广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂12行初1号
原告罗城仫佬族自治县小长安镇龙腾村大勒洞屯。
诉讼代表人吴光文，村民小组组长。
委托代理人吴磊，广西正营律师事务所律师。
被告罗城仫佬族自治县人民政府。
法定代表人谢小菊，县长。
特别授权委托代理人覃玉奎，罗城仫佬族自治县林业局干部。
委托代理人廖运谙，罗城仫佬族自治县法制办干部。
被告河池市人民政府。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人张鲜艳，河池市人民政府法制办干部。
第三人罗城仫佬族自治县小长安镇合北村红山屯。
诉讼代表人韦荣和，村民小组组长。
原告罗城仫佬族自治县小长安镇龙腾村大勒洞屯（以下简称大勒洞屯）不服被告罗城仫佬族自治县人民政府（以下简称罗城县人民政府）作出罗政处字（2015）2号《林木林地权属纠纷处理决定书》和被告河池市人民政府作出的河政复决字（2015）70号《行政复议决定》，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日立案，并于当日向被告罗城县人民政府、河池市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理了本案。原告大勒洞屯的诉讼代表人吴光文及其委托代理人吴磊，被告罗城县人民政府的委托代理人覃玉奎、廖运谙，被告河池市人民政府的委托代理人张鲜艳，第三人罗城仫佬族自治县小长安镇合北村红山屯（以下简称红山屯）的诉讼代表人韦荣和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告罗城县人民政府于2015年7月24日作出罗政处字（2015）2号《林木林地权属纠纷处理决定书》，认定原告大勒洞屯与第三人红山屯发生权属争议的土地称为“田洞”和“小洞”山场，其四至范围是：东以大洞为界，西以东门镇乡界为界，北以水尾界为界（红山屯称螺丝洞），南以大勒洞的姜洞为界（红山屯称六洞），纠纷地总面积为829.1亩，其中林地面积为777.1亩，两块旱地面积共52亩，纠纷地上均为石山灌木林。根据争议双方在争议地内管护事实，遵循“三个有利”的原则，被告作出决定：一、以大山顶到尖山山顶的直线为界线，北面田洞林木林地（面积400.7亩）的所有权归申请人罗城仫佬族自治县小长安镇龙腾村大勒洞屯所有，由其管理使用；二、以大山顶到尖山山顶直线为界线，南面小洞林木林地（面积376.4亩）的所有权归被申请人罗城仫佬族自治县小长安镇合北村红山屯所有。原告大勒洞屯和第三人红山屯均不服，向被告河池市人民政府申请行政复议，被告河池市人民政府于2015年11月11日作出河政复决字（2015）70号行政复议决定，维持了被告罗城县人民政府作出的本案处理决定。
原告大勒洞屯诉称：一、罗政处字（2015）2号《处理决定书》认为双方“长期以来均不同程度地使用过纠纷林地，均有不同程度的使用事实”与本案的历史客观事实不符，属认定事实错误，证据不足。首先，从建村开始，争议地就由原告经营管理使用。根据原告提供现有的历史原始书证证实，自清朝同治二年、光绪十一年间以来原告的先辈均在争议地上耕作、放牧。解放后，经土改、“四固定”、人民公社时期，争议地也一直由原告经营管护。落实家庭生产责任制以后，原告的村民均在争议地范围内的“五洞”即小洞、田洞、巩洞、猪洞、姜洞种植粮食、经济作物、割草和放牧。1993年，第三人的个别村民到纠纷地种植玉米、黄豆，经原告出面干涉以后第三人就停止种植。之后2011、2012年第三人的个别村民在纠纷地盖羊棚和开荒，经原告干涉制止后也已经搬离。除此之外从未有其他村屯的群众到该争议地进行耕作和管护。另外，原告的大多村民均在上述争议地内的“五洞”（特别是小洞、田洞）领取了由被告颁罗城县人民政府发的《土地承包经营权证》，所持证旱地面积也超过罗政处字（2015）2号《处理决定书》认定的两块旱地共52亩，而第三人的村民在争议地很少有人领取《土地承包经营权证》。其次，在原告提供的证据材料来看，原告已经向被告罗城县人民政府提交多份清朝同治、光绪年间的原始契书、契约和经罗城仫佬族自治县公证处公证的证人吴某1、吴某2、覃某、吴某3的证言，四位证人均不是原告的村民，他们都是争议地管护历史的知情人和见证者，与双方没有任何利害关系，证实解放前后争议地一直由原告管护和使用的事实。