广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）肇中法行初字第9号
原告刘加祐，男，汉族，1944年9月10日出生，住广东省怀集县。
原告刘加源，又名刘加言，男，汉族，1950年2月17日出生，住广东省珠海市。
原告刘立本，男，汉族，1930年6月10日出生，住广东省怀集县。
上列原告共同委托代理人文志海，广东融晖律师事务所律师。
被告怀集县人民政府。
法定代表人江启宁，该县县长。
委托代理人韦东生，怀集县法制局公务员。
委托代理人黄伟志，怀集县法制局公务员。
第三人张广华，男，汉族，1959年12月27日出生，住怀集县。
第三人怀集县住房和城乡规划建设局。
法定代表人梁家湘，该局局长。
委托代理人汤满意，怀集县法律援助处律师。
委托代理人谭泽南，该局公务员。
原告刘加祐、刘加源、刘立本诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）及第三人张广华行政复议纠纷一案。本院于2013年5月21日立案受理后，依法追加怀集县住房和城乡规划建设局（以下简称怀集住建局）作为第三人参加诉讼并组成合议庭于2014年6月25日对本案进行了公开开庭审理。原告刘加祐、刘加源、刘立本的共同委托代理人文志海，被告怀集县府的委托代理人韦东生、黄伟志，第三人怀集住建局的委托代理人汤满意、谭泽南等到庭参加诉讼。第三人张广华下落不明，经本院依法公告传唤，其没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三原告诉称：被告怀集县府作出的怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》认定：“土改时，刘铎扬被评为地主成份，在县档案馆保存的土改时的0720号《土地房产所有证》存根备考栏上永安街57号房屋被政府加注了“取消”二字。该房屋已被“取消”表明当时政府已没收了该房屋。刘铎扬在县档案馆保存的0720号《土地房产所有江》底册记载的房屋共有四间，其余三间均没有被加注“取消”二字，唯独永安街57号房加注上了“取消”二字，且该房屋一直由张景云及其家人居住，更加证明了该房屋为地主多余的房屋而被政府没收的事实。根据土地改革有关法令和有关房屋登记发证规定，房屋产权证是人民政府核发给房屋权人的物业凭证，人民政府没有核发房屋产权证，如果没有法定的事由，则不能说拥有房屋产权。房屋管理机关的登记底册，应与核发的房屋权证书相一致。没有产权证而仅有登记底册，则必须要有法定的事由方可申请补领产权证，刘铎扬没有领取人民政府核发的房屋产权证，怀集住建局以政府在土改时已取消的《土地房产所有证》的房屋作为证据将该房屋确权给第三人显然是错误的。为此，该局应查清永安街57号房屋在土改时是否没收分配给张景云、洗素莲夫妇，以及其后的代管行为是否合法有效等相关事实的基础上进行依法依规确权为妥。怀集住建局作出的《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》（怀住建（2011）18号）认定事实不清、证据不足，适用依据和实休处理错误。”被告怀集县府以此为理由错误地撤销了怀集住建局怀住建（2011）18号处理决定。原告认为：被告怀集县府作出的怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》的行政行为，无论在形式上还是在内容上、无论是在程序上还是在实体处理上均存在认定事实错误和缺乏法律依据，严重侵犯了原告的合法权益。为了维护法律的尊严和维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院：1、依法撤销被告怀集县府作出的怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》；2、依法维持怀集住建局怀住建（2011）18号《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》。
三原告向法庭提交了怀住建（2011）18号《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》和怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》作为证据。
