四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川11行终81号
上诉人唐中全（原审原告），男，1953年10月20日出生，住四川省夹江县。
被上诉人夹江县歇马乡人民政府（原审被告），住所地四川省夹江县歇马乡，统一社会信用代码115110260085875981。
法定代表人：杨澍，乡长。
委托代理人：高志强，男，1963年6月27日出生，夹江县歇马乡人民政府司法所所长，住四川省夹江县。
原审第三人夹江县歇马乡新林村七组，住所地四川省夹江县歇马乡新林村*组。
负责人：龚启军，组长。
原审第三人唐德祥，男，1968年8月6日出生，住四川省夹江县。
原审第三人沈位明，男，1951年11月22日出生，住四川省夹江县。
原审第三人龚菊香，女，1957年1月16日出生，住四川省夹江县。
上诉人唐中全因诉夹江县歇马乡人民政府不履行土地行政裁决职责一案，不服乐山市市中区人民法院（2017）川1102行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐中全，被上诉人夹江县歇马乡政府副乡长ＸＸ及委托代理人高志强，原审第三人新林村七组的负责人龚启军、原审第三人沈位明、龚菊香到庭参加了诉讼。原审第三人唐德祥经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告唐中全与第三人唐德祥、沈位明、龚菊香均系新林村七组村民。1997年起原告与第三人之间因位于该组小地名为權子田、竹沟、新田湾以及龚菊香老房子门外、原告屋后等处的集体土地发生权属争议后，原告多次向被告等相关部门反映要求处理。被告对此进行了相应的协调、测量等工作。2016年6月14日，被告向原告作出并于同月20日送达了《信访事项处理意见书》。同年8月4日，被告收到原告邮寄的落款时间为2016年6月24日的《申请书》，其申请事项为，要求被告将争议土地确权给原告。此后，被告口头告知原告该申请事项应当通过诉讼途径解决。同年12月12日，原告对其申请的事项向夹江县人民政府申请复议。同月15日，夹江县人民政府作出夹府复不受字〔2016〕5号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的复议申请不予受理。庭审中原、被告及第三人均认可，本案所争议的集体土地系承包土地。
原审法院认为，虽然《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，个人之间的土地使用权争议，当事人协商不成的，可以由乡级人民政府处理。但是，2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项明确规定，农村土地承包经营纠纷包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系而形成的用益物权，属于特殊的土地使用权。按照特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则，对于农村土地承包经营权确认纠纷，应当依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定的途径进行解决，即：当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故，此类纠纷不应由人民政府进行处理。土地承包经营权确认纠纷是当事人就土地承包经营权是否成立及其归属和内容所发生的纠纷。本案中，原告唐中全、被告歇马乡政府、第三人新林村七组、沈位明、龚菊香均认可涉诉争议土地是承包地，且在案证据证明本案涉诉争议土地的当事人已经从集体经济组织获得承包经营权。原告向被告申请按照法律规定对争议的承包地确认给原告，其实质是要求对涉案争议农村土地承包经营权的归属进行确认，属于土地承包经营权确认纠纷。原告应当按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，通过调解、仲裁或者提起民事诉讼来解决相关争议。被告不具有对农村土地承包经营权的权属纠纷进行处理的法定职责，同时根据庭审查明的事实，被告针对原告落款时间为2016年6月24日的《申请书》，被告仅口头告知原告可以起诉，没有作出书面告知，载明不予处理的理由等事项不当，本院予以指正。据此，原告要求被告对争议土地作出处理决定的理由不能成立，本院应当驳回其诉讼请求。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回原告唐中全的诉讼请求。
上诉人唐中全上诉称，一审法律判决所适用的法律不当，本案是个人与个人之间因集体土地使用权属而发生的争议纠纷，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，个人之间的土地使用权争议，当事人协商不成，可以由向乡人民政府处理，故该项行政行为应当由被上诉人行使。且本案上诉人在提起行政诉讼之前，已经先行向夹江县农业仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会明确向上诉人告知，该土地承包权涉及一地二证的土地使用权行为，无法进行仲裁，应由政府处理，上诉人才提起行政诉讼。该案不是土地承包经营权纠纷，而是一宗土地，二人同时有证的土地使用权问题。一审法院错误适用《中华人民共和国农村土地经营纠纷调解仲裁法》驳回上诉人的起诉。请求：撤销乐山市市中区人民法院（2017）川1102行初10号行政判决，确认被上诉人不作为的行政行为违法，责令被上诉人对上诉人与原审第三人唐德祥、沈位明、龚菊香发生的集体土地使用权属争议作出处理决定。
被上诉人夹江县歇马乡人民政府辩称，乡政府只有协调调解的职能，而无对土地承包经营权进行裁决的职能，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人新林村7组述称，我们组上不差上诉人的土地，请求法院依法判决。
原审第三人沈位明述称，组上经过测量，并不差上诉人的土地，请求法院依法判决。
原审第三人龚菊香述称，我认为村组不差上诉人的土地，请求法院依法判决。
原审第三人唐德祥未到庭陈述。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案争议的焦点为：1.被上诉人是否具有对涉案土地使用权属作出处理决定的法定职责；2.原审法院适用法律是否正确。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项明确规定，农村土地承包经营纠纷包括“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”。本案中，上诉人唐中全与原审第三人沈位明、龚菊香、唐德祥因承包地发生争议，要求夹江县歇马乡人民政府将涉案争议农村土地承包经营权确认给上诉人，其实质是要求对涉案争议农村土地承包经营权的归属进行确认，显然属于该条所规定的情形。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条以及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，但不能作为土地权属争议案件通过土地确权的方式予以处理。本案中，上诉人唐中全对涉案土地承包经营权纠纷，只能通过调解、仲裁或者提起民事诉讼来解决，而不能作为土地权属争议案件进行处理。被上诉人夹江县歇马乡人民政府对该纠纷可依上诉人的申请进行调解，但不具有对农村土地承包经营权属作出处理决定的法定职责。
关于本案适用法律问题。本院认为，2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》是关于农村土地承包经营纠纷处理的特别规定，而《中华人民共和国土地管理法》是关于土地的一般规定，根据特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则，原审法院在本案中适用《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》并无不当。
综上所述，上诉人唐中全的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐中全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 雷璐娜
审 判 员 李亚莉
审 判 员 张 春
二〇一七年五月二十六日
法官助理 朱海丽
书 记 员 李嘉健
附相关法律法规及规范性文件
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》
第二条农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。
农村土地承包经营纠纷包括：
（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同
发生的纠纷；
（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；
（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；
（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；
（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；
（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。
因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。
第三条发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。
第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
《土地权属争议调查处理办法》
第十四条下列案件不作为争议案件受理：
（一）土地侵权案件；
（二）行政区域边界争议案件；
（三）土地违法案件；
（四）农村土地承包经营权争议案件；
（五）其他不作为土地权属争议的案件。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。