北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第661号
上诉人（一审原告）赵永生，男，1951年7月1日出生。
上诉人（一审原告）肖冬梅，女，1954年8月25日出生。
二上诉人委托代理人杨明利，北京市易行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）被上诉人北京市怀柔区桥梓镇人民政府，住所地北京市怀柔区桥梓镇一号。
法定代表人彭玉柱，镇长。
委托代理人蒋建立，男。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
上诉人赵永生、肖冬梅因诉北京市怀柔区桥梓镇人民政府（以下简称桥梓镇政府）要求撤销《责令限期改正通知书》一案，不服北京市怀柔区人民法院（2015）怀行初字第33号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月24日公开开庭审理了本案，上诉人赵永生、肖冬梅及其委托代理人杨明利，被上诉人桥梓镇政府行政机关负责人彭玉柱、委托代理人蒋建立、郭跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年8月27日，被上诉人桥梓镇政府向肖冬梅作出（2012年）桥改字第058号《责令限期改正通知书》，其内容为：经查，你于2012年8月26日，在北京市怀柔区桥梓镇新王峪村10号院东侧建设的地基基础工程，未取得乡村建设规划许可证（未按照乡村建设规划许可证的规定）进行建设，擅自施工，砖混结构，目前地基已完工，用途为厨房和供暖房，建筑面积40.3平方米。以上行为违反了《北京市城乡规划条例》第四十一条之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，其行为已构成违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，本机关责令你于2012年8月28日前，立即停止建设，恢复地貌。逾期不改正的，本机关将依法限期拆除。
赵永生、肖冬梅不服被诉《责令限期改正通知书》，诉至一审法院。2015年7月17日，一审法院作出判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，被上诉人具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。
《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定“乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。……”本案中，被上诉人在巡查时发现，新王峪村10号院东侧有正在建设的房屋地基，经向肖冬梅询问，其承认该地基系其家人所建，且承认未获得相关部门的审批手续，故被上诉人当即向其送达《责令限期改正通知书》并无不当。针对二上诉人提出彩钢顶棚系与赵艳杰共同投资所建之事实，因赵艳杰与二上诉人系亲属关系，故对二上诉人之主张一审法院不予采信。综上所述，二上诉人以被上诉人认定事实不清、执法程序违法为由，要求撤销被上诉人作出的《责令限期改正通知书》，但未能提供充足证据证明其主张，故一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵永生、肖冬梅的诉讼请求。
赵永生、肖冬梅不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、一审判决事实认定错误。1.根据被上诉人提交的证据可见，其下发《责令限期改正通知书》的依据是谈话笔录，而在该谈话笔录中被上诉人并未听取上诉人的说明，虚构、捏造上诉人在“新王峪村10号院外东侧建设的地基基础”这一无中生有的事实。因此该《通知书》是没有任何事实依据的。2.一审法官到现场勘察，已经确认上诉人并没有在10号院外修建任何建筑，但在一审判决中却未表述。3.（2013）怀民初字第03259号民事判决书亦证明彩钢顶棚和石棉瓦棚均在院内东侧，在虚线范围之内。《责令限期改正通知书》是以其谈话笔录为依据作出的，现事实上已经证明不存在该笔录所述事实，《责令限期改正通知书》即是不成立的。二、该通知书未依法送达上诉人。被上诉人并未向上诉人送达任何文书，《责令限期改正通知书》并未现场送达上诉人。上诉人在与白桂香、村委会的民事诉讼过程中，白桂香、村委会向法院提交了《责令限期改正通知书》，上诉人才知道有此文书，且从白桂香、村委会和被上诉人提交的《通知书》可见，一式两份的文书都没有在上诉人手中。三、被上诉人超越职权、违反法定程序。