湖北省孝昌县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）鄂孝昌刑初字第00113号
公诉机关湖北省孝昌县人民检察院。
被告人杨某甲，中共党员，系孝昌县国土资源局王店国土资源所副所长。2015年4月23日因涉嫌犯玩忽职守罪被孝昌县人民检察院立案侦查，同年5月11日被取保候审。2015年9月10日由本院决定取保候审。
辩护人徐辉，湖北中伟律师事务所律师。
孝昌县人民检察院以孝昌检公诉刑诉（2015）116号起诉书指控被告人杨某甲犯玩忽职守罪，于2015年9月2日向本院提起公诉。本院于当日决定受理，并依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。孝昌县人民检察院指派检察员李林堂出庭支持公诉，被告人杨某甲及其辩护人徐辉均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，本院审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
孝昌县人民检察院指控：2012年12月至2013年底，被告人杨某甲在担任孝昌县国土资源局王店国土资源所副所长期间，在分管负责土地动态巡查的工作过程中，严重不负责任，不认真履行职责，未按照土地动态巡查制度的相关规定，对王店镇的土地利用、非法占用情况不按规定进行巡查，未能及时发现、采取有效方法制止、上报虚假土地动态巡查次数，且未继续跟踪巡查，有效制止违法占地行为继续发生，致使杨某乙（已判刑）于2013年3月擅自采挖孝昌县王店镇巴石村6组集体土地河砂，从中获利。同年9月至11月，杨某乙、张某乙（已判刑）合伙参与用铲车、挖机等工具继续采挖孝昌县王店镇巴石村6组集体土地取砂卖，致使耕地大面积被破坏，后经孝昌县土地勘测规划院及孝感市国土资源局鉴定：杨某乙、张某乙非法占用农用地40.8亩，造成其中29.9亩耕地被严重破坏、不能种植农作物，不具备耕种条件的严重后果。
针对上述指控，公诉机关当庭宣读了被告人供述及证人证言；出示了个人简历、任免通知、巡查工作规范、巡查台账、土地勘测定界技术报告书、刑事判决书等证据材料。公诉机关认为被告人杨某甲的行为已构成玩忽职守罪，建议对其在有期徒刑一年以内量刑。
对此指控，被告人杨某甲当庭自愿认罪，没有提出异议。其辩护人辩称：1、本案土地受破坏的结果系多方面原因产生；2、被告人杨某甲的行为对结果的产生作用有限；3、本案的土地性质与面积存在疑问；4、本案土地被破坏不是法定后果，建议免予刑事处罚。
经审理查明：2010年12月，被告人杨某甲被任命为孝昌县国土资源局王店国土资源所副所长，负责土地动态巡查、项目协调等工作。
2013年3月，杨某乙擅自在孝昌县王店镇巴石村6组土地上采挖河砂，从中获利。2013年9月至11月，杨某乙、张某乙（已判刑）合伙用铲车、挖机等工具继续在该地块采挖河砂，致使耕地大面积被破坏。被告人杨某甲在担任孝昌县国土资源局王店国土资源所副所长期间，在分管负责土地动态巡查的工作过程中，严重不负责任，不认真履行职责，未按照土地动态巡查制度的相关规定对王店镇的土地利用、非法占用情况进行巡查，未能及时发现，且未继续跟踪巡查、有效制止违法占地行为继续发生，造成耕地被非法占用40.8亩。
上述事实，有公诉机关提交，并经庭审质证、认证的下列证据证实，本院予以确认。
一、被告人杨某甲的供述证实：1998年我到王店土管所工作，先任土管员，2011年起任副所长。2013年6月谈某任所长后，安排我负责土地巡查、项目协调、两权登记等工作。在此之前没有明确，因为土地监察这一块的工作是我负责的，原所长厉少东就叫我把土地动态巡查带着一起做。
