广西壮族自治区荔浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）荔行初字第12号
原告荔浦县大塘镇大塘社区小勃屯第1-4村民小组。
诉讼代表人廖克才，第1村民小组组长。
诉讼代表人廖守兵，第2村民小组组长。
诉讼代表人韦庆木，第3村民小组组长。
诉讼代表人韦喜国，第4村民小组组长。
四原告共同委托代理人潘以双，广西中园律师事务所律师。
被告桂林市人民政府，所在地桂林市五美路16号。
法定代表人黄俊华，该市市长。
委托代理人潘昌裕，桂林市人民政府法制办公室法律工作者。（特别授权）
委托代理人谢锋，桂林市人民政府法制办公室法律工作者。（特别授权）
第三人荔浦县人民政府，所在地荔城镇篓园社区滨江路6号。
法定代表人陈代昌，该县县长。
委托代理人张永宾，广西柳先律师事务所律师。（特别授权）
第三人荔浦县大塘镇大塘社区义敢屯第6村民小组。
诉讼代表人朱克贵，该村民小组组长。
委托代理人彭宁，广西广合律师事务所律师。
委托代理人余悦干。（特别授权）
原告荔浦县大塘镇大塘社区小勃屯第1-4村民小组（以下简称小勃屯1-4组）不服被告桂林市人民政府于2013年5月15日作出的市政复决字（2013）79号行政复议决定，于2013年7月3日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2013年7月4日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。第三人荔浦县大塘镇大塘社区义敢屯第6村民小组（以下简称义敢屯6组）于2013年7月16日向本院提出书面申请，要求对原告方持有的与争议地牛坪岭有关的《荔浦县山权林权证》的填证人姓名和填写内容的笔迹形成时间进行鉴定，本院依照法律程序对外委托进行鉴定，但由于原告未按规定提交其持有的《荔浦县山权林权证》原件，导致鉴定无法进行，本院于2013年11月27日依法终结本案委托鉴定事项，恢复本案的审理，并依法组成合议庭，于2013年12月17日公开开庭审理了本案。原告小勃屯1-4组诉讼代表人廖克才、廖守兵、韦庆木、韦喜国及其共同委托代理人潘以双，被告桂林市人民政府委托代理人潘昌裕、谢锋，第三人荔浦县人民政府委托代理人张永宾，第三人义敢屯6组诉讼代表人朱克贵及其委托代理人彭宁、余悦干到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
第三人荔浦县人民政府在处理原告小勃屯1-4组与第三人义敢屯6组争执的牛坪岭（又称为小勃村背岭、六宁岭）土地权属纠纷过程中，认定原告从上个世纪七十年代初至今，对争议地进行种植、管业，林业“三定”后，原告村民领取《集体土地建设用地使用证》，在争议地上建造住房和三栏，这些《集体土地建设用地使用证》可作为确定争议地所有权的参考凭证。同时认为第三人义敢屯6组长期以来对争议地无实际种管事实和对原告在争执地上耕作管业从无异议，其持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》属使用权证，不是所有权凭证，不能作为争议地确权证据采信。第三人义敢屯6组对原告持有的《荔浦县山权林权证》有异议，申请进行鉴定，因原告小勃屯1-4组未提供该证原件进行鉴定，第三人荔浦县人民政府认为该证据亦不能作为争执地确权依据，据此，于2013年3月6日作出荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，将争议地所有权确给原告集体所有。第三人义敢屯6组不服处理决定，向被告申请复议，经复议，被告认为，第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》与荔浦县大塘镇人民政府留存的《社员自留山登记表》相一致，且记录与有关争执地项内容相符，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，这些证据是第三人义敢屯6组管理使用争执地的有效凭证，但第三人荔浦县人民政府在确权时没有认定第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》的合法性，属于认定事实不清，被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，于2013年5月15日作出市政复决字（2013）79号行政复议决定，撤销了第三人荔浦县人民政府作出的荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，责令第三人荔浦县人民政府重新作出具体行政行为。原告不服，诉至本院。
