河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫16行终11号
上诉人（一审被告）淮阳县水利局。
法定代表人李长青，局长。
委托代理人张勇，淮阳县水利局工作人员。
委托代理人张华伟，河南天昭律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）徐汝云。
委托代理人吴振华，河南浩盈律师事务所律师。
原审被告淮阳县人民政府。
法定代表人王毅，县长。
委托代理人张勇，淮阳县水利局工作人员。
淮阳县水利局上诉徐汝云水事行政通知一案，鹿邑县人民法院于2015年11月22日作出（2015）鹿行初字第25号行政判决。淮阳县水利局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。淮阳县水利局的委托代理人张华伟，徐汝云及其委托代理人吴振华，淮阳县人民政府及淮阳县水利局的委托代理人张勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2015年5月，原告徐汝云及淮阳县郑集乡七里河行政村徐庄自然村其他村民在淮郑河上修建桥梁。2015年5月30日，被告淮阳县水利局作出并向原告送达了（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知，认定“徐汝群”未经水行政主管部门批准擅自在淮阳县郑集乡淮郑河内修建水工程建设桥梁，违反了中华人民共和国《水法》第六十五条，根据《中华人民共和国水法》第六十四条第四项、《河南省水政监察规定》第十五条第二款之规定，责令立即停止违法行为，听候处理。否则，依法追究法律责任。附：1、立即停止违法行为；2、限3日内自行拆除违法临河建筑物。原告不服，于2015年7月6日向被告淮阳县人民政府申请行政复议，请求撤销（予淮）水停字（2015）第017号处罚决定。被告淮阳县人民政府于2015年9月8日作出淮政复决字（2015）20号行政复议决定，认定予淮水停字（2015）017号责令停止水事违法行为通知书事实清楚、程序合法、适用依据正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持被申请人作出的予淮水停字（2015）017号责令停止水事违法行为通知书。原告仍不服，于2015年9月21日向该院提起行政诉讼，请求依法确认被告淮阳县水利局（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知违法。
另查明，2015年6月2日，淮阳县水利局对“许汝云”作出（淮）水改字（2015）第017号责令改正通知书，责令相对人于2015年6月4日前改正，改正内容为“限两日内拆除违法建筑物，恢复原状”；2015年6月9日，淮阳县水利局对“许汝云”作出（淮）水罚决字（2015）第017号水行政处罚决定，决定给予“许汝云”立即拆除违法建筑物和罚款5万元的处罚；2015年6月10日，淮阳县水利局强行拆除了涉案桥梁。
一审认为，被告淮阳县水利局辩称被诉的（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知，只是其“实施行政处罚时的一个步骤”，“对徐汝云不产生实际的影响”，“不具有可诉性”。但按照《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，对于责令限期拆除违法建筑物、构筑物而逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款；若相对人按照被诉通知规定自行拆除，被告淮阳县水利局的行政行为终止于此，不会引发该条法律规定的强行拆除并处罚款的法律后果；事实上，原告并未拆除涉案桥梁，被告淮阳县水利局在原告起诉前已经对相对人作出了罚款5万元的行政处罚决定，并强行拆除了该处桥梁。被诉通知对相对人设立了“限3日内自行拆除违法临河建筑物”的义务，依法将会产生、在原告起诉前已经产生了相应的法律后果；虽然被告淮阳县水利局在2015年6月2日又对“许汝云”作出了内容及性质与被诉通知雷同的责令改正通知，但并不能排除被诉通知的法律后果；且被告淮阳县水利局当庭明确表示被诉通知是对原告徐汝云下发的，故原告可以对被诉通知依法提起行政诉讼。
被告淮阳县水利局当庭明确表示被诉通知是对原告徐汝云下发的，但被诉通知的台头即行政管理相对人的姓名却为“许汝群”，故被诉通知无效。被告未能提供证明原告或者“许汝群”、“许汝云”实施了违法修建桥梁行为的合法证据，属主要证据不足。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被告淮阳县人民政府于2015年7月6日受理原告的行政复议申请，于2015年9月8日作出淮政复决字（2015）20号行政复议决定，期间为64日，且未提供延长复议期限的证据，违反了法定程序。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款之规定，判决：一、撤销被告淮阳县人民政府2015年9月8日作出的淮政复决字（2015）20号行政复议决定；二、确认被告淮阳县水利局2015年5月30日作出的（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知无效。案件受理费50元，由被告负担。