从2013年1月开始，按照土地动态巡查制度的规定，乡镇所每个月要巡查不少于8次，在我们王店所，因为只有3个人，人员太少，加上巡查要2人以上，所以所里在土地动态巡查上专门出去的次数比较少。一般都是下到村里办事时或者到村里看村民建设的宅基地这一类工作时，顺道把沿路的几个村作为巡查的对象，做巡查登记，有时我们回花园办事，就把107国道两侧也作为巡查对象。每个月的巡查次数都到了标准，只不过巡查范围没有做到全覆盖，有的村没有去。到了上报的时间，就按要求填写月报表向执法监察局报送月报表。
王店镇巴石村6组是二级巡查区域，按规定每15天巡查一次。按巡查记录记载，2013年王店国土所对巴石村巡查了6次，发现土地违法行为3次，分别是2013年3月、10月、11月。其中两次填写违法行为报告单上报执法监察局，10月份是谈某在现场跟执法监察局的刘某甲打电话报告的，没有书面报送，其余的3次没有发现土地违法行为。
2013年10月24日，陈某甲、孙所长、谈某与我四个人到巴石村6组挖砂现场，当赶到现场时，挖砂的人和设备都过了河，跑到大悟那边了。陈某甲叫谈某用手机拍了几张现场照片，马上跟县执法监察局报告，谈某就跟刘某甲通了电话，报告6组非法占地挖砂的情况。回来后，我想谈某已经电话向执法监察局报告了，加上这个事以前执法监察局已经立案调查，就没有填写违法行为报告单书面上报。
谈某电话上报后，没有安排我去管这件事，我自己也没有去管，所里也没有采取什么措施，也没有继续对6组进行巡查，直到2013年11月19日才再次去巡查。
2013年11月19日，谈某喊我一起到巴石村6组去看挖砂的情况，镇纪委的朱书记也参加了。当时在现场没有发现挖砂的人员和设备，地上有明显的挖砂痕迹。
发现巴石村6组的非法占地挖砂事件后，我向谈某，厉少东所长都建议过，要求多加强巡查，要跟巴石村联系，请村干部多注意，有什么事及时通知所里，两位所长都同意加强跟村里的联系，其他方面没有什么具体措施。我在某些工作上，只是向领导提出建议，自己没有认真去落实，也没有采取什么有效措施，再就是在土地动态巡查上，也是没有认真落实动态巡查制度，有时即便到巴石村去巡查，也没有到采砂现场去查看，没有认真履行好自己的职责，没有及时发现、制止杨某乙非法占地挖砂的行为，才最终导致严重后果的发生。
二、证人证言
1、证人陈某甲（王店镇人大副主任）的证言证实：2013年3月，巴石村的村民到政府反映情况，说有人占用村民的耕地挖砂，镇党委、政府对这个情况很重视，安排我负责处理。我当即通知了王店国土所原所长厉少东，并找到村干部和相关村民到现场了解情况。当时挖砂的面积不大，只有几十平米，确定挖砂的地点是耕地，在土地红线内。当时我们找不到当事人，我就要求村干部盯着，发现有人挖砂马上上报，并要求国土所向县国土局报告。
在此之后，我们经常到现场去，当事人不见面，挖砂就像打游击一样，我们去了他们就不挖，我们走了他们开始挖。听村民说他们多半是在下半夜把挖掘机、铲车开过来，一晚上挖几十车砂走，我们晚上去过几次，村干部也去过，没有什么效果。到2013年11月底，县里开展河砂整治活动，到12月之前砂场就停工了。
2、证人刘某甲（孝昌县国土资源局开发区分局局长）的证言证实：2013年3月，我调到县国土局执法监察局。同年3月27日，王店国土所向执法局报告杨某乙非法挖砂。4月10日，我和丁元元、张某甲、王某去看现场，厉少东、杨某甲、陈某乙和巴石村的主任一起都去了。当时发现有铲车在装砂，我们就现场拍照固定证据，并让现场负责人停工，要其给杨某乙带话，让杨某乙第二天到国土局去。第二天杨某乙就来了，我们跟他做了一份询问笔录，要求他停工，杨某乙当时承诺不挖砂。过后，王店国土所就一直没有再报告杨某乙砂场有挖砂的行为。4月15日，我们执法监察局对杨某乙案立案调查，并制作了责令停止土地违法行为通知书，但因为后期没有发现杨某乙继续采砂，也没有收到王店所的报告，没有送达。到5月中旬，杨某乙又到监察局来咨询，问他的砂场还能不能开，我说不能开，并让他签一份停工通知书，杨某乙没有签字。2013年6月，谈某调任王店所所长，从2013年4月到11月，我们都没有接到有关杨某乙砂场继续挖砂的报告。2013年11月19日，王店国土所填写土地违法行为报告单，报告杨某乙砂场非法挖砂，接到报告后，我和张某甲、王某、谈某、杨某甲去看现场，找村民取证。11月26日，我和县局土地勘测院的技术人员到现场去测量面积，到12月份，这件案件就移交到县局地矿中心，由他们处理。
