北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）高行终字第01442号
上诉人刘卫民，男，1955年10月19日出生。
上诉人刘卫民不服北京市第一中级人民法院作出的（2015）一中行初字第705号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。
刘卫民向北京市第一中级人民法院（以下简称一中院）提起行政诉讼，状告教育部和江苏省教育厅，刘卫民诉称，起诉人于2010年5月13日向教育部提出书面申请，请求教育部履行法定职责保护起诉人人身权、财产权和受教育权不受侵犯，教育部未予答复。起诉人为此向教育部申请行政复议，教育部未做出行政复议决定，起诉人诉至一中院，要求确认教育部逾期不作出行政复议决定违法，一中院受理后判决教育部逾期不作为违法，并判令教育部依法对起诉人的行政复议申请做出处理。教育部依照该判决，以学籍管理是高等学校的法定职责，实行属地管理等为由作出驳回了行政复议决定，起诉人不服该决定，向一中院提起行政诉讼，本院裁定驳回起诉人的起诉，北京市高级人民法院（以下简称：北京高院）对此裁定予以维持。后起诉人又针对教育部未处理其2010年5月13日提出的书面申请为由诉至一中院，一中院受理后裁定驳回起诉人的起诉，理由是依照《普通高等学校学生管理规定》的规定，对处分及退学处理不服的，学生应当向学校学生申诉处理委员会提出申诉，对学生申诉处理委员会的复查决定不服的，应当向学校所在地省级教育行政部门提出申诉，由学校所在地省级教育行政部门进行处理并做出答复；教育部不具有直接接受学生对处分及退学处理的申诉，并作出处理的法定职责，亦不具有应学生申请直接恢复其学籍的法定职责，同时，教育部不具有保护起诉人申请中所称人身权、财产权的法定职责。北京高院对该裁定予以维持。起诉人依据此案生效裁定，于2014年9月12日向江苏省教育厅寄交申请书，请求纠正错误行政决定，恢复起诉人的学籍，保护起诉人的人身权、财产权和受教育权等。江苏省教育厅收到申请后未予答复处理，经过起诉人电话询问，江苏省教育厅有关工作人员告知其对申请中涉及的高校江南大学没有人、财、物的管辖权，无法过问案涉高校所作的行政决定。综上，教育部和江苏省教育厅对起诉人的正当请求不作为违反了法律规定，侵犯了起诉人的合法权益，依照《中华人民共和国高等教育法》第十四条、《中华人民共和国教育法》第四十二条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十五条第三款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条第（一）项的规定，诉至法院，请求判令：1、审查教育部、江苏省教育厅对起诉人请求依法行政，保护人身权、财产权、受教育权的申请逾期不作为的具体行政行为的合法性，确认其行政行为违法；2、判令教育部、江苏省教育厅限期履行法定职责；3、由教育部、江苏省教育厅承担因诉讼而产生的相关费用。另，起诉人坚持起诉书中对教育部、江苏省教育厅的诉讼请求不变，不分别予以起诉。
一审法院经审查认为，当事人向法院提起行政诉讼应当符合起诉条件，本案中，教育部和江苏省教育厅并未共同做出一个行政行为，不符合法律规定共同被告的情形，教育部和江苏省教育厅不能作为本案的共同被告；对于起诉人在起诉书中引用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条第（一）项的规定的理解是错误的，人民法院在行政诉讼中的合并审理，是人民法院基于便于查清事实、方便当事人诉讼等原因，而采取的一种审理形式，最终是要分别审判的，并非把两个以上行政案件合并成一个案件进行审理并裁判；本案起诉人对于教育部的起诉，由于一中院已经裁定驳回起诉，现已生效，而江苏省教育厅对起诉人的口头答复，不属于一中院已经处理案件出现新的事实，因此本案起诉人对教育部的起诉属于重复起诉；关于起诉人起诉江苏省教育厅的问题，江苏省教育厅不属于一中院的管辖范围。综上，以起诉人刘卫民的起诉不符合行政诉讼的起诉条件为由，裁定不予受理。