而第三人没有相关证据证实其管护和使用过争议地，但罗政处字（2015）2号《处理决定书》却错误的将争议地的一半确权给第三人所有，损害了原告的合法权益。最后，第三人在罗政处字（2015）2号《处理决定书》中称吴廷知为该屯村民与事实不符，实际上吴廷知（吴庭之）当时是原告的村民，其子孙至今还在，也没有吴祖寿这个人，这些都是第三人为了达到侵占原告土地的目的而编造的谎言。二、罗政处字（2015）2号《处理决定书》的确权处理结果违反“三个有利于原则”，给双方当事人的生产经营注入更加不稳定因素，容易激化更大的矛盾。争议地中的“小洞”承包地旱地已经大部分颁发《土地承包经营权证》给原告的群众，但罗政处字（2015）2号《处理决定书》却将“小洞”圆形包围之外的面积为376.4亩的林木林地确权归第三人所有。也就是说，除已颁发《土地承包经营权证》的旱地归原告的群众经营管理之外，其耕作区的田间地头以及通往耕作区道路的其他土地，都归第三人所有。因此，本案被告罗城县人民政府的确权结果就像将一套房子进行分割，将整套房子确定给第三人所有，将房子内的一间卫生间确定给原告所有，如何有利于原告的生产生活（详见被告制作的“确权界线图”中的B、D部分）。因本案已造成双方当事人的矛盾纠纷，罗政处字（2015）2号《处理决定书》生效后，其田间地头和通往耕作区的道路被第三人管护起来，不给原告通过其管护的土地，势必会激化双方更大的矛盾，给当地注入更加不稳定因素。因此，罗政处字（2015）2号《处理决定书》的确权处理结果违反“三个有利于原则”的法律规定。三、河政复决字（2015）70号《行政复议决定书》在没有查明本案争议地历史和现实管护的情况下，错误的维持了罗政处字（2015）2号《处理决定书》，损害了原告的合法权益，依法应当撤销。综述，原告特向法院提起诉讼，请求法院依法撤销罗政处字（2015）2号《处理决定书》和河政复决字（2015）70号《行政复议决定书》，并责令被告将争议的林木林地重新确权，依法确定归原告所有和管理使用。原告向本院提供的证据如下：证据1：罗政处字（2015）2号《处理决定》、河政复决字（2015）70号复议决定书及送达回证，证明本案处理决定和复议决定违反“三个有利于原则”及原告在法定期限内起诉；证据2：公证书4份，证明争议地解放前、后一直由原告管护；证据3：通行条，证明证人吴某3的父亲吴三弟（吴恒安）为大勒洞人，在解放前和初期就已经经营管理争议林地；证据4：土地承包经营权证（20份），证明原告大多数村民在争议地里的小洞、田洞内经营有耕地、旱地，并已领取土地承包经营权证，政府并没有将此证作为定案依据，确权依据不充分；证据5：土地买卖契约（5份），证明原告在解放前一直经营管护争议地，在经营管护上是有延续性的。证人吴某3、吴某4、吴某2、吴某5到庭作证，证实争议地一直由原告管护。
被告罗城县人民政府辩称：一、被告作出的罗政处字（2015）2号《处理决定书》认定事实清楚，证据充分。理由如下：1、本案争议林地共777.1亩，林地地面附着物均为灌木林，林地现状为陡峭的石山，90%的林地坡度大于60度，原告和第三人长期以来均只在坡度较小的山脚进行割草放牧和耕作旱地。在未划作国家级公益林前，双方当事人均对纠纷林地没有进行专门管护过，只到领取生态公益林补偿金才发生权属纠纷。争议林地为各个历史时期均未经政府确权过的土地。2、纠纷范围内所包含的田洞和小洞旱地，双方当事人交错持有《土地承包经营权证》，旱地的经营情况与本次林地的确权无关。3、原告所提供的证据并不能证明争议林地归属其所有。二、被告作出的罗政处字（2015）2号《处理决定书》适用法律正确，处理结果适当。被告根据本案的实际情况，依照“三个有利于原则”作出适当处理，符合相关法律法规的规定。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告罗城县人民政府向本院提交以下证据、依据：第一组证据目录序号5、6、11、12：调查笔录，证明在上世纪50至70年代，大、小勒洞村民（原告）在争议地种植过玉米、黄豆、桐树等作物；第二组证据目录序号7、8、9：调查笔录，证实第三人同时也在70至90年代也在争议地种植过玉米、黄豆等作物，也在争议地内放牧；第三组证据目录序号10、13、14、16：调查笔录，证明解放前曾经在争议地有三户农户居住，原告和第三人都在争议地里面耕作过，红山屯到争议地放牧打柴割草；第四组证据目录序号18、19、20：三份证明，证明各方的户数和人口数；第五组证据目录序号21、22：申明，证明双方对田洞，小洞的旱地无争议，要求按原来的管理事实，保持现状；第六组证据目录序号23：协议书，证明小勒洞屯作为一方当事人参与争议，但是本案不把小勒洞列为当事人，因为小勒洞和原告已经协商好；第七组证据目录序号1、2、3、4、17：程序性证据，证明政府在处理本案中按程序执行，程序合法。
