山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行终字第135号
上诉人（一审原告）：王玉华，女、。
被上诉人（一审被告）：青岛市规划局。
法定代表人：王亚军，局长。
委托代理人：尹兆东，青岛市规划局工作人员。
委托代理人：王红艳，青岛市规划局工作人员。
被上诉人（一审第三人）：青岛安嘉房地产开发有限公司。
法定代表人：矫文青，董事长。
委托代理人：韩静，山东德衡律师事务所律师。
委托代理人：黄晟，山东德衡律师事务所律师。
上诉人王玉华诉被上诉人青岛市规划局，青岛安嘉房地产开发有限公司行政规划许可一案，青岛市市南区人民法院于2013年12月31日作出（2010）南行初字第139号行政判决。一审原告王玉华不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月2日在第27审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王玉华，被上诉人青岛市规划局之委托代理人尹兆东、王红艳，被上诉人青岛安嘉房地产开发有限公司之委托代理人韩静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：一审原告王玉华于2010年6月24日提起行政诉讼，主张：一、一审第三人所开发鲁能领寓项目与其房屋日照间距系数低于规定，建筑间距不合法。二、该项目导致其房屋日照时数不合法。请求：1、依法确认一审被告对鲁能领寓项目建设工程规划许可审批违法，并予以撤销；2、赔偿因违法审批该项目给一审原告造成的经济损失；3、案件诉讼费由一审被告承担。
一审法院查明：原告为济南路53号（65号）×单元×××户居民。本案争议的鲁能领寓项目（原江南大厦项目）位于青岛市市南区济南路、北京路。鲁能领寓项目的原建设单位为青岛江南房地产开发公司，该项目于1992年11月取得《关于旧城改造工程的定点、规划设计条件通知书》，于1993年8月取得高层建筑的《规划图审批通知书》，于1996年4月10日取得［96］建字第75号《建设工程规划许可证》。因债权债务纠纷，2003年8月14日，山东省高级人民法院作出（1999）鲁高法执字第23-3号民事裁定书，裁定将在建工程“江南大厦项目”转让给本案第三人。据此，被告于2005年6月8日将建设单位名称变更为第三人。2005年11月1日，第三人向被告提交申请，认为已建成的地上六层建筑主体结构及基础均为十年前施工建设，为保证主体结构的安全性、稳定性，经鉴定机构鉴定和设计院结构专家勘察论证，经内力分析后作出局部修改，特申请规划变更。被告经审查，于2005年11月28日核发青规变审字（2005）174号《建设工程规划变更审查意见书》。通过此次变更，将塔楼四角缺口补齐，增加局部外围尺寸，涉案2座建筑由29层和31层均变更为28层，总建筑面积增加20639.75平方米。2006年2月第三人以施工图与原有建筑物现状在结构转换层外围平面尺寸上存在误差为由向被告申请施工图变更，被告经研究，于2006年3月9日核发青规变审字（2006）22号《建设工程规划变更审查意见书》，同意该施工图变更。
一审法院另查明，2006年6月5日，青岛市规划局市南分局针对原告王玉华的信访问题作出答复，告知王玉华被告于1996年4月核发涉案【96】建字第75号《建设工程规划许可证》及相关情况。原告称其于2008年4月2日到青岛市城市建设档案馆查阅第三人鲁能领寓项目建设工程规划许可档案时发现被告作出的青规变审字（2005）174号及青规变审字（2006）22号《建设工程规划变更审查意见书》，原告不服，向青岛市人民政府申请行政复议。青岛市人民政府于2008年6月17日作出青政复决字（2008）第073号及青政复决字（2008）第074号行政复议决定，维持了被告上述具体行政行为。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告于1996年4月10日颁发的［96］建字第75号《建设工程规划许可证》、2005年11月28日核发的青规变审字（2005）174号《建设工程规划变更审查意见书》及2006年3月9日核发的青规变审字（2006）22号《建设工程规划变更审查意见书》。
一审法院又查明，市政府于1996年3月专门印发会议纪要，要求建设单位依据专业技术部门对该工程有效日照情况进行的计算数据对采光受影响部分居民进行照顾性补偿。2005年2月7日第三人与原告签订补偿协议书，第三人向原告补偿17360元，原告已领取了该补偿款。2012年4月19日，原告与第三人对原告家住房的挡光问题达成补偿协议，该协议约定第三人给予原告5万元补偿款，原告在协议签订后3日内到法院撤回对青岛安嘉房地产开发有限公司作为第三人的行政诉讼，原告保证不再对挡光问题主张其他任何权利。原告已领取该补偿款。
一审法院认为：一、关于起诉期限问题。被告1996年4月10日核发的［96］建字第75号《建设工程规划许可证》。涉案许可证于1996年颁发，并进行了工程建设，原告作为周边居民对该工程施工情况应当知晓，另根据2006年6月5日青岛市规划局市南分局对原告王玉华作出的信访答复意见书，原告最迟于2006年6月5日已知道被告颁发［96］建字第75号《建设工程规划许可证》这一具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，原告最迟应于2008年6月5日之前提起行政诉讼，因此对该次规划许可行为，原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。关于原告主张不动产应适用20年起诉期限，行政诉讼法解释第四十二条规定的是最长保护期限，是指公民、法人或者其他组织在具体行政行为作出之日起超过20年起诉的，无论其何时知道具体行政行为内容的，人民法院不予受理，本案原告最迟在2006年已经知晓该规划许可行为，故原告的主张不能成立。