刘卫民不服一审裁定，向本院提起上诉，其上诉理由为：一是两被上诉人针对上诉人的申诉权被涉案高校江南大学剥夺，人身权、财产权和受教育权遭受侵害而提出的行政保护申请，共同做出了不作为的行政行为，符合法律规定的共同被告的情形。教育部依据2005年《普通高等学校学生管理规定》，将有关职责推卸于地方教育部门；江苏省教育厅则以依据法律自己的管理权限是地方高校，对涉案部属高校没有人、财、物的管辖权为由未予受理上诉人的申请，两被上诉人对上诉人合法权益受到侵害的事实分别依据不同的法律、规章做出同一不作为的具体行政行为，是共同被告。一审裁定中“教育部和江苏省教育厅并未共同做出一个行政行为，不符合法律规定共同被告的情形，教育部和江苏省教育厅不能作为本案的共同被告”认定有误，属认定事实不清。二、上诉人的起诉并非原一审裁定认定的“重复起诉”，上诉人对两被上诉人的起诉符合人民法院“合并审理”的范围。上诉人对两被上诉人提出的新诉与已作出裁定的前期诉讼属于两个不同的诉，是独立存在的，一审裁定将上诉人提起的新诉认定为“重复起诉”，属认定事实不清。一审裁定关于合并审理的说法与行政诉讼法立案宗旨以及司法改革趋势相悖，合并审理是指人民法院把两个以上的独立诉讼合并在一个诉讼程序中审理和裁判的制度，使得人民法院能够针对两个或者两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出的具体行政行为进行司法监督。本案符合合并审理的条件，一审裁定以“江苏省教育厅不属于本院的管辖范围”为由不予受理，属适用法律不当。同时，参照民事诉讼法“管辖恒定”原则，本案所涉的行政争议最初发生在教育部所在地，前期诉讼已由一审法院立案审理，本案亦应由一审法院即一中院继续管辖。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款、第五十八条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条第（一）项之规定提起上诉，故请求撤销一审裁定，指令一审法院依法立案受理。
本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。本案中，刘卫民先后分别向教育部和江苏省教育厅提出申请，请求保护其人身权、财产权和受教育权等权益，教育部和江苏省教育厅作为两个独立的行政机关对其申请并不承担共同做出同一行政行为的职责，现刘卫民以教育部和江苏省教育厅不作为为由，将二机关列为共同被告提起诉讼，且经一审法院释明后坚持不分别起诉，属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项错列被告且拒绝变更的情形，依法应当裁定不予受理。关于“合并审理”的问题，只有在案件属于必要共同诉讼情况下，法院应当合并审理；否则，在其他情形下，合并审理是法院为了审理方便而采取的一种审判方式，是否合并审理由法院结合具体案情并依据法律规定作出决定。本案中，刘卫民状告教育部未予处理其书面申请一案，一中院作出（2014）一中行初字第1653号驳回起诉裁定且已经生效，其再次起诉教育部不作为，属重复起诉行为；其对江苏省教育厅的起诉，不属于一审法院管辖范围，其起诉教育部、江苏省教育厅不作为不符合应当或可以进行合并审理的法定条件。民事诉讼中的“管辖恒定”原则是一审法院对其已经受理的案件，其管辖权不因其后确定管辖权的因素发生变化而改变。本案并非法院已经受理的案件，不存在适用“管辖恒定”原则的条件，不应适用“管辖恒定”原则。综上，上诉人刘卫民的上诉请求缺乏事实和法律依据，故对上诉人刘卫民请求撤销一审裁定的请求本院不予支持；一审裁定正确，应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 艳
代理审判员 魏志坚
代理审判员 谷 升
二〇一五年六月十九日
书 记 员 张铱婷