被告河池市人民政府辨称，被告所作的河政复决字（2015）70号行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律准确。
被告河池市人民政府向本院提交以下证据、依据：证据1：罗城县人民政府作出的罗政处字（2015）2号《处理决定书》和争议草图，证明争议地范围及面积；证据2、3：申请书，证明原告作为申请人依法向被告河池市人民政府提出复议申请；证据4：被告河池市人民政府的案件受理通知书，证明被告在法定期限内受理复议申请；证据5、6：行政复议答复通知书和行政复议答复书，证明被告罗城县人民政府依法提出答辩。证据7、8：相关法律法规；证据9、10：行政复议决定书和送达回证。
第三人红山屯述称：一、原告提供的《土地承包经营权证》等材料和相关证人证言，内容均不客观真实。二、小洞和田洞的管护历史情况。解放前，纠纷地有几户吴姓人家居住，解放后由于自然环境恶劣，有部份住户搬迁至柳城县落户，另有吴廷知、吴祖寿两户到第三人集体落户，当时人民政府要求第三人安排他们的住房，成为第三人的社员，一起耕种纠纷地范围内的旱地，纠纷的山场也是第三人放牧砍柴之地。原迁走的农户居住的旧房也是第三人红山片学校，至今学校尚在。土地改革以来，经合作社、低级、高级社，大跃进，四固定等不同历史时期，人民政府一直将纠纷地的山场土地划归第三人管理使用。一直由第三人群众耕种玉米、黄豆等农作物，并在纠纷地放牧、砍柴等，第三人部分群众还持有罗城县人民政府颁发的土地承包证书。以上事实说明：纠纷地是属于第三人所有，罗城县人民政府将纠纷地确权归第三人所有并使用符合法律规定。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人红山屯向本院提供15份《土地承包经营权证》证据，证明第三人村民在争议地内有耕地和旱地。
经庭审质证，被告罗城县人民政府及河池市人民政府、第三人红山屯对原告提供的证据质证意见如下：证据1证明目的有异议，证明目的不符合客观事实；证据2有异议，公证书只能证明证人的签名是事实，但不能证明内容客观真实，而且证人跟原告有直接利害关系；证据3、4与本案无关联性；证据5不具有合法性，因为土地改革前的材料依法不能作为确权的证据使用；证人吴某3、吴某4、吴某2、吴某5的证词与客观事实不相符，不应作为定案依据。原告对被告罗城县人民政府提供的证据意见如下：第一组证据无异议，刚好证实本案争议地是由原告经营管护的事实；第二组证据的客观性有异议，只证明了第三人在争议地内有旱地，但对争议地的管护没有得到证实；第三组证据的证据10、13、14无异议。都能证实本案争议地由原告经营管理，并没有提到第三人管护的事实，证据16所证明的事实不客观；第四组证据的真实性、合法性均无异议，但认为与本案没有关联性，人口多少的问题不应作为确权时决策的参考；第五组证据无异议；第六组的真实性无异议，但刚好可以证实本案争议地尚有龙腾村小勒洞屯主张权利，政府遗漏权利必要的当事人，程序严重违法；第七组证据无异议。第三人对被告罗城县人民政府提供的证据无异议。原告、第三人对被告河池市人民政府提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：1、证人吴某3、吴某4、吴某2、吴某5均是小时候即迁移到柳州市柳城县居住，四人仅凭每年清明扫墓时回到争议地的直观印象即认定原告对争议地进行实际管护，不具有客观性，同时四人出庭作证证明的内容亦无其他证据予以佐证，本院不予采信；2、原告提供的证据23即协议书，证据来源合法，各方当事人对证据内容均无异议，本院予以采信；3、对原、被告所提供其余全部证据均采信作为认定本案争议发生过程的事实依据，但对于原、被告所主张的证明目的，不予采纳。被告河池市人民政府提供的证据，原告及第三人均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告大勒洞屯与第三人红山屯发生权属争议的土地，位于原告的北面，位于第三人的西面，双方当事人均称为“田洞”和“小洞”山场。