广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第258号
上诉人（原审原告）陈敏樱，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）陈钰妍，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上述两上诉人的共同委托代理人杜权弟，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区，系两上诉人之母。
上诉人（原审原告）杜权弟，基本情况同上。
上述三上诉人的共同委托代理人尹利兵，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市住房和城乡建设管理局，住所地佛山市禅城区城门头西路4号。
法定代表人钟美恃，局长。
委托代理人黄震，广东通法正承律师事务所律师。
委托代理人钟珊珊，广东通法正承律师事务所律师。
原审第三人佛山市禅城区土地储备中心，住所地佛山市禅城区金澜北路**号*座*层***室。
法定代表人黄碧君，主任。
委托代理人黄丽贞，佛山市禅城区澜石片区改造工程指挥部工作人员。
委托代理人夏翠明，佛山市禅城区澜石片区改造工程指挥部工作人员。
上诉人陈敏樱、陈钰妍、杜权弟因诉佛山市住房和城乡建设管理局（以下简称市住建局）拆迁行政裁决一案，不服佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2009年12月30日，市住建局向佛山市禅城区土地储备中心（以下简称禅城土地储备中心）发出佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，并于同日发出公告，确定以该中心为拆迁人对澜石片区改造项目进行拆迁。陈敏樱、陈钰妍、杜权弟是佛山市禅城区澜石镇前进三街＊号房屋所有权人，该房屋位于拆迁范围内，房屋用途为住宅。禅城土地储备中心在动迁中经与杜权弟等人就拆迁补偿安置方案进行协商，未能达成拆迁案补偿安置协议。2012年7月2日，拆迁人向市住建局提交《行政裁决申请书》，并提交了被拆迁人身份资料复印件、拆迁人身份资料、委托授权资料、国有土地使用证、房地产权证、房地产共有权证、佛山市禅城区澜石片区改造工程建筑物测绘成果报告书、澜石片区改造工程已办房产证房屋面积核实审核表、评估报告书、对被申请人的拆迁补偿安置方案、拆迁协商记录、未达成协议的比例及原因、房屋拆迁许可证、房屋拆迁公告、房屋拆迁延期公告等资料。市住建局于2012年7月4日发出佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决受理通知书》，并向杜权弟等人发出了答辩通知和调解通知。市住建局于2012年7月19日召开拆迁行政裁决调解会，但杜权弟等人未到场，调解未能成功。2012年7月23日，市住建局作出佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》，裁决内容为：（一）在本裁决书送达之日起10日内，应当将产权置换面积数量和货币补偿面积数量书面提交给被拆迁人，逾期未提交的，视为选择产权置换方式与货币补偿方式的面积各占被拆迁房屋应补偿面积的50%。被拆迁房屋应补偿面积317.15㎡=房屋建筑面积291.22㎡＋空地面积51.86㎡×50%。（二）拆迁人在澜石二马路与佛山大道交界安置地块或东平河北岸佛山公园西侧安置地块，按1：1的比例补偿相应套内建筑面积（原告选择产权置换的面积）的房屋给被拆迁人。临迁过渡期间，拆迁人应提供产权置换面积相应的周转房屋给被拆迁人居住，若被拆迁人自行安排住处的，拆迁人每月按照被拆迁房屋进行产权置换的建筑面积16元∕㎡的标准向被拆迁人发放临时安置补助费。临时安置补助费的发放从被拆迁人办妥被拆迁房屋交接手续之日起至交付安置用房通知送达被拆迁人满60日止。被拆迁人选择货币补偿的，拆迁人须按被拆迁人选择货币补偿方式的建筑面积，及钢混结构5000元／㎡的补偿标准进行补偿，即房屋补偿金额的计算公式：货币补偿金额（元）=选择货币补偿的建筑面积（㎡）×5000（元／㎡）；上述房屋拆迁补偿款，拆迁人需在本裁决书送达之日起30日内一次性支付给被拆迁人。（三）拆迁人在本裁决书送达之日起30日内，支付下列补偿款给被拆迁人：一次性向被拆迁人按每户800元的标准支付搬家费；按被拆迁人提供的由有关部门出具的单据支付被拆除房屋内的电话、电视等迁移费等。（四）被拆迁人在本裁决书送达之日起30日内搬出被拆迁房屋，并将房屋交由拆迁人拆除。裁决书送达后，杜权弟等人不服该行政裁决，向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关维持了市住建局作出的《房屋拆迁行政裁决书》。杜权弟仍不服，提起行政诉讼。
