山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第224号
上诉人（一审原告）：赵秀清。
委托代理人：马吉刚，山东辰静律师事务所律师。
委托代理人：王笃功，男，1973年3月25日出生，汉族，系上诉人赵秀清之子。
被上诉人（一审被告）：东平县人民政府。
法定代表人：王骞，县长。
委托代理人：王鲁平，山东法雅律师事务所律师。
委托代理人：潘峰。
一审第三人：赵庆珍。
委托代理人：李玉荣，女，1983年3月25日出生，汉族，系一审第三人赵庆珍之儿媳。
赵秀清诉东平县人民政府治安行政复议一案，泰安市中级人民法院于2014年6月23日作出（2014）泰行初字第23号行政判决。一审原告赵秀清不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月17日公开开庭审理了本案。上诉人赵秀清及其委托代理人马吉刚、王笃功，被上诉人东平县人民政府的委托代理人王鲁平、潘峰，一审第三人赵庆珍及其委托代理人李玉荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：东平县人民政府于2014年3月5日作出东政复决字（2014）第001号《行政复议决定书》（以下简称《001号行政复议决定》），主要内容为：“申请人：赵秀清，……被申请人：东平县公安局老湖派出所（以下简称老湖派出所）。……第三人：赵庆珍，……申请人不服被申请人作出的东公行罚决字（2013）00779号行政处罚决定（以下简称《00779号行政处罚决定》），向本机关申请行政复议，现已复议终结。……本机关认为，被申请人作出的《00779号行政处罚决定》事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销被申请人作出的《00779号行政处罚决定》，责令办案机关重新作出具体行政行为。……”赵秀清对该复议决定不服，诉至一审法院。
一审法院查明：2013年6月1日上午9时许，原告赵秀清与第三人赵庆珍、案外人王雪莲、李玉荣等人因土地使用权争议发生争吵，继而相互厮打，致原告赵秀清受轻微伤。老湖派出所于当日立案后，于2013年11月13日向第三人赵庆珍送达了《0079号行政处罚决定》，主要内容为：“违法行为人赵庆珍，……现查明2013年6月1日上午9时许，在山东省东平县老湖镇涧流村，因土地纠纷赵庆珍与赵秀清发生打架。以上事实有赵庆珍、赵秀清的陈述、证人证言、法医鉴定等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十三条第一款之规定，现决定对赵庆珍处以罚款伍佰元。……”原告赵秀清不服该处罚决定，于2014年1月6日向被告东平县人民政府提起行政复议，请求加重对第三人赵庆珍的处罚并追究其他侵害人的责任。被告于2014年1月6日立案受理后，于当日向老湖派出所直接送达了《提出答复通知书》，老湖派出所于2014年1月7日向被告提交了《行政复议书面答复》，被告于2014年1月14日向第三人赵庆珍送达了《第三人参加复议通知书》，2014年2月27日，被告的两名行政复议人员对此复议案件提出了初审意见，复议机关负责人于2014年3月2日签字同意后，被告于2014年3月5日作出了被诉《001号行政复议决定》，并于2014年3月6日向原告赵秀清、于2014年3月7日向第三人赵庆珍、于2014年3月12日向老湖派出所分别进行了送达。
一审法院认为：（一）关于被告是否具有作出《001号行政复议决定》的职权问题。根据《行政复议法》第十五条第（二）项的规定，老湖派出所是东平县公安局依法设立的派出机构，其以自己的名义作出的行政处罚决定，原告不服，被告东平县人民政府作为东平县公安局的本级人民政府，有权受理对该行政处罚决定提起的行政复议。
（二）关于被告作出《001号行政复议决定》的程序是否合法问题。根据被告提供的其作出《0079号行政处罚决定》的第1-8号程序证据，可以证明被告作出复议决定历经了立案受理、通知、审查、审批、作出复议决定和送达等法定程序，被告作出被诉《001号行政复议决定》的行政程序合法。
（三）关于《001号行政复议决定》认定事实是否清楚、证据是否充分问题。第三人赵庆珍殴打了原告赵秀清，致原告轻微伤，且原告赵秀清系六十周岁以上的人，但老湖派出所对第三人的行为在情节上是否属于《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（二）项规定的加重处罚的情节未予认定和考量，被告据此认定老湖派出所作出的处罚决定认定事实不清、证据不足正确。原告在复议申请中还提出了要求追究其他侵害人责任的请求，该请求的实质是对老湖派出所未对其他侵害人作出行政处罚提起行政复议。因原告无证据证明其曾向老湖派出所提出过申请，故其直接向复议机关提出要求，不符合行政复议的受理条件，被告依法应当不予受理。根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理的，应书面告知申请人。虽然被告没有在《001号行政复议决定》中载明对原告的该项请求不予受理，内容上存有瑕疵，但原告的该项复议申请不属于行政复议的范围，被告未对原告作出书面告知并不会对原告的权利义务产生实际影响，因此，对原告关于《001号行政复议决定》事实不清的主张本院不予支持。
