贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔05行终36号
上诉人（原审被告）毕节市公安局七星关区分局，住所地：毕节市七星关区开行路。
法定代表人何万学，局长。
委托代理人（特别授权）詹绍相，毕节市公安局七星关区分局工作人员。
被上诉人（原审原告）孟性文，男，汉族。
原审被告毕节市公安局，住所地：毕节市桂花路。
法定代表人周全富，局长。
上诉人毕节市公安局七星关区分局（以下简称七星关分局）因治安管理处罚一案，不服贵州省大方县人民法院作出（2016）黔0521行初第368号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，2016年5月29日，孟性文到北京市信访部门上访。同日下午15时许，孟性文在北京天安门通过安检时被发现包内有上访材料，于是被移交北京公安部门。北京公安部门通知毕节驻京办事处的工作人员将其接至毕节驻京办事处，经询问孟性文到北京上访的原因后，通知七星关区清水铺镇政府。七星关区清水铺镇政府综治办主任郭荣和清水铺镇派出所民警李义到北京接孟性文，6月2日，孟性文被遣送回毕节。后交由清水铺派出所处理。同日七星关分局清水铺派出所立案受理、调查、汇报审批，告知孟性文拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告依法享有陈述、申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》，对孟性文行政拘留十日。孟性文不服，向毕节市公安局申请复议。毕节市公安局受理审查后，作出《行政复议决定书》，维持七星关分局作出的行政处罚决定，送达原告。2016年9月21日，孟性文以七星关分局行政处罚决定无事实依据、证据不足、违法拘留，毕节市公安局行政复议决定属于错误维持为由，提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人……”行政处罚决定书载明：已向我宣告并送达，被处罚人处有孟性文的签名捺印。对此，孟性文予以否认，但未提出相关证据佐证，也未申请鉴定。故孟性文认为七星关分局处罚程序违法，没有向其签发《行政处罚决定书》，剥夺其陈述、申辩权的主张，不予支持。《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”以及第二十条第（六）项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规、不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和安全的其他行为。”北京天安门并非信访接待场所，不接待信访人员走访，不允许信访人员滞留或聚集。孟性文到北京市信访部门上访，携带上访材料到北京市天安门广场的行为不符合信访条例的上述规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的；……”扰乱公共场所秩序，是指扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所等供不特定多数人随时顺利出入、停留、使用所规定的公共行为准则，尚不构成刑事处罚的行为，该行为在主观方面表现为故意，侵犯的客体是公共场所秩序，客观上表现为在公共场所故意违反公共行为规则，聚众起哄闹事，进行非法游行示威或者静坐示威，阻碍、抗拒有关人员维护秩序等。行政拘留作为一种限制人身自由的行政处罚，是最严厉的一种处罚措施，要求被处罚人的行为须以构成应受处罚的行为为前提，且违法行为的违法程度和社会危害性均达到了较严重的地步。具体到本案中，孟性文主观上是到北京信访部门上访，欲见国家领导人，客观上具有携带信访材料到北京市天安门广场进行走访的行为，虽属于违法行为，但未构成对天安门广场秩序的侵犯，不构成扰乱公共秩序的行为。七星关分局认定孟性文的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对孟性文处以行政拘留十日的行政处罚决定，其认定扰乱公共场所秩序的主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第四条、第二十八条的规定，行政复议机关应当遵循合法、公证、公开、及时、便民的原则，履行审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当的职责，坚持有错必究，对具体行政行为认定事实主要证据不足，明显不当的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。毕节市公安局受理原告行政复议申请，并进行审查后，作出维持七星关分局的行政处罚决定，未纠正七星关分局的行政处罚决定行为，有违《行政复议法》的立法原则及相关规定，应予撤销。但孟性文被行政拘留十日，已由七星关分局交由七星关区拘留所执行完毕，不具有可撤销的实际内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决：一、确认被告毕节市公安局七星关区分局作出的七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》违法。二、确认被告毕节市公安局作出的毕市公复决字[2016]23号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告毕节市公安局七星关分局、被告毕节市公安局负担。
原审宣判后，七星关分局不服，向本院上诉。
上诉人七星关分局上诉称：孟性文因事宜到北京上访，应当去信访部门反映信访事宜，而不是怀揣上访材料前往天安门等重点地区见国家领导人，孟性文在实施时被安检处查获后，经天安门公安分局训诫，移交毕节驻京办事处，多次劝阻拒不配合，在此种情况下，对孟性文再处警告已经起不到教育、警示作用。如公安机关不采取措施，孟性文还会前往天安门地区进行违法活动。孟性文的行为具有违法性。故请求：1.撤销原审判决或依法改判；2.维持七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》。
被上诉人孟性文答辩称：到北京上访之前，多次找相关部门请求处理土地权属纠纷一事未果，才被迫到最高人民法院、最高人民检察院、中共中央纪律检察委员会上访。到北京市天安门毛主席纪念堂纯属参观，无破坏天安门秩序的事实或理由，未违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，请求维持原审判决。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。
本院认为：上诉人七星关分局提供的证据不能证明被上诉人孟性文实施或存在破坏天安门地区秩序的事实。虽然被上诉人孟性文怀揣上访材料进京上访，但未实施扰乱公共场所秩序的行为，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序”的规定。为此，七星关区分局作出的七星公法行罚决字[2016]2183号行政处罚决定，对被上诉人孟性文行政拘留十日，没有事实和法律依据，应予撤销。毕节市公安局作出维持的行政复议决定也属错误，也应撤销。但被上诉人孟性文已由上诉人七星关分局交由七星关区拘留所执行完毕，不具有可撤销的实际内容，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，确认七星关区分局作出的七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》和毕节市公安局作出的毕市公复决字[2016]23号《行政复议决定书》违法并无不当。上诉人七星关分局的上诉理不能成立，不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
一审案件受理费50元，由毕节市公安局七星关分局、毕节市公安局负担。二审案件受理费50元由毕节市公安局七星关分局负担。
审 判 长 张远忠
审 判 员 杨静梅
审 判 员 吴 岚
二〇一七年四月二十四日
法官助理 黄 珊
书 记 员 晁嘉蔚