浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙台行终字第159号
上诉人（原审第三人）仙居腾宏工艺有限公司。
法定代表人俞建华。
委托代理人何强。
被上诉人（原审原告）浙江凯斯特液压有限公司。
法定代表人沈花妹。
委托代理人郭锐、沈焕来。
原审被告仙居县住房和城乡建设规划局。
法定代表人潘朝华。
委托代理人林金志。
上诉人仙居腾宏工艺有限公司因浙江凯斯特液压有限公司诉仙居县住房和城乡建设规划局规划行政许可一案，不服仙居县人民法院于2013年9月24日作出的（2013）台仙行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月25日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人仙居腾宏工艺有限公司的法定代表人俞建华及其委托代理人何强，被上诉人浙江凯斯特液压有限公司的委托代理人郭锐、沈焕来，原审被告仙居县住房和城乡建设规划局的委托代理人林金志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告浙江凯斯特液压有限公司和第三人仙居腾宏工艺有限公司的厂区位于仙居县工艺品城高新园区（也称高新工业园区、工业集聚区），属仙居县人民政府所在地镇的规划区。双方的厂区都西邻高新工业园区西三路、东邻其他单位，原告厂区的南部与第三人厂区的北部毗连，第三人的厂区南邻道路，原告、第三人厂区的大门分别开在西边、南边。
2003年9月12日，第三人获颁仙用规证03-0024号《建设用地规划许可证》。主要内容是：“用地项目名称：综合楼、厂房。用地位置：中国工艺品城高新园区内。用地面积：13462平方米。附图及附件名称：1、建设用地规划许可证申报表；2、建规局仙规03-66A号建设项目红线图；3、仙规设03-77号建设用地平面布置图”。其中，仙规设03-77号建设用地平面布置图，也即仙规设03-77号《仙居腾宏工艺有限公司建设用地平面布置图》（规划平面图），系仙居县城乡规划设计院2003年8月20日出的图，与该许可证具有同等法律效力。该规划平面图的内容主要有：“本项目经济技术指标：a、用地总面积为13462平方米；b、建筑占地面积为3600平方米。c、建筑面积为12264平方米；d、容积率为0.91；e、绿化率为35.2％；f、建筑密度为26.7％”；第三人厂区绝大部分的绿地被布置在其厂区北部，其厂房及综合楼等生产办公用房均被布置在其厂区的中南部。第三人获颁上述许可证前，仙居县发展计划局（粮食局）于2003年1月14日、5月27日对其作出仙计（2003）19号《关于中外合资仙居县腾宏工艺有限公司项目可行性研究报告的批复》、仙计（2003）116号《关于仙居腾宏工艺有限公司扩建厂房项目的批复》，同意其将“公司设在浙江省仙居县工艺品城内，征用土地8787㎡（含道路1481㎡）用于建造标准化钢棚厂房3500㎡、综合楼2358㎡”、“原则同意你公司在城关工艺品城西三路与完山塘16米路交叉处以北地块征用土地7880.03平方米（含道路3400平方米），用于建造厂房综合楼3000平方米，绿化1500平方米”。仙居县建设规划局（被告仙居县住房和城乡建设规划局的前身，以下按其现名称之）于2003年7月8日、8月18日对其作出03-66A号《建设项目红线图》、仙选（仙）字第（040）号《建设项目选址意见书》。
2005年11月21日、2008年9月5日，第三人、原告分别获颁仙居国用（2005）第0002514号、仙居国用（2008）第0001226号《国有土地使用证》。其中，地类（用途）和使用权类型都是工业用地、出让；终止日期、使用权面积分别是：2053年12月7日、13464㎡，2054年5月10日、13503.00㎡。
2011年10月21日，第三人向仙居县经济开发区管理委员会提出《关于要求变更车间平面规划的申请报告》称：“我公司由于生产发展需要，原生产车间的设计不适合新型生产工艺的要求，因此需要将原有车间的规划进行调整。特向县经济开发区管委会申请，恳请领导给予批准为盼。具体面积调整如下：调整前：建筑面积：12264平方米；容积率0.91；建筑密度26.7％；绿化率35.2％。调整后：建筑面积：12228平方米；容积率0.908；建筑密度23.5％；绿化率35％。”此前，仙居县国土、规划等部门的有关人员于2011年9月20日、10月12日，对浙江新时代建筑设计有限公司为第三人设计的2011-032号《厂区布置图》（总图）进行评审，国土部门提出“从总平面图中综合技术经济指标来看，容积率（大于1），建筑密度（30％-50％），绿化率20％，不符合相关要求”、“建筑面积不超过总建筑面积的10％，不符合要求”等意见，规划部门则表示“无意见”。上述《厂区布置图》将仙用规证03-0024号《建设用地规划许可证》确认的规划条件中的绿地，改为建筑层数最高为六层的生产车间建设工程用地；将第三人厂房的建设范围全部移至其厂区北部，并变动了容积率、建筑密度等经济技术指标。第三人提出以上申请后，宁波市设联施工图设计审查有限公司于2012年1月4日就第三人的2#厂房出具《房建工程施工图设计文件审查合格书》。
