浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙01民终520号
上诉人（原审被告）商光明。
委托代理人盛清华，浙江十全律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）淳安县里商乡里商村村民委员会，住所地淳安县里商乡里商村。
法定代表人叶代根，村委会主任。
委托代理人吴文书，淳安县千岛湖法律服务所法律工作者。
上诉人商光明因与被上诉人淳安县里商乡里商村村民委员会（以下简称里商村委会）确认合同无效纠纷一案，不服淳安县人民法院（2015）杭淳民初字第678号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定：商光明系里商村委会所在村的村民。1990年，里商村委会将包括案涉争议地块在内的原老茶厂、机房等公益设施占用地申请登记为集体土地使用权，并于同年7月1日办毕相关审批手续。该宗土地在办理上述权属登记之前，即存在老茶厂、机房等设施，老茶厂、机房等也一直为村民使用。2012年3月23日，里商村委会未经村民会议或村民代表会议决议，与商光明签订一份《协议书》。协议约定，里商村委会为商光明在案涉老茶厂范围内为商光明安置一块面积为117平方米的宅基地（长13米、宽9米，东至商光明屋边路内退1米、西至文贵厕所茶厂老基、南至路、北至老茶厂自上而下9米），由商光明在一周内向里商村委会交付28080元宅基地使用费。协议签订后，商光明于当年5月26日向里商村委会交付28080元，之后占用上述地块。另查：经现场勘察走访，案涉老茶厂、机房等设施已拆除。部分村民因案涉茶厂拆旧建新事宜信访。2015年9月30日，里商村委会诉至原审法院，请求判令：1、确认双方于2012年3月23日签订的一份《协议书》为合同无效；2、判令商光明向里商村委会退还位于里商乡里商村老茶厂“上头”一块面积为117平方米的宅基地，里商村委会向商光明退还28080元宅基地转让款。
原审法院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，涉及村民利益的事项，如宅基地使用方案、处分集体财产等必须经过村民会议或村民会议授权的村民代表会议决议方可办理。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的相关规定，损害社会公共利益或违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。案涉争议土地属里商村委会集体土地使用权范围，且经行政主管部门审批登记的用途为茶厂、机房等公益设施建设，历史上也一直作为公用设施为村民使用，该地块土地使用权的流转涉集体所有的财产性权益。里商村委会未经村民会议或村民代表会议决议，与商光明签订协议书，将上述集体建设用地范围内的土地使用权用途由公益设施用地变更为宅基地，违反法定程序，损害了公共利益，当属无效。综上，里商村委会之诉请于法有据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决：一、确认淳安县里商乡里商村村民委员会、商光明于2012年3月23日签订的协议书无效；二、商光明退还淳安县里商乡里商村村民委员会位于淳安县里商乡里商村老茶厂“上头”面积为117平方米的土地，淳安县里商乡里商村村民委员会退还商光明28080元，均于判决生效之日起三日内履行。案件受理费50元，由商光明负担。
商光明上诉称：一、一审法院适用法律错误。一审法院认为本案合同违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条的强制性规定，且损害了公共利益，同时根据合同法第52条规定，认定合同无效，明显属适用法律错误。l、村民委员会组织法第24条并非强制性规定。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。强制性规定分为管理性强制规定和效力性强制规定，只有违反效力性强制规定的合同才是无效合同。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，仅仅强调了对涉及村民利益事项，需经村民会议会议决议方可办理，并没有明确规定未经村民会议讨论决定的宅基地出让合同无效。村委会签订的宅基地出让合同仅涉及合同双方当事人利益，上述规定的主要目的系为对村委会的行为进行规范管理，故该条规定并不属于效力性强制性规定。被上诉人没有遵守民主议定原则，系被上诉人违反法律规定，与合同是否生效无关。2、本案合同也明显未损害公共利益。一审法院认为本案所涉合同损害公共利益，明显错误。首先，根据国土法规定，农村建设用地主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地，也就是农村集体建设用地根据用途分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。宅基地与公益性公共设施用地一样，都是农村集体建设用地，不存在谁优先的问题。其次，是否是公共利益，应该从严格意义上理解。该地块原来系茶厂、机房，现在即使想收回，也是准备开设茶厂等，明显属于经营性用地，并不属于公益性公共设施用地。第三，村委用于建设的用地并非非常紧张，建设新茶厂也并非一定要建在老茶厂的位置上。二、本案判决明显不合理。1、本案合同已经签订并履行多年，当初未经过大会决议，双方都已明知，村委会从未提出异议，现在又以此确认合同无效，有违诚信原则。如果允许被上诉人以违反民主议定原则为由认定合同无效，有碍交易的稳定性和安全性，也容易使违法一方从自己的违法行为中受益，显然违背立法本意和法律的公平原则。2、上诉人因经济生活困难，暂无法建造房屋，如果该宅基地收回，将对上诉人生活造成难以弥补的损害。三、本案存在政府干预、人为操作的嫌疑。本案一审判决刚刚作出尚未生效，里商乡政府就组织强行挖此块宅基地，不排除里商乡政府有案外干预。四、被上诉人的行为违反《浙江省军人军属保障条例》第四条的规定。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回里商村委会的一审诉讼请求。
