四川省简阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川2081行初11号
原告潘存光，男，1962年8月28日出生，汉族，住四川省简阳市。
委托代理人何洪波，四川元绪律师事务所律师。
委托代理人魏勇，四川元绪律师事务所律师。
被告简阳市卫生和计划生育局，住所地简阳市河东新区政府办公大楼。
法定代表人罗明全，局长。
委托代理人高文，简阳市卫生和计划生育局干部。
委托代理人钟胜，四川理创律师事务所律师。
原告潘存光不服被告简阳市卫生和计划生育局（以下简称卫计局）卫生行政确认一案，于2016年4月7日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月7日立案后，于2016年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月12日公开开庭审理了本案。原告潘存光及其委托代理人何洪波，被告简阳市卫计局副局长万志成，委托代理人高文、钟胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告简阳市卫计局针对原告提出的执业医师资格认定申请，于2016年3月4日向原告潘存光送达了《关于医师资格认定初审意见的告知书》（以下简称告知书），明确告知原告：“经我局初审，你目前所提供的材料不符合《执业医师法》第43条、卫医发〔1999〕319号第三条和卫人发〔2000〕117号第三条规定的条件，不予上报。”
原告潘存光诉称，原告已经于1998年6月26日前取得医士的医学专业技术职务，符合执业医师（或执业助理医师）的认定的相关条件。2014年10月11日，原告向被告提供了医师资格认定的资料，申请进行资格认定，被告没有按照《中华人民共和国行政许可法》第三十五条的规定在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，是严重的程序违法。被告于2016年3月4日作出告知书并送达，违背了原告已经取得医士专业技术职务的基本事实。请求法院判决：1、撤销被告对原告作出的《关于医师资格认定初审意见的告知书》；2、判令被告将对原告执业医师资格申请的初步审查意见和全部申请材料报送上级行政机关。原告向本院提交了以下证据、依据：1.原告潘存光身份证，予以证明原告主体资格；2.简阳市卫生和计划生育局的告知书，予以证明被告作出告知书的行政行为；3.送达书，予以证明是在诉讼时效期内提起的诉讼；4.潘存光医师资格认定申请审核表，予以证明原告于2014年10月10日向被告提交了执业医师资格认定申请；5.简阳县乡村医生考试成绩花名册，予以证明原告于1989年11月取得医士的医学专业技术职称；6.老河村委会及云龙派出所证明，予以证明潘存光与潘成光系同一人；7.乡村医生执业证书；8.执业许可证副本，予以证明原告有乡村医生执业资格，且长期在该岗位从事诊疗活动；9.原告2000年取得的职称证，予以证明原告2000年再次被评为中医医士技术职称，具备执业水平。
被告卫计局辩称，被告针对原告申请作出的《关于医师资格认定初审意见的告知书》是正确的，符合相关规定；被告对原告申请医师资格认定的材料不予上报亦符合规定规定。医师资格认定是行政确认而非行政许可，不适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。请求人民法院判决驳回原告诉讼请求。
被告卫计局向本院提交了以下证据、依据：
执法主体资格的证据：1.《中华人民共和国执业医师法》第四条及四十三条规定；2.卫医发〔1999〕319号第七条第二款规定。以上证据予以证明被告主体适格。
执法程序的证据：1.《执业医师法》四十三条规定；2.卫医发〔1999〕319号第七条第二款规定。以上证据予以证明被告是严格按照法律、文件规定的程序作出的关于原告医师资格认定初审意见。
被告作出告知书的事实及法律、规定依据的证据：第一组：1.《中华人民共和国执业医师法》第四十三条规定；2.卫生部、人事部关于下发《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》的通知【卫医发〔1999〕319号】第七条规定；3.卫生部《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》【卫人发〔2000〕第117号】；4.卫生部关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知【卫人发〔2003〕第316号】；5.卫生部关于卫人发〔2000〕117号文件有关规定表述解释的批复【卫人函〔2009〕第219号】；6.中央职称改革工作领导小组职改字〔1986〕第20号文件即关于转发卫生部《卫生技术人员职务试行条例》和《实施意见》的通知第十三条；7.