山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第126号
上诉人（一审原告）：高莲英，潍坊亚星集团有限公司职工。
委托代理人：李金平，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人：陈伟，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：潍坊市奎文区人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街****号。
法定代表人：宋均圻，区长。
委托代理人：曾庆春，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人：成强，山东求是和信律师事务所律师。
高莲英诉潍坊市奎文区人民政府（以下简称奎文区政府）房屋行政征收一案，不服潍坊市中级人民法院于2014年5月16日作出的（2014）潍行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月30日公开开庭进行审理。上诉人高莲英及其委托代理人李金平、陈伟，被上诉人奎文区政府的委托代理人曾庆春、成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明事实：2011年3月2日，被告奎文区政府确定潍坊市奎文区住房和城乡建设局（以下简称奎文区住建局）为本辖区的房屋征收部门，负责组织实施本辖区房屋征收与补偿工作，该局于2011年3月9日委托潍坊市城市建设房屋拆迁办公室（以下简称潍坊市拆迁办）和潍坊市奎文区东关街道办事处（以下简称奎文区东关街办）为老市委片区旧城改建房屋征收实施单位。2011年3月6日，潍坊港华燃气有限公司、山东盛源热力集团有限公司、潍坊市奎文区市政工程管理处、潍坊市自来水有限公司分别就老市委片区燃气、供热、排水、供水设施的有关情况向奎文区住建局作出说明，称老市委片区存在燃气管线建设标准低，不适合现在天然气运行要求、供热设施老化严重、排水管网标准低，基础设施老化严重、自来水管道老化严重，消防设施不足等问题，亟需进行统一改造。
2011年3月10日，被告奎文区政府印发了由奎文区第十六届人民代表大会第四次会议审议通过的《潍坊市奎文区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），该《纲要》明确指出：根据潍坊市城市总体规划关于构建“一心、一环、一廊、一轴”结构模式，优化空间布局，着力建设包括奎文门中央商务区在内的四大功能区，其中，奎文门中央商务区空间范围为西至白浪河，东至虞河，北到北宫街，南到民生街，以胜利东街为主轴，以和其相交的其他三条街为辅轴的框架型区域；完善重大项目推进机制，大力推进阳光100城市广场等重大项目建设，加大旧城改造力度，完善城市基础设施。2011年4月6日，奎文区住建局以老市委片区已纳入旧城改建范围，该区域房屋征收后拟建造现代化商业、居住于一体的大型城市综合片区为由，分别向奎文区发展和改革局、潍坊市国土资源局奎文分局、潍坊市规划局奎文分局、潍坊市规划局发出征询函，征询该旧城改建房屋征收项目是否符合“四规划、一计划”以及房屋征收范围内的土地性质和用途。奎文区发展和改革局回复称，该旧城改建项目符合国民经济和社会发展规划，已纳入奎文区2011年国民经济和社会发展年度计划；潍坊市国土资源局奎文分局回复称，该旧城改建项目符合奎文区土地利用总体规划（2006-2020年），房屋征收范围内的土地性质为出让、划拨，用途为商业、住宅、办公用地；潍坊市规划局奎文分局和潍坊市规划局回复称，该旧城改建项目符合潍坊市总体规划和潍坊市控制性详细规划及现有专项规划。《潍坊市城市总体规划（2011-2020）》明确城市用地总体布局原则为“……大力整治中心城区白浪河、虞河地带……及时推动城市空间布局从单中心向多中心转换……；商业用地布局规划形成市级商业中心、片区级商业中心和社区级商业中心三级商业网络体系……”。奎文区政府编制的《奎文区土地利用总体规划图》标明老市委片区土地现状为建设用地。
2011年9月9日，被告奎文区政府作出《老市委片区旧城改建房屋征收决定》并予以公布。因征收范围内包括原告高莲英在内的500余户被征收人不服，被告奎文区政府决定对上述征收决定进行调整。
