广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终27号
上诉人（原审原告）：黄昌富，男，汉族。身份证住址：广东省阳春市。身份证号码：×××6211。
委托代理人：兰先荣，重庆进明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市交通运输局。住所地：珠海市。
法定代表人：唐成伟，局长。
委托代理人：杨昌昀，该局工作人员。
委托代理人：聂学武，该局工作人员。
上诉人黄昌富因诉被上诉人珠海市交通运输局交通运输行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年7月9日，珠海市交通运输局的执法人员在吉林大学珠海学院东门附近巡查时，发现粤S×××××大客车停放在路边，车辆已经发动，有学生在车旁等候，部分学生正将行李放入车内行李厢。珠海市交通运输局执法人员遂上前检查，发现粤S×××××大客车上无乘客，车辆行李厢内已放置有部分行李。在场的黄昌富在被执法人员问话时，陈述其不是司机，司机在别处，并离开。后黄昌富返回现场，在接受调查时陈述其是SAXXX大客车的车主，车行李厢里的那些行李不知道是谁的。其驾驶SAXXX大客车在吉林大学珠海分院东门停靠不是为了接学生，车是珠海某公司作为员工上下班用。车是2014年8月份营转非，没有道路运输证。珠海市交通运输局执法人员又对现场其他有关人员进行调查。其中，林某在接受询问时述称，其准备乘坐该车去东莞，是通过网上订的车。费用上车后直接支付，每人55元车费，由组织者收取。许某在接受询问时述称，其是通过网络订票，发车前一天晚上组织者会通过发手机短信告诉时间地点车号，然后他们会按照时间地点来等车。上车后签到支付车费，每人55元车费。莫某在接受询问时述称，其与SAXXX大巴车没有什么关系，只是租用该车。其在吉林大学珠海学院组织好乘客后，通知车方，然后车方派车过来，今天接上学生共有53人准备去东莞。此趟车费要支付给车方1700元。SAXXX大巴停在吉林大学东门巴士站上客，准备坐车的学生的行李已经放在车上行李厢，共有51名学生乘客。
当天，珠海市交通运输局向黄昌富发出违法行为通知书。在通知书中，珠海市交通运输局告知黄昌富以下事项：黄昌富于2015年7月9日涉嫌实施“未取得道路运输（客运）经营许可，擅自从事道路运输经营，两次（以上）被查处”的违法行为，法律依据为《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条，拟作出罚款人民币30000元的处罚决定；如对该处罚意见有异议，可在收到通知书之日起3日内提出陈述申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为放弃陈述和申辩的权利；当事人有权在收到通知书之日起3日内提出申请要求举行听证，逾期不提出的，视为放弃听证权利。
在上述通知的期限内，黄昌富没有提出陈述申辩，也没有提出听证申请。2015年7月27日，珠海市交通运输局作出粤珠交罚（2015）04086号行政处罚决定（以下简称4086号行政处罚决定），认定黄昌富于2015年7月9日13时46分在吉林大学珠海学院东门口，使用粤S×××××大型客车有未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营行为，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，决定给予黄昌富罚款人民币30000元的行政处罚。当天，珠海市交通运输局将4086号行政处罚决定书送达黄昌富。黄昌富不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销珠海市交通运输局作出的4086号行政处罚决定；2.本案诉讼费用由珠海市交通运输局承担。
原审另查明，2014年10月24日，珠海市交通运输局作出粤珠交罚（2014）04139号行政处罚决定，认定黄昌富于2014年10月11日19时在拱北华侨宾馆，使用粤S×××××大型客车有未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营行为，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，决定给予黄昌富罚款人民币10000元的行政处罚。当天，珠海市交通运输局将粤珠交罚（2014）04139号行政处罚决定书送达黄昌富。