原审法院经审理认为：涉案的房屋拆迁项目于2009年取得《房屋拆迁许可证》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，该案应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律法规对被诉拆迁行政裁决的合法性进行审理。案件的行政争议焦点为：市住建局作出的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》是否合法。具体包括：1.市住建局是否具有对涉案房屋作出房屋拆迁裁决的法定职权；2.禅城土地储备中心是否属于适格的拆迁裁决申请人；3.禅城土地储备中心提供的协商记录是否有效；4.杜权弟等人主张市住建局在受理裁决之前未进行中止，未进行听证，程序违法，是否成立；5.杜权弟等人对《评估报告书》提出的质疑是否成立；6.市住建局在行政裁决中的调解程序是否合法；7.杜权弟等人认为市住建局作出行政裁决超过法定期限的主张是否成立；8.市住建局裁决的内容及补偿方案是否合法。
关于市住建局是否具有对案涉案房屋作出房屋拆迁裁决的法定职权的问题。如前所述，涉案纠纷应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律法规。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条以及参照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条的规定，市住建局作为市人民政府城市房屋拆迁管理部门，具有作出讼争《行政裁决书》的法定职权，其裁决主体合法。
关于禅城土地储备中心是否为适格的拆迁行政裁决当事人的问题。禅城土地储备中心经拆迁许可程序取得佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，成为该许可证书确认的拆迁人，该拆迁许可行为是不同于讼争拆迁行政裁决的另一行政行为，拆迁许可未经法定程序撤销或变更前，对外具有法律效力。
对于拆迁项目的批准文件、国有土地使用权批准文件、规划许可文件、拆迁计划和拆迁方案、进行拆迁项目所需资金的证明等内容的审查均属拆迁许可行为中的前置审批内容，禅城土地储备中心的拆迁人资格已经拆迁许可行政程序审查确认并对外公布，故杜权弟等人对该中心的拆迁人资格的抗辩理由不成立。其作为拆迁人在无法就拆迁安置补偿问题达成协议的情况下，向市住建局申请拆迁裁决，符合法律法规的规定。因此，禅城土地储备中心具有拆迁裁决当事人资格。
关于禅城土地储备中心提供的协商记录是否有效的问题。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条的规定，拆迁裁决申请人在申请裁决时应当提交与被申请人协商的记录。市住建局提供了《拆迁协商记录》，证明拆迁人在申请裁决时提交了协商记录。杜权弟等人认为谈话笔录没有经过其签名确认，上述笔录不合法。房屋拆迁行政裁决的程序是对于拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情形设置的争议解决方式，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定申请人应提交协商记录，是为了保障申请人与被申请人之间有充分的协商机会，但在协商并无实质结果而需要以行政裁决的方式确定安置补偿方案的情况下，被申请人拒绝在协商记录上签名是符合常理的，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》也并未对协商记录的形式作出强制性或指导性的规定。且从证据和庭审中查明的事实可知，拆迁人就安置补偿问题与杜权弟等人进行过协商，《拆迁协商记录》记录的协商经过也并无违反法律法规的规定，可以作为受理拆迁裁决申请时的“申请人与被申请人的协商记录”。
