江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0036号
上诉人（原审原告）孙小龙。
委托代理人李全龙，江苏马健律师事务所律师。
委托代理人李梦亮，江苏苏博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区淳溪镇镇兴路228号。
法定代表人沈剑荣，该区区长。
委托代理人强东海。
委托代理人刘春祥，江苏秋林律师事务所律师。
上诉人孙小龙因诉南京市高淳区人民政府（原高淳县人民政府，以下简称高淳区政府）水域管理行政通告一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2013）宁行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月27日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人孙小龙的委托代理人李梦亮，被上诉人高淳区政府的委托代理人强东海、刘春祥到庭参加诉讼。因案件协调工作，本院扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，为执行宁政办发（2012）5号《市政府办公厅关于转发市农委南京市水域滩涂渔业养殖规划的通知》（以下简称《市农委养殖规划通知》）等文件要求，2012年12月12日，原高淳县人民政府作出《高淳县人民政府关于石臼湖围网整治的通告》（以下简称《整治通告》），并于2012年12月14日向孙小龙送达，同时还向宁高新通道涉及的其他四户围网养殖户送达了《整治通告》。
原审法院另查明，2011年1月1日，孙小龙与原高淳县石臼湖管理委员会（以下简称石臼湖管委会）续签水面承包协议书，孙小龙承包石臼湖水面大约750亩，承包期为伍年，承包期至2015年12月31日止，水面承包费每年36000元。
原审法院再查明，2013年4月10日，经国务院批准，江苏省人民政府苏政发（2013）4号文件通知，原高淳县人民政府更名为南京市高淳区人民政府。
原审法院认为：根据《中华人民共和国渔业法》第三条、《中华人民共和国水法》第四条、第二十三条、《中华人民共和国水污染防治法》第四条、《江苏省湖泊保护条例》第四条等规定，原高淳县人民政府作为县级地方人民政府具有对辖区内湖泊保护、水资源管理的行政职权。被诉《整治通告》是为了有效改善石臼湖水域生态环境，促进辖区内社会经济可持续发展，其行政目的亦符合前述法律、法规的具体规定。从被诉《整治通告》第三条、第四条、第五条、第六条的内容来看，该通告并非高淳区政府作出的行政处罚行为或行政强制行为，而仅为行政告知行为。该通告的目的在于教育指导行政相对人认识围网整治的重要性，明确权利义务责任，告知方法、步骤和程序。该行政方式并无违法之处，孙小龙的权利义务需通过后续的行政行为才能表现出来。孙小龙对围网养殖户的补偿方法与方式、补偿标准、补偿数额等有异议，或对后续可能的行政行为不服，可另行主张权利救济。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回孙小龙的诉讼请求。
上诉人孙小龙上诉称：1、被上诉人作出《整治通告》的行政目的是为了建设宁高新通道需要而对建设范围内的围网进行拆除，并非是为有效改善石臼湖的生态环境，故其行政目的违法。2、涉案养殖水面属国有渔业水域，被上诉人作出的《整治通告》不符合《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》（以下简称《水域占用补偿办法》）第十五条、第十六的规定，侵犯其合法权益。请求本院撤销原审判决，改判支持其诉讼请求。
被上诉人高淳区政府答辩称：1、其作出《整治通告》是为了有效改善石臼湖水域生态环境，并支持国家重要项目建设，行政目的正当。2、涉案国有渔业水域的使用权归属于石臼湖管委会，石臼湖管委会与上诉人就涉案水面承包协议的纠纷正在民事诉讼审查中，本案不应对该民事纠纷予以理涉。3、其至今并未实施拆除涉案围网设施的行为，也未针对上诉人作出其他具体行政行为，故并未侵害上诉人合法实体权益。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人孙小龙提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提供的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，被上诉人高淳区政府对原审认定的案件事实没有异议，上诉人除对原审判决认定的“为执行《市农委养殖规划通知》等文件要求，被告作出《整治通告》”有异议外，对原审判决认定的其它案件事实无异议。关于上诉人所提异议，本院经审查认为，被上诉人原审中提交的《市农委养殖规划通知》、《整治通告》能够证明上诉人孙小龙所提异议依法不能成立。原审判决认定的案件事实清楚，本院依法予以确认。
