湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1021行初128号
原告嘉禾县龙潭镇梓木村第二村民小组（又名江山岭组）。
负责人王明炎，男。
委托代理人李华，嘉禾县东塔法律服务所法律工作者。
被告嘉禾县国土资源局，住所地湖南省嘉禾县东塔北路3号。
法定代表人胡文辉，该局局长。
委托代理人何海啸,男,嘉禾县国土资源局科员。
委托代理人曾小平,男系嘉禾县人民政府法制办主任。
被告嘉禾县龙潭镇人民政府，住所地湖南省嘉禾县龙潭镇。
法定代表人赵敏，该镇镇长。
委托代理人王云俊，男，系嘉禾县龙潭镇司法所所长。
原告嘉禾县龙潭镇梓木村第二村民小组（以下简称江山岭组）因认为被告嘉禾县国土资源局、嘉禾县龙潭镇人民政府不履行土地行政征收法定职责一案，于2016年7月8日向本院起诉，本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于2016年7月8日立案后，于2016年7月13日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月4日公开开庭审理了本案。原告负责人王明炎、委托代理人李华，被告嘉禾县国土资源局委托代理人何海啸、曾小平，被告嘉禾县龙潭镇人民政府委托代理人王云俊到庭参加诉讼，现已审理终结。
2016年6月，原告江山岭组向被告嘉禾县国土资源局和嘉禾县龙潭镇人民政府提出申请，要求两被告与原告签订嘉禾县龙潭至塘村公路（以下简称“将军路”）建设项目征地补偿协议，并将补偿款发放至原告。被告嘉禾县国土资源局认为被征用山林存在争议，必须确认权属后才能登记补偿，签订土地征收补偿协议，决定将土地补偿款提存至龙潭镇人民政府帐户。
原告诉称，原告一直以来拥有马头岭山的所有权，邻村嘉禾县龙潭镇王阳甫村认为马头岭山的所有权和使用权是他们的，欲强行霸占。为此，原告依法向法院提起诉讼，经嘉禾县人民法院和郴州市中级人民法院两审终审，确定马头岭山的所有权为原告所有。近几年来，嘉禾县修建“将军路”，按照规划需要从我村马头岭山经过，需要征收我村马头岭部分土地。但由于邻村嘉禾县龙潭镇王阳甫村向被告作出不实反映，导致本来应当由被告嘉禾县国土资源局为甲方、被告嘉禾县龙潭人民政府为见证方与原告签订征收土地协议的行政行为一直得不到实现。并且在被告的默许下，未征求原告的同意，施工方擅自在马头岭山开挖修路。本应事先签订土地征收协议的补偿款，在没有签订土地行政征收协议的情况下，实际已经到了被告嘉禾县龙潭镇人民政府帐户上，被告行政不作为明显成立。原告多次向被告提出正当请求，但被告敷衍了事。为此，原告诉至法院，请求确认两被告不履行土地行政征收法定职责违法，判令两被告履行法定职责与原告签订土地征收补偿协议，并将补偿款发放给原告。
原告江山岭组向本院提交了下列证据、依据：
1、原告负责人身份证明复印件，拟证明王明炎系嘉禾县龙潭镇梓木村二组（江山岭自然村）的组长；
2、关于授权组长王明炎就“将军路”修路涉及江山岭村（组）马头岭的土地征收问题进行诉讼或维权的会议纪要。拟证明“将军路”修路涉及马头岭的土地征收，被告没与村里协商，没有与村里签订征收协议，原告村民召开了议事大会，超过三分之二以上的绝大部分村民同意由组长王明炎出面提出行政诉讼进行维权；
3、（92）嘉法林民字第3号民事判决书复印件、（1992）郴中法民林终字第25号民事判决书复印件。拟证明该两份判决书都判决马头岭属于原告梓木村二组（江山岭自然村）所有，判决生效已经有二十多年了，权属明确；
4、嘉禾县群众诉求办理情况回执复印件，拟证明嘉禾县纠调办认为马头岭土地山林权属已经明确，无需再次确权；
5、“将军路”建设项目征地补偿到户明细表，拟证明被告龙潭镇人民政府把涉及马头岭的修路占用地列为争议地，导致影响原告土地征收；
6、“将军路”修路现场照片两张，拟证明被告没有与原告签订土地征收协议的情况下就已经在动工修路，造成山林毁坏。
7、《中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例》，拟证明被告违反土地征收工作程序。
