浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第38号
上诉人（原审原告）孙伟。
委托代理人姜海根。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府。
法定代表人肖培生。
委托代理人陈骏。
委托代理人李亚伟。
孙伟诉嘉兴市人民政府房屋行政征收一案，嘉兴市中级人民法院于2013年12月14日作出（2013）浙嘉行初字第10号行政判决。孙伟不服，向本院提出上诉。本院于2014年2月8日立案受理后依法组成合议庭，并于同年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人孙伟及其委托代理人姜海根，被上诉人嘉兴市人民政府的委托代理人陈骏、李亚伟出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告在嘉兴市二环西路1468号（原秀洲交警、人武部宿舍）有两处住宅，房屋所有权证号为禾字第00307729号和禾字第00118296号。2012年9月至11月间，嘉兴经济技术开发区（国际商务区）管理委员会就嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲交警宿舍、人武部宿舍所在地块房屋征收项目是否符合嘉兴市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等事项，分别报嘉兴市发展改革委员会，嘉兴市国土资源局经济技术开发区（国际商务区）分局，嘉兴市城乡规划建设管理委员会进行审查确认。三部门经审查确认涉案房屋征收项目符合相关规划、计划并出具了书面审查意见。被告于2013年2月20日对拟征收房屋基本情况进行调查登记和公示。该项目经2013年2月24日嘉兴市七届人大第三次会议审议批准，纳入2013年嘉兴市国民经济和社会发展计划。2013年4月17日，被告在拟征收范围内进行了房屋征收补偿初步方案的公告。根据反馈意见及听证申请，被告于2013年5月31日发布听证公告，于2013年6月8日进行了听证，听证会后，对征收补偿方案进行了修改完善，于2013年9月30日对修改后的征收补偿方案再次进行了公示。被告于2013年9月25日对征收项目进行了社会稳定风险评估，确定风险等级为低风险。2013年11月19日，被告作出嘉政发（2013）78号《嘉兴市人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》载明：因公共利益需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）等有关规定，市政府决定对嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲交警、人武部宿舍项目规划范围内的房屋实施征收。房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回。一、征收项目名称：嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲交警、人武部宿舍项目。二、征收目的：因嘉兴市旧城区改建需要，优化运河新区空间布局，提升综合服务功能。三、征收范围：东至二环西路，西至昌盛路，南至桐乡大道，北至文昌路。四、征收部门：嘉兴市城乡规划建设管理委员会。五、征收实施单位：嘉兴经济技术开发区（国际商务区）城市建设管理处（房屋征收与补偿办公室）。六、征收补偿方案。七、征收签约期限：征收决定公告之日起至2014年1月29日。征收范围内的行政相对人如对征收决定有异议的，可自征收决定公告之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议，也可自征收决定公告之日起3个月内，向嘉兴市中级人民法院提起诉讼。该决定于2013年11月22日发布。原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，《征收补偿条例》第八条第（五）项规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；…。”第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案被告对涉案国有土地上的房屋进行征收符合嘉兴市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了嘉兴市2013年度国民经济和社会发展年度规划。被告在作出征收决定前，按照《征收补偿条例》规定的程序，对补偿方案进行了论证，将方案予以公布以征求意见，对征求的意见进行了答复，在征收决定作出前进行了社会风险评估，补偿资金也已到账，作出征收决定后进行了公告等程序事项。