广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠中法行终字第68号
上诉人（原审原告）林文财。
委托代理人韩旭敏、杨小虹。
上诉人（原审原告）林文建。
委托代理人韩旭敏、杨小虹。
被上诉人（原审被告）珠海市国土资源局。
法定代表人吴康模。
委托代理人刘光大、陈冬冬。
上诉人林文财、林文建因诉被上诉人珠海市国土资源局（以下简称市国土资源局）行政答复一案，不服珠海市香洲区人民法院（2012）珠香法行初字第96号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2000年3月9日，林文财、林文建与珠海市香洲区南水镇南场村村民委员会（以下简称南场村委会）签订《合同书》，约定南场村委会位于南山湾的一块滩涂（高栏港经济区南水镇南场村的南场围）总面积约400亩，承包给林文财、林文建作开垦和发展养殖生产之用，承包期限为17年（从2000年1月1日至2016年12月30日止）。林文财、林文建在承包滩涂期间所养殖的产品和修建的堤坝在没有征收手续情况下被征收，因而于2011年9月13日向市国土资源局发出《申诉信》，该信称：“……我们是高栏港经济区南水镇南场村的南场围的承包者，我们开发的南场围目前被人强行挖堤征收，但至今没有相关部门和员工正式跟我们承包者协商关于征收及赔偿等相关事宜，致使我无法生产经营，损失惨重。对于此次征收行为，我们有诸多疑问，特地写信向你们申诉……”2011年11月1日，市国土资源局作出珠国土（高栏）函（2011）324号《复函》，回复如下：据了解，南水镇南场村南场围未经市政府和国土部门批准同意，属擅自围垦。根据《珠海市土地管理条例》第四十七条的规定“我市辖区内的滩涂、岸线、沙滩由市政府统一管理、开发利用，任何单位和个人不得围垦、租赁和转让。”及第四十八条的规定：“未经土地主管部门批准，自行对滩涂成围地进行整治的项目，不作补偿。”
2012年5月21日，林文财、林文建不服《复函》，向珠海市人民政府提起行政复议。在行政复议期间，处理行政复议的工作人员于2012年6月29日对林文财、林文建和南场村委会有关负责人进行了调查询问。南场村委会有关负责人在调查笔录中称林文财、林文建承包南场围进行开发没有取得政府许可，南场围相关南山湾滩涂属于国家所有，并提交了2011年6月30日珠海市高栏港经济区管理委员会与南场村委会签订的《高栏港经济区南水镇南场村青苗补偿协议书》，该�议表明高栏港经济区管理委员会因南场村用地拆迁需要，参照相关法律规定支付给南场村委会人民币7740162.25元，其中该补偿包含林文财、林文建、林卫国与林文泉的地上青苗及附着物项目补偿人民币5200769元，集体的开发费人民币2539393.25元。此外，林文财、林文建提交的2000年7月21日《关于旻湾围垦的调查处理意见》，落款为“分局围垦办”以及署名为“张广明”的意见，该意见并没有辖区金湾国土分局或分局围垦办的盖章，且相关内容也无法反映出金湾国土分局相关负责人同意林文财、林文建围垦南山湾滩涂。2012年7月24日，珠海市人民政府作出珠府行复（2012）34号行政复议决定，维持市国土资源局的复函内容，林文财、林文建不服，向原审法院提起诉讼。林文财、林文建于2011年8月22日向珠海市金湾区公证处申请对其承包的南水镇南场村南山湾滩涂养殖围围堤现状及测量过程进行证据保全。经珠海市金湾区公证处进行现场测量和摄录等工作后，于2011年8月30日作出（2011）珠金证内字第1209号公证书，对涉案南水镇南场村南山湾滩涂养殖的围堤现状等进行了公证。另外，林文财、林文建在一审庭审时确认，其现还在南山湾滩涂进行养殖经营，但经营养殖面积比合同约定有所减少，剩余约200多亩。
