浙江省宁波市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）浙02行赔初4号
原告宁波东钱湖旅游度假区明光五金厂，住所地宁波东钱湖旅游度假区仙坪西路*号，注册号：333021700012127，个体工商户，负责人施志清，男，1943年11月6日出生，汉族，住宁波市鄞州区东钱湖镇韩岭村*组**号。
委托代理人董国忠（特别授权代理），浙江明州律师事务所律师。
委托代理人孙丹（特别授权代理），浙江明州律师事务所律师。
被告宁波东钱湖旅游度假区管理委员会，住所地宁波东钱湖旅游度假区东钱湖茗湖山庄。
法定代表人叶继松，主任。
委托代理人史晓东（特别授权代理），宁波东钱湖旅游度假区管理委员会工作人员
委托代理人蔡祖红（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
第三人宁波市公路管理局，住所地宁波市姚隘路845号。
法定代表人梁兴初，局长。
出庭行政机关负责人周静哉，该局副局长。
委托代理人李民(特别授权代理)，北京大成（宁波）律师事务所律师。
原告宁波东钱湖旅游度假区明光五金厂（以下简称明光五金厂）诉宁波市东钱湖旅游度假区管理委员会（以下简称东钱湖管委会）、第三人宁波市公路局公路行政强制一案，原告明光五金厂以宁波市公路管理局为被告，于2015年11月11日向原宁波市江东区人民法院提起行政诉讼，该院于2016年5月31日向本院移送案件。本院于2016年6月23日受理后依法组成合议庭。原告明光五金厂于2016年8月26日申请变更东钱湖管委会为被告，追加宁波市东钱湖旅游度假区城市管理行政执法局为被告，宁波市公路管理局为第三人。后原告明光五金厂在2017年3月13日第二次庭审中经本院允许当庭撤回了对宁波市东钱湖旅游度假区城市管理行政执法局的起诉。本院于2016年10月13日、2017年3月13日两次公开开庭进行了审理。原告明光五金厂负责人施志清及委托代理人董国忠，被告东钱湖管委会委托代理人史晓东和蔡祖红，第三人宁波市公路管理局出庭行政机关负责人周静哉和委托代理人李民到庭参加诉讼。因原告另案提起关联诉讼，本院于2016年11月23日决定中止审理，恢复审理后，原告于2017年1月13日申请协调，本案经批准延长审理期限3个月。现本案已审理终结。
原告明光五金厂诉称，2013年6月，原告原经营场所和住宅因老镇区改造被拆迁，当地镇政府拆迁办将原告安置到土耷河村租地建造厂房，原告花费76万余元建造了自用的七间二层楼厂房和一间小屋，建筑面积约490平方米。2015年9月23日，第三人作出甬公强执(2015)008号行政强制执行决定书，同日，被告以原告在高速公路建筑控制区建房违反《公路法》为由，组织进行了强制拆除。把原告厂房内的全部机器设备、产品、半成品、办公设施、红木家俱、家用电器等财产强制拆除搬到原东钱湖中心小学堆放，后遇台风暴雨，导致全部财产浸泡在水中毁坏，直接经济损失150万余元，同时企业停产，经营者施志清精神遭受重大打击而癌症复发，长期住院治疗。原告认为，被告不具有公路交通执法及实施公路交通行政强制执行的主体资格，其组织实施的强制执行行为超越职权，显属违法；第三人对不具备强制执行条件的原告建筑物作出强制拆除决定，为被告违法实施强制拆除制造借口。被告和第三人的违法行为对原告造成重大损害，请求判决确认被告2015年9月23日实施的强制拆除原告建筑物和毁损原告财物的行政强制行为违法；判令被告赔偿原告经济损失150万元并返还被搬迁物品。第三人承担连带赔偿责任。
原告向本院提供的证据有：1.（2015）008号宁波市公路管理局行政强制执行决定书复印件1份，用以证明第三人作出行政行为的事实；2.《土地租用合同》及补充协议复印件各1份，用以证明原告为配合政府拆迁于2013年6月把厂房迁到土耷河村拆迁地块临时建房过渡及宁波东钱湖旅游度假区资产经营投资公司出租土地给原告的事实；3.照片复印件25张，光盘5张，“关于依法强制拆除宁波东钱湖明光五金厂绕城高速公路建控区范围内违章建筑的方案”一份，用以证明原告的厂房为二层楼房共计约有490平方米，于2015年9月23日上午被强制拆除造成原告重大经济损失的事实。4.损坏财产汇总表及清单一份，用以证明存在机器设备、产品、半成品、电器、家俱等损失合计1868950元。5.出院记录3份、检查报告单1份、病历纸续叶1份，用以证明原告的经营者施志清自2013年10月以来因喉癌、肺气肿等疾病多次住院的事实。6.（2016）浙0204行初92号行政判决书1份，用以证明强制执行决定被原江东区人民法院判决确认违法、被告拆除行为无合法依据的事实。
