山东省潍坊市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）潍民一终字第97号
上诉人（原审被告）卢某某，男，1964年11月30日出生，汉族，昌邑市北孟镇杜卢村人。
委托代理人贾国昌，北京炜衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）昌邑市北孟镇人民政府。
法定代表人陈诚，镇长。
委托代理人王凌杰，昌邑市北孟镇人民政府法律顾问。
上诉人卢某某因与被上诉人昌邑市北孟镇人民政府（以下称北孟镇政府）合同纠纷一案，不服山东省昌邑市人民法院（2013）昌民初字第780号、1020号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人卢某某及其委托代理人贾国昌，被上诉人北孟镇政府的委托代理人王凌杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，卢某某与北孟镇政府于2009年6月15日订立“协议书”一份，双方约定，北孟镇政府将自有的位于卢某某房屋南侧闲置土地一处无偿交给卢某某使用、管理，该协议附图标明四至，北至卢某某、李纪周、曲建伟，西至裕隆公司、东至工商所，东西长为37.8米，南北宽25米，以上面积折算合1.42亩。使用年限约定为北孟镇政府不使用的情况下由卢某某使用管理，卢某某只能在本土地上建设临时性建筑，北孟镇政府需要时卢某某无条件将土地退回，恢复原貌，产生的一切费用由其自行负担。协议落款处有卢某某签字，加盖有昌邑市北孟镇村镇建设办公室印章。协议签订后，卢某某使用涉案场地建起仓库，该仓库系砖混结构，东西长30.30米，南北为24.30米，钢梁，屋面为复合彩钢瓦。2013年4月1日，北孟镇政府向卢某某送达书面通知一份，内容为“2009年6月5日你与镇政府签订协议，无偿使用镇政府土地一宗。现镇政府因工作需要须收回该地，请你在接到通知后7日内，将土地恢复原貌并交回，逾期后果自负。昌邑市北孟镇人民政府（章），2013年4月1日。”同日，昌邑市公证处作出（2013）昌邑证经字第89号公证书，对北孟镇政府本次送达通知的行为进行保全证据公证。
关于北孟镇政府对涉案土地是否享有所有权或使用权，即是否有权将土地使用权无偿让与卢某某。北孟镇政府主张其对涉案空闲地享有所有权、使用权和管理权，使用该土地不违反法律规定，双方协议有效。北孟镇政府提交昌邑市土管局出具的证明一份，内容为：北孟镇卢某某所使用的仓库用地，位于北孟镇政府驻地，该宗土地在1989年全国土地详查调查成果中，统计在北孟乡经委名下。经质证，卢某某提出异议称，土管局出具的书面证明只能证明涉案土地统计在北孟乡，不能证明北孟镇政府对土地享有所有权，也不能代替集体所有权和国有土地所有权证。另外，北孟镇政府提交昌邑市北孟镇朱家巷子村村民委员会出具的证明一份，内容为：本案争议土地0.57公顷座落于北孟镇朱家巷子村。经质证，卢某某提出异议称，该证明没有村法定代表人签字，属无效证据，也不足以证明涉案土地使用权归北孟镇政府，而且土地位置不对；如果证明是真实的，土地应属朱家巷子村所有，北孟镇政府不能改变土地用途，无权享有土地使用权，更无权出让。
卢某某主张，北孟镇政府对该宗土地无所有权、使用权，北孟镇政府订立协议让其使用涉案土地系无权处分行为，双方订立的协议书无效。为证明其主张，卢某某提交昌集建（1995）字第190013号《集体土地建设用地使用证》（附宗地图）一份，其上载明土地使用者：卢某某，用途：经商住宅。该使用证宗地图四至标明西为小巷、东为“经委”、北至公路、南至“湾”，使用年限为空白，填发机关为昌邑市北孟乡土地管理所和昌邑县土地管理局。卢某某以此证明，涉案土地在北孟镇政府房屋以南，在1995年登记土地时，宗地图标明涉案空地是个湾，未写北孟镇政府经委，所以北孟镇政府对涉案土地没有所有权和使用权。经质证，北孟镇政府承认卢某某土地南面当时是个湾塘，但提出异议称卢某某名下的建设用地使用证不能证明北孟镇政府的土地使用权情况。另外，北孟镇政府提出异议称，1995年昌邑早已撤县改市，使用证上不应出现“昌邑县”土地管理局已作废公章，“集体土地使用证”不应出现用途“商住”，而且卢某某使用的土地未标明使用年限。
为查明涉案土地的基本情况，根据卢某某申请，法院到昌邑市土管局对涉案空地进行调查，调取了1989年全国土地普查该地块时的“土地统计台账”一份。该台账载明：土地权属单位名称“经委”，土地权属性质“集体”。两块土地，分别为图斑号34，座落太平（村）1.22；图斑号6，座落巷子（村）0.57，单位：公顷。另标明“92年未统计”。经质证，卢某某以昌邑国土资源局提供的统计台账未盖公章、位置无法确认、1992年后字迹看不清为由提出异议。北孟镇政府经质证无异议。经计算，6号地0.57公顷可换算为8.55亩。