四川省职称改革工作领导小组转发四川省卫生厅《关于在集体、个体医疗卫生单位开展职称改革工作的试行意见》的通知【川职改〔88〕084号】第七条；8.简阳县职称改革领导小组《关于同意组建简阳县卫生医药技术人员初级专业技术职务评审委员会的通知》【简职改〔1992〕5号】；9.四川省职称改革工作领导小组《关于对集体、个体医疗卫生单位评定的卫生技术称号如何对待的答复》【川职改办〔1999〕66号】。以上依据予以证明执业医师法授权卫生部、人事部对1998年6月26日前符合相关条件的行医人员认定其医师资格，医师资格认定的认定主体、程序、条件进行了规定。第二组：1.四川省人民政府印发《四川省社会办医管理办法》的通知【川府发〔1988〕126号】；2.内江市卫生局关于对乡村（个体）医生统考、发证的通知【内卫医〔1988〕342号文件】；3.简阳县卫生局关于对乡村（个体）医师评审技术职称、发证的通知【简卫发〔1989〕字第008号文件】；4.简阳县卫生局关于同意成立简阳县农村卫生协会的批复【简卫发〔1988〕字第012号文件】；5、简阳县卫生局关于简阳县农村卫生协会成立的通知【简卫发〔1988〕字第19号文件】。以上证据予以证明原告起诉状中所称其于1989年取得的简阳县卫生局和简阳县农村卫生协会联合颁发的《个体医生职称证书》是如何取得的，该证书不是由国家认可的评审委员会颁发的，因此不能认定其医师资格。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9的真实性、合法性均无异议，但对证据4、5、9的证明目的有异议，认为达不到原告的证明目的，对证据7被告认为与本案无关联性。
经庭审质证，原告对被告提交的主体资格的证据均无异议，认为被告具有执法主体资格；对被告作出医师资格认定程序依照的法律、文件规定的合法性、真实性、关联性无异议，但认为被告没有按照《行政许可法》三十五条规定的程序对原告进行资格认定工作：一是被告于原告申请认定一年多以后才出具告知书，超过了法律规定的期限；二是被告对于原告的申请，无论是否合格，均需上报；原告对被告作出告知书的事实及法律、规定依据的证据第一组证据中1、2、3、4、5、6、7的真实性、合法性、关联性无异议，认为恰能证明原告具有被认定为执业助理医师的资格；对第一组证据中8、9的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为原告的职称是在1998年6月26日之前已经进行过评审，与证明原告的职称以及是否具有执业医师或者助理执业医师的资格无关；对第二组证据中1、4、5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为与本案审理无关；对2、3的真实性、合法性、关联性无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9的真实性、合法性被告均不持异议，本院予以确认；被告对证据4的证明目的持有异议，该证据是潘存光医师资格认定申请审核表，原告予以证明原告于2014年10月11日向被告提交了执业医师资格认定申请，被告对此予以认可，故该证据材料能够达到原告的证明目的，本院予以确认；被告对证据5即简阳县乡村医生考试成绩花名册证明目的异议，本院认为，该证明只能证明原告参加乡村医生考试的成绩，而不能达到证明原告于1989年11月取得医士的医学专业技术职称的证明目的；被告对原告提交的证据9的证明目的持有异议，本院认为，该证据只能证明原告2000年取得的职称证，不能达到原告予以证明其2000年再次被评为中医医士技术职称、具备执业水平的证明目的；证据7系乡村医生执业证书，该证书颁发时间是在2009年4月20日，与原告申请执业医师或者执业助理医师资格认定的时间上没有关联性，应予以排除。
原告对被告主体资格证据的合法性、真实性、关联性均无异议，本院予以确认；原告对被告开展资格认定程序依照的法律、规范性文件规定的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认；原告对被告作出认定依据事实及法律、规定依据第一组证据中1、2、3、4、5、6、7的真实性、合法性、关联性无异议，亦能达到被告的证明目的，本院予以确认；原告该组证据中8、9的真实性、合法性无异议，关联性有异议，本院认为，该两份证据是作为评判原告所称1989年取得的简阳县卫生局和简阳县农村卫生协会联合颁发的《个体医生职称证书》是否符合医师资格认定条件的标准的规定，与本案具有关联性；原告对该组证据中2、3的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认；原告对1、4、5的关联性提出异议，本院认为，该三份证据材料与本案审理无关，应予以排除。
