吉林省抚松县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）抚民二初字第952号
原告：抚松君怡旅游开发有限公司，住所地：吉林省抚松县。
法定代表人：韩永田，系经理。
委托代理人：王若西，吉林万智律师事务所律师。
委托代理人：李进，男，汉族，长春君怡酒店有限公司总经理。
被告：抚松县抽水乡人民政府，住所地：吉林省抚松县。
法定代表人：李有刚，系乡长。
委托代理人：赵锋，男，回族，抚松县司法局抽水司法所职员。
被告：抚松县财政局，住所地：吉林省抚松县。
法定代表人：李国刚，系局长。
委托代理人：梁艳，吉林鹏诚律师事务所律师。
原告抚松君怡旅游开发有限公司（以下简称君怡公司）诉被告抚松县抽水乡人民政府（以下简称抽水乡政府）、抚松县财政局合同纠纷一案，本院于2015年11月24日立案受理。依法由审判员丁永胜适用简易程序公开开庭进行了审理。原告君怡公司的委托代理人王若西、李进，被告抽水乡政府的委托代理人赵锋，被告抚松县财政局的委托代理人梁艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告君怡公司诉称：2009年4月1日，长春君怡酒店有限公司（系原告股东）与抽水乡政府签订了《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》，约定由长春君怡酒店有限公司分步投资1亿元对抽水乡仁义砬子风景区进行综合开发，具体项目包括产权别墅、综合服务楼、休闲农庄、水上游乐附属设施、山野菜加工车间、无污染蔬菜及中草药和果园栽培等。抽水乡政府需提供公路、风景区内土地的三通一平等配套设施，还需要向君怡公司提供项目建设用地，协助该公司取得开工建设的各项手续。协议签订后，项目用地前期审批需要费用148万元，由于抽水乡政府财力有限，故先行向君怡公司借款148万元。抚松县财政局出具担保函，载明：土地审批完毕挂牌后，如贵公司未能摘牌，则由抽水乡人民政府负责在1个月内退还该款项，抽水乡人民政府在1个月内未退还的，则按照本金及同期人民银行贷款利率的2倍向贵公司进行赔偿，抚松财政局提供连带责任的担保。君怡公司垫付审批费用148万元后，抽水乡政府未能实现三通一平，且审批下来的土地性质是工业用地，不符合协议约定的开发条件，由于土地性质一直未能挂牌。抽水乡政府没有按照协议约定履行义务，土地性质不能进行商业开发，且没有做好“三通一平”，已构成根本违约。现《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》已解除，故请求判令抽水乡政府退还项目用地审批费用148万元，并要求抚松县财政局承担连带偿还责任。
被告抽水乡政府辩称：本案诉争的148万元确系我单位向君怡公司所借，且该款项已经用于土地审批，现抽水乡政府无力偿还，待我单位向县级有关部门申请到资金后再予以偿还。
被告抚松县财政局辩称：一、2010年5月4日，我单位签章的“担保函”约定返还借款的条件为“土地审批完毕挂牌后，如贵公司未能摘牌，则由抽水乡人民政府负责在1个月内退还该款项，抽水乡人民政府在1个月内未退还的，则按照本金及同期人民银行贷款利率的2倍向贵公司进行赔偿，抚松财政局提供连带责任的担保”。截至目前，返还借款的情形尚未出现，故君怡公司无权以此为由要求返还借款并要求抚松县财政局承担连带责任；二、《中华人民共和国担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”、《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三条规定“国家机关违反法律规定提供担保的，担保合同无效”，抚松县财政局是国家机关，不能担任保证人，故出具担保函的行为没有法律效力，在担保期间内承担的是过错赔偿责任，而不是连带责任。即使担保行为有效，根据君怡公司的起诉书的陈述土地出让行为已于2010年履行完毕，即使按最长的连带责任担保时间2年计算也已超过了诉讼时效，故抚松县财政局不应承担连带责任。
经审理查明：2009年4月1日，案外人长春君怡酒店有限公司与抽水乡政府签订了《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》一份，约定由长春君怡酒店有限公司投资设立“抚松君怡旅游开发有限公司”，由新成立的公司对抽水乡仁义砬子风景区进行综合开发，具体项目包括产权别墅、综合服务楼、休闲农庄、水上游乐附属设施、山野菜加工车间、无污染蔬菜及中草药和果园栽培等。抽水乡政府需提供公路、风景区内土地的三通一平等配套设施，还需要向君怡公司提供项目建设用地，协助该公司取得开工建设的各项手续。2009年4月27日，君怡公司注册成立。2009年12月2日，吉林省发展和改革委员会下发了吉发改审批（2009）1063号文件，核准由君怡公司在抚松县抽水乡白山湖畔区域内进行白山湖仁义砬子生态游项目建设。2010年5月4日，抽水乡政府与抚松县财政局共同向君怡公司出具担保函一份，载明“抚松君怡旅游开发有限公司：抽水乡人民政府与贵公司所签定开发仁义砬子景区合同涉及到项目用地前期审批费150万元，由于抽水乡人民政府财力有限，故需要向贵公司所借150万元用于支付土地前期审批费用。土地审批完毕挂牌后，如贵公司未能摘牌，则由抽水乡人民政府负责在1个月内退还该款项，抽水乡人民政府在1个月内未退还的，则按照本金及同期人民银行贷款利率的2倍向贵公司进行赔偿，抚松县财政局提供连带责任担保。如贵公司摘牌了该土地，则该费用可冲抵相关土地出让金等”。抽水乡政府在担保函上借款人处加盖了公章，抚松县财政局在担保人处加盖了公章。2010年5月10日，抚松县人民政府向吉林省国土资源厅递交了关于2008年第八批次用地的请示，欲征收抚松县抽水乡碱场村西北侧的集体林地3.492公顷。2014年5月14日，君怡公司向抚松县土地收购储备中心交纳了征地款148万元。同日，抽水乡政府工作人员牟善有与君怡公司工作人员韩永国共同签属了情况说明一份，内容为“原于2010年5月4日由抚松县财政局担保，抚松县抽水乡人民政府向抚松君怡旅游开发有限公司借款150万元用于支付土地前期审批费用，经国土局认定，现只需148万元，特此说明”。