关于杜权弟等人主张市住建局在受理裁决之前未进行中止，未进行听证，程序违法，是否成立的问题。诉讼中杜权弟等人未能提供有效证据证明市住建局已经收到《中止裁决申请书》，且诉讼不影响具体行政行为的执行，杜权弟等人要求终止裁决不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条的规定。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决之前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定”。根据禅城土地储备中心提交的“未达成协议的比例和原因”显示，至2012年2月29日止，达成协议完成比例83.03%，由于广东省并无就听证的具体标准和程序进行规定，故对于以上的比例，是否需要进行听证，属于市住建局的行政裁量权范围。市住建局对于达成协议完成比例为83.03%的情形没有进行听证，并无违反法律法规的强制性规定，不构成程序违法。
关于杜权弟等人对《评估报告书》提出的质疑是否成立的问题。1.对于市住建局依法在拆迁裁决程序中审查的内容，市住建局提供的《评估报告书》作出单位为佛山市贵源土地房地产与资产评估有限公司，其营业执照载明的经营范围中有房地产价格评估的业务范围，《房地产价格评估机构资格证书》证实其具有房地产评估资格，两估价人也提供了相应的注册房地产估价师资格证书，市住建局依据上述证据确认估价机构及估价人有效符合法律法规规定。《评估报告书》中被估价的房屋是讼争的拆迁房屋，估价的时点为澜石片区拆迁许可证颁发的时间，均符合法律的规定，故市住建局已履行了对评估报告形式合法性的审查职责。杜权弟等人提出评估报告书的委托程序不合法，市住建局未提供拆迁人委托佛山市禅城区澜石片区改造工程指挥部进行委托评估的委托授权资料的意见，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，评估结论是裁决申请人向房屋拆迁管理部门提交的材料，进行委托评估程序的证据拆迁人未向市住建局提交，也不属于市住建局对于评估报告的审查职责，故杜权弟等人上述抗辩理由不成立。2.对于杜权弟等人提出的评估程序的异议，根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十九条和第二十一条的规定，杜权弟等人对于估价报告的依据、原则、程序、方法、参数选取和估价结果产生的过程有异议应当依照上述规定的救济途径解决，评估程序的合法性并非市住建局进行拆迁裁决时审查的法定职责。杜权弟等人并未提供其依法提出异议的证据，却以评估程序违法为由主张市住建局作出的裁决违法，其理由无法律依据，应不予支持。3.当事人对评估结果有异议的，可以采取申请复核、提出异议的救济途径，杜权弟等人未提供证据证明其在法定期限内提出了复核申请，也没有在裁决程序中对评估报告的结果提出异议，仅以评估程序违法为由主张裁决违法理由不充分，应不予支持。
关于市住建局在行政裁决中的调解程序是否合法的问题。市住建局以邮寄送达的形式向杜权弟等人发出了答辩通知和调解通知，调解通知上载明了被通知人的姓名、通知的事由、调解会进行的时间地点、调解的注意事项、被通知人的权利义务及市住建局的联系方式，应确认市住建局依法组织了当事人进行调解，并履行了相关的告知义务和程序。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决，杜权弟等人在收到调解通知后未依照通知时间参加调解，也未书面向市住建局申请延期或说明情况，构成拒绝调解的事实，市住建局终结调解程序进行裁决不违反法律法规的规定。市住建局在拆迁裁决中的调解程序合法。
关于杜权弟等人认为市住建局作出行政裁决超过法定期限的主张是否成立的问题。禅城土地储备中心于2012年7月2日向市住建局递交《行政裁决申请书》，该局于2012年7月4日作出受理通知书，受理了申请，于2012年7月19日召开拆迁行政裁决调解会，并于2012年7月23日作出《房屋拆迁行政裁决书》，符合法规的规定。由于《城市房屋拆迁管理条例》以及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等法律法规并未对行政裁决的送达期限作出强制性的规定，且杜权弟等人也已经收取了行政裁决书，并在法定期限内提起行政复议和行政诉讼，并未影响其行使救济的权利。因此，杜权弟等人的质疑不成立，应不予采纳。
