陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）陕行终字第00066号
上诉人（原审被告）三原县人民政府。
法定代表人郑富超，该县代县长。
委托代理人王宏林，三原县国土资源局干部。
委托代理人代宝荣，陕西泽秦律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）陕西世强实业集团有限公司。
法定代表人李昆，该公司董事长。
委托代理人王帅，陕西永嘉信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陕西天昊药业科技有限公司。
法定代表人张浩，该公司董事长。
委托代理人石文宝，陕西正宜律师事务所律师。
委托代理人王玲玲，陕西正宜律师事务所律师。
上诉人三原县人民政府（以下简称三原县政府）、陕西世强实业集团有限公司（以下简称世强公司）因与陕西天昊药业科技有限公司（以下简称天昊公司）土地行政管理纠纷一案，不服咸阳市中级人民法院（2012）咸行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人三原县政府的委托代理人王宏林、代宝荣，上诉人世强公司的委托代理人王帅，被上诉人天昊公司的委托代理人石文宝、王玲玲到庭参加诉讼。2014年1月17日本案再次公开开庭审理，上诉人三原县政府的委托代理人代宝荣，上诉人世强公司的法定代表人李昆及其委托代理人王帅，被上诉人天昊公司的法定代表人张浩及其委托代理人王玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2004年3月12日，三原县人民政府为陕西天佑果蔬制品有限公司颁发了三国用（2004）Ⅰ-0536号土地使用权证，后在土地登记审批表中备注该证于2005年12月收回作废。2005年6月28日原告与被告签订了《项目入园合同书》，约定原告在被告的清河食品工业园区进行新厂区建设，原告在该园区内使用土地40.4亩，为原陕西天佑果蔬制品有限公司（以下简称天佑公司）二期扩建项目占地。同日，在三原县发展计划局的协调下，原告和天佑公司就前述土地签署《土地转让合同》。2005年10月14日，被告以《关于同意陕西天佑果蔬制品有限公司转让土地的函》批准上述土地转让。2005年7月15日，被告给陕西世强实业集团有限公司颁发了三国用（2005）I-0575号土地使用证，该证载明土地权属来源为转让，后在土地登记审批表中备注该证于2007年10月收回作废。2005年11月16日，第三人向三原县发展计划局提交《关于陕西世强实业集团有限公司双鹤药业建设新厂的备案申请报告》。2005年12月29日，三原县发展计划局对第三人提交的申请报告“同意备案”（三政计（2005）109号文件）。2007年6月26日，第三人提出项目用地申请报告及建设用地申请表。2007年6月27日，世强公司给土地局出具了证明，称双鹤隶属于世强，项目为其投资。同日，三原县国土资源局与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，由第三人受让三原清河食品工业园城市建设用地22880平方米（折合34.32亩），用途为工业用地，期限为50年。2007年6月28日，三原县人民政府作出三地字2007第019号土地审批批复：同意将三原清河食品工业园城市建设用地22880平方米（折合34.32亩）国有土地使用权出让给陕西世强实业集团有限公司。2007年8月26日，原告、第三人等四公司股东会决议，四公司隶属于陕西世强实业集团，集团公司拥有其他三家公司的资产处置权。2007年10月18日，第三人向三原县国土资源局提交《土地登记申请书》，申请对上述受让土地进行土地权属登记。2007年11月14日，三原县国土资源局向第三人颁发《国有土地使用证》（三国用2007第0696号）。
另查明，原告系2007年4月25日由陕西双鹤药业科技有限公司更名而来。