淮阳县水利局不服一审判决上诉称，1、（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书不具有行政可诉性。（1）作出责令停止水事违法行为通知书是我局实施行政处罚程序的一个中间环节，最后作出并送达的行政处罚决定书后才是一个具体行政行为的完成，因此说责令停止水事违法行为通知书不是一个独立的行政行为不具有行政可诉性；（2）我局强制拆桥的行为根据的不是责令停止水事违法行为通知书而是行政处罚决定书，因此说责令停止水事违法行为通知书本身对徐汝云不具有强制执行的效力，也没有实际的影响，依法不属于行政诉讼受案范围；（3）行政处罚决定书和责令停止水事违法行为通知书均是国家水利部制作的统一格式范本文书，行政处罚决定书本身告知了复议和诉讼的权力，而责令停止水事违法行为通知书本身没有表明复议和诉讼的权力，二者的差异也可得出责令水事违法行为通知书不具有可诉性的事实；（4）徐汝云复议和诉讼之前，我局已依法作出了行政处罚决定书，并依法定程序送达。徐汝云不选择结果提出复议和诉讼，而就行政处罚中的一个过程提起诉讼是对诉权的滥用（正如诉讼当事人不对一审判决提出上诉，而上诉举证通知一个道理）；2、鹿邑县法院判决撤销（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书的理由明显不能成立。（1）责令停止水事违法行为通知书和责令改正通知书的作出，从时间上看没有任何矛盾和不妥，且不违反法定程序；（2）责令停止水事违法行为通知书上的行政相对人姓名“许汝群”，及责令改正通知书上的行政相对人姓名“许汝云”与被上诉人徐汝云在写法上有差异，但这更能说明，在我局行政执法过程中虽徐汝云极不配合，但我局处罚的对象是明确具体和准确的；（3）本案虽为行政诉讼，但并不意味着行政机关要承担全部举证义务。原告不能提供批准建桥的手续给法庭，就应当视为原告违法建桥，而不应当让我局承担原告事前没有申请建桥的行为；3、鹿邑法院判决撤销（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书适用法律不当。（1）徐汝云要求人民法院确认责令停止水事违法行为通知书违法，但原审法院却依据执行行政诉讼法解释57条二款作出确认无效的判决结果，是明显的判非所诉；（2）原审判决在未对徐汝云建桥是否合法得出结论的情况下、在未对拆桥的根据是否是责令停止水事违法行为通知书作出判断的情况下就作出确认无效的判决结果，明显不当；（3）本案明显不属于司法解释规定的确认无效的范畴；4、我局在作出行政处罚后拆除桥梁的行为有明显的法律依据，我局的行政行为应当予以维持。（1）徐汝云建造本案桥梁的位置是泄洪通道依法应予拆除，是一审法庭调查中徐汝云也不持异议的事实，依照中华人民共和国水法的规定，除拆除以外没有第二个选择；（2）建造一座桥梁，不仅要有科学的选址、还要有专业的制图、合格的建筑材料、有建筑资质的企业、监理人员和行政机关的监督，这些条件缺一不可。而徐汝云没有向法庭递交任何证据本身就能说明徐汝云建造桥梁的行为不具备上述任一条件。如果我局当初放任徐汝云的建桥行为，一旦桥梁坍塌出现人身伤害等事故责任，我局作为具有执法权的行政机关不仅要承担监管不力的民事赔偿责任，还要承担玩忽职守的法律责任。因此说，对徐汝云违建桥梁的拆除也只能是我局唯一的选择。
综上所述，上诉人认为，原审法院在明知拆桥行为是根据处罚决定的情况下，不驳回原告的起诉而仍对本案继续审理；在不评价拆桥与责令停止水事违法行为通知书有无关联的情况下，却作出确认无效的判决结果。原审法院的判决无论是从程序上，还是从实体还是从法律适用上均存在明显的不妥之处。请求撤销鹿邑县人民法院（2015）鹿行初字第25号行政判决，驳回原审原告的起诉。
徐汝云辩称，1、（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书具有行政可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。判断一个行为是否属于行政行为的标准为：行政行为是否是行政主体所为的行为，是否是行政主体在行政管理活动中的行为，同时对行政相对人产生一定的影响；而不论该行为合法与否、作为与否。
本案所涉（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书是作为行政主体的淮阳县水利局在行政管理活动中对答辩人所作出的行政行为，且对答辩人产生了相应的法律后果，答辩人依法提起行政复议和行政诉讼是符合法律规定的，（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书具有行政可诉性。
