兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）甘7101行初字624号
公益诉讼人会宁县人民检察院，住所地会宁县会师镇北河坪新村中心广场。
被告会宁县国土资源局，住所地会宁县会师镇北河坪新村中心广场。
法定代表人赵彦功，该局局长。
委托代理人柴礼堂，会宁县国土资源局土地监察大队大队长。
委托代理人周魏峰，甘肃祖历人律师事务所律师。
公益诉讼人会宁县人民检察院（以下简称检察院）诉被告会宁县国土资源局（以下简称国土局）不履行法定职责一案，于2016年12月1日向本院提起公益诉讼，本院立案后，于12月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公益诉讼人会宁县人民检察院指派检察员邵露征、王素，被告会宁县国土局委托代理人柴礼堂、周魏峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人检察院诉称，会宁县人民检察院在履行职责中发现，2014年5月15日，南平益和姚富未经批准，在转租的耕地上修建砂场,非法占地面积达17.45亩。2014年10月27日，国土局作出行政处罚决定书，责令南平益限期拆除非法设备，恢复土地原状。但南平益未履行处罚决定，并伙同姚富继续违法，破坏土地面积扩大到76.5亩，其中耕地21.3亩，其他土地55.2亩。2016年8月16日，会宁县人民检察院发出检察建议，建议国土局依法进行处罚，督促南平益等人对生态环境予以修复或赔偿损失。2016年9月23日，国土局回复称，该案已移送公安机关处理，但公安机关并未立案，国土局也未采取进一步监管措施。
公益诉讼人检察院认为，国土局作出《会国土罚决字［2014］4号行政处罚决定书》后，应依法督促被处罚人履行。当被处罚人在法定期限内不履行行政处罚决定所确定的相关义务时，应当在期限届满后依法申请强制执行。由于国土局怠于履行职责，导致不法状态持续存在。
公益诉讼人对被告在案件诉讼期间，拆除砂场违法设备设施，平整土地，整理河道表示认可，同时认为土地虽经平整，但达不到可耕种程度，不能视为已经恢复土地原状。
公益诉讼人检察院要求，1、判决确认国土局对南平益、姚富非法占用和破坏土地的行为怠于履行职责违法。2、判决国土局继续履行土地监管职责，恢复土地原状。
公益诉讼人检察院向法庭提交的证据：
第一组证据，1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2、最高人民检察院、甘肃省人民检察院相关开展公益诉讼方案、批复等文件，拟证明公益诉讼人的诉讼资格。3、国土局机构代码、机构编制文件，拟证明被告国土局为适格被告。
第二组证据，1、土地租赁合同书2份，拟证明南平益与郭启荣协议，转租耕地23亩准备建砂场的事实；2、询问南平益、郭启荣、董海荣的3份笔录，拟证明转租的23亩耕地已用于修建砂场的事实；3、现场勘测笔录及勘测图一份，拟证明非法修建砂场的土地面积情况；4、国土局会师国土资源中心所证明1份，拟证明南平益修建的砂场无任何相关法律手续，属非法用地；5、现场照片9张，拟证明修建的砂场造成土地损害情况。
第三组证据，1、2014年10月27日，国土局作出《会国土罚决字［2014］4号行政处罚决定书》，拟证明被告在《行政处罚决定书》生效后，南平益未履行行政处罚决定；2、询问姚富、何笃、吴茜笔录及砂场现场勘测图，拟证明砂场于2015年8、9月份才停止生产以及砂场的堆料区、采料区占地面积为76.5亩。3、2016年7月8日拍照的砂场图片5张，拟证明国土局截止当日，对被破坏的土地没有采取任何制止措施。
第四组证据，检察院在诉前向国土局发出的《会检民（行）行政违监［2016］62042200011号检察建议书》，拟证明诉前检察院向国土局发出过检察建议，督促被告履行职责，以及当时土地被非法占用情况。
第五组证据，1、国土局关于南平益未经批准非法占用土地办案情况的复函说明，拟证明南平益、姚富非法占用土地办砂场、土地上的设备设施以及侵害土地76.5亩的情况。2、2016年10月24日现场拍摄的砂场图片7张，拟证明截止当日被破坏的土地仍处在非法占用状态。
第六组证据，1、国土局报告一份，拟证明被告对非法占用土地进行清理、平整之后，向公益诉讼人进行了报告。2、耕地整理图片6张，拟证明土地整理已完成。3、田宗仁调查笔录1份、图片6张，拟证明在本案诉讼期间，被占用耕地未能恢复，被采砂毁坏的河道土地没有整理和平整，存在安全隐患，被告履行职责不到位。
被告国土局辩称，2014年10月27日，针对南平益非法占用土地情况，被告按照执法程序作出《会国土罚决字［2014］4号行政处罚决定书》，责令南平益限期拆除非法设备，恢复土地原状。同年11月26日又进行了催告，后砂场停止了生产。当时南平益本人一直联系不到，也没有向法院申请强制执行（原因是国土局以往曾因执法问题申请过法院强制执行，法院均未受理），由于国土局没有强制权，只能督促、催告当事人履行处罚决定，故所作处罚决定未被履行。2016年6月，被告为履行监管职责，查找到了砂场的合伙人姚富进行调查，督促其履行处罚决定，在多次做工作无果的情况下，2016年8月15日，将非法占地挖沙案已移送公安机关处理。由于公安机关未处理过此类案件，被告又于9月3日、10月26日，按照公安机关要求，先后将案件向公安机关（经侦大队、指挥中心）做了移送。公安机关已于2016年11月26日正式立案。2016年8月16日，被告接到会宁县人民检察院发出的《会检民（行）行政违监［2016］62042200011号检察建议书》，又多次对违法行为人进行了督促、催告其履行处罚决定，在督促、催告下，11月14日，违法行为人动用机械对被占耕地上的设备、设施进行了拆除，对被占耕地进行了清理平整，恢复了土地原状。12月2日，被告将执行情况以书面形式向公益诉讼人进行了报告。在本案开庭之前，被告按照公益诉讼人的建议，又对滥挖取沙的河道土地进行了整理，消除了可能带来的安全隐患。被告恢复的土地中，有耕地21.3亩，与耕地相邻的裸地（河道土地）55.2亩。被告认为，在土地非法占用之初，被告就有针对性地履行土地监管职责，多次发出通告、作出行政处罚决定书，并已对非法设备进行了拆除，恢复了土地原状，不存在怠于履行职责的行为。
