浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行初字第8号
原告嵊州市天章丝绸织造整理厂。住所地嵊州经济开发区上杨村。
投资人赵志炎，厂长。
委托代理人赵刚。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市领带园区五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。
委托代理人赵红卫。系嵊州市人民政府法制办工作人员。
原告嵊州市天章丝绸织造整理厂因要求确认被告嵊州市人民政府强制拆除其厂房的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2015年2月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告嵊州市天章丝绸织造整理厂的投资人赵志炎及该单位委托代理人赵刚、纪召兵，被告嵊州市人民政府的委托代理人周利雅、赵红卫到庭参加诉讼。因原、被告均要求在本院审理期间就双方实质性争议（补偿）进行协商，经浙江省高级人民法院两次批准，本案延长审限至2015年10月27日。本案现已审理终结。
原告诉争的行政行为：被告嵊州市人民政府组织城管等部门，于2013年6月18日、2014年9月24日对原告的厂房实施了行政强制拆除。
原告嵊州市天章丝绸织造整理厂诉称，原告在嵊州经济开发区上杨村环城路有一处厂房，用于丝绸纺织面料加工等经营。现有关征收实施单位以“三改一拆”名义对原告厂房进行拆迁改造，实则为政府征收及房地产商业开发行为。原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议，政府也没有履行征收的法律程序。2013年6月17日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》，认定原告厂房系违法建筑，责令原告限期拆除。2013年6月18日，被告嵊州市人民政府即组织城管等部门，对原告厂房实施部分拆除。原告申请行政复议后，绍兴市人民政府于2013年10月18日作出维持决定。自2013年6月17日起，被告多次采取停水、停电等方式逼拆，原告为维持生计，一直自主发电坚持生产运营。2014年9月22日，原告收到嵊州市城市管理行政执法局作出的嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》，责令原告限期拆除。原告认为，原告对嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》的诉讼仍在进行中，行政机关无权进行强拆，但被告却于2014年9月24日凌晨，组织相关部门对原告厂房实施了强制拆除，致厂房内机器设备被埋受损。原告向绍兴市人民政府申请行政复议后，于2014年12月13日收到绍兴市人民政府作出的绍市府复决字（2014）25号《行政复议决定书》，维持了被告的强制拆除行为。现原告依据《行政诉讼法》之规定向法院起诉，请求依法确认被告对原告厂房实施的行政强拆行为违法，本案诉讼费用由被告承担。
为证明其诉讼主张，原告向本院提交了如下证据：
证据1.个人独资企业营业执照、组织机构代码证、税务登记证及嵊州市环境保护局嵊环审函（2008）054号《关于﹤嵊州市天章丝绸织造整理厂迁建项目环境影响报告表﹥的审查意见》各一份，证明原告系合法的生产经营企业；
证据2.电子缴税付款凭证一组共44页（复印件），证明原告系依法缴纳各种税费的合法经营企业；
证据3.《钢架结构用房转让协议》、《土地租赁合同》各一份；
证据4.嵊州经济开发区管理委员会出具的情况说明一份；
证据5.附图两张（复印件），
上述证据3-5，证明原告使用的厂房及场地来源合法；
证据6.图片两张，证明对涉案区域进行的三改一拆，其本质是政府征收后的商业开发行为；
证据7.嵊州市城市管理行政执法局嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》（复印件）及绍兴市城市管理行政执法局绍市行执复决字（2013）2号《行政复议决定书》各一份，证明原告曾对嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》申请行政复议；
证据8.行政起诉状（复印件）两份、编号为1028262156502的EMS快递单（寄件人联）一份，证明原告就嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》分别向嵊州市人民法院、绍兴市人民法院提起行政诉讼；
证据9.光盘一张、照片一组共7张，证明被告组织实施了对原告厂房的强拆活动；
证据10.财产损坏清单一份，照片一组共10张，证明被告强拆行为致原告的机器设备等物品损坏的情况；
证据11.绍兴市人民政府绍市府复决字（2013）42号《行政复议决定书》及绍市府复决字（2014）25号《行政复议决定书》，证明原告曾对涉案强拆行为提起行政复议。
