上诉人南宁市良庆区大沙田街道平乐村民委员会第9生产队不服南宁市良庆区人民政府土地行政确权一案
二 审 判 决 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2013）南市行一终字第96号
上诉人（原审原告）南宁市良庆区大沙田街道平乐村民委员会第9生产队。
诉讼代表人龚XX。
委托代理人卢XX。
被上诉人（原审被告）南宁市良庆区人民政府。
法定代表人谷明佳，区长。
委托代理人莫XX。
委托代理人梁XX。
原审第三人南宁市良庆区良庆镇新村村民委员会新二第9生产队。
诉讼代表人黄XX。
委托代理人韦XX。
上诉人南宁市良庆区大沙田街道平乐村民委员会第9生产队（以下简称平乐9队）因土地行政确权，不服南宁市良庆区人民法院（2013）良行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人平乐9队的诉讼代表人龚XX及其委托代理人卢XX，被上诉人委托代理人莫XX，原审第三人南宁市良庆区良庆镇新村村民委员会新二第9生产队（以下简称新二9队）诉讼代表人黄XX及其委托代理人韦XX均到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经广西壮族自治区高级人民法院批准，延长审理期限。本案现已审理终结。
原审判决查明，原告平乐9队与第三人新二9队争议的小林山山地位于双方的山地交界处，面积共28亩，四至范围与良政行处字（2011）14号处理决定附图一致。高级社至今，原告及第三人均属不同农村基层组织管辖，原告现属大沙田街道平乐村民委员会管辖，第三人现属良庆镇新村村民委员会管辖。四固定时，原告平乐9队称平乐大队第2生产队，后改称平乐大队第8生产队，生产承包责任制前改称平乐大队第9生产队，现称平乐9队。四固定时，第三人新二9队称新村大队新二第5生产队，1981年称新村大队第14生产队，现称新二9队。原告及第三人都没有充分证据证明土改、合作化、四固定等各历史时期争议地的权属归己方所有，证人证言又不能充分证明。第三人（时称为新村大队第14生产队）持有落款日期为1981年11月31日原邕宁县人民政府颁发的NO.0000656山界林权证，山界林权证正本及存根均记载有“朱海、小林山”面积660亩。正本记载的四至界限为东山脚止，南平乐大队山，西山脚小路，北至山脚止，并绘制有附图，附图中的小林山覆盖了现双方争议范围。1989年，原邕宁县土地管理局组织人员进行土地详查，新村村及平乐村都有人员参加，制作了《土地权属界线核定书》及《新村村公所、平乐村公所权属界线示意图》（以下统称1989年界线核定书），均显示现争议的山地在新村村公所土地权属界线范围内。原告及第三人均称在小林山上进行过经营管理，但都未能明确证明各个历史时期经营管理的具体位置。原告于2004年到争议山地种植速生桉，双方因此发生争议，经政府部门派员处理未果。2011年3月，第三人就小林山的权属纠纷提出调处申请。在组织双方调解未果后，被告于2011年9月27日作出被诉处理决定。原告不服，向南宁市人民政府申请行政复议。2012年8月15日，南宁市人民政府作出南府复议（2012）49号行政复议决定，维持了被诉处理决定。原告因此提起行政诉讼。
一审法院认定，根据《中华人民共和国森林法》及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，南宁市良庆区人民政府对处理山林土地权属享有法定职权，有权按照法律规定在其权限范围内处理争议山林的权属纠纷。
本案中，争议双方均未能够提供确凿有效证据证实争议地在土�、合作化、四固定等历史时期的权属已归己方所有，证人证言又无法加以证实，双方也没有充分证据能够证实各时期在小林山经营管理的具体位置。因此，在没有证据证实NO.0000656山界林权证无效的情况下，被告根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，结合1989年的界线核定书及其他证据，将第三人持有的NO.0000656山界林权证作为争议的小林山权属归属的参考凭证并无不当。