四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐中行初字第361号
原告：万德枝。
委托代理人：龙太元。
被告：夹江县国土资源局，住所地：四川省夹江县漹城镇建设路27号。
法定代表人：贺强，该局局长。
委托代理人：周彦每，该局工作人员。
委托代理人：杨衡，四川洪运律师事务所律师。
被告：夹江县人民政府，住所地：四川省夹江县漹城镇建设中路87号。
法定代表人：张建红，该县县长。
委托代理人：曹治海，该政府法制办公室副主任。
委托代理人：刘芳，四川众能律师事务所律师。
第三人：四川省夹江规矩特性水泥有限公司。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春北路***号。
法定代表人：祝国蓉，该公司总经理。
原告万德枝诉被告夹江县国土资源局（简称夹江国土局）、夹江县人民政府（简称夹江县政府）土地行政登记一案，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼。本院依照法（2013）3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法（2014）198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院﹤关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示﹥的批复》，于同日受理后依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因四川夹江规矩特性水泥有限公司（简称规矩公司）与本案处理结果利害关系，本院于2015年10月29日依法通知其作为第三人参加诉讼，并于2016年1月6日公开开庭审理了本案。原告万德枝及其委托代理人龙太元，被告夹江国土局的负责人李瑞明副局长及其委托代理人周彦每、杨衡，被告夹江县政府的委托代理人曹治海、刘芳到庭参加诉讼。第三人规矩公司经本院合法传唤，无正当拒不到庭。本案现已审理终结。
原告万德枝诉称：2003年8月，原告单位在转制过程中，将包括原告在内的职工房改房划拨的土地变为出让土地。2011年1月20日，夹江国土局再次将原告的房改福利房的土地使用权从划拨变为出让。原告认为，夹江国土局及其夹江县政府变更原告房屋土地为出让错误，要求被告为其土地使用权登记为划拨土地。为此，起诉到法院，请求判决：夹江国土局为原告办理房改福利房的划拨土地使用权证。
被告夹江国土局辩称：1.夹江国土局根据规矩公司申请将原划拨土地变更为出让土地，符合法律规定。2.原告的诉讼请求违反法律规定。首先，原告办理房改福利房的划拨土地使用权证的要求不符合国土资源部令第9号《划拨用地目录》规定的范围；其次，根据《土地登记办法》规定，从划拨土地转为出让土地，只能由划拨用地单位规矩公司办理，个人无权单独办理；第三，国有土地登记和颁证是依申请而作出的行政许可行为，被告至今未收到原告办理国有土地使用权分户的申请。据此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告夹江县政府辩称：1.原告没有向夹江县政府申请过行政复议，夹江县政府的也没有针对原告作出不予受理的行政复议决定书。因此，夹江县政府不是本案适格的被告。2.夹江县政府对龙太元作出的不予受理行政复议决定书符合《中华人民共和国行政复议法》规定。据此，请求法院驳回原告的起诉。
经审理查明：1997年11月16日，第三人规矩公司转制前的企业四川夹江规矩特性水泥有限公司（简称原规矩公司）与原告签订《公有住房买卖契约》约定，按照政府先行住房改革政策享有折扣后，原规矩特性公司以10260元的价格，将坐落在夹江县漹城镇桃桥四社公司五号宿舍8单元3楼5号的房地产（房屋建筑面积78.04平方米；土地使用权面积／平方米（注：契约未填写土地使用权面积））出售给原告。双方同意于1997年11月16日由原规矩特性公司将上述房地产正式交付原告，房屋移交给原告时，该建筑物范围内的土地使用权一并转移给原告。该契约经夹江县住房制度改革领导小组办公室审查，批准其生效。该契约于1998年8月18日在夹江县公证处办理了公证。此后，该契约涉及的房屋办理了《房屋所有权证》。
庭审中，被告夹江国土局认可收到过原告丈夫龙太元于2014年11月18日提交的《关于夹江国土局地籍股非法篡改划拨土地使用权的情况报告》。该报告落款时间为同年11月20日，署名为龙太元，主要内容是龙太元反映原告单位在转制过程中，单位将划拨土地转为出让土地违法等问题，但没有明确向被告表示要求为原告或其丈夫龙太元办理房改福利房的划拨土地使用权证的意思。被告夹江国土局工作人员就此口头告知龙太元，申请办理土地登记需要填写申请书，并且应当同规矩特性公司共同申请办理等事项。此外，龙太元就原告单位在转制过程中，单位将划拨土地转为出让土地违法等问题在此次之前和之后还向有关部门反映过，但均没有提出明确提出为原告或龙太元办理房改福利房的划拨土地使用权证的请求。
此外，庭审中，各方当事人明确认可，原告未就被告夹江国土局是否为其办理房改福利房的划拨土地使用权证向被告夹江县人民政府提起过行政复议申请。
认定上述事实有原告提交的《公有住房买卖契约》《公证书》《关于夹江国土局地籍股非法篡改划拨土地使用权的情况报告》以及当事人庭审陈述等证据予以证实。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条第二款关于“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”的规定，被告夹江国土局享有受理其辖区内土地登记申请的职权，被告夹江县政府享有其辖区内土地登记造册、核发土地权利证书的职权。
本案系因原告购买单位房改房涉及的土地登记，根据《土地登记办法》第三十八条关于“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”的规定，属于变更登记。
根据《土地登记办法》第六条关于“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外”、第七条关于“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：……”第四十条关于“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”的规定，本案原告就其房改房申请土地变更登记应当与原土地权利人共同申请，并且应当提交相应的变更登记材料。同时，如果原告与其丈夫龙太元欲登记为土地使用权共有人，还应当共同申请或提交符合法律规定的委托书，并在符合其他法定条件下才能办理。因此，龙太元在没有办理相关委托和提交相关材料情况下，单方面提交《关于夹江国土局地籍股非法篡改划拨土地使用权的情况报告》，且在该报告也没有明确申请为原告办理改福利房的划拨土地使用权证情况下，被告夹江国土局只告知其办理程序，未为其办理土地使用权证并无不当。此外，原告没有提交证据证明此后依法向被告申请过办理划拨土地使用权证。
根据中华人民共和国国土资源部于2001年10月22日发布实施的令第9号《划拨用地目录》第二条关于“符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权”和第四条关于“以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用”以及该《划拨用地目录》所列目录的规定，本案原告通过购买房改房获得房屋所涉及的土地，即使原属于划拨土地，在《划拨用地目录》实施后，因该房屋涉及的土地不属于《划拨用地目录》中规定划拨土地使用权范围，原告也不能办理划拨土地使用权证。据此，原告申请被告履行办理房改福利房的划拨土地使用权证法定职责理由不成立，对其诉讼请求应当予以驳回。
需要特别说明的是，本院立案时就多次向原告的委托代理人龙太元释明，告知其主张自己的权利要依法进行，特别是对于是否依法向被告申请过办理划拨土地使用权证的事实，应当提交证据证明，原告坚称依法申请过。但本院经依法审理后，发现并非如此。当然，即使本院驳回原告的本次诉讼请求后，原告或与其夫可以依照《土地登记办法》等的规定，就其房屋涉及的土地依法重新申请变更登记。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：
驳回原告万德枝的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告万德枝负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
代理审判员 章祈伦
人民陪审员 邹代华
二〇一六年一月二十五日
书 记 员 徐浩然