甘肃省白银市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）白中行终字第26号
上诉人（原审被告）靖远县人民政府。
法定代表人刘力江，靖远县人民政府县长。
委托代理人魏广林，白银正平律师事务所律师。
委托代理人陈宗顺，靖远县国土资源局副局长。
上诉人（原审第三人）中国建设银行股份有限公司靖远支行（以下简称靖远建行）。
负责人张宏民，该行行长。
委托代理人赵彩霞，白银正平律师事务所律师。
委托代理人李志坚，靖远建行办公室主任。
被上诉人（原审原告）程志芳，女，汉族，1958年7月24日出生，靖远县人。
委托代理人杨文平，靖远县糜滩乡独石村农民。
上诉人靖远县人民政府、靖远建行不服靖远县人民法院（2014）靖行初字第1号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院受理后，由审判员郑乐年、赵峰，代理审判员金思刚依法组成合议庭，郑乐年担任审判长，书记员李彩佩担任法庭记录，于2014年12月4日公开开庭进行了审理，上诉人靖远县人民政府委托代理人魏广林、陈宗顺，上诉人靖远建行委托代理人赵彩霞、李志坚，原审原告程志芳及委托代理人杨文平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定：1984年4月7日原靖远县城乡建设局（以下简称城建局）为了城区建设需要，与原告婆婆魏烈惠、原告丈夫张进才（已故）、夫兄张进德三家签订了一份搬迁协议书，征用了原告家位于靖远县武装部巷口西侧临街宅基地一处（东至武装部巷道，南至加工厂后墙，西至李彦和墙根，北至大街），因原告家的住宅被征用后存在实际困难，城建局给原告婆婆魏烈惠、原告丈夫张进才（已故）、夫兄张进德三家划了宅基地三处，面积均为0.4亩。协议签订后，1991年3月23日，被告给原告在本案争执的该宗土地上颁发了靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》，土地证载明四至为，东至宋建业西房后墙根外皮，南至王德林地界，西至小水渠埂，北至吕宏祥南墙外皮。
1983年1月5日第三人（甲方）与原城关大队新华生产队（乙方）签订了《关于划交地皮的协议》，协议约定由乙方划给甲方两块地皮，其中一块在新华队老砂地北头，从油路边向北数第四排的西头，靠水渠，东西长18米，南北宽19米，面积342平方米。1999年6月30日，被告以第三人建银靖发（1999）第25号文件申请，依据第三人与原城关大队新华生产队1983年1月5日签订的《关于划交地皮的协议》，给第三人颁发了靖国用（1999）字第1091012号土地使用权证，载明四至为，东至巷道，南至空地，西至水渠，北至吕宏强。该土地证与原告持有的靖集建（1991）字第1101920236号土地证载明的四至虽然有所不同，但两证所属土地为同一宗。
2013年原告在该宅基地上进行平整建房时，与地邻因宅基地使用权酿成纠纷。现原告以被告在该宗土地上给第三人颁发靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》没有事实根据，属重复颁证为由，请求依法撤销靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》。
原审认为，原告程志芳持有的靖集建（1991）字第1101920236号土地证是被告靖远县人民政府于1991年3月23日颁发，但被告没有证据证明该土地证是原告非法取得的无效证件，故认定原告持有的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》合法有效。1999年，被告又以划拨的方式在该宗土地上给第三人颁发了靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》。在颁证过程中，虽然经过申请、地籍调查，但该《国有土地使用证》与原告持有的土地证存在土地范围重叠的情形，应属地籍调查不实，审查不严。故靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》依法应予撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销靖远县人民政府给中国建设银行股份有限公司靖远支行颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的具体行政行为。案件受理费50元，由靖远县人民政府负担。
上诉人靖远县人民政府上诉理由：原判决称，原告程志芳持有的靖集建（1991）字第1101920236号土地证是被告靖远县人民政府于1991年3月23日颁发，但被告没有证据证明该土地证是原告非法取得的无效证件，故认定原告持有的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》合法有效。如此认定，确属事实不清。事实情况是，被上诉人持有的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》，在上诉人单位不存在任何档案资料。尽管被上诉人有拆迁补偿的情况，但是我国合法的土地使用权是以登记为前提的，像上诉人的争议土地，没有档案材料、没有依法登记的土地，应当认定为非法取得。因此，原审认定事实不清证据不足。
