贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗行初字第28号
原告袁智林。
委托代理人周怡名，三穗县八弓镇法律服务所法律工作者。一般授权。
委托代理人袁志文（又名袁智文，系原告之弟）。一般授权。
被告三穗县雪洞镇人民政府（下文简称“雪洞镇政府”），所在地址：雪洞镇街上。
法定代表人王元根，系该镇镇长。
委托代理人周乐亮，三穗县雪洞镇法律服务所法律工作者。特别授权。
第三人袁德荣。
委托代理人杨秀洪，三穗县滚马乡法律服务所法律工作者。特别授权。
原告袁智林不服被告雪洞镇政府土地使用权行政裁决一案，本院于2014年6月26日立案受理后，依法向被告雪洞镇政府送达了行政起诉书副本及应诉通知书，并根据原告的诉讼请求，依法通知第三人袁德荣参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年8月26日公开开庭审理了本案。原告袁智林及其委托代理人周怡名、袁志文，被告雪洞镇政府的委托代理人周乐亮，第三人袁德荣及其委托代理人杨秀洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告雪洞镇政府于2014年2月20日作出雪府决（2014）01号《关于雪洞镇界牌村袁德荣与袁智林为袁家屯公路边土地使用权争议的处理决定》（下文简称“《处理决定》”），认定原告袁智林、第三人袁德荣与袁仁先调换责任田建房情况属实，双方所补签的《协议书》是双方真实意思的表示，并经镇、村两级组织同意，其民事法律行为合法，予以采信确认。原告袁智林与第三人袁德荣在使用土地过程中，双方以争议地是否作为对本组群众生产生活的通道有口头约定为由，多次发生争议，争议过程中，争议双方所在组群众亦提出要求争议地作为本组群众的公共通道，因本组群众的要求系另一法律关系，不属于土地权属争议行政审查范围。据此，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土资发〈2010〉190号修定）第四十三条的规定，决定：争议土地的管理使用权归第三人袁德荣享有。
在法定期限内，被告雪洞镇政府向本院提交了下列证据：1、接待笔录，拟证明第三人袁德荣申请调解纠纷。2、袁德荣的公民身份证，拟证明第三人的身份及主体适格。3、案件受理登记表，拟证明被告依法受理登记。4、案件受理通知审批表，拟证明被告系依法审批。5、调查笔录，①袁德荣调查笔录；②龙冬花调查笔录；③袁智龙调查笔录；④杨月明调查笔录；⑤欧胜坤调查笔录。拟证明争议地的原始情况。6、《协议书》，拟证明原告袁德荣的土地来源。7、争议地示意图，拟证明争议地的概况。8、争议地图片，拟证明争议地的概况。9、调解笔录，拟证明被告已组织调解。10、《处理决定》，拟证明土地的确权情况。11、送达回证，拟证明《处理决定》送达情况。12、行政复议申请书。13、授权委托书，拟证明复议授权情况。14、机构代码，拟证明被告机构情况。15、法定代表人证明书，拟证明被告法人身份。16、行政复议答复书，拟证明复议答复的情况。17、《行政复议决定书》，拟证明复议情况。18、授权委托书，拟证明本案诉讼授权情况。19、机构代码，拟证明被告机构情况。20、法定代表人证明书，拟证明被告法人身份。
原告袁智林诉称：一、《处理决定》采信确权的证据错误，违反法律规定。1、被告采信证据错误，第三人袁德荣与袁仁先互换责任田建房的《协议书》，没有经过村委会、组及群众代表会议讨论通过，也没有经过原告在场测量，没有明确四至界线、用途，也没有到土地管理部门登记，其调换的土地的行为违法。因此，该《协议书》不能作为处理本案权属争议的有效证据。2、《协议书》的部份内容违反法律规定，应无效。根据《土地管理法》的规定，农民集体土地用于非农业建设的，由县级人民政府确认建设用地使用权，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，故该《协议书》内容违法。3、县级人民政府颁发的土地权属证书是确定土地权属合法依据，被告依据无效的、违法的《协议书》进行确权，违反法律规定。二、《处理决定》依据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第43条“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”的规定确定使用权，是适用法律错误。本案原告与第三人对“袁家屯公路边”（即原告砖房坐向右侧楼梯间）的土地权属并不存在争议，一直是原告在使用，被告没有认定原告的有效证据，而认定第三人提供的无效《协议书》其行为结果导致处理决定适用法律错误。综上所述，《处理决定》认定事实、采信证据错误，适用法律不当，请求人民法院依法撤销该决定。
