海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终25号
上诉人（原审第三人）苏惠兰，女，汉族，海南省儋州市人。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南省儋州市第二建筑工程公司。
法定代表人李清波，该公司经理。
委托代理人梁盛伟，该公司职员。
原审被告儋州市那大镇人民政府。
法定代表人王明魁，镇长。
委托代理人陈平，儋州市那大镇人民政府法律顾问。
上诉人苏惠兰因与被上诉人海南省儋州市第二建筑工程公司（以下简称二建公司）及原审被告儋州市那大镇人民政府（以下简称那大镇政府）土地行政裁决纠纷一案，不服儋州市人民法院于2015年11月30作出的（2015）儋行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人苏惠兰的委托代理人符定福，被上诉人二建公司的委托代理人梁盛伟，原审被告那大镇政府的委托代理人陈平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1964年，原儋县那大公社将那大新生街国有土地划拨给那大公社市政队使用。那大公社市政队先后在该地上建起砖瓦结构的办公室、水泥预制场、木工加工场及职工宿舍，东、西、北三面曾建有围墙，南面为那大新生街，现北面围墙仍保存。1970年，那大公社市政队与儋县建筑社和那大工程队部分合并，成立儋县建筑公司，原那大公社市政队新生街地盘成为儋县建筑公司职工宿舍区。1973年间，经原儋县建筑公司与原儋县物资局（现儋州市物资总公司）领导协商同意，从原那大公社市政队水泥预制场地范围内划拨一部分土地给儋县物资局用于盖职工宿舍，后原儋县物资局在该地上建起了一栋职工宿舍。1980年，儋县建筑公司又分成一建公司和二建公司。1984年4月，在儋县建委的主持下，一建公司和二建公司经协商决定，原那大公社市政队新生街地盘归二建公司。因住房困难，苏惠兰（二建公司已故职工吕烈华妻子）在其所住的宿舍对面靠儋州市物资总公司新生街职工宿舍东面搭建砖瓦房。后苏惠兰经过多次修缮，建成现儋州市新生街120号砖瓦房，一直居住至今。2011年4月，为解决职工住房困难，二建公司决定对新生街职工宿舍区进行改造。在申请办理土地使用权证时，苏惠兰向儋州市国土环境资源局提出异议，认为该局公示的二建公司用地范围包括其所建的新生街120号砖瓦房，侵犯其土地使用权为由，要求从中扣除。2011年11月30日，儋州市国土环境资源局将双方争议地移交那大镇政府处理。2012年12月24日，那大镇政府作出那府字（2012）60号《关于儋州市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》（以下简称60号《处理决定》），认定二建公司与苏惠兰争议地位于儋州市那大镇新生街120号，东至二建公司通道、南至那大镇新生街、西至儋州市物资总公司宿舍、北至通道，总面积117.56平方米。二建公司现用地是1964年那大公社批准的，属国有划拨土地，但没有批准文件和红线图，也未办理土地确权手续，用地面积和界线无法确定。原儋州市土地管理局于1996年3月7日作出的《关于确定第二建筑工程公司与市物资总公司用地界线的通知》（儋土行字（1996）004号）（以下简称004号《通知》），只是确定界线以北土地归二建公司使用，界线东、南、西的土地没有明确。而苏惠兰建房使用的土地在界线以东，不在二建公司用地范围内，是在街道上。苏惠兰夫妇于1973年投资建造坐落于儋州市物资总公司职工宿舍东面的房子（编号为新生街120号），建房时的土地原为无人管理的荒地，从建房至发生土地争议时，包括二建公司在内无人提出土地权属争议。据此，那大镇政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、第二十五条、第二十六条之规定，作出60号《处理决定》，将争议地确权给苏惠兰使用。二建公司不服，申请行政复议，儋州市人民政府于2013年5月9日作出儋府复决字（2013）4号《行政复议决定书》，维持该处理决定。二建公司不服，提起行政诉讼，请求撤销60号《处理决定》，儋州市人民法院作出（2013）儋行初字第22号行政判决，撤销那大镇政府2012年12月24日作出的60号《处理决定》，由那大镇政府重新作出具体行政行为。该案上诉后，终审判决驳回上诉，维持原判。那大镇政府于2014年10月14日对本案争议的土地再次作出那府字（2014）54号《关于儋州市第二建筑工程公司与苏惠兰土地权属争议的处理决定》（以下简称54号《处理决定》），将争议地确权给苏惠兰使用。二建公司不服，申请行政复议，儋州市人民政府于2015年1月23日作出儋府复决字（2014）38号《行政复议决定书》，维持该处理决定。二建公司不服，提起行政诉讼，请求撤销54号《处理决定》。另查明，1995年，二建公司与儋州市物资总公司因之前划给儋县物资局用于盖职工宿舍的土地权属发生争议，要求儋州市人民政府处理。1996年3月7日，原儋州市土地管理局作出004号《通知》，将双方争议土地使用权确定给儋州市物资总公司，在此基础上，进一步确定了双方之间的用地界线，即从那大新生街排水沟以北沿J13号为起点向北方向一直至J16号点止，长24.52米；转向东北方向一直至J15号点止，长49.56米；再转东南方向一直至新生街排水沟以北J14号点止，长19.68米。全长93.94米，此界线以北的土地确定为二建公司使用；界线以南的土地确定为儋州市物资总公司使用。儋州市物资总公司土地登记审批档案中，新生街职工宿舍区《地籍调查表》四至登记为：东至二建公司、西至商业局车队、南至新生街、北至二建公司，登记时间为1993年。儋州市新生街118号房屋登记审批档案中，四至登记为：东至温水和、南至路边（新生街）、西至空地、北至水沟，登记时间为1993年。
