延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行初55号
原告刁玉华，女，1970年出生，汉族，现住敦化市江南镇。
委托代理人张卉夫，吉林海兰江律师事务所律师。
委托代理人李仙女，吉林海兰江律师事务所律师。
被告敦化市人民政府，住所地敦化市新华西路。
法定代表人冯玉宝，市长。
委托代理人王庆武，吉林容善律师事务所律师。
被告敦化市江南镇人民政府，住所地敦化市丹江街。
法定代表人姜立敏，镇长。
出庭应诉的行政机关负责人王海涛，副镇长。
委托代理人安玉铎，吉林容善律师事务所律师。
原告刁玉华诉被告敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）、敦化市江南镇人民政府（以下简称江南镇政府）履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刁玉华及其委托代理人李仙女,被告敦化市政府的委托代理人王庆武,被告江南镇政府的委托代理人安玉铎到庭参加了诉讼。江南镇政府副镇长王海涛以行政机关负责人的身份出庭应诉。本案现已审理终结。
原告诉称，原告与案外人白雪峰为相邻的同村村民，原告因案外人私自建造房屋，于2016年5月4日以案外人没有得到任何审批手续的情况下私自建造房屋的行为严重影响原告的通风采光权为由向江南镇政府信访投诉。江南镇政府于2016年5月6日向案外人作出敦江城（2016）1号《敦化市江南镇人民政府违法建设行为告知书》，认为案外人在东苇子沟村实施的建设行为违反了法律规定，并责令其停止建设，限期拆除。但是江南镇政府尚未依据有关法律规定作出处理决定。由于江南镇政府并没有依法对案外人作出处理决定，致使案外人的违法房屋已经建成，原告多次投诉仍然得不到江南镇政府的回应后，向敦化市政府申请拆除案外人的违章建筑，也未得到任何处理意见。请求人民法院依法判令被告依法履行法定职责，拆除案外人的违章建筑。
被告敦化市政府辩称，敦化市政府作为本案被告主体不适格。本政府依法不承担直接处理原告所诉求的行政行为的职责。请求人民法院驳回原告对被告的诉讼请求。
被告江南镇政府辩称，江南镇政府已经要求案外人停止建设，限期改正，限期拆除。但法律没有明确赋予镇政府强制拆除违章构筑物的权利，故江南镇政府无法强制拆除案外人的构筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，镇政府查处违章建筑的范围是在乡、村规划区内的违章建筑。江南镇政府到敦化市规划局查询，江南镇政府和东苇子沟政府均没有规划，东苇子沟村位置坐落于敦化市总体规划区域。案外人未经批准所建设物位于东苇子沟村村内，在敦化市总体规划区内，因此超出了江南镇政府的查处违章建筑的管辖范围，对该案没有管辖权。原告对江南镇政府提起的诉讼没有法律依据，请求人民法院依法驳回诉讼请求。
本院查明，原告与案外人白雪峰系相邻的同村村民。2016年5月4日，原告以案外人没有任何审批手续的情况下私自建设房屋的行为严重影响原告通风采光权为由，向江南镇政府投诉。2016年5月6日，江南镇政府作出敦江城（2016）01号《敦化市江南镇人民政府违法建设行为告知书》，内容有，“经查实，白雪峰在东苇子沟村实施的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第七十一条及《吉林省城乡规划条例》第六十四条之规定，现责令（停止建设、限期改正、限期拆除），逾期，我镇将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，采取强制拆除等措施”。之后，江南镇政府未作出任何处理决定。原告于2017年7月7日向敦化市政府申请拆迁案外人的违章建筑，敦化市政府至今未作出任何答复。
敦化市规划局于2017年9月28日作出《证明材料》，内容有，“敦化市江南镇东苇子沟村位于敦化市城市总体规划（2010-2030）规划区内，江南镇没有镇规划，该村没有村庄规划，在敦化市城市总体规划中属于城市建设用地占用村屯，建议撤并。禁止各项新建、改建和扩建项目，限制人口和建设用地的发展，规划期内逐渐向市区及附近保留建设村屯迁移”。
认定以上事实的证据有：敦江城（2016）01号《敦化市江南镇政府违法建筑行为告知书》、原告于2017年6月7日向敦化市政府提出的《申请书》、敦化市规划局于2017年9月28日作出的《证明材料》。
本院认为，通常情况下,在法律、法规和规章已明确赋予行政机关某项法定职责，且该职责能够为一般社会公众所判断或识别的情形下，公民、法人或其他组织认为该法定职责的履行或认为存在怠于履行法定职责的情形的，应当向负有法定职责的该行政机关提出申请或以该行政机关为被告向人民法院提出行政诉讼。公民、法人或其他组织未向负有法定职责的行政机关提出主张，而向其他行政机关提出主张的，其他行政机关有权不予书面答复或作出书面处理决定。
但在某些行政执法领域，由于法律法规规定的较为原则，或者行政职能存在交叉，或者行政执法领域面对的群体较为单一等，导致一般社会公众不能准确判断和识别负有法定职责的具体的行政机关。在此种情形下，接到公民、法人或其他组织申请的相关行政机关有责任亦有义务对该申请作出书面答复或处理。否则，即使该申请所涉及的相关行为最终被认定为不属于该行政机关的法定职责范围，该行政机关怠于答复或处理的行为仍构成不履行法定职责。
本案中，原告以案外第三人涉嫌从事违法建设，影响其相邻权为由，先后向江南镇政府和敦化市政府提出履行法定职责的主张，二被告不仅在法定期限内均未对原告的申请作出正面回复，诉讼中，二被告又均以不属于自身管辖为由互相推诿。首先，原告所诉事项专业性较强，这一点从具有专业执法能力的二被告都未作出准确判断这一结果即可认定。在此情形下，依照依法行政的基本原则，二被告对原告的申请均有义务作出书面答复或处理；其次，二被告系上、下级行政领导关系，对原告所申请事项不仅具备专业的知识，更应基于上下级领导关系及时研究解决。二被告互相推诿导致原告所申请事项至今未能得到处理。因此，二被告的行为构成严重不履行法定职责，原告的诉讼请求成立。本院予以支持。
鉴于二被告的违法行为性质恶劣，情节严重，就二被告存在的上述违法行为，本院将依法向二被告及纪检监察部门发出司法建议。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第九十四条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。”第九十六条规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
依照以上规定，判决如下：
一、确认被告敦化市人民政府和敦化市江南镇人民政府在法定期限内对原告的申请不答复、不处理的行为违法；
二、责令被告敦化市人民政府和敦化市江南镇人民政府在本判决生效之日起十五日内对原告刁玉华的申请作出答复或处理；
三、被告敦化市人民政府和敦化市江南镇人民政府在本院限定的期限内未履行法定义务的，原告可依法向本院申请强制执行。
案件受理费50元，由被告敦化市江南镇政府和敦化市政府各负担25元。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李彩莲
审判员 李丽英
审判员 俞順花
二〇一七年十二月十一日
书记员 金愫瑛
附相关法律：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法律职责的，判决被告在一定期限内履行。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条：当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条：行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。