广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初156号
原告：广州市国联创展有限公司，住所地广州市增城新塘镇广深大道西168号202号，组织机构代码725613488。
法定代表人：湛礼祺，该公司执行董事。
委托代理人：梁斌，广东达盛律师事务所律师。
委托代理人：黄戈，广东达盛律师事务所律师。
被告：广州市增城区国土资源和房屋管理局（原增城市国土资源和房屋管理局），住所地广州市增城荔城街光明西路108号。
法定代表人：张华义。
委托代理人：萧蕙，该局工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码355743196。
法定代表人：彭高峰，该委员会主任。
委托代理人：文宁，该委员会工作人员。
原告广州市国联创展有限公司不服被告广州市增城区国土资源和房屋管理局（以下简称增城国土局）、广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委），第三人广州市增城区新塘镇人民政府行政复函纠纷一案，本院于2016年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，经审查认为第三人广州市增城区新塘镇人民政府与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，依法通知其退出本案诉讼。本院于2016年3月28日公开开庭审理了本案。原告广州市国联创展有限公司的委托代理人黄戈，被告增城国土局的负责人张国东，委托代理人萧蕙、江岚，被告市国规委的委托代理人文宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市国联创展有限公司诉称,原告于2004年11月18日通过拍卖形式竞得位于增城市新塘镇白江村大林地的土地（以下简称“该宗地”），面积6667平方米（折合10亩），用途为商住。该宗地原用地单位为增城中旅汽车贸易公司，核发的《建设用地批准书》编号为增国土建用字（1999）第227号。2010年6月2日，被告增城国土局与原告签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书。（增国房合字（2005）第420号），原告受让该宗地；并于2005年9月20日登记过户，国土证号为增国用（2005）第B04012**号，土地用途为商住。其后，原告将该宗地进行房地产开发建设，经得相关部门批准命名为“东景华庭”。在原告办理该宗地规划建设相关手续过程中，为了配合增城市新塘镇政体道路建设需要，原告与增城市新塘镇人民政府（以下简称“新塘镇政府”）于2010年1月12日签订《协议书》，原告同意新塘镇政府无偿征收该宗地部分土地面积1507.6平方米作为规划道路用地。原告申请办理“东景华庭”用地修建性详细规划审批，该审批案由增城市人民政府（以下简称“增城市政府”）于2010年4月9日举行领导小组会议审批同意（增府会纪[2010]34号）。当时会议由副市长邬卫东主持，与会单位及人员有市城乡规划局的局长邓毛颖、市国土房管局的副局长张越飞、市监察局的副局长蔡生科、市城乡建设管理局的副局长龚定勇、新塘镇政府的副镇长刘丰等。在会上，全部与会人员均同意原告申请办理的用地修建性详细规划，均未提及需要原告补缴土地出让金，这表明原告无需就该规划补缴土地出让金。2010年5月13日，“东景华庭”用地修建性详细规划取得增城市城乡规划局复函《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划的复函》（增规批[2010]85号）（以下简称“增规批[2010]85号批文”）同意：“东景华庭”建设用地为增规地证[2005]156号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为商住用地，用地面积6667平方米，其中可建设用地面积5159.4平方米，代征市政道路用地面积1507.6平方米。该规划的主要技术经济指标有：容积率3.88（以5159.4平方米用地面积计算）；总建筑面积27385平方米，计算容积率建筑面积19998平方米。“东景华庭”于2013年5月份竣工，原告于2014年1月初向被告申请“东景华庭”A5栋的初始登记。被告于2014年1月8日受理原告的初始登记申请（登记字号：14登记12302439；案件编号：FW9901062361073）。申请初始登记期间，原告多次催促被告增城国土局办理完成，但被告增城国土局以广州市政府办公厅《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办[2010]35号）（以下简称穗府办[2010]35号文件）规定为由要求原告补缴“东景华庭”建设用地的土地出让金人民币5193988元方可办理，并直至2014年10月17日才向原告出具《增城市土地出让金缴款通知单》（NO.ZC0000511）。原告于2015年1月30日致函（《关于广州市国联创展有限公司10.01亩土地补缴土地出让金有关情况的函》）给被告，就补缴土地出让金问题提出异议；被告增城国土局于2015年5月28日复函（增国房复[2015]453号复函）。原告对被告增城国土局要求原告补缴人民币5193988元的要求仍持有异议：原告认为被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号复函主要事实错误，并且适用依据错误，以致要求原告补缴“东景华庭”建设用地的土地出让金人民币5193988元数额过高，明显不公正、不合理。在穗府办[2010]35号文件实施前，“东景华庭”建设用地修建性详细规划已经得增规批[2010]85号批文同意。