2、关于被告2005年11月28日核发的青规变审字（2005）174号《建设工程规划变更审查意见书》及2006年3月9日核发的青规变审字（2006）22号《建设工程规划变更审查意见书》。原告主张其于2008年4月2日才知道被告作出的上述两份《建设工程规划变更审查意见书》，并向青岛市人民政府提起行政复议，复议机关作出维持决定后，原告向法院提交行政起诉状，法院经审查未予立案，后于2010年6月24日再次向法院提起本次行政诉讼。一审认为，原告针对上述两份变更审查意见一直在主张权利，其诉讼权利应予保护，本次起诉不应视为超过起诉期限，应予受理。
二、关于适用法律问题。原告主张被告核发变更审查意见应适用变更时的法律规定，即2004年1月1日实施的《青岛市城市建筑规划管理办法》，一审法院认为，该办法第五十二条规定：“本办法自2004年1月1日起实施。对本办法施行前，已依法取得《建设用地规划许可证》的建设项目的建筑管理规划，按照原规定执行。”根据该条规定，一方面，对于已经取得用地规划许可文件的建设项目，在后期的建筑管理规划中也应适用取得用地规划许可文件时的法律规定，因为建设项目管理规划涉及用地规划、工程规划、竣工规划验收等，是一个连续的、持续一定时间的过程，在用地规划审批时，规划部门便是按照城市规划要求根据项目的性质、规模来确定项目位置和界限，所以后期的规划管理亦应延续适用前面的法律、法规，否则可能出现已经生效的规划许可不符合新规定的情况，并且用新的规定去规范已经取得规划许可或通过审批的项目不具有可行性和合理性，也不符合规划立法精神。该案中，被告在1992年核发了涉案项目的定点通知书和规划设计条件通知书，1993年作出了《规划图审批通知书》，至此被告已经通过涉案项目的用地规划和高层建筑规划设计方案审批，规划管理适用的法律是1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》和1989年实施的《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》。1996年被告核发了［96］建字第75号《建设工程规划许可证》。后涉案项目因经济纠纷停建后又恢复建设，依据的仍是该75号许可证，并于2005年和2006年作出两份变更审查意见书。2005年和2006年的规划变更，是对之前未完成的在建建设项目施工方案进行了部分变更，对于该规划变更许可亦应遵循初始规划许可的法律规定，而不宜再适用新的规划标准，故对原告的上述主张不予支持。
关于建筑间距和日照时数。根据《城市居住区规划设计规范》及相关规定，我国住宅建筑间距以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、管线埋设、视觉卫生等要求确定。1989年实施的《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》第三十六条第一款规定：“高层建筑、各边长度均小于12米的建筑与其他建筑的建筑间距应按详细规划确定”。根据上述规定，在1989年的暂行办法中并未对高层建筑间距作出具体的规定，只是要求按照规划确定。本案中，在1992年的规划设计条件通知书和1993年的规划图审批通知书中已经确定了涉案工程的高层建筑方案，故根据上述1989年的暂行办法，本案工程的建筑间距并未违反当时的法律规定。后来实施的相关规定才明确对高层建筑的日照间距以日照小时数确定。如，1995年7月28日修订的《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》第三十八条第一款规定：“高层建筑与住宅建筑相对时，其主要日照朝向的日照间距以大寒日的有效日照时数为计算标准，在新区不小于2小时，在旧区不小于1小时。”2004年1月1日实施的《青岛市城市建筑规划管理办法》对建筑间距作出了新的规定，该办法第三十条规定：“遮挡建筑高度超过二十四米或者遮挡建筑无法确定长边、短边的，其与被遮挡建筑的建筑间距按被遮挡建筑获得的有效日照时数确定，并应当保证被遮挡建筑在大寒日获得的有效时数不少于二小时。”涉案工程属于旧区改造，本案原告主张其家中的日照时数为1小时14分，2004年《青岛市城市建筑规划管理办法》实施后，针对原告家挡光问题，第三人于2005年和2012年分别给予了两次经济补偿，原告也表示对挡光问题不再主张任何权利。关于原告主张的涉案建筑与其主要日照朝前方建筑的日照系数不符合《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》关于“在旧区不小于1.3”规定问题，《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》上述关于日照系数的规定主要适用于低层、多层建筑，暂行办法对于高层建筑的建筑间距均作了另行规定，即前面所述的在1989年暂行办法要求按照详细规划来，在1995年暂行办法及以后的乃至目前的规划相关规定中均以日照小时数来确定，所以对原告的上述主张不予支持。
