江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行终314号
上诉人（原审原告）夏同盛，男，1958年8月16日生，汉族，户籍地在南京市鼓楼区。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区建设房产和交通局，住所地南京市玄武区龙蟠路新庄村57号。
法定代表人章凯，该局局长。
委托代理人龚志勇，该局副局长。
委托代理人刘露露，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人夏同盛诉被上诉人南京市玄武区建设房产和交通局（以下简称玄武房产和交通局）其他行政管理不履行法定职责纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初953号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，夏同盛系阳光聚宝山庄海棠街区3幢303室业主。2016年3月10日，夏同盛向玄武房产和交通局邮寄由其本人和其他五位案外人签名的涉案投诉信，反映紫竹物业拒绝完整移交档案、资料及公共收益等事宜，要求玄武房产和交通局依法履行以下职责：对拒绝做好移交工作的紫竹物业处以罚款20万元的行政处罚，并提请相关部门依法降低其资质等级乃至吊销资质证书；对违法、违规的小区业主委员会、玄武湖街道办事处加强培训、监管。2016年4月10日，玄武房产和交通局作出《〈关于请求履行法定职责对南京紫竹物业管理有限公司进行处罚的投诉信〉的回复》（以下简称涉案回复），表明：经会同玄武湖街道办事处调查，紫竹物业系聚宝山庄小区开发建设单位通过招投标聘请的前期物业服务公司，第二届聚宝山庄小区业主委员会成立后，通过招投标选聘了亿文物业作为小区物业服务公司。2014年5月14日，业主委员会召开了由新老物业、街道、社区、公安等单位参加的物业项目服务移交协调会。2014年5月18日，亿文物业进入聚宝山庄小区服务，交接双方均未向相关部门表达异议。现对于夏同盛等人反映的紫竹物业侵占公共收益的问题，尚无充分证据证明，若有生效法律文书判断紫竹物业有违反法律法规的行为，将对紫竹物业进行处罚。涉案回复于2016年4月15日送达相关业主，并附中标备案表及物价局批复、聚宝山庄小区物业服务合同、业委会接收清单、聚宝山庄小区新旧物业交接会议、致聚宝山庄全体业主的一封信、玄武湖街道关于聚宝山庄投诉的回复、接处警工作登记表等调查材料。2016年4月14日，玄武房产和交通局、玄武湖街道办事处、南京市城乡建设委员会等单位就夏同盛等业主的投诉召开答复协调会，夏同盛等数位业主参与了会议。
原审法院认为，首先，对于夏同盛的第一项诉讼请求，要求玄武房产和交通局对紫竹物业藏匿聚宝山庄小区（一期）《汽车停放费账目》、侵占小区公共收益的行为进行查处并处罚，夏同盛尚不具备原告主体资格。《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，夏同盛向玄武房产与交通局提出涉案投诉信，玄武房产与交通局已做出涉案回复。夏同盛是否有权提起本案诉讼，取决于夏同盛自身与其举报的内容是否具有利害关系。对于利害关系的判断，通常需通过两个步骤来完成：第一步是判断权益的有无，此处的权益应当是能够独立在诉讼法上提出主张的权益；第二步是判断行政行为对权益有无影响及影响的强弱，从而最终确定夏同盛是否具有原告主体资格。本案中，夏同盛举报的是紫竹物业拒绝移交相关档案资料及公共收益的问题，相关档案资料及公共收益均属于全体业主共有，夏同盛作为聚宝山庄小区（一期）业主之一，对相关档案资料及公共收益享有共有权，但该权利却不是能够独立在诉讼法上提出主张的权益。若夏同盛举报的问题确实存在，则影响的是全体共有权人的权益，此时，聚宝山庄小区（一期）全体业主是权利主体，有权就受到侵害的权益提出主张，并申请行政机关履行法定职责。根据《物权法》第七十六条之规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，如果夏同盛认为全体业主享有的共有权益受到侵害，需要主张权益的，可以通过法定的途径和形式，将个人意愿转化为全体业主的意愿，以业主大会、业主委员会或者至少以专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主的名义对外主张权利，个人未经授权，则暂不能代表全体业主对外主张权利，包括提起行政诉讼。对于不适法的起诉，人民法院无权对被诉行为进行合法性审查。对于夏同盛的第二项诉讼请求，要求玄武房产和交通局加强对辖区内小区业主委员会、街道办事处主管物业管理职能部门及其工作人员的培训和监管，该诉讼请求涉及数个不属于同一行政法律关系的行政行为，其中培训系不具有强制力的行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围，监管亦是笼统的概述，并非明确的行政行为，法院无法进行合法性审查。综上，夏同盛提起本案诉讼不符合法律规定，原审法院遂依照《行政诉讼法》第四十九条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项之规定，裁定驳回夏同盛的起诉。