被告向本院提供作出被诉具体行政行为的证据如下：1、市政复决字（2013）79号行政复议决定书，证明被告认定事实清楚，实用依据正确，程序合法，实体处理适当。2、第三人义敢屯6组的复议申请书，证明第三人义敢屯6组不服荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，申请复议请求撤销该决定。3、荔浦县人民政府作出的荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，证明第三人荔浦县人民政府未对第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》进行合法性认定。4、第三人义敢屯6组村民余荣新的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，证明该证上记载有争执地小勃村背的内容，与争执地相符。5、荔浦县大塘镇人民政府存档的大塘村委会义敢6队社员自留山登记表，证明该表记载的内容与第三人义敢屯6组村民余荣新持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》一致。6、现场勘验笔录和现场勘查图，证明争执地与余荣新持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》一致。
原告小勃屯1-4组共同诉称，一、被告桂林市人民政府作出的复议决定认定事实有误。第三人义敢屯6组村民余荣新、余玉林户的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》中登记有小勃村背土地内容，但该登记内容是错误的，因为1985年填发《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》时，只是根据社员口报内容填写，没有到现场勘查，填写内容与实际承包管业情况存在冲突，被告仅凭第三人村民余荣新、余玉林两户的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》中有记载争执地内容，就认定第三人荔浦县人民政府在确权时认定事实不清，与实际情况不符；从余玉林户的土改证存根来看，争执地没有登记在其中；另外，从土地改革到现在，第三人义敢屯6组对争执地没有管业事实，相反，原告村民长期在争执地上种植、建房。第三人荔浦县人民政府根据（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争执地确给原告是正确的。二、被告撤销第三人荔浦县人民政府作出的处理决定缺乏事实和法律依据。争执地长期由原告管业，争执地上有原告村民种植的大量作物和林木并建造有多处住房，与原告村民集体生活联系紧密。第三人荔浦县人民政府将争执地确给原告，符合客观实际，也符合“三个有利于”原则。综上所述，被告作出的复议决定认定事实不清，不合法，请求人民法院判决撤销被告作出的市政复决字（2013）79号行政复议决定，由被告承担本案诉讼费用。
原告在举证期限内未向本院提供证据。
被告桂林市人民政府辩称，争执地在土改时分配给谁，当事人无证据证实，原告提供的《土地房产所有证》存根也无记载，合作化、“四固定”时期以后到落实生产责任制时，争执地山林权属划归哪个生产队集体亦无证据证实。林业“三定”时，第三人义敢屯6组将争执地承包给村民余荣新和余玉林两户使用，农户领取了《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，该证与大塘镇人民政府留存的《社员自留山登记表》一致。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，该证是第三人义敢屯6组管理使用争执地的有效凭证，第三人荔浦县人民政府在行政确权时没有审查认定该证据的合法性，属于认定事实不清。被告要求第三人荔浦县人民政府对该证的合法性进行审查，并未违反法律规定，亦是上级人民政府依法监督下级人民政府的法定职责。因此，被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，于2013年5月15日作出市政复决字（2013）79号行政复议决定，撤销第三人荔浦县人民政府作出的荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，要求第三人荔浦县人民政府重新作出具体行政行为并无不当。综上所述，被告作出的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。
