广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉中行终字第89号
上诉人（一审原告）宾阳县富东运输有限责任公司。
法定代表人黄有熙，总经理。
委托代理人吕砚君，广西祥泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）玉林市安全生产监督管理局。
法定代表人卢苇，局长。
委托代理人林靖波，广西国锐律师事务所律师。
上诉人宾阳县富东运输有限责任公司（以下简称富东公司）因生产安全事故与被上诉人玉林市安全生产监督管理局（以下简称玉林市安监局）行政处罚纠纷一案，不服玉林市玉州区人民法院（2014）玉区法行初字第40号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2014年11月24日受理后，向被上诉人送达了上诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人除上诉人的法定代表人黄有熙、被上诉人的法定代表人卢苇不到庭外，其余均到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
玉林市安监局于2014年1月27日作出玉安监管罚（2014）1号《行政处罚决定书》（以下简称1号处罚决定）。1号处罚决定认定，2013年2月18日04时09分，宾阳县富东运输有限责任公司黄祖庆驾驶车牌号为桂AG18**重型特殊结构货车（行驶证核载为11.51吨，实载生活用卫生纸27.04吨），沿省道215线由北流往宝圩方向行驶，王旭驾驶车牌号为桂B265**大型卧铺客车（核载44人，实载20人），沿省道215线由宝圩往北流方向行驶，两车行驶至省道215线53KM＋300M处时对向相撞，致使大货车侧翻，造成4人死亡5人受伤、两车损坏的道路交通较大事故。2013年2月27日，玉林市人民政府成立了“北流市省道215线2013218道路交通较大事故调查组”，并在法定期限内作出事故调查报告。2013年6月21日，玉林市人民政府作出玉政函（2013）139号《关于省道215线（北流）“2013.2.18”道路交通较大事故结案的批复》（以下简称139号《批复》）。富东公司虽然设置有安全生产管理机构，设置有专职安全管理人员，专职安全管理人员持有自治区运管局发放的“安全生产培训合格证”，但该公司不严格执行安全生产有关法律法规，安全管理人员未严格按规定每年参加主管部门举办的安全生产培训，公司负责人、安全生产管理人员、安全员等对所从事的生产经营活动相适应的安全生产知识及相关法律法规不够熟悉，法律意识与安全意识不强；该公司对驾驶员的超载、超速等违法行为“以罚代管”，对驾驶员的安全监管没有落实到位，没有及时有效排查并消除安全隐患；桂AG18**货车不符合中华人民共和国国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）的要求；在安全生产管理、教育培训、隐患排查治理等方面存在漏洞，导致公司负责人、管理人员及驾驶员守法意识与安全意识不强，对驾驶员违法行为监管不力、措施不力，对该事故的发生负有一般责任。1号处罚决定认为认为富东公司的行为违反了《安全生产法》第十条第二款、第十六条、《广西安全生产条例》第六条第一项、《中华人民共和国道路运输条例》第三十条、《广西壮族自治区道路运输管理条例》第八条、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安监总局令16号）第十条、第十五条第一款的规定，根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安监总局令16号）第二十五条：“生产经营单位及其主要负责人未履行事故隐患排查治理职责，导致发生生产安全事故的，依法给予行政处罚”，《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十七条第二款：事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：…（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款”，《广西壮族自治区实施〈生产安全事故报告和调查处理条例〉办法》第十八条第一款：“对较大事故发生负有责任的单位，依照下列规定处以罚款：…（一）负有一般责任的，处20万元以上30万元以下的罚款”，国家安监总局《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法（2010）137号）“关于《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定实施标准”第十五项第二点：“2、事故发生单位对较大事故发生负有责任的，按以下标准处以罚款：（2）造成4人死亡，或者16人以上24人以下重伤（包括急性工业中毒），或者1700万元以上2500万元以下直接经济损失的，处以23万元以上26万元以下的罚款”规定，1号处罚决定结果是对富东公司处以人民币贰拾叁万元（￥230，000）的罚款，上缴国库。
