广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）东中法行初字第27号原告：东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社，住所地：东莞市谢岗镇ＸＸ上湖村小组，组织机构代码证号：70801528－3。负责人：袁秋珍，理事长。委托代理人：曾若男，广东鑫霆律师事务所律师。委托代理人：李群华，广东法制盛邦律师事务所律师。被告：东莞市人民政府，住所地：东莞市鸿福路99号市行政办事中心，组织机构代码证号：70773468－1。法定代表人：袁宝成，市长。委托代理人：王好，东莞市法制局工作人员。委托代理人：陈永，东莞市国土资源局工作人员。被告：东莞市国土资源局，住所地：东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码证号：00733020-5。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：张映强，东莞市国土资源局工作人员。委托代理人：张来仪，广东方中天律师事务所律师。第三人：东莞朗福皮鞋有限公司，住所地：东莞市谢岗镇第六工业区，企业法人营业执照注册号：441900400118383。法定代表人：梁日昌，董事长。委托代理人：王捷，广东南天星律师事务所律师。第三人：东莞市谢岗镇五星村村民委员会，住所地：东莞市谢岗镇五星村，组织机构代码证号：K3080036-2。负责人：袁志云，主任。委托代理人：袁奕亦、高东梅，该村民委员会工作人员。第三人：东莞市谢岗镇谢岗村村民委员会，住所地：东东莞市谢岗镇谢岗村，组织机构代码证号：K3080044－2。负责人：谢建亮，主任。委托代理人：谢贺伦、谢盆辉，该村民委员会工作人员。原告东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社（以下简称“ＸＸ股份经济合作社”）与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）以及第三人东莞朗福皮鞋有限公司（以下简称“朗福公司”）、东莞市谢岗镇五星村村民委员会（以下简称“五星村委会”）土地行政征收纠纷一案，本院于2013年7月23日受理后，于2013年8月8日向被告东莞市政府、于2013年8月12日向东莞国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月15日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ股份经济合作社委托代理人曾若男、李群华，被告东莞市政府委托代理人王好、陈福祥，被告东莞国土局委托代理人张映强、张来仪，第三人朗福公司委托代理人王捷、第三人五星村委会委托代理人袁奕亦到庭参加诉讼。本案审理过程中，因东莞市谢岗镇谢岗村村民委员会（以下简称“谢岗村委会”）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2014年4月8日第二次公开开庭审理本案，原告ＸＸ股份经济合作社委托代理人曾若男、李群华，被告东莞市政府委托代理人王好、陈永，被告东莞国土局委托代理人张映强、张来仪，第三人朗福公司委托代理人王捷，第三人五星村委会委托代理人袁奕亦，第三人谢岗村委会委托代理人谢贺伦、谢盆辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市政府于2005年3月23日在东莞国土局提交的《违法用地呈批表》上盖章同意朗福公司补办权属单位为谢岗镇谢岗村的43431平方米土地的用地手续。2005年9月1日，东莞国土局向朗福公司作出东国土出让违补字（2005）772号《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》，同意征用谢岗村委会位于谢岗镇谢岗村地段，面积为43431平方米的集体土地，然后将其土地使用权出让给朗福公司使用。其后，东莞国土局就该宗土地向朗福公司颁发东府国用（2005）第特1477号《国有土地使用证》，土地面积为43431.1平方米。在本案审理期间，被告东莞市政府、东莞国土局以本案涉及较多历史档案，部分材料需向省调取为由，向本院申请延长十天举证期限，本院依法予准许。