浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第275号
上诉人（原审原告）嘉善双赢轴承厂，住所地嘉善县干窑镇新星村幸福桥。
负责人顾亚萍。
委托代理人吴成军，北京京伦律师事务所律师。
委托代理人张雪松。
被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道人民大道126号。
法定代表人祁海龙，代县长。
委托代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉善县干窑镇人民政府，住所地嘉善县干窑镇干窑大道188号。
法定代表人陆建峰，镇长。
委托代理人季彪，浙江思贤律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）嘉善县干窑镇新星村经济合作社，住所地嘉善县干窑镇新星村。
法定代表人单国强，社长。
委托代理人盛方，浙江思贤律师事务所律师。
嘉善双赢轴承厂（以下简称“轴承厂”）诉嘉善县人民政府、嘉善县干窑镇人民政府（以下简称“干窑镇政府”）行政强制及赔偿一案，嘉兴市中级人民法院于2015年5月21日作出（2015）浙嘉行初字第80号行政裁定。轴承厂不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月30日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月24日公开开庭审理了本案。轴承厂的负责人顾亚萍及其委托代理人张雪松、吴成军，被上诉人嘉善县人民政府副县长施晓松及其委托代理人张宏，干窑镇政府镇长陆建峰及委托代理人季彪，嘉善县干窑镇新星村经济合作社（以下简称“新星村经济合作社”）的委托代理人盛方到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院认定：第三人与原告分别于2003年12月19日、2004年6月26日、2006年12月25日签订协议，原告向第三人租赁位于嘉善县干窑镇新星工业园区内南区双跨厂房东面4间280平方米作为厂房及办公用房，租赁期限从2003年12月25日至2007年12月24日。租金为每年税后2万元加卫生费200元。上述协议期满后，双方未重新签订书面协议。原告自2003年12月25日起使用该涉案房屋直至2014年8月22日房屋被拆除。2009年3月17日，嘉善县国土资源局作出善土资罚字（2009）L－2号行政处罚决定，认定第三人未经批准擅自占用嘉善县干窑镇新星村集体土地进行建设，属未经批准非法占用土地，作出责令退还非法占用土地、罚款等处罚决定。2014年8月15日，嘉善县“三改一拆”行动领导小组办公室（被告嘉善县人民政府设立的临时机构）向第三人发出《限期拆除通知》，要求其在收到通知之日起6日内退还非法占用的土地并拆除地上违法建筑及其他设施，逾期不拆除的，将组织力量进行强制拆除复垦。2014年8月16日，第三人向原告发出告知书，要求原告于8月21日中午12点之前必须腾空厂房。2014年8月20日，第三人向嘉善县“三改一拆”行动领导小组办公室、嘉善县干窑镇人民政府提出申请，同意在县、镇两级政府的督促下自行整改，请求协助拆除违建房屋。第三人同日与富阳市龙泰拆房有限公司签订旧房拆除工程施工合同，约定由该公司拆除新星村原村部违建厂房1700平方米，工期从2014年8月22日到2014年9月8日。嘉善县公证处于2014年8月15日接受第三人的委托，在2014年8月22日上午对原告所在厂房内物品进行了保全证据公证。其后，涉案厂房被施工单位拆除。第三人在庭审中确认涉案房屋系其在1995年建造，属于前述行政处罚决定中认定的占用嘉善县干窑镇新星村集体土地3455平方米进行建设，构成建筑物面积2825.4平方米中的一部分。