原告请求法院撤销被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号复函，并责令被告增城国土局按照“东景华庭”首次批复（增规批[2010]85号批文）为依据计算“东景华庭”建设用地的土地出让金，具体理由如下：一、被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号复函主要事实错误。原告在2014年1月初向被告增城国土局申请办理“东景华庭”A5栋的初始登记，并非是被告陈述的“你司于2013年12月向我局申请办理调整规划条件及地下车库补缴出让金业务”。原告早在2010年已申办该宗地的修建性详细规划，并已分别得到增城市政府增府会纪[2010]34号会议纪要及增城市城乡规划局增规批[2010]85号批文批复同意，何来原告于2013年12月向被告增城国土局申办调整规划条件业务一说？并且在案件编号：FW9901062361073的《受理回执》上明确登记的申请种类为“单位新建（含商品房、经济适用房等）初始登记”。因此，被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号复函主要事实错误。被告基于错误的事实而作出要求原告补缴人民币5193988元土地出让金的错误决定，法院应予以纠正。二、被告增城国土局对补缴土地出让金处理应以增城市城乡规划局的首次批复为有效依据，被告增城国土局使用穗府办[2010]35号文件依据是错误的。原告申请办理的“东景华庭”建设用地修建性详细规划已于2010年5月29日经得增城市政府2010年4月9日会议审批同意增府会纪[2010]34号，并于2010年5月13日经得增城市城乡规划局复函（增规批[2010]85号）同意，该批复是增城市城乡规划局的首次批复。原告虽在穗府办[2010]35号文件实施期间申请办理初始登记，但“东景华庭”建设用地修建性详细规划在穗府办[2010]35号文件实施前已经取得批复同意。增府会纪[2010]34号会议纪要及增规批[2010]85号批文具备对“东景华庭”建设用地修建性详细规划的规范性文件效力，不应以后续施行的规范而否定。因此，被告增城国土局应该适用增规批[2010]85号批文的技术经济指标计算土地出让金，而非适用穗府办[2010]35号文件。如被告适用穗府办[2010]35号文件，则相当于否定了增府会纪[2010]34号会议纪要及增规批[2010]85号批文，这对原告是不公平、不合理的。根据《增城市国有土地使用权估价结果表》(20140018号)，原告对“东景华庭”实际确权建筑面积共20014.32平方米（商业3450.36平方米、住宅16563.96平方米），比增规批[2010]85号批文的首次批复建筑面积19998平方米（商业3844平方米、住宅16154平方米）多16.32平方米，原告认为应当以多出的16.32平方米面积计算补缴土地出让金数额。三、如果被告坚持适用穗府办[2010]35号文件，并且法院认为被告适用该文件，那么，原告亦认为被告要求补缴的土地出让金数额过高。为了积极配合新塘镇政府实施新塘镇总体规划，原告在6667平方米的用地上，无偿向新塘镇政府提供1507.6平方米的规划道路用地。这样一来，原6667平方米的可检核用地面积减少为5159.4平方米，容积率亦变更为3.88。如今，因为新规范的实施，原告被要求补缴高达人民币5193988元的土地出让金，这对原告来说不但是笔沉重的负担，更是一笔不公正、不合理的负担。对于新塘镇政府在《协议书》中所作承诺未能兑现，致使原告可能遭受巨大经济损失，对此，新塘镇政府应承担向原告赔偿经济损失的违约责任。原告认为应以总用地面积6667平方米，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积，即原出让合同的计算容积率建筑面积应为12000.6平方米。根据增规批[2010]85号批文计算所得的商业建筑面积为2306.74平方米，住宅建筑面积为9693.86平方米；根据《增城市国有土地使用权估价结果表》（编号20140017号），以出让建筑面积12000.6平方米计算该建设用地的估价为人民币11898548.76元（商业估价2306.74平方米乘以1729元/平方米，住宅估价9693.86平方米乘以816元/平方米）；根据《增城市国有土地使用权估价结果表》（编号20140018号），该建设用地的估价为人民币14401929元。因此，原告认为“东景华庭”建设用地补缴的土地出让金应该为人民币14401929元减人民币11898548.76元等于人民币2503380.24元。综上所述，原告认为被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号复函主要事实错误，并且适用依据错误，以致要求原告补缴“东景华庭”建设用地的土地出让金人民币5193988元数额过高，明显不公正、不合理。在穗府办[2010]35号文件实施前，“东景华庭”建设用地修建性详细规划已经得增规批[2010]85批文同意。原告请求法院判令：1、撤销被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号复函，并责令被告增城国土局按照首次批复（增规批[2010]85号批文）为依据计算“东景华庭”建设用地的土地出让金；2、撤销被告市国规委作出的穗国房行复（2015）5号《行政复议决定书》；3、本案全部诉讼费用由两被告承担。
