福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽02行终125号
上诉人（原审原告）厦门中联智通旅游服务有限公司，住所地厦门市思明区文屏路75号之十一后二室。
法定代表人杨军，总经理。
委托代理人全先锋，厦门中联智通旅游服务有限公司职员。
被上诉人（原审被告）厦门市道路运输管理处，住所地厦门市思明区鹭江道***号交通大厦*****楼。
法定代表人张建锋。
委托代理人杨爱晶，厦门市道路运输管理处工作人员。
委托代理人庄良佳，北京中银（厦门）律师事务所律师。
上诉人厦门中联智通旅游服务有限公司（下称中联智通公司）因与被上诉人厦门市道路运输管理处（下称市运管处）交通运输行政管理一案，不服厦门市思明区人民法院（2015）思行初字第227号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人中联智通公司的法定代表人杨军及委托代理人全先锋，被上诉人市交通局之委托代理人杨爱晶、庄良佳均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2015年2月2日，福建省行政审批制度改革工作小组办公室作出闽审改办【2015】2号通知，其中包括将道路客运经营许可审批从省交通运输厅下放至设区市道路运输管理部门等内容。
2015年6月16日，福建省运输管理局作出闽运管客运笺【2015】74号《关于做好厦门市市际旅游包车客运行政许可衔接有关工作的通知》，委托市运管处办理新增300辆市际旅游包车客运运力的招标投标工作，该事项行政许可工作由市运管处实施。
2015年8月31日，市运管处与厦门市务实采购有限公司签订协议编号为2015SZB004招标委托代理协议书，委托该公司对2015年厦门市市际旅游包车运输经营权进行公开招标。中联智通公司于2015年11月9日缴纳了保证金，参与竞标。2015年11月13日、14日，厦门市务实采购有限公司正式进行招标，并于11月16日根据评标委员会提出的书面报告及相关规定，拟确定包括厦门特运交通国际旅行社有限公司在内的27个标准中标候选人为该项目中标人，并进行公示，其中并无中联智通公司。
2015年11月24日，中联智通公司向厦门市务实采购有限公司提交评标结果异议书，对评标过程及结果提出相应质疑。2015年11月30日，厦门市务实采购有限公司就中联智通公司所提及的质疑进行书面回复并送达。中联智通公司不服，遂提起诉讼，请求判令撤销市运管处委托进行的招标行为，并对《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》（下称省道路客运经营权招投标办法）合法性进行一并审查。
原审认为，市运管处作为本市道路运输管理机构，负责具体实施本辖区内道路运输管理工作系其法定职责。
中联智通公司诉及标的之一是市运管处委托代理机构对市际旅游包车运输经营权进行招投标行为的合法性问题。
首先，按照《中华人民共和国道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》及《道路运输管理工作规范》等规定，对本市市际旅游包车运输经营权许可事项应由省级道路运输管理机构审批。但随着福建省行政审批制度改革工作小组办公室闽审改办【2015】2号通知出台，案涉事项的许可审批权逐步下放至符合条件的市级道路运输管理机构。同时，福建省运输管理局作出闽运管客运笺【2015】74号《关于做好厦门市市际旅游包车客运行政许可衔接有关工作的通知》，亦委托市运管处具体实施我市市际旅游包车运输经营权许可过程中的招投标工作，并明确将市运管处作为许可实施主体。鉴于本案涉及是2015年厦门市市际旅游包车运输经营权招投标工作，无论是按照行政审批权下放还是省运管局委托，由市运管处负责具体实施，并无不当。当然，鉴于目前相关行政审批制度改革尚在进行，可能在新旧制度衔接方面存在一定问题，建议市运管处尽快向上反映，进一步厘清相关行政许可实施的主体问题。
其次，关于市运管处在具体实施市际旅游包车运输经营权许可工作时采取公开招投标方式的合法性问题。《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定，县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可；该法第五十三条还规定，实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。考虑到厦门作为全国闻名的旅游城市，旅游包车客运市场发展既要充分满足经济发展、旅游发展和人民群众出行的需要，又要防止结构失衡、运力过剩、恶性竞争等现象。因此，市运管处作为本市道路运输机构，根据本地区经济和旅游业发展水平及客运市场的供求状况等因素，通过对旅游客运经营权进行公开招投标的方式确定经营主体，就目前而言有其合理性，亦不欠缺合法性。也基于此，福建省交通运输厅出台《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》对此作进一步具体规定。据此，市运管处按照福建省运输管理局作出闽运管客运笺【2015】74号《关于做好厦门市市际旅游包车客运行政许可衔接有关工作的通知》，实施案涉旅游包车客运经营权招投标工作，并无不当。
中联智通公司在要求审查市运管处案涉行为合法性的同时，还要求对福建省交通运输厅制定的《省道路客运经营权招投标办法》的相关条款合法性进行一并审查。该规范性文件系福建省交通运输厅根据交通运输部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》及《福建省招标投标办法》相关内容制定的。中联智通公司主要对于其中第二条规定将旅游包车客运（包括定线和不定线）都纳入可以使用招标投标方式进行经营权许可的范围提出质疑。对此，原审法院分析认为，案涉《办法》第二条对于旅游包车客运经营权设置行政许可以及在具体许可方式方面采取招投标形式的规定，与交通运输部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》相关条款相比，在招投标对象内涵确实有所延伸，但相对于前述《行政许可法》及《道路运输条例》相关规定内容来看，未有明显与上位法冲突之情形。中联智通公司认为该《办法》相关条款违法，不予支持。
