重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝四中法行初字第00018号
原告：晏兴来，男，汉族，1957年7月2日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
委托代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
委托代理人：郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。
被告：秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心*楼。
法定代表人：王杰，该县县长。
委托代理人：糜彤，男，苗族，1971年5月23日出生，秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室主任，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
委托代理人：王利，重庆春雨律师事务所律师。
第三人：田井富，男，土家族，1965年9月17日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
原告晏兴来诉被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月15日受理后，同日向被告秀山县政府发送了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。原告晏兴来及其委托代理人资云峰、郭亮云，被告秀山县政府的委托代理人糜彤、王利到庭参加诉讼。本案在审理过程中，本院依法追加了第三人田井富，但田井富向本院明确表示其不参加本案的诉讼。本案现已审理终结。
晏兴来诉称：2014年7月2日，为保证按期交地，在对被征地实施补偿安置基本完毕的前提下，秀山县政府组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块上构（附）着物进行清除，以保证该项目施工顺利进行。秀山县政府的上述行为违法：（一）清除主体违法，秀山县政府没有强制执行权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条明确规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国有建设征收土地的，由县级以人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，法律没有赋予县级人民政府有强制清除被征土地上构（附）着物的权利。（二）程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征收土地在报批前要调查，还要告知被征地集体经济组织和村民，一书四方案一并报有权机关批准，批准后县级人民政府要发布征地公告，然后由土地行政主管部门发布补偿安置方案的公告等。然而根据本案的相关情况看，很多程序都没有履行，因而程序违法。（三）实体违法。一是秀山县政府没有法律根据清除土地上构（附）着物。二是未进行相应的审批。三是未发布征地公告和补偿安置方案公告。四是未实施补偿安置。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。晏兴来在土地上种植的数亩苗圃均未获得任何补偿，因此不能进行清除。请求确认2014年7月2日秀山县政府组织相关部门工作人员对曾家院组2号地块关于晏兴来使用的0.89亩土地和其租用田井富的1.672亩土地上晏兴来栽种的花卉苗木进行清除的行为违法。
秀山县政府辩称，（一）本案原、被告主体资格均不适格，原告的起诉依法应予驳回。1.本案争议土地是农村承包地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条之规定，承包方应是本集体经济组织的农户，故有权提起本诉的应是原告所在的农户而不是原告个人，原告以个人名义提起本案诉讼，主体不适格。2.被告并未实施过原告诉称的组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块土地上构附着物进行清除的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。原告应将实施清除行为的机关列为被告，原告将秀山县政府列为被告，属于错列当事人，其起诉应予驳回。（二）原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。秀山县政府并未实施过原告诉称的组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块土地上构附着物进行清除的行为，原告诉请确认被告该行为违法明显缺乏事实根据。（三）原告诉称的事实与客观事实不符，其诉请依据的各项理由不能成立。1.