广东省广州市天河区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗天法行初字第766号
原告：詹伟生，男，1972年12月30日出生，汉族。
委托代理人：王帅，男，1977年11月7日出生，汉族。
委托代理人：詹伟卿，女，1978年6月4日出生，汉族。
被告：广州市住房保障办公室（广州市住房制度改革办公室），住所地广州市越秀区豪贤路193号，组织机构代码45535272-3。
法定代表人：李俊夫，主任。
委托代理人：张强，系该办副主任。
委托代理人：李伟年，系广东君信律师事务所律师。
原告詹伟生诉被告广州市住房保障办公室（广州市住房制度改革办公室，以下统称市住房保障办公室）要求撤销行政处理决定纠纷一案，于2014年10月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月10日公开开庭审理了本案。原告詹伟生的委托代理人王帅、詹伟卿，被告市住房保障办公室的委托代理人张强、李伟年到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告詹伟生诉称：1.市住房保障办公室作出处理决定时认定事实不清，剥夺我家庭的经济适用房资格。首先，我家庭经申请，于2008年12月取得经济适用房购房资格，市住房保障办公室在核实我家庭的住房保障资格时也未发现问题，故我家庭并未违规享受住房保障待遇，是符合购买经济适用房资格的。其次，我家庭为低收入家庭，在申请经济适用房时年收入仅44000余元，根本不具备既购买经济适用房又购买商品房的能力。商品房的房款全部是由我妹妹支付的，有我们之间签订的协议可予证实。再次，我家庭名下登记有经济适用房（广州市天河区天源路兴龙街15号903房，以下简称涉案房屋）及商品房各一套是有特殊原因的。2009年4月底，我与妹妹詹伟卿及妻子黄某到南沙碧桂园参加抽签选房，我妻子身份证对应的认购号最先中签选房，我妹妹当时较为着急，就让我妻子帮她选了房子并下了定金，定金发票也是写了我妻子的名字，后来签订商品房买卖合同时得知开发商不允许换名，于是我妹妹就提议上述商品房用我和妻子的名义签订，待出了房产证后再过户至妹妹名下。我没作过多考虑就与妻子签订了商品房买卖合同。而市住房保障办公室不顾上述事实，认为我家庭既购买涉案房屋又购买商品房，显然属于事实不清、证据不足。2.市住房保障办公室作出的行政处理适用法律法规错误。建住房（2007）258号《经济适用住房管理办法》第三十一条规定：“已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。”建保（2010）59号《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》第十条规定：“已购买经济适用住房的家庭，再购买其他住房的，必须办理经济适用住房退出手续，或者通过补交土地收益等价款取得已购经济适用住房的完全产权。”全国各地对违规享受住房保障待遇的处理，既有收回保障性住房的，也有补缴房屋差价的，在此情况下，我认为，即使市住房保障办公室认定我存在购买涉案房屋后又购买商品房的情况，按照新法优于旧法的原则，其应根据《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》第十条规定对我作出处理。3.市住房保障办公室作出的行政处理违反法定程序。市住房保障办公室在执法过程中，一直均由自称为律师的人员进行调查及与我家庭接触，其除了于2013年8月告知我家庭住房登记情况后，既不预先告知我家庭行政处理的内容，也未告知我家庭享有的陈述申辩权利，即于2014年4月8日向我送达《经济适用住房回购通知书》，该通知上亦不告知我家庭享有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。市住房保障办公室的上述做法显然违反法定程序。4.《经济适用住房买卖合同》第十三条第二款的约定现已没有法律依据，市住房保障办公室决定回收的价格无效且有失公允。市住房保障办公室作出的《经济适用住房回购通知书》写明回购价格是根据双方签订的《经济适用住房买卖合同》第十三条第二款的约定来确定的。该条款约定：“乙方家庭购得经济适用住房后又购买其他住房的，所购经济适用住房在购买的其他住房交付使用后90天内，按照《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》的规定由市住房保障办回购，回购的价格按原购房价格每年扣减1%计算，且不要求退回经济适用住房的装修费用”。