江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行初91号原告陈大鹏，男，1959年10月14日生，汉族，住江苏省海安县。委托代理人陈军、朱静秋，江苏锦润律师事务所律师。被告海安县人民政府，住所地江苏省海安县。法定代表人顾国标，县长。委托代理人丁兴育，海安县人民政府办公室副主任、法制办公室主任。委托代理人欧开银，海安县安全生产监督管理局工作人员。第三人海安县雅周镇建设环保服务中心，住所地江苏省海安县。法定代表人陈大鹏，主任。第三人南通中菱绝缘材料有限公司，住所地江苏省海安县。法定代表人闾传胪，董事长。第三人吕传明，男，1967年4月1日生，汉族，住江苏省海安县。原告陈大鹏不服被告海安县人民政府（以下简称县政府）安监行政批复向本院提起行政诉讼，本院于2016年6月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因海安县雅周镇建设环保服务中心（以下简称建环中心）、南通中菱绝缘材料有限公司（以下简称中菱公司）、吕传明与本案的处理存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年10月13日、10月27日两次公开开庭审理了本案。原告陈大鹏及其委托代理人陈军、朱静秋，被告县政府的委托代理人丁兴育、欧开银，第三人建环中心的法定代表人陈大鹏（本案原告），中菱公司的法定代表人闾传胪，吕传明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年2月27日，被告县政府作出海政（2016）19号《县政府关于南通中菱绝缘材料有限公司“10.23”高处坠落事故结案的批复》（以下简称《批复》），内容为：一、同意事故调查报告对事故原因的分析和事故责任的认定。这是一起违规发包，安全教育、安全防护、安全管理不到位造成的安全生产责任事故。二、同意事故调查组对相关责任单位和相关责任人的处理意见，相关部门要将调查组所提处理建议抓紧落实到位。三、相关单位要根据事故调查报告所提整改建议的要求认真抓好落实。同时要认真抓好安全生产隐患的排查和整改工作，把各项安全防范落实到位，杜绝此类事故的重复发生。原告陈大鹏诉称，原告自2009年担任建环中心主任。2015年10月23日，位于海安县雅周镇王垛村2组的中菱公司宿舍楼装修工程施工工地发生一起高处坠落事故，造成一人死亡。事故发生后，被告授权海安县安全生产监督管理局（以下简称安监局）成立事故调查组进行调查。此后安监局作出《南通中菱绝缘材料有限公司“10.23”高处坠落事故调查报告》（以下简称《调查报告》），认定是一起违规发包，安全教育、安全防护、安全管理不到位造成的安全生产责任事故，建环中心对事故负一定责任，建议相关部门对建环中心相关人员进行责任追究。被告于2016年2月27日作出《批复》，同意《调查报告》作出的对该起事故的原因、责任认定及处理意见。原告系建环中心主任，2016年1月8日海安县人民检察院根据《批复》对该起安全责任事故进行立案侦查，3月15日对原告采取取保候审强制措施。原告认为《调查报告》对案涉工程的建筑面积、施工资质、备案手续等方面认定错误，导致《批复》中的事故原因、责任认定、处理意见不当。被告的错误行为导致原告被追究刑事责任。请求撤销《批复》；本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：1.《事业单位法人证书》；2.《批复》；3.《县政府批转县安监局等部门关于进一步加强建设工程安全生产监督管理意见的通知》（海政发[2007]62号）；4.《海安县民房建筑施工合同》；5.《房屋面积勘测报告》；6.《工程预（结）算书》；7.《整改复查意见书》；8.《房屋产权证》。依据：《建筑工程施工许可管理办法》、《建筑工程建筑面积计算规范》、《建设工程安全生产管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督规定》。被告县政府辩称，1.被告作出的《批复》属于内部行政行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响，依法应当裁定驳回起诉。2.被告作出的《批复》符合法律规定、程序合法，是依法履职行为。3.原告是否涉嫌刑事犯罪，按照我国法律分工，应当属于司法机关的职责范畴。请求驳回原告的起诉。被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1.