山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）威行终字第13号
上诉人（原审原告）张忠平。
被上诉人（原审被告）荣成市公安局，住所地荣成市伟德东路6号。
法定代表人杨玉平，局长。
委托代理人ＸＸ，该局法制大队民警。
委托代理人闫志杰，该局法制大队民警。
上诉人张忠平因诉荣成市公安局治安行政处罚一案，不服荣成市人民法院（2014）荣行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年6月以来，张忠平多次到北京中南海周边地区上访，反映本村问题。北京市公安局西城分局府右街派出所于2013年6月20日对张忠平进行训诫，向其告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应当到相关的信访接待部门反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等法律法规的规定予以处理。2013年6月22日、6月25日、2014年10月1日张忠平连续几次到北京中南海周边上访，北京市公安局西城分局府右街派出所均给予训诫，并出具训诫书。荣成市公安局于2014年10月3日受理案件后，于当日对张忠平进行了询问，结合北京市公安局出具的四份训诫书，荣成市公安局认定2013年6月以来，张忠平多次到北京中南海地区非正常上访，严重扰乱了该地区的公共场所秩序。荣成市公安局于同日向张忠平告知了拟作出行政处罚的事实、理由及依据，听取了张忠平的陈述及申辩，后于当日作出荣公（治）行罚决字（2014）00328号行政处罚决定书，决定对张忠平处以行政拘留十日。行政处罚已执行完毕。张忠平认为荣成市公安局作出的荣公（治）行罚决字（2014）00328号行政处罚决定书认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，请求法院依法确认违法，并予以撤销。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。故荣成市公安局对张忠平违反治安管理秩序的行为具有行政管理的职权。
根据荣成市公安局提供的证据，可以认定2013年6月以来，张忠平多次到北京中南海周边地区非正常上访。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。故信访人应当依法行使法律赋予的信访权利。2013年6月20日，张忠平到北京中南海周边地区上访，当地公安机关对其训诫，明确告知其相关场所不属于信访接待场所，应当到相关信访接待场所反映问题，对不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规处理。张忠平不听从劝阻，在随后的6月22日、6月25日以及2014年10月1日又多次到北京中南海周边上访，每次北京市公安部门均予以训诫，张忠平的非法信访行为已经构成严重扰乱公共场所秩序。故荣成市公安局作出的处罚决定，认定案件事实清楚，证据充分。
《治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。张忠平自2013年6月起至2014年10月，多次到北京中南海地区非正常上访，其违法行为存在连续状态，故荣成市公安局于2014年10月3日立案查处，符合法律规定。荣成市公安局在作出处罚决定前依法对张忠平进行传唤、询问，告知其拟作出处罚决定的事实、理由及依据，听取其陈述及申辩，故荣成市公安局作出的处罚决定程序合法。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《山东省公安机关实施治安管理处罚法细化标准》第二条规定，多次扰乱公共场所秩序的行为符合扰乱公共场所秩序情节较重的情形。张忠平自2013年6月以来多次在中南海周边地区非正常上访，属于扰乱公共场所秩序情节较重的情形。故荣成市公安局给予张忠平行政拘留十日的处罚，符合法律规定。
综上，荣成市公安局作出的处罚决定正确，依法应予维持。张忠平称荣成市公安局作出的处罚决定未经行政机关负责人集体讨论违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十八条的规定，以及违反《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的规定，因本案不属于“情节复杂”，拘留的行政处罚亦不属“重大违法行为给予较重的行政处罚”，因此，荣成市公安局给予张忠平行政拘留十日的处罚，不需要行政机关负责人集体讨论决定，另外，行政拘留属于行政处罚而非行政强制措施，不适用《行政强制法》的有关规定，故张忠平的起诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持荣成市公安局作出的荣公（治）行罚决字（2014）00328号行政处罚决定书。
上诉人张忠平不服原审判决，上诉称，1、被上诉人对上诉人作出行政拘留十日的处罚主要依据北京市公安局西城分局府右派出所出具的四份训诫书，该四份训诫书只是警示性宣传单，且没有上诉人签名确认，属于无效证据，而原审判决对此予以采信；2、上诉人在北京只是递交信件，没有实施任何违法行为，有北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的答复为证，且即使上诉人在北京确有违法行为，被上诉人对其也无管辖权；3、根据《治安管理处罚法》第九十九条的规定，治安处罚属于“即时”强制措施，被上诉人应当在行为实施之日起30日内而非一年多以后进行处罚，根据《行政强制法》第四十三条的规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，被上诉人在国庆节假日夜间对上诉人实施行政强制，程序违法。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判确认被上诉人作出的荣公（治）行罚决字（2014）第00328号行政处罚决定书违法并予以撤销。