由于该条款是依据《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》第二十三条的规定所约，因《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》已经失效，该条款的约定自然丧失了法律效力。且该条款单方面要求我家庭放弃装修款，也显失公平。此外，我家庭购买的涉案房屋建筑面积为107.16平方米，《经济适用住房买卖合同》约定，该房总价为344021元，其中建筑面积70平方米以内按标准价每平方米为2593.15元，超出70平方米标准以外的部分每平方米为4373.47元。由此，该套房37.16平方米是按照当时市场价购买的，我家庭支付的价款为162518.15元。即使市住房保障办公室要强行回购涉案房屋，该房上述37.16平方米应按照现在的商品房价格回购，其按照2009年商品房价格强制回购该房上述37.16平方米住房面积，显失公平公正，也给我家庭造成重大经济损失。综上所述，市住房保障办公室作出的《经济适用住房回购通知书》，认定事实不清、适用法律错误及违反法定程序。我特具状起诉，请求人民法院依法撤销市住房保障办公室作出的《经济适用住房回购通知书》，责令市住房保障办公室重新作出行政处理决定并向我家庭赔偿经济损失。
被告市住房保障办公室辩称：我办作出的《经济适用住房回购通知书》查明事实清楚，依据充分，合法合理。且该回购通知也仅是确认詹伟生家庭为涉案房屋的回购对象，并未实际侵犯其家庭合法权益。詹伟生要求法院撤销回购通知没有事实和法律依据，应予驳回。具体理由如下：1.我办回购詹伟生家庭的涉案房屋属于平等主体之间的买卖合同关系，我办发出回购通知是启动该买卖合同行为的意思表示。而对于平等主体之间的民事法律关系，不属行政诉讼的受理范围。詹伟生家庭（詹伟生、黄某、詹某）在购买涉案房屋后又购买其他住房的事实，我办根据法律规定及合同的约定于2014年3月4日作出回购通知，告知詹伟生家庭因出现法定及合同约定的回购情形，要求其按照合同约定办理经济适用住房回购手续。若詹伟生家庭有异议，应循民事途径主张权利，故我办作出回购通知的行为不属于行政诉讼法规定的受案范围。首先，我办与詹伟生家庭签订的《经济适用住房买卖合同》约定我办向詹伟生家庭出售涉案房屋，如出现购买经济适用住房后又购买商品房情形时，由我办回购詹伟生家庭的涉案房屋，属附条件的买卖合同关系。其次，我办向詹伟生家庭回购涉案房屋属于我办履行平等主体之间的经济适用住房买卖合同的行为，并非行使行政职能的行政行为。回购通知引用了《经济适用住房管理办法》第三十一条，该条款是规范我办处理购买经济适用住房后再购买商品房行为的条款。并非赋权我办可在无合同依据的情况下强行启动经济适用住房回购合同关系。2.我办作出的回购通知即使被认定为具体行政行为，也是事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法。首先，詹伟生于2008年4月16日申购经济适用住房，其家庭成员分别为詹伟生、黄某、詹某。2008年12月5日，詹伟生家庭取得穗经适房准字第0803762号《广州市经济适用住房准购证明》。2009年5月25日，詹伟生家庭与我办签订《经济适用住房买卖合同》并已付清涉案房屋的全部购房款344021元，其已于2010年11月30日办理了入住手续。后经调查发现，詹伟生家庭在购买涉案房屋后，又通过购买方式于2011年8月25日取得了广州市南沙区南沙街进港大道南沙碧桂园倚荔轩倚荔街11号501房的产权。虽然詹伟生称上述房屋系其代妹妹詹伟卿持有的房产。但根据物权法的规定，房屋产权以登记为准，而截止到我办发出回购通知时，上述房屋仍登记在詹伟生和黄某名下，其关于代持房产的说法并不能对抗产权登记的效力。而且詹伟生提供的上述房屋购房定金和房款发票载明的付款方均为詹伟生和黄某，已充分证明上述房屋的定金和房款均由詹伟生、黄某实际支付。即使詹伟生家庭购买涉案房屋的房款确由詹伟卿代付，也不能想当然的推定上述房屋的房款系詹伟生代詹伟卿支付的。其次，根据《经济适用住房管理办法》第三十一条规定，已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。詹伟生家庭与我办签订的《经济适用住房买卖合同》第十三条第二款明确约定詹伟生家庭购得涉案房屋后购买其他住房的，所购经济适用住房在购买的其他住房交付使用后90天内，按照《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》的规定由我办回购，回购的价格按原购房价每年扣减1%计算，且不要求退回经济适用住房的装修费用。