滑县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）滑行初字第03号
原告刘长全，男，1966年10月26日生。
委托代理人闻合善，男，1947年1月15日生。
被告汤阴县白营镇人民政府，住所地汤阴县白营镇白营村。
法定代表人侯静华，职务镇长。
委托代理人李廷顺，男，1952年11月11日生。
原告刘长全不服被告汤阴县白营镇人民政府于2012年3月27日对其作出的白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》，于2012年11月19日向汤阴县人民法院提起行政诉讼，汤阴县人民法院受理后，于2012年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。汤阴县人民法院申请安阳市中级人民法院对该案指定管辖，安阳市中级人民法院作出（2012）安中行辖字第7号行政裁定，裁定该案由本院管辖。本院依法组成合议庭，于2013年4月9日公开开庭审理了本案。原告刘长全及其委托代理人闻合善、被告汤阴县白营镇人民政府的委托代理人李廷顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汤阴县白营镇人民政府于2012年3月27日对原告刘长全作出白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》，认定刘长全于2009年6月份未经依法批准，擅自在村东头路东承包地内建房五间，建筑面积东西16.5米，南北7.5米，合计123.75平方米，违反了《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十三、十四、二十一条之规定，并依据《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三十三条第一款之规定，对刘长全作出了“自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除新建违章建筑，新房五间（合计123.75平方米）”的处罚决定。被告于2012年12月19日向法院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.立案呈批表；2.责令停建改正通知书；3.2012年3月22日对刘长全调查笔录；4.现场勘测笔录；5.照片3张；6.尧石得村村民委员会2012年3月15日证明；7.举报信；8.合同书；9.听证程序告知书；10.陈述申辩告知书；11.责令停建改正通知书送达回证；12.行政处罚权利告知书送达回证；13.听证程序告知书（陈述申辩告知书）送达回证；14.会议记录；15.白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》；16.白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》送达回证；17.履行行政处罚催告书；18.履行行政处罚催告书送达回证；19.《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第3、13、14、21、33条。
原告刘长全诉称，被告派到原告村的常年包村干部在原告村创建老年活动中心过程中，在村委与原告签订兑换宅基地协议事项上以上级的名义参与了事情全过程，其行为应为职务行为，被告应承担其过错责任。违法事情的发生和形成并非原告一人所能完成，处罚书将全部责任令原告一人承担，违背了过错与责任按比例分担的原则。行政处罚不仅要尊重法律，同时也应合乎民情民意、民间风俗习惯，应确保党中央提出的使用法律体现人性化的处理精神，以努力促进社会稳定和和谐为前提，但处罚决定书严重违背了这一原则。被告在处罚过程中违法办案，严重违反法律规定。请求法院依法撤销白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》。原告刘长全向本院提交的证据材料有：1.2006年8月28日房产调整协议书；2.2013年4月2日刘学臣证明；2013年2月11日袁学义证明。
被告汤阴县白营镇人民政府辩称，被告作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，且程序合法，依法应予维持。2009年7月，原告在未取得任何审批手续的情况下，擅自在其承包的土地内下地基建房5间，占地东西16.5米，南北7.5米，合计123.75平方米。被告接群众举报后，及时给原告下达了《违章建筑责令停建改正通知书》，并多次做原告工作，让其自行拆除。原告不仅不听劝告，反而强行施工，在村民中造成了极坏的影响。为防止引起恶性连锁反应，被告组织执法人员依照法定程序立案查处，依法对原告作出了白政罚字（2012）第2号处罚决定。原告要求撤销处罚决定的三点理由均不能成立。1.原告诉状称“被告在原告村创建老年活动中心的过程中，为解决活动中心建设用地，在村委与原告签订兑换宅基地协议的事项……”的主张不能成为撤销处罚决定的理由。其一，该“房产调整协议书”涉及的宅基地主体并非原告，而是原告的侄儿刘希庆。其二，就是给刘希庆安排宅基地，也应按法定程序办理审批手续。2.原告关于“违法事情的发生和形成并非原告一人所能完成……”的主张，也不是撤销处罚决定的理由，任何组织和个人都不能改变建房必须经依法批准的法律规定。3.原告关于“行政处罚不仅要尊重法律，同时也应合乎民情民意、民间风俗习惯”的主张，更不能成为撤销处罚决定的理由。因为法律、法规的规定本身就已经考虑到了民情民意及民间风俗习惯，如果都如同原告未经任何审批就到耕地中建房，社会将形成混乱，民情民意也将受到践踏。请求法院依法维持白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》。
