湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂孝感中行终字第00054号
上诉人（原审被告）安陆市人民政府。住所地：安陆市碧郧路***号。
法定代表人刘敏，安陆市人民政府市长。
委托代理人涂新春。代理权限：一般代理。
上诉人（原审第三人）安陆市国土资源局。住所地：安陆市碧郧路**号。
法定代表人周文锦，安陆市国土资源局局长。
委托代理人王锡楚，湖北维天律师事务所律师。代理权限：代为承认、否认诉讼请求，出庭参加诉讼，代签、代收法律文书。
委托代理人李春明。代理权限：代为承认、否认诉讼请求，出庭参加诉讼，代签、代收法律文书。
被上诉人（原审原告）饶秋霞。
委托代理人聂文健，男，1968年2月21日出生，汉族。代理权限：代为提起、变更、放弃诉讼请求，代签法律文书，代为和解。
委托代理人邬显国，男，1944年11月2日出生，汉族。代理权限：代为提起、变更、放弃诉讼请求，代签法律文书，代为和解。原审第三人唐克强，男，1963年11月16日出生，汉族。
原审第三人杨家银（又名家艮）。
原审第三人秦晓莉，安陆市人民检察院干部。
上诉人安陆市人民政府、安陆市国土资源局不服湖北省云梦县人民法院对饶秋霞诉其土地行政登记一案作出的（2014）鄂云梦行初字第00047号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由庭长祁国华担任审判长，审判员黄伟、张耀刚参加的合议庭，于2014年10月15日公开开庭审理了本案，书记员王喆担任记录。上诉人安陆市人民政府的委托代理人涂新春、上诉人安陆市国土资源局的委托代理人王锡楚、李春明及被上诉人饶秋霞的委托代理人聂文健、邬显国到庭参加了诉讼，第三人唐克强、第三人杨家银、第三人秦晓莉经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：2004年安陆市人民政府拟挂牌出让（2004）03号地块，于2004年6月23日通过安陆市城市规划设计研究院制定了控制指标表，2004月8月28日，杨家银取得该地块土地使用权，并与安陆市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，合同约定土地使用权出让金为850000元，主体建筑物性质为商品房住宅楼以及相应的容积率、建筑限高和绿化比例。2005年杨家银开始建设，因在建设过程中与邻居梅万剑发生纠纷，2005年5月8日杨家银、唐克强与梅万剑签订协议，将该地块中处紧邻梅万剑屋后的29平方米土地使用权转让给梅万剑作为补偿。后饶秋霞与唐克强签订了售房协议，房屋交付后，饶秋霞办理了房屋产权证。2007年7月30日杨家银申请补办了该地块的土地使用权登记手续，2007年9月5日梅万剑申请变更土地使用权登记，安陆市国土资源局以该地东、南与杨家银相邻，作了地籍调查，认为登记土地权属合法、面积准确、四界无争议，报请安陆市人民政府批准核发土地使用权证，2007年9月25日经安陆市人民政府批准并颁发了（安土国用（2007）第2492号）土地使用权证。原告饶秋霞知晓后，认为该地属碧涢小区住户共用面积，认为第三人唐克强、杨家银未经小区业主同意，将公共用地28.5平方米无偿转让给梅万剑（第三人秦晓莉之夫，已故），被告安陆市人民政府在未经审核的情况下，违反规划将小区土地登记在梅万剑名下，侵犯了原告的合法权益，故向法院提起诉讼，请求撤销［安土国用2007第2492号］土地使用权登记行为。
一审法院经审理认为，杨家银、唐克强与梅万剑虽分别于2005年5月8日和2008年4月28日签订了两份协议，但协议内容只对建墙高度进行了变更，其它内容均未改变。对于安陆市建筑勘察设计有限公司出具的有效期至2007年8月30日的碧涢小区设计图，因安陆市建筑勘察设计有限公司加盖了出图专用章，可认定为一份设计图。
一审法院经审理还认为，第三人杨家银取得的被告安陆市人民政府挂牌出让（2004）03号地块的土地使用权，在签订国有土地使用权出让合同时，约定主体建筑物性质为商品房住宅楼，在建设过程中，因对梅万剑房屋造成影响，第三人杨家银、唐克强将该地块中一部分（28.5平方米）作为补偿给梅万剑，实际上已改变土地控制指标和约定的土地用途，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第十九条：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”的规定。被告安陆市人民政府在批准办理土地登记及诉讼过程中未提供该地块规划已作变更的证据，属依据不足。对于原告饶秋霞是否具备原告诉讼主体资格，因第三人杨家银建设的为商品房，饶秋霞实际已购买，且入住办理了房产证，该地块与其有一定的利害关系，饶秋霞具备作为原告的诉讼主体资格。
一审法院判决：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第1目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：撤销被告安陆市人民政府批准颁发的安土国用（2007）第2492号）土地使用权登记行为。案件受理费50元，由被告安陆市人民政府承担。
上诉人安陆市人民政府不服上诉称：（一）梅万剑取得的28.5平方米土地使用权并未改变土地用途。杨家银于2004年8月28日取得该地块土地4256.4平方米土地使用权，土地用途为住宅。杨家银在2005年开工建设临街7层房屋时占压了梅万剑的私有房屋地基，损坏了其房屋东边下水道，2005年5月8日双方书面协议杨家银将梅万剑房屋后面的空地28.5平方米土地转让给梅万剑作为补偿，梅万剑于2007年9月5日申请补办28.5平方米土地使用权出让、转让手续，国土资源局受理后于2007年9月10日依法报安陆市政府批准转让28.5平方米土地使用权给梅万剑，并于2007年9月25日为梅万剑办理了土地登记，登记面积28.5平方米，土地用途为住宅。（二）杨家银已经按照土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地，其土地使用权可以转让。杨家银于2005年3月动工建设，2006年3月竣工，并于2006年12月申请规划验收，验收建筑面积13344平方米，其验收合格，符合规划。为此，杨家银投资开发土地符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，并且已经按照与国土资源局签订的土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地，因而其土地使用权可以转让。
