西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）陕71行终528号上诉人（原审被告）西安市国土资源局，住所地西安市凤城八路109号。法定代表人冯涛，局长。委托代理人王琼，西安市国土资源局临潼分局工作人员。委托代理人王瑞，西安市国土资源局临潼分局工作人员。被上诉人（原审原告）黄训练，男，汉族。上诉人西安市国土资源局（以下简称市国土局）与被上诉人黄训练不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初765号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市国土局委托代理人王琼、王瑞、被上诉人黄训练到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告黄训练是西安市临潼区西泉街办兴王村周湾二组村民，其配偶付某某（甲方）曾与临潼区周湾红旗建筑材料厂（乙方）签订《用地合同》，约定甲方提供自己的自留地给乙方扩建厂及办其他企业租用；租赁期限为20年，即2010年10月15日至2030年10月14日。2018年1月14日，原告向市国土局临潼分局邮寄《违法线索举报查处及土地确权请求书》，要求被告对原告反映的非法破坏耕地行为进行查处核实，并请求上级部门督促西安市临潼区西泉街办和兴王村委会对其承包地进行如实丈量颁发确权证书。被告在原告起诉之前未作回复，原告不服，于2018年4月13日向本院提起诉讼，要求确认被告对其申请事项未予答复的行为违法，并对其申请事项履行监督查处职责。另查明，被告下属的临潼分局于2018年5月2日向原告作出书面答复，内容为“黄训练：你于2018年1月14日反映姜某某占地挖砂破坏耕地的举报材料，我局2018年1月16日收悉。在你举报之前，我局已经巡查发现该处违法事实，并于2018年1月2日立案。现该案正在查处过程当中”。本案庭审过程中，经询问，原告坚持本案诉讼，并撤回其申请书中要求被告对其承包地进行丈量确权的诉讼请求。原审法院经审理认为，本案的争议焦点为被告市国土局针对原告2018年1月14日的申请事项是否存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定，故本案被告市国土局具有对原告的申请事项依法进行查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”之规定，故根据本院查明的事实，被告未在法定期限内对原告的申请事项作出答复的行为构成违法。因被告在本院诉讼过程对原告的申请事项已作出书面答复，经询问，原告坚持本案诉讼，依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款之规定，判决：确认被告西安市国土资源局对原告黄训练于2018年1月14日的申请事项未在法定期限内向原告进行书面答复的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市国土资源局负担。市国土局不服一审判决上诉称，一、被上诉人原审的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，被诉内容不具有可诉性。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六款规定：“对公民、法人、其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围。临潼分局对非法占地建砖厂的违法行为的查处属于国土部门的职责，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。再者，被上诉人向临潼分局邮寄的举报信属于案件线索来源，其本身不具有可诉性。因此，被上诉人的起诉缺乏法律依据。二、市国土局临潼分局已经依法履行职责。2018年1月16日市国土局临潼分局收到被上诉人邮寄的关于姜某某占地建砖厂的举报信，但在被上诉人举报之前，临潼分局已经巡查发现并于2018年1月2日立案查处，且上诉人在2018年6月28日对相关人员作出了市国土发﹝2018﹞8-53号《行政处罚决定书》，不存在被上诉人所诉的不履行法定职责的情况。三、原审法院认定事实和适应法律错误。原审法院先是以“根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条‘县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查’之规定，故本案被告市国土局具有对原告的申请事项依法进行查处的法定职责”为由来说明上诉人有履行职责的义务；而后以此为由指明上诉人应“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条‘公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼’之规定，……被告未在法定期限内对原告的申请事项作出答复”，“有法定职责”与“申请事项作出答复”之间没有因果关系。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之间在适用法律上没有因果关系。四、原审法院程序违法。被上诉人原审诉讼请求包括以下三点：“1、判令被告对原告2018年1月13日邮寄的违法举报申请书未进行受理的行为违法；2、判令被告对原告2018年1月13日邮寄的违法举报申请书反映的情况履行监督查处职责；3、本案诉讼费由被告承担”，但原审法院并未在庭审中示明变更黄训练诉讼请求，而迳行判决“确认被告西安市国土资源局对原告黄训练于2018年1月13日的申请事项未在法定期限内向原告进行书面答复的行为违法”。原审法院超出原审原告诉讼请求的判决行为程序违法。综上，一审法院存在事实认定和适应法律均存在错误，且程序上也有瑕疵，故上诉请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初765号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人黄训练答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。上诉人属于市级土地主管部门，对本范围内的土地违法行为具有监督检查职权。被上诉人2018年1月14日向上诉人邮递了土地违法线索并同时提出了申请查处，请求上诉人履行法定职责，上诉人收到举报线索和申请查处请求，依法应给予书面告知或者受理单，但截止本案开庭，上诉人也没有任何告知或答复被上诉人，至今每天晚上破坏耕地行为仍然进行。所以一审判决事实认定清楚，法律条款明确，上诉人本次上诉纯属滥诉，浪费司法资源，其上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。二审庭审中上诉人提交了一份其于2018年6月28日作出的市国土发﹝2018﹞8-53号《行政处罚决定书》证据，证明上诉人对被上诉人举报线索已经完全履行了法定职责，不存在被上诉人所诉不履行法定职责的情形，被上诉人质证认为该《行政处罚决定书》的被处罚人与其向上诉人邮寄的违法线索举报查处请求书中的被举报人不是同一人，该证据与本案无关联性，并对其证明目的不予认可，对于上诉人二审提交的这份证据，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定不予确认。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人对被上诉人2018年1月14的举报申请事项是否存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，故上诉人具有对被上诉人的举报申请事项进行查处的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定了公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人在收到被上诉人的举报申请事项后，在两个月内未就被上诉人的举报申请事项作出书面答复，直至被上诉人起诉到一审法院后上诉人才向被上诉人作出书面答复，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款的规定：“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”，故一审法院判决确认上诉人对被上诉人于2018年1月14日的申请事项未在法定期限内向被上诉人进行书面答复的行为违法于法有据，本院予以认可，上诉人关于原审法院认定事实和适应法律错误、程序违法的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。上诉人关于被上诉人原审的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，被诉内容不具有可诉性的上诉理由，因被上诉人对违反土地管理法律法规的行为进行举报，且举报申请事项与其自身合法权益相关，上诉人对被上诉人的举报申请事项在法定期限内未予答复，已对被上诉人的权利义务产生实际影响，故本院对上诉人该上诉理由亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人市国土局的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  胡 雁审 判 员  柴 苗代理审判员  陈泉池二〇一八年七月二十三日书 记 员  陈思雨