第三人荔浦县人民政府述称，一、荔浦县人民政府对本案调查的事实清楚。争执地在土改时分配给谁无证据证实，合作化、“四固定”以后到落实生产责任制时，争执地划归给哪个生产队也没有证据证实。落实生产责任制后，原告村民相继在争执地开荒种植农作物，林业“三定”时，第三人义敢屯6组申报争执地使用权归其村民余荣新和余玉林两户承包使用，核发有《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，但未申报争执地所有权凭证，此后，义敢屯村民小组及余荣新和余玉林两户从未在争执地耕种管理。上个世纪九十年代造林灭荒时，原告村民在争执地种植湿地松、采割松脂、砍伐林木，同时，村民廖克龙等五户在争执地范围内建房和三栏，第三人义敢屯6组无异议。二、荔浦县人民政府对本案证据效力的认定是正确的。第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》是由本集体自行填写，无争执地的所有权证据，承包使用证就成为无源之水、无本之木。第三人义敢屯6组从未对争执地进行过实质管理，因此，第三人荔浦县人民政府不以该承包证作为土地所有权的依据是正确的。三、第三人荔浦县人民政府在处理决定中适用《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项、第（四）项规定，上述法律是荔浦县人民政府处理本案纠纷的职权依据和认定事实、证据的法律依据，适用法律是正确的。综上所述，荔浦县人民政府作出的荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定认定事实清楚、程序合法，应予维持。
第三人荔浦县人民政府在举证期限内向本院提供证据如下：1、山林土地权属纠纷确认申请书，证明原告申请对争执地进行确权。2、土地确权答辩书，证明第三人义敢屯6组认为争执地是其村民的祖宗山，解放后权属归其所有，没有变动过。3、原告的《荔浦县山权林权证》，证明该证中有争执地“牛坪岭”一栏，第三人义敢屯6组申请对该证进行鉴定，但原告方未提供该证原件进行鉴定。4、《集体土地建设用地使用证》，证明原告村民廖克勇、廖克龙、廖承佩、廖承海、廖承模在争执地上建房，已取得土地使用证。5、第三人义敢屯6组村民余玉林户的土地房产所有证存根，证明义敢屯6组对争执地没有权属。6、第三人义敢屯6组村民余荣新的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，证明该证中的“小勃村背”与争执地有关。7、大调字（2010）2号《荔浦县大塘镇人民调解委员会调解意见书》，证明大塘镇人民调解委员会对争执地作出调解意见。8、第三人义敢屯6组的社员自留山登记表存根，证明第三人义敢屯6组余玉林、余荣新户的承包证中有“小勃村背”一栏，与争执地有关。9、原告村民廖某乙、廖克付、廖克元、韦吉文、韦吉祥、韦吉庆、廖家信、韦吉和的社员自留山登记表存根、上述存根中有“后背岭”一栏，与争执地有关。10、调查询问笔录，证明争执双方代表的陈述与确权申请书、答辩书一致。11、调解笔录，证明经两次调解，争执双方均主张争执地全部权属，要求政府进行裁决。
第三人义敢屯6组述称，一、被告作出的市政复决字（2013）79号行政复议决定认定事实正确。义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》与大塘镇人民政府提供的社员自留山登记表所记载的争执地项相一致，其四至界限与实地相符，依法律规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料。争执地在解放后属于义敢集体管业，1979年划归义敢屯6组管业，林业“三定”时，义敢屯6组将争执地发包给村民余荣新户承包，管理使用至今。原告在各个历史时期均没有分得争执地，原告持有的《荔浦县山权林权证》，在荔浦县人民政府和大塘镇人民政府均无档案可查，义敢屯6组申请对该证的形成时间进行鉴定，但原告不提供该证原件进行鉴定，该证是假证。林业“三定”前，争执地为荒山，原告称其村民廖承佩、廖克秋于1992年在争执地上种树，属个人行为，不是原告集体行为；原告村民廖克付、廖某乙、廖克元、韦吉文、韦吉祥、韦吉庆、廖家信持有的《社员自留山登记表》证中“牛坪”、“牛坪地”、“后背岭”、“后背山”项，与大塘镇人民政府提供的《社员自留山登记表》记载的地名和四至范围不相符，与争执地亦不相符，不是争执地。第三人荔浦县人民政府称原告村民廖克贵在争执地上建有住房和“三栏”，其实廖克贵在争执地上并没有住房，属认定事实错误。综上所述，被告作出的复议决定认定事实正确，处理正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人义敢屯6组在举证期限内向本院提供证据如下：
