北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第1896号
上诉人（一审原告）郑俊荣，女，1964年2月5日出生。
委托代理人秦亮平，天津全唐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区卢沟桥乡人民政府，住所地北京市丰台区丰北路77号。
法定代表人李惠松，男，乡长。
委托代理人张晓东，男，北京市丰台区卢沟桥乡人民政府副乡长。
委托代理人倪良月，北京市浩天信和律师事务所律师。
一审第三人北京市丰台区卢沟桥乡万泉寺村村民委员会，住所地北京市丰台区万泉寺南里小区9号楼。
负责人范钧屹，男，主任。
委托代理人杨旭，男，1984年3月2日出生，汉族，北京市丰台区卢沟桥乡万泉寺村村民委员会工作人员。
上诉人郑俊荣因履行村务公开监督管理法定职责一案，不服北京市丰台区人民法院（2015）丰行初字第93号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2015年1月6日，北京市丰台区卢沟桥乡人民政府（以下简称卢沟桥乡政府）办公室作出《关于郑俊荣﹤责令村委公开申请书﹥的回复函》，主要内容为：2014年12月18日，卢沟桥乡政府收到郑俊荣邮寄的《责令村务公开申请书》，于2014年12月19日向北京市丰台区卢沟桥乡万泉寺村村民委员会（以下简称万泉寺村委会）发出《督查通知》（009号）。2014年12月31日，卢沟桥乡政府收到万泉寺村委会有关情况说明，将《情况说明》转郑俊荣查收。在《情况说明》中，万泉寺村委会表示，郑俊荣所要求公开的26项内容均已在村务公开栏、党务公开栏、《今日万泉报》、村民代表股东代表会、民主日活动、党员大会等公开场合进行公开。
郑俊荣起诉至一审法院称：郑俊荣家住北京市丰台区万泉寺村203号和299号，是本村村民。郑俊荣为了解本村村民委员会之运行情况，享有《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村民的知情权。2014年6月17日，郑俊荣通过EMS的方式向万泉寺村委会提出公开村务的申请（申请村务公开内容见明细）。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第30条之规定，万泉寺村委会应及时向申请人公开，但时至今日万泉寺村委会仍未公开。郑俊荣于2014年7月2日向卢沟桥乡政府邮寄《责令村务公开申请书》，但卢沟桥乡政府拒收，以这样的行为拒绝履行自己的监督职责，行为违法。后经北京市丰台区人民法院（2014）丰行初字第262号判决确认卢沟桥乡政府违法，卢沟桥乡政府于2015年1月6日作出被诉具体行政行为。卢沟桥乡政府将万泉寺村委会的答复直接转发给郑俊荣，答复称要求公开的村务事项己经在村务公开栏、党务公开栏、《今日万泉报》、村民代表股东代表会、民主日活动、党员大会等公开场合进行了公开。但郑俊荣是单独向万泉寺村委会提出书面申请，万泉寺村委会应当按照郑俊荣的要求进行书面公开，同时万泉寺村委会所称通过上述方式进行了公开并未事实。村务公开栏、党务公开栏、村内宣传栏因为拆迁早就不存在，郑俊荣不可能获得相关信息，机关一楼大厅不在村民活动范围、《今日万泉报》也不是每家都有预定，因此郑俊荣也不可能获得相关信息。郑俊荣也从未被通知参加过村民代表、股东代表大会，其也不可能获得相关信息。因此万泉寺村委会的答复不合法，卢沟桥乡政府将万泉寺村委会的答复直接转发给郑俊荣，其答复违法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第31条之规定：村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。郑俊荣依据上述规定，要求卢沟桥乡政府进行调查核实，责令万泉寺村委会按照郑俊荣要求的方式书面公开具体村务行为。现起诉至法院，请求判决卢沟桥乡政府作出的《关于郑俊荣﹤责令村委公开申请书﹥的回复函》违法，责令卢沟桥乡政府继续履行其监督村务公开的职责。
2015年4月20日，一审法院作出（2015）丰行初字第93号行政判决认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。郑俊荣作为万泉寺村村民，有权反映村务公开问题，卢沟桥乡政府对所反映问题具有依法调查和监督的职责，对郑俊荣村务公开的申请以及万泉寺村委会是否存在怠于履行村务公开职责的情形进行调查，并依据调查结果作出相应处理。卢沟桥乡政府在接到郑俊荣的申请后，对万泉寺村委会发送《督查通知》进行调查，认定万泉寺村委会已经对郑俊荣申请公开的26项内容进行了村务公开方面的处理，后在60日内答复了申请人，在答复后向万泉寺村委会了解郑俊荣继续提出异议的情况，针对郑俊荣在诉状中提出的针对公开形式的质疑进行了解，均属于履行监管村务公开工作的行为。