广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第1号
上诉人（原审被告）：江门市住房和城乡建设局。住所地：江门市江海区。
法定代表人：马克烈，局长。
委托代理人：李静染，广东良匠律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：赵宝康，男，住江门市蓬江区。
被上诉人（原审原告）：梁炳强，男，住江门市蓬江区。
上诉人江门市住房和城乡建设局（以下简称“江门市住建局”）因与被上诉人赵宝康、梁炳强城建信息公开一案，不服江门市新会区人民法院（2013）江新法行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
2013年7月30日，赵宝康、梁炳强向原审法院提起诉讼，请求判决江门市住建局提供1984年的《梁其器房屋材料证明》。主要事实和理由：江门市住建局以1984年的《梁其器房屋材料证明》为依据，拒绝退还梁其器的房屋。因此，《梁其器房屋材料证明》涉及了梁其器的家属的切身利益。赵宝康、梁炳强作为梁其器的家属，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”的规定，要求江门市住建局公开该证明。江门市住建局于2013年2月份提供了该材料证明给赵宝康、梁炳强查阅，经查阅，发现该证明内容大部分严重失实。原告于2013年6月份以书面提出申请，按照国家规定要求江门市住建局向赵宝康、梁炳强提供该文件的影印件，以便据此作为向媒体和上级行政机关及有关机构进行维权和投诉的证据。但江门市住建局以该证明是内部工作文件为由，不采纳提供该复印件的请求。这是严重违反国家法律法规的行为，《中华人民共和国政府信息公开条例》没有任何规定内部工作文件不能向申请人提供影印件，该证明所述内容全部有关于梁其器本人，并不涉及国家利益、商业秘密和个人隐私，也不损害第三方合法权益。江门市住建局没有任何法律法规依据，拒绝向赵宝康、梁炳强提供该证明的影印件。
江门市住建局答辩称：（一）2013年6月13日，赵宝康、梁炳强向江门市住建局提交了《要求政府信息公开的申请书》，要求公开梁其器于土改期间被没收房屋情况的相关资料。但鉴于《梁其器的房屋材料》是一份调查材料，属于落实房屋政策档案（不公开档案）内的材料，不宜复印，因此江门市住建局以通过安排赵宝康、梁炳强查阅相关资料的形式公开该信息，并且为此作出书面回复《关于政府信息公开申请的复函》。赵宝康、梁炳强不服江门市住建局的信息公开方式，经江门市住建局解释无效后，赵宝康、梁炳强进行信访。江门市住建局又再次书面答复《关于赵宝康信访事项的复函》，复函里详细说明了《梁其器的房屋材料》的出具背景，该材料属于内部材料，不宜复印，复函也解释了根据相关国家政策规定，土改期间，对错划成份的问题是政治问题，被没收、征用的财产，原则上不予退还。上述提到的两份复函，赵宝康、梁炳强作为诉讼证据已予提交。（二）江门市住建局的政府信息公开行为是合理、合法的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“行政机关在收到政府信息公开申请后…行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定，江门市住建局在2013年6月13日收到赵宝康、梁炳强的书面申请后在当月26日已作出《关于政府信息公开申请的复函》的书面答复。复函表明赵宝康、梁炳强申请的《关于梁其器的房屋材料》证明材料属于内部材料，不适宜按申请人要求的复印方式公开，而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式提供，无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”的规定，江门市住建局决定采用安排赵宝康、梁炳强查阅资料的方式公开该信息，因此江门市住建局在处理赵宝康、梁炳强申请行政信息公开一事的行为完全符合相关法律、法规的要求，该具体行政行为是合法、有效的，不存在赵宝康、梁炳强所诉的不依法公开行政信息的情况。（三）江门市住建局处理行政信息公开的具体行政行为没有侵犯赵宝康、梁炳强的合法权益。江门市住建局在处理赵宝康、梁炳强申请行政信息公开一事中，做出了安排申请人以查阅相关资料的方式进行公开，并没有侵犯到赵宝康、梁炳强的合法权益。首先，依据1954年新会县房产管理委员会清册载明梁其器的房屋因其属地主而被没收的记录及其在申请新椰路6号二楼房屋（被农会没收后留回的自用房）登记时提交的1958年新会县沙岗乡人民委员会、塔岭乡农业生产合作社的证明已足够证实梁其器的房屋在土改期间确实被农会没收，不给予赵宝康、梁炳强复印《关于梁其器的房屋材料》完全不影响该事实的认定。其次，根据国家政策，土改期间没收地主在城市墟镇的房地产，不论没收的形式如何，只要当时是决定没收的，一律视为没收。已分配的不动，未分配的由县、市人民委员会接管，作公产处理。再次，《关于梁其器的房屋材料》是1984年市落实侨房政策领导小组办公室工作人员调查的材料，对梁其器在土改评定的成份的定性及其房屋在土改期间被没收的事实没有任何影响。基于上述理由，江门市住建局处理行政信息公开的行政行为没有损害赵宝康、梁炳强的合法权益。而《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”因此，赵宝康、梁炳强对江门市住建局提起行政诉讼是缺乏法律依据的。综上所述，请求法院驳回赵宝康、梁炳强的全部诉讼请求。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：赵宝康是梁其器的外孙，梁炳强是梁其器的孙子。2013年6月13日，赵宝康、梁炳强向江门市住建局提交了《要求政府信息公开的申请书》，要求公开梁其器于土改期间被没收房屋情况的相关资料。