原审法院认为，根据《珠海市土地管理条例》第四十七条、第四十八条的规定，我市辖区内的滩涂、岸线、沙滩由我市统一管理、开发利用，任何单位和个人不得擅自围垦、租赁和转让，已经被政府征收的滩涂和已经形成的滩涂成围地，由市土地主管部门管理。因此，市国土资源局是对本市滩涂、岸线、沙滩等用地进行管理、使用或征收的行政机关。原《珠海市土地管理条例》（1998年7月1日起施行，现已废止）第二十五条规定：“山林�和滩涂资源由市规划国土主管部门统一开发，其他单位或者个人未经市规划国土管理委员会批准不得擅自开发。”现行《珠海市土地管理条例》（2007年7月1日起施行）第四十七条规定：“我市辖区内的滩涂、岸线、沙滩由市政府统一管理、开发利用，任何单位和个人不得擅自围垦、租赁和转让。”第四十八条规定：“未经市土地主管部门批准，自行对滩涂成围地进行整治的项目，不予补偿。”本案中，林文财、林文建提交了其与原珠海市香洲区南水镇南场村村民委员会（现属珠海市金湾区管辖）签订的承包南山湾滩涂的《合同书》以及《关于旻湾围垦的调查处理意见》（复印件），并认为时任金湾国土分局局长张广明在《关于旻湾围垦的调查处理意见》上加注的意见，已获得政府部门负责人的认可。首先，根据合同内容，林文财、林文建只与南场村村民委员会签订，但双方合同承包的标的物滩涂在签订前，并未按规定经相关政府部门的审批即林文财、林文建需取得滩涂围垦的核准；其次，林文财、林文建提交另一证据《关于旻湾围垦的调查处理意见》，市国土资源局认为该意见并无市国土资源局部门（分局围垦办）盖章，且相关内容也无法反映出市国土资源局下属国土分局负责人签名和“围垦办”同意林文财、林文建经营进行围垦等，因而该证据不具真实性和合法性，不能作为认定是土地管理部门准许林文财、林文建承包、开发涉案南山湾滩涂的依据；最后，根据原《珠海市土地管理条例》和现行《珠海市土地管理条例》规定，我市滩涂的管理、开发权均规定由政府土地主管部门统一行使，其他单位和个人如要开发，应当取得政府土地主管部门的批准。由于林文财、林文建承包涉案南山湾滩涂前，并未取得政府土地主管部�批准，且市国土资源局至本案诉前仍无作出对涉案南山湾滩涂进行征收决定的情况下，市国土资源局依据《珠海市土地管理条例》第四十七条、第四十八条的规定，对林文财、林文建申诉中提出的补偿等等事宜进行答复，认定的事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。林文财、林文建要求撤销珠国土（高栏港）函（2011）324号《复函》并重新作出复函或决定，没有法律依据，原审法院不予支持。另（2013）珠中法行初字第53号生效裁定已认定该《复函》属于人民法院的受案范围。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回林文财、林文建的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由林文财、林文建承担。
上诉人林文财、林文建不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行�判决，并改判撤销市国土资源局于2011年11月1日作出的珠国土（高栏港）函（2011）324号《复函》。2.本案的一、二审诉讼费用由市国土资源局承担。主要事实和理由如下：
一、原审判决查明事实不清，认定事实错误。首先，市国土资源局仅提交了《行政复议决定书》作为证据，原审法院并未查明该决定书的作出依据，林文财、林文建用地及市国土资源局强制收地程序是否合法及相关证人证言的真实性、合法性等等，显然缺乏证据支持。其次，根据《关于旻湾围垦的调查处理意见》，市国土资源局下属的高栏港分局的围垦办早在2000年3月已知晓林文财、林文建在涉案围堤进行养殖围垦的事宜，林文财、林文建也已告知主管部门，该主管部门也在处理意见中提出将该围堤租金抵偿给林文财、林文建使用20年，分局负责人在该意见上作出批注。由此可见，市国土资源局对�文财、林文建自2000年3月起合法围垦涉案围堤是知情的，并且是许可的，在此期间市国土资源局从未予以制止或予以处理，该默许方式并没有违背《行政许可法》的相关规定。