2、淮阳县水利局依据其作出的予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书拆除桥梁的行政行为不应维持。（1）淮阳县水利局依据其作出的（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书证据不足、事实不清。通知要求徐汝云：立即停止违法行为，限三日内自行拆除违法临河建筑物。淮阳县水利局依据的是《水法》第六十五条第一款，而依据该款的规定，只有在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，水利主管部门才能依据职权责令相关当事人停止违法行为、拆除违法建筑物、构筑物。本案中，淮阳县水利局并没有向徐汝云送达所修建建筑为有碍行洪的建筑物或构筑物的相关证明材料，更没有向徐汝云送达所建建筑物质量不合格的证明材料。在证据不足，事实不清的情况下，淮阳县水利局就依据《水法》第六十五条第一款的规定对徐汝云下达了违法行为通知书；（2）淮阳县水利局依据其作出的予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知书程序违法。淮阳县水利局在作出通知前，没有按照《行政处罚法》的规定，让当事人进行陈述、申辩和听证，违反法定程序，依法应予撤销；（3）被诉通知适用法律错误。通知适用的是《水法》第六十五条第一款，本案应适用第二款的规定，依法履行通知徐汝云限期补办有关手续。水利局没有通知徐汝云限期补办有关手续，而是直接下达停止违法行为通知，违反法律规定；（4）淮阳县水利局下发被诉通知的行为不具合理性，严重损害了徐汝云及出资建桥群众的合法权益。徐汝云建桥的地方原有一座旧桥，但因年久未修，现已不能通行，严重阻碍了附近村民的通行，为便于村民生产和生活，由徐汝云发起和村民捐资共建该桥。在建桥过程中，徐汝云请了水利专家和工程师为该桥的选址、设计和建桥质量把关。但淮阳县水利局作为行政部门不为民谋福利，在没有听取群众意见和查清事实原委的情况下说拆就拆，严重损害了徐汝云及群众的合法权益；
3、一审法院判决事实清楚、证据确实充分，且适用法律正确。淮阳县水利局的行为没有事实依据且严重违法，一审判决确认无效是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告淮阳县人民政府没有陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一个行政行为是否具有可诉性，要看该行政行为对行政相对人的权利是否产生了实际影响，是否是一个独立的行政行为。本案中，淮阳县水利局作出的（予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知，责令相对人立即停止违法行为，限3日内自行拆除违法临河建筑物。该通知明确要求相对人自行拆除违法建筑物，不是单纯的告知某个事项，而是设定了具体的义务及所要达到的法律后果，相对人如不履行该通知设定的义务，将会承担被强制拆除的后果，况且，根据《水法》第六十五条第二款的规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自建设桥梁的，应限期补办有关手续，而淮阳县水利局直接通知相对人限期拆除桥梁，违反了法律规定，侵犯了相对人补办有关手续的权利，对相对人的权利产生了实际的影响。停止水事违法行为通知虽然是行政处罚前的一个必经程序，但并不是行政处罚过程中的一个程序，是一个独立于行政处罚程序之外的程序，是一个独立的行政行为，不需要依附于行政处罚而单独存在。所以，该通知具有可诉性。虽然通知上被通知人的名字不是徐汝云，但向徐汝云进行了送达，徐汝云也进行了复议，徐汝云是实际被通知人，应属书写错误，不能因此就认定该通知无效。一审确认该通知无效属适用法律错误，本院予以纠正。上诉人关于不应确认无效的理由成立，本院予以支持。但该通知违反水法的规定应确认违法。淮阳县人民政府的复议决定维持水利局的通知适用法律错误，应予撤销。上诉人其他上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）、第三款之规定，判决如下：
一、维持鹿邑县人民法院（2015）鹿行初字第25号行政判决第一项及诉讼费负担；
二、撤销鹿邑县人民法院（2015）鹿行初字第25号行政判决第二项；
三、确认淮阳县水利局2015年5月30日作出的予淮）水停字（2015）第017号责令停止水事违法行为通知违法。
二审诉讼费50元，由淮阳县水利局负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一六年四月十二日
书记员 王 琳