安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行初字第00005号
原告：安徽邦亮房地产开发有限公司，住所地宿松县孚玉镇孚玉东路，组织机构代码：66620136-X。
法定代表人：林辉亮，该公司董事长。
委托代理人：江石焰，安徽皖松律师事务所律师。
被告：宿松县人民政府，住所地宿松县人民路。
法定代表人：王华，该县县长。
委托代理人：方春红，该县政府法制办工作人员。
委托代理人：陈震，宿松县国土资源局工作人员。
原告安徽邦亮房地产开发有限公司不服宿松县人民政府行政复议一案，于2014年4月14日向本院提起行政诉讼，本院于2014年4月14日受理后依法组成合议庭，于2014年4月18日向被告宿松县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人江石焰，被告的委托代理人方春红、陈震，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
宿松县人民政府于2014年3月15日作出松政复决字（2014）5号不予受理行政复议申请决定，认为宿松县国土资源局向安徽邦亮房地产开发有限公司作出的补交土地出让金的《通知》，是催告该公司按合同约定履行民事义务，该《通知》是宿松县国土资源局行使民事权利的行为，属民事法律的调整范畴。因此安徽邦亮房地产开发有限公司的行政复议申请，不属于复议机关的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理其复议申请。
原告起诉称：2007年，原告通过拍卖方式取得地块编号为2007-17号国有土地使用权，签订松国让（合）字（2007）40号《国有土地使用权出让合同》，并交纳土地出让金，取得《国有土地使用权证》。被告在《关于鲤鱼花园详细规划的批复》中许可原告开发建设的鲤鱼花园项目容积率不大于1.78，宿松县发展和改革委员会作出的《关于核准宿松县鲤鱼花园综合开发项目的批复》亦许可容积率不大于1.78。原告依据上述行政许可开发建设项目并通过竣工验收，然而宿松县国土资源局迟迟不为各购房业主办理土地使用权证，并在2014年2月27日向原告下发《通知》，要求原告补交土地出让金伍佰伍拾壹万贰仟六百元整。原告不服该通知，向被告申请行政复议。2014年3月17日被告向原告送达松政复决字（2014）5号《不予受理行政复议申请决定书》（该决定书未告知当事人的诉权）。原告认为，原告与宿松县国土资源局2007年8月24日签订的《国有土地使用权出让合同》，该合同中的权利义务双方均已履行完毕，宿松县国土资源局的《通知》并非依据该合同约定要求原告履行合同义务或承担违约责任，而是“根据国家土地管理相关法律法规和文件规定”核定原告补交土地出让金，属于行政决定范畴，为具体行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，被告应当受理原告的复议申请。综上，原告要求撤销被告作出的松政复决字（2014）5号《不予受理行政复议申请决定书》。
原告在法定举证期限内提供了以下证据：
1、原告复议申请书及宿松县人民政府松政复决字（2014）5号不予受理行政复议申请决定书，证明原告已向被告申请复议，被告作出不予受理决定错误；
2、2014年2月27日宿松县国土资源局作出的通知，证明该通知是典型的行政行为；
3、2007年8月24日原告与宿松县国土资源局签订的松国让（合）字（2007）40号《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，证明原告依约履行合同完毕，无违约行为；
4、被告松政秘（2007）167号批复及宿松县发展和改革委员会松发改投（2007）59号批复，证明被告规定容积率为1.78，原告依约履行；
5、原告交纳土地出让金的发票复印件二张及原告取得的松国用（2007）第2060号、松国用（2009）第958号、松国用（2009）第959号土地证复印件，证明原告依约交付全部土地出让金，宿松县国土资源局认可并发证。
被告答辩称：答辩人作出的行政复议决定合法。1、宿松县国土资源局对原告发出的通知，内容是告知原告补交土地出让金，性质是行使民事权利，是根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》）的约定，用书面通知的形式告知原告履行民事义务，是行使民事权利的行为。2、宿松县国土资源局向原告发出通知的依据是双方的合同约定及相关的民事法律规定。根据宿松县国土资源局与原告签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条、第十七条和《补充协议》第三条、第十三条的约定，提高建筑容积率，即改变了土地使用条件。改变了土地使用条件，就要补缴相应的土地出让金。宿松县国土资源局向原告发出的通知的依据是双方的合同约定及相关的民事法律规定。3、并不是行政机关作出的一切行为，都是行政行为，行政机关也可以是民事法律行为的主体。本案中，宿松县国土资源局委托评估机构评估，告知原告补交土地出让金，都是作为民事主体，行使民事权利。综上，宿松县国土资源局虽是行政机关，但对原告发出通知的行为不是具体行政行为。原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，应不予受理。请求法院驳回原告的起诉。
被告在法定举证期限内提供了以下证据、依据：
1、2007年8月24日原告与宿松县国土资源局签订的松国让（合）字（2007）40号《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，证明宿松县国土资源局向原告发出通知的依据是双方合同约定；