江门市住建局认为《梁其器的房屋材料》证明材料，是一份调查材料，属于落实房屋政策档案（不公开档案）内的材料，不宜复印，因此江门市住建局以通过安排赵宝康、梁炳强查阅相关资料的形式公开该信息，并于2013年6月26日作出江建信字[2013]80号《关于政府信息公开申请的复函》。赵宝康、梁炳强不服江门市住建局的信息公开方式，并进行了信访，江门市住建局于2013年7月3日作出江建信字[2013]81号《关于赵宝康信访事项的复函》。赵宝康、梁炳强不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的规定，赵宝康、梁炳强申请江门市住建局公开的信息与赵宝康、梁炳强的生活有关联，赵宝康、梁炳强可以向江门市住建局申请获取相关信息。江门市住建局应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，给予答复。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”的规定，江门市住建局没有证据证明《梁其器的房屋证明材料》涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，江门市住建局认为该信息是不公开材料，证据不足，理由不充分。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”的规定，赵宝康、梁炳强要求江门市住建局提供《梁其器的房屋证明材料》的复印件，江门市住建局并非无法提供，江门市住建局于2013年6月26日作出江建信字[2013]80号《关于政府信息公开申请的复函》，主要证据不足，适用法律、法规错误。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定，判决江门市住建局应在本判决生效之日起十五个工作日内向赵宝康、梁炳强提供《梁其器的房屋证明材料》的复印件。一审案件受理费人民币50元由江门市住建局负担。
当事人二审的意见
上诉人江门市住建局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判。主要事实与理由：（一）江门市住建局已经采取适当方式将可以公开的信息资料提交赵宝康、梁炳强查询，部分资料属于历史遗留的不宜外传资料，一审法院的判决没有尊重客观历史现实，有违《广东省政府信息依申请公开工作规程》，判决不当。l、赵宝康、梁炳强要求江门市住建局复印的《关于梁其器的房屋材料》证明材料，是江门市落实侨房领导小组办公室于1984年派员到塔岭乡调查取证的结果，是政府职能部门因执行公务需要向相关人员进行调查的记录材料，不属于政府信息公开的内容。且该证明材料内有调查人及被调查人的信息资料，为避免给被调查人员造成影响，不宜复印给赵宝康、梁炳强。但鉴于赵宝康、梁炳强的强烈要求，江门市住建局已安排赵宝康、梁炳强以查阅的方式，并按《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条中“(一)属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径：(二)属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规定，发文请申请人持身份证件、与梁其器关系的证明材料，到江门市住建局办理查阅事宜。2、根据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第三条规定：“……行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”。本案中，赵宝康、梁炳强要求江门市住建局复印的《关于梁其器的房屋材料》，是作为落实房屋政策的职能部门在执行公务时向相关人员调查、取证形成的调查材料，属于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”，不属于政府信息公开的内容。一审法院判决江门市住建局须将该材料复印给赵宝康、梁炳强有违《广东省政府信息依申请公开工作规程》的相关规定。3、在处理该案中，江门市住建局将不属于政府信息公开内容的调查材料通过安排申请人查阅方式向赵宝康、梁炳强公开，是充分兼顾了赵宝康、梁炳强的诉求，同时也是为了保护被调查人及调查人免受损害。查阅也是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的信息公开的一种形式，并无法律、法规要求行政机关一定要将在执行公务时向相关人员调查、取证的材料复印给申请人。因此，一审法院认定江门市住住建局发出的《关于政府信息公开申请的复函》主要证据不足，适用法律、法规错误及判决江门市住建局向赵宝康、梁炳强提供因执行公务形成的调查材料复印件无法律依据。
（二）该案件涉及历史遗留问题及国家房屋政策，建议二审法院慎重处理。该案的起因是赵宝康、梁炳强认为涉案房屋的原业主梁其器不是地主成份，要求落实房屋政策退还于土改期间被农会没收后移交作公产处理的房屋。该事项已经市、省两级信访部门复查、复核，维持江门市住建局的处理决定。赵宝康、梁炳强对《关于梁其器的房屋材料》存有异议，但也不能改变房屋被没收移交作公产处理的事实。1、现由江门市住建局管理的涉案房屋历史来源清楚，依据是1954年12月30日新会县房产管理委员会移交江门市房地产清册合法接管的，移交清册载明了上述房屋是“接管地主梁其器的”。市档案局保存的历史档案中，也记载了梁其器于土改期间被当地农会清算没收房屋的事实。2、根据《广东省人民委员会关于处理地主在城镇房地产问题的指示》中关于“土改时没收地主在城市墟镇的房地产，不论没收的形式如何，只要在当时是决定没收的，一律视为没收。已分配的不动，未分配的由县、市人民委员会接管，作公产处理”。又根据《广东省基本建设委员会关于公产房不得随意占用的通知》中关于“在清匪反霸、镇压反革命、土地改革、‘三反、五反’等政治运动中按照《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国惩治贪污条例》和政务院《关于没收反革命财产的规定》、中南军政委员会《关于城市房产权的几项原则决定》、省人民委员会《关于处理地主在城镇房地产问题的指示》等有关文件规定收归公有，由房管部门作公产管理的房屋，应受保护，原房主或其子女(包括已摘去地主、反革命分子帽子者)应遵守法纪，不得索取或强占这些房屋……。