原审认为，本案属土地审批行政行为，属于行政许可性质，不属于复议前置情形。现被告及第三人无充分证据证明原告知道或应当知道本案所诉土地审批行为的具体内容，故对第三人认为原告的起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。本案被告三原县人民政府于2004年3月12日向陕西天佑果蔬制品有限公司颁发了三国用（2004）I-0536号土地使用权证。2005年6月28日原告即与天佑公司就上述土地签署《土地转让合同》，并经被告2005年10月14日发函同意。天佑公司所持三国用（2004）I-0536号土地使用权证在土地登记审批表中备注该证于2005年12月收回作废。2005年7月15日被告就上述土地向陕西世强实业集团公司颁发三国用（2005）I-0575号土地使用证，该证载明土地权属来源为转让，在该土地证档案材料中所附的土地转让合同为2005年6月28日原告与天佑公司就前述土地签署的《土地转让合同》，三国用（2005）I-0575号土地使用证在土地登记审批表中备注该证于2007年10月收回作废。故本案被告三原县人民政府在2007年6月28日作出三地字（2007）第019号批复时，无充分证据证明其有权以出让的方式将本案诉争土地使用权批复给第三人，故其将本案争议土地再以出让的方式批复给陕西世强实业集团有限公司显系错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决如下：撤销三原县人民政府于2007年6月28日作出的三地字（2007）第019号《关于将城关镇相关村集体土地征为国有的土地使用权出让给陕西世强实业集团有限公司的批复》审批土地件。案件受理费50元，由被告三原县人民政府承担。
上诉人三原县政府上诉称：1、上诉人所作的三地字（2007）第019号审批土地件是依据咸阳市人民政府咸地字（2003）第83号审批土地件、三地字（2005）第05号审批土地件的批复，并严格依照《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》的规定，依法对世强公司提出的用地申请、相关资料按照法定程序进行了审查后作出的，事实清楚、程序合法。2、被上诉人天昊公司不是涉诉审批土地件的相对人，该批件与其没有法律上的利害关系，且其明知上诉人将争议土地颁证给世强公司，不但没有异议，还与世强公司签订了土地使用权租赁合同，故天昊公司不具备原告主体资格。3、一审中世强公司出示了其和天昊公司的两份租赁合同、上诉人也出示了土地公告等证据，证明天昊公司知道或应当知道涉案土地审批的具体内容，故天昊公司的起诉显然已经超过起诉期限。4、天佑公司2004年取得536号土地使用证及世强公司2005年取得575号土地使用证均系招商引资中所发的临时证（均有收回作废的期限），不是依法履行土地出让手续后颁发的土地证。天佑公司取得536号临时土地证后，没有按照法律规定履行手续，其并没有取得土地使用权，上诉人收回其土地证，向世强公司颁发临时土地证。世强公司领取该证后，依照法律规定申请用地，经上诉人审查后，收回其持有的临时土地证，依法作出审批土地件，符合法律规定。对此，咸阳市人民政府办公室咸政办字（2011）64号《关于陕西天昊药业科技有限公司反映土地证问题调查处理情况的报告》、赵正永省长2012年2月7日在省政府网就天昊公司总经理强某某反映问题的回复，均证明上诉人所作涉诉具体行政行为合法有效。一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求依法撤销一审判决，驳回天昊公司的起诉。
上诉人世强公司上诉称：1、依照土地法管理法的规定，三原县政府有权以出让的方式将涉案土地使用权批复给上诉人。世强公司在2005年7月已经取得575号土地证，2007年6月28日，三原县政府作出将此土地使用权批复给上诉人并无过错。天佑公司的536号土地证、世强公司的575号土地证均为临时土地证，且均已收回作废，只有696号土地证合法有效，而本案被诉的审批件就是办理696号土地证的政府审批文件。被上诉人天昊公司不是本案行政相对人，与本案被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系，不是本案的适格原告。天昊公司在三原县政府同意天佑公司转让土地的函至今长达8年多的时间，一直未向三原县国土局递交过任何用地申请资料，且两次与上诉人签订《土地使用权租赁合同》，认可了世强公司作为土地使用权人的合法地位。天昊公司所称其委托世强公司法定代表人李昆办理相应手续，没有证据证明，亦未得到三原县政府及李昆的认可。上诉人取得该审批土地件后，在该土地上投资近3000万元，建成了制药厂，并依法办理了土地证、房产证。2、一审法院在应诉通知中告知上诉人本案为行政土地确权，在判决中却认为属于土地审批行政行为，导致上诉人答辩受到误导属程序违法。3、天昊公司两次与上诉人签订土地使用权租赁合同，可以证明天昊公司最迟应于2008年8月1日知晓土地使用权办理在上诉人名下，其于2012年6月提起诉讼，已经超过诉讼时效。请求撤销（2012）咸行初字第00011号行政判决，依法予以改判。