原审法院认为，那大镇政府在重新对本案争议地作出的54号《处理决定》将争议地确权归苏惠兰使用，是根据苏惠兰从1973年起，在争议地建房使用至今的事实，但没有对争议地的土地性质、权属来源、苏惠兰如何取得争议地和建房是否经过相关部门审批等问题进行调查。原儋州市土地管理局于1996年3月7日作出的004号《通知》，是解决原儋县建筑公司于1973年从原市政队水泥预制场地范围内划给原儋县物资局盖职工宿舍的土地权属问题，在此基础上，进一步确定了二建公司与儋州市物资总公司之间的土地权属界线，涉及本案争议地。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（六）项的规定，004号《通知》可以作为确定本案土地权属的依据。该《通知》不仅确定了二建公司与儋州市物资总公司南北土地权属界线，也确定了东西土地权属界线。故该《通知》虽然只确定南北界线两边的土地权属，即界线以南归儋州市物资总公司，以北归二建公司，但由于该《通知》同时还对二建公司与儋州市物资总公司东西土地权属界线作出明确划分，故东西界线两边的土地权属是不言自明的。现J15至J14东西界线以西用地归儋州市物资总公司，并办理了土地使用权登记，故二建公司主张J15至J14东西界线以东土地权属为二建公司是有事实依据的。从法院调取的儋州市物资总公司土地登记档案中也可得到进一步确认。该档案是004号《通知》的主要依据，《地籍调查表》明确记载为东至二建公司、北至二建公司，表明儋州市物资总公司新生街宿舍东面和北面土地均属二建公司。本案争议地紧邻儋州市物资总公司新生街宿舍东面，应属二建公司用地范围内。且生效的海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行终字第90号行政判决认定，本案争议的土地，在苏惠兰建房之前，儋县那大公社已于1964年划拨给二建公司。因此，54号《处理决定》认定事实的主要证据不足。由于54号《处理决定》对争议地的权属来源调查不清，其适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条的规定进行确权亦属不当。故54号《处理决定》适用法律错误。那大镇政府作出的60号《处理决定》被生效判决撤销后，在没有新的证据情况下，又以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的54号《处理决定》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”之规定，应予撤销。综上，那大镇政府作出的54号《处理决定》认定事实的主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项及第七十一条之规定，判决撤销那大镇政府于2014年10月14日作出的54号《处理决定》，由那大镇政府重新作出行政行为。
原审第三人苏惠兰不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决，改判驳回原审原告二建公司的诉讼请求。苏惠兰上诉称，1973年期间，经原儋县那大公社革命委员会解放居委会同意，苏惠兰在本案争议的土地上建房，已连续居住生活四十多年。期间曾三次对房屋进行修缮，二建公司从未干涉和制止，政府给苏惠兰颁发了新生街120号门牌。一审判决认定那大镇政府没有对争议地的土地性质、权属来源、苏惠兰如何取得争议地和建房是否经过相关部门审批等进行调查，完全没有依据。原儋县那大公社于1964年批准给二建公司的用地，四至界线和使用面积不清。更为重要的是，二建公司从未使用过本案争议地。一审判决认定本案争议地在苏惠兰建房之前，原儋县那大公社已于1964年划拨给二建公司，没有依据。原儋州市土地管理局作出的004号《通知》，解决的是二建公司与儋州市物资总公司之间的土地权属争议，该《通知》的内容根本没有涉及到本案的争议地。即使涉及到本案争议地，由于没有通知苏惠兰参与指界，该《通知》涉及本案争议地的部分也属无效。一审判决认定004号《通知》可以作为确定本案土地权属的依据，完全违反法律规定，以该《通知》的界线推断本案争议地在二建公司的用地范围内，完全不能成立。原儋州市物资局土地登记时的《地籍调查表》，没有依法填写、签章，不能据此认定本案争议地在二建公司的用地范围内。那大镇政府在60号《处理决定》被生效判决撤销后，重新进行了调查。一审判决认定在没有新的证据情况下，那大镇政府又以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的54号《处理决定》，完全不符合事实。那大镇政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条的规定，将本案争议地使用权处理给苏惠兰，完全正确。一审判决认定那大镇政府作出的54号《处理决定》适用法律错误，完全没有依据。综上所述，一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，请求二审法院予以改判。
