浙江省平阳县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）温平民初字第572号
原告（反诉被告）：平阳县利德房地产开发有限公司。
法定代表人：蒋昭亭。
委托代理人：金克明、陈定杯，浙江金克明律师事务所律师。
被告（反诉原告）：平阳县国土资源局。
法定代表人：陶孟载。
委托代理人：郑书海。
被告（反诉第三人）：平阳县鳌江镇人民政府。
法定代表人：程朝华。
上列两被告共同委托代理人：周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
原告平阳县利德房地产开发有限公司（以下简称利德公司）与被告平阳县国土资源局（以下简称国土局）、平阳县鳌江镇人民政府（以下简称镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2014年10月24日立案受理后，依法由审判员倪维常适用简易程序�开进行审理。因案件复杂，本院于2014年11月10日将本案转为普通程序，并依法组成合议庭进行审理。2014年12月12日，被告国土局以利德公司为被告、镇政府为第三人向本院提出反诉。本院决定将本诉、反诉合并审理。2014年12月25日，因国土局申请，本院依法对外委托评估。本案于2015年1月14日公开开庭进行了审理，利德公司委托代理人金克明、陈定杯，国土局委托代理人周勉弟、包邦国到庭参加诉讼，镇政府未到庭参加诉讼。后本案于2015年5月12日再次公开开庭进行了审理，利德公司委托代理人金克明、陈定杯，国土局委托代理人郑书海，国土局、镇政府共同委托代理人周勉弟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告利德公司起诉称：利德公司于2011年4月7日通过合法拍卖程序竞得坐落于平阳县鳌江镇昆鳌大道国税西侧昆鳌大道4、5号地块开发权，同年4月20日与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。利德公司按约定缴纳了21750万元土地出让金。后由于政策、市场发生巨大变化，利德公司与国土局于2012年10月9日达成《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》，约定：由利德公司支付7333万元违约金，国土局扣除违约金后将土地出让金余款14417万元退还给利德公司，并由镇政府协助退还。次日，利德公司与镇政府达成返还土地出让金《协议书》，约定了具体还款期限及利息计算。后经利德公司多次催讨，国土局、镇政府均以资金困难为由拒不履行。为此，利德公司起诉要求：一、国土局、镇政府共同返还土地出让金14417万元及利息（利息自2013年4月10日起计算至实际返还为止）；二、本案诉讼费由国土局、镇政府共同承担。
被告国土局答辩称：利德公司陈述的拍卖、签订出让合同及合同解除情况都是事实。根据约定，本�退款责任主体为镇政府，利德公司起诉国土局不妥。国土局有权要求利德公司赔偿违约损失，并已提出反诉。
被告镇政府答辩称：对协议真实性没有异议，镇政府是协助退还，意思是县财政局将钱退到镇政府后，由镇政府退还给利德公司。因为县财政没有钱退给镇政府，所以镇政府没有办法履行退款。
反诉原告国土局反诉称：2011年4月20日，国土局与利德公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，成交价为45500万元。2012年10月9日，国土局与利德公司达成一份《解除国有建设用地使用权出让合同书》，约定国土局保留请求利德公司赔偿因违约造成其他损失的权利。2014年9月29日，利德公司对国土局要求违约损失结算及支付通知予以签收，但未按约定时间与国土局结算，反而起诉要求国土局和镇政府返还土地出让金。为此，国土局反诉要求：一、利德公司赔偿损失约11550万元（具体以法院委托评估为准）；二、本诉反诉受理费均由利德公司承担。涉案土地经评估后，国土局明确了第一项诉讼请求，要求利德公司赔偿国土局损失13219.6401万元（即拍卖成交价与退地时评估价的差价）。
反诉被告利德公司针对反诉答辩称：国土局要求利德公司赔偿损失没有合同依据，解除合同中并没有约定土地差价赔偿。从解除合同协议中可以看出，利德公司已经赔偿7333万元，这不是定金，而是土地出让款。根据土地出让合同第31条约定，利德公司不需要再赔偿。利德公司与国土局解除土地出让合同后，次日与镇政府签订合同。而镇政府在约定退还出让时并没有提到赔偿损失问题，反而约定到期不还要承担利息损失。从字面上理解，国土局的损失在约定违约金时已经全部结清。
反诉第三人镇政府针对反诉陈述称：对国土局反诉没有意见。