被告嘉禾县国土资源局辩称，一、原告诉请与事实不符，嘉禾县龙潭至塘村公路工程建设项目是经省发改委批准立项，并经省人民政府批准用地的建设项目。在项目征地调查过程中，发现龙潭镇的梓木村、王阳甫村、山口村均对其中8.604亩被征用山林主张权属，被告嘉禾县国土资源局与被告龙潭镇人民政府认为存在土地权属争议，必须确认权属后才能进行土地征收登记补偿。为此，将该征地补偿款提存在龙潭镇人民政府帐户内，待土地权属确认后可随时支付给村组，被告嘉禾县国土资源局的行为是合法的。二、原告请求被告嘉禾县国土资源局与之签订土地征收补偿协议，并将补偿款支付给原告，于法无据。该8.604亩被征用山林梓木村、王阳甫村、山口村均主张权属，对于有权属争议的土地，在土地权属没有确定前，被告嘉禾县国土资源局不能与任何一方签订征地协议，更不能将征地款补偿给原告。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告嘉禾县国土资源局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：
1、湘发基础【2014】987号《关于嘉禾县龙潭至塘村公路工程可行性研究报告的批复》复印件，拟证明项目的合法性。
2、嘉禾县国土资源局拟征地告知书复印件，拟证明征地程序合法。
3、实物调查图，拟证明争议地面积、位置。
4、（2016）政国土字第453号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单复印件，拟证明用地合法。
5、嘉政公【2016】10号嘉禾县人民政府征收土地方案公告复印件，拟证明征地程序合法。
6、嘉禾县国土资源局征补偿安置方案公告复印件，拟证明征地程序合法。
7、“将军路”建设项目征地补偿明细表复印件，拟证明补偿款依据。
被告嘉禾县龙潭镇人民政府辩称，被告嘉禾县龙潭镇人民政府不是土地征收的实施主体，原告起诉嘉禾县龙潭镇人民政府属错列被告，请求法院驳回原告对嘉禾县龙潭镇人民政府的诉讼请求。
被告嘉禾县龙潭镇人民政府在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：
1、《关于请求火速制止严肃查处嘉禾县龙潭镇王阳甫村支部书记、主任带领不法人员采取暴力行动毁坏我村公路、作物、抢占我村山林非法行为的报告》复印件，拟证明原告与嘉禾县龙潭镇王阳甫村就本案征地所涉的马头岭山存在权属争议，原告请求龙潭镇政府调处该争议；同时证明龙潭镇政府与原告的关系是纠纷调处单位与纠纷当事人的关系，而非征地实施主体与被征地农村集体经济组织间的关系。
2、《要求政府切实制止王阳甫村部分不法村民非法侵占我组马头岭山林，并且在该山林非法种树的不法行为的紧急报告》复印件，拟证明原告与嘉禾县龙潭镇王阳甫村就本案征地所涉的马头岭山存有权属争议，原告请求龙潭镇政府调处该争议。同时证明龙潭镇政府与原告的关系是纠纷调处单位与纠纷当事人的关系，而非征地实施主体与被征收地农村集体经济组织间的关系。
3、《报告》复印件，拟证明嘉禾县龙潭镇王阳甫村就本案征地所涉的马头岭山主张与原告间存在有权属争议，原告请求龙潭镇政府调处该争议。同时证明龙潭镇政府与原告的关系是纠纷调处单位与纠纷当事人的关系，而非征地实施主体与被征地农村集体经济组织间的关系。
4、湖南省嘉禾县人民法院2015年9月14日作出的（2015）嘉民一初字第257号民事裁定书及该案原告的民事起诉状，拟证明嘉禾县龙潭镇王阳甫村就本案征地所涉及的马头岭山主张与原告间存有权属争议，王阳甫村请求龙潭镇政府调处该争议。同时证明龙潭镇政府与原告的关系是纠纷调处单位与纠纷当事人的关系，而非征地实施主体与被征收地农村集体经济组织间的关系。
5、龙潭镇矛盾纠纷大排查表（部分月份），拟证明原告与王阳甫村、下小里村就本案征地所涉及的马头岭山存有权属争议，龙潭镇对该争议的工作措施是要求争议方依法确权，在调处纠纷时严格稳控矛盾升级。
经庭审质证，原告江山岭组对被告嘉禾县国土资源局提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2-7证明方向有异议，不能证明征地程序合法，公告没有发放到原告，被告嘉禾县国土局没有与原告签订土地征收协议；证据7没有经过土地权人确认，补偿的范围及标准原告都不清楚。原告江山岭组对被告龙潭镇人民政府提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1-2真实性无异议，证明方向有异议，原告认为是其他村组的侵权，并不是权属争议；对证据3的证明方向不认可，马头岭的所有权是明确的；对证据4的证明方向有异议，马头岭权属不存在争议，原告的民事起诉是以侵权起诉的；对证据5的证明方向有异议，该证据不能客观的反映所有权问题。
