上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪01行终806号
上诉人（原审原告）赵毅君，男，1979年11月11日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审原告）陆锦英，女，1954年7月27日生，汉族，住上海市浦东新区。
委托代理人赵毅君（系上诉人陆锦英之子），年籍住址同上。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区规划和土地管理局，住所地上海市浦东新区锦安东路475号。
法定代表人关也彤，局长。
委托代理人王洋，上海市浦东新区规划和土地管理局工作人员。
委托代理人王寒笑，上海程惠瑛律师事务所律师。
上诉人赵毅君、陆锦英诉上海市浦东新区规划和土地管理局（以下简称：浦东规土局）所作规划许可申请答复一案，不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初541号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月12日立案后，依法组成合议庭，于2017年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人赵毅君（同时作为上诉人陆锦英的委托代理人），被上诉人浦东规土局的委托代理人王洋、王寒笑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，浦东规土局于2017年1月5日收到赵毅君、陆锦英关于补办乡村建设规划许可证的申请，后该局将上述申请转送至上海市浦东新区三林镇人民政府（以下简称：三林镇政府）进行核查。三林镇政府于2017年1月25日向浦东规土局出具《关于三林归泾村赵毅君等人〈补办乡村建设规划许可证申请书〉的情况核查说明》（以下简称：核查说明），载明：经查，陆锦英和赵毅君为母子关系，2010年前陆锦英户宅基地总面积186平方米，2010年陆锦英因两子女申请分户，获批《三林镇村民造房用地许可证》（证号：000XXXX、000XXXX），其中，证号000XXXX许可证记载产权人为赵毅君，在册2人（赵毅君、其女俞某），宅基地86平方米，建筑占地60平方米，建筑总面积120平方米，证号000XXXX许可证记载产权人为陆锦英，在册3人（陆锦英、其夫侯维冲、其女赵纮丽），宅基地100平方米，建筑占地90平方米，建筑总面积180平方米。陆锦英、赵毅君申请位于XX村XX号、XX号院内自留地上的房屋（建筑面积208平方米）补办乡村建设规划许可证。因农村自留地为非建设用地，不得擅自用于建房等非农业生产用途，故赵毅君及陆锦英户自留地内房屋不符合乡村建设规划许可证补办申请要求，同时，根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第十一条“个人建房可申请条件”第二款规定“已使用的宅基地总面积未达到本办法规定的宅基地总面积标准的80%，需要在原址改建、扩建或者易地新建的”，陆锦英的宅基地面积使用率为90%，不符合农村建房申请条件。浦东规土局收到核查说明并进行审查后，于2017年3月14日作出《关于赵毅君、陆锦英申请补办乡村规划许可证的答复书》（以下简称：被诉答复），主要内容为：赵毅君、陆锦英所申请进行房屋建设的土地属于农村自留地，农村自留地为非建设用地，不得擅自用于建房等非农业生产用途，同时，根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第十一条第二款规定：“已使用的宅基地总面积未达到本办法规定的宅基地总面积标准的80%，需要在原址改建、扩建或者易地新建的”，赵毅君、陆锦英宅基地面积使用率为90%，不符合农村建房申请条件。经研究，浦东规土局认为二人的申请不符合相关法规的规定，决定不予许可。被诉答复于同年4月20日向赵毅君、陆锦英寄出。赵毅君、陆锦英不服，以被诉答复违反法律规定等为由，诉至原审法院，请求判决确认被诉答复违法。
原审认为，根据相关规章规定，浦东规土局负责其辖区内村民建房的规划、用地和配套设施建设管理，故该局具有对赵毅君、陆锦英的申请作出答复的法定职权。赵毅君、陆锦英申请补办乡村建设规划许可证的房屋所在地部分属于农村自留地，农村自留地为非建设用地，不得擅自用于建房等非农业生产用途，且二人已使用的宅基地总面积超过宅基地总面积标准的80%，故二人的申请并不符合相关规定。浦东规土局收到赵毅君、陆锦英的申请，进行审查后作出的被诉答复，执法程序合法，适用法律正确，认定事实较为清楚，故对赵毅君、陆锦英要求确认被诉答复违法的诉讼请求，原审法院不予支持。原审法院同时指出，浦东规土局在被诉答复中所陈述赵毅君、陆锦英宅基地面积使用率为90%，与其原审当庭陈述不符，该认定并不准确，另，浦东规土局在被诉答复中所表述的《上海市农村村民住房建设管理办法》第十一条第二款，从其引用内容看，实际应为第十一条第一款第（二）项，上述两点显属瑕疵，该局须在今后的工作中加以注意。
