贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终874号
上诉人（原审原告）刘树清，男，侗族。
委托代理人杨旭、杨涛，贵州乾锦律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）铜仁市碧江区人民政府。
法定代表人黄万清，该区区长。
委托代理人杨通国，该区政府法制办公室主任。
委托代理人任修良，该区政府法制办公室干部。
被上诉人（原审被告）铜仁市碧江区灯塔街道办事处。
法定代表人马学东，该办事处主任。
原审第三人铜仁市九龙房屋拆迁安置有限公司。
法定代表人刘忠群，该公司经理。
上诉人刘树清因诉铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）、铜仁市碧江区灯塔办事处（以下简称灯塔办事处）及原审第三人铜仁市九龙房屋拆迁安置有限公司（以下简称九龙拆迁公司）不履行房屋征收补偿协议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第66号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明，2011年8月23日，原铜仁市人民政府（现被告碧江区政府）为了加快城镇化建设，改善城市交通环境，决定启动灯塔办事处龙田村下龙田片区建设项目，以铜府办发（2011）168号文件公布了《灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋征收补偿安置实施方案》，该方案明确原铜仁市人民政府为征收人，铜仁市灯塔办事处为实施征收单位，征收范围为：铜仁市灯塔办事处龙田村下龙田片区用地规划范围内的所有建（构）筑物及附属物。房屋征收补偿实行货币补偿、产权调换、异地安置三种方式。异地安置方式即正房占地面积180㎡（含180㎡）以内安置一块安置地，180㎡以上安置两块安置地，每户最多安置两块安置地，安置地每块面积为120㎡。2011年9月29日，灯塔办事处、九龙拆迁公司与刘树清签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，其中约定对刘树清实行异地安置，安置在九龙大道原龙田小学至杨家湾安置区，安置宅基地面积为240㎡，宅基地编号为2#、**#号；灯塔办事处负责完成安置地“三通一平”工作等。2011年11月，国务院下发国函（2011）131号文件，撤销铜仁地区建制，设立地级铜仁市。铜仁市人民政府为了推进城镇化战略步骤，调整和重新制定铜仁市市域城镇体系规划和城市总体规划，于2012年4月23日以特急*明电方式向碧江区、万山区、松桃自治县下发了《铜仁市人民政府关于在铜仁城市规划区范围内停止私人建房的紧急通知》（铜府发电（2012）3号）。通知要求：从即日起，铜仁城市规划区范围内停止审批私人建房申报，已批准但还未开工建设的，由审批部门通知建房户停止建设；今后在铜仁城市规划区内农村居民确因困难或因拆迁需要安置建房的，必须分别由各区、县政府进行统一规划，并经市人民政府批准后方可实施。2012年11月22日，碧江区政府作出碧府办发（2012）272号《碧江区人民政府办公室关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋拆迁参与式开发建设安置补偿方案的通知》，该通知对原来的安置方式进行了变更，取消了用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置。同时明确对原按铜府办发（2011）168号（误写为“碧府办发（2012）168号”，已更正）文件签订的异地安置拆迁合同废止。2013年11月铜仁市国土资源局向铜仁市人民政府提出审查、请示意见，对铜仁市川硐城市快速路南部沿线控制性详细规划C-04-OS地块（包含本案协议约定安置地）进行挂牌出让。2013年12月3日铜仁市人民政府作出了铜府函（2013）369号批复，同意将上述地块进行挂牌出让。2014年4月14日，经过招投标，该地块由铜仁市碧江区城市建设开发投资有限公司竞得。同年4月25日，铜仁市国土资源局碧江分局与该公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。碧江区政府对征收刘树清的房屋的相关补偿已全部付清。后刘树清多次要求碧江区政府交付按原协议约定安置区的宅基地。因碧江区政府无法履行原协议，刘树清于2014年11月提起民事诉讼，请求碧江区政府履行原协议，经过一审、二审，刘树清的起诉被驳回。2015年11月2日，刘树清向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案的焦点是2011年9月15日灯塔办事处、九龙拆迁公司与刘树清签订的《房屋搬迁安置补偿协议书》是否合法有效和是否应当继续履行的问题。
