安徽省合肥市庐阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）庐行初字第00050号
原告：尚某某，男，汉族，1955年11月18日出生，合肥南天竹花卉有限公司法定代表人，住安徽省合肥市庐阳区。
委托代理人：冯江山，安徽伟易律师事务所律师。
被告：合肥市庐阳区环境保护局，住所地安徽省合肥市砀山路2199号，组织机构代码48502906-2。
法定代表人：阮仁胜，该局局长。
委托代理人：吴某某，该局工作人员。
委托代理人：褚峰，安徽卓泰律师事务所律师。
被告：合肥市庐阳区安全生产监督管理局，住所地安徽省合肥市砀山路2199号。
法定代表人：韩祥，该局局长。
委托代理人：黄某某，该局副局长。
委托代理人：童某，该局监察大队大队长。
被告：合肥市庐阳区公安消防大队，，住所地合肥市庐阳区淮河西路488号，无组织机构代码。
法定代表人：蒋传奎，该大队政治教导员。
委托代理人：王某，该大队工程师。
被告：合肥市庐阳区市场监督管理局，住所地合肥市沿河路106号商之都行政楼五楼，组织机构代码09961145-x。
法定代表人：彭玉山，该局局长。
委托代理人：陆某某，该局副局长。
委托代理人：周树青，安徽协利律师事务所律师。
被告：合肥市公安局庐阳区分局，住所地合肥市庐阳区淮河西路488号，组织机构代码00299401-0。
法定代表人：孙勇，该分局局长。
委托代理人：方某某，该分局法制大队大队长。
委托代理人：徐某某，该分局法制大队民警。
被告：合肥市庐阳区大杨镇人民政府，住所地合肥市庐阳区四里河路35号，组织机构代码00299315-7。
法定代表人：盛国，该镇镇长。
委托代理人：吴某某，该镇副镇长。
委托代理人：周树青，安徽协利律师事务所律师。
原告尚某某不服被告合肥市庐阳区环境保护局（以下简称庐阳区环保局）、合肥市庐阳区安全生产监督管理局（以下简称庐阳区安监局）、合肥市庐阳区公安消防大队（以下简称庐阳区消防大队）、合肥市庐阳区市场监督管理局（以下简称庐阳区市场监管局）、合肥市公安局庐阳区分局（以下简称庐阳公安分局）、合肥市庐阳区大杨镇人民政府（以下简称庐阳区大杨镇政府）行政通知，于2014年5月30日向本院提起行政诉讼。本院2014年6月3日受理后，于2014年6月6日向六被告送达应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2014年7月8日公开开庭审理了本案。
原告的委托代理人冯江山，六被告的法定代表人或委托代理人吴某某、褚峰，黄某某、童某，蒋传奎、王某，陆某某、周树青，方某某、徐某某，吴某某、周树青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月24日，六被告作出《关于停止违法生产种植行为的通知》下发原告，内容有：经庐阳区环境安全检查，你户位于大杨镇草塘社居委郑郢居民组从事的花卉种植生产行为，位于董铺水库一级保护区外延200米范围内，严重污染饮用水源，并存在重大安全隐患。根据《中华人民共和国环境保护法》、《合肥市饮用水水源保护条例》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《无证经营查处取缔办法》等相关法律法规规定，现责令你户立即停止一切生产种植行为，限10天内搬迁或拆除各种生产种植设施，否则将依法进行取缔；情节严重的将依法追究相关人员法律责任。