《县政府批转县安监局等部门关于进一步加强建设工程安全生产监督管理意见的通知》（海政发[2007]62号）；2.《批复》；3.《海安县民房建筑施工合同》；4.安监局对闾传胪、吕传明的询问笔录；5.安监局对陈大鹏的询问笔录；6.《延长调查期限请示》及批准手续；7.《2015年度雅周镇安全生产目标管理责任书》；8.《市委办公室、市政府办公室关于印发海安县镇机构改革方案的通知》（通办发[2010]26号）；9.《雅周镇下属事业单位机构设置、人员编制和领导职数核定表》；10.《零星维修工程施工合同》；证据8-10系庭审中提交。依据：《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令[第439号]）、《建筑工程施工许可管理办法》（住房和城乡建设部令[第18号]）。第三人建环中心述称，其没有建筑安全管理的职责。第三人中菱公司、吕传明未发表意见。第三人建环中心、中菱公司、吕传明未向本院提交证据。上述证据经庭审质证，原告和第三人建环中心对被告提交的上述证据有异议。被告对原告提交的证据1-5无异议，对证据6-8有异议。第三人建环中心对原告提供的证据无异议。第三人中菱公司、吕传明对原、被告提交的的证据未发表质证意见。根据各方当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据能够证明相应事实，证据真实、形式合法，与本案有关联性，本院均予以采信。经审理查明，2015年10月10日，中菱公司（发包方）与吕传明（承包方）签订《海安县民房建筑施工合同》，合同约定：施工建筑面积约1000平方米、施工价格70/平方米。吕传明作为承包方并无建筑工程施工资质。原告作为建环中心法定代表人在该份施工合同上加盖了“海安县雅周镇建筑管理站”公章。2015年10月21日，吕传明组织人员开始进行中菱公司宿舍楼楼顶“人”字形屋架施工。2015年10月23日下午，中菱公司宿舍楼装修施工工地发生高处坠落事故，造成一人死亡、直接经济损失130余万元。事故发生后，事故单位向有关部门进行了报告。根据《安全生产法》和《处理条例》规定，被告所属的海安县安全生产监督管理局（以下简称安监局）、监察、公安、总工会、建管、海安县雅周镇人民政府（以下简称雅周镇政府）等单位成立事故调查组，同时邀请县人民检察院派员参加。2015年12月20日，安监局向被告提交了海安监[2015]140号《请示》，申请延长两个月的调查期限。被告于同日批准同意。此后，调查组经现场勘察、调查取证、综合分析形成《调查报告》并报被告批复。《调查报告》认定案涉事故是一起违规发包，安全教育、安全防护、安全管理不到位造成的安全生产责任事故。《调查报告》第六条第4项对建环中心的责任认定为：“建环中心对不具备施工条件的合同进行鉴证；没有对该工程施工期间进行施工现场安全检查，对该起事故负一定责任。”对建环中心的处理建议为：“建议相关部门对建环中心相关人员进行责任追究。”2016年2月27日，被告作出《批复》，同意调查报告对事故原因的分析、事故责任的认定以及对相关责任单位、相关责任人的处理意见。原告不服该《批复》，向本院提起行政诉讼。另查，2010年6月10日，中共南通市委办公室、南通市人民政府办公室下发了通办发（2010）26号《市委办公室、市政府办公室关于印发海安县镇机构改革方案的通知》，该《通知》第二条第（4）项明确：“将建设环保服务站更名为建设环保服务中心，设村镇规划、环境保护、城管、环卫等岗位。”建环中心系经南通市委、市政府批准设立的事业单位法人，业务范围为综合承担村镇建设、规划环保、城管环卫等职能。为落实安全生产管理责任、遏制各类事故的发生，雅周镇政府于2015年1月1日与建环中心签订《雅周镇2015年度部门安全生产目标管理责任书》（以下简称《责任书》），原告陈大鹏作为建环中心的法定代表人在《责任书》上签字。《责任书》对2015年建环中心的安全生产责任作出规定，其中第二条规定：“建环中心牵头负责开展建筑施工安全专项整治，……认真把好资质审查、安全生产许可证审核关和招投标管理、规范建筑市场安全管理，加大查处无资质及借用资质从事工程建设等违法行为的力度，严禁违法分包……。”再查，事故发生后，安监局于2015年12月14日询问了原告并制作了《询问笔录》。该份笔录反映：1.2015年10月10日，中菱公司与吕传明系在建环中心办公室签订《海安县民房建筑施工合同》；2.