原审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条、第六十四条规定，珠海市交通运输局作为珠海市县级以上道路运输管理部门，有权对违反该条例规定，未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的行为人作出行政处罚。
珠海市交通运输局认定黄昌富于2015年7月9日在吉林大学珠海学院东门口，使用粤S×××××大型客车有未取得道路运输经营许可从事道路运输经营行为，有现场笔录、执法录像、珠海市交通运输局对证人林某、许某、莫某的询问笔录等证据为证，事实清楚，证据确凿。珠海市交通运输局在发现黄昌富的违法行为之时，粤S×××××大客车上虽然没有乘客，但该车行李厢内已放置有学生的行李，部分学生正在往行李厢中放置行李，此时，黄昌富就在车旁却未加以阻止。黄昌富在本案中主张“有人误认为黄昌富的私家车是运营车辆，在未与黄昌富确认的情况下拉开其车的行李厢准备放行李”，与常理不符，原审法院不予采信。
《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”黄昌富曾因于2014年10月11日实施未取得道路运输经营许可，擅自从事道路客运经营而被处以罚款人民币10000元，现又于2015年7月9日实施同样性质的违法行为，珠海市交通运输局依据上述规定，作出4086号行政处罚决定，决定给予黄昌富罚款人民币30000元，适用法规正确，处罚适当。
珠海市交通运输局在发现黄昌富涉嫌使用粤S×××××大客车实施未取得道路运输经营许可从事道路运输经营的行为后，进行调查取证。在作出行政处罚决定之前，珠海市交通运输局制作并送达违法行为通知书，依法告知了黄昌富拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及黄昌富依法享有的救济权利。在作出行政处罚决定后，将处罚决定书送达黄昌富，符合法定程序。
黄昌富诉请要求撤销该行政处罚决定，理由不成立，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄昌富的诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄昌富负担。
黄昌富不服原审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决；2.撤销4086号行政处罚决定；3.判令珠海市交通运输局承担诉讼费用。主要事实和理由如下：黄昌富于2015年7月9日中午去机场办事回市区，因为轮胎有裂缝，××热，出于安全考虑，于是开车到吉林大学珠海学院附近停车休息，想等到天气气温低一点，轮胎冷一点再走。在此休息了半个小时左右，有一些学生就过来了，黄昌富当时也没有看到，有学生就把自己的行李放到黄昌富的车上，不一会珠海市交通运输局的工作人员就过来了，说黄昌富非法营运，黄昌富当时就说没有非法营运，也不认识这些学生，可能是这些学生上错了车吧，而且还辩解了说自己的轮胎有裂缝，根本去不了东莞，如果去东莞那不是把几十个学生的生命当儿戏，把自己的生命也当儿戏，且叫执法人员拍摄了轮胎坏了的视频。可是，执法人员不听黄昌富的辩解，把组织者及部分学生做了笔录，认定黄昌富是非法营运，作出4086号行政处罚决定书。黄昌富认为一审法院在事实认定和法律适用方面存在错误，主要体现在以下几点：（一）事实方面认定错误或者不清楚。1.关于收费问题这是一个重要的事实，一审法院没有查清，即黄昌富究竟有没有收每位学生55元的事实，通过一审庭审和珠海市交通运输局提供的证据来看，并没有证据证明黄昌富收了一分钱的费用，且几位证人证言也说到黄昌富没有直接收他们的费用。2.关于车辆是如何联系的问题，一审庭审通过开庭举证质证，都无法证明组织者林某和黄昌富有直接的联系，几位证人证言说到是通过网上联系的车辆，即是通过网上联系的车辆，那就应该有聊天记录，或者微信联系，或者是短信联系，但是这个关键的证据珠海市交通运输局也没有提供，且几位学生证人说不认识黄昌富，连组织者林某也不认识黄昌富，既然林某不认识黄昌富，那他又是如何联系黄昌富的，几十个人的生命安全交给一个不认识的人来掌握，这不符合常理，也不符合一个大学生的正常思维。所以，林某证词的真实性存在诸多疑点。3.关于证人说到租车费用问题也是前后矛盾。黄昌富收取每位学生人民币55元，共51名学生去东莞，那么总的车费用就应该是2805元，可又说此趟车费用是1700元，那么这个差价谁得了，是林某，还是另有其人，或者林某租的是另外一台车，这些一审也没有查明。且一审认定当时准备坐车的有51名乘客，且行李全放在车上，实际上后来执法人员调来机场巴士总共只有23人，黄昌富的车是55座的，不可能只拉23人去东莞。4.