河南省南阳市宛城区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫1302民初1398号
原告冯成全，男，汉族，1946年8月28日出生，住南阳市宛城区工农路。
委托代理人冯硕，男，1972年12月24日出生，汉族，住南阳市工农路。一般代理。
委托代理人刘海志，河南梅溪律师事务所律师，一般代理。
被告河南博伟置业有限公司。
法定代表人：袁学忠，任董事长职务。
地址南阳市宛城区建设路。
委托代理人孙国祥，河南鼎新律师事务所律师，特别授权
原告冯成全诉被告河南博伟置业有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及民事裁定书、开庭传票等法律文书，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告及委托代理人刘海志、冯硕，被告的委托代理人孙国祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原、被告双方于2013年3月12日签订安置协议，并于同日在南阳市兴宛公证处对该协议进行了公证。根据协议约定，被告将原告位于南阳市宛城区工农路220号的房屋拆除，作为补偿，被告将其开发的房屋原地安置200平方给原告，并在补偿房屋交付前向原告支付过渡费。按照协议约定，被告应于2015年9月12日前向原告交付上述补偿房屋，到期不能交付，应按每月18333元的两倍即每月36666元向原告支付过渡费。如今协议约定的交房日期已过去6月有余，被告既没有向原告交付房屋，也没有支付延期过渡费。原告多次同被告协商，要求被告按协议约定履行义务。
被告辩称，原告冯成全的诉讼请求是基于双方2013年3月12日签订的《征收安置协议》，但该《征收安置协议》自签订时即为无效协议。认定该《征收安置协议》的无效，主要在于以下几个方面：
一、签定该《征收安置协议》的甲、乙双方主体不合法。
1、博伟彩虹城是南阳市宛城区东关街道办事处东拐城中村改造项目。根椐国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条之规定，及南阳市人民政府[2007]12号、[2008]89号、[2011]49号、[2011]58号等文件的规定，南阳市宛城区人民政府是该项目城中村改造的主体，对实施该项目改造全程负责，组织实施。该项目的房屋征收部门是：南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室；委托实施单位是：南阳市民一房屋拆迁有限公司。该项目的住房安置单位是：南阳市宛城区东关街道办事处。因此，在该项目中的《征收补偿协议》、《征收安置协议》的甲方均为南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室、南阳市宛城区东关街道办事处。房屋征收是政府行为，不允许答辩人参于到房屋征收中，政府不允许答辩人擅自与拆迁户签订任何合同与协议，因此答辩人无权与被征收、拆迁人签订任何《征收补偿协议》。住房安置仍是政府行为，该项目土地政府未组织出让，答辩人只是出资建设，是为政府代建安置房，安置房的费用进入土地收回成本，安置房实际是政府出钱建设，答辩人建好安置房应交给政府，由政府向拆迁户安置，因此，答辩人无权与被征收、拆迁人签订任何《征收安置协议》。宛城区人民政府己明确表态，坚决不认可答辩人与被征收、拆迁人签订的任何协议。
2、因城市建设的需要，政府依法收回国有土地，并对国有土地上房屋征收与补偿，但前提是被征收的房屋及所占土地，应是合法的。原告冯成全称南阳市工农路220号的房产是1988年9月杨哲敏遗赠给他的，并出示了《遗赠书》及宛市房字第11300**号《房屋所有权证》，但所有权人为杨哲敏的该《房屋所有权证》的登记日期为1989年9月，可见l988年9月杨哲敏遗赠给冯成全时，南阳市工农路220号的房产尚未确权，遗赠应是无效的，南阳市工农路220号的房产的所有权人仍为杨哲敏。另外，原告冯成全提供的宛市土国用(98)字第03689号《国有土地使用证》也与《房屋所有权证》不符：①姓名不符；②地址不符，《国有土地使用证》的地址为工农路272号；③四至不符。因此，冯成全对南阳市工农路220号的房产及所使用的土地均不具有所有权和使用权。原告冯成全不具备签订《征收安置协议》的主体资格。