被告增城国土局辩称,一、原告起诉的行政行为对其合法权益不产生实际影响，应依法驳回。本案中原告起诉的事项是我局针对原告《关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补交土地出让金有关情况的函》作出的回复，该回复的内容仅是就土地出让金的有关计收政策和计算方法作出说明或解释，并没有对原告的权利义务产生新的法律效果。根据《行政诉讼法》第四十九条规定和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（法释[2015]9号）第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。我局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号），对原告的合法权益不产生实际影响，应依法驳回本案原告的起诉。二、我局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。（一）我局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）认定事实清楚，证据确凿。1993年4月15日，增城市房地产综合开发公司与我局签订《广州市增城县土地使用权出让合同书》（增国合字（93）第67号），取得包括涉案土地在内的45.93亩土地，该合同未规定涉案土地的规划条件。1999年6月17日，增城市房地产综合开发公司与增城中旅汽车贸易公司签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，将涉案土地转让给增城中旅汽车贸易公司。同日，我局与增城中旅汽车贸易公司签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国土合字（1999）第118号），进一步明确将涉案土地转让给增城中旅汽车贸易公司。2005年6月2日，增城国土局与原告签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国房合（2005）第420号），约定原告广州市国联创展有限公司全部履行我局于增城中旅汽车贸易公司签订的增国合资（1999）第118号合同所规定的土地使用用途、规划及权利义务和责任。2005年9月20日，原告取得涉案土地的土地使用权证书（增国用（2005）第B0401240号）。2010年5月13日，原增城市城乡规划局（现变更为增城区国土资源和规划局）作出《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划复函》（增规批[2010]年85号）。根据该复函，涉案地块规划用地面积6667平方米，其中可建设用地面积5159.4平方米，容积率为3.88（以5159.4平方米用地面积计算）。2010年5月29日，2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议（增府会纪[2010]34号），同意原告位于新塘镇白江村大林地用地面积为6667平方米（合10亩）的地块由商业用地调整为商住用地，并同意该地块的修建性详细规划。2013年12月2日，原告向原增城市土地房产交易所（现更名为增城区土地房产交易所）申请办理涉案土地地下车库的土地出让金。2013年12月3日，原告向我局提交《已出让国有土地规划条件调整补交出让金申请呈批表》。2013年12月10日，增城国土局受理原告提出的涉案土地补缴出让金申请。2013年12月20日，增城国土局向原增城市城乡规划局发函（增国房函[2013]860号），征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件的有关情况。2014年1月3日，原增城市城乡规划局向增城国土局复函（增规[2014]8号），就涉案土地的规划情况做出了说明。2014年3月8日，原告向增城国土局提出《申请报告》，请求增城国土局重新发函原增城市城乡规划局明确涉案地块于2010年5月13日批复的修建性详细规划方案（增规批（2010）85号）是否属首次批复。2014年4月10日，增城国土局再次发函原增城市城乡规划局（增国房函[2014]280号），征询2010年批复的修建性详细规划方案（增规批（2010）85号）是否作为增规地证[2005]156号《建设用地规划许可证》地块所对应的规划条件，是否为该地块首次设定规划条件。2014年4月16日，原增城市城乡规划局向我局复函（增规[2014]723号），明确2010年首次批复了原告位于新塘镇白江村大林地用地面积为6667平方米（合10.001亩），对应增规地证[2005]156号《建设用地规划许可证》地块的修建性详细规划方案（增规批[2010]85号）。2014年2月12日，根据《增城市国有土地使用权估价结果表》（估价报告编号：20140018号，该估价以房屋实际建筑面积计算），涉案土地在规划条件调整后商住用地的土地评估总价为14401929元。2014年6月5日，根据《增城市国有土地使用权估价结果表》（估价报告编号：20140017号），涉案土地在规划条件调整前商住用地的土地评估总价为9207941元。因本地块原出让合同未明确出让建筑面积以及其他规划指标和条件，增城市城乡规划局首次批准的净容积率为3.88，大于1.8，所以该估价参照穗府办[2010]35号文的规定，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积，参照增规批[2010]85号修规方案中的相关指标及商住建筑面积比例计算土地总价。2014年10月21日，增城国土局向原告发出增城市土地出让金缴费通知单，告知原告需补交土地出让金人民币5193988元（即规划调整前后的地价差额）。并要求原告签订《增城市关于调整规划条件补缴出让金协议》，但原告至今未与我局签订该协议。