江西省抚州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）抚行终字第16号
上诉人（原审原告）刘兰旭，女，1954年8月3日出生，汉族，乐安县人。
委托代理人廖伍英，北京市大成（南昌）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐安县人民政府（以下简称县政府）。
法定代表人吴宜文，县长。
委托代理人李国华，男，乐安县人民政府法制办干部。
第三人袁武祥，男，1967年11月13日出生，汉族，乐安县人。
上诉人刘兰旭因其诉乐安县人民政府土地行政登记一案，不服抚州市临川区人民法院于2013年12月17日作出的（2013）临行初字第49号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
经审理查明，2000年农历正月初四，刘兰旭（湖坪乡中村村委会的韶和村小组村民）的儿子刘新星与袁武祥（湖坪乡中村村委会的前山村民小组村民）书写了一份《立卖字文》，文字内容为袁武祥购买刘兰旭房屋两间、厨房两间、猪栏牛栏共三间，出售总价格为3600元。卖方签名栏中有刘新星签名、刘新星代其母刘兰旭签名，其中将刘兰旭的名字签成刘兰秀。《立卖字文》签订后，袁武祥向刘新星支付购房款3600元。不久，刘兰旭一家将房内的东西搬出。2005年4月，袁武祥将旧屋拆除重建新房。2012年1月29日，袁武祥向乐安县湖坪乡中村村委会的前山村民小组和乐安县湖坪乡中村村委会递交建房申请，在农村村民住宅用地申请表中：2012年1月30日，村委会同意其建房申请，2012年11月15日乐安县湖坪乡镇国土所勘查意见为同意报批，2012年11月29日，乐安县国土资源局审查意见：同意占用老宅基地。2012年12月1日，乐安县湖坪乡中村村委会在村里张贴袁武祥等十三人申请住房的建房公示。准许袁武祥使用座落在湖坪乡中村村韶和村小组100平方米的宅基地，在（2012）05号乐安县农村集体土地联审表中，地籍股是在2012年11月12日签署无纠纷的意见，规划测绘队、监察大队、地质环境股、法规股于2012年12月10日签署同意袁武祥在内的83户的建设用地。而在乐安县人民政府向袁武祥颁发乐集用（2012）第130049号集体土地使用证的日期却是2012年11月29日。2013年5月8日，在中间人的协调下，刘兰旭向袁武祥补偿110000元，乐集用（2012）第130049号集体土地使用证上的建设房屋归刘兰旭所有，袁武祥将乐集用（2012）第130049号集体土地使用证的原件给了刘兰旭。并书写声明一份，声明刘新星与袁武祥的房屋买卖协议无效，该宅基地的使用权归刘兰旭。2012年6月，刘兰旭向抚州市人民政府申请行政复议，要求撤销乐集用（2012）第130049号集体土地使用证，2012年6月20日，抚州市人民政府作出复议决定，维持乐安县国土资源局颁发的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证。故刘兰旭诉至法院，请求撤销乐安县国土资源局颁发的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证。
原审法院认为，乐安县人民政府2007年10月26日制定的《乐安县农村宅基地管理暂行办法》是乐安县人民政府审核农村建设用地的规范性文件，该文件规定了审批程序。乐安县人民政府对第三人袁武祥申请宅基地使用的审核中存在如下程序和事实错误：第一，袁武祥申请的宅基地座落在乐安县湖坪乡中村村韶和小组，袁武祥应向乐安县湖坪乡中村村韶和小组申请宅基地使用，而不是向乐安县湖坪乡中村前山村小组申请。第二，乐安县人民政府颁发的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证的时间是2012年11月29日，但乐安县国土资源局内部多个审核部门的审核时间却为2012年12月10日，审核时间在颁证时间之后，建房申请公告也是在颁证之后的2012年12月1日公示的。第三，袁武祥申请的宅基地如属原址改建，乐安县人民政府应审核袁武祥是否提供原《集体土地使用证》。刘兰旭与袁武祥签订的《立卖字文》不能代替对原宅基地的土地使用权的审查，乐安县人民政府对被审核宅基地的来源属于审查事实不清。综上，乐安县人民政府对袁武祥宅基地的使用权申请的审核中，程序违法，审查的事实不清，应予撤销乐集用（2012）第130049号集体土地使用证。刘兰旭诉称要求乐安县人民政府赔偿损失并赔礼道歉因无法律依据，不予支持。据此判决：撤销乐安县人民政府于2012年11月29日颁发给袁武祥的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证。案件受理费50元，由乐安县人民政府承担。
