湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潭中行初字第2号
原告周文良，女，1967年1月7日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
委托代理人罗任君，湖南金州律师事务所律师。（一般代理）
委托代理人陈清觉，湖南百信律师事务所律师。（一般代理）
被告湘乡市人民政府，住所地湘乡市务门前街67号。
法定代表人彭瑞林，市长。
委托代理人尹武维，湘乡市人民政府法制办公室副主任。（特别授权）
委托代理人熊水俊，湖南玉宇律师事务所律师。（一般代理）
第三人湘乡市湘房房地产开发有限公司，住所地湘乡市东山办事处滨河南路湘乡政务大楼15楼。
法定代表人胡军庚，董事长。
委托代理人黄斌，该公司副经理。（特别授权）
委托代理人万广云，湖南法至律师事务所律师。（一般代理）
原告周文良诉被告湘乡市人民政府、第三人湘乡市湘房房地产开发有限公司撤销湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》一案，本院于2013年9月3日作出（2013）潭中行初字第1号行政裁定，驳回原告周文良的起诉。周文良不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2013年11月22日作出（2013）湘高法行终字第130号行政裁定，撤销本院（2013）潭中行初字第1号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院收案后，依法组成由审判员张防修担任审判长、审判员刘定钧、代理审判员田晴参加评议的合议庭，代理书记员刘恋担任记录，于2014年3月5日公开开庭审理了本案。原告周文良委托代理人罗任君、陈清觉，被告湘乡市人民政府委托代理人尹武维、熊水俊，第三人湘房公司委托代理人黄斌、万广云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
湘乡市国土资源局于2012年12月24日作出湘告（2012）36号湘乡市国土资源挂牌出让公告，决定将位于湘乡市东山办事处东山村的一宗面积为24502.93平方米国有建设用地使用权采用网上挂牌方式出让。原告周文良与第三人湘房公司均作为竞买人参与了该宗土地的网上竞买。2013年1月24日，在湘乡市国土资源局举行的该宗国有建设用地使用权挂牌出让过程中，网上交易系统自动生成了竞买人周文良竞得编号为乡土网挂（2012）39号地块国有建设用地使用权的《成交确认书》。2013年2月3日，湘乡市人民政府办公室向湘乡市国土资源局发出《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，责令湘乡市国土资源局中止（终止）此次网上挂牌出让活动，迅速依程序解除其土地《成交确认书》，择期对乡土网挂（2012）39号国有土地使用权再行依法出让。2013年2月20日，湘乡市国土资源储备交易中心通知周文良，告知已将周文良交纳的竞买保证金36080800元存入湘乡市村镇银行应急账户，请周文良速办理接受手续。2013年3月14日，湘乡市国土资源局以《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》通知周文良，告知周文良湘乡市国土资源局根据湘乡市人民政府办公室的处理意见决定中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动。湘乡市国土资源局将《湘乡市人民政府办公室关于网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》复印件作为附件一并向周文良送达。2013年10月30日，湘乡市人民政府办公室向湘乡市国土资源局作出《关于撤销〈关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见〉的通知》，决定撤销2013年2月3日向湘乡市国土资源发出的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》。该通知下发后，原告周文良不同意撤回起诉。
被告湘乡市人民政府在前次诉讼的法定举证期限内向本院提交了下列证据，但在庭审时被告湘乡市人民政府明确表示没有证据向法庭提交，对此前已经提交的证据也明确表示拒绝出示。这些材料有：
1、湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》；
2、《湘潭市国土资源网上交易系统时间比对记录》；
3、落款时间为2013年1月30日署名为联合调查组的情况通报材料。