被告向法庭提交的证据：
第一组证据，会宁县国土资源局主体身份证明、负责人等资料。
第二组证据，1、《国土资源违法后果预先告知书》、《责令停止违法行为通知书》。2、非法占地现场照片、现场勘测笔录、询问南平益、董克功笔录、土地租赁合同、董克功土地承包经营权证书、会师镇南咀村村委会便函。3、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》和《履行行政处罚决定催告书》。拟证明被告对南平益非法占用土地案进行了调查处理。
第三组证据，1、对南平益砂场情况的调查笔录、询问姚富、何笃笔录、南平益砂场勘测笔录、非法占地现状地类图、非法占地现场照片、对南平益非法占地合伙人姚富、见证人何笃的取证照片。2、关于南平益非法占地现场勘测附图与二调数据库截图的说明。3、会师国土资源中心所便函。4、关于南平益未经批准，非法占用土地案现场勘测过程说明。拟证明被告对南平益非法占用土地案进行了相关的调查。
第四组证据，1、2016年8月15日、9月23日、10月26日，先后三次向公安机关移送案件的《涉嫌犯罪案件移送书》。2、2016年9月23日给县人民检察院的抄送书。3、2016年11月26日，会宁县公安局的立案告知书。4、国土局关于对《会检民（行）行政违监［2016］62042200011号检察建议书》执行情况的报告。5、南平益未经批准，非法占用土地案，违法建筑、设施设备拆除前、拆除中、拆除后，整理恢复的现场照片以及2017年4月拍摄的现场照片。拟证明被告对案件处理以及对非法采砂场设备、设施拆除，被占耕地平整以及河道土地整理的情况。
公益诉讼人、本案被告均对双方提交的证据的客观性、关联性、合法性无异议。公益诉讼人认为被告提交的证据虽然可以证明被告对案件进行查处，但不能证明其依法履行了监管职责。双方提交的证据，经当庭质证，本院予以确认。
经审理查明，2014年5月15日，南平益和姚富未经批准，在转租的耕地上修建砂场,非法占地面积达17.45亩。2014年10月27日，国土局作出行政处罚决定书，责令南平益限期拆除非法设备，恢复土地原状。但南平益未履行处罚决定，并伙同姚富继续违法，破坏土地面积扩大到76.5亩，其中耕地21.3亩，河谷裸地55.2亩。2016年8月16日，会宁县人民检察院发出检察建议，建议国土局依法进行处罚，督促南平益等人对生态环境予以修复或赔偿损失。鉴于检察机关依法履行建议后，国土局仍怠于履行行政监管职责，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态，故会宁县人民检察院提起行政公益诉讼。
另查明，本案在本院诉讼期间和案件开庭前，在被告的督促下，砂场设备、设施已经被拆除，被占用的耕地、挖沙损毁的河道土地已进行了整理，恢复了土地被侵害前的原状。
本院认为，根据我国有关土地管理和土地监察法律、法规及规章的规定，被告国土局作为土地监察职能部门，对本行政区域内的土地违法行为，依法具有查处的法定职责。
被告作为土地监察部门，在2014年10月27日作出行政处罚决定并送达后，应依法督促被处罚人履行。当被处罚人在法定期限内不履行行政处罚决定所确定的相关义务时，应当在期限届满后及时申请人民法院强制执行。但直至2016年8月16日，会宁县人民检察院发出检察建议时，时间跨度两年多的土地违法行为依然持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。在非法占用土地被发现之初，被告对非法占地依法采取了调查取证、通告告知、作出处罚决定书等措施。但此后，土地不法状态并未得到制止和改变，执法陷于停顿状态，被告未能在国家有关土地管理及监察法律所规定的期限内履行土地监察职责，已构成拖延履行法定职责之行政不作为，故被告的已经依法履行职责的理由不能成立，本院不予支持；本案在本院诉讼期间直至开庭前，被告听取公益诉讼人的建议，督促对砂场内设备、设施进行拆除，对砂场进行平整，对河道内因采砂破坏的土地进行整理，从外在形式上恢复了土地原状，已达到了消除土地不法侵害状态的目的。鉴于南平益等人违反土地管理法律法规的行为超出了行政处罚的范围，具有严重社会危害性，涉嫌构成犯罪，公安机关已立案办理，故公益诉讼人要求国土局继续履行土地监管职责，恢复土地原状（即：恢复土地种植功能）的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下：
被告会宁县国土资源局拖延履行法定职责违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审判长 朱建国
审判员 李新艳
审判员 杨道伟
二〇一七年五月二十三日
书记员 俞春燕
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。