此外，中联智通公司还对厦门市务实采购有限公司所具体实施招投标过程提出诸多异议。原审认为，对于代理机构所实施的具体招投标工作的异议，可以按照《福建省招标投标办法》的相关规定寻求救济，亦可向负责招投标监督工作的行政机关投诉。如对于相关行政机关的监督处理行为不服，再行提起行政诉讼。
综上所述，市运管处委托代理组织对案涉旅游包车客运经营权进行招投标，具有相关法律依据，亦有合理性，中联智通公司认为缺乏依据的主张，不予支持。同时，福建省交通运输厅制定《省道路客运经营权招投标办法》有关条款未见违反上位法之情形，属于现行有效的规范性文件。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回厦门中联智通旅游服务有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由厦门中联智通旅游服务有限公司负担。
上诉人中联智通公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，改判支持其在原审的全部诉讼请求。事实和理由：1、被上诉人采用招投标的方式确定旅游包车运输经营权的经营主体行为没有法律依据，理应撤销。《道路运输条例》第十二条第二款规定，同一线路有3个以上申请人时，可以通过招投标的形式作出行政许可决定，该规定明确仅为“定线旅游客运”经营权适用招投标方式确定经营主体，而上诉人申请的是“旅游包车运输”经营权，不属适用范围。而且，旅游包车运输仅为特定的少数人提供服务，完全不涉及公共资源、公共利益，不需要采用招投标的方式决定经营主体。2、福建省交通厅制定的《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》无权增设行政许可，将其中旅游包车客运经营权纳入招投标范围的规定与上位法冲突，是违法的。3、上诉人系依据行政诉讼法第十二条第（七）款、第（八）款的规定，以被上诉人招投标行为侵犯了上诉人自主经营权，并且滥用行政权力排除或者限制竞争为由向法院提起诉讼。
被上诉人市运管处辩称，市运管处采用招投标方式确定道路客运经营主体符合相关法律法规规定，属于依法行政，并无不当。《道路运输条例》第十二条规定，“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况，普遍服务和方便群众等因素”。第十条规定，“依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定”。可见，对于道路客运经营许可，法律规定需要由道路运输管理机构根据市场的供求关系进行必要审查并通过行政许可的方式对资源作出合理配置。《福建省招投标条例》对旅游包车客运（有限公共资源）需要招投标作出了明确规定。上诉人提及的《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》擅自扩大了招投标范围显然系对该文件的误解，该办法仅是道路客运经营招标投标工作实施细则，并未扩大招投标范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，请二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。
双方当事人对一审查明的事实均无异议，本院对一审判决查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人中联智通公司申请的是市际旅游包车客运经营许可，欲从事的是道路客运经营。《道路运输条例》第十条明确规定，申请从事道路客运经营活动的，依法应当取得道路运输管理机构的行政许可。具体到本案，由于审批权的下放，该职权由市运管处行使，如原审法院所认定的，针对上诉人中联智通公司申请的市际旅游包车客运经营权，被上诉人市运管处有权作出是否准予许可的决定。本案双方当事人争议的焦点在于应当通过何种方式取得行政许可，即市运管处通过招投标方式决定是否给予申请人市际旅游包车客运经营许可是否合法。
对道路的使用，线路的划分是从事道路客运经营活动最重要的一环内容。《道路运输条例》第十九条规定“从事包车客运的，应当按照约定的起始地、目的地和线路运输。从事旅游客运的，应当在旅游区域按照旅游线路运输。”因此，将道路客运经营权纳入公共资源范畴并无不当。《行政许可法》第五十三条规定，实施公共资源配置的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《道路运输条例》第十二条“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”的规定是在第二章“道路运输经营”中的“客运”一节，适用于所有的道路客运经营，包括适用于上诉人中联智通公司所申请的旅游客运包车经营，上诉人中联智通公司将其理解为只是明确了对于班线客运可以进行招投标，不包括旅游客运包车经营，系其误读，对此观点本院不予采纳。而以招投标方式取得道路运输经营权许可，是依法行政的行为，并未增设许可事项。上诉人以擅自增设许可事项为由要求审查省道路客运经营权招投标办法的合法性，没有事实依据。
综上，上诉人中联智通公司的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，分析理由充分，适用法律法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人中联智通公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一六年十一月二十四日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；