广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）北行终字第4号
上诉人（一审原告）合浦县闸口镇新平村委会下东村民小组。
诉讼代表人苏兴梅，男。
委托代理人卢波锋，广西启迪律师事务所律师。
委托代理人刘福旺，广西启迪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。
法定代表人熊赤锋，县长。
委托代理人陈广明。
一审第三人合浦县闸口镇群珠村委江表塘村民小组。
诉讼代表人李永茂，男。
上诉人合浦县闸口镇新平村委会下东村民小组（以下简称下东村民小组）因诉被上诉人合浦县人民政府林地行政复议决定一案，不服合浦县人民法院（2012）合行初字第18号行政判决、（2012）合行初字第18号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决查明：2009年因玉林至铁山港高速公路建设需要，征收合浦县闸口镇新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭林地19.83亩，为此地权属原告下东村民小组与第三人合浦县闸口镇群珠村委会江表塘村民小组（以下简称江表塘村民小组）发生争议，合浦县闸口镇人民政府于2011年11月9日作出闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》，确认：一、东埇岭的土地权属按1981年合浦县人民政府颁发的山界林权证执行；二、东埇岭征收范围的树木、青苗补偿费，双方对半分成。原告下东村民小组不服此决定，于2011年6月15日向被告申请复议，要求撤销闸政发（2009）21号文，并在复议决定中确认争议地东埇岭及征收范围内树木、青苗费用归原告所有。被告合浦县人民政府于2012年5月16日作出合政复决字（2012）2号行政复议决定书，撤销闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》。但原告认为行政复议决定遗漏争议地东埇岭土地权属及征收范围内的树木、青苗补偿费的处理。为此，原告下东村民小组于2012年6月5日向本院提出行政诉讼。
一审判决认为：原告下东村民小组与第三人江表塘村民小组之间为东埇岭林地权属争议，是同一乡（镇）内单位之间的争议，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项明确规定“同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理”，《森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。······”很明确，原告下东村民小组与第三人江表塘村民小组之间东埇岭林地纠纷，是同一乡（镇）单位之间为土地、林权发生争议，县人民政府为第一行政确权的行政机关，显然被告合浦县人政府不是该争议地权属的复议机关。合浦县闸口镇人民政府超越职权作出闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》，被告合浦县人民政府依原告下东村民小组的复议申请，撤销闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予以维持。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项、《森林法》第十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项，并经本院审判委员会讨论决定，判决维持被告合浦县人民政府于2012年5月16日作出的合政复决字（2012）2号《行政复议决定书》。
一审裁定认为：原告下东村民小组诉请判令被告合浦县人民政府重新作出行政复议决定对坐落于新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭土地权属及该岭征收范围内的树木、青苗补偿费依法进行处理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项、《森林法》第十七条的规定，被告合浦县人民政府应是该讼争林地第一处理机关，不是复议机关，原告要求被告在复议决定中作出对原告和第三人之间的林地权属争议作出行政确权决定，明显违反上述法律法规。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项，《森林法》第十七条，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三十三条第一款之规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定驳回合浦县闸口镇新平村委会下东村民小组请求被告合浦县人民政府重新作出行政复议决定对坐落于新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭土地权属及该岭征收范围内的树木、青苗补偿费处理的起诉。
上诉人下东村民小组上诉称：上诉人因不服行政机关合浦县闸口镇人民政府作出的闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》，依法向被上诉人合浦县人民政府申请行政复议，请求：1、撤销2009年11月9日合浦县闸口镇政府作出的闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》；2、确认坐落于新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭土地权属上诉人所有，以及由上诉人享有该岭征收范围内的树木、青苗全部补偿费。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”的规定，上诉人的前述复议请求事项均属于行政复议范围。