山东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）鲁民一终字第258号
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山一村村民委员会。
法定代表人：赵中信，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山二村村民委员会。
法定代表人：王学林，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山三村村民委员会。
法定代表人：刘忠新，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山四村村民委员会。
法定代表人：刘振伸，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇姚家村村民委员会。
法定代表人：刘宗君，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇马家村村民委员会。
法定代表人：马仁健，村委会主任。
以上六上诉人的委托代理人：刁永乐，山东渤海平正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：龙口市黄山馆镇人民政府。住所地：龙口市黄山馆镇人民政府驻地。
法定代表人：麻冰冰，镇长。
委托代理人：赵贵强，山东南山东海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东崇德海洋科技有限公司。住所地：龙口市黄山馆镇。
法定代表人：苏兴福，经理。
委托代理人：仲维敏，山东信谊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东科技职业学院。住所地：潍坊市西环路****号。
法定代表人：徐建明，院长。
委托代理人：仲维敏，山东信谊律师事务所律师。
上诉人龙口市黄山馆镇黄山一村村民委员会（以下简称“一村村委”）、龙口市黄山馆镇黄山二村村民委员会（以下简称“二村村委”）、龙口市黄山馆镇黄山三村村民委员会（以下简称“三村村委”）、龙口市黄山馆镇黄山四村村民委员会（以下简称“四村村委”）、龙口市黄山馆镇姚家村民委员会（以下简称“姚家村委”）、龙口市黄山馆镇马家村民委员会（以下简称“马家村委”）因与被上诉人龙口市黄山馆镇人民政府（以下简称“黄山馆镇政府”）、被上诉人山东崇德海洋科技有限公司（以下简称“崇德科技公司”）、被上诉人山东科技职业学院（以下简称“科技学院”）土地使用权转让合同纠纷一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2011）烟民一初字第89号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原告黄山馆镇政府诉称，2008年10月31日，原告与被告科技学院签订《筹建山东科技职业学院龙口黄山校区项目的框架意见》（以下简称《框架意见》），约定：原告将位于龙口市黄山馆镇西北部，烟台百佳水产有限公司南130米，西至界河东岸的土地使用权转让给被告科技学院筹建“龙口黄山校区”。后来，原告又与被告崇德科技公司签订《土地征收及附着物补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。上述合同签订后，两被告累计支付原告土地转让款1882万元。被告在涉案土地上建设了学生公寓、综合楼、围墙、大门等建筑物。因双方转让土地的行为违反了法律的禁止性规定，属无效民事行为。请求：1、确认原告与被告科技学院签订的《框架意见》及原告与被告崇德科技公司签订的《补偿协议》无效。2、原告返还被告土地补偿款1000万元，由原告接收被告在涉案土地上的建筑物，原告按评估的建筑物的价值支付被告建筑物补偿款。3、被告返还原告856.40亩土地。
被告崇德科技公司辩称，我公司不应成为本案的被告，我公司没有与原告签订《补偿协议》。