1、余荣新户的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，证明第三人义敢屯6组对争执地有所有权和使用权。2、谷某某的证言，证明义敢屯6组对争议地的种管事实。3、义敢屯6位村民的证明，证明争议地的权属来源。4、廖某甲的证词，证明原告村民陈能贵能在争议地建房的缘由。5、廖某乙的证明，证明①争议地在上世纪90年代前为光头岭（荒山）；②1992年，在争议地上种树的不是被告集体，而是廖克秋和廖承佩两人；③原告持有争议地的《荔浦县山权林权证》的来源；④原告村民廖承和住房的始建及完工日期。6、争议地现场照片及碑文，证明：①原告村民廖克富于上世纪80年代末曾在争议地开垦，因第三人村民余荣新的制止未继续建房的地基；②原告村民廖承和在本案纠纷产生后无视法律法规规定继续在争议地建房并入住；③争议地为余荣新的祖宗山。7、《权属纠纷调处告知书》，证明在争议地权属纠纷未解决前当事人不得改变争议地的面貌，原告村民廖承和于纠纷后在争议地违规建房。8、鉴定申请书，证明在荔浦县人民政府调处和桂林市人民政府复议期间，第三人义敢屯6组申请对原告持有争议地的《荔浦县山权林权证》进行鉴定。9、原告村民廖克付、廖某乙、廖克元、韦吉祥、韦吉文、韦吉庆、廖家信的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》存根，证明7位村民的证中“牛坪、牛坪地、后背山、后背岭”不在争议地范围内。10、大调字（2010）2号《荔浦县大塘镇人民调解委员会调处意见书》，证明原告村民称争议地在1992年前被称为光头岭。11、荔政处（2011）37号权属纠纷处理决定书，证明：①原告对其持有的涉及争议地的《荔浦县山权林权证》，不提供该证原件进行鉴定；②原告提供7户不在争议地范围内村民的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，证明其对争议地的地理情况不熟悉。12、荔政处（2012）5号《荔浦县人民政府关于撤销〈荔政处（2011）37号处理决定书〉的决定》，证明荔浦县人民政府对本案事实未查明，撤销荔政处（2011）37号权属纠纷处理决定，重新作出处理决定。13、第三人义敢屯6组的村民证明，证明争议地的权属来源。14、市政复决字（2０13）79号行政复议决定书，证明义敢屯6组对争议地拥有合法的所有权和使用权。15、荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定书，证明处理决定书中权属界线图内的廖克贵住宅不存在。16、《集体土地建设有地使用证》五份，证明无户名为廖承佩的《集体土地建设用地使用证》，荔（大）集建（1991）字第0601039号《集体土地建设用地使用证》证上的四至与现在争议地范围内的廖承模住宅的四至范围不一致，为廖承模旧宅，此宗地不在争议地范围内。
综合各方当事人的诉辩意见，本案争执焦点为：1、第三人荔浦县人民政府在对争执地确权时未对第三人义敢屯6组持有的与争执地相关的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》的合法性进行认定，将争执地所有权确给原告所有，是否属于认定事实不清？2、被告撤销第三人荔浦县人民政府作出的处理决定，法律依据是否充分？
经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、被告桂林市人民政府提供的证据4、5、6；第三人荔浦县人民政府提供的证据6、8和第三人义敢屯6组提供的证据1，上述证据来源合法、内容客观真实、与本案争议的事实具有关联性，可作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二、被告桂林市人民政府提供的证据1、3和第三人义敢屯6组提供的证据14、15相同，是尚未发生法律效力的行政复议决定书、处理决定书，其具体行政行为正在诉讼中、不能作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据；被告提供的证据2与第三人荔浦县人民政府提供的证据1、2、10、11是当事人单方陈述意见，亦不能作为认定本案争议事实的依据。第三人荔浦县人民政府提供的证据3、无原件核实且无其他证据佐证，本院不予采信；证据4和第三人义敢屯6组提供的证据16与争议的事实存在一定关联性，可作为本案参考证据；证据5不能客观真实地反映本案事实，本院不予采信；证据7和第三人义敢屯6组提供的证据10相同，是荔浦县大塘镇人民调解委员会对争议地作出的调解意见书，与争执地相关，可作为认定争议事实的参考证据；第三人荔浦县人民政府提供的证据9与义敢屯6组提供的证据9相同，证中“牛坪、牛坪地、后背山、后背岭”项经原告和第三人义敢屯6组确认，不在争议地范围内，与本案争议事实无关，本院不予采信。第三人义敢屯6组提供的证据2、3、5，该组证据属于证人证言，因证人未出庭作证，其内容无其他证据佐证，不能证实案件客观事实，本院不予采信；证据4与义敢屯6组申请出庭作证的证人廖某甲的证明内容基本一致，廖某甲与义敢屯6组村民余荣新属亲戚关系，证人何某某系第三人义敢屯6组村民，均与义敢屯6组存在法律上的利害关系，其证言本院不予采信；证人潘某某不知道争执地的四至范围，其证言不能证明案件客观事实，本院不予采信；证据6即照片和碑文，不能作为确定土地权属依据，本院不予采信；证据11、12是第三人荔浦县人民政府撤销其作出的具体行政行为，被撤销的具体行政行为不具有法律效力，不能作为定案依据；证据13是第三人义敢屯6组村民自书证明，该证明不能作为定案依据。