根据卢某某的申请，法院到昌邑市国土资源局进行补充调查。昌邑市国土资源局提供1989年制图的“土地利用分幅现状图”一份，并指明图上标明的6号地就是本案涉及的土地原始记录。该图标明6号地北到公路，东至工商所，西到油库，南至北孟中学。经质证，北孟镇政府对该图无异议。卢某某提出异议称，复制的图没有国土资源局的公章，对真实性不予认可，该份证据进一步证明涉案土地是巷子村集体土地，北孟镇政府不享有使用权和所有权。
关于北孟镇政府在让与土地使用权的过程中是否存在违反法律导致双方无偿使用协议无效的问题。卢某某主张该土地是集体土地，不得转让、出让、出租，且北孟镇政府将该地批准作为建设用地交给其建永久性建筑使用，以上行为违反土地管理法等法律强制性规定，故双方协议应认定为无效。卢某某提交录音材料三份，主张该录音系其妻朱兰花与三名镇政府工作人员之间的手机通话记录，以此证明北孟镇政府将涉案土地转为建设用地强迫其在土地上建房，2011年想将双方无偿使用土地协议作废并强收租赁费，卢某某拒交等事实。经质证，北孟镇政府提出异议称无法核实录音中三人的身份，三人行为也不能代表镇政府，录音中三人对朱兰花所述内容未予明确认可，不能证明卢某某的主张。
在诉讼过程中，法院对案件可能出现的后果向卢某某释明，但卢某某坚持认为双方签订的土地使用协议无效，北孟镇政府无权要求解除合同、土地无需返还。对可能发生的经济损失，卢某某表示暂不起诉。
以上事实，有协议书及四至附图、法院勘验笔录、“土地统计台账”、“土地利用分幅现状图”、昌集建（1995）字第190013号《集体土地建设用地使用证》、证明材料、当事人陈述等在案为证。
原审法院认为，我国农村公社化以后农村土地归集体所有，农村乡镇政府无偿使用周边村庄土地是一种惯例。本案涉及的土地原为农村集体土地，被政府无偿使用，该情形在当时历史条件下应属政策允许范围，在法律没有强制性规定的情况下也无需办理相关用地手续。1988年我国颁布实施土地管理法，明确规定我国土地有两种所有制，即国家所有和劳动群众集体所有。土地管理法实施后对乡镇政府原来占有和使用的集体土地采用的是承认历史既成事实的原则，保留并承认了乡镇政府对此类土地的使用权而不是所有权，该类土地性质未发生根本改变，仍为集体所有，该事实从涉案土地有最早记录的土管部门档案“土地统计台账”及（1995）字第190013号《集体土地建设用地使用证》中均出现权属单位“经委”二字可以得到印证。卢某某申请法院调取的涉案土地在土地行政管理机关的档案资料作为证据的证明力较高，与土地管理部门出具的书面证明、原始“土地利用分幅现状图”及土地座落地村委证明可以相互印证，均应予采信。通过以上证据可以确认，在1989年统计于北孟乡经委名下6号地四至是：北到大道（现利民街），南到北孟中学共8.55亩，东到工商所，西到油库，与现在土地使用情况相比照，原北孟经委名下地块范围包括卢某某（1995）字第190013号《集体土地建设用地使用证》所占土地，也包括本案争议的卢某某建仓库的1.42亩土地。经审查，卢某某提交的《集体土地建设用地使用证》所附宗地图，南至“湾”，该“湾”所指是一种地形地貌不是指的土地使用权人，结合土地管理部门“土地利用分幅现状图”对该地块标识，此“湾”应在北到大道、南到北孟中学范围内，也原属北孟乡经委6号地块一部分，故卢某某提交的宗地图不能证明涉案土地未在北孟镇政府名下的事实。
北孟镇经委系北孟镇政府的下设机构，是由镇政府授权管理乡镇企业及经济事务的部门，不具备法人资格，统计于经委名下的土地使用权权利人应为北孟镇政府，所以北孟镇政府对涉案土地1.42亩享有使用权。北孟镇政府作为土地使用权人与卢某某签订的协议，从内容看实为空闲场地临时使用协议，北孟镇政府将自己有使用权的空地无偿给卢某某使用，不属于无权处分的情形。卢某某提交三份录音资料证明北孟镇政府曾表示将原无偿使用协议作废，并改为租赁合同且强迫卢某某建设永久性建筑。但经过对录音资料的审查，三份录音中的通话均未对卢某某的主张作出明确的答复，在北孟镇政府不认可且无其他证据相佐证的情况下，以上录音资料不足以证明卢某某的主张。北孟镇政府让渡空闲场地使用权但未作出出让、转让、出租集体土地的意思表示，也未收取任何出让、转让、出租集体土地的费用，不存在违反土地管理法及其他强制性法律规定的情形，故双方签订的无偿使用空闲地的协议不存在无效的情形，卢某某要求确认双方空闲地使用协议无效，无事实及法律依据，不予支持。
本案土地无偿使用协议是不定期合同，双方明确约定在北孟镇政府需要时卢某某应当无条件返还土地，这是双方关于北孟镇政府合同解除权的具体约定。2013年4月1日，北孟镇政府向卢某某送达书面通知一份，通知卢某某解除合同返还土地，并经公证处对送达通知的行为予以公证。据公证书载明的内容，应认定该解除通知书已送达卢某某，卢某某未对解除合同的效力向法院起诉或申请仲裁，按《中华人民共和国合同法》第九十六条之规定，双方协议应自通知到达之日即2013年4月1日解除。因合同已解除，双方应终止合同的履行，对于北孟镇政府要求卢某某返还土地、恢复原状的请求应予支持，卢某某应按合同约定无条件将已建仓库自行拆除。另外，因北孟镇政府对主张的经济损失未进行举证，故对其要求卢某某赔偿经济损失的请求不予支持。
