山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1394号
上诉人（原审原告）丁文军，男，汉族，1980年2月12日生，农民，住菏泽市牡丹区。
委托代理人李文深，山东彰理律师事务所律师。
委托代理人李刚，山东彰理律师事务所律师。
上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区牡丹办事处，住所地菏泽市牡丹区牡丹北路。
法定代表人ＸＸ程，主任。
委托代理人张传律，菏泽市牡丹区牡丹办事处工作人员。
被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。
法定代表人张泽中，区长。
委托代理人于翔，菏泽市牡丹区人民政府法制局工作人员。
丁文军诉菏泽市牡丹区人民政府（以下简称区政府）、菏泽市牡丹区牡丹办事处（以下简称牡丹办事处）土地行政强制及行政赔偿一案，不服菏泽市中级人民法院作出的(2016)鲁17行初48号行政判决，以两原审被告为被上诉人，向本院提起上诉。原审被告牡丹办事处不服原审判决，以原审原告丁文军为被上诉人，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达了告知书、诉讼要素表，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院审理查明：一、2015年4月17日，牡丹办事处丁堂村民委员会与菏泽市牡丹区牡丹办事处签订合同，约定丁堂行政村所属土地156.489亩流转给牡丹办事处使用。原告承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。合同签订后，对地上附着物进行了清点，原告方也参与清点并签字，领取了地上附着物补偿款。牡丹办事处已将合同所约定的2015年度占地补偿款支付丁堂行政村村民委员会，由其向该村村民进行发放。二、国花大道属于国道G327连固线牡丹区绕城段改建工程，区政府成立了国花大道及七里河湿地建设指挥部。菏泽市人民政府将国花大道工程列入2016年菏泽经济社会发展重点工作，菏泽市公路局和区政府是该项目的责任人。2016年1月14日，山东省交通运输厅在济南组织召开了《G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告》审查会议，审查认为该可行性报告研究深度基本达到了交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制办法》的要求，项目建设具有必要性。三、2015年12月8日，菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号），认为牡丹办事处未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”2015年12月23日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等3人信访作出《答复意见书》，告知3人针对反映的国花大道用地问题，已作出《责令停止违法行为通知书》和《关于对违法违规行为依法处理的函》，由牡丹办事处限期整改，国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。2016年3月30日，牡丹办事处向菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号）提起诉讼，案号（2016）鲁1702行初20号。
原审法院认为：一、关于原告的诉讼主体资格。涉案土地属丁庄行政村集体所有，由丁庄行政村村民委员会与牡丹办事处签订协议流转给办事处使用，原告所承包经营的土地在协议所涉及的地块内。土地承包经营者是土地原使用者，属于土地权利人，具有提起诉讼的原告主体资格。二、涉案土地系丁堂行政村流转给被告牡丹办事处使用，并非两被告强制占用，但改变用途用于建设作为G327连固线牡丹区绕城段改建工程的国花大道属实。根据菏泽市人民政府文件，区政府是国花大道责任主体之一，牡丹办事处与丁堂行政村村民委员会签订了土地流转协议。原告以两者为被告提起行政诉讼，被告主体适格。三、虽然涉案建设项目属于建设国道连固线，经可行性研究论证具有建设的必要性，但仍应当先经过正常的项目报批和土地征收程序后，方可进入实施阶段。而本案两被告未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此对原告要求确认被告占用土地修建道路行为违法的诉讼请求，予以支持。四、丁堂行政村将土地交由牡丹办事处使用的过程中，相关人员对地上附着物进行了清点，原告参与清点并签字且已领取了地上附着物补偿款，原告在本案中再次诉请赔偿地上附着物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据，对原告此项诉求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认两被告占用土地修建道路行政行为违法；二、驳回原告要求赔偿损失15000元的诉讼请求。案件受理费50元，由两被告各负担25元。
丁文军不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判赔偿上诉人经济损失依诉请赔偿数额。事实和理由是：1、原审法院判决认定“涉案土地系丁堂行政村流转给被上诉人牡丹办事处使用，并非两被告强行占用”事实错误，与法相悖。根据《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》，农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设。被上诉人牡丹办事处与丁堂行政村签订的涉案土地流转的合同书本身因违法属于无效合同，被上诉人依据无效的合同且在未经上诉人同意的情况下占用上诉人承包的土地进行非农建设，显属强行占用行为。原审法院对违法过程未能进行全面认定，显然错误。2、牡丹办事处伙同丁堂村进行的所谓附着物清点、发放补偿款等系列行为没有合法依据；占用土地按照什么标准、方式补偿或赔偿，没有与当事人进行协商，上诉人对所谓补偿标准从未同意。3、被上诉人违法占用上诉人正在耕种中的土地，铲除了正在生长的地上附着物，上诉人要求按照实际损失给予赔偿，符合一般的赔偿原则和法律规定。目前上诉人的损失仍在不断扩大，原审法院拒绝司法鉴定，侵害了上诉人的合法权益。