（二）增城国土局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）程序合法。2015年1月30日，原告向我局发来《关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补交土地出让金有关情况的函》。2015年5月28日，增城国土局向原告作出《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）。（三）增城国土局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）适用依据正确。1、职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）规定:“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收……”2、法律依据。（1）《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定。（2）《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）有关规定。（3）《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。(4)《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规[2002]270号）规定：各地城乡规划行政主管部门要切实加强出让使用权土地使用的规划跟踪管理，加强受让人在土地开发建设中执行规划情况的监督检查，建立健全相应的监督管理制度。受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设，一般不得改变规划设计条件；如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性详细规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。(5)广州市人民政府办公厅《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办[2010]35号）第二条第（十一）项第3点规定：协议出让项目（工业项目除外）建筑面积或建筑用途调整的，经营性用途按调整前后用途的当前基准地价标准计算总价差调整土地出让金，若土地出让金减少的，按减少额的30%退减；非经营性用途按调整前后用途的当前土地纯收益标准计算总价差调整土地出让金。土地出让金退减额不得超过原已核定的土地出让金总额。第三条第（二）项第4点规定：原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目，若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批准的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。(6)《广州市城乡规划技术规定（实行）》（广州市人民政府令第71号）第五十四条第（三）项规定:“容积率”是指建设用地内计算容积率的建筑面积与可建设用地面积的比值。(7)《市国土房管局关于规范土地出让合同签订时限的通知》（穗国房办字[2014]149号）。综上，原告起诉的行政行为对其合法权益不产生实际影响，应依法驳回。且增城国土局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。原告的诉讼请求没有事实和法律根据，请依法驳回原告的起诉。
被告市国规委辩称,一、市国规委的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”和第二十三条第一款中的规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”原告不服原增城市国土资源和房屋管理局作出的《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）于2015年7月2日向市国规委申请行政复议。市国规委在审查申请材料后，于7月3日通知原告补正身份资料及委托书，于7月6日收到原告补正身份资料及委托书，于7月9日依法受理，并于同日向增城国土局发出《提出行政复议答复通知书》。市国规委的有关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、市国规委的行政复议审查程序合法。2015年7月20日，增城国土局向市国规委提交行政复议答复书及证据材料。2015年8月19日，原告向市国规委提交了《补充意见》，并于8月25日提出听证申请。对于申请人提出的采取听证方式审理本案，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，因此听证程序并非行政复议的必经程序，且本案事实清楚、程序合法，因此对申请人提出的听证申请不予采纳，并在行政复议决定书中予以说明。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”市国规委经审查相关证据、依据和其他有关材料，发现情况复杂，在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关的负责人批准，决定延期审理，于2015年8月31日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并依法送达复议当事人。后因情况复杂，市国规委根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，于2015年9月16日，作出《中止行政复议审查期限通知书》决定中止本案审查，并依法送达当事人。