河南省固始县人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）固刑初字第396号
公诉机关河南省固始县人民检察院。
被告人周某甲，2010年4月至今任固始县国土资源局城市监察大队副队长。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2013年8月9日，经固始县人民检察院决定取保候审；2013年9月27日，经本院决定取保候审。
辩护人曹吉文，河南蓼阳律师事务所律师。
被告人柳某，2010年4月至2013年2月至任固始县国土资源局城市监察大队二中队负责人。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2013年8月9日，经固始县人民检察院决定取保候审；2013年9月27日，经本院决定取保候审。
辩护人吴志刚，河南振蓼律师事务所律师。
被告人潘某，2012年2月至今任固始县国土资源局番城国土所负责人。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2013年8月22日，经固始县人民检察院决定取保候审；2013年9月27日，经本院决定取保候审。
辩护人郑传英，河南蓼阳律师事务所律师。
固始县人民检察院以固检刑诉（2013）257号起诉书指控被告人周某甲、柳某、潘某犯玩忽职守罪，于2013年9月25日向本院提起公诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。固始县人民检察院指派检察员宋喜东出庭支持公诉。被告人周某甲及其辩护人曹吉文、被告人柳某及其辩护人吴志刚、被告人潘某及其辩护人郑传英到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2010年4月以来，被告人周某甲在担任固始县国土资源局城市监察大队副队长期间，对其分管的辖区土地未能认真履行监管职责，造成辖区内番城办事处东庙社区、淮堰社区部分居民违法占地建房，其中占用基本农田16.1亩、占用一般耕地6.63亩，其他土地0.56亩。经鉴定，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用为1142188元。
2010年4月至2013年2月，被告人柳某在担任固始县国土资源局城市监察大队二中队队长期间，对其分管的辖区土地未能认真履行监管职责，造成辖区内番城办事处东庙社区、淮堰社区部分居民违法占地建房，其中占用基本农田15.4亩、占用一般耕地5.47亩，其他土地0.56亩。经鉴定，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用为1050563元。
2012年2月以来，被告人潘某在任固始县国土资源局番城国土所所长期间，对其辖区土地未能认真履行监管职责，造成辖区内番城办事处东庙社区、淮堰社区部分居民违法占地建房，其中占用基本农田12.05亩，占用一般耕地15.6亩，其他土地0.56亩。经鉴定，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用为1381430元。
针对指控，公诉机关提供有被告人供述、证人证言、书证、鉴定意见等证据。公诉机关认为，被告人周某甲、柳某、潘某玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。诉请依法判处。