二、原审判决同时适用1998年7月1日施行的原《珠海市土地管理条例》（现已废止）与2007年7月1日施行的《珠海市土地管理条例》（现行条例），显然违反“法不溯及既往”的法律原则，适用法律错误。首先，涉案滩涂地属于集体经济组织使用的滩涂地，且依据《中华人民共和国渔业法》第十三条、第十四条的规定，国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理。虽市国土资源局一直坚持涉案滩涂并没有进行征地，但从《高栏港经济区南水镇南场村青苗补偿协议书》来看，有权对涉案滩涂进行征地的单位珠海市高栏港经济区管理委员会实际上是认可�场村民委员会拥有涉案滩涂的集体经营权，否则，其无需与南场村民委员会签订上述青苗补偿协议书，即其也认可林文财、林文建围垦涉案滩涂是合法的。原审判决没有根据林文财、林文建的事实陈述，查明涉案围堤已被中海油集团使用且进行工程建设等事实，显然查明事实不清，违反法律规定，适用法律错误。其次，对涉案围堤围垦的认定问题，原审法院同时适用1998年和2007年的《珠海市土地管理条例》，但在是否存在征收以及是否给予林文财、林文建时间通知林文财、林文建采取必要措施减少损失的问题上，一直回避含糊其辞，且前后适用不同时期的法律及非行为发生时的规定，显然违反“法不溯及既往”的法律原则。1998年或2007年实施的《珠海市土地管理条例》均规定应当在开发建设前六个月发出用地公告或者书面通知种养单位或个人，限期搬迁。即便市国�资源局认为林文财、林文建属于擅自围垦，应予以强制清拆，市国土资源局也应当依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定予以公告，限期当事人予以拆除。对当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。可见，在没有依据法律规定程序进行公告，又在林文财、林文建申请行政复议及行政诉讼期间违法组织强拆，已显然违反法律规定，程序不当。
针对林文财、林文建的上诉，市国土资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。无论是已经失效的还是现行的《珠海市土地管理条例》，对我市滩涂的管理、开发权均规定由政府土地管理部门统一行使，其他单位与个人需经政府土地主管部门批准方能开发。林文财、林文建提交的《关于旻湾围垦的调查处理意见》是复印件，且没有加盖有批准权的政府职能部门的印章，市国土资源局在一审质证中对其真实性、合法性及关联性均不予认可。林文财、林文建再无其他证据证明其围垦涉案围堤是经批准的，其所谓默认批准使用的主张是无任何法律依据的，林文财、林文建未得到有批准权的政府职能部门的批准。林文财、林文建在没有取得政府土地主管部门批准的情况下，自2000年起对南山湾滩涂进行围垦、开发并开展水产养殖活动，上述行为一直持续到2011年，故高栏港国土分局依据现行的《珠海市土地管理条例》第四十七、四十八条的规定对林文财、林文建的《申诉信》进行答复，解释其擅自围垦南山湾滩涂的行为应适用的法律法规，认定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法应予以维持。
林文财、林文建与市国土资源局在二审中均未向本院提交新的证据材料。
本院经审理查明，在二审法庭调查中，市国土资源局认可珠国土（高栏）函（2011）324号《复函》中有确认南水镇南场村南场围属于国家所有。
林文财、林文建的一审诉讼请求为：撤销市国土资源局高栏港分局作出的珠国土（高栏）函（2011）324号《复函》，并重新作出正确的复函或决定。
原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。
本院认为，根据林文财、林文建的上诉请求及市国土资源局的答辩意见，结合本院查明的事实，本院对本案在二审中的焦点问题分析认定如下：