2015年12月26日，因中止理由消除，市国规委做出《恢复行政复议审查期限通知书》，恢复本案的审查。经市国规委查明：原告于2015年1月30日就补交涉案土地出让金事宜向增城国土局去函提出异议，增城国土局依据《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办[2010]35号）、《广州市城乡规划技术规定（实行）》（广州市人民政府令第71号）等有关规定，对计收涉案土地土地出让金的适用依据、涉案土地原出让合同的出让建筑面积的计算方式和依据、以及对原告提出有关与新塘镇政府签订《协议书》中的约定提出的异议等问题所作出《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）的答复，认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。2015年12月29日，市国规委在法定期限内，依法作出穗国房行复[2015]5号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并于2016年1月4日送达给原告，于2016年1月3日送达给增城国土局。市国规委的行政复议审查程序符合前述规定要求。三、增城国土局作出《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（增国房复[2015]453号）的答复，认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。原告于2013年12月申请办理涉案地块土地出让金补缴业务，处于穗府办[2010]35号文的实施期间，应适用该文的规定办理土地出让金补缴业务。因此，对于原告就补缴土地出让金适用依据提出的异议，增城国土局在增国房复[2015]453号复函中以原告申请办理土地出让金补缴业务的时间处于穗府办[2010]35号文的实施期间为由，认为应适用该文的规定计算原出让合同的建筑面积，认定事实清楚，理由充分，并无不当。穗府办[2010]35号文第三条第（二）款第4项规定：“原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目，若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批准的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。”《广州市城乡规划技术规定（试行）》（广州市人民政府令第71号）第五十四条第（三）款规定：“‘容积率’是指建设用地内计算容积率的建筑面积与可建设用地面积的比值。”本案中，涉案地块在1993年4月15日出让给增城市房地产综合开发公司时并未设定规划条件，后增城中旅汽车贸易公司以及原告在取得涉案地块土地使用权过程中，也未与土地管理部门就地块规划条件签订补充协议。原增城市城乡规划局在增规批[2010]85号修建性详细规划批复中认定，涉案地块可建设用地面积为5159.4平方米。根据上述法律法规及案件事实，涉案地块原出让合同出让建筑面积应为该地块的用地面积5159.4平方米与容积率1.8的乘积。增国房复[2015]453号复函关于涉案地块原出让合同出让建筑面积的计算方式与上述计算方式一致，因此该复函认定的涉案地块原出让合同出让建筑面积的计算方式具有充分的事实依据和法律依据。对于原告以增城市新塘镇政府与其签订《协议书》，无偿征收其涉案地块1507.6平方米为由，认为应按建设用地面积6667平方米及容积率1.8设定原出让合同建筑面积并计算补缴数额的主张增城国土局认为其并非《协议书》的签约主体，无需履行协议的约定，该答复理据充分，并无不当。综上，市国规委作出的穗国房行复[2015]5号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、使用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明,根据2005年6月2日增国房合字（2005）第420号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》载明：原告受让经增城国土局出让给增城中旅汽车贸易公司的国有土地，根据国务院[90]第55号令和增府[91]17号文《增城市城镇国有土地有偿出让和转让暂行办法》规定，受让方愿意遵守如下规定：一、全部履行增城国土局与增城中旅汽车贸易公司签订的增国合字（1999）第118号合同中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。二、转让的地块位于新塘镇白江村大林地，面积6667平方米（折合10亩）。四至范围东至空地，南至广深公路，西至惠百氏，北至中旅公司。三、根据增国合字（1999）第118号合同之规定，原土地使用年限是从1999年12月31日至2063年5月26日，现已使用了6年，转让后原告的使用年限是58年，从2005年6月2日至2063年5月26日止。四、改变土地使用用途时，必须按国务院[90]55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十七条之规定，必须重新办理登记，补交出让金。该合同上盖有原告和被告增城国土局的公章。2005年9月20日，原告获取该土地使用证，证号为增国用（2005）第B0401240号，座落新塘镇白江大林地，地类为商住，使用权利类型为转让，中止日期为2063年5月26日，使用权面积为6667平方米。诉讼中，原告陈述其通过法院拍卖获得涉案土地；被告增城国土局陈述涉案土地最初是协议出让的，因此原告虽通过拍卖方式受让土地，其出让方式仍属于协议出让，原告对该陈述不持异议。