被告人周某甲当庭对起诉书指控的事实及证据无异议。其辩护人的辩护意见，1、公诉机关指控被告人周某甲犯玩忽职守罪，证据不足。玩忽职守犯罪属于结果犯，危害后果及主观罪责是构成本罪的法定要件。本案中公诉机关对危害后果的举证不够充分、不够全面，不能形成完整的证据链来证明案件的危害后果；鉴定意见中的标的物是否属违法占地，目前尚未依法认定，鉴定标的物超出范围，鉴定意见缺乏标准；证人均为违法建房户，证言的真实性无法确定；公诉机关未举出行政机关对违法占地的处罚决定；公诉机关认定周某甲玩忽职守仅凭其供述，没有其他证据证明因为周某甲的行为导致危害后果的发生。且案发区域非周某甲负责的区域。2、鉴于被告人周某甲自愿认罪，在公诉机关补充相关证据的情况下，如果认定其有罪，那么周某甲具有法定和酌定处罚情节。周某甲自动投案并如实供述案情，符合自首的条件，可以从轻或者减轻处罚，其中，犯罪较轻的，可以免除处罚；本案危害后果属于一果多因，周某甲玩忽职守的行为所起作用相对较小，所以犯罪较轻；周某甲在此前没有其他任何违法犯罪行为。辩护人认为，追究被告人周某甲犯玩忽职守的证据不足，按存疑无罪的原则，建议判处周某甲无罪。如果公诉机关补充相关证据追究被告人周某甲玩忽职守刑事责任时，考虑其犯罪情节，建议对其免予刑事处罚。
被告人柳某当庭对起诉书指控的事实及证据无异议。其辩护人的辩护意见，1、公诉机关指控被告人柳某犯玩忽职守罪，事实不清、证据不足，依法不能成立。柳某只是固始县国土资源局城市土地监察大队的一名普通工作人员，其所谓的中队长身份不具有公务性的职权；柳某所在的固始县国土资源局城市土地监察大队对“东庙社区”、“淮堰社区”的违法占地的情形，不具有动态巡查的职责，“东庙社区”、“淮堰社区”根本不属于城区范围；柳某不存在接受领导安排后疏于巡查的事实；涉案农户的行为并没有被固始县国土资源局依法认定为违法建筑，公诉机关直接认定为违法，没有得到法律的授权，程序存在错误，明显是主观推定，属于刑法禁止的“有罪推定”；鉴定意见不真实、不客观、不合法没有证明效力；部分农户的行为或不能随意被确定非法建设用户，或与柳某没有任何关系，公诉机关的指控缺乏证据支持，公诉机关追究柳某的刑事责任与法相悖。2、鉴于被告人柳某自愿认罪，结合该案实际情况，建议对其作出免予追究其刑事责任的判决。
被告人潘某当庭对起诉书指控的事实及证据无异议。其辩护人的辩护意见，1、从该案证据材料看，公诉机关对被告人的指控事实不清、证据不足。违规建设情况统计一览表来源不明，且不能证明这些农户的建房都是违法建房，统计一览表中面积也不能作为本案定罪的面积使用，另有部分农户建房的时间不在被告人任期内，对这部分违法建房，被告人不应负责；根据相关文件，对于符合“一户一宅”条件的违法占地不应该计算到违法数额之中，应该从相关的数额中扣除；该案违法占用土地无法鉴定，且鉴定依据过于片面，另水塘不需要复垦，不需要计费；另外截止到面前，这些违法建房无一户被拆除，也不存在给哪个个人或者国家造成损失。目前公诉机关指控相关事实证据尚不充分、确凿；造成农户违法建房是多因一果，国土所不尽责则是其中因素之一。2、被告人被抽调负责产业集聚区的拆迁安置工作，也就不存在擅离职守，不尽职责与义务，也不属于疏忽大意，不正确履行职责，其行为不符合玩忽职守罪的构成要件。3、建议法庭对被告人宣告无罪。如法院对被告人定罪，综合其有自首等法定、酌定从轻情节，建议对其定罪免刑。
经审理查明，2009年7月27日，固始县国土资源局以固国土资字（2009）42号文件，作出“关于实施土地执法监察动态巡查责任制度的通知”。通知要求，局执法监察队以及各国土所，通过将所辖行政区域分级，划片包干，责任到人，严格考核的方法，开展国土资源动态巡查责任制度，做到早发现、早制止、及时查处国土资源违法行为。2010年2月8日，固始县国土资源局以固国土资字（2010）29号文件，作出“关于印发《固始县国土资源局执法监察巡查工作实施方案》的通知”，实施方案中，对巡查职责、巡查区域、巡查方法等作出规定，城市土地监察大队负责城区范围内的巡查工作，国土资源所负责本乡镇辖区内的巡查工作。2010年4月27日，中共固始县国土资源局党总支委员会以固国土党总支（2010）5号文件，任命周某甲在担任城市土地监察大队副队长。2012年12月17日，被告人柳某在动态巡查中发现，固始东正预制构件厂非法占地11.03亩，建议立案查处。2013年1月21日，固始县国土资源局作出固国土资罚（2012）1220号行政处罚决定书，对固始东正预制构件厂非法占地作出处罚。2013年5月，固始县人民检察院接到群众举报，反映固始县国土资源局相关工作人员涉嫌玩忽职守的线索。2013年5月6日，固始县人民检察院依法初查。2013年8月9日，周某甲、柳某主动到检察机关投案自首，如实供述了自己的犯罪事实。2013年8月21日，潘某主动到检察机关投案自首，如实供述了自己的犯罪事实。