被告嵊州市人民政府辩称：一、涉案厂房系违法建筑的事实清楚、证据确凿、法律依据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十九条及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一节、第二节之规定，单位或者个人建筑厂房均应取得建设用地规划许可证。本案中，结合嵊州市规划局2013年6月13日出具给嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室的《函》、有关职能部门作出的《强制拆除违法建设审批表》及2013年4月23日嵊州市三改一拆指挥部对赵志炎的谈话笔录等证据，可以证明涉案厂房一直未经规划审批。答辩人据此认定涉案厂房系违法建筑，认定事实清楚、证据确凿、法律依据充分。本案不涉及对土地、房屋等的征收行为，因涉案厂房系违法建筑，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四节“违法建筑的拆除，原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失以及与违法建筑相关的民事责任由当事人自行承担”之规定，现原告要求享受征地补偿于法不符。二、答辩人系依法强制拆除原告违建厂房，适用程序正当。基于上述事实和法律，嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局和嵊州市国土资源局于2013年5月10日联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，决定对上杨村、谢幕村涉及整治区域进行综合整治和联合执法，要求涉及整治区域的所有户主在接到通知后立即与承租户解除租赁合同，在6月10日前督促承租户自行清理所有设备及相关物品并腾空房屋。2013年6月17日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》，责令原告在当日24时前自行拆除违法搭建的房屋。但原告未自行拆除，故答辩人于2013年6月18日审批同意依法对涉案违法建筑采取强制拆除措施。同日，涉案厂房被部分拆除。2014年5月23日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《催告书》，督促原告自行拆除。原告未履行，嵊州市城市管理行政执法局遂于2014年9月19日作出嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》，责令原告在三天内拆除违建厂房。但公告期满后原告仍不履行，无奈，答辩人的下属单位嵊州经济开发区管理委员会联合嵊州市城市管理行政执法局等部门于2014年9月24日对涉案厂房实施了强制拆除。上述强拆行为符合《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四节第（三）条及《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十七条规定之程序。综上，答辩人对违建厂房实施的强制拆除行为，认定事实清楚、证据确凿、法律依据充分、程序合法，请求法院驳回原告嵊州市天章丝绸织造整理厂的起诉或者驳回其诉讼请求。
被告嵊州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
证据12.嵊州市三改一拆指挥部与赵志炎于2013年4月23日的谈话笔录一份；
证据13.嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局、嵊州市国土资源局于2013年5月10日作出的《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》（复印件）一份；
证据14.嵊州市规划局于2013年6月13日出具给市控违拆违专项整治工作领导小组办公室的《函》（复印件）一份，
上述证据12-14，证明原告所建厂房系违法建筑。
证据15.嵊州市城市管理行政执法局于2013年6月17日作出的嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》一份；
证据16.嵊州市人民政府于2013年6月18日审批同意的《强制拆除违法建设审批表》（复印件）一份；
证据17.绍兴市城市管理行政执法局于2013年8月19日作出的绍市行执复决字（2013）2号《行政复议决定书》（复印件）一份；
证据18.绍兴市人民政府于2013年10月18日作出的绍市府复决字（2013）42号《行政复议决定书》（复印件）一份；
证据19.嵊州市城市管理行政执法局于2014年5月23日作出的嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《催告书》一份、送达回证（当庭提交）一份；
证据20.嵊州市城市管理行政执法局于2014年9月19日作出的嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》（复印件）一份、公告张贴照片（复印件，当庭提交）一组；
证据21.嵊州经济开发区管理委员会于2013年7月9日出具的《关于赵志炎、杨传良违法建设拆除的情况说明》（复印件，当庭提交）一份，
上述证据15-21，证明在被告下属单位通知原告自行拆除违法建筑而原告未按期履行的情况下，被告于2013年6月18日作出强制拆除的批复，后被告下属单位按照法定程序进行催告和拆除公告，并在强制拆除公告期满后会同相关部门进行了强制拆除，强拆程序正当合法。
