河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终1368号
上诉人（原审原告）张运福（曾用名张伟），男，汉族，1936年4月24日出生，住开封市。
委托代理人张宏俊，女，汉族，1970年3月22日出生，住开封市经济技术开发区。
上诉人（原审原告）杨开兰，女，汉族，1955年9月15日出生，住开封市金明区。
上诉人（原审原告）刘子荣，女，汉族，1959年4月9日出生，住开封市金明区。
被上诉人（原审被告）开封市人民政府，住所地开封市晋安路68号。
法定代表人侯红，该市政府市长。
委托代理人孙小金，开封市新区土地局工作人员。
委托代理人胡海江，河南王松华律师事务所律师。
上诉人张运福、刘子荣、杨开兰因与被上诉人开封市人民政府会议纪要纠纷，不服商丘市中级人民法院（以下简称原审法院）（2015）商行初字第288号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人杨开兰、刘子荣以及张运福的委托代理人张宏俊，被上诉人的委托代理人孙小金、胡海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：开封市人民政府于2015年10月26日作出的（2015）96号《开封市人民政府专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。该《会议纪要》主要内容为：关于开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目手续办理的问题：1.由市国土资源局对市城乡一体化示范区南正门美卓商业广场（2015-58号宗地）已征收完毕的33.458亩土地先予交付，办理土地证，剩余0.42亩土地待征收完成后再予办理。2.市规划局提前对项目规划进行预审，并免于处罚。3.由市住房城乡建设局负责，办理质量监督、安全监督备案手续，并免于处罚。4.由市环保局、市人防办、市消防支队提前介入，办理环保预审、人防立项、消防图审等涉及项目的各项备案手续，并免于处罚。
原审法院经审理查明，2010年12月24日，开封市国土资源局依据开封市人民政府汴政土文（2010）102号《关于2010-55-58号宗地国有建设用地使用权公开出让的批复》（以下简称102号批复），将涉案的2010-58号宗地的国有建设用地使用权进行公开出让。涉案的2010-58号宗地：位置，东至规划用地边界线，南至汉兴路道路红线，西至夷山大街道路红线，北至规划用地边界线；面积，净地面积约22585.5平方米；规划用途，商业住宅用地；宗地出让年限，商业用地40年，住宅70年。张运福、杨开兰、刘子荣拥有使用权的土地位于该宗地范围内。开封豪建置业有限公司于2011年1月18日通过公开竞价，获得该宗地的使用权，并于同月31日与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同。2010-58号宗地的居民已搬迁完毕，开封豪建置业有限公司在该宗土地上进行建设。开封市城乡规划局于2015年7月31日对开封豪建置业有限公司下达汴规查封（2015）第1号查封施工现场决定书，开封豪建置业有限公司于2015年11月18日取得建设用地规划许可证。开封市人民政府于2015年10月26日作出被诉《会议纪要》，主要内容为：解决开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目手续的办理问题，决定对开封市城乡一体化示范区南正门美卓商业广场（2010-58号宗地）已征收完毕的33.458亩土地先予交付，办理土地证，剩余0.42亩土地待征收完成后再予办理；美卓商业广场项目涉及的各职能部门对项目进行预审、备案，并免于行政处罚。张运福、杨开兰、刘子荣以被诉《会议纪要》侵犯其合法权益违法为由，向原审法院起诉请求撤销被诉《会议纪要》，诉讼费由开封市人民政府承担。
原审法院另查明，张运福、杨开兰、刘子荣不服102号批复，提起行政诉讼，原审法院于2015年10月13日作出（2015）商行初字第109号行政判决，确认102号批复违法。该判决被本院2015年12月28日（2015）豫法行终字第00672号行政判决予以维持。
2002年9月6日，河南省人民政府作出豫政土（2002）192号《关于开封市2002年度第二批城市建设用地的批复》，同意开封市人民政府征用包括经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷在内的共计2.9073公顷土地作为开封市2002年度第二批城市建设用地，南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷包含在2010-58号宗地范围内。张运福涉案的集体土地已经征收为国有。
原审法院认为：（一）关于被诉《会议纪要》是否具有可诉性的问题及免于行政处罚是否与张运福、杨开兰、刘子荣有法律上利害关系的问题。该《会议纪要》的内容是将2010-58号宗地已征收完毕的33.458亩土地先予交付，并办理土地证，剩余0.42亩土地待征收完成后再予办理土地证，各相关职能部门各自依法履行相应职责，并对开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目免于处罚。该《会议纪要》是对下级行政机关处理具体事务提供指引，其内容的实施需要相关行政机关各自依法履行职责，且只在行政机关内部运转，没有外化为行政行为，故不具有可诉性。该《会议纪要》免除的是对开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目的行政处罚，与张运福、杨开兰、刘子荣没有法律上的利害关系。（二）关于张运福、杨开兰、刘子荣起诉被诉《会议纪要》是否符合法定条件的问题。张运福、杨开兰、刘子荣的土地在2010-58号宗地范围内，而2010-58号宗地的使用权已被开封市人民政府作出的102号批复征收、收回，进行公开出让，开封豪建置业有限公司获得2010-58号宗地的国有建设土地使用权。