山东省乐陵市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1481行初18号
原告钟英杰，男，1975年5月11日出生，汉族，住乐陵市。
原告孟庆伟，男，1975年8月8日出生，汉族，住庆云县城区。
原告贾万辉，男，1974年4月12日出生，汉族，住乐陵市。
原告张风栋，男，1973年4月17日出生，汉族，住乐陵市城区。
原告门广治，男，1983年11月9日出生，汉族，住河北省衡水市阜城县。
以上五原告共同委托代理人陈国升，山东胜券律师事务所律师。
以上五原告共同委托代理人肖强，山东胜券律师事务所律师。
被告乐陵市畜牧兽医局。住所地乐陵市安居路***号。
法定代表人张栋，该局局长。
出庭负责人刘春杰，该局时任局长。
委托代理人杨普林，乐陵翱翔法律服务所法律工作者。
委托代理人王悦铎，乐陵翱翔法律服务所法律工作者。
原告钟英杰、孟庆伟、贾万辉、张风栋、门广治不服被告乐陵市畜牧兽医局行政处罚一案，于2017年11月20日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月1日公开开庭审理了本案。原告钟英杰、贾万辉、张风栋、五原告共同委托代理人陈国升、被告乐陵市畜牧兽医局时任局长刘春杰及委托代理人杨普林、王悦铎出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
乐陵市畜牧兽医局于2016年6月26日作出乐牧（饲料）罚〔2017〕3号行政处罚决定书(以下简称处罚决定书)，认定钟英杰、孟庆伟、贾万辉、张风栋、门广治对饲料、饲料添加剂进行再加工或者添加物质，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》的相关规定，依照该条例第四十三条的规定，决定对上述五人作出如下处罚：1.责令改正；2.没收违法所得235987.5元；3.没收违法经营的饲料及其包装材料；4.罚款5282687.5元。
原告钟英杰等诉称，原告钟英杰系北京民生牧业股份有限公司(以下简称民生公司)业务员。2016年7月22日，民生公司与乐陵市鲁瑞饲料有限公司（以下简称鲁瑞公司）签订协议，委托生产符合饲料卫生标准的饲料-
禽生物浓缩饲料“棕能”，委托加工事项已经报请鲁瑞公司所在地饲料管理部门批准。五原告系民生公司代理人，不是委托加工饲料的经营者和生产者，被告对五原告进行处罚无事实和法律依据，故诉至法院，请求判决撤销乐牧（饲料）罚〔2017〕3号行政处罚决定书。
原告为证明其主张，在法定期限内向本院提交以下证据：
1、北京民生牧业股份有限公司授权委托书一份，以证明原告钟英杰受民生公司委托在山东省境内以民生公司名义办理饲料委托生产备案登记手续，加工生产和经营民生公司的“棕能”浓缩饲料产品，并有权组建团队自主经营。
2、民生公司营业执照、法定代表人身份证复印件、民生公司章程各一份，以证明原告钟英杰系民生公司股东，并有权设立分公司。
3、加工生产合同一份，以证明原告在鲁瑞公司生产“棕能”饲料是受民生公司委托的职务行为。
4.“棕能”饲料功能说明，证明民生公司自主研发的饲料是具有生产许可证并符合饲料卫生标准的产品。
被告乐陵市畜牧兽医局辩称，原告诉称北京民生牧业股份有限公司(以下简称民生公司)于2016年7月22日与乐陵市鲁瑞饲料有限公司（以下简称鲁瑞公司）签订委托协议，委托生产符合饲料卫生标准的饲料-
禽生物浓缩饲料“棕能”，委托加工事项已经报请鲁瑞公司所在地饲料管理部门批准。五原告系民生公司代理人，不是委托加工饲料的经营者和生产者。答辩人认为，上述两公司签订《加工生产合同》属实，但是鲁瑞公司并未取得民生公司授权委托和产品批准文号，且在未获得山东省饲料管理部门批准备案的情况下，擅自生产了添加剂混合饲料，投放市场以后给用户造成了侵害并被举报，现该案已处结。而五原告请求撤销的处罚决定与上述案件并非同一案件，本案是因为2017年原告五人在没有取得合法手续即在庆云县违法生产添加剂混合饲料“棕能”而被乐陵市公安局查抄后将案件移送给答辩人，答辩人在调查核实后对五原告的违法行为作出的处罚决定。该决定依据充分、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告乐陵市畜牧兽医局向本院提交了作出被诉行政行为合法的证据、依据。
第一组关于事实认定方面的证据如下：
1.加工生产合同。
2.乐牧（饲料）罚〔2017〕1号行政处罚决定书。
3.乐陵市公安局对高延飞、吴青伟、张风栋、孟庆伟、贾万辉的询问笔录。
4.被告对张风栋、钟英杰、孟庆伟、贾万辉的询问笔录及四人的身份证复印件。
5.证据登记保存清单。
6.门广治的授权委托手续一宗。
7.鲁瑞公司证明。
第二组关于程序方面的证据如下：
8.乐牧（饲料）告〔2017〕1号行政处罚事先告知书。
9.乐牧（饲料）催〔2017〕1号履行行政处罚决定催告书。
10.行政处罚立案审批表。
11.乐陵市公安局移交清单。
12.行政处罚集体讨论记录。
13.案件处理意见书。
14.乐牧（饲料）告〔2017〕3号行政处罚事先告知书。
15.行政处罚决定审批表。
16.送达回证。
乐陵市畜牧兽医局作出行政处罚的法律、法规依据：
17.《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十三条、第四十三条的规定、原国家质检总局关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的解释第十一条、《中华人民共和国产品质量法》第七十二条的规定。
经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据的真实性均无异议，认为证据2、3、4不足以认定原告在庆云加工生产的“棕能”的数量，被告认定的数量包括了鲁瑞公司根据生产合同生产的数量，而被告已经对鲁瑞公司作出了处罚，因此被告作出处罚认定事实不清、证据不足。对第二组证据均无异议，但是认为被告扣押物品没有作出行政决定，程序不合法。对被告提交的法律、法规依据有异议，认为饲料和饲料添加剂产品不适用《中华人民共和国产品质量法》的相关规定。
