广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第313号
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区龙头镇邓屋村民委员会田村民小组。
负责人：庞伟，该村民小组组长。
委托代理人：方富杰，广东如临律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：湛江市坡头区。
法定代表人：崔青，区长。
委托代理人：姚恒贵。
委托代理人：黄志寿。
原审第三人：广东ＸＸ企业集团公司。住所地：。
法定代表人：郑振儒，总经理。
上诉人湛江市坡头区龙头镇邓屋村民委员会田村民小组（下称田村）因诉被上诉人湛江市坡头区人民政府（下称坡头区政府）颁发国有土地使用证行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议的土地位于坡头区廉坡公路田岭西侧，东至廉坡公路中心线23.1米、南至林地、西至林地、北至ＸＸ公司，总面积约80000平方米。1993年3月10日，湛江ＸＸ汽车工业公司（下称ＸＸ公司）与田村签订《征地协议书》和《补充协议》，称为发展坡头区经济、振兴龙头扩建项目需要，需向田村征用包括涉案土地在内的土地。1993年10月18日，原湛江市坡头区国土局（下称坡头区国土局）和田村签订《征用土地协议书》，为发展经济需要征用上述土地。1994年4月18日，坡头区国土局和ＸＸ公司签订《国有土地使用权出让合同》。之后，原湛江市国土局（下称湛江市国土局）向原广东省国土厅（下称广东省国土厅）请示。1994年6月22日，广东省国土厅向湛江市国土局及坡头区国土局作出粤地政〔1994〕133号《关于湛江市ＸＸ汽车内饰件有限公司建设用地的批复》，同意坡头区国土局征用田村和莫村管理区上车、下车及海息村的土地459.72亩，并将土地使用权出让给ＸＸ公司，作为该公司与香港润成贸易有限公司合资经营建设厂房及配套项目生产用地。本案征地单位支付了大部分征地款，还有少部分征地款未支付。1996年9月6日，坡头区政府给ＸＸ公司颁发了湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》。2000年8月2日，坡头区政府为ＸＸ公司变更湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》为湛坡府国用（2000）字第0200721号《国有土地使用证》，同时将湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》注明作废。原告田村不服被告坡头区政府给ＸＸ公司颁发湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》的具体行政行为，向原审法院提起行政诉讼，请求确认上述发证行为违法。
原审法院认为，本案系土地行政登记纠纷，争议焦点为被告坡头区政府给第三人ＸＸ公司颁发湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》的行为是否合法。
1993年3月10日，湛江ＸＸ汽车工业公司与田村签订《征地协议书》和《补充协议》。1993年10月18日，坡头区国土局和田村签订《征用土地协议书》。1994年6月22日，广东省国土厅向湛江市国土局及湛江市坡头区国土局作出粤地政〔1994〕133号《关于湛江市ＸＸ汽车内饰件有限公司建设用地的批复》，同意坡头区国土局征用涉案土地并将土地使用权出让给第三人ＸＸ公司。本案的征地单位已向田村支付了大部分的征地款。以上事实可以认定涉案土地已经征收为国有。在此基础上，被告坡头区政府经过相关审核程序，于1996年9月6日给第三人颁发湛坡府国用（1996）字第特13号《国有土地使用证》。1993年7月1日起施行的《广东省征地管理规定》第十六条规定：“被征地单位应当在当地金融机构设专户存储征地补偿费。征地补偿费由实施征地的市、县国土部门向用地单位统一收取，需支付给被征地单位的征地补偿费应按征地协议约定的期限汇入被征地单位开设的征地补偿费专户，不得以现金支付。逾期汇入的，被征地单位可要求其比照中国人民银行有关延期付款的规定偿付违约金。”1995年1月1日起施行的《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第六条规定：“征地各项补偿费标准依照有关法律、法规执行。征地补偿费由实施征地的县级以上土地行政主管部门负责向用地单位征收，并按征地协议约定的补偿标准和付款日期支付给被征地单位。逾期支付的，由土地行政主管部门按月追缴3％的违约金给被征地单位。”上述法规和规章虽然明确规定了逾期支付征地补偿费的，被征地单位可要求偿付违约金，但并未规定逾期支付征地补偿费的，应取消用地手续或退还土地给被征地单位。广东省人民政府办公厅于1998年1月27日发布了粤府办〔1998〕5号《关于加强农村征地补偿费管理使用的通知》，其中要求：“对所征用的土地，征地单位不能按期支付或无能力支付征地补偿费的，国土管理部门不得办理征地手续，已经办理征地手续但征地单位仍拖欠征地款的，国土管理部门负责限期追收，逾期不交的，应取消用地手续，将土地交还原被征用单位使用。”但是，本案征地行为发生在1995年之前，在上述通知发布之前，所征土地已经出让给第三人ＸＸ公司，并于1996年登记在ＸＸ公司名下。因此，粤府办〔1998〕5号《关于加强农村征地补偿费管理使用的通知》的规定不能适用于本案。根据《广东省征地管理规定》和《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》的上述规定，原告田村有权要求剩余的征地款及主张违约金，但其请求确认被告坡头区政府给第三人颁发涉案的国有土地使用证违法，理据不充分，不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告田村的诉讼请求。