经审理查明，原告于2014年10月11日向原简阳市卫生局提交了医师资格认定申请审核表、简阳县乡村医生考试成绩花名册、乡村医生执业证书及其执业许可证副本、2000年3月由简阳市职称改革领导小组办公室颁发的医士职称证书等资料，申请执业助理医师资格认定。简阳市卫生局对原告提交资料进行初审后，于2014年10月15日在申请审核表上签署意见：“根据卫医发〔1999〕319号、卫人发〔2000〕第117号文件、卫人发〔2003〕第316号规定，申请人提供的材料不符合执业医师（或执业助理医师）认定条件”并将申请材料退回原告。
2015年5月20日，简阳市卫生局就原告申请执业助理医师资格认定一事向原告发出通知，内容为：“你于2014年10月10日向我局呈报了《医师资格认定申请审核表》并提供了医师资格认定的相关附件材料复印件。经我局初审，认为你所提供的有关材料不符合认定执业医师的条件。若你对我局作出的初审意见不服，可在接到本通知起60日内向资阳市卫生局申请行政复议。”并送达原告。原告认为简阳市卫生局的行为构成乱作为，于2015年7月21日向本院提起诉讼，请求人民法院判决撤销简阳市卫生局2015年5月20日作出的对原告不符合执业医师的条件的通知。本院审理后以“简阳市卫生局所作的答复是根据上级文件规定对本辖区内的医师资格历史遗留问题所作的答复，原告对此答复所提起的行政诉讼不属《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的受案范围”为由裁定驳回原告的起诉。上诉后，原告撤诉。
2016年3月4日，被告根据原告提交的上述申请材料，对原告作出并送达了《关于医师资格认定初审意见的告知书》，内容包括：被告有关医师资格认定的职责职权、原告提供的有关资料、被告初审意见及其依据、申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。初审意见是“经我局初审，你目前所提供的材料不符合《执业医师法》第43条、卫医发〔1999〕319号第三条和卫人发〔2000〕第117号第三条规定的条件，不予上报。”原告对该告知书不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告于1989年经考试合格取得了简阳县卫生局和简阳县农村卫生协会联合颁发的《个体医生职称证书》，将原告评定为医士，证书上加盖简阳县农村卫生协会公章。
本院认为，一、关于本案法律关系性质问题，即被告所作医师资格或者执业助理医师资格认定系行政确认行为还是行政许可行为。行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，如行政许可的申请人已经具备相应资格，才能向行政机关申请作出准予从事特定活动的许可。本案中，原告向被告申请执业助理医师资格认定，被告依照法定权限和程序对原告是否符合执业助理医师的法律事实进行甄别，通过确定方式决定原告是否具有执业助理医师资格的行政行为，属于行政确认行为。如果确定了原告具有相应的执业医师或者执业助理医师资格，原告要从事医疗活动，需向被告提交申请，被告经审查后予以注册、颁发医师执业证书并准予其按照注册内容从事相关诊疗活动的行为才是行政许可行为，本案法律关系的性质是行政确认而非行政许可，故不适用《中华人民共和国行政许可法》的规定。
二、关于原告诉讼请求是否成立的问题。
第一，关于被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国执业医师法》第四条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”。依照法律规定，被告具有负责管理本行政区域内的医师工作的行政职权，故本案被告主体适格。
第二，关于被告作出告知书的程序是否合法的问题。《中华人民共和国执业医师法》第四十三条第三款规定“具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定”，卫生部、人事部关于下发《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》的通知【卫医发〔1999〕319号】第七条第二款规定：“县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格后，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定”。从该条规定看，县级卫生行政部门的职权为对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的予以上报；地或设区的市级卫生行政部门的权限为经县级卫生行政部门初审合格后的医师资格审核；省级卫生行政部门的权限是对经地或设区的市级卫生行政部门审核后上报的符合执业医师或者执业助理医师资格进行认定。