2012年2月20日，仙居县经济开发区管理委员会就原告仙居腾宏工艺有限公司的“建设审批事宜进行了讨论，并形成一致意见”，作出（2012）3号《专题会议纪要
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关于仙居滕宏工艺有限公司建设审批事宜》，主要内容如下：“2号厂房在未审批情况下已开挖地基，浇筑好柱基，为扶持企业发展，在柱基满足结构安全条件下，鉴于企业违法程度较轻，同意其免于处罚，请建设等部门给予办理建设审批手续，企业应及时向各部门上缴审批费用”。同日，该委员会对第三人2011年10月21日提出的《关于要求变更车间平面规划的申请报告》，作出“同意该公司调整相关指标，但建筑密度不得少于26.7％”的批复。同日，仙居县工业园区管理委员会对第三人的2011-032号《厂区布置图》（总图）作出“同意此方案”的批示。
2012年2月23日，被告制作仙规调字（2012）03号《关于“调整仙居腾宏工艺有限公司厂区平面布置”批前公示》称：“依据浙江省城乡规划条例及相关法律、法规规定和仙居县经济开发区管理委员会专题会议纪要（2012）03号意见，拟对该厂区规划进行重新调整，调整内容详见附图。广大群众如有意见，在公示期限内，请以书面或电话等形式向仙居县建设规划局园区分局反映。公示地点：仙居县建设规划局网站、仙居县经济开发区管理委员会、该厂区现场大门口。公示时限：2012年02月23日-2012年3月4日”。附图中有仙居县工业园区管理委员会批有“同意此方案”字样的2011-032号《厂区布置图》（总图）。被告已将上述批前公示书及含有拟调整内容的有关附图张贴于第三人厂区的大门口、被告的网站。
2012年3月19日，被告受理第三人关于办理2#厂房建设工程规划许可证的申请，并于次日开始审查。本案《仙居县建设工程规划许可证审批表》（园区仙工规证12-006号）申请栏所写的建设用地规划许可证编号、土地批准文件编号，分别是仙用规证03-0024号《建设用地规划许可证》、仙居国用（2005）第0002514号《国有土地使用证》。这是第三人进行建设活动的规划条件。申请栏还标明2#厂房为“新建”。2012年3月20日，被告的审查人员在未审查“建筑施工图是否符合已审查通过的规划总平面图和工程设计方案”、“容积率、建筑密度、绿地率”等经济技术指标是否符合规划要求的情况下，就作出“据仙居县发展计划局文件，同意该项目在仙居县工艺品城处建造生产和销售各类工艺品工程，总建筑面积7165.03平方米。四至尺寸详见浙江新时代建筑设计有限公司2011-032号建设用地规划平面布置图，建筑结构按浙江新时代建筑设计有限公司J2011-190号建筑施工图施工”的意见。同日，被告的审定人员认为第三人的2#车间建设工程符合城乡规划要求，作出同意颁发本案建设工程规划许可证的决定；第三人遂获该证。
另查明，2012年4月16日，原告向被告提交报告，提出撤销第三人的建设工程规划许可证等要求。此后，仙居县建设规划局改名为仙居县住房和城乡建设规划局。
原审法院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告仙居县住房和城乡建设规划局作为仙居县人民政府城乡规划主管部门，有权作出本案的建设工程规划许可行为（也即被诉具体行政行为）。
按照仙规设03-77号《仙居腾宏工艺有限公司建设用地平面布置图》（规划平面图）的规定，第三人仙居腾宏工艺有限公司厂区规划条件中的绿化率为35.2％，绝大部分的绿地位于其厂区北部，与原告浙江凯斯特液压有限公司厂区的南部毗连；第三人的厂房及综合楼等生产办公用房，均被布置在其厂区的中南部。故被告将该处绿地改为建筑层数最高为六层的生产车间建设工程用地、将第三人厂房的建设范围全部移至其厂区北部的行政许可事项，直接关系原告的重大利益。被告依据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款的规定作出“仙规调字（2012）03号”《关于“调整仙居腾宏工艺有限公司厂区平面布置”批前公示》一节，即能说明本案的规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系。