被告怀集县府答辩称：一、我府作出的（2011）10号《行政复议决定书》程序合法。二、我府作出的行政复议决定，认定事实清楚、证据充分。我府认为，怀集住建局在未查明刘铎扬在土改时被评为地主成份，在县档案馆保存的0720号《土地房产所有权证》存根备考栏上，永安街57号房屋加注有“取消”二字，是否表明当时政府已没收该房屋，该房屋的产权不再属于刘铎扬所有，就草率认定该房屋的产权属刘铎扬所有，属事实不清。怀集住建局的复查处理决定在未查清事实的情况下就将该房屋确权给原告所有，存在事实不清、证据不足和适用依据错误的情况。为此，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，依法撤销怀集住建局作出的《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》（怀住建（2011）18号），并责令该局在查清事实的基础上，对此重新作出处理决定。综上，我府作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，处理得当，请人民法院予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县府向法庭提供了以下证据：1、怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》、《复议申请书》、《行政复议答辩状》；2、怀集住建局组织机构代码证、怀府办（2010）110号文；3、怀集住建局《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》（怀住建（2011）18号）；4、怀集县人民法院（2000）怀行初字第06号行政判决书；5、肇庆市中级人民法院（2000）肇中法行终字第15号行政判决书；6、三原告向怀集住建局提交的《申请》；7、《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富农子女成分问题的决定》、《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见》、《关于落实私房改造政策若干问题的处理意见》；8、争议房屋平面图；9、1963年至1972年《怀城镇财金所公产房屋收租登记表》、《怀集县公有房地产租约存根》；10、土地房产所有证存根；11、《行政复议法》（节录），全国解放后，国家、省土改和私房改造政策（节录），1958年4月10日《广东省人民委员会关于处理地主在城镇房地产问题的指示》。
第三人张广华无到庭参加诉讼亦无提交答辩意见。
第三人怀集住建局答辩称：一、我局所作出的《处理决定》符合法律程序。我局是怀集县人民政府房地产和城市规划行政主管部门，按照怀府办（2010）110号文“将县建设局（县房地产管理局）和县城乡建设规划局的职责整合划入县住房和城乡规划建设局”，履行房地产管理的职能，故此，我局于2011年8月25日作出的《处理决定》符合法律程序。
二、我局所作出的《处理决定》认定事实清楚。十一届三中全会后，党中央拨乱反正落实政策。1979年1月11日，中共中央作出《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成分问题的决定》，宣布：除极少数坚持反动立场的以外，凡是多年来遵守政府法令；老实劳动，不做坏事的地主、富农分子以及反革命分子、坏分子，一律摘掉帽子，给予农村人民公社社员待遇。地主、富农家庭出身的社员的子女，他们的家庭出身应一律为社员，不应再作为地主、富农家庭出身。1980年中共中央中办发（1980）75号文件、城乡建设环境保护部关于转发《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见》的通知（1982年10月30日（82）城住字第445号）：“应当坚决执行中办发（1980）75号文件规定的政策和“谁占谁退”的原则，保证在原定的三、五年的限期内，集中力量把“文革”期间被挤占没收的私房清退完毕。其中，挤占华侨和高级知识分子、高级民主人士的自住房，要在今年内基本退完，明年扫尾。”