被告科技学院辩称，一、我学院与原告签订的《框架意见》是双方真实意思表示，合法有效。从《框架意见》中双方的权利义务看，没有约定原告将土地转让给我学院筹建龙口黄山校区。《框架意见》的内容没有违反法律法规的禁止性规定，是合法有效的协议，双方应按照约定履行。二、《框架意见》事实上是一份招商引资协议，原告是科技学院龙口黄山校区项目的招商引资部门，在此项目的引进过程中，得到了龙口市人民政府及有关部门的协助和认可，有政府支持与认可的行为。《框架意见》合法有效，双方应继续履行协议的约定。三、我学院认为《框架意见》合法有效，原告要求返还土地补偿款1000万元及接收建筑物并折价补偿，是没有依据的。四、原告要求返还土地亦无依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。
六个第三人诉称，一、原告与被告科技学院签订《框架意见》系无效民事行为。《框架意见》涉及征用的土地所有权分属六个第三人，原告无权处分涉案土地。而且，原告与被告科技学院签订《框架意见》时，未征求第三人的意见。涉案土地由农用地转为建设用地，未得到山东省人民政府批准，更未得到国务院批准，违背了法律强制性规定。二、原告与被告崇德科技公司签订的《补偿协议》系无效协议。《补偿协议》是基于《框架意见》签订的，《框架意见》无效，《补偿协议》当然无效。涉案土地属第三人所有，原告作为政府部门无权就土地征用补偿与被告崇德科技公司签订《补偿协议》。被告崇德科技公司也不具备征用土地的主体资格。三、本案应由两被告将土地返还给第三人，并由原、被告承担相应的过错责任。根据法律规定，因无效行为或无效合同取得的财产应当予以返还，并由过错人各自承担相应的责任。本案两被告通过原告，将第三人的土地非法占用，并将土地上的果树及其他农田设施和农作物毁掉，给第三人的村民造成了巨大经济损失。现在第三人村的村民民怨沸腾，四处上访，要求有关部门尽快收回土地。请求：1、确认原告与被告科技学院签订的《框架意见》及原告与被告崇德科技公司签订的《补偿协议》无效。2、两被告返还一村村委土地248.64亩；返还二村村委土地171.20亩；返还三村村委土地300.07亩；返还四村村委土地139.89亩；返还姚家村委土地4.58亩；返还马家村委土地3.13亩。
原审经审理查明，2008年10月31日，原告黄山馆镇政府与被告科技学院就筹建龙口黄山校区项目签订《框架意见》，约定的主要内容为：一、项目选址及面积：项目位于龙口市黄山馆镇西北部，烟台百佳水产有限公司南130米，西至界河东岸（一、二、三、四村部分土地及沿海宜林地、育林地），征地面积约844.682亩。其中：农田及果园地约473.193亩，林地和宜林地约371.489亩（详见平面图）。二、征地价格：农田、果园地1.6万元／亩；林地、宜林地8000元／亩。三、地上附着物补偿标准：地上附着物、建筑物、水井、地下管道等附属设施补偿标准按龙价发（2005）47号文标准执行：苹果60棵／亩，200元／棵；葡萄860棵／亩，12元／棵；育林地、宜林地政府所属约200亩，按3000元／亩，农户个人所属约100亩，按5000元／亩标准执行；农田按1000元／亩标准执行。四、付款方式：双方正式签订该协议之日起一周内，科技学院付补偿款的30%作为征地启动资金打入政府预算外账户，两个月之内再付补偿款的40%作为青苗补偿费用，剩余部分待原告与各村及相关农户签订补偿协议并确定由科技学院接管后一次付清，年底前另付300万元作为部分土地款，全部土地款于2009年12月底前付清。五、原告责任：1、负责地上附着物清点、补偿、清表及土地征用，两个月之内完成（特殊地块如：坟地、养殖大棚等，在明年清明节后20天之内全部清理完毕）。2、负责办理土地征用、环保、建委选址、发改局立项等相关手续，同时争取上级相关优惠政策。3、负责协调相关行政村及农户有关事宜（道路、水、电等畅通，费用由科技学院支付），确保工程顺利进行。4、补偿款拨付原告后，由原告负责根据相关政策给予村民、村委补偿。5、征地沿海边界至海水岩之间沙滩，由科技学院根据需要使用，原告不得规划为第三方使用。六、科技学院责任：1、负责做好项目开工前期具体工作，其中项目建设详细规划于11月底前完成，具体设计方案于12月中旬前完成，同时机械进场开始施工。2、做出项目具体投资计划，争取年内投资完成主干路路基工程、教学楼部分基础工程，力争加快工程进度，2009年年底前完成总投资的80%以上，2010年上半年完工。3、科技学院在拨付前期启动资金同时，派2名工作人员到现场具体指导项目全过程推进。七、由于原告的原因致使本协议不能履行，则原告返还科技学院支付的全部款项，按同期人民银行贷款利率的3倍赔偿科技学院的经济损失。八、本协议履行过程中，原告单方终止本协议的，除返还科技学院投入的全部款项外，还需按已办理完土地手续的地块的评估单价之标准乘以地块亩数计算本协议终止地块的赔偿数额。