被上诉人超越职权，未经主管部门认定即下发通知，违反程序。1.根据《城乡规划法》第十一条的规定，规划管理工作是由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责。被上诉人并非该主管部门，无权认定上诉人的行为违反规划。2.《城乡规划法》第十八条规定，乡规划、村庄规划的内容中对住宅的规划范围仅指用地布局、建设要求等。第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《北京市城乡规划条例》第四十一条第二款规定，在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。3.依据《怀柔区制止和查处违法用地和违法建设若干规定（试行）的通知》第五条规定，违法建设之一是指村民在宅基地内进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，第四章执法规范中，第一节违法建设的查处中，明确了查处违法建设的程序。第二十七条规定应先填写立案审批表，经本单位领导批准立案后，到现场出示指法证件制作检查笔录等。第二十八条规定，在调查取证阶段，调查人员在当事人拒绝接受调查询问的，可以制作并送达《权利告知书》，告知违法事实、理由、依据和其依法享有的陈述、申辩权，规划分局应当及时为查处违法建设职能部门出具违法建设认定函。4.（2013）怀民初字第03259号民事判决书将被上诉人出具的《责令限期改正通知书》视为作出了违法建筑的认定文件，因此未支持上诉人在民事诉讼中的诉求。而在被上诉人提供的案卷材料中，并没有看到被上诉人下发通知书，获得了本单位领导的批准立案手续，也未见规划分局出具的违法建设认定函，显然被上诉人的行为实质上是越俎代庖，超越了权限，违反程序。现上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的《责令限期改正通知书》；3.本案诉讼费由被上诉人承担。
桥梓镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。
被上诉人桥梓镇政府向一审法院提交了下列证据：
1.2011年5月31日现场照片1张。证明被上诉人在2011年巡查中未发现该地块有违章建设。
2.2012年8月27日现场照片1张。证明被上诉人发现二上诉人正在建设地基。
3.现场勘查记录、现场检查笔录各1份。证明被上诉人发现违章建设进行现场勘查、检查的事实。
4.向肖冬梅做的询问笔录1份、照片2张。证明肖冬梅认可是在2012年8月26日建设的地基，且承认未获得相关许可证。
5.向赵永涛做的询问笔录、赵永涛身份证复印件、任职证书各1份。证明二上诉人建的违章建设是地基，且系在被上诉人调查期间刚开始建设。
6.《责令限期改正通知书》、送达回证各1份及照片2张。证明被上诉人向肖冬梅作出《责令限期改正通知书》并向其依法送达。
7.《集体土地建设用地使用证》（附页）1份。证明该使用证上虽载明土地使用者是王桂林（系赵永生母亲），但现该房屋是二上诉人的。
被上诉人桥梓镇政府向一审法院提交的法律依据是《城乡规划法》第六十五条；《北京市城乡规划条例》第四十一条、第六十八条；《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第十五条。证明被上诉人桥梓镇政府具有对违法建设进行查处的职权及其作出的《责令限期改正通知书》符合法律规定。
上诉人赵永生、肖冬梅向一审法院提交了下列证据：
1.《责令限期改正通知书》1份。证明被上诉人认定的违法建设是在院内，且其在向肖冬梅送达该通知书时拒绝听取肖冬梅解释，未告知肖冬梅各项权利。
2.北京市怀柔区人民政府向赵永生作出的告知1份。证明赵永生对《责令限期改正通知书》曾提起过行政复议。
3.（2013）怀民初字第03259号《民事判决书》、（2014）三中民终字第04614号《民事判决书》各1份。证明彩钢顶棚和石棉瓦棚均在院内东侧，均在虚线范围内，由于被上诉人作出了上述《责令限期改正通知书》，致使新王峪村委会依据该通知书对2个棚子进行了拆除，且二上诉人未获得赔偿。
4.《怀柔区制止和查处违法用地和违法建设若干规定（试行）》1份。证明相关部门针对违法建设做了明确的划分和执法程序的规定，对此，被上诉人在行政执法中没有立案审批表、没有权威部门认为违法建设的函。
5.新王峪村乱搭乱建和乱堆乱放台账1份。证明该台账上只有赵永生没有肖冬梅；二上诉人是在整修加固，是在《集体土地建设用地使用证》范围内，被上诉人行政行为违法。
