浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0326行初82号
原告黄德勇，男，住浙江省平阳县。
原告陈世高，男，住浙江省平阳县。
原告谢昌光，男，住浙江省平阳县。
原告黄成青，男，住浙江省平阳县。
原告黄成青委托代理人黄德冲，男，住浙江省平阳县。
被告平阳县国土资源局，组织机构代码00253582-6，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20层。
法定代表人陶孟载，局长。
委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。
第三人平阳县城市建设投资有限公司（以下简称城投公司），住所地浙江省平阳县。
法定代表人施永兴。
委托代理人叶茂活，浙江越人律师事务所律师。
第三人平阳县xx镇村民委员会（以下简称xx村委会），住所地浙江省平阳县。
法定代表人戴福纪，村委会主任。
原告黄德勇、陈世高、黄成青、谢昌光诉被告平阳县国土资源局及第三人城投公司、第三人xx村委会不履行土地行政管理法定职责一案，于2016年6月28日向本院提起诉讼。2016年8月10日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄德勇、谢昌光、原告黄成青委托代理人黄德冲，被告行政机关负责人章志刚及委托代理人陈孟强，第三人城投公司委托代理人叶茂活，第三人xx村委会法定代表人戴福纪到庭参加诉讼，原告陈世高经本院合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原告黄德勇、陈世高、黄成青、谢昌光诉称：四原告系平阳县xx镇村民。2011年3月，原告等村民位于xx镇xx隧道出口xx大道右侧（以下简称xx大道右侧）约57.8亩承包地被非法征收占用，原告等人无法享受到平政发（2008）215号文件规定的失地农民基本生活保障等待遇。2016年2月，原告向被告平阳县国土资源局举报土地被非法占用破坏的情况。被告于2016年5月24日向第三人城投公司作出昆整字（2016）13号《责令整改通知书》，要求城投公司整改并恢复土地原状。但城投公司至今仍未按通知书要求将土地恢复原状。2016年6月6日，被告向原告作出平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》，被告在答复意见书中明确，xx大道右侧约100多亩xx村集体土地未被征收，仍为xx村集体所有，地块内的石料加工厂及临时堆场占用xx村集体土地57.8亩，其中经依法批准的临时用地面积仅为34.1085亩。原告认为，被告在明知第三人城投公司非法超占土地的情况下，仅向城投公司发放整改通知书，而未对其违法用地行为进行立案调查或采取进一步措施督促其整改，属于未履行土地行政管理法定职责，构成行政不作为。为此，原告诉请判令被告履行法定职责，即按整改通知书内容要求，责令第三人城投公司将超出审批面积非法占用的xx大道右侧23.7亩土地恢复原状。庭审中，原告黄成青确认该户承包田位于已经审批的34.1085亩临时用地范围内，原告黄德勇、谢昌光的承包地在经审批的临时用地之外，但三户的承包田均在57.8亩内，即xx大道北面围墙内。
原告在举证期限内提供了以下证据：1.身份证，以证明四原告身份情况；2.《非法征用耕地的举报材料》、平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》，以证明被告确认xx大道右侧约100多亩xx村集体土地未被征收，第三人城投公司在xx村仅获得34.1085亩临时用地审批；3.现场照片2份，照片1显示xx大道右侧有两处用围墙圈占地块，南面靠近xx隧道出口的围墙内地块上有一蓝色顶棚构筑物，北面靠近昆宋大道的围墙内地块上有工棚、机械、砂石等设施、物品，照片2为照片1中北面围墙内地块的土地现状，原告主张北面围墙地块面积约为57.8亩，其中34.1085亩已经过临时用地审批，23.7亩未经审批，原告承包地均位于北面围墙地块内，其中原告黄成青户的承包地位于已经审批的临时用地范围内，原告以该组照片证明涉案被占用土地的现状；4.xx村土地征用协议书5份，以证明xx村村委会与原告等人签订非法征用协议的事实；5.复印于xx村委会的部分涉案地块承包分户图、黄德勇父亲黄银余户土地承包证，以证明原告等人在xx大道右侧北面围墙地块内拥有承包地的事实。
