山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终103号
上诉人（原审原告）王衡，女，1968年2月23日出生，汉族，现住青岛市。
上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人李岚，青岛市人民政府法制办工作人员。
委托代理人林军，青岛市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府，住所地青岛市宁夏路286号。
法定代表人华玉松，区长。
上诉人王衡、上诉人青岛市人民政府因王衡诉青岛市市南区人民政府、青岛市人民政府不履行行政职责及行政复议决定一案，不服青岛市中级人民法院2016年9月12日作出的（2016）鲁02行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月16日，原告王衡向被告青岛市市南区人民政府邮寄了《行政确认申请书》，请求确认青岛市市南区开发建设局与原告签订的《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议书》至今拒不履行的事实侵犯了原告的合法权益。当日，被告青岛市市南区人民政府收到该申请书。经审查，被告青岛市市南区人民政府于2016年2月4日作出《关于<行政确认申请书>的答复》，告知原告：其所申请的事项属于履行《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议》过程中产生的纠纷，建议由该协议双方主体协商解决。如协商不成，原告有权依据《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议》的约定或者法律的规定向人民法院提起诉讼，维护自身合法权益；原告提请该政府确认相关事项于法无据。次日，被告青岛市市南区人民政府向原告邮寄送达该答复书，原告于2016年2月15日收到。
2016年2月4日，原告以青岛市市南区人民政府为被申请人，向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，请求确认青岛市市南区人民政府构成行政不作为违法。当日，被告青岛市人民政府予以受理，并同时向被申请人青岛市市南区人民政府作出青政复办答字[2016]31号《提出行政复议答复书》。青岛市市南区人民政府于2016年2月17日作出书面答复意见。经审查，被告青岛市人民政府以青岛市市南区人民政府没有确认青岛市市南区开发建设局不履行补偿协议行为违法的法定职责为由，于2016年3月19日作出青政复驳字[2016]37号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并责成青岛市市南区人民政府对原告有关权益依法处理。原告不服，提起行政诉讼。
另查明，2008年7月27日，原告及案外人共四人作为被拆迁人与拆迁人青岛市市南区开发建设局签订编号为YY095号《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议》，约定拆迁人按照异地房屋补偿原告等四位被拆迁人，预计房屋交付时间为2009年12月31日；还约定协议签订后，一方当事人反悔或拒不履行的，另一方当事人可以直接向人民法院起诉。原告自述上述补偿协议至今未履行完毕。
原审法院认为，《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议书》是拆迁人青岛市市南区开发建设局与原告王衡及案外人共计四位被拆迁人签订的拆迁补偿协议，原告认为拆迁人青岛市市南区开发建设局不依法履行上述补偿协议，应当在法定期限内向法院提起诉讼。现原告要求被告青岛市市南区人民政府确认拆迁人青岛市市南区开发建设局拒不履行其与原告签订的《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议书》的事实侵犯了其合法权益，显然并非行政申请确认事项，而属于信访投诉事项，被告青岛市市南区人民政府对原告的申请所作的答复，实质上也属于信访答复，并未对原告创设新的权利义务。尽管被告青岛市市南区人民政府所作答复超过60日的期限，但并非构成《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的行政不作为，原告仍应当依据《信访条例》的相关规定予以主张。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，因原告请求确认的事项属于信访投诉事项，故不论被告青岛市市南区人民政府是否作出答复，原告向被告青岛市人民政府提起行政复议申请，要求确认青岛市市南区人民政府行政不作为违法或者撤销答复的事项均非行政复议的受案范围。因此，针对原告的复议申请，被告青岛市人民政府以青岛市市南区人民政府没有法定确认职责为由作出的青政复决字[2016]37号《驳回行政复议申请决定书》适用法律不当。
综上，被告青岛市人民政府在未审查原告提出的行政复议申请事项是否属于行政复议受案范围的情况下从实体上作出的青政复驳字[2016]37号驳回行政复议申请决定适用法律错误，应予撤销。原告要求确认被告青岛市市南区人民政府拒不答复构成行政不作为违法的请求不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决驳回原告王衡要求确认被告青岛市市南区人民政府拒不答复构成行政不作为违法的诉讼请求；撤销被告青岛市人民政府于2016年3月19日作出的青政复驳字[2016]37号驳回行政复议申请决定。
