辽宁省丹东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丹行终字第00009号
上诉人（原审被告）：东港市人民政府，住所地东港市东港南路188号。
法定代表人：杨乃文，系该市市长。
委托代理人：吴楠，系辽宁仁正律师事务所律师。
委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：娄本和，男，1954年10月19日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：张忠福，男，1966年9月1日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：张文思，男，1938年11月15日出生，汉族，无业。
被上诉人（原审原告）：王学龙，男，1956年2月29日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：于德福，男，1964年4月7日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：潘远成，男，1956年2月27日出生，汉族，无业。
被上诉人（原审原告）：邹德发，男，1952年11月19日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：李华民，男，1958年5月29日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：李吉仁，男，1962年10月9日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：傅平，女，1952年5月8日出生，汉族，无业。
被上诉人（原审原告）：牛晓华，女，1955年8月16日出生，汉族，无业。
被上诉人（原审原告）：刘永增，男，1961年11月19日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：刘悦成，男，1949年3月20日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：周焕忠，男，1955年6月11日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：牛承林，男，1962年10月18日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：邹德君，男，1955年10月11日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：葛玉利，男，1956年6月4日出生，汉族，渔民。
被上诉人（原审原告）：盖玉增，男，1956年7月11出生，满族，无业。
被上诉人（原审原告）：娄本革，男，1966年12月28日出生，农民。
被上诉人（原审原告）：孙成涛，男，1956年2月16日出生，渔民。
以上被上诉人的共同委托代理人：毛长山，系辽宁仁正律师事务所律师。
原审第三人：东港市北井子镇海鹰村村民委员会，住所地东港市北井子镇海鹰村。
法定代表人：韩延平，系该村民委员会主任。
委托代理人：邓虹，系辽宁远方律师事务所律师。
上诉人东港市人民政府因土地行政登记一案，不服东港市人民法院（2014）东行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人东港市人民政府的委托代理人吴楠、何恒川，被上诉人娄本和等20人的诉讼代表人娄本和及委托代理人毛长山，原审第三人东港市北井子镇海鹰村村民委员会的法定代表人韩延平及委托代理人邓虹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审根据原、被告及第三人的举证并经庭审质证认定，涉案虾场座落于西、北至龙态河，东至现北井子村虾场，南至鞠庆华虾场区域，在现海防路南北两侧各两处，对称排列，建设于上世纪80年代。1993年，东港市人民政府对该宗土地予以使用权登记，并为第三人东港市北井子镇海鹰村村民委员会颁发了东国用（93）字第972号国有土地使用证，2000年又为第三人换发了东港国用（2000）字第30037号国有土地使用证。2007年，东港市国土资源局在换发证书工作过程中，将第三人提交的30037号国有土地使用证遗失。2012年8月8日，被告在第三人刊登遗失声明、提出补发申请后，履行公告程序，并就涉案土地为第三人补发了东港国用（2012）第20257、20258号国有土地使用证。诸原告不服，于2013年8月27日向本院提起行政诉讼，本院于2013年11月14日作出（2013）东行初字第57号行政判决书，以被告行政程序违法为由，撤销了该两份土地使用权证。2013年12月10日，第三人向被告提交申请，要求按照法定程序就涉案土地颁发土地使用权证。2014年4月16日，被告为第三人颁发了东港国用（2014）第20330号土地使用证。原告知道涉案土地使用权证的内容后不服，遂于2014年7月23日向本院提起本行政诉讼。