（一）关于本案审查的范围问题。林文财、林文建于2011年9月13日向市国土资源局发出《申诉信》，申诉信提及到南场围被人强行挖堤、征收、赔偿、生产经营损失等等问题。市国土资源局为此向林文财、林文建发出珠国土（高栏）函（2011）324号《复函》，林文财、林文建不服该《复函》向珠海市人民政府申请行政复议，请求撤销该《复函》。经审查，珠海市人民政府作出珠府行复（2012）34号行政复议决定书，决定维持该《复函》，林文财、林文建对此行政决定不服，向原审法院提起诉讼，再次请求撤销该《复函》，为此在本案中法院应对该《复函》的合法性依法予以审查。
（二）关于南水镇南场村南场围的滩涂的性质及林文财、林文建使用南场村南场围的滩涂是否经政府土地主管部门批准的问题。《中华人民共和国物权法》第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”林文财、林文建认为南水镇南场村南场围的滩涂的性质属于南场村集体所有，且经相关部门的批准，为此其提交了其与南水镇南场村委会签订的承包南山湾滩涂的《�同书》、《关于旻湾围垦的调查处理意见》、珠海市高栏港经济区管理委员会与南场村委会签订的《高栏港经济区南水镇南场村青苗补偿协议书》。对于这三份证据是否能够证明林文财、林文建的上述主张，本院分析如下：其一，《合同书》系林文财、林文建与南场村村委会签订，合同并未明确南场村南场围的滩涂的性质，且滩涂土地的性质也非能由民事主体之间签订合同而确定；其二，《高栏港经济区南水镇南场村青苗补偿协议书》系珠海市高栏港经济区管理委员会与南场村委会签订，协议书也未明确南场村南场围的性质；其三，行政复议期间，处理行政复议的工作人员已对南水镇南场村南场围的性质进行相关的调查，从调查询问的内容来看，南场村委会有关负责人称林文财、林文建承包南场围进行开发没有取得政府许可，南场围相关的南山湾滩涂属于国家所有；其四，原《珠海市土地管理条例》和现行《珠海市土地管理条例》均规定，我市滩涂的管理、开发权均规定由政府土地主管部门统一行使，其他单位和个人如要开发，应当取得政府土地主管部门的批准。其五，《关于旻湾围垦的调查处理意见》系复印件，且无市国土资源局部门（分局围垦办）盖章，相关内容也无法反映出市国土资源局下属国土分局负责人签名和“围垦办”同意林文财、林文建经营进行围垦等等事实，在没有其他证据佐证的情形下，本院无法确认该证据的真实性及合法性，且该证据也不能证明林文财、林文建的证明目的；其六，涉案的承包南山湾滩涂的《合同书》及《高栏港经济区南水镇南场村青苗补偿协议书》也不能直接证明林文财、林文建使用的涉案滩涂已经过政府土地主管部门的批准。综合上述分析，本院确认南场村南场围的性质系国家所�而非集体所有，林文财、林文建使用涉案滩涂未经过土地主管部门的批准。
（三）关于珠国土（高栏）函（2011）324号《复函》是否撤销的问题。由于林文财、林文建承包涉案南山湾滩涂前，未取得政府土地主管部门批准，且自2000年3月起开始对南山湾滩涂进行围垦、开发、水产养殖等，这一事实行为一直持续到2011年6月，故市国土资源局高栏港分局依据2007年7月1日起施行的《珠海市土地管理条例》第四十七条、第四十八条的规定，对林文财、林文建申诉中提出的补偿等相关事宜进行答复，形成《复函》，结合上述分析认定，该《复函》认定的事实正确，程序合法，适用法律、法规正确。原审法院对此认定正确，本院予以确认。
综上所述，林文财、林文建请求撤销珠国土（高栏港）函（2011）324号《复函》并请求重新作出复函或决定，没有事实和法律依据，本院不�支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。林文财、林文建的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人林文财、林文建负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年八月五日
书 记 员 李 羚