（四）关于《001号行政复议决定》适用法律是否正确问题。《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项赋予了被告依法撤销或变更的选择权，被告认定老湖派出所作出的处罚决定认定事实不清、证据不足，并适用该条款撤销了处罚决定并无不当。该条款还规定了具体行政行为被撤销的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十九条第一款规定：“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。”《治安管理处罚法》第九十九条对公安机关办理治安案件的期限作了具体规定，因此，老湖派出所应依照该条规定的期限重新作出具体行政行为，故被告未指定被申请人重新作出具体行政行为的具体期限亦无不当。被告撤销处罚决定后，由老湖派出所根据案件的情况和原告的对侵害人加重处罚的申请，重新作出具体行政行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定。老湖派出所在重新作出具体行政行为的过程中，若认为违法行为人的行为应受500元以上罚款或行政拘留处罚的，可报请东平县公安局作出处罚决定。
综上，《001号行政复议决定》认定基本事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告要求撤销东平县人民政府2014年3月5日作出的《001号行政复议决定》、责令东平县人民政府重新作出行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵秀清负担。
一审原告赵秀清不服一审法院判决，上诉称：1、原办案机关处理本案所涉的治安处罚案件的期限长达5个多月，违反《治安管理处罚法》关于办案期限最长60日的规定，程序违法。根据《治安管理处罚法》第四十三条规定，凡是殴打或故意伤害他人身体的，即使没有从重情节，在两个被害人均构成轻微伤的情况下，亦应处以拘留和罚款，老湖派出所作出《00779号处罚决定》对一审第三人仅处以500元的罚款，明显违法。因此，被上诉人作出《001号行政复议决定》未对《00779号行政处罚决定》作出全面的评价和认定属于违法，原审判决未予认定亦属违法。2、被诉《001号复议决定》责令老湖派出所重新作出具体行政行为，而未限定履行期限，违反法律规定。在一审法院已查明办案机关老湖派出所无权作出拘留决定的情形下，应当确认被上诉人作出的被诉《001号行政复议决定》违法。3、一审法院认定“若原办案机关行为人的行为应受500元以上罚款或行政拘留处罚的，可报请东平县公安局作出处罚决”错误。4、即使不考虑上诉人超过60周岁的从重处罚的情节，一审第三人造成上诉人和一名案外人轻微伤，也应作出拘留处罚。原办案机关老湖派出所没有作出拘留决定的法定职权，被诉《001号行政复议决定》不具有可行性。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审法院判决，依法改判；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人东平县人民政府答辩称：1、一审法院判决认定事实清楚。（1）2013年1月6日，上诉人赵秀清不服老湖派出所作出的《00779号行政处罚决定》，向被上诉人申请行政复议，要求加重对一审第三人赵庆珍的处罚并追究案外人的行政责任。因上诉人赵秀清是60岁以上的老人，对一审第三人赵庆珍的处罚属于《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（二）项规定的加重处罚情节，原处理机关老湖派出所未对此予以认定，而是按照较轻情节作出《00779号行政处罚决定》，对一审第三人赵庆珍处以罚款500元的行政处罚。同时，上诉人称多人对其进行了殴打原处理机关对该情节亦未查明事实。因此，答辩人基于上述事实，在法定期限内履行了受理、调查、审批等法定程序后，作出《001号复议决定》撤销《00779号行政处罚决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（2）因上诉人在行政复议申请中并无《00779号行政处罚决定》程序违法的相关请求，且答辩人已查明《00779号行政处罚决定》认定事实不清，证据不足，依法可以撤销该处罚决定。