九、如科技学院未按本协议约定按时拨付款项，则按同期人民银行利率的3倍承担违约责任。上述《框架意见》签订后，原告共收到两被告支付的款项1882万元。原告在庭审中提交了八张收据的记账联，其中有两张收据载明的交款单位为被告崇德科技公司。两被告对原告提交的八张收据的真实性无异议，但主张交款单位为被告崇德科技公司的两张收据项下的款项系被告崇德科技公司代被告科技学院支付。原告主张其于《框架意见》签订后，将涉案土地交付两被告。被告则主张涉案土地是第三人交付的。六个第三人认可涉案土地是经其同意后由原告交付给两被告的，但称交付土地一事未经村民代表大会通过。被告科技学院称其接收涉案土地后，建设了学生公寓、教学楼等，但说不清楚有几栋楼，建筑物现闲置。庭审中，被告科技学院提交了2009年4月9日的《烟台晚报》，该报纸第16版上有一篇题为“黄山馆引来高校实习基地”的文章，证明其与原告签订的《框架意见》系一份招商引资协议及其接收涉案土地后的用途。原告及六个第三人认为上述新闻报道与本案无关，且该报道不一定是事实。
关于《框架意见》的性质及效力问题，原告黄山馆镇政府及六个第三人主张该《框架意见》系土地使用权转让协议，因涉案土地属村集体所有，故《框架意见》无效。两被告则主张，《框架意见》实际上系招商引资协议，且原告已按照《框架意见》的约定办理了涉案土地的部分手续，《框架意见》合法有效，应继续履行。两被告为证明其上述主张，提交了山东省人民政府鲁政土字（2008）643号《关于局部修改烟台市部分乡镇土地利用总体规划的通知》、烟台市人民政府烟政函（2008）108号《关于芝罘等区（市）乡镇土地利用总体规划局部修改的批复》及《烟台市2008年度乡镇土地利用总体规划局部修改审查表》、龙口市国土资源局龙国土资字（2009）37号《关于对山东科技职业学院处置黄沙申请的批复》复印件各一份。原告及六个第三人质证认为，两被告提交的上述文件均为复印件，无法确定其真实性，且文件中出现的地块看不出与《框架意见》中的土地有何关系。
被告科技学院在涉案土地上建设的建筑物未办理任何建设审批手续。涉案土地未办理国有土地使用权手续，只有一村村委、二村村委、三村村委、四村村委于2011年办理了集体建设用地的土地使用权证。
原告黄山馆镇政府与六个第三人主张，涉案土地分属六个第三人所有，各自所属的亩数为六个第三人分别主张返还的数额。两被告称对涉案土地分属六个第三人的亩数不清楚，只知道第三人一村村委、二村村委、三村村委、四村村委各有一部分，且已办理了建设用地的土地使用权证。被告科技学院提交了土地所有权人和使用权人分别为一村村委、二村村委、三村村委、四村村委的四份土地证［土地证号分别为龙集用（2011）第0003号、0004号、0005号、00**号］佐证。第三人一村村委、二村村委、三村村委、四村村委认可以上土地证的真实性，并称涉案土地分属一村村委、二村村委、三村村委、四村村委的部分即是该四个土地证项下的土地。第三人姚家村委、马家村委对其主张的对涉案土地所有的部分，未提交所有权及使用权登记的相关手续。
庭审中，原告黄山馆镇政府还提交了一份注明甲方为原告，乙方为被告崇德科技公司的《补偿协议》文本，主张该《补偿协议》系其与被告崇德科技公司基于其与被告科技学院签订的《框架意见》而签订的。原告提交的上述《补偿协议》文本，合同的甲、乙双方均未签字盖章。被告崇德科技公司称从未与原告签订过《补偿协议》，也未见过原告提交的上述《补偿协议》文本。《补偿协议》文本的主要内容为：乙方征收甲方土地总面积共856.41亩，其中果园农田地407.95亩，沙滩地318.80亩；征收土地的土地补偿费和安置补偿费为1.6万元／亩，沙滩地为0.8万元／亩，地上附着物补偿标准按龙价发（2008）25号文执行，其他按滨海大道补偿标准执行；本协议签订后一周内，乙方付土地款的50%及全部地表附着物补偿款，土地补偿款的余款于2009年2月底甲方将土地交付给乙方后全部付清；合同生效后，甲方应抓紧办理土地归属乙方使用和分批次办理土地证，具体事宜依本文和《框架意见》执行。
本案诉讼过程中，两被告未就其已支付原告的1882万元款项及涉案土地上建筑物的处理提出任何主张。原告黄山馆镇政府于庭审后向原审法院提交书面申请书，请求撤回其第2、3项诉讼请求，即原告返还被告土地补偿款1000万元，由原告接收被告在涉案土地上的建筑物，原告按评估的建筑物的价值支付被告建筑物补偿款；被告返还原告856.40亩土地。
