河北省宁晋县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行继初字第1号
原告魏振才，男，1957年11月29日出生，汉族，农民，河北省柏乡县人。
原告贾联子，女，1957年10月1日出生，汉族，农民，河北省柏乡县人。
被告柏乡县国土资源局，住所地柏乡县。
法定代表人郝顺国，男，该局局长。
委托代理人孔新杰，男，柏乡县国土资源局信访股股长。
委托代理人郭立刚，男，柏乡县槐阳律师事务所律师。
第三人柏乡县柏乡镇东北鲁村村民委员会，住所地柏乡县。
法定代表人王平均，男，该村村委会主任。
原告魏振才、贾联子诉被告柏乡县国土资源局、第三人柏乡县柏乡镇东北鲁村村民委员会（以下简称“东北鲁村委会”）土地行政处罚纠纷一案，宁晋县人民法院于2013年10月28日受理后，于2013年11月25日作出驳回二原告起诉的裁定，二原告不服提起上诉。邢台市中级人民法院于2014年2月12日作出行政裁定书，裁定撤销宁晋县人民法院（2013）宁行初字第20号行政裁定，由宁晋县人民法院继续审理。本院于2014年3月26日接收案卷后，依法组成合议庭，于2013年5月13日公开开庭审理了本案。原告贾联子、被告柏乡县人民政府的委托代理人孔新杰、郭立刚、第三人东北鲁村委会的法定代表人白平均到庭参加诉讼。原告魏振才经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告柏乡县国土资源局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料：柏乡县国土资源违法案件（王平均违法占地建房案）卷宗一份，共计17页。
原告魏振才、贾联子诉称，原告依法持有冀（柏）字第408317号宅基地一块，因与东北鲁村委会发生纠纷，2003年柏乡县人民政府作出柏政撤字（2003）1号决定，撤销原告第408317号宅基地使用证。原告对此不服，依法提出行政诉讼，历经多年，河北省高院2011年12月19日依法作出（2011）冀行再终字第10号行政判决书，依法撤销柏乡县政府的（2013）1号决定，把第408317号宅基地使用权归还了原告。在该行政诉讼期间，东北鲁村委会违法把原告的宅基地出卖给西北鲁村董西法建房，后又谎称是村委会建计划生育办公室，长期非法占用原告的宅基地。从2012年3月起，原告根据《土管法》第76条规定，多次申请被告责令东北鲁村委会依法退还非法占用原告的宅基地，拆除违法建筑。但被告拒不履行法定职责。于是原告向柏乡县法院提起行政诉讼，要求被告依法履行法定职责。2013年5月21日，柏乡县法院给原告复印了被告向法院提交的土地违法案件柏国土资源罚字（2007）第2号行政处罚决定书，并以此行政处罚决定书为借口拒绝给原告立案。原告认为，被告作出的（2007）第2号行政处罚决定书，故意违反规避《土管法》第76条规定的重要内容，侵犯了原告对第408317号宅基地的合法使用权，且“决定”没收非法建筑不当，故应依法撤销，重新依法作出“退还非法占用土地，拆除非法建筑”的行政处罚决定。具体理由如下：一、东北鲁村委会和董西法未经任何审批，在原告第408317号宅基地集体土地上建设房屋，实属非法占地。根据《土管法》第76条规定，应当首先“由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地”，然而，被告作出的（2007）第2号行政处罚决定，故意违反规避第76条这一重要规定内容，没有依法作出退还非法占用土地的决定，这是典型的违法行为。二、东北鲁村委会和董西法的非法建筑是占用原告的第408317号宅基地集体土地，原告持有合法的第408317号宅基地集体土地使用证，对该土地具有合法使用权。被告规避违反第76条规定没有依法作出“退还非法占用土地，拆除非法建筑”的决定，就侵犯了原告对第408317号宅基地的合法使用权。三、如果东北鲁村委会和董西法的非法建筑是占用国有土地，被告作出没收非法建筑的决定合法。但本案东北鲁村委会和董西法的非法建筑占用的是原告合法的宅基地土地，是对原告合法宅基地使用权的侵犯。被告作出没收非法建筑决定，自己又不及时拆除非法建筑，那么被告就把原村委会和董西法非法建筑，对原告宅基地合法使用权的侵犯转变为被告用自己没收所有非法建筑侵犯原告对408317号宅基地的合法使用权。所以，被告决定没收非法建筑不当，应当依法变更为拆除非法建筑。再说，不拆除非法建筑，也无法实现退还非法占用土地的规定。综上，为维护原告对第408317号宅基地合法使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条（八）项及司法解释第十二条等规定，恳请宁晋县人民法院依法支持原告诉求。
原告魏振才、贾联子向本院提交以下证据：1号证据，二原告的身份证复印件；2号证据，被告柏乡县国土资源局作出的柏国土资源罚字（2007）第2号行政处罚决定书；3号证据，河北省高级人民法院（2011）冀行再终字第10号行政判决书；4号证据，柏乡县人民政府关于撤销冀（柏）字第408317号宅基地使用证的决定（复印件）；5号证据，冀（柏）字第408317号宅基地证（复印件）；6号证据，照片2张。
