中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8151号再审申请人（一审原告、二审上诉人）熊英，女，1966年8月10日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨先礼，男，1951年2月2日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）庄建华，女，1959年11月23日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市武昌区人民政府。住所地湖北省武汉市武昌区中山路***号。法定代表人张幸平，该区人民政府区长。被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市武昌区人民政府杨园街道办事处。住所地湖北省武汉市武昌区杨园街***号。法定代表人李远华，该办事处主任。再审申请人熊英、杨先礼、庄建华因诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、武汉市武昌区人民政府杨园街道办事处（以下简称杨园街道办）不履行法定职责一案，不服湖北省高级人民法院（2017)鄂行终393号行政裁定，向本院申请再审。本院组成由审判员张志刚、审判员刘慧卓、审判员梅芳参加的合议庭，依法对本案进行了审查，现已审查终结。熊英、杨先礼、庄建华向湖北省武汉市中级人民法院一审诉称：熊英、杨先礼、庄建华在武昌区杨园街余家头临江社区各自拥有合法房屋一处。2010年9月起，柴林头村（集团）开始以柴林头村城中村综合改造的名义启动包括熊英、杨先礼、庄建华房屋在内的所谓拆迁工程，并为此成立了柴林头村（集团）城中村改造办公室。然而，熊英、杨先礼、庄建华并非柴林头村村民，所使用的土地也并非柴林头村村集体土地，柴林头村（集团）无权对熊英、杨先礼、庄建华实施所谓的城中村改造。况且，熊英、杨先礼、庄建华也未在拆迁范围内见到过任何拆迁公告或者征收决定公告，征收拆迁是否依法经过审批不得而知。此外，拆迁单位给予的补偿标准极不合理。因此，熊英、杨先礼、庄建华至今未与拆迁单位达成一致补偿协议。此后，为逼迫熊英、杨先礼、庄建华搬迁，不法分子多次采取威胁、暴力恐吓、砸门、砸窗、往锁眼灌胶水等非法方式，试图迫使熊英、杨先礼、庄建华接受不合理的补偿标准。2015年8月30日凌晨3时10分左右，2名不法分子用斧头将熊英家一楼铁门窗户砸毁。2015年9月18日凌晨1时30分左右及2015年9月25日凌晨1时30分左右，柴林头村（集团）城中村改造办公室人员用斧头和铁锤将熊英家铁门及窗户进一步全部砸毁。2015年10月27日9时30分左右，柴林头城改办人员带着民工用铁锤、撬杠将熊英家三楼的简易房强行拆除。2016年3月4日下午3时30分左右，2名不法分子非法闯入庄建华家中，将庄建华强行拖拽到江边予以控制，而后不法分子驾驶挖掘机强行将庄建华房屋全部拆毁，屋内物品损失殆尽。2016年5月20日下午1时左右，熊英被受雇于柴林头城改办的数名不法分子强行带至柴林头城改办实施人身控制，而后上述不法分子使用挖掘机对熊英房屋进行强拆。熊英爱人陈先生得知自家房屋正在被强拆之后迅速回家制止不法分子的强拆行为，却被不法分子一顿拳打脚踢之后强行用电线捆绑到附近一间黑屋非法拘禁。后来经鉴定，不法分子的殴打造成陈先生骨折、轻伤。2016年5月20日下午1时左右，杨先礼在买菜的路上也被柴林头城改办雇佣的不法分子强行带至柴林头城改办，杨先礼爱人刘女士也被数名不法分子强行带至柴林头城改办。随后，杨先礼房屋被上述不法分子强拆。熊英、杨先礼、庄建华认为柴林头村（集团）根本不具有征收拆迁资格，在没有发布拆迁公告或者征收决定公告，没有征求被征收人意见，没有与被征收人达成补偿协议的情况下，柴林头城改办人员及其雇佣的不法分子使用极其卑劣且非法的手段逼迫搬迁，最终将房屋强拆，其行为属于典型的违法实施房屋征收行为，是对公民合法权益的严重侵害。为此，熊英、杨先礼、庄建华于2016年6月23日向武昌区政府邮寄递交了《违法征收查处申请》，请求武昌区政府依法严肃查处上述单位及不法分子违法实施房屋征收的行为，武昌区政府收到《违法征收查处申请》后，并未履行查处违法征收行为的法定职责，而是将熊英、杨先礼、庄建华依法申请的查处违法征收事项作为信访事项转交给杨园街道办处理。杨园街道办于2016年7月20日作出《关于杨先礼、熊英、庄建华违法查处申请的回复》。熊英、杨先礼、庄建华认为，杨园街道办作出的《关于杨先礼、熊英、庄建华违法查处申请的回复》所认定事实与事实情况严重不符，武昌区政府、杨园街道办不履行其查处违法征收法定职责的行为，侵犯了他们的合法权益。故诉至法院，请求：1、确认杨园街道办作出的《关于杨先礼、熊英、庄建华违法查处申请的回复》违法；2、请求判令武昌区政府、杨园街道办依法履行查处违法征收的法定职责。湖北省武汉市中级人民法院一审认为，熊英、杨先礼、庄建华2016年6月23日向武昌区政府提交的《违法征收查处申请》中陈述：“2010年9月起，柴林头村（集团）开始以柴林头村城中村综合改造的名义启动包括申请人房屋在内的所谓拆迁工程，并为此成立了柴林头村（集团）城中村改造办公室。然而，申请人并非柴林头村村民，申请人所使用土地也并非柴林头村村集体土地，柴林头村（集团）无权对申请人实施所谓的城中村改造。况且，申请人至今也未在拆迁范围内见到过任何拆迁公告或者征收决定公告，征收拆迁是否依法经过审批不得而知。此外，拆迁单位给予的补偿标准极不合理。因此，申请人至今未与拆迁单位达成一致补偿协议。申请人认为，柴林头村（集团）根本不具有征收拆迁资格，在没有发布拆迁公告或者征收决定公告，没有征求被征收人意见，没有与被征收人达成补偿协议的情况下，柴林头城改办人员及其雇佣的不法分子使用极其卑劣且非法的手段逼迫申请人搬迁，最终将申请人的房屋强拆，其行为属于典型的违法实施房屋征收行为，是对公民合法权益的严重侵犯。为此，作为国有土地上房屋所有权人，申请人特依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条的规定，请求贵府严肃查处上述单位及不法分子违法实施房屋征收的行为”。