牡丹办事处不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决第一项，改判驳回丁文军的起诉。事实和理由是：1、原审法院判决认定原告主体资格错误。涉案土地已由丁堂村委会与牡丹办事处签订了土地流转协议，被上诉人丁文军与涉案土地没有任何法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。2、本案不属于行政诉讼的受案范围。丁堂行政村与牡丹办事处已签订了土地流转协议，对地上附着物已经清点并补偿完毕，因此本案属于民事诉讼范畴，不属于行政诉讼收案范围，应当裁定驳回起诉。3、原审法院判决确认上诉人占用土地修建道路的行政行为违法与事实不符。国花大道的修建并非上诉人的行为，原审法院判决上诉人行政行为违法与事实不符。
被上诉人区政府没有提交书面答辩意见，其在二审中提交的诉讼要素表表明对原审法院判决无异议。
各方当事人在原审中提交的证据已经随卷移送本院。二审中，各方当事人没有提交新的证据。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为：
一、关于上诉人丁文军是否具有原告诉讼主体资格。
本案中，菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂村民委员与牡丹办事处签订合同，约定丁堂行政村所属土地156.489亩流转给牡丹办事处使用。上诉人丁文军承包经营的集体土地在合同约定“流转”的涉案地块内，具有承包经营权。涉案土地的“流转”以及随后针对地上附着物进行的补偿与清除，对上诉人丁文军的集体土地使用权产生实际影响。丁文军就区政府、牡丹办事处“非法强占”土地提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。上诉人牡丹办事处关于涉案土地“流转”导致丁文军不具备本案原告诉讼主体资格、本案应裁定驳回起诉的主张，依法不能成立，本院不予支持。
二、关于原审法院判决确认区政府、牡丹办事处占用土地修建道路行政行为违法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目使用农用地依法应办理征收及农用地转建设用地审批手续，未经依法征收及转用审批，即通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，违反土地管理相关法律法规，应属违法行政。本案中，虽然涉案建设项目属于建设国道连固线且经可行性研究论证，但区政府、牡丹办事处在诉讼中未提交征收土地及项目建设相关方面的完整证据，其通过签订“流转”合同的方式取得并使用涉案土地进行建设，事实清楚且缺乏法律依据，显属违法。原审法院依据土地管理法律法规规定，确认两原审被告占用土地修建道路行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
上诉人牡丹办事处以其与丁堂村民委员签订土地流转合同且以清点补偿完毕为由，认为本案属于民事诉讼范畴，不属于行政诉讼受案范围。本院认为，项目建设使用土地应当依法依规进行，且依据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转不得改变土地原用途，本案案涉土地用于道路建设违反行政管理法律法规的强制性规定，属于行政法律关系，牡丹办事处关于本案不属行政诉讼受案范围的主张不能成立，应予驳回；牡丹办事处以国花大道的修建并非办事处的行为为由，主张原审法院判决其行为违法与事实不符的上诉理由不能成立，亦予驳回。
本案为针对区政府和牡丹办事处占地行为的行政诉讼，原审法院判决已经对区政府、牡丹办事处占用土地行为的违法性予以了确认，土地“流转合同”效力并非本案行政诉讼必须予以评价的内容，因此，丁文军关于土地“流转”协议无效，原审法院判决并未全面认定的上诉理由不能成立，本院不予支持。
三、关于原审法院判决驳回上诉人丁文军的行政赔偿请求是否合法正确。
土地征收应当依法进行补偿。根据本案查明事实，菏泽市国土资源局牡丹区分局于2015年12月8日作出《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号），认为牡丹办事处未经批准于2015年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”菏泽市国土资源局牡丹区分局在《答复意见书》中称国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。虽然牡丹办事处对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》提起诉讼，但该诉讼的裁判结果，并非本案对占地行为依法进行合法性审查的依据。
上诉人丁文军已经领取了地上附着物的补偿款，而在本案违法占地诉讼过程中，土地征收补偿尚未进行，丁文军已经领取的补偿款与应依法取得的土地征收补偿之间是否存在差距，未经行政程序予以认定，原审法院判决以已经领取补偿款为由驳回赔偿诉讼请求，理由不当，本院予以指出。但上诉人丁文军在本案诉讼中提出数额明确的行政赔偿请求，裁判时机尚未成熟，原审法院对上诉人丁文军的行政赔偿请求判决予以驳回并无不当。丁文军如果认为在领取补偿款之外仍有相关损失，应在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行解决。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人丁文军、牡丹办事处的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人丁文军、菏泽市牡丹区牡丹办事处分别负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年十二月五日
书 记 员 孟 真