尚某某诉称：其在2004年成立合肥南天竹花卉有限公司（下称第三人），从事苗木花卉种植销售业务。为了扩大花苗种植规模，2009年，其与合肥市庐阳区草塘社居委楚郢村民组签订租地合同，约定从该村民组承租14.5亩土地用于种植花苗。为了确认土地使用权流转的合法性，2012年3月由合肥市庐阳区大杨镇土地流转服务中心为第三人办理了《合肥市农村土地承包经营权流转合同》鉴证手续。第三人取得土地使用权后，按照约定从事花卉苗木种植，为采用现代农业养殖技术，第三人投入大量资金建设日光温室大棚，并在2013年元月申请养殖基地立项，经相关部门实际考察，认为第三人从事的是有发展前景的现代农林业项目，并由合肥市庐阳区市政园林局在2013年8月拨付了177120元的“林业奖补金”。第三人作为经营主体，在租用上述土地的苗木花卉种植期间，一直都合法经营，从未受到任何行政机关的行政处罚。2014年3月某一天，由庐阳区大杨镇政府向其送交了一份《关于停止违法生产种植行为的通知》。在该通知中，六被告共同做出“责令你户立即停止一切生产种植行为，限10天内搬迁或拆除各种生产种植设施，否则将依法进行取缔；情节严重的将依法追究相关人员法律责任”的行政命令，要求其履行“停止一切生产种植行为，限10日内搬迁或拆除各种生产种植设施”的义务，并作出了行政警告。该通知中位于大杨镇草塘社居委郑郢村民组从事花卉种植生产行为的经营主体是第三人，其不是适格的行政主体；其作为第三人的负责人，清楚地知道第三人从成立至今都是合法经营，所承租的土地上是允许从事花卉苗木种植的，现有的法律也没有禁止在水源一级保护区内从事花卉苗木种植的农林种植活动，因此第三人在承租的土地上从事苗木花卉的种植活动是合法的；六被告作为行政机关，作出的“立即停止一切生产种植行为，限10天内搬迁或拆除各种生产种植设施”的行政命令并履行义务的要求，是没有任何事实和法律依据的，应当依法予以撤销；上述各行政机关命令其包括第三人搬迁或拆除各种生产种植设施，却没有按照等价有偿的原则予以补偿，侵犯了其和第三人的经营自主权和财产权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第三、七、八项的规定，六被告作为行政机关于2014年2月24日共同作出的《关于停止违法生产种植行为的通知》，侵犯了其和第三人合法的经营自主权，违法要求原告和第三人履行义务，并且侵犯原告和第三人的财产权，该通知缺少事实和法律依据，请求予以依法撤销。
尚某某提交的证据有：1.租地合同，证明其于2009年11月从合肥庐阳区草塘社居委楚郢居民组承租了14.5亩土地，用于生产经营苗木花卉。2.组织机构代码证、企业法人营业执照、税务登记证，证明其成立第三人作为合法的经营主体，在承租场地内的财产是该经营主体名下的财产。3.《关于停止违法生产种植行为的通知》，证明六行政机关共同作出了违法的行政行为，该通知应当依法予以撤销。4.合肥市农村土地承包经营权流转合同、关于合肥市南天竹花卉公司养殖基地立项申请报告、财政直接支付凭证，证明第三人在涉案土地上开展南方植物生产养殖的经营活动得到居委会、镇人民政府和庐阳区人民政府的支持，并因此而获得财政补助-
林业奖补金。
庐阳区环保局辩称：《关于停止违法生产种植行为的通知》属于行政指导行为，不属于法院的受案范围，应当驳回原告的诉讼。《中华人民共和国水污染防治法》第二十七条“环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查单位应当如实反应情况，提供必要的资料”。第五十六条“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区”。第五十八条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动”。第五十九条“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动”。第六十二条“饮用水水源受到污染可能威胁水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位采取停止或者减少排放水污染等措施”。《合肥市饮用水水源保护条例》第五条“市、县区水库行政主管部门负责饮用水水源的统一管理和监督，对饮用水水源进行规划、调配和水质监控。