甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终189号
上诉人（原审原告）古浪县大靖镇北关村九组（以下简称：北关村九组）。
代表人严多年。
委托代理人杨晓东、张琦。
被上诉人（原审被告）古浪县人民政府（以下简称：县政府），住所地甘肃省武威市古浪县世纪路1号。
法定代表人杨东，县长。
委托代理人李祥元。
委托代理人郑永达，古浪县国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）武威市人民政府（以下简称：市政府），住所地甘肃省武威市凉州区东大街118号。
法定代表人李明生，市长。
委托代理人田云山，武威市人民政府法制办公室干部。
原审第三人古浪县大靖林场。
法定代表人胡多海。
上诉人古浪县大靖镇北关村九组因土地行政确认及行政复议一案，不服金昌市中级人民法院（2016）甘03行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，北关村九组村民认为位于古浪县大靖镇北关村西至芦一湖林场，东至靖大路，南至治沙林场，北至三支渠的362亩土地、西至靖大路，东至三支渠，南至治沙林场，北至三支渠的41.33亩土地及西至北关六组黄灌地，东至大河沿，南至治沙林场，北至横梁乡黄灌地的475.22亩土地多年来一直由其村民经营耕种，2015年8月5日，向古浪县国土资源局申请，请求确认上述土地范围内的878.55亩土地归其所有。古浪县国土资源局会同北关村九组、古浪县大靖林场负责人及群众代表现场指界，利用GPS定位确定争议范围，大靖镇北关村九组提出申请确权的土地分为两块，一块位于南三支渠以南，面积为528.61亩，另一块位于北关六组黄灌地以东，养殖区以北，面积为517.74亩。县政府认为，根据1989年至1992年第一次全国土地详查结果显示和2009年至2011年第二次全国土地调查工作结果显示，争议土地属国有，于2016年6月28日作出古政行决字〔2016〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》，主要内容为：位于南三支渠以南528.61亩土地和位于北关六组黄灌地以东，养殖区以北517.74亩土地（具体位置以平面图坐标为准），所有权属国有。北关村九组不服向市政府申请行政复议，市政府于2016年9月13日作出武政行复字〔2016〕6号行政复议决定，维持县政府作出的古政行决字〔2016〕第3号土地权属争议行政处理决定。
还查明，2012年古浪县国土资源局在全县范围内开展了集体土地所有权确权登记发证工作，北关村负责人对本村土地权属界线进行了指界确认，形成权属界线协议，经该村申请并经古浪县大靖镇政府审核，根据登记发证工作程序，对包括古浪县大靖镇北关村在内的各村农民集体土地所有权登记审核情况进行了公示。嗣后，县政府为北关村颁发了《农民集体土地所有权证》。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，被告古浪县人民政府具有处理土地所有权和使用权争议的职权。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“根据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地，属于国家所有。”原告提供的证据不能证明大靖镇位于南三支渠以南528.61亩土地和位于北关六组黄灌地以东，养殖区以北517.74亩土地在1950年及1962年曾分配给其村民或划入农民集体范围。因此，该土地所有权应属国有。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条规定：“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。”故原告提交的证据间或证明其使用过争议土地，亦不能证明其对争议土地拥有所有权。故古浪县人民政府认定该争议土地为国有并无不当。被告接受原告及第三人的申请，对争议的土地进行确权，并作出书面处理决定符合法定程序。原告认为其是争议土地的所有者，有责任对自己的主张提供初步的证据。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”原告提供的证据材料均不能证明其主张，其诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十三条的规定，被告市政府具有对本案行政复议进行处理的行政职责，其负责法制工作的机构收到北关村九组的行政复议申请后依法予以受理，经复议审查后认为县政府作出的土地权属争议处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2016年9月13日作出武政行复字〔2016〕6号行政复议决定，维持县政府作出的土地权属争议处理决定，并在法定期限内依法予以送达，该复议行为符合法定程序。原告及其委托代理人请求人民法院依法撤销县政府古政行决字〔2016〕第3号土地权属争议行政处理决定、市政府武政行复字〔2016〕6号行政复议决定的诉请，因无充分的证据证实，其主张该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人北关村九组上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人县政府在一审中提交的主要证据并不能证明其行政行为的合法性。首先，土地的权属确认只能由土地行政部门经过一系列严格的调查、审查程序之后，才能做出土地的权属决定。被上诉人县政府以两次全国土地详查成果认定土地权属是没有法律依据的。其次，2012年土地登记程序中实质上遗漏了涉案土地确权发证的过程，且时任北关村村委会主任于海山根本就不识字，其在指界协议上的签字及手印均不真实。再次，上诉人为证明本案真实情况共提供了九组证据，尽管并没有能够表明涉案土地权属状态的直接证据，但是一审法院应当综合全案证据来考量案件基本事实，而不能将上诉人的证据一一拆分进行考量。县政府在处理该案时严重违反法定程序。上诉人于2015年8月5日向县政府提出确权申请，县政府经过长达约11个月的审查才向上诉人下发土地权属争议决定书，在此期间也未向上诉人送达延期审理通知，违反《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定。请求依法撤销一审判决和县政府的土地权属争议行政处理决定，责成其重新确权。
被上诉人县政府答辩称，国家部署进行全国土地详查，其目的就在于摸清土地实际状况，详查成果是确认土地权属的重要的基础资料，其在土地权属确认中具有重要的法律地位。上诉人的说法不能成立。上诉人所在地北关村已经合法取得了集体土地所有权证，上诉人并未申请发证部门予以撤销，该证的合法效力不容置疑。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称，县政府作出的土地权属争议处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。市政府作出的行政复议决定符合法律规定。请求驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，被上诉人县政府依法具有处理土地所有权和使用权争议的职权，对此上诉人并无异议。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”从上诉人向被上诉人县政府申请确权时提供的证据看，并不能证明其所主张的争议地属北关村集体所有。故被上诉人县政府确认该争议土地为国有是正确的。
关于指界协议书的证明力问题。上诉人称于海山不识字，其在指界协议上的签字及手印均不真实。本院认为，该指界协议书上除了时任北关村村委会主任于海山的签字和手印外，还有北关村村委会的印章，即便于海山的签字及手印均不真实，也不能否认该村委会的意思表示。由此可知，该村委会对指界协议书的内容是认可的。
关于土地承包经营权证书的证明力问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草原以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”第一百二十七条第二款规定：“县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”根据上述规定，土地承包经营权证书是权利主体依法享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，上诉人向被上诉人县政府申请确权时提交了北关村九组村民侯汉清、祝长年、严俊年的土地承包经营权证书。但是根据上述规定，土地承包经营权证书证载的土地性质分为农民集体所有和国家所有由集体使用两种情形，并不必然地可以推导出其证载土地的权属性质为集体所有。
关于被诉确权决定是否超过法定期限的问题。上诉人称，被上诉人县政府经过长达约11个月的审查才向上诉人下发土地权属争议决定书，在此期间也未向上诉人送达延期审理通知，违反《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定。本院认为，该条是对国土资源行政主管部门提出调查处理意见的时限作出的规定，该《办法》对人民政府作出处理决定时限并未作出明确规定，故上诉人以此规定为由，认为被上诉人县政府作出被诉行政行为违反法定程序的理由不能成立。
综上，被上诉人县政府作出的被诉确权决定及被上诉人市政府作出的复议决定是合法的，一审判决驳回诉讼请求正确，上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人古浪县大靖镇北关村九组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年十月三十日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律规定：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；