以上事实，有原告提交的《框架意见》、补偿协议文本、收据、照片，被告科技学院提交的2009年4月9日的烟台晚报、四份土地证、山东省人民政府、烟台市人民政府和龙口市国土资源的文件复印件以及双方当事人的当庭陈述等在案为证。
原审认为，被告科技学院提交的2009年4月9日《烟台晚报》上的报道，可以证明原告黄山馆镇政府与被告科技学院系基于招商引资而签订的《框架意见》。从《框架意见》的内容看，原告将涉案村集体所有的土地交付给被告科技学院用于建设校区，由原告负责办理土地征用、环保、建委选址、发改局立项等相关手续。诸如以上双方之间对权利义务的约定，超出了平等主体间的权利义务关系。原告黄山馆镇政府依据《框架意见》的约定实际履行了向被告科技学院交付土地的义务，被告亦履行《框架意见》的相关约定，支付给原告1882万元并在原告交付的土地上建设了教学楼等建筑物。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条“擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”的规定，本案不属于法院受理民事案件的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项之规定，裁定如下：驳回原告龙口市黄山馆镇人民政府及第三人龙口市黄山馆镇黄山一村村民委员会、龙口市黄山馆镇黄山二村村民委员会、龙口市黄山馆镇黄山三村村民委员会、龙口市黄山馆镇黄山四村村民委员会、龙口市黄山馆镇姚家村民委员会、龙口市黄山馆镇马家村民委员会的起诉。
上诉人一村村委、二村村委、三村村委、四村村委、姚家村委、马家村委不服原审裁定上诉称，一、被上诉人黄山馆镇政府与被上诉人科技学院签订的《框架意见书》系无效协议。《框架意见书》所涉及的征用土地，并非是黄山馆镇所有的土地，而是六上诉人所有的集体土地。黄山馆镇政府虽系镇政府机构，其与科技学院并不是国家法定的土地征用部门，其无权直接征用六上诉人所有的集体土地，更无权将土地转让给科技学院使用。根据《土地管理法》第44、45、47的规定，征用农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地70公顷的应当报经国务院批准。《框架意见书》涉及占用六上诉人的集体土地达856.40亩，没有任何部门的审批手续，且未按照国家征用土地规定足额给予六上诉人应该给予的补偿费，《框架意见书》违反了国家强制性法律规定，属于无效协议。二、黄山馆镇政府与科技学院签订的《补偿协议》系无效协议。如前所述，《框架意见书》违反了国家强制性法律规定，因此，《补偿协议》当然无效。由于被占用的土地不属于黄山馆镇政府所有，所以镇政府在没有得到六上诉人书面授权的情况下，越权代替六上诉人与科技学院签订了所谓的《补偿协议》当然更属无效。三、一审法院驳回六上诉人的起诉属于适用法律错误。六上诉人与三被上诉人之间的行为是平等主体之间的财产关系，符合法院管辖范围。请求：依法撤销原审裁定，判决支持六上诉人一审中的全部诉讼请求。
本院认为，从2008年10月31日被上诉人黄山馆镇政府与被上诉人科技学院签订的《框架意见》所载明的内容以及2009年4月9日《烟台晚报》登载的“黄山馆引来高校实习基地”一文中“……山东科技职业学院实训基地项目不仅是黄山馆历史上引进单体投资最大的项目，并且也是对经济拉动力最强、群众最直接受益的项目，它的落地，必然使黄山馆镇经济社会各项事业的发展产生质的飞跃”的内容可以看出，黄山馆镇政府将分别属于六上诉人所有的800余亩集体土地使用权交付给科技学院用于筹建校区，并负责办理土地征用、环保、建委选址、发改局立项等相关手续、争取上级优惠政策等一系列行为，均是基于招商引资按照《框架意见》中的约定而履行的义务，且科技学院在原审答辩中也认可《框架意见》事实上亦是一份招商引资的协议，并且亦得到了龙口市人民政府及有关部门的协助和认可。根据上述事实，本院认为，本案属于违法使用农用地进行大规模建设，原审法院以《框架意见》中签约双方对权利义务的约定超出了平等主体间的权利义务关系，并根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定，认定本案不属于受理民事案件的范围，继而裁定驳回被上诉人黄山馆镇政府及六上诉人的起诉并无不当。六上诉人上诉主张本案应判决支持其一审中的全部诉讼请求的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张爱华