虽然该条款中提到的《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》已失效，但因为有其上位法规《经济适用住房管理办法》的前述规定作为依据，且回购价格的折旧比例、装修费用处理等具体细节已直接体现在合同条款中，故回购这一约定并不因《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》失效而无效。对于詹伟生家庭要求适用《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》第十条规定的问题，我办认为该通知第十条的规定并未否定《经济适用住房管理办法》第三十一条的规定，我办作为广州市住房保障主管部门，有权根据广州市经济适用住房管理的实际情况选择适用。且若保障对象在购买经济适用住房后又购买了其他住房却可以通过补交土地收益等差价的方式取得经济适用住房的完全产权的话，那么，这种做法完全规避了国家关于经济适用房5年有限产权的限制性规定，对于其他的严格遵守国家关于5年有限产权和合同的约定才可以取得完全产权的家庭来说是不公平的。对广州市更多的需要住房保障的申请、轮候家庭来说也不公平。我办按照法律规定和合同约定回购经济适用住房，是为了将回购的经济适用住房继续用于解决其他低收入群体的住房困难问题，以更好发挥经济适用住房的保障功能。再次，我办作出的回购通知并非行政处罚，不适用行政处罚的程序规定。詹伟生家庭所主张的陈述申辩及听证权利属于行政处罚的程序规定，而我办作出的回购通知并非行政处罚行为，不适用上述程序规定。经济适用住房管理的相关法律法规也没有规定我办作出回购通知前，应当听取陈述申辩、举行听证的职责，詹伟生家庭认为我办程序违法是没有法律依据的。3.詹伟生家庭要求赔偿没有事实和法律依据。詹伟生家庭在签订合同时已经知悉和预见购买涉案房屋后又购买其他住房的法律后果。我办系按照合同约定向詹伟生家庭回购涉案房屋，并未损害其家庭利益。综上，詹伟生的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。
经审理查明：2008年4月16日，詹伟生以家庭名义（家庭成员分别为詹伟生、黄某、詹某）向市住房保障办公室申请购买经济适用住房。2008年12月5日，市住房保障办公室作出穗经适房准字0803762号广州市经济适用住房准购证明，核准詹伟生家庭购买经济适用住房。
2009年5月25日，詹伟生家庭与市住房保障办公室签订编号为穗经合字（2009）第00933号《经济适用住房买卖合同》，该合同第二条约定：詹伟生家庭向市住房保障办公室购买坐落于广州市天河区天源路兴龙街15号903房经济适用住房一套，该房建筑面积为107.1559平方米，该房的用途为住宅；第三条约定：该套经济适用住房总金额为344021元，其中70平方米标准内部分按标准价每平方米为2593.15元，70平方米标准以外部分按超标价每平方米为4373.47元；第十三条第二点约定：詹伟生家庭购得经济适用住房后又购买其他住房的，所购经济适用住房在购买的其他住房交付使用后90天内，按照《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》的规定由市住房保障办公室回购，回购的价格按原购房价每年扣减1%计算，且不要求退回经济适用住房的装修费用。上述合同签订后，詹伟生家庭于2010年11月30日办理涉案房屋的收楼手续，并于2011年4月入住。
2011年8月25日，詹伟生及其妻子黄某通过购买方式取得广州市南沙区南沙街进港大道南沙碧桂园倚荔轩倚荔街11号501房的产权。市住房保障办公室发现上述情况后，委托广东君信律师事务所的律师向詹伟生及其妹妹詹伟卿进行调查核实并制作了调查笔录，詹伟生在该笔录上称上述房产系其妹妹詹伟卿的，摇号购买时因为考虑到其有公积金，便登记在其及妻子黄某名下，后开发商又不同意更名。上述房产除定金10000元是由詹伟卿支付外，首期款是由其支付，供房贷款也是以其名义办理。詹伟卿则帮其支付涉案房屋的全部房款。詹伟卿在调查笔录中则称上述房产的房款是由其以现金方式支付给詹伟生后，再由詹伟生代付的。
