河北省唐山市路北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）北行初字第94号
原告唐山市成业物资有限公司，住所地：河北省唐山市古冶区古榛路中段西侧。
法定代表人杨鸿宇，职务：总经理。
委托代理人刘金英，唐山市成业物资有限公司员工。
委托代理人黄建文，河北得法律师事务所律师。
被告唐山市国土资源局，住所地：唐山市北新西道23号。
法定代表人全荣哲，职务：局长。
委托代理人杜从广，唐山市国土资源局矿产资源管理处处长。
委托代理人郝秀娟，河北天壹律师事务所律师。
被告唐山市人民政府，住所地：唐山市西山道3号。
法定代表人丁绣峰，职务：市长。
委托代理人李泽强，唐山市政府法制办复议处主任科员。
原告唐山市成业物资有限公司不服被告唐山市国土资源局作出的《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》及被告唐山市人民政府作出的唐政复决字（2014）61号行政复议决定书，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月18日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。原告唐山市成业物资有限公司委托代理人刘金英、黄建文、被告唐山市国土资源局委托代理人杜从广、郝秀娟、被告唐山市人民政府委托代理人李泽强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告唐山市国土资源局于2014年7月10日因原告唐山市成业物资有限公司的滦县孙官营铁矿探矿权在矿产资源规划禁止勘查区内，作出《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》，决定不予批准原告提交的滦县孙官营铁矿详查项目探矿权延续、变更申请。原告不服上述通知，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告于2015年4月29日作出唐政复决字（2014）61号行政复议决定书，决定维持《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》。
原告唐山市成业物资有限公司诉称：原告享有合法的探矿权。2006年5月16日，原告依法取得了滦县孙官营铁矿探矿权开始探矿经营。2011年10月9日，原告取得了延续、变更手续，有效期为2011年10月9日至2012年12月15日。2012年10月30日，原告再次提出详查延续申请，2013年12月30日，原告曾向被告提交了《滦县孙官营铁矿详查实施方案》。2014年7月10日，被告向原告下达了《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》；被告作出的行政行为违法，理由一，依据《中华人民共和国行政许可法》规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准许延续的决定，逾期未做决定的，视为准予延续。被告作出不予批准的决定时间超过了法定期限。理由二，被告对《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》的理解适用错误。该规划要求“高速公路两侧1000米、国道两侧300米区域为禁止勘查区，其内已设探矿权按规划确定的退出机制执行，探矿权到期后不再延续”。但该“规划”的效力远低于《中华人民共和国行政许可法》，故原告应依法获得准予延续的许可证。此外，该“规划”中探矿权不再延续的前提条件之一是在禁止勘查区内已设的探矿权按规划确定的退出机制执行；被告唐山市人民政府和相关机关未做到对该“规划”合规性审查的责任。故向人民法院提起行政诉讼，要求撤销唐政复决字（2014）61号行政复议决定书及唐山市国土资源局《关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》，并对《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》的合法性一并审查。原告向本院提供了以下证据材料：1、探矿权转让合同，证明：原告在2011年前合法受让取得探矿权，支付了对价3800万元；2、《唐山市矿产资源总体规划（2011-2015年）》，证明：探矿、采矿的地块及情形；3、《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》，证明：该规划限制探矿、采矿的地块及情形与《唐山市矿产资源总体规划》限制探矿、采矿的地块及情形不符；4、唐山市人民政府关于呈送《河北省滦县孙官营铁矿采矿权设置方案》的函（唐政函（2010）144号）；5、矿产资源勘查实施方案评审意见书；6、矿产资源勘查许可证，证明：合法经营探矿；7、滦县孙官营铁矿详查合同，证明：原告合法经营探矿的部分支出为4408300元；8、滦县孙官营铁矿详查合同，证明：合法经营探矿的部分支出为200万元；9、河北省滦县孙官营铁矿详查前期工作总结（2012年10月）；10、河北省滦县孙官营铁矿详查实施方案；11、探矿权延续申请登记书；12、矿权申请范围核查表，上述9-12项证据证明：原告合法经营探矿；13、《河北省国土资源厅关于河北省滦县孙官营铁矿详查地质报告》矿产资源储量评审备案的证明（冀国土资备储（2013）273号），证明：原告合法经营探矿，即将探转采；14、地质资料汇交凭证（冀地资凭（2013）163号），证明：原告依法提交的探矿转采矿的全部文件手续；15、2013年12月9日河北省国土资源厅收据，证明：原告合法经营探矿的部分支出为160万元；16、《河北省人民政府法制办公室关于滦县矿产资源规划（2011-2015年）审查情况的复函》（冀法函（2015）5号），证明：无“退出机制”的“规范文件”不能体现政府对合法经营的保护，应当落实“退出机制”；17、《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续变更有关情况的报告》（唐国土资呈（2014）118号）；18、《矿产资源开发管理处关于孙官营铁矿详查探矿权延续的情况说明》；19、行政复议决定书，上述17-19项证据证明：根据上述报告和规定，不应停止原告继续勘查探矿的行为。