为实现这种管理权限，从而保证各级卫生行政部门各司其职，县级卫生行政部门只能将初审合格的申请进行上报。本案中，被告对原告的申请进行初审后，认为原告提供的材料不符合相关法律、文件要求的条件而不予上报，符合卫医发〔1999〕319号第七条第二款的规定。至于原告认为被告未按照《中华人民共和国行政许可法》第三十五条的规定，在法定期限内将初审意见和全部申请材料直接报送上级行政机关是严重的程序违法的问题，因被告的初审及作出告知书的行为系行政确认而非行政许可，故本案不适用《中华人民共和国行政许可法》的规定，原告该诉称理由不能成立，本院不予支持。至于原告在诉讼中提出其于2014年10月11日向被告提出申请，而被告于2016年3月4日才向原告作出并送达告知书，属程序违法的诉称理由不能成立。理由是：从原告提交的医师资格认定申请审核表中可以看出被告已经于2014年10月15日已经在审核表上作出初审意见，并将申请资料退回原告；2015年5月20日，简阳市卫生局就原告申请医师资格认定一事向原告发出其所提供的有关材料不符合认定执业医师的条件的通知；2016年3月4日被告再次向原告送达了《关于医师资格认定初审意见的告知书》，明确告知原告提交的资料不符合规定的条件，不予上报。被告反复多次对原告申请作出明确的初审意见并告知原告，原告也曾经主张权利，故原告诉称一年多才作出告知属程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告针对原告申请执业助理医师资格进行初审并作出告知书的程序合法。
第三，被告作出告知书认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国执业医师法》第四十三条第一款规定：“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格”，第三款规定：“具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定”。卫生部、人事部根据《中华人民共和国执业医师法》第四十三条规定，制定了《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》，即卫医发〔1999〕319号文件，该文件第三条第二款规定：“已取得医士专业技术职务任职资格，以及1995年、1996年大学专科毕业生已经转正但未取得医师专业技术职务任职资格的，可以申请执业助理医师资格。”卫生部《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》即卫人发〔2000〕第117号第三条规定：“1998年6月26日前经卫生行政部门批准的个体行医人员，经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，取得医学专业技术职务任职资格者，予以认定医师资格……”。卫人函〔2009〕219号文件针对〔2000〕第117号第三条表述解释为：“经人事行政部门或卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，是指按照职改字〔1986〕第20号有关规定组建的卫生专业技术职务评审委员会组织的评审”，中央职称改革工作领导小组职改字〔1986〕第20号第十三条第三款规定“中级、初级职务评审委员会的组建权限由国务院各部门和各省、自治区、直辖市确定”。本案中，原告申请认定时向被告提交的2000年3月由简阳市职称改革领导小组办公室批准的医生职称证书，该证书上注明资格名称为医士，但该证书批准时间为2000年，不符合1998年6月26日之前已经取得了医士专业技术职务任职资格的规定。原告称其于1989年经考试合格已取得了简阳县卫生局和简阳县农村卫生协会联合颁发的《个体医生职称证书》，该证书已将原告评定为医士，故主张其符合《中华人民共和国执业医师法》第四十三条规定的条件。本院认为，由于该证书非系人事职改部门评审颁发，亦未经过卫生行政部门组建或批准的医学专业技术职务任职资格评审委员会评审，故不符合医师资格认定的条件，本院对原告的该主张不予支持。2016年2月29日被告依据原告提交材料经初审后确认“……原告所提供的材料不符合《中华人民共和国执业医师法》第四十三条、卫医发〔1999〕319号第三条和卫人发〔2000〕117号第三条规定的条件，不予上报”认定事实清楚、适用法律正确。
综上，被告作出告知书的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告潘存光的诉讼请求。
本案诉讼费用50元，由原告潘存光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，上诉于四川省资阳市中级人民法院。
审 判 长 ＸＸ英
审 判 员 戴卫毅
人民陪审员 李义琼
二〇一六年六月十二日
书 记 员 赵爱玉