海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第165号
上诉人（原审原告）：万宁市和乐镇港上村民委员会。
法定代表人：林汉民，该村民委员会主任。
委托代理人：纪红，海南威盾律师事务所律师。
委托代理人：林忠春，男，汉族，1955年3月19日出生。
被上诉人（原审被告）：万宁市人民政府。法定代表人：张美文，该市市长。
委托代理人：冯善雄，万宁市政府法制办公室干部。
委托代理人：李志刚，万宁市国土环境资源局干部。
原审第三人：卓关美（曾用名卓亚四），男，汉族，1969年4月6日出生。
委托代理人：曾德彬，海南天鼓律师事务所律师。
委托代理人：陈少民，万宁市和谐法律事务所法律工作者。
上诉人万宁市和乐镇港上村民委员会（以下简称港上村委会）因其诉被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）及原审第三人卓关美颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院2013年6月24日作出的（2013）海南一中行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院7月31日立案受理后，于8月2日依法组成合议庭，并于9月2日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。港上村委会的法定代表人林汉民及其委托代理人纪红、林忠春，万宁市政府的委托代理人冯善雄、李志刚，卓关美及其委托代理人陈少民、曾德彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
万宁市政府于1997年10月31日将位于万宁市港北市场西侧的72平米土地登记确定归卓关美使用，并给卓关美颁发了万宁市（港）国用（1997）字第0148号《国有土地使用证》（以下简称第0148号《土地证》）。
原审查明：涉案土地位于万宁市和乐镇和港大道南侧、港北市场西侧，面积72平方米。1992年9月，原港北镇政府根据规划，将涉案土地安排给卓关美作为宅基地使用，并于1997年8月29日出具《证明》称：“我镇卓亚四同志的宅基地于1992年9月由港北镇政府统一安排，基地总面积为4×18=72平米，该同志今欲办理土地使用证，请市国土管理局给予办理”。1997年10月28日，卓关美就涉案土地申请登记发证。万宁市政府经地籍调查、权属审核等程序后，于1997年10月31日将涉案土地登记确认给卓关美使用，并给卓关美颁发了第0148号《土地证》。2007年，港上村委会拟在涉案土地上修路时，卓关美提出干涉。2012年12月，卓关美以其持有的第0148号《土地证》，向万宁市人民法院提起民事诉讼，状告港上村委会侵权。港上村委会据此得知万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》后，以涉案土地属其集体所有且万宁市政府的颁证行为阻碍其村民通行权为由，于2013年5月6日向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销第0148号《土地证》。
另查明，1992年至1993年，原港北镇政府进行统一规划时，已在涉案土地�西几十米处留出了一条通往小海的道路。港上村委会位于和港大道的北侧，其村民出村口穿过和港大道往西几十米再往南直行即可通过该路到达海上生产作业。
原审认为：本案争议的焦点是港上村委会是否具备提起行政诉讼的原告主体资格、港上村委会提起行政诉讼是否超过法定起诉期限、万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》有无事实根据以及港上村委会诉请有无事实根据。
关于港上村委会是否具备提起行政诉讼的原告主体资格的问题。港上村委会是以万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》侵犯其集体土地所有权和道路通行权为由而提起诉讼的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”的规定，港上村委会对万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》不服，有权提起诉讼。万宁市政府认为港上村委会不具备提起行政诉讼的原告主体资格的理由不能成立。
关于港上村委会提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告的起诉已超过法定期限的，由被告承担举证责任”。万宁市政府称港上村委会于2007年拟在涉案土地上修路与卓关美发生纠纷时，港上村委会就已知道万宁市政府于1997年10月31日给卓关美颁发了第0148号《土地证》，港上村委会于2013年5月才提起行政诉讼，已超�《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的3个月起诉期限。但万宁市政府并未能就此主张提供任何有效的书面证据予以证明，故万宁市政府认为港上村委会的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。卓关美亦认为港上村委会的起诉已超过法定起诉期限，但卓关美亦未能就此提供确凿证据予以证明，故卓关美认为港上村委会的起诉已超过法定起诉期限的理由亦不能成立。港上村委会于2012年12月由卓关美提起的民事侵权诉讼中得知万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》后，于2013年5月提起行政诉讼，并未超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。
关于万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》有无事实根据以及港上村委会诉请有无事实根据的问题。根据《土地登记规则》第十条的规定，土地登记申请者申请土地使用权登记时，其土地权属来源必须清楚。根据本案已查明的事实，涉案土地是由原港北镇政府于1992年按照规划统一安排给卓关美作为宅基地使用的。可见，卓关美就涉案土地申请登记发证，其土地权属来源清楚。万宁市政府根据卓关美的申请，经地籍调查、权属审核等程序后，将涉案土地登记确认给卓关美使用并给卓关美颁发第0148号《土地证》，并无不当。港上村委会称涉案土地属其集体所有，万宁市政府将其集体所有的土地颁证给卓关美侵犯了其合法权益，但港上村委会并未能就该项主张提供任何有效的书面证据予以证明。港上村委会还称涉案土地从解放前至今一直是其村民到海上生产作业的必经之路和唯一通道，万宁市政府将涉案土地颁证给卓关美侵害其通行权。经法院派员到实地查看，港上村委会位于和港大道的北侧，涉案土�位于和港大道的南侧，港上村委会的村民出村口穿过和港大道往西几十米再往南直行即可到达海上生产作业，涉案土地并非到达海上生产作业的唯一通道，可见港上村委会的说法不符合客观事实，万宁市政府的颁证行为并未影响到港上村委会村民的通行权。
