辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沈中行终字第644号
上诉人（原审原告）：刘强，男，1979年8月14日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：王永华，女，1954年6月22日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：王立海，男，1968年4月22日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：何敏，女，1962年5月1日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：陈雪峰，男，1977年12月10日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：陈一卓（系陈雪峰父亲），男，1951年12月12日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：卜拙，女，1958年1月2日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
委托代理人：武杰（系卜拙丈夫），男，1961年12月24日出生，汉族，住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：张喜英，女，1954年10月1日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
上诉人（原审原告）：张美玲，女，1963年10月22日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
上诉人（原审原告）：刘宏伟，男，1970年10月2日出生，汉族，住址沈阳市沈河区。
上诉人（原审原告）：于秀梅，女，1954年2月25日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：张广平，男，1944年9月3日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
上诉人（原审原告）：狄方勇，男，1970年7月3日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：马莉，女，1974年7月21日出生，回族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：张慧妍，女，1966年3月7日出生，汉族，住址沈阳市沈河区。
上诉人（原审原告）：李沅，男，1954年7月29日出生，汉族，住址沈阳市铁西区。
委托代理人：谭亚南（系李沅妻子），女，1954年11月15日出生，满族，住址沈阳市铁西区。
上诉人（原审原告）：郎晓峰，男，1983年8月26日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审原告）：王继环，女，1950年1月11日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
委托代理人：孙博，男，1983年4月15日出生，汉族，现住址沈阳市于洪区。
上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局于洪分局，地址沈阳市于洪区。
法定代表人：潘洪嵩，男，系该局局长。
委托代理人：张杰，男，系该局工作人员。
委托代理人：冯颖，女，系该局法律顾问。
原审第三人：辽宁金厦房屋开发有限公司，地址沈阳市于洪区。
法定代表人：胡国联，男，系总经理。
委托代理人：崔英明，男，系辽宁名熙律师事务所律师。
上诉人刘强等18人诉上诉人沈阳市规划和国土资源局于洪分局建设工程规划许可一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院[2014]沈高开行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，上诉人何敏、狄方勇、于秀梅、郎晓峰、马莉、王继环及其委托代理人孙博、刘强、王立海的委托代理人孙博、陈雪峰及其委托代理人陈一卓和孙博、卜拙的委托代理人武杰、王永华、张喜英、张美玲、张广平、李沅、孙博、上诉人沈阳市规划和国土资源局于洪分局的委托代理人张杰、冯颖、行政机关负责人张晓科，原审第三人辽宁金厦房屋开发有限公司的委托代理人崔英明到庭参加了诉讼。上诉人张慧妍、刘宏伟经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审查明，2014年2月12日，第三人辽宁金厦房屋开发有限公司向被告申请金厦太湖湾二期的建设工程规划许可。同时提交了《建设用地规划许可证》、《建筑扩初设计审定》通知书、申请人身份材料以及发改委、消防、人防、净空、环境等部门审核的材料。被告经审查，并经网上及现场公示，于2014年4月28日为第三人颁发了建字第210114201400020号《建设工程规划许可证》。