被告柏乡县国土资源局辩称，一、柏国土资源罚字（2007）第2号行政处罚决定书做出时生效的法律文书是（2004）邢行终字第04号行政判决书、（2005）邢民再终字第22号民事判决书等法律文书，依据上述判决书的规定，争议土地的使用权为东北鲁村委会，即东北鲁村委会在拥有土地所有权的同时还拥有使用权。但因其未经土地行政部门批准建办公室违反了法律规定，我局依法做出了行政处罚。考虑到土地所有权与使用权人为东北鲁村委会，违法者（被处罚人）也为东北鲁村委会，做出“退还非法占用土地”的处罚就是东北鲁村委会将土地交还东北鲁村委会，没有任何意义，故此我局依据法律规定做出了相应处罚。所以（2007）第2号处罚决定书在做出时不违反法律规定。（2007）第2号行政处罚做出后，在法定期限内无人提出行政复议或行政诉讼，我局依法申请人民法院强制执行。至此，我局的职责履行完毕。二、河北省高级人民法院2011年12月19日做出（2011）冀行再终字第10号行政判决书，该判决书现具有法律效力。依据该判决书确定的内容，第408317号宅基地使用权人为魏振才，即土地行政部门已对该处宅基进行了确权，如权利人认为他人侵犯了自己的合法权益，可依法向人民法院提起诉讼。对侵权行为人的处罚不是行政机关的职权范围，法院应驳回原告的第二个诉讼请求。
第三人东北鲁村委会述称，1995年柏乡县政府在我村搞的试点，我村有四户冲街，其中包括魏振才，经村委会研究决定，对已冲街户的宅基地北边占多少，南边补多少，如不愿就地滚动，在一处换一处的原则上优先安排，村委会有会议记录佐证。村委会与冲街户达成口头协议，约定拆房的大队不给补偿，冲街户都是同意的。对冲街的拆房时间没有作出限制，原因是村集体没有征地力量来补给冲街户。在这四户中至今还有两户因为经济困难没有拆房。在各级法院的十几个判决中没有一个判决中说让魏振才使用这块土地。这块地方已经不是魏振才的，魏振才没有主体资格。原告不承认以旧换新，那么同样的冲街户，别人还是一处宅基地，而魏振才多出一块宅基地，这就是以旧换新的原因，我们村委会应该处事公正、坚持原则、否则全村群众和党员不答应。因此请求法院秉公而断。
经审理查明，2007年1月10日，被告柏乡县国土资源局作出柏国土资源罚字（2007）第2号行政处罚决定书，内容如下：经查，你（东北鲁村委会）未经批准，擅自占用东北鲁村集体土地建大队办公室，占地面积160平方米，没有占地手续。以上行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第61条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，给予你（东北鲁村委会）以下行政处罚：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2、罚款1600元（10元／m2）。被告在提交的案卷中，其作出的责令停止违法行为通知书中载明第三人东北鲁村委会占用耕地建房，在其他行政执法材料中未显示该块土地类别。二原告声称该块土地为其宅基地，并指出是柏乡县人民政府核发的冀（柏）字第408317号宅基地证确认的土地，属非耕地。原告魏振才、贾联子与第三人东北鲁村委会因该块土地的使用权产生纠纷，至今未能解决纷争。二原告认为被告所作柏国土资源罚字（2007）第2号行政处罚具体行政行为侵犯了其合法权益，要求予以撤销。
本院认为，被告柏乡县国土资源局是县级土地行政主管部门，负有对本辖区违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，并拥有针对相关违法行为进行行政处罚的法定权力。第三人东北鲁村委会涉及土地违法的行为，被告对其进行处罚是其职责，但被告在履行职责中应当查明事实清楚，依法行政。本案被告处罚第三人违法占地行为，应对第三人所占土地情况调查清楚，但被告对第三人所占土地种类没有明确认定，即行处罚，明显认定事实不清。因此，该行政行为存在瑕疵，应予撤销。二原告与第三人东北鲁村委会的土地使用权纠纷可通过其他合法途径解决。二原告要求本院判令被告依其要求作出具体行政行为的请求不符合法律规定，故不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告柏乡县国土资源局作出的柏国土资源罚字（2007）第2号行政处罚决定书。
二、驳回原告魏振才、贾联子的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告柏乡县国土地资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 石迎博
审 判 员 李新房
人民陪审员 解增勇
二〇一四年六月四日
书 记 员 杨 卿