原审法院认为，被告作为县级人民政府，对依法使用的国有土地登记造册、核发土地权利证书有职权依据。《土地登记办法》第十八条规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，有乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”。本案中，通过本院（2012）东行初字第00075号、（2013）东行初字第57号及丹东市中级人民法院（2013）丹行终字第00001号等多份生效行政判决书、诸原告及被告的诉辩意见、第三人的陈述意见可以看出，被告在颁发涉案东港国用（2014）第20330号土地使用证前，已明知诸原告与第三人就涉案土地的使用权属存在争议，且被告在人民法院生效判决撤销东港国用（2012）第20257、20258号国有土地使用证后、涉案土地权属争议未经法定程序处理之前，又为第三人颁发涉案国有土地使用权证，属行政程序违法。另，涉案土地已因修建滨海公路被分割为面积、四至不同的多宗地，既使被告在经法定程序确定涉案土地权属后颁发土地使用权证，也应履行《土地登记办法》规定的变更登记程序且应按照《土地登记办法》第五条之规定依现状以宗地为单位进行登记。综上，被告作出的具体行政行为程序违法，应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目的规定，判决：撤销被告东港市人民政府为第三人东港市北井子镇海鹰村村民委员会颁发的东港国用（2014）第20330号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人东港市人民政府上诉称,原审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人为原审第三人补发的涉案土地使用证，事实清楚，证据充分，符合法定程序，并无不当之处。请求：1、撤销原审判决；2、在查清事实的基础上，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。
被上诉人娄本和等20人答辩称，原审判决合法正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人东港市北井子镇海鹰村村民委员会陈述称，上诉人为原审第三人颁发的东港国用（2014）第20330号国有土地使用证事实清楚，证据充分，符合法定程序，并无不当之处，请求法院依法改判。
上诉人向原审法院提交的证据是：第1号证据是东港市人民法院作出的（2013）东行初字第57号行政判决书。证明的主要内容是：1993年7月，上诉人根据原审第三人的申请，就涉案土地进行了登记，并颁发了东国用（93）字第972号国有土地使用证。上诉人于2000年10月为原审第三人换发了东港国用（2000）字第30037号国有土地使用证。2007年期间，上诉人拟再次进行换发证书工作时，因东港国用（2000）字第30037号国有土地使用证遗失，上诉人于2012年8月8日为原审第三人补发了东港国用第20257、20258号国有土地使用证。2013年11月14日，东港市人民法院判决撤销了东港国用第20257、20258号国有土地使用证。第2号证据是2013年12月10日、2014年4月15日北井子镇海鹰村村民委员会向东港市国土资源局提交的申请书两份。第3号证据是国土资源局函及送达证。第4号证据是北井子镇情况反映。第5号证据是公文处理单及论证会意见。第6号证据是土地登记申请书、审批表、地籍调查表、宗地图及《国有土地租赁合同》。第7号证据是作废的东港国有（2012）第20258、20257号国有土地使用证。第8号证据是土地登记申请书审批表、《关于海鹰村渔业队围滩养虾的批复》、地籍调查表、协议书、东国用（93）字第972号国有土地使用证。第9号证据是2011年12月6日丹东日报、东港国用（2000）字第30037号国有土地使用证。第10号证据是土地证书签收簿。第11号证据是丹东市人民政府作出的丹政行复决字（2014）19号行政复议决定书。以上证据证明的主要内容是：2013年12月10日，原审第三人申请颁发土地使用证，上诉人受理后，在对权属来源证明等相关材料进行审查后，按照程序为原审第三人颁发了涉案国有土地使用证。因此，上诉人颁发涉案土地使用权证的行为事实清楚，证据充分，并无不当之处。