原审法院认为，第三人作为具有法人资格的农村集体经济组织，被拆除的厂房系由第三人在1995年建造，经嘉善县国土资源局作出的善土资罚字（2009）L－2号行政处罚决定认定为违法占用集体土地。该行政处罚决定的处罚内容当时因客观原因未能执行。第三人在接到嘉善县“三改一拆”行动领导小组办公室发出的责令限期拆除通知后，向两被告表示愿自行拆除违建房屋。第三人与拆房公司签订了拆除1700平方米厂房的施工协议；第三人还委托公证部门进行了拆前保全证据公证。因此，原告厂房所在房屋系第三人自行拆除的事实清楚。由于第三人请求两被告协助维持拆除现场的公共秩序，因此两被告有工作人员出现在拆除现场。但仅凭嘉善县“三改一拆”行动领导小组办公室发出过《责令限期拆除通知》以及两被告工作人员在场并不能据此认定行政机关自行实施或者委托他人实施了拆除行为。原告提供的证据不能证明其主张的两被告强制拆除涉案房屋的行为存在，本案诉讼没有可供审查的行政行为。原告与第三人之间存在租赁关系，第三人拆除出租房屋而引发原告损失的争议，属民事法律关系，不属于行政法调整的范围，故原告的起诉并不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回原告嘉善双赢轴承厂的起诉。
轴承厂上诉称：一、一审裁定认事事实不清。短短半天时间，上诉人正常营运中的小微企业数以百万计的机器、设备、产品等部分物品被当地政府擅自处置，部分物品被当作废弃物处理。据查实，制作这些物品清单的是被上诉人干窑镇政府的工作人员，干窑镇政府的领导在强拆前一再重申，强拆是县、镇两级政府共同决定的。可一审法院却轻易否认这一事实。上诉人对新星经济合作社向嘉善县“三改一拆”行政领导小组办公室（以下简称“三改一拆”办）、干窑镇政府出具的《申请书》的真实性、合法性提出质疑，这是新星经济合作社根据两被上诉人的指示，事后根据诉讼需要补报的。可一审法院在未查实的情况下即对这一证据予以采信，令人难以信服。特别让人费解的是，“三改一拆”办发给上诉人的通知竟被法庭认定为与本案拆除房屋行为无关联性，不予采信；对上诉人主张财产状况、财产数量和金额的大量录音视频、证人证言、购货证明等证据，均主观武断地以种种理由不予采信。而对两被上诉人和原审第三人提供的证据，尽管上诉人对其真实性、关联性、合法性提出质疑，但一审法院多予以采信。嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第1号《行政裁定书》裁定原告与涉案具体行政行为无法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。浙江省高级人民法院（2015）浙行受终字第1号《行政裁定书》认为上诉人与被诉行政行为之间有法律上的利害关系，其起诉符合有关法律、法规之规定。时隔三个月后，嘉兴市中级人民法院却以换汤不换药的形式，再次以上诉人提供的证据不能证明其主张的两被上诉人强制拆除涉案房屋的行为存在，认定本案属民事法律关系，不属于行政法调整的范围。上诉人在庭审时一再重申，上诉人在承租的场地上于2009年自行搭建约250平方米建筑，并得到了当地政府的默认，原审第三人在《情况说明》中亦确认上诉人的这一主张。该250平方米建筑物被强拆，一审法院却只字未提。原审第三人提供的《公证书》，由于没有上诉人参与和确认，内容不合法。一审法院要求上诉人提出相应证据反驳公证书的合法性，并对这一明显不符合法定条件的《公证书》予以采信。二、浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行为违法建筑处理实施意见的通知》明确规定：“有关单位组织实施强制拆除违法建筑，应当严格依照法定程序进行，并按规定予以公告。”浙江省高级人民法院《关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》强调：“要监督纠正三改一拆”中的违法行为，有效保护当事人合法权益。一审法院对被上诉人违反法定程序野蛮强拆轴承厂，非法处置上诉人财产的案件久拖未予判决，不履行其职责，是极为不负责任的行为。请求撤销一审裁定，由贵院直接管辖并支持上诉人一审的全部诉讼请求。