嗣后，吉林省林业厅亦作出林批许准（2010）008号使用林地审核同意书，同意抚松县白山湖仁义砬子生态游建设项目征用抚松县集体林地3.492公顷。2010年9月3日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2010）30号关于抚松县人民政府2008年第8批次农用地转用的批复，同意将农村集体所有农用地3.49公顷转为建设用地并办理征地手续，用于工业、棚户区改造项目建设。农用地转用批复后，因所征用土地的性质并未转为旅游用地，而是变更为工业、棚户区改造项目建设用地，故君怡公司并未获取该土地的使用权。在《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》履行过程中，因项目建设用地问题双方未能达成一致，故该协议未能正式履行。2015年1月27日，抽水乡政府向抚松县人民政府递交了抽政请（2015）1号关于退还长春君怡酒店有限公司垫付资金的请示，载明“……由于种种原因，致使该项目无法推进。因此，长春君怡酒店有限公司提出诉求，要求抽水乡人民政府退还前期审批费用148万元，因抽水乡人民政府财力有限，特向县政府申请，并予以研究解决”。2015年11月30日，抚松县人民法院作出（2015）抚民二初字第439号判决书，判决解除长春君怡酒店有限公司与抽水乡政府签订的《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》，该判决已生效。庭审中，抽水乡政府认可君怡公司所垫付的审批费148万元应由其负担。
上述事实，有君怡公司提供的《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》、担保函、情况说明、抚松县土地收购储备中心出具的票据、抽政请（2015）1号抽水乡人民政府文件、（2015）抚民二初字第439号判决书，有抚松县财政局提供的开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书、吉发改审批（2009）1063号文件、林批许准（2010）008号文件、抚政文（2010）30号文件、吉国土资耕函（2010）376号文件、抚松县土地收购储备中心票据、情况说明、担保函各一份及到庭当事人的代理人的当庭陈述予以证实，本院予以确认。
本院认为：本案中，长春君怡酒店有限公司与抽水乡政府签订《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》后依约注册成立了君怡公司，并由君怡公司进行旅游项目的开发建设。根据《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》的约定抽水乡政府应当提供旅游项目的建设用地，但在用地审批过程中，因抽水乡政府财力有限由君怡公司代为垫付了相关征地费用，此时双方之间实际形成了借款合同关系。现《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》已解除，仁义砬子风景区旅游项目已无法继续开发建设，君怡公司要求抽水乡政府偿还其垫付的148万元征地费用于法有据，应予支持。
关于抚松县财政局应否承担连带偿还责任的问题。本院认为，《中华人民共和国担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转借的除外”、《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三条规定“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理”，本案中，抚松县财政局作为国家机关其为抽水乡政府提供的连带责任保证应属无效。《中华人民共和国担保法》第五条第二款规定“担保合同被确认无效后，担保人有过错的，应当根据其过错承担相应的民事责任”，抚松县财政局作为保证人，其担保的主债务是抽水乡政府向君怡公司借用的土地审批费用148万元，其作为国家机关违反相关法律规定为他人提供担保，担保行为虽然无效，但仍应对其过错承担相应的民事责任。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国担保法﹥若干问题的解释》第七条“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”的规定，抚松县财政局、君怡公司在明知法律禁止国家机关作为担保人的背景下，仍然提供和接受抚松县财政局的担保，双方对合同无效均存在过错。因此，本院判令抚松县财政局在抽水乡政府不能清偿的债务的二分之一范围内承担赔偿责任。抚松县财政局虽辩称君怡公司的诉讼请求已超过诉讼时效，但长春君怡酒店有限公司与抽水乡政府签订《开发抽水乡仁义砬子风景区项目协议书》是在2015年11月才被判令解除，君怡公司在上述协议解除后即提起了诉讼，其本次诉讼并未超过诉讼时效，故抚松县财政局的该反驳主张本院不予支持。
根据上述法律、司法解释及《中华人民共和国合同法》第一百九十六条、第二百零六条及最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、被告抚松县抽水乡人民政府于本判决生效后三日内偿还原告抚松君怡旅游开发有限公司垫付的征地款148万元；
二、被告抚松县财政局在上述款项中抚松县抽水乡人民政府经人民法院强制执行后仍不能清偿部分的二分之一的范围内承担赔偿责任。
三、驳回原告抚松君怡旅游开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费18,120.00元，减半收取9,060.00元，由被告抚松县抽水乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。
审判员 丁永胜
二〇一五年十二月二十九日
书记员 姜雅涓