关于盖章的具体时间，原告在安监局向其调查时称，合同签订当天（2015年10月10日）没有盖公章，其系在2015年10月23日前盖的公章，具体时间记不起来了。本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉《批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、被诉《批复》所涉建环中心部分事实依据是否充分、适用法律是否正确。一、关于被诉《批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告作出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，被告作出的《批复》同意了《调查报告》对事故原因的分析和事故责任的认定。根据《批复》及所附《调查报告》第六条第4项规定的内容，被诉《批复》认定案涉事故是一起违规发包，安全教育、安全防护、安全管理不到位造成的安全生产责任事故，同时认定原告所在单位建环中心对事故负一定责任；建议相关部门对建环中心相关人员进行责任追究。被诉《批复》虽属内部行政行为，但行政相对人已知晓，且对原告的权利义务产生了实际影响，故属于人民法院的行政诉讼的受案范围。被告主张《批复》对原告的合法权益明显不产生实际影响的理由不成立，本院不予采信。二、关于被诉《批复》所涉建环中心部分事实依据是否充分、适用法律是否正确的问题。首先，《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建市[2014]118号）第四条规定，本办法所称违法发包，是指建设单位将工程发包给不具有相应资质条件的单位或个人，或者肢解发包等违反法律法规规定的行为。本案中，吕传明不具有建筑工程施工资质，中菱公司通过签订《海安县民房建筑施工合同》将案涉建筑工程发包给吕传明个人构成违法发包。其次，国务院《建设工程安全生产管理条例》第四十四条规定，建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施。海安县人民政府海政发[2007]62号文件第二条第（一）款第3项明确，造价小于30万元或建筑面积小于300平方米的房屋建筑（含农民自建住宅）和村镇基础建设工程，实行属地管理，由各镇政府负责监管，县建管局负责业务指导。建环中心系经南通市委、市政府批准设立的事业单位法人，履行村镇建设、规划环保、城管环卫等职能，而为落实安全生产管理责任、遏制各类事故的发生，原告作为建环中心的法定代表人也与雅周镇政府签订了《责任书》。本案案涉工程位于海安县雅周镇，工程造价小于30万元，根据上述文件规定，对案涉工程的安全生产管理由建环中心负责，而《责任书》对建环中心的安全生产管理责任又进一步细化、明确。建环中心作为安全生产管理单位应当依法正确、及时履行监管职能，包括查处无资质从事工程建设等违法行为。再次，建环中心作为雅周镇负责安全生产管理单位，对辖区内发生的无资质从事工程建设的行为未正确履行查处职能。表现在：第一、案涉违法施工合同系在建环中心签订，建环中心应当知道案涉工程属于违法发包，但建环中心未及时进行查处；第二、建环中心发现上述违法行为后，并未及时向镇政府或上级建设行政主管部门报告，原告作为建环中心的法定代表人在事故发生后还擅自在合同上加盖了建筑管理单位的公章。上述行为显然已背离了《安全生产法》第一条确立的防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的立法宗旨。根据《处理条例》第三十二条等相关规定，被告收到《调查报告》后，经审核作出的《批复》认定建环中心对事故负一定责任，同意事故调查组对相关责任单位和相关责任人的处理意见依据充分，符合《安全生产法》第八十四条、《处理条例》第三十二条等相关法律、法规的规定。综上，被诉《批复》所涉第三人建环中心部分事实依据充分、适用法律、法规正确。原告陈大鹏的诉讼请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈大鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈大鹏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75）。审判长  顾春晖审判员  谭松平审判员  郁 娟二〇一六年十二月六日书记员  吴 迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。