本院经�理认定事实如下：浙江博南土地房地产评估咨询有限公司经平阳县人民政府委托估价，于2011年3月10日作出了一份《土地估价报告》，对坐落于平阳经济开发区昆鳌大道国税西侧地块（原昆鳌大道4、5号）土地使用权出让底价进行评估，估价结果为在估价基准日2011年3月2日的土地使用权出让底价为36662万元。2011年4月7日，上述地块国有建设用地使用权以起始价36662万元、竞买保证金7333万元在平阳公共资源交易中心招拍挂大厅举行拍卖。后该地块由利德公司以45500万元竞得。利德公司签署了《拍卖成交确认书》，同意把竞买保证金抵算部分出让金。2011年4月20日，利德公司与国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：国土局将坐落于平阳县经济开发区昆鳌大道国税西侧（原昆鳌大道4、5号）地块的国有建设用地使用权以45500万元出让给利德公司，总面积为38053平方米；利德公司应在本合同签订之日起120日内付清国有建设用地使用权出让价款，2011年5月19日前须交纳50%的价款；利德公司同意本合同项下宗地建设项目在2012年9月15日之前开工，在2015年9月14日之前完工；利德公司应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，不能按时支付的，自滞纳之日起每日按迟延支付款项的千分之一向国土局缴纳违约金，延期付款超过60日，经催交后仍不能支付的，国土局有权解除合同，利德公司无权要求返还定金，国土局并可请求利德公司赔偿损失（即合同第三十条约定）；利德公司因自身原因终止该项目投资建设，向国土局提出终止履行本合同并请求退还土地的，国土局报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分价款（不计利息），收回国有建设用地使用权�该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整，但国土局愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予利德一定补偿，即利德公司在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向国土局提出申请的，国土局在扣除定金后退还受让人已支付的价款等（即合同第三十一条约定）。土地使用权出让合同签订后，利德公司于2011年5月20日前共缴纳了21750万元（含保证金7333万元）。2012年10月9日，国土局与利德公司签订了《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》，约定：因利德公司经多次催缴尚未缴清价款，根据《出让合同》第三十条约定，双方达成协议；双方同意解除《出让合同》；合同解除后，本宗地国有建设用地使用权由国土局收回，利德公司同意由国土局没收7333万元竞买保证金（已转为出让金），利德公司剩�已缴纳的14417万元土地出让金由镇政府协助退还；国土局保留请求利德公司赔偿因违约造成其他损失的权利。次日，镇政府与利德公司签订了一份《协议书》，约定：根据《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》的条款，镇政府自2012年10月10日至2013年4月10日安排资金逐步退还利德公司土地出让金，尽量争取早日退还完毕，如超过2013年4月10日仍未退清，应另行计息一并退还利德公司；如昆鳌大道4、5地块使用权成功拍卖出让，镇政府应于出让次日将利德公司余款一次性退还结清，未能退清的出让金从当日开始计息。2014年8月7日，国土局向利德公司作出《违约损失结算及支付通知书》，表明：国土局按照解除出让合同约定，要求利德公司收到通知之日起30日内到国土局协商和确认因利德公司违约造成的损失金额，否则视为利德公司同意按原出让价款45500万元与该地�评估价款之差作为损失金额。利德公司于2014年9月29日签收该通知。
另查明，2013年11月4日，坐落于平阳经济开发区昆鳌大道国税西侧原4号地块和原5号地块分别按11236万元和15381万元起始价以挂牌方式进行出让，浙江润地置业有限公司以11236万元成交价竞得原4号地块，原5号地块流拍。
诉讼过程中，经国土局申请，本院依法委托温州百佳房地产土地评估有限公司对坐落于平阳县经济开发区昆鳌大道国税西侧（原昆鳌大道4、5号）地块国有建设用地使用权基准日2012年10月9日的市场价值进行评估。2015年4月17日，温州百佳房地产土地评估有限公司作出《土地估价报告》，估价结果为在估价基准日2012年10月9日的坐落于平阳县经济开发区昆鳌大道国税西侧（原昆鳌大道4、5号）地块国有建设用地使用权价格为32280.3599万元。国土局为此支付了评估费70780元。
以上事实有各方当事人陈述、营业执照、组织机构代码证、国有建设用地使用权出让公告、拍卖成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、土地出让金专用发票、完税证、解除国有建设用地使用权出让合同协议书、协议书、国有建设用地使用权出让结果表、违约损失结算及支付通知书、浙江博南公司土地估价报告、温州百佳公司土地估价报告、评估费发票等证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。利德公司与国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《解除国有建设用地使用权出让合同协议书》以及利德公司与镇政府签订的《协议书》，系各方当事人真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，合法有效。
