天津市滨海新区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）津0116行初32号
原告太极金圆投资控股有限公司，住所地北京市丰台区芳群园四区22号楼6层606室。
法定代表人王岩，董事长。
委托代理人王振书，该公司总经理。
委托代理人张杰，该公司职员。
被告中新天津生态城商务局，住所地天津生态城中新大道7号。
法定代表人杨柳，局长。
委托代理人王雅楠，该局科员。
委托代理人刘志强，天津高地律师事务所律师。
被告中新天津生态城建设局，住所地天津生态城中新大道7号。
法定代表人戴雷，局长。
委托代理人邵亮，该局土地科科长。
委托代理人李昕，天津高地律师事务所律师。
被告中新天津生态城法制局，住所地天津生态城中新大道7号。
法定代表人彭正阳，局长。
委托代理人任希锋，该局法制科科长。
委托代理人李术山，天津高地律师事务所律师。
第三人中新天津生态城投资开发有限公司，住所地天津生态城中天大道1620号科技园研发大厦15层。
法定代表人袁桐利，董事长。
委托代理人冯健魁，该公司职员。
委托代理人王诚，天津华盛理律师事务所律师。
原告太极金圆投资控股有限公司（以下简称太极金圆公司）诉被告中新天津生态城商务局（以下简称生态城商务局）、中新天津生态城建设局（以下简称生态城建设局）、中新天津生态城法制局（以下简称生态城法制局）不履行土地行政审批法定职责及行政指导纠纷一案，于2016年2月1日向本院起诉，本院于同日受理。因中新天津生态城投资开发有限公司（以下简称生态城投资公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。
原告太极金圆公司诉称，其于2014年6月18日与第三人生态城投资公司签订了《国有建设用地使用权转让框架协议》及《关于015号地块土地使用权转让认购协议之补充协议》，后于2014年12月9日与第三人、中融玉（天津）实业有限签订了《协议书》，就第三人所有的015地块国有建设用地使用权转让事宜达成一致。三份协议签订后，第三人按协议约定将相关审批手续递交三被告，三被告并未在《行政许可法》规定的法定期间予以审批，并于2015年7月20日共同作出《关于科技园土地转让有关意见的函》（以下简称《意见函》）。2016年1月12日，第三人致函原告称“由于015地块挂牌事宜至今未得到中新天津生态城管理委员会批复，无法启动挂牌转让工作，框架协议及三方协议无法继续履行”，原告始知三被告至今未对土地转让手续予以行政许可。该《意见函》规定摘牌公司“上一年度主营业收入不得低于人民币5亿元，纳税额不得低于人民币2000万元，并提供有资质的第三方会计师事务所出具的报告”，这一规定并无地方法规规章及以上效力的法律法规为依据，违反了《行政许可法》第十六条第四款的规定，属违法增设许可条件。且三被告至今未对第三人的土地转让手续予以许可，超过了《行政许可法》第四十二条规定的行政许可期限，构成行政不作为。《意见函》对第三人具有强制力，属于违法的具有强制力的行政指导行为，直接关系到原告能否依约定顺利取得摘牌资格。请求：1.判令三被告履行法定职责为第三人办理土地审批；2.确认三被告作出的《意见函》违法并予以撤销。被告生态城商务局、生态城建设局、生态城法制局共同辩称，一、原告就第一项诉讼请求中的“土地转让手续事宜”既未向三被告提出申请且显不属于三被告的法定职责，应予驳回。二、《意见函》属内部行政指导建议，不具有强制力，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。不具有强制力的行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。当事人可以自行决定是否选择实施行政指导行为，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。《意见函》中的“拟”代表仅为建议和意向性质，而非强制；第三人可以自行决定是否实施；违反该《意见函》不会给第三人带来不利法律后果。三、原告不具备诉讼主体资格。《意见函》针对第三人而非原告，未对原告设置任何权利义务，亦未损害原告利益，与原告无法律上的利害关系。原告能否摘牌进而获得土地使用权不确定，在本案中不存在必然的利益。且第三人尚未启动国有土地使用权转让挂牌程序，关于竞买人资格条件的设置，第三人是否选择实施行政指导建议尚未确定，《意见函》目前并未产生实际影响。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人生态城投资公司述称，中新天津生态城管理委员会对生态城范围内土地的利用有原则性要求，第三人形成完整的土地转让方案后，需报中新天津生态城管理委员会审批。第三人就涉案土地转让事宜于2015年3月向中新天津生态城管理委员会上报了请示，至今未得到批复。第三人和原告曾约定如果在2015年12月31号之前未得到审批，双方解除合同，现原告与第三人签订的合同已于2016年1月解除。在合同解除后，原告如果符合竞买人条件，依然可以进行竞买。第三人对本案没有任何意见，听从法院判决，不表态。