一审判决认定的事实与1号处罚决定认定的事实一致。
一审判决认为，关于玉林市安监局对造成道路交通安全事故的运输企业富东公司能否实施行政处罚的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第九十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅管二函（2012）205号）第一条、第二条的规定，玉林市安监局具有对事故企业富东公司实施行政处罚的法定职权。关于玉林市安监局对富东公司作出行政处罚适用法律法规是否正确的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，《中华人民共和国道路交通安全法》对事故企业的行政处罚并无明确规定，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第二十条第二款的规定可以看出，《条例》第二条适用范围不但没有排除道路交通事故，而且其第十三条、第二十条已经明确将道路交通事故纳入生产安全事故范围，道路交通事故适用《条例》相关规定处理。根据《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅管二函（2012）205号）第四条的规定，玉林市安监局作出的1号处罚决定适用法律法规正确。关于1号处罚决定程序是否合法的问题。省道215线（北流）“2013.2.18”道路交通事故造成4人死亡，5人受伤，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定已经构成较大事故。对此，玉林市人民政府成立事故调查组，调查组作出事故调查报告，玉林市人民政府作出《批复》。再结合对富东公司总经理黄有熙、分管安全工作的副总经理林志伟、安全科科长马祖恩、安全员陈呈的询问笔录等证据证明，“2013.2.18”较大道路交通事故的发生，与桂AG18**号货车的安全技术条件和驾驶员的因素有关。而富东公司作为道路运输企业，安全管理不到位，车辆不符合安全技术条件，车辆超载，司机超速。富东公司对事故的发生负有责任。2014年1月27日，玉林市安监局依据《道路交通事故认定书》、《交通事故车辆技术检验报告》、事故发生时行驶车速的鉴定、事故调查报告、玉林市人民政府作出的《批复》、对富东公司总经理、分管安全的副总经理、安全科科长、安全员的询问笔录等上述玉林市安监局列举的证据材料，在履行了立案审批，延期结案审批，告知陈述申辩权利，告知处罚的事实、理由和依据，告知听证等法定程序后，作出1号处罚决定书，程序合法。一审判决的结果是维持1号处罚决定。
上诉人富东公司上诉称，一审判决认定事实不清，被上诉人作出的1号处罚决定所依据的直接事实和证据是在处罚决定中所列明的证据四和证据五，所证明的事实和上诉人所属车辆即桂AG18**货车制动性能不符合国家标准的安全隐患，公司生产管理工作存在漏洞，公司对驾驶员驾驶事故车辆违法违规运行负有教育培训不到位、监管不到位的责任，对事故的发生负有责任。因此认定上诉人违反了《安全生产法》第十条第二款和第十六条等相关法律，由此作出了行政处罚，但是玉林市公安局交通警察出具的《交通事故车辆技术检验报告》（第2013-003号）所出具的检验结论是不客观的，车辆在发生交通事故后再进行的检验，居然可以检验出其发生事故之前某些功能不符合国家标准，这是完全不符合客观规律的，不具备真实性，不能作为定案依据。被上诉还认定上诉人管理不到位，公司人员安全意识不强等认定上诉人违法，上诉人即使违法也是违反《安全生产法》第二十一条的规定，认定违反《安全生产法》第十条第二款和第十六条的规定，是适用法律条款错误。一审判决认为被上诉人有权对上诉人进行处罚，所依据的是《安全生产法》第九条第一款、第九十四条、《行政处罚法》第二十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款，还引用了《国家安全监管总局办公厅关于广东汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》的规定作为依据，该“复函”既非法律法规也非规章，是不能作为定案依据的。