潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第46号
原告夏XX，男，1951年生，汉族，住光山县弦山办事处。
委托代理人宋XX，女，系夏XX妻子，代理权限为一般代理。
委托代理人黄国胜，河南黄国胜律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告光山县公安局。住所地：光山县城关弦山路。
法定代表人刘洋，该局局长。
委托代理人胡建国，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人邹晓光，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告夏XX诉被告光山县公安局（以下简称光山公安局）不服治安行政处罚一案，于2014年9月24日向光山县人民法院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理。本院于2014年10月27日立案受理，于2014年10月29日向光山公安局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月8日公开开庭审理了本案。原告夏XX及其委托代理人宋XX、黄国胜，被告光山公安局的委托代理人胡建国、邹晓光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
光山公安局于2014年7月2日对夏XX作出光公（治）行罚决字（2014）0515号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），以其携带上访材料在北京市中南海周边地区进行上访为由，决定给予其行政拘留10日的处罚。夏XX不服，向光山县人民政府申请行政复议。复议机关经审理后，维持了被诉处罚决定。
光山公安局于2014年10月31日向本院提供了作出被诉处罚决定的如下证据：
一、光山公安局民警对夏XX的询问笔录，接访人员刘建民、陈伟出具的书面证明材料，北京市公安局西城分局府右街派出所分别于2014年6月24日和2014年7月1日作出的（2014）第201406240034号训诫书和无编号训诫书各一份，证明夏XX赴北京市中南海周边地区进行非法上访的事实。
二、接处警登记表、受案登记表、行政处罚告知笔录、被诉处罚决定（附卷联）、行政拘留执行回执、被拘留人员家属通知书、呈请行政处罚审批表、行政案件法律审核责任表、呈请结案审批表，证明该局作出被诉处罚决定的程序合法。
三、法律依据：《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》。
原告夏XX诉称，其因起诉的案件在新县法院长期得不到有效解决而进行上访。在上访期间，其没有扰乱公共秩序，没有损害他人的人身和财产权益，被告光山公安局却因上访对其进行两次拘留。请求判令：一、撤销被告光山公安局光公（治）行罚决字（2014）0515号行政处罚决定书；二、判令被告光山公安局向其支付各项赔偿金共计60000元。
被告光山公安局辩称：一、2014年6月24日和2014年7月1日，夏XX两次携带上访材料到北京市中南海周边上访、滞留。根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条、第四十七条的规定，夏XX的行为构成扰乱公共秩序。该局系依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定作出被诉处罚决定。二、该局作出被诉处罚决定符合法律规定程序，未侵犯夏XX的人身权和财产权，夏XX提出的60000元损失不属于国家赔偿范围。据此，该局作出的被诉处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当。请求维持被诉处罚决定，驳回夏XX的诉讼请求。
原告夏XX向本院提交了以下诉讼证据材料：北京市公安局西城分局政府信息公开申请“登记回执”、西公（2014）第2908号—不存“政府信息不存在告知书”，证明其不存在非法上访行为，其违法行为轻微尚达不到被处以治安处罚的程度。
此外，原告夏XX在起诉时还提交了被诉处罚决定和光山县人民政府光政复决字（2014）10号行政复议决定书；被告光山公安局在法定举证期限内还提交了光公（治）行罚决字（2014）0340号行政处罚决定书，但均未在庭审中当庭作为各自证据出示。
经庭审质证，本院对原、被告双方当事人提交的证据作如下认定：
一、光山公安局对夏XX提交的证据提出异议，认为该证据不能证明其不存在非法上访行为。
经审查，该证据可以证明：（一）夏XX向北京市公安局西城分局提出了获取该局制作的对其上访行为立案并移交光山公安局的相关信息的申请；（二）该局未制作相关政府信息。该证据具备真实性、合法性。但北京市公安局西城分局不是作出被诉处罚决定的办案单位，该局对夏XX此次赴北京市中南海周边地区上访行为未予治安处罚，并不足以证明该行为不违反相关法律规定，不符合治安处罚条件。因此，该项证据不能证明夏XX主张的待证明事实。
二、夏XX对光山公安局提交的第一项证据中的询问笔录提出异议，认为其在该笔录中只是陈述“准备上访”，因此该笔录不能作为认定其非法上访的证据；对接访人员刘建民、陈伟出具的书面证明材料提出异议，认为其形式上不合法；对训诫书提出异议，认为训诫是对轻微违法行为作出的行政处罚，只有对较严重违法行为方可作出治安拘留，光山公安局不能以训诫书为依据对其作出治安处罚。
经审查，该项证据中接访人员刘建民、陈伟出具的书面证明材料属于书面形式的证人证言，但均未附证人身份证明文件，不具备法定形式要件，本院不予采信。该项证据中对夏XX的询问笔录和训诫书均具备真实性、合法性以及与本案事实的关联性。其中询问笔录可以证明夏XX于2014年6月24日和2014年7月1日两次携带上访材料到北京中南海周边地区进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并训诫，后被送到北京市马家楼接济服务中心的事实。夏XX到北京中南海周边地区进行信访，系已经实施完毕的行为，而不是其所称的“心理活动”或准备行为；训诫书可以证明夏XX因到北京市中南海周边地区上访，先后两次被公安机关进行训诫。光山公安局对夏XX上访行为违反治安管理规定的认定是根据包括训诫书在内的若干证据，依照相关法律法规，并参照相关规范性文件的规定综合作出的。对训诫本身性质的分析，不能充分证明夏XX上访行为的违法程度。在夏XX未能提出相反证据予以反驳的情况下，对询问笔录和训诫书，本院予以采信。
三、夏XX对光山公安局提交的第二项证据提出异议，认为接处警登记表、受案登记表、行政处罚告知笔录、被拘留人员家属通知书不真实、不合法；呈请行政处罚审批表、行政案件法律审核责任表、呈请结案审批表均存在涂改，不严肃，表明光山公安局未向其告知陈述、申辩和听证权利；未将处罚决定书送达其家属。但其未能提出相反证据予以反驳。
经审查，该项证据均系光山公安局提交的书证原件。其中接处警登记表、受案登记表可以证明被诉处罚决定的案件来源；行政处罚告知笔录可以证明光山公安局已向夏XX告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据及其享有的陈述和申辩权利；被拘留人员家属通知书可以证明光山公安局已将夏XX被拘留的原因和处所通知了其家属，该部分证据均具有真实性、合法性以及与本案事实的关联性，本院予以采信。呈请行政处罚审批表、行政案件法律审核责任表、呈请结案审批表虽存在涂改，但其内容与被诉处罚决定的内容一致，该部分证据同样具有真实性、合法性以及与本案事实的关联性，本院予以采信。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》，并参照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，在公安机关作出拘留行政处罚前，听证权利不属于必须依法告知的权利，故光山公安局在作出被诉处罚决定前未向夏XX告知听证权利并不违反法律规定。