环境保护、建设、国土资源、规划、卫生、交通、公安、农业、林业、城市管理、工商、畜牧水产等行政主管部门应当按照各自的职责，做好饮用水水源保护工作”。第十一条“在饮用水水源一级保护区内禁止下列行为：（一）排放污水、废液，倾倒垃圾、渣土和其他固体废弃物。（二）从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓、水上训练等可能污染水质的活动。（五）投放饵料，施用化肥、农药……。（十二）新建、改建、扩建与供水设施和保护饮用水水源无关的建设项目。已建成的与供水设施和保护饮用水水源无关的建设项目，由市、县区人民政府责令拆除或者关闭”。第十二条“在饮用水水源二级保护区内，禁止下列行为：（一）新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。（四）施用对人体有害的鱼药和高毒、高残留农药。已建成的与供水设施和保护饮用水水源无关的建设项目，由市、县区人民政府责令拆除或者关闭”。从以上法律、法规和条例不难看出，其具有执法权，执法内容有法律依据，故请法院驳回原告的诉请。
庐阳区环保局提供的证据有：《中华人民共和国水污染防治法》、《合肥市饮用水水源保护条例》、《合肥市董铺水库、大房郢水库水源保护区划分（修订）方案》，证明其参与作出通知有事实和法律依据。
庐阳区安监局辩称：其向原告送发的《关于停止违法生产种植行为的通知》是根据大杨镇安监办2014年2月20日向其上报的《关于我镇多家花卉种植经营户存在安全隐患的报告》中所提及的草塘社居委辖区的郑郢村民组大多数花卉种植经营场所用电线路不规范、使用液化气等明火做饭以及从业人员未定期进行职业危害体检等现象，依据《中华人民共和国安全生产法》第十六条“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”的规定，以及第五十六条第一款“负有安全生产监督管理职责的部门对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权”第二项“对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正”的规定，结合大杨镇牵头组织开展的花卉大棚综合整治行动，与其他相关部门共同向原告送发了该通知。该通知并不是行政执法文书，也不是行政处罚前的告知，只是针对原告所在区域内种植经营户中存在的共性安全问题提出指导性政策法规告知，不具有强制性。因该通知系相关部门联合下发，其中所述“现责令你户立即停止一切生产种植行为”应是根据相关部门法律所赋职权不同而选择适用，并不能表示其违法要求原告履行义务。其在各部门联合下发的通知上落款盖章，只是根据职责范围向原告进行政策法规宣传，旨在让原告对照《安全生产法》相关规定进行自查自改，原告作为经营主体（第三人）的法定代表人，通知原告与通知第三人效果是一样的，原告是其政策法规宣传适格的行政相对人。其未向原告和第三人下达任何行政强制措施告知、决定等法律文书，第三人也未停止种植经营行为，原告的经营权益并未受到实际侵犯。原告对其政策法规宣传告知行为存在重大误解，以《行政诉讼法》第十一条第一款第三、七、八项规定为由，对其提起诉讼是没有依据的。
庐阳区安监局提供的证据有：1.《关于我镇多家花卉种植经营户存在安全隐患的报告》，证明大杨镇安监部门发现原告等花卉种植经营户在经营过程中忽视对现场的安全管理，违反生产经营场所用电、用火等安全管理规范，并向其报告上述情况。2.花卉种植经营场所隐患照片六张，证明原告等花卉种植经营场所存在用电、用火等安全隐患。
