湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00209号
上诉人（原审原告）陈俊平等十四人（名单及其基本身份情况见附录）。
诉讼代表人谭三元。
被上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府，住所地武汉市江夏区纸坊街文化大道99号。
法定代表人王清华，该区区长。
委托代理人段波平，武汉市江夏区人民政府工作人员。
委托代理人闵宏伟，武汉市民安顺拆迁公司工作人员。
原审原告尹刚。
上诉人陈俊平等十四人因陈俊平等十五人诉武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）房屋行政征收一案，不服湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院（2014）鄂武东开行初字第00026号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月31日受理立案后，依法组成合议庭，于同年4月16日公开开庭进行审理。上诉人陈俊平等十四人的诉讼代表人谭三元，被上诉人江夏区政府的委托代理人段波平、闵宏伟到庭参加诉讼。原审原告尹刚经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年1月8日，中国人民政治协商会议武汉市江夏区委员会向江夏区政府提出改造青龙路的建议案。2011年2月10日，江夏区政府组织对该建议案进行了专题研究、协调。随后，江夏区政府展开对青龙南路住户情况的调查统计，于2011年2月22日召开了专题协调会，并于同月24日对青龙南路住户进行了动员。同时，江夏区政府还落实了改造专项资金。2011年2月28日，武汉市江夏区发展和改革委员会对武汉市江夏城建投资有限公司作出了青龙南路改扩建工程项目立项的批复，就项目的建设单位、建设地址、规模、资金等事项予以了审批。2011年3月5日，江夏区政府成立纸坊青龙南路国有土地上房屋征收工作组，代表江夏区政府实施房屋征收与补偿工作。同月8日，江夏区政府作出夏政房征案字（2011）1号《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收与补偿方案》（以下简称“1号补偿方案”）并予以公布，告知被征收人于该方案公布之日起30日内可以提出书面意见。“1号补偿方案”主要内容为公布以下相关事项：一、征收范围与被征收人；二、征收、搬迁与强制执行期限；三、征收补偿种类；四、征收补偿标准和操作办法；五、不得拆损被征收房屋及其设施；六、还建房的分配方法和交付时间；七、向社会公开征收与补偿信息；八、集体土地和房屋征收与补偿办法；九、奖励办法；十、被征收人享有申述权；十一、征收工作办公地点和联系人、联系方式。随后，江夏区政府开始组织对评估公司的推选工作，并于2011年3月下旬推选出武汉天马东湖房地产评估有限公司为该项目的评估公司，展开评估工作。此后，武汉天马东湖房地产评估有限公司将其评估结果予以了公示。2011年4月7日，中国共产党江夏区委常委会就区城投公司关于青龙南路综合改造工作实施情况的汇报进行了讨论并原则同意。根据工作部署，江夏区政府于同月9日召开了青龙南路房屋征收的听证会，被征收人代表参加了听证并提出了意见。同月12日，江夏区政府作出了夏政房征决字（2011）1号《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收与补偿决定书》（以下简称“1号决定书”），确定了房屋征收的具体范围及对象、征收补偿的具体方式及标准等，并予以公告。2011年7月7日，江夏区政府对“1号决定书”进行了修订，作出了夏政房征决字（2011）1-1号《武汉市江夏区人民政府关于修订纸坊青龙南路房屋征收与补偿决定书的公告》（以下简称“1-1号公告”），将“1号决定书”的名称修订为《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路房屋征收决定书》，并将原决定书中的第一条第（三）项“搬迁期限”修订为“择房、签约期限”、第一条第（四）项“法院强制执行”修订为“作出补偿决定”，删去原决定书中的征收补偿、产权调换、补偿办法三点。江夏区政府同时作出夏政房征案字（2011）1-1号《纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收补偿方案》（以下简称“1-1号补偿方案”），对“1号补偿方案”进行了修正，修正后的主要内容为：一、征收补偿种类；二、征收补偿标准和操作办法；三、还建房的分配办法、交付时间；四、搬迁期限；五、奖励办法；六、补偿费、过渡费、补助费、奖金支付时间；七、集体土地和房屋征收补偿办法。江夏区政府将“1-1号补偿方案”作为“1-1号公告”的附件予以公布，并将以上修订内容以“1-1号公告”的形式向被征收人予以了公布。陈俊平等人不服以上征收决定及补偿方案，于2011年9月提起行政诉讼，请求撤销江夏区政府作出的“1号决定书”及“1号补偿方案”、“1-1号补偿方案”。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，并参照《武汉市人民政府办公厅关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的通知》精神，江夏区政府具有县级人民政府在房屋征收与补偿方面的相关职责。