被告湘乡市人民政府在法定期限内没有向本院提供据以作出被诉具体行政行为湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》所依据的规范性文件。
在本次继续审理庭审过程中，被告湘乡市人民政府另外提交了一份证据：
4、湘乡市人民政府办公室2013年10月30日向湘乡市国土资源局作出的《关于撤销〈关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见〉的通知》，拟证明湘乡市人民政府办公室已于2013年10月30日撤销了《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》。
原告周文良诉称，2012年12月24日，湘乡市国土资源局发布了湘告（2012）36号国有建设用地使用权挂牌出让公告，决定采用网上挂牌方式出让位于湘乡市东山办事处东山村的24502.93平方米国有建设用地使用权。原告按照湘乡市国土资源局乡土网挂（2012）39号《湘乡市国土资源挂牌出让须知》的要求，办理了数字证书、足额交纳了竞买保证金及有关费用，依法参加该宗地使用权的网上挂牌交易活动。原告共交纳了竞买保证金及其他费用共3608.8万元，由三部分构成：其中竞买保证金2810万元，该宗地前期投资790万元。为图吉利，原告另多交了8.08万元。2013年1月24日，通过网上竞价，原告以6458万元成交。该宗地挂牌起始价5148万元。成交价比挂牌起始价高出1400万元。竞价成交后，湘乡市国土资源局与原告签订了《成交确认书》。同日，湘乡市国土资源局向社会公布了出让结果。2013年2月3日，湘乡市人民政府办公室以网上挂牌出让情况异常为由，作出《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，责令湘乡市国土资源局中止（终止）此次网上挂牌出让活动，迅速依程序解除其土地《成交确认书》，择期对本案土地使用权再行依法出让。2013年3月14日，湘乡市国土资源局通知原告，决定中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动。湘乡市国土资源储备交易中心则将原告交纳的竞买保证金及有关费用强制退还给原告。原告认为，原告依法参加国有建设用地使用权网上挂牌交易活动，合法权益应受法律保护。本案具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，程序不合法，严重侵犯了原告的合法权益。原告周文良请求人民法院依法判决撤销湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，由被告湘乡市人民政府承担本案诉讼费用。
原告周文良为支持其诉讼主张，在前次诉讼的法定举证期限内向本院提交了下列证据：
5、﹤﹤湘乡市国土资源挂牌出让公告﹥﹥（湘告（2012）36号），拟证明经湘乡市国有建设用地使用权和矿业权出让协调委员会批准，湘乡市国土资源局于2012年12月24日依法发布了挂牌出让公告，决定以网上挂牌方式出让本案宗地使用权。
6、宗地图，拟证明本案网上挂牌出让宗地的具体位置及范围。
7、湘乡市城乡规划局﹤﹤规划条件通知书﹥﹥（［城规地］字条（2012一064］号）及﹤﹤规划依据图﹥﹥，拟证明湘乡市城乡规划局批准了本案出让宗地的规划条件。
8、﹤﹤湘乡市国土资源挂牌出让须知﹥﹥（乡土网挂（2012）39号），拟证明湘乡市国土资源局依法制定了本案宗地网上挂牌出让须知，进一步明确了参加本案宗地网上挂牌出让交易活动的具体条件和操作程序等内容。
9、﹤﹤个人数字证书申请表﹥﹥及办证开户费发票，拟证明原告周文良按照挂牌须知的要求，于2013年1月7日办理了﹤﹤个人数字证书﹥﹥，决定参加本案宗地网上挂牌出让竞买。
10、竞买保证金及有关费用的付款凭证，拟证明原告周文良按照挂牌须知的要求，于2013年1月22日足额缴纳了竞买保证金及有关费用。
11、公证书（包括七个文件：﹤﹤公证书﹥﹥、﹤﹤现场工作记录﹥﹥、﹤﹤交易结果公告﹥﹥、﹤﹤竞买申请书﹥﹥、﹤﹤竞买资格确认书﹥﹥、﹤﹤报价单﹥﹥、﹤﹤成交确认书﹥﹥）拟证明：（1）、证明原告周文良申请参加本案宗地网上挂牌出让竞买。湘乡市国土资源局经审查，确认了周文良的竞买资格。（2）、证明原告周文良参加网上挂牌竞价的过程。（3）、证明原告周文良以6548万元的价格取得竞得人资格。湘乡市国土资源局与周文良签订了本案宗地挂牌出让的﹤﹤成交确认书﹥﹥。（4）、证明湘乡市国土资源局向社会公示了本案039号宗地网上挂牌出让的结果。
12、湘乡市国土资源储备交易中心﹤﹤通知书﹥﹥，拟证明湘乡市国土资源储备交易中心通知周文良，湘乡市政府正在对本案网挂出让组织调查。在调查结论作出之前，不能作出土地是否成交的结论。
13、﹤﹤关于请求依法、依规办理土地使用权出让手续的报告﹥﹥，拟证明原告周文良在多次口头要求未果的情况下，于2013年3月3日向湘乡市国土资源局递交了书面报告，要求按照﹤﹤挂牌出让须知﹥﹥的约定，缴纳成交地价款，依法签订﹤﹤国有土地使用权出让合同﹥﹥。