原告袁智林向本院提交的证据有：1、原告身份证，拟证明原告的身份及主体适格。2、争议地平面方位图，拟证明被告作出的《处理决定》认定的争议地与原告和第三人的争议地不符。3、原告建房平面图，拟证明原告建房所使用土地面积情况，所争议地属于原告所有。4、袁仁先调查笔录及身份证，拟证明原告与袁仁先调换土地建房的时间和调换面积，所争议地应归原告使用的事实及证人身份情况。5、杨清伟调查笔录及身份证，拟证明原告由木房改建砖房时间及建房时预留右侧1.5米宽的使用地事实，说明了争议地应归原告使用的事实及证人身份情况。6、杨光明调查笔录及身份证，拟证明原告建砖房时预留右侧1.5米宽的使用地和所争议地应归原告使用的事实及证人身份情况。7、袁仁能调查笔录及身份证，拟证明原告建房时间在第三人与袁仁先调换责任田签定《协议书》之前，《协议书》与争议地无关联的事实。被告的《处理决定》错误及证人身份情况。8、国土局代收罚款收据、票据、发票，拟证明2008年原告建房时，所使用土地已依法处理过，说明争议地归原告所有。9、《协议书》，拟证明协议书无四抵界线，协议书与争议地无关联，同时证明该协议书违反《土地管理法》第2条规定，属于非法转让土地，不能作为本案土地权属争议确权的依据。10、《处理决定》，拟证明被告作出具体行政行为的事实。11、雪洞镇界牌村委会证实，拟证明争议地属于集体的，不是个人的。
被告雪洞镇政府辩称：一、被告采信《协议书》证据确凿，该证据与争议地有关联、合法、真实。原告没有提供证据证明争议地归其管理使用。二、《处理决定》适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条正确。三、被告作出的《处理决定》从受理审查证据、组织调解都依照程序处理，处理程序合法。四、原告的起诉请求不能成立，原告的建筑是非法建筑，不受法律保护；原告未能提供有效、合法的证据证明争议地归其管理使用。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人袁德荣的陈述意见与被告一致。
第三人袁德荣向本院提交证据：1、身份证，拟证明第三人的身份及主体适格。2、土地承包证。拟证明第三人承包土地情况。3、现场草图，拟证明土地位置。4、证明（杨月明），拟证明第三人与袁仁先互换土地的事实。5、《协议书》，拟证明互换土地和调解情况。6、证明（向仁德），拟证明互换土地和原告侵占土地的情况。7、证明（潘盛木），拟证明互换土地的情况。8、《宅基地使用证》拟证明第三人合法用地和土地的四至界线情况。9、《处理决定》。10、《复议决定书》。
诉讼期间，本院依法依职权组织当事人对争议地进行了现场勘查，并制作现场示意图。
经庭审质证，本院对被告提供的以下证据作如下确认：1、3、4、9号证据证明被告作出的具体行政行为程序合法，证明目的明确，本院予以采信。2号证据证明目的明确，本院予以采信。5号证据证明了原告与袁仁先互换土地的事实及第三人在建房及院坝填方时防碍群众通行，在与群众协调留路时与第三人为相邻的土地使用权发生纠纷，经村委调解第三人及原告同意用双方相邻争议地留给群众通行道路使用的事实。该证据不是土地确权的依据，本院不作为本案定案的依据采信。6号证据没有互换土地的使用四至界线，且内容不合法，本院不采信作为本案定案的依据。7、8号证据证明双方当事人各自主张的争议地范围及争议地现状概况，本院予以采信。
本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据证明目的明确，本院予以采信。2、3号证据未经争议当事人双方确认，内容不具真实性，本院不予采信。4、5、6、7号证据取得形式不合法，本院不予采信。8号证据与争议地无关联，本院不作为本案确权的依据予以采信。9号证据没有互换土地的使用四至界线，且内容不合法，本院不采信作为本案定案的依据。10号证据证明被告具体行政行为存在的事实，本院予以采信。11号证据不是本案使用权确权的依据，本院不予采信。证人袁仁先的证言（出庭证言），证实与原告及第三人互换土地建房的事实，但其不能陈述所调换的土地四至界线，本院不能作为本案确权的依据不予采信。