因此，被告作出的征收决定事实清楚，程序并无不当，适用法律正确。至于原告认为提起征收的建设项目无立项批复及建设用地规划许可不能实施征收的问题。《征收补偿条例》第八条规定的前四项明确征收需建的具体项目，而第（五）项旧城区改建则是一项综合工程，以新的建设、较先进的基础设施替换“危房集中、基础设施落后”的建设，使之与周边环境相适应，从而提高整个城市的功能品位，人居环境，其本身就是一项建设活动。由于其是一项民生工程，《征收补偿条例》第九条特别规定了“应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的要件，以增强社会的公信力。原告在这一问题上的主张，是对法律的错误解读。改造地块的后建项目要考虑城市有机更新，提高市民的福祉，但其立项批文、建设用地规划许可并不要求在启动征收前完成，更不应在征收法律关系中解决。综上，原告诉讼的理由不能成立，其请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求撤销嘉兴市人民政府于2013年11月19日作出的嘉政（2013）78号《嘉兴市人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》的诉讼请求。
孙伟上诉称：一、本案涉诉地块即嘉兴经济技术开发区原秀洲交警宿舍小区不具备实施征收的前提条件。1、上诉人认为涉诉地块具备普遍小区应有的基础设施，不属于“危房集中、基础设施落后”等地段；2、根据《城市危险房屋管理规定》的规定，危房的确认需由有鉴定资质的机构及有鉴定资格的人员作出鉴定；3、被上诉人没有证明本案的征收地段的基础设施与其周边已经形成的和正在发展的新的基础设施，存在无法适应的事实及其证据；4、《征收补偿条例》明确规定了征收必须出于“公共利益的需要”，同时必须符合“确需征收房屋”的条件。二、被上诉人提供的三个审查意见是在毫无事实、理由、依据的情况下，凭空想象出来的审查意见。所谓“旧城区改建”是一个虚壳，是为了商业开发。1、《征收补偿条例》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》明确规定，征收必须要有具体的建设活动项目，该建设项目必须与被征收对象直接关联，即确需征收房屋，并且该建设活动项目要立项审批通过。无具体的建设项目就无法审查是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，也无法审查其确需征收房屋。事实上，被上诉人没有旧城区改建的具体建设活动项目；2、《嘉兴市城乡规划建设管理委员会政府信息依申请公开告知书》（建委办函（2013）58号）证明被征收地块的控制性详细规划还在报批中，那么被上诉人提供的审查意见即《运河新区地块征收的规划意见书》（嘉规征审（2012）0001）是在没有规划依据下作出的审查，不能作为符合城乡规划和专项规划的证明；3、旧城区改建作为一项建设活动，它必须有具体的建设活动内容；4、旧城区改建活动项目与征收项目包含的活动内容不同，两者有本质区别。因此将征收工作纳入嘉兴市国民经济和社会发展年度计划，不等同于将旧城区改建纳入嘉兴市国民经济和社会发展年度计划；5、被上诉人提供的三个审查意见中的“征收项目”或“征收工作”不是旧城区改建的建设活动项目，被上诉人在事实上没有对征收的建设活动项目作出审查意见。综上，请求二审依法撤销原审判决并依法改判。
嘉兴市人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。征收决定所涉及的上诉人被征收房屋虽不属于危房，但房屋所在地段的基础设施却呈现明显落后的状态。按照2005年的城市设计，此地段属于运河新区的一部分，其北、南、西三面均为新建区域，位于这些新建区域之间的被征收房屋所在地段的基础设施仍处于1997年之前的状态，实际上已经不是先进与落后的问题，而是有和无的问题，比如雨污分流的污水管网、燃气管网、相对完善的交通道路和绿化建设等基础设施，目前基本上处于空白状态。因此，该旧城区改建，经嘉兴市七届人大第三次会议审议批准，列入了2013年嘉兴市国民经济和社会发展计划，每一道工作环节都是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行的。根据一审法院查明的事实，证明答辩人作出的征收决定符合嘉兴市当年的国民经济和社会发展规划，也符合土地利用总体规划和城乡规划、专项规划。二、上诉人对法律的理解违背了司法监督的正当含义，有悖于社会公益，其上诉请求依法不能成立。