原告诉称“2014年7月2日，为保证按期交地，在对被征地实施补偿安置基本完毕的前提下，秀山县政府组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块上构（附）着物进行清除”不是事实，且不能成为起诉确认清除行为违法的理由。（1）秀山县政府并未组织相关部门工作人员对原告诉称地块上的构附着物进行清除。（2）即使原告诉称有关行政机关工作人员对原告所在承包户的承包地实施了清除行为，该行为也合法有效，因征地实施机关已对原告承包户的被征地实施补偿安置，其被征地上的附着物所有权已不再归属原承包经营权人，该附着物理应被清除。2.原告诉称被告所征土地未报批，未发布征地公告及补偿安置公告不是事实。（1）秀山县政府及征地实施单位已严格按照法定程序对原告承包经营户的承包地实施了征收。（2）即便原告诉称的未发布征地公告、补偿安置公告等征地程序违法是事实，原告依法也只能针对上述行为的实施主体就上述具体行政行为申请复议或者起诉，而无权以此为由诉请确认秀山县政府的清除行为违法，因为发布补偿安置公告是秀山县国土局的法定职责而非秀山县政府的法定职责。3.原告诉称被告“未实施补偿安置”实体违法的理由不成立。（1）征地实施单位秀山县国土局依法进行了相关程序，在原告经多次通知仍不前来领款的情况下，秀山县国土局将原告承包经营户的补偿安置款存入银行专户。至此，对原告的征地补偿安置工作已实施完毕，原告诉称未对其实施补偿安置不是事实。（2）对原告承包户被征地实施安置补偿属另一行政机关的另一行政行为。即使原告诉称未对其安置补偿属实，原告可以要求秀山县国土局对其进行安置补偿，而无权以此为由起诉秀山县政府清除行为违法。请求依法驳回原告的起诉。
第三人田井富明确表示不参加本案诉讼，无陈述意见。
秀山县政府在举证期限届满后向本院提交了以下证据：
1.《重庆市人民政府关于秀山县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2012）1531号）。
2.《征收土地面积分类及农村居民转为城镇居民统计表》。
3.秀山县人民政府实施城市规划建设项目用地勘测定界图。
证据1－3旨在证明原告诉争的土地已被渝府地（2012）1531号文批准征收，原告诉称征地未经有权机关批准不是事实；该批复第六条已经明确对征地补偿安置标准作出了批示。
4.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组、曾家院组部分集体土地的公告》。
5.公告张贴照片2张。
证据4－5旨在证明被告于2013年3月1日发布了征地公告，并将该公告在原告所在集体经济组织进行了张贴公示，原告诉称被告未发布征地公告不属实；征地公告的内容包括了征地批准机关、时间及批准文号、批准征地范围、地类及面积、征收土地用途、征地补偿标准及农业人员安置途径、办理征地补偿安置登记的时间、期限地点等事项。
6.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组、曾家院组部分集体土地补偿安置方案的公告》（秀山国土房管征补公（2013）2号）。
7.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组、曾家院组部分集体土地补偿安置方案》。
8.公告张贴照片2张。
证据6－8旨在证明秀山县国土局在政府发布征地公告后按照市政府批复文件的标准编制了征地补偿安置方案，并将该方案在原告所在的集体经济组织进行了公示；在安置方案公告中，县国土局明确告知了被征地农户对安置方案要求听证的权利，并对安置标准争议解决途径予以告知。
9.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于审批〈征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组和曾家院组部分集体土地补偿安置方案〉的请示》（秀山国土房管文（2013）73号）。
10.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组和曾家院组部分集体土地补偿安置方案的批复》（秀山府（2013）87号）。
11.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组和曾家院组部分集体土地补偿安置方案的公告》（秀山国土房管征补实公（2013）04号）。
12.公告张贴照片2张。
证据9－12旨在证明在告知期限内因被征地农户未对征地安置方案提出异议，县国土局于2013年5月6日将拟定的安置方案报被告批准，被告于2013年5月9日批准同意；秀山县国土局将批准过后的安置方案又在原告所在集体经济组织进行了公示。
13.《秀山县实施城市规划建设项目征地土地丈量结果公示表》。
14.晏兴来户征地原始记录表2张。
15.公示照片2张。
证据13－15旨在证明征地实施单位对原告被征土地进行了丈量并将丈量结果在原告所在集体经济组织进行了公示；在公示表中征地实施单位明确告知了被征地农户有权对结果进行复查核实。
16.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（秀山府发（2013）26号）。旨在证明秀山县政府根据市政府文件精神及时对征地补偿安置标准进行了调整；调整过后的与原告被征地对应的土地补偿费每亩为14000元，安置补助费为35000元每人。
