南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初468号
原告田怀友，男，汉族，1969年3月10日生，住南京市浦口区。
委托代理人张国鹏，江苏梓源律师事务所律师。
被告南京市浦口区城市管理局，住所地南京市浦口区文德东路12号。
法定代表人杨庆枫，南京市浦口区城市管理局局长。
出庭负责人刘焕龙，南京市浦口区城市管理局副局长。
委托代理人刘希祥，北京市惠诚（南京）律师事务所律师。
原告田怀友不服被告南京市浦口区城市管理局（以下简称浦口区城管局）作出的《关于举报柳岸听莺项目涉嫌违法建设的答复意见书》（以下简称答复意见书），于2016年6月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月24日立案后，于同年6月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案。原告田怀友及其委托代理人张国鹏，被告浦口区城管局的出庭负责人刘焕龙、委托代理人刘希祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告田怀友诉称，南京市浦口区保障房建设发展有限公司（以下简称浦口区保障房公司）在未取得合法手续的情形下，在原告承包的菜地上进行施工，原告曾向被告浦口区城管局进行了举报，要求进行查处。被告明知浦口区保障房公司未取得相关合法手续，却只向原告答复督促浦口区保障房公司加快办理手续，而对其违法行为置之不理。任何未取得合法手续的建设均属于违法建设，对违法建设进行查处是被告的法定职责。请求判令被告责令浦口区保障房公司停止柳岸听莺项目建设并拆除已建工程。
原告田怀友向本院提交了以下证据材料：
1、答复意见书一份，证明被告没有根据法律规定履行法定职责。
原告田怀友向本院提交了以下法律依据：
1、《南京市城市管理相对集中行政处罚权施行办法》（以下简称《南京市城管集中处罚办法》）第十五条；
2、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条。
被告浦口区城管局辩称：1、原告田怀友通过信访途径向被告作了举报，被告进行调查核实，并向原告作了答复，被告已经履行了法定职责；2、涉案建设属于浦口区保障性住房重点工程，该项目经过浦口区发改局核准立项，办理了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》等相关手续，项目规划设计方案已通过南京市规划局的审查，《建设工程规划许可证》近期即可办理完毕。该项目不属于“无法采取改正措施消除影响”的情形，被告依照《南京市城乡规划条例》的规定对浦口区保障房公司督促整改符合法律规定；3、因该保障房项目关系到数千户拆迁居民安置问题，如果责令停止或者拆除已建工程，必然延误工期，导致居民不能按时入住，造成国家财产巨大损失，故督促整改正当必要。综上，被告认为原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院驳回原告的起诉。
被告浦口区城管局向本院提交了以下证据材料：
1、浦城治办发[2016]210号《关于市民举报的交办通知》一份，证明被告要求康居集团将柳岸听莺项目核查情况上报；
2、《关于区城治办接市民举报中存在问题的情况说明》一份，证明柳岸听莺项目当时的工程进展以及相关手续办理的情况；
3、《询问笔录》、授权委托书及接受询问人程廉的驾驶证复印件各一份，证明被告向浦口区保障房公司进行了调查询问并在询问中督促该单位尽快办理好相关建设手续；
4、答复意见书一份，证明被告已经就原告举报事项进行了解核实，并进行了答复，已经履行了法定职责；
5、浦发改投资字（2015）328号《关于南京市浦口区桥林柳岸听莺景苑小区保障房项目核准的批复》一份；
6、柳岸听莺景苑小区建设用地规划许可证复印件一份；
7、柳岸听莺景苑小区建设项目选址意见书一份；
8、南京市规划局建设工程规划审定意见通知书一份；
证据5-8用以证明柳岸听莺项目已经办理了相关手续，南京市规划局出具的规划审定通知书表明该项目建设单位能够依法取得建设工程规划许可证，在近期能办理，不属于无法改正消除影响的工程。
被告浦口区城管局向本院提交了以下法律依据：
1、《南京市城乡规划条例》第五十九条；
2、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性予以认可，但对其关联性不予认可，认为证据1反而能证明被告履行了法定职责。原告对被告提交的证据1、2、4的真实性、合法性予以认可，但对其关联性不予认可,认为证据2反而证明了柳岸听莺的相关手续没有办理；认为证据3、5、6、7、8的真实性无法确认，并认为证据3与本案无关，且建设规划许可证、选址意见书都已经超过时效。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的全部证据均与本案具有关联性，来源合法且形式真实，本院均予以采纳。原告虽对被告提交的部分证据的真实性提出异议，但并未能提交相反证据予以证实，本院对此不予采纳。
