湖南省怀化市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）湘12民初111号
原告湖南众森房地产开发有限公司，住所地辰溪县辰阳镇大桥北路，统一社会信用代码914312230749728577。
法定代表人余小舟。
委托诉讼代理人谢阳正，湖南启沃律师事务所律师。
被告辰溪县辰阳镇人民政府，住所地辰溪县桑木桥村，统一社会信用代码114312230066543477。
负责人张军，镇长。
委托诉讼代理人杨司和，湖南诚怀律师事务所律师。
委托诉讼代理人米海，湖南诚怀律师事务所实习律师。
被告辰溪县人民政府，住所地辰阳镇东风西路，统一社会信用代码114312230066543552。
法定代表人谢建军，县长。
委托诉讼代理人杨泽武（特别授权），辰溪县人民政府法制办副主任。
原告湖南众森房地产开发有限公司（以下简称众森公司）与被告辰溪县辰阳镇人民政府（以下简称辰阳镇政府）、辰溪县人民政府（以下简称辰溪县政府）合同纠纷一案，本院于2017年9月15日受理后，依法组成合议庭于2017年11月30日公开开庭审理了本案。原告众森公司法定代表人余小舟及其委托诉讼代理人谢阳正、被告辰阳镇政府负责人张军及其委托诉讼代理人杨司和、米海，被告辰溪县政府委托诉讼代理人杨泽武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：判令被告履行《城郊乡政府办公大院整体建设协议》、《城郊乡派出所大楼整体建设协议》及《补充协议》，支付工程欠款本息5099.53万元（截止2017年8月31日）并承担200万元违约金，合计5299.53万元；后期利息继续按2.1%月息计算。
事实和理由：2011年12月18日，洪江市华泰房地产开发有限公司（其权利义务于2013年8月27日经辰阳镇政府同意移交给原告）与原辰溪县城郊乡政府（2016年并入被告辰阳镇政府），签订一份《城郊乡政府办公大院整体建设协议》；2012年6月10日签订《城郊乡派出所办公楼整体建设协议》。协议约定城郊乡政府及派出所都由原告投资建设，项目全部建设完成后，整体移交给原城郊政府及派出所即BT模式（建设
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移交）；建设内容包括办公区、商住区、施工挖填区；办公区由办公楼、食堂、以及其它附属设施；投资内容包括：土地征收”三费”，用地规划报建费用；办公楼及附属设施建设费；农民”三费”以原城郊乡财政开出票据为准；基建费用以辰溪县财政局审核的造价为准；利息根据2014年11月28《补充协议三》确定为月息2.1%；利息起算时间按照2012年12月10日双方签订《关于计息起止时间的补充协议》；工程项目移交后，原城郊乡政府明确收购资金来源为：①城郊乡政府原办公楼拍卖所得；②乡政府办公楼、派出所办公楼配置地拍卖所得；③原城郊乡卫生院的地拍卖所得；2015年5月25日辰溪县政府专题会议进一步明确为用辰溪县政府土地储备中心的商住用地拍卖所得抵偿价款。工程完工后，于2013年12月20日将城郊乡政府办公楼及附属划等号移交给业主；2014年3月17日将城郊乡派出所及附属工程移交给业主方。工程项目完工后，经辰溪县财政局审定，辰财投结（2013）179号确定城郊乡政府办公区土石方工程造价6432423.48元；辰财投结（2013）180号确定双溪边砼挡土墙工程1973642.77元；辰财投结（2013）181号确定双溪边基础以上毛石砼挡土墙工程为1465898.22元；辰财投结（2013）182号电力塔周围挡土墙工程确定为650064.04元；乡政府、派出所办公楼及附属工程辰财投结（2014）135号确定为12074047.09元；农民征地”三费”原告垫资548.2588万元。2014年12月28日原告和原城郊乡政府就乡政府办公楼、派出所办公楼建设补充协议（三）明确约定2015年5月底前付清工程项目的全部本息；时至今日，被告付款：①2014年12月8日付136.5万；②2015年6月21日付95万（税款）；③2015年9月21日付128万（税款）；④2016年1月29日付560万；⑤2016年4月30日付120万（税款）；⑥2016年6月28日付50万；⑦2017年1月25日付40万，合计1489.5万。工程项目移交后，原告和辰溪县政府就土地评估价格达不成共识，故原告选择货币补偿，并分别于2015年元月4日与原城郊乡政府办结算，确定被告欠款3852.97万元；2015年7月23日第二次结算为4341.14万元。之后，原城郊乡政府并入辰阳镇政府，双方没有办理新结算。