原审判决称，靖远建行持有的《国有土地使用权证》与原告持有的土地证存在土地范围重叠的情形。如此认定是不客观公正的。事实情况是，第三人（甲方）与城关大队新华生产队（乙方）1983年1月5日签订的《关于划交地皮的协议》明确表示由乙方划给甲方两块地皮，第一块在原城关大队砖厂旧址，东至红旗生产队场墙根，南至石磊后墙根，西至贾怀中墙根，北至李彦和门前，东西长平均按22米（呈梯形，前长19米，后长25米，靠后墙边有刀把形总长30米），南北宽17.7米，自石磊墙根量起除去路宽2米后，以15.7米计算，面积为345.4平方米。第二块在新华队老砂地北头，从油路边向北数第四排的西头，靠水渠，东西长18米，南北宽19米，面积342平方米。由此可见，上述地块已于1983年交付第三人使用至今。而被上诉人是1984年4月7日与靖远县城建局签订的《搬迁协议书》，且协议书内第三项“根据乙方要求，甲方经研究确存在实际困难，甲方应划给魏烈惠宅基地4分地皮一处，张进才宅基地4分地皮一处，张进德宅基地4分地皮一处”没有明确的地理位置及宅基地划分之至，也不能说明给第三人县建行划给的土地有任何关联，原审判决所称的“土地范围重叠的情形”的说法，是不客观公证的，是不能成立的。上诉人给第三人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的具体行政行为是正确的。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，上诉人给第三人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》程序合法，具体行政行为正确。请求二审法院依法撤销原判，改判维持上诉人的具体行政行为。
上诉人靖远县人民政府提交的证据有：证据1、土地登记申请表1份2页，证明建行提交了申请。证据2、土地登记审批表1份2页，证明靖远县人民政府对此进行了审核。证据3、划交地皮协议1份2页，证明土地来源。证据4、法定代表人身份证明及委托书1份2页，证明建行的基本情况及委托办理手续的情况。证据5、（1999）建行25号文件。证据6、地籍调查表1份8页，证明靖远县人民政府人员在现场对该宗土地进行了审核。
上诉人靖远建行上诉理由：（一）本案属于土地使用权和所有权争议，依法应由靖远县人民政府处理，人民法院不应受理。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案被上诉人和上诉人争议的同一块土地上，由靖远县人民政府颁发了两个性质不同的土地使用证，即上诉人的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》和被上诉人的靖集用（1991）字1101920236号《集体土地建设使用证》。争议土地是国有土地还是集体土地、归被上诉人使用还是上诉人使用，由于双方均持有靖远县人民政府颁发的土地使用证，该块土地和没有颁发土地证一样权属不清，属土地所有权和使用权争议，按照土地管理法的规定，应由人民政府处理。《行政诉讼法》第十二条（四）款规定，法律法规由行政机关最终裁定的具体行政行为人民法院不予受理。而一审法院却在明知靖远县政府给同一宗土地颁发了两个土地使用权证导致土地使用权权属不清的情况下违法受理案件，二审法院应予以纠正。（二）一审法院对本案的判决属不审而判，结果必然错误。一审法院违法受理被上诉人要求撤销靖远县人民政府给上诉人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的案件后，只能对被上诉人的诉讼请求审查靖远县人民政府给上诉人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的行政行为是否合法，而不能审查给被上诉人所颁发的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》的颁证行为的合法性，否则就超越了行政诉讼的审查范围。事实上，一审法院在对被上诉人的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》的合法性未经庭审审查和法院判决的情况下直接认定该证据合法有效，相当于对本案在庭审过程中已作出判决，剥夺了上诉人针对被上诉人土地证进行诉讼救济的权利，是标准的不审而判。对上诉人的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》虽然进行了审查，但对靖远县人民政府提交的给上诉人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》合法有效的所有证据不予认定，理由是该证据证明的事项与被告给被上诉人登记的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》相矛盾。并据此撤销上诉人靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》，同样是不审而判。上诉人认为，人民法院要审查人民政府给上诉人的颁证行为是否合法，只能根据原审被告提供的给其颁发土地证行政行为合法有效的证据，围绕给上诉人颁发的土地证的权属来源和颁证程序是否合法进行审查，合法的判决维持，不合法的撤销，不能用同一宗土地的另一个未经判决其合法有效的土地证来否定其合法性。（三）靖远县人民政府给上诉人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的行政行为完全合法。