陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终7号
上诉人（原审被告）：安康市人民政府，住所地：陕西省安康市汉滨区育才路113号。
法定代表人：徐启方，市长。
委托代理人：李庆东，安康市国土资源局用地科副科长。
委托代理人：刘涛，陕西宁康律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司，住所地：陕西省安康市高新区秦岭大道6号。
法定代表人：熊绍田，该公司总经理。
委托代理人：付孟后，该公司副总裁。
委托代理人：袁飞，陕西宁康律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：陈礼明，男。
委托代理人：张勇，陕西理衡律师事务所律师。
上诉人安康市人民政府（以下简称安康市政府）、安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司（以下简称长兴公司）因陈礼明诉安康市政府国有土地使用权批复一案，不服安康市中级人民法院（2015）安中行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人安康市政府法定代表人徐启方未到庭，委托工作人员李庆东和律师刘涛作为代理人到庭参加诉讼；上诉人长兴公司委托代理人付孟后、袁飞到庭参加诉讼；被上诉人陈礼明及其委托代理人张勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告陈礼明系陕西省安康市汉滨区新城办事处陈家沟村五组村民，其在该地有砖木结构住房一处。1996年经原安康市（现汉滨区）人民政府确权登记，为原告填发了安集建（95）字第1925号集体土地建设用地使用证，确定集体土地建设用地面积为66.67平方米，四至为：东以本户东山墙水沟为界，南以本户房围墙外皮为界，西以陈学随房东山墙外皮向东24公分为界，北以本户房前檐滴水为界。1998年经原安康市房地产业管理局确权登记，为原告填发了安市房权证新城办字第（98）00023号房屋所有权证，确定建筑面积为62.15平方米。1997年为实施国家安居工程，原安康地区安居工程办公室经与新城办陈家沟村五组协商，于1997年9月25日签订征地协议，约定在文武办斜对面新城规划南路西侧和南环路南侧征用旱坡地30亩（准确面积已测绘图为准），作为安居工程小区建设用地。同年12月16日原安康市城乡建设环境保护局与安康地区国家安居工程办公室签订“关于安居工程南门小区规划定点审批协议”，并下发安市建规发（1997）098号《关于对地区安居办新城南门安居小区规划定点的批复》，同意安康地区国家安居工程办公室在新城南门什字西南角新建南门安居小区，征用新城办陈家沟村五组土地30亩，作为安居工程建设用地。同年12月18日原陕西省安康市人民政府（现安康市汉滨区人民政府）下发安市地字（1997）第42号《关于安康地区国家安居工程办公室安居工程建设征用土地的批复》审批土地件，同意地区国家安居工程办公室征用新城办事处陈家沟村五组土地29.8亩，作为第一期安居工程建设用地。其中，依原安康市土地管理局1997年11月12日测绘的《安康地区安居办征地地理位置图》，图上标注的陈礼平房屋即为本�原告陈礼明的住房。1997年12月30日安康地区国家安居工程办公室依协议支付给新城办事处陈家沟村五组30亩征地款240万元、青苗林木补偿费12.5万元。1998年12月15日原安康市城乡建设局下发安市建规发（1998）第106号《关于对新城南门小区二期工程建设用地定点批复》，同意安康地区国家安居工程办公室在新城南门外陈家沟村五组征地30亩，作为安康南门小区安居工程第二期建设用地。同年12月31日原陕西省安康市人民政府（现安康市汉滨区人民政府）下发安市地字（1998）第44号审批土地件，同意安康地区国家安居工程办公室征用新城办事处陈家沟村五组旱坡地27.254亩、池塘0.644亩，三组旱坡地2.102亩（共30亩），并以划拨方式供安居工程建设用地。2001年安康市（原安康地区）国家安居工程办公室依照安康市政府第三十三次会议纪要，于10月31日与安康市长兴房屋建设有限�任公司（现安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司）签订“南门小区和东关小区整体移交协议书”，将南门小区整体移交给安康市长兴房屋建设有限责任公司继续投资建设至全部建成。后因拆迁，致南门小区东北角临南环路的“南门大厦”项目建设滞后。2013年8月12日安康市城乡建设规划局向安康市国土资源局出具“关于南门大厦规划设计审查的说明”，以“南门大厦”项目规划方案技术审查已过，因基地两户拆迁尚未完成为由，暂未下发审查意见。2013年8月20日安康市住房和城乡建设局下发安住建函（2013）359号《关于南门大厦项目变更开发性质的批复》，同意将“南门小区”（经济适用房项目）内东北角“南门大厦”项目，变为非保障性住房类的商品房开发项目；变更开发性质项目用地面积2.35亩（约1566.27平方米），土地使用权应依法出让。2013年9月17日安康市国土资源局、长兴公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将“南门大厦”项目用地（宗地编号为AK001-002-(068)-801），面积为1566.27平方米的国有土地使用权出让给长兴公司作为城镇住宅用地，出让价款为1096686元。2013年9月29日安康市人民政府下发安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件，同意将原安康地区安居工程办公室位于新城办陈家沟村，面积1566.27平方米国有土地使用权出让给第三人长兴公司作为城镇住宅用地，出让年限为70年，用地四至界线以AK001-002-(068)-801号宗地图、表为准。其间，长兴公司于2013年9月11日缴纳�地出让金1096686元，11月5日缴纳契税32900.58元。2015年1月6日长兴公司申请对上述出让的国有土地使用权进行登记。2015年4月20日安康市国土资源局在南门小区张贴国土登公告字2015第239号《公告》，对AK001-002-(068)-801号宗地使用权发布登记公告。当日，原告就该公告事项向安康市国土资源局提出书面异议，并从安康市国土资源局获取安康市政府2013年9月29日下发的安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件，认为该审批土地件侵犯了其合法权益，于2015年5月4日提起行政诉讼，请求撤销被告安康市政府2013年9月29日作出的安土批发（2013）121号审批土地件。