该证记载，项目名称：金厦太湖湾二期；项目地址：沈阳市于洪区迎宾路街道珍珠巷南；建筑性质：住宅、公建；其中1座普通住宅，地上18层，地上高度53.5米，面积10110.81平方米，一座商业建筑，地上3层，地上高度15.35米，面积2386.47米。综合容积率2.4，绿地率31.56%，综合建筑密度25%等。2014年8月7日，被告对本案建设工程规划许可内容作出变更，将2号商业建筑地上高度15.35米变更为14.85米，1号普通住宅单元出入口由北向调整为南向。并在此之前，亦进行了网上及现场公示。原告刘强等人不服，向沈阳市规划和国土资源局申请复议。2014年9月22日沈阳市规划和国土资源局作出沈规国土行复字[2014]020号行政复议决定，维持本案被诉的建设工程规划许可。另查明，本案涉诉建筑工程已主体完工。再查明，原审法院以邮寄的方式向被告送达了起诉状副本。被告于2014年10月18日签收。被告在向原审法院提交证据清单及证据时未标明提交时间。
原审法院认为，本案中，被诉行政行为系被告于2014年4月28日作出的建字第210114201400020号建设工程规划许可行为，但由于被告作为城乡规划主管部门，具有变更的职权，其于2014年8月7日对涉案新建商业建筑的地上高度15.35米变更为14.85米，这说明原商业建筑15.35米的地上高度审批已然失效，此外，第三人亦是按14.85米的地上高度建设的商业建筑，经向原告释明，原告同意就商业建筑地上高度14.85米是否符合法律规定进行审查，对此，原审法院予以确认。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，被告具有核发建设工程规划许可的法定职权，经审查，原告刘强等18人系本案的利害关系人，故刘强等18人具有本案原告主体资格。关于被告是否超期提供证据的问题。经调查，被告向原审法院提交证据的确定日期，因被告在证据清单上未填写提交时间，原审法院书记员亦未在接收时记载接收时间，考虑到本案涉及重大社会公共利益，法院亦可以责令被告补充提交证据，因此原告以被告超期举证为由要求判决被诉行政行为违法的主张不予支持。下面原审法院对上述归纳的争议焦点作如下确认：1、关于本案被诉的建设工程规划许可审批的新建建筑间距6.2米是否符合防火间距的规定。原审法院认为，关于新建普通住宅与原有商业建筑6.2米防火间距的问题。因在被告提供的消防备案材料中，消防部门要求第三人提交新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件，庭审中，第三人称该证明文件是指《建筑扩初设计审定》通知书及附图，而原告并不认同，经核对建筑扩初设计审定附图及建设工程规划许可附图，均标注防火间距总数为6.2米，所以原审法院仅对6.2米是否符合防火间距来认证。因《中华人民共和国消防法》第三条、第四条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由此，本案被告不是消防审批、监督管理的行政主体，所以防火间距不是被告的审批职责，被告不应对防火间距再进行审批。原告陈述被告审批的建筑间距6.2米不符合防火间距相关规定的观点原审法院不予支持。2、关于被告审批的新建商业建筑与原有住宅（即原告所有的30-2号住宅）之间的间距9.9米是否符合沈阳市人民政府2006第64号令第十五条第（二）项的规定。原审法院认为，根据64号令第十五条规定，两幢建筑短边相对且至少其中之一为住宅，建筑间距按下列标准执行，据此，适用第十五条的前提是两幢建筑短边相对且至少其中之一为住宅，而本案中，新建商业建筑的短边对原有建筑的长边，所以新建商业建筑与原有住宅建筑的建筑间距不适用沈阳市人民政府2006第64号令第十五条的规定，该建筑间距9.9米亦应属于防火间距，应由消防部门进行审批。综上，被告在建设工程规划许可中以消防部门的审批意见为依据来认定新建建筑与原有建筑的间距6.2米、9.9米并无不当。对于原告称在建设工程规划许可附图中，原有商业建筑被标注为绿化用地，所以导致消防部门作出消防备案合格的观点，通过核查该附图，能够看出在新建普通住宅旁边有两个数字，一个是4.7，一个是1.5，这代表新建普通住宅与原有商业建筑之间的距离总数是6.2米，所以在该附图中，原有商业建筑无论是否标注，均应以6.2米的间距进行审查，被告在附图中标注的6.2米符合客观事实。3、关于被告审批的新建商业建筑与新建普通住宅的日照是否符合64号令的规定。原审法院认为，建设工程规划许可附图已明确新建建筑与原有建筑的位置，被告的辩称理由符合64号令第三条、第五条第二款的规定。对于原告称新建建筑影响通风、隔声的要求，因目前沈阳市在审批建设工程规划许可依据的是64号令，而64号令是关于建筑间距和住宅日照方面的管理规定，对于通风、隔声等并没有明确的法律规定在相距多少米的情况下影响通风、隔声，故审查本案被诉行政行为以64号令的规定为审查依据。原告的主张原审法院无法判断，综上，原告的观点不予支持。4、关于控制性详细规划是否是核发建设工程规划许可法定要件的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可。由该条规定可知，核发建设工程规划许可要符合控制性详细规划。