2、被告松政秘（2007）167号批复及宿松县发展和改革委员会松发改投（2007）59号批复，证明原告改变合同约定的容积率的依据；
3、宿松县住房和城乡建设局松住建函（2014）25号函，证明核定原告所建项目的建筑计容面积为28734.08平方米；
4、2014年2月21日宿松县国土资源局委托书，证明该局委托评估机构对原告所建项目的建筑面积评估；
5、宿松县为民土地评估事务所出具的《关于鲤鱼花园西小区超容积率应补缴地价款的测算过程》，证明经测算原告应补缴的地价款为551.26万元。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
经质证，原告对被告提供的证据真实性无异议，但认为被告提供的证据1可以证明原告没有违约，容积率没有低于1.4；认为证据2不能达到证明目的；认为证据3、4、5与本案无关联性。
本院认为，被告提供的证据1不能证明宿松县国土资源局是依据合同约定向原告发出通知。被告提供的其他证据能证明有关部门许可原告所建项目容积率不大于1.78，以及宿松县国土资源局委托机构对原告缴纳土地出让金数额测算的事实。
被告对原告提供的证据真实性无异议，但对原告提供的所有证据证明目的有异议。
本院认为，原告提供的证据1能证明其向被告提出过复议申请，其他证据能证明原告已交纳完毕合同约定的土地出让金，以及宿松县国土资源局向原告发出缴纳土地出让金通知的事实。
根据采信的证据，确认以下案件事实：
2007年8月24日，原告与宿松县国土资源局签订松国让（合）字（2007）40号《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，原告受让取得宗地编号为2007-17号国有土地使用权。该补充协议第三条规定“受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意受让宗地容积率不低于1.4，建筑系数不低于25%”。后原告按以上合同约定缴付了土地出让金伍仟万元。2007年12月12日宿松县人民政府作出《关于鲤鱼花园详细规划的批复》（松政秘（2007）167号），批复同意原告在受让土地开发建设的鲤鱼花园建设项目容积率不大于1.78。2007年12月14日宿松县发展和改革委员会作出《关于核准宿松县鲤鱼花园综合开发项目的批复》（松发改投（2007）59号）亦核准许可鲤鱼花园建设项目容积率不大于1.78。2014年2月27日宿松县国土资源局向原告下发《通知》，告知原告，原告建设的鲤鱼花园西小区项目已竣工，经查，该建设项目的建设规模超过《国有土地使用权出让合同》约定的最高容积率标准面积6269．684平方米。该局根据国家土地管理相关法律法规和文件规定，并委托相关评估机构评估，核定原告应补交土地出让金伍佰伍拾壹万贰仟六百元整（5512600元）。原告不服该通知，向被告申请行政复议。2014年3月17日被告作出松政复决字（2014）5号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。
本案争议的焦点是：被告作出的松政复决字（2014）5号不予受理行政复议申请决定是否合法。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中原告不服宿松县国土资源局2014年2月27日作出的《通知》，于2014年3月12日向被告申请行政复议。被告认为宿松县国土资源局作出的《通知》，是催告原告按合同约定履行民事义务，该《通知》是宿松县国土资源局行使民事权利的行为，属民事法律的调整范畴。本院认为，从2007年8月24日原告与宿松县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》看，首先原告已缴付了合同约定的土地出让金；其次，以上合同及《补充协议》均没有关于提高项目建筑容积率应支付相应违约金的违约条款。另《补充协议》第十五条规定“在出让期限内，受让人要求改变出让合同规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照本条第（一）款规定办理：（一）由出让人收回土地使用权后，依法重新出让。（二）按照出让合同第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。”因此被告认为提高容积率即改变了土地使用条件，宿松县国土资源局通知原告补缴相应的土地出让金是根据合同约定的辩解理由不能成立。另宿松县国土资源局作出的《通知》称，该局是根据国家土地管理相关法律法规和文件规定，并委托相关评估机构评估，核定原告应补交土地出让金5512600元。从内容上看，宿松县国土资源局要求原告补缴土地出让金是依照法律规定行使行政职权的行为。综上，原告向被告提出的行政复议申请，属于行政复议法规定的行政复议范围，被告作出的不予受理行政复议申请决定主要证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
一、撤销宿松县人民政府2014年3月15日作出的松政复决字（2014）5号不予受理行政复议申请决定；
二、宿松县人民政府于本判决生效之日起两个月内对安徽邦亮房地产开发有限公司的行政复议申请重新作出具体行政行为。
案件受理费50元由宿松县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
人民陪审员 洪曙光
二〇一四年七月二日
书 记 员 刘萌乔
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。