浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第170号
上诉人（原审第三人）临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组。住所地：临安市太湖源镇杨桥村。
诉讼代表人王光荣。
委托代理人金伟星。
委托代理人杨永生，浙江龙剑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吕中朝。
委托代理人刘建新。
被上诉人（原审第三人）临安市太湖源镇杨桥村村民委员会。住所地：临安市太湖源镇杨桥村。
诉讼代表人储明良。
原审被告临安市人民政府。住所地：浙江省临安市锦城街道衣锦街***号。
法定代表人张振丰，市长。
委托代理人章元锋。
委托代理人姜飞翔。
吕中朝诉临安市人民政府土地行政裁决一案，杭州市中级人民法院于2014年6月19日作出（2014）浙杭行初字第7号行政判决。原审第三人临安市太湖源镇杨桥村第三村民小组（以下简称“杨桥村三组”）不服，向本院提出上诉。本院于2014年7月17日立案受理后依法组成合议庭，并于同年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人杨桥村三组的诉讼代表人王光荣，委托代理人金伟星、杨永生，被上诉人吕中朝及其委托代理人刘建新，原审被告临安市人民政府的委托代理人章元锋、姜飞翔出庭参加诉讼。被上诉人临安市太湖源镇杨桥村村民委员会（以下简称“杨桥村村委会”）经合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年7月，杨桥村三组向临安市人民政府提出土地所有权纠纷处理申请称，1982年9-11月，杨桥村三组与原下高村互换农田7亩，换得的土地该组同年发包给组员。2011年12月该组查帐发现，该换得并发包的土地实际仅5.4亩，其余1.6亩现被吕中朝使用，吕中朝系调田当时杨桥村三组的具体经办人，故请求确认杨桥村三组于1982年与原下高村调田所得西马克厂前机耕路西面，高后公路下第三块，面积约1.6亩的土地属杨桥村三组所有，并提交了卜振信、汪国华、蒋丰根、柳爱青、汪坤山、吴荣良等人出具的证明、原下高村二组与杨桥村三组调田后将调得7亩田承包给原下高村二组组员的明细帐、原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）与朱文标、程尧根、项炳贵、黄德仁签订的《粮食生产承包合同书》等材料。临安市人民政府于2012年7月25日将该案交由临安市国土资源局办理，经办部门于2012年8月28日受理该案，并于同日向杨桥村村委会、争议地使用人吕中朝发送答辩通知。杨桥村村委会答辩称，争议地系杨桥村村委会与原下高村调换而来。杨桥村三组所称田亩失少与事实不符，其据以计算的5.4亩是包产面积，该面积较实际面积要少，若折算成实际面积并结合杨桥村三组与原下高村调田的实际情况，杨桥村三组调得的田亩并不失少。杨桥村村委会提交了刘建新、王爱生、陈金林、余金校、喻炳夫、蒋丰根、尹福生等人出具的证明、吕中朝交承包款收据、证明争议地系1984-1985年改造成田地的收据、领条、证明、证明原下高村于1987年修公路的领条、证明原下高村因修路收回其发包给该村村民余金校的杨家溪滩新改田1.5亩并补偿其损失的领条等材料。争议地耕种人吕中朝在行政程序中的答辩意见与杨桥村村委会基本相同，并提交了杨桥村村委会落实粮食征购任务的通知、汇总表、吕中朝交承包款收据、刘建新、王爱生、陈金林、尹福生等人出具的证明、杨桥村三组组员承包土地实物帐、杨桥村三组1988年粮食任务到户明细表等材料。被告临安市人民政府及其经办机构向了解相关历史沿革的人员进行了调查，调取了原下高村卜振信的工作笔记，并于2012年12月7日召集杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝等就案涉证据进行了听证并组织各方进行调解，调解因杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝均拒绝未果。2013年2月20日，该案经办部门向部门领导申请延长办理期限一个月并获准。经办部门将延期情况告知了杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝三方。2013年7月15日，临安市人民政府作出临政决（2013）1号行政处理决定。处理决定书于同日送达杨桥村三组、杨桥村村委会、吕中朝三方。