本案中，江夏区政府作出了青龙南路改扩建项目的房屋征收决定和征收补偿方案，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关条款，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分，故陈俊平等十五人所诉征收补偿方案的合法性亦是房屋征收决定合法性的一部分，一并纳入房屋征收决定的合法性审查范围。江夏区政府关于征收补偿方案不可诉的观点没有法律依据，不予支持。江夏区政府的房屋征收决定是基于对青龙南路的扩改建，江夏区政府召集了区发改委、区交通运输、国土规划、环保等13个部门及相关建设单位、街道负责人的专题会议讨论，江夏区发展和改革委员会并就该项目作出了立项批复，该项目的实施由中国共产党江夏区区委常务委员会会议讨论通过。江夏区政府的以上程序性行为说明其征收决定是基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项所规定的交通类基础设施建设的需要，且在总体上未违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的各类规划的要求，陈俊平等十五人称江夏区政府未经过社会稳定风险评估的程序，因法律法规及规范性文件在社会稳定风险评估的操作方式上并未作出相应规范，故江夏区政府以召开区委常委会讨论的方式对社会稳定风险问题进行评估，不能视为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，对陈俊平等十五人关于江夏区政府违反法定程序的观点不予支持。江夏区政府在征收补偿方案公布期间，组织被征收人以推选的方式选出了房屋征收评估机构，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，陈俊平等十五人称江夏区政府违反确定评估机构程序的观点没有证据予以支持，不予采信。陈俊平等十五人对评估报告的相关异议，因没有充足的证据证明其向房地产价格评估机构申请过复核或向房地产价格评估专家委员会申请过鉴定，故可视为陈俊平等十五人放弃了对评估结果按照法定程序提出异议的权利，其在诉讼阶段对评估结果再提异议，对其观点不能予以支持。陈俊平等十五人称江夏区政府征收决定及补偿方案剥夺了其产权调换的权利，但江夏区政府在“1-1号补偿方案”中，将“1号补偿方案”中未确定产权调换的权利予以了补充，赋予了被征收人产权调换的权利，且江夏区政府在答辩中陈述修改后的方案适用于房屋征收补偿安置协议书签订之前和之后的所有被征收人，故陈俊平等十五人对前后两次补偿方案的连续性存在误解。江夏区政府补偿方案中关于搬迁费、临时过渡费、搬家费及停产停业损失补偿标准的确定，因省、市两级人民政府并未出台相关的具体办法，故江夏区政府参照该区政府以往制定的有效文件来确定标准，并无不妥，不应视为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二十二条和第二十三条的规定。至于陈俊平等十五人所称其产权调换的权利未能实现及相关费用未能补偿到位，属于江夏区政府作出征收决定及补偿方案后的具体执行问题，不属于本案行政行为合法性的审查范围。综上所述，江夏区政府的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，陈俊平等十五人的诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。本案经一审法院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回陈俊平等十五人的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元由陈俊平等十五人负担。
上诉人陈俊平等十四人不服一审判决，向本院提出上诉称：江夏区政府在2014年10月29日公开开庭审理中，将2014年10月25日行政答辩状在庭审中提交，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，影响了法庭质证、辩驳，从而影响了行政案件公正判决。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，江夏区政府在2011年4月12日前没有房屋征收与补偿方面的相关职责。江夏区政府在作出房屋征收与补偿决定书前未作社会稳定风险评估，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定。江夏区政府以推选的方式选出房屋征收评估机构，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定。一审法院对评估报告的相关异议的裁判超出了审查范围。江夏区政府2011年7月7日作出的“1-1号公告”“1-1号补偿方案”不属上诉人的诉讼请求，也不能作为江夏区政府2011年4月12日作出的征收与补偿决定书具体行政行为的证据，更不能作为人民法院审理行政案件裁判的证据。在我省制定对因征收房屋造成停产停业损失的补偿具体办法之前，江夏区政府不得征收经营性用房，否则视为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定。