二、《征收安置协议》的内容违反法律的强制性规定。《中华人民共和国城乡规划法》第七条：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。第九条：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。根据南阳市人民政府对该项目依法作出的规划，该项目规划为开发区和安置区，拆迁安置户冯成全的原土地性质为住宅，应在安置住宅区域内进行安置；《征收安置协议》中将冯成全安置在开发商业区域内，是双方未遵守经依法批准并公布的城乡规划，未服从规划管理，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条的强制性规定，按照我国《合同法》之规定，该《征收安置协议》是无效合同。至于原告所诉的过渡费的请求，也是不成立的：按照《宛城区东关、汉冶街道办事处东拐社区区城中村改造房屋征收补偿安置方案》，土地用途为住宅的，过渡费为每平方每月6元。答辩人给冯成全的过渡费己远远超过每平方每月6元的标准。答辩人保留追诉超标准支付给原告过渡费的权利。总之，答辩人认为，由于《征收安置协议》的无效，原告的诉讼请求不能成立，应依法予以驳回。
原告为支持自己的主张向本院递交如下证据：
第一组冯成全身份证1份，原告的身份情况。
第二组1．安置协议1份，证明被告与原告2013年3月12签订安置协议，同时在南阳市兴宛公证处进行了公证，该安置协议合法有效，对双方具有法律约束力。2．(2013)南宛兴证经字第l00号公证书1份。证明安置协议的附图怎么应补给原告的房屋位置是具体明确的。被告没有按期向原告交付补偿安置房屋构成违约。
第三组1．被告向法院提交的复议申请书l份2．被告2014年12月25日与张全棋签订的认购协议l份。证明被告将应补偿安置给原告的房屋又违法转卖他人，对原告构成违约。
被告质证意见如下：
对第一组无异议。第二组真实性无异议，我方认为是无效协议。第三组不属于原告的证据，认购协议是复印件且与本案无关。
被告递交证据如下：
第一组：
1、南阳市人民政府[2007]12号文件；
2、南阳市人民政府[2008]89号文件；
3、南阳市人民政府[2011]49号文件；
4、南阳市人民政府[2011]58号文件；
5、南阳市宛城区人民政府关于对宛城区东关街道东拐城社区区域实施房屋征收的公告；
6、宛城区东关、汉治街道办事处东拐城社区区域城中村改造房屋征收补偿安置方案；
7、博伟新城城中村改造项目协议书；
8、南阳市中心城区城中村改造合同书；
9、宛城区东关街道办事处东拐社区区域城中村改造征收补偿协议书及安置意向书(五份)。
证明方向：南阳市宛城区人民政府是该项目城中村改造的主体，对实施该项目改造全程负责。组织实施。该项目的房屋征收部门是：南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室；委托实施单位是：南阳市民一房屋拆迁有限公司。该项目的住房安置单位是：南阳市宛城区东关街道办事处。在该项目中的《征收补偿协议》、《征收安置协议》的甲方均为南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室、南阳市宛城区东关街道办事处。
第二组：
1、(88)南市公证字第l721号公证书及遗赠；
2、宛市房字第ll300**号房屋所有权证；
3、宛市土国用(98)字第03698号国有土地使用证。
证明方向：①．1988年9月杨哲敏遗赠给冯成全时，南阳市工农路220号的房产尚未确权，遗赠应是无效的，南阳市工农路220号的房产的所有权人仍为杨哲敏。另外，原告冯成全提供的宛市土国用(98)字第03689号《国有土地使用证》也与《房屋所有权证》不符：①姓名不符；②地址不符，《国有土地使用证》的地址为工农路272号；③四至不符。因此，冯成全对南阳市工农路220号的房产及所使用的土地均不具有所有权和使用权。原告冯成全不具备签订《征收安置协议》．的主体资格。②．冯成全的用途为住宅。
第三组：南阳市城乡规划局宛规函[2016]64号文件。
证明方向：南阳市人民政府对该项目依法作出的规划为开发区和安置区，拆迁安置户冯成全的原土地用途为住宅，应在安置住宅区域内进行安置；《征收安置协议》中将冯成全安置在开发商业区域内，是双方未遵守经依法批准并公布的城乡规划，未服从规划管理，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条的强制性规定。
