损失20万元。思练镇人民政府于2012年3月7日受理，同年7月16日向县人民政府上报《关于调处龙东村板江屯与板谷屯山界林地权属纠纷的请示》，2012年7月23日县人民政府批转此案到县林业局办理，县林业局2013年1月17日作出了信访答复意见。被申请人于2013年4月22日向县人民政府提出复查申请，2013年7月30日县人民政府作出（2013）17号信访复查意见，撤销了县林业局的答复意见。申请人不服县人民政府的复查意见，向来宾市人民政府申请复核。2014年3月5日来宾市人民政府作出来政信复（2014）9号复核意见，要求忻城县人民政府对此案作出行政确权处理。经查明：申请人板江屯与被申请人板谷屯及第三人思练镇龙东村民委员会争议林地区域位于特马山一带，四至范围是东面为龙潭和里朗山界，南面为北乐屯山界，西面为旱地，北面为古行水塘，纠纷区域面积为约350亩。纠纷区域内为石山灌木，部分松树、杉树和桉树。该纠纷区域原为龙东大队林场经营管理范围，板江、板谷两屯都曾到纠纷区域植树造林。1981年，根据当时的林业政策，本机关分别给申请人、被申请人、第三人颁发了1131、1110、1120号《山界林权证》，明确了各自的林地权属。纠纷区域位于申请人1131号《山界林权证》66号小班林地范围内。申请人1131号《山界林权证》66号小班内又有第三人1120号《山界林权证》67、68、70、71小班号林地，其中在纠纷区域内有67、68、71号小班林地，面积共27.8亩（其中67号幼杉6.8亩、68号幼杉11.8亩、71号幼杉9.2亩）。1986年2月被申请人将该纠纷区域林地发包给本屯个人承包经营。2010年开展林改工作时，双方再次引发争议。纠纷期间，县镇两级政府相关部门人员多次组织双方当事人进行调解，均未达成协议。
被告忻城县人民政府认为：国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。申请人和被申请人争议林地，坐落于本机关已颁证给申请人1131号《山界林权证》66号小班和第三人1120号《山界林权证》67、68、71号小班林地范围内，属已确权林地，理应受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。申请人提出的权属主张，有部分事实和理由，合理部分，本机关予以支持。第三人提出的权属主张，有部分事实和理由，合理部分，本机关予以支持。被申请人提出的权属主张，没有事实和法律依据，本机关不予以支持。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十四条第一款第（六）项、第四条之规定，决定：一、维持本机关1981年颁发给申请人忻城县思练镇龙东村板江屯1131号和第三人思练镇龙东村民委员会1120号《山界林权证》。二、纠纷区域内，属于1120号《山界林权证》67、68、71号小班林地共27.8亩，属第三人思练镇龙东村民委员会所有；余下的纠纷区域林地，面积共322.2亩，属申请人忻城县思练镇龙东村板江屯所有。
原告忻城县思练镇龙东村板谷屯不服上述处理决定，申请行政复议，来宾市人民政府经复议后，于2015年7月27日作出来政复决字（2015）37号《行政复议决定书》，维持忻城县人民政府于2015年3月27日作出的《忻城县人民政府行政处理决定书》（忻政处字第（2014）3号）。
原告板谷屯诉称，一、古行一带林地历来都是板谷、板江两屯放牧、割草共有的地方，50－60年代在党的号召下绿化祖国，我们两屯的群众响应祖国号召，在大队的领导下进行了全面种植杉木。种完两屯就分界管理。当时有党支书玉增明划界明确管理：由梅合这边是板江所有，梅喜、达矿、可近是板谷所有。在70年代成立大队林场，就把我们两屯种植的杉木全部作为大队林场所管，砍伐时分成。谁知到1980年大队就把古行一带所在杉木全部砍完，在砍完后就有四周的群众乱扛回家，我屯又没有得到分成，我屯的群众也去扛回来，各队放各队的仓库。事后就有上级派来的莫增高、罗树美、卢意标、罗瑞农、罗昌德等人来解决。当时党支书罗昌德讲，林区是你们板谷的，以后要加强管理，不给坏人破坏。明确权属后，1981年我们板谷的群众就进行了全面补种，并进行管理。1987年板江屯玉某某到我林区乱砍杉木，还被我们抓现行。再者，山界有山界的界限。板江所称特马山的地名，我们板谷林区地名是达矿山、可近山、梅喜山，特马山与我们林区无关。二、1981年春原告在上述林区进行全面种植后，于1986年2月19日原告把达矿山、可近山（又称可敬山）、梅喜山的林地林木发包给本村民韦增强等10人经营，签订《承包荒山合同书》四至界线为：东至梅喜小路；南至哥翁山倒水为界；西至可敬山合水线；北至北社的板江、板谷、小叶屯的承包地。承包期为20年。