河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）豫01行终292号上诉人（原审原告）刘更须，男，汉族，住河南省登封市。被上诉人（原审被告）登封市颖阳镇人民政府，住所地登封市颖阳镇颖西村。法定代表人张文科，镇长。委托代理人刘向阳，该镇工作人员。委托代理人冯遂军，河南嵩峰律师事务所律师。上诉人刘更须因不履行法定职责一案，不服河南省新密市人民法院（2016）豫0183行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告刘更须原系登封市颖阳镇李庄村九组村民，1996年刘更须全家五口人户口迁往登封市中岳庙村五组，而后原告刘更须全家在李庄村九组的承包地被收回。2013年原告将全家的户口从登封市中岳街道办事处中岳庙村五组重新迁回原籍登封市颍阳镇李庄村九组。原告将家人户口重新迁回原籍后，经原告多次反映，村组一直未为原告一家解决土地承包问题，故原告以登封市颖阳镇李庄村村民委员会为被告向登封市人民法院提起民事诉讼，请求依法判令被告李庄村委会返还原告五口人的责任田并赔偿经济损失12100元，登封市法院于2015年12月29日作出（2015）登民一初字第2624号民事裁定书，裁定驳回原告刘更须的起诉。2016年1月27日，原告刘更须向被告登封市颖阳镇人民政府提出信访诉求，要求李庄村九组返还其7亩地并解决现在的生活问题，同年4月20日，被告作出了信访事项处理意见书，原告刘更须不服该处理意见，向登封市信访复查复核委员会办公室提出复查，复查事项主要内容仍为要求生产组返还其7亩地的问题，同年6月22日登封市人民政府信访事项复查委员会作出了维持原处理意见的信访事项复查意见书。原告刘更须于同年7月18日向郑州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室申请复核，申请复核的事实理由仍为，要求归还李庄村九组在2001年收回的其五口人的7亩地问题，同年9月1日郑州市人民政府信访事项复查复核委员会作出了信访事项复核意见书，其主要内容为：“经研究认为，信访人反映要求归还五口人承包地的诉求没有法规依据，不予支持，信访人户口回迁后在该村属新增人口，其承包地问题应依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定处理，并在国家政策允许的范围内，帮助其解决实际生活困难。登封市政府、颖阳镇政府及李庄村要做好信访人的解释和稳定工作。此复核意见为该信访事项的信访终结意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他单位不再受理。”原告刘更须于2016年9月23日收到郑州市人民政府信访事项复查复核委员会作出的上述信访事项复核意见书后，于同年11月25日，分别向登封市政府王鸿勋市长及颖阳镇政府张文科镇长邮寄了救助申请书，该申请书的主要内容为“……1996年我外出打工不在家，组长刘铁中私自将我的责任田收走至今，现在我九口之家，没有一分土地耕种，我和老伴身体又不好，不能外出打工，生活十分困难为此申请……人民政府救助。救助申请人刘更须（签名）。”原告认为被告的不作为侵犯了其合法权益，故诉至法院形成纠纷。原审认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案中，原告诉讼请求为：“请求依法判令被告登封市颖阳镇人民政府主动作为、履职尽责按照国家法律、政策为原告解决因失地农民资格的生活保障待遇。”庭审中，经本院释明，原告明确其诉讼请求中的生活保障待遇具体是指原告应当享有与其他村民同等的待遇，且村组应当向原告分配承包地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款、第十五条、第二十一条第一款之规定，农民集体所有的土地由村集体经济组织、村民委员会或村民小组作为发包人与作为承包人的本集体经济组织的农户签订书面承包合同。本案中，被告登封市颍阳镇人民政府既非李庄村集体土地的所有人，也不承担原告刘更须所在的李庄村九组集体土地的发包职责，原告诉请被告为其分配土地，缺乏法律根据。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；（二）违反本法规定收回、调整承包地；（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转……。”本案中，原告与李庄村委、村民组围绕家庭承包地被强行收回及户口回迁至李庄村九组后是否应当向其分配承包地等问题产生的纠纷，属平等主体之间的民事纠纷，并非与本案被告产生的行政争议，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告刘更须的起诉。上诉人刘更须上诉称：一、本人是被上诉人辖区登封市颖阳镇李庄村村民，因本人为生活工作需要，于1996年将一家人户籍迁至登封市城关镇中岳庙村五组，落户成为空头户口。迁出后，被上诉人在没有与本人协商的情况下，违法将本人承包的责任田强行收回。本人在2003年回原籍老家时才知道，并开始向村组反映要求返还承包土地。2013年本人将户口迁回原籍登封市颖阳镇李庄村九组，后一直未放弃维权。本人要求被上诉人解决失地村民资格生活保障待遇的事实是有理有据的，本人所提供的证据充分，诉求应当得到法律支持。二、一审法院所做裁判错误。上诉人的承包土地被强制收回，严重侵犯了上诉人的承包经营权，导致上诉人无土地生活无保障，上诉人向被上诉人申请救助始终没有作出任何处理结果，被上诉人不履行职责属于行政诉讼的受案范围。请求撤销一审裁定。被上诉人登封市颖阳镇人民政府当庭答辩称：一审法院庭审中释明后上诉人的诉讼请求是“享受村民同等待遇，要承包田”，依据法律规定，被上诉人不具有该职责，一审裁判是正确的。上诉人称被上诉人不履行法定职责，没有事实根据，请求法院驳回上诉人的上诉请求二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：上诉人一审诉讼请求为“依法判令被告登封市颖阳镇人民政府主动作为、履职尽责按照国家法律、政策为原告解决因失地农民资格的生活保障待遇。”该诉讼请求不明确清晰，经一审法院释明后，上诉人当庭明确请求被上诉人按农村村民主体资格解决同等待遇向其分配承包地。因此，一审以分配承包地属平等主体之间的民事纠纷，并非与被上诉人之间的行政争议、不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。即使上诉人系对被上诉人不履行法定职责的行为不服，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人于2016年11月25日向被上诉人邮寄救助申请书，同年12月6日即被上诉人履行期限尚未届满就提起一审诉讼，不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，亦应裁定驳回起诉。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉合法正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由本院不予采信，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘紫娟审 判 员  程雪迟代理审判员  安国鹏二〇一七年六月二日代理书记员  邓亚楠附录1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。