2013年2月23日，奎文区第十七届人民代表大会第二次会议审议通过《潍坊市奎文区2013年国民经济和社会发展计划》（以下简称《计划》），被告奎文区政府于2013年4月13日予以印发。该《计划》将老市委片区纳入2013年旧城改建房屋征收计划。之后，奎文区住建局在广泛征求老市委片区被征收人意见的基础上，拟定《征收补偿调整方案》，于2013年9月26日报被告奎文区政府。2013年9月27日，被告奎文区政府召开论证会，组织有关部门对《征收补偿调整方案》进行了论证。2013年10月11日，被告奎文区政府对《征收补偿调整方案（征求意见稿）》公告公示征求意见，时间自2013年10月11日至2013年11月9日，期限为30天。同日，奎文区住建局公告公示了被征收房屋的测绘面积平面图，并公告通知老市委片区前期房产入户登记过程中未进行登记或对登记结果有异议的住户，持有效证件到片区指挥部反映，指挥部将安排工作人员入户进行登记或核实。2013年10月12日，奎文区住建局对427户被征收人的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记。2013年10月22日，奎文区住建局公告通知老市委片区居民房地产价格评估机构将对各户房产及其附属设施情况进行预评估，期限自2013年10月23日至27日。2013年11月10日，奎文区住建局对征求意见的情况进行了汇总。2013年11月13日，被告奎文区政府根据征求意见情况对《征收补偿调整方案》进行了修改，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公告。其间，奎文区住建局共收到居民征求意见反馈表403份，其中同意并签字的399份，不同意的4份。
据潍坊市拆迁办测算，老市委片区一期被征收户数为518户，总建筑面积56831.92平方米，征收费用预算金额为470296602元。2013年9月29日，奎文区东关街办向中国农业银行潍坊奎文支行（以下简称奎文农行）申请开立了拆迁款结算账户，账号为15×××91。2013年11月15日，奎文农行向奎文区住建局出具证明证实，截至2013年11月15日，奎文区东关街办上述账户的存款余额为156999440元。同日，奎文区财政局向奎文区住建局作出说明，称将其在人民银行的15×××41账户和在浦发银行潍坊分行的12×××25账户作为老市委片区旧城改建房屋征收补偿资金专用账户，以上两账户已预留征收补偿资金3.2亿元，将根据征收工作进度及时拨款。国家金库潍坊市奎文区支库和浦发银行潍坊分行于同日分别出具证明证实：截至2013年11月14日，15×××41账户余额为20×××64.97元；12×××25账户余额为11×××53.3元。
2013年11月15日，奎文区住建局作出《潍坊市老市委片区旧城改建房屋征收社会稳定风险评估报告》（以下简称《社会稳定风险评估报告》），认为因项目合法性、合理性遭质疑引发风险的可能性较低；因被征收人抵制征收引发风险的可能性为中等；因冬季搬迁操作难引发风险的可能性较低；因产权纠纷问题引发潜在风险的可能性为中等；因期房安置所带来回迁期延长的潜在风险可能性较低；针对分期分批实施对本片区整体推进带来风险的可能性较低。综合评价为社会稳定风险程度较低。同日，被告奎文区政府召开政府常务会议，听取了奎文区住建局关于《征收补偿调整方案》和《社会稳定风险评估报告》的汇报，会议原则同意奎文区住建局汇报的意见。
2013年11月15日，被告奎文区政府作出《关于潍坊市老市委片区旧城改建房屋征收调整决定》（以下简称《征收调整决定》），并附《征收补偿调整方案》，该补偿方案对房屋征收范围与签约期限、住宅类房屋征收补偿政策、住宅类产权调换房屋地点及选房顺序、补偿资金拨付方式、对于住宅类已签订补偿协议的被征收人补偿方式的调整等问题作出规定。同年11月16日，被告作出奎政征（2013）1号《关于潍坊市老市委片区旧城改建房屋征收调整决定的公告》，并于同日通过张贴和在《潍坊日报》刊发的形式将上述《征收调整决定》和《征收补偿调整方案》予以公告。原告不服被告作出的《征收调整决定》，遂向法院提起行政诉讼。
原告的房屋在《征收调整决定》公示的征收范围之内。《征收调整决定》涉及的被征收房屋大多建成于上世纪七八十年代。《征收调整决定》于2013年11月16日公告之后，涉及的一期房屋征收范围内已经签订补偿协议的户数有494户，达到一期房屋征收总户数518户的95.37%。
一审法院认为：
