内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昆行初字第49号
原告包头市利福通工业盐有限责任公司，住所地包头市青山区。
法定代表人姚俊，该公司经理。
委托代理人赵宝龙，内蒙古金矢律师事务所律师。
委托代理人韩冬梅，内蒙古金矢律师事务所律师。
被告包头市盐务管理局，住所地包头市昆都仑区。
法定代表人班志力，该局局长。
行政机关负责人高成福，该局副局长。
委托代理人冯冠宇，内蒙古东方玉德律师事务所律师。
原告包头市利福通工业盐有限责任公司（以下简称“利福通公司”）因要求确认被告包头市盐务管理局（以下简称“包头市盐务局”）于2015年6月10日作出的包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》违法并赔偿营业损失一案，于2015年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年7月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月13日公开开庭审理了本案。原告利福通公司法定代表人姚俊及委托代理人赵宝龙，被告包头市盐务局负责人高成福及委托代理人冯冠宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告包头市盐务局于2015年6月10日作出包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，以原告利福通公司于2015年6月10日在青山区赵家店非法私自购进贩销青海格尔木产工业盐的行为违反了《内蒙古自治区盐业管理条例实施办法》第二十条规定为由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对原告利福通公司存放的青海格尔木产工业盐690袋（50kg/袋）予以先行登记保存。对涉及物品690袋（50kg/袋）青海格尔木产工业盐采取抽样取证。先行登记保存期限自6月10日至6月19日。保存地点利福通公司院内。
原告利福通公司诉称，2015年6月10日，被告包头市盐务局在明知原告经营行为系工业盐的情况下，以抽样取证、先行登记保存的名义对原告公司处存放的全部青海格尔木产工业盐690袋（50kg/袋）实施了违法扣押。扣押期限为2015年6月10日至6月19日，并要求原告在此期间不得销售、转移或者使用被扣押的工业盐，至今被告没有解除扣押。被告作为盐业行政主管机关，明知法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或者地方政府规章也不能设定工业盐准运证制度，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章也不能对该行为规定行政处罚。原告工业盐经营行为与被告体系内的包头市盐业分公司工业盐经营项目产生市场竞争，是被告滥用行政权力排除、限制竞争，对原告物品违法扣押的原因。被告对原告经营的690袋工业盐的扣押行为违法，应当赔偿原告的营业损失，并承担本案诉讼费用。原告提供的证据有：1、原告公司营业执照，证明原告是依法登记注册的市场经营主体，工商部门核准原告的经营范围包括工业盐；2、包头市盐务局包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，证明被告于2015年6月10日对原告工业盐690袋（50kg/袋）实施了就地查封行政强制措施；3、《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号），证明国家在1995年对工业盐的运销体制进行了改革，取消了工业盐的准运证和准运章制度，国家确定的目标总量以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商；4、关于对国家经贸委《关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示》的复函，证明1995年国家计委和国家经贸委联合发布通知，改革工业盐供销体制，该联合通知的效力高于地方政府规章；5、《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（（2010）行他字第82号），证明法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或者地方政府规章也不能设定工业盐准运证制度，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章也不能对该行为规定行政处罚；6、工业和信息化部网站发布的通知《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》，证明工业盐已不再属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营犯罪；7、《最高人民法院关于发布第二批指导性案例的通知》（法（2012）172号），证明盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可，盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚，地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用；8、包头市盐务局向包头市工商行政管理局发送的《关于提请核减工业盐经营项目的函》（包盐政（2014）4号），证明被告滥用行政权力，排除市场竞争；9、《2015年度内蒙古自治区道路交通事故损害赔偿标准》，证明2015年度批发零售业职工的日平均工资为118.9元。