14、﹤﹤律师函﹥﹥，拟证明周文良聘请律师向湘乡市国土资源局出具了﹤﹤律师函﹥﹥，提出了具体法律意见。
15、湘乡市人民政府办公室﹤﹤关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见﹥﹥拟证明湘乡市人民政府办公室于2013年2月3日作出本案具体行政行为，以网上挂牌出现了异常情况为由，责令湘乡市国土资源局中止（终止）本次网上挂牌出让活动，解除﹤﹤成交确认书﹥﹥，择期另行出让。﹤﹤处理意见﹥﹥直接影响了周文良的合法权益，湘乡市政府办与周文良之间形成了行政法律关系。
16、湘乡市国土资源局﹤﹤关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知﹥﹥，拟证明湘乡市国土资源局根据湘乡市政府办的﹤﹤处理意见﹥﹥，决定中止本案地抉网上挂牌出让活动，并于2013年3月14日通知周文良。
17、湘乡市国土资源储备交易中心的退费﹤﹤通知﹥﹥，拟证明湘乡市国土资源储备交易中心根据﹤﹤处理意见﹥﹥，将原告周文良缴纳的竞买保证金等有关费强制退还给原告。
18、湘乡市国土资源局向湘乡市人民法院提交的证据和依据，拟证明：（1）、证明本案039号网挂出让行为合法、有效；（2）、证明本案039号宗地网挂出让系统没有出现异常；（3）、证明湘乡市国土资源局对本案纠纷的态度和立场。
在本次继续审理庭审过程中，原告周文良另外提交了一份证据：
19、湖南大学司法鉴定中心司法鉴定意见书（湖大司鉴中心（2014）计鉴字第1号），拟证明该司法鉴定意见已明确认定湘乡市国土资源局的网挂系统没有出现异常情况。
被告湘乡市人民政府辩称，湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》为内部公文，是对湘乡市国土资源局的指导文书，不属于对行政相对人产生效力的具体行政行为，湘乡市人民政府不应该作为该行政诉讼的被告，原告所提起的行政诉讼被诉主体不适格。另外，湘乡市人民政府办公室已于2013年10月30日撤销了《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，再对此进行诉讼已经没有实际意义。请求人民法院对原告的诉讼予以驳回。
第三人湘房公司述称，湘乡市人民政府办公室是独立的机关法人，本案应该以湘乡市人民政府办公室为被告主体，湘乡市人民政府不是本案的适格被告主体；另外，第三人湘房公司已经针对成交确认书提起了诉讼，成交确认书的效力待定；第三，湘乡市人民政府办公室已于2013年10月30日撤销了《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，再对此进行诉讼已经没有实际意义。
第三人湘房公司在前次诉讼的法定举证期限内向本院提交了下列证据：
20、湘乡市人民法院（2013）湘法行初字第3号案件受理通知书；
21、原告湘房公司诉被告湘乡市国土资源局第三人周文良撤销《成交确认书》的行政诉状。
以上两份证据拟证明湘乡市国土资源局的成交确认书属于效力待定。
以上证据4--
21经庭审质证，原告周文良对被告湘乡市人民政府提供的证据4质证意见如下：对证据4的真实性、合法性没有异议，关联性方面如果是证明原处理意见已经被撤销，那么对其关联性也没有异议。第三人湘房公司对被告湘乡市人民政府提供的证据4质证意见如下：对其真实性、合法性、关联性均没有异议。
被告湘乡市人民政府对原告周文良提供的证据质证意见如下：对证据5--10的真实性与关联性有异议，认为原告周文良提供证据5--
8是复印件，不能确定其真实性，证据9--10虽有原件，但仍无法核对其真实性，认为证据5--10与本案无关；对证据11--
18的真实性与关联性有异议，认为证据11--
18有的是湘乡市国土局与周文良之间的事，有的是湘乡市人民政府办公室与国土局之间的事，被告湘乡市人民政府不知情，与湘乡市人民政府和本案没有关系；对证据19的真实性、合法性没有异议，认为该司法鉴定意见书与本案没有关联性。
第三人湘房公司对原告周文良提供的证据质证意见如下：对证据5--
10的质证意见与湘乡市人民政府的质证意见相同；对证据11的质证意见是成交确认书效力待定，因为第三人湘房公司已经针对成交确认书提起了诉讼，此事与湘乡市人民政府没有关系；对证据12的质证意见是谁组织调查和谁作出具体行政行为是两回事，是否组织调查无法核实；对证据13
--18的质证意见与湘乡市人民政府的质证意见相同；对证据19的真实性、合法性没有异议，认为该司法鉴定意见书与本案没有关联性。
原告周文良对第三人湘房公司提供的证据质证意见如下：对证据20--21的真实性无异议，认为这两份证据与本案无关。
