湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘09行终60号上诉人（原审原告）邝晓辉，女，1970年7月28日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）段昌力，男，1984年1月19日出生，汉族，住湖南省南县。上诉人（原审原告）陈文伟，男，1970年1月28日出生，汉族，住湖南省南县。委托代理人雷光澄，北京盈科（长沙）律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托代理人刘章武，北京盈科（长沙）律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人（原审被告）南县住房和城乡建设局，住所地：湖南省南县兴盛大道。法定代表人章希，该局局长。委托代理人王连军，该局法制股股长，代理权限为一般代理。委托代理人宋力虎，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般代理。原审第三人张小兰，女，1938年11月7日出生，汉族，住湖南省南县。委托代理人吴洪波，系张小兰丈夫，代理权限为特别授权。原审第三人黄丽，女，1978年4月8日出生，汉族，住广东省珠海市。原审第三人黄艳，女，1975年1月30日出生，住湖南省南县。原审第三人黄丽、黄艳的共同委托代理人黄楚才，系两原审第三人之父亲，代理权限为特别授权。上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟与上诉人南县住房和城乡建设局、原审第三人张小兰、黄丽、黄艳行政规划许可一案，上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟与上诉人南县住房和城乡建设局不服湖南省南县人民法院（2015）南法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟的委托代理人刘章武，上诉人南县住房和城乡建设局的委托代理人王连军，原审第三人张小兰的委托代理人吴洪波，原审第三人黄丽、黄艳的委托代理人黄楚才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南县人民法院认定,段昌力、邝晓辉于2013年2月7日、陈文伟于2014年5月1日，分别向南县鸿投房地产开发有限公司购买了坐落在中央公园的三套房屋。张小兰、黄丽、黄艳修建的房屋位于中央公园南侧，与邝晓辉、段昌力、陈文伟系相邻关系。因中央公园的施工对张小兰、黄丽、黄艳的房屋造成一定程度的损害，2014年6月11日，县长在原南县规划局召开县城乡规划委员会第三次例会，经协商，由南县鸿投房地产开发有限公司对张小兰、黄丽、黄艳的212.74平方米的房屋进行拆旧建新，建筑高度通过日照分析确定，同时，要求张小兰、黄丽、黄艳与相邻住户签订四邻协议书。2014年6月10日，张小兰、黄丽、黄艳与四邻签订协议书，但北邻房主由南县鸿投房地产开发有限公司盖章签名，未与段昌力、邝晓辉、陈文伟等住户签订。2014年11月18日，南县规划信息中心（该中心系原南县规划局的内设机构）根据原南县规划局的委托对张小兰、黄丽、黄艳联建私房建设项目作出日照分析报告，允许张小兰、黄丽、黄艳建住宅房屋六层，高度为20.78米；该日照分析报告未有具备分析资质的人员签名，且所依据的标准已废止。2014年11月21日，张小兰、黄丽、黄艳向原南县规划局申请私人住宅建设用地规划许可，原南县规划局于同日受理，并于同日作出南建规用地（2014）GR0215建设用地规划许可证。2015年1月6日，张小兰、黄丽、黄艳向原南县规划局申请办理私人自建300平方米以上或三层（含三层）以上住宅工程许可，原南县规划局于同日受理，并于同日作出南建规（建）字（2015）工程00001号建设工程规划许可证。现张小兰、黄丽、黄艳的六层房屋已建成。另查明，本案在诉讼过程中，原南县规划局合并至南县住房和城乡建设局。南县人民法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”段昌力、邝晓辉、陈文伟分别所有的房屋与张小兰、黄丽、黄艳共同修建的六层建筑相邻，形成了相邻关系，与本案的被诉行政行为存在利害关系，系本案适格原告。根据《中华人民共和国物权法》第八十九条之规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”又根据《湖南省实施办法》第二十四条第（三）款之规定，“建设用地规划条件应当依据周边建设和环境、安全要求确定”。由南县规划信息中心作出的建设项目日照分析报告系南县住建局对张小兰、黄丽、黄艳作出规划许可的主要依据，该报告未有具备鉴定资格的人员资质证明，在该报告上亦未有具备资质的人员签名，且所依据的标准已作废，无法确认该报告的真实性以及合法性；南县住建局未提供证明该报告真实、合法的证据。