两被告分别于2013年8月28日、2013年9月2日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.《土地登记申请、调查、审批表》；2.《非法占用农村集体土地已建及闲置清理报表》；3.《土地违法项目补办手续申报表》；4.《关于工业厂房项目用地预审的批复》（东国土资（预审补）（2004）0108号）；5.《征用土地协议书》；6.《出让土地使用权地价款项支付情况证明书》；7.《违法用地检讨书》；8.《违法用地呈批表》；9.《土地行政处罚决定书》；10.《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》（东国土出让违补字（2005）772号）。上述证据拟证明东府国用（2005）第特1477号《国有土地使用证》对应地块在补办违法用地手续前，属于谢岗镇谢岗经济联合社的土地，两被告就涉案土地依法办理违法用地补办征地手续，合法有效。原告ＸＸ股份经济合作社提起诉讼，请求判令：1.认定两被告将原告的集体土地（即东府国用（2005）第特1477号《国有土地使用证》对应地块）转为国有的行为无效；2.赔偿原告因维权造成的经济损失6万元；3.两被告承担本案全部诉讼费用。主要理由有：1.本案争议土地是原告依法享有所有权的集体土地。原告现有村民380人，原居住于龙川县枫树坝水库。1972年，村民响应党的号召，全体村民背井离乡移民至东莞市谢岗镇，将自己上万亩美好的家园、山川、农田无私奉献给了国家。当时，广东省人民政府、原东莞县移民办、谢岗镇人民公社移民办，换给了原告很少的集体土地，本案争议土地即为其中一部分。根据《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》第二条第二款、第三款规定：“水库移民（以下简称移民）安置时，由当地人民政府划给移民的乡（镇）、村集体所有的土地，包括宅基地、水田、菜地、旱地、园地、水塘、山林地和荒山荒地（含‘四固定’后划给的土地），在交接时无论手续是否完备，其土地的所有权和使用权一律归移民集体所有。经移民整治增加、使用达五年以上的土地或移民开垦使用五年以上的其他土地，已经形成使用权的，除国有土地外，其土地所有权归移民集体所有；开展使用不满五年但权属无争议的也归移民继续使用”，故原告是上述土地的合法所有权人。2.两被告非法征用原告本案讼争土地并办理了国有土地使用证，依法应予撤销。首先，两被告征收原告土地只是为了出让给某些公司作厂房，不是为了公共利益的需要。其次，两被告征地未依法公告，恶意隐瞒原告。2012年5月，原告村民和全市各镇、村一样进行土地指界确认，才发现本属自己的200多亩集体土地不知何时被国有化了。最后，两被告未依法签订征地协议，未公告征地补偿安置方案，也未给予原告村民补偿、安置。原告ＸＸ经济合作社向本院提交如下证据：1.宗地图、东莞市水库移民办文件、《2011年东莞市谢岗镇五星村移民房改确认表（ＸＸ62户）》、原告的历史分地记录、原告就争议土地向相关部门主张权利及相关部门的回复、征地合同，证明原告是本案争议土地的所有权人；2.违法用地呈批表、东莞市国土局文件、《土地登记资料查询结果表》，证明两被告征收原告所有的本案争议土地是非法的；3.朗福公司支付土地使用补偿款、土地使用费的收据以及银行进账单，证明原告是争议土地的所有权人。被告东莞市政府、东莞国土局辩称：东府国用（2005）第特1477号国有土地使用证对应地块在补办违法用地手续前，属于谢岗镇谢岗经济联合社的土地。原告起诉提交的东莞国土局《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》（东国土出让违补字（2005）772号）、《违法用地呈批表》和土地登记资料查询结果表等证据，证明原告起诉前已经知道案涉土地的所有权为谢岗镇谢岗经济联合社，自己对涉案土地没有所有权，不享有任何法律权益。原告认为其系涉案土地的土地所有权人，但并未提供充分证据对此予以证明。ＸＸ股份经济合作社与涉案具体行政行为不具有法律上的利害关系，因此，原告不具有本案原告主体资格，依法应裁定驳回起诉。第三人朗福公司述称：证号为东府国用（2005）第特1477号的《国有土地使用证》项下的土地，与2003年12月23日ＸＸ经济合作社和朗福公司签订的《定公岭土地有期有偿使用合同》后附地图所示范围内的土地是同一块地。