上诉人夏同盛上诉称，一、一审法院在受理通知书和庭审过程中都没有依法释明上诉人不具有“原告主体资格”、“提起本案诉讼不符合法律规定”，只是在裁定书中才予以提及。二、原审裁定偷换概念，牵强附会。立案、开庭的案由是“其他行政管理不履行法定职责纠纷”，而裁定书中却用利害关系和主体资格驳回起诉。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《宪法》第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”因此，被上诉人具有起诉的资格。另，裁定书中引用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》不适用与本案。综上，上诉人在本案中依法具有“原告主体资格”，原审法院在依法立案、审理偷换概念。故请求二审法院：1.撤销（2016）苏8602行初953号行政裁定，指令原审法院依据已进行的庭审作出判决；2.本案一切诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人玄武房产和交通局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案中，上诉人提出投诉信后，被上诉人就涉案问题进行了书面回复，但是由于上诉人所举报的是物业公司拒绝移交相关档案资料和公共收益的问题，而档案资料和公共收益是属于全体业主，上诉人作为业主之一，虽然对相关档案资料和公共收益具有共有权利，但是该权利不能让其享有独立在诉讼法上提出主张的权利，所以，上诉人在本案中与举报内容并不具有利害关系，提起本案诉讼不符合法律规定。故请求二审法院：驳回上诉，维持原审裁定。
上诉人夏同盛向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，对原审法院查明认定的案件事实，双方当事人亦不持异议，本院予以确认。
本院认为，总结归纳双方的意见，本案争议焦点如下：一、对于要求玄武房产和交通局对紫竹物业藏匿聚宝山庄小区（一期）《汽车停放费账目》、侵占小区公共收益的行为进行查处并处罚，夏同盛是否具备原告资格；二、要求玄武房产和交通局加强对辖区内小区业主委员会、街道办事处主管物业管理职能部门及其工作人员的培训和监管，是否属于行政诉讼受案范围。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合四项条件，即：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。据此，夏同盛是否是本案适格原告在于其是否符合《行政诉讼法》第二十五条规定的情形，即夏同盛是否是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国物权法》等法律规定，有关共有和共同管理权利的重大事项应由业主共同决定。本案中，针对上诉人的第一项诉讼请求，玄武房产和交通局对紫竹物业是否查处以及如何处罚，该结果对夏同盛的权利义务并无实质性影响，且该局对于夏同盛的投诉，在经过调查后作出了书面的涉案回复并进行送达，故在案涉小区已成立业主委员会的情况下，夏同盛作为业主之一单独提起诉讼不具有原告主体资格。原审法院经过法庭调查、法庭辩论等诉讼程序，在查明案件事实的基础上，认为夏同盛并非适格原告，于法定审限内裁定驳回其此项起诉，合法有据，并无不当。
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项之规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，针对上诉人的第二项诉讼请求，玄武房产和交通局对辖区内小区业主委员会、街道办事处主管物业管理职能部门及其工作人员的培训和监管，系不具有处分性和强制力的行政指导行为，并不直接影响行政相对人的权利义务。故该项诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上，上诉人夏同盛的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年七月三日
书 记 员 曹 洁