河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宛行初字第102号
原告河南省万正置业集团有限公司，住所地南阳市天山路万正商务大厦17F至19F。
法定代表人毕竟，任该公司董事长。
委托代理人李建新，系该公司工作人员。
委托代理人郎建勇，系该公司工作人员。
被告南阳市城乡规划局，住所地南阳市滨河路市体育中心西200米。
法定代表人宋海瑜，任该局局长。
委托代理人毕献星，河南大为律师事务所律师。
委托代理人陈博，河南大为律师事务所律师。
被告南阳市人民政府。住所地南阳市中州路***号。
法定代表人程志明，任该市市长。
委托代理人贺冠斐，系南阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘小闯，系南阳市人民政府法制办工作人员。
原告河南省万正置业集团有限公司诉被告南阳市城乡规划局城乡规划行政处罚纠纷一案，本院依法予以受理。受理后经审查发现，原告对被诉行政行为提起行政复议，行政复议机关南阳市人民政府作出了维持原行政行为的行政复议决定，本院依法追加南阳市人民政府为共同被告参加诉讼，并公开开庭进行了审理。原告河南省万正置业集团有限公司委托代理人李建新、被告南阳市城乡规划局委托代理人陈博、被告南阳市人民政府委托代理人贺冠斐、刘小闯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为为：被告南阳市城乡规划局针对原告河南省万正置业集团有限公司涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在明山路与范蠡路交汇处西北方建设万正汉府项目的违法行为进行了调查，于2015年4月9日作出宛规罚决字（2015）第009号《行政处罚决定书》，责令原告停止建设，依法完善规划手续，并处228684元罚款。原告不服该处罚，向南阳市人民政府申请行政复议，南阳市人民政府于2015年8月7日作出宛政复决（2015）16号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。
原告诉称：万正汉府项目，原名为尚庄看守所土地置换安置项目，位于南阳市明山路与范蠡路交叉口西北角，2011年经南阳市市政府批准实施。该项目属河南省政府的重点项目，原告置换给南阳市公安局的土地已建成并投入使用一年多，整个项目共1亿余元，仅原告就先行垫支了8000余万元。而南阳市公安局负责办理原尚庄看守所的土地置换手续却未完成，从而导致万正汉府项目无法尽快取得建设施工许可证被停建，其责任不在原告。南阳市国土局已于2013年4月3日向市政府上报了《关于认真落实宛政纪（2013）9号会议纪要中对宛政纪（2011）76号文件贯彻实施所涉及36宗土地处理意见有关问题的请示》（宛国土资文（2013）57号文件），该文件中关于市公安局土地置换安置项目按特殊问题处理，不再纳入储备，直接由用地单位向南阳市城乡规划局申请办理用地规划条件的建议，而市政府已于同年4月24日批准同意。现土地用地规划条件已下发至国土局，置换手续正在办理中。万正汉府项目，作为尚庄看守所土地置换安置项目，早已开工建设，原告严格按照批准的用地规划指标设计建设，未违背相关强制性规范，且项目建筑设计方案已报至南阳市城乡规划局，南阳市城乡规划局正在组织评审。在我市房地产市场秩序专项整治中，万正汉府项目也已纳入到南阳市房地产市场秩序专项整治工作领导小组的整治范围。根据南阳市房地产市场秩序专项整治精神，请求准予复工，同时迅速完善办理相关手续。
综上所述，原告积极响应政府号召，支持政府建设工作，替政府及公安机关分忧解难，虽然建设手续未完善到位，但事出有因，责任不在原告，且公安机关和政府都正在积极协调办理中。被告未从大局出发，不顾客观实情，一味予以行政处罚的行政行为明显不当，应依法予以撤销。故请求法院依法撤销被告作出的宛罚决字（2015）第009号行政处罚决定书，诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提交的证据为：
1、南阳市城乡规划局于2015年4月9日作出的宛规罚决字（2015）第009号《行政处罚决定书》；
2、南阳市人民政府于2015年8月7日的作出宛政复决（2015）16号《行政复议决定书》；
3、南阳市公安局关于市直监管场所整体迁建的请示（宛公请（2011）142号）、关于原尚庄看守所土地置换项目复工建设的请示；
4、南阳市国土资源局宛国土资文（2013）57号文件及批复；
5、2011年4月27日南阳市公安局与原告签订的关于土地置换的《合作协议书》。
被告南阳市城乡规划局辩称：南阳市城乡规划局作出的宛规罚决字（2015）第009号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律准确、程序正确，处罚适当，依法应予维持。南阳市城乡规划局于2015年1月20日对被原告规划违法一案立案调查，经查原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。南阳市城乡规划局依据原告的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，下达宛规罚决字（2015）第009号《行政处罚决定书》，并明确告知了原告行政处罚的事实、理由和依据，履行了法定告知程序，并告知原告听证及陈述、申辩权利。南阳市人民政府作出的宛政复决（2015）16号行政复议决定书维持了南阳市城乡规划局作出的宛规罚决字（2015）第009号《行政处罚决定书》。综上所述，南阳市城乡规划局所作的《处罚决定书》认定事实清楚、适用法律准确、程序正确、处罚适当，故应依法维持南阳市城乡规划局作出的《处罚决定书》。
被告南阳市城乡规划局向法庭提交的证据为行政处罚案卷一份。