经审理查明，原告田怀友系本市浦口区桥林街道办事处西街居民。2016年4月26日，原告向被告浦口区城管局进行举报，称柳岸听莺项目是违法建设，要求予以查处。被告接到举报次日，由设立在其单位内部的浦口区城市治理委员会办公室向柳岸听莺项目建设单位浦口区保障房公司的上级单位浦口区康居集团发送了《关于市民举报的交办通知》，要求康居集团尽快核查相关情况并报送。2016年4月28日，浦口区保障房公司向被告提交了《关于区城治办接市民举报中存在问题的情况说明》，称柳岸听莺保障房项目系政府配合江北新区拆迁安置的重点民生工程之一，工期紧、任务重是该工程的主要特点。该工程的前期手续办理、土地征迁等方面得到了地方政府的大力支持，自2016年4月5日得以正式开始打桩施工，目前正处于住宅B区工程的打桩施工阶段。并称，由于前期建设手续办理周期较长，为确保保障房安置的总体计划，在完成施工招标、总平审批、安监、质监提前介入申请后，陆续开始一期工程施工。2016年4月29日，被告工作人员向浦口区保障房公司的工程部副部长程廉进行了询问。在询问中，程廉称该工程涉及安置1233户居民，工程建筑面积19.6万平方米，计划2016年12月30日主体封顶，2017年12月30日竣工交付；该工程目前已办理了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、项目规划设计方案已通过南京市规划局审查，同时也取得了项目立项批复等相关手续，其《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》等相关手续正在办理中。询问过程中，被告工作人员督促浦口区保障房公司尽快办理相关建设手续，并做好群众解释工作。2016年5月11日，被告作出答复意见书并送达原告，将柳岸听莺项目的查处情况进行了告知，并称依据《南京市城乡规划条例》相关规定，该情形可以采取改正措施消除对规划实施的影响，依法不予拆除，被告将督促建设单位加快办理相关建设手续。原告收到后不服，诉至本院。
另查明，南京市规划局于2013年4月7日为柳岸听莺项目发放了选字第320111201310150号《建设项目选址意见书》，认为该建设项目符合城乡规划要求，并于2013年5月17日为柳岸听莺项目颁发了地字第320111201380017号《建设用地规划许可证》，认为该用地项目符合城乡规划要求。2015年8月11日，南京市规划局向浦口区保障房公司发送了宁规方案（2015）00607号《南京市规划局建设工程规划审定意见通知书》，原则同意浦口区保障房公司的规划设计报审方案。
本案庭审中，被告陈述称浦口区保障房公司尚未办好建设工程规划许可证，称没有对柳岸听莺项目进行处罚是因为处罚是城市管理行政执法局的职责，被告是城市管理局，没有处罚的职权；被告与南京市浦口区城市管理行政执法局是两块牌子一套人马，能否认定为同一单位由法院认定。
本院认为，本案争议焦点主要有三个方面：一是原告选择向被告举报涉嫌违法建筑是否适当、被告是否具有处理涉案建筑的职权；二是涉案柳岸听莺项目是否违反法律规定、是否应当拆除；三是被告浦口城管局是否履行了法定职责。
一、关于原告选择向被告举报涉嫌违法建筑是否适当、被告是否具有处理涉案建筑的职权的问题。
被告浦口区城管局在庭审中认可其与南京市浦口区城市管理行政执法局实际上是两块牌子一套人马。在现实生活中，对于原告田怀友等普通民众而言，并无能力区分城市管理局与城市管理行政执法局的职能区别。被告接到原告的举报后，如认为自己无权查处，则应及时告知原告向南京市浦口区城市管理行政执法局进行举报，或者从便民角度，直接内部将举报转至南京市浦口区城市管理行政执法局，但被告并未告知原告，亦未转至南京市浦口区城市管理行政执法局，而是派人进行了调查，并将结果告知了原告，说明被告自身也不明确其与南京市浦口区城市管理行政执法局的之间职权划分，甚至可以说明被告亦认为其与南京市浦口区城市管理行政执法局就是同一单位。综上，应认定被告与南京市浦口区城市管理行政执法局系同一单位，原告选择向被告举报浦口区保障房公司涉嫌违法建设并无不当。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，浦口区城管局作为独立的行政执法主体，负责浦口区划范围内的相对集中处罚工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于本市浦口桥林街道办事处，处于南京市浦口区行政区划内，属浦口区城管局的管理、调查处理范围，其接到举报后，应依法进行调查并作出相应处理决定。