此外，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（建设部令第7号）第三条也明确规定，控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。综合上述的相关规定，能够断定，控制性详细规划是核发建设工程规划许可的必备要件之一。被告的观点不成立。5、关于被告颁发建设工程规划许可是否应该履行告知、听证程序，被告程序是否合法。原审法院认为，被告提供的4、5证据能够证明被告进行了网上及现场公示，履行了告知，程序合法。综上，通过对上述争议焦点的审查，能够认定被告在没有控制性详细规划的基础上作出的本案被诉建设工程规划许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条的规定，被诉行政行为主要证据不足，应予撤销。但鉴于本案涉诉建筑主体已完工，被诉行政行为撤销后会给社会公共利益造成重大损害，故从公共利益的角度考虑，本案被诉行政行为不予撤销，应确认被诉行政行为违法。此外，在庭审中，原告提出被告审批新建商业建筑14.85米，而净空批复中批准该建筑的高度是13米，被告审批违反净空批复的观点，经审查，根据《军用机场净空规定》的相关规定，涉案地块上的建筑高度最高为60米，范围是在机场南端向外延伸100米开始计算，600米至3500米的范围都可以是60米，据此，被告审批新建商业建筑14.85米符合《军用机场净空规定》的规定。此外，根据第三人陈述，净空批复是根据第三人当时申报的高度进行的审批，经核实空六十师后勤部，第三人陈述属实。况新建两个建筑是相毗邻，一个批准高度55米，一个批准高度13米，如果认为2号建筑即新建商业建筑的净空高度仅为13米亦不符合客观逻辑。原告提出的异议理由不成立。对于原告提出金厦太湖湾二期侵占一期土地，被告审批违法的观点，因不属于本案被诉行政行为审查的范围，且在原告诉被告建设用地规划许可时原审法院已作出判决予以了审查，故原告的观点不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决：确认被告沈阳市规划和国土资源局于洪分局于2014年4月28日核发的编号为建字第210114201400020号建设工程规划许可违法。案件受理费50元由被告负担。
上诉人刘强等18人上诉称，原审被告颁发涉案《建设工程规划许可证》之前需提供控制性详细规划，原审被告提交的材料虚假，损害了原审原告的利益，故原审被告颁发涉案《建设工程规划许可证》程序违法，应撤销。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉《建设工程规划许可证》。
上诉人沈阳市规划和国土资源局于洪分局上诉称，原审法院认定的事实不清，证据不足，原审判决缺少事实及法律依据。首先，根据沈规国土会审纪字[2009]12号局长办公会议纪要，2009年8月19日，由沈阳市规划设计研究院编制的该地块所在区域的控制性详细规划方案已经会议通过。此外，在该地块出让前，沈阳市地价审定委员会已对该地块的规划条件以及根据该规划条件所评估的地价进行了审定，并不存在判决中所述的“没有控制性详细规划”的情形，因此，原审判决认定原审被告“没有控制性详细规划”不属实；其次，原审法院并未组织对本案所涉地块是否存在控制性详细规划进行调查或辩论，在既无证据支持，又未对事实部分加以审查的情况下，就认定原审被告是在没有控制性详细规划的基础上作出的本案所涉建设工程规划许可，并确认许可违法，缺少事实与法律依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或依法改判，本案全部诉讼费用由原审原告承担。
原审第三人辽宁金厦房屋开发有限公司辩称，原审第三人取得涉案许可证合法，本案涉及公共利益不具有可撤销性，其他同原审被告的答辩意见。
原审被告沈阳市规划和国土资源局于洪分局向原审法院提供的证据材料有：1、建设工程规划许可证通知书及附图，用以证明被告依法核发《建设工程规划许可证》；2、《建设工程规划许可证内容变更通知书》及附图，用以证明建筑高度由15.35米变更为14.85米；3、《沈阳市建设项目规划许可及其他事项申请表》，用以证明第三人依法申请办理《建设工程规划许可证》；4、《建设工程规划许可证内容变更通知书》网上和现场公示；5、《建设工程规划许可证》网上和现场公示，用以证明被告依法公示已征求利害关系人意见；6、国有土地使用权证，用以证明第三人依法取得涉案宗地土地使用权；7、建设工程消防设计备案凭证，用以证明建设项目符合消防要求；8、沈阳市建设项目城市基础设施配套收缴通知书，用以证明第三人已缴纳相关费用；9、沈阳市人民防空办公室的《关于金厦太湖湾二期人防工程建设的意见》，用以证明建设项目符合人防要求；10、沈阳市于洪区发展和改革局沈于发改核字[2014]5号文件，用以证明建设项目通过核准；11、中国人民解放军沈阳军区空军司令部后勤部后营[2013]254号《辽宁金厦房屋开发有限公司建设建筑物高度的批复》，用以证明建设项目符合限高要求；12、沈阳市环境保护局于洪分局沈环保于洪审字[2013]024号文件，用以证明建设项目符合环保要求；13、沈阳市地铁建设指挥部总工办的会审意见，用以证明建设项目符合地铁建设指挥部要求；14、建筑扩初设计审定通知书申请表，用以证明依法核发《建筑扩初设计审定通知书》；15、建筑扩初设计审定通知书及附图，用以证明依法核发《建筑扩初设计审定通知书》；16、沈阳市于洪区发展和改革局沈于发改函[2013]65号文件，用以证明建设项目通过相关部门立项审批；17、建设单位法定代表人、办件人的身份证复印件，用以证明当事人身份；18、当事人营业执照、组织机构代码证，用以证明第三人的企业经营状况；19、《建设用地规划许可证》通知书及附图，用以证明第三人依法取得《建设用地规划许可证》；20、被告的便签登记簿，用以证明被告于2014年10月21日接收的诉状，被告未超期提供证据。