本院依职权调取的证据材料有：现场照片6张。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的第1—16、19份证据、本院依职权调取的证据，证据来源和取得方式合法，证据间相互印证一致，可以证明案件事实，对其效力本院依法予以确认。被告提交的第17、18份证据，证明内容系被诉具体行政行为作出后申请人民法院强制执行的情况，不是被告作出被诉具体行政行政行为过程中取得的证据，对该2份证据证明被诉具体行政行为合法的效力本院依法不予确认。原告提交的第1份证据，协议当事人并非原告，而是刘希庆，且该证据不能否定原告建房未经法定机关批准的客观事实，对该证据在本案中的效力本院依法不予确认。原告提交的第2、3份证据，未附具证明人的身份证明，不符合行政诉讼证据的形式要件；证明内容在协议主体上与原告提交的第1份证据相矛盾；且第2份证据认可村委会未给原告办用地手续，第3份证据亦不能否定原告建房未经法定机关批准的客观事实，对该2份证据在本案中的效力本院依法不予确认。
经审理查明，2006年元月1号，原告刘长全与其所在的汤阴县白营镇尧石得村九组签订合同，承包该组的一亩菜棚地，承包期十年（2006年—2016年）。2009年5、6月份，刘长全开始在该块土地北部下地基建房，建房占地面积123.75平方米。2009年7月6日，被告汤阴县白营镇人民政府对原告下达《违章建筑责令停建改正通知书》。后原告又继续建房。被告汤阴县白营镇人民政府于2012年3月27日对原告刘长全作出白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》。原告不服，向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款及《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三条第二款的规定，被告汤阴县白营镇人民政府依法具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条第二款规定：“村民建住宅，应当向村民委员会提出建房申请。对符合用地条件，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，经村民委员会征求村民意见并讨论同意后，由乡级人民政府根据村镇规划审查批准。乡级人民政府应自接到申请之日起三十日内作出是否批准的决定。需要使用耕地的，按有关的法律、法规规定的程序办理。”该《条例》第二十一条第一款第（二）项规定：“村镇内的各项建设工程开工前，必须按照下列规定办理开工建设手续：（二）住宅建设，建设单位或个人持有关证件向乡级人民政府提出申请，经审查同意，核发批准证件；对边远村庄和村民居住分散的村庄，乡级人民政府可以委托村民委员会办理住宅建设开工的审批手续。住宅建设，经村民委员会验线后方可开工。”根据上述规定，一方面，农村村民建住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，经村民委员会征求村民意见并讨论同意后，由乡级人民政府根据村镇规划审查批准。需要使用耕地的，按有关的法律、法规规定的程序办理。另一方面，农村村民建住宅即使通过了用地审查批准，建设工程开工前，还必须持有关证件向乡级人民政府提出申请，经审查同意，核发批准证件，经村民委员会验线后方可开工。本案中，原告建房用地既未经过乡级人民政府根据村镇规划审查批准，房屋开工建设前也未经乡级人民政府核发批准证件，同时，也未经村民委员会验线，显然违反了上述规定，依法应受到相应的行政处罚。被告认定原告的该违法行为有调查笔录、现场勘测笔录、照片、村民委员会证明、合同书等证据予以证实，证据确实充分。被告依据《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三十三条第一款的规定，对原告作出的拆除新建违章建筑的处罚决定适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原告提出，原告使用该土地建房，是因为与村委会签订有房产调整协议。但是，一方面，该协议的当事人并非原告；另一方面，即使村委会同意原告使用该土地，原告建房也应履行相关审批手续，否则同样是违法行为，故对原告的该主张本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告汤阴县白营镇人民政府于2012年3月27日对原告刘长全作出的白政罚字（2012）第2号《限期拆除刘长全违章建筑处罚决定》。
本案案件受理费50元，由原告刘长全负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审判长 杜建忠
审判员 吕万众
审判员 耿振军
二〇一三年四月十五日
书记员 李笑娜