海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第6号
上诉人（原审原告）蔡全能，男。
上诉人的委托代理人唐汉彦，男。
被上诉人（原审被告）儋州市那大镇人民政府。
法定代表人林春晓，镇长。
委托代理人陈平，海南京园律师事务所律师。
委托代理人刘莎莎，海南京园律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）儋州市国土环境资源局。
法定代表人李世敏，局长。
委托代理人唐符力，儋州市国土环境资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）儋州市住房和城乡建设局。
法定代表人袁树柏，局长。
委托代理人羊穗，儋州市住房和城乡建设局科员。
上诉人蔡全能因其与被上诉人儋州市那大镇人民政府（以下简称那大镇政府）、儋州市国土环境资源局（以下简称国土局）、儋州市住房和城乡建设局（以下简称住建局）城建行政处罚及行政强制一案，不服儋州市人民法院（2013）儋行重字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人蔡全能的委托代理人唐汉彦，被上诉人那大镇政府的委托代理人陈平、刘莎莎，被上诉人国土局的委托代理人唐符力，被上诉人住建局的委托代理人羊穗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
那大镇政府、国土局、住建局以蔡全能在儋州市那大第四中学旁边进行房屋及构筑物建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、第四十四条和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条、第六十二条的规定为由，依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《土地管理法》第六十七条、第七十三条、第七十六条、第七十七条，于2012年5月3日共同作出儋联罚字（2012）第342号《行政处罚决定书》（以下简称第342号《处罚决定》），责令蔡全能三天内自行拆除违法建筑和构筑物，并告知蔡全能三天内不自行拆除，将依法强制拆除。2012年5月8日，那大镇政府在国土局、住建局的协助下，强制拆除了蔡全能在儋州市那大第四中学旁边的建筑物和构筑物。
一审法院经审理查明，2011年2月，蔡全能未经有关部门批准，擅自在位于儋州市那大镇军屯村委会（儋州市第四中学旁南面）兴建房屋（简易瓦房）。那大镇政府、国土局、住建局接到举报后，对蔡全能建房行为进行调查。2011年2月2日，住建局向蔡全能发出儋建字第3-001号《责令停止违法（章）行为通知书》，并张贴在蔡全能建房处，责令蔡全能立即停止违法建房行为，听候处理。但蔡全能不听，仍强行继续施工。2012年2月28日，那大镇政府向蔡全能发出《通知》，责令蔡全能于同年3月8日内自行拆除违法建筑。2012年3月27日，住建局、国土局、那大镇政府联合向蔡全能发出《行政处罚事先告知书》，并于同年4月20日举行听证会。2012年5月3日，住建局、国土局、那大镇政府联合作出342号《处罚决定》，并于当月8日对蔡全能所建简易瓦房实施强制拆除。蔡全能不服，向儋州市人民政府申请行政复议，儋州市人民政府于2012年8月21日作出儋府复决字（2012）23号《行政复议决定书》，维持了住建局、国土局、那大镇政府联合作出的《处罚决定》。
另查明，儋州市人民政府在《关于印发儋州市开展专项整治非法买卖土地及违法占用土地建房的“钢锤行动”实施方案的通知》中第四条第（二）项中赋予住建局负责组织、协调和指导全市范围内违法、违章建筑的拆除工作，委托镇政府组织力量对辖区内的违法违章建筑予以拆除。
一审法院认为，依照《土地管理法》第七十七条第一款的规定，国土局有权对儋州市内非法占用土地的行为进行查处。依照《城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，住建局和那大镇政府有权对那大镇军屯村范围内违法建设行为进行查处。蔡全能并非那大镇军屯村村民，在未办理农村村民住宅用地审批手续的情况下擅自建房，属非法占地行为。蔡全能在没有取得乡村建设规划许可证及建筑工程施工许可证的情况下，擅自在那大镇军屯村土地上建房，属违法建筑。住建局、国土局、那大镇政府认定蔡全能非法占地及所建房屋属违法建筑，有事实及法律依据。住建局、国土局、那大镇政府据此作出责令蔡全能三天内自行拆除违法建筑和构筑物的处理决定，符合上述法律规定。住建局、国土局、那大镇政府接到报案后依法进行调查取证，在作出被诉处理决定前，依法告知蔡全能行政处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩和听证的权利，并依其申请召开了听证会，符合法定程序。