1975年2月21日原邕宁县蒲庙镇人民法庭、邕宁县良庆公社革委会组织平乐大队第1队与新村大队第11队双方代表签订的山林权属协议书，以及平乐大队第1队的NO.0000801山界林权证都不能证明与本案争议地具有关联性，也不能证明争议地属原告平乐9队所有。综上，原告要求撤销被诉处理决定，缺乏法律和事实依据，应不予支持。被告根据争议地历史事实、权属来源及使用�状，作出被诉处理决定，认定事实清楚，事实证据充分，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，参照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、林业部《关于山林定权发证有关问题的答复》（林函策字（1992）165号）第一点之规定，判决：维持被告南宁市良庆区人民政府于2011年9月27日作出的良政行处字（2011）14号处理决定，案件受理费50元，由南宁市良庆区大沙田街道平乐村村民委员会第9生产队负担。
上诉人平乐9队上诉称，1975年2月21日的协议和1975年11月20日的山界协议书应作为本案的定案依据，两份协议均是双方商定的协议，合法有效，应作为确权依据，原审法院认为协议书与本案争议地没有关联性是错误的。新二9队取得的NO.0000656号山界林权证存在瑕疵，根据林业三定的发证程序，对相邻�界的山林，应组织双方到现场指界，签订认界协议才能发证。本案争议双方不属于同一村级组织，林业三定时对两村交界的争议地并没有现场指界，不符合发证程序，且证中所写的“朱海、小林山面积660亩”，但两座山实际面积没有这么多，其落款日期为1981年11月31日，明显不是当日填写而是过后才在空白证上补填。争议地在1975年已依协议属于平乐大队所有，但第三人擅自将整个小林山登记在自己的山界林权证内是无效的，也不属于依法核发的权证，依法不能作为确权的依据。1989年界线核定书不能作为处理双方争议的依据，村公所只能对村一级的集体财产行使权利，但无权对生产队一级的土地行使主权签订土地权属界线核定书，况且当时两村签订界线核定书时，并没有召集上诉人参加，没有实地勘界，是由乡政府拟好核定书界线位置和走向文字说明后，由村公所�接签字盖章，因此不具备合法性，对争议双方没有法律约束力。争议的小林山自土改、合作化、四固定以来都是上诉人经营管理，有众多证据可以佐证，现山上的速生桉为上诉人承包种植，一审法院以没有充分证据证明各时期的经营管理事实为由不将上述证据作为定案依据不当。被上诉人没有考虑历史和现实状况，没有遵循“三个有利于”的原则进行处理，属于事实不清，证据不足，适用法规不当，一审判决维持错误，应予改判。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉处理决定，判令被上诉人重新作出处理决定，诉讼费用由其承担。
被上诉人良庆区政府辩称，被诉处理决定认定事实清楚。适用法律正确，一审判决正确，请求予以维持。
原审第三人新二9队述称，争议地一贯由我方长期经营管理，1955年以前归新村ＸＸ堂、黄应连等人所有，合作化时属永联社集体所有，1960年归新二大队集体所有。“四固定”时，新二大队将现争议地落实给新二第5队即第三人前身。1970年至1973年第三人在争议地种植松树，并派护林员看守。1976年第三人到现争议地打松枝、割茅草等，从无人干预。1981年林业三定时，原良庆公社作为邕宁县的试点，按照“林业三定”的政策要求和县里统一部署，由时任公社副主任的蒙美全带领绘图人员和相邻大队及生产队代表进行踏界，然后绘图，向第三人颁发了NO.0000656山界林权证，证中填绘有现争议地内容，其内容与存根相符，发证程序合法。1982年，第三人将现争议地发包给本队农户黄迎欢经营管理，直至2004年由于原告到争议地种植速生桉，双方才发生争议。良庆区政府根据争议地一贯由第三人经营管理的事实以及原邕宁县政府颁发的NO.0000656山界林权证等证据，将现争议地“小林山”28亩土地确权给第三�集体所有，事实清楚，程序合法，法律适用正确。上诉人所称其从“三包四固定”至今一直经营争议地且有记工簿、账簿、卖木收据为证是捏造事实自行编造出来的证据，不能作为本案的定案依据。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，各方当事人对一审判决所认定事实均无异议，本院予以确认。本院认为，各方的争议焦点在于：本案所涉及的NO.0000656和NO.0000801山界林权证、1989年界线核实书、1975年两份协议书的证明效力应如何认定？