而在这些利害关系人中，原告所受不利影响较大。原告不服本案的建设工程规划许可行为，有权提起行政诉讼。原告经本院释明撤回2013年1月16日提起的诉讼，于2013年3月19日分案起诉，理由正当，且未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年起诉期限。原告的起诉符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条的规定，被告和第三人认为原告与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系、以及逾期起诉的主张，均不能成立。
经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据。《建设部关于贯彻实施〈城乡规划法〉的指导意见》（建规（2008）21号）也规定“各地及城乡规划主管部门必须依据经法定程序批准的规划实施规划管理”。本案中，被告称其对第三人作出的仙选（仙）字第（040）号《建设项目选址意见书》系控制性详细规划的主张，明显不符合《城乡规划法》第二条第二款等的规定，不能成立。被告认为第三人的2#车间建设工程符合城乡规划要求，又未提交该工程所在区域高新园区的控制性详细规划，也未提交被告批准变更相关规划条件的书面决定或者许可证件。因此，应当认定被诉具体行政行为主要证据不足。
根据仙居县经济开发区管理委员会（2012）3号《专题会议纪要--
关于仙居滕宏工艺有限公司建设审批事宜》所述，第三人建设2#车间的活动涉嫌未批先建，违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定。被告将在建工程当作新建工程，抛开监督检查程序迳行启动本案的行政许可程序，有违《城乡规划法》第二条第一款“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”等的规定。被告已将本案的批前公示书及含有拟调整内容的有关附图张贴于第三人厂区的大门口、被告的网站是实，但被告未提交证明其何时张贴这些材料的证据。故不能认定被告已履行了《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定的“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日”的义务。据此，应当认定被诉具体行政行为严重违反法定程序。
综上，被诉具体行政行为具有违法性，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第㈡项第1、3目的规定，判决撤销被告仙居县住房和城乡建设规划局2012年3月20日作出的向第三人仙居腾宏工艺有限公司颁发建字第园区仙工规证12-006号《建设工程规划许可证》的具体行政行为。案件受理费50元，由被告仙居县住房和城乡建设规划局负担。
上诉人仙居腾宏工艺有限公司上诉称：原审被告仙居县住房和城乡建设规划局作出的规划行政许可行为合法，一审法院认定事实错误，适用法律不当。一、被上诉人浙江凯斯特液压有限公司没有提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人与被上诉人的土地均为工业用地，相应建筑为生产性用房。现行法律对生产性用房的间距、通风、日照或采光等没有明确规定。被诉许可行为不影响上诉人正常的物权使用，也不涉及被上诉人重大利益。二、被上诉人起诉已超过诉讼时效。被上诉人于2012年4月16日知道被诉许可行为，其最迟应于2012年7月15日前提起诉讼。被上诉人在2013年1月16日提起诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，应当驳回起诉。三、一审法院认定事实错误。上诉人提出申请后，原审被告依法调查核实并作出意见，并非一审法院认定的“被告的审查人员在未审查“建筑施工图是否符合已审查通过的规划总平面图和工程设计方案”、“容积率、建筑密度、绿地率”等经济技术指标是否符合规划要求的情况下，就作出……。”四、一审法院认定原审被告违反《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》，而撤销被诉规划许可行为，系适用法律错误。1、原审被告作出被诉建设工程规划许可仅仅对具体工程的各项指标作出调整，调整前后的数据均未违反仙居县城乡总体规划和详细规划各项指标要求，因此，无需按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定履行批准、备案程序。