被告唐山市国土资源局辩称：2003年唐山联喜商贸有限公司竞得滦县孙官营铁矿普查探矿权，勘查许可证号为1300000310167，勘察阶段普查，有效期自2003年12月15日至2005年12月15日，后办理延续手续至2006年12月15日。在此期间，唐山联喜商贸有限公司将该探矿权转让于原告唐山成业物资有限公司。此后，该探矿权经延续、变更手续，有效期至2012年12月15日，勘察阶段为详查，勘查许可证号为T13420111002045077。2012年11月20日，原告提交了该探矿权详查延续申请材料，被告审查后发现，据国土资源部《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发（2009）200号）规定，该探矿权属于在同一勘查阶段延续，应缩减勘查面积的情况，且作为申请要件的勘查实施方案不符合规定，遂要求原告重做勘查实施方案。2013年12月30日，原告提交了详查工作实施方案，被告组织专家评审后发现，G102穿过该探矿权勘察范围南部，勘查范围北边界据京沈高速约200米，不符合2012年11月12日河北省人民政府批复的《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》。此后，经被告与滦县国土资源局多次查阅规划文本、图件，组织局长决策会议后最终认定，该探矿权申请勘查区范围位于禁止勘查区内，不符合《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》。2014年7月10日，被告作出了《关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》，2014年9月1日，原告领取了退回的资料。
被告唐山市国土资源局向本院提交了以下证据：1、河北省国土资源厅关于印发《河北省矿产资源总体规划实施管理办法》的通知（冀国土资发（2011）67号）、河北省矿产资源总体规划实施管理办法；2、《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》；3、《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续意见》（滦国土资矿（2014）2号）；4、《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续的意见》（唐国土资矿（2014）6号）；5、《滦县国土局资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续反馈的意见》（2014年3月3日）；6、《唐山市国土资源局专题会议纪要》（（2014）9号）；7、《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续的反馈意见》（2014年5月16日）；8、《唐山市国土资源局专题会议纪要》（（2014）10号）；9、《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续变更有关情况的报告》（唐国土资呈（2014）118号）；10、《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》；11、《国土资源部办公厅关于规范矿产资源勘查实施方案管理工作的通知》（国土资厅发（2010）29号）；12、河北省人民政府法制办公室关于《滦县矿产资源规划（2011-2015年）》审查情况的复函；13、行政复议决定书；14、河北省人民政府关于《遵化市等8个县（市、区）矿产资源总体规划（2011-2015年）》的批复。上述证据证明：被告不予批准原告申请探矿权延续、变更的工作流程及不予批准其探矿权延续、变更申请的依据，被告的行政行为是合法的。
被告唐山市人民政府辩称：被告作出的唐政复决字（2014）61号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。在原告提出行政复议申请后，其提出申请对《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》合法性进行审查。2015年3月23日，河北省政府法制办公室《关于滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）审查情况的复函》确认该规划有关内容与唐山市规划的相关规定不矛盾，与公路法、公路安全保护条例的相关规定不抵触。故被告认为唐山市国土资源局作出的《关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》事实清楚，证据充分，符合客观事实；该行政复议决定书程序合法。被告于2014年9月9日收到原告提出的行政复议申请，2014年9月10日予以受理，并于当日向被告唐山市国土资源局送达了《行政复议答复通知书》。其于2014年9月19日作出行政复议答复书，并提交了相关证据材料。经听证、延期、中止及恢复审理，被告于2015年4月30日作出唐政复决字（2014）61号行政复议决定书，并送达了原告及被告唐山市国土资源局；该行政复议决定书适用法律正确。
被告唐山市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议案件立案审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、听证申请书；5、行政复议听证通知书及送达回证；6、决定延期通知书及送达回证；7、中止行政复议通知书及送达回证；8、恢复审理通知书及送达回证；9、行政复议案件结案审批表；10、行政复议决定书及送达回证，上述证据证明：行政复议程序合法；11、听证笔录，证明：行政复议事实清楚；12、唐山市人民政府规范性文件审查转送函（唐政复转函（2014）1号）；13、河北省人民政府法制办公室关于《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》审查情况的复函（冀法函（2015）5号），证明：对规范性文件合法性的审查和办理结果。被告提供法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。