忻城县思练镇人民政府及龙东村民委均在合同上签字盖章，板江也没有提出异议。双方履行合同至1994年，因其他原因，原告把该林地林木转包给给本村民玉绍强等3人经营，并签订《转让承包合同书》、《承包古行林区林木合同书》，还依法进行了公证，公证号为（94）桂忻证字第149号《公证书》。原告对该林地林木进行经营管理至2011年底，期间进行过依法采伐，板江和龙东村民委也都没有提出过异议，只是在2012年2月27日板江才提出特马山一带林地权属的主张，依照法律及国土资源部（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。争议的林地应属原告所有。三、关于1981年忻城县思练镇龙东村板江屯1131号和思练镇龙东村民委员会1120号《山界林权证》，以及原告的第1110号《山界林权证》问题，是在原告不知情的情况下，忻城县人民政府秘密的一种行政行为，错误地把原告一直经营管理的林地登记给他人是无效的。退一步说《山界林权证》只是一种参考证据，且板江所提供的《山界林权证》都是复印件，没有原件核实，该复印件是不具有证据效力的。四、龙东村民委员会不具有当时“大队林场”的承继权。五、现原告对达矿山、可近山、梅喜山的林区（即争议林地）仍继续进行有效的管理，应当依法维护原告的合法权益，被告忻城县人民政府不按本案的客观事实依法行使职权，而违法地作出了行政行为，来宾市人民政府给予维持是错误的。请求依法撤销被告忻城县人民政府于2015年3月27日作出的忻政处字第（2014）3号《行政处理决定书》和来宾市人民政府于2015年7月27日作出的来政复决字（2015）37号《行政复议决定书》，并责令其重新作出行政行为。
原告板谷屯向本院提供的证据材料有（均为复印件）：1、《承包荒山合同书》、《转让承包合同书》、《承包古行林区林木合同书》、（94）桂忻证字第149号《公证书》，证明原告板谷屯在争议林地有经营管理的事实；2、龙东村民委员会的《证明》。
被告忻城县人民政府辩称，一、被告的处理决定认定事实清楚，证据充分。原告与板江及第三人龙东村民委员会争议林地区域位于特马山一带，纠纷区域面积为约350亩。纠纷区域内为石山灌木，部分松树、杉树和桉树。该纠纷区域原为龙东大队林场经营管理范围，板江、板谷两屯都曾到纠纷区域植树造林。1981年，根据当时的林业政策，被告分别给板江屯、板谷屯、龙东村民委颁发了1131、1110、1120号《山界林权证》，明确了各自的林地权属。纠纷区域位于板江1131号《山界林权证》66号小班林地范围内。1131号《山界林权证》66号小班内又有龙东村民委1120号《山界林权证》67、68、70、71小班号林地，其中在纠纷区域内有67、68、71号小班林地，面积共27.8亩（其中67号幼杉6.8亩、68号幼杉11.8亩、71号幼杉9.2亩）。1986年2月板谷屯将该纠纷区域林地发包给本屯个人承包经营。2010年开展林改工作时，双方再次引发争议。纠纷期间，县镇两级政府相关部门人员多次组织双方当事人进行调解，均未达成协议。二、被告的处理决定有事实和法律依据。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告和第三人板江屯、龙东村民委争议林地，坐落于被告已颁证给第三人板江屯1131号《山界林权证》66号小班和龙东村民委1120号《山界林权证》67、68、71号小班林地范围内，属已确权林地，理应受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第三人提出的权属主张，有部分事实和理由，合理部分，应予以支持。原告提出的权属主张，没有事实和法律依据，不予以支持。综上，被告的行政行为合法，应当维持；原告的诉讼理由和请求，没有事实和法律依据，应当驳回。
被告忻城县人民政府在法定期限内向本院提供的证据材料有（均为复印件）及法规依据：1、2012年2月27日龙东村板江屯《权属纠纷调处申请书》；2、《权属纠纷调处申请受理通知书》、《权属纠纷调处告知书》、《提出答辩通知书》；3、现场勘验笔录、调解笔录；4、案件在信访阶段的相关材料；5、玉炳陆、玉荣鲜、韦忠兰、韦增强、玉家谋等人的调查笔录；6、1981年板江1、2、3生产队1131号《山界林权证》及存根和登记表、板谷生产队1110号《山界林权证》及存根和登记表、龙东大队1120号《山界林权证》存根及登记表和附图，证明被告忻城县人民政府于1981年对争议的林地已进行登记并颁证；9、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。