审判员 刘卫红
审判员 张 豪
二〇一四年六月十二日
书记员 李 倩
山东省高级人民法院
民事裁定书
（2014）鲁民一终字第258号
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山一村村民委员会。
法定代表人：赵中信，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山二村村民委员会。
法定代表人：王学林，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山三村村民委员会。
法定代表人：刘忠新，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇黄山四村村民委员会。
法定代表人：刘振伸，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇姚家村村民委员会。
法定代表人：刘宗君，村委会主任。
上诉人（原审第三人）：龙口市黄山馆镇马家村村民委员会。
法定代表人：马仁健，村委会主任。
以上六上诉人的委托代理人：刁永乐，山东渤海平正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：龙口市黄山馆镇人民政府。住所地：龙口市黄山馆镇人民政府驻地。
法定代表人：麻冰冰，镇长。
委托代理人：赵贵强，山东南山东海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东崇德海洋科技有限公司。住所地：龙口市黄山馆镇。
法定代表人：苏兴福，经理。
委托代理人：仲维敏，山东信谊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东科技职业学院。住所地：潍坊市西环路6388号。
法定代表人：徐建明，院长。
委托代理人：仲维敏，山东信谊律师事务所律师。
上诉人龙口市黄山馆镇黄山一村村民委员会（以下简称“一村村委”）、龙口市黄山馆镇黄山二村村民委员会（以下简称“二村村委”）、龙口市黄山馆镇黄山三村村民委员会（以下简称“三村村委”）、龙口市黄山馆镇黄山四村村民委员会（以下简称“四村村委”）、龙口市黄山馆镇姚家村民委员会（以下简称“姚家村委”）、龙口市黄山馆镇马家村民委员会（以下简称“马家村委”）因与被上诉人龙口市黄山馆镇人民政府（以下简称“黄山馆镇政府”）、被上诉人山东崇德海洋科技有限公司（以下简称“崇德科技公司”）、被上诉人山东科技职业学院（以下简称“科技学院”）土地使用权转让合同纠纷一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2011）烟民一初字第89号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原告黄山馆镇政府诉称，2008年10月31日，原告与被告科技学院签订《筹建山东科技职业学院龙口黄山校区项目的框架意见》（以下简称《框架意见》），约定：原告将位于龙口市黄山馆镇西北部，烟台百佳水产有限公司南130米，西至界河东岸的土地使用权转让给被告科技学院筹建“龙口黄山校区”。后来，原告又与被告崇德科技公司签订《土地征收及附着物补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。上述合同签订后，两被告累计支付原告土地转让款1882万元。被告在涉案土地上建设了学生公寓、综合楼、围墙、大门等建筑物。因双方转让土地的行为违反了法律的禁止性规定，属无效民事行为。请求：1、确认原告与被告科技学院签订的《框架意见》及原告与被告崇德科技公司签订的《补偿协议》无效。2、原告返还被告土地补偿款1000万元，由原告接收被告在涉案土地上的建筑物，原告按评估的建筑物的价值支付被告建筑物补偿款。3、被告返还原告856.40亩土地。
被告崇德科技公司辩称，我公司不应成为本案的被告，我公司没有与原告签订《补偿协议》。
被告科技学院辩称，一、我学院与原告签订的《框架意见》是双方真实意思表示，合法有效。从《框架意见》中双方的权利义务看，没有约定原告将土地转让给我学院筹建龙口黄山校区。《框架意见》的内容没有违反法律法规的禁止性规定，是合法有效的协议，双方应按照约定履行。二、《框架意见》事实上是一份招商引资协议，原告是科技学院龙口黄山校区项目的招商引资部门，在此项目的引进过程中，得到了龙口市人民政府及有关部门的协助和认可，有政府支持与认可的行为。《框架意见》合法有效，双方应继续履行协议的约定。三、我学院认为《框架意见》合法有效，原告要求返还土地补偿款1000万元及接收建筑物并折价补偿，是没有依据的。四、原告要求返还土地亦无依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。
