江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00504号
上诉人（原审原告）陈如英。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
委托代理人倪勇，南通市公安局崇川分局政委。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，局长。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
委托代理人李明，南通市公安局工作人员。
上诉人陈如英因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2010年12月8日、2013年7月8日，陈如英因至中南海周边地区非正常上访，分别被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年11月24日、25日，陈如英携带信访材料分别至最高人民法院、全国人大、国土资源部、建设部、组织部等地进行上访。11月26日，陈如英再次至中南海周边地区上访反映拆迁纠纷。同日，北京市公安局西城分局府右街派出所对陈如英作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，陈如英应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。
11月27日，陈如英被带回南通，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）于当日对陈如英至中南海周边地区非正常上访一案予以立案调查。11月28日，崇川公安分局告知陈如英拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权后，于当日作出崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》，认定2010年12月8日、2013年7月8日，陈如英两次去北京市中南海周边非正常上访，后均被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫；2014年11月26日，陈如英再次去北京市中南海周边非正常上访，后又被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予陈如英行政拘留五日的处罚，时间从2014年11月28日至2014年12月3日。同日，陈如英被送入南通市拘留所执行行政拘留。陈如英不服，于2015年1月23日向南通市公安局申请行政复议。1月26日，南通市公安局决定受理陈如英的行政复议申请。同年3月20日，南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第30号《行政复议决定书》，决定维持崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。陈如英仍不服提起行政诉讼，请求撤销崇川公安分局作出的崇公（学）行罚决字（2015）2717号《行政处罚决定书》。
一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否准确、处罚是否适当。
关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根本问题发生在陈如英的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陈如英到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖并无不当。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。
陈如英到北京中南海地区非正常上访有本人的陈述、训诫书等予以证实，北京相应公安机关作出的训诫书证明了陈如英有非正常上访的行为，崇川公安分局将训诫书作为认定事实的证据并无不当。陈如英认为被诉行政处罚决定证据不足的主张不能成立。
根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，陈如英到北京反映拆迁问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，陈如英到中南海地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。陈如英不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海地区正常的公共场所秩序造成了危害。陈如英因同样的行为曾被训诫，主观上明知到中南海地区非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。崇川公安分局对陈如英处以行政拘留五日的处罚适用法律正确，处罚适当。陈如英虽主张患有××、××，不适合拘留关押，但这是被诉行政处罚执行过程中的问题，与本案审查的被诉行政处罚的合法性无关，本案不予理涉。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。南通市公安局作出的行政复议决定程序合法。陈如英的主张既无事实依据也无法律依据，一审法院遂判决驳回陈如英的诉讼请求。
陈如英不服提起上诉称，上诉人去北京是正当上访。被上诉人未能提供上诉人违法的依据，仅凭训诫书及笔录对上诉人进行行政处罚，于法不符。被上诉人提供的训诫书不具备法律效力。请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人崇川公安分局辩称，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、量罚适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人南通市公安局辩称，南通市公安局作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
陈如英提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合一审判决的基本内容，本案的争议焦点为被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确；被诉行政复议决定是否符合法律规定。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。首先，从被上诉人提供的训诫书来看，训诫书加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，有承办民警的签字，属于生效的行政机关的法律文书，对该证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。上诉人认为该证据无效的理由不能成立，本院不予采信。根据训诫书，结合上诉人本人的陈述及南通市驻北京信访工作组的情况说明，可以认定上诉人于2010年12月8日、2013年7月8日、2014年11月26日，因房屋拆迁纠纷到北京市中南海周边地区进行所谓的上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。其次，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人到北京市中南海周边地区进行所谓的上访，而中南海周边地区并不属于合法的上访区域，故上诉人的行为已经扰乱了中南海周边地区公共场所的秩序。考虑到上诉人于2010年12月8日、2013年7月8日被北京警方训诫后，又于2014年11月26日再次去中南海周边地区滞留上访的情形，被诉行政处罚决定认定上诉人的违法行为扰乱了公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，定性准确。被上诉人崇川公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人予以行政拘留五日的处罚，适用法律正确、量罚适当。
关于被诉行政复议决定是否符合法律规定的问题。上诉人对崇川公安分局作出的行政处罚决定不服，于2015年1月23日向南通市公安局提起行政复议，南通市公安局收到后于2015年1月26日受理复议申请。2015年3月20日，南通市公安局作出被诉行政复议决定并向上诉人依法送达。南通市公安局在法律规定的期限内对上诉人的复议申请予以受理、审查、作出决定并送达，程序合法，所作维持决定认定事实清楚，适用法律正确。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈如英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年二月十四日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；