本院对第三人袁德荣提交证据作如下确认：1号证据证明目的明确，本院予以采信。2号证据与本案争议地无关联，本院不予采信。3号证据未经争议当事人双方确认，内容不具真实性，本院不予采信。4、6、7号证据系未到庭的证人证言，形式不合法，且不是土地确权的依据，本院不作本案定案的依据采信。5号证据没有互换土地的使用四至界线，且内容不合法，本院不采信作为本案定案的依据。8号证据与本案争议地无关联，本院不作为本案定案的依据采信。9、10号证据证明被告具体行政行为存在，并经复议的事实，本院予以采信。
本院绘制的现场示意图，各方当事人无异议，可作为证明争议双方各自主张争议地现场四至范围的证据采信。
经审理查明，原告袁智林与第三人袁德荣发生使用权争议的土地，位于三穗县雪洞镇袁家屯（地名）雪洞至湖南新晃县凉伞公路左则、原告袁智林房屋与第三人袁德荣院坝相邻处。袁仁先（界牌村袁家屯组村民）为耕种便利、建房所需先后用其在袁家屯雪洞至湖南新晃县凉伞公路左则的土地（承包稻田）与原告袁智林、第三人袁德荣的土地（承包稻田）互换。后原告袁智林用该处的土地作宅基地建房，第三人袁德荣将该处土地填方作院坝。因第三人袁德荣在院坝填方后影响袁家屯群众生产、生活通行道路，群众要求第三人袁德荣排除妨碍，第三人表示用与原告交界处的土地留路。2008年原告袁智林在该处建房时与第三人袁德荣为争议地的管理、使用发生争议，经村委调解，原告与第三人及群众达成一致协议，同意将争议地留作群众生产、生活通行公用道路。2012年第三人在原告房屋后又修建房屋，原告认为第三人所建房屋妨碍、影响群众生产、生活公用道路通行，遂用砖石将该路围住，为此，原告与第三人发生争议，经村委调解未果，第三人于2013年10月22日向被告申请调处。被告经过调查、组织现场勘查、在调解未果的情况下，遂于2014年2月20日作出《处理决定》。原告不服，经复议后，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告雪洞镇政府对原告袁智林与第三人袁德荣发生使用权争议的土地权属作出处理决定，是其法定职责，符合法律、法规的规定。作出处理过程中，虽已按照法律、法规规定的程序进行调查、组织现场勘查、调解，但本案中的争议地在2008年经原告、第三人及群众协商均已同意留作群众生产、生活公用通行道路，故该争议地具有公益用地性质，被告未将公益用地（争议地）的所有人、使用者或者主管人袁家屯组作为本案利害关系人考虑，有可能损害土地权利人的利益，且庭审中被告未提供袁家屯组是否放弃权利的证据，本院认为被告作出的具体行政行为遗漏争议地权利人，属于程序违法；在作出处理决定采信《协议书》作为本案争议地确权的依据，认定事实不清；同时，作出的处理决定，未明确争议地的具体四至界线、范围，亦属于认定事实不清；适用国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第43条作为处理双方争议地的法律、法规依据，适用法律、法规错误。综上所述，故原告袁智林请求人民法院撤销被告作出的《处理决定》的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。被告及第三人请求人民法院维持被告的处理决定的主张，理由不充分，证据不足，本院不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
一、撤销被告雪洞镇人民政府于2014年2月20日作出雪府决（2014）01号《关于雪洞镇界牌村袁德荣与袁智林为袁家屯公路边土地使用权争议的处理决定》。
二、由被告雪洞镇人民政府在六个月内重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由被告雪洞镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
人民陪审员 郑世明
人民陪审员 张必祥
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 杨 挺