现在该宗地上的构筑物主要是朗福公司的生产车间（厂房）、仓库、电房、气泵房等。依照该合同，朗福公司须自2006年1月1日起向该ＸＸ经济合作社交纳土地使用费，但在2005年国家清理违法用地时，朗福公司被告知该地块是由ＸＸ村代耕的属于谢岗村的土地，遂与谢岗村办理征地手续。该土地使用费，由于签订合同时该地块上耕作的是ＸＸ村的村民，土地使用费乃是作为对其青苗损失的补偿。朗福公司作为用地人，在谢岗村未要求交纳土地使用费的情况下，为企业稳定发展继续向原告交纳合同约定的土地使用费，朗福公司提供的《支付五星ＸＸ经济合作社土地使用管理费一览表》可以反映具体交纳土地使用管理费的情况。至于该地块当时的实际权属，朗福公司不清楚。朗福公司未向本院提交相关证据。第三人五星村委会述称，涉案土地被征为国有之前属于原告ＸＸ股份经济合作社使用。五星村委会未向本院提交相关证据。第三人谢岗村委会述称：因为当时要用地指标才能办证，涉案土地系用谢岗村委会的用地指标去办证，这块土地位于ＸＸ村小组和谢岗村的交界地方。ＸＸ村小组是移民村，当时东莞县人民政府和谢岗镇政府划地给他们，谢岗村委会提供土地给五星村委会耕种，这些地给了五星村耕种就是五星村的地，但具体是什么土地从图纸上看不出来。经核对财务材料，并未发现谢岗村委会有与涉案土地面积相符的转让给朗福公司的土地，也没有保存收取与涉案面积相符土地管理费的收款收据。谢岗村委会未向本院提交相关证据。经证据交换，本院对以下证据作如下确认：对被告东莞市政府、东莞国土局提交的《土地登记申请、调查、审批表》、《非法占用农村集体土地已建及闲置清理报表》、《土地违法项目补办手续申报表》、《关于工业厂房项目用地预审的批复》（东国土资（预审补）（2004）0108号）、《违法用地呈批表》、《土地行政处罚决定书》、《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》（东国土出让违补字（2005）772号），该部分材料均为东莞市政府、东莞国土局作出涉案行政行为时对案涉土地进行调查审批形成的材料，在原告未能提供相反证据予以推翻的情况下，本院对这部分证据材料系真实形成予以认可。对被告东莞市政府、东莞国土局提交的《征用土地协议书》、《出让土地使用权地价款项支付情况证明书》、《违法用地检讨书》，由于东莞国土局、谢岗村委会对上面盖章真实性予以认可，本院对该部分证据材料系真实形成亦予以认可。而对前述证据能否证明涉案征地行为的合法性问题，由于需进行一步展开论述，在此暂不予认证。对原告提交宗地图的真实性，各方当事人均无异议，本院予以认可。但前述宗地图绘制时间是2012年，并不能证明案涉土地征地前的情况，对其关联性本院不予认可。对原告提供的东莞市水库移民办文件、《2011年东莞市谢岗镇五星村移民房改确认表（ＸＸ62户）》，仅能证明原告是水库移民，而其他内容与本案审查征地行为并无关联，本院对该部分证据除证明原告是水库移民外的其他内容不予认证。对原告就争议土地向相关部门主张权利及相关部门的回复，部分系原告单方制作，部分没有原件，在没有其他证据佐证的情况下，本院对其真实性不予认可。对《定公岭土地有期有偿使用合同》的真实性，由于签订合同双方即原告及朗福公司均予以认可，并且朗福公司也认可该合同约定土地系东府国用（2005）第特1477号的《国有土地使用证》项下对应的原集体土地，本院对该合同的真实性予以认可。对原告提供的《违法用地呈批表》、东莞市国土局文件、《土地登记资料查询结果表》的真实性，各方不持异议，本院予以认可。对原告提交的朗福公司支付土地使用补偿款、土地使用费的收据以及银行进账单，郎福公司对其真实性予以认可，本院予以确认。经审理查明：1999年5月6日，国务院办公厅下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发（1999）39号），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构“要对未经审批擅自将农民集体土地变为建设用地的情况进行认真清理。凡不符合土地利用总体规划的，要限期恢复农业用途，退还原农民集体土地承包者；符合土地利用总体规划的，必须依法重新办理用地手续”、“国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府要认真贯彻落实本通知精神，制定相应的实施办法和相关的实施细则，确保加强土地转让管理、严禁炒卖土地各项规定的落实”。