综上所述，原城郊乡政府受被告辰溪县政府委托与原告签订BT模式建设协议；原告依法完成了合同义务，向被告移交了工程项目，原城郊乡政府未能全部履行付款义务，原城郊乡政府并入辰阳镇政府后，辰阳镇政府应当继续履行；被告辰溪县政府是本项目BT模式的审批人及出资承诺人，依约应向原告移交的项目承担付款义务；辰阳镇政府没有独立的财政权，土地开发、平整、征收、出让、收益城市基础设施建设都属于被告辰溪县政府职能，上述项目建设被告辰溪县政府都安排辰阳镇政府出面组织，辰阳镇工程项目建设发生的资金债务，依法应由被告辰溪县政府承担，事实上，原城郊乡镇政府，辰阳镇政府支付的1489.5万元工程款都是辰溪县政府支付。
辰阳镇政府答辩称：一、本案涉及的一系列协议无效。《城郊乡政府办公大院整体建设协议》与《城郊乡派出所办公楼整体建设协议》属于必须招标而未招标的建设工程施工合同，应当认定无效；补充协议是依附于《城郊乡政府办公大院整体建设协议》与《城郊乡派出所办公楼整体建设协议》的组成部分，也应当认定无效；合同无效自始无效，当事人不可能基于无效的协议取得债权债务，债权债务不存在的情况下，债权债务转让协议无效。二、原告要求支付工程款本息5099.53万元及违约金200万元，没有依据。（一）原告要求支付工程款没有依据。首先，由于本案涉及的协议无效，因此，原告不能依据协议要求支付工程款。其次，虽然工程已经交付使用，但原告未能提供证据证明工程已经满足验收合格的条件，原告不能请求支付工程款。（二）原告要求支付利息没有依据。建设工程施工合同无效且验收合格的情况下，承包方只能请求支付工程价款，并不能要求支付垫资利息。无效的合同自始没有法律约束力，本案中，原告起诉状所附《被告欠付工程款汇总表》是依据结算费用计算书计算而来，而结算费用计算书计算又是依据无效协议结算而来，因此，该汇总表没有依据。且汇总表存在将利息当作本金、重复计算利息的情况。（三）原告要求支付违约金没有依据。三、原告实际工程垫资为2259.6万元，答辩人已经支付1919.5万元。根据财政评审结果，原告施工建设实际垫资为2259.6万元，截止目前，答辩人先后已经支付工程款1919.5万元。四、原告实际垫付与本案相关的征地款为3869862.14元。根据原告提供的收据，原告实际垫付与本案相关的征地款为3869862.14元。其他1612726元系乡卫生院征地补偿款，与本案无关。综上，原告的诉讼请求缺乏依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
辰溪县政府答辩称：一、辰阳镇人民政府是机关法人，具备对外独立承担民事责任能力。1、辰阳镇人民政府有独立的经费。2、辰阳镇人民政府有民事权利能力与民事行为能力。根据《民法通则》第37条规定，辰阳镇人民政府具备法人的四个条件（依法成立、有必要的财产或者经费、有自己的名称、组织机构和场所、能够独立承担民事责任），是一级机关法人，其民事权利能力和民事行为能力，从成立时产生，到终止时消灭。另据《民法总则》第97条规定：”有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”。二、辰阳镇人民政府是否具备土地开发、平整、征收、出让、收益城市基础设施建设职能，是否拥有独立财政权，与其是否可以实施工程建设行为，没有法律上的关联性。城郊乡政府办公大楼、城郊乡派出所办公大楼建设，是乡一级人民政府经济和社会发展的一部分，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定,乡政府可以实施符合经济和社会发展计划的建设行为。三、原告所称”辰阳镇政府支付的1489.5万元工程款都是辰溪县人民政府支付”不是事实。1、2014年11月28日，原告与原城郊乡人民政府签订的《城郊乡政府办公大院、城郊乡派出所办公大楼建设补充协议三》第一条，对回购资金来源进行了5项约定，这些约定中，没有辰溪县人民政府承担的支付事项及金额。2、原告诉称的被告共计7次支付1489.5万元工程款，与事实不符，一是付款单位是辰阳镇人民政府，而不是辰溪县人民政府；二是付款数额不符，其中第五次实际付款为150万元，而不是120万元；三是付款次数不符，实际付款次数是8次，2017年9月30日辰阳镇政府付款400万元，共计支付原告工程款为1919.5万元。四、辰溪县人民政府未与原告发生民事权利义务关系。与本案原告发生建设工程签约和结算行为的是原城郊乡人民政府，城郊乡人民政府撤销后，继任其权利义务的是辰阳镇人民政府，而非辰溪县人民政府，辰溪县人民政府对本案原告既无合同义务，也无法定义务。综上，辰溪县人民政府未与原告发生民事权利义务关系，与本案没有法律上的利害关系，不是本案适格的被告，故请求驳回原告对辰溪县人民政府的起诉。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