被上诉人二建公司辩称，1964年间，原那大公社建委会为解决那大公社市政队（二建公司前身）用地，将原公社农具厂南面包含本案争议地在内（现那大新生街二建公司职工宿舍区）土地划给市政队使用。市政队先后在该地上建起东西北三面围墙，西面围墙至商业局车队，东面围墙与新生街118号房屋接壤，现北面围墙仍保留。这一事实已经得到生效判决认定，依法应予采信。54号《处理决定》认定004号《通知》没有涉及到本案争议地，《地籍调查表》没有二建公司和苏惠兰的签名盖章，不能证明本案争议地的归属，苏惠兰主张争议地的房屋是1973年建造，有温碧峰、黄定开等证人予以证实，从而认定本案争议地至少从1976年起由苏惠兰使用至今，很显然被告认定的事实证据不足。二建公司土地权属来源，用地四至范围是清楚、明确的，虽然尚未办有土地使用权证书，但自从那大市政队更名为县建筑公司，至今已近五十年，并未与他人发生过土地权属纠纷，苏惠兰未经二建公司允许，擅自在二建公司土地范围内建造房屋，属侵权行为。那大镇政府不尊重历史事实，也无视苏惠兰没有任何土地权属证据，将争议土地确定给苏惠兰使用，适用法律错误。那大镇政府作出的54号《处理决定》所采信的证据、依据及事实和理由与被生效判决撤销的60号《处理决定》所采信的证据、依据及事实理由如出一辙，先后作出的具体行政行为一致。由此可见，54号《处理决定》已违反法律规定，请求人民法院驳回上诉，维持原判。
原审被告那大镇政府述称，二建公司称其前身那大公社市政队组建后，那大公社建委会将包括本案争议地在内的位于那大镇新生街的土地划拨给那大市政队作为工人宿舍及生产用地，证据不足。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条等法律法规的规定，土地权属争议由人民政府处理。生效判决认定的事实，只有经过那大镇政府查证属实，才能采信。鉴于本案没有证据证明本案争议的土地在二建公司的用地范围内，生效判决认定的“用地权属来源及用地四至范围”包含本案争议地的事实，完全没有依据。根据收集的证据以及争议地现场所见，足以证明本案争议地上有苏惠兰的房屋，并由苏惠兰一直使用，直到2011年5月发生争议。那大镇政府根据相关的法律法规规定，将本案争议的国有土地使用权确定归苏惠兰，完全正确。54号《处理决定》虽然与被撤销的60号《处理决定》结果相同，但那大镇政府对案件重新进行了调查，作出处理的主要事实和理由有了改变，54号《处理决定》是正确的。综上所述，那大镇政府作出的54号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，那大镇政府于2012年12月24日作出60号《处理决定》，将本案争议地确权归苏惠兰使用，依据的主要事实和理由是其认为原那大公社于1964年批准划拨给二建公司的土地用地面积和界线无法确定，苏惠兰使用的土地不在004号《通知》划定的界线内，二建公司主张苏惠兰使用的土地归属二建公司，证据不足。苏惠兰于1973年建房时，所使用的土地是无人管理的荒地，苏惠兰在本案争议地上建房居住三十多年，无任何单位或个人提出权属争议，遂根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、第二十五条、第二十六条的规定，将土地使用权确权归苏惠兰。60号《处理决定》因主要证据不足，适用法律、法规错误，被法院生效判决予以撤销，并责令重作。那大镇政府于2014年10月14日作出54号《处理决定》，将本案争议地使用权确权归苏惠兰，依据的主要事实和理由仍然是其认为二建公司没有证据证明本案争议地在二建公司用地范围内，而苏惠兰从1973年起在争议地上建房使用至今，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第十四条、第二十六条第二款的规定，将本案争议地确权归苏惠兰使用。由此可见，那大镇政府重新作出的54号《处理决定》，不仅在处理结果上与被撤销的60号《处理决定》完全一致，而且所依据的主要事实和理由与60号《处理决定》所依据的主要事实和理由相同。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”那大镇政府作出的54号《处理决定》，违反了上述法律规定，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏惠兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 霞
审判员 张德雄
审判员 文魁兴
二〇一六年四月二十日
书记员 管 娜