重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终606号
上诉人（一审原告）朱福林，男，1963年6月29日出生，汉族。住重庆市合川区。
委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人张国清，市长。
委托代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人明小飞，重庆嘉陵律师事务所律师。
第三人重庆市合川区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市合川区南办处希尔安大道中段。
法定代表人邹开勇，局长。
委托代理人刘函，重庆市合川区国土资源和房屋管理局工作人员。
朱福林因诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，为实施合川城市规划建设用地，重庆市人民政府根据重庆市合川区人民政府合川府文[2008]54号请示，于2008年12月10日作出渝府地[2008]838号农用地转用和土地征收的批复，同意将重庆市合川区合阳城街道濮湖村4社、5社、6社，石院村村集体、3社、4社的集体农用地25.1014公顷（含耕地22.2496公顷）连同未利用地13.5950公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地5.2869公顷。2009年12月12日，重庆市合川区人民政府发布合川府征公[2009]9号《征收土地公告》。2009年12月22日，第三人重庆市合川区国土资源和房屋管理局（简称合川区国土局）拟定发布了合川国土房管征告[2009]29号《征地补偿安置方案公告》，同月27日，重庆市合川区人民政府作出合川府[2009]210号《征地补偿安置方案通知》，批准同意第三人合川区国土局拟定的《征地补偿安置方案》。朱福林在原凉办处石院村三社有砖混私有房屋一栋，持有《乡村房屋所有权证》，该证载明的房屋用途为住宅，建筑面积339.9平方米，其中住宅265.4平方米，非住宅74.5平方米，该房屋系征地范围内予以征收的房屋。在实施征地补偿安置过程中，因朱福林未在规定的期限内持土地房屋的权属证书到指定的地点办理征地补偿登记手续，第三人合川区国土局根据《征收土地公告办法》的有关规定，对朱福林的房屋进行了调查核实，确认朱福林在征收范围内的房屋面积共计358平方米，房屋拆迁补偿款计107400元。2010年9月24日，第三人合川区国土局征地办向朱福林发出了《领款通知单》，朱福林未予领取。2015年5月15日，朱福林对补偿安置标准提出异议，要求对朱福林所有合法房屋拆迁标准按城镇房屋的标准进行补偿以及对房屋底楼按商业用房标准予以补偿，向重庆市合川区人民政府申请协调，2015年6月26日，重庆市合川区人民政府组织进行了协调，因协调未果，于2015年7月23日作出了合川府[2015]100号征地补偿安置争议协调意见书。朱福林于2015年8月5日向重庆市人民政府提出行政裁决申请。2016年4月7日，重庆市人民政府作出渝府地裁[2016]29号《征地补偿安置争议裁决书》。朱福林对该裁决不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市人民政府作出的被诉行政裁决。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对朱福林提出的申请进行裁决的职权和职责。同时，根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，朱福林对征地补偿安置标准有争议，经过了合川区人民政府组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。朱福林认为，根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。本院认为，该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故对朱福林认为重庆市人民政府裁决程序违法的请求，不予支持。
朱福林请求对渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》以及合川府发[2008]15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》两个规范性文件进行审查，经审理认为渝府发[2008]45号和合川府发[2008]15号两个规范性文件均是依法制定，可以作为征地时的补偿安置标准予以适用。
因实施城市规划建设，重庆市合川区人民政府根据重庆市人民政府的土地征收批复发布征收土地公告，以及合川区国土局发布征收土地补偿安置方案公告，且补偿安置方案经合川区人民政府批准实施，其征收土地程序合法。在实施征收土地补偿安置中，由于朱福林在征地拆迁补偿安置标准上与第三人产生争议而未能达成协议，朱福林经申请重庆市合川区人民政府协调无果后，申请重庆市人民政府行政裁决。重庆市人民政府受理后经审查认为，朱福林申请的裁决事项，请求的主张不符合法律法规等有关规定，重庆市合川区国土资源和房屋管理局拟定并经批准实施的征收土地补偿安置方案合法，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《重庆市土地管理规定》第三十七条的规定，对朱福林申请的裁决请求事项不予支持。朱福林请求撤销被诉的行政裁决的理由不能成立，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回朱福林的诉讼请求；案件受理费50元，由朱福林负担。
朱福林上诉称，一、一审法院认定事实错误。判决认定《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责错误。判决认定渝府发[2008]45号和合川府发[2008]15号两个文件合法错误。判决认定朱福林申请的裁决事项不符合法律法规规定，重庆市合川区国土资源和房屋管理局拟定并经批准实施的征收土地补偿安置方案合法错误。二、一审法院适用法律法规错误。判决认定渝府发[2008]45号和合川府发[2008]15号两个文件合法均未适用任何法律法规，认定补偿标准时未适用任何法律法规。三、朱福林房产证上的非住宅作何处置未予认定。综上，请求二审法院依法予以裁判。