经审理查明，2011年12月18日，洪江市华泰房地产开发有限公司（乙方，以下简称华泰公司）与原辰溪县城郊乡人民政府（甲方，以下简称城郊乡政府），签订一份《城郊乡政府办公大院整体建设协议》，2012年6月10日，签订《城郊乡派出所办公楼整体建设协议》。协议约定城郊乡政府及派出所均采用BT模式委托乙方代建；项目分为办公区、商住区和施工挖填区；新征土地地价以实际支付额为准，包括征地三费和土地报批规费；建设项目造价以财政评审为准；甲方依法按时办理新征土地手续，取得土地使用权证，按时办理规划和报建手续等，如有违约，由违约方承担100万元违约金。
2012年6月10日，以上二者又签订了《城郊乡政府办公大楼、城郊乡派出所办公楼整体建设补充协议》，约定甲方除去建设新乡政府办公大院和乡派出所办公楼所用的地外，其余土地全部交由乙方作商业开发用；商业用地总价款如不足以抵扣项目所发生的一切费用，则由甲方打欠条，约期付清所欠余款，并按月息3.5%支付给乙方；如商业开发用地的地价超过25万元/亩，乙方可选择放弃商业用地的开发，要求甲方全额支付乙方建设乡办公大院和乡派出所办公楼所发生的一切费用，费用支付时间为土地评估价格出来的后一个月内一次性付清，并按月息3.5%向乙方支付商业回报。2012年12月10日，双方签订了《关于计息起止时间的补充协议》，约定农民三费（含其他费用）以城郊乡财政所开出的收据上注明的时间作为计息起始时间；工程款以工程项目交给甲方使用为计息起始时间。
2013年1月24日，辰溪二建建设有限责任公司获得辰溪县城郊乡行政办公楼建设项目中标通知书，2013年2月20日，与辰溪县城郊乡人民政府签订了合同协议书。项目由辰溪县二建建设有限责任公司负责施工，施工工程款由洪江市华泰房地产开发有限公司支付。
2013年8月27日，辰溪县城郊乡人民政府与洪江市华泰房地产开发有限公司、众森公司签订《合同权利义务转移协议书》约定，华泰公司在以上合同中的全部权利义务转移给众森公司。
工程完工后，众森公司于2013年12月20日将城郊乡政府办公楼及附属工程移交给辰溪县城郊乡人民政府；2014年3月17日将城郊乡派出所及附属工程移交给辰溪县城郊乡人民政府。两工程所涉相关土地原为集体用地，现已出让为国有土地，但尚未办理土地使用权证。
2013年12月27日，经辰溪县财政局审定，辰财投结（2013）179号确定城郊乡政府办公区土石方工程造价6432423.48元；辰财投结（2013）180号确定双溪边砼挡土墙基础工程1973642.77元；辰财投结（2013）181号确定双溪边基础以上毛石砼挡土墙工程为1465898.22元；辰财投结（2013）182号电力塔周围挡土墙工程确定为650064.04元。2014年12月25日，辰溪县财政局审定，乡政府、派出所办公楼及附属工程辰财投结（2014）135号确定为12094047.99元。以上共计22616076.5元。
2014年11月28日，辰溪县城郊乡人民政府与众森公司签订了《城郊乡政府办公大院、城郊乡派出所办公楼建设补充协议三》约定，计息标准降为月息2.1%。
2015年元月4日，众森公司与原城郊乡政府办结算，确定项目总费用为3852.97万元，其中众森公司垫资的农民征地”三费”548.2588万元，工程款2261.40793万元，二者利息1023.4056万元，其它费用19.8987万元。2015年7月23日，乡政府与众森公司第二次结算为4341.14万元，其中第一次结算费用为3852.97万元，利息为488.17万元，利息截止日为2015年6月30日，计算标准为日0.07%。
众森公司共收到工程款：①2014年12月8日付136.5万；②2015年6月21日付95万；③2015年9月21日付128万；④2016年1月29日付560万；⑤2016年4月30日付150万；⑥2016年6月28日付50万；⑦2017年1月25日付400万，⑧2017年9月30日付款400万元，以上共计1919.5万元。
另查明，2012年9月10日，辰溪县政府形成了（2012）第45次会议纪要，原则同意实施城郊乡政府办公楼搬迁项目，同意乡政府签订的BT模式建设合同，同时对项目的规划设计、资金投入、土地报批、项目立项、资产出让等形成了专题会议纪要。2015年5月25日，辰溪县政府召开专题会议，为妥善解决城郊乡政府和派出所办公场所项目遗留问题进行了研究和部署，原则同意在城东储备部分土地用于回购开发商建设城郊乡政府和派出所办公场所项目垫付资金。2016年辰溪县城郊乡人民政府并入辰阳镇政府。