江夏区政府于2011年4月12日作出的征收与补偿缺乏相应的用地批准程序。一审法院认为产权调换的权利未能实现及相关费用未能补偿到位属于作出征收决定及补偿方案后的具体执行问题，不属于本案行政行为合法性的审查范围，定性错误。综上所述，江夏区政府作出的房屋征收与补偿决定书、“1号补偿方案”具体行政行为事实不清，适用法律错误，违反法定程序，原审判决违反法律、法规的规定。请求二审法院依法撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人江夏区政府辩称：本案由湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00003号行政裁定书指令由湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院继续审理。因江夏区政府在2011年9月8日已向人民法院提交了行政答辩状和证据，并在2011年9月20日、9月27日和9月30日三次开庭公开审理和质证。对方当事人此前所持江夏区政府的证据在继续审理期间依然有效，所以江夏区政府在继续审理期间没有必要重复提交证据，在继续审理期间依法提交答辩状并当庭答辩也没有过错。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定、《武汉市人民政府办公厅关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的通知》第二条规定，江夏区政府对辖区内房屋征收与补偿工作具有行政管理职能。2011年4月5日，纸坊青龙南路房屋征收与补偿工作组作了《纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收与补偿项目社会稳定风险评估报告》。对纸坊青龙南路交通基础设施建设，2011年2月26日江夏区政府组织区发改委、区国土规划、区交通运输、环保等13个部门召开了专题研究会议；4月7日召开区委常委会讨论。上诉人认为江夏区政府作出房屋征收决定书前未作社会稳定风险评估的说法，没有事实依据。2011年3月21日至28日，在江夏区纸坊法律服务所的见证下，对报名参与评估的武汉博兴评估公司、武汉汉信评估公司、武汉天马东湖房地产估价有限公司（简称武汉天马评估公司）、湖北中宇估价公司、武汉国佳评估公司和业主推荐的武汉宏信评估公司共6家进行签名推选。有118户被征收人参加推选，武汉天马估价公司获得85票，被选为纸坊青龙南路房屋资产的评估机构。推选评估机构的方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定。江夏区政府作出房屋征收决定，事实清楚，程序合法，内容适当。“1-1号补偿方案”明确规定：“征收商业用房实行货币和产权调换补偿。”没有剥夺被征收人门面房产权调换的权利。对搬迁费、临时安置和停业损失补偿标准，我省尚未制定具体办法，不能阻碍国有土地上房屋征收，江夏区的文件标准是根据武汉市物价部门文件制定的，现行有效。综上所述，一审法院对本案认定事实清楚，法律关系定性准确，证据认定严谨，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审原告尹刚同意上诉人陈俊平等十四人的上诉意见。
江夏区政府向一审法院提交了以下证据：1、夏协（2011）1号《关于改造青龙路的建议案》、《关于协调纸坊青龙南路和纸贺线改造工作的会议纪要》、夏发改投资（2011）10号《江夏区发展和改革委员会关于江夏区青龙南路（纸陈线）改扩建工程项目立项的批复》、夏常（2011）2号《研究传达学习市委十一届十一次全体（扩大）会议主要精神及我区贯彻意见等工作》，以上用以证明该项目是交通和水利基础设施建设项目，经过论证和政府讨论决定程序；2、《区人民政府办公室关于成立纸坊青龙南路房屋征收与补偿工作组的通知》、夏政房征委字（2011）1号《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路房屋征收与补偿工作委托书》、组织机构代码证，以上用以证明征收人主体资格；3、“1号补偿方案”及公布照片两张，用以证明该方案已依法公布，征求公众意见30日以上；4、《纸坊青龙南路房屋征收户名单》、《被征收人房屋所有权人动员会签到表》，用以证明征收部门对征收范围内的房屋组织了调查登记，补偿方案经过了全面宣传和征求意见；5、四份资金证明，用以证明征收补偿款专款在作出征收决定前已足额到位；6、《被征收人推选评估机构统计表》、《房屋征收评估机构选定公告》、《统计表》共十一份，以上用以证明评估机构的选定程序合法，陈俊平等人参与了选聘；7、夏政房征听（2011）1号《房屋征收听证通知书》、《青龙南路国有土地上房屋征收听证会调查报告》及送达回证、《会议签到表》、《青龙南路房屋征收听证笔录》，以上用以证明房屋征收依法组织了听证会；8、“1号决定书”及公告照片两张，用以证明“1号决定书”已依法公告；9、《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收与补偿价值初步评估结果公示》及公示照片两张，以上用以证明评估结果已依法公示；10、“1-1号补偿方案”及送达回执、“1-1号公告”，以上用以证明修订后的方案和决定书已依法送达和公告；11、《企业法人营业执照》、《房地产估价机构资质证书》和《房地产估价报告》，以上用以说明评估机构的身份规范；12、在售商铺的一览表，用以证明征收人提供了用于产权调换的商业用房；13、陈俊平等人签订的15份《房屋征收补偿安置协议书》和置换房领钥匙记录表或房屋拆迁补偿领款单，以上用以证明陈俊平等人的房屋已达成房屋征收补偿安置协议，并已履行完毕；14、《纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及图纸，以上用以证明征收人已作出了风险评估，且符合城市规划。