上诉人王衡不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销原审法院行政判决第1项；2、依法确认青岛市市南区人民政府未依法履行告知义务的行为构成行政不作为违法；3、依法维持原审行政判决第2项；4、本案的上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：1、上诉人与青岛市市南区开发建设局签订了《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议》，但至今没有得到安置，上述事实构成根本违约，侵犯了上诉人权益。上诉人请求被上诉人青岛市市南区人民政府确认市南区开发建设局拒不履行协议的行为侵犯了上诉人的合法权益，但被上诉人收到申请后，没有在法定60日内履行告知义务，构成行政不作为。2、青岛市人民政府受理行政复议后，拒不确认青岛市市南区人民政府行政不作为违法，其作出驳回行政复议申请决定适用法律不当，应当予以撤销。
上诉人青岛市人民政府上诉请求对本案依法予以改判。事实与理由：1、原审法院认定王衡行政复议申请事项不属于行政复议范围错误，依法应予改判。上诉人王衡提出的行政复议申请，要旨在于其认为行政机关不履行法定职责，上诉人重点审查的也是青岛市市南区人民政府是否具有相应法定职责。2、上诉人作出的行政复议决定适用依据正确、程序合法。上诉人经审查后认为青岛市市南区人民政府不具有确认市南区开发建设局不履行补偿协议行为违法的法定职责，从而驳回王衡的行政复议申请，程序合法，适用法律正确。
被上诉人青岛市市南区人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。事实与理由：1、答辩人青岛市市南区人民政府已针对王衡的《行政确认申请书》给予书面告知回复，该告知回复仅仅是向王衡说明答辩人不具备对其申请进行确认的法定职责，并未对王衡创设新的权利义务，不构成行政不作为。本案王衡申请确认的事项本身没有对应的受理行政机关，不属于法律规定的行政申请确认事项。答辩人对其申请事项所作的回应不属于行政确认，不属于答辩人履行法定职责的告知回复。2、王衡要求答辩人对青岛市市南区开发建设局不履行《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议》侵犯其合法权益进行行政确认，不属于答辩人的法定职责。且答辩人曾明确要询问王衡是否提起行政复议，但王衡表示既不复议也不信访，仅要求答辩人进行行政确认。3、答辩人已经针对王衡的《行政确认申请书》给予了书面告知和回复。4、本案中王衡提交的《行政确认申请书》中的申请事项不属于答辩人的的法定职责，也不属于法律规定的行政申请确认事项，答辩人对王衡的回复告知时间虽然稍长，但并不构成不作为。
双方在原审中提交的证据已经随案卷移送到本院，经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及由此确定的案件事实。
本院认为：
上诉人王衡针对青岛市市南区人民政府对其邮寄的《行政确认申请书》未作出处理行为所提起的诉讼，是否属于人民法院行政诉讼受案范围，是本案应先行解决的程序性问题。根据《信访条例》第二条、第三十四条、第三十五条规定，信访是指公民、法人、或者其他组织采用书信、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人王衡因认为青岛市市南区开发建设局不履行《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议》侵犯了其合法权益，向青岛市市南区人民政府寄交《行政确认申请书》书面材料，请求确认青岛市市南区开发建设局拒不履行《住宅房屋拆迁异地房屋补偿协议书》的行为违法。上诉人王衡请求青岛市市南区人民政府解决的事项实质上并非行政申请确认事项，而是属于信访投诉。青岛市市南区人民政府对上诉人王衡的申请所作的答复是信访答复，属于《信访条例》所规定的信访活动，依法应当适用《信访条例》，按照信访程序处理。行政机关对信访人信访活动所作出的信访处理行为，未改变信访人的权利义务状态，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼案件受案范围。因此，对上诉人王衡的起诉依法应当予以驳回。本案中，驳回起诉是对全案起诉的驳回，既包括驳回上诉人针对青岛市市南区人民政府的起诉，也包括驳回针对青岛市人民政府复议决定的起诉。因此，对青岛市人民政府作出的青政复驳字[2016]37号《驳回行政复议申请决定书》的合法性问题，因不属于人民法院行政诉讼案件受案范围，未进入实体审理，因而对上诉人针对该复议决定的起诉也应一并予以驳回。
综上，原审法院判决认定事实清楚，但裁判方式欠妥，依法应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初106号行政判决；
二、驳回王衡的起诉。
上诉人王衡缴纳的一、二审案件受理费各50元，上诉人青岛市人民政府缴纳的二审案件受理费50元，分别予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 王超群