吕中朝及杨桥村村委会均不服，向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府分别以杨桥村村委会和吕中朝作为申请人作出杭政复（2013）267号和268号行政复议决定，维持原具体行政行为。另查明，杨桥村三组主张其与原下高村将各自所有的7亩田进行互换，但其调换所得并发包给组员的“溪滩荒田”仅5.29亩。该5.29亩是根据原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）1982年与该组农户签订的《粮食生产承包合同书》上的面积计算所得。而原杨桥大队第三生产队1982年与其所有农户签订的《粮食生产承包合同书》上的合计田亩数约164亩，该164亩是折大包干田的田亩数，目的是为确定农业税及应上缴的国家粮食任务，原杨桥大队第三生产队当时的实际田亩数多于164亩，且所有田亩均发包给村民。再查明，吕中朝至迟自1987年就开始向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款。杨桥村三组直至2011年12月方发现吕中朝使用争议地并对争议地权属提出质疑。
原审法院认为，杨桥村三组在行政程序及本案诉讼中称，1982年9－11月，该组与原下高村为劳作便利，将各自所有的7亩田进行互换，杨桥村三组换得的田中有5.4亩于1982年发包给该组农户经营，另1.6亩田直至2011年才发现被杨桥村三组吕中朝占用，吕中朝耕种的该争议地正是1982年该组与原下高村换田所得5.4亩外的不足部分。在行政程序及本案诉讼中，杨桥村三组进一步明确其所称1982年发包给该组农户的5.4亩，准确数字应为5.29亩，此外，杨桥村村委会从未因调田在杨家溪滩（争议地所在小地名）获得土地。杨桥村村委会及原告吕中朝在行政程序中则称，原下高村1985年因拓路需使用杨桥村村委会土地，故与杨桥村村委会按2：1的比例进行调田，杨桥村村委会以其0.7亩田换得原下高村杨家溪滩的新改田1.4亩，该1.4亩田即争议地，吕中朝是1987年向杨桥村村委会承包的。在本案诉讼中，吕中朝进一步明确杨桥村三组所称5.29亩是包产面积（即折大包干田亩的面积），并非实际面积，若折算成实际面积，则为7.05亩，故杨桥村三组1982年前换得的田地并未失少。由于和本案相关的调田并无直接的调田凭证，因此对本案的判断主要建立在相关村集体经济组织及其成员的证明、证言和其余的间接书证上。关于村集体经济组织及其成员的证明、证言，杨桥村三组一方和杨桥村村委会、吕中朝一方均有提供：其中卜振信、汪国华、蒋丰根、柳爱青、汪坤山、吴荣良等证明杨桥村三组与原下高村在1982年调田，所调田包括本案争议地，卜振信还证明杨桥村村委会从未与原下高村发生调田事宜；其中刘建新、王爱生、陈金林、余金校、喻炳夫等证明杨桥村村委会与原下高村于1985年或1986年调田，杨桥村村委会调得田即争议地，蒋丰根证明杨桥村村委会与原下高村曾以1：2的比例调田，尹福生还证明争议地1985年后系杨桥村村委会所有。单纯比较上述证明、证言，很难得出哪一方占优的结论。因此，本案的判断主要应以相关书证并结合生活常识进行判断。对于杨桥村三组在行政程序所提主张，主要存在以下问题：首先，杨桥村三组主张其与原下高村将各自所有的7亩田进行互换，但其调换所得并发包给组员的“溪滩荒田”（《粮食生产承包合同书》中的称谓）仅5.29亩（该5.29亩是根据原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）1982年与该组农户签订的《粮食生产承包合同书》上的面积计算所得），故存在失少，而吕中朝耕种的该争议地正是5.29亩外的不足部分。但杨桥村三组及吕中朝在本案中均认可，原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）与该组所有农户1982年签订的《粮食生产承包合同书》上的合计田亩数约164亩，该164亩是折大包干田的田亩数，目的是为确定农业税及应上缴的国家粮食任务，其并非实际田亩数，原杨桥大队第三生产队当时的实际田亩数多于164亩，且所有田亩均发包给村民。因此，相关《粮食生产承包合同书》上的5.29亩，反映到实际亩数时面积也应该更大。在《粮食生产承包合同书》上5.29亩反映的实际亩数更大的情况下，杨桥村三组根据该5.29亩主张其换得田亩存在失少，证据不足。