襄阳市襄州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂襄州行初字第00017号
原告襄阳市前方房地产开发有限公司。住址：樊城区焦家台*号。（以下简称前方公司）
法定代表人李镇方，总经理。
被告襄阳市城乡规划局（以下简称市规划局）。住所地：襄阳市中原路**号。
法定代表人许晓林，局长。
原告前方公司诉被告市规划局履行法定职责一案，由襄阳市中级人民法院指定本院审理，本院于2015年4月9日受理该案，于2015年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年5月8日、9月14日公开开庭进行了审理。原告前方公司的委托代理人李汉昌、崔袁、被告市规划局法定代表人许晓林的委托代理人熊辉、胡青松到庭参加诉讼。本院报请湖北省高级人民法院批准延期三个月的审理期限，本案现已审理终结。
原告于2014年1月17日向被告递交《关于规划城市道路占用前方公司3963平方米土地奖励4755平方米建设指标并调整原申请地块容积率的请示报告》，要求被告履行原告为公众提供公共使用空间提供17733.4平方米土地使用权的容积率。2014年1月26日被告襄阳市城乡规划局作出了《关于规划道路占用前方公司土地的规划意见》。
原告诉称：2005年1月6日，原告通过拍卖会竞卖取得原市酒精厂整体资产，其中包括位于襄城区建锦路面积为22268.8平方米的工业用地土地使用权。2006年1月，襄阳市国土资源局要求被告对该地块出具规划意见，被告于2006年9月将22268.8平方米中的17733.4平方米土地使用权调整为二类居住用地剩余部分，规划了两条道路，原告因此在17733.4平方米二类居住用地外为公众提供了公共使用空间。原告于2014年1月17日向被告递交《关于规划城市道路占用前方公司3963平方米土地奖励4755平方米建设指标并调整原申请地块容积率的请示报告》，要求被告履行原告为公众提供公共使用空间提供17733.4平方米土地使用权的容积率，而被告不顾相关法律法规，两次都作出了“请贵公司与土地交易中心或市国土局协商解决”的意见。原告于2014年4月4日向襄阳市人民政府申请行政复议，襄阳市人民政府于2014年11月12日作出维持被告在2014年1月26日作出的《关于规划前方公司土地的规划意见》襄政行复（2014）25号行政复议决定书。故原告提起行政诉讼请求依法责令被告履行为公众提供公共使用空间提高容积率的法定职责。
原告为支持自己的诉讼主张向本院提供了如下证据：第一组证据3份：1.拍卖成交确认书，用以证明原告取得原襄樊市酒精厂全部资产及为公众提供公共使用空间的3963平方米土地及17733.4平方米的二类居住用地使用权属原告所有；2.用地规划咨询报告，用以证明被告为原告的地块出具规划意见时面积是1.9公顷并不是18169.7平方米，被告出具规划意见时将原告3963平方米土地规划为城市道路，原告为公众提供了公共使用空间，并证明了被告没有履行对原告规划地块提供容积率补偿的职责；3.行政复议决定书，用以证明原告向襄阳市人民政府申请了行政复议；第二组证据6份：1.前方房地产有限公司于2006年9月26日、2008年1月3日向规划局提出申请各一份；2.前方房地产有限公司于2013年3月7日向襄阳市城乡规划局递交的《关于实事求是处理襄江岸美林丽舍项目审批及城市规划道路占用前方公司土地使用权及合理补偿的报告》一份；3.2013年11月14日襄阳市城乡规划局《关于规划道路占用前方公司土地的规划意见》一份；4.2014年1月7日前方房地产有限公司向襄阳市城乡规划局递交的《关于落实城市规划道路占用前方公司地块应依法依规实行容积率奖励的报告》一份；5.前方房地产有限公司于2014年1月17日向襄阳市城乡规划局递交的《关于城市规划道路占用前方公司3963平方米土地奖励4755平方米的建设指标并调整原申请地块容积率的请示报告》一份；6.2014年1月26日襄阳市城乡规划局《关于规划道路占用前方公司土地的规划意见》一份，用以证明被告不主动履行法定职责，原告向被告申请后被告仍不履行法定职责；第三组证据襄阳市人民政府文件二份，用以证明原告要求提高容积率的依据；第四组证据3份：1.行政复议决定书一份；2.市规划局向市政府报告一份；3.规划咨询报告一份，用以证明原告为公众提供了公共使用空间。
被告市规划局辩称：1.前方公司并不存在为公众提供使用空间的情形，其以此为由要求提高容积率没有事实根据；2.前方公司以为公众提供公共开放空间为由要求调整容积率亦无相关法律依据。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的如下证据、依据：