被告湘乡市人民政府对第三人湘房公司提供的证据质证意见如下：对证据20--21两份证据没有异议。
合议庭经评议对当事人提交的证据认证如下：证据4虽然是复印件，各方当事人对其真实性、合法性、关联性均不持异议，应当予以采信；证据9、10、11、12、13、15、16、17原告周文良提供了原件，证据来源清楚，与本案有关联性，应当予以采信。证据5、6、7、8、15、18原告周文良未提交证据的原件，被告湘乡市人民政府、第三人湘房公司对这些证据的真实性和关联性均提出异议，合议庭认为证据15是作为原件证据16的附件由湘乡市国土资源局送达给周文良的，证据来源合法、清楚，证据16能印证证据15的真实性和关联性，应当予以采信；证据5、6、7、8来源清楚，且能得到证据15、16的印证，与本案有关联性，应当予以采信；证据18系复印自湘乡市人民法院另案相关材料，来源合法、清楚，与本案有关联性，应当予以采信；证据19各方当事人对真实性、合法性均无异议，被告及第三人对其关联性有异议，因该司法鉴定意见书与本案撤销或者确认湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》违法没有直接关联性，对该证据应当不予采纳；证据20、21来源清楚，真实性可以认定，但只能证明湘房公司以湘乡市国土资源局为被告、周文良为第三人另行提起了行政诉讼，与本案没有关联性，应当不予采信。
本院根据各方当事人的陈述以及采信的证据确认以下事实：湘乡市国土资源局于2012年12月24日作出湘告（2012）36号湘乡市国土资源挂牌出让公告，决定将位于湘乡市东山办事处东山村的一宗面积为24502.93平方米国有建设用地使用权采用网上挂牌方式出让。原告周文良与第三人湘房公司均作为竞买人参与了该宗土地的网上竞买。原告周文良在按照湘乡市国土资源局乡土网挂（2012）39号《湘乡市国土资源挂牌出让须知》的要求，办理了数字证书、足额交纳了竞买保证金后，参加该宗土地使用权的网上挂牌交易活动。该宗土地挂牌起始价为5148万元。2013年1月24日，通过网上竞价，原告周文良以6458万元竞价成交。竞价成交后，网上交易系统自动生成了竞买人周文良竞得编号为乡土网挂（2012）39号地块国有建设用地使用权的《成交确认书》。2013年2月3日，湘乡市人民政府办公室向湘乡市国土资源局发出《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》，责令湘乡市国土资源局中止（终止）此次网上挂牌出让活动，迅速依程序解除其土地《成交确认书》，择期对乡土网挂（2012）39号国有土地使用权再行依法出让。2013年2月20日，湘乡市国土资源储备交易中心通知周文良，告知已将周文良交纳的竞买保证金36080800元存入湘乡市村镇银行应急账户，请周文良速办理接受手续。2013年3月14日，湘乡市国土资源局以《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》通知周文良，告知周文良湘乡市国土资源局根据湘乡市人民政府办公室的处理意见决定中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动。湘乡市国土资源局将《湘乡市人民政府办公室关于网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》复印件作为附件一并向周文良送达。原告周文良认为湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》认定事实不清，适用法律错误，程序不合法，侵犯了其合法权益，遂诉至本院。本院于2013年9月3日作出（2013）潭中行初字第1号行政裁定，驳回原告周文良的起诉。周文良不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。在湖南省高级人民法院审理过程中，湘乡市人民政府办公室以其作出《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》行政程序违法、超越法定职权为由，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第（四）项的规定于2013年10月30日向湘乡市国土资源局作出《关于撤销〈关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见〉的通知》，决定撤销2013年2月3日向湘乡市国土资源局发出的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》。湖南省高级人民法院于2013年11月22日作出（2013）湘高法行终字第130号行政裁定，撤销本院（2013）潭中行初字第1号行政裁定，指令本院继续审理本案。湘乡市人民政府办公室《关于撤销〈关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见〉的通知》作出后，原告周文良不同意撤回起诉。
