陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）西中行终字第00254号
上诉人（原审原告）管培福。
委托代理人王玉楼。
被上诉人（原审被告）西安市规划局高新分局。
负责人杨东，该局局长。
委托代理人王新荣。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
原审第三人西安高新技术产业开发区房地产开发公司。
委托代理人余文国。
委托代理人于志强。
上诉人管培福诉西安市规划局高新分局（以下简称规划高新分局）原审第三人西安高新技术产业开发区房地产开发公司（以下简称高新开发公司）撤销建设工程规划许可一案，不服西安市雁塔区人民法院（2014）雁行初字第00036号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，规划高新分局是高新管委会下属内设机构，2013年12月18日该局受理第三人高新开发公司申请办理高新第二小学科技室加建、科室楼扩建项目《建设工程规划许可证》请求事项后，经审核认为第三人的申请及其所提供的相关批准文件符合法律法规要求，于2014年1月13日以西安市规划局高新分局的名义给第三人公司核发了高新规建字第2014-006号《建设工程规划许可证》。另查，《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条规定：“国家高新技术产业开发区应当根据各地具体情况，按照精简、统一、高效的原则建立适合于社会主义市场经济和高新技术产业发展的管理体制和运行机制。开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”《西安市开发区条例》第九条规定“开发区管理委员会履行下列职责：（一）依据西安市城市建设总体规划和经济社会发展计划，编制开发区建设规划和经济社会发展计划，经批准后组织实施；”第十条规定：“开发区管理委员会行使下列职权：（一）……（四）负责开发区内的土地、规划、建设、房产、市容环卫、市政、公用事业、环境保护、园林绿化的管理；”本院根据上述事实和规定，认为本案适格被告应为西安高新技术产业开发区管理委员会，遂向原告予以释明并要求其变更，原告表明坚持以西安市规划局高新分局为被告，拒绝变更。
原审法院认为，公民认为行政机关或法律法规授权的组织所作具体行政行为侵害其合法权益的，有权提起诉讼，但必须符合法律规定，依法主张权利。规划高新分局是西安高新技术产业开发区管理委员会下属内设机构，按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，西安高新技术产业开发区管理委员会应为本案适格被告，原告以规划高新分局为被告，显然不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条之规定，经本院释明，原告坚持不变更。故其以规划高新分局为被告提起诉讼，不符合法律规定，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（三）项之规定，裁定：驳回原告管培福的起诉。案件受理费50元，退还原告。
送达后，上诉人管培福不服上诉称：一、依照我国现行《行政诉讼法》及司法解释的相关规定，作为行政诉讼的被告只能是行政机关和法律、法规授权的组织，而且有明确的被告是提起行政诉讼的基本条件之一，也是法院对行政行为进行合法性审查的基本前提。原告以“规划高新分局”为被告符合最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九“当事人不服经上级行政机批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，以及第二十条第三款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”之规定。二、经历了半年之久，人民法院将高新区管委会确认为本案适格被告，我们有异议。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。由此可判定，管理委员会在机构性质上不是行政机关，而是行政机关的派出机构。三、首先，国家高新技术产业开发区的主要任务是为了促进高新技术与其它生产要素的优化组合，创办高新技术企业，运用高新技术改造传统产业，加速引进技术的消化、吸收和创新，推进高新技术成果的商品化、产业化、国际化（《暂行办法》第二条）。为此，该办法第八条规定“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、······经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。这种“统一管理”与特别业务的授权应当有所区别。而《西安市开发区条例》第九条明确规定“开发区管理委员会履行下列职责：（一）依据西安市城市建设总体规划和经济社会发展计划，编制开发区建设规划和经济社会发展计划，经批准后组织实施；”。该处的“经批准”不应当是经开发区管理委员会批准，而应当是经西安市规划局批准。此外，根据《城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。显然，西安市规划局是西安市城市规划的业务主管机关。四、开发区管理委员会不具行政主体资格。五、确定适格被告有利于明晰权限，规范权力，保护公民合法权益免受侵害。规划高新分局颁发该建设规划许可证的行为，程序严重违法。六、设置行政诉讼制度既是为了保护公民合法权益，也是为了更好地监督行政权的行使，促进行政机关依法行政，推进法治国家、法治政府、法治社会的建设，进而促进社会经济的发展。我们并非不同意变更被告，只是不认同高新区管理委员会为被告。综上所述，我们请求人民法院依法独立行使司法审查权，依照以事实为根据，以法律为准绳之原则，对该规划许可行为的合法性进行审查，对违法行政行为予以确认，对该撤销的行政行为应予以撤销。上诉请求：依法撤销原审裁定；指令雁塔区人民法院继续审理。
被上诉人规划高新分局辩称，1、一审法院认定规划高新分局是西安市高新技术产业开发区管理委员会下属内设机构，我们表示认可。2、高新规建字第2014-006号《建设工程规划许可证》完全是依法作出，不存在不当之处。依据《城乡规划法》等，没有专项限制听证行为。关于本案项目的听证，属于行政部门的自由裁量权，自由裁量权不等同于不公开。西安市所有的建设规划项目在审批时都采取了公示牌的形式予以公开。不管是从程序上还是实体上，规划高新分局颁发的《建设工程规划许可证》都是合法的。3、上诉人的叙述和分析都是在谈西安高新发展问题。高新开发区也是在改革开放三十年来出现的新思路，取得的成就也比较明显，对于推动社会发展取得了巨大作用。高新管委会成立二十年，规划高新分局设定的时间不到十年，有很多法律问题需要解决，但是司法程序和法律有其严肃性，我们应当尊重司法的权威性。综上所述，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人高新开发公司辩称：原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。请二审人民法院公正执法，依法驳回上诉人管培福的上诉，维持原审裁定。
本院认为，西安市高新技术产业开发区管理委员会是由西安市人民政府组建并被赋予行政管理职能，独立承担法律责任能力的机构。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条、《西安市开发区条例》第九条、第十条的规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。西安高新技术产业开发区管理委员会属于法规授权的组织，规划高新分局是西安高新技术产业开发区管理委员会主管规划审批的内设机构。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定。原审法院依据上述事实及司法解释，裁定驳回管培福的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。西安市规划局与规划高新分局仅有业务指导，没有行政隶属关系。故管培福上诉请求撤销原审裁定；指令原审法院继续审理的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张耀民
代理审判员 牟凤燕
代理审判员 姜 华
二〇一五年一月二十六日
书 记 员 师 丹