山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋中中法行终字第49号
上诉人（原审原告）陈良玉。
委托代理人席红军，山西均儒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）左权县市场和质量监督管理局。
法定代表人王宏宇，局长。
委托代理人李栗。
委托代理人曹晶晶。
陈良玉诉左权县市场和质量监督管理局履行法定职责一案，上诉人陈良玉不服左权县人民法院（2015）左行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈良玉的委托代理人席红军，被上诉人左权县市场和质量监督管理局的分管副局长韩彦忠及其委托代理人李栗、曹晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2007年3月30日，左权县圣源矿业有限责任公司设立，进行工商注册登记时，原始股东为原财宝、高怀庆、李付海三人，法定代表人为原财宝。经过数次变更登记后，截至2009年4月20日申请变更登记前，左权县圣源矿业有限责任公司工商登记状况是：股东为赵守德、陈良玉、卢岩勤、杨校平、原财宝，法定代表人为原财宝。2009年4月20日，左权县圣源矿业有限责任公司委托时任法定代表人原财宝申请工商变更登记。2009年4月24日，左权县圣源矿业有限责任公司由自然人投资或控股的有限责任公司变更登记为自然人独资的有限责任公司，股东由赵守德、杨校平、陈良玉、卢岩勤、原财宝5人变更登记为原财宝1人。后因赵守德、卢岩勤、杨校平和陈良玉的申请，原审被告经过立案调查，于2013年9月9日做出左权工商企罚字（2013）27号行政处罚决定书，以左权县圣源矿业有限责任公司于2009年4月24日在该局办理股权变更登记时提交虚假材料，违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定为由，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条之规定，作出了撤销左权县圣源矿业有限责任公司2009年4月24日变更登记的处罚。左权县圣源矿业有限责任公司不服该行政处罚，于2013年12月10日提起行政诉讼。左权县人民法院经过审理，于2014年4月29日作出（2014）左行初字第2号行政判决书，以处罚程序违法判决撤销了原审被告的行政处罚。陈良玉不服该行政判决，提出上诉。晋中市中级人民法院经过审理，于2014年8月1日作出（2014）晋中中法行终字第30号行政判决书，维持了左权县人民法院（2014）左行初字第2号行政判决书。2014年9月1日，原审被告接到左权县圣源矿业有限责任公司的撤销变更登记申请。2014年9月2日，原审被告将2014年3月13日的变更登记（该次工商变更登记行为发生在人民法院对工商行政处罚案件的审理期间）予以撤销，将左权县圣源矿业有限责任公司的登记信息由2014年3月13日的“法定代表人为赵守德，股东为赵守德、陈良玉、原财宝、杨校平，执行董事兼总经理为赵守德，监事为赵守祥、杨校平，公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股）”恢复至2009年4月24日的登记状态，即“法定代表人为原财宝，股东为原财宝，总经理为原财宝，监事为杨校平，公司类型为有限责任公司（自然人独资）”。2014年11月13日，陈良玉向原审被告提出书面申请，要求原审被告依法履行行政职责，撤销2009年4月24日对左权县圣源矿业有限责任公司的变更登记和据此发放的营业执照。原审被告于2014年11月19日做出答复，建议原审原告陈良玉按照2014年2月7日国务院国发（2014）7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》批准的《注册资本登记制度改革方案》第三条第（三）项即“强化司法救济和刑事惩治”中“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议和行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”的规定，依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。陈良玉认为该答复违法，且认为原审被告不依法履行行政职责，向左权县人民法院提起行政诉讼。2015年2月28日，左权县机构编制委员会下发左编发（2015）7号《关于组建左权县市场和质量监督管理局的通知》，将原山西省左权县工商行政管理局和左权县质量技术监督局、左权县食品药品监督管理局三个行政机关整合为左权县市场和质量监督管理局一个行政机关，作为县政府的工作部门。