从上述《申请书》的陈述看，熊英、杨先礼、庄建华要求对武昌区柴林头城中村违法改造的事实进行查处，其实质是要求对武昌区柴林头城中村改造中强行拆除其房屋的行为履行查处职责。在庭审中，进一步明确“城中村违法改造的事实”实为其房屋被强行拆除没有得到补偿的事实。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办[2009]36号）和《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政[2009]37号）两份规范性文件虽然明确规定了城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，其主要职责包括负责组织落实各村按时完成拆迁安置工作，负责对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。但是，从上述两份文件中关于城中村改造具体的工作程序、工作措施等内容看，武汉市各区人民政府在城中村改造建设中的具体职责体现为负责人口、户籍、房屋、土地等基础资料的调查和审核；组织改造成本测算；进行土地资源的整合调剂和建设强度的综合平衡；编制城中村改造实施方案；建立联席会议制度，研究解决城中村改造建设工作中遇到的各种问题和困难；依据改造规划或改造方案组织开展拆迁、招商等工作。上述职责的细化规定，明确了各区人民政府在城中村改造建设中承担的是组织推进落实城中村改造各项建设工作任务的职责。其中，作为城中村改造建设工作组成部分的拆迁安置补偿工作，各区人民政府当然也是承担着组织实施的责任。区人民政府承担城中村改造建设中拆迁安置补偿的组织实施工作职责，不等于就具有对城中村改造中违法拆迁行为的查处职责。武汉市的上述两份规范性文件并没有任何关于区人民政府对城中村改造建设中违法拆迁行为具有查处职责的具体内容，以及对如何查处，查处的内容、查处的程序、查处的措施都没有作出明确规定。另外，从《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令第149号）和《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）的规定看，也没有规定对集体土地上房屋拆迁安置补偿中未经补偿安置强拆房屋的违法行为，政府具有查处权。在法律、法规、规章及有关规范性文件都没有明确授权的情况下，政府是无法对城中村改造建设中违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。因此，本案熊英、杨先礼、庄建华认为武昌区政府对城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的违法行为有查处职责，要求履行查处职责没有法律依据，不予支持。熊英、杨先礼、庄建华认为其房屋被违法强拆，可以通过其他方式寻求权利救济。熊英、杨先礼、庄建华向武昌区政府的上述查处申请行为，属于向柴林头村所在地区人民政府反映柴林头村村民委员会在城中村改造中的具体情况，及其自身的相关诉求。针对查处申请武昌区政府已按照“属地管理、分级负责”的原则，责成杨园街道办作出了书面回复。依据国务院《信访条例》第二条的规定，上述行为属于信访行为，而信访行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的人民法院行政诉讼的受案范围。最高人民法院《关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）第一条明确规定：“信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”综上，起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回熊英、杨先礼、庄建华的起诉。熊英、杨先礼、庄建华不服，提起上诉，湖北省高级人民法院驳回上诉，维持原裁定。熊英、杨先礼、庄建华仍不服，向本院申请再审称，武昌区政府对涉案违法征收拆迁行为负有查处职责有明确法律依据，杨园街道办作出的《关于杨先礼、熊英、庄建华违法征收查处申请的回复》对再审申请人的权利义务产生了实际影响，二审裁定明显错误。故，请求撤销湖北省高级人民法院（2017）鄂行终393号行政裁定、湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初560号行政裁定，指令湖北省武汉市中级人民法院继续审理。本院经审查认为：人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有的针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。本案，根据我国的法律、法规或者规章等的规定，武昌区政府、杨园街道办不具有对熊英、杨先礼、庄建华申请查处事项直接进行处理、直接解决其诉求的法定职责。熊英、杨先礼、庄建华起诉要求武昌区政府、杨园街道办履行法定职责，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，不属于人民法院的受理范围。如前所述，杨园街道办不具有对熊英、杨先礼、庄建华申请查处事项的法定查处职责，作出的《关于杨先礼、熊英、庄建华违法征收查处申请的回复》亦未对熊英、杨先礼、庄建华的权利义务产生实际影响，熊英、杨先礼、庄建华就上述回复提起诉讼，同样不属于人民法院的受理范围。故，一审裁定驳回熊英、杨先礼、庄建华的起诉，二审驳回上诉，维持一审裁定，并无不当。综上，再审申请人熊英、杨先礼、庄建华的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人熊英、杨先礼、庄建华的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘慧卓审 判 员 梅 芳二〇一七年十二月二十日法官助理 郭秀猛书 记 员 王 宁