原审原告刘强等18人向原审法院提供的证据材料有：1、原告刘强、张喜英、刘宏伟、张美玲、张广平、卜拙、狄方勇、马莉、郎晓峰、孙博、王继环、王立海、何敏、赵庆日、李沅、陈雪峰、赵庆日的房屋所有权证原件及赵庆日、于秀梅的户口簿复印件，用以证明上述原告具有原告主体资格；2、沈阳市规划和国土资源局2014第014号政府信息公开答复书，用以证明金厦太湖湾二期不存在黄海路地区控详规划，被告作出的行为没有依据；3、2014年第027号政府信息答复书，用以证明被告在作出具体行政行为时没有征求利害关系人的意见，剥夺了原告依法要求听证的权利；4、沈阳市规划和国土资源局沈规国土行复字[2014]020号行政复议决定书，用以证明原告经过行政复议，没有超过起诉权限；5、照片4张，用以证明金厦太湖湾二期侵占一期土地；6、金厦太湖湾一期规划图，用以证明金厦太湖湾二期侵占一期土地；7、邮件妥投单，用以证明被告是在2014年10月18日接收的起诉状。
原审第三人辽宁金厦房屋开发有限公司向原审法院提供的证据材料有：1、工程进度概况2份；2、现场照片1张；3、建设工程施工合同，用以证明金厦太湖湾工程主体已施工完成。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院对原审被告提供的证据，因能够证明第三人在向其申请建设工程规划许可时提交了1-19号证据，故原审法院对真实性予以采信，对原审被告提供的20号证据，因原审原告提供的证据能够证明原审原告起诉状是在2014年10月18日妥投，原审被告的20号证据不能实现举证目的，原审法院不予采信；对原审原告提供的证据，1号证据因原审原告提供了证据原件，原审法院依法予以采信，2、3号证据，原审法院仅对真实性予以认定，对4号证据，因能够证明被诉行为进行了行政复议，原审法院依法予以采信，对5、6号证据，因金厦太湖湾二期是否侵占一期土地并不是本案被诉行政行为审查的范围，原审法院不予认定，7号证据，因原审原告提供了原件，原审法院依法予以采信；对原审第三人提供的证据，因能够证明涉诉建筑的客观情况，原审法院依法予以采信。
经审查，原审法院对证据的认证正确。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院一致。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条规定，原审被告沈阳市规划和国土资源局于洪分局具有作出被诉行政行为的法定职权。本案中，依据原审被告提交的证据，能够证明原审第三人提交的申请材料齐全，且符合法律法规规定。
关于控制性详细规划是否是核发建设工程规划许可法定要件的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，核发建设工程规划许可要符合控制性详细规划。另根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（住房和城乡建设部令第7号）第三条规定，控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可的依据。庭审中，原审被告答辩称，在实务中，依据政务审批手册，建设单位在申请办理建设工程规划许可证时不需要提交涉案地块的控制性详细规划。本院认为，从上述法律规定来看，控制性详细规划并不是申请办理建设工程规划许可证的必要要件，但原审被告作为建设工程规划许可主管部门在审查相关申请材料时，也应当审查其是否符合控制性详细规划，虽然原审被告在庭后向本院提交了涉案地块的控制性详细规划，但其提供的证据不能够证明其在核发建设工程规划许可过程中，对是否符合控制性详细规划进行了审查。鉴于本案涉诉建筑主体已完工，被诉行政行为撤销后会给社会公共利益造成重大损害，故从公共利益的角度考虑，本案被诉行政行为不予撤销，原审法院确认被诉行政行为违法结论正确。关于对涉案建设用地规划许可的其他要件审查问题，原审法院的认定并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由二上诉人各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 董凤瑞
代理审判员 刘 智
代理审判员 刘雨婷
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 杨 娃
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；