《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，可见上诉人与第三人江表唐村民小组之间为东埇岭林地权属的争议，处理权属被上诉人合浦县人民政府的法定职责，因此在行政复议的过程中，被上诉人应当依照《中华人民共和国行政复议法》第二十七条“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审理时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，依法在三十日内依法处理；……”的规定，对上诉人的全部复议请求事项进行处理，但被上诉人作出的合政复决字（2012）2号行政复议决定遗漏处理上诉人的第2项复议请求事项，即未对上诉人关于“东埇岭土地权属该岭征收范围内的树木、青苗补偿费”的复议请求进行处理是错误的。综上，上诉人的复议请求事项属于被上诉人的行政复议范围，被上诉人对上诉人的复议请求事项具有处理权，行政复议过程中依法应当履行其法定职责而不履行，明显违反上述法律规定。因此，上诉人请求：1、撤销合浦县人民法院（2012）合行初字第18号行政判决；2、撤销合浦县人民法院（2012）合行初字第18号行政裁定；3、改判被上诉人合浦县人民政府重新作出行政复议决定，对坐落于新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭土地权属及该岭征收范围内的树木、青苗补偿费依法进行处理。
被上诉人合浦县人民政府答辩称：1、上诉人向被上诉人合浦县人民政府提出的第二项复议申请：确认坐落于新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭土地权属申请人所有，以及由申请人享有该岭征收范围内的树木、青苗全部补偿费。被上诉人认为该申请没有法律依据，不属行政复议受理范围，不能予以支持。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项及《森林法》第十七条之规定，本案调处不成的，必须依据上述规定由调处单位报县人民政府作出处理决定（即对本案争议地作出确权处理）。据此，对本案当事人之间发生的争议林地的权属确权是依据《调处条例》规定的调处、确权程序进行。假设按照上诉人诉称的理由，在行政复议程序中受理第二项复议申请，对上诉人主张的争议林地权属在行政复议决定中进行确权，一审第三人不服的，按照《行政复议法》规定，只能向人民法院提起诉讼，违反了《行政复议法》明文规定，即对土地、林地权属争议行政确权不服的，必须经复议前置程序审查，并且当事人也丧失了法律赋予的申请行政复议的诉权，明显违法。故此，上诉人提出的主张没有法律依据，不能予以受理，更不能予以支持。2、被上诉人在行政复议程序中主要审查合浦县闸口镇人民政府作出的闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》的合法性，至于上诉人提出的“享有该岭征收范围内的树木、青苗全部补偿费”的诉求，不属于本案行政复议受理和审查的范围，故该诉求没有法律依据，应不予支持。综上所述，上诉人的上诉书陈述的理由不成立，（2012）合行初字第18号行政判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的诉讼请求。
一审第三人江表塘村民小组未发表陈述意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，上诉人下东村民小组以被上诉人合浦县人民政府在作出复议决定时未对其要求确认争议地的权属及争议地征收范围内的树木、青苗补偿费的请求进行处理为由，诉请法院撤销合浦县人民政府作出的合政复决字（2012）2号《行政复议决定书》，并判令合浦县人民政府重新作出复议决定，对争议地权属及争议地征收范围内的树木、青苗补偿费进行处理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项“同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定”之规定，上诉人与一审第三人之间的林地权属争议属同一乡（镇）内单位之间的争议，应由县人民政府作为确权的行政机关。合浦县闸口镇人民政府对上诉人与一审第三人两个村民小组之间的林地权属争议直接作出处理决定，明显超越职权。被上诉人作出撤销闸政发（2009）21号《关于调处东埇岭林地纠纷的意见》的复议决定，认定事实证据充分，适用法律正确。一审法院判决维持正确。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项的规定，上诉人与一审第三人之间的林地权属纠纷，属同一乡（镇）内单位之间发生的争议，应由合浦县闸口镇人民政府调解，经调解达不成协议的，由合浦县人民政府作出处理决定。在本案中，因合浦县闸口镇人民政府越权作出了处理决定，合浦县人民政府才成为该处理决定的复议机关。法律法规并没有规定复议机关可以不经土地权属争议行政调处程序而在复议程序中，直接对土地权属争议作出行政确权，上诉人所提判令合浦县人民政府对涉案争议土地作出行政确权的诉讼请求于法无据。判令行政机关重新作出具体行政行为的前提是该机关的具体行政行为已被撤销，一审法院既已判决维持合浦县人民政府作出的复议决定，则不存在判令该政府重新作出复议决定的前提。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，裁定驳回上诉人的起诉不当，属适用法律错误，本院依法应予以纠正。上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、维持合浦县人民法院（2012）合行初字第18号行政判决；
二、撤销合浦县人民法院（2012）合行初字第18号行政裁定；
三、驳回合浦县闸口镇新平村委会下东村民小组请求合浦县人民政府重新作出行政复议决定对坐落于新平村委新村东南、群珠村委江表塘村北面的东埇岭土地权属及该岭征收范围内的树木、青苗补偿费处理的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人合浦县闸口镇新平村委会下东村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 慧
审 判 员 席淑燕
代理审判员 侯应蓉
二〇一四年四月二十九日
书 记 员 彭德元
附：本判决引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。