海南省第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）琼96民终109号
上诉人（原审原告、反诉被告）澄迈县永发供销社。住所地：海南省澄迈县永发镇沿江路南侧。
法定代表人吴君山，该社主任。
委托代理人余天德，海南川海律师事务所律师。
委托代理人韦桂庆，海南川海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）梁定禄，男，1954年9月2日出生，汉族，海南省澄迈县人，农民。
委托代理人梁焜，海南鹏达律师事务所律师。
上诉人澄迈县永发供销社（以下简称永发供销社）因与被上诉人梁定禄房屋买卖合同纠纷一案，不服海南省澄迈县人民法院（2015）澄民初字第588号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2003年5月25日，原告永发供销社与被告梁定禄签订《房屋转让书》，约定原告永发供销社将位于沿江路的永发供销社瓦房二格（四至为：东至路巷，南与王成太隔墙，北与邱明连隔墙，西至沿江路）转让给被告梁定禄使用，转让价格为15000元。该《房屋转让书》由被告梁定禄签名和加盖原告永发供销社公章。被告梁定禄于2003年5月25日通过案外人陈明兴向时任原告永发供销社负责人的蔡兴群支付购房价款6000元，后被告分别于2009年1月20日和2011年7月30日向蔡兴群支付剩余购房款4000元和5000元。原告于2003年5月25日将上述房屋交付被告使用，被告于2014年10月14日拆除旧屋新建房屋。2014年8月7日，原告的原负责人蔡兴群因涉嫌挪用资金被澄迈县公安局立案侦查，原告的负责人更换为吴君山。原告认为原、被告于2003年5月25日签订的《房屋转让书》侵犯了原告的合法权益，曾于2014年11月11日向澄迈县人民法院提起诉讼，即（2014）澄民初字第1097号案件，后申请撤诉。原告于2015年5月21日再次向该法院提起诉讼，请求：1.确认双方于2003年5月25日签订的《房屋转让书》为无效合同；2.判令被告梁定禄自行拆除建在永发国用（1994）字第431号国有土地使用证范围内东至路巷、南与王成太隔墙、北与邱明连隔墙、西至沿江路范围内的房屋等附属物，将土地交还原告；3.本案诉讼费用由被告承担。被告梁定禄提起反诉，请求法院依法判令：1.原告澄迈县永发供销社将四至为东至路巷、南与王成太隔墙、北与邱明连隔墙、西至沿江路约63平方米的土地过户给被告梁定禄，并协助被告办理土地使用权证；2.原告停止阻挠被告在该土地上建造房屋；3.原告向被告赔偿损失10000元。
另查明，原告澄迈县永发供销社是集体企业，位于永发镇沿江路南侧面积为1647.2平方米的土地四至为：东至岑啟春屋，南至江边空地，西至王成太屋、空地、林，北至沿江路，该土地所有权性质为国有，土地权属来源为政府安排，土地用途为商业服务业。澄迈县土地管理局于1994年2月7日向原告颁发永发国用（1994）字第431号《国有土地使用证》。原告与被告协议转让的房屋系原告在上述国有土地范围内建设的二格瓦房，该房屋未进行房屋产权登记。原、被告双方签订《房屋转让书》前后，未办理相关审批手续和土地使用权出让手续。原审法院依当事人申请调取证据，收到以下复函：1.澄迈县公安局《关于对我局立案侦查蔡兴群相关情况的函》，内容为：“2014年8月7日，我局立案侦查蔡兴群涉嫌挪用资金案。”2.澄迈县国土环境资源局《关于澄迈县永发供销社用地相关情况的复函》，内容为：“一、经查阅澄迈县永发供销社土地登记档案，由于档案中没有政府用地批文以及相关土地权属来源证明等材料，我局无法确定澄迈县永发供销社取得土地方式是划拨还是出让。二、该宗土地已经办理土地使用证手续，经依法批准，可进行转让。但是该宗地若属于划拨国有土地，土地使用权转让时，应补办土地使用权出让手续，并按该宗地经确认的评估价40%补交土地出让金。”3.澄迈县国有资产管理局《关于澄迈县永发供销社土地的复函》，内容为：“澄迈县永发供销社为集体企业，其资产由县供销社管理，不列入我县国有资产管理范围。”庭审中，被告梁定禄表示因原告澄迈县永发供销社已经停止阻挠其建房，请求撤回第二项反诉请求。庭审后，被告梁定禄请求撤回第一项反诉请求。