其次，根据吕中朝及杨桥村村委会在案涉行政程序中提交的田承包款收据，可以确认吕中朝至迟自1987年就开始向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款（吕中朝未向杨桥村村委会承包其他土地），而另一事实是：组员承包村所有土地需向国家缴纳农业税和粮食任务，并向村缴纳承包款，而承包组所有土地，除农业税和粮食任务外，是无需负担承包款的。倘若吕中朝系在杨桥村三组与原下高村调田过程中借机取得案涉土地，其再以承包村所有田地的名义，向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款，不符合常理。一审法院认为，在上述问题无法得到合理解释的情况下，被告临安市人民政府认为支持本案争议地所有权应归属杨桥村三组的证据可以达到优势证明标准的意见不能成立。关于本案的法律适用，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”本案中，吕中朝至迟自1987年就开始向杨桥村村委会缴纳争议地的承包款，杨桥村三组在案涉行政程序中称，其直至2011年12月，方发现吕中朝使用争议地，故可以认为杨桥村村委会自1987年起开始使用争议土地，直至2011年12月，其间已满二十年。根据上述规定，即便杨桥村三组在二十年届满后主张争议地的所有权，亦不应予以支持。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据不足，其适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决撤销临安市人民政府作出临政决（2013）1号行政处理决定的具体行政行为。
杨桥村三组上诉称：原判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、关于程序问题。临安市人民政府临政决（2013）第1号行政处理决定书所处理的是上诉人与临安市太湖源镇杨桥村的土地所有权争议，争议的双方主体为杨桥村三组和杨桥村村委会，被上诉人（吕中朝）只是土地的实际使用人，非所有权争议的主体，无权对所有权的处理决定提起诉讼，因而其不是（2014）浙杭行初字第7号判决的适格原告，原审法院受理并依据其请求进行审理违反法定程序。二、临安市人民政府临政决（2013）第1号行政处理决定书认定事实清楚、证据充分。临安市人民政府对争议土地的来源、调换的过程等细节问题都进行了认真细致的调查取证，对整个事实的认定都建立在充分合理的证据基础之上。1、上诉人与原下高村委各自劳作方便于1982年将土地等面积调换，互换土地面积为7.01亩。下高村将从上诉人处调换的7.01亩土地承包给4个农户经营，而上诉人将调换来的土地承包给本组4个农户，根据承包合同的记载，实际土地仅为5.29亩，比实际调换得来的土地缺少1.72亩。2、根据被上诉人所做的1985年杨桥村三组土地账册记载，杨桥村三组从下高村调换而来土地6.15亩，与实际调换得来的土地7.01亩缺少0.86亩。3、杨桥村四组于1991年因下高村造路从下高村杨家溪滩调换来2块土地，其中一块1.5亩的新改田与当时被上诉人经营的土地在同一地块，后由被上诉人经手以其经营的地块与该1.5亩的新改田互换，这1.5亩的新改田即为争议地块。4、在2011年12月上诉人查账发现土地缺少之前，争议地块一直由被上诉人经营，既未登记在杨桥村村委会的土地账册之上，杨桥村村委会收取承包费的账册上也没有该地块的记载，也就是说杨桥村村委会从未对该地块主张过所有权也未对该地块实际使用经营过。另外，杨桥村村委会的前几任负责人及下高村的负责人和其他知情人共同证实，杨桥村村委会从未与下高村调换过土地。5、被上诉人为1982年上诉人与下高村调换土地的经手人，也是杨桥村三组土地账册的制作人及保管人。6、被上诉人所主张的从杨桥村村委会承包的争议地块既无承包合同，也无土地账册记载，其所提供的承包费收据既未记载地块，承包金额也与地块面积无法对应。综上，被上诉人目前经营争议地块，杨桥村村委会不知道其存在，更未主张过权利；上诉人在2011年前亦不知道缺少土地的情况，该土地实际是被被上诉人吕中朝利用其经手的便利私自隐藏并由自己使用的，虽在上诉人发现后声称由村里承包给其经营，但与查明事实不符且无证据证实。而临安市人民政府作出处理决定的证据即使从诉讼的角度讲也已达到高度盖然性的证据标准，足以证明争议地块属上诉人所有。三、原审认定事实错误。1、“原杨桥大队第三生产队（现杨桥村三组）与该组所有农户1982年签订的《粮食生产承包合同书》上的合计田亩数约164亩，该164亩是折大包干田的田亩数，……，其并非实际田亩数，……实际田亩数多于164亩，……杨桥村三组根据该5.29亩主张其换得田亩存在失少，证据不足”，这一认定明显错误。