卢某某主张现仓库占用土地原为湾塘，但对于原土地地貌情况双方均未举证，现仓库占用土地实际上已平整，卢某某在履行返还土地义务时可按平整土地现状交付，无需再恢复到湾塘状态。卢某某在本案中提出为平整土地投入一定费用，在诉讼中法院已将可能出现的认定合同无效的法律后果向其释明，但其坚持合同无效且明确表示对其损失暂不提出反诉，也未对其损失提交相关证据。如确有证据证明有相应的经济损失，卢某某可另案主张。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第九十三条、第九十六条、第九十七条，《中华人民共和国土地管理法》第二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：一、驳回卢某某要求确认与昌邑市北孟镇人民政府订立的空闲地无偿使用协议无效的诉讼请求；二、终止昌邑市北孟镇人民政府与卢某某空闲地无偿使用协议的履行；卢某某于判决生效后二十日内将涉案土地上所建仓库自行拆除，同时将涉案土地1.42亩（北至卢某某、李纪周、曲建伟，西至裕隆公司、东至工商所）按土地现状返还昌邑市北孟镇人民政府；三、驳回昌邑市北孟镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费400元，由昌邑市北孟镇人民政府负担100元，由卢某某负担300元。
宣判后，卢某某不服原审判决，向本院提起上诉称：1、原审认定事实错误。原审认定被上诉人对涉案土地拥有使用权没有任何法律依据。原审依照惯例认为乡镇政府无偿使用周边村庄土地，于法无据。原审所依据的昌邑市国土资源局出具的《证明》、“土地统计台账”、朱家巷子村出具的证明、土地利用分幅现状图等证据，均不是土地所有权证或土地使用权证，均不能作为土地权属证明使用，无法证明被上诉人对涉案土地享有所有权或使用权。被上诉人要求恢复原状，但对于原土地地貌情况并未举证证明。原审认为三份录音证据无法核实，纯属荒谬。协议书中明确说明“在甲方需要时乙方无条件将土地退回”，但被上诉人未提交任何需要此土地的客观理由。2、原审认为双方协议不存在无效的情形属于理解、适用法律错误。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，无权处分人处分他人财产，该合同应属无效。被上诉人未提交涉案土地的权属证明，原审按惯例推断被上诉人享有使用权不正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”之规定，严格限制农用地转为建设用地，本案协议违反了法律强制性规定，应属无效。3、原审对土地权属争议无权进行推理认定，应先由政府对土地权属争议进行处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”之规定，在土地权属状况存在争议的情况下，法院无权直接认定权属，应当先由行政部门对土地权属状况进行认定。综上，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人北孟镇政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与原审一致。
本院认为，依据“土地统计台账”、“土地利用分幅现状图”及昌邑市国土资源局出具的书面证明材料等证据，可以认定上诉人卢某某现占用的涉案1.42亩土地统计于原北孟乡经委名下，属于被上诉人北孟镇政府的用地范围，被上诉人对该涉案土地享有使用权。上诉人虽对涉案土地使用情况持有异议，但未提供充分反驳证据予以证明，其异议不能成立，本院不予支持。2009年6月15日，上诉人与被上诉人的内设机构昌邑市北孟镇村镇建设办公室签订协议书一份，对涉案土地的使用情况作了约定，系双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。上诉人以该协议并非其自愿签订，且被上诉人无权处分涉案土地为由，主张协议无效，但其认可协议书中签字的真实性，在本院认定被上诉人对涉案土地享有使用权的情况下，对上诉人的该项主张本院不予支持。按照双方协议约定，上诉人无偿使用涉案土地，被上诉人在需要时由上诉人无条件退回土地。被上诉人于2013年4月1日向上诉人发出通知，明确表示因工作需要收回涉案土地，符合双方关于退回土地的约定。故，被上诉人要求上诉人将涉案土地交回的主张理由正当，应予支持。被上诉人对涉案土地享有使用权，上诉人主张本案应先由行政部门对土地权属争议进行处理的主张不能成立，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费400元，由上诉人卢某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 义
代理审判员 张 敏
代理审判员 贾元胜
二〇一四年二月二十五日
书 记 员 张瑞丰