本院认为，本案的焦点有二：被告已付的工程款如何核定本息？辰溪县政府是否是本案的义务主体？
从本院查明的基本事实来看，华泰公司不具备建筑工程施工资质，办公大楼的承建商由城郊乡政府自行招标确定，所有工程款均由华泰公司出资，项目主体建成后，整体移交给城郊乡政府，而华泰公司则按照辰溪县财政评审的结论收回工程款并获得固定收益，现项目已移交，承建商并未因工程款与城郊乡政府发生纠纷，因此，本案不属建设工程施工合同纠纷，实为城郊乡政府因融资而与出资方华泰公司形成的返还投资款纠纷，宜定性为合同关系。双方签订的建设协议未违反法律强制性规定，依法有效，双方均应依约履行。现双方当事人所签订的系列合同中约定应当由华泰公司履行的义务，华泰公司已履行完毕，城郊乡政府没有证据表明华泰公司有尚未履行的义务或履行义务有瑕疵，城郊乡政府亦应按照合同约定履行自己的义务，即返还融资款及按约定支付回报。
华泰公司在两个项目中投入的所有工程款已经辰溪县财政局作出评审报告书，城郊乡政府也依据财政局的评审报告书与华泰公司进行了结算，第一次结算对华泰公司支出的各项费用及相应的利息同时进行了确认。关于利息的约定，本院认为，双方当事人约定的月利率2.1%略高于最高人民法院规定的民间借贷案件关于年利率不得高于24%的规定，但因本案不属于民间借贷纠纷案件，计算的利息应当视为双方当事人对华泰公司的投资所应得的回报的约定，且经双方当事人再次确认，被告已按照该结算标准支付部分款项，本院对双方当事人第一次的结算的金额和标准予以支持。关于第二次结算以及之后的利息计算标准，因双方当事人将前次的利息列入总费用再次计算了利息，有法律规定，在民间借贷案件中复利计算不得超过年利率24%，虽经双方当事人签字确定，亦不违反法律强制性规定，但考虑到二被告均为国家机关，一定程度上涉及到国家利益，为保障国家利益不受到损害，因此，对第二次结算不予认定，2015年1月1日以后的年利率也不能超过24%。综上所述，本院认为，众森公司所作项目工程款2261.40793万元，垫资的农民征地”三费”548.2588万元，以上二项利息1023.4056万元（截止2014年12月31日），其它费用19.8987万元，已付1919.5万元。
关于被告已付的1919.5万元如何计算本息的问题，本院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十一条规定：债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。因此，已付的1919.5万元应当先扣除利息，再折抵工程款。
关于本案的义务主体的问题，本院认为，乡政府办公楼和乡派出所的项目虽系乡政府所签订的合同，但整个项目从规划设计、资金投入、土地报批、项目立项、资产出让等相关问题均经县政府专题会议纪要讨论，说明项目的实施县政府是知情且许可的，应当视为县政府对乡政府的授权，辰溪县政府应当对以上工程款承担责任。
关于原告主张的200万元违约金的问题，本院认为，双方当事人已通过协议的方式约定损失赔偿额的计算方式，不应再计算违约金。
综上所述，原告的主张应当部分予以支持。
根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条及以上引用法律条文之规定，判决如下：
一、由辰溪县人民政府和辰溪县辰阳镇人民政府支付湖南众森房地产开发有限公司工程款2261.40793万元，垫付的农民征地”三费”548.2588万元，以上二项共计2809.66673万元；
二、由辰溪县人民政府和辰溪县辰阳镇人民政府支付湖南众森房地产开发有限公司工程款、垫付的农民征地”三费”二项的利息（1、截止2014年12月31日为1023.4056万元；2、2015年1月1日起至付清之日止利息的计算标准为：以本判决第一项为基数按照年利率24%的标准计算；3、扣除已支付的1919.5万元）；
三、由辰溪县人民政府和辰溪县辰阳镇人民政府支付湖南众森房地产开发有限公司其它费用19.8987万元；
四、驳回湖南众森房地产开发有限公司其他诉讼请求。
一审案件受理费306777元，由辰溪县人民政府和辰溪县辰阳镇人民政府负担300000元，湖南众森房地产开发有限公司负担6777元。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，通过本院或向湖南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 冷旗帜
审 判 员 彭湘平
审 判 员 王文利
二〇一八年一月二十五日
法官 助理 付文亭
代理书记员 丁文婷