再者，假设被上诉人认定上诉人安全生产责任制度不落实、安全管理不到位、教育和培训不到位的理由成立，但这也不是导致事故发生的直接原因，就算这些是违法行为，其发生地也是在南宁市宾阳县，而不是玉林市，因为玉林北流市只是交通事故发生地，它不是上诉人的违法行为实施地，根据《行政处罚法》第二十条的规定，即使安监部门有权处罚，也应当是上诉人住所地的安监部门处罚，玉林安监局是无权处罚上诉人的。同时，最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（（2010）行他字第12号），对于未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门对企业适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条进行处罚是不当的。综上所述，被上诉人对上诉人作出罚款23万元的处罚是没有事实根据和法律依据的，1号处罚决定不具备合法性，应当予以撤销，一审判决维持1号处罚决定是错误的。上诉人上诉请求撤销一审判决，撤销1号处罚决定。
被上诉人玉林市安监局辩称，被上诉人有权作出本案的具体行政行为，对道路交通安全问题具有行政处罚权。最高人民法院2010年10月27日作出的（2010）行他字第12号答复指出：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。《国家安全监管总局办公厅关于广东汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》对此也有明确的解释，因此，被上诉人作为安监部门，对道路交通安全问题具有处罚权。被上诉人对本案生产安全违法行为具有地域管辖权。桂AG18**号货车在北流市发生交通事故，北流市属于危害结果发生地，根据《行政处罚法》第二十条、《<；生产安全事故报告和调查处理条例>；罚款处罚暂行规定》第八条规定，被上诉人对本案具有管辖权。因此，被上诉人作出的1号处罚决定事实清楚，证据确凿。关于上诉人提出《交通事故车辆技术检验报告》不具备真实性问题，该报告是由交警部门作出的，该报告已排除了二轴左轮制动性能差属于交通事故造成的可能，上诉人也无证据推翻上述检验结论，因此上诉人认为该报告不真实的理由不成立。被上诉作出的1号处罚决定适用法律法规正确，程序合法。被上诉人根据上诉人的违法行为，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（二）项的规定，在作出行政处罚决定之前经过了立案、调查、告知权利义务、集体讨论等法定程序，之后才作出处罚决定的，程序是合法的。综上所述，1号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，一审判决维持是正确的，上诉人的上诉理由不成立。被上诉人请求驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，一审判决所采信的证据确实，并且具备合法性和关联性，所据以认定的事实清楚，本院对一审判决采信的证据和所认定的事实予以采信和认定。
本院认为，被上诉人对上诉人在经营管理中的违反《中华人民共和国安全生产法》的行为有法定职权对上诉人实施行政处罚。理由是上诉人经营的是道路运输，因此上诉人属于《中华人民共和国安全生产法》第二条规定的从事生产经营活动的单位，上诉人的从业活动应受《中华人民共和国安全生产法》调整，《中华人民共和国道路交通安全法》对道路运输业的安全生产经营并没有作出特别规定，因此《中华人民共和国安全生产法》应将道路运输生产经营活动发生的安全法律关系纳入本法调整范围，上诉人关于其从业活动不受《中华人民共和国安全生产法》的约束和不受安全生产监督管理部门的行政管理之主张理由不成立，本院不予支持。上诉人从业中违反《中华人民共和国安全生产法》之事实清楚，证据确实，并有社会危害性，应受行政处罚。上诉人关于本案纠纷中争议的事实应属交通事故不属安全生产事故之主张本院不予采信，理由是道路运输业既可发生道路交通事故也可发生安全生产事故，只要从业者的生产经营活动违反了《中华人民共和国安全生产法》的规定，就属于依照《中华人民共和国安全生产法》规定应受行政处罚的行为。综上所述，被上诉人作出的1号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，罚当其过，具备合法性，应予维持。一审判决维持1号处罚决定并无不当，对一审判决本院予以维持。上诉人上诉无理，本院予以驳回。被上诉人主张1号处罚决定正确，请求驳回上诉，维持一审判决的理由成立，本院予以采信、支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞 忠
审 判 员 刘振清
代理审判员 林慧琪
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 陈 丽