原审法院于2017年7月28日作出判决，驳回赵毅君、陆锦英的诉讼请求。
判决后，赵毅君、陆锦英不服，上诉至本院称，其在本案中提交申请所针对的房屋符合补办乡村建设规划许可证的条件。被上诉人浦东规土局作出的被诉答复认为上诉人申请所涉房屋建在自留地上，而自留地不能用于建房等非农业用途，但所涉房屋当初建造时系用于存放农具及养殖，符合规定用途，且房屋所在土地现已征为国有土地，可以进行房屋建设。此外，两上诉人在申请时已经分户，对已使用宅基地面积比例的计算也应分别进行，被诉答复将两户合并计算也属错误，且本案提出申请时，两上诉人户内人员情况已较申请建房时发生变化，在计算时也不应按照现有宅基地面积计算。故被诉答复所依据的理由均不成立。而被上诉人在收到上诉人申请后，未及时作出相应答复，在程序上也违反了法律规定。因此，被诉答复应当被确认违法，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人浦东规土局辩称，被上诉人已经提供了相应证据证明上诉人不符合补办乡村建设规划许可证的条件。一方面，上诉人申请所涉房屋系建在自留地上，而该地块不能用于房屋建设，其申请不符合土地使用要求。另一方面，上诉人的申请本身也不符合《上海市农村村民住房建设管理办法》中申请建房的条件，特别是陆锦英户的已使用宅基地面积比例已超过申请建房的比例要求。在程序方面，上诉人未参照《上海市农村村民住房建设管理办法》中关于申请建房的程序规定，先向村委会提出申请，故其申请程序亦不符合要求。此外，上诉人本案提出申请前，所涉房屋大部分已被拆除，补办乡村建设规划许可证的客体已经不存在，且房屋所在土地已完成征收，事实上也不可能再办理乡村建设规划许可证。故上诉人的申请明显缺乏依据，被上诉人所作被诉答复正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。
本院认为，《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第三款将区（县）规划国土管理部门作为审核发放辖区内农村村民个人建房乡村建设规划许可证的责任主体，据此，被上诉人浦东规土局于本案中具有对上诉人补办乡村建设规划许可证申请作出相应答复的法定职权。
《上海市农村村民住房建设管理办法》等对于农村村民申请补发个人建房乡村建设规划许可证的条件及程序等并未作出明确规定，但该办法对农村村民新建、改建、扩建和翻建住房的条件及审批流程等作出了具体规定，鉴于上述问题的相似性，在本案中，补发的相关问题，可参照适用《上海市农村村民住房建设管理办法》关于农村村民新建、改建、扩建和翻建住房的有关规定。
本案中，上诉人申请对其此前建造的房屋补发乡村建设规划许可证，但根据本案的相关证据及各方当事人的陈述，上诉人申请所涉房屋的大部分系建在其宅基地之外的自留地上，而该部分土地在性质上并不能用于房屋建造，故上诉人的申请在土地性质上不符合《上海市农村村民住房建设管理办法》的要求，被上诉人将此作为被诉答复的理由之一，并无不当。另一方面，作为申请人之一的陆锦英户，在申请时已使用宅基地面积比例已超过规定的比例上限，加之并无证据表明该户符合《上海市农村村民住房建设管理办法》规定的其他申请建房条件，故在此情况下，以此作为该户不符合补发许可条件的理由，亦无不当。在引述该点理由时，被上诉人的表述与三林镇政府的核查说明存在偏差，法条引用亦不够准确，对此，原审法院已予指出，本院予以认同。鉴于被诉答复本身已附核查说明，故上述问题尚不至于导致被诉答复表意的根本性错误。综合上述分析，被诉答复从上诉人的补发申请是否符合《上海市农村村民住房建设管理办法》规定的角度，对上诉人的申请进行审查，并基于上述两点理由作出被诉答复，对上诉人的申请决定不予许可，其处理并无明显不当。此外，根据各方当事人的表述，上诉人申请所涉房屋大部分已被拆除，在此情况下，上诉人仍申请对全部房屋补发乡村建设规划许可证，已缺乏客体条件，而在政府已将房屋所在土地征收为国有的情况下，乡村建设规划许可证事实上也不能再适用于涉案土地。据此，上诉人的申请也属明显缺乏事实根据与法律依据，难以成立。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人赵毅君、陆锦英负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王胜军
代理审判员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一七年十一月十日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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