被告平阳县国土资源局辩称：一、原告承包土地并不在第三人城投公司占用的土地范围之内，被告是否针对城投公司超占土地的行为履行土地管理职责与原告之间并没有法律上的利害关系，故原告没有提起本案诉讼的主体资格；二、xx大道右侧57.8亩土地最初于2011年7月被昆鳌快速通道建设指挥部占用，后该指挥部被撤销，其职责、土地使用权被第三人城投公司接收，故该地块的现实际使用人为本案第三人城投公司，但该57.8亩土地中有34.1085亩已办理临时用地审批手续，其余23.6915亩土地还包括新建公共道路以及与xx大道衔接空地等，并非全部为城投公司占用；三、被告已针对原告反映的事项进行调查处理，并于2016年5月24日向第三人城投公司送达昆（2016）13号《责令停止违法行为通知书》，要求城投公司在收到通知书之日起15日内予以改正，城投公司亦已承诺会在2016年8月开始复垦，故被告已履行了土地管理法定职责，请求驳回原告的诉讼请求。被告在庭审中主张：其于2016年6月6日向原告黄德勇等人作出的平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》中所载昆整字[2016]13号《责令整改通知书》为书写错误，被告实际向城投公司作出的通知书为昆（2016）13号《责令停止违法行为通知书》，昆整字[2016]13号《责令整改通知书》并不存在。被告在庭审后补充说明：xx大道右侧北面围墙地块占地面积为32008.95平方米，南面围墙地块占地面积为4923.81平方米，第三人城投公司在北面围墙地块内已获得临时用地审批的面积为22739平方米，计34.1085亩，但城投公司现实际占用地块为北面围墙内全部地块范围。平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》中所载57.8亩土地包括南、北围墙内地块及中间道路所占用土地。
被告在举证期限内提供了以下证据及法律依据：1.临时用地协议书，2.平土临字[2015]004号临时用地项目批准通知书，证据1-2用以证明第三人城投公司在xx村占用的34.1085亩土地已经依法获得临时用地审批；3.昆（2016）13号《责令停止违法行为通知书》，被告主张该《责令停止违法行为通知书》针对的是xx大道右侧南面围墙地块，被告以该证据证明被告依法作出责令改正违法行为的内容及依据；4.现场照片5份，照片显示的地块为xx大道右侧南、北围墙地块之间道路及南面围墙地块现状，被告以该组照片证明新建公共道路以及与xx大道衔接空地均在57.8亩土地范围之内，第三人城投公司实际超占土地并没有23.7亩；5.承诺书，以证明被告已责令第三人城投整改，城投公司已承诺整改的事实。被告在庭审中陈述其作出被诉行政行为的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十六条。
第三人城投公司述称：城投公司为2013年成立，而被告作出的昆（2016）13号《责令停止违法行为通知书》认定城投公司于2011年2月开始即占用xx村土地，事实认定错误。xx大道右侧约57.8亩实际初始占用人为昆鳌快速通道建设指挥部，并非城投公司，故原告将城投公司列为第三人对象错误。城投公司目前所使用的xx大道右侧北面围墙地块34.1085亩土地已与xx村委会签订临时用地协议，并办理了临时用地审批手续，系合法用地，不存在超占土地的情况。被告向城投公司发放的《责令停止违法行为通知书》系针对xx大道右侧南面围墙地块，该地块与城投公司无关，城投公司于2016年6月7日向被告出具的承诺书系对被告意思产生重大误解的情况下出具的，并非真实意思表示，承诺书中所载内容与实际情况并不一致。请求法院在查明违法主体后驳回原告诉讼请求。
第三人城投公司当庭提供了以下证据：1.平阳县人民政府常务会议纪要，2.营业执照，证据1-2用以证明第三人城投公司于2012年开始筹备，2013年1月29日正式登记成立，故原告所称的2011年的征地行为与城投公司无关。
第三人xx村委会述称：原告黄成青户的承包地位于经审批的34.1085亩临时用地范围内，其他三原告的承包地在临时用地审批范围之外，但均在xx大道右侧北面围墙地块之内。xx大道右侧土地并非为第三人城投公司占用，实际使用人应为昆阳镇人民政府，另在已经审批的临时用地范围内有一xx村村民集资创办的石料厂，未经审批的土地目前无人使用，处于闲置状态。
第三人xx村委会在举证期限内未提供证据。
为查明相关事实，本院依法从平阳县国土资源局调取了以下证据：1.平土临字[2015]004号临时用地项目批准通知书，2.第三人城投公司营业执照，3.现场照片4份，4.临时用地申请表，5.临时建设用地审查意见表，6.第三人城投公司临时用地申请报告，7.平阳县发展和改革局关于同意平阳县昆阳镇白垟安置2号地块建设项目初步设计的批复，8.临时使用土地协议书，9.临时用地红线图，红线图显示梯形红线范围内为xx镇二号地块安置房工程建设临时用地，面积为22739平方米，其上盖有“平阳县住房和城乡规划建设局规划技术审查专用章”，以上证据均为第三人城投公司申请办理涉案临时用地审批时向被告提供的材料。