另根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”南县住房和城乡建设局作出的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证时，并未告知相关利害关系人享有要求听证的权利，违反法定程序，其所作出的规划许可证，应予撤销。由于张小兰、黄丽、黄艳共同修建的六层建筑现已落成，撤销规划许可证，会给张小兰、黄丽、黄艳利益造成重大损害，故法院确认南县住房和城乡建设局的行政行为违法，但不予撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）款的规定和第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认被告南县住房和城乡建设局作出的南建规用地（2014）GR0215建设用地规划许可证违法；二、确认被告南县住房和城乡建设局作出的南建规（建）字（2015）工程00001号建设工程规划许可证违法。本案案件受理费50元，由被告南县住房和城乡建设局负担。上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟不服一审判决，上诉提出：一、原审判决认定原审第三人张小兰、黄丽、黄艳共同修建的六层建筑现已落成，撤销被诉规划许可证将对原审第三人张小兰、黄丽、黄艳的利益造成重大损害与事实不符；二、原审判决认定上诉人南县住房和城乡建设局作出的南建规用地（2014）GR0215号《建设用地规划许可证》与南建规（建）字（2015）工程00001号《建设工程规划许可证》违法，但是不撤销被诉规划许可证，存在逻辑错误，适用法律错误。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。请求：一、撤销南县人民法院（2015）南法行初字第11号行政判决；二、撤销南县住房和城乡建设局于2014年11月21日作出的南建规用地（2014）GR0215号《建设用地规划许可证》；三、撤销南县住房和城乡建设局于2015年1月6日作出的南建规（建）字（2015）工程00001号《建设工程规划许可证》。上诉人南县住房和城乡建设局答辩称：南县规划信息中心作出的建设项目日照分析报告仅作为上诉人南县住房和城乡建设局进行内部审查的依据。请求二审法院依法判决。原审第三人张小兰陈述意见：一、南县鸿投房地产开发有限公司已经在建房四邻协议表上签字；二、日照分析报告是由原规划局的内设机构南县规划信息中心提供，应当具有法律效力；三、原审第三人张小兰新建房屋间距合理，未影响相邻关系；四、上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟取得国土证与房产证的时间在张小兰取得规划许可证之后。请求二审法院依法判决。原审第三人黄丽、黄艳陈述意见：一、原审第三人黄丽、黄艳的建房手续齐全；二、原审三人黄丽、黄艳新建房屋未影响相邻关系。请求二审法院依法判决。上诉人南县住房和城乡建设局不服一审判决，上诉提出：一、南县规划信息中心提供的日照分析报告不是申请建设工程规划许可证的必备材料；二、日照分析报告依照的标准并不影响上诉人南县住房和城乡建设局作出行政许可；三、上诉人邝晓辉、段昌力、陈伟文申请日照分析鉴定后又撤回鉴定申请，应当承担举证责任；四、上诉人南县住房和城乡建设局未申请日照分析鉴定，原审法院认定事实不清。请求二审法院依法改判。上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟辩称：一、建设项目日照分析报告不合法；二、建设项目日照分析报告的举证责任应当由上诉人南县住房和城乡建设局承担。请求二审法院支持上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟的上诉请求。原审第三人张小兰陈述意见：原审第三人张小兰的原有住房先于上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟的房屋进行建设。请求二审法院依法判决。原审第三人黄丽、黄艳陈述意见：建设项目日照分析报告的举证责任应由上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟承担。请求二审法院依法判决。当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院。二审中，被上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟向本院提交了证据一份：关于邝晓辉、段昌力、陈文伟所购中央公园房屋备案时间的证明，拟证明邝晓辉、段昌力、陈文伟取得房屋的时间。上诉人南县住房和城乡建设局、原审第三人张小兰、原审第三人黄艳、原审第三人黄丽对上述证据的真实性、合法性与关联性均无异议。因各方当事人对上述证据的真实性、合法性与关联性均不持异议，本院对上述证据予以采信。