“对于代管房产问题的处理，要根据中发（1981）44号文件精神，在国务院未正式下达解决办法前，积极做好清理工作。如产权人或合法继承人提出发还产权要求，要及时查清产权归属，给予合情合理的答复。如去台人员回来定居，要保证迅速腾退发还。对继续代管的房产，管理单位要做好维修保养，不要轻易拆除，如国家建设征用，应按质论价予以补偿，房款交房管部门代存银行。”有关“地主、富农在土改时应没收而被遗漏的房屋，应当按照土地改革法予以没收，收归国家或集体所有”的规定，是根据当时的情况作出的。30多年来，我国的政治、经济形势发生了重大变化，党的工作重心已经转移，因此，该规定不应当再继续适用。依据广东省城市建设局《关于原地主在城镇房产处理问题的批复》（粤城房字（1982）第1**号）第二条规定：“如房屋所在城镇未进行私房改造或私房改造后代管的，应按处理文革接管房的办法进行处理”和1982年12月2日《广东省人民政府批转省城建局＜关于落实私房改造政策若干问题的处理意见＞的通知》（粤府（1982）280号）第一条规定：“文革”期间接管（包括“双代”、代管，下同）的出租私房，应按照中共中央办公厅中办发（1980）75号文件：关于“十年动乱中被挤占、没收的私房，必须在今后三、五年之内，根据不同情况，分期分批，予以发还”的规定，进行处理。凡是未处理的，应一律撤销，将房屋产权退还给房主。调查证实，争议房屋座落在怀城镇永安街57号，是二层砖瓦木结构的房屋，四至：东至温家，南至河边，西至何家，北至街，占地面积41.92平方米，建筑面积72.38平方米。现暂由张景云次子张广华居住。我局于2008年9月9日向张广华（张景云次子）发出书面通知，要求张广华提供永安街57号各个时期的《土地使用证》、《房地产权证》，但张广华均无一可以提供，纯属举证不能。因此，张景云（含张广华）居住在永安街57号，一直是交租的，先是交租给刘毓秀，后是交租至怀城财政税务部门。故此，张景云一直是处于租住该房屋的状态，其不存在享有所有权问题。事实恰恰反映，县档案馆存放的《土地房屋所有证存根》证明：刘毓秀是怀集县第一区城关镇的人员，至土地改革后的1953年9月还是永安街57号的业主。1963年2月26日，有关人员作了一次调查，调查记录证实：刘毓秀，无仔女，是居民，现有坐落怀城镇房屋二间（另有一间刘铎杨共管）共二间半，每月共收铺租15.6元（蔬菜二部一间10元，同刘铎杨间7.2元，每人收款3.6元），永安街75号2元，租给张景云、其妻冼素连，每月居民国家供粮食24斤，现只有一个人。从解放至63年1月份（每月收租15.6元）。由50年1月份至63年1月共收157个月，除58年公社化后4个月无收租外，共实收铺租153个月，每月15.6元，总共其本人收铺租2386.8元。此后的1963年5月份，张景云的房租交到财政所。据档案资料证明：永安街75号现住户张景云，其妻冼素连每月房租2元，查得是地主刘铎杨的（乳名刘育秀）怎么处理？处理结果在同一页证实：张景云（地主刘铎杨屋，永安街75号），从5月份开始交租给财政所。同时在1963年交租登记的资料，我们可以看到，租用单位：张景云；性质：住家；月租为2元；说明（栏）：代管（地主刘铎杨）由此可见，我局作出《处理决定》所认定的事实清楚、证据充分。
三、本案第三人张广华所提出复议请求与事实不符。申请人张广华在《复议申请书》中称：“怀城镇永安街57号房屋是1953年土改复查时分配给申请人张广华的父母张景云、冼素莲”，此不是事实。相关证据证实和事实表明，张景云是租住怀城镇永安街57号房屋，交租分为两个阶段：前期（从解放至1963年1月份）和后期（1963年5月份至1973年5月）。张景云前期交租是交给业主刘毓秀；后期是交租至怀城财政税务所，最后交租依据是1973年5月1日的《怀集县公有房地产租约书存根》。此时期正是“文化大革命”进行得轰轰烈烈的时期。特殊的历史时期呈现管理的或缺和某一客观因素的影响，导致1973年5月1日以后张景云不再交纳房租。张景云交租是不争的事实。怀城镇永安街57号房屋性质是“代管房”。国家实行代管，其目的不是为了闲置房屋，而是排除他人的侵犯，并使房屋延长其寿命，有效地发挥房屋的经济效益和社会效益，保护房屋所有人的合法权益。代管权不属于一般人，它只能属于国家。除国家授权房地产管理部门代管外，其他任何单位或个人不得代管，不得干涉和侵犯代管权。如果利害关系人有证据证明其对代管房屋享有所有权，房屋代管的基础条件即丧失，代管房应发还私房所有人。