2010年1月12日，增城市新塘镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《协议书》，载明：乙方权属的涉案6667平方米用地中，按照新塘镇城市规划要求，无偿向甲方提供规划道路用地；甲方为补偿乙方损失，同意乙方符合申报条件的房地产开发项目设计方案，并及时上报市规划局。设计方案的主要综合技术经济指标为：总建筑面积29283平方米，计算容积率建筑面积22082平方米，不计算容积率面积7201平方米，总停车位187辆。等等。
2010年5月13日，增城市城乡规划局作出增规批[2010]85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》，载明：一、本地块为我局增规地证[2005]156号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为商住用地，用地面积6667平方米，其中可建设用地面积5159.4平方米，代征市政道路用地面积（或代征河涌、城市绿地等）1507.6平方米。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）容积率3.88（以5159.4平方米用地面积计算）。（二）绿地率17.1%（以5159.4平方米用地面积计算）。（三）建筑密度43.9%（以5159.4平方米用地面积计算）。（四）居住户数248户，人口793人，户均人口3.2人。（五）总建筑面积27385平方米，计算容积率建筑面积19998平方米，包括住宅（含阳台）建筑面积15834平方米，配套公建建筑面积320平方米，非配套公建（商业）建筑面积3844平方米。地下车库和设备用房建筑面积6854平方米（不计入容积率），架空绿化和公共活动场所建筑面积532平方米（不计入容积率）。（六）各栋建筑物具体面积如总平面规划与绿地系统规划图之《建筑明细表》所示，并应在建筑工程设计送审时进一步核准。……九、此修建性详细规划有效期三年，自批准之日起一年内我局不受理该规划的调整申请。
2010年5月29日，增城市人民政府召开2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议，并制作会议纪要，根据该会议纪要显示：市城乡规划局、市国土房管局等均派员参加，……五、广州市国联创展有限公司申请办理用地修建性详细规划审批案。（一）同意广州市国联创展有限公司位于新塘镇白江村大林地用地面积6667平方米（合10亩）的地块由商业用地调整为商住用地。（二）同意上述地块的修建性详细规划。……
2013年12月2日，原告向增城市土地房产交易所提交《申请报告》，载明原告开发位于增城市新塘镇白江村大林地的土地，面积6667平方米（折合10亩），经批准命名为“东景华庭”商住小区……现东景华庭商住小区工程已全部竣工并办理完成工程竣工验收备案，原告准备办理停车位的初始登记手续，办理之前需按相关政策向贵所缴付有关地下车库的土地出让金。2013年12月3日，原告填写《已出让国有土地规划条件调整补交土地出让金申请呈批表》，土地使用者为原告，土地座落新塘镇白江村大林地，原证号增国用（2005）第B0401240，其余内容为空白。原告并提交测绘报告等材料。诉讼中，原告认为其当时的申请仅针对地下车库土地出让金，其规划并未发生调整；被告增城国土局认为原告的该申请是包括规划调整事项。
2013年12月20日，被告增城国土局向增城市城乡规划局发出增国房函[2013]860号《市国土房管局关于征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的函》，请求增城市城乡规划局协助提供涉案地块的历次规划设计条件相关文号及具体用途对应的建筑面积。增城市城乡规划局分别于2014年1月3日、2014年4月16日复函，确认其于2010年5月13日首次批复了原告位于新塘镇白江村大林地用地面积为6667平方米（合10.001亩，对应该局增规地证[2005]156号《建设用地规划许可证》）地块的修建性详细规划方案（增规批[2010]85号），等等。
被告增城国土局分别于2014年2月12日、2014年6月5日在编号分别为20140018、20140017的《增城市国有土地使用权估价结果表》上加盖公章，同意增城市土地房屋估价所的评估结果。两份估价结果表的估价时点均为2014年1月10日，估价对象总用地面积6667.00平方米（10.001亩），净用地面积5159.40平方米（7.739亩）。其中，20140017号估价结果表载明，容积率1.8，总建筑面积9286.92平方米，估价结果合计9207941元；20140018号估价结果表载明，容积率3.88，商业建筑面积3450.36平方米，住宅建筑面积16563.96平方米，工业建筑面积7084.30平方米，总建筑面积27098.62平方米，估价结果合计17568611元（首层商业加第二层商业加住宅加工业总价之和），其中，首层商业加第二层商业加住宅之和为14401929元。原告、被告增城国土局均确认其中工业建筑面积指的是地下车库面积，本次缴费并未涉及该工业建筑面积的费用。原告表示对20140018号估价结果表予以确认，但对20140017号估价结果表的计算结果不予确认。
2014年10月21日，被告增城国土局向原告送达《增城市土地出让金缴款通知单》，《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》、《增城市国有土地调整规划条件补缴出让金协议》（空白）等文件，要求原告补缴涉案土地出让金5193988元（144019299207941=5193988），依据文件为穗府办[2010]35号，备注载明调整规划条件补缴土地出让金，约定于签订补充协议之日起三十日内缴交，并载明自滞纳之日起，每日须按迟延支付款项千分之一缴纳违约金。