嘉善县人民政府答辩称：一、本案诉争房屋系干窑镇新星村经济合作社自愿拆除，自行纠正非法用地、违法建设行为，而非上诉人所称的“行政强制拆除”。2009年3月17日，嘉善县国土资源局对新星村经济合作社未经批准非法占用土地的行为作出善土资罚字（2009）L—2号《行政处罚决定书》，责令其退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上建造的建筑物和其他附属设施，并处罚款。本案所涉房屋正属于该非法占用土地上建造的建筑物。因新星村经济合作社在法定期限内既不申请行政复议，又不起诉，也不履行善土资罚字（2009）L—2号行政处罚决定，故嘉善县国土资源局于2009年7月3日向嘉善县人民法院提交善土资申字（2009）11号《强制执行申请书》，申请司法强制执行。2009年7月17日，嘉善县人民法院向嘉善县国土资源局发出《通知书》，经审理认为“执行申请不具有可执行内容或虽有执行内容但客观上无法强制执行”，故不予受理。2013年5月28日，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省“三改一拆”行政违法建筑处理实施意见》（浙政办发（2013）69号），对违法建筑拆除工作提出明确要求，规定“三改一拆”行政处理的建筑包括非法占用土地建设的建筑。根据该文件精神，新星村经济合作社负有自行拆除村集体违法建筑的责任。为确保自行拆除违法建筑顺利进行，新星村经济合作社于2014年8月16日向违法建筑的承租人轴承厂发出《告知书》，要求其限期腾空厂房，排除妨碍。2014年8月22日，新星村经济合作社向嘉善县人民法院提出财产保全申请，要求查封、扣押、冻结轴承厂的相关资产，嘉善县人民法院作出（2014）嘉善民初字第1602号《民事裁定书》及《查封、扣押财产清单》，裁定准予执行，相关财物由新星村经济合作社保管于原干窑镇中心小学内。2014年8月22日，新星村经济合作社对其非法占地建设的违法建筑进行了自行拆除，其中就包括本案诉争房屋。二、县、镇两级对当事人自行拆除违法建筑负有督促责任，并给予必要的协助指导。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的要求，当地政府对当事人自行拆除违法建筑负有督促责任。故2014年8月15日，嘉善县“三改一拆”办向新星村经济合作社发出《限期拆除通知》，督促其自行拆除违法建筑。2014年8月20日，新星村经济合作社向嘉善县“三改一拆”办、干窑镇政府提交《申请书》，称“如有部分企业在规定的期限内不能腾退，我社又必须履行纠违责任，我社需对该处建筑物行使正当处置权，考虑到房屋内机器设备腾退需清运、公证及临时安置场所，房屋拆除需专业施工及安全保护措施，我社不具备相应条件和能力，特向县“三改一拆”办、干窑镇政府提出申请，协助我社对该处房屋进行整改拆除。若由此引发法律纠纷，一切由我社负责，与协助单位无涉。三、上诉人提出的财产及经济损失系民事法律纠纷，与答辩人无涉。上诉人如认为新星村经济合作社在自行拆除违法建筑过程中对其造成财产及经济损失，应当通过民事法律途径解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。
干窑镇政府答辩称：一、原审认定事实清楚。原审法院认为上诉人厂房所在房屋系新星村经济合作社自行拆除，符合客观事实。本案被拆除的厂房系新星村经济合作社在1995年建造，经嘉善县国土资源局作出的善国土资罚字（2009）L—2号行政处罚决定书认定为违法占用集体土地。该行政处罚决定的处罚内容当时因客观原因未能执行。新星村经济合作社在接到“三改一拆”办发出的《限期拆除通知》后，向答辩人及嘉善县人民政府表示自愿拆除违建房屋。新星村经济合作社与富阳市龙泰拆房有限公司签订了拆除1700平方米厂房的施工协议。新星村经济合作社还委托公证部门进行了拆前保全证据公证。因此，上诉人厂房所在房屋系新星村经济合作社拆除的事实清楚。二、原审法院判决合法有据，适用法律并无不当。仅凭“三改一拆”办发出的《限期拆除通知》以及答辩人工作人员在场不能证明答辩人实施或者委托他人实施了拆除行为。