北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京03行终241号
上诉人（一审原告卢秀及之继承人）孙希媛（卢秀及之妻），1932年9月11日出生。
上诉人（一审原告卢秀及之继承人）兼孙希媛的委托代理人芦良今（卢秀及之子），1962年12月3日出生。
被上诉人（一审被告）北京市民政局，住所地北京市朝阳区工人体育场东路20号。
法定代表人李万钧，局长。
委托代理人孙文东，男，北京市民政局干部。
委托代理人战崇文，北京简明律师事务所律师。
一审原告卢秀及因诉被上诉人北京市民政局（以下简称市民政局）军队退休干部护理费审批行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第921号行政判决，向本院提起上诉。卢秀及在提起上诉并办理上诉手续后去世。卢秀及之妻孙希媛、卢秀及之独生子芦良今作为卢秀及的近亲属参加本案诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人兼上诉人孙希媛的委托代理人芦良今，被上诉人市民政局的委托代理人孙文东、战崇文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市民政局下属的北京市人民政府军队离休退休干部安置办公室（以下简称市军退办）于2014年6月11日作出《军队离（退）休干部发放（停发）护理费审批表》（以下简称《护理费审批表》），认定卢秀及因脑出血瘫痪在床，生活不能自理，同意从2014年7月起向卢秀及发放护理费，金额1800元。
卢秀及不服上述护理费审批行为，诉至一审法院，请求法院判决撤销市民政局于2014年6月11日作出的《护理费审批表》。
2016年12月21日，一审法院判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是市民政局。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是市民政局。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为市民政局。因此，行政机关或其他组织作出的行为，在有法律、法规或者规章授权的情况下，应当由该行政机关或组织作为市民政局承担责任；没有法律、法规或规章的明确授权，仅有规章以下规范性文件的授权应当视为委托，由委托的机关作为市民政局。根据《军人抚恤优待条例》第五条规定，县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。因此市民政局作为北京市人民政府民政部门依法具有军人抚恤优待工作的法定职权，而本案中涉及的护理费正是国家对军人的一种抚恤优待。[1993]政联字第6号《关于军队干部退休安置中几个问题的通知》（以下简称6号通知）亦明确规定，符合规定发放护理费条件的，移交政府安置后由省、自治区、直辖市民政部门审批。而市军退办及北京市财政局联合制定的京军离退办字（1993）第82号《关于转发6号通知的通知》（以下简称82号通知）中则作出规定由市军退办批准即可享受护理费。因此，本案中被诉的《护理费审批表》虽由市军退办审批作出同意的意见，但并无法律、法规或规章的明确授权，地方政府部门联合制定的规范性文件授权应视为委托，依法应由市民政局承担相应的责任。对市民政局所持市军退办为独立的事业单位法人，且具有法律授权作出被诉行为，应当独立承担法律责任的主张一审法院不予支持。
6号通知第三条第（四）项规定，退休干部因战因公评为特等、一等残废或者因病瘫痪、双目失明而生活不能自理，饮食起居需要人扶助的，经医院证明和组织批准，按照国家规定的标准发给护理费。移交政府安置前由军以上政治机关审批，移交政府安置后由省、自治区、直辖市民政部门审批。82号通知第二条规定，军队退休干部因战因公评为特等、一等残废或者因病瘫痪、双目失明而生活不能自理，饮食起居需要人扶助的，经合同医院证明，本人申请，区县政府军退办审核，市政府军退办批准可享受护理费，发给护理费的标准按市政府军退办京军离退办字（1993）第72号文件规定执行。民[1983]安56号[1983]政干字第20号《民政部、总政治部关于<国务院、中央军委关于军队干部退休的暂行规定>的实施细则》（以下简称《军干退休暂行规定实施细则》）第三条第一款规定从批准之月起发给护理费。上述规定均是被诉《护理费审批表》作出时本市范围内现行有效的规定，因此符合因病瘫痪而生活不能自理等条件的军队退休干部可以提出申请领取护理费，移交政府安置后应当提交合同医院出具的证明，经市军退办审批后从批准之月起予以发放。本案中，市军退办接到卢秀及多次申请后先后进行审查，最终认定卢秀及2014年5月30日提出申请时提交的医院诊断证明材料符合前述规定，经逐级上报后于2014年6月11作出同意发放的审批意见，并从2014年7月起按照规定的标准向卢秀及发放护理费并及时根据国家统一通知调整发放金额，并未违反规定，一审法院予以支持。