被告东钱湖管委会辩称，一、涉案被拆除的地面建筑物系违法建筑物，事实清楚，证据充分。第三人宁波市公路管理局依法履职，对该建筑物作出了违法认定，并依法作出了强制拆除决定。二、被告根据《公路法》、《公路保护条例》、《宁波市人民政府关于印发宁波市开展“三改一拆”三年专项行动方案的通知》、《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市“两路两侧”、“四边三化”专项整治工作方案的通知》等法律、政策及浙江省人民政府的要求，对原告的违章建筑进行拆除系依法履行职权，合法有据。三、原告要求赔偿的主张没有事实根据和法律依据。首先，原告的建筑物系违法建筑，不属于合法财产，依法不能赔偿。其次，原告未举证证实财物存在雨水浸泡造成损失，拆除单位在实施拆除行为前，已经将全部财物安全转移到原东钱湖中心小学，对原告进行了告知并完成了财产交付手续，期间原告也领取了部分财物。因财物已经移交给了原告并在其管理之下，之后是否损毁灭失与被告无关。综上，认为原告违法建筑依法应予以拆除，请求确认拆除行为合法并驳回原告的诉讼请求。
被告东钱湖管委会向本院提供的证据有：
1.宁波市公路管理局甬公认〔2015〕001号《关于在公路建筑控制区内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》，用以证明原告在G1501宁波绕城高速公路44K+700M左侧公路建筑控制区内修建的两处建筑物被宁波市公路管理局确认违法的事实。2.《责令改正违法行为告知书》复印件1份，送达回证及现场照片复印件各1份，用以证明2015年7月20日《责令改正违法行为告知书》送达当事人的事实；3.《限期拆除违法建筑决定书》复印件、送达回证复印件、现场照片复印件、交通行政执法证复印件各1份，用以证明2015年7月30日《限期拆除违法建筑决定书》送达当事人的事实；4.《限期拆除违法建筑催告书》复印件、送达回证复印件、现场照片复印件、交通行政执法证复印件各1份，用以证明2015年9月8日《限期拆除违法建筑催告书》送达当事人的事实；5.《行政强制执行决定书》复印件、送达回证复印件、现场照片复印件、交通行政执法证复印件各1份，用以证明2015年9月23日《行政强制执行决定书》送达当事人的事实；6.甬政发〔2013〕45号《宁波市人民政府关于印发宁波市开展“三改一拆”三年专项行政方案的通知》及拆除违法建筑专项整治等实施方案的附件。甬政办发〔2015〕169号《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市“两路两侧”“四边三化”专项整治工作方案的通知》、浙江省政协专项集体民主监督组《公路干线“四边三化”问题汇总表》，用以证明原告的违章建筑位于省里整治范围内、拆除违章建筑由所在区的县市区组织实施故被告是合格实施主体。7.暂存在原东钱湖小学全部物品的清单及原、被告物品清单对比表，原告领取邮票册公文包等物品的清单，用以证明物品的现状及被告已移交全部强制执行转移物品。
第三人宁波市公路管理局辩称，一、被告作出甬公强执（2015）008号行政强制执行决定书，认定事实清楚、证据确凿。根据宁波市公路管理局2015年6月25日勘验（检查）笔录、平面示意图及现场照片、2015年7月1日询问笔录，均可证实原告所有的建筑物位于G1501（宁波绕城高速东段）44K+700M左侧建筑控制区内。两处占地面积共计233平方米，于2014年10月份开始搭建。二、被告作出甬公强执（2015）008号行政强制执行决定书程序合法。2015年6月25日，宁波市公路管理局检查发现原告涉嫌在公路建筑控制区内修建建筑物。宁波市公路管理局遂开始勘验（检查）、并制作笔录、平面示意图、现场照片。2015年7月1日询问案件情况，并制作笔录。2015年7月1日予以立案受理。2015年7月20日宁波市公路管理局制作《责令改正违法行为告知书》并于当日送达当事人。2015年7月30日宁波市公路管理局作出《限期拆除违法建筑物决定书》，并于当日送达当事人。2015年9月8日宁波市公路管理局作出《限期拆除违法建筑物催告书》，并于当日送达当事人。2015年9月23日宁波市公路管理局作出《行政强制执行决定书》甬公强执（2015）008号，并于当日送达当事人。三、适用法律依据正确。被告作出甬公强执（2015）008号行政强制执行决定书符合《公路安全保护条例》第十三条第一款、第十一条、第五十六条、《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定。综上，宁波市公路管理局依法作出甬公强执（2015）008号《行政强制执行决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，法律依据正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表复印件1份，用以证明立案时间是2015年7月1日；2.