争议地四至范围是：东以大洞为界，西以东门镇乡界为界，北以水尾界为界（红山屯称螺丝洞），南以大勒洞的姜洞为界（红山屯称六洞）（详细界线见附图）。争议地范围总面积为829.1亩，其中包括有争议的林地面积777.1亩和无争议的两块旱地面积52亩。争议的林地上均为石山灌木林，郁闭度0.6以上，目前争议的林地灌木林已全部划为生态公益林。解放前吴某2、梁新莲两户在争议地田洞居住，吴日贵1户在“小洞”居住，1953年吴某2迁居柳城县古岩乡龙袍村上容屯，梁新莲迁居小长安镇合北村红山屯，小洞的吴日贵于1952年迁居小长安镇合北村新稳屯。由于纠纷地为石山，山上都是自然生长的灌木林及荒草，解放后，原告和第三人都有群众到纠纷地山场割草、砍柴、放牧，并在旱地上种植农作物，部分群众已取得了旱地的《土地承包经营权证》，在庭审中，原告和第三人均表示对旱地的经营按现状进行管理，双方均无异议。1993年第三人村民到纠纷地种植玉米、黄豆，原告进行干涉，并把玉米扯掉。2008年政府将纠纷地石山灌木林规划为生态公益林并计划发放公益林补偿金时因山界不清引起权属纠纷。发生权属争议后，经原告向被告罗城县人民政府提出确权申请，罗城县人民政府经组织双方调解未果后，于2015年7月24日作出罗政处字（2015）2号《林木林地权属纠纷处理决定书》，决定：一、以大山顶到尖山山顶的直线为界线，北面田洞林木林地（面积400.7亩）的所有权归申请人大勒洞屯所有，由其管理使用；二、以大山顶到尖山山顶直线为界线，南面小洞林木林地（面积376.4亩）的所有权归被申请人红山屯所有。原告大勒洞屯不服，向被告河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府于2015年11月11日作出河政复决字（2015）70号行政复议决定，维持了被告罗城县人民政府作出的本案处理决定。原告大勒洞屯不服，向本院提起诉讼，引起本案。另外查明：在纠纷处理期间，原告罗城仫佬族自治县小长安镇龙腾村大勒洞屯与案外人罗城仫佬族自治县小长安镇龙腾村小勒洞屯于2015年6月30日签订《协议书》，协议中确认大勒洞屯与小勒洞屯对纠纷林地共同所有、共同管理使用，并对纠纷林地的收益分配进行了约定。原告亦将该《协议书》提交给被告罗城县人民政府。
本院认为，被告罗城县人民政府作为县级人民政府，对本辖区内单位与单位之间发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。本案原告大勒洞屯与第三人红山屯发生林地权属纠纷后，经原告提出申请，被告罗城县人民政府依法立案受理，并组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，其对本案争议地的四至范围、面积的认定，事实清楚，本院予以确认。但被告罗城县人民政府在调处本案纠纷期间，根据原告大勒洞屯提供的《协议书》等证明材料，已经知道本案争议林地尚有案外人小勒洞屯主张权利，被告未能依法将案外人列为本案当事人，遗漏了案件当事人，属于严重程序违法，因此，被告罗城县人民政府所作出的罗政处字（2015）2号《林木林地权属纠纷处理决定书》应予以撤销，并重新作出行政行为。原告提出本案遗漏必要的当事人，属严重程序违法的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。被告河池市人民政府根据原告的复议申请，依法进行复议审查，其作出的复议决定也遗漏了必要的当事人，程序违法，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告罗城仫佬族自治县人民政府于2015年7月24日作出的罗政处字（2015）2号《林木林地权属纠纷处理决定书》。
二、撤销被告河池市人民政府于2015年11月11日作出的河政复决字（2015）70号《行政复议决定》。
三、由被告罗城仫佬族自治县人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告罗城仫佬族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审判长 华卫江
审判员 梁海亮
审判员 寇四清
二〇一六年八月八日
书记员 李祥铭