镇江市京口区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）京行初字第22号
原告镇江市万家福屠宰加工有限公司，所在地址镇江市京口区谏壁镇燕午桥南。
法定代表人韩世民，该公司总经理。
委托代理人钟建龙，该公司副总经理。
委托代理人张炎，该公司经理。
被告镇江市国土资源局，所在地址镇江市南徐大道60号商务A区D楼。
法定代表人戴非平，该局局长。
委托代理人虞明航，镇江市国土资源局京口分局副局长。
委托代理人吴长青，江苏省朱方律师事务所律师。
原告镇江市万家福屠宰加工有限公司（以下简称万家福公司）诉被告镇江市国土资源局（以下简称市国土局）不履行法定职责纠纷一案，于2014年10月21日向本院提起诉讼。本院受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年11月19日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告万家福公司的委托代理人钟建龙、张炎，被告市国土局的委托代理人虞明航、吴长青到庭参加审理。本案现已审理终结。
原告万家福公司诉称，公司厂房因道路建设拆除，经政府批复启动项目异地重建，后项目进入征地补偿阶段，但因一建材公司未按照规定进行关闭，征地拆迁工作停滞，土地无法进行招拍挂，原告认为被告未责令原土地所有权人交出土地，也未对非法采土的行为予以查处，怠于行使职权，侵害了原告的合法权益，诉至我院要求确认被告不作为违法，并为原告办理土地使用权手续。
原告起诉时提供了以下证据材料：
1、京口区人民政府镇京政发（2009）43号《关于协调解决谏壁地区屠宰场规划选址的请示》；
2、镇江市政府镇政县办（2009）57号《镇江市人民政府办公室会办单；
3、镇江市国土资源局镇国土资函（2009）59号《关于镇政县办（2009）57号办文单的答复函》；
4、镇江市规划局《关于谏壁万家福屠宰有限公司申请屠宰场项目选址申请的复函》；
5、镇江市屠宰办镇屠办（2010）4号《关于恢复谏壁万家福生猪屠宰点的批复》；
6、镇江市京口区发改委镇京发经信备用2010018号《企业投资项目备案通知书》；
7、镇江市规划局镇规址（2010）093号《谏壁生猪屠宰场新建项目选址意见》；
8、镇江市国土资源局京口分局2011年7月13日的征地补偿安置公告
9、征地补偿青苗费、代征费等发票
10、镇江市政府镇政发（2011）22号《关于关闭第三批砖瓦窑厂的通知》
11、镇江某某建材有限公司非法取土的现场照片
12、镇江市环境保护局京口分局镇环京（2012）4号《关于对﹤镇江万家福生猪屠宰加工有限公司项目生猪屠宰项目环境影响报告表﹥的批复》
被告市国土局辩称原告万家福公司仅是该地块使用意向人，该地块尚未上市交易，土地使用权人尚未确定，原告不具备主体资格，且原告万家福公司也不具备申请用地手续的条件。被告根据江苏省人民政府（以下简称“省政府”）（2010）1169号批复，实施了涉诉地块的征地补偿安置工作，但因地方政府尚未解决土地上镇江某某建材有限公司（以下简称“某某公司”）关闭搬迁问题，导致涉诉地块还不具备上市交易条件，一旦具备上市条件，被告将按照法律规定办理土地挂牌出让等相关手续。因此，被告不存在行政不作为，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告答辩时提交的证据：江苏省人民政府苏政地（2010）1169号《关于批准镇江市2010年度第13批次城镇建设用地的通知》，证明被告已按照规定办理了涉诉地块的征地补偿安置工作；
被告在第二次庭审中向法庭提交的证据：市委办公室和市政府办公室联合发布的镇办发（2010）54号中共镇江市委办公室文件《关于提升工业集中区发展水平推进新市镇建设的实施意见》，证明原告的投资规模不符合文件规定的条件，被告无法按照文件规定将涉诉地块进行招拍挂，并向原告供地。
经两次庭审质证，原告对被告的第一份证据没有异议，对第二份证据不予认可，理由一是被告在第二次庭审中逾期提交，二是该份文件系指导性文件不是规范性文件，原告从09年申办用地至今被告从未告知。被告对原告提交证据的真实性没有异议，认为证据1-7都是法定程序材料，并不能证明原告取得了涉诉土地的使用权，且原告还缺少环保部门的手续，对证据8-10没有异议，证据11因为无法从照片中看出采土的时间和地点，因此与本案没有关联性，证据12是环保部门对项目的批复，与涉诉地块没有关联。