2015年1月30日，原告向被告增城国土局发出《关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的函》，认为其公司实际确权建筑面积20014.32平方米（商业建筑面积3450.36平方米，住宅建筑面积16563.96平方米），比首次取得批复的建筑面积19998平方米多16.32平方米，应按照16.32平方米补缴出让金；如被告增城国土局不认同上述意见，因新塘镇政府征收原告部分土地1507.6平方米而形成容积率3.88，因此应按照6667平方米及容积率1.8设定原出让建筑面积为12000.6平方米，原告补缴金额应为2503380.24元。
2015年5月28日，被告增城国土局作出增国房复[2015]453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》，告知：一、穗府办[2010]35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》于2010年7月1日起正式执行，增城国土局以受理时点适用的政策开展业务办理，原告于2013年12月申办调整规划条件及地下车库补缴出让金业务，属该文件执行期间；二、根据该通知第三条第（二）款第4点，原告的涉案土地首次批准容积率大于1.8应按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积；三、关于容积率对应建筑面积，根据《广州市城乡规划技术规定（试行）》，容积率是指建设用地内计算容积率的建筑面积与可建设用地面积的比值，涉案可建设用地面积为5159.4平方米，因此原出让合同计算容积率建筑面积应为5159.4乘以1.8等于9286.92平方米；四、关于提供规划道路用地问题，增城国土局并非合同签订方，无履行协议约定义务，建议原告向新塘镇政府主张权利；五、关于办理期限问题，原告于2013年12月申办，增城国土局于2014年1月出具评估报告，但因原告多次提出异议，增城国土局反复发函征询市城乡规划局并多次召开评估会审会议进行研究，并无故意拖延；另，增城国土局于2014年10月21日告知原告签订补充协议，原告至今未签订，按照广州市国土房管局《关于规范土地出让合同签订时限的通知》（穗国房办字[2014]149号）的相关规定，将作退件处理，如重新办理该事项，将按重新受理时的土地出让金计收政策、计收标准计算土地出让金。
原告对该复函不服，向被告市国规委申请行政复议，被告增城国土局经通知后于2015年7月20日作出行政复议答复并提交相关材料，2015年8月3日，被告市国规委决定认为情况复杂，根据行政复议法第三十一条规定决定，延长复议审查期限30日。原告于2015年8月24日申请听证未获答复。2015年9月16日，被告市国规委认为案情复杂，根据行政复议法实施条例第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止对该案的审查。2015年12月26日，被告市国规委认为中止理由消除，决定恢复复议审查期限。2015年12月29日，被告市国规委作出穗国房行复[2015]5号行政复议决定，决定维持增国房复[2015]453号复函。原告于2016年1月4日签收该复议决定书。
原告仍不服，向本院提起行政诉讼。原告、被告增城国土局确认涉案土地的土地性质为商住，并未发生变更；原告主张涉案土地是否发生规划调整应该以增城市城乡规划局作出的增规批[2010]85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》确定的规划条件作为参照，被告增城国土局主张依据穗府办[2010]35号《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》，其规划条件调整是与原告于2005年6月2日签订的增国房合字（2005）第420号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》的内容相比较。
另查明，被告增城国土局于诉讼中陈述其前身为增城市国土资源和房屋管理局，现在为广州市增城区国土资源和规划局，为被告市国规委的派出机构；被告增城国土局目前使用的公章为广州市增城区国土资源和房屋管理局；两被告确认关于涉案补缴土地出让金职责目前仍由增城国土局承担，但表示暂并无规范性文件规定。
再查明，广州市人民政府办公厅穗府办[2010]35号《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》规定：……二、计收土地出让金的标准……（十一）已出让项目发生规划调整（含容积率增减、规划用途调整），出让合同约定土地出让金调整标准的，从其约定。出让合同未约定调整标准的，分以下情形处理：……3.协议出让项目（工业项目除外）建筑面积或建筑用途调整的，经营性用途按调整前后用途的当前基准地价标准计算总价差调整土地出让金，若土地出让金减少的，按减少额的30%退减；非经营性用途按调整前后用途的当前土地纯收益标准计算总价差调整土地出让金。土地出让金推荐额不得超过原已核定的土地出让金总额。……三、计收土地出让金的技术指标……（二）计价面积。……4.原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批复的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。……四、其他……（三）本通知自2010年7月1日起执行，有效期5年，《批转市国土房管局＜关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）＞的通知》（穗府〔2005〕36号）同时废止。本市原有规定与本通知不一致的，以本通知为准。
