湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行初430号
原告洪海滨（曾用名朱金山）。
被告长沙市望城区人民政府，住所地：长沙市望城区郭亮中路227号。
法定代表人范焱斌，代区长。
委托代理人尹伟博，该单位工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。
第三人长沙市望城区国土资源局，住所地：长沙市望城区郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人夏德军，该单位工作人员。
委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。
第三人王利娟。
原告洪海滨因与被告长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、第三人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）、第三人王利娟土地登记一案，以望城区国土局为被告于2016年5月向长沙市望城区人民法院提起诉讼，望城区法院经审理追加望城区政府为被告，移送本院审理。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告洪海滨，望城区政府和望城区国土局的委托代理人尹伟博、夏德军、谢兆佳，第三人王利娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告洪海滨诉称：2003年4月18日，原告与王利娟签订了宅基地转让协议，之后，被告违法办理了宅基地的过户手续。集体土地依法不能转让，且协议上原告的妻子文美娟也未签字，宅基地转让协议是无效的，同时，被告为过户于2012年9月将宅基地性质变更为国有划拨地，“洪海滨”的签名不是原告本人和妻子文美娟所签，“朱金山”的签名虽是原告妻子所签但依法也无效，将土地变更为国有的行为是违法的。原告从未委托任何人办理宅基地性质变更和过户手续。事发后，原告书面要求被告纠正，但被告不予纠正。请求撤销2013年4月25日为王利娟颁发的望变更国用2013537号土地权利证书。
被告望城区政府辩称：1.原告与王利娟所签协议已履行完毕，争议地已转让给王利娟，且现登记的已是王利娟，不是原告，故原告与被诉行为无利害关系。同时，原告于2003年与王利娟签订协议时即应知道转让过户事宜，2013年4月25日被告为王利娟办理望变更国用2013537号土地证，原告即知道或应知道该权证证书，但原告于2016年5月4日方起诉，已超过起诉期限，故本案应裁定驳回起诉。2.被告作出被诉行为依法依规，处理适当。请求裁定驳回起诉。
第三人望城区国土局的意见与望城区政府的意见一致。
第三人王利娟陈述称：与区政府和国土局的意见一致。另，办理土地变更手续时，原告口头告知第三人其没时间，故委托其妻子文美娟办理，文美娟也称系受原告委托。请求裁定驳回起诉。
被告望城区政府向本院提交了如下证据：1.土地使用权登记申请报告，洪海滨、王利娟的身份证复印件及户口登记卡及文美娟的身份证复印件。证明洪海滨与王利娟共同申请办理土地使用权变更登记。2.公证书、望国用（2012）327号国有土地使用证、土地登记卡、建设用地规划许可证、建设工程竣工规划验收合格证、建房合同、六合围村委会计生办的证明、望城区住房保障局档案室的证明、承诺书。证明望城区国土局对王利娟、洪海滨申请土地使用权变更登记提交的材料进行审查。3.土地登记申请书审批表、望城县土地权属变更呈报表、望城县政府划拨建设用地转让审批单。证明望城区国土局对王利娟的土地使用权变更登记申请进行审查，报望城区政府批准后，准予发证。4.税收转账专用完税证、契税完税证、一般缴款书。证明王利娟缴纳了相关税费。5.土地登记卡。证明为王利娟填发了土地证。6.调查笔录。证明洪海滨办理过户手续时到了现场，且签了字，本案已超过起诉期限。
第三人望城区国土局提交的证据和被告望城区政府提交的证据一致。
对望城区政府和望城区国土局的证据，王利娟质证称无异议。原告质证称：2011年我的签字实际上是2012年签的，是我自己办理土地确权时所签，不是与王丽娟变更土地登记时所签。办证中所有我的签名均不是我本人所签。如要办理变更登记，申请人应是我，不应是王利娟。