关于卢秀及所持市民政局审批中认定始发护理费时间为2014年7月违反规定，应当自2012年3月31日起为卢秀及发放护理费，以及《军干退休暂行规定实施细则》的规定不适用于涉案护理费类型的主张，一审法院认为，针对军队干部退休的问题，国务院、中央军委于1981年1月13日颁布了《关于军队干部退休的暂行规定》（以下简称《军干退休暂行规定》），在该规定中明确因战、因公负伤致残或因患二、三期矽肺病而基本丧失工作能力退休的干部，生活不能自理、饮食起居需要人扶助的，可以根据实际情况，每月发给护理费。民政部、总政治部于1983年6月21日颁布了《军干退休暂行规定实施细则》，将《军干退休暂行规定》的规定进一步细化，在其中第三条第一款细化了护理费的规定，明确从批准之月起发放。而本案中护理费发放的依据为6号通知，该通知明确指出其系因《军干退休暂行规定》中的有些内容不完全适应新的情况而对其中几个问题作出的通知。结合《军干退休暂行规定》及《军干退休暂行规定实施细则》未被废止的情况，其中不与6号通知冲突的规定，应当具有法律效力。因此卢秀及的主张没有事实和法律依据，一审法院不予支持。同时需要指出，由于自卢秀及治疗出院后始终不断完善补充提交申请材料，客观上导致其最终获得审批距出院周期过长。但有关部门已经根据卢秀及的实际情况，按照当时护理费标准向卢秀及发放了2012年3月31日入院治疗起至2014年6月的生活补助。因此市民政局作出的被诉审批行为也不具有侵益性。
综上，卢秀及在已获得护理费审批且自其入院治疗起至获得护理费审批前的补助也已实际取得的情况下，仍以审批时间错误侵犯其权益为由要求撤销市民政局作出的《护理费审批表》的诉讼理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卢秀及的诉讼请求。
孙希媛、芦良今不服一审判决，向本院提起上诉。上诉理由：上诉人于2012年9月19日向北京市海淀区军队离退休干部中关村休养所（以下简称中关村干休所）提交北京市海淀医院于2012年4月18日出具的《诊断证明书》及《ICU出院志》，符合医疗诊断学对《诊断证明书》的法定要求，符合被上诉人要求上诉人提供的符合法定条件的因病瘫痪医院证明，更符合6号通知的要求。上诉人的护理费申请未获批准是因为被上诉人的护理费审核、审批办理人员未经专业培训，行政不作为，办理程序违规。护理费申领过程所耽误时间由中关村军休所扣押手续所致，应由被上诉人承担。北京市海淀区军队离退休干部×服务中心财务（以下简称×中心）报表中“补发其他”科目内，卢秀及名下的款项，无证据证明此款为生活补助，更无证据证明已严格按照始发时间2014年7月将相关经费发放到卢秀及手中。被上诉人的履职依据是6号通知，6号通知又规定“因病瘫痪”，那么发放护理费应从得病时算起，卢秀及的护理费始发时间应为2012年3月31日。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被上诉人于2014年6月11日作出的《护理费审批表》；判令护理费始发时间为2012年3月31日。
市民政局同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。
市民政局在法定期限内向一审法院提交了如下证据及法律规范依据：（一）证据材料：1.《护理费审批表》，证明北京市海淀区人民政府军队离退休干部安置办公室（以下简称海淀军退办）于2014年5月30日同意上报，市军退办于2014年6月11日审批同意发放护理费。2.北京市海淀医院《诊断证明书》。3.卢秀及提交的落款为2012年9月19日的申请，证据2-3证明卢秀及2012年9月19日提出发放护理费的申请，提交材料不符合规定要求；后2014年2月卢秀及再次提出申请，最终于2014年5月30日提交了符合条件的《诊断证明书》。4.《2014年申请护理费材料上报核对及登记》5页，证明2014年2月及6月，海淀军退办两次为卢秀及办理护理费申报，由市军退办进行审批。5.2014年8月《工资发放签名表》，证明2014年8月向卢秀及发放护理费1800元。6.2015年1月《工资发放签名表》，证明除正常按月发放的护理费外，北京市海淀区军队离退休干部×服务管理中心（以下简称×中心）还向卢秀及发放了按照2012年7月至2014年7月护理费标准计算的生活补助44400元，同时将2014年7月至12月护理费标准调整增加的3000元予以补发。7.2015年6月《工资发放签名表》，证明除正常按月发放的护理费外，×中心还向卢秀及发放了按2012年3月31日至2012年7月护理费标准计算的生活补助7260元。（二）规范性文件依据：6号通知，82号通知，《军干退休暂行规定实施细则》，民政部、财政部、总政治部、总后勤部联合制定发布的政干[2010]322号、政干[2014]352号及政干[2015]482号《关于调整移交政府安置的军队离退休干部、退休士官公勤费和护理费标准的通知》三份。
卢秀及在一审法院指定的举证期限内提交了以下证据材料：1.落款为2014年2月的《申请》；2.北京市海淀医院分别于2012年4月18日、5月7日，2013年8月23日以及2014年5月30日出具的《诊断证明书》；3.北京市海淀医院《ICU科出院志》。卢秀及以上述证据综合证明：1.卢秀及于2012年3月31日脑出血入院，虽《申请》落款日期是2014年2月，但实际卢秀及出院后于2012年9月19日即向所在干休所提出发放护理费的书面申请，同时提交了《ICU科出院志》、2012年4月18日的《诊断证明书》，后得到回复称不符合申请条件；2、2013年8月23日卢秀及取得《诊断证明书》后再次提出申请未得到回复，就于2013年10月提交了控告信；3.2014年2月，卢秀及再次提交申请仍市民政局知不符合条件，需提交有“瘫痪”字样的诊断证明；4.2014年5月30日，卢秀及按要求提交《诊断证明书》后再次进行申请。
