浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终309号
上诉人（原审原告）阮宪成，男，1946年11月6日出生，汉族，居民，住浙江省东阳市。
被上诉人（原审被告）东阳市国土资源局，住所地浙江省东阳市行政中心西楼。
法定代表人张龙明，局长。
委托代理人王盼攀，系该局工作人员。
委托代理人唐园，浙江良济律师事务所律师。
上诉人阮宪成因不履行政府信息公开法定职责一案，不服东阳市人民法院（2016）浙0783行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人阮宪成，被上诉人东阳市国土资源局的行政负责人金德贤及委托代理人王盼攀、唐园到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：阮宪成通过邮寄方式于2016年1月12日向东阳市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开政府信息：1、25年来东阳市国土资源局在城西村、城西居委会、城西经济合作社征用、征收了多少亩耕地；2、按照当时政府有关“征五留一”的有关规定一共给城西村、城西居委会、城西经济合作社留用了多少亩集体建设用地，具体落实在什么地段；3、城西村土地至今已全部被征收、征用完，为解决500来名失地农民的生活出路，政府有关部门审批了多少个集体建设用地项目，具体建设项目用地选址在何地块；4、征地补偿费用相关凭证，建设留用地指标项目勘测定界图、项目用地平面图、地形图。东阳市国土资源局于2016年1月13日收到阮宪成的政府信息公开申请书，并于2016年1月29日作出延期答复告知书，于2016年2月18日作出政府信息公开申请补正通知书，告知阮宪成申请获取的信息内容不明确，要求阮宪成更改、补充所需信息的内容描述后再行申请。阮宪成收到东阳市国土资源局的延期答复告知书和补正通知书后，于2016年3月29日向东阳市国土资源局书面回复要求东阳市国土资源局应按阮宪成于2016年1月12日所申请的四项内容公开相关信息。东阳市国土资源局于2016年4月10日收到该信后，于2016年4月20日又作出了一份与2016年2月18日内容一致的补正通知书，并送达给阮宪成。
原审法院认为，行政机关在政府信息公开申请答复中负有法定告知和说明理由义务。本案中，阮宪成申请的四项政府信息公开内容其中一、二、三项属于需要制作、收集、分析、加工的政府信息，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条第二款的规定，行政机关应当书面告知申请人不予提供。故东阳市国土资源局对上述三项申请以阮宪成申请内容不明确为由要求阮宪成补正的答复错误，应予撤销。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的规定，对一些申请公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。阮宪成申请的第四项内容不符合“一事一申请”原则，东阳市国土资源局可以要求阮宪成对申请方式加以调整。但在补正告知时应当将理由完全阐明，并给予必要的指导与帮助，在此予以指正，望在今后的工作中加以改正。本案中，东阳市国土资源局仅告知阮宪成其申请内容不明确，未作区分答复，也未将理由完全阐明。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决：一、撤销东阳市国土资源局于2016年2月18日作出的针对阮宪成于2016年1月12日向其申请的政府信息公开第一、二、三项内容的答复行为，东阳市国土资源局应于判决生效之日起30个工作日内重新作出答复。二、驳回阮宪成的其他诉讼请求。案件受理费50元，由东阳市国土资源局负担。
上诉人阮宪成上诉称：一、一审法院没有依据行政诉讼法第一、六、六十三条等规定对东阳市国土资源局拒绝履行法定行政行为的合法性进行司法审查，而是依据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》认定其行政行为合法有效。国务院办公厅的意见不属于规章，而是规范性文件，不具有行政法律的效力，不能作为司法审查的依据。二、基于行政法规的授权，阮宪成对有权获取涉案信息，且涉案信息保存在东阳市国土资源局的内设机构，不需要制作、收集、分析、加工，东阳市国土资源局以申请获取的信息不明确为由，拒绝履行应当公开的政府信息实属违法。东阳市国土资源局以申请内容不明确需要补正为由，拒绝履行法定义务对阮宪成合法权益造成了实际损害。一审法院没有对其合法性进行司法审查，而告知东阳市国土资源局对此类情况应告知申请人不予提供，不是监督行政机关依法行政和保护公民法人或其他组织的合法权益。三、阮宪成并未对东阳市国土资源局的告知、补正行为提起诉讼，而是要求判决东阳市国土资源局依法履行政府信息公开义务，故一审法院认定事实不清。四、一审法院适用法律、法规错误，其没有依据《政府信息公开条例》，而是用地方性规章来“参照”令人费解。一审法院根据《行政诉讼法》第六十九条规定驳回阮宪成的其他诉讼请求，但在判决书中没有任何理由。综上，请求：1、撤销东阳市人民法院（2016）浙0783行初34号行政判决；2、判决东阳市国土资源局依法履行法定职责，在15天内向阮宪成提供所申请的“四项”土地征用、征收相关政府信息，并提供内容真实、准确的复制件。
被上诉人东阳市国土资源局辩称：一、一审法院认定的事实正确。l、一审法院对东阳市国土资源局的具体行政行为是否合法进行了审查，认定了答复行为违反了法定告知和说明理由的义务，并予以撤销，并判令东阳市国土资源局在期限内重新作出具体行政行为。2、一审法院对阮宪成的诉讼请求进行了审查，认定前三项属于行政机关不予提供的信息，第四项的申请方式错误，所以判决驳回。二、一审法院的判决合法有据。l、一审判决依据的《浙江省政府信息公开暂行办法》属于地方政府规章，根据《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政诉讼参照规章，所以一审法院参照该规章对阮宪成的前三项信息公开的请求进行审查是合法有据的。2、一审判决依据的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》是合法有效的规范性文件，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第21、22条规定，合法的规范性文件可以作为认定行政行为合法的依据，所以一审法院依据该意见认为第四项信息公开的申请不符合“一事一申请”是合法有据的。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，申请公开的政府信息内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，东阳市国土资源局收到阮宪成的政府信息公开申请后，认为其申请内容不明确，告知其进行更改、补充，该告知行为系东阳市国土资源局履行政府信息公开答复职责过程中的阶段性行为，而非终局性的答复，未对阮宪成的权利义务产生实际影响。阮宪成对要求其补正的事项作出回复后，即便其经补正后的申请内容仍不明确的，东阳市国土资源局也应在法定期限内对申请事项作出终局性的答复，而不应再次要求其补正。据此，可以认定东阳市国土资源局未完全履行本案所涉的政府信息公开答复职责。原审法院判决撤销东阳市国土资源局作出的对阮宪成权利义务不产生实际影响的补正告知行为不当，而是应直接判令东阳市国土资源局对阮宪成的政府信息公开申请作出答复。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销东阳市人民法院（2016）浙0783行初34号行政判决；
二、责令东阳市国土资源局于本判决生效之日起15个工作日内对阮宪成提出的政府信息公开申请作出答复。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人东阳市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一六年十一月十五日
代书 记员 叶红莉