吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）四行终字第13号
上诉人（原审被告）四平市国土资源局
法定代表人：史奎春，局长。
委托代理人田晓明，该局登记中心副主任。
上诉人（原审第三人）四平市第三建筑有限公司
法定代表人张侠恩，董事长。
委托代理人苏军，该公司员工。
委托代理人王凤成，该公司副经理。
上诉人（原审原告）高稳宝，男，汉族，1980年3月21日生，司机，住吉林省四平市铁东区。
委托代理人：李绍奎，吉林言悦律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）四平市住房和城乡建设局
法定代表人刘同明，局长。（未出庭）
委托代理人：刘海燕，吉林首辅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四平市人民政府
法定代表人：王振才，市长。（未出庭）
委托代理人王海洋，该局土地登记中心主任。
委托代理人：李洪涛，该局公职律师。
被上诉人（原审原告）高稳宝诉被上诉人（原审被告）四平市人民政府、上诉人（原审被告）四平市国土资源局、上诉人（原审第三人）四平市住房和城乡建设局、（原审第三人）四平市第三建筑有限公司撤销具体行政行为一案，四平市铁西区人民法院于2015年1月4日作出（2014）西行初字第9号行政判决，原审原告高稳宝、原审被告四平市国土资源局、原审第三人四平市住房和城乡建设局、原审第三人四平市第三建筑有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人高稳宝及委托代理人李绍奎、四平市国土资源局的委托代理人田晓明，四平市住房和城乡建设局的委托代理人刘海燕、四平市第三建筑有限公司的委托代理人苏军、原审被告四平市人民政府的委托代理人李洪涛到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
原审法院审理查明：1980年10月31日，四平市建筑公司混凝土预制板厂申请使用土地。作出四平市人民政府于1980年12月3日第80-28号《使用土地批准书》。该批准书记载：同意四平市建筑公司混凝土预制板厂建生产场地，征用环城公社勤富大队第四小队旱菜地五亩。备注写明：经市劳动局批准，带劳动力壹佰名，为不辞不退临时工。2009年12月7日，经四平市铁东区人民政府核准，四平市铁东区农村集体资产管理局向刘玉芹颁发了铁东政农地承包权（97）第010609072号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。原审原告高稳宝系四平市铁东区城东乡勤富村四组居民。2010年5月6日，原审高稳宝与刘玉芹签订了《土地流转协议书》。2013年5月26日，《24＃-1地块征收指挥部会议纪要》中会议内容第（二）项第2点关于小九队土地与三建公司权属问题记载：“……现小九队与三建公司在土地和雇佣临时工上有争议，该争议需要付诸于法律解决。……”上述地块于2011年5月29日被四平市人民政府列入征收范围即24＃-1地块。2013年9月23日，四平市国土资源局作出《关于24＃-1土地使用有关情况的调查报告》。该报告中记：“2、关于第三建筑有限公司原预制板厂2980.70㎡台面土地使用权问题。该地块有1980年四平市人民政府批准手续，经调查核实，该批件真实、合法。”2013年9月29日，征收人四平市人民政府、委托征收实施单位四平市房屋征收经办中心、被征收人四平市第三建筑有限公司签订了吉林省城市房屋征收补偿安置协议企业09号《货币补偿协议书》，货币补偿为人民币柒拾伍万捌仟陆佰贰拾元整。2013年10月14日，本院因另案已将24＃-1地块土地征收补偿款人民币柒拾伍万捌仟陆佰贰拾元整存入本院账户。原告认为四平市第三建筑有限公司依据第80-28号使用土地批准书主张权利侵害了其合法权益，四平市国土资源局出具的调查报告亦其合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销第80-28号使用土地批准书；判决撤销四平市国土资源局关于24＃-1地块土地使用有关情况的调查报告第二条，关于第三建筑有限公司原预制板厂2980.70㎡台面土地使用权问题，即“该地块有1980年四平市人民政府批准手续，经调查核实，该批件真实、合法”的意见；判决第三人四平市住房和城乡建设局支付原告3009.5平方米的土地征收补偿款。