另审理查明，原安康地区安居工程办公室在1997年征用安康市新城办事处陈家沟村五组集体土地中，未对征地范围内原告陈礼明的房屋进行拆迁补偿，该房产至今仍由原告管理使用。2013年9月29日被告作出的安土批发（2013）121号土地审批土地件，许可出让给第三人长兴公司使用的1566.27平方米国有土地中，包括原告管理使用的部分房屋用地。2008年，原告曾以其宅基地被非法征用为由，向安康市国土资源局提出请求依法归还土地使用权申请。
原审认为，本案所诉行政行为是安康市政府2013年9月29日作出的安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》，该批复的程序是否合法，内容是否侵犯了原告的合法权益是本案争议的焦点。而本案经查证的事实是，1997年经原陕西省安康市人民政府（现安康市汉滨区人民政府）批准同意，原安康地区国家安居工程办公室与新城办陈家沟村五组协议征收包括本案争议土地的陈家沟集体土地，作为安居工程建设用地，但原安康地区国家安居工程办公室在征收过程中仅依协议向被征地单位新城办陈家沟村五组支付了土地补偿费、青苗林木补偿费，对被征土地上原告陈礼明的房屋没有进行补偿，也没有采取相应的拆迁安置措施，原告至今仍居住在该宗土地上的房屋内。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利明晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他条件。因本案出让的宗地中尚存在安置补偿没有落实到位的情形，不符合相关法律规定，不具备供应土地条件，不符合供地要求，故被告安康市政府2013年9月29日作出的安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》，明显不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：撤销安康市人民政府2013年9月29日作出的安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》。案件受理费50元，由被告安康市人民政府承担。
上诉人安康市政府上诉称：1997年涉案土地经批准征用后，其与被上诉人就地上附着物部分（旧房屋）的补偿问题多次协商未能达成协议。被上诉人一直占用被征用的国有土地，导致一直未能完善土地使用权过户审批手续。其作出安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》，是为了对该历史遗留问题所做的进一步完善和补充，该行政行为完全符合《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条之规定，审理手续完备合法，应当予以确认有效。同时，安康市政府也承诺会继续按照政策规定对原审原告的地上附着物补偿等问题予以合理解决。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人长兴公司上诉称：�一）本案被诉行政行为安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》，符合法定程序，依法应予维持。（二）本案被诉行政行为与原审原告无法定关系，没有侵犯陈礼明合法权益。（三）原审法院混淆了土地征收行为与受让国有土地使用权批复行为，导致错判。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
被上诉人陈礼明答辩称：其房屋形成于本案安居工程征地前，其持有人民政府颁发的集体土地使用证和房屋所有权证。征地协议与征地地理位置图存在矛盾。其对自己宅基地被征收并不知情，也未得到任何补偿。请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明一审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认�，本案被诉行政行为是安康市政府2013年9月29日作出的安土批发（2013）121号《关于安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》），该《批复》所涉土地上有被上诉人所有的房屋一处。1997年原安康地区国家安居工程办公室征用新城办事处陈家沟村五组集体土地29.8亩，作为第一期安居工程建设用地，被上诉人的房屋在征地范围内，但被上诉人的房屋一直未进行拆迁安置补偿，该房屋至今仍由被上诉人管理使用。从1997年集体土地被征收到2013年作出被诉《批复》长达16年的时间里，被上诉人的房屋拆迁安置补偿问题一直未得到妥善处理，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款和《中华人民共和国土地管理办法实施条例》第二十五条第四款的相关规定。被上诉人的房屋�迁安置补偿问题没有得到解决，导致本案被诉《批复》所涉土地无法开发使用。上诉人安康市政府虽然作出本案被诉《批复》，但上诉人长兴公司仍然无法实现使用该国有土地的权利，因此，该《批复》存在明显不当的情形。
综上，上诉人安康市政府、长兴公司的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安康市人民政府、安康市长兴建筑集团房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李建军
代理审判员 张慧颖
代理审判员 马 燕
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 高 璇