第一，上诉人的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的土地来源完全合法。争议土地虽然在1999年才办理了《国有土地使用证》，但是，早在1979年10月26日，上诉人就与原城关公社、城关大队、新华生产队签订了土地征用补偿协议，并且已经支付了1820元的土地补偿费，由于农户没有搬迁，上诉人的土地没有如期交付。1983年1月5日，双方再次签订《关于划地皮的协议》，城关大队给上诉人另划了包括争议土地在内的两块土地。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》明确规定，在当时，全民所有制单位，城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移协议或对农民集体进行过补偿的、受农民集体赠予的，原集体所有的土地就属于国家所有，由支付补偿费的全民所有制单位使用。上诉人在1979年10月26日与原城关公社、城关大队、新华生产队签订了土地征用补偿协议，并且已经支付了1820元的土地补偿费，由于种种原因，城关大队未能履行1979年协议，1983年1月5日，双方再次签订《关于划地皮的协议》，城关大队给建行另划了包括争议土地在内的两块土地，《关于划地皮的协议》实质上是对1979协议的履行协议，起协议签订时间早于被上诉人1984年签订的搬迁协议时间。因此上诉人的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的土地来源完全合法。第二，上诉人办证资料齐全，颁证程序合法。靖远县人民政府给上诉人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》并非新划拨土地，而是对上诉人早已实际使用的国有土地补发土地使用证。登记办证首先依据上诉人与城关大队于1983年签订的《关于划交地皮的协议》，同时也有当事人申请、靖远县土地局尽职性地籍调查以及四邻界址确认签字等档案资料，土地来源合法。
综上所述，靖远县人民政府给上诉人所颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》的行政行为完全合法。而被上诉人的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》项下无任何土地资料，也未登记，登记的（1991）字第1101920236号土地使用人根本不是被上诉人，该证虽然加盖了靖远县人民政府的印章，当实属来源不清。请求二审法院在查明事实的基础上依法撤销靖远县人民法院（2014）靖行初字第1号错误行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持靖远县人民政府给上诉人颁发的靖国用（1999）字第1091012号《国有土地使用证》。
上诉人靖远建行未向法庭提交书面证据，但其称与上诉人靖远县人民政府提交的证据一致。
被上诉人程志芳辩称，被上诉人的宅基地来源清楚，是拆迁补偿的宅基地，手续合法。上诉人持有的国有土地使用权证没有事实证据，是非法无效的。请求维持一审判决。
被上诉人程志芳提交的证据有：证据1、靖集建（1991）字第1101920236号集体建设用地使用证，说明这一块地方是给我确定的宅基地。证据2、搬迁协议书，说明这一块地方是通过城建局搬迁协议取得的。证据3、结婚证，证明我与张进才（以故）是合法夫妻关系。证据4、张廷圆的证明及身份证明。
经二审庭审，查明的事实与一审基本一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，被上诉人陈志芳认为上诉人靖远县人民政府给上诉人靖远建行颁发的靖国用（1999）字第1091012号国有土地使用证的具体行政行为，侵犯了其已经取得的靖集建（1991）字第1101920236号集体建设用地使用证的合法权益，向人民法院起诉，符合行政诉讼受案范围。1991年3月23日因被上诉人的宅基地被政府征收，给被上诉人另行划拨一宗土地进行补偿，并取得了《集体土地建设用地使用证》的事实清楚。1999年上诉人靖远建行在向上诉人申请颁发《国有土地使用证》时，虽提交了相关材料，但上诉人在审核调查时，未尽到实质性审查的法定职责，在该争议土地权属不清的情况下，向上诉人靖远建行核发国有土地使用权证，造成该证与被上诉人程志芳持有的土地使用权证土地重叠的情形，构成重复发证。故上诉人的被诉行政行为对被上诉人程志芳的实体权利产生直接影响，应承担相应的法律责任。上诉人靖远县人民政府、靖远建行上诉认为，被上诉人持有的土地证未经过登记，来源不合法，但又无法提供相关证据予以支持，其上诉理由不能成立。一审判决认定基本事实清楚，处理结果正确。但原审法院判决论证部分，认定“原告持有的靖集建（1991）字第1101920236号《集体土地建设用地使用证》合法有效”的分析意见，超越了本案诉讼审查范围，属审判程序不当，应予以纠正。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回靖远县人民政府、中国建设银行股份有限公司靖远支行的上诉，维持原判。
二审案件上诉费50元，由靖远县人民政府、中国建设银行股份有限公司靖远支行承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑乐年
审 判 员 赵 峰
代理审判员 金思刚
二〇一四年十二月九日
书 记 员 李彩佩