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款的规定，行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关为被告。本案审理过程中，原山西省左权县工商行政管理局与另外两个行政机关整合为左权县市场和质量监督管理局，为此左权县市场和质量监督管理局应当作为本案被告继续参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规，参照规章。本案中，原审原告陈良玉要求原审被告撤销2009年4月24日对左权县圣源矿业有限责任公司作出的工商变更登记，从表面上看，当事人争议的是工商变更登记这一具体行政行为，但实质上当事人争议的是左权县圣源矿业有限责任公司股东之间的股权是否转让这一基础民事行为。为此，原审被告按照2014年2月7日国务院国发（2014）7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》批准的《注册资本登记制度改革方案》第三条第（三）项即“强化司法救济和刑事惩治”中“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议和行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”的规定，建议陈良玉向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济的答复合法。对原审原告陈良玉的诉讼请求，应当予以驳回。判决驳回陈良玉的诉讼请求。
上诉人陈良玉上诉称，第一，被上诉人存在明显的行政不作为情形，上诉人的诉讼请求于法有据，应予支持。对提交虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的违法行为进行处罚是被上诉人的法定职责。本案中被上诉人在已查明圣源矿业公司存在违法行为的情况下，未依法履行其行政职责对圣源矿业公司进行处罚，属于严重的失职行为，构成行政不作为。第二，一审判决存在遗漏上诉人的诉讼请求、超出上诉人诉讼请求判决的情形，一审判决中事实认定错误，适用法律错误，应依法改判。上诉人起诉要求人民法院确认被上诉人行政不作为，并要求上诉人继续履行其法定职责。而一审判决中并未对被上诉人是否存在行政不作为的情形，是否需要履行其行政职责进行审理。综上，被上诉人在原行政处罚决定书因程序问题被撤销后，未重新对圣源矿业公司的违法行为进行处罚，是严重的行政不作为，一审判决却将本案基础事实及上诉人的诉讼请求抛开，而围绕着本案应通过什么途径解决进行裁判，明显事实认定错误，适用法律错误。故请求撤销一审判决，请求依法确认被上诉人存在行政不作为情形，请求依法判决被上诉人对左权圣源矿业公司重新作出行政处罚决定。
被上诉人左权县市场和质量监督管理局庭审时答辩称，该局始终以事实为依据、以法律为准绳，依照法院的判决作出相关行政行为，不存在行政不作为。按照国发（2014）7号文件中的精神，被上诉人多次建议上诉人依法向法院提起民事诉讼，是合理合法的，也得到了一审判决的认可。法院判决撤销了行政处罚决定，但并未判决重新作出，因此该局不存在不作为的情形。上诉人申请撤销变更登记因根据内资企业登记提交材料规范提交相应材料。被上诉人认为一审判决是在保护上诉人权益的前提下，抓住了问题的实质，并不存在遗漏上诉人诉讼请求，超出诉讼请求判决的情形。综上，该局并不存在行政不作为，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人左权县市场和质量监督管理局在法定期限内提供了以下证据：1、2013年9月9日左权工商企罚字（2013）27号行政处罚决定书一份；2、2014年1月15日左权县人民法院（2014）左行初字第2号行政裁定书一份；3、2014年4月9日晋中市中级人民法院（2014）晋中中法行终字第22号行政裁定书一份；4、2014年4月29日左权县人民法院（2014）左行初字第2号行政判决书一份；5、2014年8月1日晋中市中级人民法院（2014）晋中中法行终字第30号行政判决书一份；6、2014年11月10日左权县工商行政管理局致中吕律师事务所的《复函》及《邮政特快专递单》各一份；7、2014年11月19日左权县工商行政管理局致陈良玉的《答复》和《邮政特快专递单》各一份；8、2014年12月6日左权县工商行政管理局《关于赵县长对左权县圣源矿业有限责任公司股权登记纠纷情况反映所做批示的答复》一份。