关于市住建局裁决的内容及补偿方案是否合法的问题。市住建局作出的房屋拆迁行政裁决中载明了申请人和被申请人的基本情况、争议的主要事实和理由、裁决的依据和理由，并采纳核准登记的拆迁面积，采用了房屋产权置换以及货币补偿的补偿方式，确定了搬家补助费和搬迁期限，告知了当事人复议和诉讼的救济权利和途径，注明了裁决部门名称和裁决日期并加盖了公章，符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条的规定。杜权弟等人房屋用途为住宅，其主张房屋为商业用途，缺乏事实依据。由于拆迁安置补偿方案是在拆迁许可时即已经进行了审核的前置内容，拆迁许可中对于安置补偿的价值、置换的地块均进行了相应的公示、征求意见，故安置补偿价值和产权置换房屋价值的合理性并非行政裁决的审查内容。
综上所述，市住建局作出的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，判决：维持市住建局作出的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》，案件受理费50元由陈敏樱、陈钰妍、杜权弟承担。
上诉人杜权弟等人上诉称：一、原审判决认定2009年12月30日被上诉人将拆迁许可证公告、拆迁人与上诉人协商补偿没有达成协议，与客观事实不符。二、由于佛建拆延字（2011）第12号《房屋拆迁许可证》是《国有土地上房屋征收与补偿条例》生效后作出的拆迁许可行为，被上诉人无权作出拆迁裁决。三、被上诉人作出拆迁裁决程序违法。1.未达成拆迁协议的比例较高，被上诉人在受理之前应当进行听证；2.房屋拆迁行政裁决的相关法律文书没有依法送达上诉人；3.没有对原审第三人提交的材料的真实性和合法性进行审查；4.被上诉人作出的裁决超过法定期限30日；5.没有对拆迁补偿标准进行核实，没有对评估报告进行专家鉴定；6.没有履行调解程序，也没有证据证明被上诉人委托了其他人员进行；7.被上诉人作出的裁决没有经过集体讨论决定；8.被上诉人作出裁决前应当中止而没有中止。四、关于禅城土地储备中心是否为适格的拆迁行政裁决当事人的问题。原审第三人禅城土地储备中心是全民性质的事业单位而非企业，不能有具体的建设项目，不能取得拆迁许可证，不是适格的拆迁裁决申请人。五、拆迁裁决申请人提交的申请材料不全，其没有提交法定代表人证明书、协商记录、评估报告、拆迁补偿安置资金三方监管证明、没有被安置房屋的具体位置、朝向、楼层、面积等，不符合受理的条件。六、关于《评估报告书》的质疑。1.作出评估报告的评估公司为澜石片区改造工程指挥部委托，未得到上诉人的认可；2.评估报告中估价不是市场价格，远远低于市场价格；3.评估报告的估价时点违法；4.没有估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可的实地查勘记录；5.评估机构没有将分户初步估价报告进行公示违法；6.评估报告没有依法送达上诉人。七、原审判决未对原审第三人拆迁行为是否合法予以审查。八、关于裁决的内容及补偿方案是否合法的问题。置换房屋没有明确的地点及楼层、朝向、面积等问题，无法实际执行；对简易房及围墙进行残值补偿不明确；裁决书仅是产权置换没有货币补偿，剥夺了对拆迁方式的选择权。综上，请求二审法院撤销原审判决，并撤销被上诉人作出的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》。
被上诉人市住建局辩称：一、原审法院认定事实清楚。1.被上诉人与上诉人已就拆迁补偿事项充分协商。2.被上诉人具有作出拆迁裁决的主体资格。3.作为房屋拆迁人的原审第三人禅城土地储备中心具有申请裁决的主体资格，其提交的申请材料亦符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条、第五条的规定。故被上诉人受理原审第三人行政裁决的申请并作出裁决，符合法律规定。4.《评估报告书》作为裁决依据符合法律规定。5.《房屋拆迁许可证》未经法定程序撤销前具有法律效力。二、受理原审第三人的申请后，被上诉人依照法定程序向双方当事人送达了《房屋拆迁行政裁决受理通知书》，并在法定期限内向上诉人送达《房屋拆迁裁决申请书》、《评估报告书》、《房屋拆迁行政裁决答辩通知书》《房屋拆迁裁决调解通知书》等。被上诉人裁决后，依法将《房屋拆迁行政裁决书》分别送达原审第三人及上诉人。被上诉人的送达程序符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人禅城土地储备中心在二审期间未到庭陈述意见。