原审法院认为，被告四平市人民政府依职权作出，批准征用环城公社勤富大队第四小队旱菜地五亩的单位是四平市建筑公司混凝土预制板厂，而非四平市第三建筑公司混凝土预制板厂，因二单位的主体名称不一致，故对原告要求撤销第80-28号《使用土地批准书》的诉请不予支持。《24＃-1地块征收指挥部会议纪要》中表示现小九队与三建公司在土地和雇佣临时工上有争议，该争议需要付诸于法律解决。之后被告四平市国土资源局作出《关于24＃-1土地使用有关情况的调查报告》，记载关于第三建筑有限公司原预制板厂2980.70㎡台面土地使用权问题，该地块有1980年四平市人民政府批准手续，经调查真实、合法。因被告四平市国土资源局作出的该报告内容与《24＃-1地块征收指挥部会议纪要》内容相矛盾，故被告四平市国土资源局作出的调查报告认定事实不清，证据不足。虽被告四平市国土资源局作出的《关于24＃-1土地使用有关情况的调查报告》属行政机关内部报告，但本院对原告要求撤销四平市国土资源局于2013年9月23日作出《关于24＃-1土地使用有关情况的调查报告》中的“2、关于第三建筑有限公司原预制板厂2980.70㎡台面土地使用权问题。该地块有1980年四平市人民政府批准手续，经调查核实，该批件真实、合法”的诉请予以支持。原告高稳宝与第三人四平市第三建筑有限公司关于涉案土地权属问题尚不明确，且第80-28号《使用土地批准书》与原告所持《农村土地承包经营权证》的法律效力均处于持续状态，依据《中华人民共和国土地法》第十六条规定，尚需人民政府依法对该争议重新作出确权处理。按照此案争议中先民事后行政的原则，原告应另行提起民事诉讼等渠道进行权利救济，故本院对原告要求第三人四平市住房和城乡建设局支付其3009.5平方米土地征收补偿款的本次诉请不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论通过，判决如下：一、撤销四平市国土资源局于2013年9月23日作出《关于24＃-1土地使用有关情况的调查报告》中的“2、关于第三建筑有限公司原预制板厂2980.70㎡台面土地使用权问题。该地块有1980年四平市人民政府批准手续，经调查核实，该批件真实、合法。”的内容。二、驳回原告高稳宝的其他诉讼请求。
上诉人（原审被告）四平市国土资源局上诉称，1、该《调查报告》对原告产生何种实际影响未予释明。该《调查报告》是上诉人对上级党委领导个人为其了解该地块全面情况作出的真实、客观的汇报材料，是不对外的，更不会对外产生任何影响。铁西法院认为对原告产生实际影响，但未释明产生何种影响。2、实际上，该《调查报告》未对原告产生任何实际影响。该《调查报告》是对80-28号批件手续的重复叙述。如果产生影响，也是80-28号批件对原告产生的影响，而不是该《调查报告》3、该《调查报告》是对“80-28号批件手续”是对真实存在这一事实的客观描述。上诉人之所以认为该“批件手续”真实，是因为该批件至今还存放在市档案局，其真实存在、有证可查，截止今日未被任何有权机关予以撤销或被认定无效。4、该《调查报告》是《会议纪要》精神的延续，并不矛盾。故请求撤销四平市铁西区人民法院（2014）西行初字第9号行政判决书第一项内容，依法予以改判。
上诉人（原审第三人）四平市第三建筑有限公司上诉称：1、原审违反法定程序，原告起诉应予驳回。首先，被上诉人不具备主张3009.5平方米土地全部征收补偿款的主体资格。其次，依照《行政复议法》第三十条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条之规定，应先申请复议。再次，被上诉人原审诉讼请求第一项申请撤销市政府80-28号使用土地批准书颁发时间为1980年12月3日，而行政诉讼法实施的时间是1990年10月1日，本案不应作为行政诉讼案件处理。总之，本案原审不应受理，受理后应驳回起诉。2、原审判决认定事实错误，且对相关证据的审核认定缺乏相应的法律依据。⑴原审庭审质证的市政府80-28号《使用土地批准书》表明，本案诉争的土地是混凝土空心板生产台面下面所占用的土地使用权。原审法院认定原告所持有的《农村土地经营权证》和《使用土地批准书》效力处于持续状态，没有事实根据，不能成立。⑵相关的土地流转协议，因当事人没有到庭作证，其亲笔签名及真实性均无法证明。⑶上诉人的证人原审时已依法到庭，但却未让出庭，对证言未予评判，令人不解。⑷原审对上诉人的证据以属“单方证据”为由不予认定，属于对证据错误的审核认定。还有存在超诉讼期间的问题。3、原审使用法律错误。本案所涉四平市国土资源局作出的《关于24＃-1土地使用有关情况的调查报告》属于行政机关内部报告，不具备可诉性，原审判决予以撤销，实属适用法律错误。综上，本案原审判决违反法定程序，且认定事实和适用法律错误，故请求二审法院依法撤销原审判决书第一项判决，依法驳回被上诉人的全部诉讼请求。
上诉人（原审原告）高稳宝上诉称：上诉人系四平市铁东区城东乡勤富村居民。在2010年5月6日与本村刘玉芹达成土地流转协议，刘玉芹于2009年12月7日经四平市铁东区人民政府、四平市铁东区农村集体资产管理局核发，取得土地承包经营权，土地流转符合流转程序。依法享有合法领取土地补偿款的唯一主体。因该地块被开发建设，该地块被征收建设部门划定为24＃-1地块，当原告准备领取补偿款时，因被上诉人四平市第三建筑有限公司，依据1980年“四平市政府使用土地批准书第80-28号”批件来主张权利。该争议土地，在2013年9月23日被四平市国土资源局关于24＃-1地块土地使用有关情况的调查报告第二条认定，在没有生效法律文书的前提下，擅自确认“合法性”，该具体的事实行政行为违法，并且侵害了上诉人的实体合法权益。故请求撤销四平市铁西区法院（2014）西行初字第9号行政判决书第二项内容；请求二审确认上诉人拥有的土地使用权证书，是合法的土地使用权人；补偿款应由上诉人享有。