首先，承包合同及1985年的账册均由被上诉人吕中朝制作，1985年账册记载的组里土地约217亩，承包合同上承包的土地总计164亩，按被上诉人的说法是1.32：1的比例打折，即217亩除以164亩，所以7.01亩折算后约为5.29亩，但是这一计算是根据1985年的账册去反推1982年的土地，实际上1985年的土地面积肯定会多于1982年的土地面积。其次，1985年账册上记载当时组里从下高村换来的土地已经有6.15亩，而不是登记面积换来的7.01亩，同时根据被上诉人所说的比例打折为4.65亩，也不是5.29亩。所以被上诉人的这一说法不成立，原审根据这一说法进行认定明显错误。2、被上诉人所主张的从杨桥村村委会承包的争议地块既无承包合同，也无土地账册记载，其所提供的承包费收据既未记载地块，承包金额也与争议地块面积无法对应。该承包费收据从真实性、关联性及证明对象等方面均不符合证据规则的要求，原审法院对该承包费收据作为证据并确认其证明力违反法律规定。四、临安市人民政府临政决（2013）第1号行政处理决定书适用法律正确。1、根据临安市人民政府查证的事实，杨桥村村委会从未与下高村调换土地，90年代后下高村造路需要占用杨桥村村委会土地，两次合计面积也仅0.2亩多点，由杨桥村村委会无偿赠送。杨桥村村委会根本不知道争议地块的存在，也自然不存在杨桥村使用争议地块的事实。2、既然杨桥村未与下高村调换土地，杨桥村在争议地块也无土地，那么被上诉人于1987年即向村委会缴纳争议地块承包费的事实肯定也不存在。3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》适用的前提是杨桥村使用争议地块且使用满二十年，根据前述两点，杨桥村在上诉人查证缺少土地前不知道争议地块存在，同时村里也没有与下高村调换过争议地块，当然不存在使用的问题，使用满20年更是无从谈起。4、《中华人民共和国物权法》实施后，原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》作为部门规章，其21条的规定与《物权法》相冲突，不能作为确定所有权的依据。综上所述，临安市人民政府临政决（2013）第1号行政处理决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。上诉人请求撤销杭州中院（2014）浙杭行初字第7号行政判决。
吕中朝答辩称：一、关于程序问题，本案所争议田是杨桥村的集体土地，是杨桥村全体村民共有的，我们不允许村干部以权谋私，颠倒黑白，所以我们全村其他四个小组三百多村民及争议田使用权人吕中朝联名上诉，保护自己的合法权利；二、临安市人民政府临政决（2013）第1号行政处理决定书对争议田造田时间，造路时间及造路事实认定不清，导致事实不清，证据不足。1、上诉人提供的证据008和021中，下高村四户人家分得杨桥村调来的田可耕种面积6.79亩，加0.31亩被打折掉的死田，合计面积7.1亩，在国土局调查笔录18页，量得三块田边长63米，底边70米。我们量得边为78米，总计田亩面积为6.993亩，在田亩接近真相时，书记不签字，组长不准他们量，这是什么行为，什么目的？2、被上诉人一审证据清单第五组清晰表明，下高村在现争议地块边机耕路以西22亩新改田都是在1984年7月以后才开始造田的，以前是荒滩，那么在1982年下高二组与杨桥三组调田时怎么能换到1984年以后的田，而且当时还是杨桥村的荒滩。3、杨桥三组总共有丈量的田地218.84亩，承包合同上报田亩164亩，折田比例为1.333，三组四户人家的承包合同共有5.29亩（5.29＊1.333=7.05），三组从下高调换来的田应是7.05亩，在1985年的账册记载的土地为6.15亩，与1982年调田无关联。（因二轮承包时已经对不同的田块进行了不同的打折处理）4、吕中朝与杨桥四组换地一说无事实根据，四组的1.619亩田是由四户人家组成，在调查笔录上只有向正良一户说调过田，其余都否认有调换过田地或记不清楚，而且被上诉人与四组的四户的田亩分不一样。后我方向向正良询问，其与吕中朝没有调换过田。5、上诉人称在2011年12月，村里查账时发现被上诉人吕中朝一直在经营该地块，既然村里账上有记载被上诉人吕中朝应缴纳的承包款等事项，如何能否定杨桥村对该地块的所有权。现在的村干部不知道，不等于村里就没有这块田。三、被上诉人吕中朝在一审中提供的几组证据完全可以明确证明吕中朝是自1987年开始承包争议地块，该争议地块属于杨桥村所有。其中，第三组证据证明被上诉人吕中朝从1987年缴纳争议田承包款的事实；第四组证据证明了原下高村因1987年造路与杨桥村调田的事实以及做路多出0.34亩，在2007年被征用的事实；第六组证据证明了下高村在1987年造路的事实。在大量的证据面前，杭州中院能以事实为依据，法律为准绳，秉公断案，我们认为原审审理程序合法有效，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