襄樊市土地交易中心关于对拟挂牌出让土地出具规划意见的请示，用以证明2006年1月9日襄樊市土地交易中心拟挂牌出让该地块土地，请市规划局出具规划意见；2.襄樊市城市规划管理局规划设计土地使用条件编号yd20060067，用以证明2006年7月12日市规划局对该地块出具了规划条件，约定容积率为1.8，土地使用性质为居住配套商业，用地面积21673平方米，其中使用面积17710平方米、城市道路面积3963平方米；3.建设用地红线图编号yd20060067，用以证明规划条件约定的地块范围和面积；4.襄樊市前方公司第二次挂牌出让平面图，用以证明拟挂牌出让的混合住宅用地17733.4平方米与原工业用地18169.7平方米的位置和范围关系；5.土地出让合同，用以证明2007年3月1日前方公司与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》包含规划条件的内容；6.建设用地许可证，用以证明2007年4月27日市规划局办理了该地块土地《建设用地许可证》，用地面积21673平方米；7、襄樊国用（2005）第310252002-1号土地证、宗地图，用以证明2005年12月22日市国土局为前方公司办理了土地证及宗地图，使用权面积18169.7平方米；8.襄樊国用（2007）第310252002-1号土地证、宗地图，用以证明2007年4月17日市国土局为前方公司办理了土地证及宗地图，使用权面积17733.4平方米，宗地图显示该宗地位于两条城市规划路与建锦路和闸口路围合的地块范围内；9.市政府行政复议决定书（襄政行复决字（2014）25号，用以证明行政复议审理查明的事实和决定；10.2003年《襄樊市城市规划管理技术规定》相关内容，用以证明公共开放空间和建筑面积的解释；11.建设用地容积率管理办法一份，用以证明原告要求提高容积率不符合规定。
本院依法向襄阳市国土资源局调取了二份证据：1.土地登记审批表（2005年12月22日）、国有土地使用权合同（襄土批租字（2005）120号）、襄樊市国土资源局公告各一份，用以证明原告取得18169.7平方米国有土地使用权来源及土地用途为工业用地；2.土地登记审批表（2007年4月17日）、国有土地使用权合同补充协议、襄樊市国土资源局文件（襄土资文（2006）337号）、襄樊市国土资源局公告各一份，用以证明原告取得使用面积为17733.4平方米的事实经过。
经质证，原告对被告所举证据1的真实性不持异议，但对其证明内容和对象有异议，认为不能证明被告可以不履行法定职责；对证据2的真实性不持异议，对证明目的有异议，原告认为土地使用权归原告所有，城市规划道路占用了原告土地，原告为公众提供了公共使用空间；对证据3无异议；对证据4的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据5的真实性无异议，对证明内容有异议，该证据证明原告为公众提供了公告使用空间；对证据6的真实性无异议，对证明内容有异议，不能证明被告履行了法定职责；对证据7的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据8的真实性无异议，对证明内容有异议，该证据证明原告为公众提供了公告使用空间；对证据9的真实性无异议，对证明内容有异议，原告认为复议决定违法不能作为证据使用；对证据10的真实性无异议，认为公共使用空间与公共开放空间是不同概念；对证据11真实性无异议，原告认为有依据才要求提高容积率。
被告对原告第一组证据1真实性无异议，但认为不能证明原告要证明的内容；对证据2的真实性无异议，但认为土地面积应以登记为准，被告不具有审批权限；对证据3无异议；对证据4的真实性无异议，但认为被告的两份答复合法有效；对证据5的真实性无异议，但认为不能作为原告要求提高容积率的依据；对第四组证据真实性无异议，但认为不能证明原告所要证明的内容，认为被告针对的是地块。
原、被告对本院依法调取的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告所举的证据1、2、3能够证明被告出具规划条件的依据及内容，本院予以确认；证据4能够证明前方公司取得的混合住宅用地17733.4平方米与原工业用地18169.7平方米的位置和范围关系，本院予以确认；对证据5能够证明原告与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》的事实，本院予以确认；证据6、7、8原告对真实性无异议，本院予以确认；证据9能够证明市政府已作出行政复议决定这一事实，本院予以确认；证据10、11原告对真实性无异议，本院予以确认。原告第一原组证据被告对真实性无异议，本院予以确认；原告第二组证据被告对真实性无异议，本院予以确认；原告第三组证据被告对真实性无异议，本院予以确认；原告第四组证据被告对真实性无异议，本院予以确认；原、被告对本院调取的证据均无异议，本院予以确认。