被上诉人里商村委会答辩称：一、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条已明确规定，涉及村民利益的该些事项必须经村民会议讨论方可办理。本案中被上诉人在2012年3月23日处理涉及村民公共利益且敏感的原茶厂宅基地，只有个别村委主要负责人同意，未经村民会议、也未经村民代表会议研究讨论，对协议书的内容在未签订之前也未向全体村民公示，明显违反民主议定程序，损害全体村民的公共利益。只要是法律规定都得遵守，违反法律规定的，应该予以纠正，特别是涉及全体村民公共利益的重大事项，更应该维护绝大多数村民的公共利益。二、本案未立案前以及预立案后直至开庭前，被上诉人多次主动与上诉人协商，提出种种合情合理的解决方案供上诉人参考。原审法院受理该案后，多次召集双方当事人协商，被上诉人提出的协商方案，既有给上诉人安排一块更好的宅基地，也有经济补偿，但上诉人均不同意。三、被上诉人在收到一审法院送达的案涉判决书后，召集本届村民代表开会，根据参会村民代表的一致意见和上诉人家庭主要成员的同意，响应全村绝大部分村民的呼声和民意，对上级政府部门已立项的新茶厂必须及时开工，否则，上级政府部门对该已立项的中心村建设新茶厂拟划拨的100万元左右的款项将不予划拨。因此，被上诉人为了绝大部分村民的公共利益，且经过上诉人的妻子、女儿同意后，在该地址开始平整土地，组织平整土地的主体系被上诉人，与里商乡政府无关，里商乡政府不存在组织强行挖此地块的行为。本案程序合法，里商乡人民政府不存在人为干预，司法机关也不允许人为干预。四、本案系民事纠纷，与《浙江省军人军属保障条例》没有关联。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人二审中提交如下证据：
1.视频一份（存放在手机中），欲证明被上诉人胁迫上诉人的妻子、女儿签订就本案不上诉的承诺书。
2.证人叶某的证言一份，欲证明被上诉人在2012年与上诉人签订置换协议，被上诉人的行为不符合诚信原则。证人陈述称：2012年，为了推进新农村建设顺利进行，被上诉人与上诉人签订置换协议，协议是由前里商乡纪委钱健军起草，写完协议后上诉人问该协议是否有效，钱健军称协议不会没用的。
被上诉人对上述证据质证如下：1.对上诉人提供的视频，内容真实性没有异议，视频中有部分人员被上诉人不认识，该视频仅显示施工方在施工进场时整理现场，与上诉人没有发生肢体冲突，不能证明上诉人的证明对象。2.证人的陈述有部分与客观事实不符，签定协议时证人不在现场，协议非钱健军书写，是双方当事人协商后签订的，但是被上诉人就该协议没有经过民主议定程序。同时证人与上诉人关系亲密。对该份证言的证明力不予认可。
被上诉人二审中提供协议书一份，欲证明原审法院判决后，上诉人家庭主要成员妻子、女儿与被上诉人签订协议，上诉人主要家庭成员同意原审法院判决结果，自愿不上诉，被上诉人已按判决和该协议退还商光明28080元。
上诉人对上述证据质证如下：签订该协议的时候上诉人不在家，上诉人的妻子、女儿是受胁迫签订的，上诉人本人没有放弃上诉权。
本院对上述证据认证如下：对上诉人提供的证据，证据1真实性予以认定，但不足以证明待证事实；证据2能证明被上诉人在2012年与上诉人签订过置换协议。对被上诉人提供的证据的证明力予以认定。
本院经审理查明的事实与原审认定一致。
本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，涉及村民利益的事项，如宅基地使用方案、处分集体财产等必须经过村民会议或村民会议授权的村民代表会议决议方可办理。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的相关规定，损害社会公共利益或违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。案涉争议土地经行政主管部门审批登记的用途为茶厂、机房等公益设施建设，该地块土地使用权的流转涉及全体村民的利益，里商村委会未经村民会议或村民代表会议决议，与商光明签订协议书，将案涉地块的土地使用权用途由公益设施用地变更为宅基地，违反法定程序，损害了公共利益，原审法院认定为无效，并无不当。合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。综上，对商光明的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由商光明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周志军
审 判 员 韩 昱
代理审判员 王 超
二〇一六年三月九日
书 记 员 王 琳