临安市人民政府答辩称：一、争议地系杨桥村与原下高村因改造道路而得的事实，没有证据证明。争议土地位于太湖源镇高后公路下（西马克厂大门）南面机耕路西侧第三块，涉及面积1.51亩（实测面积），由吕中朝经营管理。争议地原所有权属高云村（原下高村）所有，原为溪滩荒地，于上世纪七、八十年代改造而来，该地块小地名为杨家溪滩。原下高村至杨桥村的村道比较狭窄且路况较差，为了改变该状况，原下高村对此村道进行了多次改造，由于该道路两侧的土地并非全部为原下高村所有，有部分系杨桥村（组）所有，因此，改造中发生过涉及到调田调地及补偿事宜。经查，1988年杨桥村收到原下高村黄山岗做路损失田0.12亩，收入72元。1991年原下高村黄山岗做路碰到杨桥村四组土地0.926亩，杨桥村三组0.2265亩，杨桥村0.0847亩，同年3月杨桥村四组除领到原下高村做路杨桥头至西山垅损坏油菜、麦、花草作物兑现款外，按杨桥村四组于原下高村1：2的比例，调得原下高村位于太湖源镇杨桥村村西马克厂大门南面机耕路西侧（杨家溪滩）第三块约1.5亩（即争议地块）及第二块约0.5亩的新改田。期间，杨桥村四组换得约1.5亩新改田与位于同一区块东侧当时由原告吕中朝经营的相似面积土地发生了调换。争议地在没有调换前所有权归原下高村所有均没有异议，但无相关证据能够证实争议地是1987年杨桥村与原下高村因为造路相互调换土地而得。二、一审法院从《粮食生产承包合同书》上的5.29亩，反映到实际田亩数时面积也应该更大，而认为杨桥三组根据该5.29亩主张其换得的田亩存在失少，证据不足，理由不够充分。首先，从《粮食生产承包合同书》及1985年账册均由一审原告制作，从1985年账册记载的杨桥村三组土地约217亩，而承包合同上土地合计164亩，一审法院根据一审原告提出的杨桥村三组提供的1982年所得农户《粮食生产承包合同书》上合计的田亩数约164亩是折大包干田的田亩数且均发包给村民，而非实际田亩数，按比例来推测杨桥三组与原下高村换得的7.01亩折算后约为5.29亩，这仅是推测，没有其他证据证明。其次，从1985年的田册账反映《粮食生产承包合同书》上的5.29亩变为6.15亩，而案发后实测为6.3亩或者是6.615亩，均少于7.01亩，与等面积调换的事实也不一致。因此，一审法院仅依据一审原告的推测而否认杨桥村三组的主张理由不充分。三、吕中朝在行政程序中向本府提交的田承包款收据指向不明确。即使本府认可吕中朝向杨桥村承包有田地，但由于杨桥村截至本府作出决定前未能提供本村的土地账册，因此涉及的田承包款收据指向是哪块承包田不明确，承包款金额与争议地块面积无法对应，无法证明就是缴纳的争议田承包款，不排除其另外向村集体承包其他土地，而非争议地，或者还存在其他人为因素。四、在杨桥村村委会无法说明土地来源、吕中朝承包土地指向不明确的情形下，直接适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，存在不妥。一审法院认为《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有……”中的“农民集体”为“杨桥村”，“其他农民集体”为“杨桥村第三村民小组”，根据本府查证，杨桥村村委会根本无法说明争议地的来源，吕中朝缴纳承包款的指向也不明确，因此简单认定杨桥村连续使用杨桥村三组土地满二十年，存在事实不清。本案因原调换凭证、承包经营合同、土地账册等原始证据缺失，本府综合各方提供的证据和调查核实的情况，按照证据优势原则，经集体讨论，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定作出临政决（2013）1号行政处理决定书，认为将争议地确权给杨桥村第三村民小组证据更充分，是履行法律赋予的法定职责，于法有据。另外，本案原告适格主体应该是杨桥村村委会，按照《土地管理法》规定，土地所有权分为国家所有和农民集体所有，原告作为村集体经济组织成员仅享有土地的承包经营权（使用权），不具有争取争议土地所有权的资格。而截至目前，杨桥村村委会未就该土地的权属认定提起行政诉讼，其已认可本府对该争议土地的权属认定。综上所述，本府作出的临政决（2013）1号行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求撤销杭州市中级人民法院作出的（2014）浙杭行初字第7号行政判决。