参照《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第二款的规定，因原告在期限内未自行拆除违建房屋，那大镇政府有权组织有关部门对原告违建房屋进行强制拆除。但在实施强制拆除前，未告知原告实施强制拆除的时间，相关依据，当事人的权利和义务等，违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，属程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十八条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政相对人要求赔偿的前提是行政机关及其工作人员侵犯了其合法权益。在行政相对人受到损害的利益本身不受法律保护时就不会发生行政赔偿问题，即行政相对人的非法利益不能成为行政赔偿的对象。本案中，蔡全能所建房屋属违法建筑，是非法利益，不受法律保护，蔡全能不能对其受损的非法利益要求行政赔偿。同时，在强制拆除过程中虽然程序违法，但未造成原告合法财产损失。故原告主张赔偿经济损失或恢复原状的请求，没有法律依据，不予支持。
综上，一审法院认为，住建局、国土局、那大镇政府于2012年5月3日作出的342号《行政处罚》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。那大镇政府于2012年5月8日强制拆除蔡全能房屋的行政行为，违反法定程序，但因涉案违法建筑已经被拆除，被诉强制拆除行政行为不具有可撤销内容，故依法应当作出确认被诉强制拆除行政行为违法的判决。由于蔡全能所建房屋属违法建筑，不受法律保护，故被诉行政行为违法但尚未对蔡全能合法权益造成损害，依法应驳回蔡全能要求赔偿或恢复原状的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、维持原审被告于2012年5月3日作出的儋联罚字（2012）第342号《行政处罚决定书》；二、确认原审被告于2012年5月8日拆除原审原告蔡全能房屋的行政行为违法。三、驳回原审原告蔡全能其他诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告、原审被告各负担25元。
蔡全能不服一审判决，提出上诉，请求：1、撤销（2013）儋行重字第10号行政判决的第一项和第三项；同时确认342号《行政处罚》违法并予以撤销；2、判决住建局、国土局、那大镇政府恢复蔡全能房屋、水井等建筑物的原状或赔偿四万元经济损失。其理由是：一、原审判决认定事实错误。蔡全能虽然不是那大镇军屯村村民，但其取得土地的时间是在《国家建设征用土地条例》实施前，该土地已经卖给蔡全能用于非农业建设，土地性质已变为国有，蔡全能已使用30年，对该土地享有使用权。政府对该土地从未作过任何处理，土地的所有权和使用权从未作过更改，故实际上该土地的所有权属于国家，使用权属于蔡全能。上诉人对该土地是否登记，不影响到其享有的使用权。由于那大镇政府、国土局、住建局违法拆除上诉人的建筑物，造成上诉人的财产损害是事实，上诉人有取得赔偿的权利。上诉人修建建筑物的建材是合法取得的，受法律保护，未经法定程序，任何人不得随便拆除。没有任何证据证实上诉人的建筑物是非法的建筑物，故一审判决认定上诉人的建筑物是非法利益，不受法律保护和不予赔偿错误。二、一审判决适用法律错误。上诉人使用的土地是实施《国家建设征用土地条例》之前取得的，该土地的性质已变为国有土地，符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条的规定，不存在非法占用集体土地建住宅的行为。上诉人使用的土地属儋州市人民政府直接管辖的国有土地，不在乡、村庄规划区内。故一审判决适用《土地管理法》第七十七条第一款、《城乡规划法》第六十四条、第六十五条认定342号《行政处罚》合法是错误的。综上，请求法院支持上诉人的上诉请求。
那大镇政府、住建局、国土局共同辩称，上诉人未经相关部门批准，违法建房，其行为已违反了《城乡规划法》第四十条、第四十四条和《土地管理法》第四十四条、第六十二条的规定，那大镇政府、住建局、国土局根据《土地管理法》第六十七条、第七十三条、第七十六条、第七十七条的规定以及儋州市人民政府《关于印发儋州市开展专项整治非法买卖土地及违法占用土地建房的“钢锤行动”实施方案的通知》联合对上诉人违法建房行为作出342号《行政处罚》，该处罚行为认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人请求赔偿没有法律依据，因为强制拆除的是违法建筑，没有损害到上诉人的合法权益，不能取得国家赔偿。综上，请求法院维持原审判决。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审认定的证据予以确认。本院查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院另查明，上诉人于1981年向那大军屯村村民购买土地修建房屋，并在此居住。1993年，儋州市人民政府对那大城区内非法占地、非法建设行为进行整治，在这次集中打击违法建房行动中，蔡全能在军屯村（儋州市第四中学旁）修建的房屋被强制拆除。蔡全能的房屋被拆除后未获得任何补偿和安置，其对儋州市人民政府1993年实施的强拆行为一直未向法院提起诉讼。时隔多年后，蔡全能见被处理后的土地无人使用，又返回原地搭建简易房。本案被诉行政处罚行为针对的是蔡全能返回原地重新修建房屋的行为，被强制拆除的是蔡全能新建的简易房。