故上诉人有关《001号复议决定》“未对原处罚决定程序违法等作出全面正确的评价和认定”的主张不能成立。2、一审法院判决适用法律正确。（1）上诉人有关“确认复议决定将造成原办案机关被强迫性违法和不具有可行性”的上诉理由不能成立。首先，复议审查的是老湖派出所作出的《00779号行政处罚决定》，答辩人无权确定案外人履行职责。其次，老湖派出所是东平县公安局的派出机构，法律授予其罚款及以下行政处罚的职权。（2）上诉人有关“复议应当变更处罚决定，给予一审第三人较重处罚”的主张没有事实和法律依据。理由是：虽然对于治安案件法律赋予东平县公安局具有罚款及以上行政处罚的职权，但其本身不是复议案件当事人，复议机关无权代行东平县公安局职权，对治安相对人作出加重处罚，否则属滥用职权。综上，一审法院判决合法，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人赵庆珍庭前未提交书面意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人东平县人民政府作出《001号行政复议决定》，以事实不清、证据不足为由，撤销老湖派出所作出的《00779号行政处罚决定》并责令其重新作出具体行政行为，认定事实是否清楚，适用法律是否正确；2、一审法院判决驳回上诉人赵秀清的诉讼请求，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的第一个审理重点，上诉人认为，1、根据《行政复议法》的相关规定，行政机关对行政复议的审查不受行政复议范围的限制。老湖派出所从受理到作出《00779号行政处罚决定》长达6个多月，明显超出法定办案期限，程序违法的事实清楚。被上诉人以上诉人提出行政复议时未提出为由未对该程序违法进行全面审查，属于违法。2、虽然《行政复议法》未对复议机关在责令重新作出具体行政行为的期限作出强制性规定，但上诉人申请行政复议时已明确阐述原办案机关拖延长达6个多月的时间未予办结，因此，从适当性的角度出发，被上诉人应当明确原办案机关重新作出具体行政行为的期限。被上诉人认为，1、《00779号行政处罚决定》未考虑《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（二）项关于殴打超过60岁以上老人应当给予拘留以上的处罚的规定，同时上诉人在复议申请中也提及多人参与对其殴打，而老湖派出所对上述事实均未查清，鉴于以上事实，根据《行政复议法》第二十八条的规定，被上诉人作出《001号行政复议决定》撤销了《00779号行政处罚决定》并责令原办案机关重新作出具体行政行为。2、因案涉行政处罚涉及邻里纠纷，原办案机关作了大量调解工作，故办案期限较长，被上诉人在审查时注意到了老湖派出所超期办案的问题。但是，根据《行政复议法》第二十八条的规定，具体行政行为只要有一项符合撤销条件的，复议机关即可作出撤销原具体行政行为的行政复议决定。3、本案上诉人申请复议的老湖派出所根据法律授权只有处500元以下罚款的职权，故不可能直接变更处罚决定，责令没有法定职权的老湖派出所给一审第三人处以拘留的行政处罚。复议机关仅是对原处罚决定的事实和程序进行评判，无权迳行作出处罚决定，否则属于滥用职权。因此，本案不适用《行政复议法》第二十八条第三款关于变更的规定，被上诉人不能直接变更处罚决定加重对一审第三人的处罚。4、根据《行政复议法》第二十八条的规定，撤销具体行政行为的，可以责令被申请人在一定期限内作出，而非必须在一定期限内作出。同时，《行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定了重新作出具体行政行为的期限，因此，被上诉人未限定重新作出具体行政行为的期限并不违法。综上，被上诉人作出的被诉《001号行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。一审第三人同被上诉人意见。