被告包头市盐务局辩称，1、原告起诉的案情与客观事实不符。2015年6月10日下午，被告工作人员在位于包头市青山区，发现原告公司院内存放有工业盐，于是进行调查、询问，得知原告从青海格尔木盐桥购进了40吨工业盐，价格为每吨488元，并且原告法定代表人承认还曾擅自购进、运销无商标标识、无卫生标准的精盐面40吨，被告认为事态严重，依法作出包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，决定对发现的690袋青海格尔木产工业盐予以先行登记保存，采取抽样取证。先行登记保存期限自2015年6月10日至2015年6月19日，保存地点为原告公司院内，原告法定代表人在通知书上签字捺印。2015年6月19日上午，被告工作人员对原告法定代表人进行说服教育，阐明目前的盐业管理规定，并作出包盐政改字[2015]第21号《盐业违法行为责令改正通知书》，责令原告改正违法贩销私盐的行为，在责令改正通知书上已标明“到期如再未采取其他措施则自动解封”，原告法定代表人拒绝签收，被告工作人员可以证明。2、被告作出的《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》合法、适当。根据《盐业管理条例》第二十条规定，被告有权对包头市范围内包括工业盐在内的盐业经营活动进行行政管理，具有合法的主体资格，有权制止和纠正盐业违法行为，查处盐业违法案件。根据《内蒙古自治区盐业管理条例实施办法（2010年修正本）》第二十条规定，各用盐单位使用的各种各类用盐（定点的两碱用盐除外），统一由盐业经营单位组织供应，专盐专用，不得任意挪作它用或转卖。未经批准，任何单位和个人不得从事盐的购销活动。由此可见，目前盐业经营仍属特许经营，原告营业执照经营范围中虽有“工业盐的批发兼零售”业务，但仍需经批准后才可经营，原告在未经批准的情况下擅自进行的贩卖行为构成违法。被告在执法过程中，采取抽样取证、先行登记保存物品证据的保全性措施，是对财物的暂时性封存行为，符合行政强制法中关于行政强制措施的规定，执法程序符合法律要求。3、被告作出的《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》并未给原告造成任何损失。被告作出的先行登记保存行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
在法定期限内，被告包头市盐务局向本院提交下列证据、依据：1、内蒙古自治区人民政府办公厅文件《关于各盟市旗县盐务管理局设置问题的通知》（内政办发[1991]29号）、包头市人民政府办公厅文件《包头市人民政府办公厅关于成立包头市盐务管理局的通知》（包府办发[1991]115号），证明被告包头市盐务局和内蒙古自治区盐业公司包头市分公司为一套机构，是包头市政府管理全市盐业工作的行政职能部门；2、2015年6月10日被告工作人员对原告法定代表人的询问笔录，证明被告执法人员执法程序符合法律要求；3、包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，证明被告作出抽样取证、先行登记保存行政行为手续完备，处理适当；4、包盐政改字[2015]第21号《盐业违法行为责令改正通知书》，证明被告管理措施是纠正违法行为；5、被告工作人员的《行政执法证》，证明被告执法人员具有执法资格；6、证人严某某、杨某某、支某某的出庭证言，证明2015年6月19日被告向原告法定代表人送达责令改正通知书时被拒绝签字，责令改正通知书中已载明“到期如未采取其他措施自动解封”。7、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，证明被告实施抽样取证、先行登记保存行政行为，适用法律法规正确。
经庭审质证，对被告包头市盐务局提交的证据，原告利福通公司的质证意见是：1、认可包头市盐务局与内蒙古自治区盐业公司包头市分公司作为行政主管部门和市场经营主体是同一主体；2、对询问笔录真实性无异议，证明目的不认可，认为根据《内蒙古自治区盐政执法规程》第二节“一般程序”相关条款规定，被告抽样取证、先行登记保存是对证据收集的过程，需要先进行立案才可以开展，期限只有7天，但被告通知书载明的期限是9天；3、对被告《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》的真实性及证明目的均不认可，认为被告抽样取证、先行登记保存需要先立案才可以开展，期限只有7天；4、对被告《盐业违法行为责令改正通知书》的真实性及合法性均不认可，认为被告开庭提交的通知书与当时给原告出示的不是同一份，被告当时给原告出示的通知书上没有手写的“到期如未采取其他措施自动解封”及“先行登记保存同时终止”内容；5、对被告工作人员的《行政执法证》无异议；6、对被告证人证言的真实性及证明目的均不认可，认为证人证言互相矛盾，既不能证明责令改正通知书是2015年6月19日制作的，也不能证明当日向原告出具的责令改正通知书上包含“自动解封”的内容。
对原告利福通公司提交的证据，被告包头市盐务局的质证意见是：1、对原告营业执照的真实性无异议，证明目的不认可，认为“经营范围”下面的标注说明原告经营工业盐需要获得批准；2、对《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》的真实性无异议，认为抽样取证是调查之前的临时性措施，不是查封；3、对国家计委国家经贸委的通知、国家经贸委的复函及最高法院答复的真实性均无异议，认为准运证和准运章确实已被取消，但本案属于购进行为不是运输行为；4、对工业和信息化部网站通知的真实性无异议，认为通知只是说明经营工业盐的行为不构成刑事犯罪，与行政管理无关；5、最高人民法院的指导性案例是关于准运证的，不属于本案的情况；6、对被告给包头市工商局公函的真实性无异议；7、对内蒙古自治区交通事故损害标准无异议，证明目的不认可，认为原告不存在营业损失。
经审理查明，被告包头市盐务局与内蒙古自治区盐业公司包头市分公司为一套机构，是包头市政府管理全市盐业行政工作的职能部门。原告包头市利福通工业盐有限责任公司于2014年3月25日依法登记设立，注册资本人民币85万元，经营范围包括工业盐的批发兼零售。2015年6月10日，在原告位于包头市青山区的公司院内，被告以原告非法私自购进贩销青海格尔木产工业盐的行为违反了《内蒙古自治区盐业管理条例实施办法》第二十条规定为由，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定对原告作出包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对原告公司存放的青海格尔木产工业盐690袋（50kg/袋）予以先行登记保存，对涉及物品690袋（50kg/袋）青海格尔木产工业盐采取抽样取证。先行登记保存期限自2015年6月10日至2015年6月19日，保存地点为原告公司院内。2015年6月19日，被告对原告作出包盐政改字[2015]第21号《盐业违法行为责令改正通知书》，以原告违法购进贩销私盐的行为违反了《盐业管理条例》第二十条、《内蒙古自治区盐业管理条例实施办法》第二十条、第二十二条规定为由，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，责令原告于2015年6月19日12时前予以改正，原告法定代表人未签收该通知书；本案审理过程中，被告向本院提交了两份时间相同、内容不同的包盐政改字[2015]第21号《盐业违法行为责令改正通知书》，一份中载明“到期如未采取其他措施自动解封”，另一份中载明“先行登记保存同时终止”。被告称原告拒绝签收的是载明有“到期如未采取其他措施自动解封”字样的责令改正通知书，原告称被告向其出示的责令改正通知书中既无“到期如未采取其他措施自动解封”字样，也无“先行登记保存同时终止”字样。目前，被告先行登记保存的690袋（50kg/袋）青海格尔木产工业盐仍然在原告公司院内由原告保管存放。据此，原告以被告所作《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》系违法变相扣押、且至今尚未解除为由，提起本案行政诉讼。