本院认为，本案的争议焦点是：一、行政处罚行为认定事实及适用法律是否正确；二、强制拆除行为执行主体及执行程序是否合法；三、蔡全能的赔偿请求能否支持。
关于行政处罚行为的合法性审查。蔡全能被强制拆除的建筑物位于那大镇军屯村。蔡全能非军屯村村民，建房使用的土地是其于1981年从当地村民购买取得，该地在1993年经儋州市人民政府作出强制拆除地上建筑物的处理后已交由军屯村使用。在蔡全能重返旧地建房之前，该地已划入乡、村庄规划区范围。蔡全能在该地建房，没有合法的土地来源，没有报经任何部门批准，违反了《土地管理法》和《城乡规划法》的相关规定，其所修建的房屋属于违法建筑。根据《土地管理法》第七十三条、第七十六条、第七十七条的规定，国土局对蔡全能非法占地行为具有责令限期拆除地上建筑物的行政处罚权。同时，根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，住建局和那大镇政府对蔡全能违法建房行为具有责令限期拆除地上建筑物的行政处罚权。因此，国土局、住建局、那大镇政府对蔡全能联合作出342号《行政处罚》，认定事实清楚，适用法律正确，处罚主体适当，处罚程序合法，依法应予维持。
关于强制拆除行为的合法性审查。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，对于乡、村庄规划区内的违法建筑，乡、镇人民政府可以强制拆除。据此，那大镇政府对蔡全能违法建房行为具有法律赋予的强制执行权。国土局、住建局虽然参与了强拆行动，但其仅仅起到协助执行的作用，执行主体仍然是那大镇政府。因此，对蔡全能的违法建筑进行强制拆除的执行主体符合法律规定。行政强制拆除是对行政处罚决定的执行，《行政强制法》对行政机关强制执行的程序设专章进行了规定，具有强制执行权的行政机关在实施强制拆除前应当进行催告、听取当事人陈述和申辩、制作强制执行决定并进行公告，然后等复议、诉讼期限届满或者复议决定、裁判文书生效后实施强制执行。然而，那大镇政府并未启动上述行政强制执行程序，在行政处罚限定的自行拆除期限届满后第三天即实施了强制拆除行为，显然违反了《行政强制法》的规定，属程序违法。因蔡全能修建的违法建筑已被拆除，强制拆除行为违法，但其不具有可撤销内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项的规定，对那大镇政府于2012年5月8日作出的强制拆除行为应作出确认违法判决。
关于蔡全能的赔偿请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、《中华人民共和国赔偿法》（以下简称《赔偿法》）第二条的规定，公民、法人或者其他组织获得国家赔偿必须同时满足四个条件，即违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间有因果关系、受损害的是合法权益。本案中，蔡全能修建房屋所占用的土地最初是其于1981年从那大军屯村村民购买取的，但该土地及地上房屋已在1993年被儋州市人民政府作强制拆除处理后交由军屯村使用，蔡全能重返旧地修建房屋，既没有合法的土地来源，又不符合乡、村庄规化要求，是属于不能使其合法化的违法建筑，蔡全能基于该违法建筑取得的利益不属于《赔偿法》规定的合法利益，不能取得国家赔偿。违法建筑是由建筑材料垒积而成，拆除违法建筑必然以损坏建筑材料为手段，否则达不到强制拆除的行政目的，建筑材料成为违法建筑的实物载体便不再是《赔偿法》所要保护的合法财产，蔡全能关于建筑材料是合法取得应受法律保护的主张没有法律依据。另外，那大镇政府仅针对违法建筑物进行拆除，并无证据证实在此次强拆行动中对蔡全能的其他财产进行损坏。故蔡全能关于恢复原状或赔偿经济损失的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人蔡全能负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 刘 霞
代理审判员 李雪刚
二〇一四年三月十一日
书 记 员 刘 欢
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回一审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。