针对合议庭确定的第二个审理重点，上诉人认为，老湖派出所和东平县公安局是两个独立的行政主体，因此，一审法院判决以原办案机关老湖派出所可以请求东平县公安局作出涉案纠纷的处罚为由，驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，且不具有可行性，依法应予撤销。被上诉人认为，老湖派出所作为东平县公安局的派出机构，二者并非是两个独立的行政主体。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一审第三人同被上诉人意见。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中没有新的证据提交。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人是否具有作出《001号行政复议决定》的法定职权的问题。根据《行政复议法》第十五条第（二）项的规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，上诉人申请复议的具体行政行为系东平县公安局依法设立的派出机构老湖派出所以自己的名义作出，因此，被上诉人东平县人民政府作为东平县公安局的“本级人民政府”，具有受理上诉人提起的行政复议并作出《001号行政复议决定》的法定职权。
二、关于被上诉人作出的《001号行政复议决定》是否合法的问题。《行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……1．主要事实不清、证据不足的；……”《行政复议法实施条例》第四十九条规定：“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。……”《治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。……”。本案中，被上诉人向一审法院提交的受案登记表、行政处罚办案期限审批表、询问笔录、司法鉴定书、身份证等证据可以证明，一审第三人赵庆珍殴打上诉人赵秀清致其轻微伤，且上诉人赵秀清是60岁以上的老人，但老湖派出所并未对此情节是否属于《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（二）项规定的加重处罚情节予以认定和考量，即按照较轻情节作出《00779号行政处罚决定》，对一审第三人赵庆珍处以罚款500元的行政处罚，属于认定事实不清，证据不足。而且，老湖派出所对上诉人赵秀清所称的多人对其进行殴打的事实是否存在未予审查，亦属认定事实不清。因此，被上诉人履行了立案受理、通知、审查、审批和送达等法定程序后，根据查明的情况，依照前述法律法规的规定，认为原办案机关老湖派出所作出的《00779号处罚决定》认定事实不清，证据不足，撤销该处罚决定并责令原办案机关重新作出具体行政行为，并无不当。一审法院判决据此驳回上诉人要求撤销该被诉《001号行政复议决定》、责令被上诉人东平县人民政府重新作出行政复议决定的诉讼请求，并指出“老湖派出所在重新作出具体行政行为的过程中，若认为违法行为人的行为应受500元以上罚款或行政拘留处罚的，可报请东平县公安局作出处罚决定”，亦无不当。
三、关于上诉人的上诉理由是否成立的问题。上诉人主张，被上诉人作为复议机关应当直接变更《00779号行政处罚决定》、加重对一审第三人的处罚。本院认为，《行政复议法》第二十八条赋予了复议机关撤销、变更的选择权，且本案被复议的《00779号行政处罚决定》由老湖派出所作出，其作为东平县公安局依法设立的派出机构，根据法律授权只有处500元以下罚款的职权。因此，被上诉人作为复议机关撤销了《00779号行政处罚决定》而未直接变更处罚决定、加重对一审第三人的处罚，并不违反相关法律规定。上诉人的该项主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人主张，被上诉人作出被诉《001号行政复议决定》未指定重新作出具体行政行为的期限属于违法。本院认为，根据《行政复议法》第十九条的有关规定，撤销原具体行政行为的，“可以”而非“必须”指定重新作出具体行政行为的期限。因此，被上诉人未指定重新作出具体行政行为的期限，并不违反相关规定。而且，即使复议机关未指定期限，原办案机关老湖派出所仍应根据《行政复议法》第四十九条、《治安管理处罚法》第九十九条的相关规定，在法定期限内重新作出具体行政行为。上诉人的该项主张，本院不予支持。上诉人还主张，被上诉人未对原办案机关的程序违法全面审理即作出被诉复议决定属于违法。本院认为，根据《行政复议法》第二十九条第一款第（三）项第1目的规定，经审查认定原具体行政行为事实不清，证据不足的，复议机关应作出撤销、变更或确认违法决定。因此，本案被上诉人以《00779号行政处罚决定》事实不清，证据不足为由，作出被诉《001号行政复议决定》撤销该处罚决定，并无不当。对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵秀清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 许 琳
代理审判员 于 晶
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 王 璐