本院根据庭审质证，对证据作如下确认：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，原告提交的证据1-9及证据12均是原告向被告申请办理土地使用权手续所要具备的相关材料，真实、合法，与本案有一定的关联性，本院予以确认，证据10和证据11与本案不具备关联性，不作为本案的定案证据；被告提交的两份证据真实、合法，第一份证据证明涉诉土地经过了省政府的批复，已经具备了征地补偿的条件，但不能达到被告证明其已经依法履行法定职责的目的，第二份证据被告未在法定的举证期限内提交法庭，且该份证据是对加强工业集中区建设的指导性文件，与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明：原告万家福公司厂房因道路建设拆除，京口区人民政府于2009年5月27日向镇江市人民政府发出镇京政发（2009）43号《关于协调解决谏壁地区屠宰场规划选址的请示》，市政府办公室镇政县办（2009）57号办文单将上述事宜交市规划局、国土局办理，后原告按规定向相关机关递交申请并获得了批复。2011年7月13日镇江市国土资源局京口分局对原告项目涉及土地发布了征地补偿安置公告，并收取了原告垫付的征地补偿安置款，因某某公司未按照规定关闭致项目征地工作停滞。原告认为被告迟迟未责令原土地所有权人交出土地，也未对某某公司非法采土的行为予以查处，怠于行使职权，侵害了原告的合法权益，诉至我院要求确认被告不作为违法，并为原告办理土地使用权手续。
另查明，在审理过程中，某某公司已关闭且搬迁完毕。
本案的争议焦点是：1、原告是否具备诉讼主体资格；2、被告是否存在行政不作为；3、原告要求被告履行办理土地使用权相关手续的请求是否有法律依据。
本院认为：关于原告是否具备诉讼主体资格问题，本案中自市政府办公室镇政县办（2009）57号办文单将上述事宜交市级相关行政机关后，原告即以自己的名义向包括被告在内的相关行政机关递交了申请材料，并取得了相关机关的回复。2011年7月13日，被告以原告项目用地的名义发布征地补偿安置公告，并由原告垫付了征地补偿安置款。截止2013年10月原告依据被告要求提交了使用土地的全部材料，但至原告起诉之时长达一年多时间，被告作为土地管理的职能机关，既不依据法律规定和征地补偿安置公告的内容履行相应职责，也未向原告履行相应的告知和说明义务，其行为已对原告的权利义务产生影响，原告依法具备诉讼主体资格，被告认为原告未依法获得土地使用权就不具备诉讼主体资格的观点不能成立，本院不予认可。
关于被告是否存在行政不作为问题，原告认为涉诉项目用地的土地安置补偿款已足额到位，被告既不按照法律规定和征地补偿安置公告的要求责令原土地所有权人交出土地使征用土地尽快上市交易，也未对某某公司的非法取土行为进行查处，其行为构成不作为。本院认为，被告作为土地管理的职能机关，在发布征地公告后，应当按照法律规定和工作流程推进征用土地的合理利用，被告辩称项目用地不具备上市交易条件的主要原因是某某公司未关闭，一旦条件具备，将依法办理相关手续。案件审理过程中，某某公司已搬迁完毕，被征用土地已具备上市交易条件，被告又根据市委办公室和市政府办公室联合发布的镇办发（2010）54号中共镇江市委办公室文件《关于提升工业集中区发展水平推进新市镇建设的实施意见》，以用地规模不足10亩为由，认为原告不具备单独供地条件，但被告在征地补偿安置公告中明确注明原告用地规模为0.2638公顷，被告主张前后矛盾，且该文件早在2010年发布，被告在办理原告申请土地使用手续过程中，并未向原告履行告知和说明义务，其行为有违行政行为的正当性、合理性，也有损行政机关的公信力，损害了原告平等获得上述项目用地的权利，这一行为已经构成行政不作为。关于原告要求对某某公司非法取土行为处罚的请求，属于另一法律关系，本案不予理会。
关于原告要求被告履行办理土地使用权相关手续的请求是否有法律依据的问题，依照法律规定，土地使用权的活动需经过法定的程序和形式。目前，原告尚未依法取得土地使用权，其要求被告办理土地使用权手续的请求于法无据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
一、责令被告镇江市国土资源局于本判决生效后对已征用的土地依照法律的规定和工作流程继续履行相应的法定职责；
二、驳回原告镇江市万家福屠宰加工有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告镇江市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 邹永超
代理审判员 景 欣
人民陪审员 边荣生
二０一五年三月二十日
书 记 员 杨 阳
附上诉须知
附法律条款：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
中华人民共和国行政诉讼法
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。