贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第14号
上诉人（原审原告）遵义市山峰房地产开发有限公司。
法定代表人蒋家希，董事长。
委托代理人庞玉铭，女，汉族。
被上诉人（原审被告）遵义市汇川区人民政府。
法定代表人郭正勇，代理区长。
上诉人遵义市山峰房地产开发有限公司因与被上诉人贵州省遵义市汇川区人民政府侵犯经营自主权一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2014）遵市法行初字第204行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
一审审理查明：2008年至2009年，由于受国际金融危机影响，遵义市部分房开企业出现资金短缺，所开发楼盘出现停工停建，开发商拖欠银行贷款和民间借贷债务不能偿还，更不能按照与购房户、拆迁安置户签订的合同如期交房，个别房开企业甚至一房多卖，所开发楼盘停工停建成为“问题楼盘”。部分购房户、民间借贷债权人到遵义市委、市政府集体上访，成为严重的不稳定因素，并在一定程度上影响了市、区党政机关的正常工作秩序。遵义市委、政府高度重视，要求市、区两级各有关部门务必要统一思想认识，增强紧迫感和责任感，认真履行职责，严格依法办事，积极调处纠纷、化解矛盾，全力维护社会稳定。2009年8月11日，遵义市人民政府召开妥善处理中心城区房开突出问题维护社会稳定会议并形成了遵府专议（2009）114号会议纪要，专门成立了中心城区房开突出问题处置工作领导小组。两城区党委、政府按照市委、政府的安排布署，向群众反应强烈，存在上述问题的问题楼盘派驻工作组，帮助房开企业搞清存在问题情况，提出解决问题方案，协调解决问题楼盘后续建设中的相关困难，同时协助相关部门对问题楼盘的相关工作实施监管，打击恶意欺诈、“黑房开”以及黑恶势力操纵房开项目的行为，稳定购房户、拆迁还房安置户、民间借贷债权人情绪，维护群众利益，确保社会稳定大局。
位于汇川区衡阳路的福兴商住楼是遵义市山峰房地产开发有限公司（以下简称山峰公司）开发建设的楼盘，开工时间2005年9月，批准建设规模为1.2万平方米，因存在债权人起诉，法院查封；工程未完工，不能按期交房；民间借贷；未经购房人同意擅自更改购房合同；购房户、债权人抢占未完工房屋导致后续建设安装工程无力实施等问题，被明确为遵义两城区存在重大隐患、影响社会稳定的25个问题楼盘之一，汇川区政府派出工作组进驻该问题楼盘。2010年7月7日，遵义市汇川区政府驻福兴商住楼工作组向遵义市人民政府报送了《遵义市汇川区政府驻福兴商住楼工作组工作方案》（以下简称为《工作方案》），该方案的签章为“汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组”，方案分总体概况，经济分析，工作方案三个部分，第三部分工作方案又分为1、召开业主大会，2、资金管理，3、工程验收，4、债务处理及工程移交，5、目前需要解决的问题，共5个方面。该方案明确业主代表参与后期工程管理和资金监管，福兴商住楼后续工程基本按照方案实施。
山峰公司于2013年1月26日向遵义市人民政府申请行政复议，要求撤销遵义市汇川区人民政府问题楼盘处置工作组作出的《工作方案》及《认定福兴商住楼为问题楼盘的4条意见》。遵义市人民政府于2013年6月3日作出遵府行复不字（2013）84号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理山峰公司的复议申请。山峰公司不服，向遵义市中级人民法院提起诉讼，要求撤销遵府行复不字（2013）84号《行政复议不予受理决定书》；遵义市中级人民法院经审理，以（2013）遵市法行初字第99号行政判决维持了遵府行复不字（2013）84号《行政复议不予受理决定书》。山峰公司不服该判决，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院作出（2014）黔高行终字第14号行政判决，判决撤销原判，撤销遵府行复不字（2013）84号《行政复议不予受理决定书》，责令遵义市人民政府重新作出具体行政行为。遵义市人民政府于2014年8月27日作出遵府行复（2014）149号《行政复议决定书》，决定维持汇川区人民政府作出的《工作方案》。山峰公司不服该复议决定，向遵义市中级人民法院提起本案诉讼。
另查明，山峰公司法定代表人蒋家希因非法处置法院查封的福兴花园商住楼房屋，于2009年9月20日被汇川区人民法院认定构成非法处置查封财产罪，并被判处有期徒刑三年。
一审认为，本案被诉行为《工作方案》就福兴商住楼的基本情况、资金问题做了说明和分析，对后期建设、债权债务处置提出了非常明确的处理意见。但该方案明确问题楼盘福兴商住楼相关问题的处理应由业主大会推选业主委员会参与，工程管理和资金使用需要业主委员会监管，也就是说，没有业主委员会的同意，方案无法实施。因此，该方案没有对原告设定权利、义务，在法律性质上并非是有强制力的行政行为，方案定性为指导、协调性行为较妥当。