综上，港上村委会认为万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》侵犯其集体土地所有权和道路通行权，缺乏事实根据和法律依据，其诉请撤销被告给卓关美颁发第0148号《土地证》的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。案经审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回港上村委会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由港上村委会负担。
港上村委会上诉请求：撤销（2013）海南一中行初字第81号行政判决，撤�第0148号《土地证》，案件受理费由万宁市政府负担。事实与理由：1、万宁市政府颁发第0148号《土地证》的行为已经侵害了港上村委会的土地权属和通行权。涉案土地历史上属港上村委会村民晒网和停泊渔船的地方，现状是港上村委会村民的通行道路，道路下还有镇政府建设的排水道。虽然村民出村口穿过和港大道往西行几十米有一条通行路，但该路不是公共道路且已被堵，即使此路可通行到大海，但毕竟要绕行几十米，给港上村委会村民通行带来很大的不便，已经影响了港上村委会村民的通行权。2、第0148号《土地证》认定事实不清、程序违法。根据《土地登记规则》第十条规定，万宁市政府将涉案土地登记为划拨土地，必须以卓关美持有的县级以上政府的用地文件作为土地权属来源的证明，而本案万宁市政府将港北镇政府的一纸单位证明作为土地权属来源是违法的。况且港北镇政府是以开发建设为名非法征用土地，其本无权将本案土地划拨给卓关美。万宁市政府颁发第0148号《土地证》没有依法进行公告。3、万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》违反《土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”的规定。
万宁市政府未提交答辩状，其当庭答辩称：1、第0148号《土地证》认定事实清楚，符合法律规定，程序合法。2、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。港上村委会诉称万宁市政府的颁证行为侵害其通行权，根据涉案土地现场，和乐镇政府根据该镇的规划，目前已经在涉案土地西边几十米处修了一条通往海边的道路，且涉案土地东边几十米处的市场道路也能通往海边。因此涉案土地作为宅基地使用，并没有侵害港上村委会的合法通行权。3、涉案土地属于国有土地。涉案土地位于和乐镇港下村委会临近海边区域，属于沿海滩涂。90年代初期起，和乐镇政府对该区土地进行填土改造，是政府对国有土地的使用。根据《宪法》第九条和《海南省土地确权与争议处理条例》第五条有关滩涂所有权的相关规定，涉案土地从没有明确确权给集体所有，该地属于国有。4、港上村委会关于“一户一宅”的理解是错误的。涉案土地是国有土地，所以不违反“一户一宅”的规定，且规定“一户一宅”的《土地管理法》是1998年修订的，而颁发第0148号《土地证》在1997年，法不溯及既往。请求二审法院依法驳回港上村委会的上诉请求，维持原判。
卓关美述称：1、第0148号《土地证》没有侵害港上村委会的土地权属和通行权。涉案土地从解放前到上世纪90年代初一直都是小海，港上村委会从未使用过该地，更从来不是港上村委会村民的传统通道。港上村委会在2007年前对涉案土地从未发生过任何争议。且事实上，涉案土地东边和西边几十米处都有公共通道，西边通道宽18米，这些通道都在正常使用中。2、第0148号《土地证》土地来源合法，适用法律正确，程序合法。3、第0148号《土地证》不违反“一户一宅”的规定。
本院二审期间组织各方当事人进行了现场勘查，涉案土地现为空地，东边建有民宅，沿着民宅有一排污沟，涉案土地离排污沟还有一段距离。涉案土地在和港大道的南侧，港上村委会在和港大道的北侧，涉案土地往西约七十米有一条约十八米宽的规划路通往海边，路面不太平整、有积水，往东约三十米也有一条市场边上的小路通往海边。
本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点为万宁市政府颁发第0148号《土地证》事实是否清楚、是否违反法律规定、是否侵害港上村委会集体土地所有权、是否影响港上村委会村民的通行和排污。
依照《土地登记规则》第六条规定，政府进行土地登记应依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。《土地登记规则》第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，卓关美于1997年10月就涉案土地向万宁市政府申请登记发证，提交了港北镇政府于1997年10月29日出具的《证明》作为其土地权属来源证明。万宁市政府经过地籍调查、权属审核等程序后给卓关美颁发了第0148号《土地证》。可见，万宁市政府颁发第0148号《土地证》土地�属来源清楚，程序合法，并不违反法律规定。
港上村委会上诉称涉案土地是其集体所有土地，且万宁市政府颁发第0148号《土地证》影响其村民的通行和排污。但本案中港上村委会没有提供充分证据证明涉案土地属于其集体所有，因此万宁市政府颁发第0148号《土地证》并未侵害其集体土地所有权。由于“一户一宅”仅适用于农村集体建设用地，因此万宁市政府给卓关美颁发第0148号《土地证》也不违反“一户一宅”的规定。根据现场勘查情况，港上村委会村民出村口通过和港大道往东约七十米或往西约三十米都有道路通往海边进行生产、作业。另外，涉案土地离排污沟有一段距离，即使卓关美盖房也不影响港上村委会对排污沟进行疏通。因此，万宁市政府颁发第0148号《土地证》并未影响港上村委会村民的通行和排污。
综上，港上村委会的上诉请求及理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人万宁市和乐镇港上村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
代理审判员 麻红丽
代理审判员 赵敬义
二〇一三年十二月××日
书 记 员 单 宇
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……