2010年4月以来，被告人周某甲在担任固始县国土资源局城市监察大队副队长期间，对其分管的辖区土地未能认真履行监管职责，造成辖区内番城办事处东庙社区、淮堰社区部分居民违法占地建房，其中占用基本农田16.1亩、占用一般耕地6.63亩、占用其他土地0.56亩。经鉴定，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用为1142188元。
2010年4月至2013年2月，被告人柳某在担任固始县国土资源局城市监察大队二中队队长期间，对其分管的辖区土地未能认真履行监管职责，造成辖区内番城办事处东庙社区、淮堰社区部分居民违法占地建房，其中占用基本农田15.4亩、占用一般耕地5.47亩、占用其他土地0.56亩。经鉴定，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用为1050563元。
2012年2月以来，被告人潘某在任固始县国土资源局番城国土所所长期间，对其辖区土地未能认真履行监管职责，造成辖区内番城办事处东庙社区、淮堰社区部分居民违法占地建房，其中占用基本农田12.05亩、占用一般耕地15.6亩、占用其他土地0.56亩。经鉴定，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用为1381430元。
上述事实，由公诉机关提供，经庭审质证的下列证据证实：
1、固始县公安局出具的户籍证明，证实被告人周某甲、柳某、潘某个人基本情况及具有刑事责任能力。
2、固始县国土资源局党总支文件及会议记录，证实被告人周某甲任职情况。
3、固始县人民检察院出具的传唤通知书，证实对被告人周某甲、柳某、潘某传唤的情况。
4、固始县人民检察院出具的取保候审决定书，证实对被告人周某甲、柳某、潘某采取强制措施的种类和时间。
5、固始县国土资源局文件，证实该局实施土地执法监察动态巡查责任制度、实施方案及被告人周某甲、柳某、潘某负责本乡镇辖区内的巡查工作。
6、固始县国土资源局出具的立案呈批表、询问笔录、现场检查笔录等，证实被告人柳某在动态巡查中发现，固始东正预制构件厂非法占地11.03亩，建议立案查处的情况。
7、固始县国土资源局行政处罚决定书，证实对固始东正预制构件厂非法占地作出处罚的情况。
8、固始县国土资源局出具的番城街道办事处违规建设情况统计一览表，证实被告人周某甲、柳某、潘某负责的辖区内部分居民违法占地建房的情况。
9、固始县人民检察院出具的归案经过，证实被告人周某甲、柳某、潘某是投案自首。
10、证人冯某甲、李某甲、冯某乙、陈某甲、张某甲、陈某乙、向某甲、周某乙、张某乙、方某、葛某、柯某、樊某甲、向某乙、刘某甲、时某甲、刘某乙、徐某、张某丙、汪某甲、冯某丙、赵某、刘某丙、冯某丁、杨某甲、殷某、许某、张某丁、张某戊、张某己、时某乙、王某甲、汪某乙、周某丙、陈某丙、张某庚、时某丙、马某、刘某丁、冯某戊、冯某己、熊某、张某辛、汤某、杨某乙、李某乙、冯某庚、王某乙、李某丙、陶某、李某丁、冯某辛、任某甲、吴某、任某乙、郝某、张某壬、张某癸、李某戊、樊某乙、谭某、冯某壬、冯某癸、高某、薛某、冯某子、杨某丙、冯某丑、冯某寅、冯某卯、石某、向某丙、邹某、陈某丁、杨某丁、杨某戊、张某子、刘某戊、申某、李某己证言，证实他们违法占地建房的情况。
11、证人毛某、余某、曹某、韩某、张某丑、董某证言，证实被告人工作分工及进行动态巡查的事实。
12、被告人周某甲、柳某、潘某原在侦查期间供述他们玩忽职守的事实。
13、鉴定意见，证实因被告人玩忽职守造成辖区部分居民违法占地建房，拆除被占土地内违法建筑，进行复垦，将土地恢复原状，所需费用。
上述证据，其形式来源合法，内容客观真实，能相互印证，本院予以确认。上述事实，被告人周某甲、柳某、潘某在开庭审理过程中无异议，本院予以认定。