庐阳区消防大队辩称：为了保证合肥地区人民群众引用水源安全，消除污染和隐患，庐阳区政府牵头召开由大杨镇政府、区环保局、区安监局、大杨镇工商所、大杨镇公安派出所和其参加的联系会议，要求按照各自职责分工，相互配合开展执法联动，做好董铺水库一级水源地保护区水源的污染和整治工作。在此次联合执法工作中，其主要承担如下职责：对该场所的消防安全状况进行检查，督促业主整改火灾隐患，确保消防安全。通过检查发现该场所苗圃大棚部分电气线路敷设不符合要求，存在火灾隐患，违反了《中华人民共和国消防法》第六十六条之规定。依据《合肥市饮用水水源保护条例》、《无照经营查处取缔办法》、《中华人民共和国消防法》等相关法律法规，其与其他五个相关单位共同下发了《关于停止违法生产种植行为的通知》。其在该通知中的工作职责是检查场所消防安全，督促整改火灾隐患，在庐阳区政府的统一领导下，做好环保联合执法，故请依法驳回原告对其的诉讼请求。
庐阳区消防大队提供的证据有：种植户大棚内电气线路敷设情况照片四张，证明生产场所存在火灾隐患情况。
庐阳区市场监管局辩称：其下属的大杨工商所为维护社会公共利益，应上级政府要求，依据自身管理职能参与其他行政机关对原告发出的通知行为，既不是具体的行政处罚，也不是行政强制措施。该通知行为本身对原告权利义务不产生实际影响。大杨工商所参与的向原告发出的通知行为，其性质应属于“不具有强制力的行政指导行为”，该行为依法同样不属于人民法院行政诉讼的受案范围。鉴于大杨工商所参与的通知行为在形式上或实体上，均不具有行政处罚或行政强制措施的属性与特征，而原告事实上亦未遵从或响应该行政指导行为，故该通知行为不具有可诉性。由于原告在其参与发出的通知行为实施后，并未立即停止一切生产种植行为，并且至今也没有搬迁或拆除各种生产种植设施，更未被依法取缔。因此，原告所谓的权益（姑且不论这一权益是否合法）并未因其所参与实施的通知行为而受到损害，故对该通知行为不具有可诉性。请依法驳回原告的诉讼请求。
庐阳区市场监管局提供的证据有：《关于草塘社居委苗木花卉企业搬迁工作专题会议纪要》，证明其参与通知的行为是应庐阳区政府的工作要求。
庐阳公安分局辩称：为了保证合肥地区人民群众饮用水源安全，消除污染和隐患，庐阳区政府牵头召开由大杨镇政府、区环保局、区安监局、区公安消防大队、大杨工商所和其大杨派出所等单位参加的联席会议，要求按照各自职责分工，相互配合开展执法联动，做好董铺水库一级水源地保护区水源的污染和整治工作。依据《合肥市饮用水水源保护条例》、《无照经营查处取缔办法》和国家环保部、公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，其在此次执法联动工作中承担如下职责：一是加强饮用水水源保护区的治安管理工作，维护安全秩序；二是保证环保等相关部门依法履行行政执法职责不受阻扰；三是做好辖区维稳工作，对环境执法可能引发的群体性事件及时发现、妥善处置；四是主动摸排辖区内环境污染违法犯罪线索，依法打击环境污染类违法犯罪活动。基于上述工作职责，大杨派出所与其他五个相关单位共同下发了《关于停止违法生产种植行为的通知》。其在该通知中的工作职责是依法惩治与环境污染有关的违法犯罪行为，保证环保等部门依法履行行政执法职责，故请依法驳回原告的诉讼请求。
庐阳公安分局提供的证据有：《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》、《关于我所与相关部门联合下达〈关于停止违法生产种植行为的通知〉的情况说明》，证明其职责是惩治与环境污染有关的违法犯罪行为。
庐阳区大杨镇政府辩称：其为维护社会公共利益，保障居民饮用水安全，应上级政府要求，与庐阳区环保局等行政职能部门在清理董铺水库水源地保护区内面源污染工作中，针对原告发出通知的行为具有事实和法律依据，并无不当。其所参与的通知行为内容而言，应属于“不具有强制力的行政指导行为”，该行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。鉴于其参与的通知行为在形式上或实体上，均不具有行政处罚的属性或特征，而原告事实上亦未遵从或响应该行政指导行为，故不具有可诉性。请依法驳回原告的诉讼请求。