郑俊荣在诉状中对万泉寺村委会的村务公开形式提出异议，进而要求卢沟桥乡政府予以监督改正，法院认为，法律对于乡政府对村务公开工作的监督管理具有确定的要求，但对满足村民公开要求的具体形式则并无规定。郑俊荣提出宣传栏被拆除因此不能获得相应信息，但其证据5即为公开栏的照片，其提出机关一楼大厅不在村民活动范围和《今日万泉报》未预定的意见，均属于其自身情况，不影响一般村民通过公开渠道获取相应信息的可能，其提出未参加过村民代表大会和股东代表大会，但由于其不具有代表身份，因此未被通知参会不属于应予改正的情形，至于如何通过其他代表获取信息则不属于本案审查范围。鉴于本案诉争的乡政府对村务公开的监管行为属于非要式具体行政行为，在现有法律、法规没有对相关行政机关履行村务公开监管职责的程序、范围、期限、作为形式等作出具体规定的情况下，撤销卢沟桥乡政府制作的回复并认定卢沟桥乡政府未履行监督村务公开的职责的法律依据不足。因此对郑俊荣的诉讼请求不予支持。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回郑俊荣的诉讼请求。
郑俊荣不服一审判决，上诉认为，一审法院认定事实不清，适用法律错误，村务公开监督应体现在结果上，而非程序上，卢沟桥乡政府应监督万泉寺村委会按郑俊荣的申请进行公开，尽到实质义务，监督公开结果。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判支持郑俊荣的一审诉讼请求。
卢沟桥乡政府与万泉寺村委会均同意一审判决，请求予以维持。
在一审期间，卢沟桥乡政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、《关于郑俊荣﹤责令村委公开申请书﹥的回复函》，证明被诉具体行政行为；2、2014年12月16日EMS北京邮政信筒同城快件及《责令村务公开申请书》，证明郑俊荣向卢沟桥乡政府提出了责令万泉寺村委会村务公开的申请；3、《督查通知》，证明卢沟桥乡政府向万泉寺村委会发出督查通知，责令万泉寺村委会审核郑俊荣所申请公开的村务信息，已履行了监督职责；4、登记回执，证明卢沟桥乡政府对郑俊荣的申请予以登记，并告知郑俊荣其已责令万泉寺村委会就申请内容进行核实并做好解释说明工作；5、万泉寺村委会于2014年12月31日向卢沟桥乡政府作出的《情况说明》，证明万泉寺村委会告知郑俊荣其申请公开的内容所公开的形式；6、EMS特快专递回执单，证明卢沟桥乡政府将《登记回执》、《关于郑俊荣﹤责令村委公开申请书﹥的回复函》及《情况说明》通过邮递方式向郑俊荣送达；7、万泉寺村委会向郑俊荣作出的《情况说明》、韵达快递回执单及快件跟踪记录，证明万泉寺村委会已通过快件邮递方式对郑俊荣做解释说明工作；8、2015年1月12日卢沟桥乡政府对万泉寺村工作人员的询问笔录，证明卢沟桥乡政府在接到郑俊荣的申请后向万泉寺村委会进行调查核实的情况；9、2015年3月3日万泉寺村委会作出的《情况说明》，证明万泉寺村委会就郑俊荣起诉的相关事宜进行说明。
卢沟桥乡政府认为本案应适用的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、第三十一条。
一审审理中，郑俊荣为支持其诉讼主张，提交了以下证据：1、《村务公开申请书》及EMS北京邮政信筒同城快件，证明郑俊荣向万泉寺村委会提出了村务公开申请；2、《责令村务公开申请书》及EMS北京邮政信筒同城快件，证明郑俊荣向卢沟桥乡政府提出了责令村务公开申请；3、2014年12月16日EMS北京邮政信筒同城快件，证明郑俊荣再次向卢沟桥乡政府提出了责令村务公开申请；4、《关于郑俊荣﹤责令村委公开申请书﹥的回复函》，证明卢沟桥乡政府未履行法定职责；5、照片，证明公告栏没有郑俊荣申请事项的公开内容。
郑俊荣认为本案应适用的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条、第二十三条、第二十四条、第三十条、第三十一条、第三十四条及《北京市实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥的若干规定》第十四条、第十九条、第二十七条、第二十八条、第二十九条。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：卢沟桥乡政府提交的证据1-8，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的具体行政行为具有关联性，且内容真实、合法，予以采信；证据9的制作时间虽在本次诉讼过程中，但证明的问题为郑俊荣在起诉状中列明但未在《责令村务公开申请书》中提出的理由，因此对该证据亦予以确认。郑俊荣提交的证据1-5，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，可以证明其提出申请、收到答复的全部过程以及村内公告栏的情况，予以确认。