被告对原告提交的证据1有异议，认为原告虽然有民生公司的委托，但至今也没有办理生产备案，该证据无法证明原告生产行为合法。对其他证据均有异议，认为与本案没有关联性。
本院对上述证据认定如下：
对被告提交的证据2，系被告依法制作的处罚文书，本院予以认定。对于被告提交的证据3、4，系乐陵市公安局和被告分别向相关当事人作的询问笔录，其中内容均能客观证实五原告对饲料、饲料添加剂进行再加工或者添加物质的违法行为，能够作为认定本案事实的依据，故本院予以认定。对被告提交的证据8、9，本院认为该两份证据系其他案件中程序性文书，与认定涉案处罚决定的程序合法性并无关联性，故本院不予认定。对于其他证据，本院认为具有证据的真实性与合法性，并与本案具有关联性，且原告对证据的真实性均无异议，本院予以认定。对被告提交的法律、法规依据，本院认为被告适用原国家质检总局关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的解释第十一条、《中华人民共和国产品质量法》第七十二条的规定并非其作出处罚决定的法律依据，仅是参照以上规定计算货值金额和违法所得，并无不当，故本院予以认定。
对于原告提交的证据1、2能够与证据3相互印证原告钟英杰系民生公司股东，并受公司委托办理生产备案手续等事实，证据真实、合法，与本案有关联性，故本院予以认定。对于证据4系原告在互联网中搜索下载的文档资料，其内容的真实性不能确定，且被告亦有异议，故本院不予认定。
经审理查明，原告钟英杰系民生公司股东，该公司于2016年3月1日授权钟英杰在山东省范围内以民生公司的名义办理饲料委托生产备案手续并加工生产经营民生公司的浓缩饲料产品等事宜。钟英杰于2016年3月2日代表民生公司同鲁瑞公司签订了一份加工生产合同，约定由鲁瑞公司加工生产民生公司的猪浓缩料等产品。2016年5月至2017年4月期间，原告钟英杰同其他四原告分别出资五万元以民生公司鲁北分公司的名义生产销售民生公司出品的产品，但是并没有在工商行政机关注册登记鲁北分公司。2017年4月21日，五原告在东营区的业务员高延飞擅自进入五原告的饲料仓库，原告孟庆伟向乐陵市公安局报警后，经乐陵市公安局立案调查，发现五原告涉嫌存在违反饲料管理的违法行为，遂将案件移送被告处理。被告立案后，经调查核实，认定钟英杰、孟庆伟、贾万辉、张风栋、门广治在2017年1月至4月期间违法对饲料、饲料添加剂进行再加工或者添加物质，生产“棕能”和高能饲料货值1056537.5元，违法所得235987.5元，其行为违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》的相关规定，拟给予相应处罚。2017年6月19日，向钟英杰、张风栋、孟庆伟及门广治的委托代理人张风栋送达了处罚前告知书，同时将应送达给贾万辉的处罚前告知书交由钟英杰代收，但是原告贾万辉主张并未委托钟英杰代收相关文书且未收到该告知书。2017年6月26日，被告根据查明的事实，依照《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十三条的规定，决定对上述五人作出如下处罚：1.责令改正；2.没收违法所得235987.5元；3.没收违法经营的饲料及其包装材料；4.罚款5282687.5元。五原告不服该处罚决定，诉至本院，请求判决撤销乐牧（饲料）罚〔2017〕3号行政处罚决定书。
另查明，钟英杰于2016年3月2日代表民生公司同鲁瑞公司签订了加工生产合同，在鲁瑞公司生产期间，被告认定鲁瑞公司以民生公司名义生产的禽用生物浓缩饲料存在质量问题，并于2017年1月20日依法作出乐牧（饲料）罚〔2017〕1号行政处罚决定书对鲁瑞公司作出相应处罚。
本院认为，《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门（以下简称饲料管理部门），负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。根据上述规定，被告具有监督管理乐陵市行政区域内饲料、饲料添加剂的法定职责，是本案适格的被告。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被告在向原告贾万辉送达处罚决定前将处罚前告知书交由原告钟英杰代收，但是贾万辉并未委托钟英杰代收相关文书，且贾万辉在庭审中也主张并未收到处罚前告知书，因此，应视为被告在作出行政处罚之前没有履行告知原告贾万辉享有陈述、申辩和要求举行听证权利的义务，属程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。据此，由于被告在对原告贾万辉作出行政处罚决定之前，未履行法律规定的上述告知义务，违反了法定程序，其对原告贾万辉作出的行政处罚决定依法不能成立，应当予以撤销。鉴于被诉处罚决定认定钟英杰、孟庆伟、贾万辉、张风栋、门广治为共同违法行为人，且被告在处罚决定中未能区分五原告的违法责任，本院认为，在被告针对原告贾万辉作出的行政处罚程序违法的情况下，本院亦应认定被告给予原告钟英杰、孟庆伟、张风栋、门广治的行政处罚违反法定程序，故被告对其他原告作出的行政处罚，本院一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下:
撤销被告乐陵市畜牧兽医局作出的乐牧（饲料）罚〔2017〕3号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告乐陵市畜牧兽医局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。
审 判 长 范 超
人民陪审员 杨正法
人民陪审员 陈 伟
二〇一八年五月十八日
书 记 员 刘 斌