上诉人虽仅从《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》的字里行间，为自己的为反对而反对的做法寻找依据，但其出发点狭隘，就其在上诉状中表现出的理解而言，既曲解条例又误解释义，所得出的结论自然明显违背条例的立法本意。上诉人将征收条例规定的“基础设施落后”仅仅理解为他所居住房屋的基础设施是否落后，而未能意识到旧城区改建意义上的基础设施，不但是指一定区域的基础设施，不但是指基础设施建造年份已久，也指现有基础设施与其周边已经形成的和正在发展的新的基础设施之间无法适应、难以衔接的情形。至于上诉人认为征收决定必须以取得发改委的立项批复和规划部门的建设用地规划许可、必须以公布新的建设项目为前提条件，显然并不是征收与补偿条例的规定，也与现代城市发展的客观规律不相符。综上，一审法院确认事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审期间，双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审前，上诉人提供嘉兴市城乡规划建设管理委员会于2013年12月17日出具的建委办函（2013）58号《政府信息依申请公开告知书》，印证涉案原秀洲交警、人武部宿舍征收地块的控制性详细规划文件仍在报批过程中。二审庭审后，上诉人递交嘉兴门户网站下载的《嘉兴经济技术开发区运河新区1-63单元控制性详细规划》，印证涉案地块今后将被用于“商务用地”。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人孙伟不服被上诉人嘉兴市人民政府房屋征收决定提起的诉讼。根据《征收补偿条例》第8条以及第9条至第13条之规定，对国有土地上的房屋实施征收应当符合公共利益目的及规划要求，并遵循相应的法定程序。本案中，被诉房屋征收决定系出于“嘉兴市旧城区改造需要，优化运河新区空间布局，提升综合服务功能”之目的，故被上诉人依据《征收补偿条例》第8条第（五）项征收涉案国有土地上之房屋，符合法律规定要求。被上诉人原审时提交的《嘉兴市第七届人民代表大会第三次会议关于嘉兴市2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划的决议》、嘉兴市人民政府嘉政发（2013）34号《嘉兴市人民政府关于下达2013年嘉兴市国民经济和社会发展计划的通知》、嘉兴市国土资源局经济技术开发区（国际商务区）分局编号（2012）01号《关于运河新区区域房屋征收项目的审查意见》、嘉兴市城乡规划建设管理委员会嘉规征审（2012）0001《运河新区地块征收的规划意见书》，以及《嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲区交警、人武部宿舍项目房屋征收补偿初步方案》、《房屋征收补偿初步方案征求意见公告》及其张贴照片、《关于召开运河新区征收补偿初步方案论证会议的通知》、《运河新区征收初步方案论证会议签到单》、《嘉兴市人民政府房屋征收补偿方案听证会笔录》、《嘉兴经济技术开发区、嘉兴市国际商务区运河新区征收补偿方案听证报告》、《嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲区交警、人武部宿舍项目房屋征收补偿初步方案》征求意见及修改情况公告及其照片、《嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲区交警、人武部宿舍项目房屋征收补偿方案》、《重大决策社会稳定风险评估报告》、《资信证明书》、《嘉兴市人民政府房屋征收决定公告》及其张贴照片等，亦能印证作出被诉房屋征收决定的过程符合《征收补偿条例》第9条至第13条规定的程序要求。虽然嘉兴市国土资源局经济技术开发区（国际商务区）分局（2012）01号《关于运河新区区域房屋征收项目的审查意见》、嘉兴市城乡规划建设管理委员会嘉规征审（2012）0001《运河新区地块征收的规划意见书》与《嘉兴市人民政府关于下达2013年嘉兴市国民经济和社会发展计划的通知》附件2《2013年嘉兴市区国有土地上房屋征收计划》就涉案地块四至面积（6.6亩、4424平方米、7200平方米）的表述不尽一致，其“北至”究竟为“文昌路”还是“杭州路”亦存在不同描述，但被上诉人提供的《嘉兴经济技术开发区运河新区原秀洲区交警、人武部宿舍项目房屋征收范围红线图》已予明确，故上述存在的问题可以行政瑕疵认定，并不足以导致被诉房屋征收决定被撤销的后果。因进行旧城区改建的需要而实施的房屋征收与该房屋被征收之后所涉土地的实际用途并无必然联系，故上诉人二审期间提供的两份证据材料与被诉房屋征收决定的合法性不具有关联性，本院对此不予采信。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年四月四日
书 记 员 徐一菁