本院认为，根据我国土地山林政策的规定，集体的山权，一般以“四固定”时确定的权属为准，“四固定”时未确定权属的，参考合作化或土改时确定的权属。综观本案证据，无论是争议双方人员或其他村集体组织的成员，对于争议地“四固定”时期的权属均说法不一且没有其他证据佐证，更没有任何证据证明土改、合作化时期的情况，故被上诉人认定以上历史时期的权属以及经营管理状况双方没有充分证据予以证明，证据确凿。在各方当事人对于上述历史时期无法证明的情况下，应参考经营管理的事实予以认定。但在权属纠纷解决之前，任何一方进行的改变争议地利用现状的行为，均不能作为经营管理的事实依据。
1989年界线核定书系在当时国家统一部署下，国土部门组织有关村公所或生产队踏界签订的。当时平乐村公所和新村村公所均在上面签字并盖章，争议双方平乐9队和新二1队虽未亲自参与，但作为国家机关依职权制作的公文文书，界线核定书的证明效力优于其他书证，故对其真实性、合法性和关联性应予确认。上诉人称界线核定书程序不合法，但没有任何证据证实，故本院不予采信。
上诉人关于对争议地进行承包经营的说法，与新二9队黄迎欢的说法相悖，且双方均�旁证，故无法认定。新二1队的黄耀球关于颁证时参与踏界的证言，与当时公社绘图员韦起生的陈述、平乐9队的龚镇深关于颁证过程的证言相互印证，足以证实当时良庆公社统一开展了山界林权证的踏界与颁证工作，故NO.0000656号山界林权证虽填写日期有出入、NO.0000801山界林权证没有落款日期，但这些瑕疵都不足以否定颁证时良庆公社已派员组织踏界并颁证的事实，且其中均涉及到“小林山”并附有附图，故对以上两份山界林权证的真实性和关联性应予确认。但经比对两份山界林权证的附图，两证的山界范围有重叠之处，即平乐1队所取得的“沙必、句核、少林”120亩范围有一部分与NO.0000656号山界林权证的范围重叠，故两证因其内容部分重叠，不能直接作为本案的定案依据。
1975年2月21日协议书系当时平乐1队与原审第三人之间经协商一致达成的协议，该协议明确了�以田渌（土名稔塘）为界，（小林山）南面岭属一队管理，东面岭属十一队管理”的原则，得到各方当事人的遵守与执行，且本案双方当事人对其真实性、合法性均无异议，故对其真实性、合法性和关联性应予确认。1975年11月20日的山界协议书涉及到小林山，但该协议既无附图，其中的“南面岭”、“东南面岭”和“西南岭”又与1979年2月21日协议内容存在差异，被上诉人对此却没有进一步核实，故该协议的真实性、合法性和关联性应调查核实后认定。
综上，被上诉人依据NO.0000656号山界林权证以及黄迎欢承包经营的事实，将争议地确权给原审第三人所有，但NO.0000656号山界林权证与NO.0000801山界林权证的范围有部分重叠，且1975年11月20日的山界协议书的相关内容未经核实，故被诉处理决定认定事实不清，证据不充分，应予撤销并重新作出处理决定。一审判决维持该处�决定不妥，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销南宁市良庆区人民法院（2013）良行初字第10号行政判决；
二、撤销南宁市良庆区人民政府良政行处字（2011）14号《关于良庆镇新村村第二第9生产队与大沙田街道平乐村第9生产队为“小林山”土地权属争议的处理决定》；
三、由南宁市良庆区人民政府重新作出具体行政行为。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人南宁市良庆区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦美云
审 判 员 晏 琼
代理审判员 刘 斌
二〇一四年五月十五日
书 记 员 谢其珈
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。
《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。