六个第三人诉称，一、原告与被告科技学院签订《框架意见》系无效民事行为。《框架意见》涉及征用的土地所有权分属六个第三人，原告无权处分涉案土地。而且，原告与被告科技学院签订《框架意见》时，未征求第三人的意见。涉案土地由农用地转为建设用地，未得到山东省人民政府批准，更未得到国务院批准，违背了法律强制性规定。二、原告与被告崇德科技公司签订的《补偿协议》系无效协议。《补偿协议》是基于《框架意见》签订的，《框架意见》无效，《补偿协议》当然无效。涉案土地属第三人所有，原告作为政府部门无权就土地征用补偿与被告崇德科技公司签订《补偿协议》。被告崇德科技公司也不具备征用土地的主体资格。三、本案应由两被告将土地返还给第三人，并由原、被告承担相应的过错责任。根据法律规定，因无效行为或无效合同取得的财产应当予以返还，并由过错人各自承担相应的责任。本案两被告通过原告，将第三人的土地非法占用，并将土地上的果树及其他农田设施和农作物毁掉，给第三人的村民造成了巨大经济损失。现在第三人村的村民民怨沸腾，四处上访，要求有关部门尽快收回土地。请求：1、确认原告与被告科技学院签订的《框架意见》及原告与被告崇德科技公司签订的《补偿协议》无效。2、两被告返还一村村委土地248.64亩；返还二村村委土地171.20亩；返还三村村委土地300.07亩；返还四村村委土地139.89亩；返还姚家村委土地4.58亩；返还马家村委土地3.13亩。
原审经审理查明，2008年10月31日，原告黄山馆镇政府与被告科技学院就筹建龙口黄山校区项目签订《框架意见》，约定的主要内容为：一、项目选址及面积：项目位于龙口市黄山馆镇西北部，烟台百佳水产有限公司南130米，西至界河东岸（一、二、三、四村部分土地及沿海宜林地、育林地），征地面积约844.682亩。其中：农田及果园地约473.193亩，林地和宜林地约371.489亩（详见平面图）。二、征地价格：农田、果园地1.6万元／亩；林地、宜林地8000元／亩。三、地上附着物补偿标准：地上附着物、建筑物、水井、地下管道等附属设施补偿标准按龙价发（2005）47号文标准执行：苹果60棵／亩，200元／棵；葡萄860棵／亩，12元／棵；育林地、宜林地政府所属约200亩，按3000元／亩，农户个人所属约100亩，按5000元／亩标准执行；农田按1000元／亩标准执行。四、付款方式：双方正式签订该协议之日起一周内，科技学院付补偿款的30%作为征地启动资金打入政府预算外账户，两个月之内再付补偿款的40%作为青苗补偿费用，剩余部分待原告与各村及相关农户签订补偿协议并确定由科技学院接管后一次付清，年底前另付300万元作为部分土地款，全部土地款于2009年12月底前付清。五、原告责任：1、负责地上附着物清点、补偿、清表及土地征用，两个月之内完成（特殊地块如：坟地、养殖大棚等，在明年清明节后20天之内全部清理完毕）。2、负责办理土地征用、环保、建委选址、发改局立项等相关手续，同时争取上级相关优惠政策。3、负责协调相关行政村及农户有关事宜（道路、水、电等畅通，费用由科技学院支付），确保工程顺利进行。4、补偿款拨付原告后，由原告负责根据相关政策给予村民、村委补偿。5、征地沿海边界至海水岩之间沙滩，由科技学院根据需要使用，原告不得规划为第三方使用。六、科技学院责任：1、负责做好项目开工前期具体工作，其中项目建设详细规划于11月底前完成，具体设计方案于12月中旬前完成，同时机械进场开始施工。2、做出项目具体投资计划，争取年内投资完成主干路路基工程、教学楼部分基础工程，力争加快工程进度，2009年年底前完成总投资的80%以上，2010年上半年完工。3、科技学院在拨付前期启动资金同时，派2名工作人员到现场具体指导项目全过程推进。七、由于原告的原因致使本协议不能履行，则原告返还科技学院支付的全部款项，按同期人民银行贷款利率的3倍赔偿科技学院的经济损失。八、本协议履行过程中，原告单方终止本协议的，除返还科技学院投入的全部款项外，还需按已办理完土地手续的地块的评估单价之标准乘以地块亩数计算本协议终止地块的赔偿数额。