被告明确，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；《浙江省城乡规划条例》第三十九条、第四十一条；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一节、第二节、第四节；《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条等规定，是其实施强制拆除行为的法律依据。
经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：
对证据1-11，被告质证认为，证据1，真实性无异议，关联性有异议，不能证明涉案厂房已经合法审批；证据2，关联性有异议，不能证明涉案厂房系合法建筑；证据3，真实性无异议，但合同本身的合法性及上杨村村民委员会是否可以将涉案地块出租尚待审查；证据4，真实性无异议，但无经办人员签字或出庭作证，不符合证据形式要件，系相关部门为原告办理环保手续需要而出具，不能证明涉案厂房系合法建筑；证据5，真实性和关联性均有异议，即便是真实的，也不能以此代替相应用地及规划审批，更不能说明涉案建筑是合法建筑；证据6，真实性无异议，关联性有异议，不能证明本案属于行政征收；证据7，三性均无异议；证据8有异议，被告从未收到相关行政诉讼应诉文书；证据9有异议，无法确认是否是涉案厂房的强拆现场，但对涉案厂房已被实施强制拆除这一事实予以认可，被告的强拆过程已经公证机关公证；证据10，三性均有异议，系单方制作，且本案不涉及行政赔偿；证据11，三性均无异议，复议机关的维持决定印证了强拆行为的合法性。
对证据12-21，原告质证认为，证据12，真实性无异议，确系赵志炎陈述及签名，证明目的有异议，认为不能据此证明涉案厂房系违法建筑；证据13，真实性无异议，证明目的有异议，原告没有收到过该份通知，被告系以拆违之名行征收之实，目的在于商业开发，是违法的；证据14，真实性无异议，但认为没有嵊州市规划局法定代表人的签字，缺乏证据的形式要件，且其中关于涉案建筑未经规划审批的内容与事实不符；证据15，真实性无异议，但认为该决定书本身存在认定事实不清、适用法律错误及程序违法的问题，原告已提起行政诉讼；证据16，原告对审批表不知情，认为审批行为与强拆行为发生在同一天，恰能证明程序违法，且被告审批同意拆除在认定事实及适用法律上存在严重错误；证据17，真实性无异议，但该行政复议决定书认定事实和适用法律有误，原告已对行政行为提起行政诉讼；证据18，真实性无异议，但该行政复议决定书认定事实和适用法律有误，原告已对行政行为提起行政诉讼；证据19，原告未曾收到该催告书，送达回证不能反映留置送达的情况；证据20，原告确已收到该强拆公告，但公告张贴情况不清楚；证据21，系复印件，已超过举证期限，且情况说明的内容与事实不符。
本院对上述证据认证如下：
证据1，能够证明原告的企业基本信息，予以确认；证据2，与本案缺乏关联性，不予确认；证件3，被告对形式真实性无异议，能够证明原告受让厂房及与上杨村村民委员会签订土地租赁合同的事实，予以确认；证据4，被告对真实性无异议，但达不到原告的证明目的，本院对证据的真实性予以确认；证据5，真实性无法证实，且形式上与相应用地审批、规划审批存在差异，不予确认；证据6，与本案缺乏关联性，不能达到原告的证明目的，不予确认；证据7，能够证明原告曾就嵊州市城市管理行政执法局嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》申请行政复议，后绍兴市城市管理行政执法局以绍市行执复决字（2013）2号《行政复议决定书》决定维持的事实，予以确认；证据8，与本案被诉行政机关及被诉行为缺乏关联性，不予确认；证据9，对涉案厂房已被强制拆除这一事实，本院予以确认；证据10，系原告单方制作，真实性无法证实，且不属于本案审查范围，不予确认；证据11，能够证明原告曾以被告对其厂房实施的行政强制拆除行为违法为由两次申请行政复议，绍兴市人民政府先后作出了绍市府复决字（2013）43号及绍市府复决字（2014）25号《行政复议决定书》，予以确认。
证据12，能够反映嵊州经济开发区三改一拆指挥部曾与赵志炎就原告所租赁地块的相关事宜进行过谈话，予以确认；证据13，能够证明嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局、嵊州市国土资源局发布联合执法通知的事实，予以确认；证据14，能够证明嵊州市规划局于2013年6月13日致函嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室的事实，予以确认；证据15，已包含在证据7中，不再重复认证；证据16，结合证据11，能够证明被告于2013年6月18日审批同意依法拆除的事实，予以确认；证据17，已包含在证据7中，不再重复认证；证据18，已包含在证据11中，不再重复认证；证据19，对嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）催告字第15-005号《催告书》这一事实予以确认，送达回证因超过举证期限提交且无正当理由故不予确认；证据20，对嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》并送达原告这一事实予以确认，张贴照片因超过举证期限提交且无正当理由故不予确认；证据21，系复印件，且已超过举证期限，不予确认。