6.2003年3月29日，原北京市怀柔区规划局颁发给王桂林的《村民建房施工许可证》1份。证明坐落在新王峪村10号院内的北房建设合法。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，一审法院作出如下认定：被上诉人提交的证据6中所涉《责令限期改正通知书》和二上诉人提交的证据1系诉争的行政行为，不能作为证据使用。被上诉人提交的其他证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳。二上诉人提交的证据4虽具有真实性，但不能实现其证明目的；证据5与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；二上诉人提交的其他证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳。
上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
二审诉讼期间，上诉人赵永生、肖冬梅向本院提交以下证据：
1.照片一张（复印件），用以被上诉人称上诉人在其房屋东侧外建设地基是违反事实的。
2.照片8张（复印件），用以证明拆除的现场及房屋的状况，可以看出涉案房屋是在其宅基地的使用范围内。
本院认为，赵永生、肖冬梅二审当庭提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。
一审法院经审理查明，二上诉人系夫妻关系，现居住在北京市怀柔区桥梓镇新王峪村10号。1993年，原怀柔县人民政府向该院落的土地使用者王桂林（系赵永生之母，已故）颁发了《集体土地建设用地使用证》。
2012年8月27日，被上诉人到该村巡查时发现，二上诉人在该村10号院北房东侧建设地基，当日，被上诉人向肖冬梅做了询问笔录、对现场进行了勘查、向肖冬梅作出《责令限期改正通知书》，后肖冬梅及家人仍将该地块建设成了彩钢顶棚。
2012年11月22日，新王峪村委会向二上诉人发出《告知书》，其中内容为“经两委班子及全体村民代表会议决定，对你家东墙外的集体土地（宅基地使用证中虚线部分）予以收回，限你一周时间腾除东墙外的物品，并自行拆除，如你逾期未拆除，村委会将进行强制拆除，一切后果和造成的经济损失自负。”但逾期后，二上诉人未按《告知书》内容执行。2013年初，新王峪村委会将二上诉人建设的上述彩钢顶棚和院落东侧的石棉瓦棚及部分院墙等拆除。
2013年6月7日，赵永生将白桂香（村主任）、新王峪村委会诉至一审法院，要求其赔偿违法拆毁彩钢顶棚、石棉瓦棚、院墙、其他设施损失63963元；赔偿其他损失14950元及案件受理费和鉴定费。2014年1月21日，一审法院作出（2013）怀民初字第03259号《民事判决书》，其中一审法院以彩钢顶棚已被桥梓镇政府认定为违法建设为由，驳回了赵永生要求赔偿彩钢顶棚设施损失的诉讼请求。
2015年4月23日，二上诉人以被上诉人作出的《责令限期改正通知书》，侵犯了其合法权益为由诉至一审法院，要求撤销《责令限期改正通知书》。在一审案件审理过程中，二上诉人提出彩钢顶棚系与其侄赵艳杰共同投资所建，经一审法院向赵艳杰核实，赵艳杰亦承认该事实。针对二上诉人的诉讼请求，被上诉人坚持答辩意见。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，桥梓镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证进行建设的行为。
根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》的规定，本院可以认定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。同时，《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。本案中，被上诉人在巡查时发现，新王峪村10号院东侧有正在建设的房屋地基，经向肖冬梅询问，其承认该地基系其家人所建，且承认未获得相关部门的审批手续，故被上诉人当即向其送达《责令限期改正通知书》并无不当。关于赵永生、肖冬梅提出彩钢顶棚系与赵艳杰共同投资所建一节，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵永生、肖冬梅的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人赵永生、肖冬梅负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
代理审判员 胡 林 强
代理审判员 陈 金 涛
二〇一五年九月十六日
书 记 员 孙利书记员吴倩