被告嘉禾县国土资源局对原告提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2质证认为签名的真实性无法核实，不予认可；对证据3的真实性无异议，对证明方向有异议。确认权属的依据是经过政府登记确认，不能凭法院判决就确认山林权属，该判决是否生效没有证据证明；对证据4的合法性来看山林确权主体是县级人民政府，林业局没有山林确权的法定职权，该证据是县林业局的信访答复，而非权属处理决定；对证据5真实性无异议，证明方向有异议，该证据证明本案所涉及的土地是争议地，补偿款提存龙潭镇人民政府是正确的；对证据6质证认为是不是现场不能确认，该项目经省政府批准是合法的；对依据7《中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例》认为来源是不合法的，没有发布时间，是否现行生效不清楚。被告嘉禾县国土资源局对被告嘉禾县龙潭镇人民政府提交的证据、依据均无异议。
被告嘉禾县龙潭镇人民政府对原告提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2质证认为原告讨论的事项与事实不符；对证据3的真实性无异议，对证明方向有异议。确认权属的依据是经过政府登记确认，不能凭法院判决就确认山林权属，该判决是否生效没有证据证明，法院没有去现场勘界，不能确定权属是原告的；对证据4的合法性来看山林确权主体是县级人民政府，林业局没有山林确权的法定职权，该证据是县林业局的信访答复，而非权属处理决定；对证据5真实性无异议，证明方向有异议，该证据证明本案所涉及的土地是争议地，补偿款提存龙潭镇人民政府是正确的，补偿款提存龙潭镇专用账户，是须要镇长签字；对证据6质证认为是不是现场不能确认，该项目经省政府批准是合法的；对依据7《中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例》认为来源是不合法的，没有发布时间，是否现行生效不清楚。被告嘉禾县龙潭镇人民政府对被告嘉禾县国土资源局提交的证据、依据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告江山岭组提交的证据1、2真实、合法，能证明原告的诉讼主体，证明被告嘉禾县国土资源局未与原告签订行政征收协议，本院予以采信；证据3真实、合法，因两份判决内容并不一致，其证明方向本院不予采信；证据4、5真实、合法，与本案有关联，本院予以认定；证据6相片未注明拍摄日期、拍摄人，不符合视听证据的形式要件，本院不予采信；依据7因原告未提供相关证据佐证，不能证明原告的主张，本院不予认定。
对被告嘉禾县国土资源局提交的证据1-7真实、合法，与本案相关联，本院予以认定。
对被告嘉禾县龙潭镇人民政府提交的1-5真实、合法，虽不能证明征收土地为争议土地，但能证明龙潭镇人民政府与原告的关系是纠纷调处单位与纠纷当事人的关系，而非征地实施主体与被征收地农村集体经济组织间的关系，本院予以认定。
经审理查明，2014年10月14日，湖南省发展和改革委员会作出湘发改基础【2014】987号《关于嘉禾县龙潭至塘村公路工程可行性研究报告的批复》。2015年6月3日，嘉禾县国土资源局发出拟征地告知书。2016年3月24日，湖南省人民政府作出（2016）政国土字第453号《农用地转用、土地征收审批单》，因S351嘉禾县龙潭至塘村公路工程建设项目征收嘉禾县龙潭镇、袁家镇、塘村镇17个村的相关土地。2016年4月25日，嘉禾县人民政府作出嘉政公【2016】10号征收土地方案公告。2016年4月26日，嘉禾县国土资源局作出嘉国土资公【2016】23号《征地补偿安置方案公告》。在项目用地征地调查中，两被告认为其中8.604亩被征收山林，龙潭镇的梓木村、王阳甫村、山口村之间存在权属争议，必须确认权属后才能登记补偿。嘉禾县龙潭镇梓木村江山岭组请求嘉禾县纠调办对江山岭组与王阳甫村关于马头岭权属进行确认，2016年5月23日，嘉禾县林业局作出处理结果：认为该山林权属明确，毋须县人民政府再次确权。为工程的顺利推进，两被告与公路建设项目指挥部协商，将征地补偿款提存在龙潭镇人民政府帐户，待土地权属确认后，再支付给村组。为此，施工方在未签订征收补偿协议的情况下，在马头岭山开挖修路，原告认为马头岭山林权属明确，被告行政不作为明显成立，遂诉至法院，请求确认两被告不履行土地行政征收法定职责违法，判令两被告履行法定职责与原告签订土地征收补偿协议，并将补偿款发放给原告。