经审理查明：2004年10月经原襄樊市中级人民法院裁定宣告原襄樊市酒精厂破产。2005年1月6日原告通过拍卖会以1680万元的价格竞卖取得原市酒精厂整体资产。2005年7月17日襄樊市国土资源局报经襄樊市人民政府批准发布了公告收回襄樊市酒精厂使用的三宗土地的国有土地使用权，其中包括位于襄城建锦路土地面积为22268.8平方米、土地用途为工业用地，证号为襄樊国用（93）字第310251002号的一宗土地。在办理划拨工业用地土地使用证过程中将该破产企业的三栋职工房改房（1号楼土地面积1659.6平方米；2号楼、3号楼土地面积1658.4平方米）和退让规划道路781.1平方米，共计土地面积4099.1平方米剔除，前方公司实际取得该破产企业的经营性划拨土地使用权18169.7平方米。2005年9月9日前方公司与原襄樊市国土资源局签订《国有土地使用权合同》，2005年12月22日原襄樊市国土资源局为前方公司颁发了襄樊国用（2005）第310252002-1《国有土地使用权证》。证号2-52-1、地类用途工业用地、使用类型出让、使用权面积18169.7平方米、终止日期2055年9月9日。2006年1月9日原襄樊市土地交易中心根据前方公司的申请，向市规划局提出了出具规划意见的请示。市规划局根据当时正在编制的《庞公北片区控制性详细规划》报经襄樊市人民政府同意于2006年7月12日出具了《规划设计（土地使用）条件》（编号yd20060067）：用地面积为21673平方米，其中使用权面积为17710平方米，城市道路3963平方米，容积率指标为1.8，建筑规模31880平方米。2006年9月25日市规划局为襄樊市国土资源局出具编号为yd20060067的用地规划建设用地红线图，2006年12月5日襄樊市国土资源局报经襄樊市人民政府批准发布了公告，决定收回位于建锦路编号yd20060067建设用地红线图范围内国有土地使用权3552.5平方米，具体范围为：东起襄樊市联达物业公司，西闸路口、市前方房地产开发有限公司；南起建锦路，北至规划路（详见建设用地规划红线图）。上述范围内原土地使用者的《国有土地使用证》同时予以注销。其补偿事宜如下：1、出让土地按剩余年限工业用途评估价格补偿，政府从挂牌成交后应收取的出让金中予以支付给原土地使用者；2、划拨土地上建筑物、附着物的补偿，由竞得人参照市前方房地产开发有限公司与原市酒精厂张玉华等40户职工签订的《房屋拆房还房协议》执行。2007年2月7日，前方公司通过网上挂牌拍卖再次取得该宗地变性后的17733.4平方米的混合住宅用地的国有土地使用权，并于2007年3月1日签订了《国有土地使用权合同》，2007年4月17日原襄樊市国土资源局为前方公司颁发了襄樊国用（2007）第310252002-1《国有土地使用权证》。证号2-52-1、地类用途混合住宅、使用类型出让、使用权面积17733.4平方米、终止日期2057年4月16日。2007年4月20日，原襄樊市财政局作出了《关于拨付收回前方房地产开发公司部分已出让土地补偿款的意见》。该意见将襄樊市人民政府收回已出让给前方公司建锦路一宗3552.5平方米工业用地使用权中的1892.9平方米，按剩余年限工业用途评估价格补偿，补偿款从挂牌成交后收取的出让金中支付给前方公司。根据土地部门评估，政府收回的前方公司土地按工业用途剩余年限价格为每亩27.27万元／亩，襄樊市人民政府应补偿前方房地产开发公司77.429万元。2007年4月26日襄樊市财政局将77.429万元拨付到市前方公司的账户。2007年4月27日市规划局为前方公司核发了《建设用地规划许可证》（编号yd20060067），许可用地面积21673平方米。
另查明，2006年9月26日原告向被告递交了《关于城市规划道路调整土地及拆迁补偿的请示》，2008年1月3日原告向被告递交了《关于城市规划道路占用土地调整容积率的请示》，2013年3月7日原告向被告襄阳市城乡规划局递交的《关于实事求是处理襄江岸美林丽舍项目审批及城市规划道路占用前方公司土地使用权及合理补偿的报告》，2013年11月14日襄阳市城乡规划局作出了《关于规划道路占用前方公司土地的规划意见》，2014年1月7日前方房地产有限公司向襄阳市城乡规划局递交的《关于落实城市规划道路占用前方公司地块应依法依规实行容积率奖励的报告》，2014年1月17日原告向被告襄阳市城乡规划局递交的《关于城市规划道路占用前方公司3963平方米土地奖励4755平方米的建设指标并调整原申请地块容积率的请示报告》，2014年1月26日被告襄阳市城乡规划局作出了《关于规划道路占用前方公司土地的规划意见》。原告于2014年4月4日向襄阳市人民政府申请行政复议，襄阳市人民政府于2014年11月12日作出襄政行复（2014）25号行政复议决定书，维持了市规划局作出的《关于规划道路占用前方公司土地的规划意见》。故原告提起行政诉讼请求依法责令被告履行为公众提供公共使用空间提高容积率的法定职责。