原告向本院提交了以下证据：1.长沙市公安局政治部档案室出具的证明。2.广东省清远军分区政治部批复。证明洪海滨曾用名朱金山。3.个人建房用地许可证（望国土字第0031544号）。证明该证并未发给原告。4.宅基地变更协议。证明集体土地依法不能买卖，协议是无效的。5.关于申请土地确权及登记的报告。6.承诺书二份。证明承诺上的签名不是原告所签。7.望城区人民政府建制镇集镇城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书。8.关于望城区经开区国土所违规过户我宅基地的举报信。证明从举报时原告才怀疑土地已经过户。9.房产查询记录（洪海滨、文美娟）。证明原告夫妇没有房产，宅基地不能买卖。
对原告的证据，被告望城区政府、区国土局质证称：个人建房许可证已注销。办理土地变更是王利娟与文美娟共同办理，作为夫妻，文美娟有权对家庭财产进行处理。对举报信的证明目的有异议。王利娟质证称和望城区政府、望城区国土局的意见一致。
第三人王利娟向本院提交了如下证据：1.宅基地变更协议。2.缴费基金收款收据。3.洪海滨、文美娟、王利娟的常住人口登记卡。4.公证书。5.仁和社区和仁和社区石咀子组的证明。6.个人建房用地许可证（朱金山）。7.纳税证明。8.土地使用权证。
对王利娟的证据，望城区政府、望城区国土局质证称无异议。原告质证称对于票据的真实性没意见，但认为不合法，如要到国土局交税，应该是原告而不是王利娟。
本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据，均与本案有关，形式合法，取得程序合法，但对于含有洪海滨签名的材料，因洪海滨本人不予认可，对方称系其妻子代签但未提交证据证实，故对这些材料的真实性不予认可，对其他证据的真实性，对方当事人未提出异议，予以认可，但能否达到证明目的，应根据全案事实及有关规定判断。
经审理查明，洪海滨原名朱金山，原望城县高塘岭镇仁和大队（后更名为仁和社区）人，后入伍改为现名，1999年转业到长沙市公安局芙蓉分局工作。2002年，洪海滨在仁和社区拆迁重建地购得120平方米宅基地（即本案争议地，以下简称争议地）。2003年4月18日，洪海滨与原望城县新康乡六合围村月亮岛村民王利娟签订宅基地转让协议，将争议地整体转让给王利娟建房居住，总价63000元，并约定由洪海滨协助王利娟处理宅基地基地转户手续、协调建房中的有关事宜，费用由王利娟自理。2005年3月18日，原望城县政府就争议地以朱金山为申请用地人颁发了望国土字第0031544号个人建房用地许可证，建房性质为住宅（集体），面积为120平方米。2005年10月28日，洪海滨及其妻子文美娟与王利娟就宅基地转让协议在望城县公证处进行了公证，并在协议上注明“陆万三千元已付清，建房证下来后保证及时交王利娟”。之后，王利娟在争议地上建房居住至今。
2012年，8月27日，望城县经济技术开发区规划建设局就争议地以洪海滨为用地单位颁发了望规地字（2012）045号建设用地规划许可证（用地面积为120平方米）和望经开规工验字（2012）第080061号建设工程竣工规划验收合格证（建设面积为480平方米）。9月24日，望城区政府就争议地作出望国有划拨（2012）字第130号建制镇集镇城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书，11月2日，望城区政府、区国土局就争议地以洪海滨为土地使用权人办理了划拨土地使用权初始登记并作出了望国用（2012）第327号国有土地证（用途为住宅用地，使用权类型为国有划拨，使用权面积为120平方米）。
2013年4月25日，王利娟向望城区国土局申请办理争议地的土地变更登记，并提交了洪海滨望国用（2012）第327号国有土地证、宅基地转让协议、公证书、望经开规工验字（2013）第0040019号、土地（变更）登记申请书等材料。5月29日，望城区政府作出（2013）政地划转字第141号划拨建设用地转让审批单，同意将争议地从洪海滨转让给王利娟。6月4日，望城区政府、区国土局以（2013）政地划转字第141号划拨建设用地转让审批单、望国用（2012）第327号国有土地使用证、宅基地转让协议、申请报告为依据，为王利娟就争议地办理了土地登记并向其颁发了望变更国用（2013）第537号国有土地使用证，用途为住宅用地，使用权类型为国有划拨，使用权面积为120平方米。