经庭审质证，原告对被告唐山市国土资源局提交的证据发表质证意见，称对河北省国土资源厅关于印发《河北省矿产资源总体规划实施管理办法》的通知（冀国土资发（2011）67号）的真实性、合法性无异议；对《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》、《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续意见》（滦国土资矿（2014）2号）的真实性无异议，对合法性有异议。上述文件本身并无退出方案和机制，说明其本身并非完备的文件，文件的制定、颁布未征求公众意见，存在着不合法、不合规并可能损害第三人或公众利益的情形；对《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续的意见》（唐国土资矿（2014）6号）、《滦县国土局资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续反馈的意见》（2014年3月3日）、《唐山市国土资源局专题会议纪要》（（2014）9号）、《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续的反馈意见》（2014年5月16日）、《唐山市国土资源局专题会议纪要》（（2014）10号）、《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续变更有关情况的报告》（唐国土资呈（2014）118号）、《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》的真实性无异议，对合法性有异议。上述证据均不符合法律规定，文件记载的内容并未适用相关法律依据，无法律依据而作出的上述文件不合法。以会议纪要的方式决定当事人的经营权存废，不符合法律规定；对《国土资源部办公厅关于规范矿产资源勘查实施方案管理工作的通知》（国土资厅发（2010）29号）真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该文件所规定的是勘查方案（详查）等相关期限的规定，以及关于宏观掌握矿产资源审查的要求，不能作为不予批准原告申请探矿权延续的依据；对河北省人民政府法制办公室关于《滦县矿产资源规划（2011-2015年）》审查情况的复函的真实性、合法性无异议，但河北省人民政府对该规划的制定和程序等未进行全面、合规的审查；行政复议决定书不能作为被告唐山市国土资源局具体行政行为合法的依据；对河北省人民政府关于《遵化市等8个县（市、区）矿产资源总体规划（2011-2015年）》的批复真实性无异议，对合法性有异议。该文件内容不能作为支持被告唐山市国土资源局作出行政行为的依据，该批复文件所显示的退出地块不包括滦县孙官营铁矿。原告对被告唐山市人民政府提交的证据发表质证意见，称对听证笔录、河北省人民政府法制办公室关于《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》审查情况的复函（冀法函（2015）5号）有异议，对其他证据均无异议。被告唐山市国土资源局对原告提交的证据发表质证意见，称对探矿权转让合同、矿产资源勘查许可证、探矿权延续申请登记书、矿权申请范围核查表均无异议；《唐山市矿产资源总体规划（2011-2015年）》不能支持原告的证明目的；《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》已明确孙官营铁矿所属地区属于禁止勘查区，证明了被告作出的不予准予探矿权延续、变更的决定是符合规划的；唐山市人民政府关于呈送《河北省滦县孙官营铁矿采矿权设置方案》的函（唐政函（2010）144号）仅能证明孙官营铁矿探矿权有转向采矿的意图，不足以推翻《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》的效力；矿产资源勘查实施方案评审意见书、滦县孙官营铁矿详查合同（经营探矿费用支出4408300元）、滦县孙官营铁矿详查合同（经营探矿的费用支出200万元）、河北省滦县孙官营铁矿详查前期工作总结（2012年10月）、河北省滦县孙官营铁矿详查实施方案、《河北省国土资源厅关于河北省滦县孙官营铁矿详查地质报告》矿产资源储量评审备案的证明（冀国土资备储（2013）273号）、地质资料汇交凭证（冀地资凭（2013）163号）、2013年12月9日河北省国土资源厅收据、《河北省人民政府法制办公室关于滦县矿产资源规划（2011-2015年）审查情况的复函》（冀法函（2015）5号）、《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续变更有关情况的报告》（唐国土资呈（2014）118号）、《矿产资源开发管理处关于孙官营铁矿详查探矿权延续的情况说明》、行政复议决定书均与本案无关联性。被告唐山市人民政府对原告提交证据的质证意见同被告唐山市国土资源局。
本院对上述证据认证如下：本院认为被告唐山市国土资源局在原告提交滦县孙官营铁矿详查探矿权延续申请后，逾期作出不予批准上述探矿权延续的决定，程序违法。被告唐山市人民政府在作出行政复议决定前组织了听证，程序合法。本院依法对被告唐山市国土资源局提交关于证明未超期作出行政处罚决定的证据的关联性不予以确认。依法对原、被告提交其他证据证明效力予以确认。