杨桥村村委会未在法定期限内提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提供杨桥村1984、1986、1997、2002四个年度的财物账册、2003年度杨桥村相关村民4份农田承包款收据以及杨桥村三组1985年土地面积与1982年承包地打折对照表等，以印证涉案土地归其所有。鉴于上诉人二审期间提供证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据范畴，且与其待证事实亦无直接关联性，本院对此不予接纳。
庭审中，各方当事人主要围绕着被诉土地裁决行为是否具有事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，本案争议事项为涉案地块权属的认定。因缺乏原始调换凭证、承包经营合同、土地账册等原始直接证据，故争议各方主要以相关证明、证人证言和部分间接书证作为支持各方观点的依据。单纯比较案涉各方提供的村集体经济组织及其成员的证明、证言等内容，由于证明力相当但却互为矛盾甚至存在某些证人证言自我矛盾之情形，无法辨别真伪，故而难以由此得出哪一方证据效力占优之结论。而通过相关书证，特别是被上诉人吕中朝用以证明其自1987年开始就从杨桥村承包争议土地并上缴承包款和农业税的土地承包款收据和杨桥村村委会1987年向包括吕中朝在内的相关农户催缴农业税的通知，以及用以证明争议地块是下高村从1984年开始才在溪滩上造田而来的下高村刘立山、余金校等人的造田费领取凭条和新田改造领款条等原始书证，在争议对方杨桥村三组未能提供相反证据或予以充分反驳说明的情况下，该等原始书证的证明效力显然高于一般的证明或证人证言。另外，因“折大包干”情况的存在，上诉人根据1982年《粮食生产承包合同书》计算得来的目前杨桥村三组所有的5.29亩土地是否就是实际面积仍缺乏充分的依据，上诉人基于此主张其田亩缺少的理由尚不充分。综上，原审被告临安市人民政府在相关证明和证人证言相互矛盾无法辨别真伪，就前述问题亦无法予以合理解释的情况下，认定上诉人提供的证据更为优势的理由不能成立，一审认为其根据证据优势原则将争议地确权给上诉人主要依据不足的判断并无不当。
就被上诉人吕中朝的行政诉讼原告资格问题，本案中，上诉人与被上诉人杨桥村村委会存在土地所有权争议，而被上诉人吕中朝仅为涉案土地的使用权人，故针对涉及土地所有权的处置行为不应享有原告资格，但鉴于本案系因临安市人民政府土地行政裁决引发的诉讼，且在该裁决及后续行政复议过程中，吕中朝均系第三人，故原审授予其原告资格并无不当。
就原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”的规定是否适用本案问题。从1987年至2011年20多年间，吕中朝使用涉案土地却未向杨桥村三组缴纳农业税或土地承包款而杨桥村三组一直未予主张的情况看，似乎可以认定杨桥村三组已实际放弃该涉案土地的所有权。但吕中朝既是杨桥村人又是杨桥村三组村民，故原审法院援引上述若干规定认为“即便杨桥村三组在二十年届满后主张争议地的所有权，亦不应予以支持”存在不当。但该问题并不影响原审对被诉行政行为事实依据不足的判断。
综上，原审判决以临安市人民政府将争议地块确权给上诉人的主要依据不足为由撤销该府临政决（2013）1号行政处理决定并无不当。上诉人提出的撤销原审判决的理由不能成立，本院不予采信。但引发本案诉讼的是临安市人民政府的土地行政裁决，原审法院撤销该被诉裁决后，当事人双方的权属争议仍然存在，故原审法院未能一并责令临安市人民政府重新作出土地裁决具体行政行为不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判；
二、责令临安市人民政府重新作出土地行政裁决具体行政行为。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨桥村三组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 周 萍
代理审判员 万成兆
二〇一四年九月三日
书 记 员 韦若莎