另查明，1992年8月18日，嘉禾县龙潭乡梓木行政村江山岭自然村诉嘉禾县龙潭乡王阳甫行政村、嘉禾县龙潭乡山口行政村下小里自然村山岭权属纠纷一案，嘉禾县人民法院作出（92）嘉法林民字第3号民事判决：“一、从马头岭的西面最高点连接自然二叉大石头直线到山腰塘边直到江山岭村的荒塘至小路止，西面归小里村所有。二、南面从二叉自然大石头起，沿南面直下沿山窝北，原告旱土边直线到山脚至旱土横过杉木林上部3米至北面江山岭田边止。北面归王阳甫村所有（其中原告在被告权属范围内的山塘一口，稻田一丘约0.5亩仍归原告所有），南面和东北面（旱土、杉木林茶山）归江山岭所有（见山林权属图）”。判决后，嘉禾县龙潭乡王阳甫行政村不服向湖南省郴州地区中级人民法院提起上诉。1993年6月27日，湖南省郴州地区中级人民法院作出（1992）郴中法民林终字第25号民事判决：“一、维持嘉禾县人民法院（92）嘉法林民字第3号民事判决第（三）项和第（二）项中：南面从二叉自然大石头起，沿南面直下沿山窝北，原告旱土边直线到山脚至旱土横过杉木林上部3米，至北面江山岭田边止为界，南面和东北面（旱土、杉茶山林）林木，林地归江山岭组所有之判决。变更原判第（二）项所划界线北面山场归王阳甫村的山林权，应为江山岭组所有。二、撤销（1992）嘉法林民字第3号民事判决第一项。三、从马头岭的西面最高点连接自然二叉大石头直线到山腰塘边直到江山岭的荒塘至小路止，西面山林权归江山岭组所有。”
本案争议的焦点是：一、被告嘉禾县龙潭镇人民政府是不是土地征收的实施主体，原告起诉嘉禾县龙潭镇人民政府主体是否正确；二、被告嘉禾县国土资源局是否履行了土地行政征收法定职责。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县级土地行政主管部门负责集体建设用地及地面建筑物的征收与补偿工作。嘉禾县国土资源局作为嘉禾县的土地行政主管部门，负责辖区范围的集体土地征收和补偿工作。被告嘉禾县龙潭镇人民政府并不是集体土地征收的行政主管部门。为此，原告诉请确认不履行土地行政征收法定职责，被告嘉禾县龙潭镇人民政府不是本案的适格被告。本院对原告进行法律释明，原告仍拒绝变更，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，应予以驳回原告对被告嘉禾县龙潭镇人民政府的起诉。
1993年6月27日，湖南省郴州地区中级人民法院作出的（1992）郴中法民林终字第25号民事判决，已对马头岭山林权属作出生效裁判，权属明确，被告嘉禾县国土资源局应依据生效的法律文书，依法对所征收土地进行补偿。被告嘉禾县国土资源局认为龙潭至塘村公路工程建设项目，被征收的马头岭8.604亩山林，龙潭镇的梓木村、王阳甫村、山口村之间存在权属争议，因没有提交相关证据予以证明，本院不予认定。被告嘉禾县国土资源局称，因权属争议遂将征地补偿款提存在龙潭镇人民政府帐户内，待土地权属确认后再支付给村组符合法律规定。因被告嘉禾县国土资源局未提交相关的证据和法律依据支持其主张，不院不予以采信。
综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第四十六条、第四十七条第一款，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三、四款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、限被告嘉禾县国土资源局在本判决生效之日起三个月内履行马头岭8.604亩土地征收补偿的行政职责。
二、驳回原告嘉禾县龙潭镇梓木村第二村民小组对嘉禾县龙潭镇人民政府的起诉。
本案案件受理费50元，由被告嘉禾县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 谢喻桂
人民陪审员 周十武
人民陪审员 李红玉
二〇一六年十二月一日
书 记 员 刘海滔
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
《中华人民共和国物权法》
第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。