广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终761号
上诉人（原审原告）:广东中南建设物业发展总公司，住所地广州市海珠区石榴岗路岗园街81-83号首层。
法定代表人：庄志民，该公司总经理。
委托代理人：周光福，广东华瑞兴律师事务所律师。
委托代理人：林旭明，广东华瑞兴律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，该委主任。
委托代理人：王广沪，该委工作人员。
委托代理人：叶叶，广东启源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，该府市长。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
上诉人广东中南建设物业发展总公司因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称“市国规委”）、广州市人民政府（以下简称“市政府”）行政决定及行政复议决定一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第631号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：2004年8月31日，原告广东中南建设物业发展总公司（乙方、受让方）与广州市国土资源和房屋管理局（现被告广州市国土资源和规划委员会，甲方、出让方）签订穗国地出合[2004]301号《广州市国有土地使用权出让合同》，约定：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律、行政法规、地方性法规的有关规定，订立本合同；……本合同出让地块以协议方式出让；地块位于海珠区前进路万松园小学北侧地段，宗地面积12163平方米，其中甲方出让给乙方的土地面积为10725平方米；规划退缩及保留用地面积为1438平方米，上述土地四至范围如核发的《建设用地批准书》附图所示……本合同项下的国有土地使用权出让金总额为7271354元人民币。乙方同意按照以下第（一）种方式向甲方支付国有土地使用权出让金。（一）本合同签订之日起60日内，一次性付清上述国有土地使用权出让金。除本合同另有约定或经甲方书面同意外，乙方应当在本合同约定的付款日或付款日之前，将本合同要求支付的土地使用权出让金汇入甲方指定的银行账号内。……乙方应当按照本合同约定，按时支付国有土地使用权出让金。乙方迟延支付国有土地使用权出让金的，每迟延一日，按迟延缴纳款项的0.5‰计收滞纳金。……因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉等。合同签订后，原告于2008年1月21日缴纳出让金人民币3000000元。
2013年12月11日，被告市国规委（原广州市国土资源和房屋管理局）制作穗国房业务[2013]220号《市国土房管局催告函》，其中内容为：你单位（即原告）于2004年8月31日与我局签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[2004]301号）。按照约定，你单位应在2004年10月30日前缴清总额为人民币7271354元的土地使用权出让金。经查，你单位已支付人民币3000000元，尚有出让金人民币4271354元及违约金人民币6038354元未缴清。我局于2012年6月19日向你单位发出《关于限期缴清土地出让金（违约金）的通知》（穗国房函[2012]1165号），按你单位要求，我局核查了上述数据。为此，请你单位于2013年12月27日前到我局所属土地利用发展中心办理有关缴款手续。如有异议，请于收到本通知之日起10日内向我局书面提出，并提供相关证明资料。逾期不提供又不缴款的，我局将依法作出行政决定，对欠缴行为依法处理。其后市国规委将上述催告函送达原告。原告于2013年12月17日递交《关于申请延期缴交土地出让金的报告》，请求被告在考虑其实际困难的情况下，延期至2014年1月31日前缴清地价款，并承诺会在此时间内缴清地价款及违约金。
2015年7月8日，被告市国规委作出穗国房法字[2015]69号《行政决定书》，其中内容为：你单位（即本案原告）于2004年8月31日与市国土房管局签订了海珠区前进路万松园小学北侧地段地块的《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[2004]301号）。按照合同约定，你单位应于2004年10月30日前一次性支付该地块土地使用权出让金人民币7271354元。经核查，你单位已支付出让金本金人民币3000000元，尚欠出让金本金人民币4271354元，根据合同约定及有关规定，截至2015年7月8日你单位应支付违约金为人民币6038354元，本金和违约金合计人民币10309708元未缴清。市国土房管局已向你单位催缴，并且于2013年12月11日向你单位发出《市国土房管局催告函》（穗国房业务[2013]220号），你单位接到该催告函后未提出异议。现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一点和第七条的规定，本委决定，责令你单位在收到本决定书之日起15日内向我委缴交土地出让金人民币4271354元、违约金人民币6038354元，合计人民币10309708元。