当天还有几台大巴也因为非法营运被执法人员查扣，不排除林某联系的是另外的大巴车，其他学生误认为是黄昌富的车而上错了车的可能，因为当时有二十几台大巴车停在该处运载学生。（二）法律适用错误。1.《珠海市交通运输局行政处罚自由裁量权细化标准》只是一个内部文件，不能作为行政处罚的法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》明确规定，大额罚款要通过法律或者条例来规定。2.一审以推定的方式适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条属于错误。行政处罚要求的是事实清楚，证据充分，不能以一种盖然性的方式定案。3.黄昌富的确是被处罚过一万元，但是黄昌富主动交了罚款，恰恰说明黄昌富遵纪守法，违法了主动承担，因此不能作为本案判决考虑的情节，因而与本案毫无关系。
针对黄昌富的上诉，珠海市交通运输局答辩称，黄昌富并非直接与学生进行联系，而是通过林某（即乘车组织方），该组织方以1700元的价格给黄昌富，将学生载到目的地，黄昌富与学生不需要直接接触。珠海市交通运输局对乘客和组织方做了详细的笔录，对本案整个过程有详细的调查。录像显示当时放行李的后备箱是打开的，部分学生的行李已经放在里面。珠海市交通运输局工作人员在执法时，学生在放行李，黄昌富看到执法车来了，就叫学生不要上车。很多学生在经执法人员现场解释，说明涉案车辆存在安全隐患或涉嫌非法营运后，选择放弃乘坐涉案车辆，剩余的23人在珠海市交通运输局的协调下调来机场大巴，因而存在乘坐人员数的差别。珠海市交通运输局适用的裁量标准是在珠海市法制局备案，并对外公布，故此规范性文件可以作为行政依据。
黄昌富与珠海市交通运输局在二审中均未向本院提交新的证据。
经二审查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，黄昌富存在未取得道路运输经营许可而从事道路运输经营的违法事实。现场笔录、执法录像显示，涉案粤S×××××大客车的行李厢内已放置有学生（乘客）的行李，因珠海市交通运输局的执法行为而使学生（乘客）上车未遂。证人林某、许某、莫某的询问笔录等已形成证据链，可以证明学生（乘客）是通过网络订票，发车前一天晚上由组织者通过发手机短信告诉时间地点车号，然后学生（乘客）会按照时间地点来等车；学生（乘客）上车后签到支付车费；组织者在学校组织好学生（乘客）后，通知车方，然后车方派车过来；此次目的地是东莞。可见，学生（乘客）与黄昌富虽没有直接通过协商方式签订有偿运输服务合同，但这种通过“组织者”提供居间服务的方式，并不影响本院认定学生（乘客）与黄昌富之间存在事实上的运输服务合同。黄昌富称部分学生误认为涉案车辆是运营车辆，在没有与黄昌富确认的情况下拉开车辆行李厢而放置行李等等，与本院查明的事实不符，也与常理不符，且黄昌富对其上述主张也没有提供相应的证据证明，故本院对黄昌富的上述主张不予采信。
珠海市交通运输局作出的4086号行政处罚决定适用法规正确，裁量适当。黄昌富曾因于2014年10月11日实施未取得道路运输经营许可，擅自从事道路客运经营而被处以罚款人民币10000元，现又实施同样性质的违法行为，珠海市交通运输局根据黄昌富的违法事实、情节，适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条，决定给予黄昌富罚款人民币30000元，适用法规正确，处罚适当。《珠海市交通运输局行政处罚自由裁量权细化标准》是规范性文件，该规范性文件与上位法并不冲突。作为交通运输主管部门的珠海市交通运输局对行政处罚自由裁量权的基准予以细化，来规范行政处罚自由裁量权，进而进行相应的行政管理，是依法行政的体现，并无不当。
珠海市交通运输局作出的4086号行政处罚决定程序合法。珠海市交通运输局执法人员在发现黄昌富涉嫌使用粤S×××××大客车实施未取得道路运输经营许可，从事道路运输经营的行为后，进行调查取证。在作出行政处罚决定之前，珠海市交通运输局依法告知了黄昌富拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及依法应享有的权利。在听取黄昌富的陈述及申辩后，根据查明的事实在法定期限内作出了行政处罚决定，后将处罚决定书送达给黄昌富，符合法定程序。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。黄昌富的上诉主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄昌富负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年六月十二日
书 记 员 李 羚