本院认为：一、关于本案被诉行政行为的确定问题。根据《土地登记办法》第十五条、第十六条的规定，土地证只是土地权利的证明，土地登记行为才有赋权的法律效力。原告在起诉状中所列诉讼请求虽为撤销相关土地证，但根据其起诉所依据的事实和理由以及诉讼意见，其真实诉求系认为争议地的使用权应属其所有，不应登记给王利娟，即其所诉行为是导致其失去争议地使用权的行为。根据本案起诉及查明情况，本案被诉行政行为是就望变更国用（2013）第537号国有土地使用证内土地所作出的土地变更登记行为。二、关于望城区国土局的诉讼地位问题。根据《土地登记办法》第三条的规定，土地使用权变更登记的行为主体是人民政府，国土部门只是实施单位，不是行为主体，不是适格的被告，望城区国土局在本案的诉讼地位应是第三人。三、关于本案应否实体处理的问题。因原告系被诉土地变更登记行为直接涉及的人员，故望城区政府认为原告与被诉行为无利害关系的理由不成立。望城区政府、国土局同时主张本案起诉已超过起诉期限，但其提供的证据并不能充分证明原告此前确已知道或应当知道的时间，其主张无事实根据，理由不成立。望城区政府、国土局据此主张本案应裁定驳回起诉，理由不成立，不予支持。四、关于被诉行政行为的合法性问题。1.原权证显示争议地属国有划拨土地，但根据宅基地转让协议和建房许可证，争议地又属集体土地，两者明显不一致，争议地究属集体所有土地还是国有划拨土地，性质不明，被告未经调查核实即直接按登记资料将争议地作国有划拨土地进行管理，并作被诉变更登记行为，主要证据不足。2.即使争议地属国有划拨土地，但当事人提交的权属变动材料是宅基地转让协议，依法也不能办理变更登记，被诉土地变更登记行为没有法律依据，属适用法律错误。3.原告作为涉案土地的登记名义人，本人未去申请办理土地变更事项，被告未按《土地登记办法》第十一条第一款规定审核和收取相关材料，不符合法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，被诉土地变更登记行为应予撤销。五、关于本案相关问题的处理。对于原告提出的宅基地转让协议无效问题以及将争议地登记为国有的行为无效的问题，不是本案被诉行政行为，本案不予处理，当事人可另循合法途径解决。对于王利娟提出的争议地本系原告购买取得，其取得争议地也是向原告购买取得，并已在争议上建房居住多年，其合法利益应予保护的问题，因本案审查的是被诉行政行为的合法性，其相关合法利益的保护问题不属于本案处理范围，可另循合法途径解决。对于本案反映出来的宅基地出卖、宅基地转让、为争议地办理国有划拨地初始登记及发证等问题，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定和依法行政原则，应由土地行政主管部门依法处理和纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决如下：
撤销长沙市望城区人民政府2013年6月4日就望变更国用（2013）第537号国有土地使用证内土地所作出的土地变更登记行为。
本案受理费50元，由被告望城区政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 周 永
代理审判员 陈丽琛
代理审判员 黄 姝
二〇一七年三月二十六日
书 记 员 田景月
附:本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
2.《土地登记办法》
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第十一条委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。
代理境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被代理人身份证明应当经依法公证或者认证。
第十五条土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；
（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；
（四）地上附着物情况。
土地登记簿应当加盖人民政府印章。
土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。
第十六条土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。
土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。