2014年3月4日，市住房保障办公室向詹伟生家庭作出《经济适用住房回购通知书》，认定詹伟生、黄某申购了涉案房屋后又购买广州市南沙区南沙街进港大道南沙碧桂园倚荔轩倚荔街11号501房产。根据《经济适用住房管理办法》第三十一条、穗经合字（2009）第00933号《经济适用住房买卖合同》第十三条第二款的约定，决定詹伟生家庭购买的涉案房屋由市住房保障办公室回购，回购价格以原购房价格344021元为基数，自2010年11月30日至詹伟生家庭向市住房保障办公室实际交还经济适用住房之日止每年扣减1%计算，且不退回该房的装修费用。同时告知詹伟生家庭在该回购通知发出之日起15个工作日内到市住房保障办公室住房管理处办理回购手续，但并未告知詹伟生家庭申请行政复议及提起行政诉讼的权利。该通知于2014年4月8日送达至詹伟生。詹伟生不服上述回购通知，向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府于2014年7月20日作出穗府行复（2014）650号行政复议决定，维持了市住房保障办公室作出的上述回购通知。詹伟生仍不服，遂提起本案诉讼。
以上事实，有《广州市经济适用住房申购表》、《广州市经济适用住房准购证明》、《经济适用住房买卖合同》、《经济适用住房回购通知书》、入住证明、房地产查册表、调查笔录、发票两张及庭审笔录在案佐证。
本院认为：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，市住房保障办公室负责本行政区域内经济适用住房管理工作，依法具备行政主体资格及负有行政管理职责。市住房保障办公室依据《经济适用住房管理办法》的规定及与詹伟生家庭签订的《经济适用住房买卖合同》，在依照职权查明并认定詹伟生家庭存在购买经济适用住房后又购买其他住房事实的基础上作出决定回购涉案房屋的通知，该行为已独立对詹伟生家庭的权利义务产生实际影响，属具体行政行为，具有可诉性。市住房保障办公室认为上述回购通知属于平等主体之间的买卖合同关系，不属行政诉讼受案范围的答辩意见，于法无据，本院不予采纳。
参照《经济适用住房管理办法》第二十五条：“城市低收入家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：（一）具有当地城镇户口；（二）家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准；（三）无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。……”第三十一条：“已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。”的规定。经济适用住房系指国家提供优惠政策，建成后向城市低收入住房困难家庭供应，具有社会保障性质的住房。经济适用住房应有严格的准入及退出机制。本案中，詹伟生家庭在申购了涉案房屋后，又购买位于广州市南沙区南沙街进港大道南沙碧桂园倚荔轩倚荔街11号501商品住房，有房地产查册表等证据可予证明，而不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经登记后即具公示效力。詹伟生称上述商品住房实际产权人系其妹妹詹伟卿，但未提供足够证据反驳市住房保障办公室的上述结论。同时，詹伟生家庭与市住房保障办公室在《经济适用住房买卖合同》中明确约定了涉案房屋的回购条件、方式及价格，上述约定符合《经济适用住房管理办法》的相应规定，亦为双方当事人的真实意思表示，双方均应遵守。市住房保障办公室经调查后认定詹伟生家庭在购买经济适用住房后又购买其他住房的事实，依照《经济适用住房管理办法》的规定及《经济适用住房买卖合同》的约定作出《经济适用住房回购通知书》，事实清楚，证据充分。另，市住房保障办公室在上述回购通知中并未告知詹伟生家庭救济途径，程序上存在瑕疵，但不影响最终结果的认定，市住房保障办公室在此后履行行政职责的过程中应予注意纠正。此外，因本案审处的标的为市住房保障办公室作出《经济适用住房回购通知书》行为的合法性，上述商品住房的实际权属情况属民事法律关系，相关当事人如有争议可另循法律途径解决。
对于詹伟生认为市住房保障办公室应适用《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》的规定，由其通过补交土地收益等价款取得涉案房屋完全产权的问题。由于经济适用住房具有社会保障性质，旨在解决低收入群体的住房困难问题。因此，当住房保障对象在购买经济适用住房后又购买其他住房的，已购经济适用住房如何处理应由市住房保障办公室考量本行政区域低收入困难家庭住房需求情况等因素后决定，故詹伟生的该项诉讼理由，本院不予采纳。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告詹伟生的全部诉讼请求。
本案受理费50元，由原告詹伟生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。
审 判 长 黄 剑
人民陪审员 何玉珊
人民陪审员 廖凤如
二〇一五年一月十六日
书 记 员 马妮娜