山东省枣庄市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）枣民五初字第22号
原告：山东黄河工程集团有限公司。住所地：济南市青后小区4区*号。
法定代表人：郭学鑫，该公司董事长。
委托代理人：胡毅，男，1962年4月17日出生，汉族。
委托代理人：周茂海，山东科创律师事务所律师。
被告：周村水库暗渠改造工程建设领导小组办公室。住所地：枣庄市市中区兴安街***号。
负责人：黄荣贵，主任。
委托代理人：胡瑞，男，1985年12月5日出生，汉族。
被告：枣庄市市中区水务局。住所地：枣庄市市中区兴安街***号。
法定代表人：黄荣贵，局长。
委托代理人：李茂东，山东龙头律师事务所律师。
被告：枣庄市市中区人民政府。住所地：枣庄市市中区君山西路***号。
法定代表人：于良，该区区长。
委托代理人：高明，山东龙头律师事务所律师。
原告山东黄河工程集团有限公司（以下简称黄河公司）与被告周村水库暗渠改造工程建设领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）、枣庄市市中区水务局（以下简称区水务局），枣庄市市中区人民政府（以下简称区政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告黄河公司的委托代理人胡毅、周茂海，被告领导小组办公室的委托代理人胡瑞、被告区水务局的委托代理人李茂东、被告区政府的委托代理人高明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄河公司诉称：一、2010年9月，原告中标被告招标的周村水库暗渠改造工程施工项目，双方于2010年9月30日签订《枣庄市市中区周村水库暗渠改造工程合同》，合同对工程内容、工期、工程付款与结算等内容均作了具体规定。合同签订后，原告依约组织人员、设备进场施工，工程主体完工后，2010年12月，被告组织全线试通水，2011年2月起至今连续通水运行；二、原告在工程完工后将竣工结算资料报送给领导小组办公室，其委托枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司对工程进行决算审计，并于2012年7月16日出具《工程造价咨询报告书》，该报告书审定工程造价5243862.27元。被告向原告拨付、代付的工程款为3042350.24元，代缴税金193612.46元，故被告欠原告工程款2007899.57元。被告拖延付款行为违反合同约定，应当按照银行同期贷款利率向原告支付违约金126869元；三、领导小组办公室系区政府设立，不具有法人资格，不能独立承担民事责任。综上，请求法院依法判令：一、领导小组办公室向有关支付其欠付的工程款1729461.15元和利息103754.7元（1729461.15×95%×0.0168%×375）；二、区政府对上述款项承担连带责任；三、诉讼费用由被告负担。
被告领导小组办公室辩称：一、周村水库暗渠改造工程建设领导小组是区政府成立的，具体组织领导和指挥周村水库暗渠改造工程施工。该机构下设办公室，由水务局局长兼任办公室主任，独立承担民事义务，不是区水利局设立的项目办事机构；二、领导小组办公室与原告于2010年9月30日签订了《枣庄市市中区周村水库暗渠改造工程合同》并履行是事实。由于财政拨款没有到位，欠工程款是事实。但领导小组办公室欠原告的工程款是1719461.15元，而非2007899.57元；三、原告要求支付的利息没有事实及法律依据，请求法院对该项诉请不予支持。
被告区水利局辩称：区水利局从未设立领导小组办公室，也从未与原告签订《枣庄市市中区周村水库暗渠改造工程合同》，双方之间并无合同关系。区水利局不欠原告工程款。综上，请求法院依法判决驳回原告对区水利局的诉讼请求。
被告区政府辩称：一、原告违背诚实信用原则。虚报案件争议标的额，规避级别管辖的规定，请求法院依法将该案件指定基层法院审理；二、《枣庄市市中区周村水库暗渠改造工程合同》为无效合同。领导小组的职责是协调组织个领导小组成员以完成周村水库暗渠改造工程，其不具有民事主体资格，无民事行为能力和权利能力，故涉案合同不具有法律约束力，因无效造成的补偿责任应当由原告自己承担；三、原告的诉请不应得到支持，合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还的，应折价补偿。