勘验笔录复印件1份，用以证明2015年6月29日第三人于现场（G1501宁波绕城高速公路44K+700M左侧）勘验（检查）并制作笔录的事实；3.平面示意图复印件1份，用以证明2015年6月25日第三人绘制平面示意图并经原告委托代理人确认的事实；4.现场照片复印件1份，用以证明两处建筑物的位置均在高速公路建筑控制区内的事实；5.施小波询问笔录复印件、个体工商户营业执照复印件、授权委托书复印件、施小波身份信息复印件各1份，用以证明施小波系原告单位职工，受原告委托接受被告调查处理的事实；6.《公路违法行为调查报告》复印件1份，用以证明第三人于2015年7月19日依法制作《公路违法行为调查报告》的事实；7.证明材料复印件1份，用以证明案涉建筑物晚于高速公路建设时间；8.《责令改正违法行为告知书》复印件1份，送达回证及现场照片复印件各1份，用以证明2015年7月20日第三人作出《责令改正违法行为告知书》并于当日送达当事人的事实；9.集体讨论记录复印件1份，用以证明该案经第三人集体讨论决定的事实；10.《限期拆除违法建筑决定书》复印件、送达回证复印件、现场照片复印件、交通行政执法证复印件各1份，用以证明2015年7月30日第三人作出《限期拆除违法建筑决定书》并于当日送达当事人的事实；11.《限期拆除违法建筑催告书》复印件、送达回证复印件、现场照片复印件、交通行政执法证复印件各1份，用以证明2015年9月8日第三人作出《限期拆除违法建筑催告书》并于当日送达当事人的事实；12.《行政强制执行决定书》复印件、送达回证复印件、现场照片复印件、交通行政执法证复印件各1份，用以证明2015年9月23日第三人作出《行政强制执行决定书》并于当日送达当事人的事实；13.《更正通知书》、EMS快递详单及邮寄跟踪单复印件各1份，用以证明第三人已对行政决定书中认定的建筑面积进行了更正并向原告方进行了送达。14.《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条；《公路安全保护条例》第十一条第三款、第十三条第一款、第五十六条；《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条。
经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：
对于被告提交的证据1-4，原告质证认为均未实际收到，采取留置送达方式违法。第三人的决定不能作为被告的实施行为依据。对于证据5，形式上真实性没有异议，但该决定认定事实、适用法律均错误，且第三人的决定书不能作为被告的实施依据。对于上述证据，第三人均不持有异议。本院对上述证据的真实性予以确认，其关联性应结合原告提供的江东法院（2016）浙0204行初92号判决予以判断。对于证据6，原告认为不能作为被告管委会享有实施主体资格的依据。第三人对此无异议，本院对其真实性予以确认。对于证据7，原告认可领取物品清单的真实性，但认为不能视为相关财物已向原告转移控制，对于被告制作的现有物品清单及对照表，认为均只是单方面的清点，应双方共同清点才能认可。第三人对此无异议，本院审查确认其领取物品清单的真实性，对被转移物品现状的认定另行表述。
对于原告提供的证据1，被告认可其真实性，本院予以确认。对证据2、3，被告认可其真实性但否认原告因此享有合法建筑的权利，本院认为，可以证明原告建造的两处建筑物被被告拆除的事实。对于原告证据4、5，被告认可其真实性，但关联性有异议，认为不存在财物的损失，施志清住院治疗与本案无关。本院认为财物清单和病历本身并不能直接证实相关财物及损失的存在。对于证据7，被告对真实性无异议，但认为仅是被程序违法，行政强制执行决定的效力仍然存在。本院对该证据予以确认。第三人对原告提供证据的质证意见同被告。
对于第三人提供的证据，（2016）浙0204行初92号判决已经举证质证，原告、被告认为不需要另行质证，本院不予重复论证。
本院在审理过程中，合议庭于2017年1月13日赴现场查看拆除转移物品的保存状况，制作了勘验笔录并当庭质证。被告、第三人无异议，原告认为存在物品缺失，毁损现象，并要求对损失进行评估。本院认为，根据查勘结果，被转移的物品保存状况良好，对原告要求损失鉴定的申请不予以准许。