经审理查明，2003年，河北省国土资源厅通过挂牌方式出让滦县孙官营铁矿普查探矿权，唐山联喜商贸有限公司竞得该探矿权，勘查许可证号为1300000310167，勘查阶段普查，有效期自2003年12月15日至2005年12月15日，后办理延续手续至2006年12月15日。2004年12月8日，原告与唐山联喜商贸有限公司签订探矿权转让合同，将该探矿权转让于原告。2006年5月16日，河北省国土资源厅为原告办理了该探矿权延续、变更手续，有效期自2006年5月16日至2011年10月9日。2011年10月9日，被告唐山市国土资源局为其办理了该探矿权延续、变更手续，有效期自2011年10月9日至2012年12月15日，勘查阶段为详查。2012年10月30日，原告填写了《探矿权延续申请登记书》，向被告提出了探矿权延续申请。2012年11月15日，滦县国土资源局对探矿权申请范围进行了核查。2013年12月9日，原告向河北省国土资源厅预交探矿权挂牌出让金160万元。2014年1月6日，滦县国土资源局向被告呈报了《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续意见》，不同意为原告办理详查探矿权延续。2014年2月20日，被告唐山市国土资源局向滦县国土资源局下发了《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿详查探矿权延续的意见》，要求其出具矿产资源规划图，将京沈高速、102国道规划禁止勘查区的范围及该探矿权的勘查范围标注在规划图上并呈报被告。2014年3月3日，滦县国土资源局向被告报送了《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续反馈的意见》，该意见称在核查时发现，该探矿权勘查范围内土地大部分为基本农田，102国道穿过探矿权保留范围南部，保留范围北边界据京沈高速约200米。按照《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》要求，高速公路两侧1000米，国道两侧300米为禁止勘查区，故不同意该详查探矿权延续。2014年5月16日，滦县国土资源局再次向被告报送了《滦县国土资源局关于孙官营铁矿详查探矿权延续的反馈意见》，阐述了该探矿权在禁止勘查区内。被告唐山市国土资源局分别于2014年4月30日、2014年6月13日先后两次召开专题会议研究审议该探矿权详查延续的有关事项，议定对该探矿权延续不予办理，并将相关情况上报河北省国土资源厅。2014年6月24日，被告向河北省国土资源厅报送了《唐山市国土资源局关于滦县孙官营铁矿延续变更有关情况的报告》。2014年7月10日，被告作出了《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》并送达原告。2014年9月9日，原告向被告唐山市人民政府提起行政复议，要求撤销上述不予批准探矿权延续、变更的通知。被告唐山市人民政府于2014年9月10日依法受理，并于当日向被告唐山市国土资源局送达了《行政复议答复通知书》。此后，经听证、延期、中止及恢复审理，被告唐山市人民政府于2015年4月29日作出唐政复决字（2014）61号行政复议决定书并送达原告。在行政复议期间，原告申请对《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》进行审查，被告唐山市人民政府于2014年11月20日将有关材料转送河北省人民政府，请其予以审查处理。2015年3月23日，河北省人民政府法制办公室向被告唐山市人民政府复函，该函显示《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》的有关内容与唐山市规划的相关规定不矛盾，与公路法、公路安全保护条例的相关规定不矛盾，建议滦县完善相关退出机制。另查明，2009年8月13日，河北省国土资源厅下发了《关于加强行政许可审批管理工作的通知》，该通知显示自2009年9月1起，对下放的行政许可事项（包括勘查许可证延续变更、注销登记）由设区市国土资源局审批。
本院认为，原告要求依法对《滦县矿产资源总体规划（2011-2015年）》的合法性进行审查，该“规划”要求“高速公路两侧1000米、国道两侧300米区域为禁止勘查区，其内已设探矿权按规划确定的退出机制执行，探矿权到期就不再延续”。该“规划”与《公路法》、《公路安全保护条例》的相关规定不矛盾，未发现违法问题。原告主张的探矿权区域北边界距京沈高速约200米，区域内南部有102国道穿过，区域内大部分覆盖着基本农田，根据《公路安全保护条例》第十七条、《基本农田保护条例》第十七条之规定，争议探矿权区域属于禁止采矿区域，故被告不予批准探矿权延续、变更的行政行为在实体上是合法的。按《中华人民共和国行政许可法》第五十条之规定，原告在2012年10月30日向被告提出探矿权延续申请，被告应在2012年12月15日（该行政许可有效期届满）前作出是否准予延续的决定，被告未作出决定，按该条规定视为准予延续。被告于2014年7月10日作出不予准许延续的决定超过了法定期限。按《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，被告审查原告的探矿权延续申请，在决定不予准许延续时应考虑到事关原告重大利益，应依法告知原告有权陈述和申辩；被告唐山市国土资源局未告知原告此权利即作出不予准许探矿权延续的决定，程序违法。被告唐山市人民政府在作出行政复议决定前组织了听证，程序合法，但未注意审查被告唐山市国土资源局的行政行为程序违法的情况。综上，二被告的行政行为应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第五十条之规定，判决如下：
一、撤销被告唐山市国土资源局2014年7月10日作出的《唐山市国土资源局关于不予批准探矿权延续、变更申请的通知》；
二、撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字（2014）61号行政复议决定书；
三、责令被告唐山市国土资源局重新作出是否准予探矿权延续、变更申请的决定。
案件受理费50元由被告唐山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 刘连军
代理审判员 姚芳嫄
人民陪审员 张 翔
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 高 欣