被上诉人娄本和等20人向原审法院提交的证据是：第1号证据是东沟县土地管理委员会文件东政土字[1984]年16号“关于海鹰村渔业队围滩养虾批复”。第2号证据是东沟县土地管理委员会文件东政土字[1985]年282号“关于北井子海鹰村娄本和等人养虾围滩的批复”、围建虾场申请书、建设征用土地协议书。第3号证据是东港国用（2008）第30485号土地使用权证。以上证据证明的主要内容是：1984年1月23日，东沟县土地管理委员会同意海鹰村海鹰渔业队使用国有滩地725亩围建虾场，土地使用权人为海鹰渔业队，该批复下发以后，海鹰渔业队没有围建，经村委会协调由本村娄本和等25户村民围建了其中的501亩，另224亩由北井子村围建。第4号证据是偿还银行贷款本息合同。第5号证据是起诉状。第6号证据是（1998）东民初字第278号民事判决书。第7号证据是（1999）执字第910号民事裁定书。第8号证据是恢复执行程序审批表。第9号证据是返还虾场申请书。第10号证据是2011年12月29日询问笔录、2011年1月13日询问笔录。第11号证据是承包虾场到期返还交接协议书。以上证据证明的主要内容是：娄本和等25户村民1984年建设涉案虾场后，自行经营至1992年，1992年3月娄本和代表联户与案外人王军签订了偿还银行贷款本息合同，将涉案虾场501亩承包给王军经营，经营期限为20年。交纳承包费的方式为由王军偿还联户虾场欠东港农行的建设虾场时的贷款本息，由于王军没有按照约定偿还，东港农行于1998年提起民事诉讼，东港市人民法院作出生效判决，判决王军和娄本和承担连带清偿责任。由于王军没有履行该生效判决，东港农行申请法院强制执行，在执行过程中法院依法拍卖了王军承包的501亩虾场的经营权，其中420亩的经营权交由东港农行抵顶全部贷款本息，拍卖的使用权为10年。2012年1月，在王军的承包经营权即将到期时，东港农行向法院申请交回虾场使用权，东港法院立案恢复执行，将该虾场的经营权收回，转交给王军，王军又将该虾场交付给了诸被上诉人。进而证明涉案土地及地上建筑物的使用权从1984年至今一直为娄本和等联户占有和使用。第12号证据是2012年7月20日上诉人作出的“关于补发海鹰村土地使用权证有关事宜协调会意见”。证明的主要内容是：上诉人已经确认东港国用第20257、20258号国有土地使用证所对应的土地存在权属争议，该争议是原审第三人与诸上诉人之间的争议，故上诉人所作出的行政行为违法。
原审第三人东港市北井子镇海鹰村村民委员会向原审法院提交的证据是：第1号证据是东港国用（2014）第20330号国有土地使用权证。证明的主要内容是：上诉人依法为原审第三人颁发涉案土地使用权证，是承继了1993年以来原审第三人一直是涉案土地真正的土地使用权人的事实。第2号证据是被上诉人与原审第三人1984年6月24日签订的“生产承包合同”。证明的主要内容是：被上诉人与原审第三人就涉案虾场是承包合同关系。第3号证据是中国农业银行担保借款契约10张。证明的主要内容是：原审第三人于1988年为涉案虾场偿还贷款45万元。第4号证据是2003-2011年原审第三人交纳国有土地使用费收据。证明的主要内容是：原审第三人作为涉案虾场的使用权人依法交纳了土地使用费。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，上诉人向原审法院提交的第1号证据可以证明涉案地块存在权属争议。第2-11号证可以证明上诉人根据原审第三人的申请，为原审第三人颁发了涉案的土地使用证。被上诉人向原审法院提交的证据可以证明其与原审第三人就涉案地块存在权属争议。原审第三人向原审法院提交的证据不能证明上诉人为其颁发的土地使用证合法。
本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。
在庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即：上诉人颁发的该土地使用证有无事实根据、上诉人颁发的土地使用证程序是否违法，对上诉人颁发的该土地使用证和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点相一致。
本院认为，《土地登记办法》第十八条规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，有乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”。根据上述规定，土地使用权和使用权存在争议的，应由政府部门先行处理。本案的证据足以证明，被上诉人在颁发涉案东港国用（2014）第20330号土地使用证前，已明知诸上诉人与原审第三人就涉案土地的使用权属存在争议，被上诉人在东港国用（2012）第20257、20258号国有土地使用证被撤销后、涉案土地权属争议未经法定程序处理之前，又为原审第三人颁发涉案国有土地使用权证，属程序违法。故原审判决撤销被上诉人为原审第三人颁发的该土地使用证并无不当。《土地登记办法》第五条规定，土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。本案中，涉案土地已因修建滨海公路被分割为两宗地，宗地面积及四至范围等均发生变化，此次发证不属于补发证书的情形，故上诉人关于此次是为原审第三人补发土地使用证的上诉理由不成立。综上，上诉人提出的上诉请求和上诉理由无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东港市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 莉
审 判 员 仲莉宇
代理审判员 孙 军
二〇一五年二月三日
书 记 员 姜瑶裕