被告南阳市人民政府辩称：南阳市人民政府作出的宛政复决（2015）16号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿。南阳市城乡规划局在2014年巡查中发现万正置业集团有限公司未取得《建设工程规划许可证》，违法开建的情况，于2014年7月7日下达了《责令停止违法行为通知书》（宛规责停字（2014）第10092号），责令万正置业集团有限公司立即停止建设，完善相关规划手续。南阳市城乡规划局于2015年1月20日对万正置业集团有限公司规划违法一案正式立案调查，并制作现场笔录、勘验笔录及询问笔录。经南阳市城乡规划局调查，万正置业集团有限公司未取得《建设工程规划许可证》，擅自在明山路与范蠡路交汇处西北角建设万正汉府项目，目前已开工建设4栋楼，其中1号楼、3号楼基础浇砼，2号楼基础筋，5号楼保护层，建筑总面积2286.84平方米。根据案审会意见，南阳市城乡规划局于2015年3月31日向万正置业集团有限公司下达了《行政处罚事先告知书》（宛规罚先告字（2015）第009号）及《行政处罚听证告知书》（宛规罚听告字（2015年］第009号），并于同日送达了万正置业集团有限公司。万正置业集团有限公司的违法行为属于严重违法行为，且处罚标准符合《河南省住房与城乡建设系统行政处罚裁量标准（试行）》（豫建法（2015）8号）的相关规定。2015年4月9日，南阳市城乡规划局向万正置业集团有限公司下达了宛规罚决字（2015年］第009号行政处罚决定书，并于2015年4月9日送达了万正置业集团有限公司。南阳市人民政府作出的宛政复决（2015）16号行政复议决定书程序合法，适用依据正确。南阳市人民政府在2015年6月8日收到万正置业集团有限公司的行政复议申请书后，于2015年6月15日进行了受理，并在2015年8月10日向万正置业集团有限公司邮寄了宛政复决（2015）16号行政复议决定书，万正置业集团有限公司于2015年8月11日签收。经过调查审理，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《河南省住房与城乡建设系统行政处罚裁量标准（试行）》（豫建法（2015）8号）的相关规定，宛规罚决字（2015年］第009号行政处罚决定书认定违法事实清楚，处罚程序、裁量标准正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，南阳市人民政府作出了宛政复决（2015）16号行政复议决定书。
综上所述，南阳市人民政府行政复议决定书（宛政复决（2015）16号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，因此请求驳回原告的诉讼请求。
被告南阳市人民政府向法庭递交的证据为行政复议案件卷宗一份。
原被告所举证据的真实性，各方当事人均无异议。根据行政诉讼法律的规定，原被告所举证据符合证据的形式要件，且各方当事人对证据的真实性均无异议，因此，对原被告所举证据的真实性本院予以确认。
依据有效证据及当事人当庭陈述，本院确认以下法律事实：
2011年4月27日，南阳市公安局与原告签订《合作协议书》，约定将与本案争议有关的位于仲景北路尚庄村东侧南阳市看守所约45.5亩土地转让给原告置换为居住用地，用于商品住宅开发。2014年，被告南阳市城乡规划局在巡查中发现原告未依法取得《建设工程规划许可证》，擅自在该处建设万正汉府房产项目。经过调查，被告南阳市城乡规划局于2015年4月9日作出宛规罚决字（2015）第009号《行政处罚决定书》，责令原告停止建设，依法完善规划手续，并处228684元罚款。原告不服该处罚，于2015年6月8日向南阳市人民政府申请行政复议，南阳市人民政府于2015年8月7日作出宛政复决（2015）16号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。
庭审过程中，原告当庭陈述其对被告南阳市城乡规划局认定的案件事实及行政处罚程序没有异议，对被告南阳市人民政府在行政复议中的复议程序没有异议。原告认为其是按照政府的要求先开建的，同时按照有关整治文件的规定，该项目是特殊项目，市规划局不应就这个项目进行处罚。按照合作协议的约定，该项目应有南阳市公安局办理有关手续，行政机关不应处罚原告。
另查明，原告当庭认可本案行政争议涉及的违建项目开发建设单位是原告。
本院认为，根据原被告起诉及答辩意见，结合庭审查明的案件事实，原告对行政处罚认定的违法事实及行政处罚程序没有异议，对行政复议机关的行政复议程序也没有异议，因此，本案争议的焦点问题是行政处罚对象是否正确以及是否应当作出行政处罚决定。
关于第一个问题，原告认为根据其与南阳市公安局签署的合作开发协议的约定，万正汉府项目应由南阳市公安局办理项目许可手续。根据庭审查明的案件事实，该项目的开发建设主体是原告。城乡规划法规定，建设单位应当申请办理建设工程规划许可证。因此南阳市城乡规划局以原告为被处罚人并无不当。
关于第二个问题，原告认为，按照有关整治文件的规定，万正汉府项目是特殊项目，市规划局不应对这个项目进行处罚。城乡规划法规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措置消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。依据该法律的规定，被告南阳市城乡规划局针对原告的违法行为根据查明的违法事实依法进行处罚符合法律规定。原告提出的其未批先建是政府的要求以及南阳市公安局未按照约定办理土地置换手续导致该项目无法办理建设施工许可等辩解理由没有事实及法律依据，本院不予支持。
根据以上论述，被告南阳市人民政府作为行政复议机关，维持原行政行为并无不当。
综上所述，被告南阳市城乡规划局的行政处罚决定及被告南阳市人民政府的行政复议决定无不当之处，原告诉请没有事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告河南省万正置业集团有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告河南省万正置业集团有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 杨 洋
审判员 马彦彬
二〇一六年四月二十六日
书记员 康 彦