经庭审质证，一、被告对原告提供的证据1三性没有异议；对证据2-4的真实性没有异议，被告在庭后认可原告提供的照片中xx大道右侧北面围墙地块为32008.95平方米，南面围墙地块面积为4923.81平方米，但对其关联性有异议，认为不能证明原告承包地被占用以及被告未履行土地管理法定职责；对证据5的三性均有异议，不能证明原告承包地位于被占用的土地范围之内。第三人城投公司对原告证据2中答复意见书的内容不予认可，认为城投公司使用的是xx大道右侧北面围墙内34.1085亩土地，该地块已获得临时用地审批，南面围墙地块并非城投公司使用，答复意见书内容与事实不符；对证据3-4的形式真实性没有异议，对其关联性的质证意见同证据2的质证意见；对原告其他证据的质证意见与被告一致。第三人xx村委会对原告证据真实性没有异议，认可原告承包地均在xx大道右侧北面围墙地块范围之内，其他质证意见与被告一致。二、原告对被告提供的证据1-2真实性没有异议，但对其合法性有异议，认为协议签订时没有经原告等承包人同意，故协议不合法；对证据3、证据5的真实性没有异议，但认为《责令改正违法行为通知书》中要求第三人城投公司15日内予以改正，但被告却在送达通知书后允许城投公司延迟两个月后整改，在第三人没有执行《责令停止违法行为通知书》内容的情况下，被告没有对第三人违法用地行为进行立案调查，未采取措施督促第三人整改，构成行政不作为；对证据4照片的真实性没有异议，但主张该照片为xx大道右侧南面围墙地块，而第三人城投公司超占土地位于北面围墙地块范围内，故该组照片与本案不具有关联性。第三人城投公司对被告提供的证据1-2没有异议；对证据3的形式真实性没有异议，但认为通知书认定事实错误；对证据4-5真实性没有异议，但认为xx大道右侧南面围墙地块并非城投公司占用，城投公司不应承担复垦责任，承诺书并非城投公司的真实意思表示，应属无效。第三人xx村委会对被告提供的证据没有异议。三、原告、被告及第三人xx村委会对第三人城投公司提供的证据三性没有异议，但被告认为城投公司虽然成立于2013年，但其继受建设指挥部的职能，应对超占的土地承担整改责任。第三人xx村委会对第三人城投公司提供的证据没有异议。四、原告对本院调取的证据真实性没有异议，认为法院调取的红线图与原告提供的承包分户图相互印证，可以证明第三人城投公司获得审批的临时用地呈梯形状，位于xx大道右侧北面围墙地块范围内，但不包括北面围墙内全部土地。被告对本院调取的证据1-8没有异议，对证据9真实性没有异议，但认为该红线图为xx大道右侧北面围墙地块临时用地范围，与本案不具有关联性。第三人城投公司对本院调取的证据1-8没有异议，对证据9真实性、关联性均有异议。第三人xx村委会对本院调取的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1可以证明原告身份情况，本院予以采信；证据2中《非法征用耕地的举报材料》虽未载明举报人、报送单位等相关要素，但被告对其真实性予以认可，结合被告作出的《信访事项答复意见书》，可以证明原告向被告举报非法用地事实及被告所作答复的具体内容，本院予以采信；证据3可以反映xx大道右侧南、北围墙范围内地块现状，被告对该证据真实性亦无异议，本院予以采信；证据4为第三人xx村委会与原告等承包人就“xx村水阁门前山隧洞工程范围内”、“xx村水阁门前山隧洞前平宋公路下”地块签订的带有土地征用性质的协议，但村民委员会不具有土地征用法定职权，对该协议合法性本院不予认可，但可以证明原告黄德勇、陈世高、谢昌光、黄成青等人在xx村拥有承包地的事实；证据5中xx村委会出具的承包分户图中基本地形、位置等特征与本院调取的的临时用地红线图相互对应，且与第三人xx村委会的陈述相互印证，可以证明原告黄德勇、陈世高、谢昌光、黄成青等人在xx大道右侧北面围墙地块内拥有承包地。被告提供的证据1-2结合本院调取的现场照片、临时用地红线图等申请材料以及被告、第三人城投公司及xx村委会陈述，可以证明城投公司于2015年5月13日与xx村委会签订临时用地协议书，并于2015年6月23日获得被告审批同意，获得xx大道右侧北面围墙地块内22739平方米临时用地审批的事实，本院予以采信；被告证据3、证据5可以证明被告向城投公司发放责令改正违法行为通知，要求其于收到通知书之是起15日内改正，后城投公司于2016年6月7日出具承诺书，承诺于2016年8月开始对围场内占用土地进行复垦的事实，本院对该事实予以确认；证据4可以证明xx大道右侧南面围墙地块现状，本院予以采信。第三人城投公司提供的证据能证明城投公司成立日期等情况，本院予以采信。