九、如科技学院未按本协议约定按时拨付款项，则按同期人民银行利率的3倍承担违约责任。上述《框架意见》签订后，原告共收到两被告支付的款项1882万元。原告在庭审中提交了八张收据的记账联，其中有两张收据载明的交款单位为被告崇德科技公司。两被告对原告提交的八张收据的真实性无异议，但主张交款单位为被告崇德科技公司的两张收据项下的款项系被告崇德科技公司代被告科技学院支付。原告主张其于《框架意见》签订后，将涉案土地交付两被告。被告则主张涉案土地是第三人交付的。六个第三人认可涉案土地是经其同意后由原告交付给两被告的，但称交付土地一事未经村民代表大会通过。被告科技学院称其接收涉案土地后，建设了学生公寓、教学楼等，但说不清楚有几栋楼，建筑物现闲置。庭审中，被告科技学院提交了2009年4月9日的《烟台晚报》，该报纸第16版上有一篇题为“黄山馆引来高校实习基地”的文章，证明其与原告签订的《框架意见》系一份招商引资协议及其接收涉案土地后的用途。原告及六个第三人认为上述新闻报道与本案无关，且该报道不一定是事实。
关于《框架意见》的性质及效力问题，原告黄山馆镇政府及六个第三人主张该《框架意见》系土地使用权转让协议，因涉案土地属村集体所有，故《框架意见》无效。两被告则主张，《框架意见》实际上系招商引资协议，且原告已按照《框架意见》的约定办理了涉案土地的部分手续，《框架意见》合法有效，应继续履行。两被告为证明其上述主张，提交了山东省人民政府鲁政土字（2008）643号《关于局部修改烟台市部分乡镇土地利用总体规划的通知》、烟台市人民政府烟政函（2008）108号《关于芝罘等区（市）乡镇土地利用总体规划局部修改的批复》及《烟台市2008年度乡镇土地利用总体规划局部修改审查表》、龙口市国土资源局龙国土资字（2009）37号《关于对山东科技职业学院处置黄沙申请的批复》复印件各一份。原告及六个第三人质证认为，两被告提交的上述文件均为复印件，无法确定其真实性，且文件中出现的地块看不出与《框架意见》中的土地有何关系。
被告科技学院在涉案土地上建设的建筑物未办理任何建设审批手续。涉案土地未办理国有土地使用权手续，只有一村村委、二村村委、三村村委、四村村委于2011年办理了集体建设用地的土地使用权证。
原告黄山馆镇政府与六个第三人主张，涉案土地分属六个第三人所有，各自所属的亩数为六个第三人分别主张返还的数额。两被告称对涉案土地分属六个第三人的亩数不清楚，只知道第三人一村村委、二村村委、三村村委、四村村委各有一部分，且已办理了建设用地的土地使用权证。被告科技学院提交了土地所有权人和使用权人分别为一村村委、二村村委、三村村委、四村村委的四份土地证［土地证号分别为龙集用（2011）第0003号、0004号、0005号、00**号］佐证。第三人一村村委、二村村委、三村村委、四村村委认可以上土地证的真实性，并称涉案土地分属一村村委、二村村委、三村村委、四村村委的部分即是该四个土地证项下的土地。第三人姚家村委、马家村委对其主张的对涉案土地所有的部分，未提交所有权及使用权登记的相关手续。
庭审中，原告黄山馆镇政府还提交了一份注明甲方为原告，乙方为被告崇德科技公司的《补偿协议》文本，主张该《补偿协议》系其与被告崇德科技公司基于其与被告科技学院签订的《框架意见》而签订的。原告提交的上述《补偿协议》文本，合同的甲、乙双方均未签字盖章。被告崇德科技公司称从未与原告签订过《补偿协议》，也未见过原告提交的上述《补偿协议》文本。《补偿协议》文本的主要内容为：乙方征收甲方土地总面积共856.41亩，其中果园农田地407.95亩，沙滩地318.80亩；征收土地的土地补偿费和安置补偿费为1.6万元／亩，沙滩地为0.8万元／亩，地上附着物补偿标准按龙价发（2008）25号文执行，其他按滨海大道补偿标准执行；本协议签订后一周内，乙方付土地款的50%及全部地表附着物补偿款，土地补偿款的余款于2009年2月底甲方将土地交付给乙方后全部付清；合同生效后，甲方应抓紧办理土地归属乙方使用和分批次办理土地证，具体事宜依本文和《框架意见》执行。
本案诉讼过程中，两被告未就其已支付原告的1882万元款项及涉案土地上建筑物的处理提出任何主张。原告黄山馆镇政府于庭审后向原审法院提交书面申请书，请求撤回其第2、3项诉讼请求，即原告返还被告土地补偿款1000万元，由原告接收被告在涉案土地上的建筑物，原告按评估的建筑物的价值支付被告建筑物补偿款；被告返还原告856.40亩土地。