对102号批复的效力问题，张运福、杨开兰、刘子荣提起行政诉讼，（2015）商行初字第109号行政判决，确认102号批复违法；河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00672号行政判决认为“被诉批复（102号批复）以集体土地征收的文件为依据，批准出让涉案国有土地，程序违法。被诉批复事实不清，证据不足，程序违法，应当撤销，但是涉案土地上的居民已经搬迁完毕，涉案土地已公开出让给开封豪建置业有限公司并签订了出让合同，该公司已经在该土地上进行建设，撤销被诉批复会影响开封市城市规划的实施，会给社会公共利益造成重大损失，应当确认违法。因被诉批复违法造成张运福、杨开兰、刘子荣损失的，张运福、杨开兰、刘子荣可以通过主张国家赔偿途径救济解决。”判决驳回张运福、杨开兰、刘子荣的上诉，维持原判。根据上述生效判决，虽然确认102号批复违法，但是人民法院依然通过判决的方式认可了102号批复的效力。根据102批复的内容，2010-58号宗地范围内原土地使用权人的国有建设用地使用权，自批准之日起收回，注销原土地使用权人持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容。张运福、杨开兰、刘子荣在2010-58号宗地范围内的土地使用权已经被开封市人民政府收回并进行出让，其起诉要求确认被诉《会议纪要》侵犯其合法权益违法，撤销被诉《会议纪要》没有事实和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张运福、杨开兰、刘子荣的起诉。
张运福、杨开兰、刘子荣不服原审判决，上诉称：（一）开封市人民政府于2015年10月26日作出的（2015）96号《会议纪要》不是行政机关内部的行为，该会议纪要针对城乡一体化示范区南正门美卓商业广场涉及的2010-58号宗地相关事宜对国土、规划、环保等部门提出明确要求，对外已经产生了实际执行力的具体行政行为，具备可诉性。（二）《会议纪要》中称2010-58号宗地中已征收完毕的33.458亩土地，剩余0.42亩土地待征收与事实不符，刘子荣、杨开兰土地证上载明有0.73亩未经征收。（三）开封市人民政府所作的汴政土文（2010）102号批复并未收回2015-58号宗地就出让违反法律规定，张运福、杨开兰、刘子荣三人在2010-58号宗地之内，开封市人民政府并未征收，而是豪建公司对我们的房屋实施强拆，强迫我们签订回购协议。开封市人民政府通过《会议纪要》，作出为南正门美卓商业广场办理土地证、以及规划、环保、消防等备案并免于处罚的决定，已经侵犯到张运福、杨开兰、刘子荣的合法权益。
开封市人民政府答辩称：（一）开封市人民政府作出的《会议纪要》是行政机关公文的一种，是记载和传达行政机关会议情况和议定事项的一种文书，只在行政机关内部运转，对下级行政机关工作提供指导，不具有行政强制力，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，因此不具有可诉性。（二）《会议纪要》载明的已经征收完毕和先予交付的33.458亩土地，并不包含杨开兰、刘子荣国有土地使用权证载明的土地范围及面积。另外，张运福诉称的宅基地和房屋均没有合法产权证明，且已于2013年5月24日将相关产权以242万元的价格转让给了开封市豪建置业有限公司，因此张运福、杨开兰、刘子荣与《会议纪要》没有利害官司，主体不适格。
二审查明的事实与原审查明的一致。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”行政诉讼中的原告应当是行政行为的相对人或者行政行为的作出对其合法权益产生明显实际影响的人。本案中，开封市人民政府作出的《会议纪要》是对开封市城乡一体化示范区南正门美卓商业广场建设涉及的2015-58号宗地的开发建设事宜作出决定。张运福、杨开兰、刘子荣诉争的土地在2010-58号宗地之内，2010年12月24日，开封市国土资源局依据开封市人民政府作出的102号批复，决定将包含张运福、杨开兰、刘子荣的土地在内的2010-58号宗地出让。2011年1月18日，开封市国土资源局将涉案的2010-58号宗地的国有建设用地使用权进行公开出让给开封市豪建置业有限公司。张运福、杨开兰、刘子荣针对开封市人民政府作出的102号批复向商丘市中级人民法院提起行政诉讼，商丘市中级人民法院作出（2015）商行初字第109号行政判决，确认102号批复违法。张运福、杨开兰、刘子荣不服该判决，向本院提起上诉。2015年12月28日，本院作出的（2015）豫法行终字第00672号行政判决，维持原审判决。根据以上生效行政判决，人民法院虽然已经确认开封市人民政府在没有依法收回国有土地使用权的情况下出让2010-58号宗地的行政行为违法，但以撤销102号批复会给社会公共利益造成重大损失为由，没有撤销102号批复。因此，开封市人民政府作出的102号批复以及开封市国土资源局据此批复对2010-58号宗地出让行为的法律效力得到承认。涉案土地上张运福、杨开兰、刘子荣原有的国有土地使用权已经被开封市人民政府收回并出让给他人，张运福、杨开兰、刘子荣不再拥有在2010-58号宗地内的原国有土地使用权。因此，《会议纪要》所作出的为2010-58号宗地建设项目颁发土地使用权证，启动规划、住建、环保、人防、消防等涉及建设项目的备案工作以及对项目建设单位免于行政处罚的决定，并不是针对张运福、杨开兰、刘子荣的国有土地使用权，也未对其合法权益产生明显实际影响，张运福、杨开兰、刘子荣认为《会议纪要》侵犯其合法权益，请求撤销《会议纪要》的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。故，原审法院裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二○二○一六年十月二十日
书 记 员 白亚净