庐阳区大杨镇政府提供的证据有：1.《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《合肥市饮用水水源保护条例》、《中华人民共和国安全生产法》，证明其参与通知有法律依据。2.《庐阳区彻底清理水源地保护区内面源污染工作方案》及“通知”，证明原告在2013年12月底之前就应当搬迁或拆除其生产种植设施，原告具有违法事实。3.《关于大杨镇董铺*大房郢水库保护区内花卉企业搬迁专项督办的通知》，证明截止2014年3月，并没有一户按通知拆除和搬离董铺水库和大房郢水库保护区。4.关于印发《大杨镇水源地保护区内面源污染清理工作实施方案》的通知，证明其参与通知的行为有事实和法律依据。5.《关于草塘社居委苗木花卉企业搬迁工作专题会议纪要》，证明其参与通知的行为是应庐阳区政府的工作要求。
经庭审质证，原告对六被告证据的质证意见是：1.庐阳区环保局提供的《水污染防治法》复印件不全，没有颁布和生效时间，也没有指出具体行政行为的具体法律条文，因此该复印件内容不能作为行政执法依据；合肥市的相关法律并未禁止在水源保护区种植花卉、苗木，相反是鼓励在水源保护区种植林木；《合肥市饮用水水源保护条例》是行政规章，不是法律，不能作为执法依据；“保护区划分方案”是省政府文件，不是法律依据，省政府要求做好保护区内居民点的搬迁工作，提出的要求是“搬迁安置”的工作思路，但实际上对原告采取的是“征收补偿”的不公平的方式，而不是平等协商解决出路的和谐方式，这是造成矛盾的原因；一级保护区、二级保护区和外缘保护区应当有具体的划分标准，六被告在答辩中对涉案水源保护区有不一致的划分意见，因此其至今不清楚涉案土地是属于哪种保护区域，被告没有提供原告实施了通知所述的两种违法行为的证据。2.庐阳区安监局提供的关于隐患的报告，是安监局内部下级对上级的报告，报告内容没有事实依据，不能作为行政执法的依据；照片不能反映拍摄对象、时间、地点、人物等关键内容，没有按照行政执法程序进行拍摄，不能作为原告从事了违法行为的事实证据，不能作为行政执法的依据。3.庐阳消防大队提供的照片，没有证据反映拍摄时间、地点、对象，无法确定照片与原告的关联性，更无法依据该照片作出涉案的具体行政行为，因此对证据的真实性，合法性，关联性有异议。4.庐阳区市场监管局提供的会议纪要，不是被告作出涉案具体行政行为的事实和法律方面的依据。5.庐阳公安分局提供的意见和通知是内部文件，不是做出本案行政执法行为的事实和法律依据；大杨派出所情况说明，仅是被告下级部门的内部说明，不是作出涉案具体行政行为的事实和法律方面的依据。6.庐阳区大杨镇政府提供的《环境保护法》是2015年1月1日才生效的新法律，尚未生效，不适用本案；《水污染防治法》没有任何条款规定“被告可作为镇级人民政府作出涉案行政行为的行政机关”，原告的行为不违反该法；原告在2008年底就开始从事涉案行为，但并不违法当时的水源保护条例，被告提交的是2011年版本《水源保护条例》，其也不违反该条例；原告未违反《安全生产法》，被告无权依据此法作出涉案行政行为；“工作方案”典型的违反群众路线，没有经过事实调查和群众评议的政府工作方案，违背省政府“搬迁安置”方针激化矛盾，所规定的“清理范围及对象”不符合相关法律规定，也没有相关调查取证依据，无故的将原告作为清理对象，是造成本案干群矛盾的错误文件，并且规定按照被征土地补偿，既不符合法律规定和实际情况，也严重损害原告合法利益；被告基于错误的“工作方案”制定了错误的“工作实施方案”，该方案将原告作为“清理对象”没有事实和法律依据，更不是作出涉案行政行为的事实和法律依据；专项督办通知，是上级要求按“搬迁”方式迁走涉案苗木花卉企业，不是停止、拆除、处罚的方式强迫企业迁走，该文件也不是被告作出涉案行政行为的事实与法律依据；会议纪要不是被告作出涉案行政行为的事实与法律依据，原告承租涉案土地后，是按景观苗木花卉投入种植的，其价值远远超过普通农地的价值，因此涉案征地补偿方法不适用该案。六被告之间对对方证据均无异议。