经审理查明：原告黄德勇、陈世高、黄成青、谢昌光四人为平阳县xx镇村民，其于xx村承包经营的土地部分位于xx大道右侧北面围墙地块内。2016年2月，原告黄德勇等人向被告举报xx村近100亩农田（包括北面围墙内土地）未经合法审批即被非法征占的事实，并要求退还土地恢复耕种。2016年6月6日，被告向黄德勇等人作出平土信[2016]22号《信访事项答复意见书》，确认原告举报的被石料加工厂及临时堆场占用的xx村集体土地约57.8亩，其中34.1085亩已被批准用于xx镇2号地块安置房临时用地，使用期限截止于2017年5月13日。另多占的临时堆场用地，平阳县国土资源局昆阳分局已责令整改。除该57.8亩之外的土地仍为xx村村民耕种。被告作出的昆（2016）13号《责令改正违法行为通知书》作出时间为2016年5月24日，该通知书确认用地行为人为第三人城投公司。2016年6月7日，城投公司向被告出具承诺书：承诺将根据现场实际情况于2016年8月开始对围场内占用的土地复垦，并尽快完成复垦工作。2016年7月11日，原告黄德青、陈世高、黄成青、谢昌光向本院提起行政诉讼，要求判令被告履行昆（2016）13号《责令改正违法行为通知书》内容，即责令城投公司对被其破坏的23.7亩农田进行整改并恢复土地原状。
另查明，涉案土地23.7亩系原告根据被告作出的平土信[2016]22号《信访事项答意见书》计算得出的一个数值，原告要求查处的违法用地为xx大道右侧北面围墙地块内扣除已获审批的临时用地之外的其他土地。原告黄成青在庭审中自认其被城投公司占用的承包地位于已获审批的临时用地范围之内，即不在涉案争议土地范围内。第三人城投公司确认xx大道右侧北面围墙之内的土地系被其占有使用。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，故被告平阳县国土资源局作为县级土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。本案争议焦点之一为第三人城投公司是否存在违反土地管理法律、法规的行为。结合本案事实，城投公司所获得的xx村临时用地审批面积为22739平方米，但根据被告及第三人城投公司自认，城投公司实际占用土地为xx大道右侧北面围墙地块内所有土地，即已超出了临时用地审批面积范围，该违法事实在被告向原告等人作出的《信访事项答复意见书》中亦已认定，故城投公司未经合法审批超占土地的违法用地行为实际存在。本案争议焦点之二为原告黄德勇、陈世高、黄成青、谢昌光等四人与城投公司超占土地行为之间是否存在利害关系，即原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。因城投公司在庭审中已确认其占有使用土地包括北围墙内所有土地，而黄德勇、陈世高、谢昌光在xx大道右侧北面围墙地块内拥有承包田的事实已通过第三人xx村委会的陈述及村委会出具的承包分户图予以证实，故若城投公司在该地块内存在超占土地的违法行为，会直接影响原告等人的法定权益。但原告黄成青自认其承包地不位于城投公司已获审批的临时用地范围内，故黄成青与本案的处理结果不存在法律上的利害关系，不是本案适格原告。本案争议焦点之三为被告平阳县国土资源局是否已履行对土地违法行为的监督检查职责。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。《国土资源部国土资源行政处罚办法》第十二条规定：符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。本案中，城投公司系用地行为人事实清楚，且已具备其他立案条件。但被告仅向城投公司送达《责令改正违法行为通知书》，并未履行立案、调查、处理等法定程序，明显未全面履行法定查处职责。综上，原告黄德勇、陈世高、谢昌光等三人与第三人城投公司的用地行为之间具有法律上的利害关系，被告平阳县国土资源局未全面履行法定职责。但因城投公司用地范围的具体四至、面积、地类现状及规划用途尚待查明，城投公司是否应该恢复土地原状亦需要被告调查裁量，故原告要求判令被告责令第三人城投公司恢复土地原状的诉讼请求，本院不予支持。另外，本案原告陈世高经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，视为撤回本案起诉。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、驳回原告黄成青的起诉;
二、对原告陈世高的起诉按撤诉处理；
三、责令被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起十个工作日内对第三人平阳县城市建设投资有限公司于xx镇xx大道北面围墙地块的用地行为进行立案调查并在法定期限内作出处理；
四、驳回原告黄德勇、谢昌光的诉讼请求。
案件受理费50元，由平阳县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：温州市财政局非税收入结处户，开户行：中国农业股份有限公司银行温州市分行，帐号：192xxxx****xxx0013，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢海清
代理审判员 潘前郭
人民陪审员 黄纪安
二〇一六年十月十日
代书 记员 黄文文