出现这种情况，一是杨某乙自己违法占地挖砂，二是2013年下半年王店国土所仅在11月份土地动态巡查月报表中报告杨某乙非法采砂的情况，其他时间没有报告，导致执法监察局没有及时发现，没有及时处理、制止。
3、证人杨某乙的证言证实：2012年我的砂场开业不久，县河砂局就有人去过，说我没有手续，不准挖砂，要我停工。2013年我开在河边耕地挖砂时，国土局的人去叫我停工，4月份国土局有个姓刘的叫我到国土局去，还谈了一份材料。到9月我开始在耕地里大面积采砂时，国土局的人又去过两三次叫我停工。我每次都是当时停工，他们走后过一两天就又开始挖砂。
在挖砂过程中，没有人和部门向我下达过停止采砂的文书，也没有交纳过罚款。
4、证人李某甲（孝昌县王店镇巴石村书记）的证言证实：2013年初，杨某乙开始在巴石村6组的耕地上挖砂，到12月停工。期间，村民向政府与国土所反映过情况，但没有效果。
5、证人李某乙（孝昌县王店镇巴石村主任）的证言，证实李某甲所述事实。
6、证人李某丙（孝昌县国土局矿产资源开发利用中心主任）的证言证实：杨某乙非法占用耕地挖砂案件是执法监察局查办的，在案件后期，县局领导安排我们把案件接过来办完。我们接手后，就到巴石村进行调查，并于2014年4月将案件移交到公安机关。
7、证人张某甲（孝昌县国土资源局执法监察局副局长）的证言证实：王店镇巴石村6组杨某乙非法占地挖砂的案件我知道，但没有参与办理，是刘某甲负责这个案子。乡镇国土所发现土地违法行为后，首先要制止违法行为，违法行为比较严重的要及时上报，不能等到违法行为已成事实。乡镇国土所在上报执法监察局后，按属地管理原则，乡镇所还要继续管理、制止违法行为继续发生。不能上报后就不管了。
8、证人吴某（孝昌县王店镇党委书记）的证言证实：2013年上半年，王店镇国土所和分管的陈某甲向我汇报了巴石村6组杨某乙非法占地挖砂的情况，当即我们就到现场去查看，并要求巴石村的干部加强夜间巡查，河砂部门要赶紧制止，派出所要找到挖砂人，对其进行告诫。此后我们又多次到现场进行巡查，2013年11月底，挖砂行为才彻底停了下来。
9、证人刘某乙（孝昌县王店镇政府原城建办主任）的证言证实：王店镇政府设置有河砂管理办公室，城建办和国土所是成员单位。开展河砂巡查时，国土所一般都派人参加，巡查地点包括巴石村。
10、证人厉某某（孝昌县原王店国土资源所所长）的证言证实：我原来在王店国土所任所长，2013年6月调到卫店任所长。2013年王店所有3人，我负责全面工作，杨某甲负责执法监察、土地巡查等工作。2013年3月20日左右，我和陈某乙出去土地巡查发现巴石村6组有人在河边耕地挖砂，我找到村干部和挖砂的当事人，那个姓杨的说在河砂局办了手续的，我说挖砂只能在河道挖，不能占用耕地挖砂，要求停工，接受调查处理。姓杨的接受，当时就停了工。
回来后，我对杨某甲讲了这个情况，安排他填写违法行为报告单和巡查记录，及时向县执法监察局报告，杨某甲就填写巡查记录和报告单后向县执法监察局报告了。我为此事还专门去执法监察局找刘某甲谈过，过了一段时间，刘某甲等三人还专门到王店调查这件事。2013年6月我调离王店国土所就没有再管这个事了。
11、证人黄某甲（孝昌县原河砂管理局副局长）的证言证实：2012年，杨某乙就开始非法采砂，最初是在河道里采砂，我们河砂局派人去现场查处过，但控制不住。2013年，杨某乙采砂点已经到了岸上的耕地里，根据管理权限由国土局管理，后来我们还是在配合进行管理。
12、证人夏某（孝昌县原河砂管理局副局长）的证言证实：杨某乙在王店镇巴石村6组非法采砂的情况政府向我们反映过，我们也去过现场。因为采砂的地点在耕地里，我们建议由国土部门处理。2013年11月下旬，县政府开展河砂整治，我们到巴石村去查处过几次。