原审法院认为：本案系房屋买卖合同纠纷。双方当事人的争议焦点为：一、原告澄迈县永发供销社与被告梁定禄于2003年5月25日签订的《房屋转让书》是否有效？二、被告梁定禄反诉请求原告澄迈县供销社赔偿损失10000元，是否应予支持？一、关于原告与被告于2003年5月25日签订的《房屋转让书》是否有效的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条第一款规定“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”本案中，位于永发镇沿江路南侧面积为1647.2平方米的土地系政府安排的国有土地，属于划拨用地而非出让用地。原、被告签订的《房屋转让书》转让的房屋占用的土地在上述1647.2平方米土地范围内，故涉案土地性质为划拨用地。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条的规定，违反法律、行政法规效力性强制性规定的合同无效，违反管理性强制性规定的，则应当根据具体情况认定其合同效力。效力性强制性规定，是指法律、行政法规明确规定违反了这些规定将导致合同无效或者不成立，并且违反了这些规定将损害国家和社会公共利益的规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条第一款规定：“符合下列规定的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”上述法律、行政法规未明确规定违反这些规定将导致合同无效或者不成立，且我国现行法律亦未明确规定违反上述规定将导致合同无效或者不成立。相反，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条规定：“违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。”即违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的法律后果，是由土地管理部门责令缴纳土地出让金，没收违法所得等，而不是合同无效。故《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款属于管理性强制性规定，而不属于效力性强制性规定，人民政府审批系物权变动要件，而不是当事人设立、变更、取得或消灭物权的合同行为的生效要件。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府审批，与受让方订立合同转让划拨土地使用权，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”该司法解释调整的是国有土地使用权转让合同纠纷，当事人转让划拨土地上房地产并不适用该司法解释对合同效力的规定。原、被告双方签订《房屋转让书》后，被告已经依约向原告支付了全部购房价款，原告亦将房屋交付被告使用，至今已有12年，原告主张确认合同无效，有悖诚信原则，亦有损交易安全。综上，原告与被告于2003年5月25日签订的《房屋转让书》不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，意思表示真实，应认定为有效合同。原告诉请确认原、被告双方于2003年5月25日签订的《房屋转让书》无效，请求判令被告自行拆除涉案土地范围内的房屋等附属物，将土地交还原告，原告的上述请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。二、关于被告梁定禄反诉请求原告澄迈县供销社赔偿损失10000元，是否应予支持的问题。被告梁定禄主张因原告阻挠致使其无法进行建房施工，造成损失10000元。该院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，当事人对自己的主张，有责任提供证据。本案中，被告未能提供证据证明其主张，应承担举证不能的不利后果，对其请求原告赔偿10000元的反诉请求，该院不予主持。综上所述，依法成立的合同，受法律保护。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：一、驳回原告澄迈县永发供销社的全部诉讼请求；二、驳回反诉原告梁定禄的反诉请求。案件受理费150元，由原告澄迈县永发供销社负担，反诉案件受理费212元，由反诉原告梁定禄负担。