原告质证意见如下：
对第一组1-8真实性不持异议，证明方向有异议。这些证据不能否定原告是本案中安置协议的合法合格主体。
对9其真实性有异议，是复印件，与本案无关。
对第二组真实性不持异议，证明方向有异议。这些证据不能否定原告对原拆迁房屋拥有使用权和所有权。1988年签订的遗赠协议，但是权证上的时间是l989年，这是我国房屋管理的一种现象。国有土地使用证上是272号，和220号不相符是因为时间长，在管理上确实会存在这种情况，并不能否定房屋的权利问题。原告被拆迁的房屋是商用门面房而不是住宅。
对第三组真实性无异议，证明方向有异议。南阳市宛城人政府并没有对原告做其他相关安置。城建规划法并不是强制性规定而是一种指引性规定。这个文件并不能否定原告作为本案中安置协议中合法合格主体。也不能否定安置协议的效力。
根据双方当事人陈述、举证质证和开庭审理，本院确认以下案件事实：
2011年8月26日南阳市宛城区人民政府与被告河南博伟置业有限公司签订一份博伟新城城中村改造项目协议书，改造东至温凉河、西至玄妙观东巷、北至光武路、南至建设路。原告在此拆迁改造之中。2013年3月12日，原被告双方签订安置协议一份，被告河南博伟置业有限公司为甲方、冯成全为乙方，并经公证处公证，内容为：第三条、根据产权证及四级认证合法建筑面积应就地安置换商业用房（门面临工农路）200平方米，其中一楼面积100平方米，二楼面积100平方米，以上面积均为套内面积。第四条、甲方在本协议生效后，30个月内将安置房交乙方使用，产权归乙方所有。过渡费共550000元，平均每月18333元，到期不能交付使用的，由甲方按月双倍支付。2014年12月-2016年5月期间被告将安置的房产卖给第三人。现原告请求被告交付房屋，并双倍支付过渡费。另查，该拆迁房房产证为杨哲敏面积82.11平方米，土地证为原告冯成全面积100.5平方米，杨哲敏系原告姨，无子女，于1988年9月23日将该房产经公证处公证遗赠给原告冯成全。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需要征收房屋的，由市县级人民政府做出房屋征收决定。以上两条规定都明确了房屋征收与补偿是由政府主导并具体组织实施的，具有一定的强制性，不是平等的民事主体之间的民事法律行为。本案中的征收补偿主体南阳市宛城区人民政府，也是该项目城中村改造的主体，对实施该项目改造全程负责，组织实施。该项目的房屋征收部门是：南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室；委托实施单位是：南阳市民一房屋拆迁有限公司。该项目的住房安置单位是：南阳市宛城区东关街道办事处。在该项目中的《征收补偿协议》、《征收安置协议》的甲方均为南阳市宛城区人民政府房屋征收办公室、南阳市宛城区东关街道办事处。因此，被告河南博伟置业有限公司作为项目的开发建设方无权与被征收人签订征收安置协议，该安置补偿协议违反法律法规的禁止性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，原被告之间所签订的安置补偿协议属于无效协议，原告冯成全主张被告河南博伟置业有限公司按照该协议协议履行相关义务的请求依法不能成立。关于安置补偿问题，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定，对被征收人的安置补偿应当由做出房屋征收决定的市、县级人民政府负责安置补偿。综上所述，依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十四条、第十七条、第十九条、第二十一条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告冯成全的诉讼请求。
案件受理费717元，保全费5000元，由原告冯成全负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交书面上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 韩中才
审判员 曹聚改
审判员 卫本理
二〇一六年八月二十二日
书记员 马俊会