被上诉人天昊公司答辩称：1、被上诉人与上诉人三原县政府作出的涉案具体行政行为有法律上利害关系，被上诉人对该具体行政行为不服，可以依法提起行政诉讼。2、被上诉人的起诉并未超过诉讼时效，三原县政府作出的三地字（2007）第019号审批土地件，从未公开公示，亦并未告知过被上诉人。被上诉人一直在向政府有关部门反映，以寻求纠正三原县政府及三原县国土资源局错误行为未果的情况下，于2012年6月向法院提起行政诉讼。根据最高法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，并未超过诉讼时效。3、三原县政府作出的涉诉审批土地件违背法律的原则性规定，一是其在2004年3月已将该宗土地出让给了天佑公司，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》的规定，三原县政府已无权再对该宗土地进行出让。二是天佑公司与被上诉人签订土地转让合同，三原县政府发函同意，被上诉人是该宗土地的合法使用权人。三是天佑公司在被上诉人缴纳了土地转让款和地上附属物补偿款后，将取得的536号国有土地证交回至三原县国土局，但该证不是临时的。四是三原县政府明知项目入园合同、土地转让合同、支付土地转让款主体是被上诉人不是世强公司，仍为其作出涉诉土地批件是十分荒谬的。五是天佑公司与被上诉人签订的土地转让合同已经三原县政府确认，任何编造虚假事实、捏造隶属关系等，不应成为三原县政府任意行政许可的借口。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
二审庭审中，对一审查明的事实除三原县政府、世强公司认为《土地转让合同》、《关于同意陕西天佑果蔬制品有限公司转让土地的函》、三国用（2005）I-0575号土地使用证已被三原县政府收回；天昊公司认为遗漏了其给陕西天佑果蔬制品有限公司（以下简称天佑公司）支付土地转让款和地面附属物补偿款共计96.2万元、四公司股东会决议系虚假的有异议外，各方当事人对一审认定的其他事实均无异议，本院予以确认。
为查明案情，本院依法调取收集了以下证据：1、咸阳市中级人民法院（2011）咸民初字第00109号案卷中，天昊公司提交的司法鉴定申请书、鉴定材料质证笔录、陕西蓝图司法鉴定中心司法鉴定检验报告书、2012年2月29日冯妙荣所作的《情况说明》。2、2013年12月30日，原天佑公司董事长张维雍所作的《情况说明》。各方当事人对本院调取收集的证据发表了质证意见：上诉人三原县政府、世强公司表示，因冯妙荣与天昊公司董事长张浩系亲属关系，对其所作情况说明的真实性不予认可。被上诉人天昊公司对张维雍所作的情况说明不予认可，认为其系提供伪证。对本院调取收集的其他证据的真实性，各方当事人均无异议。
二审另查明，2005年12月26日，世强公司与天昊公司（原陕西双鹤药业科技有限公司，简称双鹤药业）签订《土地使用权租赁合同》。2006年6月15日，三原县政府为世强公司颁发三字第B-0408号房屋所有权证，房屋坐落于三原县食品工业园，建筑面积6648.28平方米。2008年8月1日，世强公司与天昊公司签订《土地使用权租赁合同》，该合同上天昊公司公章经陕西蓝图司法鉴定中心司法鉴定与送检材料公章系同一印章盖印，合同上张浩签名系天昊公司员工冯妙荣所签。2005年7月22日，世强公司向三原县国土资源局转账缴纳土地出让款81.58万元，2005年7月29日，世强公司董事长李昆代三原县政府向天佑公司退还土地保证金（含修路、建围墙等费用）95.8万元。
本院认为，关于上诉人三原县政府、世强公司诉称该涉诉具体行政行为与被上诉人天昊公司不具有法律上的利害关系，天昊公司不是适格原告问题。本案中，天昊公司认为该涉诉具体行政行为侵犯其合法权益，且有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，其起诉符合法律规定的提起诉讼条件，具有原告资格。上诉人所称天昊公司与涉诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，天昊公司不是适格原告的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。
