江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终367号
上诉人（原审原告）陆荣生。
委托代理人陆军。
委托代理人黄明，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。
上诉人（原审原告）ＸＸ贞。
委托代理人陆建明。
委托代理人黄明，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区城港路118号。
法定代表人王斌，主任。
委托代理人王新鸣，江苏省南通港闸经济开发区政法委工作人员。
委托代理人孙为，江苏省南通港闸经济开发区永兴街道、天生港镇街道办事处副主任。
陆荣生、ＸＸ贞因诉江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）要求确认拆迁安置行为违法一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00574号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月20日公开开庭进行了审理，上诉人陆荣生及其委托代理人陆军、黄明，上诉人ＸＸ贞及其委托代理人陆建明，被上诉人开发区管委会委托代理人王新鸣、孙为到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，陆荣生与ＸＸ贞系夫妻关系。2010年3月24日，ＸＸ贞（ＸＸ珍）代表家庭与南通市永兴房屋拆迁有限公司签订了南通市城市拆迁补偿安置协议，协议载明，被拆迁房屋坐落于南通市××村××组，拆迁总建筑面积为154.98平方米。2010年3月29日，江苏省南通港闸经济开发区拆迁管理办公室向陆荣生、ＸＸ贞户发出拆迁户购房联系单，该联系单记载的陆荣生、ＸＸ贞户可享受安置面积为200平方米。2012年5月3日，陆荣生、ＸＸ贞对安置房屋进行了选房确认。
2015年12月7日，在原审法院向陆荣生进行询问时，陆荣生称，涉案房屋已于2010年3月25日被拆除。陆荣生、ＸＸ贞户的拆迁户购房联系单、拆迁补偿安置协议等材料大约是在2010年10月交给陆荣生、ＸＸ贞的。
另查明，2005年5月8日，南通市港闸区人民政府办公室以通知形式印发港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法，文号为港闸政［2005］32号。
原审经审查认为，首先，开发区管委会对陆荣生、ＸＸ贞户的拆迁行为是通过双方签订拆迁补偿安置协议的形式进行的。对于拆迁补偿安置协议，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围不包括行政协议，且在该部法律实施期间，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。虽然2015年5月1日起施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但在此前对于拆迁人与被拆迁人之间因房屋安置、补偿问题发生纠纷的，已经由司法解释明确规定通过民事诉讼的途径解决，故根据“法不溯及既往”的原则，2015年5月1日之前签订的房屋拆迁安置补偿协议仍不属于行政诉讼的受案范围。其次，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，根据陆荣生的陈述，涉案房屋在2010年3月25日已经被拆除，其户于2010年10月收到港闸经济开发区拆迁管理办公室作出的拆迁户购房联系单。该联系单上明确记载有陆荣生、ＸＸ贞户可享受的安置面积200平方米这一内容，且陆荣生、ＸＸ贞户已于2012年5月3日选择了安置房。现陆荣生、ＸＸ贞提起的诉讼明显超过了上述司法解释所规定的起诉期限。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，原告提起的诉讼超过法定起诉期限且无正当理由的，应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。至于陆荣生、ＸＸ贞要求对港闸政［2005］32号文件合法性进行审查的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条规定是在行政诉讼中对规范性文件进行附带审查的制度。根据该规定，对规范性文件的附带审查，应当是人民法院已经开始审查行政行为。人民法院的行政审判针对的是行政行为的合法性，只有在审查行政行为合法性过程中，才可以应当事人申请附带审查规范性文件的合法性。因此，人民法院不能在个案以外，单独就规范性文件的合法性直接进行审查。本案中，因陆荣生、ＸＸ贞不符合起诉条件，故案件未进入到行政行为合法性审查过程中，故依法也不应对规范性文件的合法性单独进行审查。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第(二)项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回陆荣生、ＸＸ贞的起诉。
陆荣生、ＸＸ贞不服，向本院提起上诉称，被上诉人当时并无任何征地拆迁批文手续，是乱作为的强拆、逼拆的违法行为，必须确认违法；原审在未查清事实的情况下即以超过诉讼时效为由裁定予以驳回，属于明显的错判；上诉人有证据证明诉权未超过时效。请求撤销原审裁定，确认被上诉人对上诉人的拆迁行政行为违法；责令被上诉人补足上诉人104平方米的安置面积及补偿款；审查当时作为拆迁依据的“港闸政［2005］32号”文件的合法性。
被上诉人开发区管委会辩称，其在一审中提供的书面答辩状，适用法律正确；上诉人在上诉状中陈述的观点与事实不符，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理，对原审法院查明的案件事实和采信的证据予以确认。
本院认为，本案争论焦点是，陆荣生、ＸＸ贞的起诉是否符合法律规定的起诉条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合四个条件：1.原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
本案中，原审法院认为陆荣生、ＸＸ贞的起诉不符合法律规定的起诉条件，裁定驳回陆荣生、ＸＸ贞的起诉符合法律规定。陆荣生、ＸＸ贞的上诉理由不能成立。具体分析理由如下。
首先，根据原审中被上诉人提供的证据，陆荣生、ＸＸ贞户住房被拆除，是基于作为拆迁实施单位的南通市永兴房屋拆迁有限公司与ＸＸ贞作为家庭代表于2010年3月签订的南通市城市拆迁补偿安置协议的约定，该协议在当时属于民事性质的协议，当事人对此协议提起的诉讼依法不属于行政诉讼的受案范围。这也可以从协议第六条关于如双方发生争议，协商不成的，可申请南通市仲裁委员会仲裁解决，也可由其中一方直接向被拆迁房屋一方所在地人民法院起诉的约定得到证明。
其次，即使上述拆迁补偿安置协议属于行政协议，即陆荣生、ＸＸ贞据此协议提起的诉讼属于行政诉讼受案范围，则根据被上诉人在原审中提供的证据，亦可以证明陆荣生、ＸＸ贞于2012年5月3日在选房确认上签字时起，即已知道其拆迁安置面积为200平方米的事实，而陆荣生、ＸＸ贞于2015年11月向原审法院提起行政诉讼已明显超过法律规定的2年起诉期限，且陆荣生、ＸＸ贞并未提供证据证明其耽误起诉期限存在法定的正当事由。故原审认定陆荣生、ＸＸ贞超过法定起诉期限的理由亦无不当。
最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。也就是说，当事人请求对行政行为所依据的规范性文件进行审查的前提必须是行政行为，且该行政行为是依据相关规范性文件作出。本案中，如前所言，ＸＸ贞代表家庭与南通市永兴房屋拆迁有限公司于2010年3月签订的南通市城市拆迁补偿安置协议属于民事协议，不是被上诉人作出的行政行为，且协议中并未出现依据“港闸政［2005］32号”文件签订本协议的内容。因此，陆荣生、ＸＸ贞请求一并审查“港闸政［2005］32号”文件的合法性的理由没有法律依据。原审对此未予支持正确。
综上，陆荣生、ＸＸ贞提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件；即使本案属于行政诉讼受案范围，陆荣生、ＸＸ贞的起诉亦已超过法定的起诉期限且无正当理由；陆荣生、ＸＸ贞请求一并审查“港闸政［2005］32号”文件的合法性的理由没有法律依据。本院对上诉人陆荣生、ＸＸ贞的上诉请求不予支持。原审裁定正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年八月二十四日
书记员 袁金君
附：本裁定适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；