2、尽管上诉人在2号车间建设初期违反相关规定，但仙居县经济开发区管理委员会（2012）3号专题会议纪要讨论决定对上诉人免于处罚并由建设等部门给予办理建设审批手续，并未违反城乡规划法第四十条第一款的规定。3、一审法院认为原审被告违反城乡规划法第二条第一款的规定错误。不管是在建工程还是新建工程，上诉人均在用地区域总体规划和详细规划限定指标内进行。况且上诉人于2011年10月21日提出关于要求变更车间平面规划的申请报告，也是基于建设用地平面布置图的要求。4、一审法院认为原审被告违反《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款的规定错误。原审被告依法提供了公示相关证据，该组证据与上诉人提交的公证书等证据能够相互印证。原审被告分别于2012年2月9日、2月23日分两次在其官方网站发布公示，该公示内容及发布时间能够查询确认。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人浙江凯斯特液压有限公司辩称：原审被告仙居县住房和城乡建设规划局所作的规划行政许可没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、我国民法通则明确规定相邻关系适用于工业用地。根据建筑设计防火规范的规定，高层建筑与相邻方间距不少于13米。上诉人的建筑属于二层以上，高度超过24米以上的高层建筑，与被上诉人最短的间距是9.6米。因此，本案原告主体适格。二、本案应适用2年的最长起诉期限。被上诉人的起诉没有超过法定的诉讼时效。三、原审被告没有提供仙居县城乡总体规划和控制性详细规划文件，上诉人认为建设工程规划许可证没有违反仙居县城乡总体规划和控制性详细规划的经济技术指标要求没有事实依据。四、原审被告颁证程序违法。我国城乡规划法规定必须采取听证会的形式听取相关利害人的意见。况且，根据原审被告对建设工程规划许可证审批的要求，需要提供相邻方同意的书面资料，但本案没有上述资料，故程序违法。综上，上诉人的上诉理由没有事实根据，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审被告仙居县住房和城乡建设规划局述称：我局颁证行为合法。一、控制性详细规划是对某一地块的用地性质、建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度等相关的规划控制要求。仙居县高新园区的控制性详细规划尚在编制中，园区内约55家企业均在2008年前取得建设用地规划许可。所有企业只要符合之前核发的许可要求，我局均予以认可。本案作为控制性详细规划的有效文件是选址意见书与建设用地规划许可证。上诉人在2003年取得的建设用地规划许可应予以支持，即本案合法有效的控规指标是容积率0.91，建筑密度26.7%，绿地率35.2%。上诉人于2010年10月21日提出要求变更车间平面规划的申请报告和相应的规划设计方案及土地权属证明文件等资料，2012年2月20日，享有县级人民政府经济管理权限的仙居县经济开发区管理委员会明确“同意该公司调整相关指标，但建筑密度不得小于26.7%”。我局根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款的规定，认为各项技术经济指标均满足原先已批准的规划设计要求，因此批准修改。此次规划调整不是对控制性详细规划的修改，而是对规划设计方案的调整。依照我国城乡规划法第五十条的规定，应当采取听证会的形式。但在不确定相关直接利害关系人的情况下，我局在调整规划设计方案批准前依据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一、二款的规定，对调整规划设计方案的相关内容和拟给予办理的建设工程规划许可证的内容在项目现场、仙居县经济开发区办事大厅公示栏以及我局网站进行了批前公告。在公告期内未接到异议和听证的申请。二、关于我局未提交何时张贴规划调整公示问题。仙居县经济开发区办事大厅经办人的电脑记录了原审被告在上诉人大门口拍摄的批前公示时间是2012年2月23日；我局网站上能够查阅批前公示时间是2012年2月24日。因此，公示程序合法。综上，请求撤销一审判决。
在一审期间，当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提供了照片八张、原审被告提供了网站与现场公示等照片，被上诉人未提交新的证据材料。