经审理查明，2007年10月29日，原告嵊州市天章丝绸织造整理厂与案外人嵊州市联发贸易有限公司签订《钢架结构用房转让协议》一份，约定将后者搭建在嵊州经济开发区上杨村的钢棚、平房及若干附属设施折价125.8万元一次性转让给原告所有。因上述厂房需使用上杨村的集体土地，原告于2007年12月28日与上杨村村民委员会签订《土地租赁合同》一份，双方并对租赁场地坐落、四至、面积、租赁期限、租金及交付办法等进行了约定。
2013年4月23日，嵊州经济开发区三改一拆指挥部对原告租赁场地、搭建房屋等情况进行了调查。2013年5月10日，嵊州经济开发区管理委员会、嵊州市城市管理行政执法局和嵊州市国土资源局联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，决定对上杨村、谢慕村涉及整治区域进行综合整治和联合执法，要求涉及整治区域的所有户主在接到通知后与承租户解除租赁合同，在2013年6月10日前督促承租户自行清理所有设备及相关物品并腾空房屋，自2013年6月11日起有关部门将对该区域择日采取停止供水、供电等措施并进行联合执法。2013年6月13日，嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具《函》，明确涉案厂房未经规划审批。同年6月17日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2013）责改字第00155号《责令限期拆除（改正）决定书》，以赵志炎搭建房屋行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定为由，责令其在当日24时前自行拆除。次日，嵊州市城市管理行政执法局向被告嵊州市人民政府提交《强制拆除违法建设审批表》，提议对涉案建筑实施强制拆除，被告当日审批“同意依法拆除”。同日，嵊州经济开发区管理委员会牵头，会同相关部门拆除了部分涉案厂房。嗣后，原告以被告对其厂房实施的行政强制拆除行为违法为由，向绍兴市人民政府申请行政复议。绍兴市人民政府于2013年10月18日作出绍市府复决字（2013）42号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市人民政府于2013年6月18日作出的审批同意依法对赵志炎违法建设实施强制拆除的具体行政行为。
同时查明，2014年5月23日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）催告字第15-005号《催告书》。同年9月19日，嵊州市城市管理行政执法局作出嵊城管（2014）强拆公字第15-005号《行政强制拆除公告》并送达原告。2014年9月24日，嵊州经济开发区管理委员会牵头，会同嵊州市城市管理行政执法局等相关部门拆除了原告全部厂房。原告对此不服，向绍兴市人民政府申请行政复议。绍兴市人民政府于2014年12月5日作出绍市府复决字（2014）25号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市人民政府于2014年9月24日对赵志炎违法建设实施强制拆除的具体行政行为。
本院认为，被告嵊州市人民政府自认其于2013年6月18日批准同意对涉案厂房实施强制拆除，并由嵊州经济开发区管理委员会牵头于2013年6月18日、2014年9月24日两次对涉案厂房实施行政强拆，而嵊州经济开发区管理委员会系被告派出机构，故被告嵊州市人民政府是本案的适格被告。
关于被诉行政行为的合法性等问题。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具的《函》已认定涉案厂房未经规划审批，原告提交的证据也未能有效证明涉案厂房的用地及建设已由相应职能部门进行了审批。故原告关于涉案厂房用地及建设合法的主张，本院不予支持。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2013年6月18日实施的强拆行为明显未依照上述规定，不符合行政行为正当程序要求。虽被告辩称嵊州市城市管理行政执法局先后于2014年5月23日、9月19日履行了书面催告及公告程序，但未能证明已进行有效催告送达，也未提供相应行政强制执行决定及告知原告所享有的救济途径和期限的证据，即于2014年9月24日将涉案厂房全部拆除，亦违反法律规定。鉴于被告强制拆除行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案厂房的行为违法，理由成立，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府强制拆除原告嵊州市天章丝绸织造整理厂坐落于嵊州经济开发区上杨村厂房的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 范卓娅
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 缪洪娇
附：本判决适用的相关条文
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。