被上诉人（原审被告）四平市人民政府答辩称：1、原具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确。该使用土地批准书（80-28号）内容符合当时适用的《吉林省土地管理试行办法（草案）》第六条土地审批的规定。2、原告的诉请已经超过起诉期限。3、现行《行政诉讼法》无溯及既往效力。
二审认定的事实与一审认定的事实一致。
二审的焦点问题是：1、国土局作出的行为是否为具体行政行为；2、原审原告诉权是否成立；3、是否超过起诉期限；根据开庭审理双方的举证、质证结合一、二审认定的事实，依据相关法律，本院综合评判如下：
一、四平市国土局所做出的关于24-1地块土地使用有关情况的调查报告是具体的行政行为。经二审审理认为，虽然该报告是为政府了解相关情况而作出的，但其内容涉及本案争议土地权属的确认，其调查结果客观上起到了确认被征收人的权利。同时也证明该土地使用权存在争议，如不存在争议就不会有调查报告的产生。此外，被上诉人（原审原告）所持有的争议土地承包经营证书等证据，与该报告所确认的争议土地使用权人是两个不同主体。同时，上诉人（第三人）四平市住建局也自认之所以与上诉人（原审第三人）四平市第三建筑有限公司签订征收补偿协议也正是基于该报告的调查内容认定意见而进行的。为此，上诉人（原审被告）四平市国土局所做出的该调查报告实际上对被上诉人（原审原告）必然产生实质影响是客观的，与其产生了法律上的利害关系，符合具体行政行为的特征，亦等同于行使了土地权属争议确权的行政职责，应视为具体行政行为。上诉人四平市国土局有关诉争的调查报告是内部行为不是行政行为的意见本院不予支持。
二、上诉人原审原告享有诉权、诉讼未超过起诉期限。依据上诉人原审原告举证的土地承包经营权证书证明了争议土地的权属，即物权的合法有效证明文件，等同于其始终没有该物权分离，由于涉及土地征收补偿主体与依据物权法是享有收益的，符合法律上利益关系主体。此外，结合上诉人四平市国土资源局就本案的行政行为的作出的时间，上诉人原审原告起诉时限亦不超过法律规定起诉期限之情形。虽然，单方面从原审第三人四平市第三建筑有限公司举证80-28号使用土地批准书（存根）是1980年12月3日，距今已35年，但仍不能独立对抗前述证据和理由，所以原审原告享有诉权并不超过起诉期限。
三、本案相关法律关系的释明。首先，被告四平市人民政府依职权作出的第80-28号《使用土地批准书》批准征用单位是四平市建筑公司混凝土预制板厂，而非四平市第三建筑公司混凝土预制板厂，二者主体名称不一致，权利人（原审第三人四平市第三建筑有限公司）主张权利对此未能举证证明，上诉人（原审被告）四平市国土资源局的调查报告对此也未能查证进行佐证，所以原审原告请求撤销的第80-28号《使用土地批准书》，同上诉人（原审原告）举证的其土地承包经营权证，现客观上是两个同时存在的物权证明凭证，依据土地法等相关法律规定，本案争议需土地部门依法重新确权后方可进入法律诉讼程序，也是进入诉讼程序的前置。因而该案在权属确认之诉与上诉人（原审原告）的其他诉请应属两个以上诉请，且不能合并审理，应分别起诉。所以原审原告请求撤销第80-28号《使用土地批准书》及请求补偿款的诉请在本次诉讼中不能得到解决。其次，权利人的救济途径。因本案中在涉案土地权属问题上存在原审被告四平市人民政府作出的第80-28号《使用土地批准书》与原审原告所持《农村土地承包经营权证》两个权属证明文件，法律效力均处于持续状态，行政机关应考虑依当事人申请在一定期限内依法对争议土地重新作出确权处理，或者当事人主张权利，另行提起诉讼等渠道进行救济。再次，上诉人（原审被告）四平市住房和城乡建设局作为政府拆迁安置的执行部门，按照政府签订的《货币补偿协议书》发放该争议土地的补偿款的行为已实际履行，并将该款已存入原审法院账户（因原审第三人四平市第三建筑有限公司存在案外纠纷），其行为职责已履行完毕。因此，上诉人（原审第三人）四平市住房和城乡建设局不应再承担重复给付义务。综上，上诉人（原审原告）的其他诉讼请求，原审法院未予支持是符合法律规定的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予支持。四上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费200元，由上诉人四平市国土资源局、四平市住房和城乡建设局、四平市第三建筑有限公司、高文宝各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 金 生
代理审判员 刘淑娟
代理审判员 李本直
二〇一五年四月二十九日
书 记 员 陈 坤