田村不服一审判决提起上诉称：在涉案土地没有用地批文的情况下，坡头区国土局与ＸＸ公司签订《国有土地使用权出让合同》的行为无效，违反《中华人民共和国土地管理法》第二十三条的规定。而且在坡头区政府作出被诉发证行为前，ＸＸ公司未足额支付征地款和缴交土地出让金，坡头区政府也没有对涉案土地进行地籍调查、确定界址。根据广东省人民政府办公厅粤府办[1998]5号文的规定，因ＸＸ公司不能按期支付或无能力支付征地补偿费，国土管理部门不得办理征地手续，对已办理征地手续但征地单位仍拖欠征地款的，国土管理部门负责限期追收，逾期不交的，应取消用地手续，将土地交我村使用。另外，ＸＸ公司征用我村土地后，因经济原因未能支付征地款从而未能开发经营，导致土地荒废多年。涉案土地一直由我村耕种，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，涉案土地实际上并未被征收，仍归我村所有。综上，坡头区政府向ＸＸ公司颁发湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》的行为缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院依法撤销原审判决，确认坡头区政府上述发证行为违法。
被上诉人坡头区政府二审辩称：1、湛坡府国用(2000)字第0200721号《国有土地使用证》是由湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》换发而来的，田村曾就湛坡府国用(2000)字第0200721号《国有土地使用证》上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院已作出（2014）粤高法行终字第1070号行政裁定，驳回田村的起诉。2、1993年，田村与ＸＸ公司签订了征地合同，坡头区国土局与田村签订了协议书，坡头区国土局也与ＸＸ公司签订了出让合同约定将涉案土地作为生产配套项目用地。1996年我府应ＸＸ公司的申请，而且在征地协议书、合同、批复、规划许可证以及建设用地申请书等材料均齐备的情况下，向ＸＸ公司颁发了湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》，程序合法。3、涉案土地是从1993年就开始征的，而且与田村签订了合同以及补充征地协议。通过征地，该地已属国有，不属于田村集体所有，田村认为因ＸＸ公司没有全部付清费用，该土地仍属于田村，缺乏事实理由。田村主张适用的广东省人民政府办公厅粤府办[1998]5号《关于加强农村征地补偿费管理使用的通知》没有溯及力。综上，田村的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人ＸＸ公司二审未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：1993年10月18日，坡头区国土局与田村签订《征用土地协议书》，约定征用田村253.83亩土地，应付土地补偿费及树木赔偿费合计人民币1831980元。田村在二审庭审中主张ＸＸ公司仍拖欠其征地补偿费480000元。
1994年6月22日，广东省国土厅作出粤地政〔1994〕133号《关于湛江市ＸＸ汽车内饰件有限公司建设用地的批复》（下称《批复》），内容为：“湛江市国土局及坡头区国土局：湛地政报〔1994〕21号文收悉，经省人民政府同意，现批复如下：一、同意湛江市坡头区国土局征用本区龙头镇邓屋管理区田村和莫村管理区上车、下车及海息村的土地共459.72亩（其中：林地323.6亩、荒岭地及其他土地136.12亩），并将该土地使用权出让给广东ＸＸ企业集团公司，用于与香港润成贸易有限公司合资经营‘湛江ＸＸ汽车内饰件有限公司’，建设厂房及配套项目。二、该土地使用权出让期限五十年，期限届满，土地使用权及地上一切不动产由政府无偿收归国有。合资公司终止后，其土地使用权归广东ＸＸ企业集团公司。三、征地补偿和出受让土地双方的权利、义务、责任等分别按征地协议和国有土地使用权出让合同办理。”
本院认为，1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第二十四条规定：“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”第二十五条第二款规定：“……征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。……”1994年6月22日，经广东省国土厅代表广东省人民政府向湛江市国土局及坡头区国土局作出《批复》，批准同意坡头区国土局征用涉案土地并将土地使用权出让给ＸＸ公司。根据上述法律的规定，自上述《批复》作出之后，包括原属田村集体所有土地在内的涉案土地已依法转为国有土地。之后，ＸＸ公司根据其与坡头区国土局签订的《国有土地使用权出让合同》等材料向坡头区政府申请核发《国有土地使用证》，坡头区政府经审核向ＸＸ公司颁发本案被诉的湛坡府国用(1996)字第特13号《国有土地使用证》，土地权属来源清楚，符合土地登记发证条件，ＸＸ公司尚拖欠田村少部分征地补偿款的事实不影响本案被诉土地登记发证行为的合法性。原审法院认为，“原告田村有权要求剩余的征地款及主张违约金，但其请求确认被告湛江市坡头区政府给第三人颁发涉案的国有土地使用证违法，理据不充分，不予支持”，并据此判决驳回田村关于确认被诉发证行为违法的诉讼请求正确，依法应予以维持。田村上诉主张，因ＸＸ公司未向其完全支付征地补偿款，根据粤府办［1998］5号《关于加强农村征地补偿费管理使用的通知》的规定，应取消用地手续，将土地交还其使用等，上诉请求确认被诉发证行为违法，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湛江市坡头区龙头镇邓屋村民委员会田村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 杨 玲