17.秀山工业园区第二安置点及浙商大厦项目征地安置补偿名册（公示表）。
18.公示照片2张。
证据17－18旨在证明征地实施单位是按照调整过后的征地补偿安置标准对原告承包经营户被征地进行的安置补偿测算；在公示表中征地实施单位明确告知被征地户有要求复查的权利。
19.秀山县工业园区第二安置点项目征地补偿安置汇总表。
20.秀山县工业园区第二安置点及浙商大厦征地安置补偿名册。
21.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局土地补偿安置告知书》及送达回证。
22.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局办理土地补偿安置结算通知书》及送达回证。
23.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局限期交出土地告知书》（秀山国土房管［告知］（2014）00013号）及送达回证。
证据19－23旨在证明除晏兴来等少量被征地户外大部分被征地户均已领取了征地补偿款，征地补偿安置工作已基本实施完毕；秀山县国土局分别于2014年5月26日、6月1日通知原告前往指定地点领取补偿安置款，原告逾期仍未前往领取；秀山县国土局已将原告承包户的征地安置补偿款65205.6元存入重庆银行秀山五岳广场支行，自此，秀山县国土局对原告农村承包经营户的征地补偿安置工作已经进行完毕。
经本院要求，被告在审理过程中补充提供了以下证据：
24.田井富的征地原始记录表。旨在征明原告诉称被清除的花卉苗木是在田井富的承包地种植的，该苗木补偿款应由田井富领取，晏兴来对此承包地上的苗木补偿不享有权利。
25.征地范围内航拍图。旨在证明原告诉称被清除的花卉苗木的地理位置。
晏兴来质证认为，证据1、2真实，证据3不真实，不是政府批复所依据的征地红线图，证据1－3达不到证明目的，不能证明曾家院组2号地块在征地范围内；证据4不具有合法性；证据5不真实，不具有合法性；证据6－8内容是真实的，但证据6不具有合法性，对证据8公示时间的真实性不予认可，该组证据达不到证明目的；证据9与被诉行为没有关联性；证据10、11、12内容真实，与本案的行政强制行为没有关联性，不具有合法性；证据13－15与行政强制行为无关联，对证据13、14内容的真实性予以认可；证据16不具有关联性；证据17、18不具有合法性；证据19、20不具有合法性；证据21中的安置告知书是非法的，送达回证不具有真实性，没有实际送达；证据22中的结算告知书是非法的，送达回证不具有真实性，没有实际送达；证据23中的限期交出土地告知书不真实、不合法，对送达回证的真实性有异议；证据1－23与被诉的行为没有关联性；证据24、25是真实的，无意见。
晏兴来向本院提交了以下证据和依据：
1.《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于天桥社区李公祠组晏兴来信访事项的回复意见》复印件。旨在证明秀山县政府实施了清除行为，清除行为客观存在且严重影响了原告的合法权利。
2.晏兴来营业执照副本复印件。
3.刘某某的林木种子生产许可证副本复印件。
4.刘某某的林木种子经营许可证副本复印件。
5.晏兴来的税务登记证副本复印件。
6.常住人口登记卡复印件1页。
证据2－6旨在证明晏兴来与刘某某系夫妻，共同办理了合法经营手续，苗木是晏兴来的合法财产。
7.土地租用合同书。旨在证明晏兴来租用了田井富的土地，晏兴来对被清理的土地享有使用权。
8.照片5张。旨在证明因2014年7月2日的清除行为，原告苗木被损毁的事实。
依据：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条。旨在证明被告的清除行为侵犯了晏兴来的合法权利，晏兴来可以以自己的名义提起诉讼，原告主体适格。
经本院要求，原告在审理过程中补充提供了以下证据：
9.晏兴来、刘某某的户口复印件2页。旨在证明晏兴来、刘某某系合法夫妻且为同一户口。
10.晏兴来户的农用土地承包经营权证书复印件。旨在证明晏兴来被征收土地系其合法经营的承包地。
11.晏兴来的说明一份。旨在证明晏兴来有个体工商营业执照，是合法的生产经营。
被告质证认为，对证据1的真实性不持异议，但内容有异议，该份证据记载2014年7月2日由县政府组织相关部门工作人员实施清除，与客观事实不符；对证据2、3、4、5的真实性、合法性无异议，但和本案无关联性；证据6达不到证明目的，与本案无关联；对证据7的真实性保留意见，即使是真实的，也达不到证明目的；证据8没有拍摄时间、拍摄人、拍摄地点，与被诉行为没有关联性；对证据9的真实性持保留意见，经核实原件后对真实性无异议，该证据与本案争议的事实不具有关联性；证据10已因征地批复发生变更，承包证上载明的部分地块已被征收，不再是原告的承包地，对该证据的真实性有异议，不能达到原告的证明目的，原告当庭诉称位于承包范围内土地有0.89亩，而该承包证上位于征地范围内的承包地只有0.5亩，原告证据与其诉称的事实之间相互矛盾；对证据11的真实性无异议，但合法性及关联性有异议，不能达到证明目的，该证据可由原告委托代理人查询并取得，未取得应承担举证不力的法律后果。