本院二审查明，上诉人邝晓辉所购南县中央公园1栋102号房屋在南县房地产管理局的备案时间为2013年3月5日；上诉人段昌力所购南县中央公园1栋502号房屋在南县房地产管理局的备案时间为2013年1月4日；上诉人陈文伟所购南县中央公园1栋301号房屋在南县房地产管理局的备案时间为2014年5月4日。本院二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为系上诉人南县住房和城乡建设局针对申请人张小兰、黄丽、黄艳的申请所作出的建设用地规划许可证与建设工程规划许可证的行为，属于行政许可行为。因上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟所购买的位于南县中央公园的房屋与原审第三人张小兰、黄丽、黄艳共同修建的房屋相邻，形成了相邻权关系。故上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，上诉人南县住房和城乡建设局在作出建设用地规划许可和建设工程规划许可时，虽然南县鸿投房地产开发有限公司在建房四邻协议表上签字同意，并出具了书面承诺书，但是建房四邻协议表上未注明签字的日期，书面承诺书的日期亦位于上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟所购位于南县中央公园的房屋在南县房管局备案的日期之后，属程序违法。因上诉人南县住房和城乡建设局在作出建设用地规划许可证和建设工程规划许可证时，未告知利害关系人邝晓辉、段昌力、陈文伟享有要求听证的权利。故上诉人南县住房和城乡建设局作出的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证违反了法定程序。另本案被诉行为发生时，我国关于建设工程规划许可证的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，该法第四十条对申请建设工程施工许可证进行了原则性规定，对于申请人应当提交的申请资料种类、内容及实施许可的程序并无具体规定。《湖南省实施办法》第二十五条对申请建设工程规划许可证的具体程序和申请资料作出了规定，但亦未规定申请人应提交日照分析材料。由中华人民共和国建设部批准的《城市居住区规划设计规范》GR50180-93（2002年版）明确规定：5.0.2（第1款）等为强制性条文，必须严格执行。据此，申请人必须向住房和城乡建设局提交相应的材料以证明其所建工程符合5.0.2（第1款）关于日照标准的规定，即日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料。本案中，上诉人南县住房和城乡建设局提交的建设项目日照分析报告系由南县规划信息中心作出，该建设项目日照分析报告无鉴定人的签名，且上诉人南县住房和城乡建设局未提交鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明。故南县住房和城乡建设局在对申请人提交的材料进行审查时未尽到应有的审查义务，其作出被诉建设工程规划许可证的主要证据不足。因上诉人南县住房和城乡建设局作出的南建规用地（2014）GR0215号《建设用地规划许可证》违反法定程序，其作出的南建规（建）字（2015）工程00001号《建设工程规划许可证》违反法定程序、主要证据不足，且撤销上述行政许可行为不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故上述行政许可行为均应当予以撤销，原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人邝晓辉、段昌力、陈文伟的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人南县住房和城乡建设局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实基本清楚，适用法律错误，依法予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省南县人民法院（2015）南法行初字第11号行政判决；二、撤销上诉人南县住房和城乡建设局作出的南建规用地（2014）GR0215建设用地规划许可证；三、撤销上诉人南县住房和城乡建设局作出的南建规（建）字（2015）工程00001号建设工程规划许可证；四、责令上诉人南县住房和城乡建设局在本判决生效后六十工作日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人南县住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴 斌代理审判员  谭环栋代理审判员  彭轶欧二〇一六年九月三十日书 记 员  张 伟附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。