被上诉人荣成市公安局答辩称，1、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。上诉人居住地为荣成市，被上诉人对上诉人违反治安管理的行为具有管辖权；2、《公安机关办理行政案件程序规定》第二十三条规定，公安机关办理行政案件的证据种类包括书证。北京市公安局西城分局府右派出所出具的训诫书是被上诉人对上诉人进行处罚的依据之一，该四份训诫书加盖了公章，印有上诉人照片，载明训诫单位、训诫人、被训诫人、训诫信息等内容，内容客观真实，属于可以证明案件事实的书证，且被上诉人认定上诉人违法的事实所依据的证据还包括上诉人的陈述等；3、《治安管理处罚法》第二十二条规定“违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人自2013年6月以来四次到北京中南海周边地区非正常上访，构成性质同一的违反治安管理行为的连续状态，违法行为终了之日为2014年10月1日，被上诉人于2014年10月3日对其处罚符合法律规定；4、《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市公安局西城分局府右派出所出具的四份训诫书可以证明上诉人违反该规定非正常上访；5、《行政处罚法》第九条、《治安管理处罚法》第三条等均规定，治安拘留属于限制人身自由的处罚，而《行政强制法》第二条第二款对于限制公民人身自由规定为对公民的人身自由实施暂时性限制，两者不属于同一概念。根据《行政强制法》第十二条的规定，行政拘留属于行政处罚，不属于行政强制执行的方式。综上，被诉治安行政处罚行为正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间，被上诉人荣成市公安局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、受案登记表复印件一份；2、传唤证复印件一份；3、传唤审批表复印件一份；4、通知被传唤人家属记录复印件一份；5、告知笔录复印件一份；6、行政处罚审批表复印件一份；7、行政处罚决定书复印件一份；8、对张忠平的询问笔录复印件一份；9、权利义务告知书复印件一份；10、训诫书复印件四份；11、户籍证明复印件一份；12、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。上诉人张忠平提交北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的西公（2014）第3884号-不存《政府信息不存在告知书》，证明被上诉人对上诉人进行拘留无事实根据。二审期间双方均无新证据提交。
经质证，上诉人对被上诉人提交的证据8有异议，认为证据8系被上诉人为解决问题对上诉人所作的约谈笔录，笔录上虽然有上诉人的签字，但并不能作为对上诉人进行处罚的依据；对证据10四份训诫书的真实性有异议，认为上诉人没有训诫书的原件，且训诫书上没有被训诫人的签字确认，即使训诫书真实，也不能证明上诉人在北京上访时有过激行为，造成扰乱公共秩序的严重后果，且被上诉人依据训诫书给予上诉人处罚，属于一罪数罚。上诉人对被上诉人提交的其他证据的质证意见与一审一致。被上诉人对上诉人提交的证据质证意见与一审一致。
经质证，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的事实。
本院认为，被上诉人荣成市公安局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据上述规定，被上诉人荣成市公安局有权对违反治安管理的行为人进行处罚。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”；第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”本案中，被上诉人荣成市公安局提供的证据可以证实，2013年6月20日、6月22日、6月25日和2014年10月1日，上诉人张忠平多次到北京中南海周边地区非正常上访，北京市公安机关均予以训诫，上诉人张忠平的非法信访行为构成严重扰乱公共场所秩序。故被上诉人荣成市公安局视情节对其作出行政拘留十日的处罚，适用法律正确，处罚适当。
《治安管理处罚法》第二十二条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人张忠平自2013年6月起至2014年10月，多次到北京中南海周边地区非正常上访，其行为属于违法行为的连续状态，故被上诉人荣成市公安局于2014年10月3日对其立案受理，未超过追溯失效，符合法律规定。根据《行政处罚法》第八条之规定，行政处罚的种类包括行政拘留，故被诉治安行政处罚属于行政处罚而非行政强制措施，应当适用《行政处罚法》和《治安管理处罚法》的相关规定，不应适用《行政强制法》。被上诉人荣成市公安局在作出处罚决定前对上诉人张忠平依法进行传唤、询问，告知其拟作出的处罚决定的事实、理由及依据，并听取其陈述和申辩，故被上诉人荣成市公安局作出的处罚决定程序合法。上诉人主张被上诉人作出的被诉行为程序违法，于法无据，本院不予支持。
综上，原审判决正确，依法应予维持，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张忠平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
代理审判员 季 泓
二〇一五年五月七日
书 记 员 宫晴晴