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十一条第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织认为该行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案原告提供的房产证证明其所有的房屋位于被告作出的《征收调整决定》载明的房屋征收区域范围内，原告与被诉的《征收调整决定》具有法律上的利害关系，依法具有本案诉讼主体资格。
本案《征收调整决定》的合法性应当从是否符合实体要件和是否符合法定程序两个方面进行依法审查。
一、关于《征收调整决定》是否符合实体要件的问题。
第一，关于《征收调整决定》是否属于公共利益的需要问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益需要的情形。本案被诉《征收调整决定》确定的房屋征收范围为老市委片区，具体为潍州路以东、胜利东街以北、虞河以西、院校街以南（不含金融国际），其中一期房屋征收范围为市公安局宿舍以东、鸢飞路以西、院校街以南、胜利东街以北片区及市邮政局4号楼区域内的房屋及其它附属设施。被告提交的“潍坊市奎文区2013年国民经济和社会发展计划和人大决议”证明老市委片区旧城改建项目已于2013年2月23日纳入奎文区国民经济和社会发展年度计划。原告所属房屋所在的老市委片区房屋大多建于上世纪七、八十年代，小区内基础设施落后，配套不完善，居民生活环境与经济发展的要求不相符。虽然被征收范围内有少量楼房建成于九十年代，不属于基础设施落后，但其余市粮食局宿舍楼、城区粮食局宿舍楼、城区交通局宿舍楼、奎北房管所宿舍楼、市电子局宿舍楼、华光宿舍6号楼、中天影院单位房屋及宿舍楼、科创工贸、市邮政局4号楼区域内的房屋及其它附属设施均属老市委片区一期旧城改建项目片区。从规划的角度，宜实施统一规划，且《纲要》已经将被征收范围内的房屋整体纳入老市委旧城改建项目片区，该《纲要》于2011年3月10日经奎文区第十六届人民代表大会第四次会议审议通过，并产生法律效力。因此，被征收范围内的房屋适用于《条例》第八条第（五）项关于旧城区改建的规定，被诉征收行为符合公共利益的需要。
第二，关于奎文区政府作出的涉案《征收调整决定》是否符合“四规划、一计划”的问题。依据《条例》第九条第一款的规定，房屋征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告提交的征收符合“四个规划”的证据为：分别向奎文区发展和改革局、潍坊市国土资源局奎文分局、潍坊市规划局奎文分局、潍坊市规划局发出的关于“旧城改建房屋征收项目是否符合各项规划”的征询函和各局“关于符合各项规划”的书面回复，以及《潍坊市奎文区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《潍坊市奎文区土地利用总体规划（2006-2020年）》文本及潍坊市土地利用总体规划图、《潍坊市城市总体规划（2011-2020）》文本节选，有关部门的复函与规划文本能相互印证，据此可以认定此次征收活动符合相关规划。被告提供的《计划》证明涉案征收项目已纳入奎文区2013年国民经济和社会发展计划。故涉案征收项目符合“四规划、一计划”。
第三，关于征收补偿方案是否合法的问题。经审查，涉案《征收补偿调整方案》规定了房屋征收补偿可以选择货币补偿和产权调换两种方式。同时该补偿方案第二条第（一）项规定：“房屋价值补偿依据评估机构原估价时点的评估结果，按照现估价时点（《征收调整决定》公告之日）予以修正，按修正后确定的房屋评估价值进行补偿；未评估住户按照现估价时点进行评估”。从补偿方案内容来看，房屋价值补偿是以房屋征收调整决定公告之日为时点评估的市场价格为前提的，且赋予被征收人可以选择货币补偿和产权调换两种补偿方式，该规定没有违反公平合理补偿的原则。而且，在补偿方案制定、修改、公布过程中，大多数被征收人对补偿方案没有提出异议。因此，原告认为补偿方案不合法的主张不能成立。
第四，关于是否经过了社会稳定风险评估的问题。本案被诉《征收调整决定》作出前，奎文区住建局对老市委片区房屋征收情况进行了调查分析并进行了社会稳定风险评估，形成了《社会稳定风险评估报告》，结论为风险程度较低，因涉及被征收人数量较多，该《社会稳定风险评估报告》亦经奎文区政府常务会议讨论决定通过，符合《条例》的规定。