以上事实，有原告提交的《框架意见》、补偿协议文本、收据、照片，被告科技学院提交的2009年4月9日的烟台晚报、四份土地证、山东省人民政府、烟台市人民政府和龙口市国土资源的文件复印件以及双方当事人的当庭陈述等在案为证。
原审认为，被告科技学院提交的2009年4月9日《烟台晚报》上的报道，可以证明原告黄山馆镇政府与被告科技学院系基于招商引资而签订的《框架意见》。从《框架意见》的内容看，原告将涉案村集体所有的土地交付给被告科技学院用于建设校区，由原告负责办理土地征用、环保、建委选址、发改局立项等相关手续。诸如以上双方之间对权利义务的约定，超出了平等主体间的权利义务关系。原告黄山馆镇政府依据《框架意见》的约定实际履行了向被告科技学院交付土地的义务，被告亦履行《框架意见》的相关约定，支付给原告1882万元并在原告交付的土地上建设了教学楼等建筑物。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条“擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”的规定，本案不属于法院受理民事案件的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项之规定，裁定如下：驳回原告龙口市黄山馆镇人民政府及第三人龙口市黄山馆镇黄山一村村民委员会、龙口市黄山馆镇黄山二村村民委员会、龙口市黄山馆镇黄山三村村民委员会、龙口市黄山馆镇黄山四村村民委员会、龙口市黄山馆镇姚家村民委员会、龙口市黄山馆镇马家村民委员会的起诉。
上诉人一村村委、二村村委、三村村委、四村村委、姚家村委、马家村委不服原审裁定上诉称，一、被上诉人黄山馆镇政府与被上诉人科技学院签订的《框架意见书》系无效协议。《框架意见书》所涉及的征用土地，并非是黄山馆镇所有的土地，而是六上诉人所有的集体土地。黄山馆镇政府虽系镇政府机构，其与科技学院并不是国家法定的土地征用部门，其无权直接征用六上诉人所有的集体土地，更无权将土地转让给科技学院使用。根据《土地管理法》第44、45、47的规定，征用农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地70公顷的应当报经国务院批准。《框架意见书》涉及占用六上诉人的集体土地达856.40亩，没有任何部门的审批手续，且未按照国家征用土地规定足额给予六上诉人应该给予的补偿费，《框架意见书》违反了国家强制性法律规定，属于无效协议。二、黄山馆镇政府与科技学院签订的《补偿协议》系无效协议。如前所述，《框架意见书》违反了国家强制性法律规定，因此，《补偿协议》当然无效。由于被占用的土地不属于黄山馆镇政府所有，所以镇政府在没有得到六上诉人书面授权的情况下，越权代替六上诉人与科技学院签订了所谓的《补偿协议》当然更属无效。三、一审法院驳回六上诉人的起诉属于适用法律错误。六上诉人与三被上诉人之间的行为是平等主体之间的财产关系，符合法院管辖范围。请求：依法撤销原审裁定，判决支持六上诉人一审中的全部诉讼请求。
本院认为，从2008年10月31日被上诉人黄山馆镇政府与被上诉人科技学院签订的《框架意见》所载明的内容以及2009年4月9日《烟台晚报》登载的“黄山馆引来高校实习基地”一文中“……山东科技职业学院实训基地项目不仅是黄山馆历史上引进单体投资最大的项目，并且也是对经济拉动力最强、群众最直接受益的项目，它的落地，必然使黄山馆镇经济社会各项事业的发展产生质的飞跃”的内容可以看出，黄山馆镇政府将分别属于六上诉人所有的800余亩集体土地使用权交付给科技学院用于筹建校区，并负责办理土地征用、环保、建委选址、发改局立项等相关手续、争取上级优惠政策等一系列行为，均是基于招商引资按照《框架意见》中的约定而履行的义务，且科技学院在原审答辩中也认可《框架意见》事实上亦是一份招商引资的协议，并且亦得到了龙口市人民政府及有关部门的协助和认可。根据上述事实，本院认为，本案属于违法使用农用地进行大规模建设，原审法院以《框架意见》中签约双方对权利义务的约定超出了平等主体间的权利义务关系，并根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定，认定本案不属于受理民事案件的范围，继而裁定驳回被上诉人黄山馆镇政府及六上诉人的起诉并无不当。六上诉人上诉主张本案应判决支持其一审中的全部诉讼请求的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长张爱华
审判员刘卫红
审判员张豪
二〇一四年六月十二日
书记员李倩