关于《房屋搬迁安置补偿协议书》是否合法有效的问题。首先该协议是在碧江区政府公布了铜府办发（2011）168号文件的基础上签订的。其次，协议约定的在统一安置区以宅基地异地安置的方式不违反法律、行政法规的禁止性规定。再次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换两种方式。该规定不适用本案，因本案是征收集体土地上的房屋。因此，《房屋搬迁安置补偿协议书》合法有效。
关于《房屋搬迁安置补偿协议书》是否应当继续履行的问题。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”、第十五条“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；……”《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合民义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”本案中，《房屋征收补偿安置协议书》签订后，在履行过程中，因原铜仁撤地建市以后，新的铜仁市人民政府为了统筹经济社会的发展，加快城市建设，提升城市品位和形象，下发“铜府发电（2012）3号铜机发408号”紧急通知，要求在铜仁城市规划区范围内停止私人建房，已批准但还未开工建设的，由审批部门通知建房户停止建设。铜仁市国土资源局收回铜仁城市规划区范围内的土地的“招拍挂”的权力，并将本案所涉宅基地一并公开挂牌出让，已与买受人签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》。碧江区政府已无权对该宗宅基地进行处置。也就无法继续履行《房屋搬迁安置补偿协议书》。
另，灯塔办事处和九龙拆迁公司是本案房屋征收的实施单位和受委托单位，征收主体是碧江区政府。灯塔办事处和九龙拆迁公司实施的征收行为应视为碧江区政府的行政行为，应由碧江区政府负责。灯塔办事处不是本案适格被告，其与九龙拆迁公司不承担本案责任。
综上，刘树清与碧江区政府签订的《房屋搬迁安置补偿协议书》合法有效。但是，由于在履行协议的过程中，客观情况发生当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，发生了情势变更，不能实现协议目的，不可归责于任何一方当事人。鉴于刘树清的房屋已被拆迁完毕，需要对其进行安置，现碧江区政府已无法按原协议继续履行，依法应采取相应的补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，作出如下判决：一、铜仁市碧江区人民政府与刘树清签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》合法有效；二、铜仁市碧江区人民政府对刘树清房屋征收补偿安置采取补救措施。案件受理费50元，由铜仁市碧江区人民政府承担。
一审宣判后，刘树清不服一审判决，向本院提出上诉。其主要上诉理由为：被上诉人至今未向上诉人交付宅基地完全是因其违约行为造成的，上诉人通过房屋搬迁的方式取得被上诉人碧江区政府安置的宅基地，被上诉人碧江区政府通过违法的方式将安置给上诉人的宅基地出卖给了铜仁市碧江城市建设开发投资有限公司，然而，上诉人取得在前，且该地块至今仍保持自然原貌，被上诉人完全有能力继续履行。请求：1、依法撤销一审行政判决第二项，即撤销“铜仁市碧江区人民政府对刘树清房屋征收补偿安置采取补救措施”。2、改判被上诉人碧江区政府按照《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定，向上诉人交付安置区内宅基地。3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人碧江区政府提出如下答辩意见：1、由于在履行协议过程中，客观情况发生当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，发生了情势变更，不能实现协议目的，不可归责于任何一方当事人。2、答辩人现已无权对上诉人提出的该宗宅基地进行处置，也就是无法继续履行《房屋征收补偿协议书》。3、答辩人依法采取了相应的补救措施，对征收刘树清的房屋的相关补偿费用已全部付清。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人灯塔办事处未提出答辩意见。
原审第三人九龙拆迁公司未提出答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，碧江区政府2012年11月22日作出的碧府办发（2012）272号《碧江区人民政府办公室关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋拆迁参与式开发建设安置补偿方案的通知》，对原来的安置方式进行了变更，取消了用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置。其变更的主要内容为：正房占地面积在60㎡以内的，还一套120㎡安置房，还30㎡商业性用房；正房占地面积在60㎡至180㎡的，还240㎡安置房（2套120㎡安置房），还50㎡商业性用房；正房占地面积超过180㎡的，还360㎡安置房（3套120㎡安置房），还70㎡商业性用房；一户最多还3套安置房和70㎡商业性用房，所还安置房和经营性用房面积含公摊面积，不足或多余部分按还房时的市场价互补。拆迁户主体房屋占地面积不足60㎡、180㎡、240㎡的，需按国家征收同类土地补偿标准补足60㎡、180㎡、240㎡的参与式建设土地款。
