江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终522号
上诉人（原审原告）高云霞。
委托代理人何艳，南通市江东法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人凌建华，局长。
委托代理人王亚明，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人孔德娥，江苏洲际英杰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
委托代理人施政杰、许飞，南通市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）南通市港闸区劳动事务管理所，住所地南通市港闸区城港路**号。
法定代表人曹凌云，主任。
委托代理人姚娟，南通市港闸区劳动人事争议仲裁院院长。
上诉人高云霞因劳动和社会保障行政确认一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年8月8日立案受理并依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
一审法院认定，2010年12月15日至2011年12月21日期间，高云霞以灵活就业人员的身份挂靠于南通市港闸区劳动事务管理所（以下简称港闸劳动事务所），该所为高云霞提供了社会保险代缴服务。2011年6月8日，港闸劳动事务所依高云霞的申请为其申报工伤。同年6月23日，高云霞与港闸劳动事务所向南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）申请工伤认定。同日，南通人社局作出[2011]A第842号《认定工伤决定书》，认定2011年3月10日，高云霞在上班途中，驾驶电瓶车途径南通市通州区兴仁镇长林桥村三十四组路段时与陆耘驾驶的小型普通客车发生碰撞，造成道路交通事故。高云霞后经南通大学附属医院诊断为多发伤，颅内血肿，左锁骨、右三踝骨折，脾挫伤。高云霞在该起交通事故中负同等责任。高云霞所受事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，属于工伤认定范围，认定为工伤。2015年9月15日，高云霞向南通人社局提出撤销[2011]A第842号《认定工伤决定书》的申请，南通人社局当日口头答复不予撤销。高云霞不服，以南通人社局不作为为由，于同年12月3日向南通市人民政府申请行政复议。12月21日，南通人社局向高云霞发出不予撤销工伤认定的书面告知函。2016年1月9日，南通市人民政府作出通政复驳〔2015〕383号《驳回行政复议申请决定书》，驳回高云霞的行政复议申请。高云霞不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、高云霞提出复议申请和提起本起诉讼有无超过法定复议期限和起诉期限。二、南通市人民政府的复议程序是否合法。
关于高云霞提出复议申请和提起本起诉讼有无超过法定复议期限和起诉期限的问题。首先，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述规定可以看出，当事人提起行政诉讼的，应起诉最终对其权利义务产生影响的行政行为。从高云霞最初申请工伤至提起本起诉讼的整个过程来看，南通人社局2015年12月21日作出的《告知函》并未对高云霞的权利义务产生实际影响，影响高云霞权利义务的是[2011]A第842号《认定工伤决定书》。高云霞如不服，理应在收到案涉决定书之后的法定期限内通过行政复议或者行政诉讼救济，但高云霞并未在规定期限内选择上述合法途径寻求救济，而是在时隔四年后试图以要求行政机关履行法定职责的方式改变已发生法律效力的行政行为，其实质是撤销之诉。如人民法院任由已经丧失起诉权的当事人以履行法定职责之名行重启撤销发生法律效力的行政行为之实，则势必会造成已经稳定的行政法律关系再次陷入不稳定的状态，以致于法律法规关于起诉期限的规定形同虚设。
其次，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。在[2011]A第842号《认定工伤决定书》中，南通人社局虽然告知了高云霞复议机关和复议期限，但并未告知高云霞起诉期限，本案应当适用2年的起诉期限。高云霞分别于2015年12月3日和2016年2月2日才提出行政复议申请和提起行政诉讼，超过了法定的复议期限和起诉期限，且无正当理由，对高云霞的主张，一审法院不予支持。
关于南通市人民政府的复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。具体到本案而言，南通市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
综上，高云霞提起的本起诉讼超过法定的起诉期限，且无正当理由。南通市人民政府作出的被诉驳回行政复议申请决定符合法律法规规定，并无不当。据此，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回高云霞的起诉。
高云霞不服提起上诉称，1、案涉纠纷涉及上诉人合法的工伤保险待遇权益。南通人社局在没有核实用工主体的情况下直接作出被诉认定工伤决定属于认定错误。从已生效的民事判决书和民事裁定书看，上诉人无法向实际用人单位南通锦罗蔓服饰有限公司主张工伤保险待遇。2、被上诉人南通人社局的行政不作为事实成立。上诉人实际上一直未放弃自己的救济权利，在上诉人向南通市人民政府申请行政复议之后，其理应回应上诉人申请，查明案件事实，撤销被诉工伤认定决定书。3、南通市人民政府作出的通政复驳〔2015〕383号《驳回行政复议申请决定书》认定事实错误，适用法律不当。4、一审法院认定事实不清，适用法律错误。纠正用人单位的主体错误不受诉讼时效的规制，上诉人申请权利救济一直处于连续状态，上诉人的申请客观上形成于时效期满之后也属于合理情形。请求撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼主张。
被上诉人南通人社局辩称，1、本案上诉人诉争的行政行为对上诉人权利无实际影响，和上诉人有联系的是工伤认定书，但该认定书送达后上诉人没有提起权利救济，该认定书已经发生法律效力。2、上诉人认为南通人社局不履行法定职责，没有事实和法律依据。上诉人要求撤销已经生效的工伤认定书无正当理由。3、关于时效问题。南通人社局在认定书中已告知上诉人救济权益的期限和途径，上诉人并没有按照法定途径和时间提起救济，其再行救济已超过期限。请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人南通市人民政府辩称，一审法院作出的裁定认定事实清楚、适用法律正确。南通市人民政府所作驳回行政复议决定程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人港闸劳动事务所认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审裁定。
高云霞提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院二审中，各方当事人对一审裁定查明的事实均无异议，本院依法予以确认。本院同时补充认定以下事实：2011年6月8日，高云霞向南通人社局申请工伤认定。同年6月23日，南通市人社局以港闸劳动事务所为用人单位认定高云霞所受伤害为工伤，并于当日向高云霞送达。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼或行政复议均应在法定期限内提出，超过法定期限提出的即不符合行政诉讼或行政复议的受理条件。本案中，各方对上诉人于2011年6月23日收到工伤认定决定的事实均无异议。上诉人如对该工伤决定不服，应及时提起复议或诉讼。上诉人迟至2015年12月3日和2016年2月2日才提起行政复议和诉讼已经超过了法定的60日的复议期限和2年的起诉期限，一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
由于上诉人的起诉已超过起诉期限，人民法院不具有对被诉工伤认定决定合法性进行审查的权限，上诉人提出的工伤认定决定中用工主体确定错误等问题，本院不予理涉。
综上，一审法院经审理后所作驳回上诉人起诉的裁定并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 金保阳
二〇一六年十一月二日
书 记 员 王 蕾
附本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；