经审理查明：原告与第三人于2014年6月18日就第三人名下的天津生态城生态科技园015号地块的国有土地使用权签订了《国有建设用地使用权转让框架协议》及《关于015号土地使用权转让认购协议之补充协议》。后原告与第三人、中融玉（天津）实业有限公司（系原告子公司）于2014年12月9日签订了《协议书》，由中融玉（天津）实业有限公司作为天津生态城生态科技园015号地块的受让主体，认可上述《国有建设用地使用权转让框架协议》的约定和原告太极金圆公司的安排，参与公开竞买015号地块。第三人于2015年3月2日向中新天津生态城管理委员会报送了《关于科技园015地块土地使用权转让工作的请示》（中新生态（2015）29号）。后原告于2015年6月1日向被告生态城商务局邮寄了《太极金圆投资控股有限公司就“015地块”项目的说明函》，主要内容为对生态城015地块项目背景说明、澄清原告与天津嘉华公司的关系、对听闻的被告内部会议中关于“原告没有资格摘牌015号地块”的内容表示抗议、说明了该公司的后续方案、总结了015地块整体项目的风险等。原告于同日分别向中新天津生态城管理委员会邮寄了《太极金圆投资控股有限公司就“015地块”项目的说明函》，向第三人邮寄了《关于顺利推进“015地块”项目合作的建议函》。后三被告于2015年7月20日向第三人发出被诉《意见函》，内容为：“近期，贵公司提交了《关于科技园015地块土地使用权转让工作的请示》。其中规定了‘竞买人资格’的条款，包括要求竞买人必须为在生态城内注册的法人单位，注册资本金不得低于人民币2亿元以及挂牌转让不接受联合竞买，竞买人必须是矿业污染治理研发企业等。考虑到中新天津生态城是中新两国政府合作的旗舰项目，产业园区的建设和发展非常重要且影响巨大。对引入项目尤其是拿地建的项目应特别注重项目方的实力和发展潜力，以保证园区引入企业符合生态城的发展要求。因此，为更好地指导产业发展，拟对科技园、动漫园等产业园区的工业土地转让‘竞买人资格’增加如下条款：竞买人或其母公司上一年度的主营业务收入不得低于人民币5亿元，纳税额不得低于人民币2000万元，并提供有资质的第三方会计师事务所出具的报告。请贵公司在今后的招商工作中，对项目方的开发资质进行尽职调查，并及时与管委会沟通项目情况，确保优质项目落户。”后第三人向原告及中融玉（天津）实业有限公司发出《通知函》，告知原告由于015号地块挂牌事宜至今未得到中新天津生态城管理委员会批复，无法启动挂牌转让工作，框架协议及三方协议无法继续履行，现通知原告终止框架协议，通知原告及中融玉（天津）实业有限公司终止三方协议。原告不服，诉至本院。另查，2011年5月31日第三人授权原告在生态城成立的子公司运通嘉华（天津）股权投资基金管理有限公司办理科技园内015号地块的委托核定用地图以及申请修建性详细规划到建设工程规划验线期间开发建设手续，后被告生态城建设局就运通大厦建设项目于2011年10月23日核发了《建设工程规划许可证》。因该项目未办理施工许可证而现场已施工建设，中新天津生态城建设管理中心于2011年10月26日责令其停工整顿。
以上事实，有各方当事人当庭陈述及原告提交的《太极金圆投资控股有限公司就“015地块”项目的说明函》、《关于顺利推进“015地块”项目合作的建议函》、顺丰快递邮寄单、《建设工程规划许可证》，被告提供的《关于印发﹤中新天津生态城管理机构设置方案﹥的通知》、《意见函》、《关于科技园内15号地块先行办理开发建设手续的授权函》、《中新天津生态城建设安全及绿色施工检查事故隐患停工通知书》等证据为证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。原告向被告生态城商务局邮寄的《太极金圆投资控股有限公司就“015地块”项目的说明函》，其内容并非请求履行为第三人办理土地审批手续的申请，原告也未向被告生态城建设局、生态城法制局提出申请，故其提交的证据不能证明其曾就为第三人办理土地审批手续事宜向三被告提出过申请，不符合起诉不履行法定职责案件的条件，三被告提交的证据能够证明办理生态城范围内的国有土地使用权转让审批手续显不属于其法定职责范围。故原告主张三被告未履行为第三人办理土地审批手续职责，不符合法定起诉条件。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为；”本案中，三被告作出的《意见函》中拟对科技园、动漫园等产业园区的工业土地转让‘竞买人资格’增加的条款，第三人可以自行决定是否选择实施，违反《意见函》的上述指导意见不会给第三人带来不利法律后果。因此，被诉《意见函》属于不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告太极金圆投资控股有限公司的起诉。
案件受理费50元，本院予以退还（原告已预交本院）。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 秦秀敏
代理审判员 刘清华
人民陪审员 于国青
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 冯凯莉
附：法律释明
1.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
3.《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。