1999年8月3日，广东省人民政府办公厅向广东省各市、县、自治县人民政府、省府直属各单位转发广东省国土资源厅《关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》（粤办明电（1999）138号），要求认真贯彻执行。广东省国土资源厅《关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案》规定，对未经批准占地、非法转让土地、炒卖或变相炒卖土地、擅自改变土地用途等违法案件，依照有关法律规定作出处理；在《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发（1997）11号）颁布前（即1997年4月15日前）发生的违法用地尚未处理的，可按1997年非农用地大清理有关补办手续的政策进行处理。广东省国土厅于1997年8月25日发布的《关于冻结占用审批耕地和清查非农建设用地中若干具体问题的处理意见》规定“凡补办用地手续，用地单位或个人除按正常报批要求报送各项有关资料外，还必须同时提供：（1）对土地违法行为的书面检讨；（2）土地管理部门处罚决定书及已接受处罚的有效证明材料；（3）缴交有关税费的有效证明材料；（4）征用农村集体土地的，已兑现补偿的有效证明材料；（5）审批机关要求报送的其他有关材料。各地在实施中有何具体问题，可向我厅法规处反映”。2004年1月15日，广东省国土资源厅下发《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》（粤国土资（利用）字（2004）9号）通知省内各市、县人民政府：“凡在1999年1月1日前发生的违法用地，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定落实处理后，按项目性质完善土地征用和出让、划拨用地手续”。另查明，东莞市谢岗镇五星村ＸＸ村民小组是东莞市谢岗镇五星村分设的村民小组之一。东莞市谢岗镇五星ＸＸ经济合作社（以下简称“ＸＸ经济合作社”）是ＸＸ村民小组设立的农村集体经济组织，后改制为ＸＸ股份经济合作社。东莞市谢岗镇谢岗经济联合社（以下简称“谢岗经济联合社”）是谢岗村委会设立的农村集体经济组织。2003年12月23日，ＸＸ经济合作社与朗福公司签订《定公岭土地有期有偿使用合同》，约定ＸＸ经济合作社将位于ＸＸ新旧村屋门前47251平方米的土地有偿转让给朗福公司作工业用地及生活配套设施使用，使用期限为五十年，即从2004年1月1日始至2055年12月31日止。ＸＸ经济合作社将上述用地按红线图涵盖面积以每平方米22.52元转让给朗福公司使用，总额为1064092.5元。双方订立合同时，朗福公司须向ＸＸ经济合作社先付100000元，余下964092.5元朗福公司须在签订合同一个月内付清。从2006年1月1日起，朗福公司每年须向ＸＸ经济合作社缴交土地使用费340207.2元，土地使用费每五年调整一次，每次调整递增10%。朗福公司在经营过程中，如须办理国土证、产权证及相关证照，ＸＸ经济合作社须尽力协助。又查明，东莞市政府、东莞国土局提供办证材料显示，1999年10月15日，谢岗经济联合社向东莞国土局谢岗分局报告非法占用属谢岗村委会所有的59000平方米集体土地，土地闲置时间从1997年7月至1999年10月。东莞国土局谢岗分局经审核同意上报补办用地手续。2000年11月8日，东莞国土局向广东省国土厅提交《土地违法项目补办手续申报表》，其中有由谢岗经济联合社于1997年6月1日起非法占用，属该集体单位所有的土地面积为59000平方米的集体土地，广东省国土厅于2001年6月21日在该申报表上盖章审批“原则同意补办用地手续”，省确认编号为21930。2004年2月24日，东莞国土局对朗福公司作出东国土资（预审补）（2004）0108号《关于工业厂房项目用地预审的批复》，批复认定朗福公司位于谢岗镇谢岗村用地现状为未建闲置、用地面积为43431平方米、违法用地登记编号为823070014的项目用地符合谢岗镇土地利用总体规划，同意补办用地预审。2005年3月23日，东莞市政府在经东莞国土局谢岗分局、东莞国土局审批同意的《违法用地呈批表》上盖章审批同意前述用地项目补办用地手续。