宣判后，澄迈县永发供销社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定“本案系房屋买卖合同纠纷”错误。本案双方当时签订《房屋转让书》，房产转让必然导致所在土地使用权一并转让，涉案房屋所在土地为国有划拨地，该房屋也没有进行产权登记，不具备转让条件，该行为不能直接认定为房屋买卖行为，而是国有土地使用权转让行为。二、原审判决认定《房屋转让书》为有效合同，驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，双方当事人签订合同转让划拨土地使用权，未经有批准权的人民政府同意，该合同应为无效合同。原审判决认为《房屋转让书》转让划拨地上的房产，不是转让划拨地使用权，不适用上述司法解释的规定，而是引用《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条等条款，认为法律法规关于限制划拨地上房产转让的规定系管理性规定，不是效力性强制性规定，从而认定《房屋转让书》为有效合同，属适用法律错误。三、根据《中华人民共和国合同法》关于无效合同的规定，《房屋转让书》无效，上诉人应返还被上诉购房款，被上诉人应返还讼争土地，并自行拆除地上的房屋和附属物。四、另补充，梁定禄并未一次性付清15000元，而是分三次支付，且收款收据上载明的是租金，故双方当事人之间实质上是房屋租赁关系，近年房屋涨价，被上诉人梁定禄才主张这是买卖关系。综上，请求二审法院撤销（2015）澄民初字第588号民事判决第一项，改判支持上诉人的一审诉讼请求，案件诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人梁定禄答辩称：一、被上诉人按照《房屋转让书》的约定已经付清了购房款，因旧房为危房，被上诉人已经将旧房拆掉重建，上诉人是因当地房价上涨，为获取不正当利益才起诉主张该合同无效。上诉人未提供证据证明，一审法院曾向相关部门去函调查，也都不能确认涉案房屋所在土地为划拨地或者涉案房地产为国有资产。上诉人以处置划拨地上的房产需要政府批准为由，主张《房屋转让书》无效，不能成立。上诉人应按合同约定将涉案房屋的土地证、房产证办至被上诉人名下，否则严重损害被上诉人的合法权益。二、根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》的规定，主张合同效力的时间为一年，涉案合同签订已有十二年，远远超过法律规定的诉讼时效。三、涉案房屋违反《中华人民共和国城市房地产管理法》进行转让的法律后果，是由土地管理部门责令缴纳土地出让金、没收违法所得等，不是合同无效。且《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定是管理性强制性规定，不是效力性强制性规定，涉案合同不因违反相应规定而导致无效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：1.上诉人永发供销社与被上诉人梁定禄之间是什么性质的法律关系；2.案涉《房屋转让书》是否无效。
一、关于上诉人与被上诉人之间是什么法律关系的问题。上诉人主张案涉《房屋转让书》实际转让了房屋所占土地的使用权，该地块属于划拨地，双方之间成立国有土地使用权转让合同关系；同时还主张被上诉人交付的对价款15000元是租金，双方之间实质上是房屋租赁合同关系。本院认为，法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系，包括主体、内容、客体三大要素。国有土地使用权转让合同关系的客体是土地使用权，案涉《房屋转让书》中并未提及土地使用权，而是转让房屋，不能仅因房屋居住使用对土地的依附性，就直接将房屋转让偷换概念为土地使用权的转让。按照《房屋转让书》约定，上诉人的合同权利是收取转让款，合同义务是将案涉房屋永久转让给被上诉人；被上诉人的合同权利是受让房屋后永久占有使用，合同义务是支付转让款，合同中没有关于租赁关系的任何表述，永久转让房屋应理解为转让房屋所有权，故，《房屋转让书》系房屋买卖合同。上诉人主张收据中载明的是收到“租金”之字眼，但没有其他证据予以支持佐证，不能以此推翻《房屋转让书》中关于买卖关系的完整约定。综上，上诉人与被上诉人之间系房屋买卖合同关系。原审法院将本案案由定为房屋买卖合同纠纷，并无不当，本院予以确认。