一审法院经庭审质证对上述证据作出如下认证：1、卢秀及提交的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明其于2012年9月、2014年2月、2014年5月先后三次提出护理费发放申请，以及其2012年至2014年先后多次从北京市海淀医院取得诊断证明的事实，一审法院予以采纳；但卢秀及提交的证据并不具有证明其2013年提交申请及控告信的情况，对该证明目的一审法院不予采信。2、市民政局提交的证据符合法定条件，能够证明接到卢秀及申请后其下属的干休所、海淀军退办及市军退办相继开展工作，制作《护理费审批表》逐级上报，于2014年6月11日由市军退办作出审批意见并于2014年7月起向卢秀及发放护理费，以及2012年3月31日至2014年6月期间，实际已按护理费标准向卢秀及发放了生活补助的情况。对市民政局提交的证据一审法院依法予以采纳。
一审法院已将上述证据材料移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
一审法院经审理查明，卢秀及系军队退休干部，1983年退休，1986年移交至北京市地方政府安置。2012年3月31日卢秀及因脑出血进入北京市海淀医院住院治疗。卢秀及出院后，于2012年9月19日向中关村干休所提交发放护理费的《申请》，同时提交北京市海淀医院于2012年4月18日出具的《诊断证明书》及《ICU科出院志》。中关村干休所初步审查后认为卢秀及提交的《诊断证明书》无“瘫痪”字样的表述，遂告知卢秀及申请不符合条件。后卢秀及先后于2012年5月7日、2013年8月23日从北京市海淀医院取得两份《诊断证明书》，并多次与中关村干休所等部门进行交涉。2014年2月，卢秀及再次向中关村干休所提交《申请》，同时提交了出具于2012年5月7日的《诊断证明书》及查询的有关医学资料。后卢秀及的申请逐级上报至海淀军退办、市军退办，市军退办审核认为卢秀及提交的诊断证明材料仍然不符合发放护理费的规定要求。经告知后，卢秀及于2014年5月30日再次从北京市海淀医院取得《诊断证明书》，并于当日连同落款为2012年9月19日的原《申请》提交。经逐级上报审批后，市军退办于2014年6月11日作出同意发放护理费的审批意见，并实际从2014年7月起依照规定标准按月向卢秀及发放。卢秀及不服，遂诉至一审法院。
另查，2015年起负责卢秀及安置事宜的×中心于2015年1月和6月，分两次向卢秀及发放了2012年3月31日入院治疗起至2014年6月的生活补助，金额均按当时的护理费标准予以计算确定，共计51660元。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，一审判决作出后，卢秀及于2017年1月30日死亡，其妻孙希媛、其独生子芦良今为第一顺序继承人向本院申请作为近亲属参加诉讼，本院予以准许。上述事实有居民死亡医学（推断）证明书、北京市独生子女证等在案佐证。
本院认为，根据6号通知第三条第（四）项规定，退休干部因病瘫痪而生活不能自理，饮食起居需要人扶助的，经医院证明和组织批准，按照国家规定的标准发给护理费。移交政府安置前由军以上政治机关审批，移交政府安置后由省、自治区、直辖市民政部门审批。82号通知第二条规定，军队退休干部因病瘫痪而生活不能自理，饮食起居需要人扶助的，经合同医院证明，本人申请，区县政府军退办审核，市政府军退办批准可享受护理费，发给护理费的标准按市政府军退办京军离退办字（1993）第72号文件规定执行。《军干退休暂行规定实施细则》第三条第一款规定，已符合享受护理费条件的，应由当地县属以上医疗机构证明，县以上民政部门审查，报省、自治区、直辖市民政厅（局）批准，从批准之月起发给护理费。本案中，卢秀及作为因病瘫痪而生活不能自理的军队退休干部可以提出申请领取护理费，其申请领取护理费时应向市军退办提交完整且符合规定的申请材料，亦是获得护理费审批的前提条件。经市军退办审查，认定卢秀及于2014年5月30日提出申请时提交的医院诊断证明材料符合规定，其按规定上报后于2014年6月11作出同意发放的审批意见，并从2014年7月起按相应标准向卢秀及发放护理费，该审批行为符合规定，并无不当。此外，卢秀及入院治疗起至护理费审批行为作出前的相关补助已实际发放,上诉人关于不知道该相关费用性质的主张不能否认其已取得该补助的客观事实。综上，一审法院判决驳回卢秀及的诉讼请求的判决结果正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由孙希媛、芦良今负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
代理审判员 胡林强
代理审判员 陈金涛
二〇一七年三月十四日
书 记 员 吴 倩
书 记 员 孙森森