甘肃省陇南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）陇行终字第23号
上诉人（原审原告）董永平。
被上诉人（原审被告）陇南市文县公安局。
法定代表人张罗成，该局局长。
上诉人董永平因不服文县公安局治安管理行政处罚决定一案，不服武都区人民法院（2015）武行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2014年9月1日以来，文县口头坝乡畦子坝村董永平、李海涛、李有昌、李小军等30名村民多次到市县上访反映问题，文县县委政府即成立集中解决苗家坝库区移民问题领导小组，要求工作组下村住社，责令限时解决问题，并对上访人员进行宣传教育，劝导批评。在落实解决问题的过程中，文县口头坝畦子坝村李有昌、董永平等30名村民多次去省委门口、信访大厅缠访。10月14日，董永平、李小军购买白布、毛笔、墨汁，董永平制作横幅。于2014年10月16日聚众到甘肃省委机关办公场所多人聚集打横幅，严重影响了省委的正常秩序及周边的社会秩序。根据《信访条例》属非正常上访，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款、二款之规定，聚众扰乱单位秩序和公共场所秩序情节较重的处五日以上十日以下拘留，于2014年11月28日作出文公（治）决字（2014）第62号《行政处罚决定书》，决定给予董永平行政拘留七日的行政处罚。原告不服，向陇南市公安局申请复议，陇南市公安局以事实清楚，证据充分，程序合法于2015年1月9日以陇公复决字（2015）2号行政复议决定书维持了文县公安局对董永平的行政处罚。董永平以事实不清，程序违法，适用法律错误向本院提起行政诉讼，请求撤销文公（治）决字（2014）第62号行政处罚决定书。
一审法院审理认为，原告董永平等30多人多次在乡、县、市、省政府聚集越级上访，缠访，董永平为上访人之一，积极买白布、毛笔、墨汁，制作上访横幅，在办公场所周围、公共场所多人非法聚集，严重影响了省委的正常秩序和周边的社会秩序，根据《信访条例》的规定，属非法上访。违反了《信访条例》第十八条二款规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、围堵、冲击国家机关、拦截车辆，或者堵塞阻断交通的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或将生活不能自理的人弃留在信访场所的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《治安管理处罚法》第二十三条一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”；被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款规定给予原告治安管理行政处罚与本案相适应。被告作出的行政行为程序合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、处罚适当。遂依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告董永平的诉讼请求。
上诉人董永平不服武都区人民法院上述行政判决，向本院提起上诉称：1.一审法院认定上诉人扰乱了省委正常工作秩序证据不足，认定事实错误。被上诉人提供的上诉人上访的证据只能证明上诉人进行信访，被上诉人没有提供省委工作秩序不能正常进行的证据。上诉人的行为依法不应受处罚。2.一审法院没有对被上诉人的行为进行程序审查，被上诉人作出的行政行为程序违法、适用法律错误。3.一审法院没有对被上诉人的职权依法进行审查，被上诉人没有提供对本案有管辖权的证据。4.一审法院对上诉人超过法定期限提交的证据没有依法处理，被上诉人提供的证据不能证明其行为的合法性。上诉人请求：撤销一审判决，依法判决被上诉人作出的文公（治）行罚决字（2014）第62号行政处罚决定书违法。
被上诉人文县公安局辩称：1.我局认定董永平、李海涛、李小军等人聚众扰乱单位秩序的事实清楚。自2014年9月1日以来，文县口头坝乡畦子坝村村民连续到市县乡上访，在落实解决问题的过程中，2014年10月16日，李有昌、李海涛、李小军等30名村民到省委大门口打横幅非正常上访，严重扰乱了省委周边的社会秩序，严重影响了省委的正常秩序。根据《信访条例》的规定，属非正常上访，其行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定聚众扰乱单位秩序。2.我局认定李海涛、李小军、董永平等人聚众扰乱单位秩序证据确实充分，有李海涛、李小军、董永平等人的陈述及证人证言、现场照片、视听资料等证据证实，足以认定。3.我局对李海涛、李小军、董永平等人的行政处罚决定，经陇南市公安局复议于2015年1月9日以陇公复决字（2015）2号行政复议决定书维持了我局对李海涛、李小军、董永平的行政处罚。李海涛、李小军、董永平三人又向武都区人民法院起诉，一审法院判决驳回三人的诉讼请求。4.在办理该案中，我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，做到了程序合法。综上，我局对李海涛、李小军、董永平处以行政拘留七日的行政处罚，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确。请求依法判决维持我局作出的文公（治）行罚决字（2014）第60号、第61号、第62号行政处罚决定书，驳回原告诉讼请求。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》为国务院颁布的法规，是各级国家行政机关进行行政管理活动的依据，也是人民法院审理行政诉讼案件时审查行政行为是否合法的依据。该条例第十八条二款规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，代表人数不得超过5人；第二十条规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。上诉人董永平及他人在其诉求得不到解决的情况下，多人多次到省级以下各级人民政府及有关部门聚集上访。在赴省委、省政府越级上访中，董永平、李小军购买白布、毛笔、墨汁，董永平制作横幅，于2014年10月16日到甘肃省委大门口多人聚集打横幅，严重影响了省委机关的正常秩序及周边的社会秩序，其行为违法了上述规定。同时，董永平等人非法聚集打横幅的行为也符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定的应当给予治安管理行政处罚的情形。文县公安局作出行政处罚决定时，董永平虽申请陈述和申辩，但未说明理由，且文县公安局是在陇南市公安局复议决定书送达董永平后才执行其作出的处罚决定，故文县公安局虽对董永平申请陈述和申辩未复核，但董永平申请陈述和申辩的权利已得到充分保障。另根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，该行政案件由违法行为人居住地文县公安局管辖并无不当，也不违法。综上，文县公安局依据《治安管理处罚法》及《信访条例》的相关规定对董永平给予治安处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人董永平上诉理由不能成立，其上诉主张本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人董永平承担。
本判决为终审判决
审判长 李德林
审判员 张耀曦
审判员 梁志平
二〇一五年十一月十三日
书记员 寇利飞