二、关于《房屋转让书》是否无效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”首先，上诉人主张《房屋转让书》违反最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定，应属无效；还主张《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”属于效力性强制性规范，《房屋转让书》违反该规定未报政府批准，也属于合同无效情形。上诉人上述两项主张的前提是案涉房屋所占土地为划拨土地，对于案涉土地是否划拨地的问题，因上诉人所提供的国有土地使用权证办理于1994年，没有记载土地为划拨地还是出让地的“使用权类型”这一项，原审法院向澄迈县国土环境资源局调取相关档案材料，并去函了解案涉土地的使用权类型。澄迈县国土环境资源局以澄土环资函[2015]103号《关于澄迈县永发供销社用地相关情况的复函》回复称，经核阅有关土地登记档案，由于档案中没有政府用地批文以及相关土地权属来源证明等材料，无法确定永发供销社取得案涉土地的方式是划拨还是出让。原审法院未采纳澄迈县国土环境资源局的该复函，而是以其调取的档案材料中永发供销社于1993年递交的《土地登记申请书》所载“土地权属来源系政府安排”之内容，认定案涉土地为划拨地。本院认为，国有土地使用权类型的确认属于政府相关部门国土环境资源局的职能范围，在当事人未就此发生行政纠纷并诉至法院之前，不宜由人民法院在民事审判过程中直接予以认定，尤其本案中原审法院认定划拨地的依据调取于澄迈县国土环境资源局，而澄迈县国土环境资源局复函中也表示经查阅永发供销社的土地登记档案后，其仍不能确定案涉土地为划拨地还是出让地。既然依据同样的现有档案资料，澄迈县国土环境资源局尚无法确认案涉土地为划拨地，原审法院直接在民事案件中推定案涉土地为划拨地不当，本院予以纠正。综上，案涉土地不能确定为划拨地，上诉人根据有关划拨土地的法规、司法解释诉请《房屋转让书》无效，缺乏事实依据，本院不予支持。
其次，《房屋转让书》所涉房屋未经房屋产权登记，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：……（六）未依法登记领取权属证书的：……”该规定属于行政法规的强制性规定，但最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'，是指效力性强制性规定。”即《中华人民共和国城市房地产管理法》的上述规定如属于效力性强制性规定，《房屋转让书》才会因所涉房屋未经产权登记而无效。强制性规定分为效力性强制性规定和管理性强制性规定，就二者的区分一般遵循以下原则：1.法律、行政法规明确规定违反规定将导致合同无效的，或者法律、行政法规未明确违反规定将导致合同无效，但违反该规定将损害国家利益或社会公共利益的，该规定属于效力性强制性规定；2.法律、行政法规未明确违反规定将导致合同无效，违反该规定并不损害国家利益或社会公共利益，只损害当事人利益的，该规定属于管理性强制性规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》的上述条款未明确规定违反该条款即导致合同无效，且转让未经产权登记之房屋的合同继续履行的话，也未损害国家利益或社会公共利益，该规定不属于效力性强制性规定。而且，从立法目的角度看，制定上述条款的目的在于加强对房产交易这类经济活动的规范和管理，避免权属不清的房产流入市场，这属于行政管理性的法律规定，违反之不影响合同的效力。综上，《房屋转让书》所涉房屋虽未经房屋产权登记违反《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，但该规定不是效力性强制性规定，《房屋转让书》不因此而无效。
此外，案涉房屋系永发供销社的社有资产，永发供销社作为集体企业法人参与市场经济活动，案涉房屋的转让是其在当时经济条件下管理资产、行使经营权的体现，是双方当事人真实意思体现，《房屋转让书》不具备《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，上诉人主张《房屋转让书》无效，并依据合同无效要求被上诉人交还土地，缺乏法律依据，且与鼓励交易、诚实信用之合同原则相悖，对其主张，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，虽适用法律略有不当，但判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币150元，由上诉人澄迈县永发供销社负担。
本判决为终审判决。
审判长 白玉琳
审判员 梁振文
审判员 黄声泽
二〇一六年四月十五日
书记员 王天石
附适用的法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
最高人民法院《关于适用
<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。
审核：白玉琳撰稿：白玉琳校对：王天石印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年4月18日印制
（共印18份）