二审期间，上诉人杜权弟等人对原审法院认定部分事实有异议：1.涉案房屋用途为商业用途，而非住宅；2.被上诉人市住建局未提供证据证明原审第三人禅城土地储备中心在动迁中与上诉人就拆迁补偿安置问题进行协商；3.被上诉人没有通知上诉人召开调解会。经查，涉案房屋的《房地产权证》登记的用途为“住宅”，但《企业机读档案变更登记资料》、《个体工商户营业执照》、《餐饮服务许可证》可以证实涉案房屋曾用于商业经营；上诉人的其他两点事实异议，与本案审查的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》合法性相关联，其主张是否成立在下文中予以论述。另，佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》于2009年12月31日在《佛山日报》上公告。原审判决对上述事实认定有误，本院予以纠正。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为：2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案是因房屋拆迁行为引发的不服行政裁决纠纷，涉案房屋拆迁项目于2009年取得佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，又于2011年12月29日将上述许可证的拆迁期限延长至2012年6月30日止，后又于2012年6月27日将拆迁期限延长至2013年6月30日。根据上述规定，对于本案拆迁项目引起的纠纷，仍应适用原《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律、法规对被上诉人作出的行政裁决的合法性进行审查。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条的规定，被上诉人市住建局作为城市房屋拆迁管理部门，依法具有受理房屋拆迁补偿裁决申请并作出行政裁决的职权，该局作出本案所诉之佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》，执法主体适格，本院予以确认。本案审查的焦点在于被上诉人作出的《房屋拆迁行政裁决书》确定的补偿标准是否符合相关规定。国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电（2003）42号）第四条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”上述通知是国务院为规范城镇房屋拆迁工作下发的文件，在拆迁工作中应具有指导意义。本案中，上诉人提交的《个体工商户营业执照》、《餐饮服务许可证》、《税务登记证》等资料可以证明，被拆迁房屋佛山市禅城区澜石镇前进路三街＊号在拆迁裁决作出前产权性质虽然登记为住宅，但上诉人一直在该房屋内进行饮食经营，亦取得了营业执照。同时，原审第三人提交的《拆迁协商记录》中亦反映，上诉人在拆迁协商过程中已告知拆迁人，涉案房屋为住改商，并从2001年3月一直经营饮食至今。根据上述《通知》的规定，对于该类房屋的补偿，可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。但被上诉人所作的《房屋拆迁行政裁决书》未考虑上述因素，单纯按照与其他被拆迁人一致的住宅标准进行补偿，补偿标准缺乏合理性，应予撤销。至于被诉之佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》程序与实体其他方面是否合法的问题已无审查之必要，本院不予评判。综上，原审判决维持佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条的规定，判决如下：
一、撤销佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第84号行政判决；
二、撤销被上诉人佛山市住房和城乡建设管理局作出的佛建拆裁字（2012）第46号《房屋拆迁行政裁决书》，被上诉人应当在法定期限内重新作出具体行政行为。
一、二审诉讼费共100元，由被上诉人佛山市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁建扬
审 判 员 郭 赟
代理审判员 何丽容
二〇一四年九月十五日
书 记 员 杨 雯
附相关法律条文：
一、《城市房屋拆迁管理条例》
第五条国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。
县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。
县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。