上诉人刘兰旭不服判决，上诉称：一、原审法院判决仅以“发证程序违法”为由撤销乐安县人民政府颁发给袁武祥集体土地使用证，而没有从更为严重的“实体违法”方面撤销发证，属于认定事实错误，理解法律错误；二、原审法院采纳被上诉人提交的如袁有发的询问笔录、湖坪村出具的证明以及《乐安县农村宅基地管理暂行办法》等证据未经上诉人在庭审时质证，属于程序违法。三、请求二审法院查清事实，确认《立卖字文》从一开始就是份无效协议，并判令被上诉人向上诉人赔礼道歉，补发新证。
被上诉人乐安县人民政府答辩称：原审法院在整个诉讼过程中程序合法，适用法律正确，依法应当维持。一、被上诉人在颁发农村宅基地使用证的过程中存在问题，对原审判决被上诉人表示认可；二、《立卖字文》是买卖行为，与本案行政登记行为性质不同，上诉人以此为由提出确认《立卖字文》无效，于法无据不能成立；三、上诉人2000年所卖房屋是其所建属实，但该房没有进行土地权属登记，所以本案权属登记为初始登记，在登记过程中存在的问题，被上诉人认可原审指出的错误。但上诉人以此为由提出“赔礼道歉，补发新证”于法无据，不能支持。
第三人袁武祥二审未予答辩。
认定上述事实的证据材料有：刘兰旭移民及建房情况、乐安县人民政府颁发的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证、抚州市人民政府行政复议决定书、《立卖字文》复印件、袁有发的询问笔录、袁武祥亲笔书写的《声明》一份、湖坪村出具的证明、袁武祥建房申请、袁武祥的农村村民住宅用地申请表、湖坪乡中村村委会出具的证明、湖坪乡中村村民委员会建房公示、建设用地批准书、土地登记审批表、土地登记申请表、乐安县农村集体土地联审表、刘兰旭及袁武祥的身份信息等。
本院认为：本案审查的是乐安县人民政府2012年11月29日颁发给袁武祥的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证的行为是否合法。《乐安县农村宅基地管理暂行办法》是辖区内宅基地登记发证的规范性文件，对乐安县人民政府的登记发证行为具有约束力，乐安县人民政府应严格按照该办法的条件和要求来进行登记发证。该《乐安县农村宅基地管理暂行办法》规定了如下审批程序：1.向本集体经济组织提出申请，2.经村民会议同意，并在本集体经济组织内张榜公告；3.申请人持村民小组和村民委员会初审同意的申请表及身份证和属原址改建的需提供原《集体土地使用证》到乡国土资源所进行审核，之后由乡人民政府审核；4.由乡国土资源所报县国土资源局审核；5.县国土资源局报县人民政府审核；6.经县政府批准后由县国土资源局办理土地使用证；7.被批准的宅基地由村民小组在本集体经济组织予以公告。乐安县人民政府颁发的乐集用（2012）第130049号集体土地使用证的时间是2012年11月29日，但乐安县国土资源局内部多个审核部门的审核时间却为2012年12月10日，审核时间在颁证时间之后，行为已违反上述程序之规定。国土资源部颁布的《土地登记管理办法》第九条规定：“申请人申请土地登记应当根据不同的登记事项提供下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；……”。袁武祥在申请登记时只提供了《立卖字文》来作为土地权属来源证明，而《立卖字文》中的卖方为刘兰旭，但并无刘兰旭本人的签名，也无刘兰旭已经授权和委托的证据材料。因此，以《立卖字文》作为权属凭证，事实并不清楚，证据并不充分。综上乐安县人民政府对袁武祥颁发乐集用（2012）第130049号集体土地使用证的行为，程序违法，事实不清，应予撤销。刘兰旭上诉要求二审法院确认2000年农历正月初四的《立卖字文》是无效协议，并要求判令被上诉人向上诉人赔礼道歉，补发新证。因《立卖字文》是平等主体之间的买卖合同行为，认定是否无效属于民事诉讼范畴，不属于行政诉讼的审理范围，故对此上诉请求本院不予以支持。上诉人上诉还要求被上诉人赔礼道歉，因该请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的情形，本院亦不予支持。上诉人上诉并要求法院判决补发新证，因行政机关发证和补证，有法定的程序要求，刘兰旭在未先行向发证机关提出发证的前提下要求法院直接判令颁发新证，并不符合法律的规定。此外，上诉人刘兰旭上诉称原审法院采纳被上诉人提交的袁有发的询问笔录、湖坪村出具的证明等证据未经上诉人庭审质证，就被法院确认，属于程序违法。经查，在一审庭审时上诉人刘兰旭未出庭，其子刘海根作为其特别授权诉讼代理人到庭参加了诉讼，袁有发的询问笔录以及湖坪村出具的证明等都经过了当庭出示和质证，刘兰旭此一陈述与事实不符，该上诉理由不能成立。
综上所述，上诉人刘兰旭的上诉理由与事实和法律不符，其上诉请求，本院不予支持。原判事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘兰旭负担。
本判决为终审判决。
审判长 上官笑东
审判员 吴 水 松
审判员 周 亚 男
二〇一四年四月二十三日
书记员 曹 永 红