中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申479号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姬全意等12人（名单附后）。
诉讼代表人：姬全意，男，1964年12月1日出生，汉族，住江苏省新沂市。
诉讼代表人：张公永，男，1967年7月2日出生，汉族，住江苏省新沂市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省新沂市人民政府。住所地：江苏省新沂市新安镇市府路**号。
法定代表人：陈堂清，该市人民政府市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省新沂市窑湾镇人民政府。住所地：江苏省新沂市窑湾镇人民路。
法定代表人：苗蔚，该镇人民政府镇长。
再审申请人姬全意等12人因诉江苏省新沂市人民政府(以下简称新沂市政府)、江苏省新沂市窑湾镇人民政府（以下简称窑湾镇政府）房屋行政征收一案，不服江苏省高级人民法院(2016)苏行终346号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员马永欣、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查。
姬全意等12人以新沂市政府、窑湾镇政府作出的房屋征收行为侵害了其合法权益为由，向江苏省徐州市中级人民法院提起诉讼，请求判决确认被诉征收决定无效。
江苏省徐州市中级人民法院一审查明：2013年4月25日，新沂市发展改革与经济委员会复函新沂市房屋征收与补偿办公室（以下简称新沂市征收办），认为窑湾古镇三期项目符合国民经济和社会发展规划。2013年4月26日，新沂市规划局复函新沂市征收办，认为窑湾古镇三期项目符合规划要求。2013年5月10日，新沂市住房和城乡建设局（以下简称新沂市住建局）发布房屋征收调查公告。同日，新沂市住建局发布关于协商选定房屋征收评估机构的公告。2013年5月17日，新沂市住建局发布窑湾古镇三期地块选定评估机构的公告。窑湾镇政府于2013年5月17日发布《关于窑湾古镇三期地块房屋征收范围内调查结果的公告》，对窑湾古镇三期地块拟征收房屋调查登记情况进行公示。2013年5月28日，窑湾镇政府发布《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2013年6月28日，窑湾镇政府发布《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》。姬全意等12人在公示范围内拥有合法房产。在姬全意等12人诉新沂市政府、窑湾镇政府强拆行为违法案件中，根据窑湾镇政府向法院提供的《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》，姬全意等12人得知涉案房屋征收行为的存在。姬全意等12人认为涉案房屋征收行为侵犯其合法权益提起本案诉讼。另查明，窑湾古镇第三期保护性改造工程的建设资金来源于新沂市政府所设立的国有企业新沂市骆马湖旅游发展有限公司，绝大多数被征收人己经签定补偿协议。现姬全意等12人的房屋均己被拆除，姬全意等12人就房屋拆除行为已分别提起行政诉讼，请求法院判决确认拆除行为违法并予以赔偿。
江苏省徐州市中级人民法院一审认为：一、新沂市政府应为本案适格被告。1、新沂市住建局2013年5月10日发布房屋征收调查公告载明：窑湾古镇三期项目房屋征收部门是新沂市住建局；实施单位是新沂市征收办。结合新沂市征收办就窑湾古镇三期项目是否符合国民经济和社会发展规划、用地规划分别致函新沂市发展和改革委员会、新沂市规划局、新沂市住建局发布关于协商选定评估机构的公告及窑湾古镇三期选定评估机构公告等，可以认定新沂市住建局作为涉案征收项目的房屋征收部门、新沂市征收办是涉案征收项目的实施单位，共同参与过涉案窑湾古镇三期地块项目的房屋征收。窑湾镇政府称其为涉案房屋征收主体，不能令人信服。2、窑湾镇政府制作的《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》载明征收人为新沂市政府，结合新沂市住建局、新沂市征收办作为新沂市政府的下属职能部门共同参与涉案窑湾古镇三期项目的房屋征收且涉案房屋征收资金来源于新沂市政府设立的国有企业新沂市骆马湖旅游发展有限公司的事实，可以认定涉案窑湾古镇三期项目的征收人为新沂市政府。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”本案中，确定新沂市政府为涉案窑湾古镇第三期项目的征收人亦符合上述规定。综上，新沂市政府应为本案适格被告。