安徽省当涂县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）当行初字第00009号
原告：蔡保娣，女。
委托代理人：杨永昊，男。（系原告儿子）
被告：当涂县公安局，住所地安徽省当涂县姑孰镇太白路。
法定代表人：刘成斌，该局局长。
委托代理人：郑路，该局法制大队副教导员。
委托代理人：魏军，当涂县公安局姑孰派出所所长。
原告蔡保娣不服被告当涂县公安局行政处罚，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月13日立案后，于2015年5月14日向被告当涂县公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨永昊、被告副职负责人方伟及委托代理人郑路、魏军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告当涂县公安局于2015年3月11日对原告蔡保娣作出当公（姑）行罚决字（2015）第68号行政处罚决定，认定原告蔡保娣因违反《信访条例》的规定，到北京市中南海周边非法信访，已构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予行政拘留七日的行政处罚。
原告蔡保娣诉称：2015年3月10日，蔡保娣乘火车从马鞍山市到北京市，在马鞍山市火车站上车之际，被当涂县姑孰镇政府工作人员拦截并强行带回当涂县。后当涂县公安局姑孰派出所将蔡保娣带至当涂县公安局执法办案中心接受询问。2015年3月11日0点10分，当涂县公安局以蔡保娣2015年2月5日在北京非法上访，扰乱公共秩序为由，对蔡保娣作出行政拘留七日的处罚决定。当涂县公安局的上述行政处罚决定事实认定错误，程序严重违法，理由如下：一、蔡保娣没有扰乱公共秩序的行为，其2015年2月5日到北京是旅游散心。当涂县公安局在作出涉案行政处罚决定前没有出具蔡保娣扰乱公共场所秩序的证据。蔡保娣于2015年4月1日向北京市公安局西城区分局申请公开蔡保娣当日在北京市中南海周边上访，扰乱公共场所秩序被查获、立案和移交当涂县公安局的法律手续的信息。根据北京市公安局西城区分局的答复，当涂县公安局的处罚决定事实不存在。二、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，蔡保娣的行为发生在北京，应由北京市公安局管辖，当涂县公安局因蔡保娣前夫揭露其上级马鞍山市公安局的违法行为而对蔡保娣及家人有仇恨情节，依法应当回避。另外，当涂县公安局管辖蔡保娣涉案行为应当有北京市公安机关收集的蔡保娣违法的证据及移交手续，但当涂县公安局并无相关证据及移交手续。三、当涂县公安局将《训诫书》作为蔡保娣扰乱公共场所秩序的证据，于法无据。《训诫书》的内容蔡保娣并不清楚，也没有收到。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。四、根据行政处罚决定书查明的事实，蔡保娣被北京市公安机关训诫后被当涂县大陇乡政府工作人员劝回。根据上述事实，蔡保娣就算有信访行为，该行为也达不到《信访条例》第四十七条中训诫的条件。根据涉案行政处罚决定书认定的事实，蔡保娣听从了有关国家机关工作人员的劝阻，依法不应当对蔡保娣训诫，更不能据此对其作出限制人身自由的行政拘留处罚。综上，蔡保娣没有违法事实，当涂县公安局依据训诫书认定蔡保娣扰乱公共场所秩序没有法律依据，故提起行政诉讼，诉请判令撤销当涂县公安局作出的当公（姑）刑罚决字（2015）第68号处罚决定。
原告蔡保娣为支持其主张向本院提交了以下证据：1.蔡保娣身份证复印件1份，证明其主体资格；2.行政处罚决定书1份，证明蔡保娣被当涂县公安局非法拘禁的事实；3.政府信息不存在告知书、登记回执1份，证明蔡保娣的违法事实不存在。
被告当涂县公安局于2015年5月29日向本院提交了答辩状，辩称：一、本案的事实：2015年2月5日12时许，蔡保娣违反《信访条例》规定，到北京市中南海周边非法信访，被北京市公安机关查获。北京市公安局西城区分局府右街派出所出具了训诫书对蔡保娣以训诫。后蔡保娣被当涂县大陇乡政府工作人员劝回。2015年3月10日，蔡保娣被当涂县公安局依法传唤到案。经认定，蔡保娣的行为已经构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，我局决定给予蔡保娣行政拘留七日的处罚。二、本案的程序经过：2015年2月6日，我局接到蔡保娣涉嫌扰乱单位秩序的报案后，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，依法受案调查，收集、调取证据材料，于2015年3月10日依法传唤蔡保娣询问查证，依据调查的证据材料，认定蔡保娣构成扰乱公共场所秩序，于3月11日作出行政处罚决定，决定前依法告知了蔡保娣拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知其依法享有陈述和申辩的权利，蔡保娣未提出陈述和申辩。