本院经审理查明：2010年9月30日，领导小组办公室与原告签订《枣庄市市中区周村水库暗渠改造工程合同》（以下简称《改造工程合同》），约定领导小组办公室将“枣庄市市中区周村水库暗渠改造工程”发包给原告。合同约定：工程地点为枣庄市市中区孟庄村；工程内容为周村水库至葛洼段施工图范围内渠道改建、回填、护砌、管道安装等；承担范围为渠道改建、回填、护砌、管道安装等；开工日期为2010年9月30日；竣工日期为2010年12月31日；工程估算总造价350万元，按定额结算，执行该工程总造价让利百分之玖，该合同价款为（1-9%）×该标段定额结算价；工程进度付款····审计结束完毕后，支付审定额的95%，留结算总额的5%作为质量保证金，完成工程保修责任后30日内无息支付；质量保修期为渠道改造、回填、护砌、管道设备安装工程为2年；合同还约定了发包人承包人的权利、义务等其他事项。改造工程合同签订后，原告依约施工。工程主体完工后，2010年12月，被告组织全线试通水，2011年2月起至今连续通水运行。工程完工后，领导小组委托枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司对涉案工程进行审计。经审计，枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司于2012年7月16日出具《工程造价咨询报告书》一份，载明：送审工程造价6762610.23元，审减值1518747.96元，审定工程造价5243862.27元。
2010年11月25日-2013年2月4日，领导小组办公室共向原告拨付、代付的工程款为3330788.66元，区水利局代领导小组为原告缴纳税金193612.46元，以上共计3524401.12元。
另查明：领导小组系区政府于2010年8月31日为加强对周村水库暗渠改造工程建设的组织领导而设立的临时机构。领导小组下设办公室，设在区水务局。
本院认为，本案的争议焦点为：一、如何认定《改造工程合同》的效力；二、涉案工程款的欠付数额及违约金应当如何认定；三、本案的责任主体应当如何认定。
关于焦点一，《改造工程合同》系原告和领导小组办公室签订，因领导小组是区政府为周村水库暗渠改造工程建设设立的临时机构，代表区政府对涉案工程进行组织管理，在授权管理范围内与原告签订《改造工程合同》，是双方真实的意思表示，且不违反法律及行政法规的效力性强制性规定，本院依法认定其合法有效。对于区政府诉称的领导小组办公室不具备主体资格导致合同无效的主张，本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，领导小组办公室不具备民事主体资格，并不符合合同无效的情形，因此，对于区政府主张的合同无效，本院不予支持。
关于焦点二，枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司于2012年7月16日出具《工程造价咨询报告书》是由工程的发包方领导小组办公室委托的，且原告对此报告书予以认可，故本院依法认定该《工程造价咨询报告书》可作为认定工程款的依据，认定涉案工程造价为5243862.27元。扣除领导小组办公室已支付的3330788.66元及区水利局代领导小组为原告缴纳税金193612.46元，共计3524401.12，本院认定涉案工程欠付的工程款为1719461.15元。
领导小组未按照合同约定的付款期限和方式向原告支付工程款的行为，已构成违约，应当承担相应的违约责任。原告主张计算欠付工程款利息以同期银行贷款利率为标准，自《工程造价咨询报告书》出具的次日即2012年7月17日计算至起诉之日止，不违反法律规定，本院对原告该项主张予以支持。
关于焦点三，领导小组办公室系区政府设立的临时机构，没有独立的财产和组织机构，不具有独立承担民事责任的能力，其法律后果应当由区政府承担。而区水利局与领导小组办公室并无直接的隶属关系，不应当承担责任。因此，本院认定本案的民事责任承担主体为区政府。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十二条、第六十条、第一百零七条、第一百零九条、第二百七十五条、第二百七十九条、第二百八十六条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款之规定，判决如下：
被告枣庄市市中区人民政府偿付原告山东黄河工程集团有限公司工程款1719461.15元及利息（以1633488.1元为基数，按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率的计息标准，自2012年7月17日起计算至2013年8月7日止）；
驳回原告山东黄河工程集团有限公司的其他诉讼请求。
上述第一项内容，于本判决生效后10日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费23878元，由被告枣庄市市中区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 岳永军
审 判 员 朱海燕
代理审判员 翁加伟
二〇一四年八月十二日
书 记 员 张 婕