本院认为，被告人周某甲、柳某、潘某身为国家机关工作人员，在工作中没有认真履行职责，致使其负责的辖区内出现了部分居民违法占地建房的情况，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人周某甲、柳某、潘某犯玩忽职守罪的罪名成立，本院予以支持。被告人周某甲的辩护人提出，公诉机关指控被告人周某甲犯玩忽职守罪，证据不足。玩忽职守犯罪属于结果犯，危害后果及主观罪责是构成本罪的法定要件。本案中公诉机关对危害后果的举证不够充分、不够全面，不能形成完整的证据链来证明案件的危害后果；鉴定意见中的标的物是否属违法占地，目前尚未依法认定，鉴定标的物超出范围，鉴定意见缺乏标准；证人均为违法建房户，证言的真实性无法确定；公诉机关未举出行政机关对违法占地的处罚决定；公诉机关认定周某甲玩忽职守仅凭其供述，没有其他证据证明因为周某甲的行为导致危害后果的发生。且案发区域非周某甲负责的区域。追究被告人周某甲犯玩忽职守的证据不足，按存疑无罪的原则，建议判处周某甲无罪的辩护意见，与本案已查明的事实不符，本院不予采纳。其他辩护意见，与本案已查明的事实相符，本院予以采纳。被告人柳某的辩护人提出，公诉机关指控被告人柳某犯玩忽职守罪，事实不清、证据不足，依法不能成立。柳某只是固始县国土资源局城市土地监察大队的一名普通工作人员，其所谓的中队长身份不具有公务性的职权；柳某所在的固始县国土资源局城市土地监察大队对“东庙社区”、“淮堰社区”的违法占地的情形，不具有动态巡查的职责，“东庙社区”、“淮堰社区”根本不属于城区范围；柳某不存在接受领导安排后疏于巡查的事实；涉案农户的行为并没有被固始县国土资源局依法认定为违法建筑，公诉机关直接认定为违法，没有得到法律的授权，程序存在错误，明显是主观推定，属于刑法禁止的“有罪推定”；鉴定意见不真实、不客观、不合法没有证明效力；部分农户的行为或不能随意被确定非法建设用户，或与柳某没有任何关系，公诉机关的指控缺乏证据支持，公诉机关追究柳某的刑事责任与法相悖的辩护意见，与本案已查明的事实不符，本院不予采纳。其他辩护意见，与本案已查明的事实相符，本院予以采纳。被告人潘某的辩护人提出，1、从该案证据材料看，公诉机关对被告人的指控事实不清、证据不足。违规建设情况统计一览表来源不明，且不能证明这些农户的建房都是违法建房，统计一览表中面积也不能作为本案定罪的面积使用，另有部分农户建房的时间不在被告人任期内，对这部分违法建房，被告人不应负责；根据相关文件，对于符合“一户一宅”条件的违法占地不应该计算到违法数额之中，应该从相关的数额中扣除；该案违法占用土地无法鉴定，且鉴定依据过于片面，另水塘不需要复垦，不需要计费；另外截止到面前，这些违法建房无一户被拆除，也不存在给哪个个人或者国家造成损失。目前公诉机关指控相关事实证据尚不充分、确凿；造成农户违法建房是多因一果，国土所不尽责则是其中因素之一。2、被告人被抽调负责产业集聚区的拆迁安置工作，也就不存在擅离职守，不尽职责与义务，也不属于疏忽大意，不正确履行职责，其行为不符合玩忽职守罪的构成要件。3、建议法庭对被告人宣告无罪的辩护意见，与本案已查明的事实不符，本院不予采纳。其他辩护意见，与本案已查明的事实相符，本院予以采纳。被告人周某甲、柳某、潘某在案发后能主动投案，如实供述自己的罪行，是自首，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
被告人周某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人柳某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人潘某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到本判决的第二日起十日内通过本院或者直接向河南省信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 冯 刚
审 判 员 刘康学
代理审判员 陈 岩
二〇一三年十一月十三日
书 记 员 钟长青