另查明，在2015年6月10日被告包头市盐务局对原告利福通公司作出包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》之前，被告并未立案。在2015年6月10日被告对原告作出包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》之后，被告也未进行立案。被告亦未向本院提交采取先行登记保存措施已经过被告单位负责人批准的相应证据。
再查明，被告包头市盐务局认可对原告利福通公司所作包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》的抽样取证、先行登记保存措施已于2015年6月19日自动解除。
上述事实，有：1、原告营业执照；2、包头市盐务局包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》；3、《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）；4、关于对国家经贸委《关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示》的复函；5、《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（（2010）行他字第82号）；6、工业和信息化部网站发布的通知《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》；7、《最高人民法院关于发布第二批指导性案例的通知》（法（2012）172号）；8、包头市盐务局向包头市工商行政管理局发送的《关于提请核减工业盐经营项目的函》（包盐政（2014）4号）；9、内蒙古自治区人民政府办公厅文件《关于各盟市旗县盐务管理局设置问题的通知》（内政办发[1991]29号）、包头市人民政府办公厅文件《包头市人民政府办公厅关于成立包头市盐务管理局的通知》（包府办发[1991]115号）；10、2015年6月10日被告工作人员对原告法定代表人的询问笔录；11、包盐政改字[2015]第21号《盐业违法行为责令改正通知书》；12、被告工作人员的《行政执法证》等证据及庭审笔录在案为凭。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。被告包头市盐务局系包头市人民政府盐业行政主管部门，根据国务院《盐业管理条例》第四条、《内蒙古自治区盐业管理条例实施办法》第四条的规定，具有对包头市范围内盐业经营活动进行管理的行政职权。本案的焦点问题是被告包头市盐务局于2015年6月10日对原告利福通公司所作包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》的行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《盐业行政执法办法》第十八条、第二十一条及第二十四条规定，包括先行封存违法物品在内的调查程序均应当在立案之后进行。《内蒙古自治区盐政执法规程》第二十三条、第二十九条、第三十条规定，立案后进行收集证据时可以采取抽样取证、先行登记保存的方法，应当在7日内作出处理决定，7日内不能作出处理决定的，应当解除登记保存措施，登记保存应当经盐务管理局负责人批准后实施。抽样取证、先行登记保存是行政处罚法所确立的行政强制措施，先行登记保存的作用在于证据保全，着眼于对证据及时进行固定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条对先行登记保存明确规定了7日的期限，并规定行政机关应在先行登记保存之日起7日内对被保存物品作出具有法律意义的处理决定。本案中，被告所作《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》之行政行为，事关原告的切身利益，但根据上述相关规定，该行政行为却存在以下问题：一是2015年6月10日被告采取抽样取证、先行登记保存措施之前及之后，被告均未就查处原告贩销工业盐的行为立案；二是被告采取先行登记保存措施，未取得被告单位负责人的批准；三是被告决定先行登记保存期间为9日，已经超过7日的法定期限；四是法定7日先行登记保存期限届满后，被告没有及时解除登记保存措施，而是以2015年6月19日的两份内容不同的责令改正通知书说明已经对原告被保存物品作出了处理决定。基于此，被告包头市盐务局于2015年6月10日对原告利福通公司所作的包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》之行政行为主要证据不足，违反法定程序，理应被确认违法。对原告要求确认被告《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》违法的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。原告提交2015年度内蒙古自治区批发零售业职工日平均工资标准与其要求被告赔偿营业损失的诉讼请求不具有法律上的关联性，故对原告要求被告赔偿营业损失的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告包头市盐务管理局于2015年6月10日对原告包头市利福通工业盐有限责任公司所作的包盐政登字[2015]第21号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》违法；
二、驳回原告包头市利福通工业盐有限责任公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元（原告预交），由被告包头市盐务管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于包头市中级人民法院。
审 判 长 季 友
审 判 员 包 英
人民陪审员 王冬梅
二〇一六年一月十一日
书 记 员 李 静
附：本判决适用的相关法律法规规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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