本院经审理查明，2013年6月20日，明光五金厂与宁波东钱湖旅游度假区资产经营投资公司签订《土地租用合同》，约定将土耷河村拆迁地块用于明光五金厂企业过渡。原告于2014年10月起在该处建造建筑物两处，其中一处一层建筑物占地面积25平方米，建筑面积25平方米，该处建筑物距离G1501（宁波绕城高速）高速公路用地外缘隔离栅栏24米；一处二层建筑物占地面积208平方米，建筑面积416平方米，该处建筑物距离G1501（宁波绕城高速）高速公路用地外缘隔离栅栏14米。2015年7月20日宁波市公路管理局作出甬公路违（2015）008号《责令改正违法行为告知书》，责令原告在15日内自行拆除，并于同日向原告方进行了送达。2015年7月30日宁波市公路管理局作出甬公路拆（2015）008号《限期拆除违法建筑决定书》，责令原告在15日内自行拆除，并于同日向原告方进行了送达。2015年9月8日宁波市公路管理局作出甬公催告（2015）008号《限期拆除违法建筑催告书》，催告原告在2015年9月22日前自行拆除，并于同日向原告方进行了送达。2015年9月23日宁波市公路管理局作出甬公强执（2015）008号《宁波市公路管理局行政强制执行决定书》，决定根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定对原告在G1501（宁波绕城高速）44K+700M左侧公路建筑控制区修建的两处建筑物进行强制拆除。并于同日将该决定书向原告方进行了送达。同日，上述建筑物由被告东钱湖管委会组织进行了强制拆除，厂区内的机器设备、家具、半成品等物品被转移到原东钱湖小学教室存放。
本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八十一条的规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中宁波市公路管理局有拆除的行政强制执行权，且根据《中华人民共和国公路法》并不存在可授权情形。《宁波市人民政府关于印发宁波市开展“三改一拆”三年专项行动方案的通知》、《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市“两路两侧”、“四边三化”专项整治工作方案的通知》等作为政府授权，不能与法律规定相冲突，因此，东钱湖管委会根据甬公强执〔2015〕8号行政强制执行决定实施拆除行为时无相应职权。因该拆除行为已经完成，无可撤销内容，应确认违法。
被拆除两处建筑物距离高速公路外沿分别为24米和14米，均位于高速公路建筑控制区，违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，根据该法第八十一条之规定，属于违法建筑，依法应予拆除。故该两处建筑本身应不予赔偿。
关于被转移物品是否存在损失，原告强调其虽然领取了部分物品，但被告没有通知领取并转移对相关物品的控制，故应对相关物品的遗失和损坏结果负责。经本院调查确认，原告负责人施志清的儿子施小波承认了物品搬迁后第二天即被通知了相关物品的存放地点，原告方即过来整理物品，并把存放物品的四间教室换好锁和钥匙由原告独立掌握，而且雇人专门（养了狗）负责照看上述物品。施小波本人还另外占用隔壁一间办公室方便管理。因为在继续从事生产经营，所存放的物品也存在搬进搬出的现象，故部分教室里还新增加了一些物品。从上述情况来看，虽无书面证据证明被告移交了涉案物品给原告，但争议被搬迁物品确已实际处于原告方的控制之下。且原告并不能证明清单上所列物品存在，在接手被转移物品后未在合理时间内向被告主张物品的遗失，长时间由原告方独立控制之后也无法保证现存物品与刚搬迁时的完全一致，故本院对现存在原东钱湖小学的物品不再逐一清点和确认返还。原告主张物品存在遗失，本院不予支持。至于原告认为部分物品被搬迁后因受雨水和潮湿而损坏，一则根据本院的查勘，被转移到原东钱湖小学保存的全部物品，保存状况良好；二则上述物品早已转移了控制与保管，故本院不认为存在物品损坏情形。
原告关于经营者施志清的医疗等损失的赔偿主张，因为未能举证证明喉癌、肺气肿等疾病与争议行政强制执行之间的因果关系，本院不予支持。
原告认为第三人宁波市公路管理局作出违法的行政强制执行决定给了被告拆除的借口，故应承担连带责任。因本案系对拆除建筑物这一行政强制行为提起的确认违法及赔偿之诉，宁波市公路局虽作出行政强制执行决定但未实际参与组织实施，故原告对第三人的起诉，应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，判决如下：
一、驳回原告宁波东钱湖旅游度假区明光五金厂要求被告宁波东钱湖旅游度假区管理委员会赔偿损失和返还被转移物品的诉讼请求。
二、驳回原告宁波东钱湖旅游度假区明光五金厂要求第三人宁波市公路局承担赔偿损失和返还被转移物品的连带责任的起诉。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 谭星光
审 判 员 贾红霞
代理审判员 巩祥勇
二〇一七年五月八日
书 记 员 沈 骋