三原县政府为顺利实施招商引资，对入驻三原县的投资者采取先行颁发土地证进行建设，再由土地使用者申请并按法定程序办理正式土地出让手续后领取国有土地使用权证做法。2004年3月12日，三原县政府为天佑公司先行颁发了三国用（2004）Ⅰ-0536号土地使用权证（以下简称第536号土地证），该证于2005年12月收回作废。天佑公司在取得该土地证后，未按法定程序申办土地出让手续。2005年6月28日，三原县政府与天昊公司（原双鹤药业）签订项目入园合同书，合同书载明，三原县政府出让原天佑公司二期扩建项目占地给天昊公司，出让净用土地面积34.3亩，价格每亩4万元，涉及青苗及地面附着物赔偿，以天昊公司与天佑公司转让合同为准。同日，天佑公司与天昊公司（双鹤药业）就前述土地签署土地转让合同书，三原县发展计划局作为监证机关在该合同书上加盖了印章。但天佑公司的第536号土地证，没有按国有土地使用权出让程序获得，且其仅预交了部分土地保证金，其向天昊公司转让土地的行为，不符合《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》第二十条的规定。2005年10月14日，三原县政府作出关于同意天佑公司转让土地的函，同意天佑公司转让其二期土地给天昊公司。根据世强公司、天昊公司、世强文化传播公司、世强房地产公司等四公司第六次股东会决议表明，四家公司在工商注册时皆为独立法人企业，实际是由世强公司法定代表人李昆控股投资注册成立的，隶属于世强公司。天昊公司（双鹤药业）签订《项目入园合同书》、《土地转让合同书》及收到三原县政府同意天佑公司转让土地的函后，至诉讼前一直未向三原县政府申请办理正式土地出让手续，相关手续均为世强公司以自己名义办理。世强公司在办理该涉诉审批土地件申报材料中亦载明，该涉案土地系世强集团公司双鹤药业项目用地，对此三原县政府、天佑公司等均予以认可。2005年7月15日，三原县政府对前述土地为世强公司颁发了三国用（2005）I-0575号土地使用权证（以下简称第575号土地证），该证于2007年10月收回作废。2005年11月16日，世强公司向三原县发展计划局提交关于世强公司双鹤药业建设新厂的备案申请报告。同年12月29日，三原县发展计划局作出三政计（2005）109号文件，对世强公司双鹤药业三原生产基地建设项目同意备案。2007年6月26日，世强公司提出项目用地申请报告及建设用地申请。同年6月27日，三原县国土资源局与世强公司签订《国有土地使用权出让合同》，由世强公司受让三原清河食品工业园城市建设用地22880平方米（折合34.32亩），用途为工业用地，期限为50年。三原县政府于2005年12月、2007年10月分别收回作废了天佑公司、世强公司持有的未经法定程序颁发的第536号、第575号土地证，在对世强公司申请出让土地使用权相关材料进行审查后，依照法律规定，于2007年6月28日对涉案土地作出三地字（2007）第019号《关于将城关镇相关村集体土地征为国有的土地使用权出让给陕西世强实业集团有限公司的批复》审批土地件，同意将该宗国有土地使用权出让给世强公司，用于双鹤药业新厂建设项目。三原县政府先后收回涉案土地上未经法定程序颁发的第536号、第575号两个土地证，依照法定程序进行国有土地使用权出让审批，符合法律相关规定，并无不当。虽该审批土地件的日期在收回世强公司持有的第575号土地证日期之前，但该审批土地件与第575号土地证相对人同为世强公司，并无矛盾。2007年11月14日，世强公司依上述审批土地件办理了三国用（2007）第0696号国有土地使用权证（以下简称第696号土地证）。被上诉人天昊公司称，上诉人三原县政府作出的三地字（2007）第019号审批土地件违背法律的原则性规定，其无权再对该宗土地进行出让的理由，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。其所称自己虽未向政府申请办证，但口头委托世强公司法定代表人李昆代为其办理土地转让手续的答辩理由，不能提供证据证明，亦未得到李昆的认可，答辩理由亦不能成立。其所称四个公司第六次股东会决议系伪造的答辩理由，因不能提供证据证明，本院不予采信。