涉案《窑湾古镇第三期保护性改造工程房屋征收补偿方案》虽然加盖了窑湾镇政府的公章，但不能单纯认定窑湾镇政府为涉案窑湾古镇三期项目的征收人。窑湾镇政府虽诉称窑湾古镇三期项目是由其征收，但无事实依据，亦不符合法律、法规规定，依法不予支持，窑湾镇政府非本案适格被告。本案中，新沂市政府关于其不是本案适格被告的理由不能成立。二、关于涉案房屋征收行为是否合法问题。新沂市政府及其他各方当事人未提供相关的证据证明其涉案房屋征收行为的合法性，故新沂市政府的房屋征收行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的…”，结合本案中姬全意等人的房屋已经被强制拆除，且房屋征收范围内绝大多数人已经签订征收补偿协议的事实，故应判决新沂市政府的涉案房屋征收行为违法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，以（2015）徐行初字第00094号判决确认新沂市政府征收房屋行为违法；驳回姬全意等人对窑湾镇政府的起诉。
姬全意等12人不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。江苏省高级人民法院以与一审法院基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，以(2016)苏行终346号判决驳回上诉、维持一审判决。
姬全意等12人不服一、二审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审。主要事实和理由为：被申请人作出房屋征收决定时，没有省级政府的批复，也没有发布征地公告，在实体和程序上都违反法律规定，房屋征收行为应当依法被确认为无效。
本院认为：因公共利益需要，市、县级政府可以作出房屋征收决定，但应当遵循《征补条例》实体方面与程序方面的有关规定。房屋征收主体应当对其作出的房屋征收行为的合法性承担举证责任。姬全意等12人将新沂市政府、窑湾镇政府列为被告提起本案诉讼。根据《征补条例》的规定，房屋行政征收的法定主体为市、县级政府，原审法院将新沂市政府确定为适格被告、驳回对窑湾镇政府的起诉，并无不当。关于房屋征收行为的合法性，新沂市政府未提供证据予以证明，原审判决认定其不具有合法性，符合法律规定。但征收项目为古镇建设，具有公共利益之性质；房屋征收范围内绝大多数人已经签订征收补偿协议；姬全意等12人的房屋已经被强制拆除，姬全意等12人已分别对房屋强拆行为提起行政诉讼并提出赔偿主张。基于以上事实，原审判决确认涉案房屋征收行为违法，并无不当。
综上，姬全意等12人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人姬全意等12人的再审申请。
审 判 长 马永欣
审 判 员 张 艳
代理审判员 沈小平
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 卫倩男
附再审申请人名单：
姬全意，男，1964年12月1日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇后河西路1号。
徐凤英，女，1939年2月1日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇后河西路12号。
薛飞生，（系薛以伟父亲），男，1932年5月4日出生，汉族，住江苏省邳州市运河镇庙山村3组195号。
方翠侠，（系薛以伟母亲），女，1935年5月4日出生，汉族，住江苏省邳州市运河镇庙山村3组195号。
李平，（系薛以伟妻子），女，1965年10月22日出生，汉族，住江苏省邳州市运河镇庙山村3组11号。
薛淋,（系薛以伟儿子）男，1987年10月19日出生，汉族，住江苏省邳州市运河镇庙山村3组11号。
薛淞,（系薛以伟儿子）男，1990年2月17日出生，汉族，住江苏省邳州市运河镇庙山村3组11号。
刘茂华，女，1955年8月27日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇后河东路2号。
周维成，男，1972年1月10日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇劳武东路北四排16号。
张新侠，女，1949年10月17日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇后河西路39号。
张公永（曾用名张功永），男，1967年7月2日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇后河西路54号。
孔凡荣，女，1957年2月1日出生，汉族，住江苏省新沂市窑湾镇后河西路10号。