被上诉人左权县市场和质量监督管理局在一审庭审时提供了以下证据：1、注册号为140722117000739的《公司撤销变更登记审核表》一份；2、2014年8月27日左权县圣源矿业有限责任公司《撤销变更登记申请书》一份；3、2014年4月29日左权县人民法院（2014）左行初字第2号《行政判决书》一份；4、2014年8月1日晋中市中级人民法院（2014）晋中中法行终字第30号《行政判决书》一份（第3、4组证据系重复提供）；5、2014年3月13日左权县圣源矿业有限责任公司《营业执照》（副本）一份；6、2014年8月27日《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》一份；7、2014年9月1日、2014年9月2日《企业档案信息卡》各一份；8、2014年9月2日《准予撤销登记通知书》一份。
被上诉人左权县市场和质量监督管理局提供的依据有：1、2014年2月7日国务院《关于印发﹤注册资本登记制度改革方案﹥的通知》和《注册资本登记制度改革方案》；2、《内资企业登记提交材料规范》（节录）。
上诉人陈良玉提供了以下证据：1、左权县圣源矿业有限责任公司注册登记信息表两份；2、2013年9月9日左权工商企罚字（2013）27号行政处罚决定书一份；3、2013年5月5日山西警官高等专科学校司法鉴定中心《司法鉴定意见书》一份；4、2014年8月1日晋中市中级人民法院（2014）晋中中法行终字第30号行政判决书一份；5、2014年11月13日陈良玉的申请书和2014年11月14日邮政特快专递单各一份；6、2013年3月12日、2013年4月9日左权县工商行政管理局对原财宝的《询问（调查）笔录》两份。
经庭审质证，上诉人与被上诉人对对方的证据均坚持一审的质证意见。上诉人对被上诉人提供的证据补充质证意见为，1、被上诉人的证据能够确定左权圣源矿业有限公司，在申请涉诉登记时，提交的是虚假材料；2、被上诉人的行政处罚决定书被法院以程序问题撤销后，将工商登记恢复至2009年4月24日的登记没有法律依据；3、行政处罚决定撤销后，上诉人多次向被上诉人申请，要求被上诉人重新作出处罚决定。
经合议庭评议，上诉人与被上诉人双方提供的证据、依据均与本案有关联，可以作为本案认定事实的证据、依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记后，由公司登记机关责令改正和处以罚款的处罚，情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。同时《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条规定了工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。本案中，上诉人曾于2013年2月27日以提供虚假材料申请变更登记为由，向山西省左权县工商行政管理局申请撤销圣源矿业公司2009年4月24日的变更登记。山西省左权县工商行政管理局经过立案调查，也以左权县圣源矿业有限责任公司于2009年4月24日在该局办理股权变更登记时提交虚假材料为由，作出了撤销左权县圣源矿业有限责任公司2009年4月24日变更登记的处罚。由于人民法院以程序违法为由，撤销了该行政处罚决定，上诉人陈良玉于2014年11月13日又向山西省左权县工商行政管理局提出申请，请求撤销该局于2009年4月24日对左权县圣源矿业有限公司作出的变更登记和据此发放的企业法人营业执照。根据上述相关法律法规规定并结合山西省左权县工商行政管理局曾对2009年4月24日的变更登记作出过行政处罚的相关事实，山西省左权县工商行政管理局应根据上诉人的申请，在查明相关事实的基础上，作出相应的行政行为。山西省左权县工商行政管理局于2014年11月19日按照国务院国发（2014）7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》的要求，对陈良玉的申请只作出了建议其向人民法院提起民事诉讼的答复，明显不当。因2015年2月28日山西省左权县工商行政管理局与另外两个行政机关整合为左权县市场和质量监督管理局，其职权也由左权县市场和质量监督管理局继续行使，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，该法定职责也应由左权县市场和质量监督管理局继续履行。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定。判决如下：
一、撤销左权县人民法院的（2015）左行初字第1号行政判决；
二、由左权县市场和质量监督管理局结合上诉人陈良玉的申请，依职权就其受理的左权县圣源矿业有限责任公司涉嫌提交虚假材料取得公司登记的行为在法定期限内履行相应处理的职责。
一、二审案件受理费共计一百元，由被上诉人左权县市场和质量监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈雪平
审 判 员 张晓峰
代理审判员 赵保军
二〇一五年七月三十一日
书 记 员 赵 婷