以上事实，有《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》、《协议书》、增规批[2010]85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》、会议纪要等证据材料，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为,首先，关于被告增城国土局作出的增国房复[2015]453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》是否属于法院受案范围。对此，被告增城国土局的该复函是基于原告对补缴土地出让金异议的回复，其虽然是对《增城市土地出让金缴款通知单》，《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》、《增城市国有土地调整规划条件补缴出让金协议》等文件的解释，但其明确了相关的事实认定和适用依据，且另行告知原告至今未签订补充协议，将按重新受理时的土地出让金计收政策、计收标准计算土地出让金。该复函对原告的权益产生了影响，且被告市国规委亦已对该复函作出行政复议决定，因此，该复函属于法院受案范围，原告的起诉符合法定条件。
其次，关于涉案土地的规划条件。原告于2005年6月2日签订《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，并未规定规划条件。2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据法不溯及既往原则，原告签订的上述规定书并不受在后的法律约束。涉案土地经增城市城乡规划局于2010年5月13日作出增规批[2010]85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》，并经增城市人民政府于2010年5月29日召开2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议同意涉案土地的修建性详细规划，规定了明确的规划条件，该复函应视为对《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》中规划条件内容的补充。
再次，关于穗府办[2010]35号《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》的适用问题。该通知的生效日期为2010年7月1日，而本案中涉案土地的规划条件分别于2010年5月13日、2010年5月29日经增城市城乡规划局及增城市人民政府城市规划审批领导小组会议通过，因此，涉案土地的规划条件的规定发生在该通知生效之前，被告增城国土局认为原告申办时限处于该通知生效期内，因此本案应适用该通知的规定。对此，首先，原告主张其申请仅针对地下车库土地出让金事宜，从本案证据也不能得出原告主动申请补缴被告增城国土局所称的规划调整事宜的结论；其次，该通知对其生效后调整规划条件的行为有适用的余地，但对其生效前已调整规划条件的行为是否有适用的余地尚需商榷；再次，《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）规定：“……四、加强房地产用地监管，严格落实制度……坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。……”据此，国土资发〔2010〕204号通知与穗府办[2010]35号通知的规定不一致，具体如何适用，应当由相关部门作出解释。
最后，关于本案行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案被告市国规委以情况复杂为由，于2015年9月16日将案件中止审理，不属于法定中止行政复议的理由。
综上，被告增城国土局2015年5月28日作出增国房复[2015]453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》适用依据不当，被告市国规委的复议程序不当，原告请求撤销涉案复函及行政复议决定，于法有据。关于原告请求本院责令被告增城国土局按照首次批复为依据计算“东景华庭”的土地出让金，该诉请应由两被告再行调查后作出处理，同时鉴于两被告目前职权分工尚不明确，本案中不宜进行相关认定，故对于原告的该诉请本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市增城区国土资源和房屋管理局于2015年5月28日作出的增国房复[2015]453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》；
二、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2015年12月29日作出穗国房行复[2015]5号行政复议决定；
三、驳回原告广州市国联创展有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告广州市增城区国土资源和房屋管理局、被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 周小燕
人民陪审员 尹春生
二〇一六年五月四日
书 记 员 方 海
王惠玲