四川省成都市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）成行终字第251号
上诉人（原审原告）蒋开清，女，1963年2月27日出生，汉族，住成都市青羊区。
被上诉人（原审被告）成都市国土资源局青羊分局。住所地：四川省成都市青羊区浣花北路*号。
法定代表人王波，局长。
委托代理人陈玫，四川华晨律师事务所律师。
上诉人蒋开清因诉被上诉人成都市国土资源局青羊分局（以下简称青羊国土分局）行政复议一案，不服成都市青羊区人民法院（2014）青羊行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月11日受理后依法组成合议庭，并于同月24日公开开庭审理了本案。上诉人蒋开清，被上诉人青羊国土分局的委托代理人陈玫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月12日，青羊国土分局向蒋开清作出一份《政府信息公开申请不予受理告知书》，主要内容为：蒋开清提交的政府信息公开申请表已收悉，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）及《四川省国土资源厅关于加强城市（乡镇）批次及独立选址项目用地征收（用）审批政府信息公开工作的通知》（川国土资函（2011）1293号）相关规定，该信息不属于公开范围。
原审经审理查明，2013年9月26日，蒋开清向青羊国土分局邮寄一份《政府信息公开申请表》，要求公开“成都市中心城区2005年第六批城市建设用地的建设项目的用地呈报说明书”。该局于2013年9月27日收到上述申请后，于10月12日向蒋开清作出被诉《政府信息公开申请不予受理告知书》。蒋开清不服，向成都市国土资源局申请行政复议。该局于2014年1月28日作出成国土资复（2013）14号行政复议决定，维持青羊国土分局作出的《政府信息公开申请不予受理告知书》。
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第四条第一款、第十三条、第二十一条的规定，蒋开清可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向青羊国土分局申请获取相关政府信息。该局对蒋开清申请公开的政府信息，具有根据情况分别作出答复的行政职责。
本案蒋开清申请公开“成都市中心城区2005年第六批城市建设用地的建设项目用地呈报说明书”，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款的规定，并参照2005年有效的国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第七条的规定，蒋开清所申请公开的内容应当属于在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地，由市、县人民政府土地行政主管部门编制，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查的内容，是处于审查中的过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条的规定，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。青羊国土分局答复中引用的《四川省国土资源厅关于加强城市（乡镇）批次及独立选址项目用地征收（用）审批政府信息公开工作的通知》（川国土资函（2011）1293号），系四川省国土资源厅依据《政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》、《四川省贯彻﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥实施办法》的规定，结合国土资源管理工作实际，针对城市（乡镇）批次及独立选址项目用地征收（用）审批方面政府信息公开工作作出的细化规范性文件，可以适用于本案，该规定亦没有将蒋开清申请的相关内容纳入应予公开的政府信息范围。故青羊国土分局依据《政府信息公开条例》及《四川省国土资源厅关于加强城市（乡镇）批次及独立选址项目用地征收（用）审批政府信息公开工作的通知》（川国土资函（2011）1293号）的规定，认定蒋开清申请的内容不属于公开范围，事实基本清楚，适用法律并无不当。青羊国土分局虽然没有在告知书中明确说明蒋开清申请公开的信息属于过程性信息，但该局在答辩书及庭审答辩过程中均明确表示因蒋开清申请公开的信息属于过程性信息而不属于公开范围，符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款关于“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于所指应公开的政府信息”的规定，青羊国土分局的答复不属于完全没有说明理由的行为。青羊国土分局收到蒋开清递交的申请后，在法定期限内作出书面答复并送达给蒋开清，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项、第二十四条的程序规定。然而，青羊国土分局在告知书中明确告知蒋开清申请的信息不属于公开范围，而标题却是“不予受理告知书”，混淆了形式审查与实质审查、受理与否与公开与否的区别，存在一定瑕疵，但该瑕疵并不影响蒋开清的实质权益，不足以认定为违法。综上，蒋开清要求确认青羊国土分局作出的《政府信息公开申请不予受理告知书》违法的诉讼请求于法无据，不予支持。依照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项的规定，判决如下：驳回蒋开清的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋开清负担。
宣判后，蒋开清不服，向本院提起上诉称，被上诉人青羊国土分局对上诉人的申请已作出了实质审查，但文书名称却为不予受理告知书，该行为属于违法行为，并非原判认定的瑕疵；此外，上诉人申请被上诉人公开“成都市中心城区2005年第六批城市建设用地的建设项目用地呈报说明书”，被上诉人不予公开违法。综上，原判错误，请求撤销原判，并将该案发回原审法院重审。
被上诉人青羊国土分局答辩称，上诉人蒋开清申请公开的“成都市中心城区2005年第六批城市建设用地的建设项目用地呈报说明书”属于过程性信息，被上诉人不予公开正确。文书名称为不予受理告知书不当，但仅为瑕疵，不属违法行为。原判驳回上诉人的诉讼请求正确，请求维持原判。
为证明具体行政行为合法，被上诉人青羊国土分局向原审法院提供了以下证据材料和法律依据：
1、蒋开清向青羊国土分局提交的载明申请时间为2013年9月26日的《政府信息公开申请表》；
2、青羊国土分局于2013年10月12日作出的《政府信息公开申请不予受理告知书》；
3、成都市国土资源局于2014年1月28日作出的成国土资复（2013）14号行政复议决定书。