本案福兴商住楼因经营不善导致购房户长期上访，遵义市人民政府遵府专议（2009）114号会议明确福兴商住楼为问题楼盘，被告汇川区人民政府为维护社会稳定，切实解决购房户居住问题出台《工作方案》，方案措施皆是以顺利推进楼盘建设保护各方合法权利为出发点，并未侵犯原告经营自主权。原告因经营不善造成长期不能交付房屋的后果，难以经营开发项目，对于其《工作方案》侵犯企业自主经营权的诉讼理由，不予支持。原告认为工作组或方案的实施损害其合法权益，可请求人民政府统筹解决。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告遵义市山峰房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告遵义市山峰房地产开发有限公司负担。
一审宣判后，上诉人山峰公司不服，向本院提出上诉。其上诉请求为：一、依法撤销原审判决，依法改判；撤销遵义市汇川区人民政府驻福兴商住楼工作组作出的《工作方案》；撤销遵府行复（2014）149号《行政复议决定书》；判决被上诉人立即停止侵权行为，归还上诉人福兴商住楼及所有财产，赔偿一切损失。二、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。其上诉的主要理由为：一、一审认定事实错误。上诉人并非问题企业，所涉楼盘并非问题楼盘。工作小组进驻企业通过暴力执法方式侵害上诉人权益。《工作方案》对所涉楼盘工作进度等捏造事实、伪造证据，实施所谓“政府监管”。二、一审回避上诉人所提关于撤销遵府行复（2014）149号《行政复议决定书》的诉请。该复议决定违背了贵州省高级人民法院（2014）黔高行终字第14号行政判决。三、一审认定所涉楼盘为“问题楼盘”，认定维持《工作方案》与事实不合。
本院二审审理，对一审查明的事实予以确认。
另查明，《工作方案》中关于债务处理及工程移交载明“工程竣工验收、业主入住后，工作组把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司”。
另查明，贵州省高级人民法院（2014）黔高行终字第14号行政判决认为中载明“该方案从形式上来看，是行政机关内部请示的内部行政行为，判断其是否属于行政复议受案范围，关键在于其是否经行政机关的职权行为外化，并对当事人的权利义务产生实际影响。该方案就福兴商住楼的基本情况、资金问题做了说明和分析，对后期建设、债权债务处置提出了非常明确的处理意见。且根据方案内容实施的设立专户收取购房款、签订施工合同、结算支付工程款的行为已对山峰公司的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（五）项之规定，上诉人山峰公司认为行政机关侵犯其合法的经营自主权，属于行政复议的受案范围”。
本院认为，关于被诉《工作方案》的性质。本院（2014）黔高行终字第14号行政判决认为部分已经确认方案内容以及根据方案内容的实施行为已对山峰公司的权利义务产生实际影响。因此，该《工作方案》应当属于已经实际产生强制力的行政行为，遵府行复（2014）149号《行政复议决定书》以及一审判决认为该方案没有强制力属于适用法律错误，本院予以纠正。
关于被诉《工作方案》应否撤销或确认违法的问题。本院认为，第一，该《工作方案》的出台是特殊时期汇川区人民政府针对特殊情形所采取的应对行为。本案所涉福兴商住楼因经营不善导致购房户长期上访，遵义市人民政府遵府专议（2009）114号会议明确福兴商住楼为问题楼盘，汇川区人民政府为维护社会稳定，切实解决购房户居住问题出台《工作方案》，方案措施皆是以顺利推进楼盘建设保护各方合法权利为出发点。因此，政府制定《工作方案》是履行维护社会稳定的工作职责的行为，也是应对影响社会稳定问题的工作举措。从利益衡量角度，在特殊时期针对特殊情形，为了充分保障购房人合法权益，对经营不善的企业采取行政指导、协调甚至直接介入等多种方式参与企业经营并未实质性损害企业合法权益。当然，一般情形下，行政机关不应采取侵犯企业经营自主权的方式干预企业经营管理。第二，从《工作方案》的实际后果而言，《工作方案》载明“工程竣工验收、业主入住后，工作组把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司。”因此，按照《工作方案》，工作组最终应当把工程、财务等相关资料全部移交山峰公司并由山峰公司接受、确认。此过程中，如上诉人山峰公司认为工作组于方案实施中损害其合法权益，可请求人民政府统筹解决或者通过其他方式依法解决。综上，上诉人所提《工作方案》侵犯企业自主经营权的诉讼理由，因缺乏依据，本院不予采纳。其主张撤销本案被诉《工作方案》，因理由并不充分，本院不予支持。一审判决驳回其诉请并无明显不当。
综上所述，上诉人山峰公司所提上诉请求缺乏充分的法律依据和事实依据，本院不予支持。本案一审判决认定事实基本清楚，结论正确，本院予以维持。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人遵义市山峰房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
审 判 员 申有量
代理审判员 邱兴琼
二〇一五年三月十八日
书 记 员 姚祎然