关于本诉的诉讼请求。各方主要争议焦点为出让金退还的责任主体及出让金利息计算问题。本案国有建设用地使用权出让主体为国土局，出让金收款收据亦由国土局出具，利德公司与国土局在签订解除出让合同协议时，只约定由镇政府协助退还，并没有免除国土局的退还出让金义务。故国土局主张退还出让金义务已转移给镇政府理由不能成立，本院不予支持。镇政府与利德公司签订了出让金退还协议，并确定了退还期限和违约责任，双方应按协议履行义务，故镇政府亦负有出让金退还责任。国土局在签订解除出让合同协议时，已经明确退还利德公司出让金14417万元，并约定由镇政府协助退还。协议签订后，国土局理应及时安排资金退还出让金，但根据利德公司与镇政府的协议，已经明确最后退还期限为2013年4月10日及逾期另行计息。故利息应从2013年4月11日起计算至实际退还为止。由于各方对利息计算标准没有约定，故利息按中国人民银行同期同档次贷款利率计算。国土局以其它违约损失未结算为理拒不退还出让金，有违合同本意，也无相关事实依据，本院不予支持。
关于反诉的诉讼请求。反诉请求主要涉及利德公司与国土局签订的解除出让合同协议书中约定的国土局保留请求利德公司赔偿因违约造成其他损失的权利。首先，从出让合同解除协议的本意来看，国土局不予退还保证金7333万元后，即应全部退还剩余出让金；双方解除合同签订时可以估算涉案土地的市场价格，但双方并未明确约定“保留要求赔偿因违约造成其他损失的权利”是赔偿什么损失，更未明确约定需赔偿成交价与解除时的市场价的差价损失。其次，拍卖成交价与评估价是不同性质的两种价格，不具有可比性。再次，利德公司与国土地局解除出让合同之日即2012年10月9日，涉案土地已退还给国土局，国土局未及时将涉案土地整体出让，直至2013年11月才将涉案地块分成两块分别挂牌出让，现已无法确定解除后若及时组织拍卖，成交价的金额将会是多少。此外，虽然双方解除协议载明是按《国有建设用地使用权出让合同》第三十条规定解除合同，但是根据出让合同第三十一条的规定，利德公司在解除合同时可以牺牲保证金为代价要求终止履行合同退还土地，国土局经县政府批准后，可退还除保证金以外的土地出让金。综上，若要求利德公司按拍卖成交价与解除合同时评估价的差价赔偿损失，对利德公司明显不公平。就本案而言，国土局的实际损失可认定为涉案地块拍卖前评估价与解除合同时评估价的差价，即为4381.6401万元（36662万元-32280.3599万元）。国土局在出让合同解除时不予退还保证金7333万元，该款应属双方对违约金的约定。现利德公司支付的违约金已明显高于国土局�实际损失。国土局主张双方尚需结算的理由不能成立。故国土局要求再赔偿损失依据不足，本院不予支持。
综上所述，当事人应当按合同约定履行义务，国土局、镇政府在合同中已经明确退还出让金及退还期限，故利德公司请求国土局、镇政府退还出让金及支付利息，本院予以支持，利息应从2013年4月11日起按中国人民银行同期同档次贷款利率计算至本判决确定履行之日止。国土局向利德公司主张赔偿损失，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。由于利德公司违约行为造成涉案地块出让合同解除，现国土局为明确损失情况对涉案地块在出让合同解除时价值进行评估，该评估费用应由利德公司承担。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百一十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
一、被告平阳县国土资源局、平阳县鳌江镇人民政府于本判决生效之日起三十日内退还原告平阳县利德房地产开发有限公司土地出让金14417万元及利息（利息从2013年4月11日起按中国人民银行同期同档次贷款利率计算至本判决确定的履行之日止）；
二、驳回反诉原告平阳县国土资源局的诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件本诉受理费818065元，由平阳县国土资源局、平阳县鳌江镇人民政府负担；案件反诉受理费351391元，由平阳县国土资源局负担；评估费70780元，由平阳县利德房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民�院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费1169456元，款汇至温州市财政局非税收入结算户，开户行：农行温州市分行，账号：192999010400031950013，逾期不交，按自动撤回上诉处理。
本判决生效后，负有义务的一方当事人不履行判决确定的义务，另一方当事人应当在判决书确定义务履行之日起二年内向本院申请执行。
审 判 长 黄孙荣
审 判 员 倪维常
人民陪审员 毛海青
二〇一五年八月十一日
代书 记员 郑一展