庭审中，双方当事人围绕高淳区政府作出《整治通告》是否合法进行了辩论。
上诉人孙小龙认为：1、石臼湖水域属国有水域，被上诉人未向其颁发养殖证是违法的。2、其与石臼湖管委会签订了水面承包协议，取得了相应水域的养殖许可，应当适用苏海法（2010）5号《关于印发﹤江苏省国有渔业水域占用补偿标准基数和等级系数（试行）﹥的通知》（以下简称《水域占用补偿标准通知》）对其进行补偿。3、被上诉人作出《整治通告》仅针对五户养殖户，可以说明该通告的目的并非基于水质环境和养殖秩序的管理，而是为了宁高新通道的建设。
被上诉人高淳区政府认为：1、按照法律规定颁发养殖证是依申请的行政许可行为，上诉人并未依法申请，且该颁证行为是另一个独立的具体行政行为，上诉人若不服，可以单独提起行政诉讼。2、《水域占用补偿标准通知》的立法宗旨是对靠渔业养殖为生的渔民失去水域而作出的保护，孙小龙并非专职渔民，故不适用该通知。3、根据高淳区机构改革方案，其原审中提交的《高淳县水务局主要内设机构和人员编制规定》、《高淳县农业局主要内设机构和人员编制规定》可以证明区政府将石臼湖水域的占有、使用、管理权交由石臼湖管委会行使。4、《市农委养殖规划通知》第11页的附表2中载明，石臼湖的养殖规划整顿工作将分段、逐批进行，故并不能因本次的《整治通告》仅涉及五户养殖户就否认该通告的目的是“为了规范捕捞秩序，引导养殖户和渔民支持国家建设”。
本院认为：根据《中华人民共和国渔业法》第三条规定，各级人民政府应当把渔业生产纳入国民经济发展计划，采取措施，加强水域的统一规划和综合利用。《中华人民共和国水污防治法》第四条规定，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。故原审法院认定，原高淳县人民政府作为县级以上地方人民政府，具有对辖区内的渔业生产及水资源管理的行政职权，并无不当。
《水域占用补偿办法》第二条规定，在江苏省管辖范围内因养殖规划、公益性建设、工程建设占用国有渔业水域，以及流域治理需要开展的养殖业整治提前收回养殖使用权，对养殖使用权人的补偿，适用本办法。第十六条规定，对拟收回养殖使用权的，原发证机关应当在该水域毗邻的乡（镇）、村公告，公告应当包括拟收回养殖使用权的国有渔业水域的方位、界址、面积；拟收回养殖使用权的国有渔业水域的用途；占用补偿标准基数和等级系数；办理补偿登记手续的地点和期限等内容。本案中，被上诉人高淳区政府基于《市农委养殖规划通知》的要求，为有效改善石臼湖水域生态环境，促进经济社会可持续发展，并对涉及到宁高新通道建设范围内的围网全面实施整治，作出涉案《整治通告》。该通告中列明了拟收回养殖使用权的用途及目的、所涉水域的范围、补偿补助办法、签订补偿协议的单位等内容，并明确具体补偿补助标准另行制定，故被诉《整治通告》基本符合上述规定。并且高淳区政府在作出《整治通告》后，向所涉及的五户围网养殖户进行送达，其后与其中四户签订了补偿协议，程序亦无不当。
《市农委养殖规划通知》中载明，市农委为了进一步强化全市水域滩涂资源保护，科学合理的开发、利用渔业资源，有效规范水产养殖行为，促进全市水产养殖业的持续健康发展，根据农业部和省有关文件的要求，结合南京市的实际修编了《南京市水域滩涂渔业养殖规划》。在该通知的附表二“湖泊生态养殖功能区”中，对高淳县的养殖面积进行分时间段、逐步缩减的规划，对主要品种及养殖模式进行限制。因此，上诉人孙小龙关于高淳区政府作出的《整治通告》仅涉及五户围网养殖户，通告目的并非基于水质环境和养殖秩序管理的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
另，在本案审理期间，为妥善化解纠纷，经双方当事人要求，本院组织双方当事人对补偿问题进行了协调，但因双方差距较大，导致协调未果。
综上，被诉《整治通告》行政目的正当合法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。上诉人孙小龙的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回孙小龙的诉讼请求并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由孙小龙承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 黄 河
代理审判员 张世霞
二〇一四年十月三十日
书 记 员 胡志成