江夏区政府还提交了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《市人民政府办公厅关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的通知》、《武汉市城市房屋拆迁评估管理暂行规定》、《关于制定江夏区房屋搬迁补助费和临时安置费标准的通知》等法律法规和规范性文件，用以说明其行为的合法性。
陈俊平等十五人向一审法院提交了以下以下证据：1、陈某的证人证言，用以证明评估公司选定统计表签名中有做假行为；2、《复核评估申请》，用以证明陈俊平等人向评估公司提出过复核申请；3、《申请专家鉴定》及国内挂号信函收据，证明陈俊平等人提出过申请专家鉴定；4、2011年4月22日《建设项目选址意见书》批前公示；5、2011年4月22日《建设用地规划许可证》批前公示；以上证据材料4、证据材料5用以证明江夏区政府的征收补偿决定缺乏相应的用地批准程序；6、五份征收补偿协议，用以证明江夏区政府在征收补偿决定中有做假行为；7、谭三元和田先啟的《青龙南路房屋征收补偿安置承诺书》，用以证明在签订征收补偿协议时门面的补偿不在协议范围内；8、照片两张，用以证明江夏区政府封路，强迫陈俊平等人签协议。
经一审质证，陈俊平等十五人对江夏区政府提交的证据材料12、13、14的真实性有异议外，其他均无异议，认为证据材料12中的商铺是在诉讼后才提供，征收补偿决定书和补偿方案中没有提供商铺，证据材料13协议书中的时间并不是在签订时填写，证据材料14中的风险评估报告不真实。江夏区政府除对陈俊平等十五人证据材料7、8的真实性没有异议外，其他均有异议，认为证据材料1的证人陈某为被征收人，与本案有直接利害关系，其证言没有证明效力，认为证据材料2、3无法查实，认为证据材料8达不到陈俊平等十五人被强迫签协议的证明目的。
一审法院经庭审质证对证据作如下确认：江夏区政府提交的证据1至证据11，双方当事人均无异议，予以认定，作为本案认定事实的有效证据。江夏区政府提交的风险评估报告，为江夏区政府在举证期限之后提交，且陈俊平等十五人对此有异议，故按照行政诉讼的证据规则，不予采信；陈俊平等十五人提交的证据材料1，证人与本案有直接利害关系，其证言不能作为本案证据使用，证据材料2、证据材料3无法显示陈俊平等十五人邮寄的内容及签收人，故缺乏证明力，不予采信；双方当事人提交的其他证据，因与本案行政行为没有关联性，不予采信。
各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院。本院经庭审质证，对一审法院认定的证据予以确认。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，并参照《武汉市人民政府办公厅关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的通知》精神，江夏区政府具有县级人民政府在房屋征收与补偿方面的相关职责。江夏区政府在作出房屋征收决定之前，以召开区委常委会讨论的方式对社会稳定风险问题进行评估，上诉人诉称江夏区政府违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定的理由不成立。江夏区政府在征收补偿方案公布期间组织被征收人进行推选，以多数决定的方式确定房屋价格评估机构，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。在谭三元等人提起本案行政诉讼之前，江夏区政府已作出“1-1号补偿方案”对“1号补偿方案”进行了修改，“1-1号补偿方案”中确定了被征收人有产权调换的权利。江夏区政府制定的补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿具体办法由省、自治区、直辖市制定。因本省尚未制定相关的具体办法，故江夏区政府参照其以往制定的有效文件来确定停产停业损失补偿标准，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条、第二十三条的规定。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈俊平等十四人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴 明
审判员 巩文胜
审判员 曹 波
二〇一五年五月二十日
书记员 王 杨
附录：陈俊平等十四人名单及其基本身份情况
上诉人（原审原告）陈俊平。
上诉人（原审原告）安立夏。
上诉人（原审原告）陈彬。
上诉人（原审原告）陈平。
上诉人（原审原告）陈圣刚。
上诉人（原审原告）陈维新。
上诉人（原审原告）付启华。
上诉人（原审原告）韩世敏。
上诉人（原审原告）彭才运。
上诉人（原审原告）谭三元。
上诉人（原审原告）田先啟。
上诉人（原审原告）汪三腊。
上诉人（原审原告）张智。
上诉人（原审原告）陈书明。