经审理查明：夏XX因对新县人民法院就相关案件的处理不满意，而赴北京上访。2014年6月24日10时许，夏XX携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获。该所作出（2014）第201406240034号训诫书对夏XX进行了训诫，并将其送到北京市马家楼接济服务中心。夏XX离开该中心后，于2014年7月1日9时许再次携带信访材料到北京市中南海周边上访，在被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并制作训诫书进行训诫后，夏XX再次被送到北京市马家楼接济服务中心。当日，夏XX被光山县弦山办事处接访人员从北京接回。
2014年7月1日22时，光山公安局接到匿名人员报警并进行了登记。当日，在光山县弦山办事处将夏XX移交给光山公安局后，该局正式立案受理。
光山公安局于2014年7月1日对夏XX进行了传唤和询问。该局根据其本人陈述、接访人员证明材料及训诫书认定，夏XX携带上访材料在北京市中南海周边地区进行上访，并认为其行为属较重情节。该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，拟对夏XX进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向夏XX进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，在该笔录中载明“你的行为已构成扰乱单位秩序”，但法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。夏XX在该笔录“被告知人”处捺指印。光山公安局作出被诉处罚决定后，于2014年7月2日向夏XX送达，并于当日通过电话将夏XX被拘留的原因和处所通知其妻子宋XX。当日，夏XX被移送光山县拘留所执行拘留。
2014年8月11日，夏XX向光山县人民政府提出行政复议申请。复议机关经审理后，于2014年9月19日作出光政复决字（2014）10号行政复议决定书，决定维持被诉处罚决定。夏XX对此仍不服，遂向光山县人民法院提起行政诉讼。
另查明，光山公安局于2014年4月29日作出光公（治）行罚决字（2014）0340号行政处罚决定书，以夏XX于2014年4月24日和25日两次携带上访材料在北京市中南海周边上访为由，对其处行政拘留7日。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局在接到报案，光山县弦山办事处将夏XX移交后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：一、光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确、执法程序是否合法。二、光山公安局是否应向夏XX作出行政赔偿。
关于光山公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据夏XX在询问笔录中的陈述，以及北京市公安局西城分局府右街派出所作出的两份训诫书可以认定：一、夏XX先后两次在北京市中南海周边区域采用走访形式进行上访活动，均被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并就此对其进行了训诫。二、北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明夏XX此次的上访行为违反了相关法律规定。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的，以扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。本案中，夏XX已经因为到北京市中南海周边上访的行为受到过治安处罚，明知中南海周边地区不是信访接待场所，仍连续两次以走访形式到系中央国家机关办公所在地的该区域进行信访活动，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。光山公安局在行政处罚告知笔录及被诉处罚决定中适用的法律条文都是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，但该局在“行政处罚告知笔录”中将夏XX的行为认定为“构成扰乱单位秩序”。结合光山公安局提交的其他证据，可以认定该表述系笔误。该瑕疵未对夏XX的实体权利义务产生实际影响，不足以构成撤销被诉处罚决定的理由。
在执法程序上，光山公安局在接到报案和光山县弦山办事处移交后立案受理，在被诉处罚决定作出前对夏XX进行了调查询问，并向夏XX事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利。在被诉处罚决定作出后向夏XX送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
关于光山公安局是否应向夏XX作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，夏XX要求光山公安局对其就行政拘留予以行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定尚未被依法撤销或确认违法。因此，夏XX提出的行政赔偿请求事实依据不足，本院不予支持。
在庭审中，夏XX提出其因本次上访已受到北京市公安机关的训诫，光山公安局对其作出的被诉处罚决定系重复处罚。对此，首先，训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。因此，夏XX所受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，光山公安局对夏XX作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。
在庭审中，夏XX提出光山公安局未将被诉处罚决定送达其家属，属于程序违法。对此，《中华人民共和国治安管理处罚法》和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》均规定公安机关决定给予行政拘留处罚的，应当通知被拘留人家属。但均未就向家属送达行政处罚决定书作出强制规定，故光山公安局未向夏XX家属送达被诉处罚决定书不违反法律规定。
综上所述，光山公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。夏XX的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告夏XX要求撤销被告光山县公安局光公（治）行罚决字（2014）0515号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告夏XX关于要求被告光山县公安局向其支付各项赔偿金共计60000元的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由原告夏XX负担，经其申请依法决定免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 谢 晖
人民陪审员 黄守志
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 梁 进