二、关于涉案柳岸听莺项目是否违反法律规定、是否应当拆除的问题。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市城乡规划条例》第五十九条，“未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”本案中，根据被告浦口区城管局对浦口区保障房公司的调查，结合在案证据，可以确认直至本案立案时，柳岸听莺项目并未取得法定的建设工程规划许可证，浦口区保障房公司在此情形下进行柳岸听莺项目建设，属于“未取得建设工程规划许可证进行建设”的情形，违反了上述法律规定。
根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条第二款之规定，未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，被举报的柳岸听莺项目虽未取得建设工程规划许可证即开工建设，但其已经取得了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》，并取得了南京市规划局的建设工程设计方案审查文件，且其建设内容符合审查文件要求，属上述规定中的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，可以不予拆除。
三、关于被告是否履行了法定职责的问题。
被告浦口区城管局收到原告田怀友的举报后，向柳岸听莺项目建设单位浦口区保障房公司的上级单位发送了《关于市民举报的交办通知》，要求其自查上报，并派人对浦口区保障房公司进行了调查核实，未对柳岸听莺项目采取限期拆除或没收实物、违法收入的处罚，并随后将核实情况向原告进行了答复告知。被告的上述行为，可以认定其部分履行了法定职责。
被告浦口城市局经过调查核实，已经查明柳岸听莺项目当时并未取得建设工程规划许可证，属于“未取得建设工程规划许可证进行建设”的情形，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。针对该情形，被告仅口头要求建设单位浦口区保障房公司尽快办理相关建设手续并做好群众解释工作，既与《城乡规划法》第六十四条、《南京市城乡规划条例》第五十九条的规定不符，也缺乏其他相关法律依据，应认定被告并未依照法律规定完全履行相应的法定职责，构成实质上的行政不作为。
被告浦口城管局主张柳岸听莺项目系保障房项目，是浦口区的重点工程，关系到数千户拆迁居民安置问题，如果责令停工必然延误工期，导致居民不能按时入住及造成国家财产巨大损失，故督促其整改正当必要。本院认为，自2008年起，中国特色的社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，目前关键要落实好有法必依、执法必严、违法必究。一方面政府机关包括国有企事业单位要增强法治意识，起到知法、懂法、守法的模范带头作用，另一方行政机关要严格执行法律，对违法行为依法严格追究责任，做到违法必究，从而对潜在违法者起到警示作用，让其做到不敢违法、不愿违法。保障房建设确实涉及到众多被拆迁（征收）安置人员的居住问题，影响大，责任也大，故更应当未雨绸缪、统筹安排，做到符合规划、手续完备、确保安全。被告提出的辩论主张，虽具有部分现实合理性，但从依法治国角度，追求公共利益也要符合法律规定，不能过于强调公共利益而忽视法律规定。
综上，被告浦口区城管局接到原告田怀友的举报后，对柳岸听莺项目的建设方浦口区保障房公司进行了调查，并向原告进行了答复，部分履行了法定职责，但其在查明柳岸听莺项目尚未办理建设工程规划许可证后，仅督促浦口区保障房公司尽快办理相关建设手续，不符合法律、法规及其他相关规定，应认定被告未完全依法履行其法定职责，构成实质上的行政不作为。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、被告南京市浦口区城市管理局在本判决生效之日起三十日内对原告田怀友2016年4月26日的举报依法作出处理决定；
二、驳回原告田怀友的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告南京市浦口区城市管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 熊文超
人民审判员 张天乐
人民审判员 张忠山
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 石婷婷