2005年9月1日，东莞国土局向朗福公司作出东国土出让违补字（2005）772号《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》，同意征用谢岗村委会位于谢岗镇谢岗村地段，面积为43431平方米的集体土地（于1999年清查违法用地工作中经省国土厅确认登记在册，编号：823070014、21930），然后将其土地使用权出让给朗福公司使用。2005年11月8日，东莞国土局就该宗土地向朗福公司颁发东府国用（2005）第特1477号《国有土地使用证》，土地面积为43431.1平方米。朗福公司在本案诉讼过程中确认证号为东府国用（2005）第特1477号的《国有土地使用证》项下的土地，与前述2003年12月23日签订的《定公岭土地有期有偿使用合同》后附地图所示范围内的土地是同一块地。又查明，东莞市国土局经东莞市政府批准于2014年12月19日作出东国土资函（2014）1863号《关于撤销东府国用（2005）第特1477号的〈国有土地使用证〉项下土地用地审批和登记手续的决定》，以朗福公司存在隐瞒事实为由，撤销东国土出让违补字（2005）772号《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》，并注销东府国用（2005）第特1477号的《国有土地使用证》。本院认为：本案被诉对象系两被告将东府国用（2005）第特1477号的《国有土地使用证》对应原集体土地征为国有的行为。原告ＸＸ股份经济合作社提供ＸＸ经济合作社于2003年12月23日与朗福公司签订的《定公岭土地有期有偿使用合同》、土地使用补偿款、土地使用费的收据以及银行进账单，主张案涉土地原属其集体所有。案涉土地目前使用人朗福公司称，证号为东府国用（2005）第特1477号的《国有土地使用证》项下的土地，与前述《定公岭土地有期有偿使用合同》后附地图所示范围内的土地是同一块地，并确认按前述《定公岭土地有期有偿使用合同》的约定从2006年起一直向原告支付土地使用费。另外，谢岗村委会在向本院提供的书面意见中也承认，并未发现谢岗村委会有与涉案土地面积相符的转让给朗福公司的土地，也未能提供收取案涉土地管理使用费的收款收据。综合以上情况，原告ＸＸ股份经济合作社有权提起本案诉讼，其原告主体适格。两被告在办理涉案征地手续时依据《非法占用农村集体土地已建成闲置清理表》、《出让土地使用权地价款项支付情况证明书》等证据，来认定案涉43431.1平方米土地原权属单位是谢岗村委会，证据不充分。在本案中，体现征收性质的对外行政行为是东莞国土局于2005年9月1日向朗福公司作出东国土出让违补字（2005）772号《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》，该批复因主要证据不足，依法应予以撤销。而在本案诉讼过程中，两被告已对前述征地批复自行撤销，但原告不撤回起诉，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；……”的规定，本案应确认该征地批复违法。对于原告诉请赔偿其因维权造成的经济损失6万元，因其并未提供相应的证据，依法不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决如下：一、确认被告东莞国土局于2005年9月1日向朗福公司作出东国土出让违补字（2005）772号《关于东莞朗福皮鞋有限公司违法用地申请补办出让手续的批复》违法；二、驳回原告ＸＸ股份经济合作社的其他诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由被告东莞市政府、东莞国土局承担。原告ＸＸ股份经济合作社已经预交案件受理费50元，本院予以退还。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  韦艳芹审 判 员  张志强代理审判员  叶俏珠二〇一五年一月六日书 记 员  王凤梅附相关法律条文：（节录）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条……被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。……