本案审理中，本院于2015年3月4日组织当事人进行了现场查勘，制作了查勘图及询问笔录，当事人签名予以确认。
经审查，本院对证据作如下审核认定：
秀山县政府提交的证据。秀山县政府于2015年1月19日收到起诉状副本等应诉材料，于2015年1月30日向本院提交证据1－23，已超过了10日的举证期限且无正当理由，原告对证据1－23的证据三性也提出了异议，故本院认定秀山县政府在举证期限内对被诉行政行为没有提供证据。本院要求秀山县政府补充提供的证据24、25，晏兴来质证无异议，证据24系征地原始记录表，该表反映了田井富户在秀山县乌杨街道天桥社区李公祠组被征土地面积为1.672亩，该表上的简易图标注了1.672亩土地的四至，其中一边临“晏兴来”，与证据25所反映的涉案之地位置及本院现场查勘情况相吻合，简易图也标注了该地上有晏兴来苗木，对证据24能够证明的上述事实情况予以认定。证据25是征地范围内的航拍图，对该航拍图反映的涉案之地（晏兴来的0.89亩土地和晏兴来租用田井富的1.672亩土地）的地理位置情况予以认定。
晏兴来提交的证据。证据1系秀山县国土局对晏兴来信访事项的书面回复意见，秀山县国土局是国家行政机关，也是秀山县政府征地的实施单位，作为国家机关的公文具有相当的证明力，其书面答复了“2014年7月2日，为保证按期交地，在对被征地实施补偿安置基本完毕的前提下，秀山县政府组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块上构（附）着物进行清除，以保证该项目施工顺利进行”的事实，秀山县政府对此事实予以否认，但未提供足以反驳的相反证据，故对证据1所证明的上述事实本院予以认定。证据2－6、9－11与本案待证事实无关联，不予认定。证据7能够证明晏兴来租用田井富土地栽种苗木的事实，与被告提供的证据24中简易图上标注有晏兴来苗木的情况相印证，本院予以认定。证据8照片无拍摄时间、拍摄地点、拍摄人，不予认定。
本院于2015年3月4日组织当事人进行现场查勘制作的现场图及询问笔录，当事人予以确认，能够证明涉案之地的位置情况，及其地上的花卉苗木是2014年7月2日在对曾家院组2号地块上构（附）着物进行清除时一并被清除的。
经审理查明，本案被诉行政行为所涉之地（简称涉案之地）系晏兴来的承包地0.89亩和晏兴来租用田井富的土地1.672亩，该两块土地相邻，均位于秀山土家族苗族自治县乌杨街道天桥社区李公祠组，地上有晏兴来栽种的花卉苗木。因秀山土家族苗族自治县实施城市规划建设，涉案之地于2013年被秀山县政府征收，晏兴来对被征地上花卉苗木的补偿不服。2014年7月2日，秀山县政府组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块上构（附）着物进行清除时，对晏兴来在涉案之地上栽种的花卉苗木一并进行了清除。晏兴来认为其合法权利受到侵害，向本院提起行政诉讼，请求确认秀山县政府对涉案之地上花卉苗木的清除行为违法。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”晏兴来是涉案承包地的使用人和租用地的实际使用人，与其主张的秀山县政府清除涉案之地上花卉苗木的行政行为有法律上的利害关系，可以以自己的名义提起诉讼，秀山县政府认为晏兴来以个人名义提起诉讼主体不适格的理由不成立，本院不予采信。秀山县政府是涉案之地的征收主体，具有组织相关部门实施征地行为的法定职责。秀山县国土局是国家行政机关，也是秀山县政府征地的实施单位，秀山县国土局书面答复了“2014年7月2日，秀山县政府组织相关部门工作人员对曾家院组的2号地块上构（附）着物进行清除”的事实，具有相当的证明力，秀山县政府否认组织了相关部门工作人员实施清除行为，但未提供足以反驳的相反证据，与本案查明事实不符，故秀山县政府辩称晏兴来将其列为被告属于错列当事人，秀山县政府不是适格被告的理由不成立，本院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案晏兴来在涉案之地上栽种的花卉苗木属于晏兴来的财产，秀山县政府没有对涉案之地上的附着物进行清除的强制执行权力。秀山县政府未履行相应的法定程序，就组织相关部门工作人员对涉案之地上的附着物进行清除，超越了秀山县政府的法定职权，违反了法定程序，其行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉不若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
秀山土家族苗族自治县人民政府2014年7月2日对晏兴来的0.89亩承包地和其租用田井富的1.672亩土地上的花卉苗木进行清除的行为违法。
案件受理费50元，由秀山土家族苗族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 张红梅
审 判 员 黄 瑶
人民陪审员 刘维声
二〇一五年四月七日
书 记 员 刘津坤