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：郑俊荣系万泉寺村村民。2014年6月17日，郑俊荣向万泉寺村委会邮寄《村务公开申请书》，要求根据《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村务公开制度的规定公开村委会办事议事制度、村干部分工等二十六项内容。万泉寺村委会签收邮件后未予答复。2014年7月2日，郑俊荣向卢沟桥乡政府邮寄《责令村务公开申请书》，提出因万泉寺村委会未答复《村务公开申请书》，要求卢沟桥乡政府责令万泉寺村委会进行答复，但卢沟桥乡政府拒绝签收该邮件。郑俊荣对卢沟桥乡政府拒收邮件的行为向一审法院提起行政诉讼。2014年8月14日，卢沟桥乡政府作出卢沟桥乡人民政府办公室004号《督查通知》，要求万泉寺村公开相关内容。后一审法院作出行政判决，确认卢沟桥乡政府拒绝接收郑俊荣2014年7月2日邮寄的《责令村务公开申请书》的行为违法。
2014年12月16日，郑俊荣再次通过邮寄方式向卢沟桥乡政府邮寄《责令村务公开申请书》，以同一理由要求卢沟桥乡政府责令万泉寺村委会进行答复。同年12月19日，卢沟桥乡政府办公室对上述申请制作登记回执，当日，卢沟桥乡政府对万泉寺村发送卢沟桥乡人民政府办公室009号《督查通知》，责令万泉寺村根据相关法律规定审核郑俊荣申请公开的村委会办事议事制度等26项内容，属于公开范围的依法公开，不属于公开范围的向郑俊荣说明理由，并将办理情况说明于2015年1月7日前报至卢沟桥乡政府办公室。同年12月31日，万泉寺村委会向卢沟桥乡政府提交《情况说明》，说明郑俊荣所申请公开的26项内容已在村务公开栏、党务公开栏、《今日万泉报》、村民代表股东代表会、民主日活动、党员大会等公开场合进行公开，另有两项内容因不存在无法公开，同时万泉寺村委会将《情况说明》邮寄给郑俊荣。2015年1月6日，卢沟桥乡政府向郑俊荣邮寄《关于郑俊荣﹤责令村委公开申请书﹥的回复函》，将其收悉郑俊荣邮件、向万泉寺村委会发出《督查通知》、接到万泉寺村委会《情况说明》的事实进行了说明，并将万泉寺村委会的《情况说明》作为附件一并寄送。2015年1月12日，卢沟桥乡政府工作人员向万泉寺村工作人员了解情况，负责村务公开的工作人员表示答复后郑俊荣未再向万泉寺村委会了解相关村务信息。郑俊荣提起诉讼，提出万泉寺村委会未向其进行书面公开，村务公开栏、党员公开栏、村内宣传栏因拆迁已不存在，机关一楼大厅不在村民活动范围，《今日万泉报》不是每家都预定，村民代表、股东代表大会郑俊荣未被通知参加，因此其不可能获得相关信息的意见，认为卢沟桥乡政府的答复不能证实其履行责令村务公开职责。2015年3月3日，万泉寺村委会针对郑俊荣起诉状所述情况向卢沟桥乡政府再次出具《情况说明》，说明机关院内公开栏一直存在未被拆除，《今日万泉报》不采取预定方式，村民可直接到村民小组领取，因郑俊荣不担任村民代表、股东代表职务，故在召开村民代表、股东代表大会时无义务直接通知郑俊荣参加。
本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。本案中，郑俊荣向卢沟桥乡政府邮寄《责令村务公开申请书》，提出因万泉寺村委会未答复《村务公开申请书》，要求卢沟桥乡政府责令万泉寺村委会进行答复，卢沟桥乡政府对郑俊荣所反映问题具有依法调查、监督并进行处理的职责。卢沟桥乡政府在接到郑俊荣的上述申请后，对万泉寺村委会发送《督查通知》进行调查，认定万泉寺村委会已经对郑俊荣申请公开的26项内容进行了村务公开方面的处理，后在60日内答复了郑俊荣，并在答复后向万泉寺村委会了解郑俊荣继续提出异议的情况，针对郑俊荣在诉状中提出的针对公开形式的质疑进行了解，卢沟桥乡政府的上述行为均为履行村务公开监督职责的具体内容。郑俊荣虽对万泉寺村委会的村务公开形式存在异议，并要求卢沟桥乡政府予以监督改正，但一方面考虑到法律对满足村民公开要求的具体形式无明确规定，另一方面郑俊荣提出的获得村务公开信息的障碍部分与其自身情况有关，不影响一般村民通过公开渠道获取相应信息的可能。据此，在现有法律、法规没有对相关行政机关履行村务公开监管职责的程序、范围、期限、作为形式等作出具体规定的情况下，郑俊荣提出的撤销卢沟桥乡政府制作的回复并认定卢沟桥乡政府未履行监督村务公开的职责的请求，依据不足，本院不予支持。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回郑俊荣的诉讼请求是正确的，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由郑俊荣负担（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘天毅
代理审判员 王 琪
代理审判员 宋 鹏
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 马星龙