综上所述，安陆市人民政府、安陆市国土资源局所作出的具体行政行为并无不当，依法登记给梅万剑的国有土地使用权符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《土地登记规则》等法律法规，没有侵犯该集中居住区其他住户的权益。上诉人请求法院依法查明事实，根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）的有关规定公正裁判，维持上诉人批准核发第三人梅万剑土地使用权证的行政行为，同时裁定驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人安陆市国土资源局的上诉理由及请求与安陆市人民政府的上诉理由及请求一致。
被上诉人饶秋霞答辩称：2005年间第三人唐克强及杨家银共同开发安陆市碧涢小区住宅楼，并取得碧涢小区的规划用地面积4280.4平方米，建设完工后，两人将小区房屋出售给原告等人，现本人已取得房屋所有权证。小区规划用地应属公共用地，经小区业主查询，第三人唐克强、杨家银未经业主同意，将公共用地28.5平方米无偿转让给梅万剑（第三人秦晓莉之夫，已故），被告安陆市政府在未经审核的情况下，违反规划将小区土地登记在梅万剑名下，侵犯了原告的合法权益。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审法院在审理中，上诉人安陆市人民政府、安陆市国土资源局向法院提交的证据有：1、国有土地使用权出让合同。证明杨家银于2004年8月28日取得该4254.6平方米土地使用权。2、2005年5月8日，杨家银、唐克强与梅万剑签订的协议书。证明杨家银、唐克强将其取得土地使用权中的29平方米补偿给梅万剑。3、杨家银土地登记审批表。证明该土地于2007年7月30日经审批。4、梅万剑土地登记审批表。证明梅万剑受让土地28.5平方米于2007年9月25日审批。5、2007年9月25日地籍调查表。6、划拨土地使用权补办出让手续及土地变更审批表。7、划拨土地使用权变更申请审批表。8、梅万剑土地登记资料。9、杨家银书写的情况说明。10、秦晓莉书写的情况说明。
一审法院在审理中，被上诉人饶秋霞向法院提交的证据有：1、饶秋霞与唐克强签订的售房协议。2、安陆市房地产管理局颁发的房产证。3、2004年6月安陆市李店粮食红石粮店（2004）03号地块规划图。4、2007年7月30日安陆市人民政府颁发给杨家银的土地使用权证。5、安陆市人民政府2007年9月26日颁发给梅万剑28.5平方米土地使用权证。6、2008年4月28日唐克强、杨家银与梅万剑的协议书。证明2005年5月8日协议作废。7、安陆市建筑勘察设计有限公司出具的有效期至2007年8月30日的碧涢小区设计图。
一审法院在审理中，原审第三人唐克强、杨家银和秦晓莉没有向法院提交证据。
上述证据均随案移送本院。本院在庭审中，上诉人安陆市人民政府、上诉人安陆市国土资源局以及被上诉人饶秋霞的质证意见与一审相同。本院经审理查明，原审法院的认证符合证据的合法性、真实性、关联性要求，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实无异。
本院认为，原审第三人杨家银开发的碧涢小区依照安陆市建筑勘察设计有限公司设计并加盖了出图专用章的碧涢小区设计图进行的施工和销售，其后得到建设主管部门的竣工和验收，房产主管部门并对住户颁发了相应的房屋所有权证。安陆市建筑勘察设计有限公司设计并加盖了出图专用章的碧涢小区设计图应视为杨家银开发碧涢小区的施工图。两上诉人庭审认为安陆市建筑勘察设计有限公司设计并加盖了出图专用章碧涢小区设计图不是杨家银开发的碧涢小区施工图没有证据予以证实，其主张的杨家银开发的碧涢小区总用地是4254.60平方米而不是4280.4平方米因证据不足，其上诉理由不成立，本院对其上诉理由不予采纳。
原审第三人杨家银取得安陆市人民政府挂牌出让（2004）03号地块的土地使用权后，在签订国有土地使用权出让合同时，约定主体建筑物性质为商品房住宅楼。杨家银应根据签订国有土地使用权出让合同对取得安陆市人民政府挂牌出让（2004）03号地块（面积为4280.4平方米）进行整体开发和利用。在建设过程中，因对梅万剑房屋造成影响，第三人杨家银、唐克强没有征得出让方同意并经安陆市土地管理部门和城市规划部门批准，将该地块中一部分（28.5平方米）作为建设损害补偿给梅万剑，实际上已改变土地利用控制指标和约定的土地用途，其行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第十九条：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”的规定。被告安陆市人民政府在批准办理土地登记及诉讼过程中未提供该地块规划已作变更的证据，属依据不足。两上诉人认为梅万剑取得的28.5平方米土地使用权并未改变土地用途的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。
综上，上诉人安陆市人民政府给原审第三人梅万剑颁发（安土国用（2007）第2492号）土地使用权证的行为违反了法律规定，两上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安陆市人民政府、安陆市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 张耀刚
审判员 黄 伟
二〇一四年十月二十九日
书记员 王 喆
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。