本院认为，碧江区政府委托的征收单位碧江区灯塔办事处和九龙拆迁公司，依据原铜仁市人民政府“铜府办发（2011）168号”文件公布的《灯塔办事处龙田村下龙片区房屋征收补偿安置实施方案》，同上诉人刘树清签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》，并未违反法律、行政法规。因此，《房屋搬迁补偿安置协议书》在当时是合法有效的。但由于在履行《房屋搬迁补偿安置协议书》过程中，原铜仁地区被撤销建制，设立新的地级铜仁市，原县级铜仁市改为铜仁市碧江区。新的铜仁市人民政府为了统筹经济社会的发展，加快城市建设，提升城市品味和形象，调整和重新制定铜仁市市域城镇体系规划和城市整体规划，出台了碧府办发（2012）272号文件，将原来按照铜府办发（2011）168号文件签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》中安置方式予以实质性变更，并将包含本案诉争的安置宅基地在内的地块通过拍卖的方式出让。因铜仁市碧江城市建设开发投资有限公司经过投标，已竞得该地块，并签订了《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》，被上诉人碧江区政府已无权对本案所涉宅基地进行处置，也就无法继续履行《房屋搬迁补偿安置协议书》中交付宅基地的约定。故本案审查焦点为：被上诉人变更、解除原协议是否合法，是否应当对上诉人进行补偿。
关于本案变更、解除原协议是否合法的问题，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第三款“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿”的规定，本案中，因原铜仁地区撤地建市，被上诉人碧江区人民政府为加快城市建设，提升城市形象，对城镇城市规划建设进行调整，将与上诉人签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》中安置方式予以实质性变更，对原来用宅基地安置的方式，变更为参与式开发建设安置方式，该变更、解除行为合法，本院予以认可。
关于是否应予补偿的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”的规定，被上诉人碧江区政府应当依据变更后的碧府办发（2012）272号《碧江区人民政府办公室关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋拆迁参与式开发建设安置补偿方案的通知》，对上诉人刘树清履行安置补偿的法定职责，并对上诉人因未能按原计划建房，过渡期延长等，依法给予补偿。
因“铜府办发（2011）168号”文件公布的《灯塔办事处龙田村下龙片区房屋征收补偿安置实施方案》明确原铜仁市人民政府为征收人，灯塔办事处和九龙拆迁公司只是受委托实施人，一审认定灯塔办事处不是本案适格被告，其与九龙拆迁公司不承担本案责任正确。
一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。上诉人刘树清所提依法撤销一审行政判决第二项的上诉请求，本院予以支持。但上诉人所提改判被上诉人碧江区政府按照《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定向上诉人交付安置区内宅基地的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款、第八十九条第一款第（二项）“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第三款的规定。判决如下：
撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第62号行政判决；
由铜仁市碧江区人民政府对上诉人刘树清房屋被征收拆迁履行行政补偿的法定职责；
驳回上诉人对铜仁市碧江区灯塔办事处的起诉。
一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由铜仁市碧江区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓洪波
代理审判员 冉依依
代理审判员 刘 畅
二〇一六年十二月八日
书 记 员 姚永涛