宣告行政处罚决定时，依法告知了蔡保娣有复议、诉讼的权利及复议、诉讼的途径；关于起诉书中提到的北京市公安局西城区分局作出的回复证明了蔡保娣扰乱公共场所秩序的违法事实不存在，属其理解错误。我局通过调查，有充分的证据证明蔡保娣当日有在中南海周边非法信访扰乱公共场所秩序行为。北京市公安局西城区分局的政府信息不存在告知书，并不能证明蔡保娣没有在中南海周边非法信访，扰乱公共场所秩序的行为；关于起诉书中提到的我局程序错误问题，属其理解错误，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，对蔡保娣在北京市涉嫌违法的行政案件，在北京市公安机关没有行使管辖权的情况下，我局可以直接行使管辖权；关于起诉书中提到的蔡保娣信访，根据《信访条例》不应训诫、不应被行政拘留，属其理解错误，《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。蔡保娣不到有关机关设立或者指定的接待场所信访，却到中南海周边信访，显然是非法的。我局认为，蔡保娣的信访事项应通过合法途径解决，不应通过到非信访接待场所北京重点地区中南海周边非法信访的方式解决。北京市公安局西城区分局府右街派出所出具的训诫书、证人证人等证据足以证明蔡保娣到中南海周边进行非法信访的违法事实。综上，我局对蔡保娣的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法、处罚适当，请求人民法院依法判决维持我局行政处罚决定书作出的决定。
被告当涂县公安局为支持其主张向本院提交了以下证据：公安行政案件卷宗复印件一份（共59页），主要为：1.受案登记表1份，证明案件的来源及公安机关的受案情况；2.行政处罚决定书、告知笔录、复核意见、行政拘留执行回执、被行政拘留人人员家属通知书各1份，证明被告依法在行政处罚前进行了告知，并依法作出行政处罚决定、送达、执行拘留的情况及通知被拘留人家属等情况；3.到案经过1份，证明蔡保娣到案情况；4.传唤证1份、询问笔录8份，证明依法对蔡保娣的传唤及案件事实情况；5.调取证据通知书、清单、训诫书各1份，证明蔡保娣到中南海周边非法信访的事实；6.蔡保娣的户籍信息，证明蔡保娣身份信息情况；7.审批表3份，证明公安机关内部审批情况。
经庭审质证，被告当涂县公安局对原告蔡保娣提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但认为当涂县公安局不是非法拘禁，是依法进行行政处罚；对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为政府信息不存在不能证明案件没有发生，也不能证明当涂县公安局没有管辖权。
原告蔡保娣对被告当涂县公安局提交的证据有异议，认为：受案登记表不真实且不合法；蔡保娣家属没有收到行政处罚决定书，询问笔录是伪造的，笔录上的签名是可以模仿的，要求当涂县公安局提供做笔录时的视频；传唤证中记载的被传唤人离开时间不准确，被传唤人没有离开，是被强制拘留了；蔡保娣家属没有收到被传唤家属告知书，当涂县公安局是故意不通知的；汪奎的证言是伪造的，刘亮2月7日不在北京，刘云峰有打击报复的意图，故其证言均不可靠；训诫书是造假的；行政处罚告知笔录内容不真实，蔡保娣签名可能是伪造的，也有可能是在恐吓情况下做出的行为；户籍信息中蔡保娣的婚姻状况不是已婚，其当时已经离婚，当涂县公安局是蓄谋已久的打击报复。呈请延长办案期限审批表的内容不真实，是造假的，当涂县没有襄苑小区，当涂县公安局也有可能拘留错了人（同名同姓的人）；蔡保娣没有职业（无业），没有经商；行政传唤审批表和行政处罚审批表中的事实是假的，因为证人证言是伪造的。
经庭审举证、质证、查证，本院对上述证据认证如下：
一、蔡保娣提供的证据。1.证据1当涂县公安局无异议，予以采信；2.证据2的真实性当涂县公安局无异议，行政处罚决定书系被诉行政行为的载体，与本案有关联，对其真实性、关联性予以认定，但在无其他证据予以佐证的情况下，行政处罚决定书仅能证明当涂县公安局作出了行政处罚决定及蔡保娣被行政拘留的事实，不能达到蔡保娣关于其被非法拘禁的证明目的；3.证据3的真实性当涂县公安局无异议，其内容反映了蔡保娣向北京市公安局西城区分局申请的政府信息不存在，与本案有关联，对其真实性、关联性予以认定，对于能否达到蔡保娣的证明目的，将结合当涂县公安局提交的证据在下面予以说明。