第五，关于补偿资金是否足额到位，专户存储、专款专用的问题。本案老市委片区一期被征收户数为518户，征收费用预算金额为470296602元。而截至《征收调整决定》作出前，奎文区财政局在开户银行浦发银行潍坊分行和国家金库潍坊市奎文区支库的补偿资金专用账户存款金额分别为11×××53.3元和20×××64.97元，奎文区东关街办在奎文农行的补偿资金专用账户的存款余额为156999440元，以上资金总额为477146958.27元，大于一期征收费用预算金额，故征收补偿费用到位情况符合《条例》的规定。
二、关于房屋征收是否符合法定程序的问题。
《条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求公众意见期限不得少于30日。”该《条例》第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”依据上述规定，在房屋征收过程中，房屋征收部门应拟定征收补偿方案报市、县级政府论证，市、县级政府论证结束后应予以公布，征求意见，并根据征求意见情况，进行修改、公布。本案中，原告对被告制作形成了《潍坊市老市委片区旧城改建房屋征收补偿方案的调整方案（征求意见稿）》、《潍坊市老市委片区旧城改建房屋征收补偿方案的调整方案（征求意见稿）》的征求意见汇总情况、《潍坊市老市委片区旧城改建房屋征收补偿方案的调整方案》的修改意见情况并均予以公示公告的客观事实没有异议，被告提供的上述证据能够证明被告对拟定的征收补偿方案进行了论证、修改，并公开征求了被征收人的意见。原告提出被告应当对“征收补偿方案”组织听证会，从本案老市委片区一期房屋征收范围内已有95.37%被征收户签订协议同意征收的情况看，被告未组织听证会不属于《条例》第十一条第二款“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”规定的情形，不违反《条例》的规定。故对原告提出的被告应当组织听证会的主张不予支持。
根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告高莲英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高莲英负担。
高莲英不服一审法院判决，上诉称：1、被上诉人不具有征收上诉人房屋的法定职权。本案上诉人及一审时并案审理的其他一审原告的房屋所有权证的发证机关大部分是潍坊市房产管理局，也有的是潍坊市人民政府。依据《条例》第十三条第三款以及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，潍坊市人民政府具有征收上诉人房屋的法定职权。2、征收决定不属于公共利益的需要，未满足“确需”的要求，被上诉人没有提供能证明在作出征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证据。3、被上诉人对征收补偿方案未依法组织有关部门进行论证；未依法召开听证会；未依法进行社会稳定风险评估；未经过合法的政府常务会议讨论决定，征收程序违法。4、被上诉人适用法律不全面。应适用《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条等法律规定。
奎文区政府答辩称：1、一审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2、答辩人作出《征收调整决定》具有法定职权，在实体要件和法定程序要件均具有合法性。《条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，答辩人具有征收的主体资格和法定职权。3、答辩人适用法律正确。
二审庭审中，合议庭确定的审理重点是：一、奎文区政府是否具有征收上诉人房屋的法定职权；二、被诉《征收调整决定》是否合法，一审法院判决是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人认为，虽然《条例》明确市、县级人民政府有征收的职权，但《中华人民共和国土地管理法》提到收回土地是由有权政府和原批准政府收回，据上诉人了解，原批准政府是潍坊市人民政府，有批准权的政府按照现在的制度无论是出让还是划拨都是市、县人民政府。被上诉人认为，《条例》明确规定市、县级人民政府负责本区域的征收补偿工作。土地的收回与房屋的征收是两个具体行政行为。