被告来宾市人民政府辩称，一、原告板谷屯的诉求没有事实依据，理由不能成立。忻城县人民政府根据调查核实本案的事实，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第一款第（六）项之规定，作出忻政处字第（2014）3号《行政处理决定书》，决定：维持忻城县人民政府1981年颁发给板江屯1131号和龙东村民委员会1120号《山界林权证》，争议区域内面积27.8亩龙东村民委员会所有，322.2亩属板江屯所有。二、被告的来政复决字（2015）37号《行政复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持县、市两级人民政府的决定。
被告来宾市人民政府在法定期限内向本院提供的证据材料有（均为复印件）及法律依据：1、《行政复议申请书》；2、《通知书》及《送达回证》；3、忻政处字第（2014）3号《行政处理决定书》和来政复决字（2015）37号《行政复议决定》；4、板江1、2、3生产队1131号《山界林权证》及存根、登记表、板谷生产队1110号《山界林权证》及存根、登记表、龙东大队1120号《山界林权证（存根）》及登记表、附图。
第三人板江屯庭审中述称，同意被告忻城县人民政府和来宾市人民政府的答辩意见。
第三人忻城县思练镇龙东村民委员会未作书面答辩。
本案经开庭审理，各方当事人对证据材料进行质证如下：
1、原告板谷屯、第三人板江屯对被告忻城县人民政府、来宾市人民政府依法行使职权的主体及调处、复议程序合法性的证据没有异议。
2、原告板谷屯对被告忻城县人民政府、来宾市人民政府提供的1981年板江1、2、3生产队1131号《山界林权证》及存根和登记表、板谷生产队1110号《山界林权证》及存根和登记表、龙东大队1120号《山界林权证（存根）》及登记表和附图的复印件和有关证人语言有异议。认为有些证人语言是不真实的，认为板江1131号和龙东大队1120号《山界林权证》并没有经过各相邻方踏界签字认可，也没有该证的原件，属无效的证据。对本屯的1110号《山界林权证》也持有怀疑态度，认为自己并不知道该证的存在，是发生纠纷后第三人板江屯提供才知道的。
3、第三人板江屯对被告忻城县人民政府、来宾市人民政府所提供的证据没有异议。
4、被告忻城县人民政府、来宾市人民政府对原告板谷屯所提供的证据的真实性没有异议，但对争议林地政府已依法登记颁证，原告的经营管理活动并不是就拥有争议林地的所有权，因此与争议林地的所有权没有关联性。
5、第三人板江屯对原告板谷屯所提供的证据，同意被告的质证意见。
本案经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据材料作如下确认，
1、以下证据材料具有真实性、合法性、关联性，作为本案认定事实的证据：
（1）被告忻城县人民政府、来宾市人民政府依法行使职权的主体及调处、复议程序合法性的证据。
（2）《承包荒山合同书》、《转让承包合同书》、《承包古行林区林木合同书》、（94）桂忻证字第149号《公证书》。
（3）1981年板江1131号和龙东大队1120号《山界林权证（存根）》及登记表和附图。
2、对板江1131号《山界林权证》没有原件核实，无法确定其真实性；对龙东大队1120号《山界林权证》既没有复印件也没有原件，也无法确定其真实性，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，故上述两证不能作证据使用。
根据以上确认的证据，本院查明，原告板谷屯与第三人板江屯、龙东村民委争议林地区域位于特马山一带，四至范围是东面为龙潭和里朗山界，南面为北乐屯山界，西面为旱地，北面为古行水塘，纠纷区域面积为约350亩。纠纷区域内为石山灌木，部分松树、杉树和桉树。该纠纷区域原为龙东大队林场经营管理范围，板江、板谷两屯都曾到纠纷区域植树造林。1981年，根据当时的林业政策，被告忻城县人民政府分别给第三人板江屯、龙东村民委及原告板谷屯填写了1131、1120、1110号《山界林权证（存根）》及《山界林权登记表》，并绘制了《思练公社龙东大队板谷板江图》和《思练公社龙东大队林场图》。纠纷区域位于第三人板江屯所登记的1131号《山界林权证（存根）》66号小班林地范围内。第三人板江屯登记的1131号《山界林权证（存根）》66号小班内又有第三人龙东村民委登记的1120号《山界林权证（存根）》67、68、70、71小班号林地，其中在纠纷区域内有67、68、71号小班林地，面积共27.8亩（其中67号幼杉6.8亩、68号幼杉11.8亩、71号幼杉9.2亩）。1986年2月原告板谷屯将该纠纷区域林地发包给本屯的村民承包经营，对松树、杉树和桉树一直经营管理至今。2010年开展林改工作时，双方引发纠纷。2012年2月27日第三人板江屯提出权属纠纷调处申请，请求依法收回特马山一带林地权属并赔偿经济损失20万元。