关于道路红线。一方面关于建筑退后规划道路红线距离，原告主张涉案建筑退道路红线距离不符合5米规定。根据当时适用的1989年《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》第三十一条第（三）项规定：高层建筑退后规划道路红线的距离，应按详细规划确定。即当时的法律并未对高层建筑退后规划道路红线的距离进行明确规定。原告主张的2004年《青岛市城市建筑规划管理办法》对高层建筑退道路红线距离也未作出具体规定。所以对原告的该项主张不予支持。另一方面关于居住区道路红线宽度，原告主张居住区道路红线不应少于20米，一审法院认为，道路红线是指规划的城市道路（含居住区级道路）用地的边界线，江南大厦项目属于旧城改造，涉案建筑周边的济南路、北京路、河北路等道路均是在本案规划之前已经存在，其道路红线宽度不是本次规划审批的内容，故对原告的该项主张不予支持。
综上，被告作出的2005年和2006年两次规划变更审查意见符合法律规定，适用法律正确。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，一审判决驳回原告王玉华的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人王玉华不服一审法院判决，上诉称：一、一审判决关于上诉人对被上诉人颁发［96］建字第75号建设工程规划许可证的具体行政行为已经超过起诉期限的认定错误。二、原判关于本案应当适用1989年实施的《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》错误。三、原判关于建筑间距、日照时数的认定错误。四、原判关于道路红线的认定错误。综上，一审错误，应予改判。
被上诉人青岛市规划局辩称：一、一审关于上诉人超过起诉期限的认定并无不当。二、因为涉案开发项目在1992年取得规划设计定点通知书，应当适用1989年《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》。该项目在05年重新启动，属于续建工程，不属于重新审批，不能适用04年《青岛市城市建筑规划管理办法》。三、关于上诉人主张的建筑间距、日照时数及道路红线问题。1989年《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》对此没有明确规定。综上，原判正确，请求维持。
被上诉人青岛安嘉房地产开发有限公司述称：上诉人已经丧失了本案行政诉讼原告资格，应驳回其起诉。
关于一审法院审判程序问题。上诉人对于一审法院审判程序并无异议。经审查，本院确认一审审判程序合法。
各方一审提交的证据已经随案移送本院，对证据的认定本院与原审法院相同。经审查，本院确认原审认定的事实成立。
本院认为：一、关于起诉期限问题，本院意见与原审法院相同。
二、关于法律适用问题。2004年1月1日实施的《青岛市城市建筑规划管理办法》第五十二条规定：“本办法自2004年1月1日起实施。对本办法施行前，已依法取得《建设用地规划许可证》的建设项目的建筑管理规划，按照原规定执行。”本案被上诉人在1992年核发了涉案项目的定点通知书和规划设计条件通知书，1993年作出了《规划图审批通知书》，至此被上诉人已经通过涉案项目的用地规划和高层建筑规划设计方案审批，规划管理适用的法律是1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》和1989年实施的《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》。1996年被上诉人核发了［96］建字第75号《建设工程规划许可证》，后涉案项目因经济纠纷停建后又恢复建设，并于2005年和2006年作出两份变更审查意见书。2005年和2006年的规划变更，是对之前未完成的在建建设项目施工方案进行了部分变更，并非重新审批，对于该规划变更许可遵循初始规划许可的法律规定并无违法之处。综上，被上诉人青岛市规划局适用1989年实施的《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》，在2005年和2006年进行规划变更并未违反法律规定。
三、关于建筑间距与日照时数的认定问题。《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》并未对高层建筑间距作出具体的规定，只是要求按照详细规划确定，对日照时数未作明确规定。上诉人关于本案不满足2004年实施的《青岛市城市建筑规划管理办法》建筑间距和日照时数的规定的主张本院不予支持。
四、关于道路红线问题。《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》第三十一条第（三）项规定，高层建筑退后规划道路红线的距离，应按详细规划确定。因此，该办法并未对高层建筑退后规划道路红线的距离进行明确规定。上诉人关于本案不满足2004年《青岛市城市建筑规划管理办法》对高层建筑退道路红线距离的主张本院不予支持。
综上，上诉人王玉华上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李国宁
代理审判员 李玉兰
二〇一四年五月九日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 黄 丹
（2014）青行终字第135号