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款规定：“国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。2005年1月6日，原告通过拍卖会以1680万元的价格竞卖取得原市酒精厂整体资产。2005年7月17日市国土局报经市政府批准发布了公告收回襄樊市酒精厂使用的三宗土地的国有土地使用权，其中包括位于襄城建锦路土地面积为22268.8平方米、土地用途为工业用地的一宗土地。在办理划拨工业用地土地使用证过程中将该破产企业的三栋职工房改房（1号楼土地面积1659.6平方米；2号楼、3号楼土地面积1658.4平方米）和退让规划道路781.1平方米，共计土地面积4099.1平方米剔除，前方公司实际取得该破产企业的经营性划拨土地使用权18169.7平方米，原告在2005年9月9日与原襄樊市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，2005年12月22日原襄樊市国土资源局为前方公司颁发了襄樊国用（2005）第310252002-1《国有土地使用权证》。证号2-52-1、地类用途工业用地、使用类型出让、使用权面积18169.7平方米、终止日期2055年9月9日。2006年1月9日原襄樊市土地交易中心根据前方公司的申请，向市规划局提出了出具规划意见的请示。市规划局报经襄樊市人民政府同意于2006年7月12日出具了《规划设计（土地使用）条件》（编号yd20060067）：用地面积为21673平方米，其中使用权面积为17710平方米，城市道路3936平方米，容积率指标为1.8。该规划条件将原告取得的18169.7平方米工业性质用地中的1892.9平方米规划为城市道路。2006年12月5日，襄樊市国土资源局报经襄樊市人民政府批准发布了公告，决定收回位于建锦路编号yd20060067建设用地红线图范围内国有土地使用权3552.5平方米（其中包括原告的18169.7平方米工业性质用地中的1892.9平方米和破产企业职工房改房1号楼用地面积1659.6平方米），并进行了补偿。2007年2月7日，前方公司通过网上挂牌拍卖再次取得该宗地变性后的17733.4平方米的混合住宅用地的国有土地使用权，并于2007年3月1日签订了《国有土地使用权合同》，2007年4月17日原襄樊市国土资源局为前方公司颁发了襄樊国用（2007）第310252002-1《国有土地使用权证》。证号2-52-1、地类用途混合住宅、使用类型出让、使用权面积17733.4平方米、终止日期2057年4月16日。综上，被告于2006年7月12日出具的《规划设计（土地使用）条件》中城市道路面积3963平方米并未占用原告通过出让方式取得的土地用途为混合住宅面积为17733.4平方米范围内的土地。根据建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十一条第一款之规定：“受让方在符合规划设计条件外为公众提供公共使用空间或设施的，经城市规划行政主管部门批准后，可给予适当提高容积率的补偿”的规定，原告以其竞卖得到的是原襄樊市酒精厂整体资产，被告出具的《规划设计（土地使用）条件》中用地面积21673平方米使用权归原告所有，其中的城市道路面积3963平方米是其在符合规划条件外为公众提供了公共使用空间，依此要求被告履行提高容积率的法定职责的理由不能成立，本院不予支持。故被告辩称的因规划调整城市道路占用原告前方公司原工业用地的部分用地，襄樊市人民政府已经于2007年依法收回并对前方公司进行了补偿，前方公司将早已被襄樊市人民政府依法收回和补偿到位的城市道路用地仍视为其名下土地，并提出在其所享有的土地使用权外为公众提供了公共开放空间，并依此要求提高容积率无事实依据的理由，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告襄阳市前方房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告襄阳市前方房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。（上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第（2）目的规定，预交上诉案件受理费，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，户名：襄阳市中级人民法院，账号：17-451701040001338。上诉人可以直接到湖北省襄阳市中级人民法院交费。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。）
审 判 长 韩庆东
审 判 员 吴晓芳
人民陪审员 熊华荣
二〇一五年九月二十五日
书 记 员 方 敏