二、当涂县公安局提交的证据。1.证据1受案登记表反映了当涂县公安局受案原因，载明了案件来源、案情、受案意见、审批意见、办案人员及单位盖章，符合程序规定，蔡保娣主张其不真实且不合法但未提供相应证据予以证明，故对该证据予以采信。2.证据2、3、7是系列证据，反映了当涂县公安局办理涉诉案件的程序，有相关人员的签名、单位盖章，符合程序规定，蔡保娣主张该证据是伪造的但未提供相应证据予以证明，故对上述三组证据予以采信。3.证据5系当涂县公安局调取证据训诫书及手续，蔡保娣主张训诫书内容系造假，其没有非法信访行为，并提交了北京市公安局西城区分局出具的政府信息不存在告知书。结合该二份证据，训诫书内容反映蔡保娣于2015年2月5日12时30分13秒在北京市中南海周边因信访反映纠纷被北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫的事实，可以证明蔡保娣有被诉行政处罚针对的非法信访行为，对该证据予以采信；政府信息不存在告知书反映了北京市公安局西城区分局未有就蔡保娣在北京市中南海周边地区上访立案和移交当涂县公安局的事实，该证据仅能证明北京市公安局西城区分局未对蔡保娣信访行为立案，不能证明蔡保娣没有涉诉信访行为，不能达到蔡保娣的证明目的。4.证据6系蔡保娣身份信息，经核对姓名、身份证号码、户籍所在地等事项，确系本案原告蔡保娣，对该证据予以采信。
根据以上认证情况，结合当事人庭审中的陈述，本院对以下事实予以确认：2015年2月5日，蔡保娣到北京市中南海周边信访反映纠纷，被北京市公安局西城区分局府右街派出所出具训诫书以训诫。2015年2月6日，当涂县公安局接到蔡保娣进京非法上访的情况通报后受理此案。2015年2月7日，当涂县大陇乡政法委书记刘云峰、当涂县大陇乡计划生育服务所所长杨继梅与当涂县公安局大陇派出所副所长（主持工作）柳明、民警施亚男从北京将蔡保娣劝回当涂县。2015年3月10日，蔡保娣被当涂县公安局传唤到案。2015年3月11日，当涂县公安局作出当公（姑）刑罚决字（2015）第68号行政处罚决定，给予蔡保娣行政拘留七日的行政处罚。蔡保娣不服上述行政处罚决定，以致成讼。
本院认为：一、关于被告当涂县公安局作出被诉行政行为是否有事实依据的问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”本案中，蔡保娣前往并非信访接待场所的北京市中南海周边地区，采用走访形式反映纠纷，违反了《信访条例》的上述规定，以扰乱公共场所秩序对其作出行政拘留七日的处罚，事实清楚，证据确凿。二、关于被告当涂县公安局作出被诉行政行为是否有法律依据的问题。1.蔡保娣主张当涂县公安局没有涉案行为的管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，本案可以由违法行为地的北京市公安机关管辖，也可以由违法行为人居住地的当涂县公安机关管辖。因北京市公安机关未对违法行为人的违法行为行使管辖权且违法行为人已经返回居住地，本案由居住地公安机关管辖更为适宜。因此，当涂县公安局针对蔡保娣的违法行为行使管辖权符合法律规定，具有本案的执法主体资格。蔡保娣的上述主张，没有法律依据，不予支持。2.蔡保娣主张当涂县公安局在无北京市公安机关移交手续的情形下无权对其进行处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条的规定，对于违反治安管理案件，当涂县公安局在接到报案后有权依法启动治安管理处罚程序，故蔡保娣的上述主张理由不能成立，不予支持。综上，蔡保娣据以请求确认被诉行政行为违法的理由均不能成立，其所提出的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告蔡保娣要求撤销被告当涂县公安局作出的当公（姑）行罚决字（2015）第68号行政处罚决定的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告蔡保娣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 陈立平
代理审判员 王方竹
人民陪审员 周忠保
二〇一五年七月二日
书 记 员 齐 娟
附：本案适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第十条治安管理处罚的种类分为：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）行政拘留；
（四）吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第七十七条公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。
3.《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
4.《公安机关办理行政案件的程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。