经审理查明，原告称争执地为牛坪岭，第三人义敢屯6组称为小勃村背岭、六宁岭，其四至界限为：东以岭脚大路为界，与广场（地名）相邻；南以大路为界，与小勃村屯的旱田、房屋、岭地相邻；西以冲为界，依次与小冲、小勃村冲田、大莫李家岭相邻；北与云村屯岭相邻，以软坳的分界竹为界，即从小勃村廖承模（木）水泥屋北面角起到分界处约125米。争执地约20亩，地面附着物有房屋、三栏、水池、竹子、板栗、湿地松、桉树、杨梅、桂花及祖坟。争执地在土改时如何分配，合作化、“四固定”时期至落实生产责任制时划归给何生产队集体，原告与第三人义敢屯6组均无证据证实；第三人义敢屯6组村民余玉林等共有人的证号为荔登字004079号土地房产所有证存根上无争执地记载内容。林业“三定”时，第三人义敢屯6组将争执地承包给村民余荣新、余玉林两户使用，农户领取了《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，该证与荔浦县大塘镇人民政府留存的社员自留山登记表一致，其记载的“小勃村背”项与争执地相符；争执地上有第三人义敢屯6组村民祖墓，其村民每年到争执地上祭祖、扫墓。原告村民有在争执地上放牧、种植作物、种植湿地松、采割松脂、砍伐出售林木等管理行为；原告村民廖克龙等户在争执地上建有住房和三栏并领取了《集体土地建设用地使用证》。2010年8月，因国家征收部分争执地修建阳鹿高速公路引发争执地权属纠纷，第三人荔浦县人民政府组织调解未果。第三人荔浦县人民政府在对争执地确权过程中，认为原告长期对争执地存在管业事实，第三人义敢屯6组无实际管业事实且对原告的耕作管业从无异议，同时认为第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》属使用权证，不是所有权凭证，在确定争执地所有权时，不能作为所有权证据采信，于2013年3月6日作出荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，将争执地所有权确给原告集体所有。第三人义敢屯6组不服，向被告申请复议。被告复议认为，第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》是其管理使用争执地的有效凭证，但第三人荔浦县人民政府在确权时没有对该证的合法性进行认定，属于认定事实不清，被告于2013年5月15日作出市政复决字（2013）79号行政复议决定，撤销了第三人荔浦县人民政府作出的荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。在本案诉讼中，第三人义敢屯6组申请对原告方持有的与争议地牛坪岭有关的《荔浦县山权林权证》的填证人姓名和填写内容的笔迹形成时间进行鉴定，但由于原告未提交该证原件，导致鉴定无法进行。
本院认为，土地确权应遵循合法、合理原则，尊重历史，面对现实。行政复议是我国行政机关内部自我纠正的一种监督制度。被告桂林市人民政府作为第三人荔浦县人民政府的上级行政机关，根据当事人的申请，有权对第三人荔浦县人民政府作出的处理决定进行复议并作出决定，被告作出复议，其具体行政行为是履行法定职责。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，权属纠纷当事人使用争议的土地、山林、水利的事实和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料。本案第三人义敢屯6组持有的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》，该证与荔浦县大塘镇人民政府留存的社员自留山登记表一致，其记载的“小勃村背”项与争执地相符，该证是第三人义敢屯6组村民管理使用争执地的有效凭证，但第三人荔浦县人民政府在对争执地确权时，未对该证的合法性进行认定，根据原告村民的《集体土地建设用地使用证》和原告村民在争执地上的经营管理行为，将争执地所有权确给原告集体所有，认定主要事实不清。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定作出复议决定，撤销了第三人荔浦县人民政府作出的荔政处（2013）13号权属纠纷处理决定，责令第三人荔浦县人民政府重新作出具体行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持被告桂林市人民政府2013年5月15日作出的市政复决字（2013）79号行政复议决定。
本案受理费50元，由原告荔浦县大塘镇大塘社区小勃屯第1-4村民小组共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，帐号：20216301040001416，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 潘世华
审 判 员 唐金娥
人民陪审员 谢重坤
二〇一三年十二月二十九日
书 记 员 李琳萍