13、证人谈某（孝昌县王店镇国土资源所所长）的证言证实：2013年6月我任王店国土所所长，我安排副所长杨某甲负责土地动态巡查、农村建房、土地开发整理大项目协调等工作。具体到巡查工作，考虑到所里人员少，是临时机动的，由杨某甲负责，我在所里没事就找我去，陈某乙没事就他去。按规定我们每个月都要制定巡查计划，由杨某甲自己做个计划，按计划进行土地巡查。这个工作不需要所长做具体安排，都是各自各自负责的工作。
在巡查工作中，如果发现土地违法行为，要登记巡查记录，现场要采取的措施是询问当事人，查看土地利用总体规划，确定占地的类别和性质，对不符合村庄建设规范和土地利用规划的，要现场予以制止，并填写土地巡查报告单，写明违法行为和现场制止效果，上报县执法监察局。上报后，我们还要继续巡查关注这些土地违法行为，防止违法行为继续扩大。
2013年9月底或10月初，我才知道杨某乙在巴石村6组非法采砂的事情。当时我和杨某甲、陈某甲一起到巴石村去了解情况，当时现场已经挖了约20亩，我们在现场没有找到杨某乙，就跟执法监察局的刘某甲打电话报告了此事。回来后，我了解到杨某乙的砂场在2013年3月就开始占地挖砂，县执法监察局4月份就立案调查了。2013年6月到10月左右，我没有跟杨某甲或陈某乙去过巴石村。后来我安排杨某甲重点关注巴石村6组，要跟踪巡查。
2013年11月19日，我们填写违法行为报告单向县执法监察局报告过一次。当天是我和杨某甲一起去的，可能还有王店镇政府的领导参加，当时就是发现了巴石村非法采砂的情况。
发生耕地被毁坏的后果，我认为首先是体制问题，执法的力量太薄弱，没有强制执行权。第二是各职能部门配合的力度不够，涉及到土地执法就是国土部门单打独斗。所谓王店国土所，我们在工作上也有责任，在动态巡查上没有认真落实到位，发现杨某乙非法占地挖砂后，没有能够制止，导致后果越来越严重。
14、证人张某乙的证言证实：2013年9月，我在杨某乙的砂场买砂，后来我与杨某乙达成协议直接挖砂卖，每立方给他8元钱。我自己挖了2个月左右时间，2013年12月砂场就停工了，此前没有国土部门的人去过，也没有处罚过我。
15、证人王某（孝昌县国土资源局执法监察局）的证言证实：王店镇巴石村6组杨某乙非法采砂的情况我知道一些，2013年上半年立的案，但我没有参与。我对该案的情况不熟，但占了这么大的面积，肯定不是一两天的事情，乡镇国土所在管理上还是有责任的，要么就是没有及时发现，要么就是发现了没有及时上报、没有采取措施及时制止。
16、证人黄某乙（孝昌县国土资源局原副局长）的证言证实：2013年11月，当时县委召开了河砂整治会议，会上政法委罗书记问周局长知不知道王店镇巴石村6组非法占地挖砂的事，并且还说到现场去看过，面积很大。周局长说不知道，我也不知道这件事。回来后我就问了执法监察局和王店国土所，我了解到王店所向县执法监察局报告了2次，县执法监察局已经立案调查。之后，周局长要求尽快将该案查清，决定由县局地矿中心接手，2013年底，县地矿中心就开始调查取证，结案后移交到公安机关处理。
在此之前，王店国土所的所长和副所长都没有向我汇报这件事。就王店所谈某说的情况，他们在2013年上半年已经向县执法监察局报告过，县执法监察局已经立案调查，不知什么原因案件放了下来。像这种情况，王店所就应该向我汇报，我可以从中协调一下，要求执法监察局尽快调查处理，也可以向县局党组汇报，要求党组重视。
我认为这件事不应该发生，既然发生了，那首先就是乡镇政府和村集体，为利益驱动，放纵了杨某乙的违法行为，其次是相关职能部门包括国土部门没有认真履职，没有及时控制事态的发生、扩大。
17、证人陈某乙（孝昌县国土资源局王店国土资源所）的证言证实：王店国土资源所的土地动态巡查工作一直是杨某甲在负责，动态巡查实行报告制度，要求每个月巡查不少于7次，每次巡查都要有巡查记录，按月上报报表。杨某甲出去巡查时，人员是机动的，我没事就叫我去，有时谈所长、厉所长也去。
王店镇巴石村6组非法占地挖砂的情况我知道一些，详情不清楚，我参与的比较少。2013年初，厉所长还没有调走时，他叫我去过现场，当时已经毁坏的耕地约1亩。我记得当时就向县执法监察局报告过，月报表和违法行为报告单都上报了，以后的事情我基本上没有参与，不了解情况。
