山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终187号
上诉人（原审原告）：郑雪玉，农民。
被上诉人（原审被告）：烟台市公安局牟平分局。住所地：烟台市牟平区正阳路***号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：孙岳，该分局法制室民警。
委托代理人：冯方，该分局法制室民警。
上诉人郑雪玉因治安行政处罚一案，不服烟台市牟平区人民法院（2015）牟行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：烟台市公安局牟平分局（下称牟平公安分局）于2015年9月24日作出烟公牟行罚决字[2015]00124号行政处罚决定书，载明：2015年9月23日11时许，郑雪玉携带上访材料在北京市西城区中南海附近进行非正常上访活动，扰乱了该地区公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并训诫，其行为情节较重。以上事实有郑雪玉的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对郑雪玉行政拘留6日。
原审法院查明，2015年9月23日，原告郑雪玉为反映土地强征问题携带上访材料到北京上访，在其到达府右街时被北京市公安局西城分局民警查获。公安人员对原告登记身份并进行训诫后，将其送到马家楼接待中心。2015年9月24日，烟台市牟平区宁海街道办事处驻北京办事处工作人员将原告带回牟平。2015年9月24日，宁海街道办事处工作人员曲清泉到辖区派出所报案，称辖区内居民郑雪玉于2015年9月23日到北京中南海周边地区进行非访，扰乱了该地区的公共秩序，要求进行处理。接到报案后，被告当即立案，并对原告依法进行了传唤。经过调查取证，被告认定原告的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序。被告在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，原告明确表示放弃陈述和申辩。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，作出烟公牟行罚决字[2015]00124号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留六日。
另查，2015年7月，原告因到北京进行非访，被烟台市公安局训诫。
原审法院认为，双方争议的焦点是被告是否有权对原告进行处罚、对原告进行处罚是否有事实及法律依据、程序是否合法。
一、关于被告对原告在北京中南海周边地区进行非正常上访的行为是否具有处罚权的审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告的非访行为发生在北京市西城区，但原告居住地在牟平区宁海街道办事处，故被告对该案有管辖权。
二、关于被告对原告进行处罚是否具有事实依据的审查。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案被告提交的证据中，对原告及曲清泉的询问笔录、北京市西城区公安局的训诫书、牟平区信访局工作人员的情况说明以及庭审查明的事实，能够证明原告到北京中南海周边地区上访的事实。故被告对原告进行处罚事实清楚、证据充分。
三、关于被告对原告进行处罚适用法律是否正确的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理行政案件，参照规章”。故人民法院对行政机关适用法律的审查主要是指对适用法律、行政法规、地方性法规及参照行政规章是否正确的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，被告根据其查明的原告在北京中南海周边地区上访的违法事实，依据上述法律对其行政拘留六日，适用法律正确。
四、关于被告对原告进行处罚的程序是否合法的审查。本案被告接到报案后按照规定进行立案、传唤、调查取证、权利义务告知、处罚告知、送达处罚决定书、进行家属告知等，符合法律规定的办案程序。原告主张，被告办案程序中应当具有北京市警方的案件移交手续、违法行为通知书，该院认为，北京警方没有立案，不存在案件移交及违法行为通知的问题，本案是由被告直接立案，调查取证并认定案件事实。原告主张并无法律依据。综上，被告做出的烟公牟行罚决字[2015]00124号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑雪玉的诉讼请求。
上诉人郑雪玉不服原审法院判决，上诉称，被上诉人牟平公安分局认定上诉人郑雪玉在2015年9月23日在北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京警察查获，扰乱该地区公共秩序与事实不符，上诉人郑雪玉到北京主要是反映宁海街道办事处和村委暴力强征土地。烟台市公安局对上诉人郑雪玉训诫属于无权执法，越权执法，因为依据中央政法委处理上访五条要求及其法律规定，只有案发地执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。被上诉人无管辖权，上诉人郑雪玉要求提交北京市警方的案件移交手续和违法行为通知书，北京警方没有立案，足以证实上诉人郑雪玉在北京没有违法行为。宁海街道办事处工作人员曲清泉是报假案作伪证。综上，原审法院判决违反了中央政法委处理上访五条要求及其法律规定。请求依法撤销（2015）牟行初字第73号判决；撤销烟台市牟平区公安分局对烟公牟行罚决字[2015]00124号处罚决定。
被上诉人牟平公安分局答辩称，一、郑雪玉扰乱公共场所秩序事实清楚，证据确实充分。被上诉人接到烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员报案后，经调查查明：2015年9月23日郑雪玉无视国家的信访规定，到北京市中南海附近非正常信访，扰乱了该场所的公共秩序。以上事实有报案人的陈述及北京市公安局西城分局的训诫书等证据证实。二、被上诉人依法对该案具有管辖权，对本案的处理程序合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人作为违法行为人居住地的公安机关依法对该案具有管辖权。被上诉人依法履行受案、传唤、调查询问、行政处罚前告知、宣告并送达行政处罚决定书等程序。三、本案适用法律正确，处罚适当。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人曾于2015年7月31日在中南海附近非信访接待场所信访，被烟台市公安局训诫后仍不改正，2015年9月23日上诉人又到北京市中南海附近非信访接待场所进行非正常信访，其行为已经扰乱了该场所的公共秩序，依法应予处罚。公安机关经依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其作出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。请求人民法院依法维持一审判决。
各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见。
二审期间，上诉人提交了网上下载的南都记者对河南财经政法大学邸瑛琪教授的采访报道《对上访者（包括非正常上访）拘留都是错误的》一文。经质证，被上诉人对该文章不予认可。经评议，本院认为上诉人提交的文章系复印件，不具有真实性和关联性，不予采信。
本院查明的事实与原审法院相同。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。国务院公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，被上诉人牟平公安分局作为上诉人郑雪玉居住地的公安机关，对上诉人郑雪玉涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，具有行政处罚职权和管辖权限。上诉人关于被上诉人无管辖权的主张，于法相悖，本院不予采信。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，被上诉人牟平公安分局提交的对上诉人及曲清泉的询问笔录、训诫书、牟平区信访局的情况说明等证据相互印证，足以证实：上诉人郑雪玉曾于2015年7月因到北京中南海周边非正常上访，被烟台市公安局予以训诫。同年9月23日，上诉人郑雪玉再次到北京市中南海附近非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。被上诉人牟平公安分局依据上述事实对上诉人郑雪玉作出的行政处罚决定并无不当。上诉人郑雪玉主张其没有违法事实的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑雪玉负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年五月三十一日
书记员 闫彩玲