本案在纠纷调处期间，被告忻城县人民政府相关部门人员组织双方当事人进行了争议林地的现场踏勘，并多次进行调解，均未达成协议。被告忻城县人民政府认为，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告板谷屯与第三人板江屯、龙东村民委争议林地，坐落于已颁证给第三人板江屯1131号《山界林权证》66号小班和第三人龙东村民委1120号《山界林权证》67、68、71号小班林地范围内，属已确权林地，理应受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第三人提出的权属主张，有部分事实和理由，合理部分，予以支持。原告板谷屯提出的权属主张，没有事实和法律依据，不予以支持。被告根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十四条第一款第（六）项、第四条之规定，作出忻政处字第（2014）3号《行政处理决定》：一、维持本机关1981年颁发给忻城县思练镇龙东村板江屯1131号和思练镇龙东村民委员会1120号《山界林权证》；二、纠纷区域内，属于1120号《山界林权证》67、68、71号小班林地共27.8亩，属思练镇龙东村民委员会所有；余下的纠纷区域林地，面积共322.2亩，属忻城县思练镇龙东村板江屯所有。原告板谷屯不服上述处理决定，申请行政复议，来宾市人民政府经复议后认为争议林地权属界限清楚，于2015年7月27日作出来政复决字（2015）37号《行政复议决定书》，维持忻城县人民政府于2015年3月27日作出的《忻城县人民政府行政处理决定书》（忻政处字第（2014）3号）。原告不服提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的主要焦点为二：一、1981年被告忻城县人民政府对争议林地进行登记是否已颁发《山界林权证》确定权属。二、原告板谷屯从1986年便对争议林地进行经营管理至今，是否能适用国土资源部（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。
关于第一个问题。1、被告忻城县人民政府和来宾市人民政府均认定，对争议林地已颁证给第三人板江屯、龙东村民委（证号为1131号《山界林权证》和1120号《山界林权证》），已确定权属。这一颁证事实无法认定。理由：（1）、1131号《山界林权证》无原件，1120号《山界林权证》只有存根，连该证的复印件都没有。不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定：提供书证原件，或者与原件核对无误的复印件。（2）、被告忻城县人民政府没有证据证明第三人板江屯已实际持有1131号《山界林权证》。按证据规则，只有复印件没有原件，无法核实出处的，不能作证据。2、对争议林地已进行登记，虽然登记程序不规范，没有各方当事人指界签字，但有当时“林业三定”工作组人员及大队干部的签字，有板江1131号和龙东大队1120号《山界林权证（存根）》及登记表和附图，证据来源于武宣县林业局档案室，可以认定争议林地已分别进行过登记，是一种行政登记行为，不属登记造册核发证书确认所有权行为。被告忻城县人民政府和来宾市人民政府认定争议林地已颁证确权，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。原告板谷屯提出板江所提供的《山界林权证》都是复印件，没有原件核实，该复印件不具有证据效力的理由成立，本院给予支持。
关于第二个问题，因涉及到林地权属确认问题，属于行政确认职权范围，应先由行政机关进行确认。本院在本案中不作出确认和判决，由被告重新作出行政行为时进行确认。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销来宾市人民政府于2015年7月27日作出的来政复决字（2015）37号《行政复议决定书》，
二、撤销忻城县人民政府于2015年3月27日作出的忻政处字第（2014）3号《行政处理决定书》，由忻城县人民政府重新作出行政行为。
本案一审案件受理费50元，由忻城县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，账户名称：广西壮族自治区高级人民法院，银行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审判长 韦柳林
审判员 姚增广
审判员 汪 洋
二〇一五年十二月十五日
书记员 樊鳚聪
本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；