针对第二个审理重点，上诉人认为，被上诉人没有按照《城乡规划法》的规定实施，上诉人没有见到被上诉人提到的旧城改造计划。被上诉人没有充分的证据证明被征收区域属于基础设施落后需要改造的地段，被征收区域大多是90年代建造的；被上诉人的《征收调整决定》不符合“四规划、一计划”；被上诉人的三个账户凑起来超过了预算资金不能证明补偿资金足额到位；有一位副区长没有参与奎文区政府常务会议，不合法；被上诉人没有进行合法的社会稳定风险评估；427份调查登记表占到80%多，调查结果达不到50%的同意，调整方案返回表只有面积、货币补偿，没有意见栏，是403份，不能发布征收决定；被上诉人主张有494户签订了协议，但实际上只有429户签订了协议。被上诉人认为，《计划》与人大决议证明涉案土地纳入年度计划，老市委片区的旧城改建已经纳入发展计划和纲要，符合公共利益的需要，老市委片区的房屋大多建于七八十年代，需要进行旧城改建；根据被上诉人提交的证据结合被上诉人向发改局、规划局发出的征询函及回复，能够证明符合“四规划、一计划”的要求；被上诉人提供的东关街办专户收支证明、开户证明以及签订补偿协议的资金达到3.2个亿，能够证明符合专户储存、专款专用、资金足额到位；上诉人以一名副区长没有参加会议为由否认常务会议的合法性没有法律依据；被上诉人提交的风险评估报告是由住建局进行评估的，符合相应的法律规定；在征收范围内有494户居民签订了补偿协议，在征求意见时也没有人提出反对意见，被上诉人没有组织听证是符合规定的。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
根据《条例》第四条第一款的规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，被上诉人奎文区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定及补偿决定的法定职责。上诉人提出的被上诉人不具有征收上诉人房屋的法定职权的理由不能成立，本院不予支持。
根据《条例》第八条第（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益需要的情形。上诉人所属房屋所在的老市委片区房屋大多建于上世纪七、八十年代，小区内基础设施落后，配套不完善，居民生活环境与经济发展的要求不相符。虽然被征收范围内有少量楼房建成于九十年代，不属于基础设施落后，但其余房屋及其它附属设施均属老市委片区一期旧城改建项目片区。从规划的角度，宜实施统一规划，况且，《纲要》已经将被征收范围内的房屋整体纳入老市委旧城改建项目片区，因此，一审法院判决认定被诉征收行为符合公共利益的需要，并无不当。上诉人关于被诉征收决定不属于公共利益的需要，未满足“确需”要求的上诉理由不能成立，本院不予支持。
《征收调整决定》作出前，奎文区财政局在开户银行浦发银行潍坊分行和国家金库潍坊市奎文区支库的补偿资金专用账户存款金额分别为11×××53.3元和20×××64.97元，奎文区东关街办在奎文农行的补偿资金专用账户的存款余额为156999440元，以上资金总额为477146958.27元，大于一期征收费用预算金额，一审法院据此认定被上诉人征收补偿费用足额到位，符合实际情况。上诉人认为被上诉人没有提供能证明在作出征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证据，该主张与事实不符。
本案老市委片区一期房屋征收范围内已有95.37%被征收户签订协议同意征收，被上诉人未组织听证会不违反《条例》的规定，上诉人提出的被上诉人没有组织听证会，程序违法的主张不能成立；本案被诉《征收调整决定》作出前，奎文区住建局对老市委片区房屋征收情况进行了社会稳定风险评估，形成了《社会稳定风险评估报告》，结论为风险程度较低，并经奎文区政府常务会议讨论决定通过，符合《条例》的规定，上诉人以一名副区长没有参加会议为由否认常务会议的合法性没有法律依据，本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序无违法之处，应予维持。上诉人高莲英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高莲英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 赵 军
代理审判员 蒋炎焱
二〇一四年八月二十二日
书 记 员 杜钰越