我记得就是跟厉所长去过一次现场，没有和谈某、杨某甲去过。就这件事我知道的只上报过一次，就是2013年初的那次。按土地动态巡查制度的规定，发现土地违法行为上报县执法监察局后，我们还要跟踪巡查，及时制止违法行为，防止违法行为继续扩大，不能上报后就不管。
三、书证
1、个人简历，证实被告人杨某甲的个人基本情况。
2、中共孝昌县国土资源局党组文件（孝昌土资人（2010）1号），证实被告人杨某甲于2010年12月27日被聘任为孝昌县王店国土资源所副所长。
3、《国土资源执法监察巡查工作规范（试行）》，证实国土资源部门的巡查办法情况。
4、孝昌县国土资源局文件（孝昌土资发（2013）3号），证实该局各部门的分工情况。
5、孝昌县国土资源局执法监察、动态巡查、重点区域控违及信访工作责任状，证实孝昌县王店国土资源所的工作任务及责任等情况。
6、孝昌县国土资源局执法监察巡查发现违法行为报告单，证实2013年3月27日、11月19日，王店国土资源所发现巴石村6组杨某乙采砂情况后进行了书面登记。
7、孝昌县王店国土资源所情况说明、孝昌县国土资源执法监察巡查情况记录表、国土资源执法监察动态巡查台帐，证实王店国土资源所于2013年3月27日、5月6日、7月12日、8月8日、10月24日、11月19日对巴石村进行了巡查，发现违法行为3次，上报县执法监察局2次。
8、地类认定证明，证实被占用土地的性质为耕地，面积40.8亩。
9、孝昌县土地勘测规划院情况说明，证实孝昌县王店镇巴石村6组被非法占用耕地面积40.8亩，其中29.9亩被实际毁坏。
10、刑事判决书，证实本院对非法占用农用地的杨某乙、张某乙等人已依法判决的情况。
本院认为：被告人杨某甲身为国家机关工作人员，在土地巡查过程中对非法占用农用地的行为未能及时上报制止，后又未继续跟踪巡查上报，造成耕地被破坏40.8亩，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人杨某甲的辩护人辩称：1、本案土地受破坏的结果系多方面原因产生的意见；经查，杨某乙先后在河道以及耕地上挖砂，涉及跨部门的管理权限，杨某甲负责对土地利用情况进行动态巡查并上报，其未能认真履行职责，是土地遭受破坏的原因之一。该辩护意见与事实相符，本院予以采纳。辩称2、被告人杨某甲的行为对结果的产生作用有限的意见；经查，被告人杨某甲身为王店国土资源所副所长，负有对辖区土地进行动态巡查并上报的责任，其不认真履行职责，造成耕地被非法占用，应承担相应责任。对此辩护意见，本院不予采纳。辩称3、本案的土地性质与面积存在疑问的意见；经查，本案的土地性质及面积，孝昌县国土资源局及土地勘测规划院已进行实地勘测，与指控的事实一致。对此辩护意见，本院不予采纳。辩称4、本案土地被破坏不是法定后果的意见；经查，土地作为特殊资源，属于国家或集体所有。《最高人民检察院〈关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见〉》第二条规定，土地受损后无法用经济价值数额衡量的，可以采取面积标准认定损失后果。对此辩护意见，本院不予采纳。本案中，被告人杨某甲到案后能如实供述自己的犯罪事实，属坦白，具有法定从轻处罚情节。结合有关证据来看，致非法占用农用地行为成为事实系多因一果，被告人杨某甲的犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人杨某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向孝感市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 邓小零
审 判 员 范波涛
人民陪审员 宋妮娜
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 沈 林