二审庭审中，主要围绕原审原告的起诉主体是否适格、原审原告起诉是否已经超过法定期限、原审被告颁发建字第园区仙工规证12-006号建设工程规划许可证的行为是否合法以及一审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确等争议焦点，各方当事人进行了质证、辩论。
经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。上诉人与原审被告在一审期间无正当理由不提供而在二审期间提供的证据材料，本院不予接纳。
本院认为，一、关于本案原告诉讼主体是否适格问题。上诉人仙居腾宏工艺有限公司与被上诉人浙江凯斯特液压有限公司直接毗邻，上诉人在被上诉人的南面。按照上诉人2003年9月12日取得的建设用地规划许可证的附图
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建设用地平面布置图，与被上诉人相邻的涉案项目所占土地主要为绿地。现原审被告仙居县住房和城乡建设规划局变更规划，许可上诉人在上述土地建造最高为六层的厂房，直接影响被上诉人的利益，因此，被上诉人有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于本案起诉是否已超过法定起诉期限问题。原审被告于2012年3月20日向上诉人颁发建设工程规划许可证，被上诉人不是被诉行政行为直接指向的对象，其于2013年3月19日提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年最长起诉期限。三、关于被诉具体行政行为是否合法问题。1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门……核发建设工程规划许可证”。《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款规定，“建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设；确需变更规划条件的，应当经城乡规划主管部门批准。有下列情形之一的，城乡规划主管部门不得批准：（一）不符合控制性详细规划的强制性内容的……”。上诉人2003年取得的选址意见书载明，涉案地块容积率为0.8，在符合高新园区控制性详细规划的情况下，可适当提高容积率。上诉人2003年取得的建设用地规划许可证及附件，主要经济技术指标为：容积率0.91，建筑密度26.7%，绿化率35.2%，建筑占地3600平方米，用地总面积13462平方米，建筑面积12264平方米。2011年10月21日，上诉人向仙居县经济开发区管委会提出关于要求变更车间平面规划的申请报告，要求主要指标调整为：容积率0.908，建筑密度23.5%，建筑面积12228平方米，绿化率35%。2012年2月20日，仙居县经济开发区管委会在上述申请报告中签注：同意该公司调整相关指标，但建筑密度不得少于26.7%。同日，仙居县经济开发区管委会在图号为2011-032号厂区布置图上盖章同意。而按照2011-032号厂区布置图，涉案地块建筑密度26.9%，建筑面积12738.3平方米，建筑占地3633平方米，容积率实际为0.946，而不是0.908。从上述规划指标看，本案规划确定的容积率从0.8调整为0.91，再调整为0.946；而建筑密度、建筑面积、建筑占地等也发生变化。容积率、建筑密度等指标属于控制性详细规划的强制性内容，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十条、第四十八条的规定，控制性详细规划的修改属于城市人民政府的职权范围。原审被告未提供涉案地块的控制性详细规划，故不能证明其规划变更符合控制性详细规划。同时，原审被告未提供本案规划变更经过有权机关批准的证据。因此，一审法院认定被诉具体行政行为主要依据不足并无不当。2、《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。但原审被告与上诉人在一审期间提交的证据不能证明其何时张贴公示。因此，一审法院认定被诉具体行政行为违反法定程序亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人仙居腾宏工艺有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁跃文
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一三年十二月二十日
书 记 员 王丽萍