六被告对原告提供的证据质证意见是：庐阳区环保局对证据1-2真实性无异议，但认为无关联性；对证据3三性无异议；对证据4认为无关联性。庐阳区安监局对证据1-2真实性与合法性无异议，关联性有异议，对证据3三性无异议，证明目的有异议；对证据4认为无关联性。庐阳消防大队对证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据2三性无异议；对证据3三性无异议，对证明目的有异议；对证据4认为无关联性。庐阳区市场监管局对证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据3三性无异议，证明目的有异议；对证据4认为无关联性。庐阳公安分局对证据1合法性有异议，认为与本案无关联性；一级水源保护区内土地不允许出租；对证据2，认为与本案无关联性；对证据3真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明该通知是违法行政行为；对证据4认为无关联性。庐阳区大杨镇政府对证据1-2真实性无异议，认为与本案不具有关联性，不能证明其行为的合法性；对证据3真实性有异议，认为不是原件；对证据4认为无关联性。
本院对各方提供的证据认证如下：原告提供的证据1-3和六被告提供的现行的法律、法规和规范性文件，具有证据的三性，依法应予以认定；原告提供的证据4与本案无关联性；六被告提供的其他证据，对证明被诉具体行政行为的合法性没有证明力，均依法不予认定。
本院根据确认的证据及当事人的陈述，查明的事实如下：2009年11月1日，原告作为乙方，与作为甲方的庐阳区大杨镇草塘社居委楚郢村民组签订《租地合同》，乙方租用甲方土地生产经营苗木花卉。2010年11月9日，安徽省人民政府作出《关于同意合肥市董铺水库、大房郢水库水源保护区划分方案的批复》，内容有：……二、合肥市政府要依照划分（修订）方案，切实做好董铺水库、大房郢水库水源保护区环境保护工作，尽快开展一、二级保护区内居民点搬迁安置工作，落实各项保护措施，加强包括瞿咀等9个自然村在内的各级保护区环境监管，确保水源地水质安全。……2014年2月24日，六被告作出《关于停止违法生产种植行为的通知》下发原告生产经营户，责令立即停止一切生产种植行为，限10天内搬迁或拆除各种生产种植设施，否则将依法进行取缔；情节严重的将依法追究相关人员法律责任。
本院认为，六被告作出的“责令立即停止一切生产种植行为，限10天内搬迁或拆除各种生产种植设施，否则将依法进行取缔；……”的《关于停止违法生产种植行为的通知》，因是直接下发给原告的，故属于具体行政行为，因此是可诉的。保护环境，人人有责，且六被告作为行政机关，依法分别负有行政管理职权和各自的法定职责，但六被告共同对原告作出《关于停止违法生产种植行为的通知》没有法律依据，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决如下：
撤销被告合肥市庐阳区环境保护局、合肥市庐阳区安全生产监督管理局、合肥市庐阳区公安消防大队、合肥市庐阳区市场监督管理局、合肥市公安局庐阳区分局、合肥市庐阳区大杨镇人民政府2014年2月24日作出的《关于停止违法生产种植行为的通知》。
诉讼费50元，由被告合肥市庐阳区环境保护局、合肥市庐阳区安全生产监督管理局、合肥市庐阳区公安消防大队、合肥市庐阳区市场监督管理局、合肥市公安局庐阳区分局、合肥市庐阳区大杨镇人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 徐 燕
审 判 员 胡世中
人民陪审员 姚自勤
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 郭芳兵