上诉人蒋开清为证明其主张，向原审法院提供了如下证据材料：
1、蒋开清向青羊国土分局提交的载明申请时间为2013年9月26日的《政府信息公开申请表》；
2、青羊国土分局于2013年10月12日作出的《政府信息公开申请不予受理告知书》；
3、成都市国土资源局于2014年1月28日作出的成国土资复（2013）14号行政复议决定书；
4、邮件全程跟踪查询记录。
上述证据材料均已随卷移送本院。一审判决记载了双方当事人对证据材料的质证意见及一审法院对证据的采信理由。经审查，一审法院采信的证据符合行政诉讼有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据上述有效证据，本院二审确认事实与一审一致。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条第一款、第十三条、第二十一条的规定，上诉人蒋开清可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向被上诉人青羊国土分局申请获取相关政府信息。该局具有对其申请作出处理的行政职权。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款的规定，并参照2005年有效的国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第七条的规定，上诉人蒋开清所申请公开的用地呈报说明书应当属于在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地，由市、县人民政府土地行政主管部门编制，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查的内容。被上诉人青羊国土分局认为该信息属于处于审查中的过程性信息，是正确的。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条的规定，该类信息不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。青羊国土分局答复中引用的《四川省国土资源厅关于加强城市（乡镇）批次及独立选址项目用地征收（用）审批政府信息公开工作的通知》（川国土资函（2011）1293号），系四川省国土资源厅依据《政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》、《四川省贯彻﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥实施办法》的规定，并结合国土资源管理工作实际，作出的细化规范性文件，可以适用于本案。该规定亦没有将蒋开清申请的相关内容纳入应予公开的政府信息范围。被上诉人青羊国土分局认定蒋开清申请的内容不属于公开范围，事实基本清楚，适用法律并无不当。青羊国土分局虽然在告知书中没有明确说明蒋开清申请公开的信息属于过程性信息，但其在答辩书及庭审答辩过程中均明确了不予公开的原因为该信息属于过程性信息。故其不予公开的行为符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款关于“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于所指应公开的政府信息”的规定。被上诉人作出涉案告知书，事实基本清楚，适用法律并无不当。被上诉人青羊国土分局在法定期限内对蒋开清的申请予以了答复，并将文书送达给了蒋开清，程序合法。
关于被上诉人青羊国土分局作出的告知书的标题为“不予受理告知书”的问题，本院认为，被上诉人对上诉人蒋开清的申请予以了实质审查，而告知书的标题为不予受理告知书，混淆了形式审查与实质审查、受理与否与公开与否的区别，原判认定为瑕疵，且并不影响蒋开清的实质权益，故不足以认定违法，并无不当。
综上，原判事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，对其主张本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人蒋开清负担。
本判决为终审判决。
审判长 沈 建
审判员 郑 慧
审判员 雍卫红
二〇一四年七月十七日
书记员 郑 雯
附相关法律条文：
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第四条各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。
政府信息公开工作机构的具体职责是：
（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；
（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；
（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；
（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。
第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》
二、准确把握政府信息的适用范畴
所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于所指应公开的政府信息。
行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
《建设用地审查报批管理办法》
第七条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
《四川省国土资源厅关于加强城市（乡镇）批次及独立选址项目用地征收（用）审批政府信息公开工作的通知》
二、把握好政府信息公开的范围和方式
……
（一）由省国土资源厅公开的信息
1.已缴清费用的省政府批复文件（含国务院批准后，省政府再行批复的文件。在省政府和国土资源厅门户网站同步公开）。
2.省政府批准的征地统一年产值（在省政府和国土资源厅门户网站同步公开）。
3.省政府批准的地上附着物及青苗补偿标准（在省政府和国土资源厅门户网站同步公开）。
（二）由市（州）、县（市、区）政府和市（州）、县（市、区）国土资源局公开的信息
1.本行政辖区土地利用总体规划（在门户网站主动公开）。
2.本行政辖区征地统一年产值（在门户网站主动公开）。
3.本行政辖区地上附着物及青苗补偿标准（在门户网站主动公开）。
4.拟征收土地告知书（被征地村、社主动公开）。
5.拟征收土地现状调查结果（在被征地村、社主动公开）。
6.征收土地公告（在被征地村、社主动公开）。
7.征地补偿安置和社会保障方案（含上报并经批准的方案和当地制作的实施方案。在被征地村、社主动公开）。
8.征收土地方案（在被征地村、社主动公开）。
9.勘测定界图（依申请公开。仅供查阅，可有偿提供局部复印件）。
10.征地补偿登记（依申请公开）。