原告不服上述决定，于2015年8月31日向市政府申请行政复议，市政府向市国规委发出提出行政复议答复通知书，该委于2015年9月10日提交行政复议答复书。市政府于2015年10月20日作出延长行政复议审查期限通知书决定延长审查期限30日并将该通知书送达各方当事人。2015年11月25日，市政府作出穗府行复[2015]907号《行政复议决定书》，查明有关事实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了市国规委作出的穗国房法字[2015]69号《行政决定书》。原告仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”本案中，原告与被告市国规委（原广州市国土资源和房屋管理局）签订穗国地出合[2004]301号《广州市国有土地使用权出让合同》，被告市国规委已将约定的土地出让给受让方，受让方理应依合同约定时间支付土地出让金。受让方未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。对受让方的违约行为，被告市国规委依法行使土地管理职权，作出穗国房法字[2015]69号《行政决定书》，责令受让方缴交土地出让金本金及违约金于法有据。故对原告要求撤销该决定的主张，原审法院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告市政府作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，在法定期限内作出涉案行政复议决定并无不妥，原告要求撤销的理由不成立，原审法院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广东中南建设物业发展总公司的诉讼请求。
上诉人广东中南建设物业发展总公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人市国规委作出的穗国房法字（2015）69号《行政决定书》错误，原审判决维持亦错误。1.被诉《行政决定书》计算的违约金超过本金，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十五条第二款关于“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的规定，以及穗国房字（2010）1331号《关于规范我市土地出让金违约金计收问题的意见》第三条关于“违约金总额不高于所拖欠土地出让金本金金额”的规定。2.被诉《行政决定书》计算的违约金显失公平。被上诉人市国规委计算违约金的标准为每日0.5‰，显然高于以银行贷款月利率0.5%作为损失计算标准的3倍，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条第一款规定的“过分高于造成的损失”的情形，显失公平。（二）被上诉人市政府作出的穗府行复[2015]907号《行政复议决定书》错误，基本理由同上。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人市国规委于2015年7月8日作出的穗国房法字[2015]69号《行政决定书》；3.撤销被上诉人市政府于2015年11月25日作出的穗府行复[2015]907号《行政复议决定书》。
被上诉人市国规委答辩称：（一）我委作出的被诉《行政决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。（二）上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法应予驳回。1.我委计算的违约金总额是由两笔违约金构成，每笔违约金均未超过本金，不存在违约金超过本金的情形。2.我委与上诉人签订的土地出让合同的行为属于行政行为，而非民事行为，上诉人适用民事法律条文要求调整约定金属于适用法律错误。3.我委计收违约金的标准符合穗国房字[2003]497号《广州市国土资源和房屋管理局关于土地出让金（或地价）滞纳金收缴工作的通知》关于“广州市国有土地使用权出让金（或地价）滞纳金计收标准由每日1‰调整为每日0.5‰”的规定，不存在约定过高需要调整的情形。4.我委已将合同约定地块出让给上诉人，上诉人未按照约定时间缴清土地出让金，违约在先，依法应按合同约定支付违约金。综上所述，我委作出的被诉《行政决定书》合法合理，原审判决正确，恳请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市政府答辩称：同意原审判决，请求二审法院予以维持。
经审理查明,原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”依据上述规定，土地管理部门不仅是国有土地的出让方，亦是土地出让的监管部门，其有权对土地受让人缴纳土地出让金的行为行使行政监管职权，并可追究土地受让人的合同违约责任。本案中，上诉人与原广州市国土资源和房屋管理局于2004年8月31日签订穗国地出合[2004]301号《广州市国有土地使用权出让合同》，对土地出让金的支付方式、期限以及违约责任等作出明确约定，上诉人未按照合同约定在合同签订之日起六十日内一次性缴清土地出让金，迟延至2008年1月21日才缴纳部分土地出让金，至今仍拖欠部分土地出让金未缴清，已构成合同违约，依法应承担违约责任。被上诉人作为土地管理部门，按照合同约定以及上诉人实际缴纳土地出让金的情况，作出穗国房法字[2015]69号《行政决定书》，责令上诉人缴交土地出让金及违约金，是依法履行土地监管职责，符合上述法律法规的规定。被上诉人市政府受理上诉人的复议申请后，经审查在法定期限内作出行政复议决定，维持被上诉人市国规委的上述《行政决定书》，认定事实清楚，程序合法，并无不当。
关于上诉人主张被上诉人计收的违约金总额超过其拖欠的土地出让金，违反违约金不得超过本金的有关法律规定，且显失公平的上诉理由。被上诉人分别以上诉人迟延缴纳的部分土地出让金和至今仍拖欠未缴付的土地出让金作为计算违约金的本金基础，分笔计算出上诉人应承担的违约金，既符合合同约定，亦未违反有关法律规定，不存在违约金超过本金的情形，并无不妥。上诉人主张违约金超出本金的上诉意见理据不足，本院不予支持。
综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人主张改判的上诉理由不能成立，其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广东中南建设物业发展总公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 肖志雄
审 判 员 陈作斌
代理审判员 石晓利
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 潘烨怡
郭倩文