本院认为，本案争议的主要焦点有两个：一是湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》是否可诉、是否合法的问题；二是湘乡市人民政府是不是本案适格的被告的问题。关于湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》是不是可诉的具体行政行为的问题，湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》原本是湘乡市人民政府办公室向湘乡市国土资源局发出的内部文件，但由于湘乡市国土资源局在送达给原告周文良《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》中将湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》作为其“决定中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动”的依据，另外，湘乡市国土资源局将湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》的复印件作为附件与《关于中止乡土网挂（2012）39号地块出让活动的通知》一并向原告周文良送达，湘乡市国土资源局的上述行为使得本属于内部文件的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》外化，外化后的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》与原告周文良之间形成了行政法律关系，可以认定属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款（八）项规定的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”情形，外化后的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》属于可诉的具体行政行为。关于湘乡市人民政府是不是本案适格的被告的问题，由于湘乡市人民政府办公室不是法定的人民政府的工作部门或者派出机构，而是湘乡市人民政府的内设机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，外化后的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》对外所形成的行政法律上的权利义务只能由湘乡市人民政府承担，因此，湘乡市人民政府是本案适格的被告。关于湘乡市人民政府办公室《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》是否合法的问题，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案中，被告湘乡市人民政府没有按照该司法解释的要求提供证据、依据，本院依法可以认定湘乡市人民政府办公室作出的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》没有证据、依据。由于湘乡市人民政府办公室作出的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》已经被其自行撤销，原告周文良不撤诉，本院应当对湘乡市人民政府办公室作出的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》是否合法作出判断。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第二十六条第二款之规定，判决如下：
确认湘乡市人民政府办公室2013年2月3日作出的《关于乡土网挂（2012）39号国有土地使用权网上挂牌出让情况异常的处理意见》违法。
本案案件受理费本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 张防修
审 判 员 刘定钧
代理审判员 田 晴
二〇一四年三月二十六日
代理书记员 刘 恋
附：本案引用的法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条：
……
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条：
……
被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
……