综上所述，我局作出的《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》的事实清楚，证据充分，适用法律正确。请人民法院依法对本案作出一个客观、公正、公平的裁决。
第三人怀集住建局向法庭提交了以下证据：1、《组织机构代码证》及怀府办（2010）110号文；2、怀集住建局《关于怀城镇永安街57号房屋产权复查处理决定》（怀住建（2011）18号）；3、怀集县人民法院（2000）怀行初字第06号和肇庆市中级人民法院（2000）肇中法行终字第15号行政判决书；4、三原告向怀集住建局提交的《申请》；5、《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富农子女成分问题的决定》、《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见》、《关于落实私房改造政策若干问题的处理意见》；6、争议房屋平面图；7、《土地房产所有证存根》8、1963年5月至1972年2月《怀城镇财金所公产房屋收租登记表》、《怀集县公有房地产租约存根》；9、《调查笔录》二份。
三原告对被告怀集县府提交的证据发表以下质证意见：对所有证据的真实性没有异议，但认为怀集县府提交的证据与其处理结果相矛盾。
第三人怀集住建局对被告怀集县府提交的证据的质证意见与三原告一致。
被告怀集县府对三原告提交的证据没有异议。
第三人怀集住建局对三原告提交的证据没有异议。
三原告对第三人怀集住建局提交的证据没有异议。
被告怀集县府对第三人怀集住建局提交的证据没有异议。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：本案三原告与第三人张广华争议的房屋座落在怀城镇永安街57号，是二层砖瓦木结构的房屋，四至：东至温家，南至河边，西至何家，北至街。占地面积41.92平方米，建筑面积72.38平方米。现由张广华户居住。该房屋解放前属刘铎扬（又名刘毓秀，刘育秀，1972年去世，无后）所有。土改前租给张广华父母张景云（1980年去世）、冼素莲（1979年去世）夫妇居住。土改后张景云夫妇仍居住在该房屋，但无交租记录。1963年5月，怀集县地财普查城镇房屋中发现居住在该房屋的张景云没有房屋产权证，遂对该房屋进行代管，并要求张景云每月交租，张景云交租至1971年12月，后由张广华户一直居住至今。七十年代，张广华户在该房屋的空地自搭自建了20.52平方米的厨房。1985年，三原告及刘立蒂等人以该房屋原属其叔父刘铎扬所有，要求房管部门落实政策退还房屋。1986年1月11日，怀集县建委作出了《关于落实怀城镇永安街门牌57号刘铎扬房屋的决定》，将该房屋发还给刘立本等人。1989年9月20日，怀集县房地产管理所根据建委的决定，将该房屋面积62.7平方米（含张家自建厨房），四至东至温家（自墙），南至河堤（自墙），西至梁家（自墙），北至街道（自墙）填发了粤12602**号《房屋所有权证》给刘立本、刘加祐、刘加言、刘立根、刘立蒂、刘立科等6人共有。1994年8月28日，刘立蒂等人持该房屋所有权证向怀集县人民法院提起民事诉讼，要求张广华腾退房屋。该案诉讼期间，张广华不服怀集县建委于1986年1月11日作出的处理决定，向怀集县政府及人大申诉。怀集县人民法院遂中止该民事诉讼。1998年11月30日，怀集县人大常委会向作出怀常督字（1998）04号《法律监督意见书》，责成怀集县建设局对1986年1月11日作出的处理决定和房管所填发的粤12602**号《房屋所有权证》进行复查。1999年1月29日，怀集县建设局作出《关于永安街57号房屋产权复查的处理决定》，撤销怀集县建委于1986年1月11日作出的处理决定，责成怀集县房产管理局吊销填发给刘立本等人的粤12602**号《房屋所有权证》，并将争议房屋确认为国家所有，由县房管局作为公产房管理。刘立本等不服诉至怀集县人民法院，案经两级人民法院审理，终审判决撤销怀集建设局作出的复查处理决定，并责令其重新作出决定。2009年8月20日，怀集县建设局重新作出《关于怀城镇永安街房屋产权复查处理决定》，将争议房屋确权归刘立本等人。