上诉人提供的证据不能证明其主张的答辩人及嘉善县人民政府强制拆除涉案房屋的行为存在。拆除涉案房屋过程中答辩人确实派人到场，但这并不能证明涉案房屋系由答辩人拆除。新星村经济合作社在收到“三改一拆”办的《限期拆除通知》后，向答辩人提交《申请书》，希望答辩人协助其对该处违法建筑进行整改拆除，承诺由此引发法律纠纷，一切由其负责，与协助单位无涉。接到上述《申请书》后，答辩人派工作人员系为了监督新星村经济合作社以及维持现场秩序。原审法院认为本案属于民事法律关系，不属于行政法调整的范围，并无不当。涉案房屋系新星村经济合作社建造，由上诉人租赁使用。2014年8月，新星村经济合作社收到“三改一拆”办的《限期拆除通知》后，自行委托富阳市龙泰拆房有限公司拆除涉案房屋，属于自身纠正违法行为，进而与上诉人产生纠纷，该纠纷系平等主体之间产生，属于民事法律关系纠纷，不属于行政纠纷。三、原审法院判决符合法律规定程序。本案中，答辩人与嘉善县人民政府在法定期限内提交的相关证据，并委派人员依法出庭应诉。原审法院依照行政诉讼法的相关规定，驳回上诉人的起诉，完全符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院驳回上诉，维持原裁定。
新星村经济合作社在法定期限内未提交答辩意见，庭审中辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原裁定。
庭审中，各方当事人围绕着轴承厂的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。
本院认为，涉案的房屋系新星村经济合作社1995年建造，2009年3月17日被嘉善县国土资源局作出的善土资罚字（2009）L—2号行政处罚决定认定为违法占用集体土地，责令其退还非法占用土地，没收非法占用的土地上建筑物和其它附属设施并处以罚款，但该处罚决定因故一直未予执行。2003年12月19日、2004年6月26日、2006年12月25日上诉人分别与新星村经济合作社签订房屋租赁协议，承租涉案房屋，至2007年12月24日租赁期满后，双方未再签订租赁协议，但上诉人一直使用涉案房屋至2014年8月22日被拆除。被上诉人嘉善县人民政府、干窑镇政府、新星村经济合作社提交的“三改一拆”办《限期拆除通知》、新星村经济合作社的《申请书》、（2014）浙善证字第1905号《公证书》、新星村经济合作社与富阳市龙泰拆房有限公司签订的《旧房拆除工程施工合同》表明，2011年“三改一拆”办向新星村经济合作社发出《限期拆除通知》，要求其在收到上述通知之日起六日内自行拆除并退还非法占用的土地，逾期不拆除的将组织力量进行强制拆除复垦。新星村经济合作社收到上述通知后，向“三改一拆”办及干窑镇政府提出申请，表示同意自行整改，并考虑其自身不具备相应条件和能力，要求“三改一拆”办与干窑镇政府协助其对涉案房屋进行整改拆除，并与拆房公司签订了拆除1700平方米厂房的施工协议，还委托公证部门进行拆前保全证据公证。故涉案房屋系新星村经济合作社自行拆除。上诉人仅凭“三改一拆”办发出的《限期拆除通知》以及应新星村经济合作社的要求出现在现场协助维持秩序的“三改一拆”办和干窑镇政府工作人员，即认为“三改一拆”办和干窑镇政府共同实施了对涉案房屋的强制拆除行为，缺乏相应的事实依据。故原审法院认为上诉人不能证明其主张的涉案强制行为存在，并据此驳回上诉人的起诉并无不当。由于上诉人承租的涉案房屋系新星村经济合作社自行拆除，故上诉人在租赁的场地上是否有自行搭建的建筑物存在以及拆除涉案房屋造成其损失等，系其与新星村经济合作社的民事法律关系，不属本案审查范围。至于上诉人提出的《公证书》内容不合法的问题，对此本院认为，涉案《公证书》在本案中仅是证明新星村经济合作社在自行拆除房屋前曾就上诉人所租的厂房内的现状进行过公证这一事实，并不涉及公证的程序及内容是否合法。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 韦若莎