个别人在上述运动中因被错划成份，而没收了房屋的，根据中共中央中发[1979]147号文件转发四川省委关于落实政策工作中应注意的几个问题的通知中‘对错划地主、富农成份，错戴地主、富农帽子的，主要是政治上改正，被没收、征收的财产，原则上不再清理’的精神，这些人在政治上改正后，其已没收、征收归公的房屋，原则上不予退还”。以上规定说明，国家、省处理土改期间被农会没收的房屋的政策依据是明确的。不存在可退还的问题。3、作为住房城乡建设行政主管部门不对梁其器土改时是否被错划成份作界定判断，如赵宝康、梁炳强有此要求，应向当地政府相关职能部门申诉，即使是错划成份，也只能是政治上改正，其已没收归公的房屋，原则上不予退还。该案件涉及国家对处理历史问题的政策，建议法庭慎重处理。
被上诉人赵宝康、梁炳强答辩称：（一）江门市住建局认为申请公开的《梁其器房屋材料证明》属于历史遗留问题的不宜外传资料，缺乏法律依据。江门市住建局认为《梁其器房屋材料证明》是行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，根据《广东省政府信息依公开工作规程》第三条的规定，不属于应公开的政府信息，也是没有依据的。《梁其器房屋材料证明》已被多次用于涉及公民切身利益的信访决定中作为重要的行政依据，不属于内部管理信息以及处于讨论、研究或者处于审查中的过程信息。（二）赵宝康、梁炳强已在2013年2月全文查阅了《梁其器房屋材料证明》，证明江门市住建局认定了该材料没有涉及国家安全、商业秘密及第三方隐私，是完全可以公开的，也完全可以按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定向赵宝康、梁炳强提供复印件。江门市住建局没有提供复印件，违反了政府信息公开公平、公开、便民的原则，江门市住建局没有依法履行其职责，阻挠公民获取合法的政府公开信息，严重分割公民权益。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，本案系涉及政府信息公开的行政案件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条关于公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，对申请公开的政府信息，行政机关根据不同情况分别作出答复的规定，江门市住建局作为县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门，对于当事人向其提出的信息公开申请，依法具有作出答复的法定职责，其执法主体适格，应予以确认。
本案现有证据显示，赵宝康、梁炳强向江门市住建局提出政府信息公开申请，要求江门市住建局提供《关于梁其器的房屋材料》的复印件，江门市住建局已以《关于政府信息公开申请的复函》对赵宝康、梁炳强的政府信息公开申请作出答复，属于其履行政府信息公开职责作出的具体行政行为，原审判决以江门市住建局不履行或者拖延履行法定职责为由作出判决适用法律错误，本院予以纠正。赵宝康、梁炳强在本案中关于判令江门市住建局提供《关于梁其器的房屋材料》的复印件的诉讼请求，其实质仍是对江门市住建局作出的《关于政府信息公开申请的复函》不服，因此，本案审查的关键是于江门市住建局以《关于政府信息公开申请的复函》对赵宝康、梁炳强的政府信息公开申请作出处理是否合法。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”可见，行政机关对于政府信息公开的申请，应根据不同情况作出答复。对属于公开范围的政府信息，行政机关应当按照申请人要求的形式予以提供，当无法按照申请人要求的形式提供时，可通过查阅、提供复制件等其他适当形式提供。
本案中，无证据显示《关于梁其器的房屋材料》属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，或处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，江门市住建局在本案中也没有举证证明该《关于梁其器的房屋材料》涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私。江门市住建局关于该《关于梁其器的房屋材料》属于不公开的政府信息的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据上述法律规定，江门市住建局对于公开的政府信息应当首先按照申请人要求的形式予以提供，在申请人要求的形式无法满足的情况下可通过其他适当方式予以公开。江门市住建局答复认为该《关于梁其器的房屋材料》不宜复印，但其在本案中对于不宜复印的事实及法律依据也没有提供举证证明。江门市住建局没有正当、全面地履行其政府信息公开职责，其作出的《关于政府信息公开申请的复函》事实和法律依据均不充分，依法应予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理欠妥。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销江门市新会区人民法院（2013）江新法行初字第68号行政判决；
二、撤销江门市住房和城乡建设局于2013年6月26日作出的江建信字[2013]80号《关于政府信息公开申请的复函》；
三、判令江门市住房和城乡建设局对赵宝康、梁炳强的政府信息公开申请重新作出处理。
二审案件受理费50元，由上诉人江门市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海疆
代理审判员 苏锦健
代理审判员 陈敏婷
二〇一四年二月二十六日
书 记 员 周 奇