张广华不服，向怀集县府申请行政复议，2009年12月31日，怀集县府作出复议决定，撤销怀集建设局于2009年8月20日作出的复查处理决定，并责令其重作。2011年8月25日，怀集住建局作出怀住建（2011）18号复查处理决定。决定：一、撤销粤12602**号《房屋所有权证》；二、对坐落在怀集县怀城镇永安街57号的房屋产权确权给刘立本、刘加祐、刘加源等人；三张广华在收到本决定之日起三个月内搬离怀城镇永安街57号的房屋。张广华不服该决定再次向怀集县府申请行政复议，怀集县府经审理于2012年1月13日作出怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》，以认定事实不清、证据不足、适用依据和实体处理错误为由撤销怀集住建局作出的怀住建（2011）18号复查处理决定，并责令其重作。三原告不服怀集县府上述复议决定，遂诉至本院，形成本案诉讼。
另查明，土改时刘铎扬被定为地主成份，当时县政府在县档案馆保存的0720号《土地房产所有证》存根备考栏上，对案涉怀集县怀城镇永安街57号的房屋加注“取消”二字。其时刘铎扬在上述0720号《土地房产所有证》底册记载的房屋共四间，其余三间均没有加注“取消”二字。其后，怀集县府及其房屋管理部门一直没有对争议房屋核发过产权证书。直至1989年9月20日，怀集县房地产管理所才根据怀集县建委的决定核发粤12602**号《房屋所有权证》给刘立本等人。
本案第三人张广华经本院两次合法传唤，没有到庭参加诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，本院对本案进行缺席判决。
本院认为，本案为不服行政复议决定纠纷。依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，怀集县府有权受理不服其内部工作部门作出的处理决定而提出的行政复议申请并作出复议决定，其为本案适格主体。本案争议的焦点是怀集县府于2012年1月13日作出的怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、处理程序是否合法、处理结果是否正确的问题。综合审理查明的事实分析，怀集县府在受理张广华的复议申请后，经调查审理在法定期限内作出复议决定并送达双方当事人，复议程序合法。关于实体处理问题。本案三原告与第三人张广华争议的房屋属土改遗留的历史问题。该房屋土改前属刘铎扬所有，但土改期间，该房屋在县档案馆保存的土改时的0720号《土改房产所有证》存根备考栏上加注有“取消”二字，而同一证上同属刘铎扬所有的其他三间房屋则无此加注内容。而且从1963年5月起，该房屋已登记为公产并由怀集县怀城财税所收取租金。加之该房屋从土改后至今一直由张景云户及张广华户居住，期间张广华还对房屋进行了加建。而刘铎扬及三原告等刘家人土改后一直未使用过该房屋，也没有根据土地改革的有关法令及房屋登记的有关规定申请补领该房屋产权证。以上种种事实，是否表明争议房屋在土改期间已作为地主多余房产被没收归公并重新分配给张景云户，对此关键事实，怀集住建局虽经多次复查但仍未调查核实清楚。其仅凭存在诸多疑点的《土地房产所有证》就将房屋确权给三原告显然事实不清、证据不足。此外，怀集住建局在复查决定中直接指令张广华限期搬离争议房屋亦超越其行政管理职权。故此，怀集住建局所作的（2011）18号复查处理决定事实认定不清、证据不足且超越职权，依法应予撤销。怀集县府复议决定撤销该复查处理决定并无不当。
综上所述，怀集县府作出的怀府行复（2013）1号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，应予维持。原告刘加祐、刘加源、刘立本提出的诉求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告怀集县人民政府于2012年1月13日作出的怀府行复（2011）10号《行政复议决定书》。
本案受理费人民币50元，由原告刘加祐、刘加源、刘立本负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 张国良
二〇一四年十月三十日
书 记 员 何剑锋