上诉人世强公司向三原县国土资源局转账缴纳土地出让款81.58万元，其董事长李昆代三原县政府向天佑公司退还土地保证金（含修路、建围墙等费用）95.8万元，三原县国土资源局为其出具了征地款收费票据。被上诉人天昊公司称，土地款系被上诉人交予李昆及世强公司，由其代为向政府缴纳的理由，因不能提供证据证明，答辩理由不能成立。三原县政府对世强公司所缴纳的土地出让款来源，不负有审查的责任和义务。世强公司与天昊公司对该笔款项来源的争议，可另行通过民事诉讼解决。世强公司提供了与相关公司签订的在涉案土地上建设房屋的建筑施工等合同及支付建筑款等凭据，并取得三原县政府为其颁发的三字第B-0408号房屋所有权证。2007年8月26日，世强公司与天昊公司签订房屋租赁合同，合同约定，甲方世强公司将坐落在涉案土地上的房屋租赁给乙方天昊公司，该房屋为世强公司持有的三字第B-0408号房产证载明的房屋，合同上有双方董事长李昆和张浩的签字并加盖了公章，天昊公司并将此租赁合同作为其变更住址工商登记材料提交给工商部门进行了备案。该房屋租赁合同的签订，证明天昊公司认可涉案土地上所建房屋的所有权人系世强公司，亦印证了该涉案土地使用权的归属。天昊公司称上述房屋系自己投资委托李昆进行建设、该房屋租赁合同系受李昆欺骗所签的理由，因不能提供证据证明，依法不能成立。
2005年12月6日，世强公司与天昊公司（双鹤药业）签订土地使用权租赁合同，合同约定，甲方世强公司将涉案土地出租给乙方双鹤药业作为生产基地，租赁期限30年，租赁费每年6万元，合同上有双方董事长李昆和张浩的签字并加盖了公章，合同载明租赁土地的土地证号为世强公司持有的第5**号土地证。2008年8月1日，世强公司与天昊公司再次签订土地使用权租赁合同，合同约定，甲方世强公司将涉案土地出租给乙方天昊公司作为生产基地，租赁期限2年，租赁费每年100万元。合同上有双方董事长李昆和张浩的签字并加盖了公章，合同载明租赁土地的土地证号为世强公司持有的第696号土地证、房权证为世强公司持有的三字第B-04**号房产证。世强公司与天昊公司认可此租赁合同张浩的签名系其外甥女、天昊公司员工冯妙荣所签。天昊公司对其所盖公章申请司法鉴定，经咸阳市中级人民法院委托陕西蓝图司法鉴定中心司法鉴定，结论为该公章与送检公章系同一印章所盖印。2008年12月15日，天昊公司第四次股东会作出决议：同意公司住址变更为三原县清河食品工业园。同月22日，天昊公司在工商局申请办理了变更地址登记，并将其与世强公司签订的第一次土地使用权租赁合同、房屋租赁合同，作为变更材料进行了提交和备案。上诉人世强公司与被上诉人天昊公司两次对涉案土地签订土地使用权租赁合同，既证明了该争议土地使用权确属三原县政府出让给世强公司双鹤药业项目，亦证明了天昊公司认可了世强公司对该宗土地的使用权。双方第二次所签订的土地使用权租赁合同，虽系冯妙荣代张浩签字，但从签订第一次土地使用权租赁合同、签订房屋租赁合同及第二次签订土地租赁合同天昊公司真实印章等情形，可以形成证据链，证明第二次签订土地使用权租赁合同确系双方真实意思表示，天昊公司对世强公司拥有该争议土地使用权是认可的。天昊公司称，双方第一次签订的土地使用权租赁合同系受李昆欺骗所签、第二次签订的土地使用权租赁合同系伪造的理由，没有证据证明，且违背常理，于理不通，依法不能成立、
综上，上诉人三原县政府依照法律规定，于2007年6月28日作出的三地字（2007）第019号审批土地件，认定事实清楚，程序合法，具体行政行为并无不当。上诉人三原县政府、世强公司关于涉诉审批土地件具体行政行为合法有效的上诉理由成立，本院依法予以支持。被上诉人天昊公司关于涉诉审批土地件具体行政行为违法的答辩理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持，其诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实和适用法律有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销咸阳市中级人民法院（2012）咸行初字第00011号行政判决书；
二、驳回陕西天昊药业科技有限公司的诉讼请求。
二审案件受理费50元由陕西天昊药业科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘京玺
审 判 员 郭顺利
代理审判员 徐 炯
二〇一四年一月二十日
书 记 员 刘仕航