重庆市人民政府答辩称，一、重庆市人民政府具有作出该行政裁决的法定职权，裁决程序合法。二、渝府发[2008]45号文是根据国发[2004]28号文等及土地管理法律法规并结合本市实际而制定的，合川府发[2008]15号文是根据渝府发[2008]45号文件的规定，调整重庆市合川区范围内征地补偿安置标准的文件，两文件的制定合法，依法应适用于本案。朱福林的房屋土地使用权为农村集体建设用地，用途为住宅，并非国有土地上的房屋，不能适用《国有土地上征收与补偿条例》予以补偿。三、重庆市人民政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚、适用法律法规正确，朱福林提出的行政裁决请求均不予支持。故请求法院判决驳回朱福林的上诉请求，维持一审判决。
重庆市合川区国土局未提交答辩意见。
一审被告重庆市人民政府在一审举证期间提交并经庭审质证的证据如下：
1、渝府地裁[2016]29号《征地补偿安置争议裁决书》；
2、《行政裁决申请书》；
3、《行政协调申请书》、《重庆市合川区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》；
证据1-3，拟证明重庆市人民政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》程序合法。
4、渝府地[2008]838号《重庆市人民政府关于合川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；
5、合川府征公[2009]9号《重庆市合川区人民政府关于征收合阳城街道石院村3社4社全部集体土地的公告》；
6、合川府[2009]210号《重庆市合川区人民政府关于征收合阳城街道石院村3社4社全部集体土地补偿安置方案的通知》；
7、合川国土房管征告[2009]29号《重庆市合川区国土资源和房屋管理局关于征收合阳城街道石院村3社4社全部集体土地补偿安置方案的公告》；
证据4-7，拟证明征地合法，以及安置补偿标准系经批准合法。
8、乡村房屋所有权证；
9、集体土地使用权相关资料；
10、离婚协议书、补偿协议书；
证据8-10，拟证明朱福林的房屋在征地红线范围内，其土地性质是集体土地，房屋性质是住宅。
11、非诉执行裁定书，拟证明朱福林在被责令交出土地决定生效后，合川区人民法院作出了（2010）合法非行审字第405号非诉行政执行裁定书；
12、房屋拆迁补偿发放表；
13、领款通知单；
14、安置补偿资金的情况说明；
证据12-14，拟证明合川区国土资源和房屋管理局按照补偿安置的标准对朱福林的房屋进行了补偿。
15、渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；
16、合川府发[2008]15号《合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；
证据15-16，拟证明实施补偿安置标准的依据。
经庭审质证，朱福林对证据1的真实性、关联性没有异议；但合法性有异议，该裁决损害了朱福林的合法权益；对证据2无异议；对证据3真实性、关联性无异议，认为不具有合法性；对证据4-7真实性无异议，对其合法性、关联性以及证明目的不予认可；对证据8-10真实性无异议，但不能达到重庆市人民政府的证明目的；对证据11真实性无异议，但裁决不具有合法性；对证据12-14真实性、关联性、合法性均不予认可；对证据15-16不具有合法性。
一审原告朱福林在一审举证期间提交并经庭审质证的证据如下：
1、售房书，拟证明朱福林不是该集体经济组织成员，是买卖取得的房屋，该房屋办理了过户手续，办理了乡村房屋所有权证；
2、个体工商户营业执照，拟证明该房屋实际用于收废旧物品经营，系非住宅；
3、买卖房屋的交款收据，拟证明该房屋系通过买卖取得；
4、合川市土地权属变更登记申请书，拟证明朱福林系该房屋的合法产权人。
经庭审质证，重庆市人民政府以及第三人对朱福林举示证据1认为与本案无关联；对证据2-4认为不能达到朱福林的证明目的。
第三人合川区国土局未向一审法院提交证据。
一审法院经审查对证据认定如下：重庆市人民政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，予以采信；朱福林举示的证据真实、合法，与本案有关联，但朱福林举示的证据不能达到其证明目的。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审认定的无异，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对朱福林提出的申请进行裁决的职权。
朱褔林裁决请求第一项为：“对申请人合法所有房屋拆迁补偿标准进行裁决”。重庆市政府裁决认为，征地补偿安置应当以区县人民政府征地补偿方案时有效的法律、法规和政策文件为标准。渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》根据国发[2004]28号文等及土地管理法律法规并结合本市实际而制定；合川府发[2008]15号文是根据渝府发[2008]45号文件的规定，负责调整重庆市合川区范围内征地补偿安置，两文件的制定符合上位法的规定。朱褔林裁决请求第二项为：“按照城镇房屋标准进行补偿”。重庆市政府裁决认为，朱褔林的房屋位于征地红线内，系占用农村集体土地，征地补偿应当按照集体土地上住房标准实施补偿，其提出按照国有土地安置补偿标准实施补偿，不符合法律规定。朱褔林裁决请求第三项为：“对申请人非住宅按照商业用房标准给予补偿”。朱褔林被征收房屋的土地使用权为农村集体土地建设用地，土地用途为住宅，其房屋所有权为农村房屋所有权。根据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”的规定，按照集体土地征收住房标准实施补偿，朱福林的该项请求没有事实根据和法律依据，不予支持并无不当。
关于朱褔林提出附带审查规范性文件的问题。渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》以及合川府发[2008]15号文件并不是重庆市人民政府作出涉案被诉裁决行政行为的直接依据，而是第三人合川区国土局实施安置补偿行为的依据。因此，朱褔林提出附带审查规范性文件的请求因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的审查范围，不予支持。关于朱褔林提出裁决程序违法的问题。《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》系规范性文件，其中规定裁决机关组织协调程序并非应当遵守，而属行政机关自由裁量选择适用范畴，朱福林认为构成裁决程序违法的理由，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。朱褔林的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱褔林负担。
本判决为终审判决。
审判长 邬继荣
审判员 乐 敏
审判员 王 乐
二〇一七年七月二十日
书记员 陈晓岑